Emissionshandel in der dritten Handelsperiode: Die Fortentwicklung des nationalen Emissionshandelsrechts unter Berücksichtigung der Rechtsprechung der ersten beiden Handelsperioden [1 ed.] 9783428541577, 9783428141579

Citation preview

Schriften zum Umweltrecht Band 178

Emissionshandel in der dritten Handelsperiode Die Fortentwicklung des nationalen Emissionshandelsrechts unter Berücksichtigung der Rechtsprechung der ersten beiden Handelsperioden

Von

Wiebke Schlüter

Duncker & Humblot · Berlin

WIEBKE SCHLÜTER

Emissionshandel in der dritten Handelsperiode

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin

Band 178

Emissionshandel in der dritten Handelsperiode Die Fortentwicklung des nationalen Emissionshandelsrechts unter Berücksichtigung der Rechtsprechung der ersten beiden Handelsperioden

Von

Wiebke Schlüter

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) hat diese Arbeit im Jahre 2012 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2013 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Konrad Triltsch GmbH, Ochsenfurt Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 978-3-428-14157-9 (Print) ISBN 978-3-428-54157-7 (E-Book) ISBN 978-3-428-84157-8 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2012 von der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder) als Dissertation angenommen. Tag der mündlichen Prüfung war der 14.12. 2012. Der Beginn der dritten Emissionshandelsperiode am 1.1. 2013 hat eine (sprachliche) Aktualisierung der Arbeit notwendig gemacht. Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur wurden daher auf den Stand von 1.1. 2013 gebracht. Großer Dank gebührt zunächst Herrn Professor Dr. Dr. h. c. Franz-Joseph Peine, der diese Arbeit als Doktorvater betreut hat. Seine Unterstützung sowie seine konstruktiven Ratschläge und Anregungen haben das Entstehen dieser Arbeit erst ermöglicht und zu ihrem Gelingen beigetragen. Bei Herrn Professor Dr. Heinrich Amadeus Wolff bedanke ich mich herzlich für das zügige Verfassen des Zweitgutachtens. Die Erstellung dieser Arbeit wurde durch ein Graduiertenstipendium der KonradAdenauer-Stiftung e.V. gefördert. Mein persönlicher Dank gilt schließlich meinen Eltern. Ohne ihre immerwährende Unterstützung wäre diese Arbeit nicht entstanden. Ihnen ist daher dieses Buch gewidmet. Berlin, im Januar 2013

Wiebke Schlüter

Inhaltsverzeichnis A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 I. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 II. Untersuchungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 III. Gang der Untersuchung und Begrenzung des Untersuchungsgegenstands . . . . . 18 B. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 I. Völkerrechtliche Grundlage – Das Kyoto-Protokoll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 II. Europarecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1. Umsetzung des Protokolls durch die Richtlinie 2003/87/EG . . . . . . . . . . . . . 25 2. Zentrale Regelungen der EH-RL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3. Modifikationen der RL 2003/87/EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 a) RL 2004/101/EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 b) RL 2008/101 EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 III. Nationales Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1. Treibhausgasemissionshandelsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 a) Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 b) Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2. Nationaler Allokationsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 a) Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 b) Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 3. Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 a) Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 b) Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 4. Projekt-Mechanismen-Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 5. Verordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

8

Inhaltsverzeichnis

C. Analyse des Regelungssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 1. Zuständigkeitsordnung des TEHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2. Verstoß gegen Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 a) Prüfungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 b) Eigentumsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 aa) Schutzbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 (1) Emissionsbefugnis als öffentlich-rechtliche Position . . . . . . . . . . . 42 (2) Emissionsbefugnis als Teil des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 (3) Emissionsbefugnis als Teil des Anlageneigentums . . . . . . . . . . . . 43 bb) Einschränkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 cc) Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 c) Berufsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 d) Allgemeiner Gleichheitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 aa) Verstoß durch die EH-RL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 (1) Bildung von Vergleichsgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 (2) Ungleichbehandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 (3) Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 (a) Legitimes Ziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 (b) Vorliegen eines objektiven Differenzierungskriteriums . . . . . . 56 (c) Verhältnismäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 (aa) EuGH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 (bb) Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 (cc) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 bb) Verstoß durch das TEHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 cc) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3. Berichterstattung, Kontrolle und Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 II. Nationaler Allokationsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 1. Rechtsform und Aufstellung des Nationalen Allokationsplans . . . . . . . . . . . . 67 a) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 b) Vereinbarkeit mit dem Parlamentsvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 aa) Keine Verletzung des Parlamentsvorbehalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 bb) Verletzung des Parlamentsvorbehalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

Inhaltsverzeichnis

9

cc) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2. Kontrolle der Allokationspläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3. Ex-post-Korrekturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4. Vereinbarkeit mit dem Transparenzgebot der Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 5. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 III. Zuteilungsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 1. Versteigerung der Zertifikate gem. §§ 19 bis 21 ZuG 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 a) Vereinbarkeit der Versteigerung mit der Finanzverfassung . . . . . . . . . . . . . 78 aa) Finanzverfassungsrechtliche Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 bb) Sachliche Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 (1) Allokationseffizienz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 (2) Abschöpfungsfähiger Sondervorteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 cc) Fiskalische Zwecke als Rechtfertigungsgrund – Die Sportwettenentscheidung des BVerfG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 b) Vereinbarkeit mit dem Parlamentsvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 c) Vereinbarkeit der Versteigerung mit Grundrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 aa) Prüfungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 bb) Berufsfreiheit, Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 (1) Schutzbereich – Recht auf Teilhabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 (2) Verletzung des Rechts auf Teilhabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 cc) Eigentumsfreiheit, Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 (1) Schutz der Emissionsbefugnis als Teil des Anlageneigentums . . . 97 (2) Schutz der Emissionsbefugnis als Teil des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 (3) Schutz der Emissionsbefugnis als auf eigener Leistung beruhende öffentlich-rechtliche Position . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 (4) Vertrauensschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 2. Veräußerungskürzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 a) Eigentumsfreiheit, Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 b) Berufsfreiheit, Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 c) Allgemeiner Gleichheitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 3. Versteigerung der Zertifikate nach § 5 III ZuG 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 a) Entstehung der Norm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 b) Vereinbarkeit mit der Finanzverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

10

Inhaltsverzeichnis c) Vereinbarkeit mit dem Parlamentsvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 IV. Conclusio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 1. Effizienz des Handelssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 a) Theoretische Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 b) Bewertung des nationalen Emissionshandelssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 c) Ursachen und Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 aa) Überallokation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 bb) Kostenlose Zuteilung der Zertifikate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 cc) Sonderregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 dd) Nationale Energiepolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 d) Versteigerung als Lösungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 2. Fazit der Analyse des Regelungssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3. Forderungen für die dritte Handelsperiode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 a) Ausweitung des Handelssystems auf andere Sektoren . . . . . . . . . . . . . . . . 118 b) Kontroll- und Sanktionssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 c) Wahrung der parlamentarischen Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 d) Nationale Zertifikatskontingente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 e) Vollständige Versteigerung der Zertifikate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 f) Deckung der Kosten des Emissionshandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 I. Überblick über den rechtlichen Rahmen der dritten Handelsperiode . . . . . . . . . 120 1. Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2. Europarecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3. Nationales Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 1. Ausweitung des Handelssystems auf andere Sektoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 a) Rechtspflicht zur Ausdehnung gem. Art. 3 I GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 b) Ausdehnung aufgrund einer Schutzpflichtverletzung . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2. Kontroll- und Sanktionssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 a) Überwachung und Berichterstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Inhaltsverzeichnis

11

b) Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 3. Wahrung der parlamentarischen Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 a) Vorgaben der EU-Zuteilungsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 b) Übertragung von Durchführungsbefugnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 aa) Umsetzung der Zuteilungsvorschriften durch RVO . . . . . . . . . . . . . . . 141 (1) Delegation an die Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 (2) Vorgaben des Art. 80 I 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 (a) Anwendbarkeit des Art. 80 I 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 (b) Überprüfung des § 10 S. 1 TEHG 11 am Maßstab des Art. 80 I 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 bb) Dynamische Verweisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 (1) Demokratieprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 (2) Regelungszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 (3) Bestimmtheitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 c) Genehmigungsvorbehalt und Zustimmungsfiktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 4. Nationale Zertifikatskontingente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 5. Vollständige Versteigerung der Zertifikate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 a) Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 aa) Eigentumsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 bb) Berufsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 cc) Gleichheitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 (1) Diskriminierungsfreie Ausgestaltung des Verfahrens . . . . . . . . . . . 157 (2) Schrittweise Einführung der Vollversteigerung . . . . . . . . . . . . . . . 158 (a) Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte . . . . . . . . . . 158 (b) Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 (3) Sonderregelungen für die vom „Carbon Leakage“ bedrohten Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 (a) Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte . . . . . . . . . . 162 (b) Rechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 b) Vertrauensschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 6. Deckung der Kosten des Emissionshandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 E. Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 I. Rechtmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 II. Zweckmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

12

Inhaltsverzeichnis III. Conclusio und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

Abkürzungsverzeichnis a.A. ABl. Abs. Abschn. AEUV a. F. AGE allg. AöR Art. AusführG StV BaFin BDI BerlVerfGH Beschl. BGBl. BImSchG BImSchV BRD BR-Drucks. BReg bspw. BT-Drucks. BVerwG bzw. BMU BVerfG BVerfGE ca. CDM CDU CO2 CR CSU DEHSt ders. DEV d. h. Die Verw DIHK

anderer Ansicht Amtsblatt Absatz Abschnitt Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union alte Fassung Arbeitsgruppe „Emissionshandel zur Bekämpfung des Treibhausgaseffektes” allgemein/e/r Archiv des öffentlichen Rechts (Zeitschrift) Artikel Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin Beschluss Bundesgesetzblatt Bundes-Immissionsschutzgesetz Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes Bundesrepublik Deutschland Bundesratsdrucksache Bundesregierung beispielsweise Bundesratsdrucksache Bundesverwaltungsgericht beziehungsweise Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bundesverfassungsgericht Amtliche Sammlung der Entscheidungen des BVerfG circa Clean Development Mechanism Christlich Demokratische Union Deutschlands Kohlendioxid Computer und Recht (Zeitschrift) Christlich Soziale Union in Bayern e.V. Deutsche Emissionshandelsstelle derselbe Datenerhebungsverordnung das heißt Die Verwaltung (Zeitschrift) Deutscher Industrie- und Handelskammertag

14 DIW DJT Dok. DÖV DVBl. EG EGMR EGMR-E EGV EHKostV EH-RL EHVV EMRK endg. ET EU EuG EuGH EuGRZ EuR EurUP EUV EuZW EWG EWS f. FAZ FDP ff. Fn. FS GA gem. GG GRCharta HP Hrsg. HStR i. d. F. IEA IPCC IR i. R. d. i. S. d. i. S. e. i. S. v. i. V. m.

Abkürzungsverzeichnis Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Deutscher Juristentag Dokument Die öffentliche Verwaltung (Zeitschrift) Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift) Europäische Gemeinschaft Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Deutschsprachige Sammlung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Emissionshandelskostenverordnung Emissionshandelsrichtlinie in der jeweils angegebenen Fassung Emissionshandelsversteigerungsverordnung Europäische Menschenrechtskonvention endgültig Energiewirtschaftliche Tagesfragen (Zeitschrift) Europäische Union Europäisches Gericht erster Instanz/Gericht der Europäischen Union Europäischer Gerichtshof Europäische Grundrechte-Zeitschrift Europarecht (Zeitschrift) Zeitschrift für Europäisches Umwelt- und Planungsrecht Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (Zeitschrift) folgende Seite/Paragraph Frankfurter Allgemeine Zeitung Freie Demokratische Partei folgende Seiten/Paragraphen Fußnote Festschrift Goltdammer’s Archiv für Strafrecht gemäß Grundgesetz Charta der Grundrechte der Europäischen Union Handelsperiode Herausgeber Handbuch des Staatsrechts in der Fassung International Energy Agency Intergovernmental Panel on Climate Change InfrastrukturRecht (Zeitschrift) im Rahmen der im Sinne der/des im Sinne einer/eines im Sinne von in Verbindung mit

Abkürzungsverzeichnis IVU-RL

15

Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung JA Juristische Arbeitsblätter (Zeitschrift) JEEPL Journal for European Environmental & Planning Law (Zeitschrift) JI Joint Implementation JURA Juristische Ausbildung (Zeitschrift) JuS Juristische Schulung (Zeitschrift) JZ JuristenZeitung (Zeitschrift) KP Kyoto-Protokoll KRK Klimarahmenkonvention KrW-/AbfG Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz LKV Landes- und Kommunalverwaltung (Zeitschrift) LULUCF Land Use, Land-Use Chance and Forestry Mio. Million/en m. w. N. mit weiteren Nachweisen NAP Nationaler Allokationsplan in der jeweils angegebenen Fassung NATO North Atlantic Treaty Organization n. F. neue(r) Fassung NJW Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift) NordÖR Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland Nr. Nummer NRWVerfGH Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen NuR Natur und Recht (Zeitschrift) NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NVwZ-RR NVwZ-Rechtsprechungs-Report NWVBl. Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter OVG Oberverwaltungsgericht PM Pressemitteilung ProMechG Projekt-Mechanismen-Gesetz ProMechGebV Projekt-Mechanismen-Gebührenverordnung RdE Recht der Energiewirtschaft (Zeitschrift) RIW Recht der Internationalen Wirtschaft (Zeitschrift) RL Richtlinie Rn. Randnummer Rs. Rechtssache Rspr. Rechtsprechung RVO Rechtsverordnung S. Satz Slg. Sammlung der Rechtsprechung des EuGH/EuG sog. sogenannter/sogenanntes SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands SRU Sachverständigenrat für Umweltfragen TEHG Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz in der jeweils angegebenen Fassung u. a. und andere/unter anderem UAbs. Unterabsatz UBA Umweltbundesamt UMTS Universal Mobile Telecommunications System UNFCC United Nations Framework Convention on Climate Change

16 UPR urspr. Urt. USA UVPG v. verb. VerwArch VG VGH vgl. VO WBGU WHG WiVerw WTO WWF ZaöRV ZAU ZfRV ZfU ZfW ZHR Ziff. ZLW ZPO ZRP ZuG ZUR ZuV

Abkürzungsverzeichnis Zeitschrift für Umwelt- und Planungsrecht ursprünglich Urteil United States of America Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung von/vom verbundene Verwaltungsarchiv (Zeitschrift) Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Verordnung Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen Wasserhaushaltsgesetz Gewerbearchiv World Trade Organization World Wide Fund For Nature Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für angewandte Umweltforschung Zeitschrift für Rechtsvergleichung, Internationales Privatrecht und Europarecht Zeitschrift für Umweltpolitik & Umweltrecht Zeitschrift für Wasserrecht Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht Ziffer Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht Zivilprozessordnung Zeitschrift für Rechtspolitik Zuteilungsgesetz in der jeweils angegebenen Fassung Zeitschrift für Umweltrecht Zuteilungsverordnung in der jeweils angegebenen Fassung

A. Einleitung „Klima ist eine zentrale natürliche Ressource und die Basis allen Lebens. Doch die Menschen gehen mit diesem kostbaren Gut rücksichtslos und leichtfertig um. Die Folge: Das Klima wird mehr und mehr zu einem Risiko.“1

I. Problemstellung Studiert man die aktuellen Zahlen und Statistiken zum Emissionshandel, lesen sich diese wie eine Erfolgsgeschichte: Bereits zu Beginn der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls 2008 konnte Deutschland die für die Erfüllung der Reduktionsverpflichtung aus dem Kyoto-Protokoll erforderlichen Emissionsminderungen erreichen.2 Im Vergleich zu 19903 befanden sich die Treibhausgasemissionen 2008, nachdem auf europäischer Ebene bereits seit drei Jahren ein Emissionshandelssystem etabliert war, auf dem niedrigsten seither gemessenen Stand.4 Deutschland selbst sieht sich als „international[en] Vorreiter im Klimaschutzrecht“5. Ein anderes Bild ergibt sich, werden die seit der Einführung des Emissionshandelssystems geführten Prozesse betrachtet.6 Die Anzahl der Gerichtsverfahren spiegelt diese Erfolgsgeschichte nicht wider. Zwar ist das System des Emissionshandels grundsätzlich für rechtmäßig erklärt worden,7 die konkrete Ausgestaltung stellt aber vielfach einen Verstoß gegen geltendes Recht dar.8 Der Emissionshandel bildet damit auch acht Jahre nach seiner Einführung sowohl national als auch international einen Zankapfel.

1

Helmut Graßl, zitiert nach Münchener Rück, Wetterkatastrophen und Klimawandel, 18. UBA, PM 16/2009, 1. 3 1990 ist gem. Art. 3 I Kyoto-Protokoll das Basisjahr, anhand dessen die prozentualen Reduktionsverpflichtungen berechnet werden. 4 UBA, PM 16/2009, 1. 5 BMU, PM 10/2010, ähnlich auch PM 334/07. 6 Siehe für einen Überblick Kobes/Engel, NVwZ 11, 207; ders. 11, 268. 7 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178 ff.; bestätigt durch BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942 ff. 8 Siehe für einen Überblick Kobes/Engel, NVwZ 11, 207; ders. 11, 268. 2

18

A. Einleitung

II. Untersuchungsgegenstand Die erste Handelsperiode 2005 bis 2007, die nicht durch das Kyoto-Protokoll als verpflichtend vorgegeben war, ist als „Testphase“ verstanden worden. Fehler und Erfahrungen sollten dazu dienen, das künftige Emissionshandelsrecht zu optimieren.9 Gleiches gilt für die Erfahrungen der zweiten Handelsperiode in Hinblick auf die Zeit nach Ende 2012.10 Die zum Emissionshandelsrecht ergangenen Entscheidungen sind vielfach kommentiert worden. Umfangreich ist auch die Liste der Literatur, die sich mit grundsätzlichen Erwägungen zur Zukunft des Klimaschutzrechts, speziell des Emissionshandelsrechts, beschäftigt. Berücksichtigt man den Anspruch, dass das Emissionshandelsrecht aus den Fehlern der vorangegangenen Perioden lernen soll, so fehlt es aber an Literatur, die sich kritisch mit den Rechtsfragen der ersten beiden Handelsperioden auseinandersetzt, daraus einen Maßstab für das Rechtssystem der dritten Handelsperiode ableitet und im Anschluss überprüft, inwieweit der Gesetzgeber diesen Anforderungen in der dritten Handelsperiode gerecht wird.11 Diese Lücke soll die vorliegende Arbeit schließen.

III. Gang der Untersuchung und Begrenzung des Untersuchungsgegenstands Die Problematik des Klimawandels ist nicht nur eines der drängendsten,12 sondern auch der strittigsten Themen unserer Zeit.13

9

Siehe dazu mit Nachweisen Teil B.II.1. sowie Teil D.I.2. KOM (2008) 16 endg., 3; siehe dazu auch die Gesetzesbegründung BT-Drucks. 17/5296, 58, 62, die sich auch auf die in den ersten beiden Handelsperioden gesammelten Erfahrungen beruft; ähnlich auch BMU, PM 106/11. 11 Aufgrund der in den Handelsperioden jeweils voneinander abweichenden Fassungen der Rechtsvorschriften ist für die Arbeit folgende Kennzeichnung zu berücksichtigen: Auf europäischer Ebene ist, sofern die EH-RL keine nähere Bezeichnung enthält, grds. die RL in ihrer Ausgangsfassung 2003/87/EG gemeint. Eine Kennzeichnung der RL erfolgt dort, wo es auf den von der Ursprungsfassung abweichenden Wortlaut ankommt. Dies ist insbesondere in der dritten Handelsperiode der Fall. Auf nationaler Ebene werden entsprechend der Bezeichnung des Gesetzgebers das für die jeweilige Handelsperiode erlassene Zuteilungsgesetz sowie die Zuteilungsverordnung mit dem letzten Jahr der Handelsperiode als Zusatz gekennzeichnet, d. h. ZuG 07/ZuV 07 für die erste, ZuG 12/ZuV 12 für die zweite und ZuV 20 für die dritte Handelsperiode. Der NAP ist mit einer „I“ für die erste HP gekennzeichnet, mit einer „II“ für die zweite. Das TEHG gilt als Rahmengesetz periodenübergreifend, ist jedoch mehrfach während der laufenden Handelsperioden modifiziert worden. Eine Kennzeichnung nach der jeweiligen Handelsperiode kommt daher nicht in Betracht. Das TEHG trägt, sofern es auf die genaue Fassung ankommt, das Jahr der Verabschiedung als Zusatz, so bspw. TEHG 04, TEHG 11. 12 Winkler, Klimaschutzrecht, 14. 13 Clarke, Post Kyoto, 1, Übersetzung der Verfasserin. 10

III. Gang der Untersuchung

19

Neben dem juristischen Umgang mit diesem Thema werden ebenso die naturwissenschaftlichen Grundlagen kontrovers diskutiert. Trotz des technischen Fortschritts bleibt die Schwierigkeit, Umfang und Folgen des Klimawandels präzise vorauszusagen.14 Diese Unsicherheit gibt auch Klimaskeptikern, die den menschlichen Einfluss auf das Klima und die Gefahren des Klimawandels negieren, immer neuen Boden.15 Es ist jedoch nicht Aufgabe dieser Arbeit, die naturwissenschaftlichen Grundlagen des Klimawandels zu untersuchen und in Konsequenz dessen Aussagen zu Wahrscheinlichkeit und Umfang desselben zu treffen. Diese Arbeit legt die wissenschaftlichen Erkenntnisse des IPCC16 als wichtigstem Gremium in Zusammenhang mit Klimafragen17 zu Grunde und geht daher davon aus, dass die Gefahr des Klimawandels in dem vom IPCC dargelegten Umfang tatsächlich existiert. Bezüglich der naturwissenschaftlichen Fragen zu Klimawandel und Treibhausgaseffekt wird auf die einschlägige Literatur verwiesen.18 Nach wissenschaftlichen Erkenntnissen ist CO2 das Treibhausgas mit der größten Klimawirkung.19 Dementsprechend beschränkt sich die folgende Arbeit auf die Rechtsfragen im Zusammenhang mit CO2. Die Frage, inwieweit das Emissionshandelssystem auch auf andere Treibhausgase ausgedehnt werden soll, gehört mithin nicht zum Untersuchungsgegenstand.20 Der Hauptteil der Arbeit setzt sich aus drei Abschnitten zusammen. Da die Regelungen des nationalen Emissionshandelssystems der Erfüllung der völkerrechtlichen Verpflichtungen sowie der Vorgaben der europäischen EH-RL dienen, ist für die Analyse des Regelungssystems anhand der ergangenen Rechtsprechung ein grundlegendes Verständnis des Emissionshandelssystems und der Verknüpfungen 14

Clarke, Post-Kyoto, 18 ff., Übersetzung der Verfasserin. Siehe zu den Klimaskeptikern Endres/Schwarze, ZAU Sonderheft 9/1998, 166 f.; Münchener Rück, Wetterkatastrophen und Klimawandel, 76 ff.; Oberthür/Ott, Kyoto-Protokoll, 35 f.; Voss, Klimapolitik, 14 f. 16 Siehe http://www.ipcc.ch/ (Letzter Aufruf 1.1. 2013). 17 Wicke, Beyond Kyoto, 2, Übersetzung der Verfasserin. 18 Siehe für einen ersten Überblick Allison/Bindoff/Bindschadler u. a., The Copenhagen Diagnosis, 1 ff.; Archer/Rahmstorf, Climate Crisis, 1 ff.; Brambilla, Europäisches Umweltrecht, 5 ff.; Brattig, Handel mit Treibhausgas-Emissionszertifikaten, 1 ff.; Clarke, Post Kyoto, 9 ff.; Cohen/Waddell, Climate Change, 34 ff.; Dauncey, Climate Change, 8 ff.; Geres, Nationale Klimapolitik, 21 ff.; Groß, ZUR 09, 364 f.; Horrichs, Zuteilungsregeln, 28 ff.; IPCC, Fourth Assessment Report, 1 ff.; Kerth, Emissionshandel im Gemeinschafsrecht, 40 ff.; Lange, in: Emissionshandel, 29 ff.; Lemke, in: Multilevel Governance, 37 ff.; Lucht, in: Emissionshandel, 1 ff.; Ludwig, Geschichte des Klimas, 1 ff.; Loske, Klimapolitik, 35 ff.; Münchener Rück, Wetterkatastrophen und Klimawandel, 19 ff.; Oberthür/Ott, Kyoto-Protokoll, 29 ff.; Rahmstorf/Schellnhuber, Klimawandel, 1 ff.; Sailer, NVwZ 11, 718; Sardemann, in: Risiko Klima, 27 ff.; Sattler, Handel mit Treibhausgaszertifikaten, 4 ff.; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 22. 19 IPCC, Fourth Assessment Report, 36, Übersetzung der Verfasserin. 20 Siehe dazu Küll, Grundrechtliche Probleme, 160 f. 15

20

A. Einleitung

von völkerrechtlicher, europarechtlicher und nationaler Ebene erforderlich. Daher soll zunächst in Abschn. B. ein Überblick über die entsprechenden Rechtsvorschriften auf allen drei Ebenen gewonnen werden. Im Anschluss erfolgt in Abschn. C. die Analyse des Regelungssystems anhand der zum Emissionshandel der ersten beiden Perioden ergangenen Rechtsprechung. Diese ist insoweit Ausgangspunkt der Untersuchung, als sie sich auf die grundlegenden Strukturprinzipien des Emissionshandels bezieht. Die Rechtsprechung zu den Zuteilungsgesetzen ist daher nur dann zu berücksichtigen, wenn sie die tragenden Prinzipien des Emissionshandels berührt. Mithin werden die anlagenbezogenen Zuteilungsregelungen nicht im Detail beleuchtet. Ebenfalls nicht zum Untersuchungsgegenstand gehört nach diesen Kriterien die Vereinbarkeit des Emissionshandelssystems bzw. einzelner Regelungen mit dem Beihilferecht.21 Die Untersuchung konzentriert sich auf die Fortentwicklung des deutschen Emissionshandelsrechts. Es besteht jedoch ein enger Zusammenhang mit den europäischen Rechtsvorschriften zum Emissionshandel. Aus der EH-RL der ersten beiden Handelsperioden folgte für die Mitgliedstaaten kein bestimmtes Zuteilungssystem.22 An Stelle dessen enthielt die EH-RL gem. Art. 9 I i. V. m. Anhang III nur Rahmenbedingungen für das von den Mitgliedstaaten einzuführende Emissionshandelssystem.23 Bereits aus der Überschrift sowie der systematischen Stellung des Anhang III ergab sich, dass dieser lediglich „Programmsätze“24 für die Allokationspläne aufstellen wollte, nicht aber konkrete Vorgaben für die jeweiligen Zuteilungsentscheidungen.25 Damit kam den Mitgliedstaaten ein hinreichend weiter Ermessensspielraum bei der Umsetzung der EH-RL zu, in dessen Rahmen die europäischen Grundrechte und Grundfreiheiten zu wahren waren.26 Die Urteile des EuGH und EuG in Bezug auf die EH-RL in ihrer jeweiligen Fassung, die das nationale System entscheidend prägt, sind demzufolge insoweit Gegenstand der Arbeit, als dies für die Untersuchung und Bewertung der nationalrechtlichen Vorschriften erforderlich ist. 21 Siehe zu diesem Thema Addicks, Periodenübergreifende Zuteilungsregelungen, 99 ff.; Diehr, Rechtsschutz, 229 ff.; Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 9 TEHG Rn. 133 ff.; Jungnickel/ Dulce, NVwZ 09, 623 ff.; Koenig/Ernst/Hasenkamp, RdE 09, 73, 74; Mensing, Rechtsschutz, 23 ff.; Pflüglmayer, Vom Kyoto-Protokoll zum Emissionshandel, 123 ff.; Pfromm, Emissionshandel und Beihilfenrecht, 1 ff.; Reuter, RdE 03, 262, 266; Reuter/Busch, EuZW 04, 39, 42 f.; Reuter/Kindereit, DVBl. 04, 537 ff.; Shirvani, NVwZ 05, 868, 872 ff.; Sudmann/Fisahn, UPR 04, 418 f.; Voßkuhle, in: 17. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, 159, 180 ff.; Weinreich, in: Landmann/Rohmer, § 9 TEHG Rn. 8; für die dritte Handelsperiode Meyer-Ohlendorf/Pitschas/Görlach, Weiterentwicklung, 4 ff. 22 OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 30.11. 2006 – 12 B 14/06, ZUR 07, 142, 143. 23 OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 30.11. 2006 – 12 B 14/06, ZUR 07, 142, 143. 24 VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – 10 A 444/05, BeckRS 2010, 51665, Rn. III.1.1. 25 VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – 10 A 444/05, BeckRS 2010, 51665, Rn. III.1.1. 26 EuG, Urt. v. 2.3. 2010 – Rs. T-16/04, Arcelor/Parlament und Rat, Slg. 10, II-211, Rn. 182.

III. Gang der Untersuchung

21

Im Anschluss an die Analyse des Regelungssystems werden die Ergebnisse in sechs zentralen Kernthesen zusammengefasst. Diese beziehen sowohl Rechts- als auch Zweckmäßigkeitserwägungen ein. Diese Kernthesen bilden den Maßstab für die sich anschließende Untersuchung des Emissionshandelsrechts seit Januar 2013 in Abschn. D. Es ist zu überprüfen, ob der Gesetzgeber seinem eigenen Anspruch gerecht wird und die Mängel der ersten beiden Handelsperioden behoben hat.

B. Einführung „Natürlicher Klimawandel ist untrennbar mit der Entwicklungsgeschichte der Welt verbunden. In den vergangenen 100 Jahren hat der Mensch das Klimasystem erstmals massiv beeinflusst – ein Experiment mit unbekanntem Ausgang.“1

Die Frage der Fortentwicklung des Klimaschutzrechts kann nur aus dem Verständnis der bestehenden Regelungssystematik und den damit verbundenen Problemen heraus beantwortet werden. Im folgenden Teil sollen daher die gesetzlichen Regelungen und ihre historischen Bezüge kurz dargestellt werden, wobei auf das Völker- und Europarecht nur insoweit eingegangen wird, als es für die Entstehung und das Verständnis der nationalen Regelungen relevant ist.2

I. Völkerrechtliche Grundlage – Das Kyoto-Protokoll Grundlage für das nationale Klimaschutzrecht in seiner heutigen Fassung ist das Völkerrecht, insbesondere das Kyoto-Protokoll. Als Zusatzübereinkommen basiert das Kyoto-Protokoll auf der Klimarahmenkonferenz3 von 1992, deren Hauptziel gem. Art. 2 „die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau […], auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird“, ist.4 Für die Entwicklung des Protokolls waren die Grundsätze und Verpflichtungen der Klimarahmenkonferenz maßgebend.5 Es ist gem. den Vorgaben des Art. 25 KP am 16.2. 2005 in Kraft getreten.6

1

Münchener Rück, Wetterkatastrophen und Klimawandel, 17. Zu einer Auflistung der wichtigsten Rechtsquellen siehe Frenz, in: Frenz, 1. Auflage, Einführung, Rn. 22; ders., in: Frenz, 2. Auflage, Einführung, Rn. 22. 3 Abgedruckt in BGBl. II 1993, 1783. 4 Zu einem allgemeinen Überblick über den Regelungsgehalt der KRK siehe Bail, EuZW 98, 457 ff.; Geres, Nationale Klimapolitik, 79 ff.; Horrichs, Zuteilungsregeln, 33 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 17 Rn. 50 ff.; Mühlbauer, Emissionshandel, 32 f.; Verheyen, in: Klimaschutz im Recht, 29, 38 ff. 5 Stutz, Klimaschutz und internationaler Emissionshandel, 61. 6 Bezüglich des langandauernden Ratifikationsprozesses ist zu berücksichtigen, dass das Kyoto-Protokoll bis zu den Beschlüssen von Marrakesch noch zahlreiche offene Fragen enthielt, die eine Abschätzung der Kosten und des Nutzens kaum ermöglichten, so dass bis dahin eine Ratifizierung durch die Annex-I-Staaten nicht zu erwarten war; siehe dazu die Position der BReg, Denkschrift, 2 sowie Bail/Marr/Oberthür, in: EUDUR, § 54 Rn. 36. 2

I. Völkerrechtliche Grundlage – Das Kyoto-Protokoll

23

Das Protokoll setzt sich aus der Präambel, 28 Artikeln und zwei Anlagen zusammen. Im Unterschied zur KRK7 normiert das Kyoto-Protokoll rechtsverbindliche Reduktionsverpflichtungen gem. Art. 3 KP i. V. m. Anlage B.8 Erfasst sind gem. Anlage A des KP Kohlendioxid, Methan, Distickstoffoxid, Schwefelhexalfluorid, teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe und perfluorierte Kohlenwasserstoffe. Ausschlaggebend ist allein die Einhaltung eines Gesamtziels. Sofern die Vertragspartei dieses erfüllt, kann sie selbständig entscheiden, welches der vom Protokoll erfassten Gase in welchem Umfang reduziert wird, Art. 3 VII KP.9 Im Verpflichtungszeitraum 2008 bis 2012 sollte eine Emissionsminderung von insgesamt 5 % im Vergleich zu den Emissionswerten des Basisjahres 1990 erreicht werden, Art. 3 I KP. Konkretisiert wurde das KP durch die Vereinbarungen von Bonn10 (Juli 2001) und Marrakesch11 (November 2001). Von besonderer Bedeutung für das nationale Klimaschutzrecht ist der Emissionshandel gem. Art. 3 X, XI i. V. m. Art. 17 KP, d. h. der Handel mit Zertifikaten, die zur Emission von Treibhausgasen berechtigen.12 Daneben enthält das KyotoProtokoll noch zwei weitere sog. „flexible Mechanismen“13. Der erste ist die „Joint Implementation“14 gem. Art. 3 X, XI KP i. V. m. Art. 6 KP, in deren Rahmen Industriestaaten ihre Reduktionspflichten durch emissionssenkende Projekte in anderen Industriestaaten, die das Kyoto-Protokoll ratifiziert haben,

7 Zum Verhältnis der Verpflichtungen und der Vertragsparteien aus KRK und KP siehe Hohmuth, Emissionshandel, 26. 8 Anlage B stimmt im Wesentlichen überein mit den Annex-I-Staaten der KRK, zusätzlich erfasst sind Kroatien, Lichtenstein, Monaco und Slowenien. 9 Siehe dazu und zum Berechnungssystem der zulässigen Emissionen Stutz, Klimaschutz und internationaler Emissionshandel, 75 sowie Bail/Marr/Oberthür, in: EUDUR, § 54 Rn. 46. 10 FCCC/CP/2001/5; siehe dazu auch BMU, Der Beschluss von Bonn, 1 ff. 11 FCCC/CP/L.7. 12 Siehe zu den Grundlagen des Emissionshandels Dales, Pollution, Property and Prices; zum wirtschaftswissenschaftlichen Ansatz von Zertifikatsmodellen allgemein siehe BeckerNeetz, Rechtliche Probleme, 10 ff.; Endres, in: Umweltzertifikate und Kompensationslösungen, 1, 5 ff. sowie zur Konkretisierung durch die Marrakesch Accords Decision 18.CP.7, in: FCCC/CP/2001/13/Add.2. 13 Mit Hilfe der „flexiblen Mechanismen“ sollen Emissionsminderungen dort durchgeführt werden, wo die geringsten Vermeidungskosten verursacht werden, Bardt/Selke, Klimapolitik nach 2012, 23; siehe ausführlich zu den flexiblen Mechanismen Ehrmann, EurUP 05, 206 ff.; Graichen/Harders, ZUR 02, 73, 74 ff.; Knopp/Hoffmann, EuZW 05, 616 ff.; Kreuter-Kirchhof, DVBl. 05, 1552, 1553 ff.; Oberthür/Ott, Kyoto-Protokoll, 306 ff.; Stratmann, Die projektbezogenen Mechanismen, 28 ff. 14 Siehe dazu Bail/Marr/Oberthür, in: EUDUR, § 54 Rn. 58 f.; Feess/Stocker, ZfU 98, 145 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 17 Rn. 75; Oberthür/Ott, Kyoto-Protokoll, 201 ff.; Stratmann, Die projektbezogenen Mechanismen, 28 ff.; Stutz, Klimaschutz und internationaler Emissionshandel, 76 ff., 104 sowie zur Konkretisierung durch die Marrakesch Accords Entscheidung 16/CP.7, in: FCCC/CP/2001/13/Add.2.

24

B. Einführung

erfüllen können. Der zweite ist der „Clean Development Mechanism“15 gem. Art. 3 XII KP i. V. m. Art. 12 KP. Dem Industrieland werden Reduktionsleistungen dafür angerechnet, dass es sich an einem CO2-reduzierenden Projekt in einem Schwellen- oder Entwicklungsland ohne eigene Reduktionsverpflichtungen beteiligt. Gem. Art. 3 I, 4 KP können die Unterzeichnerstaaten die ihnen obliegenden Verpflichtungen durch zwei- oder mehrseitige Kooperationen mit anderen Vertragsparteien erfüllen.16 Die (damals) 15 Mitgliedstaaten der EU17 haben zu diesem Zweck das sog. „Burden-Sharing Agreement“ verabschiedet.18 Die Reduktionsverpflichtung der EU betrug für den Zeitraum 2008 bis 2012 8 %,19 wobei diese unter Berücksichtigung des „erwarteten Wirtschaftswachstum[s], de[s] Energiemix[es] und der Industriestruktur“20 auf die beteiligten Mitgliedstaaten aufgeteilt wurde.21 Die Reduktionsverpflichtung der BRD machte 21 % der Gesamtverpflichtung aller EU-Staaten aus. Das „Burden-Sharing Agreement“ ist gem. Art. 4 II KP i. V. m. Anhang II der Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25.4. 2002 rechtsverbindlich geworden.22

15

Siehe dazu Bail/Marr/Oberthür, in: EUDUR, § 54 Rn. 60 ff.; Hack/Bartholl/Hartmann, Emissionszertifikate, 307 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 17 Rn. 76 f.; Oberthür/Ott, KyotoProtokoll, 215 ff.; Stutz, Klimaschutz und internationaler Emissionshandel, 78 f., 104 ff. sowie zur Konkretisierung durch die Marrakesch Accords Decision 17/CP/7, in: FCCC/CP/2001/13/ Add.2. 16 Konzak, Emissionshandel, 12. 17 Zur Berücksichtigung der neuen EU-Beitrittsstaaten siehe ABl. L 358 v. 16.12. 2006, 87 sowie Bail/Marr/Oberthür, in: EUDUR, § 54 Rn. 54 f.; Cosack, EurUP 2007, 40, 41. 18 Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25.4. 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen, ABl. L 130 v. 15.5. 2002, 1; Berichtigung in ABl. L 176 v. 5.7. 2002, 47. 19 Dok. 9702/98, Ziff. 2 mit Anlage 1 der Schlussfolgerungen des Rates der EU vom 16. und 17.6. 1998. 20 Erwägungsgrund 12 der Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25.4. 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen, ABl. L 130 v. 15.5. 2002, 1; Berichtigung in ABl. L 176 v. 5.7. 2002, 47. 21 Erwägungsgrund 12 der Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25.4. 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen, ABl. L 130 v. 15.5. 2002, 1; Berichtigung in ABl. L 176 v. 5.7. 2002, 47. 22 ABl. L 130 v. 15.5. 2002, 1; Berichtigung in ABl. L 176 v. 5.7. 2002, 47.

II. Europarecht

25

II. Europarecht Parallel zu den Entwicklungen auf völkerrechtlicher Ebene sind auch in der EU zahlreiche Maßnahmen zum Klimaschutz ergriffen worden.23 Die Europäische Gemeinschaft ist gem. Annex B selbst Vertragspartei des Kyoto-Protokolls.24 Als gemischtes Abkommen musste das Protokoll sowohl durch die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten unterzeichnet werden.25 Die Geltung des Kyoto-Protokolls bleibt auch vom Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon und den damit verbundenen Kompetenzverschiebungen unberührt.26 Gem. Art. 1 III 3 EUV n. F. ist die Europäische Union Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft. 1. Umsetzung des Protokolls durch die Richtlinie 2003/87/EG Zur Erfüllung der von der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten im Kyoto-Protokoll übernommenen Verpflichtung ist auf europäischer Ebene die RL 2003/87/EG erlassen worden.27 Diese wurde am 2.7. bzw. 22.7. 2003 vom Europäischen Parlament und dem Rat auf der Grundlage von Art. 175 EG a. F.28 verabschiedet und trat am 25.10. 2003 in Kraft.29 Das Tätigwerden der EG beruhte auf 23 Siehe bspw. ABl. C 328 v. 7.12. 1987, 1; KOM (1988) 656/2; ABl. C 183 v. 20.7. 1989, 4; ABl. L 167 v. 9.7. 1993, 31; ABl. L 242 v. 10.9. 2002, 1; KOM (2001) 31 endg.; allgemein für einen Überblick siehe Dittmann, in: Klimaschutz im Recht, 63 ff. 24 Aufgrund der zum Abschluss des Protokolls geltenden Rechtslage wird bei der folgenden Erörterung der EUV/EGV in der damals geltenden Fassung zu Grunde gelegt, so dass in diesem Kontext noch von der „Europäischen Gemeinschaft“ die Rede ist. 25 Gemischte Abkommen zeichnen sich dadurch aus, dass diese sowohl von der Gemeinschaft als auch den Mitgliedstaaten unterzeichnet und angenommen werden. Siehe dazu und zu den damit in Bezug auf das Kyoto-Protokolls verbundenen Rechtsfragen Brambilla, Europäisches Umweltrecht, 106 ff.; Hohmuth, Emissionshandel, 55 ff.; Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 99; Pflüglmayer, Vom Kyoto-Protokoll zum Emissionshandel, 40 f.; Spieth, Europäischer Emissionshandel, 34 ff. sowie zur ordnungsgemäßen Durchführung des Verfahrens Breier, EuZW 99, 11, 13 f. 26 Siehe zu einer späteren Kompetenzverlagerung Brambilla, Europäisches Umweltrecht, 109 sowie zur Frage der Beeinträchtigung völkerrechtlicher Verträge durch Integrationsmaßnahmen der Mitgliedstaaten Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, Art. 351 AEUV Rn. 1 ff. 27 Erwägungsgrund Nr. 5 der EH-RL. 28 Siehe dazu die Einleitung der Richtlinie sowie ausführlich zur Frage der Kompetenz und des Verfahrens Epiney, in: Achte Osnabrücker Gespräche zum deutschen und europäischen Umweltrecht, 207, 213 ff.; Frenz, in: Frenz: 2. Auflage, Einführung, Rn. 6 ff.; Kerber, Wettbewerbsverfälschungen, 7; Schröder, in: 19. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, 35, 55 f.; Seiler, EuR 10, 67, 72 ff.; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 139 ff. und zur Einschränkung der Kompetenzausübung durch den Grundsatz der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit Schröder, in: 19. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, 35, 56; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 151 ff.; mit abweichender Auffassung zum RL-Vorschlag Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, 27 ff. 29 Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 13.10. 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, ABl. L 275 v. 25.10. 2003, 32.

26

B. Einführung

der Erkenntnis, dass der Anstieg der CO2-Emissionen ohne weitergehende Maßnahmen nicht zu begrenzen sein werde und damit die Erfüllung der Kyoto-Ziele ausgeschlossen sei.30 Als Rechtsbasis für das europäische Handelssystem normiert die Richtlinie die Grundfragen des CO2-Zertifikatehandels. Die erste Emissionshandelsperiode vom 1.1. 2005 bis 31.12. 2007 war aus völkerrechtlicher Sicht ein Pilotprojekt, da nach Art. 3 VII KP der völkerrechtlich verbindliche Zeitraum erst 2008 begann.31 Der Zeitraum von 2005 bis 2007 sollte also als Testphase,32 d. h. zur Sammlung von Erfahrungen, dienen.33 Der Anwendungsbereich der RL beschränkte sich in ihrer Ausgangsfassung nach Anhang I auf CO2-Emissionen34 und einige besonders stark emittierende Industrieanlagen und Anlagen der Energiewirtschaft, welche an den europaweiten35 CO2Emissionen einen Anteil von 46 % haben.36 2. Zentrale Regelungen der EH-RL Herzstück der EH-RL in ihrer Ursprungsfassung war ein europäischer Zertifikatehandel, dessen absolute Emissionsmenge in Bezug auf CO2 durch eine fixe Obergrenze gedeckelt wurde, das sog. System des „Cap und Trade“37. Gem. Art. 12 I EH-RL 2003/87/EG konnten die Zertifikate zwischen natürlichen oder juristischen Personen übertragen werden. Der europäische Ansatz stand damit in Kontrast zum zwischenstaatlichen Handelssystem des Kyoto-Protokolls.38 Gem. Art. 4 EH-RL 2003/87/EG war seit dem 1.1. 2005 zur Emission von CO2 eine Genehmigung für die Betreiber von emissionshandelspflichtigen Anlagen notwendig. 30 KOM (2000) 87 endg, 6; siehe zum vorhergehenden Tätigwerden der EG sowie zu den Entwürfen für die Richtlinie KOM (1998) 353 endg.; KOM (2000) 88 endg.; KOM (2001) 581 endg. sowie Rehbinder/Schmalholz, UPR 02, 1 ff.; Sattler, Handel mit Treibhausgaszertifikaten, 41 ff. 31 Konzak, Emissionshandel, 19; ähnlich Becker, NVwZ 06, 782, 784; siehe zu den Erfahrungen dieser Periode Convery/Ellerman/De Perthuis, JEEPL 08, 215 ff. 32 Siehe Küll, Grundrechtliche Probleme, 79, die von einer „Erprobungsphase“ spricht. 33 Becker, NVwZ 06, 782, 784; Reuter/Busch, EuZW 04, 39. 34 Zwar umfasst die EH-RL gemäß Art. 2 I i. V. m. Anhang II zunächst alle Treibhausgase des Kyoto-Protokolls, Anhang I beschränkt den Anwendungsbereich aber auf CO2-Emissionen. Entscheidend ist dafür neben dem hohen Treibhausgaspotential die Tatsache, dass sich CO2Emissionen besonders einfach überwachen lassen, KOM (2001) 581 endg., 10; siehe zu weiteren Erwägungen KOM (2000) 87 endg., 14 ff. 35 Auf nationaler Ebene ca. 59 %, Sacksofsky, in: FS Rehbinder, 591, 596. 36 KOM (2001) 581 endg., 11; Beckmann/Fisahn, ZUR 2009, 299; Sudmann/Fisahn, UPR 04, 414. 37 Siehe Flachsland/Marschinski/Edenhofer u. a., in: Global Climate Governance Beyond 2012, 61 f.; Winter, ZUR 09, 289, 295; Gegenentwurf zum „Cap-and-trade-Ansatz“ ist der „Baseline-and-credit-Ansatz“, siehe Diehr, Rechtsschutz, 27 f. 38 Siehe dazu Flachsland/Marschinski/Edenhofer u. a., in: Global Climate Governance Beyond 2012, 61 f.

II. Europarecht

27

Art. 6 I EH-RL 2003/87/EG koppelte die Erteilung der Genehmigung an die Überwachungs- und Berichtspflicht des Betreibers. Gem. Art. 6 II e) EH-RL 2003/ 87/EG mussten die Emittenten Zertifikate in der Höhe der Gesamtemissionen der Anlage in jedem Kalenderjahr binnen vier Monaten nach Jahresende abgeben. Jedes Zertifikat enthielt die Berechtigung für den Anlagenbetreiber, jeweils eine Tonne CO2-Äquivalent in einer bestimmten Handelsphase zu emittieren, Art. 3 a) EH-RL 2003/87/EG. Die zuständige Behörde i. S. d. TEHG teilte die Zertifikate den Anlagenbetreibern auf der Grundlage der nationalen Zuteilungspläne gem. Art. 10 ff. EH-RL 2003/87/EG zu. Emissionshandelszertifikate versinnbildlichen die beschränkte Verfügbarkeit von Umweltgütern, in diesem Falle der Atmosphäre.39 Entsprechend den Vorgaben des Kyoto-Protokolls begrenzt die Zahl der zugeteilten Zertifikate die Gesamtmenge der höchstens zulässigen Emissionen.40 Anders als ein ordnungspolitisches System wie bspw. das BImSchG, das in Abhängigkeit von der Anzahl der genehmigten Anlagen steht, reguliert die zulässige Obergrenze für Emissionen von vornherein den maximalen Ausstoß an CO2.41 Damit steht von Beginn einer Handelsperiode an fest, welche positiven Effekte das System auf das Klima haben wird.42 Die Allokationsmethode sowie die Vergabe und Übertragbarkeit von Zertifikaten gab die Richtlinie in den Art. 10 ff. 2003/87/EG für die Mitgliedstaaten verbindlich vor. Art. 10 EH-RL 2003/87/EG normierte eine weitestgehend kostenlose Zuteilung der Zertifikate in den ersten beiden Handelsperioden. In der ersten Periode von 2005 bis 2007 durften maximal 5 % und in der zweiten Periode von 2008 bis 2012 maximal 10 % der Zertifikate kostenpflichtig zugeteilt werden. Die Emissionszertifikate waren gem. Art. 13 I EH-RL 2003/87/EG gültig für den jeweiligen Vergabezeitraum und gem. Art. 12 EH-RL 2003/87/EG frei handelbar. Art. 19 EH-RL 2003/87/EG43 normierte ein Registersystem, Art. 16 EH-RL 2003/ 87/EG einen Sanktionsmechanismus.44

39

Michaelis/Holtwisch, JA 05, 71, 72. Kreuter-Kirchhof, EuZW 04, 711, 712. 41 Kreuter-Kirchhof, EuZW 04, 711, 712. 42 KOM (2000) 87 endg., 8; Kreuter-Kirchhof, EuZW 04, 711, 712. 43 Zu den Details des Europäischen Registersystems siehe Kobes, NVwZ 06, 1341 ff. 44 Siehe dazu VO EG 2216/2004 v. 21.12. 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystems gem. der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates, ABl. L 386 v. 29.12. 2004, 1; geändert durch VO EG/916/2007 v. 31.7. 2007 zur Änderung der VO 2216/2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Entscheidung 280/ 2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. L 49 v. 19.2. 2004, 1; KOM (2000) 87 endg., 28; Hoffmann, Herausforderung, 100 f.; Stutz, Klimaschutz und internationaler Emissionshandel, 183 f.; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 120 ff. 40

28

B. Einführung

3. Modifikationen der RL 2003/87/EG Die Richtlinie sah nach Art. 30 Mechanismen zur Kontrolle und Fortentwicklung vor.45 In den ersten beiden Handelsperioden wurde die Weiterentwicklung im Wesentlichen durch zwei Richtlinien vorgenommen.46 a) RL 2004/101/EG Die erste Modifikation der EH-RL erfolgte durch die RL 2004/101/EG vom 23.7. 2004.47 Diese „Linking Directive“48 verknüpfte die flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls mit der Europäischen EH-RL.49 Seit In-Kraft-Treten der Richtlinie können die Zertifikate aus den entsprechenden Projekten nicht nur von den Staaten, sondern auch von den beteiligen Unternehmen zur Erfüllung ihrer Emissionshandelspflichten eingesetzt werden, Erwägungsgrund 3 der RL 2004/101/EG. b) RL 2008/101 EG Eine erneute Modifikation erfuhr die EH-RL durch die RL 2008/101/EG50 vom 19.11. 2008.51 Diese bezieht den Luftverkehr in das System des Emissionshandels ab 45

Zur Notwendigkeit einer Modifikation siehe Hartmann, ZUR 11, 246, der von „einem erheblichen strukturellen und institutionellen Funktionsdefizit des Emissionshandels“ spricht, das „sich auch in der geringfügigen CO2-Reduktionswirkung zeigte“. 46 Sowie durch die VO 219/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Anpassung einiger Rechtsakte, fu¨ r die das Verfahren des Artikels 251 des Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates in Bezug auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle vom 11.3. 2009, ABl. L 87 v. 31.3. 2009, 109 und VO EG/1031/2010 der Kommission über den zeitlichen und administrativen Ablauf sowie sonstige Aspekte der Versteigerung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft vom 12.11. 2010, ABl. L 302 v. 18.11. 2010, 1. 47 Richtlinie des Europäischen Parlamentes und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls vom 27.10. 2004, ABl. L 338 v. 13.11. 2004, 18, beruhend auf KOM (2001) 581 endg. 48 Zur gängigen Bezeichnung als „Linking Directive“ siehe statt vieler http://www.dehst.de/ DE/Emissionshandel/Gesetze-und-Verordnungen/gesetze-verordnungen_node.html#doc 1717996bodyText6 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013). 49 Zu den Unterschieden der flexiblen Mechanismen auf völkerrechtlicher und europarechtlicher Ebene und den Details der Richtlinie siehe Ehrmann, EurUP 05, 206, 209; ders., ZUR 06, 410 ff.; Stratmann, Die projektbezogenen Mechanismen, 109 ff. 50 Richtlinie 2008/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Einbeziehung des Luftverkehrs in das System fu¨ r den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft vom 19.11. 2008, ABl. L 8 v. 13.1. 2009, 3; siehe dazu auch KOM (2006) 818 endg.; KOM (2006) 0818-C6-0011/2007 – 2006/ 0304 (COD) sowie VO EG 748/2009, ABl. L 219 v. 22.8. 2009, 1. 51 Zur Entstehung der Richtlinie siehe Ehrling, ZLW 09, 337, 341 f.

II. Europarecht

29

2012 ein, Anhang I Nr. 1 b) RL 2008/101/EG. Ausschlaggebend dafür war der starke Einfluss des Flugverkehrs auf das Klima.52 Zwar beträgt der Anteil des Flugverkehrs an der gesamten Emissionsmenge nur ca. 3 %; die Emissionen steigen jedoch im Vergleich zu den anderen Sektoren stark an.53 Von 1990 bis 2010 haben sich die Emissionen von ca. 12 Mio. Tonnen CO2 auf ca. 24,6 Mio. Tonnen verdoppelt.54 Anders sieht dies zwar im Inland aus, für das im selben Zeitraum ein Rückgang der Emissionen von ca. 14 % zu verzeichnen war.55 Auch hier weisen die Statistiken aber für 2011 einen erneuten Aufwärtstrend aus.56 Hinzu kommt, dass sich die negative Auswirkung auf das Klima aufgrund weiterer Effekte beinahe verdoppelt.57 Zu diesen zählen bspw. die Bildung von Wolken und der Ausstoß weiterer Treibhausgase.58 Emissionshandelspflichtig sind nur die Luftfahrzeugbetreiber.59 Nach einer Mitteilung der Kommission sind ca. 3000 Betreiber betroffen, ungefähr 10 % davon in Deutschland.60 Die Richtlinie erfasst Flüge, die in einem EU-Mitgliedstaat starten oder landen, Anhang I Nr. 1 c) RL 2008/101/EG.61 Gem. Art. 3 d) RL 2008/101/EG werden zunächst 15 % der Zertifikate versteigert, wobei die Menge später erhöht werden kann. Die Rechtmäßigkeit der Einbeziehung des Flugverkehrs in den Emissionshandel ist von den Luftfahrzeugbetreibern bestritten, vom EuGH jedoch in der Rs. C-366/10 mit Urteil vom 21.12. 201162 für rechtmäßig erklärt worden.63 Aufgrund der internationalen Streitigkeiten wird jedoch seit November 2012 auf Betreiben der Kommission eine (vorübergehende) Aussetzung des Emissionshandels für den Flugverkehr diskutiert.64

52

UBA, Klimawirksamkeit, 1 ff.; zu den Entwicklungen der Emissionen im Luftverkehr siehe KOM (2005) 459 endg., 2; KOM (2006) 818 endg., 2 sowie Czybulka, EurUP 08, 109, 111 f.; Hoffmann, Herausforderung 101 ff.; Scheelhaase/Grimme, ZfU 06, 481. 53 Hoffmann, Herausforderung, 101; Scheelhaase/Grimme, ZfU 06, 481. 54 Ziesing, ET 12, 30, 35. 55 Ziesing, ET 12, 30, 35. 56 Ziesing, ET 12, 30, 35. 57 UBA, Konzeption, 50. 58 UBA, Konzeption, 50. 59 Siehe dazu Erwägungsgrund 15 der RL 2008/101/EG. 60 ABl. C 36 v. 13.2. 2009, 11. 61 Zu den Ausnahmen siehe Anhang I Nr. 1 c) sowie Ehrling, ZLW 09, 337, 344. 62 EuGH, Urt. v. 21.12. 2011 – Rs. C 366-10, ATA u. a./Secretary of State for Energy and Climate Change, NVwZ 12, 226 ff. 63 Siehe zur Einbeziehung des Flugverkehrs in den Emissionshandel ausführlich Athen, EuZW 12, 337 ff.; Barton, JEEPL 08, 183 ff.; Erling, ZLW 09, 337 ff.; Frenz, EurUP 11, 278 ff.; Krahl, EurUP 08, 80 ff.; Pegatzky/Nixdorf, NVwZ 09, 1395 ff.; Pegatzky/Rockstroh, ZLW 09, 541 ff.; Sieberg, NVwZ 06, 141 ff. 64 Siehe dazu KOM (2012) 697.

30

B. Einführung

III. Nationales Recht Die EH-RL war durch die Mitgliedstaaten bis 31.12. 2003 umzusetzen, Art. 31 EH-RL 2003/87/EG.65 Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Umsetzung der Richtlinie folgte aus dem Recht der Luftreinhaltung und der Wirtschaft, Art. 74 I Nr. 11, Nr. 24 GG. Eine bundeseinheitliche Lösung war erforderlich i. S. d. Art. 72 II GG.66 Die für die Anlagenbetreiber verbindlichen Verpflichtungen ergeben sich nicht aus der jeweils geltenden EH-RL, sondern aus den nationalen Umsetzungsgesetzen. Das waren in den ersten beiden Handelsperioden insbesondere das jeweilige TEHG, der NAP und das ZuG. Die erste Zuteilungsperiode auf nationaler Ebene dauerte vom 1.1. 2005 bis 31.12. 2007.67 Die sich unmittelbar anschließende zweite Periode endete am 31.12. 2012.68 Der Bundestag hat für die zweite Handelsperiode ein Änderungsgesetz zur Anpassung der Rechtsgrundlagen erlassen.69 Art. 1 enthielt das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012, Art. 2 das Gesetz zur Anpassung des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes, Art. 3 das Gesetz zur Änderung des Projekt-Mechanismen-Gesetzes. Leitend für die Fortentwicklung des nationalen Rechts sollten die Erfahrungen der ersten Handelsperiode sein.70 1. Treibhausgasemissionshandelsgesetz Das TEHG i. d. F. von 200471 normierte als „Stammgesetz“72 die grundlegenden Prinzipien und damit verbunden die administrativen Voraussetzungen des nationalen Emissionshandelssystems.73 Es bot einen „periodenübergreifenden Rechtsrahmen“74 für den Emissionshandel. 65

Siehe zur Einführung des Emissionshandels in England und Frankreich Spieth, Europäischer Emissionshandel, 92 ff. 66 So für die Rechtslage vor der Föderalismusreform (BGBl. I 2006, 2034) Hohmuth, Emissionshandel, 139; gem. Art. 72 II GG n. F. bleibt aber für das Recht der Wirtschaft das Erforderlichkeitskriterium bestehen. 67 Siehe zu den Problemen der ersten Handelsperiode Dienes, RdE 05, 214 ff.; Ehrmann, ET 11, 116, 117. 68 Siehe zur Zuteilungsperiode 2012 auch DEHSt, Erste Ergebnisse, 1 ff. 69 Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012, BGBl. I 2007, 1788; siehe dazu auch den Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BR-Drucks. 276/07 sowie zum Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens Kobes, NVwZ 07, 857, 860. 70 BMU, Begründung zum Entwurf fu¨ r ein Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012, 1. 71 Im Folgenden TEHG 04. 72 BT-Drucks. 15/2328, 8; unter Bezugnahme darauf Konzak, Emissionshandel, 25. 73 Weinreich/Marr, NJW 05, 1078.

III. Nationales Recht

31

a) Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 Aufgrund divergierender Ansichten von Bund und Ländern über die im TEHG75 geregelten Behördenzuständigkeiten konnte die EH-RL 2003/87/EG entgegen der Frist des Art. 31 I EH-RL 2003/87/EG nicht bis zum 31.12. 2003, sondern erst zum 15.7. 2004 in nationales Recht umgesetzt werden.76 Das TEHG 04 enthielt gem. § 1 die Grundlagen für den Handel mit Emissionszertifikaten im gemeinschaftsweiten Handelssystem.77 § 2 TEHG 04 definierte den Anwendungsbereich. Das Gesetz erfasste „die Emission der in Anhang I zu diesem Gesetz genannten Treibhausgase durch die dort genannten Tätigkeiten“. Daraus ergab sich eine Beschränkung des Handelssystems auf CO2. Nach § 2 II TEHG 04 erstreckte es sich auf alle zum Betrieb notwendigen Anlagenteile und Verfahrensschritte.78 § 20 I TEHG 04 regelte die Kompetenzverteilung zwischen den beteiligten Landes- und Bundesbehörden. Innerhalb des Umweltbundesamts war und ist die Deutsche Emissionshandelsstelle zuständiger Fachbereich. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach §§ 4 ff. TEHG 04 war zwischen der Emissionsgenehmigung und der Emissionsberechtigung zu unterscheiden. Die Emissionsgenehmigung regelte das grundsätzliche „Ob“ der Treibhausgasemission. Durch diese sollte sichergestellt werden, dass der Anlagenbetreiber zur Überwachung und Meldung der Emissionen fähig ist.79 Daneben war weiter nach dem BImSchG eine Genehmigung für die Gesamtanlage erforderlich.80 Im Gegensatz dazu regelte die Berechtigung gem. §§ 6 ff. TEHG 04 das Ausmaß der zulässigen Emissionen81 und bestätigte mit Ex-post-Wirkung die Einhaltung der dem Anlagenbetreiber obliegenden Verpflichtungen.82 § 6 I TEHG 04 verpflichtete die Anlagenbetreiber, für die von ihnen in dem entsprechenden Kalenderjahr ver-

74

Burgi/Lange, ZHR 170, 539, 541. Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen, BGBl. I 2004, 1578. 76 Siehe dazu BT-Drucks. 15/268; BT-Drucks. 15/2328; BT-Drucks. 15/2540; BTDrucks. 15/3250; BR-Drucks. 14/04; BR-Drucks. 14/1/04; BR-Drucks. 198/04; BRDrucks. 198/1/04; BR-Drucks. 198/04/B; BR-Drucks. 452/04; BR-Drucks. 452/04/B sowie Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, Einführung, Rn. 23 ff. 77 Emissionszertifikate werden in Deutschland an der European Energy Exchange in Leipzig gehandelt. 78 Zu Fragen bezüglich des Anwendungsbereichs siehe Begemann/Lustermann, NVwZ 04, 1292 ff.; Frenz, NVwZ 06, 1095 ff. sowie für die wortgleiche Vorschrift des § 2 I 2 TEHG der zweiten Zuteilungsperiode die DEHSt, Hinweise zum Anwendungsbereich, 1 ff. 79 Burgi/Lange, ZHR 170, 539, 541. 80 Burgi/Lange, ZHR 170, 539, 541. 81 Kobes, NVwZ 04, 513, 516. 82 Enders, LKV 07, 193, 195. 75

32

B. Einführung

ursachten Emissionen Berechtigungen in ausreichender Höhe bis zum 30. April des nachfolgenden Jahres abzugeben.83 Der Anlagenbetreiber hatte gem. § 9 I TEHG 04 einen Rechtsanspruch auf die Zuteilung von Berechtigungen. Diese waren gem. § 6 IV 1 TEHG 04 in der jeweiligen Zuteilungsperiode, für die sie vergeben wurden, gültig. Die Menge der den Anlagen zustehenden Berechtigungen folgte aus dem NAP der jeweiligen Handelsperiode, § 7 S. 3 TEHG 04. Zu Beginn der ersten Emissionshandelsperiode 2005 waren in Deutschland ca. 1850 Anlagen vom Handel erfasst.84 b) Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 Art. 2 des Gesetzes zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum TreibhausgasEmissionshandel in Bezug auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 enthielt Regelungen für die Novellierung des TEHG für die zweite Handelsperiode. Zentraler Punkt war dabei die Änderung des Anwendungsbereichs. Anhang I dehnte diesen auf bisher noch nicht durch das TEHG erfasste Anlagen aus, insbesondere auf Anlagen der chemischen Industrie sowie der Stahlindustrie. Anlagen mit geringem Produktionsvolumen wurden parallel als Kleinstemittenten vom Anwendungsbereich des TEHG ausgenommen.85 2. Nationaler Allokationsplan Die Mitgliedstaaten mussten gem. Art. 9 EH-RL 2003/87/EG in den ersten beiden Zuteilungsperioden jeweils einen NAP aufstellen. Gem. Art. 11 EH-RL 2003/ 87/EG bildete dieser die Grundlage für die Entscheidung über die Gesamtzahl der im Mitgliedstaat zu verteilenden Zertifikate und die Allokation selbst.86 Der Allokationsplan stellte einen „verwaltungsinterne[n] Vorbereitungsakt zur Abstimmung mit der Kommission“87 dar.

83 Aus- und Abgabe der Zertifikate erfolgen auf elektronischem Weg über die zu diesem Zweck eingerichteten Konten der Anlagebetreiber; siehe dazu Dorf, DÖV 05, 950, 951. 84 Weinreich/Marr, NJW 05, 1078. 85 Siehe zum Anwendungsbereich des TEHG 2012 DEHSt, Hinweise zum Anwendungsbereich, 1 ff. 86 Siehe dazu Knopp/Hoffmann, EWS 04, 201, 203, die aufgrund des Zusammenspiels von europäischen Vorgaben und mitgliedstaatlichem Spielraum bei der Zuteilung von einem „Hybrid-System“ sprechen. 87 Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 7 TEHG Rn. 11; zu allgemeinen Überlegungen bezüglich der Rechtsform und damit verbunden mit dem Individualrechtsschutz siehe Breuer, in: 19. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, 145, 171 ff.

III. Nationales Recht

33

Die Kriterien für die Allokationspläne ergaben sich aus Art. 9 I i. V. m. Anhang III EH-RL 2003/87/EG.88 Das Umweltministerium erstellte gem. § 8 I 1 TEHG 04 den Allokationsplan, der im Anschluss von der Bundesregierung gem. § 7 S. 1 TEHG 04 für die jeweilige Zuteilungsperiode beschlossen wurde. Er bestimmte gem. § 7 S. 3 TEHG 04 Mengenvorgaben und Zuteilungsregeln für die Emission von Treibhausgasen und musste vom jeweiligen Mitgliedstaat bei der Kommission notifiziert werden.89 Gem. Anhang III EH-RL 2003/87/EG musste das Gesamtvolumen der zulässigen mitgliedstaatlichen Emissionen den Vorgaben der Entscheidung 2002/358/EG und des Kyoto-Protokolls entsprechen. Die Anlagen durften nicht mehr Zertifikate zugeteilt bekommen, als sie tatsächlich benötigten; des Weiteren musste das Potential der Anlage berücksichtigt werden, Anhang III, Ziff. 1, 2 und 3 EH-RL 2003/87/EG. Gem. Art. 9 III EH-RL 2003/87/EG überprüfte die Kommission, ob die Pläne der Mitgliedstaaten mit den Kriterien des Anhang III EH-RL übereinstimmten. Der NAP bestand aus dem Makro- und dem Mikroplan.90 Der Makroplan teilte das dem jeweiligen Mitgliedstaat zustehende Emissionsbudget auf Treibhausgase und Sektoren auf und begrenzte die Menge der maximal zur Verfügung stehenden Zertifikate in Einklang mit Lastenverteilung und Kyoto-Protokoll.91 Der Mikroplan bestimmte die Kriterien für die Zuteilung der Emissionszertifikate an die Anlagenbetreiber sowie die diesen jeweils zustehende Höchstmenge an Berechtigungen.92 Der im NAP festgelegte Erfüllungsfaktor bestimmte eine spezifische Minderungspflicht für die Anlagen und passte so die potentiellen Emissionen den nationalen Emissionsobergrenzen an.93 Die den Anlagenbetreibern tatsächlich zugeteilte Menge lag damit unter dem voraussichtlichen Bedarf.94 a) Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 Der NAP I95 wurde am 31.3. 2004 an die Kommission übermittelt und am 7.7. 2004 von dieser unter Auflagen96 genehmigt.97 88 Siehe zur Anwendung der Kriterien KOM (2003) 830 endg., 2 ff.; KOM (2006) 725 endg., 3 ff. sowie zur Rechtsverbindlichkeit von Mitteilungen Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, Einführung, Rn. 13. 89 Siehe dazu Weinreich/Marr, NJW 05, 1178, 1180 f. 90 Kobes, NVwZ 04, 513, 518. 91 Kobes, NVwZ 04, 513, 518. 92 Kobes, NVwZ 04, 513, 518. 93 Michaelis/Holtwisch, JA 05, 71, 74. 94 Rädke, DVBl. 07, 29; zum Berechnungsverfahren siehe Dorf, DÖV 05, 950, 952. 95 Nationaler Allokationsplan für die Bundesrepublik Deutschland, 2005 – 2007, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Berlin, 31.3. 2004. 96 Siehe dazu auch Frenz, in Frenz, 1. Auflage, § 8 TEHG Rn. 23 ff. 97 KOM (2004) 2515/2 endg.; siehe zum Verfahren der Planaufstellung Schweer/Ludwig, DVBl. 04, 932 ff.

34

B. Einführung

Der NAP I legte für die erste Handelsperiode eine kostenlose Vergabe der Emissionszertifikate98 fest, deren Gesamtvolumen die Emission von 982 Mio. Tonnen CO2-Äquivalenten abdeckte.99 Je nach Datum der Inbetriebnahme kamen für die Anlagen verschiedene Zuteilungsverfahren zur Anwendung;100 entweder auf Grundlage der historischen Emissionen einer Basisperiode („Grandfathering“),101 auf Basis von angemeldeten CO2-Emissionsdaten102 oder auf der Grundlage von Benchmarks, die sich an der besten verfügbaren Technik orientieren.103 Daneben konnten in Ausnahmefällen die Zertifikate auch über spezielle Allokationsregeln zugeteilt werden.104 b) Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 Der NAP II105 für die zweite Zuteilungsperiode von 2008 bis 2012 wurde von der Bundesregierung, beruhend auf Abschnitt 7.2. des Koalitionsvertrags von 2005,106 am 28.6. 2006 beschlossen107 und fristgerecht notifiziert und veröffentlicht.108 Der NAP II sollte die Erfahrungen der ersten Handelsperiode berücksichtigen, Sonderregelungen reduzieren und so im Ergebnis die Zuteilungsmenge entsprechend verknappen.109 Dazu enthielt der NAP II Regelungen für die Umsetzung anspruchsvollerer Klimaschutzziele, für Investitionen und Modernisierung im Kraftwerkspark, die Entlastung im Wettbewerb stehender Industrien, die Vereinfachung und Transparenz und die Förderung von Klimaschutztechnologien auch im Ausland.110 Der NAP II reduzierte als wesentliche Änderung für die zweite Handelsperiode im Makroplan 98

BMU, NAP I, 32; zu den verfassungsrechtlichen Erwägungen für eine kostenlose Erstzuteilung siehe Voßkuhle, in: 17. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, 159, 194 f. 99 BMU, NAP I, 18; zur Berechnungsgrundlage und Datenerhebung siehe Schweer/Ludwig, DVBl. 04, 932, 935 f. 100 Siehe zur Zuteilung allgemein Schweer/Ludwig, DVBl. 932, 935 ff. 101 Anlagen, die bis zum 31.12. 2002 in Betrieb genommen wurden: siehe dazu NAP I, 32. 102 Anlagen, die vom 1.1. 2003 bis 31.12. 2004 in Betrieb gegangen sind, NAP I, 32. 103 Newcomer-Anlagen, also solche, die ab 1.1. 2005 in Betrieb genommen wurden, NAP I, 24. 104 Siehe zu diesen Sonderregelungen NAP I, 43 ff. 105 Nationaler Allokationsplan 2008 – 2012 für die Bundesrepublik Deutschland, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Berlin, 28.6. 2006. 106 BReg, Koalitionsvertrag 05, 55; siehe NAP II, 10. 107 Siehe dazu FAZ v. 29.6. 2006, 1 f. 108 Siehe dazu KOM (2005), 703 endg., 1 ff. 109 Siehe NAP II, 9; in Bezug auf die Vereinfachung der Zuteilungsregeln BMU, Begründung zum Entwurf fu¨ r ein Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012, 1 ff; siehe dazu aber die Einschätzung der Kommission, wonach sich die Probleme aus den Allokationsplänen der ersten Periode zumeist in der zweiten Periode fortsetzen, KOM (2008) 16 endg., 2. 110 BMU, Hintergrundpapier NAP II, 1.

III. Nationales Recht

35

das Cap auf 482 Mio. Tonnen CO2 pro Jahr und strich zahlreiche Sonderregelungen, um Transparenz und Effizienz zu fördern.111 Die Kommission beanstandete den NAP II insbesondere aufgrund der zu hohen Zertifikatsmenge (vgl. Ziff. 1 Anhang III RL 2003/87/EG).112 Die erforderliche Nachbesserung113 erging durch den revidierten Nationalen Allokationsplan 2008 bis 2012114 und sah u. a. eine abgesenkte Höchstmenge an Zertifikaten für den Emissionshandel von 453,07 Mio. Tonnen pro Jahr vor, § 4 II ZuG 12.115 Die Gesamtmenge für alle Sektoren lag bei 973,6 Mio. Tonnen CO2, § 4 I ZuG 12. Damit befand sich die Zuteilungsmenge immer noch über dem für die zweite Handelsperiode erwarteten Bedarf.116 3. Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan Die Emissionsberechtigungen wurden in den ersten beiden Handelsperioden auf der Basis eines Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan zugeteilt, § 7 S. 2 TEHG 04.117 Auslegungshilfe war der Nationale Allokationsplan, dem in Bezug auf den Zuteilungsprozess selbst keine unmittelbare rechtliche Bedeutung zukam.118 a) Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 Das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan 2007 trat am 31.8. 2004 in Kraft.119 Es enthielt gem. § 1 die nationalen Emissionsziele sowie die Allokationsregeln für die erste Zuteilungsperiode.

111

NAP II, 19 sowie BMU, NAP II, Eckpunkte und Vergleich, 1 ff. K(2006) 5609 endg.; siehe dazu Cosack, EurUP 07, 40, 46; Kobes, NVwZ 07, 857, 860; Küll, Grundrechtliche Probleme, 143 ff. 113 Siehe dazu auch BMU, PM 40/07; zur Rechtmäßigkeit der Kommissionsentscheidung siehe Kerber, Wettbewerbsverfälschungen, 7 f.; Spieth/Hamer, NVwZ 07, 867 ff. 114 Revidierter Nationaler Allokationsplan 2008 – 2012 für die Bundesrepublik Deutschland, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Berlin, 13.2. 2007. 115 Siehe dazu die Entscheidung der Kommission, K(2006) 5609 endg. sowie den revidierten NAP II, 4 ff. 116 Küll, Grundrechtliche Probleme, 140. 117 Eine gesetzliche Grundlage ist aufgrund des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts erforderlich; siehe dazu Kreuter-Kirchhof, EuZW 04, 711, 715. 118 Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 7 TEHG Rn. 3; ders., ZUR 06, 393, 396. 119 Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 – ZuG 2007), BGBl. I 2004, 2211; siehe zu den im Gesetzgebungsverfahren vorgenommenen Änderungen und Kontroversen auch den Gesetzesentwurf der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen, BTDrucks. 15/2966 sowie die dazugehörigen BR-Drucks. 424/04; 424/1/04; 424/2/04; 424/04/B. 112

36

B. Einführung

Während die §§ 7 bis 11 ZuG 07 die grundsätzlichen Zuteilungsregelungen enthielten, normierten die §§ 12 ff. ZuG 07 demgegenüber Sonderfälle.120 Die §§ 7, 8 ZuG 07 regelten die Zuteilung von Zertifikaten für bestehende Anlagen auf Basis historischer oder angemeldeter Emissionen.121 Für die Anlagen, die ihre Zertifikate gem. § 7 ZuG 07 erhielten, waren die Anwendung des Erfüllungsfaktors nach § 5 ZuG 07 sowie eine anteilige Kürzung nach § 4 IV ZuG 07 möglich.122 Neuanlagen erhielten ihre Zertifikate gem. § 11 ZuG 07. Auf Basis von ZuG 07 und der gem. § 16 ZuG 07 i. V. m. § 10 V Nr. 1, 2 TEHG 04 erlassenen ZuV 07123 erfolgte die Zuteilung der Zertifikate durch das UBA gem. §§ 9 ff. TEHG 04 in Form eines Verwaltungsakts. b) Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 Das vom Bundestag am 7.8. 2007 beschlossene Zuteilungsgesetz 2012 bildete die rechtliche Grundlage für die Zuteilung der Zertifikate in der zweiten Handelsperiode.124 Parallel zu TEHG und NAP zeigte sich auch hier die Tendenz zur Vereinfachung und Straffung des Zuteilungsverfahrens.125 Dies entsprach den Forderungen der Kommission, die Zuteilungspläne – und damit verbunden die allgemeinen nationalen Zuteilungsregeln – möglichst einfach zu gestalten.126 Die für Funktion und Effizienz des Handelssystems bedeutendste Neuerung des ZuG 12 lagen im Unterschied zur ersten Handelsperiode in der Abschaffung der kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen.127 Gem. § 19 S. 1 ZuG 12 sollten in der zweiten Handelsperiode insgesamt 40 Millionen Zertifikate kostenpflichtig ausgegeben werden.128 120

66 ff.

Siehe zu den verschiedenen Allokationsmethoden Küll, Grundrechtliche Probleme,

121 Zur Kritik an der Zuteilung nach historischen Emissionen, dem sog. Grandfathering, siehe Greb, Emissionshandel, 34 f. 122 Siehe dazu Weinreich/Marr, NJW 05, 1078, 1084. 123 Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007, BGBl. I 2004, 2255; diese enthielt Detailregelungen zu den Antragsunterlagen und zur Berechnung der CO2-Emissionen. 124 Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 – ZuG 2012), BGBl. I 2007, 1788; siehe zu einer detaillierten Darstellung der Änderungen Frenz, NuR 07, 513 ff., NuR 07, 587 ff.; Jarass, RdE 08, 297 ff.; Küll, Grundrechtliche Probleme, 145 ff.; Peine, EurUP 08, 102, 106 f. 125 A. A. zumindest in Bezug auf das Verfahren der anteiligen Kürzung Küll, Grundrechtliche Probleme, 145. 126 KOM (2005) 703 endg., 5; Frenz, NuR 07, 513, 514. 127 Siehe dazu BMU, PM 214/07. 128 Siehe zu den Erwägungen über eine Versteigerung von Zertifikaten in der zweiten Emissionshandelsperiode DEHSt, Entgeltliche Abgabe, 3 ff.

III. Nationales Recht

37

4. Projekt-Mechanismen-Gesetz Zur Erfüllung der europarechtlichen Vorgaben der RL 2004/101/EG trat das Projekt-Mechanismen-Gesetz am 30.9. 2005 in Kraft.129 Es setzte die Entscheidungen der Tagung der Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls um130 und transformierte die RL 2004/101/EG in nationales Recht.131 Gem. § 6 I a, b TEHG 04 konnten somit die flexiblen Mechanismen genutzt und die infolgedessen entstehenden Berechtigungen (neben solchen aus der staatlichen Zuteilung oder aus dem Erwerb über die Handelsplätze) im Emissionshandel eingesetzt werden.132 Dies erweiterte den Handlungsspielraum für die abgabepflichtigen Emittenten.133 5. Verordnungen Auf der Basis von TEHG und ZuG wurden neben der ZuV 07134 die EHKostV 07135, die DEV 12136 sowie die DEV 20137 erlassen. Zum ProMechG erging eine ProMechGebV138. Die Nachfolgeverordnung auf der Grundlage des ZuG 12 war die ZuV 12.139 Die EHKostV entfiel in der 2. Handelsperiode.140 129

Gesetz zur Einführung der projektbezogene Mechanismen nach dem Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen v. 11.12. 1997, zur Umsetzung der Richtlinie 2004/101/EG und zur Änderung des Kraft-WärmeKopplungsgesetzes, BGBl. I 2004, 2826. 130 Diese sind im Anhang zum ProMechG aufgeführt. 131 Siehe dazu Ehrmann, EurUP 05, 206, 209 ff.; Knopp/Hoffmann, EuZW 05, 616, 618 ff.; Marr/Wolke, NVwZ 06, 1105 ff.; Stratmann, Die projektbezogenen Mechanismen, 171 ff. 132 Zu den Details der Nutzung siehe DEHSt, Klimaschutz, 3 ff.; Ehrmann, ZUR 06, 410 ff.; Stratmann, Die projektbezogenen Mechanismen, 172 ff. 133 Zu den Änderungen in Bezug auf das ProMechG in der zweiten Handelsperiode siehe BT-Drucks. 16/5240, 34 f.; BMU, Die projektbasierten Mechanismen, 14 ff.; DEHSt, Klimaschutz 8 ff.; Decision 9/CMP.1 und 10/CMP.1, in: FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2. 134 VO über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsverordnung 2007 – ZuV 2007), BGBl. I 2004, 2255. 135 Kostenverordnung zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz und zum Zuteilungsgesetz 2007 (Emissionshandelkostenverordnung 2007 – EHKostV 2007), BGBl. I 2004, 2273. 136 Verordnung über die Erhebung von Daten zur Aufstellung des nationalen Zuteilungsplans für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Datenerhebungsverordnung 2012 – DEV 2012), BGBl. I 2006, 1572. 137 Verordnung über die Erhebung von Daten zur Einbeziehung des Luftverkehrs sowie weiterer Tätigkeiten in den Emissionshandel (Datenerhebungsverordnung 2020 – DEV 2020), BGBl. I 2009, 2118. 138 Projekt-Mechanismen-Gebührenverordnung (ProMechGebV), BGBl. I 2005, 3166. 139 Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsverordnung 2012 – ZuV 2012), BGBl. I 2007, 1941. 140 Zu den weiteren Ermächtigungsgrundlagen des TEHG und ZuG siehe Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, Einleitung, Rn. 18 f.

C. Analyse des Regelungssystems „Wird über Klimawandel wirklich nur geredet, aber nicht gehandelt? Auf den ersten Blick sieht es so aus. Doch mit dem Start des Emissionshandels ab 2005 hat die Politik einen wichtigen Schritt in die richtige Richtung unternommen – vom Reden zum Handeln.“1

Im Folgenden wird das nationale Regelungssystem der ersten beiden Handelsperioden auf seine Rechtmäßigkeit untersucht. Ausgangspunkt der Erörterung ist die insoweit ergangene Rechtsprechung, soweit diese sich auf die Grundlagen des Emissionshandels bezogen hat und – in Bezug auf die Rechtsprechung des EuG/ EuGH – für das nationale Recht bedeutsam war.2

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz Aufgrund seiner Eigenschaft als Stammgesetz3 ist zunächst die Rechtmäßigkeit des TEHG 04 näher zu beleuchten. Fiel die Antwort der Verwaltungsgerichte Augsburg,4 Karlsruhe5 und Würzburg6 auf die Frage nach der Rechtmäßigkeit des Emissionshandelssystems noch uneinheitlich aus, haben das BVerwG7 und das BVerfG8 die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht bestätigt. 1. Zuständigkeitsordnung des TEHG Zu Auseinandersetzungen in Rechtsprechung und Literatur hat zunächst die Zuständigkeitsregelung des § 20 TEHG 04 geführt, deren Verfassungsmäßigkeit im Ergebnis aber von BVerwG9 und BVerfG10 bestätigt wurde. Weder stellte die Zuständigkeitsordnung des TEHG einen Verstoß gegen das Gebot der widerspruchs1

Münchener Rück, Wetterkatastrophen und Klimawandel, 179. Siehe Abschn. A.III. 3 Siehe dazu Abschn. B.III.1. 4 VG Augsburg, Beschl. v. 1.9. 2004 – 4 E 04/1237, NVwZ 04, 1389 f. 5 VG Karlsruhe, Beschl. v. 8.10. 2004 – 10 K 2205/04, NVwZ 05, 112 ff. 6 VG Würzburg, Urt. v. 9.11. 2004 – 4 K 04/948, NVwZ 05, 471 ff. 7 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178 ff. 8 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942 ff., durch Beschluss nicht zur Beschwerde angenommen. 9 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178 ff. 10 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942 ff. 2

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

39

freien Bestimmung der Verwaltungszuständigkeit11 noch gegen das Verbot der unzulässigen Mischverwaltung12 dar. Der Vollzug durch das Umweltbundesamt als Bundesoberbehörde war mit den Vorgaben des Art. 87 III 1 GG vereinbar.13 Des Weiteren fügte sich das neugeschaffene System des Emissionshandelsrechts in das bestehende Anlagengenehmigungsrecht des BImSchG ein.14 2. Verstoß gegen Grundrechte Das TEHG 04 normierte für die am Emissionshandel teilnehmenden Unternehmen Betreiberpflichten. Es könnte daher gegen Grundrechte verstoßen haben. a) Prüfungsmaßstab Zunächst ist der Prüfungsmaßstab zu bestimmen. Nach der Solange II- und der Maastricht-Rechtsprechung des BVerfG wird sekundäres Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht am Maßstab deutscher Grundrechte geprüft.15 Auch eine nationale Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzt, misst das BVerfG insoweit nicht am Maßstab des Grundgesetzes, als das europäische Recht dem nationalen Gesetzgeber zwingende Vorgaben macht und für diesen kein Um11 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942, 943; BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1183 f.; VG Würzburg, Urt. v. 9.11. 2004 – 4 K 04/ 948, NVwZ 05, 471 ff.; Körner, in: Körner/Vierhaus, § 4 TEHG Rn. 43 ff.; Mutschler, in: Säcker, § 4 TEHG Rn. 36; Theuer, in: Frenz, 2. Auflage, § 4 TEHG Rn. 66 ff.; ablehnend Schweer/v. Hammerstein, § 20 TEHG Rn. 37 f. 12 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942, 944; BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1184; VG Würzburg, Urt. v. 9.11. 2004 – 4 K 04/948, NVwZ 05, 471, 475 f.; Mühlbauer, Emissionshandel, 94 f.; Mutschler, in: Säcker, § 20 TEHG Rn. 5; Schweer/v. Hammerstein, § 20 TEHG Rn. 32 ff.; Weinreich/Marr, NJW 05, 1078, 1079 f.; kritisch Maslaton/Hauk, NVwZ 05, 1150, 1153; a. A. Weidemann, DVBl. 04, 727, 730 f. 13 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942, 944; BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1184; VG Würzburg, Urt. v. 9.11. 2004 – W 4 K 04/ 948, NVwZ 05, 471, 475; a. A. Reicherzer, NVwZ 05, 875, 876; Weidemann, DVBl. 04, 727, 731; BR-Drucks. 14/04 (B), 24 f. 14 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942, 943; BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178 ff.; AGE, Ergebnisse 02, 7; Frenz, RdE 03, 32, 34; Hoffmann, Herausforderung, 156 ff.; Hohmuth, Emissionshandel, 213 ff.; Marr/Wolke, NVwZ 06, 1102 f.; Mühlbauer, Emissionshandel, 71 ff.; Strube, Emissionshandelsrecht, 149 ff.; Winkler, Klimaschutzrecht, 270 ff. sowie zum Parallelproblem auf europäischer Ebene bezüglich IVU- und EH-RL Corino/Jones/Hawkes, EuZW 02, 165, 167; Frenz, VerwArch 94, 345, 346 f.; ders., RdE 03, 32 f.; Koch/Wieneke, DVBl. 01, 1085, 1092 ff.; Michaelis/Holtwisch, NJW 04, 2127, 2131 f.; Rehbinder, UPR 02, 1, 6 ff.; Rehbinder/Schmalholz, UPR 02, 1, 6 ff.; Sattler, Handel mit Treibhausgaszertifikaten, 135 ff.; Schlüter, NVwZ 03, 1213, 1215; Spieth, Europäischer Emissionshandel, 52 ff. 15 Siehe dazu BVerfG, Beschl. v. 22.10. 1986 – 2 BvR 197/83, BVerfGE 73, 339 ff.; BVerfG, Urt. v. 12.10. 1993 – 2 BvR 2134, 2159/92, BVerfGE 89, 155 ff.

40

C. Analyse des Regelungssystems

setzungsspielraum mehr verbleibt.16 In diesem Fall ist das nationale Umsetzungsrecht auf seine Vereinbarkeit mit europäischen Grundrechten zu überprüfen.17 Eine Kontrolle am Maßstab der nationalen Grundrechte kommt nur noch soweit in Betracht, wie das europäische Recht den Mitgliedstaaten Umsetzungsspielraum belässt.18 In Bezug auf die grundsätzliche Einführung des Emissionshandelsrechts, also das „Ob“ eines solchen Systems, gewährte das Europarecht den Mitgliedstaaten keinen Entscheidungsspielraum.19 Die EH-RL 2003/87/EG machte diesbezüglich in Art. 4 verbindliche Vorgaben.20 Prüfungsmaßstab sind daher allein die europäischen Grundrechte.21 Die Normenkontrolle am Maßstab der deutschen Grundrechte entfällt zugunsten einer solchen am Maßstab des europäischen Rechts.22 Bei der folgenden Untersuchung ist zu berücksichtigen, dass erst nach Beginn der zweiten Handelsperiode der Vertrag von Lissabon23 in Kraft getreten ist, sich also das der RL 2003/87/EG i. d. F. der RL 2009/101/EG zu Grunde liegende Primärrecht geändert hat. Da der Schwerpunkt dieser Arbeit auf der Fortentwicklung des Klimaschutzrechts liegt, ist grundsätzlich die Rechtslage nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon entscheidend für die Untersuchungen. Andererseits sind aber die gerichtlichen Grundsatzentscheidungen in Bezug auf das Emissionshandelssystem unter Geltung des Vertrags von Nizza24 ergangen. Bezüglich der Vereinbarkeit des Emissionshandels mit den europäischen Grundrechten wirft die Vertragsänderung jedoch keine weiteren Schwierigkeiten auf. Zunächst ordnet Art. 6 III EUV n. F. die Fortgeltung der vom EuGH seit der Rechtssache Stauder25 im Wege der wertenden Rechtsvergleichung ermittelten Grundrechte an. Der EuGH hat in der Rechtssache Schecke und Eifert/Land Hessen die Grundrechtecharta, deren Geltung in Art. 6 I EUV n. F. normiert ist, ausdrücklich

16

BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942. BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942. 18 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942; siehe dazu Ehlers, in: Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 14 Rn. 19; Rengeling/Szczekalla, Grundrechte, Rn. 313. 19 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942; BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1181. 20 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942; BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1181. 21 BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942; demgegenüber wird in der Literatur teilweise auch die Einführung des Emissionshandels am Maßstab nationaler Grundrechte geprüft, so bspw. Hölscher, DÖV 04, 834, 835; Michaelis/Holtwisch, NJW 04, 2127, 2129; Rebentisch, NVwZ 06, 747, 749 ff.; Weinreich/Marr, NJW 05, 1078, 1080. 22 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1181. 23 ABl. C 306 v. 17.12. 2007 für die a. F.; ABl. C 83 v. 30.3. 2010 für die n. F. 24 ABl. C 80 v. 10.3. 2001, 1. 25 EuGH, Urt. v. 12.11. 1969 – Rs. 29/69, Stauder/Ulm, Slg. 69, 419. 17

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

41

zum Prüfungsmaßstab erklärt.26 Bereits vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon haben sowohl die europäischen als auch die nationalen Gerichte die Charta zur Ermittlung der europäischen Grundrechte verwendet,27 da sie den mitgliedstaatlichen „aquis communautaire“28 zusammenfasst und infolgedessen als „Konzentrat der Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten“29 angesehen werden kann.30 Sie kodifiziert mithin die allgemeine Rechtsauffassung in den Mitgliedstaaten und stellt einen zentralen Anknüpfungspunkt für die Bestimmung der Grundrechte dar.31 Dafür spricht auch, dass die Erläuterungen der Grundrechtecharta32 Entscheidungen des EuGH zu Grunde legen.33 Im Ergebnis hat sich also vor allem der Bezugspunkt der Grundrechte, nicht aber der materiellrechtliche Gehalt geändert.34 Folglich kann zur Beurteilung der Vereinbarkeit des Emissionshandels mit den europäischen Grundrechten grundsätzlich weiterhin auf die bestehenden Maßstäbe zurückgegriffen werden. In Betracht kommt ein Verstoß gegen die Eigentums- und Berufsfreiheit sowie den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz.35 b) Eigentumsfreiheit Problematisch ist zunächst die Bestimmung des Schutzbereichs.36 Das BVerfG hat in seiner Entscheidung zur Rechtmäßigkeit des Emissionshandelssystems zwar die EU-Grundrechte als Prüfungsmaßstab herangezogen, die Frage nach einer genaueren Bestimmung des Schutzbereichs aber offen gelassen.37 26 EuGH, Urt. v. 9.11. 2010 – verb. Rs. C-92/09 und C-93/09, Schecke und Eifert/Land Hessen, Rn. 45 ff. 27 EuG, Urt. v. 30.1. 2002 – Rs. T-54/99, Max.mobil/Kommission, Slg. 02, II-313, Rn. 49, 58; BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1181; VG Lüneburg, Urt. v. 16.10. 2000 – 1 A 98/00, NJW 01, 767, 769 f.; unter Bezug auf diese Rechtsprechung Küll, Grundrechtliche Probleme, 204. 28 Ehlers, in: Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 14 Rn. 25. 29 Ehlers, in: Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 14 Rn. 25. 30 Küll, Grundrechtliche Probleme, 204. 31 Schwarze, EuZW 01, 517, 518; siehe dazu auch Pache, in: Handbuch der Europäischen Grundrechte, § 4 Rn. 119. 32 ABl. C 303 v. 14.12. 2007, 17. 33 So speziell für den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz Greb, Emissionshandel, 105. 34 Kingreen, in: Calliess/Ruffert, Art. 6 EUV Rn. 3 ff.; Kokott/Sobotta, EuGRZ 10, 265, 266; Pache/Rösch, EuR 09, 769, 772. 35 Siehe zur Herleitung der Grundrechte nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ausführlich Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 657 ff.; Kokott/Sobotta, EuGRZ 10, 265 ff.; Mayer, EuR 09, Beiheft 1, 87 ff.; Pache/Rösch, EWS 09, 393 ff.; dies., EuR 09, 769 ff. 36 Siehe zum folgenden Gedankengang grundlegend Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 207 ff. 37 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1181.

42

C. Analyse des Regelungssystems

aa) Schutzbereich In Bezug auf die Eigentumsfreiheit kann eine unterschiedliche Bewertung im Hinblick auf die abweichende Situation von Alt- und Neuanlagen erforderlich sein. Eine Untersuchung soll daher zunächst für die Altanlagenbetreiber erfolgen. Im Anschluss ist zu überprüfen, inwieweit das Ergebnis auf die Betreiber von Neuanlagen übertragbar ist. Die Eigentumsfreiheit als Gemeinschaftsgrundrecht umfasst alle Rechte und Güter, die von der Rechtsordnung einem privaten Rechtsträger zugeordnet werden, Art. 17 GRCharta.38 Dabei legt der EuGH das Eigentumsgrundrecht in Bezug auf wirtschaftliche und unternehmerische Tätigkeiten sehr eng aus.39 Fraglich ist daher, inwieweit die Emissionsbefugnis40 der Altanlagenbetreiber zum Zeitpunkt der Einführung des Emissionshandelssystems in diesen Schutzbereich fiel.41 In Betracht kam entweder ein Schutz als öffentlich-rechtliche, auf eigener Leistung des Anlagenbetreibers beruhende Position, als Teil des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs oder im Rahmen der Nutzungsbefugnis an der Anlage selbst.42 (1) Emissionsbefugnis als öffentlich-rechtliche Position Ein Schutz der Emissionsbefugnis als öffentlich-rechtliche Position, die auf eigener Leistung des Anlagenbetreibers beruhte,43 war im Ergebnis nicht zu bejahen.44 Die Anlagenbetreiber investierten zum Zeitpunkt der Einführung des Emissionshandelssystems aufgrund betriebswirtschaftlicher Erwägungen und nicht, um als direkte Gegenleistung die Emissionserlaubnis zu erhalten.45 Die Erteilung der Genehmigung war keine unmittelbare Folge der vom Anlagenbetreiber getätigten In38 Grundlegend zur Eigentumsfreiheit EuGH, Urt. v. 13.12. 1979 – Rs. 44/79, Hauer, Slg. 79, 3727, Rn. 17 ff.; Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 GRCharta; Depenheuer, in: Tettinger/Stern, Art. 17 GRCharta; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 210. 39 v. Milczewski, Grundrechtlicher Schutz des Eigentums, 68 m. w. N. zur Rechtsprechung des EuGH. 40 Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Luft selbst nicht eigentumsfähig ist; siehe dazu Brattig, Handel mit Treibhausgas-Emissionszertifikaten, 154 ff. 41 Der Anspruch auf Zuteilung gem. § 9 I TEHG sowie die Erwartung einer höheren Zuteilung stellen keine schutzwürdige Eigentumsposition dar, VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – 10 A 276/05 (nicht veröffentlicht), Rn. III.2.2. 42 Rehbinder, in: Umweltzertifikate und Kompensationslösungen, 28, 78 ff.; Zimmer, CO2Emissionsrechtehandel, 209 ff. 43 Siehe dazu EuGH, Urt. v. 22.10. 1991 – Rs. C-44/89, von Deetzen II, Slg. 91, I-5119, Rn. 27; EuGH, Urt. v. 24.3. 1994 – Rs. C-92, Bostock, Slg. 94, I-955, Rn. 19; unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Rengeling, Grundrechtsschutz, 46. 44 Siehe grundsätzlich zum Schutz öffentlich-rechtlicher Positionen im europäischen Recht Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 GRCharta Rn. 7; Jarass, EU-Grundrechte, § 22 Rn. 10 f. 45 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 217 f.; allgemein für ein Zertifikatesystem Kottmeier, 176 f.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

43

vestitionen, sondern wurde von der Behörde allein nach dem geltenden Recht erteilt.46 (2) Emissionsbefugnis als Teil des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs Ein Schutz über den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb schied aus, da der EuGH diesen in seiner Rechtsprechung bisher nicht anerkennt.47 Anstelle dessen greift er auf die Berufsfreiheit des betroffenen Unternehmers zurück.48 (3) Emissionsbefugnis als Teil des Anlageneigentums Möglich erscheint ein Schutz der Emissionsbefugnis als Teil des Anlageneigentums. Dafür spricht, dass eine Anlage nur dann sinnvoll betrieben werden konnte, wenn gleichzeitig die bei diesem Prozess entstehenden Emissionen ausgestoßen werden durften.49 Grundsätzlich ist der Begriff des Eigentums nicht auf das Volleigentum beschränkt.50 Er kann auch Nutzungsbefugnisse erfassen.51 Art. 17 I 1 GRCharta nimmt deren Schutz ausdrücklich in seinen Wortlaut auf. Definiert man das Emittieren von CO2 als Anlagennutzung, so könnte die Emissionsbefugnis als Teil des privatrechtlichen Eigentums an der Anlage geschützt gewesen sein.52 Der EuGH hat in seiner Rechtsprechung Kriterien entwickelt, anhand derer sich Nutzungsbeschränkungen in den Kontext aus Eigentums- und Berufsfreiheit ein46 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 217 f.; so allgemein für ein Zertifikatesystem Becker-Neetz, Rechtliche Probleme, 138 ff.; Kottmeier, 176 f.; a. A. Schulze-Fielitz, Die Verw 87, 307, 326, der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen staatlicher Genehmigung und Leistung herstellt. 47 Günter, Berufsfreiheit und Eigentum, 37; Jarass, EU-Grundrechte, § 22 Rn. 13; MüllerMichaels, Grundrechtlicher Eigentumsschutz, 39; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 213; a. A. Rengeling, Grundrechtsschutz, 46. 48 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 213; eine andere Beurteilung kann zwar dann erforderlich sein, wenn die Union gem. Art. 6 II EUV n. F. der EMRK beitritt, da der EGMR in seiner Rechtsprechung Art. 6 EMRK entsprechend weit auslegt und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb anerkennt, EGMR, Urt. v. 26.6. 1986 – Van Marle u. a. gegen die Niederlande, EuGRZ 88, 35, 38; EGMR, Urt. v. 7.7. 1989 – Tre Traktörer AB/ Schweden, EGMR-E 4, 342. Vor dem Hintergrund der Tatsache, dass der Schutz durch den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nicht weitergehen kann als die diesem zu Grunde liegenden Eigentumsgegenstände (siehe dazu Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 GRCharta Rn. 9), kann eine weitere Erörterung dieser Problematik aber dahinstehen. 49 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 216; siehe dazu Schulze-Fielitz, Die Verw 20, 307, 326, nach dem mit einer Immissionsgenehmigung ein Recht auf Umweltverschmutzung verbunden sein soll. 50 Depenheuer, in: Tettinger/Stern, Art. 17 GRCharta Rn. 25. 51 Depenheuer, in: Tettinger/Stern, Art. 17 GRCharta Rn. 25; Jarass, EU-Grundrechte, § 22 Rn. 14. 52 Küll, Grundrechtliche Probleme, 212; Reuter/Busch, EuZW 04, 39, 42.

44

C. Analyse des Regelungssystems

ordnen lassen.53 Den Entscheidungen des EuGH in den Rechtssachen Metallurgiki Halyps/Kommission,54 Hauer/Rheinland Pfalz,55 von Deetzen II56 und Kühn57 lässt sich der Grundsatz entnehmen, dass der Schutzbereich der Eigentumsfreiheit immer dann eröffnet sein soll, wenn Konsequenz einer die Wirtschaft regulierenden Maßnahme eine unmittelbare Nutzungsbeschränkung für die zum Unternehmen gehörenden Eigentumsgegenstände ist.58 Berührt diese Maßnahme nur die Produktvermarktung, nicht aber die Nutzung der Produktionsbetriebe bzw. der Produktionsmittel als Eigentumsposition, so ist der Schutzbereich der Eigentumsfreiheit nicht eröffnet.59 Ebenfalls nicht erfasst sind Veränderungen der Marktbedingungen bzw. der Wettbewerbssituation.60 Wendet man diesen Grundsatz auf das Emissionshandelssystem zum Zeitpunkt seiner Einführung an, so zeigt sich, dass der Schutzbereich der europäischen Eigentumsfreiheit eröffnet war. Das Emissionshandelssystem war mit der Milchquotenregelung, die in den Urteilen von Deetzen II und Kühn vom EuGH anhand des Eigentumsgrundrechts beurteilt wurde, vergleichbar. Sowohl das Emissionshandelssystem der EH-RL 2003/87/EG als auch die Milchquotenregelung legten zulässige Referenzmengen fest, deren Missachtung Zusatzkosten für die Unternehmen zur Folge hatte, so dass eine Überschreitung der Referenzmengen unrentabel werden sollte.61 Die Emissionsbefugnis war demnach als Teil des Anlageneigentums schutzfähig. Anders als im nationalen Recht kam aufgrund der europäischen Grundrechtesystematik eine Ausklammerung der Luft aus der Nutzungsbefugnis nicht in Betracht.62 Der Schutzbereich der EU-Eigentumsfreiheit war eröffnet. 53

Siehe zum folgenden Gedankengang v. Milczewski, Grundrechtlicher Schutz des Eigentums, 95 ff. 54 EuGH, Urt. v. 9.12. 1982 – Rs. 258/81, Metallurgiki/Halyps/Kommission, Slg. 82, 4261. 55 EuGH, Urt. v. 13.12. 1979 – Rs. 44/79, Hauer, Slg. 79, 3727. 56 EuGH, Urt. v. 22.10. 1991 – Rs. C-44/89, von Deetzen, Slg. 91, I-5119. 57 EuGH, Urt. v. 10.1. 1992 – Rs. C-177/90, Kühn, Slg. 92, I-35. 58 EuGH, Urt. v. 18.3. 1980 – verb. Rs. 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79, 85/79, Valsabbia/Kommission, Slg. 80, 907, Rn. 89; unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH v. Milczewski, Grundrechtlicher Schutz des Eigentums, 100 f. 59 EuGH, Urt. v. 18.3. 1980 – verb. Rs. 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79, 85/79, Valsabbia/Kommission, Slg. 80, 907 Rn. 89; unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 GRCharta Rn. 8. 60 Unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH v. Milczewski, Grundrechtlicher Schutz des Eigentums, 100. 61 Unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 215. 62 Im Ergebnis auch Küll, Grundrechtliche Probleme, 212; a. A. Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 211, der die Rechtsprechung des BVerfG zur Nassauskiesung (BVerfG, Beschl. v. 15.7. 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300) auf das europäische Recht überträgt,

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

45

bb) Einschränkung Die Einführung des Emissionshandelssystems müsste eine Einschränkung der Eigentumsfreiheit dargestellt haben.63 Eine Enteignung entfiel aufgrund der Tatsache, dass die Emissionsbefugnis nur als Teil des Anlageneigentums geschützt, dieses aber nicht entzogen wurde.64 In Betracht kam nur eine Regelung der Eigentumsnutzung i. S. d. Art. 17 I 1, 3 GRCharta.65 Diese schränkt die Eigentumsnutzung zeitlich, räumlich oder sachlich ein.66 Die Einführung des Emissionshandelssystems untersagte den Anlagenbetreibern das Recht zur unbegrenzten Emission. Das Emissionshandelssystem gestaltete den gesetzlichen Rahmen für CO2-Emissionen neu.67 Mithin lag eine Einschränkung i. S. d. Art. 17 GRCharta vor.68 cc) Rechtfertigung Eine Rechtfertigung der Einschränkung ist gem. Art. 52 I GRCharta möglich, wenn die „Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt [der] Rechte und Freiheiten achten und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen“69.

dann aber die Ausklammerung der Nutzungsbefugnis aus der Eigentumsfreiheit ablehnt; siehe zu dieser Problematik im nationalen Recht Becker-Neetz, Rechtliche Probleme, 118 ff.; Dolde, in: FS Bachof, 191, 208; Friauf, WiVerw 86, 87, 102; Führ, Sanierung, 146 f.; Kaden, Clean Air Act, 255 f.; Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen, 123 ff.; Schröder, UPR 86, 127, 130; Sendler, UPR 83, 33, 37 f. 63 In Betracht kommt auch eine Einschränkung durch die periodische Abwertung und Löschung der Zertifikate. Diese wirkt sich aber bezüglich der Altanlagenbetreiber ähnlich der Neueinführung des Systems als Inhalts- und Schrankenbestimmung aus und ist im Ergebnis daher nicht anders zu bewerten; siehe dazu Winkler, Klimaschutzrecht, 326 ff.; zur Abwertung von Zertifikaten siehe auch Butzengeiger, Rechtliche Aspekte, 32. 64 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182; zu Definition und Voraussetzungen einer Enteignung auf EU-Ebene siehe Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 GRCharta Rn. 14 f.; Müller-Michaels, Grundrechtlicher Eigentumsschutz, 45 ff. 65 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 66 Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 GRCharta Rn. 10; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 225. 67 Zimmer, CO2-Emmissionsrechtehandel, 226. 68 Zimmer, CO2-Emmissionsrechtehandel, 226; so für ein Zertifikatesystem auf nationaler Ebene Becker-Neetz, Rechtliche Probleme, 145 f.; Kottmeier, Recht zwischen Umwelt und Markt, 178 f. 69 EuGH, Urt. v. 9.11. 2010 – verb. Rs. C-92/09 und C-93/09, Schecke und Eifert/Land Hessen, Rn. 65; siehe auch EuGH, Urt. v. 13.12. 1979 – Rs. 44/79, Hauer, Slg. 79, 3727, Rn. 23; EuGH, Urt. v. 11.7. 1989 – Rs. 265/87, Schräder/Hauptzollamt Gronau, Slg. 89, I-2237, Rn. 21.

46

C. Analyse des Regelungssystems

Die damaligen Klimaschutzziele dienten der Erfüllung der völkerrechtlichen Kyoto-Verpflichtung und damit dem Umweltschutz, Art. 37 GRCharta.70 Eine Einschränkung im Allgemeininteresse lag vor.71 Die Kontingentierung der CO2-Zertifikate reduzierte die Emissionen der Industrieanlagen und war somit geeignet.72 Zwar wurde dies unter Verweis darauf, dass nur ein weltweites Emissionshandelssystem tatsächlich geeignet sein könne, bezweifelt.73 Einer solchen Argumentation stand und steht allerdings entgegen, dass das Emissionshandelssystem auf EU-Ebene erheblich zur Bekämpfung des Klimawandels beiträgt.74 Auch ist zu berücksichtigen, dass hier eine europarechtliche Maßnahme auf dem Prüfstand stand, so dass für die Beurteilung der Geeignetheit nur die EU-Ebene, nicht aber die Bekämpfung des Klimawandels auf völkerrechtlicher Ebene ausschlaggebend sein durfte.75 Des Weiteren konnte nicht allein deshalb schon die Geeignetheit entfallen, weil an zunächst einer Stelle mit der Durchsetzung des Klimaschutzes begonnen wurde.76 Das Emissionshandelssystem müsste auch erforderlich gewesen sein. Alternativ zum Emissionshandel wurden zahlreiche weitere Maßnahmen zur Senkung der CO2Emissionen diskutiert. Diese müssten jedoch im Vergleich zum Emissionshandel die gleiche Eignung aufgewiesen und gleichzeitig ein milderes Mittel dargestellt haben. Kernpunkt der Debatte über den Einsatz ökonomischer Instrumente77 zur Reduktion von CO2 war und ist dabei die Internalisierung negativer externer Effekte.78 Von negativen externen Effekten wird dann gesprochen, „wenn eine ökonomische Aktivität Auswirkungen auf das Nutzenniveau anderer Wirtschaftssubjekte hat, ohne daß diese Auswirkungen über marktmäßige Austauschbeziehungen vermittelt wer-

70

Siehe dazu Art. 191 III AUEV, der den Klimaschutz ausdrücklich aufführt. BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182; siehe dazu ausführlich unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH zur Rechtfertigung von Eingriffen in die Grundfreiheiten durch Belange des Umweltschutzes Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 281 ff.; Küll, Grundrechtliche Probleme, 208; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 227 ff. 72 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 73 Rengeling, DVBl. 00, 1725, 1728 f.; so noch zum RL-Vorschlag KOM (2001) 581 endg. Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, 54 ff. 74 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 231. 75 Epiney, in: Achte Osnabrücker Gespräche zum deutschen und europäischen Umweltrecht, 207, 235; Sattler, Handel mit Treibhausgaszertifikaten, 175 f.; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 231. 76 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 77 Siehe grundlegend zur folgenden Auseinandersetzung mit ökonomischen Instrumenten im Umweltrecht Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 70 ff. 78 Zur Ökonomie im Emissionshandelsrecht siehe Magen, in: 49. Assistententagung Öffentliches Recht, 9 ff. 71

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

47

den“79. Zur Internalisierung dieser Effekte sind verschiedene Theorien entworfen worden, denen jedoch theoretische und praktische Bedenken in Bezug auf die Geeignetheit entgegengebracht werden.80 Als einer der ersten Ansätze ist die Pigou-Steuer diskutiert worden.81 Diese soll den entstandenen externen Effekt ausgleichen, indem der Verursacher eine Steuer in der entsprechenden Höhe zahlen muss.82 Die praktische Umsetzung scheitert aber an der mangelnden Bestimmbarkeit der tatsächlichen Kosten.83 Ebenso wenig geeignet ist das Coase-Theorem.84 Dieses soll durch eine exakte Bestimmung von Verfügungsrechten, bilateralen Verhandlungen und durch den Wegfall von Transaktionskosten im Ergebnis zu pareto-optimalen Ergebnissen85 führen.86 In der Praxis ist jedoch davon auszugehen, dass die zu Grunde liegenden Modellbedingungen nie vollständig vorliegen werden.87 Sowohl die Pigou-Steuer als auch das CoaseTheorem werden daher als „rein theoretische Referenzmodelle zur ökonomischen Lösung von Umweltproblemen“88 bezeichnet.

79 Köck, NuR 92, 412, 414; ähnlich auch Endres, Umweltökonomie, 14 f.; Franzius, Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung, 121; Klocke, Klimaschutz, 41; Weimann, Umweltökonomik, 18 ff.; Wicke, Umweltökonomie, 43; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 69; siehe dazu auch Ebsen, EU-Emissionshandelsrichtlinie, 45, der die Internalisierung der Kosten als Entschädigung der Allgemeinheit betrachtet. 80 Zweifelnd an einer pareto-optimalen Nutzung der knappen Umweltgüter auch Rentz, Kompensationen, 40; siehe für einen Überblick der möglichen Maßnahmen im Bereich des Umweltrechts Sacksofsky, Umweltschutz, 13 ff. 81 Pigou, Economics of welfare; zur Einführung einer allgemeinen CO2-Steuer siehe Freshfields Bruckhaus Deringer, CO2-Steuer, 1 ff. 82 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 71; zu den betriebswirtschaftlichen Konsequenzen der Pigou-Steuer für die betroffenen Unternehmen siehe Groht, Umwelt als Optimierungsproblem, 23 ff. 83 Groht, Umwelt als Optimierungsproblem, 25; Köck, NuR 92, 412, 414; Zimmer, CO2Emissionsrechtehandel, 71; siehe dazu auch Hansmeyer, ZfU 87, 251, 253, der die Pigou-Steuer als „Utopie“ bezeichnet. 84 Coase, Journal of law and economics, 60, 1 ff.; zur deutschen Übersetzung siehe Coase, in: Ökonomische Analyse des Rechts, 146 ff. 85 Von Pareto-Optimalität wird in Zusammenhang mit dem Zertifikatehandel gesprochen, „wenn die Summe aus Schadens-, Vermeidungs- und Anpassungskosten sowie den Kosten für CO2-Senkungen minimal ist bzw. die marginalen Schäden der Umweltbelastung den marginalen Kosten der Vermeidung dieser Umweltbelastung entsprechen“, Bader, Europäische Treibhauspolitik, 33; allg. liegt Pareto-Optimalität vor, „wenn es nicht mehr möglich ist, ein Individuum besser zu stellen, ohne gleichzeitig ein anderes Individuum schlechter zu stellen“, Rentz, Kompensationen, 37, Fn. 59. 86 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 72. 87 Groht, Umwelt als Optimierungsproblem, 35; Köck, NuR 92, 412, 414; Sacksofsky, Umweltschutz, 9 f. 88 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 72.

48

C. Analyse des Regelungssystems

Umweltabgaben sollen durch die Festsetzung von Abgaben oberhalb der Vermeidungsgrenze Anreize zu ressourcenschonendem Verhalten setzen.89 Ähnlich wie beim Emissionshandel kommt es dort zu Vermeidungsmaßnahmen, wo diese ökonomisch sinnvoll sind.90 Im Gegensatz zum Emissionshandel lässt sich jedoch eine absolute Obergrenze für Emissionen auf diese Art nicht durchsetzen.91 Im Ergebnis wies keines der genannten umweltökonomischen Instrumente eine gleiche Eignung auf wie der Emissionshandel.92 Des Weiteren ist davon auszugehen, dass außerhalb des Emissionshandels die CO2-Vermeidungskosten entsprechend höher liegen.93 Dem Handel werden dabei Kostenersparnisse von ca. 35 % jährlich zugeschrieben.94 Er gleicht die erörterten Schwächen über einen Mengenansatz, d. h. die Vorgabe von Emissionsobergrenzen, aus.95 Neben den genannten ökonomischen Instrumenten wurden noch freiwillige Selbstverpflichtungen sowie ordnungsrechtliche Maßnahmen als Gegenentwurf zum Emissionshandel diskutiert. Beiden Varianten fehlte es aber an der entsprechenden Eignung. Freiwillige Selbstverpflichtungen der Wirtschaft96 beruhen im Unterschied zum Kyoto-Protokoll auf relativen Zielen, d. h., entscheidend ist die Emissionsmenge pro jeweiligem Erzeugnis.97 Weiter enthalten die Selbstverpflichtungen keine rechtlich verbindlichen Zusagen.98 Zudem werden die Vermeidungskosten höher angesetzt.99 Selbstverpflichtungen wurden bereits auf nationaler Ebene von verschiedenen

89 Zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche für Zertifikate und Abgaben siehe Bach, in: Der Markt im Klimaschutz, 19, 23 f. 90 Franzius, Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung, 122; Klocke, Klimaschutz, 45; Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 274. 91 Sacksofsky, Umweltschutz, 21; so für Steuern Stewing, Emissionshandel, 2, 61; Strube, Emissionshandelsrecht, 48. 92 Siehe allgemein zu Vor- und Nachteilen von Steuern bzw. Zertifikatsmodellen im Umweltrecht Hansjürgens, ZfU 98, 378 ff. 93 Küll, Grundrechtliche Probleme, 188; so allgemein in Bezug auf Zertifikatssysteme Hansjürgens/Fromm, ZfU 94, 473, 475; siehe dazu auch Bonus/Häder, ZAU Sonderheft, 9/ 1998, 32, 40 f. 94 KOM (2001) 581 endg., 49 f.; siehe dazu unter Verweis auf das Kommissionspapier Küll, Grundrechtliche Probleme, 47, die aber nur eine Ersparnis von ca. 25 – 30 % ansetzt. 95 Siehe dazu Küll, Grundrechtliche Probleme, 42 f. 96 Siehe dazu Frenz, DVBl. 01, 673, 676 f.; allgemein zum Thema Selbstverpflichtungen der Wirtschaft zur Klimavorsorge siehe Breier, ZfU 97, 131 ff.; Corino/Jones/Hawkes, EuZW 02, 165, 167 f.; Frenz, VerwArch 94, 345 ff.; ders., RdE 03, 32, 34; Rudolph, ZfU 06, 503, 511 f.; Schröder, in: 19. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, 35, 67 ff. 97 Krämer, in: Achte Osnabrücker Gespräche zum deutschen und europäischen Umweltrecht, 1, 33 f. 98 Krämer, in: Achte Osnabrücker Gespräche zum deutschen und europäischen Umweltrecht, 1, 33 f.; Küll, Grundrechtliche Probleme, 49. 99 Rudolph, ZfU 06, 503, 511 f.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

49

Sektoren unterzeichnet.100 Ausreichende Schadstoffreduktionen sind aufgrund dieser bisher nicht erfolgt.101 Im Ordnungsrecht steht der Genehmigungsanspruch der Anlagenbetreiber einer Durchsetzung absoluter Emissionsobergrenzen entgegen.102 Die im Ordnungsrecht üblichen Auflagen können nur die Einhaltung der Grenzwerte in Bezug auf die jeweils von der konkreten Genehmigung erfassten Anlage sicherstellen.103 Die absolute Emissionsmenge hängt damit im Gegensatz zum Emissionshandelssystem von der Anzahl der betriebenen Anlagen ab.104 Weiter fehlt es im Vergleich zum Emissionshandel an Flexibilität.105 Mangels Entscheidungsspielraum der Anlagenbetreiber sinkt für diese der Anreiz zu Investitionen.106 Auch ist das BImSchG als luftbezogenes Ordnungsrecht zu wenig auf Vorsorgeaspekte ausgerichtet.107 Diesen kommt aber beim Klimaschutz eine besondere Bedeutung zu.108 Insgesamt sind ordnungsrechtliche Maßnahmen volkswirtschaftlich betrachtet teurer.109 Ein Vorrang ordnungsrechtlicher Instrumente lässt sich auch nicht aus dem Rechtsstaatsprinzip ableiten.110 Ordnungsrecht und ökonomische Instrumente erweisen sich im Grundsatz als gleich geeignet.111 Entscheidend ist die Abwägung im Einzelfall. Hier ist im Vergleich zum Emissionshandel das Ordnungsrecht aus genannten Gründen weniger geeignet.112 Folglich kommen auch Kompensationsmodelle,113 die nur innerhalb des 100

Siehe bspw. die Vereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der deutschen Wirtschaft zur Minderung der CO2-Emissionen und der Förderung der KraftWärme-Kopplung in Ergänzung zur Klimavereinbarung vom 9.11. 2000; zu einem ausführlichen Überblick siehe http://www.bmu.de/wirtschaft_und_umwelt/selbstverpflichtungen/doc/ 36514.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013); siehe dazu auch Koch/Behrend, in: Klimaschutz im Recht, 161, 181 ff. 101 Cansier, ZAU Sonderheft 9/98, 97 f.; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 234 ff.; so allgemein in Bezug auf Selbstverpflichtungen im Umweltrecht Kloepfer/Elsner, DVBl. 96, 964, 971; für die freiwilligen Selbstverpflichtungen dagegen Brockmann/Stronzik/Bergmann, Emissionsrechtehandel, 78 f.; ähnlich Rehbinder, UPR 02, 3, der sich noch vor Beginn des Emissionshandels für eine freiwillige Teilnahme aussprach; siehe dazu auch die zunächst noch optimistische Prognose der Kommission, KOM (96) 561 endg., 1 ff. 102 Mager, DÖV 04, 561, 562. 103 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 300. 104 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 300. 105 Mager, DÖV 04, 561, 562. 106 Stewing, Emissionshandel, 2. 107 Sendler, UPR 83, 33, 38; Winkler, Klimaschutzrecht, 141. 108 Koch/Wieneke, DVBl. 01, 1085, 1087 f. 109 Stewing, Emissionshandel, 2. 110 Butzengeiger, Rechtliche Aspekte, 20. 111 Butzengeiger, Rechtliche Aspekte, 20; Rehbinder, in: Umweltzertifikate und Kompensationslösungen, 118. 112 So im Ergebnis auch Küll, Grundrechtliche Probleme, 186; des Weiteren stellt der Emissionshandel im Vergleich zum Ordnungsrecht auch das mildere Mittel dar; siehe dazu Roller, in: FS Rehbinder, 87, 96; siehe zur Kritik am Umweltordnungsrecht Lübbe-Wolff, NVwZ 01, 481 ff.

50

C. Analyse des Regelungssystems

ordnungsrechtlichen Rahmens einen Handlungsspielraum ermöglichen, nicht in Betracht.114 Gleich geeignete, mildere Mittel waren somit zum Zeitpunkt der Einführung des Emissionshandelssystems nicht gegeben. Der Emissionshandel war erforderlich. Das Emissionshandelssystem müsste auch angemessen gewesen sein. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist umso größer, je enger die Verknüpfung des Eigentumsrechts mit Belangen der Allgemeinheit ausfällt.115 Die Legislative kann mithin im Rahmen von erforderlichen Umstrukturierungen auch das Eigentum beeinträchtigende Maßnahmen erlassen, wenn eine Anpassung der Rechtslage aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse erforderlich wird.116 Dabei waren Vertrauensgesichtspunkte zu berücksichtigen, die aber durch die Einführung des Emissionshandelssystems nicht verletzt worden sind: Die Anlagengenehmigung gem. § 4 BImSchG verlieh in Bezug auf Treibhausgasemissionen keine Rechte, so dass kein über die zulässige Nutzung der Anlage hinausgehender Vertrauenstatbestand entstehen konnte.117 Die TEHG-Genehmigung trat neben die des BImSchG.118 Des Weiteren leitet das BVerwG aus dem Immissionsschutzrecht keinen Grundsatz ab, wonach eine dem Anlagenbetreiber bereits zustehende Rechtsposition trotz Änderung der geltenden Rechtslage nicht oder nur gegen finanziellen Ausgleich zu entziehen ist, § 17 BImSchG.119 Auch auf Grundlage des BImSchG a. F. konnten CO2-Reduktionen durchgesetzt werden.120 Folglich konnte kein dahingehender Vertrauensschutz entstehen, dass für bereits genehmigte Anlagen keine über Maßnahmen nach dem BImSchG hinausgehenden CO2-Reduktionspflichten erforderlich 113 Im Rahmen dieser erhalten die Anlagenbetreiber für freiwillige Minderungsmaßnahmen ein Guthaben, welches sie zur Erfüllung anderweitiger Verpflichtungen verwenden können, Diehr, Rechtsschutz, 28 ff.; zur Abgrenzung von Emissionszertifikaten siehe Geres, Nationale Klimapolitik, 112 ff.; Rentz, Kompensationen, 92 ff. 114 Siehe dazu Diehr, Rechtsschutz, 28 ff. 115 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 241; so für das nationale Recht Friauf, WiVerw 89, 121, 144. 116 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 241; auf nationaler Ebene hat das BVerfG entschieden, dass Eigentumsgarantie und Eigentum im Falle der Notwendigkeit von Reformen keine unüberwindlichen Hindernisse für die Legislative aufstellen dürfen, BVerfG, Beschl. v. 8.7. 1971 – 1 BvR 766/66, BVerfGE 31, 275, 285. 117 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 118 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182; siehe zum Nebeneinander von BImSchG und TEHG Abschn. C.I.1. sowie Hohmuth, Emissionshandel, 213 ff. 119 BVerwG, Urt. v. 18.5. 1982 – 7 C 42/80, NVwZ 82, 32, 33; Beschl. v. 3.6. 2004 – 7 B 14/ 04, NVwZ 04, 1246, 1247; Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182; Sendler, UPR 83, 33, 44; so allgemein für Gemeinschaftsrechtsakte auch der EuGH, Urt. v. 8.6. 1994 – Rs. C280/93, Deutschland/Rat, Slg. 94, I-4973, Rn. 79; EuGH, Urt. v. 26.9. 1991 – Rs. C-177/90, Kühn, Slg. 92, I-35, Rn. 13. 120 Roller, in: FS Rehbinder, 87, 95 f.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

51

werden würden.121 Die Anlagenbetreiber mussten also schon vor Einführung des Emissionshandelssystems damit rechnen, dass ihre Anlagengenehmigung modifiziert werden könnte. Schutzwürdiges Vertrauen ist durch die Einführung des Emissionshandelssystems nicht verletzt worden. Unter Berücksichtigung dieser Aspekte hätte das Emissionshandelssystem in seiner ursprünglichen Form nur dann als unangemessen eingestuft werden können, wenn dessen Einführung zur Folge gehabt hätte, dass die Nutzung der betroffenen Anlagen entsprechend ihrer bisherigen Funktion völlig unmöglich geworden wäre.122 Dies war jedoch nicht der Fall. Das Emissionshandelssystem stellte eine teilweise Neugestaltung des Umweltrechts, speziell des Luftreinhalterechts, dar.123 Die Einführung des Emissionshandelssystems war kein rückwirkender Eingriff in einen durch die Anlagengenehmigung gewachsenen Besitzstand, sondern eine zukunftsgerichtete Änderung des bisherigen Eigentumsinhalts.124 Das Emissionshandelssystem nahm damit zwar eine steuernde Funktion wahr,125 die Anlagenbetreiber konnten aber weiterhin ihre Altanlagen entsprechend dem bisherigen Zweck nutzen.126 Das BVerwG stellte in seinem Urteil zur Einführung des Emissionshandelssystems klar, dass „angesichts des hohen Rangs des Schutzguts und des Umstands, dass die Richtlinie in Art. 10 [vorschrieb], für den am 1.1. 2005 beginnenden Drei-JahresZeitraum mindestens 95 % und für den am 1.1. 2008 beginnenden Fünf-JahresZeitraum mindestens 90 % der Zertifikate kostenlos zuzuteilen,127 […] die neu eingeführten Pflichten zumutbar [waren]“128. Mithin bestanden vor dem Hintergrund der kostenlosen Zuteilung der Zertifikate keine Bedenken gegen die Einführung des Emissionshandelssystems.129 Dieses war 121

Roller, in: FS Rehbinder, 87, 96. Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 241; so für das Anlagenrecht auf nationaler Ebene das BVerfG in seiner Entscheidung zur Nassauskiesung, Beschl. v. 15.7. 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300, 350 ff. sowie Friauf, WiVerw 89, 121, 147; Kottmeier, Recht zwischen Umwelt und Markt, 184. 123 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 124 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182; vergleichbar argumentiert auch Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 242. 125 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 241. 126 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 241 f.; so auch allg. für die Einführung eines Zertifikatsystems auf nationaler Ebene Kottmeier, Recht zwischen Umwelt und Markt, 184. 127 Siehe dazu Ebsen, EU-Emissionshandelsrichtlinie, 169 f., der davon ausgeht, dass Art. 10 EH-RL der „Absicherung des Interesses der potentiellen Zuteilungsempfänger an einer kostenlosen Zuteilung auf europäischer Regelungsebene“ dient und daher gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt. 128 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 129 Eine andere Beurteilung kann vor dem Hintergrund des Vertrauensschutzes dann erforderlich sein, wenn die Zertifikate kostenpflichtig vergeben werden, siehe dazu Abschn. D.II.5.b). 122

52

C. Analyse des Regelungssystems

verhältnismäßig. Es verstieß nicht gegen die Eigentumsfreiheit der Altanlagenbetreiber. Nicht anders zu beurteilen ist die Rechtslage für die damaligen Betreiber von Neuanlagen. Spricht man den Altanlagenbetreibern kein schutzwürdiges Vertrauen ihrer Grundrechtsposition aus Art. 17 GRCharta zu, so kann dies erst recht nicht für solche Anlagenbetreiber gelten, die nach Einführung des Emissionshandelssystems auf den Markt traten. Da diese von vornherein ihren Betrieb unter den neuen Bedingungen des Emissionshandelssystems aufnahmen, bestand kein Raum für die Bildung schutzwürdigen Vertrauens. c) Berufsfreiheit In Betracht kam des Weiteren eine Verletzung der Berufsfreiheit. Diese umfasst auch auf Gemeinschaftsebene sowohl die Berufswahl als auch die Berufsausübung, Art. 15 I GRCharta.130 Unter Beruf ist eine „auf Dauer angelegte Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage“131 zu verstehen. Schutzobjekt ist der Erwerbsprozess selbst.132 Mithin war grundsätzlich auch der Betrieb einer CO2emittierenden Anlage vom Schutzbereich umfasst. Das BVerwG sah folglich den Schutzbereich der europäischen Berufsfreiheit als eröffnet an.133 Folgt man aber der Aussage des EuGH in der Rechtssache Schecke und Eifert/ Land Hessen134 und zieht als Maßstab für die Grundrechtsprüfung die Grundrechtecharta heran, so kam neben der Berufsfreiheit auch die unternehmerische Freiheit gem. Art. 16 GRCharta in Betracht. Der EuGH hat in seiner bisherigen Rechtsprechung die unternehmerische Freiheit als Teil der Berufsfreiheit definiert.135 Zwar ist bisher nicht abschließend geklärt, ob Berufsfreiheit und unternehmerische Freiheit in der Grundrechtecharta im Verhältnis der Spezialität oder Idealkonkurrenz zueinander stehen.136 Für den vorliegenden Sachverhalt war diese Frage jedoch nicht entscheidungserheblich. Die Frage, ob man die Einführung des Emissionshandels unter Berücksichtigung von Aspekten der unternehmerischen 130 EuGH, Urt. v. 13.12. 1979 – Rs. 44/79, Hauer, Slg. 79, 3727, Rn. 32; zum Verhältnis zu Art. 16 GRCharta siehe Jarass, EU-Grundrechte, § 21 Rn. 6 ff. 131 Blanke, in: Tettinger/Stern, Art. 15 GRCharta Rn. 25. 132 Jarass, NVwZ 06, 1089, 1090. 133 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182; ebenso das BVerfG, Beschl. v. 14.5. 2007 – 1 BvR 2036/05, NVwZ 07, 942, 945. 134 EuGH, Urt. v. 9.11. 2010 – verb. Rs. C-92/09 und C-93/09, Schecke und Eifert/Land Hessen, Rn. 45 ff. 135 EuGH, Urt. v. 9.11. 2004 – verb. Rs. C-184/02 und C-223/02, Spanien und Finnland/ Parlament und Rat, Slg. 04, I-7789, Rn. 51 ff.; unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Jarass, EU-Grundrechte, § 21 Rn. 4. 136 Siehe dazu Jarass, EU-Grundrechte, § 21 Rn. 4; nach a. A. ist danach zu unterscheiden, ob die Tätigkeit selbständig (Art. 16 GRCharta) oder unselbständig (Art. 15 GRCharta) ausgeführt wird, Küll, Grundrechtliche Probleme, 230.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

53

Freiheit im Rahmen der Berufsausübung oder unmittelbar anhand Art. 16 der GRCharta prüft, führt im vorliegenden Fall nicht zu unterschiedlichen Ergebnissen.137 Mithin kann im Folgenden in Einklang mit der zu Grunde liegenden Rechtsprechung auf die Berufsfreiheit zurückgegriffen und, soweit erforderlich, können unternehmerische Aspekte im Rahmen dieser berücksichtigt werden. Das Emissionshandelssystem errichtete bei seiner Einführung keine Berufszulassungsschranke.138 Anstelle dessen griff es durch das Abgabeerfordernis für Emissionszertifikate in die Ausübung des bereits ergriffenen Berufes ein.139 Das Emittieren von CO2 war eine Modalität oder Rahmenbedingung der eigentlichen Berufsausübung.140 Es lag eine Berufsausübungsregelung vor.141 Diese stellte die notwendige Folge des mit der Einführung des Handelssystems bezweckten Klimaschutzes dar.142 Der EuGH nimmt in seiner Rechtsprechung bei der Rechtfertigungsprüfung keine weitere Differenzierung zwischen der Eigentums- und Berufsfreiheit vor.143 Insoweit kann bezüglich der Rechtfertigungsprüfung auf die Ausführungen zur Eigentumsfreiheit verwiesen werden.144 Die Berufsfreiheit war durch die Einführung des Emissionshandelssystems nicht verletzt. d) Allgemeiner Gleichheitsgrundsatz Die EH-RL 2003/87/EG differenzierte in Art. 2 I i. V. m. Anhang I bezüglich ihrer Anwendbarkeit zwischen den verschiedenen Industriesektoren. Während die Richtlinie den Stahlsektor erfasste, schloss sie andere Sektoren, wie beispielsweise den Chemie- und Nichteisenmetallsektor, vom Anwendungsbereich des Emissionshandels aus. Fraglich ist daher, ob diese Differenzierung mit dem Gleichheitsgrundsatz vereinbar war.145 137

Siehe dazu auch Blanke, in: Tettinger/Stern, Art. 16 GRCharta Rn. 3. BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 139 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 140 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182; Winkler, Klimaschutzrecht, 330; so für ein allg. Zertifikatssystem im Rahmen des nationalen Rechts Kaden, Clean Air Act, 270; Kottmeier, Recht zwischen Umwelt und Markt, 195 ff.; Rehbinder, in: Umweltzertifikate und Kompensationslösungen, 92, 119 f. 141 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 142 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182. 143 Günter, Berufsfreiheit und Eigentum, 15; Jarass, NVwZ 06, 1089, 1090; Müller-Michaels, Grundrechtlicher Eigentumsschutz, 58; Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 266. 144 Siehe dazu BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182 sowie Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 266 ff.; noch zum RL-Entwurf KOM (2001) 581 endg. Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, 68 f. 145 Zu weiteren gleichheitsrechtlichen Fragen in Zusammenhang mit der EH-RL siehe Stewing, Emissionshandel 49 ff.; speziell zu einer Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes durch die Differenzierung zwischen Alt- und Neuanlagenbetreibern Diehr, Rechtsschutz, 248 ff.; 138

54

C. Analyse des Regelungssystems

Der EuGH hatte sich in der Rs. C-127/07146 mit dieser Frage auseinanderzusetzen. Ihr lag ein Vorabentscheidungsverfahren Frankreichs gem. Art. 267 AEUV147 zu Grunde.148 Im Folgenden soll daher – unter Berücksichtigung des EuGH-Urteils – die Rechtmäßigkeit dieser Differenzierung untersucht werden.149 Im Anschluss daran ist die Rechtslage auf nationaler Ebene zu prüfen. Das TEHG 04 übernahm die Vorgaben der Richtlinie durch § 2 I i. V. m. Anhang I. Das OVG Berlin-Brandenburg150 sowie das VG Berlin151 bezogen im Rahmen der Überprüfung des ZuG 07 Stellung zur Vereinbarkeit emissionshandelsrechtlicher Regelungen mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. aa) Verstoß durch die EH-RL Ausgangspunkt der Rs. C-127/07war die Frage, inwieweit es mit dem europäischen Gleichheitssatz zu vereinbaren war, dass die Richtlinie den Stahlsektor dem Handel mit Treibhausgaszertifikaten unterwarf, ohne den Chemiesektor und den Nichteisenmetallsektor zu erfassen. Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz gem. Art. 20 GRCharta152 verlangt, dass „gleiche Sachverhalte nicht ungleich behandelt und ungleiche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, daß eine derartige Behandlung objektiv gerechtfertigt ist“153. Zu untersuchen ist daher zunächst, ob sich bezüglich der unterschiedlichen Sektoren Vergleichsgruppen bilden ließen, d. h. vergleichbare Sachverhalte vorlagen. Ist diese Frage zu bejahen, ist im Anschluss daran zu prüfen, ob eine nicht Küll, Grundrechtliche Probleme, 256 f.; Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen, 136 ff.; Winkler, Klimaschutzrecht, 330 ff. 146 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263 ff. 147 Zum Zeitpunkt des Verfahrens noch Art. 234 EGV. 148 Vorlagefrage des Conseil d’État, ABl. C 117 v. 26.5. 2007, 8. 149 Siehe dazu auch das ähnlich gelagerte Verfahren in der Rs. T-16/04 – Arcelor/Parlament und Rat, Urt. v. 2.3. 2010, ABl. C 100 v. 17.4. 2010, 35 sowie dazu die Besprechung von Lengauer, ZfRV 10, 100 ff. 150 OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 30.11. 2006 – 12 B 14/06, ZUR 07, 142 ff. 151 VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – VG 10 A 444/05, BeckRS 2010, 51665. 152 Bereits vor der Normierung in Art. 20 GRCharta gehörte der allg. Gleichheitssatz zum gesicherten Bestand der mitgliedstaatlichen Verfassungsüberlieferungen; seit EuGH, Urt. v. 19.10. 1977 – verb. Rs. 117/76 u. 16/77, Ruckdeschel/Hauptzollamt Hamburg St. Annen, Slg. 77, 1753, Rn. 7 wird dieser zu den Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts gezählt. Dabei geht aus der Rspr. des EuGH nicht eindeutig hervor, ob dieser den Gleichheitssatz aus den Rechtserkenntnisquellen des Art. 6 III EUV ableitet oder aus einer Generalisierung der besonderen, im Vertrag festgeschriebenen Gleichheitsgrundsätze; siehe dazu unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 20 GRCharta Rn. 2. 153 EuGH, Urt. v. 11.5. 2000 – Rs. C-56/99, Gascogne viandes SA, Slg. 00, I-3079, Rn. 37; ähnlich Urt. v. 11.7. 2006 – Rs. C-313/04, Eggenberger, Slg. 06, I-6367, Rn. 33.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

55

gerechtfertigte Ungleichbehandlung zum Nachteil einer der Vergleichsgruppen vorlag. (1) Bildung von Vergleichsgruppen Um Vergleichsgruppen bilden zu können, müssen erstens objektive Umstände herangezogen werden und zweitens muss ein gemeinsamer Bezugspunkt bestehen, der Oberbegriff für die zu vergleichenden Sachverhalte ist.154 Dabei ist zu beachten, dass keine zu engen Vergleichsgruppen gebildet werden, da in diesem Falle der Anwendungsbereich des Gleichheitsgrundsatzes unangemessen beschränkt werden würde.155 Der EuGH führte in seiner Entscheidung zum Emissionshandel aus, dass sich die betroffenen Sektoren in einer vergleichbaren Lage befunden hätten, da jede Treibhausgasemission zu einer gefährlichen Störung des Klimas beitrage, und jeder Wirtschaftssektor, der diese Gase ausstieße und in das System eingebunden werden könne, die Funktionalität des Zertifikatehandels verbessere.156 Zweifelhaft ist, ob die Vergleichbarkeit tatsächlich entsprechend dem Urteil des EuGH derart weit zu ziehen war und ist. Nimmt man keine weitere Eingrenzung vor, so wären auch private Haushalte erfasst, was vor dem Hintergrund der grundsätzlichen Unterschiede zwischen Verbrauchern und Unternehmern, insbesondere im Bereich der Großindustrie, zweifelhaft erscheint. Aber auch dann, wenn man den Maßstab beschränkt, lassen sich Vergleichsgruppen bilden. Sowohl die Stahlindustrie als auch der Chemie- und Nichteisenmetallsektor sind dem Bereich der Industrieanlagen zuzuordnen. Alle drei Sektoren emittieren im Rahmen des Anlagenbetriebs CO2. Mithin war eine Vergleichbarkeit der beiden Sachverhalte gegeben. (2) Ungleichbehandlung Die Nichteinbeziehung des Chemie- und Nichteisenmetallsektors in das Emissionshandelssystem stellte eine Ungleichbehandlung der vergleichbaren Sachverhalte dar.157

154 EuGH, Urt. v. 12.7. 1962 – Rs. 16/61, Acciaierie Ferrierere e Fonderie di Modena, Slg. 62, 581; so unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Kingreen, in: Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 17 Rn. 14; Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 20 GRCharta Rn. 20. 155 Jarass, EU-Grundrechte, § 24 Rn. 6; Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 20 GRCharta Rn. 21. 156 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 265. 157 Zu diesem Kriterium siehe EuGH, Urt. v. 7.7. 1993 – Rs. C-217/91, Spanien/Kommission, Slg. 93, I-3923, Rn. 37; Urt. v. 13.12. 1994 – Rs. C-306/93, SMW Winzersekt, Slg. 94 I-5555, Rn. 30; die Frage, ob die Ungleichbehandlung zugleich auch eine Benachteiligung beinhalten muss, kann aufgrund der mit dem Emissionshandel einhergehenden Pflichten offen bleiben; dazu siehe Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 20 GRCharta Rn. 22.

56

C. Analyse des Regelungssystems

(3) Rechtfertigung Die Rechtfertigung setzt nach der Rechtsprechung des EuGH zunächst ein legitimes Ziel sowie ein „objektives Kriterium“158 bzw. „objektive Unterschiede von einigem Gewicht“159 voraus.160 (a) Legitimes Ziel Die Differenzierung zwischen den verschiedenen Sektoren diente der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Handelssystems in der Einführungs- und Erprobungsphase und damit dem Hauptziel des Umweltschutzes. (b) Vorliegen eines objektiven Differenzierungskriteriums Die Formulierungen des EuGH bezüglich des „objektiven Kriteriums“ bzw. der „objektiven Unterschiede von einigem Gewicht“ sind dahingehend zu verstehen, dass ein objektiv sachlicher Differenzierungsgrund erforderlich ist,161 der geeignet ist, das legitime Ziel zu erreichen, und der in direktem Zusammenhang mit dem Ziel der Ungleichbehandlung steht.162 Der EuGH verwies bezüglich des „objektiven Kriteriums“ darauf, dass es sich beim Emissionshandel um ein „neues und komplexes System“163 gehandelt habe, so dass die ursprüngliche Begrenzung des Anwendungsbereichs geboten gewesen sei.164 Der Chemiesektor habe eine hohe Anzahl von Emittenten umfasst, was die Steuerung des Systems erschwert und einen besonders hohen Verwaltungsaufwand zur Folge gehabt habe, so dass eine Fehlfunktion des Systems bei seiner Einführung nicht auszuschließen gewesen sei.165 Die beiden Sektoren Stahl und Nichteisenmetall hätten eine derartig unterschiedliche Menge an Emissionen ausgewiesen, dass die 158 EuGH, Urt. v. 13.11. 1990 – Rs. C-370/88, Marshall, Slg. 90, I-4071, Rn. 24; so in der zu Grunde liegenden Entscheidung, EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 265. 159 EuGH, Urt. v. 27.11. 1984 – Rs. C-250/83, Finsider/Kommission, Slg. 85, 131, Rn. 8; Urt. v. 26.11. 2002 – Rs. C-351/98, Spanien/Kommission, Slg. 02, I-8031, Rn. 57. 160 Zu diesem Kriterium siehe Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 20 GRCharta Rn. 25. 161 Unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Rossi, in: Calliess/Ruffert, Art. 20 GRCharta Rn. 25. 162 EuGH, Urt. v. 17.9. 2002 – Rs. C-513/99, Concordia Bus Finland, Slg. 02, I-7213, Rn. 59. 163 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 267. 164 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 267. 165 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 267; ähnlich auch die allgemeine Argumentation der Kommission, wonach die Differenzierung der Richtlinie auf Praktikabilitätserwägungen beruhe, zitiert nach Pflüglmayer, Vom Kyoto-Protokoll zum Emissionshandel, 140 sowie allg. zum Ausschluss kleiner Anlagen aus einem Zertifikatssystem Becker-Neetz, Rechtliche Probleme, 40.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

57

differenzierende Behandlung in der ersten Emissionshandelsperiode unter Berücksichtigung des schrittweisen Vorgehens, auf dem die RL 2003/87/EG beruht habe, rechtmäßig gewesen sei.166 Mithin habe der Gemeinschaftsgesetzgeber den Chemiesektor und den Nichteisenmetallsektor nicht gleichheitssatzwidrig vom Anwendungsbereich der RL 2003/87/EG ausgenommen.167 Der EuGH hat mit diesem Urteil den weiten Spielraum, der dem Unionsgesetzgeber beim Erlass von Sekundärrecht zukommt, bestätigt.168 (c) Verhältnismäßigkeit Der EuGH nahm in seiner Entscheidung eine Eingrenzung des Handlungsspielraums vor, indem er die Angemessenheit des sachlichen Differenzierungsgrundes forderte, mithin auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verwies.169 Zu untersuchen ist, inwieweit die Ungleichbehandlung der verschiedenen Sektoren dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprach. (aa) EuGH Der EuGH hat die Differenzierung der EH-RL für verhältnismäßig erklärt. Eine entsprechende Regelung habe in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gestanden, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht nur den Umweltschutz als Hauptziel der Regelung berücksichtigt, sondern in seine Abwägung auch andere betroffene Interessen aufgenommen habe.170 Der Gesetzgeber habe diesen Handlungsspielraums unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Angemessenheit genutzt, wenn er aufgrund der Neuheit und Komplexität des Handelssystems dieses nur für einen begrenzten Teilnehmerkreis eingeführt und erst nach einer hinreichenden Erprobungsphase auf weitere potentielle Teilnehmer erstreckt habe.171 Die Entscheidung stand damit nach Ansicht des 166 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 268. 167 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 268. 168 Epiney, ZUR 10, 236, 239. 169 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 265; siehe zur umstrittenen Frage, ob im Rahmen des Gleichheitsgrundsatzes eine Verhältnismäßigkeitsprüfung erforderlich ist, Kingreen, in: Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 17 Rn. 16 f.; Epiney, in: Achte Osnabrücker Gespräche zum deutschen und europäischen Umweltrecht, 207, 238 f.; Rossi, in: Calliess/ Ruffert, Art. 20 GRCharta Rn. 26 f. 170 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 266. 171 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 267; nach Ansicht der Literatur ist in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass ein Anstieg der unter das Zertifikatsystem fallenden Anlagebetreiber auch eine Erhöhung der administrativen Kosten zur Folge haben könne; so

58

C. Analyse des Regelungssystems

EuGH in einer Linie mit den Grundsätzen der bisherigen Rechtsprechung für die Einführung neuer, komplexer Systeme.172 (bb) Literatur Die Angemessenheit der Beschränkung des Emissionshandelssystems auf den Stahlsektor wurde in der Literatur unter Verweis auf die unsichere wirtschaftliche Lage bestritten.173 Die Angemessenheit hätte nur dann korrekt beurteilt werden können, wenn die Konkurrenzsituation zwischen den betroffenen Sektoren und den darin enthaltenen Unternehmen berücksichtigt worden sei.174 Die Nichteinbeziehung einzelner Branchen habe eine rechtfertigungsbedürftige Bevorzugung dargestellt.175 Es habe zwar ein Entscheidungsspielraum bestanden, innerhalb dessen sei aber unter Einbeziehung der unsicheren konjunkturellen Lage zwischen den betroffenen Rechtsgütern der Anlagenbetreiber und den Klimaschutzbelangen abzuwägen gewesen.176 Erst dann, wenn man die Folgen einer anhaltenden Wirtschaftskrise für die Anlagenbetreiber berücksichtigt hätte, wäre eine sachgerechte Abwägung zwischen den Vorteilen einer staatlichen Maßnahme für den Klimaschutz und den daraus resultierenden Nachteilen für die betroffenen Emittenten zu treffen gewesen.177 Das Emissionshandelssystem wäre nur dann angemessen und mit Grundrechten vereinbar gewesen, wenn dies auch unter Berücksichtigung einer fiktiven und langfristigen Rezession noch anzunehmen gewesen sei.178 Man habe nicht vergessen dürfen, dass eine CO2-Reduktion schon durch die in einer Wirtschaftskrise entstehenden Produktions- und Verbrauchsrückgänge entstanden sei.179 Hätte in einer derartigen Krisensituation ein Anlagenbetreiber zusätzlich noch weitere Auflagen zu erfüllen gehabt, hätte es aufgrund von Unterallgemein für ein Emissionszertifikatesystem Huckenstein, ZfU 93, 1, 20 f.; Stüer/Spreen, UPR 99, 161, 163. 172 Siehe dazu EuGH, Urt. v. 29.2. 1984 – Rs. 37/83, Rewe-Zentrale/Landwirtschaftskammer Rheinland, Slg. 84, 1229, Rn. 20; Urt. v. 13.5. 1997 – Rs. C-233/94, Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 97, I-2405, Rn. 43. 173 Siehe dazu EuG, Urt. v. 23.11. 2005 – Rs. T-178/05, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 05, II-4807, Rn. 60, wonach auf die Bedürfnisse der Wirtschaft Rücksicht zu nehmen ist und ein effizienter europäischer Markt für Treibhausgasemissionszertifikate unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage geschaffen werden soll; siehe zum Spannungsverhältnis zwischen Wirtschaftskrise und Umweltschutz auch Knopp/Piroch, ZUR 09, 409 ff. 174 Frenz, JZ 09, 630. 175 Frenz, JZ 09, 630, 631. 176 Frenz, JZ 09, 630, 631. 177 Frenz, JZ 09, 630, 632. 178 Frenz, JZ 09, 630, 632. 179 Siehe zu dieser Konjunkturabhängigkeit des Emissionshandelssystems auch SRU, Stellungnahme Nr. 6, Rn. 25 ff.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

59

nehmenszusammenbrüchen und -schließungen zu andauernden Produktionskürzungen kommen können, aus denen zwangsläufig eine Reduktion des CO2-Ausstoßes gefolgt wäre.180 Mithin seien in einer Wirtschaftskrise zur Erfüllung der nationalen Kyoto-Ziele keine weiteren Reduktionsmaßnahmen erforderlich gewesen.181 Demnach sei es weder notwendig gewesen, die Gesamtmenge der Emissionszertifikate stärker zu deckeln, noch weitere Branchen in das Handelssystem einzubeziehen.182 Aufgrund des mit der Wirtschaftskrise verbundenen Rückgangs der Emissionen seien die für den Klimaschutz sprechenden Belange im Rahmen der Abwägung geringer zu gewichten gewesen.183 Daraus sei im Ergebnis zu schlussfolgern gewesen, dass man während einer Rezession den Anlagenbetreiber keine stärkeren Belastungen durch ehrgeizige Klimaschutzmaßnahmen hätte zumuten können.184 Anstelle dessen hätte man Alternativen wie bspw. die Nachholung dieser Klimaschutzmaßnahmen nach Anstieg der Konjunktur erwägen müssen, alternativ auch langfristige Ansätze, wie bspw. den Abschluss von Selbstverpflichtungen zwischen Anlagenbetreiber und Staat.185 (cc) Stellungnahme Dieser Argumentation kann im Ergebnis nicht gefolgt werden. Klimaschutz ist durch langfristiges Handeln geprägt, so dass ihm ein Agieren unter „Ungewissheitsbedingungen“186 geradezu immanent ist.187 Dieser Aspekt allein konnte mithin nicht zur Unverhältnismäßigkeit anspruchsvoller Klimaschutzziele führen.188 Auf europäischer und nationaler Ebene gingen die Klimaschutzplanungen in zeitlicher Hinsicht über die völkerrechtlich verbindliche Phase nach Ende 2012 hinaus.189 Konjunkturschwankungen stellen demgegenüber ein kurzfristiges und schwer voraussehbares Phänomen dar.190 180

Frenz, JZ 09, 630, 632. Frenz, JZ 09, 630, 632. 182 Frenz, JZ 09, 630, 632. 183 Frenz, JZ 09, 630, 632. 184 Frenz, JZ 09, 630, 632. 185 Frenz, JZ 09, 630, 632. 186 Frenz, DVBl. 10, 223, 227. 187 Frenz, DVBl. 10, 223, 227. 188 Frenz, DVBl 10, 223, 227; siehe dazu auch Bardt, Grundzüge, 17, der davon spricht, dass die „Wirtschafts- und Finanzkrise […] das Thema Klimawandel vorübergehend verdrängt, aber nicht gelöst [habe]“. 189 Vgl. bspw. das Integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung, Meseberg, August 2007 sowie auf europäischer Ebene KOM (2008) 30 endg. 190 Siehe zu den nationalen Konjunkturschwankungen der letzten Jahre die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung in Deutschland anhand des Bruttoinlandprodukts des Statistischen Bundesamtes unter www.destatis.de (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) sowie auf internationaler Ebene die Informationen des Prognose-Zentrums des Instituts für Weltwirtschaft, Universität Kiel, http://www.ifw-kiel.de/wirtschaftspolitik/konjunkturprognosen (Letzter Aufruf: 1.1. 2013). 181

60

C. Analyse des Regelungssystems

Hätte man daher das Klimaschutzsystem unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage als unverhältnismäßig bezeichnen und die Berücksichtigung konjunktureller Belange in der Abwägung fordern wollen, so hätte dieses Vorgehen selbst dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen müssen. Insoweit wäre aber bereits die Geeignetheit zu verneinen gewesen. Dem Gemeinschaftsgesetzgeber steht grundsätzlich bei der Schaffung eines Maßnahmekatalogs ein Handlungsspielraum zu.191 Das Klimaschutzrecht ist ein „komplexe[s] Regelungsgebiet […] mit nicht-linearen Kausalzusammenhängen“192. Folglich lässt sich nur schwer die tatsächliche Wirksamkeit einer konkreten Maßnahme prognostizieren.193 Der EuGH nimmt daher erst dann einen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz an, wenn eine Maßnahme offensichtlich ungeeignet ist.194 Für die Einstufung eines dem Vorschlag der Literatur entsprechenden konjunkturabhängigen Klimaschutzsystems als ungeeignet spricht das Verhältnis zwischen Konjunkturschwankungen und langfristigen Klimazielen. Zwar ist zuzugeben, dass das Vorliegen einer Rezession tatsächlich kurzfristig zu einer Senkung der Emissionen führt, so dass zunächst die Einhaltung eines Klimaschutzziels möglich erscheint.195 Allein vorübergehende CO2-Senkungen lassen aber nicht längerfristig die Erforderlichkeit verstärkten Klimaschutzes entfallen.196 Die auf diese Weise erzielten Reduktionsminderungen sind nur vorübergehender Natur. Sie sind nicht den spezifischen Klimaschutzmaßnahmen zuzurechnen, sondern beruhen allein auf dem Produktionseinbruch durch eine Wirtschaftskrise. Kommt es zu einem Wirtschaftsaufschwung, steigt folglich auch der Emissionsausstoß erneut an. Zwar haben auch die Vertreter eines konjunkturabhängigen Klimaschutzsystems die Notwendigkeit langfristiger Maßnahmen anerkannt.197 Das alternativ vorgeschlagene „Nachholen“ von Klimaschutzmaßnahmen ist aber nicht zielführend. Es setzt nach jeder Rezession eine hinreichende Phase des Aufschwungs voraus, in der entsprechende Maßnahmen wirken können. Das Verhältnis zwischen Rezession und Aufschwung ist im Vorhinein nicht kalkulierbar, so dass eine konstante Klimaschutzpolitik erschwert wird. Der Anreiz zur Modernisierung der Anlagen und zu langfristigen Investitionen in klimafreundlichere Technologien läuft durch das Wechselspiel zwischen obliegenden und ausgesetzten Reduktionspflichten leer.

191 EuGH, Urt. v. 12.11. 1996 – Rs. C-84/94, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 96, I-5793, Rn. 58. 192 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 164. 193 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 164. 194 EuGH, Urt. v. 11.7. 1989 – Rs. C-265/87, Schräder/Hauptzollamt Gronau, Slg. 89, I-2237, Rn. 22; Urt. v. 8.4. 1992 – Rs. C-256/90, Mignini, Slg. 92, I-2651, Rn. 16. 195 So auch für die Wirtschaftskrise 2009 Bardt, Grundzüge, 17 f. 196 So aber Frenz, JZ 09, 630, 632. 197 Frenz, JZ 09, 630, 632.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

61

Des Weiteren ist zu befürchten, dass durch das Aussetzen von Investitionen in den Klimaschutz künftig noch höhere Kosten für die betroffenen Anlagenbetreiber entstehen werden.198 Darüber hinausgehend können Forschung und Investition in neue, klimaschutzfreundliche Technologien sogar die Folgen der Wirtschaftskrise minimieren.199 Die Einhaltung der Klimaschutzziele steht damit unter der Unwägbarkeit, dass entweder bereits die Senkung der CO2-Emissionen durch Produktionsausfälle zur Erfüllung der Klimaschutzziele ausreicht oder in den Phasen des Aufschwungs entsprechende „Nachholmaßnahmen“ greifen können. Damit bildet dieses Vorgehen einen konträren Gegensatz zu einer effizienten und vorausschauenden Klimapolitik. Es steht nicht in Einklang mit dem Gedanken einer nachhaltigen Entwicklung und der Verwirklichung eines hohen Umweltschutzes in Europa, Art. 3 III EUV, Art. 191 AEUV. Unter Klimawissenschaftlern ist unbestritten, dass zur Verhinderung eines Klimawandels langfristig schärfere Maßnahmen ergriffen werden müssen.200 Die Politik hat auf europäischer und nationaler Ebene bereits mit verschärften Zielvorgaben für die Zukunft reagiert.201 Das Prinzip des Emissionshandels würde ad absurdum geführt werden, wenn emissionshandelspflichtige Unternehmen, sobald sie von den Auswirkungen des Handels betroffen sind, wieder davon freigestellt werden würden.202 Die Erfüllung strengerer Klimaschutzziele scheint unter den genannten Bedingungen nur schwer möglich. Bereits jetzt wird unter Verweis auf die Emissionsentwicklung der vergangenen Jahre die tatsächliche Effizienz des geltenden Emissionshandelssystems bezweifelt.203 Außerdem müssen noch weitere betriebswirtschaftliche Aspekte berücksichtigt werden. So stellt es für einen Unternehmer nicht zwingend das mildere Mittel dar, wenn er in einer Phase des Aufschwungs für die Bewältigung der steigenden Auftragszahlen Kapital benötigt, dieses aber anderweitig durch zusätzliche Reduktionsverpflichtungen und damit verbundene Modernisierungsmaßnahmen gebunden ist. Des Weiteren wirft eine Regelung, die auf die Schlagwörter „Rezession“ und „Belastung der Unternehmen“ abstellt, Schwierigkeiten in Bezug auf den Bestimmtheitsgrundsatz204 auf. Bereits der Begriff der Rezession unterliegt keiner 198

Bardt, Grundzüge, 18. Bardt, Grundzüge, 18. 200 Siehe dazu Abschn. D.I. mit weiteren Nachweisen. 201 Siehe dazu Abschn. D.I.2., 3. 202 Hutsch, NordÖR 11, 8, 13. 203 Siehe dazu Abschn. C.IV.1. 204 Zur Herleitung des Bestimmtheitsgrundsatzes siehe Geiger, in: Geiger/Khan/Kotzur, Art. 2 EUV Rn. 3; Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 435 ff. sowie zu den Voraussetzungen EuGH, Urt. v. 9.7. 1981 – Rs. 169/80, Zollverwaltung/Gondrand Frères, Slg. 81, 1931, Rn. 17; EuG, Urt. v. 22.1. 1997 – Rs. T-115/94, Opel Austria/Rat, Slg. 97, II-39, Rn. 124; 199

62

C. Analyse des Regelungssystems

allgemeinverbindlichen Definition, sondern wird in wissenschaftlichen Quellen unterschiedlich verwendet.205 Die umfangreiche Rechtsprechung zu Bestimmungen mit wirtschaftlichem und finanziellem Bezug zeigt deutlich die Problematik in Bezug auf die Justitiabilität entsprechender Bestimmungen.206 Mithin erscheint ein konjunkturabhängiges Klimaschutzsystem als nicht hinreichend geeignet. Ob dies offensichtlich ungeeignet i. S. d. Rechtsprechung des EuGH ist, hinge von der konkreten Ausgestaltung einer entsprechenden Regelung ab. Der Gemeinschaftsgesetzgeber blieb damit innerhalb seines Entscheidungsspielraums, der ihm bei politischen, wirtschaftlichen und sozialen Entscheidungen, bei denen er komplexe Beurteilungen und Prüfungen vornehmen muss, eingeräumt wird. bb) Verstoß durch das TEHG Auch das OVG Berlin Brandenburg und das VG Berlin haben zu der Frage der Begrenzung des Emissionshandels auf bestimmte Sektoren Stellung genommen und deren Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz ebenfalls bejaht.207 Im Unterschied zum Verfahren auf europäischer Ebene bezogen sich die Gerichte dabei aber nicht auf den Unterschied zwischen Stahl- und Nichteisen- bzw. Chemiesektor, sondern auf die Differenzierung zwischen Energie und Industrie sowie die Sektoren Haushalt und Verkehr. Sie lehnten daher schon das Vorliegen eines vergleichbaren Sachverhalts ab. Die Ausgangsfrage war damit nicht mit der der Rs. C-127/07 zu Grunde liegenden Streitigkeit identisch. Die Regelungen bezüglich des Anwendungsbereichs im nationalen Recht entsprachen aber denen der EH-RL. Zwar wich der Wortlaut des Anhangs I des TEHG 04 von dem der EH-RL ab. Dies ist aber darauf zurückzuführen, dass der Anlagenbegriff des Art. 3 I lit. e) EH-RL identisch war mit dem des Art. 2 Nr. 3 IVU-RL und der nationale Gesetzgeber infolgedessen zur Umsetzung der EH-RL auf den Anlagenkatalog der 4. BImSchV zurückgegriffen hat, der die IVU-RL in nationales Recht umsetzte.208 Trotz dieser sprachlichen Unterschiede stimmten die Anwendungsbereiche von EH-RL und TEHG überein.209 Epiney, in: Achte Osnabrücker Gespräche zum deutschen und europäischen Umweltrecht, 207, 229; Szczelleka, in: EUDUR, § 11 Rn. 13. 205 Siehe ausführlich zu dieser Problematik den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 08/09, 78 ff. 206 Siehe aus der nationalen Rechtsprechung exemplarisch BVerfG, Urt. v. 18.4. 1989 – 2 BvF 1/82, NJW 89, 2457 ff.; Urt. v. 9.7. 2007 – 2 BvF 1/04, NVwZ 07, 1405 ff.; BerlVerfGH, Urt. v. 31.10. 2003 – VerfGH 125/02, NVwZ 04, 210 ff.; NRWVerfGH, Urt. v. 15.3. 2011 – VerfGH 20/10, NVwZ 11, 805 ff. 207 OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 30.11. 2006 – 12 B 14/06, ZUR 07, 142 ff.; VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – VG 10 A 444/05, BeckRS 2010, 51665. 208 Diehr, Rechtsschutz, 104 f. 209 Diehr, Rechtsschutz, 104 f.; Ebsen, EU-Emissionshandelsrichtlinie, 80.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

63

Folglich ist die Frage der Vereinbarkeit der nationalen Regelungen mit dem Gleichheitssatz im Ergebnis nicht anders zu beurteilen als auf europäischer Ebene. cc) Bewertung Die Rechtsprechung zum allgemeinen Gleichheitsgrundsatz wirft Probleme in Bezug auf die kommenden Handelsperioden auf. Es stellt sich auch auf nationaler Ebene die Frage, ob zukünftig eine derartige Differenzierung vor dem allgemeinen Gleichheitssatz noch zu rechtfertigen ist, wenn es sich bei dem Emissionshandelssystem und damit verbunden der Versteigerung der Zertifikate nicht mehr um ein neues, komplexes System handelt. Das Urteil des EuGH muss vor dem Hintergrund des drohenden Klimawandels restriktiv bezüglich einer künftigen Ausweitung des Emissionshandels interpretiert werden. Der EuGH hat mehrfach betont, dass die EH-RL ein schrittweises Vorgehen zu Grunde gelegt habe.210 Als Hauptargument für den Ausschluss von Sektoren hat er die Neuartigkeit und Komplexität des Systems genannt.211 Diese Aussagen können nur dahingehend verstanden werden, dass in den zukünftigen Handelsperioden, wenn der Gesetzgeber hinreichend Erfahrung gesammelt hat und die Erprobungsphase beendet ist, die Rechtfertigung für eine derartige Differenzierung entfällt.212 Unbeschadet der Rechtmäßigkeit einer solchen Differenzierung kann die unvollständige Erfassung der CO2-emittierenden Sektoren vor dem Hintergrund der sich in Zukunft weiter verschärfenden (inter-)nationalen Reduktionsziele keinen Bestand haben. Erfolgreicher Klimaschutz setzt voraus, dass künftig alle CO2Emittenten von einem Klimaschutzregime erfasst werden. Die gesamtwirtschaftlichen Kosten für den Klimaschutz213 steigen an, wenn nur bestimmte Sektoren am Emissionshandel teilnehmen.214 Zur Kostensenkung müssten die Emissionsbudgets unter Kenntnis der präzisen Vermeidungskosten optimal zwischen den am Emissionshandel teilnehmenden und nicht teilnehmenden Sektoren aufgeteilt werden.215 Zwar können in den Nicht-Handelssektoren weitere

210 Siehe bspw. Rn. 57, 61, 62, 63, 69, 72 des Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine, EuZW 09, 263 ff. 211 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine, EuZW 09, 263, 267. 212 Ähnlich auch Epiney, ZUR 10, 236, 239, die dann zumindest einen strengeren Prüfungsmaßstab annimmt. 213 Siehe zu diesen Kosten, Böhringer/Hoffmann/Manrique de Lara Penate, Efficiency Costs, 1 ff. sowie Feess, Umweltökonomie, 239 ff. 214 Hentrich/Matschoss/Michaelis, ZfU 09, 153; SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 203. 215 Hentrich/Matschoss/Michaelis, ZfU 09, 153 f.; SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 203.

64

C. Analyse des Regelungssystems

Klimaschutzmaßnahmen ergriffen werden.216 Diese sind allerdings im Ergebnis weniger effizient, im Gegenzug dafür aber teurer.217 3. Berichterstattung, Kontrolle und Sanktionen Schon auf völker- und europarechtlicher Ebene wird das Fehlen wirksamer Kontroll- und Sanktionsmechanismen bemängelt.218 Auf nationaler Ebene sind die entsprechenden Vorschriften bereits Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzungen geworden.219 § 6 I TEHG i. V. m. § 18 I 1 TEHG 04220 normierte eine Zahlungspflicht für Anlagenbetreiber, die entweder gar keine oder eine nicht ausreichende Anzahl an Berechtigungen abgegeben haben. Dabei war die Abgabepflicht gem. § 6 I TEHG 04 bereits dann erfüllt, wenn die vom Anlagenbetreiber abgegebene Anzahl an Zertifikaten mit den Vorgaben des Emissionsberichts übereinstimmte.221 Die Abgabepflicht richtete sich allein nach den Daten des Berichts gem. § 5 TEHG 04.222 Das VG Berlin hat die Erfüllung der Abgabepflicht daher zu Recht auch dann bejaht, wenn der Anlagenbetreiber aufgrund eines falschen Emissionsberichts eine unzureichende Menge an Zertifikaten abgab.223 Voraussetzung war aber, dass die Fehler erst nach Abgabe des Berichts entdeckt wurden, die Korrekturfrist bereits abgelaufen war und der Anlagenbetreiber, der sich auf die Prüfung gem. § 5 III, IV TEHG 04 verlassen konnte, daher als gutgläubig und dementsprechend schutzwürdig zu beurteilen war.224 Eine ähnliche Konsequenz zeigte die Entscheidung des BVerwG zu den Monitoringkonzepten der Anlagenbetreiber gem. § 5 TEHG 04.225 Die Anlagenbetreiber mussten ihre Monitoringkonzepte zu den Ermittlungs- und Berichtspflichten über die Freisetzung von Treibhausgasen gem. Abschnitt 4.3 Abs. II S. 1 der Monitoring216

Hentrich/Matschoss/Michaelis, ZfU 09, 153, 154; SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 203. 217 Hentrich/Matschoss/Michaelis, ZfU 09, 153, 154; SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 203. 218 Barrett, Environment and Statecraft, 383 ff.; Epiney, ZUR 10, 236, 243; Hansjürgens, ZfU 09, 123, 129; Kreuter-Kirchhof, EuZW 04, 711, 713 f.; a. A. Graichen/Harders, ZUR 02, 73, 79 f., die das EU-Emissionshandelssystem als effektiv und durchsetzungsfähig bewerten. 219 Siehe bspw. BVerwG, Urt. v. 18.2. 2010 – 7 C 10/09, NVwZ-RR 10, 473 f.; VG Berlin, Urt. v. 11.6. 2010 – 10 K 130/09, BeckRS 2011, 48462; siehe dazu auch Ehrmann/Helmes, NVwZ 2012, 1152 ff. 220 Zur Verfassungsmäßigkeit des § 18 TEHG siehe Nawrath, Emissionszertifikate, 160 ff. 221 VG Berlin, Urt. v. 11.06. 2010 – 10 K 130/09, BeckRS 2011, 48462, Rn. I. 222 VG Berlin, Urt. v. 11.06. 2010 – 10 K 130/09, BeckRS 2011, 48462, Rn. I. 223 VG Berlin, Urt. v. 11.06. 2010 – 10 K 130/09, BeckRS 2011, 48462, Rn. I. 224 VG Berlin, Urt. v. 11.06. 2010 – 10 K 130/09, BeckRS 2011, 48462, Rn. I. 225 BVerwG, Urt. v. 18.2. 2010 – 7 C 10/09, NVwZ-RR 10, 473 f.

I. Treibhausgasemissionshandelsgesetz

65

Leitlinien226 behördlich genehmigen lassen.227 Dabei bestand eine Genehmigungspflicht für die Landesbehörden, sofern die Konzepte mit geltendem Recht übereinstimmten.228 Mithin kam eine Sanktion der Anlagenbetreiber gem. § 18 I 1 TEHG 04 dann nicht in Betracht, wenn die fehlerhaften Emissionsberichte auf ebenfalls fehlerhafte, aber genehmigte Monitoringkonzepte zurückgingen.229 Als Folge dieser Rechtsprechung wurden Anlagenbetreiber trotz einer unzureichenden Abgabe von Zertifikaten im Ergebnis nicht sanktioniert. Zwar ist dem insoweit zuzustimmen, als sich für die Anlagenbetreiber durch den genehmigten Emissionsbericht bzw. das Monitoringkonzept (schutzwürdiges) Vertrauen ergab. Dennoch stehen die Entscheidungen symptomatisch für ein nur unzureichendes Kontroll- und Sanktionssystem: Obwohl nicht ausreichend Zertifikate abgegeben wurden, führte dies nicht zu weiteren Konsequenzen. Die Kontrollwirkung des Emissionshandelsrechts war und ist damit im Vergleich zum ordnungsrechtlichen Ansatz des BImSchG geringer.230 Während im Anlagengenehmigungsverfahren gem. § 4 BImSchG von der zuständigen Behörde die Einhaltung der vorgeschriebenen Kontrollwerte geprüft wird, bestätigte die Genehmigung nach § 4 I TEHG 04 nur, dass nach Ansicht der genehmigenden Behörde der Anlagenbetreiber die Vorgaben des § 4 II TEHG 04 bezüglich der Ermittlung der Emissionen und der Berichterstattung erfüllen konnte.231 Die Kontrollfunktion der Emissionsberichte gem. § 5 TEHG 04 fiel gering aus, da die Überprüfung nur stichprobenartig durchgeführt wurde.232 Wie bereits die den Urteilen des VG Berlin und des BVerwG zu Grunde liegenden Sachverhalte zeigen, eröffnete die umfassende Mitwirkung der Anlagenbetreiber durch die Emissionsberichte weitere potentielle Fehlerquellen.233 Galt dies bereits für unabsichtliche bzw. fahrlässige Falschberichterstattungen, so ließen sich diese Lücken erst recht für vorsätzliches Handeln nutzen. Dies beweisen Betrugsversuche gegenüber den am Emissionshandelssystem beteiligten Staaten, deren Schaden bereits jetzt auf Milliardenhöhe beziffert wird.234 Europol schätzte diesen in Europa Ende 2009 bereits auf fünf Milliarden Euro.235 226

Beruhend auf der Entscheidung der Kommission vom 18. Juli 2007 zur Festlegung von Leitlinien fu¨ r die Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen im Sinne der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (MonitoringLeitlinien), ABl. L 229 v. 31.8. 2007, 1. 227 BVerwG, Urt. v. 18.2. 2010 – 7 C 10/09, NVwZ-RR 10, 473. 228 BVerwG, Urt. v. 18.2. 2010 – 7 C 10/09, NVwZ-RR 10, 473, 474. 229 Ehrmann, ET 11, 116, 117. 230 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 302. 231 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 302. 232 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 302. 233 Siehe dazu Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 302 f. 234 FAZ v. 12.12. 2009, 12.

66

C. Analyse des Regelungssystems

Insofern erscheint es unverständlich, dass das nationale Emissionshandelssystem einen nicht unerheblichen Teil der Kontrolle, die eigentlich originäre Aufgabe des Staates sein sollte, den Anlagenbetreibern und Sachverständigen236 überließ.237 Der seiner Natur nach grundsätzlich unabhängige Sachverständige wurde auf privatrechtlicher Ebene durch den Anlagenbetreiber verpflichtet, so dass kollusives Handeln nicht ausgeschlossen werden konnte.238 Nicht wesentlich anders ist die Kontrollbefugnis der DEHSt zu beurteilen. Auch hier war gem. § 10 I 2 TEHG 04 ein externer Sachverständiger am Verfahren beteiligt. Der knappe zeitliche Spielraum der DEHSt bei der Zuteilungsentscheidung gem. § 10 IV TEHG 04 ließ befürchten, dass eine umfassende Kontrolle der Unterlagen zu kurz kommen würde.239 Die Kontosperrung nach § 17 I TEHG 04, die Durchsetzung der Abgabepflicht nach § 18 TEHG 04 und die Normierung der Ordnungswidrigkeiten nach § 19 TEHG 04 konnten nur scheinbar die lückenhafte Kontrolle der Anlagenbetreiber kompensieren. Bedenkt man, dass nach dem damaligen Emissionshandelssystem vorrangig große Industrieunternehmen und -anlagen vom Emissionshandelssystem betroffen waren, erscheint weder das Bußgeld nach § 18 noch nach § 19 TEHG 04 angemessen.240 Aufgrund der Überallokation der Zertifikate241 kam auch der Rückforderung überschüssiger Zertifikate nur bedingt Sanktionscharakter zu. Eine solche konnte allenfalls vom Zwangsgeld nach § 11 II 2 TEHG242 ausgehen. Nicht zuletzt setzte, anders als im Ordnungsrecht, das Eingreifen des Sanktionssystems voraus, dass durch die lückenhafte Kontrolle eine Zuwiderhandlung überhaupt erst entdeckt wurde.243 Entsprechend dem Charakter des Emissionshandels als ökonomisches Instrument, das nur durch die Marktgegebenheiten gelenkt wird, unterlag der Handel keinen weiteren Kontrollen.244 Die Finanzaufsicht der

235 FAZ v. 29.4. 2010, 11; zu den neueren Entwicklungen sowie zur Rolle der Deutschen Bank siehe Bartsch/Hesse/Mahler u. a., Spiegel v. 17.12. 2012, 22 ff. 236 Zur Rolle des Sachverständigen im Emissionshandelsrecht siehe Ehrmann/Helmes, NVwZ 2012, 1152 ff. 237 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 303. 238 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 303. 239 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 303. 240 Siehe dazu Endres, in: Umweltzertifikate und Kompensationslösungen, 1, 5, der für ein funktionierendes Umweltzertifikatesystem zu Grunde legt, dass ein Überschreiten der zulässigen Emissionsmengen „hart geahndet [wird]“. 241 Siehe dazu Abschn. C.IV.1.c)aa). 242 Ergänzt durch das Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012, BGBl. 2007 I, 1788 v. 10.8. 2007. 243 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 303; a. A. Stüer/Spreen, UPR 99, 161, 163, wonach die Überwachung kein spezifisches Problem des Lizenzhandels sei, da jedes umweltrechtliche System eines wirksamen Vollzugs bedürfe. 244 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 303.

II. Nationaler Allokationsplan

67

BaFin war nicht zuständig, allenfalls kam eine Kontrolle durch die Börsenaufsicht in Betracht.245 Im Ergebnis wurde daher das System aus Kontrolle und Sanktion der Bedeutung des Emissionshandels nicht gerecht. Zwar bildet dieser nach dem Kyoto-Protokoll nur einen von drei flexiblen Mechanismen. Auf europäischer und nationaler Ebene stellte und stellt er aber sowohl in den ersten beiden als auch in der kommenden Handelsperiode das zentrale Instrument zur Senkung der CO2-Emissionen dar. Dementsprechend war und ist ein reibungsloses und vor allem effizientes Funktionieren von umso größerer Bedeutung.246

II. Nationaler Allokationsplan Besondere Beachtung hat in Rechtsprechung und Literatur das Instrument der Allokationspläne gefunden.247 1. Rechtsform und Aufstellung des Nationalen Allokationsplans Im Folgenden sind Rechtsform und Aufstellung des Nationalen Allokationsplans zu untersuchen. Besondere Schwierigkeiten wirft dabei in verfahrensrechtlicher Hinsicht das Verhältnis zum Zuteilungsgesetz auf. Teile der Literatur gehen von einer Unvereinbarkeit des Verfahrens der ersten beiden Handelsperioden mit dem nationalen Parlamentsvorbehalt aus. Trotz des Vorgriffs auf die Regeln des nationalen ZuG soll diese Frage aufgrund des untrennbaren Sachzusammenhangs mit dem Nationalen Allokationsplan aber bereits in diesem Abschnitt diskutiert werden. a) Allgemeines Gem. Art. 9 I, III, Art. 11 II EH-RL 2003/87/EG konnten die Mitgliedstaaten in alleiniger Verantwortung die Allokationspläne aufstellen. Damit verbunden war das Recht, eigenständig die Gesamtzahl der von ihnen zu verteilenden Zertifikate zu bestimmen und das Zuteilungsverfahren einzuleiten.248 Da die Richtlinie keine klaren und eindeutigen Vorgaben über die Art und Weise enthielt, in der die Mit245

Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 303. Ausschlaggebend für ein effizientes (internationales) Emissionshandelssystem sind nicht nur die Kontrolle und Sanktion der Anlagenbetreiber, sondern auch der Staaten, die ihre Reduktionsverpflichtungen nicht einhalten. Da eine solche Aufsicht jedoch nicht durch das nationale System selbst erfolgen kann, sondern ein übergeordneter und internationaler Mechanismus erforderlich ist, wird dieser Aspekt daher im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter erörtert. 247 Zur (rechtlichen) Bedeutung des Allokationsplans und der Zuteilungsmethode für die Anlagenbetreiber siehe Küll, Grundrechtliche Probleme, 179 ff. 248 EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610. 246

68

C. Analyse des Regelungssystems

gliedstaaten ihre Klimaschutzziele zu erreichen hatten, war mit dieser Offenheit die Gewährung eines Umsetzungsspielraums verbunden.249 Damit einher ging das Recht, bestimmte Gruppen von Anlagen zu bevorzugen oder zu benachteiligen.250 Bezüglich der Rechtsform ließen sich weder aus der Richtlinie 2003/87/EG noch aus dem sonstigen europäischen Recht Rückschlüsse herleiten.251 Der NAP stellte einen verwaltungsinternen Vorbereitungsakt dar, der die Abstimmung des Staats mit der Kommission ermöglichen sollte.252 Als planerische Entscheidung der Bundesregierung253 war er nicht justiziabel.254 b) Vereinbarkeit mit dem Parlamentsvorbehalt Fraglich ist, inwieweit das Verfahren in Bezug auf die Erstellung des NAP und die Verabschiedung des ZuG255 in den ersten beiden Handelsperioden mit dem Parlamentsvorbehalt vereinbar war. Im Zeitpunkt des Beschlusses des nationalen Zuteilungsgesetzes war der jeweilige NAP durch die Notifikation bei der Kommission bereits europarechtlich verbindlich. Dem nationalen Parlament verblieb, wollte es keinen Verstoß gegen die europarechtlichen Vorschriften riskieren, kein wesentlicher Entscheidungsspielraum mehr. Das damalige Verfahren könnte daher als „verfassungswidrige Entparlamentarisierung“256 zu bewerten sein.257 Der aus dem Gesetzesvorbehalt entwickelte Parlamentsvorbehalt258 verlangt, dass der Parlamentsgesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat,259 und sichert dadurch das Recht des 249

EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610. BVerwG, Urt. v. 16.10. 2007 – 7 C 6/07, NVwZ 08, 224, 226. 251 AGE, Jahresbericht 03, 10. 252 Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 7 TEHG Rn. 11. 253 Siehe dazu Schlüter, NVwZ 03, 1213, 1214 f. 254 Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 7 TEHG Rn. 11; Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 8. 255 Siehe dazu Abschn. B.III.2. 256 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1183; ähnlich auch Burgi, NVwZ 04, 1162, 1166; siehe dazu auch schon die rechtlichen Bedenken im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens, BT-Drucks. 15/2693, 4. 257 Siehe dazu Schweer/v. Hammerstein, § 7 TEHG Rn. 8, die in diesem Zusammenhang davon sprechen, dass „die Gesetzgebung zum Vollzug eines nationalen Allokationsplans [degradiert wird]“. 258 Zum Verhältnis zwischen Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt siehe Busch, Parlamentsvorbehalt, 62 ff.; Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 36; Ehlers, in: Verwaltungsrecht AT, § 2 Rn. 40; Frankenberger, Umweltschutz durch RVO, 89; Maunz, in: Maunz/Dürig, Art. 80 GG Rn. 5; Maurer, Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 9. 259 BVerfG, Urt. v. 6.9. 1972 – 1 BvR 230/70 u. 95/71, BVerfGE 34, 165, 192 f.; Beschl. v. 8.8. 1978 – 2 BvL 8/77, BVerfGE 49, 89, 126 f.; Beschl. v. 29.10. 1987 – 2 BvR 624, 1080, 2029/83, BVerfGE 77, 170, 230 f.; Ehlers, in: Verwaltungsrecht AT, § 2 Rn. 42; siehe dazu für den Bereich des Emissionshandels Burgi, NJW 03, 2486, 2491 f. 250

II. Nationaler Allokationsplan

69

Parlaments auf Teilhabe an der demokratischen Gestaltung.260 Obwohl der Parlamentsvorbehalt keine ausdrückliche Erwähnung im Grundgesetz findet, wird er vom BVerfG aus Art. 20 III GG und von den verfassungsrechtlich verankerten Prinzipien der parlamentarischen Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit abgeleitet.261 Eine Entscheidung ist insbesondere dann wesentlich i. S. d. Parlamentsvorbehalts, wenn der Regelungspunkt besonders bedeutsam für die Verwirklichung von Grundrechten ist.262 Die Allokationspläne normierten für die jeweilige Handelsperiode Umfang und Maßstab der Zuteilung von Zertifikaten an die Anlagenbetreiber. Damit berührten sie die Emittenten in ihrer Eigentums- und Berufsfreiheit, trafen also Regelungen in einem grundrechtsrelevanten Bereich.263 Stellt man darauf ab, dass das Parlament unter Aufgabe der eigenen Entscheidungsfreiheit nur noch dem durch die Notifikation bei der Kommission bereits verbindlichen Beschluss der Bundesregierung zustimmte, könnte also bereits der Erlass des Allokationsplans in Form eines Parlamentsgesetzes erforderlich gewesen sein bzw. einer gesetzlichen Grundlage bedurft haben.264 Eine vollständige Freistellung von europarechtlichen Pflichten, um den Entscheidungsspielraum des nationalen Gesetzgebers zu wahren, ist unzulässig.265 aa) Keine Verletzung des Parlamentsvorbehalts Teile der Literatur haben in dem beschriebenen Vorgehen keinen Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt gesehen. Die Regelungen des Allokationsplans seien derart detailliert gewesen, dass sie über das Wesentliche i. S. d. Parlamentsvorbehalts hinausgegangen seien.266 Die grundrechtswesentlichen Entscheidungen in Bezug auf Minderungsziele und Zuteilungsregeln seien bereits durch das ZuG als parlamentarisches Gesetz getroffen worden.267 Der Allokationsplan habe nur weitergehende Konkretisierungen beinhaltet, die aber nicht vom Parlamentsvorbehalt erfasst gewesen seien.268 Des Weiteren sei der Allokationsplan in Umsetzung der durch das Europäische Parlament legitimierten EH-RL 2003/87/EG ergangen, so dass diese 260

Busch, Parlamentsvorbehalt, 68. BVerfG, Beschl. v. 28.10. 1975 – 2 BvR 883/73 u. 379, 497, 526/74, BVerfGE 40, 237, 248 f.; a. A. Maurer, Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 4. 262 BVerfG, Urt. v. 6.9. 1972 – 1 BvR 230/70 u. 95/71, BVerfGE 34, 165, 192 f.; Beschl. v. 28.10. 1975 – 2 BvR 883/73 u. 379, 497, 526/74, BVerfGE 40, 237, 248 f.; Beschl. v. 21.12. 1977 – 1 BvL 1/75, 1 BvR 147/75, BVerfGE 47, 46, 79; Maurer, Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 14. 263 So auch Burgi, NVwZ 04, 1162, 1166; Schweer/v. Hammerstein, § 7 TEHG Rn. 7. 264 Kreuter-Kirchhof, EuZW 04, 711, 716; vgl. Kewenig, der im Bereich der Planung das Parlament „an die Kette [der Exekutive] gelegt“ sieht, DÖV 73, 23, 25. 265 Böse, GA 06, 211, 217. 266 Winkler, Klimaschutzrecht, 319. 267 Winkler, Klimaschutzrecht, 319. 268 Winkler, Klimaschutzrecht, 319. 261

70

C. Analyse des Regelungssystems

Legitimation sich auch auf den NAP ausgewirkt habe.269 Art. 9 EH-RL 2003/87/EG habe nachträgliche Änderungen nicht ausdrücklich ausgeschlossen, so dass dem Parlament ein Zugriffsrecht auf den Regelungsgehalt des Allokationsplans verblieben sei.270 Dieser habe folglich nicht als Parlamentsgesetz ergehen müssen.271 bb) Verletzung des Parlamentsvorbehalts Nach der Gegenansicht verstieß das Verfahren gegen den Parlamentsvorbehalt. Planung sei per se präjudizierend.272 Es sei daher Aufgabe des Parlaments, die legislativen Entscheidungen selbst zu treffen.273 Demnach sei bei Planungsentscheidungen eine frühzeitige und angemessene Parlamentsbeteiligung notwendig.274 Die Kommission habe nur die europarechtlich vorgegebenen Punkte überprüfen dürfen.275 Innerhalb dieses Umsetzungsspielraums hätte das nationale Parlament die wesentlichen Grundentscheidungen selbst treffen müssen.276 Mit diesen Grundsätzen habe es nicht in Einklang gestanden, wenn der NAP als bereits verbindliche Planungsentscheidung der Exekutive vom Parlament nur noch ratifiziert worden sei.277 Mithin sei es Aufgabe des Bundestags gewesen, die grundrechtswesentlichen Aspekte der Zuteilung selbst festzulegen.278 Folgt man dieser Ansicht, so lag ein Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt vor. cc) Stellungnahme Die Argumentation, nach der das Verfahren in Bezug auf NAP und ZuG mit dem Parlamentsvorbehalt vereinbar gewesen sein soll, erscheint unter mehreren Gesichtspunkten nicht schlüssig. Zwar ist zuzugeben, dass der NAP im Rahmen des Mikroplans zahlreiche Detailregelungen in Bezug auf die Zuteilung der Zertifikate enthielt, die nicht weiter relevant i. S. d. Wesentlichkeitsgrundsatzes waren. Das kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass erst durch den NAP gem. Art. 9 I i. V. m. Anhang III der EH269

Winkler, Klimaschutzrecht, 320. BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1183. 271 Siehe auch Breuer, in: 19. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, 145, 171, der eine Ermächtigung der Exekutive durch die Legislative für ausreichend erachtet. 272 Kewenig, DÖV 73, 23, 24 f.; Lange, VerwArch 82, 1, 6 f.; Weidemann, DVBl. 04, 727, 734. 273 Weidemann, DVBl. 04, 727, 734. 274 Ossenbühl, 50 DJT, B 1, 74; Weidemann, DVBl. 04, 727, 734; siehe dazu Rieckhoff, Vorbehalt des Gesetzes, 215 f., wonach „Legitimationsvermittlung eine inhaltliche Verantwortung für die Rechtsetzung voraussetzt“. 275 Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 7 TEHG Rn. 16. 276 Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 7 TEHG Rn. 16. 277 Weidemann, DVBl. 04, 727, 734. 278 Weidemann, DVBl. 04, 727, 734. 270

II. Nationaler Allokationsplan

71

RL 2003/87/EG die Grundsatzentscheidung über die Höhe und die Vergabemechanismen der Zertifikate getroffen wurde, § 7 S. 2, 3 TEHG 04.279 Dabei bestimmte die Anzahl der zu vergebenden Zertifikate, inwieweit die Anlagenbetreiber Reduktionsmaßnahmen durchführen, bzw. Zertifikate hinzukaufen mussten, und betraf insoweit die Anlagenbetreiber in ihrer Eigentums- und Berufsfreiheit. Die Vergabemethode wirft insbesondere die Frage auf, inwieweit die Zertifikate kostenlos zugeteilt werden. Hier traf die Richtlinie zwar eine Regelung in Art. 10. Diese ließ den Mitgliedstaaten aber einen Umsetzungsspielraum, so dass die Entscheidung über die kostenpflichtigen Vergabe der Zertifikate erst im nationalen Allokationsplan der ersten beiden Handelsperioden getroffen wurde. Das Argument, dass das ZuG die grundrechtswesentlichen Entscheidungen in Gesetzesform gefasst habe, kann über diesen Mangel nicht hinweghelfen. Entscheidend war hier der zeitliche Ablauf. Das ZuG wurde erst nach Notifikation bei der Kommission verabschiedet, § 7 S. 2 TEHG 04. Damit lag zum Zeitpunkt der Verabschiedung des ZuG bereits der europarechtlich verbindliche NAP vor.280 Das Initiativrecht der Bundesregierung gem. Art. 76 GG führt ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis. Dessen Ausübung ist dann verfassungswidrig, wenn das sich daran anschließende Gesetzgebungsverfahren faktisch zu einer Ratifikation einer bereits bestehenden Absprache (hier der Vorgaben aus dem europarechtlich verbindlichen NAP) führt.281 Etwas anderes kann sich auch nur scheinbar daraus ergeben, dass die Bundesregierung dem Beschluss einen Zusatz hinzufügte, dass „[d]ie abschließende Entscheidung über das Mengengerüst und die Allokationsregeln […] [durch den] Deutsche[n] Bundestag in einem Gesetz zum Nationalen Allokationsplan im Lichte der Notifizierungen durch die Kommission [zu] treffen [sind]“282. Zwar war es den Mitgliedstaaten grundsätzlich erlaubt, im Nachhinein Änderungen an den Allokationsplänen vorzunehmen.283 Dies befreite aber nicht von dem Erfordernis, auch die Änderungen gem. Art. 9 III EH-RL a. F. zu notifizieren.284 Insoweit stand der Kommission eine erneute Prüfungsbefugnis zu.285 Der Mitgliedstaat konnte eine Entscheidung nach Art. 11 II EH-RL a. F. nur noch dann treffen, wenn die vorge279 Siehe zum Spielraum der Mitgliedstaaten in Zusammenhang mit der NAP-Erstellung EuG, Urt. v. 7.11. 2007 – Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission, ZUR 08, 200, 202 ff. 280 Ebenfalls einen Spielraum des Gesetzgebers ablehnend Schweer/v. Hammerstein, § 7 TEHG Rn. 8. 281 Michael, Rechtsetzende Gewalt, 644; Weidemann, DVBl. 04, 727, 735; siehe zur Problematik der Selbstbindung grundsätzlich auch Frenz, Selbstverpflichtungen, 292 ff. 282 NAP I, 62. 283 EuG, Urt. v. 23.11. 2005 – Rs. T-178/05, Vereinigtes Königreich/Kommission, NVwZ 06, 75 ff.; Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, ZUR 09, 610. 284 EuG, Urt. v. 23.11. 2005 – Rs. T-178/05, Vereinigtes Königreich/Kommission, NVwZ 06, 75, 77; Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 7 TEHG Rn. 18. 285 EuG, Urt. v. 23.11. 2005 – Rs. T-178/05, Vereinigtes Königreich/Kommission, NVwZ 06, 75, 77; Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 7 TEHG Rn. 18.

72

C. Analyse des Regelungssystems

nommenen Änderungen durch die Kommission akzeptiert wurden.286 Ein nachträgliches Änderungsverfahren konnte aber zeitliche Verzögerungen zur Folge haben, so dass das rechtzeitige Zuteilungsverfahren nicht mehr sichergestellt war.287 Der in diesem Fall entstehende Zeitdruck übte faktisch Zwangswirkung auf den Gesetzgeber aus.288 Beurteilt man das Verfahren allein nach den Vorschriften des nationalen Rechts, war dieses aufgrund des Verstoßes gegen den Parlamentsvorbehalt verfassungswidrig. Ein anderes Ergebnis könnte aber aus dem besonderen Verhältnis zwischen nationalem und europäischem Recht unter Berücksichtigung der „Integrationsoffenheit“289 des Grundgesetzes folgen, Art. 23 GG. Die These, dass eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts deshalb nicht vorlag, da der NAP in Umsetzung der durch das Europäische Parlament legitimierten EH-RL 2003/87/EG ergangen sei,290 ist jedoch im Ergebnis nicht tragfähig. Die Kongruenz zwischen europäischem und nationalem Parlamentsvorbehalt führt im Einflussbereich des Europarechts zu einer „Vermischung“ selbiger; d. h., die Vorbehalte auf europäischer und nationaler Ebene verschränken sich derart ineinander, dass die jeweilige Ebene, auf der der Parlamentsvorbehalt zum Tragen kommt, in den Hintergrund tritt.291 Dieser Gedanke entspricht der Rechtsprechung des BVerfG zu den Verträgen von Maastricht292 und Lissabon293 : Sofern dem Bundestag Aufgaben und Befugnisse von „substantiellem Gewicht“294 verbleiben bzw. keine integrationsfesten Vorbehaltsbereiche295 betroffen sind, wird die demokratische Legitimation, die bei der Ausübung hoheitlicher Befugnisse grundsätzlich über die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten erfolgt,296 ergänzend über das von den Bürgern gewählte Europäische Parlament vermittelt.297 Gleiches muss dann auch für den Parlamentsvorbehalt als Ausfluss des Demokratieprinzips gelten.298 286

EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610. Schweer/v. Hammerstein, § 7 TEHG Rn. 9. 288 Schweer/v. Hammerstein, § 7 TEHG Rn. 9. 289 Siehe dazu BVerfG, Urt. v. 30.6. 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 09, 2267, 2273. 290 Winkler, Klimaschutzrecht, 320. 291 So für den allg. Gesetzesvorbehalt Rieckhoff, Vorbehalt des Gesetzes, 217; im Ansatz so auch Bauer, in: FS Steinberger, 1079 f.; Moll, Europäisches Strafrecht, 117 ff. 292 BVerfG, Urt. v. 12.10. 1993 – 2 BvR 2134, 2159/92, BVerfGE 89, 155 ff. 293 BVerfG, Urt. v. 30.6. 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 09, 2267 ff. 294 BVerfG, Urt. v. 12.10. 1993 – 2 BvR 2134, 2159/92, BVerfGE 89, 155, 186; Urt. v. 30.6. 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 09, 2267, 2273. 295 BVerfG, Urt. v. 30.6. 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 09, 2267, 2273 f. 296 BVerfG, Urt. v. 12.10. 1993 – 2 BvR 2134, 2159/92, BVerfGE 89, 155, 184; BVerfG, Urt. v. 30.6. 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 09, 2267, 2275. 297 BVerfG, Urt. v. 12.10. 1993 – 2 BvR 2134, 2159/92, BVerfGE 89, 155, 185 f.; BVerfG, Urt. v. 30.6. 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 09, 2267, 2275. 287

II. Nationaler Allokationsplan

73

Zu untersuchen ist, zu welchem Ergebnis diese Grundsätze in der vorliegenden Konstellation führen. Die Richtlinie 2003/87/EG wies in Art. 9 I 1 die Kompetenz für die Erstellung der Pläne ausdrücklich den Mitgliedstaaten zu, beließ diesen also Umsetzungsspielraum. Dieser wäre leergelaufen, hätte man den legislativen Entscheidungsspielraum des nationalen Parlaments über den Verweis auf die demokratische Legitimation des EU-Parlaments beschnitten. Daraus folgt, dass die demokratische Legitimation über das Parlament auf der Ebene erfolgen muss, auf der auch die entsprechenden inhaltlichen Entscheidungen getroffen werden.299 Demnach muss bei Richtlinien im Bereich des Umsetzungsspielraums das nationale Gesetz unter Beachtung des verfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts erlassen werden. Der Gesetzgeber vermittelt in diesem Bereich demokratische Legitimation, die eine solche Bindung erfordert.300 Die grundrechtswesentlichen Aspekte der Zuteilung, die in den Allokationsplänen niederzulegen waren, sind nicht vollständig durch die EH-RL 2003/87/EG vorgegeben worden.301 Dem steht auch nicht entgegen, dass die RL 2003/87/EG die Erstellung der Pläne gem. Art. 9 I 2 an die Vorgaben des Anhangs III koppelte: Dieser enthielt bezüglich der entscheidenden grundrechtsrelevanten Punkte wie bspw. der Frage der kostenpflichtigen Vergabe der Zertifikate keine näheren Bestimmungen.302 Auch die Kontrollbefugnis der Kommission führte zu keinem anderen Ergebnis: Diese bezog sich nur auf die Frage, ob die Pläne mit Art. 10 sowie Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG vereinbar waren, enthielt aber keine weitere Befugnis zur inhaltlichen Korrektur der Allokationspläne. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass Art. 9 EH-RL 2003/87/EG nur die grundsätzliche Aufstellung eines Plans forderte, nicht aber Aussagen über dessen Rechtsnatur traf. Die Konstellation aus NAP und darauf beruhendem ZuG war eine deutsche Konstruktion, die das Europarecht nicht zwingend vorgab. Aufgrund der sich abzeichnenden Probleme hatte der Bundesrat bereits im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens in einer Stellungnahme vorgeschlagen, vor Erlass des Allokationsplans eine gesetzliche Grundsatzentscheidung über die Gesamtmenge der Berechtigungen für die jeweilige Zuteilungsperiode sowie die entsprechenden Zuteilungsregelungen zu treffen.303 Dieser Vorschlag hätte dem Parlamentsvorbehalt Rechnung getragen, wurde aber weder für die erste noch die zweite 298 Siehe dazu Satzger, Europäisierung, 453, der in Zusammenhang mit dem Einfluss des europäischen Rechts von „strukturangepasste[n] Modifikationen“ spricht. 299 Böse, GA 06, 211, 217; Rieckhoff, Vorbehalt des Gesetzes, 237 f. 300 Böse, GA 06, 211, 217; Rieckhoff, Vorbehalt des Gesetzes, 215 f.; Satzger, Europäisierung, 453 f. 301 Zur Kritik daran siehe Knopp/Hoffmann, EWS 04, 201, 204. 302 Im Ergebnis so auch Mühlbauer, Emissionshandel, 143. 303 Stellungnahme des Bundesrats, BR-Drucks. 14/04 (B), 14 f.

74

C. Analyse des Regelungssystems

Handelsperiode aufgegriffen. Zwar ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber aufgrund der (zu) knappen Umsetzungsfrist der EH-RL unter Zeitdruck stand.304 Dieser rechtfertigt aber nicht die Beschneidung der parlamentarischen Rechte. Mithin war für den Erlass des ZuG weiter der nationale Parlamentsvorbehalt entscheidend. Der Erlass des jeweiligen ZuG für die erste und zweite Handelsperiode verstieß aufgrund der Bindung des Parlaments an den bereits bei der Kommission notifizierten Allokationsplan gegen den Parlamentsvorbehalt und war daher verfassungswidrig. 2. Kontrolle der Allokationspläne Die Genehmigungsbefugnis der Kommission gem. Art. 9 III EH-RL 2003/87/EG erfasste allein die Frage, ob der Inhalt der Allokationspläne mit den Vorgaben des Art. 10 EH-RL 2003/87/EG und des Anhangs III übereinstimmte.305 Die Kontrolle musste auch dann innerhalb von drei Monaten durchgeführt worden sein, wenn der an die Kommission übermittelte NAP unvollständig war.306 Die Kommission konnte zu diesem Zweck ein eigenes Modell zur Bewertung der Allokationspläne aufstellen.307 Die Gerichte konnten nur prüfen, ob die Anwendung dieses Modells offensichtliche Bewertungsfehler von Seiten der Kommission zur Folge hatte.308 Das wäre dann der Fall gewesen, wenn diese ihr erstelltes Modell undifferenziert auf alle eingereichten Allokationspläne angewendet hätte.309 Damit hätte man ihr einen von der Richtlinie nicht vorgesehenen Einfluss bei der Aufstellung der Pläne zugestanden.310 Folglich durfte die Kommission auch nicht in die Rolle der Mitgliedstaaten schlüpfen und für diese die Gesamtmenge an Zertifikaten bestimmen.311 Vielmehr war ihre Aufgabe, die Daten der Allokationspläne individuell zu prüfen und auf Grundlage dieser den NAP zu bewerten.312 Dieses Urteil über den nationalen Zuteilungsplan beinhaltete keine Entscheidung über die individuellen Zuteilungsanträge der Emittenten.313

304

Siehe dazu Convery/Ellerman/De Perthuis, JEEPL 08, 215, 219. EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610, 611; EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-263/07, Estland/Kommission, Rn. 61. 306 EuG, Beschl. v. 30.4. 2007 – Rs. T-387/04, EnBW Energie Baden-Württemberg/Kommission, Slg. 07, II-1195, Rn. 104. 307 EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610, 611. 308 EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610, 611; EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-263/07, Estland/Kommission, Rn. 63. 309 EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610, 611 f. 310 EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610, 612. 311 EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610, 613; EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-263/07, Estland/Kommission, Rn. 64. 312 EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610, 611 f. 313 EuGH, Urt. v. 8.4. 2008 – Rs. C-503/07, Saint-Gobain Glass Deutschland/Kommission, Slg. 08, I-2217, Rn. 73. 305

II. Nationaler Allokationsplan

75

3. Ex-post-Korrekturen Von dem Recht der Mitgliedstaaten, gem. Art. 9 III EH-RL 2003/87/EG nachträglich Änderungen vorzunehmen, sind die Regelungen in Allokationsplänen zu unterscheiden, die nachträgliche Kürzungen der Emissionsmenge vorsahen, sog. Expost-Korrekturen.314 Diese wurden im Zuteilungsgesetz für die erste Handelsperiode durch die Vorschriften der §§ 7 IX, 8 IV, 9 I, 10 IV, 11 V, 14 V umgesetzt. In der Entscheidung der Kommission am 7.7. 2004 wurden die Ex-post-Anpassung der Zertifikate beanstandet und die nachträgliche Einziehung der Zertifikate untersagt.315 Diese habe in unzulässiger Weise die Planungssicherheit der Anlagenbetreiber beschränkt.316 Mit Urteil vom 7.11. 2007317 hat das EuG der Klage Deutschlands gegen die Entscheidung der Kommission318 zu Recht stattgegeben.319 Die Regelungen über Expost-Anpassungen, die an eine Änderung des Produktionsvolumens anknüpften, waren mit den Zielen der EH-RL vereinbar.320 Das Gericht legte dabei seiner Entscheidung eine wörtliche, historische, systematische und teleologische Auslegung des Anhangs III, Kriterium 10 zu Grunde.321 Schwerpunkt war die teleologische Interpretation.322 So stand eine nachträgliche Anpassung der Zertifikatsmenge nach unten nicht dem Hauptziel der Richtlinie, der Senkung der Treibhausgasemissionen, entgegen.323 Sie förderte vielmehr die Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen, da sie der Gefahr einer Überallokation entgegenwirkte.324 Sie betraf auch nicht nur neue Anlagenbetreiber und stellte damit keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz dar.325 Mithin waren die Mitgliedstaaten im Rahmen der Kriterien des Anhangs III der EH-RL 2003/87/EG in der Zuteilung der Zertifikate frei. Die Festlegung von Expost-Korrekturen war rechtmäßig.

314

Siehe dazu NAP I, 32 ff. K(2004) 2515/2 endg. 316 K(2004) 2515/2 endg. 317 EuG, Urt. v. 7.11. 2007 – Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission, ZUR 08, 200 ff. 318 Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission, ABl. C 284 v. 20.11. 2004, 25. 319 Siehe dazu Donner/Stratmann, Wissenschaftliche Dienste, 11 f.; Günter/Schnutenhaus, NVwZ 07, 1140, 1141; Korte, ZUR 08, 195 ff.; Spieth/Hamer, NVwZ 11, 920, 921 ff.; Weinreich/Marr, NJW 05, 1078, 1080 f.; Wolke, in: Landmann/Rohmer, § 9 ZuG 12 Rn. 10. 320 EuG, Urt. v. 7.11. 2007 – Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission, ZUR 08, 202 ff. 321 EuG, Urt. v. 7.11. 2007 – Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission, ZUR 08, 202. 322 Korte, ZUR 08, 195, 196. 323 EuG, Urt. v. 7.11. 2007 – Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission, ZUR 08, 200, 203 f. 324 EuG, Urt. v. 7.11. 2007 – Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission, ZUR 08, 200, 204 f. 325 EuG, Urt. v. 7.11. 2007 – Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission, ZUR 08, 200, 205 f. 315

76

C. Analyse des Regelungssystems

4. Vereinbarkeit mit dem Transparenzgebot der Richtlinie Der Zuteilungsplan musste gem. Art. 9 I 2 EH-RL 2003/87/EG auf objektive und transparente Kriterien gestützt werden. Der Begriff der Transparenz war so auszulegen, dass die Zuteilung der Emissionsberechtigungen durchschaubar und gerecht (i. S. v. nicht willkürlich) sein sollte.326 Es widerspricht nicht dem Grundsatz der Transparenz, dass die Anlagenbetreiber aus dem Allokationsplan weder die später im ZuG enthaltenen, detaillierten Regelungen327 noch die ihnen zustehende Zuteilungsmenge erkennen konnten.328 Mithin setzt der Begriff Transparenz nicht voraus, dass der Anlagenbetreiber allein aufgrund des Allokationsplans in der Lage sein musste, die ihm zustehende Anzahl an Zertifikaten präzise zu bestimmen.329 Es entstand insoweit kein schutzwürdiges Vertrauen, das durch die Einführung von für die Anlagenbetreiber nachteiligen Regelungen verletzt werden konnte.330 Der Zuteilungsplan war mit dem Transparenzgebot der Richtlinie vereinbar. 5. Bewertung Die Anzahl der Rechtsstreitigkeiten in den ersten beiden Handelsperioden stellt ein deutliches Indiz dafür dar, wie wenig gelungen sowohl das Instrument des Allokationsplans an sich als vor allem auch dessen Umsetzung in nationales Recht ist. Zunächst warf der NAP Kompetenzfragen in Bezug auf das Verhältnis zwischen Kommission und Mitgliedstaat auf. Zwar kam der Kommission die Kontrollbefugnis über den NAP gem. Art. 9 III EH-RL 2003/87/EG zu. Bereits der Umfang der Kontrollbefugnis war aber aufgrund des Umsetzungsspielraums der Mitgliedstaaten gem. Art. 10 EH-RL und Anhang III 2003/87/EG nur schwer bestimmbar. Die Vorgaben der Rechtsprechung stellten die Kommission vor die Schwierigkeit, hinreichende Bewertungsmaßstäbe für die Beurteilung der Allokationspläne zu entwerfen, ohne selbst in der Rolle der Mitgliedstaaten tätig zu werden. Im Gegensatz zu den die Pläne erstellenden Mitgliedstaaten fehlte es der Kommission an ausreichender Kenntnis in Hinblick auf die spezifischen nationalen Besonderheiten im jeweiligen Mitgliedstaat. Dabei beruhte die Kontrolle der Kommission auf den Angaben der Mitgliedstaaten. Eine derartige Verknüpfung von Kontrollinstanz und zu kontrollierender Ebene schwächt aber nachhaltig die Effizienz einer solchen.331

326

VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – 10 A 255/05, ZUR 06, 433, 434. VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – VG 10 A 444/05, BeckRS 2010, 51665, Rn. III.1.2. 328 BVerwG, Urt. v. 16.10. 2007 – 7 C 33/07, NVwZ 08, 220, 221. 329 VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – VG 10 A 444/05, BeckRS 2010, 51665, Rn. III.1.2. 330 So speziell für die anteilige Kürzung BVerwG, Urt. v. 16.10. 2007 – 7 C 33/07, NVwZ 08, 220, 221. 331 Siehe dazu die ähnlich gelagerte Problematik in Zusammenhang mit dem System aus Kontrolle und Sanktion, Abschn. C.I.3. 327

III. Zuteilungsgesetz

77

Verschärfend kam ein erheblicher Zeitaufwand hinzu. Die Notifikation der Allokationspläne und das sich anschließende Prüfverfahren waren zeitaufwändig. Wären die Allokationspläne von der Kommission bemängelt worden, wäre ein zügiger Abschluss des Zuteilungsverfahrens unmöglich geworden. In der zweiten Handelsperiode sind zwischen Erlass des ursprünglichen und des revidierten, endgültigen Zuteilungsplans mehr als acht Monate vergangen. Dementsprechend verzögerte sich der Erlass der verbindlichen Zuteilungsgesetze. Den Anlagenbetreibern fehlte eine entsprechende Planungssicherheit. Das Verfahren war damit im Ergebnis kompliziert, langwierig und mit erheblichen Rechtsunsicherheiten belastet. Es entsprach nicht den Anforderungen an ein effizientes und flexibles Klimaschutzsystem.

III. Zuteilungsgesetz Die Zuteilungsgesetze der ersten sowie zweiten Handelsperiode sind Gegenstand zahlreicher Auseinandersetzungen in Rechtsprechung und Literatur geworden.332 Bei der Untersuchung der Rechtmäßigkeit der Zuteilungsgesetze ist zu berücksichtigen, dass diese keine grundlegende Entscheidung über die Einführung des Emissionshandelssystems trafen.333 Dies geschah vielmehr durch die §§ 4, 5 TEHG.334 Die Regelungen der Zuteilungsgesetze berührten diese zentralen Pflichten aus dem TEHG nicht.335 Eine eventuelle Verfassungswidrigkeit konnte daher nur zur Ungültigkeit des entsprechenden Zuteilungskriteriums führen, nicht aber des Emissionshandelssystems an sich.336 Die Pflichten aus den §§ 4, 5 TEHG wären im Falle verfassungswidriger Zuteilungsregelungen unverändert bestehen geblieben.337 Das TEHG konnte daher nur dann berührt sein, soweit dieses selbst das Zuteilungssystem bestimmte.338 Wie bereits ausgeführt, sind Gegenstand dieser Arbeit nur die grundlegenden Prinzipien des Emissionshandels. Die folgende Untersuchung konzentriert sich daher auf die Frage, inwieweit die Versteigerung der Emissionszertifikate gem. §§ 5 III, 19 bis 21 ZuG 12 sowie damit verbunden die Veräußerungskürzung gem. § 20 ZuG 12 mit dem europäischen und nationalen Recht vereinbar war. Den Rahmen für eine kostenpflichtige Versteigerung gab Art. 10 EH-RL 2003/ 87/EG vor. Deutschland hat in der ersten Handelsperiode die Möglichkeit einer 332 333 334 335 336 337 338

Für einen Überblick siehe Kobes, NVwZ 11, 268 ff. BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1183. BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1183. BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1183. BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1183. BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1183. BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1183.

78

C. Analyse des Regelungssystems

kostenpflichtigen Zuteilung nicht genutzt und gem. § 18 S. 1 ZuG 07 die Zertifikate vollständig kostenfrei zugeteilt. Für die zweite Handelsperiode 2008 bis 2012 war eine Veräußerung der Zertifikate zunächst ebenfalls nicht vorgesehen,339 auch wenn eine solche von der Kommission unter dem Aspekt der Erfahrungssammlung begrüßt worden wäre.340 Erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wurde die Möglichkeit einer (Teil-)Veräußerung der Zertifikate in den §§ 5 III, 19 ff. ZuG 12 aufgegriffen.341 Dem VG Berlin lagen mehrere Klagen gegen die Versteigerung der Zertifikate vor, die mit Urteilen vom 13.4. 2010 jedoch alle abgewiesen wurden.342 1. Versteigerung der Zertifikate gem. §§ 19 bis 21 ZuG 12 Die Versteigerung der Zertifikate gem. den §§ 19 ff. ZuG 12 ist aufgrund des unterschiedlichen Regelungszwecks getrennt von der Versteigerung gem. § 5 III ZuG 12 zu beurteilen. a) Vereinbarkeit der Versteigerung mit der Finanzverfassung Im Folgenden ist zunächst die Vereinbarkeit der Zertifikatsversteigerung mit der Finanzverfassung zu untersuchen. Nach der Einordnung der Versteigerung in das finanzverfassungsrechtliche Instrumentarium ist die Frage der sachlichen Rechtfertigung zu problematisieren. aa) Finanzverfassungsrechtliche Einordnung Zunächst ist die Frage zu beantworten, wie der Erlös aus der Versteigerung von Emissionszertifikaten in das System der Finanzverfassung einzuordnen war.343 Das VG Berlin, das sich im Rahmen der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der §§ 19 bis 21 ZuG 12 mit dieser Frage auseinanderzusetzen hatte, lehnte zunächst die Annahme einer Steuer oder einer Sonderabgabe ab und ließ eine weitere rechtliche

339

NAP II, 27 ff.; Gesetzesentwurf der Fraktionen CDU/CSU und SPD, BT-Drucks. 16/ 5240; zur Kritik daran siehe Donner/Stratmann, Wissenschaftliche Dienste, 20 f. 340 KOM (2005) 703 endg., 10. 341 Siehe Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BT-Drucks. 16/5769, 16 ff. 342 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664; 10 K 27/09, BeckRS 2010, 51665; 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 10.12. 2012 – 7 C 8.10, 7 C 9.10, 7 C 10.10, 7 C 11.10. 343 Zur Anwendbarkeit der Finanzverfassung siehe Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 11 ff.

III. Zuteilungsgesetz

79

Einordnung aufgrund des „nicht abschließenden Kanons der verfassungsrechtlich zulässigen Abgabentypen“344 offen. Damit verwies das Gericht auf die Tatsache, dass das Grundgesetz „keinen Numerus Clausus der Abgabentypen“345 enthält. Entscheidend für die Überprüfung der Versteigerungserlöse anhand der Finanzverfassung war damit, ob diese eine Steuer bzw. eine Sonderabgabe darstellten.346 Der Einordnung als Steuer347 stand bereits entgegen, dass die Anlagenbetreiber die Berechtigung zur Emission von CO2 erhielten, mithin dem Veräußerungserlös ein Wert gegenüberstand.348 Leistung und Gegenleistung standen bei der Versteigerung der Zertifikate im Synallagma, so dass auch eine Sonderabgabe ausschied.349 Mithin konnte eine weitere Einordnung in das finanzverfassungsrechtliche Instrumentarium offenbleiben.350 Mit der Aussage, dass das Grundgesetz die möglichen Abgabentypen nicht abschließend aufzählt, ist die Feststellung verbunden, dass es für die Zulässigkeit einer nichtsteuerlichen Abgabe auf die Abgrenzung zur Steuerverfassung gem. Art. 105 ff. GG ankommt,351 nicht aber auf die „begriffliche Zuordnung“.352 Die nichtsteuerliche 344 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1; 10 K 27/ 09, BeckRS 2010, 51665, Rn. 4.2.1; 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1; ebenso das BVerfG in seiner Entscheidung zur Versteigerung der UMTS-Lizenzen, Urt. v. 28.3. 2002 – 2 BvG 1, 2/01, BVerfGE 105, 185, 193; zur Diskussion siehe Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 17 ff.; Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 18 ZuG 07 Rn. 34 ff.; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 11 ff. 345 BVerfG, Beschl. v. 10.10. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 266, 342; Urt. v. 3.2. 2009 – 2 BvL 54/06, BVerfGE 122, 316, 333; zur Kritik am Beschluss des BVerfG zur Wasserentnahme siehe Sacksofsky, Umweltschutz, 123 ff. 346 Zu einer finanzverfassungsrechtlichen Einordnung siehe Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen, 172 ff., der von einer Verleihungsgebühr ausgeht, sowie Nawrath, Emissionszertifikate, 160, der auch eine Sonderabgabe für grundsätzlich zulässig hält; ähnlich Frenz, DVBl. 07, 1385, 1387 ff. 347 Siehe zum Steuerbegriff BVerfG, Urt. v. 24.6. 1986 – 2 BvF 1, 5, 6/83, 1/84 und 1, 2/85, BVerfGE 72, 330, 433; Beschl. v. 7.11. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 319, 346. 348 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1; 10 K 27/ 09, BeckRS 2010, 51665, Rn. 4.2.1; 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1; Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 19 ZuG 12 Rn. 5; ders., DVBl. 07, 1385; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 16; ausführlich Nawrath, Emissionszertifikate, 26 ff. 349 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1; 10 K 27/ 09, Rn. 4.2.1; 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1; Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 232, Fn. 78; a. A. Frenz, DVBl. 07, 1385, 1387 ff.; siehe zu Begriff und Voraussetzungen einer Sonderabgabe BVerfG, Urt. v. 3.2. 2009 – 2 BvL 54/06, BVerfGE 122, 316, 332 ff. 350 Siehe Enders, LKV 07, 193, 196, der das Versteigerungsentgelt als Verleihungsgebühr qualifiziert. 351 Zum Prinzip des Steuerstaats siehe BVerfG, Urt. v. 6.11. 1984 – 2 BvL 19, 20/83, 2 BvR 363, 491/83, BVerfGE 67, 256, 274 ff.; Beschl. v. 8.6. 1988 – 2 BvL 9/85 und 3/86, BVerfGE 78, 249, 266 f.; Beschl. v. 31.5. 1990 – 2 BvL 12, 13/88, 2 BvR 1436/87, BVerfGE 82, 159, 178 f.

80

C. Analyse des Regelungssystems

Einnahme muss sachlich gerechtfertigt sein, d. h., sie muss sich gegenüber dem Vorrang des Steuerstaatsprinzips legitimieren lassen.353 Nach der Entscheidung des BVerfG zur Versteigerung des UMTS-Lizenzen folgt „[f]ür Einnahmen, die nicht aus Steuern oder Finanzmonopolen stammen, bei denen vielmehr ein unmittelbarer Zusammenhang mit der Erfüllung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe oder Tätigkeit besteht, […] die Ertragszuständigkeit mangels anderweitiger Regelung grundsätzlich der jeweiligen Verwaltungszuständigkeit für die Sachaufgabe, für die die Abgabe erhoben wird“354. Die Verwaltungszuständigkeit für den Emissionshandel liegt gem. Art. 87 III 1 GG beim Bund. Mithin standen und stehen diesem die Erlöse aus der Versteigerung der Zertifikate zu.355 bb) Sachliche Rechtfertigung Zu untersuchen ist daher, inwieweit die auf §§ 19 bis 21 ZuG 12 basierende Zertifikatsversteigerung sachlich zu rechtfertigen war. Das VG Berlin hat in seinem Urteil zu den §§ 19 ff. ZuG 12 eine Legitimation der Zertifikatsversteigerung bejaht.356 Diese habe die Allokationseffizienz gefördert und einen abschöpfungsfähigen Sondervorteil betroffen.357 (1) Allokationseffizienz Aufgrund der geringen Zertifikatsmenge können nicht allen Anlagenbetreibern hinreichend Zertifikate zugeteilt werden, so dass eine optimale Verteilung im Interesse aller Beteiligten erforderlich wird. Die Versteigerung gilt aufgrund des einfachen und transparenten Allokationsmechanismus als effizienteste Zuteilungsmethode.358 Im Gegensatz dazu kann die kostenlose Ausgabe von Zertifikaten 352 BVerfG, Beschl. v. 8.6. 1988 – 2 BvL 9/85 und 3/86, BVerfGE 78, 249, 266 f.; Beschl. v. 10.10. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 266, 345. 353 BVerfG, Beschl. v. 10.10. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 266, 342 ff.; Desens, DVBl. 10, 228, 230 f.; zum Rechtfertigungsmaßstab siehe Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 21 f. 354 BVerfG, Urt. v. 28.3. 2002 – 2 BvG 1, 2/01, BVerfGE 105, 185, 193, so unter Berufung auf das BVerfG auch Pieroth, in Jarass/Pieroth, Art. 106 GG Rn. 2. 355 Bejahend (wenn auch unter der Bedingung einer Benutzungsordnung) Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 51; offenlassend Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 18 ZuG 07 Rn. 40, die auch auf eine potentielle Anknüpfung der Ertragshoheit an das allgemeine Immissionsschutzrecht verweisen. Dem steht jedoch entgegen, dass das Emissionshandelsrecht und folglich Art. 87 III 1 GG lex specialis ist. 356 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1.(1); 10 K 27/09, BeckRS 2010, 51665, Rn. 4.2.1.(1); 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1.(1). 357 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1.(1); 10 K 27/09, BeckRS 2010, 51665, Rn. 4.2.1.(1); 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1.(1). 358 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 24; SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 36.

III. Zuteilungsgesetz

81

„insbesondere wegen der vergangenheitsbezogenen Zuteilungsbasis [zu] wirtschaftlichen Fehlanreizen und wettbewerblichen Verzerrungen der Märkte“359 führen. Preise können in ihrer Funktion als Knappheitssignale steuernde Wirkung entfalten.360 Sie lenken die zu verteilenden Ressourcen dorthin, wo ihre Produktivität sich maximal entfalten kann.361 Nur dann, wenn ein Allokationsmechanismus zu derart optimalen Ergebnissen führt, kann der Konflikt zwischen knappen Ressourcen und unbegrenzten Bedürfnissen gelöst werden.362 Dem Emissionshandel als Allokationsmechanismus wird bescheinigt, er garantiere „wie kein anderes Konzept ökologische Treffsicherheit“363. Gegenüber anderen, kostenpflichtigen Zuteilungsmethoden – wie z. B. dem Verkauf der Zertifikate zum Festpreis – weist der Emissionshandel den Vorteil auf, dass er die Grenzvermeidungskosten364 berücksichtigt und damit die Vermeidungskosten insgesamt senkt.365 Emissionen werden dort reduziert, wo es volkswirtschaftlich am günstigen ist.366 Die Dispositionsfreiheit der Unternehmer wird so gewahrt.367 Unternehmen, die aufgrund ihrer spezifischen Voraussetzungen Emissionen schon mit niedrigen Vermeidungskosten reduzieren können, können überflüssige Zertifikate an die Unternehmen verkaufen, bei denen die Vermeidungskosten höher liegen.368 Je effizienter ein Allokationsmechanismus die Emissionszertifikate unter den Interessenten aufteilt, desto weniger wird im Ergebnis die Volkswirtschaft mit Kosten belastet.369 Des Weiteren bildet sich als Folge der Versteigerung schneller ein Markt für die Zertifikate.370 Im Vergleich zu anderen entgeltlichen Zuteilungsmethoden ist damit der ökonomische Effizienzgewinn höher.371

359 Weinreich, in: Landmann/Rohmer, § 19 ZuG 12 Rn. 25; so allgemein für die Nutzung von Umweltressourcen Klocke, Klimaschutz, 41; zu den Problemen des Grandfathering als Kriterium für die kostenlose Vergabe in den ersten beiden Handelsperioden siehe Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 24 ff. 360 Weimann, Umweltökonomik, 19. 361 Weimann, Umweltökonomik, 19. 362 Köck, NuR 92, 412, 413. 363 Germanwatch, zitiert nach Rudolph, Handelbare Emissionslizenzen, 325. 364 Grenzvermeidungskosten beziffern die zusätzlich entstehenden Kosten für die Vermeidung einer weiteren Tonne CO2 ; siehe dazu und zur Berechnung derselben Bockamp/Folke/ Rode u. a., in: Emissionshandel, 153, 156 f. 365 So allgemein für ein Zertifikatesystem Hansjürgens/Fromm, ZfU 94, 473, 475; siehe zu einem Überblick über weitere kostenpflichtiger Vergabemethoden Greb, Emissionshandel, 43 ff. 366 Corino/Jones/Hawkes, EuZW 02, 165; Koenig/Ernst/Hasenkamp, RdE 09, 73 f. 367 Corino/Jones/Hawkes, EuZW 02, 165. 368 Siehe dazu Graichen/Harders, ZUR 02, 73, 74. 369 Küll, Grundrechtliche Probleme, 194. 370 Roller, in: FS Rehbinder, 87, 99. 371 Roller, in: FS Rehbinder, 87, 99.

82

C. Analyse des Regelungssystems

Die Allokationseffizienz wurde in der Literatur unter Verweis auf das Urteil des BVerfG zur Versteigerung von UMTS-Lizenzen372 bestritten. Die Versteigerung habe nur die Aufteilung der Zertifikate unter den Emittenten ändern können, nicht aber die Gesamtmenge selbst.373 Auf welche Art und Weise die Zuteilung der Zertifikate an die Emittenten erfolgt sei, sei im Sinne des Klimaschutzes irrelevant.374 Das „ökonomische Effizienzpotential“375 sei schon durch die vor Zuteilung erfolgte Verknappung aufgebraucht worden.376 Die Einführung des Emissionshandels sei nicht mit der Versteigerung der UMTS-Lizenzen vergleichbar gewesen, da in letzterem Fall die Allokationseffizienz als ökonomisches Ziel erst im Rahmen der Versteigerung zum Tragen gekommen sei.377 Konsequenz der Versteigerung der UMTSLizenzen sei eine optimale Dienstleistungserbringung gewesen, da derjenige Anbieter den Zuschlag erhalten habe, bei dem die Frequenz voraussichtlich den größten Nutzen bringen werde.378 Der Vergleich mit der Versteigerung der UMTS-Lizenzen greift nicht durch. Die These, dass es unter klimaschutzrechtlichen Gesichtspunkten egal sei, auf welche Art und Weise den Unternehmen Zertifikate zugeteilt werden, wird den spezifischen Besonderheiten des Emissionshandels nicht gerecht. Die Gesamtmenge der Zertifikate (das Cap) beeinflusst nur die absolute Emissionsreduktion, nicht aber das Reduktionsverhalten der einzelnen Anlagenbetreiber.379 Gerade das bildet aber den Kernpunkt des Klimaschutzkonzepts „Emissionshandel“. Kennzeichnendes Merkmal ist die Wahlmöglichkeit der Anlagenbetreiber zwischen dem Erwerb von Zer372 373 374

104 f. 375

BVerfG, Urt. v. 28.3. 2002 – 2 BvG 1, 2/01, BVerfGE 105, 185. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 65. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 65; Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen,

Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 46; vgl. dazu auch das Statement des Ex-Umweltbundesministers Sigmar Gabriel: „Zunächst [müsse ihm] mal jemand erklären, wieso es dem Klima [helfe], wenn Emissionsrechte versteigert werden. Es [gehe] ja immer um die gleiche Menge und um kein Gramm CO2 weniger“, zitiert nach Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, Fn. 15. 376 Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 46; ähnlich auch Greb, Emissionshandel, 164, wonach das „Ziel [des Umweltschutzes] allein durch die prinzipielle Kontingentierung des knappen Gutes saubere Luft verfolgt [wird]“. 377 Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 46; siehe zu Zweifeln an der Allokationseffizienz auch VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1.(1), Vortrag der Klägerin; siehe dazu auch Wolf, ZUR 09, 571, 579, der die Allokationseffizienz durch die Einhaltung der politischen Rahmenbedingungen gefährdet sieht; zur Allokationseffizienz im Rahmen der Versteigerung der UMTS-Lizenzen siehe Bumke, Frequenzvergabe, 280 ff.; Ritgen, AöR 127, 351, 376 ff. 378 Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 66; ähnlich auch Ritgen, AöR 127, 351, 378; a. A. Breuer, in: FS Maurer, 25, 38, der von „defizitäre[r] Zweckrationalität“ spricht; siehe dazu auch Greb, Emissionshandel, 39, wonach aus dem Grundgedanken der Versteigerung folgt, dass der Höchstbietende gleichzeitig derjenige ist, der das knappe Gut bestmöglich i. S. d. Allgemeinheit nutzen kann. 379 Weinreich, in: Landmann/Rohmer, § 19 ZuG 12 Rn. 28.

III. Zuteilungsgesetz

83

tifikaten oder der Reduktion von Emissionen. Entscheidend ist unter Klimaschutzaspekten, dass der Emissionshandel die Investition in emissionsärmere Techniken dort fördert, wo dies aus Sicht der Industriebetriebe einfacher und (mit Hinblick auf die Zukunft) auch günstiger ist.380 Im Gegensatz dazu wird ein solcher Anreiz bei der kostenlosen Vergabe von Zertifikaten wesentlich schwächer ausfallen, da eine Investition in emissionssenkende Maßnahmen erst dann (finanziell) sinnvoll erscheint, wenn der durch die Verknappung des Cap erforderliche Zukauf von Zertifikaten die im Ergebnis erforderliche Gesamtmenge an Zertifikaten teurer werden lässt als eine Anlagenmodernisierung.381 Mithin kann die Versteigerung von Zertifikaten frühzeitig zu einem Modernisierungstrend im Sektor der Industrieanlagen führen.382 Die Theorie, dass der ökonomische Effekt schon durch die Verknappung der Zertifikatsmenge aufgebraucht sei, berücksichtigt nicht, dass die Reduktion der CO2Menge durch das Kyoto-Protokoll bzw. die Entscheidung 2002/358/EG vorgegeben ist. Mithin steht jeder nationalen Klimaschutzmaßnahme eine Verknappung des CO2Kontingents voran. Diese kann also nicht ausschlaggebender Grund für eine fehlende Allokationseffizienz sein. Anderenfalls müsste man in Konsequenz jede potentielle Klimaschutzmaßnahme als ineffizient kennzeichnen, da unabhängig von der konkreten Ausgestaltung diese immer durch die bereits auf internationaler Ebene vorgegebene Reduzierung der CO2-Menge geprägt sein wird. Eine dem Vergleich mit der UMTS-Lizenzversteigerung ähnliche Argumentation wird in der Literatur auch unter Verweis auf die Erwägungsgründe der EH-RL i. d. F. 2009/29/EG geführt. Hier wird ebenfalls zu Grunde gelegt, dass die Auswirkung der Versteigerung auf den Klimaschutz nur mittelbarer Natur sei, da die Zuteilungsmethode die Gesamtmenge an Emissionen und den damit verbundenen schädlichen Einfluss auf das Klima nicht mehr verhindern könne.383 Zur Begründung wird auf Erwägungsgrund 15 der Änderungsrichtlinie 2009/29/EG verwiesen, wonach „das überarbeitete Gemeinschaftssystem mit einem höchstmöglichen Grad an wirtschaftlicher Effizienz und unter vollständig harmonisierten Zuteilungsbedingungen funktioniert“384. Die Versteigerung solle daher vor allem die wirtschaftliche Effizienz der Zuteilung sichern, um die begrenzte Anzahl an Zertifikaten ökonomisch denjenigen zuzuteilen, die damit den größten Nutzen erwirtschaften können.385 Die

380 Siehe dazu die grundsätzliche Überlegung von Murswiek, JZ 88, 985 ff. zum Verhältnis von Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht. 381 Siehe zum Einfluss des Preises auf das Marktverhalten der Anlagenbetreiber auch Mager, DÖV 04, 561, 563. 382 Dies setzt allerdings voraus, dass die dem Emissionshandel unterworfenen Staaten keine Überausstattung mit Zertifikaten vornehmen; siehe allgemein zur Anreizwirkung eines Zertifikatssystems Becker-Neetz, Rechtliche Probleme, 26. 383 Greb, Emissionshandel, 120. 384 Greb, Emissionshandel, 120. 385 Greb, Emissionshandel, 120, 164.

84

C. Analyse des Regelungssystems

Versteigerung wolle den gesamtwirtschaftlichen Wohlstand und den des Wirtschaftsstandortes Europa steigern.386 Diese Schlussfolgerung greift jedoch zu kurz. Zwar ist es richtig, dass die ökonomische Effizienz bei der Wahl der Allokationsmethode eine entscheidende Rolle spielt. Daraus kann jedoch nicht auf eine nur mittelbare Umweltauswirkung der Versteigerung geschlossen werden. Wie bereits dargelegt, führt die Versteigerung bei sachgerechter Durchführung zu einer Optimierung des Verhaltens des Anlagenbetreibers und damit unmittelbar zu einem positiven Effekt für die Umwelt in Form von niedrigerem CO2-Ausstoß. Die Versteigerung soll einem größtmöglichen Schutz der Umweltressourcen, speziell des Klimas, dienen. Zwar ist nicht zu leugnen, dass sie als ökonomisches Instrument eine bewusste Abkehr vom bisherigen ordnungsrechtlichen Ansatz im Umweltrecht darstellt387 und daher auch als „umweltpolitische[r] Paradigmenwechsel“388 bezeichnet wird. Sie wurde eingeführt, um die in der ersten Handelsperiode durch die kostenlose Zuteilung aufgetretenen Mängel, wie bspw. den Wertverfall der Zertifikate, zu beheben und so das Handelssystem insgesamt effizienter auszugestalten. Dennoch bildet die Allokationseffizienz nicht das „Kernziel“ der Versteigerung. Ihr kommt eine dienende Funktion zu, sie steht in Zusammenhang mit dem übergeordneten Ziel der Senkung der Treibhausgasemissionen. Dafür spricht bereits der Wortlaut der Erwägungsgründe der RL 2009/29/EG. Der finalen Formulierung „um die Verringerung von Treibhausgasemissionen in einer kosteneffizienten und wirtschaftlich effizienten Weise zu fördern“389 in Erwägungsgrund 1 ist zu entnehmen, dass die Kosteneffizienz nur Mittel zu einem anderen Zweck, nicht aber ein eigenständiges Ziel ist. Dieser Zweck wird ausdrücklich im selben Erwägungsgrund formuliert: Die Senkung der Treibhausgasemissionen. Zu dem gleichen Ergebnis führt auch die historische und teleologische Auslegung: Die Richtlinie setzt die Vorgaben des Kyoto-Protokolls um. Sie ist Teil des EUKlimaschutzpakets und steht in systematischem Zusammenhang mit den weiteren Klimaschutzstrategien der EU. Im Ergebnis ist damit die Senkung der CO2-Emissionen das Hauptziel des Zertifikatehandels und damit verbunden der Versteigerung. Die Erhöhung der Allokationseffizienz stellt demgegenüber nur ein notwendiges Zwischenziel dar. Die Formulierung in Erwägungsgrund 15 ist als Garantie des Verhältnismäßigkeitsprinzips bei der Erfüllung der Klimaschutzpflichten zu verstehen.

386

Greb, Emissionshandel, 120, 164. Siehe dazu Michaelis/Holtwisch, JA 05, 71, 76. 388 Rodi, zitiert nach Rädke, DVBl. 07, 29. 389 Ähnlich ist auch die Formulierung in der englischen („in order to promote reductions of greenhouse gas emissions in a cost-effective and economically efficient manner“) und der französischen („afin de favoriser la réduction des émissions de ces gaz dans des conditions économiquement efficaces et performantes“) Sprachfassung. 387

III. Zuteilungsgesetz

85

Ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis führt das Argument, eine Versteigerung könne sogar den Klimaschutz schwächen, da die Versteigerung Grundrechtseingriffe nach sich ziehe, die durch eine Erhöhung der zuzuteilenden Zertifikatsmenge zu kompensieren seien.390 Soll die Entstehung von Kosten durch die Versteigerung den entsprechenden Grundrechtseingriff darstellen, so ist damit weder gesagt, dass dieser Eingriff nicht rechtfertigungsfähig ist, noch dass eine Erhöhung des Caps die einzige Ausgleichsmöglichkeit darstellt.391 Bezeichnet man alternativ als Grundrechtseingriff die Verknappung der zulässigen CO2-Emissionen, so ist auch hier darauf hinzuweisen, dass diese bereits dem Klimaschutz (und den internationalen Verpflichtungen) per se immanent ist, nicht aber ein spezifisches Merkmal der (kostenpflichtigen) Zertifikatszuteilung darstellt. Sieht man also den entscheidenden Unterschied darin, dass im Falle der Versteigerung der UMTS-Lizenzen ein Nutzen für die Allgemeinheit vorliege sowie der sparsame Umgang mit einer nur begrenzt vorhandenen Ressource gefördert werde,392 muss dies für die Versteigerung von Emissionszertifikaten erst recht gelten: Klimaschutz dient dem Schutz der menschlichen Gesundheit i. S. d. Art. 2 II GG sowie von Flora und Fauna i. S. d. Art. 20 a GG.393 Gerade die Kontingentierung und Versteigerung der Zertifikate fördern durch die Entstehung von Kosten für die Anlagenbetreiber einen verantwortungsbewussten Umgang mit der endlichen Ressource „saubere Luft“: Anlagenbetreiber werden vor die Entscheidung gestellt, ob sie Zertifikate zukaufen sollen oder ob sich eine Emissionsreduktion nicht langfristig günstiger durch die Optimierung von Produktionsprozessen und Nutzung emissionsärmerer Techniken erreichen lassen wird.394 Mithin ist der Einwand, es fehle der Versteigerung an ökonomischer Allokationseffizienz, nicht tragfähig.395

390

Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 66; wobei die Autoren nicht eindeutig differenzieren, ob der Eingriff in der Kostenpflichtigkeit der Versteigerung oder der damit verbundenen (potentiellen) Unterausstattung von Anlagen liegen soll. 391 So kämen bspw. auch Ausnahme- bzw. Härtefallregelungen in Betracht. 392 Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 66. 393 Zur Frage, inwieweit der Staat zum Schutz der Grundrechte zum Handeln verpflichtet ist, siehe die Entscheidung des BVerfG, Beschl. v. 26.5. 1998 – 1 BvR 180/88, NJW 98, 3264 ff.; Becker-Neetz, Rechtliche Probleme, 87 ff. sowie zum Verhältnis des Art. 20 a GG zum Klimaschutz Caspar, in: Klimaschutz im Recht, 367, 372 ff. 394 Auch diese Überlegung setzt allerdings voraus, dass in Zukunft keine Überausstattung mit Zertifikaten mehr erfolgt. 395 So im Ergebnis auch VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1(1)a); 10 K 27/09, BeckRS 2010, 51665, Rn. 4.2.1.(1)a); 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1.(1)a) unter Hinweis auf die Grenzvermeidungskosten sowie Enders, LKV 07, 193, 196; Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 227, Fn. 16; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 27 f.; SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 36.

86

C. Analyse des Regelungssystems

(2) Abschöpfungsfähiger Sondervorteil Des Weiteren verkörperten die Emissionszertifikate einen abschöpfungsfähigen Sondervorteil, der dem Grunde und der Höhe nach gerechtfertigt war. Die Einführung der Versteigerung war daher auch unter diesem Aspekt gerechtfertigt. Im Rahmen des Steuerstaatsprinzips trägt der Einzelne durch die Steuerpflicht seinen Anteil zur Finanzierung der finanziellen Gemeinschaftslasten bei.396 Weitere nichtsteuerliche Abgaben bedürfen daher einer besonderen Rechtfertigung.397 Kommt dem Einzelnen aber ein Sondervorteil von Seiten des Staats zu, kann es sachlich gerechtfertigt sein, den Vorteil durch eine Geldleistung abzuschöpfen und so einen Vorteilsausgleich durchzuführen.398 Unterliegen knappe natürliche Ressourcen als Güter der Allgemeinheit der Bewirtschaftung und wird damit Teilhabe an diesen ermöglicht, entsteht ein Sondervorteil, dessen Abschöpfung aus Ausgleichsgründen sachlich gerechtfertigt ist.399 Entscheidend ist dabei nicht, ob die natürliche Ressource bereits einer Bewirtschaftung unterliegt,400 sondern ob sie einer solchen unterliegen könnte.401 Zwar ist die Luft als „Naturvorgang“402 einem Regelungssystem nicht zugänglich.403 Anderes aber gilt für die Nutzung der Luft durch die Menschheit.404 Auch der Einwand, dass im Unterschied zum Wasser, zu dessen Bewirtschaftung das BVerfG die Grundsätze der Sonderabschöpfungsabgabe aufgestellt hat, die Luft wesentlich 396

BVerfG, Beschl. v. 7.11. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 319, 343. BVerfG, Beschl. v. 7.11. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 319, 343. 398 BVerfG, Beschl. v. 7.11. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 319, 345 f. 399 BVerfG, Beschl. v. 7.11. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 319, 345 f. 400 Das tatsächliche Vorliegen eines Bewirtschaftungssystems ist umstritten, wird aber zu Recht bejaht von VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1.; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 44 ff.; Weinreich, in: Landmann/Rohmer, § 19 ZuG 12 Rn. 32 ff.; a. A. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 51 ff.; Desens, DVBl. 10, 228, 233; Diehr, Rechtsschutz, 259 ff.; Frenz, DVBl. 07, 1385, 1386; Rebentisch, NVwZ 06, 747, 752. 401 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1(1)a); 10 K 27/09, BeckRS 2010, 51665, Rn. 4.2.1.(1)a); 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1(1)a); Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 19 ZuG 12 Rn. 11; dafür sprechen auch die Ausführungen des BVerfG, deren Schwerpunkt nicht auf dem Vorliegen einer Bewirtschaftung(sordnung), sondern eines Sondervorteils liegt, BVerfG, Beschl. v. 7.11. 1995 – 2 BvR 413/ 88 und 1300/93, BVerfGE 93, 319, 345 f.; siehe dazu grundlegend Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 39 ff.; a. A. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 48 ff.; Desens, DVBl. 10, 228, 233. 402 BVerfG, Urt. v. 15.7. 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300, 339. 403 BVerfG, Urt. v. 15.7. 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300, 339; VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1.(1)a); 10 K 27/09, BeckRS 2010, 51665, Rn. 4.2.1.(1)a); 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1(1)a). 404 BVerfG, Urt. v. 15.7. 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300, 339; VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, Rn. 2.2.1.(1)a); 10 K 27/09, BeckRS 2010, 51665, Rn. 4.2.1.(1)a); 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1(1)a). 397

III. Zuteilungsgesetz

87

weniger knapp sei,405 ist nicht begründet.406 Die Vorteilsabschöpfung bezieht sich nur auf die Emission von CO2 als spezielle Nutzungsart.407 Ob es weitere potentielle Nutzungsmöglichkeiten gibt, ist daher für die Frage der Vorteilsabschöpfung nicht entscheidend.408 Die Emissionszertifikate konnten und können von den Anlagebetreibern frei gehandelt werden und bilden damit einen finanziellen Vorteil.409 Sie stellen einen dem Grunde nach gerechtfertigten Sonderabschöpfungsvorteil dar.410 Dieser ist auch der Höhe nach gerechtfertigt. Entscheidend ist, dass der Wert der Leistung nicht überstiegen wird.411 Dies ist in der Literatur bezweifelt worden, da nicht der genaue Wert der Nutzungsrechte ermittelt worden sei.412 Es habe der Nachweis gefehlt, dass die Höhe des Versteigerungsentgelts den Wert der Zertifikate nicht überstiegen habe.413 Dagegen ist jedoch einzuwenden, dass durch eine Versteigerung von Zertifikaten eine Preisbildung am Markt stattfindet und der Knappheitspreis ermittelt wird.414 Die Betroffenen konnten bis zur Einführung der Versteigerung in der zweiten Handelsperiode hinreichend Erfahrung sammeln, um die Angemessenheit eines Entgelts bewerten zu können.415 Es ist davon auszugehen, dass ein Anlagenbetreiber nur den Betrag zahlt, der sich für ihn wirtschaftlich rentiert, so dass Leistung und Gegenleistung nicht außer Verhältnis zueinander stehen.416 Mithin war die Sonderabschöpfungsabgabe auch der Höhe nach gerechtfertigt.417 Die Versteigerung der Zertifikate war damit als Sondervorteilsabschöpfungsabgabe zulässig.

405

Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 48. Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 36. 407 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 36. 408 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 36. 409 Dabei bezieht sich die Abschöpfung auch auf die „Windfall Profits“, siehe BTDrucks. 16/5769, 17; Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 227; Weinreich, in: Landmann/Rohmer, § 19 ZuG 12 Rn. 34. 410 Enders, LKV 07, 193, 196; Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 227; a. A. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 47 ff. sowie Desens, DVBl. 10, 228, 232 ff. 411 BVerfG, Beschl. v. 7.11. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 319, 347; Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 54; Desens, DVBl. 10, 228, 233 f. 412 Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 54; Desens, DVBl. 10, 228, 234. 413 Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 55; Desens, DVBl. 10, 228, 234. 414 Martini, in: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, 249, 273. 415 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 52 f. 416 So im Rahmen der Versteigerung der UMTS-Lizenzen Kämmerer, NVwZ 02, 161, 164. 417 Zur Rechtfertigung einer Wertüberschreitung im Rahmen einer Versteigerung siehe Martini, in: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, 249, 276 ff. 406

88

C. Analyse des Regelungssystems

cc) Fiskalische Zwecke als Rechtfertigungsgrund – Die Sportwettenentscheidung des BVerfG Problematisch könnte die Versteigerung der Zertifikate aber vor dem Hintergrund der Sportwettenentscheidung des BVerfG gewesen sein.418 In dieser hat das BVerfG ausdrücklich entschieden, dass rein fiskalische Interessen ein Wettmonopol nicht rechtfertigen können.419 Verallgemeinert bedeutet das, dass fiskalische Zwecke allein für die besondere sachliche Rechtfertigung einer nichtsteuerlichen Abgabe nicht ausreichen.420 Mithin ist zu untersuchen, ob die Erzielung von Versteigerungserlösen durch die konkrete Regelung des ZuG 12 nach den Maßstäben der Sportwettenentscheidung rechtmäßig war.421 Das BVerfG hat die Erzielung von Einnahmen durch Sportwetten als selbständiges Ziel für verfassungswidrig erklärt, nicht aber als Weg zur „Suchtbekämpfung und als Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem“422. Entscheidend ist also, zu welchem Zweck eine Abschöpfung von Mitteln vorgenommen wird. Stellt die Erzielung von Einnahmen ein selbständiges Ziel dar, so ist dieses unzulässig. Anders verhält es sich dagegen dann, wenn die Mittelabschöpfung nur als Weg zur anderweitigen Zweckerreichung anzusehen ist. Übertragen auf die Versteigerung von Zertifikaten bedeutet das, dass die Einnahmeerzielung unzulässig ist, sofern sie den Hauptzweck der Versteigerung darstellt. Ist sie nur als Mittel zu einem (allokations-)effizienten Klimaschutzsystem anzusehen, steht dieser die Finanzverfassung nicht entgegen.423 Die Entscheidung zu Gunsten einer Zertifikatsversteigerung wird nicht allein deshalb verfassungswidrig, weil bei dieser auch finanzielle Interessen des Staats eine Rolle gespielt haben können.424 Einnahmen bilden grundsätzlich eine zulässige Nebenfolge eines Versteigerungsverfahrens.425 Ausschlaggebend ist demnach, ob „das staatliche Einnahmeinteresse hinter anderen Sachzwecken erkennbar zurücksteht“426, ob also „der fiskalische Zweck […] bestimmend [ist]“427. 418

BVerfG, Urt. v. 28.3. 2006 – 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276 ff. BVerfG, Urt. v. 28.3. 2006 – 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, 307 ff. 420 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 28; Spieth, Europäischer Emissionshandel, 91; so für das Telekommunikationsrecht Breuer, in: FS Maurer, 25, 39. 421 Siehe dazu auch die Stellungnahme der Kommission, nach der „Einkünfte aus der Versteigerung unter anderem zur Deckung der durch das System entstehenden Verwaltungskosten […] verwendet werden können“, KOM (2005) 703 endg., 10. 422 BVerfG, Urt. v. 28.3. 2006 – 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, 307. 423 Siehe dazu Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 24 ff.; allgemein für Versteigerungen Martini, in: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, 249, 265 ff. 424 Selmer, NVwZ 03, 1304, 1311. 425 Selmer, NVwZ 03, 1304, 1311. 426 Weinreich, in: Landmann/Rohmer, § 19 ZuG 12 Rn. 27. 427 Martini, in: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, 249, 267. 419

III. Zuteilungsgesetz

89

Fraglich ist daher, wie vor diesem Hintergrund die Regelungen der § 19 bis 21 ZuG 12 zu bewerten sind. Ausweislich der Unterlagen im Gesetzgebungsverfahren428 sollten sie die Allokationseffizienz erhöhen. Des Weiteren sollte das Problem der „Windfall Profits“429 gemindert werden. Schließlich setzte die Versteigerung das Verursacherprinzip um und internalisierte die Kosten für die Emission von CO2.430 Die Erzielung von Einnahmen wurde nicht ausdrücklich als Ziel der Versteigerung genannt. Bezüglich der Verwendung der Erlöse wurde auf das Haushaltsgesetz verwiesen. Die Erzielung geschah mithin „bei Gelegenheit“ der Reduktion von CO2. Dies ergab sich auch aus dem Gegensatz zu § 5 III ZuG 12, der die Einnahmeerzielung als Gesetzeszweck ausdrücklich festschrieb. Die Einnahmeerzielung i. R. d. §§ 19 ff. ZuG 12 stellte folglich keinen selbständigen Zweck dar. Die Normen waren vor dem Hintergrund der Sportwetten-Entscheidung des BVerfG mit der Finanzverfassung vereinbar. b) Vereinbarkeit mit dem Parlamentsvorbehalt § 21 II ZuG 12 ermächtigte die Exekutive zur Ausgestaltung des Versteigerungserfahrens durch Rechtsverordnung gem. Art. 80 GG.431 Diese Ermächtigung könnte gegen den Parlamentsvorbehalt verstoßen haben, wenn sie grundrechtswesentliche Bereiche der Ausgestaltung durch die Exekutive überlassen hat. In einem ersten Schritt ist zu untersuchen, ob die Delegation von Rechtsetzungskompetenzen an die Exekutive mit der Wesentlichkeitstheorie vereinbar ist. Erst dann, wenn der Erlass einer Rechtsverordnung grundsätzlich zulässig ist, ist in einem zweiten Schritt die Einhaltung des Art. 80 I 2 GG zu untersuchen.432 Der Bestimmtheitsgrundsatz bildet eine Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts.433 Dabei ist die Entscheidung des VGH München zur Vergabe von Studienplätzen zu berücksichtigen, in der der Verwaltungsgerichtshof vergleichbar mit der vorlie428

BT-Drucks. 16/5769, 17. Darunter ist die Einpreisung der kostenlos erhaltenen Emissionszertifikate in den Preis für den Endverbraucher und damit verbunden der Erwirtschaftung von Zusatzgewinnen durch die emissionshandelspflichtigen Stromversorger zu verstehen; siehe dazu Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 306; Donner/Stratmann, Wissenschaftliche Dienste, 3; UBA, Konzeption, 55; Helbig, Windfall Profits, 93 ff.; SRU, Stellungnahme Nr. 11, Einleitung. 430 BT-Drucks. 16/5769, 17. 431 Die Umsetzung europäischer Vorgaben durch RVO ist grundsätzlich zulässig; siehe dazu EuGH, Urt. v. 30.5. 1991 – Rs. C-361/88, Kommission/Deutschland, Slg. 91, I-2567 ff.; Urt. v. 30.5. 1991 – Rs. C-59/89, Kommission/Deutschland, Slg. 91, I-2607 ff. 432 Kotulla, ZfW 00, 85, 96. 433 BVerfG, Beschl. v. 8.8. 1978 – 2 BvL 8/77, BVerfGE 49, 89, 127; Beschl. v. 20.10. 1981 – 1 BvR 640/80, BVerfGE 58, 257, 278. 429

90

C. Analyse des Regelungssystems

genden Frage über die Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsgrundlage für teilhaberechtliche Ansprüche der Kläger an einem knappen Gut zu entscheiden hatte.434 Die grundrechtswesentlichen Entscheidungen müssen prinzipiell in der Hand des parlamentarischen Gesetzgebers verbleiben.435 Eine Ausnahme gilt für unwesentliche Detailregelungen in einem an sich grundrechtswesentlichen Bereich.436 Dies folgt zunächst aus der Entstehungsgeschichte der Norm, die eine Beschränkung des Verordnungsrechts auf grundsätzlich unbedeutende Gebiete der Rechtssetzung nicht vorsah.437 Auch sprechen für einen weiten Anwendungsbereich des Art. 80 GG dessen unbeschränkter Wortlaut sowie die systematische Stellung im Abschnitt über die Gesetzgebung.438 Daraus folgt, dass die Rechtsverordnung nach dem Willen des Verfassungsgebers kein nur in Ausnahmefällen anwendbares Instrument der Gesetzgebung sein soll.439 Weiter ist der Zweck der Vereinfachung des Gesetzgebungsverfahrens zu berücksichtigen, der gerade in Zusammenhang mit Detailregelungen zum Tragen kommt.440 Die grundrechtswesentlichen Kernbereiche können nicht abstrakt bestimmt werden, sondern nur unter Berücksichtigung der jeweiligen Sachmaterie in Zusammenhang mit der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands.441 Zu berücksichtigen ist dabei die Gewaltentrennung gem. Art. 20 II GG. Diese soll sicherstellen, „dass staatliche Entscheidungen möglichst von jenen Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen; dieses Ziel darf nicht durch einen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehaltes unterlaufen werden“442. Die Verteilung von knappen Gütern ist grundsätzlich eine i. S. d. Parlamentsvorbehalts grundrechtsrelevante Frage.443 Zu klären ist, inwieweit sich diese Bedeutung auch auf die Details der Zuteilung erstreckt. Entscheidend ist, dass „[…] der 434

VGH München, Beschl. v. 23.3. 2006 – 7 CE 06/10164, BeckRS 2009, 33798. BVerfG, Beschl. v. 20.10. 1981 – 1 BvR 640/80, BVerfGE 58, 257, 274; unter Verweis auf die Rechtsprechung des BVerfG Busch, Parlamentsvorbehalt, 117; siehe dazu aber Staupe, Parlamentsvorbehalt, 212, der unter Verweis auf den Kalkar-Beschluss des BVerfG davon ausgeht, dass durch die Flexibilität einer RVO der Grundrechtsschutz sogar intensiver sein kann, so dass sich daraus eine Pflicht des Gesetzgebers zum Verweis der Materie an die Exekutive ergibt. 436 Seiler, Parlamentsvorbehalt, 188 ff. 437 Seiler, Parlamentsvorbehalt, 189. 438 Seiler, Parlamentsvorbehalt, 188. 439 Seiler, Parlamentsvorbehalt, 188. 440 Seiler, Parlamentsvorbehalt, 188. 441 VGH München, Beschl. v. 23.3. 2006 – 7 CE 06/10164, BeckRS 2009, 33798, Rn. II.2) b)cc) unter Verweis auf BVerfG, Urt. v. 14.7. 1998 – 1 BvR 1640/97, BVerfGE 98, 218, 251. 442 VGH München, Beschl. v. 23.3. 2006 – 7 CE 06/10164, BeckRS 2009, 33798, Rn.II.2) b)cc) unter Verweis auf BVerfG, Urt. v. 18.12. 1984 – 2 BvE 13/83, BVerfGE 68, 1, 86 f. 443 Siehe dazu Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 233. 435

III. Zuteilungsgesetz

91

Gesetzgeber durch Zielvorgaben den Raum möglicher Gestaltungen so eng [zieht], dass eine überprüfbare Herleitung einer Auktionsgestaltung aus dem Kreis der möglichen Gestaltungsformen destillierbar wird, die einer gesetzlichen Anwendungskontrolle zugänglich ist“444. Der Handlungsspielraum der Verwaltung ist unter Berücksichtigung der Grundrechte zu begrenzen.445 Nur dann kann die Ausgestaltung der Versteigerung auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung und dem einfachen Recht überprüft werden.446 Der Handlungsspielraum der Verwaltung wird auf eine technische Umsetzung beschränkt und so einem politisch motivierten Einfluss bei der Umsetzung vorgebeugt.447 Dies entspricht den Kriterien des Verwaltungsgerichtshofs München, der in seiner Entscheidung zur Studienplatzvergabe auf die der Kompetenzverschiebung zu Grunde liegende gesetzliche Festlegung des Art. 7 a I AusführG StV verwiesen hat.448 Dieser habe die wesentlichen materiellen Vorgaben zur Vergabe von Studienplätzen geregelt und somit nicht zu einem gesetzesfreien Eingriff geführt.449 Der Gesetzgeber muss die grundlegenden Entscheidungen der Versteigerung, also das „Ob“ und das „Wie“, normieren.450 Das umfasst die grundsätzliche Festlegung auf die Versteigerung als Allokationsmethode und damit verbunden auch die Bestimmung des Versteigerungszwecks.451 Der Gesetzgeber hat gem. 19 ZuG 12 die Einführung der Versteigerung als Zuteilungsmechanismus ausdrücklich geregelt. Nicht umfasst davon war aber die Festlegung des Versteigerungszwecks. Sieht man jedoch zu Recht den Umstand, „dass eine überprüfbare Herleitung einer Auktionsgestaltung aus dem Kreis der möglichen Gestaltungsformen destillierbar wird“452, als ausreichend an, so war dem hier Genüge getan. Die Steigerung der Allokationseffizienz sowie die Abschöpfung eines Sondervorteils als Versteigerungszweck waren dem Regelungszusammenhang hinreichend deutlich zu entnehmen.453 Auch war die zu versteigernde Menge der Zertifikate gem. § 19 S. 1 ZuG 12 festgelegt. Der Adressatenkreis ließ sich dem TEHG, bzw. bezüglich der Veräußerungskürzung dem § 21 ZuG 12, selbst entnehmen und war mithin durch den parlamentarischen Gesetzgeber bestimmt. 444 445 446 447 448

b)cc). 449

b)cc).

Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 233. Martini, Markt, 446. Martini, Markt, 446. Martini, Markt, 446. VGH München, Beschl. v. 23.3. 2006 – 7 CE 06/10164, BeckRS 2009, 33798, Rn. II.2) VGH München, Beschl. v. 23.3. 2006 – 7 CE 06/10164, BeckRS 2009, 33798, Rn. II.2)

450 Gramlich, CR 00, 101, 102 f.; Martini, in: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, 249, 268; Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 233 f. 451 Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 233. 452 Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 233. 453 Siehe dazu Abschn. C.III.1.a)bb).

92

C. Analyse des Regelungssystems

Offen blieb aber die weitere Ausgestaltung des Verfahrens, das gem. § 21 II ZuG 12 der Präzisierung durch Rechtsverordnung überlassen wurde. Fordert man also, dass „[d]ie Auktionsform (offen oder geschlossen, einstufig oder mehrstufig, simultan oder sequenziell), die Gebots- und Zahlungsbedingungen, Sonderregeln für Newcomer“454 durch parlamentarisches Gesetz ausgestaltet werden müssen, da sie für „die Auswahlwirkung des Zuteilungsvorgangs entscheidend und damit grundrechtswesentlich“455 sind, muss man die §§ 19 bis 21 ZuG 12 als verfassungswidrig bezeichnen. Fraglich ist daher, ob diese Bedingungen tatsächlich als grundrechtswesentlich zu beurteilen sind oder vielmehr als Detailregelung, also als eine Ausnahme in einem an sich grundrechtswesentlichen Bereich.456 Zu berücksichtigen ist dabei, dass i. S. e. optimalen Allokationsergebnisses eine Anpassung des Versteigerungsrahmens an die zu Grunde liegenden Umstände möglich bleiben muss.457 Für die Annahme einer nicht grundrechtswesentlichen Detailregelung spricht, dass die (möglichen) schwerwiegenden Eingriffe in die Grundrechte der Anlagenbetreiber nicht erst durch die Ausgestaltung des Verfahrens geschahen. Wesentliche – wenn auch gerechtfertigte – Eingriffe in die Berufs- und Eigentumsfreiheit stellten vor allem die grundsätzliche Entscheidung bezüglich des „Ob“ der Versteigerung, der Umfang derselben und der Adressatenkreis dar.458 Diese Entscheidungen hat aber der parlamentarische Gesetzgeber selbst getroffen. Die grundrechtliche Relevanz der Auktionsdetails war vergleichsweise gering. Zwar konnte eine grundrechtliche Betroffenheit bspw. auch durch mangelnde Sonderregelungen für Newcomer eintreten. Insoweit regelte das ZuG 12 jedoch, dass die Rechtsverordnung die Versteigerung „objektiv“ und „diskriminierungsfrei“ gestalten musste, § 21 II 3 ZuG 12. Inwieweit die Exekutive diese Vorgaben aber umsetzte und damit den Gleichheitsgrundsatz wahrte, hatte für die Frage des Parlamentsvorbehalts keine weitere Bedeutung mehr. Auch die Tatsache, dass die Höhe der Versteigerungserlöse nicht in einem parlamentarisches Gesetz geregelt war, sondern dem Markt überlassen wurde, stellt keinen Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt dar. Der zulässige Höchstpreis entstand durch den „[…] in einem mit rechtsstaatlichen Verfahrenssicherungen ermittelten, an die Zahlungsbereitschaft der Destinäre anknüpfenden Zuschlag und die absoluten grundrechtlichen Grenzen, die die Verfassung staatlichen Zahlungspflichten setzt“459. Mithin war eine hinreichende Bestimmbarkeit gegeben. Der Parlamentsvorbehalt wurde demnach nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber 454 455 456 457 458 459

Martini, in: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, 249, 268. Martini, in: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, 249, 268. Seiler, Parlamentsvorbehalt, 188 f. Martini, Markt, 445. Siehe dazu Abschn. C.III.1.c). Martini, Markt, 442 f.

III. Zuteilungsgesetz

93

die Höhe der Zertifikatspreise durch ein transparentes Verfahren, in dem der Marktwert der Zertifikate bestimmt wird, ermittelte.460 Mithin ist festzustellen, dass die genannten Aspekte der Verfahrensausgestaltungen als nicht grundrechtswesentliche Detailregelungen in einem an sich grundrechtsrelevanten Bereich zu bewerten sind. Eine Ausgestaltung des Versteigerungsverfahrens durch Rechtsverordnung war mithin in oben genannten Grenzen grundsätzlich zulässig. Verstöße gegen Art. 80 I 2 GG sind nicht ersichtlich, so dass die Frage, inwieweit dieser im Einflussbereich des Europarechts anwendbar ist, vorerst dahinstehen kann.461 Die Ausgestaltung des Versteigerungsverfahrens durch RVO war verfassungsmäßig. Der Parlamentsvorbehalt wurde gewahrt. c) Vereinbarkeit der Versteigerung mit Grundrechten Die §§ 19 bis 21 ZuG 12 knüpften den Erwerb der Zertifikate und damit verbunden den Betrieb der Anlagen an die Entrichtung des jeweiligen Marktpreises an. Insoweit könnte ein Eingriff in die Grundrechte462 der Anlagenbetreiber, konkret der Berufs- bzw. Eigentumsfreiheit vorgelegen haben. aa) Prüfungsmaßstab In der Handelsperiode 2008 bis 2012 lag die entgeltliche Veräußerung im Umfang von 10 % gem. Art. 10 EH-RL im Ermessen der Mitgliedstaaten. Prüfungsmaßstab ist mithin der nationale Grundrechtekatalog.463 bb) Berufsfreiheit, Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG Die Versteigerung könnte in die Berufsfreiheit i. F. d. Berufsausübungsfreiheit der Anlagenbetreiber eingegriffen haben, Art. 12 I GG.464

460

Siehe ausführlich zu dieser Problematik Martini, Markt, 439 ff. Siehe dazu Abschn. D.II.3.b)aa)(2)(a). 462 Zur Vereinbarkeit der Versteigerung mit den Grundfreiheiten siehe Jungnickel/Dulce, NVwZ 09, 623, 626 f.; allg. zur Vereinbarkeit der Zertifikatszuteilung mit Grundfreiheiten Stewing, Emissionshandel, 38 ff. 463 Enders, LKV 07, 193, 196; ausführlich zum Prüfungsmaßstab siehe Abschn. C.I.2.a). 464 Siehe zum einheitlichen Schutzbereich der Berufsfreiheit und dem Gewährleistungsgehalt der Berufsausübungsfreiheit Breuer, in: HStR VIII, § 170 Rn. 56 f.; Hufen, Staatsrecht II, § 35 Rn. 5; Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 878. 461

94

C. Analyse des Regelungssystems

(1) Schutzbereich – Recht auf Teilhabe Zu klären ist zunächst, ob Art. 12 I GG in seiner Funktion als Abwehrrecht oder Recht auf Teilhabe i. V. m. Art. 3 I GG anwendbar war.465 Ihrer historischen Konzeption nach stellen Grundrechte Abwehrrechte des Einzelnen gegen den Staat dar.466 Demnach konnte der Betreiber einer vom Emissionshandel erfassten Anlage sich grundsätzlich auf Art. 12 I GG berufen.467 Folglich wäre bezüglich der Rechtmäßigkeit der Zertifikatsversteigerung die Berufsfreiheit in ihrer Ausprägung als Abwehrrecht einschlägig gewesen.468 Zu berücksichtigen ist aber, dass die Emissionszertifikate nunmehr durch den Staat künstlich verknappt und versteigert werden. Einschlägig könnte daher auch ein Teilhabeanspruch aus Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG gewesen sein.469 (Abwehr-) Rechte aus Art. 12 GG werden dann zu Teilhaberechten, wenn eine (künstliche) Verknappung vorliegt.470 Der grundrechtliche Abwehranspruch kommt nicht mehr zum Tragen, da das begehrte Gut nicht mehr in hinreichender Menge für alle Interessenten zur Verfügung steht.471 Ein Freiheitsrecht, dessen Inanspruchnahme aber nicht mehr möglich ist, wird insoweit wertlos.472 Es ist in dieser Knappheitssituation Aufgabe des Staats, ein Verteilungsverfahren bereitzustellen, das allen Interessenten chancengleiche Teilnahme an der Allokation des nur noch begrenzt vorhandenen Guts sichert.473 Verneint man einen entsprechenden Teilhabeanspruch, hat dies faktisch die Wirkung einer Berufslenkung.474 Fraglich ist, ob in Bezug auf den Zertifikatehandel unter Geltung des ZuG 12 eine solche Knappheit gegeben war. Dagegen könnte angeführt werden, dass anders als in den „klassischen“, vom BVerfG entschiedenen Fällen eines Teilhabeanspruchs, wie

465

Siehe zum folgenden Gedankengang grundlegend Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 64 ff. 466 Ständige Rechtsprechung des BVerfG seit Urt. v. 15.1. 1958 – 1 BvR 400/51, BVerfGE 7, 198 ff.; Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 94 ff.; Hufen, Staatsrecht II, § 5 Rn. 1, 4; Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 76 f. 467 Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 2 f. 468 Siehe bspw. Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 258 ff., der auch in der Betriebsphase auf Art. 12 I GG in seiner Funktion als Abwehrrecht zurückgreift; ebenso Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 64; Küll, Grundrechtliche Probleme, 182 ff., 216 ff. 469 Siehe dazu das VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.4, das die Streitfrage aufgrund der fehlenden Entscheidungserheblichkeit (allerdings in Bezug auf § 20 ZuG 12) offen lässt. 470 BVerfG, Urt. v. 18.7. 1972 – 1 BvL 32/70 und 25/71, BVerfGE 33, 303, 330 ff.; Greb, Emissionshandel, 139; Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 933. 471 Greb, Emissionshandel, 98; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 66. 472 BVerfG, Urt. v. 18.7. 1972 – 1 BvL 32/70 und 25/71, BVerfGE 33, 303, 330 f. 473 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 66. 474 BVerfG, Urt. v. 18.7. 1972 – 1 BvL 32/70 und 25/71, BVerfGE 33, 303, 332.

III. Zuteilungsgesetz

95

bspw. der Universitätszulassung,475 auf den ersten Blick kein vergleichbares staatliches Monopol vorlag. Zwar teilte die Zertifikate originär der Staat zu, in dem die Anlage betrieben wurde. Grundprinzip des Systems war aber die (europaweite) freie Handelbarkeit der Zertifikate zwischen den Unternehmen. Des Weiteren konnte der Anlagenbetreiber auch durch Anlagenmodernisierung und Effizienzsteigerung Emissionen reduzieren. Vor dem Hintergrund des Zertifikatsüberschusses durch Überallokation und „Hot Air“476 könnte eine Knappheit demnach zu verneinen gewesen sein. Eine solche Interpretation des Begriffs der Knappheit verkennt aber die Frage des Anspruchsgegners. Grundsätzlich bindet Art. 1 III GG Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung an die Grundrechte. In der vorliegenden Situation richtete sich der Anspruch gegen den Staat, der durch die Einrichtung des Emissionshandelssystems und die Auktionierung die künstliche Knappheit und die Entgeltpflichtigkeit geschaffen hatte. Inwieweit die Anlagenbetreiber auf privatrechtlichem Weg Zertifikate zu beschaffen in der Lage waren, konnte also keinen Einfluss auf die Frage einer eventuellen Grundrechtsverletzung durch Einführung der Versteigerung ausüben. Demnach konnten sich die Anlagenbetreiber auf ein derivatives Teilhaberecht aus Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG berufen.477 Fraglich aber ist, inwieweit dieses Ergebnis mit den Ergebnissen der Untersuchung der Berufsfreiheit in Abschn. C.I.2.c) vereinbar ist. Das BVerwG hat die Einführung des Emissionshandelssystems zu Recht an den (europäischen) Grundrechten gemessen und für rechtmäßig erklärt. Dabei hielt es die Berufsfreiheit in ihrer Ausprägung als Abwehrrecht gegen den Staat für einschlägig.478 Insoweit könnte es widersprüchlich sein, bezüglich der Einführung des Systems an sich auf die Berufsfreiheit als Abwehrrecht sowie der Versteigerung der Zertifikate als Teil des Handelssystems dann auf die Berufsfreiheit als Teilhaberecht zurückzugreifen. Zu berücksichtigen ist aber, dass die beiden genannten Konstellationen nicht unmittelbar miteinander zu vergleichen sind. In der ersten Entscheidung des BVerwG ging es um die grundlegende Einführung des Emissionshandelssystems. Den Anlagenbetreibern stand bei Vorliegen der allgemeinen Anlagengenehmigungsvoraussetzungen des BImSchG das unbegrenzte Recht zur CO2-Emission zu. Zwar ist 475 BVerfG, Urt. v. 18.7. 1972 – 1 BvL 32/70 und 25/71, BVerfGE 33, 303 ff.; Urt. v. 8.2. 1977 – 1 BvL 7, 8/75, 1 BvR 239/75, 92, 103 – 114, 115, 140 – 143, 187/76, BVerfGE 43, 291 ff. 476 Als „Hot Air“ wird Luft bezeichnet, die in Nicht-Industrieländern durch den wirtschaftlichen Zusammenbruch nach 1989 entstanden ist, also ohne dass die Staaten eigene (kostenpflichtige) Reduktionsanstrengungen unternehmen mussten; siehe dazu Barrett, Environment and Statecraft, 382; Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 302; Clarke, Post-Kyoto, 11. 477 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 69; siehe dazu auch Greb, Emissionshandel, 95 f.; Winkler, Klimaschutzrecht, 251, die nach Einführung einer Bewirtschaftungsordnung ebenfalls von einem Teilhaberecht ausgehen; ähnlich auch Burgi, NJW 03, 2486, 2490; a. A. Bongard, Emissionshandel, 143 ff. 478 BVerwG, Urt. v. 30.6. 2005 – 7 C 26/04, NVwZ 05, 1178, 1182 f.

96

C. Analyse des Regelungssystems

aufgrund der aktuellen Klimaprognosen von einer Endlichkeit „sauberer Luft“ auszugehen, eine Knappheit im rechtlichen bzw. im faktischen Sinne lag aber nicht vor. Mithin war eine Situation gegeben, in der „natürliche Ressourcen ausreichend vorhanden […] [waren, so dass] die Inanspruchnahme dieser Ressourcen auch Teil der grundrechtlichen Freiheit [war]“479. Demnach ist es richtig, dass das BVerwG hier die europäische Berufsfreiheit in ihrer Ausprägung als Abwehrrecht für einschlägig erklärt hat.480 Anders dagegen ist die Versteigerung der Zertifikate zu beurteilen. Unabhängig von der Frage einer Rechtmäßigkeit stand den Anlagenbetreibern durch die Einführung des Emissionshandelssystems und die damit verbundene Deckelung der Emissionsobergrenze bereits kein uneingeschränkter Emissionsanspruch mehr zu. Der in der ersten Konstellation geltend gemachte Anspruch auf freie Nutzung wäre hier leergelaufen. Denn ein solcher konnte aufgrund der verknappten Zertifikatsmenge nicht mehr gewährt werden. Mithin stellt es keinen Widerspruch zu der vom BVerwG entschiedenen Konstellation dar, dass bezüglich der Versteigerung der Zertifikate ein Anspruch auf Teilhabe gem. Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG einschlägig war.481 Als Konsequenz des durch Einführung des Emissionshandelssystems vorangegangenen Eingriffs war die Wahl der Zuteilungsmethode nicht mehr auf ihre Vereinbarkeit mit Abwehrrechten zu untersuchen.482 Entscheidend war nur noch die Überprüfung am Maßstab der einschlägigen Teilhaberechte.483 Bezüglich der Vereinbarkeit des Emissionshandelssystems mit Grundrechten war daher grundsätzlich zwischen Einführung und Durchführung desselben zu unterscheiden.484 Der Schutzbereich des Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG war eröffnet. (2) Verletzung des Rechts auf Teilhabe Das Recht auf Teilhabe gem. Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG setzt voraus, dass alle emissionshandelspflichtigen Anlagen die gleiche Chance auf Teilhabe, d. h. auf Zuteilung von Emissionszertifikaten, hatten.485 Dies war in Bezug auf die Verstei479

Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 65. Siehe dazu Küll, Grundrechtliche Probleme, 182 f., die für die Grundrechtsprüfung nicht an die Einführung des Emissionshandelssystems an sich, sondern an die Allokation der Zertifikate anknüpft, da erst durch die Zuteilungsregelungen die konkrete Situation des Anlagenbetreibers gestaltet wird, mithin eine Einschränkung der Grundrechte erfolgt; ähnlich auch Roller, in: FS Rehbinder, 87, 96. 481 Siehe dazu auch Greb, Emissionshandel, 96, der von einem „Systemwechsel“ spricht. 482 Greb, Emissionshandel, 139. 483 Greb, Emissionshandel, 139. 484 Siehe zu dieser Unterscheidung grundlegend Greb, Emissionshandel, 94 ff.; Küll, Grundrechtliche Zertifikate, 181 ff.; in Bezug auf die Eigentumsfreiheit Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 207 ff. 485 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 69. 480

III. Zuteilungsgesetz

97

gerung von Zertifikaten der Fall. Allen Anlagenbetreibern stand nach der EHVV die gleiche Möglichkeit zum Erwerb von Zertifikaten offen. Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG war nicht verletzt.486 cc) Eigentumsfreiheit, Art. 14 GG Des Weiteren könnte die Versteigerung der Zertifikate einen nicht gerechtfertigten Eingriff in die Eigentumsfreiheit der Altanlagenbetreiber dargestellt haben, Art. 14 GG. Zu prüfen ist zunächst, ob bei der Eröffnung des Schutzbereichs die gleichen Maßstäbe wie bezüglich der grundsätzlichen Einführung des Emissionshandelssystems anzulegen waren. Dann wäre die Eröffnung des Schutzbereichs erneut über den Schutz des Anlageneigentums in Betracht gekommen. Andererseits könnte aufgrund der Konzeption des Emissionshandelssystems in der laufenden Betriebsphase eine andere Bewertung erforderlich gewesen sein.487 (1) Schutz der Emissionsbefugnis als Teil des Anlageneigentums Gem. § 4 I TEHG 04 war für die Emission von Treibhausgasen eine Genehmigung erforderlich. § 6 I TEHG 04 normierte die Pflicht der Anlagenbetreiber, die ihrer Tätigkeit entsprechende Menge an Zertifikaten abzugeben. Der Anlagenbetreiber konnte nur dann emittieren, wenn er, abhängig „von den Marktbedingungen, den finanziellen Kapazitäten […] und seinem Verhandlungsgeschick“488 genügend Emissionszertifikate zur Verfügung stehen hatte.489 Das Emissionshandelssystem trennte mithin die Emissionsbefugnis vom privaten Anlageneigentum ab.490

486 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 69; auch dann, wenn man entgegen obiger Argumentation Art. 12 GG in seiner Funktion als Abwehrrecht für einschlägig hält, ist aufgrund der in Abschn. C.III.1. dargelegten Erwägungen von sachlichen Gründen i. S. d. Allgemeinwohls auszugehen, so dass ein Eingriff gerechtfertigt wäre, Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 69 ff.; i. E. so auch Bongard, Emissionshandel, 143 ff. 487 Siehe zum folgenden Gedankengang grundlegend Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 246 ff. 488 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 247. 489 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 247, vgl. auch Becker-Neetz, Rechtliche Probleme, 157, allerdings auf ein allgemeines Zertifikatesystem bezogen. 490 Zimmer, CO2-Emissionsrechte, 247; so allgemein für die Einführung eines Zertifikatssystems Becker-Neetz, Rechtliche Probleme, 156 ff.; Kaden, Clean Air Act, 257; Rehbinder, in: Umweltzertifikate und Kompensationslösungen, 92, 126.

98

C. Analyse des Regelungssystems

(2) Schutz der Emissionsbefugnis als Teil des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs Der Schutz der Emissionsbefugnis als Teil des Anlageneigentums kam während der Betriebsphase nicht in Betracht.491 Folglich scheiterte auch die Schutzbereichseröffnung über den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.492 (3) Schutz der Emissionsbefugnis als auf eigener Leistung beruhende öffentlich-rechtliche Position Legt man zu Grunde, dass im Gegensatz zu den Investitionen, die die Anlagenbetreiber bei der Implementation des Handelssystems aus betriebswirtschaftlichen Gründen erbracht hatten, die Zahlungen der Betreiber im Rahmen der Versteigerung final auf den Erhalt von Zertifikaten ausgerichtet waren,493 erscheint eine Eröffnung des Schutzbereichs über die Rechtsfigur der auf eigener Leistung beruhenden öffentlich-rechtlichen Position möglich. Das VG Berlin hat in seiner Entscheidung zum ZuG 07 eine derartige eigentumsäquivalente Eigenleistung der Anlagenbetreiber494 abgelehnt und ausgeführt, dass es „[…] sich bei isolierter Betrachtung bei der Zuteilung [der Emissionszertifikate] um eine staatlich gewährte Leistung [handele], die schon deshalb keine schutzwu¨ rdige Eigentumsposition begru¨ nde […], weil sie nicht auf Eigenleistungen der Anlagenbetreiber beruh[e]“495, und diese Auffassung in Bezug auf das ZuG 12 bestätigt.496 Die Frage, inwieweit diese Überlegungen des VG Berlin zum ZuG 07 auf das ZuG 12 übertragbar sind, kann jedoch offen bleiben. Denn der Erhalt von Emissionszertifikaten, die die Befugnis zur Emission einer bestimmten Menge an CO2 versinnbildlichen, stellt nur noch eine ungewisse Gewinnchance dar, die nicht vom Schutzbereich des Art. 14 GG umfasst wird.497 Der Schutzbereich der Eigentumsfreiheit war nicht eröffnet. (4) Vertrauensschutz Fraglich ist jedoch, ob Art. 14 GG unter Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes, der hinsichtlich der bereits betriebenen Anlagen über die Eigentumsfreiheit ver491

A. A. Greb, Emissionshandel, 146 f.; Küll, Grundrechtliche Probleme, 216. Siehe zum Schutzbereich Abschn. C.I.2.b)aa)(2). 493 Rehbinder, in: Umweltzertifikate und Kompensationslösungen, 92, 126; Zimmer, CO2Emissionsrechte, 248 f.; so auch Kottmeier, Recht zwischen Umwelt und Markt, 187 in Bezug auf die allgemeine Einführung eines Zertifikatesystems im nationalen Recht. 494 Siehe dazu BVerfG, Urt. v. 16.7. 1985 – 1 BvL 5/80, 1 BvR 1023, 1052/83 und 1227/84, BVerfGE 69, 272, 300; Beschl. v. 12.2. 1986 – 1 BvL 39/83, BVerfGE 72, 9, 19. 495 VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – 10 A 444/05, BeckRS 2010, 51665, Rn. III.2.2. 496 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 27/09, BeckRS 2010, 51665, Rn. 3.2.4. 497 Im Ergebnis so auch Weinreich, in: Landmann/Rohmer, § 19 Rn. 10, der grundsätzlich davon ausgeht, dass bezüglich der Versteigerung der Zertifikate der Schutzbereich der Freiheitsrechte nicht eröffnet ist. 492

III. Zuteilungsgesetz

99

mittelt wird, zur Anwendung kommen konnte.498 Es ist grundsätzlich „mit dem Gehalt des [Art. 14 GG] nicht vereinbar, wenn dem Staat die Befugnis zugebilligt würde, die Fortsetzung von Grundstücksnutzungen, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, abrupt und ohne Überleitung zu unterbinden. Eine solche Regelung würde die geleistete Arbeit und den Einsatz von Kapital von heute auf morgen entwerten. Sie würde das Vertrauen in die Beständigkeit der Rechtsordnung, ohne das eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung im vermögensrechtlichen Bereich nicht möglich ist, erschüttern.“499 Dieser Vertrauensschutz könnte durch die Einführung der Versteigerung nach Inbetriebnahme der Anlage verletzt worden sein.500 Hier könnte aufgrund der Tatsache, dass Deutschland in der ersten Handelsperiode von der Möglichkeit der Versteigerung gem. Art. 10 EH-RL keinen Gebrauch gemacht hat und eine solche zunächst auch im Gesetzgebungsverfahren für die zweite Handelsperiode keine Rolle spielte, zu Gunsten der Altanlagenbetreiber schutzwürdiges Vertrauen in Bezug auf die kostenlose Allokation entstanden sein.501 Dem ist aber entgegenzuhalten, dass Art. 14 GG keinerlei Erwartungen umfasst, auch in Zukunft als Anlagenbetreiber sein Unternehmen rentabel bewirtschaften zu können.502 Der Vertrauensschutz verkürzt sich dahingehend, dass Härtefälle zu berücksichtigen sind und Anlagenbetreibern ein hinreichender Übergangs- und Vorbereitungszeitraum gewährt werden muss.503 Fraglich ist, wann von einer angemessenen Übergangsfrist auszugehen ist. In der Entscheidung zur Nassauskiesung504 hat das BVerfG eine Übergangsfrist von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes für angemessen gehalten.505 Stellt man auf Inkrafttreten der unmittelbar die Versteigerung regelnden §§ 19 bis 21 ZuG 12 ab, so 498 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 71; siehe allgemein zum Vertrauensschutz Wieland, in: Dreier, Art. 14 GG Rn. 130; ein Vertrauensschutz auf europäischer Ebene kommt diesbezüglich nicht in Betracht, Küll, Grundrechtliche Probleme, 247 f. 499 BVerfG, Beschl. v. 15.7. 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300, 349 f. 500 So Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen, 106 ff. für den Fall, dass eine vollständige Zertifikatsversteigerung ohne entsprechende Übergangsvorschriften eingeführt wird. 501 Ähnlich Addicks, Periodenübergreifende Zuteilungsregelungen, 183 ff. 502 BVerfG, Beschl. v. 31.10. 1984 – 1 BvR 35, 356, 794/82, BVerfGE 68, 193, 222 f.; Beschl. v. 6.10. 1987 – 1 BvR 1086, 1468, 1623/82, BVerfGE 77, 84, 118; Urt. v. 20.4. 2004 – 1 BvR 1748/99, 905/00, BVerfGE 110, 274, 290; so für den Emissionshandel unter Verweis auf die Rechtsprechung des BVerfG Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 72. 503 BVerfG, Beschl. v. 8.7. 1971 – 1 BvR 766/66, BVerfGE 31, 275, 284 ff.; Beschl. v. 10.5. 1983 – 1 BvR 820/79, BVerfGE 64, 87, 104 ff.; Beschl. v. 9.1. 1991 – 1 BvR 929/89, BVerfGE 83, 201, 212 f.; so für den Emissionshandel unter Verweis auf die Rechtsprechung des BVerfG Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 72. 504 BVerfG, Beschl. v. 15.7. 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 301 ff.; diesen Vergleich zieht auch Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen, 108 f., allerdings ohne konkreten Bezug und Vergleich zum TEHG. 505 BVerfG, Beschl. v. 15.7. 1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 301, 352; allerdings führten die faktischen Gegebenheiten zu einer realen Übergangsfrist von 17 Jahren.

100

C. Analyse des Regelungssystems

lag eine entsprechend lange Übergangsfrist nicht vor. Das ZuG 12 trat erst am 11.8. 2007 in Kraft. Zu berücksichtigen sind aber die spezifischen Unterschiede zum Fall der Nassauskiesung, bedingt durch die zu Grunde liegende EH-RL. Bereits seit den neunziger Jahren wird auf europäischer Ebene eine Debatte über die Einführung eines Emissionshandelssystems zur Erfüllung der internationalen Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll geführt. Spätestens seit Veröffentlichung des ersten Richtlinienvorschlags der EU 2001506 bzw. der Verabschiedung der EH-RL507 war die Einführung entsprechender Vorschriften auf nationaler Ebene hinreichend sicher und vorhersehbar. Eng verbunden war damit die Frage einer kostenpflichtigen Vergabe der Zertifikate.508 Zwar könnte man überlegen, ob sich Unternehmen darauf berufen konnten, dass ihnen die (zunächst) auf europäischer Ebene geführte Debatte um eine (kostenpflichtige) Vergabe der Zertifikate nicht hinreichend früh bekannt war. Dem steht jedoch entgegen, dass die Einführung der Vollversteigerung öffentlichkeitswirksam diskutiert worden ist. Das Emissionshandelssystem erfasste nur Anlagen mit einem nicht unerheblichen Produktions- und Emissionsvolumen, also solche Unternehmen, denen aufgrund ihrer Größe und des Umfangs ihrer Tätigkeit zugemutet werden konnte, sich mit europarechtlichen Verpflichtungen auseinanderzusetzen. Auch bestand auf nationaler Ebene eine hinreichende Vorlauffrist. So ist bereits im August 2004 das ZuG 07 in Kraft getreten, das zunächst noch eine vollständig kostenlose Vergabe der Zertifikate in der ersten Handelsperiode von 2005 bis 2007 vorsah. Zwar bildete das ZuG 07 gegenüber dem ZuG 12 ein eigenständiges Gesetz. Aufgrund der Vorgaben der EH-RL sowie des periodenübergreifenden TEHG, das den Erlass des ZuG regelte, erschiene es jedoch rein formalistisch, bezüglich der Übergangsfrist nur auf das ZuG 12, nicht aber bereits auf das ZuG 07 abzustellen. Weiterer entscheidender Unterschied zwischen WHG und ZuG ist die Tatsache, dass im Gegensatz zum WHG nach dem ZuG 12 nur ein Anteil von maximal 10 % der Zertifikate versteigert wurde, also keine vollständige Umstellung des Systems erfolgte. Insoweit waren auch keine weiteren Härtefallregelungen erforderlich. Im Ergebnis konnten die Fristvorgaben des BVerfG aus dem Nassauskiesungsbeschluss nicht starr übertragen werden. Die Übergangsfrist im nationalen Recht fielen hinreichend lang aus. Der Schutzbereich des Art. 14 GG war für die Altanlagenbetreiber nicht eröffnet. Die Versteigerung der Zertifikate gem. §§ 19 ff. ZuG 12 war rechtmäßig.509 506

KOM (2001) 581 endg. ABl. L 275 v. 25.10. 2003, 32. 508 Siehe dazu auch den Gemeinsamen Standpunkt EG Nr. 28/2003 v. 18.3. 2003, ABl. C 125 E v. 27.5. 2003, 72, 95, wonach die Option der Versteigerung schon deshalb in der ersten Handelsperiode in die RL aufgenommen wurde, damit die Unternehmen sich auf die künftigen Anforderungen einstellen können. 509 Zu den weiteren Voraussetzungen der Unterscheidbarkeit von der Steuer, der Vereinbarkeit mit Art. 3 I GG und der Vollständigkeit des Haushaltsplans siehe VG Berlin, Urt. v. 507

III. Zuteilungsgesetz

101

Dieses Ergebnis muss erst recht für die Betreiber von Neuanlagen gelten. Diese wurden von Inbetriebnahme der Anlage an den Vorschriften über die Versteigerung von Zertifikaten unterworfen. Für die Bildung schutzwürdigen Vertrauens i. S. v. Art. 14 GG bestand kein Raum. 2. Veräußerungskürzung Stellte die Versteigerung an sich keinen Verstoß gegen die Grundrechte dar, so könnte ein solcher doch in der damit gem. § 20 ZuG 12 verbundenen Veräußerungskürzung gelegen haben. Auch diese war europarechtlich nicht zwingend vorgeschrieben. Prüfungsmaßstab bildete ebenfalls die nationale Grundrechtsordnung. Ein Verstoß gegen die Finanzverfassung war aus den bereits genannten Gründen ebenso abzulehnen.510 a) Eigentumsfreiheit, Art. 14 GG Ein Verstoß gegen die Eigentumsfreiheit aufgrund der Veräußerungskürzung gem. § 20 ZuG 12 kam nicht in Betracht. Das VG Berlin hat insoweit auf die Rechtsprechung zum vergleichbaren § 4 IV ZuG 07511 verwiesen und kam zu Recht zu dem Ergebnis, dass in beiden Fällen der Anspruch auf Zuteilung von Zertifikaten von vornherein mit der Möglichkeit einer entsprechenden Kürzung belastet war.512 Allein die Hoffnung auf eine ungekürzte Zuteilungsentscheidung war nicht schutzwürdig.513 Die Veräußerungskürzung stellte demnach keinen Verstoß gegen die Eigentumsfreiheit dar. b) Berufsfreiheit, Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG Die Veräußerungskürzung könnte die Anlagenbetreiber in ihren Rechten aus Art. 12 I i. V. m. Art. 3 I GG verletzt haben.514 Insoweit ist jedoch, wie für die Versteigerung selbst, eine Verletzung des Teilhabeanspruchs aufgrund der Ausgestaltung des ZuG 12 nicht festzustellen.515 13.4. 2010 – 10 K 17/09, BeckRS 2010, 51664, sowie Helbig, Windfall Profits, 210; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 49 ff.; Strube, Emissionshandelsrecht, 239 ff. 510 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.1. 511 VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – 10 K 444/05, BeckRS 2010, 51665, Rn. III. 2.2. 512 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.3; zur Vergleichbarkeit der beiden Konstellationen siehe Rn. 1 des Urteils. 513 VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – 10 K 444/05, BeckRS 2010, 51665, Rn. III.2.2. 514 Hier stellt sich ebenfalls die Frage, ob Art. 12 I GG in seiner Funktion als Abwehr- oder Teilhaberecht betroffen ist. Insoweit ist die Sachlage aber mit der bezüglich der Versteigerung der Zertifikate zu vergleichen. Zur Begründung wird auf Abschn. C.III.1.c)bb) verwiesen. 515 Siehe dazu VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.4, das hilfsweise auch einen abwehrrechtlichen Anspruch prüft und ablehnt; siehe auch Weinreich, in: Landmann/Rohmer, § 20 ZuG 12 Rn. 24 ff.

102

C. Analyse des Regelungssystems

c) Allgemeiner Gleichheitsgrundsatz Gem. § 20 ZuG 12 wurden die am Emissionshandel beteiligten Stromproduzenten im Gegensatz zu Industrieanlagenbetreibern einer Veräußerungskürzung unterworfen. Diese Differenzierung könnte einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dargestellt haben.516 Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz gem. Art. 3 I GG gebietet es, „wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln“517. Dabei reicht die Spannweite des Gleichheitssatzes vom bloßen Willkürverbot bis hin zu der Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.518 Je stärker die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten berührt, desto weniger besteht legislativer Gestaltungsspielraum.519 Gleiches gilt dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Personengruppen vorliegt, wobei eine Nähe der betroffenen Personengruppe zu den Merkmalen des Art. 3 III GG gegeben sein muss,520 oder wenn aus der Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar auch eine Ungleichbehandlung der betroffenen Personengruppen resultiert.521 Dann ist zu untersuchen, ob „eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen ungleich behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten“522. Eine Anknüpfung an eine solche Personengruppe war in der vorliegenden Konstellation nicht ersichtlich.523 Auch fehlte es an einem hinreichend intensiven Eingriff in die Freiheitsgrundrechte.524 Weder standen die Kosten für den Emissionsausstoß außer Verhältnis zu den sonstigen Produktionskosten noch fielen diese für 100 % der 516 Siehe dazu Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 80, die unter Verweis auf eine mögliche vollständige Versteigerung der Zertifikate im Ergebnis nicht von einer gezielten Belastung der Stromwirtschaft, sondern nur von einer geringeren Förderung ausgeht. Im Bereich der Subventionen aber stehe dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. 517 BVerfG, Beschl. v. 21.6. 2006 – 2 BvL 2/99, BVerfGE 116, 164, 180; Beschl. v. 15.1. 2008 – 1 BvL 2/04, BVerfGE 120, 1, 29; Urt. v. 9.12. 2008 – 2 BvL 1, 2/07, 1, 2/08, BVerfGE 122, 210, 230. 518 BVerfG, Beschl. v. 26.1. 1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92, BVerfGE 88, 87, 96; Beschl. v. 15.1. 2008 – 1 BvL 2/04, BVerfGE 120, 1, 29; VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.2. 519 BVerfG, Beschl. v. 16.3. 1982 – 1 BvR 938/81, BVerfGE 60, 123, 134; Beschl. v. 26.1. 1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92, BVerfGE 88, 87, 96 f. 520 BVerfG, Beschl. v. 26.1. 1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92, BVerfGE 88, 87, 96. 521 BVerfG, Beschl. v. 7.10. 1980 – 1 BvL 50, 89/79, 1 BvR 240/79, BVerfGE 55, 72, 89; Beschl. v. 26.1. 1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92, BVerfGE 88, 87, 96. 522 BVerfG, Beschl. v. 16.3. 1982 – 1 BvR 938/81, BVerfGE 60, 123, 133 f.; vgl. auch Beschl. v. 29.4. 1981 – 1 BvL 11/78, BVerfGE 57, 107, 115; Beschl. v. 26.1. 1993 – 1 BvL 38, 40, 43/92, BVerfGE 88, 87, 97. 523 So auch unter Verweis auf das ZuG 07 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 76. 524 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 77.

III. Zuteilungsgesetz

103

Emissionen an.525 Das Kriterium der Betroffenheit der Freiheitsgrundrechte ist eng auszulegen, da im Bereich der wirtschaftlichen Betätigung sonst über Art. 12 und 14 GG grundsätzlich eine Verhältnismäßigkeitsprüfung i. R. d. neuen Formel erforderlich wäre.526 Auch sonstige Gründe für die Anlegung eines strengeren Gleichheitsmaßstabs waren nicht ersichtlich. Mithin ist es ausreichend, dass sachliche Erwägungen vorlagen, das Willkürverbot also nicht verletzt war. Eine Ungleichbehandlung war in der Veräußerungskürzung nach § 20 ZuG 12 zu sehen, wonach die Stromindustrie im Gegensatz zu den grundsätzlich vergleichbaren Industrieanlagenbetreibern der Veräußerungskürzung unterlag.527 Sachliche Gründe für die Differenzierung ließen sich bereits den Unterlagen aus dem Gesetzgebungsverfahren entnehmen.528 Die Veräußerungskürzung zielte auf die Minimierung der „Windfall Profits“ in der Stromindustrie.529 Dieses Problem entfiel für andere Branchen, da hier Konkurrenz zu anderen internationalen, nicht emissionshandelspflichtigen Unternehmen bestand bzw. aufgrund drohenden Nachfragerückgangs Preiserhöhungen unwahrscheinlich waren.530 Irrelevant ist, dass einzelne Unternehmen die fiktiven Kosten für die Zertifikate nicht in den Endpreis für den Verbraucher einberechnet haben.531 Der Gesetzgeber ist grundsätzlich befugt, unterschiedliche Wettbewerbssituationen zum Anknüpfungspunkt einer Ungleichbehandlung zu machen.532 Er kann „[…] generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen verwenden, [sofern] die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv [sowie] die Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar [sind]“533. Diese Kriterien sind durch die Einführung der Veräußerungskürzung nicht verletzt worden.534

525

Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 77. Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 76 f. 527 Siehe dazu Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 81 f., wonach das Zuteilungsverfahren für Industrie- und Stromanlagen derartig verschieden ausgestaltet ist, dass es möglich gewesen wäre, die Kürzung nach § 20 ZuG 12 im allgemeinen Berechnungsmodus zu berücksichtigen, so dass die streitige Norm vermeidbar gewesen wäre. 528 BT-Drucks. 16/5769, 17. 529 BT-Drucks. 16/5769, 17; Bongard, Emissionshandel, 141 f. 530 BT-Drucks. 16/5769, 17. 531 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 83. 532 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 83. 533 BVerfG, Urt. v. 17.11. 1992 – 1 BvL 8/87, BVerfGE 87, 234, 255; vgl. auch Beschl. v. 8.10. 1991 – 1 BvL 50/86, BVerfGE 84, 348, 359 f. 534 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.2; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 83; siehe zur Begründung auch Jarass, RdE 08, 297, 303 f. 526

104

C. Analyse des Regelungssystems

Des Weiteren lässt Art. 3 I GG einen Systemwechsel in einzelnen Abschnitten zu, sofern diesem ein schrittweise zu verwirklichendes neues Grundkonzept vorliegt.535 Nach Ansicht des VG Berlin lag ein solches durch die modifizierte EH-RL vor.536 Das VG Berlin legte damit ähnliche Kriterien wie der EuGH in seiner Entscheidung zur Vereinbarkeit des Emissionshandelssystems mit dem allgemeinen Gleichheitssatz537 an. Es stellte in seinen Ausführungen zur Rechtmäßigkeit ebenfalls auf die sukzessive Verwirklichung eines neuen komplexen Systems ab. Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes gem. Art. 3 I GG lag nicht vor. Die Veräußerungskürzung war rechtmäßig. 3. Versteigerung der Zertifikate nach § 5 III ZuG 12 Fraglich ist, ob die Versteigerung der Zertifikate gem. § 5 III ZuG 12 ebenfalls verfassungsgemäß war. a) Entstehung der Norm Die Kostendeckungsregelung des § 5 III ZuG 12 wurde im Rahmen des ZuG 12 neu geschaffen. Sie stellte die Reaktion des Gesetzgebers auf die Rechtsprechung in der ersten Handelsperiode dar, in der Teile der EHKostV 07 für nichtig erklärt wurden.538 § 22 TEHG i. d. F. v. 2007539 sah für die zweite Handelsperiode keine Ermächtigung zum Erlass einer RVO mehr vor. Vielmehr normierte § 22 TEHG 07 selbst konkrete Gebührentatbestände und -sätze, ebenso § 14 ProMechG. Als Nachfolgeregelung ist für die zweite Handelsperiode der strittige § 5 III ZuG 12 geschaffen worden.540 Dieser sollte die durch den Emissionshandel entstehenden Systemkosten,

535

BVerfG, Urt. v. 9.12. 2008 – 2 BvL 1, 2/07, 1, 2/08, BVerfGE 122, 210, 242; VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.2. 536 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.2. 537 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine, EuZW 09, 263 ff. 538 Siehe bspw. VG Berlin, Urt. v. 1.2. 2008 – 10 A 438/05, BeckRS 2008, 438/05; bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 5.3. 2009 – 12 B 13/08, BeckRS 2010, 54775; 12 B 15/08, BeckRS 2010 54776 unter ausdrücklicher Aufgabe seiner gegenteiligen Auffassung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 1.10. 2009 – 7 B 21/09, BeckRS 2009, 39929; 7 B 24/09, Rs. 2009, 39932; siehe dazu Desens, DVBl. 10, 228, 229; Frenz, ZUR 06, 393, 397. 539 Geändert durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 – 2012 v. 7.8. 2007, BGBl. I 2007, 1788; im Folgenden TEHG 07. 540 Siehe dazu KOM (2005) 703 endg., 10 sowie Art. 10 III i) der EH-RL i. d. F. 2009/29/ EG; BT-Drucks. 16/5240, 25.

III. Zuteilungsgesetz

105

wie bspw. die allgemeinen Verwaltungskosten, refinanzieren, soweit diese nicht von den genannten Gebührentatbeständen erfasst wurden.541 b) Vereinbarkeit mit der Finanzverfassung Grundsätzlich sind die in Zusammenhang mit den §§ 19 ff. ZuG 12 vorgenommenen Erwägungen bezüglich der finanzverfassungsrechtlichen Einordnung der Veräußerungserlöse, der sachlichen Rechtfertigung i. S. d. Allokationseffizienz und des abschöpfungsfähigen Sondervorteils übertragbar. Eine abweichende Betrachtung könnte aber in Bezug auf die Kriterien der Sportwettenentscheidung geboten sein. Fraglich ist hier, ob im Gegensatz zu den §§ 19 bis 21 ZuG 12 das staatliche Einnahmeinteresse hinter den genannten Sachzwecken der verbesserten Allokationseffizienz und der Sondervorteilsabschöpfung erkennbar zurückstand. Gem. § 5 III ZuG 12 wurden die Kosten, die dem Bund durch die Wahrnehmung der ihm im Rahmen des Emissionshandels zugewiesenen Aufgaben entstanden, durch Veräußerung von Berechtigungen aus der Reserve gedeckt. Damit folgte unmittelbar aus dem Wortlaut ein Finanzierungszweck. Nichts anderes ergab sich aus der Gesetzesbegründung.542 Danach war ausdrücklich ein Anteil der Reserve für die Deckung der Systemkosten des Emissionshandels vorbehalten. Unter dem Begriff der Systemkosten werden die Ausgaben für Vollzug und Fortentwicklung des Emissionshandels verstanden.543 Diese sollten durch die Versteigerung der Zertifikate refinanziert werden, soweit eine Deckung über die §§ 22 TEHG 07, 14 ProMechG nicht in Betracht kam.544 Die Versteigerung dieser Berechtigungen zielte damit final auf die Einnahme von Erlösen ab. Für diese Finalität sprach auch die Formulierung des § 2 IV EHVV. Ausschlaggebend für die Anzahl der zu versteigernden Zertifikate waren keine (umwelt-)politischen Erwägungen, sondern einzig die Nettoerlöse, die zum Ausgleich der nicht durch Gebühreneinnahmen gedeckten Kosten der DEHSt für das jeweilige Haushaltsjahr erforderlich waren. Berechnungsgrundlage für die Kosten war der Bundeshaushaltsplan. Ein mit der Versteigerung vordergründig verfolgter Lenkungszweck war mithin nicht ersichtlich. Zwar diente die Reserve gem. Abs. II auch der Erfüllung weiterer Ansprüche auf Zuteilung von Berechtigungen, u. a. für Neuanlagen. Dies galt jedoch ausdrücklich nur „vorbehaltlich“ des Abs. III. Mithin konnten die Erfüllungsziele aus Abs. II nicht zur Rechtfertigung der Einnahmeerzielung aus Abs. III dienen.

541 BT-Drucks. 16/5240, 25; Frenz, in: Frenz, 2. Auflage, § 5 III ZuG 12 Rn. 7; siehe zu den Gesamtkosten des Emissionshandelssystems, DEHSt, Fakten zur Finanzierung, 2 f. 542 BT-Drucks. 16/5240, 25. 543 BT-Drucks. 16/5240, 25. 544 BT-Drucks. 16/5240, 25.

106

C. Analyse des Regelungssystems

Des Weiteren hatte der Gesetzgeber in den §§ 19 bis 21 ZuG 12 eine eigenständige Regelung bezüglich der zu versteigernden Zertifikatsmenge getroffen. In den 40 Millionen Zertifikaten, die gem. §§ 19 ff. ZuG 12 versteigert werden sollten, waren die Berechtigungen i. S. d. § 5 III ZuG 12 nicht enthalten.545 Daraus ließ sich deutlich entnehmen, dass der Gesetzgeber durch die Schaffung zweier unterschiedlicher Versteigerungstatbestände, zweier Berechtigungspools und einer jeweils separaten Versteigerung der Zertifikate gem. § 3 I EHVV auch zwei unterschiedliche Zwecke verfolgte. Die oben zur Rechtfertigung angeführten Gründe der Steigerung der Allokationseffizienz, der Abschöpfung eines Sondervorteils und der „Windfall Profits“ trafen zwar grundsätzlich auch auf die Versteigerung nach § 5 III ZuG 12 zu, traten hier aber nach dem Willen des Gesetzgebers in den Hintergrund. Zur Rechtfertigung können aber nur solche Zwecke herangezogen werden, die „nach der tatbestandlichen Ausgestaltung […] von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden“546. Aus genannten Gründen lässt sich erkennen, dass der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 5 III ZuG 12 den Hauptzweck in der Erzielung von Einnahmen sah. Demnach wäre die Vorschrift des § 5 III ZuG 12 nach den Kriterien der Sportwettenentscheidung des BVerfG mit der Finanzverfassung nicht vereinbar gewesen.547 Zu einem anderen Ergebnis hätte man dann kommen können, wenn man in der Norm des § 5 III ZuG 12 eine Zweckbindungsvorschrift gesehen hätte.548 Wie bereits dargelegt, richtete sich § 5 III ZuG 12 jedoch final auf die Erzielung von Einnahmen durch die Versteigerung von Zertifikaten aus und ging damit über eine reine Zweckbindung hinaus.549 § 5 III ZuG 12 stellte daher einen Verstoß gegen die Finanzverfassung dar.550

545 546

20.

So ausdrücklich auch BT-Drucks. 16/5769, 17. So für Gebühren BVerfG, Urt. v. 19.3. 2003 – 2 BvL 9, 10, 11, 12/98, BVerfGE 108, 1,

547 Siehe dazu auch den Gesetzesentwurf der Bundesregierung v. 13.6. 2007, der unter Hinweis auf eine potentielle finanzverfassungsrechtliche Unzulässigkeit die Streichung von § 5 III ZuG 12 fordert, BT-Drucks. 16/5617, 6. 548 Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 48 f.; siehe dazu auch BVerfG, Beschl. v. 7.11. 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93, BVerfGE 93, 319, 348. 549 Siehe zu den Grundlagen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen Hummel, Verfassungsrechtsfragen, 283 ff. 550 A. A. Helbig, Windfall Profits, 212 f., der darauf abstellt, dass der Gesetzgeber die Refinanzierung der Systemkosten auch über eine Zweckbindung hätte sicherstellen können und die Splittung in § 5 III ZuG 12 und §§ 19 ff. ZuG 12 nur formale Gründe hat.

III. Zuteilungsgesetz

107

c) Vereinbarkeit mit dem Parlamentsvorbehalt Ferner ist zu untersuchen, ob § 5 III ZuG 12 gegen den Parlamentsvorbehalt verstieß. Fraglich ist, ob die Ausführungen zu den §§ 19 ff. ZuG 12551 übertragbar sind. Entscheidender Unterschied ist, dass § 5 III ZuG 12 keine Regelung bezüglich der Menge der zu versteigernden Zertifikate enthielt. Zwar benannte § 5 I ZuG 12 die Höhe der Reserve mit 23 Millionen Zertifikaten pro Jahr, bestimmte aber nicht das Verhältnis der Ausgabe von Zertifikaten nach § 5 II und III ZuG 12. Damit lag ein Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt vor. Zu einem anderen Ergebnis kommt man auch dann nicht, wenn man eine Bestimmbarkeit der Zertifikatsmenge für ausreichend erachtet. Anknüpfungspunkt für eine solche können nur die Kosten des Bundes im Rahmen des Emissionshandels sein, § 5 III 1 ZuG 12. Diese waren jedoch für den Anlagenbetreiber im Vorhinein nur schwer bestimmbar. Auch die tatsächlichen Kosten der vorherigen Handelsperioden konnten insoweit lediglich einen vagen Anhaltspunkt geben, da aufgrund der ungewissen Preisentwicklung der Zertifikate und der schwankenden Zahl von berechtigten Anlagen nicht von vornherein präzise bestimmt werden konnte, wie viele Zertifikate aus der Reserve tatsächlich versteigert werden würden. Eine hinreichende Bestimmbarkeit der Zertifikatsmenge war nicht gegeben. § 5 III ZuG 12 verstieß gegen den Parlamentsvorbehalt.552 4. Bewertung Die Einführung der Versteigerung stellte einen der zentralen Kritikpunkte des Emissionshandelssystems dar. Wie dargelegt wurde, waren diese Bedenken überwiegend nicht begründet. Die Versteigerung nach §§ 19 ff. ZuG 12 war rechtmäßig, ebenso die darin enthaltene Veräußerungskürzung. Dies hat das damit befasste VG Berlin zu Recht bestätigt. Als weitaus problematischer war die Versteigerung gem. § 5 III ZuG 12 zu beurteilen. Diese war weder mit dem Parlamentsvorbehalt noch mit der Finanzverfassung vereinbar. Der Staat hatte sich mit dieser Norm erneut eine verfassungswidrige Einnahmequelle eröffnet. Zwar war vor dem Hintergrund der Tatsache, dass über § 5 III ZuG 12 nur ein geringer Anteil der vorzuhaltenden Zertifikatsreserve versteigert wurde, die praktische Auswirkung gering. Dennoch stellte die Verfassungswidrigkeit von § 5 III ZuG 12 ein Problem politischer Tragweite dar: Nachdem schon die Kostendeckungsregelungen der ersten Handelsperiode vom VG Berlin für nichtig erklärt wurden, gelang es dem Gesetzgeber nun auch in der zweiten Handelsperiode nicht, eine rechtmäßige Norm zur Deckung der allgemeinen Verwal551 552

Siehe Abschn. C.III.1.b). Zweifelnd auch Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 234.

108

C. Analyse des Regelungssystems

tungskosten zu konzipieren. Hier war für die dritte Handelsperiode eine verfassungsmäßige Lösung zu schaffen. Anderenfalls würde der Staat Gefahr laufen, die durch den Emissionshandel entstehenden Kosten nicht systemgerecht refinanzieren zu können.

IV. Conclusio Im Folgenden sind die Ergebnisse der Analyse auf ihre Konsequenzen für das Emissionshandelssystem zu beleuchten. Zentraler Punkt ist dabei die Systemeffizienz. Abschließend sind die im Rahmen der Analyse herausgearbeiteten Kritikpunkte in sechs zentralen Forderungen zusammenzufassen, deren Umsetzung für ein rechtmäßiges und effizientes Handelssystem der dritten Emissionshandelsperiode notwendig ist. 1. Effizienz des Handelssystems Bereits von Beginn der ersten europaweiten Handelsperiode an wurden aufgrund der Entwicklung der Emissionsdaten Zweifel an der Einhaltung der Klimaschutzziele geäußert. In einer Mitteilung von 2007 stellte die Kommission die These auf, dass aller Voraussicht nach nur Deutschland, Schweden und das Vereinigte Königreich ihre Emissionsziele aufgrund der eingeleiteten nationalen Maßnahmen erreichen werden. Im Gegensatz dazu nahm sie eine Zielverfehlung bspw. durch Spanien, Italien und Dänemark an.553 Daten des UNFCCC weisen tatsächlich im Zeitraum 1990 bis 2008 einen Anstieg von CO2-Emissionen aus, der mit den Vorgaben des „Burden-Sharing Agreement“ nicht vereinbar ist. Spanien zum Beispiel verzeichnete anstelle der zulässigen Steigerung von 15 % einen tatsächlichen Anstieg der Emissionen von 43,7 %.554 Die Emissionsentwicklung in den betroffenen Ländern seit 2007 gibt keinen Grund, die Prognose der Kommission aus heutiger Sicht in Zweifel zu ziehen.555 a) Theoretische Erwägungen Die pessimistische Einschätzung der Emissionsentwicklung von Seiten der Kommission wirft die Frage nach der Effizienz des Emissionshandelssystems auf. Grundsätzlich ist die Idee eines Zertifikatehandels mit dem überwiegenden Teil der Literatur positiv zu bewerten. Das UBA spricht vom Emissionshandel als „wesentliches, wenn nicht […] zentrale[s] Politikinstrument der EU im Kampf gegen den 553 KOM (2007) 757 endg., 4; dabei bleibt zu berücksichtigen, dass nach Art. 4 I, 5 KP auf völkerrechtlicher Ebene jeder Mitgliedstaat für sein eigenes Reduktionsziel weiter verantwortlich bleibt; siehe zu einer früheren Prognose schon KOM (2000) 88 endg., Anhang I. 554 UNFCCC, Changes in GHG emissions including LULUCF, http://unfccc.int/files/inc/ graphics/image/jpeg/changes_including_2010.jpg (Letzter Aufruf: 1.1. 2013). 555 Dennoch gehen neuere Prognosen im Gesamtergebnis von einer Einhaltung der KyotoZiele aus, KOM (2010) 569 endg., 11; anders Ziesing, in: Der Markt im Klimaschutz, 99, 118.

IV. Conclusio

109

Klimawandel“556. Als ökonomisches Instrument lastet der Emissionshandel die Kosten des Klimaschutzes, die anderenfalls der Gesellschaft obliegen, dem jeweiligen Verursacher an; es erfolgt eine Internalisierung der externen Kosten.557 b) Bewertung des nationalen Emissionshandelssystems Bestritten aber wird, dass die in der Theorie nachzuweisenden Vorteile des europäischen Emissionshandelsmodells auch in der Praxis messbare Emissionsreduktionen zur Folge haben. Nicht jedes theoretische Zertifikatemodell erweist sich auch in der Realität als erfolgreich. Entscheidend ist die Ausgestaltung des Handelssystems im Einzelfall.558 Bei der folgenden Erörterung ist zu berücksichtigen, dass sich ein Zusammenhang zwischen Einführung des Emissionshandelssystems und zeitlich nachfolgenden Klimaänderungen nicht mit absoluter Sicherheit herstellen lässt.559 Weder beim Eintreten noch beim Ausbleiben erwarteter Effekte kann im Regelfall mit völliger Gewissheit der Nachweis erbracht werden, dass das Ergebnis nicht durch weitere positive bzw. negative Zusatzfaktoren beeinflusst worden ist.560 Dennoch kommt den Statistiken über den CO2-Ausstoß zumindest Indizwirkung zu.561 Auf den ersten Blick kann dem nationalen Emissionshandelssystem ein hoher Effizienzgrad bescheinigt werden. Bereits 2008 konnte eine Minderung der Emissionen von 22,2 % im Vergleich zu den Werten des Basisjahres 1990 gemeldet werden, womit die im Rahmen des „Burden-Sharing Agreement“ übernommene Verpflichtung von 21 % überschritten wurde. Deutschland selbst bezeichnet sich als „international[en] Vorreiter im Klimaschutz“562. Anders sieht das Bild aus, wenn man der Betrachtung die Statistiken über die jährliche Entwicklung der CO2Emissionen zu Grunde legt. Untersucht man die Entwicklung der CO2-Emissionen in Deutschland seit 1990, so zeigt sich, dass nach Berechnung des UBA seit Inkrafttreten des europäischen 556

DEHSt, Auswertung 1. HP, 117. So allgemein für ein Emissionszertifikatesystem Stüer/Spreen, UPR 99, 161. 558 Siehe dazu mit Beispielen Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 154 f.; zu den Erfahrungen mit dem amerikanischen RECLAIM-Program als „Vorläufer“ des Zertifikatehandels siehe Bader, Europäische Treibhauspolitik, 76 ff.; Bader/Rahmeyer, ZfU 96, 43 ff.; Hansjürgens, ZfU 98, 1 ff.; Voßkuhle, in: 17. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, 159, 173 f. sowie zum Acid Rain Program Rudolph, Handelbare Emissionslizenzen, 81 ff. 559 So allg. für Rechtsänderungen Winter, ZUR 09, 289, 291. 560 Winter, ZUR 09, 289, 291 f. 561 Siehe zur „Begrenztheit wissenschaftlicher Erkenntnis“ auch Küll, Grundrechtliche Probleme, 270 f.; siehe Winter, ZUR 09, 289 ff., der aufgrund statistischer Daten eine vergleichbare Wirksamkeitsanalyse in Bezug auf die flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls vornimmt. 562 BMU, PM 10/2010, ähnlich auch PM 334/07. 557

110

C. Analyse des Regelungssystems

Emissionshandelssystems 2005 nur noch marginale Emissionsreduktionen stattgefunden haben.563 Zwischen 2005 und 2010 ist der Anteil an CO2-Emissionen von 864 auf 832 Mio. Tonnen gefallen.564 Damit liegt Deutschland zwar unter seinem SollZiel von 974 Mio. Tonnen bis 2012.565 Die eigentliche Reduktion fand jedoch zwischen den Jahren 1990 und 1999 statt, in denen die Emissionen von 1042 auf 888 Mio. Tonnen CO2 fielen.566 Der „Löwenanteil“ der Emissionsreduktionen auf (inter)nationaler Ebene wird auf den wirtschaftlichen Um- und Zusammenbruch und den damit verbundenen industriellen Wandel nach 1989 zurückgeführt.567 Diese Thesen sind insoweit mit Unsicherheit behaftet, als es an einem hypothetischen Kontrollszenario fehlt: Zwar lässt sich anhand der Daten feststellen, dass seit 2003 die Emissionssenkungen marginal sind. Nicht abzulesen ist jedoch, wie sich die Emissionen hypothetisch entwickelt hätten, wäre das Handelssystem nicht eingeführt worden. Anhalt für eine solche hypothetische Überlegung kann der Vergleich mit der Emissionsentwicklung anderer Industrienationen geben, die sich dem (europäischen) Emissionshandelssystem nicht unterworfen haben.568 So ergibt sich aus den offiziellen Daten der UNFCCC569 für die am Emissionshandel teilnehmenden Staaten wie bspw. Großbritannien mit –27,7 %, Deutschland mit –23 %, Belgien mit –13,4 %, Italien mit –13,3 % und Frankreich mit –12,9 % zwischen 1990 und 2009 eine deutlich bessere Bilanz als in den USA, wo im selben Zeitraum die Emissionen um 5,6 % stiegen.570 Aus dieser Statistik lässt sich aber auch nur herauslesen, dass in den am Emissionshandelssystem teilnehmenden Staaten überhaupt eine Emissionsreduktion stattgefunden hat, nicht aber, ob und inwieweit diese tatsächlich auf dem Emissionshandelssystem beruht. Es bleibt den Mitgliedstaaten unbenommen, weitergehende Maßnahmen zur Emissionsreduktion zu treffen. Ebenso könnten die Emissionsreduktionen auf andere Faktoren, wie bspw. die wirtschaftliche Entwicklung, zurückzuführen sein. Des Weiteren weisen die Daten auch für emissionshandelspflichtige Staaten, wie bspw. Spanien mit 28,3 %, deutliche Emissionszunahmen aus sowie umgekehrt für Russland einen Rückgang um –57,2 %.571

563 UBA, PM 20/2011; siehe dazu Hartmann, ZUR 11, 246, 247 sowie ders. EuR 11, 636, 642, der die aktuellen Emissionsreduktionen auch auf Rezession und Finanzkrise zurückführt. 564 Siehe das Diagramm in: UBA, PM 20/2011, 4. 565 UBA, PM 20/2011, 1. 566 Siehe das Diagramm in: UBA, PM 20/2011, 4. 567 Siehe dazu Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 302. 568 Die offiziellen Treibhausgasemissionsdaten finden sich unter http://unfccc.int/ghg_data/ ghg_data_unfccc/items/4146.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013). 569 Unter Einbeziehung von LULUCF. 570 Daten nach dem Diagramm der UNFCCC, http://unfccc.int/files/inc/graphics/image/ jpeg/changes_including_2010.jpg (Letzter Aufruf 1.1. 2013). 571 Daten nach dem Diagramm der UNFCCC, http://unfccc.int/files/inc/graphics/image/ jpeg/changes_including_2010.jpg (Letzter Aufruf 1.1. 2013).

IV. Conclusio

111

Im Ergebnis bleibt daher die praktische Effizienz des Emissionshandelssystems fraglich. Zumindest aber eine Tendenz ist erkennbar: Ohne deutliche Kehrtwende wird der Emissionshandel in naher Zukunft nicht zu den umfassenden Emissionsreduktionen führen, die ihm in der Theorie zugeschrieben werden und die vor dem Hintergrund des Klimawandels notwendig sind. c) Ursachen und Lösungsansätze Gründe für den bisher nicht ausreichenden Erfolg des Emissionshandels sind insbesondere die Überallokation, die kostenlose Zuteilung der Zertifikate und das wenig transparente Zuteilungssystem mit einer Vielzahl von Sonder- und Ausnahmeregelungen.572 In der Literatur wird dem Emissionshandel daher bescheinigt, dass dieser „[…] nach wie vor mit erheblichen strukturellen Schwächen behaftet [sei], die weder von einer europäischen noch von einer nationalen Erfolgsgeschichte sprechen [ließen]“573. Die DEHSt geht davon aus, dass die schon mit Beginn des Emissionshandels auftretende Überallokation zu mehr als der Hälfte auf die im Gesetz vorhandenen Sonderregelungen zurückgeht.574 Eng damit verbunden ist das Problem, dass es in Deutschland an einem einheitlichen Klimaschutzrecht fehlt. Vielmehr finden sich Klimaschutzregelungen an verschiedenen Stellen der nationalen (öffentlich-rechtlichen) Rechtsordnung.575 Die Voraussetzungen zur gesetzgeberischen Vereinheitlichung dieses Rechtsgebiets hätten im Rahmen der Föderalismusreform durch die Neuordnung der entsprechenden Kompetenzen geschaffen werden können.576 Diese Chance wurde aber nicht genutzt.577 Eine kohärente Klimaschutzpolitik wird so erschwert. aa) Überallokation Mit Einführung des Emissionshandelssystems sind in Deutschland deutlich zu viele Zertifikate ausgegeben worden, so dass in Konsequenz dessen die Preise fie-

572 Siehe dazu auch Hartmann, ZUR 11, 246, der „von einem erheblichen strukturellen und institutionellen Funktionsdefizit des Emissionshandels“ spricht, ähnlich auch ders., EuR 11, 636, 641 sowie Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 301, die von „systembedingte[n] Vollzugshindernisse[n]“ sprechen; unter Verweis darauf auch Wustlich, ZUR 09, 515, 520. 573 Knopp, UPR 10, 130, 133. 574 Donner/Stratmann, Wissenschaftliche Dienste, 23; SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 21 f. 575 Groß, ZUR 11, 171; Hoffmann, Herausforderung, 116 f.; Winkler, Klimaschutzrecht, 243; siehe dazu auch die Anträge zur Schaffung eines einheitlichen Klimaschutzgesetzes, BTDrucks. 17/132; BT-Drucks. 17/3172; BT-Drucks. 17/1475 sowie Meyer-Ohlendorf/Czarnecki, Klimaschutzgesetz, 1 ff. 576 Koch, JEEPL 10, 411, 421, Übersetzung der Verfasserin. 577 Koch, JEEPL 10, 411, 421, Übersetzung der Verfasserin.

112

C. Analyse des Regelungssystems

len.578 Zwischenzeitlich waren die Zertifikate für einen Preis von 0,01 Euro zu erwerben.579 Das Ausmaß der Überallokation zeigte sich bereits daran, dass im ersten Zeitraum des Emissionshandels in nur fünf Staaten tatsächlich ein Mangel an Zertifikaten bestand.580 Verschärfend kommt auf internationaler Ebene das Problem der „Hot Air“ hinzu. Kombiniert mit der parallel erfolgenden Zuteilung von Zertifikaten nach nationalem Recht ergibt sich somit eine Überausstattung mit Zertifikaten, die einerseits zu einem Preisverfall der Zertifikate am Markt führt, andererseits aufgrund des Überschusses an Zertifikaten Investitionen in emissionsarme Techniken überflüssig werden lässt. Im Ergebnis wird damit das System der Emissionsreduktion durch Verknappung der zur Verfügung stehenden Zertifikatsmengen geradezu ad absurdum geführt.581 Umso unverständlicher erscheint es, wenn der nationale Gesetzgeber nicht versucht, dieses Problem mit seinen legislativen Möglichkeiten einzuschränken, sondern durch die Kappung der Ex-post-Korrektur noch verschärft. Schon bevor der EuGH über die (Un-)Rechtmäßigkeit der Ex-post-Korrektur geurteilt hatte, wurde in Deutschland unter ausdrücklichem Verweis auf die Beanstandung des NAP durch die Kommission auf die Möglichkeit einer Ex-post-Korrektur für die zweite Handelsperiode verzichtet. Zwar wurde in der zweiten Periode die Zuteilungsmenge (auf Druck der Kommission!) weiter gesenkt. Dennoch wurde hier ohne zwingende politische oder rechtliche Notwendigkeit der Emissionshandel weiter in seiner Effizienz beschnitten. Das nationale Cap ist „Ergebnis eines politischen Aushandlungsprozesses, in dem das ökologisch Notwendige durch unterschiedliche Perzeptionen der Klimaentwicklung, durch unterschiedliche Kalküle über die Kosten und möglicherweise auch Vorteile des Klimawandels und durch unterschiedliche Einschätzungen der Belastbarkeit der Volkswirtschaften relativiert wird“582. Der Emissionshandel macht ökologisch aber nur dann Sinn, wenn das Cap nach rationalen Kriterien bestimmt wird.583 Geschieht dies nicht, verliert das Instrument seinen Sinn.584 578 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 301; Donner/Stratmann, Wissenschaftliche Dienste, 3; Hartmann, ZUR 11, 246, 247; Küll, Grundrechtliche Probleme, 45; so für die erste Handelsperiode DEHSt, Auswertung 1. HP, 123. 579 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 301; siehe demgegenüber noch die optimistischen Berechnungen der Kommission für den EU-Handel von 33 Euro pro Tonne CO2, andere Berechnungen gingen von einem Zertifikatspreis zwischen 5 und 58 Euro aus; KOM (2000) 87 endg., 31; siehe zur Preisentwicklung auch Peine, EurUP 08, 102, 105. 580 Siehe zu den Daten Convery/Ellermann/De Perthuis, JEEPL 08, 215, 219 ff. 581 Siehe Peine, in: Publicationes Universitatis Miskolcinensis, 551, 554, der in diesem Zusammenhang von „Gift“ für das Funktionieren des Systems spricht. 582 Winter, ZUR 09, 289, 295. 583 Winter, ZUR 09, 289, 295. 584 Winter, ZUR 09, 289, 295.

IV. Conclusio

113

Die deutliche Überausstattung mit Zertifikaten aber lässt vermuten, dass rationale Kriterien durch politische Erwägungen verdrängt worden sind.585 Wie weit politische Verhandlungsmacht führen kann, zeigt auf internationaler Ebene der Abschluss des dem europäischen Handelssystem zu Grunde liegenden Kyoto-Protokolls: Aufgrund der Bestimmungen des Protokolls war von vornherein klar, dass Voraussetzung für das Inkrafttreten die Ratifikation durch einen der beiden (damals) größten Nettoemittenten, USA oder Russland, war, Art. 25 I KP. Nach dem Ausstieg der USA586 aus dem internationalen Prozess war es damit allein die eventuelle Ratifikation Russlands, mit der das Schicksal des Protokolls stand und fiel. Vor dem Hintergrund dieser Schlüsselposition erscheint es kaum verwunderlich, dass, obwohl schon 1997 aufgrund statistischer Daten das große Potential an „Hot Air“ erkennbar war,587 dennoch 1990 als Basisjahr bestimmt und Russland nach Annex B des Kyoto-Protokolls nur eine Emissionsstabilisierungsverpflichtung auferlegt worden ist. Für die kommenden Handelsperioden ist daher zu fordern, dass das Cap allein aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse und daraus folgender ökologischer Bedürfnisse festgelegt wird. Als Maßstab dafür kann das international anerkannte 2-Grad-Ziel dienen. bb) Kostenlose Zuteilung der Zertifikate Eng mit dieser Problematik verbunden ist die weitestgehend kostenlose Zuteilung der Zertifikate. Nach der kostenfreien Erstzuteilung der Emissionsrechte werden nur diejenigen Emittenten mit Zertifikaten handeln, für die entweder der Zukauf von Zertifikaten günstiger als die Durchführung von Reduktionsmaßnahmen ist oder die aufgrund überflüssiger Zertifikate Gewinne aus dem Verkauf selbiger zu erwarten haben.588 Damit ist das Umsatzvolumen am Emissionshandelsmarkt gering und infolgedessen sind „[…] unsichere […] Preissignale, hohe […] Transaktionskosten und eine höhere […] Gefahr des Mißbrauchs von Marktmacht“589 sowie der verstärkte Einfluss von Lobbyisten zu befürchten.590 Es steigt die Gefahr der Überallokation und damit verbunden des Preisverfalls der Zertifikate.591 Infolgedessen 585

Siehe zur Aufweichung der Emissionsziele auch SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 21 f. Siehe zu den aktuellen Entwicklungen in den USA Volmert/Roßnagel/Hentschel, ZUR 12, 666 f. 587 Daher zunächst auch die Skepsis der EU gegenüber dem Emissionshandel, siehe dazu Bail/Marr/Oberthür, in: EUDUR, § 54 Rn. 63. 588 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 112; siehe zur Missbrauchsgefahr Hentrich/ Matschoss/Michaelis, EurUP 06, 144, 146. 589 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 112; ähnlich auch Brockmann/Stronzik/Bergmann, Emissionsrechtehandel, 59; Cosack, EurUP 07, 40, 46; Hentrich/Matschoss/Michaelis, EurUP 06, 144, 146; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, 24; Strube, Emissionshandelsrecht, 56. 590 SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 36; zum Einfluss der Stromwirtschaft auf den Emissionshandel siehe Corbach, Stromwirtschaft. 591 Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 301; Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 196. 586

114

C. Analyse des Regelungssystems

werden ergänzende Regelungen zur Korrektur erforderlich.592 Des Weiteren fördert die kostenlose Vergabe das Problem der „Windfall Profits“.593 Das GrandfatheringVerfahren weist somit deutliche Defizite in Bezug auf die Allokation der Zertifikate auf.594 Dennoch wurde es in der ersten Handelsperiode als Grundprinzip der Zuteilung in § 7 ZuG 07 festgesetzt595 und im ZuG 12 noch auf Industrieanlagen angewendet, § 6 ZuG 12. cc) Sonderregelungen Als Konsequenz wurden damit zahlreiche Sonder- und Ausnahmeregelungen erforderlich: So mussten bspw. Regelungen für die Anrechnung von Early Actions, die Behandlung von Newcomer-Anlagen oder solchen Anlagen, in denen sich während der Handelsperiode Produktionskapazität und Auslastung ändern, getroffen werden. Bedenkt man, dass der Emissionshandel umso besser funktioniert, je einfacher die Allokation und Transaktion der Zertifikate geregelt sind, um die dadurch entstehenden Kosten so gering wie möglich zu halten,596 wurden diese Aspekte durch das komplizierte Regel-Ausnahme-System in den nationalen Zuteilungsgesetzen geradezu konterkariert. In der ersten Handelsperiode gab es laut der DEHSt 58 verschiedene Regelkombinationen für die Antragstellungen.597 Die Komplexität und Undurchsichtigkeit zeigten sich in Folge auch durch die Anzahl der sich ergebenden Rechtsstreitigkeiten: Allein in der ersten Handelsperiode legten 799 Anlagenbetreiber gegen die Emissionsbescheide Widerspruch ein.598 Das betraf 43 % der Zuteilungsentscheidungen.599 In den ersten beiden Handelsperioden verstießen diese Ausnahme- und Sonderregelungen, insbesondere die Ausklammerung ganzer Sektoren vom Emissionshandel sowie der beschränkte Anwendungsbereich der Veräußerungskürzung, nicht gegen Grundrechte. Dieses Ergebnis könnte jedoch in den zukünftigen Handelsperioden anders zu bewerten sein, sollte Deutschland den Anwendungsbereich des Emissionshandels nicht ausdehnen und die Zertifikate flächendeckend versteigern.600

592

Cosack, EurUP 07, 40, 46. Küll, Grundrechtliche Probleme, 63 ff. 594 Küll, Grundrechtliche Probleme, 56 ff.; so in Bezug auf ein allgemeines Zertifikatesystem Becker-Neetz, Rechtliche Probleme, 38 ff. 595 Siehe zu den entsprechenden Grundregeln der Zuteilung Küll, Grundrechtliche Probleme, 118 ff. 596 Cosack, EurUP 07, 40, 47. 597 DEHSt, Daten und Fakten, 14. 598 Auskunft der DEHSt, zitiert nach Begemann/Lustermann, NVwZ 06, 135. 599 Auskunft der DEHSt, zitiert nach Begemann/Lustermann, NVwZ 06, 135. 600 Siehe dazu Abschn. D.II.5. 593

IV. Conclusio

115

Des Weiteren schmälerte der Ausschluss von Emittentengruppen die (wirtschaftliche) Effizienz und Funktionsfähigkeit des Handelssystems durch die Verengung des Marktes für Emissionszertifikate.601 Dabei beruhten die Sonderregelungen auch auf wettbewerbsrechtlichen Gründen.602 Dazu zählte paradoxerweise der Bestandschutz für Kohle, da gerade diese einen wesentlichen Anteil zum CO2-Ausstoß beiträgt.603 In der Literatur wurde kritisiert, dass anstelle einer Ausnutzung aller potentiellen Reduktionsmöglichkeiten vielmehr innerhalb der jeweiligen Energieträger modernisiert worden sei.604 Als Folge der Normierung von brennstoffspezifischen Benchmarks habe sich die Zuteilung von Zertifikaten fu¨ r Kohle im Vergleich zu Gas erhöht, so dass es an einem klimapolitisch notwendigen Anreiz zum Wechsel gefehlt habe.605 Die betroffenen Unternehmen hätten versucht, einen möglichst großen Anteil an kostenlosen Emissionsrechten zu erhalten, um auf diese Weise die (internationale) Wettbewerbsfähigkeit zu sichern.606 Insoweit ist es als positiv zu bewerten, dass seit Januar 2013 durch die Zentralisierung der Kompetenzen bei der EU607 und damit verbunden die grundsätzliche Einführung der Vollversteigerung608 die Mitgliedstaaten eines Spielraums beraubt werden, um im Rahmen der nationalen Gestaltungsmöglichkeiten bestimmte Wirtschaftszweige strategisch zu begünstigen.609 dd) Nationale Energiepolitik Verschärft wird das Problem durch die Debatte um den Atomausstieg. Entgegen der 2010 verabschiedeten Laufzeitverlängerung der Atomkraftwerke610 ist noch in derselben Wahlperiode unter dem Eindruck des Unglücks von Fukushima erneut der Atomausstieg bis 2022 beschlossen worden.611 Unsicher ist, welche Folgen dieser auf 601

So allgemein für ein Emissionszertifikatesystem Stüer/Spreen, UPR 99, 161, 163. Zur Berücksichtigung von wettbewerbsrechtlichen Argumenten im Emissionshandel siehe SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 25 ff. 603 Hentrich/Matschoss/Michaelis, EurUP 06, 144; Wegener, ZUR 09, 283; siehe zur Substitution zwischen den verschiedenen Energieträgern Rentz, Kompensationen, 73 ff., allerdings noch unter Einbeziehung der Atomkraft, sowie Strube, Emissionshandelsrecht, 37 ff. 604 SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 21. 605 Cosack, EurUP 07, 40, 47; siehe zur Substitution von Kohle durch Gas auch Corbach, Stromwirtschaft, 98 f.; Küll, Grundrechtliche Probleme, 56. 606 Hentrich/Matschoss/Michaelis, EurUP 06, 144; siehe zum Verhältnis zwischen fossilen Energieträgern und erneuerbaren Energien Hartmann, ZUR 11, 246, 247. 607 Siehe dazu noch ausführlich Abschn. D.I.2. 608 Siehe dazu noch ausführlich Abschn. D.I.2., II.5. 609 Ähnlich Hutsch, NordÖR 11, 8, 11. 610 BT-Drucks. 17/3051, 17/3052, 17/3053 und 17/3054 sowie BGBl. I, 1804, 1807, 1814 u. 1817. 611 BT-Drucks. 17/6070 sowie BGBl. I, 1704. 602

116

C. Analyse des Regelungssystems

den Ausstoß von Treibhausgasemissionen haben wird. Studien lassen bisher keine eindeutigen Schlüsse zu.612 Die Aussage, dass Deutschland seine Kyoto-Ziele auch trotz eines beschleunigten Atomausstiegs erreichen könne,613 ist allein kein stichhaltiges Indiz, da die für die Erfüllung der Reduktionsverpflichtung erforderlichen Zahlen bereits 2008, also zu Beginn der ersten Handelsperiode unter dem Kyoto-Protokoll, nahezu erreicht waren.614 Die These, dass nach Berechnungen der Bundesnetzagentur mit 14 Gigawatt zusätzlicher Kohlekraft bis zum Jahr 2020 zu rechnen und unter diesen Umständen die deutschen Klimaschutzziele mit einer Senkung der Emissionen von 40 % bis 2020 kaum noch zu verwirklichen seien,615 kann aufgrund der bisherigen Studien weder endgültig bestätigt noch widerlegt werden. d) Versteigerung als Lösungsansatz Für die genannten Probleme bietet die Versteigerung der Emissionszertifikate616 eine Lösung.617 Diese reguliert Angebot und Nachfrage vollständig über den kostenpflichtigen Handel, so dass es von vornherein nicht zu einer Verengung des Zertifikatemarkts und den genannten sich daraus ergebenden Risiken kommt.618 Der Emissionshandel funktioniert umso effizienter, je weniger von Seiten des Staats und der Anlagenbetreiber eingegriffen wird.619 Die Versteigerung „[entspricht] dem eigentlichen Grundprinzip des Emissionshandels, sie ist transparent, bedarfsgerecht und effizient, sie vermeidet Verteilungskonflikte innerhalb des Emissionshandelssektors, sie erfordert keinerlei Sonderregelungen und sie eröffnet keinerlei Missbrauchsspielräume“620. Der Wert der Emissionsrechte kommt nicht mehr als „Windfall Profits“ den Unternehmen, sondern als Auktionserlös dem Staat zu.621 Im Rahmen der finanz612

Siehe dazu bspw. EU-Strategiepapier, zitiert nach FAZ v. 25.10. 2011, 11; Knopf/ Kondziella/Pahle u. a., Einstieg in den Ausstieg, 1 ff.; siehe zur Situation noch vor der Katastrophe von Fukushima Cosack, EurUP 07, 40, 49. 613 So Jochen Flasbarth in seiner Funktion als Präsident des Umweltbundesamts, zitiert nach UBA, PM 17/2012, 1. 614 Siehe zu den entsprechenden Emissionsdaten UBA, PM 17/2012, 2. 615 Drieschner, Zeit v. 20.4. 2011, 4. 616 Zu den verschiedenen Ausgestaltungsmöglichkeiten eines Versteigerungsverfahrens siehe Greb, Emissionshandel, 41 ff. 617 Siehe dazu die Forderung des SRU nach einer Versteigerung von 100 % der Zertifikate ab Beginn der dritten Handelsperiode, SRU, Stellungnahme Nr. 11, Einleitung. 618 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 112. 619 Hentrich/Matschoss/Michaelis, EurUP 06, 144, 145. 620 Hentrich/Matschoss/Michaelis, EurUP 06, 144, 151; zur Transparenz siehe auch Martini, in: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, 249, 253. 621 Cosack, EurUP 07, 40, 46; SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 36.

IV. Conclusio

117

verfassungsrechtlichen Zulässigkeit könnten diese für weitere Aufgaben des Staates verwendet werden.622 Im Ergebnis ist daher die Versteigerung der Zertifikate zu bevorzugen. 2. Fazit der Analyse des Regelungssystems Die Anzahl der seit Inkrafttreten um das nationale Emissionshandelsrecht geführten Prozesse zeigt, wie umstritten dieses war und ist. Dies gilt sowohl hinsichtlich der grundsätzlichen Einführung als auch bezüglich der Ausgestaltung. Dementsprechend breit fällt auch das Spektrum der Kommentierungen aus. Während überwiegend zwar von einer grundsätzlichen Rechtmäßigkeit der Einführung eines solchen Systems ausgegangen wird, wird die konkrete Umsetzung vielfach für rechtswidrig gehalten. Wie dargelegt, ist dieser Beurteilung bezüglich des Erlasses des Zuteilungsgesetzes sowie der Versteigerung der Zertifikate gem. § 5 III ZuG 12 zuzustimmen. Kernproblem waren der Nationale Allokationsplan bzw. dessen Zusammenwirken mit dem Zuteilungsgesetz. Es erscheint unverständlich, warum nicht zumindest in der zweiten Handelsperiode der Vorschlag des Bundesrats zur Änderung der Rechtsform des Allokationsplans aufgegriffen wurde. Zusätzlich verstieß § 5 III ZuG 12 nicht nur ebenfalls gegen den Parlamentsvorbehalt, sondern auch gegen das Finanzverfassungsrecht. Nachdem bereits die Kostendeckungsregelung der ersten Handelsperiode von den Gerichten für nichtig erklärt wurde, wurden für die zweite Handelsperiode diese Normen durch eine ebenfalls verfassungswidrige Regelung ersetzt. Auch in der zweiten Handelsperiode bestand damit keine rechtmäßige Norm, über die die Gebühren des Emissionshandels systemgerecht hätten gedeckt werden können. Schwieriger als die Frage nach der Rechtmäßigkeit ist jedoch die Frage der Zweckmäßigkeit bzw. der Effizienz des Emissionshandelssystems zu beurteilen. Die Kombination aus Überallokation, der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten, Sonderregelungen und der nationalen Energiepolitik führten im Ergebnis zu erheblichen Effizienzeinbußen. Eine konsequente, flächendeckend ausgestaltete Versteigerung der Zertifikate hätte insoweit Abhilfe schaffen können. Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass grundsätzlich das System des Emissionshandels unter Einbeziehung der Versteigerung der Zertifikate ein rechtmäßiges und effizientes Klimaschutzsystem ermöglicht. Die konkrete Ausgestaltung im nationalen Recht für die ersten beiden Handelsperioden war jedoch in Teilen verfassungswidrig und ineffizient.

622

Cosack, EurUP 07, 40, 46; SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 36.

118

C. Analyse des Regelungssystems

3. Forderungen für die dritte Handelsperiode Aus den dargestellten (Rechts-)Problemen ergeben sich für die kommenden Handelsperioden konkrete Anforderungen an den Gesetzgeber. a) Ausweitung des Handelssystems auf andere Sektoren Das Emissionshandelssystem ist auf alle CO2-emittierenden Sektoren und die darin erfassten Emittenten unter Berücksichtigung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes zu erweitern. Eine Begrenzung i. S. d. bisherigen EH-RL ist vor dem Hintergrund des drohenden Klimawandels und der ambitionierten (inter-)nationalen Klimaschutzziele nicht haltbar. b) Kontroll- und Sanktionssystem Unabdingbare Voraussetzung für ein wirksames Handelssystem ist ein funktionierendes System aus Kontrolle und Sanktion. Für die Unternehmen, die ihre Pflicht zur Abgabe von Zertifikaten verletzen, sind effiziente Kontrollmaßnahmen und durchgreifende Sanktionen zu schaffen. c) Wahrung der parlamentarischen Rechte Das Verfahren der ersten und zweiten Handelsperiode zur Aufstellung der Zuteilungsregeln verstieß gegen den Parlamentsvorbehalt. Die Zuteilungsvorschriften der dritten Handelsperiode müssen auf einem verfassungsmäßigen Gesetz unter Wahrung der Rechte des Parlaments beruhen. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass dieses Verfahren dennoch eine flexible und zeitnahe Ausgestaltung der Regelungen erlauben muss, um den Anlagenbetreibern hinreichend Zeit zur Antragstellung zu geben. d) Nationale Zertifikatskontingente Die Einhaltung des 2-Grad-Ziels erfordert, Emissionen auch dann zu reduzieren, wenn die Vorgaben aus der EU-Richtlinie und dem Kyoto-Protokoll bereits erfüllt sind, eine weitere Reduktion aber möglich und sinnvoll i. S. d. Klimaschutzes ist. Den Mitgliedstaaten muss die Durchsetzung dieser Ziele durch nationalrechtliche Bestimmungen möglich sein, sowohl durch entsprechende Zuteilungsregeln ex ante als auch im Wege einer Ex-post-Korrektur. Nach Bestätigung der Rechtmäßigkeit durch die europäische Rechtsprechung ist diese erneut in das nationale Emissionshandelsrecht aufzunehmen.

IV. Conclusio

119

e) Vollständige Versteigerung der Zertifikate Den durch die kostenlose Zuteilung verursachten Problemen in Form von Überallokation, dem komplexen System aus Ausnahme- und Sonderregelungen und „Windfall Profits“ muss durch die vollständige Versteigerung der Zertifikate entgegengewirkt werden. Dabei ist auf eine grundrechtskonforme Ausgestaltung zu achten. f) Deckung der Kosten des Emissionshandels Die Deckung der Kosten durch § 5 III ZuG 12 ist verfassungswidrig. Für die dritte Handelsperiode ist eine Neuregelung zu schaffen, die mit den (finanzverfassungs-) rechtlichen Grundsätzen in Einklang steht.

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode „Die Beweisaufnahme im Indizienprozess ist nun abgeschlossen. Der Täter ist überführt – der Mensch verändert das globale Klima. Jetzt können wir noch das Strafmaß – das Ausmaß an Schäden – beeinflussen.“1

Im folgenden Teil ist zu untersuchen, inwieweit der Gesetzgeber die in Abschn. C. dargelegten Mängel des Emissionshandelssystems für die kommende Handelsperiode ab 2013 behoben hat. Da sich das Emissionshandelssystem ab 2013 in bedeutenden Punkten ändern wird, kann die Umsetzung der sechs Forderungen nur im Kontext des neuen Emissionshandelssystems untersucht werden. Dazu soll zunächst ein Überblick über den künftigen Rahmen auf völkerrechtlicher, europarechtlicher und nationaler Ebene ab 2013 gegeben werden. Im Anschluss daran ist die Umsetzung der Forderungen zu prüfen.

I. Überblick über den rechtlichen Rahmen der dritten Handelsperiode Während auf europarechtlicher und nationaler Ebene der rechtliche Rahmen für die Zeit nach Ablauf der zweiten Handelsperiode schon im Laufe der zweiten Handelsperiode gesteckt wurde, konnte eine Einigung über die Verlängerung des Kyoto-Protokolls erst auf der Klimakonferenz in Doha im Dezember 2012 getroffen werden. 1. Völkerrecht Gem. Art. 3 IX und Art. 9 KP unterliegt das Protokoll der regelmäßigen Überprüfung und Fortentwicklung durch die Konferenz der Vertragsparteien.2 Entgegen dem „Bali Plan of Action“3 von 2007, der die Verabschiedung eines Folgeabkommens für 2009 vorsah, fehlt es bis heute an einer langfristigen Nachfolgeregelung. Die Debatte um ein neues Klimaschutzabkommen wird neben der entscheidenden Frage über die Höhe von Reduktionsverpflichtungen durch Überlegungen zu den

1

Hans-Joachim Schellnhuber, zitiert nach Simonis, Kyoto II, 7. Zum Vertragsänderungsverfahren siehe Hoffmann, Herausforderung, 61 f. 3 Decision 1/CP.13, in: FCCC/CP/2007/6/Add.1; siehe dazu Watanabe/Arens/Mersmann u. a., JEEPL 08, 139 ff. 2

I. Überblick über den rechtlichen Rahmen

121

Aspekten „Gerechtigkeit und Gleichheit“4 sowie „Fairness“5 geprägt. Während für die Industrieländer bindende Reduktionspflichten im Vordergrund stehen, liegt der Schwerpunkt für die Entwicklungsländer auf angemessenen Mitigationsmaßnahmen im Rahmen nachhaltiger Entwicklung bei Unterstützung durch die Industrieländer.6 Bereits Pigou zog 1921 in Zusammenhang mit der Endlichkeit von Naturressourcen den Gedanken der Nachhaltigkeit in seinen Ausführungen heran.7 Nachhaltigkeit im Zusammenhang mit dem Klimaschutzrecht stellt spezifische Anforderungen an die Politik: Die Instrumente müssen in der Lage sein, die Entwicklung der CO2-Emissionen bzw. das gesamte Volumen dieser derartig zu beeinflussen, dass sie entsprechend den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen des IPCC auf einem Standard stabilisiert werden können, auf dem eine gefährliche anthropogene Beeinflussung des Weltklimas gem. Art. 2 KRK verhindert werden kann.8 Weder der sog. „Copenhagen Accord“9 2009 noch das Abschlusspapier der Klimakonferenzen in Cancún 201010 oder Durban 201111 beinhalten neue, rechtsverbindliche Emissionsreduktionsverpflichtungen für die Zeit nach Ende der zweiten Handelsperiode. Erst auf der Klimakonferenz in Doha 2012 konnten sich die Verhandlungspartner zumindest auf einen Minimalkompromiss einigen. Aufgrund der weiter bestehenden politischen Differenzen zwischen den Teilnehmerstaaten wurde anstelle eines neuen völkerrechtlichen Vertrags die Verlängerung des Kyoto-Protokolls bis 2020 beschlossen.12 Dabei obliegen künftig aber nur noch 37 Staaten Reduktionsverpflichtungen.13 2014 sollen die festgelegten Reduktionsziele überprüft werden.14 Erst 2015 soll ein neues Abkommen verabschiedet werden, das bis 2020 in Kraft treten

4 Pigou, The Economics of Welfare, 29 f., Übersetzung der Verfasserin; so auch Clarke, Post-Kyoto, 37 ff., Übersetzung der Verfasserin; Hansjürgens, ZfU 09, 123, 132 f.; Seiche, in: Der Markt im Klimaschutz, 49 ff.; Weidner, in: FS Rehbinder, 625 ff.; Weiger, in: Der Markt im Klimaschutz, 71, 73 f.; so für die Fortentwicklung auf europäischer Ebene Ehrmann, in: Tagungsband der Ersten Bayreuther Energierechtstage, 17, 21. 5 Winkler, in: Global Climate Governance Beyond 2012, 98 ff., Übersetzung der Verfasserin. 6 Decision 1/CP.13, in: FCCC/CP/2007/6 Add.1, 3., Übersetzung der Verfasserin. 7 Pigou, The Economics of Welfare, 29 f., Übersetzung der Verfasserin. 8 Wicke, Beyond Kyoto, 9, Übersetzung der Verfasserin. 9 FCCC/CP/2009/L.1.; siehe zur Konferenz von Kopenhagen Knopp, UPR 10, 130, 133 f.; Schwarze, ZUR 10, 57 f. 10 Zu den „Cancun Agreements“ siehe Decision 1/CP.16, in: FCCC/CP/2010/7/Add.1.; zum rechtlichen Status des „Cancun Agreements“ Streck/Meijer/Conway u. a., JEEPL 08, 165, 169 f. 11 Siehe dazu Kramm, EurUP 12, 35 ff.; Winkler, EurUP 12, 31 ff. 12 FCCC/KP/CMP/2012/L.9, 2 i. V. m. 6 ff. 13 FCCC/KP/CMP/2012/L.9, 6. 14 FCCC/KP/CMP/2012/L.9, 2.

122

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

soll.15 Die Zukunft der internationalen Klimapolitik bleibt damit bis 2015 weiter offen.16 Die Verlängerung des Kyoto-Protokolls in seiner jetzigen Fassung kann und darf aufgrund der dargelegten Schwächen desselben nur als „Übergangslösung“ dienen. Auf internationaler Ebene werden Lösungsansätze für die Klimaschutzproblematik ausführlich diskutiert.17 Es wird grundsätzlich zwischen zwei Ansätzen unterschieden: Einerseits wird die Fortführung des Kyoto-Protokolls unter dem Stichwort „Kyoto II“18 in Betracht gezogen, andererseits unter dem Schlagwort „Post-Kyoto“19 die grundsätzliche Neuausrichtung der Klimapolitik. Insbesondere für die vollständige Neugestaltung des Klimaschutzrechts findet sich eine große Bandbreite von verschiedenen Ansätzen. Neben sog. „Fragmentierten Abkommen“, d. h. verschiedenen regionalen Abkommen zwischen klimapolitisch gleichgesinnten Staaten, in deren Rahmen sich die Nationen jeweils den Verträgen anschließen können, die ihren Interessen entsprechen,20 werden vor allem sog. „Universelle Abkommen“21 diskutiert. Im Rahmen dieser findet auf internationaler Ebene der Ansatz „Contraction and Convergence“22 besondere Beachtung. Dieser sieht vor, die

15

FCCC/KP/CMP/2012/L.9, 2. Zu den Reaktionen auf die Ergebnisse der Klimakonferenz von Doha siehe exemplarisch FAZ v. 7.12. 2012, 13; Humml/Scharfschwerdt, Hamburger Abendblatt Online v. 10.12. 2012; Spiegel Online v. 8.12. 2012; Zeit Online v. 9.12. 2012. 17 Siehe exemplarisch Aldy/Stavins, Architectures, 1 ff.; dies., Post-Kyoto, 1 ff.; Bäckstrand/Lövbrand, in: The Social Construction of Climate Change, 123 ff.; Bardt/Selke, Internationale Klimapolitik nach 2012, 1 ff.; Biermann/Pattberg/Zelli u. a., in: Global Climate Governance Beyond 2012, 1 ff.; Bulling-Schröter, in: Der Markt im Klimaschutz, 81 ff.; Clarke, Post-Kyoto, 17 ff.; Ehrmann, in: Tagungsband der Ersten Bayreuther Energierechtstage, 17 ff.; Ekardt, ZRP 10, 230 ff.; Hack/Bartholl/Hartmann, Emissionszertifikate, 347 f.; Hansjürgens, ZfU 09, 123 ff.; Hoffmann, Herausforderung, 62 f.; IEA, Beyond Kyoto, 11 ff.; Leggewie/Messner, ZUR 09, 513 f.; Marauhn/Böhringer, in: Tagungsband der Ersten Bayreuther Energierechtstage, 1 ff.; UBA, Design, 1 ff.; Watanabe/Arens/Mersmann u. a., JEEPL 08, 139 ff.; WBGU, Kassensturz, 1 ff.; WBGU, Klimaschutzstrategien, 65 ff.; Weiger, in: Der Markt im Klimaschutz, 71, 73 f.; Wicke, Beyond Kyoto, 1 ff. 18 Bardt/Selke, Klimapolitik nach 2012, 4; Flachsland/Marschinski/Edenhofer u. a., in: Global Climate Governance Beyond 2012, 63, Übersetzung der Verfasserin. 19 Bardt/Selke, Klimapolitik nach 2012, 4. 20 Zelli/Biermann/Pattberg u. a., in: Global Climate Governance Beyond 2012, 25 ff., Übersetzung der Verfasserin; zu den Nachteilen solcher „Fragmentierter Abkommen“ siehe Zelli/Biermann/Pattberg u. a., in: Global Climate Governance Beyond 2012, 27 ff. 21 Clarke, Post-Kyoto, 46 ff., Übersetzung der Verfasserin; Den Elzen/Hof/Van Vliet u. a., in: Global Climate Governance Beyond 2012, 183 ff., Übersetzung der Verfasserin; Knopp, UPR 10, 130, 133; Kreuter-Kirchhof, DVBl. 05, 1552, 1559 ff.; Küll, Grundrechtliche Probleme, 154 ff.; Leggewie/Messner, ZUR 09, 513 f.; WBGU, Kassensturz, 1 ff.; WBGU, Klimaschutzstrategien, 65 f.; Winter, ZaöRV 72, 103 ff. 22 Clarke, Post-Kyoto, 46 ff.; Übersetzung der Verfasserin; Henrich, ZfU 06, 417, 430 ff.; Hoffmann, Herausforderung, 63; WBGU, Klimaschutzstrategien, 65 f.; ähnlich auch der Ansatz des UBA, 21 Thesen, 42 ff. mit der Vier-Stufen-Konvergenz. 16

I. Überblick über den rechtlichen Rahmen

123

Emissionsrechte aller Staaten pro Kopf zu berechnen und bis zu einem bestimmten Stichpunkt stückweise anzugleichen.23 2. Europarecht Unabhängig von der völkerrechtlichen Ebene hat die EU durch die RL 2009/29/ EG24 das europarechtliche Emissionshandelssystem für die Zeit ab Januar 2013 weiterentwickelt.25 Dabei kommt dem neuen europäischen Emissionshandelssystem, ähnlich wie der Ausgangsrichtlinie 2003/87EG, eine Doppelfunktion zu: Einerseits ist sie Teil der allgemeinen Klimaschutzstrategie der EU, andererseits kann sie der Erfüllung in der Zukunft noch entstehender völkerrechtlicher Reduktionsverpflichtungen dienen.26 Die Richtlinie ist Teil des europäischen Klimaschutzpakets aus dem Jahr 2008.27 Ziel dessen ist insbesondere die Umsetzung der Vorgaben des Europäischen Rates zur Reduktion der Treibhausgasemissionen und zum Ausbau erneuerbarer Energien.28 Die im Klimaschutzpaket normierten Kernziele beinhalten zunächst eine Senkung der Treibhausgase bis 2020 um 20 %.29 Eine Senkung um 30 % soll für den Fall angestrebt werden, dass ein internationales Abkommen zustande kommt, in dem sich andere Industrienationen zu vergleichbaren Reduktionen und die Entwicklungsländer zu ihren Verantwortlichkeiten und Fähigkeiten entsprechenden Maßnahmen bereit erklären.30 Die Umsetzbarkeit des 30 %-Ziels wurde bereits durch die Kommission untersucht.31 Derzeit erscheint eine Umsetzung des 30 %-Ziels aufgrund der ablehnenden Haltung Polens jedoch ausgeschlossen.32 Zusätzlich enthält das Paket ein verbindliches Ziel in Höhe von ebenfalls 20 % für den Anteil erneu23 Siehe dazu Clarke, Post-Kyoto, 46 ff.; Henrich, ZfU 06, 417, 430 ff.; Hoffmann, Herausforderung, 63; WBGU, Klimaschutzstrategien, 65 f.; ähnlich auch der Ansatz des UBA, 21 Thesen, 42 ff. mit der Vier-Stufen-Konvergenz. 24 RL 2009/29/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 23.4. 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten, ABl. L 140 v. 5.6. 2009, 63; siehe dazu auch KOM (2008) 16 endg., 2 ff. 25 Siehe zur Entwicklung einer gemeinschaftlichen Position der EU für die Zeit nach 2012, Hoffmann, Herausforderung, 63 ff.; 107 ff. 26 Siehe dazu für die erste Handelsperiode Becker, NVwZ 06, 782, 784. 27 Zur Entstehung und Verabschiedung des Klimaschutzpaketes KOM (2008) 30 endg., 2 ff.; KOM (2008) 781 endg., 2 ff. sowie Falke, ZUR 09, 163 ff.; Knopp/Piroch, ZUR, 09, 409, 412; zum Klimagipfel 2007 siehe Rocholl, in: Der Markt im Klimaschutz, 139 ff. 28 Siehe dazu Ziele der EU fu¨ r die Weiterentwicklung der internationalen Klimaschutzregelung u¨ ber das Jahr 2012 hinaus – Schlussfolgerungen des Rates – Dok. 6621/07. 29 KOM (2008) 30 endg., 3; KOM (2009) 39 endg., 2. 30 KOM (2008) 30 endg., 3; KOM (2009) 39 endg., 2. 31 KOM (2010) 265 endg., 2 ff. 32 Siehe dazu Endres, Zeit Online v. 12.12. 2012; FAZ v. 7.12. 2012, 13; Focus Online v. 4.12. 2012; Handelsblatt Online v. 5.12. 2012; Seidler, Spiegel Online v. 5.12. 2012.

124

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

erbarer Energien am Energieverbrauch bis 2020.33 In einer darüber hinausgehenden Resolution hat das Europäische Parlament bereits eine Senkung der Treibhausgasemissionen zwischen 60 und 80 % bis 2050 empfohlen.34 Daneben trifft das Klimaschutzpaket u. a. Regelungen für den Emissionshandel ab 2013, für die Festlegung nationaler Klimaschutzziele für die Sektoren außerhalb des Emissionsrechtehandels und Regelungen zum Ausbau der erneuerbaren Energien.35 Die Novellierung der EH-RL soll den Erfahrungen der ersten beiden Handelsperioden Rechnung tragen.36 Daher setzt auch die Neufassung der EH-RL an den entsprechenden Streitpunkten an und fordert ein stärker harmonisiertes Emissionshandelssystem, mehr Berechenbarkeit und die Erweiterung des Anwendungsbereichs des Systems um neue Sektoren und Gase.37 Die Prognosen, inwieweit die Modifizierung der Richtlinie diesem Anspruch gerecht werden wird, sind unterschiedlich. Während einerseits von einer „erhebliche [n] Lernkurve“38 die Rede ist, sehen andere Prognosen weit weniger positiv aus. So wird in Zusammenhang mit der Fortentwicklung des Emissionshandels durch die Richtlinie 2009/29/EG von „redliche[m] Bemühen der Kommission“39 gesprochen, die Fehler der ersten beiden Handelsperioden zu beheben. Dennoch prognostiziere man eine „weitgehende Wirkungslosigkeit jedenfalls für die dritte Phase“40. Gründe seien die „unveränderte Komplexität und die daraus resultierende Anfälligkeit für eine Unzahl von Lobbyinteressen […] als Hauptschwäche des Systems“41. Zur Umsetzung der genannten Ziele enthält die RL 2009/29/EG42 grundlegende strukturelle Änderungen für die dritte Handelsperiode von 2013 bis 2020.43 Zentraler 33

KOM (2008) 30 endg., 3; KOM (2009) 39 endg., 2. European Parliament resolution on „Winning the battle against global climate change“ (2005/2049(INI)), Dok. P6_TA(2005)0433. 35 Siehe dazu Knopp/Piroch, ZUR 09, 409, 412 sowie allgemein zum Inhalt des Klimapakets Ehrmann, in: Tagungsband der Ersten Bayreuther Energierechtstage, 17, 20 f.; Kahl, in: Europäisches Klimaschutzrecht, 21, 23 f.; Rocholl, in: Der Markt im Klimaschutz, 139 ff. 36 KOM (2008) 16 endg., 3; Peine, in: Publicationes Universitatis Miskolcinensis, 551, 554; siehe dazu auch Rodi, in: Europäisches Klimaschutzrecht, 189, 196, der unter Verweis auf die Einschätzung der Kommission die erste Handelsperiode als „Experimentierphase“ bezeichnet; ähnlich auch Hutsch, NordÖR 11, 8, 9 f., wonach der Emissionshandel aufgrund der abgeschlossenen Testphase in der dritten Periode umso stärker zur Überprüfung stehen soll. 37 8. Erwägungsgrund der RL 2009/29/EG; siehe dazu auch Hartmann, EuR 11, 636, 642, der davon spricht, dass „die Allokation auf mitgliedstaatlicher Ebene einer objektivierbaren Maßstabswirkung zugefu¨ hrt werden“ soll. 38 Wustlich, ZUR 09, 515, 520; positiv auch Ehrmann, JEEPL 09, 135, 138, Übersetzung der Verfasserin; Enzmann/Marr, JEEPL 08, 159, 162, Übersetzung der Verfasserin. 39 Wegener, zitiert nach ZUR 09, 341, 342. 40 Wegener, zitiert nach ZUR 09, 341, 342. 41 Wegener, zitiert nach ZUR 09, 341, 342. 42 Zu den kompetenzrechtlichen Fragen in Bezug auf die RL 2009/29/EG siehe Greb, Emissionshandel, 48 ff.; Kahl, in: Europäisches Klimaschutzrecht, 21, 45 ff. 43 Siehe zum Folgenden auch DEHSt, Leitfaden I, 5 ff. 34

I. Überblick über den rechtlichen Rahmen

125

Punkt ist dabei die Einführung einer gemeinschaftsweiten Obergrenze für die zu vergebenden Zertifikate seit Januar 2013.44 Gem. Art. 9 I EH-RL i. d. F. 2009/29/EG i. V. m. Art. 1 des Kommissionbeschlusses 2010/634/EU45 beträgt diese ca. 2. Mrd. Emissionsberechtigungen. Die Gesamtzahl der Zertifikate wird jährlich linear um einen Faktor von 1,74 % verringert, Art. 9 I EH-RL i. d. F. 2009/29/EG, was 37.435.387 Zertifikaten entspricht.46 Im Gegensatz zu den ersten beiden Handelsperioden können die Mitgliedstaaten somit weder die Anzahl der zu verteilenden Zertifikate selbst festlegen noch den Verteilungsmodus im Rahmen eines NAP bestimmen.47 Art. 10 II EH-RL i. d. F. 2009/29/EG regelt die Verteilung der nun grundsätzlich zu versteigernden Zertifikate auf die Mitgliedstaaten.48 Mit der Versteigerung reagiert die EU auf das Problem der sog. „Windfall Profits“.49 Dabei werden seit Januar 2013 zunächst nur die Zertifikate für Stromerzeuger vollständig versteigert. Im Übrigen enthalten die Art. 10 a, c EH-RL i. d. F. 2009/29/ EG noch großzügige Ausnahmevorschriften. Eine Versteigerung der Zertifikate zu 100 % wird erst ab 2027 erfolgen.50 Mit Beschluss vom 25.7. 2012 hat die Kommission eine erneute Modifikation der EH-RL und einen Entwurf für einen neuen Art. 10 IV verabschiedet.51 Dieser soll es der Kommission künftig ermöglichen, den Zeitplan für die Versteigerung der Zertifikate in der jeweiligen Handelsperiode anzupassen, um ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Emissionshandelsmarkts sicherzustellen. Damit einher geht für die dritte Handelsperiode der Vorschlag für eine Änderung der VO 1013/2010.52 Dieser setzt das Prinzip des sog. „back-loading“53 um, d. h. die Rückstellung von 44 Siehe dazu Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 199 ff., nach der eine solche Gesamtzertifikatsmenge nicht mit der Flexibilität und Entwicklungsoffenheit des Emissionshandelssystems vereinbar ist. 45 ABl. L 279 v. 23.10. 2010, 34; urspr. Beschluss 2010/384/EU, ABl. L 175 v. 10.7. 2010, 36. 46 Erwägungsgrund 14 des Kommissionsbeschlusses 2010/634/EU. 47 Siehe dazu Hartmann, ZUR 11, 146, 247, der in Zusammenhang mit den ersten beiden Handelsperioden von „erhebliche[n] Implementationsasymmetrien“ spricht. 48 Siehe dazu Epiney, ZUR 10, 236, 238, wonach diese Neuerung in engem Zusammenhang mit dem Urt. des EuG v. 23.11. 2005 – Rs. T-178/05, Vereinigtes Königsreich/Kommission, Slg. 05, II-4807 steht, da die Zentralisierung die Probleme der Offenheit der urspr. EH-RL mindern soll. 49 Siehe Abschn. C.III.1.a)cc). 50 Zu den Reaktionen dazu siehe bspw. Beckmann/Fisahn, ZUR 09, 299, 306. 51 European Commission, Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87EC clarifying provisions on the timing of auctions of greenhouse gas allowances. 52 European Commission, Commission Regulation (EU) No. ../.. of XXX amending Regulation (EU) No 1031/2010 in particular to determine the volumes of greenhouse gas emissions allowances to be auctioned 2013 – 2020. 53 Siehe dazu grds. European Commission, Memo, Q & A Emission Trading: Commission prepares to change the time profile for auctions of emission allowances, 4 ff.; European

126

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

grundsätzlich für die Versteigerung von 2013 bis 2015 vorgesehenen Zertifikaten für einen späteren Zeitpunkt der dritten Handelsperiode.54 Zweck dieser Änderungsvorschläge ist die Reduktion des Überangebots an Zertifikaten.55 Nach einem internen Dokument der Kommission56 soll durch die Verknappung der derzeit im Schnitt bei sieben Euro liegende Zertifikatspreis bis 2015 wieder auf zwölf Euro steigen. Die zusätzlichen Mehreinnahmen sollen den Staaten zufließen.57 In Deutschland sollen nach Berechnungen der Kommission ca. 900.000 Zertifikate vom Markt genommen werden, für den Zeitraum zwischen 2013 bis 2015 bedeutet das Mehreinnahmen von ca. 1,9 Milliarden Euro.58 Art. 10 a EH-RL i. d. F. 2009/29/EG schreibt den Erlass gemeinschaftsweiter und harmonisierter Zuteilungsregeln durch die Kommission für die (vorübergehend noch) kostenlose Allokation der Zertifikate vor. Dem ist diese durch den Beschluss 2011/278/EU v. 27.4. 201159 nachgekommen.60 Zentrale Allokationsmethode ist dabei die Zuteilung nach einem Benchmarksystem.61 Gem. Art. 10 a XI EH-RL i. d. F. 2009/29/EG i. V. m. Anhang VI des Beschlusses 2011/278/EU wird die Menge der kostenlos zuzuteilenden Zertifikate jährlich bis 2027 verringert. Eine Ausnahme gilt dabei für diejenigen Sektoren, in denen das Risiko des „Carbon Leakage“ besonders hoch ist, Art. 10 a XII, XIII EH-RL i. d. F. 2009/29/EG. Die Kommission hat gem. Art. 10 a XIII EH-RL62 durch den Beschluss 2010/2/EU v. 24.12. 200963 diese Sektoren bestimmt. Des Weiteren modifiziert die Richtlinie in Anhang I ihren Anwendungsbereich, d. h., künftig werden vermehrt Kleinemittenten entlastet und Großemittenten verstärkt belastet. Weitestgehend unverändert bleibt die Beschränkung auf CO2. Nur in geringem Umfang werden Distickstoffoxid und perfluorierte Kohlenwasserstoffe einbezogen. Commission, Commission Staff working document, Information provided on the functioning of the EU Emissions Trading System, the volumes of greenhouse gas emission allowances auctioned and freely allocated and the impact on the surplus of allowances in the period up to 2020 Table of contents, 20 ff. 54 European Commission, Commission Regulation (EU) No. ../.. of XXX amending Regulation (EU) No 1031/2010 in particular to determine the volumes of greenhouse gas emissions allowances to be auctioned 2013 – 2020, 3. 55 Europäische Kommission, PM v. 25.7. 2012, 1. 56 Kommissionspapier, zitiert nach Bolzen, Welt Online v. 20.12. 2012. 57 Kommissionspapier, zitiert nach Bolzen, Welt Online v. 20.12. 2012. 58 Kommissionspapier, zitiert nach Bolzen, Welt Online v. 20.12. 2012. 59 ABl. L 130 v. 17.5. 2011, 1. 60 Siehe zu diesem Beschluss EuG, Beschl. v. 15.9. 2011 – Rs. T-379/11 R, Hüttenwerke Krupp Mannesmann GmbH/Kommission, BeckRS 2011, 81377; Beschl. v. 15.9. 2011 – Rs. T381/11 R, Eurofer/Kommission, BeckRS 2011, 81378. 61 Siehe dazu Spieth/Hamer, NVwZ 11, 920, 921 ff. 62 I. d. F. 2009/29/EG. 63 ABl. L 1 v. 5.1. 2010, 10.

I. Überblick über den rechtlichen Rahmen

127

Zusätzlich ist die Entscheidung 406/2009/EG64 ergangen, die in Art. 3 I i. V. m. Anhang II für Deutschland eine Reduktionsverpflichtung von –14 % bis 2020, bezogen auf die Emissionen im Jahr 2005, vorsieht. 3. Nationales Recht Auch in Deutschland hat eine ständige Fortentwicklung der Regelungen für den Klimaschutz stattgefunden.65 Das UBA empfahl bereits 2005 in einer Klimaschutzkonzeption die Minderung der Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80 %.66 Der SRU schloss sich diesen Forderungen 2006 an.67 Die politischen Bemühungen um die Einführungen ehrgeizigerer Reduktionsziele wurden 2007 in den Meseberger Beschlüssen der Bundesregierung gebündelt.68 Dabei beschränkt sich das Klimaschutzprogramm nicht auf den Emissionshandel, sondern enthält darüber hinaus u. a. Vorgaben zur Verbesserung der Energieeffizienz, zum Ausbau erneuerbarer Energien und Maßnahmen im Strom-, Gebäude- und Verkehrssektor. Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP vom 26.10. 2009 haben die Parteien als Ziel eine Senkung der Treibhausgasemissionen in Deutschland um 40 % bis 2020 festgelegt69 und dieses Ziel in einer Regierungserklärung von Dezember 200970 und in ihrem Energiekonzept von September 2010 bestätigt.71 Zur Einhaltung dieser Klimaschutzziele und in Umsetzung der modifizierten EHRL sind in Deutschland schon frühzeitig die Gesetze für die dritte Handelsperiode erlassen worden.72 Diese bilden die Rechtsgrundlage für die Zuteilung der Zertifikate und den Emissionshandel der seit Januar 2013 ca. 2000 betroffenen Anlagen73 in Deutschland. Das Bundeskabinett hat dazu am 16.2. 2011 den auf einem Vorschlag des BMU vom 3.9. 2010 beruhenden Entwurf eines neuen TEHG beschlossen.74 Der Bundestag 64

ABl. L 140 v. 5.6. 2009, 136. Siehe dazu Hoffmann, Herausforderung, 65 f. 66 UBA, 21 Thesen, 73. 67 SRU, Stellungnahme Nr. 11, Rn. 7; siehe zu diesem Ziel bereits BT-Drucks. 14/9400, 33 sowie BT-Drucks. 15/1851, 1. 68 Siehe dazu BMU, Klimaprogramm, 1 ff.; Bosecke, EurUP 08, 122 ff.; BReg, Bericht, 1 ff.; Koch, NVwZ 11, 641 f.; ders., JEEPL 10, 411, 413 f.; Schafhausen, in: Der Markt im Klimaschutz, 151, 172 ff.; SRU, Umweltgutachten 08, Rn. 104 ff. 69 BReg, Koalitionsvertrag 09, 26. 70 BReg, Regierungserklärung, 7 f. 71 BReg, Energiekonzept, 4 f. 72 Die 3. Auflage des Emissionshandelsrechtskommentars von Frenz war zum Abschluss der Bearbeitung vom Verlag bereits angekündigt, stand aber noch nicht zur Verfügung. 73 Angabe nach BMU, PM 106/11. 74 Siehe dazu BMU, PM 28/11. 65

128

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

hat dieses am 21.7. 2011 durch das Gesetz zur Anpassung der Rechtsgrundlagen für die Fortentwicklung des Emissionshandels in Art. 1 verabschiedet.75 Entgegen den Regelungen für die ersten beiden Handelsperioden erfolgt die Zuteilung der Zertifikate nicht durch ein separates nationales Zuteilungsgesetz. Die starke Harmonisierung auf europäischer Ebene lässt ein umfangreiches nationales Regelwerk überflüssig werden.76 Das Konstrukt aus NAP und ZuG ist somit nicht in die dritte Handelsperiode übernommen worden. Stattdessen erfolgt seit Beginn der dritten Handelsperiode die Zuteilung der Zertifikate zweigleisig: Die kostenlose Zuteilung der Zertifikate richtet sich nach den §§ 9, 10 TEHG i. d. F. von 201177 i. V. m. der Zuteilungsverordnung 2020,78 die die Vorgaben des Kommissionsbeschlusses 2011/278/EU umsetzt.79 Im Übrigen erfolgt die Allokation der Zertifikate gem. § 8 TEHG 11 durch Versteigerung gem. VO 1031/2010/EU.80

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative Im Folgenden ist zu untersuchen, inwieweit der Gesetzgeber den Emissionshandel in der ersten (und zweiten) Handelsperiode tatsächlich als Testphase verstanden und demzufolge die Konsequenzen für die Novellierung der Rechtslage in der dritten Handelsperiode gezogen hat. 1. Ausweitung des Handelssystems auf andere Sektoren Das Emissionshandelssystem ist auf alle CO2-emittierenden Sektoren und die darin erfassten Emittenten unter Berücksichtigung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes zu erweitern. Eine Begrenzung i. S. d. bisherigen EH-RL ist vor dem Hintergrund des drohenden Klimawandels und der ambitionierten (inter-)nationalen Klimaschutzziele nicht haltbar.

Auf europäischer (und damit auch auf nationaler) Ebene wurde der Anwendungsbereich des Emissionshandelssystems durch die RL 2008/101/EG und die RL 2009/29/EG vergrößert. Insbesondere die RL 2008/101/EG hat dabei zu einer Ausdehnung des Emissionshandels geführt, da sie den Flugverkehr in den Handel einbezieht.81 Insgesamt wird in der dritten Handelsperiode der Anwendungsbereich um ca. 4,6 % der Zertifikatsmenge der 2. Handelsperiode erweitert.82 75

BGBl. I 2011, 1475; siehe dazu Zenke, IR 11, 98. BMU, PM Nr. 28/11. 77 I. d. F. v. 21.7. 2011, künftig TEHG 11. 78 BGBl. I 2011, 1921. 79 Für die Luftfahrzeugbetreiber siehe § 11 TEHG i. d. F. v. 21.7. 2011. 80 ABl. L 302 v. 18.11. 2010, 1. 81 Zum Anteil des CO2-Ausstoßes des Flugverkehrs an der Gesamtmenge siehe KOM (2005) 459 endg., 2. 76

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

129

Dennoch bleiben ganze Sektoren weiter vom Emissionshandel ausgeschlossen. Diese werden zwar zur Erfüllung der EU-Reduktionsverpflichtungen in der Handelsperiode ab 2013 herangezogen.83 Die den Nichthandelssektoren auferlegten Verpflichtungen sind jedoch geringer, da Emissionsreduktionen in den Handelssektoren, wie beispielsweise der Industrie, kostenwirksamer durchgeführt werden können.84 Auch dann, wenn ein Sektor grundsätzlich am Emissionshandel teilnimmt, werden nicht zwangsläufig alle diesem Sektor zugehörigen Emittenten erfasst.85 So bezieht die EH-RL seit der Modifikation durch die RL 2008/101/EG zwar den Flugverkehr als Teil des Transportsektors ein, nicht aber den Autoverkehr.86 Stattdessen soll eine Reduktion der CO2-Emissionen für Automobile durch die Festsetzung von EU-weiten Emissionswerten erreicht werden.87 Eine Ausweitung des Emissionshandelssystems ist nicht nur notwendig, um zukünftig einen noch größeren Anteil an Emittenten einzubeziehen und so insgesamt eine höhere Emissionsreduktion erzielen zu können. Auch wird erst auf diese Weise die Nutzung von „intersektoralen Vermeidungskostenunterschieden“88 ermöglicht. Fraglich ist daher, ob der auch in der dritten Handelsperiode noch lückenhafte Anwendungsbereich des Handelssystems rechtmäßig ist oder ob der Gesetzgeber nicht das Handelssystem flächendeckend hätte einführen müssen. Die unvollständige Erfassung der Emittenten im Emissionshandelssystem könnte gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz verstoßen. Bejaht man einen solchen Verstoß, so ist zu untersuchen, ob sich daraus eine Rechtspflicht zur Ausdehnung des Handelssystems auf weitere Emittenten ergibt. Gleiches gilt für eine eventuelle Verletzung (grundrechtlicher) Schutzpflichten. a) Rechtspflicht zur Ausdehnung gem. Art. 3 I GG Zu prüfen ist zunächst, inwieweit der begrenzte Anwendungsbereich des TEHG gem. Anhang I mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar ist. 82

KOM (2008) 16 endg., 4. KOM (2010) 569 endg., 4. 84 KOM (2010) 569 endg., 4. 85 Siehe zur Verteilung der Emissionen auf die einzelnen Sektoren für die EU KOM (2010) 569 endg., 10; Clarke, Post-Kyoto, 96. 86 Siehe zum Automobilsektor Ebsen, EU-Emissionshandelsrichtlinie, 30; Frenz, VerwArch 94, 345, 361; Groß, ZUR 09, 364, 365 f.; Knopp/Piroch, ZUR 09, 409, 411 f.; Koch, NVwZ 11, 641, 649; Michaelis, ZUR 06, 449 ff.; Seiler, EuR, 10, 67, 71 f.; Spieth/Zielke, FAZ v. 29.4. 2010, 14; SRU, Umweltgutachten 08, Rn. 152 ff.; UBA, Emissionshandel im Verkehr, 14 ff.; Wegener, ZUR 09, 283, 286. 87 VO 443/2009/EG, ABl. L 140 v. 5.6. 2009, 1; siehe dazu auch KOM (2007) 856 endg., 2 ff. sowie Seiler, EuR 10, 67, 71 f. 88 Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 186; siehe auch Bader, Europäische Treibhauspolitik, 135; Bardt, Grundzüge, 51. 83

130

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Eine Untersuchung am Maßstab des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes gem. Art. 3 I GG bzw. an weiteren verfassungsrechtlichen Prinzipien kommt nur dann in Betracht, wenn die Mitgliedstaaten bezüglich der Einbeziehung weiterer Emittenten/ Sektoren einen Umsetzungsspielraum zur Verfügung haben, also keine abschließende Regelung durch Anhang I EH-RL i. d. F. 2009/29/EG vorliegt. Grundsätzlich ist es den Mitgliedstaaten erlaubt, im Rahmen einer Richtlinienumsetzung über die Mindestvorgaben hinauszugehen und eine entsprechend weitergehende Regelung zu treffen.89 Voraussetzung ist, dass die Staaten dabei den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren und das Hauptziel der Richtlinie verwirklicht wird.90 Die EH-RL enthält aufgrund der Möglichkeit zur Einbeziehung zusätzlicher Tätigkeiten und Gase in den Emissionshandel gem. Art. 24 EH-RL i. d. F. 2009/29/ EG keine abschließende Regelung bezüglich ihres Anwendungsbereichs. Nach Art. 24 I a) und b) EH-RL i. d. F. 2009/29/EG können die Mitgliedstaaten neue Anlagen, Tätigkeiten und Treibhausgase einbeziehen. Zwar ist diese Möglichkeit unter den Vorbehalt der Genehmigung durch die Kommission gestellt, Art. 23 II, III EH-RL i. d. F. 2009/29/EG i. V. m. Beschluss 1999/468/EG.91 Weder Art. 23 II, III noch der Beschluss enthalten allerdings inhaltliche Vorgaben für die Genehmigung der Kommission. Art. 24 I der EH-RL i. d. F. 2009/29/EG setzt nur voraus, dass die Ausweitung „im Einklang mit [der] Richtlinie […] unter Berücksichtigung aller einschlägigen Kriterien, insbesondere der Auswirkungen auf den Binnenmarkt, möglicher Wettbewerbsverzerrungen, der Umweltwirksamkeit der Regelung und der Zuverlässigkeit des vorgesehenen Überwachungs- und Berichterstattungsverfahrens“92, steht. Mithin ist davon auszugehen, dass eine Genehmigung immer dann erfolgen wird und muss, wenn die Mitgliedstaaten diese Kriterien beachtet haben.93 Für eine derartige Deutung sprechen auch die Erwägungsgründe der Richtlinie. Gem. Erwägungsgrund 15 können die Mitgliedstaaten entsprechend den Richtlinienbestimmungen weitere Anlagen einbeziehen, wodurch auch „Emissionen von anderen Treibhausgasen als Kohlendioxid“94 erfasst werden können. Mithin besteht im Rahmen der Vorgaben des Art. 24 EH-RL i. d. F. 2009/29/EG Umsetzungsspielraum für die Mitgliedstaaten. Maßstab für die Frage, inwieweit der 89 EuGH, Urt. v. 8.5. 2008 – Rs. C-491/06, Danske Svineproducenter/Justitsmiministeriet, Slg. 08-I, 3339, Rn. 31 ff. 90 EuGH, Urt. v. 8.5. 2008 – Rs. C-491/06, Danske Svineproducenter/Justitsmiministeriet, Slg. 08-I, 3339, Rn. 31 ff. 91 ABl. L 184 v. 17.7. 1999, 23. 92 So auch der Wortlaut der englischen und französischen Fassung. 93 Siehe dazu Feess/Stocker, ZfU 98, 145, die sich aufgrund der zu befürchtenden hohen Kostenbelastung gegen eine Einbeziehung weiterer Treibhausgase aussprechen, allerdings ohne konkreten Bezug zum gültigen Emissionshandelssystem. 94 Ebenso die englische Version, „may thereby be extended to emissions of greenhouse gases other than carbon dioxide“ sowie die französische „peut donc être étendu aux émissions de gaz à effet de serre autres que le dioxyde de carbone“.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

131

deutsche Gesetzgeber weitere Emittenten einbeziehen muss, bleibt somit grundsätzlich das nationale Verfassungsrecht. Eine Pflicht zur Ausdehnung des Emissionshandelssystems könnte sich zunächst aus Art. 3 I GG ergeben. Im Rahmen dieser Untersuchung ist bezüglich der verschiedenen Emittentengruppen zu differenzieren. Art. 3 I GG kommt nur dann in Betracht, wenn vergleichbare Sachverhalte zur Beurteilung vorliegen. Bei der Bestimmung der Vergleichsgruppen ist darauf abzustellen, ob die zu vergleichenden Sachverhalte „anderen rechtlichen Ordnungsbereichen angehören und in anderen systematischen und sozial-geschichtlichen Zusammenhängen stehen“95. In seiner Entscheidung zum Zuteilungsgesetz 07 hat das BVerfG eine solche Gleichheit zu Recht für die unter das ZuG 07 fallenden Alt- und Neuemittenten abgelehnt.96 Diese waren weder nach dem Konzept des Gesetzgebers noch nach der verwendeten Technik vergleichbar.97 Unter Berücksichtigung des Maßstabs der rechtlichen Ordnungsbereiche können nicht alle CO2-Emittenten als „wesentlich gleich“ i. S. d. Art. 3 I GG eingeordnet werden. Der Ausstoß von CO2 durch private Haushalte oder Flugzeuge gehört bspw. einem anderen rechtlichen Ordnungsbereich an als die Zulassung und der Betrieb von Industrieanlagen. Das Kriterium des CO2-Ausstoßes kann nicht alleiniger Anknüpfungspunkt für Art. 3 I GG sein. Die dahingehende Rechtsprechung des EuGH98 ist nicht auf das nationale Recht übertragbar. Mithin kann eine Pflicht zur Einbeziehung weiterer Anlagen, Tätigkeiten und Treibhausgase aus Art. 3 I GG nur insoweit bestehen, als diese den bisher in Anhang I erfassten Emissionsquellen in Umfang, Art und Betriebsweise vergleichbar sind.99 Die unvollständige Einbeziehung von Emittenten müsste einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz darstellen. Des Weiteren muss Rechtsfolge dieses Verstoßes die zwingende Ausdehnung des Emissionshandels auf die übrigen Emittenten sein. Aufgrund des legislativen Spielraums stehen dem Gesetzgeber zur Beseitigung eines festgestellten Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz mehrere Handlungsalternativen offen:100 So kann er wahlweise die Besser- bzw. Schlechterstellung auf die jeweils andere Gruppe ausdehnen bzw. für beide Gruppen eine

95

BVerfG, Urt. v. 18.6. 1975 – 2 BvR 1086/74, BVerfGE 40, 101, 139 f.; ähnlich auch Beschl. v. 25.7. 1960 – 1 BvL 5/59, BVerfGE 11, 283, 293. 96 BVerfG, Beschl. v. 13.3. 2007 – 1 BvF 1/05, NVwZ 07, 937 ff. 97 BVerfG, Beschl. v. 13.3. 2007 – 1 BvF 1/05, NVwZ 07, 937, 940 f. 98 Siehe dazu Abschn. C.I.2.d)aa)(1). 99 Aufgrund der Vielzahl der möglicherweise in das System einzubeziehenden Emissionsquellen, die alle einem unterschiedlichen rechtlichen Ordnungssystem angehören, kann eine Erörterung anhand von Art. 3 I GG hier nur abstrakt erfolgen. 100 BVerfG, Beschl. v. 13.12. 1967 – 1 BvR 679/64, BVerfGE 23, 1, 10; Beschl. v. 11.5. 1970 – 1 BvL 17/67, BVerfGE 28, 227, 242 f.; Beschl. v. 7.7. 1982 – 2 BvL 14/78, 2/79 und 7/ 82, BVerfGE 61, 43, 68.

132

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

gemeinsame Neuregelung schaffen.101 Das BVerfG erklärt daher regelmäßig als Folge eines Verstoßes gegen Art. 3 I GG die entsprechende Norm nicht für nichtig, sondern stellt nur die Unvereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz fest.102 Ist daher in der vorliegenden Konstellation ein Verstoß zu bejahen, so ist im Anschluss zu überprüfen, ob aufgrund besonderer Umstände eine Einengung dieses gesetzgeberischen Spielraums in Betracht kommt. Zur Rechtfertigung der bisherigen nur lückenhaften Einführung des Emissionshandelssystems hat der EuGH auf die Neuartigkeit dieses Systems und die damit verbundene Zulässigkeit einer schrittweisen Erprobung verwiesen.103 Fraglich ist daher, inwieweit diese Argumentation auch in der dritten Handelsperiode noch eine unvollständige Einbeziehung der Emittenten tragen kann. Bejaht man eine solche Rechtfertigungsmöglichkeit, so ist zu untersuchen, ob die Rechtsprechung des EuGH auch auf das nationale Recht übertragbar ist. Betrachtet man allein die zeitliche Komponente, so könnte man spätestens seit Beginn der dritten Handelsperiode 2013 davon ausgehen, dass das System des Emissionshandels nicht mehr neuartig i. S. d. EuGH-Rechtsprechung ist. Demzufolge wäre ein strengerer Rechtfertigungsmaßstab anzulegen. Diese Ansicht ist jedoch in der Literatur unter Verweis auf die (wenn auch von Ausnahmen durchsetzte) Einführung einer vollständigen Versteigerung der Zertifikate abgelehnt worden.104 Die umfassenden Neuerungen durch die RL 2009/29/EG seien eine gravierende Kehrtwende im Emissionshandelssystems.105 Mithin handele es sich bei dem Regelungssystem der dritten Handelsperiode um ein neues, komplexes System i. S. d. Rechtsprechung des EuGH, so dass es gerechtfertigt sei, mit diesem erneut Erfahrungen sammeln zu dürfen.106 Überträgt man diese sich auf das europäische Emissionshandelssystem beziehenden Erwägungen auch auf das nationale Emissionshandelssystem, verstieße demzufolge die nur lückenhafte Ausdehnung des Emissionshandelssystems in der dritten Handelsperiode nicht gegen Art. 3 I GG. Zu prüfen ist daher, ob ein neues, komplexes System i. S. d. Rechtsprechung des EuGH vorliegt. Für die Annahme eines solchen könnte zunächst sprechen, dass die dritte Handelsperiode durch die neuen Zuteilungsregeln im Ergebnis einschneidende Änderungen für die betroffenen Anlagenbetreiber mit sich bringt. Die Zentralisierung des Zertifikatehandels sowie die Einführung der Vollversteigerung stellen 101

Unter Verweis auf die Rechtsprechung des BVerfG Hufen, Staatsrecht II, § 39 Rn. 18; Dürig/Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 3 GG Rn. 350 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 3 GG Rn. 40; Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 515. 102 BVerfG, Beschl. v. 11.11. 1998 – 2 BvL 10/95, BVerfGE 99, 280, 298; Beschl. v. 9.11. 2004 – 1 BvR 684/98, BVerfGE 112, 50, 73; Urt. v. 9.12. 2008 – 2 BvL 1, 2/07, 1, 2/08, BVerfGE 122, 210, 245. 103 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a./ Premier ministre u. a., EuZW 09, 263, 267 f. 104 Epiney, ZUR 10, 236, 239. 105 Epiney, ZUR 10, 236, 239. 106 Epiney, ZUR 10, 236, 239.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

133

weitreichende Neuerungen im Gegensatz zum bisherigen Handelssystem, das die Ausgestaltung der Zuteilung im Wesentlichen den Mitgliedstaaten überließ, dar. Andererseits ist aber auch das Konzept des Emissionshandels an sich zu berücksichtigen. Entscheidender Punkt ist, dass das Handelssystem auf eine ständige Fortentwicklung angelegt ist. Die EH-RL dient der Umsetzung der völkerrechtlichen Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll, das selbst seine Fortentwicklung normiert.107 Die Einteilung in unterschiedliche Handelsperioden, der Erlass jeweils modifizierter bzw. neuer Zuteilungsregeln und die stetige Reduktion der zu verteilenden Zertifikatsmenge verdeutlichen, dass es sich beim Emissionshandelssystem um kein statisches, sondern ein dynamisches Konstrukt handelt. Gleiches ergibt sich auch aus der inhaltlichen Auslegung des Klimaschutzrechts. Dieses ist gebunden an den wissenschaftlichen Fortschritt und die sich stetig wandelnden Erkenntnisse über die Anstrengungen, die erforderlich sein werden, um eine gefährliche anthropogene Schädigung des Klimas zu verhindern. Die Berufung auf die Sachstandsberichte des IPCC zeigt, dass auch in Zukunft das rechtliche Notwendige von dem wissenschaftlich Erforderlichen abhängen soll. Im Ergebnis stellt das Klimaschutzrecht eine sich ständig fortentwickelnde Materie dar. Das BVerfG hat in seiner Entscheidung zum NATO-Vertrag 1994108 in Zusammenhang mit einer „dynamische[n] Fortbildung der Verträge“109 davon gesprochen, dass der Vertrag „auf Räder gesetzt […]“ worden sei.110 Zwar ist Ausgangspunkt der Entscheidung des BVerfG keine Richtlinie (bzw. das nationale Umsetzungsrecht), sondern ein völkerrechtlicher Vertrag, so dass eine unmittelbare Vergleichbarkeit der beiden Sachverhalte nicht gegeben ist. Dennoch ist der Kerngedanke eines sich ständig fortentwickelnden, eines „dynamischen“ Rechtssystems übertragbar. Geht man daher davon aus, dass auch das Emissionshandelsrecht seiner Natur nach auf eine ständige Fortentwicklung angelegt ist (siehe dazu das BVerfG, das vergleichbar von „eine[r] Entfaltung des bisherigen Vertragsinhalts“111 spricht), muss dieses künftig auch einer Überprüfung am Maßstab des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes offen stehen. Ein dynamisches Rechtssystem kann nicht „alt“ und „erprobt“ i. S. d. Rechtsprechung des EuGH sein, da es gerade laufend fortentwickelt wird. In Konsequenz entzöge man es dauerhaft der Überprüfung am allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. Folglich ist der These, dass durch die Einführung der Versteigerung das System wieder als „neuartig“ zu bewerten sei, nicht zuzustimmen. Neuartig i. S. d. EuGH-

107

Siehe Abschn. B.II.1. BVerfG, Urt. v. 12.7. 1994 – 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93, BVerfGE 90, 286 ff. 109 BVerfG, Urt. v. 12.7. 1994 – 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93, BVerfGE 90, 286, 373. 110 BVerfG, Urt. v. 12.7. 1994 – 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93, BVerfGE 90, 286, 373; Ress, in: FS Zeidler, 1775, 1779. 111 BVerfG, Urt. v. 12.7. 1994 – 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93, BVerfGE 90, 286, 375. 108

134

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Rechtsprechung kann bei einem auf ständige Fortentwicklung angelegten System nur die grundsätzliche Einführung sein. Mithin können die noch in der Rs. C-127/07 herangezogene Neuartigkeit und Komplexität des Systems nicht weiter als Rechtfertigungsgrund für eine unvollständige Einbeziehung der Emittenten in den Emissionshandel dienen. Weitere Rechtfertigungsgründe, die einen entsprechenden Ausschluss ganzer Emittentengruppen ermöglichen, sind nicht ersichtlich. Eine Rechtfertigung kommt allenfalls im Einzelfall in Betracht.112 Vor dem Hintergrund der drohenden Gefahren durch den voranschreitenden Klimawandel ist eine vollständige Einbeziehung aller Emittenten (vorbehaltlich der Gestaltung im Einzelfall) auch grundsätzlich verhältnismäßig. Die Ausdehnung des Emissionshandelssystems kann jedoch nur dann aus Art. 3 I GG als Folge hergeleitet werden, wenn der Spielraum der Legislative zur Behebung des Gleichheitssatzverstoßes eingeschränkt ist. Die EH-RL i. d. F. 2009/ 29/EG gibt dem nationalen Gesetzgeber i. V. m. Anhang I und III sowohl die Treibhausgase als auch die einzubeziehenden Anlagen zumindest im Grundsatz zwingend vor. Insoweit kann die Legislative die Ungleichbehandlung nur durch die Ausdehnung des bestehenden Anwendungsbereichs beheben. Somit ergibt sich für den Gesetzgeber aus Art. 3 I GG die Pflicht, vorbehaltlich der Berücksichtigung der technischen Umsetzbarkeit und der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall, alle diejenigen Emittenten in das Emissionshandelssystem einzubeziehen, die den bereits in Anhang I gelisteten Emittenten wesentlich gleich i. S. d. allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes sind. b) Ausdehnung aufgrund einer Schutzpflichtverletzung Eine Einbeziehung weiterer Emittenten in das Emissionshandelssystem könnte sich auch als Folge einer Schutzpflichtverletzung aus Art. 2 II 1 i. V. m. 1 I, II GG bzw. des Art. 20 a GG ergeben. Das ist insbesondere bezüglich solcher Emittenten relevant, die nicht vom Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 I GG erfasst sind. Diesbezüglich steht der Gesetzgeber nicht nur vor einer juristischen, sondern auch vor einer technischen und praktischen Herausforderung. Eine umfassende Einbeziehung aller Emittenten aufgrund einer verfassungsrechtlichen Schutzpflicht bedeutet auch die Erfassung von Kleinstemittenten wie bspw. privaten Haushalten. In der Literatur wird aufgrund der sich stellenden Mess- und Kontrollprobleme eine derartige Ausdehnung des Anwendungsbereichs als „nicht praktikabel und ökonomisch ineffizient“113 bezeichnet. Aus der Perspektive des Klimaschutzes ist es aber 112

Siehe bspw. zur Rechtfertigung von Ausnahmevorschriften durch die Problematik des „Carbon Leakage“ Abschn. D.II.5.a)cc)(3). 113 Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 104; siehe dazu auch Rodi, in: Europäisches Klimaschutzrecht, 189, 196; a. A. Reuter, RdE 03, 262, 265.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

135

irrelevant, ob die Emissionen von einigen wenigen großen oder vielen kleinen Emittenten verursacht werden. Mithin können allein technische und praktische Probleme kein Argument darstellen, diese Kleinstemittenten weiterhin nicht in das Emissionshandelssystem zu integrieren.114 Zu berücksichtigen ist, dass die grundrechtliche Schutzpflicht einen finalen Charakter aufweist.115 Das heißt, aus dem Grundgesetz folgt nur das Ziel des Schutzes, die Maßnahmen zur Erreichung desselben stehen im Ermessen des Gesetzgebers.116 Des Weiteren garantiert sie lediglich den minimalen Schutz des Grundrechts; sie schützt also allein vor einer Verletzung des Untermaßverbots.117 Davon kann dann gesprochen werden, wenn die Rechtsordnung nicht ein Mindestmaß an Schutz gewährt,118 wenn also „die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder erheblich dahinter zurückbleiben“119. Entscheidend ist, ob der Gesetzgeber seine Schutzpflichten evident verletzt hat.120 Fraglich ist daher, ob das nationale Klimaschutzrecht gegen dieses Untermaßverbot verstößt. Aufgrund des gesetzgeberischen Spielraums ist nicht ausschlaggebend für die Bejahung einer evidenten Verletzung des Untermaßverbots, „ob auf dem Gebiet der Bekämpfung der Luftverunreinigung bereits befriedigende Verhältnisse erreicht oder alle denkbaren Schutzmaßnahmen verwirklicht worden sind“121. Die Bundesregierung hat auf der Grundlage ihres Klimaschutzkonzepts den Emissionshandel in der dritten Handelsperiode modifiziert und durch TEHG und ZuV ausgestaltet. Begleitend kommen Klimaschutzmaßnahmen auch außerhalb des Emissionshandelsrechts im Rahmen des Klimaschutzpakets hinzu.122 Mithin ist der Gesetzgeber nicht untätig geblieben. Fraglich ist nur, ob die getroffenen Maßnahmen, insbesondere aufgrund des unvollständigen Anwendungsbereichs des Handelssystems, völlig unzureichend 114 Siehe dazu Küll, Grundrechtliche Probleme, 161, die erwägt, in diesem Falle stellvertretend für die Verbraucher bei den Energieanbietern anzuknüpfen, d. h. vom DownstreamAnsatz auf den Upstream-Ansatz zu wechseln. 115 Alexy, Theorie, 421 f.; Hufen, Staatsrecht II, § 5 Rn. 6; Klein, JuS 06, 960; Pieroth/ Schlink, Staatsrecht II, Rn. 309. 116 Alexy, Theorie, 421 f.; Hufen, Staatsrecht II, § 5 Rn. 6; Klein, JuS 06, 960 f.; Pieroth/ Schlink, Staatsrecht II, Rn. 309. 117 Klein, JuS 06, 960, 961. 118 BVerfG, Urt. v. 28.5. 1993 – 2 BvF 2/90, 2 BvF 4/92, 2 BvF 5/92, NJW 93, 1751, 1759. 119 BVerfG, Beschl. v. 28.2. 2002 – 1 BvR 1676/01, NJW 02, 1638, 1639; so auch Beschl. v. 26.1. 1988 – 1 BvR 1561/82, NVwZ 88, 427, 428; Beschl. v. 30.11. 1988 – 1 BvR 1301/84, NJW 89, 1271, 1274 f. 120 BVerfG, Beschl. v. 28.2. 2002 – 1 BvR 1676/01, NJW 02, 1638, 1639. 121 BVerfG, Beschl. v. 14.9. 1983 – 1 BvB 920/83, NJW 83, 1931, 1932; vgl. auch Beschl. v. 14.1. 1981 – 1 BvR 612/72, NJW 81, 1655, 1657. 122 Siehe Abschn. D.I.3.

136

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

sind. Für eine derartige Unzulänglichkeit sprechen auf den ersten Blick die sich aus den Emissionsstatistiken ergebenden Zweifel an der tatsächlichen Wirksamkeit des Emissionshandelssystems. Andererseits lassen sich nur aus den Statistiken allein keine eindeutigen Aussagen über den tatsächlichen Umfang der Emissionsreduktionen ableiten.123 Zwar wurden deutliche Mängel in der Ausgestaltung des Emissionshandelsrechts der ersten und zweiten Handelsperiode festgestellt.124 Zu berücksichtigen ist aber, dass der Gesetzgeber in Umsetzung der europäischen Vorgaben in der dritten Handelsperiode diese zu beheben versucht. In Kombination mit den weiteren von der Regierung in die Wege geleiteten Maßnahmen im Rahmen des Klimaschutzpakets kann mithin nicht von einer evidenten Verletzung der Schutzpflicht ausgegangen werden. Ein Anspruch auf Ausweitung des Emissionshandelssystems als Folge der Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten kommt nicht in Betracht. Aus den gleichen Gründen entfällt ein Anspruch aus Art. 20 a GG.125 Im Ergebnis ist der Gesetzgeber aufgrund des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes nur zur Einbeziehung solcher Emittenten verpflichtet, die im Vergleich mit den bisher durch Anhang I aufgrund zwingender europarechtlicher Vorgaben erfassten Emittenten als wesentlich gleich zu betrachten sind. In Hinblick auf den weiten Handlungsspielraum des Gesetzgebers besteht keine Pflicht zur Einbeziehung weiterer Emittenten, da das Untermaßverbot nicht verletzt ist. Trotz der Zweifel an der Effizienz des Klimaschutzsystems kann in den Maßnahmen des Gesetzgebers für die dritte Handelsperiode keine evidente Schutzpflichtverletzung gesehen werden. 2. Kontroll- und Sanktionssystem Unabdingbare Voraussetzung für ein wirksames Handelssystem ist ein funktionierendes System aus Kontrolle und Sanktion. Für die Unternehmen, die ihre Pflicht zur Abgabe von Zertifikaten verletzen, sind effiziente Kontrollmaßnahmen und durchgreifende Sanktionen zu schaffen.

Bei der Beurteilung des Sanktionssystems sind zwei Aspekte zu unterscheiden: einerseits die Überwachungspflichten als denknotwendige Vorstufe eines Sanktionssystems an sich, andererseits das Sanktionssystem im engeren Sinne, d. h. die Festlegungen von Strafen für die sich rechtswidrig verhaltenden Anlagenbetreiber.

123

Siehe Abschn. C.IV.1.b). Siehe zusammenfassend Abschn. C.IV. 125 Groß, ZUR 09, 364 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 20 a GG Rn. 18; Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 20 a GG Rn. 33. 124

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

137

a) Überwachung und Berichterstattung Das TEHG 11 modifiziert das Überwachungs- und Berichtssystem. Nach bisherigem Recht war in den ersten beiden Handelsperioden gem. § 20 I 1 TEHG 04 die Landesimmissionsschutzbehörde für den Vollzug der §§ 4 und 5 TEHG 04, also der Emissionsgenehmigung und der Ermittlung von Emissionen und den Emissionsbericht, zuständig. Gem. § 5 I 1, Anhang II Teil I, II TEHG 04 i. V. m. Anhang I Ziff. 4.3 der Monitoring-Leitlinien mussten die Anlagenbetreiber einen Überwachungsplan, ein sog. Monitoringkonzept, vorlegen. Das TEHG 11 grenzt in den §§ 4 bis 6 Emissionsgenehmigung und Überwachungsplan im Vergleich zu den Vorschriften der ersten beiden Handelsperioden deutlicher voneinander ab.126 Dadurch soll künftig eine einfachere Bestimmung der Vollzugszuständigkeiten von Bund bzw. Ländern ermöglicht werden.127 In der dritten Handelsperiode ist damit die DEHSt zuständige Stelle für die Emissionsüberwachung, § 19 I Nr. 3 i. V. m. §§ 5 und 6 TEHG 11. Die Gesetzesänderung bündelt damit weitere Kompetenzen in der Hand der DEHSt. Diese neue Kompetenzverteilung ist von Seiten der Praxis kritisiert worden.128 Die Modifizierung der Vollzugszuständigkeiten sei wenig sachgerecht.129 Im Gegensatz zu den Landesbehörden, in deren Hand bereits die Betreuung des Genehmigungsverfahrens gelegen habe, fehle es der DEHSt an ausreichender Fachkenntnis hinsichtlich der betroffenen Anlagen.130 Dieses Informationsungleichgewicht müsse durch die DEHSt erst nachträglich behoben werden, so dass ein unnötig hoher Zeitund Verwaltungsaufwand entstehe.131 Zuständig solle weiter die entsprechende Behörde i. S. d. BImSchG bleiben.132 Denkbar sei eine „modifizierte Genehmigung“,133 innerhalb derer die DEHSt eine Stellungnahme zum Überwachungsplan abgebe, die im Anschluss von der Landesbehörde zu berücksichtigen sei.134 Dieser Kritik ist jedoch nicht zuzustimmen. Im Rahmen der Neuverteilung der Zuständigkeiten kommt der Anlagenkenntnis keine zentrale Bedeutung zu. Diese ist vorrangig für die Anlagengenehmigung relevant, die jedoch unverändert in der Hand der Landesbehörde verbleibt. Entscheidend ist vielmehr der Zusammenhang zwischen „der Genehmigung des Überwachungsplans und der behördlichen Überwa126 127 128 129 130 131 132 133 134

BT-Drucks. 17/5296, 31. Siehe dazu BMU, PM 28/11, 2. DIHK, Stellungnahme TEHG-Novelle, 1 ff. DIHK, Stellungnahme TEHG-Novelle, 2. DIHK, Stellungnahme TEHG-Novelle, 2. DIHK, Stellungnahme TEHG-Novelle, 2. DIHK, Stellungnahme TEHG-Novelle, 2. DIHK, Stellungnahme TEHG-Novelle, 2. DIHK, Stellungnahme TEHG-Novelle, 2.

138

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

chung der Emissionsberichtserstattung“135. Somit kann gerade nicht von einer „gespaltenen Genehmigung“136 gesprochen werden, da Genehmigung und Überwachung deutlich voneinander getrennt werden sollen. Auch kann der Alternativvorschlag des DIHK nicht überzeugen. Die Abgabe einer Stellungnahme setzt Sachkenntnis der DEHSt über die entsprechende Anlage voraus, die diese sich zunächst aneignen muss. Das Zusammenwirken im Rahmen von Stellungnahme und Berücksichtigungspflicht erfordert ein enge Kooperation, die ebenfalls Raum für Konflikte und zeitliche Verzögerungen bietet. Mithin erscheint der Alternativvorschlag des DIHK nicht geeignet. Das Anlagenmonitoring wird jetzt unmittelbar im TEHG137 geregelt. In Kombination mit der Neuverteilung der Kompetenzen wird das Überwachungssystem des Emissionshandels gestärkt und der bundeseinheitliche Vollzug138 und damit verbunden die Einhaltung der Wettbewerbsbedingungen für alle Anlagen in Deutschland sichergestellt.139 Die Zusammenlegung von Überwachung und Vollzug zentralisiert das für eine effiziente Kontrolle erforderliche Wissen in der Hand einer Behörde.140 Mithin wird die Gefahr von Fehlern und Betrugsversuchen beim Vollzug des Emissionshandels gemindert. Negativ ist aber anzumerken, dass der Gesetzgeber weiter an dem Konzept der sachverständigen Stellen gem. § 21 TEHG 11 festhält. Gem. §§ 5 II, 9 II, 10 I Nr. 13 TEHG 11 werden diese auch in der dritten Handelsperiode in den Prozess der Anlagengenehmigung und Überwachung einbezogen. Zwar ist der Sachverständige grundsätzlich auch ein in anderen Rechtsgebieten anerkanntes Instrument, so bspw. im Zivilprozess gem. §§ 402 ff. ZPO. Aufgrund der Einbettung in das im Übrigen unzureichende System aus Kontrolle und Sanktion ist die Beauftragung von Sachverständigen im Emissionshandelsrecht jedoch weiter kritisch zu bewerten. b) Sanktionen Das Sanktionssystem im engeren Sinne ist im Wesentlichen unverändert geblieben und in Abschnitt 5 des TEHG 11 geregelt. § 29 TEHG 11 normiert die Durchsetzung der Berichtspflicht, § 30 TEHG 11 die der Abgabepflicht. Die Zahlungspflicht für nicht gem. § 7 I TEHG 11 abgegebene Zertifikate beträgt weiter (nur) 100 Euro. Dieser Betrag wurde schon in der vorherigen Handelsperiode für zu

135

BT-Drucks. 17/5296, 31 f. DIHK, Stellungnahme TEHG-Novelle, 2. 137 I. d. F. v. 21.7. 2011. 138 So die Parlamentarische Staatssekretärin Ursula Heinen-Esser in ihrer Rede vor dem Deutschen Bundestag am 7.4. 2011, zitiert nach http://www.bmu.de/presse/reden/ursula_hein en-esser/doc/47289.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013). 139 BMU, PM 28/11, 2. 140 Siehe dazu auch BT-Drucks. 15/5711, 12. 136

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

139

gering erachtet,141 ist jedoch nach den Vorgaben des Art. 16 III EH-RL i. d. F. 2009/ 29/EG unverändert übernommen worden. Auch hier hätte der Gesetzgeber im Rahmen der Rechtsprechung des EuGH142 die Möglichkeit gehabt, den Verstoß gegen die Abgabepflicht schärfer zu sanktionieren. Neu ist der aufgrund der RL 2008/101/EG geschaffene § 31 TEHG 11. Dieser sieht eine Betriebsuntersagung für Luftfahrzeugbetreiber vor. Kommt ein solcher seinen Aufgaben nach dem TEHG nicht nach und sind andere Durchsetzungsmaßnahmen erfolglos geblieben, so kann die Europäische Kommission auf Antrag eine Betriebsuntersagung beschließen. Fraglich ist, warum nicht eine entsprechende Vorschrift auch für die sonstigen Emittenten, insbesondere Industrie- und Energieanlagen, geschaffen worden ist. Werden die Betriebsuntersagungen durch die nationalen Behörden durchgesetzt und kontrolliert, stellen sie ein effizientes Mittel dar, um unzulässige Emissionen zu verhindern. Im Gegensatz zu (der für finanzstarke Unternehmen) geringen Summe von 100 Euro je Zertifikat bildet die Untersagung des Anlagenbetriebs für alle Emittenten eine empfindliche Strafe, die einen hohen Anreiz bietet, die erforderlichen Zertifikate in entsprechender Anzahl rechtzeitig abzugeben bzw. entsprechende Modernisierungsmaßnahmen durchzuführen. Wird die Betriebsuntersagung als Ultima Ratio ausgestaltet und auf den unmittelbaren Zeitraum bis zur Abgabe der notwendigen Zertifikate beschränkt, ist diese vor dem Hintergrund des drohenden Klimawandels und der bisher nur begrenzten Wirksamkeit des Kontroll- und Sanktionsmechanismus auch verhältnismäßig. Mithin ist festzustellen, dass es auch in der dritten Handelsperiode an einem umfassenden und wirksamen Kontroll- und Sanktionsmechanismus fehlt. Der Gesetzgeber hat zwar durch die Modifikation des Überwachungssystems grundsätzlich den ersten Schritt getan, um künftig die Einhaltung der Verpflichtungen durch die Anlagenbetreiber sicherzustellen. Die Übernahme der (zu milden) Sanktionen aus der vorherigen Handelsperiode für Industrieanlagen lässt jedoch weitere Schritte vermissen. Hier muss der Gesetzgeber im Interesse des Klimaschutzes weitere Anpassungen vornehmen. 3. Wahrung der parlamentarischen Rechte Das Verfahren der ersten und zweiten Handelsperiode zur Aufstellung der Zuteilungsregeln verstieß gegen den Parlamentsvorbehalt. Die Zuteilungsvorschriften der dritten Handelsperiode müssen auf einem verfassungsmäßigen Gesetz unter Wahrung der Rechte des Parlaments beruhen. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass dieses Verfahren dennoch eine flexible und zeitnahe Ausgestaltung der Regelungen erlauben muss, um den Anlagenbetreibern hinreichend Zeit zur Antragstellung zu geben.

141 142

Siehe dazu Abschn. C.I.3. Siehe Abschn. D.II.1.a).

140

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Die Streichung der Allokationspläne und des damit verbundenen Prozedere der Verabschiedung der Zuteilungsregeln lassen den in Abschn. C. festgestellten Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt entfallen. Dennoch kommt auch durch die Neugestaltung der Allokationsvorschriften in der dritten Handelsperiode ein Verstoß gegen parlamentarische Rechte in Betracht. So ist zunächst zu prüfen, ob die Zentralisierung der Zuteilungsentscheidung auf europäischer Ebene den Spielraum des nationalen Gesetzgebers unzulässig einengt. Des Weiteren setzt das TEHG 11 unter Verweis auf die zu Grunde liegenden europäischen Vorgaben die EH-RL durch Rechtsverordnung um. Insoweit könnte eine unzulässige Übertragung von Kompetenzen an die Exekutive vorliegen. a) Vorgaben der EU-Zuteilungsregelungen Zu untersuchen ist zunächst, ob die EU-Zuteilungsregelungen der künftigen Handelsperiode eine Verletzung des nationalen Parlamentsvorbehalts zur Folge haben könnten. In diesem Kontext sind die Änderungen durch die RL 2009/29/EG zu berücksichtigen. Im Gegensatz zu der Rechtslage in den ersten beiden Handelsperioden ist nicht mehr der NAP, bezüglich dessen Ausgestaltung die Richtlinie nur wenig Vorgaben enthielt (vgl. Anhang III EH-RL i. d. F. 2003/87/EG), für die Zuteilung der Zertifikate maßgeblich. Vielmehr enthält die Richtlinie nun selbst konkrete Vorgaben für die Allokation der Zertifikate. Eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts auf nationaler Ebene ist insoweit ausgeschlossen. Entscheidender Unterschied ist, dass die wesentlichen Zuteilungsregeln künftig durch die i. R. d. Art. 288 III AUEV bindende Richtlinie vorgegeben sind. Aufgrund der Kompetenzübertragung an die EU wurde eine eigene Rechtsordnung geschaffen.143 Die Mitgliedstaaten haben im Anwendungsbereich des Vertrags ihre Souveränitätsrechte beschränkt144 und durch die Öffnung der nationalen Rechtsordnung für das Unionsrecht den „Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenommen“145. Mithin ist es aufgrund dieses Verzichts im Anwendungsbereich des Europarechts irrelevant, dass dem Bundestag bei der Umsetzung der bindenden Zuteilungsregeln grundsätzlich kein parlamentarischer Entscheidungsspielraum mehr verbleibt. Die vorliegende Konstellation ist damit nicht mit dem Erlass der Zuteilungsregeln durch NAP und ZuG vergleichbar. Die EH-RL i. d. F. 2003/87/EG ließ den Mitgliedstaaten ausdrücklich Umsetzungsspielraum bezüglich der Aufstellung der grundrechtswesentlichen Zuteilungsregelungen. Die Bindung des nationalen Parlaments war durch das der Notifikation bei der Kommission vorgelagerte Handeln 143 144 145

EuGH, Urt. v. 15.7. 1964 – Rs. 6/64, Costa/ENEL, Slg. 64, 1251, Rn. 3. EuGH, Urt. v. 15.7. 1964 – Rs. 6/64, Costa/ENEL, Slg. 64, 1251, Rn. 4. BVerfG, Urt. v. 29.5. 1974 – Rs. 2 BvL 52/71, BVerfGE 37, 271, 280.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

141

der innerstaatlichen Exekutive entstanden, nicht aber – wie künftig – durch die Vorgaben der EH-RL selbst. Eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts durch die EU-Zuteilungsregelungen der dritten Handelsperiode kommt mithin nicht in Betracht.146 b) Übertragung von Durchführungsbefugnissen Fraglich ist jedoch, ob die parlamentarischen Rechte durch § 10 S. 1 TEHG 11 verletzt sein könnten. Einerseits delegiert § 10 S. 1 TEHG 11 den Erlass der Zuteilungsvorschriften an die Exekutive, so dass zu untersuchen sein wird, ob eine Regelung durch Zuteilungsverordnung zulässig ist. Andererseits enthält die Norm eine dynamische Verweisung, die die EH-RL und den Beschluss 2011/278/EU in ihrer jeweiligen Fassung bei Erlass der Zuteilungsregeln für maßgeblich erklärt. Die Rechtmäßigkeit solcher dynamischen Verweisungen ist umstritten. aa) Umsetzung der Zuteilungsvorschriften durch RVO § 10 S. 1 TEHG 11 ermächtigt die Exekutive zur Umsetzung europäischer Richtlinienvorgaben. Es handelt sich demnach um eine „gemeinschaftsrechtsspezifische Verordnungsermächtigung“147 bzw. um eine „zweistufige Exekutivrechtsetzung“148. Sinn und Zweck sind die schnellere und flexiblere europarechtsbedingte Anpassung von Gesetzen sowie die Entlastung des nationalen Gesetzgebers.149 Zu prüfen ist, ob der Gesetzgeber berechtigt war, den Erlass der Zuteilungsvorschriften an die Exekutive zu delegieren, oder ob er ein parlamentarisches Zuteilungsgesetz hätte erlassen müssen. Hält man eine solche Delegation grundsätzlich für rechtmäßig, so ist zu untersuchen, ob diese den Anforderungen des Art. 80 I 2 GG entspricht. (1) Delegation an die Exekutive Innerhalb des durch die EuGH-Rechtsprechung gesteckten Rahmens150 kommt den Staaten Umsetzungsspielraum bezüglich der konkreten Rechtsform des nationalen Umsetzungsakts zu.

146

Siehe dazu Epiney, ZUR 10, 236, 239, die eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts i. E. aufgrund „[der] Revision der Richtlinie 2003/87 und [der] damit einhergehende[n] ,Europäisierung‘ der Festlegung der Obergrenze und der Zuteilungen“ ablehnt. 147 Scheuing, EuR 85, 229, 234; siehe dazu Bauer, in: Dreier, Art. 80 GG Rn. 9, 36; Rieckhoff, Vorbehalt, 244 ff. 148 So Breuer, ZfW 99, 220, 229 für § 6a WHG. 149 Bauer, in: FS Steinberger, 1061, 1075; Breuer, ZfW 99, 220, 223 f. 150 Die Umsetzung europäischer Vorgaben durch RVO ist grundsätzlich zulässig; siehe dazu EuGH, Urt. v. 30.5. 1991 – Rs. C-361/88, Kommission/Deutschland, Slg. 91, I-2567 ff.; Urt. v. 30.5. 1991 – Rs. C-59/89, Kommission/Deutschland, Slg. 91, I-2607 ff.

142

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Eine Delegation an die Exekutive in Form einer Rechtsverordnung ist dann unzulässig, wenn der Parlamentsvorbehalt betroffen ist, d. h. die zu regelnde Materie nur der Regelung durch ein formelles Parlamentsgesetz offen steht. Dabei ist auf die in Zusammenhang mit der Versteigerung gem. § 19 ff. ZuG 12 aufgestellten Maßstäbe zurückzugreifen.151 Die Umsetzung der europäischen Vorgaben durch eine Rechtsverordnung gem. Art. 80 I GG ist danach zulässig. Zwar stellt die Zuteilung von Zertifikaten generell einen grundrechtswesentlichen Bereich dar. Die Grundrechtsrelevanz ist in dieser Konstellation jedoch als gering zu bewerten. Die Zuteilungsverordnung erfasst gem. § 10 TEHG 11 nur die kostenlose Zuteilung. Des Weiteren ist diese ausweislich ihres Wortlauts eine Übergangsvorschrift zur Harmonisierung der kostenlosen Allokation der Zertifikate, mithin von vornherein in ihrem zeitlichen Geltungsbereich begrenzt. Der Gesetzgeber hat durch § 10 S. 1 TEHG 11 dem Verordnunggeber konkrete Vorgaben bezüglich des Regelungsgehalts gegeben und dadurch den Gestaltungsund Auswahlspielraum der Verwaltung hinreichend begrenzt.152 Der politische Einfluss des Verordnunggebers wird so minimiert.153 Mithin enthält die Rechtsverordnung nur unwesentliche Detailregelungen in einem an sich grundrechtswesentlichen Bereich.154 Die Umsetzung durch Rechtsverordnung ermöglicht in diesem Rahmen eine zeitnahe und flexible Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben. Der Gesetzgeber hat also durch § 10 S. 1 TEHG 11 die Rahmenbedingungen in Form des „Ob“ und des „Wie“ der kostenlosen Zuteilung vorgegeben.155 Aufgrund der geringen grundrechtswesentlichen Bedeutung der kostenlosen Zuteilung der Zertifikate ist mithin die Ausgestaltung durch Rechtsverordnung zulässig. Der Parlamentsvorbehalt ist gewahrt.156 (2) Vorgaben des Art. 80 I 2 GG Zu untersuchen ist, ob § 10 S. 1 TEHG 11, der sich auf die EH-RL und den Beschluss 2011/278/EU in ihrer jeweils geltenden Fassung bezieht, den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots gem. Art. 80 I 2 GG157 an eine Verordnungsermächtigung entspricht.

151

Siehe Abschn. C.III.1.b). Siehe zu diese Vorgaben Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 233; Martini, Markt, 446. 153 Siehe zu diese Vorgaben Martini, Markt, 446. 154 Siehe zu diese Vorgaben VGH München, Beschl. v. 23.3. 2006 – 7 CE 06/10164, BeckRS 2009, 33798, Rn. II.2)b)cc); Seiler, Parlamentsvorbehalt, 188 f. 155 Siehe dazu Gramlich, CR 00, 101, 102 f.; Martini, in: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, 249, 268; Martini/Gebauer, ZUR 07, 225, 233. 156 Zweifelnd unter Verweis auf die „wirtschaftliche Relevanz der Zuteilung“ Zenke, IR 11, 98, 99. 157 Das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 I 2 GG verdrängt als lex specialis den allgemeinen Bestimmtheitsgrundsatz des Grundgesetzes, Ziekow, JZ 99, 962, 965. 152

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

143

Dies könnte problematisch sein, da „eine gemeinschaftsrechtliche Bindung der Bundesrepublik Deutschland gegeben ist, die den Gestaltungsspielraum des deutschen Gesetzgebers ergreift“158. Zu klären ist daher zunächst, inwieweit Art. 80 I 2 GG trotz des europarechtlichen Einflusses zur Anwendung kommt. Im Anschluss ist § 10 S. 1 TEHG159 an dem entwickelten Maßstab zu messen. (a) Anwendbarkeit des Art. 80 I 2 GG Das BVerwG geht in seiner Rechtsprechung davon aus, dass das Bestimmtheitsgebot zwar grundsätzlich weiter gilt.160 Es kommt jedoch nur insoweit zur Anwendung, als den Mitgliedstaaten ein innerstaatlicher Umsetzungsspielraum verbleibt, also nationale Rechtsetzungsbefugnis besteht.161 In der Literatur wird die europarechtliche Modifikation des Art. 80 I 2 GG abgelehnt. „Eine derartige Relativierung von Bestimmungen des nationalen Verfassungsrechtes [lasse] sich endlich auch nicht aus dem vom Europäischen Gerichtshof entwickelten Grundsatz des Vorranges des Gemeinschaftsrechtes [sic] gegenüber dem nationalen Recht herleiten.“162 Dem ist im Ergebnis nicht zuzustimmen. Entgegen der Kritik in der Literatur findet Art. 80 I 2 GG dann im Rahmen der Umsetzung von EU-Recht keine Anwendung, wenn die Richtlinie den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum mehr belässt.163 Denn in diesem Fall gibt das ermächtigende Gesetz lediglich die Vorgaben der Richtlinie wieder.164 Der Grund für diese Differenzierung liegt in der Übertragung von Kompetenzen an die EU.165 Ausgehend von Historie und Gesetzeszweck166 soll Art. 80 I 2 GG eine 158

BVerfG, Beschl. v. 8.6. 1977 – 2 BvR 499/74 und 1042/75, BVerfGE 45, 142 ff. I. d. F. v. 21.7. 2011. 160 BVerwG, Urt. v. 16.9. 2004 – 3 C 35/03, NVwZ 05, 337, 338; so auch der überwiegende Teil der Literatur, siehe bspw. Bauer, in: FS Steinberger, 1061, 1075 ff.; ders., in: Dreier, Art. 80 GG Rn. 9, 36; Calliess, in: NVwZ 98, 8, 12; Ehlers, in: Verwaltungsrecht AT, § 2 Rn. 51; Klink, Pauschale Ermächtigungen, 131 ff.; Nierhaus, in: Dolzer/Vogel/Graßhof u. a., Art. 80 GG Rn. 315 ff.; Triantafyllou, Gesetzesvorbehalt, 239 f.; Wallrabenstein, in: v. Münch/Kunig, Art. 80 GG Rn. 43 ff.; Weber, Rechtsfragen, 24 f. 161 BVerwG, Urt. v. 16.9. 2004 – 3 C 35/03, NVwZ 05, 337, 338. 162 Reinhardt, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1997, 337, 359; zu weiteren Argumenten dieser Ansicht siehe Breuer, ZfW 99, 220, 226 ff.; Kotulla, ZfW 00, 85, 96 f.; Ossenbühl, DVBl. 99, 1, 6 f. 163 Calliess, NVwZ 98, 8, 13; Nierhaus, in: Dolzer/Vogel/Graßhof u. a., Art. 80 GG Rn. 317; Rieckhoff, Vorbehalt, 250; a. A. Klink, Pauschale Ermächtigungen, 132 ff.; Saurer, Die Funktionen, 324; Weber, Rechtsfragen, 25 f. 164 Rieckhoff, Vorbehalt, 250; a. A. Klink, Pauschale Ermächtigungen, 132 ff.; Saurer, Die Funktionen, 324. 165 Siehe dazu Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann, UBA-Berichte 7/90, 470. 166 Zum historischen Hintergrund und der Entstehungsgeschichte von Art. 80 GG siehe BVerfG, Urt. v. 23.10. 1951 – 2 BvG 1/51, BVerfGE 1, 14, 59 f.; Bauer, in: FS Steinberger, 1061, 1066 ff.; Frankenberger, Umweltschutz durch RVO, 88; Frehse, Ermächtigungsge159

144

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Selbstentmachtung des Parlaments verhindern und die wesentlichen Grundentscheidungen dem Parlament als unmittelbar staatlich legitimiertem Gesetzgebungsorgan vorbehalten.167 Sind diese Grundentscheidungen rechtmäßig auf europäischer Ebene getroffen worden und in ihrer Umsetzung verbindlich für die Mitgliedstaaten, so entfällt der Schutzzweck des Art. 80 I 2 GG.168 Im Ergebnis ist Art. 80 I 2 GG im Einzelfall an die Regelungsdichte der europäischen Vorgaben anzupassen.169 § 10 S. 1 TEHG 11 ist im Folgenden an diesem Maßstab zu überprüfen. (b) Überprüfung des § 10 S. 1 TEHG 11 am Maßstab des Art. 80 I 2 GG Eine Verordnungsermächtigung ist nach der ständigen Rechtsprechung des BVerfG dann nicht mehr bestimmt, wenn nicht vorherzusehen ist, „in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Rechtsverordnungen haben können“170. Art. 80 I 2 GG regelt, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Verordnungsermächtigung im delegierenden Gesetz bestimmt werden müssen. Das BVerfG hat in seiner Rechtsprechung diese Vorgaben durch die „Selbstentscheidungsformel“171 sowie die „Programmformel“172 und die „Vorhersehbar-

setzgebung, 47 ff.; Gusy, Weimarer Reichsverfassung, 158 ff.; Mößle, Inhalt, Zweck und Ausmaß, 19 ff.; Pünder, Exekutive Normsetzung, 53 ff.; Reinhardt, in: Jahrbuch des Umweltund Technikrechts 1997, 337, 340 ff. 167 BVerfG, Urt. v. 23.10. 1951 – 2 BvG 1/51, BVerfGE 1, 14, 59 f.; Beschl. v. 20.10. 1981 – 1 BvR 640/80, BVerfGE 58, 257, 277; Beschl. v. 8.6. 1988 – 2 BvL 9/85 und 3/86, BVerfGE 78, 249, 272. 168 Rieckhoff, Vorbehalt, 250 f.; Wallrabenstein, in: v. Münch/Kunig, Art. 80 GG Rn. 15; siehe dazu Reinhardt, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1997, 337, 355 ff. 169 Im Ergebnis ebenso von einer Modifikation des Art. 80 I 2 GG ausgehend Calliess, NVwZ 98, 8, 12; ders., in: Jarass/Petersen/Weidemann, § 57 KrW-/AbfG Rn. 85; Nierhaus, in: Dolzer/Vogel/Graßhof u. a., Art. 80 GG Rn. 321; Scheuing, EuR 85, 229, 234 f.; Triantafyllou, Gesetzesvorbehalt, 239 f.; a. A. Brenner, in: Mangold/Klein/Starck, Art. 80 GG Rn. 39; Breuer, ZfW 99, 220, 226 ff.; v. Danwitz, JURA 02, 93, 98 f.; Kotulla, ZfW 00, 85, 96 f.; Ossenbühl, DVBl. 99, 1, 6 f.; Saurer, Funktionen, 323 ff.; siehe dazu auch Weihrauch, NVwZ 01, 265, 269, der darüber hinausgehend einen besonders strengen Maßstab an die Vereinbarkeit mit Art. 80 I 2 GG anlegt. 170 BVerfG, Urt. v. 23.10. 1951 – 2 BvG 1/51, BVerfGE 1, 14, 60; Beschl. v. 27.11. 1962 – 2 BvL 13/61, BVerfGE 15, 153, 160; ähnlich Beschl. v. 13.10. 1970 – 2 BvR 618/68, BVerfGE 29, 198, 210. 171 BVerfG, Beschl. v. 10.6. 1953 – 1 BvF 1/53, BVerfGE 2, 307, 334; Beschl. v. 27.11. 1962 – 2 BvL 13/61, BVerfGE 15, 153, 160; Beschl. v. 11.1. 1966 – 2 BvR 424/63, BVerfGE 19, 354, 361 f. 172 BVerfG, Beschl. v. 13.6. 1956 – 1 BvL 54/55, 17/56, BVerfGE 5, 71, 77; Beschl. v. 18.10. 1966 – 2 BvL 28/764, BVerfGE 20, 296, 305; Beschl. v. 11.10. 1994 – 1 BvR 337/92, BVerfGE 91, 148, 163.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

145

keitsformel“173 konkretisiert.174 Ausreichend ist es dabei, wenn sich die genannten Kriterien im Wege der Auslegung bestimmen lassen.175 Nicht erforderlich ist, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß ausdrücklich im Wortlaut der ermächtigenden Norm verankert sind.176 Maßstab ist dabei nicht nur das nationale Recht, sondern auch die zu Grunde liegende Richtlinie.177 Diese begrenzt von vornherein den Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers, da eine Bindung durch die europäischen Vorgaben besteht.178 Die RVO kann erst dann ergehen, wenn der umzusetzende Rechtsakt auf europäischer Ebene bereits erlassen ist.179 Daraus folgt aber im Normalfall das für die hinreichende Bestimmbarkeit erforderliche Regelungsprogramm.180 Entgegen der Kritik in der Literatur181 bezieht das BVerfG bei der Prüfung der Bestimmtheit die Normen, auf die verwiesen wird, ein.182 Es besteht kein Grund, Verweise auf das europäische Recht anders zu behandeln als solche auf nationales.183 Fraglich ist daher, ob § 10 S. 1 TEHG 11 eine entsprechende Auslegung i. S. d. Rechtsprechung des BVerfG ermöglicht. Die grundsätzliche Entscheidung bezüglich der Harmonisierung der kostenlosen Zertifikatsallokation ist verbindlich durch Art. 10 a EH-RL i. d. F. 2009/29/EG getroffen worden. § 10 S. 1 TEHG 11 setzt dessen Vorgaben um. I. V. m. dem Beschluss 2011/278/EU verbleibt den Mitgliedstaaten nur noch Umsetzungsspielraum in Bezug auf einzelne technische De-

173 BVerfG, Beschl. v. 13.6. 1956 – 1 BvL 54/55, 17/56, BVerfGE 5, 71, 76 f.; Beschl. v. 11.1. 1966 – 2 BvR 424/63, BVerfGE 19, 354, 361; Beschl. v. 20.10. 1981 – 1 BvR 640/80, BVerfGE 58, 257, 277. 174 Siehe dazu Frankenberger, Umweltschutz durch RVO, 89 f. 175 BVerfG, Beschl. v. 12.11. 1958 – 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57, BVerfGE 8, 275, 307; Beschl. v. 27.11. 1962 – 2 BvL 13/61, BVerfGE 15, 153, 160; Beschl. v. 11.1. 1966 – 2 BvR 424/63, BVerfGE 19, 354, 362. 176 BVerfG, Beschl. v. 12.11. 1958 – 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57, BVerfGE 8, 275, 307; Beschl. v. 27.11. 1962 – 2 BvL 13/61, BVerfGE 15, 153, 160; Beschl. v. 11.1. 1966 – 2 BvR 424/63, BVerfGE 19, 354, 362. 177 Bauer, in: FS Steinberger, 1061, 1080; Weber, Rechtsfragen, 25 f.; Ziekow, JZ 99, 963, 968. 178 Triantafyllou, Gesetzesvorbehalt, 240. 179 Calliess, NVwZ 98, 8, 12; ders., in: Jarass/Petersen/Weidemann, § 57 KrW-/ AbfG Rn. 83; Scheuing, EuR 85, 229, 234 f.; Ziekow, JZ 99, 963, 968. 180 Calliess, NVwZ 98, 8, 12; ders., in: Jarass/Petersen/Weidemann, § 57 KrW-/ AbfG Rn. 83; Scheuing, EuR 85, 229, 234 f.; Ziekow, JZ 99, 963, 968. 181 Mann, in: Sachs, Art. 80 GG Rn. 30; Kotulla, ZfW 00, 85, 97; Ossenbühl, DVBl. 99, 1, 6 f.; Weihrauch, NVwZ 01, 265, 268. 182 BVerfG, Beschl. v. 15.11. 1967 – 2 BvL 7, 20, 22/64, BVerfGE 22, 330, 346; Beschl. v. 15.7. 1969 – 2 BvF 1/64, BVerfGE 26, 338, 366; Beschl. v. 1.3. 1978 – 1 BvR 786, 793/70, 168/71 und 95/73, BVerfGE 47, 285, 311 f.; zweifelnd jedoch bezüglich der Übertragbarkeit auf pauschale Verweisungen Klink, Pauschale Ermächtigungen, 138 f. 183 Klink, Pauschale Ermächtigungen, 139.

146

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

tails.184 Im Übrigen lässt die nationale Ermächtigungsnorm nach Wortlaut, Systematik und Gesetzesbegründung185 den Gesetzeszweck, nämlich die Regelung der übergangsweise kostenlosen Allokation der Zertifikate, erkennen. § 10 S. 1 TEHG 11 grenzt durch die Aufzählung der Punkte, die der Verordnunggeber insbesondere regeln kann, den zukünftigen Inhalt der Rechtsverordnung weiter ein. Gleiches folgt auch aus dem systematischen Zusammenhang des § 10 S. 1 TEHG 11. Dieser steht in Abschnitt drei des Gesetzes, das die Berechtigung und deren Zuteilung an Anlagenbetreiber regelt. Die vor- und nachfolgenden Paragraphen beinhalten ebenfalls weitere Detailregelungen zur kostenlosen Zuteilung. Der Gesetzgeber schreibt damit hinreichend deutlich das Regelungsprogramm zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung der Zertifikate fest. Für den Anwender, insbesondere den Anlagenbetreiber, ist aufgrund des Verweises zu EH-RL und Beschluss grundsätzlich auch hinreichend deutlich erkennbar, in welchem Umfang der Verordnunggeber von seiner Kompetenz Gebrauch machen wird. Die Voraussetzungen des Art. 80 I 2 GG sind erfüllt. bb) Dynamische Verweisung Des Weiteren könnte der Erlass der Zuteilungsverordnung insoweit problematisch sein, als § 10 S. 1 TEHG 11 auf die EH-RL in ihrer jeweils geltenden Fassung verweist, also eine dynamische Verweisung186 vorliegt.187 Diese sind nach Ansicht des BVerfG dann rechtmäßig, wenn rechtsstaatliche, demokratische und bundesstaatliche Erfordernisse eingehalten werden.188 (1) Demokratieprinzip Eine dynamische Verweisung kann dann einen Verstoß gegen das Demokratieprinzip darstellen, wenn das aus der Verweisung hervorgehende Gesetz sich nicht 184

Kritisch Zenke, IR 11, 98, 99. BT-Drucks. 17/5296, 49. 186 Unter dynamischen Verweisungen sind solche zu verstehen, die im Wortlaut auf die jeweils geltende Fassung der in Bezug genommenen Norm verweisen; siehe dazu sowie zur Abgrenzung von der statischen Verweisung Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 723 f.; Fuss, in: FS Paulick, 293, 295; Karpen, Die Verweisung, 66 ff.; Klindt, DVBl. 98, 373, 374 f.; zur Umdeutung einer (verfassungswidrigen) dynamischen Verweisung in eine (verfassungsmäßige) statische siehe Clemens, AöR 111, 63, 118 f.; Schenke, NJW 80, 743, 746; ablehnend Klindt, DVBl. 98, 373, 377. 187 Des Weiteren enthält § 9 I TEHG i. d. F. v. 21.7. 2011 ebenfalls einen dynamischen Verweis auf die EH-RL und den Beschluss 2011/278/EU. Eine andere rechtliche Beurteilung ist nicht ersichtlich. § 8 TEHG verweist auf die Versteigerungsverordnung 1031/2010/EU in ihrer jeweils geltenden Fassung. Aufgrund der Rechtsform der Verordnung wirft diese dynamische Verweisung jedoch keine weiteren Rechtsfragen auf. 188 BVerfG, Beschl. v. 1.3. 1978 – 1 BvR 786, 793/70, 168/71 und 95/73, BVerfGE 47, 285, 312; Beschl. v. 25.2. 1988 – 2 BvL 26/84, BVerfGE 78, 32, 36; so auch Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 727 ff. 185

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

147

mehr auf den Willen des Parlaments als unmittelbar demokratisch legitimierten Gesetzgeber189 zurückführen lässt, wenn also ein „parlamentslose[s] Parlamentsgesetz“190 zustande kommt. Nicht ausreichend ist allein der Hinweis auf die demokratische Legitimation der von der EU erlassenen Vorschriften.191 Zwar hat der nationale Gesetzgeber grundsätzlich seine Kompetenz zu Gunsten der EU beschränkt, innerhalb der bindenden Vorgaben der Richtlinie kommt ihm jedoch ein Umsetzungsspielraum zu.192 Abzustellen ist darauf, ob der Inhalt der Verweisungsnorm hinreichend bestimmbar ist.193 Ist das der Fall, so ist der Inhalt der entstehenden Norm als vom Parlamentswillen umfasst anzusehen.194 Dies ist in Bezug auf § 10 S. 1 TEHG 11 der Fall.195 Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber die Kompetenz verbleibt, das verweisende Gesetz, sofern dieses nicht mehr seinem Willen entspricht, im parlamentarischen Verfahren zu ändern oder aufzuheben.196 Der Gesetzgeber kann und muss im Rahmen seiner parlamentarischen Aufgaben die von ihm erlassenen Gesetze weiterhin kontrollieren.197 Entspricht ein Gesetz nicht mehr dem aktuellen Willen des Parlaments, so ist es berechtigt und verpflichtet, die verweisende Norm entsprechend zu korrigieren bzw. ganz zurückzunehmen.198 Aufgrund der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 I Nr. 24 GG kann der Bundestag dieses Kontrollrecht bezüglich des TEHG 11 weiter unbegrenzt ausüben. Eine Verletzung des Demokratieprinzips durch die dynamische Verweisung des § 10 S. 1 TEHG 11 ist nicht gegeben.

189

Siehe dazu Sachs, in: Sachs, Art. 20 GG Rn. 36. Unter Verweis auf Quaritsch, Parlamentsloses Parlamentsgesetz Arndt, JuS 79, 784, 785; Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 726; Karpen, Die Verweisung, 177; Schenke, NJW 80, 743, 748; Schröcker, NJW 67, 2285, 2290. 191 Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 728; a. A. Klindt, DVBl. 98, 373, 378. 192 A. A. Klink, Pauschale Ermächtigungen, 143, der die demokratische Legitimation der EU grundsätzlich für ausreichend hält, bei pauschalen Umsetzungsermächtigungen aber nicht von einer eigenständigen inhaltlichen Regelung des Parlamentes ausgeht, die als Verweisung gedeutet werden könnte; ähnlich auch Jansen, DÖV 79, 332, 333. 193 Brugger, VerwArch 78, 1, 24 ff.; Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 725 f.; Schenke, NJW 80, 743, 748. 194 Brugger, VerwArch 78, 1, 24 ff.; Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 726; Schenke, NJW 80, 743, 748. 195 Siehe dazu Abschn. D.II.3.b)aa)(2)(b). 196 Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 726; Klindt, DVBl. 98, 373, 376; Schröcker, NJW 67, 2285, 2290. 197 Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 726; Klindt, DVBl. 98, 373, 376. 198 Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 726; Klindt, DVBl. 98, 373, 376; a. A. Fuss, in: FS Paulick, 293, 297. 190

148

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

(2) Regelungszuständigkeit Des Weiteren könnte die dynamische Verweisung einen Verstoß gegen die (verfassungsrechtlichen) Regelungszuständigkeiten darstellen. Aus dem Bundesstaatsprinzip gem. Art. 20 I GG folgt die föderale Gliederung Deutschlands. Entsprechend regeln die Art. 30 und 70 ff. GG die Aufteilung der legislativen Kompetenzen zwischen Bund und Ländern. Art. 23 GG normiert die Übertragung von Kompetenzen an die EU.199 Dynamische Verweisungen können dieses Kompetenzgefüge unterlaufen, indem ein nach dem GG prinzipiell unzuständiger Gesetzgeber durch das einfache Recht Kompetenzen erhält.200 § 10 S. 1 TEHG 11 erklärt bezüglich des Erlasses der Zuteilungsverordnung die Vorgaben aus der EH-RL sowie des Kommissionsbeschlusses 2011/278/EU zum Maßstab. Mithin besteht die Gefahr, dass der nationale Gesetzgeber über diese Norm legislative Kompetenz an den europäischen Gesetzgeber verliert. Gegen die Annahme, dass eine solche dynamische Verweisung stets gegen die Verfassung verstößt, spricht die Tatsache, dass das Grundgesetz selbst die Ermächtigung eines anderen Gesetzgebers ausdrücklich regelt, so bspw. in den Art. 23 und 71 GG.201 Folglich kann eine dynamische Verweisung an einen anderen Gesetzgeber dann nicht gegen das Grundgesetz verstoßen, wenn sie sich innerhalb des nach der Verfassung zulässigen Rahmens bewegt.202 In der vorliegenden Konstellation einer dynamischen Verweisung von nationalem Recht zu einer EU-Richtlinie kommen die europarechtlichen Besonderheiten zum Tragen. Die EH-RL und der Beschluss 2011/278/EU sind gemäß den Vorgaben des EGV/AEUV bzw. des EUV alter und neuer Fassung erlassen worden und bleiben innerhalb der Kompetenzen, die die Mitgliedstaaten der EU übertragen haben. Eine dynamische Verweisung ist nicht als rechtswidrige Übertragung von Kompetenzen, sondern vielmehr als Umsetzung der durch die dynamische Verweisung bezeichneten Richtlinie zu betrachten.203 Diese Verweisung ist als „sprachlich knappe, inhaltlich aber in äußerstem Maße erschöpfende Umsetzung des jeweiligen Richtlinieninhalts, […] als eine Form der gesetzgeberischen Vereinfachung, die sich nur aus der besonderen Verwobenheit von nationalem und europäischem Recht heraus richtig erkennen lässt“204, zu verstehen.

199

Siehe dazu Abschn. C.II.1.b)cc). Siehe dazu Ehlers, DVBl. 77, 693, 694, der von einer „Systemverschiebung am Grundgesetz vorbei“ spricht. 201 Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 726; Jansen, DÖV 79, 332, 333. 202 So für das Verhältnis zwischen Bundes- und Landesgesetzgeber Ehricke/Blask, JZ 03, 722, 726; a. A. Arndt, JuS 79, 785, 789. 203 Siehe OVG NW, Beschl. v. 1.2. 1996 – 13 B 3388/95, NWVBl. 96, 307, 309; Fuss, in: FS Paulick, 293, 299 f.; Gellermann/Sczekalla, NuR 93, 54, 57; Klindt, DVBl. 98, 373, 378 f. 204 Klindt, DVBl. 98, 373, 379. 200

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

149

Mithin liegt durch die dynamische Verweisung des § 10 S. 1 TEHG 11 auf EHRL und Beschluss in ihrer jeweiligen Fassung keine Verletzung der Normerlasskompetenz vor. (3) Bestimmtheitsgrundsatz Legt man zu Grunde, dass das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 I 2 GG grundsätzlich auch bei der Umsetzung von EU-Recht anwendbar ist, so ist zu untersuchen, inwieweit die gleitende Verweisung gem. § 10 S. 1 TEHG 11 den Vorgaben des Bestimmtheitsgrundsatzes entspricht. Das Bestimmtheitsgebot kommt damit in dieser Konstellation doppelt zum Tragen: Einerseits ist die grundsätzliche Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben durch Rechtsverordnung an Art. 80 I 2 GG zu messen. Davon getrennt ist aber die Frage der Bestimmtheit der dynamischen Verweisung zu beurteilen. In Bezug auf § 10 S. 1 TEHG 11 ist von einer Reduzierung der Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 80 I 2 GG auszugehen.205 Diesen reduzierten Anforderungen entspricht es, wenn i. R. d. Umsetzung zwingender europäischer Vorgaben der nationale Gesetzgeber auf eine Richtlinie und den dazu ergangenen Kommissionsbeschluss in der jeweiligen Fassung verweist. Die Pflichten des § 10 S. 1 TEHG 11 sind i. V. m. Art. 10 a EH-RL i. d. F. 2009/29/EG und dem Beschluss 2011/278/EU hinreichend bestimmbar.206 Die dynamische Verweisung stellt keinen Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz dar. Bei einer dynamischen Verweisung ist auch der Bestimmtheitsgrundsatz auf europäischer Ebene zu berücksichtigen. Entscheidend ist dabei der Umsetzungserfolg der Richtlinie.207 Die Staaten sind verpflichtet, die Vorgaben der Richtlinie so klar und transparent umzusetzen, dass für den Betroffenen die ihm obliegenden Pflichten und Rechte hinreichend klar erkennbar sind.208 „[U]m die volle Anwendung der Richtlinien in rechtlicher und nicht nur in tatsächlicher Hinsicht zu gewährleisten, [müssen die Mitgliedstaaten] einen eindeutigen gesetzlichen Rahmen auf dem betreffenden Gebiet bereitstellen.“209 Die EH-RL i. d. F. 2009/29/EG i. V. m. dem entsprechenden Kommissionsbeschluss ist durch das TEHG 11 i. V. m. der Zuteilungsverordnung umgesetzt worden. Die ZuV stellt ein Gesetz im materiellen Sinn dar210 und regelt mithin für den Einzelnen hinreichend klar, transparent 205

Siehe dazu Abschn. D.II.3.b)aa)(2)(a). Siehe Abschn. C.III.3.b)aa)(2)(bb). 207 Klindt, DVBl. 98, 373, 379. 208 EuGH, Urt. v. 30.5. 1991 – Rs. C-361/88, Kommission/Deutschland, Slg. 91, I-2567, Rn. 24. 209 EuGH, Urt. v. 30.5. 1991 – Rs. C-361/88, Kommission/Deutschland, Slg. 91, I-2567, Rn. 24. 210 Siehe zu Rechtsverordnungen als materiellen Gesetzen Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 76 GG Rn. 1; Wallrabenstein, in: v. Münch/Kunig, Art. 80 GG Rn. 28. 206

150

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

und eindeutig die Pflichten, die aus den europarechtlichen Vorgaben folgen. Der Umsetzungserfolg ist mithin nicht gefährdet. Des Weiteren sind die Besonderheiten des Umweltrechts zu beachten. Dieses ist gekennzeichnet durch sehr detaillierte Regelungen, so dass eine weitere Konkretisierung meist nicht erforderlich ist.211 Somit ist in diesen Fällen eine dynamische Verweisung auf die entsprechende Richtlinie ausreichend, um dem Bestimmtheitsgebot Rechnung zu tragen.212 Eine abweichende Beurteilung ist für die vorliegende Konstellation nicht ersichtlich. Die EH-RL i. d. F. 2009/29/EG sowie der Beschluss 2011/278/EU enthalten jeweils präzise und detaillierte Regelungen für die übergangsweise kostenlose Allokation. Mithin erfüllt die dynamische Verweisung die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots auch in europarechtlicher Hinsicht. c) Genehmigungsvorbehalt und Zustimmungsfiktion § 10 S. 3 TEHG 11 normiert eine Zustimmungspflicht des Bundestags zu der Rechtsverordnung, S. 5 eine Zustimmungsfiktion, nach der die Zustimmung des Bundestags dann als erteilt gilt, wenn der Bundestag sich nach Ablauf von sechs Sitzungswochen seit Eingang der Rechtsverordnung nicht mit ihr befasst hat. Art. 80 GG räumt seinem Wortlaut nach dem Bundestag solche Mitwirkungsbefugnisse nicht ein. Sie sind jedoch zulässig, wenn sie sich als „Minus […], nicht hingegen als Aliud darstellen“213. Das BVerfG hält entsprechende Regelungen dann für mit der Verfassung vereinbar, wenn der Bundestag ein legitimes Interesse einerseits an der Delegation der Kompetenzen auf die Exekutive hat, andererseits aber an einem verbleibenden Einfluss aufgrund der Bedeutung der zu regelnden Materie.214 Unzulässig sind Vorbehalte zu Gunsten des Parlaments, wenn sie diesem die Möglichkeit geben, außerhalb des Rahmens der Art. 76 GG ff. Rechtsverordnungen zu erlassen.215 Dies verstößt gegen die Gewaltenteilung des Grundgesetzes.216 Ein Aliud i. S. d. Rechtsprechung des BVerfG ist jedoch in Bezug auf § 10 S. 3, 5 TEHG 11 nicht ersichtlich. Der Bundestag hätte von vornherein anstelle 211

Klindt, DVBl. 98, 373, 379. Klindt, DVBl. 98, 373, 379; a. A. Breier, RIW 94, 584, 589. 213 Brenner, in: v. Mangold/Klein/Starck, Art. 80 GG Rn. 101; ähnlich auch Bauer, in: Dreier, Art. 80 GG Rn. 29; Mann, in: Sachs, Art. 80 GG Rn. 41 unter Verweis auf BVerfG, Beschl. v. 12.11.1958 – 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57, BVerfGE 8, 275, 321; Wallrabenstein, in: v. Münch/Kunig, Art. 80 GG Rn. 25. 214 BVerfG, Beschl. v. 12.11.1958 – 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57, BVerfGE 8, 274, 321. 215 Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 80 GG Rn. 103; Konzak, DVBl. 94, 1107, 1111; Mann, in: Sachs, Art. 80 GG Rn. 42. 216 Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 80 GG Rn. 103; Konzak, DVBl. 94, 1107, 1111; Mann, in: Sachs, Art. 80 GG Rn. 42. 212

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

151

der Rechtsverordnung ein Parlamentsgesetz zur Regelung der Harmonisierung der kostenlosen Allokation der Emissionszertifikate erlassen können, Art. 74 I Nr. 24 GG. Europarechtliche Vorgaben standen einem solchen Parlamentsgesetz nicht entgegen. Der Zustimmungsvorbehalt zu Gunsten des Bundestags in Verbindung mit der entsprechenden Zustimmungsfiktion ist demgegenüber nur als Minus anzusehen. Aufgrund der zeitlich begrenzten Umsetzungsfrist sowie der Komplexität der Materie bestand ein berechtigtes Interesse des Bundestags, die Ausgestaltung der Harmonisierung der Exekutive zu überlassen. Andererseits trifft die Rechtsverordnung insoweit grundrechtswesentliche Entscheidungen, so dass auch ein Interesse des Bundestags zu bejahen ist, diese Entscheidung unter Genehmigungsvorbehalt zu stellen. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass die zu regelnde Materie durch die europäischen Vorgaben geprägt ist und nur ein geringer nationaler Spielraum bei der Entscheidung über die Zuteilungsregelungen besteht. Genehmigungsvorbehalt und Zustimmungsfiktion des § 10 S. 1 TEHG 11 sind mithin rechtmäßig.217 4. Nationale Zertifikatskontingente Die Einhaltung des 2-Grad-Ziels erfordert, Emissionen auch dann zu reduzieren, wenn die Vorgaben aus der EU-Richtlinie und dem Kyoto-Protokoll bereits erfüllt sind, eine weitere Reduktion aber möglich und sinnvoll i. S. d. Klimaschutzes ist. Den Mitgliedstaaten muss die Durchsetzung dieser Ziele durch nationalrechtliche Bestimmungen möglich sein, sowohl durch entsprechende Zuteilungsregeln ex ante als auch im Wege einer Ex-post-Korrektur. Nach Bestätigung der Rechtmäßigkeit durch die europäische Rechtsprechung ist diese erneut in das nationale Emissionshandelsrecht aufzunehmen.

Die RL 2009/29/EG hat das Konzept zur Bestimmung und Zuteilung der nationalen Zertifikatsmengen grundlegend umgestaltet und den Einfluss der Mitgliedstaaten eingeschränkt. Nach Festlegung der gemeinschaftsweiten Höchstmenge gem. Art. 9 II EH-RL i. d. F. 2009/29/EG wird die Zertifikatsmenge jährlich linear reduziert. Durch dieses auf mathematischen Werten beruhende Vorgehen wird die Bestimmung der auszugebenden Zertifikate dem Zugriff der Staaten entzogen. Die politische Verhandlungsmacht, die insbesondere i. R. d. Kyoto-Protokolls zu der Festlegung unbefriedigender und unzureichender nationaler Zertifikatsmengen geführt hat, spielt in diesem Prozess keine Rolle mehr. Noch vor Beginn des Emissionshandels wurde die Einführung einer gemeinschaftsweiten Obergrenze unter Verweis auf die dezentrale Ausgestaltung des Emissionshandelssystems abgelehnt.218 Die EH-RL bezwecke „Rechtsangleichung, nicht aber eine Rechtsvereinheitlichung“219. Bestimme man eine einheitliche Ge217 So für die vergleichbare Fassung des § 3 UVPG Gallas/Sangenstedt, in: Landmann/ Rohmer, § 3 UVPG Rn. 32 sowie für § 48 a BImSchG a. F. Jarass, § 48 a BImSchG, Rn. 8. 218 Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 199 ff. 219 Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 199 f.

152

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

samtzertifikatsmenge und verteile diese auf die entsprechenden Mitgliedstaaten, nivelliere man die durch die Richtlinie bewusst weit gesteckten mitgliedstaatlichen Handlungsspielräume.220 Dem ist zwar insoweit zuzustimmen, als die EH-RL in den ersten beiden Handelsperioden nur in groben Zügen Vorgaben zur Allokation machte und die Allokationspläne in eigener Verantwortung aufzustellen waren, Art. 9 I EH-RL 2003/87/ EG. Dies war jedoch nicht dem mangelnden Regulierungsbedürfnis der EU geschuldet, sondern vielmehr einem Entgegenkommen der Kommission, um den Mitgliedstaaten einen Spielraum in Bezug auf bedeutende wirtschafts-, energie- und umweltpolitische Entscheidungen zu belassen.221 Wie bereits dargelegt wurde,222 hat sich der weite Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten i. V. m. der politisch motivierten und dezentralen Festlegung der Emissionsbudgets in klimaschutzpolitischer Hinsicht als nicht effizient erwiesen. Mithin ist unter Berücksichtigung der Erfahrungen der ersten zwei Handelsperioden die Ablehnung einer zentralen Obergrenze für Emissionszertifikate nicht mehr sinnvoll. Des Weiteren hat die Modifikation der EH-RL den Vorteil, dass durch die Abschaffung des Nationalen Allokationsplans die Zuständigkeiten zwischen Kommission und Mitgliedstaaten entflochten wurden. Das bisherige Verfahren mit Aufstellung, Notifikation und Umsetzung der Allokationspläne hemmte in zeitlicher Hinsicht eine effiziente Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben auf nationaler Ebene. Das jetzige Vorgehen schafft frühzeitig Rechtsklarheit über die Höhe der den Mitgliedstaaten zustehenden Emissionsmengen sowie der Zuteilungskriterien und ermöglicht es gleichzeitig den Mitgliedstaaten, entsprechende Maßnahmen auf nationaler Ebene ohne Verletzung ihrer innerstaatlichen Verfassungsvorschriften umzusetzen. Im Ansatz sind die Neuerungen der RL 2009/29/EG grundsätzlich positiv zu bewerten. Negativ fällt jedoch ins Gewicht, dass Anknüpfungspunkt für die mathematische Bestimmung der gemeinschaftsweiten Obergrenze gem. Art. 9 EH-RL i. d. F. 2009/29/EG i. V. m. Beschluss 2010/634/EU die Allokationspläne der zweiten Handelsperiode sind. Im Ergebnis werden damit diejenigen Staaten belohnt, die bisher kaum oder nur wenig Anstrengungen zur Reduktion von Treibhausgasen unternommen haben. Eine objektive Bestimmung der Zertifikatsmengen, die sich an den klimawissenschaftlichen Notwendigkeiten ausrichtet, d. h. das 2-Grad-Ziel berücksichtigt, findet nicht statt.223 220 Kerth, Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht, 200; siehe daher auch Spieth/Hamer, NVwZ 07, 867 ff., die unter Berufung auf diesen weiten Handlungsspielraum die Kommissionsentscheidung v. 29.11. 2006 bezüglich des NAP-Entwurfs für die 2. Handelsperiode für rechtswidrig halten sowie EuG, Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-183/07, Polen/Kommission, ZUR 09, 610, 611; Urt. v. 23.9. 2009 – Rs. T-263/07, Estland/Kommission, Rn. 63. 221 Hutsch, NordÖR 11, 8, 10. 222 Siehe dazu Abschn. C.IV.1. 223 So im Ergebnis auch Epiney, ZUR 10, 236, 239; Hutsch, NordÖR 11, 8, 10 f.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

153

Vor diesem Hintergrund erscheint auch die geplante Einführung des „back-loading“ nicht sinnvoll. Dieses entzieht die überflüssigen Zertifikate nicht dauerhaft, sondern nur vorübergehend dem Zertifikatemarkt. Das Problem der Überallokation wird damit nicht gelöst, sondern nur auf einen späteren Zeitpunkt der Emissionshandelsperiode verschoben. Die Stabilisierung des Zertifikatspreises schlägt fehl, wenn nach einem Zeitraum der Verknappung ein umso größeres Zertifikatsvolumen auf den Markt gelangt. Die EU hat es damit versäumt, aus den Fehlern des Kyoto-Protokolls zu lernen und für alle Staaten ambitionierte, an technischen Standards ausgerichtete Emissionsobergrenzen festzusetzen, die sich nicht an den (zu hohen!) historischen Emissionswerten orientieren. Das Verfahren in der dritten Handelsperiode stellt damit eine „Manifestation der Überallokation der ersten Handelsperioden“224 dar. Kann also die Obergrenze der EU-Richtlinie allein nicht zu einer ausreichenden Reduktion der Treibhausgasemissionen führen, muss zumindest das Zuteilungsverfahren ein Instrumentarium zur Korrektur bieten. Während noch in der ersten Handelsperiode der Nationale Allokationsplan Regelungen zur Ex-post-Korrektur der Zertifikatsmengen vorsah, ist diese Möglichkeit bereits in der zweiten Handelsperiode gestrichen worden.225 Weder die EH-RL i. d. F. 2009/29/EG noch ZuV 20 oder TEHG 11 enthalten entsprechende Regelungen zur nachträglichen Anpassung der Zertifikatsmengen. Die Kürzung von Zuteilungsmengen findet nur in Ausnahmefällen statt, so bspw. bei der wesentlichen Kapazitätsverringerung gem. § 19 ZuV 20. Im Unterschied zur Ex-post-Korrektur wird die Anpassung jedoch erst für die Zukunft vorgenommen, § 19 II ZuV 20. Berücksichtigt man, dass Sinn und Zweck der Ex-post-Anpassungen die Verhinderung von Überallokationen und der damit verbundenen Wirkungslosigkeit des Emissionshandelssystems sind, so ist das Fehlen entsprechender Regelungen nicht verständlich. Auch die zukunftsgerichtete Anpassung der Zertifikatsmengen im Falle einer wesentlichen Kapazitätsverringerung erscheint vor diesem Hintergrund zu mild. Zwar könnte man argumentieren, dass aufgrund der schrittweisen Umstellung der Zuteilung hin zu objektiven, technikbezogenen Standards sowie aufgrund der linearen Reduktion der Zertifikate künftig das Risiko von Überallokationen sinken wird, so dass die Notwendigkeit einer Ex-post-Anpassung entfallen könnte. Dem steht aber entgegen, dass auch in der dritten Handelsperiode noch weitere Unwägbarkeiten bei der Zuteilung der Zertifikate für die teilnehmenden Anlagen bestehen, so bspw. die Schätzung bei der Bestimmung der Bezugsdaten gem. § 6 I Nr. 2 b), IV ZuV 20, Wirtschaftskrisen oder klimatische Einflüsse. Der Verzicht auf die Möglichkeit einer nachträglichen Anpassung der Zertifikatsmengen erscheint mithin nicht sachgerecht.226 224 225 226

Caps.

Hutsch, NordÖR 11, 8, 10 f. Siehe dazu Abschn. C.IV.1.c)aa). Siehe zu den Möglichkeiten einer Anpassung des Caps UBA, Anpassungsbedarf des

154

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Möglich bleibt jedoch die Anwendung eines sektorenübergreifenden Korrekturfaktors, Art. 10 a V EH-RL i. d. F. 2009/29/EG, Art. 15 III, UAbs II Beschluss 2011/278/EU, der bereits in vergleichbarer Weise in den nationalen Zuteilungsgesetzen der ersten beiden Handelsperioden enthalten war, so bspw. § 4 IV ZuG 07, § 4 III 1 ZuG 12.227 5. Vollständige Versteigerung der Zertifikate Den durch die kostenlose Zuteilung verursachten Problemen in Form von Überallokation, dem komplexen System aus Ausnahme- und Sonderregelungen und „Windfall Profits“ muss durch die vollständige Versteigerung der Zertifikate entgegengewirkt werden. Dabei ist auf eine grundrechtskonforme Ausgestaltung zu achten.

Die Rechtmäßigkeit einer vollständigen Versteigerung der Zertifikate ist umstritten. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass der Emissionshandel als Systemwechsel von einer freien Nutzung des Umweltguts Luft hin zur Bewirtschaftung durch den Staat228 schrittweise und unter Gewährung einer Übergangsfrist konzipiert worden ist.229 Diese ist erst 2027 zu Ende, wenn die Zertifikate zu 100 % versteigert werden und damit kein (grundrechtlicher) Anspruch auf die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten mehr besteht.230 Maßstab für die Rechtmäßigkeitsprüfung ist das europäische Recht.231 Die Versteigerung der Zertifikate berührt die Frage der gerechten Verteilung der knappen Ressource Luft.232 Es geht nicht um die Abwehr eines Eingriffs, sondern um eine Rechtskreiserweiterung.233 In Bezug auf die Versteigerung kommen die Grundrechte somit nicht in ihrer Funktion als Abwehr-, sondern als Teilhaberechte zur Anwendung.234 Aufgrund der grundsätzlich parallel gelagerten Problematik wird trotz der unterschiedlich langen Übergangszeiträume die Rechtmäßigkeit der Vollversteigerung für alle Anlagen zusammen betrachtet.

227 Siehe zur Rechtmäßigkeit einer anteiligen Kürzung BVerfG, Beschl. v. 13.3. 2007 – 1 BvF 1/05, NVwZ 07, 937, 941; Beschl. v. 10.12. 2009 – 1 BvR 3151/07, NVwZ 10, 435 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.10. 2007 – 7 C 33/07, NVwZ 08, 220 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 30.11. 2006 – 12 B 14/06, ZUR 07, 142 ff.; 12 B 20/06, BeckRS 2009, 41416; VG Berlin, Urt. v. 7.4. 2006 – 10 A 444/05, BeckRS 2010, 51665; Urt. v. 31.5. 2007 – 10 A 405/06, BeckRS 2009, 42128; Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 27/09, BeckRS 2010, 51665. 228 Zur Frage der Einrichtung eines Bewirtschaftungssystems siehe Abschn. C.III.1.a) bb)(2). 229 Greb, Emissionshandel, 96 f. 230 Greb, Emissionshandel, 96 f. 231 Siehe zum Prüfungsmaßstab Abschn. C.I.2.a). 232 Greb, Emissionshandel, 98. 233 Greb, Emissionshandel, 98. 234 Greb, Emissionshandel, 98; siehe dazu Abschn. C.III.1.c)bb) mit weiteren Nachweisen.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

155

a) Grundrechte Zunächst ist die Vereinbarkeit der Vollversteigerung mit den Grundrechten zu untersuchen. In Betracht kommt ein Verstoß gegen die Eigentums- oder Berufsfreiheit sowie den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. aa) Eigentumsrecht Die Vollversteigerung der Zertifikate könnte unvereinbar mit der Eigentumsfreiheit sein. Problematisch ist dabei zunächst die Eröffnung des Schutzbereichs. Zum Zeitpunkt der Vollversteigerung wird der Systemwechsel hin zu einer Bewirtschaftung der Luft bereits abgeschlossen sein.235 Mithin besteht für die Anlagenbetreiber zu diesem Zeitpunkt kein grundrechtlicher Anspruch mehr auf die Zuteilung von Zertifikaten.236 Parallel zum nationalen Recht schützt die Eigentumsfreiheit aber auch auf europäischer Ebene nur das bereits Erworbene, nicht aber den Erwerbsprozess selbst.237 Ein potentieller Anspruch auf die künftige kostenlose Zuteilung von Zertifikaten kann demnach nicht von Art. 17 GRCharta umfasst sein. Des Weiteren fällt auch das Vermögen als solches nicht unter den Schutzbereich der Eigentumsfreiheit. Der EuGH nimmt dieses nicht zum Maßstab für die Überprüfung hoheitlicher Geldleistungspflichten.238 Eine Ausnahme ist nur dann zu machen, wenn der Geldleistungspflicht eine erdrosselnde, konfiskatorische Wirkung zukommt und dadurch die Nutzung des Eigentums gefährdet wird.239 Eine solche ist jedoch durch den Emissionshandel nicht ersichtlich.240 235

Siehe Abschn. D.II.5. Mithin kommt eine Eröffnung des Schutzbereichs unter dem Aspekt der erdienten Eigenleistung nicht in Betracht; die Frage, inwieweit der EuGH solche Eigenleistungen dem Schutz der Eigentumsfreiheit unterwirft, kann mithin offenbleiben; siehe dazu Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 GRCharta Rn. 7. 237 Depenheuer, in: Tettinger/Stern, Art. 17 GRCharta Rn. 22. 238 EuGH, Urt. v. 21.2. 1991 – verb. Rs. C-143/88 und C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest, Slg. 91, I-415, Rn. 74; unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Calliess, in: Calliess/Ruffert, Art. 17 GRCharta Rn. 7; a. A. Frenz, Europäische Grundrechte, Rn. 2856 ff. 239 So speziell für das Emissionshandelsrecht Epiney, in: Achte Osnabrücker Gespräche zum deutschen und europäischen Umweltrecht, 207, 233; Rengeling, DVBl. 00, 1725, 1731; Voßkuhle, in: 17. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, 194 f. 240 Anders Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 222 f. unter Hinweis auf eine mögliche konfiskatorische Wirkung, insbesondere für Kleinstemittenten. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die anhaltende Überallokation und der damit verbundene Preisverfall eine solche Wirkung nicht erwarten lassen. Des Weiteren besteht bei einer künftigen Verknappung und damit verbunden einem Preisanstieg für die Unternehmen zusätzlich die Option der Investition in modernere Techniken, so dass insgesamt eine konfiskatorische Wirkung nicht wahrscheinlich ist. Ablehnend auch unter Verweis auf den langen Übergangszeitraum Epiney, ZUR 10, 236, 240. 236

156

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Das BVerwG hat im Jahre 2005 noch eine Verletzung der europäischen Eigentumsfreiheit als möglich angesehen, „wenn der anteilig gekürzte Anspruch auf kostenlose Zuteilung von Berechtigungen […] nicht ausreichend wäre, um den durch die Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen […] begründeten Eingriff angemessen auszugleichen“241. Diese Beurteilung ist jedoch für die Frage der rechtmäßigen Vollversteigerung in der dritten Handelsperiode nicht mehr relevant. In dieser ist die Einführung der Vollversteigerung durch das europäische Recht verbindlich vorgegeben. Die Rechtsprechung des BVerwG als nationales Gericht kann aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaat nicht ausschlaggebend für die Auslegung des europäischen Rechts sein. Des Weiteren sind die Erwägungen des BVerwG aufgrund des mit der Vollversteigerung verbundenen Systemwechsels auch inhaltlich nicht zu übertragen. Es besteht kein grundrechtlicher Anspruch mehr auf die Zuteilung von Zertifikaten. Die Vollversteigerung der Zertifikate verstößt nicht gegen die Eigentumsfreiheit. bb) Berufsfreiheit In Betracht kommt ein Verstoß der Vollversteigerung gegen die Berufsfreiheit. Insoweit ist jedoch auf die Erörterungen zur Berufsfreiheit bezüglich der Versteigerung in der zweiten Handelsperiode zu verweisen. Eine Verletzung eines teilhaberechtlichen Anspruchs ist durch die Versteigerungsverordnung nicht ersichtlich. Diese gewährt allen Anlagebetreibern gleichen Zugang zu den Emissionszertifikaten im Rahmen der Versteigerung. Auch das VG Berlin hat in seiner Entscheidung zur Veräußerungskürzung gem. § 20 ZuG 12242 nicht darauf abgestellt, dass die Anlagenbetreiber überhaupt ausreichend (kostenlose) Zertifikate durch den Staat zur Verfügung gestellt bekommen, sondern dass sie die benötigten Zertifikate „[…] im Bedarfsfall zu marktgerechten Preisen […] erwerben [können]“243. Ein Verstoß der Vollversteigerung gegen die Berufsfreiheit liegt nicht vor. cc) Gleichheitsgrundsatz Fraglich ist jedoch, ob die Vollversteigerung mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz vereinbar ist. In Betracht kommt ein Verstoß unter zwei Gesichtspunkten. Zunächst könnte insoweit eine Diskriminierung bestimmter Anlagebetreiber vorliegen, als die Versteigerung von Zertifikaten zu einer ungleichmäßigen Verteilung der Berechtigungen führt. Des Weiteren könnte ein Verstoß darin zu sehen sein, dass die Vollversteigerung nicht für alle Sektoren zeitgleich eingeführt wird. 241 BVerwG, Urt. v. 16.10. 2007 – 7 C 33/07, NVwZ 08, 220, 224; ähnlich auch Burgi/ Selmer, Verfassungswidrigkeit, 53. 242 VG Berlin, Urt. v. 14.3. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663. 243 VG Berlin, Urt. v. 13.4. 2010 – 10 K 128/09, BeckRS 2010, 51663, Rn. 2.2.4.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

157

(1) Diskriminierungsfreie Ausgestaltung des Verfahrens Eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung wird in der Literatur darin gesehen, dass nicht alle Unternehmen im Rahmen der Versteigerung ebenso hinreichend Zertifikate erhalten wie die mit ihnen konkurrierenden Unternehmen.244 Dies stellt jedoch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Rechtsprechung des EuGH dar. Zwar wird es in der Literatur für ausreichend erachtet, wenn sich die Ungleichbehandlung allein im Ergebnis niederschlägt, sich also dem Wortlaut der Norm keine Ungleichbehandlung entnehmen lässt.245 Nach dieser Ansicht ist eine „[e]rgebnisorientierte Betrachtungsweise“246 entscheidend. Die vorliegende Konstellation ist jedoch anders zu bewerten. Zu Grunde zu legen ist die Differenzierung zwischen grundsätzlicher Einführung und Durchführung des Handelssystems. Die Vollversteigerung der Zertifikate ist danach teilhaberechtlich zu beurteilen und nicht an den grundrechtlichen Abwehrrechten zu messen. Folglich kann ein Allokationsmechanismus, bezüglich dessen Rechtfertigung i. R. d. teilhaberechtlichen Überprüfung der Eigentums- und Berufsfreiheit es ausreichend ist, dass er den Emittenten die gleichen Chancen auf Teilhabe an der Versteigerung gewährt, nicht allein deshalb gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz verstoßen, weil er im Ergebnis zu einer unterschiedlichen Verteilung der Zertifikate auf die Emittenten führt. Eine Ungleichbehandlung könnte nur dann auftreten, wenn den Teilnehmern am Emissionshandel bzw. an der Versteigerung keine Chancengleichheit gewährt wird. Chancengleichheit i. S. d. EuGH-Rechtsprechung bedeutet, dass für die Wettbewerbsteilnehmer die gleichen Bedingungen gelten.247 Übertragen auf die Versteigerung heißt das, dass sämtliche teilnehmenden Wettbewerber die Leistungsanforderungen, Zuschlagskriterien und Abgabefristen kennen und diese für alle unterschiedslos gelten müssen.248 Unter Vorbehalt einer entsprechenden Ausgestaltung des Versteigerungssystems ab 2027 ist eine solche Chancengleichheit durch die Vollversteigerung grundsätzlich zu bejahen. Die Tatsache, dass nicht alle Anlagen mit der gleichen Anzahl an Zertifikaten ausgestattet werden, beruht vielmehr auf der Finanzkraft und dem wirtschaftlichen Dispositionsgeschick der Emittenten, mithin also auf marktwirt-

244

Greb, Emissionshandel, 119. Frenz, Europäische Grundrechte, Rn. 3203; Odendahl, in: Handbuch der Europäischen Grundrechte, § 43 Rn. 23. 246 Frenz, Europäische Grundrechte, Überschrift zu Rn. 3203. 247 EuGH, Urt. v. 29.4. 2004 – Rs. C-496/99, Kommission/Cas succhi di Frutta, Slg. 04, I-3801, Rn. 110; EuG, Urt. v. 12.3. 2008 – Rs. T-345/03, Europaiki Dynamiki/Kommission, Slg. 08-II, 341, Rn. 143. 248 So für das Vergaberecht Frenz, EuZW 06, 748, 749. 245

158

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

schaftlichen Faktoren. Diese sind dem Emissionshandel als ökonomisches Instrument aber gerade immanent.249 Des Weiteren ist die Annahme einer Diskriminierung auch mit dem „redlichen Wettbewerb“250 als Grundprinzip der EU nicht zu vereinbaren. Jeglicher freie Wettbewerb würde von vornherein im Keim erstickt werden, würde man dessen Folgen (im konkreten Fall die unterschiedliche Menge an Zertifikaten nach Abschluss der Versteigerung) als Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz werten. Die unterschiedlichen Zuteilungsmengen sind so lange unerheblich, wie die Ausgestaltung des Verfahrens den beteiligten Bietern Chancengleichheit gewährt. Mithin stellt die Tatsache, dass die Emittenten durch die Einführung der Vollversteigerung eine unterschiedliche Anzahl an Zertifikaten erhalten, keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz dar.251 (2) Schrittweise Einführung der Vollversteigerung Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz könnte aber darin gesehen werden, dass die Richtlinie für die Sektoren einen unterschiedlichen Zeitpunkt für die Einführung der Vollversteigerung vorsieht.252 (a) Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte Nach Maßgabe der Rechtsprechung des EuGH253 befinden sich die unterschiedlichen Emittenten aufgrund ihres Beitrags zum Klimawandel in einer vergleichbaren Sachlage. Eine Ungleichbehandlung ergibt sich aus den uneinheitlichen Übergangsfristen der verschiedenen Sektoren bis zur Vollversteigerung. Die Anlagenbetreiber, die vollständig und zeitnah ihre Zertifikate ersteigern müssen, erleiden im Gegensatz zu denen, die die Zertifikate weiter kostenlos zugeteilt bekommen, einen finanziellen Nachteil durch die mit der Versteigerung verbundenen Geldleistungspflichten. (b) Rechtfertigung Fraglich ist, ob diese Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist, d. h. ob die Ungleichbehandlung auf einem sachlichen Grund beruht und in angemessenem Verhältnis zu dem verfolgten Zweck steht.

249

Siehe Abschn. C.I.2.b)cc). Präambel AUEV. 251 Zu den Anforderungen an eine diskriminierungsfreie Ausgestaltung der Versteigerung siehe Greb, Emissionshandel, 120 ff. 252 Siehe zum Folgenden grundlegend Greb, Emissionshandel, 200 ff. 253 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine, EuZW 09, 263 ff. 250

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

159

Zunächst ist daher der Zweck einer schrittweisen Einführung der Vollversteigerung zu bestimmen. Weder der Richtlinientext selbst noch die Erwägungsgründe der RL 2009/29/EG bzw. der RL 2003/87/EG i. d. F. 2009/29/EG enthalten diesbezüglich eine ausdrückliche Regelung. Erwägungsgrund 23 der RL 2009/29/EG erwähnt zwar die Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen, bezieht sich aber nicht auf die schrittweise Einführung der Vollversteigerung als solche, sondern vielmehr auf die dazu erforderlichen harmonisierten Gemeinschaftsvorschriften.254 Auch die systematische und historische Auslegung führt zu keinem eindeutigen Ergebnis. Den Unterlagen des Entstehungsverfahrens der Norm lässt sich keine eindeutige Zweckbestimmung entnehmen.255 In der Literatur werden unterschiedliche Zwecke erwogen. Einerseits wird auf den Schutz der Eigentumsfreiheit der Emittenten abgestellt.256 Die Ausnahmeregelung diene einem schonenden Übergang von einem grundrechtlich gesicherten Anspruch auf kostenlose Zuteilung der Zertifikate hin zu einer umfassenden Versteigerung, die nicht mehr an der Eigentumsfreiheit zu messen sei.257 Die Anlagenbetreiber können innerhalb des Übergangszeitraums frei darüber entscheiden, ob sie die notwendigen Zertifikate ersteigern, ihre Anlagen modernisieren oder schließen wollen.258 Nach anderer Ansicht ist Zweck der Übergangsregelungen der Erhalt der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Anlagenbetreiber.259 Auch hier ließe sich argumentieren, dass ein Anknüpfungspunkt, der die verschiedenen, miteinander im Wettbewerb stehenden Anlagen unterschiedlich stark belaste, den Vorgaben des EuGH an ein objektives Differenzierungskriterium nicht genügen könne. Fraglich ist, ob diese in der Literatur erwogenen Zwecke sachliche Gründe i. S. d. Rechtsprechung des EuGH sind. In der Literatur wird geltend gemacht, dass es insoweit an einem entsprechenden Zusammenhang zwischen dem Differenzierungskriterium und dem damit verfolgten rechtlich zulässigen Ziel fehle.260 Die Koppelung zwischen Anlagengruppe und Länge des Übergangszeitraums berücksichtige nicht die für die konkrete Anlage bestehende Intensität der Belastung.261 Diese lasse sich nur dann korrekt bestimmen, wenn die spezifischen Besonderheiten der jeweiligen Anlage in die Betrachtung einbezogen werden würden.262 Ein besonderes Gewicht komme dabei dem Aspekt zu, inwieweit sich die Investitionen in die betroffene 254 255 256 257 258 259 260 261 262

So auch in der englischen und französischen Sprachfassung. Siehe z. B. KOM (2008) 16 endg. Greb, Emissionshandel, 201. Greb, Emissionshandel, 201. Siehe dazu Abschn. D.II.5. Ehrmann, Dow Jones TradeNews Emissions, 26/08, 11 f. Greb, Emissionshandel, 201 ff. Greb, Emissionshandel, 202 f. Greb, Emissionshandel, 202 f.

160

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Anlage bereits amortisiert hätten.263 Die wirtschaftliche Belastung durch die Einführung der Vollversteigerung sei umso höher, je weiter die Anlagenbetreiber noch von der Gewinnschwelle264 entfernt seien.265 Werde die Vollversteigerung der Zertifikate erst in der Phase nach der Amortisation der Investitionskosten zur Pflicht, so schmälere sich nur der potentielle Gewinn des Anlagenbetreibers, der als reines Vermögen nicht vom Schutzbereich der Eigentumsfreiheit umfasst sei.266 Müsse der Betreiber bereits vor Erreichen der Gewinnschwelle finanzielle Mittel zum Erwerb der benötigten Zertifikate aufwenden, entziehe dies die eingesetzten Investitionen und Mittel.267 Mithin könne Folge der Differenzierung sein, dass die Belastung für einen Industrieanlagenbetreiber nach Überschreiten der Gewinnschwelle gering sei, vergleichbar mit der Belastung eines Stromunternehmers, der die Kosten einpreisen könne.268 Während der Betreiber der Industrieanlage dennoch in die Übergangsregelung falle, müsse der Stromerzeuger im Regelfall die Zertifikate voll ersteigern.269 Das Differenzierungskriterium verfehle insoweit sein Ziel.270 Diesem Ergebnis ist jedoch nicht zuzustimmen. Bei der Beurteilung der vorliegenden Regelung ist die Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen. Dieser räumt dem Gesetzgeber einen hinreichend weiten Beurteilungsspielraum nicht nur bei der Neueinführung eines Systems ein,271 sondern grundsätzlich auch bei der „Beurteilung eines komplexen wirtschaftlichen Sachverhalts“272. Der EuGH kann daher nur überprüfen, ob „bei Erlass der Maßnahme [….] kein[e] offensichtliche[n] Beurteilungsfehler unterlaufen [sind]“273. Sollen die Auswirkungen einer Regelung für die Zukunft beurteilt werden und lassen sich diese nicht präzise vorhersehen, ist nur dann von einem Fehler auszugehen, wenn die „Beur-

263

Greb, Emissionshandel, 203; siehe dazu BDI, Stellungnahme, 1, der ebenfalls auf die Investitionszyklen abstellt. 264 Zur Definition der Gewinnschwelle sowie zum Berechnungsverfahren siehe Lojewski/ Thalenhorst, in: Pepels, 478 ff. 265 Greb, Emissionshandel, 159 f., 203; vgl. zur Bedeutung des Amortisationszeitpunktes auch Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit, 68; Küll, Grundrechtliche Probleme, 222. 266 Greb, Emissionshandel, 159 f. 267 Greb, Emissionshandel, 159 f. 268 Greb, Emissionshandel, 202. 269 Greb, Emissionshandel, 202. 270 Greb, Emissionshandel 202 f. 271 EuGH, Urt. v. 16.12. 2008 – Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine, EuZW 09, 263, 267. 272 EuGH, Urt. v. 25.1. 1979 – Rs. 98/78, Racke/Hauptzollamt Mainz, Slg. 79, 65, Rn. 5; Urt. v. 8.6. 1989 – Rs. 167/88, AGPB/ONIC, Slg. 89, 1653, Rn. 29. 273 EuGH, Urt. v. 8.6. 1989 – Rs. 167/88, AGPB/ONIC, Slg. 89, 1653, Rn. 29; ähnlich auch Urt. v. 25.1. 1979 – Rs. 98/78, Racke/Hauptzollamt Mainz, Slg. 79, 65, Rn. 5.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

161

teilung […] im Hinblick auf die Erkenntnisse, über die [der Gesetzgeber] im Zeitpunkt des Erlasses der Regelung verfügte, offensichtlich irrig erscheint“274. Legt man diese Rechtsprechung der Untersuchung zu Grunde, so mag die Ansicht in der Literatur zwar grundsätzlich vor dem Hintergrund der Ausbalancierung von Klima- und Eigentumsschutz275 vorzugswürdig sein, muss aber nicht die Rechtswidrigkeit der von der EU vorgenommenen Differenzierung zur Folge haben. Das Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers ist nicht zu erkennen. Die Einführung der Versteigerung dient der Optimierung des Emissionshandelssystems durch Ausmerzung der in der ersten und zweiten Periode aufgetretenen Probleme276 und damit insgesamt dem von der Gemeinschaft anerkannten Ziel des Klimaschutzes.277 Die Kommission hat in diesem Rahmen die Grundsatzentscheidung getroffen, die Übergangsfristen bis zur Vollversteigerung an die Sektorenzugehörigkeit zu knüpfen. Unter der Beachtung dieser Vorgaben hat sie die Belange der Anlagenbetreiber berücksichtigt, indem sie gemäß Erwägungsgrund 3 des Beschlusses 2011/278/EU „die betroffenen Interessenträger einschließlich der betroffenen Sektoren bzw. Teilsektoren zur Festlegung der Benchmarks konsultiert [hat]. Zur Festsetzung der Benchmarks erforderliche Informationen sowie Daten von Anlagen über Produktion, Emissionen und Energieverbrauch wurden ab Februar 2009 aus Wirtschaftsverbänden, Mitgliedstaaten, öffentlichen und gewerblichen Quellen sowie im Rahmen einer Erhebung zusammengetragen, wobei Anlagen aufgefordert wurden, sich an dieser Erhebung zu beteiligen.“ Des Weiteren wurden gem. Erwägungsgrund 4 in einem detaillierten Verfahren die entsprechenden Benchmarks erarbeitet. Die Anknüpfung an die Sektorenzugehörigkeit entspricht den Grundsätzen des Emissionshandelssystems278 und ist vom EuGH unter Berufung auf die Neueinführung eines komplexen Systems für rechtmäßig erklärt worden. Zwar ist die These, dass die Einführung der Vollversteigerung ein entsprechend neues System i. S. d. Rechtsprechung darstelle, abzulehnen.279 Im Unterschied zum grundsätzlichen Ausschluss von Sektoren aus dem Emissionshandelssystem geht es in der vorliegenden Frage aber nur um den Zeitplan, den der Gesetzgeber für die bereits einbezogenen Sektoren entwickelt hat. Es handelt sich also nicht um das grundsätzliche „Ob“ der Einbeziehung eines Sektors, sondern nur um das „Wie“, d. h. die Erstellung eines Zeitplans in einem fest abgesteckten Entscheidungsrahmen. Diese zeitliche Ausgestaltung liegt aber innerhalb des gesetzgeberischen Handlungsspielraums. 274 EuGH, Urt. v. 21.2. 1990 – Rs. C-267/88 bis C-285/88, Wuidart u. a., Slg. 90 I-435, Rn. 14. 275 Bzw. dem Schutz des Wettbewerbs. 276 Siehe zur Zusammenfassung Abschn. C.IV. 277 Siehe zur Rechtfertigung von Differenzierungen zur Verfolgung von Zielen der Gemeinschaft EuGH, Urt. v. 15.9. 1982 – Rs. 106/81, Kind/EWG, Slg. 81, 2885, Rn. 24; Urt. v. 8.6. 1989 – Rs. 167/88, AGPB/ONIC, Slg. 89, 1653, Rn. 24 ff. 278 Vgl. bspw. Anlage A des Kyoto-Protokolls sowie Anhang I EH-RL i. d. F. 2009/29/EG. 279 Siehe Abschn. D.II.1.a).

162

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Insoweit sind aus den bereits genannten Gründen die Erwägungen der Kommission nicht als völlig irrig zu bewerten.280 Ein objektives Differenzierungskriterium liegt mithin vor. Die unterschiedlich langen Übergangsfristen bis zur Vollversteigerung stellen auch keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz im Übrigen dar. Mithin kann aus den vorangegangenen Erörterungen kein Verstoß gegen geltendes Recht abgeleitet werden, sondern „nur“ eine Handlungsanweisung für eine künftige Revision der EH-RL. (3) Sonderregelungen für die vom „Carbon Leakage“ bedrohten Anlagen Weiter könnte auch die Ausnahmeregelung für die vom „Carbon Leakage“281 bedrohten Anlagen einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz darstellen.282 (a) Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte Eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte liegt durch die Freistellung ausgewählter Anlagen von der Versteigerung gem. Art. 10 a XII, XIII EH-RL i. d. F. 2009/29/EG i. V. m. Beschluss 2010/2/EU vor. (b) Rechtfertigung Auch bezüglich der Ausnahmen gem. Art. 10 a XII, XIII EH-RL i. d. F. 2009/29/ EG wird das Vorliegen eines objektiven Differenzierungskriteriums in der Literatur bestritten.283 Zunächst ist daher der Zweck der durch die Richtlinie angeordneten Differenzierung zu bestimmen. Gem. Erwägungsgrund 2 des Beschlusses dient die Ausnahmeregelung bezüglich der vom „Carbon Leakage“ bedrohten Sektoren primär dem Klimaschutz durch die Verhinderung der Verlagerung von Treibhausgasemissionen in nicht reduktionspflichtige Drittländer. Diese Formulierung lässt sowohl den Schluss auf klimaschutzals auch wettbewerbsrechtliche Aspekte als Zweck der Ausnahmeregelung zu. In der Literatur wird angenommen, dass klimaschutzrechtliche Erwägungen eine nur untergeordnete Rolle spielen.284 Anstelle dessen diene die kostenlose Zuteilung der 280

Im Ergebnis ebenfalls von keinem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz ausgehend Koenig/Ernst/Hasenkamp, RdE 09, 73, 79, die ihr Ergebnis auf die „noch anhaltende […] übergangsweise […] Experimentierphase“ stützen. 281 Unter diesem Stichwort wird die Abwanderung von emissionsintensiven Anlagen ins nicht-emissionshandelspflichtige Ausland diskutiert. Sie droht insbesondere in den Sektoren, die in internationalem Wettbewerb mit Anlagen aus solchen Ländern stehen, die keinen internationalen Reduktionsverpflichtungen unterliegen, UBA Carbon Leakage, 3. 282 Siehe zum Folgenden grundlegend Greb, Emissionshandel, 204 ff. 283 Greb, Emissionshandel, 204 ff. 284 Meyer-Ohlendorf/Pitschas/Görlach, Weiterentwicklung, 3.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

163

Zertifikate vielmehr dem „Schutz des Wirtschaftsstandortes Europa“285 bzw. der Verhinderung des „Verlust[s] von Marktanteilen, [der] Verlagerung von Produktionskapazitäten und [dem] damit verbundenen Stellenabbau“286. Gemäß dem weiteren Wortlaut des Erwägungsgrunds 2 würden als Folge der Verlagerung „die Umweltintegrität und [der] Nutzen von EU-Maßnahmen untergraben“287. Die kostenlose Zuteilung der Zertifikate für die bedrohten Sektoren solle erfolgen, „[u]m der Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen zu begegnen“288. Die Ausnahmeregelung steht damit zwar in einem unmittelbaren systematischen und sprachlichen Zusammenhang mit der Klimaschutzpolitik der EU, so dass eine entsprechende Zweckbestimmung zunächst naheliegt. Dennoch lässt sich aus der offenen Formulierung eine Zweckdeutung zu Gunsten oder zu Lasten des Klimaschutzes weder eindeutig bestätigen noch widerlegen. Ähnlich offen ist die Formulierung des Erwägungsgrunds 24 der RL 2009/29/EG, die zwar die „wirtschaftliche Benachteiligung bestimmter energieintensiver, im internationalen Wettbewerb stehender Sektoren und Teilsektoren in der Gemeinschaft“ als Folge des „Carbon Leakage“ anführt, im Übrigen aber bezüglich des Zwecks der kostenlosen Zuteilung wieder nur pauschal auf die „Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen“ verweist. Diese Offenheit ist jedoch dann unproblematisch, wenn sich daraus für die Rechtfertigung der Differenzierung keine unterschiedliche Beurteilung ergibt. Grundlage für die Einwände, die gegen das Vorliegen eines objektiven Differenzierungskriteriums erhoben werden,289 sind Zweifel, die neuere Studien an der Gefahr durch „Carbon Leakage“ wecken. Die Untersuchungen bewerten die tatsächliche Gefahr der Verlagerung von Anlagen ins außereuropäische Ausland als gering, da lediglich eine kleine Anzahl von Industriezweigen tatsächlich von dem Risiko des „Carbon Leakage“ betroffen sei.290 Nur bei den wenigsten Sektoren träfen die notwendigen Voraussetzungen der hohen Energie- und Handelsintensität zeitgleich zusammen.291 Dies sei aber notwendig, da nur bei einem kumulativen Vorliegen beider Voraussetzungen eine reelle Gefahr des „Carbon Leakage“ bestünde.292 Des Weiteren seien Standortverlagerungen nicht allein vom Energiepreis abhängig, hinzu kämen weitere Faktoren wie bspw. Marktzugang, Lohnkosten etc.293 Auf diese habe die Versteigerung der Zertifikate jedoch keinen unmittelbaren Ein285

Greb, Emissionshandel, 201 f. Meyer-Ohlendorf/Pitschas/Görlach, Weiterentwicklung, 4. 287 Erwägungsgrund 2, Beschluss 2010/2/EU. 288 Erwägungsgrund 2, Beschluss 2010/2/EU. 289 Siehe dazu, allerdings unter Bezugnahme auf den Schutz des Wirtschaftsstandorts Europa als Zweck, Greb, Emissionshandel, 204. 290 DEHSt, Carbon Leakage, 7 ff.; SRU, Kommentar Nr. 6, 10. 291 SRU, Kommentar Nr. 6, 12. 292 SRU, Kommentar Nr. 6, 12. 293 Greb, Emissionshandel, 196; DEHSt, Carbon Leakage, 6; SRU, Kommentar Nr. 6, 12. 286

164

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

fluss.294 Ein wirtschaftlich denkender Unternehmer werde die alternativen Nutzungsmöglichkeiten der Zertifikate, wie bspw. den Verkauf an andere Anlagenbetreiber, berücksichtigen und Aufträge daher nur dann annehmen, wenn durch diese auch die Opportunitätskosten der Berechtigungen gedeckt werden könnten.295 Mithin habe die kostenlose Zuteilung allein keinen entscheidenden Einfluss auf die betriebswirtschaftlichen Überlegungen, die letztendlich zur Verlagerung der Produktion ins Ausland führten.296 Die Ausgabe kostenloser Zertifikate – nach Berechnungen der Kommission an ca. 80 % der Industrieanlagenbetreiber297 – steht dazu in diametralem Gegensatz. Legt man die oben genannten Studien der Untersuchung zu Grunde, könnte das Vorliegen eines objektiven Differenzierungskriteriums sowohl in Bezug auf den Klima- als auch Wettbewerbsschutz demnach zu verneinen sein. Sachgerechtigkeit wäre nur dann anzunehmen, wenn tatsächlich diejenigen Anlagen von der Ausnahme gem. Art. 10 a XII EH-RL i. d. F. 2009/29/EG betroffen sind, für die eine hinreichend konkrete Gefahr besteht.298 Das ist laut zitierten Studien nicht der Fall. Die Sonderregelung für die vom „Carbon Leakage“ bedrohten Sektoren wird daher „als eine voreilige und im Lichte einer seriösen Risikoanalyse auch weit überzogene Ausnahme“299 bezeichnet. Zu berücksichtigen ist aber erneut die Rechtsprechung des EuGH bezüglich komplexer wirtschaftlicher Sachverhalte.300 Auch hier ist nur zu überprüfen, inwieweit die Prognosen der Kommission völlig irrig sind. Von einer derartig fehlerhaften Prognose ist jedoch nicht auszugehen. Gem. Art. 10 a XIV-XVII EH-RL i. d. F. 2009/29/EG sieht die Richtlinie ein detailliertes Programm zur Bestimmung der betroffenen Sektoren vor, so dass die Kommission nicht per se davon ausgehen musste, anhand dieser Kriterien eine deutlich zu großzügige Ausnahmeregelung zu schaffen. Des Weiteren gehört das Thema „Carbon Leakage“ auch in der Wissenschaft zu den hoch umstrittenen Themen. Das tatsächliche Risiko des „Carbon Leakage“ bzw. dessen Umfang kann bis heute nicht mit absoluter Sicherheit belegt werden. Wissenschaftliche Quellen kommen insoweit zu unterschiedlichen Ergebnissen.301 Mithin hat die Kommission unter Berücksichtigung der differierenden wissenschaftlichen Aussagen in Kombination mit dem komplexen Bewertungsmechanis294

SRU, Kommentar Nr. 6, 12. DEHSt, Carbon Leakage, 13. 296 DEHSt, Carbon Leakage, 13; Greb, Emissionshandel, 196. 297 Zitiert nach Greb, Emissionshandel, 197. 298 Greb, Emissionshandel, 204, allerdings unter der Annahme, dass Schutzzweck der Erhalt des Wirtschaftsstandortes Europa ist. 299 SRU, Kommentar Nr. 6, 13. 300 Siehe Abschn. D.II.5.a)cc)(2)(b). 301 Meyer-Ohlendorf/Pitschas/Görlach, Weiterentwicklung, 1. m. w. N. 295

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

165

mus gem. Art. 10 a XIV-XVII EH-RL i. d. F. 2009/29/EG keine völlig irrige Prognose getroffen, wenn sie davon ausging, dass die Gefahr des „Carbon Leakage“ in dem von ihr berechneten Umfang bestünde. Dieser Bewertung steht auch nicht entgegen, dass in der Literatur noch weitere Ansätze zur Bekämpfung des drohenden „Carbon Leakage“ erörtert werden,302 insbesondere freiwillige Selbstverpflichtungen oder Steuern303 sowie Importbeschränkungen.304 Selbstverpflichtungen und Steuern sind jedoch aus genannten Gründen305 auch in diesem Kontext als nicht hinreichend geeignet abzulehnen.306 Die Vereinbarkeit von Importbeschränkungen mit WTO-Recht ist zweifelhaft307 und bisher nicht hinreichend geklärt. Die Kommission hat diese Möglichkeit in Betracht gezogen308 und dennoch verworfen. Aufgrund der genannten Unwägbarkeiten bezüglich des „Carbon Leakage“ kann es mithin nicht als Verletzung des gesetzgeberischen Spielraums gesehen werden, wenn die Kommission unter diesen Umständen die Freistellung von der Vollversteigerung für das adäquatere Mittel gehalten hat. Die Ausnahmeregelung bezüglich der vom „Carbon Leakage“ bedrohten Sektoren ist mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz vereinbar. b) Vertrauensschutz Fraglich ist, ob die Vollversteigerung gegen den auf EU-Ebene gewährten Vertrauensgrundsatz verstoßen könnte.309 Dieser tariert den Konflikt zwischen den grundlegenden Freiheitsrechten der Betroffenen und den Belangen der Gemeinschaft aus310 und ist eng mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit verbunden.311 Er zählt zu „den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die unmittelbar aus dem Gerechtigkeitsprinzip ableitbar und zugleich jeder Rechtsordnung als deren ethischer Mindestgehalt vorgegeben sind“312. Der EuGH erkennt den Vertrauensgrundsatz als allgemeinen

302

Siehe dazu Meyer-Ohlendorf/Pitschas/Görlach, Weiterentwicklung, 33 ff. Stutz, Klimaschutz und internationaler Emissionshandel, 195. 304 Erling/Waggershauser, UPR 08, 175, 177; siehe dazu die dt. Zementindustrie, die für Maßnahmen an den EU-Außengrenzen plädiert, vdz, Position, 3. 305 Siehe Abschn. C.I.2.b)cc). 306 Siehe dazu Abschn. C.I.2.b)cc). 307 Biermann/Brohm, DIW 05, 249 ff.; Erling/Waggershauser, UPR 08, 175, 177. 308 Siehe dazu KOM (2008) 16 endg., 9. 309 Zur folgenden Herleitung siehe Bungenberg, in: Bruha/Nowak/Petzold, 127, 128; Greb, Emissionshandel, 178 ff. 310 Borchardt, EuGRZ 88, 309, 311 f. 311 Greb, Emissionshandel, 180; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 921. 312 Borchardt, EuGRZ 88, 309; ähnlich Greb, Emissionshandel, 179. 303

166

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts an313 und bezeichnet ihn als eines der „Grundprinzipien der Gemeinschaft“314 [sic]. Er entnimmt den Vertrauensschutz im Wege der wertenden Rechtsvergleichung den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, denen er gemein ist.315 Grundlage sind demnach nicht die Grundrechte.316 Voraussetzung ist zunächst eine durch ein Verhalten der EU-Organe entstandene Situation, die für den betroffenen Bürger vertrauensbegründend wirkt.317 Dabei kann das Vertrauen des Bürgers auch auf das Fortbestehen einer bestimmten Rechtslage gerichtet sein.318 Eine derartige Erwartung ist erst dann rechtlich schützenswert, wenn entsprechende Dispositionen getroffen wurden, um die vorteilhafte Rechtslage zu nutzen.319 In Bezug auf den Emissionshandel könnten die Anlagenbetreiber auf die kostenlose Allokation der Zertifikate vertraut haben. Fraglich ist daher, an welches konkrete Verhalten hier ein solcher Vertrauensschutz anknüpfen kann. In Betracht kommt die dem Anlagenbetreiber ursprünglich erteilte Genehmigung nach dem BImSchG, die einen grundsätzlich unbeschränkten Emissionsausstoß beinhaltete.320 Dem steht jedoch entgegen, dass es sich hierbei nicht um einen Akt der EU-Organe handelt, sondern die BImSchG-Genehmigung auf dem Handeln der nationalen Behörden beruht.321 Die Anlagengenehmigung kommt mithin nicht als vertrauensbegründender Akt in Betracht.322 Aus gleichen Gründen scheitert eine Anknüpfung an die Emissionsgenehmigung nach dem TEHG. Möglich erscheint aufgrund der notwendigen Bedingung des Handelns durch EUOrgane nur ein Vertrauensschutz auf der Grundlage der EH-RL.323 Grundsätzlich

313 EuGH, Urt. v. 12.4. 1984 – Rs. 281/82, Unifrex/Kommission und Rat, Slg. 84, 1969, Rn. 25; Urt. v. 19.5. 1992 – Rs. C-104/89, Mulder u. a./Rat und Kommission, Slg. 92, I-3061, Rn. 15; Urt. v. 15.4. 1997 – Rs. C-22/94, Irish Farmers Association u. a., Slg. 97, I-1809, Rn. 17 f. 314 EuGH, Urt. v. 5.5. 1981 – Rs. 112/80, Dürbeck/Frankfurt am Main-Flughafen, Slg. 81, 1095, Rn. 48. 315 Greb, Emissionshandel, 178; siehe zur Herleitung der allgemeinen Rechtsgrundsätze Pechstein/Haratsch/Koenig, Europarecht, Rn. 435 ff. 316 Bungenberg, in: Bruha/Nowak/Petzold, 127, 128; Greb, Emissionshandel, 178; a. A. Frenz, Europäische Grundrechte, 3087, der den Vertrauensschutz aus der Eigentums- und Berufsfreiheit ableitet. 317 Altmeyer, Vertrauensschutz, 43; Frenz, Europäische Grundrechte, Rn. 3086; Greb, Emissionshandel, 180; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 922. 318 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 922. 319 Borchardt, EuGRZ 88, 314; Bungenberg, in: Bruha/Nowak/Petzold, 127, 130; Greb, Emissionshandel, 183; Schwarz, Vertrauensschutz, 518. 320 Greb, Emissionshandel, 181. 321 Greb, Emissionshandel, 181. 322 Greb, Emissionshandel, 181. 323 I. d. F. 2009/29/EG.

II. Umsetzung der Forderungen durch die Legislative

167

kann schutzwürdiges Vertrauen auch auf der Basis einer EU-RL entstehen.324 Voraussetzung ist aber, dass es sich um eine inhaltlich unbedingte und hinreichend bestimmte Richtlinie handelt; diese muss also aufgrund mangelnder rechtzeitiger und vollständiger Umsetzung unmittelbar wirken.325 Diese Voraussetzungen liegen bezüglich der EH-RL i. d. F. 2009/29/EG nicht vor. Des Weiteren fehlt es insoweit auch am erforderlichen schutzwürdigen subjektiven Vertrauen,326 da die Anlagenbetreiber aufgrund der (inter-)nationalen Diskussionen von vornherein mit der durch die RL 2009/29/EG eingeführten Vollversteigerung der Zertifikate rechnen mussten.327 Weitere vertrauensbegründende Handlungen der EU, etwa durch Zusagen oder Auskünfte,328 kommen nicht in Betracht. Der Vertrauensschutz als allg. Rechtsgrundsatz steht der Einführung der Vollversteigerung mithin nicht entgegen.329 6. Deckung der Kosten des Emissionshandels Die Deckung der Kosten durch § 5 III ZuG 12 ist verfassungswidrig. Für die dritte Handelsperiode ist eine Neuregelung zu schaffen, die mit den (finanzverfassungs-)rechtlichen Grundsätzen in Einklang steht.

Der Gesetzgeber hat in § 8 III TEHG 11 die Deckung der Kosten des Verwaltungsverfahrens geregelt. Er folgt dabei dem Prinzip der zweiten Handelsperiode und knüpft die Refinanzierung weiter an die Erlöse der Versteigerung. Damit entspricht § 8 III TEHG 11 dem ursprünglichen Ansinnen der Kommission, über die Versteigerungserlöse die Emissionshandelskosten zu decken.330 Dabei werden für die dritte

324

Frenz, Europäische Grundrechte, Rn. 3089; Schwarz, Vertrauensschutz, 493. EuGH, Urt. v. 5.4. 1979 – Rs. 148/78, Ratti, Slg. 79, 1629, Rn. 41 ff.; unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Frenz, Europäische Grundrechte, Rn. 3089; Schwarz, Vertrauensschutz, 493; zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien siehe Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 388 ff. 326 Entscheidend ist die Vorhersehbarkeit einer späteren Rechtsänderung, EuGH, Urt. v. 26.1. 1978 – Rs. 44/77, Union Malt/Kommission, Slg. 78, 57, Rn. 34/37; so unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH Altmeyer, Vertrauensschutz, 45; Greb, Emissionshandel, 183. 327 Greb, Emissionshandel, 184; im Ergebnis ebenso Koenig/Ernst/Hasenkamp, RdE 09, 73, 80, die darauf abstellen, dass eine Anpassung der Allokationsregeln im Rahmen der Erprobungsphase systemimmanent ist; zur Vorhersehbarkeit der Vollversteigerung siehe auch Abschn. C.III.1.c)cc)(4). 328 Siehe zu diesen Möglichkeiten Altmeyer, Vertrauensschutz, 44; Borchardt, EuGRZ 88, 309, 311; Frenz, Europäische Grundrechte, Rn. 3090 f.; Greb, Emissionshandel, 181; Schwarz, Vertrauensschutz, 495 ff. 329 Mangels Vorliegen der Voraussetzungen des Vertrauensgrundsatzes kann die in der Literatur erörterte Frage, inwieweit über den Vertrauensgrundsatz der Schutzbereich der Eigentumsfreiheit eröffnet sein kann, dahinstehen; siehe dazu Zimmer, CO2-Emissionsrechtehandel, 218 f. 330 KOM (2005) 703 endg., 10. 325

168

D. Fortentwicklung in der dritten Handelsperiode

Handelsperiode erhebliche Mehreinnahmen zu erwarten sein, da sich die Menge der zu versteigernden Zertifikate verfünffacht.331 Die RL 2009/29/EG enthält keine bindenden Vorgaben für die Verwendung der Erlöse. Bezüglich einer Refinanzierung von Systemkosten beinhaltet Erwägungsgrund 18 den Hinweis, dass „[d]ie Einnahmen aus der Versteigerung von Zertifikaten […] außerdem verwendet werden [sollten], um die administrativen Kosten der Verwaltung des Gemeinschaftssystems zu finanzieren“. Art. 10 III i) EH-RL i. d. F. 2009/29/EG greift diesen Erwägungsgrund auf, lässt aber den Mitgliedstaaten ebenfalls Umsetzungsspielraum, da die Deckung der Kosten des Emissionshandelssystems nur eine der dort genannten Möglichkeiten zur Verwendung der Versteigerungserlöse darstellt. Im Übrigen besteht ein Spielraum der Mitgliedstaaten, so dass Prüfungsmaßstab das nationale (Finanz-)Verfassungsrecht ist. Zunächst sind die für §§ 5 III, 19 ff. ZuG 12 getroffenen Erwägungen bezüglich der finanzverfassungsrechtlichen Einordnung der Veräußerungserlöse, der sachlichen Rechtfertigung i. S. d. Allokationseffizienz und des abschöpfungsfähigen Sondervorteils übertragbar. Fraglich ist allein, inwieweit § 8 III TEHG 11 den Kriterien der Sportwettenentscheidung entspricht. Die Einnahmeerzielung stellt jedoch aus nationaler Sicht nicht den Hauptzweck der Versteigerung dar. Diese ist aufgrund der zwingenden Vorgaben der RL 2009/29/EG eingeführt worden. Ihr liegt somit keine eigenständige Entscheidung des nationalen Gesetzgebers zu Grunde, die final und primär auf die Erzielung von Einnahmen zur Deckung der Verwaltungskosten gerichtet war. Die Einnahmen bilden mithin eine zulässige Nebenfolge des Versteigerungsverfahrens.332 Das nationale staatliche Einnahmeinteresse an den Versteigerungserlösen steht hier hinter der Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben zurück. Folglich ist es unschädlich, wenn die aufgrund zwingender europarechtlicher Vorgaben erzielten Versteigerungserlöse im nationalen Recht zur Deckung der Verwaltungskosten bestimmt sind. Hinweise für eine Verfassungswidrigkeit einer Gebührenerhebung gem. § 22 TEHG 11 sind nicht ersichtlich. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass im Gegensatz zu den ersten beiden Handelsperioden die Deckung der durch den Emissionshandel entstehenden Kosten durch die Versteigerung von Zertifikaten und die Erhebung von Gebühren rechtmäßig ist. Hinzuweisen ist jedoch darauf, dass das Gesetz zur Anpassung der Rechtsgrundlagen für die Fortentwicklung des Emissionshandels § 5 III ZuG 12 erneut geändert hat. Die verfassungswidrige Versteigerung der Emissionszertifikate aus der Reserve gem. § 5 III 1 ZuG 12 wurde über die Refinanzierung der Kosten der laufenden Handelsperiode hinaus ausgedehnt, um aus den Erlösen auch die dem Bund vor 2008 durch den Emissionshandel entstandenen und nicht gedeckten Kosten zu refinanzieren.333 331 332 333

BT-Drucks. 17/5296, 2. Siehe dazu Abschn. C.III.1.a)cc). BT-Drucks. 17/5296, 17, 32 f.

E. Schlussbetrachtung „Nach jahrelangem Stilstand der Klimadiplomatie liegt nun eine Reihe von Weggabelungen des internationalen Klimaschutzregimes vor uns. Nach diesen Richtungsentscheidungen wird sich besser einschätzen lassen, ob das Ziel der Konvention1 erreicht werden kann, einen ,gefährlichen Klimawandel‘ zu vermeiden.“2

I. Rechtmäßigkeit Das Emissionshandelssystem der ersten und zweiten Handelsperiode war in Teilen rechtswidrig. Die Ausgestaltung des Zuteilungsverfahrens durch die Allokationspläne stellte eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts dar. Die Versteigerung der Zertifikate gem. § 5 III ZuG 12 war nicht mit der Finanzverfassung vereinbar und verstieß ebenfalls gegen den Parlamentsvorbehalt. Dem hat der Gesetzgeber in der dritten Handelsperiode Rechnung getragen. Bei dieser Beurteilung ist allerdings zu berücksichtigen, dass aufgrund der Europäisierung des Zuteilungsverfahrens und damit des Wegfalls der Allokationspläne ein mit dem Fehler der ersten und zweiten Periode vergleichbarer Verstoß nicht mehr möglich war. Mithin war das Zuteilungsverfahren in der dritten Periode unter anderen Aspekten auf Verletzungen der parlamentarischen Beteiligungsrechte zu untersuchen: Ein Verstoß liegt jedoch nicht vor. Die entsprechenden Vorschriften sind rechtmäßig. Die Rechte des Parlaments werden im Unterschied zu den ersten beiden Handelsperioden gewahrt. Auch die Kostendeckungsnorm der dritten Handelsperiode ist verfassungsgemäß ausgestaltet worden und entspricht nun den Vorgaben des Sportwettenurteils des BVerfG. Die im Übrigen gegen eine Versteigerung der Zertifikate vorgebrachten Einwände laufen, wie oben dargelegt, leer.

II. Zweckmäßigkeit Kritischer zu beurteilen ist die Zweckmäßigkeit des Handelssystems, d. h. die Umsetzung derjenigen Forderungen, die nicht auf einer rechtswidrigen Regelung der

1 2

Gemeint ist die Klimarahmenkonvention, Anmerkung der Verfasserin. Christoph Bals, zitiert nach Münchener Rück, Wetterkatastrophen und Klimawandel 180.

170

E. Schlussbetrachtung

ersten und zweiten Handelsperiode beruhen, sondern auf einer fehlenden Effizienz i. S. d. Klimaschutzes. Zu diesen Forderungen zählen die Ausweitung des Handelssystems auf weitere Sektoren, die Schaffung eines effizienten Kontroll- und Sanktionssystems und eines Instrumentariums, das die nachträgliche Korrektur der Zertifikatsmengen erlaubt,3 sowie die vollständige und grundrechtskonforme Versteigerung der Zertifikate. Zunächst ist übergreifend für diese Forderungen festzustellen, dass die entsprechenden Neuregelungen in allen Punkten rechtmäßig sind. Betrachtet man aber das Fazit der Analyse des bisher geltenden Emissionshandelssystems,4 so treten für die Neuregelung der Vorschriften der dritten Handelsperiode die Defizite in Bezug auf die Zweckmäßigkeit deutlich hervor: Die fehlende Einrichtung eines strengeren Kontroll- und Sanktionssystems, mangelnde Bestimmungen zur Ex-post-Korrektur von Zertifikaten sowie die unvollständige (Voll-)Versteigerung der Zertifikate lassen befürchten, dass es in der dritten Handelsperiode erneut zu einer Überallokation und den damit verbundenen Problemen kommen wird. Damit bleibt einer der wesentlichen Kritikpunkte am Handelssystem der ersten beiden Perioden unberücksichtigt. Die mögliche Einführung des „back-loading“ bietet nur eine scheinbare Lösung des Problems. Der Gesetzgeber bleibt somit hinter den Anforderungen an ein effizientes Emissionshandelssystem zurück und nutzt den ihm zustehenden Handlungsspielraum nicht optimal i. S. d. Klimaschutzes aus. Zwar ist grundsätzlich der gesetzgeberische Handlungsspielraum auch als solcher zu verstehen, d. h., rein rechtlich betrachtet kann es einem nationalen Legislativorgan nicht vorgeworfen werden, innerhalb des ihm zustehenden Spielraums die Abwägung zu Gunsten anderer Belange als des Klimaschutzes getroffen zu haben. Ein anderer Maßstab ist aber anzulegen, wenn der Staat durch sein eigenes Handeln einen entsprechenden Erwartungshorizont aufbaut. Dann verengt sich aufgrund dieser selbstgesteckten Grenzen der Spielraum des Staats. Dies ist im Bereich der Klimaschutzpolitik der Fall. Die Vereinbarung im Koalitionsvertrag,5 die Emissionen bis 2020 um 40 % und bis 2050 um 80 % zu reduzieren,6 wecken die deutliche Erwartung, dass Deutschland in seiner Klimaschutzpolitik über das (international) rechtlich zwingende Minimum an Maßnahmen hinausgehen wird, um diese ehrgeizigen Zielvorgaben zu erreichen.7 Die derzeitigen Auseinandersetzungen zwi3

Bspw. Ex-post-Korrekturen. Siehe Abschn. C.IV. 5 Aus dem Koalitionsvertrag selbst ergibt sich keine rechtliche Bindung, dieser stellt nur eine politische Absprache dar, Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 693. 6 BReg, Koalitionsvertrag 09, 26; siehe dazu Ziehm, ZUR 10, 411, 412, die aus der Anerkennung des 2-Grad-Ziels durch die Staatengemeinschaft die „Notwendigkeit einer nahezu vollständigen Dekarbonisierung“ bis 2050 folgert. 7 Siehe zu diesen Emissionsreduktionszielen auch die Rede des Staatssekretärs Jürgen Becker v. 24.2. 2010, anlässlich der Fachkonferenz Klimaschutz des Deutschen Städte- und Gemeindebundes in Bonn, zitiert nach http://www.bmu.de/presse/reden/juergen_becker/doc/ 45889.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013). 4

II. Zweckmäßigkeit

171

schen Wirtschafts- und Umweltministerium und die damit verbundene „Klimaschutz-Blockade“8 lassen aber eine Umsetzung schärferer Reduktionsvorgaben derzeit nicht erwarten.9 Es entsteht dann ein Widerspruch zwischen einer Ankündigung und dem Handeln des Staats, wenn die vom Staat getroffenen Maßnahmen voraussichtlich nicht genügen werden, um die von ihm anvisierten Ziele zu erreichen. Dies wird nach neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen in Bezug auf die Emissionsreduktionen in Deutschland voraussichtlich der Fall sein: Unter Berücksichtigung der aktuellen Klimaschutzpolitik erscheint die Einhaltung der nationalen Klimaschutzziele nur schwer möglich.10 Bis 2050 wird nur mit einer Reduktion von bestenfalls 45 % gerechnet.11 In der Literatur wird darüber hinausgehend unter Berufung auf die Emissionswerte für das Jahr 201112 von einer weitaus deutlicheren Zielverfehlung ausgegangen.13 Zwar sind im Vergleich zum Vorjahr die Emissionen um 2,3 % gesunken.14 Dieses Ergebnis ist jedoch aufgrund der fehlenden Temperaturbereinigung unter Vorbehalt zu betrachten. Berücksichtigt man die ungewöhnlich milden Temperaturen in 2011, verbunden mit dem geringeren Primärenergieverbrauch und dem daraus folgenden Einfluss auf die Emissionen, ist, bereinigt um diesen Effekt, vielmehr von einem Anstieg der Emissionen von ca. 1,2 % auszugehen.15 Dieses Ergebnis ist insofern nicht unerwartet, als der Prozentsatz der durchschnittlichen jährlichen Emissionsminderungen seit 1990 stetig abnimmt: Sanken die Emissionen im Zeitraum von 1990 bis 2000 durchschnittlich noch um 15 Mio. Tonnen im Jahr, waren es zwischen 2000 und 2011 nur noch 8,5 Mio. Tonnen.16 Ausnahme ist das wirtschaftliche Krisenjahr 2009.17 Zwar führt der erneute Anstieg der CO2-Emissionen nicht zu einer Gefährdung der Kyoto-Ziele Deutschlands.18 Folgt jedoch nicht eine erneute und umgehende Trendwende hin zu einer kontinuierlichen und deutlichen Reduktion der Treibhausgase, so sind unter diesen Bedingungen die im Koalitionsvertrag festgeschriebenen Reduktionsziele nicht zu erreichen. 8

Focus Online v. 23.11. 2012. Siehe dazu Endres, Zeit Online v. 26.7. 2012; FAZ v. 7.12. 2012, 13; Focus Online v. 23.11. 2012; ders. v. 17.12. 2012; Seidler, Spiegel Online v. 5.12. 2012; Spiegel Online v. 12.12. 2012; Wittrock, Spiegel Online v. 11.12. 2012. 10 WWF, Modell Deutschland, 439. 11 WWF, Modell Deutschland, 439. 12 Siehe für eine Aufschlüsselung Ziesing, ET 12, 30 ff. 13 Ziehm, ZUR 10, 411, 412, allerdings ohne die Angabe von genauen Prognosen; siehe dazu auch Ziesing, in: Der Markt im Klimaschutz, 99, 119. 14 Ziesing, ET 12, 30. 15 Ziesing, ET 12, 30, 31. 16 Ziesing, ET 12, 30, 32. 17 So für die temperaturbereinigten Pro-Kopf-Emissionen Ziesing, ET 12, 30, 34. 18 Ziesing, ET 12, 30, 37. 9

172

E. Schlussbetrachtung

III. Conclusio und Ausblick Mithin ergibt sich für das derzeitige Klimaschutzrecht ein deutlicher Anpassungsbedarf an die neuen, ambitionierten Emissionsobergrenzen. Entsprechende Handlungsoptionen haben hier im Rahmen des Emissionshandelssystems bestanden. Das Klimaschutzrecht der ersten beiden Handelsperioden hätte auch unter Berücksichtigung der Grundrechte bereits schon auf europäischer Ebene, aber auch im nationalen Recht, eine wesentlich strengere und damit effizientere Ausgestaltung zugelassen. Kosten und Aufwand mögen zwar innerhalb der ersten beiden Perioden im Rahmen des Handlungsspielraums der Staaten noch zu einer Rechtfertigung für die nicht flächendeckende Einführung ausreichend gewesen sein, bilden für die künftigen Perioden allein aber kein hinreichendes Argument, um das Emissionshandelssystem nicht auch auf andere Sektoren und Anlagen auszudehnen. Verschiedene Studien und Untersuchungen, insbesondere der Stern-Report,19 weisen trotz der Schwierigkeiten, die eine entsprechende hypothetische Berechnung aufwirft,20 deutlich darauf hin, dass die Kosten des Nichthandelns die des Handelns übersteigen werden.21 Allein die Tatsache, dass bis heute das Problem des Klimawandels nicht vollständig wissenschaftlich erschlossen ist und sich Ausmaß und Gefahren des Klimawandels nicht absolut bestimmen lassen, kann keine Rechtfertigung für staatliche Untätigkeit darstellen.22 Spielraum hätte sich auch in Bezug auf die Einführung der Vollversteigerung geboten: Anstelle einer Koppelung des Übergangszeitraums an die Gruppenzugehörigkeit ist eine Anknüpfung an die jeweilige spezifische Eigentumsbeeinträchtigung und Belastung rechtmäßig und zu bevorzugen.23 Der derzeitige Übergangszeitraum bis zur umfassenden Vollversteigerung wäre somit erheblich zu verkürzen. Dies käme auch den ursprünglichen gesetzgeberischen Plänen entgegen, die Vollversteigerung der Zertifikate bereits bis 2020 einzuführen.24 Für das Scheitern dieser Pläne wird dabei der politische (und wirtschaftliche) Widerstand verantwortlich

19 Abrufbar unter http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.hm-treasury.gov. uk/sternreview_index.htm (Letzter Aufruf: 1.1. 2013). 20 Siehe zu dieser Problematik Hohmeyer, DIW 74, 164 ff.; IPCC, Second Assessment Report, 50 f. 21 Clarke, Post-Kyoto, 41 ff.; Edenhofer/Lessmann/Bauer u. a., DIW 74, 137 ff.; Flachsland/Marschinski/Edenhofer u. a., in: Global Climate Governance Beyond 2012, 60 ff.; Greb, Emissionshandel, 167 f.; Hof/De Bruin/Dellink u. a., in: Global Climate Governance Beyond 2012, 235 ff.; Jänicke, DIW 74, 208 ff.; Kemfert/Praetorius, DIW 74, 133 f.; Küll, Grundrechtliche Probleme, 13 ff.; Wustlich, ZUR 09, 515 f. 22 Bail, EuZW 98, 457, 458; siehe dazu auch Oberthür/Ott, Kyoto-Protokoll, 36 ff. 23 Greb, Emissionshandel, 162 ff. 24 KOM (2008) 16 endg., 8 f.; Koenig/Ernst/Hasenkamp, RdE 09, 73, 74.

III. Conclusio und Ausblick

173

gemacht.25 Auch in Bezug auf die zeitnahe und umfassende Vollversteigerung gilt, dass Kosten und Aufwand vor dem Hintergrund der ambitionierten Reduktionsziele allein einem derartigen Vorgehen nicht entgegenstehen können. Wenig gelungen erscheint in diesem Zusammenhang auch die vollständige kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an die vom „Carbon Leakage“ bedrohten Anlagen. Hier muss der Gesetzgeber evaluieren, in welchem Umfang tatsächlich eine Gefahr durch „Carbon Leakage“ besteht und inwieweit die bereits in der Literatur erwogenen Alternativmaßnahmen nicht wirkungsvoller und mit weniger Effizienzeinbußen für das Handelssystem verbunden sind. Aufgrund der mit der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten verbundenen Nachteile sollte diese die Ultima Ratio zur Bekämpfung des „Carbon Leakage“ sein. Spielraum ergibt sich auch in Bezug auf das Sanktionssystem und die Bestimmung der nationalen Zertifikatskontingente. Das Sanktionssystem ist durch die Einführung schärferer Maßnahmen bis hin zur Betriebsuntersagung für säumige Anlagenbetreiber effizienter zu gestalten. Die Einführung einer den Ex-post-Korrekturen der ersten Handelsperiode vergleichbaren Vorschrift ermöglicht es, die den Emittenten zur Verfügung stehenden Zertifikatsreserven zielgerichtet i. S. d. notwendigen Emissionsreduktionen zu steuern. Nach Bestätigung der Vereinbarkeit mit (höherrangigem) Recht besteht kein Grund, dieses Korrektiv nicht erneut in das mitgliedstaatliche Handlungsinstrumentarium aufzunehmen. Im Ergebnis liegt damit ein weitreichender, bisher ungenutzter Spielraum für die Mitgliedstaaten vor, das nationale Klimaschutzrecht an die verschärften Emissionsreduktionsziele anzupassen. Zwar ist positiv zu bewerten, dass Deutschland außerhalb des Emissionshandelssektors zahlreiche Maßnahmen zur Emissionsreduktion eingeleitet hat.26 Vor dem Hintergrund des engen Zeitkorridors, innerhalb dessen eine Verfehlung des 2-Grad-Ziels noch abgewendet werden kann, und der Tatsache, dass der Emissionshandel die geringsten Vermeidungskosten aufweist,27 ist jedoch der Schwerpunkt der Reduktionsbemühungen vorrangig durch eine Reform des Emissionshandelssystems zu erreichen. Emissionsreduktionen in weiteren Bereichen, wie bspw. durch die Förderung von erneuerbaren Energien, können daher zwar eine notwendige Begleitmaßnahme sein, nicht aber Schwerpunkt der Reduktionsbemühungen darstellen.28 25 Knopp/Piroch, ZUR 09, 409, 412; siehe dazu auch FAZ v. 8.12. 2008, 11; und BDI, Plädoyer, der aufgrund der prognostizierten Kostenbelastung durch die Versteigerung eine vollständige kostenlose Zuteilung der Zertifikate anhand von Benchmarks fordert. 26 Für einen Überblick siehe BMU, Klimaprogramm, 1 ff.; Bosecke, EurUP 08, 122, 123 ff.; Czybulka, EurUP 08, 109 ff.; Koch, JEEPL 10, 413, 421 ff.; Sailer, NVwZ 11, 718 ff.; Wolf, ZUR 09, 571 ff. 27 Siehe Abschn. C.III.1.a)bb)(1). 28 Siehe dazu auch die Rede des Staatssekretärs Jürgen Becker v. 24.2. 2010, anlässlich der Fachkonferenz Klimaschutz des Deutschen Städte- und Gemeindebundes in Bonn, der den Maßnahmen durch des Klimaschutzprogramm eine Emissionsreduktion von 30 bis 35 % bis

174

E. Schlussbetrachtung

Der Gesetzgeber bleibt damit innerhalb des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums, nutzt jedoch die ihm zustehenden Möglichkeiten nicht optimal im Interesse des Klimaschutzes aus. Dieses Ergebnis steht weder in Einklang mit dem Anspruch, aus den Fehlern der vorangegangenen Handelsperioden zu lernen, noch in Einklang mit den ambitionierten Klimaschutzzielen. Der Gesetzgeber wird damit seinem eigenen Anspruch nicht gerecht.

2020 gegenüber 1990 zuschreibt, zitiert nach http://www.bmu.de/presse/reden/juergen_becker/ doc/45889.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013).

Literaturverzeichnis Addicks, Lars: Periodenübergreifende Zuteilungsregeln im Emissionshandelssystem, Hamburg 2009 Aldy, Joseph E./Stavins, Robert N.: Post-Kyoto International Climate Policy, Cambridge 2010 – Architectures for Agreements, Adressing Global Climate Change in the Post-Kyoto World, Cambridge 2007 Alexy, Robert: Theorie der Grundrechte, Baden-Baden 1985 Allison, Ian/Bindoff, Nathan/Bindschadler, Robert u. a.: The Copenhagen Diagnosis, Updating the World on the Latest Climate Science, Sydney 2009 Altmeyer, Sabine: Vertrauensschutz im Recht der Europäischen Union und im deutschen Recht, Analyse und Vergleich anhand der Rechtsprechung des EuGH und der deutschen Fachgerichte, Baden-Baden 2003 Arbeitsgruppe Emissionshandel zur Bekämpfung des Treibhauseffektes: Ergebnisse der Unterarbeitsgruppe III, Rechtliche und institutionelle Fragen, Berlin 2003; http://www.bmu.de/ emissionshandel/doc/5494.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Ergebnisse der Unterarbeitsgruppe III, Rechtliche und institutionelle Fragen, Berlin 2002; http://www.bmu.de/emissionshandel/doc/5074.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Archer, David/Rahmstorf, Stefan: The Climate Crisis, An Introduction to Climate Change, Cambridge 2010 Arndt, Gottfried: Die dynamische Rechtsnormverweisung in verfassungsrechtlicher Sicht – BVerfGE 47, 285, in: JuS 1979, 784 Arrhenius, Svante: On the Influence of Carbonic Acid in the Air on the Temperature of the Ground, in: Philosophical Magazine and Journal of Science 1896, 237 Athen, Marco: „Hinterm Horizont geht’s weiter“, Einbeziehung des Luftverkehrs in den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten, in: EuZW 2012, 337 Bach, Stefan: Ökologische Steuerreform in Deutschland, Geschichte, Konzept und Wirkungen, in: Rudolph, Sven/Schmidt, Sebastian (Hrsg.), Der Markt im Klimaschutz, Marburg 2009, 19 Bader, Pascal: Europäische Treibhauspolitik mit handelbaren Emissionsrechten, Empfehlungen für die Umsetzung der Kyoto-Verpflichtung vor dem Hintergrund US-amerikanischer Lizenzierungsverfahren, Berlin 2000 Bader, Pascal/Rahmeyer, Fritz: Das RECLAIM-Programm handelbarer Umweltlizenzen – Konzeption und Erfahrungen, in: ZfU 1996, 43 Bail, Christoph: Das Klimaschutzregime nach Kyoto, in: EuZW 1998, 457 Bail, Christoph/Marr, Simon, Oberthür, Simon: Klimaschutz und Recht, in: Rengeling, HansWerner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Eine systema-

176

Literaturverzeichnis

tische Darstellung des europäischen Umweltrechts mit seinen Auswirkungen auf das deutsche Recht und mit rechtspolitischen Perspektiven, Band II: Besonderes Umweltrecht, (1. Teilband), 2. Auflage Köln/Berlin/Bonn u. a. 2003, 254 Bardt, Hubertus: Grundzüge einer effizienten Klimapolitik, Köln 2009 Bardt, Hubertus/Selke, Jan-Welf: Klimapolitik nach 2012, Optionen für den internationalen Klimaschutz, Köln 2007 Barrett, Scott: Environment and Statecraft: The Strategy of Environmental Treaty-Making, Oxford 2003 Barton, Jane: Including aviation in the EU Emissions Trading Scheme: prepare for take off, in: JEEPL 2008, 183 Bartsch, Matthias/Hesse, Martin/Mahler, Armin/Schmitt, Jörg/Schulz, Thomas: Odins Hammer, in: Spiegel v. 17.12. 2012, 22 Bauer, Hartmut: Das Bestimmtheitsgebot für Verordnungsermächtigungen im Europäisierungssog, zugleich ein Beitrag zu „gemeinschaftsrechtsspezifischen Verordnungsermächtigungen“, in: Cremer, Hans-Joachim/Giegerich, Thomas/Richter, Dagmar/u. a. (Hrsg.), Tradition und Weltoffenheit, Festschrift für Helmut Steinberger, Berlin/Heidelberg/New York u. a. 2002, 1061 Becker, Florian: Die Ökonomisierung und Globalisierung des Umweltrechts vor dem Bundesverwaltungsgericht, in: NVwZ 2006, 782 Becker-Neetz, Gerald: Rechtliche Probleme der Umweltzertifikatmodelle in der Luftreinhaltepolitik, Frankfurt a. M./Bern/New York u. a. 1988 Beckmann, Martin A./Fisahn, Andreas: Probleme des Handels mit Verschmutzungsrechten, in: ZUR 2009, 299 Begemann, Arndt/Lustermann, Henning: Emissionshandel: Rechtsfragen zum „zweiten“ Erfüllungsfaktor, in: NVwZ 2006, 135 – Emissionshandel: Probleme des Anwendungsbereichs und Auslegungsfragen zu Härtefallregelungen des ZuG 2007, in: NVwZ 2004, 1292 Biermann, Frank/Brohm, Rainer: Border Adjustments on Energy Taxes: A Possible Tool for European Policymakers in Implementing the Kyoto-Protocol?, in: DIW, Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 74 (2005), 249 Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (Hrsg.): Global Climate Governance Beyond 2012 Architecture, Agency and Adaptation, Cambridge 2010 Böhringer, Christoph/Hoffmann, Tim/Manrique de Lara Penate, Casiano: The Efficiency Costs of Separating Carbon Markets Under the EU Emissions Trading Scheme: A Quantitative Assessment for Germany, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, Discussion Paper No. 05 – 06; http://www.zew.de/de/publikationen/publikation.php3?action=detail&nr=2488 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Böse, Martin: Die Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft für das Strafrecht, zugleich Besprechung von EuGH, Urteil vom 13.9. 2005, in: GA 2006, 211

Literaturverzeichnis

177

Bolzen, Stefanie: Brüssel lockt Berlin mit Milliarden für Klimafonds, in: Welt Online v. 20.12. 2012; http://www.welt.de/politik/ausland/article112136893/Bruessel-lockt-Berlin-mit-Milli arden-fuer-Klimafonds.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Bongard, Marcel: Emissionshandel und effektiver Rechtsschutz: Ein unvereinbarer Gegensatz?, Frankfurt a.M. 2010 Bonus, Holger/Häder, Michael: Zertifikate und Neue Institutionenökonomik, in: ZAU Sonderheft 9/1998, 32 Borchardt, Klaus-Dieter: Vertrauensschutz im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Die Rechtsprechung des EuGH von Algera über CNTA bis Mulder und von Deetzen, in: EuGRZ 1988, 309 Bosecke, Thomas: Das Integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung, in: EurUP 2008, 122 Brambilla, Pietro: Europäisches Umweltrecht und das internationale Klimaregime der Vereinten Nationen, München 2004 Brattig, Boris: Handel mit Treibhausgas-Emissionszertifikaten in der EG, Prüfung der Rechtmäßigkeit ausgewählter Normen der Richtlinie 2003/87/EG nach dem Europäischen Gemeinschaftsrecht, Hamburg 2004 Breier, Siegfried: Die geschlossene völkerrechtliche Vertretung der Gemeinschaft am Beispiel der 3. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonferenz in Kyoto, in: EuZW 1999, 11 – Umweltschutzkooperationen zwischen Staat und Wirtschaft auf dem Prüfstand – Eine Untersuchung am Beispiel der Erklärung der deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge, in: ZfU 1997, 131 – Ausgewählte Probleme des gemeinschaftlichen Umweltrechts, in: RIW 1994, 584 Breuer, Rüdiger: Freiheit des Berufs, in: Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band VIII: Grundrechte: Wirtschaft, Verfahren, Gleichheit, 3. Auflage, Heidelberg 2010, 63 – Rechtsschutz beim Handel mit Emissionszertifikaten, in: Hendler/Marburger/Reinhardt u. a. (Hrsg.), Emissionszertifikate im Umweltrecht, 19. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht vom 28. bis 30. September 2003, 145 – Verfassungsrecht und Versteigerungsverfahren nach § 11 Telekommunikationsgesetz, in: Geis, Max-Emanuel/Lorenz, Dieter (Hrsg.), Staat, Kirche, Verwaltung, Festschrift für Hartmut Maurer zum 70. Geburtstag, München 2001, 25 – Die Umsetzung europäischer Vorgaben in deutsches Recht – § 6 a WHG, in: ZfW 1999, 220 Brockmann, Karl Ludwig/Stronzik, Marcus/Bergmann, Heidi: Emissionsrechtehandel – eine neue Perspektive für die deutsche Klimapolitik nach Kioto, Heidelberg 1999 Brugger, Winfried: Rechtsprobleme der Verweisung im Hinblick auf Publikation, Demokratie und Rechtsstaat, in: VerwArch 78 (1987), 1 Bulling-Schröter, Eva: Kyoto! Und dann? Herausforderungen auf dem Weg in eine nachhaltige Weltwirtschaft, in: Rudolph, Sven/Schmidt, Sebastian (Hrsg.), Der Markt im Klimaschutz, Marburg 2009, 81

178

Literaturverzeichnis

Bumke, Susanne: Frequenzvergabe nach dem Telekommunikationsgesetz, Unter besonderer Berücksichtigung der Integration ökonomischer Handlungsrationalität in das Verwaltungsverfahren, Berlin 2006 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit: Investitionen für den Klimaschutz, Die projektbasierten Mechanismen CDM und JI, Berlin 2010; http://www.bmu. de/klimaschutz/downloads/doc/38548.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Das integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung, Berlin 2007 – Hintergrundpapier Nationaler Allokationsplan 2 (2008-212), Berlin 2006; http://www.bmu. de/emissionshandel/downloads/doc/36965.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Nationaler Allokationsplan II – Eckpunkte und Vergleich mit NAP I, Berlin 2006; http:// www.bmu.de/emissionshandel/downloads/doc/37382.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Hintergrundpapier, Der Beschluss von Bonn, Ergebnisse der 6. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (COP6), Teil II in Bonn, 16. bis 27. Juli 2001, Berlin 2001; http:// www.bmu.de/klimaschutz/downloads/doc/2620.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Bundesregierung: Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung, Berlin 2010; http://www.bmwi.de/DE/Mediathek/publikatio nen,did=360808.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Wachstum. Bildung. Zusammenhalt. Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, Berlin 2009; http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Ministerium/koalitions vertrag.html;jsessionid=B5600396BCD3002785CB77C47FE547AD.2_cid287?nn=109628 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Regierungserklärung von Dr. Angela Merkel v. 17.12. 2009, Bulletin der Bundesregierung Nr. 127-1, Berlin 2009; http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Bulletin/2009/12/127-1bk-regerkl.html?nn=484934 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Bericht zur Umsetzung der in der Kabinettsklausur am 23/24.08. 2007 in Meseberg beschlossenen Eckpunkte für ein integriertes Energie- und Klimaprogramm, Berlin 2007; http://www.bmu.de/klimaschutz/downloads/doc/40514.php (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Gemeinsam für Deutschland – mit Mut und Menschlichkeit, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, Berlin 2005; www.cducsu.de/upload/koavertrag0509.pdf (Letzter Aufruf 1.1. 2013) – Denkschrift zum Kyoto-Protokoll, Berlin; http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/applica tion/pdf/kyoto_denkschr.pdf (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Bundesverband der Deutschen Industrie: EU-Emissionshandelssystem 2013 – 2020, Plädoyer für eine kostenfreie Zuteilung von EU-Emissionsberechtigungen an die Industrie auf der Basis von Benchmarks, Berlin 2008; http://www.bdi.eu/Publikationen-Flyer_1853.htm (Letzter Aufruf 1.1. 2013) – Stellungnahme zur Novelle der EU-Emissionshandelsrichtlinie (KOM (2008) 16 endg. v. 23.1. 2008), März 2008; http://www.bdi.eu/download_content/KlimaUndUmwelt/05_Stel lungnahme_ETSNovelleEU_080306.pdf (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Bungenberg, Marc: Vertrauensschutz im derzeitigen Gemeinschaftsrecht und nach In-KraftTreten der Grundrechtecharta, in: Bruha, Thomas/Nowak, Carsten/Petzold, Hans Arno

Literaturverzeichnis

179

(Hrsg.), Grundrechtsschutz für Unternehmen im europäischen Binnenmarkt, Baden-Baden 2004, 127 Burgi, Martin: Grundprobleme des deutschen Emissionshandels: Zuteilungskonzept und Rechtsschutz, in: NVwZ 2004, 1162 – Die Rechtsstellung der Unternehmen im Emissionshandelssystem, in: NJW 2003, 2486 Burgi, Martin/Lange, Knut Werner: Der Emissionshandel als Herausforderung für die gesamte Rechtsordnung, in: ZHR 170 (2006), 539 Burgi, Martin/Selmer, Peter: Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, Stuttgart/München/Hannover u. a. 2007 Busch, Bernhard: Das Verhältnis des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG zum Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt, Berlin 1992 Butzengeiger, Sonja: Rechtliche Aspekte der Einführung eines Emissionshandelssystems für Treibhausgase in Deutschland und der EU, Hamburg 2001 Calliess, Christian: Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von fachgesetzlichen Rechtsverordnungsermächtigungen zur Umsetzung von Rechtsakten der EG, in: NVwZ 1998, 8 Calliess, Christian/Ruffert, Matthias (Hrsg.): EUV/AUEV, Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, 4. Auflage, München 2011 Cansier, Dieter: Ausgestaltungsformen handelbarer Emissionsrechte und ihre politische Durchsetzbarkeit, in: ZAU Sonderheft 9/1998, 97 Caspar, Johannes: Klimaschutz und Verfassungsrecht, in: Koch, Hans-Joachim/Caspar, Johannes (Hrsg.), Klimaschutz im Recht, Baden-Baden 1997, 367 Clarke, Matthew: Post-Kyoto, Designing the next international Climate Change Protocol, New York 2008 Clemens, Thomas: Die Verweisung von einer Rechtsnorm auf andere Vorschriften – insbesondere ihre Verfassungsmäßigkeit, in: AöR 111 (1986), 63 Coase, Ronald H.: The Problem Of Social Costs, in: The Journal Of Law and Economics 1960, 1 – Das Problem der sozialen Kosten, in: Assmann, Heinz-Dieter/Kirchner, Christian/Schanze, Erich (Hrsg.), Ökonomische Analyse des Rechts, Kronberg 1978, 146 Cohen, Stewart, J./Waddell, Melissa: Climate Change in the 21st Century, Montreal/Kingston/ London u. a. 2009 Convery, Frank/Ellermann, Denny/De Perthuis, Christian: The European Carbon Market in Action: Lessons from the First Trading Period, in: JEEPL 2008, 215 Corbach, Matthias: Die deutsche Stromwirtschaft und der Emissionshandel, Stuttgart 2007 Corino, Carsten/Jones, Brian/Hawkes, Peter: Der Handel mit Treibhausgas-Emissionsrechten, Das Kyoto-Protokoll, die geplante EG-Richtlinie und das Handelssystem in Großbritannien, in: EuZW 2002, 165 Cosack, Tilman: Emissionshandel in Europa und Deutschland – eine effiziente Strategie zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen, in: EurUP 2007, 40 Czybulka, Detlef: Klimaschutz außerhalb des Emissionshandelssystems, Ausgewählte Aktionsfelder und rechtliche Umsetzung in Europa und Deutschland, in: EurUP 2008, 109

180

Literaturverzeichnis

Danwitz, Thomas von: Rechtsverordnungen, in: JURA 2002, 93 Dauncey, Guy: The Climate Change, 101 Solutions to Global Warming, Gabriola Island 2009 Degenhart, Christoph: Staatsrecht I, Staatsorganisationsrecht, Mit Bezügen zum Europarecht, 28. Auflage, München 2012 Desens, Sabrina: Finanzierung des Emissionshandels, in: DVBl 2010, 228 Deutsche Emissionshandelsstelle: Zuteilung 2013 – 2020, Leitfaden Teil 1: Grundlegende Informationen zum Zuteilungsverfahren für Bestandsanlagen – Zuteilungssystematik, Ablauf, Akteure sowie elektronisches Verfahren, Berlin 2011; http://www.dehst.de/SharedDocs/ Downloads/DE/Zuteilung_2013-2020/Leitfaden-1.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Emissionshandel: Auswertung der ersten Handelsperiode 2005 – 2007, Berlin 2009; http:// www.dehst.de/DE/Service/Publikationen/publikationen_node.html?gtp=1794774_dokumen te%253D2 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Hinweise zum Anwendungsbereich des Treibhausgasemissionshandelsgesetzes – TEHG für die Zuteilungsperiode 2008 – 2012, Berlin 2009; http://www.dehst.de/DE/Service/Publika tionen/publikationen_node.html?gtp=1794774_dokumente%253D2 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Carbon Leakage, Die Verlagerung von Produktion und Emissionen als Herausforderung für den Emissionshandel, Berlin 2008; http://www.dehst.de/DE/Emissionshandel/Perspektiven/ _functions/Carbon_Leakage.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Emissionshandel, Fakten zur Finanzierung der Deutschen Emissionshandelsstelle, Berlin 2008; http://www.dehst.de/Archiv/Ueber-uns/Finanzierung/finanzierung_node.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Erste Ergebnisse des Zuteilungsverfahrens 2012 – Budgetaufteilung, Anspruchsgrundlagen und Kürzungen, Berlin 2008; http://www.dehst.de/SharedDocs/Downloads/DE/Publikatio nen/Zut2012_Erste_Ergebnisse.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Entgeltliche Abgabe von Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2008 – 2012: Verkauf oder Auktionierung?, Berlin 2007; http://www.dehst.de/DE/Teilnehmer/Anlagenbe treiber/Zuteilung-2008-2012/zuteilung-2008-2012_node.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Emissionshandel in Deutschland: Verteilung der Emissionsberechtigungen für die erste Handelsperiode 2005 – 2007, Daten und Fakten zur Zuteilung der Emissionsberechtigung an 1849 Anlagen, Berlin 2005; http://www.umweltbundesamt.de/uba-info-medien/dateien/3568. html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Klimaschutz: Joint Implementation und Clean Development Mechanism, Die projektbasierten Mechanismen des Kyoto-Protokolls, Berlin 2005; http://www.dehst.de/DE/Service/ Publikationen/publikationen_node.html?gtp=1794774_dokumente%253D3 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Deutscher Industrie- und Handelskammertag: Stellungnahme zum Thema: BMU-Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung der Rechtsgrundlagen fu¨ r die Fortentwicklung des Emissionshandels; Artikel 1 „Gesetz u¨ ber den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen“ (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG), (Stand 3. September 2010), Berlin 2010; http://www.dihk.de/themenfelder/innovation-und-umwelt/klima/emissi onshandel/tehg-stellungnahme-2010 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013)

Literaturverzeichnis

181

Diehr, Matthias: Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, Eine Betrachtung des Treibhausgas-Emissionshandelssystem unter besonderer Berücksichtigung rechtsschutzrelevanter Fragen der Emissionsgenehmigung und der Zuteilung von Emissionsberechtigungen, Berlin 2006 Dienes, Karsten: Aktuelle Entwicklungen des Emissionshandelsrechts 2004/2005, Erste Erfahrungen aus der Praxis, in: RdE 2005, 214 Dittmann, Kerstin: Die Strategie der Europäischem Gemeinschaft, in: Koch, Hans-Joachim/ Caspar, Johannes (Hrsg.), Klimaschutz im Recht, Baden-Baden 1997, 63 Dolde, Klaus-Peter: Bestandsschutz im Immissionsschutzrecht, in: Festschrift für Otto Bachof zum 70. Geburtstag, München 1984, 191 Dolzer, Rudolf/Vogel, Klaus/Graßhof, Karin u. a. (Hrsg.): Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Band 11: Art. 80 – 88 GG, München, (Loseblatt, Stand: August 2011) Donner, Susanne/Stratmann, Anne: Deutscher Bundestag Wissenschaftliche Dienste, Erfahrungen nach dem ersten Jahr des Emissionshandels, Auswirkung auf die weitere Reduktion der Treibhausgasemissionen, Berlin 2006; http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/ 2006/index.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Dorf, Yvonne: Der Emissionshandel: Eine grundrechtsdogmatische Analyse, in: DÖV 2005, 950 Dreier, Horst (Hrsg.): Grundgesetz, Kommentar, Band I: Präambel, Artikel 1 – 19, 2. Auflage, München 2004 – Grundgesetz, Kommentar, Band II: Artikel 2 – 82, 2. Auflage, München 2006 Drieschner, Frank: Der Himmel über dem AKW, in: Zeit v. 20.4. 2011, 4 Ebsen, Peter: Die EU-Emissionshandelsrichtlinie und deren Umsetzung in deutsches Recht, Grundlegende Strukturfragen, Analyse der geltenden Regelungen und Vorschläge für eine Fortentwicklung, Mainz 2009 Edenhofer, Ottmar/Lessmann, Kai/Bauer, Nico/Held, Hermann: Climate Protection! – A New Energy Policy? DIW, Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 74 (2005), 137 Ehlers, Dirk (Hrsg.): Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 3. Auflage, Berlin 2009 – Die Anpassung der Landesverwaltungsverfahrensgesetze an das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes, in: DVBl 1977, 693 Ehricke, Ulrich/Blask, Holger: Dynamischer Verweis auf Gruppenfreistellungsverordnungen im neuen GWB?, in: JZ 2003, 722 Ehrmann, Markus: Emissionshandel: Aktuelle rechtliche Probleme in der dritten Zuteilungsperiode, in: ET 2011, 116 – Klimaschutz nach Kopenhagen, Konsequenzen für die europäische Energiepolitik, in: Gundel, Jörg/Lange, Knut Werner (Hrsg.) Klimaschutz nach Kopenhagen – Internationale Instrumente und nationale Umsetzung, Tagungsband der Ersten Bayreuther Energierechtstage, Tübingen 2011, 17 – Comment on Case C-127/07, in: JEEPL 2009, 135 – Die Zukunft des Emissionshandels ab 2013, in: Dow Jones TradeNews Emissions Nr. 26/ 2008, 11

182

Literaturverzeichnis

– Das ProMechG: Projektbezogene Mechanismen des Kyoto-Protokolls und europäischer Emissionshandel, in: ZUR 2006, 410 – Das ProMechG – Verknüpfung des europäischen Emissionshandels mit den flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, in: EurUP 2005, 206 Ehrmann, Markus/Helmes, Sebastian: Fehler des Sachverständigen im Emissionshandelsrecht, Strafzahlungspflichten des Anlagenbetreiber und Hafung des Staates, in: NVwZ 2012, 1152 Ekardt, Felix: Wie weiter im globalen Klimaschutz? Zugleich zur Kritik und Neukonzeption des Emissionshandels, in: ZRP 2010, 230 Elbig, Eike: Windfall Profits im europäischen Emissionshandel, Baden-Baden 2010 Enders, Christoph: Die Inkorporation des Emissionshandels in das deutsche Luftreinhaltungsrecht, normativer Rahmen und aktuelle Rechtsprobleme, in: LKV 2007, 193 Endres, Alexandra: Die EU muss mit Polen Klartext reden, in: Zeit Online v. 12.12. 2012; http:// www.zeit.de/wirtschaft/2012-12/klimagipfel-doha-matthes/seite-1 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Der Minister sabotiert, in: Zeit Online v. 26.7. 2012; http://www.zeit.de/wirtschaft/2012 – 07/ roesler-energiewende-emissionshandel (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Endres, Alfred: Umweltökonomie, 2. Auflage, Stuttgart/Berlin/Köln 2000 – Umweltzertifikate, Eine marktwirtschaftliche Alternative im Widerstreit, in: Endres, Alfred/ Rehbinder, Eckard/Schwarze, Reimund, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, Bonn 1994, 1 Endres, Alfred/Schwarze, Reimund: Zertifikate im Klimaschutz – Theorie und Design –, in: ZAU Sonderheft 9/1998, 166 Enzmann, Johannes/Marr, Simon: Moving Towards Phase III – Key Elements of the Review of the EU Emissions Trading Scheme, in: JEEPL 2008, 159 Epiney, Astrid: Zur Entwicklung des Emissionshandels in der EU, in: ZUR 2010, 236 – Fragen des europäischen und deutschen Verfassungsrechts, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Klimaschutz durch Emissionshandel, Achte Osnabrücker Gespräche zum deutschen und europäischen Umweltrecht am 26./27. April 2001, Köln/Berlin/Bonn u. a. 2001, 207 Erichsen, Hans-Uwe/Ehlers Dirk (Hrsg.): Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Auflage, Berlin/ New York 2010 Erling, Uwe, Der EU-Emissionshandel im Luftverkehr, in: ZLW 2009, 337 Erling, Uwe/Waggershauser, Stephan Patrick: Novellierung der EU-EmissionshandelsRichtlinie (EH-RL), Überblick und erste Bewertung, in: UPR 2008, 175 Falke, Josef: Neue Entwicklungen im Europäischen Umweltrecht, in: ZUR 2009, 163 Feess, Eberhard: Umweltökonomie und Umweltpolitik, 3. Auflage, München 2007 Feess, Eberhard/Stocker, Andreas: Handelbare Emissionsrechte und Joint Implementation als komplementäre Instrumente gegen den Treibhauseffekt, in: ZfU 1998, 145 Focus Online: Altmaier und Rösler streiten weiter um Emissionshandel, in: Focus Online v. 17.12. 2012; http://www.focus.de/finanzen/news/wirtschaftsticker/roundup-altmaier-undroesler-streiten-weiter-um-emissionshandel_aid_883847.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013)

Literaturverzeichnis

183

– Altmaier warnt Rösler vor Klimaschutzblockade, in: Focus Online v. 23.11. 2012; http:// www.focus.de/finanzen/news/wirtschaftsticker/unternehmen-altmaier-warnt-roesler-vor-kli maschutz-blockade_aid_866968.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – EU-Blockade droht Klimaschutzkrise zu verschärfen, in: Focus Online v. 4.12. 2012; http:// www.focus.de/politik/ausland/un-eu-blockade-droht-klimaschutzkrise-zu-verschaer fen_aid_874081.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Frankenberger, Anke: Umweltschutz durch Rechtsverordnung, Eine rechtsvergleichende Untersuchung der Beteiligung an der Umweltschutz-Verordnungsgebung in Deutschland und Kanada, Berlin 1998 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Klimaschutz tritt auf der Stelle, in: FAZ v. 7.12. 2012, 13 – Klimaschutz verdoppelt Kosten für Haushalte, in: FAZ v. 25.10. 2011, 11 – Großrazzia wegen Betrugs mit Emissionszertifikaten, in: FAZ v. 29.4. 2010, 11 – Milliardenbetrug mit dem Emissionshandel, in: FAZ v. 12.12.009, 12 – Wirtschaft fürchtet Folgen des EU-Klimapakets, in: FAZ v. 8.12. 2008, 11 – Noch härtere Emissionsregeln, in: FAZ v. 29.6. 2006, 1 Franzius, Claudio: Die Herausbildung der Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung im Umweltrecht der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2000 Frehse, Michael: Ermächtigungsgesetzgebung im Deutschen Reich 1914 – 1933, Pfaffenweiler 1985 Frenz, Walter: Emissionshandelsrecht, Kommentar zu TEHG und ZuV 2020, 3. Auflage, Berlin/Heidelberg 2012 – Die umfassende Einbeziehung des Luftverkehrs in das EU-Emissionshandelssystem, in: EurUP 2011, 278 – Gleichheitssatz und Wettbewerbsrelevanz bei BVerfG und EuGH – Das Beispiel Emissionshandel, in: DVBl 2010, 223 – Anmerkung zu EuGH, C-127/07, in: JZ 2009, 630 – Handbuch Europarecht, Band 4: Europäische Grundrechte, Berlin/Heidelberg 2009 – Die Zuteilungsregeln für die zweite Emissionshandelsperiode, Teil 1: Industrie- vs. Energieanlagen, in: NuR 2007, 513 – Die Zuteilungsregeln für die zweite Emissionshandelsperiode, Teil 2: Benchmark-System und Standardauslastungsfaktor für alle Anlagen ab 2003 sowie Zertifikatveräußerung, in: NuR 2007, 587 – Emissionshandelsrecht, Kommentar zum TEHG und ZuG, 2. Auflage, Berlin/Heidelberg 2007 – Staatliche Veräußerung von Emissionshandelszertifikaten und Finanzverfassung – Eine neue Facette der Dogmatik nichtsteuerlicher Abgaben, in: DVBl 2007, 165 – Emissionshandel, Rückblick und Ausblick, in: ZUR 2006, 393

184

Literaturverzeichnis

– Genehmigungsbedürftige Anlagen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz und Emissionshandel, Eigenständige Zertifikatzuteilung in Anlagenkomplexen und bei Änderungsgenehmigungen, in: NVwZ 2006, 1095 – Grundrechte und Vergaberecht, in: EuZW 2006, 748 – Emissionshandelsrecht, Kommentar zum TEHG und ZuG, 1. Auflage, Berlin/Heidelberg 2005 – Emissionszertifikatehandel und Immissionsschutzrecht, in: RdE 2003, 32 – Freiwillige Unternehmensleistungen und spätere Inpflichtnahme – Gemeinschaftliche Grenzen eines Emissionshandels und nationale Umsetzungsspielräume, in: VerwArch 94 (2003), 345 – Quoten, Zertifikate und Gemeinschaftsrecht – Am Beispiel einer Förderung der KraftWärme-Kopplung, in: DVBl 2001, 673 – Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, Tübingen 2001 Freshfields Bruckhaus Deringer: Die CO2-Steuer, 2010 Friauf, Karl Heinrich: Bestandsschutz zwischen Investitionssicherheit und Anpassungsdruck, in: WiVerw 1989, 121 – Zum gegenwärtigen Stand des Bestandsschutzes, in: WiVerw 1986, 87 Führ, Martin: Sanierung von Industrieanlagen, Düsseldorf 1989 Fuss, Ernst-Werner: Zur Verweisung des Deutschen Umsatzsteuergesetzes auf den Gemeinsamen Zolltarif der Europäischen Gemeinschaften, in: Kurse, Heinrich Wilhelm (Hrsg.), Festschrift für Heinz Paulick zum 65. Geburtstag, 9. Mai 1973, Köln 1973, 293 Geiger, Rudolf/Khan, Daniel-Erasmus/Kotzur, Markus (Hrsg.): EUV/AEUV, 5. Auflage, München 2010 Gellermann, Martin/Szczekalla, Peter: Gemeinschaftskonforme Umsetzung von Umweltrichtlinien der EG, in: NuR 1993, 54 Geres, Roland: Nationale Klimapolitik nach dem Kyoto-Protokoll, Frankfurt a.M./Berlin/Bern u. a. 2000 Graichen, Patrick/Harders, Enno: Die Ausgestaltung des internationalen Emissionshandels nach dem Kyoto-Protokoll und seine nationalen Umsetzungsvoraussetzungen, in: ZUR 2002, 73 Gramlich, Ludwig: Versteigerung von Telekommunikations-Lizenzen und -Frequenzen aus verfassungs- und EG-rechtlicher Perspektive, in: CR 2000, 101 Greb, Tobias: Der Emissionshandel ab 2013, Die Versteigerung der Emissionszertifikate auf europäischer Ebene, Baden-Baden 2011 Groht, Volker: Die Umwelt als Optimierungsproblem – Möglichkeiten und Grenzen der Internalisierung externer Effekte, Hamburg 1994 Groß, Thomas: Klimaschutzgesetze im europäischen Vergleich, in: ZUR 2011, 171 – Welche Klimaschutzpflichten ergeben sich aus Art. 20 a GG?, in: ZUR 2009, 364

Literaturverzeichnis

185

Günter, Johannes: Berufsfreiheit und Eigentum in der Europäischen Union, Eine rechtsvergleichende Studie, Heidelberg 1998 Günther, Julia/Schnutenhaus, Jörn: Die Rechtsprechung zum Emissionshandelsrecht, in: NVwZ 2007, 1140 Gusy, Christoph: Die Weimarer Reichsverfassung, Tübingen 1997 Hack, Christoph/Bartholl, Carsten/Hartmann, Astrid: Emissionszertifikate, Rechtliche, steuerliche und praktische Aspekte, Wien 2011 Handelsblatt Online: Polen will nicht der Sündenbock sein, in: Handelsblatt Online v. 6.12. 2012; http://www.handelsblatt.com/politik/international/un-klimagipfel-polen-will-nicht-dersuendenbock-sein/7484538.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Hansjürgens, Bernd: Internationale Klimapolitik nach Kyoto: Bausteine und Architekturen, in: ZfU 2009, 123 – Steuern versus Zertifikate in der Umweltpolitik: Anmerkungen aus institutionenökonomischer Sicht, in: ZfU 1998, 378 – Wie erfolgreich ist das neue Schwefeldioxid-Zertifikatesystem in den U.S.A? – Erste Erfahrungen und Lehren für die Zukunft, in: ZfU 1998, 1 Hansjürgens, Bernd/Fromm, Oliver: Erfolgsbedingungen von Zertifikatelösungen in der Umweltpolitik – am Beispiel der Novelle des US-Clean Air Act von 1990, in: ZfU 1994, 473 Hansmeyer, Karl-Heinrich: Abgaben und steuerliche Instrumente der Umweltpolitik – Wirkungsweise, Erfahrungen, Möglichkeiten, in: ZfU 1987, 251 Haratsch, Andreas/Koenig, Christian/Pechstein, Matthias: Europarecht, 7. Auflage, Tübingen 2010 Hartmann, Moritz: Globaler Klimawandel und Europäischer Rechtspluralismus, in: EuR 2011, 636 – Zuteilung, Auktionierung und Transfer von Emissionszertifikaten, Entwicklungsperspektiven des EU-Emissionshandels in Phase III (2013 – 2020), in: ZUR 2011, 246 Hasselmann, Klaus: Globale Erwärmung und optimierte Klimaschutzstrategien, in: Koch, Hans-Joachim/Caspar, Johannes (Hrsg.), Klimaschutz im Recht, Baden-Baden 1997, 9 Henrich, Károly: Abschied vom Wachstum? „Kontraktion und Konvergenz“ als umweltpolitisches Zukunftsmodell, in: ZfU 2006, 417 Hentrich, Steffen/Matschoss, Patrick/Michaelis, Peter: CO2-Emissionsrechte auf der ersten Handelsstufe: Ansatzpunkte, Wirkungen und Probleme, in: ZfU 2009, 153 – Der zweite Nationale Allokationsplan zum Emissionshandel: Ergebnis einer verfehlten Wettbewerbsdebatte, in: EurUP 2006, 40 Heselhaus, F. Sebastian M./Nowak, Carsten (Hrsg.): Handbuch der Europäischen Grundrechte, München/Wien 2006 Hölscher, Christoph: Die künftige Regulierung des Emissionshandels auf Bundes- und Landesebene, Der Versuch einer ersten Bewertung des TEHG, in: DÖV 2004, 834 Hoffmann, Jan: Herausforderung Klimaschutz, Entwicklung und rechtliche Behandlung unter besonderer Berücksichtigung des Emissionsrechtehandels, Baden-Baden 2007

186

Literaturverzeichnis

Hohmeyer, Olaf: Die Abschätzung der Kosten des anthropogenen Treibhauseffekts – Dominieren normative Setzungen die Ergebnisse?, in: Hohmeyer, DIW Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 74 (2/2005), 164 Hohmuth, Timo: Emissionshandel und deutsches Anlagenrecht, Köln/Berlin/München 2006 Horrichs, Judith: Die Zuteilungsregeln im Emissionshandel und ihre Entstehungsbedingungen, Ein funktionaler Rechtsvergleich zwischen Deutschland, Italien und dem Vereinigten Königreich, Baden-Baden 2011 Huckenstein, Burkhard: Umweltlizenzen – Anwendungsbedingungen einer ökonomisch effizienten Umweltpolitik durch Mengensteuerung, in: ZfU 1993, 1 Hufen, Friedhelm: Staatsrecht II, Grundrechte, 3. Auflage, München 2011 Hummel, Lars: Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, Berlin 2008 Humml, Simone/Scharfschwerdt, Nicole: Klimakonferenz in Doha: Der Gipfel der Kompromisse, in: Hamburger Abendblatt Online v. 10.12. 2012; http://www.abendblatt.de/politik/ ausland/article111916168/Klimakonferenz-in-Doha-Der-Gipfel-der-Kompromisse.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Hutsch, Justine Karoline: Emissionshandel in der dritten Handelsperiode, in: NordÖR 2011, 8 Intergovernmental Panel on Climate Change: Fourth Assessment Report, Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel of Climate Change 2007, Cambridge/New York 2007; http://www.ipcc.ch/publications_and_ data/publications_and_data_reports.shtml#.T-taVXARK8o (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Second Assessment Report, Climate Change 1995, A Report of the Intergovernmental Panel of Climate Change, Cambridge/New York 1995; http://www.ipcc.ch/publications_and_data/ publications_and_data_reports.shtml#.T-taVXARK8o (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) International Energy Agency: Beyond Kyoto, Energy Dynamics and Climate Stabilisation, Paris 2002 Jänicke, Martin: Voraussetzungen effizienter Klimastrategie, Anmerkungen aus Sicht der Politikanalyse, in: DIW 74 (2005), 208 Jansen, Bernhard: Anmerkung zum Beschluss des BVerfG vom 1.3. 1978 – 1 BvR 786/70 u. a., in: DÖV 1979, 332 Jarass, Hans D.: Das Emissionshandelsrecht in der zweiten Phase und die Sonderbehandlung der Energieanlagen, in: RdE 2008, 297 – Der grundrechtliche Eigentumsschutz im EU-Recht, in: NVwZ 2006, 1089 – EU-Grundrechte, München 2005 – Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, 4. Auflage, München 1999 Jarass, Hans D./Petersen, Frank/Weidemann, Clemens (Hrsg.): Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Band III: Kommentierungen der §§ 40 bis 64 KrW-/AbfG und weiterer abfallrechtlicher Vorschriften, München (Loseblatt, Stand: Mai 2011) Jarass, Hans D./Pieroth, Bodo (Hrsg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 12. Auflage, München 2012 Jellinek, Georg: System der subjektiven öffentlichen Rechte, 2. Auflage, Darmstadt 1963

Literaturverzeichnis

187

Jungnickel, Sebastian/Dulce, Phillip: Die Zulässigkeit der (teilweisen) Versteigerung von Emissionsberechtigungen aus europarechtlicher Sicht, in: NVwZ 2009, 623 Kaden, Nina: Der amerikanische Clean Air Act und das deutsche Luftreinhalterecht: Eine rechtsvergleichende Untersuchung, Frankfurt a. M./Berlin/Bern u. a. 1999 Kämmerer, Jörn Axel: Gemeingüter unter dem Hammer? Die Versteigerung von Lizenzen für die Nutzung knapper Ressourcen im Lichte des Verfassungs- und Gemeinschaftsrechts, in: NVwZ 2002, 161 Kahl, Wolfgang: Energie und Klimaschutz – Kompetenzen und Handlungsfelder der EU, in: Schulze-Fielitz, Helmuth/Müller, Thorsten (Hrsg.), Europäisches Klimaschutzrecht, BadenBaden 2009, 21 Karpen, Hans-Ulrich: Die Verweisung als Mittel der Gesetzgebungstechnik, Berlin 1970 Kemfert, Claudia/Praetorius, Barbara: Die ökonomischen Kosten des Klimawandels und der Klimapolitik, in: DIW, Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 74 (2/2005), 133 Kerber, Markus C.: Wettbewerbsverfälschungen durch die klimapolitische Gesetzgebung der EU? Anmerkungen zur CO2-Richtlinie (ETS) und ihrer europarechtlichen Umsetzung aus ordnungspolitischer und staatsrechtlicher Sicht, Berlin 2009 Kerth, Yvonne: Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht – Die EG-Emissionshandelsrichtlinie als neues Instrument europäischer Klimaschutzpolitik, Baden-Baden 2004 Kewenig, Wilhelm A.: Zur Revision des Grundgesetzes: Planung im Spannungsverhältnis von Regierung und Parlament, in: DÖV 1973, 23 Klein, Oliver: Das Untermaßverbot – Über die Justiziabilität grundrechtlicher Schutzpflichterfüllung, in: JuS 2006, 960 Klindt, Thomas: Die Zulässigkeit dynamischer Verweisungen auf EG-Recht aus verfassungsund europarechtlicher Sicht, in: DVBl 1998, 373 Klink, Thomas: Pauschale Ermächtigungen zur Umsetzung von Europäischem Umweltrecht mittels Rechtsverordnung, Berlin 2005 Klocke, Ulrike: Klimaschutz durch ökonomische Instrumente, Finanzverfassungsrechtliche, europarechtliche und ökonomische Aspekte einer CO2-Abgabe, Baden-Baden 1995 Kloepfer, Michael: Umweltrecht, 3. Auflage, München 2004 Kloepfer, Michael/Elsner, Thomas: Selbstregulierung im Umwelt- und Technikrecht, Perspektiven einer kooperativen Normsetzung, in: DVBl 1996, 964 Kloepfer, Michael/Rehbinder, Eckard/Schmidt-Aßmann, Eberhard: Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Umweltbundesamt Berichte 7/90, Berlin 1990 Knopf, Brigitte/Kondziella, Hendrik/Pahle, Michael u. a.: Der Einstieg in den Ausstieg, Energiepolitische Szenarien für einen Atomausstieg in Deutschland, Studie im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, August 2011; http:// www.pik-potsdam.de/research/sustainable-solutions/research/MitigationScenarios/energie wende (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Knopp, Lothar: Klimaschutz – Rückschlag für die Globalisierung des Umweltrechts, UPR 2010, 130

188

Literaturverzeichnis

Knopp, Lothar/Hoffmann, Jan: Das Europäische Emissionsrechtehandelssystem im Kontext der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, in: EuZW 2005, 616 – EU-Emissionsrechtehandel und deutsches Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz, in: EWS 2004, 201 Knopp, Lothar/Piroch, Ingmar: Umweltschutz und Wirtschaftskrise – Verschärfung des Spannungsverhältnisses, Ökonomie-Ökologie?, in: ZUR 2009, 409 Kobes, Stefan: Emissionshandel 2008 – 2012, in: NVwZ 2008, 857 – Das Registersystem des europäischen Emissionshandels, in: NVwZ 2006, 1341 – Grundzüge des Emissionshandels in Deutschland, in: NVwZ 2004, 513 Kobes, Stefan/Engel, Gernot-Rüdiger: Der Emissionshandel im Lichte der Rechtsprechung, in: NVwZ 2011, 207; 2011, 268 Koch, Hans-Joachim: Klimaschutzrecht, in: NVwZ 2011, 641 – Climate Change Law in Germany, in: JEEPL 2010, 411 Koch, Hans-Joachim/Behrend, Claudia: CO2-Minderungspotentiale im Bereich der Industrieanlagen und das Instrumentarium des BImSchG, in: Koch, Hans-Joachim/Caspar, Johannes (Hrsg.), Klimaschutz im Recht, Baden-Baden 1997, 161 Koch, Hans-Joachim/Wieneke, Annette: Klimaschutz durch Emissionshandel, Das europäische und deutsche Anlagengenehmigungsrecht als Ordnungsrahmen, in: DVBl 2001, 1085 Köck, Wolfgang: Umweltrechtsentwicklung und ökonomische Analyse, in: NuR 1992, 412 Koenig, Christian/Ernst, Lukas/Hasenkamp, Christopher: Gemeinschaftsrechtliche Rahmenbedingungen der Vollversteigerung von Emissionszertifikaten im Energiesektor, in: RdE 2009, 73 Körner, Raimund/Vierhaus, Hans-Peter (Hrsg.): Treibhausgasemissionshandelsgesetz, Zuteilungsgesetz 2007, Kommentar, München 2005 Kokott, Juliane/Sobotta, Christoph: Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon, in: EuGRZ 2010, 265 Konzak, Olaf: Emissionshandel in der Praxis, Heidelberg 2006 – Die Änderungsvorbehaltsverordnung als neue Mitwirkungsform des Bundestages beim Erlaß von Rechtsverordnungen, in: DVBl 1994, 1107 Kopfmueller, Jürgen/Coenen, Reinhard (Hrsg.): Risiko Klima, Der Treibhauseffekt als Herausforderung für Wissenschaft und Politik, Karlsruhe 1997 Korte, Stefan: Gebundenheit und Freiheit der Mitgliedstaaten bei der Zuweisung von Ausstoßmengen nach der Emissionshandelsrichtlinie, zugleich eine Besprechung der Entscheidung des EuG vom 7.11. 2007 – Rs. T-374/04, in: ZUR 2008, 195 Kottmeier, Birgit: Recht zwischen Umwelt und Markt, Zur rechtlichen Zulässigkeit von Kompensations- und Zertifikatmodellen im Umweltschutz, Mainz 2000 Kotulla, Michael: Die Umsetzung supra- und internationaler Verpflichtungen in das deutsche Recht mittels § 6 a WHG, in: ZfW 2000, 85

Literaturverzeichnis

189

Krämer, Ludwig: Grundlagen aus europäischer Sicht, Rechtsfragen betreffend den Emissionshandel mit Treibhausgasen der Europäischen Gemeinschaft, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Klimaschutz durch Emissionshandel, Achte Osnabrücker Gespräche zum deutschen und europäischen Umweltrecht am 26./27. April 2001, Köln/Berlin/Bonn u. a. 2001, 1 Krahl, Andreas: Maßnahmen zur Eindämmung der Klimawirkungen des Luftverkehrs – eine Standpunktbestimmung anhand des geplanten Emissionshandelssystems der EU, in: EurUP 2008, 80 Kramm, Lars: Is the Durban Outcome better than nothing?, in: EurUP 2012, 35 Kreuter-Kirchhof, Charlotte: Die Weiterentwicklung des internationalen Klimaschutzregimes, in: DVBl 2005, 1552 – Die europäische Emissionshandelsrichtlinie und ihre Umsetzung in Deutschland, in: EuZW 2004, 711 Küll, Carolin: Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, Berlin/Heidelberg 2009 Landmann/Rohmer: Umweltrecht Band I: Umweltrecht Allgemeiner Teil (UVPG, UIG, USchadG u. a.) München (Loseblatt, Stand: 63. Ergänzungslieferung 2011) – Umweltrecht Band IV: Umweltrecht Besonderer Teil (BImschV, TA Luft, TA Lärm, TEHG u. a.) München (Loseblatt, Stand: 63. Ergänzungslieferung 2011) Lange, Klaus: Staatliche Steuerung durch offene Zielvorgabe im Lichte der Verfassung, in: VerwArch 82 (1991), 6 Leggewie, Claus/Messner, Dirk: Last Exit Kopenhagen: Auf dem Weg zu einem Pakt für eine globale Entwicklung?, in: ZUR 2009, 513 Lengauer, Alina: Der EuGH urteilt zur Gültigkeit der Richtlinie über den Handel mit Treibhausgasemissionen, in: ZfRV 2010, 100 Loske, Reinhard: Klimapolitik, Im Spannungsfeld von Kurzzeitinteressen und Langzeiterfordernissen, Marburg 1996 Lucht, Gorden/Spangardt, Michael (Hrsg.): Emissionshandel, Ökonomische Prinzipien, rechtliche Regelungen und technische Lösungen für den Klimaschutz, Berlin/Heidelberg/ New York 2005 Ludwig, Karl-Heinz: Eine kurze Geschichte des Klimas, Von der Entstehung der Erde bis heute, München 2006 Lübbe-Wolff, Gertrude: Instrumente des Umweltrechts – Leistungsfähigkeit und Leistungsgrenzen, in: NVwZ 2001, 481 Magen, Stefan: Rechtliche und ökonomische Rationalität im Emissionshandelsrecht, in: Recht und Markt: Wechselbeziehungen zweier Ordnungen, 49. Assistententagung Öffentliches Recht, Baden-Baden 2009, 9 Mager, Ute: Das europäische System für den Handel mit Treibhausgas-Emissionszertifikaten und sein Verhältnis zum Anlagenordnungsrecht, in: DÖV 04, 561 Mangoldt, Hermann von/Klein, Friedrich/Starck, Christian: Kommentar zum Grundgesetz, Band 2: Artikel 20 bis 82, 6. Auflage, München 2010

190

Literaturverzeichnis

Marauhn, Thilo/Böhringer, Ayse-Martina: Klimaschutz nach Kopenhagen. Die Zukunft des völkerrechtlichen Klimaschutzes, in: Gundel, Jörg/Lange, Knut Werner (Hrsg.), Klimaschutz nach Kopenhagen – Internationale Instrumente und nationale Umsetzung, Tagungsband der Ersten Bayreuther Energierechtstage, Tübingen 2011, 1 Marr, Simon/Wolke, Frank: Der Emissionshandel nimmt Formen an – Aktuelle Recht-sprechung und die Einführung der projektbasierten Mechanismen des Kyoto-Protokolls im deutschen Emissionshandelsrecht, in: NVwZ 2006, 1102 Martini, Mario: Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung, Möglichkeiten und Grenzen einer marktgesteuerten staatlichen Verwaltung des Mangels, Tübingen 2008 – Versteigerung – ein Allokationsmodell auf dem Siegeszug? Zur Rolle des Marktes in der staatlichen Verteilungsordnung, in: Bungenberg, Marc (Hrsg.), Recht und Ökonomik, 44. Assistententagung Öffentliches Recht, München 2004, 249 Martini, Mario/Gebauer, Jochen: Alles umsonst? Zur Zuteilung von CO2-Emissionszertifikaten: Ökonomische Idee und rechtliche Rahmenbedingungen, in: ZUR 07, 225 Maunz, Theodor/Dürig, Günter: Grundgesetz, Kommentar, Band V: Art. 54 – 85, München (Loseblatt, Stand: August 2012) Maurer, Hartmut: Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Auflage, München 2011 Mayer, Franz C.: Der Vertrag von Lissabon und die Grundrechte, in: EuR 2009, Beiheft 1, 87 Mehrbrey, Kim Lars: Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte, Berlin 2003 Mehrbrey, Kim Lars/Reuter, Alexander: Europäischer Emissionshandel, Der EU-Richtlinienvorschlag auf dem rechtlichen Prüfstand, Düsseldorf 2007 Mensing, Michael: Nationaler und europäischer Rechtsschutz gegen emissionshandelsrechtliche Zuteilungsentscheidungen, Die rechtswidrige Allokation der Emissionszertifikate als negativer Faktor im unternehmerischen Wettbewerb, Hamburg 2009 Meyer-Ohlendorf, Nils/Czarnecki, Ralph: Ein Klimaschutzgesetz für Deutschland, Juristisches Kurzgutachten des Ecologic Instituts im Auftrag des WWF Deutschland, Berlin 2009; http:// ecologic.eu/de/2824 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Meyer-Ohlendorf, Nils/Pitschas, Christian/Görlach, Benjamin (Ecologic Institute): Weiterentwicklung des Emissionshandels unter besonderer Berücksichtigung von Maßnahmen betreffend energieintensive Industrien, Berlin 2010; http://www.ecologic.eu/download/pro jekte/2200-2249/2209_Gutachten.pdf (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Michael, Lothar: Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat, Normprägende und normersetzende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft, Berlin 2002 Michaelis, Lars Oliver/Holtwisch, Christoph: Das europäische Emissionshandelssystem, in: JA 2005, 71 – Die deutsche Umsetzung der europäischen Emissionshandelsrichtlinie, in: NJW 2004, 2127 Michaelis, Peter: CO2-Emissionslizenzen für Kraftfahrzeuge, Der Vorschlag des Sachverständigenrats für Umweltfragen, in: ZUR 2006, 449 Milczewski, Christiane von: Der grundrechtliche Schutz des Eigentums im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Frankfurt a.M./Berlin u. a. 1993

Literaturverzeichnis

191

Mößle, Wilhelm: Inhalt, Zweck und Ausmaß, Zur Verfassungsgeschichte der Verordnungsermächtigung, Berlin 1990 Moll, Dietmar: Europäisches Strafrecht durch nationale Blankettgesetzgebung, Eine Untersuchung zur strafrechtskonstituierenden Wirkung des EG-Rechts unter besonderer Berücksichtigung der allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen an Blankettverweisungen, Göttingen 1998 Mühlbauer, Bernhard: Emissionshandel – System und öffentlich-rechtlicher Rechtsschutz, Baden-Baden 2008 Müller-Michaels, Olaf: Grundrechtlicher Eigentumsschutz in der Europäischen Union, Berlin 1997 Münch, Ingo von/Kunig, Philip (Hrsg.): Grundgesetz, Kommentar Band 2: Art. 70 bis 146, 6. Auflage, München 2012 Münchener Rück: Wetterkatastrophen und Klimawandel, Sind wir noch zu retten?, München, 2005 Murswiek, Dietrich: Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht – Mehr Umweltschutz durch weniger Reglementierung?, in: JZ 1988, 985 Nawrath, Jens: Emissionszertifikate und Finanzverfassung, Berlin 2008 Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E.: Das Kyoto-Protokoll, Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Opladen 2000 Ossenbühl, Fritz: Der verfassungsrechtliche Rahmen offener Gesetzgebung und konkretisierender Rechtsetzung, in: DVBl 1999, 1 – Welche normativen Anforderungen stellt der Verfassungsgrundsatz des demokratischen Rechtsstaates an die planende staatliche Tätigkeit, dargestellt am Beispiel der Entwicklungsplanung?, in: Verhandlungen des Deutschen Juristentages, 50. Juristentag 1974, Band 1, B 1 Pache, Eckhard/Rösch, Franziska: Die Grundrechte der EU nach Lissabon, in: EWS 2009, 393 – Die neue Grundrechtsordnung der EU nach dem Vertrag von Lissabon, in: EuR 2009, 769 Pegatzky, Claus/Nixdorf, Benjamin: Aktuelle Entwicklungen beim Emissionshandel durch die Luftfahrt, in: NVwZ 2009, 1395 Pegatzky, Claus/Rockstroh, Sebastian: Die Reform des europäischen Luftverkehrsrechts durch die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008, in: ZLW 2009, 541 Peine, Franz-Joseph: Die Fortentwicklung des EU-Emissionshandels, in: Publicationes Universitatis Miskolcinensis, Sectio Juridica et Politica, Tomus XXVII/2, 2009, 551 – Neuere Entwicklungen im Emissionshandelsrecht der Bundesrepublik Deutschland, in: EurUP 2008, 102 Pepels, Werner: Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 4. Auflage, Stuttgart 2010 Pettenger, Mary E. (Hrsg.): The Social Construction of Climate Change, Power, Knowledge, Norms, Discourses, Aldershot/Burlington 2007 Pflüglmayer, Barbara: Vom Kyoto-Protokoll zum Emissionshandel, Entwicklung und ausgewählte Rechtsfragen, Linz 2004

192

Literaturverzeichnis

Pfromm, René A.: Emissionshandel und Beihilfenrecht, Eine Analyse der EG-beihilfenrechtlichen Zulässigkeit einer entgeltfreien Zuteilung von Emissionszertifikaten durch die Mitgliedstaaten in Umsetzung der Richtlinie 2003/87/EG, Berlin 2010 Pieroth, Bodo/Schlink, Bernhard: Grundrechte, Staatsrecht II, 28. Auflage, Heidelberg 2012 Pigou, Arthur Cecil: The economics of welfare, 4. Auflage, London 1960 Pünder, Hermann: Exekutive Normsetzung in den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland, Eine rechtsvergleichende Untersuchung des amerikanischen rulemaking und des deutschen Verordnungserlasses mit Blick auf die in beiden Ländern bestehende Notwendigkeit, sachgerechte und demokratisch legitimierte Normen in einem kostengünstigen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechenden Normsetzungsverfahren zu erlassen, Berlin 1995 Quaritsch, Helmut: Das parlamentslose Parlamentsgesetz, Rang und Geltung der Rechtssätze im demokratischen Staat untersucht am hamburgischen Planungsrecht, Hamburg 1961 Rädke, Alexander: Immissionsschutz durch Emissionshandel – eine Zwischenbilanz – Bericht über das 11. Leipziger Umweltrechts-Symposium am 4. und 5.5. 2006 in Leipzig, in: DVBl 2007, 29 Rahmstorf, Stefan/Schellnhuber, Hans Joachim: Der Klimawandel, Diagnose, Prognose, Therapie, 2. Auflage, München 2006 Rebentisch, Manfred: Rechtsfragen der kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen im Rahmen des Emissionshandelsrechts, in: NVwZ 2006, 747 Rehbinder, Eckard: Übertragbare Emissionsrechte aus juristischer Sicht Teil I: Herkömmliche Kompensation im Bereich der Luftreinhaltung, in: Endres, Alfred/Rehbinder, Eckard/ Schwarze, Reimund, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, Bonn 1994, 28 – Übertragbare Emissionsrechte aus juristischer Sicht Teil II: Umweltlizenzen (Zertifikate) im Bereich der Luftreinhaltung, in: Endres, Alfred/Rehbinder, Eckard/Schwarze, Reimund, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, Bonn 1994, 92 Rehbinder, Eckard/Schmalholz, Michael: Handel mit Emissionsrechten für Treibhausgase in der Europäischen Union, in: UPR 2002, 1 Reicherzer, Max: Bundesoberbehörden: Trojanische Pferde für den Föderalismus? – Zur Verfassungsmäßigkeit der Zuständigkeitsbestimmungen im TEHG, in: NVwZ 2005, 875 Reinhardt, Michael: Die Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaften durch die Exekutive – Ein Beitrag zur Auslegung des Art. 80 Abs. 1 GG, in: Marburger, Peter (Hrsg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1997, Berlin 1997, 337 Rengeling, Hans-Werner: Handel mit Treibhausgasemissionen, in: DVBl 2000, 1725 – Grundrechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, München 1992 Rengeling, Hans-Werner/Szczekalla, Peter (Hrsg.): Grundrechte in der Europäischen Union, Charta der Grundrechte und Allgemeine Rechtsgrundsätze, Köln/Berlin/München 2004 Rentz, Henning: Kompensationen im Klimaschutz, Ein erster Schritt zu einem nachhaltigen Schutz der Erdatmosphäre, Berlin 1995

Literaturverzeichnis

193

Ress, Georg: Verfassungsrechtliche Auswirkungen der Fortentwicklung völkerrechtlicher Verträge, Überlegungen zum Verhältnis des Grundgesetzes zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und zur Europäischen Menschenrechtskonvention, in: Fürst, Walther/Herzog, Roman/Umbach, Dieter C., Festschrift für Wolfgang Zeidler, Band 2, Berlin/New York 1987, 175 Reuter, Alexander: Grund- und Grundrechtsmängel des CO2-Emissionshandels in der EU, in: RdE 2003, 262 Reuter, Alexander/Busch, Ralph: Einführung eines EU-weiten Emissionshandels, Die Richtlinie 2003/87EG, in: EuZW 2004, 39 Reuter, Alexander/Kindereit, Kai: EG-Emissionshandelsrichtlinie und Beihilferecht am Beispiel prozessbedingter Emissionen, in: DVBl 2004, 537 Rieckhoff, Henning: Der Vorbehalt des Gesetzes im Europarecht, Tübingen 2007 Ritgen, Klaus: Versteigerung von Funkfrequenzen und Vergabe von Telekommunikationslizenzen, Verfassungsfragen einer effizienzorientierten Verteilungslenkung, in: AöR 127 (2002), 351 Rocholl, Martin: Klimapolitik in Europa, Eine Bewertung aus ökologischer Sicht, in: Rudolph, Sven/Schmidt, Sebastian, Der Markt im Klimaschutz, Marburg 2009, 139 Rodi, Michael: Die Fortentwicklung des EU-Emissionshandels vor dem Hintergrund der Kyoto-Nachfolgediskussion, in: Schulze-Fielitz, Helmuth/Müller, Thorsten, Europäisches Klimaschutzrecht, Baden-Baden 2009, 189 Roller, Gerhard: Eigentum und Umweltschutz, Aktuelle Konflikte nach 25 Jahren Nassauskiesung, in: Führ, Martin/Wahl, Rainer/Wilmowsky, Peter v. (Hrsg.), Festschrift für Eckard Rehbinder, Berlin 2007, 87 Rudolf, Sven: Die politische Ökonomie des EU-Emissionshandels mit Treibhausgasen in Deutschland, in: ZfU 2006, 503 Sachs, Michael: Grundgesetz, Kommentar, 6. Auflage, München 2011 Sachverständigenrat für Umweltfragen: Klimaschutz in der Finanzkrise, Kommentar zur Umweltpolitik Nr. 6, Berlin 2008 – Umweltschutz im Zeichen des Klimawandels, Umweltgutachten 2008, Berlin 2008 – Die nationale Umsetzung des europäischen Emissionshandels: Marktwirtschaftlicher Klimaschutz oder Fortsetzung der energiepolitischen Subventionspolitik mit anderen Mitteln? Stellungnahme Nr. 11, Berlin 2006 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Die Finanzkrise meistern, Wirtschaftskräfte stärken, Jahresgutachten 2008/09, Wiesbaden 2008 Sacksofsky, Ute: Rechtliche Möglichkeiten des Verkaufs von Emissionsberechtigungen, Berlin 2008 – Versteigerung von Zertifikaten im Emissionshandel, in: Führ, Martin/Wahl, Rainer/Wilmowsky, Peter von (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltwissenschaft, Festschrift für Eckard Rehbinder, Berlin 2007, 591 – Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben: Zugleich ein Beitrag zur Geltung des Steuerstaatsprinzips, Tübingen 2000

194

Literaturverzeichnis

Säcker, Franz Jürgen (Hrsg.): Berliner Kommentar zum Energierecht, Band 2, 2. Auflage, Frankfurt a.M. 2010 Sailer, Frank: Klimaschutzrecht und Umweltenergierecht – Zur Systematisierung beider Rechtsgebiete, in: NVwZ 2011, 718 Sattler, Anja: Der Handel mit Treibhausgaszertifikaten in der Europäischen Union – unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgaszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, Berlin 2004 Satzger, Helmut: Die Europäisierung des Strafrechts, Eine Untersuchung zum Einfluss des Europäischen Gemeinschaftsrechts auf das deutsche Strafrecht, Köln/Bonn/Berlin u. a. 2001 Saurer, Johannes: Die Funktionen der Rechtsverordnung, Berlin 2005 Scheelhaase, Janina/Grimme, Wolfgang: Emissionshandel für den internationalen Luftverkehr – Stand auf politischer Ebene, Umsetzungsvorschläge und eigene Modelskizze, in: ZfU 2006, 481 Schenke, Wolf-Rüdiger: Die verfassungsrechtliche Problematik dynamischer Verweisungen, in: NJW 1980, 743 Scheuing, Dieter H.: Rechtsprobleme bei der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, in: EuR 1985, 229 Schlüter, Jochen: Emissionsrechtehandel ante portas, in: NVwZ 2003, 1213 Schröcker, Sebastian: Die Übernahme von Bundesrecht als Landesrecht, in: NJW 1967, 2285 Schröder, Meinhard: Der Handel mit Emissionsrechten als völker- und europarechtliches Problem, in: Hendler, Reinhard/Marburger, Peter/Reinhardt, Michael u. a. (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 19. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht vom 28. bis 30. September 2003, Berlin 2004, 35 – Zur Gegenwartslage des Bestandsschutzes im Immissionsschutzrecht, in: UPR 1986, 127 Schulze-Fielitz, Helmuth: Bestandsschutz im Verwaltungsrecht, Besonders im Bau-, Immissionsschutz- und Atomrecht, in: Die Verw 20 (1987), 307 Schwarz, Kyrill-A.: Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip, Eine Analyse des nationalen Rechts, des Gemeinschaftsrechts und der Beziehungen zwischen beiden Rechtskreisen, Baden-Baden 2002 Schwarze, Jürgen: Europäisches Verwaltungsrecht, Entstehung und Entwicklung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft, 2. Auflage, Freiburg 2005 – Der Grundrechteschutz für Unternehmen in der Europäischen Grundrechtecharta, in: EuZW 2001, 517 Schwarze, Reimund: Driften Klimawissenschaft und Klimapolitik auseinander?, in: ZUR 2010, 57 Schweer, Carl-Stephan/Hammerstein, Christian von (Hrsg.): Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG), Köln/Berlin/München 2004 Schweer, Carl-Stephan/Ludwig, Bernhard: Der erste nationale Zuteilungsplan für handelbare Emissionszertifikate, in: DVBl 2004, 932

Literaturverzeichnis

195

Seiche, Matthias: Öffentliche Wahrnehmung und soziale Gerechtigkeit, Ein Vergleich von Ökologischer Steuerreform, Emissionshandel und Ordnungsrecht, in: Rudolph, Sven/ Schmidt, Sebastian, Der Markt im Klimaschutz, Marburg 2009, 49 Seidler, Christoph: Uno-Umweltchef Steiner wünscht sich Erklärung von Polen, in: Spiegel Online v. 5.12. 2012; http://www.spiegel.de/wissenschaft/natur/unep-chef-steiner-wuenschtsich-erklaerung-von-polen-a-871213.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Seiler, Christian: Kompetenz- und verfahrensrechtliche Maßstäbe europäischer Umweltabgaben, Die Versteigerung von CO2-Emissionszertifikaten und die Überschreitungsabgabe auf CO2-Emissionen von Neuwagen im Lichte der europäischen Zuständigkeitsordnung, in: EuR 2010, 67 – Der einheitliche Parlamentsvorbehalt, Berlin 2000 Selmer, Peter: Die UMTS-Versteigerung vor dem BVerfG: Alle Fragen bleiben offen, in: NVwZ 2003, 1304 Sendler, Horst: Wer gefährdet wen: Eigentum und Bestandsschutz den Umweltschutz – oder umgekehrt?, in: UPR 1983, 41 Shirvani, Foroud: Rechtsschutz gegen Zuteilungsentscheidungen im Emissionshandelsrecht, in: NVwZ 2005, 868 Sieberg, Christoph: Emissionshandel im Luftverkehr, in: NVwZ 2006, 141 Simonis, Udo E.: Kyoto I und „Houston Protokoll“, Neue Impulse für die Internationale Klimapolitik, Abdruck eines Vortrags am Schweizerischen Institut für Auslandsforschung am 17. April 2007 in der Aula der Universität Zürich, in: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, discussion papers, Berlin 2007 Spiegel Online: Streit über Emissionshandel, Rösler lehnt Altmaiers Forderungen ab, in: Spiegel Online v. 12.12. 2012; http://www.spiegel.de/politik/deutschland/emissionshandelroesler-lehnt-altmaiers-forderungen-ab-a-872533.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Neues Abkommen und ungelöste Probleme, in: Spiegel Online v. 8.12. 2012; http://www. spiegel.de/wissenschaft/mensch/ergebnisse-des-weltklimagipfels-in-doha-im-ueberblick-a871786.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Spieth, Wolf Friedrich: Europäischer Emissionshandel und deutsches Industrieanlagenrecht, Rechtliche Probleme des Richtlinienvorschlags der Europäischen Kommission für einen Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen in der Gemeinschaft, Berlin 2002 Spieth, Wolf Friedrich/Hamer, Martin: Die neuen Zuteilungsregeln für Industrieanlagen in der dritten Phase des europäischen Emissionshandelssystems, NVwZ 2011, 920 – Emissionshandel: Zertifikatebewirtschaftung durch Brüssel, Zur Rechtswidrigkeit der Kommissionsentscheidung vom 29.11. 2006 zum Entwurf des deutschen Allokationsplans für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012, in: NVwZ 2007, 867 Spieth, Wolf Friedrich/Zielke, Andreas E.: Mit CO2-Zertifikaten für Autos ließen sich Milliardenbeträge einsparen, in: FAZ v. 29.4. 2010, 14 Staupe, Jürgen: Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, Zur „Wesentlichkeitstheorie“ und zur Reichweite legislativer Regelungskompetenz, insbesondere im Schulrecht, Berlin 1986

196

Literaturverzeichnis

Stewing, Claus: Emissionshandel in der Europäischen Gemeinschaft, Köln/Berlin/München 2004 Stratmann, Anne: Die projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, Clean Development Mechanism und Joint Implementation – Einbeziehung in das europäische Emissionshandelssystem und nationale Umsetzung, Berlin 2010 Streck, Charlotte/Meijer, Ernestine/Conway, Darragh u. a.: The Results and Relevance of the Cancun Climate Conference, in: JEEPL 2011, 165 Strube, Julia: Das deutsche Emissionshandelsrecht auf dem Prüfstand, Baden-Baden 2006 Stüer, Bernhard/Spreen, Holger: Emissionszertifikate – Ein Plädoyer zur Einführung marktwirtschaftlicher Instrumente in die Umweltpolitik, in: UPR 1999, 161 Stutz, Silke: Klimaschutz und internationaler Emissionshandel, Berlin 2008 Sudmann, Ute/Fisahn, Andreas: Die Umsetzung des Emissionshandels in Deutschland, in: UPR 2004, 414 Szczekalla, Peter: Allgemeine Rechtsgrundsätze, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Eine systematische Darstellung des europäischen Umweltrechts mit seinen Auswirkungen auf das deutsche Recht und mit rechtspolitischen Perspektiven, Band I: Allgemeines Umweltrecht, 2. Auflage Köln/Berlin/ Bonn u. a. 2003, 294 Tettinger, Peter/Stern, Klaus (Hrsg.): Kölner Gemeinschaftskommentar zur Europäischen Grundrechte-Charta, München 2006 Triantafyllou, Dimitris: Vom Vertrags- zum Gesetzesvorbehalt, Beitrag zum positiven Rechtmäßigkeitsprinzip in der EG, Baden-Baden 1996 Umweltbundesamt: EU-Emissionshandel: Anpassungsbedarf des Caps als Reaktion auf externe Schocks und unerwartete Entwicklungen?, Dessau 2012; http://www.umweltbundes amt.de/uba-info-medien/4378.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Klimawirksamkeit des Flugverkehrs, Aktueller wissenschaftlicher Kenntnisstand über die Effekte des Flugverkehrs, Dessau 2012; http://www.umweltbundesamt.de/klimaschutz/pu blikationen/index.htm (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Design of the post-2012 climate regime: Sectoral approaches for greenhouse gas mitigation, Discussion paper: Incentives for mitigation investments, Dessau 2011; http://www.umwelt bundesamt.de/klimaschutz/publikationen/index.htm (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Konzeption des Umweltbundesamtes zur Klimapolitik, Notwendige Weichenstellungen 2009, Dessau-Roßlau 2009; http://www.umweltbundesamt.de/uba-info-medien/mysql_medi en.php?anfrage=Kennummer&Suchwort=3762 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Die Zukunft in unseren Händen, 21 Thesen zur Klimaschutzpolitik des 21. Jahrhunderts und ihre Begründung, Dessau 2005; http://www.umweltbundesamt.de/uba-info-medien/2962. html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Emissionshandel im Verkehr, Ansätze für einen möglichen Up-stream-Handel im Verkehr, Dessau 2005; http://www.umweltbundesamt.de/uba-info-medien/mysql_medien.php?anfra ge=Kennummer&Suchwort=2969 (Letzter Aufruf: 1.1. 2013)

Literaturverzeichnis

197

Verein deutscher Zementwerke: Position der deutschen Zementindustrie zur Weiterentwicklung des Europäischen Emissionshandelssystems (EU-ETS) für den Zeitraum 2013 bis 2020; http://www.vdz-online.de/emissionshandel.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Verheyen, Roda: Der Beitrag des Völkerrechts zum Klimaschutz – Globale Aufgabe, globale Antworten?, in: Koch, Hans-Joachim/Caspar, Johannes (Hrsg.), Klimaschutz im Recht, Baden-Baden 1997, 29 Volmert, Barbara/Roßnagel, Alexander/Hentschel, Anja: Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Verknüpfung des europäischen Emissionshandelssystems mit der amerikanischen „Regional Greenhouse Gas Initiative“, in: ZUR 2012, 666 Voss, Gerhard: Klimapolitik und Emissionshandel, Die Ökonomie im vorsorgenden Klimaschutz, Köln 2003 Voßkuhle, Andreas: Rechtsfragen der Einführung von Emissionszertifikaten, in: Hendler, Reinhard/Marburger, Peter/Reinhardt, Michael u. a. (Hrsg.), Energierecht zwischen Umweltschutz und Wettbewerb, 17. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht vom 9. bis 11. September 2001, Berlin 2002, 159 Watanabe, Rie/Arens, Christof/Mersmann, Florian u. a.: The Bali Roadmap for Global Climate Policy – New Horizons and Old Pitfalls, in: JEEPL 2008, 139 Weber, Albrecht: Rechtsfragen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik, Köln/Berlin/Bonn u. a. 1987 Wegener, Bernhard W.: Die Novelle des EU-Emissionshandelssystems, in: ZUR 2009, 283 Weidemann, Clemens: Emissionserlaubnis zwischen Markt und Plan, Rechtsstaatsrelevante Probleme des Emissionshandels, in: DVBl 2004, 727 Weidner, Helmut: Außen hui, innen pfui? Zur Gerechtigkeitslücke in der deutschen Klimapolitik, in: Führ, Martin/Wahl, Rainer/Wilmowsky, Peter von (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltwissenschaft, Festschrift für Eckard Rehbinder, Berlin 2007, 625 Weiger, Hubert: Zukunftsfähiges Deutschland in einer globalisierten Welt, Ökologische und soziale Anforderungen für den Post-Kyoto-Klimaschutz, in: Rudolph, Sven/Schmidt, Sebastian, Der Markt im Klimaschutz, Marburg 2009, 49 Weihrauch, Sebastian: Pauschale Verordnungsermächtigungen zur Umsetzung von EG-Recht, in: NVwZ 2001, 265 Weimann, Joachim: Umweltökonomik, Eine theorieorientierte Einführung, 2. Auflage, Berlin/ Heidelberg/New York u. a. 1991 Weinreich, Dirk/Marr, Simon: Handel gegen Klimawandel, Überblick und ausgewählte Rechtsfragen zum neuen Emissionshandelssystem, in: NJW 2005, 1078 Wicke, Lutz: Beyond Kyoto – A new global Climate Certificate System, Berlin/Heidelberg/New York 2005 – Umweltökonomie, Eine praxisorientierte Einführung, 3. Auflage, München 1991 Winkler, Daniela: Eine Chance für den Klimaschutz nach Kyoto? Ein Blick auf die 17. Vertragsstaatenkonferenz in Durban vom 28. November bis 10. Dezember 2011, in: EurUP 2012, 31

198

Literaturverzeichnis

Winkler, Martin: Klimaschutzrecht: völker-, europa- und verfassungsrechtliche Grundlagen sowie instrumentelle Umsetzung der deutschen Klimaschutzpolitik unter besonderer Berücksichtigung des Emissionshandels, Münster 2005 Winter, Gerd: Zur Architektur globaler Governance des Klimaschutzes, in: ZaöRV 72 (2012), 103 – Das Klima ist keine Ware, Eine Zwischenbilanz des Emissionshandelssystems, in: ZUR 2009, 289 – Multilevel Governance of global Environmental Change, Perspectives from Science, Sociology and the Law, Cambridge 2006 Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen: Kassensturz für den Weltklimavertrag – der Budgetansatz, Sondergutachten, Berlin 2009; http://www. wbgu.de/sondergutachten/sg-2009-budgetansatz/ (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) – Über Kioto hinaus denken – Klimaschutzstrategien für das 21. Jahrhundert, Sondergutachten, Berlin 2003; http://www.wbgu.de/sondergutachten/sg-2003-kioto/ (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Wittrock, Philipp: Altmaier verliert Geduld mit Rösler, in: Spiegel Online v. 11.12. 2012; http:// www.spiegel.de/politik/deutschland/klimaschutz-altmaier-macht-bei-emissionshandel-druckauf-roesler-a-872256.html (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Wolf, Rainer: CSS, Anlagengenehmigungsrecht und Emissionshandel, in: ZUR 2009, 571 World Wide Fund For Nature: Modell Deutschland, Klimaschutz bis 2050, Vom Ziel her denken, Basel/Berlin 2009; http://www.wwf.de/themen-projekte/klima-energie/modelldeutschland/klimaschutz-2050/ (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Wustlich, Guido: Ökonomisierung im Umweltrecht, in: ZUR 2009, 515 Zeit Online: Umweltverbände sind enttäuscht vom Weltklimagipfel, in: Zeit Online v. 9.12. 2012; http://www.zeit.de/wirtschaft/2012-12/reaktionen-doha-klimakonferenz (Letzter Aufruf: 1.1. 2013) Zenke, Ines: Die Novellierung des TEHG wirft Fragen auf – auch verwaltungsrechtliche, in: IR 2011, 98 Ziehm, Cornelia: Vollzugsdefizite im Bereich des Klimaschutzrechts, in: ZUR 2010, 411 Ziekow, Jan: Verordnungsermächtigungen mit supra- und internationalen Bezügen, in: JZ 1999, 963 Ziesing, Hans-Joachim: Milde Witterung lässt CO2-Emissionen in Deutschland 2011 sinken, in: ET 2012, 30 – Klimapolitik in der alten EU, weiter so?, in: Rudolph, Sven/Schmidt, Sebastian, Der Markt im Klimaschutz, Marburg 2009, 99 Zimmer, Tilman: CO2-Emissionsrechtehandel in der EU, Ökonomische Grundlagen und EGrechtliche Probleme, Berlin 2004

Stichwortverzeichnis abschöpfungsfähiger Sondervorteil 80, 86, 105 Abwehrrecht 94 Allokationseffizienz 80, 89, 91, 105 Allokationsmethode 27 Allokationsplan siehe NAP Anlagenmonitoring 138 Atomausstieg 115 Autoverkehr 129 back-loading 125, 153, 170 Benchmarks 34, 115 Benchmarksystem 126 Berufsfreiheit 52, 93, 101, 156 Beschluss 2011/278/EU 126 Bestandschutz 115 Bestimmtheitsgebot 142 Bestimmtheitsgrundsatz 61, 149 Betreiberpflichten 39 Betriebsuntersagung 139 Bewirtschaftung 86, 154 f. BImSchG 31, 166 bindende Reduktionspflichten 121 Bundeshaushaltsplan 105 Bundesstaatsprinzip 148 Burden-Sharing Agreement 24, 108 Cancún 121 Cap und Trade 26 Carbon Leakage 126, 162, 173 Clean Development Mechanism 24 Coase-Theorem 47 Contraction and Convergence 122 Copenhagen Accord 121 Demokratieprinzip 146 Deutsche Emissionshandelsstelle 31 DEV 12 37 DEV 20 37 Doha 120 Dreißig-Prozent-Ziel 123

Durban 121 dynamische Verweisung 146 Early Actions 114 Effizienz des Emissionshandelssystems 108 EHKostV 37 EHKostV 07 37 Eigentumsfreiheit 42, 97, 101, 155 Emissionsbericht 64 Emissionsgenehmigung 31 Emissionshandel 17, 23, 116, 154 Emissionshandelszertifikate 27 Entscheidung 406/2009/EG 127 Erfüllungsfaktor 33 europäischer Zertifikatehandel 26 europäisches Klimaschutzpaket 123 Ex-post-Korrektur 75, 112, 118, 153, 170, 173 Finanzverfassung 78, 101, 105, 117, 119, 168 f. fiskalische Interessen 88 flexible Mechanismen 23 Föderalismusreform 111 Fragmentierte Abkommen 122 freiwillige Selbstverpflichtung 48, 165 Gebot der widerspruchsfreien Bestimmung der Verwaltungszuständigkeit 39 gemeinschaftsrechtsspezifische Verordnungsermächtigung 141 gemeinschaftsweite Obergrenze 125 gespaltene Genehmigung 138 Gleichheitsgrundsatz 53, 102, 130, 156 Grandfathering 34, 114 Grenzvermeidungskosten 81 Hot Air 95, 112 Importbeschränkung 165 Internalisierung negativer externer Effekte 46

200

Stichwortverzeichnis

IPCC 19, 121, 133 IVU-RL 62 Joint Implementation 23 Klimakonferenz 120 Klimarahmenkonferenz 22 Knappheitssignale 81 kohärente Klimaschutzpolitik 111 konjunkturabhängiges Klimaschutzsystem 59 Kontrolle 64, 118, 136, 170 kostenlose Zuteilung 27, 84, 111, 113, 117, 128, 142, 154 f., 159, 162, 173 Kyoto II 122 Kyoto-Protokoll 22 Linking Directive 28 Luftverkehr 28 Makroplan 33 Meseberger Beschlüsse 127 Mikroplan 33 Mitigationsmaßnahmen 121 Monitoringkonzept 64 Monitoring-Leitlinien 65, 137 Nachhaltigkeit 121 NAP 32, 67, 117, 125, 128, 140, 152, 169 NAP I 33 NAP II 34 Nassauskiesung 99 Nationaler Allokationsplan siehe NAP nichtsteuerliche Abgaben 86 Notifikation 68 Numerus Clausus der Abgabentypen 79 Nutzungsbefugnisse 43 ökologische Treffsicherheit 81 ökonomische Instrumente 46 ökonomisches Effizienzpotential 82 Ordnungsrecht 49 Pareto-Optimalität 47 parlamentsloses Parlamentsgesetz 147 Parlamentsvorbehalt 68, 89, 107, 117 f., 140, 142, 169

Pigou-Steuer 47 Post-Kyoto 122 Preisverfall 113 Programmformel 144 Projekt-Mechanismen-Gesetz 37 ProMechGebV 37 Recht auf Teilhabe 94 Rechtsverordnung 142 Rezession siehe Wirtschaftskrise RL 2003/87/EG 25 RL 2004/101/EG 28 RL 2008/101/EG 28, 128 RL 2009/29/EG 123 Rs. C-127/07 54, 134 Rs. C-366/10 29 Sachverständiger 66, 138 Sanktionen 64, 118, 136, 138, 170, 173 Sanktionssystem siehe Sanktionen Schutzpflichtverletzung 134 Selbstentscheidungsformel 144 Sonderabschöpfungsabgabe 86 Sportwettenentscheidung 88, 105, 168 Stammgesetz 30 Stern-Report 172 Steuer 78, 165 Steuerstaatsprinzip 86 Stromindustrie 103 Systemkosten 104 f., 168 TEHG 04 30 TEHG 04 38 TEHG 11 127 Teilhaberechte 154 Transparenzgebot 76 Treibhausgasemissionshandelsgesetz siehe TEHG Überallokation 95, 111, 113, 117, 119, 153, 170 Überwachungs- und Berichtssystem 137 Umsatzsteuerkarussell 65 UMTS-Lizenzen 80 Umweltabgaben 48 Universelle Abkommen 122 unternehmerische Freiheit 52

Stichwortverzeichnis Veräußerungskürzung 77, 101, 114 Verbot der unzulässigen Mischverwaltung 39 verfassungsrechtliche Regelungszuständigkeit 148 verfassungswidrige Entparlamentarisierung 68 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 130 Verlängerung des Kyoto-Protokolls 120 Vermeidungskosten 81 Versteigerung 77, 116 f., 125, 154, 162, 167, 170 Vertrauensschutz 50, 98, 165 VO 1013/2010 125 VO 1031/2010/EU 128 Vorhersehbarkeitsformel 145

201

Wesentlichkeitstheorie 89 Windfall Profits 103, 114, 116, 119, 125 Wirtschaftskrise 58 WTO-Recht 165 Zielverfehlung 108 ZuG 35, 77 ZuG 07 35 ZuG 12 36 Zuteilungsgesetz siehe ZuG Zuteilungsverordnung siehe ZuV ZuV 07 37 ZuV 12 37 ZuV 20 128 Zwei-Grad-Ziel 113, 118, 152, 173 zweistufige Exekutivrechtsetzung 141