Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in den Ländern: Eine verfassungsrechtliche Bewertung unter besonderer Berücksichtigung der Gesetzgebungszuständigkeit [1 ed.] 9783428554218, 9783428154210

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1377

Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in den Ländern Eine verfassungsrechtliche Bewertung unter besonderer Berücksichtigung der Gesetzgebungszuständigkeit

Von

David Annussek

Duncker & Humblot · Berlin

DAVID ANNUSSEK

Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in den Ländern

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1377

Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in den Ländern Eine verfassungsrechtliche Bewertung unter besonderer Berücksichtigung der Gesetzgebungszuständigkeit

Von

David Annussek

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster hat diese Arbeit im Jahr 2017 als Dissertation angenommen.

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Meiner Familie

Vorwort Diese Untersuchung wurde von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster im Wintersemester 2017/2018 als Dissertation angenommen. Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur sind bis Ende Mai 2017 berücksichtigt. Mein ganz besonderer Dank gilt Herrn Prof. Dr. Bodo Pieroth für die stets umsichtige Betreuung meines Promotionsvorhabens. Ihm verdanke ich nicht nur die Anregung zum Thema dieser Arbeit, sondern zugleich eine größtmögliche Freiheit bei ihrer Konzeption. Herrn Prof. Dr. Marcel Krumm danke ich sehr für die Übernahme des Zweitgutachtens. Von ganzem Herzen danken möchte ich Verena Bührer: für ihre kritische Durchsicht des Manuskripts, hilfreiche Anregungen und vieles mehr. Für ihr stets offenes Ohr und Wort bedanke ich mich zudem bei Dr. Niklas Zientek und Martin Lüblinghoff. Zutiefst dankbar bin ich schließlich meiner Familie und insbesondere meinen Eltern, Bodo und Sabine Annussek: Ihre liebevolle Unterstützung ist mir ein unersetzlicher Rückhalt. Düsseldorf, im März 2018

David Annussek

Inhaltsübersicht Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Erster Teil Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

28

A. Terminologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 I. Automatisches Kennzeichenlesesystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 II. Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 B. Funktionsweise und technischer Ablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 I. Funktionsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 II. Technischer Ablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 C. Polizeiliche Einsatzmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 I. Vorteile der polizeilichen Nutzbarmachung von Kraftfahrzeugkennzeichen . . . . 45 II. Potentielle Einsatzszenarien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 I. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 II. Systematische Länderübersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 E. Rechtslage und Einsatzpraxis auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

10

Inhaltsübersicht Zweiter Teil Verfassungsrechtliche Bewertung

78

A. Betroffene Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 I. Menschenwürde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 II. Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 I. Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 II. Schranken-Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Dritter Teil Zusammenfassung der wesentlichen Untersuchungsergebnisse in Thesen

267

A. Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 B. Gesetzgebungszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Erster Teil Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

28

A. Terminologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 I. Automatisches Kennzeichenlesesystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 II. Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 B. Funktionsweise und technischer Ablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 I. Funktionsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 II. Technischer Ablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1. Erfassung durch Kamera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2. Auslesen des Kennzeichens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3. Abgleich mit Datenbankeinträgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4. Nichttreffer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 5. Treffermeldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 6. Fehltreffer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 7. Echttreffer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 C. Polizeiliche Einsatzmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 I. Vorteile der polizeilichen Nutzbarmachung von Kraftfahrzeugkennzeichen . . . . . 45 1. Prädestination von Kraftfahrzeugkennzeichen als Anknüpfungspunkt polizeilicher Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2. Hohe praktische Relevanz des Kraftfahrzeugverkehrs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 II. Potentielle Einsatzszenarien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 I. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 II. Systematische Länderübersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 1. Verzicht auf Einführung bzw. auf Wiedereinführung einer speziellen Ermächtigungsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 a) Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 b) Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 c) Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

12

Inhaltsverzeichnis 2. Abschaffung der bestehenden Ermächtigungsgrundlage nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 a) Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 b) Rheinland-Pfalz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 c) Saarland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3. Erstmalige Einführung einer Ermächtigungsgrundlage nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 a) Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 b) Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 c) Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 d) Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 4. Überarbeitung der bestehenden Ermächtigungsgrundlage nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 a) Hamburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 b) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 c) Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 d) Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 e) Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 f) Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

E. Rechtslage und Einsatzpraxis auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Zweiter Teil Verfassungsrechtliche Bewertung

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A. Betroffene Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 I. Menschenwürde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 II. Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 1. Schutzbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2. Eingriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 a) Duldungsverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 b) Bagatellvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 c) Grundrechtsverzicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 d) Gesamtbetrachtung des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 aa) Nichttreffer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 bb) Echttreffer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 cc) Fehltreffer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 (1) „Treffer“-Begriff des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . 96 (2) Argumente gegen die Eingriffsqualität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Inhaltsverzeichnis

13

(3) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 (4) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 dd) Anschlussmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 e) Kritik am Eingriffsverständnis des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . 102 f) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 g) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 I. Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 II. Schranken-Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 1. Insbesondere: Gesetzgebungszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 a) Kompetenzverteilung des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 b) Gesetzgebungszuständigkeit der Länder als ungeklärte Fragestellung . . . . . 114 aa) Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 bb) Keine abschließende Prüfung der Gesetzgebungszuständigkeit im Urteil vom 11. März 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 cc) Konkrete Fragestellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 c) Prüfungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 aa) Kompetenzrechtliche Zuordnung von Gesetzesregelungen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 bb) Zur Kritik an den Zuordnungskriterien des Bundesverfassungsgerichts 119 cc) Systematisierung der Zuordnungskriterien des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 dd) Verwendungszweck als maßgebliches Zuordnungskriterium bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung . . . . . . . . . . . . . . . 121 ee) Ermittlung des Verwendungszwecks anhand des objektiven Willens des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 ff) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 d) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 aa) Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 (1) Meinungsstand in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 (2) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 (3) Differenzierende Ansicht des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . 131 (4) Kritikpunkte gegenüber der Ansicht des Bundesverfassungsgerichts 132 (5) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

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Inhaltsverzeichnis bb) Repressive oder präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 (1) Anwendbarkeit des Schwerpunktkriteriums bei Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung . . . . . . . . . . . . 134 (2) Bewertung der Argumente für und gegen eine präventive bzw. repressive Zwecksetzung von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 (a) Wortlautargumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 (aa) Vorbeugende Bekämpfung von Straftaten als ausdrücklich benannter Zweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 (bb) Regelung erlaubt Speicherung oder Nutzung von Treffern „für Zwecke, zu denen die Fahndungsbestände erstellt oder die Dateien errichtet wurden“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 (cc) Keine Löschungspflicht, soweit Daten „zur Verfolgung von Straftaten“ erforderlich sind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 (dd) Ausdrückliche Beschränkung auf Zwecke der Gefahrenabwehr bzw. Straftatenverhütung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 (ee) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 (b) Entstehungsgeschichtliche Argumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 (aa) „Effektivierung der Fahndung“ als benanntes Ziel . . . . . . . . 151 (bb) In den Gesetzesbegründungen benannte Anwendungsbeispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 (a) Rückgabe gestohlener Fahrzeuge an den Eigentümer oder rechtmäßigen Besitzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 (b) Verhinderung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 (c) Identifizierung von polizeibekannten Störern und potentiellen Straftätern auf dem Weg zu einer Veranstaltung bzw. Versammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 (d) Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz . . . . . . . . . . . . 160 (e) Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts . . . . . . . . . . . 164 (f) Vorbeugende Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 (g) Eigensicherung der kontrollierenden Beamten bei einer Kontrollstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 (h) Schutz an gefährlichen Orten oder Objekten . . . . . . . . . . 166 (i) Schutz gefährdeter Objekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 (j) Unterstützung polizeilicher Sofortfahndungen nach flüchtigen Gewaltverbrechern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 (cc) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 (c) Systematische Argumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 (aa) Aufgbenzuweisungsnorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

Inhaltsverzeichnis

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(bb) Präventive Dateien als Abgleichsdatenbestand . . . . . . . . . . . 171 (cc) Mischdateien als Abgleichsdatenbestand . . . . . . . . . . . . . . . . 172 (a) Der „Fahndungsbestand“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 (b) Die INPOL-Datei „Sachfahndung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 (c) Die Sachfahndungsdatei im Schengener Informationssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 (d) Anders konkretisierte Dateien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 (e) Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 (f) Stellungnahme: Abgleich mit allen enthaltenen Daten 181 (g) Stellungnahme: Überwiegen der repressiven Ausschreibungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 (h) Stellungnahme: Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 (i) Stellungnahme: Aussagekraft der praktischen Ergebnisse 193 (j) Stellungnahme: gewollter Zufallsfund . . . . . . . . . . . . . . . 195 (k) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 (dd) Repressive Dateien als Abgleichsdatenbestand . . . . . . . . . . . 199 (a) Rechtliche Zulässigkeit eines Abgleichs zu präventiven Zwecken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 (b) Plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung des Abgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 (c) Tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung der Ermächtigung . . . . . . . . . . . . . . . 202 (d) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 (ee) Zusammenfassung zum Abgleichsdatenbestand . . . . . . . . . . 203 (ff) Eingriffsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 (a) Anknüpfen an die im jeweiligen Polizeigesetz enthaltene Befugnis zur Identitätsfeststellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 (b) Normierung des Erfordernisses des Vorliegens bestimmter Lageerkenntnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 (c) Vorschreiben einer Anhaltemöglichkeit . . . . . . . . . . . . . . 216 (gg) Zusammenfassung zu den systematischen Argumenten . . . . 217 (d) Zusammenfassung und Ergebnis der Bewertung der Argumente für und gegen eine präventive bzw. repressive Zwecksetzung . . 219 cc) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 e) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 f) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 g) Sperrwirkung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung . . . . . . . . . . . 228 aa) Gebrauchmachen durch den Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

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Inhaltsverzeichnis bb) Sperrwirkung bei unterstellter Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 (1) Abschließende Regelung durch § 27b BPolG n. F. . . . . . . . . . . . . . . 232 (2) Abschließende Regelung durch § 100h StPO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 (3) Abschließende Regelung durch § 111 StPO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 (4) Abschließende Regelung durch § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO . . . . . . . . 246 (5) Abschließende Regelung durch § 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 BFStrMG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 (6) Abschließende Regelung durch § 6 Abs. 10 InfrAG . . . . . . . . . . . . . 249 (7) Anderweitiges absichtsvolles Unterlassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 (8) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 cc) Sperrwirkung bei unterstellter Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 dd) Sperrwirkung bei unterstellter Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 ee) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 h) Zusammenfassung zur Gesetzgebungszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 i) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 2. Weitere Schranken-Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 a) Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 aa) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 bb) Konkretisierungen im Urteil vom 11. März 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 b) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 aa) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 bb) Konkretisierungen im Urteil vom 11. März 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

Dritter Teil Zusammenfassung der wesentlichen Untersuchungsergebnisse in Thesen

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A. Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 B. Gesetzgebungszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

Abkürzungsverzeichnis a.A. a.E. a.F. Abs. AKLS AnwBl AO AöR Art. ASOG Bln AufenthG Aufl. AusländerR Az. Bay BayPAG BayVBl. BayVGH BbgPolG Bd. BeckOK Beschl. BFStrMG BGB BGBl. BGH BGS BKAG BPolG BR BremPolG BT BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE BW bzw. CDU

anderer Ansicht am Ende alte Fassung Absatz; Absätze automatisches Kennzeichenlesesystem Anwaltsblatt Abgabenordnung Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin Aufenthaltsgesetz Auflage Ausländerrecht Aktenzeichen Bayern Bayerisches Polizeiaufgabengesetz Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Brandenburgisches Polizeigesetz Band Beck’scher Online-Kommentar Beschluss Bundesfernstraßenmautgesetz Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Bundesgrenzschutz Bundeskriminalamtgesetz Bundespolizeigesetz Bundesrat Bremisches Polizeigesetz Bundestag Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Baden-Württemberg beziehungsweise Christlich Demokratische Union

18 CR d. h. DAR ders. dies. Diss. DÖV Drs. DuD DVBl. EGStPO ESVGH etc. EU EUR f., ff. FDP Fn. FS BVerfG II FZV gem. GG h.M. Habil.-Schr. HbgPolDVG HbgSOG HdbGR HdbPolR HdbRIS Hrsg. Hs. HSOG HStR i.E. i.S.d. i.V.m. InfrAG INPOL JA JR Jura JuS JZ KJ KK-StPO

Abkürzungsverzeichnis Computer und Recht das heißt Deutsches Autorecht derselbe dieselbe; dieselben Disseration Die öffentliche Verwaltung Drucksache Datenschutz und Datensicherheit Das Deutsche Verwaltungsblatt Einführungsgesetz zur Strafprozessordnung Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder et cetera (und so weiter) Europäische Union Euro folgende Freie Demokratische Partei Fußnote(n) Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz. Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts Fahrzeug-Zulassungsverordnung gemäß Grundgesetz (für die Bundesrepublik Deutschland) herrschende Meinung Habilitationsschrift Hamburgisches Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei Hamburgisches Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa Handbuch des Polizeirechts Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit Herausgeber Halbsatz Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland im Ergebnis im Sinne des in Verbindung mit Infrastrukturabgabengesetz Polizeiliches Informationssystem Juristische Arbeitsblätter Juristische Rundschau JURA – Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung Kritische Justiz Karlsruher Kommentar zur Strafprozessordnung

Abkürzungsverzeichnis KommJur KrimJ KritV LG LKRZ

19

Kommunaljurist Kriminologisches Journal Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft Landgericht Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland LKV Landes- und Kommunalverwaltung LT Landtag LVwG SH Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein MDR Monatsschrift für deutsches Recht ME PolG Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes MüKo-StGB Münchener Kommentar zum Strafgesetzbuch MüKo-VVG Münchener Kommentar zum Versicherungsvertragsgesetz n.F. neue Fassung NdsSOG Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung NdsVBl. Niedersächsische Verwaltungsblätter NJ Neue Justiz NJW Neue juristische Wochenschrift NK-GVR Gesamtes Verkehrsrecht Nr. Nummer(n) NRW Nordrhein-Westfalen NStZ Neue Zeitschrift für Strafrecht NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NWVBl. Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter NZV Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht OLG Oberlandesgericht OVG Oberverwaltungsgericht PAG Polizeiaufgabengesetz PflVG Pflichtversicherungsgesetz POG RPf Polizei- und Ordnungsbehördengesetz Rheinland-Pfalz PolG BW Polizeigesetz Baden-Württemberg PolG NRW Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen PolR Polizeirecht POR Polizei- und Ordnungsrecht RDV Recht der Datenverarbeitung Rn. Randnummer(n) Rz. Randzahl(en) S. Seite(n) SächsPolG Polizeigesetz des Freistaates Sachsen SDÜ Schengener Durchführungsübereinkommen SGB X Sozialgesetzbuch X SIS Schengener Informationssystem SIS II Schengener Informationssystem der zweiten Generation SIS II-Beschluss Beschluss 2007/533/JI des Rates vom 12. Juni 2007 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II)

20 SIS II-VO

sog. SOG LSA SOG M-V SPD SPolG SSW StGB StPO StV StVG StVO SVR ThPAG ThürVBl. u. a. Univ. Urt. v. Var. VBlBW VerfR VersR VerwArch VerwR BT VG vgl. VR VVG WaffG z. B. ZD zfs ZFZR ZJS ZRP ZStW zugl.

Abkürzungsverzeichnis Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) sogenannt(e/er/es/en) Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes SachsenAnhalt Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern Sozialdemokratische Partei Deutschlands Saarländisches Polizeigesetz Südschleswigscher Wählerverband Strafgesetzbuch Strafprozessordnung Strafverteidiger Straßenverkehrsgesetz Straßenverkehrsordnung Straßenverkehrsrecht Thüringer Polizeiaufgabengesetz Thüringer Verwaltungsblätter und andere; unter anderem Universität Urteil vom; von Variante(n) Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Verfassungsrecht Versicherungsrecht Verwaltungsarchiv Besonderes Verwaltungsrecht Verwaltungsgericht vergleiche Verwaltungsrundschau Versicherungsvertragsgesetz Waffengesetz zum Beispiel Zeitschrift für Datenschutz Zeitschrift für Schadensrecht Zentrales Fahrzeugregister Zeitschrift für das juristische Studium Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft zugleich

Einleitung In seinem Urteil vom 11. März 20081 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Vorschriften zur automatisierten Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein für unvereinbar mit dem Grundgesetz und daher für nichtig. Zugleich stellte das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil jedoch klar: „Den Landesgesetzgebern stehen verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung, um eine im Rahmen ihrer Zuständigkeit verbleibende und sowohl hinreichend bestimmte als auch angemessene Eingriffsermächtigung zu schaffen“2.

Das Bundesverfassungsgericht hat durch diese Formulierung nicht nur zum Ausdruck gebracht, dass aus seiner Sicht die Normierung einer verfassungskonformen landesrechtlichen Ermächtigung möglich ist, sondern zugleich aufgezeigt, welche wesentlichen verfassungsrechtlichen Hürden eine derartige Befugnisnorm zu überwinden hat. Ein besonderes Augenmerk gilt danach den Fragestellungen der Gesetzgebungskompetenz, der Normenbestimmtheit und der Angemessenheit bzw. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Mehr als neun Jahre nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist jedoch zu konstatieren: Die Frage der verfassungskonformen Ausgestaltung landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung hat nichts an ihrer Brisanz verloren. Die Verfassungsmäßigkeit landesrechtlicher Ermächtigungen ist nach wie vor umstritten. Diese sahen und sehen sich weiterhin (verfassungs)gerichtlicher Überprüfung ausgesetzt. Gegen die Ermächtigungsgrundlagen der Länder Baden-Württemberg und Bayern sind seit dem Jahr 2009, gegen die des Landes Hessen seit dem Jahr 2010 Verfassungsbeschwerden anhängig3. Die bayerische Ermächtigungsgrundlage wird derzeit zudem mit einer im Jahr 2015 erhobenen Urteilsverfassungsbeschwerde angegriffen4. Vorausgegangen 1

BVerfGE 120, 378. BVerfGE 120, 378, 432. 3 Siehe hierzu Teil 1 D. II. 3. b), D. II. 4. b) und D. II. 4. c); das Bundesverfassungsgericht führt die Verfassungsbeschwerden unter den Aktenzeichen 1 BvR 2795/09, 1 BvR 1782/09 und 1 BvR 3187/10. 4 Das Bundesverfassungsgericht führt diese unter dem Aktenzeichen 1 BvR 142/15. 2

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Einleitung

war ein Urteil des Verwaltungsgerichts München aus dem Jahr 2009, in dem dieses eine Unterlassungsklage gegen die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Bayern mit der Begründung abgewiesen hatte, die bayerische Ermächtigungsgrundlage sei formell und materiell verfassungsgemäß5. Die gegen die Zurückweisung der Berufung durch den Verwaltungsgerichtshof München6 gerichtete Revision wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 22. Oktober 20147 zurück und rief damit die verfassungsrechtliche Problematik der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auch über die Grenzen der Fachöffentlichkeit hinaus wieder ins Bewusstsein8. Weniger Beachtung fand hingegen eine kurz zuvor ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts selbst. Mit Beschluss vom 4. Juni 2014 nahm das Bundesvefassungsgericht die gegen die Ermächtigungsgrundlage des Landes Niedersachsen gerichtete Verfassungsbeschwerde wegen Unzulässigkeit zwar nicht zur Entscheidung an, wies in dem Beschluss jedoch ausdrücklich darauf hin, dass sich „[i]n der Sache […] gewichtige verfassungsrechtliche Fragen“

stellten9. Dies zeigt: Auch aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts scheint es – trotz des Urteils vom 11. März 2008 – nach wie vor klärungsbedürftige Fragen in Bezug auf die Verfassungsmäßigkeit landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu geben. Ein wesentlicher Aspekt ist dabei die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, denn diese ist nach wie vor eine der umstrittensten Fragestellungen im Zusammenhang mit der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung10. Die Landesgesetzgeber berufen sich beim Erlass von Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung seit jeher vornehmlich auf ihre aus Art. 70 GG folgende Gesetzgebungszuständigkeit für die allgemeine Gefahrenabwehr11. Ergänzend bzw. hilfsweise stützen die Länder sich darauf, gemäß 5

VG München, Urt. v. 23. 9. 2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris. BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris. 7 BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris. 8 Siehe hierzu etwa Harloff, Automatische Kennzeichenerkennung – Wo Ihr Nummernschild erfasst wird, sueddeutsche.de vom 23. Oktober 2014; o.V., Automatische Erfassung in Bayern – Gericht erlaubt Scannen von Autokennzeichen, bild.de vom 22. Oktober 2014. 9 BVerfG, Beschl.v. 4. 6. 2014 – Az. 1 BvR 1443/08, Rz. 1, http://www.bundesverfassungs gericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2014/06/rk20140604_1bvr144308.html (zuletzt abgerufen am 27. 5. 2017). 10 Vgl. Cornils, Jura 2010, 443, 444 („diffizile Problematik“) und zuletzt Würtenberger/ Heckmann/Tanneberger, PolR BW, § 6 Rn. 195 („höchst umstritten“). 11 Bayerischer Landtag, Drs. 15/2096, S. 16; Landtag Brandenburg, Drs. 4/3508, S. 42; Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 34; Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 46; Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/843, S. 13; Hessischer Landtag, Drs. 18/861, S. 11; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 31; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, 6

Einleitung

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Art. 72 Abs. 1 GG im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zur Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung befugt zu sein12. In weiten Teilen des Schrifttums wird die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder demgegenüber seit jeher – freilich in unterschiedlichem Umfang – bestritten13. Einerseits wird die Zuordnung landesrechtlicher Ermächtigungen zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr in Frage gestellt14. Andererseits wird darauf verwiesen, der Bund habe in den potentiell einschlägigen Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung von der ihm zustehenden Gesetzgebungsbefugnis abschließend Gebrauch gemacht, weshalb die Länder auch insoweit an der Gesetzgebung gehindert seien15. Obwohl die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder auch im Verfahren gegen die Ermächtigungen in Hessen und Schleswig-Holstein von den Beschwerdeführern angezweifelt worden war16, setzte sich das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil mit dieser Frage nicht abschließend auseinander. Unter Verweis darauf, dass „die angegriffenen Regelungen schon aus anderen Gründen verfassungswidrig“ seien, ließ es die Frage der Gesetzgebungszuständigkeit vielmehr ausdrücklich offen17 und beschränkte sich auf den bereits zuvor angesprochenen Hinweis, den Landesgesetzgebern stünden „verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung“18, um S. 25; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 12; Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/1795, S. 11. 12 Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von SchleswigHolstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 31 ff., 35 f.; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 70 f.; so auch Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354 ff. und Bodenbenner/Heinemann, NVwZ 2010, 679, 680. 13 Siehe etwa Arzt, SVR 2004, 368; ders., DÖV 2005, 56, 59; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1240 f.; Kramer, VR 2005, 186, 187; Hornmann, NVwZ 2007, 669, 669 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; ders., DAR 2008, 61, 62 f.; ders., NJW 2008, 2547, 2549 f.; Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 43 f., 55; Hornmann, NVwZ 2010, 292, 293 f.; ders., LKRZ 2010, 121, 123 f.; Cornils, Jura 2010, 443, 445; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567; Kauß, DuD 2014, 627, 631. 14 Arzt, SVR 2004, 368; ders., DÖV 2005, 56, 59; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1240 f.; Kramer, VR 2005, 186, 187; Hornmann, NVwZ 2007, 669, 669 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; ders., DAR 2008, 61, 62 f.; Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 43 f., 55; Hornmann, NVwZ 2010, 292, 293 f.; ders., LKRZ 2010, 121, 123 f.; Cornils, Jura 2010, 443, 445; Kramer/Fiebig, LKRZ 2010, 241, 244; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567; Kauß, DuD 2014, 627, 631. 15 So etwa Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1240 f.; Kramer, VR 2005, 186, 187; Hornmann, NVwZ 2007, 669, 669 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; ders., DAR 2008, 61, 62 f.; ders., NJW 2008, 2547, 2549 f.; Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 37; Hornmann, NVwZ 2010, 292, 293; ders., LKRZ 2010, 121, 123 f.; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567. 16 BVerfGE 120, 378, 384 f. 17 BVerfGE 120, 378, 432. 18 BVerfGE 120, 378, 432.

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Einleitung

eine im Rahmen ihrer Zuständigkeit verbleibende Eingriffsermächtigung zu schaffen19. Damit hat das Bundesverfassungsgericht zwar eine gewisse Gestaltungsfreiheit der Länder angedeutet, Umfang und Grenzen derselben jedoch nicht näher konturiert. Die Konkretisierung dieses, den Ländern unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungszuständigkeit zustehenden Gestaltungsspielraums beim Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, bildet den Schwerpunkt dieser Untersuchung. Dabei gilt: Die Gestaltungsfreiheit der Landesgesetzgeber beim Erlass landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung korrespondiert mit der ihnen zustehenden Gesetzgebungsbefugnis. Soweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfallen, sind die Länder daher in der konkreten Ausgestaltung der Ermächtigung frei. Entscheidend ist daher zunächst, inwieweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dem Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr oder den insoweit potentiell einschlägigen Kompetenztiteln der konkurrierenden Gesetzgebung zuzuordnen sind. Soweit eine Zuordnung zu Kompetenztiteln der konkurrierenden Gesetzgebung angezeigt ist, stellt sich überdies die Frage, inwieweit der Bund von einer ihm insoweit zustehenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat. Rechtsunsicherheit besteht insoweit nicht nur in Ermangelung eines diese Fragen betreffenden verfassungsgerichtlichen Verdikts, sondern auch aufgrund der seit dem Urteil vom 11. März 2008 stark veränderten Rechtslage in den Ländern und im Bund. Von besonderer Aktualität ist dabei die auf einen Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 23. Januar 201720 zurückgehende Einfügung einer Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durch die Bundespolizei in das Bundespolizeigesetz, welche am 16. Mai 2017 in Kraft trat21. Gegenstand dieser Arbeit ist nicht nur die Konkretisierung des den Landesgesetzgebern unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungszuständigkeit zustehenden Gestaltungsspielraums beim Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, sondern eine verfassungsrechtliche Bewertung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in den Ländern insgesamt. Dabei sollen aber nur diejenigen Aspekte – neben der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder – einer vertiefteren Begutachtung unterzogen werden, hinsichtlich derer ausweislich des nach dem Urteil vorzufindenden Streitstandes eine solche am dringlichsten erscheint. 19 20 21

BVerfGE 120, 378, 432. Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939. BGBl. I 2017, 1066.

Einleitung

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Angezeigt ist vor diesem Hintergrund eine ausführlichere Befassung mit der Frage eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in den Fällen der sog. unechten Treffer bzw. Fehltreffer. Da sich das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 11. März 2008 nicht ausdrücklich zur Frage der Eingriffsqualität sog. Fehltreffer/unechter Treffer geäußert hat, steht eine verfassungsgerichtliche Klärung dieser Frage noch aus. Sie ist nicht nur innerhalb der Literatur, sondern auch innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit umstritten. Durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 201422, in welchem dieses die Eingriffsqualität sog. Fehltreffer/unechter Treffer entgegen der Ansicht der Vorinstanzen23 ablehnte, wurde nochmals eindringlich die insoweit nach wie vor bestehende Rechtsunsicherheit vor Augen geführt. Notwendig erscheint zudem eine genauere Befassung mit der Kritik an der vom Bundesverfassungsgericht bei der Beurteilung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vorgenommenen Differenzierung zwischen sog. Treffern und sog. Nichttreffern. Die Forderung nach einer Bejahung der Eingriffsqualität auch im sog. Nichttreffer-Fall wurde zuletzt unter anderem von dem Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg in seiner Stellungnahme zu den aktuell anhängigen Verfassungsbeschwerden24 sowie öffentlich25 wiederholt, weshalb sich das Bundesverfassungsgericht mit ihr und der damit verbundenen Kritik an seinem Urteil vom 11. März 2008 ebenfalls alsbald auseinandersetzen dürfte. Es bietet sich an, die Arbeit in drei Teile zu untergliedern. Im ersten Teil wird zunächst die der verfassungsrechtlichen Würdigung zugrundeliegende Tatsachenbasis erarbeitet. Im zweiten Teil erfolgt die verfassungsrechtliche Bewertung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Im dritten Teil werden die wesentlichen Untersuchungsergebnisse zusammengefasst. Ausgangspunkt der im ersten Teil erfolgenden Darstellung der tatsächlichen Grundlagen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ist die Auseinandersetzung mit der verwendeten, die rechtliche Beurteilung mangels einheitlichen Gebrauchs nicht gerade vereinfachenden, Terminologie. Sodann werden die Funktionsweise und der technische Ablauf der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sowie die daraus resultierenden polizeilichen Einsatzmöglichkeiten dargestellt, weil diese von erheblicher Bedeutung für die verfas22

BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris. BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 75 ff. und VG München, Urt. v. 23. 9. 2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris, Rz. 22. 24 Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 2 ff.; ebenso Hessischer Datenschutzbeauftragter, Stellungnahme des Hessischen Datenschutzbeauftragten vom 28. Januar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 1 ff. 25 Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 32. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg 2014/2015, S. 33 f. 23

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Einleitung

sungsrechtliche Beurteilung sind. Die ebenso vielfältigen wie diametralen Reaktionen der Länder auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 machen es außerdem unverzichtbar, sich einen systematischen Überblick über die derzeitige Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern zu verschaffen, damit auf diese im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bewertung rekurriert werden kann. Vor dem Hintergrund der aktuellen Änderung des Bundespolizeigesetzes und ihrer potentiellen Bedeutung für die verfassungsrechtliche Bewertung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung wird im Anschluss außerdem die neue Rechtslage und – der Vollständigkeit halber – die (bisherige) Einsatzpraxis auf Bundesebene dargestellt. Die verfassungsrechtliche Bewertung im zweiten Teil der Arbeit beginnt mit der Begutachtung der potentiell durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung betroffenen Grundrechte. Auf Grundlage der bisherigen Anwendungspraxis sowie denkbarer künftiger Einsatzszenarien sind dies namentlich die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG sowie das in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verankerte allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Im Rahmen der Prüfung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erfolgt dabei die intensivere Begutachtung der Frage eines Eingriffs in den Fällen der sog. unechten Treffer bzw. Fehltreffer und eine kritische Auseinandersetzung mit der Forderung an das Bundesverfassungsgericht, die bei der Beurteilung eines Eingriffs vorgenommene Differenzierung zwischen sog. Treffern und sog. Nichttreffern aufzugeben. Aufgrund der fehlenden Rechtfertigungsmöglichkeit eines potentiellen Eingriffs in die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG26 beschränkt sich die der Darstellung der betroffenen Grundrechte nachfolgende Begutachtung auf die Frage der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Entsprechend dem zentralen Ziel dieser Untersuchung, einen Beitrag zur Konkretisierung des den Ländern unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungszuständigkeit zustehenden Gestaltungsspielraums beim Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu leisten, liegt der Fokus dabei auf der Auseinandersetzung mit der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. In einem ersten Schritt wird daher ausführlich die kompetenzrechtliche Zuordnung von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung begutachtet. Dazu erfolgt eine systematische Untersuchung und Bewertung möglicher Argumente für und gegen eine Zuordnung zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr bzw. zu den potentiell einschlägigen Kompetenztiteln der konkurrierenden Gesetzgebung. 26 BVerfGE 75, 369, 380; 93, 266, 293; 115, 320, 358 f.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 1 Rn. 16.

Einleitung

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In einem zweiten Schritt erfolgt eine umfassende Betrachtung der Gesetzgebungsbefugnis der Länder im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung. Dazu erfolgt eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Frage, inwieweit der Bund von einer ihm insoweit zustehenden Gesetzgebungsbefugnis abschließend Gebrauch gemacht hat und daher eine Sperrwirkung zulasten der Länder besteht. Dabei wird die neu ins Bundespolizeigesetz eingefügte Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durch die Bundespolizei bereits berücksichtigt. Die Prüfung der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schließt mit der Darstellung der sich aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung im Allgemeinen und dem Urteil zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung im Speziellen ergebenden verfassungsrechtlichen Anforderungen in Bezug auf das Gebot der Normenbestimmtheit sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als weitere zu beachtende Schranken-Schranken ab, wobei aufgrund der angezeigten Schwerpunktsetzung eine Konzentration auf die insoweit wesentlichsten Aspekte erfolgt. Die Zusammenfassung im letzten Teil der Arbeit rundet diese mit einer Darstellung der wesentlichen Untersuchungsergebnisse in Thesen ab.

Erster Teil

Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung Vor einer verfassungsrechtlichen Bewertung stellt sich zunächst die Frage, was überhaupt unter der Maßnahme der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu verstehen ist und damit den Gegenstand der vorliegenden Untersuchung bildet. Dazu wird zunächst die die rechtliche Beurteilung mangels einheitlichen Gebrauchs nicht gerade vereinfachende Terminologie beleuchtet. Sodann werden die Funktionsweise und der technische Ablauf der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dargestellt, weil diesen erhebliche Relevanz im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bewertung zukommt27. Aus demselben Grund werden im Anschluss daran die polizeilichen Einsatzmöglichkeiten der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung aufgezeigt. Die – nicht nur, aber insbesondere auch dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 geschuldete – Heterogenität der Rechtsentwicklung in den Ländern macht es zudem erforderlich, sich einen systematischen Überblick über die Rechtslage in den Ländern zu verschaffen, denn auf diese soll im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bewertung rekurriert werden. In diesem Rahmen sollen dem Leser die verfügbaren Informationen über die jeweilige Einsatzpraxis nicht vorenthalten werden. Aufgrund der aktuellen Entwicklung auf Bundesebene und ihrer potentiellen Bedeutung für die verfassungsrechtliche Bewertung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung wird abschließend zudem die neue Rechtslage und – der Vollständigkeit halber – die (bisherige) Einsatzpraxis auf Ebene des Bundes dargestellt.

A. Terminologie Klärungsbedürftig ist nicht nur die Frage der verfassungskonformen Ausgestaltung landesrechtlicher Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Auch eine einheitliche Terminologie zur Bezeichnung der in Rede stehenden polizeilichen Maßnahme sowie der eingesetzten Technik hat sich bisher 27

Siehe zu dem Vorwurf, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe sich in seinem Urteil über die bayerische Emächtigungsgrundlage (BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris) „der Sachkunde interessierter privater Dritter ausgeliefert“ und dadurch die Herstellerfirma zur „eigentlichen Herr[i]n des Verfahrens“ gemacht Kauß, DuD 2014, 627, 630.

A. Terminologie

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nicht durchgesetzt28. Dabei weisen die eingesetzten Systeme keine nennenswerten Unterschiede hinsichtlich ihrer Funktionsweise auf29. Folglich liegt auch der Maßnahme im Wesentlichen stets die gleiche Funktionsweise und der gleiche technische Ablauf zugrunde30. Konsequenterweise sollte daher auch eine einheitliche Terminologie etabliert und verwendet werden. Das Nebeneinander unterschiedlicher Bezeichnungen für ein und dieselbe Technik bzw. Maßnahme ist unnötig und verkompliziert die (verfassungs)rechtliche Auseinandersetzung mit der Materie, werden doch Unterschiede suggeriert, wo keine bestehen. Eine einheitliche und präzise Bezeichnung ist außerdem jedenfalls dann notwendig, wenn – wie bei der vorliegend zu beurteilenden Maßnahme – andere Einsatzformen der maßgeblichen Technik möglich und denkbar sind31. Denn in diesem Fall sollten unterschiedliche Einsatzformen – die regelmäßig eine unterschiedliche Eingriffsintensität aufweisen und dementsprechend verfassungsrechtlich anders zu bewerten sind – auch terminologisch trennscharf voneinander abgegrenzt werden (können). Mithin stellt sich die Frage, welcher der verwendeten Bezeichnungen der Vorzug zu geben ist oder ob eine neue Begrifflichkeit besser geeignet ist, die in Rede stehende Maßnahme und die ihr zugrunde liegende Technik zu beschreiben.

I. Automatisches Kennzeichenlesesystem Wurden früher zur Bezeichnung der eingesetzten Technik teilweise die Formulierungen automatisches Fahrzeugnummernschild-Erkennungssystem (AFNES)32, Kennzeichenerkennungssystem33 oder Kennzeichenerkennungstechnik34 verwendet, scheint sich mittlerweile der Begriff automatisches Kennzeichenlesesystem (AKLS)35 durchgesetzt zu haben. Bedenken gegen die Verwendung dieser Begrifflichkeit bestehen nicht. Da sie sich mittlerweile durchgesetzt zu haben scheint, kann und sollte auf sie zur Bezeichnung der eingesetzten Technik zurückgegriffen werden. Im Folgenden wird daher ausschließlich der Begriff automatisches Kennzeichenlese-

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Vgl. Schieder, NVwZ 2004, 778, Fn. 4; Kenzel, Dissertation, S. 12; das gilt teilweise aber auch für das Ausland, siehe Schieder, NVwZ 2004, 778, Fn. 4. 29 So schon Kenzel, Dissertation, S. 12. 30 Siehe hierzu Teil 1 B. 31 Etwa im Rahmen des sog. Section Control (siehe hierzu Zotter, SVR 2008, 329; Albrecht, SVR 2009, 161; Arzt/Eier, NZV 2010, 113), der Mautkontrolle (so schon Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 6) oder der Überwachung der Infrastrukturabgabe (Deutscher Bundestag, Drs. 18/3990, S. 33 i.V.m. Deutscher Bundestag, Drs. 18/4455, S. 9, 30). 32 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43. 33 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 44. 34 Schieder, NVwZ 2004, 778, 782. 35 So schon Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 4, 16.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

system – bzw. dessen Abkürzung AKLS – zur Bezeichnung der jeweils eingesetzten Technik verwendet36.

II. Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung Die zur Beschreibung der Maßnahme verwendeten Begrifflichkeiten setzen sich regelmäßig aus drei Begriffsbestandteilen zusammen, die allerdings vielfach variiert werden. Zunächst ist den verwendeten Begrifflichkeiten gemein, dass sie regelmäßig einen Hinweis darauf enthalten, dass die im Rahmen der Maßnahme eingesetzte Technik (weitgehend) unabhängig von menschlicher Bedienung arbeitet. Dies geschieht durch Verwendung der Adjektive automatisch bzw. automatisiert. Sodann wird versucht, schon durch die Begrifflichkeit kenntlich zu machen, an welches (Identifikations-)Merkmal die Maßnahme anknüpft. Gesprochen wird insofern von „Nummernschilderkennung“37, „Kennzeichenerkennung“38, „Fahrzeugnummernerkennung“39, „Fahrzeug-Erkennung“40, „Screening von Autokennzeichen“41 „Erfassung und Auswertung von Kraftfahrzeugkennzeichen“42, „Verkehrszeichenscanning“43 und „Kfz-Massenabgleich“44. Zuletzt enthält die gewählte Begrifflichkeit regelmäßig eine stichwortartige Umschreibung dessen, was die eingesetzte Technik leistet oder leisten soll. Hier finden sich die Formulierungen „Erkennung“ („Nummernschilderkennung“45, „Kennzeichenerkennung“46, „Fahrzeugnummernerkennung“47, „Fahrzeug-Erkennung“48), „Erfassung“ („Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen“49, „Kennzeichenerfassung“50), „Erhebung“ („Kennzeichenerhebungen“51) „Screening“ („Screening von Autokennzeichen“52) „Erfassung und Aus36

Ebenso Kenzel, Dissertation, S. 14. Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43. 38 Möncke/Laeverenz, DuD 2004, 282, 287; Schieder, NVwZ 2004, 778; Arzt, SVR 2004, 321; Arzt/Eier, NZV 2010, 113, 114; Lang, JurPC 2005, Web-Dok. 93/2005, Abs. 81 ff. 39 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43. 40 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 44. 41 Saurer, NVwZ 2005, 275, 278. 42 Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 6; BVerfGE 120, 378, Ls. 4. 43 Brenner, DAR 2008, 627. 44 Breyer, NVwZ 2008, 824. 45 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43. 46 Möncke/Laeverenz, DuD 2004, 282, 287; Schieder, NVwZ 2004, 778; Arzt, SVR 2004, 321; Arzt/Eier, NZV 2010, 113, 114; Lang, JurPC 2005, Web-Dok. 93/2005, Abs. 81 ff. 47 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43. 48 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43. 49 Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 6; BVerfGE 120, 378, Ls. 1. 50 BVerfGE 120, 378, Ls. 4; Erd, KJ 2008, 118, 120, 129 ff.; Roßnagel, NJW 2008, 2547, 2547 ff. 51 Roßnagel, NJW 2008, 2547, 2550. 37

A. Terminologie

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wertung“ („Erfassung und Auswertung von Kraftfahrzeugkennzeichen“53), „Scanning“ („Verkehrszeichenscanning“54, „Kennzeichenscanning“55, „Kfz-Scanning“56, „Autokennzeichen-Scanning“57), „Massenabgleich“ („Kfz-Massenabgleich“58), „Überwachung“ („Kraftfahrzeugkennzeichenüberwachung“59) und „Fahndung“ („Kennzeichenfahndung“60). Dass die zur Beschreibung der Maßnahme verwendete Terminologie einen Hinweis darauf enthält, dass die eingesetzte Technik (weitgehend) unabhängig von menschlicher Bedienung arbeitet, überzeugt. Diese Eigenschaft ist ein ganz entscheidendes Charakteristikum der Maßnahme und zwar sowohl in den Augen ihrer Befürworter, als auch in denen ihrer Gegner. Ob dabei die Formulierung automatisch oder automatisiert verwendet wird, scheint in erster Linie Ausdruck des persönlichen Geschmacks zu sein. Dass der Verwendung des einen oder des anderen Begriffes eine bewusste Entscheidung für die verwendete und gegen die nicht verwendete Formulierung zugrunde liegt, lässt sich den jeweiligen Ausführungen jedenfalls nicht entnehmen. Zwischen Adjektiv und passivierter Verbform bestehen auch keine inhaltlichen Unterschiede. Während ursprünglich die Bezeichnung automatisch bevorzugt wurde61 scheint sich mittlerweile der – auch vom BVerfG verwendete62 – Begriff automatisiert durchgesetzt zu haben63. Da zwischen den Begriffen keine inhaltlichen Unterschiede bestehen und auch nicht zu befürchten ist, dass solche suggeriert werden, sollte der mittlerweile gängigere Begriff beibehalten werden. Dafür spricht auch, dass die Gesamtmaßnahme gerade nicht (voll)automatisch vorgenommen wird, denn derzeit erfolgt die Maßnahme dergestalt, dass den Trefferfall stets eine natürliche Person verifizieren muss64. Der insofern nur unterstützende Charakter der Technik wird durch die Formulierung automatisiert besser verdeutlicht als durch die Formulierung automatisch. Daher ist die Bezeichnung automatisiert vorzugswürdig.

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Saurer, NVwZ 2005, 275, 278. Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 6; BVerfGE 120, 378, Ls. 4. 54 Brenner, DAR 2008, 627. 55 Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008; Dencker, zfs 2008, 423, 423 f. 56 Innenministerium Schleswig-Holstein, Pressemitteilung vom 11. 03. 2008. 57 Brenner, DAR 2008, 627, 632. 58 Breyer, NVwZ 2008, 824. 59 Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 2, 27. 60 Siehe § 36a BbgPolG und § 24c ASOG Bln. 61 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 43 ff. 62 BVerfGE 120, 378, Ls. 1. 63 Schieder, NVwZ 2004, 778; Roßnagel, NJW 2008, 2547, 2550; Brenner, DAR 2008, 627, 632; Kenzel, Dissertation, S. 12 ff. will in Abkehr davon – ohne dies zu begründen – den Begriff automatisch verwenden. 64 Siehe Teil 1 B. II. 5. 53

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

Ebenfalls überzeugend ist, dass die verwendete Terminologie hinreichend deutlich macht, an welches (Identifikations-)Merkmal die Maßnahme anknüpft, nämlich Kraftfahrzeugkennzeichen. Insofern überrascht die bestehende Vielfalt der existierenden Bezeichnungen. Unter den verwendeten Begrifflichkeiten finden sich nicht nur solche, die das maßgebliche (Identifikations-)Merkmal gar nicht erkennen lassen („Mustererkennung“65), sondern auch solche, die dieses falsch wiedergeben („Fahrzeugnummernerkennung“66, „Fahrzeug-Erkennung“67, „Verkehrszeichenscanning“68, „Kfz-Massenabgleich“69). Solch irreführende Bezeichnungen sind im Rahmen einer wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit der Thematik zu vermeiden, denn die Genauigkeit wissenschaftlichen Arbeitens beginnt mit der verwendeten Terminologie. Die oft anzutreffende Verwendung des Begriffes Kennzeichen („Kennzeichenerkennung“70, „Kennzeichenfahndung“71) hat aufgrund ihrer Kürze zwar sprachlich-ästhetische Vorteile, bringt aber nicht zweifelsfrei zum Ausdruck, um was für Kennzeichen es konkret geht. Der Begriff Kennzeichen steht nämlich allgemein für ein charakteristisches Merkmal oder ein Zeichen, an dem jemand oder etwas zu erkennen ist72. Es könnte sich also um jedes Kennzeichen einer Person oder Sache handeln. Selbst wenn mit dem Begriff richtigerweise die Zulassungsnummer oder Kennung eines Fahrzeuges assoziiert wird, so ist immer noch offen, ob es sich dabei um ein Land- oder Wasserfahrzeug, also um Kraftfahrzeugkennzeichen oder Schiffskennzeichen handelt73. Da die Maßnahme an Kraftfahrzeugkennzeichen – und nur solche – anknüpft, sollte dies auch in der verwendeten Terminologie eindeutig zum Ausdruck kommen. Dabei sollte allerdings eine zu umgangssprachliche Bezeichnung („Nummernschilderkennung“74) vermieden werden, zumal sie ähnlicher Kritik ausgesetzt ist, wie die Verwendung des Begriffes Kennzeichen. Vorzugswürdig erscheint also die Verwendung des Begriffes Kraftfahrzeugkennzeichen. Als eingängigere Formulierung kann gleichsam die Abkürzung KfzKennzeichen verwendet werden. Richtig ist auch, dass die gewählte Begrifflichkeit den Bürger als Maßnahmeadressaten in die Lage versetzen sollte, sich – zumindest in groben Zügen – vorzustellen, was unter der Maßnahme in funktioneller Hinsicht zu verstehen ist. 65

Mohr, in: Möllers, Wörterbuch der Polizei, S. 1297. Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43. 67 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 44. 68 Brenner, DAR 2008, 627. 69 Breyer, NVwZ 2008, 824. 70 Möncke/Laeverenz, DuD 2004, 282, 287; Schieder, NVwZ 2004, 778; Arzt, SVR 2004, 321; Arzt/Eier, NZV 2010, 113, 114; Lang, JurPC 2005, Web-Dok. 93/2005, Abs. 81 ff. 71 Siehe § 36a BbgPolG und § 24c ASOG Bln. 72 Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache in zehn Bänden, S. 2095. 73 Vgl. Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache in zehn Bänden, S. 2095. 74 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43. 66

A. Terminologie

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Diesem Bestandteil der Bezeichnung der Maßnahme kommt besondere Bedeutung zu, denn die eingesetzte Technik ermöglicht auch andere – verfassungsrechtlich eigenständig zu beurteilende – Einsatzformen und -zwecke75. Eine möglichst präzise Terminologie ist daher erforderlich, um verfassungsrechtlich differenziert zu bewertende Einsatzformen auch sprachlich auseinanderhalten zu können. Teilweise wird die Maßnahme als Kennzeichenscanning76 oder Kennzeichenscreening77 bezeichnet. Die englischen Begriffe to scan (absuchen, durchsuchen, überprüfen) bzw. to screen (überprüfen, filtern, rastern) bezeichnen in ihrer deutschen Übersetzung zwar durchaus zutreffend, was im Rahmen der Maßnahme mit den Kraftfahrzeugkennzeichen geschieht, allerdings sollte der Rückgriff auf Anglizismen nur dann erfolgen, wenn keine gleichermaßen geeignete deutsche Bezeichnung gefunden werden kann. Abstand genommen werden sollte von Begriffen, die die Maßnahme tendenziell zu weit beschreiben. So sind beispielsweise die Begriffe Kennzeichenauswertung78 oder Kennzeichenüberwachung79 abzulehnen, denn eine dadurch suggerierte ausufernde Nutzung der betroffenen Daten im Sinne einer umfassenden Auswertung oder Überwachung aller Kraftfahrzeugkennzeichen findet gerade nicht statt. Die gleiche Überlegung spricht auch gegen die Bezeichnung als Kennzeichenerhebung80. Denn dass in Bezug auf ausnahmslos alle von der Maßnahme betroffenen Kraftfahrzeugkennzeichen ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität81 und damit eine grundrechtlich relevante Datenerhebung vorliegt, kann aus guten Gründen bestritten werden und wird auch vom Bundesverfassungsgericht anders gesehen82. Auch Begriffe, die den Vorgang nur unvollständig beschreiben, sollten vermieden werden. So spricht etwa gegen die – auch vom Bundesverfassungsgericht verwendete – Bezeichnung der Maßnahme als Kennzeichenerfassung83, dass die Erfassung des Kennzeichens genau genommen nur die Grundvoraussetzung für den sich daran anschließenden Abgleich darstellt84, also nur einen Teil der Gesamtmaßnahme 75 Etwa im Rahmen des sog. Section Control (siehe hierzu Zotter, SVR 2008, 329; Albrecht, SVR 2009, 161; Arzt/Eier, NZV 2010, 113), der Mautkontrolle (so schon Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 6) oder der Überwachung der Infrastrukturabgabe (Deutscher Bundestag, Drs. 18/3990, S. 33 i.V.m. Deutscher Bundestag, Drs. 18/4455, S. 9, 30). 76 Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008; Dencker, zfs 2008, 423, 423 f. 77 Vgl. Saurer, NVwZ 2005, 275, 278. 78 Vgl. Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 6 und BVerfGE 120, 378, Ls. 4. 79 Vgl. Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 2, 27. 80 Roßnagel, NJW 2008, 2547, 2550. 81 BVerfGE 115, 320, 343; 120, 378, 398. 82 Siehe hierzu Teil 2 A. II. 2. 83 BVerfGE 120, 378, Ls. 4; Erd, KJ 2008, 118, 129 ff.; Roßnagel, NJW 2008, 2547, 2547 ff. 84 Arzt/Eier, NZV 2010, 113, 114.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

ausmacht85. Mit Hinweis auf diese Ungenauigkeit wird teilweise die Verwendung des Begriffs Kennzeichenerkennung vorgeschlagen86. Dafür spricht zwar, dass es darum geht, zu erkennen, dass ein bestimmtes Kfz-Kennzeichen im abzugleichenden Datenbestand enthalten ist. Allerdings ist zu befürchten, dass der Begriff vom Bürger üblicherweise derart verkürzt verstanden wird, dass er lediglich die Fähigkeit meint, Kfz-Kennzeichen erkennen, also auslesen, zu können. Dass im Rahmen der Maßnahme zugleich ein Abgleich der so erkannten Kennzeichen mit einem Datenbestand stattfindet, kommt sprachlich dann nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck. Viel spricht aus den genannten Gründen für die Verwendung des Begriffs Kennzeichenüberprüfung. Bei der Maßnahme geht es nämlich gerade darum zu überprüfen, ob ein bestimmtes Kraftfahrzeugkennzeichen in der Abgleichdatei enthalten ist. Zugleich drängt sich auf, dass diese Überprüfung nur erfolgen kann, wenn das Kennzeichen, das überprüft werden soll, zuvor erfasst wurde. Gegenüber dem ebenfalls zutreffenden Begriff des Kennzeichenabgleichs87 hat der vorgeschlagene Begriff den Vorteil, dass er nicht zugleich als Bezeichnung für einen Teilaspekt im Rahmen der Gesamtmaßnahme – nämlich dem Abgleich des ausgelesenen Kennzeichens mit der Abgleichdatei – dient. Auch gegenüber dem Begriff der Kennzeichenfahndung88 hat der Begriff Vorteile. Durch ihn kommt nämlich deutlicher zum Ausdruck, dass die Maßnahme potentiell alle einen bestimmten Bereich passierenden Fahrzeuge – und nicht etwa nur die im Fahndungsbestand enthaltenen – betrifft. Auch passt der Begriff besser, weil nicht nur ein Abgleich mit klassischen Fahndungsdateien in Betracht kommt, sondern zum Beispiel auch mit sog. „weichen“ Datenbeständen (etwa der Datei „Gewalttäter Sport“)89, was gerade beim Einsatz zu präventiven Zwecken eine wichtige Einsatzvariante darstellt. Hinzu kommt, dass die Verwendung des Begriffes Fahndung auch im Hinblick auf den von den Ländern angegebenen schwerpunktmäßigen Einsatzzweck zumindest unglücklich ist. Zwar kann dem Begriff der Fahndung als solchem eine eindeutige präventive oder repressive Zielrichtung nicht entnommen werden90. Allgemein wird der Begriff der Fahndung jedoch hauptsächlich mit einer repressiven Zielsetzung in Verbindung gebracht91. Da eine solche aber ausweislich der Gesetzesbegründungen gerade nicht den Schwerpunkt der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen bilden soll92, ist auch die insoweit missverständliche Begrifflichkeit zu vermeiden. Daher ist der Begriff der Überprüfung vorzugswürdig: ihm kommt sowohl im polizeilichen Sprachgebrauch als auch in der Laiensphäre sprachliche Neutralität 85 86 87 88 89 90 91 92

Siehe Teil 1 B. II. Arzt/Eier, NZV 2010, 113, 114. Vgl. Breyer, NVwZ 2008, 824. Siehe § 36a BbgPolG und § 24c ASOG Bln. Siehe hierzu Teil 1 B. II. 3. Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (aa). Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 362. Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b).

B. Funktionsweise und technischer Ablauf

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hinsichtlich der Zielsetzung der Maßnahme zu. Zudem beschreibt die Formulierung Überprüfung eines Kraftfahrzeugkennzeichens auch im allgemeinen Sprachgebrauch genau das, was im Rahmen der Maßnahme erfolgt, nämlich die Prüfung, ob sich ein bestimmtes Kfz-Kennzeichen in einem zum Abgleich erstellten Datenbestand befindet. Dass es sich dabei nicht um den klassischen Fall der manuell-visuellen Überprüfung eines einzelnen Kraftfahrzeugkennzeichens durch einen einzelnen Polizeibeamten handelt, wird hinreichend durch den Zusatz automatisiert kenntlich gemacht. Die derart zusammengesetzte Bezeichnung veranschaulicht zugleich den einsatztaktischen Mehrwehrt der Maßnahme: Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ersetzt bzw. erleichtert die ansonsten manuell durch Polizeibeamte vorzunehmende Überprüfung von Kfz-Kennzeichen und effektiviert diese mithin. Da der Begriff dies wertungsfrei zum Ausdruck bringt, kann gegen ihn auch nicht eingewendet werden, er suggeriere, die Maßnahme sei gegenüber der manuellen Überprüfung lediglich quantitativ anders zu beurteilen; vielmehr lässt der Begriff gerade offen, ob bzw. inwieweit die Automatisierung zu einer veränderten Eingriffsqualität führt93.

B. Funktionsweise und technischer Ablauf Auf dem Markt sind zahlreiche automatische Kennzeichenlesesysteme verschiedener Anbieter erhältlich94. Verfügbar sind fest installierte, portable und mobile Geräte95. Fest installierte bzw. portable Geräte werden an bestimmten festen Örtlichkeiten, zum Beispiel an Grenzübergängen, Brücken, Autobahnen oder am Straßenrand dauerhaft bzw. vorübergehend installiert96. Mobile Geräte können zum Beispiel von einem fahrenden Polizeifahrzeug aus eingesetzt werden97. Im Übrigen unterscheiden sich die eingesetzten Geräte hinsichtlich ihrer grundsätzlichen Funktionsweise und hinsichtlich der dieser zugrundeliegenden technischen Abläufe jedoch nicht nennenswert voneinander98. Um eine verfassungsrechtliche Bewertung 93

Vgl. zu dieser Fragestellung schon Schieder, NVwZ 2004, 778, 783. So schon Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113; ausweislich einer im November 2016 veröffentlichten Marktübersicht werden derzeit im deutschsprachigen Raum 52 Kennzeichenerkennungssysteme von 28 Anbietern vertrieben, o.V., Marktübersicht Kennzeichenerkennungssysteme. 95 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 44; BVerfGE 120, 378, 380. 96 Lehmann, W&S 3/2007, 12; Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113. 97 BVerfGE 120, 378, 380. 98 Die verwendeten Geräte bieten über die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung hinaus weitere Einsatzmöglichkeiten. In der Privatwirtschaft wird die Technik v. a. zur Parkraumbewirtschaftung und zum Zwecke automatischer Ein- und Ausfahrtskontrollen eingesetzt (vgl. Schieder, NVwZ 2004, 778; Soria, DÖV 2007, 779, 779 f.). Im sicherheitsbehördlichen Bereich ist – zumindest technisch – auch eine umfassende Speicherung aller erfassten Kennzeichen möglich (siehe hierzu Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113 und Kenzel, Dissertation, S. 11, 223 ff.). Die Ausführungen im Folgenden beschränken sich auf die 94

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vornehmen zu können, ist es notwendig, die Funktionsweise der eingesetzten Technik zu kennen sowie die technischen Hintergründe, also den technischen Ablauf dieser Funktionsweise, zu verstehen99. Für die verfassungsrechtliche Bewertung sind diese technischen Aspekte nämlich von erheblicher Relevanz.

I. Funktionsweise Funktional lassen sich bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung mehrere, nacheinander stattfindende technische Vorgänge unterscheiden100. Zunächst wird das betroffene Kraftfahrzeug von einer Kamera erfasst101. Sodann wird mittels einer Software der Bereich der Aufnahme identifiziert, auf dem sich das Kennzeichen befindet und die Buchstaben- und Ziffernfolge des Kennzeichens ausgelesen102. Das derart ermittelte Kennzeichen wird dann mit den Einträgen in einer Datenbank verglichen103. Ist das ermittelte Kennzeichen in der Datenbank enthalten, so erkennt und meldet dies das Gerät (sog. Treffermeldung)104. Es besteht die Möglichkeit, das Kennzeichen sowie zusätzliche Informationen im Zusammenhang mit der Treffermeldung zu speichern. An die Speicherung können sich weitere Maßnahmen, wie etwa das Anhalten des Fahrzeugs oder dessen Sicherstellung anschließen105. Ist das ermittelte Kennzeichen nicht in der Datenbank enthalten, findet eine solche Speicherung nicht statt und die bisher erhobenen Informationen (etwa das vorhandene Bildmaterial sowie das ausgelesene Kennzeichen) werden entweder überschrieben oder gelöscht106.

Darstellung der technischen Funktionsweise der Geräte beim Einsatz zum Zwecke der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. 99 Siehe zu dem Vorwurf, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe sich in seinem Urteil über die bayerische Emächtigungsgrundlage (BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris) „der Sachkunde interessierter privater Dritter ausgeliefert“ und dadurch die Herstellerfirma zur „eigentlichen Herr[i]n des Verfahrens“ gemacht Kauß, DuD 2014, 627, 630. 100 Vgl. Arzt, DÖV 2005, 56, der jedoch einwendet, dass diese kaum trennscharf unterschieden werden könnten, da ein technisches System arbeite und nicht Menschen handelten. 101 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 1. 102 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 2. 103 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 3. 104 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 5. 105 Siehe zur Speicherungsmöglichkeit und potentiellen Folgemaßnahmen Teil 1 B. II. 7. 106 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 4.

B. Funktionsweise und technischer Ablauf

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II. Technischer Ablauf Für die verfassungsrechtliche Bewertung ist über das Verständnis der grundsätzlichen Funktionsweise hinaus eine genauere Auseinandersetzung mit den technischen Abläufen, die dieser Funktionsweise zugrunde liegen, erforderlich. Welche Grundrechte betroffen sind, ob und ab welchem Zeitpunkt ein Eingriff in diese vorliegt oder welche Intensität ein solcher Eingriff aufweist, kann trennscharf107 nur beurteilt werden, wenn der technische Ablauf – inklusive seiner Fehler- und Missbrauchsanfälligkeit108 – im Detail bekannt ist. 1. Erfassung durch Kamera Zuerst wird das Kraftfahrzeug – von vorne oder von hinten109 – von einer Infrarotoder Tageslicht-(Video-)Kamera110 erfasst111, welche ein Bild von dem Fahrzeug aufnimmt. Um eine möglichst gute Bildqualität zu erreichen, kommen zwei Techniken alternativ oder auch kumulativ zum Einsatz. Möglich ist zunächst, die optimale Entfernung zwischen Fahrzeug und Kamera mithilfe eines Sensors zu ermitteln, welcher dann die Kamera auslöst112. Eine andere Technik ist, eine Reihe von Fotos aufzunehmen, aus denen dann mittels Software das beste Bild erkannt wird113. In Bezug auf die eingesetzte Kameratechnik hat die Verwendung von Infrarotlichtgegenüber der Verwendung von Tageslichtkameras mehrere Vorteile. In funktioneller Hinsicht wird so gewährleistet, dass die Erkennung bei nahezu allen Bedingungen möglich ist. Systeme, die diese Technik verwenden sind innen und außen, bei Tag und Nacht, sowie bei nahezu sämtlichen Witterungsverhältnissen (Schnee, Regen, Nebel) und sogar bei eingeschaltetem Fernlicht einsetzbar114. Ein weiterer Vorteil im Hinblick auf die Effektivität des Einsatzes ist, dass das Infrarotlicht durch die Insassen des Fahrzeugs nicht bemerkt wird115. Aus datenschutzrechtlicher Sicht spricht für Systeme, die Infrarotlichtkameras einsetzen, dass hierdurch eine Identifizierung der Insassen des Fahrzeugs nicht möglich ist, denn die derart angefertigten 107

Vgl. Arzt, DÖV 2005, 56. Vgl. Schaar, Gläserner Autofahrer unter Generalverdacht? Das Recht auf datenfreie Fahrt, Vortrag beim ADAC-Fachgespräch am 28. September 2006; vgl. zur Fehleranfälligkeit polizeilicher Kameraüberwachung und deren Folgen Kammerer, KrimJ 2008, 257, 264 ff. 109 BVerfGE 120, 378, 380. 110 de Gelder/Mildner, Polizei Verkehr + Technik, 2003, 61. 111 BVerfGE 120, 378, 379. 112 o.V., So funktioniert die automatische Kennzeichenkontrolle, FAZ.NET vom 11. März 2008. 113 o.V., So funktioniert die automatische Kennzeichenkontrolle, FAZ.NET vom 11. März 2008. 114 Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1236; Herstellerangaben, siehe o.V., PROTECTOR 11/2013, 36. 115 o.V., So funktioniert die automatische Kennzeichenkontrolle, FAZ.NET vom 11. März 2008. 108

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

Aufnahmen zeigen lediglich das Kennzeichen und Umrisse des Kraftfahrzeugs116. Beim Einsatz von Tageslichtkameras sind bei Aufnahmen von vorne dagegen möglicherweise Fahrer und weitere Insassen mit ihren Gesichtern auszumachen, wenn auch nur teilweise und vergleichsweise unscharf117. AKLS-Systeme können nicht nur eine, sondern mehrere Fahrspuren abdecken118. 2. Auslesen des Kennzeichens Das mittels Kamera aufgenommene Bild wird dann durch eine Software ausgewertet119. Dabei sucht das Programm unter Verwendung eines Mustererkennungsverfahrens in dem Bild zunächst nach einem Rechteck (Kennzeichen) und in diesem dann nach Zeichen (Buchstaben und Ziffern)120. Erhältlich sind mittlerweile Geräte, die nationale wie internationale Kennzeichen lesen können121. Die Geräte sollen laut Herstellerangaben Kennzeichen selbst bei einer Geschwindigkeit von 320 km/h, teilweise sogar unabhängig von jeglicher Geschwindigkeitsbegrenzung erkennen können122. Die Erkennungsrate, also der Anteil richtiger Erkennungen scheint dabei nicht unwesentlich zu variieren123. Abhängig von Hersteller und Geschwindigkeit des erfassten Fahrzeugs ermöglichen die Geräte nach Angaben der Hersteller Erkennungsraten zwischen 85 % und 99,8 %124, wobei die Erkennungsrate mit zunehmender Geschwindigkeit des erfassten Fahrzeugs sinkt. Neben der Geschwindigkeit gibt es weitere Faktoren, die dazu führen können, dass die Kennzeichen nicht oder nicht vollständig lesbar sind und mithin die Erkennungsrate negativ beeinflussen, zum Beispiel die Verkehrsdichte, die Witterung, der Anbringungswinkel und die Verschmutzung oder mechanische Veränderung des Kennzeichens125. Zu Erkennungsfehlern können auch andere Buchstaben- oder Zahlenfolgen am Heck eines Fahrzeugs führen, etwa Geschwindigkeitsaufkleber126. Die erkannte Buchstaben- und Ziffernfolge des Kennzeichens wird mittels einer speziellen OCR127116 o.V., So funktioniert die automatische Kennzeichenkontrolle, FAZ.NET vom 11. März 2008; Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 26. 117 BVerfGE 120, 378, 390. 118 Siehe Herstellerangaben in: o.V., PROTECTOR 11/2013. 119 BVerfGE 120, 378, 379. 120 de Gelder/Mildner, Polizei Verkehr + Technik, 2003, 61. 121 Arzt, SVR 2004, 321, 322; Lehmann, W&S 3/2007, 12; o.V., PROTECTOR 11/2013. 122 o.V., PROTECTOR 11/2013. 123 So schon Schieder, NVwZ 2004, 778, 779. 124 o.V., PROTECTOR 11/2013. 125 Schieder, NVwZ 2004, 778, 779; siehe Herstellerangaben in: o.V., PROTECTOR 11/ 2013. 126 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 10. 127 Die Abkürzung „OCR“ steht für „Optical Character Recognition“ (optische Zeichenerkennung).

B. Funktionsweise und technischer Ablauf

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Software ausgelesen128 und in einen für den Computer lesbaren, digitalen Datensatz bestehend allein aus den Buchstaben und Ziffern des Kennzeichens umgewandelt129. Das fiktive Kennzeichen „AB – C 1234“ mit dem Unterscheidungszeichen „AB“ und der Erkennungsnummer „C 1234“ würde die Software beispielsweise in die Zeichenfolge „ABC1234“ umwandeln130. Die umgewandelte Zeichenfolge lässt nun nicht mehr eindeutig erkennen, aus welchem Unterscheidungszeichen und welcher Erkennungsnummer sie sich zusammensetzt, also welches konkrete Kennzeichen von der Kamera erfasst wurde. Denn die Umwandlung in eine reine BuchstabenZahlen-Kombination führt dazu, dass beispielsweise auch das fiktive Kennzeichen „A – BC 1234“ mit dem Unterscheidungszeichen „A“ und der Erkennungsnummer „BC 1234“ in dieselbe Zeichenfolge „ABC1234“ umgewandelt würde131. Mit der Umwandlung des Kennzeichens in eine für den Computer verarbeitbare Form findet also bereits eine erste Anonymisierung des erfassten Kennzeichens statt. Zugleich stellt diese Form der Umwandlung aber auch eine mögliche Fehlerquelle dar, denn der anschließende Abgleich der erfassten Kennzeichen mit einem Datenbestand132 findet anhand dieser umgewandelten Zeichenfolge statt. Da diese für mehrere Kennzeichen stehen kann – nämlich für alle Kennzeichen, die sich aus derselben abstrakten Buchstaben-Zahlen-Reihenfolge zusammensetzen133 – werden in den Abgleich auch Kennzeichen miteinbezogen, die tatsächlich nicht von der Kamera erfasst wurden134.

3. Abgleich mit Datenbankeinträgen Das – in die für den Computer verarbeitbare Form umgewandelte – Kennzeichen wird dann in Echtzeit automatisch mit einer Datenbank abgeglichen135, in welcher Kennzeichen von bestimmten Kraftfahrzeugen hinterlegt sind (Abgleichdatei). Dabei können die Geräte – je nach Angabe – bis zu 3.000136 bzw. bis zu 72.000137 Kennzeichen pro Stunde verarbeiten138. 128

Schieder, NVwZ 2004, 778, 779. Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113; Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 24; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 29; BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 3. 130 Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 24. 131 Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 25. 132 Siehe hierzu sogleich unter Teil 1 B. II. 3. 133 Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 25. 134 Dies und andere Erkennungsfehler führten in Hessen im Erfassungszeitraum vom 2. Dezember 2010 bis zum 30. Juni 2013 bei 0,575 % aller erfassten Kennzeichen zu einem sog. Fehltreffer (siehe hierzu Teil 2 B. II. 6.), Hessischer Landtag, Drs. 18/7590, S. 2; Günther, Stellungnahme der Hessischen Staatskanzlei vom 30. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 3187/ 10 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 37. 135 Lehmann, W&S 3/2007, 12; BVerfGE 120, 378, 379. 136 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43; Hornmann, NVwZ 2007, 669, 670. 129

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

Im hoheitlichen Anwendungsbereich kommt insbesondere ein Abgleich mit bestimmten Fahndungsdateien in Betracht. Regelmäßig von Interesse sind hier die INPOL-Verbunddateien „Sachfahndung“139 und „N.SIS II-Sachfahndung“140. Denkbar ist aber auch der Abgleich mit anderen polizeilichen Datenbanken, z. B. der Datei „Gewalttäter Sport“141 oder anderen „weichen“ Datenbeständen, die in zunehmendem Maße angelegt werden, um bestimmte „Szenen“ und Umfelder von Verdächtigen oder potentiell gefährlichen Personen zu erfassen142. Die abzugleichende Datei kann sich entweder auf einem Zentralrechner oder auf einem an das AKLS angeschlossenen Computer am Einsatzort (mobiler Rechner) befinden143, auf den sie vor dem Einsatz manuell übertragen wurde144. Im letzteren Fall kann die Datei über eine WLAN-Verbindung oder den Fahrzeugfunk aktualisiert werden145. Die Systeme bieten auch die Möglichkeit, während einer Kontrolle durch manuelle Eingabe weitere Kennzeichen hinzuzufügen, mit denen abgeglichen werden soll146. So kann sehr zeitnah auf aktuelle Ereignisse reagiert werden; zu denken ist etwa an die Suche nach einer akut suizidgefährdeten Person oder nach einem an einem Banküberfall beteiligten Fluchtfahrzeug147. Zum Zwecke des Abgleichs des erfassten Kennzeichens überträgt das AKLS die umgewandelte Buchstaben- und Ziffernfolge auf den zentralen oder mobilen 137

Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113. Roßnagel, DAR 2008, 61; Brenner, DAR 2008, 627, 632. 139 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (b). 140 Vgl. BVerfGE 120, 378, 386; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 29; BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 3 (jeweils noch auf die Verbunddatei „NSIS-Sachfahndung“ des Schengener Informationssystems der ersten Generation verweisend); siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (c). 141 BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 29; BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 3; siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (bb). 142 BVerfGE 120, 378, 410 f.; siehe zu diesen Datenbeständen etwa Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 27. Tätigkeitsbericht 2006, S. 33 ff., 37 ff.; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 91 ff. 143 Dies kann entweder ein extra für das AKLS installierter Computer bzw. Laptop, beim mobilen Einsatz aber auch der Onboard-Computer des Fahrzeugs sein, siehe Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113. 144 Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 6; in Bayern und Baden-Württemberg erfolgt derzeit eine derartige Übertragung vor dem Einsatz, Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 5, 7; Landesregierung Baden-Württemberg, Stellungnahme der Landesregierung Baden-Württemberg vom 27. Januar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 4. 145 Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 6. 146 BVerfGE 120, 378, 390; de Gelder/Mildner, Polizei Verkehr + Technik, 2003, 61; BVerfGE 120, 378, 390. 147 de Gelder/Mildner, Polizei Verkehr + Technik, 2003, 61. 138

B. Funktionsweise und technischer Ablauf

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Rechner, auf dem sich die Abgleichdatei befindet148. Der Abgleich selbst erfolgt ausschließlich im Arbeitsspeicher dieses Rechners149. Für die – im Zehntelsekundenbereich liegende150 – Dauer des Abgleichs werden dazu die umgewandelte Buchstaben- und Ziffernfolge sowie das Bild des Fahrzeugs im flüchtigen Arbeitsspeicher des Computers zwischengespeichert151. 4. Nichttreffer Befindet sich in der Abgleichdatei kein Kennzeichen, das der umgewandelten Buchstaben- und Ziffernfolge entspricht (sog. Nichttreffer), werden die Buchstabenund Ziffernfolge sowie das Bild des Fahrzeugs aus dem flüchtigen Arbeitsspeicher entfernt152. Das erfolgt entweder dadurch, dass vorhandene Informationen im laufenden Betrieb ständig durch neue Informationen153 – der im Arbeitsspeicher vorhandene Speicherplatz ist begrenzt – oder einen Grauwert154 überschrieben werden155. Bei Unterbrechung der Stromversorgung gehen noch nicht überschriebene Speicherinhalte ebenfalls verloren156. Zuletzt in den Fokus geriet die Frage der Existenz sog. Transaktions-Log-Dateien. Aus technischer Sicht ist es möglich, die im Rahmen des Abgleichs erfolgende Datenbankabfrage in einer sog. Transaktions-Log-Datei zu speichern157, wodurch die Datenbankabfrage rekonstruierbar wird. Zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung eingesetzte Geräte dürften eine solche Transaktions-Log-Datei aufgrund ihrer begrenzten Speicherkapazität zwar wohl nicht dauerhaft, sondern nur 148 Vgl. Einlassung des Technischen Leiters der Firma Vitronic in der dem Urteil des BayVGH vom 17. 12. 2012 zugrundeliegenden mündlichen Verhandlung des 10. Senats des BayVGH am 10. Dezember 2012, BayVGH, Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 10. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 10. Dezember 2012 – Az. 10 BV 09.2641, S. 4. 149 BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 72. 150 Vgl. BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 72. 151 Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113, 113 f.; BVerfGE 120, 378, 390. 152 BVerfGE 120, 378, 386; Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113, 113 f.; Lehmann, W&S 3/2007, 12. 153 BVerfGE 120, 378, 386. 154 BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 31; BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 4. 155 In Bayern erfolgt eine Überschreibung derzeit spätestens nach dem neunten Bild pro Fahrspur, Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 7. 156 BVerfGE 120, 378, 386. 157 So jedenfalls die Einlassung des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz in der dem Urteil des BayVGH vom 17. 12. 2012 zugrundeliegenden mündlichen Verhandlung des 10. Senats des BayVGH am 10. Dezember 2012, siehe BayVGH, Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 10. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 10. Dezember 2012 – Az. 10 BV 09.2641, S. 4 f.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

bis zu dem Zeitpunkt, an dem die Information durch eine neue Information überschrieben wird, speichern158. Allerdings kann Speicherplatz technisch erweitert werden. Nach Auskunft eines Herstellers, zu dessen Kunden mehrere Bundesländer gehören, wird die Datenbankabfrage jedoch überhaupt nicht in einer TransaktionsLog-Datei gespeichert159. Bei dem Abgleich mit den zugrunde liegenden Dateibeständen erfolge ein rein lesender Zugriff auf diese, bei dem Transaktions-Log-Dateien grundsätzlich nicht erforderlich seien160. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass der Abgleich nicht in einer Transaktions-Log-Datei gespeichert wird161. 5. Treffermeldung Ist in der Abgleichdatei ein Kennzeichen enthalten, das der umgewandelten Buchstaben- und Ziffernfolge entspricht, werden vorab definierte Aktionen ausgelöst. Technisch möglich ist dabei unter anderem die vollautomatische Speicherung der Treffermeldung mitsamt aller ihr zugrundeliegenden Informationen, also dem erfassten Bild, der umgewandelten Buchstaben-Ziffern-Folge, dem Datum und der Uhrzeit der Treffermeldung, sowie der GPS-Position, Spur und Fahrtrichtung des erfassten Fahrzeugs162. Beim Einsatz der AKLS zum Zwecke der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung findet zunächst nur eine temporäre Spei158 So auch die Einlassung des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz in der dem Urteil des BayVGH vom 17. 12. 2012 zugrundeliegenden mündlichen Verhandlung des 10. Senats des BayVGH am 10. Dezember 2012, siehe BayVGH, Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 10. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 10. Dezember 2012 – Az. 10 BV 09.2641, S. 4 f. 159 Einlassung des Technischen Leiters der Firma Vitronic in der dem Urteil des BayVGH vom 17. 12. 2012 zugrundeliegenden mündlichen Verhandlung des 10. Senats des BayVGH am 10. Dezember 2012, siehe BayVGH, Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 10. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 10. Dezember 2012 – Az. 10 BV 09.2641, S. 4; so auch Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 7. 160 Einlassung des Technischen Leiters der Firma Vitronic in der dem Urteil des BayVGH vom 17. 12. 2012 zugrundeliegenden mündlichen Verhandlung des 10. Senats des BayVGH am 10. Dezember 2012, siehe BayVGH, Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 10. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 10. Dezember 2012 – Az. 10 BV 09.2641, S. 4 f. 161 BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 72; dies entspricht der Einlassung der Bayerischen Staatsregierung im Verfahren 1 BvR 1782/09, Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 7; dies wird auch im Rahmen der nachfolgenden verfassungsrechtlichen Bewertung unterstellt. 162 Vgl. zu potentiellen Informationen, die gespeichert werden können Soria, DÖV 2007, 779, 780; Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113; technisch möglich ist nicht nur die Speicherung im Falle eines positiven Abgleichs sondern auch bereits sämtlicher Erfassungsvorgänge, vgl. ders., Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113; vgl. zur verfassungsrechtlichen Bewertung einer solchen Vorgehensweise Kenzel, Dissertation, S. 223 ff.

B. Funktionsweise und technischer Ablauf

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cherung der Daten in einer Datenbank auf dem Rechner, auf dem sich die Abgleichdatei befindet, statt163. Zugleich wird der positive Abgleich in Echtzeit durch eine Treffermeldung auf dem Rechner des Bedieners – am Einsatzort oder in der Dienststelle164 – durch ein akustisches Signal und eine Einblendung auf dem Bildschirm165 signalisiert166. In der Einblendung erscheinen das von der Kamera aufgenommene Foto des erfassten Fahrzeugs, auf dem das Kennzeichen sichtbar ist167, sowie das durch das System ausgelesene Kennzeichen168. Die Einblendung kann weitere Informationen enthalten, etwa über das in der Datenbank enthaltene Fahrzeug (Marke, Farbe, etc.)169. Der das System bedienende Polizeibeamte überprüft dann visuell die vom System gemeldete Übereinstimmung, indem er das ausgelesene Kennzeichen mit dem auf dem Foto sichtbaren Kennzeichen vergleicht170. 6. Fehltreffer Stimmt das Kennzeichen auf der Bildaufnahme nicht mit dem ausgelesenen (im Datenbestand enthaltenen) Kennzeichen überein (sog. Fehltreffer bzw. unechter Treffer171), veranlasst der Polizeibeamte die sofortige Löschung der temporär gespeicherten Daten172. Auf den beteiligten Rechnern verbleibt dann als Folge der Übertragung der Treffermeldung an den Rechner am Einsatzort oder in der Dienststelle (technisch bedingt) eine sog. Log-Datei173, aus welcher sich das ur163

BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 32. BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 32; VG München, Urt. v. 23. 9. 2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris, Rz. 3; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 7. 165 de Gelder/Mildner, Polizei Verkehr + Technik, 2003, 61. 166 BVerfGE 120, 378, 379; Arzt, SVR 2004, 321, 322; Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113, 114. 167 de Gelder/Mildner, Polizei Verkehr + Technik, 2003, 61, 62. 168 Vgl. BVerfGE 120, 378, 386, 390. 169 de Gelder/Mildner, Polizei Verkehr + Technik, 2003, 61, 62. 170 Vgl. BVerfGE 120, 378, 386, 390; BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 4; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 32; VG München, Urt. v. 23. 9. 2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris, Rz. 3; Lehmann, W&S 3/2007, 12; Soria, DÖV 2007, 779, 780. 171 Aus sprachlichen Gründen wird im Folgenden lediglich der Begriff „Fehltreffer“ verwendet. 172 Vgl. BVerfGE 120, 378, 380, 386; BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 4; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 32; VG München, Urt. v. 23. 9. 2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris, Rz. 3. 173 BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 4; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 31 f.; vgl. auch die Einlassung des Technischen Leiters der Firma Vitronic in der dem Urteil des BayVGH zugrundeliegenden mündlichen Verhandlung des 10. Senats des BayVGH am 10. Dezember 2012, BayVGH, Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 10. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 10. Dezember 2012 – 164

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

sprüngliche Kennzeichen jedoch entweder gar nicht174 oder jedenfalls nicht zuverlässig175 ermitteln lässt. Die fehlende (zuverlässige) Rekonstruierbarkeit wird dabei dadurch sichergestellt, dass das ausgelesene Kennzeichen in der Log-Datei entweder nur anonymisiert oder gar nicht gespeichert wird. In der ersten Variante erfolgt die Speicherung als – mittels kryptologischer Hashfunktion erstellte – anonymisierte Quersumme der digitalisierten Buchstaben- und Ziffernfolge des ausgelesenen Kennzeichens (zum Beispiel in Form einer sog. MD5-Quersumme)176. Aus dieser Quersumme lässt sich nach Herstellerangaben und Ansicht des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs das ursprüngliche Kennzeichen nicht zuverlässig ermitteln177. In der zweiten Variante enthält der Log-Eintrag nur das Datum, die Uhrzeit, die IPAdresse der Rechnereinheit, den Eintrag „Ein neuer Treffer ist eingegangen“ und eine fortlaufende Nummer178. 7. Echttreffer Bestätigt die visuelle Überprüfung das vom System gemeldete Ergebnis (sog. Echttreffer), wird ermittelt, ob die Fahndung noch aktuell ist179 und welcher AusAz. 10 BV 09.2641; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 8 f., 11. 174 So nun hinsichtlich der aktuell in Bayern eingesetzten Systeme Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 8 f., 11. 175 So noch BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 78 hinsichtlich der seinerzeit in Bayern eingesetzten Technik; vgl. dazu auch die Einlassung des Technischen Leiters der Firma Vitronic in der dem Urteil des BayVGH zugrundeliegenden mündlichen Verhandlung des 10. Senats des BayVGH am 10. Dezember 2012, BayVGH, Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 10. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 10. Dezember 2012 – Az. 10 BV 09.2641; kritisch Ziebarth, CR 2015, 687, 691 f. 176 BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 4; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 31 f.; vgl. auch die Einlassung des Technischen Leiters der Firma Vitronic in der dem Urteil des BayVGH zugrundeliegenden mündlichen Verhandlung des 10. Senats des BayVGH am 10. Dezember 2012, BayVGH, Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 10. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 10. Dezember 2012 – Az. 10 BV 09.2641. 177 BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 78; vgl. auch die Einlassung des Technischen Leiters der Firma Vitronic in der dem Urteil des BayVGH zugrundeliegenden mündlichen Verhandlung des 10. Senats des BayVGH am 10. Dezember 2012, BayVGH, Niederschrift über die mündliche Verhandlung des 10. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 10. Dezember 2012 – Az. 10 BV 09.2641. 178 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 8 f., 11. 179 Siehe hierzu Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 21/858, S. 8: Änderungen oder Löschungen von Fahndungsausschreibungen erfolgen aufgrund der Meldewege zum Teil erst mit zeitlicher Verzögerung. Ein typisches Beispiel ist die Ausschreibung eines Fahrzeugs wegen fehlenden Pflichtversicherungsschutzes. Entrichtet der Halter die offenen Beiträge, ist die Nutzung des Fahrzeugs sofort wieder rechtmäßig, die Löschung der Fahndung

C. Polizeiliche Einsatzmöglichkeiten

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schreibungsanlass ihr zugrunde liegt180. Ist die Fahndung noch aktuell, kann der zuständige Polizeibeamte den Vorgang bzw. die Daten speichern und weitere polizeiliche Maßnahmen, zum Beispiel das Anhalten oder die Sicherstellung des Fahrzeugs, veranlassen181. Dabei liegt es grundsätzlich im Ermessen der eingesetzten Polizeibeamten, ob und welche Informationen gespeichert182, sowie ob und welche Folgemaßnahmen ergriffen werden183.

C. Polizeiliche Einsatzmöglichkeiten Die Befürworter der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung setzen in die Technik große Hoffnungen. Zum einen eignen sich Kraftfahrzeugkennzeichen aus behördlicher Sicht aus mehreren Gründen dafür, sie zum Anknüpfungspunkt polizeilicher Maßnahmen zu machen. Zum anderen macht die der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zugrunde liegende Technik eine Vielzahl möglicher Einsatzszenarien denkbar. Um im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bewertung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in den Ländern beurteilen zu können, welche dieser Einsatzszenarien verfassungsrechtlich zulässig sind, ist es erforderlich, sich einen Überblick über die denkbaren Einsatzmöglichkeiten und die mit ihnen verfolgten Zwecksetzungen zu verschaffen.

I. Vorteile der polizeilichen Nutzbarmachung von Kraftfahrzeugkennzeichen Die großen Erwartungen der Befürworter der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung beruhen vor allem auf den nachfolgend dargestellten Vorteilen der polizeilichen Nutzbarmachung von Kraftfahrzeugkennzeichen.

erfolgt aber erst, wenn die Versicherung die Entrichtung an die Zulassungsstelle gemeldet und diese den Löschungsauftrag an die jeweilige Datenpflegestelle weitergegeben hat. 180 Vgl. BVerfGE 120, 378, 386, 390; Landesregierung Baden-Württemberg, Stellungnahme der Landesregierung Baden-Württemberg vom 27. Januar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 4. 181 BVerfGE 120, 378, 379 f.; BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 4; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 32; VG München, Urt. v. 23. 9. 2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris, Rz. 3; de Gelder/Mildner, Polizei Verkehr + Technik, 2003, 61, 62; Arzt, SVR 2004, 321, 322. 182 Vgl. BVerfGE 120, 378, 387. 183 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 12 f.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

1. Prädestination von Kraftfahrzeugkennzeichen als Anknüpfungspunkt polizeilicher Maßnahmen Aus behördlicher Sicht weisen Kraftfahrzeugkennzeichen gleich mehrere Eigenschaften auf, die sie für eine Nutzung zu polizeilichen Zwecken prädestinieren. Eine dieser Eigenschaften ist, dass Kraftfahrzeugkennzeichen ein nach außen sichtbares, eindeutiges Identifikationsmerkmal darstellen. Sie ermöglichen – das ist ihre gesetzlich vorgesehene Bestimmung – nicht nur die Identifizierung eines speziellen Fahrzeugs, sondern zugleich die Identifikation des Halters184. Unter Umständen kann das Kennzeichen sogar ermöglichen, den Fahrer zu identifizieren185. Ferner besteht zu Kraftfahrzeugkennzeichen ein zentral gespeicherter, umfangreicher Datenbestand. Kraftfahrzeugkennzeichen werden nämlich nicht nur örtlich, sondern auch zentral – konkret in dem vom Kraftfahrt-Bundesamt geführten Zentralen Fahrzeugregister (ZFZR) (§ 31 Abs. 2 StVG) – gespeichert. Das ZFZR beinhaltet derzeit Daten zu 62,6 Millionen Kraftfahrzeugen186. Neben den Kennzeichen enthält das ZFZR weitere Fahrzeugdaten und Halterdaten (§ 33 StVG). Als Fahrzeugdaten gelten dabei nach § 33 StVG i.V.m. § 30 Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV) das Fahrzeug identifizierende Attribute, wie etwa der Hersteller, die Fahrzeug-Identifizierungsnummer, technische Angaben zum Fahrzeug, Informationen zur Zulassungsbescheinigung Teil II (unter anderem deren Nummer) und zur Haftpflichtversicherung sowie gegebenenfalls ein Diebstahlsvermerk187. Als Halterdaten werden bei natürlichen Personen gemäß §§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVG i.V.m. § 32 FZV etwa der Familienname, Geburtsname, Vornamen, Tag und Ort der Geburt, Geschlecht sowie Anschrift, bei Selbstständigen gemäß § 33 Abs. 2 Nr. 1 StVG sogar der Beruf oder das Gewerbe – allerdings nur für bestimmte Zwecke – gespeichert. Hinzu kommt, dass die im ZFZR gespeicherten Daten für die Behörden verhältnismäßig leicht zugänglich (§§ 35 ff. StVG) sind188.

184

Vgl. Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43; Arzt, SVR 2004, 321, 322; ders., DÖV 2005, 56; vgl. auch Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1236. 185 Möncke/Laeverenz, DuD 2004, 282, 287; teilweise wird in diesem Zusammenhang von einer „approximative[n] Identitätsfeststellung“ gesprochen, Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26. 04. 2006. 186 Kraftfahrt-Bundesamt, Jahresbilanz des Fahrzeugbestandes am 1. Januar 2017. 187 Vgl. Möncke/Laeverenz, DuD 2004, 282, 284 zur Rechtslage vor Aufhebung der FahrzeugregisterVO. 188 Arzt, SVR 2004, 321, 322.

C. Polizeiliche Einsatzmöglichkeiten

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2. Hohe praktische Relevanz des Kraftfahrzeugverkehrs Kraftfahrzeugkennzeichen sind nicht nur leicht wahrnehmbar, zentral gespeichert, mit zahlreichen weiteren Daten verknüpft und für die Behörden relativ leicht zugänglich, sondern weisen überdies eine hohe praktische Relevanz auf, da sie von einer Vielzahl von Personen – nämlich von allen Teilnehmern am Kraftfahrzeugverkehr – tagtäglich genutzt werden. Die große Relevanz von Kraftfahrzeugen als Fortbewegungsmittel dürfte im Zuge einer weiter zunehmenden Mobilisierung der Bevölkerung noch weiter steigen189. Dabei kommt Deutschland als mitten in Europa liegendem Transitland190 im EUweiten Verkehr eine gewichtige Rolle zu191. Mit der Zunahme des Kraftfahrzeugverkehrs geht eine gesteigerte Relevanz der Kraftfahrzeugnutzung auch aus Sicht der Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden einher. Denn Kraftfahrzeuge können nicht nur potentielle Tatmittel und -objekte sein, sondern auch schlichtweg als Transportmittel im Zusammenhang mit einer Straftat oder Gefährdung genutzt werden.

II. Potentielle Einsatzszenarien Befürworter der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung führen an, der gestiegenen und weiterhin steigenden Relevanz der Kraftfahrzeugnutzung könne mit dem bisher zur Verfügung stehenden Spektrum an Einsatzbefugnissen nicht mehr ausreichend Rechnung getragen werden192. Das hohe Verkehrsaufkommen und die Beschränktheit personeller Ressourcen führten schon aktuell dazu, dass nur ein sehr kleiner Teil von Fahrzeugen regelmäßig erfasst und überprüft werde193. Eine durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erreichbare Effektivierung der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung194 sei insbesondere erforderlich, um in den Bereichen der organisierten und grenzüberschreitenden Kriminalität195, der sonstigen kraftfahrzeugspezifischen Kriminalität196 und des interna189

Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Verkehr auf einen Blick, S. 4. Brenner, DAR 2008, 627. 191 Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Verkehr auf einen Blick, S. 48. 192 So schon Hessischer Landtag, Drs. 16/2352, S. 15 f.; Arzt, DÖV 2005, 56. 193 So für Großbritannien Norris/Armstrong, The Maximum Surveillance Society, S. 214; für Deutschland siehe Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43; Arzt, SVR 2004, 321, 322; ders., DÖV 2005, 56. 194 Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26. 04. 2006; Roßnagel, DAR 2008, 61, 64. 195 Müller, Deutsche Polizei 4/2004, 16; Schieder, NVwZ 2004, 778, 779; Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26. 04. 2006 unter Verweis auf ein Argumentationspapier des Innenministers vom 15. 2. 2006; Robrecht, NJ 2008, 9; Braun, BayVBl. 2011, 549, 555. 190

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

tionalen Terrorismus197 eine wirksame polizeiliche Aufgabenwahrnehmung zu ermöglichen198. Dem ist zuzugestehen, dass der Einsatz von AKLS tatsächlich eine wirksame Kontrolle des fließenden und ruhenden Verkehrs ermöglicht199. Die Technik erlaubt eine schnelle und relativ zuverlässige Überprüfung einer Vielzahl von Kraftfahrzeugkennzeichen200 und führt dadurch zu einer erheblichen Steigerung der Kontrolldichte. Gleichzeitig ist aufgrund der weitgehenden Automatisierung des Vorgangs kein übermäßiger – und damit kostenträchtiger – Einsatz personeller Ressourcen erforderlich201. Damit kann die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ein wirksames Hilfsmittel vor allem im Rahmen der polizeilichen Personen- und Sachfahndung darstellen202. Zu denken ist etwa an die Suche nach gestohlen gemeldeten Kraftfahrzeugen203 und gestohlenen Kennzeichen204. Als präventive Zwecke kommen dabei die Sicherstellung und Rückführung an den Eigentümer205 und die Vermeidung potentieller Anschlusstaten, wie etwa Blitzeinbrüche206 oder Banküberfälle207, in Betracht. In repressiver Hinsicht wäre die Ergreifung des Täters oder Tatbeteiligter Zweck der Maßnahme. Weiterhin könnten Fahrzeuge identifiziert werden, bei denen kein Versicherungsschutz besteht208 oder für welche die Kraftfahrzeugsteuer nicht bezahlt wurde209. Auch in diesen Anwendungsfällen kann der Einsatz – je nach Zielrichtung – sowohl präventiven als auch repressiven Zwecken

196 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 45 f.; Hessischer Landtag, Drs. 16/2352, S. 15 f.; Schieder, NVwZ 2004, 778; Braun, BayVBl. 2011, 549, 555. 197 Schieder, NVwZ 2004, 778; Saurer, NVwZ 2005, 275, 278; Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26. 04. 2006 unter Verweis auf ein Argumentationspapier des Innenministers vom 15. 2. 2006. 198 Vgl. Hessischer Landtag, Drs. 16/2352, S. 15 f.; Arzt, DÖV 2005, 56. 199 Arzt, SVR 2004, 321. 200 Arzt, DÖV 2005, 56, 58; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1236; siehe zur Leistungsfähigkeit in quantitativer und qualitativer Hinsicht auch Teil 1 B. II. 1. bis 3. 201 Vgl. Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1236; Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113, 114. 202 Hornmann, NVwZ 2007, 669; Roßnagel, DAR 2008, 61, 64; Bodenbenner/Heinemann, NVwZ 2010, 679; Braun, BayVBl. 2011, 549, 555. 203 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 45 ff.; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1236; Lehmann, W&S 3/2007, 12. 204 Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1236. 205 Braun, BayVBl. 2011, 549, 555. 206 Hessischer Landtag, Drs. 16/2352, S. 15; Bodenbenner/Heinemann, NVwZ 2010, 679. 207 Hessischer Landtag, Drs. 16/2352, S. 15. 208 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 45. 209 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 45.

C. Polizeiliche Einsatzmöglichkeiten

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dienen210. Im Bereich der Personenfahndung ist die Suche nach zur Fahndung ausgeschriebenen Kraftfahrzeughaltern oder Kfz-Führern denkbar211. Hierbei könnte es sich zum Beispiel um einen Tatverdächtigen212, einen potentiellen (i.S.v. künftigen) Straftäter213, aber auch um eine vermisste214 oder eine suizidgefährdete215 Person handeln. Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung könnte auch dazu eingesetzt werden, potentielles Fahren ohne Fahrerlaubnis216 zu bekämpfen. Standortabhängig kommen weitere konkrete Einsatzszenarien in Betracht. Insbesondere mobile Geräte könnten Anwendung im Rahmen der Ringalarmfahndung217 finden. Stationäre AKLS wären an Grenzübergängen einsetzbar und könnten dort etwa der Bekämpfung von Schleuseraktivitäten218 oder sonstiger grenzüberschreitender Kriminalität219 dienen. Die Technik könnte des Weiteren dazu eingesetzt werden, so genannte gefährdete Objekte und gefährliche Orte220 oder die Fahrtstrecke gefährdeter Personen221 zu überwachen. Auch Sportveranstaltungen oder Versammlungen222 könnten mithilfe von AKLS überwacht werden. An polizeilichen Kontrollstellen könnte ein vorgelagertes AKLS die Sicherheit von Polizeibeamten bei der Kontrolle verbessern223, indem diesen bereits vor dem Anhalten des Fahrzeuges Informationen über den Halter bzw. potentiellen Fahrer zur Verfügung stünden224. 210 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (d); die Hinterziehung der Kraftfahrzeugsteuer ist gem. § 370 AO i.V.m. §§ 1,2 KraftStG 2002 strafbar. 211 Müller, Deutsche Polizei 4/2004, 16; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1236; Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26. 04. 2006. 212 Müller, Deutsche Polizei 4/2004, 16. 213 Müller, Deutsche Polizei 4/2004, 16. 214 Lehmann, W&S 3/2007, 12. 215 Landtag Brandenburg, P-AI 5/9, Anlage 1, S. 8 ff. 216 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 45. 217 Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 44, 47 f. 218 Müller, Deutsche Polizei 4/2004, 16. 219 Müller, Deutsche Polizei 4/2004, 16; Schieder, NVwZ 2004, 778, 779; Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26. 04. 2006 unter Verweis auf ein Argumentationspapier des Innenministers vom 15. 2. 2006; Robrecht, NJ 2008, 9; Braun, BayVBl. 2011, 549, 555. 220 Arzt, SVR 2004, 321; Schieder, NVwZ 2004, 778, 779; Braun, BayVBl. 2011, 549, 555. 221 Arzt, SVR 2004, 321. 222 Schieder, NVwZ 2004, 778, 779; Braun, BayVBl. 2011, 549, 555. 223 Lehmann, W&S 3/2007, 12; Roßnagel, DAR 2008, 61, 64; Landtag MecklenburgVorpommern, Drs. 5/3735, S. 31; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/ 1923, S. 13. 224 Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 31; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 13; siehe zu der Vermutung, dass der Fahrer grundsätzlich der Halter ist und den in diesem Zusammenhang verwendeten Begriff der approximativen Identitätsfeststellung Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26. 04. 2006.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

Die Technik bietet außerdem die Möglichkeit, die Erstellung von Bewegungsbildern225 zu unterstützen. Würden die mittels automatisierter Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erlangten Daten mit anderen Daten zusammengeführt, kann das die Erstellung umfassender (Persönlichkeits-)Profile ermöglichen226. Je nach Anzahl und Standort der eingesetzten AKLS lassen sich mit der Technik weitestgehend lückenlos die Kennzeichen von Kraftfahrzeugen, die am Straßenverkehr teilnehmen, automatisiert erfassen und abgleichen227. Kritiker haben daher bereits befürchtet, dass sich die Maßnahme zu einem weiteren Schritt zur Überwachung aller Bürgerinnen und Bürger entwickeln könne228. Die genannten Beispiele möglicher Anwendungsfälle verdeutlichen, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung eine Vielzahl denkbarer Einsatzszenarien mit sich bringt. Dabei unterscheiden sich diese hinsichtlich der zu schützenden Rechtsgüter und ihrer Eingriffsintensität erheblich. Außerdem ist in beinahe allen beschriebenen Einsatzvarianten sowohl eine repressive wie auch eine präventive Zielrichtung der Maßnahme denkbar.

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern Im Folgenden soll ein systematischer Überblick über die in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung bestehende Rechtslage in den Ländern gegeben werden, um auf diese im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bewertung Bezug nehmen zu können. Zum besseren Verständnis, aber auch um darauf – wo dies erforderlich oder sinnvoll erscheint – im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bewertung zurückkommen zu können, wird dabei nicht nur der aktuelle Regelungsbestand in den Ländern, sondern auch die jeweils zu ihm führende Entwicklung dargestellt. Der Vollständigkeit halber wird zudem eine Übersicht über die jeweilige Einsatzpraxis in den Ländern gegeben.

225

Boos, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2003, 43, 44, 47 f. Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 17. 227 Vgl. Arzt, DÖV 2005, 56, 56 f. 228 67. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder, Entschließung vom 25./26. 3. 2004, DuD 2004, 304, 305; Arzt, SVR 2004, 321, 322 f.; Kramer, VR 2005, 186, 187. 226

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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I. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 Die gegenwärtige Rechtslage und Anwendungspraxis der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sind vor dem Hintergrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008229 zu sehen. In diesem wurden die Vorschriften zur automatisierten Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) und des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (LVwG SH) für unvereinbar mit dem Grundgesetz und daher für nichtig erklärt. Die Karlsruher Richter hielten die angegriffenen Normen für zu unbestimmt230 und nicht verhältnismäßig231; die – in der Literatur ebenfalls umstrittene232 – Frage der Gesetzgebungskompetenz der Länder wurde vor diesem Hintergrund offen gelassen233. Das Urteil erging im Kontext einer Reihe von Entscheidungen234, durch die Karlsruhe dem Bund und den Ländern teilweise enge Grenzen bei der Einführung moderner Eingriffsbefugnisse, insbesondere im Bereich der staatlichen Überwachung, gesetzt hat235. Sie stellt jedoch die erste und – inhaltlich236 – bislang einzige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dar237. Als solche hat sie die Rechtsentwicklung und Anwendungspraxis in den Ländern maßgeblich beeinflusst. Für die Darstellung der 229

BVerfGE 120, 378. BVerfGE 120, 378, 407 ff.; siehe dazu Teil 2 B. II. 2. a) bb). 231 BVerfGE 120, 378, 427 ff.; siehe dazu Teil 2 B. II. 2. b) bb). 232 Vgl. zum Meinungsstand vor dem Urteil etwa Arzt, SVR 2004, 321, 324 f.; ders., SVR 2004, 368, 368 f.; ders., DÖV 2005, 56, 59; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1240 f.; Kramer, VR 2005, 186, 187; Hornmann, NVwZ 2007, 669, 669 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; ders., DAR 2008, 61, 62 f.; siehe zum Meinungsstand insgesamt Teil 2 B. II. 1. b) aa). 233 BVerfGE 120, 378, 432. 234 BVerfGE 109, 279; 113, 348; 115, 118; 115, 320; 118, 168; 120, 274; 125, 260; 130, 151. 235 Vgl. Fromm, SVR 2008, 344, 345; Kutscha, LKV 2008, 481, 482. 236 Beachte jedoch BVerfG, Beschl. v. 4. 6. 2014 – Az. 1 BvR 1443/08, http://www.bundes verfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2014/06/rk20140604_1bvr144308.html (zuletzt abgerufen am 27. 5. 2017). 237 Zur Resonanz auf das Urteil siehe z. B. Roßnagel, NJW 2008, 2547, 2551 („mit überzeugender Begründung“); Fromm, SVR 2008, 344, 345 („in jeder Hinsicht zuzustimmen“); Brenner, DAR 2008, 627, 633 (auf das BVerfG sei „Verlass […] wenn es darum geht, den deutschen Gesetzgeber in die Schranken zu weisen“); kritisch dagegen Hessens Innenminister Volker Bouffier: „Diese Entscheidung erschwert die Bekämpfung der Kriminalität“, Bommarius, AnwBl 2008, 343 und wohl auch Sachs, JuS 2008, 825, 827 („Für die Praxis errichtet das Urteil recht hohe Hürden, die […] den gesetzgeberischen Bemühungen wohl vielfältige Schwierigkeiten bereiten dürften. Das mögliche Ergebnis, dass aus diesem Grunde einschlägige gesetzliche Regelungen gar nicht erst wieder versucht werden, könnte durchaus im Sinne der Entscheidung liegen“). 230

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

Entwicklung der Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern soll das Urteil daher als Referenzpunkt dienen.

II. Systematische Länderübersicht Die Reaktionen der Länder auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts waren so vielfältig wie diametral. Zwar verfügen derzeit zehn Länder über spezielle Ermächtigungsgrundlagen für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung und damit genauso viele wie vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Allerdings täuscht dieser Befund über die heterogene Entwicklung in den einzelnen Ländern hinweg, die das ob und das wie der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gleichermaßen betrifft. Von den ursprünglich zehn Ländern, die die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung speziell geregelt hatten, verfügt kein einziges mehr über dieselbe Ermächtigungsgrundlage wie vor dem Urteil. Sechs dieser zehn Länder haben mittlerweile zwar ihre Ermächtigungsgrundlagen in Reaktion auf die Entscheidung überarbeitet, beschritten dabei allerdings durchaus unterschiedliche Wege. Drei der zehn Länder sahen dagegen von einer Überarbeitung ab und schafften die bestehenden Regelungen stattdessen ab, während ein Land auf den Versuch einer Neuregelung der für verfassungswidrig erklärten Regelung verzichtete. Im Gegensatz dazu führten vier Länder erstmalig nach dem Urteil spezielle Ermächtigungsgrundlagen ein. Wiederum zwei Länder sahen bewusst davon ab, da sie auf den Einsatz von AKLS verzichten wollten. Zur Systematisierung der Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern empfiehlt sich eine Orientierung an den unterschiedlichen Reaktionen auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts. 1. Verzicht auf Einführung bzw. auf Wiedereinführung einer speziellen Ermächtigungsgrundlage Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt besitzen bis zum heutigen Zeitpunkt keine Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung und besaßen eine solche auch niemals. Schleswig-Holstein verzichtete nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts auf die Wiedereinführung einer entsprechenden Befugnis. a) Nordrhein-Westfalen Nordrhein-Westfalen hat als eines von zwei Bundesländern bis heute niemals eine Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung besessen. Die einzigen bisher bekannt gewordenen Pläne zur Einführung einer solchen Ermächtigungsgrundlage entstammen einem am 25. November 2009

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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vorgestellten Positionspapier der CDU-Fraktion zur Inneren Sicherheit238. In diesem wurde die Absicht geäußert, zu Beginn der 2010 beginnenden Legislaturperiode eine die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts umsetzende Rechtsgrundlage in das Polizeigesetz aufzunehmen239. Vom damaligen Koalitionspartner FDP wurde das Positionspapier allerdings stark kritisiert240, zumal ein erst wenige Wochen zuvor von beiden Parteien ausgehandelter Entwurf zur Änderung des Polizeigesetzes241 eine solche Befugnis nicht vorsah. Das am 3. Februar 2010 im Landtag mit den Stimmen von CDU und FDP beschlossene Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes242 enthielt dann auch keine entsprechende Befugnis. Unter der seit 2010 amtierenden rotgrünen Landesregierung wurden die Pläne zur Einführung einer Ermächtigungsgrundlage zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht weiter verfolgt. Auch nach der Landtagswahl am 14. Mai 2017 ist für die Einführung einer Ermächtigungsgrundlage nichts ersichtlich. Darüber, dass Nordrhein-Westfalen AKLS – ohne landesrechtliche Befugnisnorm – einsetzt, ist nichts bekannt. b) Sachsen-Anhalt Auch in Sachsen-Anhalt existiert bisher keine Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. In der Koalitionsvereinbarung der aktuellen Regierungsparteien CDU, SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN243 finden sich keine Hinweise auf Pläne zur Einführung einer derartigen Befugnis. Vor dem Hintergrund der zuletzt im September 2013 geäußerten ablehnenden Haltung der SPD-Fraktion gegenüber der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung244 ist die Einführung einer entsprechenden Rechtsgrundlage auf absehbare Zeit auch nicht zu erwarten. Darüber, dass Sachsen-Anhalt AKLS ohne landesrechtliche Befugnisnorm einsetzt, ist ebenfalls nichts bekannt.

238 CDU-Landtagsfraktion Nordrhein-Westfalen, Positionspapier der CDU-Landtagsfraktion Nordrhein-Westfalen: Innere Sicherheit – Sicher leben in Nordrhein-Westfalen. 239 CDU-Landtagsfraktion Nordrhein-Westfalen, Positionspapier der CDU-Landtagsfraktion Nordrhein-Westfalen: Innere Sicherheit – Sicher leben in Nordrhein-Westfalen, Ziff. II. 2.5. 240 FDP-Landtagsfraktion Nordrhein-Westfalen, MedienINFO 193 – Mittwoch, 25. November 2009 vom 25. 11. 2009. 241 Landtag Nordrhein-Westfalen, Drs. 14/10089. 242 GVBl. Nordrhein-Westfalen 2010, 132. 243 Landesverbände Sachsen-Anhalt der CDU, SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, 2016 – 2021 Koalitionsvertrag. 244 Vgl. die Äußerungen des Stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden Rüdiger Erben in Schlicht, Land sperrt sich gegen Kfz-Scanner, Volksstimme.de vom 9. September 2013.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

c) Schleswig-Holstein Schleswig-Holstein hatte mit § 184 Abs. 5 LVwG SH eine Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung geschaffen, die am 27. April 2007 in Kraft trat245. Am 11. März 2008 erklärte das Bundesverfassungsgericht § 184 Abs. 5 LVwG SH für grundgesetzwidrig und daher für nichtig246. Auf einen Versuch, die Regelung an die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts anzupassen, wurde unter Verweis auf ein Missverhältnis zwischen Aufwand und Ertrag der Maßnahme247 verzichtet. Infolge der Befristung der Vorschrift des § 184 Abs. 5 LVwG SH auf zwei Jahre248, wurde sie mit Wirkung vom 27. April 2009 auch formal aufgehoben. An der kritischen Haltung gegenüber der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung änderte sich auch unter der seit 2012 amtierenden Landesregierung aus SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und SSW nichts. So kritisierten beispielsweise die Regierungsfraktionen BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN und SSW im Juli 2015 die geplante Ausweitung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Dänemark und lehnten einen AKLSEinsatz ausdrücklich ab249. Die Wahlprogramme von CDU, SPD und BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN für die Landtagswahl am 7. Mai 2017 enthielten keine Aussagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Im Wahlprogramm des SSW wurde die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ausdrücklich abgelehnt250. Die Polizei hatte seit Anfang August 2007 im Rahmen einer sog. Erprobungsphase zwei AKLS, darunter ein mobiles, zur landesweiten Suche nach Kennzeichen von Kraftfahrzeugen, deren Halter die Haftpflichtversicherung nicht gezahlt haben oder die als gestohlen gemeldet wurden, eingesetzt251. Bis zu dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts waren rund 131.000 Kennzeichen mit dem polizeilichen Fahndungsbestand abgeglichen worden252. Am 11. März 2008 erklärte das Innenministerium, die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sei sofort zu beenden253.

245 246 247 248 249 250 251 252 253

GVOBl. Schleswig-Holstein 2007, 234. BVerfGE 120, 378. Vgl. Innenministerium Schleswig-Holstein, Pressemitteilung vom 11. 03. 2008. GVOBl. Schleswig-Holstein 2007, 234. Schleswig-Holsteinischer Landtag, Plenarprotokoll 18/93, S. 7891, 7893. SSW, Wahlprogramm des SSW zur Landtagswahl 2017, S. 45. Innenministerium Schleswig-Holstein, Pressemitteilung vom 11. 03. 2008. Innenministerium Schleswig-Holstein, Pressemitteilung vom 11. 03. 2008. Innenministerium Schleswig-Holstein, Pressemitteilung vom 11. 03. 2008.

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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2. Abschaffung der bestehenden Ermächtigungsgrundlage nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts Auch Bremen, Rheinland-Pfalz und das Saarland besitzen derzeit keine Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, da sie ihre bisherigen Befugnisnormen in Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts aufgehoben haben. a) Bremen Bremen hatte mit Gesetz vom 28. Februar 2006 eine Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in § 29 Abs. 6 des Bremischen Polizeigesetzes (BremPolG) geschaffen, die am 17. März 2006 in Kraft trat254. Mit der Begründung, dass nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von der Verfassungswidrigkeit des § 29 Abs. 6 BremPolG auszugehen sei, eine Nachbesserung jedoch entbehrlich sei, da es im Land wenig potentielle Einsatzorte für AKLS gebe, mithin also kein Bedarf an einer Ermächtigung bestehe255, wurde diese durch Gesetz vom 8. Juli 2008 mit Wirkung zum 23. Juli 2008 aufgehoben256. Der Senator für Inneres und Sport, Ulrich Mäurer, betonte jedoch, dass die Abschaffung nicht bedeute, dass eine Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zukünftig in Bremen ausgeschlossen sei, sondern kündigte an, zusammen mit anderen Bundesländern die Möglichkeit eines rechtlich zulässigen und einsatztaktisch sinnvollen Einsatzes von AKLS zu prüfen257. Die Senatsverwaltung für Inneres gab jedoch im Februar 2009 die Auskunft, es gebe keine Planung, eine neue Rechtsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu erlassen258. Die Koalitionsvereinbarung der aktuellen Landesregierung259 enthält keine gegenteiligen Aussagen. Mit Ausnahme eines kurzzeitigen Probelaufs mit zwei fremden Geräten260 war von der Ermächtigungsgrundlage in § 29 Abs. 6 BremPolG kein Gebrauch gemacht worden261. 254

GBl. Bremen 2006, 99. Bremische Bürgerschaft, Drs. 17/358. 256 GBl. Bremen 2008, 229. 257 Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll 17/24, S. 1723. 258 Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 18, 27. 259 SPD Landesorganisation Bremen/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Landesverband Bremen, Vereinbarung zur Zusammenarbeit in einer Regierungskoalition für die 19. Wahlperiode der Bremischen Bürgerschaft 2015 – 2019. 260 Landesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit, 30. Jahresbericht des Landesbeauftragten für Datenschutz, Bremische Bürgerschaft, Drs. 17/325, S. 28; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 31. 261 Bremische Bürgerschaft, Drs. 17/358. 255

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

b) Rheinland-Pfalz Rheinland-Pfalz nahm bei der rechtlichen Normierung einer Befugnisnorm zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung eine Vorreiterstellung ein. Mit Gesetz vom 2. März 2004, das am 10. März 2004 in Kraft trat262, wurde mit § 27 Abs. 5 Polizei- und Ordnungsbehördengesetz Rheinland-Pfalz (POG RPf) die erste spezielle Regelung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in einem Bundesland geschaffen. Da § 27 Abs. 5 POG RPf als Vorlage für die nahezu gleich formulierte – für verfassungswidrig erklärte263 – Regelung in SchleswigHolstein gedient hatte264, kündigte der damalige Innenminister Karl Peter Bruch (SPD) noch am Tag des Urteils eine Überprüfung der rheinland-pfälzischen Ermächtigung an265. Die im Juli 2009 bekannt gewordenen Pläne, die Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung im Rahmen einer Novellierung des Polizeirechts dem Vorbild der Brandenburgischen Regelung anzupassen266, wurden jedoch nicht umgesetzt. Stattdessen wurde § 27 Abs. 5 POG RPf durch Gesetz vom 15. Februar 2011 mit Wirkung zum 23. Februar 2011 aufgehoben267. Mit der Wiedereinführung einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage durch die aktuelle Landesregierung aus SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP ist vor dem Hintergrund der kritischen Haltung der Koalitionspartner BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP gegenüber der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung268 nicht zu rechnen. Die Ermächtigung in § 27 Abs. 5 POG RPf wurde bis zu ihrer Abschaffung nie angewendet269. c) Saarland Am 3. November 2007 war mit § 27 Abs. 3 des Saarländischen Polizeigesetzes (SPolG) eine Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüber262 263 264 265

2008.

GVBl. Reinland-Pfalz 2004, 202. BVerfGE 120, 378. Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 22. Ministerium des Innern und für Sport Rheinland-Pfalz, Pressemitteilung vom 11. 03.

266 o.V., Polizei: Per Hightech-Datensammlung auf Verbrecherjagd, Rhein-Zeitung.de vom 23. Juli 2009. 267 GVBl. Rheinland-Pfalz 2011, 26. 268 Winkler/Köbler, Schreiben an den Innenminister Karl Peter Bruch vom 30. 7. 2009; BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Rheinland-Pfalz, Pressemitteilung 147/2009 vom 08. 09. 2009; Warislohner, Rheinland-Pfalz: Netzpolitischer Check der Wahlprogramme zur Landtagswahl 2016. 269 Ministerium des Innern und für Sport Rheinland-Pfalz, Pressemitteilung vom 11. 03. 2008; vgl. auch den Hinweis des Abgeordneten Matthias Lammert (CDU) auf den Nichtgebrauch der Regelung, Landtag Rheinland-Pfalz, Plenarprotokoll 15/96, S. 5736.

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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prüfung geschaffen worden270. Obwohl diese Regelung der vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärten271 Regelung des § 184 Abs. 5 LVwG SH sehr ähnelte, urteilte der damalige Innenminister Klaus Meiser (CDU) in einer ersten Stellungnahme auf das Karlsruher Urteil, die saarländische Regelung sei weitgehend verfassungskonform und entspreche der Linie des Bundesverfassungsgerichts272. Gleichsam kündigte er jedoch an, die saarländische Regelung einer genauen Überprüfung zu unterziehen und auf deren Grundlage eine endgültige Bewertung vorzunehmen273. Eine Änderung oder Aufhebung des § 27 Abs. 3 SPolG erfolgte unter der bis 2009 bestehenden CDU-Alleinregierung aber nicht. Da das SPolG mit Ablauf des 31. Dezember 2010 außer Kraft getreten wäre274, beschloss der Landtag am 26. Oktober 2010 mit Zustimmung aller Abgeordneten, die Befristung auf den 31. Dezember 2020 zu verlängern275. Mit Wirkung vom 26. November 2010 wurde daher auch die Geltungsdauer der – immer noch unveränderten – Regelung des § 27 Abs. 3 SPolG entsprechend verlängert276. Am 7. April 2011 brachte die SPDFraktion einen Gesetzentwurf zur Änderung des SPolG ein, der unter anderem die Abschaffung der Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vorsah277. Obwohl sich auch die aus CDU, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bestehende Regierungskoalition im Jahr 2009 in ihrer Koalitionsvereinbarung darauf verständigt hatte, die Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung aufzuheben278, wurde der Gesetzentwurf mit der Begründung, ihn im Rahmen eines eigenen, umfangreicheren Gesetzesänderungsverfahrens berücksichtigen zu wollen, lediglich an den Innenausschuss verwiesen279. Mit der vorzeitigen Beendigung der 14. Wahlperiode fand auch der Gesetzentwurf der SPD-Fraktion seine Erledigung280. Ähnlich wie zuvor CDU, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN verfuhr im Jahr 2012 auch die aus der Landtagswahl im März 2012 hervorgegangene neue Regierungskoalition aus CDU und SPD. Obwohl in ihrem im Mai 2012 unterzeichneten Koalitionsvertrag vereinbart worden war, die Befugnis zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zurückzuneh-

270

ABl. Saarland 2007, 2032. BVerfGE 120, 378. 272 Ministerium für Inneres und Sport Saarland, Pressemitteilung vom 14. 03. 2008. 273 Ministerium für Inneres und Sport Saarland, Pressemitteilung vom 14. 03. 2008. 274 Artikel 7 Abs. 3 Gesetz Nr. 1627, siehe ABl. Saarland 2007, 2032. 275 Landtag des Saarlandes, Plenarprotokoll 14/14, S. 1004 f. 276 ABl. Saarland Teil I 2010, 1406. 277 Landtag des Saarlandes, Drs. 14/449. 278 CDU Landesverband Saarland/FDP Landesverband Saarland/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Landesverband Saarland, Koalitionsvertrag für die 14. Legislaturperiode des Landtags des Saarlandes (2009 – 2014), S. 71. 279 Landtag des Saarlandes, Plenarprotokoll 14/20, S. 1570 ff. 280 Landtag des Saarlandes, Drs. 14/740. 271

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

men281, stimmten die Koalitionsfraktionen in der Sitzung des Landtags am 29. August 2012 gegen einen von der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eingereichten Gesetzentwurf zur Änderung des SPolG und die darin vorgesehene Aufhebung des § 27 Abs. 3 SPolG282, nur um in gleicher Sitzung den eigenen Antrag, die Landesregierung aufzufordern, im Zuge einer Novellierung des SPolG unter anderem die Befugnis zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung aufzuheben283, anzunehmen284. Auf einen entsprechenden Gesetzentwurf der Landesregierung vom 7. Mai 2014285 hin wurde § 27 Abs. 3 SPolG durch Gesetz vom 12. November 2014 mit Wirkung zum 19. Dezember 2014 aufgehoben286. § 27 Abs. 3 SPolG wurde seit seiner Einführung kein einziges Mal angewendet287, das Saarland verfügte auch über keine AKLS288. 3. Erstmalige Einführung einer Ermächtigungsgrundlage nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts Thüringen, Baden-Württemberg, Sachsen und Berlin besaßen zum Zeitpunkt des Urteils des Bundesverfassungsgerichts noch keine spezielle Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Mittlerweile haben sie eine solche jedoch eingeführt. a) Thüringen Bereits im April 2007 hatte die Landesregierung die Einführung einer Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in einem Gesetzentwurf vorgesehen289, welcher jedoch vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts nicht verabschiedet wurde. Der in Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts stark geänderte Entwurf290 wurde vom Landtag am 3. Juli 2008 angenommen291. Am 30. Juli 2008 trat die Ermächtigungsgrundlage zur 281 CDU Landesverband Saar/SPD Landesverband Saar, Koalitionsvertrag für die 15. Legislaturperiode des Landtags des Saarlandes (2012 – 2017), S. 50. 282 Landtag des Saarlandes, Drs. 15/88-NEU. 283 Landtag des Saarlandes, Drs. 15/102. 284 Landtag des Saarlandes, Plenarprotokoll 15/6, S. 221 ff. 285 Landtag des Saarlandes, Drs. 15/899. 286 ABl. Saarland Teil I 2014, 1465. 287 Landtag des Saarlandes, Drs. 15/899, S. 19; Landtag des Saarlandes, Plenarprotokoll 15/31, S. 2518. 288 So die Auskunft der Innenministerin Bachmann, Landtag des Saarlandes, Plenarprotokoll 15/26, S. 2061. 289 Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 7. 290 Siehe zu den die Ermächtigungsgrundlage zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung betreffenden Änderungen Thüringer Landtag, Drs. 4/4277, S. 7 f., 18 f. 291 Thüringer Landtag, Plenarprotokoll 4/87, S. 8769 ff.

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in § 33 Abs. 7 i.V.m. § 43 Abs. 2 Thüringer Polizeiaufgabengesetz (ThPAG) in Kraft292. Aktuelle Angaben zur Anwendung der Befugnisnorm sind nicht öffentlich erhältlich. Das Innenministerium hatte jedoch im Februar 2009 angegeben, bisher noch keine eigenen AKLS erworben zu haben und vor einer Anschaffung den Ausgang der gerichtlichen Überprüfung der niedersächsischen Regelung abwarten zu wollen293. b) Baden-Württemberg In Baden-Württemberg hatte bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts keine Befugnisnorm zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung bestanden. Allerdings war die Einführung einer Ermächtigungsgrundlage in einem Gesetzentwurf der Landesregierung aus dem Februar 2008 vorgesehen294. Da die geplante Ermächtigungsgrundlage jedoch nahezu identisch mit der vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärten Regelung in Schleswig-Holstein war295, wurde der ursprüngliche Gesetzentwurf im Anschluss an die Karlsruher Entscheidung überarbeitet. Am 22. November 2008 trat die nun in § 22a i.V.m. § 26 Polizeigesetz Baden-Württemberg (PolG BW) enthaltene Ermächtigungsgrundlage in Kraft296. Mit Beschwerdeschrift vom 13. November 2009 ist gegen diese Regelung Verfassungsbeschwerde eingereicht worden297. Vor dem Hintergrund dieser Verfassungsbeschwerde erbaten einige Landtagsabgeordnete von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Februar 2010 von der damaligen Landesregierung Auskunft über die bisherige bzw. geplante Einsatzpraxis der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung und stellten den Antrag, von der Ermächtigungsgrundlage bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts keinen Gebrauch zu machen298. Nachdem das Innenministerium in einer Stellungnahme vom 16. März 2010 angegeben hatte, seit Inkrafttreten der Ermächtigungs292

GVBl. Thüringen 2008, 245. Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 35; siehe zum Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juni 2014 Teil 1 D. II. 4. e). 294 Landesregierung Baden-Württemberg, Gesetzentwurf zur Änderung des Polizeigesetzes – Az.: 3 – 1101.2/124 – Stand: 14. 2. 2008, http://www.av-bw.de/fileadmin/daten/interessen vertretung/Stellungnahmen/Polizeigesetz/14_2_2008_Gesetzentwurf_PolG_.pdf (zuletzt abgerufen am 27. 5. 2017). 295 So auch Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Pressemitteilung vom 22. 04. 2008. 296 GBl. Baden-Württemberg 2008, 390. 297 Humanistische Union Landesverband Baden-Württemberg, Pressemitteilung vom 30. 11. 2009; das BVerfG führt die Verfassungsbeschwerde unter dem Aktenzeichen 1 BvR 2795/09, siehe Deutscher Bundestag, Drs. 18/2921, S. 12 f. 298 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/5931. 293

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

norm noch keine AKLS angeschafft zu haben, die Anschaffung jedoch zu prüfen299, wurde im Jahr 2010 ein Gerät für einen damals beabsichtigten Pilotbetrieb beschafft300. Mit Blick auf den Antrag, von der Ermächtigungsgrundlage bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts keinen Gebrauch zu machen, betonte das Innenministerium, dass es die Einführung von AKLS nach wie vor für erforderlich und zielführend halte, und behielt sich ausdrücklich vor, unter Berücksichtigung der weiteren Rechtsprechung einzelne AKLS anzuschaffen301. Aufgrund des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht wurde zwar bislang auf einen Einsatz der Technik verzichtet302. Die aktuelle Landesregierung kündigte in ihrem Koalitionsvertrag jedoch ausdrücklich an, „automatische Kennzeichenlesesysteme auf Verkehrswegen und -achsen auf der Grundlage des geltenden Rechts dann ein[zu]setzen, wenn Erkenntnisse vorliegen, dass sie für reisende Tätergruppen besonders relevant sind“303 und die erforderliche Technik „bedarfsorientiert“ zu beschaffen304. c) Sachsen Bereits im Januar 2008 hatte die Landesregierung einen Gesetzentwurf zur Änderung des Polizeigesetzes des Freistaates Sachsen (SächsPolG) formuliert, der vorsah, in einem neu einzufügenden § 42a SächsPolG eine Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung einzuführen305. Nachdem in der Anhörung des Innenausschusses am 8. Mai 2008 – also nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts306 – die angehörten Sachverständigen die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzentwurfs überwiegend anzweifelten307, wurde dieser jedoch nicht umgesetzt.

299

Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/5931, S. 4. Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 15/6816, S. 10. 301 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/5931, S. 5. 302 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 15/6816, S. 11; Landesregierung BadenWürttemberg, Stellungnahme der Landesregierung Baden-Württemberg vom 27. Januar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 5. 303 BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Baden-Württemberg/CDU Baden-Württemberg, Koalitionsvertrag zwischen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Baden-Württemberg und der CDU BadenWürttemberg 2016 – 2021, S. 61. 304 BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Baden-Württemberg/CDU Baden-Württemberg, Koalitionsvertrag zwischen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Baden-Württemberg und der CDU BadenWürttemberg 2016 – 2021, S. 61. 305 Sächsischer Landtag, Drs. 4/10883. 306 BVerfGE 120, 378. 307 Siehe Sächsischer Landtag, Stenografisches Protokoll der Anhörung des Innenausschusses am 8. Mai 2008, Apr 4/6 – 54 A 2. 300

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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In Umsetzung ihrer Koalitionsvereinbarung308 legten die seit September 2009 regierenden Fraktionen der CDU und der FDP am 31. März 2011 einen neuerlichen Gesetzentwurf mit einer Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vor309. In seiner Sitzung am 14. September 2011 lehnte der Sächsische Landtag einen Antrag der Fraktion DIE LINKE auf Streichung der Ermächtigungsnorm aus dem Gesetzentwurf310 ab und stimmte dem Entwurf zu311. Durch Gesetz vom 4. Oktober 2011 wurde mit Wirkung zum 29. Oktober 2011 die in § 19a SächsPolG enthaltene Ermächtigungsgrundlage in das SächsPolG eingefügt312. Auf Grundlage des § 19a SächsPolG wurden AKLS erstmals im Rahmen eines Testlaufs mit zwei Geräten verschiedener Hersteller im Juli 2012 im öffentlichen Verkehrsraum eingesetzt313. Derzeit verfügt Sachsen über sechs AKLS für den mobilen Einsatz314, die seit Dezember 2012 eingesetzt werden315. Im Rahmen des am 15. Februar 2013 aufgenommenen offiziellen Wirkbetriebs316 stehen der Hochschule der Sächsischen Polizei sowie jeder Polizeidirektion jeweils ein Gerät zur Verfügung317. Im Berichtszeitraum 2013 (15. Februar 2013 bis 31. Dezember 2013) wurden die Geräte insgesamt 183 Mal eingesetzt318. Dabei kam es zu 2.798 Treffern319, wovon 131 als sog. Echttreffer qualifiziert wurden320. Diese unterteilten sich in 76 Fälle von Verstößen gegen das Pflichtversicherungsgesetz, sieben Fälle von Unterschlagung von Kraftfahrzeugen, 27 Fälle von Kraftfahrzeugdiebstahl, 17 Fälle von Kraftfahrzeugkennzeichendiebstahl und vier Fälle von Tankbetrug321. Im Jahr 2014 kam es zu 379 Einsätzen322, die zu 11.730 Treffern323 führten, wovon 258 sog. Echttreffer darstellten324. Dabei betrafen 121 Fälle Verstöße gegen das 308

CDU Landesverband Sachsen/FDP Landesverband Sachsen, Vertrag über die Bildung der Staatsregierung für die 5. Legislaturperiode des Sächsischen Landtages. 309 Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450. 310 Sächsischer Landtag, Drs. 5/6948. 311 Sächsischer Landtag, Plenarprotokoll 5/40, S. 3887 ff. 312 Sächsisches GVBl. 2011, 370. 313 Sächsischer Landtag, Drs. 5/9793 – 2, S. 1 ff.; Sächsischer Landtag, Drs. 5/13413, S. 2. 314 Dabei handelt es sich um das System „CatchKen“ der Firma Vidit Systems GmbH, Sächsischer Landtag, Drs. 5/12896, S. 1 und Sächsischer Landtag, Drs. 6/195, S. 1. 315 Sächsisches Staatsministerium des Innern, Medieninformation vom 03. 12. 2012. 316 Sächsischer Landtag, Drs. 5/13413. 317 Sächsischer Landtag, Drs. 5/12896. 318 Sächsischer Landtag, Drs. 6/195, S. 1 f. 319 Sächsischer Landtag, Drs. 6/8121, S. 1. 320 Sächsischer Landtag, Drs. 6/360, S. 1; Sächsischer Landtag, Drs. 6/7757, S. 1. 321 Sächsischer Landtag, Drs. 6/360, S. 1. 322 Sächsischer Landtag, Drs. 6/635, Anlage. 323 Sächsischer Landtag, Drs. 6/8121, S. 1.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

Pflichtversicherungsgesetz, 57 Fälle gestohlene oder abhandengekommene Kraftfahrzeugkennzeichen, sechs Fälle Kraftfahrzeugunterschlagungen, ein Fall einen sonstigen Diebstahl, fünf Fälle sog. „Schengen Treffer Kfz“, vier Fälle besonders schweren Kraftfahrzeugdiebstahl und 64 Fälle sonstige Treffer (z. B. Ausschreibungen von Kraftfahrzeugkennzeichen in Verbindung mit einer Personenfahndung)325. Im Jahr 2015 wurden die AKLS 411 Mal eingesetzt326. Dabei kam es zu 12.609 Treffern327, wovon 259 sog. Echttreffer darstellten328. In 150 Fällen betrafen diese Verstöße gegen das Pflichtversicherungsgesetz, in 45 Fällen gestohlene oder abhandengekommene Kraftfahrzeugkennzeichen, in vier Fällen Kraftfahrzeugdiebstahl in einem besonders schweren Fall, in fünf Fällen Kraftfahrzeugunterschlagung, in drei Fällen sog. „Schengen-Treffer Kfz“ und in 52 Fällen sonstige Treffer (z. B. Ausschreibungen von Kraftfahrzeugkennzeichen in Verbindung mit einer Personenfahndung)329. Im Jahr 2016 kam es zu 512 Einsätzen330, die zu 15.495 Treffern führten331, wovon 433 sog. Echttreffer darstellten332. Dabei betrafen 231 Fälle Verstöße gegen das Pflichtversicherungsgesetz, 26 Fälle gestohlene oder abhandengekommene Kraftfahrzeugkennzeichen, sieben Fälle Kraftfahrzeugdiebstähle (inklusive besonders schwerer Fälle), zehn Fälle Kraftfahrzeugunterschlagungen, 17 Fälle sog. „Schengen-Treffer Kfz“ (Diebstähle inklusive besonders schwerer Fälle, Unterschlagungen) und 142 Fälle sonstige Treffer (z. B. Ausschreibungen von Kraftfahrzeugkennzeichen in Verbindung mit einer Personenfahndung)333. In Bezug auf die Einsatzpraxis in Sachsen lässt sich mithin eine kontinuierliche Ausweitung des AKLS-Einsatzes feststellen. d) Berlin Das Land Berlin verfügte zunächst über keine spezielle Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Allerdings erklärte der damalige Innensenator Ehrhart Körting (SPD) in Reaktion auf das Urteil des

324 325 326 327 328 329 330 331 332 333

Sächsischer Landtag, Drs. 6/3556, S. 2 und Sächsischer Landtag, Drs. 6/7757, S. 1. Sächsischer Landtag, Drs. 6/3556, S. 2. Sächsischer Landtag, Drs. 6/3681, Anlage S. 1 f. Sächsischer Landtag, Drs. 6/8121, S. 1. Sächsischer Landtag, Drs. 6/5323, S. 1 und Sächsischer Landtag, Drs. 6/7757, S. 1. Sächsischer Landtag, Drs. 6/5323, S. 1. Sächsischer Landtag, Drs. 6/7757, Anlage 2. Sächsischer Landtag, Drs. 6/8121, S. 1. Sächsischer Landtag, Drs. 6/7757, S. 2. Sächsischer Landtag, Drs. 6/7757, S. 2.

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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Bundesverfassungsgerichts334, dass § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (ASOG Bln) – der generell den verdeckten Einsatz technischer Mittel zur Datenerhebung erlaubt – auch die Befugnis zum präventiven Einsatz von AKLS beinhalte335. Nachdem der Senat an dieser Rechtsauffassung auch noch im Jahr 2010 festhielt336, forderte das Abgeordnetenhaus den Senat mit Beschluss vom 23. Juni 2011 auf, bis zur Schaffung einer speziellen Rechtsgrundlage sicherzustellen, dass bei AKLS-Einsätzen erhobene, nicht benötigte Daten Dritter, gegen die sich die Maßnahme nicht richtet, unverzüglich gelöscht werden337. Infolge des Beschlusses wies der Senat den Polizeipräsidenten in Berlin ausdrücklich auf die Beachtung der Verfahrensvorgaben des Beschlusses hin338. In ihrer Koalitionsvereinbarung vom 23. November 2011 vereinbarten SPD und CDU, aus Gründen der Rechtssicherheit die Übernahme der brandenburgischen Regelung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu prüfen339. Ein entsprechender Gesetzentwurf vom 28. August 2014340 wurde vom Berliner Abgeordnetenhaus in seiner Sitzung vom 26. März 2015 angenommen341. Am 21. April 2015 trat mit § 24c ASOG Bln die Ermächtigungsgrundlage zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Kraft342. Berlin verfügt über zwei AKLS343, die im Jahr 2008 angeschafft wurden344. Für das Jahr 2018 ist die Anschaffung einer Nachfolgegerätegeneration vorgesehen345. Vom Zeitpunkt der Anschaffung bis einschließlich 2012 wurde die Technik einmal auf strafprozessualer Grundlage eingesetzt346. Ein weiterer Einsatz zum Zwecke der Gefahrenabwehr erfolgte im Jahr 2011 in Amtshilfe für die Polizei Brandenburg auf Grundlage des § 36a BbgPolG347. Im Jahr 2013 erfolgte lediglich ein Einsatz auf Grundlage des ASOG Bln348. Im Jahr 2014 kam es zu insgesamt fünf AKLS-Einsätzen, wobei zwei Einsätze auf strafprozessualer Grundlage und drei Einsätze – zur Bekämpfung der Kfz-Kriminalität – auf Grundlage des ASOG Bln erfolgten349. Auf 334

BVerfGE 120, 378. Senatsverwaltung für Inneres und Sport Berlin, Pressemitteilung vom 11. 03. 2008. 336 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 16/3377, S. 46. 337 Abgeordnetenhaus Berlin, Plenarprotokoll 16/85, S. 8242, 8265. 338 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 16/4417, S. 1. 339 SPD Landesverband Berlin/CDU Landesverband Berlin, Koalitionsvereinbarung für die Legislaturperiode 2011 – 2016, S. 68. 340 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/1795. 341 Abgeordnetenhaus Berlin, Plenarprotokoll 17/62, S. 6357 ff. 342 GVBl. Berlin 2015, 66. 343 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/12686; Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/15108. 344 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 16/3377, S. 47. 345 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/15108. 346 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/15108. 347 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/12686, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/15108. 348 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/15108. 349 Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/15108. 335

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

Grundlage der neuen Ermächtigung in § 24c ASOG Bln wurde bis zum 31. Dezember 2015 noch keine automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durchgeführt350. 4. Überarbeitung der bestehenden Ermächtigungsgrundlage nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts Hamburg, Bayern, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Brandenburg verfügten im Zeitpunkt des Urteils des Bundesverfassungsgerichts über Ermächtigungsgrundlagen für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung und haben diese nach dem Urteil überarbeitet. a) Hamburg Am 29. Juni 2005 war § 8 Abs. 6 des Hamburgischen Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (HbgPolDVG) in Kraft getreten351, der nahezu identisch mit der für verfassungswidrig erklärten352 Regelung in Schleswig-Holstein war. In ihrem Koalitionsvertrag vom 17. April 2008 vereinbarten CDU und GAL (BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN), die Ermächtigung den Vorgaben der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts anzupassen353, setzten dies jedoch innerhalb der Legislaturperiode nicht um. In ihrer Sitzung vom 4. Mai 2011 beschloss die Bürgerschaft auf Antrag der – seit dem 7. März 2011 allein regierenden – SPD354, die Landesregierung zu ersuchen, ihr bis zum 31. Oktober 2011 einen Gesetzentwurf zur verfassungskonformen Korrektur und Weiterentwicklung des Hamburger Polizeirechts zuzuleiten355. Der daraufhin vorgelegte Gesetzentwurf des Senats sah die Streichung der bisherigen Regelung in § 8 Abs. 6 HbgPolDVG und eine vollständig überarbeitete Ermächtigung in einem neuen § 8a HbgPolDVG vor356. Nachdem die Bürgerschaft den Gesetzentwurf in ihrer Sitzung vom 23. Mai 2012 beschlossen hatte357, trat § 8a HbgPolDVG am 9. Juni 2012 in Kraft358.

350

Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2858, S. 3. Hamburgisches GVBl. 2005, 233. 352 BVerfGE 120, 378. 353 CDU Landesverband Hamburg/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Landesverband Hamburg, GAL, Vertrag über die Zusammenarbeit in der 19. Wahlperiode der Hamburgischen Bürgerschaft, S. 54. 354 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/273. 355 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Plenarprotokoll 20/5, S. 280 ff. 356 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 2 f. 357 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Plenarprotokoll 20/33, S. 2522 ff. 358 Hamburgisches GVBl. 2012, 204. 351

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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Hamburg besitzt seit dem Jahr 2006 mindestens zwei AKLS359. Diese wurden vom 31. Mai 2006 bis zum 29. Februar 2008 in 125 Einsätzen eingesetzt, bei denen 258.867 Fahrzeuge mit dem Fahndungsbestand abgeglichen wurden und die zu 572 Treffermeldungen bei mindestens 159 sog. Echttreffern führten360. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts wurde der Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Hamburg zunächst ausgesetzt361. Auf Grundlage der neu eingeführten Ermächtigungsgrundlage erfolgten in den Jahren 2012 und 2013 keine Einsätze362. Im Jahr 2014 fanden ab dem 13. November 2014 insgesamt 13 Einsätze statt363. Die dabei erfolgte Erfassung von 10.892 Kennzeichen führte zu 30 Treffern; da 17 davon auf Ablesefehlern oder inaktiven Fahndungen beruhten, kam es zu (mindestens) 13 sog. Echttreffern364. Diesen lagen Fahndungsausschreibungen nach dem Pflichtversicherungsgesetz bzw. dem Kraftfahrzeugsteuergesetz zugrunde365. Im Jahr 2015 wurden die AKLS insgesamt 15 Mal eingesetzt366. Bei 28.623 erfassten Kennzeichen wurden 89 Treffer erzielt, wovon 79 Fälle Ablesefehler oder inaktive Fahndungen darstellten; es kam mithin zu (mindestens) zehn sog. Echttreffern367. Die Fahndungsausschreibungen waren wegen Verstößen gegen das Pflichtversicherungsgesetz, wegen Kennzeichenmissbrauchs oder zur Stilllegung nach Nichtbeheben technischer Mängel erfolgt368. b) Bayern Nachdem der Bayerische Landtag mit Beschlüssen vom 28. Januar 2004 die Schaffung einer gesetzlichen Ermächtigung zum Einsatz von AKLS gefordert

359 Deren Anschaffungskosten inklusive einer stationären Auswertestation einschließlich Software sich auf rund EUR 86.000 beliefen, Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 18/4629, S. 17 f. 360 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 19/848, S. 28.; die tatsächliche Zahl der Echttreffer lag höher als 159, denn die 159 angegebenen Fälle entsprechen lediglich der Gesamtzahl der Echttreffer abzüglich der auf inaktiven Fahndungen beruhenden Echttreffer. 361 Behörde für Inneres und Sport Hamburg, Pressemitteilung vom 11. 03. 2008. 362 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/10257, S. 2.; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/12660, S. 2; die tatsächliche Zahl der Echttreffer lag höher als 13, denn die 13 angegebenen Fälle entsprechen lediglich der Gesamtzahl der Echttreffer abzüglich der auf inaktiven Fahndungen beruhenden Echttreffer. 363 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 21/858, S. 7. 364 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 21/858, S. 7 f. 365 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 21/858, S. 7. 366 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 21/7344, S. 6. 367 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 21/7344, S. 7; die tatsächliche Zahl der Echttreffer lag höher als zehn, denn die zehn angegebenen Fälle entsprechen lediglich der Gesamtzahl der Echttreffer abzüglich der auf inaktiven Fahndungen beruhenden Echttreffer. 368 Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 21/7344, S. 7.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

hatte369, trat am 1. Januar 2006 die in Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 38 Abs. 3 Bayerisches Polizeiaufgabengesetz (BayPAG) enthaltene Befugnis zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Kraft370. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts wurde die Ermächtigungsgrundlage nochmals überarbeitet. Um sie den Vorgaben der Entscheidung anzupassen, wurden der Begriff des Fahndungsbestands konkretisiert und die Daten, die erhoben werden dürfen, näher festgelegt, außerdem sollten die mit der Maßnahme verfolgten Zwecke und abzuwehrenden Rechtsgutbedrohungen präzisiert werden371. In seiner Sitzung am 3. Juli 2008 beschloss der Bayerische Landtag die vorgesehenen Änderungen372 und am 1. August 2008 trat die geänderte Ermächtigungsgrundlage in Kraft373. Mit Urteil vom 23. September 2009 wies das Verwaltungsgericht München eine Unterlassungsklage gegen die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Bayern mit der Begründung ab, Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Art. 38 Abs. 3 BayPAG sei formell und materiell verfassungsgemäß374. Der Verwaltungsgerichtshof München wies die gegen das Urteil gerichtete Berufung mit Urteil vom 17. Dezember 2012 zurück375. Die hiergegen gerichtete Revision wurde vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 22. Oktober 2014 zurückgewiesen376. Mit einer bereits im Jahr 2009 erhobenen Verfassungsbeschwerde377 und einer im Jahr 2015 erhobenen Urteilsverfassungsbeschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts378 wird die bayerische Regelung derzeit vor dem Bundesverfassungsgericht angegriffen. In Bayern wird die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durchgehend seit 2006 eingesetzt379, auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts

369

Bayerischer Landtag, Drs. 15/238; Bayerischer Landtag, Drs. 15/239; Bayerischer Landtag, Drs. 15/241. 370 Bayerisches GVBl. 2005, 641. 371 Bayerischer Landtag, Drs. 15/10522. 372 Bayerischer Landtag, Drs. 15/10998; Bayerischer Landtag, Plenarprotokoll 15/127, S. 9307 ff. 373 Bayerisches GVBl. 2008, 365. 374 VG München, Urt. v. 23. 9. 2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris. 375 BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris. 376 BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris. 377 Das Bundesverfassungsgericht führt diese unter dem Aktenzeichen 1 BvR 1782/09, Deutscher Bundestag, Drs. 18/2921, S. 12. 378 Das Bundesverfassungsgericht führt diese unter dem Aktenzeichen 1 BvR 142/15, o.V., Kfz-Massenabgleich: Datenschutzbeauftragte fordern Kurskorrektur von Bundesverfassungsgericht; BVerfG, Jahresvorausschau 2017. 379 BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 2; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 27.

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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führte nicht zu einem – zumindest temporären – Verzicht auf den Einsatz380. Aktuell verfügt Bayern über 18 stationäre und drei mobile Geräte (zwei Stativ-Anlagen und eine fest in einem PKW verbaute Anlage), also über insgesamt 21 AKLS381. Die stationären Geräte verteilen sich auf elf Standorte und überwachen insgesamt 31 Fahrspuren382. In dem Zeitraum von Juni bis einschließlich September 2011, für den erstmals detaillierte Zahlen im Rahmen einer statistischen Auswertung ermittelt wurden, wurden monatlich etwa acht Millionen Kennzeichen abgeglichen383. Dieser Abgleich führte zu etwa 40.000 bis 50.000 Treffermeldungen und 500 bis 600 sog. Echttreffern pro Monat384. Ausweislich einer Erhebung in den Monaten Februar bis Dezember 2014 werden derzeit in Bayern monatlich durchschnittlich ca. 9,2 Millionen Kraftfahrzeugkennzeichen abgeglichen385. Dabei kommt es zu durchschnittlich ungefähr 64.700 Treffern pro Monat386, die zu ca. 400 bis 800 gesondert dokumentierten polizeilichen Maßnahmen führen387. Die – nicht dokumentierte – Zahl der sog. Echttreffer liegt deutlich über dieser Zahl, weil infolge des polizeilichen Entschließungs- und Auswahlermessens nicht alle sog. Echttreffer zu polizeilichen Maßnahmen führen388. Damit ist Bayern das Land, welches die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung am umfangreichsten einsetzt. c) Hessen Die Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in § 14 Abs. 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung 380 Bayerisches Staatsministerium des Innern, Pressemitteilung Nr. 92/08 vom 11. 03. 2008; Hengst/Meiritz, Massenkontrollen: Bayern, Niedersachsen und Baden-Württemberg sperren sich gegen Autoscan-Stopp, SPIEGEL ONLINE vom 11. 3. 2008. 381 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 3. 382 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 3. 383 BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 4; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 33. 384 BVerwG, Urt. v. 22. 10. 2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 4; BayVGH, Urt. v. 17. 12. 2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 33. 385 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 6. 386 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 9. 387 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 6. 388 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 12.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

(HSOG), die am 22. Dezember 2004 in Kraft getreten war389, wurde durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 für verfassungswidrig und nichtig erklärt390. Hessens damaliger Innenminister Volker Bouffier (CDU) beklagte im Anschluss an die Entscheidung, das Urteil erschwere die Bekämpfung der Kriminalität391. Unter Verweis darauf, dass das Bundesverfassungsgericht einen AKLSEinsatz jedoch nicht generell ausgeschlossen habe, kündigte er an, zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung künftig zulässig sei392. Ein am 30. Juni 2009 eingegangener Gesetzentwurf der Landesregierung sah eine unter Beachtung des Urteils neu formulierte Ermächtigung in einem neuen § 14a HSOG vor393. Nachdem der Gesetzentwurf durch einen Änderungsantrag der Landesregierung nochmals überarbeitet worden war, um in der Sachverständigenanhörung geäußerte Kritikpunkte zu berücksichtigen394, wurde das Gesetz entsprechend der Beschlussempfehlung des Innenausschusses395 am 8. Dezember 2009 vom Landtag beschlossen396 und trat am 23. Dezember 2009 in Kraft397. Das Gesetz sah zugleich eine Änderung der Befristungsregelung in § 115 Abs. 2 HSOG vor, nach der das HSOG am 31. Dezember 2009 außer Kraft getreten wäre; dieser Zeitpunkt wurde auf den 31. Dezember 2014 verschoben398. Mit Wirkung vom 9. Juli 2013 wurde die Befristung in § 115 Abs. 2 HSOG gänzlich gestrichen399, so dass seitdem auch die Ermächtigungsgrundlage des § 14a HSOG unbefristet gilt. Der am 23. Dezember 2013 unterzeichnete Koalitionsvertrag zwischen der CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die § 14a HSOG bisher für verfassungswidrig hielten und die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auch generell ablehnten400, sieht allerdings vor, die im Rahmen der letzten Novellierung des HSOG neu geschaffenen Eingriffsbefugnisse auf Grundlage der gemachten Erfahrungen zu bewerten401; eine ausdrückliche Vereinbarung zur Abschaffung des § 14a HSOG wurde allerdings nicht getroffen.

389

GVBl. Hessen Teil I 2004, 444. BVerfGE 120, 378. 391 Bommarius, AnwBl 2008, 343. 392 o.V., Nach dem Urteil – Wiesbaden und Kiel stoppen Kennzeichenkontrolle, FAZ.NET vom 11. März 2008. 393 Hessischer Landtag, Drs. 18/861. 394 Hessischer Landtag, Drs. 18/1248. 395 Hessischer Landtag, Drs. 18/1604. 396 Hessischer Landtag, Plenarprotokoll 18/28, S. 1992 ff. 397 GVBl. Hessen Teil I 2009, 635. 398 GVBl. Hessen Teil I 2009, 635. 399 GVBl. Hessen 2013, 444. 400 Vgl. BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Landtagsfraktion Hessen, Pressemitteilung vom 13. 01. 2011. 401 CDU Hessen/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen, Koalitionsvertrag für die 19. Wahlperiode des Hessischen Landtags 2014 – 2019, S. 38. 390

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

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Mit Beschwerdeschrift vom 21. Dezember 2010 wurde auch gegen § 14a HSOG Verfassungsbeschwerde eingereicht402. Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts steht noch aus. Nach der Anschaffung von neun AKLS403 hatte Hessen diese ab dem 1. März 2007 in 898 Fällen eingesetzt, bis der Einsatz nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts am 11. März 2008404 ausgesetzt wurde405. Auf Grundlage des § 14a HSOG werden seit dem 2. Dezember 2010 wieder AKLS eingesetzt406. Bis zum 30. Juni 2013 wurden dabei in 1.241 Einsätzen 4.309.526 Kennzeichen abgeglichen, wobei es zu 24.780 sog. Fehltreffern und 1.446 sog. Echttreffern kam407. In 918 Fällen beruhten die sog. Echttreffer auf einer Ausschreibung wegen eines Verstoßes gegen das Pflichtversicherungsgesetz, in 180 Fällen auf einer Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung408. In 158 Fällen betraf die Ausschreibung den Verlust von Kennzeichen409. 109 Ausschreibungen beruhten auf Kennzeichendiebstahl, 56 auf Kfz-Diebstahl bzw. -Unterschlagung und 25 auf sonstigen Ausschreibungsgründen410. Mindestens 41 Fahrzeuge wurden aufgrund von Treffern sichergestellt411. d) Mecklenburg-Vorpommern Am 29. Juli 2006 wurde mit § 43a erstmals eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in das Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (SOG M-V) eingefügt412. Gleichzeitig wurde in § 116 SOG M-V eine Befristung dieser Ermächtigung bis zum 28. Juli 2011 vorgesehen. Mit Wirkung vom 31. März 2011 wurde die vorgesehene Befristung aufgehoben und zugleich die Ermächtigung geändert413, um

402 Die Verfassungsbeschwerde wird beim BVerfG unter dem Aktenzeichen 1 BvR 3187/10 geführt, siehe hierzu o.V., Verfassungsbeschwerde gegen Kfz-Massenabgleich in Hessen, Daten-Speicherung.de vom 12. Januar 2011; Wilkens, Verfassungsbeschwerde gegen KfzScanning in Hessen, heise.de vom 12. Januar 2011. 403 Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 32. 404 BVerfGE 120, 378. 405 Hessischer Landtag, Drs. 17/383. 406 Hessischer Landtag, Drs. 18/7590, S. 1. 407 Hessischer Landtag, Drs. 18/7590, S. 2. 408 Hessischer Landtag, Drs. 18/7590, S. 2. 409 Hessischer Landtag, Drs. 18/7590, S. 2. 410 Hessischer Landtag, Drs. 18/7590, S. 2. 411 Hessischer Landtag, Drs. 18/7590, S. 2. 412 GVOBl. Mecklenburg-Vorpommern 2006, 551. 413 GVOBl. Mecklenburg-Vorpommern 2011, 176.

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

sie – so die Gesetzesbegründung – den Vorgaben der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008414 anzupassen415. Mecklenburg-Vorpommern verfügt über drei AKLS416. Bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts hatte die Polizei ausschließlich während des Weltwirtschaftsgipfels G8 im Jahr 2007 automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfungen durchgeführt417. Danach erfolgte – noch auf Grundlage der 2006 formulierten Ermächtigung – ein weiterer Einsatz im Rahmen eines sog. Pilotversuchs im Zeitraum vom 15. Dezember 2008 bis zum 15. Juni 2009, bei dem im Grenzgebiet zu Polen bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern ein AKLS eingesetzt wurde418. Dabei kam es in 49 Einsätzen zu rund 73.000 Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfungen und 16 Treffern419. Die Treffer standen im Zusammenhang mit Eigentums- und Diebstahlsdelikten sowie Versicherungsbetrug420. In ihrer Antwort vom 7. März 2012 auf eine Kleine Anfrage eines Abgeordneten der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zum Einsatz technischer Mittel zur Erkennung von Kraftfahrzeugkennzeichen nach § 43a SOG M-V erklärte die Landesregierung, die Technik sei nach dem 15. Juni 2009 – also auf Grundlage der 2011 geänderten Ermächtigung – nicht mehr eingesetzt worden421. e) Niedersachsen Am 1. Januar 2008 trat § 32 Abs. 5 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (NdsSOG) in Kraft422, der der für verfassungswidrig erklärten423 Regelung in § 184 Abs. 5 LVwG SH nicht unähnlich war. Wohl unter anderem vor dem Hintergrund einer gegen § 32 Abs. 5 NdsSOG erhobenen Verfassungsbeschwerde424 wurde auf Vorschlag der Regierungsfraktionen ein von der Landesregierung mit Datum vom 21. August 2008 eingereichter Gesetzentwurf für ein Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Verfassungs414

BVerfGE 120, 378. Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 2, 4, 30 ff. 416 Reißmann, Kennzeichen-Überwachung: Jedes Auto ist verdächtig, SPIEGEL ONLINE vom 28. Juli 2009; die Anschaffungskosten hierfür betrugen EUR 139.194,30, Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/1616, S. 4. 417 Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/2761, S. 33. 418 Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, Pressemitteilung Nr. 121 vom 20. 07. 2009; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/2761, S. 33. 419 Reißmann, Kennzeichen-Überwachung: Jedes Auto ist verdächtig, SPIEGEL ONLINE vom 28. Juli 2009. 420 Reißmann, Kennzeichen-Überwachung: Jedes Auto ist verdächtig, SPIEGEL ONLINE vom 28. Juli 2009. 421 Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 6/337, S. 3. 422 Nds. GVBl. 2007, 654. 423 BVerfGE 120, 378. 424 Siehe hierzu sogleich. 415

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

71

schutzgesetzes und des Niedersächsischen Sicherheitsüberprüfungsgesetzes425 während des Gesetzgebungsverfahrens um einen Artikel zur Änderung des NdsSOG erweitert, der eine Neufassung des § 32 Abs. 5 NdsSOG vorsah426. In Anbetracht des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008427 sollten Anlass und Zweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung deutlicher formuliert und außerdem ausdrückliche Beschränkungen bei der weiteren Verwendung von Daten im Trefferfall vorgesehen werden428. Am 24. Januar 2009 trat die geänderte Fassung des § 32 Abs. 5 NdsSOG in Kraft429. Die nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008430 gegen die niedersächsische Ermächtigungsgrundlage in ihrer ursprünglichen Fassung erhobene Verfassungsbeschwerde431 wurde nach Inkrafttreten des neu formulierten § 32 Abs. 5 NdsSOG auf die geänderte Fassung umgestellt432. Im Juni 2014 beschloss das Bundesverfassungsgericht, die Verfassungsbeschwerde wegen Unzulässigkeit nicht zur Entscheidung anzunehmen, wies dabei jedoch ausdrücklich darauf hin, dass sich „[i]n der Sache […] gewichtige verfassungsrechtliche Fragen“ stellten433. In einem Gesetzentwurf „zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und anderer Gesetze“ vom 3. August 2016 sieht die Landesregierung die Abschaffung der Ermächtigung in § 32 Abs. 5 NdsSOG vor, was ausdrücklich mit den nach wie vor bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken sowie mit dem relativ geringen praktischen Nutzen begründet wird434. Zur Anwendung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Niedersachsen gibt zunächst die Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage mehrerer SPD-Abgeordneter zur Einsatzpraxis in den Jahren 2008 und 2009 – also auf Grundlage sowohl der alten als auch der neuen Fassung des

425 426

S. 12. 427

Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/395. Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/817; Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/843,

BVerfGE 120, 378. Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/843, S. 12 ff. 429 Nds. GVBl. 2009, 2. 430 BVerfGE 120, 378. 431 Siehe hierzu das Schreiben des BVerfG vom 17. 6. 2008 in dem u. a. dem Landtag Nordrhein-Westfalen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird, Landtag NordrheinWestfalen, Vorlage 14/1914. 432 Dies ergibt sich aus einem im Internet veröffentlichten Schriftsatz der Niedersächsischen Staatskanzlei, Niedersächsische Staatskanzlei, Schriftsatz vom 11. Januar 2011 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht. 433 BVerfG, Beschl. v. 4. 6. 2014 – Az. 1 BvR 1443/08, Rz. 1, http://www.bundesverfassungs gericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2014/06/rk20140604_1bvr144308.html (zuletzt abgerufen am 27. 5. 2017). 434 Niedersächsischer Landtag, Drs. 17/6232 neu, S. 9 f., 31, 49 f. 428

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

§ 32 Abs. 5 NdsSOG – Auskunft435. Von den 13 dem Land zur Verfügung stehenden AKLS wurden danach in den Jahren 2008 und 2009 elf Geräte in insgesamt 927 Einsätzen ausschließlich verdeckt eingesetzt, wobei die Zahl der Einsätze 2009 leicht zugenommen hat436. Insgesamt wurden während dieser Zeit mindestens 1.596.707 Kennzeichen abgeglichen und dabei 208 sog. Echttreffer erzielt437. In 139 Fällen beruhte die diesen Treffern zugrunde liegende Fahndungsausschreibung auf einem Verstoß gegen das Pflichtversicherungsgesetz, in 18 Fällen auf einem Kennzeichendiebstahl, in jeweils zwei Fällen lag der Ausschreibung eine Aufenthaltsermittlung bzw. ein Kfz-Diebstahl zugrunde, jeweils ein Fall betraf einen Kennzeichenmissbrauch, die Vollstreckung eines Haftbefehls bzw. die Entstempelung wegen gravierender Fahrzeugmängel und in 38 Fällen wurde nicht nach dem Ausschreibungsgrund differenziert438. Auskunft über die Einsatzpraxis im Jahr 2013 gibt die Antwort der Landesregierung vom 9. Mai 2014 auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Jan-Christoph Oetjen (FDP) vom 28. März 2014439. Danach wurden die Geräte auf Grundlage des § 32 Abs. 5 NdsSOG in 526 Einsätzen eingesetzt, davon in 478 Fällen offen und in 48 Fällen verdeckt440. Insgesamt wurden dabei 453.117 Kennzeichen erfasst441. f) Brandenburg Am 21. Dezember 2006 trat § 36a des Brandenburgischen Polizeigesetzes (BbgPolG) in Kraft442. Die Brandenburgische Regelung wurde als einzige Länderregelung in der Literatur nahezu übereinstimmend als – weitestgehend443 – verfassungskonform beurteilt444 und auch das Bundesverfassungsgericht nannte in seiner Entscheidung vom 11. März 2008 § 36a BbgPolG als Beispiel für eine verhältnismäßige Kombination eines weit gefassten Verwendungszwecks mit engen Begrenzungen der Eingriffsvoraussetzungen445. Am 20. Dezember 2008 wurde die bis zum 21. Dezember 2008 befristete Geltungsdauer des § 36a BbgPolG auf den 31. Dezember 2011 verlängert446. Am 20. Dezember 2011 wurde diese Befristung wie435

Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/2386 neu. Die Anzahl der Einsätze ist im Jahr 2009 um 51 gestiegen, Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/2386 neu, S. 4. 437 Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/2386 neu, S. 5. 438 Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/2386 neu, S. 5. 439 Niedersächsischer Landtag, Drs. 17/1532. 440 Niedersächsischer Landtag, Drs. 17/1532, S. 6 f. 441 Niedersächsischer Landtag, Drs. 17/1532, S. 7. 442 GVBl. Brandenburg Teil I 2006, 188. 443 Zur Kritik daran, dass der verdeckte Einsatz als Regelfall vorgesehen ist siehe etwa Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 87. 444 Vgl. schon Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 87. 445 BVerfGE 120, 378, 433. 446 GVBl. Brandenburg Teil I 2008, 355. 436

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

73

derum verlängert, diesmal um vier Jahre, also auf den 31. Dezember 2015447. Zugleich wurde in § 36a Abs. 2 Satz 2 BbgPolG die Pflicht zur unverzüglichen Überprüfung der Datenübereinstimmung im Trefferfall verankert448, um – so die Gesetzesbegründung – die diesbezügliche Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts umzusetzen449. Mit Gesetz vom 17. Dezember 2015 wurde § 36a BbgPolG entfristet450. Bis zum Oktober 2008 hatte Brandenburg drei AKLS für den mobilen Einsatz angeschafft451. Im ersten Halbjahr 2008 standen dem Land außerdem testweise vier Geräte für den stationären Betrieb zur Verfügung452. Einzelheiten über die Einsatzpraxis lassen sich den öffentlich erhältlichen Berichten des Innenministers über Maßnahmen nach § 36a BbgPolG entnehmen. Vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der Ermächtigung bis zum 31. Dezember 2012 fanden danach insgesamt 340 Einsätze der AKLS auf Grundlage des § 36a BbgPolG statt453, wobei die Zahl der Einsätze kontinuierlich zunahm und drei Einsätzen im Jahr 2007454 133 Einsätze im Jahr 2012455 gegenüberstehen. Laut Innenministerium wurden während des genannten Zeitraums 1068 Treffer – gemeint sind wohl sog. Echttreffer – erzielt456. Dabei ist jedoch zu beachten, dass 391457 bzw. 483458, also insgesamt 874 dieser Treffer – und damit eine signifikant hohe Anzahl – aus zwei Einsätzen anlässlich zweier Fußballspiele am 7. März 2009 und am 26. April 2010 resultieren, bei denen der Abgleich wohl jeweils nur mit einem Kennzeichenfragment (nämlich nur dem Unterscheidungszeichen) – und nicht mit dem gesamten Kennzeichen – erfolgte, was die Anzahl potentieller Treffer erheblich erhöht. Für den Einsatz am 7. März 2009 447

GVBl. Brandenburg Teil I 2011 Nr. 31, 1. GVBl. Brandenburg Teil I 2011 Nr. 31, 1. 449 Landtag Brandenburg, Drs. 5/4163, S. 3. 450 GVBl. Brandenburg Teil I 2015 Nr. 40, 1. 451 Die Anschaffungskosten betrugen EUR 140.200,00, Landtag Brandenburg, Drs. 4/ 6816, S. 2 f. 452 Landtag Brandenburg, Drs. 4/6816, S. 2. 453 Diese sowie alle folgenden Angaben zur Einsatzpraxis in Brandenburg ergeben sich vorbehaltlich anderweitiger Angaben aus einer Gesamtschau der öffentlich erhältlichen, vom Innenminister gemäß § 36a Abs. 3 BbgPolG vorzulegenden, Berichte über Maßnahmen nach § 36a BbgPolG, Ministerium des Innern Brandenburg, Bericht des Ministers des Innern an den Ausschuss für Inneres des Landtages über bestimmte Maßnahmen der Datenerhebung auf Grund des Brandenburgischen Polizeigesetzes; Landtag Brandenburg, P-AI 5/9, Anlage 1; Landtag Brandenburg, P-AI 5/19 – 2, Anlage 16; Landtag Brandenburg, P-AI 5/35, Anlage 4; Landtag Brandenburg, P-AI 5/46, Anlage 6; siehe auch Landtag Brandenburg, Drs. 4/6816. 454 Landtag Brandenburg, Drs. 4/6816, S. 3. 455 Landtag Brandenburg, P-AI 5/46, Anlage 6, S. 7. 456 Siehe oben Fn. 453. 457 Landtag Brandenburg, P-AI 5/9, Anlage 1, S. 9. 458 Landtag Brandenburg, P-AI 5/19 – 2, Anlage 16, S. 10. 448

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

hat dies der Innenminister explizit eingeräumt459. Da sich die erzielten Trefferzahlen jeweils signifikant von allen anderen Einsätzen unterscheiden, ist davon auszugehen, dass der Abgleich in beiden Fällen nur mit Kennzeichenfragmenten erfolgte. Lässt man daher diese beiden Einsätze außer Betracht, sind für 338 Einsätze 194 sog. Echttreffer dokumentiert460. 81 dieser Treffer standen im Zusammenhang mit der Absicherung von Sportveranstaltungen, 42 mit der Abwehr von Gefahren aus dem sog. Rockermilieu, mindestens fünf Treffer mit dem Auffinden vermisster oder suizidgefährdeter Personen und ein Treffer mit der Verhinderung bevorstehender Straftaten461; für 65 Treffermeldungen ist keine Zuordnung zu einer dieser Kategorien dokumentiert462. Im Jahr 2013 erfolgten insgesamt 126 AKLS-Einsätze463. In zwei Fällen diente der Einsatz der Verhinderung unmittelbar bevorstehender Straftaten, in 124 Fällen dem Auffinden vermisster oder suizidgefährdeter Personen464. Im Jahr 2015 wurde die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in 89 Fällen zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib oder Leben einer Person und in 16 Fällen zur Verhinderung unmittelbar bevorstehender Straftaten, also insgesamt in 105 Fällen eingesetzt465. Die Berichte über die Jahre 2013 und 2015 geben keinen Aufschluss mehr über die Gesamtzahl der Treffer und sog. Echttreffer.

III. Zusammenfassung Zusammenfassend lässt sich zur Rechtslage in den Ländern festhalten, dass derzeit sechs Länder über keine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verfügen466. In zehn Ländern ist dagegen eine spezielle Ermächtigungsgrundlage in Kraft467. Gegen 459

Siehe die Antwort des Ministers des Innern Dr. Woidke auf die in der Fragestunde gestellten Fragen 842 und 843, wonach der Abgleich nur mit dem Kennzeichenfragment „B“ (dieses steht u. a. für die Stadt Berlin) erfolgte, Landtag Brandenburg, Plenarprotokoll 5/49, S. 4080. 460 Lässt man auch die übrigen anlässlich von Sportveranstaltungen erzielten Treffer außer Betracht, so verbleiben 113 Treffer. 461 Siehe Fn. 453. 462 Ministerium des Innern Brandenburg, Bericht des Ministers des Innern an den Ausschuss für Inneres des Landtages über bestimmte Maßnahmen der Datenerhebung auf Grund des Brandenburgischen Polizeigesetzes. 463 Landtag Brandenburg, P-AI 5/52 – 2, Anlage 11, S. 8. 464 Landtag Brandenburg, P-AI 5/52 – 2, Anlage 11, S. 8. 465 Landtag Brandenburg, Drs. 6/5086, S. 8 f. 466 Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Bremen, Rheinland-Pfalz und das Saarland. 467 Thüringen, Baden-Württemberg, Sachsen, Berlin, Hamburg, Bayern, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Brandenburg.

D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern

75

drei dieser Ermächtigungsgrundlagen werden derzeit allerdings verfassungsgerichtliche Verfahren geführt468. In Bezug auf die Einsatzpraxis der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ergibt sich das folgende Bild: Während nach aktuellem Erkenntnisstand sechs Länder auf den Einsatz der Maßnahme verzichten469, setzen sieben Länder die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ein470. Für zwei Länder kann auf Basis öffentlich zugänglicher Informationen nicht sicher beurteilt werden, ob sie die Maßnahme derzeit (wieder) anwenden471. Allerdings verfügen beide Länder über entsprechende Spezialbefugnisse, die bewusst nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts472 geschaffen bzw. überarbeitet wurden. Mindestens eines dieser Länder besitzt zudem schon die für den Einsatz von AKLS erforderliche Technik473. Mithin ist für beide Länder anzunehmen, dass die jeweilige Ermächtigungsgrundlage über kurz oder lang auch angewendet werden wird. Die Betrachtung der gegenwärtigen Rechtslage und Einsatzpraxis zeigt, dass die Länder auch nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts keine einheitliche Auffassung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vertreten. Nach wie vor wird nicht nur die praktische Bedeutung der Maßnahme höchst unterschiedlich bewertet, sondern werden vor allem auch – mitunter stark – unterschiedliche Ansichten dazu vertreten, ob und wie eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage verfassungskonform auszugestalten ist. Diese Heterogenität ist nicht allein Ausdruck des föderalistischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Vielmehr zeugt sie mindestens gleichermaßen von einer nach wie vor bestehenden Rechtsunsicherheit in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Beleg – wie Ursache – hierfür ist zum einen die Tatsache, dass keine der aktuell existierenden Länderermächtigungen mehr dieselbe Fassung wie vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat, zum anderen der Umstand, dass die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlagen dreier Länder derzeit erneut vor dem Bundesverfassungsgericht angegriffen wird. Insofern verdeutlicht die gegenwärtige Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern, dass eine Klärung der nach wie vor offenen verfassungsrechtlichen Fragestellungen im Zusammenhang mit der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dringend erforderlich ist.

468

Dies betrifft die Länder Bayern, Hessen und Baden-Württemberg. Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Bremen, Rheinland-Pfalz und das Saarland. 470 Sachsen, Berlin, Hamburg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Brandenburg. 471 Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern. 472 BVerfGE 120, 378. 473 Mecklenburg-Vorpommern. 469

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1. Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung

E. Rechtslage und Einsatzpraxis auf Bundesebene Auf Bundesebene exisitierte bis zum 16. Mai 2017 keine spezielle Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Eine ausdrückliche Regelung hierzu enthielt erstmalig der Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 23. Januar 2017 für ein „Gesetz zur Verbesserung der Fahndung bei besonderen Gefahrenlagen und zum Schutz von Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei durch den Einsatz von mobiler Videotechnik“, welcher diverse Änderungen des Bundespolizeigesetzes (BPolG) vorsah474. Der Gesetzentwurf sollte der Umsetzung einer Reihe von Maßnahmen dienen, die der Innenminister im August 2016 als Reaktion auf Anschläge in Würzburg475 und Ansbach476 sowie einen Amoklauf in München477 nur wenige Wochen zuvor, vorgeschlagen hatte, „um die Sicherheit in Deutschland zu erhöhen“478 und deren Realisierung er bis zur Bundestagswahl 2017 erreichen wollte479. Der Gesetzentwurf wurde von der Bundesregierung bei der Zuleitung an den Bundesrat gemäß Art. 76 Abs. 2 Satz 4 GG als besonders eilbedürftige Vorlage bezeichnet, „da auf Grund der derzeitig angespannten Gefährdungslage, die sich zuletzt in den Anschlägen von Würzburg und Ansbach manifestiert hat, die zum Schutz der Bürgerinnen und Bürger notwendigen Befugnisse schnellstmöglich zu schaffen“ seien480. Hierzu sollte eine Ausweitung der im BPolG geregelten Befugnisse zum Einsatz technischer Mittel erfolgen und unter anderem in einem neu einzufügenden § 27b BPolG eine Befugnis der Bundespolizei zum Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung geschaffen werden481. Der Gesetzentwurf wurde vom Bundestag in seiner Sitzung am 9. März 2017 in dritter Beratung angenommen482. Am 16. Mai 2017 trat die in § 27b BPolG n.F. enthaltene Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durch die Bundespolizei in Kraft. Der bisher einzige öffentlich bekannte Einsatz von AKLS durch eine dem Bundesministerium des Innern unterstehende Polizeibehörde erfolgte im Zeitraum vom 3. Dezember 2012 bis 23. Juni 2013 durch das Bundeskriminalamt im sog. 474

Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939. Siehe hierzu o.V., Mehrere Schwerverletzte bei Axt-Attacke in Regionalzug, FAZ.NET vom 18. Juli 2016. 476 Siehe hierzu o.V., Mutmaßlicher Täter war mehrfach in psychiatrischer Behandlung, FAZ.NET vom 25. Juli 2016. 477 Siehe hierzu o.V., Tote bei Anschlag in München, sueddeutsche.de vom 22. Juli 2016. 478 So der Bundesminister des Innern de Maizière in der 216. Sitzung des Deutschen Bundestages am 27. Januar 2017, Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 18/216, S. 21650. 479 o.V., Das Sicherheitspaket von De Maizière, lto.de vom 11. August 2016. 480 Bundesrat, Drs. 790/16, S. 6. 481 Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 1, 7 f. 482 Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 18/221, S. 22248. 475

E. Rechtslage und Einsatzpraxis auf Bundesebene

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Autotransporter-Fall483 auf strafprozessualer Grundlage484. In ihrem Gesetzesentwurf vom 23. Januar 2017 gab die Bundesregierung an, dass die Anschaffung von acht AKLS für die Bundespolizei geplant sei485. Mit einer Ausweitung des AKLSEinsatzes durch den Bund ist mithin zu rechnen. Die Einfügung des § 27b BPolG n.F. hat die im Hinblick auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in den Ländern ohnehin bestehende Rechtsunsicherheit nochmals verstärkt. Sie führt zu der zusätzlichen Fragestellung, inwieweit die veränderte Rechtslage auf Bundesebene Auswirkungen auf die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder hat486.

483 Siehe hierzu Schmidt, Durch Kennzeichenerfassung: BKA fasst offenbar Lkw-Schützen, swr.de vom 23. Juni 2013. 484 Deutscher Bundestag, Drs. 17/14794, S. 1 ff.; Deutscher Bundestag, Drs. 18/3581, S. 4. 485 Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 11. 486 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. g) bb) (1).

Zweiter Teil

Verfassungsrechtliche Bewertung Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bewertung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in den Ländern muss die Frage gestellt werden, welche Grundrechte die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung möglicherweise beeinträchtigt und inwieweit ein solcher Eingriff verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann.

A. Betroffene Grundrechte Auf Grundlage der bisherigen Anwendungspraxis sowie denkbarer künftiger Einsatzszenarien487 kommt insbesondere eine Beeinträchtigung der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG sowie des in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Persönlichkeitsrechts in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung in Betracht.

I. Menschenwürde Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung könnte in den Schutzbereich der durch Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Menschenwürde eingreifen. Die in Art. 1 Abs. 1 GG verankerte Garantie der Menschenwürde schützt den sozialen Wert- und Achtungsanspruch des Menschen488. Dabei wird nicht nur die individuelle Würde einer Person, sondern die Würde des Menschen als Gattungswesen geschützt489. Der Menschenwürdeschutz verbietet es, einen Menschen zum bloßen Objekt des Staates zu machen oder ihn einer Behandlung auszusetzen, die seine Subjektqualität prinzipiell in Frage stellt490. In seinem Urteil zum sog. „Lauschangriff“ stellte das Bundesverfassungsgericht klar, dass die Menschenwürde verletzt wird, wenn sich 487

Siehe hierzu Teil 1 C. II. BVerfGE 87, 209, 228. 489 BVerfGE 87, 209, 228. 490 BVerfGE 109, 279, 312 f.; 96, 375, 399; 117, 71, 89; 131, 268, 286; Jarass, in: Jarass/ Pieroth, GG, Art. 1 Rn. 11. 488

A. Betroffene Grundrechte

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„eine Überwachung […] über einen längeren Zeitraum erstreckt und derart umfassend ist, dass nahezu lückenlos alle Bewegungen und Lebensäußerungen des Betroffenen registriert werden und zur Grundlage für ein Persönlichkeitsprofil werden können“491.

In diesem Fall wird der Bürger nämlich zum bloßen (Daten-)Objekt staatlichen Handelns herabgewürdigt492. Das daraus resultierende Verbot einer flächendeckenden Überwachung493 ist auch bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu beachten, so dass diese nicht flächendeckend durchgeführt werden darf494. Zwar stellte das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 11. März 2008 ausdrücklich nur darauf ab, dass die Möglichkeit einer flächendeckenden Durchführung von Maßnahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne vereinbar sei495. Das schließt vor dem Hintergrund der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Verbot einer umfassenden Überwachung jedoch nicht aus, in der Ermöglichung eines flächendeckenden Einsatzes der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zugleich einen Eingriff in die durch Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde zu sehen. Soweit landesrechtliche Ermächtigungen einen flächendeckenden Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erlauben bzw. diesen nicht ausdrücklich oder durch ihre Gestaltung ausschließen, greifen sie daher in den Schutzbereich des Art. 1 Abs. 1 GG ein.

II. Recht auf informationelle Selbstbestimmung Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung könnte einen Eingriff in den Schutzbereich des in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Persönlichkeitsrechts in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen.

491 BVerfGE 109, 279, 323; auf dieses Risiko hatte das Bundesverfassungsgericht bereits in BVerfGE 65, 1, 42 f. hingewiesen. 492 Knierim, ZD 2011, 17, 20. 493 Rudolf, in: Merten/Papier, HdbGR IV, § 90 Rn. 67; Ostendorf, ZRP 2001, 151, 153 (zur Videoüberwachung); Schieder, NVwZ 2004, 778, 779. 494 BVerfGE 120, 378, Ls. 4; so auch schon Schieder, NVwZ 2004, 778, 779 f., der die Möglichkeit einer „Totalkontrolle“ jedoch allenfalls als „theoretisch“ ansieht und im Ergebnis einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 1 Abs. 1 GG ablehnt. 495 BVerfGE 120, 378, 430.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

1. Schutzbereich Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung stellt eine Ausprägung des in richterlicher Rechtsfortbildung entwickelten496 und nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verankerten497 allgemeinen Persönlichkeitsrechts dar. Das Bundesverfassungsgericht hat das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erstmals im sog. Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983498 aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht abgeleitet und es seitdem in zahlreichen Entscheidungen weiter konkretisiert499. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und Verletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich für den Einzelnen aus informationsbezogenen Maßnahmen ergeben500. Da eine freie Entfaltung der Persönlichkeit unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraussetzt, gewährleistet das Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen501. Persönlichkeitsgefährdungen können sich bereits im Vorfeld konkreter Bedrohungen von Rechtsgütern ergeben502. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung umfasst daher auch den Schutz vor einem Einschüchterungseffekt, der entstehen und zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung anderer Grundrechte führen kann, wenn für den Einzelnen nicht mehr erkennbar ist, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über ihn weiß503. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt dabei in besonderem Maße den Möglichkeiten und Gefahren der automatischen Datenverarbeitung Rechnung504. Denn mittels automatischer Datenverarbeitung sind persönliche bzw. personenbezogene Daten, also Einzelangaben über persönliche oder sachliche Ver496 Kunig, in: von Münch/Kunig, GG I, Art. 2 Rn. 30; Starck, in: von Mangoldt/Klein/ Starck, GG I, Art. 2 56, 86; Dreier, in: Dreier, GG I, Art. 2 I Rn. 69; Lang, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 2 Rn. 32 f.; zur Entwicklung in der Rechtsprechung des BVerfG siehe Jarass, in: Erichsen/Kollhosser/Welp, Recht der Persönlichkeit, S. 89 ff.; zur Entwicklung in der zivilrechtlichen Rechtsprechung und zur Abgrenzung zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Grundgesetzes vgl. ders., NJW 1989, 857, 858 und Degenhart, JuS 1992, 361, 362. 497 BVerfGE 27, 1, 6; 54, 148, 153. 498 BVerfGE 65, 1. 499 Vgl. etwa BVerfGE 103, 21, 32 f.; 113, 29, 46; 115, 166; 115, 320, 341 ff.; 118, 168, 183 ff.; 125, 260, 307 ff.; 130, 151. 500 BVerfGE 65, 1, 42; 113, 29, 46; 115, 166, 188; 115, 320, 341 f.; 118, 168, 184; 120, 378, 397. 501 BVerfGE 65, 1, 43. 502 BVerfGE 120, 378, 397. 503 BVerfGE 113, 29, 46. 504 BVerfGE 65, 1, 42; 78, 77, 84.

A. Betroffene Grundrechte

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hältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person, unbegrenzt speicherbar und jederzeit ohne Rücksicht auf Entfernungen in Sekundenschnelle abrufbar505. Sie können darüber hinaus mit anderen Datensammlungen zusammengefügt werden, wodurch vielfältige Nutzungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten entstehen506. Dadurch können weitere Informationen507 erzeugt und so Schlüsse gezogen werden, die sowohl die grundrechtlich geschützten Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen beeinträchtigen als auch anschließende Eingriffe in seine Verhaltensfreiheit nach sich ziehen können508. Hinzu kommt, dass mittels elektronischer Datenverarbeitung eine Datenmenge verarbeitet werden kann, die konventionell gar nicht bewältigt werden könnte509. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt gerade auch vor der mit den beschriebenen technischen Möglichkeiten einhergehenden gesteigerten Gefährdungslage510. Darüber hinaus schützt es wegen seiner persönlichkeitsrechtlichen Grundlage aber auch generell vor staatlicher Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten511 und mithin in einem weiten Sinne vor jeder Form der Erhebung, schlichten Kenntnisnahme, Speicherung, Verwendung, Weitergabe oder Veröffentlichung von persönlichen – d.h. individualisierten oder individualisierbaren – Informationen512. Der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung erfasst dabei nicht nur solche Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden513. Da auch der Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommen nur geringen Informationsgehalt haben, je nach seinem Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten, grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben kann, gibt es unter den Bedingungen der elektronischen Datenverarbeitung kein schlechthin, also ungeachtet des Verwendungskontextes, belangloses personenbezogenes Datum mehr514. Der Schutzbereich

505

BVerfGE 65, 1, 42. BVerfGE 65, 1, 42; 115, 320, 342; 120, 378, 398. 507 Der Begriff der „Informationen“ soll im Folgenden – im Anschluss an die insoweit uneinheitliche Terminologie des BVerfG – bedeutungsgleich zu dem Begriff der „Daten“ verwendet werden, siehe auch Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 175; kritisch hierzu Rudolf, in: Merten/Papier, HdbGR IV, § 90 Rn. 30. 508 BVerfGE 65, 1, 42; 113, 29, 45 f.; 115, 320, 342; 118, 168, 184 f.; 120, 378, 398. 509 BVerfGE 120, 378, 398. 510 BVerfGE 65, 1, 42; 113, 29, 45 f.; 115, 320, 342; 120, 378, 398. 511 BVerfGE 78, 77, 84. 512 Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 176. 513 BVerfGE 65, 1, 45; 118, 168, 185; BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 25. 514 BVerfGE 65, 1, 45; 115, 320, 350; 118, 168, 185; 120, 378, 398 f.; BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 25. 506

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

umfasst daher alle personenbezogenen Daten unabhängig von der Persönlichkeitsrelevanz der Einzelinformation515. Der grundrechtliche Schutz entfällt auch nicht deshalb, weil die betroffene Information öffentlich zugänglich ist516. Auch wenn der Einzelne sich in die Öffentlichkeit begibt, schützt das Recht der informationellen Selbstbestimmung sein Interesse, dass die damit verbundenen personenbezogenen Informationen nicht im Zuge automatisierter Informationserhebung zur Speicherung mit der Möglichkeit der Weiterverwertung erfasst werden517. Der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist nach alledem also eröffnet, wenn bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung persönliche Daten erfasst werden. Das AKLS fertigt mittels Infrarot- oder Tageslicht-(Video-)Kamera ein Bild von einem Kraftfahrzeug an. Auf dem Bild ist in beiden Varianten – vorbehaltlich technischer Fehler – jedenfalls das Kennzeichen des Kraftfahrzeugs erkennbar. Daneben erfasst das AKLS die ausgelesene Buchstaben- und Ziffernfolge des Kennzeichens, das Datum, die Uhrzeit und gewisse Ortsangaben (z.B. die GPSPosition) sowie unter Umständen zusätzliche Informationen wie etwa Spur und Fahrtrichtung des erfassten Fahrzeugs518. Bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung wird also jedenfalls die Information erfasst, dass sich ein Fahrzeug mit einem bestimmten Kennzeichen zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten Ort befunden hat. Kann diese Information einer bestimmten Person zugeordnet werden, ist der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eröffnet. Kraftfahrzeugkennzeichen sind zusammen mit den dazugehörigen Halterdaten (etwa Familienname, Geburtsname, Vornamen, Tag und Ort der Geburt, Geschlecht sowie Anschrift, § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVG i.V.m. § 32 FZV) in dem vom Kraftfahrt-Bundesamt geführten ZFZR verzeichnet und können damit einem bestimmten Halter zugeordnet werden. Aufgrund der insofern bestehenden Zuordnung zu einem bestimmten Kraftfahrzeughalter handelt es sich bei Kraftfahrzeugkennzeichen um Einzelangaben zu persönlichen und sachlichen Verhältnissen einer bestimmten Person und damit um personenbezogene Daten519. Infolge der Zuordnung des Kennzeichens zu einem bestimmten Halter können auch die zusammen mit dem Kennzeichen erfassten 515

So auch Dreier, in: Dreier, GG I, Art. 2 I Rn. 81. BVerfGE 120, 378, 399; dem folgend BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 24. 517 BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 – Az. 1 BvR 2368/06, juris, Rz. 39; BVerfGE 120, 378, 399. 518 Zum Umfang der erfassbaren Informationen siehe Teil 1 B. II. 1. und B. II. 5. 519 BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 23; so schon Arzt, SVR 2004, 321, 323; a.A. Schwabe, DVBl. 2000, 1815, 1819. 516

A. Betroffene Grundrechte

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Informationen, dass sich ein Fahrzeug mit diesem Kennzeichen zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort aufgehalten hat, diesem Halter zugeordnet werden und stellen insoweit persönliche Daten dar520. Bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung werden also persönliche Daten erfasst. Ob die erfassten Daten ihrer Art nach sensibel sind, kann dahinstehen, da es nach dem Bundesverfassungsgericht für eine Schutzbereichseröffnung nicht auf die Persönlichkeitsrelevanz der Einzelinformation ankommt521. Die Schutzbereichseröffnung scheitert auch nicht daran, dass Kraftfahrzeugkennzeichen gerade der Identifizierung dienen sollen und daher öffentlich zugänglich sind (§ 23 Abs.1 Satz 3 StVO) oder daran, dass die Tatsache, dass sich ein Kraftfahrzeug mit einem bestimmten Kennzeichen zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort im öffentlichen Straßenverkehr befindet ein in der Öffentlichkeit wahrnehmbarer Sachverhalt ist. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entfällt der grundrechtliche Schutz nicht schon allein aufgrund der öffentlichen Zugänglichkeit einer Information oder weil es sich um einen in der Öffentlichkeit stattfindenden Sachverhalt handelt522. Der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist also bereits durch die im Rahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung stattfindende Erfassung des Kennzeichens und der Information, dass sich ein Fahrzeug mit diesem Kennzeichen zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort aufgehalten hat, eröffnet. Sofern das AKLS darüber hinaus noch zusätzliche Informationen erfasst, etwa weil auf dem Bild das Fahrzeug oder Insassen erkennbar sind523, so werden auch insoweit aufgrund der möglichen Zuordnung zum erfassten Kennzeichen und der damit möglichen Zuordnung zum Fahrzeughalter persönliche Daten erfasst. Unabhängig von der Haltereigenschaft524 kann die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung außerdem zur Erfassung persönlicher Daten des Fahrers oder sonstiger Insassen führen, wenn das Fahrzeug in der Folge angehalten wird und die Insassen kontrolliert werden525 und infolgedessen ein Bezug zu der Person, die das Fahrzeug im Erfassungszeitpunkt gefahren hat sowie gegebenenfalls zu den weiteren 520

BVerfGE 120, 378, 400. BVerfGE 65, 1, 45; 118, 168, 185; BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 25. 522 BVerfGE 120, 378, 399. 523 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 1. 524 Zu der Vermutung, dass der Fahrer grundsätzlich der Halter ist und den in diesem Zusammenhang verwendeten Begriff der approximativen Identitätsfeststellung siehe Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26.04.2006. 525 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 7. 521

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Fahrzeuginsassen hergestellt werden kann526. Auch hinsichtlich der insoweit erfassten Daten ist der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eröffnet. 2. Eingriff Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung könnte in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen. Ein Eingriff ist nach dem modernen Eingriffsbegriff jedes staatliche Handeln, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht, gleichgültig ob diese Wirkung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder tatsächlich, mit oder ohne Befehl und Zwang eintritt527. Bezogen auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist ein Eingriff damit jeder persönlichen Lebenssachverhalten geltende Akt staatlicher Informations- und Datenerhebung und -verarbeitung528. Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung könnte allerdings ausscheiden, soweit in Bezug auf Datenerfassungen im Rahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung eine Duldungsverpflichtung oder ein Bagatellvorbehalt bestünde oder ein wirksamer Grundrechtsverzicht anzunehmen wäre. a) Duldungsverpflichtung Vor dem Hintergrund, dass die Erfassung im öffentlichen Verkehrsraum erfolgt, wurde in Teilen der Literatur zunächst erörtert, ob ein Eingriff unter Rückgriff auf eine zur allgemeinen polizeilichen Videoüberwachung vertretene Ansicht abzulehnen sei529. Diese Ansicht bejaht einen Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch die polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Räume zwar dann, wenn diese die Form einer flächendeckenden personenbezogenen Überwachung annimmt, lehnt ihn im Übrigen aber unter Verweis auf eine Duldungsverpflichtung der Verkehrsteilnehmer ab, da man auf öffentlichen Straßen und Plätzen damit rechnen müsse, wahrgenommen und gegebenenfalls sogar beobachtet zu werden530.

526

BVerfGE 120, 378, 400. Peine, in: Merten/Papier, HdbGRe III, § 57 Rn. 29 ff.; Kloepfer, VerfR II, § 51 Rn. 31; Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 261. 528 Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 424. 529 Vgl. Arzt, SVR 2004, 321, 323 f. 530 Gusy, NWVBl. 2004, 1, 3. 527

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Gegen diese Ansicht spricht jedoch, dass ein qualitativer Unterschied zwischen der Wahrnehmung eines Verhaltens durch einen Privaten und der Wahrnehmung durch den Staat besteht531. Während dem Staat nämlich hoheitliche Eingriffsbefugnisse und weitgehende Datenspeicherungs- und Datennutzungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, ist dies bei Privaten nicht – bzw. im Hinblick auf die Datenspeicherungs- und Datennutzungsmöglichkeiten jedenfalls nicht im selben Umfang – der Fall532. Da nicht erst eine tatsächliche flächendeckende personenbezogene Überwachung, sondern bereits das Unwissen darüber, über welche personenbezogene Informationen der Staat verfügt, dazu geeignet ist, den Bürger in der Ausübung seiner Freiheitsrechte zu hemmen533, schützt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vor jeder Form staatlicher Erhebung von persönlichen Informationen einschließlich ihrer schlichten Kenntnisnahme534 und nicht erst vor einer flächendeckenden personenbezogenen Überwachung535. Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung kann also nicht unter Verweis auf eine auf öffentlichen Straßen und Plätzen bestehende Duldungsverpflichtung abgelehnt werden. b) Bagatellvorbehalt In der Literatur wird die Annahme eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung teilweise unter einen Bagatellvorbehalt gestellt536, der dementsprechend auch für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gelten könnte. Da sich die Datenerfassung beim AKLS-Einsatz innerhalb von Sekundenbruchteilen vollzieht und lediglich einen in der Öffentlichkeit stattfindenden Sachverhalt, nämlich das Befahren einer öffentlichen Straße – und damit lediglich die Individual- bzw. Sozialsphäre537 – betrifft, könnte man argumentieren, Intensität, Umfang und Dauer der Erfassung stellten lediglich eine Bagatelle dar, der noch nicht das Gewicht eines Grundrechtseingriffs zukäme538. Eine solche Argumentation setzt jedoch voraus, dass Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung tatsächlich einem Bagatellvorbehalt unterliegen.

531 532 533 534 535 536

531 f. 537 538

Arzt, SVR 2004, 321, 323 f.; ders., DÖV 2005, 56, 58. Arzt, SVR 2004, 321, 323 f.; ders., DÖV 2005, 56, 58. BVerfGE 65, 1, 43. Gusy, KritV 2000, 52, 54 f.; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 176. I.E. ebenso Arzt, SVR 2004, 321, 324; ders., DÖV 2005, 56, 58. Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 25; Hoffmann-Riem, AöR 123 (1998), 513, Siehe zur Sphärentheorie Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 157 ff. Schieder, NVwZ 2004, 778, 780.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Die besseren Argumente sprechen allerdings gegen die Anerkennung eines derartigen Bagatellvorbehalts. Dem Grundgesetz selbst lässt sich ein solcher Vorbehalt jedenfalls nicht entnehmen. Auch führte die Anerkennung eines solchen nicht dazu, dass das Vorliegen eines Eingriffs trennschärfer beurteilt werden könnte, denn einer Einordnung als Bagatelleingriff liegt zwangsläufig eine Wertung zugrunde, die – bei allem Bemühen um Objektivität – immer auch mit einem gewissen Maß an Subjektivität und einer damit einhergehenden Rechtsunsicherheit verbunden ist539. Des Weiteren lässt sich die Annahme eines Bagatellvorbehalts kaum mit der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Einklang bringen, wonach es unter den Bedingungen der elektronischen Datenverarbeitung kein schlechthin belangloses personenbezogenes Datum mehr gibt540. Abschließend ist festzustellen, dass auch gar kein Bedürfnis für eine derartige Eingrenzung des Eingriffsbegriffs besteht. Denn die bei der Frage nach dem Überschreiten der Bagatellschwelle anzustellenden Überlegungen können allesamt auch im Falle der Annahme eines Eingriffs Eingang in die verfassungsrechtliche Beurteilung der staatlichen Maßnahme finden. Da es sich der Sache nach um Überlegungen handelt, die die Eingriffsintensität betreffen, sind sie im Rahmen der, bei der Frage nach der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs vorzunehmenden, Verhältnismäßigkeitsprüfung ohnehin zu berücksichtigen. Mithin ist die Annahme eines Bagatellvorbehalts abzulehnen und das Vorliegen eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung unabhängig davon zu beurteilen, ob die staatliche Maßnahme bereits eine gewisse Bagatellgrenze überschritten hat541. c) Grundrechtsverzicht Ein Grundrechtseingriff scheidet aus, wenn eine Maßnahme mit zulässigem Einverständnis des Betroffenen erfolgt542. Auch vor diesem Hintergrund könnte ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung möglicherweise abzulehnen sein. Allerdings ist die Zulässigkeit bzw. Rechtsfolge eines Grundrechtsverzichts nicht unproblematisch543. Die Beantwortung der Frage der Dispositionsbefugnis des

539 An der Praktikabilität zweifeln auch Kube, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, § 148 Rn. 81 und Dreier, in: Dreier, GG I, Art. 2 I Rn. 87. 540 BVerfGE 65, 1, 45; 115, 320, 350; 118, 168, 185; 120, 378, 398 f. 541 Zu den Argumenten die selbst bei Annahme eines Bagatellvorbehalts für das Vorliegen eines Eingriffs sprechen siehe Schieder, NVwZ 2004, 778, 780 f. 542 Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 162; vgl. auch Merten, in: Merten/Papier, HdbGR III, § 73 Rn. 16 ff.; Schoch, Jura 2008, 352, 356 f. 543 Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 152 ff.

A. Betroffene Grundrechte

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Einzelnen hinsichtlich seiner Grundrechtsberechtigung544 könnte dahinstehen, wenn eine wirksame Einwilligung schon aus anderen Gründen ausscheidet. Dies könnte bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung der Fall sein. Voraussetzung eines zulässigen Grundrechtsverzichts ist nämlich jedenfalls, dass er deutlich erkennbar und freiwillig geleistet wird545. Der Betroffene muss zudem wissen, in was er einwilligt546. Eine wirksame Einwilligung in einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung setzt daher voraus, dass der Betroffene nicht nur Kenntnis von der Erfassung seiner Daten hat, sondern auch über den Zweck der Erhebung, die Verarbeitung und die Nutzung informiert wird547. Aus den genannten Gründen scheidet jedenfalls eine generellere Einwilligung in Datenerhebungen anlässlich der Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr aus548. Die bloße Teilnahme am Straßenverkehr erfüllt nämlich nicht die Anforderungen an einen deutlich erkennbaren Grundrechtsverzicht. Überdies wäre ein solcher genereller Verzicht mangels ausreichender Kenntnis über die konkret stattfindenden Datenerhebungen sowie über ihren Zweck, die weitere Verarbeitung und die Nutzung der erhobenen Daten auch nicht zulässig549. In Betracht kommt daher allenfalls eine Einwilligung im Hinblick auf eine konkrete Datenerhebung550. Insoweit scheidet eine Einwilligung aber jedenfalls aus, soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht offen erfolgt, weil der Betroffene dann mangels Kenntnis der Maßnahme in diese auch nicht einwilligen kann. Eine Einwilligung kommt daher allenfalls bei einer offenen Durchführung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Betracht. Fraglich ist insoweit allerdings schon, unter welchen Voraussetzungen man überhaupt von einem offenen Einsatz sprechen kann. Ein AKLS ist – jedenfalls aus einem fahrendem Fahrzeug heraus – optisch nicht von üblichen Geräten zur Geschwindigkeitsmessung zu unterscheiden. Selbst wenn das AKLS so positioniert wird, dass es von den Fahrern oder anderen Insassen der erfassten Fahrzeuge bemerkt werden kann, ist 544 Siehe hierzu Bleckmann, JZ 1988, 57, 58 f.; allgemein zur Zulässigkeit eines Grundrechtsverzichts siehe Stern, in: Stern, Staatsrecht III/2, S. 913; Merten, in: Merten/Papier, HdbGR III, § 73 Rn. 16 ff.; Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 152 ff. 545 Stern, in: Stern, Staatsrecht III/2, S. 913 f.; Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 157. 546 Merten, in: Merten/Papier, HdbGR III, § 73 Rn. 16 ff.; Rudolf, in: Merten/Papier, HdbGR IV, § 90 Rn. 66. 547 Rudolf, in: Merten/Papier, HdbGR IV, § 90 Rn. 66. 548 Vgl. VGH Baden-Württemberg, ESVGH 54, 34, 39; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1238 (jeweils zur Videoüberwachung öffentlicher Räume). 549 Vgl. Arzt, SVR 2004, 321, 324. 550 Eine solche kommt regelmäßig aber allenfalls durch den Fahrer bzw. die übrigen Insassen des Fahrzeugs in Betracht. Da der Halter eine andere Person sein kann, kann selbst im Falle einer wirksamen Einwilligung der Insassen ein Eingriff in das Grundrecht des Halters gegeben sein.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

daher zweifelhaft, ob man von einem offenen Einsatz sprechen kann. Denn die Betroffenen, die nicht wissen ob sie eine Geschwindigkeitsmessanlage oder ein AKLS passieren, können nicht sicher erkennen ob und falls ja, welche Daten zu welchem Zweck erfasst werden. Die Frage ob in einem solchen Fall überhaupt eine offene Datenerhebung vorliegt, könnte allerdings dahinstehen, wenn selbst bei unzweifelhaft offener Durchführung kein zulässiger Grundrechtsverzicht anzunehmen wäre. Von einer derartig unzweifelhaft offenen Durchführung kann etwa gesprochen werden, wenn die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durch Hinweisschilder oder öffentliche Verlautbarung hinreichend angekündigt wird. Auch in einer solchen Konstellation sprechen die besseren Argumente aber gegen die Annahme einer wirksamen Einwilligung. Denn ein ausdrückliches und damit deutlich erkennbares Einverständnis liegt auch in einer derartigen Konstellation nicht vor. Selbst wenn man die Ansicht vertritt, ein Verzicht könne auch konkludent erfolgen551, so führt dies nicht zu der Annahme eines wirksamen Grundrechtsverzichts. Denn der Benutzung eines Straßenabschnitts in Kenntnis der dort stattfindenden automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung kann nicht der eindeutige Erklärungsinhalt entnommen werden, auf sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung verzichten zu wollen552. Oftmals besteht schlichtweg eine faktische Notwendigkeit dazu, eine gewisse Fahrstrecke zu nutzen553, etwa weil es sich um die einzige oder die verkehrsgünstigste Wegstrecke handelt oder weil – etwa auf Autobahnen zwischen Ausfahrten554 – gar keine Möglichkeit besteht, einer angekündigten Kontrollstelle auszuweichen. Das bloße Benutzen eines Straßenabschnitts in Kenntnis der dort stattfindenden automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung stellt somit keinen deutlich erkennbaren freiwilligen Verzicht auf den durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährten Grundrechtsschutz dar. Da in keiner der beschriebenen Konstellationen ein auf einen Grundrechtsverzicht gerichteter Wille angenommen werden kann, muss auf die Frage ob bzw. inwieweit ein solcher Grundrechtsverzicht überhaupt zulässig ist555, nicht eingegangen werden. Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung kann daher jedenfalls nicht unter Verweis auf einen wirksamen Grundrechtsverzicht abgelehnt werden. 551

So wohl VGH Baden-Württemberg, ESVGH 54, 34, 39. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.2.2007 – Az. 1 BvR 2368/06, juris, Rz. 40; VGH BadenWürttemberg, ESVGH 54, 34, 39 (jeweils zur Videoüberwachung öffentlicher Räume). 553 In diesem Sinne auch Hasse, ThürVBl. 2000, 169, 171 f.; Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 201, 207; Büllesfeld, Videoüberwachung, S. 148; VGH Baden-Württemberg, ESVGH 54, 34, 39 (jeweils zur Notwendigkeit der Benutzung videoüberwachter öffentlicher Räume). 554 Auf die dort fehlende Möglichkeit zum Wenden verweist Albrecht, SVR 2009, 161, 162 (zur Geschwindigkeitsüberwachung mittels Section Control). 555 Siehe hierzu Bleckmann, JZ 1988, 57, 58 f.; allgemein zur Zulässigkeit eines Grundrechtsverzichts siehe Stern, in: Stern, Staatsrecht III/2, S. 913; Merten, in: Merten/Papier, HdbGR III, § 73 Rn. 16 ff.; Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 152 ff. 552

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d) Gesamtbetrachtung des Bundesverfassungsgerichts Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung scheidet weder infolge einer Duldungsverpflichtung, noch aufgrund eines Bagatellvorbehalts oder eines wirksamen Grundrechtsverzicht aus. Es stellt sich mithin die Frage, inwieweit die im Rahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung stattfindenen (technischen) Abläufe einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen. Die bei einem AKLS-Einsatz erfassten Kennzeichen werden automatisiert mit einem bestimmten Abgleichsdatenbestand abgeglichen, wobei nur die vom System als Treffer erkannten Kennzeichen eine Treffermeldung und eine sich daran anschließende, manuelle Überprüfung durch einen Polizeibeamten auslösen, welche wiederum nur bei tatsächlicher Übereinstimmung zu einer (längerfristigen) Speicherung der erfassten Daten führt. Der ursprünglich erfasste Datenbestand – aller erfassten Kennzeichen – wird also zunächst automatisiert – auf Treffer – und sodann noch einmal manuell – auf Echttreffer – reduziert. Bei der Erfassung eines größeren Datenbestandes, die letztlich nur Mittel zum Zweck für eine weitere Verkleinerung der Treffermenge ist, beurteilt das Bundesverfassungsgericht die Eingriffsqualität der Erfassung anhand einer wertenden Gesamtbetrachtung556. Ein Eingriff liegt nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung vor, soweit die Informationserhebung die Informationen für die Behörden verfügbar macht und die Basis für einen nachfolgenden Abgleich mit Suchkriterien bildet557. Maßgeblich dafür sei, ob sich bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet hat, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist558. Dagegen sollen Datenerfassungen keinen Gefährdungstatbestand – und damit keinen Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung – begründen, soweit Daten unmittelbar nach der Erfassung technisch wieder spurenlos, anonym und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, ausgesondert werden559. Das Bundesverfassungsgericht geht in diesem Fall nämlich davon aus, dass die Erfassung im Hinblick auf die derart ausgesonderten Daten ohne Erkenntnisinteresse für die Behörden erfolgt560. 556

BVerfGE 115, 320, 343. BVerfGE 100, 313, 366 i.V.m. 337 und 380; 115, 320, 343; 120, 378, 398. 558 BVerfGE 115, 320, 343; 120, 378, 398. 559 BVerfGE 100, 313, 366; 107, 299, 328; 115, 320, 343; 120, 378, 399. 560 Das Kriterium des mangelnden Erkenntnisinteresses findet ausdrückliche Erwähnung in BVerfGE 107, 299, 328 und BVerfGE 115, 320, 343 und liegt auch der Ablehnung des Eingriffs 557

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Bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung können drei Sachverhaltskonstellationen unterschieden werden: Echttreffer-Fälle561, Nichttreffer-Fälle562 und Fehltreffer-Fälle563. In welchen dieser Konstellationen ein Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung vorliegt, muss unter Rückgriff auf die soeben dargestellten Überlegungen jeweils getrennt beurteilt werden. Dabei muss durch eine detaillierte Auseinandersetzung mit den einzelnen technischen Vorgängen dem Umstand Rechnung getragen werden, dass in der aktuellen Diskussion um die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung den technischen Detailfragen immer mehr Bedeutung zuteil wird564. Zu prüfen ist daher insbesondere auch, inwieweit neu vorgetragene technikbezogene Argumente möglicherweise dazu führen könnten, dass das Bundesverfassungsgericht die Eingriffsqualität der drei genannten Konstellationen heute anders beurteilen würde als in seiner Entscheidung vom 11. März 2008565. aa) Nichttreffer Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts wird nicht in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen, wenn der Abgleich mit dem Fahndungsbestand unverzüglich vorgenommen wird und negativ ausfällt sowie zusätzlich rechtlich und technisch gesichert ist, dass die Daten anonym bleiben und sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden566. Aus diesen Ausführungen folgt nicht, dass im Nichttreffer-Fall ein Eingriff stets ausscheidet. Das ist vielmehr nur dann der Fall, wenn neben dem negativen Abgleich (Nichttreffer-Fall) kumulativ die weiteren genannten Voraussetzungen vorliegen. Konkret ist also zusätzlich erforderlich, dass der Abgleich unverzüglich nach der Erfassung erfolgt und rechtlich und technisch sichergestellt ist, dass die Daten anonym bleiben und sofort und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden. Insoweit konkretisiert das Bundesverfassungsgericht also in BVerfGE 100, 313, 366 zugrunde, denn ein Interesse an einem Abgleich der (mit-)erfassten rein innerdeutschen Kommunikation bestand gerade nicht, siehe BVerfGE 100, 313, 337, 366. 561 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 7. 562 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 4. 563 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 6. 564 Bezeichnend hierfür ist etwa die detaillierte Auseinandersetzung mit den genauen technischen Abläufen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris; das Vorbringen technikbezogener Argumente als rechtliches Angriffsmittel gegen staatliche Überwachungsmaßnahmen ist indes nicht neu, vgl. Kammerer, KrimJ 2008, 257, 264, 266 (zur Erschütterung der Beweiskraft polizeilicher Bildaufnahmen durch Sachverständige). 565 BVerfGE 120, 378. 566 BVerfGE 120, 378, 399; ebenso BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 27.

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die Anforderungen, die technisch und rechtlich zu erfüllen sind, um einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auszuschließen567. Da nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ein Eingriff im NichttrefferFall also nicht automatisch ausgeschlossen werden kann, soll im Folgenden genauer untersucht werden, ob die derzeitige Technik der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung568 sicherstellt, dass im Nichttreffer-Fall kein Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gegeben ist. Dafür fordert das Bundesverfassungsgericht zunächst, dass der Abgleich mit dem Fahndungsbestand unverzüglich erfolgt. Bei der zum Einsatz kommenden Technik erfolgt der Abgleich unmittelbar nach der für diesen erforderlichen Erkennung und Umwandlung des Kennzeichens in eine für den Computer verarbeitbare Form. Das Verfahren läuft automatisch ab und nimmt nur so viel Zeit in Anspruch, wie aus technischen Gründen benötigt wird, wobei zwischen Erfassung und Abgleich lediglich eine Zeitspanne von weniger als einer Sekunde liegt569. Ein unverzüglicher Abgleich im Sinne des Bundesverfassungsgerichts liegt damit vor570. Des Weiteren müsste technisch sichergestellt sein, dass die Daten anonym bleiben und sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden. Im Falle einer automatisierten Verarbeitung bleiben die erfassten Daten bis zu dem Zeitpunkt anonym, bis zu dem diese für die Behörden verfügbar sind571. Bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sind die Daten daher jedenfalls bis zu dem Zeitpunkt, in dem eine Treffermeldung erfolgt, nicht verfügbar572. Zwar wird bereits im Zeitpunkt der Erfassung eine Bildaufnahme des Fahrzeuges hergestellt, auf der das Kennzeichen und gegebenenfalls weitere Informationen sichtbar sind573. Die auf diesem Bild enthaltenen Informationen stehen der Behörde allerdings nicht zur Verfügung574. Denn dieses Bild wird automatisiert durch das AKLS ausgewertet und das Ergebnis dann im Arbeitsspeicher des Rechners, auf dem sich die Abgleichdatei befindet, abgeglichen. Das Bild selbst oder das erkannte 567 So auch Roßnagel, NJW 2008, 2547, 2548, der darauf hinweist, dass die Feststellung des BVerfG nicht als Zustandsbeschreibung, sondern als Vorgabe für die Technik- und Rechtsgestaltung zu verstehen sei. 568 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 569 Vgl. BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 72. 570 So i.E. auch BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 28. 571 Vgl. BVerfGE 100, 313, 366; 107, 299, 328. 572 So auch BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 28. 573 In Abhängigkeit von der eingesetzten Kameratechnik, dem Kamerastandort und den äußeren Einflüssen kann das erfasste Bild unterschiedlich viele Informationen enthalten; siehe hierzu Teil 1 B. II. 1. 574 So auch BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 28; insofern kann an dieser Stelle auch dahinstehen, welche konkreten Informationen das Bild enthält, denn keine der auf dem Bild enthaltenen Informationen ist für die Behörde verfügbar.

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Kennzeichen werden dabei zu keinem Zeitpunkt von einer natürlichen Person wahrgenommen. Auch eine Verfügbarmachung mittels Speicherung des Bildes oder des Kennzeichens erfolgt nicht575. Die umgewandelte Buchstaben- und Ziffernfolge sowie das Bild des Fahrzeugs werden lediglich für die Dauer des Abgleichs im flüchtigen Arbeitsspeicher des Rechners zwischengespeichert576. Mangels Zugriffsmöglichkeit auf die derart flüchtig zwischengespeicherten Daten liegt gerade keine Verfügbarkeit der Daten vor. Darüber hinaus handelt es sich bei dem Zwischenspeichern im Arbeitsspeicher um einen technisch notwendigen Vorgang, ohne den ein Abgleich gar nicht möglich wäre. Insofern könnte man diese Art der Zwischenspeicherung auch als lediglich technikbedingtes Zwischenspeichern bezeichnen, für welches hinsichtlich der Eingriffsqualität dasselbe gelten muss wie für eine „allein technikbedingt[e]“ Miterfassung von Daten577. Als weitere Voraussetzung für die Ablehnung eines Eingriffs verlangt das Bundesverfassungsgericht die sofortige Löschung der erfassten Daten. Die lediglich zwischengespeicherten Daten werden nach dem Abgleich im laufenden Betrieb entweder durch einen Grauwert oder durch neue Daten überschrieben. Nicht durch neue Daten überschriebene Speicherinhalte gehen spätestens mit einer Unterbrechung der Stromversorgung – also mit Beendigung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung – verloren. Infolge der Überschreibung der Daten können diese nicht mehr gelesen werden, so dass die Überschreibung einer Löschung gleichsteht578. Eine sofortige Löschung liegt daher jedenfalls bei einer nach dem Abgleich stattfindenden Überschreibung mit einem Grauwert vor. Hinterfragen könnte man das Vorliegen einer sofortigen Löschung jedoch in den Fällen, in denen die erfassten Daten erst nach einer Überschreibung durch neue Daten nicht mehr lesbar sind. Nur in einem solchen Fall kann es auch dazu kommen, dass eine Löschung erst durch Unterbrechung der Stromversorgung erfolgt. Sofern das Überschreiben der erfassten Daten nämlich von der Erfassung neuer Daten abhängt, könnte man argumentieren, dass der Zeitpunkt der Löschung von dem verfügbaren Speicherplatz und dem Verkehrsaufkommen abhängt, mithin also nicht stets eine „sofortige“ Löschung im Sinne einer Löschung „ohne jedes Zögern“ gegeben ist. Je mehr Speicherplatz nämlich im Arbeitsspeicher für die Zwischenspeicherung erfasster Kennzeichen reserviert ist, desto mehr Kennzeichen können zwischengespeichert werden, bis die freie Speicherkapazität erschöpft ist und daher ein Überschreiben der bisherigen Daten erforderlich wird. Je mehr Kennzeichen aber erfasst werden müssen, bis vorhandene Daten überschrieben werden, desto länger werden die einzelnen Daten zwischengespeichert und dementsprechend – im strengen 575

So i.E. auch BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 28; BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 72 (keine Speicherung des Bildes durch die Kamera). 576 Schüler, Polizei, Verkehr + Technik 2007, 113, 113 f.; BVerfGE 120, 378, 390. 577 Vgl. BVerfGE 100, 313, 366. 578 BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 72.

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Sinne – nicht sofort gelöscht. Auch hängt die Dauer der Zwischenspeicherung bei einer Löschung durch Überschreiben mit neuen Daten von der Frequenz der Erfassung neuer Daten ab. Werden infolge geringen Verkehrsaufkommens – etwa in der Nacht – weniger Kennzeichen erfasst, so müssen weniger Daten zwischengespeichert und dementsprechend weniger häufig vorhandene Daten überschrieben werden. Auch dies führt zu einer längeren Verweildauer der einzelnen Datenbestände im Arbeitsspeicher und dazu, dass mitunter keine sofortige Löschung im strengen Sinne erfolgt. In beiden Fällen könnte gegen die Annahme einer sofortigen Löschung angeführt werden, dass die Zwischenspeicherung tatsächlich länger dauert, als dies für den Abgleich erforderlich ist. Dennoch erscheint es fragwürdig, unter Berufung auf diese Argumentation das Vorliegen einer sofortigen Löschung zu verneinen. Denn ein derart wörtliches Verständnis der vom Bundesverfassungsgericht formulierten Anforderung ginge zu weit. Maßgeblich für den, einen Eingriff auslösenden, Gefährdungstatbestand ist nach dem Bundesverfassungsgericht nämlich, inwieweit ein Erkenntnisinteresse des Staates an den zwischengespeicherten Daten besteht579. Die Behörden haben bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung aber weder die technische Möglichkeit, noch die Absicht, auf die zwischengespeicherten Daten verwertbar zuzugreifen. Ein Erkenntnisinteresse des Staates im Hinblick auf die derart zwischengespeicherten Daten besteht also gerade nicht. Auch führt allein die Tatsache, dass eine (Zwischen-)Speicherung länger dauert, als dies für einen Abgleich erforderlich ist, nach dem Bundesverfassungsgericht nicht zwangsläufig zu der Annahme eines Eingriffs. So hat das Bundesverfassungsgericht in seiner sog. Rasterfahndungsentscheidung einen Eingriff nur hinsichtlich der (zunächst etwa 11.000) Personen angenommen, deren Daten nach einem ersten Abgleich noch Gegenstand weiterer Maßnahmen, insbesondere weiterer Datenabgleiche, werden sollten580. Würde eine (Zwischen-)Speicherung über eine längere als die für den Abgleich erforderliche Zeitdauer hinaus stets einen Eingriff bedeuten, hätte das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung einen Eingriff aber nicht nur hinsichtlich dieser Personen, sondern hinsichtlich aller (ca. 5,2 Millionen)581 Personen annehmen müssen, deren Daten dem Landeskriminalamt zum Zwecke des Abgleichs übermittelt worden waren. Diese Daten wurden nämlich ebenfalls länger gespeichert, als für den Abgleich erforderlich war582. Das Bundesverfassungsgericht hat sich jedoch nicht veranlasst gesehen, einen Eingriff schon 579

BVerfGE 107, 299, 328; 115, 320, 343. BVerfGE 115, 320, 343 f. 581 BVerfGE 115, 320, 329. 582 Dem Urteil lässt sich entnehmen, dass die durch den Abgleich durch das Landeskriminalamt gewonnenen Daten am 5. Oktober 2001 an das Bundeskriminalamt für weitere Abgleiche übermittelt wurden, die Löschung sämtlicher nicht übermittelter Daten jedoch bis zum 10. Dezember 2001 dauerte, BVerfGE 115, 320, 329 f. Da der Abgleich denknotwendig vor der Übermittlung stattgefunden haben muss, erfolgte die Löschung also – zumindest hinsichtlich eines Teils der Daten – erst mehr als zwei Monate nach dem Abgleich. 580

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im Hinblick auf diese erfassten Daten festzustellen, obwohl die Daten erstens nicht lediglich im Arbeitsspeicher und zweitens um ein Vielfaches länger (zwischen-) gespeichert wurden583 als bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Allein die Tatsache, dass sich die Daten also gegebenenfalls auch noch nach dem Abgleich für eine kurze Zeit im Arbeitsspeicher befinden, kann die Annahme eines Eingriffs unter Verweis auf eine nicht sofortige Löschung daher nicht rechtfertigen. Vielmehr spricht das fehlende Erkenntnisinteresses des Staates dafür, dennoch davon auszugehen, dass eine sofortige Löschung im Sinne des Bundesverfassungsgerichts gegeben ist. Damit liegt in allen denkbaren Konstellationen des Überschreibens der Daten eine sofortige Löschung im Sinne der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor584. Zuletzt stellt sich die Frage, inwieweit die im Nichttreffer-Fall erfassten Daten auch spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden. Jedenfalls ab dem Zeitpunkt der Überschreibung der Daten im Arbeitsspeicher bzw. ihrem Verlust infolge der Unterbrechung der Stromversorgung sind diese weder ablesbar585 noch wiederherstellbar586 und können daher keinen Personenbezug mehr vermitteln. Eine (nachträgliche) Herstellung eines Personenbezuges wäre allenfalls dann möglich, wenn über den Abgleich eine TransaktionsLog-Datei erstellt würde, wovon jedoch nicht auszugehen ist587. Sollte dies anders sein, so wäre ein Eingriff jedenfalls abzulehnen, soweit technisch sichergestellt ist, dass eine solche Transaktions-Log-Datei ebenfalls nur vorübergehend und ohne eine Zugriffsmöglichkeit auf selbige (zwischen-)gespeichert wird. Unter diesen Voraussetzungen kann nämlich im Rahmen der für die Frage des Vorliegens eines Eingriffs vorzunehmenden Gesamtbetrachtung mit Blick auf das durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmte Erkenntnisinteresse der Behörde588 nichts anderes gelten als für das Zwischenspeichern der erfassten Daten im Arbeitsspeicher. Vorbehaltlich der soeben genannten Einschränkung werden die im Nichttreffer-Fall erfassten Daten also auch spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht. Im Ergebnis liegt daher in den Nichttreffer-Fällen – auch bei Berücksichtigung der neuerdings vorgebrachten technikbezogenen Gegenargumente – kein Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung vor589.

583 584 585 586 587 588 589

Siehe Fn. 582. So i.E. auch BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 28. BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 72. Vgl. BVerfGE 120, 378, 386. BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 72. BVerfGE 115, 320, 343. So i.E. auch BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 28.

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bb) Echttreffer Einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nimmt das Bundeverfassungsgericht an, wenn ein erfasstes Kennzeichen im Speicher festgehalten wird und gegebenenfalls Grundlage weiterer Maßnahmen werden kann590. Denn ab diesem Zeitpunkt stehe das erfasste Kennzeichen zur Auswertung durch staatliche Stellen zur Verfügung und es beginne die spezifische Persönlichkeitsgefährdung für Verhaltensfreiheit und Privatheit, die den Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung auslöse591. Eine solche Speicherung, die gegebenenfalls zu weiteren polizeilichen Maßnahmen führt, erfolgt im Echttreffer-Fall. Denn stimmt das erfasste mit einem in der Abgleichdatei gespeicherten Kennzeichen überein und ist die Fahndung noch aktuell, speichert der zuständige Polizeibeamte den Vorgang bzw. die Daten endgültig und kann weitere polizeiliche Maßnahmen, zum Beispiel das Anhalten des Fahrzeugs, veranlassen. Im Echttreffer-Fall ist daher ein Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gegeben. Zu beachten ist dabei, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht erst die Speicherung der Daten in das Recht auf informationelle eingreift, sondern bereits die zur Speicherung und Auswertung vorgenommene Erfassung des Kennzeichens592. Bereits diese mache Daten personenbezogen für die Behörden verfügbar, welche eine Basis für mögliche weitere Maßnahmen bilden könnten593. Soweit im Rahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zusätzliche Informationen gespeichert werden, etwa Daten über den Standort oder die Fahrtrichtung des Kraftfahrzeugs, ist mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung eine Erweiterung des Eingriffs – nicht jedoch ein zusätzlicher Eingriff – anzunehmen594. Wenn die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Gewinnung weiterer Informationen genutzt wird, etwa für Bewegungsbilder einer Person, wird der Eingriff vertieft595.

590 591 592 593 594 595

BVerfGE 120, 378, 399. BVerfGE 120, 378, 399 f. BVerfGE 120, 378, 400. BVerfGE 120, 378, 400 f. BVerfGE 120, 378, 401. BVerfGE 120, 378, 401.

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cc) Fehltreffer Fraglich ist, ob im Falle eines Fehltreffers596 ein Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung anzunehmen ist. Dies ist in der Literatur und der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung597 umstritten und bedarf daher einer genaueren Prüfung. (1) „Treffer“-Begriff des Bundesverfassungsgerichts Das Bundesverfassungsgericht hat sich nicht explizit zur Eingriffsqualität von Fehltreffern geäußert. In seiner Entscheidung differenziert das Gericht lediglich zwischen „Nichttreffern“598 und „Treffern“ und bejaht die Eingriffsqualität für letztere599. Daher stellt sich die Frage, ob der verwendete Begriff der „Treffer“ nach Vorstellung des Bundesverfassungsgerichts beide Treffer-Varianten – also auch Fehltreffer – beinhalten sollte oder nicht. Dafür spricht zunächst die durch das Gericht vorgenommene Beschreibung eines Trefferfalls. Nach der Definition des Gerichts liegt ein „Trefferfall“ nämlich dann vor, wenn „das Kraftfahrzeugkennzeichen im Fahndungsbestand aufgefunden wird“600. Auch im Falle eines Fehltreffers liegt ein solches Auffinden vor, denn auch im Fehltreffer-Fall liegt eine Übereinstimmung zwischen dem – wenn auch möglicherweise falsch – erkannten Kennzeichen und einem in der Abgleichdatei hinterlegten Kennzeichen vor. Des Weiteren stellt das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit der Annahme eines Eingriffs darauf ab, dass „ein erfasstes Kennzeichen im Speicher festgehalten wird und gegebenenfalls Grundlage weiterer Maßnahmen werden kann“601. Dies trifft auch auf Fehltreffer zu. Nach positivem Abgleich mit der Abgleichdatei findet nämlich auch im Fehltreffer-Fall eine Speicherung und Anzeige des Vorgangs auf dem Rechner, auf dem sich die Abgleichdatei befindet, statt. Eine (manuelle) Löschung dieser Daten erfolgt erst nach einer visuellen Überprüfung durch einen Polizeibeamten602. Bis zu diesem Zeitpunkt können die Daten damit gegebenenfalls genauso Grundlage weiterer Maßnahmen werden, wie die Daten von Echttreffern. Es spricht daher viel dafür, dass das Bundesverfassungsgericht unter dem Begriff der „Treffer“ auch Fehltreffer versteht.

596

Siehe hierzu Teil 1 B. II. 6. Bejahend: BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 75 ff.; VG München, Urt. v. 23.9.2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris, Rz. 22; verneinend: BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29. 598 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 4. 599 BVerfGE 120, 378, 399. 600 BVerfGE 120, 378, 399. 601 BVerfGE 120, 378, 399. 602 Hierauf weist auch BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29 hin. 597

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(2) Argumente gegen die Eingriffsqualität Das Bundesverwaltungsgericht sowie Teile der Literatur lehnen das Vorliegen eines Eingriffs bei Fehltreffern allerdings ab603. Angeführt wird dafür zunächst, dass der visuelle Abgleich durch einen Polizeibeamten letztlich nur das wiederhole, was zuvor bereits automatisch abgelaufen sei und daher kein qualitativer Unterschied zwischen dem ersten und dem zweiten Abgleich bestehe604. Ferner sei die erneute Überprüfung lediglich Teil eines bereits in Gang gesetzten Abgleichsvorgangs, durch welche jedoch weder neue Daten erhoben, noch die erfassten Daten umgewandelt oder aufgeschlüsselt würden605. Die Situation sei damit vergleichbar, dass ein am Straßenrand stehender Polizeibeamter zur Fahndung nach einem einzelnen Kennzeichen, welches er sich gemerkt hat, einen Blick auf alle vorbeifahrenden Kennzeichen wirft606. Auch im Zeitpunkt der Überprüfung handele es sich um ein anonymes Datum, da lediglich die Übereinstimmung einer abstrakten Buchstaben-Ziffern-Folge geprüft werde, ohne dass dabei eine weitergehende Individualisierung in Form einer Zuordnung zu Halter- oder Fahndungsdaten erfolge607. Insofern sei der Vorgang sachlich mit der Konstellation einer optischen Kenntnisnahme einer Liste mit unbekannten Telefon- oder Kreditkartennummern vergleichbar, für die das Bundesverfassungsgericht die Eingriffsqualität verneint habe608. Zuletzt wird angeführt, dass die Überprüfung ausschließlich dazu diene, sicherzustellen, dass kein Fehltreffer gespeichert werde und die Daten eines falschen Betroffenen dem Risiko einer Deanonymisierung ausgesetzt würden609. Insofern wende die manuelle Überprüfung unberechtigte Folgemaßnahmen gerade ab und verstärke daher sogar den Grundrechtsschutz der Betroffenen610. (3) Stellungnahme Dafür, dass man das Vorliegen eines Eingriffs im Fehltreffer-Fall berechtigterweise hinterfragen kann, spricht möglicherweise die vom Bundesverfassungsgericht 603 BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29; Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100 f.; Kenzel, Dissertation, S. 197 ff.; diesem Verständnis wohl folgend Landtag Brandenburg, Drs. 5/4163, S. 3. 604 Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100. 605 Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 29. 606 BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29; Kenzel, Dissertation, S. 197. 607 BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29; Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100. 608 Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100 unter Verweis auf BVerfG, Beschl. v. 17.2.2009 – Az. 2 BvR 1372/07, 2 BvR 1742/07, juris. 609 BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29; Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100. 610 Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100.

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– im Anschluss an die (bereits dargestellte611) Beschreibung des Trefferfalls – gegebene Begründung für die Annahme eines Eingriffs im Trefferfall. Ein Eingriff sei zu bejahen, weil das erfasste Kennzeichen im Trefferfall zur Auswertung durch staatliche Stellen zur Verfügung stehe und die spezifische Persönlichkeitsgefährdung für Verhaltensfreiheit und Privatheit beginne, die den Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung auslöse612. Insofern liegt der Bejahung der Eingriffsqualität – entsprechend der bisherigen Rechtsprechung613 – eine wertende Gesamtbetrachtung zugrunde. Die Eingriffsqualität von Fehltreffern könnte daher abzulehnen sein, wenn eine solche, wertende Gesamtbetrachtung zu dem Ergebnis käme, dass trotz der mit einem Echttreffer vergleichbaren Umstände614 im Fehltreffer-Fall keine vergleichbare Persönlichkeitsgefährdung besteht615. Im Rahmen der vorzunehmenden wertenden Gesamtbetrachtung sind dabei die soeben dargestellten Argumente des Bundesverwaltungsgerichts und der Literatur zu berücksichtigen. Letztlich beinhalten sie nämlich allesamt die Einschätzung, im Fehltreffer-Fall liege keine qualitativ im Eingriffsbereich liegende spezifische Persönlichkeitsgefährdung vor616. Das vermeintlich stärkste Argument gegen die Annahme eines Eingriffs ist, dass der manuelle Abgleich dazu dient, zu vermeiden, dass Fehltreffer längerfristig gespeichert und Grundlage weiterer Folgemaßnahmen werden617. Denn insofern wird der Grundrechtsschutz der Betroffenen durch die manuelle Überprüfung tatsächlich verstärkt618. Es mutet merkwürdig an, dass ein staatliches Handeln, welches unnötige Grundrechtseingriffe verhindert, scheinbar gerade zur Bejahung eines Eingriffs führen soll. Das gilt umso mehr, als bei heimlichen Überwachungsmaßnahmen – quasi spiegelbildlich – anerkannt ist, dass eine nachträgliche Benachrichtigung des Betroffenen dann entfallen kann, wenn sie zu einer Vertiefung des durch die Überwachung erfolgten Grundrechtseingriffs führen würde619. Warum das Unterlassen einer eingriffsintensivierenden Maßnahme zulässig sein soll, die Vornahme einer den Grundrechtsschutz verstärkenden Maßnahme jedoch nicht, überzeugt nicht ohne Weiteres.

611

Siehe Teil 2 A. II. 2. d) cc) (1). BVerfGE 120, 378, 399 f. 613 Siehe hierzu Teil 2 A. II. 2. d). 614 In beiden Fällen wird das Kennzeichen im Abgleichsdatenbestand aufgefunden, im Speicher festgehalten und kann dadurch gegebenenfalls zur Grundlage weiterer Maßnahmen werden. 615 So i.E. BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29. 616 So besonders prägnant BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29. 617 BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29; Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100. 618 So zutreffend Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100. 619 Vgl. BVerfGE 109, 279, 365; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 344. 612

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Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung betont, dass auch die Erfassung eines größeren Datenbestandes, die letztlich nur Mittel zum Zweck für eine weitere Verkleinerung der Treffermenge ist, einen Eingriff darstellen kann620. Insoweit nimmt das Bundesverfassungsgericht gerade nicht an, dass die Verkleinerung einer Treffermenge infolge des Aussonderns von Nichttreffern – oder eben Fehltreffern –, die sich aus Sicht der Personen, deren Daten ausgesondert werden, regelmäßig als grundrechtsschützende Maßnahme darstellt, per se dazu führt, die Eingriffsqualität der Erfassung der später ausgesonderten Daten zu verneinen. Auch in solchen Fällen kommt es nach dem Bundesverfassungsgericht allein darauf an, ob sich bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet hat, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist621. Das kann aber auch dann der Fall sein, wenn die Daten – wie beim Feststellen eines Fehltreffers – letztlich ausgesondert werden. Entscheidend ist, ob die der Aussonderung zeitlich vorgelagerten Umstände dazu führen, dass der Gesamtvorgang als eine qualitativ im Eingriffsbereich liegende Persönlichkeitsgefährdung zu beurteilen ist. In dieser Hinsicht können die in der Literatur vorgebrachten Argumente gegen die Annahme einer derartigen Persönlichkeitsgefährdung nicht überzeugen. Sofern angeführt wird, der visuelle Abgleich durch einen Polizeibeamten sei lediglich Teil eines bereits in Gang gesetzten Abgleichsvorgangs622 bzw. wiederhole nur den zuvor automatisch erfolgten Vorgang und begründe daher keinen qualitativen Unterschied623, so ist dem nur teilweise zuzustimmen. Richtig ist, dass die Abgleichsvorgänge insoweit übereinstimmen, als ihnen dieselbe Abgleichdatei zugrunde liegt. Bezogen auf den Datenbestand mit dem abgeglichen wird, liegt daher tatsächlich eine bloße Wiederholung des ersten Abgleichs vor. Mithin kann man die Eingriffsqualität jedenfalls nicht damit begründen, dass der manuelle Abgleich durch den Polizeibeamten einen weiteren Abgleich – im Sinne der Rasterfahndungsentscheidung624 – darstelle625. Dennoch überzeugt das Argument der qualitativen Gleichwertigkeit des automatischen und des manuellen Abgleichs nicht. Denn gerade die Tatsache, dass der Abgleich nicht mehr automatisch erfolgt, sondern durch eine natürliche Person vorgenommen wird, stellt den entscheidenden qualitativen Unterschied dar. So hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur 620

BVerfGE 115, 320, 343. BVerfGE 115, 320, 343; 120, 378, 398. 622 Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100. 623 Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100. 624 BVerfGE 115, 320. 625 In der Rasterfahndungsentscheidung wurde die Eingriffsqualität zwar damit begründet, dass die erfassten Daten für weitere Abgleiche zur Verfügung standen, allerdings ging es um „weitergehend[e]“ Abgleiche mit anderen Datenbeständen und nicht um einen wiederholten Abgleich mit demselben Datenbestand, BVerfGE 115, 320, 343 f. 621

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Telekommunikationsüberwachung vom 14. Juli 1999 etwa festgestellt, dass für die Kenntnisnahme der erfassten Daten durch Behördenmitarbeiter die Eingriffsqualität „außer Frage“ stehe, während die dieser Kenntnisnahme vorgelagerten Arbeitsschritte einer näheren wertenden Betrachtung bedürften626. Die Annahme qualitativer Gleichwertigkeit lässt sich unter Beachtung dieser Aussagen nur schwer vertreten. Auch eine genauere Untersuchung des durch die visuelle Überprüfung konkret vermittelten Grades der Persönlichkeitsgefährdung spricht eher für die Annahme eines Eingriffs. Mit der Treffermeldung erscheint das fehlerhaft ausgelesene Kennzeichen zusammen mit der Aufnahme des erfassten Kennzeichens und weiteren Angaben627 auf dem Bildschirm des Rechners des zuständigen Polizeibeamten. Schon hierdurch ist die Möglichkeit der Herstellung eines Personenbezugs gegeben, denn schon das Betrachten des erfassten Kennzeichens durch den Polizeibeamten hebt die Anonymität des ansonsten vollständig automatisierten Vorgangs auf628. Auch wenn der Polizeibeamte den Vorgang im Anschluss unverzüglich löscht, ohne das Kennzeichen zu speichern, zu notieren oder es sich zu merken, besteht ab dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme des Kennzeichens die Möglichkeit der Herstellung eines Personenbezugs und das erfasste Kennzeichen steht damit zur Auswertung durch staatliche Stellen zur Verfügung629. Anders als von der Gegenansicht angenommen, handelt es sich im Zeitpunkt der Überprüfung also gerade nicht mehr um ein anonymes Datum630, denn auch wenn eine weitergehende Individualisierung in Form einer Zuordnung zu bestimmten Halter- oder Fahndungsdaten noch nicht erfolgt sein mag, so ist sie doch ab diesem Zeitpunkt zumindest möglich. Bereits diese Möglichkeit der Herstellung eines Personenbezugs genügt aber, um einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung annehmen zu können631. Aus diesem Grund kann auch der Verweis auf die Vergleichbarkeit mit einem am Straßenrand stehenden Polizeibeamten, der zur Fahndung nach einem einzelnen Kennzeichen, welches er sich gemerkt hat, einen Blick auf alle vorbeifahrenden Kennzeichen wirft, nicht überzeugen632. Denn gerade dieser Blick auf das Kennzeichen vorbeifahrender Fahrzeuge, mit dem das einzelne Kennzeichen bewusst wahrgenommen wird, begründet auch beim einzelnen Polizeibeamten aufgrund des dadurch herstellbaren Personenbezugs bereits einen Eingriff. Überdies ist gegen 626

BVerfGE 100, 313, 366. Siehe dazu Teil 1 B. II. 5. 628 BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 79. 629 BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 79 unter Berufung auf BVerfGE 120, 378, 400; 115, 320, 343. 630 So aber BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29 und Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100. 631 So auch BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 79. 632 A.A.: BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29; Kenzel, Dissertation, S. 197; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 30. 627

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einen derartigen Vergleich einzuwenden, dass das AKLS nicht nur nach einem einzigen Kennzeichen, sondern zeitgleich nach einer Vielzahl von Kennzeichen sucht. Insofern stellt die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht nur eine technische Erleichterung bei der Überprüfung im Einzelfall dar, sondern bietet darüber hinaus die Möglichkeit der seriellen Erfassung einer Vielzahl von Kennzeichen in kürzester Zeit633. Eine Vergleichbarkeit ist daher nicht gegeben. Fehl geht zuletzt auch der Verweis darauf, das Bundesverfassungsgericht habe in der insoweit vergleichbaren Konstellation der optischen Kenntnisnahme einer Liste mit unbekannten Telefon- oder Kreditkartennummern die Eingriffsqualität verneint634. Das Bundesverfassungsgericht hat in der zitierten Entscheidung – entsprechend den in der Rasterfahndungsentscheidung aufgestellten Grundsätzen – die Eingriffsqualität eines staatlich veranlassten, automatisierten Abgleichs durch Private in Bezug auf die Personen abgelehnt, deren Daten nicht als Treffer angezeigt und dementsprechend gerade nicht an staatliche Stellen übermittelt wurden635. Eine Kenntnisnahme durch staatliche Stellen erfolgte bezüglich dieser Daten also gerade nicht, so dass schon aus diesem Grund eine Vergleichbarkeit ausscheidet. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die für die Vergleichbarkeit der Nichttreffer-Fälle mit den Fehltreffer-Fällen angeführten Argumente nicht überzeugen können. Stattdessen ist zu konstatieren, dass die im Fehltreffer-Fall erfolgende visuelle Kenntnisnahme des Kennzeichens durch einen Polizeibeamten nach den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten Grundsätzen bereits die Möglichkeit der Herstellung eines Personenbezugs eröffnet und damit das erfasste Kennzeichen zur Auswertung durch staatliche Stellen zur Verfügung steht. Bei wertender Gesamtbetrachtung entsprechend den Vorgaben der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung hat sich daher das behördliche Interesse an den betroffenen Daten mit ihrer visuellen Kenntnisnahme derart verdichtet, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist. Dass dieser Abgleich nur dazu dient, die im automatisierten Verfahren gewonnene Treffermenge zu verkleinern und dass das als Fehltreffer erkannte Kennzeichen im Anschluss an den Abgleich gelöscht wird, vermag an der Qualität der Persönlichkeitsgefährdung nichts zu ändern. Damit spricht nicht nur die Beschreibung eines Trefferfalls durch das Bundesverfassungsgericht, sondern auch die vom Bundesverfassungsgericht gegebene Begründung für die Annahme eines Eingriffs im Trefferfall dafür, die Eingriffsqualität auch im Fehltreffer-Fall zu bejahen.

633

BVerfGE 120, 378, 401. Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 100 unter Verweis auf BVerfG, Beschl. v. 17.2.2009 – Az. 2 BvR 1372/07, 2 BvR 1742/07, juris. 635 BVerfG, Beschl. v. 17.2.2009 – Az. 2 BvR 1372/07, 2 BvR 1742/07, juris, Rz. 17 ff. 634

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

(4) Ergebnis Im Ergebnis ist daher auch im Fehltreffer-Fall von einem Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auszugehen636. In konsequenter Anwendung der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist dieser nicht erst mit der Kenntnisnahme durch den bearbeitenden Polizeibeamten637, sondern – wie bei den Echttreffern – bereits mit der Erfassung des Kennzeichens anzunehmen638. dd) Anschlussmaßnahmen Stimmt das erfasste mit dem gespeicherten Kennzeichen überein und ist die Fahndung noch aktuell, kann der zuständige Polizeibeamte weitere polizeiliche Maßnahmen veranlassen, zum Beispiel das Anhalten oder die Sicherstellung des Fahrzeugs639. Derartige, sich an die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung anschließende, konkrete Maßnahmen der Gefahrenabwehr stellen eigenständige Eingriffe dar640. Sie können nicht auf die Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gestützt werden, sondern bedürfen anderer Ermächtigungsgrundlagen641. Ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung bemisst sich dementsprechend nach diesen Ermächtigungsgrundlagen und den für diese geltenden eigenständigen verfassungsrechtlichen Anforderungen642. e) Kritik am Eingriffsverständnis des Bundesverfassungsgerichts Dass das Bundesverfassungsgericht die Eingriffsqualität der Datenerfassung unterschiedlich danach beurteilt, ob diese in einen Treffer oder Nichttreffer mündet, wurde teilweise als überraschend empfunden643 und ist nicht frei von Kritik geblieben. Vielfach wurde und wird die Auffassung vertreten, die automatisierte

636

So i.E. ebenfalls BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 75, 79 und VG München, Urt. v. 23.9.2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris, Rz. 21; a.A.: BVerwG, Urt. v. 22.10.2014 – Az. 6 C 7/13, juris, Rz. 29. 637 Insoweit nicht ganz eindeutig BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 79. 638 BVerfGE 120, 378, 400 f. 639 de Gelder/Mildner, Polizei Verkehr + Technik, 2003, 61, 62; Arzt, SVR 2004, 321, 322; BVerfGE 120, 378, 379 f.; BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 32; VG München, Urt. v. 23.9.2009 – Az. M 7 K 08.3052, juris, Rz. 3; siehe Teil 1 B.II.7. 640 BVerfGE 118, 168, 185 f.; 120, 378, 401. 641 BVerfGE 118, 168, 185 f.; 120, 378, 401. 642 BVerfGE 118, 168, 185 f.; 120, 378, 401. 643 Breyer, NVwZ 2008, 824.

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Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung greife unterschiedslos in das Grundrecht aller Kraftfahrzeughalter ein, deren Kennzeichen erfasst werden644. Gegen die Differenzierung des Bundesverfassungsgerichts wird von den Vertretern dieser Ansicht insbesondere eingewandt, diese habe dogmatische Schwachstellen, führe zu Rechtsunsicherheit, trage dem Schutzzweck des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht ausreichend Rechnung und werde überdies durch das Gericht auch selbst nicht konsequent durchgehalten. Dass das Bundesverfassungsgericht bereits in der Eingriffsprüfung eine vorgezogene Abwägung vornehme, sei dogmatisch fragwürdig645. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schütze nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nämlich vor jeglicher Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe persönlicher Lebenssachverhalte646. An einem Eingriff fehle es nur, soweit Daten ungezielt und allein technikbedingt miterfasst, unmittelbar nach der Erfassung aber technisch wieder spurenlos, anonym und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, ausgesondert werden647. Bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung finde jedoch keine ungezielte und allein technikbedingte Miterfassung statt, denn es sei gerade das Ziel der Erfassung, die erfassten Daten für die Datenverarbeitung in Form des Abgleichs verfügbar zu machen648. Da eine erst nach dem Abgleich erfolgende Löschung vorangegangene Grundrechtseingriffe nicht beseitigen könne, überzeuge es weder grundrechtsdogmatisch noch aus Gründen der Rechtssicherheit, die Eingriffsqualität einer Maßnahme von zeitlich nachgelagerten Sachverhalten abhängig zu machen649. Eine 644 Möncke/Laeverenz, DuD 2004, 282, 287; Schieder, NVwZ 2004, 778, 780 f.; Hessische Staatskanzlei, Stellungnahme zu der Grundrechtsklage vor dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen – Az. P.St. 2047, S. 18; Soria, DÖV 2007, 779, 782; Robrecht, NJ 2008, 9, 10; Roßnagel, DAR 2008, 61; Breyer, NVwZ 2008, 824, 825; Kauß, DuD 2014, 627, 629 f.; Stephan, in: Stephan/Deger, PolG BW, § 22a Rn. 8; Hessischer Datenschutzbeauftragter, Stellungnahme des Hessischen Datenschutzbeauftragten vom 28. Januar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/ 09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 1 ff.; Landesbeauftragter für den Datenschutz BadenWürttemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 2 ff.; Ziebarth, CR 2015, 687, 688 f.; Landesbeauftragter für den Datenschutz BadenWürttemberg, 32. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz BadenWürttemberg 2014/2015, S. 33 f. 645 Breyer, NVwZ 2008, 824. 646 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 unter Verweis auf BVerfGE 65, 1, 42 f. und 103, 21, 32 f.; vgl. Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 3. 647 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 unter Verweis auf BVerfGE 100, 313, 366; 107, 299, 328; 115, 320, 343 und 120, 378, 399. 648 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825; Cornils, Jura 2010, 443, 445. 649 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht,

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Maßnahme müsse bereits im Zeitpunkt ihrer Vornahme verfassungsrechtlich bewertet werden können650. Des Weiteren wird eingewandt, auch der Schutzzweck des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung erfordere es, einen Eingriff auch im Nichttreffer-Fall zu bejahen, denn da die weitere Verwendung der erfassten Daten für den Betroffenen nicht vorhersehbar sei, könne ihn bereits die Erfassung in der freien Entfaltung seiner Persönlichkeit hemmen651. Zuletzt wird der Vorwurf erhoben, dass Bundesverfassungsgericht halte die Differenzierung auch selbst nicht konsequent durch und knüpfe an die Ablehnung eines Eingriffs im Nichttreffer-Fall insbesondere keine prozessualen Konsequenzen, da es die persönliche Betroffenheit auch für Personen bejaht, deren Kraftfahrzeugkennzeichen sich nicht im Abgleichsdatenbestand befinden652. Teilweise wird neuerdings auch die Ansicht vertreten, ein Eingriff im Nichttreffer-Fall liege jedenfalls „aus tatsächlichen Gründen“ zumindest dann vor, wenn sich die abzugleichende Datei nicht auf einem an das AKLS angeschlossenen Computer am Einsatzort befindet, sondern ein Abgleich im Wege einer OnlineVerbindung mit Dateien des Bundeskriminalamts erfolge653. Die Bildaufnahme des Kennzeichens, das anschließende Auslesen der Buchstaben- und Ziffernfolge, die Zwischenspeicherung des ausgelesenen Kennzeichens und aufgenommenen Bildes, die Übermittlung an das Bundeskriminalamt und der dort stattfindende Abgleich stellten in diesem Fall eine Reihe eigenständiger Datenverarbeitungen in Form der Datenerhebung, -nutzung, -speicherung und -übermittlung dar654. Zu beachten sei auch, dass jede einzelne Abfrage gem. § 11 Abs. 6 BKAG protokolliert werde; die erstellten Protokolldaten würden vorwiegend zwar aus Gründen der Datenschutzkontrolle, der Datensicherheit und der Aufrechterhaltung des ordnungsgemäßen Betriebs gespeichert, dürften gegebenenfalls aber auch zur Verhinderung oder S. 3; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 32. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg 2014/2015, S. 34. 650 Cornils, Jura 2010, 443, 445. 651 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825; Kauß, DuD 2014, 627, 630; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 3; vgl. auch schon Arzt, DÖV 2005, 56, 58. 652 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825. 653 Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 5 f.; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 32. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg 2014/2015, S. 34. 654 Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 6; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 32. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg 2014/2015, S. 34.

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Verfolgung einer schwerwiegenden Straftat gegen Leib, Leben oder Freiheit einer Person verwendet werden und seien erst nach zwölf Monaten zu löschen655. f) Stellungnahme Soweit die geäußerte Kritik an der Differenzierung zwischen Treffer- und Nichttreffer-Fällen berechtigt ist, kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Bundesverfassungsgericht in künftigen Entscheidungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung diese berücksichtigen656 und die Eingriffsqualität von Nichttreffern daher möglicherweise anders beurteilen wird. Aus diesem Grund soll im Folgenden untersucht werden, inwieweit die vorgebrachten Argumente tragen. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die geäußerten Kritikpunkte systematisch zwei unterschiedliche Ebenen betreffen. Einerseits ist die Ebene der Folgerichtigkeit betroffen, andererseits ist die Ebene der Richtigkeit tangiert. Um die Frage der Folgerichtigkeit der Entscheidung geht es, soweit der Vorwurf lautet, das Bundesverfassungsgericht setzte sich mit der Entscheidung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Widerspruch zu seiner bisherigen Rechtsprechung bzw. nehme die eigene Differenzierung zwischen Treffern und Nichttreffern nicht konsequent ernst. Um die Frage der Richtigkeit geht es, soweit der Vorwurf lautet, die vom Bundesverfassungsgericht bereits auf der Ebene der Eingriffsprüfung vorgenommene Abwägung sei dogmatisch verfehlt und aus Gründen der Rechtssicherheit abzulehnen. Im Rahmen dieser Untersuchung soll nur auf die erste Frage genauer eingegangen werden. Eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Frage der Richtigkeit bzw. der Vorzugswürdigkeit der – Wertungsgesichtspunkte berücksichtigenden – Eingriffsprüfung des Bundesverfassungsgerichts würde nämlich nicht nur den Rahmen dieser Untersuchung sprengen, sondern ist für eine als Beitrag zur Beseitigung bestehender Rechtsunsicherheit zu verstehende verfassungsrechtliche Bewertung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auch nicht zielführend. Denn zum einen handelt es sich nicht um eine spezifische Problematik der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, sondern betrifft das verfassungsgerichtliche Verständnis des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im Allgemeinen. Zum anderen – und das ist der entscheidende Punkt – gibt es keine belastbaren Hinweise dafür, dass das Bundesverfassungsgericht gewillt ist, von der im Rahmen der Prüfung 655 Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 6; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 32. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg 2014/2015, S. 34. 656 Beispiele für Fälle eines – wenn auch unausgesprochenen – Entgegenkommens gegenüber in der Literatur geäußerter Kritik nennt Bull, in: Möllers/van Ooyen, Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2008/2009, S. 320.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung von ihm vorgenommenen wertungsmäßigen Betrachtung in Zukunft Abstand zu nehmen. Die vorliegende verfassungsrechtliche Bewertung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung hat sich daher – unabhängig davon, wie diese zu bewerten ist – an der durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorgegebenen und absehbaren verfassungsrechtlichen Realität zu orientieren. Dabei kann unterstellt werden, dass die im Urteil zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung getroffenen verfassungsrechtlichen Wertungen jedenfalls dann auch uneingeschränkt für künftige gleich gelagerte Sachverhalte Anwendung finden werden, wenn das Urteil gerade nicht im Widerspruch zu der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht und auch in sich das Gebot der Folgerichtigkeit nicht verletzt. Ob dies der Fall ist, soll daher im Folgenden untersucht werden. Einer genaueren Betrachtung bedarf zunächst die Frage, inwieweit die erfolgte Differenzierung zwischen Nichttreffern und Treffern mit der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu vereinbaren ist. Sofern diesbezüglich kritisiert wird, das Urteil habe die – im Volkszählungsurteil selbst postulierte – Reichweite des Schutzbereichs des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung verkannt bzw. berücksichtige mögliche Abschreckungseffekte einer Erfassung nicht ausreichend, so geht dies fehl. Das Bundesverfassungsgericht hat im Volkszählungsurteil zwar klargestellt, dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auch vor möglichen Einschüchterungseffekten schützen soll657. Auch ist es im Ausgangspunkt658 tatsächlich davon ausgegangen, dass es „unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung kein ,belangloses‘ Datum mehr“ gebe659 und hat insofern einen weiten Umfang des sachlichen Schutzbereiches angenommen660. Allerdings hat es die Frage des Eingriffs in den Schutzbereich in seiner späteren Rechtsprechung einschränkend auch von wertenden Betrachtungen abhängig gemacht661 und insofern gerade nicht angenommen, dass unterschiedslos jede staatliche Datenerfassung einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung begründet. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist auch keinesfalls zu entnehmen, dass ein rein technikbedingtes Miterfassen notwendige Voraussetzung für die Ablehnung eines Eingriffs ist. In seiner Rasterfahndungsentscheidung hat das Bundesverfassungsgericht vielmehr dokumentiert, dass es im Rahmen der erforderlichen Gesamtbetrachtung maßgeblich auf das durch den Überwachungsund Verwendungszweck bestimmte Erkenntnisinteresse des Staates ankommt, und weniger darauf, ob die Miterfassung im strengen Wortsinn rein technikbedingt er657

BVerfGE 65, 1, 42 f. Vgl. Bull, NJW 2006, 1617, 1618 („gedankliches Ausgangsmodell“). 659 BVerfGE 65, 1, 45. 660 Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 176; kritisch zu einem derart weiten Verständnis Bull, NJW 2006, 1617, 1618; ders., RDV 2008, 47, 50 f. 661 BVerfGE 115, 320, 343. 658

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folgt662. Denn auch die Daten, hinsichtlich derer das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung einen Eingriff offen gelassen hat, waren nicht rein technikbedingt, sondern gezielt und auf Grundlage bestimmter Vorgaben erfasst worden663. Verstünde das Bundesverfassungsgericht die Voraussetzung der rein technikbedingten Miterfassung tatsächlich als notwendige Bedingung für einen Eingriffsausschluss, so hätte es bereits in der Rasterfahndungsentscheidung einen Eingriff hinsichtlich aller erfassten Daten annehmen müssen. Ein rein technikbedingtes Miterfassen mag daher als hinreichende Bedingung für einen Eingriffsausschluss anzusehen sein, notwendige Bedingung ist es jedoch nicht. Dafür spricht im Übrigen auch, dass ein alleiniges Abstellen darauf, ob eine Miterfassung tatsächlich rein technikbedingt ist, gar nicht zielführend wäre. Denn dann hätte der Staat es über die Auswahl der technischen Erfassungsmethode in der Hand, den Eingriffscharakter seiner Maßnahme zu beeinflussen, was aber nicht zwangsläufig zu einem stärkeren Grundrechtsschutz der Bürger führen muss. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts steht damit nicht im Widerspruch zu früheren Entscheidungen, sondern führt die frühere Rechtsprechung im Hinblick auf die Frage des Eingriffscharakters von Datenerfassungen konsequent fort. Auch der Vorwurf, das Bundesverfassungsgericht nehme die eigene Differenzierung zwischen Treffern und Nichttreffern nicht konsequent ernst, überzeugt nicht. Sofern dem Bundesverfassungsgericht insoweit nämlich vorgeworfen wird, es knüpfe an die Ablehnung eines Eingriffs im Nichttreffer-Fall keine prozessualen Konsequenzen und bejahe die persönliche Betroffenheit auch für Personen, deren Kraftfahrzeugkennzeichen sich nicht im Abgleichsdatenbestand befinden664, so verkennt diese Kritik, dass darin keineswegs die Aussage liegt, ein Eingriff erfolge auch im Nichttreffer-Fall. Die nach § 90 Abs. 1 BVerfGG für die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde erforderliche Behauptung einer Grundrechtsverletzung verlangt nämlich lediglich, dass nach dem Vortrag des Beschwerdeführers die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung besteht, diese also nicht von vornherein ausgeschlossen ist665. Für den insoweit vom Bundesverfassungsgericht unter anderem geforderten Vortrag des Beschwerdeführers, in seinem Recht „selbst“ verletzt zu sein666, kommt es ebenfalls nur auf die Möglichkeit der eigenen Betroffenheit an667. Diese Möglichkeit besteht aber auch unter der Prämisse, dass nur im Trefferfall ein Eingriff vorliegt, nicht nur für Kraftfahrzeughalter, deren Kennzeichen sich im Abgleichsdatenbestand befinden. Denn aufgrund möglicher Fehltreffer kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass auch solche Kraftfahrzeughalter in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt werden, deren Kenn662 663 664 665 666 667

BVerfGE 115, 320, 343. BVerfGE 115, 320, 323 ff., 343 f. Breyer, NVwZ 2008, 824, 825. BVerfGE 6, 445, 447; 52, 303, 327. BVerfGE 1, 97, 101. Hartmann, JuS 2003, 897, 901.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

zeichen sich nicht im Abgleichsdatenbestand befinden. Dass das Bundesverfassungsgericht also unterschiedslos die mögliche eigene Betroffenheit aller Kraftfahrzeughalter bejaht, deren Fahrzeuge sich regelmäßig im öffentlichen Straßenverkehr bewegen668, steht nicht im Widerspruch zu der Annahme, dass ein Eingriff nur im Trefferfall anzunehmen ist. Das Bundesverfassungsgericht stellt für die Betroffenheit außerdem auch deshalb nicht darauf ab, ob das Kennzeichen in polizeilichen Datenbeständen verzeichnet ist, weil sich die Beschwerdeführer sonst unter Umständen selbst einer Straftat bezichtigen müssten669. Darlegungen, durch die sich der Beschwerdeführer selbst einer Straftat bezichtigen müsste, dürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Beleg der eigenen Betroffenheit aber nicht verlangt werden670. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur eigenen Betroffenheit der Beschwerdeführer stehen also nicht im Widerspruch zu der Annahme, dass ein Eingriff nur im Trefferfall gegeben ist. Das Urteil des Bundesverfassungsgericht setzt sich also weder in Widerspruch zu der bisherigen Rechtsprechung des Gerichts, noch ist es in sich widersprüchlich. Mithin ist davon auszugehen, dass die im Urteil getroffenen verfassungsrechtlichen Wertungen auch in künftigen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht uneingeschränkt gelten. Kurz soll – der Vollständigkeit halber – noch auf den Vorwurf eingegangen werden, die vom Bundesverfassungsgericht vorgenommene Differenzierung überzeuge nicht, weil sie die Beurteilung der Eingriffsqualität von zeitlich nachgelagerten Umständen abhängig mache und damit eine verfassungsrechtliche Beurteilung der Maßnahme im Zeitpunkt ihrer Vornahme verhindere671. Der Vorwurf überzeugt insofern nicht, als er fälschlicherweise suggeriert, das Bundesverfassungsgericht würde ein und dieselbe Maßnahme – hier die Erfassung eines Kennzeichens – zu unterschiedlichen Zeitpunkten unterschiedlich bewerten672. Die Eingriffseigenschaft soll nach Vorstellung des Bundesverfassungsgerichts aber gar nicht rückwirkend vorliegen oder entfallen673. Dem Eingriffsverständnis des Bundesverfassungsgerichts liegt nämlich keine zeitliche, sondern eine wertende Betrachtung zugrunde. Danach liegt ein Eingriff – von Anfang an – entweder vor oder nicht vor. Die – nur vermeintliche – zeitliche Differenzierung resultiert allein daraus, dass im Rahmen der wertenden Gesamtbetrachtung denknotwendig alle Umstände der Datenerfassung in die Bewertung derselben einfließen und damit logischerweise auch 668

BVerfGE 120, 378, 396 f. BVerfGE 120, 378, 397. 670 BVerfGE 109, 279, 308; 113, 348, 363; 120, 378, 397. 671 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825; Cornils, Jura 2010, 443, 445. 672 Den Fokus ebenfalls auf den Zeitpunkt der Eingriffsbejahung legend Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 356 („Problem, ab welchem Moment […] Schwelle zu einem Grundrechtseingriff überschritten“); vgl. auch die Formulierung von Cornils, Jura 2010, 443, 445 („auflösende Eingriffsbedingung“). 673 Eine solche Vorstellung unterstellt dem Bundesverfassungsgericht aber Cornils, Jura 2010, 443, 445. 669

A. Betroffene Grundrechte

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solche, die dieser zeitlich nachfolgen. Dass eine aus einer ex-post-Perspektive erfolgende juristische Bewertung eines Sachverhalts im Hinblick auf ihr Ergebnis eine ex-tunc-Wirkung entfaltet, ist aber nichts Ungewöhnliches674. Insofern kann sie auch im konkreten Fall nicht per se kritisiert werden. Die Kritik an der Berücksichtigung zeitlich nachgelagerter Vorgänge geht daher insoweit fehl, als dem Bundesverfassungsgericht unterstellt wird, die Eingriffsqualität zeitlich differenziert zu betrachten. Vielmehr handelt es sich um eine logische Einbeziehung von im Rahmen der vom Bundesverfassungsgericht vorgenommenen wertenden Eingriffsprüfung zu berücksichtigenden Gesichtspunkten. Aus den genannten Gründen soll an dieser Stelle auf die Frage der Vorzugswürdigkeit dieser wertenden Gesamtbetrachtung nicht weiter eingegangen werden und diese vielmehr als verfassungsrechtliche Realität anerkannt werden. Soweit neuerdings die Ansicht vertreten wird, ein Eingriff im Nichttreffer-Fall liege jedenfalls „aus tatsächlichen Gründen“ zumindest dann vor, wenn sich die abzugleichende Datei nicht auf einem an das AKLS angeschlossenen Computer am Einsatzort befindet, sondern ein Abgleich im Wege einer Online-Verbindung zu den Dateien des Bundeskriminalamts erfolge (sog. Online-Abgleich)675, so vermag auch diese Ansicht nicht zu überzeugen. Die in tatsächlicher Hinsicht bestehenden Unterschiede zu einem Abgleich mit einer sich auf einem an das AKLS angeschlossenen Computer befindlichen Abgleichdatei (sog. Offline-Abgleich) rechtfertigen keine andere (verfassungs)rechtliche Beurteilung. Auch im Falle eines Offline-Abgleichs liegt der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nämlich derselbe technische Ablauf zugrunde. Deshalb überzeugt es nicht, die einzelnen technischen Zwischenschritte (Kameraerfassung, Auslesen des Kennzeichens, Zwischenspeicherung des ausgelesenen Kennzeichens und aufgenommenen Bildes, Übermittlung an den Rechner, auf dem sich die Abgleichdatei befindet, Abgleich) rechtlich anders zu beurteilen. Die bloße Tatsache, dass die dem Abgleich vorausgehende Übermittlung nicht an einen Computer in unmittelbarer Nähe des AKLS, sondern an einen weiter entfernten Zentralrechner erfolgt, kann mangels faktischer Zugriffsmöglichkeit auf die Daten während der Übertragung an der rechtlichen Bewertung nichts ändern. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass die Daten zwecks Abgleich an einen Rechner des 674 So wird beispielsweise auch im Strafrecht das Vorliegen einer Notwehrlage im Tatzeitpunkt nach h.M. aus Sicht eines objektiven Beobachters ex-post beurteilt, vgl. etwa Kühl, in: Lackner/Kühl, StGB, § 32 Rn. 6; Perron, in: Schönke/Schröder, StGB, § 32 Rn. 27; Momsen/ Savic´, in: von Heintschel-Heinegg, BeckOK-StGB, § 32 Rn. 22; gleichsam hängt die strafrechtliche Bewertung ein und derselben Tathandlung unter Umständen von Tatfolgen ab, die im Zeitpunkt der Vornahme der Tathandlung noch nicht sicher feststehen, so etwa bei der Frage, ob eine Körperverletzung oder eine Körperverletzung mit Todesfolge vorliegt. 675 Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 5 f.; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 32. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg 2014/2015, S. 34.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Bundeskriminalamts, also einer anderen Behörde, übertragen werden. Denn der Abgleich selbst erfolgt auch in diesem Fall ausschließlich im Arbeitsspeicher des betroffenen Rechners. Wenn im Falle eines Offline-Abgleichs eine Zwischenspeicherung im Arbeitsspeicher die Eingriffsqualität nicht begründen kann, so gilt dies auch im Falle eines Online-Abgleichs. Denn die Art der Speicherung, ihre Dauer und die faktischen Zugriffsmöglichkeiten auf die derart zwischengespeicherten Daten sind in beiden Fällen identisch. Dass es sich um einen Rechner einer anderen Behörde handelt, ist daher für die Frage der Eingriffsqualität ebenfalls nicht relevant. Soweit die Eingriffsqualität im Fall des Online-Abgleichs mit der gem. § 11 Abs. 6 BKAG erfolgenden Protokollierung der Abfrage und der daraus resultierenden Zugriffsmöglichkeit auf die Protokolldaten begründet wird676, so überzeugt auch dies nicht. Zwar mag in der Protokollierung möglicherweise ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung liegen, dieser erfolgt aber jedenfalls nicht durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Es handelt sich vielmehr allenfalls um einen eigenständigen Eingriff, der einer eigenständigen Ermächtigungsgrundlage bedarf, die mit § 11 Abs. 6 BKAG ja auch existiert. Da den Ländern keine Regelungsbefugnis in Bezug auf eine bundesrechtlich vorgeschriebene Protokollierung zusteht677, kann eine danach erfolgende Protokollierung auch nicht die Eingriffsqualität der auf Grundlage landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen erfolgenden automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung begründen. Auch aus tatsächlichen Gründen ist ein Eingriff im Nichttreffer-Fall daher auch im Falle eines Online-Abgleichs nicht gegeben. g) Ergebnis In den Nichttreffer-Fällen kann – auch unter Berücksichtigung der neuerdings vorgebrachten technikbezogenen Gegenargumente – kein Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung angenommen werden. Dies gilt unabhängig davon, ob im Rahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ein Offline-Abgleich stattfindet oder ein Online-Abgleich mit Dateien des Bundeskriminalamts erfolgt.

676 Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 6; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 32. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg 2014/2015, S. 34. 677 So selbst Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg vom 4. Februar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 6; Landesbeauftragter für den Datenschutz Baden-Württemberg, 32. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg 2014/2015, S. 34.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

111

Im Echttreffer-Fall ist dagegen ein Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bereits mit der Erfassung des Kennzeichens gegeben. Auch im Fehltreffer-Fall ist bereits mit der Erfassung des Kennzeichens von einem Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auszugehen. Anschlussmaßnahmen stellen dagegen eigenständige Eingriffe dar, die eigenständiger Ermächtigungsgrundlagen bedürfen und nach den für diese geltenden verfassungsrechtlichen Anforderungen zu beurteilen sind.

III. Ergebnis Soweit landesrechtliche Ermächtigungen einen flächendeckenden Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erlauben bzw. diesen nicht ausdrücklich oder durch ihre Gestaltung ausschließen, greifen sie in den Schutzbereich des Art. 1 Abs. 1 GG ein. Hinsichtlich eines Eingriffs in den Schutzbereich des in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verankerten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist dagegen zu differenzieren. In den Nichttreffer-Fällen liegt kein Eingriff vor. In den Echttreffer- und Fehltreffer-Fällen ist dagegen ein Eingriff bereits mit der Erfassung des Kennzeichens gegeben. Anschlussmaßnahmen stellen dagegen eigenständige Eingriffe dar, die eigenständiger Ermächtigungsgrundlagen bedürfen und nach den für diese geltenden verfassungsrechtlichen Anforderungen zu beurteilen sind. Da sich ein Eingriff in Art. 1 Abs. 1 GG aufgrund der Unantastbarkeit der Menschenwürdegarantie nicht rechtfertigen lässt678 und Anschlussmaßnahmen einer eigenständigen verfassungsrechtlichen Bewertung bedürfen, beschränkt sich die folgende Untersuchung auf die Frage der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Ein mit der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verbundener Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist verfassungsrechtlich

678 BVerfGE 75, 369, 380; 93, 266, 293; 115, 320, 358 f.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 1 Rn. 16.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

gerechtfertigt, wenn er unter Beachtung der Schranken des Grundrechts erfolgt und die Schranken-Schranken wahrt.

I. Schranken Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schrankenlos gewährleistet679. Bereits im Volkszählungsurteil hat das Bundesverfassungsgericht konzediert, der Einzelne müsse Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen680. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung steht insoweit unter der Schrankentrias des Art. 2 Abs. 1, 2. Hs. GG681, vor allem unter der Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung682. Im Rahmen des Art. 2 Abs. 1 GG683 versteht das Bundesverfassungsgericht darunter die Gesamtheit der Normen, die formell und materiell verfassungsgemäß sind684. Die Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung stellt dabei einen, ein förmliches Gesetz verlangenden, einfachen Gesetzesvorbehalt – und keinen allgemeinen Rechtsvorbehalt – dar685.

679

BVerfGE 65, 1, 43; 120, 378, 401. BVerfGE 65, 1, 44. 681 BVerfGE 65, 1, 44; 78, 77, 85; 79, 256, 269; 82, 192, 195; 97, 228, 269; 99, 185, 195; 114, 339, 347; 120, 180, 201; Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 2 Rn. 103; Di Fabio, in: Maunz/ Dürig, GG, Art. 2 Rn. 133; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 2 Rn. 58; Michael/Morlok, Grundrechte, Rn. 638; Horn, in: Stern/Becker, GG Art. 2 Rn. 93; Hofmann, in: SchmidtBleibtreu/Hofmann/Hennecke, GG, Art. 2 Rn. 18; a.A.: Lücke, DÖV 2002, 93, 95 ff.; Tiedemann, DÖV 2003, 74, 76 ff. 682 BVerfGE 106, 28, 48; 117, 202, 227; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 133; Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 2 Rn. 103; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 2 Rn. 58; Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 426; Horn, in: Stern/Becker, GG Art. 2 Rn. 94. 683 Zur Auslegung des Begriffs in anderen Regelungen des GG siehe Kunig, in: von Münch/ Kunig, GG I, Art. 2 Rn. 22; Stern, in: Stern, Staatsrecht IV/1 § 104 V 3, S. 951. 684 BVerfGE 6, 32, 38 ff.; 80, 137, 153. 685 Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 38, 133; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 2 Rn. 13, 58; Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 427; Cornils, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, § 168 Rn. 85; Sodan, in: Sodan, GG, Art. 2 Rn. 12; so wohl auch: Sachs, Grundrechte, Ziff. 14 Rn. 64; Ipsen, Grundrechte, Rn. 782, 784 i.V.m. 172; so jedenfalls für Einschränkungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts bzw. des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung: Kunig, in: von Münch/Kunig, GG I, Art. 2 Rn. 42; Dreier, in: Dreier, GG I, Art. 2 I Rn. 91; Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG I, Art. 2 Rn. 23; Kube, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, § 148 Rn. 84; Stern, in: Stern, Staatsrecht IV/1 § 99 VI 2 c, S. 238; Horn, in: Stern/Becker, GG Art. 2 Rn. 94 f.; Kloepfer, VerfR II, § 56 Rn. 63; zweifelnd dagegen Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 2 Rn. 103, 107. 680

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

113

II. Schranken-Schranken Beschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bedürfen einer formell und materiell verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage686. Zu beachten ist, dass Ermächtigungsgrundlagen, die das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einschränken, aufgrund der aus der Verbindung mit Art. 1 GG resultierenden Schutzverstärkung687 strengeren verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliegen als solche, die nur die allgemeine Handlungsfreiheit betreffen688. Das Bundesverfassungsgericht verlangt hier nicht nur eine spezielle gesetzliche Grundlage689, sondern stellt insbesondere vergleichsweise hohe Anforderungen an die Normenbestimmtheit sowie Normenklarheit690 und unterzieht Eingriffsermächtigungen einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung691. Eine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ist nur dann verfassungskonform ausgestaltet, wenn sie die sich aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung im Allgemeinen und dem Urteil zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung im Speziellen ergebenden formellen und materiellen verfassungsrechtlichen Anforderungen beachtet. Diese werden nachfolgend begutachtet. 1. Insbesondere: Gesetzgebungszuständigkeit Landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sind nur verfassungskonform, soweit die Länder über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass derartiger Regelungen verfügen692.

686

BVerfGE 6, 32, 38 ff.; 65, 1, 44; 120, 378, 401. Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 2 Rn. 103; Sodan, in: Sodan, GG, Art. 2 Rn. 17; vgl. auch Sachs, Grundrechte, Ziff. 14 Rn. 65. 688 Dreier, in: Dreier, GG I, Art. 2 I Rn. 91; Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 2 Rn. 103; Sachs, Grundrechte, Ziff. 14 Rn. 65; Kloepfer, VerfR II, § 56 Rn. 64; Horn, in: Stern/Becker, GG Art. 2 Rn. 101; Sodan, in: Sodan, GG, Art. 2 Rn. 17. 689 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 2 Rn. 58. 690 Dreier, in: Dreier, GG I, Art. 2 I Rn. 91. 691 Ders., in: Dreier, GG I, Art. 2 I Rn. 93; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 2 Rn. 62; ders., NJW 1989, 857, 860 f.; Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 2 Rn. 103; Sachs, Grundrechte, Ziff. 14 Rn. 65; Kloepfer, VerfR II, § 56 Rn. 64; Horn, in: Stern/Becker, GG Art. 2 Rn. 105. 692 Zur Einordnung der Gesetzgebungskompetenz als Schranken-Schranke siehe Kingreen/ Poscher, Grundrechte, Rn. 296. 687

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

a) Kompetenzverteilung des Grundgesetzes Gemäß Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht693. Gemäß Art. 70 Abs. 2 GG richtet sich die Abgrenzung der Zuständigkeit nach den Vorschriften des Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes kann sich insbesondere aus den Kompetenzzuweisungen des Art. 73 GG und des Art. 74 GG ergeben. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder ist daher jedenfalls gegeben, soweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unterfallen. Sofern dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit zusteht, haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat, Art. 72 Abs. 1 GG. b) Gesetzgebungszuständigkeit der Länder als ungeklärte Fragestellung Die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für den Erlass landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung war und ist eine der umstrittensten Fragen im Zusammenhang mit der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung694. Ein Grund für die insoweit vertretenen unterschiedlichen Auffassungen695 ist, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 11. März 2008 die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder bewusst offen gelassen hat696. Aus dieser Gemengelage ergeben sich nach wie vor klärungsbedürftige Fragestellungen697. aa) Meinungsstand Insbesondere in weiten Teilen der Literatur wurde und wird die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder – in unterschiedlichem Umfang – in Frage gestellt698. 693 Grundsatz der Länderkompetenz, vgl. BVerfGE 10, 89, 101; 12, 205, 228; 26, 281, 297; Burghart, in: Leibholz/Rinck, GG, Vor Art. 70–82 Rn. 96. 694 Vgl. Cornils, Jura 2010, 443, 444 („diffizile Problematik“) und zuletzt Würtenberger/ Heckmann/Tanneberger, PolR BW, § 6 Rn. 195 („höchst umstritten“). 695 Siehe hierzu sogleich Teil 2 B. II. 1. b) aa). 696 Siehe Teil 2 B. II. 1. b) bb). 697 Siehe Teil 2 B. II. 1. b) cc). 698 Siehe etwa Arzt, SVR 2004, 321, 324 f.; ders., SVR 2004, 368, 368 f.; ders., DÖV 2005, 56, 59; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1240 f.; Kramer, VR 2005, 186, 187; Hornmann, NVwZ 2007, 669, 669 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; ders., DAR 2008, 61, 62 f.; ders., NJW 2008, 2547, 2549 f.; Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 43 f., 55; Hornmann, NVwZ 2010, 292, 293 f.; ders., LKRZ 2010, 121, 123 f.; Cornils, Jura 2010, 443, 445; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567; Kauß, DuD 2014, 627, 631.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Die Länder, die nicht auf den Einsatz von AKLS verzichten wollen, berufen sich beim Erlass von Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung – mit unterschiedlicher Begründung – vor allem auf ihre aus Art. 70 GG folgende Gesetzgebungszuständigkeit für die allgemeine Gefahrenabwehr699. Ergänzend bzw. hilfsweise verweisen sie auf die aus Art. 72 Abs. 1 GG folgende Gesetzgebungsbefugnis im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung700. Weite Teile der Literatur stehen diesem Begründungsansatz der Länder skeptisch gegenüber, wobei sowohl die kompetenzrechtliche Zuordnung landesrechtlicher Ermächtigungen zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr, als auch die Annahme einer Gesetzgebungszuständigkeit im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung bestritten wird. Eingewandt wird, Ermächtigungsgrundlagen unterfielen der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes, namentlich den Kompetenztiteln des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG (gerichtliches Verfahren)701, des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG (Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer)702 bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG (Recht des Straßenverkehrs)703. Die insoweit vorgetragenen Argumente kulminieren in der These, allenfalls unter ganz bestimmten und engen Voraussetzungen seien die genannten Kompetenztitel nicht einschlägig und der Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr betroffen704. Im Anwendungsbereich der genannten Kompetenztitel soll eine Berufung auf Art. 72 Abs. 1 GG

699 Bayerischer Landtag, Drs. 15/2096, S. 16; Landtag Brandenburg, Drs. 4/3508, S. 42; Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 34; Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 46; Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/843, S. 13; Hessischer Landtag, Drs. 18/861, S. 11; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 31; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 25; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 12; Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/1795, S. 11. 700 Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 31 ff., 35 f.; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 70 f.; so auch Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354 ff. und Bodenbenner/Heinemann, NVwZ 2010, 679, 680. 701 Siehe etwa Arzt, SVR 2004, 368; ders., DÖV 2005, 56, 59; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1240 f.; Kramer, VR 2005, 186, 187; Hornmann, NVwZ 2007, 669; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; ders., DAR 2008, 61, 62 f.; Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 43 f., 55; Hornmann, NVwZ 2010, 292, 293 f.; ders., LKRZ 2010, 121, 123 f.; Cornils, Jura 2010, 443, 445; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567; Kauß, DuD 2014, 627, 631. 702 Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 15; ders., Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 10, 24; offengelassen von BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 89. 703 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f. 704 So etwa Breyer, NVwZ 2008, 824, 826, der verlangt, dass „der Abgleich gesetzlich auf Daten beschränkt wird, die der Abwehr von Gefahren dienen“; siehe auch Cornils, Jura 2010, 443, 445.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

ausscheiden, da der Bund von der ihm zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis abschließend Gebrauch gemacht habe705. bb) Keine abschließende Prüfung der Gesetzgebungszuständigkeit im Urteil vom 11. März 2008 Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seinem Urteil vom 11. März 2008 mit der Befugnis der Länder zum Erlass der angegriffenen Ermächtigungsgrundlagen nicht abschließend befasst706. Nach Ansicht des Gerichts konnte den angegriffenen Länderregelungen – aufgrund ihrer Unbestimmtheit – nicht entnommen werden, ob die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auch repressiven Zwecken dienen sollte707. Die mangelnde Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlagen führe vielmehr dazu, dass ein Einsatz der Maßnahme für ausschließlich oder im Schwerpunkt strafprozessuale Zwecke offen bliebe708. Die aus dieser Einschätzung resultierende Folgefrage, ob den Ländern die Gesetzgebungszuständigkeit für den Erlass von Regelungen zur automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zusteht, ließen die Karlsruher Richter jedoch explizit offen709. Im Hinblick auf die bereits festgestellte Verfassungswidrigkeit „aus anderen Gründen“710 verzichtete das Gericht darauf, die Gesetzgebungszuständigkeit eingehender zu prüfen711. Das Urteil beschließt jedoch mit dem Hinweis, dass den Landesgesetzgebern „verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung“712 stünden, um eine im Rahmen ihrer Zuständigkeit verbleibende Eingriffsermächtigung zu schaffen713. Eine nähere Antwort auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine solche Zuständigkeit

705 So etwa Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1240 f.; Kramer, VR 2005, 186, 187; Hornmann, NVwZ 2007, 669, 669 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; ders., DAR 2008, 61, 62 f.; ders., NJW 2008, 2547, 2549 f.; Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f.; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 37; Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 15; Hornmann, NVwZ 2010, 292, 293; ders., LKRZ 2010, 121, 123 f.; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567; Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 24. 706 BVerfGE 120, 378, 432. 707 BVerfGE 120, 378, 421. 708 BVerfGE 120, 378, 432. 709 BVerfGE 120, 378, 432. 710 BVerfGE 120, 378, 432. 711 BVerfGE 120, 378, 432. 712 BVerfGE 120, 378, 432. 713 BVerfGE 120, 378, 432.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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sich aus welchem Kompetenztitel ergeben kann, gab das Bundesverfassungsgericht freilich – jedenfalls ausdrücklich714 – nicht. Vielmehr konstatierte es: „[e]ine grundrechtsgemäße Regelung zu finden, ist Aufgabe des Gesetzgebers“.

cc) Konkrete Fragestellungen Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Aussage des Bundesverfassungsgerichts, den Landesgesetzgebern stünden „verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung“715, um eine im Rahmen ihrer Zuständigkeit verbleibende Eingriffsermächtigung zu schaffen716, irritiert der Meinungsstand in der Literatur. Insbesondere die Annahme einer Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nur unter ganz bestimmten und engen Voraussetzungen und daher letztlich im Ausnahmefall scheint nicht mit der im Urteil angenommenen und in der Formulierung „verschiedene Möglichkeiten“717 zum Ausdruck gebrachten Gestaltungsfreiheit der Landesgesetzgeber vereinbar. Sie erscheint auch vor dem Hintergrund des in der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung zum Ausdruck kommenden Regel-Ausnahme-Verhältnisses zugunsten der Länder718 zweifelhaft. Ob die Länder im Hinblick auf die Gesetzgebungszuständigkeit tatsächlich nur über einen stark eingeschränkten Spielraum bei der Gestaltung von Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verfügen, oder ihnen vielleicht doch „verschiedene Möglichkeiten“719 zur Schaffung von in ihrer Zuständigkeit verbleibenden Eingriffsermächtigungen zur Verfügung stehen, bedarf daher einer genaueren Überprüfung. Dabei gilt, dass die Gestaltungsfreiheit der Landesgesetzgeber beim Erlass landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung mit der ihnen zustehenden Gesetzgebungsbefugnis korrespondiert. Soweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfallen, sind die Länder in der konkreten Ausgestaltung der Ermächtigung frei. Nachfolgend soll daher untersucht werden, inwieweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die allgemeine Gefahrenabwehr oder den Kompetenztiteln des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG (gerichtliches Verfahren), des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG (Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer) bzw. des Art. 74 Abs. 1 714 Inwieweit dem Urteil gegebenenfalls dennoch Konkretisierungen hinsichtlich dieser Frage zu entnehmen sind, wird im Folgenden untersucht. 715 BVerfGE 120, 378, 432. 716 BVerfGE 120, 378, 432. 717 BVerfGE 120, 378, 432. 718 Siehe Teil 2 B. II. 1. a). 719 BVerfGE 120, 378, 432.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Nr. 22, 1. Var. GG (Recht des Straßenverkehrs) unterfallen720 und inwieweit der Bund auf den genannten Gebieten von seiner Gesetzgebungszuständigkeit abschließend Gebrauch gemacht hat721. Im Rahmen der Begutachtung der Einschlägigkeit der oben genannten Kompetenztitel wird dabei eine abstrahierende Betrachtung der in Bezug auf die konkreten landesrechtlichen Ermächtigungen jeweils für und gegen die Einschlägigkeit der genannten Kompetenztitel vorgebrachten Argumente vorgenommen. Nur so kann erreicht werden, nicht lediglich die formelle Verfassungsmäßigkeit – einzelner oder aller – derzeit bestehender Länderermächtigungen, also den status quo, zu untersuchen, sondern darüber hinausgehend gerade die „verschiedene[n] Möglichkeiten“722 zur Gestaltung kompetenzgemäßer Ermächtigungsgrundlagen zu beleuchten und damit die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte These zu überprüfen. c) Prüfungsmaßstab Inwieweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die allgemeine Gefahrenabwehr oder den Kompetenztiteln des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG (gerichtliches Verfahren), des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG (Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer) bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG (Recht des Straßenverkehrs) unterfallen, kann nur ermittelt werden, wenn feststeht, nach welchen Kriterien die Einschlägigkeit der genannten Kompetenzbereiche zu beurteilen ist. aa) Kompetenzrechtliche Zuordnung von Gesetzesregelungen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Für die Frage, ob eine bestimmte grundgesetzliche Kompetenzzuweisung einschlägig ist oder nicht (sog. kompetenzrechtliche Qualifikation723 bzw. Zuordnung724), ist auf das Gesetz abzustellen, für welches die Gesetzgebungszuständigkeit in Frage steht725. Die gesetzliche Regelung unterfällt nur dann einem grundgesetzlichen Kompetenztitel, wenn sie nach ihrem Inhalt eine Regelung für den Bereich trifft, der der Kompetenznorm unterfällt726. Kriterien, anhand derer das Bundes-

720

Siehe Teil 2 B. II. 1. d), e) und f). Siehe Teil 2 B. II. 1. g). 722 BVerfGE 120, 378, 432. 723 Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 132; Rengeling, in: Isensee/ Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 44. 724 Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 70 Rn. 57. 725 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 Rn. 7. 726 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 Rn. 7; Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 132. 721

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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verfassungsgericht dies prüft, sind der unmittelbare Zweck727, der Hauptzweck728, die unmittelbare Wirkung729, der Kern730, das Spezifische731 oder das Spezielle732 der gesetzlichen Regelung733. Wird der Gegenstand eines Kompetenztitels dagegen nur als „Reflex“734 – irgendwie735 – mitberührt, so begründet dies nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung keine Einschlägigkeit dieses Kompetenztitels736. Im Überschneidungsbereich von Bundes- und Länderkompetenzen ist die Zuordnung einer Regelung zu einem bestimmten Kompetenztitel besonders schwierig. Das Bundesverfassungsgericht stellt hier für die Zuordnung einer Regelung zu einem Kompetenztitel auf den stärkeren Sachzusammenhang737, das Schwergewicht738 oder den Schwerpunkt739 ab bzw. darauf, mit welchem Kompetenzbereich eine Regelung enger verzahnt740 ist741. Vom Gesetzgeber verfolgte (Neben-)Zwecke sind dagegen nicht entscheidend742. bb) Zur Kritik an den Zuordnungskriterien des Bundesverfassungsgerichts Die Vielzahl und Vielgestaltigkeit der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verwendeten Formulierungen743 ist in der Literatur nicht ohne Kritik geblieben. Dem Gericht wird vorgeworfen, es folge keiner durchgehenden Systematik744 und die genannten Kriterien dienten nur einer intuitiven Zuordnung745. 727

BVerfGE 8, 143, 148 ff.; 24, 300, 353; 26, 281, 298. BVerfGE 13, 181, 196. 729 BVerfGE 36, 314, 319. 730 BVerfGE 28, 119, 147. 731 BVerfGE 3, 407, 433. 732 BVerfGE 14, 197, 220. 733 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 Rn. 7. 734 BVerfGE 28, 119, 149. 735 Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 133. 736 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 Rn. 7. 737 BVerfGE 97, 228, 252. 738 BVerfGE 80, 124, 132. 739 BVerfGE 97, 332, 341; 98, 265, 299. 740 BVerfGE 98, 145, 158. 741 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 Rn. 8; Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 134; Badura, Staatsrecht, F Rn. 28. 742 BVerfGE 121, 317, 348; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 Rn. 8. 743 Herbst, Gesetzgebungskompetenzen, S. 160; Stettner, in: Dreier, GG II Supplementum 2007, Art. 70 Rn. 35 spricht von „schwankender Termiologie“. 744 Bothe, in: Denninger/Hoffmann-Riem/Schneider/Stein, AK-GG, Art. 70 Rn. 16; Scholz, in: Starck, FS BVerfG II, S. 267 („nicht ganz widerspruchsfrei“). 745 Herbst, Gesetzgebungskompetenzen, S. 160. 728

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Mangels näherer Definition der Qualifikationskriterien handele es sich um bloße Leerformeln746. Dieser Kritik kann so nicht gefolgt werden. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können nämlich – wie nachfolgend gezeigt wird – sehr wohl sowohl typische Argumentationsstrukturen747 als auch eine – zumindest gewisse – Systematik entnommen werden748. cc) Systematisierung der Zuordnungskriterien des Bundesverfassungsgerichts Analysiert man die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts genauer, lässt sich dieser die folgende Systematik entnehmen, die bei der Frage nach dem maßgeblichen Zuordnungskriterium für Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung entsprechend zu beachten ist. Grundsätzlich stellt das Bundesverfassungsgericht für die kompetenzrechtliche Zuordnung – bei allen Unterschieden in der Formulierung – inhaltlich auf den erkennbaren Hauptzweck der gesetzlichen Regelung ab749. Andere Zuordnungskriterien zieht das Bundesverfassungsgericht dagegen nur in Sonderfällen heran. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Inhalt einer Regelung eine sachliche Verknüpfung zu den Materien verschiedener Gesetzgebungszuständigkeiten aufweist und die Zuordnung zu einem bestimmten, dann einheitlichen, Kompetenztitel notwendig oder sinnvoll ist. In derartigen Ausnahmesituationen erfolgt die Zuordnung zu einem Kompetenztitel aufgrund der wesensmäßigen und historischen Zugehörigkeit, dem Sachzusammenhang bzw. der unmittelbaren Wirkung750, oder dem notwendigen Zusammenhang zu einem speziellen Sachbereich, dem Spezifischen bzw. dem Speziellen751. Auch wenn es um die kompetenzrechtliche Zuordnung von Teilregelungen eines umfassenden Regelungskomplexes geht, greift das Bundesverfassungsgericht auf besondere Abgrenzungskriterien zurück. Für die kompetenzrechtliche Qualifikation von Teilregelungen dürfen diese nicht aus ihrem Regelungszusammenhang gelöst

746

Herbst, Gesetzgebungskompetenzen, S. 161. Bothe, in: Denninger/Hoffmann-Riem/Schneider/Stein, AK-GG, Art. 70 Rn. 9. 748 Siehe Teil 2 B. II. 1. c) cc). 749 Bothe, in: Denninger/Hoffmann-Riem/Schneider/Stein, AK-GG, Art. 70 Rn. 16; Scholz, in: Starck, FS BVerfG II, S. 268; Herbst, Gesetzgebungskompetenzen, S. 111. 750 BVerfGE 36, 314, 319; das Bundesverfassungsgericht nimmt hier gerade eine Kompetenzzuordnung entgegen dem Hauptzweck (Schutz der Presse) vor. 751 BVerfGE 8, 143, 150; 15, 1, 22; 3, 407, 433; das Bundesverfassungsgericht nimmt in diesen Entscheidungen unter Berufung auf die genannten Kriterien eine Kompetenzzuordnung aufgrund einer Annexkompetenz bzw. einer Kompetenz kraft Sachzusammenhang an; BVerfGE 14, 197, 220. 747

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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und isoliert betrachtet werden752. Maßgebliches Zuordnungskriterium ist der sich aus dem Regelungszusammenhang ergebende Schwerpunkt der Teilregelung753. Eine enge Verzahnung und ein geringer eigenständiger Regelungsgehalt der Teilregelung sprechen dabei dafür, dass die Teilregelung denselben Schwerpunkt wie die Gesamtregelung aufweist und daher demselben Kompetenztitel unterfällt754. Eine derartig enge Verzahnung hat das Bundesverfassungsgericht etwa dann angenommen, wenn die Teilregelung an einen durch die Hauptregelung geregelten Tatbestand oder eine dort vorgesehene Rechtsfolge anknüpft, also keine von der Hauptregelung unabhängige Regelung trifft755. Eine enge Verzahnung besteht umgekehrt aber auch dann, wenn die Teilregelung eine unerlässliche Bedingung für die Hauptregelung ist756. Aus dem Vorherigen folgt, dass es für die Frage, auf welches Zuordnungskriterium abzustellen ist, letztlich auf den jeweiligen Einzelfall ankommt757. Dabei gilt für Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zunächst die Prämisse, dass es für die Frage der kompetenzrechtlichen Qualifikation – entsprechend dem Grundsatz in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – auf den erkennbaren Hauptzweck der gesetzlichen Regelung ankommt. Etwas anderes gilt nur insoweit, als Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung unter einen der aufgezeigten Ausnahmefälle zu subsumieren sind oder dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung Hinweise darauf entnommen werden können, dass das Bundesverfassungsgericht bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auf ein anderes Zuordnungskriterium als den erkennbaren Hauptzweck der Regelung abstellt. Die Begutachtung der Frage der kompetenzrechtlichen Qualifikation von Regelungen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung setzt daher voraus, dass das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008758 daraufhin untersucht wird, inwieweit sich diesem genauere Vorgaben für das maßgebliche Zuordnungskriterium entnehmen lassen. dd) Verwendungszweck als maßgebliches Zuordnungskriterium bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung In der Entscheidung zu den Ermächtigungsgrundlagen in Hessen und SchleswigHolstein wurde die Frage der Gesetzgebungszuständigkeit im Ergebnis zwar offen

752 753 754 755 756 757 758

BVerfGE 97, 228, 251 f.; 121, 30, 47; kritisch Kloepfer, VerfR I, § 21 Rn. 50. BVerfGE 97, 228, 251 f.; 121, 30, 47. BVerfGE 97, 228, 251 f.; 121, 30, 47 f. BVerfGE 97, 228, 251 f. BVerfGE 138, 261, 278. Vgl. Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Art. 70 Rn. 132. BVerfGE 120, 378.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

gelassen759, dennoch machen die Urteilsausführungen deutlich, worauf nach der Vorstellung des Bundesverfassungsgerichts für die Frage der kompetenzrechtlichen Zuordnung abzustellen ist. Genau genommen hat das Gericht die Frage der Gesetzgebungszuständigkeit nämlich nicht völlig unbeantwortet gelassen, sondern lediglich die selbst aufgeworfene Frage, ob die Länder zur Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung „im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung“ befugt wären760. Aus dem Verweis auf die konkurrierende Gesetzgebung folgt im Zusammenhang mit dem Kontext der Formulierung, dass das Bundesverfassungsgericht offensichtlich eine Zuordnung der angegriffenen Regelungen zu dem Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG angenommen oder zumindest für möglich gehalten hat. Es lohnt sich also, einen Blick darauf zu werfen, was das Gericht dazu veranlasst hat, eine Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG für möglich zu halten. Hieraus lässt sich das im konkreten Fall maßgebliche Zuordnungskriterium ableiten. Unmittelbar bevor das Gericht die Möglichkeit der Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG anspricht, bezieht es sich auf das bei der Prüfung der Normenbestimmtheit gefundene Ergebnis, dass die Unbestimmtheit der angegriffenen Regelungen dazu führe, dass ihr Einsatz für ausschließlich oder im Schwerpunkt strafprozessuale Zwecke offen bleibe761. Daraus lässt sich Folgendes ableiten: Wenn das Bundesverfassungsgericht eine Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG für möglich hält, weil ein Einsatz der AKLS für im Schwerpunkt strafprozessuale Zwecke möglich ist, kommt es für die kompetenzrechtliche Zuordnung – entsprechend dem üblichen Grundsatz762 – auf den Zweck der in Rede stehenden Regelung an. Aufgrund der Betroffenheit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung folgt dieser aus dem Verwendungszweck der mittels automatisierter Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gewonnenen Daten763. Maßgebliches Kriterium für die kompetenzrechtliche Zuordnung von Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ist also der Zweck, dem der Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dient und damit der Verwendungszweck der gewonnenen Daten.

759

BVerfGE 120, 378, 432. BVerfGE 120, 378, 432. 761 BVerfGE 120, 378, 432 i.V.m. 421 ff. 762 Teil 2 B. II. 1. c) cc). 763 BVerfGE 120, 378, 432 verweist ausdrücklich auf den Gliederungspunkt C II 2 b) e), unter dem die Anknüpfung an den Fahndungsbestand „bei gleichzeitiger Unbestimmtheit des Verwendungszwecks“ kritisiert wird. 760

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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ee) Ermittlung des Verwendungszwecks anhand des objektiven Willens des Gesetzes Für eine kompetenzrechtliche Zuordnung anhand des Regelungs- bzw. Verwendungszwecks muss man sich vergegenwärtigen, wie das Bundesverfassungsgericht den Regelungszweck einer Norm ermittelt. In ständiger Rechtsprechung ermittelt das Bundesverfassungsgericht den Zweck einer Ermächtigung nicht anhand des subjektiven Willens des Gesetzgebers, sondern anhand des objektiven Willens des Gesetzes, es kommt mithin darauf an, ob sich der Wille des Gesetzgebers im Gesetz objektiviert hat764. Nach dieser Rechtsprechung müssen Zweck, Inhalt und Ausmaß einer Ermächtigung nicht ausdrücklich im Text des Gesetzes bestimmt sein, sondern können sich auch aus einer Auslegung der Ermächtigungsvorschrift ergeben765. Dabei gelten die allgemeinen Auslegungsgrundsätze766. Es genügt daher, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigung aus dem Gesetz im Ganzen ermitteln lassen767. Maßgebend ist insoweit der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers768. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers können die Auslegung aus dem Wortlaut der Norm (grammatische Auslegung), aus ihrem Zusammenhang (systematische Auslegung) und aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte (historische Auslegung) dienen769. Diese Auslegungsmethoden schließen einander nicht aus, sondern ergänzen sich gegenseitig770. Das gilt auch für die Heranziehung der Gesetzesmaterialien, soweit sie auf den objektiven Gesetzesinhalt schließen lassen771. Gerade wenn es um die Frage geht, welchem Ziel eine Norm dient, zieht das Bundesverfassungsgericht sehr häufig die Entstehungs- und Vorgeschichte einer Norm zu Rate772. Im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte wird dabei häufig auf die Gesetzesbegründung abgestellt773, in Bezug auf die Vorgeschichte beachtet das Bundesverfassungsgericht auch, ob und inwieweit eine

764

BVerfGE 1, 299, 312; 8, 274, 307; 11, 126, 130; 18, 38, 45; 20, 283, 293; 59, 128, 153; Bleckmann, JuS 2002, 942, 943. 765 BVerfGE 8, 274, 307. 766 BVerfGE 8, 274, 307. 767 Wolff, AöR 78 (1952/1953), 194, 199 f.; BVerfGE 8, 274, 307. 768 BVerfGE 1, 299, 312; 8, 274, 307. 769 BVerfGE 11, 126, 130. 770 BVerfGE 11, 126, 130. 771 BVerfGE 11, 126, 130. 772 Auf die Entstehungsgeschichte abstellend etwa BVerfGE 48, 246, 258; 2, 266, 276; 13, 261, 263, 300; 33, 52, 81; 68, 1, 78 f.; 89, 291, 302; die Vorgeschichte berücksichtigend: BVerfGE 8, 143, 152; 9, 167, 172 f.; 13, 290, 295, 300 f.; 60, 135, 155; 87, 1, 8. 773 BVerfGE 13, 261, 300; 68, 1, 78 f.; 89, 291, 302.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Normfassung im Laufe der Zeit Änderungen erfahren hat774. Zu beachten ist jedoch, dass der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zukommt, „als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können“775. Den Regelungszweck einer Norm ermittelt das Bundesverfassungsgericht also im Wege einer umfassenden Auslegung anhand des Wortlauts, der Systematik und der Gesetzgebungsgeschichte. ff) Zusammenfassung Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur kompetenzrechtlichen Zuordnung und dem Urteil vom 11. März 2008 kommt es für die kompetenzrechtliche Qualifikation von Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung grundsätzlich auf den – durch Auslegung zu ermittelnden – im Gesetz objektivierten Einsatzzweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung an, welcher dem Verwendungszweck der mithilfe des AKLS-Einsatzes gewonnenen Daten entspricht. Eine Ausnahme gilt nur, soweit aufgrund einer engen sachlichen Verknüpfung die Zuordnung zu einem einheitlichen Kompetenztitel notwendig erscheint oder in Bezug auf Teilregelungen. Für letztere kommt es nach dem Bundesverfassungsgericht auf den sich aus dem Regelungszusammenhang ergebenden Schwerpunkt der Teilregelung an. Nachfolgend wird anhand dieses Prüfungsmaßstabs untersucht, inwieweit die jeweiligen Argumente für und gegen die Zuordnung zu einem bestimmten Kompetenzbereich tatsächlich eine entsprechende Zuordnung – also eine Zuordnung zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr bzw. den Kompetenztiteln des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG, des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG – stützen. d) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung könnten dem Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG unterfallen. Das gerichtliche Verfahren ist die verfahrensmäßige Behandlung von Angelegenheiten durch die Gerichte776, von der Einleitung des Verfahrens bis zur Anord774

Bleckmann, JuS 2002, 942, 945. BVerfGE 1, 299, 312; 11, 126, 130. 776 Kunig, in: von Münch/Kunig, GG II, Art. 74 Rn. 18; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 74 Rn. 79. 775

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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nung der Vollstreckung777. Es umfasst die Aufklärung, Ermittlung und Verfolgung von Straftaten778 bzw. ,,repressive Polizeitätigkeit“779. Umstritten ist, ob bzw. inwieweit auch die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten dem gerichtlichen Verfahren zuzurechnen ist780. Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung könnten dem Bereich der Strafverfolgung, aber auch dem Bereich der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zuzuordnen sein. Soweit die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten nicht unter das gerichtliche Verfahren fällt, kommt eine Zuordnung von Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung unter das gerichtliche Verfahren nur in Betracht, soweit es sich um Regelungen zur Strafverfolgung handelt. Daher ist zunächst die Frage zu beantworten, ob die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten unter den Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG fällt. aa) Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten Zu der Frage, ob die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten unter den Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG fällt, können letztlich drei Ansichten unterschieden werden. Während die in der Literatur vertretenen Ansichten781 von einem gemeinsamen Begriffsverständnis ausgehen, dann jedoch zu divergierenden Ergebnissen gelangen, kennzeichnet die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts782, dass ihr ein anderes Begriffsverständnis zugrunde liegt. Im Folgenden werden die einzelnen Ansichten einer kritischen Betrachtung unterzogen. (1) Meinungsstand in der Literatur Ob bzw. inwieweit die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten unter den Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens fällt, wird – wie bereits ausgeführt – in der Literatur unterschiedlich beurteilt. Eine Ansicht versteht die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten insgesamt als repressive Tätigkeit und ordnet sie daher dem gerichtlichen Verfahren zu783. Nach 777

Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 9. Umbach/Clemens, in: Umbach/Clemens, GG II, Art. 74 Rn. 19; Pieroth, in: Jarass/ Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 9. 779 LVerfG MV, LVerfGE 10, 337, 345; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 9. 780 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (1) und (3). 781 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) aa) (1) und (2). 782 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) aa) (3) und (4). 783 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 284 f. 778

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

anderer Ansicht ist die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten dagegen dem präventiven Bereich zuzuordnen und unterfällt daher der Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Gefahrenabwehr784. In der Literatur785 wird der Begriff der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten so verstanden, dass er zwei Komponenten umfasst: die Verhütung künftiger Straftaten (Straftatenverhütung) und die Vorbereitung auf bzw. Vorsorge für die künftige Verfolgung von Straftaten (Strafverfolgungsvorsorge)786. Umstritten ist, wie sich ein derartiges (Begriffs-)Verständnis kompetenzrechtlich auswirkt. Einigkeit besteht zumindest noch im Ausgangspunkt, namentlich darüber, dass der Bereich der Straftatenverhütung – jedenfalls bei isolierter Betrachtung – dem Bereich der Gefahrenabwehr zuzuordnen sei und damit der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfalle787. Unterschiedlich beurteilt wird dagegen die Komponente der Strafverfolgungsvorsorge. Diejenigen, die die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten insgesamt dem repressiven Bereich zurechnen, führen an, die Bedeutung der Strafverfolgungsvorsorge liege nicht darin, dass künftige Straftaten verhindert, sondern effizienter verfolgt werden sollen788. Mithin handele es sich um „etwas grundlegend anderes“ als die Straftatenverhütung789. Da für die Zuordnung einer Maßnahme zu einem Regelungsbereich allein ihr Zweck maßgeblich sei, unterfalle die Vorsorge für die Verfolgung noch nicht begangener, sondern in ungewisser Zukunft bevorstehender, Straftaten dem Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens790. Mit Blick auf die vorbeugende Straftatenbekämpfung insgesamt führt diese Ansicht an, jede im Vorfeld einer Tat einsetzende Maßnahme der polizeilichen Sachverhaltsaufklärung ziele typischerweise auf die (zukünftige) Strafverfolgung ab791. Auch das polizeiliche Motiv, Straftaten zu verhindern, könne effektiv nämlich nur unter Rückgriff auf das strafverfahrensrechtliche Instrumentarium erreicht 784 Kniesel/Paeffgen/Keppel/Zenker, Die Polizei 2011, 333, 339 ff.; Schoch, in: Schoch, VerwR BT, POR Rn. 18; Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6; Knemeyer, POR, Rn. 71. 785 Zur abweichenden Terminologie des BVerfG siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (3); auf die Problematik einer uneinheitlichen Terminologie weisen auch Knemeyer, POR, Rn. 15 und bereits Keller, NStZ 1990, 416 hin. 786 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 2, 4; Knemeyer, POR, Rn. 15; Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 151. 787 Vgl. Knemeyer, POR, Rn. 74; bei Zugrundelegung einer isolierten Betrachtung so auch BVerfGE 113, 348, 368 f.; Denninger, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, D Rn. 199; Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 417; Kutscha, NVwZ 2005, 1231, 1233. 788 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 417. 789 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 417. 790 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 417. 791 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 285; derartige Überlegungen finden sich u.a. bei Merten/Merten, ZRP 1991, 213, 218; Hund, ZRP 1991, 463, 465; Tischer, System informationeller Befugnisse, S. 55 f.; Weßlau, Vorfeldermittlungen, S. 335.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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werden792. Im ganzen Bereich der (organisierten) Schwerkriminalität erfordere eine effektive Straftatenverhütung eine nachhaltige Einwirkung auf die (potentiellen) Täter, die nur das Strafrecht – etwa in Form der Freiheitsstrafe oder Sicherungsverwahrung – ermögliche793. Die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten sei daher vorwiegend auf die künftige Strafverfolgung ausgerichtet794, die Strafverfolgungsvorsorge sei der – für die Frage der Zuordnung zu einem Regelungsbereich maßgebliche – primäre Zweck der vorbeugenden Straftatenbekämpfung795. Es handele es sich bei dieser daher nicht um Gefahrenabwehr im juristischen Sinn, sondern eine insgesamt dem Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens unterfallende „Prävention durch Repression“796. Die (künftige) Strafverfolgung soll nach dieser Ansicht also notwendige Bedingung der Straftatenverhütung und dementsprechend stets mitverfolgter, ja sogar dominierender – und damit für die Frage der Gesetzgebungskompetenz entscheidender –, Zweck sein. Der enge sachliche Zusammenhang zwischen vorbeugender Straftatenbekämpfung und (künftiger) Strafverfolgung werde auch durch die Existenz polizeirechtlicher Vorschriften verdeutlicht, nach denen die im Fall verdeckter Datenerhebungsmaßnahmen grundsätzlich gegenüber dem Betroffenen bestehende Unterrichtungspflicht entfällt, wenn wegen desselben Sachverhalts ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen diesen eingeleitet worden ist797. Auch Speicherungsregelungen, die eine Löschung erhobener Daten davon abhängig machen, dass diese nicht zur Verfolgung von Straftaten benötigt werden, könne dieser enge sachliche Zusammenhang entnommen werden798. (2) Stellungnahme Die soeben dargestellte Argumentation kann nicht überzeugen. Dem Verweis auf polizeirechtliche Unterrichtungs- und Löschungsregelungen ist bereits entgegenzuhalten, dass ein dadurch möglicherweise dokumentierter enger sachlicher Zusammenhang zwischen vorbeugender Straftatenbekämpfung und (künftiger) Strafverfolgung noch nicht denknotwendig auch etwas über den mit der vorbeugenden Straftatenbekämpfung primär verfolgten Zweck aussagt. In Bezug auf die angeführten Speicherungsregelungen ist überdies zu beachten, dass derartige Vorschriften auch als Zweckänderung der aus präventiven Gründen erhobenen und daher grundsätzlich nur aus präventiven Gründen zu speichernden Daten verstanden

792 793 794 795 796 797 798

Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 285. Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 285. Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 285. Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 153, 417. Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 285 f. Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 154. Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 154.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

werden können, was ebenfalls gegen die zwingende Annahme einer repressiven Zielrichtung bereits der Datenerhebung spricht. Einer genaueren Betrachtung bedarf allerdings der Hinweis auf die der vorbeugenden Straftatenbekämpfung innewohnende doppelte Zielsetzung799. Unbestreitbar bringt die Zielsetzung einer wirksamen Straftatenverhütung das Interesse mit sich, alle sich positiv auf diese auswirkenden Mittel zu nutzen und so die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Straftatenverhütung zu steigern. Dass die (künftige) Verfolgung von Straftaten die Straftatenverhütung unterstützt, lässt sich dabei nicht bestreiten800. In physischer Hinsicht kann eine effiziente Strafverfolgung sicherstellen, dass von den – beispielsweise inhaftierten oder sicherungsverwahrten – Tätern keine Gefahr mehr ausgeht. Auf psychischer Ebene kann sie individuell und generell wirkende Abschreckungseffekte entfalten801. Dennoch überzeugt es nicht, die (künftige) Strafverfolgung als notwendige Bedingung – und damit stets mitverfolgten Hauptzweck – der Straftatenverhütung anzusehen. Ein bloßes Effektivierungspotential macht die (künftige) Strafverfolgung noch nicht zur conditio sine qua non der Straftatenverhütung. Eine wirksame Straftatenverhütung kann vielfach auch ohne das Mittel der Strafverfolgung erreicht werden. Wenn die Gegenansicht insoweit einwendet, bei schwerkriminellen (Wiederholungs-)Tätern sei eine wirksame Straftatenverhütung auf gefahrenabwehrrechtlicher Grundlage allenfalls unter Rückgriff auf den polizeirechtlichen Todesschuss802 möglich803, geht sie fehl. Auch jenseits dieses – allenfalls als ultima ratio in Betracht kommenden804 – Mittels stellt das Polizeirecht effektive gefahrenabwehrrechtliche Eingriffsbefugnisse zur Verfügung. Als Beleg genügt bereits der Verweis auf die polizeirechtliche Meldeauflage sowie gerade auch auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Die polizeirechtliche Meldeauflage, die unter Rückgriff auf zu präventiven Zwecken errichteten Datensammlungen805 ergeht, stellt ein effektives806 Mittel dar, um bestimmte Personen von bestimmten – in der Regel gefahrträchtigen oder gefährdeten – Orten fernzuhalten807 und damit unter anderem die Begehung von Straftaten durch diese Personen an 799

Vgl. dazu u.a. Möstl, Sicherheitsgewährleistung, S. 212 ff. Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 5 Rn. 4. 801 Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 5 Rn. 4. 802 Siehe hierzu etwa Lisken/Witzstrock, ZRP 2004, 31; Kutscha, NVwZ 2004, 801. 803 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 285. 804 Vgl. § 63 Abs. 2 Satz 2 PolG NRW; siehe dazu Thiel, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK POR NRW,§ 63 PolG NRW Rn. 13 ff.; Sachs/Krings, NWVBl. 2010, 165, 172. 805 Zum Beispiel die Verbunddatei „Gewalttäter Sport“, siehe Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 767; siehe dazu auch Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 92. 806 So u.a. Franz/Günther, NWVBl. 2006, 201, 206; Petersen-Thrö/Elzermann, KommJur 2006, 289, 290; Schucht, NVwZ 2011, 709. 807 Breucker, NJW 2006, 1233, 1236; Petersen-Thrö/Elzermann, KommJur 2006, 289, 290; Schucht, NVwZ 2011, 709. 800

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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diesen Orten zu verhindern808. Auch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung kann unter Rückgriff auf derartige Datensammlungen zu demselben Zweck eingesetzt werden. Im Trefferfall kann die Polizei geeignete Maßnahmen ergreifen, um die Anwesenheit der betroffenen Person und so die Begehung von Straftaten durch diese an dem betreffenden Ort effektiv zu verhindern809. Beide Maßnahmen kommen dabei – auch und gerade im Hinblick auf Wiederholungstäter810 – völlig ohne Rückgriff auf das strafverfahrensrechtliche Instrumentarium aus. Mithin ist eine effektive Straftatenverhütung auch unabhängig von einer (künftigen) Strafverfolgung möglich. Die (künftige) Strafverfolgung kann daher nicht als notwendige Bedingung der Straftatenverhütung angesehen werden; sie flankiert und sichert diese lediglich811. Im Hinblick auf die dargestellte doppelte Zielsetzung der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten ließe sich deshalb allenfalls vertreten, dass die Strafverfolgungsvorsorge in einem subsidiären Verhältnis zur Straftatenverhütung steht, nicht jedoch umgekehrt. Soll sich der zwischen beiden Komponenten insoweit bestehende Zusammenhang auch kompetenzrechtlich auswirken, stellt sich daher aufgrund des subsidiären Charakters der Strafverfolgungsvorsorge vielmehr die Frage, ob die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten nicht einheitlich in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die Gefahrenabwehr und mithin nicht unter den Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens fällt812. Dafür spricht, dass es auch aus anderen Gründen fragwürdig erscheint, die Strafverfolgungsvorsorge dem gerichtlichen Verfahren zuzurechnen. Das Strafverfahren und das Strafverfahrensrecht setzen zeitlich nach der Straftat ein, sie setzen die Tat voraus813. Sprachlich, tatsächlich und rechtlich kann eine Tat erst verfolgt werden, nachdem sie begangen wurde, davor kann sie allenfalls verhütet werden814. Dass vor einer Tat erhobene Daten potentiell dazu geeignet sind, in zukünftigen Strafverfahren als Beweismittel verwendet zu werden, ändert nichts daran, 808

S. 6. 809

Vgl. Beckmann/Schröder/Kuhn, in: Beckmann/Schröder/Kuhn, PdK RhPf, POG § 12a

Siehe Teil 1 B. II. 7. In der Praxis lassen sich drei (Haupt-)Adressatengruppen polizeilicher Meldeauflagen identifizieren, vgl. Schucht, NVwZ 2011, 709, 710: gewalttätige Fußballfans (sog. Hooligans), siehe auch Arzt, Die Polizei 2006, 156, 158 und Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 761, gewalttätige (Rechts- oder Links-)Radikale, siehe auch Pieroth/Schlink/Kniesel/ Kingreen/Poscher, POR, § 21 Rn. 46 sowie militante Globalisierungsgegner, siehe auch Baller, in: Baller/Eiffler/Tschisch, ASOG Bln, § 17 Rn. 23. Diese Anwendungsfälle kommen auch für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Betracht. 811 Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 5 Rn. 4. 812 So i.E. auch Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 4 ff. 813 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6; Kniesel/Paeffgen/ Keppel/Zenker, Die Polizei 2011, 333, 339. 814 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6; Kniesel/Paeffgen/ Keppel/Zenker, Die Polizei 2011, 333, 339. 810

130

2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

dass im Zeitpunkt der Erhebung noch ungewiss ist, ob es überhaupt zu Taten und damit zu Strafverfahren kommen wird815. Damit ist aber auch ungewiss, ob diese Daten als Beweismittel verwendet werden816. Das Wissen darum, dass der Staat Daten erhebt, um sie als potentielle Beweismittel vorzuhalten, kann aufgrund des dadurch gesteigerten Risikos einer Verurteilung auf potentielle Täter abschreckend wirken817. Das steigert nicht nur die Ungewissheit darüber, ob die Daten überhaupt als Beweismittel verwendet werden818, sondern zeigt zudem den präventiven Charakter, den eine derartige Datenerhebung hat. Diese Unsicherheit steht auch dem Argument entgegen, wer für die Strafverfolgung vorsorgt, der rechne mit dem Eintritt der Tat, es handele sich daher um antizipierte Repression819. Die datenerhebenden Behörden sind sich dieser Ungewissheit im Zeitpunkt der Datenerhebung bewusst, ihr Tätigwerden steigert diese aufgrund der damit – durchaus beabsichtigt – einhergehenden Abschreckungseffekte sogar. Wenn aber Maßnahmen getroffen werden, die potentielle Täter von der Begehung der Tat abhalten können und sollen, kann gerade nicht davon gesprochen werden, mit dem Eintritt der Tat werde gerechnet und mithin antizipiert repressiv gehandelt. Zu bedenken ist ferner, dass die Gefahrenabwehr im Zweifel den Vorrang vor der Strafverfolgung genießt820. Beobachten lässt sich dies etwa bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität, bei der die Zerschlagung einer gefährlichen Gesamtorganisation der Strafverfolgung einzelner Täter vorgeht821. Dies zeigt sich aber auch, wenn es um den Schutz bedeutender Rechtsgüter wie Leib, Leben oder Freiheit geht. Steht die Polizei bei einem Verkehrsunfall vor der Wahl, die Verfolgung des flüchtenden Täters aufzunehmen oder dem schwer verletzten Opfer Ersthilfe zu leisten822, wiegt im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung das Rechtsgut Leben schwerer als die Aufgabe der Strafverfolgung. Besteht bei einer Geiselnahme akute Lebensgefahr für die Geiseln, führt die Abwägung dazu, dass das polizeiliche Interesse an der Abwendung der Lebensgefahr das Interesse an der Strafverfolgung überwiegt823. In beiden Fällen muss die Polizei daher die Maßnahmen ergreifen, die eine möglichst effektive Gefahrenabwehr sicherstellen, auch wenn das Ergreifen dieser Maßnahmen dazu führt, dass die Strafverfolgung ausgeschlossen ist oder zumindest erschwert wird.

815

Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6. Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6. 817 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6. 818 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6. 819 So aber Denninger, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, D Rn. 200. 820 BVerfGE 30, 336, 350; 39, 1, 44; Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6; Kniesel/Paeffgen/Keppel/Zenker, Die Polizei 2011, 333, 340. 821 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6. 822 Dieses Beispiel benennt Denninger, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, D Rn. 192. 823 So auch Knemeyer, POR, Rn. 124. 816

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

131

Zuletzt sprechen auch praxisbezogene Erwägungen dafür, den Bereich der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten insgesamt – also inklusive dem Bereich der Strafverfolgungsvorsorge – der Länderkompetenz zur Gefahrenabwehr zuzuschlagen824. Die Straftatenverhütung und die Strafverfolgungsvorsorge erfordern nämlich ganz überwiegend identische organisatorisch-technische Maßnahmen – gerade wenn es um die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten geht825. Insgesamt sprechen daher die besseren Gründe dafür, bei einheitlicher Betrachtungsweise die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten mit den beiden Komponenten der Straftatenverhütung und der Strafverfolgungsvorsorge der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die Gefahrenabwehr und nicht dem Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG unterfallen zu lassen. (3) Differenzierende Ansicht des Bundesverfassungsgerichts Auch das Bundesverfassungsgericht ist der Ansicht, dass die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten nicht der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG unterfällt826. Allerdings verwendet das Bundesverfassungsgericht den Begriff der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten enger als die soeben dargestellten Ansichten und versteht hierunter ausschließlich die Straftatenverhütung827. Nach diesem Begriffsverständnis ist die Strafverfolgungsvorsorge also nicht Bestandteil der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten. Die Vorsorge für die Verfolgung noch nicht begangener, sondern in ungewisser Zukunft bevorstehender Straftaten schlägt das Bundesverfassungsgericht dem Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG zu828 und vertritt damit letztlich einen differenzierenden Ansatz829. Für die Frage der Gesetzgebungszuständigkeit kommt es nach dem Bundesverfassungsgericht allerdings darauf an, ob die Strafverfolgungsvorsorge von der Straftatenverhütung getrennt wird830. Nur, wo die Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten „als eigenständiges Tatbestandsmerkmal“831 vorgesehen ist und Maßnahmen daher auch ergriffen werden können, „wenn die Verhütung einer Straftat nicht oder nicht mehr im Raum steht“832, Daten also „nur zur Verwertung in einem

824 825 826 827 828 829 830 831 832

Denninger, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, D Rn. 201. Denninger, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, D Rn. 201. BVerfGE 113, 348, 369. BVerfGE 113, 348, 369. BVerfGE 113, 348, 369. Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 5 Rn. 5. BVerfGE 113, 348, 370. BVerfGE 113, 348, 369. BVerfGE 113, 348, 370.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

künftigen Strafverfahren, also zur Strafverfolgung“833 erhoben werden, sei der Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens einschlägig834. Dem Landesgesetzgeber fehlt daher die Gesetzgebungszuständigkeit, wenn er die Strafverfolgungsvorsorge nicht als Aspekt der Straftatenverhütung versteht, sondern als eigenständige Aufgabe neben diese stellt835. (4) Kritikpunkte gegenüber der Ansicht des Bundesverfassungsgerichts Gegen die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts werden in der Literatur praktische und dogmatische Einwände vorgebracht. In dogmatischer Hinsicht wird auf die überzeugenden Argumente verwiesen, die eine einheitliche Zuordnung beider Komponenten der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zur Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Gefahrenabwehr als vorzugswürdig erscheinen lassen836. Aus praktischer Perspektive wird eingewandt, die Erhebung erfolge ohnehin so gut wie nie allein zur Verwertung in einem künftigen Strafverfahren, so dass für die Differenzierung kein praktisches Bedürfnis bestehe837. Wie bereits erwähnt, erfordern die Straftatenverhütung und die Strafverfolgungsvorsorge – gerade auf dem Gebiet der Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten – ganz überwiegend identische organisatorisch-technische Maßnahmen838, so dass es tatsächlich naheliegt, die verwendete Technik gleichzeitig zu beiden Zwecken einzusetzen. Das gilt umso mehr, als die Polizei infolge derartiger Datenerhebungen und -verarbeitungen, jedenfalls soweit sie zu Erkenntnissen über die Gefährdung bedeutender Rechtsgüter führen, gegebenenfalls sogar dazu verpflichtet ist, zum Schutz dieser Rechtsgüter gefahrenabwehrend tätig zu werden. Bezieht man dies in die Überlegung mit ein, lässt sich nicht nur praktisch, sondern auch rechtlich hinterfragen, wie viele Anwendungsfälle verbleiben, in denen die Verhütung einer Straftat nicht oder nicht mehr im Raum steht und Daten ausschließlich zur Verwertung in einem künftigen Strafverfahren erhoben werden sollen. Da jede Datenerhebung und -verarbeitung im Vorfeld einer Tat potentiell zu Erkenntnissen führen kann, die die Gefahrenabwehrbehörden zum Einschreiten verpflichten, steht letztlich bei jeder derartigen Ermächtigung zur Datenerhebung und -verarbeitung auch die Gefahrenabwehr bzw. die Verhütung einer Straftat im Raum. Wenn für die vorgenommene Differenzierung aber kein oder kaum ein Anwendungsbereich verbleibt, kann man auch danach fragen, ob sie nicht aufgegeben werden sollte. 833

BVerfGE 113, 348, 370. BVerfGE 113, 348, 369 ff. 835 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6b; Stephan, VBlBW 2005, 410, 411. 836 Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6b; zu diesen Argumenten siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (2). 837 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6b. 838 Denninger, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, D Rn. 201. 834

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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(5) Ergebnis Bisher hat sich die Kritik an der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nicht durchgesetzt. Vor dem Hintergrund der Aufgabenstellung dieser Untersuchung muss es daher beim Verweis auf die genannten Kritikpunkte bleiben. Landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung müssen sich letztlich an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts messen lassen, so dass für die Praxis und im Rahmen der vorliegenden Arbeit diese Rechtsprechung bei der Beurteilung der Kompetenzmäßigkeit entsprechender Ermächtigungen zugrunde zu legen ist. Mit dem Bundesverfassungsgericht ist davon auszugehen, dass die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten nicht der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das gerichtliche Verfahren gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG unterfällt839. Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung unterfallen daher nur insoweit dem Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG, als es sich um Regelungen zur Strafverfolgung handelt. bb) Repressive oder präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung? Eine Zuordnung zum Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG kommt nach dem Vorgesagten840 nur in Betracht, soweit Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung Regelungen zur Strafverfolgung darstellen, sie also eine repressive Zwecksetzung aufweisen. Soweit es sich um präventive Regelungen zur Gefahrenabwehr bzw. Straftatenverhütung handelt, unterfallen entsprechende Ermächtigungen dagegen der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die allgemeine Gefahrenabwehr. Eine beträchtliche Anzahl von Stimmen in der Literatur unterstellt landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung einen – auch oder überwiegend – repressiven Charakter und betrachtet sie daher als Regelungen zur Strafverfolgung, die dem Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG unterfallen841. 839

BVerfGE 113, 348, 369. Siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (5). 841 So etwa Arzt, SVR 2004, 368; ders., DÖV 2005, 56, 59; Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1240 f.; Kramer, VR 2005, 186, 187; Hornmann, NVwZ 2007, 669; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; ders., DAR 2008, 61, 62 f.; Breyer, NVwZ 2008, 824, 826; Roßnagel, Kennzeichenscanning 2009, S. 55; Cornils, Jura 2010, 443, 445; Petri, in: Denninger/ Rachor, HdbPolR, G Rn. 567; Kauß, DuD 2014, 627, 631; laut Böhm/Kant, LKRZ 2009, 116, 117 soll es sich um die „überwiegende Literaturauffassung“ handeln. 840

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Im Folgenden werden die möglichen Argumente für und gegen eine kompetenzrechtliche Zuordnung zum Bereich der Strafverfolgung bzw. zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr begutachtet. Bevor zu diesem Zweck die möglichen Argumente für und gegen eine repressive bzw. präventive Zwecksetzung von Länderermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung untersucht und bewertet werden842, ist im Hinblick auf eine insoweit dissentierende Ansicht in der Literatur843 zunächst zu klären, ob für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung auf den im Schwerpunkt verfolgten oder auf den alleinigen Zweck der Ermächtigung abzustellen ist844. (1) Anwendbarkeit des Schwerpunktkriteriums bei Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung Wie bereits ausgeführt, kommt es für die kompetenzrechtliche Zuordnung von Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung grundsätzlich auf den – im Gesetz objektivierten – Einsatzzweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung an, welcher dem Verwendungszweck der mithilfe des AKLS-Einsatzes gewonnenen Daten entspricht. Maßgeblich wäre danach, inwieweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung einen repressiven oder einen präventiven Zweck verfolgen. Umstritten ist, ob es für eine Zuordnung zum Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr genügt, dass Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung schwerpunktmäßig einen präventiven Zweck verfolgen oder ob erforderlich ist, dass die Gefahrenabwehr den alleinigen und unmittelbaren Zweck der Ermächtigung bildet845. Nach einer Ansicht kann es bei der Frage der Zugehörigkeit einer Regelung zum kompetenzrechtlichen Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr nicht auf das Schwerpunktkriterium ankommen846. Nach dieser Auffassung, die sich insbesondere auf zwei Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 29. April 1958847 und vom 10. Februar 2004848 beruft, sollen „nur solche Regelungen dem in die Zuständigkeit der Landesgesetzgebung fallenden selbständigen Sachbereich des Polizeirechts zugeordnet werden können, bei denen ,die

842 843 844 845 846 847 848

Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb). Cornils, Jura 2010, 443, 445. Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (1). Breyer, NVwZ 2008, 824, 825; Cornils, Jura 2010, 443, 445. Breyer, NVwZ 2008, 824, 825; Cornils, Jura 2010, 443, 445. BVerfGE 8, 143. BVerfGE 109, 190.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

135

Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung den alleinigen und unmittelbaren Gesetzeszweck bildet[sic]‘“849.

Danach käme eine Zuordnung zum Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr nur in Betracht, wenn jegliche Verfolgung repressiver Zwecke – auch nur ganz untergeordneter Nebenzwecke – ausgeschlossen wäre850. Diese Ansicht kann aus mehreren Gründen jedoch nicht überzeugen. Fraglich ist bereits, ob mit der verwendeten Formulierung des alleinigen und unmittelbaren Gesetzeszweckes851 überhaupt inhaltlich strengere Kriterien für eine Zuordnung zum Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr aufgestellt werden sollten, als diejenigen, die maßgeblich sind, wenn das Bundesverfassungsgericht sonst nach der wesensmäßigen und historischen Zugehörigkeit, dem Sachzusammenhang bzw. der unmittelbaren Wirkung852, dem Spezifischen853 bzw. dem Speziellen854 oder – in derselben Entscheidung – nach dem notwendigen Zusammenhang zu einem speziellen Sachbereich fragt. Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes wurde in der zitierten Entscheidung nämlich letztlich damit begründet, dass die gefahrenabwehrrechtlichen Aspekte in einem „notwendigen Zusammenhang“855 mit einem der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unterfallenden Sachgebiet standen. Der Verweis auf Normen, deren alleiniger und unmittelbarer Gesetzeszweck die Gefahrenabwehr ist, diente dem Bundesverfassungsgericht nur als Beispiel dafür, wann ein derartiger notwendiger Zusammenhang nicht besteht. Es spricht nichts dafür, dass mit der Formulierung ein über das Fehlen eines notwendigen Zusammenhangs zu einem anderen Sachgebiet hinausgehender, strengerer Maßstab für die Annahme einer Gesetzgebungszuständigkeit der Länder statuiert werden sollte. Des Weiteren ist zweifelhaft, ob mit der Formulierung – unterstellt es sei doch ein strengerer Maßstab gemeint gewesen – auch ein allgemeingültiger Abgrenzungsmaßstab aufgestellt werden sollte856. In späteren Entscheidungen, in denen sich das Bundesverfassungsgericht auf die zitierte Entscheidung berief857, wurde der Begriff 849 Cornils, Jura 2010, 443, 445 unter Verweis auf BVerfGE 8, 143, 150 und 109, 190, 215 sowie 113, 348, 367 ff.; so zuvor bereits Breyer, NVwZ 2008, 824, 825. 850 So i.E. Cornils, Jura 2010, 443, 445 der „mit kaum argumentativ aufzuhaltender Zwangsläufigkeit […] die Kompetenzwidrigkeit der weit gesteckten landesrechtlichen Kennzeichenerfassungs-Befugnisse“ annimmt, „insofern diese jedenfalls auch auf Fahndungsbestände verweisen, die eindeutig strafprozessualen Ermittlungszwecken dienen“. 851 BVerfGE 8, 143, 150. 852 BVerfGE 36, 314, 319. 853 BVerfGE 3, 407, 433. 854 BVerfGE 14, 197, 220. 855 BVerfGE 8, 143, 150. 856 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 61. 857 Etwa BVerfGE 78, 374, 386 f. und 109, 190, 215.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

des alleinigen und unmittelbaren Gesetzeszweckes – anders als der des notwendigen Zusammenhangs – jedenfalls nicht wieder aufgenommen858. Das gilt insbesondere auch für die ebenfalls als Beleg für dieses strenge Kriterium angeführte Entscheidung vom 10. Februar 2004859. Unabhängig davon kann der den Entscheidungen vom 29. April 1958860 und vom 10. Februar 2004861 zugrunde liegende Abgrenzungsmaßstab jedenfalls nicht auf die kompetenzrechtliche Zuordnung von Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung übertragen werden862. Die Entscheidung vom 29. April 1958863 bezog sich auf Normen, die die Gefahrenabwehr auf einem bestimmten, der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unterfallenden, Sachgebiet – namentlich dem Recht der Wirtschaft – betrafen. Für diese Konstellation hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in einem Sachbereich auch die Regelung der Gefahrenabwehr in diesem Sachbereich umfassen kann864. Dies stützte das Bundesverfassungsgericht auf den Gedanken der Annexkompetenz. Erscheine die Gefahrenabwehr als Annex des Sachgebiets, auf dem sie ausgeübt wird, umfasse die Zuständigkeit zur Gesetzgebung in dem Sachbereich auch die Regelung der Gefahrenabwehr in diesem Sachbereich865. Gefahrenabwehrrechtliche Regelungen auf einem bestimmten Sachgebiet seien daher jeweils dem Sachgebiet zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen866. Die Entscheidung vom 10. Februar 2004 betraf die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz für Regelungen zur nachträglichen Straftäterunterbringung867. Auch in diesem Urteil ging es um Normen, die die Gefahrenabwehr auf einem bestimmten, der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unterfallenden, Sachgebiet – namentlich dem Strafrecht868 – betrafen und die zu diesem in einem notwendigen Zusammenhang standen869, weshalb das Bundesverfassungsgericht die Gesetzge-

858 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 61. 859 BVerfGE 109, 190. 860 BVerfGE 8, 143. 861 BVerfGE 109, 190. 862 So auch Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 61. 863 BVerfGE 8, 143. 864 BVerfGE 8, 143, 150. 865 BVerfGE 8, 143, 150. 866 BVerfGE 8, 143, 150. 867 BVerfGE 109, 190. 868 BVerfGE 109, 190, 211. 869 BVerfGE 109, 190, 215 ff.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

137

bungszuständigkeit des Bundes aufgrund einer Annexkompetenz kraft Sachzusammenhangs annahm870. Der in den Entscheidungen angeführte Abgrenzungsmaßstab für die kompetenzrechtliche Zuordnung betrifft daher nur die Sonderkonstellation der Frage einer Annexkompetenz des Bundes zum Erlass gefahrenabwehrender Regelungen in einem ihm kompetenzmäßig zugeteilten Sachbereich871. Um eine solche Frage geht es bei der kompetenzrechtlichen Zuordnung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung aber nicht872. Bei den Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung geht es nicht um die Frage, ob es sich um gefahrenabwehrende Regelungen in einem anderen Sachbereich, sondern ob es sich überhaupt um Regelungen der Gefahrenabwehr handelt. Während die (auch) präventive Zwecksetzung bei den Regelungen, die den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts vom 29. April 1958873 und vom 10. Februar 2004874 zugrunde lagen, außer Frage stand, ist bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gerade umstritten, ob bzw. inwieweit sie eine präventive Zwecksetzung aufweist. Das ist eine gänzlich andere Konstellation als die, die den zitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zugrunde lag, weshalb eine Übertragung des darin angewendeten Abgrenzungsmaßstabs ausscheidet. Auch das von dieser Ansicht ebenfalls angeführte875 Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Juli 2005876 spricht nicht gegen die Anwendbarkeit des Schwerpunktkriteriums bei der kompetenzrechtlichen Zuordnung einer Regelung zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr. Das Gericht verneinte den gefahrenabwehrenden Charakter der verfahrensgegenständlichen Länderregelungen zur Erhebung personenbezogener Daten durch Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation zwar „insofern […], als die Telekommunikationsüberwachung auch zur Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten ermöglicht wird“877. Daraus den Schluss zu ziehen, jede (Mit-)Verfolgung auch repressiver Zwecke schließe die Annahme einer präventiven Zwecksetzung aus, geht jedoch fehl. Eine solche Schlussfolgerung verkennt, dass das Urteil die Annahme der repressiven Zwecksetzung lediglich auf zwei abtrennbare Befugnisvarianten beschränkte, den präventiven Charakter der (Gesamt-)Regelung, und damit der Regelung im Übrigen,

870

BVerfGE 109, 190, 215 ff. Vgl. Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 61. 872 So ebenfalls Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 61. 873 BVerfGE 8, 143. 874 BVerfGE 109, 190. 875 Cornils, Jura 2010, 443, 445 Fn. 14. 876 BVerfGE 113, 348. 877 BVerfGE 113, 348, 368. 871

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

aber gerade nicht in Frage stellte878. Wenn das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil ausführt, dass die betreffenden Befugnisvarianten die Strafverfolgungsvorsorge „als eigenständiges Tatbestandsmerkmal“879 vorsähen und daher „Maßnahmen […] auch ergriffen werden [können], wenn die Verhütung einer Straftat nicht oder nicht mehr im Raum steht“880 und daraus den Schluss einer repressiven Zwecksetzung nur dieser Befugnisvarianten zieht, so nimmt es letztlich einen eigenständigen Regelungsgehalt der Teilregelungen infolge einer mangelnden Verzahnung mit der Gesamtregelung an. Das ist jedoch keine Absage an das Schwerpunktkriterium, sondern die konsequente Anwendung der Kriterien der kompetenzrechtlichen Zuordnung von Teilregelungen881. Dass es sich bei der angenommenen eigenständigen Zwecksetzung der Teilregelungen dann um eine repressive handelte, folgte daraus, dass die jeweiligen Befugnisvarianten ausschließlich – und nicht etwa auch – der repressiven Strafverfolgungsvorsorge dienten882. Auch insoweit stellt die Entscheidung also keine Abkehr vom Schwerpunktkriterium dar. Zuletzt ist auch dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung883 nicht zu entnehmen, dass Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nur dann dem Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr unterfallen, wenn die Gefahrenabwehr den alleinigen Zweck der Ermächtigung darstellt. Aus dem Urteil folgt vielmehr, dass sehr wohl auf den schwerpunktmäßig verfolgten Zweck abgestellt werden kann. Zunächst verlangt das Bundesverfassungsgericht unter dem Aspekt der Normenbestimmtheit nämlich, dass Ermächtigungen erkennen lassen, ob sie „ausschließlich oder im Schwerpunkt präventiven oder repressiven Zwecken“ dienen884. Dies zeigt, dass das Bundesverfassungsgericht ganz offensichtlich davon ausgeht, dass verfassungsgemäße Ermächtigungen auch nur schwerpunktmäßig einen präventiven Zweck verfolgen können. Bestätigt wird diese Annahme durch die weiteren Ausführungen im Urteil. Wenn das Bundesverfassungsgericht feststellt, die Unbestimmtheit der angegriffenen Ermächtigungen führe dazu, dass ihr Einsatz für „ausschließlich oder im Schwerpunkt“ strafprozessuale Zwecke offen bleibe und in diesem Kontext die Frage, „[o]b die Länder zur Regelung der automatisierten Erfassung der Kraftfahrzeugkennzeichen im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung überhaupt befugt wären“ dahinstehen lässt885, so folgt daraus, dass Ermächtigungen dem Kompetenzbereich der Strafverfolgung unterfallen, wenn sie „ausschließlich oder im

878 879 880 881 882 883 884 885

BVerfGE 113, 348, 367 ff. BVerfGE 113, 348, 369. BVerfGE 113, 348, 370. Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. c) cc). BVerfGE 113, 348, 367 ff. BVerfGE 120, 378. BVerfGE 120, 378, 422. BVerfGE 120, 378, 432.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Schwerpunkt“886 strafprozessuale Zwecke verfolgen, nicht aber schon dann, wenn sie lediglich auch strafprozessuale (Neben-)Zwecke verfolgen. Anderenfalls hätte es des Zusatzes „ausschließlich oder im Schwerpunkt“887 nicht bedurft. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass eine Regelung, die lediglich auch strafprozessuale (Neben-) Zwecke verfolgt, durchaus dem Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr zuzuordnen sein kann. Für eine Zuordnung zum Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr genügt insoweit, dass Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung schwerpunktmäßig einen präventiven Zweck verfolgen. Die besseren Argumente und das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008888 sprechen mithin gegen die Ansicht, eine Zuordnung zum Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr erfordere, dass die Gefahrenabwehr den alleinigen und unmittelbaren Zweck der Ermächtigung bildet. Diese Meinung ist daher abzulehnen. Eine Zuordnung zum Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr ist vielmehr schon möglich, soweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung schwerpunktmäßig einen präventiven Zweck verfolgen. (2) Bewertung der Argumente für und gegen eine präventive bzw. repressive Zwecksetzung von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung Im Folgenden werden die möglichen Argumente für und gegen eine repressive bzw. präventive Zwecksetzung von Länderermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung untersucht und bewertet. Eine solche Untersuchung und Bewertung betrachtet die jeweiligen Argumente sinnvollerweise nicht isoliert, sondern berücksichtigt auch ihre jeweilige Bedeutung für das Gesamtergebnis der Auslegung. Der nachfolgende Aufbau spiegelt diese Bedeutung wider. Zunächst werden daher die im Rahmen der Wortlautauslegung potentiell in Betracht zu ziehenden Argumente in den Blick genommen889. Im Anschluss daran werden die die Entstehungsgeschichte der Länderregelungen betreffenden Argumente untersucht890. Zuletzt erfolgt die Erörterung der im Rahmen der systematischen Auslegung relevanten Argumente891, da sie für das Gesamtergebnis die potentiell größte Bedeutung haben.

886 887 888 889 890 891

BVerfGE 120, 378, 432. BVerfGE 120, 378, 432. BVerfGE 120, 378. Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (a). Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b). Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

(a) Wortlautargumente In Bezug auf den Wortlaut landesrechtlicher Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung lassen sich verschiedene Formulierungen identifizieren, denen für die Frage der Bestimmung des Gesetzeszweckes möglicherweise eine besondere Bedeutung zukommt. Diese sollen im Folgenden näher untersucht werden. (aa) Vorbeugende Bekämpfung von Straftaten als ausdrücklich benannter Zweck Fraglich ist, wie es zu beurteilen ist, wenn landesrechtliche Ermächtigungen den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ausdrücklich zum Zwecke der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zulassen892. Der Begriff der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten wird – wie bereits ausgeführt – in Literatur und der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich verstanden893. Legt man – gegebenenfalls im Wege einer verfassungskonformen Auslegung894 – das Begriffsverständnis des Bundesverfassungsgerichts zugrunde, ist mit der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten lediglich die (präventive) Straftatenverhütung gemeint. Dann spricht eine derartige ausdrückliche Zweckbestimmung für eine präventive Zwecksetzung. Ein derartiges Begriffsverständnis ist allerdings dann nicht möglich, wenn das jeweilige Polizeigesetz den Begriff der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten dergestalt legaldefiniert, dass damit nicht ausschließlich die (präventive) Straftatenverhütung, sondern zugleich die (repressive) Strafverfolgungsvorsorge gemeint ist895. In diesem Fall kann eine solche Zweckbestimmung sowohl für eine präventive als auch für eine repressive Zwecksetzung sprechen. Allerdings handelt es sich bei der Strafverfolgungsvorsorge in diesem Fall nicht um ein eigenständiges Tatbestandsmerkmal im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur niedersächsischen Ermächtigungsgrundlage zur Telekommunikationsüberwachung896. In Bezug auf diese hat das Bundesverfassungsgericht eine repressive Zwecksetzung angenommen und den Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens als einschlägig erachtet, soweit der Wortlaut einen Einsatz ausschließlich zum Zwecke der Strafverfolgungsvorsorge erlaubte897. Er892

So etwa § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW; § 14a Abs. 1 Satz 1 HSOG; § 43a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SOG MV; ähnlich: § 43a Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 SOG MV; § 19a Abs. 1 Satz1 Nr. 5 SächsPolG. 893 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) aa) (1) bis (4). 894 VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.5.2014 – Az. 1 S 815/13, juris, Rz. 42; Zeitler/ Trurnit, PolG BW, Rn. 573; Landesregierung Baden-Württemberg, Stellungnahme der Landesregierung Baden-Württemberg vom 27. Januar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 8. 895 Siehe z.B. § 1 Abs. 4 HSOG; § 7 Abs. 1 Nr. 4 SOG MV. 896 BVerfGE 113, 348. 897 BVerfGE 113, 348, 369 ff.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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laubt eine Ermächtigung den AKLS-Einsatz zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten (insgesamt), steht nach dem Wortlaut aber stets auch eine (präventive) Straftatenverhütung im Raum. Ein AKLS-Einsatz ist also nicht ausdrücklich auch dann erlaubt, „wenn die Verhütung einer Straftat nicht oder nicht mehr im Raum steht“898 und die Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten dementsprechend kein „eigenständiges Tatbestandsmerkmal“899. Da der Begriff der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten bei entsprechender Legaldefinition sowohl für eine präventive als auch für eine repressive Zwecksetzung sprechen kann, stellt sich die Frage, ob eine dieser Zwecksetzungen als per se dominierend betrachtet werden kann, mit der Folge, dass ein entsprechender Wortlaut doch für die Annahme einer präventiven bzw. repressiven Zwecksetzung spräche. Dafür ließe sich anführen, dass – wie aufgezeigt – die besseren Argumente dafür sprechen, bei einheitlicher Betrachtungsweise die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten mitsamt ihrer beiden Komponenten (Straftatenverhütung und Strafverfolgungsvorsorge) der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die Gefahrenabwehr unterfallen zu lassen900. Insbesondere vor dem Hintergrund der aufgezeigten Subsidiarität der Strafverfolgungsvorsorge gegenüber der Straftatenverhütung wäre es überzeugend, anzunehmen, dass bei – infolge entsprechender Legaldefinition – zu unterstellender doppelter Zielsetzung die Straftatenverhütung jedenfalls die schwerpunktmäßig verfolgte Zwecksetzung ist, und daher die Zweckbestimmung „vorbeugende Bekämpfung von Straftaten“ für eine präventive Zwecksetzung spricht. Da die vorgenannte Ansicht aber umstritten ist, und ihr insbesondere auch das Bundesverfassungsgericht nicht gefolgt ist, dürfte davon auszugehen sein, dass das Bundesverfassungsgericht den Verweis darauf, dass eine Ermächtigung den AKLSEinsatz ausdrücklich zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zulässt, nicht als Beleg einer präventiven Zwecksetzung anerkennt, wenn das betroffene Polizeigesetz eine die Komponenten der Strafverfolgungsvorsorge und Straftatenverhütung umfassende Legaldefinition der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten enthält. Umfasst die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten nach der Legaldefinition des betroffenen Polizeigesetzes sowohl die Straftatenverhütung als auch die Strafverfolgungsvorsorge, spricht die Tatsache, dass eine Ermächtigung den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zwecke der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zulässt, also weder eindeutig für eine repressive noch eindeutig für eine präventive Zwecksetzung. Die insoweit bestehende Zwecksetzung der Ermächtigung ist dann unter Rückgriff auf die verbleibenden Auslegungsmethoden zu ermitteln.

898 899 900

BVerfGE 113, 348, 370. BVerfGE 113, 348, 369. Siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (2).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

(bb) Regelung erlaubt Speicherung oder Nutzung von Treffern „für Zwecke, zu denen die Fahndungsbestände erstellt oder die Dateien errichtet wurden“ Sieht der Wortlaut einer Norm vor, dass Treffer „für Zwecke, zu denen die Fahndungsbestände erstellt oder die Dateien errichtet wurden“ gespeichert oder genutzt werden dürfen901, ist daraus die Zwecksetzung ebenfalls nicht eindeutig ableitbar. Wurden die Fahndungsbestände oder Dateien für repressive Zwecke errichtet, ist eine Speicherung oder Nutzung zu repressiven Zwecken denkbar902. Wurden die Fahndungsbestände oder Dateien für präventive Zwecke errichtet, ist eine Speicherung oder Nutzung zu präventiven Zwecken denkbar. Wurden die Fahndungsbestände oder Dateien zu repressiven und präventiven Zwecken errichtet (sog. Mischdateien)903, ist eine Speicherung oder Nutzung zu beiden Zwecken denkbar. Die Zwecksetzung kann also nicht ermittelt werden, ohne die Fahndungsbestände oder Dateien in den Blick zu nehmen, auf die eine solche Formulierung verweist. (cc) Keine Löschungspflicht, soweit Daten „zur Verfolgung von Straftaten“ erforderlich sind Fraglich ist, was es für die Zwecksetzung einer Regelung bedeutet, wenn ihr Wortlaut vorsieht, dass die durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erlangten Daten nicht zu löschen sind, soweit sie „zur Verfolgung von Straftaten“ erforderlich sind904. Hier stellt sich zunächst die Frage, ob es sich bei einer derartigen Formulierung überhaupt um eine Zweckbestimmung905 oder nicht vielmehr um eine Zweckänderung906 der Ermächtigung handelt. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seinem Urteil vom 11. März 2008907 insoweit nicht klar positioniert; seinen Ausführungen lässt sich nicht eindeutig entnehmen, ob das Gericht eine solche Formulierung als Zweckbestimmung oder Zweckänderung ansieht.

901

Siehe z.B. Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG. BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 86. 903 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc). 904 Z.B. § 22a Abs. 4 Satz 4 Nr. 2 PolG BW. 905 Vgl. BVerfGE 120, 378, 384 f.; so wohl auch Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/ 3165, S. 52 (zu § 22a Abs. 4 Satz 4 Nr. 2 PolG BW); zu Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG, dessen Formulierung zu derselben Fragestellung führt siehe Bayerischer Landtag, Drs. 15/10522, S. 2; BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 87. 906 Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 10 (zu § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG SH); Berner/Köhler/Käß, PAG, Art. 38 Rn. 14 (zu Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG); BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 87. 907 BVerfGE 120, 378. 902

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Für die Annahme einer Zweckbestimmung könnte sprechen, dass eine derartige Formulierung letztlich ermöglicht, die mittels automatisierter Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erlangten Daten zu repressiven Zwecken zu verwenden908. Betrachtet man die Frage aus regelungstechnischer Perspektive, so sprechen die besseren Argumente jedoch dafür, derartige Formulierungen eher als Zweckänderung zu sehen. Bei der Auslegung von Normen ist nämlich davon auszugehen, dass der Gesetzgeber bei der Abfassung streng logisch und rational vorgeht909. Es ist also beispielsweise anzunehmen, dass der Grundsatz einer Regelung den Ausnahmen vorangestellt ist910. Diese Überlegungen gelten auch für die Ermittlung der Zweckbestimmung einer Ermächtigung. Es ist daher regelmäßig davon auszugehen, dass dort, wo der Gesetzgeber innerhalb einer Norm Zwecke benennt, denen die Ermächtigung dient, er vollständig alle Zwecke aufzählt, die er mit der Regelung im Grundsatz verfolgt. Es ist weiter regelmäßig anzunehmen, dass, sofern die Ermächtigung im Anschluss an derartige Aufzählungen andere Zwecke benennt, diese nicht mehr den Grundsatz, sondern Ausnahmen darstellen. Beziehen sich diese weiteren Zwecke bei Ermächtigungen zu Informationseingriffen nach ihrem Wortlaut nicht auf die Datenerhebung911 bzw. -speicherung sondern lediglich auf die Pflicht zur Löschung der zuvor gewonnenen Daten, so ist auch diese Differenzierung ernst zu nehmen. Danach spricht alles gegen die Annahme einer Zweckbestimmung. Erlauben Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung die Erfassung, den Abgleich und die Speicherung ausdrücklich zu bestimmten Zwecken und benennen sie die „Verfolgung von Straftaten“ dabei nicht, so ist davon auszugehen, dass eine derartige Zweckaufzählung vollständig ist und allein sie die Zweckbestimmung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung enthält. Zwar könnte es sich bei der an anderer Stelle ausdrücklich benannten „Verfolgung von Straftaten“ dann noch um einen lediglich ausnahmsweise zulässigen Zweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung handeln, doch spricht hiergegen, dass der Zweck „Verfolgung von Straftaten“ nur für die Frage der Löschung und damit erst nach Erfassung, Abgleich und Speicherung der Daten relevant werden kann. Begründet die „Verfolgung von Straftaten“ nach der Ausgestaltung der Ermächtigung konkret lediglich eine Ausnahme von der Pflicht zur Löschung der zuvor ausdrücklich zu anderen Zwecken erhobenen912 und gespeicherten Daten, so wird hierdurch ermöglicht, die Daten gerade zu anderen als den Erhebungs- und Speicherungszwecken – nämlich „zur Verfolgung von Straftaten“ – 908 Vgl. BVerfGE 120, 378, 384 f.; so wohl auch Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/ 3165, S. 52 zu § 22a Abs. 4 Satz 4 Nr. 2 PolG BW; Bayerischer Landtag, Drs. 15/10522, S. 2 zu Art. 38 Abs. 3 Satz 2 BayPAG; BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 87. 909 Bleckmann, JuS 2002, 942, 944. 910 Bleckmann, JuS 2002, 942, 944. 911 Gemeint ist damit hier die Erfassung und der Abgleich der Kennzeichen. 912 Gemeint ist damit hier die Erfassung und der Abgleich der Kennzeichen.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

zu verwenden. Dann handelt es sich aber um eine Zweckänderungsregelung und nicht um eine Zweckbestimmung schon der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung selbst. Aus regelungstechnischer Sicht spricht daher viel dafür, derartige Formulierungen als Zweckänderungen zu betrachten. Die Einordnung als Zweckänderung spricht dann zugleich für eine schwerpunktmäßig präventive Zwecksetzung der Ermächtigung im Übrigen, denn diente diese ohnehin schon repressiven Zwecken, wäre eine Zweckänderung gar nicht erforderlich. Folgt man dieser Ansicht nicht, und nimmt stattdessen an, dass es sich um eine Zweckbestimmung handelt, so führt dies zu der Frage, inwieweit es sich um eine Zweckbestimmung der Gesamtregelung handelt. Dagegen wird von einer Ansicht, die eine formal-differenzierende Betrachtungsweise der verschiedenen Schritte der Datenerfassung und -verarbeitung postuliert, eingewendet, dass von dem Verwendungszweck gespeicherter Daten nicht zwangsläufig auf den Charakter der zeitlich vorgelagerten Schritte zu schließen sei913. Stimmte man dem zu, führt die Tatsache, dass eine Regelung die Verwendung erhobener Daten zu repressiven Zwecken ermöglicht, gerade nicht zu der Schlussfolgerung, dass auch sämtliche vorausgegangenen Schritte einen repressiven Charakter haben914. Noch viel weniger folgt dann daraus, dass diese vorgelagerten Schritte – und damit die Regelung insgesamt – eine überwiegend repressive Zwecksetzung aufweisen. Auch bei nicht formal- sondern materiell-differenzierender Betrachtungsweise der einzelnen Schritte der Datenerfassung und -verarbeitung überzeugt die zwangsläufige Annahme einer repressiven Zweckbestimmung der Gesamtregelung nicht. Jedenfalls dann, wenn die Ermächtigung auch noch weitere (Erhebungs-, Speicherungs- oder Verwendungs-)Zwecke benennt, oder sich solche im Wege der weiteren Auslegung ergeben, erscheint es willkürlich, gerade die „Verfolgung von Straftaten“ als Haupt- bzw. schwerpunktmäßig verfolgten Zweck der Ermächtigung (insgesamt) anzusehen. Wenn die „Verfolgung von Straftaten“ nach dem Wortlaut der Norm erst bei der (zeitlich nachgelagerten) Frage der Löschung der zuvor durch Erfassung und Abgleich gewonnenen und dann gespeicherten Daten Bedeutung gewinnen soll, handelt es sich bei materieller bzw. qualitativer Betrachtungsweise bei der Strafverfolgung lediglich um die Regelung einer (künftigen) Verwendungsmöglichkeit von mehreren915. Aus diesem einen zugelassenen Verwendungs-

913 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 253; vgl. auch Post, Polizeiliche Videoüberwachung, S. 174; Graf, Personenkontrollen, S. 234; Kugelmann, POR, Kap. 7 Rn. 45. 914 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353; vgl. auch Post, Polizeiliche Videoüberwachung, S. 174; Graf, Personenkontrollen, S. 234; Kugelmann, POR, Kap. 7 Rn. 45. 915 Vgl. BVerwGE 141, 329, 339 f. (zur Zweckbestimmung der Bildaufzeichnung im Rahmen der offenen Videoüberwachung nach § 8 Abs. 3 HbgPolDVG).

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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zweck kann dann aber nicht auf den ausschließlichen oder überwiegenden Zweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung geschlossen werden916. Selbst die Einordnung einer derartigen Formulierung als Zweckbestimmung führt also nicht dazu, dass stets eine eindeutige Aussage über den schwerpunktmäßig verfolgten Zweck der Regelung insgesamt getroffen werden kann. Die vorigen Überlegungen zeigen, dass auch dann, wenn der Wortlaut einer Ermächtigung vorsieht, dass die durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erlangten Daten nicht zu löschen sind, soweit sie „zur Verfolgung von Straftaten“ erforderlich sind, daraus noch nicht zwingend auf eine repressive Zwecksetzung der Gesamtregelung geschlossen werden kann. Das gilt denknotwendig, wenn man eine derartige Formulierung als Zweckänderungsregelung ansieht, aber auch dann, wenn man sie als Zweckbestimmung versteht. Gerade in letzterem Fall ist denkbar, dass eine Länderregelung auch weitere Zwecke benennt oder sich solche durch Auslegung der Norm ermitteln lassen. Dann kann der mit der Regelung schwerpunktmäßig verfolgte Zweck nur unter Berücksichtigung auch dieser weiteren Zwecke ermittelt werden. Das soeben gefundene Ergebnis überzeugt auch noch aus anderem Blickwinkel. Zu beachten ist nämlich, dass es sich bei einer derartigen Formulierung regelmäßig um eine Teilregelung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur kompetenzrechtlichen Zuordnung handeln dürfte. Sogar für die kompetenzrechtliche Zuordnung dieser Teilregelung selbst wäre dann nicht zwingend auf den ausdrücklich aus ihrem Wortlaut folgenden Zweck der Strafverfolgung abzustellen, sondern darauf, welcher Schwerpunkt der Teilregelung sich aus dem Regelungszusammenhang ergibt917. Im Falle einer engen Verzahnung und eines geringen eigenständigen Regelungsgehalts wiese die Teilregelung denselben Schwerpunkt wie die Gesamtregelung auf918. Im Falle eines präventiven Schwerpunktes der Regelung im Übrigen, wäre demnach auch die Teilregelung als im Schwerpunkt präventive Regelung zu behandeln. Weist die Teilregelung dagegen keine derartig enge Verzahnung mit der Gesamtregelung auf, sondern einen eigenständigen Regelungsgehalt, wäre zwar eine repressive Zwecksetzung der Teilregelung zu konstatieren. Dies hätte aber keine entscheidende Aussagekraft für die Zwecksetzung der Regelung im Übrigen. Im Falle der Teilbarkeit stellt sich die Frage der Gesetzgebungskompetenz – und damit des jeweiligen Regelungszweckes – nämlich für jeden abtrennbaren Teil einer Ermächtigungsgrundlage, der sinnvoll für sich bestehen und vollzogen werden kann, gesondert919. Dass Teil- und Gesamtregelung derart eine untrennbare Einheit bilden, dass gerade die Gesamtregelung ohne die Teilregelung ihren Sinn und ihre 916

BVerwGE 141, 329, 339 f. (zur Zweckbestimmung der Bildaufzeichnung im Rahmen der offenen Videoüberwachung nach § 8 Abs. 3 HbgPolDVG). 917 BVerfGE 97, 228, 251 f.; 121, 30, 47. 918 BVerfGE 97, 228, 251 f.; 121, 30, 47 f. 919 Vgl. Stettner, in: Dreier, GG II Supplementum 2007, Art. 70 Rn. 38; Kloepfer, VerfR I, § 21 Rn. 50.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Rechtfertigung verlöre und sich daher die kompetenzrechtliche Zuordnung der Gesamtregelung ausnahmsweise nach dem Zweck der Teilregelung richtet920, ist für den hier in Rede stehenden Fall, in dem die Teilregelung lediglich eine Ausnahme von der Löschungspflicht zu repressiven Zwecken vorsieht, fernliegend. Regelungstechnisch kann eine solche Ausnahmeregelung – wie aufgezeigt – nämlich sinnvollerweise nur so zu verstehen sein, dass die Datenerhebung und -speicherung im Grundsatz auch aus anderen Zwecken zulässig ist. Jedenfalls im Hinblick auf diesen Grundsatz käme der Regelung dann aber stets eine eigenständige Bedeutung zu. Als Ergebnis lässt sich festhalten, dass die Tatsache, dass der Wortlaut einer Länderregelung vorsieht, dass die durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erlangten Daten nicht zu löschen sind, soweit sie „zur Verfolgung von Straftaten“ erforderlich sind, für die Frage der (schwerpunktmäßigen) Zwecksetzung der landesrechtlichen Ermächtigung noch keine entscheidende Aussage trifft. (dd) Ausdrückliche Beschränkung auf Zwecke der Gefahrenabwehr bzw. Straftatenverhütung Fraglich ist, ob für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung zu fordern ist, dass der Wortlaut den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ausdrücklich auf Zwecke der Gefahrenabwehr – bzw. der Straftatenverhütung921 – beschränkt, und wenn ja, ob derartige ausdrückliche Zweckbestimmungen zugleich hinreichende Bedingung für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung sind. Zunächst soll der Frage nachgegangen werden, ob eine ausdrückliche Beschränkung auf Zwecke der Gefahrenabwehr erforderlich ist, wie dies teilweise gefordert wird922. Dagegen spricht zunächst die grundsätzliche Überlegung, dass es sich bei der Wortlautauslegung lediglich um eine von mehreren Auslegungsmethoden handelt, die zur Bestimmung des Zweckes einer Regelung herangezogen werden können. Daraus folgt, dass der Wortlaut eine entsprechende Begrenzung jedenfalls dann nicht ausdrücklich vorsehen muss, wenn sich eine präventive Zwecksetzung unter Zuhilfenahme der anderen Auslegungsmethoden hinreichend zuverlässig ermitteln 920

Vgl. BVerfGE 8, 274, 301. Zur sprachlichen Vereinfachung ist innerhalb dieses Kapitels mit dem Begriff „Gefahrenabwehr“ zugleich die Straftatenverhütung gemeint, da diese ebenfalls dem Bereich der Gefahrenabwehr zuzuordnen ist, siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) aa) (1) bis (3) und (5); entsprechende Zweckbestimmungen finden sich etwa in § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW, Art. 33 Abs. 2 Satz 4 BayPAG, § 36a Abs. 1 Nr. 1, 2 BbgPolG, § 8a Abs. 1 Satz 1 HbgPolDVG, § 14a Abs. 1 Satz 1 HSOG, § 43a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 2, 5 SOG MV, § 32 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1-5 NdsSOG, § 19a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 3, 4, 6 SächsPolG und § 33 Abs. 7 Satz 1 ThPAG. 922 Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; ders., DAR 2008, 61, 62 f. 921

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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lässt. Namentlich die Entstehungsgeschichte einer landesrechtlichen Ermächtigung sowie die jeweilige Gesetzessystematik kommen als alternative Quellen zur Ermittlung der Zwecksetzung in Betracht. Folgt aus diesen bereits hinreichend deutlich eine im Schwerpunkt präventive Zwecksetzung der Ermächtigung, ist eine ausdrückliche Beschränkung auf präventive Zwecke durch den Wortlaut nicht erforderlich. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008923. Zwar lehnte das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil die Argumentation, eine präventive Zweckbestimmung ließe sich der systematischen Auslegung entnehmen924, ab925. Dies bezog sich aber ausschließlich auf die im Verfahren konkret vorgetragene systematische Argumentation. Dass das Bundesverfassungsgericht der Ansicht ist, eine präventive Zweckbestimmung ließe sich generell nicht im Wege der systematischen oder sonstigen Auslegung hinreichend sicher ermitteln und es bedürfe daher stets einer ausdrücklichen präventiven Zweckbestimmung im Wortlaut, folgt aus seinen Ausführungen dagegen nicht. Eine solche Aussage lässt sich dem Urteil auch nicht für Ermächtigungen entnehmen, die – wie die seinerzeit angegriffenen Ermächtigungsgrundlagen – einen Abgleich mit sog. Mischdateien926 vorsehen. Denn der im Urteil gegebene Hinweis, den Landesgesetzgebern stünden verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung, eine im Rahmen ihrer Zuständigkeit verbleibende Eingriffsermächtigung zu schaffen927, bezieht sich gerade auch auf derartige Ermächtigungen. Damit ist eine ausdrücklich dem Wortlaut zu entnehmende Beschränkung der Ermächtigung auf präventive Zwecke nicht generell zu fordern, sondern allenfalls, wenn sich die präventive Zwecksetzung nicht zweifelsfrei schon aus der entstehungsgeschichtlichen oder systematischen Auslegung ergibt. Sofern eine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage eine ausdrückliche Beschränkung auf Zwecke der Gefahrenabwehr enthält, stellt sich – quasi spiegelbildlich – die Frage, ob bzw. inwieweit eine solche ausreicht, um eine präventive Zwecksetzung der betreffenden Regelung annehmen zu können. Teilweise wird in der Literatur selbst eine derartige ausdrückliche Beschränkung nicht als ausreichend erachtet, um eine präventive Zwecksetzung bejahen zu können928. Das soll namentlich dann nicht genügen, wenn nach der landesrechtlichen Regelung auch ein Abgleich mit sog. Mischdateien929 bzw. den darin enthaltenen

923 924 925 926 927 928 929

BVerfGE 120, 378. Zum konkreten Argument siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (aa). BVerfGE 120, 378, 423. Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc). BVerfGE 120, 378, 432. Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

oder sonstigen repressiven Daten zulässig ist930. Zur Begründung wird unter anderem auf das in §§ 152 Abs. 2, 160, 170 Abs. 1 StPO verankerte Legalitätsprinzip931 verwiesen932. Danach sei es rechtlich unmöglich, repressive (Fahndungs-)Daten ausschließlich zu präventiven Zwecken zu nutzen933. Nach dieser Ansicht soll eine schwerpunktmäßig präventive Zwecksetzung daher nur dann anzunehmen sein, wenn die landesrechtliche Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vorsieht, dass der Abgleich nur mit Daten erfolgt, die der Gefahrenabwehr dienen934. Anderenfalls könne der Landesgesetzgeber seine Gesetzgebungszuständigkeit für eine in Wahrheit repressiven Zwecken dienende Norm dadurch herbeiführen, dass er im Tatbestand der Ermächtigung behauptet, sie diene anderen Zwecken935. Die dargestellte Ansicht kann in ihrer Undifferenziertheit nicht überzeugen. Die beschriebene Argumentation unterstellt, dass die ausdrückliche Beschränkung auf präventive Zwecke durch die weitere Ausgestaltung der Ermächtigung – namentlich durch die Zulässigkeit eines Abgleichs mit sog. Mischdateien bzw. den darin enthaltenen oder sonstigen repressiven Daten – stets (bewusst) unterlaufen und somit ausgehöhlt wird. Das wäre jedoch nur dann der Fall, wenn die Zulässigkeit eines Abgleichs mit sog. Mischdateien unabhängig von oder in Kombination mit der weiteren Ausgestaltung der Regelung tatsächlich ausnahmslos zu dem Auslegungsergebnis führte, dass eine Ermächtigung im Schwerpunkt nicht präventiven, sondern repressiven Zwecken dient und damit die dem Wortlaut zu entnehmende Beschränkung auf präventive Zwecke stets „im Widerspruch zum tatsächlichen Regelungsinhalt“936 stünde. Im Wege der Auslegung müsste sich dementsprechend trotz ausdrücklicher Beschränkung auf Zwecke der Gefahrenabwehr stets eine im Schwerpunkt repressive Zwecksetzung ergeben. Das ist jedoch in mehrfacher Hinsicht zweifelhaft. Umstritten ist nämlich bereits, ob die Zulässigkeit eines Abgleichs mit sog. Mischdateien bzw. repressiven Daten überhaupt dazu führt, dass – im Wege der systematischen Auslegung – eine repressive Zwecksetzung der Regelung anzunehmen ist937. Umso fragwürdiger ist es, ein solches Auslegungsergebnis trotz ausdrücklicher Beschränkung des Einsatzes auf Zwecke der Gefahrenabwehr annehmen zu wollen und damit dem – ohnehin schon zweifelhaften – Ergebnis der systematischen Auslegung den Vorzug gegenüber der Wortlautauslegung zu gewähren. Das Bundesverfassungsgericht stellt für das Verhältnis der Wortlautausle930

Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. Siehe hierzu Geppert, Jura 1982, 139. 932 Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. 933 Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. 934 Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. 935 Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 9. 936 So Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 9. 937 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) und (dd). 931

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gung zu den anderen Auslegungsmethoden strenge Maßstäbe auf. Nicht nur muss das aufgrund der anderen Auslegungsmethoden gefundene Ergebnis im Wortlaut zumindest einen Anhaltspunkt finden938. Auch ist ein Rückgriff auf die anderen Auslegungsmethoden verwehrt, wenn der Wortlaut einer Norm klar und eindeutig ist939. Gerade bei einer dem Wortlaut ausdrücklich zu entnehmenden Beschränkung der Ermächtigung auf Zwecke der Gefahrenabwehr steht der Wortlaut aber in Konflikt zu einer systematischen Auslegung, die eine im Schwerpunkt repressive Zwecksetzung annehmen will. Diesen Konflikt dann zulasten der Wortlautauslegung zu lösen, überzeugt nicht. Soweit eine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage eine ausdrückliche Beschränkung auf Zwecke der Gefahrenabwehr enthält, dürfte dies daher regelmäßig ausreichen, um eine im Schwerpunkt präventive Zwecksetzung der betreffenden Regelung annehmen zu können940 – und zwar selbst dann, wenn sie einen Abgleich mit sog. Mischdateien bzw. den darin enthaltenen oder sonstigen repressiven Daten zulässt941. (ee) Zusammenfassung Soweit eine Ermächtigungsgrundlage den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zwecke der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten vorsieht, kommt es darauf an, ob dieser Begriff verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden kann, dass er lediglich die (präventive) Straftatenverhütung umfasst. Ist das der Fall, spricht eine derartige ausdrückliche Zweckbestimmung für eine präventive Zwecksetzung. Ist eine derartige verfassungskonforme Auslegung nicht möglich, weil das maßgebliche Polizeigesetz den Begriff der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten dergestalt legaldefiniert, dass dieser nicht ausschließlich die (präventive) Straftatenverhütung, sondern auch die (repressive) Strafverfolgungsvorsorge umfasst, kann aus einer solchen Zweckbestimmung weder eindeutig auf eine präventive noch eindeutig auf eine repressive Zwecksetzung geschlossen werden. Sieht der Wortlaut der Norm vor, dass Treffer „für Zwecke, zu denen die Fahndungsbestände erstellt oder die Dateien errichtet wurden“, gespeichert oder genutzt werden dürfen, ist daraus die Zwecksetzung ebenfalls nicht eindeutig ableitbar. Es müssen die Fahndungsbestände oder Dateien, auf die eine solche Formulierung verweist, in den Blick genommen werden und im Wege der systematischen Ausle938

Vgl. BVerfGE 1, 167, 182; 32, 199, 244; Bleckmann, JuS 2002, 942, 943. Vgl. BVerfGE 19, 248, 251; 21, 292, 305; 63, 131, 148; 69, 209, 210; 78, 350, 357; Bleckmann, JuS 2002, 942, 943. 940 Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 941 Das gilt natürlich erst Recht unter der Prämisse, dass die Zulässigkeit eines Abgleichs mit sog. Mischdateien bzw. den darin enthaltenen oder sonstigen repressiven Daten nicht schon per se zur Annahme einer schwerpunktmäßig repressiven Zwecksetzung führt. Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) und (dd). 939

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

gung ermittelt werden, welche Bedeutung der jeweilige Abgleichsdatenbestand für die Zwecksetzung hat. Sieht der Wortlaut einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage vor, dass die durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erlangten Daten nicht zu löschen sind, soweit sie „zur Verfolgung von Straftaten“ erforderlich sind, sprechen die besseren Argumente dafür, dass es sich nicht um eine Zweckbestimmung, sondern um eine Zweckänderungsbestimmung handelt. Dies spricht zugleich gegen eine repressive Zweckbestimmung bereits der Ermächtigung selbst, da eine Zweckänderung denknotwendig verschiedene Zwecke voraussetzt. Selbst im Falle einer Einordnung als Zweckbestimmung folgt daraus nicht stets eine eindeutige Aussage über die schwerpunktmäßige Zwecksetzung der Gesamtregelung. Insbesondere, wenn sich der Ermächtigung mehrere (Verwendungs-)Zwecke ausdrücklich oder im Wege der Auslegung entnehmen lassen, kann erst im Wege einer umfassenderen Auslegung der Gesamtregelung ermittelt werden, ob einer der benannten Zwecke den schwerpunktmäßig verfolgten Zweck der Gesamtregelung bildet und wenn ja, welcher das ist. Soweit sich eine im Schwerpunkt präventive Zwecksetzung der landesrechtlichen Ermächtigung hinreichend deutlich im Wege der historischen und systematischen Auslegung ermitteln lässt, ist außerdem eine ausdrückliche Beschränkung auf präventive Zwecke durch den Wortlaut für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung entbehrlich. Soweit eine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage eine solche ausdrückliche Beschränkung auf Zwecke der Gefahrenabwehr enthält, dürfte dies regelmäßig ausreichen, um eine präventive Zwecksetzung der Regelung annehmen zu können – und zwar selbst dann, wenn sie einen Abgleich mit sog. Mischdateien bzw. den darin enthaltenen oder sonstigen repressiven Daten zulässt. (b) Entstehungsgeschichtliche Argumente Bevor der Frage nachgegangen wird, welche Argumente im Rahmen der systematischen Auslegung landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen die Annahme einer repressiven bzw. präventiven Zwecksetzung stützen, sollen zunächst die im Zusammenhang mit der Entstehungsgeschichte der Ermächtigungsgrundlagen möglicherweise relevanten Argumente in den Blick genommen werden. Das ist deswegen angebracht, weil die Entstehungsgeschichte für die im Rahmen der systematischen Auslegung maßgeblichen Fragestellungen eine doppelte Bedeutung hat. Einerseits muss nämlich der durch den Gesetzgeber subjektiv verfolgte Gesetzeszweck bekannt sein, um beurteilen zu können, ob sich dieser auch hinreichend in der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage objektiviert hat. Andererseits können im Rahmen der systematischen Auslegung verbleibende Zweifel in Bezug auf den verfolgten Gesetzeszweck unter Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte möglicherweise ausgeräumt werden. Das Ergebnis der systematischen Auslegung wird also maßgeblich vom Ergebnis der entstehungsgeschichtlichen Auslegung beeinflusst.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Im Folgenden werden daher die in den Gesetzesbegründungen genannten Ziele und Anwendungsbeispiele daraufhin untersucht, inwieweit sie dafür sprechen, dass der Gesetzgeber nach seinem Willen präventive bzw. repressive Zwecke verfolgt, inwieweit sie also für die Annahme einer subjektiv präventiven bzw. subjektiv repressiven Zwecksetzung942 sprechen. (aa) „Effektivierung der Fahndung“ als benanntes Ziel Teilweise weisen die Landesgesetzgeber in der Gesetzesbegründung darauf hin, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung die Fahndungsmöglichkeiten der Polizei verbessere943. In der Literatur wird daraus der Schluss gezogen, dass mit der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung letztlich überwiegend repressive Zwecke verfolgt werden sollen944. Dies ergebe sich daraus, dass es sich bei den Trefferfällen um gestohlene Kraftfahrzeugkennzeichen, gestohlene Kraftfahrzeuge oder Kraftfahrzeugkennzeichen, die aus anderen Gründen im Fahndungsbestand ausgeschrieben sind, handeln solle945. Das stellt jedoch eine sehr einseitige Auslegung entsprechender Gesetzesbegründungen dar. Denn dem Begriff der Fahndung als solchem kann eine eindeutige Zielrichtung gerade nicht entnommen werden. Eine gesetzliche Definition des Begriffs der Fahndung existiert nicht946. Anerkanntermaßen wird hierunter aber die planmäßige polizeiliche Suche nach Personen oder Sachen zum Zwecke der Gefahrenabwehr bzw. der Strafverfolgung verstanden947 und damit die in der – als Verwaltungsvorschrift zu qualifizierende948 – Polizeidienstvorschrift 384.1 „Fahndung“949 verwendete Definition akzeptiert950. Ziffer 1.1 PDV 384.1 definiert den Begriff der Fahndung wie folgt: „Fahndung im polizeitaktischen Sinn ist die planmäßige, allgemeine oder gezielte Suche nach Personen oder Sachen im Rahmen der - Strafverfolgung, - Strafvollstreckung,

942

Welche die Voraussetzung für eine entsprechende, im Gesetz hinreichend objektivierte, Zwecksetzung ist. 943 So z.B. Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 32. 944 Arzt, in: Roggan/Kutscha, HdbRIS, S. 233 f. 945 Arzt, in: Roggan/Kutscha, HdbRIS, S. 233 f. 946 Vgl. Zeiger, in: Kube/Störzer/Timm, Kriminalistik II, Fahndung Rn. 4. 947 Zeiger, in: Kube/Störzer/Timm, Kriminalistik II, Fahndung Rn. 8; Lensch, in: Möllers, Wörterbuch der Polizei, S. 650. 948 BVerfGE 120, 378, 412. 949 Im Folgenden PDV 384.1. 950 Zu früheren Definitionsversuchen siehe etwa Holle, Kriminaldienstkunde III, S. 13 und Groß/Geerds, Kriminalistik II, S. 46 f.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

- Gefahrenabwehr, - Durchführung ausländerrechtlicher Maßnahmen“951.

Der Begriff der Fahndung unterscheidet also nicht trennscharf zwischen Prävention und Repression, die Fahndung kann sowohl der Strafverfolgung als auch der Gefahrenabwehr oder beiden Zwecken zugleich dienen952. Dann kann aber auch die in der Gesetzesbegründung als Ziel genannte Effektivierung der Fahndung sowohl der Strafverfolgung als auch der Gefahrenabwehr oder beiden Zwecken zugleich dienen und nicht ohne Weiteres als Beleg für eine (subjektiv) repressive Zwecksetzung herangezogen werden. Das verdeutlicht auch der weitere Inhalt der PDV 384.1. Nach Ziffer 4 PDV 384.1 kommt als Fahndungsmaßnahme insbesondere das „Ausschreiben in Fahndungshilfsmitteln“ in Betracht953. Bei Fahndungshilfsmitteln handelt es sich nach Ziffer 6.1 PDV 384.1 um „Informationssysteme, Dateien und Unterlagen, welche die Suche nach Personen oder Sachen ermöglichen oder unterstützen. […] Sie unterliegen einer ständigen technischen, rechtlichen und taktischen Entwicklung; eine abschließende Aufzählung ist deshalb nicht möglich“954. Im Folgenden werden in Ziffern 6.2 und 6.3 PDV 384.1 diverse interne und externe Fahndungshilfsmittel aufgezählt955. Als Fahndungsmaßnahme kommt daher ein Abgleich mit unterschiedlichsten Datenbeständen in Betracht. Aufgrund der ausdrücklichen Unabgeschlossenheit des Begriffs der „Fahndungshilfsmittel“956 können das auch Datenbestände sein, die ausschließlich zu präventiven Zwecken erstellt wurden. Spricht die Gesetzesbegründung von der Effektivierung der Fahndung als Gesetzesziel, lässt sich ihr daher nicht entnehmen, auf welche Fahndungshilfsmittel dabei zurückgegriffen werden darf. Sind dies etwa nur solche Datenbestände, die ausschließlich präventiven Zwecken dienen, so überzeugt die Annahme einer (subjektiv) repressiven Zwecksetzung der Ermächtigung nicht. Das Ziel der Effektivierung der Fahndung ist daher für sich genommen noch nicht aussagekräftig im Hinblick auf die mit einer Regelung im Schwerpunkt verfolgte Zielsetzung. Entscheidend ist vielmehr, welchem Ziel die Fahndung dient. Das wiederum hängt davon ab, auf welche Fahndungshilfsmittel im Rahmen der Fahndung zurückgegriffen werden darf und wie die gesetzliche Ermächtigung im Übrigen ausgestaltet ist. Beides ergibt sich regelmäßig nicht schon aus der Gesetzesbegründung sondern erst im Wege der systematischen Auslegung der jeweiligen landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage.

951 952 953 954 955 956

Nicht veröffentlicht, zitiert nach BVerfGE 120, 378, 412 f. So selbst Arzt, in: Roggan/Kutscha, HdbRIS, S. 234. Nicht veröffentlicht, wiedergegeben in BVerfGE 120, 378, 413. Nicht veröffentlicht, wiedergegeben in BVerfGE 120, 378, 413. Nicht veröffentlicht, teilweise wiedergegeben in BVerfGE 120, 378, 413. BVerfGE 120, 378, 414.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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(bb) In den Gesetzesbegründungen benannte Anwendungsbeispiele Nahezu alle Gesetzesbegründungen der Landesgesetzgeber weisen explizit darauf hin, dass der Einsatz von AKLS eine Maßnahme der Gefahrenabwehr sei bzw. es sich bei der Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung um eine im Schwerpunkt präventive Zwecke verfolgende Befugnis handele957. Als Beleg dient der Verweis auf verschiedene potentielle Anwendungsbeispiele, die verdeutlichen sollen, dass der Hauptzweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung präventiver Natur sei. Im Folgenden werden die genannten Anwendungsbeispiele dargestellt und daraufhin untersucht, inwieweit sie tatsächlich für eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung der Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sprechen. Soweit dies der Fall ist, ist im Rahmen der weiteren Auslegung kritisch zu hinterfragen, inwieweit sich dieser subjektive Wille des Gesetzgebers zur Verfolgung präventiver Zwecke auch hinreichend in der Ermächtigungsgrundlage objektiviert hat. (a) Rückgabe gestohlener Fahrzeuge an den Eigentümer oder rechtmäßigen Besitzer Häufig wird darauf verwiesen, die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ermögliche die Rückgabe gestohlener Fahrzeuge an den Eigentümer oder rechtmäßigen Besitzer958. Für eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung in diesem Fall sprechen die folgenden Erwägungen: Der Diebstahl eines Kraftfahrzeugs stellt eine widerrechtliche Besitzentziehung und damit eine verbotene Eigenmacht i.S.d. § 858 BGB dar. Der Diebstahl eines Kraftfahrzeugs verletzt daher das unter das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit fallende Teilschutzgut der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung959 und stellt somit eine (fortdauernde) Störung der öffentlichen Sicherheit dar, welche durch die Rückgabe des Kraftfahrzeugs beseitigt wird960. 957

Siehe z.B. Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 2, 34; Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 46 f.; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 25; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 12; Hessischer Landtag, Drs. 18/861, S. 11 (davor schon Hessischer Landtag, Drs. 16/2352, S. 15); Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 30 f. (siehe auch Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 4/2116, S. 36 f.); Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/843, S. 13; Landtag Brandenburg, Drs. 4/3508, S. 42; Landtag des Saarlandes, Drs. 13/1313, S. 14, 18; Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/1795, S. 11. 958 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 47; Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 34; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 26; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 12. 959 Zu diesem Schutzgut siehe etwa Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 8 Rn. 3, 10 ff. 960 So auch Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 47; Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 34; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 25 f.; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 12; Hessischer Landtag, Drs. 18/861, S. 11; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354; Bodenbenner/Heinemann, NVwZ 2010, 679, 682; Kempfler/

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Da die Beseitigung andauernder und die Unterbindung weiterer Störungen anerkanntermaßen Unterfälle der Gefahrenabwehr darstellen961, wohnt der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung insoweit plausibel962 eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung inne. Des Weiteren wohnt der Rückgabe auch insofern ein präventiver Charakter inne, als hierdurch zugleich das Eigentum des Geschädigten bzw. – zumindest mittelbar – das Vermögen seiner Kaskoversicherung geschützt werden963. Sowohl das Eigentum als auch das Vermögen stellen als Individualrechtsgüter ebenfalls unter das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit fallende Teilschutzgüter dar964. Auch insoweit spricht das Anwendungsbeispiel der Rückgabe gestohlener Fahrzeuge an den Eigentümer oder rechtmäßigen Besitzer plausibel für eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung. Zu bedenken ist jedoch, dass der Diebstahl eines Kraftfahrzeugs zugleich eine Straftat darstellt. Vor diesem Hintergrund wird die präventive Zwecksetzung teilweise angezweifelt. Die Polizei sei beim Auffinden eines gestohlenen Fahrzeugs kraft Bundesrechts (§§ 152 Abs. 2, 163 Abs. 1 Satz 1 StPO) zunächst verpflichtet, Maßnahmen zur Ermittlung und Überführung des Täters einzuleiten965. Das Fahrzeug dürfe erst dann an den Eigentümer bzw. Besitzer zurückgeführt werden, wenn es nicht mehr für Zwecke des Strafverfahrens benötigt werde (§ 111k StPO)966. Daher bestehe sowohl in tatsächlich-zeitlicher als auch in rechtlicher Hinsicht ein Vorrang der Repression vor der Restitution bzw. der Gefahrenabwehr967. Das Argument, die Rückgabe gestohlener Kraftfahrzeuge verfolge präventive Zwecke, könne nicht maßgeblich sein, denn mit dieser Begründung könnten sich die Länder allgemein Gesetzgebungsbefugnisse im Anschluss an Diebstahlsdelikte anmaßen968. Käß, BayVBl. 2011, 556, 558; Braun, BayVBl. 2011, 549, 550; vgl. Schenke, POR, Rn. 92; Berner/Köhler/Käß, PAG, Art. 33 Rn. 15, S. 383. 961 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 5 Rn. 3; Gusy, POR, § 3 Rn. 103; Kugelmann, POR, Kap. 1 Rn. 11; Schenke, POR, Rn. 92; Schoch, in: Schoch, VerwR BT, POR Rn. 135; Schenke/Schenke, in: Steiner, VerwR BT, POR Rn. 65; siehe auch § 1 Abs. 1 Satz 1 PolG BW; Art. 11 Abs. 2 BayPAG; § 3 Abs. 1 HbgSOG; § 16 Abs. 1 Nr. 1 SOG M-V; § 1 Abs. 1 Satz 1 SächsPolG; § 176 Abs. 1 Nr. 1 LVwG SH. 962 Auch das Bundesverfassungsgericht stellt für die Ermittlung des (Haupt-)Zwecks einer Regelung auf die Plausibilität der für eine solche Zwecksetzung sprechenden Gründe ab, vgl. BVerfGE 14, 76, 99 f. 963 So für das Vermögen der Kaskoversicherung Kenzel, Dissertation, S. 140. 964 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 8 Rn. 3; Schenke, POR, Rn. 53; Kugelmann, POR, Kap. 5 Rn. 36. 965 Vgl. BVerfGE 120, 378, 384; Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 17. 966 Vgl. BVerfGE 120, 378, 384; Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 17. 967 Vgl. BVerfGE 120, 378, 384; Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 17. 968 Vgl. BVerfGE 120, 378, 384.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Diese Kritik ist nicht überzeugend. Zwar ist es richtig, dass durch das der Rückgabe vorgelagerte Auffinden gestohlener Kraftfahrzeuge diese der Polizei zugleich auch für repressive Maßnahmen – etwa der Beweissicherung – zur Verfügung stehen. Allerdings kann diese Möglichkeit allein nicht dazu führen, die (subjektiv) präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu verneinen. Es ist insoweit zwischen der Rückgabe und den möglicherweise davor stattfindenden repressiven Maßnahmen zu differenzieren. Die Rückgabe selbst dient allein der Beendigung einer Störung der öffentlichen Sicherheit und verfolgt damit eindeutig präventive Zwecke. Deutlich wird dies daran, dass sie auch erfolgt, wenn das Auffinden eines gestohlenen Fahrzeugs nicht zur Ergreifung des Täters969 oder zu einem sonstigen für die Strafverfolgung relevanten Erkenntnisgewinn führt. Dass der (präventiven) Rückgabe möglicherweise repressive Maßnahmen vorausgehen, sie also gegebenenfalls in einem gewissen Zusammenhang mit repressiven Maßnahmen steht, könnte allenfalls dann zu einer anderen Einschätzung der (subjektiven) Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung führen, wenn die präventive Rückgabe des Fahrzeugs und derartige repressive Maßnahmen in einem derart notwendigen Zusammenhang stünden, dass eine differenzierende Betrachtung nicht mehr angemessen erschiene. Das ist jedoch nicht der Fall. Die Polizei ist beim Auffinden eines gestohlenen Fahrzeugs keineswegs stets verpflichtet, Maßnahmen zur Ermittlung und Überführung des Täters einzuleiten970, denn es besteht gerade kein genereller Vorrang der Strafverfolgung vor der Gefahrenabwehr971. Vielmehr genießt im Zweifel die Gefahrenabwehr den Vorrang vor der Strafverfolgung972. Zudem stehen auch die bundesrechtlichen Ermittlungspflichten (§§ 152 Abs. 2, 163 Abs. 1 Satz 1 StPO) unter dem Vorbehalt einer Güterund Pflichtenabwägung, die dazu führen kann, dass ein repressives Einschreiten – zumindest temporär – unterbleibt973. Von einem notwendigen Zusammenhang zwischen der Rückgabe und repressiven Maßnahmen kann daher nicht gesprochen werden. Insoweit verfängt auch der Verweis auf § 111k StPO, der die Rückgabe einer für repressive Zwecke974 beschlagnahmten oder sonst sichergestellten Sache betrifft, und als Beleg für den repressiven Charakter der Rückgabe dienen soll975, nicht. 969

Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 29. 970 So jedoch die in BVerfGE 120, 378, 384 wiedergegebene Ansicht der Beschwerdeführer und Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 17. 971 So jedoch Breyer, NVwZ 2008, 824, 826; Roggan, Die Polizei 2008, 112, 114 f.; Benfer/ Bialon, Rechtseingriffe, Rn. 24 f. 972 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR 8. Aufl., § 5 Rn. 6; Kniesel/Paeffgen/ Keppel/Zenker, Die Polizei 2011, 333, 340; siehe auch Teil 2 B. II. 1. d) aa) (2). 973 Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 152 Rn. 6. 974 Ders., in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, Vor § 94 Rn. 3.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Gegen die Überzeugungskraft dieses Verweises spricht bereits, dass sich die Rückgabe allenfalls dann nach § 111k StPO richtet, wenn die vorausgegangene Sicherstellung zu repressiven Zwecken erfolgte. Mangels generellem Vorrang der Strafverfolgung vor der Gefahrenabwehr ist eine repressive Zwecksetzung der Sicherstellung aber gerade nicht zwingend, so dass die Rückgabe nicht stets § 111k StPO unterfällt. Hinzu kommt, dass es selbst im Anwendungsbereich des § 111k StPO nicht überzeugend ist, einen repressiven Charakter der Rückgabe anzunehmen. Dass § 111k StPO die Rückgabe einer für repressive Zwecke beschlagnahmten oder sonst sichergestellten Sache betrifft, macht die Rückgabe selbst noch nicht zu einer repressiven Maßnahme. § 111k StPO regelt nicht die Pflicht zur Rückgabe, sondern modifiziert lediglich die Person desjenigen, an den die Rückgabe zu erfolgen hat. Während ein nach § 94 Abs. 2 StPO bzw. nach §§ 111b Abs. 1 Satz 1, 111c Abs. 1 StPO beschlagnahmter oder nach § 94 Abs. 1 StPO sonst sichergestellter Gegenstand grundsätzlich an den letzten Gewahrsamsinhaber zurückzugeben ist, regelt § 111k StPO lediglich den Sonderfall einer Rückgabe an den Verletzten976. War letzter Gewahrsamsinhaber der Beschuldigte, der den Gegenstand dem Verletzten durch die Straftat entzogen hat, hat die Rückgabe nicht an ihn, den Rechtsbrecher, sondern an den Verletzten zu erfolgen, um eine Aufrechterhaltung des durch die Tat entstandenen rechtswidrigen Zustandes zu vermeiden977. Damit dient § 111k StPO nicht dem repressiven Zweck, sicherzustellen, dass eine Sache erst dann zurückgegeben wird, wenn sie nicht mehr für Zwecke des Strafverfahrens benötigt wird978, sondern dem präventiven Zweck, eine Störung der Rechtsordnung und damit eine Störung der öffentlichen Sicherheit zu beseitigen. Die Annahme, dass mit der Rückgabe repressive Zwecke verfolgt werden sollen, überzeugt daher selbst dann nicht, wenn diese sich nach § 111k StPO richten sollte. Zuletzt kann auch das Argument, die Länder könnten sich mit der Berufung auf den präventiven Charakter der Rückgabe gestohlener Fahrzeuge allgemein Gesetzgebungsbefugnisse im Anschluss an Diebstahlsdelikte anmaßen979, nicht überzeugen. Zunächst einmal spricht nämlich überhaupt nichts gegen Gesetzgebungsbefugnisse der Länder im Anschluss an Diebstahlsdelikte. Soweit die Landesgesetzgeber mit ihrer Gesetzgebung im Schwerpunkt präventive Zwecke verfolgen, ist 975 Vgl. BVerfGE 120, 378, 384; Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 17. 976 BGH, NJW 1979, 425, 426; BGH, NJW 2000, 3218; Schmitt, in: Meyer-Goßner/ Schmitt, StPO, § 94 Rn. 22, § 111k Rn. 1; Spillecke, in: Hannich, KK-StPO, § 111k Rn. 1; vgl. RiStBV Nr. 75 Abs. 1, 2 Satz 1. 977 OLG Düsseldorf, NStZ 1984, 567; vgl. Johann, in: Löwe-Rosenberg, StPO, § 111k Rn. 2; Pfeiffer, StPO, § 111k Rn. 1; Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 111k Rn. 1; Gercke, in: Gercke/Julius/Temming/Zöller, HK-StPO, § 111k Rn. 1. 978 So aber Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 17. 979 Vgl. BVerfGE 120, 378, 384.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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es unschädlich, dass es sich um Maßnahmen handelt, die einem Diebstahl zeitlich nachgelagert sind. Auch nach einer begangenen Straftat können Gefahren für die öffentliche Sicherheit andauern980. Sollen sie unterbunden werden, handelt es sich um Gefahrenabwehr981. Die Rückgabe wehrt – wie ausgeführt – andauernde Gefahren für die öffentliche Sicherheit ab und soll dies ausweislich der Gesetzesbegründungen auch. Der Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Ermöglichung der Rückgabe gestohlener Kraftfahrzeuge an den Eigentümer oder rechtmäßigen Besitzer ist daher ein Anwendungsbeispiel, bei dem eine plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung bejaht werden kann. (b) Verhinderung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten Die Gesetzesbegründungen verweisen außerdem vielfach darauf, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung der Verhinderung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten dienen solle und damit im Schwerpunkt den präventiven Zweck der Straftatenverhütung verfolge982. Gestohlene Kraftfahrzeuge bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen würden häufig zur Begehung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten (z.B. Blitzeinbrüchen, Banküberfällen, Kraftfahrzeugverschiebung, Geiselnahmen) verwendet983. Diese These deckt sich mit allgemeinen kriminalistischen Einschätzungen und Erfahrungen. Bereits 1977 verwies die Bundesregierung darauf, dass nach Schätzung des Bundeskriminalamtes ein Großteil der von Straftätern illegal erlangten Kennzeichen bei schweren Verbrechen verwendet wird984. Beispielhaft genannt wurden Raubüberfälle auf Geldinstitute, Zahlstellen, Geschäfte und Geldtransporte, die zum größten Teil mit gestohlenen Kraftfahrzeugen und/oder falschen Kraftfahrzeugkennzeichen begangen wurden985. Durch ein mit der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung im Trefferfall verbundenes Anhalten des Fahrzeuges kann dessen Weiterfahrt und damit die weitere Nutzung des Fahrzeugs unterbunden werden. Damit kann nicht nur eine andauernde Störung der öffentlichen Sicherheit

980

Knemeyer, POR, Rn. 121. Knemeyer, POR, Rn. 121. 982 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 47; Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 34; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 25; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 12; Hessischer Landtag, Drs. 16/2352, S. 15; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 30; Landtag des Saarlandes, Drs. 13/1313, S. 18. 983 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 47; Hessischer Landtag, Drs. 16/ 2352, S. 15; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 30; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 12 f. 984 Deutscher Bundestag, Drs. 8/971, S. 6; hierauf bereits hinweisend Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 28. 985 Deutscher Bundestag, Drs. 8/971, S. 6. 981

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

beseitigt986, sondern auch die Begehung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten (etwa im Rahmen von Bandenkriminalität) verhindert werden987. Bei der Straftatenverhütung handelt es sich nach der hier vertretenen Ansicht988 und nach dem Bundesverfassungsgericht989 um präventives Handeln, so dass auch der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung insoweit eine präventive Zwecksetzung innewohnt990. Hiergegen wird teilweise eingewandt, dass der Zweck der Straftatenverhütung die Gesetzgebungskompetenz der Länder jedenfalls dann nicht begründen könne, wenn einziges Präventionsmittel die Verfolgung bereits begangener Straftaten sei991. Andernfalls sei nämlich jede Strafverfolgungsmaßnahme zugleich als Maßnahme zur Straftatenverhütung anzusehen, weil jede Maßnahme zur Strafverfolgung zugleich der Verhinderung von Anschlussstraftaten und damit der Verhütung von Straftaten dienen könne992. Eine solche Argumentation mache die Unterscheidung von Strafverfolgung und Gefahrenabwehr obsolet993. Auf den präventiven Aspekt einer durch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ermöglichten Repression verwies auch die Fraktion der CDU/CSU in ihrem, im Jahr 2004 gestellten, Antrag zum Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durch den Bundesgrenzschutz, in welchem sie anführte, der Einsatz von AKLS sei eine effiziente Technologie zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität und ein geeignetes Mittel, um einerseits Straftaten aufzuklären und andererseits „mit dem Abschreckungseffekt künftigen Straftaten vorzubeugen“994. Derartige Aussagen verkennen jedoch, dass die straftatenverhütende Wirkung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung weder ausschließlich, noch überwiegend auf dem Einsatz von Repression als Mittel der Prävention beruht. Der Einsatz von AKLS soll das Auffinden und die Sicherstellung potentieller Tatmittel ermöglichen, nicht dagegen zwangsläufig auch die Strafverfolgung potentieller Täter. Das zeigt sich daran, dass ein gestohlenes Fahrzeug regelmäßig auf polizeirechtlicher Grundlage auch dann sichergestellt wird, wenn keinerlei Anhaltspunkte für die Strafverfolgung gewonnen werden können995. Soweit die Gesetzesbegrün986

Siehe dazu bereits Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (a). BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 83; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. 988 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (2). 989 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (3) und (5). 990 So auch Heckmann, Gutachterliche Stellungnahme vom 20. September 2004, Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 131; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354; Braun, BayVBl. 2011, 549, 550; BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 83. 991 Vgl. BVerfGE 120, 378, 385; Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. 992 Vgl. BVerfGE 120, 378, 385; Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. 993 Vgl. BVerfGE 120, 378, 385; Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. 994 Deutscher Bundestag, Drs. 15/3713, S. 1. 995 Siehe Art. 25 Nr. 1 BayPAG, § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG BW, § 38 Nr. 1 ASOG Bln, § 25 Nr. 1 BbgPolG, § 14 Abs. 1 a) HbgSOG, § 40 Nr. 1 HSOG, § 61 Abs. 1 Nr. 1 SOG M-V, § 26 987

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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dungen darauf hinweisen, dass der Einsatz von AKLS das Ergreifen weiterer polizeilicher Maßnahmen ermöglichen soll996, so sind damit präventiv-polizeiliche Maßnahmen gemeint997. Dass im Anschluss an einen Trefferfall immer oder auch nur in der Mehrzahl repressive Maßnahmen ergriffen werden sollen, kann den Gesetzesbegründungen dagegen nicht entnommen werden. Es kann daher nicht davon gesprochen werden, dass die präventive Wirkung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung allein oder überwiegend durch den Abschreckungseffekt der Strafverfolgung erreicht werden soll; noch viel weniger kann die Strafverfolgung als einziges Mittel der Straftatenverhütung angesehen werden. Mithin kann das auf diese Prämisse gestützte Argument gegen die präventive Zwecksetzung nicht überzeugen. Das mit dem Einsatz von AKLS verfolgte Ziel der Verhinderung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten dient der Straftatenverhütung und ist daher Ausdruck einer im Schwerpunkt präventiven Zwecksetzung. (c) Identifizierung von polizeibekannten Störern und potentiellen Straftätern auf dem Weg zu einer Veranstaltung bzw. Versammlung Ein weiterer Anwendungsfall der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung soll die Identifizierung von polizeibekannten Störern und potentiellen Straftätern auf dem Weg zu einer (Sport-)Veranstaltung bzw. Versammlung sein998. Das Auffinden potentieller Störer bzw. Straftäter diene dem Schutz der Veranstaltung bzw. Versammlung999. Tatsächlich spricht für die präventive Zwecksetzung eines derartigen AKLSEinsatzes, dass er dazu beitragen kann, die Begehung von Straftaten im Zusammenhang mit der Veranstaltung bzw. Versammlung durch die derart identifizierten Personen zu verhindern. Dies kann entweder durch sich an die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung anschließende Folgemaßnahmen gegenüber Nr. 1 NdsSOG, § 21 Nr. 1 SPolG, § 27 Abs. 1 Nr. 1 SächsPolG, § 27 Nr.1 ThPAG; vgl. Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 29; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354; siehe zur polizeirechtlichen Sicherstellung Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 675. 996 Z.B. Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 46; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 32. 997 Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 25. 998 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 48; Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 34; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 27; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 4/ 2116, S. 39; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 32; Landtag Brandenburg, Drs. 4/3508, S. 43. 999 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 48; Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 34; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 27; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 4/ 2116, S. 39; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 32; Landtag Brandenburg, Drs. 4/3508, S. 43.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

dem Betroffenen erreicht werden1000, oder aber auch schon dadurch, dass sich die Polizei besser auf durch anreisende polizeibekannte Störer und potentielle Straftäter ausgehende Gefahren vorbereiten kann, weil sie genauere Erkenntnisse darüber besitzt, welche und wie viele potentielle Störer bzw. Straftäter anreisen. Ein derartiger AKLS-Einsatz dient daher nachvollziehbar der Straftatenverhütung und gegebenenfalls zugleich der Abwehr von Gefahren für Leib und Leben der anderen Veranstaltungs- bzw. Versammlungsteilnehmer. Der Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verfolgt in diesem Anwendungsbeispiel daher plausibel eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung1001. (d) Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz Des Weiteren soll die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dazu eingesetzt werden, die Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz auf öffentlichen Wegen oder Plätzen zu verhindern1002. Wird ein Kraftfahrzeug entgegen § 1 Pflichtversicherungsgesetz (PflVG) ohne den erforderlichen Pflichtversicherungsschutz auf öffentlichen Wegen oder Plätzen verwendet, so liegt eine Störung der öffentlichen Sicherheit in Form des Schutzgutes der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung vor. Die Verhinderung des Gebrauchs von Kraftfahrzeugen ohne genügenden Pflichtversicherungsschutz beseitigt diese Störung der öffentlichen Sicherheit und weist insoweit einen präventiven Charakter auf. Gegen die präventive Zwecksetzung soll jedoch sprechen, dass der Gebrauch eines Kraftfahrzeuges ohne den erforderlichen Pflichtversicherungsschutz zugleich eine Straftat nach § 6 Abs. 1 PflVG darstellt und die Polizei daher dazu verpflichtet sei, repressiv tätig zu werden1003. Dieses Argument beruht auf der Vorstellung, dass die Pflicht zur Strafverfolgung der Pflicht zur Gefahrenabwehr vorginge. Wie bereits aufgezeigt wurde, besteht ein solch genereller Vorrang der Strafverfolgung vor der Gefahrenabwehr aber gerade nicht1004. Der Verweis auf das Legalitätsprinzip kann daher auch in diesem potentiellen Anwendungsfall der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht dazu führen, eine präventive Zwecksetzung des AKLS-Einsatzes per se zu verneinen.

1000

Konkret in Betracht kommen beispielsweise das zumindest abschreckend wirkende Anhalten des Fahrzeugs, die Durchsuchung des Fahrzeugs auf Waffen oder sonstige gefährliche Werkzeuge und die Verhinderung der Weiterfahrt bzw. Untersagung des Zutritts zu der Veranstaltung bzw. Versammlung. 1001 So auch Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 29; vgl. auch BVerfGE 120, 378, 392. 1002 Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 26 f. 1003 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f. 1004 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (a).

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

161

Hierfür spricht auch ein Vergleich mit anderen polizeirechtlichen Ermächtigungsgrundlagen. Dass ein bestimmtes, eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder eine Störung derselben darstellendes, Verhalten zugleich strafbewehrt ist, führt nämlich auch sonst nicht dazu, die Kompetenz der Länder zum Erlass von Normen zur Verhinderung oder Unterbindung dieses Verhaltens aus präventiven Gründen einzuschränken oder zu verneinen. So finden sich in jedem Polizeigesetz Ermächtigungsgrundlagen, nach denen die Polizei eine Sache sicherstellen kann, um eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren1005. Derartige Ermächtigungsgrundlagen ermöglichen beispielsweise auch die präventive Sicherstellung einer unter Verstoß gegen das Waffengesetz (WaffG) mitgeführten Waffe1006. Auch das Führen einer Waffe unter Verstoß gegen das WaffG kann aber nicht nur eine Störung der öffentlichen Sicherheit, sondern zugleich eine Straftat – nach §§ 51 f. WaffG – darstellen. Dennoch wird – soweit ersichtlich – die Gesetzgebungskompetenz der Länder zum Erlass von Ermächtigungen zur Sicherstellung zu präventiven Zwecken nicht ernsthaft unter Verweis auf das Legalitätsprinzip bestritten. Warum für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung etwas anderes gelten soll, ist nicht nachvollziehbar. Für eine präventive Zwecksetzung der Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz wird weiterhin angeführt, dass hierdurch das Vermögen der in einen Verkehrsunfall verwickelten Verkehrsteilnehmer geschützt werde1007. Das Vermögen potentieller Unfallgegner unterfällt als Individualrechtsgut dem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit1008. Dieses ist durch die Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz – wie sogleich gezeigt wird – auch gefährdet, weil die Haftung des Unfallgegners mangels hinreichender Solvenz regelmäßig nicht dazu geeignet sein dürfte, die erlittenen Schäden zu kompensieren und eine Haftung der KraftfahrzeugHaftpflichtversicherung – vorbehaltlich einer Nachhaftung gemäß § 117 Abs. 2 VVG1009 – ebenfalls ausscheidet. An der Vermögensgefährdung ändert die Existenz des gemäß § 13 PflVG zu errichtenden Entschädigungsfonds für Schäden aus Kraftfahrzeugunfällen (Entschädigungsfonds) nichts. Zwar stehen dem in einen Verkehrsunfall mit einem Kraftfahrzeug ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz verwickelten Unfallgegner gegebenenfalls gemäß § 12 PflVG grundsätzlich Ansprüche gegen den Entschädigungsfonds zu, allerdings sollen derartige Ansprüche lediglich existentielle Härten ausschließen, weshalb die Leistungspflicht des Entschädigungsfonds 1005

Siehe Nachweise bei Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 675. Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 678. 1007 Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 27. 1008 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 8 Rn. 3; Schenke, POR, Rn. 53; Kugelmann, POR, Kap. 5 Rn. 36. 1009 Siehe hierzu Rebler, SVR 2010, 206, 207; Link/Moos, in: Haus/Krumm/Quarch, NKGVR, § 117 VVG Rn. 6 ff.; Langheid, in: Langheid/Rixecker/Gal/Muschner, VVG, § 117 Rn. 15 ff.; Schneider, in: Langheid/Wandt, MüKo-VVG II, § 117 Rn. 13 ff. 1006

162

2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

– den nachfolgend dargestellten – Begrenzungen unterliegt1010. Aus diesem Grund können dem potentiellen Unfallgegner trotz der Absicherung durch den Entschädigungsfonds beachtliche Vermögensschäden drohen1011. Unzutreffend ist insoweit allerdings der Verweis auf § 12 Abs. 2 Satz 2 PflVG, wonach Sachschäden nur ersetzt werden, soweit sie den Betrag von EUR 500,00 übersteigen1012. Auch der Hinweis darauf, dass gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 PflVG Schmerzensgeldansprüche nur geltend gemacht werden können, wenn die Leistung einer Entschädigung wegen der besonderen Schwere der Verletzung zur Vermeidung einer groben Unbilligkeit erforderlich ist1013, geht fehl. Beide Einschränkungen der Leistungspflicht des Entschädigungsfonds gelten nämlich nur in Fällen des § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PflVG, also dann, wenn das Fahrzeug, durch dessen Gebrauch der Schaden verursacht worden ist, nicht ermittelt werden kann. In allen anderen Fallgruppen des § 12 Abs. 1 Satz 1 PflVG finden sie dagegen keine Anwendung1014. Damit gelten die Einschränkungen insbesondere auch nicht in den hier relevanten Fällen einer nicht oder nicht mehr bestehenden Pflichtversicherung (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PflVG). Vermögensschäden drohen dem potentiellen Unfallgegner aber im Hinblick auf die Haftungsbegrenzung des § 12 Abs. 4 Satz 1 PflVG. Hiernach haftet der Entschädigungsfonds nämlich nur wie ein leistungsfreier Versicherer und damit nur bis zur Höhe der jeweils gemäß §§ 117 Abs. 3 i.V.m. 114 Abs. 1 VVG, § 4 PflVG geltenden Mindestdeckungssumme1015. Die Vermögensgefährdung ergibt sich daraus, dass in der Praxis ganz überwiegend höhere Versicherungssummen vertraglich vereinbart werden1016 und die Ersatzleistung des Entschädigungsfonds daher bei einer Schadenshöhe, welche die Mindestdeckungssumme übersteigt, hinter der Ersatzleistung bei Bestehen einer Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung zurückbleibt. Die Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz wehrt die Gefahr eines Unfalls mit einem nicht oder nicht mehr pflichtversicherten Kraftfahrzeug und die damit verbundene Gefährdung des Vermögens des potentiellen Unfallgegners ab und verfolgt daher eine präventive Zwecksetzung. Eine präventive Zielrichtung weist die Verhinderung der Weiterfahrt überdies vor dem Hintergrund der Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 PflVG auf, nach welcher der Entschädigungsfonds nicht leisten muss, wenn der Unfallgegner seinen Schaden von 1010

Deutscher Bundestag, Drs. 4/2252, S. 25. Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 27. 1012 Auf § 12 Abs. 2 Satz 2 PflVG verweist Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 27. 1013 Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 27. 1014 Elvers, in: Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung, § 12 PflVG Rn. 89; Halbach, in: Rüffer/Halbach/Schimikowski, Versicherungsvertragsgesetz, § 12 PflVG Rn. 2. 1015 Elvers, in: Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung, § 12 PflVG Rn. 107; Halbach, in: Rüffer/Halbach/Schimikowski, Versicherungsvertragsgesetz, § 12 PflVG Rn. 6. 1016 Feyock, in: Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung, § 4 PflVG Rn. 58. 1011

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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einem Schadensversicherer ersetzt verlangen kann1017. Da die Leistungspflicht des Entschädigungsfonds gegenüber der Leistungspflicht des Schadensversicherers subsidiär ist1018, wird durch die Verhinderung der Weiterfahrt auch das – als Individualrechtsgut ebenfalls unter das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit fallende1019 – Vermögen des potentiell betroffenen Schadensversicherers, also etwa der Kaskoversicherung des Unfallgegners oder seiner Kranken- und Unfallversicherung1020 geschützt. Denn mangels bestehendem Pflichtversicherungsschutz scheidet ein Regress des Schadensversicherers gegenüber der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung des Schädigers aus. Auch insoweit liegt der Verhinderung der Weiterfahrt also eine präventive Zwecksetzung zugrunde. Die Annahme einer präventiven Zwecksetzung der Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz entspricht übrigens auch der Ansicht des Bundesverfassungsgerichts. Dieses hat in seinem Urteil vom 11. März 2008 nämlich konzediert, dass Fahndungsdaten zu Kennzeichen, die wegen Verstößen gegen das Pflichtversicherungsgesetz ausgeschrieben sind, „jedenfalls auch einen präventiven Zweck verfolgen“1021. Soweit im Hinblick auf das Ziel der Verhinderung der Weiterfahrt nicht oder nicht mehr pflichtversicherter Kraftfahrzeuge gegen die Gesetzgebungskompetenz der Länder möglicherweise eingewendet werden kann, dass es sich bei den genannten präventiven Zwecksetzungen um solche handelt, die dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG unterfallen, so ist dies erst an anderer Stelle einer näheren Prüfung zu unterziehen1022. Denn selbst wenn dieser Einwand zutrifft, so ändert das nichts daran, dass dem Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung im Zusammenhang mit Verstößen gegen das Pflichtversicherungsgesetz nach Vorstellung der Länder eine im Schwerpunkt präventive und nicht repressive Zwecksetzung innewohnt. Denn bei dem unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG fallenden Straßenverkehrsrecht handelt es sich ebenfalls um – wenn auch sachlich begrenztes – Gefahrenabwehrrecht1023. Für die Begründung einer repressiven Zwecksetzung einer landesrechtlichen Ermächtigung lässt sich dieser Einwand daher jedenfalls nicht vorbringen.

1017

Vgl. Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 27. Elvers, in: Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung, § 12 PflVG Rn. 62; Halbach, in: Rüffer/Halbach/Schimikowski, Versicherungsvertragsgesetz, § 12 PflVG Rn. 1. 1019 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 8 Rn. 3; Schenke, POR, Rn. 53; Kugelmann, POR, Kap. 5 Rn. 36. 1020 Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 27; Elvers, in: Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung, § 12 PflVG Rn. 68. 1021 BVerfGE 120, 378, 423. 1022 Siehe Teil 2 B. II. 1. f). 1023 BVerfGE 40, 371, 380; 67, 299, 314; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 61. 1018

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Der Einsatz von AKLS zur Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz verfolgt daher plausibel eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung. (e) Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts Als weiteres Anwendungsbeispiel der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung wird die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts genannt1024. Der unerlaubte Aufenthalt von Ausländern stellt einen Verstoß gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Aufenthaltsgesetz (AufenthG)1025 und damit eine das Teilschutzgut der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung betreffende Störung der öffentlichen Sicherheit dar1026. Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ermöglicht die Aufenthaltsermittlung von sich unerlaubt in der Bundesrepublik aufhaltenden Ausländern und ermöglicht so, den unerlaubten Aufenthalt zu beenden und damit eine andauernde Störung der öffentlichen Sicherheit zu beseitigen1027. Gegen die präventive Zwecksetzung könnte angeführt werden, dass der unerlaubte Aufenthalt zugleich eine Straftat nach § 95 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG darstellen kann1028 und die Polizei daher dazu verpflichtet sein könnte, repressiv tätig zu werden1029, mithin also die Verfolgung repressiver Zwecke vorrangig sei. Auch insoweit gilt jedoch das bereits zum Anwendungsbeispiel der Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz Ausgeführte1030: Allein der Verweis auf das Legalitätsprinzip kann nicht dazu führen, eine präventive Zwecksetzung des AKLS-Einsatzes per se zu verneinen. Denn auch sonst führt die Tatsache, dass ein bestimmtes, eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder eine Störung derselben darstellendes Verhalten zugleich strafbewehrt ist, nicht dazu, die Kompetenz der Länder zum Erlass von Normen zur Unterbindung dieses Verhaltens aus präventiven Gründen einzuschränken oder zu verneinen. Für die Unterbindung des unerlaubten Aufenthaltes kann insoweit nichts anderes gelten. Hinzu kommt, dass der unerlaubte Aufenthalt nicht stets zugleich eine Straftat darstellt, sondern nur unter den zusätzlichen, in lit. a) bis c) des § 95 Abs. 1 Nr. 2 1024 Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 32; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 4/2116, S. 38. 1025 Siehe hierzu Gericke, in: Joecks/Miebach/Lagodny, MüKo-StGB, Bd. 8, § 4 AufenthG Rn. 1, 3; Huber, in: Huber, AufenthG, § 4 Rn. 2, 7. 1026 LVerfG MV, Urt. v. 21.10.1999 – Az. 2/98, juris, Rz. 60. 1027 Vgl. Kempfler/Käß, BayVBl. 2011, 556, 558. 1028 Siehe zur Frage einer Einschränkung bzw. eines Wegfalls des Anwendungsbereichs dieses Straftatbestandes infolge europarechtskonformer Auslegung Hörich/Bergmann, NJW 2012, 3339, 3339 ff. 1029 Vgl. die ähnliche Argumentation von Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f., zum Anwendungsbeispiel der Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz. 1030 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (d).

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

165

AufenthG genannten Voraussetzungen. Insbesondere in den in der ausländerrechtlichen Praxis häufig1031 anzutreffenden Fällen der Duldung (§ 60a AufenthG) entfällt zwar die Strafbarkeit gemäß § 95 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG1032, mangels Aufenthaltstitel jedoch nicht die Rechtswidrigkeit des Aufenthalts1033. In der Praxis stellt der unerlaubte Aufenthalt daher zwar häufig eine Störung der öffentlichen Sicherheit, nicht jedoch zugleich eine Straftat dar. In diesen Fällen geht der Verweis auf das Legalitätsprinzip daher doppelt fehl. Im Ergebnis verfolgt der Einsatz von AKLS zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts daher plausibel eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung1034. (f) Vorbeugende Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität Nach einigen Gesetzesbegründungen soll die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung außerdem zur vorbeugenden Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität eingesetzt werden1035. Aufgrund der uneinheitlichen Verwendung des Begriffs der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten könnte dies sowohl für eine präventive als auch für eine repressive Zwecksetzung sprechen1036. Ist mit dem Hinweis auf die vorbeugende Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität die Straftatenverhütung gemeint, handelt es sich um eine präventive Zwecksetzung1037. Verstehen die Gesetzesbegründungen unter der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zugleich die Strafverfolgungsvorsorge, kommt insoweit auch eine repressive Zwecksetzung in Betracht1038. Da die einschlägigen Gesetzesbegründungen jedoch explizit darauf verweisen, der AKLS-Einsatz verfolge präventive Zwecke1039, kann der Verweis auf die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten nur so ausgelegt werden, dass damit jedenfalls schwerpunktmäßig die Straftatenverhütung gemeint ist. Sprechen Gesetzesbegründungen also davon, der Einsatz von AKLS diene der vorbeugenden Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität, so ist damit im

1031

Huber, in: Huber, AufenthG, § 4 Rn. 7. Senge, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, § 95 AufenthG Rn. 13; Winkelmann, in: Bergmann/Dienelt, AusländerR, § 95 AufenthG Rn. 46; Hörich, in: Huber, AufenthG, § 95 Rn. 44. 1033 Huber, in: Huber, AufenthG, § 4 Rn. 7. 1034 So auch BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 84. 1035 Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 25; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/ 3735, S. 31 f.; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 4/2116, S. 38. 1036 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) aa) (1) und (3). 1037 BVerfGE 113, 348, 368 f.; siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) aa) (2) und (3). 1038 BVerfGE 113, 348, 369; Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) aa) (3). 1039 Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 25 („präventiv-polizeiliche Zwecke“); Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 30 f. („um Straftaten zu verhindern“); Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 4/2116, S. 38 („im präventiv-polizeilichen Bereich“). 1032

166

2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Schwerpunkt der Einsatz zur Verhütung von Straftaten der grenzüberschreitenden Kriminalität gemeint. Dies stellt eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung dar1040. (g) Eigensicherung der kontrollierenden Beamten bei einer Kontrollstelle Nach einigen Gesetzesbegründungen soll die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Eigensicherung der kontrollierenden Beamten bei einer Kontrollstelle eingesetzt werden1041. Der AKLS-Einsatz ermögliche den eingesetzten Polizisten, sich auf potentielle, von Fahrzeuginsassen ausgehende, Gefahren oder solche Gefahren, die daraus resultieren, dass diese sich möglicherweise einer Kontrolle zu entziehen versuchen, vorzubereiten1042. Der Schutz von Leib und Leben der an einer Kontrollstelle eingesetzten Polizeibeamten betrifft die öffentliche Sicherheit und stellt plausibel eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dar. (h) Schutz an gefährlichen Orten oder Objekten Häufig sprechen die Gesetzesbegründungen auch davon, die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung solle zum Schutz vor Gefahren an gefährlichen Orten oder Objekten wie z.B. Einkaufszentren, Geschäften, Geldinstituten oder anderen Örtlichkeiten, die etwa im Zusammenhang mit Überfallserien stehen, eingesetzt werden1043. Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung diene in diesem Zusammenhang insbesondere der Straftatenverhütung1044. Wurden an bestimmten Orten mehrfach Straftaten begangen und rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass dort auch künftig mit der Begehung von Straftaten zu rechnen ist, kann die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dadurch der Verhütung von weiteren Straftaten dienen, dass sie – im Falle eines offenen Einsatzes – abschreckende Wirkung entfaltet1045 und darüber hinaus – unabhängig davon, ob der Einsatz offen oder verdeckt erfolgt – die Polizei in die Lage versetzt, im

1040

Vgl. BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 84. Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 31; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 12. 1042 Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 31; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 13. 1043 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 48; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 32; Landtag Brandenburg, Drs. 4/3508, S. 18, 43; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 28. 1044 Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 32; Sächsischer Landtag, Drs. 5/ 5450, S. 28. 1045 Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 14 Rn. 32 (zur Identitätsfeststellung); auf die abschreckende Wirkung abstellend Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 48. 1041

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

167

Trefferfall die konkret zur Straftatenverhütung erforderlichen präventiven Maßnahmen zu ergreifen1046. Der Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Schutz an gefährlichen Orten oder Objekten dient daher der Straftatenverhütung und verfolgt damit nach der hier vertretenen Ansicht1047 und dem Bundesverfassungsgericht1048 eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung. (i) Schutz gefährdeter Objekte Ein weiterer Anwendungsfall der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung soll der Schutz gefährdeter Objekte wie Flughäfen, Bahnhöfe, militärische Einrichtungen oder Versorgungseinrichtungen – z.B. vor terroristischen Anschlägen – sein1049. Auch insoweit diene die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung der Straftatenverhütung1050 bzw. der sonstigen Gefahrenabwehr1051. Wie der Schutz an gefährlichen Orten oder Objekten betrifft der Schutz gefährdeter Objekte die Abwehr abstrakter oder konkreter Gefahren für individuelle Rechtsgüter – wie etwa Eigentum, Leib und Leben – sowie die Verhütung von Straftaten und damit jeweils die präventive Polizeiarbeit. Auch insoweit kann die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Gefahrenabwehr dadurch beitragen, dass sie abschreckende Wirkung entfaltet1052 und/oder der Polizei ermöglicht, im Trefferfall die konkret zur Gefahrenabwehr erforderlichen präventiven Maßnahmen zu ergreifen1053. Der in den Gesetzesbegründungen benannte Anwendungsfall des Schutzes gefährdeter Objekte verfolgt daher ebenfalls eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung.

1046 Vgl. BVerwGE 141, 329, 335 f. (zu Videoüberwachung); zu möglichen Anschlussmaßnahmen siehe Teil 1 B.II.7. 1047 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (2). 1048 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (3) und (5). 1049 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 48; Thüringer Landtag, Drs. 4/ 2941, S. 34; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 32; Landtag Brandenburg, Drs. 4/3508, S. 18, 43; Landtag des Saarlandes, Drs. 13/1313, S. 18. 1050 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 48; Thüringer Landtag, Drs. 4/ 2941, S. 34; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 32. 1051 Landtag Brandenburg, Drs. 4/3508, S. 18, 43; Landtag des Saarlandes, Drs. 13/1313, S. 18. 1052 Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 14 Rn. 32 (zur Identitätsfeststellung). 1053 Vgl. BVerwGE 141, 329, 335 f. (zu Videoüberwachung).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

(j) Unterstützung polizeilicher Sofortfahndungen nach flüchtigen Gewaltverbrechern Auch soweit Gesetzesbegründungen davon sprechen, AKLS zur Unterstützung polizeilicher Sofortfahndungen nach flüchtigen Gewaltverbrechern einzusetzen1054, liegt diesem Einsatz eine plausible präventive Zwecksetzung zugrunde1055, da hierdurch die Begehung weiterer (Gewalt-)Straftaten auf der Flucht verhindert werden kann und soll und die Straftatenverhütung nach der hier vertretenen Ansicht1056 und dem Bundesverfassungsgericht1057 präventives Handeln darstellt. (cc) Zusammenfassung Sprechen Gesetzesbegründungen davon, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung der Effektivierung der Fahndung dienen soll, kann hieraus noch nicht aussagekräftig auf eine (subjektiv) repressive oder (subjektiv) präventive Zwecksetzung geschlossen werden. Erst im Wege der systematischen Auslegung kann abschließend ermittelt werden, welchem Zweck die Fahndung und demzufolge der Einsatz von AKLS dienen soll. Im Hinblick auf die konkret in den Gesetzesbegründungen genannten Anwendungsbeispiele lässt sich Folgendes festhalten: Soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ausweislich der Gesetzesbegründung zur Identifizierung von polizeibekannten Störern und potentiellen Straftätern auf dem Weg zu einer (Sport-)Veranstaltung bzw. Versammlung, zur Eigensicherung der kontrollierenden Beamten bei einer Kontrollstelle, zum Schutz vor Gefahren an gefährlichen Orten oder Objekten, zum Schutz gefährdeter Objekte bzw. zur Unterstützung polizeilicher Sofortfahndungen nach flüchtigen Gewaltverbrechern eingesetzt werden soll, so liegt diesen Anwendungsbeispielen eine eindeutig – und soweit ersichtlich auch unbestritten – präventive Zwecksetzung zu Grunde. Auch soweit der Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung die Rückgabe gestohlener Kraftfahrzeuge an den Eigentümer oder rechtmäßigen Besitzer ermöglichen, der Verhinderung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten, der Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz, der Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts und/oder der vorbeugenden Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität dienen soll, erscheint die präventive Zwecksetzung der Landesgesetzgeber plausibel.

1054

So etwa Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drs. 16/670, S. 40. Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 29. 1056 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (2). 1057 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) aa) (3) und (5). 1055

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

169

Dass die Landesgesetzgeber im Hinblick auf die zuletzt genannten Anwendungsbeispiele diese präventive Zwecksetzung lediglich vorschieben und es ihnen in Wirklichkeit um die Ermöglichung von Strafverfolgungsmaßnahmen geht, mithin tatsächlich also eine repressive Zwecksetzung verfolgt wird1058, kann den Landesgesetzgebern nicht ohne Weiteres unterstellt werden. Letztlich stützen also alle genannten Anwendungsbeispiele die Annahme einer (subjektiv) präventiven Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Richtig ist jedoch der Einwand, dass Gesetzesbegründungen allein nicht ausreichen können, um auch eine präventive Zwecksetzung der Regelungen selbst anzunehmen1059. Die Gesetzesbegründungen können die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder namentlich nicht begründen, soweit sie im Widerspruch zum tatsächlichen Inhalt der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage stehen1060. Mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist daher entscheidend, inwieweit sich der Wille des Gesetzgebers, mittels automatisierter Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung präventiv polizeilich tätig zu werden, im Gesetz objektiviert hat1061. Dies hängt in der Regel entscheidend von den Ergebnissen der systematischen Auslegung ab. (c) Systematische Argumente Aufgrund der in der Regel entscheidenden Bedeutung der systematischen Auslegung für die Ermittlung des objektiven Willens des Gesetzes – und damit für die Frage der im Schwerpunkt verfolgten Zwecksetzung einer Regelung – wird im Folgenden untersucht, welche Argumente im Rahmen der systematischen Auslegung landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen für die Annahme einer präventiven bzw. für die Annahme einer repressiven Zwecksetzung sprechen. Dabei lassen sich drei Kernfragen identifizieren, die es zu beantworten gilt: Erstens stellt sich die Frage, ob bzw. inwieweit schon die jeweilige landesrechtliche Aufgabenzuweisungsnorm zur Begründung einer präventiven Zwecksetzung herangezogen werden kann1062. Zweitens ist der Frage nachzugehen, welche Bedeutung der Datenbestand, mit dem die erfassten Kraftfahrzeugkennzeichen abgeglichen 1058 So der Vorwurf von Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 9. 1059 So bereits Soria, DÖV 2007, 779, 781 (zu dem durch BVerfGE 120, 378 für verfassungswidrig und nichtig erklärten § 14 Abs. 5 HSOG a.F.). 1060 Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 9; siehe auch die Ausführungen des Beschwerdeführers im Verfahren 1 BvR 1443/08, o.V., Schriftsatz vom 26. September 2010 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 3. 1061 BVerfGE 1, 299, 312; 8, 274, 307; 11, 126, 130; 18, 38, 45; 20, 283, 293; 59, 128, 153; Bleckmann, JuS 2002, 942, 943. 1062 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (aa).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

werden dürfen, für die Bestimmung der Zwecksetzung hat1063. Drittens sind die Eingriffsvoraussetzungen, unter denen die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung angewendet werden darf, in den Blick zu nehmen1064. (aa) Aufgbenzuweisungsnorm Im Rahmen der systematischen Auslegung könnte eine präventive Zwecksetzung bereits daraus folgen, dass die Aufgabenzuweisungsnormen der Landespolizeigesetze den Ländern – in Übereinstimmung mit der Kompetenzordnung des Grundgesetzes – die Aufgabe der Gefahrenabwehr und nicht der Strafverfolgung zuweisen1065. Schon das spricht nämlich dafür, dass der Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung lediglich zu präventiven Zwecken zulässig ist1066. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts genügt der Verweis auf die landesrechtliche Aufgabenzuweisungsnorm zur Begründung eines präventiven Schwerpunktes jedoch nicht1067. In seinem Urteil vom 11. März 2008 hat das Gericht nämlich trotz der insoweit eindeutigen Bestimmung des § 162 LVwG SH angenommen, dass die schleswig-holsteinische Ermächtigungsgrundlage den Einsatz zu ausschließlich oder im Schwerpunkt strafprozessuale Zwecke offen lasse und damit eine eindeutig präventive Zwecksetzung der Norm verneint1068. Nach Auffassung der Karlsruher Richter kann die Aufgabenzuweisungsnorm allenfalls dann die Annahme einer bestimmten schwerpunktmäßigen Zwecksetzung stützen, wenn eine methodengerechte Auslegung gestützt auf andere Auslegungsgesichtspunkte zumindest Anhaltspunkte dafür ergibt, welcher Zweck der maßgebliche ist1069. Da sich die landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung letztlich an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts messen lassen müssen, soll dahinstehen, inwieweit diese Ansicht möglicherweise zu kritisieren ist. Für die Praxis ist diese Rechtsprechung jedenfalls zugrunde zu legen, so dass sich im Rahmen der systematischen Auslegung vor allem die Frage nach der Rolle der Ausgestaltung des Abgleichsdatenbestands und der Eingriffsvoraussetzungen für die Annahme einer präventiven bzw. einer repressiven Zwecksetzung stellt. 1063

Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (bb) bis (dd). Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (ff). 1065 Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 16; vgl. BVerfGE 120, 378, 391 (jeweils zu § 162 LVwG SH). 1066 Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 16; vgl. BVerfGE 120, 378, 391 (jeweils zu § 162 LVwG SH). 1067 BVerfGE 120, 378, 421 ff., 432. 1068 BVerfGE 120, 378, 432. 1069 BVerfGE 120, 378, 424. 1064

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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(bb) Präventive Dateien als Abgleichsdatenbestand Unstrittig ist, dass es jedenfalls für eine präventive Zwecksetzung der Ermächtigungsgrundlage sprechen soll, soweit diese den Abgleich mit Datenbeständen zulässt, die ausschließlich zu präventiven Zwecken angelegt wurden1070. Als Standardbeispiel genannt wird der Abgleich mit der Datei „Gewalttäter Sport“1071. Diese im Jahr 2001 errichtete Verbunddatei, die zur Verhinderung von Gewaltausschreitungen bei Sportveranstaltungen beitragen soll1072, enthält Informationen zu Personen, die im Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung wegen einer bestimmten Katalogstraftat rechtskräftig verurteilt wurden1073 bzw. gegen die im Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung im Hinblick auf eine Katalogstraftat ein Ermittlungsverfahren eingeleitet1074 oder auch nur präventiv-polizeiliche Maßnahmen ergriffen wurden, soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie künftig an anlassbezogenen Straftaten beteiligt sein werden1075. Darüber hinaus können auch Personen erfasst werden, die bisher noch nicht einschlägig auffällig geworden sind, für die jedoch „aufgrund vorliegender Tatsachen […] die Prognose erstellt werden kann, dass von ihnen eine besondere Gefährdung ausgeht“1076. Unter die rein präventiven Datenbestände fallen auch sog. „vorfallsbezogene Fahndungsdaten“1077, also solche, die beispielsweise der Suche nach psychisch erkrankten oder suizidgefährdeten Personen dienen oder zur Verhinderung einer drohenden Straftat (etwa anlässlich einer aktuellen Brandstiftungsserie) erstellt wurden1078. Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass durch eine Beschränkung auf den Abgleich mit allein zu präventiven Zwecken erstellten Dateien sichergestellt sei, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ausschließlich zu Treffern von gefahrenabwehrrechtlicher Relevanz führe1079.

1070

Breyer, NVwZ 2008, 824, 826; Roßnagel, DAR 2008, 61, 62 (zu § 36a BbgPolG); Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353. 1071 Bayerischer Landtag, Drs. 15/2096, S. 16; Berner/Köhler/Käß, PAG, Art. 33 Rn. 21; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353. 1072 Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 92. 1073 May, NdsVBl. 2002, 41, 42; Arzt/Eier, DVBl. 2010, 816, 818; Spiecker/Kehr, DVBl. 2011, 930; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 92. 1074 Deusch, Dissertation, S. 181; Arzt/Eier, DVBl. 2010, 816, 818; Spiecker/Kehr, DVBl. 2011, 930; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 92. 1075 May, NdsVBl. 2002, 41, 42; VG Köln, Urt. v. 16.8.2007 – Az. 20 K 5805/05, juris, Rz. 34; Arzt/Eier, DVBl. 2010, 816, 818; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 92. 1076 Bundesrat, Drs. 329/10, S. 45 f.; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 92. 1077 Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. 1078 Breyer, NVwZ 2008, 824, 826; Berner/Köhler/Käß, PAG, Art. 33 Rn. 21; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353 Fn. 27. 1079 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353.

172

2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Ob dies in der behaupteten Absolutheit tatsächlich zutrifft, kann bezweifelt werden. So ist es beispielsweise im Hinblick auf Datenbestände, die anlässlich einer bestimmten Serie von Straftaten zur Verhinderung weiterer derartiger Straftaten angelegt wurden, durchaus denkbar, dass ein Trefferfall zugleich das Ergreifen repressiver Maßnahmen ermöglicht. Der Abgleichsdatenbestand dürfte in diesem Beispiel nämlich vorwiegend Daten enthalten, die einen gewissen Zusammenhang mit den vorangegangenen Straftaten aufweisen und daher nicht nur aus präventiver, sondern auch aus repressiver Sicht relevant sind. Dennoch führt dies nicht dazu, dass die präventive Zwecksetzung ernsthaft in Frage gestellt werden kann. Denn erstens dürfte zumindest die große Mehrzahl der Treffer ausschließlich dem präventiven Bereich zuzuordnen sein und zweitens zeigt die Beschränkung des Abgleichsdatenbestands, dass es dem Gesetzgeber gerade um diese Art der Treffer geht. Mithin ist die Annahme einer präventiven Zwecksetzung bei einer Beschränkung des Abgleichs auf allein zu präventiven Zwecken erstellte Dateien überzeugend. Dass eine derartige Eingrenzung des Abgleichsdatenbestands hinreichende Bedingung für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung ist, sagt aber noch nichts darüber aus, ob es sich zugleich – wie teilweise behauptet – um eine notwendige Bedingung für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung handelt1080. Dies wird im Folgenden untersucht. (cc) Mischdateien als Abgleichsdatenbestand Die nach wie vor mit Abstand umstrittenste Frage im Hinblick auf die Zwecksetzung von Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ist, inwieweit es für bzw. gegen eine präventive oder repressive Zwecksetzung spricht, wenn Länderermächtigungen den Abgleich mit solchen Datenbeständen zulassen, die Daten enthalten, die sowohl zu präventiven als auch zu repressiven Zwecken in den jeweiligen Datenbestand aufgenommen wurden (sog. Mischdateien)1081. Diese Frage stellt sich insbesondere, soweit Regelungen einen Abgleich mit dem „Fahndungsbestand“1082, den „Sachfahndungsdateien des beim Bundeskriminalamt nach den Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes […] geführten polizeilichen Informationssystems“1083 (INPOL-Datei „Sachfahndung“)1084, den „nach den Vorschriften des Schengener Durchführungsübereinkommens zulässigen Ausschrei1080

Für den Charakter einer notwendigen Bedingung etwa Breyer, NVwZ 2008, 824, 826; Cornils, Jura 2010, 443, 445. 1081 Siehe zu diesem Begriff Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 458; Temming, in: Gercke/Julius/Temming/Zöller, HK-StPO, § 483 Rn. 6; Wittig, in: Graf, BeckOK-StPO, § 483 Rn. 5; einen Überblick über die relevantesten Mischdateien bietet Hilger, in: LöweRosenberg, StPO, Vor § 483 Rn. 30 ff. 1082 § 27 Abs. 3 Satz 1 SPolG. 1083 § 22a Abs. 2 Satz 1 PolG BW; § 8a Abs. 2 Satz 1 HbgPolDVG; § 14a Abs. 2 Satz 1 HSOG; inhaltlich gleich: § 19a Abs. 1 Satz 5 SächsPolG und § 43 Abs. 2 Satz 1 ThPAG. 1084 Vgl. §§ 2 Abs. 3, 11 Abs. 1, 34 BKAG.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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bungen von Fahrzeugkennzeichen im Schengener Informationssystem“1085 (NSISSachfahndung)1086 oder sonst näher umschriebenen, zu präventiven und repressiven Zwecken errichteten, „polizeilichen Fahndungsbeständen“1087, „polizeilichen Dateien“1088 bzw. „vorhandenen Dateien“1089 zulassen. Bevor der Frage nachgegangen wird, welche Bedeutung der Zulässigkeit eines Abgleichs mit sog. Mischdateien für die Bestimmung der Zwecksetzung einer Regelung zukommt, soll zunächst erläutert werden, warum es sich bei den soeben aufgezählten Abgleichsdatenbeständen um sog. Mischdateien handelt bzw. um Datenbestände, die – zumindest auch – sog. Mischdateien enthalten (können). (a) Der „Fahndungsbestand“ Lassen Regelungen den Abgleich mit dem „Fahndungsbestand“ zu1090, so stellt sich die Frage, welche Dateien hierunter konkret zu verstehen sind. Eine allgemein anerkannte Definition des Begriffes „Fahndungsbestand“ findet sich weder in gesetzlichen Vorschriften1091, noch in der Rechtsprechung oder dem Schrifttum1092. Auch der Wortlaut kann nicht für eine konkretisierende Auslegung fruchtbar gemacht werden1093. Zwar könnte man den Begriff derart verstehen, dass er alle Datenbestände erfasst, die der Fahndung dienen. Eine Beschränkung auf bestimmte Dateien würde dies aber nur bedeuten, wenn der Begriff der Fahndung eine entsprechende Eingrenzung ermöglichen würde. Wie bereits ausgeführt1094, wird unter Fahndung die planmäßige polizeiliche Suche nach Personen oder Sachen zum Zwecke der Gefahrenabwehr bzw. Strafverfolgung verstanden1095 und damit die in Ziffer 1.1 PDV 384.1. verwendete Definition1096 akzeptiert1097. Bei Zugrundelegung dieser Definition würde der „Fahn1085

§ 22a Abs. 2 Satz 2 PolG BW; § 14a Abs. 2 Satz 2 HSOG; inhaltlich gleich: § 19a Abs. 1 Satz 5 SächsPolG und § 43 Abs. 2 Satz 1 ThPAG. 1086 Vgl. Art. 99 f. SDÜ. 1087 Art. 33 Abs. 2 Satz 3 BayPAG. 1088 § 43a Abs. 2 Satz 1, 2 SOG M-V. 1089 § 32 Abs. 5 Satz 3 NdsSOG. 1090 § 27 Abs. 3 Satz 1 SPolG. 1091 So schon Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26.04.2006. 1092 BVerfGE 120, 378, 410. 1093 BVerfGE 120, 378, 410. 1094 Siehe Teil 2 B.II.1.d)bb)(2)(b)(aa). 1095 Zeiger, in: Kube/Störzer/Timm, Kriminalistik II, Fahndung Rn. 8 ; Lensch, in: Möllers, Wörterbuch der Polizei, S. 650. 1096 Nicht veröffentlicht, wiedergegeben in BVerfGE 120, 378, 412 f.; siehe zum Wortlaut Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (aa). 1097 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (aa).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

dungsbestand“ alle Datenbestände erfassen, die der polizeilichen Suche nach Personen oder Sachen zum Zwecke der Gefahrenabwehr bzw. Strafverfolgung dienen und damit eine unbestimmte Vielzahl rein repressiver, rein präventiver oder sog. Mischdateien umfassen. Dieses Verständnis wird durch die PDV 384.1 bestätigt. So sieht Ziffer 4 PDV 384.1 als Fahndungsmaßnahme insbesondere das „Ausschreiben in Fahndungshilfsmitteln“ vor1098. Gemäß Ziffer 6.1 PDV 384.1 sind Fahndungshilfsmittel „Informationssysteme, Dateien und Unterlagen, welche die Suche nach Personen oder Sachen ermöglichen oder unterstützen. […] Sie unterliegen einer ständigen technischen, rechtlichen und taktischen Entwicklung; eine abschließende Aufzählung ist deshalb nicht möglich“1099. Zwar enthalten Ziffern 6.2 und 6.3 PDV 384.1 eine Aufstellung diverser interner und externer Fahndungshilfsmittel1100. Angesichts der in Ziffer 6.1 PDV 384.1 explizit betonten Unabgeschlossenheit des Begriffs der „Fahndungshilfsmittel“1101 können diese Aufzählungen aber keinesfalls als vollständig angesehen und damit zu einer abschließenden Bestimmung der unter den Begriff der Fahndungshilfsmittel – und damit unter den „Fahndungsbestand“ – fallenden Datenbestände herangezogen werden. Vielmehr ist es möglich, jeden, Kraftfahrzeugkennzeichen enthaltenden, polizeilichen Datenbestand, der der Suche nach Personen oder Sachen dienen kann, als Fahndungshilfsmittel und damit als Teilmenge des Fahndungsbestands zu begreifen1102. Mithin können potentiell alle von der Polizei rechtmäßig angelegten Dateien, die Kraftfahrzeugkennzeichen enthalten, als Bestandteil des Fahndungsbestands angesehen werden1103, unabhängig davon, ob es sich um rein repressive, rein präventive oder sog. Mischdateien handelt. Soweit Länderregelungen den Abgleich mit dem „Fahndungsbestand“ zulassen, ermöglichen sie daher erstens einen Rückgriff auf sämtliche zur Verfügung stehende Fahndungshilfsmittel (also Datenbestände, die der polizeilichen Suche nach Personen oder Sachen zum Zwecke der Gefahrenabwehr bzw. Strafverfolgung dienen) und stellen zweitens eine dynamische Verweisung dar, die nicht ausschließt, dass sich der Umfang der einbezogenen Datenbestände fortlaufend und in unvorhersehbarer Weise ändert1104. Damit erlaubt der Verweis auf den „Fahndungsbestand“ einen Abgleich mit unterschiedlichsten Datenbeständen. Das können Datenbestände sein, die ausschließlich zu präventiven, ausschließlich zu repressiven oder zu sowohl präventiven als auch repressiven Zwecken erstellt wurden oder zukünftig erstellt 1098

Nicht veröffentlicht, wiedergegeben in BVerfGE 120, 378, 413. Nicht veröffentlicht, wiedergegeben in BVerfGE 120, 378, 413. 1100 Nicht veröffentlicht, teilweise wiedergegeben in BVerfGE 120, 378, 413. 1101 BVerfGE 120, 378, 414. 1102 Vgl. BVerfGE 120, 378, 410; Hessischer Datenschutzbeauftragter, 33. Tätigkeitsbericht 2004, S. 56. 1103 BVerfGE 120, 378, 410. 1104 BVerfGE 120, 378, 414. 1099

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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werden. Damit ermöglicht der Abgleich mit dem „Fahndungsbestand“ auch den Abgleich mit sog. Mischdateien. (b) Die INPOL-Datei „Sachfahndung“ Vielfach lassen Länderregelungen den Abgleich mit den „Sachfahndungsdateien des beim Bundeskriminalamt nach den Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes […] geführten polizeilichen Informationssystems“1105 zu. Das am 13. November 1972 in Betrieb genommene polizeiliche Informationssystem (INPOL)1106 ist ein auf Bundesebene (INPOL-Bund) vom Bundeskriminalamt (BKA) als Zentralstelle geführtes EDV-gestütztes Auskunfts- und Informationssystem der Polizei1107. Die INPOL-Datei „Sachfahndung“ gehört zu den als Verbunddateien geführten INPOL-Fahndungsdateien1108. Verbunddateien werden von der Zentralstelle (also dem BKA) geführt, die Länder können als Verbundteilnehmer aber unmittelbar selbst Daten abspeichern und abrufen1109. Die Sachfahndungsdatei dient gemäß Ziffer 2 der nach § 34 BKAG erlassenen Errichtungsanordnung unter anderem der Ausschreibung von Sachen zur Sicherstellung oder Beschlagnahme, der Ausschreibung zur Insassenfeststellung oder der Ausschreibung von Kraftfahrzeugen zur polizeilichen Beobachtung zum Zwecke der Strafverfolgung oder der Gefahrenabwehr1110. So wird die Ermittlung von zur Begehung einer Straftat benutzten Sachen bzw. Sachen, die durch eine Straftat hervorgebracht wurden oder die sonst für ein Strafverfahren, insbesondere für die Täterfeststellung, von Bedeutung sind, ermöglicht1111. Ebenfalls ermöglicht wird die Wiederbeschaffung bzw. Zuordnung abhandengekommener Sachen zu einem Besitzer, sowie die Ermittlung von Kraftfahrzeugen, die der polizeilichen Beobachtung unterliegen, deren Insassen ermittelt oder deren amtliche Kennzeichen entstempelt werden sollen1112. Eine Ausschreibung kann also – unter anderem – den Zweck der Beweissicherung, Einziehung, Eigentumssicherung, Beobachtung oder Entstempelung ver1105

§ 22a Abs. 2 Satz 1 PolG BW; § 8a Abs. 2 Satz 1 HbgPolDVG; § 14a Abs. 2 Satz 1 HSOG; inhaltlich gleich: § 19a Abs. 1 Satz 5 SächsPolG und § 43 Abs. 2 Satz 1 ThPAG. 1106 Bundeskriminalamt (Hrsg.), Das Bundeskriminalamt - Das Profil, S. 27. 1107 §§ 2 Abs. 3, 11 Abs. 1, 34 BKAG, vgl. auch Nr. 40 RiStBV; Wiesel/Gerster, INPOL, S. 15; Zeiger, in: Kube/Störzer/Timm, Kriminalistik II, Fahndung Rn. 21; ausführliche Darstellung bei Küster, Polizei, 1985, Beilage Nr. 1, B 3; Merten, Datenschutz, S. 3 ff.; Riegel, Bundespolizeirecht, S. 28 ff.; Mayer-Metzner, Auskunft aus Dateien, S. 14 ff.; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, A Rn. 92; Wachinger, Dissertation, S. 105 ff.; eine überblicksartige Darstellung findet sich bei Riegel, NJW 1983, 656, 658 f. 1108 BVerfGE 120, 378, 410; Kersten, Kriminalistik 1987, 325, 329; Mayer-Metzner, Auskunft aus Dateien, S. 34; Zöller, Informationssysteme, S. 142. 1109 Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 77. 1110 Vgl. BVerfGE 120, 378, 414. 1111 Vgl. BVerfGE 120, 378, 414. 1112 Vgl. BVerfGE 120, 378, 414 f.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

folgen1113. Konkret ist bei der Ausschreibung ein System von Schlüsselkatalogen vorgesehen1114. Danach müssen Anlass und Zweck der Ausschreibung angegeben werden1115. Insgesamt stehen 23 mögliche Fahndungsanlässe und 13 mögliche Fahndungszwecke zur Auswahl1116. Eine Plausibilitätsprüfung stellt sicher, dass nicht jeder Anlass mit jedem Zweck kombiniert werden kann1117. Auch nach dieser Plausibilitätsprüfung verbleiben aber 41 verschiedene zulässige Kombinationen von Ausschreibungsanlass und -zweck1118. Die INPOL-Sachfahndungsdatei umfasst mithin eine „Vielzahl von Fahndungsausschreibungen und Kombinationen von Verwendungszwecken“1119 und dient damit sowohl repressiven als auch präventiven Zwecken1120. Es handelt sich daher um eine sog. Mischdatei, die sowohl zu präventiven als auch zu repressiven Zwecken aufgenommene Daten enthält1121. (c) Die Sachfahndungsdatei im Schengener Informationssystem Die Länderregelungen erlauben regelmäßig nicht nur den Abgleich mit der INPOL-Datei „Sachfahndung“ sondern zugleich auch den Abgleich mit den „nach den Vorschriften des Schengener Durchführungsübereinkommens zulässigen Ausschreibungen von Fahrzeugkennzeichen im Schengener Informationssystem“1122. Das Schengener Informationssystem (SIS) wurde am 26. März 1995 in Betrieb genommen1123. Es ist Bestandteil der Maßnahmen, mit denen der Gefährdung der Inneren Sicherheit durch den Wegfall der Kontrollen an den Schengener Binnengrenzen begegnet werden sollte1124. Es handelt sich um ein gemeinsames polizeiliches elektronisches Datenbanksystem, das eine zeitgleiche Suche nach Personen oder Gegenständen in sämtlichen Schengen-Vertragsstaaten ermöglicht1125. Tech1113 Mayer-Metzner, Auskunft aus Dateien, S. 36; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 105. 1114 Vgl. BVerfGE 120, 378, 415. 1115 Vgl. BVerfGE 120, 378, 415. 1116 Vgl. BVerfGE 120, 378, 415. 1117 Vgl. BVerfGE 120, 378, 415. 1118 Vgl. BVerfGE 120, 378, 415. 1119 BVerfGE 120, 378, 416. 1120 Vgl. BVerfGE 120, 378, 421 f.; vgl. auch Siebrecht, JZ 1996, 711; Zöller, Informationssysteme, S. 171 (jeweils zum INPOL-System insgesamt). 1121 Vgl. Siebrecht, JZ 1996, 711; Zöller, Informationssysteme, S. 171 (jeweils generell zum INPOL-System). 1122 § 22a Abs. 2 Satz 2 PolG BW; § 14a Abs. 2 Satz 2 HSOG; inhaltlich gleich: § 19a Abs. 1 Satz 5 SächsPolG und § 43 Abs. 2 Satz 1 ThPAG. 1123 Nicolaus, NVwZ 1996, 40, 41. 1124 Mayer-Metzner, Auskunft aus Dateien, S. 41; Zöller, Informationssysteme, S. 395; als „Kernstück“ dieser Maßnahmen bezeichnen es Schreckenberger, VerwArch 88 (1997), 389, 404; Werner, CR 1997, 34; Soria, VerwArch 89 (1998), 400, 411; Nicolaus, NVwZ 1996, 40, 41; siehe auch Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 153 („[z]entrales Mittel“). 1125 Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 153; Zeiger, in: Kube/Störzer/Timm, Kriminalistik II, Fahndung Rn. 205; Zöller, Informationssysteme, S. 395.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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nisch setzt sich das SIS zusammen aus einem Zentralrechner mit Standort in Straßburg sowie den sog. nationalen Systemen in den einzelnen Vertragsstaaten1126 und weist insoweit Ähnlichkeiten zum deutschen INPOL-System auf1127. Für die Bundesrepublik Deutschland ist das nationale System beim BKA angesiedelt1128. Nationale – in Deutschland also INPOL- – Fahndungsausschreibungen werden zunächst an das nationale System und von dort an den Zentralrechner in Straßburg übermittelt, welcher diese wiederum an die anderen Verbundteilnehmer (konkret an die jeweiligen nationalen Systeme) weiterleitet1129. Die von den Länderregelungen in Bezug genommenen Ausschreibungen von Kraftfahrzeugkennzeichen meinen die Ausschreibungen in der Sachfahndungsdatei des nationalen Systems, die eine wichtige Komponente des SIS bildet1130. Hinterfragen ließe sich, ob dem Verweis auf die „nach den Vorschriften des Schengener Durchführungsübereinkommens zulässigen“ Ausschreibungen überhaupt noch eine Relevanz zukommt. Die Ausschreibung von Sachen bzw. Fahrzeugen richtete sich nämlich nur bis zum 9. April 2013 nach dem Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) bzw. konkret nach Art. 100 Abs. 1 SDÜ sowie Art. 99 Abs. 1, 2 SDÜ. An diesem Tag ging das Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) in Betrieb1131. Dieses stellt eine schon im Jahr 1997 beschlossene Weiterentwicklung des SIS dar1132 und bringt insbesondere „erweiterte Funktionen“, „neue Arten von Ausschreibungen“ sowie „die Möglichkeit der Verknüpfung verschiedener Ausschreibungen“1133 mit sich1134. Mit Wirkung zum 9. April 2013 wurden die das (ursprüngliche) SIS betreffenden Art. 92 bis 119 SDÜ durch die Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II)1135 (SIS II-VO) und den Beschluss 2007/533/JI des Rates vom 12. Juni 2007 über die Einrichtung, 1126

Mayer-Metzner, Auskunft aus Dateien, S. 41; Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 154 f.; Wilkesmann, NStZ 1999, 68; Zöller, Informationssysteme, S. 396; Bundeskriminalamt, Schengener Informationssystem (SIS). 1127 Bäumler, CR 1994, 487, 490; Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 155; Wilkesmann, NStZ 1999, 68, 68 f. 1128 Mayer-Metzner, Auskunft aus Dateien, S. 42; Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 155; Wilkesmann, NStZ 1999, 68; Zöller, Informationssysteme, S. 396. 1129 Mayer-Metzner, Auskunft aus Dateien, S. 41; Zöller, Informationssysteme, S. 397. 1130 Vgl. Kattau, Strafverfolgung nach Wegfall der europäischen Grenzkontrollen, S. 88 ff.; Mayer-Metzner, Auskunft aus Dateien, S. 42; Aulehner, Gefahren- und Informationsvorsorge, S. 156; Zöller, Informationssysteme, S. 398. 1131 Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 09.04.2013. 1132 Leutheusser-Schnarrenberger, ZRP 2004, 97, 98. 1133 Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 09.04.2013. 1134 Das grundsätzliche Funktionsprinzip sowie die beschriebene Systemarchitektur sind indes unverändert geblieben. Das nationale System heißt numehr allerdings N.SIS II (vormals NSIS). 1135 ABl. Nr. L 381 vom 8.12.2006, S. 4.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II)1136 (SIS II-Beschluss) ersetzt1137. Die Ausschreibung von Sachen bzw. Fahrzeugen richtet sich seit dem 9. April 2013 daher nicht mehr nach Art. 99 Abs. 1, 2 bzw. 100 Abs. 1 SDÜ, sondern nach der SIS II-VO und dem SIS IIBeschluss. Dennoch gehen die Verweisungen der betreffenden Länderregelungen nicht fehl. Zwar sprechen diese von „nach den Vorschriften des Schengener Durchführungsübereinkommens“ zulässigen Ausschreibungen, weil im Zeitpunkt des Erlasses der Länderregelungen die Wirkung der SIS II-VO bzw. des SIS II-Beschlusses noch nicht in Kraft getreten war. Sinn und Zweck der Regelungen ist aber, einen Abgleich mit Ausschreibungen von Kraftfahrzeugkennzeichen im Schengener Informationssystem zuzulassen. Dass der Landesgesetzgeber aus Klarstellungsgründen die (ursprüngliche) europarechtliche Rechtsgrundlage für diese Ausschreibungen in den Normtext mit aufgenommen hat, kann nicht dazu führen, anzunehmen, der Abgleich mit Ausschreibungen im Schengener Informationssystem solle nicht mehr zulässig sein, nur weil sich die europarechtliche Rechtsgrundlage für diese Ausschreibungen geändert hat. Das gilt umso mehr, als die maßgeblichen Vorschriften des SDÜ durch die SIS II-VO und den SIS II-Beschluss „ersetzt“1138 werden. Ein Verweis auf das SDÜ lässt sich daher gleichsam als ein Verweis auf die sie ersetzenden SIS II-VO und SIS II-Beschluss verstehen. Die Länderregelungen erlauben daher nach wie vor den Abgleich mit Ausschreibungen von Fahrzeugkennzeichen im Schengener Informationssystem – nämlich nunmehr mit den Ausschreibungen im SIS II. Damit ist die Frage zu klären, ob der im SIS II (bzw. im N.SIS II1139) enthaltene Datenbestand als sog. Mischdatei zu qualifizieren ist. Gemäß Art. 38 Abs. 1 SIS II-Beschluss werden „Daten in Bezug auf Sachen, die zur Sicherstellung oder Beweissicherung im Strafverfahren gesucht werden“, in das SIS II (bzw. N.SIS II) aufgenommen. Gemäß Art. 36 Abs. 1 SIS II-Beschluss werden außerdem „Daten in Bezug auf […] Fahrzeuge […] zur verdeckten Kontrolle oder zur gezielten Kontrolle“ aufgenommen, wobei Art. 36 Abs. 2 SIS II-Beschluss klarstellt, dass eine solche Ausschreibung „zur Strafverfolgung und zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit“ zulässig ist. Beide Regelungen entsprechen damit den bisherigen Regelungen in Art. 99 Abs. 1, 2 bzw. Art. 100 Abs. 1 SDÜ. 1136

ABl. Nr. L 205 vom 7.8.2007, S. 63. Art. 52 Abs. 1, 55 Abs. 2 SIS II VO i.V.m. Beschluss 2013/158/EU des Rates vom 7. März 2013 zur Festlegung des Beginns der Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) (ABl. L 87 vom 27.3.2013, S. 10 und Art. 68 Abs. 1, 71 Abs. 2 SIS II-Beschluss i.V.m. Beschluss 2013/157/EU des Rates vom 7. März 2013 zur Festlegung des Beginns der Anwendung des Beschlusses 2007/ 533/JI über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) (ABl. L 87 vom 27.3.2013, S. 8). 1138 Art. 52 Abs. 1 SIS II VO und Art. 68 Abs. 1 SIS II-Beschluss. 1139 Also im nationalen System, siehe Fn. 1134. 1137

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Das Bundesverfassungsgericht hatte unter Verweis auf die zitierten SDÜ-Normen zur Datei NSIS-Sachfahndung1140 zutreffend festgestellt, dass sie eine „Vielzahl von Fahndungsausschreibungen und Kombinationen von Verwendungszwecken“ umfasse1141 und damit sowohl repressiven als auch präventiven Zwecken diene1142. Die Datei NSIS-Sachfahndung war daher als sog. Mischdatei zu qualifizieren1143. Da Art. 38 Abs. 1 bzw. Art. 36 Abs. 1, 2 SIS II-Beschluss keine abweichenden Regelungen hinsichtlich der Aufnahme von Sachfahndungsdaten treffen, kann im Hinblick auf die Datei N.SIS II-Sachfahndung nichts anderes gelten. Auch diese stellt eine sog. Mischdatei dar. Da die Länderregelungen bei Zugrundlegung der oben erläuterten Auslegung auf den Datenbestand der Datei N.SIS II-Sachfahndung verweisen, lassen sie auch insoweit den Abgleich mit sog. Mischdateien zu. (d) Anders konkretisierte Dateien Teilweise verdeutlichen auch bereits die in den Länderregelungen zu findenden näheren Umschreibungen der Abgleichsdatenbestände, dass ein Abgleich nicht nur mit präventiven sondern zugleich mit repressiven Daten zulässig ist1144. Hier stellt sich wie beim Verweis auf den „Fahndungsbestand“ im Allgemeinen bzw. auf die Verbunddateien INPOL-Sachfahndung bzw. N.SIS II-Sachfahndung im Speziellen die Frage, welche Bedeutung der Zulässigkeit eines Abgleichs mit derartigen sog. Mischdateien für die Bestimmung der Zwecksetzung einer Regelung zukommt. (e) Meinungsstand Nach einer Ansicht steht die Zulässigkeit des Abgleichs mit Datenbeständen, die Daten enthalten, die sowohl zu präventiven als auch zu repressiven Zwecken in den jeweiligen Datenbestand aufgenommen wurden, also mit sog. Mischdateien einer präventiven Zwecksetzung der Länderregelungen nicht entgegen1145.

1140 Also der Sachfahndungsdatei des nationalen System des (ursprünglichen) SIS , siehe Fn. 1134. 1141 BVerfGE 120, 378, 416. 1142 BVerfGE 120, 378, 421 f. 1143 Vgl. BVerfGE 120, 378, 422. 1144 So lässt etwa Art. 33 Abs. 2 Satz 3 BayPAG den Abgleich mit polizeilichen Fahndungsbeständen über Personen, die „aus Gründen der Strafverfolgung“ oder „wegen gegen sie veranlasster Maßnahmen der Gefahrenabwehr“ ausgeschrieben sind, zu. 1145 BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 82 ff.; Heckmann, Gutachterliche Stellungnahme vom 20. September 2004, Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 130 ff.; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353 f.; Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/3165, S. 46 ff.; Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 25; Bürgerschaft der freien und Hansestadt Hamburg, Drs. 20/1923, S. 12; Hessischer Landtag, Drs. 18/861, S. 11; Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 30 f., 33; Niedersächsischer Landtag, Drs. 16/843, S. 13; vgl. auch Thüringer Landtag, Drs. 4/2941, S. 2, 34.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Nach anderer Ansicht soll dagegen bereits die Möglichkeit des Abgleichs mit sog. Mischdateien dazu führen, dass eine repressive Zweckbestimmung der Ermächtigungsgrundlage anzunehmen ist1146. Bei genauerer Betrachtung der von den Vertretern dieser Ansicht angeführten Argumente, lassen sich mehrere, zum Teil aufeinander aufbauende, Thesen erkennen, die die Annahme einer repressiven Zweckbestimmung begründen sollen. Es handelt sich um die folgenden fünf Thesen: - Verweise die Ermächtigungsgrundlage auf sog. Mischdateien, sei erstens ein Abgleich mit dem gesamten Datenbestand, der in diesen Mischdateien enthalten ist, möglich und zulässig, also insbesondere auch mit den aus repressiven Gründen ausgeschriebenen Daten1147. - Hinsichtlich der Zusammensetzung sog. Mischdateien sei zweitens zu konstatieren, dass Ausschreibungen mit repressiver Zielsetzung regelmäßig die Mehrzahl der enthaltenen Daten bildeten1148. Der Abgleich mit sog. Mischdateien ermögliche daher vor allem den Abgleich mit repressiven Ausschreibungen1149. Dementsprechend beruhe auch die Mehrzahl der Treffer auf repressiven Ausschreibungen1150. - Da drittens repressive Ausschreibungen darauf abzielten, repressive Maßnahmen zu ermöglichen, verfolge auch der Abgleich mit derartigen Ausschreibungen diesen Zweck1151. - Der repressive Zweck werde viertens auch durch die Anwendungspraxis belegt, denn der Einsatz von AKLS führe auch tatsächlich zu in der Mehrzahl repressiven Treffern und infolge dessen zu in der Mehrzahl repressiven Maßnahmen1152. - Da es aufgrund der Zusammensetzung sog. Mischdateien bei Einbeziehung sämtlicher darin enthaltener Daten in den Abgleich fünftens vorhersehbar sei, dass 1146

Breyer, NVwZ 2008, 824, 826; siehe auch Cornils, Jura 2010, 443, 445. So der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 1254/07, o.V., Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 22, 31; vgl. auch Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; Breyer, NVwZ 2008, 824, 826; siehe zu dieser These Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (f). 1148 Arzt, in: Roggan/Kutscha, HdbRIS, S. 234; Soria, DÖV 2007, 779, 781 Fn. 27; Hornmann, NVwZ 2010, 292, 294; Cornils, Jura 2010, 443, 444; siehe zu dieser These Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (g). 1149 Arzt, in: Roggan/Kutscha, HdbRIS, S. 234; Soria, DÖV 2007, 779, 781; Hornmann, NVwZ 2010, 292, 294; Cornils, Jura 2010, 443, 444. 1150 Arzt, DÖV 2005, 56, 59; ders., in: Roggan/Kutscha, HdbRIS, S. 234; Hornmann, NVwZ 2007, 669; Soria, DÖV 2007, 779, 781; Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. 1151 Arzt, SVR 2004, 368; Hornmann, NVwZ 2007, 669; Soria, DÖV 2007, 779, 781; o.V., Schriftsatz vom 26. September 2010 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 4. 1152 Arzt, SVR 2004, 368; Kauß, Schriftsatz vom 9. Januar 2008 in den Verfahren 1 BvR 2074/05 und BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 14; vgl. auch Guckelberger, NVwZ 2009, 352. 1147

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung überwiegend auf repressiven Ausschreibungen beruhende Treffer hervorbringe und dementsprechend in der Anwendungspraxis überwiegend zu repressiven Maßnahmen führe, könne der Verweis der Länder auf eine präventive Zwecksetzung nicht überzeugen1153. Vielmehr belege der beschriebene Zusammenhang die im Schwerpunkt repressive Zwecksetzung von Ermächtigungsgrundlagen, die einen Abgleich mit sog. Mischdateien zulassen1154. Im Folgenden wird die Überzeugungskraft dieser Thesen und der daraus abgeleiteten Schlussfolgerung einer repressiven Zwecksetzung untersucht. (f) Stellungnahme: Abgleich mit allen enthaltenen Daten Ausgangspunkt der Bedenken gegen eine präventive Zwecksetzung im Falle der Zulässigkeit eines Abgleichs mit sog. Mischdateien ist die Annahme, der Verweis auf diese ermögliche den Abgleich mit sämtlichen Daten, die in der sog. Mischdatei enthalten sind, insbesondere also auch mit den aus repressiven Gründen ausgeschriebenen Daten1155. Das Bundesverfassungsgericht scheint dieses Verständnis zu teilen. Im Hinblick auf Ermächtigungen zum Abgleich mit sog. Mischdateien im Allgemeinen führt es nämlich aus, dass erkennbar sein müsse, ob der Abgleich ausschließlich oder im Schwerpunkt präventiven, repressiven oder beiden Zwecken diene1156. Da eine Nutzung zu im Schwerpunkt repressiven Zwecken nur denkbar ist, wenn – zumindest auch – mit den repressiven Daten des Datenbestands abgeglichen wird, geht das Bundesverfassungsgericht ganz offensichtlich davon aus, dass bei einer Ermächtigung zum Abgleich mit sog. Mischdateien grundsätzlich ein Abgleich mit dem gesamten Datenbestand – also auch mit den darin enthaltenen repressiven Daten – zulässig ist. Fraglich ist, ob die Landesgesetzgeber diese grundsätzliche Annahme ausschließlich durch eine Eingrenzung in der Ermächtigung selbst oder möglicherweise auch auf andere Art und Weise widerlegen können. Hierzu hatten der Landtag und die Landesregierung von Schleswig-Holstein im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht argumentiert, dass einem Abgleich mit dem gesamten Datenbestand bereits die polizeiliche Aufgabenzuweisungsnorm entgegenstehe, welche eine Beschränkung der polizeilichen Aufgaben auf die Ge1153

Braun, BayVBl. 2011, 549, 550; Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 19 f.; vgl. schon Arzt, SVR 2004, 368; ders., DÖV 2005, 56, 59. 1154 Braun, BayVBl. 2011, 549, 550; Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 19 f. 1155 Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1254/07, o.V., Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 22, 31; vgl. auch Roßnagel, Kennzeichenscanning 2008, S. 35; Breyer, NVwZ 2008, 824, 826. 1156 BVerfGE 120, 378, 422.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

fahrenabwehr normiere1157. Aus der Gesetzessystematik folge daher, dass der Verweis auf sog. Mischdateien so zu verstehen sei, dass der Abgleich nur mit einem „gefilterten Datenbestand“, nämlich nur mit dem präventiven Teil, des in Bezug genommenen Datenbestands erfolgen dürfe1158. Das Bundesverfassungsgericht ist dieser Argumentation jedoch nicht gefolgt. Stattdessen konstatierte das Gericht in Bezug auf die schleswig-holsteinische Regelung explizit, dass diese es – trotz der Aufgabenzuweisungsnorm in § 162 LVwG SH – nicht ausschließe, auch Fahndungsdateien in den Abgleich mit einzubeziehen, die im Schwerpunkt oder ausschließlich zu repressiven Zwecken erstellt wurden1159. Es ist daher davon auszugehen, dass das Bundesverfassungsgericht bei einem Verweis auf sog. Mischdateien im Zweifel – d.h. in Ermangelung einer ausdrücklichen Beschränkung auf den präventiven Teil der sog. Mischdatei in der Ermächtigung selbst – die Auffassung vertritt, dieser Verweis ermögliche den Abgleich mit dem gesamten Datenbestand und damit mit sämtlichen präventiven wie auch repressiven Daten, die in dem jeweiligen Datenbestand enthalten sind. (g) Stellungnahme: Überwiegen der repressiven Ausschreibungen Da der Verweis auf sog. Mischdateien unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts daher grundsätzlich den Abgleich mit sämtlichen darin enthaltenen Daten zulässt, stellt sich die Frage nach der Zusammensetzung derartiger Datenbestände. Konkret ist die Behauptung zu überprüfen, dass die aus repressiven Gründen ausgeschriebenen Daten tatsächlich die Mehrzahl der Ausschreibungen bilden1160. Hierfür könnte sprechen, dass die Länderregelungen insbesondere der Suche nach gestohlenen Kraftfahrzeugen bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen dienen sollen1161. Diese Suche ist denknotwendig umso effektiver, je größer der Anteil gestohlener Kraftfahrzeuge bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen in dem jeweiligen Abgleichsdatenbestand ist. Die in den Länderregelungen genannten sog. Mischdateien dürften sich daher regelmäßig durch eine hohe Anzahl gestohlener Kraftfahrzeuge bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen im Gesamtdatenbestand auszeichnen. Gerade im Hinblick auf diese gestohlenen Kraftfahrzeuge bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen könnte man aber vertreten, dass es sich um repressive Daten handelt1162. Ihre Ausschreibung

1157

Vgl. BVerfGE 120, 378, 423. Vgl. BVerfGE 120, 378, 423. 1159 BVerfGE 120, 378, 423. 1160 So Arzt, in: Roggan/Kutscha, HdbRIS, S. 234; Soria, DÖV 2007, 779, 781 Fn. 27; Hornmann, NVwZ 2010, 292, 294; Cornils, Jura 2010, 443, 444. 1161 Arzt, SVR 2004, 368; ders., in: Roggan/Kutscha, HdbRIS, S. 234. 1162 Arzt, SVR 2004, 368; ders., in: Roggan/Kutscha, HdbRIS, S. 234. 1158

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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resultiert nämlich aus der – bereits begangenen – Straftat und könnte insoweit als Strafverfolgungsmaßnahme einzuordnen sein1163. Wie bereits dargestellt, kann jedoch auch die Suche nach gestohlenen Kraftfahrzeugen bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen präventive Zwecke verfolgen1164. Konsequenterweise muss das dann auch für die – gerade der Suche dienende – Ausschreibung gelten1165. Verfolgen polizeiliche Datenbestände sowohl repressive als auch präventive Ziele, besteht die Problematik, dass die einzelnen Daten häufig nicht eindeutig dem einen oder dem anderen Zweck zugeordnet werden können1166. Fehlt es an einer solch eindeutigen Zuordnungsmöglichkeit, fällt auch die Beantwortung der Frage, ob Daten der einen oder der anderen Zwecksetzung die Mehrzahl der in dem jeweiligen Datenbestand enthaltenen Daten bilden, schwer. Verdeutlicht wird dies durch eine nähere Betrachtung der INPOL-Datei „Sachfahndung“. Auch die darin enthaltenen Daten können faktisch nicht eindeutig in präventive oder repressive Daten unterteilt werden1167. Die bei der Ausschreibung verbindlich zu verwendenden Schlüsselkataloge, anhand derer Anlass und Zweck der jeweiligen Ausschreibung angegeben werden müssen1168, erlauben lediglich teilweise eine eindeutige Zuordnung zu entweder präventiven oder repressiven Zwecken1169. Bei einer Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung etwa existieren acht Unterkategorien, die eine Ausschreibung sowohl zur Gefahrenabwehr als auch zur Strafverfolgung zulassen1170 – eine eindeutige Zuordnung scheidet insoweit aus. Auch hinsichtlich der weiteren zulässigen Kombinationen von Ausschreibungsanlass und -zweck gilt, dass anhand dieser lediglich teilweise eine eindeutige Zuordnung möglich ist1171. Von 41 zulässigen Anlass-Zweck-Kombinationen ist eine zweifelsfreie Unterteilung in präventive und repressive Daten nur bei 18 Kombinationen möglich1172. Vier dieser Kombinationen sind dem repressiven und 18 dem präventiven Bereich zuzurechnen1173. Im Hinblick auf die 23 weiteren zulässigen Kombinationen ist eine eindeutige Zuordnung dagegen nicht möglich1174. 1163 Soria, DÖV 2007, 779, 781; vgl. Lilie, ZStW (106) 1994, 625, 636 f.; Siebrecht, JZ 1996, 711. 1164 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) und (cc). 1165 Vgl. BVerfGE 120, 378, 423. 1166 Temming, in: Gercke/Julius/Temming/Zöller, HK-StPO, § 483 Rn. 6; Gieg, in: Hannich, KK-StPO, § 483 Rn. 5. 1167 Vgl. BVerfGE 120, 378, 422. 1168 Siehe hierzu schon Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (b). 1169 Vgl. BVerfGE 120, 378, 422. 1170 Vgl. BVerfGE 120, 378, 422. 1171 Vgl. BVerfGE 120, 378, 422. 1172 Vgl. BVerfGE 120, 378, 422. 1173 Vgl. BVerfGE 120, 378, 422. 1174 Vgl. BVerfGE 120, 378, 422.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass die Mehrzahl der zulässigen Kombinationen von Ausschreibungsanlass und -zweck keine eindeutige Unterteilung in präventive und repressive Daten zulässt. Was die eindeutig zuordbaren Kombinationen betrifft, bilden aber diejenigen die Mehrzahl, denen eine präventive Zwecksetzung zugrunde liegt. Vor diesem Hintergrund ist eine belastbare Aussage dahingehend, dass gerade repressive Daten die Mehrzahl der in den sog. Mischdateien enthaltenen Ausschreibungen bilden, nicht möglich. Mit Verweis auf das Überwiegen der eindeutig präventiv zuordbaren Anlass-Zweck-Kombinationen ließe sich dies nicht nur bezweifeln, sondern demgegenüber gar anführen, dass die besseren Argumente für ein Überwiegen der präventiven Daten sprechen. Auch für die Datei „N.SIS II-Sachfahndung“ ist der Befund ähnlich. Zur Vorgängerdatei „NSIS-Sachfahndung“1175 führte die hessische Landesregierung im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht aus, dass sie eine zweifelsfreie Einteilung nur bei einem der bei der Ausschreibung zu verwendenden Katalog-Schlüssel ermögliche1176. Eine Ausschreibung zur verdeckten Registrierung oder gezielten Kontrolle nach Art. 99 SDÜ sei dagegen sowohl zur Strafverfolgung als auch zur Gefahrenabwehr zulässig und damit nicht eindeutig zuordbar1177. Da Art. 36 Abs. 1, 2 SIS II-Beschluss, der Art. 99 SDÜ ersetzt, die Ausschreibung zur verdeckten Kontrolle oder zur gezielten Kontrolle ebenfalls zur Strafverfolgung und zur Gefahrenabwehr erlaubt, lässt sich das insoweit zur Vorgängerregelung Gesagte auf diesen übertragen. Damit gilt aber auch für die Datei „N.SIS II-Sachfahndung“, dass diese für die Mehrzahl der enthaltenen Daten keine eindeutige Zuordnung zum Bereich der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung erlaubt. Sowohl die INPOL-Datei „Sachfahndung“ als auch die Datei „N.SIS II-Sachfahndung“ erlauben daher keine eindeutige Aussage darüber, ob sie in der Mehrzahl präventive oder repressive Daten enthalten. Dieser Befund ist auf die meisten polizeilichen sog. Mischdateien übertragbar1178. Letztlich wäre übrigens selbst dann, wenn der größte Teil der in einer sog. Mischdatei enthaltenen Daten eindeutig dem präventiven oder repressiven Bereich zugeordnet werden könnte1179, die Feststellung, welcher Teil der Daten überwiegt, allenfalls eine Momentaufnahme und nicht verallgemeinerungsfähig. Der Inhalt polizeilicher Datenbestände unterliegt einer ständigen Veränderung. Ist der Datenbestand – wie die sog. Mischdateien – darauf ausgelegt, Daten mit verschiedenen Zwecksetzungen zu beinhalten, betrifft diese Veränderung nicht nur den Umfang sondern auch die konkrete Zusammensetzung des Datenbestands. Es kann 1175

Siehe zur Entwicklung Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (c). Vgl. BVerfGE 120, 378, 422. 1177 Vgl. BVerfGE 120, 378, 422. 1178 Temming, in: Gercke/Julius/Temming/Zöller, HK-StPO, § 483 Rn. 6; Gieg, in: Hannich, KK-StPO, § 483 Rn. 5. 1179 Zur technischen Möglichkeit einer Trennung siehe Ringwald, INPOL und StA, S. 189 f.; ders., ZRP 1988, 178, 183. 1176

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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daher selbst im Falle eines zeitweiligen Überwiegens repressiver Daten nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Zusammensetzung dergestalt ändert, dass zu einem anderen Zeitpunkt präventive Daten die Mehrzahl bilden. Die These, dass die aus repressiven Gründen ausgeschriebenen Daten die Mehrzahl der in sog. Mischdateien enthaltenen Ausschreibungen bilden, lässt sich nur schwerlich verifizieren. Daher ist davon auszugehen, dass keine belastbare Aussage darüber möglich ist, welche Ausschreibungszwecke überwiegen. Für die Frage, ob Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung eine präventive oder repressive Zwecksetzung verfolgen, könnte es auf die konkrete Zusammensetzung sog. Mischdateien aber möglicherweise gar nicht ankommen. Das wäre namentlich dann der Fall, wenn der teilweise behauptete Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck gar nicht besteht. Ist es denkbar, dass auch der Abgleich mit Daten, die zu repressiven Zwecken in sog. Mischdateien aufgenommen wurden, eine präventive Zwecksetzung verfolgt, so ist der Rückschluss von der vermeintlichen Mehrzahl repressiver Ausschreibungen in sog. Mischdateien auf eine repressive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht mehr zwingend. Die Annahme eines Gleichlaufs von Ausschreibungs- und Abgleichszweck wird nachfolgend untersucht. (h) Stellungnahme: Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck Da sich die Mehrzahl der in sog. Mischdateien enthaltenen Daten nicht eindeutig einem präventiven oder repressiven Zweck zuordnen lässt und sich darüber hinaus die Zusammensetzung sog. Mischdateien fortlaufend ändert, lässt sich nicht zweifelsfrei feststellen, Daten welchen Ausschreibungszwecks die Mehrzahl der in einer sog. Mischdatei enthaltenen Daten ausmachen. Dies könnten repressive aber auch präventive Daten sein, ferner könnte sich die Zusammensetzung auch dergestalt ändern, dass einmal Daten des einen und einmal Daten des anderen Ausschreibungszwecks überwiegen. Möglicherweise kommt es für die Bestimmung der Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung aber gar nicht auf die Frage der konkreten Zusammensetzung des Abgleichsdatenbestands an. Das wäre namentlich dann der Fall, wenn der Ausschreibungszweck keinen determinierenden Einfluss auf den Abgleichszweck – und damit den Zweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung insgesamt – hat. Vor diesem Hintergrund ist die These zu überprüfen, der Abgleich mit repressiven Daten verfolge stets eine repressive Zwecksetzung, es bestehe also ein automatischer Gleichlauf zwischen Ausschreibungs- und Abgleichszweck. Für einen automatischen Gleichlauf von Ausschreibungszweck und Abgleichszweck spricht zunächst, dass es naheliegend ist, dass der der Suche nach Kraftfahrzeugen bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen dienende Abgleich denselben Zweck verfolgt wie die der Suche dienende Ausschreibung.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Die Ausschreibung eines Kraftfahrzeugs oder Kraftfahrzeugkennzeichens als gestohlen erfolgt anlässlich eines strafprozessualen Anfangsverdachts1180. Ist Anlass der Ausschreibung eine Straftat, so dient die Ausschreibung bei lebensnaher Betrachtungsweise zumindest auch der Sicherung von Beweismaterial im Wege der Sicherstellung bzw. Beschlagnahme nach den §§ 94 ff. StPO und der Gewinnung von Informationen über den Aufenthaltsort möglicher Verdächtiger, etwa mit dem Ziel der vorläufigen Festnahme1181, und damit der Strafverfolgung1182. Wird ein als gestohlen ausgeschriebenes Kraftfahrzeug bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen im Rahmen des Einsatzes von AKLS angetroffen, ermöglicht das der Polizei, die soeben aufgezählten repressiven Maßnahmen zu ergreifen1183. Dass es beim Einsatz von AKLS dann aber um die Ermöglichung anderer Maßnahmen, konkret solcher mit präventiver Zwecksetzung, gehen soll, bedarf also einer besonderen Begründung. Eine gegenüber der Zwecksetzung der Ausschreibung eigenständige Zwecksetzung des Abgleichs könnte jedenfalls dann nicht begründet werden, wenn sie schon rechtlich gar nicht zulässig wäre. Vereinzelt wird die Ansicht vertreten, den Ländern fehle die Gesetzgebungszuständigkeit dafür, die Verwendung von auf repressiven Ausschreibungen beruhenden Treffern zu Strafverfolgungszwecken auszuschließen1184. Das bundesrechtliche Legalitätsprinzip verpflichte die Polizei, im Falle eines repressiven Treffers, repressive Maßnahmen zu ergreifen1185. Wenn aber der repressive Ausschreibungszweck die im Trefferfall zu ergreifenden Maßnahmen derart determiniere, könne kein hiervon abweichender, eigenständiger Abgleichszweck angenommen werden1186. Der Zweck des Abgleichs entspreche daher dem Zweck der Aufnahme der Daten in den Abgleichsdatenbestand1187. Dieser Argumentation kann jedoch die Regelung in § 483 Abs. 3 StPO entgegengehalten werden. Danach richtet sich die Verarbeitung und Nutzung (repressiver) personenbezogener Daten, die in einer Datei der Polizei zusammen mit Daten, deren Speicherung sich nach den Polizeigesetzen richtet, gespeichert sind, nach dem für die speichernde Stelle geltenden Recht. Das bedeutet, dass sich die Verarbeitung und Nutzung repressiver personenbezogener Daten in sog. Mischdateien nach dem für

1180

Würtenberger/Heckmann/Tanneberger, PolR BW, § 6 Rn. 195. Hornmann, NVwZ 2007, 669. 1182 Arzt, SVR 2004, 368; Hornmann, NVwZ 2007, 669; Soria, DÖV 2007, 779, 781. 1183 Hornmann, NVwZ 2007, 669; Soria, DÖV 2007, 779, 781. 1184 Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 18. 1185 Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 18. 1186 Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 18 ff. 1187 Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 18 ff. 1181

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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die speichernde Stelle geltenden Recht, also regelmäßig nach Polizeirecht, richtet1188. Ist für die Verarbeitung und Nutzung Polizeirecht maßgeblich, kann der Landesgesetzgeber aber auch einen Abgleich von Kraftfahrzeugkennzeichen mit den aus repressiven Gründen erhobenen Daten in einer sog. Mischdatei zulassen, soweit dadurch im Schwerpunkt präventive Zwecke verfolgt werden sollen1189. Auf die Frage, ob die Landesgesetzgeber gesetzgebungsbefugt sind, die Verwendung von auf repressiven Ausschreibungen beruhenden Treffern zu Strafverfolgungszwecken auszuschließen, kommt es für die Frage, ob sie diese Daten zu präventiven Zwecken in einen Abgleich einbeziehen dürfen, also nicht an. Sofern hiergegen eingewendet wird, die Anwendung von Polizeirecht auf repressive Ausschreibungen mache „keinen Sinn“, weshalb § 483 Abs. 3 StPO nicht die Aussage entnommen werden könne, dass repressive Ausschreibungen dem Polizeirecht unterfielen1190, so mag es richtig sein, dass die Regelung des § 483 Abs. 3 StPO kritisiert werden kann1191. Das ändert jedoch nichts daran, dass der Gesetzgeber die Maßgeblichkeit des Polizeirechts aus Praktikabilitätsgründen bewusst angeordnet hat1192 und die bestrittene Aussage daher sehr wohl zutrifft. Selbst diejenigen, die diese Entscheidung des Bundesgesetzgebers kritisieren, stellen die Verfassungsmäßigkeit des § 483 Abs. 3 StPO nicht ernsthaft in Frage1193. Vor dem Hintergrund des § 483 Abs. 3 StPO spricht das bundesrechtliche Legalitätsprinzip daher nicht gegen die Annahme eines eigenständigen (präventiven) Zwecks des Abgleichs und für einen automatischen Gleichlauf von Ausschreibungsund Abgleichszweck. Der Verweis auf das bundesrechtliche Legalitätsprinzip kann auch aus einem weiteren Grund nicht überzeugen. Denn wäre die sich daraus möglicherweise ergebende Pflicht zum Ergreifen repressiver Maßnahmen für die Bestimmung der 1188 OVG Niedersachsen, NdsVBl. 2008, 323; Gemählich, in: Kleinknecht/Müller/Reitberger, StPO, § 483 Rn. 8; Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 483 Rn. 5; Temming, in: Gercke/Julius/Temming/Zöller, HK-StPO, § 483 Rn. 6; Hilger, in: Löwe-Rosenberg, StPO, § 483 Rn. 10 f.; Gieg, in: Hannich, KK-StPO, § 483 Rn. 5; Pfeiffer, StPO, § 483 Rn. 5; Wittig, in: Graf, BeckOK-StPO, § 483 Rn. 5; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 397; Gusy, ZJS 2012, 155, 157. 1189 Kempfler/Käß, BayVBl. 2011, 556, 558. 1190 Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 20. 1191 Siehe hierzu etwa Hilger, in: Löwe-Rosenberg, StPO, § 483 Rn. 11; Gieg, in: Hannich, KK-StPO, § 483 Rn. 5; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 379; Singelnstein, ZStW 120 (2008), 854, 874. 1192 Ausweislich der Gesetzesbegründung soll einerseits dem Umstand Rechnung getragen werden, dass der polizeiliche Datenbestand weitestgehend multifunktional ist und häufig nicht eindeutig zwischen repressiven und präventiven Daten unterschieden werden kann, andererseits ein erhöhter Verwaltungsaufwand der Polizei vermieden werden, Deutscher Bundestag, Drs. 14/1484, S. 32. 1193 Hilger, in: Löwe-Rosenberg, StPO, § 483 Rn. 10; Gieg, in: Hannich, KK-StPO, § 483 Rn. 5.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Zwecksetzung einer polizeilichen Ermächtigung maßgeblich, wären die Landesgesetzgeber nicht einmal dazu befugt, den Abgleich mit ausschließlich präventiven Datenbeständen zuzulassen, soweit diese auch Daten zu gestohlenen Kraftfahrzeugen bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen enthalten1194. Denn auch in Bezug auf präventive Ausschreibungen anlässlich eines Kraftfahrzeug- bzw. Kraftfahrzeugkennzeichendiebstahls bestünde die aus dem Legalitätsprinzip resultierende Pflicht, im Trefferfall repressive Maßnahmen zu ergreifen. Diese Konsequenz ist jedoch nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass nach allen Ansichten eine präventive Zwecksetzung jedenfalls dann bestehen soll, wenn der Abgleich auf Datenbestände beschränkt wird, die ausschließlich aus präventiven Gründen gespeicherte Daten enthalten, völlig abwegig. Das bundesrechtliche Legalitätsprinzip steht der Annahme eines eigenständigen (präventiven) Zwecks des Abgleichs daher nicht entgegen. Gegen die Annahme einer eigenständigen Zwecksetzung des Abgleichs – und damit der Maßnahme insgesamt – könnte die technische Funktionsweise der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sprechen. Teilweise wird argumentiert, die Erhebung des Kraftfahrzeugkennzeichens und der sich daran anschließende Datenabgleich könnten weder technisch noch zeitlich voneinander getrennt werden, die Erhebung des Kraftfahrzeugkennzeichens diene daher allein dem unverzüglichen und automatischen Abgleich mit dem Abgleichsdatenbestand1195. Aufgrund dieses untrennbaren Zusammenhangs bestimme der Abgleichszweck den Zweck der Datenerhebung1196. Das führe dazu, dass sich der Zweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung insgesamt nach dem Ausschreibungszweck richte, denn der Einsatz von AKLS verfolge ausschließlich das Ziel des Abgleichs mit den im Abgleichsdatenbestand enthaltenen Ausschreibungen1197. Unter den beschriebenen Umständen zwischen Ausschreibungszweck und Zweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu unterscheiden, stelle eine „lebensfremde Fiktion“1198 dar. 1194 Dabei ist die Aufnahme gestohlener Kraftfahrzeuge bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen in rein präventive Datenbestände – etwa zur Verhinderung der Begehung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten (z.B. Blitzeinbrüchen, Banküberfällen, Kraftfahrzeugverschiebung, Geiselnahmen) – alles andere als fernliegend, siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (b). 1195 So der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 1443/08, o.V., Schriftsatz vom 26. September 2010 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 3 f. 1196 So der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 1443/08, o.V., Schriftsatz vom 26. September 2010 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 3 f. 1197 So der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 1443/08, o.V., Schriftsatz vom 26. September 2010 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 3 f. 1198 So der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 1443/08, o.V., Schriftsatz vom 26. September 2010 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 4.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Gegen diese Argumentation spricht jedoch, dass sie fälschlicherweise Mittel und Zweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vermengt. Dass diese einen unverzüglichen automatisierten Abgleich mit dem Abgleichsdatenbestand ermöglicht, beschreibt zunächst lediglich ihre technische Funktionsweise. Diese muss aber nicht zwangsläufig einen Rückschluss auf die Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zulassen. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zu den Ermächtigungsgrundlagen in Hessen und Schleswig-Holstein den unverzüglichen automatisierten Abgleich mit dem Abgleichsdatenbestand nicht zum Anlass genommen, einen Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck anzunehmen1199. Stattdessen stellte das Gericht fest, der Abgleich sei „lediglich das Mittel, mit dem ein Ermittlungszweck […] verfolgt werden soll“ und resümierte: „Welcher Zweck das sein soll, bleibt jedoch offen“1200. Zwar räumte das Bundesverfassungsgericht ein, der Zweck der Maßnahme könne sich auch aus dem in Bezug genommenen Abgleichsdatenbestand ergeben, allerdings hinge dies „von der Art der im Fahndungsbestand vorhandenen Daten und den Anforderungen an ihre Aufnahme ab“1201. Im Hinblick auf die als sog. Mischdateien zu qualifizierenden Datenbestände INPOL-Sachfahndung und „NSIS-Sachfahndung“ stellte das Gericht sodann fest, dass die Verweisung auf diese die Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht eindeutig festlege1202. Dies gelte selbst dann, wenn die Verwendung der mittels AKLS gewonnenen Informationen an den Fahndungszweck der jeweiligen Ausschreibung gebunden wäre, was für die angegriffenen Länderregelungen jedoch nicht zuträfe1203. Diese letzte Aussage zeigt, dass das Bundesverfassungsgericht nicht ohne Weiteres einen Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck annimmt. Anderenfalls hätte das Gericht eine derartige Bindung im Hinblick auf die angegriffenen Regelungen nämlich nicht abgelehnt, sondern angenommen. Aus dem Urteil folgt vielmehr, dass das Bundesverfassungsgericht verlangt, dass sich eine solche Bindung des Zweckes des Abgleichs an den Zweck der Ausschreibung deutlich aus der jeweiligen Regelung ergeben muss und keinesfalls stets und ausnahmslos von einem automatischen Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck auszugehen ist. Dass die Unterscheidung zwischen Ausschreibungs- und Abgleichszweck nicht „lebensfremde Fiktion“1204 ist, zeigt sich auch daran, dass es gute Gründe für die Annahme einer eigenständigen – präventiven – Zwecksetzung auch bei einer repressiven Ausschreibung gibt. 1199

BVerfGE 120, 378, 409, 416. BVerfGE 120, 378, 409. 1201 BVerfGE 120, 378, 409. 1202 BVerfGE 120, 378, 416. 1203 BVerfGE 120, 378, 416. 1204 Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1443/08, o.V., Schriftsatz vom 26. September 2010 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 4. 1200

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

So spricht für eine eigenständige (präventive) Zwecksetzung des Abgleichs – und damit gegen einen Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck im Falle repressiver Ausschreibungen –, dass im Hinblick auf die in den Gesetzesbegründungen genannten Anwendungsbeispiele eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung plausibel ist1205. Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ermöglicht auch bei Treffern, die aus Daten resultieren, die anlässlich einer Straftat bzw. des Verdachts einer Straftat in den Abgleichsdatenbestand aufgenommen wurden, nicht nur repressive, sondern auch präventive Folgemaßnahmen1206 und soll dies ausweislich der Gesetzesbegründungen auch1207. Selbst wenn man also annähme, dass Ausschreibungen anlässlich einer Straftat bzw. des Verdachts einer Straftat im Schwerpunkt stets eine repressive Zwecksetzung verfolgten – was aufgrund der nicht eindeutigen Identifizierbarkeit der mit der Ausschreibung verbundenen Zwecksetzung nicht zutreffen muss1208 – kann und soll der Abgleich mit diesen Ausschreibungen eine präventive Zwecksetzung verfolgen1209. Im Hinblick auf gestohlene Kraftahrzeuge oder Kraftfahrzeugkennzeichen kann der Abgleich dazu dienen, die Rückgabe des Fahrzeugs zu ermöglichen und eine andauernde Störung der öffentlichen Sicherheit zu beseitigen1210. Als weitere Zwecksetzung kommt insoweit die Verhinderung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten und damit das präventive Ziel der Straftatenverhütung in Betracht1211. Präventive Zwecke kann auch der Abgleich mit Kraftfahrzeugkennzeichen, die wegen Verstoßes gegen das Pflichtversicherungsgesetz ausgeschrieben sind, verfolgen. Selbst wenn man vor dem Hintergrund der potentiellen Strafbarkeit gemäß § 6 Abs. 1 PflVG eine repressive Zwecksetzung der Ausschreibung annehmen wollte, kann der Abgleich der Beseitigung einer Störung der öffentlichen Sicherheit sowie dem Schutz des Vermögens der in einen Verkehrsunfall verwickelten Verkehrsteilnehmer bzw. des betroffenen Schadensversicherers und damit jeweils präventiven Zwecken dienen1212. Gleiches gilt für den Einsatz von AKLS zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts. Auch für Ausschreibungen wegen eines Verstoßes gegen das Aufenthaltsgesetz könnte man aufgrund der Möglichkeit einer Strafbarkeit gemäß § 95 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG zwar unter Umständen eine repressive Zwecksetzung

1205

Siehe hierzu im Einzelnen Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb). Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 30. 1207 Siehe hierzu im Einzelnen Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb). 1208 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (g). 1209 Siehe hierzu ausführlich Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb). 1210 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (a). 1211 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (b). 1212 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (d). 1206

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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annehmen – was aufgrund der gesteigerten Anforderungen an eine Strafbarkeit1213 allerdings noch seltener zutreffen dürfte als bei Ausschreibungen wegen Verstoßes gegen das Pflichtversicherungsgesetz. Selbst dann aber kann ein präventiver Zweck des Abgleichs darin gesehen werden, dass eine Störung der öffentlichen Sicherheit beseitigt werden soll1214. Insbesondere dann, wenn die Länderregelung vorsieht, dass sich in den genannten Fällen an den Abgleich ein Anhalten des Kraftfahrzeugs anschließt, wird das Ergreifen präventiver Folgemaßnahmen ermöglicht und die Annahme einer präventiven Zwecksetzung schon des Abgleichs weiter plausibilisiert1215. Dafür, dass die Annahme eines eigenständigen (präventiven) Abgleichszwecks nicht „lebensfremde Fiktion“1216 sein muss, spricht bei lebensnaher Betrachtung auch die kriminalistische Erfahrung, über die selbstverständlich auch die Landesgesetzgeber beim Erlass von Ermächtigungsgrundlagen verfügen. Nach allgemeiner kriminalistischer Erfahrung dürften die mit einer repressiven Ausschreibung verfolgten repressiven Zwecke in der Mehrzahl der Trefferfälle nämlich gar nicht erreicht werden, präventive Folgemaßnahmen dagegen sehr wohl durchgeführt werden können. Das ist auch den Landesgesetzgebern bewusst. Weiß der jeweilige Landesgesetzgeber aber, dass die Erfolgswahrscheinlichkeit bei einem Einsatz zu präventiven Zwecken höher ist als bei einem Einsatz zu repressiven Zwecken, so kann man nicht ohne Weiteres davon ausgehen, dass gerade diese repressiven und nicht schwerpunktmäßig die präventiven Zwecke verfolgt werden sollen. Eine geringe Erfolgsaussicht bei einem Einsatz zu repressiven Zwecken mag zwar für sich genommen noch nicht zwingend gegen die Annahme einer solchen Zwecksetzung sprechen. Bei der Frage nach der lebensnahen Zwecksetzung des Abgleichs kann aber nicht völlig unberücksichtigt bleiben, welche Erfolgsaussichten vorhersehbar hinsichtlich der Erreichung repressiver und präventiver Ziele bestehen. Im Hinblick auf den Einsatz von AKLS zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts spricht daher gegen die Annahme einer repressiven Zwecksetzung, dass der unerlaubte Aufenthalt in der Praxis in der überwiegenden Zahl der Fälle gar keine Straftat, sondern lediglich eine Störung der öffentlichen Sicherheit darstellt1217. Dies ist auch den Landesgesetzgebern bekannt, weshalb es fragwürdig erscheint anzunehmen, die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung solle schwerpunktmäßig zur Verfolgung von nur äußerst selten vorkommenden Straftaten, nicht

1213

Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (e). Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (e). 1215 Soria, DÖV 2007, 779, 781; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354; Braun, BayVBl. 2011, 549, 550; BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 83 f.; siehe auch Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1239 f. (zur Videoüberwachung). 1216 Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1443/08, o.V., Schriftsatz vom 26. September 2010 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 4. 1217 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (e). 1214

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

aber zur Beseitigung der stets bestehenden Störung der öffentlichen Sicherheit eingesetzt werden. Auch in Bezug auf die Suche nach gestohlenen Kraftfahrzeugen oder Kraftfahrzeugkennzeichen verspricht der Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung größere Erfolgsaussichten, sofern der Einsatz präventive und nicht repressive Zwecke verfolgen soll. Ein Trefferfall führt nämlich keinesfalls stets dazu, dass der Täter oder auch nur ein Tatverdächtiger ausfindig gemacht oder sonstige Rückschlüsse auf die Tat ermöglicht werden1218. Auch in den Fällen in denen keine repressiven Erfolge erzielt werden, kann aber stets der präventive Zweck erreicht werden, das Fahrzeug zur Unterbindung einer Störung der öffentlichen Sicherheit und/oder zur Verhinderung von weiteren Straftaten präventiven Folgemaßnahmen zu unterziehen. Im Hinblick auf die Suche nach gestohlenen Kraftfahrzeugen oder Kraftfahrzeugkennzeichen erscheint es daher ebenfalls nicht überzeugend, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung von den Ländern gerade zur Erreichung repressiver Zwecke eingesetzt werden soll. Es lässt sich festhalten, dass eine getrennte Betrachtung von Ausschreibungszweck und Zweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung keinesfalls als „lebensfremde Fiktion“1219 abgetan werden kann. Vielmehr spricht für eine eigenständige (präventive) Zwecksetzung des Abgleichs – und damit gegen einen Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck im Falle repressiver Ausschreibungen –, dass im Hinblick auf die in den Gesetzesbegründungen genannten Anwendungsbeispiele eine plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung gegeben ist und vor dem Hintergrund kriminalistischer Erfahrungswerte überdies angenommen werden kann, dass es sich dabei um die näherliegende Zwecksetzung handelt. Die Frage des Gleichlaufs von Ausschreibungszweck und Zweck der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung lässt sich daher wie folgt beantworten: Rechtlich steht das Legalitätsprinzip der Annahme eines eigenständigen (präventiven) Zwecks des Abgleichs nicht entgegen. Im Hinblick auf die Gesetzesbegründungen und die kriminalistische Erfahrung ist die Annahme einer eigenständigen (präventiven) Zwecksetzung auch entgegen dieser Ansicht nicht unplausibel. Es sprechen also keine überzeugenden Argumente für die Annahme eines automatischen Gleichlaufs zwischen Ausschreibungs- und Abgleichszweck und damit für die Annahme einer automatisch repressiven Zwecksetzung im Falle einer repressiven Ausschreibung. Gegen das gefundene Ergebnis lässt sich auch nicht die Auskunft einzelner Länder anführen, die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Suche nach gestohlenen Kraftfahrzeugen ausschließlich auf Grundlage der Straf1218

Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354 (zu der Suche nach gestohlenen Fahrzeugen). Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1443/08, o.V., Schriftsatz vom 26. September 2010 in dem Verfahren 1 BvR 1443/08 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 4. 1219

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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prozessordnung einzusetzen1220. Aus einer solchen Auskunft die Schlussfolgerung zu ziehen, das betreffende Land sehe die Suche nach gestohlenen Kraftfahrzeugen selbst stets als repressive und daher in der Strafprozessordnung geregelte Maßnahme an1221, geht viel zu weit. Die Suche nach gestohlenen Kraftfahrzeugen kann sowohl aus repressiven als auch aus präventiven Gründen erfolgen1222. Dass ein Land den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Suche nach gestohlenen Kraftahrzeugen ausschließlich auf Grundlage der Strafprozessordnung durchführt, lässt zunächst einmal nur den Schluss zu, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung im Zusammenhang mit Kraftfahrzeugdiebstählen in diesem Land offensichtlich ausschließlich zu repressiven Zwecken eingesetzt wird1223. Das bedeutet aber weder, dass der Einsatz von AKLS stets schwerpunktmäßig repressive Zwecke verfolgt, noch dass das betreffende Land die Rechtsauffassung vertritt, den Ländern fehle die Gesetzgebungszuständigkeit für den Erlass einer Ermächtigung zur Suche nach gestohlenen Kraftfahrzeugen bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen zu präventiven Zwecken. Naheliegender ist vielmehr, dass das Land von der insoweit bestehenden Gesetzgebungszuständigkeit schlichtweg noch keinen Gebrauch gemacht hat1224. Auch derartige Auskünfte zur Einsatzpraxis in Brandenburg sprechen daher nicht für einen automatischen Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck. Zusammenfassend lässt sich im Hinblick auf die These, der Abgleich mit aus repressiven Zwecken ausgeschriebenen Daten verfolge stets eine repressive Zwecksetzung, daher festhalten, dass ein automatischer Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck keinesfalls angenommen werden kann. (i) Stellungnahme: Aussagekraft der praktischen Ergebnisse Als weiteres Argument dafür, dass im Hinblick auf landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien vorsehen, eine repressive Zweckbestimmung anzunehmen sei, wird auf die praktischen Ergebnisse des AKLSEinsatzes verwiesen. Der Einsatz von AKLS führe in der praktischen Anwendung zu überwiegend repressiven Treffern und infolge dessen zu mehrheitlich repressiven Folgemaßnahmen1225. Hierdurch werde die repressive Zwecksetzung belegt, denn 1220

So Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 106, 129 in Bezug auf Brandenburg. Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 22. 1222 Arzt, SVR 2004, 321, 324; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354; Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 106, 108; siehe zu den präventiven Gründen insb. Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (a) und (b). 1223 So auch Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 108 („Formale Zweckbestimmung ist daher die Aufklärung der Kfz-Diebstähle sowie die Festnahme des Täters oder der Tätergruppe“). 1224 So auch Kilchling/Kenzel, Gutachten, S. 108. 1225 Vgl. Arzt, SVR 2004, 368; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353. 1221

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

würden Daten vor allem zur Strafverfolgung verwendet, so verfolge schon die Erhebung dieser Daten eine repressive Zwecksetzung1226. Dieses Argument überzeugt nicht. Dass eine Maßnahme vorwiegend zu repressiven Ergebnissen führt, muss nämlich nicht zwingend auf ihre repressive Zwecksetzung schließen lassen. Zwar könnte man dies möglicherweise anders sehen, wenn das Erzielen repressiver Ergebnisse eine gänzlich fehlende Eignung zur Gefahrenabwehr belegte1227. Für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung trifft das aber gerade nicht zu, da diese – wie bereits dargelegt1228 – durchaus präventive Erfolge erzielen kann1229. Zu bedenken ist weiterhin, dass die Tatsache, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung trotz ihrer Eignung zur Erzielung präventiver Erfolge, auch – und gegebenenfalls sogar überwiegend – repressive Maßnahmen ermöglicht, sie letztlich nicht von anderen Befugnissen der Polizei zur Datenerhebung unterscheidet1230. Warum sie dann aber in Bezug auf die Frage ihrer Zweckbestimmung anders behandelt werden soll, vermag nicht zu überzeugen. Ferner spricht gegen den Rückschluss von den repressiven Ergebnissen auf die Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, dass es keinesfalls ungewöhnlich ist, mehrere, in einem engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhang stehende Maßnahmen in einzelne, im Hinblick auf ihre Zwecksetzung getrennt zu beurteilende Maßnahmen aufzuspalten1231. Im Rahmen eines sog. Maßnahmebündels können sich präventive und repressive Maßnahmen durchaus abwechseln und zwar auch dann, wenn die zuerst erfolgenden präventiven Maßnahmen die anschließenden repressiven Maßnahmen erst ermöglichen1232. Zuletzt hat auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zu den Länderregelungen in Hessen und Schleswig-Holstein festgestellt, dass die auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung folgenden Anschlussmaßnahmen getrennt von dieser zu betrachten sind und einer eigenen Ermächtigungsgrundlage bedürfen1233. Mit dieser getrennten Betrachtungsweise wäre es nicht vereinbar, die Zwecksetzung der Anschlussmaßnahmen als maßgeblich für die Bestimmung der 1226

Kauß, Schriftsatz vom 9. Januar 2008 in den Verfahren 1 BvR 2074/05 und BvR 1254/ 07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 15 f. 1227 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353. 1228 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb). 1229 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353. 1230 Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 30; Kempfler/Käß, BayVBl. 2011, 556, 558. 1231 OVG Nordrhein-Westfalen, NWVBl. 2012, 364, 364 f.; Götz/Geis, POR, § 18 Rn. 19; Kugelmann, POR, Kap. 1 Rn. 61; Schoch, in: Schoch, VerwR BT, POR Rn. 11; Würtenberger/ Heckmann/Tanneberger, PolR BW, § 4 Rn. 70. 1232 Würtenberger/Heckmann/Tanneberger, PolR BW, § 4 Rn. 68 ff. 1233 BVerfGE 120, 378, 401.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung anzusehen. Die besseren Argumente sprechen mithin gegen die These, dass die in der praktischen Anwendung erzielten repressiven Ergebnisse die Annahme einer repressiven Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung selbst begründen. Daher kann selbst dann, wenn im Rahmen der praktischen Anwendung einer landesrechtlichen Ermächtigung Ergebnisse erzielt werden, die dem repressiven Bereich zuzuordnen sind, eine präventive Zwecksetzung der Ermächtigung angenommen werden, wenn diese sich hinreichend im Gesetz objektiviert hat, also insbesondere der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage eine hinreichende präventive Zweckbestimmung enthält1234. Schließen sich an einen, auf Grundlage einer derartig ausgestalteten Ermächtigungsgrundlage erfolgenden AKLS-Einsatz auch – und gegebenenfalls sogar überwiegend – repressive Maßnahmen an, so liegt darin allenfalls entweder ein bloßer Nebenzweck des AKLS-Einsatzes1235 oder eine Zweckänderung der im Rahmen der präventiven automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gewonnenen Daten1236. In beiden Fällen ändert dies nichts an der präventiven Zwecksetzung der Ermächtigung1237. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass ein Rückschluss von im Rahmen der praktischen Anwendung erzielten, repressiven Ergebnissen auf eine repressive Zwecksetzung einer landesrechtlichen Ermächtigung jedenfalls dann ausscheidet, wenn sich eine präventive Zweckbestimmung der Länderregelung hinreichend im Gesetz objektiviert hat. (j) Stellungnahme: gewollter Zufallsfund Fraglich ist, ob möglicherweise sogar dann, wenn eine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage, die den Abgleich mit sog. Mischdateien zulässt, eine tatbestandlich verankerte präventive Zweckbestimmung enthält, eine repressive Zwecksetzung der Ermächtigung anzunehmen ist. Hierfür könnte die Vorhersehbarkeit1238 der in der Praxis erzielten repressiven Ergebnisse sprechen. Aufgrund der Zusammensetzung sog. Mischdateien ist es bei Einbeziehung sämtlicher darin enthaltener Daten in den Abgleich absehbar, dass die 1234 BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 83 f.; vgl. im Ergebnis auch Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 366 f.; Braun, BayVBl. 2011, 549, 550; zur Schleierfahndung: BayVGH, VerfGHE BY 56, 28, 44; Horn, BayVBl. 2003, 545, 546 f.; a.A. Waechter, DÖV 1999, 138, 140. 1235 Braun, BayVBl. 2011, 549, 550; vgl. auch Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353 („Nebeneffekt“). 1236 Berner/Köhler/Käß, PAG, Art. 38 Rn. 14, S. 506; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354; Honnacker/Beinhofer/Hauser, PAG, Art. 25 Rn. 12 (zur Sicherstellung). 1237 Berner/Köhler/Käß, PAG, Art. 38 Rn. 14, S. 506; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. 1238 In Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (i) ging es dagegen allein um die Tatsache der repressiven Ergebnisse, nicht um ihre Vorhersehbarkeit.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auch – und gegebenenfalls sogar überwiegend – zu auf repressiven Ausschreibungen beruhenden Treffern und dementsprechend zu repressiven Maßnahmen führt1239. Daher könnte man unterstellen, dass primäres Ziel der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung entgegen anderslautender Einlassungen doch eine repressive Nutzung ist1240. Dem ließe sich zwar entgegnen, dass die ergriffenen repressiven Maßnahmen im Falle einer hinreichend objektivierten präventiven Zweckbestimmung als bloße Zufallsfunde betrachtet werden könnten1241. Andererseits ist jedenfalls dann, wenn eine Maßnahme zwangsläufig zu Zufallsfunden führt, genauso gut denkbar, dass diese gewollt sind1242. Insoweit wird teilweise vertreten, dass es den Ländern tatsächlich gerade um diese Zufallsfunde gehe, mithin also nach dem sog. „Prinzip des gewollten Zufallsfundes“ verfahren werde1243 und daher in Wirklichkeit doch eine repressive Zwecksetzung bestehe1244. Zu bedenken ist jedoch, dass die Tatsache, dass im Rahmen der praktischen Anwendung zwangsläufig auch Zufallsfunde erzielt werden, kein Spezifikum der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ist1245. So kann etwa auch im Rahmen einer polizeilichen Identitätsfeststellung ein Abgleich mit sog. Mischdateien erfolgen und dies vorhersehbar zur Ergreifung repressiver Anschlussmaßnahmen führen, ohne dass sich hierdurch die präventive Zwecksetzung der auf polizeirechtlicher Grundlage erfolgten Identitätsfeststellung ändert1246. Jedenfalls dann, wenn die Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung eine hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung enthält, ist sie mit anderen präventiven Befugnissen zum Datenabgleich1247 vergleichbar, bei denen ebenfalls erst im Trefferfall in Abhängigkeit vom Ausschreibungszweck und den konkreten Umständen des Einzelfalles über die sich anschließenden Folgemaßnahmen entschieden wird1248. Gegen die Annahme einer repressiven Zwecksetzung spricht außerdem, dass man die repressiven Zufallsfunde nicht zwingend als gewollt, sondern genauso gut als 1239

Vgl. Arzt, SVR 2004, 368 ; ders., DÖV 2005, 56, 59. So bereits Arzt, DÖV 2005, 56, 59. 1241 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 353 („Nebeneffekt“). 1242 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 366 (zur sog. Schleierfahndung). 1243 Braun, BayVBl. 2011, 549, 550. 1244 Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 19 f. 1245 Berner/Köhler/Käß, PAG, Art. 33 Rn. 15, S. 383; Kempfler/Käß, BayVBl. 2011, 556, 558. 1246 Arzt, SVR 2004, 368, 368 f.; Kempfler/Käß, BayVBl. 2011, 556, 558. 1247 Vgl. z.B. § 39 Abs. 1 PolG BW; Art. 43 BayPAG; § 28 Abs. 1 ASOG Bln; § 40 Abs. 1 BbgPolG; § 36h BremPolG; § 22 Abs. 1 HbgPolDVG; § 25 HSOG; § 43 SOG MV; § 45 Abs. 1 NdsSOG; § 25 Abs. 1 PolG NRW; § 37 POG RPf; § 36 SPolG; § 46 SächsPolG; § 30 SOG LSA; § 195 LVwG SH; § 43 Abs. 1 ThPAG. 1248 Vgl. Kempfler/Käß, BayVBl. 2011, 556, 558. 1240

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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unvermeidbar betrachten kann. Wie bereits ausgeführt, kommt es für die Beurteilung der Zwecksetzung von Ermächtigungsgrundlagen auf die tatbestandlich hinreichend objektivierte Zweckbestimmung an1249. Mangels determinierender Wirkung der Zulässigkeit des Abgleichs mit sog. Mischdateien für die Zwecksetzung1250 kann die mit der Zulässigkeit eines solchen Abgleichs verbundene Zwangsläufigkeit der Erzielung auch repressiver Ergebnisse bzw. Folgemaßnahmen nicht zu einer anderen Bewertung führen. Diese Zwangsläufigkeit ist dem Abgleich mit sog. Mischdateien inhärent. Sie könnte dementsprechend nur dadurch vermieden werden, dass der Abgleichsdatenbestand auf solche Fahndungsausschreibungen beschränkt wird, die eindeutig präventiven Zwecken dienen. Dann blieben aber sämtliche Fahndungsausschreibungen unberücksichtigt, deren Zwecksetzung nicht eindeutig präventiv ist, obwohl – wie bereits gezeigt wurde – auch mit diesen ein Abgleich zu präventiven Zwecken erfolgen kann1251. Wenn es einerseits überzeugend ist, die Zulässigkeit des Abgleichs mit sog. Mischdateien nicht als ausschlaggebend für die Annahme einer repressiven Zwecksetzung zu betrachten1252, kann andererseits auch die aus einem solchen Abgleich resultierende Zwangsläufigkeit der Erzielung auch repressiver Ergebnisse nicht als Beleg für eine repressive Zwecksetzung angeführt werden. Es handelt sich bei den dann erzielten repressiven Ergebnissen nicht um gewollte, sondern um unvermeidbare Zufallsfunde, die nichts an einer hinreichend objektivierten präventiven Zwecksetzung der Ermächtigung ändern. Die Annahme einer repressiven Zwecksetzung unter Berufung auf das Argument des gewollten Zufallsfundes stünde zuletzt auch im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Dessen Entscheidung zu den Ermächtigungsgrundlagen in Hessen und Schleswig-Holstein1253 lässt sich nämlich kein entsprechender Einwand gegen einen Abgleich mit sog. Mischdateien entnehmen. Stattdessen fordern die Karlsruher Richter, dass bei einer Ermächtigung zum Zugriff auf sog. Mischdateien die jeweiligen Zugriffszwecke bestimmt sein müssen1254. Es müsse erkennbar sein, ob der Zugriff ausschließlich oder schwerpunktmäßig präventiven, repressiven oder beiden Zwecken diene1255. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts sind bei derartigen Ermächtigungen also offensichtlich unterschiedlichste Zwecksetzungen denkbar, unter anderem auch eine rein präventive. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass auch das Bundesverfassungsgericht die Auffassung vertritt, dass die Zulässigkeit des Zugriffs auf sog. Mischdateien für sich allein gerade noch keine Aussage über die Zwecksetzung einer Regelung trifft – und zwar trotz der damit zwangsläufig verbundenen repressiven Zufallstreffer. Zwar könnte 1249 1250 1251 1252 1253 1254 1255

Siehe Teil 2 B. II. 1. c) ee). Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (h). Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (h). Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (h). BVerfGE 120, 378. BVerfGE 120, 378, 422. BVerfGE 120, 378, 422.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

man einwenden, dass diese Aussage des Gerichts direkt nur den Bestimmtheitsgrundsatz und nicht die Frage der Gesetzgebungskompetenz betrifft. Dass eine Zugriffsmöglichkeit auf sog. Mischdateien erstens für sich genommen noch keinen Rückschluss auf die Zwecksetzung der Ermächtigung zulässt, zweitens durchaus mit einem hinreichend bestimmten Zugriffszweck kombiniert werden und dieser drittens auch rein präventiv sein kann, ist jedoch Ausdruck eines allgemeinen Regelungsverständnisses, welches auch für die Beurteilung der Gesetzgebungszuständigkeit zugrunde gelegt werden kann. Des Weiteren hat das Bundesverfassungsgericht selbst auf die Bedeutung der Bestimmtheit der Ermächtigung für die Beurteilung der Gesetzgebungszuständigkeit hingewiesen1256, so dass die mit Blick auf die Bestimmtheitsanforderungen getroffenen Aussagen des Urteils gleichsam für die Frage der Gesetzgebungszuständigkeit gelten. Auch die weiteren Urteilsausführungen sprechen dagegen, dass das Gericht die Zulässigkeit des Abgleichs mit sog. Mischdateien als Ausdruck einer repressiven Zwecksetzung ansieht. Denn das Gericht weist ausdrücklich darauf hin, dass unterschiedliche Möglichkeiten bestünden, Ermächtigungsgrundlagen zu schaffen, die in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder fielen und nennt sodann beispielhaft drei mögliche Stellschrauben auf Ebene der Eingriffsvoraussetzungen1257. Namentlich kämen entweder einengende Regelungen für die Aufnahme in die zulässigen Abgleichsdatenbestände, für die Erfassung der Kennzeichen oder für die weitere Verwertung der gewonnenen Informationen in Betracht1258. Wie die dann folgenden Ausführungen zeigen, ist diese Aufzählung so zu verstehen, dass verfassungskonforme Länderregelungen einen Abgleich mit umfangreichen Abgleichsdatenbeständen – und damit auch mit sog. Mischdateien – jedenfalls dann zulassen dürfen, wenn dies durch eine enge (präventive) Zweckbestimmung kompensiert wird. Das Bundesverfassungsgericht selbst führt nämlich die Kombination „von enger gefassten Zweckbestimmungen […] mit entsprechend geringeren Voraussetzungen für die Aufnahme in den Fahndungsbestand“ explizit als Beispiel einer verfassungskonformen Ausgestaltung an1259. Die Argumentationsfigur des „gewollten Zufallsfundes“ steht ersichtlich im Widerspruch zu diesen Ausführungen. Zusammenfassend lässt sich daher festhalten, dass die besseren Argumente und auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dagegen sprechen, eine repressive Zwecksetzung landesrechtlicher Ermächtigungen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien zulassen, aufgrund der Vorhersehbarkeit der Erzielung repressiver Ergebnisse anzunehmen, soweit derartige Ermächtigungen eine hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung enthalten.

1256 1257 1258 1259

BVerfGE 120, 378, 432. BVerfGE 120, 378, 432 f. BVerfGE 120, 378, 433. BVerfGE 120, 378, 433.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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(k) Zusammenfassung Erlaubt eine Länderermächtigung den Abgleich mit sog. Mischdateien ohne eine in der Norm selbst ausdrücklich verankerte Beschränkung auf den eindeutig präventiven Teil der darin enthaltenen Daten, ist davon auszugehen, dass dieser Verweis den Abgleich mit dem gesamten Datenbestand und damit mit sämtlichen präventiven wie auch repressiven Daten, die in dem jeweiligen Datenbestand enthalten sind, ermöglicht. Im Hinblick auf die Zusammensetzung dieser sog. Mischdateien lässt sich keine belastbare Aussage darüber treffen, ob die Mehrzahl der darin enthaltenen Ausschreibungen eine repressive oder präventive Zwecksetzung verfolgt, da eine eindeutige Zuordnung zu einem dieser Zwecke nicht immer möglich ist und sich die Zusammensetzung der sog. Mischdateien darüber hinaus fortwährend ändert. Für die Frage der Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung muss die Zusammensetzung dieser sog. Mischdateien aber auch nicht zwangsläufig relevant sein, denn ein automatischer Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck besteht gerade nicht. Stattdessen wird die Zwecksetzung von Ermächtigungsgrundlagen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien zulassen, entscheidend von der weiteren Ausgestaltung der Regelung bestimmt. Hat sich eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung der Landesgesetzgeber auf andere Art hinreichend im Gesetz objektiviert, dann ist eine präventive Zwecksetzung selbst dann anzunehmen, wenn im Rahmen der praktischen Anwendung auch und gegebenenfalls sogar überwiegend repressive Ergebnisse erzielt werden. Auch die Tatsache, dass die Erzielung repressiver Ergebnisse bei einem Abgleich mit sog. Mischdateien vorhersehbar ist, ändert nichts an der präventiven Zwecksetzung einer derart ausgestalteten Ermächtigungsgrundlage. Letztlich kommt es für die Frage der präventiven oder repressiven Zwecksetzung landesrechtlicher Ermächtigungen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien zulassen, also entscheidend darauf an, inwieweit sich eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung des Gesetzgebers durch die weitere Ausgestaltung der Ermächtigung hinreichend im Gesetz objektiviert hat. (dd) Repressive Dateien als Abgleichsdatenbestand Fraglich ist, was es für die Zwecksetzung einer Länderermächtigung heißt, wenn diese den Abgleich mit Datenbeständen erlaubt, die Daten enthalten, die ausschließlich zu repressiven Zwecken in den Datenbestand aufgenommen wurden1260. Teilweise wird hieraus auf eine repressive Zwecksetzung der entsprechenden Ermächtigungsgrundlage geschlossen1261. 1260

So ließen sich etwa Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 b) BayPAG („Zulässig ist der Abgleich […] mit polizeilichen Fahndungsbeständen, die erstellt wurden […] über Personen, die ausgeschrieben sind […] aus Gründen der Strafverfolgung“) und § 14a Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 HSOG („Kennzeichen von Fahrzeugen, die […] aufgrund des Verdachts einer Straftat für Zwecke der Strafverfolgung […] ausgeschrieben sind“) verstehen. 1261 Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Einem derartigen Rückschluss könnten jedoch möglicherweise dieselben Einwände entgegengehalten werden, die auch im Falle des Abgleichs mit sog. Mischdateien gegen die Annahme einer repressiven Zwecksetzung sprechen. Konkret könnte eine präventive Zwecksetzung entsprechender Länderermächtigungen dann angenommen werden, wenn der Abgleich mit Datenbeständen, die ausschließlich repressive Daten enthalten, zu präventiven Zwecken rechtlich zulässig ist1262, ein Abgleich mit derartigen Datenbeständen plausibel präventiven Zwecken dienen kann1263 und derartige Ermächtigungen eine tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung aufweisen1264. (a) Rechtliche Zulässigkeit eines Abgleichs zu präventiven Zwecken Es stellt sich also zunächst die Frage, ob ein Abgleich mit Datenbeständen, die ausschließlich repressive Daten enthalten, zu präventiven Zwecken rechtlich überhaupt erlaubt ist. Eine gegenüber der repressiven Zwecksetzung der Ausschreibung eigenständige präventive Zwecksetzung des Abgleichs setzt nämlich voraus, dass eine solche rechtlich zulässig ist. Die Nutzung rein repressiver Daten zu präventiven Zwecken bedarf einer entsprechenden Ermächtigung, weil es sich um eine Zweckänderung der zu repressiven Zwecken gespeicherten Daten1265 und damit um einen (neuerlichen) Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Betroffenen handelt1266. Eine solche Ermächtigung findet sich in § 481 StPO. Gemäß § 481 Abs. 1 Satz 1 StPO dürfen Polizeibehörden personenbezogene Daten aus Strafverfahren nach Maßgabe der Polizeigesetze verwenden. § 481 Abs. 1 Satz 1 StPO gestattet also eine umfassende1267 Umwidmung von Daten aus Strafverfahren für präventive Zwecke nach Maßgabe des jeweiligen Polizeigesetzes1268. Den Landesgesetzgebern wird erlaubt, in ihren Polizeigesetzen präventive Verwendungszwecke sowie die Voraussetzungen und Grenzen der Verwendung der Daten zu normieren1269. Dementsprechend können sie auch regeln, dass im Rahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auf derartige repressive Daten zu präventiven Zwecken zugegriffen werden darf.

1262

Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (dd) (a). Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (dd) (b). 1264 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (dd) (c). 1265 Hilger, NStZ 2001, 15, 17; Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 481 Rn. 1; Pfeiffer, StPO, § 481 Rn. 1; Temming, in: Gercke/Julius/Temming/Zöller, HK-StPO, § 481 Rn. 2; Gieg, in: Hannich, KK-StPO, § 481 Rn. 1. 1266 Gusy, ZJS 2012, 155, 157; Wittig, in: Graf, BeckOK-StPO, § 481 Rn. 1. 1267 Brodersen, NJW 2000, 2536, 2539 f. 1268 BayVGH, Beschl. v. 24.7.2008 – Az. 10 C 08.1780, juris, Rz. 14; Wittig, in: Graf, BeckOK-StPO, § 481 Rn. 1. 1269 Weßlau, in: Wolter, SK-StPO, § 481 StPO Rn. 7. 1263

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

201

Die die Zulässigkeit der Umwidmung repressiver Daten betreffende Einschränkung des § 481 Abs. 1 Satz 3 StPO steht der Zweckänderung dabei nicht entgegen, da die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht lediglich private Rechte schützt, sondern daneben auch der sonstigen Gefahrenabwehr dient1270. Auch § 481 Abs. 2 StPO steht der Nutzung repressiver Datenbestände im Rahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung im Regelfall nicht entgegen. Danach ist eine Umwidmung unzulässig, soweit besondere bundesgesetzliche oder entsprechende landesgesetzliche Verwendungsregelungen entgegenstehen. Derartige Verwendungsregelungen finden sich etwa im Zusammenhang mit besonderen Amts- und Berufsgeheimnissen, dem Steuer- (§ 30 Abs. 1, 4 AO) und dem Sozialgeheimnis (§ 35 SGB I, §§ 67 ff. SGB X), landesrechtlichen Geheimhaltungspflichten1271 oder in § 477 Abs. 2 Satz 3 StPO1272, der die Verwendung von Daten betrifft, die durch eine Maßnahme i.S.d. § 477 Abs. 2 Satz 2 StPO erlangt wurden. Es handelt sich dabei um Daten aus Erhebungsmaßnahmen, die eine besondere Eingriffsintensität aufweisen und bei denen sich der Verdacht daher auf einen in irgendeiner Form eingeschränkten Kreis von Straftaten beziehen muss1273. Dazu gehören etwa die heimlichen Erhebungsmaßnahmen nach §§ 98a, 100a, 100c, 100f, 100g, 100h (mit Ausnahme der Herstellung von Bildaufnahmen außerhalb von Wohnungen, § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO), 100i, 110a, 163d, 163e und 163f StPO, aber auch offen durchgeführte Maßnahmen nach §§ 111, 131 Abs. 3, 131a Abs. 3 und 131b StPO1274. Zu repressiven Zwecken gespeicherte Kraftfahrzeugkennzeichen unterfallen derartigen Verwendungsregeln regelmäßig nicht. Kraftfahrzeuge bzw. Kraftfahrzeugkennzeichen, die aufgrund des Verdachts eines Diebstahls oder einer Straftat nach § 6 Abs. 1 PflVG bzw. § 95 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG gesucht werden, unterfallen regelmäßig weder besonderen Amts- und Berufsgeheimnissen, noch dem Steuer- und dem Sozialgeheimnis, noch landesrechtlichen Geheimhaltungspflichten. Genauso wenig handelt es sich in der Regel um Daten aus eingriffsintensiven Erhebungsmaßnahmen. Mangels Eingreifen des § 481 Abs. 2 StPO steht es den Landesgesetzgebern daher gemäß § 481 Abs. 1 Satz 1 StPO frei, die Nutzung repressiver Datenbestände im Rahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vorzusehen. Dass Länderregelungen einen Abgleich mit Datenbeständen, die ausschließlich zu repressiven Zwecken gespeicherte Kraftfahrzeugkennzeichen enthalten, zu präventiven Zwecken erlauben, ist also rechtlich zulässig.

1270 1271 1272

Rn. 28. 1273 1274

Vgl. Brodersen, NJW 2000, 2536, 2539 f.; siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb). Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 12 EGGVG Rn. 6. Puschke/Singelnstein, NJW 2008, 113, 117; Weßlau, in: Wolter, SK-StPO, § 477 StPO Singelnstein, ZStW 120 (2008), 854, 878 f. Singelnstein, ZStW 120 (2008), 854, 879.

202

2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

(b) Plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung des Abgleichs Wie der Abgleich mit sog. Mischdateien kann auch der Abgleich mit Datenbeständen, die ausschließlich repressive Daten enthalten, plausibel präventiven Zwecken dienen. Letztlich sprechen dieselben Argumente, die bei einem Abgleich mit repressiven Daten in sog. Mischdateien für eine präventive Zwecksetzung sprechen1275, auch für eine präventive Zwecksetzung des Abgleichs mit rein repressiven Datenbeständen. Für die Frage nach einer plausiblen (subjektiv) präventiven Zwecksetzung des Abgleichs macht es nämlich keinen Unterschied, ob repressive Daten in sog. Mischdateien oder in rein repressiven Datenbeständen gespeichert sind. Wie bereits im Zusammenhang mit sog. Mischdateien aufgezeigt wurde, kann auch der Abgleich mit aus repressiven Zwecken gespeicherten Daten präventive Zwecke verfolgen1276, etwa die Rückgabe eines gestohlenen Fahrzeugs an den Eigentümer oder rechtmäßigen Besitzer1277, die Verhinderung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten1278, die Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz1279 oder die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts1280. Das gilt dann aber auch für repressive Daten, die in ausschließlich repressiven Datenbeständen gespeichert sind. Auch der Abgleich mit Datenbeständen, die ausschließlich repressive Daten enthalten, verfolgt daher nach den Gesetzesbegründungen der Länder eine plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung. (c) Tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung der Ermächtigung Wie bei einem Abgleich mit sog. Mischdateien kann also auch bei einem Abgleich mit ausschließlich repressiven Datenbeständen in rechtlich zulässiger Weise eine präventive Zwecksetzung verfolgt und in Bezug auf Länderregelungen, die einen derartigen Abgleich zulassen, auch eine plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung der Landesgesetzgeber bejaht werden. Auch insoweit ist für die Annahme einer präventiven oder repressiven Zwecksetzung der Ermächtigung selbst aber entscheidend, inwieweit sich diese im Gesetz objektiviert hat. Auch im Hinblick auf Länderregelungen, die den Abgleich mit rein repressiven Datenbeständen zulassen, wird die Zwecksetzung also entscheidend von der weiteren Ausgestaltung der Ermächtigungsgrundlage bestimmt. Hat sich die (subjektiv) präventive Zweckbestimmung hinreichend im Gesetz objektiviert, dann steht der Annahme einer präventiven Zwecksetzung gleichsam – wie bei sog. Mischdateien – nicht entgegen, dass im Rahmen der praktischen Anwendung auch und gegebenenfalls sogar überwie1275 1276 1277 1278 1279 1280

Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) und Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (h). Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (h). Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (a). Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (b). Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (d). Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (e).

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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gend repressive Ergebnisse erzielt werden1281 oder dass die Erzielung repressiver Ergebnisse vorhersehbar ist1282. (d) Zusammenfassung Zusammenfassend lässt sich daher festhalten, dass es für die Frage der präventiven oder repressiven Zwecksetzung landesrechtlicher Ermächtigungen, die den Abgleich mit rein repressiven Datenbeständen zulassen – wie bei Regelungen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien erlauben –, entscheidend darauf ankommt, inwieweit sich eine (subjektiv) präventive Zwecksetzung des Gesetzgebers durch die weitere Ausgestaltung der Ermächtigung hinreichend im Gesetz objektiviert hat. (ee) Zusammenfassung zum Abgleichsdatenbestand Landesrechtliche Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung können auf drei Arten von Abgleichsdatenbeständen verweisen: auf Datenbestände, die ausschließlich präventive Daten enthalten, auf Datenbestände, die ausschließlich repressive Daten enthalten und auf sog. Mischdateien, die sowohl repressive als auch präventive Daten enthalten. Ein im Wege der systematischen Auslegung erfolgender Rückschluss von den in Bezug genommenen Abgleichsdatenbeständen auf die Zwecksetzung der Ermächtigung ist aber nur im Hinblick auf Datenbestände überzeugend, die ausschließlich zu präventiven Zwecken gespeicherte Daten enthalten. Beschränkt die Ermächtigungsgrundlage den Abgleich auf derartige Dateien, ist die Annahme einer präventiven Zwecksetzung gerechtfertigt1283. Im Übrigen lassen die Abgleichsdatenbestände für sich genommen keinen automatischen Rückschluss auf eine bestimmte – insbesondere repressive – Zwecksetzung zu. Einerseits bedeutet dies, dass die Beschränkung des Abgleichs auf rein präventive Datenbestände keine notwendige Bedingung für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung landesrechtlicher Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ist. Andererseits kann eine präventive Zwecksetzung aber auch nur angenommen werden, soweit sich diese im Übrigen aus der systematischen Auslegung der jeweiligen Ermächtigung ergibt. Entscheidend für die Beurteilung der Zwecksetzung von Länderregelungen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien oder Dateien, die ausschließlich repressive Daten enthalten, erlauben, ist daher nicht der Abgleichsdatenbestand, sondern die weitere Ausgestaltung der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage. Voraussetzung für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung derartiger Regelungen ist, dass diese weitere Ausgestaltung 1281

Siehe zu diesem Einwand gegen die präventive Zwecksetzung eines Abgleichs mit sog. Mischdateien Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (i). 1282 Siehe zu diesem Einwand gegen die präventive Zwecksetzung eines Abgleichs mit sog. Mischdateien Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (cc) (j). 1283 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (bb).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

eine tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung aufweist. (ff) Eingriffsvoraussetzungen Wie aufgezeigt wurde, kommt es für die Beurteilung der Zwecksetzung von Länderregelungen, insbesondere soweit sie den Abgleich mit sog. Mischdateien oder repressiven Datenbeständen zulassen, entscheidend auf die weitere systematische Ausgestaltung der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage an. Nur soweit sich die aus den Gesetzesbegründungen ergebende (subjektiv) präventive Zwecksetzung hinreichend in der konkreten Norm objektiviert hat, kann die systematische Auslegung zu dem Ergebnis führen, dass die Ermächtigung – auch bei einem Abgleich mit sog. Mischdateien oder repressiven Datenbeständen – eine präventive Zwecksetzung verfolgt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil keine detaillierten Vorgaben dazu gemacht, wie eine derartige tatbestandliche Objektivierung im Einzelnen auszusehen hat, sondern die konkrete Ausgestaltung bewusst den Ländern überlassen1284. Die Länderregelungen, die seit dem Urteil erlassen oder überarbeitet wurden, versuchen, die Forderung des Bundesverfassungsgerichts nach einer tatbestandlichen Eingrenzung der Zwecke der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung1285 nicht nur durch die bereits im Rahmen der Wortlautauslegung erörterten ausdrücklichen Zweckbestimmungen1286, sondern auch durch detailliertere Regelungen der Eingriffsvoraussetzungen zu erfüllen. Dass die Normierung bestimmter Eingriffsvoraussetzungen ein generell taugliches Mittel zur tatbestandlichen Eingrenzung der Zwecke einer Ermächtigungsgrundlage darstellt, kann kaum bestritten werden. Dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 lässt sich entnehmen, dass dies auch für den Bereich der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gilt. Insoweit führt das Gericht aus, eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung könne unter anderem „durch einengende Regelungen […] im Hinblick auf die Erfassung der Kennzeichen selbst“1287

geschaffen werden. Beispielhaft werden in diesem Zusammenhang „Begrenzungen der Eingriffsvoraussetzungen“1288 bzw. „Voraussetzungen für den Erhebungsanlass“1289 als potentielle Gestaltungsmittel genannt. Zwar beziehen sich die beiden zuletzt zitierten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts auf die 1284 1285 1286 1287 1288 1289

BVerfGE 120, 378, 433. BVerfGE 120, 378, 433. Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (a) (aa) und (dd). BVerfGE 120, 378, 433. BVerfGE 120, 378, 433. BVerfGE 120, 378, 433.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Möglichkeit der Schaffung einer verhältnismäßigen Ermächtigungsgrundlage. Das schließt jedoch nicht aus, dass (bestimmte) Begrenzungen der Eingriffsvoraussetzungen bzw. die Normierung bestimmter Voraussetzungen für den Erhebungsanlass zugleich geeignet sind, eine hinreichende Objektivierung einer präventiven Zwecksetzung zu bewirken. Im Folgenden werden die von den Ländern am häufigsten verwendeten und damit relevantesten Gestaltungselemente daraufhin analysiert, inwiefern gerade sie geeignet sind, zu einer hinreichenden Objektivierung einer präventiven Zwecksetzung zu führen. Dabei handelt es sich um das Anknüpfen an die im jeweiligen Polizeigesetz enthaltene Befugnis zur Identitätsfeststellung1290, die Normierung des Erfordernisses des Vorliegens bestimmter Lageerkenntnisse1291 und das Vorschreiben einer Anhaltemöglichkeit1292. (a) Anknüpfen an die im jeweiligen Polizeigesetz enthaltene Befugnis zur Identitätsfeststellung Ein sehr beliebtes Gestaltungselement, insbesondere der nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts überarbeiteten1293 oder erstmalig erlassenen1294 Ermächtigungsgrundlagen der zweiten Generation1295, ist das Anknüpfen an die im jeweiligen Polizeigesetz enthaltene Befugnis zur Identitätsfeststellung1296. Dabei sind verschiedene Möglichkeiten denkbar, wie eine solche Anknüpfung konkret erfolgt. Bei den derzeitigen Ermächtigungsgrundlagen lassen sich sprachlich vier und inhaltlich zwei verschiedene Gestaltungen identifizieren. Normiert die landesrechtliche Ermächtigung, dass „die Voraussetzungen für eine Identitätsfeststellung […] vorliegen“1297 müssen oder die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung „unter den Voraussetzungen“1298 einer Identitätsfeststellung erfolgen darf, wird die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung eindeutig vom Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der in Bezug genommenen Befugnis(varianten) der Identitätsfeststellung abhängig gemacht. 1290

Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (ff) (a). Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (ff) (b). 1292 Siehe Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (ff) (c). 1293 Siehe Teil 1 D. II. 4. 1294 Siehe Teil 1 D. II. 3. 1295 Vgl. zur Begrifflichkeit Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 566, der die vor dem Urteil erlassenen Regelungen als „erste Generation polizeilicher Befugnisnormen“ bezeichnet. 1296 Siehe § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW, Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG, § 14a Abs. 1 Satz 1 HSOG, § 43a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SOG MV, § 32 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3, 4 NdsSOG, § 33 Abs. 7 Satz 1 ThPAG und § 36a Abs. 1 BbgPolG. 1297 § 43a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SOG MV; § 24c Abs. 1 Nr. 2 ASOG Bln; § 36a Abs. 1 Nr. 2 BbgPolG. 1298 § 14a Abs. 1 Satz 1 HSOG, § 33 Abs. 7 Satz 1 ThPAG. 1291

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Soweit eine landesrechtliche Ermächtigung davon spricht, die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dürfe „in den Fällen“ der Identitätsfeststellung erfolgen1299, so dürfte damit regelmäßig inhaltlich ebenfalls nichts anderes gemeint sein, als dass auch hier die Tatbestandsvoraussetzungen der in Bezug genommenen Befugnis(varianten) der Identitätsfeststellung vorliegen müssen1300. Mithin besteht also kein inhaltlicher Unterschied zu den zuvor genannten Formulierungen. Ähnliches gilt, wenn die Ermächtigung die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung an in der Identitätsfeststellungsbefugnis genannten Orten oder Objekten erlaubt1301. Die aus der näheren Beschreibung dieser Orte oder Objekte folgenden Tatbestandsvoraussetzungen der in Bezug genommenen Befugnis(variante) der Identitätsfeststellung gelten dann gleichermaßen für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Den zuvor genannten Gestaltungsvarianten ist also gemein, dass sie die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vom Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der in Bezug genommenen Befugnis(variante) der Identitätsfeststellung abhängig machen. Etwas anderes gilt dagegen, wenn die Ermächtigung die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung „bei“ Kontrollen zur Identitätsfeststellung vorsieht1302. Hier müssen nicht nur die Tatbestandsvoraussetzungen der in Bezug genommenen Befugnis(varianten) der Identitätsfeststellung vorliegen, sondern die Maßnahme der Identitätsfeststellung zusätzlich auch tatsächlich durchgeführt werden1303. Es besteht also nicht nur – wie bei den zuvor beschriebenen Gestaltungsvarianten – eine rechtliche, sondern zusätzlich eine tatsächliche Verknüpfung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung mit der Identitätsfeststellung1304. Soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vom Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der Identitätsfeststellung abhängig gemacht 1299

So Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG. So zu Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG: Bayerischer Landtag, Drs. 15/2096, S. 15; Berner/Köhler/Käß, PAG, Art. 33 Rn. 17; Schmidbauer, in: Schmidbauer/Steiner, BayPAG, Art. 33 Rn. 11; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 53; a.A.: Braun, BayVBl. 2011, 549, 553. 1301 § 32 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 und 4 NdsSOG. 1302 § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW. 1303 Stephan, in: Stephan/Deger, PolG BW, § 22a Rn. 3; Kenzel, Dissertation, S. 236; Landesregierung Baden-Württemberg, Stellungnahme der Landesregierung Baden-Württemberg vom 27. Januar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 8. 1304 Vgl. Stephan, in: Stephan/Deger, PolG BW, § 22a Rn. 3, der insoweit von einer rechtlichen und einer tatsächlichen Komponente spricht. 1300

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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wird1305, soll dies für eine präventive Zwecksetzung sprechen, weil die Befugnis zur Identitätsfeststellung ihrerseits präventiven Zwecken diene und dasselbe dann für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gelte1306. Gegen diese Argumentation wird angeführt, die Tatbestandsvoraussetzungen der Identitätsfeststellung bildeten nur den Anlass des AKLS-Einsatzes, der Zweck der Ermächtigung ergebe sich aus dem Abgleichsdatenbestand, da nicht die Kennzeichenerfassung, sondern der Kennzeichenabgleich, die Speicherung von Trefferfällen und die Weiterverarbeitung der gewonnenen Daten der eigentliche Eingriff sei1307 Dieses Argument überzeugt nicht. Wie bereits ausgeführt wurde, ist der Abgleichsdatenbestand gerade nicht determinierend für die Zwecksetzung einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Für die Ermittlung der Zwecksetzung kommt es nicht entscheidend auf den Abgleichsdatenbestand, sondern auf die weitere Ausgestaltung der Norm an. Neben einer ausdrücklichen Zweckbestimmung kommt hier insbesondere die Normierung von Eingriffsvoraussetzungen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in Betracht. Letztere kann – wie bei anderen Befugnissen auch – auch durch den Verweis auf die Tatbestandsvoraussetzungen anderer Ermächtigungen erfolgen. In diesem Fall werden die Tatbestandsvoraussetzungen der anderen Ermächtigung nämlich zu Tatbestandsvoraussetzungen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Wird die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vom Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen einer anderen Befugnis abhängig gemacht, ist dies ein Argument für eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, soweit die in Bezug genommenen Tatbestandsvoraussetzungen eine hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung dieser Befugnis erkennen lassen. Das gilt selbstverständlich auch für einen Verweis auf die Befugnisnorm der Identitätsfeststellung. Ein solcher spricht daher für eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, soweit die in Bezug genommenen Tatbestandsvoraussetzungen der Identitätsfeststellung eine präventive Zwecksetzung der Identitätsfeststellung erkennen lassen. Das ist jedenfalls der Fall, soweit die Befugnisvariante der Identitätsfeststellung, auf die verwiesen wird, eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält1308,

1305 § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW; Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG; § 14a Abs. 1 Satz 1 HSOG; § 43a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SOG MV; § 32 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 und 4 NdsSOG; § 33 Abs. 7 Satz 1 ThPAG; § 24c Abs. 1 Nr. 2 ASOG Bln; § 36a Abs. 1 Nr. 2 BbgPolG. 1306 Hessischer Landtag, Drs. 18/861, S. 11. 1307 Hornmann, NVwZ 2010, 292, 293 f.; ders., LKRZ 2010, 121, 123 f. 1308 So z.B. § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG BW („um […] eine Gefahr […] abzuwehren“) i.V.m. § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW; Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 BayPAG („zur Abwehr einer Gefahr“) und Nr. 5 („zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts“) i.V.m. Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG; § 18 Abs. 1 („zur Abwehr einer Gefahr“) i.V.m. § 14a Abs. 1 Satz 1 HSOG.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

denn eine solche objektiviert die präventive Zwecksetzung der Identitätsfeststellung hinreichend1309. Verweist die Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auf eine Befugnis(variante) der Identitätsfeststellung, die eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält, wird diese zugleich zur ausdrücklichen präventiven Zweckbestimmung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung1310, was für eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung spricht. Dies gilt auch, wenn derart auf die Voraussetzungen einer Befugnisvariante der Identitätsfeststellung, die eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält, verwiesen wird, dass kumulativ zu deren Tatbestandsvoraussetzungen auch die Tatbestandsvoraussetzungen einer Identitätsfeststellungsvariante vorliegen müssen, die keine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält1311. Denn die aus der Anknüpfung an die Tatbestandsvoraussetzungen einer ausdrücklich präventiven Befugnisvariante der Identitätsfeststellung ableitbare präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung entfällt nicht dadurch, dass kumulativ weitere Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen müssen. Etwas anderes könnte – theoretisch – allenfalls anzunehmen sein, soweit diese (kumulativ in Bezug genommenen) Tatbestandsvoraussetzungen ihrerseits eine vergleichbar eindeutig repressive Zwecksetzung (der Identitätsfeststellung) erkennen ließen, und daher fraglich wäre, ob in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nunmehr die präventive oder die repressive Zwecksetzung überwiegt. Bei gleichzeitigem Verweis auf eine ausdrücklich präventive Befugnis(variante) der Identitätsfeststellung bedürfte es für die Annahme einer derartigen, vergleichbar eindeutigen, repressiven Zwecksetzung allerdings schon einer ebenfalls ausdrücklichen Normierung dieser repressiven Zwecksetzung, denn die Annahme, der Gesetzgeber wolle einer nicht ausdrücklichen repressiven Zwecksetzung den Vorzug gegenüber einer ausdrücklichen präventiven Zwecksetzung geben, ist fernliegend. Derzeit verweist allerdings keine landesrechtliche Ermächtigung zum AKLS-Einsatz derart kumulativ auf eine Identitätsfeststellungs1309 Vgl. hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (a) (dd) (zu dieser Gestaltung bei Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung). 1310 So zu 33 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 BayPAG: Kempfler/Käß, BayVBl. 2011, 556, 557; BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 84; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 53 f. 1311 Eine solche Gestaltung enthält 14a Abs. 1 Satz 1 HSOG, der auf die „Voraussetzungen des § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 3 bis 6“ HSOG verweist und damit kumulativ auf die Tatbestandsvoraussetzungen von Absatz 1 und Absatz 2 Nr. 1, 3 bis 6 des § 18 HSOG abstellt, vgl. Günther, Stellungnahme der Hessischen Staatskanzlei vom 30. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 3187/10 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 25, 32; a.A. ist der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 3187/10, o.V., Schriftsatz vom 29. August 2015 in dem Verfahren 1 BvR 3187/10 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 23 f.

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variante mit einer ausdrücklich repressiven Zwecksetzung. Es bleibt daher bei dem gefundenen Ergebnis, dass es auch für eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung spricht, wenn derart auf die Voraussetzungen einer Befugnis(variante) der Identitätsfeststellung, die eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält, verwiesen wird, dass kumulativ zu deren Tatbestandsvoraussetzungen auch die Tatbestandsvoraussetzungen einer Identitätsfeststellungsvariante vorliegen müssen, die keine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält. Enthält die in Bezug genommene Befugnis(variante) der Identitätsfeststellung keine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung, kommt es für die Frage ihrer Zwecksetzung darauf an, inwieweit sich ihr eine anderweitig hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung entnehmen lässt. Soweit dies der Fall ist, spricht die Anknüpfung an die jeweilige Befugnis(variante) der Identitätsfeststellung ebenfalls für eine präventive Zwecksetzung auch der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Eine derartig hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung ist im Hinblick auf die Befugnisvarianten der Identitätsfeststellung, die die Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten zulassen, zu bejahen1312. Denn die Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten verfolgt in allen Befugnisvarianten den Zweck, abstrakte Gefahren abzuwehren oder zu erforschen1313. Soweit die Identitätsfeststellung an Orten ermöglicht wird, an denen erfahrungsgemäß Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben, wird der abstrakten Gefahr der Begehung von Straftaten begegnet1314. Die Befugnis ermöglicht die intensive Kontrolle derartiger Orte, wodurch potentielle Straftäter verunsichert und in Bewegung gehalten werden, was die Begehung von Straftaten erschwert1315. Mithin handelt es sich um eine präventive Befugnis zur Straftatenverhütung1316. Auch soweit die Identitätsfeststellung an Orten zulässig ist, an denen sich Straftäter verbergen, handelt es sich um eine präventive Befugnis, denn sie dient der

1312 Derartige Befugnisvarianten finden sich z.B. in § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG BW, Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 BayPAG, § 21 Abs. 2 Nr. 1 a), aa) ASOG Bln, § 12 Abs. 1 Nr. 2 BbgPolG, § 18 Abs. 2 Nr. 1 HSOG, § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SOG M-V, § 13 Abs. 1 Nr. 2 a) NdsSOG, § 14 Abs. 1 Nr. 2 ThPAG. 1313 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 14 Rn. 32. 1314 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 14 Rn. 32; Rachor, in: Denninger/ Rachor, HdbPolR, E Rn. 330. 1315 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 14 Rn. 32; Rachor, in: Denninger/ Rachor, HdbPolR, E Rn. 330. 1316 So auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 4.3.2010 – Az. 11 PA 191/09, juris, Rz. 7 (zu § 13 Abs. 1 Nr. 2 a) NdsSOG).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Suche nach verurteilten Straftätern zum Zwecke der Strafvollstreckung und nicht der Strafverfolgung1317. Die Identitätsfeststellung an Orten, an denen sich Personen ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis treffen, verfolgt ebenfalls eine präventive Zwecksetzung, denn sie ermöglicht die Feststellung, dass sich eine Person unerlaubt in der Bundesrepublik Deutschland aufhält und die sich daran anschließende Beendigung des Aufenthalts sowie Beseitigung der damit einhergehenden Störung der öffentlichen Sicherheit1318. Die Identitätsfeststellung an Orten, an denen der Prostitution nachgegangen wird, ermöglicht die Verhütung der mit der Prostitution typischerweise einhergehenden Begleitkriminalität und dient damit ebenfalls dem präventiven Zweck der Straftatenverhütung1319. Die Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten gilt aufgrund ihrer Eignung zur Erreichung der genannten Zwecke als klassische präventiv-polizeiliche Standardbefugnis1320, deren präventive Zwecksetzung – soweit ersichtlich – nicht bestritten wird. Als sog. Vorfeldmaßnahme führt sie zu Erkenntnissen, auf deren Grundlage störerorientierte Gefahrenabwehrmaßnahmen zur Beseitigung einer Störung der öffentlichen Sicherheit bzw. zur Straftatenverhütung ergriffen werden sollen und werden1321. Ihre präventive Zwecksetzung wird weiter durch die jeweilige polizeiliche Aufgabennorm objektiviert1322. Zwar kann nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts die polizeiliche Befugnisnorm allein nicht für die Ermittlung der Zwecksetzung einer im Übrigen völlig unbestimmten Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden1323. Ein unterstützendes Abstellen auf die Befugnisnorm im Rahmen der (systematischen) Auslegung ist aber möglich, wenn zumindest Anhaltspunkte dafür bestehen, welches der maßgebliche Zweck der Befugnis sein soll1324. Derartige Anhaltspunkte bestehen in Bezug auf die Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten in Form der zuvor genannten Argumente für ihre präventive Zwecksetzung, so dass im Rahmen der systematischen Auslegung ergänzend auf die polizeiliche Befugnisnorm abgestellt werden kann.

1317 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 336; zum (general- und spezial-) präventiven Zweck der Strafvollstreckung siehe BVerfGE 45, 187, 254 ff.; Fischer, StGB, § 46 Rn. 2a ff. 1318 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 337; vgl. Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (e). 1319 Enders, in: Möstl/Trurnit, BeckOK PolR BW, § 26 PolG BW Rn. 37. 1320 Senftl, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK PolR Bay, Art. 13 BayPAG vor Rn. 1; Bäuerle, in: Möstl/Mühl, BeckOK POR BW, § 18 HSOG vor Rn. 1 und Rn. 3. 1321 Enders, in: Möstl/Trurnit, BeckOK PolR BW, § 26 PolG BW Rn. 33. 1322 Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 14 Rn. 45. 1323 BVerfGE 120, 378, 421 ff., 432; siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (aa). 1324 BVerfGE 120, 378, 424; siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (aa).

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Der Befugnis der Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten lässt sich mithin in allen Befugnisvarianten eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung entnehmen. Eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung besteht auch im Hinblick auf die Befugnisvarianten der Identitätsfeststellung, die die Identitätsfeststellung an gefährdeten Objekten erlauben1325. Derartige Befugnisvarianten, die zur Abwehr von Straftaten mit terroristischem Hintergrund eingeführt wurden, dienen dem Schutz von Personen und Objekten sowie der Straftatenverhütung und haben damit einen rein präventiven Charakter1326. Die präventive Zwecksetzung zeigt sich auch an der normierten Tatbestandsvoraussetzung, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen müssen, dass in oder an Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen. Diese stellt klar, dass es sich um ein Tätigwerden im Vorfeld einer Straftat und damit eine straftatenverhütende Maßnahme handelt. Noch deutlicher wird dies, wenn zusätzlich ausdrücklich gefordert wird, dass sich die Annahme darauf erstrecken muss, dass durch diese Straftaten in oder an diesen Objekten befindliche Personen oder diese Objekte (selbst unmittelbar) gefährdet sind. Eine derartige Beschränkung auf bestimmte Straftaten mit Gefährdungspotential für Personen oder Objekte zeigt, dass die Befugnis gerade und nur dem Personen- und Objektschutz dienen soll, denn für die Erreichung anderer Zwecke bedürfte es einer solchen Einschränkung nicht. Nur der Vollständigkeit halber soll angemerkt werden, dass sich die präventive Zwecksetzung ebenfalls ergänzend aus der jeweiligen polizeilichen Aufgabennorm ergibt1327. In Bezug auf die Identitätsfeststellung an gefährdeten Objekten kann die Aufgabennorm im Wege der systematischen Auslegung aus denselben Gründen zur Zweckbestimmung herangezogen werden wie bei der Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten1328. Auch die Befugnis der Identitätsfeststellung an gefährdeten Objekten enthält mithin eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung. Eine derartig hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung besteht ebenfalls im Hinblick auf die Befugnisvarianten der Identitätsfeststellung, die die

1325 Derartige Befugnisvarianten finden sich z.B. in § 26 Abs. 1 Nr. 3 PolG BW, Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 BayPAG, § 21 Abs. 2 Nr. 3 ASOG Bln, § 12 Abs. 1 Nr. 3 BbgPolG, § 18 Abs. 2 Nr. 3 HSOG, § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 3 SOG M-V, § 13 Abs. 1 Nr. 3 NdsSOG, § 14 Abs. 1 Nr. 3 ThPAG. 1326 Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 343; Senftl, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK PolR Bay, Art. 13 BayPAG Rn. 12; Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 14 Rn. 46; Söllner, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, POR, § 21 ASOG Bln Rn. 19. 1327 Wenn auch ein Rückgriff auf diese aufgrund der zuvor genannten Argumente für eine präventive Zwecksetzung wohl nicht erforderlich sein dürfte. 1328 Siehe hierzu bereits oben.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Identitätsfeststellung an zum Zwecke der Straftatenverhütung eingerichteten Kontrollstellen zulassen1329. Diese ergibt sich aus der ausdrücklichen präventiven Zweckbestimmung der Kontrollstelle, die gerade zur Verhütung von Straftaten errichtet sein muss. Da die Kontrollstelle gerade dazu dient, Personen anzuhalten und eine Identitätsfeststellung zu ermöglichen1330, folgt aus dem eindeutig präventiven Zweck der Kontrollstelle zugleich die präventive Zwecksetzung der Befugnis zur Identitätsfeststellung an derartigen Kontrollstellen. Auch in Bezug auf die Identitätsfeststellung an zum Zwecke der Straftatenverhütung eingerichteten Kontrollstellen kann zur Begründung einer präventiven Zwecksetzung – aus denselben Gründen wie bei der Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten und gefährdeten Objekten – überdies ergänzend auf die jeweilige polizeiliche Aufgabennorm verwiesen werden. Auch die Befugnis der Identitätsfeststellung an zum Zwecke der Straftatenverhütung eingerichteten Kontrollstellen enthält mithin eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung. Etwas anderes gilt für die Befugnis der Identitätsfeststellung an einer zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollstelle1331 bzw. innerhalb eines zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollbereichs1332. Zwar könnte bestritten werden, dass die Fahndung nach Straftätern primär dem Zweck der Strafverfolgung dient1333 und argumentiert werden, dass vielmehr die Begehung bzw. Fortsetzung von Straftaten verhindert werden soll. Ohne Normierung weiterer Tatbestandsvoraussetzungen oder anderer Anhaltspunkte für den mit der Fahndung verfolgten Zweck lässt sich dem Ziel der Fahndung nach Straftätern eine solch präventive Zwecksetzung aber jedenfalls nicht eindeutig entnehmen. Wenn dementsprechend schon die Zwecksetzung der Einrichtung der Kontrollstelle bzw. des Kontrollbereichs fraglich ist, ist ein Rückschluss von dieser auf den mit der Identitätsfeststellung an derartigen Kontrollstellen bzw. innerhalb derartiger Kontrollbereiche verfolgten Zweck konsequenterweise auch nicht möglich. Die Befugnis der Identitätsfeststellung an einer zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollstelle bzw. innerhalb eines zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollbereichs enthält mithin keine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung.

1329 Derartige Befugnisvarianten finden sich z.B. in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 BayPAG, § 21 Abs. 2 Nr. 4 ASOG Bln, § 12 Abs. 1 Nr. 4 BbgPolG, § 18 Abs. 2 Nr. 5 HSOG, § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 SOG M-V, § 14 Abs. 1 Nr. 4 ThPAG. 1330 Riegel, Polizeiliche Personenkontrolle, S. 34; Pieroth/Schlink/Kniesel/Kingreen/Poscher, POR, § 14 Rn. 38; Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 347. 1331 Ein solche Befugnis enthält § 26 Abs. 1 Nr. 4 PolG BW. 1332 Ein solche Befugnis enthält § 26 Abs. 1 Nr. 5 PolG BW. 1333 Eine derartige Zwecksetzung annehmend etwa Enders, in: Möstl/Trurnit, BeckOK PolR BW, § 26 PolG BW Rn. 42.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Befugnisse zur Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten, an gefährdeten Objekten und an zum Zwecke der Straftatenverhütung eingerichteten Kontrollstellen eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung aufweisen und ein Anknüpfen an diese Befugnisvarianten der Identitätsfeststellung damit für eine präventive Zwecksetzung auch der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung spricht. Die Befugnisse zur Identitätsfeststellung an einer zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollstelle bzw. innerhalb eines zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollbereichs enthalten dagegen keine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung. Ein Anknüpfen an diese Befugnisvarianten der Identitätsfeststellung spricht daher noch nicht für eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Verfehlt wäre es jedoch, daraus den Schluss einer repressiven Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu ziehen, soweit die Ermächtigungsgrundlage auf diese Befugnisvarianten der Identitätsfeststellung verweist. Zum einen kann nämlich bereits bestritten werden, dass diesen Befugnisvarianten der Identitätsfeststellung überhaupt eine im Schwerpunkt repressive Zwecksetzung innewohnt1334. Vor allem aber kann sich selbst bei unterstellter repressiver Zwecksetzung derartiger Identitätsfeststellungbefugnisse aus der weiteren Ausgestaltung der Ermächtigungsgrundlage zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung trotz Verweises auf diese Befugnisvarianten der Identitätsfeststellung eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ergeben. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die Ermächtigungsgrundlage zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung selbst eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält1335 und/oder zusätzliche Eingriffsvoraussetzungen normiert, aus denen sich eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ergibt1336. Erlaubt eine Ermächtigungsgrundlage die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung an einer zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern – und damit möglicherweise zu repressiven Zwecken – eingerichteten Kontrollstelle bzw. innerhalb eines zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern – und damit möglicherweise zu repressiven Zwecken – eingerichteten Kontrollbereichs ausdrücklich nur zu präventiven Zwecken, überlagert die ausdrückliche präventive Zweckbestimmung 1334

Siehe hierzu Seite 242. Siehe zur Bedeutung einer ausdrücklichen präventiven Zweckbestimmung für die Frage der Zwecksetzung Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (a) (dd). 1336 So etwa § 22a PolG BW, der in § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält („zur Abwehr einer Gefahr oder zur vorbeugenden Bekäpfung von Straftaten“) und in § 22a Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 PolG BW zusätzliche Eingriffsvoraussetzungen normiert, die für eine präventive Zwecksetzung sprechen („wenn polizeiliche Erkenntnisse vorliegen, dass an der Kontrollstelle Straftaten oder im Kontrollbereich Straftaten […] stattfinden oder verhütet werden können“). 1335

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung den möglicherweise repressiven Charakter der in Bezug genommenen Identitätsfeststellungsvariante1337. Erlaubt eine Ermächtigungsgrundlage die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung an einer zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern – und damit möglicherweise zu repressiven Zwecken – eingerichteten Kontrollstelle bzw. innerhalb eines zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern – und damit möglicherweise zu repressiven Zwecken – eingerichteten Kontrollbereichs etwa nur unter der zusätzlichen Voraussetzung, dass polizeiliche Erkenntnisse vorliegen, dass an der Kontrollstelle oder im Kontrollbereich Straftaten stattfinden oder verhütet werden können, folgt daraus dann eine (hinreichend objektivierte) eigenständige Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dient in diesem Fall der Störungsbeseitigung1338 bzw. der Straftatenverhütung, es handelt sich mithin um eine präventive Befugnis, auch wenn diese anlässlich einer – möglicherweise – repressiven Maßnahme besteht. Als Ergebnis zur Frage der Bedeutung des Anknüpfens an die im jeweiligen Polizeigesetz enthaltene Befugnis zur Identitätsfeststellung für die Ermittlung der Zwecksetzung der Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung lassen sich mehrere Erkenntnisse festhalten. Ein derartiges Anknüpfen spricht jedenfalls für eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, soweit die Befugnisvariante der Identitätsfeststellung, auf die verwiesen wird, eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält. Dasselbe gilt – auf Grundlage der derzeitigen landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung –, wenn kumulativ dazu die Tatbestandsvoraussetzungen einer Identitätsfeststellungsvariante vorliegen müssen, die keine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält. Auch ein Verweis auf die Befugnisvarianten zur Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten, an gefährdeten Objekten und an zum Zwecke der Straftatenverhütung eingerichteten Kontrollstellen spricht aufgrund der hinreichend objektivierten präventiven Zwecksetzung dieser Befugnisvarianten für eine präventive Zwecksetzung auch der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Der 1337 Siehe zur Bedeutung einer ausdrücklichen präventiven Zweckbestimmung für die Frage der Zwecksetzung Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (a) (dd). 1338 Im Falle des § 22a Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 PolG BW ergibt sich die präventive Zwecksetzung der Störungsbeseitigung in der Variante, dass Erkenntnisse vorliegen müssen, dass an der Kontrollstelle oder im Kontrollbereich Straftaten stattfinden, jedenfalls daraus, dass gemäß der ausdrücklichen Zweckbestimmung in § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nur „zur Abwehr einer Gefahr oder zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten“ erfolgen darf. Da mit der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten ausweislich der Aufgabennorm in § 1 Abs. 1 Satz 1 PolG BW nur die Straftatenverhütung – und nicht etwa die Strafverfolgungsvorsorge – gemeint sein kann und diese im Falle einer bereits stattfindenden Straftat keine Rolle (mehr) spielt, kann es nur (noch) um die Beseitigung der mit der stattfindenden Straftat einhergehenden Störung der öffentlichen Sicherheit gehen.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Verweis auf die Befugnisse zur Identitätsfeststellung an einer zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollstelle bzw. innerhalb eines zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollbereichs kann dagegen nicht als Beleg für eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung herangezogen werden. Gleichsam kann daraus aber nicht der Schluss gezogen werden, die Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verfolge eine repressive Zwecksetzung, soweit sie auf diese Befugnisvarianten der Identitätsfeststellung verweist. Aus der weiteren Ausgestaltung der Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung kann sich vielmehr auch insoweit eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ergeben. Dies kann etwa daraus folgen, dass die Befugnis zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung selbst eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält oder dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nur unter zusätzlichen Eingriffsvoraussetzungen erlaubt ist, aus denen sich eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung der Befugnis ergibt. Ein Beispiel hierfür ist etwa die Voraussetzung, dass polizeiliche Erkenntnisse vorliegen müssen, dass an der Kontrollstelle oder im Kontrollbereich Straftaten stattfinden oder verhütet werden können. (b) Normierung des Erfordernisses des Vorliegens bestimmter Lageerkenntnisse Ein weiteres beliebtes Gestaltungselement ist die Normierung des Erfordernisses des Vorliegens bestimmter Lageerkenntnisse1339. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zu den Ermächtigungsgrundlagen in Hessen und Schleswig-Holstein kritisiert, dass die angegriffenen Regelungen keine Begrenzung auf Situationen enthielten, in denen dokumentierte Lageerkenntnisse über Kriminalitätsschwerpunkte einen Anknüpfungspunkt geben, der auf gesteigerte Risiken der Rechtsgutgefährdung oder -verletzung und zugleich auf eine hinreichende Wahrscheinlichkeit hinweise, dass diesen Risiken mit Hilfe der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung begegnet werden könne1340. Zwar beziehen sich diese Ausführungen des Urteils unmittelbar nur auf das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Ermächtigungen, doch lassen sie erkennen, dass das Bundesverfassungsgericht einer entsprechenden Begrenzung auch Bedeutung für die Ermittlung der Zwecksetzung einer Ermächtigung zumisst. Denn aus den Ausführungen folgt zugleich, dass ein Abstellen auf entsprechende Lageerkenntnisse zugleich hinreichend dokumentiert, dass der AKLS-Einsatz davon abhängig gemacht wird, dass eine entsprechende Gefahrenlage besteht und die au-

1339

Derartige Gestaltungsvarianten finden sich z.B. in § 22a Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 PolG BW, Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG, § 43a Abs. 1 Satz1 Nr. 4 SOG MV, § 32 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 NdsSOG und § 19a Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 SächsPolG. 1340 BVerfGE 120, 378, 431.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

tomatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung wahrscheinlich dazu geeignet ist, diese abzuwehren. Verlangt eine Ermächtigung für den AKLS-Einsatz, dass Lageerkenntnisse über eine Rechtsgutsgefährdung oder -verletzung vorliegen müssen, so macht sie die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung von einem präventiven Anlass abhängig, was für eine präventive Zwecksetzung spricht1341. Statuiert eine Befugnis darüber hinaus noch das Erfordernis, dass die Lageerkenntnisse den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auch als geeignet erscheinen lassen müssen, diese Gefährdung oder Verletzung abzuwehren, so wird zugleich die innere Verknüpfung von Anlass und AKLS-Einsatz dokumentiert, was die präventive Zwecksetzung noch stärker zum Ausdruck bringt1342. (c) Vorschreiben einer Anhaltemöglichkeit Ein ebenfalls häufiger verwendetes Gestaltungselement ist das Vorschreiben einer Anhaltemöglichkeit1343. Durch das Anhalten des Kraftfahrzeugs wird ein sofortiger polizeilicher Zugriff gewährleistet und das Ergreifen präventiver Folgemaßnahmen ermöglicht1344. Durch die Ermöglichung derartiger Folgemaßnahmen kann die Erreichung von mit der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verfolgter präventiver Zwecke abgesichert werden. Infolge des Anhaltens kann etwa eine Sicherstellung erfolgen sowie der weitere Gebrauch eines gestohlenen Kraftfahrzeugs oder Kraftfahrzeugkennzeichens unterbunden und die Nutzung des Kraftfahrzeugs oder Kraftfahrzeugkennzeichens zur Begehung weiterer Straftaten verhindert werden. Hierdurch können die präventiven

1341

So auch Bayerischer Landtag, Drs. 15/10522, S. 2; Kempfler/Käß, BayVBl. 2011, 556, 557; Berner/Köhler/Käß, PAG, Art. 33 Rn. 18; BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 84; Rosch, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK PolR Bay, Art. 33 BayPAG Rn. 45; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 53 (jeweils zu Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG); Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drs. 5/3735, S. 32 (zu § 43a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SOG MV). 1342 Besonders deutlich ist insoweit § 43a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SOG MV, der ausdrücklich verlangt, dass Lageerkenntnisse eine Überwachung – gemeint ist mittels AKLS – zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten „erfordern“. 1343 Derartige Gestaltungsvarianten finden sich z.B. in § 8a Abs. 1 Satz 1 HbgPolDVG, § 43a Abs. 4 Satz 2 SOG MV und § 33 Abs. 7 Satz 1 ThPAG. 1344 Soria, DÖV 2007, 779, 781; Braun, BayVBl. 2011, 549, 555; Stephan, in: Stephan/ Deger, PolG BW, § 22a Rn. 3; Landesregierung Baden-Württemberg, Stellungnahme der Landesregierung Baden-Württemberg vom 27. Januar 2015 in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 8.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Ziele der Störungsbeseitigung bzw. Straftatenverhütung1345 erreicht werden1346. Eine sich an das Anhalten anschließende Sicherstellung ermöglicht auch die Rückgabe eines gestohlenen Kraftfahrzeugs oder Kraftfahrzeugkennzeichens an den Eigentümer, wodurch die präventiven Ziele der Störungsbeseitigung und der Gefahrenabwehr1347 umgesetzt werden können1348. Gleichsam ermöglicht das Anhalten die Unterbindung der Weiterfahrt und damit die Verhinderung des weiteren Gebrauchs von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz, was die Erreichung der präventiven Zwecke der Störungsbeseitigung und der Gefahrenabwehr1349 fördert. Eine nach dem Anhalten erfolgende Identitätsfeststellung kann zur Identifizierung von sich unerlaubt in der Bundesrepublik aufhaltenden Ausländern und damit zur Beendigung des unerlaubten Aufenthalts führen. Auf diese Weise kann das präventive Ziel der Störungsbeseitigung1350 erreicht werden. Insbesondere in den genannten Beispielen stellt die durch das Anhalten vermittelte Möglichkeit der Ergreifung präventiver Folgemaßnahmen also die Erreichung der mit der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verfolgten präventiven Zwecksetzungen sicher. Durch das Vorschreiben einer Anhaltemöglichkeit wird daher insbesondere in Fällen, in denen die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung den zuvor genannten Zwecken dienen soll, die Annahme einer präventiven Zwecksetzung weiter plausibilisiert1351. (gg) Zusammenfassung zu den systematischen Argumenten Im Rahmen der systematischen Auslegung sind unterschiedliche Begründungsansätze für die Annahme einer präventiven bzw. repressiven Zwecksetzung landesrechtlicher Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung denkbar. Nach der für die Landesgesetzgeber maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts genügt der Verweis auf die landesrechtliche Aufgabenzuweisungsnorm allein zur Begründung einer schwerpunktmäßig präventiven 1345

(b).

Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (a) und Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb)

1346 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354; Braun, BayVBl. 2011, 549, 555; BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 83. 1347 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (a). 1348 Vgl. Braun, BayVBl. 2011, 549, 555. 1349 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (d). 1350 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (e). 1351 Vgl. BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 83 f.; Soria, DÖV 2007, 779, 781; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354; Braun, BayVBl. 2011, 549, 550; vgl. auch Zöller, NVwZ 2005, 1235, 1239 f. (zur Videoüberwachung).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Zwecksetzung landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen jedoch nicht. Im Wege der systematischen Auslegung spielt die Aufgabenzuweisungsnorm des jeweiligen Polizeigesetzes daher allenfalls eine unterstützende Rolle. In Bezug auf den in einer Ermächtigung normierten Ablgeichsdatenbestand ist zu differenzieren. Wird der Abgleich auf Datenbestände beschränkt, die ausschließlich zu präventiven Zwecken gespeicherte Daten enthalten, genügt dies nach allen Ansichten für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung1352. Als wichtigste Erkenntnis im Hinblick auf die im Rahmen der systematischen Auslegung vorgebrachten Argumente bleibt jedoch festzuhalten, dass in allen anderen Fällen ein automatischer Rückschluss von den Abgleichsdatenbeständen auf die Zwecksetzung der Ermächtigungsgrundlage nicht möglich ist. Entscheidend für die Beurteilung der Zwecksetzung von Länderregelungen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien oder Dateien, die ausschließlich repressive Daten enthalten, erlauben, ist daher nicht der Abgleichsdatenbestand, sondern die weitere Ausgestaltung der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage. Derartige Länderregelungen können daher ebenfalls eine präventive Zwecksetzung verfolgen, was namentlich der Fall ist, soweit ihre weitere Ausgestaltung eine tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung aufweist. Insbesondere aus den normierten Eingriffsvoraussetzungen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung kann sich eine tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung ergeben. Soweit der AKLS-Einsatz vom Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der im jeweiligen Polizeigesetz normierten Identitätsfeststellungbefugnis abhängig gemacht wird, spricht dies für eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, soweit die in Bezug genommene Befugnisvariante der Identitätsfeststellung eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält. Dies gilt auch, wenn kumulativ dazu die Tatbestandsvoraussetzungen einer Identitätsfeststellungsvariante ohne ausdrückliche präventive Zweckbestimmung vorliegen müssen. Auch ein Anknüpfen an die Befugnisvarianten zur Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten, an gefährdeten Objekten und an zum Zwecke der Straftatenverhütung eingerichteten Kontrollstellen spricht für eine präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Wird der AKLS-Einsatz davon abhängig gemacht, dass die Voraussetzungen einer Identitätsfeststellung an einer zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollstelle bzw. innerhalb eines zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollbereichs vorliegen, so kann allein hieraus weder auf eine präventive noch auf eine repressive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung geschlossen werden. Entscheidend ist viel-

1352

Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (c) (bb).

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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mehr, inwieweit sich aus der weiteren Ausgestaltung der Ermächtigung eine präventive oder repressive Zwecksetzung ergibt. Auch das Erfordernis des Vorliegens von Lageerkenntnissen über eine Rechtsgutsgefährdung oder -verletzung spricht für eine präventive Zwecksetzung der Ermächtigung. Gleiches gilt, soweit die Ermächtigungsgrundlage den AKLS-Einsatz nur bei bestehender Anhaltemöglichkeit erlaubt. (d) Zusammenfassung und Ergebnis der Bewertung der Argumente für und gegen eine präventive bzw. repressive Zwecksetzung Die möglichen Argumente für und gegen eine repressive bzw. präventive Zwecksetzung von Länderermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sind wie folgt zu bewerten: Soweit der Wortlaut einer Ermächtigungsgrundlage den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zweck der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zulässt, spricht dies für eine präventive Zwecksetzung, wenn dieser Begriff verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden kann, dass er lediglich die Straftatenverhütung umfasst. Ist dies nicht möglich, weil das maßgebliche Polizeigesetz den Begriff der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten dergestalt legaldefiniert, dass dieser neben der Straftatenverhütung auch die Strafverfolgungsvorsorge umfasst, spricht die Zweckbestimmung weder eindeutig für eine präventive noch eindeutig für eine repressive Zwecksetzung und die Zwecksetzung ist unter Rückgriff auf die weiteren Auslegungsmethoden zu ermitteln. Erlaubt der Wortlaut, dass Treffer „für Zwecke, zu denen die Fahndungsbestände erstellt oder die Dateien errichtet wurden“, gespeichert oder genutzt werden dürfen, ist daraus die Zwecksetzung ebenfalls nicht eindeutig ableitbar, weil im Wege der systematischen Auslegung ermittelt werden muss, welche Bedeutung der jeweilige Abgleichsdatenbestand für die Zwecksetzung hat. Auch soweit eine Ermächtigungsgrundlage eine Löschungspflicht nur insoweit normiert, als Daten nicht zur Verfolgung von Straftaten erforderlich sind, spricht dies nicht zwingend für eine repressive Zwecksetzung der Gesamtregelung, denn es kann sich dabei sowohl um eine Zweckänderung als auch um eine Zweckbestimmung nur im Hinblick auf eine abtrennbare Teilregelung handeln. Soweit eine Länderregelung eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält, ist dagegen eine präventive Zwecksetzung anzunehmen. Im Rahmen der entstehungsgeschichtlichen Auslegung sprechen die Gesetzesbegründungen für eine plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung der Länderregelungen. Entscheidend ist aber, inwieweit sich dieser Wille der Landesgesetzgeber im Gesetz objektiviert hat, wofür es maßgeblich auf das Ergebnis der systematischen Auslegung ankommt.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Diesbezüglich ist zunächst festzuhalten, dass nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts die polizeirechtliche Aufgabenzuweisungsnorm allein keine präventive Zwecksetzung belegen kann. Eine solche ist nach allen Ansichten aber anzunehmen, wenn der Abgleich auf ausschließlich präventive Datenbestände beschränkt wird. Allerdings handelt es sich insoweit nicht um eine notwendige Bedingung für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung. Eine solche kann auch Ermächtigungen innwohnen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien oder sogar rein repressiven Datenbeständen erlauben, soweit die weitere Ausgestaltung eine tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung aufweist. Eine solche kann sich insbesondere auch aus den Eingriffsvoraussetzungen bzw. ihrem Zusammenspiel mit den übrigen Normbestandteilen ergeben. Ein Anknüpfen an die Tatbestandsvoraussetzungen der Identitätsfeststellungbefugnis lässt eine präventive Zwecksetzung regelmäßig hinreichend erkennen. Eine Ausnahme bildet lediglich der Verweis auf die Voraussetzungen der Identitätsfeststellung an einer zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollstelle bzw. innerhalb eines zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollbereichs, der für sich genommen für die Ermittlung der Zwecksetzung unergiebig ist, insbesondere im Zusammenspiel mit der weiteren Ausgestaltung der Ermächtigung die Annahme einer präventiven Zwecksetzung aber auch nicht hindert. Für eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung sprechen auch die Normierung des Erfordernisses des Vorliegens von Lageerkenntnissen über eine Rechtsgutsgefährdung oder -verletzung sowie das Vorschreiben einer Anhaltemöglichkeit. Die Begutachtung der möglichen Argumente für und gegen die Annahme einer repressiven bzw. präventiven Zwecksetzung landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung hat gezeigt, dass die gegen die Annahme einer präventiven und für die Annahme einer repressiven Zwecksetzung vorgetragenen Argumente überwiegend nicht überzeugen und insbesondere nicht mit der behaupteten Zwangsläufigkeit zur Annahme einer repressiven Zwecksetzung landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen führen. Den Landesgesetzgebern stehen vielmehr unterschiedlichste Gestaltungsmöglichkeiten zur Verfügung, um die aus den Gesetzesbegründungen folgenden (subjektiv) präventiven Zwecksetzungen tatbestandlich hinreichend zu objektivieren und damit die präventive Zwecksetzung als objektiven Willen des Gesetzes erkennbar zu machen. cc) Ergebnis Die für die Einschlägigkeit des Kompetenztitels des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG angeführten Argumente überzeugen überwiegend nicht und führen insbesondere nicht mit der postulierten Zwangsläufigkeit zu einer kompetenzrechtlichen Zuordnung zu diesem Kompetenztitel. Die Länder verfügen über unterschiedlichste Gestaltungsmöglichkeiten um sicherzustellen, dass landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dem Bereich der allgemeinen Gefahrenab-

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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wehr unterfallen. Eine entsprechende kompetenzrechtliche Zuordnung kommt mithin nicht nur unter ganz bestimmten und engen Voraussetzungen in Betracht. Der den Ländern unter dem Gesichtspunkt einer kompetenzrechtlichen Zuordnung zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr zustehende Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung von Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ist daher erheblich weiter, als von den Kritikern landesrechtlicher Ermächtigungen angenommen. Zu untersuchen bleibt, inwieweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung den Kompetenztiteln des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG (Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer) bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG (Recht des Straßenverkehrs) unterfallen und sich daraus möglicherweise eine Einschränkung des Gestaltungsspielraums der Länder ergibt. e) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung könnten dem Kompetenztitel des Aufenthalts- und Niederlassungsrechts der Ausländer i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG unterfallen. Unter Aufenthalt i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG versteht man das Verweilen einschließlich des Wohnsitznehmens1353. Ausländer sind alle Personen, die nicht Deutsche im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG sind, also Personen mit der Staatsangehörigkeit eines auswärtigen Staates sowie Staatenlose1354. Diesem Kompetenztitel unterfallen alle Regelungen des Fremdenrechts einschließlich fremdenpolizeilicher Angelegenheiten1355. Entsprechend der Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG versteht man unter dem Begriff Fremdenpolizei den Teil des Fremdenrechts, der die staatlichen Einrichtungen zum Zwecke der Beaufsichtigung der sich innerhalb des Staatsgebietes befindlichen Fremden betrifft1356. Die Befugnis erlaubt den Erlass von Regelungen, welche die Einreise und die Berechtigung zum Verbleib in der Bundesrepublik Deutschland betreffen1357. Für die Zuordnung einer Regelung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG genügt es jedoch nicht allein, dass eine Norm an die Ausländereigenschaft anknüpft, hinzukommen muss stets ein ordnungsrechtlicher Bezug1358.

1353

Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 74 Rn. 95. Kunig, in: von Münch/Kunig, GG II, Art. 74 Rn. 25. 1355 Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 74 Rn. 44; Sannwald, in: SchmidtBleibtreu/Hofmann/Hennecke, GG, Art. 74 Rn. 66. 1356 Stoerk, in: Conrad/Elster/Lexis/Loening, Handwörterbuch Staatswissenschaften III, Fremdenpolizei S. 1266; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 74 Rn. 42. 1357 Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 74 Rn. 44. 1358 Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 74 Rn. 33. 1354

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Eine Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG könnte in Betracht kommen, soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts eingesetzt werden soll1359. Nach einer Ansicht soll dies der Fall sein1360. Die Befugnis gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG erstrecke sich auch auf die Durchsetzung des Ausländerrechts im Wege ausländerrechtlicher Maßnahmen1361. Hierunter falle zum Beispiel die Regelung der Fahndung nach Personen, die zur Durchführung ausländerrechtlicher Maßnahmen – etwa der Beendigung des unerlaubten Aufenthalts – ausgeschrieben sind1362. Auch die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts sei eine ausländerrechtliche Maßnahme und unterfalle daher Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG1363. Ob die insoweit gezogene Schlussfolgerung einer Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für den Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts1364 richtig ist, könnte bereits mit Blick auf Art. 72 Abs. 2 GG hinterfragt werden. Die Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Regelung zur Durchsetzung des Ausländerrechts mittels automatisierter Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erschließt sich jedenfalls nicht auf den ersten Blick1365. Die Frage der Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung kann jedoch offenbleiben, denn die besseren Argumente sprechen schon gegen die Annahme, die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts stelle eine unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG fallende Maßnahme zur Durchsetzung des Ausländerrechts dar. Schon rein sprachlich handelt es sich bei der Zielsetzung der Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts nicht um die Zielsetzung der Durchsetzung des Ausländerrechts bzw. Ermöglichung ausländerrechtlicher Maßnahmen.

1359

Siehe zu dieser Zwecksetzung Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (e); § 43a Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 SOG M-V erlaubt den Einsatz von AKLS ausdrücklich zu diesem Zweck. 1360 Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 15, 22; ders., Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 10, 24; offengelassen von BayVGH, Urt. v. 17.12.2012 – Az. 10 BV 09.2641, juris, Rz. 89. 1361 Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 15, 22; ders., Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 10. 1362 Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 10. 1363 Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 15. 1364 Kauß, Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 15. 1365 So sind etwa keine Anhaltpunkte für nicht (mehr) hinnehmbare Unterschiede bei der Durchsetzung des Ausländerrechts ersichtlich.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Vor allem aber geht es auch inhaltlich nicht um die Durchsetzung des Ausländerrechts bzw. Ermöglichung ausländerrechtlicher Maßnahmen1366, sondern um allgemeine Gefahrenabwehr. Für landesrechtliche Ermächtigungen zur Identitätsfeststellung zum Zwecke der Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts ist anerkannt, dass diese der Gesetzgebungskompetenz der Länder für die allgemeine Gefahrenabwehr unterfallen1367. Warum für Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung mit derselben Zwecksetzung etwas anderes gelten soll, ist nicht ersichtlich. Die verfolgten Ziele des Gewahrwerdens einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder einer Störung derselben und der Straftatenverhütung gehören zu den klassischen polizeilichen Aufgaben1368. Dass es bei der Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts um die Abwehr allgemeiner Gefahren und nicht nur um die Durchsetzung des Aufenthaltsrechts geht1369, zeigt die Tatsache, dass die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts nach kriminalistischer Erfahrung nicht nur der Verhinderung aufenthaltsrechtlicher Straftaten, sondern zugleich anderer – allgemeiner – Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten sowie der Abwehr von Gefahren für Individualrechtsgüter der Betroffenen dient. Der unerlaubte Aufenthalt kann etwa auf einer illegalen Einreise beruhen, die häufig erst durch kriminelle, gewerbs- oder bandenmäßig organisierte Schleuser ermöglicht wird1370. Mit einer derartigen Schleusung sind oft weitere Straftaten, etwa Dokumentenfälschung, Geldwäsche und Betrug, mitunter auch Menschenhandel und Zwangsprostitution, verbunden1371. Die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts dient somit zugleich der Bekämpfung der Schleuserkriminalität und damit der Verhinderung bzw. Beendigung derartiger Straftaten. Die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts kann auch der Beendigung eines oftmals in Fällen einer 1366 Siehe zu dem Erfordernis einer rein ausländerrechtlichen Zielsetzung für eine Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG BVerfG, Beschl. v. 15.9.2005 – Az. 2 BvL 2/05, juris, Rz. 18 ff. 1367 BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003 – Az. Vf. 7-VII-00, Vf. 8-VIII-00, juris, Rz. 98; LVerfG MV, Urt. v. 21.10.1999 – Az. 2/98, juris, Rz. 54 ff.; Söllner, in: Pewestorf/Söllner/Tölle, POR, § 21 ASOG Bln Rn. 16; Ebert/Seel, ThPAG, § 14 Rn. 2; Götz/Geis, POR, § 8 Rn. 12; Senftl, in: Möstl/Schwabenbauer, BeckOK PolR Bay, Art. 13 BayPAG Rn. 15.2. 1368 Vgl. Berner/Köhler/Käß, PAG, § 13 Rn. 20, S. 156 f. 1369 Siehe zu dem Erfordernis einer rein ausländerrechtlichen Zielsetzung für eine Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG BVerfG, Beschl. v. 15.9.2005 – Az. 2 BvL 2/05, juris, Rz. 18 ff. 1370 Bundesnachrichtendienst, Illegale Schleusung, illegale Migration – wachsender Druck auf Europa; Die Bundesregierung, Illegale Einwanderung: Eine große Herausforderung für Europa. 1371 Bundesnachrichtendienst, Illegale Schleusung, illegale Migration – wachsender Druck auf Europa; Die Bundesregierung, Illegale Einwanderung: Eine große Herausforderung für Europa; Hüber, „Krisenfeste Sicherheitsarchitektur“ muss Rücksicht auf „Sicherheitsstatik“ nehmen, S. 9.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Schleusung bestehenden Abhängigkeitsverhältnisses der Betroffenen gegenüber den Schleusern und damit dem Schutz der Geschleusten vor (finanzieller, körperlicher oder sonstiger) Ausbeutung und Entrechtung dienen1372. Sie dient dann dem Schutz von Individualrechtsgütern der Betroffenen und damit der allgemeinen Gefahrenabwehr. Auch in Fällen, in denen der unerlaubte Aufenthalt nicht auf einer Schleusung beruht, geht er oft mit sozial und finanziell prekären Lebensverhältnissen der Betroffenen einher. Diese verzichten aus Angst vor Entdeckung oft auf sozial- und rechtsstaatlichen Schutz1373. Der unerlaubte Aufenthalt geht deshalb nicht selten mit einer problematischen Wohnsituation und unzureichender Gesundheitsversorgung einher1374. In diesem Fall dient die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts ebenfalls dem Schutz von Individualrechtsgütern. Ein weiteres Problem des unerlaubten Aufenthalts ist die finanzielle Existenzsicherung der Betroffenen1375. Aufgrund des grundsätzlichen Verbots der Ausübung einer Erwerbstätigkeit gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 AufenthG ist die Bestreitung des eigenen Lebensunterhalts durch Ausübung einer legalen Beschäftigung nicht möglich. Die Erwerbssituation ist daher geprägt von (gelegentlicher oder dauerhafter) illegaler Beschäftigung1376 unter oftmals schlechten, teilweise gesundheitsgefährdenden Bedingungen1377. Mit der Illegalität der Beschäftigung geht der Verstoß gegen sozialversicherungs- und steuerrechtliche Vorschriften einher. Einige der Betroffenen bestreiten ihren Lebensunterhalt auch mit der Begehung von Straftaten, etwa Ladendiebstählen oder dem Vertrieb von Drogen1378. Die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts dient dem Schutz der Betroffenen vor den im Zusammenhang mit ihrer finanziellen Existenzsicherung beschriebenen Lebensumständen, also dem Schutz vor den dargestellten Beeinträchtigungen ihrer Individualrechtsgüter sowie der Verhinderung der beschrieben Ordnungswidrigkeiten und Straftaten. Wie gezeigt, dient die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts also der Verhinderung unterschiedlichster Straftaten und sonstiger Rechtsverstöße. Zudem werden die in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht negativen Folgen des uner-

1372 Vgl. Die Bundesregierung, Illegale Einwanderung: Eine große Herausforderung für Europa. 1373 Sekretariat der Deutschen Bischofskonferenz (Hrsg.), Leben in der Illegalität in Deutschland – eine humanitäre und pastorale Herausforderung, S. 19. 1374 Sekretariat der Deutschen Bischofskonferenz (Hrsg.), Leben in der Illegalität in Deutschland – eine humanitäre und pastorale Herausforderung, S. 19. 1375 Sekretariat der Deutschen Bischofskonferenz (Hrsg.), Leben in der Illegalität in Deutschland – eine humanitäre und pastorale Herausforderung, S. 20. 1376 Nach Böhrenz/Siefken, Nds.SOG, § 13 Rn. 13 etwa auf Obsthöfen, Großbaustellen, Arbeitsstätten von Leiharbeitsunternehmen und in Etablissements in sog. Rotlichtvierteln. 1377 Sekretariat der Deutschen Bischofskonferenz (Hrsg.), Leben in der Illegalität in Deutschland – eine humanitäre und pastorale Herausforderung, S. 20. 1378 Böhrenz/Siefken, Nds.SOG, § 13 Rn. 13.

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laubten Aufenthalts bekämpft1379. Die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts bezweckt mithin die Abwehr vielfacher Gefahren für die öffentliche Sicherheit1380 und ist somit dem Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr zuzuordnen. Soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dazu eingesetzt werden soll, den unerlaubten Aufenthalt zu unterbinden, folgt daraus nicht die kompetenzrechtliche Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG. f) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung könnten dem Kompetenztitel des Rechts des Straßenverkehrs i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG unterfallen. Dem Recht des Straßenverkehrs i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG unterfallen Regelungen, die Anforderungen an den Straßenverkehr und die Verkehrsteilnehmer betreffen, mit denen die Gefahren des Verkehrs für andere Verkehrsteilnehmer oder Dritte oder die Gefahren für den Verkehr von außen abgewehrt und die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sichergestellt werden sollen1381. Das Straßenverkehrsrecht ist daher ein sachlich begrenztes Gefahrenabwehrrecht, das den Zweck verfolgt, den spezifischen Gefahren des Straßenverkehrs zu begegnen1382. Der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG ist im Hinblick auf Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung jedenfalls insoweit nicht einschlägig, als diese den Zwecken der Rückgabe gestohlener Fahrzeuge, der Verhinderung von Anschlussstraftaten oder sonstiger weiterer Straftaten, der Identifizierung von polizeibekannten Störern und potentiellen Straftätern auf dem Weg zu einer (Sport-)Veranstaltung bzw. Versammlung, der Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts, der vorbeugenden Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität, der Eigensicherung der kontrollierenden Beamten bei einer Kontrollstelle, dem Schutz an gefährlichen Orten oder Objekten, dem Schutz gefährdeter Objekte oder der Unterstützung polizeilicher Sofortfahndungen nach flüchtigen Gewaltverbrechern dienen. All diesen Anwendungsfällen ist gemein, dass es gerade nicht darum geht, verkehrsspezifische Gefahren für oder durch den Straßenverkehr abzuwehren1383. Die dargestellten Anwendungsfälle haben zwar mittelbar etwas mit dem Straßenverkehr zu tun, da Kraftfahrzeuge dazu dienen, sich im Straßenverkehr

1379

Rachor, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, E Rn. 337. Vgl. Sigrist, JR 1976, 397, 399; OVG Berlin, NJW 1986, 3223. 1381 BVerfGE 32, 319, 326; 40, 371, 380; 67, 299, 314; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 61; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 74 Rn. 154. 1382 BVerfGE 40, 371, 380; 67, 299, 314; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 61. 1383 Vgl. Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 34. 1380

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

mit ihnen fortzubewegen1384. Eine verkehrsspezifische Gefahr begründet dieser allenfalls mittelbare Zusammenhang jedoch nicht1385. Etwas anderes könnte gelten, soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dazu eingesetzt werden soll, die Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz auf öffentlichen Wegen oder Plätzen zu unterbinden1386. Gegen die Gesetzgebungskompetenz der Länder wird insoweit eingewendet, Ziel der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sei vor allem die Suche nach Kraftfahrzeugen zum Zwecke der bundesrechtlich geregelten Entstempelung1387. Für Maßnahmen zur zwangsweisen Entstempelung von Fahrzeugen stehe jedoch nicht den Ländern, sondern nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu1388. Die Entstempelung – bzw. genauer gesagt die Außerbetriebsetzung des Kraftfahrzeugs1389 – sowie die aus § 25 Abs. 4 Satz 1 FZV folgende Verpflichtung der Zulassungsbehörde, ein Fahrzeug unverzüglich außer Betrieb zu setzen, wenn sie davon erfährt, dass für dieses keine dem Pflichtversicherungsgesetz entsprechende Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung (mehr) besteht, dienen dem Zweck, die durch den Betrieb eines Kraftfahrzeugs gefährdeten Verkehrsteilnehmer davor zu schützen, dass ein im Verkehr befindliches Kraftfahrzeug keinen ausreichenden Haftpflichtversicherungsschutz besitzt und damit der Abwehr der von einem unversicherten Kraftfahrzeug ausgehenden besonderen Gefahren1390. Konkret sollen die durch den Betrieb eines Kraftfahrzeuges gefährdeten Verkehrsteilnehmer davor geschützt werden, dass ihr Anspruch auf Ersatz eines ihnen durch ein Kraftfahrzeug zugefügten Schadens nicht realisiert werden kann1391. Es handelt sich also um Maßnahmen, welche die Abwehr von spezifischen Gefahren des Straßenverkehrs bezwecken und daher unter den Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG fallen. Dasselbe gilt für Zwangsmaßnahmen, die die Zulassungsbehörde gegebenenfalls zu ergreifen hat, um die Außerbetriebsetzung eines Kraftfahrzeuges herbeizufüh-

1384 Vgl. Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 34. 1385 Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 34. 1386 Siehe hierzu etwa Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 26. 1387 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f. 1388 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825 f. 1389 Bei der neben der Entstempelung noch die Eintragung eines Vermerks über die Außerbetriebsetzung in die Zulassungsbescheinigung Teil I erfolgt, § 14 Abs. 1 FZV. 1390 BGH, NJW 1956, 867 (zu § 29d Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) als Vorgängervorschrift des § 25 Abs. 4 Satz 1 FZV). 1391 Gaisbauer, VersR 1968, 155.

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ren1392, sowie für Maßnahmen, die die (freiwillige oder zwangsweise) Außerbetriebsetzung erst vorbereiten, wozu etwa auch eine der Aufenthaltsermittlung dienende Fahndung gehören kann1393. Eine Regelung, nach der der AKLS-Einsatz der Suche nach Kraftfahrzeugen zum Zwecke der Entstempelung dienen soll, fiele daher in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes. Tatsächlich lässt sich den Länderregelungen eine solche Zwecksetzung jedoch nicht ohne Weiteres entnehmen. Ausweislich der sächsischen Gesetzesbegründung etwa ist das Ziel der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht die Ermöglichung der Entstempelung, sondern die Verhinderung der Weiterfahrt1394. Dies deckt sich auch mit dem Wortlaut des § 19a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SächsPolG. Die Verhinderung der Weiterfahrt von nicht oder nicht mehr pflichtversicherten Kraftfahrzeugen ist aber ein von der Ermöglichung der Entstempelung zu unterscheidender Zweck. Die Entstempelung ist gemäß § 14 Abs. 1 FZV eine formale Voraussetzung der rechtlichen Außerbetriebsetzung eines Kraftfahrzeugs. Die Ermöglichung der Entstempelung zielt daher darauf ab, ein Kraftfahrzeug im Rechtssinne außer Betrieb zu setzen. Die Verhinderung der Weiterfahrt eines Kraftfahrzeuges bezweckt dagegen, ein Kraftfahrzeug tatsächlich außer Betrieb zu setzen. Die unterschiedliche Zielsetzung zeigt sich etwa daran, dass die Verhinderung der Weiterfahrt eines Kraftfahrzeugs auch dann noch notwendig sein kann, wenn dieses bereits längst entstempelt – und damit im Rechtssinne außer Betrieb gesetzt – worden ist. Die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zum Erlass von Regelungen zur Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen folgt dann daraus, dass in der Weiterfahrt eine andauernde Störung der öffentlichen Sicherheit liegt, die darin besteht, dass das Schutzgut der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung verletzt wird1395. Die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder kann auch nicht deswegen entfallen, weil es sich um die Verletzung von Rechtsnormen auf dem Gebiet des Straßenverkehrs handelt. So wenig der Verstoß eines bestimmten Verhaltens gegen strafrechtliche Vorschriften dazu führt, den Ländern die Kompetenz dafür zu versagen, dieses Verhalten aus präventiven Gründen – namentlich zum Schutz der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung – zu unterbinden, so wenig kann der Verstoß gegen straßenverkehrsrechtliche Normen dazu führen, den Ländern die Kompetenz dafür abzusprechen, auch insoweit die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung zu schützen. Dass es sich bei den verletzten Normen um solche des Straßenverkehrsrechts handelt, 1392 Zu der Verpflichtung zur Ergreifung von Zwangsmaßnahmen OLG Koblenz, VersR 1978, 575; Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, § 25 FZV Rn. 9. 1393 Zu der Verpflichtung zur Ergreifung von vorbereitenden Maßnahmen OLG Celle, VersR 1987, 618; Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, § 25 FZV Rn. 10; Wohlfarth, in: Haus/Krumm/Quarch, NK-GVR, § 25 FZV Rn. 10. 1394 Siehe hierzu etwa Sächsischer Landtag, Drs. 5/5450, S. 26 f. 1395 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. d) bb) (2) (b) (bb) (d).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

macht die Verletzung noch nicht zu einer verkehrsspezifischen Gefahr i.S.d. Kompetenztitels des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG. Zuletzt ist auch noch auf Folgendes hinzuweisen: Selbst wenn eine Regelung gegebenenfalls auch den Zweck verfolgen sollte, die der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unterfallende Entstempelung von Kraftfahrzeugen zu ermöglichen, so dürfte dieser Aspekt der Zwecksetzung regelmäßig nicht ihren Schwerpunkt bilden. Dieser dürfte vielmehr auf der tatsächlichen Verhinderung der Weiterfahrt liegen. Soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dazu eingesetzt werden soll, die Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz auf öffentlichen Wegen oder Plätzen zu verhindern, folgt daraus also nicht die kompetenzrechtliche Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG. g) Sperrwirkung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung Gemäß Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Eine Gesetzgebungsbefugnis der Länder für den Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung würde daher selbst im Falle einer kompetenzrechtlichen Zuordnung zu einem der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG, des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG nur ausscheiden, soweit der Bund von der ihm insoweit zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht hat. aa) Gebrauchmachen durch den Bund Der Bund hat von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, wenn er eine bestimmte Frage bzw. Materie durch Bundesgesetz – oder mehrere Bundesgesetze1396 – (positiv oder negativ) regelt1397. Der Eintritt der Sperrwirkung setzt dabei voraus, dass es sich hinreichend erkennbar1398 um eine erschöpfende und damit abschließende Regelung handelt1399. Eine derartige erschöpfende Regelung kann positiv durch eine Regelung oder negativ durch das Unterlassen einer Regelung erfolgen1400. Auch durch absichtsvollen Regelungsverzicht kann demnach eine erschöpfende Regelung einer Kompetenzmaterie erfolgen1401. 1396

BVerfGE 34, 9, 28; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 83. BVerfGE 2, 232, 236; 34, 9, 28; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 6. 1398 BVerfGE 98, 265, 301; 113, 348, 372; 138, 261, 280. 1399 BVerfGE 1, 283, 296; 2, 232, 235; 32, 319, 327; 78, 132, 144 f.; 78, 205, 209 f.; 85, 134, 142; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 6; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 82. 1400 BVerfGE 2, 232, 236; 34, 9, 28; 138, 261, 280. 1397

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Das Vorliegen einer erschöpfenden und damit abschließenden Regelung ist mittels Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes zu beurteilen1402. Sie ist zu bejahen, wenn ein bestimmter Sachbereich tatsächlich umfassend und lückenlos geregelt ist oder nach dem aus Gesetzgebungsgeschichte und Materialien ablesbaren objektivierten Willen des Gesetzgebers abschließend geregelt werden sollte1403. Ob und inwieweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat ist zunächst den bundesrechtlichen Vorschriften selbst zu entnehmen1404. Des Weiteren sind der hinter den Vorschriften stehende Regelungszweck sowie die Gesetzgebungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien in die Betrachtung miteinzubeziehen1405. Es muss stets auf die einschlägigen Bestimmungen und den jeweiligen Sachbereich abgestellt werden, denn die Frage des Vorliegens einer erschöpfenden Regelung kann nicht allgemein beantwortet werden1406. Im Ausgangspunkt ist zu fragen, ob der Bund überhaupt regelnd tätig geworden ist, es also bundesgesetzliche Vorschriften gibt, die selbst und materiell alles oder etwas, was dem Sachbereich zuzuordnen ist, rechtlich gestalten1407. Ist dies zu bejahen, ist weiter zu fragen, ob der Sachbereich umfassend und lückenlos geregelt ist oder nach dem aus Gesetzgebungsgeschichte und Materialien ablesbaren objektivierten Willen des Gesetzgebers abschließend geregelt werden sollte1408. Voraussetzung hierfür ist, dass die bundesgesetzlichen Vorschriften den Sachbereich sowohl nach dem subjektiven Willen des Gesetzgebers als auch objektiv umfassend und abschließend regeln1409. Dabei gilt: Je konkreter und detaillierter die bundesgesetzliche Regelung die einem Sachbereich zuzuordnenden Sachfragen positiv regelt, umso eher kann eine umfassende und mithin abschließende Regelung anzunehmen sein1410. Je mehr Lücken, allgemeine, abstrakte oder bloße Mindestregelungen eine Regelung aufweist, umso fraglicher ist ihr umfassender und damit abschließender

1401

BVerfGE 32, 319, 327 f.; 98, 265, 300; 138, 261, 280. BVerfGE 1, 283, 296; 7, 342, 347; 20, 238, 248; 49, 343, 358; 67, 299, 324; 98, 265, 301; 102, 99, 114 f.; 109, 190, 229; 113, 348, 372; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 6; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 83. 1403 BVerfGE 102, 99, 115; 138, 261, 280; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 7; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 83. 1404 BVerfGE 98, 265, 300; 109, 190, 230 f.; 138, 261, 280. 1405 BVerfGE 98, 265, 300; 109, 190, 230 f.; 138, 261, 280. 1406 BVerfGE 109, 190, 229; 113, 348, 371. 1407 BVerfGE 34, 9, 28; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 86; Sannwald, in: SchmidtBleibtreu/Hofmann/Hennecke, GG, Art. 72 Rn. 28; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 7. 1408 BVerfGE 102, 99, 115; 138, 261, 280; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 7; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 83, 87. 1409 Kunig, in: von Münch/Kunig, GG II, Art. 72 Rn. 9; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/ Starck, GG II, Art. 72 Rn. 73; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 87. 1410 Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 87. 1402

230

2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Charakter1411. Ergibt die Auslegung, dass der Bundesgesetzgeber nur einen Teil der relevanten Sachverhalte eines Sachbereichs erfassen und regeln, hinsichtlich der übrigen Sachverhalte jedoch keine Regelung treffen wollte, liegt keine umfassende und damit keine abschließende Regelung vor1412. Zu beachten ist, dass ein Gebrauchmachen auch durch absichtsvollen Regelungsverzicht1413, beredtes Schweigen1414, oder absichtsvolles Unterlassen1415 erfolgen kann1416. Der Bundesgesetzgeber hat von seiner Gesetzgebungsbefugnis auf diese Weise Gebrauch gemacht, wenn er einen Sachbereich nur teilweise geregelt hat, aber erkennbar ist, dass er trotz der nur partiellen Regelung den gesamten Sachbereich abschließend normieren wollte1417, also zusätzliche landesrechtliche Regelungen nicht zulässig sein sollen1418. Bei der insoweit notwendigen Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes1419 durch Abstellen auf das Bundesgesetz selbst, den hinter dem Gesetz stehenden Regelungszweck, sowie die Gesetzgebungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien1420 ist zu beachten, dass ein absichtsvoller Regelungsverzicht im Gesetzestext selbst denknotwendig keinen unmittelbaren Ausdruck finden kann1421. Es verbleibt aber dabei, dass eine Sperrwirkung zulasten der Länder voraussetzt, dass das Gebrauchmachen durch den Bund hinreichend erkennbar ist1422. Insoweit gelten strenge Anforderungen1423. Ein derartiges absichtsvolles Unterlassen ist anzunehmen, wenn sich der parlamentarische Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren mit einer Frage auseinandergesetzt, sie dann aber nicht weiter verfolgt bzw. letztlich nicht geregelt hat1424.

1411 Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1043; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 87; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 7. 1412 Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 72 Rn. 29; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 87. 1413 BVerfGE 98, 265, 300; 138, 261, 280. 1414 BVerwGE 109, 272, 283. 1415 BVerfGE 113, 348, 371; BVerfG, Beschl. v. 15.10.2014 – Az. 2 BvR 920/14, juris, Rz. 10. 1416 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 6; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 93. 1417 Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 93; Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1044. 1418 BVerfGE 2, 232, 236; 32, 319, 327; 98, 265, 300; 113, 348, 371; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 93; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 72 Rn. 74; Kunig, in: von Münch/Kunig, GG II, Art. 72 Rn. 9; Haratsch, in: Sodan, GG, Art. 72 Rn. 9. 1419 BVerfGE 67, 299, 324; 98, 265, 300 f. 1420 BVerfGE 98, 265, 300; 109, 190, 230 f.; 138, 261, 280. 1421 BVerfGE 98, 265, 300. 1422 BVerfGE 98, 265, 301; 113, 348, 372; 138, 261, 280. 1423 Haratsch, in: Sodan, GG, Art. 72 Rn. 9. 1424 BVerfGE 98, 265, 313 ff.; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 93.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

231

Für ein erschöpfendes Gebrauchmachen – egal in welcher Form – besteht keine Vermutung1425. Da Art. 70 Abs. 1 GG eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach dem Enumerationsprinzip vorsieht1426, mithin vom Regelfall der Länderzuständigkeit ausgeht, können sich Zweifel in Bezug auf das Vorliegen einer erschöpfenden und damit abschließenden Regelung nämlich nicht zugunsten einer Zuständigkeit des Bundes auswirken1427. Nicht im Wege der Auslegung zu beseitigende Zweifel im Hinblick auf das Vorliegen einer erschöpfenden und damit abschließenden Regelung müssen daher zulasten des Bundesgesetzgebers gehen1428, zumal es ihm offen steht, diese durch eine eindeutige1429 Regelung zu beseitigen1430. Lassen sich derartige Zweifel am Bestehen einer erschöpfenden und damit abschließenden Regelung nicht ausräumen, ist davon auszugehen, dass keine erschöpfende und abschließende Regelung besteht1431. bb) Sperrwirkung bei unterstellter Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG Soweit die Auslegung der konkreten Länderregelung eine repressive Zwecksetzung ergeben sollte, wäre der Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG einschlägig. Gemäß Art. 72 Abs. 1 GG schließt das die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder jedoch nur aus, soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat1432. Für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken ist umstritten, ob aufgrund bundesrechtlicher Regelungen eine Sperrwirkung zulasten der Länder besteht. 1425 Pestalozza, in: von Mangoldt/Klein, Bonner GG, Art. 72 Rn. 94; Kunig, in: von Münch/ Kunig, GG II, Art. 72 Rn. 9; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 72 Rn. 75; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 84. 1426 Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 70 Rn. 2. 1427 BVerfGE 15, 1, 17; 26, 281, 297; 42, 20, 28; Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1044 f.; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 72 Rn. 75; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 159; Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 72 Rn. 27; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 84 1428 Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1045; Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 72 Rn. 27; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 72 Rn. 75; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 159; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 84. 1429 BVerfGE 49, 343, 359 f. 1430 Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1045; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 72 Rn. 75; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 84. 1431 Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1045; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 72 Rn. 75; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 159; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 84; i.E. auch Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 72 Rn. 27; a.A.: Sannwald, Gesetzgebungskompetenzen, S. 27 Rn. 4. 1432 BVerfGE 2, 232, 235; 7, 342, 347; 18, 407, 415; 20, 238, 248; 32, 319, 327; siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. g) aa).

232

2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Eine Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken könnte durch § 27b BPolG n.F., durch die strafprozessualen Vorschriften in § 100h StPO, § 111 StPO bzw. § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO oder die Vorschriften in § 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 Bundesfernstraßenmautgesetz (BFStrMG)1433 bzw. § 6 Abs. 10 Infrastrukturabgabengesetz (InfrAG) erfolgt sein. Soweit die genannten Vorschriften eine Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken beinhalten, ist zu fragen, ob die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken dadurch auch erschöpfend und damit abschließend geregelt wurde. (1) Abschließende Regelung durch § 27b BPolG n. F. Gemäß § 27b Abs. 1 BPolG n. F.1434 kann die Bundespolizei „zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 2 Absatz 2 im öffentlichen Verkehrsraum vorübergehend und nicht flächendeckend die Kennzeichen von Fahrzeugen ohne Wissen der Person durch den Einsatz technischer Mittel automatisiert erheben“, wenn dies zur Erreichung der in § 27b Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BPolG n. F. enumerativ festgelegten, präventiven Zwecke erfolgt1435. Nach § 27b Abs. 1 Nr. 1 BPolG n. F. ist der Einsatz „zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person“, also zur Abwehr von Gefahren für hochwertige Rechtsgüter zulässig1436. § 27b Abs. 1 Nr. 2 BPolG n. F. gestattet einen Einsatz „auf Grund von tatsächlichen Anhaltspunkten für Straftaten […], die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind“. § 27b Abs. 1 Nr. 3 BPolG n. F. erlaubt den Einsatz nur, wenn „die Begehung einer Straftat […] unmittelbar bevorsteht oder andauert“. § 27b Abs. 2 BPolG n. F. gestattet den automatischen Abgleich der derart erhobenen Daten „mit dem Fahndungsbestand nach § 34 Absatz 1 Satz 2 [BPolG]“, wozu die beim Bundeskriminalamt geführten Fahndungsdateien und der Personenund Sachfahndungsbestand im Schengener Informationssystem sowie die zur Grenzfahndung eigenständig geführte Datei der Bundespolizei zählen1437. § 27b Abs. 3 BPolG n. F. regelt in Satz 1 die Pflicht zur unverzüglichen Überprüfung der Datenübereinstimmung im Trefferfall und erlaubt in Satz 2 im Echt-

1433 Das BFStrMG ersetzte mit Inkrafttreten am 19.7.2011 das mit Wirkung zum selben Tag aufgehobene Autobahnmautgesetz für schwere Nutzfahrzeuge (ABMG) und die darin enthaltenen §§ 4 Abs. 2 Satz 4 und 5, 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 ABMG. 1434 Siehe hierzu Teil 1 E. 1435 Zum Charakter der Nummern 1 bis 3 als Zweckbestimmung siehe Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 14. 1436 Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 14. 1437 Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 14.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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treffer-Fall1438 die Weiterverarbeitung und Übermittlung der „übereinstimmenden Daten […] zusammen mit den gewonnenen Erkenntnissen an die ausschreibende Stelle“. Diese Weiterverarbeitungs- und Übermittlungsbefugnis besteht gemäß § 27b Abs. 5, 1. Hs. BPolG n. F. allerdings nicht hinsichtlich der Daten solcher Echttreffer, bei denen „die Ausschreibung im Fahndungsbestand […] nicht im Zusammenhang mit der Verfolgung der Zwecke des Absatzes 1 Nummer 1 bis 3 steht“, denn diese sind „sofort und spurenlos zu löschen“. Vom derart verankerten Zweckbindungsgebot wird jedoch insoweit abgewichen, als § 27b Abs. 5, 2. Hs. BPolG n. F. eine Ausnahme von der Löschungspflicht für Daten vorsieht, die „benötigt [werden], um die Begehung einer Straftat von erheblicher Bedeutung zu verfolgen“. Damit stellt § 27b BPolG n. F. die erste ausdrückliche Regelung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auf Bundesebene dar. Fraglich ist, ob auch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken durch § 27b BPolG n. F. eine Regelung erfahren hat und wenn ja, ob diese erschöpfend und damit abschließend ist. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass § 27b BPolG n. F. – jedenfalls ausdrücklich – nicht den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken – also etwa deren Tatbestandsvoraussetzungen –, sondern nur den präventiven Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durch die Bundespolizei und die Verwendung der in diesem Zusammenhang erhobenen (präventiven) Daten zu repressiven Zwecken regelt. Mit der (Gesamt-)Regelung in § 27b BPolG n. F. – präventive Zweckbestimmung in § 27b Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BPolG n. F., durch Löschungspflicht in § 27b Abs. 5, 1. Hs. BPolG n. F. verankerte Zweckbindung, Ausnahme hiervon gemäß § 27b Abs. 5, 2. Hs. BPolG n. F. nur zur Verfolgung von Straftaten von erheblicher Bedeutung – könnte der Gesetzgeber aber möglicherweise bewusst auf die repressive Nutzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu darüber hinausgehenden (repressiven) Zwecken verzichtet haben. Er könnte die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken insoweit erschöpfend und damit abschließend geregelt, von seiner Gesetzgebungskompetenz also durch absichtsvollen Regelungsverzicht Gebrauch gemacht haben. Das wäre der Fall, wenn sich im Wege der Auslegung ergibt, dass der Gesetzgeber die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken trotz der nur teilweisen ausdrücklichen Regelung in § 27b BPolG n. F. abschließend normieren wollte1439. Ergibt die Auslegung dagegen, dass er die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken allenfalls teilweise erfassen und regeln, hinsichtlich der übrigen Sachverhalte eines repressiven Einsatzes jedoch keine Regelung treffen wollte, liegt keine umfassende und damit keine 1438 1439

Siehe hierzu Teil 1 B. II. 7. Vgl. Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 93; Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1044.

234

2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

abschließende Regelung vor1440. Bei der vorzunehmenden Auslegung kommen dem hinter dem Gesetz stehenden Regelungszweck, der Gesetzgebungsgeschichte und den Gesetzesmaterialien1441 eine besondere Bedeutung zu, denn ein absichtsvoller Regelungsverzicht kann im Gesetzestext selbst denknotwendig keinen unmittelbaren Ausdruck finden1442. Für die Annahme eines bundesgesetzgeberischen Willens, die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken erschöpfend und damit abschließend regeln zu wollen, könnte sprechen, dass der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung darum bemüht war, die seiner Ansicht nach aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung1443 folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen umzusetzen und einen AKLS-Einsatz insbesondere nur unter engen tatbestandlichen Voraussetzungen zuzulassen1444. Aus dem Urteil leitete der Gesetzgeber die Schlussfolgerung ab, „[e]s bedürfe eines engen Verwendungszweckes“ und wollte dem dadurch entsprechen, dass „der Einsatz solcher Systeme nur unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 Nummer 1 bis 3 zulässig ist“1445. Die in § 27b Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BPolG n. F. normierten Zweckbestimmungen könnten in Verbindung mit der durch die Löschungspflicht in § 27b Abs. 5, 1. Hs. BPolG n. F. verankerten Zweckbindung und der in § 27b Abs. 5, 2. Hs. BPolG n. F. enthaltenen engen Ausnahmeregelung als Ausdruck des Willens zu sehen sein, eine konkrete und detaillierte Regelung der Eingriffsvoraussetzungen und Verwendungszwecke der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung insgesamt zu erlassen, und auf diese Art eine erschöpfende und abschließende Regelung auch in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken zu treffen, die anderweitige Länderregelungen ausschließen soll. Bei genauerer Betrachtung der Gesetzesbegründung wird allerdings deutlich, dass das Bemühen um eine konkrete und detaillierte Regelung nicht Ausdruck eines Willens war, eine erschöpfende und damit abschließende Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken zu treffen, sondern allein dem Bestreben geschuldet war, die aus Sicht des Bundesgesetzgebers aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung1446 folgenden Anforderungen an die Normenbestimmtheit und Verhältnismäßigkeit umzusetzen.

1440

Rn. 87. 1441 1442 1443 1444 1445 1446

Vgl. Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 72 Rn. 29; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 BVerfGE 98, 265, 300; 109, 190, 230 f.; 138, 261, 280. BVerfGE 98, 265, 300. BVerfGE 120, 378. Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 14. Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 14. BVerfGE 120, 378.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

235

Bei dem Verweis auf die „Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts“ bezieht sich die Gesetzesbegründung nämlich ausdrücklich auf die „Anforderungen an die Normenbestimmtheit“ und referiert gerade in diesem Zusammenhang, es „bedürfe eines engen Verwendungszweckes, der die anlasslose und flächendeckende Erfassung ausschließt“1447. Wenn der Gesetzgeber selbst darauf hinweist, die Normierung enger Verwendungszwecke diene dazu, die Anforderungen an die Normenbestimmtheit zu erfüllen, so wird deutlich, dass dies – und nicht etwa der Wille zu einer erschöpfenden Regelung – der Grund für die gewählte Ausgestaltung der Norm ist. Im Folgenden verweist die Gesetzesbegründung dann auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts „zum Zusammenhang zwischen Eingriffsvoraussetzungen und dem Verwendungszweck“ für „eine die Verhältnismäßigkeit wahrende Regelung“ und gibt an, „deshalb eng gefasste Eingriffsvoraussetzungen aufgenommen“ zu haben1448. Dies zeigt, dass der Gesetzgeber bei der Normierung der aus seiner Sicht engen Eingriffsvoraussetzungen bestrebt war, die vermeintlich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden Anforderungen an eine entsprechende Ermächtigung zu erfüllen, nicht aber, eine erschöpfende und abschließende Regelung zu treffen. Gleiches gilt für die Ausgestaltung der Zweckbindung in § 27b Abs. 5 BPolG n. F. Denn auch zu dieser führt die Gesetzesbegründung explizit aus, sie sei gerade zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit „[e]rgänzend […] festgelegt“ worden1449. Ausweislich der Gesetzesbegründung war der Gesetzgeber also unter dem Eindruck des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 20081450 aus Gründen der Normenbestimmtheit und Verhältnismäßigkeit um eine konkrete und detaillierte Regelung bemüht, nicht aber, weil er beabsichtigte, eine erschöpfende und damit abschließende Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken zu treffen. Auch im Übrigen lässt sich der Gesetzesbegründung nicht der Wille des Bundesgesetzgebers entnehmen, eine erschöpfende und damit abschließende Regelung in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken treffen zu wollen. Die Gesetzesbegründung spricht vielmehr dafür, dass der Gesetzgeber sich gar nicht umfassend mit der Frage eines repressiven Einsatzes der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung beschäftigt hat, sondern nur den präventiven AKLS-Einsatz durch die Bundespolizei im Auge hatte. So wird die Änderung des BPolG damit begründet, dass es die „derzeitig angespannte Terror- und Gefährdungslage gebiet[e,] zum Schutz der Bürgerinnen und Bürger, die zu deren Abwehr notwendigen Befugnisse der Bundespolizei unter 1447 1448 1449 1450

Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 14. Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 14. Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 14. BVerfGE 120, 378.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schnellstmöglich rechtssicher auszugestalten und Sicherheitslücken zu schließen“1451. Der Bundespolizei sollten Eingriffsbefugnisse „zur Erhöhung der persönlichen Sicherheit sowie zum Schutz der Bürgerinnen und Bürger“ und zur „Verhütung von Straftaten“ gewährt werden1452. Als Gesetzesfolgen verweist die Gesetzesbegründung lediglich auf den „besseren Schutz der öffentlichen Sicherheit“1453. Anlass des gesetzgeberischen Tätigwerdens war mithin die Annahme einer veränderten und gesteigerten Gefährdungslage. Motiv des Tätigwerdens war die Ermöglichung der Abwehr neuer bzw. intensivierter Gefahren. Mittel zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels war die Zurverfügungstellung entsprechender – präventiver – Befugnisse. All dies zeugt lediglich vom Willen des Gesetzgebers, mit der (präventiven) Zielsetzung tätig zu werden, der Bundespolizei eine präventive Befugnis zur Verfügung zu stellen, mithin also eine Regelung in Bezug auf den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu präventiven Zwecken zu treffen. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber sich über diese Zielsetzung hinaus Gedanken über die Möglichkeiten eines repressiven Einsatzes der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gemacht hat und einen solchen Einsatz im Wege eines absichtsvollen Regelungsverzichts ausschließen wollte, finden sich in der Gesetzesbegründung demgegenüber nicht. Auch die Gesetzgebungsgeschichte enthält hierfür keinerlei Anhaltspunkte, sondern stützt im Gegenteil sogar noch das soeben gefundene Auslegungsergebnis. Ein Wille des Gesetzgebers, mit der Änderung des BPolG auch die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken erschöpfend zu regeln, ist weder in den Beratungen im Bundestag, noch in den Ausschussberatungen erkennbar geworden. Es finden sich lediglich Argumente für die Annahme einer Beschränkung auf eine rein präventive Zielsetzung, und damit auf eine ausschließliche Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu präventiven Zwecken. So nannte der Innenminister im Rahmen der ersten Beratung des Gesetzes im Bundestag lediglich die Zielsetzung, „die Sicherheit in Deutschland zu erhöhen“1454, nicht aber weitere Zielsetzungen. Solche wurden auch nicht in den weiteren Beratungen thematisiert1455. Auch der Bericht des federführenden Innenausschusses zum Gesetzentwurf enthält an keiner Stelle einen Hinweis darauf, dass über die Zielsetzung der Einführung einer präventiven Befugnis hinaus auch eine erschöpfende Regelung in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken getroffen werden sollte1456.

1451 1452 1453 1454 1455 1456

Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 1. Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 11. Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 11. Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 18/216, S. 21650. Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 18/221, S. 22242 ff. Deutscher Bundestag, Drs. 18/11438.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

237

Überdies lassen sich der Gesetzesbegründung und den Gesetzgebungsmaterialien sogar Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der Gesetzgeber ersichtlich davon ausging, die Änderung des BPolG habe keinerlei Auswirkungen auf den AKLSEinsatz in den Ländern. So verwies etwa der Innenminister darauf, es gehe lediglich darum, dass „[n]icht mehr und nicht weniger als das, was die Landespolizeien an Befugnissen haben“ auch die Bundespolizei erhalten solle1457. Die Gesetzesbegründung spricht davon, der Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung solle „grundsätzlich im Benehmen mit der jeweiligen örtlichen Polizeidienststelle der Polizei der Länder erfolgen“1458. Wenn danach beim Gesetzgeber offensichtlich die Vorstellung bestand, die Änderung des BPolG habe keinerlei Auswirkungen auf den AKLS-Einsatz in den Ländern, kann es ihm nicht um eine erschöpfende Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken gegangen sein. Denn hierdurch wäre den Ländern die Gesetzgebungsbefugnis für den Erlass entsprechender Ermächtigungsgrundlagen entzogen und landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen, soweit sie einen solchen Einsatz zulassen, verfassungswidrig. Dies hätte selbstverständlich Auswirkungen auf den AKLS-Einsatz in den Ländern und lässt sich mithin nicht mit der offensichtlich gegenteiligen Annahme des Gesetzgebers vereinbaren. Der Vollständigkeit halber soll noch auf zwei weitere Überlegungen hingewiesen werden, die gegen die Annahme sprechen, der Bundesgesetzgeber habe die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken durch § 27b BPolG n. F. erschöpfend regeln wollen. Wie auch dem Bundesgesetzgeber bekannt ist, ist gerade die Frage der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für den Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken seit Jahren umstritten und auch durch das Bundesverfassungsgericht offen gelassen worden. Dass er vor diesem Hintergrund in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken eine erschöpfende und damit abschließende Regelung treffen wollte, und mithin zusätzliche landesrechtliche Regelungen ausschließen wollte, den Streit in Bezug auf die Gesetzgebungskompetenz der Länder also zulasten der Länder auflösen wollte, ohne dies in der Gesetzesbegründung oder im Rahmen des Gesetzgebungsverfahren hinreichend deutlich zum Ausdruck zu bringen, erscheint fernliegend. Ebenso fernliegend erscheint es, dass der Gesetzgeber eine solche Regelung gerade anlässlich terroristischer Bedrohungen und dann im Wege einer besonders eilbedürftigen Vorlage i.S.d. Art. 76 Abs. 2 Satz 4 GG treffen wollte. Da weder der Anlass, noch das Gesetzgebungsverfahren, noch die Gesetzesbegründung Hinweise darauf enthalten, dass der Bundesgesetzgeber mit § 27b BPolG n. F. eine erschöpfende und damit abschließende Regelung zur automati1457 1458

Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 18/216, S. 21650. Deutscher Bundestag, Drs. 18/10939, S. 14.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

sierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken treffen wollte, sondern vielmehr überzeugend dafür sprechen, dass er mit der Änderung des BPolG eine rein präventive Zielsetzung verfolgte, kann nicht von einer erschöpfenden und damit abschließenden Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken durch § 27b BPolG n. F. ausgegangen werden. Gerade vor dem Hintergrund, dass der Eintritt einer Sperrwirkung zulasten der Länder voraussetzt, dass es sich hinreichend erkennbar1459 um eine erschöpfende und damit abschließende Regelung handelt1460 hat der Bundesgesetzgeber mit der Vorschrift in § 27b BPolG n. F. keine erschöpfende und damit abschließende Regelung getroffen. Damit stellt § 27b BPolG n. F. keine erschöpfende und damit abschließende Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken dar. (2) Abschließende Regelung durch § 100h StPO Gemäß § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO dürfen auch ohne Wissen der Betroffenen außerhalb von Wohnungen „Bildaufnahmen hergestellt“ und gemäß § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StPO „sonstige besondere für Observationszwecke bestimmte technische Mittel verwendet“ werden, wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Beschuldigten auf andere Weise weniger erfolgversprechend oder erschwert wäre, wobei eine Maßnahme nach § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StPO gemäß § 100h Abs. 1 Satz 2 StPO nur zulässig ist, wenn Gegenstand der Untersuchung eine Straftat von erheblicher Bedeutung ist. § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StPO enthält schon deshalb keine Regelung in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, weil damit ausweislich der Gesetzesbegründung nur die Verwendung technischer Mittel geregelt werden sollte, die keine Bildaufnahme oder -aufzeichnung ermöglichen, sondern lediglich Signale aussenden1461. Im Rahmen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung wird aber ein Bild von dem vorbeifahrenden Fahrzeug aufgenommen1462. Eine Regelung könnte daher allenfalls § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO entnommen werden. Aufgrund des Zusammenhangs der Regelung mit den als abschließend zu betrachtenden Vorschriften zur Telekommunikationsüberwachung1463

1459

BVerfGE 98, 265, 301; 113, 348, 372; 138, 261, 280. BVerfGE 1, 283, 296; 2, 232, 235; 32, 319, 327; 78, 132, 144; 78, 205, 209 f.; 85, 134, 142; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 6; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 82. 1461 Deutscher Bundestag, Drs. 12/989, S. 39; Hilger, NStZ 1992, 457, 461 Fn. 89; Gercke, in: Gercke/Julius/Temming/Zöller, HK-StPO, § 100h Rn. 4. 1462 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 1. 1463 BVerfGE 113, 348, 372 ff. 1460

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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könnte man in Betracht ziehen, dass auch Maßnahmen der optischen Überwachung eine erschöpfende Regelung erfahren sollten1464. Dagegen spricht aber bereits, dass die optische Überwachung bei Weitem nicht so differenziert geregelt wird wie die Telekommunikationsüberwachung, sondern es sich vielmehr um eine relativ unspezifische Regelung handelt1465. Anders als die Telekommunikationsüberwachung hat der Gesetzgeber den Einsatz der in § 100h StPO genannten besonderen technischen Mittel gerade nicht „nach Umfang, Zuständigkeit und Zweck sowie hinsichtlich der für die jeweilige Maßnahme erforderlichen Voraussetzungen umfassend geregelt“1466. Es kann nicht davon gesprochen werden, dass der Gesetzgeber „die tatbestandlichen Voraussetzungen […] im Interesse rechtsstaatlicher Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit und unter Berücksichtigung der Vorgaben der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung möglichst genau zu regeln versucht“ hat1467, zumal er in der Gesetzesbegründung selbst darauf verweist, dass im Hinblick auf „die Anfertigung von Lichtbildern und Bildaufzeichnungen außerhalb des durch Artikel 13 GG geschützten Bereichs […] der Regelungsbedarf […] geringer ist“1468. Auch im Übrigen kann die Gesetzesbegründung nur so ausgelegt werden, dass es dem Gesetzgeber gerade nicht um eine abschließende Regelung der optischen Überwachung ging1469. Ein Regelungsbedarf wurde nämlich ausdrücklich nur für „die Anfertigung von Bildaufnahmen und Bildaufzeichnungen von Personen und Beweismitteln in dem durch Artikel 13 GG geschützten Bereich“ angenommen und der Gesetzentwurf „deswegen im wesentlichen hierauf beschränkt“1470. Die dennoch enthaltene Regelung zur optischen Überwachung außerhalb des Schutzbereichs des Artikels 13 GG kann daher nicht als abschließend betrachtet werden, zumal die Gesetzesbegründung nochmals an anderer Stelle auf den insoweit geringeren Regelungsbedarf hinweist1471. Ziel des Gesetzgebers war es nur, die optische Überwachung innerhalb von Wohnungen zu regeln1472, nicht jedoch, darüber hinaus eine abschließende Regelung zu treffen1473. Ausweislich der Gesetzesbegründung wurde eine gesetzliche Regelung lediglich für Eingriffe in grundrechtlich besonders ge1464

Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 32; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. 1466 BVerfGE 113, 348, 372 stellt aber genau hierauf zur Begründung des abschließenden Charakters der strafprozessualen Regelungen der Telekommunikationsüberwachung ab. 1467 BVerfGE 113, 348, 373. 1468 Deutscher Bundestag, Drs. 12/989, S. 39. 1469 So auch Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1470 Deutscher Bundestag, Drs. 12/989, S. 38 f. 1471 Deutscher Bundestag, Drs. 12/989, S. 39. 1472 Vgl. Hauck, in: Löwe-Rosenberg, StPO, § 100c Rn. 1. 1473 Deutscher Bundestag, Drs. 12/989, S. 38 f.; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354 f. 1465

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

schützte Bereiche für notwendig erachtet1474. Dementsprechend fallen auch etwa Bildaufnahmen im Rahmen der Spurensicherung nicht unter § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO1475, denn diese beziehen sich nicht unmittelbar auf bestimmte Personen und sollten mithin ebenfalls nicht mitgeregelt werden1476. Wenn der Gesetzgeber Bildaufnahmen im Rahmen der Spurensicherung in Ermangelung eines unmittelbaren Personenbezugs nicht mitregeln wollte, so dürfte dies auch für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gelten1477, denn dieser fehlt bei genauerer Betrachtung gleichsam der unmittelbare Bezug auf eine bestimmte Person. Es fehlt am unmittelbaren Personenbezug, weil die eingesetzte Kameratechnik beim AKLS-Einsatz nicht der Erfassung von Personen, sondern von Kennzeichen, also Sachen dient1478. Insassen werden nicht gezielt, sondern allenfalls technikbedingt sowie nur teilweise und vergleichsweise unscharf (mit-) erfasst1479. Zwar kann über die erfassten Kennzeichen mittelbar ein Personenbezug hergestellt werden1480, das macht die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung aber noch nicht zu einer sich unmittelbar auf Personen beziehenden Maßnahme. Es fehlt ferner der Bezug auf eine bestimmte Person, weil unterschiedslos sämtliche Fahrzeuge, die das AKLS passieren – also eine unbestimmte Vielzahl von Kraftfahrzeugkennzeichen – erfasst werden und dies auch sollen1481. Die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ist gerade darauf ausgelegt, eine Vielzahl von Fahrzeugen zu erfassen und weist damit letztlich ein gegenüber § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO diametrales Maßnahmekonzept auf. Ausweislich § 100h Abs. 2, 3 StPO wollte der Gesetzgeber mit § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO eine Regelung zu Maßnahmen treffen, die sich typischerweise gegen den Beschuldigten oder unter engen Voraussetzungen gegen die in § 100h Abs. 2 Satz 2 StPO genannten Personen, mithin also gegen einen eingegrenzten Personenkreis richten1482. Zwar dürfen derartige Maßnahmen unter den engen Voraussetzungen des § 100h Abs. 3 StPO auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar mitbetroffen werden. Bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erfolgt die Erfassung und der Abgleich sämtlicher Kraftfahrzeugkennzeichen aber nicht, weil dies unvermeidbar ist, sondern weil dies gerade das Maßnahmekonzept – also gewollt – ist. Bei der Schaffung des § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO hatte der Gesetzgeber also Maßnahmen im Sinn, deren Maßnahmekonzept sich von dem der 1474

Deutscher Bundestag, Drs. 12/989, S. 38; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. Hilger, NStZ 1992, 457, 462; Wolter/Greco, in: Wolter, SK-StPO, § 100h StPO Rn. 4; Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 100h Rn. 1; Pfeiffer, StPO, § 100c Rn. 1; a.A. König, Kriminalistik 1998, 349, 349 ff. 1476 Hauck, in: Löwe-Rosenberg, StPO, § 100h Rn. 3; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1477 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1478 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1479 Siehe hierzu Teil 1 B. II. 1. 1480 Vgl. hierzu Teil 2 A. II. 1. 1481 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1482 Vgl. Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1475

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung gänzlich unterscheidet1483. Es sollte mithin keine abschließende Regelung im Hinblick auf sämtliche Maßnahmen, in denen Kameratechnik eingesetzt wird, getroffen werden. § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO beinhaltet daher keine erschöpfende Regelung in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung1484. Damit lässt sich eine abschließende Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auch nicht § 100h Abs. 2 Satz 2 StPO oder § 100h Abs. 3 StPO entnehmen, denn beide Regelungen beziehen sich gerade auf Maßnahmen nach § 100h Abs. 1 StPO. (3) Abschließende Regelung durch § 111 StPO § 111 StPO erlaubt die Einrichtung von „Kontrollstellen“ auf öffentlichen Straßen und Plätzen, wenn bestimmte Tatsachen den Verdacht begründen, dass eine Straftat nach § 89a oder § 89c Abs. 1 bis 4 StGB oder nach § 129a StGB, gegebenenfalls in Verbindung mit § 129b Abs. 1 StGB, eine der in dieser Vorschrift bezeichneten Straftaten oder eine Straftat nach § 250 Abs. 1 Nr. 1 StGB begangen worden ist, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass diese Maßnahme zur Ergreifung des Täters oder zur Sicherstellung von Beweismitteln führen kann. § 111 StPO regelt also die Einrichtung von Kontrollstellen zum Zweck der Fahndung nach Straftätern und der Erlangung von Beweismaterial1485. Nach wohl überwiegender Auffassung handelt es sich bei § 111 StPO um eine abschließende Regelung1486. Dies wird insbesondere mit der Entstehungsgeschichte begründet1487. Die Befugnis zur Errichtung von Kontrollstellen zur Strafverfolgung war zunächst nämlich in der ersten Fassung des Musterentwurfs eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Länder1488 enthalten, wurde dann aber in dem Bestreben, die polizeilichen Strafverfolgungsbefugnisse abschließend im Strafver-

1483

So auch Landesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Rheinland-Pfalz, Pressemitteilung vom 25.06.2013, der in § 100h StPO deshalb „keine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage“ für die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sieht. 1484 So i.E. auch Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 32 f.; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355; Bodenbenner/Heinemann, NVwZ 2010, 679, 680. 1485 Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 111 Rn. 1. 1486 Ders., in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 111 Rn. 1; Gercke, in: Gercke/Julius/ Temming/Zöller, HK-StPO, § 111 Rn. 2; Pfeiffer, StPO, § 111 Rn. 1; Hornmann, NVwZ 2007, 669; Bruns, in: Hannich, KK-StPO, § 111 Rn. 2; Achenbach, JA 1981, 660, 666; Hauck, in: Löwe-Rosenberg, StPO, § 111 Rn. 3; Roxin/Schünemann, Strafverfahrensrecht, § 35 Rn. 22; Baumann, StV 1986, 494, 498; a.A. Kurth, NJW 1979, 1377, 1381. 1487 Achenbach, JA 1981, 660, 666; Hornmann, NVwZ 2007, 669. 1488 Veröffentlicht von Heise, ME PolG, S. 42 ff.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

fahrensrecht des Bundes zu regeln1489, in das Gesetz zur Änderung der Strafprozessordnung vom 14. April 1978 (StPÄG 1978)1490 aufgenommen und als § 111 in die Strafprozessordnung eingefügt1491. Auch die Ausgestaltung der Ermächtigung spricht für ihren abschließenden Charakter1492. Die Errichtung von Kontrollstellen soll nach dem Willen des Gesetzgebers nur bei einem durch bestimmte Tatsachen begründeten Verdacht einer der in der Vorschrift genannten, besonders schweren Straftaten und damit nur in engen Grenzen zulässig sein1493. Des Weiteren müssen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der mit der Kontrollstelle bezweckte Erfolg, also die Ergreifung des Täters oder die Sicherstellung von Beweismitteln, zeitlich während und örtlich bei der Kontrolle eintreten wird1494. Ferner ist für die Errichtung einer Kontrollstelle gemäß § 111 Abs. 2, 1. Hs. StPO in der Regel eine richterliche Anordnung erforderlich1495. Der Gesetzgeber hat die Errichtung von Kontrollstellen also „nach Umfang, Zuständigkeit und Zweck sowie hinsichtlich der für die jeweilige Maßnahme erforderlichen Voraussetzungen umfassend geregelt“1496 und „die tatbestandlichen Voraussetzungen […] im Interesse rechtsstaatlicher Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit und unter Berücksichtigung der Vorgaben der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung möglichst genau zu regeln versucht“1497. Die gezielten Beschränkungen des Einsatzes von Kontrollstellen und der daraus resultierende Verzicht auf weitergehende Grundrechtseingriffe durch den Bundesgesetzgeber würden obsolet, wenn die Länder ähnliche Maßnahmen mit gleicher Zielsetzung unter anderen und geringeren Voraussetzungen erlauben könnten1498. Dann bestünde die Gefahr widersprüchlicher Regelungen1499. All dies spricht dafür, dass § 111 StPO die Einrichtung von Kontrollstellen zu repressiven Zwecken erschöpfend regelt. Der abschließende Charakter führt dazu, dass die Errichtung ähnlicher polizeilicher Kontrollstellen zu repressiven Zwecken nicht zulässig ist1500. Es stellt sich 1489 Vgl. Heise/Riegel, ME PolG (1978), S. 15 f.; Deutscher Bundestag, Drs. 8/1482, S. 8 ff.; Achenbach, JA 1981, 660, 661 ff. 1490 BGBl. I 1978, 497. 1491 Hornmann, NVwZ 2007, 669, 669 f. 1492 Roßnagel, DAR 2008, 61, 62; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. 1493 Roßnagel, DAR 2008, 61, 62; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. 1494 Pfeiffer, StPO, § 111 Rn. 1; Huber, in: Graf, BeckOK-StPO, § 111 Rn. 5; Vogel, NJW 1978, 1217, 1227. 1495 Bruns, in: Hannich, KK-StPO, § 111 Rn. 11; Pfeiffer, StPO, § 111 Rn. 2; Huber, in: Graf, BeckOK-StPO, § 111 Rn. 14; Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1496 BVerfGE 113, 348, 372. 1497 BVerfGE 113, 348, 373. 1498 BVerfGE 113, 348, 373; Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1499 BVerfGE 113, 348, 373 f.; Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1500 Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 111 Rn. 1; Gercke, in: Gercke/Julius/ Temming/Zöller, HK-StPO, § 111 Rn. 2; Pfeiffer, StPO, § 111 Rn. 1; Hornmann, NVwZ 2007, 669; Bruns, in: Hannich, KK-StPO, § 111 Rn. 2; Achenbach, JA 1981, 660, 666; Roxin/

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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daher die Frage, ob die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung als ähnliche polizeiliche Kontrollstelle in diesem Sinne anzusehen ist. Teilweise werden Kontrollstellen nach § 111 StPO verkürzt als Stellen beschrieben, „an denen zur Verbrechensaufklärung Maßnahmen gegen Verdächtige und Unverdächtige getroffen werden können“1501. Hiernach könnte die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung möglicherweise als ähnliche polizeiliche Kontrollstelle angesehen werden1502. Dafür wird angeführt, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck sowohl bei Kontrollstellen als auch bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durch eine verdachtlose Erfassung und Kontrolle sämtlicher Verkehrsteilnehmer, die den Ort der Maßnahme passieren, erreicht werden solle1503. Beide Maßnahmen bedienten sich mithin des Konzepts der Filterung des Straßenverkehrs und wiesen dementsprechend eine weite Streubreite auf, führten jedoch nur bei wenigen Betroffenen zu weiteren Folgemaßnahmen1504. Kontrollstellen i.S.d. § 111 StPO sind aber gerade solche „mit besonderen Befugnissen“1505. Nimmt man die im Rahmen von Kontrollstellen und der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zulässigen Befugnisse in den Blick, lässt sich gegen die Ähnlichkeit einwenden, dass sich beide Maßnahmen im Hinblick auf die unmittelbar zulässigen Eingriffsbefugnisse durchaus unterscheiden1506. Während bei Kontrollstellen jedermann verpflichtet ist, seine Identität feststellen und sich sowie mitgeführte Sachen durchsuchen zu lassen, erlaubt die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nur die Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen und deren Abgleich mit den zulässigen Abgleichsdatenbeständen. Im Rahmen des § 111 StPO müssen die Betroffenen daher (aktiv) ihre Personalien angeben (§ 111 OWiG)1507 und dürfen nach Beweismitteln – sowie gegebenenfalls auch zur Identitätsfeststellung1508 – durchsucht werden. Es wird also ein informatorischer wie physischer Eingriff erlaubt, während sich die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ausschließlich auf einen informatorischen Eingriff beschränkt1509. Insoweit weist letztere eine andere – namentlich geringere – Eingriffsintensität auf1510. Hinzu kommt, dass der informatorische Eingriff bei der Schünemann, Strafverfahrensrecht, § 35 Rn. 22; Baumann, StV 1986, 494, 498; Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1501 Bruns, in: Hannich, KK-StPO, § 111 Rn. 2. 1502 So i.E. Hornmann, NVwZ 2007, 669, 669 f.; Roßnagel, DAR 2008, 61, 62; ders., NJW 2008, 2547, 2549 f.; ders., Kennzeichenscanning 2009, S. 37. 1503 Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1504 Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1505 Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 111 Rn. 1. 1506 So auch Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1507 Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 111 Rn. 11. 1508 Siehe hierzu ders., in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 111 Rn. 11. 1509 Diesen Unterschied sieht auch Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1510 So i.E. auch Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354, jedoch unter Verweis auf die Löschung im Nichttreffer-Fall.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung lediglich das Kraftfahrzeugkennzeichen, bei § 111 StPO dagegen die Identität des Fahrers und der weiteren Insassen betrifft und auch aus diesem Gesichtspunkt von einer anderen – namentlich geringeren – Eingriffsintensität des AKLS-Einsatzes auszugehen ist. Dass das Kennzeichen unter Umständen dazu führen kann, den Fahrer zu identifizieren1511, rechtfertigt nicht, der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung allgemein eine vergleichbare Eingriffsintensität wie einer Identitätsfeststellung zuzusprechen. Teilweise wird versucht, die genannten Unterschiede dadurch zu relativieren, dass argumentiert wird, es handele sich lediglich um operative Unterschiede, auf die es für die Beurteilung der Gesetzgebungskompetenz nicht ankomme1512. Entscheidend sei allein das identische Maßnahmekonzept „Filterung des Straßenverkehrs“, nicht dagegen der eingesetzte Filter1513. Dass die Überprüfung bei Kontrollstellen durch persönlichen Augenschein, bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dagegen automatisiert erfolgt, ändere nichts daran, dass in beiden Fällen der Straßenverkehr gefiltert und daher der gleiche Lebenssachverhalt betroffen sei1514. Diese Argumentation verkennt jedoch, dass der Unterschied gerade nicht lediglich operativer Natur ist1515. Denn erstens betrifft die Datenerhebung ganz andere Daten. Zweitens geht die Befugnis des § 111 StPO über die bloße Informationserhebung hinaus, während die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auf diese beschränkt ist. Die bestehenden sogenannten operativen Unterschiede sind in Wirklichkeit qualitative Unterschiede. Beide Maßnahmen weisen ganz unterschiedliche Eingriffsintensitäten auf1516. Führen die zwischen zwei Maßnahmen bestehenden operativen Unterschiede aber dazu, dass es sich um zwei qualitativ verschiedene Maßnahmen handelt, deren Eingriffsintensität sich entsprechend unterscheidet, kann nicht mehr davon gesprochen werden, dass es sich um ähnliche Maßnahmen handelt. Bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung handelt es sich also nicht um ähnliche polizeiliche Kontrollstellen, die durch die Regelung des § 111 StPO ausgeschlossen werden sollen1517. Dieses Ergebnis überzeugt auch deshalb, weil der Gesetzgeber beim Erlass des § 111 StPO die im Hin-

1511

Weichert, Argumentationspapier des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26.04.2006 spricht in diesem Zusammenhang von einer „approximative[n] Identitätsfeststellung“. 1512 Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1513 Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1514 Roßnagel, DAR 2008, 61, 62. 1515 Selbst nach Roßnagel, DAR 2008, 61, 62 liegt der „Unterschied in den Maßnahmen […] in den von unterschiedlichen ,Filtern‘ ausgehenden Wirkungen“. 1516 So i.E. auch Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. 1517 So auch Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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blick auf ihre Eingriffsintensität anders zu beurteilende automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung noch gar nicht kannte1518. Auch weitere Gründe sprechen gegen die Annahme, dass § 111 StPO im Hinblick auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung als erschöpfende Regelung anzusehen ist. So kann die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht nur als offene, sondern auch als verdeckte Maßnahme erfolgen, Kontrollstellen werden dagegen denknotwendig offen errichtet. Dass der Gesetzgeber mit der Regelung zum offenen Einsatz von Kontrollstellen zugleich jegliche verdeckte – im untechnischen Sinne – Kontrollen des Kraftfahrzeugverkehrs ausschließen wollte, überzeugt schon deshalb nicht, weil verdeckte Kontrollen per definitionem keine Ähnlichkeit zu offenen, mit physischen Eingriffen verbundenen Kontrollstellen i.S.d. § 111 StPO aufweisen. Außerdem kann nicht ohne Weiteres angenommen werden, dass sich der Gesetzgeber derart weitreichend der Möglichkeit des Einsatzes verdeckter Kontrollmaßnahmen des Straßenverkehrs berauben wollte, denn die mögliche einsatztaktische Bedeutung verdeckter Kontrollmaßnahmen war dem Gesetzgeber auch schon im Zeitpunkt des Erlasses des § 111 StPO bekannt. Des Weiteren können AKLS auch mobil eingesetzt werden1519. Insoweit scheitert eine erschöpfende Regelung durch § 111 StPO schon daran, dass bewegliche Orte keine Kontrollstellen i.S.d. § 111 StPO sind1520. Auch diese Überlegungen sprechen gegen eine abschließende Regelung durch § 111 StPO im Hinblick auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Etwas anderes folgt auch nicht aus einer im Januar 2005 gegebenen Antwort der damaligen Bundesregierung auf eine Große Anfrage der Fraktion der FDP1521, in welcher sie ausführte, die Strafprozessordnung erlaube die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung lediglich auf Grundlage der §§ 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bzw. 111 StPO1522. Die Antwort wies nämlich ausdrücklich darauf hin, dass diese Einschätzung lediglich die „derzeitig[e] Rechtslage“ betreffe und die Bundesregierung „die Einsatzmöglichkeiten des Kfz-Kennzeichen-Scannings und deren Rechtsgrundlagen noch nicht abschließend geprüft“ habe1523. Damit kann der Antwort gerade nicht die Aussage entnommen werden, die Bundesregierung habe die Ansicht vertreten, Länderermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkenn-

1518

Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. Siehe hierzu Teil 1 B. 1520 Schmitt, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, § 111 Rn. 8; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. 1521 Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 32. 1522 Deutscher Bundestag, Drs. 15/4725, S. 38. 1523 Deutscher Bundestag, Drs. 15/4725, S. 38.; Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 33; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354. 1519

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

zeichenüberprüfung stünden abschließende Regelungen der Strafprozessordnung entgegen1524. Die überzeugenderen Argumente sprechen dafür, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht als ähnliche polizeiliche Kontrollstelle anzusehen ist, und der Gesetzgeber mit § 111 StPO daher keine abschließende Regelung im Hinblick auf den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung getroffen hat1525. (4) Abschließende Regelung durch § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO treten die prozessrechtlichen Vorschriften der Landesgesetze für alle Strafsachen außer Kraft, soweit nicht in der Strafprozessordnung auf sie verwiesen ist. Es wird die Ansicht vertreten, § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO verdeutliche den Willen des Bundesgesetzgebers zur erschöpfenden Regelung der strafprozessualen Befugnisse der Polizei in der Strafprozessordnung1526. Gegen die Annahme einer abschließenden Regelung auch in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung spricht jedoch bereits, dass die Strafprozessordnung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO allenfalls eine erschöpfende Regelung hinsichtlich solcher Befugnisse enthalten könnte, die der – das Bestehen eines Anfangsverdachts im Sinne des § 152 Abs. 2 StPO voraussetzenden – Strafverfolgung zuzurechnen sind1527. Auf – unabhängig vom Vorliegen eines Anfangsverdachts stattfindende – Maßnahmen der Strafverfolgungsvorsorge erstreckt sich das dem § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO entnommene sog. Kodifikationsprinzip dagegen jedenfalls nicht1528. Dies folgt nicht nur aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO, sondern auch daraus, dass dem Gesetzgeber bei Erlass dieser Norm Maßnahmen der Strafverfolgungsvorsorge noch fremd waren1529. Da die bundesgesetzlichen Regelungen zur Strafverfolgungsvorsorge keine solche Regelungs1524

So aber der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 1254/07, o.V., Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 26 f. 1525 So i.E. auch Schieder, NVwZ 2004, 778, 785; Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 32 f.; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 354; Bodenbenner/ Heinemann, NVwZ 2010, 679, 680. 1526 Hilger, in: Löwe-Rosenberg, StPO, § 6 EGStPO Rn. 1; Schenke, JR 1970, 48, 50; Seebode, MDR 1976, 537, 540; Schmidt, NStZ 1994, 218, 219; Schoch, JuS 1994, 479, 485; so i.E. wohl auch BGH NJW 1962, 1020, 1021. 1527 BVerwGE 141, 329, 338 f.; Schenke, POR, Rn. 29; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 71. 1528 BVerwGE 141, 329, 338 f.; Schenke, POR, Rn. 30; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 71. 1529 Schenke, POR, Rn. 30.

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dichte aufweisen, dass sie abschließend wirken, kann der Strafprozessordnung eine Sperrwirkung in Bezug auf Maßnahmen der Strafverfolgungsvorsorge lediglich insoweit zukommen, als sie tatsächlich Ermächtigungsgrundlagen zur Strafverfolgungsvorsorge enthält, nicht aber hinsichtlich sonstiger Strafverfolgungsvorsorgemaßnahmen1530. Auch in Bezug auf einen Anfangsverdacht erfordernde Maßnahmen der Strafverfolgung überzeugt es jedoch nicht, anzunehmen, § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO verdeutliche den Willen des Bundesgesetzgebers zu ihrer erschöpfenden Regelung in der Strafprozessordnung. Auch gegen ein solches Verständnis spricht der Wortlaut der Norm, nach dem es lediglich heißt, dass bestehende landesrechtliche Vorschriften, die einen Bezug zur Strafverfolgung aufweisen, ungültig werden, wenn der Bundesgesetzgeber eine Regelung getroffen hat, die denselben Sachverhalt betrifft1531. Die Annahme, der Gesetzgeber habe mit § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO eine vollständige und dauerhafte Sperrwirkung zulasten der Länder normieren wollen, stützt dieser Wortlaut nicht. Sie lässt sich zudem nicht mit dem Interesse an einer wirksamen Strafverfolgung vereinbaren1532. Auch vor dem Hintergrund der Vielgestaltigkeit und Unvorhersehbarkeit der Entwicklungen im Bereich der Strafverfolgung kann dem Gesetzgeber ein derartiger Wille nicht ohne Weiteres unterstellt werden1533. § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO ist daher nicht Ausdruck einer erschöpfenden Regelung der Strafverfolgungsvorsorge- bzw. Strafverfolgungsbefugnisse der Polizei durch den Bundesgesetzgeber1534 und steht landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung daher nicht entgegen1535. (5) Abschließende Regelung durch § 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 BFStrMG Eine Regelung könnte möglicherweise § 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 BFStrMG1536 entnommen werden. Diese sehen vor, dass die bei Betrieb des Mauterhebungssystems sowie bei der Kontrolle der Einhaltung der Mautpflicht gewonnenen Daten „ausschließlich für die Zwecke dieses Gesetzes“ bzw. „aus1530 BVerwGE 141, 329, 338 f.; Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 71; siehe auch Schenke, POR, Rn. 30. 1531 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1532 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1533 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1534 Ebenso Sigrist, JR 1976, 397, 399. 1535 So auch Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1536 Das BFStrMG ersetzte mit Inkrafttreten am 19. Juli 2011 das mit Wirkung zum selben Tag aufgehobene Autobahnmautgesetz für schwere Nutzfahrzeuge (ABMG) und die darin enthaltenen §§ 4 Abs. 2 Satz 4 und 5, 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 ABMG.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

schließlich zum Zweck der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes“ verarbeitet und genutzt werden dürfen und eine „Übermittlung, Nutzung oder Beschlagnahme dieser Daten nach anderen Rechtsvorschriften […] unzulässig“ ist. Mit dieser ausdrücklichen und strikten Zweckbindungsklausel hat der Gesetzgeber bewusst auf die Nutzung von Fernstraßenmautdaten zu repressiven Zwecken verzichtet1537. Teilweise wird daraus der Schluss gezogen, der Bundesgesetzgeber habe auch bewusst auf den Erlass einer Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verzichtet1538. Dagegen spricht jedoch, dass das BFStrMG lediglich Datenerhebungen im Rahmen der Bundesfernstraßenmauterhebung und -kontrolle, und damit zu fiskalischen Zwecken, regelt1539. Dass damit zugleich eine Aussage zu Datenerhebungen zu repressiven Zwecken getroffen werden sollte, kann nicht angenommen werden1540. Selbst wenn man der Regelung die Aussage entnehmen wollte, dass der Gesetzgeber eine repressive Nutzung von Kraftfahrzeugkennzeichendaten, die im Rahmen einer dauerhaften und flächendeckenden automatisierten Erhebung erlangt wurden, bewusst ablehnt, so kann daraus nicht der Schluss gezogen werden, der Gesetzgeber verzichte bewusst auf die Maßnahme der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, denn diese erfolgt – jedenfalls auf Grundlage der aktuellen Länderregelungen – nicht derart flächendeckend und dauerhaft wie die Datenerhebungen im Zusammenhang mit der Bundesfernstraßenmaut1541. Die Nutzung der nach dem BFStrMG erhobenen Daten zu repressiven Zwecken weist dementsprechend eine ganz andere Eingriffsintensität auf als die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, die weder dauerhaft noch flächendeckend, sondern nur unter bestimmten, einschränkenden Voraussetzungen erfolgt und dementsprechend zu einer ungleich kleineren Zahl von Betroffenen führt. Dass der Bundesgesetzgeber die besonders eingriffsintensive Nutzung der Bundesfernstraßenmautdaten zu repressiven Zwecken ausgeschlossen hat, lässt daher keinen Rückschluss auf die weniger eingriffsintensive automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu. Die Regelungen in § 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 BFStrMG enthalten daher ebenfalls keine abschließende Regelung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. 1537 Deutscher Bundestag, Drs. 15/3819, S. 3, 7; Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 568. 1538 Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567; Wachinger, Dissertation, S. 199 ff. 1539 Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 33; Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1540 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1541 Ausdrückliche Beschränkungen in örtlicher und zeitlicher Hinsicht enthalten etwa § 22a Abs. 1 Satz 3 Nr. 1, 2, 4 PolG BW; Art. 33 Abs. 2 Satz 5 BayPAG; § 8a Abs. 1 Satz 2 HbgPolDVG; § 14a Abs. 1 Satz 3 HSOG; § 43a Abs. 1 Satz 5 SOG M-V; § 19a Abs. 1 Satz 2 SächsPolG; § 33 Abs. 7 Satz 2 ThPAG.

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(6) Abschließende Regelung durch § 6 Abs. 10 InfrAG Ein Regelungswille könnte möglicherweise § 6 Abs. 10 InfrAG1542 entnommen werden. § 6 Abs. 10 Satz 1 InfrAG sieht vor, dass die zum Zweck der Erhebung der Infrastrukturabgabe gespeicherten Daten „ausschließlich für die Zwecke dieses Gesetzes erhoben, verarbeitet und genutzt werden“ dürfen. Nach § 6 Abs. 10 Satz 2 InfrAG ist „[e]ine Übermittlung, Nutzung oder Beschlagnahme dieser Daten nach anderen Rechtsvorschriften […] unzulässig“. Mit dieser ausdrücklichen und strikten Zweckbindungsklausel hat der Gesetzgeber bewusst auf die Nutzung von Infrastrukturabgabedaten zu repressiven Zwecken verzichtet1543. Aus dieser Regelung kann jedoch genauso wenig der Schluss gezogen werden, der Bundesgesetzgeber habe bewusst auf den Erlass einer Ermächtigung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken verzichtet, wie aus den Regelungen in § 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 BFStrMG1544. Auch das InfrAG regelt lediglich Datenerhebungen im Rahmen der Infrastrukturabgabeerhebung und damit nur zu fiskalischen Zwecken1545, so dass nicht angenommen werden kann, dass damit zugleich eine Aussage zu Datenerhebungen zu repressiven Zwecken getroffen werden sollte1546. Da die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung – jedenfalls auf Grundlage der aktuellen Länderregelungen – nicht gleichsam flächendeckend und dauerhaft wie die Datenerhebungen im Zusammenhang mit der Infrastrukturabgabe erfolgt1547, kann auch § 6 Abs. 10 InfrAG selbst dann nicht der gesetzgeberische Wille entnommen werden, bewusst auf die Maßnahme der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu verzichten, wenn man der Vorschrift die Aussage entnehmen wollte, dass der Gesetzgeber eine repressive Nutzung von Kraftfahrzeugkennzeichendaten, die im Rahmen einer dauerhaften und flächendeckenden automatisierten Erhebung erlangt wurden, bewusst ablehnt1548. Auch die Nutzung der nach dem InfrAG erhobenen Daten zu repressiven Zwecken weist eine ganz andere Eingriffsintensität auf als die automatisierte Kraftfahrzeugkennzei1542

Siehe zum Infrastrukturabgabengesetz Zabel, NVwZ 2015, 1241. Deutscher Bundestag, Drs. 18/4455, S. 29 i.V.m. Deutscher Bundestag, Drs. 18/3990, S. 29; vgl. Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 568 (zu §§ 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 BFStrMG). 1544 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. g) bb) (5). 1545 Vgl. Pieroth, Schriftliche Äußerung für die Landesregierung und den Landtag von Schleswig-Holstein im Verfahren 1 BvR 1254/07 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 33 und Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355 (jeweils zum BFStrMG). 1546 Vgl. Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355 (zum BFStrMG). 1547 Ausdrückliche Beschränkungen in örtlicher und zeitlicher Hinsicht enthalten etwa § 22a Abs. 1 Satz 3 Nr. 1, 2, 4 PolG BW; Art. 33 Abs. 2 Satz 5 BayPAG; § 8a Abs. 1 Satz 2 HbgPolDVG; § 14a Abs. 1 Satz 3 HSOG; § 43a Abs. 1 Satz 5 SOG M-V; § 19a Abs. 1 Satz 2 SächsPolG; § 33 Abs. 7 Satz 2 ThPAG. 1548 Siehe zu diesem Gedanken schon Teil 2 B. II. 1. g) bb) (5). 1543

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chenüberprüfung, die weder dauerhaft noch flächendeckend, sondern nur unter bestimmten, einschränkenden Voraussetzungen erfolgt und dementsprechend zu einer ungleich kleineren Zahl von Betroffenen führt. Dass der Bundesgesetzgeber die besonders eingriffsintensive Nutzung der Infrastrukturabgabedaten zu repressiven Zwecken ausgeschlossen hat, lässt daher keinen Rückschluss auf die weniger eingriffsintensive automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu. § 6 Abs. 10 InfrAG stellt mithin keine erschöpfende und damit abschließende Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken dar. (7) Anderweitiges absichtsvolles Unterlassen Dass der Bundesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungsbefugnis in Form eines absichtsvollen Unterlassens abschließend Gebrauch gemacht hat, kann auch nicht mit dem Umstand begründet werden, dass er bisher auf eine ausdrückliche (positive) Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken verzichtet hat, obwohl ihm die Maßnahme seit über zehn Jahren bekannt ist1549. Zwar ist es richtig, dass der Gesetzgeber nicht alle technisch möglichen Maßnahmen in der Strafprozessordnung ausdrücklich regeln muss, um eine erschöpfende Regelung zu treffen1550. Dass der Bundesgesetzgeber im Rahmen der seit Bekanntwerden der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erfolgten Neuregelungen des BKAG, des BPolG oder der StPO absichtsvoll und abschließend auf eine Regelung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken verzichtet hat, lässt sich aber – wie bereits aufgezeigt – weder der jeweiligen Gesetzgebungsgeschichte noch den einschlägigen Gesetzesmaterialien hinreichend entnehmen. Der bundesgesetzgeberische Wille zu einer erschöpfenden und abschließenden Regelung in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken durch absichtsvolles Unterlassen kann nicht nur in Ermangelung entsprechender Hinweise in der, die jeweiligen Neuregelungen des BKAG, des BPolG oder der StPO betreffenden, Gesetzgebungsgeschichte bzw. den maß1549 Möstl, Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung vom 27. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 75; Günther, Stellungnahme der Hessischen Staatskanzlei vom 30. März 2015 in dem Verfahren 1 BvR 3187/10 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 31; a.A.: Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567, der dies zumindest als „Anzeichen“ für ein absichtsvolles Unterlassen werten will. 1550 Petri, in: Denninger/Rachor, HdbPolR, G Rn. 567 unter Verweis auf BVerfGE 109, 190, 230. Die in Bezug genommene Aussage des BVerfG betrifft aber eine Konstellation, in der sich der umfassende und abschließende Regelungswille eindeutig aus der Gesetzgebungsgeschichte ergab. Der Gesetzgeber hatte das betroffene Recht der Sicherungsverwahrung nämlich im Rahmen einer umfassenden Reform überarbeitet und dabei ausweislich der Motive dem gesamten damals geäußerten Reformbedarf Rechnung tragen und die für vertretbar gehaltenen Maßnahmen umfassend regeln wollen, BVerfGE 109, 190, 231 ff.

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geblichen Gesetzgebungsmaterialien bezweifelt werden, sondern auch, weil das Unterlassen einer ausdrücklichen Regelung überzeugend anders begründet werden kann. So kann die Untätigkeit des Gesetzgebers etwa auch darauf beruhen, dass aus seiner Sicht mit § 111 StPO bzw. § 100h Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StPO bzw. § 100h Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 StPO bereits – wenn auch nicht abschließende1551 – Ermächtigungsgrundlagen für den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken zur Verfügung stehen1552, auf deren Grundlage die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung vor einer abschließenden gesetzgeberischen Entscheidung zunächst – wenn auch nur eingeschränkt1553 – durchgeführt und getestet werden kann. Auch Praktikabilitätserwägungen können den Bundesgesetzgeber dazu veranlasst haben, auf eine ausdrückliche Regelung (vorerst) zu verzichten. Weil die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zugleich eine präventive Zwecksetzung verfolgen kann, überzeugt es, zunächst den Ländern die Entscheidung über die Anschaffung der für den AKLSEinsatz erforderlichen Technik zu überlassen und eine abschließende Entscheidung über den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken auf Bundesebene erst auf Grundlage der Erfahrungen in den Ländern zu treffen1554. Zusammenfassend lässt sich daher festhalten, dass mehr Argumente gegen als für die Annahme einer erschöpfenden und abschließenden Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken durch absichtsvolles Unterlassen einer positiven Regelung sprechen. Da nicht auszuräumende Zweifel am Bestehen einer erschöpfenden und damit abschließenden Regelung außerdem zu Lasten des Bundesgesetzgebers gehen1555, ist davon auszugehen, dass keine erschöpfende und abschließende Regelung in Bezug auf den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken besteht. (8) Ergebnis Der Bundesgesetzgeber hat weder mit § 27b BPolG n.F., noch mit § 100h StPO, § 111 StPO bzw. § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO, noch mit § 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 BFStrMG bzw. § 6 Abs. 10 InfrAG eine abschließende Regelung 1551

Siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. g) bb) (2) und (3). Deutscher Bundestag, Drs. 15/4725, S. 37 f.; Deutscher Bundestag, Drs. 17/14794, S. 2; Deutscher Bundestag, Drs. 18/3581, S. 4. 1553 Siehe dazu, dass § 111 StPO aufgrund der restriktiven Ausgestaltung und der Tatsache, dass nicht alle Einsatzformen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung abgedeckt werden, nur eingeschränkt als Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden kann, bereits Teil 2 B. II. 1. g) bb) (3). 1554 Guckelberger, NVwZ 2009, 352, 355. 1555 Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1045; Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 72 Rn. 27; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 72 Rn. 75; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 159; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 84. 1552

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im Hinblick auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken getroffen. Ein abschließendes Gebrauchmachen in Form eines absichtsvollen Unterlassens kann auch nicht mit dem Umstand begründet werden, dass er auf eine ausdrückliche (positive) Regelung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken bisher verzichtet hat. Da der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit für den Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat, ist die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder selbst insoweit nicht ausgeschlossen, als die Auslegung der konkreten Länderregelung eine repressive Zwecksetzung ergibt und daher insoweit dem Kompetenztitel des gerichtlichen Verfahrens i.S.d. Art 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG zuzuordnen ist. cc) Sperrwirkung bei unterstellter Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG Selbst wenn Länderregelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung insoweit, als sie die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts betreffen, dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG unterfielen und man die Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Regelung gemäß Art. 72 Abs. 2 GG bejahte, wäre die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG nur ausgeschlossen, soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit durch Gesetz Gebrauch gemacht hätte1556. Eine ausdrückliche (positive oder negative) Regelung zum Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zwecke der Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts hat der Bundesgesetzgeber nicht getroffen. Teilweise wird eine Sperrwirkung zulasten der Länder damit begründet, dass das Aufenthaltsgesetz eine abschließende Regelung der möglichen ausländerrechtlichen Maßnahmen enthalte und den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht zulasse1557. Gegen den abschließenden Charakter das Aufenthaltsgesetzes insgesamt spricht allerdings bereits § 1 Abs. 1 Satz 5 AufenthG, wonach „Regelungen in anderen Gesetzen […] unberührt“ bleiben. Das Aufenthaltsgesetz stellt mithin selbst klar, dass Regelungen aus spezielleren Gesetzen neben dem Aufenthaltsgesetz anwendbar

1556 BVerfGE 2, 232, 235; 7, 342, 347; 18, 407, 415; 20, 238, 248; 32, 319, 327; siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. g) aa). 1557 Kauß, Revisionsbegründung vom 3. Mai 2013 in dem Verfahren 6 C 7.13 vor dem Bundesverwaltungsgericht, S. 24; ders., Beschwerdeschrift in dem Verfahren 1 BvR 1782/09 vor dem Bundesverfassungsgericht, S. 15.

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sind und diesem im Konfliktfall vorgehen1558. Dies ist mit der Annahme eines abschließenden Charakters nur schwer vereinbar1559. Eine im Hinblick auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung abschließende Regelung folgt auch nicht aus den insoweit allenfalls – höchst theoretisch – in Betracht kommenden Regelungen in § 49 Abs. 1 Satz 1 AufenthG, § 50 Abs. 6 Satz 1 AufenthG oder § 86 Satz 1 AufenthG. § 49 Abs. 1 Satz 1 AufenthG regelt zwar das Auslesen von Daten, betrifft aber ausweislich des Wortlauts nur Daten, die auf dem elektronischen Speicher- und Verarbeitungsmedium eines Dokuments nach § 48 Abs. 1 Nr. 1 und 2 AufenthG, also auf dem Pass, Passersatz, Ausweisersatz bzw. dem Aufenthaltstitel oder der Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung gespeichert sind. Bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung geht es aber nicht um die Erhebung dieser, sondern anderer Daten. Eine abschließende Regelung in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung enthält § 49 Abs. 1 Satz 1 AufenthG daher nicht. § 50 Abs. 6 Satz 1 AufenthG ermächtigt dazu, einen Ausländer zum Zwecke der Aufenthaltsbeendigung in den Fahndungshilfsmitteln der Polizei zur Aufenthaltsermittlung und Festnahme auszuschreiben, wenn sein Aufenthalt unbekannt ist. Die Ermächtigung zur Ausschreibung in Fahndungshilfsmitteln trifft noch keine Regelung zu der sich daran anschließenden Nutzung dieser Daten. Daher trifft die Befugnis zur Ausschreibung in Fahndungshilfsmitteln, auf die möglicherweise auch beim AKLS-Einsatz zurückgegriffen wird, keine Regelung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Auch § 50 Abs. 6 Satz 1 AufenthG enthält daher keine abschließende Regelung in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. § 86 Satz 1 AufenthG enthält eine Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung personenbezogener Daten. Aufgrund der Ausgestaltung als Generalklausel1560 und ausweislich der Gesetzesbegründung gelten für die Datenerhebung vorrangig jedoch bereichsspezifische Regelungen in anderen Gesetzen1561. § 86 Satz 1 AufenthG enthält mithin keine abschließende Regelung für die Erhebung personenbezogener Daten und stellt damit ebenfalls keine abschließende Regelung in Bezug auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dar. Eine Sperrwirkung kann auch nicht unter Verweis auf ein absichtsvolles Unterlassen des Bundesgesetzgebers angenommen werden. Wie bereits ausgeführt, setzt eine Sperrwirkung zulasten der Länder voraus, dass das Gebrauchmachen der Ge-

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Eichenhofer, in: Kluth/Heusch, BeckOK-AusländerR, § 1 AufenthG Rn. 20. Vgl. BVerfGE 7, 120, 124; 47, 285, 314; 78, 205, 210; Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1045; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 10; Wittreck, in: Dreier, GG II, Art. 72 Rn. 27. 1560 Winkelmann, in: Bergmann/Dienelt, AusländerR, § 86 AufenthG Rn. 9. 1561 Deutscher Bundestag, Drs. 15/420, S. 97. 1559

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setzgebungszuständigkeit durch den Bund hinreichend erkennbar ist1562. Ein absichtsvolles Unterlassen kann daher nur angenommen werden, wenn sich der parlamentarische Gesetzgeber im Rahmen der Gesetzgebungsgeschichte erkennbar mit einer Frage auseinandergesetzt, sie aber nicht weiter verfolgt und daher nicht geregelt hat1563. Dass der Bundesgesetzgeber im Rahmen der seit Bekanntwerden der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erfolgten Änderungen des Aufenthaltsgesetzes absichtsvoll und abschließend auf eine Regelung zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verzichtet hat, lässt sich der Gesetzgebungsgeschichte nicht entnehmen. Da Zweifel in Bezug auf das Bestehen einer erschöpfenden Regelung i.S.d. Art. 72 Abs. 1 GG zulasten des Bundesgesetzgebers gehen1564, rechtfertigt die bloße Nichtvornahme einer ausdrücklichen Regelung über einen längeren Zeitraum allein die Annahme eines absichtsvollen Unterlassens nicht. Der Bund hat den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zwecke der Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts weder ausdrücklich noch im Wege eines absichtsvollen Unterlassens geregelt. Mithin hat der Bund von einer diesbezüglichen Gesetzgebungszuständigkeit keinen erschöpfenden Gebrauch gemacht. Selbst wenn man Länderregelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung insoweit, als sie die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts betreffen, dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG zuordnen würde, wäre die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder daher mangels Sperrwirkung nicht ausgeschlossen. dd) Sperrwirkung bei unterstellter Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG Selbst wenn Länderregelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung insoweit, als sie die Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz betreffen, dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG unterfielen, wäre die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG nur ausgeschlossen, soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit durch Gesetz Gebrauch gemacht hätte1565. Eine ausdrückliche Regelung zum Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zwecke der Verhinderung der Weiterfahrt bzw. zwangsweisen Entstempelung von Kraftfahrzeugen hat der Bundesgesetzgeber nicht getroffen. 1562

BVerfGE 98, 265, 301; 113, 348, 372; 138, 261, 280. BVerfGE 98, 265, 313 ff.; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 93. 1564 Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1045; Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 72 Rn. 27; Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 72 Rn. 75; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, § 135 Rn. 159; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 84. 1565 BVerfGE 2, 232, 235; 7, 342, 347; 18, 407, 415; 20, 238, 248; 32, 319, 327; siehe hierzu Teil 2 B. II. 1. g) aa). 1563

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Auch § 25 Abs. 4 Satz 1 FZV stellt keine abschließende Regelung in Bezug auf den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dar. Zwar normiert § 25 Abs. 4 Satz 1 FZV die Verpflichtung der Zulassungsbehörde, ein Fahrzeug unverzüglich außer Betrieb zu setzen, wenn sie davon erfährt, dass für dieses keine dem Pflichtversicherungsgesetz entsprechende Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung (mehr) besteht. Allerdings ist damit nicht die Pflicht zur Verhinderung der tatsächlichen Weiterfahrt gemeint, sondern die Pflicht zur rechtlichen Außerbetriebsetzung durch (gegebenenfalls zwangsweise) Entstempelung und Eintragung eines Vermerks über die Außerbetriebsetzung in die Zulassungsbescheinigung Teil I. Damit trifft § 25 Abs. 4 Satz 1 FZV allenfalls eine Regelung in Bezug auf von der Zulassungsbehörde zu ergreifende Maßnahmen zur (gegebenenfalls zwangsweisen) Entstempelung und Eintragung eines Vermerks über die Außerbetriebsetzung, nicht aber in Bezug auf Maßnahmen zur rein tatsächlichen Außerbetriebsetzung durch die Verhinderung der Weiterfahrt. Ungeachtet dieser Tatsache scheitert die Annahme einer abschließenden Regelung durch § 25 Abs. 4 Satz 1 FZV aber jedenfalls daran, dass der Gesetzgeber in keiner Weise spezifiziert hat, welche Maßnahmen die Zulassungsbehörde zu treffen hat oder welche Maßnahmen sie treffen darf, um ein Kraftfahrzeug außer Betrieb zu setzen. Eine konkrete und detaillierte Regelung1566 der insoweit zulässigen oder unzulässigen Maßnahmen trifft § 25 Abs. 4 Satz 1 FZV nicht. Vielmehr beschränkt sich die Norm auf die bloß abstrakte1567 Normierung der Pflicht der Zulassungsbehörde zur Außerbetriebsetzung. Eine Entscheidung des Bundesgesetzgebers für oder gegen den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zur Außerbetriebsetzung bzw. Ermöglichung der zwangsweisen Entstempelung – und damit eine insoweit abschließende Regelung – kann der Norm daher nicht entnommen werden. Teilweise wird eine Sperrwirkung unter Verweis auf ein absichtsvolles Unterlassen des Bundesgesetzgebers angenommen1568. Der Bund habe den Einsatz von AKLS zur zwangsweisen Entstempelung aufgrund der hohen Eingriffsintensität der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nicht zugelassen1569. Als Beleg für diese These soll der Verweis auf einen Antrag der CDU/CSU-Fraktion zum Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung durch den Bundesgrenzschutz (BGS)1570 sowie dessen Ablehnung durch den Bundestag im April 20051571 dienen1572. 1566 Zu diesem Kriterium für die Annahme einer abschließenden Regelung siehe Teil 2 B. II. 1. g) aa). 1567 Zu diesem Kriterium gegen die Annahme einer abschließenden Regelung siehe Teil 2 B. II. 1. g) aa). 1568 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825. 1569 Breyer, NVwZ 2008, 824, 825. 1570 Deutscher Bundestag, Drs. 15/3713. 1571 Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 15/170, S. 15951.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Dieser Verweis geht schon deshalb fehl, weil der zitierte Antrag der CDU/CSUFraktion einen Einsatz zur zwangsweisen Entstempelung von Kraftfahrzeugen überhaupt nicht betraf. Der Antrag behandelte lediglich den Einsatz von AKLS „durch den BGS im Zuständigkeitsbereich des BGS“1573. Als Einsatzzwecke nannte der Antrag die „Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität“ sowie die Aufklärung von Straftaten und Vorbeugung künftiger Straftaten1574. Die zwangsweise Entstempelung von Kraftfahrzeugen wurde dagegen nicht thematisiert. Schon aus diesem Grund kann in der Ablehnung des Antrags durch den Bundestag keine Entscheidung zum Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zwecke der zwangsweisen Entstempelung von Kraftfahrzeugen gesehen werden. Der Bund hat den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zwecke der Verhinderung der Weiterfahrt bzw. zwangsweisen Entstempelung von Kraftfahrzeugen weder ausdrücklich noch durch § 25 Abs. 4 Satz 1 FZV, noch im Wege eines absichtsvollen Unterlassens abschließend geregelt. Mithin hat der Bund von einer diesbezüglichen Gesetzgebungszuständigkeit keinen erschöpfenden Gebrauch gemacht. Selbst wenn man Länderregelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung insoweit, als sie die Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz betreffen, dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG zuordnen würde, wäre die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder daher mangels Sperrwirkung nicht ausgeschlossen. ee) Ergebnis Eine Gesetzgebungsbefugnis der Länder für den Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung besteht selbst im Falle einer kompetenzrechtlichen Zuordnung zu einem der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG, des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG, da der Bund von einer ihm insoweit zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat. h) Zusammenfassung zur Gesetzgebungszuständigkeit Soweit die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für den Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung mit dem Argument in Abrede gestellt wird, eine Zuordnung landesrechtlicher Ermächtigungen zum Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr komme nur unter ganz bestimmten und engen Voraussetzungen in Betracht, da diese anderenfalls den 1572 1573 1574

Breyer, NVwZ 2008, 824, 825, Fn. 19. Deutscher Bundestag, Drs. 15/3713, S. 2. Deutscher Bundestag, Drs. 15/3713, S. 1.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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Kompetenztiteln des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG, des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG zuzuordnen seien, überzeugt diese Ansicht nicht. Ein Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG scheidet aus, soweit landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen eine präventive Zwecksetzung aufweisen und daher dem Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr zuzuordnen sind. Hierfür ist nicht erforderlich, dass die Gefahrenabwehr den alleinigen und unmittelbaren Zweck der Ermächtigung bildet. Sie ist vielmehr bereits angezeigt, soweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung schwerpunktmäßig einen präventiven Zweck verfolgen, was im Wege der Auslegung der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage zu ermitteln ist. Dabei überzeugen die gegen die Annahme einer präventiven Zwecksetzung vorgebrachten Argumente regelmäßig nicht. Soweit der Wortlaut einer Ermächtigungsgrundlage den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zwecke der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten vorsieht, spricht dies jedenfalls dann für eine präventive Zwecksetzung, wenn der Begriff verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden kann, dass er lediglich die Straftatenverhütung umfasst. Eine präventive Zwecksetzung ist außerdem jedenfalls anzunehmen, soweit eine Länderregelung eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält. In allen anderen Fällen kann die Zwecksetzung der Ermächtigung dagegen erst im Wege der weiteren Auslegung ermittelt werden. Dabei sprechen im Rahmen der entstehungsgeschichtlichen Auslegung die Gesetzesbegründungen für eine plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung der Länderregelungen. Entscheidend für die kompetenzrechtliche Zuordnung ist aber, inwieweit sich dieser Wille der Landesgesetzgeber im Gesetz objektiviert hat, wofür es maßgeblich auf das Ergebnis der systematischen Auslegung ankommt. Im Rahmen der systematischen Auslegung ist eine präventive Zwecksetzung jedenfalls anzunehmen, wenn der Abgleich auf ausschließlich präventive Datenbestände beschränkt wird. Dies stellt allerdings keine notwendige Bedingung für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung dar. Eine solche können vielmehr auch Ermächtigungen aufweisen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien oder sogar rein repressiven Datenbeständen erlauben, soweit die weitere Ausgestaltung eine tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung aufweist. Diese kann sich insbesondere aus den Eingriffsvoraussetzungen bzw. ihrem Zusammenspiel mit den übrigen Normbestandteilen ergeben. Die Länder verfügen mithin über unterschiedlichste Gestaltungsmöglichkeiten, um sicherzustellen, dass landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dem Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr unterfallen.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dazu eingesetzt werden soll, den unerlaubten Aufenthalt zu unterbinden bzw. die Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz auf öffentlichen Wegen oder Plätzen zu verhindern, so spricht auch dies nicht gegen die Zuordnung zum Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr, denn daraus folgt keine kompetenzrechtliche Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG. Eine Gesetzgebungsbefugnis der Länder für den Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung besteht aber auch im Falle einer kompetenzrechtlichen Zuordnung zu einem der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG, des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG, denn der Bund hat von einer ihm insoweit zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis keinen abschließenden Gebrauch gemacht. i) Ergebnis Unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungszuständigkeit verfügen die Länder über einen weitreichenden Gestaltungsspielraum beim Erlass von Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Zum einen stehen den Ländern unterschiedlichste Gestaltungsmöglichkeiten zur Verfügung, um eine kompetenzrechtliche Zuordnung zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr sicherzustellen. Zum anderen sind die Länder selbst im Falle einer kompetenzrechtlichen Zuordnung zu einem der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG, des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG gesetzgebungsbefugt, da der Bund von einer ihm insoweit zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat. 2. Weitere Schranken-Schranken Landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sind nur verfassungskonform, wenn sie auch die weiteren Schranken-Schranken des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, insbesondere das Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit1575 sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit1576, beachten1577. Da sich die vorliegende Arbeit schwerpunktmäßig mit der Frage der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder befasst, sollen im Folgenden nur die für die Beachtung der genannten Schranken-Schranken 1575

Siehe Teil 2 B. II. 2. a). Siehe Teil 2 B. II. 2. b). 1577 Dazu, dass das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit sog. Sicherheitsgesetze in Bund und Ländern wiederholt mit der Begründung fehlender Bestimmtheit und fehlender Verhältnismäßigkeit angenommen hat, siehe Bommarius, AnwBl 2008, 343; zur besonderen Bedeutung dieser Schranken-Schranken beim Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung siehe auch Sachs, JuS 2008, 825, 827. 1576

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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wesentlichsten Aspekte, wie sie sich aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung im Allgemeinen und dem Urteil zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung im Speziellen ergeben, kurz dargestellt werden. a) Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit Landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung müssen die aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgenden, verfassungsrechtlichen Vorgaben im Hinblick auf die Normenbestimmtheit und Normenklarheit beachten. aa) Allgemeines Das Gebot der Normenbestimmtheit erfüllt eine Vielzahl wichtiger Funktionen: es dient der Sicherstellung, dass der demokratisch legitimierte Parlamentsgesetzgeber (die Legislative) alle wesentlichen Entscheidungen über Eingriffe in Grundrechte und deren Reichweite selbst trifft, dass die Exekutive im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet, dass der Judikative eine wirksame Rechtskontrolle ermöglicht wird und dass betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können1578. Inhaltlich verlangt es, dass der Gesetzgeber Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs hinreichend bereichsspezifisch, präzise und normenklar festlegt1579. Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit einer Ermächtigungsgrundlage sind dabei abhängig von der Art und Schwere des Eingriffs1580. Daher muss die Ermächtigung erkennen lassen, ob auch schwerwiegende Eingriffe zugelassen werden sollen1581. Schließt die Ermächtigung die Möglichkeit derartiger Eingriffe nicht hinreichend deutlich aus, muss sie die besonderen Bestimmtheitsanforderungen wahren, die für solche Eingriffe gelten1582. Bei Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung kommt dem Bestimmtheitsgebot auch die Funktion zu, eine Umgrenzung des Anlasses der Maßnahme und des möglichen Verwendungszwecks der betroffenen Informationen sicherzustellen1583. Dies verstärkt das in Bezug auf die erhobene Information bestehende verfassungsrechtliche Zweckbindungsgebot, welches sonst wirkungslos bleiben könnte1584. Ist der Verwendungszweck nicht hinreichend bestimmt, besteht 1578 1579

407 f. 1580 1581 1582 1583 1584

BVerfGE 110, 33, 52 ff.; 113, 348, 375 ff.; 120, 378, 407. BVerfGE 100, 313, 359 f., 372; 110, 33, 53; 113, 348, 375; 118, 168, 186 f.; 120, 378, BVerfGE 110, 33, 55; 120, 378, 408. BVerfGE 113, 348, 377 f.; 115, 320, 365 f.; 120, 378, 408. BVerfGE 113, 348, 377 f.; 115, 320, 365 f.; 120, 378, 408. BVerfGE 65, 1, 46; 110, 33, 70; 113, 29, 51; 115, 320, 365; 120, 378, 408. BVerfGE 118, 168, 187; 120, 378, 408.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

nämlich die Gefahr einer Nutzung der Daten für andere Zwecke als den Erhebungszweck1585. Eine mangelnde Zweckbindung birgt die Gefahr, dass erhobene Daten nach der Speicherung den Anlass für unvorhersehbare zukünftige Maßnahmen bilden, besonders im Falle einer Verknüpfung mit anderen Daten, etwa durch Aufnahme in Datensammlungen, die anderen Zwecken dienen als die Datenerhebung1586. bb) Konkretisierungen im Urteil vom 11. März 2008 Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts genügten die angegriffenen Ermächtigungsgrundlagen der Länder Hessen und Schleswig-Holstein den aus dem Bestimmtheitsgebot folgenden Anforderungen nicht1587. Eine Analyse der insoweit angeführten Kritikpunkte erlaubt eine nähere Konkretisierung der von den Ländern beim Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu beachtenden Bestimmtheitserfordernisse. Im Urteil kritisierte das Bundesverfassungsgericht, den angegriffenen Ermächtigungen fehle es an einer hinreichend bereichsspezifischen und normenklaren Bestimmung des Anlasses und des Verwendungszwecks der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung1588. Erlaube eine Vorschrift die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung „zum Zwecke des Abgleichs mit dem Fahndungsbestand“1589, werde weder der Anlass noch der Ermittlungszweck benannt1590. Mangels Benennung des Verwendungszwecks schließe die Ermächtigung daher alle denkbaren Verwendungszwecke ein1591. Eine Präzisierung des Anwendungsbereichs erfolge mangels Legal- oder anderweitig anerkannter Definition weder über die Begriffe des „Fahndungsbestands“ noch der „Fahndungsnotierung“1592. Erlaube eine Ermächtigung die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nur ,,bei Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum nach [dem jeweiligen Polizeigesetz] und anderen Gesetzen“, stelle dies zwar eine – mit Blick auf die nicht nähere Einschränkung der in Bezug genommenen Kontrollen allerdings nur geringfügige – Beschränkung der Befugnis dar, jedoch würden Anlass und Zweck auch dadurch nicht in einer den Bestimmtheitsanforderungen genügenden Weise konkretisiert1593. Zwar werde ein Anlass der automatisierten Kraftfahrzeugkennzei1585 1586 1587 1588 1589 1590 1591 1592 1593

BVerfGE 120, 378, 408. BVerfGE 120, 378, 408. BVerfGE 120, 378, 407. BVerfGE 120, 378, 409. So § 14 Abs. 5 Satz 1 HSOG a.F. BVerfGE 120, 378, 409. BVerfGE 120, 378, 409. BVerfGE 120, 378, 409 f. BVerfGE 120, 378, 419.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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chenüberprüfung festgelegt, diese dann jedoch unabhängig von dem Anlass der Kontrolle und damit zur Verfolgung unterschiedlichster Zwecke „bei Gelegenheit“ einer solchen Kontrolle ermöglicht1594. Aufgrund der Anknüpfung an den Fahndungsbestand bei gleichzeitiger Unbestimmtheit des Verwendungszwecks sei außerdem nicht erkennbar, ob die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung auch zu strafprozessualen Zwecken eingesetzt werden dürfe1595. Zwar widerspreche eine Ermächtigung zum Zugriff auf sog. Mischdateien dem Bestimmtheitsgebot nicht, sofern die Zugriffszwecke bestimmt sind1596. Es müsse jedoch erkennbar sein, „ob der Zugriff selbst ausschließlich oder im Schwerpunkt präventiven oder repressiven Zwecken oder beiden dient“1597. Die Möglichkeit einer verfassungskonformen, einengenden Auslegung lehnte das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf die fehlende Bestimmtheit des Verwendungszwecks ab1598. Nach Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots scheide eine entsprechende Auslegung aus, „wenn es an einem die wesentlichen Fragen umfassenden Regelungskern fehlt, der auf einen erklärten objektivierten Willen des Gesetzgebers zurückgeführt werden kann“1599. Einer derartigen hinreichenden objektivierten Basis bedürfe es insbesondere dann, wenn es um die Bestimmtheit gerade des Zwecks der Eingriffsmaßnahme gehe, was gerade für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gelte1600. Eine verfassungskonforme Auslegung eines weit gefassten Verwendungszwecks erfordere daher, dass „eine methodengerechte Auslegung daher zumindest Anhaltspunkte dafür ergeb[e], dass der enger gefasste Zweck der maßgebliche sein sollte“1601. Das Bundesverfassungsgericht bemängelte zudem die Unbestimmtheit im Hinblick auf die erhebbaren Informationen1602. Die zulässigerweise neben dem Kraftfahrzeugkennzeichen erhebbaren Informationen würden sich den Ermächtigungen weder ausdrücklich, noch im Wege der Auslegung entnehmen lassen1603. Insbesondere sei aufgrund der Unbestimmtheit der Zweckbestimmung auch eine auf den Verwendungszweck abstellende Auslegung nicht möglich1604.

1594 1595 1596 1597 1598 1599 1600 1601 1602 1603 1604

BVerfGE 120, 378, 419 f. BVerfGE 120, 378, 421. BVerfGE 120, 378, 422. BVerfGE 120, 378, 422. BVerfGE 120, 378, 423. BVerfGE 120, 378, 423 unter Verweis auf 107, 104, 128 f. BVerfGE 120, 378, 424. BVerfGE 120, 378, 424. BVerfGE 120, 378, 425. BVerfGE 120, 378, 425 ff. BVerfGE 120, 378, 426 f.

262

2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

Zusammenfassend verlangt das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung also eine hinreichend bereichsspezifische und normenklare Bestimmung des Anlasses und des Verwendungszwecks der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung sowie der mittels automatisierter Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erhebbaren Informationen. In Ermangelung einer ausdrücklichen Zweckbestimmung genügt der bloße Verweis auf den Fahndungsbestand oder die Fahndungsnotierung für die Bestimmung der Zwecksetzung nicht. Eine hinreichend normenklare Zweckbestimmung folgt auch nicht allein daraus, dass die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung nur bei Durchführung anderer Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum erfolgen darf, ohne dass der AKLS-Einsatz zugleich an den Zweck dieser Kontrollen gebunden wird. Bei einer – aus Bestimmtheitsgesichtspunkten unproblematischen – Anknüpfung an sog. Mischdateien muss sich der Verwendungszweck hinreichend deutlich aus der Ermächtigungsgrundlage im Übrigen ergeben. Insgesamt muss die Ermächtigung zumindest hinreichende Anhaltspunkte in Form einer hinreichend objektivierten Basis dafür ergeben, welche Zwecke mit ihr verfolgt und welche Informationen erhoben werden sollen. Auch zur Umsetzung der beschriebenen Anforderungen äußerte sich das Bundesverfassungsgericht. Ausweislich der Urteilsbegründung stehen den Landesgesetzgebern „verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung, um eine […] hinreichend bestimmte […] Eingriffsermächtigung zu schaffen“1605. Denkbar seien Gestaltungsmöglichkeiten auf verschiedenen Ebenen, zum Beispiel „einengende Regelungen […] für die Aufnahme in die zulässigen Abgleichsdatenbestände, […] im Hinblick auf die Erfassung der Kennzeichen selbst [oder] betreffend die weitere Verwertung der gewonnenen Informationen“1606. Dabei verweist das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich darauf, dass „[d]iese Ebenen […] in Bezug auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit und Bestimmtheit der Ermächtigung […] in ihrem Zusammenwirken zu sehen“ seien1607. Auch unter dem Gesichtspunkt des Gebots der Normenklarheit und -bestimmtheit besteht auf Seiten der Landesgesetzgeber mithin ein weitreichender Gestaltungsspielraum beim Erlass landesrechtlicher Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. b) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung müssen auch die aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgenden, verfassungsrechtlichen Vorgaben im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. 1605 1606 1607

BVerfGE 120, 378, 432. BVerfGE 120, 378, 433. BVerfGE 120, 378, 423 ff.

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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aa) Allgemeines Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass mit dem Grundrechtseingriff ein legitimer Zweck mit geeigneten, erforderlichen und angemessenen Mitteln verfolgt wird1608. Legitim ist dabei jeder Zweck, der mit der Verfassung in Einklang steht1609. Geeignet ist ein Mittel, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann1610, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt1611. Erforderlich ist ein Mittel, wenn kein gleich wirksames, jedoch weniger beeinträchtigendes Mittel zur Zweckerreichung zur Verfügung steht1612. Die Angemessenheit bzw. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist zu bejahen, wenn die Schwere der gesetzgeberischen Grundrechtsbeschränkung bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe steht1613. Das Kriterium der Angemessenheit verlangt vom Gesetzgeber, in abstrakter Weise die aus der Pflicht des Staates zum Rechtsgüterschutz einerseits und dem Interesse des Einzelnen an der Wahrung seiner verfassungsmäßigen Rechte andererseits resultierenden widerstreitenden Interessen auszugleichen1614. Grundrechtseingriffe einer bestimmten Eingriffsintensität dürfen daher gegebenenfalls erst von bestimmten Verdachts- oder Gefahrenstufen an vorgesehen werden, wobei entsprechende Eingriffsschwellen durch die gesetzliche Regelung selbst zu gewährleisten sind1615. Bei der – verfassungsrechtlich zulässigen – Fortentwicklung des Polizeirechts aufgrund neuartiger bzw. veränderter Gefährdungs- und Bedrohungssituationen und neuer Ermittlungsmöglichkeiten1616 muss der Gesetzgeber die Ausgewogenheit zwischen Art und Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung auf der einen, und den zum Eingriff berechtigenden Tatbestandselementen – wie der Einschreitschwelle, der geforderten Tatsachenbasis und dem Gewicht der geschützten Rechtsgüter – auf der anderen Seite, wahren1617. Dabei gilt: Je bedeutender die drohende oder erfolgte Rechtsgutbeeinträchtigung und je geringer die Eingriffsintensität ist, desto geringer muss die Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf die drohende oder erfolgte Rechtsgutverletzung geschlossen werden kann, und desto geringere Anforderungen sind an die dem Verdacht zugrunde liegende Tatsachen1608

BVerfGE 109, 279, 335 ff.; 120, 378, 427. Siehe statt aller Kingreen/Poscher, Grundrechte, Rn. 298; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20, VII Rn. 111. 1610 BVerfGE 63, 88, 115. 1611 BVerfGE 67, 157, 175; 96, 10, 23. 1612 BVerfGE 100, 313, 375. 1613 BVerfGE 109, 279, 349 ff.; 120, 378, 428. 1614 BVerfGE 109, 279, 350; 120, 378, 428. 1615 BVerfGE 100, 313, 383 f.; 109, 279, 350 ff.; 113, 348, 377 f., 387 ff.; 115, 320, 346; 120, 378, 428. 1616 BVerfGE 115, 320, 360; 120, 378, 428 f. 1617 BVerfGE 100, 313, 392 ff.; 115, 320, 360; 120, 378, 429. 1609

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

grundlage zu stellen1618. Aufgrund des Verbots grundrechtseingreifender Ermittlungen „ins Blaue hinein“ darf jedoch selbst bei höchstem Gewicht der drohenden Rechtsgutbeeinträchtigung nicht auf das Erfordernis einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit verzichtet werden1619. Die aus dem Bestimmtheitsgebot folgenden Anforderungen1620 sind auch für die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes relevant1621. Bestimmtheitsdefizite können die Beurteilung der Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Maßnahme erschweren und die Gefahr einer Unangemessenheit des Eingriffs erhöhen1622. Bei einer Ermächtigung, die aufgrund ihrer Unklarheit eine Auslegung nicht hinreichend deutlich ausschließt, wonach auch eingriffsintensive Zwecksetzungen möglich sind, hat die Verhältnismäßigkeitsprüfung auf Grundlage eines solch weiten Verständnisses ihrer Zwecksetzung und Reichweite zu erfolgen1623. bb) Konkretisierungen im Urteil vom 11. März 2008 Das Bundesverfassungsgericht vertrat in seinem Urteil vom 11. März 2008 die Ansicht, die Ermächtigungen der Länder Hessen und Schleswig-Holstein genügten in ihrer, aus ihrer Unbestimmtheit folgenden, Weite dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht1624. Auch insoweit erlaubt eine Analyse der angeführten Kritikpunkte eine nähere Konkretisierung der von den Ländern beim Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu beachtenden Verhältnismäßigkeitsanforderungen. Das Bundesverfassungsgericht konstatierte insbesondere einen Verstoß gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne1625. Die Ermächtigungen würden erhebliche und schwerwiegende Eingriffe in das informationelle Selbstbestimmungsrecht ohne hinreichende Normierung der für derart eingriffsintensive Maßnahmen zu fordernden Eingriffsschwellen erlauben1626. Infolge des weit gefassten Verwendungszwecks seien erhebliche Grundrechtseingriffe bis hin zum Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu Observationszwecken ebenso wenig ausgeschlossen wie ein routinemäßiger und flächendeckender AKLS-Einsatz1627. Den Ermächtigungen fehle es an 1618

BVerfGE 100, 313, 392; 110, 33, 60; 113, 348, 386; 115, 320, 360 f.; 120, 378, 429. BVerfGE 112, 284, 297; BVerfG, Beschl. der 1. Kammer des Ersten Senats v. 6.4.1989 – Az. 1 BvR 33/87, NJW 1990, 701, 702; BVerfGE 115, 320, 360 f.; 120, 378, 429. 1620 Siehe hierzu Teil 2 B. II. 2. a). 1621 BVerfGE 110, 33, 55; 120, 378, 427. 1622 BVerfGE 110, 33, 55; 120, 378, 427. 1623 BVerfGE 120, 378, 427. 1624 BVerfGE 120, 378, 427. 1625 BVerfGE 120, 378, 428. 1626 BVerfGE 120, 378, 428. 1627 BVerfGE 120, 378, 429. 1619

B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

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tatbestandlichen Eingrenzungen sowie an auf die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung abgestimmten materiellen Anforderungen1628. Zudem hätten es die Gesetzgeber unterlassen, gegebenenfalls ergänzende verfahrensrechtliche Sicherungen vorzusehen1629. Insbesondere die Möglichkeit eines anlasslosen oder flächendeckenden Einsatzes der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verstoße gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne1630. Die Gesetzgeber hätten es unterlassen, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch eine Beschränkung des AKLS-Einsatzes auf die Abwehr konkreter Gefahren zu wahren1631. Gleichsam fehle eine Begrenzung auf Situationen, in denen Umstände der konkreten Örtlichkeit oder dokumentierte Lageerkenntnisse über Kriminalitätsschwerpunkte einen Anknüpfungspunkt geben, der auf gesteigerte Risiken der Rechtsgutgefährdung oder -verletzung und zugleich auf eine hinreichende Wahrscheinlichkeit hinweist, dass diesen Risiken mit Hilfe der automatisierten Kennzeichenerfassung begegnet werden kann1632. Weiter kritisierte das Bundesverfassungsgericht eine fehlende Zweckbindung bei der Datenverwertung1633. Denn die fehlende Bindung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung an einen bestimmten Zweck – auch nur an den Zweck der Aufnahme des Kraftfahrzeugkennzeichens in den Fahndungsbestand – ermögliche die weitere Verwendung gespeicherter Treffer nach Wegfall des ursprünglichen Anlasses der Aufnahme in den Abgleichsdatenbestand bzw. der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung1634. Zusammenfassend verlangt das Bundesverfassungsgericht zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes also insbesondere die Normierung von auf den erkennbaren Verwendungszweck und die daraus resultierende Eingriffsintensität abgestimmten Eingriffsvoraussetzungen, auch um dem verfassungsrechtlichen Gebot der Zweckbindung zu genügen. Auch insoweit gilt der vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich gegebene Hinweis, dass den Landesgesetzgebern „verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung“ stünden, „um eine […] angemessene Eingriffsermächtigung zu schaffen“1635. „Für eine die Verhältnismäßigkeit wahrende Regelung der Voraussetzungen der automatisierten Kennzeichenerfassung“1636 scheide „ein weit gefasster Verwen1628 1629 1630 1631 1632 1633 1634 1635 1636

BVerfGE 120, 378, 429. BVerfGE 120, 378, 429. BVerfGE 120, 378, 430. BVerfGE 120, 378, 430. BVerfGE 120, 378, 431. BVerfGE 120, 378, 431. BVerfGE 120, 378, 431 f. BVerfGE 120, 378, 432. BVerfGE 120, 378, 433.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung

dungszweck beispielsweise dann nicht aus, wenn er mit engen Begrenzungen der Eingriffsvoraussetzungen kombiniert ist“1637. Möglich seien „ferner Kombinationen von enger gefassten Zweckbestimmungen, die die Kennzeichenerfassung auf nicht eingriffsintensive Verwendungszwecke begrenzen, mit entsprechend geringeren Voraussetzungen für die Aufnahme in den Fahndungsbestand und die Voraussetzungen für den Erhebungsanlass“1638. Auch unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit besteht auf Seiten der Landesgesetzgeber mithin ein weitreichender Gestaltungsspielraum beim Erlass landesrechtlicher Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung.

1637 1638

BVerfGE 120, 378, 433. BVerfGE 120, 378, 433.

Dritter Teil

Zusammenfassung der wesentlichen Untersuchungsergebnisse in Thesen Die wesentlichen Untersuchungsergebnisse dieser Abhandlung sollen in den nachfolgenden Thesen zusammengefasst werden.

A. Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung I. In Bezug auf die Eingriffsqualität der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung lässt sich konstatieren, dass Fehltreffer bei konsequenter Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht zu Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung entwickelten Grundsätze – entgegen der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts – einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen. Durch die im Fehltreffer-Fall erfolgende visuelle Kenntnisnahme des Kennzeichens durch einen Polizeibeamten wird die Möglichkeit der Herstellung eines Personenbezugs eröffnet und das erfasste Kennzeichen steht zur Auswertung durch staatliche Stellen zur Verfügung. Bei wertender Gesamtbetrachtung hat sich daher das behördliche Interesse an den betroffenen Daten derart verdichtet, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist. Dass dieser Abgleich nur dazu dient, die im automatisierten Verfahren gewonnene Treffermenge zu verkleinern und dass das als Fehltreffer erkannte Kennzeichen im Anschluss an den Abgleich gelöscht wird, vermag an der Qualität der Persönlichkeitsgefährdung nichts zu ändern. II. Die Kritik an der vom Bundesverfassungsgericht bei der Beurteilung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vorgenommenen Differenzierung zwischen Treffern und Nichttreffern überzeugt nicht. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, im Nichttreffer-Fall einen Eingriff abzulehnen, steht nicht im Widerspruch zu früheren Entscheidungen, sondern führt die frühere Rechtsprechung im Hinblick auf die Frage des Eingriffscharakters von Datenerfassungen konsequent fort. Auch der Vorwurf, das Urteil sei in sich widersprüchlich, weil das Bundesverfassungsgericht die eigene Differenzierung zwischen Treffern und Nichttreffern nicht konsequent ernst nehme, trifft nicht zu.

268

3. Teil: Zusammenfassung in Thesen

Ein Eingriff liegt im Nichttreffer-Fall auch dann nicht vor, wenn sich die abzugleichende Datei nicht auf einem an das AKLS angeschlossenen Computer am Einsatzort befindet, sondern ein Abgleich im Wege einer Online-Verbindung zu den Dateien des Bundeskriminalamts erfolgt. Zwischen dem sog. Offline-Abgleich und dem sog. Online-Abgleich bestehen keine solchen Unterschiede tatsächlicher Art, dass eine andere Bewertung der Frage der Eingriffsqualität gerechtfertigt wäre.

B. Gesetzgebungszuständigkeit I. Für eine Zuordnung landesrechtlicher Befugnisnormen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu dem der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfallenden Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr ist nicht erforderlich, dass die Gefahrenabwehr den alleinigen und unmittelbaren Zweck der Ermächtigung bildet. Sie ist vielmehr schon angezeigt, soweit Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung schwerpunktmäßig einen präventiven Zweck verfolgen, was im Wege der Auslegung der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage zu ermitteln ist. Dabei überzeugen die gegen die Annahme einer präventiven Zwecksetzung vorgebrachten Argumente überwiegend nicht. II. Soweit der Wortlaut einer Ermächtigungsgrundlage den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zum Zwecke der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten vorsieht, spricht dies jedenfalls dann für eine präventive Zwecksetzung, wenn der Begriff verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden kann, dass er lediglich die Straftatenverhütung umfasst. Eine präventive Zwecksetzung ist außerdem jedenfalls anzunehmen, soweit eine Länderregelung eine ausdrückliche präventive Zweckbestimmung enthält. Im Übrigen kann die Zwecksetzung der Ermächtigung dagegen erst im Wege der weiteren Auslegung ermittelt werden. Das gilt namentlich dann, wenn der Begriff der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten nach der Legaldefinition des einschlägigen Polizeigesetzes neben der Straftatenverhütung auch die Strafverfolgungsvorsorge umfasst oder der Wortlaut der Ermächtigungsgrundlage erlaubt, dass Treffer „für Zwecke, zu denen die Fahndungsbestände erstellt oder die Dateien errichtet wurden“, gespeichert oder genutzt werden dürfen. Auch soweit eine Ermächtigung eine Löschungspflicht nur insoweit normiert, als Daten nicht zur Verfolgung von Straftaten erforderlich sind, spricht dies noch nicht zwingend für eine repressive Zwecksetzung der (Gesamt-) Regelung. Denn dabei kann es sich sowohl um eine Zweckänderung als auch um eine Zweckbestimmung nur im Hinblick auf eine abtrennbare Teilregelung handeln. III. Im Rahmen der entstehungsgeschichtlichen Auslegung sprechen die Gesetzesbegründungen für eine plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung der Länderermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung. Entscheidend ist aber, inwieweit sich dieser Wille der Landesgesetzgeber im Gesetz

B. Gesetzgebungszuständigkeit

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objektiviert hat, wofür es maßgeblich auf das Ergebnis der systematischen Auslegung ankommt. IV. Im Rahmen der systematischen Auslegung landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen ist eine präventive Zwecksetzung jedenfalls anzunehmen, wenn der Abgleich auf ausschließlich präventive Datenbestände beschränkt wird. Dies stellt aber – anders als von der Gegenansicht behauptet – keine notwendige Bedingung für die Annahme einer präventiven Zwecksetzung dar. Eine solche können vielmehr auch Ermächtigungen aufweisen, die den Abgleich mit sog. Mischdateien oder sogar rein repressiven Datenbeständen erlauben, soweit die weitere Ausgestaltung eine tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung aufweist. Insbesondere aus den normierten Eingriffsvoraussetzungen der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung bzw. ihrem Zusammenspiel mit den übrigen Normbestandteilen kann sich eine tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung ergeben. Ein Anknüpfen an die Tatbestandsvoraussetzungen der Identitätsfeststellungsbefugnis lässt eine präventive Zwecksetzung regelmäßig hinreichend erkennen. Eine Ausnahme bildet lediglich der Verweis auf die Voraussetzungen der Identitätsfeststellung an einer zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollstelle bzw. innerhalb eines zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichteten Kontrollbereichs, der für sich genommen für die Ermittlung der Zwecksetzung unergiebig ist, aber die Annahme einer präventiven Zwecksetzung insbesondere im Zusammenspiel mit der weiteren Ausgestaltung der Ermächtigung nicht hindert. Für eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung sprechen auch die Normierung des Erfordernisses des Vorliegens von Lageerkenntnissen über eine Rechtsgutsgefährdung oder -verletzung, sowie das Vorschreiben einer Anhaltemöglichkeit. V. Die Länder verfügen mithin über unterschiedlichste Gestaltungsmöglichkeiten um sicherzustellen, dass landesrechtliche Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung eine hinreichend objektivierte präventive Zwecksetzung aufweisen und daher dem der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfallenden Kompetenzbereich der allgemeinen Gefahrenabwehr zuzuordnen sind. VI. Soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dazu eingesetzt werden soll, den unerlaubten Aufenthalt zu unterbinden, folgt daraus nicht die kompetenzrechtliche Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG. Ein solcher Einsatz bezweckt vielmehr die Abwehr verschiedenster Gefahren für die öffentliche Sicherheit und ist daher dem Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr zuzuordnen. Konkret zielt der Einsatz auf die Verhinderung unterschiedlichster Straftaten und sonstiger Rechtsverstöße sowie auf die Bekämpfung der in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht negativen Folgen des unerlaubten Aufenthalts ab. VII. Soweit die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung dazu eingesetzt werden soll, die Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden

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3. Teil: Zusammenfassung in Thesen

Pflichtversicherungsschutz auf öffentlichen Wegen oder Plätzen zu unterbinden, folgt daraus nicht die kompetenzrechtliche Zuordnung zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG. Ziel der Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz ist nicht die Ermöglichung der Entstempelung und damit der rechtlichen Außerbetriebsetzung des Kraftfahrzeugs, sondern dessen rein tatsächliche Außerbetriebsetzung und damit die Verhinderung bzw. Unterbindung einer andauernden Störung der öffentlichen Sicherheit. VIII. Eine Gesetzgebungsbefugnis der Länder für den Erlass von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung besteht auch im Falle einer kompetenzrechtlichen Zuordnung zu einem der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 4. Var. GG, des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG bzw. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 1. Var. GG, da der Bund von einer ihm insoweit zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis jedenfalls nicht abschließend Gebrauch gemacht hat. Insbesondere hat der Bund weder mit § 27b BPolG n.F., noch mit § 100 h StPO, § 111 StPO bzw. § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO, noch mit § 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 BFStrMG bzw. § 6 Abs. 10 InfrAG eine abschließende Regelung im Hinblick auf den Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung zu repressiven Zwecken getroffen. IX. Weil einerseits die meisten gegen eine kompetenzrechtliche Zuordnung zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr angeführten Argumente nicht überzeugen, und andererseits der Bund auf keinem der insoweit potentiell einschlägigen Kompetenzgebieten der konkurrierenden Gesetzgebung derart von seiner Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht hat, dass eine Sperrwirkung zulasten der Länder besteht, ist der den Ländern unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungszuständigkeit zustehende Gestaltungsspielraum beim Erlass von Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung erheblich weiter, als von den Kritikern landesrechtlicher Ermächtigungen behauptet.

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Sachwortverzeichnis Abgleichdatei 34, 39 – 42, 91, 95 f., 99, 104, 109, 268 Abgleichsdatenbestand 89, 98, 104, 107 f., 150, 170 – 172, 182, 185 f., 188 – 190, 197, 199, 203, 207, 218 f., 265 Abschreckungseffekt 106, 128, 130, 158 – 160, 166 f. AKLS 29 f., 38, 40, 42, 48 – 50, 52 – 55, 58 – 63, 65, 67 – 70, 72 – 77, 82 f., 85, 87 – 89, 91, 101, 104, 109, 115, 122, 124, 134, 141, 153, 158 – 160, 164 – 166, 168, 180, 186, 188 – 191, 193, 195, 207 f., 215 f., 218 f., 222, 227, 234 f., 237, 240, 244 f., 251, 253, 255 f., 262, 264 f., 268 Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin 31 f., 34, 63 f., 158, 196, 205, 207, 209, 211 f. allgemeines Persönlichkeitsrecht siehe Recht auf informationelle Selbstbestimmung Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein 21, 51, 54, 57, 70, 142, 154, 170, 182, 196 Anfangsverdacht 186, 246 f. Angemessenheit siehe Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne Anhaltemöglichkeit 205, 216 f., 219 f., 269 Anhalten – eines Kraftfahrzeugs 36, 45, 49, 95, 102, 157, 160, 191, 216 f. Anlass – der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung 71, 204 f., 207, 216, 260, 262, 265 f. – der Fahndungsausschreibung 45, 176, 183 f., 186, 189, 265 Annexkompetenz 120, 136 f. Anschlussmaßnahme 36, 45, 97 f., 102, 111, 159, 167, 190 – 194, 196 f., 216 f., 243 Anschlussstraftat 48, 157 – 159, 168, 188, 190, 202, 225

Anwendungsbeispiele der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung siehe Anwendungsfälle der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung Anwendungsfälle der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung 48, 50, 129, 132, 151, 153 f., 157, 159 f., 164, 167 – 169, 190, 192, 225 ASOG Bln siehe Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin Aufenthalt 221, 253 – Aufenthaltserlaubnis 210 – Aufenthaltsermittlung 72, 164, 227, 253 – unerlaubter 164 f., 168, 190 f., 202, 207, 217, 222 – 225, 252, 254, 258, 269 Aufenthaltsgesetz 164 f., 190, 201, 224, 252 – 254 AufenthG siehe Aufenthaltsgesetz Aufgabennorm siehe Aufgabenzuweisungsnorm Aufgabenzuweisungsnorm 169 f., 181 f., 210 – 212, 214, 217 f., 220 Ausländer 221, 253 Ausschreibungszweck 185 f., 188, 192, 196 Außerbetriebsetzung eines Kraftfahrzeuges 226 f., 255, 270 automatisches Kennzeichenlesesystem siehe AKLS Bayerischer Verwaltungsgerichtshof 22, 42, 44, 66 Bayerisches Polizeiaufgabengesetz 66, 142 f., 146, 154, 158, 173, 179, 196, 199, 205 – 209, 211 f., 215 f., 248 f. BayPAG siehe Bayerisches Polizeiaufgabengesetz BbgPolG siehe Brandenburgisches Polizeigesetz Beschlagnahme 155 f., 175, 186, 248 f.

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Sachwortverzeichnis

Beschluss 2007/533/JI des Rates vom 12. Juni 2007 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) siehe SIS II-Beschluss Bestimmtheitsgebot siehe Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit Bewegungsbild 50, 95 BFStrMG siehe Bundesfernstraßenmautgesetz BGS siehe Bundesgrenzschutz BKA siehe Bundeskriminalamt BKAG siehe Bundeskriminalamtgesetz BPolG siehe Bundespolizeigesetz Brandenburgisches Polizeigesetz 31 f., 34, 63, 72 – 74, 146, 158, 171, 196, 205, 207, 209, 211 f. Bundesfernstraßenmaut – Bundesfernstraßenmautdaten 248 – Bundesfernstraßenmauterhebung 247 f. – Bundesfernstraßenmautgesetz 232, 247 – 249, 251, 270 Bundesgrenzschutz 158, 255 f. Bundeskriminalamt 76, 93, 104, 109 f., 157, 172, 175, 177, 232, 268 Bundeskriminalamtgesetz 104, 110, 172, 175, 250 Bundespolizei 24, 27, 76 f., 232 f., 235 – 237 Bundespolizeigesetz 24, 26 f., 76 f., 232 – 238, 250 f., 270 Bundesverwaltungsgericht 22, 25, 66, 97, 267

Datei „Gewalttäter Sport“ 34, 40 Datenbestände – weiche 34, 40 Datenerhebung 33, 36, 63, 66, 73 f., 80 – 82, 84 f., 87 – 89, 97, 103 f., 127 – 132, 137, 143 f., 146, 187 f., 194, 201, 204 f., 232 f., 244, 248 f., 253, 259 f., 262 Datenlöschung 36, 43 – 45, 63, 90 – 94, 96, 101, 103, 105, 127, 142 – 146, 150, 219, 233 f., 243, 267 f. Datennutzung 33, 46, 81, 85, 87, 95, 104, 142, 149, 181, 186 f., 196, 200 f., 219, 248 – 250, 253, 260, 268

Datenspeicherung 35 f., 41 – 47, 80 – 82, 85, 89, 92 – 98, 100, 102 – 104, 109 f., 127, 142 – 144, 146, 149, 175, 186, 188, 200 – 203, 207, 218 f., 249, 253, 260, 265, 268 Datenübermittlung 93, 101, 104, 109, 177, 233, 248 f. Datenverarbeitung 80 f., 84, 86 f., 91, 103 f., 106, 131 f., 144, 186 f., 207, 233, 248 f. Datenverwendung 71 f., 80 f., 89, 94, 99, 103 – 106, 121 – 124, 129 f., 134, 143 – 145, 150, 176, 179, 186 f., 189, 194, 200 f., 233 – 235, 238, 259 – 262, 264 – 266 Diebstahl 46, 62, 157, 201, 224 – eines Kraftfahrzeuges siehe Kraftfahrzeugdiebstahl – eines Kraftfahrzeugkennzeichens siehe Kraftfahrzeugkennzeichendiebstahl Diebstahlsdelikt 70, 154, 156 Duldung gem. § 60a AufenthG 165 Echttreffer siehe Treffer Echttreffer-Fall siehe Treffer EGStPO siehe Einführungsgesetz zur Strafprozessordnung Einführungsgesetz zur Strafprozessordnung 232, 246 f., 251, 270 Einsatz der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung – anlassloser 235, 265 – flächendeckender 79, 111, 232, 235, 248 – 250, 264 f. Entschädigungsfonds für Schäden aus Kraftfahrzeugunfällen 161 – 163 Entstempelung eines Kraftfahrzeuges 72, 175, 226 – 228, 254 – 256, 270 Enumerationsprinzip 231 Erhebung von Daten siehe Datenerhebung Fahndung – Anlass-Zweck-Kombination 176, 183 f. – Ausschreibungsanlass siehe Anlass der Fahndungsausschreibung – Fahndungsausschreibung 44, 62, 65, 69, 72, 173, 175 – 192, 196 f., 199 f., 233, 253 – Fahndungsbestand 34, 54, 65 f., 90 f., 96, 122, 135, 142, 149, 151, 172 – 175, 179,

Sachwortverzeichnis 189, 198 f., 219, 232 f., 260 – 262, 265 f., 268 – Fahndungshilfsmittel 152, 174, 253 – Mischdatei siehe dort – Personenfahndung 48 f., 62, 151 f., 173 f., 176, 222, 232 – Sachfahndung 48, 151 f., 173 f. Fahrzeug-Zulassungsverordnung 46, 82, 226 f., 255 f. Fehltreffer siehe Treffer Fehltreffer-Fall siehe Treffer Folgemaßnahme siehe Anschlussmaßnahme FZV siehe Fahrzeug-Zulassungsverordnung Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit 21, 27, 51, 113, 116, 122, 138, 197 f., 210, 234 f., 239, 242, 258 – 262, 264 Gefahr – abstrakte 167, 209 – für die öffentliche Sicherheit 132, 161 f., 164, 171, 207, 213, 215 f., 219 f., 223, 232, 265, 269 Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhang siehe Kompetenz kraft Sachzusammenhang Grenzübergang 35, 49 grenzüberschreitende Kriminalität siehe Kriminalität Hamburgisches Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei 64, 144 – 146, 172, 175, 196, 216, 248 f. Hashfunktion 44 HbgPolDVG siehe Hamburgisches Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung 21, 51, 67 – 69, 140, 146, 158, 169, 172 f., 175 f., 196, 199, 205, 207 – 209, 211 f., 248 f., 260 HSOG siehe Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung Identitätsfeststellung 46, 49, 83, 166 f., 196, 205 – 215, 217 f., 220, 223, 243 f., 269 InfrAG siehe Infrastrukturabgabengesetz Infrastrukturabgabe – Infrastrukturabgabedaten 249 f.

293

– Infrastrukturabgabengesetz 232, 249 – 251, 270 INPOL 175 – 177 INPOL-Datei „Sachfahndung“ 40, 172, 175 f., 179, 183 f., 189 INPOL-Verbunddateien 40, 175 Kaskoversicherung siehe Schadensversicherer Kompetenz kraft Sachzusammenhang 120, 137 Kontrollbereich 212 – 215, 218, 220, 269 Kontrollstelle 49, 88, 166, 168, 212 – 215, 218, 220, 225, 241 – 246, 269 Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung 46, 54, 161 – 163, 226, 255, siehe auch Pflichtversicherung Kraftfahrzeugdiebstahl 48, 54, 61 f., 69, 72, 151, 153 – 158, 168, 182 f., 186, 188, 190, 192 f., 202, 216 f., 225 Kraftfahrzeugkennzeichendiebstahl 48, 61 f., 69, 72, 151, 157, 182 f., 186, 188, 190, 192 f., 216 f. Kraftfahrzeugsteuer 48 Kraftfahrzeugsteuergesetz 65 Kriminalität 47, 63, 68, 127, 130, 158, 210, 223 – grenzüberschreitende 47, 49, 158, 165 f., 168, 225, 256 – Kriminalitätsschwerpunkt 215, 265 – Schleuserkriminalität siehe Schleusung Lageerkenntnisse 205, 215 f., 219 f., 265, 269 Legalitätsprinzip 148, 160 f., 164 f., 186 – 188, 192 Log-Datei siehe Transaktions-Log-Datei Löschung von Daten siehe Datenlöschung LVwG SH siehe Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein MD5-Quersumme 44 Menschenwürdegarantie 26, 78 f., 111 Mischdatei 142, 147 – 150, 172 – 176, 178 – 182, 184 – 187, 189, 193, 195 – 200, 202 – 204, 218, 220, 257, 261 f., 269

294

Sachwortverzeichnis

N.SIS II siehe Schengener Informationssystem der zweiten Generation N.SIS II-Sachfahndung 40, 179, 184 NdsSOG siehe Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung Nichttreffer 25 f., 41, 90 f., 94, 96, 99, 101 f., 104 – 107, 109 – 111, 243, 267 f. Nichttreffer-Fall 25, 90 f., 94, 101, 104 f., 107, 109 – 111, 243, 267 f. Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung 70 – 72, 146, 159, 173, 196, 205 – 207, 209, 211, 215 NSIS-Sachfahndung 40, 173, 179, 184, 189 Nutzung von Daten siehe Datennutzung Offline-Abgleich 109 f., 268 Online-Abgleich 104, 109 f., 268 Ordnungswidrigkeit 223 f. PDV 384.1 siehe Polizeidienstvorschrift 384.1 Personenfahndung siehe Fahndung Pflichtversicherung 44, 48, 160 – 164, 168, 202, 217, 226 – 228, 254, 256, 258, 270, siehe auch Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung Pflichtversicherungsgesetz 61 f., 65, 69, 72, 160 – 163, 190 f., 201, 226, 255 PolG BW siehe Polizeigesetz Baden-Württemberg Polizeibeamter 35, 43, 45, 49, 89, 95 – 97, 99 – 102, 166, 267 Polizeidienstvorschrift 384.1 151 f., 173 f. Polizeigesetz Baden-Württemberg 59, 140, 142 f., 146, 154, 175 f., 196, 205 – 207, 209, 211 – 215, 248 f. Polizeigesetz des Freistaates Sachsen 60 f., 140, 146, 154, 159, 172 f., 175 f., 196, 215, 227, 248 f. Rasterfahndungsentscheidung 93, 99, 101, 106 f. Recht auf informationelle Selbstbestimmung 25 – 27, 78 – 91, 94 – 96, 98, 100, 102 – 107, 110 – 113, 122, 200, 258 f., 261, 267

Revision 22, 66 Ringalarmfahndung

49

Saarländisches Polizeigesetz 56 – 58, 159, 172 f., 196 Sachfahndung siehe Fahndung SächsPolG siehe Polizeigesetz des Freistaates Sachsen Schadensversicherer 163, 190 – Kaskoversicherung 154, 163 Schengener Durchführungsübereinkommen 172 f., 176 – 179, 184 Schengener Informationssystem 173, 176 – 179, 232 Schengener Informationssystem der zweiten Generation 177 f. Schleusung 49, 223 f. – Schleuserkriminalität 223 SDÜ siehe Schengener Durchführungsübereinkommen Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern 69 f., 154, 158, 173, 209, 211 f., 222, 248 f. Sicherstellung 36, 45, 48, 69, 102, 155 f., 158 f., 161, 175, 178, 186, 195, 216 f., 241 f., 259 SIS siehe Schengener Informationssystem SIS II siehe Schengener Informationssystem der zweiten Generation SIS II-Beschluss 178 f., 184 SIS II-VO siehe Verordnung (EG) Nr. 1987/ 2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) Sofortfahndung 168, 225 Software 36 – 39, 65 SOG M-V siehe Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern Speicherung von Daten siehe Datenspeicherung SPolG siehe Saarländisches Polizeigesetz Sportveranstaltung 49, 74, 159, 168, 171, 225 StGB siehe Strafgesetzbuch Störer 159 f., 168, 225

Sachwortverzeichnis Störung der öffentlichen Sicherheit 153 – 157, 160 f., 164 f., 190 – 192, 210, 214, 223, 227, 270 StPO siehe Strafprozessordnung Strafgesetzbuch 241 Strafprozessordnung 148, 155 f., 186 f., 193, 200 f., 232, 238 – 247, 250 f., 270 Straßenverkehrsgesetz 46, 82 StVG siehe Straßenverkehrsgesetz Suizid 40, 49, 74, 171 Teilregelung 120 f., 124, 138, 145 f., 219, 268 Telekommunikationsüberwachung 100, 137, 140, 238 f. Terrorismus 48, 167, 211, 235, 237 ThPAG siehe Thüringer Polizeiaufgabengesetz Thüringer Polizeiaufgabengesetz 59, 146, 159, 172 f., 175 f., 196, 205, 207, 209, 211 f., 216, 248 f. Transaktions-Log-Datei 41 – 44, 94 Treffer 25 f., 89, 102, 105 – 107, 267 – Echttreffer 44, 61 f., 65, 67, 69, 72 – 74, 89 f., 95 f., 98, 102, 111, 233 – Echttreffer-Fall 90, 95, 111, 233 – Fehltreffer 25 f., 39, 43, 69, 90, 96 – 99, 101 f., 107, 111, 267 – Fehltreffer-Fall 90, 96 – 98, 101 f., 111, 267 – Nichttreffer siehe Nichttreffer – Nichttreffer-Fall siehe Nichttreffer-Fall – Trefferfall 31, 71, 73, 96, 98, 101, 105, 107 f., 129, 151, 157, 159, 167, 172, 186, 188, 191 f., 196, 207, 232 – unechter siehe Fehltreffer Treffermeldung 36, 42 f., 65, 67, 74, 89, 91, 100 Übermittlung von Daten siehe Datenübermittlung Unterlassungsklage 22, 66

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Veranstaltung 159 f., 168, 225 Verarbeitung von Daten siehe Datenverarbeitung Verbunddateien – INPOL-Verbunddateien siehe dort – N.SIS II-Sachfahndung siehe dort – NSIS-Sachfahndung siehe dort Verfassungsbeschwerde 21 f., 25, 59, 66, 69 – 71, 107 Verhältnismäßigkeit 27, 51, 72, 113, 205, 215, 234 f., 239, 242, 258, 262 – 266 Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 21, 79, 263 – 265 Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) 177 f. Versammlung 49, 159 f., 168, 225 Versicherungsvertragsgesetz 161 f. Verwaltungsgericht München 22, 66 Verwendung von Daten siehe Datenverwendung Videoüberwachung 79, 84, 87 f., 144 f., 167, 191, 217 Volkszählungsurteil 80, 106, 112 VVG siehe Versicherungsvertragsgesetz Waffengesetz 161 WaffG siehe Waffengesetz weiche Datenbestände siehe Datenbestände Zentrales Fahrzeugregister 46, 82 ZFZR siehe Zentrales Fahrzeugregister Zufallsfund 195 – 198 Zweckänderung 127, 142 – 145, 150, 195, 200 f., 219, 268 Zweckbindung 233 – 235, 248 f., 259 f., 265