Wirtschaftlich vorteilhafte Gefahrenverursachung: Zur Reichweite der staatlichen Sicherheitsgarantie und den Grenzen ihrer wirtschaftlichen Ausnutzung [1 ed.] 9783428543304, 9783428143306

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Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit

Band 2

Wirtschaftlich vorteilhafte Gefahrenverursachung Zur Reichweite der staatlichen Sicherheitsgarantie und den Grenzen ihrer wirtschaftlichen Ausnutzung

Von

Hannes Beutel

Duncker & Humblot · Berlin

HANNES BEUTEL

Wirtschaftlich vorteilhafte Gefahrenverursachung

Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit Herausgegeben von Dr. Dr. Markus Thiel, Köln

Band 2

Wirtschaftlich vorteilhafte Gefahrenverursachung Zur Reichweite der staatlichen Sicherheitsgarantie und den Grenzen ihrer wirtschaftlichen Ausnutzung

Von

Hannes Beutel

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Friedrich-Schiller-Universität Jena hat diese Arbeit im Jahre 2013 als Dissertation angenommen.

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© 2014 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 2199-3475 ISBN 978-3-428-14330-6 (Print) ISBN 978-3-428-54330-4 (E-Book) ISBN 978-3-428-84330-5 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Meinen Eltern und Vivien

Vorwort Das Manuskript zu dieser Arbeit hat der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Friedrich-Schiller-Universität Jena im Sommersemester 2013 als Dissertation vorgelegen. Die Arbeit entstand während meiner Tätigkeit am Lehrstuhl von Prof. Dr. Walter Pauly, dem ich zu größtem Dank für zahlreiche Anregungen, wertvolle wissenschaftliche Begleitung, die großzügige Gewährung von Freiräumen und eine in jeder Hinsicht zielführende Betreuung verpflichtet bin. Zu danken habe ich ferner Prof. Dr. Michael Brenner für die gründliche Erstellung des Zweitgutachtens. Dem Präsidenten des Thüringer Rechnungshofes Dr. Sebastian Dette gebührt Dank für den überaus konstruktiven Einblick und diverse Lösungsansätze des behandelten Rechtsproblems aus Sicht der Finanzkontrolle. Dem Leiter des Haushaltsreferats in der dortigen Präsidialabteilung, Ministerialrat Dirk Mammen, danke ich für seine kompetente Unterstützung. Verpflichtet bin ich zudem Herrn Buntenkötter und seinen Kollegen des Thüringer Innenministeriums für einen wertvollen Einblick in die polizeiliche Verwaltungspraxis anlässlich Großveranstaltungen. Meinem Vater Rainer Beutel sowie meinem geschätzten Kollegen Robert Rook gebührt Dank für unermüdliche Lektoratsdienste. Meiner Familie vielfachen Dank für ihre Unterstützung zu jeder Zeit, nicht allein des Dissertationsvorhabens, und ihr zeitweise strapaziertes Verständnis. Polizeikommissarin Vivien Kunert verdanke ich die Anregung zu meinem Dissertationsthema sowie fortwährende Motivation. Barchfeld, im Januar 2014

Hannes Beutel

Inhaltsverzeichnis Einführung und Problemaufriss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. Das Problem der Polizeieinsätze anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zur Besonderheit der Großveranstaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Insbesondere: der kommerzielle Charakter einer Großveranstaltung . . 3. Polizeieinsatz und Polizeieinsatzkosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Erster Teil Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Entstaatlichung und Ausgliederung als Phänomene auch des Sicherheitsrechts? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Privatisierung als Rückzug aus staatlicher Aufgabenwahrnehmung im Allgemeinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zum Begriff der Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Formen der Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Motive und Motivationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Innere Sicherheit – privatisierungsfeindlich kraft Natur der Sache?. . . . . 1. Realität einer mehrpoligen Sicherheitsverantwortung. . . . . . . . . . . . . . . 2. Deduktion von Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Insbesondere: Funktionsvorbehalt aus dem Gewaltmonopol . . . . . . . . a) Grund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Genese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Gegenwärtige Einordnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) . . . und Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Dimensionierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Von sog. polizeifremden Aufgaben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ergebnis zu den Induktionen des Gewaltmonopols . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis 4. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Großveranstaltungen als sicherheitsrechtliche und zugleich originär polizeiliche Herausforderungen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 I. Reproduktion allgemeiner Privatisierungsschranken auf die Gefahrsituation bei Großveranstaltungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 1. Kompetenzielle Wahrnehmungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 2. Induktionen aus weiteren (kumulierenden) Leistungspflichten des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3. Faktische Wahrnehmungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4. Zureichende Kontrolle und ausreichender Rechtsschutz. . . . . . . . . . . . . 67 5. Garantie letztendlichen Sicherheitserfolgs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 6. Bilanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 II. Situationsspezifische (Binnen-)Grenzen der Privatisierung . . . . . . . . . . . . . 71 1. Privat generierte Sicherheit im öffentlichen Raum? . . . . . . . . . . . . . . . . 72 2. Sicherheit im halböffentlichen Raum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 3. Fazit zu den räumlichen Grenzen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 III. Möglichkeiten und Maßgaben der Entstaatlichung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 1. Retrospektiver Befund. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 2. Konkrete Wege staatlichen Rückzuges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 a) Die Auferlegung von Eigensicherungspflichten als staatsentlastende Maßnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 aa) Abgrenzungsproblematik: Konkretisierung einer Grauzone . . 85 bb) Denkbare Komponenten einer Eigensicherungspflicht von Veranstaltern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 cc) Zur Grundrechtsrelevanz von veranstalterischen Eigensicherungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 dd) Regelungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 b) Kooperationsmodelle als nur teilweiser staatlicher Rückzug?. . . . . 97 3. Zusammenschau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 IV. Internationaler Seitenblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Zweiter Teil Rechtliche Möglichkeiten zur Begründung und Übertragung von Finanzierungsverantwortung auf den Veranstalter

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A. Sicherheitsrechtliche Grundversorgung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 I. Die historische Dimension der Polizeikostenerhebung vor dem Hintergrund einer Grundversorgung mit dem Gut „Sicherheit“ . . . . . . . . . . . . . . . 109 1. Vom Rückgriff auf tradierte Erwägungen zum Fürsorge- und zum Nachtwächterstaat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Inhaltsverzeichnis 2. Neuzeitliche Entwicklungen der Heranziehung von Veranstaltern zu Sicherungskosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anfänge des modernen Verwaltungsstaats. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Veranstaltungssicherung im Freistaat Preußen des 20. Jahrhunderts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes . . . . . . . . . . . . . . d) Vorstöße einiger Länder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . gg) Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Parallelen in bereits vorwaltenden Fällen der privaten Finanzierung von Leistungen öffentlicher Sicherheit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Polizeikostenerhebung für die Begleitung von Schwertransporten . . . 2. Polizeikosten anlässlich übermäßiger Straßennutzung . . . . . . . . . . . . . . 3. Polizeiaufwand als Ersparnis an „Eigensicherungskosten“ . . . . . . . . . . 4. Zur Kostenlast bahnpolizeilicher Gefahrenabwehr . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zur Luftsicherheitsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Kostentragung für Feuerwehreinsätze. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Der Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Kategorien polizeirechtlicher Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zur Zustandsverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zur Verhaltensverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die Inanspruchnahme des Großveranstalters als Verhaltensverantwortlichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Theorie der unmittelbaren Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kernaussage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Applikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Das Veranstalten von Großereignissen im Spiegel der Theorie der unmittelbaren Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Fehlende Verursachung aufgrund eigener Gestörteneigenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Fehlende Zurechenbarkeit mangels Unmittelbarkeit. . . . . . . . . (1) Bezugnahme auf gefährdendes Drittverhalten . . . . . . . . . . (2) Veranstaltungsspezifische Gefahr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Korrektur durch die Figur des Zweckveranlassers . . . . . . . . . . (1) Rechtsfigur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Der Großveranstalter als Zweckveranlasser . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis (a) Wirkungszusammenhang aufgrund subjektiver Umstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Wirkungszusammenhang aufgrund vorhersehbaren Drittverhaltens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Ansicht von Bott: Zurechenbarkeit wegen individuellen Gefahrennutzens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Notwendigkeit der Rechtsfigur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Zur Figur des Risikoveranlassers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Theorien der rechts- oder pflichtwidrigen bzw. sozialinadäquaten Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Theorie der rechtswidrigen Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Lehre von der Sozialadäquanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Lehre von der Pflichtwidrigkeit und der Risikosphäre . . . . . . . . . . . d) Zwischenfazit zur Zurechnung veranstaltungsspezifischer Gefahren nach den etablierten Lehren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Option einer reinen Kausalitätslehre und ihre Vorzüge. . . . . . . . . . a) Gesetzeswortlaut und zweckorientierte Auslegung . . . . . . . . . . . . . . b) Normgeschichtliche Hintergründe und Systematik der Maßnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Gesamtkonzept der Polizeipflichtigkeit als Indikator zulänglicher Äquivalenzbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Neuere Tendenzen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zusammenfassende Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Folgen polizeirechtlicher Verantwortlichkeit des Großveranstalters. . . . . . 1. Der Großveranstalter als Maßnahmeadressat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der Großveranstalter als Polizeikostenschuldner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kostentatbestände zulasten Polizeipflichtiger und Gemeinlasten . . b) Kohärenz von Maßnahmen- und Kostenebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Pflicht zur Kostenerhebung im Allgemeinen . . . . . . . . . . . . . . . bb) Kostenanteil im Innenverhältnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Erneute Sondersituation des kommerziellen Großveranstalters. . . . d) Real ersatzfähige Kosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Insbesondere: Vorfeld- und Vorsorgemaßnahmen. . . . . . . . . . . . . . . . IV. Fazit veranstalterischer Verantwortlichkeit nach geltendem Polizeirecht . .

C. Gebührenverträglichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit. . . . . . . . . . . I. Der veranstalterische Vorteil als Ansatzpunkt eines Polizeigebührentatbestandes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorteilsziehung und Lastentragung als Topoi der Abgabengerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zum Begriff des Vorteils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Öffentliche Sicherheit und Vorteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Vorteilsfähigkeit universal zugesicherter Leistungen. . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis b) Sicherheit als Wirtschaftsgut – Kommerzialisierbarkeit staatlich garantierter Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Polizei als Dienstleister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Polizeiliche Gefahrenabwehr als Dienst am Veranstalter (2) Das Verhältnis des (staatlichen) Dienstleisters zum Sicherheitskonsumenten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Vorteil durch Teilhabe an einem begrenzten Gut . . . . . . . . . . . cc) Sicherheitsgarantie und Wirtschaftskalkül . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Erster Einwand: Impraktikable Wertbestimmung öffentlich verschaffter Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Zweiter Einwand: Kein Sondervorteil wegen Vorfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Dritter Einwand: Rechtsreflex statt „echtem“ Vorteil . . . . . . . gg) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Unterschiedliche Gepflogenheiten der Gebührenerhebung innerhalb des Verwaltungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Fazit zur grundsätzlichen Gebührenfähigkeit veranstaltungsschützender Polizeieinsätze. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Grenzen einer Gebührenerhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Von Dammbruchszenarien und den Kalamitäten der budgetakzessorischen Wahrnehmung staatlicher Sicherheitsaufgaben . . . . . . . . . . . . . 2. Reelle Schranken der Kostenerhebung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Staatsstrukturprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zu den Schlussfolgerungen des Rechtsstaatsprinzips . . . . . . . . (1) Äquivalenzprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Bestimmtheitsgebot. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Forderungen des Sozialstaatsprinzips. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Staatszielbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Sportförderungsauftrag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Kulturförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Grundrechte als Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) „Wirtschaftliche“ und „ideelle“ Grundrechte des Veranstalters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Zur Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Leitgedanke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Grundrechtliche Perspektiven des Veranstalters. . . . . . . . . bb) Grundrechte anderer Betroffener. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Das Prinzip der Kostendeckung als einfachgesetzliche Schranke e) Insbesondere: das öffentliche Interesse als sibyllinischer Topos . . aa) Interesse von gewisser Öffentlichkeit und öffentliches Interesse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Perspektivische Bestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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231 231 233 236 239 242 243 246 251 252 252 254 255 255 258 258 258 259 261 266 267 268 270 271 272 272 274 276 279 281 283 285 285 287

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Inhaltsverzeichnis cc) Bewertung der durch Großveranstaltungen verkörperten Werte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Öffentliches Interesse und Interessen der Öffentlichkeit am Großereignis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Fiskalische Interessen als öffentliche Interessen . . . . . . . . dd) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Erfordernis einer Gebührenerhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Erfordernis effektiver Aufgabenwahrnehmung bei enger Budgetierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zum Vorwurf indirekter Subventionierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Allgemeine Gesichtspunkte der Lastengerechtigkeit und des Wettbewerbs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Einzelfragen und Abgrenzungsprobleme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtsformenwahl und Normgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Abgrenzungsprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verwaltungsaufwand und tatsächlicher Nutzen der Gebührenerhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Rechtsschutzfragen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Alternative Instrumentarien der Polizeikostenumlegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Sicherheitsbeitrag statt Sicherheitsgebühr. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Sonderabgabe für über Normalität hinausgehende Gefahrenabwehr . . . . . III. Abgabeform sui generis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Rückgriff auf privatrechtliche Mechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

291 291 293 294 295 295 297 299 303 304 304 307 309 310 311 311 314 315 316 320

E. Ergebnis zu den Möglichkeiten der Kostenerhebung für die polizeiliche Absicherung kommerzieller Großveranstaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 A. Erkenntnisse und Schwierigkeiten der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 B. Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 C. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

Einführung und Problemaufriss A. Einführung Die allenthalben gebrauchte Versinnbildlichung der Polizei als „Freund und Helfer“ hat mehr als nur eine kooperative Komponente. Die Allegorie des Helfers erlaubt dabei sowohl die Assoziation des Leistungsstaats, der dem Bürger mit der Polizei eine Institution zur Wahrung seiner Rechte zur Verfügung stellt, als sie auch Anlass gibt, nach Grund und Grenzen einer solchen „Hilfeleistung“ zu fragen. So wie dieser im sozialen Zusammenleben grundverschiedene Motivationen1 zugrunde liegen können, verhält es sich auch, wenn der Staat als Garant für Sicherheit und Ordnung auftritt. Eine bloße Leistungspflicht trifft für sich genommen weder Aussagen zu einer möglichen Pflicht zur Gegenleistung, noch lassen sich ihr verbindliche Schranken für den Einzelfall entnehmen. Der Zusammenhang polizeilicher Hilfeleistung gewinnt für den Einzelnen besondere Tragweite, wenn jene der Verwirklichung seiner Privatinteressen zustattenkommt. Großveranstaltungen erscheinen dabei als Agglomerat polymorpher Interessen besonders vieler und dabei verschiedener Träger und ließen sich schon daher als besonderes Sicherheitsproblem umschreiben: Der Veranstalter selbst hat neben dem Schutz seines Inventars großes Interesse am ungestörten Stattfinden des Ereignisses und dabei besonders am Sicherheitsgefühl seiner Gäste, denn davon hängt letztlich sein wirtschaftlicher Erfolg ab. Spiegelbildlich werden die Sicherheitsinteressen der Besucher offenbar, die – wie auch rein faktisch betroffene Außenstehende – zureichenden staatlichen Schutz vor Gefahren bei und im Zusammenhang mit der Veranstaltung erwarten. So individuell die Schutzinteressen dabei sind, so homogen erfolgt demgegenüber die Tragung der entstehenden Lasten, die sich in der Anonymität der Steuerzahler verliert. Keineswegs wird sich diesbezüglich stets mit dem Einwand zufrieden gegeben, die Wahrung von Sicherheitsinteressen stehe im Allgemeininteresse schlechthin und jede diesbezügliche Maßnahme sei vor diesem Hintergrund zu sehen. Ein Problem auch in rechtlicher Hinsicht ist mit dem benannten Status quo stets dann aus den dogmatischen Untiefen der Rechtswissenschaft auf1 Man denke nur an Strafdrohungen, wie sie §§ 13 bzw. 323c StGB aussprechen, als mögliche Triebfedern.

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Einführung und Problemaufriss

getaucht, wenn konkrete Vorgänge, denen auch im Medienzeitalter die nötige rechtspolitische Brisanz zukommt, Anlass dazu gaben. In concreto betrifft dies Fälle, in denen der Staat auf Veranlassung privater Dritter und gebunden durch verfassungsrechtliche Schutzpflichten Leistungen erbringen muss, die dem Einzelnen mehr Nutzen zu bringen scheinen als der Allgemeinheit. Doch dies wird erst dadurch zum – rechtspolitisch gesprochen – Ärgernis, dass die entsprechende Staatstätigkeit von dieser, und nicht (ausschließlich) von jenem, finanziert wird. Bewusstseinserweiternd im Hinblick auf solche Zustände sind häufig Begebenheiten, die von Gewaltexzessen geprägt sind und entsprechend aufwendige staatliche Schutzmaßnahmen erfordern. Zumeist interessiert erst dann wieder die Frage, wer die sichtbar hinter solcher Organisationslast stehende Kostenlast zu stemmen hat. Gemeinhin werden sodann die Paradigmen vom Veranstalter eines Popbzw. Rockkonzertes2 oder von Bundesligafußball3 dargeboten, welche „Millionengewinne einstrichen“4 und somit „auf Kosten der Steuerzahler“5 von Staatstätigkeit mehr als andere profitierten. Auch wenn die meisten der eher spärlich vorhandenen rechtswissenschaftlichen Abhandlungen ausweislich ihrer Einleitungen6 den Gehalt dieses Themas mehr in fiskalischen Aspekten sehen, so dürfte nicht zu bestreiten sein, dass die Probleme um die Kostenerhebung für imperatives, zumal auf dem Gewaltmonopol basierendem Staatshandeln enormes verfassungsrechtliches Potential besitzen. Da die rechtsdogmatischen Pfade auch im Bereich des Polizeirechts und des Abgabenrechts entgegen dem ersten Anschein und auch nach vereinzelter Abfassung einschlägiger Abhandlungen keineswegs ausgetreten sind, soll 2 s. nur Kühling, S. 315; als Aufhänger einer Klausur in der Ersten juristischen Staatsprüfung in Baden-Württemberg bei Mußgnug/Bredle, S. 181 ff. bzw. 207 ff.; VGH Baden-Württemberg, DÖV 1981, S. 804 ff., DVBl. 1981, S. 778 ff. (mit Anmerkung von Röper, S. 780 ff.). 3 Kühling, S. 315; Manssen, S. 16; Markert/Schmidbauer, Polizeirechtliche Probleme, S. 517; mit Beispielen Nolte, Aufgaben und Befugnisse, S. 147. 4 In diese Richtung Schröder, S. 4; FAZ v. 29.04.1995, S. 12; Spiegel Nr. 1/2 1981, S. 59. 5 L. Schmidt, S. 9, kritisiert die Privatisierung von Einnahmen bei Sozialisierung der Kosten. 6 So macht nach Schenke, Verwaltungsrichtertag, S. 70, „Not erfinderisch“, ebenso ders., Erstattung der Kosten, S. 1882; vgl. auch Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 722; Hunsicker, S. 14; vom „Diktat leerer Kassen“ ist die Rede bei Broß, Kosten von Einsätzen der Polizei, S. 388, bzw. von durch dieselben „geweckten Begehrlichkeiten“ bei Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1361 Rn. 1; Knauf, S. 194, diagnostiziert hingegen allgemein eine „expansive Tendenz“ des Polizeikostenrechts; ähnlich Kühling, S. 315 und plakativ Graumann, S. 248: man sei „auf dem besten Wege, eines Tages auch dem Polizisten auf der Kreuzung einen Obolus entrichten zu müssen, ehe er den Weg zur Weiterfahrt freigibt“.

A. Einführung

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der Blick hier auch auf diesen Problembereich gelenkt werden. Die Thematik ist dabei, und auch das soll die Darstellung zeigen, keineswegs so jung, wie das rechtsdogmatische Interesse daran. Letzteres, wohl angestoßen durch die Innenministerkonferenz von 1980/817, musste neben einigen anlassbezogenen Hochphasen lange Zeiten der Stagnation erfahren. Gerade dies ist – einhergehend mit der Forderung nach wissenschaftlicher Befassung – mehrfach kritisiert8 worden. Dass letztlich bislang keine gemein(ge)fällige Lösung gefunden werden konnte, liegt jedoch nicht nur daran, dass sowohl von Befürwortern als auch von Gegnern einer bestimmten Auffassung bezüglich der staatlichen oder privaten Verantwortung geschilderter Szenarien teilweise dieselben Argumente ins Feld geführt und von anderen Autoren – in mehr oder minder neuer Verpackung – häufig schlichtweg wiederholt wurden. Neue Erkenntnisse zu gewinnen ist insofern freilich schwierig, wenn man die Problematik jeweils nur ausschnittsweise beleuchtet. Dabei krankt die Diskussion auch an der unabweislichen, tiefen rechtspolitischen Verankerung und es nimmt nicht wunder, dass die lobbyorientierte gesellschaftliche Diskussion9 nicht ohne Auswirkungen auf die eine oder andere rechtswissenschaftliche Darstellung geblieben ist. Andererseits scheinen gerade politisch bedeutsame Anliegen geeignet, rechtsdogmatische Fragen aufzugreifen und nach Möglichkeit aufzubereiten. 7

s. dazu Roeper, S. 780. Nolte, Aufgaben und Befugnisse, S. 148, verortet den Beginn der Befassung mit der Problematik durch die IMK irrtümlich Anfang der Neunziger Jahre. Gädeke, S. 161, hingegen lokalisiert den Beginn der Diskussionen (ohne Nachweis) Mitte der Siebziger Jahre, problematisiert aber die benannte IMK als unverkennbaren Meilenstein der Diskussion nicht. 8 Majer, S. 168, rügt dies ebenso wie Manssen, S. 170, Kühling, S. 317, und Deusch, S. 128 ausdrücklich, während allein Götz, Kostenrecht, S. 14 – wohlbemerkt in der Frühphase der wissenschaftlichen Befassung mit diesem Problem – eine „vielfältige Befassung“ konstatiert. Siehe auch das eher ernüchterte Fazit bei Schenke/Mattes, S. 679, nach dem „so gut wie alles streitig geblieben“ ist; ähnlich Kilian, S. 342; jüngere Anfragen zum Problem der Erstattungsfähigkeit zeigen hingegen deren Aktualität: Für Baden-Württemberg LT-Drs. 14/4168 (Anfrage durch Abg. Neuenhaus). 9 Der DFB-Präsident und im Verfassungsrecht promovierte Jurist Zwanziger sieht in einer Beteiligung an den Polizeikosten „eine himmelschreiende Ungerechtigkeit“, Handelsblatt Online v. 20.08.2009, abrufbar über: http://www.handelsblatt.com/poli tik/deutsch-land/gewalt-in-stadien-dfb-fussballklubs-nicht-an-polizeikosten-beteiligen/ 3241906.html, zuletzt abgerufen am 31.12.2013, 12 Uhr. Vgl. das Zitat von Freiberg auf www.welt.de/103345398 (zuletzt abgerufen am 31.12.2013, 12 Uhr) mit der Feststellung, die Polizei sei keine „Hilfstruppe für Milliardäre“. Angedeutet auch bei Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1885; ders./Mattes, S. 679; Lege, S. 72; vgl. ebenso wenig wertungsfreie Bezeichnungen wie „Schutzgebühr“ bei Hunsicker, S. 14. „Mut zur Durchsetzung unpopulärer Maßnahmen“ fordert insofern Hoffmann, S. 558.

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Einführung und Problemaufriss

Die vorliegende Fragestellung erlaubt es, neben dem Thema der Privatisierung von Polizeikosten auch die der Polizeiaufgaben selbst in den Blick zu nehmen. Trotzdem eben jene Gesichtspunkte durch die benannte Innenministerkonferenz als Lösungsvorschläge schon damals zumindest angedacht wurden, fehlt bislang eine komplexe Befassung mit beiden Ansätzen. Nicht zuletzt erlaubt die Problematik, längst gelöst geglaubte Probleme um die polizeirechtliche Verursachung oder das bereits begrifflich dem Wandel unterworfene öffentliche Interesse aufzuwerfen. Dabei sollen allerdings weder die einzelnen Teilgebiete des öffentlichen Rechts schematisch abgearbeitet werden, noch soll eine vorgestellte Kostentragungspflicht des Veranstalters klausurtechnisch vor dem Hintergrund möglicherweise entgegenstehender Rechte der Betroffenen durchgeprüft10 werden. Vielmehr soll der Versuch unternommen werden, die einzelnen bislang nicht oder nur unzureichend reflektierten Schwierigkeiten unter dem Leitgedanken des Konfliktes von Gewaltmonopol und staatlicher Schutzpflicht mit überwiegender Privatnützigkeit hoheitlichen Handelns zu verbinden. Gerade zuletzt aufgeworfener Aspekt soll den Kern der Untersuchung treffen: (Wie) Kann der Staat, konfrontiert mit bestimmten Leistungspflichten, die mit überwiegendem Nutzen Einzelner bei Finanzierung durch die Allgemeinheit einhergehen, Ansprüchen nach Gleichheit in ihren besonderen Ausprägungen der Abgabengerechtigkeit wie auch der wirtschaftlichen Gleichbehandlung gerecht werden? Essenz der Untersuchung soll daher nicht die Beantwortung der Frage nach dem rechtspolitisch Wünschenswerten oder gar dessen volkswirtschaftlichem Realisierungspotential11, sondern nach dem rechtlich Möglichen sein. Unlängst widerfuhr jener Problematik erneut und durch eben jenes Gremium, welche die Großveranstaltung als Sicherheits- und Kostenproblem Anfang der achtziger Jahr aus der Taufe hob, Beachtung und entsprechende gesellschaftliche Reflexion: Die 196. Konferenz der Innenminister und -senatoren im Dezember 2012 setzte ob der anhaltenden Gefährdungen namentlich im Zusammenhang mit Fußballspielen die Thematik diesbezüglicher Polizeieinsätze erneut auf die Tagesordnung – diesmal ihre Lösung im Einlenken der Vereine und der Offenhaltung ansonsten anvisierter Kostenerhebung sehend.12 Unverhofft hat die Problematik dadurch erneut über ihre rechtswissenschaftliche Relevanz hinaus, die sich bislang in einem Wechsel okkasioneller Wiederbeschäftigung und neuerlicher Hintansetzung durch Innenministerien13 bzw. die wissenschaftliche Literatur selbst er10

So die Darstellung bei Wahlen, S. 11 ff., 63 ff. s. dazu Moser, Kostenbeteiligungsmodelle für Polizeieinsätze bei sportlichen Großveranstaltungen. 12 Vgl. den Beschluss Nr. 23 der 196. IMK vom 05.–07.12.2012. 11

B. Polizeieinsätze anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen

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schöpfte, zur rechtlichen Brisanz14 gefunden, was die Motivation einer entsprechenden Untersuchung denkbar nur stärken kann. Klären lassen werden sich entsprechende Fragen aber lediglich dann, wenn man die von bloßen Rechtsbehauptungen und Unsicherheitsvorbehalten geprägte und allenfalls daher breite Diskussion auf das Niveau tatsächlicher und haltbarer Rechtsargumente verjüngt und versucht, die teilweise heftigen, von Argumentationen ins Blaue gekennzeichneten Wogen der Debatte durch Versachlichung etwas zu glätten. Eine Rückbesinnung der Rechtspolitik auf die Rechtswirklichkeit bei gleichzeitigem Blick auf den reellen Rahmen rechtlicher Handlungsoptionen scheint vor allem im Zusammenhang mit der Frage nach der Polizeikostenerstattung für die Sicherung kommerzieller Veranstaltungen keine bare Selbstverständlichkeit mehr zu sein. Auch von daher scheinen diese Ereignisse besonders geeignet, die Problematik der wirtschaftlich vorteilhaften Gefahrenabwehr und mögliche Konsequenzen an ihrem Beispiel zu untersuchen.

B. Das Problem der Polizeieinsätze anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen Bevor der Gang der Untersuchung skizziert werden kann, erscheint es unerlässlich, das eingangs eher schlagwortartig präsentierte Rechtsproblem etwas näher darzulegen. Dabei kann auf die Konkretisierung einiger Begriffe genauso wenig verzichtet werden wie auf die Illustration des Spannungsverhältnisses, in welchem sich die Problematik der Privatisierung von Polizeiaufgaben und -kosten bewegt. Insofern soll auch die Darstellung bislang wegweisender Ansätze Hilfestellung sein.

I. Begriffsbestimmungen 1. Zur Besonderheit der Großveranstaltung Im Fokus der Thematik steht der trotz Verwendung eines Determinans noch unbestimmte, aber alternativlose Begriff der Großveranstaltung. Dessen Gehalt darf trotz der spärlichen gesetzlichen Bezugnahmen15 aufgrund der allfälligen Untermauerung mit exemplarischen Ereignissen als einiger13

Mündliche Auskunft des Thüringer Innenministeriums vom 11.01.2013. s. statt zahlloser Beiträge etwa http://www.welt.de/111976123 oder http:// www.gdp.de/gdp/gdp.nsf/id/DE_Sicherheitskonzept-DFL?open&Highlight=Fu%C3%9 Fball (zuletzt abgerufen am 31.12.2013 bzw. am 21.02.2013, 12 Uhr). 15 s. § 6 Abs. 1 Nr. 13 StVG. Im Versammlungsrecht ist freilich jedenfalls der Begriff der Veranstaltung geläufig, vgl. § 1 Abs. 1 VersG. 14

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Einführung und Problemaufriss

maßen konsentiert gelten. Eine zahlenmäßige Präzisierung scheint diesbezüglich zwar nicht unmöglich, ist aber dabei für die beabsichtigte Untersuchung ohnehin nur von untergeordneter Bedeutung. Vielmehr ist, und dies ersetzt an dieser Stelle eine umfassende stipulatorische Definition16, die Großveranstaltung im Kontext der hier gegenständlichen Kernfrage zu sehen: Vor dem Hintergrund polizeilicher Tätigkeit zur Gefahrenabwehr sind hier solche Veranstaltungen relevant, deren Eigenart einen polizeilichen Einsatz von Personal bzw. Material bedingt, der über den Kapazitäten des betroffenen behördlichen Zuständigkeitsbereichs liegt. Das Ereignis zeichnet sich also dadurch aus, dass es einer besonderen Absicherung bzw. Überwachung bedarf, welche die Dimension üblicher und jederzeit „ohne weiteres“ zu erbringender Polizeileistungen übersteigt17. Dass dies verschiedene Ursachen – etwa schon die große Personenzahl für sich genommen, die Üblichkeit des Konsums von Suchtmitteln, die Struktur der Besuchergruppen bzw. deren Stimmung18 oder auch rein objektive Umstände wie Wetter oder Infrastruktur – haben kann, bedarf weder näherer Darlegung, noch ist es für den insofern entstehungsunabhängigen sicherheitsrechtlichen Gefahrbegriff19 von Bedeutung. Die Großveranstaltung, wie sie Gegenstand hiesiger Betrachtung sein soll, offenbart ihren Charakter demnach in der Notwendigkeit besonderer gefahrabwehrender Polizeitätigkeit, die, wenn man so will, den „courant normal“20 überschreitet. Das typischerweise assoziierte Bild der aus Nachbarländern herbeigeholten Hundertschaften an Polizeibeamten ist dabei repräsentatives, nicht aber einziges Praxisbeispiel. Die Besonderheit im Vergleich zu sonstigen polizeilichen Großanlässen21 besteht, wie das Determinatum „-veranstaltung“ schon dem Wortsinne nach besagt, darin, dass hier das gefahrbegründende Ereignis geplant und dem 16 Teilweise ist gar von der „Rechtsfigur des Großveranstalters“ die Rede: Isensee, FS Vogel, S. 103. 17 Kirchhof, FAZ v. 11.05.1995, S. 12, stellt auf „vom Jedermannsverhalten abweichende Veranstaltungen“ ab. 18 s. nur Haurand, Sicherheit bei Großveranstaltungen, S. 12; Hoffmann, S. 555; Markert/Schmidbauer, Polizeirechtliche Probleme, S. 518. 19 Die Entstehung einer Gefahr ist allenfalls im Rahmen der sicherheitsrechtlichen Verantwortlichkeit bzw. für die konkrete Abwehrmaßnahme, nicht aber für die Frage nach dem Vorliegen einer Gefahr, relevant. 20 Leutert, Sicherheit&Recht 2008, S. 188; ders., Polizeikostentragung, S. 97. Albrecht, FS Samper, S. 166, spricht von „außergewöhnlichen Maßnahmen“. Hingegen scheint das Kriterium einer „traditionellen Gefahrenabwehr“ nur wenig greifbar, so aber Wahlen, S. 3. 21 Zum Beispiel im Vergleich zu Einsätzen im Zusammenhang mit Naturkatastrophen, Massenverkehrsunfällen, Terroranschlägen etc.

B. Polizeieinsätze anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen

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Grunde nach in Ausübung von Freiheitsrechten durchgeführt, mithin rechtmäßig veranstaltet wird. 2. Insbesondere: der kommerzielle Charakter einer Großveranstaltung Soweit die Abgrenzung der hier gegenständlichen Veranstaltung bisher nur gegenüber sonstigen Ereignissen erfolgte, deren Eintritt nicht auf gezielter Organisation beruht oder deren sicherheitsrechtliche Absicherung keinen ungewöhnlichen Aufwand erfordert, bedarf es daneben einer weiteren Einschränkung. Untersuchungsgegenstand soll ausschließlich die kommerzielle Großveranstaltung sein. Anders als beim vergleichsweise jungen Phänomen der sog. Facebookpartys, die zuweilen als exemplarische neuzeitliche Herausforderung an polizeiliche Gefahrenabwehr den „klassischen“ Großveranstaltungen in der rechtswissenschaftlichen Befassung den (ohnehin geringen) Rang abzulaufen schienen, soll im Rahmen hiesiger Untersuchung dem Begriff des Veranstaltens als aktive und willentliche Bewirkung eines Ereignisses verhaftet bleiben. Besagte teilparallele Problematik findet ihre Besonderheit hingegen darin, dass entsprechende Veranstaltungen entgegen dem Willen des Initiators bzw. ohne dessen entsprechende Voraussicht zu Großveranstaltungen avancieren.22 Dabei ist eine Abgrenzung nach der kommerziellen Intention des Veranstalters keineswegs so eindeutig vorzunehmen, wie dies zunächst scheint. Während Gusy diese auf „gewerbliche[. . .], wirtschaftliche[. . .], professionelle[. . .] oder finanziell aufwendige[. . .] Handlungen“23 konkretisiert, scheint eine deutlichere Schwerpunktsetzung auf Gewinnorientierung geboten. Auch eine rein ideelle Veranstaltung – gemeinhin als Gegenstück zur kommerziellen Großveranstaltung verstanden24 – kann und wird eben jene 22 s. nur zur diesbzgl. Eigendynamik die Differenzierung bei Söllner/Wecker, S. 179 f. und Levin/Schwarz, S. 10. Das im ähnlichen, wenn nicht vergleichbaren Fall der Eskalation sog. Flashmobs aber durchaus von Zielgerichtetheit, Organisation und gar von kommerzieller Intention (Marketingzwecke) die Rede sein kann, wird aufgezeigt bei Ernst, S. 537, 540. 23 Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 31; wiederholt von Wahlen, S. 79. Dass der Vergleich von Bundesligafußball mit einer Fronleichnamsprozession hinkt, bedarf wohl keiner näheren Darlegung, so aber Handelsblatt Online v. 20.08.2009, abrufbar über: http://www.handelsblatt.com/politik/deutsch-land/gewalt-in-stadiendfb-fussballklubs-nicht-an-polizeikosten-beteiligen/3241906.html (zuletzt abgerufen am 31.12.2013, 12 Uhr). 24 Dies sind z. B. religiöse, rein künstlerische oder politische Veranstaltungen; siehe nur statt vieler Mattes, S. 678; Schenke, Verwaltungsrichtertag, S. 69. Dass aber auch bzgl. solcher Veranstaltungen eine Kostenpflicht Gegenstand der öffentlichen Diskussion war, beweist ein Interview mit dem damaligen baden-württember-

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Elemente, zumindest zum Teil, aufweisen: Allein die Tatsache nämlich, dass eine Veranstaltung finanziell aufwendig ist, kann genauso wenig Auskunft über die Motivation ihres Stattfindens geben, wie es der Grad an Professionalität vermag, der ihrer Durchführung zugrunde liegt. So zeigt die Realität, dass gerade Demonstrationen – schon dem Begriff nach ideell motiviert – häufig beide Kriterien, ein hohes Maß an Organisationsaufwand bei entsprechendem Kostenaufwand, in sich vereinen25. Erschwerend kommt die von Leutert beschriebene „Dichotomie der Veranstaltung“26 hinzu. Da eine jede Veranstaltung mehr oder weniger gemeinschaftsbildende Funktion hat, ist ihr zumeist auch ein gewisses ideelles Moment inhärent. Insofern bliebe aber die Möglichkeit der Unterscheidung, ob dieses nur notwendiges Zwischenziel zur Einnahmeerzielung ist, etwa beim gemeinsamen Erleben als Motivation und Lockmittel, oder ob darin die primäre Motivation (Gemeinschaftsbildung) liegt. Auch kann das Kriterium der Wirtschaftlichkeit dann nicht ausschlaggebend sein, wenn beispielsweise die Einnahmen lediglich Ausgaben kompensieren sollen, die im Zusammenhang mit der Veranstaltung entstehen. Die Einnahmeerzielung ist daher für sich genommen kein brauchbares27 Abgrenzungskriterium. Eignung kommt ihr erst bei zusätzlicher gradueller Differenzierung zu: Erst dann, wenn die Veranstaltung nicht mehr nur kostendeckend, sondern auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist, ist von kommerziellem Charakter zu sprechen. Dies wird beispielsweise auf Amateursportveranstaltungen, bei denen die Eintrittspreise – wenn überhaupt – die Ausgaben decken, nicht zutreffen, hingegen bei Bundesligafußball28 und Musikfestivals29 die Regel sein. Allerdings gilt es zu bedenken, dass eine gischen Innenminister Herzog, Spiegel Nr. 52 1982, S. 28 ff.; siehe auch von Brünneck, S. 273 ff., oder Weil, S. 176 ff. 25 Man denke nur an die zahlreichen Großdemonstrationen betreffend Atomenergie und Atommülltransporte, vgl. FAZ v. 20.09.2010, S. 4, bei denen schon die große Personenzahl (ca. 100.000) und die Erstellung von sog. visual aids sich ein gewisses Maß an Aufwand und Professionalität nicht absprechen lassen. 26 Leutert, Polizeikostentragung, S. 29 ff. 27 Anders Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 31, der „jedenfalls erhebliche Einnahmen“ genügen lassen will. 28 Lege, S. 73 f.; allgemein sind gerade Sportveranstaltungen als Aufhänger in der Literatur zu finden, vgl. Hunsicker, S. 14 ff.; Markert/Schmidbauer, Polizeirechtliche Probleme, S. 512 ff.; Nolte, Aufgaben und Befugnisse, S. 147 ff.; bereits nach dem Titel bei Deusch, Gefahrenabwehr bei Sportgroßveranstaltungen, und Stümper, Öffentliche Sicherheit bei Großsportveranstaltungen. 29 Haurand, Sicherheit bei Großveranstaltungen, S. 12 ff.; Mußgnug/Bredle, S. 181 ff. Insbesondere sind es nicht nur Sportgroßveranstaltungen, die hier ein besonderes Problemfeld aktivieren. Darauf beschränkt sich, allerdings unter Aufgreifen zahlreicher anderer, nicht sicherheitsrechtlicher Aspekte, die Untersuchung von Gädeke: Sportgroßveranstaltungen als staatliche Herausforderung.

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Gewinnorientierung auch Merkmal von Wohltätigkeitsveranstaltungen sein kann. So ist es gerade Ziel großer Spendengalas, möglichst hohe Überschüsse zu erzielen. Der geringere Eigennutzen bzw. die ideell motivierte Gewinnverteilung vermögen daran nichts zu ändern. Insofern gebührt dem Attribut „kommerziell“ insgesamt der Vorzug, weil es nach herkömmlichem Begriffsverständnis30 karitative, kirchliche und politische Veranstaltungen31 außen vor lässt. Die vorgenommene Präzisierung zeigt am Rande die Schwäche einer Anknüpfung lediglich an den privaten Charakter einer Veranstaltung, wie sie einst § 81 Abs. 2 des baden-württembergischen Polizeigesetzes32 vorsah. Nicht nur, dass die insofern bestehende Einheit der öffentlichen Hand eine Kostenerhebung durch und von Hoheitsträgern, die einer internen Umlegung entspräche, obsolet machte33 und insofern nicht hervorgehoben werden muss, dass es nicht um Veranstaltungen öffentlicher Träger geht: Vielmehr schließt der Begriff der Privatheit auch eben dargelegte, ideell motivierte Veranstaltungen nicht aus. Selbiges wurde von Literatur und Rechtsprechung von Beginn an zu Recht kritisiert.34 3. Polizeieinsatz und Polizeieinsatzkosten Polizeiarbeit verursacht in vielerlei Hinsicht Kosten. Nicht nur die Personal- und Materialkosten, sondern auch die Schaffung und Erhaltung einer Polizeistruktur an sich sowie sonstige verwaltungstechnische Abläufe belasten die Budgets der Länder. Hier ist in dreierlei Hinsicht abzugrenzen. Zum einen soll hier nur der Kostenaufwand der Vollzugspolizei aufgrund ihrer Nähe zum jeweiligen Einsatz Beachtung finden. Dieser an der Art der 30 Insofern unverständlich die Kritik bei Püchel, Focus v. 04.10.1999, S. 111, der das Kriterium als nicht tauglich erachtet, gleichwohl er eine entsprechende Differenzierung durch seine Darstellung selbst nahelegt. 31 Insofern nicht ganz eindeutig die Differenzierung bei Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 32. Vgl. auch in ähnlichem Zusammenhang Schurig, in: ders. (Hrsg.), StVO, Erläuterungen zu § 29 Nr. 2.3. 32 Eingefügt durch Gesetz v. 16.01.1968 (GBl., S. 61); aufgehoben durch Gesetz v. 22.10.1991 (GBl., S. 625). Im Folgenden: PolG BW a. F. 33 Jedenfalls interessierten hier derlei Fragen schon der Rahmenproblematik nach nicht, da es hier um Privatisierungsfragen geht, die bereits denklogisch „Außenwirkung“ besitzen, soll hier doch die Reichweite von Rechts- und Pflichtenkreisen im Staat-Bürger-Verhältnis Änderungen unterzogen werden. 34 Statt vieler: T. I. Schmidt, S. 120 f.; ausführlicher noch Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1884 f.; ders., Arbeitskreis II, S. 678; bereits der DErl. zu § 81 Abs. 2 PolG BW a. F., v. 11.06.1976 (GABl., S. 1013), enthielt folgerichtig notwendige Konkretisierungen (u. a. bzgl. der Förderungswürdigkeit) in Punkt I.5.

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Kosten anknüpfenden Einschränkung entsprechen Aufwendungen zur Bereitstellung von „Mannschaft und Gerätschaft“35. Die zweite Prämisse liegt darin, dass nur diejenigen Aufwendungen zugrunde gelegt werden sollen, die der Gefahrenabwehr dienen, nicht jedoch solche, die im Rahmen repressiver Polizeitätigkeit36 entstehen. Insofern haben zwar teilweise Bedenken Raum gegriffen, letztere seien von ersteren praktisch nicht abgrenzbar.37 Dabei wird jedoch verkannt, dass die Vorbereitung der Verfolgung von Straftaten, die sog. Strafverfolgungsvorsorge, richtigerweise als Element der Gefahrenabwehr38 und nicht etwa als Annex zur Strafverfolgung zu betrachten ist. Die Polizeibeamten am entsprechenden Veranstaltungsort haben sich im Rahmen der hier betrachteten Problematik dorthin begeben, um das Ereignis zu überwachen, es abzusichern und um im Bedarfsfall Gefahren zeitnah beseitigen zu können. Dass es dabei neben der Gefahrabwehr, vor allem bei Erfolglosigkeit dieser, auch zu repressiven Diensthandlungen kommen kann, ändert nichts an dem Faktum, dass die Anreise zum und die Bereitschaft am Ereignisort der Aufrechterhaltung bzw. Herstellung der öffentlichen Sicherheit dienen39. Gerade an 35 Zu den Ausmaßen derselben Nolte, Aufgaben und Befugnisse, S. 149. Entsprechende Kostenbeispiele bei ders., Staatliche Verantwortung, S. 363; Stümper, S. 156; LZPD NRW, Jahresbericht Fußball, S. 3, 11, 16 f. 36 Schlüter, S. 92. Diese dürften sich in der Regel ohnehin nicht gegen den Veranstalter richten. 37 Albrecht, FS Samper, S. 174, sieht für „die meisten [Maßnahmen] zugleich auch eine strafverfolgende Seite“, allerdings ohne nähere Begründung; gleiches scheint Wahlen, S. 57, anzunehmen. 38 Vgl. nur beispielhaft § 2 Abs. 1 ThürPAG: „Die Polizei hat die Aufgabe, die allgemein oder im Einzelfall bestehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Sie hat im Rahmen dieser Aufgabe auch für die Verfolgung von Straftaten vorzusorgen und Straftaten zu verhüten (vorbeugende Bekämpfung von Straftaten) sowie Vorbereitungen zu treffen, um künftige Gefahren abwehren zu können (Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr).“; vgl. BVerwG, JZ 1991, S. 471 (473); ferner Schenke, der von „Verwandtschaft“ mit Gefahrenabwehrmaßnahmen spricht, sich aber hins. der Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges nicht genau festzulegen vermag und wechselnd teilweise statuiert, dieser Rechtsweg liege (bloß) nahe (vgl. ders., Verwaltungsprozessrecht, 5. Aufl.: S. 43 f. Rn. 141a, 9. Aufl.: S. 49 Rn. 141a, 10. Aufl.: S. 51 Rn. 141a, 12. Aufl.: S. 48 Rn. 141a), bzw. andererseits wiederum von dessen Einschlägigkeit ausgeht (Verwaltungsprozessrecht, 4. Aufl.: S. 41 Rn. 141a, 6. Aufl.: S. 44 Rn. 141a, 7. Aufl.: S. 44 Rn. 141a, 8. Aufl.: S. 46 Rn. 141a, 11. Aufl.: S. 48 Rn. 141a, 13. Aufl.: S. 49 Rn. 141a); vgl. ders., Polizei- und Ordnungsrecht, S. 5 f. Rn. 11 f., zur Unterscheidung von Strafverfolgungs- und Gefahrenvorsorge. Zum Ganzen auch Thiel, „Entgrenzung“, S. 135 (m. w. N.). 39 Insofern irritierend ist der Schluss bei Albrecht, FS Samper, S. 174, bei dem zunächst auf die bloße Überwachung der Veranstaltung abgestellt, sodann aber mit konkreten doppelfunktionalen Maßnahmen argumentiert wird.

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diesen Punkten knüpft aber auch die hier zu betrachtende Kostenentstehung bereits an. Die letzte Kautel ist – zwar als rein quantitative – jedoch gerade in Rückbezug auf die Großveranstaltung eine ganz entscheidende: Die Untersuchung soll sich nur den Kosten widmen, die dadurch entstehen, dass die Absicherung der Veranstaltung einen Aufwand verursacht, der nicht dem üblichen entspricht. Nicht alle Aufwendungen, die durch einen überdurchschnittlichen sächlichen oder personalen Bedarf notwendig werden, können darunter verstanden werden. Vergleichsgröße ist insofern nicht die Inanspruchnahme durch andere „Konsumenten“ staatlich gewährter Sicherheit, etwa in Ermittlung eines arithmetischen Durchschnittswertes, sondern das polizeiliche Leistungsvermögen im örtlichen Dienstbereich40. Wo letzter endet, ist je nach landesspezifischem Institutionenaufbau zu bestimmen. In der Regel werden die Grenzen kongruent zu denen der Dienstbereiche der Polizeien sein müssen41. Grund für diese Restriktion ist, dass bei entsprechendem Verzicht gerade die Unterscheidungskraft einer Groß- zu einer sonstigen Veranstaltung verloren ginge, weil sich bei Rückgriff auf die nächst größeren oder anliegende Organisationseinheiten der Nachbarländer sicherlich jedweder Bedarf faktisch decken lässt. Es wäre ferner nicht einzusehen, warum eine besondere oder übermäßige Inanspruchnahme von Polizeitätigkeit vorliegen soll, wenn die konkrete Dienststelle über solche Ressourcen verfügt, dass eine Sicherung aus eigenem Vermögen und insofern problemlos erreicht werden kann. Dass damit eine strukturelle Benachteiligung der Veranstalter in ländlichen Gebieten einherginge, wie gelegentlich hervorgebracht wird42, kann mit dem Argument verneint werden, dass re40

Vgl. schon § 81 Abs. 2 PolG BW a. F.; dazu Wöhrle/Belz, § 81 Rn. 3. Der Organisationsaufbau der Landespolizeien ist freilich (nicht nur terminologisch) verschieden. Allerdings folgt er i. d. R. gleichen Prinzipien, da die Bedürfnisse der Gefahrenbewältigung und Regeln der Bewirtschaftung personeller und materieller Ressourcen die gleichen sind (vgl. Rachor, in: Denninger/ders. (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 153 Rn. 42). Die je nach Bundesland hins. Bezeichnung (Polizeipräsidien, Polizeidirektionen, in Thüringen eher die jew. Landespolizeiinspektionen, § 5 Abs. 1 ThürPOG) und Anzahl verschiedenen größeren, der Ministerialebene nachgeordneten und horizontal auf derselben Ebene liegenden Einheiten, die größenmäßig regelmäßig der politischen Struktur angepasst sind (vgl. Rachor, in: Denninger/ders. (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 154 Rn. 45), scheinen ihrer Konzipierung nach als Bezugspunkt zur Bewertung der Ortsüblichkeit geeignet. Diese Dienstbereiche dürften ihrer Ausstattung nach den gewöhnlichen Sicherheitsbedarf auch von größeren Ereignissen regelmäßig abdecken, jedenfalls aber dergestalt ausgerüstet werden, dass ausreichend Raum zur Abdeckung auch kurzfristigen Mehrbedarfs an einem Einsatzort besteht. Sich dennoch zeigende Engpässe würden deshalb schon außerhalb der Leistungsfähigkeit liegen, die die entsprechende Eventualitäten einkalkulierende Strukturierung als den örtlichen Verhältnissen angemessen betrachten durfte. 41

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gionale Differenzen hinsichtlich der Polizeiausstattung schon aus haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten auf sachlichen Gründen beruhen. In Ballungsräumen wird der relative Mehrbedarf im Vergleich zu strukturschwachen Gebieten zum Grundbedarf gehören. Ferner gilt zu bedenken, dass nicht nur der lokale Bestand am „Gut Polizei“ das Kriterium der polizeilichen Standardleistung beeinflusst, sondern auch – umgekehrt – die Häufigkeit (bzw. Üblichkeit) bestimmter Ereignisse auf den örtlichen Bedarf und damit die Entscheidungen über die Verteilung staatlicher Kapazitäten Einfluss nimmt. Außerdem ist es dem Dafürhalten des Veranstalters anheimgestellt, den Veranstaltungsort mit Blick auf die Standortvorteile zu wählen. Regelmäßig wird die Polizeidichte ohnehin äquivalent zur Bevölkerungsdichte und am regionalen Bedarf bemessen sein, sodass sich daraus keine zusätzlichen Nachteile neben den anderen Marktkriterien, wie dem Vorhandensein veranstaltungsspezifischen Interesses und einer entsprechenden Interessentenzahl, ergeben werden. Großveranstaltungen finden jedenfalls nicht regelmäßig in besonders strukturschwachen Gebieten mit entsprechendem Anreiseaufwand statt. Vergegenwärtigt man sich das vorstehend Gesagte, dürften sich die Zweifel an der Eignung des Kriteriums der Ortsüblichkeit der Sicherungsaufgabe zerstreut haben. Genannte Einschränkungen ließen sich auch dergestalt vereinen, dass man die gemeinten Polizeiaufgaben als besondere Gefahrenabwehr qualifiziert. Da diese als „vorteilsbegründend“ verstanden wird43, ist zugleich der Kreis zum Begriff der kommerziellen Großveranstaltung geschlossen und daneben der Blick auf Sicherheit als ein regelrechtes „Wirtschaftsgut“ eröffnet. 4. Privatisierung Aus sich selbst heraus verständlich und in stark komprimierter wie auch unspezifischer Fassung meint Privatisierung im hiesigen Zusammenhang den (gezielten) Übergang bislang öffentlicher Angelegenheiten in private Zuständigkeit. Dabei wird hier zunächst die Überantwortung des Aufgabenfeldes der Veranstaltungssicherung in die Hände der Veranstalter als Vorgang der Aufgabenprivatisierung untersucht (Erster Teil). Daneben kann es zur Mutation öffentlicher in private Belange kommen, wenn die Kostenlast einer weiterhin staatlichen Aufgabe und insofern unabhängig vom Ergebnis einer materiellen Privatisierungsfrage zum Gegenstand privater Verantwortung gemacht werden soll. Seiner Variabilität wegen wird man sich dem 42 Vergleiche zum Problem Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1887; verneinend Mußgnug/Bredle, S. 210; Majer, S. 180. 43 Wolff, S. 557.

B. Polizeieinsätze anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen

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stark deskriptiven Privatisierungsbegriff am sinnvollsten im Zusammenhang mit der konkreten Privatisierungsfrage nähern können. Für eine Verortung hier betrachteter Problematik genügt eine derart lose Klarlegung der Privatisierung als Vorgang eines reformatorischen Arrangements bestehender Aufgabenteilung zwischen staatlichen und privaten Trägern allemal.

II. Gang der Untersuchung Nachdem eingangs bereits die Verwurzelung des hiesigen Themas in einzelnen Innenministerkonferenzen zu Beginn der achtziger Jahre und damit der Ausgangspunkt für die Zweigliedrigkeit der Privatisierungsidee dargestellt wurde, wird es kaum verwundern, dass im Hauptteil der Untersuchung beide Lösungsansätze zunächst getrennt untersucht werden sollen. Dass dabei zuerst die Möglichkeit der Aufgabenprivatisierung betrachtet werden soll, hat zwei Gründe: Zum einen vermag die Aufgabentragung bereits Hinweise auf eine mögliche Kostenpflichtigkeit zu geben, da der Kreis der potentiell Finanzierungsverantwortlichen nicht weiter sein wird als derjenige der möglichen Aufgabenträger. Die Aufgabentragung ist so gesehen Vorfrage der -finanzierung. Der Begriff der Aufgabe ist seinerseits ambivalent: Einerseits meint er die grundlegende Betrauung des Staates mit bestimmten Sachverhalten. Diese Wahrnehmung von „Aufgaben dem Grunde nach“ schließt aber nicht aus, dass innerhalb dieses Bereichs Verantwortung – andererseits – delegiert oder jedenfalls separiert werden kann. Das Gefahrenabwehrrecht macht dieses deutlich: Steht der Staat einmal, gewissermaßen auf Primärebene, als Aufgabenträger fest, kann er dennoch, auf Sekundärebene, Einzelfragen hinsichtlich der Wahrnehmung und der Verantwortung unter Hinzuziehung anderer Aufgabenträger regeln, ohne sich dabei seiner originären Zuständigkeit zu entziehen. So besagt die staatliche Verantwortung zur Gefahrenabwehr auf Primärebene beispielsweise nicht, dass einzelnen Gefahrverursachern entstehende Kosten nicht auferlegt werden dürften. Es geht in dieser Untersuchung, sofern von Aufgabenprivatisierung die Rede ist, also um eine Grundsatzfrage staatlicher Zuständigkeit, die sich – so man sich bereits „im Polizeirecht befindet“ – nicht mehr stellen kann. Wo der Staat „Grundsatzzuständigkeit“ besitzt, wird er die Lasten im Zweifel selbst zu tragen haben. Darin äußert sich das dieser originären Zuständigkeit inhärente Risiko. Wo aber eine Aufgabe von Beginn an alleinig in private Hand gegeben wird, kommt der Staat als Finanzier grundsätzlich nicht mehr in Betracht. Letztlich ist es auch gerade Sinn einer möglichen Privatisierung von Polizeiaufgaben, dass sich der Staat damit seiner (auch nur potentiellen) Kostenpflichtigkeit bereits im Ursprung entledigt. Dies kann hier nur da-

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Einführung und Problemaufriss

durch geschehen, dass die Absicherung kommerzieller Großveranstaltungen aus dem Bereich der originären Staatsaufgabe „Gefahrenabwehr“ ausgeschieden wird. Zum anderen drängt sich der weitere Vorteil der geplanten zweistufigen Vorgehensweise auf, wenn man bedenkt, dass trotz möglicher Ablehnung einer Aufgabenprivatisierung die schlussendliche Kostenfrage nicht bereits mit geklärt44 ist. Anders als der alleinzuständige Private kann der alleinzuständige Staat entstehende Kosten kraft seiner Hoheit, wie eben angedeutet, gegebenenfalls abwälzen. Daher ist es auch möglich, die Kostenprivatisierung gänzlich losgelöst von der Möglichkeit einer Aufgabenprivatisierung zu betrachten. Insofern bestätigt sich bereits an dieser Stelle die Erkenntnis der IMK, dass dem Staat im Hinblick auf die Problematik der Sicherung von kommerziellen Großveranstaltungen in zweierlei Hinsicht Chancen eingeräumt sind: Entweder, er überantwortet einen Teilbereich der in Rede stehenden Gefahrenabwehr originär auf Private. So dies gelingt, ist er bereits aus der Finanzierungsverantwortung entlassen. Besteht diesbezüglich keine Möglichkeit, bliebe die gegebenenfalls sogar gleichwertige Hoffnung, wenigstens die Kosten der weiterhin geleisteten Sicherungstätigkeit umlegen zu können – freilich mit dem Nachteil, wegen der eigenen Grundsatzzuständigkeit im Zweifel, d. h. etwa in Grenzfällen oder bei Insolvenz des Pflichtigen, die Lasten weiterhin selbst tragen zu müssen. Im letzten Teil wird schließlich das im Titel gegebene Versprechen einzulösen sein und eine Stellungnahme erfolgen müssen, ob die insoweit staatlich garantierte Sicherheit wirtschaftlicher Ausnutzung preisgegeben ist. Gesetzt den Fall der Zustimmung oder Ablehnung ergäben sich je nach dem Einwände45, die den Staat zur Kostenerhebung in die Pflicht genommen sehen oder diesbezüglich Zurückhaltung fordern. Sofern die Staatstätigkeit auf einem derart umgrenzten Gebiet in der Weise zum Element privatwirtschaftlichen Handels gemacht würde, dass ein gewissermaßen legales und systematisches Ausnutzen staatlicher Leistung durch Einzelne und auf Kosten aller zu konstatieren wäre, ergäben sich, und dies lässt die eingangs erwähnten rechtspolitischen Bedenken am Rande verblassen, gravierende verfassungsrechtliche Bedenken. Unabhängig von den bis dahin gefundenen Ergebnissen müssten Leitlinien für die Lösung des Problems gefunden werden.

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Schließlich knüpfen auch Abgabentatbestände an mehr oder minder konkreten Momenten der Erfüllung staatlicher Aufgaben an. 45 Vgl. Freiberg, S. 365, mit der Befürchtung, öffentliche Sicherheit „verkomme“ zur Ware.

Erster Teil

Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen Als durch besagte Innenministerkonferenz erwogene Option zur Bereinigung einer für unbefriedigend befundenen Ausgangslage kostenintensiver veranstaltungssichernder Polizeieinsätze ist nachvollziehbar zunächst eine Eingrenzung des Einsatzes selbst in die juristische Diskussion aufgenommen worden.1 Bedeutung erlangt diese am Ursprung jeder Kostenentstehung ansetzende und zur bloßen Kompensation derer die einzige Alternative bildende Variante aber nicht erst als Vorschlag aller Leiter der Innenressorts zur Reaktion auf ein damit indiziertes länderübergreifendes Problem. Vielmehr spielten diese Erwägungen einst in einem Frühstadium einer in ähnlichem oder anderem Zusammenhang mit der inneren Sicherheit ablaufenden umfassenderen Privatisierungsdebatte, die ihren Höhepunkt damals noch lange nicht, ihren Abschluss bis dato noch gar nicht finden sollte.

A. Einleitung Im Gegensatz zu anderen Aufgabengebieten hat die Übertragung von Sicherungsaufgaben auf Veranstalter von Großereignissen kaum gesonderte Betrachtung erfahren und fand anderenfalls zumeist nur am Rande allgemeiner oder allenfalls in dem thematischen Ausgangspunkt nach vergleichbaren Abhandlungen Erwähnung. So ähnlich dabei Großveranstaltungen als wirtschaftliche Unternehmung auf den ersten Blick anderen gewinnorientierten gefahrrelevanten, nicht zwingend gefahrverursachenden, Unternehmen sind – man denke an die Eignung von Atomkraftwerken oder großen Chemiebetrieben, zum Ziel von Angriffen auf Leben und Gesundheit vieler Menschen gewählt zu werden –, so differenziert muss man den konkreten Polizeieinsatz zu ihrer Absicherung betrachten. Die Unzulänglichkeit einer undifferenzierten Bewertung der Übertragung von Sicherungsaufgaben in diesen wie in jenen Fällen zeigt sich im Mindesten in einem kategorialen Unterschied. Anders als bei der Errichtung beispielsweise eines 1 Insofern ist es korrekt, wenn Obergfell-Fuchs, S. 238, die Kostenerhebung gegenüber der Aufgabenübertragung als jüngeren Bestandteil der Diskussion deklariert.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

Werkschutzes eines gefährdeten Chemieunternehmens oder der Aufgabe von Eigensicherungsmaßnahmen an Kernenergieunternehmen zum Schutz vor Einwirkungen Dritter2 geht es bei der Sicherung von Großveranstaltungen nicht vornehmlich um den Schutz von Angriffen von außen, die ganz weitreichende Folgen über den konkreten Ereignisbereich hinaus haben können, sondern vielmehr um die Aufrechterhaltung von Sicherheit im Innenbereich und die Unterbindung von Gefahrpotentialen, die aus dem Verlauf der Veranstaltung selbst heraus entstehen bzw. von diesbezüglich integrierten Personen hervorgerufen werden. Während die Wahrnehmung von polizeilichen Sicherungsaufgaben anlässlich Großveranstaltungen deutlicher durch einen hohen Personalaufwand und damit dem Pensum an Sicherheitsleistungen ins Gewicht fallen mag, scheint die Schwierigkeit der Wahrnehmung von Schutzmaßnahmen für gefährdete Betriebe eher in der Art der Sicherungsaufgaben zu liegen. Jedenfalls wird die Abwehr von Angriffen auf ein Kernkraftwerk viel höhere Ansprüche an die damit betrauten Aufgabenträger stellen, als die Beobachtung eines überwiegend friedlichen Veranstaltungspublikums und die diesbezügliche Pflicht, einzelnen Störungen begegnen zu müssen. Wenn es auch hier wie da um die Hinterfragung der ausschließlich hoheitlichen Wahrnehmung von Sicherheitsinteressen geht, wird man die Fälle also nicht pauschal gleich behandeln können. Allerdings können sich aus der nur im Hinblick auf betriebliche Eigensicherung gereiften Diskussion um die Privatisierung von Sicherheitsaufgaben wichtige Implikationen für die hier interessierenden Sachverhalte ergeben.

B. Entstaatlichung und Ausgliederung als Phänomene auch des Sicherheitsrechts? Ihren Ausgangspunkt nehmen jegliche Privatisierungsgedanken nicht erst in der Verpflichtung des § 7 Abs. 1 S. 2 BHO „zur Prüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können“. Diese hier ausdrücklichen Niederschlag gefunden habende Aufforderung ist dabei seit jeher als Ausfluss des Wirtschaftlichkeitsgebots anerkannt3 und gilt daher und nicht nur wegen einer entsprechenden 2

Vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG. Helm, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 7 BHO Rn. 16; von Köckritz/ Dittrich, in: dies. (Hrsg.), Bundeshaushaltsordnung, § 7 Rn. 20. Hofmann, in: Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.), Leitfaden, S. 126, konkretisiert das Kriterium der Wirtschaftlichkeit auf „das günstigste Verhältnis zwischen eingesetzten Mitteln und angestrebtem Zweck oder Nutzen“. 3

B. Entstaatlichung und Ausgliederung

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„Signalwirkung“4 auch für die Landeshaushalte, bezüglich derer die jeweiligen Haushaltsordnungen eine entsprechende Maxime der Wirtschaftlichkeit festschreiben. Dass „jede denkbare Privatisierungsmöglichkeit in die Prüfung einzubeziehen“5 ist, besagt allerdings nicht, dass es nicht gänzlich privatisierungsfremde Staatsaufgaben geben könne, sondern erstreckt die entsprechend erforderliche Untersuchung diesbezüglicher Möglichkeiten grundsätzlich auf alle Aufgabenbereiche6. Um eine Aussage über die Privatisierungsmöglichkeit von Polizeiaufgaben anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen treffen zu können, muss nach der Klarstellung von begrifflichem Gehalt und konkreten Ausformungen eines entsprechenden staatlichen Rückzuges die Aufgabe der Herstellung bzw. Aufrechterhaltung innerer Sicherheit als Element der Friedenssicherung aufgegriffen werden und in dieser Besonderheit auf entsprechende Implikationen für Zulässigkeit der Überantwortung auf nichtstaatliche Aufgabenträger untersucht werden.

I. Privatisierung als Rückzug aus staatlicher Aufgabenwahrnehmung im Allgemeinen Privatisierungsbestrebungen treten keineswegs nur als „Strohfeuer“, so etwa nur in Zeiten akuter Rezession, auf, sondern sie sind permanentes Phänomen in einer Leistungsgesellschaft, in der Effizienzgebote freilich nicht nur Handlungsmaximen rein privaten Handelns sind. Ebendaher scheinen derlei Tendenzen von kaum zu übertreffender Aktualität zu sein und auch das eher tradierte denn den jüngsten Ökonomisierungstendenzen geschuldete (Ideal-?) Bild vom „schlanken Staat“7 scheint sich stets anhand neuer Privatisierungsanliegen zu erneuern. Wenn diese gemäß umstrittener Auffassung dem Grunde nach auch nicht vor der inneren Sicherheit „haltmachten“ und, zahlreiche betroffene Lebensbereiche bereits zu Umstrukturierungen geführt habend8, eher zu- als abzunehmen scheinen9, ist vor dem Hintergrund der enormen Bandbreite erfasster Bereiche und auch der Formen4

Helm, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 7 BHO Rn. 16. von Köckritz/Dittrich, in: dies (Hrsg.), Bundeshaushaltsordnung, § 7 Rn. 20. 6 Insofern einleuchtend die Differenzierung zwischen einerseits Aufgabenfeld und andererseits Aufgabe bei Oehlerking, S. 32 ff. Burgi, S. 14 f., unterscheidet zwischen Aufgabenebene, Aufgabenfeld und Einzelaufgaben. 7 s. auch die Veröffentlichungen des gleichnamigen Sachverständigenrates, der sich 1995 konstituierte und u. a. mit Privatisierungsmöglichkeiten befasste (Leitfaden, 1998). 8 Paradigmatisch dazu die zahlreichen Abhandlungen zur Privatisierung in den Bereichen Bahnverkehr, Post und Telekommunikation. 9 s. nur die jüngsten Erscheinungen zur Privatisierung von Bundesautobahnen oder des Strafvollzugs. 5

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

variabilität staatlichen Rückzuges aus einst innegehabter Wahrnehmungsverantwortung zunächst das Wesen dieser Erscheinung10 „Privatisierung“ zu betrachten. 1. Zum Begriff der Privatisierung Wenn hier zuvor die Begriffe der Privatisierung, der Entstaatlichung oder der Ausgliederung entgegen des deutlich differenzierenden Wortlauts des zitierten § 7 Abs. 1 BHO synonym verwandt wurden, entspricht dies durchaus dem geläufigen Verständnis einer eher verwirrenden Normierung, das jene Begrifflichkeiten allweg unter einem gemeinsamen und weitestgehenden Oberbegriff der Privatisierung versammelt wissen will11. Nun ist diesem unbestimmten Rechtsbegriff12 aber, auch eingedenk dieser Klassifizierung, eigen, dass sich an seiner Definition regelmäßig exemplifizierend versucht wird – und zwar dergestalt, dass einzelne Privatisierungsformen dargestellt werden. Dies ist umso verständlicher, wenn man jene Formen in ihrer Verschiedenartigkeit betrachtet und anerkennen muss, dass eine all jene umfassende Definition sich logisch deren Eigenheiten nicht verschließen darf, diese vielmehr – integrierend – aufgreifen muss. Dies wiederum erklärt zugleich, warum einstweilen unternommene Versuche einer gemeingültigen Umschreibung meist Aggregationen aus mehreren Privatisierungsformen sind13 bzw. andererseits der Möglichkeit einer einheitlichen Begriffsbildung von vornherein eine Absage erteilt wird14. Überzeugender, da sachdienlicher erscheint hingegen der Ansatz von Gramm, der eine Veränderung der „Aufgabenteilung zwischen Staat und Gesellschaft“, genauer: eine „rechtlich verbindliche Neustrukturierung der Aufgabenerledigung zwischen staatlichen Stellen und Privaten“, zugrunde legt15. Dem wird man unter der Maßgabe zustimmen können, dass es sich im Unterschied zu einer Umverteilung der Aufgaben durch Verstaatlichung schon begrifflich um eine Neustrukturierung in Richtung privater Aufgabenwahrnehmung handelt. Aus dem Begriff der Neustrukturierung wird auch ersichtlich, dass es nicht um eine „Flucht ins Privatrecht“, eine Umgehung öffentlich-rechtlicher Bindungen durch Hoheitsträger, sondern um eben die Umgestaltung dieser Bindungen geht. 10

Vom „Zauberwort Privatisierung“ spricht Häner, S. 421. Einhellig Helm, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 7 BHO Rn. 16; von Köckritz/Dittrich, in: dies (Hrsg.), Bundeshaushaltsordnung, § 7 Rn. 20; Gröpl, in: ders. (Hrsg.), BHO/LHO, § 7 BHO Rn. 45. 12 Statt vieler: Stober, Privatisierung, S. 2302. 13 So auch der zweigliedrige Begriff bei Stober, Privatisierung, S. 2302. 14 Weiner, S. 66, m. w. N. (Fn. 171); s. aber immerhin S. 70. 15 Gramm, Schranken der Privatisierung, S. 331. 11

B. Entstaatlichung und Ausgliederung

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2. Formen der Privatisierung Wenn auch die Intitulation eingangs dieses Kapitels nicht nur die Existenz, sondern auch die Einschlägigkeit der Aufgabenprivatisierung für die hiesige Untersuchung prognostizieren lässt, ist einem besseren Verständnis jedenfalls eine konzise Darstellung der übrigen denkbaren Ausprägungen staatlichen Rückzugs aus innegehabter Eigenverantwortung dienlich, zumal entsprechende Privatisierungstypen häufig nicht in ihrer Reinform – es ist nicht umsonst von Grundmodellen die Rede –, sondern gerade typengemischt16 auftreten. Während eine Einzeldarlegung aber den Blick vom Gegenstand der Ausgliederung bislang polizeilich besorgter Sicherungsangelegenheiten zu Großveranstaltungen ablenken müsste, scheint es effizienter, von der in Rede stehenden Aufgabe her eine Konkretisierung vorzunehmen. Soweit dabei negativ von anderen Formen abgegrenzt werden muss, ist dies unschädlich. Sofern die Betrauung Privater mit der Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben im Rahmen kommerzieller Großveranstaltungen erwogen wird, geht es vornehmlich nicht nur darum, dass jene behördlicherseits privaten Sicherheitsdienstleistern privatvertraglich überantwortet werden. Im Rahmen dieses u. a. als funktionale Privatisierung bezeichneten Vorgangs bliebe die Aufgabe freilich als Verwaltungsaufgabe definiert, allein die Wahrnehmung erfolgte in privatrechtlicher Form und im Unterschied zur sog. Organisationsprivatisierung durch die Beauftragung privater Anbieter.17 Alleinig die Leistungserstellung würde dabei Privatrechtssubjekten übertragen, ohne dass der Staat sich jener weiterhin selbst, aber dabei „in privatem Gewande“18 annähme, sich also etwa – wie durchaus angedacht19 – für Sonderleistungen „bezahlen“ ließe. Indes wird dieser funktionale Modus staatlichen Rückzugs nur in vereinzelten Fällen als zielfördernd und dies nur unter der Maßgabe verstanden, dass allenfalls behördlichen 16 Helm, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 7 BHO Rn. 16; Häner, S. 425. Insbesondere erklärt dies die Uneinigkeit über die Anzahl der Privatisierungstypen an sich: Von 4 über 6 bzw. 8 oder 9 bis hin zu 13 Einzelformen werden dabei ausgemacht, vgl. dazu die Nachweise bei Weiner, S. 66 (Fn. 172); Häner, S. 425 (Fn. 8); bzw. Oehlerking, S. 14. Vgl. daher auch den Ansatz bei Burgi, S. 29; ferner aber auch die Übersicht bei Hofmann, in: Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.), Leitfaden, S. 131. 17 Vgl. Weiner, S. 69, 67; Helm, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 7 BHO Rn. 16; von Köckritz/Dittrich, in: dies. (Hrsg.), Bundeshaushaltsordnung, § 7 Rn. 20.4 u. 20.1 („Ausgliederung“ als Organisationsprivatisierung); Gröpl, in: ders. (Hrsg.), BHO/LHO, § 7 BHO Rn. 48 bzw. 46 („formelle Privatisierung“ als Organisationsprivatisierung). 18 Helm, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 7 BHO Rn. 16. 19 Bspw. Roßnagel, S. 64.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

Personalengpässen abzuhelfen bzw. die Personalkosten insgesamt etwas zu mindern wären, wenn man davon ausgeht, dass der Einsatz professionell ausgebildeter Polizisten denjenigen von nichtstaatlichem Sicherheitspersonal in der Kostenintensität spürbar übertrifft20. Der Kardinalpunkt des Problems, der in dem gemeinfinanzierten Staatsaufwand im Allgemeinen liegt und nicht in der Frage, ob dieser mit der Einschaltung privater zur Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in Verbindung steht, wird dabei allerdings verfehlt. Insofern dürfte trotz möglicher kostenmäßiger Unterschiede die wirtschaftliche Belastung beim behördlichen Engagement privaten Personals – das wegen fehlender Polizeikompetenzen und -fähigkeiten quantitativ in eher noch großzügigerem Maße vorgehalten werden müsste – nicht allzu stark variieren. Eine der tradierten Eigenerledigung weniger entrückte Unterform der funktionalen Privatisierung21 ist die gerade auch im Kontext von Sicherheit und Polizeiarbeit prominente Aufgabenwahrnehmung in Öffentlich-Privaten-Partnerschaften22 (ÖPP). Diese kooperative Aufgabenwahrnehmung von Staat und Privaten als Kompromiss zwischen vollständiger Privatisierung und weiterhin autonom hoheitlicher Aufgabendurchführung wird, gerade ob ihrer Routine in anderen Rechtskreisen, teilweise als Patentrezept nicht nur zur Lösung auch hier interessierender Probleme der Aufgabenverteilung und insofern auch als staatliche Rückzugsstrategie23 gesehen, sondern soll mit einem beständigen beiderseitigen Effizienzgewinn24 einhergehen. Indessen ist die Erprobung hierzulande jedenfalls in Ansehung der Wahrnehmung konkreter Sicherheitsaufgaben nur wenig vorangeschritten25, wie diesbezüglich überhaupt stark umstritten. Sohin wird auch diese Frage hier zuerst interessieren, um eine Prognose darüber abgeben zu können, inwieweit eine ÖPP in Ansehung des Schutzes kommerzieller Großveranstaltungen überhaupt zweckdienlich ist. Schließlich kommt als dem Ansinnen der meisten Kritiker der gegenwärtigen Aufgabenverteilung bei der Sicherung kommerzieller Veranstaltungen am ehesten gerecht werdende Form der Privatisierung eine materielle Privatisierung in Betracht. In deren Rahmen entledigt sich der Staat einer zuvor wahrgenommenen Aufgabe schlechthin und überlässt sie somit dem 20 Vgl. Greifeld, S. 906; Rupprecht, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 45 (47). 21 von Köckritz/Dittrich, in: dies (Hrsg.), Bundeshaushaltsordnung, § 7 Rn. 20.5. 22 Kurz: ÖPP bzw. PPP für „Public Private Partnership“. 23 Hetzer, S. 20, der diese Strategie zudem als „aus Resignation geboren“ sieht (ebd.). 24 von Köckritz/Dittrich, in: dies (Hrsg.), Bundeshaushaltsordnung, § 7 Rn. 20.5. 25 Gusy, Polizei und Private Sicherheitsdienste, S. 356.

B. Entstaatlichung und Ausgliederung

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Markt26 – in vollkommener Entsprechung zum Begriff der Entstaatlichung. Der Diskussion um den Rückzug der Polizei aus gewissen Tätigkeitsfeldern hat diese Variante staatlichen Rückzugs wohl die meiste Substanz verschafft. Nicht zuletzt dürfte dies mit der profunden Wirkung einer solchen Entscheidung zusammenhängen: Während die Frage, ob das schützende Personal aus Staatsbediensteten oder hoheitlich engagierten Privatpersonen besteht, für die Schutzsuchenden letztlich von untergeordneter Bedeutung sein dürfte, solange nur die öffentliche Hand die entsprechenden Leistungen sicherstellt, ist eine vollständige staatliche Lossagung von entsprechenden Aufgaben nicht nur mit erheblichem Organisationsaufwand der Betroffenen verbunden, sondern vor allem mit deren wirtschaftlicher Belastung. Letzteres wiegt umso schwerer, wenn die Versorgung des Sicherheitsbedarfs Marktmechanismen unterstellt wird. 3. Motive und Motivationen Nicht allein die jeweiligen Aufträge der Haushaltsordnungen27 sind bei der Ausschau nach Privatisierungsmöglichkeiten Triebfeder entsprechender Bestrebungen. Vielmehr ist auch die hinter besagten Prüfungspflichten stehende Zweckrichtung einer Privatisierung überhaupt offenkundig. Da jedwede Aufgabenwahrnehmung, zumal die der öffentlichen und damit pluralistisch ausgerichteten Hand, stets mit Organisations- und finanziellem Aufwand verbunden ist und eine Lossagung von entsprechenden Agenden denselben ersparen lässt, sind allfällige Beweggründe dahingehender Maßnahmen freilich „leicht nachzuvollziehen und werden nicht geheimgehalten“28. Zu letzterem böte sich ohnehin kaum Anlass, sind doch auch Wirtschaftlichkeitserwägungen der öffentlichen Hand keineswegs unstatthaft, vielmehr – wie aufgezeigt – haushaltsrechtlich gefordert. Dieser Ökonomisierungsgedanke hinter jedem Privatisierungsansinnen ließe sich dabei aufgliedern in einerseits ganz konkrete Effizienzanliegen in Ansehung der Einzelaufgabe selbst und andererseits in eher allgemeine Sparzwänge, die einer Effizienzsteigerung der Wahrnehmung auch nicht-sicherheitsbezogener Staatsaufgaben zustattenkämen und insofern die Einheit der öffentlichen Hand auch zum Nachteil des Sicherheitsbudgets dokumentieren könnten. Das Interesse an der Freiwerdung von Haushaltsmitteln als begründetes und permanentes Symptom jeder Haushalts- und Wirtschaftsführung scheint in dieser Allgemeinheit einzelne Sparmaßnahmen im Bereich der öffentlichen Sicherheit tendenziell noch dürftiger begründen zu können als in an26 27 28

von Köckritz/Dittrich, in: dies (Hrsg.), Bundeshaushaltsordnung, § 7 Rn. 20.3. s. dazu oben unter „B.“. Greifeld, S. 906.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

deren, weniger grundlegenden Verantwortungsbereichen. Überdies griffe es zu kurz, wollte man ob der Offenkundigkeit dieser Hintergründe jeder Privatisierungsfrage die einseitige Orientierung auf bloß billigere Wahrnehmung von Aufgaben „außerhalb der Staatsbürokratie“29 attestieren. Jenseits jener der Rechtspolitik zu überantwortenden, rein pekuniären Motive und Fragen der Umverteilung interessieren Effizienzforderungen im Rahmen der inneren Sicherheit und in verfassungsrechtlicher Hinsicht vielmehr deshalb, wenn sie dabei einen so grundlegenden Aufgabenbereich berühren, dass ungeachtet einer im Einzelnen umstrittenen Charakterisierung dieser Grundverantwortung für Sicherheit befürchtet wird, es könne bei einer Öffnung für entsprechende Optimierungsgedanken an den Grundfesten des Staates selbst, an seiner eigentlichen Rechtfertigung als Garant des Friedens, gerührt werden. Dabei erfordert auch die Realisierung dahingehender höchster Ansprüche in der Erfüllung sicherheitsbezogener Anforderungen die Absorption von Effizienzerwägungen, die notwendig mit dem Vorgang der Priorisierung von Teilaufgaben verbunden ist. Nicht nur die Tatsache, dass einzelne Sicherheitsaufgaben miteinander konkurrieren könnten, sondern vielmehr schon die Heterogenität der Sicherheit und spiegelbildlich der Gefahr selbst zwingen zur Akzentuierung innerhalb eines noch so globalen Aufgabenziels. Öffnet man sich der Erkenntnis, dass in der Rechtswirklichkeit gerade für den Bereich der inneren Sicherheit eine stete Aufwandserhöhung gegebenenfalls mit der Folge der „Verknappung“ des Gutes Sicherheit zu verzeichnen ist, verwundert auch nicht die Forderung nach einer Bewirtschaftung jenes Gutes als Alternative zu dessen drohendem „Ausverkauf“.30 Angesichts der Tatsache, dass in engem Zusammenhang mit verfassungsrechtlichen Erörterungen und Kommentierungen der in Einzelbereichen gar vielfältigen Privatisierungstendenzen öffentlicher Sicherheit eine gewisse staatliche Überforderung konstatiert,31 mitunter gar eine „Bankrotterklärung“ des Staates in diesem Bereich32 gesehen wird, wäre diesem der vorgängig beschriebenen staatlichen Verantwortung widersagendem Defizit verschiedentlich abzuhelfen. Freilich scheint der diesbezügliche Königsweg die entsprechend großzügigere Budgetierung des Sicherheitssektors, deren 29 Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 278, stellt diese Gefahr einer entsprechenden Umverteilung von Mitteln unter dem „modischen Etikett einer Privatisierung“ fest. 30 Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 192 f. 31 So sei die Polizei zur Wahrnehmung dieser Staatsaufgabe „allein nicht mehr in der Lage“, vgl. Feltes, S. 244; ähnlich bereits Jeand’Heur, S. 119, und Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 192, 199, bzw. ders., Rechtsgüterschutz, S. 573. 32 So wohl Hetzer, S. 20: „Eintritt des Staatskonkurses im Bereich der inneren Sicherheit“. Dagegen Feltes, S. 244.

B. Entstaatlichung und Ausgliederung

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Forderung durchaus erhoben wird. Indessen ist auch der Bereich der inneren Sicherheit ohne weiteres fiskalischen Optimierungsgeboten zugänglich, denn auch bei weitestmöglicher Interpretation diesbezüglicher Staatsaufgaben als bis ins Einzelne obligat staatliche Aufgaben muss auch die Frage erlaubt sein, ob derselbe oder ein höherer Sicherheitsstandard durch Einbeziehung Privater auf haushaltsschonendere Art wahrzunehmen ist oder ob gar bislang unter diesem Etikett Aufgaben wahrgenommen wurden, die jenseits öffentlicher Verantwortung liegen. Wenigstens wird man sich Privatisierungserwägungen nicht insofern verschließen können, als Aufgaben betroffen sind, welche nicht oder nicht mehr zum eigentlichen Verantwortungsbereich des Staates gehören. Ein entsprechendes Übermaß an staatlicher Leistung wird zwar zum Teil rechtspolitisch gewünscht sein. Wo aber Leistungen im Bereich privater Eigenverantwortung, deren Grenzen jede Staatsaufgabe vis-à-vis mehr oder minder deutlich teilt, wahrgenommen werden, erfolgt dies zwangsläufig zulasten der übrigen und eigentlich verbindlichen Aufgaben. Es sind mithin nicht bloße Sparsamkeitserwägungen, die die Privatisierungsfähigkeit als berechtigte Frage staatlicher Verantwortung zeigen können, sondern auch Interessen der Selbstkontrolle und „Qualitätssicherung“ bei der Wahrnehmung eines komplexen Aufgabenbereichs. 4. Tendenzen Dieser auch aus fiskalischer Sicht vielversprechenden Optionen der Privatisierung wegen ist es nahezu verständlich, wenn entsprechende Tendenzen staatlichen Rückzuges in hohem Maße und mannigfach auch für den Sicherheitssektor zu verzeichnen sind.33 Allein die statistisch nachgewiesene, stetig steigende Zahl privater Sicherheitsdienstleister34 berechtigt auch ungeachtet einer für Einzelbereiche belegten tendenziellen Vorrangeinräumung nicht-staatlicher Gefahrenabwehr35 zu der wertungsfreien Feststellung, dass diese sich zum unlösbaren Bestandteil innerer Sicherheit etabliert haben36 und erlaubt jedenfalls die Prognose, dass sich dieser Trend zukünftig noch verstärken wird. Diese Entwicklung ist nicht nur für die innere Si33 Dieser mutet nach Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 395, nahezu „natürlich“ an. Zum einst gegenläufigen Trend vgl. Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 198. 34 s. nur die Nachweise bei Greifeld, S. 906; Bracher, S. 57; Jeand’Heur, S. 107, 109; Schulte, S. 131; Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 51 ff. 35 Nachgewiesen allgemein und insbesondere auch für die Sicherung von Großveranstaltungen in der fundierten empirischen Erhebung von Obergfell-Fuchs, S. 238, 248. 36 Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 395; Stober, Staatliches Gewaltmonopol, S. 889; ders., Privatisierung, S. 2302.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

cherheit im Allgemeinen, sondern speziell auch für die Sicherheit anlässlich Großveranstaltungen dokumentiert worden.37 Angesichts dessen fragt sich, warum sich dieser privatautonomen Inanspruchnahme und sohin Favorisierung nicht-staatlicher Gefahrenabwehr eher entgegengestellt wird. Der Rückzug des Staates aus einem sicherheitsbezogenen Verantwortungsbereich scheint insoweit anfälliger für den Vorwurf einer „Flucht“ aus der dahingehenden Verantwortung38 und die Befürchtung, jener könne sich sukzessive auf die „Rolle eines Ausfallbürgen“39 beschränken. Spätestens an dieser Stelle gewinnt die Diskussion originär verfassungsrechtliche Relevanz. Will man die Privatisierungsfähigkeit bislang polizeilich wahrgenommener Aufgaben untersuchen, sind dahingehende verfassungsrechtliche Schranken des Aufgabenbereichs selbst, hier also der Gewährleistung innerer Sicherheit, zu untersuchen.

II. Innere Sicherheit – privatisierungsfeindlich kraft Natur der Sache? Obwohl der gesetzgeberische Auftrag der Hinterfragung jedweder Privatisierungsmöglichkeit insofern keine Ausnahmen festlegt40, steht außer Frage, dass jene Maßgabe Grenzen finden muss, um nicht im Höchstfall zur vollkommenen Entstaatlichung zu führen. Dem bieten freilich andererseits spezielle Verfassungsmaximen genauso Einhalt, wie es als gesichert gelten kann, dass sich der Staat eines näher zu bestimmenden Kernbestandes seiner Aufgaben nicht entledigen darf. Insofern stellt sich nicht mehr allein die Frage nur nach der Möglichkeit der Privatisierung auch im Bereich innerer Sicherheit, die bislang gar bevorzugter Raum entsprechender Erwägungen gewesen sein mag41, sondern vielmehr nach entsprechenden Grenzen, welche bisher eher abstrakt oder für den Fall deren Überschreitens formuliert wurden. Dabei erscheint es durchaus schwierig, allgemein für einen so vielpoligen Sektor wie Sicherheit Leitlinien herauszuarbeiten, anhand derer sich verlässliche Aussagen zur Vertretbarkeit der Überantwortung von Gefahrenabwehr in die Hände Privater treffen ließen. Jedenfalls insofern scheint man dem Oxymoron Rixens von der „unsicheren Sicherheit“42 hier 37 Zur gegenwärtigen Bedeutung siehe Gädeke, S. 150; Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 398: „genuine Sicherheitsfunktion“; darstellend Feltes, S. 243 ff.; mit der Prognose expansiver Tendenz Stüllenberg, in: Glavic (Hrsg.), Handbuch des privaten Sicherheitsgewerbes, S. 653. 38 Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 574. 39 Hetzer, S. 20. 40 von Köckritz/Dittrich, in: dies (Hrsg.), Bundeshaushaltsordnung, § 7 Rn. 20. 41 So jedenfalls die Feststellung bei Krölls, Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 445; ders., Privatisierung der öffentlichen Sicherheit in Fußgängerzonen, S. 233.

B. Entstaatlichung und Ausgliederung

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zustimmen zu dürfen. Vor dem Hintergrund der Betrachtung nur der Rechtslage bezüglich polizeilich und aus Anlass von Großveranstaltungen wahrgenommener Aufgaben und der damit möglichen Konzentration auf ein (relativ) konkretes Aufgabenfeld erscheint eine Grenzbestimmung allerdings schon eher vorstellbar. Hinzu kommt, dass auch der Bereich innerer Sicherheit keineswegs nur von genuiner staatlicher Verantwortung geprägt ist. Neben einem unabdingbaren Maß an Eigenverantwortung, welches Resultat jedes Ausgleichs von individuellen Freiheits- und öffentlichen Sicherheitsinteressen ist – der Staat kann schon nicht einmal überall und jederzeit selbst alle notwendigen sicherheitsbedeutsamen Informationen erlangen –, kennen auch die allgemeinen und besonderen Polizeigesetze, meist ausdrücklich, die Zuschreibung von Verantwortung und entsprechenden sicherheitsbezogenen Pflichten. Bei Lichte besehen scheint die vorgestellte Abgrenzungsfrage eigentlich nach der Demarkation zwischen einer rahmenbildenden Gewährleistungs- bzw. Letztverantwortung und einer Wahrnehmungsverantwortung zu suchen. In den Blick zu nehmen ist daher auch, ob insoweit gelungene oder jedenfalls vorgenommene Grenzziehungen Rückschlüsse auf den Fall der Großveranstaltung erlauben. Dabei soll nicht sogleich unmittelbar der Weg des direkten Vergleichs zwischen Einzelfällen etwa der bereits erfolgten Inpflichtnahme Privater und der Situation bei Großveranstaltungen gegangen werden, um nicht der Komplexität und Spezialität jeder sicherheitsrelevanten Lage wegen einem Inkommensurabilitätsdefekt zu verfallen. Der Umweg über die Offenlegung der jenen Aufgabenverteilungen zugrunde liegenden verfassungsrechtlichen Schranken und der Rückbeziehung entsprechender allgemeiner Erkenntnisse erscheint weniger geneigt, den Blick auf die Sicherheit als Ganzes zu verlieren. 1. Realität einer mehrpoligen Sicherheitsverantwortung Dass auch öffentliche Sicherheit als Sollzustand nur im Zusammenwirken öffentlicher wie privater Kräfte erreicht werden könnte, zeigt die Realität einer eher arbeitsteiligen Gefahrenabwehr. Abgesehen von Bereichen rein privater Sicherheit, so man diese überhaupt jenseits der gemein bedeutsamen öffentlichen Bereiche als isoliert anschaubar sieht, greifen private und öffentliche Mechanismen nicht nur faktisch und eher zufällig ineinander, vielmehr wären diese Vorgänge auch einem noch so staatsbetonten Sicherheitskonzept zu eigen. Das Bild eines Netzes vermag nicht nur im allegorischen Sinne Sicherheit zu verkörpern, sondern auch die notwendigen Wechselbezüge ihrer Herstellung darzustellen als einen Komplex verschiedener und diffuser Verantwortlichkeiten. Solche können kumulieren oder al42

Untertitel bei Rixen, S. 221, bezogen auf Sicherheitspartnerschaften.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

ternieren, möglicherweise sind sie auch delegierbar. In jedem Fall zeigt die Rechtswirklichkeit die Mehrpoligkeit jener Verantwortung und sucht auch Private in den Prozess der Gefahrenabwehr einzubeziehen. Dabei mag man sich zum Teil lediglich der Mittel der Organisationsprivatisierung bedienen, indem man Verwaltungshelfer oder Beliehene in Einzelfällen mit der Wahrnehmung regelmäßig sehr spezieller sicherheitsrelevanter Aufgaben betraut. Andererseits mag man Privatpersonen – klassisch – als Gefahrverursacher zur Gefahrenabwehr heranziehen. Schließlich beschäftigen auch die Fälle der Inpflichtnahme und der Eigensicherung von Inhabern gefährdeter und nur durch die Einwirkung Dritter, aber durch ihr Wirkungsspektrum die öffentliche Sicherheit ungleich stärker gefährdender Objekte wie Flughäfen und Kernkraftwerke die Rechtswissenschaft und die Praxis43. Öffentliche Sicherheit endet also nicht an den Gestaltungsräumen privater Akteure, sondern setzt sich in diesen fort bzw. wird durch diese determiniert und ein Stück weit auch komplettiert. Das Verständnis dieser Grundstrukturen scheint unerlässlich, will man eine Aussage zur Privatisierungsmöglichkeit bislang polizeilicher Aufgabenfelder anlässlich Großveranstaltungen treffen. Zwar hat sich die rechtswissenschaftliche Diskussion teils in profunden Anleihen aus Sicherheitskonzepten anderer Rechtskreise konsolidiert.44 Indes sind derlei komparatistische Betrachtungen allenfalls in Bezug auf Praktikabilitätserwägungen fruchtbar zu machen. Wo aber die Vereinbarkeit mit hiesiger Rechtsordnung geprüft werden soll, ist der internationale Blick ohne vergleichende Betrachtung der jeweiligen verfassungsrechtlichen Hintergründe wenig zielführend. Da dies jedoch den Schwerpunkt dieser Abhandlung zum Nachteil der hier aufgeworfenen praxisrelevanten Fragen verlagern müsste, muss darauf jedenfalls beim Ausloten der als solche hier gewähnten verfassungsrechtlichen Untiefen45 verzichtet werden. 2. Deduktion von Schranken Eine Privatisierung innerer Sicherheit dahingehend, dass der Staat etwa auf dem „Markt der Sicherheit“ nur noch bei Störungen durchsetzend ein43 s. nur die zahlreichen Abhandlungen etwa von Ossenbühl: Eigensicherung und hoheitliche Gefahrenabwehr (1981), Angriffe auf Kernkraftwerke (NVwZ 2002, S. 290 ff. sowie S. 1209 f.); ferner von Roßnagel, ZRP 1983, S. 59 ff.; Ronellenfitsch, Verkehrsflughäfen, S. 435 ff.; Schneider, NVwZ 1988, S. 605 ff.; Sendler, NVwZ 2002, S. 681 ff.; Czaja, Eigensicherungspflichten; Dederer, DÖV 2005, S. 621 ff.; Depenheuer, ZG 2008, S. 1 ff. 44 s. statt vieler Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 53 ff., sowie den Exkurs bei Mahlberg, S. 44. 45 Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 573, 574. Ähnlich ders., Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 347; Stober, Privatisierung, S. 2304.

B. Entstaatlichung und Ausgliederung

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greifen müsste, wäre freilich kaum vorstellbar.46 Dass er mehr als nur Beobachter in einem selbstregulierenden System der Sicherheit ist, liegt ebenso auf der Hand wie die darin enthaltene Prämisse, dass ein nicht unbedeutender Teil des Agglomerats verschiedener Zuständigkeiten seinen Ausgangspunkt bei demselben nehmen muss. Ob man dem Staat deshalb eine Garantenstellung47 in Bezug auf die innere Sicherheit zuerkennen mag oder selbige mit einer gewissen Letzt-48 oder Grundverantwortung bzw. Reservekompetenz49, „abschließende[r] ‚Garantiefunktion‘ “50 oder den erfassten Aufgabenbereich als unantastbare Kernsubstanz51, unverzichtbaren Staatsanteil52 bzw. „Mindestgarantiemenge“53 an Sicherheit beschreibt, scheint eine eher arbiträre Entscheidung. Konsentiert ist allerdings, dass eine vollständige materielle Privatisierung unzulässig sein soll.54 Insofern ließe sich auch von einer generellen Gewährleistungsverantwortung55 des Staates in Bezug auf innere Sicherheit bei nur grundsätzlicher Wahrnehmungsverantwortung sprechen, die abgesehen von einem hoheitlichen Funktionsvorbehalt56 durchaus private Erfüllungsspielräume belässt. Mit solchen eher rabulistischen Erwägungen ist aber dem Problem allenfalls ein Name gegeben; zur Erarbeitung konkreter Richtlinien eines wie auch immer gearteten staatlichen Vorbehalts bedarf es hingegen der konzisen Ermittlung der Konturen einer „Staatsaufgabe Sicherheit“ vor dem Hintergrund ihres Ursprungs. Denn die zentrale Fragestellung auch hinsichtlich der Privatisierung von Sicherheitsaufgaben anlässlich Großveranstaltungen ist entgegen Gädeke nicht, „ob die privaten Anbieter [. . .] ein Mehr an öffentlicher Sicherheit bewirken“57, sondern ob diese die hoheitliche Ausführung von Aufgaben der Gefahrenabwehr partiell substituieren können, ohne dass der 46

Vgl. Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 193 ff. Schulte, S. 134. „Unaufgebbare Garantenstellung“ bei Möstl, S. 323. 48 Czaja, S. 17. 49 So Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 397 bzw. 398. 50 Mahlberg, S. 78. 51 Stober, Staatliches Gewaltmonopol, S. 890. 52 Gramm, Schranken der Privatisierung, S. 332. 53 Hetzer, S. 20. 54 Stober, Privatisierung, S. 2304; strenger Krölls, Privatisierung der öffentlichen Sicherheit in Fußgängerzonen, S. 235. 55 Von Gewährleistungsverantwortung sprechen auch Stober, Privatisierung, S. 2305, und Möstl, S. 327, bzw. Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 97: „Gewährleistungs- und Infrastrukturverantwortung“. Ähnlich auch Depenheuer, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87a Rn. 3, bzw. ders., Urteil zum Luftsicherheitsgesetz, S. 3, der Sicherheit insoweit als indisponibel, aber als „dem Staat zur praktischen Ausformung zugewiesen“ sieht. 56 Roßnagel, S. 63, mit dem Beispiel, dass zur Herstellung öffentlicher Sicherheit Gewalt angewandt werden muss. Vgl. zum Gewaltmonopol unter 3. 57 Gädeke, S. 153. 47

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

Staat zugleich seine diesbezüglichen Gewährleistungspflichten verletzt. Jedenfalls würde selbst eine minimale Absenkung des Standards innerer Sicherheit nicht per se eine – im wahrsten Wortsinne Schutzpflichtverletzung – des Staates bedeuten.58 Mit der begrifflichen Verankerung der öffentlichen Sicherheit in den Aufgabennormen der landesrechtlichen allgemeinen Polizeigesetze59 wird allein der Aufgabenbereich der Polizei als Institution umrissen, ohne dass damit Aussagen über die reine Staatsbezogenheit entsprechender Agenden getroffen wären60. Bei der vom bayrischen und thüringischen Landesgesetzgeber favorisierten Bezeichnung „Polizeiaufgabengesetz“ scheint der Regelungsgegenstand der Polizei und ihrer Aufgaben, nicht der Sicherheit an sich, im Vergleich zu anderweitig gewählten Titulierungen wie „Sicherheits(- und Ordnungs-)gesetz“ ohnehin manifest. Angesichts der Globalität von Sicherheit wäre eine konzentrierte Regelung dieses Gegenstandes in nur einem Gesetz, ganz zu schweigen von Kompetenzproblemen, ohnedem eine Sisyphusarbeit. Die Myriade an Gesetzen mit Sicherheitsbezug und -zweck lässt insofern erst recht keine andere Deutung zu, sodass die Hoffnung, einfachgesetzliche Enunziationen zur Konturierung einer Staatsaufgabe Sicherheit vorzufinden, von Anfang an vergebens scheint. Noch aussichtsloser scheint das Unterfangen einer entsprechenden Auseinandersetzung mit der im Kern öffentlichen Aufgabe der Sicherheit, wenn man wie Stober die „Konturenlosigkeit des Begriffs [schon der] öffentliche[n] Aufgabe“61 attestiert. So ungleich auch die Typisierung von (innerer) öffentlicher Sicherheit erscheint – sie wird neben der wohl geläufigsten Auszeichnung als Staatsaufgabe in den Bereich der Staatsziele, Staatszwecke, Staatsstrukturprinzipien wie auch der Verfassungsvoraussetzungen verortet –, sind die allfällig gezogenen Konsequenzen erstaunlich ähnlich.62 So wird die „staatliche Aufgabe der Sicherheit“, um eine solche handelt es sich allemal, regelmäßig als Ag58 Mglw. anders Rupprecht, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 45 (46), im Rekurs auf ein Höchstmaß an Sicherheit als Ziel des freiheitlich-demokratischen Rechtsstaats. 59 s. nur § 2 ThürPAG u. passim. 60 Dennoch wird in dieser Aufgabenzuschreibung eine Grenze gesehen (Götz, in: Weiß/Plate [Hrsg.], Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 39 [41]; Rupprecht, ebd., S. 45 [46]), die aber allenfalls einer Privatisierung nach dem status quo der Rechtslage entgegenstehen könnte. 61 Stober, Privatisierung, S. 2303. 62 Im Folgenden wird von der „Aufgabe“ der Sicherheit die Rede sein, da die darin zum Ausdruck kommende Verpflichtung den anderen Kategorisierungen nicht entgegensteht, wenn man sie als Auftrag staatlichen Tätigwerdens versteht. Dieser kann sich auch aus einer Staatszielbestimmung etc. ergeben und grundsätzlich Verpflichtungen verschiedener Priorität beinhalten.

B. Entstaatlichung und Ausgliederung

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gregation von Einzelaufgaben verstanden.63 Ein Fazit, das sich schon daraus erschließen dürfte, dass man Sicherheit als einen Zustand erkennt, der durch unzählige Einzelumstände beschädigt werden kann, deren Abwehr wiederum umgekehrt aus der Pflicht folgt, jenen Sollzustand aufrechtzuerhalten bzw. herzustellen. Allein der vagen ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Bezugnahme auf Sicherheit, die sich vielmehr in der Regelung ganz konkreter Problemlagen erschöpft64, ist freilich ebenso wenig über die abschließende Verteilung von Erfüllungsverantwortlichkeiten zu entnehmen, sodass schon aus diesem Grunde der Rang einer „zentralen Staatsaufgabe“ als „stillschweigend vorausgesetzt“ gilt und allenfalls der „Zusammenschau“ sonstiger Staatsaufgaben entnommen werden soll.65 Den Grenzen des notwendig staatlichen und nur insofern „genuinen“ Sicherungsauftrages wird man sich freilich am besten über den Grund dessen Ausschließlichkeit nähern können. Insofern gilt als weitgehend konsentiert, dass Sicherheit unabkömmlich zur „Herausbildung normaler Lebensverhältnisse“ und damit Bedingung einer Rechts- und Friedensordnung ist.66 Die Bedingung einer Unterwerfung unter Staatsgewalt bei gegengleicher Sorge um Sicherheit, Gewährung von Schutz also, mag als „Strukturprinzip aller politischen Herrschaft“67 offenkundig sein und der Sicherheitsaufgabe eine entsprechende Bedeutung zur Konstitution und Konservierung einer entsprechend verfassten Friedensordnung zumessen lassen, die man ad libitum bedeutungsschwer attribuieren68 mag. Von einer entsprechenden Sonderheit dieser Aufgabe auszugehen – dazu mögen überdies auch die häufig zugestandenen Probleme69 ihrer Eingrenzung Anlass geben. Daraus rechtfertigt sich der Schluss, dass in Ermangelung ausdrücklicher Staatsvorbehalte oder Privatisierungsverbote nur von der staatlichen Pflicht, für den Zustand der Sicherheit Sorge zu tragen, ausgegangen werden kann, die Methodik der Pflichterfüllung aber weitestgehend offen gehalten ist.70 Damit ist aber zugleich 63 In diesem Sinne Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 578; Gramm, Schranken der Privatisierung, S. 330; Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 578. Letzterer (ebd., S. 581) sieht „die Formel der ‚Staatsaufgabe Sicherheit‘ “ daher als zu pauschal. 64 Vgl. Art. 35 Abs. 2 GG oder Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG. 65 Stober, Privatisierung, S. 2303 f. 66 Depenheuer, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87a Rn. 2; ders., Urteil zum Luftsicherheitsgesetz, S. 3. Zu letzterem auch Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 576. 67 Depenheuer, Urteil zum Luftsicherheitsgesetz, S. 2. Siehe auch Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 577. 68 Etwa als Staatsaufgabe mit „Sonderstellung“ (Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 92) oder „kategorialer Strukturpfeiler“ (ders., ebd., S. 94). 69 Zusammenfassend Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 92 („überfordert“). 70 So spricht Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 225, zu Recht von einer „offenen Sicherheitsverfassung“. Ähnlich Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 578.

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eingestanden, dass die Frage, ob sich ein konkreter Privatisierungsvorgang im Rahmen des verfassungsrechtlich Möglichen hält, negativ zu bestimmen ist. Schuldet der Staat den Zustand der Sicherheit als solchen bei weitgehender Realisierungsfreiheit, muss jedenfalls eine allgemeine Teilhabe an diesem möglich sein. Wie der Rechtsschutzsuchende auf dem Weg zu „seinem“ Recht nicht allein gelassen werden darf, ist jedem Schutzbedürftigen die notwendige Nutzung hoheitlicher Sicherheitsinstrumentarien zu ermöglichen. Die Staatsaufgabe Sicherheit wäre erst dann vernachlässigt, wenn keine zumutbare Möglichkeit bestünde, entsprechend zu partizipieren. Diese Einstandspflicht kann auch eingelöst werden, indem gefährliches, weil eigener Kontrollierbarkeit entzogenes Verhalten untersagt wird, oder indem die Durchführung riskanter Vorhaben mit der Auferlegung einer entsprechenden Sicherungspflicht und der Übertragung entsprechender Befugnisse einhergeht. Diese Vermittlung zwischen Freiheits- und Sicherheitsinteressen ist dem Sicherheitsrecht im Allgemeinen wie im Besonderen inhärent. So folgt aus dem zumindest partiellen Antagonismus71 von Freiheit und Sicherheit, dass sicherheitsstiftende Maßnahmen häufig Eingriffscharakter (man denke an sicherheitsrechtliche Auflagen im Bau- und Immissionsschutzrecht) und vice versa freiheitsfördernde bzw. -bekräftigende Hoheitsakte sicherheitsmindernde Wirkungen zeitigen könnten (etwa straßenverkehrsrechtliche Genehmigungen). Besieht man sich die Fälle bislang kritisch gewürdigter Privatisierungsbestrebungen, wird deutlich, dass jeweils dort die größte Uneinigkeit besteht, wo das Verlangen sicherheitsschaffender Eigeninitiative mit einer besonders intensiven Nutzung vor allem wirtschaftlicher Freiheiten einhergeht – namentlich dann, wenn dem Betreiber eines gefährdeten und von daher auch für die Allgemeinheit gefährlichen Kernkraftwerks, Bahnunternehmens, Luftverkehrdienstes etc. Eigensicherungsleistungen abverlangt werden. Die Wahrnehmung von Polizeiaufgaben mit weniger eindeutigem Individualbezug zu ihrem Auslöser – die Bestreifung öffentlichen Raumes, die Überwachung öffentlichen Verkehrs oder die Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten – wird zwar ebenso diskutiert, aber bei weitem nicht mit solcher Vehemenz. Insofern scheint die Verantwortung Privater aus dem Freiheitsgebrauch mit der staatlichen Zweifelszuständigkeit „echt“ zu konkurrieren. Allerdings wird auch die wirtschaftlich motivierte Erzeugung von Gefahren, die beispielsweise dem Betrieb eines Kernkraftwerkes wegen der Extensität der möglichen Gefahren eigen ist (man denke nur an die Betrof71 Thiel, „Entgrenzung“, S. 137, tituliert die Frage „Freiheit oder Sicherheit?“ insofern treffend als „Grunddilemma der Gefahrenabwehr“. Allerdings bedingen sich Freiheit und Sicherheit auch wechselseitig, vgl. Di Fabio, S. 422.

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fenheit auch in weitester Entfernung befindlicher Rechtsgutträger), Differenzierungen notwendig machen – nicht unbedingt allein graduell nach der Gefahrintensität, sondern nach dem Bezug der gefahrauslösenden Unternehmung zur Allgemeinheit. Dabei kann die Ausgangssituation schon Differenzierungen dahingehend rechtfertigen, ob das gefahrauslösende Moment mit der Bereitstellung wichtiger Versorgungsleistungen einhergeht (Energieversorgung) oder wichtige Infrastrukturbedarfe abzudecken sucht, für die dem Staat möglicherweise gar ebenfalls eine Gewährleistungsverantwortung72 zukommt. Virulent würden allfällige Privatisierungsmaßnahmen jedenfalls auch dort, wo der Staat die ob seiner Gewährleistungsverantwortung geschuldeten Kontrollmaßnahmen vernachlässigt. Überhaupt scheint es diesbezüglich denkbar, die Verpflichtung zu und Kontrolle von privat durchzuführenden Sicherheitsmaßnahmen nicht nur als Ausdruck staatlicher Gewährleistungsmaßnahmen, sondern als eigene Art der Aufgabenerfüllung selbst zu verstehen und damit als Wahrnehmung des Sicherheitsauftrages zu etablieren. So wird etwa auch mit der Aufsichtstätigkeit von Bausicherheitsbehörden eine Sicherheitsaufgabe konkret erfüllt, nicht bloß gewährleistet. Exklusivität staatlicher Aufgabenwahrnehmung im Bereich innerer Sicherheit bestünde ferner, wenn privaterseits derartige Kompetenzdefizite bestünden, die einen grundrechtlichen Mindeststandard an Rechtsgüterschutz unterschreiten ließen. Eine Privatisierung käme insofern dem Einsatz eines nutzlosen Werkzeuges gleich. Auch dieser Besorgnis nimmt sich die Rechtswissenschaft vor allem im Zuge der Diskussion um Eigensicherungspflichten an. Letzten Endes scheinen die Grenzen auch dann überschritten, wenn der Art der Gefahr wegen die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit durch private Hand nicht möglich oder nicht zuzumuten ist. Dieses Problem hat sich in der Diskussion des (privaten) Werkschutzes zur Bewachung kerntechnischer Anlagen deutlich hervorgetan, wenn auch daneben kompetenzielle Bedenken im Raume standen. Eigensicherungsaufgaben zur Abwehr terroristischer bzw. kriegerischer Angriffe vertragen sich nach der Ansicht Ossenbühls73 nicht mit einer diesbezüglichen Gefahrenabwehrverantwortung des Staates im Hinblick auf Krieg und Kriminalität. Ohne die Diskussion dahingehend zu vertiefen, kann sich also offenbar auch daraus eine Schranke ergeben, dass schon die Gewährleistung von Sicherheit in ei72 Man denke nur an die Gewährleistungsverantwortung des Bundes hinsichtlich der Bereitstellung von Eisenbahninfrastruktur nach Art. 87e Abs. 4 GG. Zu deren Folgen für Wahrnehmungs- und Finanzierungsfragen siehe Pauly/Becker, S. 336. 73 Ossenbühl, Angriffe auf Kernkraftwerke, S. 291 ff.; Kritik Sendlers, S. 681 ff., und Replik Ossenbühls, Entgegnung, S. 1209 f.

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nem bestimmten Sektor eine qualitativ so herausragende und anspruchsvolle Aufgabenerfüllung74 verlangt, für die nur der Staat ausreichend Gewähr bietet. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Feststellung eines fehlenden staatlichen Sicherheitsmonopols75 zuzustimmen und in Ansehung der Disparität von Gewährleistungs- und Wahrnehmungsverantwortung von einer „kooperativen“76 bzw. kooperativ zu realisierenden Staatsaufgabe zu sprechen ist, die eine integrale Aufgabenwahrnehmung durch Private eher bedingt denn ausschließt. Seiner rahmenden Gewährleistungspflicht wird der Staat allerdings dann nicht mehr gerecht, wenn er die Versicherung eines für das friedliche Zusammenleben unentbehrlichen Sicherheitsstandards nicht mehr aufrechterhält, etwa indem er Sicherheitsanliegen Privaten überantwortet, ohne sie mit den erforderlichen Kompetenzen auszustatten oder auf die erforderliche Qualität der Aufgabenwahrnehmung hin zu kontrollieren77 und auch dann, wenn er im Ernstfall zu eigener Initiative nicht bereit ist. Ein erforderliches Schutzniveau78 wäre ferner unterschritten, wenn Privaten Gefahrenabwehranliegen aufgegeben werden, die von solcher gesell74

Kälin/Lienhard/Wyttenbach, S. 90 ff., sehen eine Grenze der Übertragbarkeit in den „Besonderheiten des polizeilichen Verwaltungshandelns“ (Eingriffshandeln, Ermessen), was insofern nicht ganz überzeugt, als dass man an entsprechenden Leistungsanforderungen anknüpfend ja gerade hinterfragt, ob eine Aufgabe weiterhin hoheitlich wahrgenommen werden muss, weil zu ihrer sinnvollen Erfüllung der Rückgriff auf zwingend polizeiliche Befugnisse etc. erforderlich ist. Scheinbar soll aber auch auf das besondere Vermögen oder Leistungspotential, das allein polizeilichem Handeln zukommt, abgestellt werden. So ist es doch allein die konkrete Aufgabe, die die Privatisierungsfrage beantworten lässt, und nicht die faktische Gegebenheit gegenwärtig polizeilicher Ausführung, wodurch das Handeln freilich „auch“ in gewisser Weise „besonders“ ist. Bei anderer Lesart ließe sich hinsichtlich jeder bis dato polizeilich wahrgenommenen Aufgabe allein aufgrund dieser Tatsache von Sonderheit sprechen und selbst außerhalb des Eingriffshandelns verbliebe keinerlei Raum für Privatisierung. 75 Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 397; Rupprecht, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 40 (46); Gramm, Schranken der Privatisierung, S. 330 (m. w. N.). 76 Von „kooperativer Staatsaufgabe“ spricht Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 91. 77 In diese Richtung auch Möstl, S. 325. Auch ein entsprechend ausgestaltetes Vergaberecht wäre schließlich, allerdings mit Relevanz nur für die Ergebnisse einer funktionalen Privatisierung, „Instrument“ der Gewährleistungsverantwortung, vgl. Burgi, S. 101. 78 Dessen Unterschreitung sieht auch Möstl, S. 323, als entscheidend an. Dies gilt auch aus dem Blickwinkel des Sozialstaates, namentlich dann, wenn wegen der Aufgabenübertragung auf Private nur Einzelne Zugang zu einem ausreichenden Sicherheitsstandard hätten, andernfalls aber eine Unterversorgung zu verzeichnen wäre, vgl. Hofmann, in: Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ (Hrsg.), Leitfaden, S. 125. Insofern könnten bei Unterschreitung eines „am Gemeinwohl gemessene[n] Min-

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schaftlichen Tragweite – Intensivität und Extensivität der Gefahr – sind, dass ihre Abwehr durch Private schlechthin nicht zuzumuten oder nicht wirksam zu realisieren ist. Denkbar wäre auch, dass eine feststehende Gewährleistungsverantwortung des Staates in anderen, nicht notwendig ähnlichen Leistungsbereichen die eigenhändige Wahrnehmung von Sicherheitsanliegen gewissermaßen als Annex mitbeinhaltet. So wären wegen der Garantenstellung hinsichtlich äußerer Sicherheit und deren allfälligen Wechselwirkungen mit innerer Sicherheit auch dort Überschneidungen vorstellbar. Im Übrigen könnten sich solche exklusiven Erfüllungspflichten auch aus exklusiven Rechten ergeben. Wenn solche dem Staat vorbehalten und gleichzeitig für eine effektive Gefahrenabwehr, damit für die Schaffung von Sicherheit, unabkömmlich sind, kann sich der Staat von der Wahrnehmung entsprechender Aufgaben nicht trennen79, da sie in Ermangelung entsprechender Instrumentarien für Private nicht erfüllbar sind und nicht hinnehmbare Sicherheitslücken entstünden. In diesem Zusammenhang – und damit dem gewähnten Sicherheitsmonopol des Staates etwas entrückt – spielen die Erwägungen zum staatlichen Gewaltmonopol, denen aufgrund der Tatsache Raum zu widmen ist, dass sie die Gewährleistungsverantwortung bei entsprechenden staatlichen Funktionsvorbehalten zu einer Wahrnehmungsverantwortung gerinnen lassen könnten. 3. Insbesondere: Funktionsvorbehalt aus dem Gewaltmonopol Als Zentralgestirn der Privatisierungsdebatten ist das staatliche Gewaltmonopol evoziert und vor dem Hintergrund eines mutmaßlich engen Zusammenhangs von zu schaffender Sicherheit und notwendigem Eingriffshandeln protegiert worden. Nach selbigem ist es das Privileg des Staates, einen anderen auch gegen dessen Willen rechtlich zu verpflichten und diese Pflicht bei Bedarf mit eigenen Mitteln, notfalls solchen der physischen Gewalt, durchzusetzen.80 Bezeichnend ist dabei die Besorgnis, der Staat entäußere sich nach und nach dieses Monopols bzw. ließe sich gar aus selbigem verdrängen.81 Das Phänomen der Privatisierung wird in diesem Zusammenhang sogar als Teil einer „Krise“ des Gewaltmonopols verstanden82, jedenfalls aber soll letzteres allgemeine Zulässigkeitsbeschränkungen destniveaus“ durchaus eine konkrete „Einstandspflicht [. . .] aktiviert“ werden, vgl. in anderem Zusammenhang Pauly/Becker, S. 336. 79 So auch Möstl, S. 324 f. 80 So die oftmals bemühte Definition der „Hoheitsgewalt“ von Quaritsch, S. 307 f. 81 Zwischen beidem wohl Hetzer, S. 20, der, aktivisch oder passivisch zu verstehen, von „Auflösung“ des Gewaltmonopols spricht. 82 von Trotha, in: Sack (Hrsg.), Privatisierung staatlicher Kontrolle, S. 14 (14).

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für die Übertragung von Gefahrenabwehraufgaben83 implizieren. Dabei besteht Uneinigkeit nicht nur in der Konsequenz jenes Monopols, sondern auch in seinem Ausmaß: So ließe es sich einerseits eher als staatlicher Handlungsauftrag und damit als Gegensatz zu einem Selbstschutzprinzip84 bzw. auch allein als Verbot privater Gewaltanwendung verstehen; andererseits scheint auch die Frage nicht eindeutig beantwortet, ob sich hinter einem derartigen „Monopol“ nicht eher – und weniger absolut – ein Primat staatlicher Gewaltanwendung verbirgt85. Eine entsprechende Privatisierungssperre kann dem Gewaltmonopol freilich nur entnommen werden, wenn man die Grenzen seinerseits angesichts des Grundes jenes Vor- bzw. Alleinrechts betrachtet. a) Grund . . . Das Prinzip des staatlichen Gewaltmonopols ist ob des Fehlens einer ausdrücklichen Bezugnahme des Grundgesetzes nicht nur „als rechtlicher Terminus [. . .] begründungsbedürftig“86, sondern vor allem als Maxime moderner Staatlichkeit in seiner zentralen Bedeutung und vor dem Hintergrund seiner unangefochtenen Anerkennung. Die Frage seiner Verankerung als notwendige Vorfrage der Ermittlung seines Wirkbereichs ist gerade im Zuge der Beleuchtung von Privatisierungsanliegen hinsichtlich der Sicherheitsgewährung eingehend diskutiert worden. Erkennt man die Konnexität von „jeglicher Sicherheitsgewährleistung“87 und dem Gewaltmonopol an, dessen Erinnerung sich zwangsläufig bei der Frage nach der Zuständigkeit einstellt, ist dies nur folgerichtig. Die allfälligen rechts- wie geistesgeschichtlichen Rückversicherungen helfen dabei auch bei einer zeitgenössischen Verortung in der Verfassung. aa) Genese Ihren Ursprung nimmt die Stabilisierung und Befriedung ermöglichende Monopolisierung von Gewalt in der frühneuzeitlichen Herausbildung der Territorialstaatlichkeit. Im Wege der räumlich stark begrenzten Ächtung pri83

Krölls, Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 448. Zu entsprechenden US-amerikanischen Tendenzen vgl. Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 55. 85 Die zweite Deutung scheint für Mahlberg, S. 81, näherzuliegen, wenn dieser vom Grundsatz primärer – nicht alleiniger – staatlicher Befugnis zur Gefahrenabwehr spricht. Ähnlich ist bei Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 279, vom „Vorrang staatlicher Rechtsgutsicherung“ die Rede. 86 Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 347. 87 Möstl, S. 646. 84

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vater Gewalt „als unrechte Gewalt“ im Rahmen der Gottesfrieden ab dem 10. Jahrhundert88 und der sich im Fortgang in den Landfriedensbewegungen äußernden Zurückdrängung der Fehde als Inkorporation (legitimer) Privatgewalt nahm ein Monopolisierungsprozess seinen Lauf, der auch mit der Verrechtlichung der Freiheitsvermittlung beschrieben wird: An die Stelle der „Freiheit, die für die eigene Sache selbst handgreiflich einsteht“, rückt der „Status als Rechtssubjekt im Staat“89. Die dem Monopolbegriff immanenten Elemente von Zentralisierung, Vereinheitlichung und Organisation scheinen dem Erfordernis geregelter, gleicher und dabei vor allem gesicherter Prozesse, wie sie Friedenssicherung in jedem Falle verlangt, in einem Prozess der allmählichen Verdrängung von Privatinitiative und der Überantwortung entsprechender Interessendurchsetzung an übergeordnete Organisationseinheiten besonders plastisch zu werden. Die ideengeschichtlichen Wurzeln des Gewaltmonopols sind gleichfalls mit Blick auf die Friedenssicherung aufzufinden. Die Konzentration aller Gewalt in der singulären Dispositionsbefugnis eines Gewaltinhabers wird dabei primär auf das Souveränitätskonzept Jean Bodins zurückgeführt, das konkurrierende Gewaltinstanzen neben dem Souverän ausschließt.90 Die „konsequente Fortentwicklung“91 jener Anschauung wird Thomas Hobbes zuerkannt, der in der Friedenssicherung den Grund für die Unterwerfung unter einen Souverän sah und damit die in Wahrnehmung dieser Aufgabe erbrachte Leistung des Staates gewissermaßen als Pflege dessen Existenzberechtigung verstand. Der Verzicht auf Privatgewalt als Element der Monopolisierung und die entsprechende Fügung unter den absoluten Gewaltträger erfolgt also in Erwartung der Sicherung inneren (wie äußeren) Friedens,92 womit das Gewaltmonopol als Mittel zur Friedenssicherung instituiert wird. Dass Gewalt nicht Zweck des Staates, sondern vielmehr dessen Mittel und in diesem Sinne auch Kennzeichen jeder Staatlichkeit ist, begründet nach der Philosophie Max Webers auch des Staates „Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit“93. Im Rekurs auf insbesondere Weber und dessen Verständnis von Gewalt als Ordnungsinstrument wird auch die Begründung eines entsprechenden Monopols im heutigen Verfassungsrecht gesucht.94 88

Vgl. dazu die Darstellung bei Becker, S. 2079. Dies und das Folgende bei Keller, in: Sack (Hrsg.), Privatisierung staatlicher Kontrolle, S. 88 (91 f.). 90 s. dazu Jeand’Heur, S. 113; Keller, in: Sack (Hrsg.), Privatisierung staatlicher Kontrolle, S. 88 (92); ausführlich Bracher, S. 104 ff., sowie Schulte, S. 131 f. 91 Schulte, S. 132. Ähnlich Bracher, S. 106 f. 92 Bracher, S. 106 f.; Schulte, S. 132; Jeand’Heur, S. 113 f. 93 Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, v. a. S. 29 f., 821 ff. 94 Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 575; Schulte, S. 132; Roßnagel, S. 62; Weiner, S. 120. 89

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bb) Gegenwärtige Einordnung Jene Suche endet regelmäßig mit der Verortung des Gewaltmonopols im Prinzip der Rechtsstaatlichkeit95 und erinnert insofern an Webers Verständnis von Gewalt als Mittel der Staatlichkeit. Wenngleich dem insoweit eingeschränkt sekundiert wird, als bei der Aufgliederung jenes Prinzips das Gewaltmonopol dem Staatlichkeits- und nicht dem Rechtsaspekt der Rechtsstaatlichkeit entspringen soll,96 steht dies einer entsprechenden Entnahme des Gewaltmonopols aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes nicht entgegen. Allerdings ist trotz der namentlichen Bezugnahme darauf in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG und in Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG eine treffsichere Lokalisierung desselben nur schwer möglich, da auch Art. 20 Abs. 2 und 3 GG, auf die gewöhnlich zurückgegriffen wird, jeweils zwar unentbehrliche Einzelanforderungen an den Rechtsstaat enthalten, allein diese aber auch in ihrer Gesamtschau nicht begriffsbildend sein können. Vielmehr konkretisiert sich die Anforderung der Rechtsstaatlichkeit unter anderem auch aus grundrechtlichen Garantien und darin implizierten Handlungsaufträgen, die den Staat als Garanten des Rechts und Träger der entsprechenden Durchsetzungsbefugnis zeichnen mögen. Insbesondere der letzte Aspekt wird einen entsprechenden Rückschluss auf ein staatliches Vorrecht erlauben. Nicht anders verhält es sich mit Deutungen97, die aus Art. 33 Abs. 4 GG Ableitungen des Gewaltmonopols vornehmen. Jene Norm konkretisiert98 lediglich die Garantie, die ursprünglich dem Rechtsstaatsprinzip entstammt, weil sie durch organisatorische Festsetzungen die Erfüllung staatlicher Aufgaben in rechtsstaatlichen Bahnen gesichert wissen will. Wo zudem am „notwendigen Gewaltmonopol“ als „Konsequenz der Idee des Rechtsfriedens“99 festgehalten wird, wäre seine Existenz ebenso gut aus diesem Anspruch des Rechtsstaates zu reflektieren. Die konsentierte Rückführung des Gewaltmonopols auf die weitreichende Ebene des Rechtsstaatsprinzips findet ihre Rechtfertigung schließlich in der Tatsache, dass Friedens- und Rechtsgarantie ihren Wert nur daraus schöpfen können, dass sie nicht nur versichert, sondern auch gesichert (und damit in bestem Sinne „garantiert“) sind: Dem den beiden Attributen semantisch verwandten, dem letzterem vor allem 95 Jeand’Heur, S. 114 f., mit Verweis auf Merten, S. 35 ff.; Mahlberg, S. 79; so offenbar auch Keller, in: Sack (Hrsg.), Privatisierung staatlicher Kontrolle, S. 88 (90 f.). 96 Für die Herleitung auch dort eher aus der Staatlichkeitskomponente vgl. zudem Bracher, S. 109; Schulte, S. 132; Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 20 Rn. 206b; Rixen, S. 229. 97 Roßnagel, S. 62. Neben einer Herleitung aus dem Rechtsstaatsprinzip auch Lukes, S. 29. 98 Möstl, S. 348. 99 Scholz, Rechtsfrieden im Rechtsstaat, S. 705, 707.

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auch dem tatsächlichen Gehalt nach bereits entsprechenden Begriff der Sicherheit im Sinne von „Gesichert-Sein“ erscheint das Gewaltmonopol umso mehr immanent, wenn sowohl Friede als auch Recht – notfalls mit Zwang – durchgesetzt werden dürfen und müssen. Und dies ist Aufgabe und Anspruch des Garanten jeder Rechts- und Friedensordnung. b) . . . und Grenzen Wo einhellig von einem Monopol und beinahe ebenso oft von möglichen Durchbrechungen die Rede ist, ist auch die Frage legitim, welches Quantum an „Ausnahmen“ unschädlich für den Fortbestand des mutmaßlichen staatlichen Alleinrechts der Gewaltausübung ist.100 Das Gewaltmonopol ist dem Grundgedanken nach freilich unbegrenzt, es existiert auf keiner gesellschaftlichen Ebene (legitime) echte Konkurrenz und die „Staatsgewalt“ umfasst freilich alle Sphären, in denen Zwangsausübung denkbar ist. Dennoch wirkt dieses Institut selbst begrenzend, wenn es Gewaltausübung einerseits auf einen Rechtsträger konzentriert, sie andererseits zielgerichtet auch durch andere ausüben lässt. Allerdings sind die Schranken, die es zu setzen vermag, ihrerseits nicht unendlich. Und diese Frage wird bei der allfälligen Diskussion um sog. („bedenkliche“) Durchbrechungen virulent. Ob insoweit die Begriffswahl geglückt ist, darf bezweifelt werden. Die unter dem Katalog der Selbsthilferechte zu versammelnden Zulassungen von Privatgewalt, etwa der strafrechtlichen Notwehr (§ 32 StGB) oder der zivilrechtlichen Besitzkehr (§ 859 Abs. 2, 3 BGB), müssten freilich nicht als Durchbrechung oder gar Ausnahme des staatlichen Gewaltmonopols verstanden werden, verleiht der Staat diese Rechte doch gerade nicht schrankenlos und unter Verzicht auf judikative Kontrollmöglichkeiten. Die Besonderheit dieser Erscheinungen des Gewaltmonopols liegt allein in der konkreten Art der Wahrnehmung, bei der der sich selbst Schützende eingedenk des Rechtsbewährungsprinzips auch und in erster Linie für den Staat Gewalt ausübt. Denn selbst dort, wo er dem äußeren Anschein nach nur eigene Güter schützt, ist die notwendige Verleihung entsprechender Verteidigungsrechte gerade Ausübung von Staatsgewalt, parabolisch: in einem verkürzten Verfahren. Da zudem auch – zu Recht – von abgeleiteten Gewaltbefugnissen gesprochen wird101, verwunderte es doch, wollte man darin gleichzeitig eine Ausnahme vom Gewaltmonopol sehen. Wo einmal die Gewaltinhaberschaft von der praktischen -ausübung getrennt wurde, muss auch das sog. Subsidiaritätsprinzip Erwähnung finden, 100 101

Ähnlich die Frage Gusys, Rechtsgüterschutz, S. 576. Roßnagel, S. 62.

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welches Mahlberg auf die Kurzformel „So wenig Staat wie möglich“102 bringt. Indes vermag eine solche Maxime schon der dargestellten Notwendigkeit des staatlichen Gewaltmonopols wegen selbiges nicht einzuschränken, sondern allenfalls zu der Frage veranlassen, ob dieses Vorrecht im Einzelfall einem „Weniger an Staat“ im Wege steht. Wenn sich diesem Monopol statt bloßer Grauzonen keine eindeutigen Tabuzonen103 entnehmen ließen, wären die Erträge seiner Diskussion in Bezug auf die Privatisierungsfrage freilich eher gering. Dabei scheint die Heterogenität der „normtextuelle[n] Eingliederung im Grundgesetz [. . .] differierenden Interpretationsmöglichkeiten keine rigiden Schranken zu setzen“104. Spätestens an dieser Stelle duldet die Darlegung des genauen Verständnisses jenes Monopols keinen Aufschub mehr. aa) Dimensionierung Bei im Einzelnen verschiedenen Lesarten des Gewaltmonopols kann zumindest so viel als gesichert gelten, als dass auch hinsichtlich der Ausübung von Gewalt die Rahmenverantwortung beim Staat verbleiben muss.105 Angesichts der damit offenbaren Parallelität des Deutungsmusters zu demjenigen der Staatsaufgabe Sicherheit nimmt es kaum wunder, wenn das Gewaltmonopol als Kehrseite des Sicherheitszwecks betrachtet wird.106 Insofern zeichnet man die Zentralisierung von Gewalt als notwendiges Mittel zur Befriedung. Nur in Bezug auf diese Funktion überzeugt es, jenes Monopol als „der Sache nach allumfassend angelegt“107 zu sehen, denn Sicherheit als gesamtheitlicher Zustand ist ebenfalls nur universal zu denken. Die Konzeption des Gewaltmonopols ist damit aber nur hinsichtlich der Zweckrichtung vorgeprägt, dadurch nicht aber zugleich bezüglich der Art und Weise legitimer Machtausübung im Sinne der Ausführung von Sicherheitsaufgaben präformiert. Insofern scheint bereits die Vorstellung gerechtfertigt, dass zwischen Medium und Ursprung der Gewaltausübung unterschieden werden muss. Entscheidend nach den Maßgaben allein des rechtstaatlichen Gewaltmonopols ist damit nicht in erster Linie die unmittelbare Vornahme einer Gewalt bedeutenden Handlung durch staatliche Organe und 102 Mahlberg, S. 55 (m. w. N.). Kritisch zu diesem wie auch zum Subsidiaritätsprinzip im Allgemeinen Keller, in: Sack (Hrsg.), Privatisierung staatlicher Kontrolle, S. 88 (94 f.). 103 Jeand’Heur, S. 119. Ähnlich Gramm, Schranken der Privatisierung, S. 332. 104 Jeand’Heur, S. 118. 105 Vgl. zur Bestimmung eines „konsensfähigen normativen Begriffskerns“ Jeand’Heur, S. 118; ferner auch Bracher, S. 127 ff. 106 Möstl, S. 52. 107 Jeand’Heur, S. 119.

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damit den Staat selbst, sondern allein deren Ausübung in den staatlicherseits gesetzten Grenzen, in Ansehung dessen Auftrages oder dessen Erlaubnis. Auch dort, wo die Gewaltausübung (privater) Einzelner gestattet wird, ist das Gewaltmonopol keinesfalls durchbrochen oder gar in Frage gestellt. Denn wo der Staat entsprechende – denklogisch konkrete – Privatgewalt zulässt, nimmt diese gerade beim ihm auch ihren Ausgangspunkt und verläuft in vorgezeichneten Bahnen. Aus diesem Verständnis heraus ergibt sich sogleich zweierlei: Zum einen rechtfertigt es die Lesart des Gewaltmonopols als grundsätzliches Gewaltverbot inter privatos108, sofern man darunter nur das Verbot unabgeleiteter bzw. originärer Privatgewalt109 versteht. Seine auch insofern mit Blick auf die Befriedungsaufgabe dienende Funktion lässt es allerdings gleichzeitig von seiner begriffsimmanenten Absolutheit bezüglich der Zuständigkeit zur Gewaltausübung einbüßen, wenn man nachvollzieht, dass in Einzelfällen allein die (kontrollierte) Ausübung von Privatgewalt den Sicherheitszweck gewährleisten kann. Der Staat kann nicht in jeder noch so unvermittelten Gefahrensituation Sicherheit eigenhändig (wieder-)herstellen und muss daher in begrenztem Umfang auch Privatgewalt zulassen110. In den erwähnten Bereichen der im Notfall ausgeübten privaten Gewalt scheint der Effektivitätsvorrang gegenüber einem staatlichen Ausübungsmonopol offenbar und wird darin dem Grunde nach auch nicht bestritten. Das Beispiel dieser „alternativlosen“ Privatgewalt veranlasst aber zu der Frage, ob sich nicht auch jenseits entsprechender Notstandslagen Vorzüge der insoweit nur mittelbaren oder indirekten staatlichen „Gewaltausübung durch Regulierung“ im Wege der Gewaltüberlassung oder -gestattung ergeben können. Selbiges wäre jedenfalls dort zu verneinen, wo das Gewaltmonopol mit dem Rang der Sicherheitsaufgabe und der Mutmaßung gerechtfertigt wird, dass selbige nur der Staat „manu propria“ wirksam wahrnehmen kann. Zum anderen wird offenbar, wie problematisch es sich gestaltet, dem Gewaltmonopol selbst Grenzen hinsichtlich der konkreten Art seiner Ausübung zu entnehmen, ohne allein die dahinter stehende Sicherheitsaufgabe zu betrachten. Denn auch diejenigen Erwägungen, die aus demselben eine Garantenpflicht hinsichtlich der Zulassung und Kontrolle privater Sicherheitsdienste ableiten wollen111, beziehen sich im Grunde genommen ledig108 Möstl, S. 300; Jeand’Heur, S. 114; Krölls, Privatisierung der öffentlichen Sicherheit in Fußgängerzonen, S. 234; vgl. auch Weiner, S. 123 ff. 109 In diesem Sinne Krölls, Privatisierung der öffentlichen Sicherheit in Fußgängerzonen, S. 234; ders., Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 448. 110 Von daher überzeugt es auch nicht, wenn man mit Jeand’Heur, S. 115, hinsichtlich entsprechender Gewaltüberlassungsformen von einer „systemfremde[n] Relativierung des Gewaltmonopols“ sprechen wollte.

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lich auf seine Funktion als Instrument zur Bewältigung der Sicherheitsaufgabe und damit auf die Grenzen, die schon diese, nicht erst jenes selbst, setzt.112 Von daher ist es nicht zwingend, dem Gewaltmonopol selbst allfällige Leistungspflichten zu entnehmen113, diese bestehen bereits diesem Mittel der Befriedung vorgelagert. Jene Problematik betrifft die Dimension des Gewaltmonopols im Bürger-Staat-Verhältnis114. Wo Gewalt als funktionelle Dimension der Sicherheitsaufgabe verstanden wird115, liegt dergleichen auf der Hand. Schon darin zeigt sich ein Verständnis des Gewaltmonopols nicht als Deklaration der Exklusivität des Gewalteinsatzes116, sondern allenfalls der Gewalteinsetzung. Insofern wird auch von einer Kompetenz-Kompetenz des Staates hinsichtlich des Gewalteinsatzes gesprochen.117 Wenig tragfähig scheinen in ihrer Allgemeinheit daher auch Deutungsweisen, die aus dem Gewaltmonopol eine Zurückdrängung jeder privaten Gefahrenabwehr rechtfertigen wollen118 oder andererseits darin eine Regel mit Ausnahmevorbehalt erblicken119. Unzulässigkeit privater Gewalt kann sich bei einem Globalverweis allein auf „das Gewaltmonopol“ und ohne Prüfung seiner konkreten verfassungsmäßigen Ausprägungen allenfalls in Fällen willkürlicher bzw. unkontrollierter Anwendung ergeben, also stets dann, wenn keine ausreichende Verknüpfung zu einem originären staatlichen Gewaltanwendungswillen besteht. Diese Grenzen mögen freilich absolut sein120, das Mo111

Schulte, S. 134. Vgl. diesbezüglich auch Kälin/Lienhard/Wyttenbach, S. 15, die entsprechende Pflichten des Staates sich auch darin konkretisieren sehen, dass ein „effektiver Schutz [. . .] unter Umständen ohne den Einsatz physischer Gewalt nicht möglich [ist und] das staatliche Gewaltmonopol voraussetzt“. Darin wird die Schrankensetzung des Gewaltmonopols allein als Ausdruck der Sicherheitsaufgabe ersichtlich. 113 Zur Pflicht zum Gewaltgebrauch Weiner, S. 126, 140. 114 Jenes wird von der zweiten Dimension, dem Verhältnis zwischen den Bürgern, abgegrenzt, vgl. Merten, S. 41; Krölls, Privatisierung der öffentlichen Sicherheit in Fußgängerzonen, S. 234; ders., Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 448; Weiner, S. 124; Schulte, S. 132. 115 Vgl. dazu Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 347. 116 Möstl, S. 300 ff. 117 Ausdrücklich Möstl, S. 301; Weiner, S. 122; ähnlich Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 347, der sinngemäß von Entscheidungsgewalt hinsichtlich der Gewaltausübung spricht, sowie Bracher, S. 127 („umfassende Dispositionsbefugnis“). Ablehnend hingegen Hetzer, S. 23, der die Annahme einer Kompetenz-Kompetenz als „risikobehaftete Sophisterei“ bewertet, wobei er davon ausgeht, dabei handele es sich nicht um eine Interpretation des Gewaltmonopols, sondern um eine Alternative zu demselben. 118 In diese Richtung aber mglw. Mahlberg, S. 80; anders Bracher, S. 133. 119 Weiner, S. 138. 120 Von absoluten Grenzen spricht jedenfalls Weiner, S. 130 f. Gleichwohl besteht die Schwierigkeit, dem konkrete Tabuzonen zu entnehmen, vgl. auch Gramm, Schranken der Privatisierung, S. 332. 112

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nopol scheint aber eher deren Ausdruck denn Ursache, welche vielmehr in der Sicherheitsaufgabe liegt. bb) Von sog. polizeifremden Aufgaben Jenem Zustand unzureichender Legitimation scheint aber die Diskussion der hier gegenständlichen Problematik erheblich entrückt, geht es doch vorliegend gerade um gedachte, jedenfalls aber staatlich zu überwachende und wegen bestehender oder noch zu schaffender Gesetzesvorgaben über ausreichende Legitimation verfügende Privatgewalt. Auch wer mit Krölls im Gewaltmonopol selbst eine absolute Sperre der Aufgabenprivatisierung sieht121, verschließt sich damit nicht von vornherein einem jeden Rückzug aus der bislang als hoheitliche Angelegenheit wahrgenommenen Erfüllung von Sicherheitsaufgaben. Es bedürfte auch bei entsprechend strenger Betrachtung gegebenenfalls nicht einmal der gewissen Flexibilität dahingehend, dass das Gewaltmonopol einer Neufestlegung zuzuführen wäre122, um es an gegenwärtige gesellschaftliche Erfordernisse anzupassen und damit eine Kompatibilität zur angedachten Privatisierung von Sicherheitsaufgaben zu erreichen. Wenn auch Lukes zu bedenken gibt, der Staat sei grundsätzlich selbst zur Ausübung von Polizeigewalt gehalten,123 kann dies vor den Konsequenzen des Gewaltmonopols freilich nur Implikationen für die Anwendung von Gewalt, nicht aber allgemein für Gefahrenabwehraufgaben, die nicht zwingend, auch nicht überwiegend, mit Zwang einhergehen müssen, bedeuten. Das Fehlen durchgreifender Bedenken hinsichtlich der Wahrnehmung von Aufgaben etwa der (Vorfeld-)Gefahrenabwehr durch Private124 wiederum ist vor dem Hintergrund plausibel, dass der Staat ob seiner Sicherheitsaufgabe unabhängig von der Eigenhändigkeit der konkreten Wahrnehmung für ein ausreichendes Maß an Sicherheit bürgt. Die wichtigen Grenzen hinsichtlich einer Privatisierung ergeben sich demnach allein vor dem Hintergrund des essentiellen Schutzniveaus, welches nicht unterschritten werden darf, andererseits aber auch nicht überschritten werden muss. Das Gewaltmonopol als Mittel jener Zweckerfüllung bleibt dabei freilich unangetastet. Das Maß des Unzulässigen wäre allenfalls bei der Privatisierung mit der Anwendung körperlichen Zwangs einhergehender Aufgaben er121

Krölls, Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 448 f. Jeand’Heur, S. 118. 123 Lukes, S. 30. 124 Mahlberg, S. 81, der unter exemplarischer Aufführung dagegen hervorgebrachter Bedenken „eher emotional denn rational“ begründete „Überzeichnungen“ sieht. 122

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reicht125, mit denen etwa eine (bloße) Überwachungs- und Ordnertätigkeit nicht zwingend einhergeht. Dass auch letztere, wo sie die polizeiliche Aufgabenwahrnehmung substituiert, organisiert Mittel und Personal bereitgestellt wissen muss, schafft noch keine „organisierte Gewalt“, deren Machtposition in „Konkurrenz zum Staat“ tritt.126 Zumal ohnehin ihrer Pauschalität wegen hinsichtlich möglicher Ableitungen für wenig aufschlussreich erachtet127, kann sich auch aus der Staatsaufgabe Sicherheit gerade für solche Bereiche keine zwingende Wahrnehmung durch die (nicht bloß unter Kontrolle der) staatlichen Stellen ergeben. Genügen zur hinreichenden Gefahrenabwehr Maßnahmen ohne Berührung notwendig hoheitlicher Befugnisse, greift vielmehr das Subsidiaritätsprinzip128, welches als immanente Schranke das Monopol staatlicher Gewaltanwendung nicht etwa relativiert, sondern konkretisiert und einzugrenzen hilft. Eidetisch wird dabei der als fehlend gesehene Bezug zum staatlichen Gewaltmonopol in der Forderung nach Entlastung des Staates von der Wahrnehmung „polizeifremder Aufgaben“129. Denn ganz offensichtlich schließen sich solche und die unter das Gewaltmonopol fallenden Aufgaben wechselseitig aus. Der Versuch der Begründung einer Unzulässigkeit von Privatisierungsanliegen ist auch hinsichtlich des schwerpunktmäßig in Rede stehenden Bezugspunktes bloßer Überwachungsaufgaben ebenso wenig stichhaltig, wie die diesbezügliche zwar emphatische, aber bloß allgemeine Remonstration des staatlichen Gewaltmonopols, die nachgerade reflexartig bei Namhaftmachung von Bezügen zur inneren Sicherheit erfolgt. c) Ergebnis zu den Induktionen des Gewaltmonopols Im Rückblick auf die soeben besehenen Aspekte des Gewaltmonopols lassen sich diesem kaum greifbare Orientierungshilfen zur Frage der Privatisierungsfähigkeit von Gefahrenabwehraufgaben entnehmen. Dieses liegt zum einen daran, dass es sich in erster Linie als Verbot unabgeleiteter Privatgewalt versteht und als solches allenfalls dem Staat aufgeben kann, Be125 Vgl. Stober, Privatisierung, S. 2305; Krölls, Privatisierung der öffentlichen Sicherheit in Fußgängerzonen, S. 234. Ganz ähnlich Weiner, S. 131. 126 s. aber die diesbezüglichen Bedenken bei Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 283 und ähnliches bei Roßnagel, S. 62. Thiel, „Entgrenzung“, S. 159, stellt hinsichtlich der Sicherheitsakteure insoweit eine „Entgenzung“ fest. 127 Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 581. 128 Rupprecht, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 45 (47). 129 Statt mehrerer Krölls, Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 445, mit Erklärung unter ausdrücklicher Einbeziehung des Veranstaltungsschutzes (Fn. 6). Ferner Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 400.

B. Entstaatlichung und Ausgliederung

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reiche zulässiger Privatgewalt (legislativ) zu definieren130 und deren Einhaltung zu kontrollieren. Einem solchen Verfahren steht gerade im Hinblick auf kommerzielle Großveranstaltungen in ihrer Sicherungsbedürftigkeit auch nicht die Besonderheit dieser Aufgabe entgegen, die etwa im Falle der Anwendung physischen Zwangs gegeben wäre. Das Gewaltmonopol als solches ist weder grundsätzlich noch in Anbetracht der konkreten Situation geeignet, hier hinterfragtem Privatisierungsanliegen eindeutige und daher brauchbare Schranken zu setzen. Erst recht kann bei entsprechenden Bestrebungen nicht von einem Aufgeben des Gewaltmonopols die Rede sein131, auch nicht – sofern überhaupt denkbar – für einzelne Teilbereiche. 4. Fazit Die „Art soziale[r] ‚Gewaltenteilung‘ “132, wie sie sich aus der gemischt öffentlich-privaten Angelegenheit des Rechtsgüterschutzes ergibt, steht freilich schon über das allfällig bestehende Bedürfnis zwangsweiser Durchsetzung jener Schutzinteressen in enger Verbindung mit der Frage nach dem Vorrecht entsprechender Gewaltausübung. Gleichwohl scheint das Verhältnis zwischen Sicherheitsauftrag und Gewaltmonopol nicht immer eindeutig zu bestimmen. Einerseits dient letztes als Mittel zur konzentrierten und gleichartigen Wahrnehmung der Gesamtaufgabe Sicherheit, andererseits wird jene – nach diesseitiger Auffassung jedoch zugrunde liegende – Aufgabe aus dem faktischen Gewaltmonopol erst abgeleitet133. Bei entsprechendem Begründungsaufwand erscheinen beide Sichtweisen vertretbar und dadurch die Verknüpfungen beider Elemente – Sicherheitsaufgabe und Gewaltmonopol – durchaus zirkulär, sodass man sich eingedenk des Henne-Ei-Problems als Metapher der Logik durchaus in Schwierigkeiten sehen könnte, der Privatisierungsfrage den richtigen Rechtsaspekt als Schranke gegenüberzustellen. Außerhalb eines Ursache-Wirkung-Zusammenhangs werden die Sicherheitsaufgabe und das Gewaltmonopol gerade der wechselseitigen Verflechtungen wegen auch als zwei Seiten derselben Medaille verstanden134, sodass die Frage, woraus sich mögliche Schranken einer Aufgabenprivatisierung ergeben, unter Umständen gar nicht nach beiden Bezugspunkten differenziert 130

Vgl. Rixen, S. 229. So aber etwa von Seiten der Fußball-Lobby: DFB-Journal 4/1993, S. 24 (26): „In unseren Augen kann es sich der Staat nicht leisten, sein Gewaltmonopol an private Dienstunternehmen abzugeben.“. 132 Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 583. 133 Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 192. 134 Ähnlich jedenfalls Mahlberg, S. 80, der das Gewaltmonopol als Kehrseite staatlicher Friedenssicherungspflicht sieht. Mehr auf die staatliche Sicherheitspflicht bezogen E. Klein, S. 1635 f. 131

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

betrachtet zu werden braucht. Von daher scheint es jedenfalls unglücklich, wollte man mit dem pauschalen Verweis isoliert auf das Gewaltmonopol oder ganz pauschal auf Sicherheit als Staatsaufgabe Aussagen zu einer ebenso komplexen Situation wie der Sicherheit als Ganzes treffen. Derjenige Part, der dem Staat als Träger der „kooperativen Sozialverantwortung“ für Sicherheit135 zukommt, könnte auch bei Wahl der zulässigen Aufgabenprivatisierung wahrgenommen werden136, da Sicherheitsaufgaben nicht per se privatisierungsfeindlich sind. Maßgeblich ist insofern auch, dass derjenige, der Aufgaben wirksam verteilen und ihre Erfüllung hinlänglich kontrollieren kann, die Gewalt weiterhin innehat. Kontrollbefugnis bei unterstellter Kontrollierbarkeit ist insofern Ausprägung von Gewalt selbst, sodass sich sogar vertreten ließe, dass es auf die Person des unmittelbaren Gewaltausübenden ohnehin nicht ankommt.

C. Großveranstaltungen als sicherheitsrechtliche und zugleich originär polizeiliche Herausforderungen? In der Fortentwicklung der Vorstellung einer Wahrnehmung besagter „polizeifremder“ Aufgaben durch staatliche Organe ist die Schlussfolgerung einer „unnötigen“ Bindung von öffentlichen Ressourcen, namentlich der polizeilichen Mittel, nicht nur zu erwarten, sondern als Implikation des Subsidiaritätsprinzip in dem Attribut „polizeifremd“ auch konsequent. Unter anderem werden vor eben diesem Hintergrund auch Polizeieinsätze anlässlich Großveranstaltungen, wenn auch eher marginal, auf den Prüfstand verfassungsrechtlicher Privatisierungsanliegen erhoben.137 Dabei scheint dies jedenfalls mit Blick auf deren kommerziell intendierte Variante jener Veranstaltungen gerade deshalb naheliegend, weil privatwirtschaftlicher Nutzen durch die Veranstaltung wie einhergehender Aufwand in dieselbe Richtung dirigiert würden und sich insofern jedenfalls prima facie in einem Modell der Ausgeglichenheit öffentlicher bzw. privater Leistung und entsprechenden Nutzens durchaus die Waage zu halten scheinen. Während das Bild maßgeblich privater Sicherheitssorge durch Kleinveranstalter im Zusammenhang mit dem Betrieb etwa von Diskotheken kaum Gegenwehr erwarten muss, gilt selbiges nicht auch für der Art nach entsprechende, jenen Gefährdungs- und Gefährdetheitsgrad aber übertreffende Ereignisse.138 Wenn 135 136 137

Begriffsbildung bei Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 93. Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 96. Obergfell-Fuchs, S. 302, sieht eben darin „bislang unnötig die Polizei gebun-

den“. 138 Ersteres wird man auch mit dem gänzlich verschiedenen Aufwand bei der Sicherung beider Veranstaltungskategorien erklären können, dessen Auferbietung poli-

C. Großveranstaltungen als originär polizeiliche Herausforderungen?

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auch der Einsatz privater Sicherheitskräfte bei ersteren geradezu typisch ist, mag eine Aufgabenwahrnehmung anlässlich letzterer zwar zum „klassischen Aufgabenfeld“ gewerblicher Sicherheitsunternehmen gehören139, sieht sich aber dennoch jedenfalls jenseits ihrer freiwilligen und eigenverantwortlichen Veranlassung durch den Veranstalter neben der kaum überraschenden politischen Kritik auch erheblichen rechtlichen Bedenken ausgesetzt140, die die Staatsaufgabe der Gewährleistung öffentlicher Sicherheit für sich in Anspruch zu nehmen suchen. Desiderat des bisherigen Untersuchungsganges ist freilich nicht die Fortführung entsprechender allgemeiner Untersuchungen. Der Vielzahl solcher Diskurse zur Privatisierungsfähigkeit bislang als öffentliche Aufgaben hoheitlich wahrgenommener Leistungen wegen ist ein solches Vorgehen entbehrlich; der zuvor attestierten Schwierigkeit wegen, der denkbar globalen Sicherheitsaufgabe konkrete Maßgaben abzugewinnen, zudem wenig zielführend. Der „überaus konkrete Zusammenhang“ von Sicherheit lässt zwar möglich nach der Verallgemeinerbarkeit im Hinblick auf deren verfassungsrechtliche Zuordnung fragen141, verbietet generalisierende Aussagen aber zugleich hinsichtlich der unterschiedslosen Beantwortung der Privatisierungsfrage. Auch die Beschreibung eines Zusammenhangs von einer umso geringeren Privatisierungsfähigkeit, „je höher das öffentliche Sicherheitszeilicherseits angesichts der viel geringeren Gefahrintensität bei besagten Kleinveranstaltungen das Ortsübliche auch kaum überschreiten würde. Vergleichbarkeit besteht insofern überhaupt nur bei stark verallgemeinernder Betrachtung. 139 Dies konstatiert Obergfell-Fuchs, S. 23, 227; ähnlich Weiner, S. 201, 247, der von „Tradition“ spricht. Zum augenscheinlichen Privatisierungstrend Feltes, S. 243 – bezogen auf die Fußballweltmeisterschaft 2006, bei der „wesentliche Kontroll-, Überwachungs- und Sicherungsbereiche, die früher in den Aufgabenbereich der Polizei gefallen wären, von Privaten übernommen“ worden seien. Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 397, spricht von diesbezüglich „genuine[r] Sicherheitsfunktion“ privater Sicherheitsdienste. Zur entsprechend expansiven Tendenz Salewski, in: Glavic (Hrsg.), Handbuch des privaten Sicherheitsgewerbes, S. 653 Rn. 12. Auch Rupprecht, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 45 (48 f.), sieht grundsätzliche Privatisierungsfähigkeit und verlangt lediglich eine verbleibende polizeiliche Reservezuständigkeit. 140 Statt vieler Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 358. Nicht vollends nachvollziehbar ist dabei die Ausführung von Ebert/Seel, ThürPAG, § 75 Rn. 51, die die stete (Polizei-)Aufgabe der Gewährleistung öffentlicher Sicherheit „im Zusammenhang mit Großveranstaltungen naturgemäß einen hohen Rang“ einnehmen lassen: Liegt die Hochrangigkeit nun in der Natur der Sicherheitsaufgabe oder mehr im konkreten Zusammenhang der Großveranstaltung begründet? Vor allem bei der zweiten (wohl intendierten) Lesart wäre eine Begründung erforderlich, weil im Bereich solcher Großereignisse eher die konkrete Wahrnehmung mit ihren faktisch-technischen Erfordernissen, nicht aber der Rang bzw. das Aufgabenziel „besonders“ sind. 141 Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 574.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

interesse ist und die Notwendigkeit besteht, die Ausübung physischen Zwangs auf den staatlichen Polizeivollzug zu beschränken“142, mag zwar richtig und in ihrer Offensichtlichkeit nicht einmal erörterungsbedürftig sein, kann jedoch konkrete praktische Fragen nicht beantworten, sondern allenfalls einen obligaten Abwägungsvorgang umschreiben.

I. Reproduktion allgemeiner Privatisierungsschranken auf die Gefahrsituation bei Großveranstaltungen Während sich Polizeieinsätze anlässlich polizeilich abgesicherter Großveranstaltungen in der Vergangenheit primär durch ihre quantitativen Ausmaße hervorgetan haben, wird die Qualität der wahrgenommenen Aufgaben weitaus seltener sondiert. Dabei ist diese das maßgebliche Kriterium für die Beurteilung allfälliger Privatisierungsanliegen. Sowohl aus der Warte der Befürworter wie auch der Gegner und beiderseits der kostenmäßig Belasteten wird allerdings auf die exzeptionellen Anforderungen an die sachgerechte Aufrechterhaltung von öffentlicher Sicherheit in diesem Zusammenhang verwiesen143 – sei es, um sich des Aufwandes zu entledigen oder um sich auch in jenem Bereich als Leistungserbringer privatwirtschaftlich etablieren zu können. Andererseits wird auch auf Randaufgaben verwiesen, deren Schwerpunkt in eher ersetzbaren Präsenz- und Beobachtungsleistungen liegt. Dabei wird die Eigenart der Sicherung von Veranstaltungen deutlich, die sich zwischen den Aufgabenfeldern der Objekt- und der Personensicherung ansiedelt, zudem aber auch eine insofern eigene Komponente der Sicherung von Funktionsabläufen innehat144. Mit dieser thematischen Zuordnung der Sicherung von Großveranstaltungen ist für die Beantwortung der Frage nach der Zulässigkeit einer Privatisierung noch nichts gewonnen, sind doch sowohl Personen- als auch Objektschutz weder rein private noch unleugbar öffentliche Aufgaben. Hier wie da stellt sich die Frage, ob und ggf. welche Maßnahmen des Aufgabenbündels „Schutzgewähr“ privaterseits einzufordern sind oder ob jeweils oder gar insgesamt die Deduktionen der staatlichen Garantie eines zureichenden Schutzniveaus entgegenstehen. 142 Stober, Staatliches Gewaltmonopol, S. 891 f., sieht darin eine aus „gesamtstaatlichen Erwägungen folgende Devise“. Vgl. zu ähnlichen Ableitungen hinsichtlich der Intensität des Rechtseingriffs, der Rechtsschutzmöglichkeit, des Ermessensrahmens usw. Kälin/Lienhard/Wyttenbach, S. 93. 143 Statt vieler Kötter, in: Glavic (Hrsg.), Handbuch des privaten Sicherheitsgewerbes, S. 328 ff. Rn. 28 ff.; Salewski, ebd., S. 653 f. Rn. 12 f. 144 Wie etwa die Sicherung des ordnungsgemäßen Ablaufs demokratischer Wahlen, welche die Prävention hins. gefährlicher oder gefährdender Verhaltensweisen beinhaltet; erwähnt in ähnlichem Zusammenhang jedenfalls auch bei Karpen, S. 899.

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1. Kompetenzielle Wahrnehmungsdefizite Vorbehalte gegen eine Privatisierung von Sicherheitsaufgaben im Allgemeinen wie angesichts der Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen im Besonderen werden zunächst unter dem Aspekt exklusiv staatlicher Rechte geäußert. Es sind dies im Wesentlichen jene Rückführungen, die sich aus dem Gewaltmonopol als Gewaltverbot inter privatos im Lichte notwendiger Sicherheitsgewährleistung durch den Staat ergeben. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass die Herstellung öffentlicher Sicherheit bei Großveranstaltungen zumindest partiell nicht ohne die Anwendung von Gewalt geleistet werden kann. Entsinnt man sich dabei des aggressiven Verlaufs vor allem einiger Fußballveranstaltungen145, trifft man das Zentrum entsprechender Bedenken, denn einem gewissen anthropogenen Gefahrpotential – dem Einsatz von Gewalt – wird man seinerseits nur mit kontrollierter staatlicher Gewalt im Rahmen der insofern über Ultima-Ratio-Charakter verfügenden Polizeibefugnisse begegnen können. Diesem kontinuierlichen Einwand, der eine Unersetzlichkeit allein hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung aufzuzeigen erhoben wird, ist allerdings mit differenzierendem Blick zu begegnen. Der vor allem von Seiten der Fußball-Lobby vertretene und maßgeblich der Untermauerung eines Bedürfnisses weiterer polizeilicher Veranstaltungssicherung dienliche Standpunkt, es komme schließlich nur bei wenigen Veranstaltungen zu gewaltsamen Ausschreitungen, kann sich als solcher für die Gegner einer Privatisierung, cum grano salis, als „Eigentor“ erweisen. Denn gerade dort nämlich, wo solche eskalierenden Entwicklungen anfänglich feststehen oder mit nicht nur geringer Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind, ist ein Verweis auf eigene private Gefahrenabwehr nicht möglich. Gewaltexzesse wären gerade kein Rechtsargument gegen polizeiliche Absicherung, sondern für selbige. Von vornherein absehbare und nicht nur notstandsbezogene Gewaltanwendung kann der Staat Privaten nicht aufgeben. Dies wiederum wirft zugleich eingedenk des Primats staatlicher Rechtsgutsicherung die Frage auf, inwiefern die ausnahmsweisen privaten Gewaltbefugnisse in ihrem legitimen Anwendungsbereich zur Aufrechterhaltung eines ausreichenden Maßes an Sicherheit genügen, vordergründig, ob sie als solche überhaupt privaterseits unter dem Vorbehalt jederzeitiger Anwendbarkeit instituiert, d. h. methodisch und planmäßig angewandt, werden dürfen. Vorweg allerdings ist klarzustellen, dass ein Gros bislang polizeilich erfüllter Aufgaben von vornherein nicht mit der Anwendung von Zwang oder Gewalt (auch im weitesten Sinne) einhergeht: Die Beobachtung von Besucher145 s. v. a. die judikative Darlegung einer gewissen Regelmäßigkeit und der damit verbundenen Wahrscheinlichkeit von Exzessen für einzelne Begegnungen am Bsp. des der Entscheidung des VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12, Rn. 16–24 – juris, zugrunde liegenden Sachverhalts.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

strömen, die jeder Abwehrhandlung noch vorgelagerte „Wahrnehmung von Störern“146 mit entsprechender Informationsweitergabe147 sowie reine Überwachungs- und Präsenzaufgaben gehen nicht mit Eingriffen, nicht einmal mit Regelungen einher. Für diese Arbeiten im Gefahrenvorfeld, die aufgrund vor allem des personellen Aufwandes erhebliche Kostenlast zeitigen, greift der Einwand exklusiver staatlicher Gewaltanwendung von vornherein nicht. Allein die Gefahrenvorsorge als Element der Gefahrenabwehr stellt hier überhaupt den Bezug zu einer möglichen Polizeiaufgabe her, hinsichtlich deren Wahrnehmung es jedoch weder stets einen Anspruch148 noch ein staatliches Alleinrecht gibt. Auch insofern wird die vielbesagte Aufgabenteilung zwischen öffentlichen und privaten Verantwortungsträgern im Bereich der inneren Sicherheit offensichtlich, denn die Frage hoheitlicher Eingriffspflicht ist über das Verdikt sachgerechter Ermessensausübung an den gefahrenabwehrrechtlich so ausschlaggebenden Begriff der Wahrscheinlichkeit geknüpft. Schon von daher muss sich der Einwand verbieten, der letztendlich im Rahmen einer Veranstaltung unversehens oder gar wider Erwarten notwendig gewordenen Zwangsanwendung hätte ein allgemeines Risiko auch schon eine Überwachungspflicht durch zwangsanwendungsbefugte Hoheitsträger vorangestellt. Das allgegenwärtige Risiko von Gefahreneintritt bzw. Eskalation vorangehend friedlicher Zustände würde andernfalls zu einer weder rechtlich möglichen noch faktisch zu leistenden allumfassenden Überwachungspflicht führen. Wo allerdings einer sich dennoch erforderlich zeigenden Schutzmaßnahme mit der ausnahmsweise möglichen Gewaltanwendung auch durch Private begegnet werden soll, stößt dies auf nicht nur unerhebliche Bedenken. Der entgegengehaltenen Möglichkeit, Veranstaltungsabläufe, zumal auf privatem Terrain, durch eigene Ordnungskräfte oder entsprechend versierte Dienstleister abzusichern, stößt auf Widerstand einer vor allem auch dem Grunde nach restriktiven Interpretation der Zulässigkeit privater Gewaltausübung nur im äußersten Notfall. Wenngleich sich in jenen Befugnissen nach hier vertretener Ansicht keine Ausnahme, sondern eine Konkretisierung von Gewaltmonopol bzw. Verbot von Privatgewalt zeigt und dies die Staatsaufgabe Sicherheit auch nur für einen Einzelfall präzisiert, sind allfällige Bedenken gegen einen institutionalisierten Gebrauch privater Notwehrbefugnisse nicht von vornherein von der Hand zu weisen. Offenbar wird darin die Schwierigkeit, deren Ausnahmecharakter mit dem Grad an Professionalität und dem „Bewusstsein legitimer Gewaltausübung nötigenfalls“ zu ver146

Vgl. Weiner, S. 247. Bracher, S. 148. 148 s. zum Problem Rachor, in: Denninger/ders. (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 335 ff. Rn. 124 ff. 147

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einbaren – vor der Gefahr, ausreichenden Selbstschutz nur bei Überdehnung privater Kompetenzen ermöglichen zu können. Wenn insofern die alternative, durch das Sicherheitsgewerbe vermittelte „professionelle Nothilfe [. . .] wesensverwandt mit der Arbeit der Polizei“149 und dieser nicht nur äußerlich ähnlich wäre, wäre dies nicht hinnehmbar, da jedermann gemäß der Befürchtung Czajas zu „seiner eigenen Polizei“150 avancierte. Konzeptionell entsprechen derartige Notrechte sicherlich nicht der Situation, dass statt eines dem Angriff vollends unversehens ausgesetzten Rechtsträgers151 selbst ein eben für diesen Umstand beauftragter und insofern nicht gänzlich unvorbereiteter, wahrscheinlich entsprechend geschulter Helfer agieren muss.152 Insofern ist auch nicht zu bestreiten, dass sich die Ausgangslage seitens des mit gewisser Routine und nicht gänzlich unfreiwillig agierenden professionellen Nothelfers153 anders darstellt als in dem Fall, in welchem sich ein Helfer der Angriffssituation vollkommen überraschend und ungewollt ausgesetzt sieht. Allerdings stellt sich diese Situation für den Rechtsgutträger – hier beispielsweise den Veranstalter, dessen Einrichtungsgegenstände sich der Vernichtung durch randalierendes Publikum ausgesetzt sehen – stets als dieselbe dar, unabhängig davon, ob er ausnahmsweise selbst reagieren kann, oder sich eigener bzw. beauftragter Sicherheitskräfte bedienen muss. Beidermaßen geht es darum, seine oder anderer Güter vor Verletzungen zu bewahren. Das Ziel des Rechtsgüterschutzes ist allenthalben durchsetzbar und kann schon nicht davon abhängig sein, ob sich der Gefährdete in eigener Person oder mit Hilfe anderer Angriffen erwehrt – zweites wird gerade bei Großereignissen stets der Fall sein, zumal Veranstalter nicht selten juristische Personen sein werden, die als solche Notwehrhandlungen ohnehin nicht in persona auszuführen vermögen. Es kann von daher schon nicht überzeugen, wollte man professionellen Nothelfern, namentlich gewerblichen Sicherheitsunternehmen, die Berufung auf Notrechte (vorbehaltlich möglicher Beschränkungen aus dem Gesichtspunkt der Angemessenheit oder der Gebotenheit) verwehren.154 Daran änderte es auch nichts, wollte man mit Keller die „polizeilich organisierte Notwehr“ allein in dem Fall als zulässig erachten, dass „dem Vertrauen auf staatlichen Schutz die Grundlage fehlt“.155 Dies ist als im Erfor149

So Gädeke, S. 156. Czaja, S. 15. 151 Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 192. 152 Daher rührt die grundsätzliche Ablehnung bei Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 283; ähnlich Jeand’Heur, S. 128. 153 Jeand’Heur, S. 128. 154 s. nur Kühl, in: Lackner/ders. (Hrsg.), StGB, § 32 Rn. 12, mit Nachweisen auch der Gegenauffassung. 155 Keller, in: Sack u. a. (Hrsg.), Privatisierung staatlicher Kontrolle, S. 88 (99). 150

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

derlichkeitskriterium jeder privaten Gewaltanwendung reflektierter Ausdruck des Primats staatlicher Rechtsgutsicherung versicherte Voraussetzung für die Notwehrübung allgemein und damit ungeachtet ihrer (nicht-)professionellen Ausübung. Der Großveranstalter ist nicht bar jeden Schutzes gestellt, wenn er sich nicht der umfassenden Absicherung seiner Veranstaltung schon von vornherein nur durch Polizeikräfte versichert weiß und gegebenenfalls die Zeit bis zu deren Eintreffen überbrückt werden muss. Überdies neigt aber die Diskussion der Nothilfeproblematik dazu, von der eigentlichen Privatisierungsfrage abzudriften. Hier ist die Frage nach möglichen Notwehrbefugnissen gewerblicher Sicherheitskräfte nur insofern relevant, als sie das Schutzniveau, was ohne allumfassende polizeiliche Veranstaltungssicherung in der Regel verbliebe, beeinflusst. Ausdrücklich nicht der Klärung zugeführt werden soll hierbei aber die Frage, ob die Notwehrrechte als solche ausreichende Grundlage für die Existenz privater Sicherheitsunternehmen bilden können. Die diesbezüglich regelmäßig getroffene Feststellung des Bedarfs der Schaffung eigener, vor allem hinreichend klarer Rechtsgrundlagen156 betrifft im Kern nicht die hier interessierende Privatisierungsfähigkeit einer Aufgabe, sondern den Vollzug der Privatisierung und soll daher hier nicht vertieft werden. Soweit Notrechte hier diskutiert worden sind, erfolgte dies mithin nur bezogen auf ihre Funktion als Schutzmechanismen neben polizeilicher Gefahrenabwehr. Insgesamt lassen diese und die dem Veranstalter zustehenden, dabei nicht notwendig eigenhändig wahrzunehmenden Hausrechtsbefugnisse oder dessen zivile Festnahmebefugnis (§ 127 Abs. 1 StPO) diesen auch dann nicht schutzlos, wenn es der unerwarteten Gewaltanwendung bedarf. Im Übrigen haben die bislang polizeilich wahrgenommenen Aufgaben jedenfalls innerhalb des Stadions überwiegend Präsenz- und beobachtenden Charakter, sodass sich aus Kompetenzgesichtspunkten keine weiteren Sicherheitsdefizite bei privater Vorsorge durch den Veranstalter ergeben. Werden dennoch Maßnahmen erforderlich, zu denen nur öffentliche Aufgabenträger befugt oder in der Lage sind, muss freilich die Polizei eingreifen.157

156

s. nur statt vieler Keller, in: Sack u. a. (Hrsg.), Privatisierung staatlicher Kontrolle, S. 88 (101). 157 Explizit für Veranstaltungen: Rupprecht, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 45 (49).

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2. Induktionen aus weiteren (kumulierenden) Leistungspflichten des Staates Nicht zuletzt in engem Zusammenhang mit der Diskussion der Eigensicherungsproblematik etwa von Kernkraftwerken spielen Erwägungen, die einer Delegation von Gefahrenabwehraufgaben auf Private auch in anderen Fällen (Großveranstalter) entgegenstehen könnten. So wäre es denkbar, dass jene im Zuge der Veranstaltung auftretenden Gefahren nur Bestandteil eines weitaus größeren Wirkungszusammenhanges sind. Denken lässt sich dies etwa bei der Gefährdung der äußeren Sicherheit, die denklogisch mit einer Gefährdung auch der inneren Sicherheit einhergeht. Dies kann beispielsweise daran liegen, dass öffentlicher oder privater Raum mit regem Publikumsverkehr als Ziel terroristischer Angriffe gewählt wird. Bislang blieben gerade auch Großveranstaltungen von solchen Plänen nicht verschont.158 Treten über das bedauerlicherweise allgemeine Risiko, Ziel von derlei Angriffen zu werden, hinaus entsprechende Gefahrmomente zutage, ist freilich nur der Staat in der Leistungspflicht. Er besitzt neben der Gewährleistungsfreilich auch die insofern stets korrespondierende Wahrnehmungsverantwortung für Angelegenheiten äußerer Sicherheit. Letztlich könnten solchermaßen gefährdete Veranstaltungen schon faktisch nicht zureichend privat abgesichert werden. Allenfalls stellt sich allein im Rahmen staatlicher Verantwortung die Frage nach der konkreten Zuständigkeit von bundes- bzw. landeseigenen Sicherheitsorganen.159 Die ausschließlich staatliche Verantwortung für die äußere Sicherheit zeitigt somit (bereichstypisch) Konsequenzen für die innere Sicherheit. Dieser Fall kumulierender Staatsverantwortung bewirkt wegen des Bezugs zur Sicherheit des Bundes zwingend eine Absorption der Interessen im kleineren Wirkungszusammenhang. Streng genommen wären allerdings diese Fälle, in denen Gefährdungen auch der äußeren Teilbereiche der inneren Sicherheit berühren, ohnehin unter den vereinigenden Begriff äußerer Sicherheit zu fassen, deren Gefährdung denklogisch nicht ohne nachteilige Auswirkung auch für die innere Sicherheitslage vonstattengeht. Insofern umklammert die Sicherheitsangelegenheit des größeren Zusammenhanges die übrigen. Von vornherein ist damit die äußere Sicherheit betroffen und dem Verweis auf privaten Selbstschutz gleichzeitig jeder Boden entzogen. Erfreulicherweise dürfte die praktische Bedeutung dieses Falles zwingend staatlicher Aufgabenwahrnehmung verhältnismäßig gering ausfallen. Hinzu 158 Bspw. das Münchner Oktoberfest im Jahre 2009, vgl. http://www.faz.net/ aktuell/politik/inland/terrordrohun-gen-massives-polizeiaufgebot-schuetzt-das-oktober fest-1869952.html, zuletzt abgerufen am 09.01.2013, 10 Uhr. 159 Vgl. Ossenbühl, Angriffe auf Kernkraftwerke, S. 290 ff. sowie Entgegnung, S. 1209 f., und darauf Sendler, S. 681 ff.

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kommt, dass entsprechend gefährdete Veranstaltungen bei ausreichendem Gefahrengrad behördlich verboten werden dürften. Neben diesem Fall zweier in besonders enger Wechselwirkung stehender Sicherheitsaufgaben können auch andere Verantwortlichkeiten der öffentlichen Hand aggregieren, die die Frage nach der konkreten Wahrnehmungsverantwortung ebenfalls aufwerfen lassen. Abermals im Zusammenhang mit der Problematik des Eigenschutzes kerntechnischer Anlagen wird die Sicherheitsfrage stets in Nähe zu der gemeinbedeutsamen Funktion der gefährdeten bzw. gefährdenden und daher zu sichernden Unternehmung gesehen. Insofern scheint sich die Frage der Implikationen jener staatlichen Rahmenverantwortung bzw. des konkreten Schutzauftrages ganz anders zu stellen, wenn etwa ein Bezug zu Aufgaben im Zusammenhang mit anderen Grundversorgungsaufträgen des Staates besteht und dies ungeachtet der Tatsache, ob selbige rein privatwirtschaftlich erfüllt werden. Unabhängig davon, ob die diesbezüglich genannte elementare Notwendigkeit der Energieversorgung jene sogleich zur Staatsaufgabe erheben mag160 und auch davon, ob jene Charakterisierung hinreichende oder wenigstens notwendige Bedingung ist, um die Wahrnehmungsverantwortung für Sicherheit mit anderem Maßstab zu messen als bei Gefährdungen ohne derart ausgeprägten Versorgungsbezug, stellt sich die Frage in Ansehung kommerzieller Großveranstaltungen von vornherein anders. Ohne Mühe ließe sich jeder wirtschaftlichen Betätigung, die auf Konsum und von daher auf das Interesse einer möglichst breiten Öffentlichkeit angelegt ist, für selbiges irgendwie ein Bezug zu wenn auch nicht essentiellen, so doch immerhin Gemeinwohlbelangen herstellen.161 Insofern ist der Kultur- und/oder Sportbezug von Großveranstaltungen nicht in Frage zu stellen. Allerdings vermag dies einer Übertragung von Sicherheitsaufgaben auf den Privaten nicht zu widersprechen, sofern nicht besondere Gründe für die substantielle Bedeutung entsprechender Unternehmungen dargebracht werden. Andernfalls würde die Konnexität von noch so weitläufigem Gemeinwohlbezug der Risikoschaffung zur Wahrnehmungsverantwortung für stets einhergehende Sicherheitsaufgaben auch klassische und allzeit anerkannte Bereiche privat wahrzunehmender Sicherheitsverantwortung in Frage stellen. Die Erwägungen betreffend die Sicherheitsgewähr im grundversorgungsrelevanten Bereich der Erzeugung von Kernenergie oder ähnlichem sind auch deshalb hier kaum fruchtbar zu machen. Einwände gegen die Privatisierung von Sicherheitsaufgaben anlässlich Großveranstaltungen bestehen wegen widersprechender anderer staatlicher Leistungspflichten abgesehen vom spezielleren Fall der simultanen Gefährdung der äußeren Sicherheit also nicht. 160 161

So Wesener, S. 102 f. s. dazu ausführlich Kapitel 3 unter C. II. 2. e).

C. Großveranstaltungen als originär polizeiliche Herausforderungen?

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3. Faktische Wahrnehmungsdefizite Der Verweis auf private Gefahrenabwehr kann aber auch aus anderen als befugnisbezogenen Gründen ineffektiv und, betroffene Veranstalter sich selbst überlassend, wegen Unterschreitung des notwendigen Schutzniveaus unzulässig sein. Damit sind nicht in erster Linie Defizite hinsichtlich der Professionalität der Gefahrenabwehr gemeint – solche ließe sich theoretisch erwerben –, sondern die tatsächliche und eventuell unvermittelt auftretende Schwierigkeit, entsprechende Aufgebote an Personal und ggf. Material auf privater Seite vorzuhalten, wenn dies auch nur für Beobachtungs- und Präsenzaufgaben notwendig ist. Allerdings vermag dieser Vorbehalt staatlichen Einschreitens keine besonders engen Privatisierungsgrenzen zu setzen und läuft im Wesentlichen auf die notwendige Reservezuständigkeit des Staates und sein Eingreifen im Ernstfall, zu dem er schon wegen der Gewährleistungsverantwortung für den Sicherheitserfolg verpflichtet ist, hinaus. Denn spricht im Übrigen nichts gegen eine entsprechende Aufgabenprivatisierung, bestünde seitens des Veranstalters die Verpflichtung, von der jeweiligen Unternehmung bei fehlender Garantie für die Einhaltung der dann manifesten Eigenschutzpflichten abzusehen. Bei erfolgter Privatisierung von Schutzaufgaben gehörten selbige zum ordnungsgemäßen Abhalten der jeweiligen Veranstaltung und es wäre nur höchst selten, etwa in Eilfällen, denkbar, dass der Veranstalter aus Gründen der Abwägungsgerechtigkeit sowohl auf Durchführung als auch auf polizeiliche Absicherung bestehen darf. 4. Zureichende Kontrolle und ausreichender Rechtsschutz Eine praktisch sehr bedeutsame Schranke der Sicherheitsprivatisierung wird aber aus der verbleibenden staatlichen Gewährleistungsverantwortung im Lichte der resultierenden Kontrollpflicht des Staates zu ziehen sein. Wenn Privaten essentielle sicherheitsbedeutsame Aufgaben übertragen werden, ist vor dem Hintergrund des fortbestehenden Schutzziels auch erforderlich, dass sich dessen Erreichen versichert wird. Dazu gehört nicht nur, sich im Rahmen behördlicher Aufsicht über die Einhaltung eines bestimmten Sicherheitsstandards162 Gewissheit zu verschaffen. Auch die private Gefahrenabwehr selbst muss auf die Einhaltung dahingehend gesetzter und zwingend zu setzender Grenzen hin nachvollziehbar und beschränkbar sein. So verwundert es nicht, dass auf privater Initiative und Verantwortung basierende Sicherheitsschaffung Reklamationen fehlender beamtenrechtlicher Bindung und damit demokratischer Kontrollierbarkeit, ferner fehlender ver162 Wie auch auf anderen Gebieten des Sicherheitsrechts, namentlich der amtlichen Kontrolle etwa von Lebensmitteln.

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waltungsgerichtlicher Verfahrenssicherheit, ausgesetzt wird.163 Die bereits bestehenden Kontroll- und Zulassungsvorbehalte hinsichtlich „lediglich“ in privater Ausführung aufrecht erhaltener Sicherheit mögen dabei schon Ausdruck einer insofern konzedierten grundrechtlichen Schutzpflicht164 sein. Dass diese Rückversicherungen staatlicher Sicherheitsgewähr aber bei gegenständlichen Privatisierungsanliegen außen vor gelassen werden sollten oder müssten, auch nur dass desgleichen zu befürchten sei, wird allerdings nicht dargelegt und zeichnet entsprechende Einwände als bloße Unsicherheitsvorbehalte. Allfällig wird daneben auf die Vorschrift des Art. 33 Abs. 4 GG verwiesen, die die Übertragung hoheitsrechtlicher Befugnisse an Angehörige des öffentlichen Dienstes als Regelfall vorsieht. Dieser Funktionsvorbehalt allerdings vermag hier eine sachliche Kompetenzbegrenzung zugunsten staatlicher Kräfte allenfalls dann zu begründen, wenn solche hoheitlichen Befugnisse zur hinreichenden Wahrnehmung der Sicherheitsaufgaben anlässlich Großveranstaltungen zwingend erforderlich wären.165 Dies ist, wie bereits dargelegt, nicht der Fall. Bei notwendig teleologischer Interpretation dieses Funktionsvorbehaltes bezogen auf „bestimmte Entscheidungs- und Regelungsaufgaben“, die maßgeblich für die Garantie grundrechtlicher Freiheit sind,166 wird man freilich keineswegs jede sich im Zusammenhang mit Gefahrenabwehr stellende Aufgabe darunter fassen können167, sondern eher, wie hier mehrfach geschehen, differenzieren müssen: Wo es gerade nicht um die Verleihung von Befugnissen – etwa solche des Zwanges – geht, sondern vielmehr eine gewisse Eigenvorsorge gefordert und eine Gewaltausübung Privater als Ausnahme wie etwa im Falle der Notwehrbefugnisse nur geduldet, nicht jedoch angeordnet168 wird, werden keine hoheitlichen Befugnisse übertragen. Zwar will Oschmann auch im einfachen Veranstaltungsschutz eine Aufgabe der Leistungsverwaltung und darin den notwendigen Grundrechtsbezug für die Einschlägigkeit des Art. 33 Abs. 4 GG sehen.169 Allerdings ließe sich mit entsprechendem Verweis auf den Grund163

s. nur Roßnagel, S. 62; Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 279. Schulte, S. 132. Stober, Staatliches Gewaltmonopol, S. 895, rekurriert insbesondere auch auf fehlende Gemeinwohlbindung Privater bzw. deren fehlende Verpflichtung zur Interessenabwägung. 165 Roßnagel, S. 63. Dennoch offenbart jene Norm eine „gewisse Reserviertheit und Skepsis der Verfassung gegenüber privater Aufgabenwahrnehmung“, so Brenner, S. 130. 166 Badura, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 33 Rn. 56. 167 s. aber die besonders strenge Auffassung von Lukes, S. 29. 168 Bracher, S. 123, insbesondere zur fehlenden Subsumtionsfähigkeit unter den Tatbestand „hoheitlich“. 169 Oschmann, S. 309, der aber ausdrücklich einen legitimierenden Sachgrund der Kostenersparnis anerkennt sowie zudem das Schwergewicht der Sicherheitsaufgabe 164

C. Großveranstaltungen als originär polizeiliche Herausforderungen?

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rechtsbezug jeder Tätigkeit der Leistungsverwaltung eine Trennung auch von bislang trotz „Polizeifremdheit“ wahrgenommenen Aufgaben kaum vollziehen und weder eine Privatisierung von Sicherheit noch ein Rückzug aus einem einstweilen staatlich versorgten Leistungsbereich überhaupt denken. Dazu wurde bereits Stellung bezogen.170 Es verwundert schon daher nicht, dass die Implikationen besagter Norm gerade im Bereich der Privatisierung von Sicherheitsaufgaben als verfassungsrechtlich unbewältigt gelten müssen171. Doch auch gerade deshalb spricht einiges dafür, die bislang gepflegte Sondierung einzelner Gefahrsituationen anlässlich Großveranstaltungen und ihrer Vorsorge- bzw. Abhilfemaßnahmen durchzuhalten und auch vor dem Hintergrund des Art. 33 Abs. 4 GG nachzuvollziehen, um mit jenem Funktionsvorbehalt allenfalls Bestrebungen zur Übertragung von Sicherheitsaufgaben zu begegnen, die wegen ihrer regelmäßigen intensiven Grundrechtsberührung zwingend hoheitlich ausgeübt werden müssen. Dem stehen aber weder die privat organisierte Überwachung von Veranstaltungsarealen noch die entsprechende Gewaltausübung im Notfall entgegen. Im Übrigen dürften auch Bedenken gegen die rechtsstaatliche Kontrollierbarkeit privater Gefahrenvorsorge nicht durchgreifen. Die Sicherheitsbehörden könnten auch unbesehen ihrer verbleibenden Eingriffsbefugnis alle notwendigen Maßnahmen treffen, um den Veranstalter zur Einhaltung seiner sicherheitsbezogenen Leistungspflichten zu bewegen und sie vermöchten unabhängig von dessen Verpflichtung auch weiterhin, sich dennoch zeigenden Defiziten selbst zu begegnen. Freilich unterliegen auch beauftragte Sicherheitsdienstleister in der Ausübung ihrer legitimen Befugnisse judikativer Kontrolle wie auch mit Blick auf § 34a GewO einem administrativen Zulassungsvorbehalt. Ob entsprechende Regelungen de lege lata in jedem Teilbereich privater Gefahrenabwehr ausreichend sind, mag heftig umstritten sein und insofern mögen entsprechende Forderungen nach Normierung in ausreichender Regelungstiefe möglicherweise auch zu Recht erhoben werden.172 Eine entsprechende Auseinandersetzung damit verlässt aber den hier zugrunde gelegten Rahmen der Frage allein nach der Privatisierungsmöglichkeit von veranstaltungssichernden Aufgaben. Als rein rechtspraktische Umsetzungsfrage bedarf die regelungstechnische Ausnicht auf den Privatmann verlagert und daher Art. 33 Abs. 4 GG nicht im Wege sieht. 170 s. oben B. II. 171 Ähnlich jedenfalls Gramm, Schranken der Privatisierung, S. 333. 172 Statt vieler Jeand’Heur, S. 120; Schenkelberg, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 51 (52); ferner Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 201 ff. Vgl. insofern auch die Regelungen der §§ 129, 130 Österreichische GewO, dargest. bei Goldgruber, in: Stober (Hrsg.), Der Beitrag des Überwachungsgewerbes zur Sicherheit bei Großveranstaltungen, S. 51 ff.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

gestaltung daher genauso wenig der Vertiefung wie der kaum explizierte Einwand unzureichenden Rechtsschutzes. 5. Garantie letztendlichen Sicherheitserfolgs Dennoch würde der Staat in Ansehung seiner Gewährleistungspflicht letztendlich auch bei einem noch so nachhaltig und weitsichtig konzipierten System von Selbstschutz bei Großveranstaltungen versagen, wenn er nicht ausreichend Sorge dafür träfe, dass er in dem Fall selbst leistungsfähig ist, in welchem seine Gewährleistungspflicht zu einer Wahrnehmungspflicht gerinnt. Andernfalls wäre eine Trennung beider Elemente staatlicher Sicherheitsgewähr nicht nur sinnentleert, sondern das Wesen einer solchen „Garantie“ desavouiert. Trotz zureichender Kontrolle Privater kann es erforderlich sein, dass nach wie vor staatliche Organe die Sicherheitsinteressen durchsetzen helfen müssen oder, wenn von vornherein bestimmte Gefahrenlagen konkret zu befürchten stehen, ersteren vollends selbständig zur Geltung verhelfen müssen. Dies wäre etwa dann der Fall, wenn seitens der Veranstaltungsbesucher glaubwürdige Gewaltankündigungen erfolgen oder dem Veranstalter seitens seiner Ordnungskräfte unvermittelt der Dienst versagt wird oder er einen solchen gar mutwillig nicht bereitstellt. Je nachdem müssten einzelne Gefahrenabwehraufgaben nötigenfalls durch staatliche Organe wahrgenommen, konkrete Störungen gezielt beendet werden können. Dazu erforderliche Reserven sind allzeitig vorzuhalten. Sie werden allerdings deutlich geringere Kostenlasten zeitigen als ein „Rundumservice im Vorfeld“ und bei entsprechender behördeninterner Organisation173 aus dem ortsüblichen Aufgebot zu bestreiten sein. Diese Reservezuständigkeit ist Ausdruck der staatlichen Rahmenverantwortung für die innere Sicherheit und hat überdies Anspruch auf allgemeine Geltung, berührt somit privatisierte Aufgabenbereiche gar nicht erst in besonderem Maße. 6. Bilanz Unter der Maßgabe gesicherter staatlicher Handlungsbereitschaft und -fähigkeit im Bedarfs- oder Notfall könnte ein Gutteil bislang polizeilich wahrgenommener Aufgaben den Veranstaltern überantwortet werden. Dies liegt in erster Linie auch daran, dass das Gros an Leistungen in Bezug auf die Veranstaltungssicherheit im Gefahrenvorfeld erfolgt und Polizeieinsätze, namentlich in Form von Bereitschafts-, Präsentativ- und Beobachtungsdiensten, vor allem auch im Hinblick auf ihre wirtschaftlichen Lasten dort 173 Etwa durch entsprechend stärkere Bestreifung der Veranstaltungsbezirke oder die entsprechende Vorhaltung kleinerer Einheiten von Vollzugspolizisten.

C. Großveranstaltungen als originär polizeiliche Herausforderungen?

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ihren Angelpunkt wissen. Diese Leistungen jedenfalls müssen nicht zwingend hoheitlich erbracht werden und insofern kann der Begriffsbildung „polizeifremd“ eingedenk des Subsidiaritätsprinzips das Memento abgewonnen werden, öffentliche Ressourcen nur dort einzusetzen, wo dies erforderlich ist und darunter all diejenigen Aufgaben verstehen, die nicht zwingend polizeilich wahrgenommen werden müssen. Wenngleich hingegen der Einsatz hoheitlichen Personals die im Zuge der Diskussion des Art. 33 Abs. 4 GG stets dargebrachten und daneben noch die weiteren Vorzüge aufweist, dass die Übernahme aller Vorfeldaufgaben letztendlich eine noch schnellere Gefahrenabwehr bei deren plötzlichen Notwendigwerden ermöglicht und die Präsenz staatlicher Sicherheitskräfte möglicherweise in ihrer generalpräventiven und damit sicherheitsstabilisierenden Wirkung größer ist als die Präsenz ziviler Kräfte174, kann dies nicht genügen, um angesichts des stets in mehrere Richtungen wirkenden und abwägenden Optimierungsgebotes der Gefahrenabwehr zu einer entsprechenden staatlichen Bereitstellungspflicht zu führen. Erst recht besteht kein genereller Anspruch seitens der Veranstalter, dass ein bislang gebotenes Mehr an staatlicher Sicherheit weiterhin zur Verfügung gestellt und nicht durch Inanspruchnahme Privater ersetzt wird.

II. Situationsspezifische (Binnen-)Grenzen der Privatisierung Mit dieser mehr qualitativen Eingrenzung der Privatisierung ist jedoch nicht zugleich deren raumbezogene Erstreckung nachgezeichnet. Zwar wird sich sagen lassen, dass bei notwendig hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung diese sich auch auf privaten Raum erstreckt, die feststehende Aufgabenqualität also derart räumliche Grenzen überwinden mag, weil staatliche Verantwortung nicht nur auf den öffentlichen Raum beschränkt ist. Hingegen ist der Schluss von nicht zwingend hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung auch auf eine diesbezügliche private Verantwortung für Einflüsse auf den öffentlichen Raum nicht tragfähig. Die Zuständigkeit Privater und entsprechende Leistungspflichten wirken insofern nicht ohne weiteres in jenen Bereich fort. Dies machen auch die Wirkungszusammenhänge von Großveranstaltungen deutlich: Gefahrenabwehr- oder Aufgaben in deren Vorfeld finden sowohl auf dem Veranstaltungsgelände als auch in dessen Umfeld unter Betroffenheit öffentlicher Räume statt. Dies zeigt sich etwa in Form von Unruhen während der Einlasskontrolle, sowie bei der An- oder Abreise vor allem im Nahbereich des Veranstaltungsortes. Neben allgemeinen polizeilichen Gefahren werden insbesondere auch solche des Straßenverkehrs hervorgerufen bzw. gesteigert. 174

Vgl. Obergfell-Fuchs, S. 362 ff.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

Wo bereits die Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen ein ganzes Bündel von Maßnahmen zur Aufrechterhaltung von Sicherheit erfordert, deren Qualität zur Beantwortung der Privatisierungsfrage ohnehin schon schwer zu sondieren war, verstärkt sich dieses Problem durch die Berührung öffentlicher wie privater Räume, zumal in Anbetracht zwangsläufiger Wechselwirkungen, zusätzlich. Dabei liegt auch bei der Frage nach der Verteilung von Wahrnehmungsverantwortlichkeit für die gemeinschaftlich öffentlich und privat herzustellende Sicherheit eine sphärische Abgrenzung wohl am nächsten. Dies scheint, jedenfalls ähnlich, auch der Intention Gusys175 zugrunde zu liegen, wenn er die Sicherheitsaufgabe selbst aus der „besonderen Funktion des öffentlichen Raumes“ statt aus einer Staatsaufgabe oder gar dem Gewaltmonopol ableitet. Allerdings sieht sich schon jetzt die bloße Zulassung privater Sicherheit – und nicht erst deren hoheitliche Anordnung – dem Vorwurf ausgesetzt, den öffentlichen Raum hinsichtlich des Schutzniveaus zu zonieren.176 Da aber schon der Gewährleistungsverantwortung des Staates wegen unabhängig von zusätzlichen Sicherheitsdiensten Privater keine – freilich unzulässigen177 – schutzfreien Räume bestehen dürften, scheint diese Sichtweise zugrunde zu legen, dass Privatinitiative bei der Schutzgewähr Staatsinitiative nicht nur de facto verdrängt. Dies träfe aber allenfalls dann zu, wenn private Sicherheitsvorsorge in öffentlichen Räumen überhaupt gefordert werden kann und somit einen staatlichen Rückzug ermöglicht. 1. Privat generierte Sicherheit im öffentlichen Raum? Während die Übertragbarkeit veranstaltungssichernder Polizeiaufgaben im privaten Raum, also etwa im Stadion, der Konzertarena oder privaten Festplätzen, vorangehend der Klärung zugeführt wurde, sind die allfälligen Gefahren, die sich buchstäblich am Rande des Geschehens abspielen, kaum betrachtet worden. Während jene „Hausrechtsbereiche“178 Ursprung privater Sicherheitssorge überhaupt sein mögen und sich als solche auch bei der Zuschreibung von Verantwortung zur eigenständigen Wahrnehmung entsprechender Aufgaben von vornherein anbieten mögen, drängt die in privater Regie angestrebte Bewältigung von Sicherheitsanliegen zunehmend auch in 175

Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 366 u. passim. Hetzer, S. 23, wobei das Spektrum von „ ‚No go areas‘ bis zu ‚Gated communities‘ “ reiche. 177 So u. a. Krölls, Privatisierung der öffentlichen Sicherheit in Fußgängerzonen, S. 235. 178 Begriff von Schenkelberg, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 51 (51). 176

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den öffentlichen Raum179. Dies wird freilich in Bereichen beschleunigt vonstattengehen, die wie Großveranstaltungen von einem regen Verkehr zwischen öffentlichem und privatem Raum gekennzeichnet sind, weil sie diesen bedingen oder selbst voraussetzen. Im Gegensatz etwa zur privaten Bestreifung öffentlichen Grundes, der Sicherung von Einkaufspassagen, Bewachung von Strafgefangenen oder auch der Abschiebung von Asylbewerbern sind abgesehen von der grundsätzlich auch im Zusammenhang mit Großereignissen relevanten Verkehrsregelung180 kaum andere im öffentlichen Raum spielende Sicherheitsleistungen auf ihre Privatisierungsfähigkeit hin tiefgründig eruiert worden. Dabei bestehen vor allem auch dort Bedürfnisse der Gefahrenabwehr im Zusammenhang mit der Organisation des Zugangs zum und Abzugs vom Veranstaltungsgelände oder dem Geleit reger Fanmassen zu demselben, sowie Parkeinweisungen181, Vorkontrollen und dergleichen.182 Freilich ließen sich auch für jene öffentliche Sphäre und dort umso mehr zunächst diejenigen Aufgaben von Privatisierungsvorhaben ausschließen, deren sinnvolle Erfüllung notwendig mit der Gebrauchmachung von hoheitlichen Befugnissen einhergeht. Hinzu kommt, dass sich Private in öffentlichen Bereichen nicht auf ihr Hausrecht berufen und dieses notfalls zwangsweise durchsetzen könnten. Ein solcher öffentlicher „Raum der Freiheit“183 impliziert auch, dies wohnt begrifflich der Öffentlichkeit inne, die Freiheit aller. Dort lässt sich mit Gusy von der „Symmetrie“ der Rechte sprechen, was er dahin konkretisiert, dass Rechte verschiedener Rechtsträger „konkurrieren und kollidieren“ und – anders als in nicht-öffentlichem Raum – sich in diesem Sinne gleichrangig gegenüberstehen.184 Dementsprechend erklärt sich der besondere Anspruch an Maßnahmen betreffend den öffentlichen Raum erst recht, 179 Schenkelberg, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 51 (51). Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 353 f. 180 Diese und weitere Beispiele bei Schenkelberg, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 51 (52); Götz, ebd., S. 39 (40); Stober, Staatliches Gewaltmonopol, S. 895 f.; Burgi, S. 61 f. Zum praxisbedeutsamen Beispiel der Verkehrsüberwachung siehe Brenner, SVR 2011, S. 129 ff. 181 Obergfell-Fuchs, S. 332, zu den praktisch relevanten Differenzen bei der Abgrenzung von Verantwortlichkeiten und der laut seiner empirischen Erhebung nur schwer vermittelbaren Tatsache, „dass Mitarbeiter des Ordnungsamtes [. . .] keine Parkeinweiser bei Großveranstaltungen“ seien; zur tatsächlichen Wahrnehmung demgemäßer Aufgaben siehe auch dens., ebd., S. 297. 182 s. Obergfell-Fuchs, S. 297; Kötter, in: Glavic u. a. (Hrsg.), Handbuch des privaten Sicherheitsgewerbes, S. 330 Rn. 31; Markert/Schmidbauer, Polizeirechtliche Probleme, S. 519, 521; in ähnlichem Zusammenhang Henkel, S. 1394 f. 183 Wegleitend die umfassende Darstellung bei Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 349 f. 184 Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 351, 352.

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wenn sie wie etwa im Rahmen der Gefahrenabwehr mit Regelungen bzw. Eingriffen einhergehen. Die Aufgabenwahrnehmung durch Private in einem Raum der Gleichordnung muss schon wegen des inbegriffenen Neutralitätsanspruchs befremden, wenn nach ihrer Zulässigkeit bei entsprechend privatem Antrieb gefragt wird. Erst recht gilt dies für Bestrebungen, derartige Pflichten verbindlich aufzuerlegen. Wenn auch im Rahmen des Art. 33 Abs. 4 GG durch die (allerdings als Ausnahme zu sehende) Möglichkeit der Verwaltungshilfe bzw. Beleihung Durchbrechungen dieser sphärischen Abgrenzungsregel möglich sind, bleiben diese vor dem Hintergrund jener eben nur funktionalen, nicht aber materiellen Privatisierungsformen ohne wesentlichen Verlust für die Ansprüche an den öffentlichen Raum als Forum der Daseinsvorsorge185. Zugleich werden jene Relativierungen staatsunmittelbarer Verrichtung aber für die kosten- oder nur aufwandsorientierten Impulse diesbezüglicher Bestrebungen hier kaum ertragreich sein. Während die Verwaltungshilfe die Tätigkeit Privater schon begrifflich nur als unselbständige Hilfstätigkeit gestattet und somit die finanziellen Lasten, zu denen solche der Organisation hinzutreten werden, kaum dezimieren dürfte, bliebe nur die gerade hinsichtlich Großveranstaltungen zuweilen erwogene Möglichkeit der Beleihung Privater186 mit entsprechenden Befugnissen. Diese würde die Kosten jedenfalls potentiell zu senken ermöglichen, sodass sich ein Seitenblick auf die etwaigen Vorzüge der Beleihung von Veranstaltern oder anderen Privaten mit den Überwachungsaufgaben im von Großveranstaltungen sicherheitsrechtlich tangierten öffentlichen Raum zu lohnen scheint. Die Offenlegung jener Vorhaben als Verfahrensweise der funktionellen Privatisierung zeigt die Beleihung als Weg der Erfüllung weiterhin der Sache nach staatlicher Wahrnehmung obliegender Aufgaben. Dabei wären zwar die Bedenken hinsichtlich Befugnismängeln, die der Aufgabenübertragung auf Private in Fällen absehbar notwendiger Gewaltanwendung und damit auch der undifferenzierten Privatisierung von Gefahrabwehraufgaben in toto entgegenstanden haben, ausgeräumt und durch „das flexiblere und vielfältigere Instrumentarium öffentlich-rechtlicher Eingriffsbefugnisse“187 ersetzt, ohne die öffentlich-rechtlichen Bindungen zum Eingriffsbetroffenen in irgendeiner Relation zu lösen. Allerdings bewegt man sich jedenfalls bei entsprechendem Verfahren schon thematisch keineswegs mehr in einem Bereich polizeifremder Aufgaben, wenn doch gerade Kompetenzen verliehen 185 Zum Zusammenhang zur Daseinsvorsorge Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 349. Krit. zu jenem „Vorbehaltsbereich“ aber Burgi, S. 54. 186 Oschmann, S. 309; allgemeiner Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 399; a. A. Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 358. 187 Bracher, S. 157.

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werden müssen, damit sich eine Aufgabe überhaupt als privat wahrnehmbar gestaltet. Insofern sieht sich diese Einbindung Privater in die Eingriffsverwaltung schon dem Verdacht ausgesetzt, über das Ziel der Entlastung nur von nicht zwingend hoheitlich zu erbringenden Leistungen hinauszusteuern. Andererseits wird dessen Erreichung auch dadurch in die Ferne gerückt, dass der erhoffte Gewinn der Schonung polizeilicher Ressourcen in seinem positiven ersten Gesamteindruck gemindert werden dürfte: Betrachtet man die Beleihung aus haushaltswirtschaftlicher Sicht, mag der wirtschaftliche Vorteil für Bereiche, in denen Fachkräfte eigens ausgebildet und vorgehalten werden müssten – wie etwa in Bereichen der bezüglich des Ingenieurwesens anzutreffenden Beleihungsfälle –, auf der Hand liegen, weil dabei spezielle private Ressourcen nutzbar gemacht werden, die nicht bereits ohnehin für auch andere Aufgabenbereiche ebenso von der Verwaltung vorgehalten werden. Im Falle von Sicherheitskräften verfügt aber gerade der Staat über dem Ausbildungsstand und der sonstigen Ausstattung in rechtlicher wie tatsächlicher Sicht nach hochkompetentes Personal188, das zudem an öffentlich-rechtliche Aufgabenerfüllung nicht nur angepasst, sondern gerade darauf zugeschnitten, weil dafür instituiert, ist. Nicht umsonst vermittelt die „Staatsgewalt“ Polizei zwar nicht ein Ebenbild, aber das Ur- und Vorbild189 auch jedes privaten Sicherheitsdienstleisters, der seine Kompetenz mitunter durch Nachahmung unter Beweis zu stellen suchen muss190. Um bei der notwendigen Aufgabenerfüllung im öffentlichen Raum Vergleichbares zu bieten, müsste staatlicherseits, wenn man sich dazu Beliehener bedienen wollte, ein erheblicher zusätzlicher Aufwand an Organisation für Ausbildung und Kontrolle der privaten Suppleanten betrieben werden, damit die öffentliche Hand den beliehenen Sicherheitsdienstleister als unkonventionellen Teil der öffentlichen Verwaltung ausreichend beherrscht. Bei der aus sich heraus verständlichen Tragung aller Kosten für den Beliehenen scheint nicht nur eine positive Bilanz191 entsprechender Privatisierungsvorstellungen fraglich. 188 Nicht umsonst wird stets dessen teure Ausbildung proklamiert, vgl. Greifeld, S. 906; ähnlich Rupprecht, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 45 (47). 189 Es ist daher misslich, wenn von „Privatpolizisten“ und dergleichen gesprochen wird (vgl. Schulte, S. 131) und ähnl. der Titel bei Feltes, S. 243. 190 Zu der für die Erfüllung des Präventionszweckens nach Kötter maßgeblichen Bedeutung etwa des äußerlich uniformen Auftretens siehe ders., in: Glavic (Hrsg.), Handbuch des privaten Sicherheitsgewerbes, S. 329 Rn. 29. 191 Begründet sind daher auch die Zweifel von Götz, in: Weiß/Plate (Hrsg.), Privatisierung von polizeilichen Aufgaben, S. 39 (42), an entsprechenden Vorgehensweisen hinsichtlich einer staatsentlastenden Funktion. A. A. Oschmann, Die Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 309, 316.

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Diese schon der hypothetischen Betrachtung geschuldet nur spekulativ zu beantwortende Frage wäre indes nur zu stellen, wenn eine Beleihung im vorgesehenen Aufgabenbereich überhaupt möglich erscheint. Neben der erforderlichen Rechtsgrundlage bedarf die Beleihung als Ausnahme vom Grundsatz des Art. 33 Abs. 4 GG zudem der Rechtfertigung, sodass kenntlich gemacht werden müsste, worin der Vorteil der Übertragung von Gefahrenabwehraufgaben im (öffentlichen) Außenbereich der Veranstaltungen liegt. Zwar ließe sich den allfällig diskutierten Problemen wie der Gefahr des Missbrauchs von Hoheitsbefugnissen192 zur eigennützigen Interessendurchsetzung durch im Ursprung Private wie schon der Frage nach der Sachkompetenz durch entsprechend dichte Regulierungsmaßnahmen begegnen. Der hier dargelegte und gerade für die Wahrnehmung von Polizeiaufgaben erforderliche hohe Kompetenzstandard, der allein eine entsprechende Ausstattung mit Eingriffsbefugnissen rechtfertigt, scheint insofern von Privaten jedenfalls nicht besser zu verbürgen sein, muss er doch vielmehr erst durch entsprechende Qualifizierungsmaßnahmen erworben werden. Wo aber allenfalls fiskalische Gründe für eine Ausnahme vom Grundsatz des Art. 33 Abs. 4 GG sprechen, vermag dies den Anforderungen des Funktionsvorbehaltes nicht zu genügen.193 Im öffentlichen Raum verbietet sich daher die Zuweisung von Aufgaben an Private zu deren eigenverantwortlichen Wahrnehmung zumindest in den Fällen, in denen Regelungen gegenüber Dritten getroffen werden oder diesen gegenüber Zwang194 angewendet werden soll. Ist die Wirksamkeit der Sicherungsmaßnahme auf die Verbindlichkeit entsprechender Anordnungen angewiesen, stehen jener die Funktion und Konsequenz des öffentlichen Raumes entgegen. Die freiwillige und unverbindliche Erbringung von Leistung wie etwa der bloße Hinweis Privater auf die Gegebenheiten der Organisation des ruhenden Verkehrs im Vorfeld der Veranstaltung mag zulässig sein, ist aber, solange Verkehrssicherungspflichten des Veranstalters nicht berührt sind, nicht mit rechtlicher Verbindlichkeit zu fordern. Insofern muss die Demarkation zwischen öffentlichem und nicht-öffentlichem Raum die Frage nach der Privatisierungsfähigkeit von Polizeiaufgaben wesentlich mitentscheiden. Über die gegebenenfalls anders zu beurteilende Frage nach der Verantwortung jenseits der Aufgabenerfüllung, die auch im öffentlichen Raum in einer konkreten Kostenfolge gerinnen kann, ist aber nicht zugleich eine Aussage getroffen.

192

Weiner, S. 235. Ausführlich Burgi, S. 27 f. BVerfG, NJW 2012, S. 1563 (1566). 194 Das Problem, ob in der Ausübung von Zwang eine Regelung zu sehen ist, soll hier außen vor bleiben. 193

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2. Sicherheit im halböffentlichen Raum Gegenstand gesonderter Betrachtung ist zuweilen der sog. halböffentliche (semi-öffentliche195) Raum, der sich von dem Standpunkt aus antinomisch ausnimmt, dass ein Raum entweder öffentlich zu sein scheint oder eben nicht. Andererseits liegt eine zwingende Entscheidung zwischen beiden Reinformen weniger nahe, wenn man bedenkt, dass der öffentliche Raum ebenso private Enklaven aufweisen kann wie jeder private Raum über unabweisbare Bezüge zur Öffentlichkeit verfügen mag.196 Ein Bedeutungsverlust scheint beiderseits auch kaum zu befürchten, wenn man weniger scholastisch den praktischen Gehalt jener Abstufung nachvollzieht. Dieser artikuliert das Problem einer Segmentierung von Verantwortung dort, wo einzelne Sphären zwar der rechtlichen Trägerschaft nach bestimmbar sind, aber gewisse Überschneidungen konkreter Nutzungen bzw. eine gezielte Beschränkung oder Öffnung für den öffentlichen Verkehr einer strikten Akzessorietät entsprechender Verantwortlichkeiten auch für Sicherheitsaufgaben jedenfalls mit Skepsis begegnen lassen. So sollen halböffentliche Räume die „intensivste Stoßstelle“ privater bzw. öffentlicher Sicherheit darstellen, da sie Wirkungskreis einer (nicht immer harmonisierten) „Gemengelage“ von entsprechend ausgerichteten Interessen197 sind. Im Zusammenhang von Großveranstaltungen ist dies in zweifacher Hinsicht denkbar: Einerseits ist es möglich, dass privater Raum für eine möglichst breite Öffentlichkeit geöffnet wird, weil zielgerichtet die Allgemeinheit interessiert und ein entsprechender Verkehr eröffnet werden soll. Diese konventionelle Spielart halböffentlicher Räume ist nach Gusy von einer Überlagerung des privaten Nutzungsrechts durch einen öffentlichen Nutzungszweck gekennzeichnet, was etwa bei der (Mit-)Ansiedlung von Infrastruktureinrichtungen der öffentlichen Hand auf privatem Grund oder dann der Fall ist, wenn bestimmte private Angebote außerhalb semiöffentlicher Räume nur schwer erreichbar sind, oder wenn dort Kommunikationsvorgänge stattfinden sollen, wie sie dem öffentlichen Raum eigen sind.198 Gerade die beiden letzten Aspekte berühren den hier gegenständlichen Bereich der Großveranstaltungen. Der Zugang etwa zum direkten Konsum von Profifußball erfolgt ganz wesentlich über privaten Raum, da sich entsprechende Sport195 So in der Diktion Gusys, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 364. Siehe auch Rixen, S. 224, mit „quasi-öffentlich“ bzw. „tatsächlich-öffentlich“ oder Ernst, S. 538, der von privatisierten öffentlichen Räumen spricht. 196 Jedenfalls insofern ist verständlich, wenn Feltes, S. 244, die begriffliche Gegenüberstellung von privat und öffentlich als „nicht länger weiterführend“ sieht. Für die oben gezeigte Abgrenzung von Handlungsräumen gilt dies jedoch nicht. 197 Beides bei Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 364 bzw. 365. 198 Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 364 f.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

areale, zumeist reflektiert durch korrespondierende Namensgebung, in privater Hand befinden. Insbesondere dann, wenn der kommunikative Aspekt des „gemeinsamen Erlebens“ bei Großveranstaltungen – dem Begriff nach auch naheliegend – hervorgekehrt wird, scheint es zur besagten Überlagerung reiner Privatheit zu kommen. Bei entsprechend liberaler Handhabung ließe sich damit jedoch kaum eine auf öffentliche Wahrnehmung angewiesene und die Allgemeinheit ansprechende Tätigkeit rein auf den privaten Raum bezogen sehen. Zahlreiche privatnützige Unternehmen suchen den beschriebenen Weg zur jedenfalls vorweg noch unbestimmten Kundschaft. Zugleich sind zahlreiche Bedürfnisse, auch solche des täglichen Bedarfs, außerhalb privater Räume kaum zu befriedigen. Dies kann allerdings nicht stets mit einer Klassifizierung als semiöffentlicher Raum einhergehen, für die eine Öffnung nach außen zwar notwendig, aber sicher nicht stets hinreichend ist. Schließlich bedeutet auch „reine“ Privatheit im Sinne privater Räume ohnehin nicht absolute Kommunikationsferne. Schon deshalb sind – ungeachtet der konkreten Konsequenzen einer solchen Klassifizierung – der Qualifizierung eigentlich privater in halböffentliche Räume Grenzen zu setzen. Wenn auch der rein äußere Eindruck gerade bei Großveranstaltungen zuweilen ein anderer sein mag, gilt auch dort nicht zwingend, dass unbegrenzt die Allgemeinheit angesprochen werden soll – schon gar nicht dazu, eine Funktion als Kommunikationsforum erfüllen zu helfen. Dazu muss man nicht auf die meist ohnehin nach Zahlungswillig- und -fähigkeit begrenzte Teilnehmerzahl rekurrieren, sondern man kann vielmehr bereits darauf abheben, dass durch jedes Großereignis gezielt ein bestimmtes Publikum, eine Gruppe innerhalb der Allgemeinheit, angesprochen wird. Dieses soll auch den kommunikativen „Zweck“ als solchen nur insoweit erfüllen, als er für das Funktionieren bzw. Stattfinden der Veranstaltung erforderlich ist. Jener Zweck ist insofern also kein Selbstzweck, sondern ein höchst mittelbareres Zwischenziel. So dient auch eine entsprechende Fankultur, wo sie ermöglicht und gezielt gefördert wird, letztendlich dem kommerziellen Interesse der Veranstalter, eine gewinnbringende Durchführung möglichst unter Ausschöpfung der Platzkapazitäten zu erreichen. Daran ändert sich auch nichts, wenn man auf die Konsequenzen des Fraport-Urteils des BVerfG abstellt: Denn die Charakterisierung als öffentliches Forum wird bedingt durch die Verschiedenheit von Tätigkeiten und Anliegen und erfolgt gerade in der Abgrenzung zu solchen „Stätten, die der Allgemeinheit ihren äußeren Umständen nach nur zu ganz bestimmten Zwecken zur Verfügung stehen und entsprechend ausgestaltet sind“199 – eine Realität, die sich etwa beim Entrichten von Eintrittsgeldern auf den konkreten Vertragszweck für den privaten Raum konkretisiert, exem199

BVerfG, NJW 2011, S. 1201 (1205).

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plarisch: auf den Konsum von Profisport, Musik oder Offerten eines Festgeländes. Daneben kann es auch in entgegengesetzter Richtung zur Überschneidung privater Nutzungsrechte mit einem öffentlichen Nutzungszweck kommen. Dies ist dem Grunde nach immer dann der Fall, wenn öffentlicher Raum dem Abhalten privater Veranstaltungen zur Verfügung gestellt wird.200 Dabei wird aber hinsichtlich der Frage nach privater bzw. öffentlicher Sicherheitsverantwortung freilich noch der Fall der zivilrechtlichen Übertragung von Nutzungsrechten (Anmietung des Veranstaltungsgeländes) von demjenigen der öffentlich-rechtlichen Gestattung einer Sondernutzung zu unterscheiden sein. Denn entsprechend der Rechtsmacht des Veranstalters in „seinem“ ihm überlassenen Raum stehen diesem selbst unterschiedliche Befugnisse gegenüber Dritten und damit ungleichartige Möglichkeiten des Selbstschutzes zur Verfügung. Je nachdem variiert das Verhältnis von eigener Sicherheitsverantwortung und grundsätzlichem Leistungsanspruch in Form des (insofern subsidiären) Staatshandelns. Zwar können beide Nutzungsverhältnisse – das privatrechtliche, etwa durch Mietvertrag entstandene, wie auch das öffentlich-rechtliche der Sondernutzung – von Entgeltlichkeit geprägt sein, was etwa in der Zahlung von Mietzins bzw. Sondernutzungsgebühren seinen Ausdruck findet. Gleichwohl ist die jeweilige Beziehung zum Hoheitsträger verschieden und zeitigt Konsequenzen für die eigene Sicherheitsverantwortung des Veranstalters, die äquivalent zur ihm eingeräumten Rechtsmacht und vermittelt durch das darin inbegriffene Selbstschutzpotential zunimmt. Bei der Miete des Veranstaltungsareals beispielsweise ist jedenfalls die konkrete Ausgestaltung, nicht zwingend auch das „Ob“ der Nutzung201, zivilrechtliche Frage. Dabei werden mit der Übertragung des Besitzes jedenfalls auch entsprechende Abwehrrechte („Hausrecht“) verliehen, sodass sich der Sachverhalt nach den Maßgaben beurteilt, die der Sicherung privaten Raumes zugrunde liegen. Insbesondere entspricht es keiner Eigenheit des hier behandelten halböffentlichen Raumes, dass die Anwesenheit polizeilicher Kräfte die Handlungskompetenz Privater einschränkt. Dasselbe wäre auch im schlechterdings privaten Raum 200

Jedenfalls sehen Kälin/Lienhard/Wyttenbach, S. 35, darin ein Beispiel des halböffentlichen Raumes. Angedeutet aber auch bei Gusy, Polizei und private Sicherheitsdienste, S. 364, mit der Überlassung ganzer Innenstadtbereiche zur „gleichsam privaten“ Sondernutzung. 201 Wenn es sich um eine öffentliche Einrichtung handelt, die jeweilige Immobilie also nicht bloß im Eigentum des Hoheitsträgers steht, sondern Zwecke der Daseinsvorsorge erfüllt, ist die Frage nach der Zulassung selbst freilich eine öffentlichrechtliche. Aber auch dann kann man sich hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses sowohl öffentlich-rechtlicher als auch privatrechtlicher Mechanismen bedienen.

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wegen der Subsidiarität der Selbstschutzbefugnisse der Fall. An der privat möglichen Selbsthilfe vermöchte auch der einer Überlassung öffentlicher Einrichtungen zugrunde liegende öffentlich-rechtliche Benutzungsanspruch nichts zu ändern, sobald dieser zugunsten eines einzelnen Anspruchsinhabers für einen bestimmten Zeitraum konkretisiert wurde und die Übertragung konkreter raumbezogener Befugnisse zur Folge hat. Der bloß abstrakte Anspruch auf Benutzung verleiht freilich noch keine konkreten Herrschaftspositionen, ist aber auch der Gefahrentstehung weit vorgelagert. Fraglich ist allerdings, wie sich die Rechtslage im Falle einer öffentlichrechtlichen Sondernutzung darstellte. Während in dieser Richtung die Diskussion v. a. hinsichtlich der privaten Bestreifung an sich öffentlicher, aber von entsprechenden Sondernutzungsbefugnissen geprägter Räume (Einkaufspassagen) wenigstens angelaufen ist, scheint daneben die praktische Relevanz für Großveranstaltungen durchaus fraglich. Dabei erschließt sich auch dahingehend eine gewisse Bedeutsamkeit anhand der Fälle, in denen für Paraden und Feste ganze Straßenzüge gesperrt werden und der Zugang für Besucher in diese Areale mitunter nicht ohne die Entrichtung von Eintrittsgeldern gewährt wird, von der allenfalls Anwohner befreit sind. Daneben gibt es auch Fälle, in denen öffentlicher Straßenraum zugunsten Konzerten oder Straßenfußball- oder Volleyball-Turnieren zur Verfügung gestellt wird und insofern die Bildung privater Enklaven zu bedeuten scheint. Der Unterschied zu den vorgenannten Fällen privatrechtlich eingeräumter Nutzungsmöglichkeit liegt auf der Hand: Durch Sondernutzungserlaubnisse mag eine entsprechende Privilegierung über den Gemeingebrauch hinaus vorliegen und letzteren gar beeinträchtigen lassen. An der allgemeinen öffentlich-rechtlichen Zweckbestimmung ändert sich dadurch gleichwohl nichts. Letzteres gilt zwar auch für die Zulassung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen, die durch den konkreten Vergabeakt freilich nicht, auch nicht für den Moment, umgewidmet werden. Diese Nutzungsverhältnisse stellen aber selbst konkretisierten Gemeingebrauch dar und zeigen den Nutzer als Repräsentanten der (begrenzten) nutzungsberechtigten Allgemeinheit, wohingegen dem Sondernutzer dieser Status gerade nicht zukommt, weil er das ihm gemeinhin der Widmung nach zustehende Maß an Nutzung überbeansprucht. Die öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung des betroffenen Raumes besteht allerdings selbst bei der Sondernutzung unbesehen eines Eingriffs auch in das Wegeeigentum neben der Wegehoheit202 fort. Insofern dispensiert die Sondernutzungserlaubnis von einem grundsätzlichen Verbot übermäßigen Gebrauchs, die Zulassung der Benutzung öffent202 Zum diesbezüglichen Streitstand hinsichtlich der öffentlich- oder öffentlichund privatrechtlichen Überlassungsform unter Berücksichtigung föderaler Besonderheiten vgl. Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 40 Rn. 248.

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licher Einrichtungen konkretisiert hingegen eine grundsätzlich rechtmäßige Inanspruchnahme. Sondernutzungserlaubnisse gehen zwar regelmäßig nicht mit der Einräumung vergleichbar umfassender zivilrechtlicher Rechtsmacht einher, können aber generell203 von der Erteilung von Auflagen begleitet sein, welche auch der Gewährleistung eines gewissen Sicherheitsstandards dienen dürfen. Diese nehmen dabei aber wiederum dieselben Grenzen auf, die hinsichtlich Eingriffsintensität und prognostiziertem Gefahrenstadium auch für die Verantwortungsteilung zwischen privater und öffentlicher Seite im öffentlichen Raum maßgeblich sind. Damit gilt nichts anderes, als dass die private Wahrnehmung zwingend hoheitlicher Gewaltaufgaben genauso wenig auferlegt werden kann, wie sich bzgl. der Zuständigkeit öffentlicher Stellen für die trotz Sondernutzungserlaubnis der Sache nach öffentlich bleibenden Räume Besonderheiten ergeben. Gleichwohl wird das Risiko polizeilicher Übermaßeinsätze denkbar gering sein, denn deren Erwartung, basierend auf entsprechender Gefahrenprognose, rechtfertigte vor dem Hintergrund dann konkreter Nutzungskonflikte eine Ausübung des verbleibenden Ermessens gen Erlaubnisversagung allemal. Überdies bestehen stets auch Möglichkeiten der Gebührenerhebung.204 Insofern scheint der Bereich privater Sicherheitsverantwortung bei der Gestattung des Mehrgebrauchs an öffentlichen Sachen weitaus größer als in dem Fall, in welchem die konkrete Nutzung sich im Rahmen des Gemeingebrauchs hält. Damit gelten für die Fälle einer Kumulation öffentlicher bzw. privater Nutzungsrechte und -interessen im sog. halböffentlichen Raum der Sache nach keine solchen Besonderheiten, die sich nicht aus dem Kontext der Gewährleistungsverantwortung im öffentlichen bzw. privaten Raum selbst durchschauen ließen. 3. Fazit zu den räumlichen Grenzen Neben der rein qualitativen Schrankensetzung bei der privaten Wahrnehmung von Gefahrenabwehraufgaben bestehen Grenzen auch in räumlicher Hinsicht. Allerdings sind auch diese für sich genommen qualitative Schranken, die aus der Besonderheit des öffentlichen Raumes und der damit verbundenen besonderen Erfüllung von Schutzaufgaben resultieren. Auf einem solchen Gebiet der Gleichordnung existieren neben mehreren gleichrangigen Rechtsträgern auch entsprechende und teils disparate Interessen, die anders als im privaten Raum keinem Vorrangverhältnis folgen, wie es Eigen203

Vgl. 8 Abs. 2 Satz 2 FStrG und daneben die ähnlichen landes-straßenrechtlichen Regelungen. 204 Vgl. § 8 Abs. 3 Satz 1 FStrG und die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen; allerdings werden dadurch nicht die Sicherheitsbehörden begünstigt.

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tums- oder Besitzpositionen verschaffen können. Die sicherheitsschaffenden Aktionen Privater im öffentlichen Raum sind daher allenfalls als polizeiliche Hilfstätigkeiten unter behördlicher Schirmherrschaft denkbar, wohingegen originär private Weisungen, wie sie auch zu rein ordnenden Tätigkeiten erforderlich wären, nicht bindend und von daher zwecklos sind. Auch die Institution der Beleihung hilft hier nicht weiter, da einer solchen die sachliche Rechtfertigung fehlte. Zu jener wären wirtschaftliche Erwägungen für sich genommen weder ausreichend, noch im konkreten Fall überzeugend, weil der Erwerb wenigstens denen staatlicher Sicherheitsorgane vergleichbarer Kompetenzen, welche die private Gewaltausübung mit ausreichender rechtsstaatlicher Rückbindung versehen, aufwendig ist und den Lasten allein hoheitlicher Wahrnehmung in summa eher nicht nachstehen dürfte. Die bloß auf freiwilliger Basis mögliche, jedoch kaum erzwingbare Hilfstätigkeit im Umfeld der Veranstaltung scheint allerdings auch praktisch keine entlastenden Wirkungen zu zeitigen. Für den sog. halböffentlichen Raum gilt entsprechend der Substanz des Raumes selbst und nicht ihrer konkreten Nutzung das entsprechende. Im öffentlichen Bereich bleibt der Aktionsradius Privater allenfalls auf Präventionsmaßnahmen ohne regelnden Gehalt beschränkt, die etwa in der besonderen Gestaltung des Einlassvorganges oder der entsprechenden Information von Besuchern liegen können.

III. Möglichkeiten und Maßgaben der Entstaatlichung 1. Retrospektiver Befund Sind Teilbereiche bislang staatlich erfüllter Sicherheitsaufgaben in ihrer Privatisierungsfähigkeit bejaht worden, stellt sich ferner die Frage, in welcher konkreten Form eine entsprechende Umverteilung der Wahrnehmungsverantwortung für solche Aufgaben stattfinden könnte. Neben einer Reform der Zuständigkeiten für dieselben bislang polizeilicherseits wahrgenommenen Aufgaben anlässlich Großveranstaltungen, denen immer wieder die Dokumentation von Befugnismängeln privater Sicherheitskräfte als Remonstration alleiniger Polizeikompetenz und Aufbegehren mutmaßlich des Gewaltmonopols entgegensetzt wird, bliebe allerdings auch die Möglichkeit, durch entsprechend vorzeitig ansetzende Sicherungsverpflichtung des Veranstalters solche regelnden Sicherheitsmaßnahmen soweit als möglich entbehrlich zu machen und insofern Verantwortlichkeiten bereits im frühen Gefahrenvorfeld zu aktivieren. Zu beiden Optionen mag das Institut der Eigensicherungspflicht Perspektiven bieten. Neben der Variante des zumindest einzelaufgabenbezogenen Totalrückzugs staatlicher Leistung darf allerdings die Möglichkeit kooperativer Aufgabenerfüllung nicht aus dem Blick verloren werden, die sich zunehmender praktischer wie auch rechtswissen-

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schaftlicher Aufmerksamkeit ausgesetzt sieht. Vor allem ersteres gilt dabei auch für den Bereich der Veranstaltungssicherung205. 2. Konkrete Wege staatlichen Rückzuges Unter Berücksichtigung zuvor herausgearbeiteter Restriktionen ergibt sich ein in Teilabschnitten recht schmaler Pfad, den sicherheitsaufgabenbezogene Privatisierungsprojekte bei Großveranstaltungen gehen können. Den unter (nicht nur rein wirtschaftlichen) Entlastungsaspekten für staatliche Sicherheitsmechanismen vorzugswürdigen stellt dabei die unverkürzte Zuweisung von Sicherheitsaufgaben an den Großveranstalter dar, zu der die bloß partielle Übertragung von Mitverantwortung bei der in diesem Sinne kooperativen Aufgabenerfüllung jedoch als geringere Belastung des Privaten eine Alternative bietet. Diese Übertragung gesamter Aufgabenbereiche wird auch unter dem Begriff der Inpflichtnahme Privater – insbesondere im Wege der Eigensicherung – diskutiert, welcher von einer Aufopferung darstellenden Indienstnahme zu scheiden ist206, die als Heranziehung zur Erfüllung staatlicher Pflichten zum einen regelmäßig mit einer Entschädigungspflicht einhergeht207, zum anderen aber deshalb hier nicht gemeint ist, weil jene staatlichen Aufgaben hier im Wege der Privatisierung gerade übertragen werden sollen. Zudem entspricht auch das hier vorgängig umrissene Institut der Beleihung keiner dieser Verfahrensweisen: Einerseits geht es dort um die Wahrnehmung weiterhin staatlicher Pflichten, sodass kein Privater in („seine“) Pflicht genommen wird; andererseits werden dabei hoheitliche Befugnisse übertragen208, was eine Aufopferung darstellende Indienstnahme nicht verlangt209.

205 s. Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 164; Granitzka, S. 14; sowie die Einzelbeiträge bei Stober, Der Beitrag des Bewachungsgewerbes zur Sicherheit bei Großveranstaltungen (passim). Krölls, Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 447, 455 – insbesondere auch mit rechtlichen Erwägungen. 206 Dazu ausführlich Ossenbühl, Eigensicherung und hoheitliche Gefahrenabwehr, S. 17 ff. Diese Unterscheidung nimmt Weiner, S. 79 f., nicht vor, der in der Eigensicherungspflicht eine Form der Indienstnahme sieht (ebd., S. 80). 207 Czaja, S. 34, sieht allerdings die Möglichkeit einer ausnahmsweise entschädigungslosen Indienstnahme. 208 Vgl. auch Ossenbühl, Eigensicherung und hoheitliche Gefahrenabwehr, S. 19. Zur Beleihung siehe bereits oben unter II. 3. 209 Allerdings scheinen Schliesky, S. 153, und Lukes, S. 29, Indienstnahme und Inpflichtnahme Privater synonym zu verwenden. Dasselbe scheint bei letzterem hinsichtlich der Beleihung der Fall („eine Indienstnahme bzw. Beleihung“), ebd.

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a) Die Auferlegung von Eigensicherungspflichten als staatsentlastende Maßnahme Die Eigensicherungsproblematik ist klassischer Diskussionsgegenstand vor allem in den sicherheitsrelevanten Bereichen des Luftverkehrs oder der gesetzlich verbürgten Einrichtung eines sog. Werkschutzes als organisatorische Maßnahme privater Gefahrenabwehr im Zusammenhang mit dem Betrieb von Kernkraftwerken210. Schon aufgrund der Tatsache, dass Rechtsgüterschutz nie den Rang einer alleinigen Staatsangelegenheit eingenommen hat211, erklärt sich die Existenz von gewissen Eigensicherungspflichten „jedes Bürgers“212, die jedenfalls dem Grundgedanken nach Ausdruck in zahlreichen Rechtsnormen213 finden. Bei dem hier eingeschlagenen Weg der Aufgabenprivatisierung geht es freilich nicht nur um die Diskussion von vornherein bestehender diesartiger Pflichten, sondern um eine Umverteilung zur Erweiterung privater Verantwortung. Privatisierungsmaßnahme ist daher die konkrete Pflichtenauferlegung, die freilich nur durchführbar ist, wenn die bislang hoheitliche Aufgabenerfüllung, wie hier für den Fall der Großveranstaltungen nachgewiesen, ein über das zwingende Maß hinausgehendes Mehr an Leistung bedeutete, weil etwa gar polizeifremde Aufgaben übernommen wurden. Als staatlich veranlasste private Gefahrenabwehr214 sehen sich Eigensicherungspflichten schon ob ihrer umstrittenen Einordnung in das Pflichtengefüge des Polizeirechts einiger Kritik ausgesetzt: Neben den allenthalben gesetzlich verbürgten und überdies tradierten gefahrenabwehrrechtlichen Verantwortlichkeiten für Verhalten oder den Zustand von Sachen würde bei Anerkennung besagter Pflichten ein dritter Tatbestand der Störerhaftung geschaffen215. Andererseits sieht man in denselben auch eine Erweiterung der 210

Vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG und dazu BVerwG, NVwZ 1989, S. 864 (passim). Gusy, Rechtsgüterschutz, S. 582. Weiterhin gilt zu bedenken, dass Sicherheit, insofern sie tatsächlich Staatsangelegenheit ist, sich keineswegs auf den Zuständigkeitsbereich der Polizei beschränkt, vgl. Stock, in: Stober (Hrsg.), Der Beitrag des Überwachungsgewerbes zur Sicherheit bei Großveranstaltungen, S. 7 (8). 212 Ossenbühl, Entgegnung, S. 1210 (Hervorhebung durch Verf.). Dem Zivilrecht sind Eigensicherungspflichten ebenfalls nicht unbekannt – und vor allem hinsichtlich der Frage eines Mitverschuldens i. S. v. § 254 BGB bedeutsam, vgl. Kammergericht, Hinweisbeschl. v. 29.06.2010 – 12 U 30/10, SVR 2011, S. 224 f. 213 Verwiesen sei auf die Aufzählungen bei Ronellenfitsch, Verkehrsflughäfen, S. 440 f., und Ehlers, FS Lukes, S. 346 f. 214 Bracher, S. 122. 215 Schiller/Drettmann, S. 957, 961; Ossenbühl, Eigensicherung und hoheitliche Gefahrenabwehr, S. 18, 25; Ronellenfitsch, Verkehrsflughäfen, S. 442; Schneider, S. 606; Krölls, Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 455; a. A. Czaja, S. 33 f. Diskussion bei Bracher, S. 50 ff. 211

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Zustandsstörerhaftung selbst.216 Beidermaßen mag allein darin allenfalls insofern ein Vorwurf erkennbar sein, als dass jene „erweiterte“ Verpflichtung Privater „die scharfen [sic] Grenzen zwischen Störer und Nichtstörer verwischt“217. Dies aber kann nur dann und insoweit problematisch sein, als dadurch Verantwortungsbereiche nachträglich verschoben218 und Private gewissermaßen contra legem, oder – entsprechende gesetzliche Anpassungen vorausgesetzt – verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar belastet würden. Dabei ist es aber denkbar, dass sich entsprechende Gebote der Eigensicherung reibungslos in das polizeirechtliche Haftungssystem einfügen oder dieses gar konkretisieren, statt es im eigentlichen Sinne und dem Haftungsumfange nach zu erweitern. aa) Abgrenzungsproblematik: Konkretisierung einer Grauzone Dass das Institut der Eigensicherungspflicht einer Definition der polizeilichen Störerhaftung hinderlich ist, ließe sich in verschiedentlicher Hinsicht zurückweisen. Nähert man sich in dieser Intention zunächst begrifflich der Eigensicherung, deren Klarlegung frühzeitig mit einem „präventiven Grundschutz in personeller und sachlicher Hinsicht“219 versucht wurde, zeigt sich bereits ein Wesensmerkmal entsprechender Pflichten. Was zunächst pleonastisch anmuten mag – jeder Schutz ist präventiv, zielt er doch auf Schadensverhütung –, meint im Kern eine besonders frühe Form der Gefahrenabwehr, schon in einem Stadium, bevor mit einer Konkretisierung einer Gefahr überhaupt zu rechnen ist. Demgemäß ist ein solches Pflichtengefüge der polizeilichen Störerhaftung vorgelagert, ohne dass diese Konstellation einzelnen Zweigen des Gefahrenabwehrrechts fremd wäre. So kennt insbesondere das Bauordnungsrecht bestimmte Anforderungen an die Baugestaltung und insbesondere die Wahl der Baustoffe220, die eingedenk bloßer sog. „latenter Gefahren“ im Urstadium jeder Gefahrentstehung ansetzen. Naheliegend sieht Möstl die Erbringung auch derjenigen Vorfeldaufgaben im Rahmen einer Veranstaltung (Bewachung, Präsenz), die unabhängig vom tatsächlichen Gefahreintritt erfolgen, auch jeder Störerproblematik vorgelagert und konstatiert zutreffend, dass sich jene Aufgaben entsprechend deren Aussagegehalt entziehen.221 216

Karpen, S. 899; BVerwG, NVwZ 1989, S. 864 (864); Dederer, S. 623. Karpen, S. 899. Ebenso, ohne allerdings diese Grenzen als besonders greifbar zu attribuieren, schon Schiller/Drettmann, S. 957; s. auch Czaja, Eigensicherungspflichten von Verkehrsflughäfen, S. 34. Freilich wird man die Unterscheidungskraft entsprechender Grenzziehungen auch viel kritischer sehen können. 218 Davor warnt auch Ossenbühl, Entgegnung, S. 1210. 219 Schiller/Drettmann, S. 956. Übernommen durch die meisten Abhandlungen. 220 Vgl. den Fall des VG Gelsenkirchen, Urt. v. 14.11.1985 – 5 K 1012/85. 217

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Dass man hinsichtlich der Eigensicherung gewähnter Konflikte wegen mit der Störerhaftung hadert, muss auch noch aus einem anderen Gesichtspunkt verwundern. Während es im Rahmen der Zustandshaftung darum geht, dass bestimmte Objekte selbst gefährliche Wirkungen zeitigen, stellt die Eigensicherungspflicht auch auf die Gefährdung eines Objektes selbst ab und ist somit konkreter Selbstschutzauftrag. Dass das Gefährdetsein selbst eine Gefahr für die Umwelt des betroffenen Objektes sein kann oder mit solchen Gefahren einhergehen kann, dürfte unstreitig sein, liegt es doch in der Unwägbarkeit einer Gefahr als prognostizierter Schadenseintritt begründet, und wird vor allem bei Angriffen auf kerntechnische Anlagen offenbar. Solche werden zwar gerade deshalb ins Visier entsprechender Vorhaben geraten, weil dem ihnen schon eigenen Gefahrpotential damit zur Realisierung verholfen werden kann (Freisetzung von Strahlung etc.). Das Risiko der Schadensstiftung liegt aber bei den Fällen der Anlagensicherheit wie auch denen der – insofern nicht nur objekts- sondern vorgangs- und personenbezogenen222 – Veranstaltungssicherung dem Ursprung nach intern, etwa im Vorhandensein radioaktiven Materials oder der Versammlung potentieller Schadensträger und Schädiger auf engem Raum. Insofern differenziert aber Czaja zwischen der eher altruistischen Betriebssicherung, welche betriebsimmanenten Gefahren auch bei nicht gänzlich fernliegender bestimmungswidriger Nutzung vorbeugen soll, und der Eigensicherung vor betriebsfremden, äußeren Gefahren, die eher zum Schutz des Betreibers selbst wie auch unbeteiligter Dritter gereichen soll.223 Die Differenzierung mag auf der zutreffenden Erwägung fußen, dass im Falle der Gefährdung von Verkehrsflughäfen interne und externe Abläufe sowie die Lager der „Beteiligten“ (Betreiber, Fluggäste, externer Angreifer) ausreichend abgrenzbar sind. Für den auch insofern besonderen Fall der Großveranstaltung ist diese Abgrenzung indes kaum nutzbar zu machen. Die Rolle des Veranstalters wie auch der Gäste ist, da sich die Mehrzahl der Gefahren aus „dem Inneren“ der Veranstaltung ergibt, als diejenige von sowohl Gefährdetem als auch Gefährder – nicht zwingend auch im Sinne eines Störers – eine höchst ambivalente. Als wesentlicher Gefährdungsfaktor stehen die Unwägbarkeit von Einzelverhalten sowie dessen Anonymität und die geringe Sondierbarkeit Einzelner in großen Personengruppen insofern auch im Zusammenhang mit internen Betriebsabläufen und wären von daher auch Ziel einer Betriebssicherungspflicht als Reaktion auf ein eher 221

Möstl, S. 342 f. Im Gegensatz zur reinen Objektsicherung ist die Thematik der Veranstaltungssicherung insofern von besonderem Sensibilitätsbedarf gekennzeichnet, siehe Kötter, in: Glavic (Hrsg.), Handbuch des Sicherheitsgewerbes, S. 330 Rn. 31. 223 Czaja, S. 12 ff. Ähnlich Ronellenfitsch, Verkehrsflughäfen, S. 448. 222

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intern liegendes Risiko. Gefährdete Dritte sind gewissermaßen Element des Gefährdungspotentials selbst. Gleichzeitig vollziehen jene internen Gefahren häufig die Metamorphose zu eigentlich betriebsfremden Gefahren. Der gefährliche Einsatz von Feuerwerkskörpern und das Auftreten von Hooliganismus sind, wenn sie auch noch so unerwünscht sein mögen, traurige Realität. Sie finden, durch diese erst ermöglicht und insofern betriebsimmanent, im Rahmen der Betriebsabläufe statt; als vorsätzliche Angriffe stellten sie aber nach Czaja zugleich Angriffe von außen dar und wären Abwehrziel der Eigensicherung. Schon gar nicht vermag es daher zu überzeugen, wollte man Betriebssicherungspflichten als eher altruistisch und Eigensicherungspflichten als dem Selbstschutz dienend erachten. Beim Schutz von Veranstaltungen geht es jeweils um beides und auch der sich rechtswidrig verhaltende konkrete Gefahrauslöser muss vor den Fernwirkungen seines Verhaltens, der zu erwartenden Eigendynamik und Gefahrpotenzierung, geschützt werden.224 Selbst die Beispiele, die Czaja als weitere gesetzlich verbürgte Elemente der Eigensicherung anführt – das Verschließen von Betäubungsmitteln, Abschließen von Kraftfahrzeugen und sichere Verwahren von Waffen und Munition – werden schwerlich nur dem Selbstschutz des Eigentümers oder Besitzers dienen, sondern vielmehr gleichzeitig den Schutz des Unbefugten vor Fahrlässigkeit gegen sich selbst bzw. gegen andere und damit allemal den Schutz der Allgemeinheit bezwecken. Bei Praktizierung der vorgeschlagenen Differenzierung verbliebe eine Grauzone auch insofern, als die fernliegende Nutzung (etwa die einen Tumult auslösende und noch so unwahrscheinliche Initiierung von Fanritualen im falschen Fanblock), die möglicherweise auch fahrlässig erfolgen kann, gerade nicht einzuordnen ist. Hinsichtlich Großveranstaltungen unifizieren sich Elemente der Betriebs- und Eigensicherung exemplarisch.225 Im Rahmen der Kontroversen zur eigenverantwortlichen Schaffung von Sicherheit in und an Verkehrsflughäfen hat sich zunehmend eine Reduktion der Eigensicherungspflichten auf den Schutz „vor rein kriminellen Angriffen“226 konsolidiert. Wo man an selbigem festhält, müsste auch der Vari224 Czaja, S. 13 f., sieht Eigensicherungspflichten gerade nicht als dem Schutz des konkret Handelnden dienend, was bei Angriffen auf Flughäfen zutreffen mag, der Besonderheit der Großveranstaltung als Gefahren- und Gefährdungskomplex aber nicht gerecht zu werden vermag. 225 Im Folgenden wird daher nur von Eigensicherungspflichten die Rede sein. Mögliche Überschneidungen sieht auch Czaja, S. 14, für Teilbereiche der Flughafensicherheit. 226 Czaja, S. 9, 13; Begriff „äußerer Angriffe“ ebd., S. 11, bzw. demgegenüber „äußerer Gefahren“ auf S. 14.

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ante des „ ‚normalen‘ schadensstiftenden Missbrauch[es]“227 als Vorstufe zu kriminellem Angriffshandeln mit entsprechender Pflichtenauferlegung zu begegnen sein. Wenn aber selbst eigenverantwortliches Drittverhalten ausreichenden Grund zur weitestmöglich im Vorfeld konkreter Gefahrentstehung liegenden Vorsorgepflicht bieten kann, müsste dies auch – und erst recht – für unvorsätzliches Drittverhalten gelten, wenn dieses der Lebenserfahrung nach nicht gänzlich unwahrscheinlich ist. Sofern sogar Fernsicht bezüglich möglicher krimineller Aktionen einzufordern ist, wäre kaum verständlich, sollten unbeabsichtigt oder gar unbemerkt gefahrträchtige Handlungen Dritter, zu denen durch das Medium der Veranstaltung Gelegenheit geboten wird, jenseits des Vorstellbaren liegen. Muss schon bei der Erbauung von Kernkraftwerken baulich und bei der Versetzung in Betriebsbereitschaft organisatorisch nur schwer kalkulierbarem, da willkürlichem Drittverhalten begegnet werden (gezielten Flugzeugangriffen auf Kraftwerke etwa), gilt dies auch für die nicht auszuschließende Möglichkeit unwillkürlicher schadensstiftender Ereignisse (Flugzeugabstürze). Solche außerhalb des begrifflichen Verständnisses von „Angriffen“ liegenden Ereignisse spielen auch im Rahmen von Veranstaltungen, etwa im Rahmen von Massenpaniken oder von angesichts der Emotionalität bei sportlichen Wettkämpfen unverschuldeten Tumulten usw. eine Rolle. Ihnen kann nur mit organisatorischen Maßnahmen wirksam begegnet bzw. abgeholfen werden, welche die Vorhaltung von beobachtendem, ordnendem und schlichtendem Personal erforderlich machen. Gleichfalls werden solche unvermittelten Entwicklungen einem allgemeinen Lebensrisiko nicht ferner stehen als die Möglichkeit, zum Ziel kriegerischer Angriffe auserkoren zu werden. Demnach ist festzuhalten, dass eine Einpassung von Eigensicherungspflichten in die thematisch verschiedene Störerdogmatik nicht erforderlich ist und diesbezügliche Bemühungen bzw. Bedenken den Vorfeldcharakter entsprechender Verpflichtungen übersehen. Der denkbare Versuch, über die wegen der enthaltenen Wahrscheinlichkeitskomponente natürliche Flexibilität des Gefahrenbegriffs selbigen auf die frühesten Stadien der Entstehung von (latenten) Gefahrpotentialen zu erstrecken, ist freilich dogmatisch durchaus zu leisten. Vor dem Hintergrund der Intention jener Störerhaftung allerdings ist er überaus verzichtbar und verkennt, dass dabei Schnittmengen anderer Pflichten mit Eigensicherungsbezug, vor allem im baulich-technischen Bereich, die Frage entsprechender Konformität ebenfalls aufwerfen müssten. Die Eigenheit solcher Eigensicherungspflichten mag eher darin liegen, dass sie auch den Drittschutz, und zwar „auf dem Weg über den Selbstschutz“228, suchen. Insofern scheint die strikte Trennung von Be227 228

Vgl. Karpen, S. 899. So die treffende Formulierung von Bracher, S. 54.

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triebs- und Eigensicherungspflichten müßig, für den Fall von Großveranstaltungen geradezu unmöglich. Deren hermaphroditischer Charakter als Ausgangspunkt und Objekt der Gefährdung verbindet die Sicherung verkehrlicher (interner) Abläufe mit der Verhütung von betriebsfremden und in diesem Sinne die Veranstaltung selbst störenden Vorgängen, die beiderseits aus dem Geschehen selbst heraus entstehen. Dabei geht es aber keineswegs schon um die Frage einer Zustandsverantwortlichkeit.229 bb) Denkbare Komponenten einer Eigensicherungspflicht von Veranstaltern Freilich sind die Betreiberpflichten, dies ist schon Ausdruck rechtsstaatlicher Verhältnismäßigkeit, nicht in unbegrenzter Weite festlegbar und sie dürfen auch freilich nicht solchen Entwicklungen vorzubeugen bestimmt sein, die sich jeder Beherrschbarkeit entziehen230 – mögen diese auch ihren Ursprung in der Sphäre des Betreibers nehmen. Wie auch bausicherheitsrechtliche Pflichten Zwecke der Eigensicherung erfüllen, indem sie potentielle Gefahrquellen auf ein Minimum reduzieren, sind bezüglich der Eigensicherung angelegentlich Verhaltensweisen231 gleiche Sinnvorgaben denkbar. Berechtigte Forderung an den Großveranstalter könnte insofern sein, den durch große Menschenansammlungen und -bewegungen entstehenden Gefahren von vornherein den Boden zu entziehen. Dies kann bauliche Erfordernisse, namentlich geeigneter Zuwegung in Form von Wegeleitsystemen oder Abzäunungen, beinhalten oder entsprechende organisatorische Pflichten durch den Einsatz abschirmenden bzw. wegweisenden Personals zum Gegenstand haben. Gleichermaßen ist durch angemessene personelle Aufwartung und die damit verbundene generalpräventive Wirkung die Bereitschaft zu vorsätzlichen Störungen auf ein Mindestmaß zu reduzieren. Insofern wäre es durchaus denkbar, relativ zur Größe des Publikums eine entsprechende Ordnerzahl232 sowie deren den örtlichen Eigenarten entgegen kommende Stationierung zur Gewährleistung jederzeitiger Eingriffsbereitschaft zu fordern. Auch die Entwicklung konkreter großveranstaltungsbezogener Regelungen hinsichtlich der Veranstaltungsleitung bieten sich an. Dabei wäre daran zu denken, neben der einst in § 38 Muster-Versammlungs229

s. dazu Zweiter Teil, B. I. 1. Dederer, S. 625. 231 Vgl. Karpen, S. 899. 232 Solche Festlegungen sind u. U. auch im Rahmen eines nach § 43 SBauVO NRW und in behördlichem Einvernehmen aufzustellenden Sicherheitsplanes des Veranstalters zu treffen, vgl. auch Haurand, Genehmigungen bei Großveranstaltungen, S. 443. 230

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stättenverordnung233 verankerten Pflicht des Betreibers zur eigenen oder mittelbaren Veranstaltungsleitung, zu der gem. Abs. 3 auch die Gewährleistung der Zusammenarbeit mit polizeilichen Sicherheitskräften gehört, von vornherein diesbezügliche Verpflichtungen auch für den Veranstalter zu statuieren. Jene Pflicht der MVStättV war zwar gemäß Abs. 5 auf den Veranstalter übertragbar, allerdings ausdrücklich nicht mit den Betreiber entlastender Wirkung. Der diesfällige Delegatar dürfte schon durch die Option der Programmgestaltung jedenfalls den veranstaltungsspezifischen Gefahren wenn nicht näher, so doch vergleichbar nahe stehen, andernfalls machte diese Delegationsbefugnis gefahrenabwehrrechtlich wenig Sinn. Von daher scheint es durchaus denkbar, auch dem Veranstalter solche Verpflichtungen von Anfang an aufzuerlegen. Ferner können Anleihen auch bei der jüngst als Reaktion auf die Forderungen der Innenministerkonferenz 2012234 nach höherer Stadionsicherheit verabschiedeten freiwilligen Maßnahmen der Deutschen Fußball-Liga genommen werden. Zu Teilen enthalten diese jedenfalls der normativen Wirkung nach235 rein fakultativen Maßnahmen – geändert wurde verbandsinternes Recht – auch Obliegenheiten, die hinsichtlich Großveranstaltungen im Allgemeinen sinnvoller Bestandteil allgemeiner wie auch explizit festzulegender öffentlich-rechtlicher Eigensicherungspflichten sein könnten. Partiell gehen sie sogar über das Maß des rechtlich zu Verlangenden hinaus, etwa sofern sich die Begleitung organisierter Anreisen der Veranstaltungsbesucher236 auferlegt wird. Andererseits kann eine Verpflichtung zur Kontrolle der durch die Besucher mitgebrachten Gegenstände – nunmehr Bestandteil verbandsinterner Pflichten237 – auch Element öffentlich-rechtlicher Ver233 Teilweise haben die Länder entsprechende eigene Regelungen getroffen, vgl. auch Henkel, S. 1393 f. § 1 Abs. 1 Nr. 3 MVStättV erstreckte deren Geltungsbereich beispielsweise lediglich auf Sportstadien, die mehr als 5.000 Besucher fassen. 234 Jene Forderungen sind allerdings u. a. Produkt länger währender Präventionskonzepte der IMK, vgl. Beschl.-Nr. 1–6 der 193. IMK im Dezember 2012, die sich als Lösungsstrategie zur Bewältigung des Einsatzgeschehens bei Fußballspielen u. a. in einem fortzuentwickelnden „Nationalen Konzept Sport und Sicherheit“ niederschlagen sollten. 235 Der Prozess der Verabschiedung hingegen war weniger durch Freiwilligkeit als durch entsprechenden Druck aufgrund diesbezüglicher Forderungen der IMK geprägt, welche mit der Inaussichtstellung einer Kostenbeteiligung an Polizeieinsätzen untermauert wurden, vgl. Beschluss Nr. 23 der 196. Sitzung der IMK im Dezember 2012, insb. Unterpkt. 7, abrufbar über http://www.bundesrat.de/cln_236/DE/gre mien-konf/fach-ministerkonf/imk/Sitzungen/121207/Beschluesse,templateId=raw,pro perty=publicationFile.pdf/Beschluesse.pdf. 236 Vgl. § 17 Nr. 2 der Richtlinien des DFB zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen.

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pflichtungen eines Großveranstalters sein. Der Grad der Gefahr bei – ggf. auch unvorsätzlicher oder seitens Dritter erfolgender – Benutzung von Feuerwerkskörpern, Waffen oder als solche zu pervertierender gefährlicher Gegenstände ist gerade im Zusammenhang mit Menschenansammlungen empfindlich hoch. Freilich dürfen entsprechende Kontrollen dabei nicht mit der Ausübung polizeilicher Befugnisse238 einhergehen, sondern können sich nur auf die Bereitwilligkeit der Veranstaltungsteilnehmer stützen. Selbiger wäre sich aber durch eine entsprechende vertragliche Ausgestaltung des Synallagmas von Veranstalter und Veranstaltungsgast zu versichern. Neben der verbindlichen Forderung von Melde- und Kooperationspflichten239 ist es zudem vorstellbar und eigendenk rechtlich haltbarer gefahrenabwehrrechtlicher Regelungen in vergleichbarem Zusammenhang (insbesondere der Hafensicherheit240) auch naheliegend, die Erstellung von sog. Gefahrenabwehrplänen – zugeschnitten auf den jeweiligen Veranstaltungstyp – aufzuerlegen. Insofern würden entsprechende Organisations- und Kalkulationslasten der Behörden auf den mit den Örtlichkeiten und Eigenheiten des Ereignisses regelmäßig besser vertrauten Veranstalter übertragen. Für solche Ausprägungen der Eigensicherungspflichten, die „keineswegs die staatliche Aufgabe der Gefahrenabwehr [. . .] auf Private verlager[n]“241, sprechen auch die Besonderheiten gewisser Großveranstaltungen als Ereignisse, denen eine bestimmte Gefährdungssituation immanent geworden ist242. Deren Abwehr steht freilich nicht nur im eigenen, sondern auch im Allgemeininteresse. Dies ist allerdings – wie dargestellt – unschädlich. Solche Konzepte ermöglichen es nicht nur, mit eigenen Kräften jedenfalls auf regelmäßig wiederkehrende Gefahrsituationen schnellstmöglich zu reagieren, sie ermöglichen auch die zielgerichtete und schon insofern ressourcenschonende Reaktion staatlicher Sicherheitskräfte im Rahmen deren Verantwortung. 237

§ 22 Nr. 1 der Richtlinien des DFB zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen in der Fassung der Änderung durch Beschluss Nr. 8 des am 12.12.2012 verabschiedeten Sicherheitskonzeptes der DFL. 238 Da nach § 22 Nr. 2 der Richtlinien des DFB zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen die Kontrollen auch (getragene) Kleidungsstücke erfassen, entsprechen sie nicht nur dem Vorgehen nach § 24 ThürPAG (Durchsuchung von Sachen), sondern bereits einer Durchsuchung von Personen i. S. d. § 23 ThürPAG – freilich aber nicht mit demselben Befugnisumfang. 239 Vgl. § 18 der Richtlinien des DFB zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen. 240 Vgl. § 11 HaSiG NRW und dazu VG Düsseldorf, Urt. v. 08.12.2010 – 10 K 8598/08, BeckRS 2012, 49305. Vgl. auch die gründliche Darstellung bei Thiel, „Entgrenzung“, S. 127 ff. 241 VG Düsseldorf, Urt. v. 08.12.2010 – 10 K 8598/08, BeckRS 2012, 49305. 242 Darauf stellt auch VG Düsseldorf, Urt. v. 08.12.2010 – 10 K 8598/08, BeckRS 2012, 49305, ab.

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Angesichts sich erst im Verlaufe der Veranstaltung konkretisierender Gefahren bliebe freilich an einer Beschränkung auf ergänzende und vorsorgende Maßnahmen festzuhalten, die die Zeit überbrücken, bis staatliche Kompetenzträger vor Ort sind.243 Dem letzteren könnte man, um deutlichere Kontrastierung zu den erwähnten Fällen der Terrorangriffe auf Kernkraftwerke zu schaffen und dem Schluss einer fehlenden Pflicht zur dauerhaften Stationierung von Polizeipersonal auch bei Veranstaltungen vorzubeugen, möglicherweise entgegenhalten, dass im Gegensatz zu jenen jederzeit bestehenden Angriffsgefahren Großveranstaltungen gerade zeitlich begrenzt sind. Das Gefahrpotential hinsichtlich des Vorfeldes und der Nachwirkungen der Veranstaltung ist folglich also temporär zumindest vorhersehbar und von daher könnte eine abweichende Beurteilung hinsichtlich der dauerhaften Stationierung von Polizeikräften244 angebracht sein. Fraglos unterscheidet sich die permanente und nicht in Ansehung konkreter Gefahren erfolgende vorsorgliche Stationierung von Einsatzkräften bei Veranstaltungen von derjenigen zur Bewachung von Kraftwerken zwar nicht zeitlich relativ, d. h. bezogen auf die potentielle Gefahrenlage (volle Veranstaltungsdauer bzw. Betriebsdauer), aber doch ganz maßgeblich hinsichtlich des absoluten Aufwandes (mehrere Stunden entsprechend der Veranstaltungszeit bzw. jahrzehntelang und rund um die Uhr je nach Betriebsdauer). Fragen der Stationierung von Polizeipersonal sind jedoch untrennbar mit der konkreten Gefahrprognose verbunden und daher allein der behördlichen Einschätzung zu überantworten. Sollten nicht ganz konkrete Entwicklungen zu befürchten stehen, ist es jedenfalls zumutbar, entsprechende Anreisezeiten polizeilicher Kräfte hinnehmen und überbrücken zu müssen.

cc) Zur Grundrechtsrelevanz von veranstalterischen Eigensicherungspflichten Eine umfängliche Prüfung von möglichen Grundrechtsbeeinträchtigungen des Veranstalters durch Auferlegung ausdrücklicher oder Verweis auf ggf. ungeschrieben bestehende Eigensicherungspflichten müsste vor dem Hintergrund redundant erscheinen, dass im Rahmen dieser Untersuchung gerade derjenige Bereich herausgearbeitet wurde, dem die Staatsaufgabe Sicherheit bei dem Verweis auf private Gefahrenabwehr nicht entgegensteht. Jene Staatsaufgabe wird aber ihrerseits ganz maßgeblich durch grundrechtliche Schutzpflichten mitbestimmt. Freilich läge auch in jedem Fall der unzulässi243

Ossenbühl, Entgegnung, S. 1210, sieht darin eine wesentliche Schranke. Vgl. diesbzgl. „organisatorische“ Maßnahmen bei BVerwG, NVwZ 1989, S. 864 (865). 244 BVerwG, NVwZ 1989, S. 864 (865), zur fehlenden Verpflichtung, Beamte auf dem Betriebsgelände bereitzuhalten.

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gen Abwälzung von Lasten auf Grundrechtsträger eine entsprechende Verletzung der Betroffenen vor. Vor dem Hintergrund, dass es hier gerade um eine grundsätzlich zulässige Privatisierungsangelegenheit geht, kann sich eine Unzulässigkeit nur noch für den Einzelfall, nicht aber generell ergeben. Sofern an Grundrechtsberührungen durch die konkrete Inpflichtnahme gedacht wird, kommt ein Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), die Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG), die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und gegebenenfalls ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht. Zuweilen wird auch diskutiert, ob Eigensicherungspflichten eine Verletzung der Freiheit von Arbeitszwang i. S. d. Art. 12 Abs. 2 GG darstellen, was allerdings aus dem Grund abzulehnen ist, dass sie lediglich Zwang innerhalb einer ansonsten frei gewählten Berufsausübung betreffen und so dem Willensakt der Entscheidung für den Beruf (des Veranstalters) zurechenbar sind.245 Konsentiert ist insofern, dass benannte Sicherungsaufgaben Berufsausübungsregeln darstellen, zu deren Rechtfertigung lediglich vernünftige Gründe des Allgemeinwohls246 hervorzubringen sind. Die Vermeidung der Verletzung auch ganz essentieller Rechtsgüter von Personen im Kontext der Veranstaltung bzw. schon deren Gefährdung stellt fraglos einen ausreichenden Grund dar, zumal eine Vielzahl von Rechtsgutträgern betroffen wäre. Auch als Beschränkung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb und sohin Schrankenbestimmung des Eigentums247 gilt für entsprechende Veranstalterpflichten unter Berücksichtigung der Sozialbindung des Eigentums Vergleichbares.248 Im Ergebnis stehen benannten Freiheitsrechten allenfalls Erwägungen der Verhältnismäßigkeit249 entgegen und lassen lediglich solche Verpflichtungen ausschließen, die eine Grundrechtsausübung unzumutbar erschweren oder den Veranstalter für Risiken aufkommen lassen, die außerhalb dessen Beherrschbarkeit stehen. Da er aber den Verkehr eröffnet, der diejenigen Gefahren mit sich bringt, welche wiederum entsprechende Pflichten nach sich ziehen, und er zudem selbst über den programmatischen Ablauf entscheidet, wird dies kaum einmal der Fall sein. Im Zusammenhang der Verhältnismäßigkeit fallen aber das gleichlaufende eigene Sicherungsanliegen des Veranstalters, seine Verkehrssicherungspflich245 BVerfGE 30, 292 (310 ff.); Scholz, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 12 Rn. 489. 246 BVerfGE 7, 377 (378). 247 s. dazu und zur gegenteiligen Auffassung ausführlich Schiller/Drettmann, S. 960. 248 Vgl. Ehlers, FS Lukes, S. 347; Schiller/Drettmann, S. 960. 249 BVerfGE 30, 292 (310 ff.).

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ten gegenüber den Besuchern, eine etwaige Mitverantwortung für einzelne Gefahren und seine Begünstigung durch die die Sicherheitsprobleme aufwerfende Ausgangssituation ins Gewicht.250 Dabei kommt es gerade in Anbetracht legitimer Privatisierungstendenzen nicht darauf an, ob auch irgendwie geartete anderweitige Gefahrenabwehrmöglichkeiten bestünden – mit der Folge, dass insbesondere die rechtsverbindliche Heranziehung zur Eigensicherung nur als Ultima Ratio zulässig wäre. Wenn Krüger, der mit Blick nur auf die Eigentumssicherung, die allenfalls einen Teilbereich der Eigensicherung an sich darstellt, anderes behauptet, indem er auf freiwillige (und schon insofern nicht gleich wirksame) Sicherungshandlungen des Veranstalters abstellt oder eine Verstärkung bisheriger polizeilicher Überwachung, den Einsatz neuer Methoden bzw. die Entwicklung selbiger fordert,251 ist einer solchen Reduzierung von Eigensicherungspflichten auf Maßnahmen höchster Subsidiarität entgegen zu treten. Dies widerspräche nicht nur dem Grundcharakter der Eigensicherung als natürlichem Bestandteil jedes Moments privater Sicherheit, sondern auch der Privatisierungsfähigkeit durch Übertragung von Eigensicherungspflichten schlechthin, laufen doch die benannten Vorschläge dem Anlass und Zweck des gesehenen Privatisierungsbedarfs ausdrücklich zuwider. Insbesondere ist den Worten Möstls beizupflichten, mit denen er sich gegen eine Beurteilung jeder Sicherungspflicht am hohen Maßstab der Störerverantwortlichkeit und gegen den Vorwurf der Verfassungswidrigkeit bzw. der Forderung nach Entschädigung in Ansehung jeder nicht in diesen Rahmen passenden Pflicht ausspricht252. Eine ausführliche Einlassung zu den Implikationen erforderlicher Gleichheit müsste ebenfalls den konkreten Untersuchungsgegenstand vernachlässigen lassen, der mit der Festlegung auf die Wahrnehmung eigener (privater) Aufgaben und gerade nicht auf die Fremdwahrnehmung staatlicher Aufgaben253 als Maßnahme notwendiger Neuverteilung gefahrenabwehrrechtlicher Verantwortung den Gedanken des Lastenausgleichs schlechterdings verfolgt254 und gerade nicht obstruiert. Die Besonderheit der absehbaren Gefahrentwicklung bei Großveranstaltungen und die sich darin manifestierende Ungleichheit zu anderen Momenten der überraschenden und nicht wenigstens faktisch beeinflussbaren Gefahrentstehung macht insofern eine Ungleichbehandlung durch Auferlegung besonderer Pflichten vielmehr erforderlich als sie diese gleichheitswidrig erscheinen lässt. Insofern lässt sich 250

Möstl, S. 345. Krüger, S. 265. 252 Möstl, S. 344. 253 Die etwa als Indienstnahme Sonderlast wäre, vgl. Ossenbühl, Eigensicherung und hoheitliche Gefahrenabwehr, S. 20. 254 Zu dessen verfassungsrechtlichen Verflechtungen Scholz, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 12 Rn. 163. 251

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mit gutem Grund auch von einem Sicherheits-Sonderbedarf255 der Veranstalter sprechen, dessen Lasten durch eine weitestmögliche Inpflichtnahme gleichheitsschaffend ausgeglichen werden sollten. Im Ganzen lässt sich festhalten, dass gegen die Statuierung der in Betracht gezogenen Sicherungspflichten des Großveranstalters keine spezifischen Einwände aus der Perspektive des Grundrechtsschutzes sprechen. dd) Regelungsbedarf Bereits die Diskussion um die Zulassung freiwilliger Sicherheitsleistungen durch Private ist durch eine äußerst kontroverse Auseinandersetzung und die allenfalls insofern einmütige Forderung gekennzeichnet, dass der Bedarf einer möglichst präzisen gesetzgeberischen Äußerung besteht.256 Die Inpflichtnahme von Privaten zur Leistung von Sicherheitsarbeit ist schon begrifflich von einer diesbezüglichen bloßen Duldung zu unterscheiden257. Es geht nicht um den privaterseits für erforderlich erachteten und insofern rein subjektiven Mehrbedarf an Sicherheit, sondern um die verbindliche Sorge für ein objektives Sicherheitsanliegen durch Private. Die Auferlegung von Pflichten kann insofern nur problematischer sein als das Zugeständnis gleichgearteter Rechte – sie ist Belastung in rechtlicher und auch in wirtschaftlicher Hinsicht. Allerdings wird auch hinsichtlich der Notwendigkeit entsprechender Normschaffung zu differenzieren sein: Gestaltet sich der staatliche Rückzug aus der Wahrnehmung von Polizeiaufgaben solchermaßen, dass ursprünglich zwar wahrgenommene Aufgaben, die als polizeifremde Leistungen jedoch der hoheitlichen Ausführung nicht zwingend bedurften, fürderhin nicht mehr durch Polizeikräfte erfüllt werden sollen, ist somit der ureigene Bereich jener „Eigensicherung jedes Bürgers“258 betroffen, der keiner Normierung bedarf. Insofern wird lediglich eine (Zusatz-)Leistung nicht mehr erbracht, die auch zuvor nicht hätte verlangt werden können. Dies betrifft einen Großteil bloßer Überwachungsund Präsenzaufgaben jedenfalls innerhalb des Veranstaltungsgeländes. Insofern wird man auch ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand solcher additionaler Leistungskomponenten verneinen müssen. Dieser Fall entspricht allerdings auch nicht dem der Privatisierung im eigentlichen Sinne. Allerdings ergeben sich jene ungeschriebenen Pflichten nicht, wie aber ver255 So ausdrücklich für Großveranstaltungen Götz, in: Pitschas/Stober (Hrsg.), Quo vadis Sicherheitsgewerberecht?, S. 235 (238). 256 s. schon oben unter C. I. 4. 257 Vgl. auch Krölls, Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 446, der zwischen Zulassung und Übertragung unterscheidet. 258 Ossenbühl, Entgegnung, S. 1210, dazu schon oben unter C. III. 2. a).

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treten wird259 und hier bereits zurückgewiesen wurde, aus dem Charakter der Eigensicherung als Element der Störerhaftung – auf selbige sucht man auch konkrete Handlungserfordernisse zu stützen um gleichzeitig ein Normierungserfordernis mit Verweis auf die polizeilichen Generalklauseln zu verneinen. Anders liegt der Fall jedoch dann, wenn zukünftig „echte“ polizeilich wahrzunehmende Aufgaben in private Verantwortung überstellt werden sollen oder wenn schon im Rahmen der vorgenannten grundsätzlichen Eigensicherung ganz bestimmte situationsabhängige Maßnahmen – etwa ein festgelegtes Verhältnis von Sicherheitskräften zur Anzahl der Veranstaltungsbesucher – verlangt werden sollen. Dies wäre vor allem erforderlich, wenn man im öffentlichen Raum, soweit überhaupt möglich, Pflichten auferlegen wollte. Freilich bietet sich eine Normierung aus Gründen der Rechtsklarheit stets an und ist im insofern sensiblen Bereich der Sicherheitsverantwortung noch dezidierter zu befürworten, um auch hinsichtlich Einzelfragen Verantwortlichkeiten deutlich abgrenzen und die Einhaltung bestehender Verpflichtungen effektiv kontrollieren zu können. Dies gilt insbesondere auch für diejenigen Bereiche, in denen seitens der Veranstalter im Rahmen einer Selbstverpflichtung freiwillig gewisse Sicherheitsstandards geschaffen260 werden. Diese sind als solche nicht ohne weiteres durchsetzbar und nur im Rahmen ihrer tatsächlichen und konsequenten Realisierung überhaupt sachdienlich. Hoheitliche Rahmen- und Letztzuständigkeit bei der Gewährleistung öffentlicher Sicherheit wird sich dabei in einigen Fällen nicht mit dem Vertrauen auf die Einhaltung bloß freiwilliger Pflichtenübernahmen begnügen können und dort, wo unzweifelhaft ein bestimmter Sicherheitsstandard versichert sein soll, allenfalls mit der eine Normierung gerade erforderlich machenden Rechtstreue des Veranstalters, nicht aber seiner bloßen Worttreue rechnen dürfen. Sollen entsprechende Wahrnehmungsaufgaben nicht durch ebenso aufwendige Kontrollaufgaben ersetzt werden, empfiehlt sich daher in jedem Fall eine klare gesetzgeberische Festsetzung. Dass diese nicht unmöglich ist, zeigen andere gefahrenabwehrrechtliche Regelungen aus ähnlichen Bereichen etwa des Bausicherheits-, Immissionsschutz- oder Gewerberechts, die sich ebenfalls der Fülle und Vielgestalt sicherheitsrelevanter Unternehmungen annehmen müssen.

259

So aber bei Ronellenfitsch, Verkehrsflughäfen, S. 442. Vgl. auch oben C. III. 2. aa). 260 Dies gilt etwa für die besagten Kontrollvorbehalte gegenüber den Veranstaltungsbesuchern.

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b) Kooperationsmodelle als nur teilweiser staatlicher Rückzug? Besonders konsensfähig obschon ihres zugegebenermaßen kompromisshaften Charakters erscheinen bisweilen Öffentlich-Private Partnerschaften, im konkreten Zusammenhang der Sicherheitsaufgabenteilung auch PolicePrivate-Partnerships genannt261. Daneben existieren Begrifflichkeiten wie die der Sicherheitspartnerschaften, des Community-Policing oder, weniger plakativ, schlicht der Zusammenarbeit.262 Die Einkleidung derselben Problematik in unterschiedliche Termini mag zwar jeweils den erforderlichen thematischen Zugang zur Frage nach der Möglichkeit gemeinschaftlicher Aufgabenwahrnehmung noch ermöglichen, erschwert aber das Erfassen des exakten Gegenstands durch die teilweise synonyme, andererseits strikt differenzierende Verwendung jener Begrifflichkeiten bei je verschiedenem Bedeutungsumfang263. Daher scheint es nur opportun, die Untersuchung ausgehend vom konkret gemeinten Kooperationsvorgang zu führen und sich nicht auf eine eher beirrende Begriffsbildung festzulegen. Da die Aufgabe Sicherheit, wie kontinuierlich festgestellt, ohnehin nur als gesamtgesellschaftlicher Kraftakt zu bewältigen ist, ist jedem Teilbereich dieser Aufgabe von vornherein auch ein gewisses Moment der Kooperation bereits immanent – andernfalls wäre eine Grenzziehung zwischen privater und staatlicher Aufgabe nicht notwendig und auch nicht möglich. Kooperation im hier gemeinten Sinne bedeutet jedoch nicht nur die Arbeitsteilung und gemeinschaftliche Bewältigung der Sicherheitsaufgabe als Gesamtes, sondern das Zusammenwirken auch hinsichtlich ganz konkreter Wahrnehmungssituationen264 von Sicherheitsbelangen. Dieser Vorgang geht über das ohnehin erforderliche störungsfreie Nebeneinander265 privater und öffentlicher Funktionsabläufe hinaus; er kann, weil es um die Kumulation und nicht nur die Aggregation von disparaten Verantwortlichkeiten geht, ebenfalls staatsentlastende Wirkung zeitigen.

261 Dagegen aber Weiner, S. 82 f., der darin lediglich einen Sammelbegriff für verschiedenste kooperative Aufgabenwahrnehmungen – im Anschluss an Stober, Staatliches Gewaltmonopol, S. 895, auch der Beleihung etc. – sieht und die Eignung zur Kategorisierung als eigenen Privatisierungsmodus abspricht. Zum „Kooperationsprinzip als Prüfauftrag“ gar vgl. Reicherzer, S. 112 f. 262 s. ferner Rixen, S. 222. 263 s. die Zusammenstellung und kritische Würdigung bei Weiner, S. 81 ff., insb. S. 87. 264 Besonders bildhaft scheinen dabei Vorschläge wie die der sog. „gemischten Streifen“. 265 Dieses umschreibt wohl Kötter, in: Glavic (Hrsg.), Handbuch des privaten Sicherheitsgewerbes, S. 332 Rn. 42. In dieselbe Richtung auch Glavic, ebd., S. 892 Rn. 46, der eher auf informationelle Zusammenarbeit abstellt.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

Schließlich ist dabei aber zu vergegenwärtigen, dass es vorliegend um die sicherheitsverwaltungsrechtliche Präventionsebene geht und nicht um deren kriminologisches bzw. sportpolitisches Pendant, dessen Programme266 ebenso beflissen diskutiert werden, allerdings kein hinreichendes Surrogat für die Lösung gefahrenabwehrrechtlicher Fragen267 darstellen. Eine entsprechende Form der Kooperation zwischen Polizeiorganen und privaten Sicherheitsdienstleistern liegt dabei wohl auch wegen der vorangehend illustrierten Grenzziehung hinsichtlich der Ausstattung Privater mit Kompetenzen im sog. halböffentlichen Raum besonders nahe. Die Integration Privater nicht nur als unselbständige Handlanger der Sicherheitsbehörden scheint dabei für eine Bündelung jeweiliger Kompetenzen zu stehen und jedenfalls auf den ersten Blick der effektivere Weg einer Umverteilung der Sicherheitsverantwortung gegenüber einer Inpflichtnahme zu sein, bei der sich der Private hinsichtlich einer neuerdings ihm zugeordneten Aufgabe alleingelassen und möglicherweise überfordert sieht. Fraglich ist dabei, ob solche Formen des Zusammenwirkens, die bislang ohne konkrete rechtliche Fixierung auskommen mussten und gerade im Zusammenhang mit der Absicherung von Fußballveranstaltungen in ihrer Bedeutung stets unterstrichen werden268, überhaupt geeignet sind, eine vergleichbare Entlastungswirkung zu zeitigen, wenn dabei staatliche Stellen auf die wohlwollende Zuarbeit des Veranstalter angewiesen bleiben. Was insofern erstaunlich selten problematisiert wird ist das ansonsten nahezu reflexartig269 dargelegte Erfordernis einer besonderen Normierung. Als einer unter wenigen bringt Stock die dringend auch in Ansehung der möglicher266

s. nur BT-Drs. 17/2880, S. 91 ff., 109. Eine andere Auffassung insofern lässt sich dort vermuten, wo kriminalpolitische Präventionsprojekte, die zweifellos ihre Berechtigung besitzen, als Antwort auf die Frage nach der Veranstalterverantwortlichkeit gegeben werden, vgl. ähnliches auch in der Pressemitteilung des Ministerium für Inneres und Sport des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Nr. 178 v. 07.12.2012, S. 2. Entsprechend einzuordnen sind Forderungen nach einem „Sicherheitseuro“, der u. a. präventiven Fanprojekten zugutekommen soll (So der Vorschlag des hess. Ministerpräsidenten Bouffier, FAZ v. 04.12.2012, S. 28. Die Idee ist allerdings keineswegs neu, sondern vielmehr, wie der begriffliche Vorläufer des „Polizeipfennigs“ nahelegt, in den frühen rechtswissenschaftlichen Abhandlungen zu diesem Thema zu suchen: Lege, S. 86 [Fn. 75]). 268 s. nur Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 163 f.; Stober, in: ders. (Hrsg.), Der Beitrag des Überwachungsgewerbes zur Sicherheit bei Großveranstaltungen, S. 1 (4); Feltes, S. 243 u. passim; aus eher polizeipraktischer Sicht Dumröse, in: Stober (Hrsg.), Der Beitrag des Bewachungsgewerbes zur Sicherheit bei Großveranstaltungen, S. 135 (137 f.), und Granitzka, S. 14; mit empirischem Hintergrund Obergfell-Fuchs, S. 327. Andere sehen hingegen Sicherheitspartnerschaften schlechthin als „eine aus Resignation geborene Rückzugsstrategie“: Hetzer, S. 23. 269 s. dazu die Nachweise oben unter C. II. 2. a) und dort insbesondere unter aa). 267

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weise noch so vermittelnden Lösung der gefahrenabwehrrechtlichen Ungleichgewichte im Rahmen von Großveranstaltungen auf dem Wege der Kooperation maßgebliche Notwendigkeit auf den Punkt, dass „freiwillige und zum Teil unverbindliche Kooperationen [. . .] von Bündnissen mit klaren Verantwortlichkeiten abgelöst“270 werden müssen. Um dem Privatisierungsziel der gleichheitsorientierten und staatsentlastenden Aufgabenumverteilung gerecht werden zu können, bedarf es der verbindlichen Statuierung expliziter und notfalls mit Zwang durchsetzbarer Kooperationspflichten. Andernfalls würde seitens der Veranstalter keine Rechtspflicht zur Beteiligung an der Lösung der eigens geschaffenen Sicherheitsprobleme bestehen. Es ließe sich, hat es bei der – sicherlich einen ersten Schritt darstellenden – Eigeninitiative sein Bewenden, leicht argwöhnen, den eher prophylaktischen Mittelweg zu gehen, um damit letztendlich einer gesetzgeberischen Entscheidung, die sich nicht mit Halbheiten begnügt, vorzubauen271. Es genügt eben nicht, entsprechende Kooperationsrechte, die sich der Einräumung zusätzlicher Befugnisse Privater erschöpfte, zu verankern, ohne die wirksame Durchsetzung des beidermaßen intendierten Ziels arbeitsteiliger Aufgabenwahrnehmung mit den entsprechenden Pflichten zu statuieren. Freilich setzte Kooperation in landläufigem Verständnis auch im geforderten Zusammenhang Freiwilligkeit gerade voraus und scheint es daher auszuschließen, explizite Pflichten zu statuieren. Insofern scheint eine verbindliche Zusammenarbeit bei der Wahrnehmung veranstaltungssichernder Tätigkeiten bei Lichte betrachtet nichts anderes als eine besondere Form der Auferlegung von Eigensicherungspflichten bzw. sind die privaten Anteile jener Kooperation Elemente einer Eigensicherungspflicht. Diese bestünden darin, die Polizei hinsichtlich einer konkreten Sicherungsmaßnahme entsprechend zu unterstützen – etwa durch Bereithaltung von Hilfspersonal oder auch der Übernahme einzelner Aufgaben wie der „Blockwache“ oder derjenigen Komponenten eines Parkleitsystems, die nicht über Regelungscharakter verfügen. Es sind dies aber jeweils dieselben Aufgaben, die im Wege einer offenkundigen Verpflichtung zur Eigensicherung ebenso gut übertragen werden könnten. Was also rechtspolitisch als offenbar indulgente Forderung („Verantwortungsteilung“) leichter zu vermitteln wäre, müsste sich, um wirksamer Mechanismus zu sein, der rechtlichen Verbindlichkeit wegen als trojanisches Pferd entpuppen. 270

Stock, in: Stober (Hrsg.), Der Beitrag des Bewachungsgewerbes zur Sicherheit bei Großveranstaltungen, S. 7 (12). 271 Man wird allerdings vermuten dürfen, dass die Ankündigung der IMK, bei ausbleibendem Einlenken von Fußballveranstaltern im Hinblick auf Selbstverpflichtungen zur Gefahrenabwehr Kostenerhebungen anzustreben, in eben dieselbe Richtung geht, vgl. Beschluss Nr. 23 der 196. IMK vom 05.–07.12.2012, Unterpkt. 7.

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Insofern wird deutlich, warum Weiner die Kernproblematik jener Kooperationsformen zwischen Polizei und Privaten in der „Erlaubtheit und Zweckmäßigkeit“272 sieht: Solche Partnerschaften müssen, um Effizienzund Entlastungszwecken zu genügen, hinreichend verbindlich sein. Andererseits sind Private nur zu verpflichten, sofern die fokussierten Aufgaben überhaupt polizeifern wahrgenommen werden können. Eine Kompetenzerweiterung kann sich durch die Bildung entsprechender Allianzen nicht ergeben und insofern gelten freilich dieselben Maßgaben wie bei der Privatisierung von Polizeiaufgaben jenseits der Diskussion um Kooperationsmodelle. Im Ergebnis ist es durchaus wahrscheinlich, dass bei der Ausübung gesetzlich verbriefter Kooperationsvorgänge, abgesehen von den konkreten Rechtsgrundlagen, faktisch wie auch wirtschaftlich dieselben Verhältnisse bestünden wie in dem Falle, in welchem Private unter ergänzender und einer Letztverantwortlichkeit geschuldeter flankierender Polizeiarbeit ihren in dieselbe Richtung zielenden Eigensicherungspflichten nachkommen, indem sie etwa Präsenz- und Überwachungsaufgaben wahrnehmen oder andere eingriffsfreie Maßnahmen durchführen. Letztlich nimmt bei entsprechenden Kooperationen, die die rechtspolitisch galantere, aber in diesem vermeintlichen Vorzug hier nicht interessierende Alternative darstellen mögen, auch jeder Beteiligte nur das ihm ohnehin abzuverlangende Aufgabenpensum wahr. Sicherheitspartnerschaften sind, wo sie allein von der Bereitschaft des Großveranstalters abhängen, unbesehen eines Eignungsdefizits hinsichtlich des Privatisierungsanlasses keine echte Privatisierungsform. Sie vermögen an den Zuständigkeiten eines Status quo rein gar nichts zu ändern. Versieht man sie aber mit rechtlicher Verbindlichkeit, nimmt man bei nüchterner Betrachtung lediglich den Privaten in die Pflicht – ein Vorgang, der trotz seiner dann eher bloßes Blendwerk darstellenden Bezeichnung als Sicherheitspartnerschaft über keine Besonderheiten hinsichtlich der Abgrenzung jeweiliger Wahrnehmungsverantwortlichkeit verfügt. Polizeifreie Räume wären hier wie da aber freilich nicht zu befürchten. 3. Zusammenschau Die statischen Grenzen einer Aufgabenprivatisierung hinsichtlich der Sicherung kommerzieller Großveranstaltungen belassen einigen Raum für eine alternative Zumessung bisheriger Wahrnehmungsverantwortung. Sie 272 Weiner, S. 82. Hinzu kommt, dass auch seitens derjenigen, die entsprechende Kooperationschancen sehen, Unklarheit über die konkreten Modalitäten besteht, vgl. Burgi, S. 66 f., – Zweckmäßigkeitsbeurteilungen lassen sich umso schwerer vornehmen.

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laufen letztendlich und ungeachtet des Grades staatlicher Rückzugsintention auf die Statuierung von Eigensicherungspflichten hinaus, die ihre besondere Ausprägung freilich in Kooperationspflichten Privater finden können, ohne jedoch dadurch ihr Wesen als Inpflichtnahme zu ändern. Die Schaffung entsprechender Verpflichtungen könnte zwar insofern dieselben Aufgabenbereiche etwa der – sodann gemeinsamen – Beobachtungs-, Kontroll- und Präsenztätigkeiten erfassen273, wäre aber letztendlich hinsichtlich ihrer Verbindlichkeit gleichwertig belastender Natur und variierte allenfalls in Ansehung der Relation staatlicher bzw. privater Wahrnehmungskontingente. Sofern bislang Aufgaben wahrgenommen wurden, die jenseits konkreter Gefahrenlagen der polizeilichen Verantwortung ferner stehen als derjenigen des Veranstalters im Wirkungsbereich dessen grundsätzlicher Eigensicherungspflicht, bedürfte es nicht einmal einer entsprechenden Normierung. Dennoch bietet sich auch in solchen Fällen eine ausdrückliche gesetzgeberische Entscheidung an, um durch ausreichende Vorbereitungsmöglichkeit auf die nunmehr eigenverantwortliche Wahrnehmung entsprechender Belange der Entstehung von Gefahren vorzubeugen, die eine abrupte Verkürzung herkömmlicher polizeilicher Sonderleistung bedeuten müsste.

IV. Internationaler Seitenblick Ganz maßgeblichen Einfluss auf die Privatisierungsdiskussion nehmen auch in Sicherheitsfragen rechtsvergleichende Überlegungen. Dies überrascht freilich nicht, wenn Sicherheit als „europäische“274, wenn nicht gar als globale Aufgabe begriffen wird. Gerade auch, allerdings nicht nur, im Bereich von Großveranstaltungen, deren wirtschaftlicher Erfolg bei einem nicht unerheblichen Teil dieser Ereignisse durch deren Fähigkeit bestimmt wird, ein internationales Publikum in ihren Bann zu ziehen und die deshalb auch einen sicherheitsrelevanten Grenzverkehr eröffnen, werden internationale Verwachsungen von Sicherheitsfragen offenbar. Dabei ist der Blick auf Problemlösungskonzepte der Nachbarn vielleicht besonders naheliegend, wenn die gleichen und bisweilen gar konkret dieselben Probleme – aus identischem Anlass – zu bewältigen sind. Nicht selten werden daher zur Klärung entsprechender Problematiken rein praktische Erfahrungen bei der teils gar maßgeblich privaten Schaffung von Sicherheit in anderen Rechtskreisen ins Treffen geführt und als Indika273

Für eine Normierung bußgeldbewährter Beobachtungs- und Mitteilungspflichten i.R. d. Versammlungsstättenrechts unterbreitet Henkel, S. 1399 f., einen konkreten Vorschlag. 274 Pitschas, Gefahrenabwehr, S. 395 f.

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tor für entsprechende Optionen hierzulande aufgeboten. Ohne die Klarstellung der jeweiligen verfassungsrechtlichen Zusammenhänge, die insbesondere für Fragen mit Staatsaufgabenbezug auschlaggebend und in ihrer Reflexion insofern unverzichtbar sind, lassen sich durch entsprechende Vergleiche allerdings nur für reine Zweckmäßigkeitserwägungen Anleihen nehmen. Diese können sich etwa der Frage annehmen, ob die tatsächlich erfolgte Privatisierung oder aber auch konventionelle Privatheit betrachteter Sicherheitsaufgaben zu Wahrnehmungsdefiziten geführt oder ganz andere Sicherheitsprobleme aufgeworfen hat. Insofern können sich rein praktische Bedenken hinsichtlich entsprechender Schritte hierselbst, die die Wirksamkeit von staatlich bloß noch beaufsichtigter Sicherheitsarbeit infrage stellen, womöglich bestätigen oder entkräften, auch einzelne Vollzugsstrategien favorisieren oder verwerfen lassen. Die (insbesondere verfassungs-)rechtlichen Fragen einer Sicherheitsprivatisierung lassen sich allein dadurch jedoch nicht beantworten; bei simultanem Vergleich auch der rechtlichen Hintergründe mag man darin allenfalls Impulse sehen. Vor allem die europarechtlichen Segmente der rechtswissenschaftlichen Untersuchung privater Sicherheitserzeugung beziehen sich – auch dort, wo bisheriges Regulierungsstreben nachgezeichnet wird275 – in ganzer Linie auf die gemeinschaftsrechtlichen Aspekte bei erfolgter Zulassung privater Sicherheitsdienste, vor allem hinsichtlich einer Bedeutung für die Postulate der Dienstleistungsfreiheit und der Sicherung entsprechender homogener Qualitätsstandards276, ferner auf vergaberechtliche Aspekte. Jene Materie setzt eine erfolgte Privatisierung oder ursprüngliche Privatheit voraus, kann aber freilich zur Frage einer entsprechenden staatlichen Freigabe des Sicherheitssektors und dessen Überantwortung bzw. Überlassung an Private keine Aussage treffen. Sie tangiert den Vorgang eines staatlichen Rückzugs aus der Wahrnehmungsverantwortung nur im Hinblick auf sodann arrivierende private Sicherheitsdienstleister. Die erfolgte Übertragung von Sicherheitsaufgaben also machte die konkrete Privatisierungsproblematik erst zu einer gemeinschaftsrechtlichen277, wobei die Angelegenheit der Übertragbarkeit vielmehr den Mitgliedstaaten im Rahmen des Art. 72 AEUV belassen ist, der deren „Fähigkeit zur eigenständigen [. . .] Erfüllung der staatlichen Kernaufgabe innere Sicherheit [schützt]“278. Wo aber wie hier die 275

Pitschas, Sicherheit in der EU, S. 519 ff.; ders., Gefahrenabwehr, S. 395 f. Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 56 ff.; ders., Sicherheit in der EU, S. 519 ff.; ders., Gefahrenabwehr, S. 395. 277 Vgl. insofern auch Pitschas, Sicherheit in der EU, S. 524. 278 So zum wortlautidentischen Art. 64 Abs. 1 EGV Röben, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der EU, 40. A. 2009, Art. 64 EGV Rn. 5. Vgl. zur Reservatkompetenz bzw. dem Ordre-public-Vorbehalt der Mitgliedstaaten nach Art. 72 AEUV ders., in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Recht der EU, 48. Auflage 2012, Art. 72 276

D. Zusammenfassung

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Frage nach Möglichkeiten und Grenzen einer Aufgabenprivatisierung aufgeworfen wurde, ist diese rechtsvergleichend nicht zu beantworten. Die internationalen Erfahrungswerte mögen rechtspolitisch für oder gegen die Geeignetheit und Zweckmäßigkeit der Nutzung privaten Potentials zur Gefahrenabwehr sprechen, sie liefern aber keine eigenständigen Rechtsargumente.

D. Zusammenfassung Bei den Erwägungen der jüngsten Konferenz der Innenminister und -senatoren haben im Gegensatz zur entsprechenden, drei Jahrzehnte zuvor abgehaltenen Tagung Optionen der Aufgabenprivatisierung als Modus einer Neustrukturierung von Verantwortung für die Absicherung kommerzieller Großveranstaltungen keine Rolle mehr gespielt.279 Allein die freiwillige Übernahme entsprechender Pflichten und insofern auch Schaffung staatsentlastender Sicherheitsstandards seitens der Veranstalter280 wurde, insofern harmonisierend, thematisiert. Als Alternative behielt man sich ausdrücklich nur den Rückgriff auf noch zu schaffende kostenrechtliche Lösungen vor; eine gesetzliche Festlegung auf bestimmte Eigensicherungspflichten muss der Großveranstalter jedenfalls den ministeriellen Verlautbarungen nach derzeit nicht befürchten. Damit scheint man die diesbezügliche Rechtsfrage ganz in dem Sinne einiger Stimmen aus der Rechtswissenschaft zu sehen, deren Plädoyer für die Kostenerhebung statt für die materielle Privatisierung sich auf die etwas von Unsicherheit zeugende Vermutung stützt, diese sei „weniger bedenklich“281. Begnügt man sich damit nicht und insistiert darauf, dass die Beantwortung einer konkreten Frage eine konkrete oder zumindest hinsichtlich des im doppelten Sinne komplexen Gegenstandes – erstens der Sicherheit und zweitens deren Erfordernisse anlässlich des „Organismus Großveranstaltung“ – eine im Mindesten konkretisierbare Antwort verdient, kann diese freilich auch differenzierend ausfallen. So ist auch das Resultat der hier erfolgten Subsumtion von konkreten Sicherheitsaufgaben unter die zuvor ausgearbeiteten Privatisierungsschranken höchst ambivalent. AEUV Rn. 1 f., 13 ff.; Rossi, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 72 AEUV Rn. 1, 4 ff. 279 Zur ersteren s. oben Einführung, unter A.; zur zweiten vgl. Beschluss Nr. 23 der 196. IMK vom Dezember 2012. 280 Und dies nur im Bereich der Fußballveranstaltungen. 281 So schon Roßnagel, S. 64; ganz ähnlich Krölls, Privatisierung der inneren Sicherheit, S. 455, der – noch zurückhaltender – die materiellen Privatisierungsvorhaben als „nicht unbedenklich“ und die Kostenerhebung als „angemessenere Form der Entlastung“ sieht. Ähnlich auch aus Schweizer Sicht Leutert, Polizeikostentragung, S. 75 f.

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1. Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben

Von daher wird man sich des bisweilen womöglich gehegten Eindruckes von gänzlich polizeifreien Großveranstaltungen erwehren müssen. Wenngleich innere Sicherheit nicht per se privatisierungsfeindlich ist, verbleibt als Ausdruck einer „Staatsaufgabe Sicherheit“ in jedem Fall eine staatliche Rahmenverantwortung für die Gewährleistung der Abwehr allfälliger Gefahren, die auch eine Kontrolle einschließende Regulierungsverantwortung hinsichtlich möglicherweise „delegierter“ Wahrnehmungsverantwortung beinhaltet und zu einer Ausfallbürgschaft bei jedem auftretenden Sicherheitsdefizit gerinnt. Verstärkt wird diese Kautel der Aufgabenübertragung durch interne Privatisierungsschranken. So sind nur Teilbereiche bislang polizeilich erfüllter Aufgaben der sinnvollen Ausübung durch Private überhaupt zugänglich. Jene erstrecken sich vornehmlich auf Beobachtungs- und Präsenzmaßnahmen sowie Kontrollen und informationelle Bestandteile der Gefahrenabwehr im privaten Raum, wobei jenseits des Hausrechts und abgesehen von Notwehrbefugnissen Gewaltanwendungen unzulässig sind. Die im öffentlichen Raum allenfalls denkbaren Wege der Beleihung oder Etablierung von Hilfspolizeimodellen282 wäre jedenfalls hinsichtlich der wirtschaftlichen und organisatorischen Entlastungsziele kaum befriedigend. Die in jener Sphäre ebenso mögliche bereitwillige, jedenfalls aber Dritten gegenüber unverbindliche Sicherheitstätigkeit der Veranstalter wird desgleichen kaum zielführend sein und krankt insofern an denselben Schwächen wie die rein politische und schon daher nicht rechtlich durchsetzbare Forderung nach engerer „Zusammenarbeit sua sponte“ seitens Privater mit öffentlichen Sicherheitskräften. Wird insofern und mit Blick auf die auch hier erwähnten Bereiche deutlich umfassenderer privatunternehmerischer Sicherheitssorge aber von der möglichen demgemäßen Befriedigung auch des veranstalterischen „Sicherheits-Sonderbedarfs“ in „viel größerem Maße“ gesprochen283, ist dem dennoch beizupflichten: Sofern von einem besonderen Bedarf an vor allem personellen Sicherheitsleistungen die Rede ist, wird dieser ganz maßgeblich durch Präsenz- und Beobachtungserfordernisse verursacht, die nicht zwingend mit der Ausübung von hoheitlichen Zwangsbefugnissen befriedigt werden müssen284 und von daher auch nicht den Einsatz zwingend staatli282 Vgl. den Nachweis einzelner landesrechtlicher Versuche diesbezüglich bei Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 66. 283 Götz, in: Pitschas/Stober (Hrsg.), Quo vadis Sicherheitsgewerberecht?, S. 235 (238). 284 Vergegenwärtigt man sich die Erhebungen im Rahmen des Jahresberichts Fußball für die Saison 2010/11, der von der Zentralen Informationsstelle für Sporteinsätze (ZIS) herausgegeben wird, und registriert allein für die Spiele der ersten Fußball-Bundesliga einen bisherigen Bedarf an durchschnittlich 2.022 Polizei-Arbeitsstunden (S. 16) bei durchschnittlich 6,3 strafprozessualen und 4,6 gefahrenabwehr-

D. Zusammenfassung

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cher Kräfte bedingen. Bezogen auf die Kostenlast, nicht die Verteilung von Einzelaufgaben, würde dies ein gehöriges Entlastungspotential verheißen. Für den übrigen und seinerseits auch nicht ganz unerheblichen Polizeiaufwand anlässlich Großveranstaltungen bliebe hingegen noch zu eruieren, ob die Überbürdung der Kostenlast die aus Mangel an Privatisierungsmöglichkeiten verbleibende besondere Ausgabenlast ausgleichen könnte.285 Der Zielsetzung nach scheint die Variante der Beibehaltung des Status quo der Aufgabenverteilung einer These von „Sicherheit als Wirtschaftsgut“ und der ihr eigenen Konnotation von Abhilfebedarf insofern eher gerecht zu werden, als der staatliche Rückzug aus einer innegehabten Aufgabe erst deren kommerzieller Übernahme den Weg ebnet und ein Verweis des Sicherheitsbedürftigen auf private Mechanismen scheinbar selbst ein Effekt von Kommerzialisierung ist. Diesbezüglicher Widerspruch ist ungeachtet der Tatsache gerechtfertigt, dass der Privatisierungs- und insofern durch Marktöffnung in gewisser Weise auch Kommerzialisierungstrend hier je verschiedene Sicherheitsmomente betrifft: einerseits die zwingend zu leistende Polizeiarbeit selbst, die schon denklogisch keiner Privatisierung und in der Tat dann paralysierenden Kommerzialisierung geöffnet werden darf (allein dahin zielen die Vorwürfe), und andererseits den Bereich ohnehin der Sache nach privat zu bewirtschaftender Räume, der in diesem Sinne nur eine Rückführung von Aufgaben zu den eigentlich Zuständigen ermöglichte. Insofern also nimmt sich vorbenannter Privatisierungsgedanke auch einhergehend mit der Eröffnung weiterer Sektoren für den Markt doch nicht antinomisch aus. Zudem wäre auch die von alldem unabhängige Frage möglicher privater Kostentragung hinsichtlich der zwingend staatlichen, Großveranstalter aber begünstigenden Leistungen ohnehin zu betrachten, weil sie insofern nicht nur alternativer, sondern einziger Lösungsweg zu einer mutmaßlich gerechteren Lastenverteilung ist. Der Frage, ob diese Option in rechtlicher Hinsicht über Realisierungspotential bereits de lege lata verfügt oder wenigstens verfügen könnte, wird sich im Folgenden anzunehmen sein.

rechtlichen Freiheitsentziehungen (S. 11) sowie 8,3 eingeleiteten Strafverfahren (S. 9), bliebe auch bei Bedachtnahme auf andere zwingend polizeiliche Maßnahmen – vor allem im öffentlichen Raum – mit Sicherheit ein enormer Anteil an Arbeitszeit, die nicht für die Vornahme konkreter Einzelmaßnahmen aufgewandt wird oder unter Rückgriff auf Hausrechtsbefugnisse jedenfalls auch privaterseits aufgebracht werden könnte. 285 Vgl. das diesbezügliche Plädoyer vollständiger Kostenauferlegung bei Pitschas, Polizei und Sicherheitsgewerbe, S. 164. Feltes, S. 243, hingegen sieht in einem solchen Verfahren „nur ein[en] Schritt“.

Zweiter Teil

Rechtliche Möglichkeiten zur Begründung und Übertragung von Finanzierungsverantwortung auf den Veranstalter Mit der grundsätzlichen Verortung der Sicherheit in den Bereich staatlicher Verantwortung ist zwar gesagt, dass auch die in der Ursache „freiwillige“ Schaffung von Gefahren bei Großveranstaltungen eine Mitübernahme der Sicherheits-Leistungspflicht in den privaten Bereich nicht in jeder Hinsicht rechtfertigen kann. Allein die Tatsache, dass eine bestimmte Aufgabe der Privatisierung nicht zugänglich ist, erlaubt jedoch nicht bereits die deduktive Feststellung, gleiches müsse auch für die Kosten der entsprechenden Aufgabenwahrnehmung gelten. Es verwundert daher nicht, wenn die Behandlung der hier gegenständlichen Fragestellung in der Literatur häufig die Erkenntnis zum Ausgangspunkt nimmt1, Aufgabenerfüllung und Finanzierungsverantwortung seien je verschiedene Angelegenheiten. Schließlich zeigt sich dies sowohl im Bereich der Leistungsverwaltung als auch bei eingreifender Staatstätigkeit. Kostennormen und entsprechende -verzeichnisse gehören ebenso zum Repertoire des Sicherheitsrechts2 wie sie Gegenstand sonstiger Verwaltungsbereiche sind. Insofern ist der Behauptung, „öffentliche Sicherheit durch Polizei“ werde „als Kernaufgabe des Staates durch Steuern finanziert“ erneut mit einem Pauschalitätsvorwurf zu begegnen3, sofern damit auch Polizeimaßnahmen allgemein Gebührenfeindlichkeit attestiert und dies nicht – dann jedoch redundant – nur auf Maßnahmen mit Kernbereichscharakter beschränkt werden soll. Aber selbst auf jenem Gebiet ist allenfalls an grundsätzlicher und nicht ausschließlicher Steuerfinanzierung festzuhalten, kann doch polizeilicher Zwang, ge1

Roßnagel, S. 63; L. Schmidt, S. 9; für das Sozialstaatsprinzip Krekel, S. 19. s. nur die Gebührennoten einzelner Kostenverzeichnisse im Zusammenhang mit polizeilicher Leistungserbringung: Tarifstellen 15 GebVO IM BW; 9 GebOMI Bbg.; 120 InKostV Bremen; 5 VwKostO MdI Hessen; 8 KostVO IM M-V; 67 AllGO Nds.; 18 AVerwGebO NRW; 14 RPGebVerzInnVerw; lfd. Nr. 75 des 9. SächsKVZ; Anl. Nr. 60 AllGO LSA; 18 VwGebO Schl.-Holst. sowie PolKV Saarland, PolBenGebO Bln., Hbg OMassnGebO oder Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 2 lit. a) BayKostG bzw. § 2 Abs. 1 Nr. 15 Hs. 2 lit. a) ThürVwKostG. 3 Zitat von Söllner/Wecker, S. 181. Zur Kernbereichsproblematik und entsprechenden pauschalen Verständnissen von Polizeiarbeit s. bereits oben Erster Teil, B. II. 2

2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

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meinhin als staatliches Alleinrecht begriffen, ebenso konkrete Kostenfolgen zeitigen. Schon der Charakter der Abgabenform Gebühr beweist, dass es auch nicht allein darauf ankommen kann, ob der Einzelne den Staat in Gebrauch „seines guten Rechts“ in Anspruch nimmt, letzterer also zum Handeln verpflichtet ist, ferner nicht darauf, ob naturgemäß nur der Staat als ausschließlicher Leistungsersteller den kostenverursachenden Vorgang bewirken kann und dessen Nachfrage dem Bürger sogar aufgibt, also die Inanspruchnahme des jeweiligen Dienstes gar fordert4. Auch ist der Gedanke5 nicht ganz von der Hand zu weisen, dass dort, wo der Staat selbst für dem Bürger höchst unerwünschte, imperative Maßnahmen Regress6 nehmen kann, dies auch hier möglich sein muss, wenn ein Hoheitsträger zwar ebenso kraft Amtes verpflichtet ist, die Maßnahme dem Einzelnen aber zudem willkommen oder gar erwünscht ist. Anders als in der Konstellation reiner Privatzuständigkeit für Sicherheitsbelange bedarf aber die Auferlegung einer Kostenfolge wegen des damit einhergehenden Grundrechtseingriffs hier in jedem Fall eingehender Rechtfertigung. Allein das Bedürfnis einer solchen besonderen Rechtfertigung aber, welches dem Begriff staatlichen Eingreifens verhaftet ist, erlaubt jedoch nicht den Schluss, dass das betreffende fiskalische Handeln dennoch nicht dringend geboten sein kann. Insofern wäre es ein Trugschluss zu glauben, dass dort, wo ein sachlicher Grund für eine besondere Kostenauferlegung erst nachzuweisen ist, nicht zugleich eine Pflicht zu derselben bestehen kann. Die staatliche Verpflichtung zur kostenmäßigen Inanspruchnahme wäre selbst Rechtfertigung schlechthin, basierte sie doch zwingend auf einer verfassungsrechtlich zu treffenden Abwägungsentscheidung. Dies ist denklogisch überall dort der Fall, wo der Staat in Rechte einzugreifen verpflichtet ist. Wenn das Gebot der Abgabengerechtigkeit zur Kostenerhebung zwingen würde, ließen sich einer solchen nicht Grundrechte Betroffener global entgegenhalten. Vielmehr sind selbige bereits bei der Begründung einer Erhebungspflicht7 als Komponente sorgfältiger Abwägung zu berücksichtigen. Insofern erscheint es günstiger, in Abweichung von der insofern 4 Wer einen Personalausweis beantragt, weil er aufgrund des § 1 Abs. 1 und 2 PAuswG zum Besitz eines solchen verpflichtet ist, kann, auch wenn er einen solchen schon der Natur der Sache nach nicht selbst ausstellen kann, nicht geltend machen, allein wegen dem schon begrifflich als Staatsaufgabe zu verstehendem „Passwesen“ keine Kosten auferlegt bekommen zu dürfen oder die Leistung schließlich nur seiner rechtlichen Verpflichtung wegen in Anspruch zu nehmen. 5 Die Situation der Kostenbelastung wegen einer im Ergebnis begünstigenden Maßnahme scheint jedenfalls noch eher hinzunehmen als in dem Falle, in dem ein polizeilicher Eingriff durch einen zweiten, pekuniär belastenden ergänzt wird. 6 Beispiel kann hier die Inanspruchnahme des Störers sein.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

tradierten Handhabung8 die Grundrechte des kommerziellen Großveranstalters nicht – gewissermaßen statisch – „als Wider“ dem „Für“ einer Kostenumlegung gegenüberzustellen, sondern sie stets und konkret dort anzusprechen, wo sie Bedeutung erlangen. Damit wird man ihrer in Art. 1 Abs. 3 GG hervorgehobenen Eigenart, öffentliche Gewalt allenthalben zu binden, eher gerecht als bei isolierter Betrachtung, denn das, was aus hoheitlichem Blickwinkel für eine Kostenprivatisierung spricht, muss in jeder Einzelüberlegung etwa widersprechenden Rechten der Betroffenen Rechnung tragen. Eine eher hölzerne Pro-und-contra-Argumentation liefe überdies Gefahr, den Blick auf den – gerade im deutlich subjektiv beeinflussten Gefahrenabwehrrecht bedeutsamen – Einzelfall zu verklären.

A. Sicherheitsrechtliche Grundversorgung9 Genauso wie die Existenz des bereits illustrierten Kernbereichs staatlicher Aufgabenwahrnehmung10 nicht in Zweifel zu ziehen ist, liegt die Vermutung nahe, dass sich diesem auch ein näher zu bestimmender Bereich der Kostenfreiheit entnehmen lässt. Jedenfalls die Sentenzen von „ureigenster Aufgabe“11, „Kernbereich staatlicher Verantwortung“12 und der „wesensmäßigen Staatsaufgabe“13 legen diesen Schluss nahe. Angesichts der „gegenüber allen sonstigen Aufgaben der Exekutive herausgehobene[n] Aufgabe der Polizei“14 scheint dieser Bereich, zumindest auf den ersten Blick, gar besonders weit15 zu sein. Allein der Entwicklungsgang einer Aufgabe als „tradi7 Entgegen teils anders erfolgender Prüfungsverfahren müssen etwa die Grundrechte des potentiell Pflichtigen bereits in jenem Abwägungsvorgang Berücksichtigung finden, da das Prinzip der Abgabengerechtigkeit zuerst nach Gleich- bzw. Ungleichheit der Gebührenbetroffenen und -nichtbetroffenen fragen muss, wobei deren jeweilige grundrechtliche Position freilich bereits zu berücksichtigen ist. 8 Besonders deutlich bei der Darstellung Wahlens, Polizeikostenerstattung, Kapitel 2 (S. 63 ff.). 9 Davon spricht vor allem Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 204. 10 s. oben Erster Teil, B. II. Über Kernbereich und andererseits Peripherie verfügt wohl jede Zuweisung eines bestimmten Aufgabenkomplexes. 11 Ableitend für die Polizeiaufgabe Knemeyer, S. 868; Sicherheit als Urfunktion des Staates bei Krekel, S. 3, und ähnlich Würtenberger, S. 192. 12 Ableitend für die Polizei Weichert, S. 323. 13 So Ronellenfitsch, Eisenbahnunternehmen, S. 67; gegen solcherlei Kategorisierungen spricht sich Burgi, S. 54, aus. 14 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1365 Rn. 8; entgegengesetzt Albrecht, FS Samper, S. 177. 15 Gleich doppelt konstatiert dies Scholz, FS Friauf, S. 439 ff.: „Öffentliche Sicherheit als prinzipielle Gemeinlast“ (445) bzw. „Prinzipiell keine private Finanzlast“ (448).

A. Sicherheitsrechtliche Grundversorgung

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tionell staatsfinanzierte“16 stellt aber noch kein verfassungsrechtliches Postulat dar. Vielmehr kann auch die (Nicht-)Existenz von Kostentragungsregeln nur vor dem konkreten verfassungsrechtlichen Hintergrund gesehen werden. Dessen Berücksichtigung sollte Hilfestellung geben, wenn Möglichkeiten und Grenzen einer Kostenprivatisierung angesichts der gegenwärtigen Rechtsrealität bewertet werden. Denn nicht zuletzt ist es der seit jeher starkem Wandel unterliegende Polizeibegriff, der – als Reflexion eines bestimmten Staatsverständnisses – zur Klärung der Frage, was als kostenfreie polizeiliche Grundversorgung zu gelten hat bzw. was als Sonderleistung einer Kostenumlegung grundsätzlich zugänglich wäre, erheblich beitragen kann, sogar beitragen muss. Die Wechselwirkung des Begriffs der Polizei mit dem der Sicherheit lässt es zu, entsprechende Veränderungen des Umfangs der unentgeltlichen staatlichen Bereitstellung letzterer zu vermuten. Erst wenn eine Feststellung getroffen ist, welchen Kreis die unabänderliche Staatsfinanziertheit zu ziehen vermag, kann näher untersucht werden, ob und inwieweit die Kosten für Einsätze der Polizei anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen der Umlegung zugänglich sind. Dabei wird auch die Frage zu stellen sein, ob sich vor dem Hintergrund der zuvor gewonnenen historischen Erkenntnisse nicht bereits de lege lata Möglichkeiten einer Inanspruchnahme von Großveranstaltern bieten. Daneben soll aber auch auf die allenthalben schwerpunktmäßig erwogenen Möglichkeiten ihrer Heranziehung de lege ferenda eingegangen werden.

I. Die historische Dimension der Polizeikostenerhebung vor dem Hintergrund einer Grundversorgung mit dem Gut „Sicherheit“ 1. Vom Rückgriff auf tradierte Erwägungen zum Fürsorge- und zum Nachtwächterstaat Mehrfach wurde der Versuch unternommen, im Zuge des Streits um die Möglichkeit der Kostenumlegung auf kommerzielle Großveranstalter die Ebene des zeitgenössischen materiellen Rechts zu verlassen und nach Anleihen im weit vorkonstitutionellen Recht für einen auch heute überzeugenden Lösungsweg zu suchen. Die gegenwärtigen konträren Ansichten werden dabei auf ganz ursprüngliche Bilder des Nachtwächterstaats einerseits bzw. des Leistungs- oder Fürsorgestaats andererseits zurückgeführt17. Nicht selten wird, umgekehrt, auch in einer diesbezüglich erfolgten Kategorisierung 16 17

Albrecht, FS Samper, S. 177. Statt aller siehe die kompakte Darstellung m. w. N. bei Majer, S. 170 ff.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

nach heutigem Verständnis ein (gewissermaßen prima-facie-)Beweis18 für die Möglichkeit einer Kostentragung gesehen. Dass dies jeweils gerade für den Bereich konkreter Sicherheitsaufgaben und die Frage der Deckung zwangsläufig entstehender Kosten zielführend ist, mag man bezweifeln dürfen. Eine strikte Trennung der Schaffung von Sicherheit und Ordnung vom Begriff der Leistung wird mitunter genauso wenig gelingen, wie gerade staatliche Leistung, auch Mehrleistung über das notwendigste Maß hinaus, in engem Verbund mit Sicherheitsfragen stehen kann. Über das Bindeglied des Versorgtseins dient jede öffentliche Leistung letztlich auch der Stabilisierung und Aufrechterhaltung von Sicherheit. Und auch dort, wo Sicherheit etwa durch konsequente Normdurchsetzung und Regulierung staatlicherseits hergestellt bzw. erhalten wird, kommt man nur schwer umhin, darin zudem schlechthin eine Leistung an den Bürger zu sehen. Wo hingegen Sicherheit als Grundlage friedlichen Zusammenlebens überhaupt nicht hergestellt wird, werden auch die begrüßenswertesten Errungenschaften z. B. der modernen Sozialstaatlichkeit wenig Nutzen bringen. Diese Wechselwirkung beider Denkmodelle von Ordnungs- bzw. Leistungsstaatlichkeit und die Erkenntnis, dass der darin reflektierte und nicht identische Sicherheitsbegriff zwingend determinierende Wirkung zeitigt, bedingen ihrerseits bereits den steten Wandel des Verständnisses von Polizeiaufgaben und deren Finanzierung. Bekräftigend kommt hinzu, dass der Gefahrbegriff als Zentralgestalt des Sicherheitsrechts den gesellschaftlichen und technischen Wandel absorbiert und parallel dazu die Bestimmung dessen, was als gewöhnliche Polizeileistung kostenfrei zu erfolgen hat, beeinflusst. Insbesondere kommerzielle Großveranstaltungen dürften ohnehin eher einem modernen Zeitbild entsprechen, gleichwohl ähnliche Phänomene, allerdings infrastrukturell bedingt in mäßigerem Ausmaß, jederzeit existiert haben dürften – mit natürlich gleichzeitig verschiedenem Maßstab der Prädikate „groß“ und „ungewöhnlich“. Mit dieser Erkenntnis lassen sich aber die nötigen Differenzierungen vornehmen und es erscheint nützlich und daher ratsam, einstige Regelungen zur Umlegung von Polizeikosten im konkreten Zusammenhang in die Betrachtung einzubeziehen.

18 Der Ansicht, aus einer entsprechenden Positionierung zu einem bestimmten Staatsverständnis konkrete Konsequenzen auch für die an sich recht allgemeine Frage nach der möglichen Kostenerhebung für Polizeidienste ableiten zu können, sekundiert auch Wahlen, S. 5 f.

A. Sicherheitsrechtliche Grundversorgung

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2. Neuzeitliche Entwicklungen der Heranziehung von Veranstaltern zu Sicherungskosten a) Anfänge des modernen Verwaltungsstaats Die symbiotische, gar synallagmatische Verknüpfung der „Steuerlast mit dem Schutz (defensio)“19 erscheint selbst bei nur oberflächlicher rechtshistorischer Betrachtung keineswegs als Novum. Dies ist Konsequenz einerseits der Tatsache, dass jedes hoheitliche Handeln durch Bereitstellung von Personal und Material Kosten verursachen muss, und anderseits der logischen Folge, dass für diese Kosten im Zweifel der Staat mit seinem öffentlich gespeisten Etat aufkommt. Näher an den hier betrachteten Problemkreis rückt die Erhebung von Zöllen als Abgeltung für Geleit und sonstigen Schutz auf Reisen20. In diesem Zusammenhang scheint die Gewähr(leist)ung von Sicherheit viel eher als – freilich entgeltliche – Einzelleistung denn als eine Summe der einzelnen Wirkungen verschiedentlicher staatlicher Gefahrverhütungsmaßnahmen, wie sie heute mit dem Synonym der Sicherheit als „Abwesenheit von Gefahr“21 umschrieben wird. Die teilweise historisch geführte Argumentation führt angesichts der Kostenerhebung für die Absicherung (kommerzieller) Veranstaltungen in die Anfänge des modernen und damit gleichermaßen preußischen Polizeirechts. Ungeachtet des Begriffes der „Policey“ im 15. Jahrhundert, der als Beschreibung eines Zustandes guter Ordnung22 mehr deskriptiver und jedenfalls wohlfahrtsorientierter Natur war, fußt ein entsprechendes Polizeiverständnis nach dem Bilde strenger Eingriffsverwaltung auf dem so unter Eindrücken des Dreißigjährigen Krieges stehenden Wandel durch zunehmende Sicherheits- und Sicherungsbedürfnisse. Bezeichnend für das Leitbild von der Eingriffsverwaltung und, der allfällig beklagten Absolutheit letzterer geschuldet, vom Polizeistaat war die eingreifende Regelung sämtlicher Lebensbereiche. In dieser Zeit also wird das Verständnis von innerer Sicherheit als Urfunktion des Staates verortet.23 Wo jedoch der Begriff von sowohl Aufgabe als auch Zweck der Verwaltung derart alterniert oder gar systemabhängig24 ist wie im Polizeirecht, erscheint gleiches für dahinterste19

Ronellenfitsch, Eisenbahnunternehmen, S. 67. Vergleiche ausführlich zum Zollregal Waechter, Polizeigebühren, S. 40, mit zahlreichen w. N. 21 So die geläufige Formel für die (objektive) Sicherheit, vgl. Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 39 Rn. 80. 22 Boldt/Stolleis in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 4 Rn. 4. 23 Nirschl, S. 39; Krekel, S. 2 ff. 24 Man denke dabei sogleich an die Schattenseiten des Polizeibegriffes, die sich unter die Attribuierung politischer Polizei fassen lassen. 20

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

hende Kostentragungsfragen ebenso naheliegend. Der allgemeine Verweis auf die traditionelle Kostenfreiheit25 oder Steuerfinanziertheit26 polizeilicher Aufgabenwahrnehmung kann jedoch wenigstens dort nicht mehr überzeugen27, wo auf eine Epoche mit gänzlich anderem, vormodernem Polizeibegriff verwiesen wird. Allenfalls könnte sich ein solches Vorgehen dem Vorwurf einer Scheinargumentation entziehen und der Diskussion der heutigen Rechtslage zum Vorteil gereichen, wenn der jeweilige historische zugleich in Relation zu dem heutigen Polizeibegriff gesetzt wird.28 Dieses Vorgehen erscheint jedoch erst mit Blick auf das Preußische Polizeirecht im 20. Jahrhundert ertragreich.

b) Veranstaltungssicherung im Freistaat Preußen des 20. Jahrhunderts Der im Zuge der im 19. Jahrhundert einsetzenden und bis ins 20. Jahrhundert andauernden Entpolizeilichung der Verwaltung vollzogene Wandel des Polizeibegriffs bewirkte im Ergebnis nicht nur den insofern prominenten Ausschluss der Wirtschaftsförderung29 vom Spektrum polizeilicher Aufgabenwahrnehmung. Vielmehr scheint bei der Betrachtung einiger polizeirechtlicher Bestimmungen gar eine gegenläufige Tendenz im Verhältnis von Polizeiaufgabe und Wirtschaft erkennbar. Sucht man nach dem Ursprung des Gedankens der Kostenerhebung für veranstaltungsbegleitende Polizeieinsätze, revidiert sich denn tatsächlich der erste Eindruck, bei dieser Frage handle es sich um eine typisch gegenwartsnahe. Auch dort, wo man heute ihren Ursprung im „Diktat leerer Kassen“30 sieht, ist zu bemerken, dass jenes Geheiß (einen tatsächlichen bestimmenden derartigen Einfluss einmal unterstellt) dann keineswegs31 erst im ausgehenden 20. Jahrhundert entsprechende Konsequenzen zeitigte.

25

So Krekel, S. 2, der diesem Indiz einen eigenen Gliederungspunkt widmet. Albrecht, FS Samper, S. 177. 27 Zu Recht kritisch Nirschl, S. 39. 28 Allenfalls als Vergleich besitzen entsprechende Rückführungen für moderne Polizeirechtssysteme hinreichend methodisch-argumentativen Wert. 29 Boldt/Stolleis in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 18 Rn. 39. 30 Broß, Kosten von Einsätzen der Polizei, S. 388, ähnlich auch Albrecht, FS Samper, S. 165. 31 So aber anscheinend Krekel, S. 2 f., mit der Behauptung, das preußische Polizeirecht habe eine Kostentragungspflicht für polizeiliche Maßnahmen „allein für den Fall der Ersatzvornahme“ gekannt, bezüglich dieser Zeit insofern auch zu allgemein Graumann, S. 248 („früher“). 26

A. Sicherheitsrechtliche Grundversorgung

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Mit dem Problem eines Mehraufwandes für polizeibehördliche Gefahrenabwehr konfrontiert, ordnete man bereits im Jahre 1926 eine „besondere Gebühr [an] um klarzustellen, dass [die Beaufsichtigung bestimmter Wassersportveranstaltungen] nicht als Ausfluss allgemeiner Aufsichtstätigkeit der Wasserpolizei zu behandeln“ sei32. Ausweislich dieser Begründung und völlig unabhängig davon, ob dabei eine primär fiskalisch motivierte Interessenlage reflektiert wird, ging man bereits damals davon aus, dass die Aufgabe der Gefahrenabwehr insofern inhomogen ist, als dass im Rahmen rechtmäßiger und rechtlich zu fordernder Polizeitätigkeit eine „allgemeine“ von einer „besonderen“ Gefahrenabwehr zu unterscheiden sei. Diese, wie es bezogen auf das Ausgangsproblem heißt, „besondere Aufsichtstätigkeit“33 betraf mit „Regatten, Wettschwimmen, Korsofahrten, Feuerwerken usw.“34 zwar in jedem Fall Veranstaltungen im Rahmen des Wassersports und von daher dem Grunde nach nur eine Teilinstitution der Polizei, namentlich die Wasserpolizei. Die zugrunde liegenden Erwägungen sind aber bezeichnend, denn darin gelangt zum Ausdruck, dass die „Erhebung einer Verwaltungsgebühr im Hinblick auf [. . .] vorliegende [. . .] gemeinnützige [. . .] Interessen entfällt“35. Damit blieb es zugleich für kommerzielle Großveranstaltungen in der Regel bei einer Kostenpflichtigkeit, wobei der Maßstab des „wesentlichen Interesses Einzelner“36 unschärfere Konturen aufweist als der des kommerziellen Charakters einer Veranstaltung. Bezeichnend erscheint ferner die stete Pointierung des besonderen37 Entstehungstatbestandes umzulegender Polizeikosten. In preußisch-akkurater Manier wird zugleich beispielhaft auf die einzelnen kostenverursachenden Elemente der polizeilichen Sonderleistung hingewiesen. Auch dabei trägt die Auflistung noch so geringfügiger oder entfernter Kostenfaktoren den Verdacht eines resoluten Abgrenzungsversuchs, was den gewöhnlichen und den außergewöhnlichen Polizeieinsatz anbelangt: Bis auf den Materialverschleiß und die regulären Personalbezüge sollen auch – in diesem Verhältnis – eher marginale Aufwendungen, etwa für Papier und Kohle, in der Kostenforderung gegenüber dem Veranstalter 32 Runderlass des Preußischen Ministeriums für Landwirtschaft, Domänen und Forsten v. 29.10.1926, PrBesBl 1926, S. 189 (189). 33 Runderlass des Preußischen Ministeriums für Landwirtschaft, Domänen und Forsten v. 29.10.1926, PrBesBl 1926, S. 189 (189). 34 Runderlass des Preußischen Ministeriums für Landwirtschaft, Domänen und Forsten v. 29.10.1926, PrBesBl 1926, S. 189 (189). 35 Runderlass des Preußischen Ministeriums für Landwirtschaft, Domänen und Forsten v. 29.10.1926, PrBesBl 1926, S. 189 (190). 36 Runderlass des Preußischen Ministeriums für Landwirtschaft, Domänen und Forsten v. 29.10.1926, PrBesBl 1926, S. 189 (189). 37 So spricht der besagte Erlass in seinen knapp 250 Worten von „besonderer Inanspruchnahme“, „besonderen Personalbezügen“, „Sonderkosten“, „besonderer Aufsichtstätigkeit“, und „besonderer Absperrtätigkeit“.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

zu berücksichtigen sein.38 Die ausdrückliche Einbeziehung von Vorbereitungsmaßnahmen für den eigentlichen Polizeieinsatz zeugt von derselben Intention und beweist zumindest, dass die Differenzierung einer Lastentragung für sicherheitsbehördliche Aufgabenwahrnehmung am Referenzmaßstab der Privatnützigkeit auch polizeirechtsgeschichtlich kein Novum ist. Die Frage nach den Grenzen unentgeltlicher staatlicher Sicherheitsgewährung wurde damit im Freistaat Preußen zumindest partiell vor demselben Hintergrund diskutiert wie noch heute. Insofern nimmt es auch nicht wunder, dass die Idee der Kostenprivatisierung angesichts aufwendiger und überwiegend privatnützig veranlasster Polizeileistungen kaum älter ist als die Bedenken gegen diese Tendenz. Diese gründeten zunächst auf der Tatsache, dass die Kostenforderungen auf § 12 der Preußischen Verwaltungsgebührenordnung von 1926 gestützt wurden – eine schlechthin zu allgemeine39 Norm. Jene gestattete für an sich gebührenfreie Amtshandlungen die Umlage der „baren Auslagen“, welche ausweislich eines Erlasses des Preußischen Ministerium des Innern „nur die geringen Mehrkosten“40 – wie soeben aufgezeigt – betrafen. In erster Linie – dafür spricht die Einleitung des Erlasses mit dieser Feststellung – mag dem obersten Dienstherrn der Preußischen Polizei aber die Tatsache Sorge bereitet haben, dass die einzelnen Polizeibehörden von der Heranziehungsmöglichkeit (im Sinne des „Ob“) ungleich41 Gebrauch machten. Dasselbe Phänomen wird im Übrigen auch in der Gegenwart für Rechtskreise diagnostiziert42, die eine ermessensgeleitete Heranziehung von Großveranstaltern zur Kostentragung vorsehen. Dies scheint jedoch eine vom Kern des Diskussionswürdigen weiter entfernte Frage der konkreten Normausgestaltung, also des Ermessenstypus, und von daher auch eher rechtspraktischer Natur zu sein. Viel mehr als diese potentiell als Einzelfallungerechtigkeiten empfundenen Anwendungsunterschiede mögen ganz wesentliche Vorbehalte gegenüber „bezahlter“ hoheitlicher Gefahrenabwehr dazu beigetragen haben, dass sich das Thema als solches zur Grundsatzfrage etablierte und diesen Status bis heute ohne Raum für Kompromisse beibehielt. 38 Runderlass des Preußischen Ministeriums für Landwirtschaft, Domänen und Forsten v. 29.10.1926, PrBesBl 1926, S. 189 (189). 39 „Werden bei der Vornahme einer Amtshandlung besondere bare Auslagen notwendig, so sind sie zu erstatten, auch wenn die Amtshandlung gebührenfrei bleibt. Für die Erhebung der Auslagen gelten die Vorschriften über die Gebührenerhebung entsprechend.“, GS 50 (1926), S. 327 (328). 40 Runderlass des Preußischen Ministeriums des Innern v. 21.03.1930, PrBesBl 1930, S. 39 (39) (Hervorhebung durch Verf.). 41 Runderlass des Preußischen Ministeriums des Innern v. 21.03.1930, PrBesBl 1930, S. 39 (39). 42 So zur Praxis in einzelnen Schweizer Kantonen Leutert, Polizeikostentragung, S. 105.

A. Sicherheitsrechtliche Grundversorgung

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Die Pflichten des Staates und der Polizei als – buchstäblich – Exekutivorgan sah man damals, von selbstverständlichen und der Entwicklungsgeschichte geschuldeten Abweichungen in Einzelausprägungen einmal abgesehen, im Preußen der beschriebenen Epoche kaum anders als heute. Wie sonst wäre zu erklären, dass sich die moderne Polizeirechtsliteratur im Rahmen der Bestimmung polizeilicher Aufgaben bezeichnenderweise auf Normen stützt, die ihren Ursprung dort und sogar in noch früherer Zeit haben?43 Denn letztlich war es das Argument der unzweifelhaften Aufgabe der Polizei, für Sicherheit und Ordnung zu sorgen, das – angereichert durch praktische Abgrenzungsprobleme in Bezug auf die konkrete Gefahrentstehung – dafür sorgte, dass der Preußische Minister des Innern44 die Kostenerhebung beim polizeiunterstützten Veranstalter untersagte. Wohl in Distanzierung zu vorher geschaffenen Kriterien wie dem wesentlichen Interesse Einzelner finden sich in demselben Erlass erstmals dieselben verfassungsrechtlich gewichtigeren Einwände, die den Streit um die kostenmäßige Heranziehung von Großveranstaltern in der Folge maßgeblich beeinflussen sollten: Bei jenen Personengruppen könne die Kostenerhebung „sehr leicht auch zu einer gewissen Beschränkung der Vereins- oder Versammlungsfreiheit führen“45. Einer näheren Bestimmung dieser „gewissen Beeinträchtigung“, geschweige denn einer möglichen Abhilfe durch entsprechende Rechtsetzungstechnik, führte man die ebenso knappe wie mit einem gewissen Absolutheitsanspruch bekundete Befürchtung nicht zu. Dennoch wird das grundrechtsorientierte Argument gegen die Privatisierung von Polizeikosten eigens wieder relativiert, indem vom Erhebungsverbot eine Ausnahme zugelassen wird, die die benannte Untersagung jedoch gänzlich leerlaufen lassen kann. In den „durch besondere Bestimmung angeordnet[en] oder noch [anzuordnenden]“46 Fällen sollte dies, offenbar ungeachtet zuvor geltend gemachter Bedenken, weiterhin zulässig sein. Unter ausdrücklichem Hinweis auf den beschriebenen Erlass zur Wasserpolizei ist dies inkonsequent. Dieselben versammlungsrechtlichen Bedenken müssten auch dort bestehen, zumal die Wasserpolizei als besondere Polizeibehörde 43 So der generelle Verweis auf § 10 des zweiten Teils, Abschnitt 17 des Preußischen Allgemeinen Landrechts (1794), z. B. bei Pieroth/Schlink/Kniesel, S. 3 Rn. 5, S. 110 Rn. 1; und in dessen Ablösung § 14 Preußisches Polizeiverwaltungsgesetz (1931) bei Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 25 Rn. 53, bzw. auch der Verweis auf § 32 der Landesverwaltungsordnung Thüringen (1926); zu allen Normen Ebert/Honnacker/Seel, ThürPAG (4. Auflage), § 1 Rn. 2. 44 Runderlass des Preußischen Ministeriums des Innern v. 21.03.1930, PrBesBl 1930, S. 39 (40). 45 Runderlass des Preußischen Ministeriums des Innern v. 21.03.1930, PrBesBl 1930, S. 39 (40). 46 Runderlass des Preußischen Ministeriums des Innern v. 21.03.1930, PrBesBl 1930, S. 39 (40).

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

ebenso (spezielle) Aufgaben der Gefahrenabwehr wahrnimmt. Insofern scheint die explizite Untersagung weniger in der Feststellung widersprechenden Verfassungsrechts begründet, als sie lediglich einen gewissen besonderen Regelungsvorbehalt statuiert. Dass sie die Kostenerhebung für Polizeieinsätze aber aus dem Anwendungsbereich des § 12 Verwaltungsgebührenordnung ausgenommen wissen wollte, ist nicht zu begründen. Mit dem Hinweis, eine bloße „Bestimmung“ könne die Kostenerhebung weiterhin rechtfertigen und mit dem beispielhaftem Zitat eines Ministerialerlasses stellte man etwaige Regelungen vielmehr der Exekutive (weiterhin) anheim. Eigentliches Substrat ist damit der Vorbehalt expliziter, wenn auch nur untergesetzlicher, Regelung. Die möglicherweise gehegte Hoffnung, bestehende Unsicherheit im Hinblick auf die freiheitsrechtlichen Einwände sowie den prognostizierten Mangel an Bestimmbarkeit der Mehrkosten möge sich im weiteren Verlauf läutern lassen, hat sich – und das bis dato – nicht bestätigen können. Die Kostenlast der Polizeitätigkeit blieb jedenfalls beim Veranstalter nur von Wassersportereignissen, trotz der (Teil-)Identität der Rechtsfragen zu kommerziellen Veranstaltungen im Allgemeinen. Gerade das mag aber zu einer weiteren amtlichen Befassung mit der Problematik geführt haben. Zwar ist zu bedauern, dass eben skizzierte Grundsatzfragen nicht erneut aufgegriffen und einer Klärung zugeführt oder jedenfalls ein Stück Weg dahin geebnet wurde. Aber in einem Erlass aus dem Jahre 1937 greift der Reichs- und Preußische Minister für Ernährung und Landwirtschaft den im Zuge der polizeilichen Gefahrenabwehr unentbehrlichen und für jedes Polizeihandeln maßgebenden Gedanken des öffentlichen Interesses auf.47 Dass es einmal mehr um die wasserpolizeiliche Aufgabenwahrnehmung geht, schmälert nicht den Ertrag für allgemeine gefahrenabwehrrechtliche Gesichtspunkte. Die Essenz der ministerialen Erwägungen ist ohnehin eher allgemein-gefahrenabwehrrechtlicher Natur, wobei die Rückbindung an das Beispiel von Wassersportveranstaltungen die Aussagen allenfalls plastischer erscheinen lässt. Nicht nur, dass das der Polizeitätigkeit immanente öffentliche Interesse – die Polizei handelt nur, wenn dies zumindest auch in selbigem erfolgt –48 betrachtet wird: Es wird daneben die Frage aufgeworfen, wie sich das öffentliche Interesse an der Durchführung einer (auch kommerziellen) Großveranstaltung selbst auf die Frage der (un-)bedingten Kostenfreiheit sicherheitsbehördlichen Handelns auswirkt. Dass dem auf dem Stand der heu47

Runderlass des Reichs- und Preußischen Ministers für Ernährung und Landwirtschaft v. 26.05.1937, PrBesBl 1937, S. 127 (128). 48 s. dazu nur Denninger, in: ders./Rachor, Handbuch Polizeirecht, S. 197 Rn. 30, v. a. unter dem Aspekt, dass auch Privatinteressen entweder als Elemente und Abbild des Allgemeininteresses oder, schutzgutbezogen, wegen einer staatlichen Pflicht zur Wahrung „grundrechtlich gesicherter ‚Individualgüter‘ “ Schutz erfahren.

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tigen Diskussion teilweise eine herausragende Bedeutung beigemessen wird49, ist an anderer Stelle noch darzulegen. Mit der Feststellung, „entsprechende Veranstaltungen [ließen] bisweilen den rein sportlichen Charakter stark zurücktreten und dien[t]en nicht der Förderung der Volksgesundheit, wenn sie auch zu dieser beitragen mögen“50, wird dem Grunde nach eine Unterscheidung von faktischem Nutzen(-beitrag) und der Intention des Veranstalters getroffen, denn ein „Dienen“ kann, wo es eindeutig einem tatsächlichen und gar zufälligen „Nutzen“ gegenübergestellt wird, nur die Zweckrichtung der Veranstaltung meinen. Damit wird der Kreis zum wesentlichen Interesse Einzelner geschlossen: „Andererseits läßt sich in sehr vielen Fällen [. . .] die Höhe des Eintrittsgeldes, das [. . .] oft über die dem Veranstalter erwachsenden Kosten hinausgeht, nicht mit dem rein gemeinnützigen Charakter dieser Sonderveranstaltungen vereinbaren.“51. Ferner ist dabei gleichsam das Unterscheidungskriterium der Gewinnorientierung der Veranstaltung freigelegt, welches mit einer Distanzierung von rein gemeinnützigen Veranstaltungen auch karitative ausschließt. Als Destillat bliebe die kommerzielle Veranstaltung. Zwar bediente man sich in letztgenanntem Erlass mit der „Sonderveranstaltung“ eines Begriffs, der nach heutigem Dafürhalten dem Vorwurf der Unbestimmtheit ausgesetzt sein würde, zumal er auch aus sich heraus kaum verständlich ist. Jedoch zeigt die Betrachtung des Preußischen Polizeirechts hier und in Widerlegung anderslautender Vermutungen, dass die Polizeikostentragung kommerzieller Großveranstalter seit jeher und abgesehen von zeitgeschichtlichen Eigenheiten weitestgehend zur heutigen Diskussion parallelen Argumentationsstrukturen folgt – freilich mit entsprechenden Konsequenzen für den weiteren Verlauf der hiesigen Untersuchung. c) Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes Die weitere polizeihistorische Entwicklung, die für das preußische Polizeirecht teilweise nicht nur das Überdauern des Zweiten Weltkrieges, sondern gar einen Fortbestand bis in die siebziger Jahre52 bedeutete, gewinnt für das hiesige Thema erstmals wieder mit dem Musterentwurf für ein ein49

Vgl. auch Püchel, Focus v. 04.10.1999, S. 111: „Stück Lebensqualität“. Gemäßigter Deusch, S. 225; Würtenberger, S. 196. 50 Runderlass des Reichs- und Preußischen Ministers für Ernährung und Landwirtschaft v. 26.05.1937, PrBesBl 1937, S. 127 (128). 51 Runderlass des Reichs- und Preußischen Ministers für Ernährung und Landwirtschaft v. 26.05.1937, PrBesBl 1937, S. 127 (128). 52 In Baden-Württemberg zumindest bis zu einer Rechtsvereinheitlichung 1974 im ehemaligen Hohenzollern; im Saarland galt das PreußPVG gar bis 31.12.1989 fort.

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heitliches Polizeigesetz (MEPolG) Relevanz. Genauer gesagt finden sich wertvolle Anhaltspunkte für ein gefestigtes oder neu aufgegriffenes Verständnis von zumindest partieller Kostenpflichtigkeit für privatnützige Polizeimaßnahmen nicht im MEPolG selbst, sondern in einer Reaktion auf selbiges. Mit dem Alternativentwurf einheitlicher Polizeigesetze des Bundes und der Länder, der auf der Initiative des „Arbeitskreis Polizeirecht“ beruht, ist anlässlich der Regelung zum Aufwendungsersatz in § 50 MEPolG die Gelegenheit ergriffen worden, eine ausdrücklich als solche verstandene Anregung zur Schaffung einer entsprechenden Kostenvorschrift zu geben: Es sei „erwägenswert, [. . .] eine Kostentragungspflicht des ‚Risiko-Veranlassers‘ zu regeln“, wobei „insoweit an Fälle zu denken [sei], in denen die Polizei zum Schutz [. . .] von Großveranstaltungen tätig wird, die in besonderem Maße störanfällig sind“53. Damit war zumindest der Grundstein für eine detaillierte Befassung durch die Ständige Konferenz der Innenminister, die sich als Urheber des MEPolG und damit als unmittelbarer Adressat des Alternativentwurfs verstehen musste, gelegt. d) Vorstöße einiger Länder Trotzdem die „Kosten vollzugspolizeilicher Einsätze bei Großveranstaltungen“ die Ständige Konferenz der Innenminister (IMK) im Jahre 1980 beschäftigten und sich gar der Arbeitskreis II ihrer annahm54, sollte dieses Debüt für die Rechtslage auf Bundesebene ohne die gewünschten Folgen bleiben: Die Betrauung des Arbeitskreises endete mit der durch die IMK umgesetzten Empfehlung55, sich die Problematik nicht weiter angelegen sein zu lassen. Bis in die jüngste Gegenwart sollte es aus dieser Warte auch dabei verbleiben. Diese nur kurze Episode bundesrechtlichen Interesses kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass man sich föderativ schon seit längerem der Folgen der Gefahrenabwehr anlässlich solcher Großveranstaltungen widmete und dies in einzelnen Ländern in die Schaffung entsprechender Normen mündete. Ungeachtet des mehr oder minder langen Fortbestandes dieser Regelungen ist festzuhalten, dass sich die einschlägigen Diskussionen gerade an selbigen entzündeten. Deshalb und aufgrund der zeitlichen Nähe zum aktuellen Stand der Diskussion erscheint ein Blick auf die einzelnen Lösungsversuche, mehr noch auf ihre Stärken und Schwächen, durchaus lohnend. 53 54 55

Denninger, Alternativentwurf, S. 182 Rn. 13. Schenke, Verwaltungsrichtertag, S. 68 (70 Fn. 2). Schenke, Verwaltungsrichtertag, S. 68 (70 Fn. 2).

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aa) Hessen Unter den wenigen Ländern, die die Problematik überhaupt einer Regelung zuführten, ist Hessen eines der ersten gewesen. § 1 HessPolKVO56, § 82 Abs. 2 HSOG57 ermöglichten die Kostenerhebung für vollzugspolizeiliche Maßnahmen außergewöhnlicher Gefahrenabwehr. Ausweislich der Gesetzesbegründung zum identischen vormaligen § 84 Abs. 2 HSOG58 hatte man damit Polizeieinsätze ins Auge gefasst, die eine Kostentragung durch den dieselben „veranlassenden“ Veranstalter als „recht und billig“59 erscheinen ließen. „Recht“ in diesem Sinne kann selbstverständlich nicht „rechtmäßig“ meinen, so ja mit dem Gesetz erst die Grundlage für eine Inanspruchnahme geschaffen wurde, sondern – und da tritt das Dilemma der rechtspolitischen Verwurzelung deutlich zutage – es umschreibt (nur), wie willkommen eine solche Regelung erschien. Den materiell-rechtlichen Gehalt einer solchen en passant dargebrachten und mit wenigen Worten illustrierten Gesetzesbegründung dürfte man freilich infrage stellen, wenn die Norm ein wirkliches Novum statt einer bloßen Novellierung gewesen wäre. Auch wenn dies bisweilen in der Rechtswissenschaft wenig Beachtung gefunden hat,60 so liegt der Wert einer Betrachtung dieser Kostennormen nicht nur in ihrem konkreten Regelungsgehalt selbst, sondern in der Veränderung zum ganz ursprünglichen § 84 Abs. 2 HSOG61. Während dieser sich noch auf Kosten im Zusammenhang mit privaten Veranstaltungen beschränkte, lag jenen seit der ersten Überarbeitung die Intention zugrunde, die Kostenumlegung auch in anderen Fällen entsprechend empfundener Billigkeit zu ermöglichen – etwa bei der polizeilichen Begleitung von Schwertransporten oder der Unterbringung alkoholisierter Personen.62 Der Begriff des Veranstalters wurde deshalb ebenso herausgelassen wie der des für die Besonderheit des Aufwandes so relevanten Referenzkriteriums der „im üblichen örtlichen Dienst eingesetzten Polizeivollzugsbeamten“63. Dass man stattdessen den denkbar unscharfen Begriff der „außergewöhnlichen“ Gefahrenabwehr bevorzugte, musste erst recht vor dem Hintergrund der ebenso vagen Zielvorstellung der Billigkeit Bedenken hinsichtlich der Normbestimmtheit hervorrufen. Wo, wie hier durch Auferlegung von Kosten, in die Freiheits56

v. 13.07.1973 (GVBl. I, S. 267). v. 26.01.1972 (GVBl. I, S. 23); aufgehoben durch Gesetz v. 20.12.1979 (GVBl. I [1980], S. 12). 58 v. 17.12.1971 (GVBl. I, S. 333). 59 Hess. LT-Drs. 7/807, S. 18. 60 Schenke, Verwaltungsrichtertag, S. 68 (77 ff.); ders., DVBl. 1983, S. 678. 61 v. 22.12.1964 (GVBl. I, S. 209). 62 Hess. LT-Drs. 7/807, S. 18. 63 HSOG in der Fassung v. 22.12.1964 (GVBl. I, S. 209). 57

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rechte des Bürgers eingegriffen wird, ist der Anspruch an eine Rechtfertigung ohnehin schon von beachtlicher Höhe. Dort jedoch, wo mit der Aufgabe der Gefahrenabwehr ganz konkrete, für den Staat elementare64 Schutzpflichten betroffen sind, sind die Anforderungen noch ungleich höher. Könnte der Gesetzgeber der durch Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG statuierten staatlichen Schutzpflicht beliebig mit Kostenumlegungen auf ein fiskalisch erträgliches oder gar neutralisierendes Niveau verhelfen, müsste sie, sodann bar jeder Besonderheit65 gegenüber einem einfachen Abwehrrecht, ihre Funktion als ausdrücklicher Handlungsauftrag schlichtweg einbüßen. Insofern hat die hessische Rechtslage – in der Frühfassung mehr als in der Endfassung – zumindest berechtigterweise darauf hoffen lassen, dass eine gerichtliche Überprüfung Auskunft über die Verfassungsmäßigkeit einer derartigen Kostentragungspflicht bezüglich polizeilicher Gefahrabwehrmaßnahmen geben können wird. Diese Erwartung sollte jedoch insofern frustriert werden: Tatsächlich nicht auf judikativen Prüfstand gehoben, wurde § 82 HSOG durch Legislativakt66 außer Geltung gesetzt. Zwar scheiterte die Erhaltung einer Möglichkeit zur Kostenerhebung tatsächlich aufgrund verfassungsrechtlicher Vorbehalte – allerdings nicht wegen der hier interessierenden, sondern, wenn man so will, wegen eines eher handwerklichen Fehlers des Gesetzgebers: Die fehlende Bestimmtheit der „außergewöhnlichen“ Gefahrenabwehrmaßnahmen veranlasste das hessische Plenum zum gänzlichen Rückzug aus dem noch sieben Jahre zuvor für privatnützige Veranstaltungen ausgeweiteten Polizeikostenrecht anlässlich Großveranstaltungen. bb) Niedersachsen In demselben Zusammenhang findet allfällig auch ein Vorstoß des niedersächsischen Gesetzgebers Erwähnung, mit dem das Problem übermäßiger Beanspruchung polizeilicher Ressourcen geregelt wurde. § 1 NdsPolGVO67 unterschied insofern die kostenfähigen Amtshandlungen der Polizei von sonstigen Gefahrenabwehrhandlungen. Dem augenscheinlichen Konkretisierungsbedarf abhelfend, nahm man mit Ministerialerlass vom 31.10.197968 im öffentlichen Interesse liegende Veranstaltungen von der Umlagemöglichkeit aus. Dass hierunter holzschnittartig (ausgerechnet) „Sportveranstaltungen“69 begriffen werden sollten, spricht – jedenfalls in dieser Allgemeinheit 64

s. dazu schon oben, Erster Teil, B. II., m. w. N. Di Fabio in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 2 Rn. 42 f. 66 v. 20.12.1979, GVBl. I (1980), S. 12. Dazu und näher zu den Motiven Schenke, Verwaltungsrichtertag, S. 78 (insb. Fn. 32). 67 v. 25.12.1977, GVBl. S. 647. 68 s. dazu das entsprechende Ministerialblatt des Landes Niedersachsen, S. 1676. 69 Vgl. Wahlen, S. 32. 65

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– für einen geringen Konkretisierungserfolg. Indes traf die niedersächsische Regelung ohnehin nicht den Kern der Problematik: Die Möglichkeit der Kostenerhebung ging nur mit auf Antrag ausgeführten Amtshandlungen einher und ist insofern divergent. Soweit ist nicht die allgemeine und obligatorische, von individuellem Ersuchen unabhängige Gefahrenabwehr betroffen, sondern nur jene, deren Durchführung gerade nicht als Konsequenz zwingender Aufgabenwahrnehmung zu sehen ist. Es fehlt in dieser Konstellation an der polizeilichen Handlungspflicht, welche angesichts der damit verbundenen Berechenbarkeit staatlicher Gefahrenabwehr selbige zum Wirtschaftsfaktor in der Kalkulation kommerzieller Großveranstalter werden lässt. Die Kostenfrage scheint aber erst dort als besonders aparte Thematik, wo man sie angesichts der unbedingten staatlichen (Kern-)Leistungspflichten stellt. Daher hätte auch bei Fortbestand70 der niedersächsischen Kostennormen die hier aufgenommene rechtswissenschaftliche Diskussion durch entsprechende Anleihen wohl kaum fruchtbringend gefördert werden können. cc) Bremen Gleicher Lesart, aber jüngeren Datums sind die Regelungen des auch räumlich nahen Landesgesetzgebers in Bremen. Dessen Kostenverordnung und -verzeichnis71 ermöglichen dem Grunde nach die Kostenerhebung für die Überwachung von Veranstaltungen außerhalb des Versammlungsrechts, die nicht „gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken dienen, einschließlich sportlichen Veranstaltungen nichtgewerblicher Art“72. Damit ist man zumindest und vor allem auch innerhalb des Bereichs Sport einen Schritt in Richtung der Abgrenzung kommerzieller von sonstigen Veranstaltungen gegangen, gleichwohl die Feststellung gemeinen Nutzens keine abschließenden Aussage über einen fehlenden kommerziellen Hauptzweck treffen dürfte. So bleibt einerseits, da nur sportliche Veranstaltungen nichtgewerblicher Art Erwähnung gefunden haben, das weite Feld anderer, etwa musikalischer Großveranstaltungen nicht gewerblicher, aber auch nicht gemeinnütziger Art als Anlass kostenpflichtiger Polizeiarbeit. Bei gleichem Gefahrenpotential wäre es allerdings nicht einzusehen, warum der Gebührentatbestand, anders als etwa beim Profifußball, hier erfüllt sein soll. Der gemeinnützige Zweck, auf den der bremische Gesetzgeber abstellt, dürfte zudem als Referenzkriterium weniger geeignet sein als alternative 70 Der Allgemeine Teil der Gebührenordnung wurde durch das OVG Lüneburg für rechtswidrig erklärt, DVBl. 1984, S. 57 ff. 71 § 1 Kostenverordnung für die innere Verwaltung v. 20.08.2002 (GBl., S. 455) i. V. m. Nr. 120.1 Zi. 6 bzw. Nr. 120.20 KostVerz. 72 Nr. 120.20 KostVerz.

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Kennzeichnungen des Verhältnisses von öffentlichem und Privatinteresse. Über eine gleichfalls bestehende Privatnützigkeit oder gar, auf noch übergeordneter Stufe, deren Überwiegen des öffentlichen Interesses lassen sich daraus noch keine konkreten und verbindlichen Aussagen treffen. Andernfalls wäre auch nicht zu erklären, warum nichtgewerbliche Sportveranstaltungen ausdrücklich neben den gemeinnützigen erwähnt werden73 und insofern privilegiert sind. Soweit nicht die Veranstaltung an sich nichtgewerblich sein muss, sondern nur der Zweck der Veranstaltung zumindest auch gemeinnützig sein soll, ergibt sich ebenso daraus die Unausgewogenheit der Regelung: Weist die Veranstaltung beispielsweise eindeutig kommerzielle Züge auf, indem etwa hohe Eintrittsgelder verlangt werden, während nur ein Teil der Gewinne gemeinnützigen Zwecken gewidmet werden soll, ergeben sich Probleme bei der Abgrenzung. Der mitverfolgte gemeinnützige Zweck, gegebenenfalls bei entsprechender Schwerpunktsetzung des Veranstalters auf Nebenerlöse, etwa durch den Verkauf von Getränken etc., auch als Deckmantel zu missbrauchen, ließe einen entsprechenden gemeinnützigen Veranstaltungscharakter kaum verneinen. Sinnvoll wäre auch hier gewesen, statt einer negativen Abgrenzung allein auf den kommerziellen Charakter einer Veranstaltung als Ansatzpunkt der Kostenpflichtigkeit abzustellen sowie auf eine ausdrückliche Differenzierung zwischen äußerem Ablauf und Zweckrichtung zu verzichten. Dabei handelt es sich nicht um bloße Wortklauberei: Wer beispielsweise mit seiner Veranstaltung Gewinn nur deshalb erwirtschaften will, um diesen zu karitativen Zwecken einzusetzen, liegt vollkommen in der Zielrichtung jener Kostenfreiheit. Die Veranstaltung mag gewerblichen Charakter aufweisen, aber insofern keinen kommerziellen i. S. v. einem Angelegtsein auf eigennützige Vermögensmehrung. Insofern verfolgt sie gemeinnützige Zwecke schlechthin. Eine ungewollte Begünstigung auch an sich kommerzieller Veranstaltungen mit allenfalls marginaler Rückbindung an gemeinnützige Interessen aber wäre hierdurch, nicht hingegen durch die bremische Variante, zu vermeiden. Obwohl die etwas komplizierte Bremer Regelung, wohl gerade dieses Charakters wegen, in bis dahin ungewohntem Maße die Frage des Zusammenspiels von gemeinem Nutzen und öffentlichem Interesse74 aufgeworfen 73 Wahlen, S. 34, folgert daraus hingegen „im Umkehrschluss, dass sich die Kostenerhebung nur auf gewerbliche Veranstaltungen bezieht“ (Hervorhebung durch Verf.). Dies verwundert, denn wären insgesamt nur kommerzielle Veranstaltungen in Erwägung gezogen worden, hätte es des umständlichen Hinweises auf sportliche Veranstaltungen nichtgewerblicher Art – und dabei nur auf diese – nicht bedurft. Der Wortlaut legt es eher nahe, dass nichtkommerzielle Sportveranstaltungen mit gemeinnützigen Veranstaltungen gleichgestellt werden und es diesbezüglich der Feststellung der Gemeinnützigkeit nicht bedarf. Richtiger erscheint daher die Einschätzung Schenkes, Verwaltungsrichtertag, S. 79, die Kostentragung träfe nur „im wesentlichen kommerzielle Großveranstaltungen“.

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hat und die jener zuzumessende Bedeutung für die Ausgangsfrage andeutet, wird – in Gleichlauf mit der niedersächsischen Normierung – ebenfalls der Nukleus des Problems verfehlt: Die Kostenerhebung betrifft lediglich die Überwachung von Großereignissen, die durch schriftliche Verfügung bestimmt oder aber beantragt wurde75. Damit ist die Frage der Kostenprivatisierung angesichts obligatorischer, vor allem auch kurzfristiger Polizeieinsätze hier allenfalls ganz am Rande berührt. dd) Bayern Im Vergleich zu den vorgängig erwähnten landesrechtlichen Regelungen scheint Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 2 lit. a) BayKostG eine weitergehende Kostenlast von Großveranstaltern begründen zu können. Von den als grundsätzlich kostenfrei deklarierten Amtshandlungen, die die Polizei nach dem Bayrischen Polizeiaufgabengesetz (PAG) wahrnimmt, werden hier solche ausgenommen, die „beantragt oder sonst veranlasst sind und nicht überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen werden“, wobei der Billigkeit geschuldete Ausnahmen ausdrücklich als zulässig erachtet werden. Zum Teil wird dabei eingewandt, dass die Polizei bei Aufgabeneröffnung nach dem PAG praktisch immer im überwiegenden öffentlichen Interesse handele76, was den tatsächlichen Anwendungsbereich der Norm wohl nicht nur verengen, sondern leerlaufen ließe. Neben Bedenken hinsichtlich der genügenden Bestimmtheit des pauschalen Verweises auf das PAG und damit auch bezüglich der Eignung des BayKostG als Rechtsgrundlage sollen kommerzielle Großveranstaltungen, wie sie hier Gegenstand sind, allerdings vom Landesgesetzgeber damit gerade nicht intendiert worden sein.77 Deshalb erscheint, obwohl zumindest gelegentlich erwogen, jene Norm ebenso wenig eine Stütze der Diskussion. ee) Sachsen Die jüngste Aktualisierung, zumindest was die Niederlegung von Rechtsnormen anbelangt, hat die Problematik durch das Sächsische Finanzministerium erfahren. Mit dem Neunten SächsKVZ78 hat man auf der Ebene un74

Darauf wird noch unter C. II. 2. e) einzugehen sein. Nr. 120 Zi. 6. 76 Berner/Köhler/Käß, BayPAG, Art. 76 Rn. 5 m. w. N. 77 Berner/Köhler/Käß, BayPAG, Art. 76 Rn. 5, die dies allerdings angesichts des dort verursachten Polizeiaufwandes haushaltsrechtlich für „unvereinbar“ halten und der Nichtregelung „wahltaktische“ Erwägungen zugrunde gelegt wissen wollen. 78 v. 21.09.2011, Sächs. GVBl. S. 410. 75

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tergesetzlichen Rechts gebührenrechtliche Regelungen in Ansehung der Absicherung auch von privaten Großveranstaltungen getroffen bzw. den bereits seit einigen Jahren beschrittenen Weg79 bestätigt. § 1 i. V. m. der Anlage 1, lfd. Nr. 75, Tarifstelle 9 ermöglicht für polizeiliche Gefahrenabwehrmaßnahmen nach der Generalklausel (§§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 SächsPolG) die Gebührenerhebung für den Einsatz von Polizeifahrzeugen und -personal, soweit Absperr- und Sicherungsmaßnahmen für private Zwecke getroffen werden. Ausgenommen sind nach der Tarifstelle 9.3 AmateurSportveranstaltungen auf öffentlichem Straßengrund und zur körperlichen Ertüchtigung neben ortsüblichen Umzügen. Diese besonders weitreichende Umlagemöglichkeit ist dabei und soweit ersichtlich die einzige aktuelle, die nicht zugleich durch ein Antragserfordernis eingeschränkt ist. Ungeachtet der teilweise attestierten verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit80 wird auf die Tauglichkeit solcher Normen als Rechtsgrundlage für die Erhebung von Polizeikosten anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen noch einzugehen sein. ff) Baden-Württemberg Erkennt man den § 81 Abs. 2 Satz 1 PolG BW a. F. als älteste und relativ am längsten währende Normierung81 hier interessierenden Polizeikostenersatzes, befremdet es nicht, dass bei der rechtswissenschaftlichen Diskussion des hier gegenständlichen Themas diesem landesherrlichen Vorstoß besonders viel Raum gewidmet wurde. Nahezu jede wissenschaftliche Abhandlung, die die Polizeikostenerhebung bei Großveranstaltungen, und sei dies noch so marginal, berührt, hat Mühe auf die Darstellung der württembergischen Rechtslage verwandt.82 Ohne dass dabei Konsens zu finden gewesen wäre, hat man sowohl aus befürwortender als auch aus ablehnender Perspektive Stellung genommen und der Norm nur, aber doch insofern, etwas entnehmen können, als dass der Streit der Ebene der Rechtsdogmatik enthoben und teilweise vor allem vor rechtspraktischen Erwägungen weitergeführt83 wurde. Dies zeigt sich nicht zuletzt in den Bestrebungen, Kosten79 s. bereits Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1384 f. Rn. 56; S. 1388 Rn. 69, zum 6. SächsKVZ. 80 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1388 Rn. 69. 81 In Kraft mit dem PolG BW v. 16.01.1968 (GBl. S. 61); (ersatzlos) aufgehoben durch Gesetz v. 02.10.1991 (GBl. S. 625). 82 Zumindest aber auf einen Hinweis zu deren Besonderheiten, vgl. Ebert/Seel, ThürPAG, § 75 Rn. 51. 83 Zur Umsetzungsdisziplin vgl. LT-Drs. 10/5230, S. 60, und ferner in ähnlichem Zusammenhang Leutert, Polizeikostentragung, S. 105 f. Abgrenzungsschwierigkeiten schon aus tatbestandlicher Sicht wähnt auch Püchel, Focus v. 04.10.1999,

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normen dort, wo sie bestehen, zuerst am Bestimmtheitsgebot zu messen. Fasst man die knapp ein Vierteljahrhundert währende Normgeschichte in kürzester Form zusammen, so bleibt neben Auf- und kaum ergründetem Untergang neben nur wenig judikativer Befassung84 vor allem die verfassungsrechtliche Ungewissheit85, mit der sich dieser föderale Lösungsversuch nahtlos ins Bild der Gesamtproblematik einfügt. Gleichwohl deutlich in der Zweckausrichtung – der Gesetzgeber wollte mit Schaffung der Norm ausweislich ihres Wortlautes zu den Kosten heranziehen, die durch den Einsatz „weitere[r] als die im üblichen örtlichen Dienst eingesetzte[r] Polizeibeamte[r]“ entstehen – fehlte es dem Rechtssatz mit Bezugnahme auf „private Veranstaltungen“86 zwar nicht an Bestimmtheit im Sinne von Bestimmbarkeit87, wohl aber an der wünschenswerten Präzision. Diesem Defizit Abhilfe leistend und zugleich den Normzweck klarstellend hat das baden-württembergische Innenministerium in einem Durchführungserlass88 auf die Förderungswürdigkeit von privaten (Groß-) Veranstaltungen abgestellt. Diese Interpretation, die nicht (allein) auf die Trägerschaft, sondern die Zweckrichtung einer Veranstaltung abstellt, korrespondiert mit der wohl herrschenden Auffassung89 von der Zulässigkeit diesbezüglicher Differenzierungskriterien. Da Detailfragen zu § 81 Abs. 2 Satz 1 PolG BW a. F. in der Literatur – im wahrsten Sinne des Wortes – erschöpfend und meist in Wiederholungen betrachtet worden sind, kann hier auf eine Neuauflage der Darlegung strukturell ohnehin gleicher Auffassungen, die sich wohl auf eine bloße Nacherzählung beschränken müsste, verzichtet werden. An ihrer statt scheint vielmehr der Blick auf die Außerkraftsetzung der Norm geeignet, die Tiefe des hier interessierenden Problems auszuloten. So sind, wie wohl es hätte S. 111, die aber angesichts der erwähnten situativen Tatbestände benannter Kostennormen (vgl. Fn. 2, S. 106) eher unwahrscheinlich sind. 84 VGH Baden-Württemberg, DVBl. 1981, S. 778 ff. 85 s. dazu sogleich. 86 Vgl. insofern auch die oben unter ee) beschriebene Regelung des Freistaats Sachsen sowie die im Rahmen der Einführung unter B. I. 2. erfolgte Abgrenzung. 87 So auch und statt vieler Majer, S. 177 ff., und Krekel, S. 81 (m. w. N.); Bedenken bei Deusch, S. 232. Vgl. auch insofern die polizeigesetzlichen Regelungen, die im Zusammenhang mit der Datenerhebung von „öffentlichen Veranstaltungen“ stehen: §§ 33 Abs. 1 ThürPAG, 27 Abs. 2 POG Rheinl.-Pf. Allerdings stehe das Erheben von Eintrittsgeldern dabei der Öffentlichkeit einer Veranstaltung nicht entgegen, sondern es solle auf ein grds. Jedermann-Zugangsrecht ankommen (vgl. Roos/Lenz, POG Rheinl.-Pf., § 27 Rn. 8). Für gewisse Unsicherheiten sorgen dergleichen Maßgaben aber sicherlich. 88 v. 11.06.1976 (GABl. S. 1013). 89 s. Krekel, S. 81 ff., und bereits die Einführung, oben unter B. I. 2.

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anders sein können und anderslautende Behauptungen90 dies vermuten lassen, nicht verfassungsrechtliche Bedenken Ursprung der entsprechenden Legislativentscheidung. Daran vermag auch die Tatsache, dass die Gesetzesbegründung eine Benachteiligung von privaten Großveranstaltern in BadenWürttemberg gegenüber denen in anderen Ländern zugrunde legt91, nichts zu ändern: Ein grundrechtlich fundiertes Gleichbehandlungsbegehren kann sich nur an denselben Hoheitsträger92 richten, sodass die demgemäßen Erwägungen hier keineswegs in Bezug auf Art. 3 GG angestellt worden sind. Diesem Faktum unbenommen bleibt natürlich die schlichte Zulässigkeit der rechtspolitischen Untermauerung entsprechender Motive. So ist es zumindest nachvollziehbar, dass leitendes Motiv die als solche erkannte Gefährdung des Rufes Baden-Württembergs als „Sportland“93 war. Die Gründe für die Streichung des (gesamten) § 81 PolG BW a. F. sind somit eher in der fehlenden bundeseinheitlichen Schaffung entsprechender Kostennormen zu sehen – einer Tatsache, deren Feststellung sich auch als entsprechende Aufforderung und deren Folge, die Außerkraftsetzung der Norm, sich auch als Prophezeiung möglicher Re-Normierung unter veränderten Umständen verstehen ließe. Der baden-württembergische Reformgesetzgeber zog allerdings anlässlich der Abschaffung den nach der im einleitenden Kapitel erfolgten Abgrenzung nicht mehr zulässigen Vergleich zu „kulturellen und politischen Veranstaltungen“94. Dass solche Veranstaltungen von der Kostentragungspflicht ausgenommen waren, kann nicht als Argument für eine generelle Kostenfreiheit der polizeilichen Begleitung von Großveranstaltungen dienen, jedenfalls nicht ohne sich dem Vorwurf ausgesetzt zu sehen, die bereits jahrzehntelange Diskussion, wie sie hier beschrieben wurde, zu verkennen oder gar zu ignorieren. Es wird daher nicht befremden, dass der zumindest im Profifußball starken Lobby ganz maßgeblicher Einfluss auf die Genese, die Außerkraftsetzung oder die ermessensgeleitete Anwendung besagter Normen vorgeworfen95 wird. 90

Mit Querverweis auf Majer, S. 180, die die Norm für „gerade noch haltbar“ erachtete, legt dies die Darstellung bei Deusch, S. 232 f. mit Fn. 387, nahe, worin die beklagte Unklarheit der Norm in Beziehung zu deren Aufhebung gesetzt wird und in Erwägung neuerlicher Regelung die tatsächlichen Aufhebungsgründe mit keinem Wort erwähnt werden; ähnlich wohl auch Nolte, Staatliche Verantwortung, S. 365 f., der der Aufhebung offenbar praktische Schwierigkeiten der Bestimmung des Mehraufwandes bei der Polizeitätigkeit zugrunde legt. 91 LT-Drs. 10/5230, S. 60. 92 BVerfGE 21, 54 (58); Jarass, in: ders./Pieroth, GG, Art. 3 Rn. 9. 93 LT-Drs. 10/5230, S. 60. 94 LT-Drs. 10/5230, S. 60. 95 So beginnt nach Roeper, S. 781, „die rechtspolitische Zurückhaltung [. . .] beim Fußball“; zur „vorzüglichen Strategie von ‚König Fußball‘ “ in vergleichbarem Zusammenhang Schenke, Verwaltungsrichtertag, S. 70; das Land sei durch

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gg) Zwischenfazit Mit Annullierung der württembergischen Regelung zum Polizeikostenersatz anlässlich von Großveranstaltungen scheint auf den ersten Blick der grundsätzlichen Frage nach der kostenmäßigen Heranziehung von Großveranstaltern die Bedeutung genommen. Dabei müsste ernüchtern, dass das Schicksal der Norm nicht auf rechtsdogmatischer Ebene ausgefochten wurde. Dennoch: Vergleichbare Lastentragungsregeln, die eine Heranziehung kommerzieller Großveranstalter zumindest ermöglichen, wurden auch in der Folgezeit bis in die jüngste Vergangenheit diskutiert, nebstdem wurden sie sogar für Baden-Württemberg der legislativen Entscheidung zum Trotze teilweise weiterhin angenommen96. Der Blick in die Rechtsgeschichte hat offenbart, und zumindest darin ist sein Gewinn zu sehen, dass das hier zum Anstoß genommene Thema nicht nur rechtspolitischer Natur ist, sondern auch rechtsdogmatisch wie rechtstechnisch von großen Unsicherheiten beherrscht wird. Ohne den wohl vorgefertigten Pfaden einer bestimmten Ansicht folgen zu wollen, scheint es ratsam, wenn nicht unverzichtbar, die zumeist als solche erstarrten Versuche entsprechender Normschaffung vorzubedenken. Dort, wo solcherlei gesetzgeberische Erwägungen nicht nur Spiegel der konkreten Zeit sind, lassen sich verwertbare Erwägungen für modernes Gefahrenabwehrrecht als Ausdruck staatlicher Fürsorge und für seine mögliche Lastentragung gewinnen.

II. Parallelen in bereits vorwaltenden Fällen der privaten Finanzierung von Leistungen öffentlicher Sicherheit Die Heranziehung von Großveranstaltern ist, ungeachtet ihrer aufgrund kaum zu übertreffender gemeingesellschaftlicher Bezugnahmen weitaus umfangreichsten Diskussion, nicht das einzige stark umstrittene Exempel der Beteiligung Privater an Kosten für die öffentliche Gefahrenabwehr. Wenngleich nicht zwingend gleichartige Anlässe betreffend, so sind doch hinsichtlich des Grundgedankens vergleichbare Tendenzen zu beobachten, der öffentlichen Hand aufgrund besonderer privatnütziger Inanspruchnahme entstandene (Mehr-)Kosten auf den Profiteur umzulegen. Während solche Neigungen auch in Fällen ungelegener, weil unwillkürlicher oder vergebener „Inanspruchnahme“ von Polizeidiensten – etwa in Fällen eines durch Fehl§ 81 Abs. 2 Satz 1 PolG BW a. F. „erpressbar“ geworden, konstatiert man in der FAZ v. 29.04.1995, S. 12. 96 So Jelden/Fischer, S. 107, mit Verweis auf das LGebG BW; ähnlich Deusch, S. 231; verneinend Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1384 Fn. 177; in letzterem Sinne wohl auch Kilian, S. 344.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

alarm ausgelösten Polizeieinsatzes97 – diskutiert werden, sollen im Folgenden nur die Konstellationen interessieren, die eindeutigen Bezug zu Wirtschaftlichkeitserwägungen des vom Polizeieinsatz begünstigten Unternehmers aufweisen. Während bei Auslösung von Fehlalarm derjenige, der die Polizei umsonst und damit „über Gebühr“ in Anspruch nimmt, keinerlei Interesse an polizeilicher Dienstleistung haben wird, beurteilt sich die Frage bei Sachverhalten, in denen jenes Tun tatsächlichen und auch messbaren ökonomischen Nutzen bringt – etwa für den Betrieb eines Unternehmens oder die Durchführung eines gewinnträchtigen Vorhabens – womöglich anders. Der denkbarerweise auch hier entgegenstehende Wille des Betroffenen kann dabei belanglos sein, solange die Sicherheitsbehörden tatsächlich und, anders als bei Fehlalarmierungen, gefahrabwehrend oder -vorsorgend tätig werden. Dabei darf jedoch der Unterschied nicht verkannt werden, dass die Träger erstgenannter Vorhaben rechtmäßig handeln, während eine Fehlalarmierung der Störung im Hinblick auf eine Zustandshaftung betreffend Alarmeinrichtungen zumindest nach außen hin nahe steht. In Parallele zu der legitimen Durchführung von Großveranstaltungen soll der Blick daher auf die Beteiligung Privater an Gefahrenabwehrkosten gerichtet werden, die durch die Absicherung freiheitsrechtlich geschützter, wirtschaftlicher Handlungen entstehen. 1. Polizeikostenerhebung für die Begleitung von Schwertransporten Die Frage nach der Entgeltlichkeit von Polizeileistung kann nicht schematisch nach den Kategorien „rechtmäßiges“ bzw. „rechtswidriges Verhalten“ beantwortet werden. Diese These immaniert hiesiger Untersuchung gewissermaßen als Grundintention, da andernfalls der vorausgesetzten Rechtmäßigkeit hier betrachteter Abhaltungen von Großveranstaltungen wegen die Kostentragungsfrage hinfällig sein müsste. Dass das teilweise aufgestellte Postulat der unbedingten Kostenfreiheit98 polizeilichen Wirkens nicht nur in Ansehung der Heranziehbarkeit von Störern99 bloße Chimäre ist, sondern seine Daseinsberechtigung auch bei isolierter Betrachtung von 97 Gemeint sind damit nicht etwa bewusste Falschalarmierungen i. S. v. § 145 Abs. 1 Nr. 1 StGB, sondern aufgrund technischer Umstände fälschlich ausgelöste Alarmsignale. Vgl. zum Problem Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1297 f. Rn. 96 ff.; die Rechtsprechung hat bereits mehrfach ein öffentliches Interesse und daraufhin eine Kostenfreiheit verneint, vgl. die Nachweise ebd., S. 1398 Fn. 274. 98 Albrecht, FS Samper, S. 165 ff. 99 Nach den Polizeigesetzen aller Länder erfolgt beispielsweise die Ersatzvornahme auf Kosten des Pflichtigen, vgl. § 53 Abs. 1 ThürPAG.

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Sachverhalten bloßen rechtmäßigen Handelns bezweifelt werden muss, belegt das landläufig präsentierte Beispiel100 der Begleitung von Schwertransporten. Nicht nur dort, wo verwaltungspolizeiliches Handeln – etwa hinsichtlich Genehmigungen etc. – Kostenfolgen hervorruft, sondern auch bei der eher unvermittelten gefahrabwehrenden Tätigkeit der Vollzugspolizei können Kosten umgelegt werden. Muss die Polizei ein Fahrzeug, das aufgrund seiner Ladung mehr Raum bzw. den Raum besonders langanhaltend in Anspruch nimmt, begleiten101, das heißt, die von ihm für andere Verkehrsteilnehmer oder Außenstehende dadurch verursachten Gefahren verhüten, sind in den Kostenverordnungen der Länder größtenteils spezielle Gebührennoten vorgesehen102. Überdies sind auch dort Tendenzen zu weitergehender Entlastung der Polizeibehörden zu verzeichnen.103 Diese finden ihren Grund nicht etwa in einer – für das Straßenrecht charakteristischen – Sondernutzung am Gemeingut Infrastruktur, sondern in der besonderen Inanspruchnahme bzw. der Sondernutzung der polizeilichen Fähigkeit zur Gefahrenabwehr. Die Ansicht Albrechts104, derzufolge diese Kostenerhebung – wie die Umwälzung von Polizeikosten im Allgemeinen – verfassungswidrig105 ist, stützt sich u. a. auf die wenig überzeugende Behauptung, der jeweilige Transporteur habe kein Interesse an der polizeilichen Absicherung. Sofern dieses überhaupt von Relevanz106 sein sollte, ist dem zu entgegnen, dass ein Verbot übermäßiger, da sicherheitsrechtlich höchst bedenklicher Straßennutzung als Alternative zur aufwendigen Begleitung des Schwertransportes verbliebe107. Die polizeiliche Absicherung wird dem Betroffenen 100 Albrecht, FS Samper, S. 169; Broß, Erstattung der Kosten, S. 381; Fritzweiler, in: ders./Pfisterer/Summerer (Hrsg.), Praxishandbuch Sportrecht, S. 47; Würtenberger, S. 195. 101 Gemeint ist damit nicht die übermäßige Beanspruchung öffentlicher Straßen selbst, die vielmehr unter § 29 Abs. 3 StVO fällt. 102 s. nur die Tarifstellen 15.1 GebVO IM BW; 6 PolBenGebO Bln.; 9.1 GebOMI Bbg.; 120.1 InKostV Bremen; 22 HbgOMassnGebO; 52 VwKostO MdI Hessen; 8.1 KostVO IM M-V; 108.1.1 AllGO Nds.; 18.1 AVerwGebO NRW; 14.6.1 RPGebVerzInnVerw; 1 lfd. Nr. 75 des 9. SächsKVZ; 5.6 Anl. Nr. 60 AllGO LSA; 18.1 VwGebO Schl.-Holst. sowie § 2 Nr. 5 PolKV Saarland. 103 s. nur jüngst den Beschluss Nr. 30 der 196. IMK (Dezember 2012), der u. a. eine Entlastung des Polizeipersonals durch den Einsatz von Verwaltungshelfern zum Gegenstand hat. 104 Albrecht, FS Samper, S. 169. 105 Albrecht, FS Samper, S. 78 f. 106 Die Fälle der kostenmäßigen Inanspruchnahme von Störern dürften auch in der Regel so liegen, dass der Störer kein Interesse an der gegen ihn gerichteten Maßnahme hat. Entgegen Albrecht argumentiert u. a. Broß, Erstattung der Kosten, S. 381. 107 In diese Richtung auch Broß, Erstattung der Kosten, S. 381.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

dann erwünscht sein, wenn sie Bedingung eines gefahrenabwehrrechtlichen Zustandes der Unbedenklichkeit ist, der seinerseits die tatsächliche Realisierung des unternehmerischen Vorhabens ermöglicht. Wenn auch die polizeiliche Absicherung von Schwertransporten und diejenige von Großveranstaltungen in Einzelfragen denkbar verschiedene Angelegenheiten sind, entsprechen sie sich andererseits in wesentlichen Zügen: Es geht zu beiden Seiten um hoheitliche Gefahrenabwehrtätigkeit, die sich nicht zwangsläufig gegen einen Störer108 richtet, aber dem wirtschaftlichen Interesse eines Einzelnen besonders entgegenkommt. Nicht nur, dass in dieser Situation die Möglichkeit der Kostenerhebung bedacht wird, man argumentiert diesbezüglich ebenso mit der Möglichkeit der Untersagung an sich erlaubten, aber dennoch risikobehafteten Verhaltens. An dieser Stelle erreicht die Problematik die nächste Untiefe des Spannungsfeldes von rechtmäßigem Verhalten, staatlicher Handlungspflicht und möglicher Übervorteilung eines Privaten auf Kosten der Allgemeinheit: das angesichts seiner Eingriffsintensität eminent rechtfertigungsbedürftige Verbot an sich legitimer Tätigkeiten. Die Frage nach entsprechenden Möglichkeiten prohibitiven Behördenhandelns ist wiederum eng mit der Kostenfrage verknüpft. Dies gilt nicht nur in jenem Bereich der ausnahmsweisen Untersagung eines Verhaltens, sondern unkomplizierter noch im Falle eines grundsätzlichen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt. Dort können begünstigende Entscheidungen unter die Bedingung einer Übernahme anfallender Sicherheitskosten gestellt werden bzw. können entsprechende Erlaubnisverfahren selbst gebührenpflichtig sein109. Es erscheint ohne weiteres denkbar, bestehende straßenrechtliche Verbote mit Erlaubnisvorbehalt entsprechend auch mit Fragen der polizeilichen Kostenverursachung und nicht nur den Belangen straßenrechtlicher Sondernutzung zu verknüpfen. Der Problemfrage alternativer prohibitiver Rechtsakte wird man sich hier noch annehmen müssen. 2. Polizeikosten anlässlich übermäßiger Straßennutzung Überdies hat der Bundesgesetzgeber an anderer Stelle eine solche Option der Verzahnung straßenrechtlicher und allgemein polizeirechtlicher Belange geschaffen. Für die über eine verkehrsübliche Inanspruchnahme von Straßen hinausgehende Benutzung von Straßen, namentlich zur Abhaltung von entsprechenden Veranstaltungen, bedarf es gem. § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO der Einholung einer Erlaubnis. Dies kann in etwa den auf die konkrete Straßeninfrastruktur angewiesenen Veranstalter von Straßenradrennen oder Auto108 Zur Frage, ob auch der rechtmäßigerweise Veranstaltungen Durchführende Störer sein kann, siehe unten (B.). 109 Vgl. § 1 i. V. m. Nr. 1.1 der Anlage zu § 1 ThürAllgVwKostO u. passim.

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korsos110 betreffen, gleichermaßen aber den kommerziellen Sport- und Konzertveranstalter111. In Ansehung dieses eher verkehrsrechtlich motivierten Erlaubnisvorbehalts112 soll die Straßenverkehrsbehörde (§ 44 Abs. 3 Satz 1 StVO) im Rahmen des ihr hinsichtlich der Stellung von Bedingungen bzw. der Erteilung von Auflagen zuteilwerdenden Ermessens auch auf der Tragung hervorgerufener Polizeikosten insistieren können113. Dem ist zuzugeben, dass diese Kostenerhebung zumindest nicht auf einer sachfremden Erwägung beruhen würde, da das Straßenverkehrsrecht neben der Leichtigkeit des Verkehrs auch dessen Sicherheit gewähren will und somit polizeilichen Interessen dient114. Die Hauptintention des § 29 Abs. 2 StVO dürfte aber sein, als Ausprägung des Straßenverkehrsrechts das „Recht auf der Straße“ und hier in erster Linie Nutzungskonflikte zu reglementieren, nicht aber grundlegende Festlegungen der polizeilichen Gefahrenabwehr zu treffen. 3. Polizeiaufwand als Ersparnis an „Eigensicherungskosten“ Okkasionelle Befassung im Zusammenhang mit der Kostentragung für Gefahrenabwehrmaßnahmen hat auch die Frage gefunden, inwiefern Unternehmen zu den Kosten der „Eigensicherung“ herangezogen werden können. Der Begriff ist dabei insofern missverständlich, als dass sich das Determinans „eigen“ nicht auf die tatsächliche Ausführung oder die Zuständigkeit – die Polizei dürfte bei Unzuständigkeit nicht handeln – bezieht. Diese Fallgruppe meint vielmehr Fälle, in denen die Polizeibehörden, in der Regel im Rahmen der Gefahrenvorsorge, gefahrabwehrend tätig werden. Dass das Betreiben namentlich von störer-, nicht nur störungsanfälligen Anlagen115 in Ansehung der Zahl potentieller Betroffener, der Hochwertigkeit eventuell 110 Weitere Beispiele: siehe VwV zu § 29 StVO sowie Janker, in: Burmann/Heß/ Jahnke/ders. (Hrsg.), Straßenverkehrsrecht, § 29 StVO Rn. 4. 111 Schurig, in: ders. (Hrsg.), StVO, Erläuterungen zu § 29 Nr. 2.3. 112 Die Veranstaltung wird insofern unter dem Gesichtspunkt der Sondernutzung öffentlicher Verkehrsflächen betrachtet, König, in: Hentschel u. a. (Hrsg.), Straßenverkehrsrecht, § 29 StVO Rn. 4. 113 Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1886, sofern entsprechende landesrechtliche Regelungen keinen abschließenden Charakter aufweisen; a. A. Würtenberger, S. 194. 114 Ronellenfitsch, Automobilsportveranstaltungen, S. 274, hingegen sieht für Abs. 1 wie auch für Abs. 2 „in Wahrheit [. . .] nicht die Gefahrenabwehr im Vordergrund, sondern die Straßennutzung“. Gleichwohl räumt er ein, dass auch Sicherheitsbelange im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen sind, (S. 277). 115 Diese Differenzierung sensibilisiert für den Umstand, dass Gefahren, die der Betrieb selbst mit sich bringt, auch von außen gezielt herbeigeführt bzw. ausgenutzt werden könnten. Gleichwohl spricht eine gewisse Anfälligkeit dafür wiederum für eine gewisse Betriebsimmanenz der Gefahr.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

betroffener Rechtsgüter sowie der Schadenseintrittswahrscheinlichkeit in einem Angriffsfall die Annahme einer ganz erheblichen Gefahr rechtfertigt und so die Forderung nach einer weitaus kompetenteren116 staatlichen Überwachung begründet ist, bedarf keiner Diskussion. Der Problemkreis fremd ausgeführter Eigensicherung unterscheidet sich etwa von den Verkehrssicherungspflichten dadurch, dass jene, obwohl entstehungsursächlich auch in den eigenen Risikobereich des Betroffenen fallend, anders als eine solche Verkehrssicherungspflicht vom Pflichtigen nicht adäquat geleistet werden kann – etwa gerade deshalb, weil es dazu der begrifflich schon nicht denkbaren Betrauung mit ureigenen polizeilichen Kompetenzen bedürfte. Insofern werden entsprechende Kosten gerade durch fremde Sicherungshandlungen zugunsten der jeweiligen Anlagenbetreiber verursacht. Das etwas unglückliche Kompositum der Eigensicherungskosten bringt vielmehr nur zum Ausdruck, dass diese Gefahrenabwehrtätigkeit „auf deren eigene Kosten zu geschehen hat“117 oder maßgeblich in deren eigenem Interesse erfolgt und könnte somit grundsätzlich auch die Problematik der Kostenerhebung anlässlich Großveranstaltungen apostrophieren. Deutlich sind dabei Parallelen hinsichtlich der Heranziehung unter dem Gesichtspunkt der polizeirechtlichen Störerproblematik118. Sofern jedoch angeführt wird, dass in beiden Fällen Kernfrage die Zurechnung gefährdenden Drittverhaltens ist – anlagenspezifisch etwa durch Sabotageaktivitäten, veranstaltungsspezifisch etwa durch Rowdytum –, bleibt aber zu konstatieren, dass ein wesensmäßiger Unterschied beider Konstellationen darin besteht, dass dem Veranstalter im Gegensatz zum Anlagenbetreiber grundsätzlich die Anwesenheit der Gefahrschaffenden – zwar nicht als solche, sondern als Besucher – erwünscht und er gerade bei seiner Unternehmung auf einen gewissen personellen Zulauf angewiesen ist. Auch wenn ihm Störungsaktivitäten unerwünscht sein mögen, nimmt er diese, anders als der Anlagenbetreiber, der Drittaktivitäten generell ausschließen will, durch die Verkehrseröffnung eher in Kauf. Seiner Tätigkeit ist das Risiko unerwünschten Drittverhaltens eher zu eigen als derjenigen des sich nach außen abschirmenden Anlagenbetreibers. Auch wenn man die Sicherungsvorkehrungen durch den Anlagenbetreiber als Gebot privater Eigeninitiative erkennen mag119, so ergeben sich doch 116 s. nur Roßnagel, insb. S. 61, der in ausgereifter Argumentation u. a. die Beispiele der im Rahmen der Polizeitätigkeit eher zu garantierenden Disziplin und Selbstaufopferung der Sicherheitskräfte nennt. 117 Vergleiche Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1405 Rn. 116. 118 Götz, Entwicklung, S. 215, will die Problematik der polizeilichen Eigensicherung sogar aus der von ihm für „bare Selbstverständlichkeit“ (ebd., S. 215) gehaltenen Heranziehung des Veranstalters als Störer ableiten.

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Überschneidungen zur Ausgangsproblematik. Denn dort, wo die Polizei gefahrabwehrend tätig wird, muss sie (dazu) erstens zuständig sein und wird zweitens dabei ihr Ermessen ausüben. Damit ermöglicht sie je nach dem das privatwirtschaftliche Betreiben von Anlagen bzw. das Abhalten von Veranstaltungen. Allein der Umfang der rechtswissenschaftlichen Diskussion120 zur „Eigensicherung“ und der Bewältigung ihrer Aufwendungen lässt erahnen, dass sich die Problematik zu erheblichem Privatnutzen aufgewandter Polizeikosten nicht pauschal mit der einen oder der anderen Kostenfolge beantworten lässt. 4. Zur Kostenlast bahnpolizeilicher Gefahrenabwehr Der Eigensicherung angenähert, haben auch in jüngerer Vergangenheit gefahrenabwehrrechtliche Kostenaspekte de lege scripta den rechtswissenschaftlichen Disput verstärkt. Die anteilsmäßige Inpflichtnahme der Eisenbahnverkehrsunternehmen121 durch § 3 Abs. 2 Satz 1 BPolG122 für die Kosten bahnpolizeilicher Gefahrenabwehr basiert ausweislich der Gesetzesbegründung123 auf der Erwägung, dass der Bahnbetrieb naturgemäß einen „besonderen Sicherungsaufwand der staatlichen Polizeiorgane“ erforderlich macht, dessen Leistung den „betriebswirtschaftlichen Nutzeffekt der in Gewinnerzielungsabsicht tätigen Verkehrsunternehmen [erhöht] und diesen damit auch unmittelbar zu Gute [kommt]“. Dass man dabei nicht den gesamten Kostenaufwand umlegt, beruht auf dem Einbekenntnis, dass der individuelle Vorteil124, der unternehmerische Nutzen also, „untrennbar“ mit dem öffentlichen Nutzen (der Bewirtschaftung und Nutzbarmachung bahnlicher Infrastruktur) verbunden125 sei. Aufmerksamkeit vermag die Norm vor allem deshalb auf sich zu lenken, weil sie die „institutionellen Kosten der Bereitstellung der Polizei als solcher“126 ausgeglichen wissen will. Damit 119

Roßnagel, S. 63. s. nur die Nachweise allein bei Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1405 Fn. 326. 121 Die Norm trifft natürlich nicht nur die Deutsche Bahn AG, klargestellt in BVerwGE 126, 60, NVwZ-RR 2006, S. 589 ff. 122 Gesetzestitel neu gefasst m. W. v. 01.07.2005 durch Gesetz v. 21.06.2005 (BGBl. I, S. 1818), ehedem Bundesgrenzschutzgesetz (BGSG). 123 BT-Drs. 14/1523, S. 170. 124 Bestätigend schon OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 04.11.2004, Az. 12 A 10337/04, Rz. 24 ff. u. passim. 125 BT-Drs. 14/1523, S. 170; auf dieser Erkenntnis fußt die Beschränkung der Ausgleichsquote auf maximal fünfzig Prozent des Gesamtaufwandes (§ 3 Abs. 2 Satz 2 BPolG), derzeit liegt der Satz gem. § 1 BPolBahnPolAufgV bei 20,8333 Prozent. 126 Isensee, FS Vogel, S. 102. 120

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

wird in jedem Fall eine über die (einzel-)maßnahmebezogene Erhebung hinausgehende Kostentragungspflicht statuiert und sich der Sache nach noch weiter vom vollzogenen Brückenschlag von der Staatsaufgabe Sicherheit zur Kostenfreiheit der „Dienstleistung Gefahrenabwehr“ entfernt. Dass der „faktische Sicherheitsgewinn“127 durch die Institution der Bahnpolizei gänzlich anders zu beurteilen sein soll, als der ebenfalls den öffentlichen Haushalt belastende Gewinn, der einem Unternehmer oder Veranstalter im Allgemeinen bei intensivster Nutzenziehung aus Polizeitätigkeit zu Buche schlägt, ließe sich nur mit deren Charakter als Sonderpolizei begründen. Dies würde jedoch verkennen, dass sich deren Aufgaben dem Grunde nach in denselben Bereichen erschöpfen wie die der Landespolizeien, allerdings eingeschränkt auf besondere lokale bzw. materienbezogene Einsatzfelder, namentlich den Bahnbetrieb. Gleichwohl steht es im Belieben zumindest des Verfassungsgesetzgebers, diese besonderen Aufgabenfelder mit „eigenen“ Sicherheitsorganisationen zu versehen. Im Gegensatz128 zu dem Sektor der kommerziellen Großveranstaltungen, der sich örtlich und inhaltlich auf alle Lebensbereiche erstreckt, hat der Gesetzgeber die bahnspezifische Gefahrenabwehr speziell positivrechtlich geregelt. Die Ähnlichkeit beider Diskussionsfelder zeigt sich in rein polizeirechtlichem Hinblick aus dem nur mit einigem Aufwand zu begründenden Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang129 von konkreter Unternehmung und Gefahr und in der Abgrenzungsfrage hinsichtlich der allgemeinen von der als vorteilsbegründend geltenden spezifischen Gefahrenabwehr130. Teilweise wird eine Vergleichbarkeit schon aus der Warte abgelehnt, dass es sich beim Eisenbahnverkehr um einen Aspekt (flächendeckender) Grundversorgung131 handelt. Unter Darstellung vehementer rechtswissenschaftlicher Kritik scheint man mit dieser Feststellung einen Erst-Recht-Schluss zu intendieren, nach dem die Kostenerhebung, so sie doch im Gegenzug zur Gewährleistung von Sicherheit im Rahmen auch des Angewiesen-Seins auf grundlegende Infrastrukturleistungen132 möglich ist, 127 Näher dazu Wahlen, S. 100; der ehem. Bahn-Pressesprecher Heimbach bestreitet diesen Gewinn hingegen, in dem er den Ausgleich schon vorfristig als „ungerecht und wettbewerbsverzerrend“ und das Unternehmen durch die Polizeipräsenz „in keiner Weise begünstigt“ sieht, vgl. Hunsicker, S. 14 – allerdings ohne rechtlich verfangende Begründung. 128 Bier, jurisPR-BVerwG 20/2006, Anm. 1, begrüßt in Ansehung des benannten Urteils (BVerwGE 126, 60) dessen „Systemkonsequenz“ der Gleichbehandlung von Eisenbahnunternehmen mit Wirtschaftsunternehmen. 129 Ronellenfitsch, Eisenbahnunternehmen, S. 69. 130 Wolff, S. 557. 131 Hunsicker, S. 14 f. 132 Hunsicker, S. 14 f.

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in weniger grundbedürfnisgeprägten Angelegenheiten umso eher zulässig sein müsse. Dass dies auch angesichts der ebenfalls vertretenen evidenten Verfassungswidrigkeit133 der bahnpolizeilichen Ausgleichsregelungen überhaupt argumentative Substanz liefert, kann zwar in Zweifel gezogen werden. Dennoch sensibilisieren die in diesem Zuge angesprochenen Probleme der Ziehung individualisierbaren Nutzens gleichermaßen für Polizeieinsätze anlässlich Großveranstaltungen im Rahmen der auch dort ganz maßgeblichen Frage nach der Störereigenschaft: Während diese, sofern man auf die zweipolig fundierte Kostenerhebung134 im Verwaltungsrecht Bezug nimmt, als Ausprägung der Veranlassung gemeinhin alternativer Tatbestand zu jener Nutzenziehung sein soll, ist die Wechselwirkung dieser beiden gebührenrechtlichen Anknüpfungspunkte kaum hinterfragt worden. Es kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass es zur Kumulation von Veranlassung und Nutzen kommt, – ferner nicht einmal die Konstellation, in welcher der als solcher einer Maßnahme ausgesetzte Störer selbst und eben durch diese Inanspruchnahme profitiert135. Jedenfalls gibt die soeben zitierte Rechtsprechung zur bahnpolizeilichen Kostenumlegung mehrfach Anlass, ihre Übertragbarkeit – allgemein – auf wirtschaftliche Unternehmungen und deren polizeiliche Absicherung zu überprüfen. 5. Zur Luftsicherheitsgebühr Ebenfalls einen engen Bezug zur Infrastruktur136 weist die in der sog. Luftsicherheitsgebühr geronnene Ermächtigung des § 17 Abs. 2 LuftSiG137 auf, welche die Kosten für „materielle Polizeiaufgaben nahe dem Kernbereich polizeilicher ‚Grundversorgung‘ “138 gedeckt wissen will. Ganz im 133

Ronellenfitsch, Eisenbahnunternehmen, S. 71, der die Diskussion auch auf die historische Ebene führt. 134 Für einen doppelgliedrigen Gebührenbegriff maßgeblich Vogel, FS Geiger, S. 518 ff. 135 Wolff, S. 557, unter Verweis auf Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 723, nennt etwa die durch die frühzeitige Inanspruchnahme mögliche Vermeidung einer weitergehenden Haftung, „weiter Vorteilsbegriff“. 136 Gleichwohl lehnt es das BVerwG, NVwZ 1994, S. 1102 (1106), ab, den privaten Luftverkehr als „Teil einer aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden infrastrukturellen und verkehrlichen ‚Grundversorgung‘ zu behandeln“. 137 Zuletzt geändert m. W. v. 08.11.2006 durch VO v. 21.10.2006 (BGBl. I, S. 2407); zum Verhältnis zum ehemaligen § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG van Schyndel, in: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, § 17 LuftSiG Rn. 19. 138 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1404 Rn. 113, mit Verweis auf Gramm, in: Sacksofsky/Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (185), sowie Nirschl, S. 171 ff. Auch das BVerwG,

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

Gegensatz zur Ausgangsproblematik der Großveranstaltung wird hierbei unbefangen mit dem Begriff des wirtschaftlichen Vorteils argumentiert. Die Luftfahrtunternehmen seien „unmittelbare Nutznießer der kostenträchtigen polizeilichen Tätigkeit“139, die in Amtshandlungen, namentlich der Durchsuchung von Personen und Gegenständen, besteht. Ein solcher Vorteil scheint mit Blick auf konkret vorgenommene Amtshandlungen eindeutiger zu erkennen als im Falle bloßer sicherheitsbehördlicher Überwachung bzw. Präsenz im Allgemeinen. Eine (Polizei-)Handlung lässt sich zunächst ihrem unmittelbaren Adressaten insofern zurechnen, als er sich von seinem Umfeld – den Nicht-Adressaten – als solcher unterscheidet. Einer reinen Überwachungstätigkeit ist eine solche Individualisierung des Zielobjektes abgängig: Wo einer Großveranstaltung entsprechende polizeiliche Begleitung zuteilwird, ist Bezugsobjekt des absichernden polizeilichen Tuns die jeweilige Personengesamtheit als solche, wenn auch das gefahrenabwehrrechtliche Interesse eher Störern gilt. Die Luftsicherheitsgebühr wird ihrerseits dem geläufigen Gebührenbegriff als Gegenleistung für ein bestimmtes Verwaltungshandeln140 gerecht. Insofern ist überhaupt problematisch, ob ein Streifengang oder die bloße Überwachungstätigkeit im Allgemeinen selbst als Amtshandlung begriffen werden können.141 Die Gebührenpflicht der Luftfahrtunternehmen wird zwar aus dem faktischen142 Vorteil der Erhöhung des Sicherheitsgefühls der Fluggäste und der Ersparnis entsprechenden Eigenaufwandes begründet.143 Gleichwohl dürfte die Einordnung der überwachenden Polizeimaßnahme schwierig sein, wenn man dem Postulat folgt, dass Gebühren nur für staatliche Leistungen, nicht aber für die Anhebung allgemeiner Standards erhoben werden dürfen144. Damit die Polizei überwachend tätig wird, bedarf es nach allgemeiner Ansicht gerade auch keiner speziellen Befugnisnorm, vielmehr genügt die bloße Aufgabeneröffnung.145 In diesem Zusammenhang spielt auch die Frage nach der Überwachung von Großveranstaltungen: Es geht, und hierin unterscheiNVwZ 1994, S. 1102 (1106), sieht in den die jeweiligen Kosten verursachenden Tätigkeiten den Ausdruck einer allgemeinen staatlichen Schutzpflicht. 139 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1404 Rn. 113; VGH Baden-Württemberg, VBlBW 2003, S. 435 (437). 140 Letztlich offen gelassen durch VGH Baden-Württemberg, VBlBW 2003, S. 435 (437). 141 Letztlich offen gelassen durch VGH Baden-Württemberg, VBlBW 2003, S. 435 (437), in Bezug auf die „Luftsicherheitsgebühr II“. 142 Dass ein solcher ausreicht, begründet das BVerwG in seinem Urt. v. 18.03.2004 – 3 C 24.03. 143 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1404 Rn. 113. 144 VGH Baden-Württemberg, VBlBW 2003, S. 435 (438). 145 Pieroth/Schlink/Kniesel, S. 35 f. Rn. 46, zum schlicht hoheitlichen Handeln.

A. Sicherheitsrechtliche Grundversorgung

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det sich die Problematik von der Luftsicherheitsgebühr, nicht um die Gebührenerhebung anlässlich konkreter Einzelmaßnahmen, sondern um die Umlegung der Kosten, die – ungeachtet der Vornahme irgendwelcher adressatenbezogener Handlungen – allein durch die polizeiliche Präsenz und die angesichts letzterer kostenmäßig nicht weiter ins Gewicht fallende inkonkrete Beobachtungsleistung entstehen. Der eigentliche Vorteil, der in einem auch dem Veranstalter erwünschten „rechtskonformen“ Verhalten der Veranstaltungsbesucher und damit letztendlich der Durchführbarkeit der Veranstaltung selbst besteht, beruht lediglich mittelbar auf der hoheitlichen Tätigkeit: Freilich ist es denkbar, zumal Realität, dass sich Veranstaltungsgäste auch angesichts eines noch so überzeugenden Polizeiaufgebotes nicht zur Einhaltung einer polizeilichen Nichtstörungspflicht veranlasst sehen. Bei der Bewachung von kommerziellen Großveranstaltungen geht es hernach – anders als im Falle der Luftsicherheitsgebühr – auch nicht um eine Summe konkreter Amtshandlungen. Einzig vergleichbar ist die bereits mehrfach aufgeworfene Fragestellung des Zusammenhangs von staatlicher Sicherheitsleistung und jeweiliger Kostentragung. Insofern unterscheidet sich die Luftsicherheitsgebühr vor dem hier interessierten Hintergrund nicht von den vorgängig genannten Beispielen der Kostenveranlagung Privater als Nutznießer profitfördernder sicherheitsschaffender Staatstätigkeit. 6. Kostentragung für Feuerwehreinsätze Nur vereinzelt, aber doch insofern, wird eine Parallele zur Kostenerhebung für Maßnahmen der Feuerwehr gezogen. Zwar sehen die meisten landesrechtlichen Regelungen die Kostentragung Privater für feuerpolizeiliche Gefahrenabwehrmaßnahmen vor. Diese knüpfen aber in der Regel an die Verhaltens- oder Zustandsverantwortung an146. Sofern Majer in Anbetracht des § 41 FeuerwehrG BW a. F.147 die Kostenpflichtigkeit von Hilfeleistun146 So auch § 48 Abs. 1 Nr. 3 ThürBKG, der eine Kostenforderung „von Unternehmen, wenn die Kosten der Abwehr von Gefahren nach § 1 Abs. 1 dienten, die bei Betriebsstörungen und Unglücksfällen für Menschen oder Sachen in der Umgebung entstehen können“ (Hervorhebung durch Verf.) ermöglicht – diese, ggf. in die umstrittene Fallgruppe der „latenten Gefahr“ einzuordnenden Sachverhalte sind jedoch ein Unterfall der Zustandshaftung des Inhabers eines Unternehmens, ähnlich zur a. F. auch Geiger/Hess, ThürBKG, § 38 Titel 4. 147 Augenscheinlich betrifft dies die Fassung der Bekanntmachung v. 27.01.1978 (GBl. 1979, S. 1), die durch die folgende Fassung v. 14.04.1987 (GBl. S. 105) wegen der nunmehr deutlichen Bezugnahme der entsprechenden Norm des. § 36 Abs. 1 FwG auf nur die unmittelbar entstandenen Kosten sowie den Ausschluss der grob-fahrl. Herbeiführung (Nr. 1) deutlich entschärft wurde. Für Leistungen, die nicht denen des § 2 Abs. 1 FwG entsprechen – dazu gehören ausweislich Abs. 2 auch der „Feuersicherheitsdienst in Theatern, Versammlungen, Ausstellungen und

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

gen für private Dritte, die über die gesetzliche Hilfepflicht (etwa bei Bränden, Unglücksfällen oder sonstigen Notständen, vgl. § 2 Abs. 1 FwG BW n. F.) hinausgeht, betont148, so lassen sich dem wegen der eigens geschilderten Besonderheit dieser Fallkonstellation keine hier zweckdienlichen Aussagen entnehmen. Dort, wo die entsprechende Gefahrenabwehrbehörde außerhalb ihres – als Konkretisierung der staatlichen Schutzpflicht – normierten unbedingten Pflichtenkreises agiert, insoweit also ein Mehr gegenüber der vom Privaten unbedingt zu beanspruchenden Leistung bietet, existiert das hier interessierende Spannungsfeld von staatlicher Handlungspflicht und etwaiger privater Kostentragung nicht. Dort, wo es nicht um den Fall unbedingt hoheitlichen Handelns zur Sicherung wichtigster Rechtsgüter geht – und dessen Ausschluss stellen sowohl § 2 Abs. 2 („die Feuerwehr kann“) als auch Abs. 3 („Rechtsansprüche [. . .] werden [. . .] nicht begründet“) klar, stellt sich eine Leistung der Gefahrenabwehrbehörden nicht anders dar als die Tätigkeit schlichter Leistungsverwaltung. Die sich insoweit ergebenden Probleme stehen zu weit abseits der untersuchten Problematik, als dass eine Befassung erforderlich oder nur gewinnbringend wäre.

III. Fazit Wie die vorangegangene Untersuchung ergeben hat, ist die Frage nach der Möglichkeit der Kostenerhebung anlässlich polizeilicher Überwachungsmaßnahmen im Rahmen kommerzieller Großveranstaltungen nicht nur mit Blick auf entsprechende Entwicklungen sedes materiae interessant. Der Blick auf andere, den Kostenfolgen – nicht aber der Aufgabenzuweisung – nach umstrittene Fälle polizeilicher Gefahrenabwehr hat (zumindest teil-)affine Problemfragen aufgeworfen, die auch den Kern des Streitpunktes treffen. So war die Relation von privater Vorteilsziehung zu unbedingt überindividuell zu finanzierenden Kernbereichsaufgaben des Staates jeweils nicht nur Motiv für die etwa erfolgte Normierung einer entsprechenden Kostenfolge, sondern, bei entsprechend anderer Priorisierung, auch für deren Ablehnung. Dies rückt nun endlich die Frage in den Vordergrund, ob die bereits im Titel der Abhandlung prognostizierte Charakterisierung staatauf Märkten“ (Hervorhebung durch Verf.) – konnte dabei gem. § 36 (§ 41 der Vorfassung) Abs. 2 Nr. 3 FwG auch Kostenersatz von demjenigen verlangt werden, „in dessen Interesse die Leistung erbracht wurde“. Die aktuelle Fassung v. 02.03.2010 (GBl. S. 333), entspricht in § 34 FwG bzgl. letztgenannter Aspekte jenen Regelungen, ergänzt wird jedoch die Kostentragungspflicht im Falle von Schadensfeuern und Notstands- bzw. Rettungseinsätzen (§ 2 Abs. 1) um die Kostentragung für Sonderlösch- und -einsatzmittel bei Bränden in Gewerbe- und Industriebetrieben (§ 34 Abs. 1 Nr. 3 FwG) und würdigt insofern auch das besondere Verhältnis von Kommerz und einhergehender besonderer Gefahrschaffung. 148 Majer, S. 179.

A. Sicherheitsrechtliche Grundversorgung

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licher Sicherheitsgarantie als Element wirtschaftlicher Ausnutzung zutrifft und – im gegebenen Fall – welche rechtlichen Folgen daraus abgeleitet werden dürfen oder gar müssen. Ferner steht die Betrachtung insbesondere der thematisch verwandten Lastenverteilungstendenzen, wie sie profitorientierten Unternehmen bei Beanspruchung polizeilicher Gefahrenabwehr widerfahren, in gewisser Nähe, wenn nicht gar Identität zur Problematik polizeirechtlich relevanter Gefahrverursachung beim Abhalten von Veranstaltungen. Wenn auch die Fragen zum Begriff des Störers anlässlich der Veranstaltung von Großereignissen bis zur Stunde zusehends aus dem Blick gerückt sind und wurden, können dergleichen Überlegungen dennoch Bestand haben und hier zielführend sein. Dies zeigen nicht zuletzt ihre geradezu diametralen Resultate in der bisherigen Diskussion. Nicht zuletzt hat der Rahmen, in dem die Kontroverse bislang ausgetragen wurde, offenbar werden lassen, dass nicht jede Handlung, die eine Gefahrabwehrbehörde auch in Ausübung ureigener Pflichten vornimmt, in den Bereich der vielbesagten sicherheit(srecht)lichen Grundversorgung gehört. Mit diesem Paradigma soll jener Bereich gekennzeichnet werden, in dem Aufgabenträger unmittelbar durch die Grundrechte Gefahrbetroffener verpflichtet sind und in jedem Fall handeln müssen. Allenfalls dieser Tatbestand entzöge sich a priori einer Belastung mit allfälligen Kostenfolgen. Zudem ist der pauschale Schluss von einer behördlichen Pflicht auf einen Anspruch des bürgerlichen Gegenübers auf ein entsprechendes Tätigwerden gerade im Polizeirecht in dieser Unbedingtheit nicht aufrechtzuerhalten149. Allein vor dem Hintergrund, dass potentiell höchstrangige Grundrechte anlässlich Großveranstaltungen gefährdet sein mögen, lässt sich die Absicherung letzterer nicht in das Wirkungsfeld schon dem Wesen nach kostenfreier staatlicher Sicherung überführen. Unabhängig von einem allgemeinen Lebensrisiko stellte sich insofern neben der Frage der Relation von Selbstgefährdung und Kostenpflichtigkeit entsprechender Schutzhandlungen diejenige nach den effektiveren Möglichkeiten zur Gewährleistung von Sicherheit. Wer unter Akzentuierung der evidenten Gefährdung wichtigster Rechtsgüter unbedingt kostenfreie polizeiliche Maßnahmen fordert, muss sich denn auch gefallen lassen, dass letztere nach Effektivitätsgesichtspunkten und nicht nach den Präferenzen des Veranstalters ausgewählt werden. Je mehr polizeiliche Tätigkeit dem Bereich staatskonstitutivem und das Gewaltmonopol rechtfertigendem Grundrechtsschutz dient, je näher sie also – in der gebräuchlichen Diktion – dem Bereich „originärer“ staatlicher Handlungspflicht ist, desto mehr muss auch ihre konkrete Ausgestaltung in das 149 Vgl. Fn. 148, S. 62 und zu entsprechenden ausdrücklichen Niederlegungen § 2 Abs. 3 FwG BW (dazu auch Fn. 147, S. 137).

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

Ermessen der zuständigen Behörden gestellt sein. Dass bei entsprechendem, unschwer auch prohibitivem Verfahren den Interessen der Veranstalter eher Rechnung getragen würde, darf bezweifelt werden. Vielmehr zeigen die naturgemäß fiskalisch motivierten Interessen des Veranstalters an polizeilich geschütztem, gegebenenfalls gar erst ermöglichtem Stattfinden gewinnbringender Großereignisse bei weitestgehender Lastentragung durch die öffentliche Hand, dass die Frage nach dem reflexhaft profitfördernden Handeln des Staates auch die hiesige Problematik determiniert. Es geht gerade nicht um die Frage nach ganz elementarem staatlichen Grundrechtsschutz – weder für Veranstalter selbst, noch, wie hilfsweise hervorgebracht, für eben jene, die sich durch Teilhabe an den Arrangements der ersteren (etwa durch Besuch gefahrverheißender fußballsportlicher Begegnungen) gefährdet sehen könnten. Damit schließlich sind der Gedanke sowohl der Vorteilsziehung als auch der polizeirechtsrelevanten Gefahrschaffung in den Blick gerückt. Im Folgenden ist daher der Frage nachzugehen, ob ein Großveranstalter im herkömmlichen Sinne Polizeieinsätze und ggf. mit welcher Kostenfolge „verursacht“, ferner ob andere Anknüpfungspunkte für eine Kostenumlage bereits bestehen oder geschaffen werden könnten.

B. Der Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit Voraussetzung polizei- bzw. ordnungsrechtlichen Eingreifens nach dem allgemeinen Gefahrenabwehrrecht der Länder ist die Verantwortlichkeit desjenigen, der in dieser Weise in Anspruch genommen werden soll. Dies gilt nicht nur für Maßnahmen der Primärebene, sondern auch für solche der Sekundärebene. Problematisch ist eine Verantwortlichkeit von Großveranstaltern nicht etwa aus dem Grund, dass die Begründung eines irgendwie gearteten Verantwortenmüssens eines polizeirechtsrelevanten Gefahrenzustandes mit besonderen Schwierigkeiten behaftet wäre. Auch wenn diesbezüglich Probleme – schlechthin zu allgemein150 – in Fällen gesehen werden, in denen jemand, exemplarisch ein Veranstalter, von seinen Grundrechten Gebrauch macht, indem er etwa eine Unternehmung rechtmäßig durchführt, ist der generelle Schluss von der billigen Grundrechtsausübung auf das Fehlen polizeirechtlicher Verantwortlichkeit und Inanspruchnahmemöglichkeit verfehlt. Die gegenteilige Ansicht verkennt nicht nur, dass das besondere Gefahrenabwehrrecht mit seinen speziellen Verantwortlichkeitsstatuten auch Maßnahmen gegen eben solche Adressaten zulässt, sondern auch, dass die allgemeinen Polizeigesetze jeweils sogar die Inanspruchnahme von „Nicht150 So die allfälligen Darstellungen, vgl. Boll, S. 46; allgemein kritisch hingegen Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 66 Rn. 5.

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 141

verantwortlichen“151 ermöglichen – freilich mit anderen Folgen auf der Kostenebene152. Überhaupt sind die exaltierten Postulate von jener Unvereinbarkeit einer erlaubten Handlung mit der sog. Störereigenschaft wenig überzeugend; ihre Existenz mag aber daher rühren, dass dem Bild vom Störer, welches sinnvollerweise und der Diktion einschlägiger Polizeirechtsnormen entsprechend durch den Begriff des Verantwortlichen zu ersetzen wäre, gleichsam ein Vorwurf des eher unrechtmäßigen Beeinträchtigens mitschwingt und Betroffene pikiert reagieren lässt. Insofern scheint ein störendes Verhalten instinktiv einer erlaubten Gefahrschaffung zu widersagen, die Kategorisierung als Gefahrverantwortlicher hingegen nicht. Infolge des Fehlens bundes- oder landesrechtlicher Vorschriften, die dem kommerziellen Großveranstalter die Verantwortlichkeit für alle im Rahmen seiner Betätigung auftretenden und dabei polizeilich relevanten Gefahrensituationen, insbesondere für das Gefahrpotential angezogener Menschenmengen, zuweisen, konzentriert sich die Untersuchung der gegenwärtigen Rechtslage auf die Störerproblematik des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts, oder – korrekter – die etwaige sicherheitsrechtliche Verantwortlichkeit mit ihren Folgen bei Veranstaltung absicherungsbedürftiger Großereignisse. Die Frage nach der Möglichkeit der Schaffung entsprechender besonderer Vorschriften jenseits der Materie polizeirechtlicher Verursachung und Verantwortlichkeit bleibt davon zunächst unberührt und verdient gesonderte Betrachtung. Dabei ist die Rechtslage de lege lata im Hinblick auf die Störereigenschaft des kommerziellen Großveranstalters keineswegs so eindeutig, wie häufig postuliert153 wird. Das Subsumtionsproblem ist insoweit auch nicht reine Rechtsanwendungsfrage. Es lenkt den Blick vielmehr auf nach wie vor bestehende Unklarheiten und Unzulänglichkeiten bei der konkreten Bestimmung polizeilicher Verantwortlichkeit. Diese bestehen nicht nur in der noch unausgereiften und daher zu Recht umstrittenen Definition polizeirechtlicher Verursachung, sondern auch in der fehlenden Reflexion entstehungszeitlicher Aspekte und Besonderheiten des Polizeirechts, angesichts derer der vielbeschriebene Wandel dieser Rechtsmaterie auch in ganz grundlegenden Fragen einigen Korrekturbedarf bescheinigen lässt. 151 § 10 ThürPAG (u. passim in den entsprechenden Normen anderer Bundesländer); vgl. daneben die eindeutige Abkehr von den allgemeinen Erfordernissen der Verantwortlichkeit im Falle der §§ 7 Abs. 4, 8 Abs. 4, 10 Abs. 3 ThürPAG (u. passim in den entsprechenden Normen anderer Bundesländer). 152 s. nur § 68 Abs. 1 Satz 1 ThürPAG. 153 Für die Störereigenschaft bspw. noch Mußmann, S. 192 Rn. 293 (ohne nähere Begründung); dagegen Scholz, FS Friauf, S. 443, der es als „unübersehbar“ konstatiert, „dass keine Fälle polizeirechtlicher Störerhaftung erkennbar“ seien; ähnlich auch Mußgnug/Bredle, S. 207 – ebenfalls ohne nähere Begründung; dasselbe wohl bei Schoch, Grundfälle, S. 505.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

Jedenfalls die Möglichkeit, dass sich für die Umlegung der Polizeikosten auf den Großveranstalter eine Grundlage bereits aus der Störerhaftung nach allgemeinem Polizeirecht ergibt, ist daher nicht von der Hand zu weisen. Ihre Untersuchung gibt ferner Gelegenheit, soeben erwähnte Problemlagen um die polizeirechtliche Verursachung, welche nebstdem für andere Praxisfragen der kostenmäßigen Inanspruchnahme relevant sind154, zu untersuchen.

I. Kategorien polizeirechtlicher Verantwortlichkeit Die Polizeigesetze der Länder sehen im Ergebnis einheitlich die Inanspruchnahme von Personen vor, die eine Gefahr durch ihr Verhalten verursachen155 oder Inhaber der Gewalt über eine bzw. sonst Berechtigter an einer Sache oder einem Tier sind, von der bzw. dem die Gefahr ausgeht156. Damit sind die beiden Hauptkategorien157 polizeirechtlicher Verantwortlichkeit umschrieben, allfällig des Weiteren gesehene „Störertypen“ beschreiben lediglich Modifikationen derselben. Ihre wesentlichen Voraussetzungen und die möglichen Rechtsfolgen sind daher kurz darzustellen, bevor die Möglichkeit einer Zuordnung des kommerziellen Großveranstalters geprüft werden kann. Die hier als möglich erachtete Ambivalenz von sowohl Veranstaltern als auch deren Gästen im Hinblick auf Störer- und Gestörteneigenschaft158 erschwert dabei zwar eine gemeinfällige Lösung, stellt jedoch andererseits ein ganz eigenes Gefahrpotential von auf großen Publikumsverkehr angelegten Veranstaltungen dar, welches u. a. in der Anonymität Einzelner „in der Masse“ liegt und selbst Maßnahmen ohne Eingriffscharakter, namentlich das bloß der Gefahrenvorsorge dienende absichernde Beobachten der Zuschauer, erheblich erschwert. Insofern muss sich der Blick bei der Veranstaltung von Großereignissen von der durch den Einzelnen verursachten Störung lösen und darf nicht an jeder „Einzelgefahr“ haften bleiben. Die Gefahr, um deren Abwendung es bei der Einrichtung eines konkreten, das heißt veranstaltungsbezogenen Polizeischutzes geht, ist daher nicht (nur) die Straftat, Ordnungswidrigkeit oder sonst gefahrbegründende Handlung des 154 Nachweise bei Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1362 f., Rn. 2 f. 155 Sog. Verhaltensverantwortlicher oder Verhaltens- bzw. Aktivstörer; vgl. § 7 Abs. 1 ThürPAG u. passim. 156 Sog. Zustandsverantwortlicher oder Zustands- bzw. Passivstörer, vgl. § 8 Abs. 1 und 2 ThürPAG u. passim. 157 Zu Unzulänglichkeiten und Abkömmlichkeit dieser Trennung siehe Hollands, S. 62 ff. 158 Anschaulich die Darstellung bei Lege, S. 75 f.

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 143

Einzelnen, sondern deren Summierung oder gar Potenzierung, denn gerade dazu bieten Ansammlungen von Menschen erst die Möglichkeit und angesichts der vielbesagten Eigendynamik von Gruppen auch den Anlass oder gar Anreiz. Die Zwischenschaltung von vielen auf Einzelverhalten beruhenden Störungen begründet nicht nur eine eigene Gefahr159, sie macht vielmehr gerade das Problem der Bestimmung polizeirechtlicher Verantwortlichkeit von Großveranstaltern aus. Die praktisch ohnehin diffizile Angelegenheit der Sondierung einzelner Gefahren und der Bestimmung dafür Verantwortlicher genügt daher nicht, um – pars pro toto – den Veranstalter vom Gefahrenbündel Großveranstaltung zu entlasten. 1. Zur Zustandsverantwortlichkeit Die landesrechtlichen polizei- und/oder ordnungsrechtlichen Bestimmungen zur Maßnahmerichtung von Gefahrenabwehrhandlungen regeln sämtlich die Verantwortlichkeit für den Zustand160 einer Sache. Diese wird dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt bzw. dem Eigentümer der Sache insofern zugemessen161, als dass jener zum Adressaten sicherheitsbehördlichen Ein159 Bzw. tragen sie „eigentümliche Risiken der Verursachung von Gefahren in sich“, vgl. Gantner, S. 171 und S. 173. 160 Zwar ist in einigen landesrechtlichen Regelungen davon die Rede, dass die Gefahr „von der Sache“, und nicht explizit von ihrem Zustand ausgeht (Art. 8 Abs. 1 BayPAG; § 14 Abs. 1 ASOG Bln; § 6 Abs. 1 Satz 1 BbgPolG bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 OBG Bbg.; § 6 Abs. 1 BremPolG; § 7 Abs. 1 Satz 1 HSOG; § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG; § 5 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW; § 5 Abs. 1 Satz 1 POG Rheinl.-Pf.; § 5 Abs. 1 Satz 1 SPolG; § 8 Abs. 1 Satz 1 SOG LSA; § 8 Abs. 1 Satz 1 ThürPAG bzw. § 11 Abs. 1 ThürOBG), dennoch sind die Anwendungsfolgen trotz Formulierungsdivergenz identisch. Geht die Gefahr von „der Sache“ aus, so bezieht sich dies denklogisch auf ihren konkreten Zustand. Gleichfalls meint der Zustand die Beschaffenheit der Sache und damit die Sache selbst. 161 Die Verantwortlichkeit des tatsächlichen Gewaltinhabers findet primäre Erwähnung in Art. 8 Abs. 1 BayPAG bzw. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayLStVG; § 14 Abs. 1 ASOG Bln; § 6 Abs. 1 Satz 1 BbgPolG; § 6 Abs. 1 BremPolG; § 7 Abs. 1 Satz 1 HSOG; § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds.SOG; § 5 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW; § 5 Abs. 1 Satz 1 POG Rheinl.-Pf.; § 5 Abs. 1 Satz 1 SPolG; § 8 Abs. 1 Satz 1 SOG LSA; § 8 Abs. 1 Hs. 1 ThürPAG bzw. § 11 Abs. 1 Hs. 1 ThürOBG, wobei weiterhin der Eigentümer als zulässiger Adressat genannt wird, der in § 17 Abs. 1 Satz 1 OBG Bbg., § 70 Abs. 1 SOG M-V u. § 219 Abs. 1 LVwG Schl.-Holst. primär als Zustandsverantwortlicher benannt wird. Auch wenn nur § 7 PolG BW und § 5 SächsPolG der Normstruktur nach beide Rechtsfiguren in einem Zuge nennen und in § 9 Abs. 1 Satz 3 SOG Hbg. die Inanspruchnahme des Inhabers der tatsächlichen Gewalt gar als (jedoch insofern gleichwertige) Ausnahme erscheint, sind die einzelnen landesrechtlichen Bestimmungen zwar nicht ihrer Gestalt, so aber doch ihrem Gehalt nach absolut identisch und es bestehen hinsichtlich der Störerauswahl keine Prioritätsgebote.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

greifens bestimmt wird. Dieser Verantwortlichkeit ist eigen, dass sie Kehrseite der schon mit der bloßen Sachherrschaft verbundenen Vorteile162 ist bzw. als legitime Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG definiert wird, wobei als konsequente Folge der rechtlichen Zuordnung der Vorteile, welche mit der privatnützigen Verfügungsmacht einhergehen, auch die damit verbundenen Lasten und Risiken gleichsam als natürliche Bestandteile mitbestimmt werden. Die Zustandshaftung, besser: -verantwortlichkeit, ist Ausdruck der Verflechtung von Vor- und Nachteil (auch bloß) faktischer Beherrschbarkeit; sie ist, wo sie den konkreten Eigentumsbegriff selbst ausfüllt, zudem der Ausdruck163 der dem Institut „Eigentum“ als solchem immanenten Ambivalenz von Recht und (gemeinwohlorientierter) Verpflichtung (Art. 14 Abs. 2 GG). Legitimation findet die polizeirechtliche Zustandsverantwortlichkeit neben der ebenfalls durch die Sachherrschaft vermittelten Nutzungsmöglichkeit164 in der Einwirkungsmöglichkeit des jeweiligen Gewaltinhabers. Da „Sache“ gemäß den landesrechtlichen Vorschriften jeweils i. S. v. § 90 BGB als körperlicher Gegenstand zu verstehen ist,165 erfasst die Zustandshaftung, trotz der gebotenen weiten Auslegung166, den Begriff der Veranstaltung als solche nicht. Zwar ließe sich ein anderes vertreten, wenn die Gefahr etwa von einem Fußballstadion167 selbst, dem Areal einer Unterhaltungsveranstaltung oder Gegenständen, die durch Besucher mitgeführt werden (etwa Feuerwerkskörper, Waffen oder Krawallinstrumente), ausgingen. In diesen einzelnen Sachgefahren für sich genommen liegt jedoch gerade nicht das einer Veranstaltung eigene Gefahrpotential, sodass es hier nicht darauf ankommen kann, dem Veranstalter eine irgendwie geartete Beherrschbarkeit jeder einzelnen Gefahrquelle zu unterstellen oder künstlich den Eindruck geschlossener Sachgesamtheiten zu schaffen. Wesenseigen ist der hier untersuchten Situation vielmehr die besondere „Gefahr der Masse“, einer Un162 Man denke nur an die auch durch den unberechtigten Besitz gegebenen Abwehrbefugnisse (vgl. § 859 BGB) oder dessen Eigenschaft als Rechtsscheinträger (§ 1006 Abs. 1 Satz 1 BGB). 163 Zum Verhältnis von Art. 14 Abs. 2 GG zu Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG siehe Papier, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 305 ff. 164 Maßgeblich BVerfGE 102, 1 (17). 165 Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 318. Dies betrifft sowohl Mobilien als auch Immobilien, insofern etwas ungenau die Bezugnahme auf § 90 BGB im Rahmen der Zustandsverantwortlichkeit nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BayLStVG bei Decker, in: Simon/Busse (Hrsg.), BayBO, Art. 82 Rn. 165, der angesichts der ordnungsrechtlichen Zustandsverantwortlichkeit nur bzgl. der Mobilien auf das Bürgerliche Recht verweist. 166 Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 231 Rn. 106, beispielsweise: Sachgesamtheiten, Flüssigkeiten und Gase. 167 Zu diesem siehe Stümper, S. 71 ff.

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 145

übersichtlichkeit, die sich gefahrvergrößernd auswirkt, sobald Einzelgefahren etwa Hilfeleistung notwendig machen – man denke nur an die Schwierigkeit, Störer aus der Gruppe zu isolieren bzw. gegebenenfalls Verletzten Hilfe zu leisten. Insofern ist es durchaus einsichtig, die „Menge als Gefahr“168 zu betrachten, deren Beherrschbarkeit von Faktoren wie Personenzahl, Veranstaltungsintention169, den Besuchern selbst und letzten Endes auch äußeren Einflüssen170 abhängt. Diese Gefahrenquelle, die Personenvielzahl und -vielheit im Zentrum komplexer Abläufe mit ihren a priori schlichtweg nicht bestimmbaren und anfälligen Parametern also, verträgt sich nicht mit dem Begriff des körperlichen Gegenstandes bzw. der Sache im Sinne der polizeirechtlichen Zustandsverantwortlichkeit, wenn jene im dargestellten Sinne verstanden wird. So wie im Bürgerlichen Recht, das auch die Zuordnung von Sachen zu Rechtssubjekten regelt, die Beherrschbarkeit kennzeichnend171 für die Sacheigenschaft ist, stellt sich für das Sicherheitsrecht, wenn es hier die Verantwortlichkeit für Sachgefahren regelt, die Frage, ob im Rahmen der Zustandshaftung der Sachbegriff nicht derart weit zu verstehen ist, dass er auch eine gefahrverursachende Veranstaltung erfasst. Denn wenn, wie mit einigem Grund behauptet wird, tragendes Element gewisser Sachverantwortlichkeit die mögliche Einwirkung auf die Sache172 ist, könnte daraus abzuleiten sein, dass die Zustandsverantwortlichkeit nur von der tatsächlichen Beeinflussbarkeit einer Gefahrenquelle, die dann nicht zwingend ein körperlicher Gegenstand sein muss, abhinge. Begriffslogisch ist dem (zivilrechtlich relevanten) Beherrschen ein (öffentlich-rechtlich gefordertes) Beeinflussen-Können vorgelagert. Der allfällig im allgemeinen Sicherheitsrecht gebrauchte Begriff der „Inhaberschaft“ der Sachgewalt setzt jedenfalls nicht denklogisch voraus, dass damit ein totales Beherrschen der „Sache“ gemeint ist. Auch derjenige, der wenigstens insofern merklichen Einfluss auf einen Gegenstand hat, als dass er die von ihm ausgehenden Gefahren zumindest abschwächen kann, nimmt Einfluss und „beherrscht“ jedenfalls insoweit. 168 Klassisch für diese Sicht: Lege, S. 75 f., i. E. allerdings differenzierend. Dem folgt – aber ohne ausdrückliche Bezugnahme – Gädeke, S. 101 f. Ähnlich Kötter, in: Glavic (Hrsg.), Handbuch des privaten Sicherheitsgewerbes, S. 315 (330); Haurand, Genehmigungen bei Großveranstaltungen, S. 446. Zur Eigendynamik von Ansammlungen auch Levin/Schwarz, S. 14. 169 Das gemeinsame Konsumieren klassischer Musik dürfte in der Regel weit weniger Konfliktpotential enthalten als etwa eine Sportveranstaltung, in der es um Sieg oder Niederlage geht. 170 Man denke etwa an die Gefahr, die von einer Menschenmenge bei einsetzendem Unwetter ausgeht. 171 Fritzsche, in: Bamberger/Roth (Hrsg.), BeckOK BGB, § 90 Rn. 8. 172 Schoch, in: Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 203 Rn. 144.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

Hollands173 hingegen kritisiert das Institut der Gewaltinhaberhaftung mit der Erwägung, dass Sachherrschaft und Gewaltinhaberschaft in keinem funktionalen Zusammenhang stünden. Selbst bei dem Inhaber tatsächlicher Sachherrschaft sei nicht gewährleistet, dass er die Gefahr am effektivsten beseitigen könne – etwa, weil Spezialgeräte oder -kenntnisse erforderlich sind. Insofern habe „der Spezialist“ die beste Einwirkungsmöglichkeit.174 Letzterem ist bei abstrakter Betrachtung zwar beizupflichten. Indes verkennt diese Sichtweise, dass die Suche nach der sog. Störereigenschaft allein die Frage beantwortet wissen will, wer polizeirechtlich für einen Gefahrzustand verantwortlich, genauer: welche Maßnahmerichtung und damit welcher Ansatz der Gefahrbeseitigung denkbar ist. Insofern zeigt sich einmal mehr, dass der Begriff der polizeilichen „Haftung“, den auch Hollands bevorzugt175, verwirrend ist: Es geht nicht primär darum, wer letztendlich für die Gefahrenabwehr aufkommen muss, sondern wer etwaige Maßnahmen dulden muss. Die Frage nach der Effektivität der Gefahrbekämpfung ist der Bestimmung von Störer- und Nichtstörereigenschaft insofern nachgelagert, sie betrifft die Rechtsfolgen des grundsätzlichen Einstehenmüssens verschiedener Verantwortungsträger und kann bei entsprechenden Effektivitätsdefiziten sogar zu einer Inanspruchnahme Nichtverantwortlicher führen. Insbesondere handelt es sich bei der Bestimmung der Verantwortlichkeit um kein Konkurrenzproblem, bei dem die Existenz eines zur Gefahrbeseitigung viel Fähigeren oder weitaus besser Ausgerüsteten einen anderen Verantwortlichen aus seiner Verantwortung entlassen müsste. Auch das diesbezüglich angeführte Beispiel der Altlastenfälle erlaubt gerade nicht, den Eigentümer allein wegen nicht vorhandenen Expertenwissens von seiner polizeilichen Verantwortung zu entlasten. Selbst wenn dieser die kontaminierte Immobilie „nur“ rein rechtlich beherrscht, ihren gefährlichen Sachzustand aber nicht eigenhändig beseitigen kann, so bleibt er zwingend Zustandsverantwortlicher, denn schließlich muss in sein Recht aus Art. 14 Abs. 1 GG eingegriffen werden, auch wenn allein Fachleute mit entsprechender Gerätschaft die Gefahr auszuräumen vermögen. Sachherrschaft ist damit in erster Linie als Ansatzpunkt für Gefahrenabwehrhandlungen zu verstehen. Das „Ob“ der Inanspruchnahme und erst recht die Kostentragungsfragen bleiben davon unberührt. Angesichts dieser Feststellung fragt sich zunächst, ob anlässlich Großveranstaltungen nicht dennoch eine „klassische“ Sachgefahr festzustellen ist. Der Veranstaltungsort, der seiner Abgrenzbarkeit und damit verbundenen abstrakten Beherrschbarkeit wegen jedenfalls Sachcharakter besitzt, bietet möglicherweise nicht nur räumlich und rein faktisch die Gelegenheit zu 173 174 175

Hollands, S. 89 f. Hollands, S. 89 f. Hollands, siehe nur den Titel des 3. Teils u. passim.

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 147

Störungen durch Dritte. Nicht zuletzt angesichts dahingehender veranstalterischer Bemühungen, die Attraktivität entsprechender Lokalitäten zu erhöhen, wird die Bedeutung des Veranstaltungsorts gleichsam als Publikumsmagnet offenbar. Das für eine Veranstaltung spezifische Zusammenfinden einer Vielzahl von Personen rückt auch die Bedeutung des Raumes dieser Zusammenkunft in das Zentrum der Betrachtung. Schließlich ist es dieses Territorium, welches ein erheblicher Publikumsverkehr zum Ziel bzw. Ausgangspunkt nimmt. Jedoch dürfte eine derartige Begründung einer Sachgefahr wesentliche Erwägungen der Dogmatik polizeirechtlicher Zustandsverantwortlichkeit verkennen. Das Veranstaltungsareal wird erst durch die Veranstaltung selbst und daher durch das Hinzutreten bestimmten, wenn auch absehbaren Verhaltens u. a. Dritter zur Gefahren„quelle“. Da aber auch jede auf Verhalten beruhende Störung eine örtliche Dimension aufweist, erscheint eine Einschränkung des Sachbegriffs bzw. eine Differenzierung nach dem Schwerpunkt der Verursachung erforderlich. Ansonsten wäre auch derjenige, auf dessen Grund und Boden – und sei es auch gegen seinen Willen – Störungen durch Dritte stattfinden, dem Grunde nach stets zustandsverantwortlich. Allein die jederzeitige und kaum ortsgebundene Möglichkeit z. B. der Straftatbegehung kann daher zur Begründung dahingehender Sachverantwortlichkeit nicht ausreichen. Zu Recht wird daher gefordert, dass die Gefahrenquelle „ihren Sitz in der Sache selbst haben“176 muss, um allfällige Missbrauchskonstellationen auszuschließen. Wie aber die bereits dargelegte177 Problematik der Eigensicherung von Betrieben zeigt, sind derartige Fallgestaltungen weder einheitlich noch ohne Rückgriff auf Zurechnungskriterien zu beantworten. Auch wenn ein Veranstaltungsort einen gewissen Publikumsverkehr hervorrufen soll, so liegt die Gefahrträchtigkeit doch – bei unterstellter baupolizeilicher Unbedenklichkeit seiner selbst – nicht in ihm als Sache, sondern in der Ansammlung von Personen. Dass der Veranstaltungsort als Anknüpfungspunkt für polizeirechtliche Zustandsverantwortung hier nicht in Betracht kommt, beweist zudem die naturgemäße Abhängigkeit der Gefahr vom Stattfinden der Veranstaltung selbst: Die Zustandsverantwortung kann, wo auf die konkrete Beschaffenheit einer Sache abgestellt wird, schließlich nicht davon abhängen, ob eine Veranstaltung tatsächlich stattfindet, welches Publikum diese (nicht) besucht bzw. welche Art von Veranstaltung gerade an einem gegebenenfalls vielseitig nutzbaren Ort stattfindet. Dem Institut der Verhaltensverantwortlichkeit wäre damit maßgeblich Bedeutung genommen, da sich letztlich ein beliebiger, nicht einmal zwingend nur örtlicher Sachbezug für jedes Verhalten herstellen lässt. 176 177

Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 232 Rn. 108. s. oben Erster Teil, B. III. 2. a).

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

Sofern man hingegen auf das Veranstalten eines gefahrträchtigen Ereignisses selbst abstellt, ließe sich für den Zeitpunkt der Gefahrschaffung sehr wohl ein Beherrschen der Gefahrquelle „Großveranstaltung“ begründen. Ungeachtet der Tatsache, dass der Veranstalter dieser Gewalt auch bei ordnungsgemäßem Verlauf zumindest teilweise verlustig wird, sobald die ersten – selbstbestimmt agierenden – Konsumenten erscheinen, zeigt sich hier aber, dass der Schwerpunkt der Verantwortlichkeit nicht auf der Veranstaltung als solcher liegt und eine dogmatisch äußerst problembehaftete Einordnung in die Zustandsverantwortung unterbleiben kann: Geht es maßgeblich um das Organisieren bzw. das Stattfindenlassen eines gefahrträchtigen Ereignisses, steht ein Verhalten des potentiellen Störers im Vordergrund und es bedarf des komplizierten Umweges über eine Zustandsverantwortung für eine Veranstaltung, deren rechtliche Einordnung ohnehin schwierig ist, nicht. Darin mag der Grund liegen, dass ein zivilrechtlich orientiertes Verständnis von einer gefahrträchtigen „Sache“ allemal ausreicht, um die gesetzgeberisch intendierten Fälle der Zustandsverantwortlichkeit zu erfassen. Auch wenn es Fälle des sog. Doppelstörers, des sowohl Zustands- als auch Verhaltensverantwortlichen, geben mag178, bedeutet dies nicht, dass jede Einflussnahmemöglichkeit, die sach- oder nur gegenstandsbezogen ist, gleichsam eine Zustandsverantwortung zurechnen lassen müsste. Mit dem herkömmlichen Verständnis von der Sacheigenschaft ist im Polizeirecht die Zustandsverantwortlichkeit hernach jedenfalls dort hinreichend erfasst, wo neben ihr eine sicherheitsrechtliche Verhaltensverantwortlichkeit festgeschrieben wird. Wenn auch vereinzelt eine Zustandsstörereigenschaft des Großveranstalters angenommen179 oder mit vergleichendem Blick auf andere Fälle gefahrträchtiger Unternehmungen jedenfalls nicht gänzlich ausgeschlossen180 wird, ist dem mit Verweis auf vorstehend Gesagtes eher die Konstruktion eines Zurechnungsgrundes unter künstlicher Ausdehnung der anerkannten Kategorie der Sachgefahr zu attestieren. Denn auch dort, wo eine als Summe verschiedenster Sachzustände und Verhaltensweisen diverser Rechtssubjekte erkennbare und von daher besondere Gefahrenquelle geschaffen wird, liegt 178 Der Halter, der sein Kfz gefahrverursachend in Brand setzt, ist sowohl für dieses Verhalten als auch für sein Fahrzeug als Gefahrenquelle verantwortlich. 179 Kubera, S. 608, bejaht die Zustandsverantwortlichkeit des Veranstalters im Hinblick auf dessen „Besitz“, wobei er selbst konstatiert, dass der Großveranstaltung „Gefahren(lagen) immanent“ sind; hingegen wird bei Nolte, Staatliche Verantwortung, S. 366 (Fn. 637), die Zustandsverantwortlichkeit en passant, dabei aber kategorisch, ausgeschlossen; dasselbe ohne weitere Darlegung auch bei Nirschl, S. 77. 180 Isensee, FS Vogel, S. 102, führt insofern an, ein Bahnunternehmen könne neben seiner Verantwortung für die Bahnanlagen (Sachen) auch „allenfalls“ – aber doch insofern – Zustandsstörerin sein, als „die Gefahren beim Betrieb der Bahn entstehen“, (vgl. § 3 Abs. 1 BPolG).

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 149

der Schwerpunkt der sicherheitsrechtlichen Einstandspflicht in der Schaffung dieser Gefahrenlage – einer Handlung also. Zwar erfordert auch die Begründung der Zustandsstörereigenschaft letztlich ein gewisses Untätigbleiben181 des Gewaltinhabers angesichts der möglichen Realisierung eines „der Sache“ immanenten Risikos. Hier jedoch bezieht sich das ggf. vorwerfbare Handeln, was bei etwaiger Zustandsverantwortung nur ein Untätigbleiben in Gestalt des Unterlassens allfälliger Sicherungsvorkehrungen, aber gerade nicht die Eröffnung einer Gefahrquelle selbst sein kann, nicht in erster Linie auf die Sache (das Veranstaltungsgelände etc.), sondern auf das aktive Gefahrschaffen. Ein etwaiges Verantwortenmüssen hat daher keinen nennenswerten Sachbezug. Auf die im Rahmen der Zustandsverantwortlichkeit gleichfalls erforderliche Zurechnung der konkreten Gefahrenlage kommt es demnach nicht hier, sondern allein in Anbetracht einer etwaigen Verhaltensverantwortlichkeit an. Den im Rahmen dieser Arbeit besonders interessierenden sicherheitsrechtlichen Kausalitätsfragen und Problemstellungen der Gefahrzurechnung ist also vor dem Hintergrund der eigengearteten Gefahr von Großveranstaltungen aus der Perspektive möglicher Verhaltensverantwortlichkeit nachzugehen. 2. Zur Verhaltensverantwortlichkeit Neben der Verantwortlichkeit für Sachgefahren kennt das Polizeirecht der Länder die Verantwortlichkeit einer Person für von ihr verursachte Gefahren. Die gemeinhin als Verhaltensstörer182 bezeichneten Verantwortlichen sehen sich in Ermangelung gesetzlich manifestierter einschränkender Kriterien dem Wortlaut nach einer umfassenden Haftung ausgesetzt. Dies ist nicht zuletzt der denkbaren Weite sowohl des Begriffes des Verhaltens als auch der (jedenfalls der rein naturgesetzlichen) Verursachung geschuldet. Vor dem konkreten Hintergrund des Gefahrabwehrrechts kommt hinzu, dass jenes völlig unabhängig von Kriterien wie Vorsatz und Schuld weit- und weitestgehend in die Rechte der Betroffenen eingreifende Rechtsfolgen vorsieht. Dass im Rechtsstaat angesichts dieses Umstandes die sicherheitsrecht181

Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 460. Im Wortlaut der einschlägigen Normen wird dabei zumeist darauf abgestellt, dass eine Person eine Gefahr verursacht; dass dies durch deren Verhalten geschehen muss, bringen zudem § 6 Abs. 1 PolG BW, § 69 Abs. 1 SOG M-V, § 4 Abs. 1 SächsPolG u. § 218 Abs. 1 LVwG Schl.-Holst. zum Ausdruck; Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayLStVG betont daneben ausdrücklich auch den Zustand einer Person. Die übrigen Normen nehmen indes durchweg in den Legalüberschriften Bezug auf das „Verhalten von Personen“. Die redaktionellen Unterschiede der einzelnen Gesetzesfassungen tun dem (bundes-)einheitlichen Regelungsgegenstand freilich keinen Abbruch. 182

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

liche Inanspruchnahme einer Person nur unter der Maßgabe deren Rechte ausreichend berücksichtigender Einschränkungen erfolgen kann, bedarf wohl keiner Darlegung. Dabei haben sowohl die Rechtspraxis als auch die Rechtswissenschaft den Verursachungstatbestand betreffende Leitlinien entwickelt, die sich im Laufe der Zeit zunehmend verfestigt haben, ohne jedoch während dieses Prozess an Kritikwürdigkeit und entsprechender dogmatischer Diskussionsbedürftigkeit einzubüßen. Sofern von Verursachung als Anknüpfungspunkt polizeirechtlicher Verantwortlichkeit gesprochen wird, geht man dabei keineswegs weiter als dort, wo diese Verursachung – im Ergebnis rein sprachlich – verengend mit dem Annex „durch [jemandes] Verhalten“ präzisiert wird. Die Setzung einer Ursache durch eine Person erfordert auch bei rein physikalischer Betrachtung ein Verhalten und letzteres ist auch unter sicherheitsrechtlichem Verständnis frei von subjektiven Elementen wie Bewusstsein und Handlungsvermögen oder gar Vorsatz und Beherrschung zu betrachten und konkretisiert somit den Verursachungsbegriff letzten Endes nicht. An dieser Verursachung anknüpfend ist angesichts einer gefahrenabwehrrechtlichen Inanspruchnahme das Erfordernis des Vorliegens einer Gefahr zwar notwendige, aber keineswegs hinreichende Bedingung. Die Verursachung einer Gefahr ist in der Reichweite ihrer Bedeutung viel mehr nur – und auch dies nur mit Einschränkungen – geeignet, die Unterscheidung zur Zustandsverantwortlichkeit zu treffen. Letztere sieht, auch wenn, wie dargestellt, diesbezüglich ebenfalls ein bestimmtes sachbezogenes Verhalten gefordert wird,183 stets in einer Sache als Ausgangs- (nicht nur: Bezugs-) Punkt einer Gefahr den Beweggrund, Verantwortlichkeit zu legitimieren. Die Verhaltensverantwortlichkeit ist von dieser Prämisse des Sachbezugs frei, kann also durch die Zustandsverantwortlichkeit nicht inbegriffene Fallgestaltungen dem Grunde nach erfassen. Wenn die Gefahr nicht von einer Sache des potentiell Verantwortlichen ausgeht, so bedarf es doch zumindest einer naturgesetzlichen Verbundenheit dessen mit der Gefahr – ein Umstand, der freilich zur Kategorisierung im Hinblick auf die benannten Grundtypen polizeirechtlicher Verantwortung, nicht aber auf das tatsächliche Verantwortenmüssen ausreicht. Diese Nähebeziehung184 zwischen Subjekt und Objekt polizeirechtlicher Verantwortlichkeit ist demnach Grundvoraussetzung einer Inanspruchnahme als (echter) Störer. Zumindest diese Grundvoraussetzung ist dort erfüllt, wo es um die Inanspruchnahme eines Großveranstalters hinsichtlich der von seiner Veranstaltung ausgehen183

s. oben Fn. 181, S. 149. Von einer besonderen Nähebeziehung spricht auch Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 216 f. Rn. 70, der eine solche Besonderheit für die Möglichkeit einer Inanspruchnahme fordert. 184

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 151

den Gefahren geht. Mit dem sich regelmäßig nicht in einem bloßen Stattfindenlassen erschöpfenden Veranstalten, was schon dem Begriff nach aktives und überlegtes, ja unternehmerisch-organisatorisches Handeln bedeutet, wird in jedem Fall eine Ursache für die Zusammenkunft einer Personenvielzahl mit all ihren Unwägbarkeiten und Risiken gesetzt. Auch die Gefahren, die von selbstbestimmt agierenden Besuchern ausgehen, beruhen letztlich auf dem Umstand, dass ein durch den Veranstalter erst ermöglichtes Ereignis Gelegenheit dazu bietet. Damit ist zwar gesagt, dass eine Verhaltensverantwortlichkeit des Veranstalters dem Grunde nach in Betracht kommt185. Die tatsächliche Zuordnung kann aber angesichts der nicht zu bestreitenden Weite bloß physikalischer Ursächlichkeit seines Tuns erst vor dem Hintergrund notwendig die Besonderheit staatlicher Gefahrenabwehr berücksichtigender Bedingungen erfolgen.

II. Die Inanspruchnahme des Großveranstalters als Verhaltensverantwortlichen Die beschriebene Weite des Begriffs der Verursachung könnte, würde man auch im Sicherheitsrecht allein die straf- und zivilrechtlich geläufige Condicio-sine-qua-non-Formel zur Beurteilung der Veranstalterverantwortlichkeit heranziehen, keinen Raum für weitere Verursachungsprobleme lassen. Angesicht aber schon in – dem die Entwicklung des Polizeirechts so maßgeblich beeinflussenden – Preußen186 entwickelter Korrektive, deren Bedarf bis heute zwar selten, aber nicht minder berechtigt angezweifelt wird, ergeben sich gerade für den Großveranstalter als Rechtsbetroffenen187 Zuordnungsfragen, die angesichts des eigentlich eindeutigen Wortlauts der Polizeigesetze insoweit „hausgemacht“ erscheinen. Insofern ist Schenke beizupflichten, wenn er konstatiert, bei der Bestimmung der polizeirechtlichen Störung, genauer noch188: des Störers bzw. Verhaltensverantwortlichen selbst, handle es sich „nicht um ein Kausalitäts-, sondern um ein Wertungsproblem“189. Es geht damit im Kern um die Schwierigkeit, einen geeigneten 185 Anders hingegen kategorisch Fritzweiler, in: ders./Pfisterer/Summerer (Hrsg.), Praxishandbuch Sportrecht, S. 47 Rn. 34, m. w. N. für diese Ansicht. 186 PreußOVGE 31, 409. Zum Einfluss des preußischen Polizeirechts siehe zuvor unter A. I. 187 Dass mit Isensee, FS Vogel, S. 103, dem Großveranstalter die Qualität einer eigenen Rechtsfigur zukommt, darf bezweifelt werden. 188 Ob eine Störung als realisierte Gefahr vorliegt, kann auch rein objektiv entschieden werden; „Störung“ meint im hier gebrauchten Sinne eher „das Stören“ eines insofern Verantwortlichen. 189 Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1883; dasselbe bei ders., Polizei- und Ordnungsrecht, S. 164 Rn. 243.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

gefahrenabwehrrechtlichen Zurechnungsmaßstab190 zu entwickeln. Im Folgenden soll dargelegt werden, welche Hürden die Gefahrzurechnung dabei nehmen muss. 1. Die Theorie der unmittelbaren Verursachung a) Kernaussage Soll ein Verhalten eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit begründen, so ist es, wenn sowohl Rechtsprechung191 als auch einer starken Literaturansicht192 gefolgt wird, am Maße der Unmittelbarkeitslehre zu messen. Nicht jedes kausale Verhalten soll danach zur Begründung polizeilicher Verantwortlichkeit ausreichen, sondern nur jenes, welches die sog. Gefahrenschwelle überschreitet und eine unmittelbare Gefahrursache setzt, wobei eine wertende Betrachtung anzustellen sei.193 b) Applikation Wenn man den Gewinn dieser Theorie darin sucht, dass dem Rechtsanwender greifbare Abgrenzungskriterien an die Hand gegeben werden sollen, dürfte man sich freilich die Frage erlauben, worin der Nutzen einer entsprechenden Handreichung besteht, wenn sie den gemeinhin schon erkannten Bedarf eines Wertungsvorganges zwar formuliert, aber dem Anwender keine Kriterien zur Seite stellt, die nicht ihrerseits wiederum jeglicher Wertung zugänglich sind. Ob diese Theorie mehr Probleme aufwirft, als sie löst,194 sollte hier dahinstehen können. Letztlich kommt man aber nicht umhin, das Paradox festzustellen, dass diese Theorie, die ihrem Namen nach die Verengung relevanter Verursachungsbeiträge auf „die unmittelbaren“ bewirken dürfte, zu deren Filtration keinen Beitrag leisten kann. Dass es 190

Erichsen, S. 202. Beispielhaft OVG Münster, NVwZ 1985, S. 355 ff., bzw. BVerwG NJW 1986, S. 1626 (1637). 192 Nach Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 164 Rn. 242, stellt dies die h. M. dar (m. w. N.); er scheint dies auch auf die kurzzeitige Niederlegung in § 22 PVG Rheinl.-Pf., Fassung v. 29.06.1973, zu stützen (ebd.). 193 OVG Münster, NVwZ 1985, 355 (356). Durch den Verzicht auf das Wertungsmoment deutlich strenger Drews, Preußisches Polizeirecht, S. 67, der unterscheidet zwischen „gefährlicher und ungefährlicher“ Handlung, wobei gegen erstere „vor dieser Grenze liegende Handlungen [. . .] von der Polizei [. . .] nicht eingeschritten werden“ dürfe. 194 So Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 220 Rn. 77. Ganz ähnlich auch Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 199 Rn. 336, hins. des Korrektivs der Zweckveranlassung („eher unklarer als klarer“). 191

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 153

Handlungen gibt, die viel eher in einer Gefahr resultieren als andere – etwa, weil es weniger zusätzlicher Faktoren zur Gefahrverwirklichung bedarf – steht außer Zweifel. Letztlich wäre eine entsprechende Einschätzung wohl am Maßstab der Wahrscheinlichkeit zu entwickeln – ein Kriterium, welches dem auf Prognosehandeln und subjektive Beurteilung schlichtweg angewiesenen Polizeirecht keineswegs fremd ist: So ist Gefahr nichts anderes, als (hinreichende) Schadenseintrittswahrscheinlichkeit. Und diese wiederum besteht – wenn auch in geringerem Grade, so doch aber immerhin – möglicherweise schon dann, wenn die „erste“ Ursache für einen möglichen Schaden gesetzt wird. Wo aber die Wahrscheinlichkeit zum Maßstab genommen wird, offenbaren sich Parallelen zur zivilrechtlich und auch strafrechtlich angewandten Adäquanztheorie195, die auf eine Lebenserfahrung – ein das Wahrscheinlichkeitsurteil als erfahrungsbasierender Prognose maßgeblich beeinflussendes Element – hinsichtlich der Gefahrverwirklichung rekurriert. Die nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung als Gefahrengrenze markierte Scheide zwischen (schon) unmittelbarem und (noch) nur mittelbarem Verursachungsbeitrag ist insofern verzichtbar, als sie sich aus sich selbst heraus nicht genau bestimmen lässt. Allenfalls lässt sich – allerdings nur nach vorweggenommener und jene Lehre gerade entbehrlich machender Wertung – sagen, ob sich ein konkretes Verhalten diesseits oder jenseits der Gefahrengrenze bewegt. Zwar wäre dies gerade angesichts der in den Polizeigesetzen lediglich zum Ausdruck kommenden Äquivalenzforderung ein Gewinn, aber nicht der Gewinn der Theorie der unmittelbaren Verursachung, sondern des dieser nicht bedürfenden Ergebnisses eines Wertungsvorganges, welches einzelfallabhängig „zurechenbar“ oder „nicht zurechenbar“ lauten müsste. c) Das Veranstalten von Großereignissen im Spiegel der Theorie der unmittelbaren Verursachung Die Berechtigung der Kritik an der Unmittelbarkeitslehre zu zeigen haben bislang nicht nur wenige Beispiele vermocht. Letzten Endes haben aber auch die Fälle der äußerst problematischen Zuordnung von Gefahr zu einem Verhalten – namentlich sind dies solche, die einen Rückgriff auf die eigens deswegen geschaffene Figur des Zweckveranlassers erforderlich machten – nicht (nur) die Probleme der Bestimmung einer „unmittelbaren Verursachung“ belegt, sondern dabei schlichtweg dieselben, die bereits dann entste195 Teilweise und insofern jedenfalls als Mittel der Haftungsbegrenzung wird aber auch im Polizeirecht die Adäquanztheorie befürwortet, siehe vor allem Brandner, S. 75 ff.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

hen, wenn man keine rein naturwissenschaftliche Kausalität, sondern eine wertungsorientierte Zurechnung betrachtet. Dies zeigt einmal mehr, dass der wirkliche Gehalt der Theorie der unmittelbaren Verursachung gen null tendiert – nicht zuletzt, weil die bekannten Komplikationen lediglich einen neuen Namen bekommen bzw. mit insofern verzichtbaren Denkfiguren wie der Gefahrengrenze oder deskriptiv mit gleichfalls unscharfen oder durch Relativierung verklärten Begriffen („unmittelbar“) versehen werden. Nach der Erkenntnis, dass der Großveranstalter unter Zugrundelegung der nüchternen Äquivalenztheorie eine Ursache für alle im Rahmen und aus Anlass seiner Veranstaltung entstehenden Gefahren setzt, ist zu fragen, ob das Organisieren bzw. Abhalten der Veranstaltung über ausreichend Nähe zu den Gefahren verfügt, sich mithin bereits jenseits der besagten Gefahrenschwelle bewegt. Dies ist in der rechtswissenschaftlichen Diskussion nicht einheitlich beantwortet worden. aa) Fehlende Verursachung aufgrund eigener Gestörteneigenschaft Im Rahmen der Theorie von der unmittelbaren Verursachung selbst spricht sich Fritzweiler gegen die Handlungsstörereigenschaft aus, weil der Veranstalter von den Handlungen Dritter selbst gestört werde und damit „keinesfalls Verursacher der Gefährdungen (damit Störer) sein“196 könne. Jener Argumentation liegt, trotz Mangel an Begründung erkennbar, der Glaube zugrunde, dass eine Ambivalenz von Störer- und Gestörteneigenschaft ausgeschlossen197 ist. Dies deutet darauf hin, dass nur die zeitlich nähere selbstbestimmte Handlung etwa des Vandalen als unmittelbar gefahrverursachend verstanden wird und – vergleichbar mehr der Fallgruppe des 196 Fritzweiler, in: ders./Pfisterer/Summerer (Hrsg.), Praxishandbuch Sportrecht, S. 47 Rn. 34 (Klammersetzung im Original). Ähnl. auch die Erwägungen von Ebert/Seel, ThürPAG, § 75 Rn. 51. 197 Etwa T. I. Schmidt, S. 120. Fehl geht jedoch der entsprechende Hinweis Fritzweilers, in: ders./Pfisterer/Summerer (Hrsg.), Praxishandbuch Sportrecht, S. 47 Fn. 162, auf eine diesbezügliche Literaturansicht: Dem Verweis auf Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 461, und Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1883, ist entgegenzuhalten, dass diese den Großveranstalter im Hinblick auf seine Eigenschaft als Zweckveranlasser, der seinerseits nur Korrektiv der Theorie der unm. Verursachung ist, prüfen, wobei beiderseits nicht gesagt wird, Großveranstalter könnten „keineswegs“ Störer sein. Der Hinweis auf Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 308, fügt sich ebenfalls nicht in den Rahmen der Kernaussage. Diese begründen vielmehr nur und in polizeirechtlich völlig anderem Kontext, dass den Gestörten keine Handlungspflicht trifft, weil die Gefahrenabwehr Polizeiaufgabe ist. Damit wird allerdings weder gesagt, dass dem auch so ist, wenn der Gestörte selbst Störer ist, noch dass diese Ambivalenz undenkbar ist (siehe auch Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 460).

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 155

Hinzutretens eines Drittverhaltens als der der kumulativen Kausalität198 – jedenfalls die erste Ursache, also die Durchführung der Veranstaltung, die Störungen in deren Rahmen erst denkbar werden lässt, in der polizeirechtlichen Bedeutung übersteigt. Die Schaffung der Ausgangslage für gefahrverursachendes Drittverhalten wäre damit zumindest dann nur eine mittelbare und polizeirechtlich nach der angewandten Theorie unbeachtliche Ursache, wenn es tatsächlich zu gefährlichem Drittverhalten kommt, sobald also der Veranstalter selbst (auch) „gestört“ wird. Dabei scheint bedenklich, dass nicht auf die Gefahr, wie sonst üblich im Gefahrenabwehrrecht, sondern auf die Störung abgestellt wird. Bedenkenswert erscheint zumindest, dass die Störereigenschaft199 allein deshalb ausgeschlossen sein soll, weil der Veranstalter selbst Gefahren ausgesetzt ist. So müsste auch derjenige, der immer wieder die Ausgangslage für gegen ihn gerichtete Handgreiflichkeiten schafft bzw. psychisch vermittelt, indem er etwa dergleichen selbst verübt, schon deshalb seiner Störereigenschaft verlustig werden, weil sein Gegenüber entsprechend reagiert. Dies kann unter gefahrabwehrrechtlichen Aspekten, von fehlender Praktikabilität einmal abgesehen, nicht überzeugen. Eine Zurechnung der Gefahrschaffung zum Verhalten des Veranstalters scheitert demnach nicht bereits deshalb, dass dieser selbst einer Gefahr ausgesetzt sein kann. Dafür dürfte auch sprechen, dass dem Gefahrbegriff, zumal durch ein Wahrscheinlichkeitsurteil bestimmt, stets in so hohem Maße Unwägbarkeiten eigen sind, dass die Betroffenheit häufig nicht im Voraus feststeht. Letztlich mangelt es auch nicht an Fällen, in denen jemand Gefahren für sich selbst und zugleich für eine Vielzahl anderer Personen schaffen kann. bb) Fehlende Zurechenbarkeit mangels Unmittelbarkeit Dass das Unmittelbarkeitskriterium lediglich dem als solchen erkannten Wertungsproblem einen Namen gibt, nicht aber eigene Attribute verleiht, hat bereits Erwähnung gefunden.200 Nichtsdestotrotz ist die Diskussion der Verursachung von Gefahren – im wahrsten Sinne des Wortes: anlässlich Großveranstaltungen schwerpunktmäßig an diesem Punkt geführt worden. 198 Jene könnte insofern die „Kausalkette“ unterbrechen und eigene Ursachen setzen, statt einen begonnenen Kausalverlauf in eine bestimmte Richtung fortzusetzen. 199 Zu berücksichtigen ist, dass allgemein unter dem Begriff des Störers der Gefahrverursacher verstanden wird. Störer ist also nicht erst der, der die Realisierung einer Gefahr bewirkt, sondern schon derjenige, der die Gefahren(grund)lage selbst schafft – dies können freilich verschiedene Personen sein. 200 Ähnlich Lege, S. 78, der die Unmittelbarkeit als „Verlegenheitsformel“ betrachtet.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

(1) Bezugnahme auf gefährdendes Drittverhalten Stets ist dabei das Hinzutreten Dritter problematisiert worden und hat zu einer weitestgehenden Verneinung der Unmittelbarkeit geführt. Letzterer würde als Referenzkriterium tatsächlich zu Bedeutung verholfen, wenn sich pauschal sagen ließe, dass die Verhaltensverantwortlichkeit stets dann zu verneinen wäre, wenn Dritte selbstbestimmt eine womöglich nur latente Gefahr201 vergrößern oder ihre Realisierung bewirken. Jedoch haben auch Befürworter dieser Sichtweise ihrerseits Ausnahmen zugestanden, die soeben vollzogener Zuordnung an Trennschärfe nehmen und einmal mehr ihre Mängel offenbaren, wo es letztlich um reine Wertungsfragen geht. So sei namentlich dann, wenn das Publikum vom Veranstalter zu Störungen – wie auch immer – animiert wird202, die Unmittelbarkeit möglicherweise zu bejahen. Ungeachtet der Tatsache, dass die allfällige (aktive) Anstiftung zu Störungen ohnehin eine eigene Störung begründen könnte, wird damit eine Zurechnung der Verursachung der erst durch Dritte selbst graduell erhöhten und gegebenenfalls realisierten Gefahr für den Einzelfall bejaht. Abgesehen von der fehlenden Konsequenz dieser Handhabung fällt doch auf, dass es äußerst schwer fallen müsste, die andernfalls vertretene Ablehnung der Zurechnung in der Situation zu begründen, in der ein Veranstalter zwar nichts weiter aber doch so viel unternimmt, als auch ohne ein irgendwie geartetes Zutun schon gefahrverheißende Zustände zu schaffen. Dies kann sich etwa darin zeigen, dass er Raum für fußballerische Begegnungen schafft, bei denen die Lager so verhärtet sind, dass es mit höchster Wahrscheinlichkeit203 zu Ausschreitungen kommt – ohne dass es dazu noch besonderer Animierung bedürfte. In diesem Fall handelt er, objektiv betrachtet, auch nicht anders, als wenn er ein beliebiges sonstiges Fußballspiel organisiert: In beiden Fällen ruft er in erster Linie eine Veranstaltung ins Leben. Gleichwohl würde eine andere Richtung im Rahmen der Zurechnung eingeschlagen und die Unmittelbarkeit letztlich nicht an seinem Handeln, dem Veranstalten als für Gefahrentstehung ur-kausalen Moment, sondern schwerpunktmäßig an den Rahmenbedingungen orientiert vorgenommen. Dieser Ungereimtheit zum Trotze sollte der Frage nachgegangen werden, ob ein Drittverhalten, auch wenn es möglicherweise unvorhersehbar ist, 201 Gemeint ist nicht die als solche umstrittene polizeirechtliche Kategorie der „latenten Gefahr“, vgl. dazu die Kritik bei Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 65 Rn. 132. 202 Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1883. 203 Vgl. VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12, Rn. 17 ff., insb. 24 – juris. Haurand, Genehmigungen bei Großveranstaltungen, S. 446, sieht Übergriffe von Besuchern auf andere gar als „typische“ Gefahr bei Großveranstaltungen; denkbar auch bei Ernst, S. 544.

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 157

sich im Gefahrenabwehrrecht einer Zurechnung zum Verantwortungsbereich des „Erstverursachers“ generell verschließt. Dies erscheint jedenfalls insofern problematisch, als letzterer dem Dritten erst dessen Verhalten möglich macht. Auf einer Veranstaltung kann es nur zu gefährlichem Drittverhalten kommen, wenn Gelegenheit dazu geschaffen wird. Insoweit ist die Kausalität des Veranstaltens bereits bejaht worden. Es fragt sich dabei, ob nicht ein Fall der kumulativen Kausalität vorliegt, wie sie etwa das Strafrecht204 kennt. Zwar setzt der Veranstalter eine Ursache, die für sich genommen zur Herbeiführung der konkreten Gefahr nicht ausreicht, sondern des Zutuns eines Dritten bedarf. Der Fall liegt hier jedoch insofern anders, als der Dritte schon seine konkrete Handlung selbst ohne die Schaffung der Ausgangslage durch den Veranstalter gar nicht vornehmen könnte. Nicht erst der Handlungserfolg beruht hier auf der Kumulation verschiedenen Wirkens, sondern die Fähigkeit zu irgendeiner Zweithandlung ist schon konkret abhängig vom Erstverhalten – der Zurverfügungstellung des notwenigen Handlungsrahmens. Die einzelnen Handlungsstränge liegen hier nicht etwa, wie im Falle der Tötung einer Person durch kumulative Verabreichung von an sich nicht tödlichen Giftmengen, parallel, sondern bauen als Handlungen selbst aufeinander auf. Zwar bedarf es insgesamt des Verhaltens beider Akteure, doch der Veranstalter schafft die Basis jeglicher Schadenseintrittsmöglichkeit. Der ursprünglich ermöglichte Kausalverlauf wird daher durch das Drittverhalten „nur“ noch ausgefüllt. Vergegenwärtigt man sich, dass der Veranstaltungsbesucher erst durch den Veranstalter in die Lage der Gefahrschaffung versetzt wird, scheint es daher auch bei wertender Betrachtung keineswegs ausgeschlossen, eine Zurechnung bei Dazwischentreten Dritter zu bejahen und zwar ohne dass dabei das Bedürfnis bestünde, auf die besondere Lage der konkreten Veranstaltung einzugehen. (2) Veranstaltungsspezifische Gefahr Wenngleich die Störereigenschaft des Veranstalters häufig wegen maßgeblich fehlender Unmittelbarkeit als engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang zwischen Verhalten und Gefahr205 abgelehnt wird,206 wird sie gerade unter dem gleichen Gesichtspunkt auch bejaht207. Dies geschieht 204 Dort wird nach wohl h. M. eine Zurechnung ausgeschlossen, vgl. Kühl, in: Lackner/ders. (Hrsg.), StGB, Vor § 13 Rn. 11, m. w. N. Dies liegt aber maßgeblich auch an den Auswirkungen des Zweifelssatzes, der dort unbedingte Geltung beansprucht. 205 Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 69 Rn. 12. 206 Laut Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1385 Rn. 59, ist dies „unstreitig“; gleiches Ergebnis statt vieler bei Haurand, Sicherheit bei Großveranstaltungen, S. 14, Mußmann, S. 292, und Nirschl, S. 77.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

mit der nicht weniger treffenden Argumentation, dass der Zuschauer, der zu entsprechenden Veranstaltungen dazugehöre208, gleichsam als Bindeglied zwischen kausaler Handlung (Abhalten der Veranstaltung) und (jedweder in diesem Rahmen entstehender) Gefahr fungiere. Da, wie dargelegt, die Veranstaltung gerade auf die Zusammenkunft vieler Personen ausgerichtet und ihr daher ein gewisses Kontrolldefizit eigen ist, ermöglicht diese Ansicht den Blick auf die der Veranstaltung immanente Gefahr an sich und damit auf den eigentlichen Anknüpfungspunkt der Zurechnung: Es geht nicht darum, den Veranstalter für eine Handlung eines Besuchers haftbar zu machen, sondern seine Verantwortlichkeit im Hinblick auf eine der Veranstaltung eigene Gefahrenlage zu untersuchen. Wer einen gewissen Publikumsverkehr bewirkt, kann – völlig unabhängig davon, inwiefern der wirtschaftliche Erfolg der Unternehmung damit verknüpft ist – nur schwer bestreiten, dass er zum Beispiel auch durch die Bereitstellung von Lokalitäten, die ein konkretes Zusammentreffen und damit die Konzentration verschiedener (zudem höchstwertiger) Rechtsgüter auf engem Raum ermöglicht, erst die Möglichkeit eines Schadenseintrittes für diese – in dieser besonderen Form – schafft. Da sich die Gefahr nach der Schadenseintrittswahrscheinlichkeit bemisst, ist die Schadenseintrittsmöglichkeit deren Grundvoraussetzung. Zudem ist für das Gefahrurteil das gefährdete Rechtsgut von Bedeutung. Wer einen Publikumsverkehr eröffnet, ermöglicht damit eine eigene Art der Rechtsgutsgefährdung durch die Einwirkungsmöglichkeit Vieler auf die Rechtsgüter Vieler. Die Gefahr einer Veranstaltung liegt demnach schon in ihr selbst – unabhängig von einer fehlenden Steigerungsmöglichkeit schon dem Begriffe nach könnte die Verursachung daher „nicht unmittelbarer“ sein. Es verwundert daher, dass teilweise angenommen wird, der Veranstalter müsse – erstens – die Gefahr unmittelbar verwirklichen, wobei – zweitens – zwar die Durchführung der Veranstaltung als solche infrage käme, dies dann aber mit der Begründung abgelehnt wird, der Veranstalter agiere nicht selbst in eigener Person.209 Wo doch eingestanden wird, dass die Gefahrschaffung im Veranstalten selbst liegen könne, kann dieses Einbekenntnis eben gerade nicht damit widerlegt werden, dass Drittbeiträge hinzukommen, denn die Gefahr wäre, wenn man diesem Ansatz folgt, bereits geschaffen.

207 s. nur Götz, Kostenrecht, S. 17: für „alle [. . .] Gefahren, die dem durch die Veranstaltung angezogenem Publikum in dieser Veranstaltung drohen“. 208 Stümper, S. 70. 209 So aber die Darstellung bei Wahlen, S. 23.

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 159

cc) Korrektur durch die Figur des Zweckveranlassers Unbeschadet der auch bei Anwendung der Theorie der unmittelbaren Verursachung durch den Rückgriff auf Wertungsmomente verbliebenen Dimension und Beliebigkeit hat sich auch unter Befürwortern dieser Lehre die Einsicht eingestellt, dass sich mit jener nicht alle Sachverhalte einer sicherheitsrechtlich akzeptablen Lösung zuführen lassen. Gemeint sind dabei solche Fälle, in denen eine Person, der sog. Zweckveranlasser, den Anlass dafür schafft, dass ein Dritter gefahrverursachend tätig wird. Als Paradebeispiele gelten dabei der Fall, in dem die Intonierung einer Kapelle das Publikum regelmäßig „veranlasst“, einen antisemitischen Text zu singen,210 sowie der Fall, in dem die auffällige Schaufensterwerbung eines Unternehmers ein Verkehrsgefahren verursachendes Verweilen vorübergehender Passanten211 bewirkt. (1) Rechtsfigur In den beschriebenen Sachverhalten stellt sich, parallel zum Fall des Großveranstalters, zunächst unter Anwendung der Theorie der unmittelbaren Verursachung die Frage der Unmittelbarkeit. Eine Verneinung dieser mit dem Gedanken, dass das Drittverhalten dasjenige des Hintermannes dergestalt überlagert, dass dessen enger innerer Zusammenhang zur Gefahr nicht mehr angenommen werden kann, wird jedoch in zwei Fällen als unbillig empfunden. Zum einen dann, wenn der Hintermann die Gefahr mit Absicht herbeiführt, also bezweckt, und zum anderen auch in der Situation, da die Gefahr typische Folge des Ersthandelns ist. Bereits unterschiedlich begriffen wird das Verhältnis dieser Rechtsfigur zur Unmittelbarkeitslehre selbst. Dass die Zweckveranlassung ein besonderer Anwendungsfall dieser Lehre sein soll212, kann dabei jedoch zumindest dort nicht überzeugen, wo zudem gesagt wird, dass derjenige, der eine Gefahr „mittelbar verursacht“ und dafür einzustehen hat, mit dieser Fallgruppe erfasst werde213. Dies würde paradoxerweise bedeuten, die mittelbare Verursachung214 sei ein besonderer Fall der unmittelbaren Verursachung. Viel210

PrOVGE 80, 176 – „Borkumlied“. PrOVGE 40, 216. 212 So u. a. Wahlen, S. 23. 213 Wahlen, S. 24. 214 Dass es eine mittelbare Verursachung überhaupt geben kann, darf in Ansehung der Äquivalenztheorie bezweifelt werden, da ein Verhalten für eine Gefahr entweder ursächlich ist oder aber nicht. Ob der Verursacher einer Gefahr auch in dem Sinne „Störer“ ist, dass er sich einer konkreten gefahrenabwehrrechtlichen Maßnahme ausgesetzt sehen muss, ist hingegen eine andere Frage und man täte 211

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

mehr ist sie doch, und dies schon begrifflich offen zutage tretend, ein Fall deren Nichtanwendung, da gerade auf das Unmittelbarkeitskriterium verzichtet wird – eine Ausnahme215 also. Die Notwendigkeit solcher Ausnahmen vom eigenen Geltungsbereich redet zudem der Unzulänglichkeit der Unmittelbarkeitslehre das Wort. Das genaue Verhältnis beider Lehren muss und kann angesichts der Disparität ihrer Einzelausprägungen hier nicht vertieft werden; es genügt vollends, den Zweckveranlasser zunächst als (selbstständige oder korrigierende) „Zurechnungsfigur“216 zu begreifen. (2) Der Großveranstalter als Zweckveranlasser Trotz der mannigfachen Lösungsansätze, denen die Polizeikostenverursachung durch Großveranstaltungen zugeführt wurde, ist der Zweckveranlassung – und dies nicht nur in quantitativer Hinsicht – eine nicht zu verkennende Priorität beigemessen worden. Auch wenn sich die Figur des Zweckveranlassers allgemein in der Lehre217 heftiger Kritik ausgesetzt sieht, soll gerade doch der Großveranstalter eine eigene Fallgruppe218 derselben sein. Allein diese Tatsache macht es erforderlich, einen Blick auf die entsprechenden dogmatischen Ansätze zuzulassen. Letztlich scheint es angesichts der Vielpoligkeit der Gefahrsituation bei Großveranstaltungen nicht ausgeschlossen, dass diese Fälle einen besonders kritischen Blick auf die Korrelation von Verursachung und Veranlassung im Polizeirecht ermöglichen.

auch insofern gut daran, begrifflich zwischen Gefahrverursacher- und der negativ konnotierten Störereigenschaft zu differenzieren. 215 Doerfert, S. 388; Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 198 Rn. 336 ; desgleichen wohl bei Schoch, in: Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 215 Rn. 141, der zum zurückhaltenden Gebrauch der Figur des Zweckveranlassers mahnt, weil andernfalls die Theorie der unmittelbaren Verursachung konterkariert werde – diese Gefahr bestünde freilich nicht, wenn jene einen Anwendungsfall dieser darstellte; a. A. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 165 f. Rn. 244, der dabei das Wertungserfordernis der Theorie der unmittelbaren Verursachung betont. Jedoch beschreibt er die Verursachung, im Gegensatz zu Wahlen, nicht als „mittelbar“, sondern durch die mit dem Wertungsvorgang erkannte „Nähe“ durchaus als unmittelbar. 216 VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12, Rn. 37 – juris. 217 Erbel, S. 257 f., sieht in ihr eine „der Sprachlogik und -ästhetik Hohn sprechende Mißgeburt“. Die Verzichtbarkeit dieses Rechtsgebildes proklamiert wegleitend Muckel, S. 18 ff. 218 Dies erklärt auch die Behandlung der Veranstalterverantwortlichkeit regelmäßig unter diesem Titel. So wohl auch Isensee, FS Vogel, S. 103; als Unterfall störungsauslösender gewerblicher Tätigkeit bei Beaucamp/Seifert, S. 577.

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 161

(a) Wirkungszusammenhang aufgrund subjektiver Umstände Teilweise wird versucht, den das Kriterium der Unmittelbarkeit ausfüllenden, bei nüchterner Betrachtung eher: ersetzenden, Wirkungszusammenhang in Ansehung der Intention des Veranstalters herzustellen (subjektive Theorie)219. Dabei sei maßgeblich, ob der Veranstalter die Störungen, die durch Dritte hervorgerufen werden, bezwecke bzw. um deren Eintreten wisse oder sie billigend in Kauf nehme. Abgesehen von dem Nachweisproblem220, das als solches dem Vorwurf des Vorliegens gewisser innerer Umstände immanent ist, ist diese subjektive Begründung mehr noch der Kritik ausgesetzt als die Figur des Zweckveranlassers selbst. Dabei wird zunächst eine gewisse Wesensfremdheit subjektiver Umstände für Fragen des Polizeirechts ins Feld geführt221. Das Urteil über das Vorliegen einer Gefahr als Schadenseintrittswahrscheinlichkeit ist zwar subjektiven Elementen nicht verschlossen, da das Wahrscheinlichkeitsurteil auf Erfahrungswissen – man denke auch an den „besonnenen Amtswalter“222 – beruht. Indes ist damit nicht die Kognition des Gefahrverursachers gemeint, sondern desjenigen, der über Vorliegen und Ausmaß der Gefahr sowie deren angemessene Beseitigung befinden muss. Insofern geht es auf Seiten der Gefahrverursachung selbst sehr wohl um objektive Momente.223 Dass deren Beurteilung – wie auch anders – subjektiv determiniert ist, ist davon strikt zu unterscheiden. Insoweit ist aber andererseits auch die Frage, ob der potentielle Zweckveranlasser die Störung „objektiv bezweckt“224, nicht schon von vornherein mit dem Begriff der Finalität unvereinbar225: Dass der Veranstalter bspw. Unruhen erzielen will, wenn er ein Ereignis organisiert, kann gefahrenabwehrrechtlich nur insofern interessieren, als sein Verhalten eine Gefahr auch tatsächlich verursacht. Ob dies der Fall ist, ließe sich am besten sagen, 219 Nachweise zur Literatur und Rechtsprechung bei Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 166 Rn. 244. Zurückhaltung fordert dabei Schwan, in: Huber (Hrsg.), Thüringer Staats- und Verwaltungsrecht, S. 292 Rn. 70. 220 Beaucamp/Seifert, S. 578. 221 In diese Richtung Schoch, in: Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 215 Rn. 141. 222 Auf dessen mutmaßliche Einschätzung soll es bei der Gefahrprognose ankommen, vgl. statt vieler Pieroth/Schlink/Kniesel, S. 72 f. Rn. 47. 223 A. A. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 166 Rn. 245, der darauf abstellt, dass subjektive Elemente ohnehin in die Gefahrzurechnung einflössen. Wenn man allerdings – mit beachtlichem Grund – bereits diesen Wertungsprozess infrage stellt, greift dieser Einwand freilich nicht. 224 Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 71 Rn. 21 bzw. S. 72 Rn. 30. 225 Dies aber behauptet Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 221 Rn. 80, m. w. N.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

wenn der zur Gefahrenabwehr Berufene Kenntnis von der Intention des Veranstalters hätte. Da dieser Wissensstand a priori nur schwer und nie mit Sicherheit zu erreichen ist, muss die Zweckrichtung anhand objektiver Kriterien erforscht werden (etwa Ladung eines bestimmten Publikums, gewisse Aufrufe des Veranstalters, Schaffung eines aggressiven Klimas etc.). Es muss damit auf objektive Weise, das heißt, zumindest anhand sachlicher Kriterien festgestellt werden, ob der Veranstalter mit seiner Organisation Störungsziele verfolgt. Dem lässt sich keine begriffliche Unvereinbarkeit entnehmen. Der Anspruch der Objektivität der Ermittlung der Veranstalterabsichten ist insofern nur legitim. Was dies anbelangt, wird auch die sog. subjektive Theorie ihrem Namen nur insoweit gerecht, als die (stets objektive) Gefahrenlage auf einem irgendwie gearteten Willen des „Störers“ als subjektivem Element beruht – allein darin erschöpft sich ihre Besonderheit. Das Veranstalten ist nicht erst deshalb gefahrverursachend, weil der Veranstalter dies will, sondern weil es dies einfach objektiv ist. Erst an dieser Stelle treffen auch allfällig angestellte Objektivitätserwägungen, die das Wesen des Gefahrenabwehrrechts anbelangen: Wo eine Gefahr vorliegt – ob gewollt, gebilligt oder sehenden Auges verursacht –, muss sie auch abgewehrt werden (dürfen). Auch und gerade im Hinblick auf die subjektive Theorie wird vertreten, der Großveranstalter „intendiere“ die Störung durch Dritte – etwa bei einem Fußballspiel, das dergleichen befürchten lässt.226 Allerdings ist fraglich, inwiefern dabei wirklich auf die Intention des Veranstalters abgestellt wird. Zumindest dort, wo gleichzeitig die Unabhängigkeit des Störerbegriffs von subjektiven Elementen vertreten und die uneingeschränkte Vergleichbarkeit des Veranstalters etwa mit dem Fall eines Hetzredners festgestellt wird227, kann es darauf nicht maßgeblich ankommen, vielmehr wäre der vorangehend geschilderten Erwägung gefolgt worden und gerade keine intentionsbasierte Beurteilung erfolgt. Dass der Veranstalter eine solche Intention tatsächlich hegt, dürfte daneben eher selten der Fall sein. Weitaus häufiger wird es vorkommen, dass dem Veranstalter bewusst ist, dass das Produkt seiner Organisation von Einzelnen zum Anlass für die Schaffung verschiedener Gefahren genommen wird. Dafür spricht nicht zuletzt, dass sich gewisse sportliche Begegnungen einen Namen als dementsprechender Impulsgeber gemacht haben228, wie auch bestimmte Unterhal226 So deutlich bei Broß, Erstattung der Kosten, S. 380; zum Problem der berechtigten Erwartung eines bestimmten Fanverhaltens und damit verbundenen Billigung auch Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1385 Rn. 60. 227 Broß, Erstattung der Kosten, S. 380. 228 Ausführlich dazu VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012, 15 E 756/12 (vgl. DÖV 2012, S. 855 [nur Ls.]), welches die Gefahr von Ausschreitungen bei einer Begegnung der Fußballvereine FC Hansa Rostock und FC St. Pauli anhand einer

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 163

tungsveranstaltungen als Orte zelebrierten Drogenmissbrauchs gelten – beides auf empirisch belegbaren Erfahrungswerten beruhend. Eine solche Gefahr ist dem Veranstalter, der primär mit den Ereignissen um seine Unternehmungen konfrontiert wird, in den meisten Fällen auch bewusst, wenn er neuerlich gleiche oder ähnliche Veranstaltungen durchführt. Insofern kann es aber nicht maßgeblich auf die Einschätzung des Veranstalters ankommen, denn seine Verantwortlichkeit würde somit derart beeinflussbar werden, dass eine effektive Gefahrenabwehr nicht mehr zu leisten ist: Der ignoranteste, sich der Realität leichthin verschließende Veranstalter würde dann als Zweckveranlasser und damit Verantwortlicher ausscheiden, weil sein kognitiver Horizont eine reelle Gefahreinschätzung schlechthin nicht ermöglicht. Damit würde aber der Notwendigkeit, dass die Störereigenschaft völlig unabhängig von der Einsichtsfähigkeit ist, als ein wegen der Bedeutung und der Effektivität der Gefahrenabwehr unverzichtbares Statut der Boden entzogen. Auch darin zeigt sich, dass ein Abstellen auf kognitive bzw. sonst innere Umstände allenfalls dann maßgeblich ist, wenn sie den Schluss auf eine ansonsten nicht erkennbare Gefahr erlauben, etwa weil der Veranstalter über Sonderwissen verfügt. Wo die Gefahr aber objektiv erkennbar ist, kann eine Inanspruchnahme ihres Verursachers davon nicht abhängen. Schwerlich nachzuvollziehen ist hingegen die Behauptung, auch bei Kenntnis der Gefahrenlage und der Abhaltung der Veranstaltung unbeschadet dessen liege keine Inkaufnahme vor, weil dem Veranstalter selbst das polizeiwidrige Verhalten unerwünscht sei229. Dem lässt sich entgegnen, dass das Handlungsmotiv der billigenden Inkaufnahme gerade Fälle erfasst, in denen das kognitive, nicht aber das voluntative Element im Hinblick auf eine Gefahrschaffung vorliegt. Wer in Kenntnis des Eintretens einer Gefahr handelt, nimmt den Gefahreintritt in Kauf, weil er das Handlungsinteresse insofern höher als dasjenige an der Gefahrvermeidung bewertet. Wenn ein Festhalten an der Theorie der unmittelbaren Verursachung einen Rückgriff auf das Institut des Zweckveranlassers notwendig erscheinen lässt, zeigt sich einmal mehr die Gefahr zunehmender Subjektivierungen im Gefahrenabwehrrecht. Dass bei einer objektiv (schon) bestehenden Gefahrenlage eine Inanspruchnahme des kausalen Verursachers immer dann, wenn ein eigenverantwortliches Verhalten hinzukommen muss, nur möglich ausführlichen Prognose aufgrund der Vorkommnisse anlässlich der gleichen Begegnungen in den letzten Jahren darlegte und dabei einen „roten Faden“ unter Einbeziehung entsprechender identischer Erfahrungswerte herausarbeitete, Rn. 16–24 – juris. 229 Pauschal Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, S. 197 Rn. 449; diesen folgend Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 161 f.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

sein soll, wenn die Abwägung subjektiver (und nur schwer nachvollziehbarer) Gesamtkomplexe aus Wissens- und Wollenselementen eine gewisse innere Gefahrverbundenheit zum Ergebnis hat, muss befremden. Den Gefahrenabwehrorganen muss stattdessen bereits dann ein Einschreiten möglich sein, wenn sich die Gefahr nach ganz objektiver Betrachtung ergibt. Es ist der Effektivität der Gefahrenabwehr höchst abträglich, wenn entweder die Einsicht des Verursachers oder aber die Drittstörung abgewartet werden müssten. Dabei ist zu beachten, dass die Gefahrprognose nicht nur von der Wahrscheinlichkeit, sondern auch von Art und Umfang der möglichen Schadensnahme gespeist wird. Schafft der Veranstalter ein geringes Anfangsrisiko, an dessen Realisierung er nicht zu glauben vermag, was aber für Störer die Möglichkeit enormer Schadensstiftung bedeutet – man denke nur an die für Sprengstoffattentate gewählten und an sich harmlosen Umstände –, muss auch er in Anspruch genommen werden dürfen. Maßgeblich ist daher eine an objektiven Kriterien auszurichtende Beurteilung der Gefahrenlage. Die subjektiven Umstände des potentiell Verantwortlichen können dabei, wo sie im Einzelfall nachgewiesen sind, unter (auch objektiv erfolgender) Berücksichtigung das objektive Gefahrurteil beeinflussen, wenn sie beispielsweise eine bestehende Gefahrenlage erst erkennen lassen, sie vermögen aber dieses Urteil nicht zu ersetzen. (b) Wirkungszusammenhang aufgrund vorhersehbaren Drittverhaltens Losgelöst von der Intention des „Hintermannes“ will eine andere Ansicht das Institut der Zweckveranlassung bei und aufgrund einer gewissen Absehbarkeit des Drittverhaltens anerkennen. Diese sog. objektive Theorie konstruiert den Verantwortungszusammenhang zwischen den Verursachungsbeiträgen wiederum verschiedentlich. Während einerseits verlangt wird, das Drittverhalten müsse sich als Folge des Erstverhaltens zwangsläufig einstellen230, lässt man andererseits genügen, dass das eine das andere als typische Folge231 bewirkt. Auch wenn diese Sachverhalte die dem Zivilrecht geläufigen Herausforderungssituationen232 ins Bewusstsein rufen, liegt der Fall hier insoweit anders, als ein Dritter sich (gefahrenabwehrrechtlich) überhaupt nicht zu polizeirechtswidrigem Verhalten „herausgefordert fühlen“ darf, während er in Zivilrechtsverhältnissen ein Schadensrisiko eingehen darf, wenn dieses zu dem zusätz230 So VGH Mannheim, DÖV 1996, S. 83 ff., der daneben auch die subjektive Theorie anwendet. 231 Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 71 Rn. 21; bzgl. Veranstaltungen Ernst, S. 544. Entschieden dagegen allerdings Gantner, S. 173. 232 BGHZ 57, 25; 132, 164; BGH, NJW 2002, S. 2232 ff.

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 165

lich notwendig anzustrebenden (billigenswerten) Erfolg in vernünftigem Verhältnis steht233. Die alleinige Gefahrschaffung und Störung wäre (hier wie dort) schon kein anerkennenswerter Zweck und versperrt der sicherheitsrechtlichen Gefahrzurechnung Erwägungen hinsichtlich der Zweck-Mittel-Relation eines gefährdenden Drittverhaltens. Die objektive Begründung eines Wirkungszusammenhanges erfolgt daher unter der Prämisse, dass sich der „Vordermann“, also etwa der Veranstaltungsbesucher, polizeirechtswidrig verhält. Es kommt im Weiteren nicht darauf an, ob sein Verhalten nachvollziehbar ist, sondern darauf, ob man es zu einem gewissen, näher zu untersuchenden Grade erwarten konnte. Dabei fällt zweierlei auf: Zum einen spricht die Voraussetzung einer Zwangsläufigkeit der Gefahrentstehung in Ansehung des Erstbeitrages für eine (bloße) Anwendung der Äquivalenztheorie, der naturgesetzlichen Kausalität also. Denn wenn festgestellt wird, dass die Gefahr zwingende Konsequenz des Verhaltens des Hintermannes ist, ließe sich umgekehrt sagen234, dass dieses nicht wegzudenkende Bedingung für die Gefahr im konkreten Fall war (solange etwa keine überholende Kausalität hinzukommt). Es müsste erstaunen, wollte man unter Anwendung der Theorie der unmittelbaren Verursachung eine Zurechnung zunächst aus Wertungsgesichtspunkten mit der Maßgabe verneinen, eine reine Kausalitätsverantwortlichkeit sei unbefriedigend und durch eine umfassende Wertung zu ergänzen, und dieses (trotz Wertungsmöglichkeit gefundene!) Ergebnis wegen fehlender Zufriedenstellung wiederum durch die Figur des Zweckveranlassers korrigieren, wobei letztlich doch auf den ursprünglichen Gedanken der Zwangsläufigkeit von Verhalten und resultierender Gefahr rekurriert wird. Ein solches „Wertungskarussell“ ist an Umständlichkeit schwer zu überbieten, zumal es neben Wertungsunsicherheit schlichtweg Inkonsequenz offenbart, denn es müssten gegebenenfalls widersprüchliche Wertungen erfolgen. Zum anderen wird dort, wo auf die Typizität einer bestimmten Folge für ein Verhalten abgestellt wird, dem Grunde nach nichts weiter unternommen, als das Wahrscheinlichkeitsurteil im Hinblick auf den Störungseintritt zu fällen. Kommt es im Anschluss an eine bestimmte Handlung „in der Regel“ zu störendem Drittverhalten, so dürfte auch dies schon die wertend zu beurteilende Unmittelbarkeit bejahen lassen. Insofern zeigt sich erneut, wie stark das Gefahrenurteil selbst die Frage der Verantwortlichkeit beeinflusst, wenn man von reinen Kausalitätserwägungen Abstand nimmt. Sowohl hinsichtlich der Zwangsläufigkeit als auch der Berechenbarkeit eines bestimmten Drittverhaltens infolge der Handlung des Hintermannes 233

BGHZ 132, 164 (168); ferner Oetker, in: MüKo, § 249 Rn. 171. Freilich ist es in dieser Richtung schwer zu beweisen, dass eine Folge sich zwangsläufig ergeben musste, vgl. insofern auch Beaucamp/Seifert, S. 578. 234

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

sollen nach beiden Ansätzen jedenfalls atypische Kausalverläufe aus dem Bereich polizeirechtlichen Verantwortenmüssens ausgenommen werden.235 Ungeachtet der Tatsache, dass eine Negativabgrenzung und Aussonderung im Rahmen der „Unmittelbarkeit“ selbst, da man diese ja als Voraussetzung sieht, also ein Zurechnungsausschluss für skizzierte Fälle ebendort noch stringenter wäre, ließe sich dieser wie jener Methode entgegenhalten, dass auch untypisch entstehende Gefahren effektiv und unter Inanspruchnahme des Anlassgebers abgewehrt werden müssen. Zum Mindesten im Ergebnis dasselbe wird im Falle desjenigen erreicht, der sich trotz allfälliger Gefahren an ein Publikum wendet. So ist nicht nur im Falle der Ruhestörungen durch das Verhalten von Gästen einer Tanzveranstaltung der enge Zusammenhang zum Betreiben einer Gaststätte bejaht worden.236 Auch im Hinblick auf die rein begrifflich über quantitativ und zudem auch qualitativ größeres Gefahrenpotential verfügenden Großveranstaltungen nimmt ein beträchtlicher Teil der Literatur an, dass die veranstaltungsspezifischen Gefahren durch den Organisator, den Hintermann, veranlasst werden. Diesbezüglich greift man wiederum das „Herbeirufen“ potentieller Störer durch das Abhalten einer Veranstaltung als gefahrbegründendes Moment auf, da diese „Verkehrseröffnung“ ohne die ausreichende Versicherung (an deren bloßer Möglichkeit es meistenfalls schon fehlen wird) erfolge, ihrer Risiken Herr werden zu können.237 In dieselbe Richtung wird auch gegangen, wo als Bezugspunkt die „typische Eignung [der Veranstaltung], eine besondere Gefahrquelle zu sein“238, genannt wird und ihre Durchführung angesichts dessen „die Gefahrenquelle des allgemeinen Gemeinschaftslebens“239 überschreitet – eine Feststellung, die schon im Rahmen der Theorie der unmittelbaren Verursachung getroffen werden könnte, da damit nichts anderes als die Überschreitung der vielbesagten Gefahrenschwelle umschrieben wird. Da dieser Sichtweise zu eigen ist, dass sie in 235 Vgl. Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 71 Rn. 21 (bezogen auf das Handeln von Veranstaltern). 236 BVerwG, DVBl. 1965, S. 603 (603 f.), allerdings ohne ausdrückliche Erwähnung der Zweckveranlassung. Keine Zweifel an der Zurechnung, gleich nach welcher Theorie erfolgend, hat Kienzle, S. 286. 237 Das Bild von herbeigerufenen und dabei nicht beherrschten Dritten (Störern) zeichnet Stümper, S. 68; nahezu identisch die spätere Formulierung bei Wahlen, S. 27. Ähnlich bereits die Erwägungen von Lege, S. 75. 238 Kirchhof, FAZ v. 11.05.1995, S. 12, der daraus eine Organisationsverantwortlichkeit ableitet. In diese Richtung auch Levin/Schwarz, S. 16. Gantner, S. 173 u. passim, betont die „Eigentümlichkeit“ von Gefahren der Veranstaltung – diese unterscheidet er am Beispiel eines Flaschenwurfs aus einem Fan-Sonderzug zu „veranstaltungsfremden“ Gefahren, zu denen die Veranstaltung lediglich „äußeren Anlass“ biete (S. 174). Vgl. auch Ernst, S. 544. 239 Kirchhof, FAZ v. 11.05.1995, S. 12.

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 167

dem Zusammenführen einer Vielzahl von Personen ein über im Falle zufälliger bzw. nicht organisierter Zusammenkünfte und Ansammlungen von Menschen hinausgehendes Gefahrenpotential annimmt, wird dadurch aber im Grunde nach kein Fall objektiv bewerteter Zweckveranlassung konstruiert, sondern die Veranstaltung abermals selbst als Gefahr240 beschrieben. Dort, wo die mögliche Zurechenbarkeit von Drittverhalten nach objektiven Wirkungszusammenhängen untersucht wird, ist dieses Ergebnis nicht nur möglich, sondern logisch: Führt das Veranstalten zwangsläufig oder auch nur mit höchster Wahrscheinlichkeit zu Drittstörungen, ist es auch unmittelbar gefahrbegründend und zwar auf die Weise, dass weitere Gefahren und Störungen ermöglicht werden, die diesseitig nicht beherrscht werden können. Der Störungs-Anlass, wenn man diese Bezeichnung überhaupt als sinnvoll erachtet, ist damit nichts anderes als Gefahr kraft Unbeherrschbarkeit, bzw. schon fehlender Voraussehbarkeit sich daraus entwickelnder weiterer Gefahren. Wo man diesem entgegenhalten wollte, dass jegliche Veranstaltertätigkeit in meist ungewissem Ausmaße gefahrträchtig ist, wirkt sich das nicht entkräftend auf die vorangehend vertretene Sichtweise aus. Im Gegenteil, man anerkennt auch damit die Eigentümlichkeit der organisierten Zusammenkunft von Personen als Gefahrquelle, die ein allgemeines Risiko überschreitet. Dort, wo an der subjektiven Zweckveranlassung festgehalten wird, ließe sich daher zudem darauf abstellen, dass dem (beliebigen) Veranstalter eine gewisse Unwägbarkeit seines Vorhabens bekannt sein wird. (c) Ansicht von Bott: Zurechenbarkeit wegen individuellen Gefahrennutzens Objektivitätsgesichtspunkten der Gefahrverursachung am weitesten entrückt dürfte der von Bott241 vorgeschlagene Weg sein. Diese sucht eine Zurechnung der Veranlassung im Einzelfall mit der auch hier vorliegenden Nützlichkeit aus dem gefährlichen Drittverhalten für den Veranstalter zu begründen. Nicht gänzlich wird dabei der Klärung zugeführt, auf was sich der konkrete Nutzen beziehen soll. Es dürfte dabei davon auszugehen sein, dass nicht, wie die Verfasserin meint, „der Veranlasser einen umso größeren Nutzen [hat], je gefährlicher die Situation wird“242, sondern je größer der Publikumszulauf ist. Dass damit nach hier vertretener Auffassung die Gefahr erhöht wird, weil die Personenvielzahl als entscheidender Gefahrenfaktor zu sehen ist, mag zwar stimmen. Der individuelle Nutzen ergibt sich jedoch nicht aus der Gefährlichkeit des Drittverhaltens selbst, sondern aus der Er240 241 242

So hier ständig vertreten, vgl. auch B. I. 1. Bott, S. 130 ff. Bott, S. 132.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

möglichung eines solchen durch Verkehrseröffnung, mit der das entsprechende Risiko einhergeht. Dass sich des Gedankens der Vorteilsausgleichung243 hier bereits im Zuge der Störerbestimmung angenommen wird, spricht allerdings für eine eher ergebnisorientierte Argumentation244, zu der jede Zurechnungslehre in gewisser Weise neigen mag. An der Gefahrensituation und ihren spezifischen Abwehrbedürfnissen vermag eine derart differenzierende Betrachtung allerdings wenig zu ändern – Gefahr und resultierende Abwehrerfordernisse bestimmen sich durch den, wie Bott selbst zugibt: schwer ermittelbaren Nutzen245, der bestehen mag, gerade nicht. Dogmatisch ist die Frage der Vorteilsziehung zur Bestimmung polizeirechtlicher Verantwortlichkeit daher genauso ungeeignet und fehlplatziert, wie die Heranziehung subjektiver Umstände hinsichtlich der Zurechnung im Rahmen der Zweckveranlassung. (3) Notwendigkeit der Rechtsfigur Nicht nur die Beliebigkeit ihrer Konsequenzen, sondern vielmehr auch die Konstruktion der Zweckveranlassung selbst hat erhebliche und berechtigte Zweifel an einem entsprechenden Bedürfnis nach ihrer Existenz hervorgerufen. So zeigt die Untersuchung der Verantwortlichkeit für Gefahren im Rahmen von Großveranstaltungen, dass, wo man dieselben nicht als eigene Gefahrquellen betrachtet, das gleiche Ergebnis über den Umweg dieser Rechtsfigur gefunden wird, wenn eine entsprechende Zwangsläufigkeit oder Willens- bzw. Wissensrichtung des Veranstalters unterstellt werden kann. Diese Aspekte sind aber sämtlich Umstände, die bereits Eingang in den Wertungsvorgang finden müssten, der der Entscheidung für oder gegen das Prädikat „unmittelbar“ vorausgeht. Wenn schon die Theorie der unmittelbaren Verursachung zur Vermeidung „konturenloser Billigkeitshaftung“246 dienen soll, so verwundert es doch, wenn sie neben der Hervorhebung von nicht näher umrissenen247 Wertungsgedanken in Einzelfällen eine Korrektur über die Figur der (Zweck-)Veranlassung – als praktisches 243

So ausdrücklich Bott, S. 133. Daran vermag auch die Tatsache nichts zu ändern, dass die allfällige Nützlichkeit von Bott, S. 130, als „objektiver Rechtsgrund“ der Zurechnung verstanden wird. Der Zurechnungsgrund müsste sich vielmehr aus dem Verursachungszusammenhang selbst ergeben und nicht – davon weit entrückt – aus den hintergründigen Umständen. 245 Bott, S. 133. Hinzu kommt, dass diese Frage des Nutzens nicht angesichts ggf. dringend notwendigen polizeilichen Einschreitens anlässlich unbedingten Gefahrenabwehrbedarfs gestellt werden sollte, sondern allenfalls weniger dringliche Folgefrage i.R. d. Kostenlast ist. 246 BVerwG, NJW 1985, S. 1626 (1627). 247 Zum Fehlen abstrakter Kriterien Muckel, S. 21. 244

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 169

Bedürfnis248 – notwendig werden lässt und zuvor gefundene, aber nicht gewünschte Ergebnisse dadurch zurechtrückt. Letztlich lässt dies auch Großveranstaltungen nicht als eigene Fallgruppen der Veranlassung, ja nicht einmal als solche der unmittelbaren Verursachung erscheinen. Sie umschreiben lediglich Sachlagen, bei denen die als so maßgeblich geforderte Wertung im Rahmen der Zurechnung nicht so deutlich in eine bestimmte Richtung tendiert, wie in den Fällen, in denen die Theorie der unmittelbaren Verursachung ausreichend Aufschluss geben soll. Ungeachtet der nicht geringen Zahl von Parallelfällen hätte dieser Missstand nicht dazu führen sollen, dass nach einem Rechtskonstrukt gesucht wird, was den ursprünglichen Wertungsrahmen erneut voll eröffnet oder namentlich die problematischen Fälle als Ausnahmen der Theorieanwendung bestimmt, sondern man hätte ihn zum Anlass nehmen müssen, die Tauglichkeit der verfochtenen Lehre als Ausgangspunkt jenes Korrekturbedarfs infrage zu stellen. Wo dabei einund dieselbe Argumentation künstlich auf eine andere Ebene verlagert wird, ohne dass dadurch der Rückgriff auf andere Perspektiven oder neue Gesichtspunkte ermöglicht wird, ist die im Zuge dessen erfolgende Auseinandersetzung und Schaffung eines Rechtskonstrukts nicht nur abkömmlich, sondern reine Spiegelfechterei. Begrifflich mögen Anlass und Ursache noch strikt zu trennen sein. Doch im Rahmen der Zweckveranlassung behandelte Anlässe sind nur dann polizeirechtlich relevant, wenn sie die Hürde der Ursächlichkeit nehmen. Dass ein Verhalten daneben auch Anlass ist, ist für die Verursachungsfrage belanglos, so lange es als Bedingung nicht hinweggedacht werden kann. Für die Großveranstaltung ergibt sich denklogisch, dass in deren Rahmen auch nur bei ihrem tatsächlichen Stattfinden Gefahrenlagen auftreten können. Wie die Kausalität im Einzelnen „vermittelt“ wird, ist dabei unerheblich bzw. allenfalls im Rahmen der Theorie der unmittelbaren Verursachung diskutabel. Es erscheint insofern legitim, der Betrachtung einer Figur, der es schon gefahrenabwehrrechtlich im Allgemeinen nicht bedarf, im Einzelfall der Großveranstaltung nicht mehr Raum zu widmen. Anderenfalls ließe sich zwar sowohl in die eine als auch in die andere Richtung – je nach Argumentationsaufwand – die Frage nach einer Verantwortlichkeit des Großwie des Veranstalters überhaupt und nach diesseitiger Auffassung jeder beliebigen, einen kausalen Beitrag zur Gefahrschaffung leistenden Person begründen. Damit aber läge der Schwerpunkt der Untersuchung auf der eingangs hintangestellten (rein) rechtspolitischen Beurteilung.

248

Beaucamp/Seifert, S. 577, m. w. N.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

dd) Zur Figur des Risikoveranlassers Neben der Konzeption der Zweckveranlassung in ihren Unzulänglichkeiten hat die Theorie der unmittelbaren Verursachung noch weitere Blüten getrieben. So wird teilweise die Figur des sog. Risikoveranlassers anerkannt249. Damit wird nicht etwa auf der Primärebene in Ermangelung von Alternativen die Störereigenschaft anderweitig begründet, sondern eine eigene Kategorie wenigstens auf Kostenebene in Anspruch zu nehmender Verantwortlicher geschaffen, die nicht der Kategorie der Störer zuzuordnen ist. Dadurch soll, was vor allem auch im besonderen Polizeirecht, namentlich dem Umweltrecht, bereits erfolgt ist, die Kostenpflicht vorverlagert werden.250 Auch wenn der Begriff des Veranlassers bereits im Gefahrenabwehrrecht uneinheitlich und teilweise synonym zu demjenigen des Verursachers gebraucht wird251, ist er gerade im Allgemeinen Polizeirecht allenfalls im Rahmen der Zweckveranlassung diskutiert worden. Da der Begriff der Verantwortung über den der Verursachung hinausgeht, soll mit dem Risikoveranlasser allerdings gerade dort eine Haftbarmachung wenigstens im Hinblick auf die Kosten ermöglicht werden, wo zwar nicht die Gefahrverursachung selbst, aber entsprechende Schutzaufwendungen staatlicherseits zu den „selbstverantworteten Folgen [. . .] der Veranstaltung risikoreicher Ereignisse“252 gehören. Die fehlende Sozialinadäquanz der Risikoveranlassung253, genauer: die allfällig verneinte kausale Verursachung, ist damit Unterscheidungskriterium zum polizeirechtlichen Störer. Damit ließe sich vertreten, dass der Großveranstalter, wo schon nicht als Störer, so doch aber als „Veranlasser der spezifischen Gruppenbildung“254 gelten würde. Da aber im hiesigen Kontext die Verantwortlichkeit von Großveranstaltern nach allgemeinem Polizeirecht de lege lata zum Gegenstand gemacht wurde, die Inanspruchnahme als Risikoveranlasser in Ermangelung entsprechender Vorschriften aber zumindest dort ein reines Denkmodell ist, wird dies an anderer Stelle zu problematisieren sein.255 Der Risikoveranlasser steht demnach nicht etwa „neben“256 der Figur des Zweckver249

Wegleitend Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 280. Majer, S. 183, m. w. N. 251 Martin, in: ders./Krautzberger (Hrsg.), Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, S. 261 f. Rn. 39. 252 Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 280. 253 Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 280. 254 So OLG Düsseldorf, NJW 1978, S. 118. 255 Der zuständige Arbeitskreis zog im Rahmen des Alternativentwurfs einheitlicher Polizeigesetze des Bundes und der Länder eine Kostentragungspflicht von Großveranstaltern unter dem Gesichtspunkt der Risikoveranlassung in Betracht, s. Denninger, Alternativentwurf, S. 182. 256 Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 280. 250

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 171

anlassers im Hinblick auf die Verursachung eines Sonderrisikos, sondern er steht neben der Verursachung und Störung257 als möglicher Anknüpfungspunkt für eine Kostenerhebung. ee) Stellungnahme Die Untersuchung hat gezeigt, dass die Figur des Zweckveranlassers der manierierte Versuch ist, den Unzulänglichkeiten einer eigens geschaffenen, wortlautwidrigen Dogmatik (unmittelbarer) Gefahrverursachung Herr zu werden. Der Versuch mündet aber allenfalls darin, jene Widrigkeiten in einem Denkmodell der Zweckveranlassung zu kaschieren. Dessen „Determinationskraft“258 ist absehbar gering und vermag Problemfälle nicht einmal theoretisch einer Lösung zuzuführen. Ungeachtet der Tatsache, dass Einigkeit auch nicht dahingehend besteht, ob das Moment zurechenbarer Zweckveranlassung rein objektiv zu bestimmen ist oder Bezugnahmen auf subjektive Umstände zulässt, gar erfordert, und je nach dem zu diametralen Ergebnissen führt, distrahiert man damit an sich richtige Erwägungen, die mit den herkömmlichen Ermessensleitlinien problemlos zu handhaben wären, auf die Tatbestandsebene und schränkt dadurch, der Maxime von der Effektivität der Gefahrbeseitigung wegen gar systemwidrig, den gefahrenabwehrrechtlichen Handlungsrahmen ein. Angesichts moderner polizeirechtlicher Gefahren, wie sie etwa im Zusammenhang mit sog. Facebookpartys bzw. der Organisation von Flashmobs und deren teilweise unkontrollierbarer Entstehung wegen irreversibler, oft ungewollter und sich im wahrsten Wortsinne global verbreitender Veranlassungsmomente259 auftreten, werfen die unmittelbaren Verursachungstheorien und ihre Remedurmaßnahmen ganz neue Probleme auf. Eine entsprechende rechtsdogmatische Konservierung erscheint daher eher antiquiert denn zweckdienlich. Der Veranstalter ist jedenfalls im Sinne der jeweiligen Polizeigesetze „unmittelbarer“ Gefahrverursacher.

257 Auch § 81 Abs. 2 PolG BW a. F. folgte statt dem Störer- dem Veranlasserprinzip, vgl. Wöhrle/Belz, PolG BW, 4. A. 1985, § 81 Rn. 2. 258 Diese Begriffsbildung bezüglich der Eignung diverser Theorien zur Bestimmung polizeirechtlicher Verursachung greift u. a. Brandner, S. 89, auf (m. w. N.). 259 Zum ersten Problemkreis siehe v. a. Levin/Schwarz, S. 10, 16, sowie Söllner/ Wecker, S. 180 f., die insbesondere die „Eigenheit der breiten Informationsstreuung“ (S. 180) betonen. Dasselbe bei Ernst, S. 543 f., hinsichtlich „Flashmobs“.

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2. Die Theorien der rechts- oder pflichtwidrigen bzw. sozialinadäquaten Verursachung Teilweise werden bereits im Rahmen der durch die Theorie der unmittelbaren Verursachung eröffneten Weite des Wertungsspielraums Erwägungen getroffen260, die sowohl dem Ansatz als auch der Fülle nach dazu taugen mögen, sie als eigenes Korrektiv der rein naturwissenschaftlich verstandenen Verursachung zu sehen. Denn diese Überlegungen können auch dann Bestand haben, wenn man der Unmittelbarkeitstheorie mangels Einträglichkeit vollends die Geltung versagt. Dabei ist den entsprechenden Positionen sämtlich zu eigen, dass mit der Sozial-, Pflicht- und Rechtswidrigkeit – wenn auch graduell verschiedene – Maßstäbe geschaffen werden, die unbesehen ihrer Greifbarkeit im Einzelfall weniger an der rein objektiven Gefahrentstehung, als vielmehr an ihrem Entstehen(lassen)dürfen haften. Nicht allein die Relation von Handlung und Gefahr steht dabei im Mittelpunkt, sondern auch die Bewertung des gefahrbedeutsamen Verhaltens vor dem Hintergrund gewisser Sozialkriterien. Damit werden letztere nicht nur im Rahmen der Überschreitung einer gewissen Gefahrenschwelle (mit-)betrachtet, sondern mit einer dem schon vorgelagerten Bedeutung versehen: Die rechts- bzw. pflichtwidrige oder nur sozialinadäquate Verhaltensweise muss dabei keine unmittelbare polizeirechtliche Gefahr schaffen261, um die polizeirechtliche Verantwortlichkeit bejahen zu lassen und ersetzt insofern das Kriterium der Unmittelbarkeit. a) Theorie der rechtswidrigen Verursachung Am kürzesten greift dabei die Ansicht, nach der eine Gefahrzurechnung nur dann erfolgen soll, wenn das entsprechende kausale Verhalten rechtswidrig262 war. Indes gibt es Sachverhalte, die nicht ausdrücklich durch Ge- oder Verbotsnormen einer Regelung zugeführt worden sind, aber gleichwohl gefahrbegründend sein können. Gerade dann aber kann auch nicht, wie sonst, auf die gefahrenabwehrrechtliche Generalklausel zurückgegriffen werden, ohne sich dem berechtigten Einwand der Zirkularität auszusetzen263. Ins260

Schoch, in: Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 212 Rn. 131; insb. für die Rechtmäßigkeit des Verhaltens: S. 211 Rn. 129; Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 69 Rn. 12. 261 Jedenfalls keine, die über den Verstoß gegen die öffentliche Ordnung oder Sicherheit – man denke an die Verletzung der Rechtsordnung als (eigenen) Gefahrentatbestand – durch das Verhalten selbst hinausgeht. 262 Maßgeblich Schnur, S. 1 ff. 263 Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 459; ferner Gusy, Polizeiund Ordnungsrecht, S. 199 f. Rn. 338, von dem Standpunkt aus, es sei Intention po-

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besondere in Situationen, in denen die Statuierung detaillierter oder nur konkretisierbarer Rechtspflichten schwierig ist, oder solchen, denen es aufgrund ihrer Neuartigkeit nicht an Entstehungstatbeständen, aber an fixierten Verhaltenspflichten bezogen auf Gefahrenlagen fehlt, würde der Gefahrenabwehrpflicht nicht genüge getan, wenn nicht effektiv gegen den Gefahrverursacher vorgegangen werden kann. Die Vorstellung desjenigen, der sich erst bei augenfälligem Verlassen seines Rechts- und Verantwortungskreises – welcher sich im Übrigen linear zur Erweiterung der Rechtswahrnehmung vergrößerte264 – als Verhaltensverantwortlicher265 hervortut, weil an selbigem auch (s)eine polizeirechtliche Inanspruchnahme ihre Grenzen fände, hilft dabei freilich nicht weiter, als die Theorie der rechtswidrigen Verursachung in ein Sprachbild zu gießen. Wenn auch begrifflich der Theorie der rechtswidrigen Verursachung etwas entrückt, wird deren Kernaussage zum anderen auch darin gesehen, dass derjenige, der von seinen Rechten Gebrauch macht, nicht Störer sein könne.266 Auf diese Hypothese stützen sich, teils axiomatisch, Verfechter einer unbedingten Kostenfreiheit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit. Der Großveranstalter, der seine grundgesetzlich verbürgten Rechte in Anspruch nimmt, käme in Ansehung dessen von Anfang an nicht als Störer in Betracht. Auch eine derart verallgemeinernde Auffassung sieht sich in mehrfacher Hinsicht Bedenken ausgesetzt. Sie muss angesichts dessen, dass das Gefahrenabwehrrecht mit Blick auf Art. 12 GG freiheitsbeschränkende267, in Ansehung des Art. 14 GG268 gar grundrechtsdefinierende269 Wirkungen zeitigt, als petitio principii gelten. Ob ein konkretes Verhalten grundrechtlich lizeirechtlicher Normen, „Verstöße gegen (andere) Rechtspflichten [zu] verhindern“, nicht aber, entsprechende Normen aufzustellen; anders womöglich Muckel, S. 21. 264 Konrad, S. 582. Mit „Rechtskreis“ kann hier freilich nicht die übliche Bezeichnung für den räumlichen Bereich gleicher oder verwandter Rechtsordnungen gemeint sein, sondern vielmehr nur der rechtssubjektbezogene Bereich rechtmäßigen Verhaltens. Vgl. insofern bereits ausführlich Drews, Preußisches Polizeirecht, S. 68. 265 Konrad, S. 581 u. passim. 266 Schoch, in: Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 211 f. Rn. 130 f., m. w. N. Sieht man „die Besonderheit“ der Figur des Zweckeranlassers „gerade“ darin, dass dieser „sich auch rechtmäßig verhalten kann“ (Thiel, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 115), tritt der Widerspruch zu den o. g. Veranlassertheorien deutlich hervor. 267 Beispielhaft BVerwGE 96, 293 zur Gefahrenabwehr als Schranke der Berufsfreiheit von Wettunternehmen. 268 Zum Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes am Beispiel des Bundesligafußballs siehe Steiner, in: ders. (Hrsg.), Sport und Medien, S. 39 (50 f.). 269 Insofern ist bereits die Gefahrvermeidungspflicht notwendige Inhalts- und Schrankenbestimmung der konkreten Eigentumsposition, vgl. statt vieler Papier, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 113.

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geschützt wird, kann mithin nicht ohne die Berücksichtigung der Gefahrenabwehrziele selbst bewertet werden; erst recht muss dies gelten, wenn es Grundrechte Dritter270 gefährdet. Der Schluss von der legitimen Rechtsausübung auf die fehlende polizeirechtliche Verantwortlichkeit beachtet diese Reflexivität nicht ausreichend, zumindest jedoch greift er ins Leere, wenn die berechtigte Ausübung der Rechte bereits die fehlende polizeirechtswidrige Gefahrverursachung inbegriffen wissen will. Daneben verliert besagter Schluss merklich an Substanz, wenn man ihn auf jene Fälle projiziert, in denen die öffentliche Ordnung Schutzobjekt des Polizeirechts271 ist. So kann eine Handlung, welche nicht durch Ge- oder Verbote einer Verhaltensbestimmung unterzogen wurde, wenn nicht die öffentliche Sicherheit, so doch die öffentliche Ordnung stören und damit in den Bereich öffentlicher Gefahrenabwehr fallen. Auch wenn ein zunehmender Bedeutungsverlust dieses Schutzgutes gerade im Hinblick auf die „Durchnormierung“ aller Lebensbereiche prognostiziert wird,272 so kann dies eben nur für jene Sachverhalte gelten. Wenn grundrechtsgeschütztes Verhalten aber, sofern es nicht an einem entsprechenden Vorbehalt fehlt273, auch durch Bedürfnisse der öffentlichen Ordnung zu beschränken ist, würde auch dies nicht nur die Theorie der rechtswidrigen Verursachung widerlegen, sondern auch den Einwand der gesicherten Rechtsausübung dem Vorwurf einer Tautologie aussetzen. Es ist, um den eigentlichen Ausgangspunkt wieder zu vergegenwärtigen, schließlich gerade das Problem, die Verantwortlichkeit des Großveranstalters durch entsprechende Zurechnung von ihm selbst verursachter, zumindest aber ermöglichter Gefahren abzuwägen und dabei in Anbetracht dieses Vorhabens die Grenzen seiner Rechte erst zu bestimmen. Die Theorie der rechtswidrigen Verursachung mag deshalb allenfalls dann Hilfestellung bieten, wenn ein rechtswidriges Verhalten des den Gefahrentstehungsbeitrag Leistenden vorliegt: Derjenige, der rechtswidrig eine Gefahr kausal verursacht, ist stets verantwortlich. Dabei wird die Bedeutung dieser Lehre jedoch einmal mehr reduziert, wenn man bedenkt, dass schon die Verletzung der Rechtsordnung, deren Unversehrtheit Element der öffentlichen Sicherheit ist, selbst realisierte Gefahr ist und Verhaltensverantwortlichkeit begründet. Diese muss sich auch auf die daraus resultierenden weiteren Gefahrenfolgen erstrecken. 270 Vor allem wären hier Grundrechte der Veranstaltungsbesucher einschlägig, vgl. Broß, Erstattung der Kosten, S. 381, aber auch diejenigen von gefährdeten Außenstehenden. 271 s. nur für Thüringen § 2 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 ThürPAG (Aufgabennorm) und § 12 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 ThürPAG (generelle Befugnisnorm). 272 Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 199 Rn. 35; zum neuerlichen Festhalten an diesem Schutzgut aber ders., ebd., S. 200 Rn. 36. 273 BVerwGE 1, 303.

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b) Die Lehre von der Sozialadäquanz Mehr als Fortentwicklung des denn als Gegensatz zum Referenzkriterium der Rechtswidrigkeit sehen einzelne Vertreter die Sozialinadäquanz als entscheidenden Zurechnungsfaktor.274 Die rechtswidrigen Verhaltensweisen begrifflich einschließend, seien sozialinadäquate gefahrbegründende Handlungen nicht „hinzunehmen“275. Der Nachvollziehbarkeit dieses Postulats und der anerkennenswerten Bemühung, Verantwortlichkeit für Fälle der Störung der öffentlichen Ordnung zu begründen, unbeschadet, scheint die Bezugnahme auf Sozialnormen gerade im häufig eingriffsintensiven Polizeirecht eher hindernd als fördernd, wenn es um die Zurechenbarkeit von Verhalten geht. Zwar wird die Sozialadäquanz, wie berechtigt eingewandt276 wird, durchaus als Abgrenzungskriterium – etwa des Schadens von der Belästigung oder der Gefahr vom allgemeinen Lebensrisiko – besehen. Dort aber, wo eine Gefahrenlage als solche und in Überwindung entsprechender Hürden bereits festgestellt und deren Beseitigung dringend angezeigt ist, erscheint es als müßig, wollte man auch ihre Verursachung erneut im (insofern womöglich ohnehin einhelligen, d. h. vorbestimmten) Lichte der Sozialadäquanz betrachten. Zudem ist der damit eröffnete Wertungsspielraum weitaus bedenklicher, weil es dort um die Bestimmung der polizeilichen Maßnahmerichtung geht und das an sich eingriffsfreie „bloße“ Gefahrurteil insofern nicht damit vergleichbar ist. Dies vergegenwärtigend wird man selbst dann Zweifel an der Effizienz dieser Lehre hegen müssen, wenn man in dem Truismus, dass „alles erlaubt [ist], was nicht ausdrücklich verboten [ist]“277, mehr als nur eine Richtschnur sieht. c) Lehre von der Pflichtwidrigkeit und der Risikosphäre Die Defizite der Lehre der unmittelbaren Verursachung sollen schließlich durch die bipolar ansetzende Störerbestimmung nach Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre278 redigiert werden. Während sich das Pflichtwidrigkeitskriterium mehr oder minder unweit von Rechtswidrigkeit und Sozialadäquanz bewegt und dabei seinen Anforderungen nach durchaus auch als deren Mit274 Allen voran Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 200 f. Rn. 339 m. w. N.; vgl. auch Levin/Schwarz, S. 16. 275 Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 200, Rn. 339. 276 Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 200, Rn. 339, mit den entsprechenden Nachweisen. 277 Für diese klassische, wenn auch stark vereinfachende Formel exemplarisch Hufen, S. 224 f. Rn. 5. 278 Zuvörderst Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 457 ff., im gleichnamigen Beitrag.

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telweg gelten zu können scheint, lässt die Zuordnung von Risiken sich der Zustandsverantwortlichkeit besinnen279. Entgegen entsprechender Behauptungen wird dabei die Theorie der unmittelbaren Verursachung nicht nur ausgefüllt280; sie wird vielmehr in ihrer Tauglichkeit übertroffen und abgelöst. Dies wird insbesondere durch die Aufgliederung in Risikosphären geleistet: Dort, wo die Unmittelbarkeitslehre, jedenfalls in der resoluten Lesart, an ihre Grenzen stößt, weil das Geflecht aus verschiedenen Verursachungsbeiträgen besonders dicht ist, können diese Fälle hier schon dem Ansatz nach konziser betrachtet werden als durch ein vorgeblich sinnstiftendes „Näher-Prinzip“, bei dem die – zumal wertend bestimmte – Unmittelbarkeit des einen eine Unmittelbarkeit des anderen eher auszuschließen sucht, als der Gefahrenabwehr den erforderlichen Raum zu belassen. So zeigt gerade das Beispiel der Großveranstaltungen, wie mannigfaltig Gefahren im Einzelfall sein können. Neben dem Veranstalter, der eine Zusammenkunft erst ermöglicht, bestimmt sich die konkret vorliegende Gefahr auch durch denjenigen, der durch sein aggressives Verhalten Dritte gefährdet, sowie auch durch den Gefährdeten selbst281 – etwa, wenn dieser aufgrund des Zustands, in den er sich selbst versetzt haben mag, nicht mehr über ausreichende Möglichkeiten zum Selbstschutz verfügt und in diesem Sinne die Gefahr noch vergrößern oder gar erst zu schaffen vermag, weil er in normaler Kondition der Störung ausgewichen wäre oder die Gefahr verringert hätte. Bezüglich des Gestörten ließe sich sogar sagen, dass – wenn er daneben selbst als Störer gelten muss282 – der Gefahr viel eher ausweichen könnte, ihrer Realisierung also gegebenenfalls gemäß seinem Verhalten viel „enger“ verbunden ist. Während in diesem Beispiel eine Pflichtwidrigkeit dem Veranstalter – im Gegensatz zu den übrigen Beteiligten – nicht ohne weiteres vorgeworfen werden kann (weil er etwa alle erdenklichen Vorsorgemaßnahmen getroffen hat), kann die Beleuchtung der einzelnen Risikosphären zu einem anderen Ergebnis führen. Wer erkennt, dass sein Verhalten gefahrbegründend wirkt, soll deshalb auch zu Gegenmaßnahmen verpflichtet sein, wenn die Gefahr in seinen Risikobereich fällt.283 Dabei kann es sehr wohl zur Überschneidung von Risikosphären kommen, deren Aufschlüsselung, wie stets, je nach Einzelfall erfolgt, jedoch ohne dabei dem 279

s. oben B. I. 1. So aber Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 69 Rn. 14, der in dieser keinen „Gegensatz oder relevanten Unterschied“ sieht; ähnlich auch Muckel, S. 21; hingegen Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 459, 460, 464. 281 Insofern zustimmungswürdig Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 458, der das Problem mehrerer „zusammenlaufende[r] Kausalketten“ auf die Formel „ohne Gestörten keine Gefahr“ herunterbricht (ebd.). 282 Zur Ambivalenz der Störereigenschaft siehe bereits oben unter B. II. 1. c) aa). 283 Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 460. 280

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Dogma zu verfallen, die Zuordnung von Verantwortlichkeit könne im Sinne einer Letztverantwortung nur den einen treffen, den anderen dann hingegen nicht mehr. Es geht also nicht darum, allein die einzelnen Verursachungsbeiträge in irgendeine Rangfolge zu bringen, nach der demjenigen, dem das größte Gefahrenverursachungspotential zukommt, die alleinige Verantwortung zuzumessen wäre. Verantwortungszuschreibung ist, und das verkennt demnach die Unmittelbarkeitslehre, keine Konkurrenzfrage, in der die nächste Ursache die entfernteren stets ausblenden lässt. Verantwortlichkeit wird auch nicht schablonenhaft bestimmt, indem die konkrete (additive) Gefahr in ihre einzelnen Verursachungsbeiträge zergliedert werden müsste, um, kongruent zu der jeweiligen Teilhabe, das Quantum an Verantwortenmüssen schlussfolgern zu lassen. Die Zumessung von Verantwortlichkeit an ein Rechtssubjekt bewirkt daher nicht, dass einem anderen Rechtssubjekt nicht das gleiche oder gar das volle Maß verbliebe284. Insofern ist es auch denkbar, dass ganz mittelbare Beiträge besonders vordergründig sind, da sie beispielsweise zu Beginn anderer entscheidender Kausalketten stehen. Anders ließe sich nicht begreifen, dass mehrere Störer nebeneinander verantwortlich sein können, ohne dass ihr jeweiliger Beitrag Gefahr liefe, durch ein Anwachsen der Störerzahl zur Bedeutungslosigkeit zu verkommen. Die Verantwortlichkeit desjenigen, der an einer Massenschlägerei mitwirkt, würde sonst umso geringer, je mehr andere Teilnehmer hinzukommen bzw. je aggressiver diese auftreten – ein gefahrenabwehrrechtlich nicht tragbares Ergebnis. Die Zurechnung nach Risikosphären erlaubt hingegen, den Blick von einer raum-zeitlichen Abstufung der Verursachungsbeiträge zu lösen.285 Auch wenn der Veranstalter, dessen Wirken allfällige Gewalttätigkeiten anlässlich des entsprechenden Ereignisses erst ermöglicht, diesen viel ferner stehen mag als der einzelne Vandale, so ist doch seinem Verhalten, wie mehrmals angedeutet, dieses Risiko inhärent, gleichwohl der Dritte pflichtwidrig handelt und sich dieses Tun auch in dessen Verantwortungsbereich bewegt. Die Risikosphäre des Veranstalters, kann, bildlich betrachtet, weitere Risikosphären als Enklaven beinhalten. Nichts anderes wird zum Ausdruck gebracht, wenn festgestellt wird, der Durchführung einer Massenveranstaltung wohne „zwangsläufig“ inne, dass Dritte Störungen verursachen können. Wiewohl sich eine konkrete Gefahr aus vielen Einzelbeiträgen speist, kann das Veranstalten als Risikoschaffung bei entsprechendem – pflichtwidrigen – Untätigbleiben im Hinblick auf diese weiteren Beiträge also Verantwortlich284

A. A. Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, S. 162 Rn. 337; wie hier aber Gornig/Hokema, S. 22. 285 Für eine Polizeipflichtigkeit nach Veranstaltungsende Gantner, S. 172, mit Verweis auf Klaudat, S. 33, der dies allerdings nur relativiert vertritt.

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keit begründen. Die mit der Risikoeröffnung geschaffene konkrete Gefahrvermeidungspflicht als Destillat der allgemeinen Nichtstörungspflicht der polizeilichen Generalklauseln286 ähnelt der Verkehrssicherungspflicht des Zivilrechts287. Diese konkrete Pflicht, deren Nichteinhaltung Verhaltensverantwortlichkeit zu begründen vermag, soll dabei aus der Einheit von „Generalklausel und sonstigen Normen“288 nachvollzogen werden können. Dem ließe sich sehr wohl entnehmen, dass dem Veranstalter bei Ausübung seiner Rechte gegebenenfalls nicht nur durch deren ausdrückliche Schranken bzw. seine eigenen Pflichten Grenzen gesetzt sind, sondern auch durch die Rechte Dritter (Besucher, Anlieger etc.). Diese Wertung sucht im Ergebnis nichts anderes, als Grundrechte in praktische Konkordanz zu bringen. Damit zeigt sich, dass sich die Pflichtwidrigkeit – wie im Übrigen auch die sozialinadäquate oder die rechtswidrige Verursachung – nicht ohne Wertung bestimmen lässt. Insofern mag man zwar bezweifeln, dass die Lehre von der Pflichtwidrigkeit und der Risikosphäre diejenige der unmittelbaren Verursachung nur ergänzen soll, weil die eine Theorie, zumindest bei einem begriffsgeprägten Verständnis, die Zurechnung auf die zeitliche und räumliche Ebene verirrt, während die andere diese Tendenz vermeiden kann. Im Ergebnis aber, und dies erklärt die allfällige Kombination289 beider Theorien, weiß man mit den Begriffen „Pflicht(widrigkeit)“ und „Risikosphäre“, deren Morpheme selbst enorm auslegungsbedürftig sind, nur denjenigen Wertungen einen Anhalt zu geben, die auch die Unmittelbarkeitslehre bei Infragestellung ihrer übrigen Aussagen290 ausdrücklich zulässt. Letzten Endes erklärt die Tatsache, dass das Wertungsmoment – im wahrsten Wortsinne: endgültig – ausschlaggebend ist, dass sich die Beurteilung der Handlungsverantwortlichkeit des Großveranstalters beiderhalb sowohl in die eine als auch in die andere Richtung291 führen lässt. 286 Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 459; zu einem allgemeinen Gefahrverursachungsverbot durch die Grundrechte vgl. Lege, S. 82. 287 Zu dieser bspw. Koller, S. 52. 288 Pietzcker, Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre, S. 459; krit. Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 220 Rn. 78. 289 Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 69 Rn. 14. 290 Dass dort, wo man eindeutig eine wertende Betrachtung aller Umstände in Ansehung der Gefahrzurechnung fordert, das Kriterium der so zu bestimmenden „Unmittelbarkeit“ sinnvoll ist, darf bezweifelt werden. Wenn ein solch umfänglicher Wertungsspielraum eröffnet wird, fragt sich, wo der Gewinn in einem bloß vorgeblichen Erfordernis eines unmittelbaren Zusammenhanges besteht. 291 Allgemeiner und für die anderen Zurechnungslehren Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 164 f. Rn. 243.

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d) Zwischenfazit zur Zurechnung veranstaltungsspezifischer Gefahren nach den etablierten Lehren Wie gezeigt, wäre es in Ansehung jeder der herkömmlichen Zurechnungstheorien ohne weiteres möglich, den Großveranstalter als verantwortlichen Gefahrschaffenden zu betrachten. Gleichwohl soll es dabei nicht belassen werden, denn die soeben konstatierte Vertretbarkeit auch entgegengesetzter Ergebnisse zeigt, und dies dürfte einem jeden Wertungsvorgang zu eigen sein, die Anfechtbarkeit eines jeden auf Zurechnung gestützten Ergebnisses. Die Kritik an den hergebrachten Zurechnungsmethoden soll nicht verbergen, dass in ihnen die lobenswerte und teils tief verwurzelte Intention zugrunde liegt, die als solche erkannt geglaubte Rigorosität einer reinen Äquivalenzbetrachtung nicht zuletzt unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten abfangen zu müssen. Dass es sich, bei Lichte besehen, um die Eigenart eines Zurechnungsvorganges handelt, anhand mehr oder minder stabiler Kriterien einen gerechten Ausgleich sich widersprechender Interessen herbeizuführen, spricht ebenfalls für das Werk besagter Ansätze, denn letztlich betrachten sie alle die gleichen Fragen in unterschiedlichem Gewande – so divergent ihre Ansätze dabei auch sein mögen. Statt es darauf beruhen zu lassen und sich der Normativität der einen oder der anderen Lehre anzunehmen, soll – und muss gar, wo so häufig Kritik geäußert wurde – der Frage Raum gewidmet werden, ob nicht auf dem Boden der naturgesetzlich-kausalen Gefahrverursachung ebenso befriedigende, vielleicht gar klarere Ergebnisse durch Heranziehung der übrigen Handlungsmaximen des Sicherheitsrechts erreicht werden können. 3. Die Option einer reinen Kausalitätslehre und ihre Vorzüge In tradiertem Einklang sehen Rechtswissenschaft und -praxis in der naturgesetzlichen Kausalität zwar eine notwendige, keineswegs aber hinreichende Bedingung zur Statuierung sicherheitsrechtlicher Verantwortlichkeit.292 Diese Einschätzung ist dabei nur höchst selten in Zweifel gezogen als vielmehr, das zeigt die Fülle an Zurechnungslehren, unwillkürlich vorausgesetzt worden. Wie unlängst ausgeführt ist dabei die Angriffsfläche der herkömmlichen Theoreme einer polizeirechtlichen Zurechnung der Gefahrentstehung zwar möglicherweise ein Anlass, nicht aber der Grund, die Zulänglichkeit einer genuinen Kausalitätsbetrachtung zu durchdenken. Insbesondere dürfte nicht ohne Verwunderung festgestellt werden, dass man die strenge Äquivalenztheorie als nicht hinreichend wähnt und dies – in Ge292

In diesem Sinne allzu harmonisierend auch Gädeke, S. 168.

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genüberstellung zu den Erfordernissen „der Rechtswidrigkeit und vor allem [der] Schuld (§ 15 StGB)“293 im Strafrecht – mit dem Fehlen analoger Korrektive des Polizeirechts zu begründen versucht. Abgesehen davon, dass – ungerechnet der Frage nach der Vergleichbarkeit beider Rechtsgebiete – die meisten verwandten Sachverhalte auch dort Fragen nach der Zurechnung (im Straftatbestand) und nicht erst der Rechtswidrigkeit bzw. der Schuld aufwürfen, dürfte man einen Mangel an wertungsoffenen Prämissen für einen Rechtseingriff gerade dem Polizeirecht nicht attestieren. Dies wäre letztlich angesichts der in den Polizeigesetzen ausdrücklich verankerten294 wie überhaupt im Recht der Eingriffsverwaltung unumstößlich verbürgten Prinzipien der Verhältnismäßigkeit bzw. des Ermessens unhaltbar. Dabei wirken diese rechtsstaatlich versicherten Grundsätze nicht nur auf Eingriffs-, sondern auch auf Kostenebene. Das Augenmerk hat im Folgenden mithin der Berechtigung einer rein erfolgsbezogenen Betrachtung der Verursachung polizeirechtlicher Gefahren zu gelten und dabei insbesondere deren Eignung zu hinterfragen, eine effektive Gefahrenabwehr unter Versicherung ausreichender Differenzierung nach rechtsstaatlichen Maßgaben im jeweiligen Einzelfall zu ermöglichen. a) Gesetzeswortlaut und zweckorientierte Auslegung Lässt man die Beantwortung der Frage nach polizeirechtlicher Verhaltensverantwortlichkeit ihren Ausgang im Wortlaut der einzelnen Polizeigesetze nehmen, tritt zumindest bezüglich des Anknüpfungspunktes polizeirechtlicher Handlungsverantwortlichkeit eine Geschlossenheit zutage, die hinsichtlich der augenscheinlichen Einmütigkeit betreffend das Bedürfnis einschränkender Zurechnung verwundern muss: Nicht nur erster, sondern einziger Anknüpfungspunkt der Normlaute ist, dass jemand eine Gefahr verursacht hat. Die üblicherweise erfolgende Ergänzung um Zurechnungskriterien scheint dabei nicht nur eine einschränkende Auslegung des Wortlauts zu sein. Ginge man nämlich davon aus, dass – weil ein entsprechendes Erfordernis auch im Angesicht der Bedürfnisse gefahrenabwehrenden Tuns stets als solches erkannt wurde – die einzelfallbezogene und detaillierte Abwägung schon auf der (ganz vorgelagerten) Ebene der Bestimmung grundsätzlichen Verantwortenmüssens unabkömmlich ist, so wäre schon aus Bestimmtheitsgesichtspunkten eine Beschränkung im Wortlaut auf eine „zurechenbare 293

Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 311; Schoch, in: SchmidtAßmann/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 209 Rn. 127. 294 s. §§ 4 und 5 ThürPAG und deren Entsprechungen in Polizeigesetzen anderer Länder.

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Verursachung“ zu leisten gewesen. Die Bestimmung polizeirechtlicher Verantwortlichkeit ist dem Eingriff aber naturgemäß vorgelagert. Nicht zuletzt muss sie dazu beitragen, die eigentliche Störquelle zu erforschen und den geeigneten Ansatzpunkt der Gefahrenabwehrhandlung ausfindig zu machen. Begreift man den Begriff der Verursachung vor diesem Hintergrund, so liegt es keineswegs fern, dass der föderale Gesetzgeber unter „verursachen“ die Setzung jedweder, nicht lediglich einer bestimmten Ursache begriffen wissen wollte. Dem Begriff der Verursachung wird daher im Polizeirecht mitunter eine ganz eigene Bedeutung beigemessen,295 die die ansonsten stets betonte Erfolgsbezogenheit296 des Gefahrenabwehrrechts wenn nicht infrage stellen, so doch relativieren müsste. Unabhängig davon, dass darin die (viel treffender auch als solche zu bezeichnenden) Zurechnungstheorien Niederschlag finden und die rechtswissenschaftliche Betrachtung auch nach deren Befürwortern unter diesem Standpunkt durchgeführt werden müsste,297 wird der Verursachungsbegriff dabei nicht ausgefüllt, sondern vielmehr zum Standort einer Störer-Vorauswahl umfunktioniert. Dem scheint der Gedanke zugrundezuliegen, dass bereits die Feststellung, eine Person sei (grundsätzlich) gefahrenabwehrrechtlich verantwortlich, ein im Einzelfall auch unbesehen der sich erst daran anschließenden Frage nach der Möglichkeit zu treffender Maßnahmen untragbarer Eingriff ist. Auf die Tatsache, dass zwischen dem Verantwortlich-Sein und dem Zur-Verantwortung-Gezogen-Werden(-Können) ein gravierender Unterschied besteht, wird dabei nicht eingegangen. Auch wenn die einschlägigen Polizeigesetze die Verursachung im Rahmen der „Maßnahmerichtung“ thematisieren, so dienen diese Normen doch auch, und das ist ihre allererste Funktion, zur Sondierung möglicher Verantwortlichkeit und damit zum Ausschluss derer, deren Tun in keinem ursächlichen Zusammenhang zum Gefahrenerfolg steht. Dies wird auch dann konzediert, wenn von der „notwendigen Bedingung“ der Äquivalenz die Rede ist. Geht es aber darum, aus dem Kreise derjenigen, die einen Beitrag zur Gefahrentstehung geleistet haben, die möglichen Adressaten sicherheitsherstellender Maßnahmen zu bestimmen, ist das schon begrifflich der bloßen Verursachung der Gefahr auf Tatbestandsseite derart weit entrückt, dass eine Ausfüllung mit den unterschiedlich ansetzenden und alles andere als konturenscharfen „Zurechnungsfragen“ nicht nur wenig gewinnbringend, sondern auch fehlplatziert sein dürfte. Der Wortlaut der einschlägigen polizeirechtlichen Grundlagen lässt also nicht nur jeglichen Anknüpfungspunkt für Zu295 Statt vieler und dieses bereichsspezifische Begriffsverständnis konzedierend Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 163 ff. Rn. 241 ff. 296 Ebert/Seel, ThürPAG, § 7 Rn. 4. 297 Klarstellend Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 219 Rn. 76, mit Verweis auf Erichsen, S. 202.

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rechnungsfragen hinsichtlich der Gefahrentstehung vermissen; es erscheint vielmehr vor dem Leitmotiv der Gefahr richtiger, deren „Verursachung“ angesichts der erst noch folgenden Entscheidung über deren Abwehr(-erfordernis) auch weit zu begreifen. b) Normgeschichtliche Hintergründe und Systematik der Maßnahme Angesichts des klaren Wortlauts überraschen die Selbstverständlichkeit und Vehemenz, mit der am vorgeblichen Erfordernis positiv festzustellender Zurechnung der Gefahrentstehung festgehalten wird. Dabei kann bereits ein Blick auf den zeitlichen Hintergrund der Durchsetzung der als dominierend zu bezeichneten Unmittelbarkeitslehre wichtigen Aufschluss geben.298 Wie im Rahmen der Untersuchung bereits festgestellt299, war das preußische Polizeirecht, dabei insbesondere das PVG von 1931, ganz maßgeblicher Einflussfaktor auf die Polizeirechtsentwicklung der Länder. Unabhängig von seiner partiellen Fortgeltung in der Bundesrepublik besitzen einige seiner Maximen, teils niedergeschrieben, bis heute allgemeine Gültigkeit. Muckel führt darauf das Versäumnis zurück, die Notwendigkeit hergebrachter Prinzipien anhand eingetretener Änderungen der Rechtslage zu reflektieren: Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Novum im geschriebenen Polizeirecht „bilde[. . .] heute einen gesetzlich vorgesehenen Standort für eine abwägende Bewertung aller Umstände des Einzelfalls“.300 Es seien dies die Erwägungen, die in Ermangelung ausdrücklicher Verankerung vormals notwendig im Rahmen der Pflichtigkeit301 hätten getroffen werden müssen. Damit ist die Genese des bis heute nicht verworfenen Dogmas vom besonderen polizeirechtlichen Verursachungsbegriff offengelegt. Vor dem Entstehungshintergrund des PVG ist es durchaus einsichtig, dass im eingriffsintensiven Gefahrenabwehrrecht der Verhältnismäßigkeit dort zur Geltung verholfen werden muss, wo dies angesichts fehlenden Ermessens nach dem Wortlaut302 und bei Fehlen entsprechender Normierungen nur über eine Auslegung der Begrifflichkeiten, namentlich des Verursachungsbegriffs, möglich war. Der Effektivität der Gefahrenabwehr, der eine möglichst weitgehende Auswahl unter allen Gefahrschaffenden dienlich ist, gebührte insoweit kein Vorzug vor dem Verhältnismäßigkeitsprin298

Ausführlich dazu Muckel, S. 22, m. w. N. s. oben A. I. 2. b) sowie c). 300 Muckel, S. 22. 301 Muckel, S. 22. 302 Vergleiche nur stellvertretend § 7 Abs. 1 ThürPAG: „Verursacht eine Person eine Gefahr, so sind die Maßnahmen gegen sie zu richten.“ (Hervorhebung durch Verf.). 299

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zip. Wo letzterem aber bereits umfänglich Geltung verschafft ist, indem jegliche Maßnahme sowohl in Intensität als auch Eingriffsrichtung an ihm zu bemessen ist, fehlt es schlichtweg am Erfordernis, unter Umständen entgegen dem Wortlaut bereits die Verursachereigenschaft zu verneinen. Die damit verbundene Einschränkung behördlichen Handlungsspielraumes ist auch nicht unbeachtlich, zumal dann nicht, wenn es letzten Endes an zugriffsgeeigneten Verursachern und einer behördlichen Handlungsmöglichkeit mangeln müsste, etwa weil ein jeder Beteiligte einen so marginalen Beitrag geleistet hat, dass man ihm eine Verursachung nicht zurechnen mag. Es wäre die paradoxe Situation denkbar, in der eine sich aus vielen Einzelbeiträgen speisende Gefahr – eine Situation, die gerade bei Großveranstaltungen Bedeutung hat – „mangels Verursacher“ nicht mehr abgewehrt werden kann. Vor dem Hintergrund der Notwendigkeit einer konkreten Gefahrenabwehrmaßnahme kann sich dort, wo sämtliche Umstände ohnehin im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung Berücksichtigung finden, auch die Auswahl potentiell alternativ in Anspruch zu nehmender Personen auswirken. Während hier in Rechnung gestellt werden kann und muss303, ob überhaupt anderweitige Maßnahmerichtungen denkbar sind, bietet sich für derlei Erwägungen im Rahmen der Verursachungs- bzw. Zurechnungsfrage kein Raum: Ob jemand eine Gefahr zurechenbar verursacht, ist nur an seinem konkreten Handeln zu bemessen. Das heißt, dass sein Verhalten entweder genügt, um einen Kausalitäts- bzw. Zurechnungszusammenhang anzunehmen oder nicht. Der Beitrag anderer ist dabei insoweit belanglos, als er jenen Zusammenhang nicht unterbricht oder ablöst. Hingegen ist auf der Rechtsfolgenebene die Störerauswahl insoweit frei, als auch ein nur mittelbare Ursachen Setzender in Anspruch genommen werden kann, wenn dies die Effektivität der Gefahrenabwehr zwingend gebietet und er grundsätzlich Gefahrverantwortlicher ist. Gleichwohl werden seine Interessen über die umfassende Verhältnismäßigkeitsbindung in Rechnung gestellt und seine Inanspruchnahme lässt sie nur dann hinter das Allgemeininteresse an der Gefahrenabwehr zurücktreten, wenn dies zur Realisierung letzterer unabkömmlich ist. Schließlich ist dabei nicht außer Acht zu lassen, dass der dabei in Anspruch Genommene immerhin einen Entstehungsbeitrag zu einer Gefahr geleistet hat. Wo dies vorzeitig schon aus Wertungsgesichtspunkten und entgegen dem Wortlaut abgelehnt wird, kann das zu einer ungerechtfertigten Beschneidung behördlicher Einschätzungs- und Handlungsspielräume führen. 303 Zu den Einzelelementen pflichtgemäßer Störerauswahl wie Ermessen, Übermaßverbot und Gleichbehandlung vgl. die kompakte Darstellung bei Denninger, in: ders./Rachor, Handbuch Polizeirecht, S. 239 f. Rn. 129.

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Da eine Preisgabe von Effizienzinteressen der Gefahrenabwehr durch die Einstellung wertender Elemente in den Verursacherbegriff nur im Hinblick auf das Fehlen anderweitiger Möglichkeiten der ausreichenden Geltendmachung der Interessen Betroffener gerechtfertigt erscheint, ist ihr dort der Sinn abzusprechen, wo sämtliches Gefahrabwehrhandeln unter einen ausdrücklichen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt als abschließende und allumfassende Prüfinstanz gestellt wird. Einer unverhältnismäßigen Inanspruchnahme auch des Großveranstalters wird dabei vorgebeugt, da sämtliche berechtigten, im Rahmen der Zurechnungslehren aber verfrühten Erwägungen Beachtung finden und sich ihre Bewertung durch die Gefahrenabwehrbehörde an bekannten und griffigen Rastern von Verhältnismäßigkeit und pflichtkonformer Ermessensbetätigung messen lassen muss. c) Gesamtkonzept der Polizeipflichtigkeit als Indikator zulänglicher Äquivalenzbetrachtung Bereits die Betrachtung der Zustandshaftung hat gezeigt, dass die Begründung von Verantwortung im Polizeirecht ganz maßgeblich durch Attribute wie Beherrschbarkeit, Einflussnahmemöglichkeit, Sachherrschaft und Verkehrseröffnung304 determiniert wird. Diesen Vorzeichen polizeirechtlicher „Haftung“ ist gemein, dass sie etwaigen Wertungen eher fernstehen. Jeweiliger Anknüpfungspunkt ist vielmehr ein reell sehr unterschiedlich umsetzbares, auf rechtliche und tatsächliche objektive Umstände rekurrierendes Gefahrabwendungspotential: Was beispielsweise der eine Tiereigentümer aufgrund physischen oder psychischen Vermögens zu verhindern vermag, wird einem anderen (etwa minderjährigen) zwar vielleicht nur ungleich schwerer möglich sein. Auch noch so nachvollziehbare und sich anhand objektiver Kriterien messen lassende individuelle Verhältnisse ändern jedoch zumindest an seiner grundsätzlichen Verantwortlichkeit nichts. Allerdings wird dennoch eine Loslösung selbst der Zustandshaftung von normativer Zurechnung abgelehnt. Das der Verhaltensverantwortlichkeit oktroyierte Erfordernis einer Nähebeziehung wird vielmehr auch in das „Ausgehen einer Gefahr von einer Sache“305 hineininterpretiert306. Die Begrün304 Hollands, S. 180, sieht ein Sonderrisiko in der Schaffung besonderer Zugänglichkeit des eigenen Machtbereichs. Insofern lässt er dies als Gefahrentstehungsbeitrag zur Zurechnung etwaiger Ausschreitungen genügen, ebd., S. 181. 305 Diese Formulierung findet sich dabei nur in Art. 8 Abs. 1 BayPAG; § 14 Abs. 1 ASOG Bln; § 6 Abs. 1 Satz 1 BbgPolG bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 OBG Bbg.; § 6 Abs. 1 BremPolG; § 7 Abs. 1 Satz 1 HSOG; § 5 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW; § 5 Abs. 1 Satz 1 POG Rheinl.-Pf.; § 5 Abs. 1 Satz 1 SPolG; § 8 Abs. 1 Satz 1 SOG LSA; § 8 Abs. 1 ThürPAG; § 11 Abs. 1 ThürOBG. 306 Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 216 f. Rn. 70.

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dung dafür, dass sowohl das Verursachen als auch das Ausgehen einer Gefahr Ausdruck dieser gewähnten besonderen Nähebeziehung zwischen Verantwortlichem und jeweiliger Gefahr sein soll, verbleibt dabei im Vagen. Das gilt für die Zustandsverantwortung umso mehr, als sich dort das „Ausgehen der Gefahr“ relational allein zur Sache („von der Sache“) versteht und auf Tatbestandsseite völlig unabhängig vom Einfluss des Gewaltinhabers (dessen Existenz vorausgesetzt) festgestellt werden muss. Dies wird in anderen Sicherheitsgesetzen noch deutlicher mit dem Erfordernis einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit „durch den Zustand einer Sache“307 zum Ausdruck gebracht. Der Begriff des Zustands, gleich ob Beschaffenheit der Sache selbst oder deren Lage im Raum verkörpernd308, verbürgt Objektivität schlechthin; er versammelt alle Eigenschaften der Sache und ist zwar insofern einer Wertung hinsichtlich seiner Auswirkungen, nicht aber hinsichtlich seines Vorliegens, seines So-Seins, zugänglich. Könnten etwa Personen gefährdet sein, weil ein Tier zu beißen im Begriffe ist, so lässt sich die Frage nach dem tatsächlichen Vorliegen einer Gefahr anhand der jeweiligen Umstände unterschiedlich bewerten, nicht aber die Frage, ob das Tier selbst bissig ist und die Gefahr von diesem ausgeht. Solange ein gefahrträchtiger Zustand der Sache vorliegt, ist diese condicio sine qua non für die Gefahr – deutlicher wäre nicht auszudrücken, dass eine Gefahr „von etwas ausgeht“. Selbst wenn Personen sich selbst gefährden, indem sie etwa dem besagten Tier zu nahe treten, ist die Gefahr immer noch ganz maßgeblich durch dessen Beschaffenheit geprägt. Die Frage, gegen wen309 bzw. gegen was die Gefahrbeseitigungsmaßnahmen zu richten sind, ist als Aspekt der Störerauswahl reine Rechtsfolgenfrage und somit erst in diesem Zusammenhang der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu unterziehen.310 Der Zustand

307

So § 7 PolG BW; § 9 Abs. 1 Satz 1 SOG Hbg.; § 70 Abs. 1 SOG M-V; § 5 SächsPolG; § 219 Abs. 1 LVwG Schl.-Holst. Noch deutlicher und dem potentiell Verantwortlichen ferner Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayLStVG: „Macht [. . .] der Zustand einer [. . .] Sache Maßnahmen nach diesem Gesetz notwendig, so sind diese gegen den Inhaber der tatsächlichen Gewalt zu richten.“. 308 Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 318. 309 Damit soll vor dem Hintergrund des angeführten Beispiels nicht etwa gesagt werden, dass aus Praktikabilitätsgründen Maßnahmen auch gegen den (bloß) Gestörten möglich wären. Wer aber zum Beispiel durch einen anderen vor einem angreifenden Tier abgeschirmt oder weggezogen wird, sieht sich nicht einer Maßnahme gegen seine Person ausgesetzt, sondern einer ggf. auch geringfügig die Fortbewegungsfreiheit einschränkenden Rettungsmaßnahme zugunsten seiner selbst. 310 A. A. – statt vieler – Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 180 ff. Rn. 268, der apologetisch an der Theorie der unmittelbaren Verursachung auch im Rahmen der Zustandshaftung festhält und dabei die Frage der (letztendlichen) Verantwortlichkeit allein daran festzumachen scheint, dass „durch die Sache die Gefahr verursacht wird“ (Hervorhebung durch Verf.). Zutreffend verweist Thiel, Polizei- und

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

einer Sache als Gefahrenquelle ist, trotz der allfälligen Strenge, aber absolut objektiv zu betrachten und verschließt sich der gesonderten Zurechnung. Die Probleme der Ansätze, die über den Umweg normativer Zurechnung und damit in einer dem grammatikalischen und systematischen, gar dem historischen Hintergrund311 der Zustandshaftung widersprechenden Weise die Anwendung eines reinen Äquivalenzmaßstabes zu paralysieren suchen, treten offen zutage. Anders als im Falle der Verhaltensverantwortlichkeit ist hier aber zu konstatieren, dass man sich vereinzelt sehr wohl dazu verhält, wie dem (Schein-)Problem unbilliger polizeilicher Inanspruchnahme alternativ zu begegnen sei: „auf der Rechtsfolgenseite im Rahmen der behördlichen Ermessensentscheidung bzw. bei ihrer gerichtlichen Überprüfung (§ 114 VwGO)“312. Dass insoweit die Parallelen von Zustands- und Handlungsverantwortlichkeit zwar gesehen worden sind – dies zeigt schon die Forderung nach der vorgeblich notwendigen Korrektur einer reinen Äquivalenzlehre hier wie dort –, dabei aber nicht daran gedacht wurde313, das Problem statt über eine Einschränkung der Pflichtigkeit im Wege der verwaltungsrechtlich mit erprobter Routine praktizierten Ermessensprüfung zu lösen, muss überraschen. Gleiches gilt für die Sichtweise314, die in der Streichung des damaligen § 81 Abs. 2 PolG BW a. F. jedenfalls für BadenWürttemberg eine Ermessenseinschränkung bzw. entsprechenden Vertrauensschutz für den Veranstalter gegenüber seiner Inanspruchnahme als Störer sieht. Unabhängig davon, dass die Regelungen zum „Störerregress“ lex praevia sind, intendierte die annullierte Norm eine Kostentragung unabhängig von der Bewertung der allgemeinen polizeilichen Störereigenschaft. Eine Privilegierung des Großveranstalters gegenüber sonstigen Störern bedürfte wohl einer positiven gesetzgeberischen Entscheidung, und nicht nur der ohnehin gewagten Entlehnung aus der Annullierung einer Norm gänzlich anderen Regelungsgehalts. Diese Überlegungen zur (insofern nicht präjudizierten) ausreichend Schutz gewährenden Ermessensausübung haben umso eher Bestand, wenn Ordnungsrecht, S. 115, darauf, dass auch eine „Ausweitung der Verhaltensverantwortlichkeit [. . .] auf Ebene der Ermessensentscheidung [. . .] ‚entschärft‘ “ würde. 311 Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 320 f., weisen nach, dass eine wortlautgemäße strenge Zustandshaftung vom Gesetzgeber beabsichtigt war. 312 Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 321 (Hervorhebung im Original). 313 Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 321, wollen etwaigen Unbilligkeiten einer Zustandshaftung zwar nicht mit der Beseitigung der Polizeipflicht begegnen, sondern mit der Begrenzung des „Maß[es] dessen, was [dem Pflichtigen] abverlangt werden darf“, für die Verhaltenshaftung sehen sie diese Möglichkeit der Begrenzung einer Inanspruchnahme allerdings nicht, ebd., S. 311. 314 Gädeke, S. 172.

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man mit der sog. Zusatzverantwortlichkeit einen Unterfall der Verhaltensverantwortlichkeit in die Betrachtung einbezieht. So sehen die Polizeigesetze der Länder eine Haftung für das Verhalten zu beaufsichtigender bzw. zur Verrichtung bestellter Personen vor.315 Ihre Existenzberechtigung findet diese Verantwortlichkeit für fremdes Verhalten in der Pflicht316, ein bestehendes Aufsichts- und Bestimmungsrecht auf gefahrverhütende Weise auszuüben. Dem lässt sich entnehmen, dass der Aufsichtsperson bei unsachgemäßer – also nicht erst gefahrschaffender, sondern auch gefahrermöglichender – Ausübung des Bestimmungsrechts ihr eigenes Verhalten vorgeworfen wird. Insofern zeigt sich eine Parallele zur Zustandshaftung: Während es daselbst um die jedenfalls potentielle Einflussnahmemöglichkeit auf eine Sache geht, betrifft die Verantwortlichkeit des Aufsehers die mögliche Einflussnahme in einem Verhältnis zweier Personen. Dabei ist augenscheinlich die Möglichkeit der Beeinflussung einer Person primär rechtlich vermittelt, da auf eine solche nicht auf gleiche Weise wie auf eine Sache eingewirkt werden kann. Die Zusatzverantwortung ist damit nicht nur „keine Abkehr von dem Grundsatz, dass es auf die persönlichen Verhältnisse des Störers [. . .] nicht ankommt“317, sondern dessen unmittelbarer Ausdruck. Gleichwohl fremdes und willensgetragenes menschliches Verhalten dem Grunde nach weitaus schwerer zu beherrschen ist als ein bestimmter Sachzustand und obschon die verantwortungsvermittelnde Rechtsbeziehung (Aufsichtspflicht etc.) häufig über ein geringeres Gefahrabwendungspotential als etwa die tatsächliche Sachherrschaft verfügt, besteht die Zusatzverantwortlichkeit des Pflichtigen unabhängig von dessen tatsächlicher Einflussnahmemöglichkeit. In diesem Bereich, in dem die vielleicht im Einzelfall faktisch unmögliche und daher unterbleibende Aufsichtshandlung Ursache für eine Störung des „Vordermannes“ ist, soll eben dieser Umstand genügen und das Erfordernis einer besonderen Zurechnung wird, soweit ersichtlich, auch nicht von denjenigen erhoben, die sich umfassendsten Wertungsspielraum bei der Zurechnung von Gefahrverursachungsbeiträgen in nicht derart konkret pflichtengebundenen Interpersonenverhältnissen (Veranstalter – Vandale) ausbedingen. Vielmehr scheint hier die Effektivität der Gefahrenabwehr als Leitmotiv schon die äußerst anfechtbare Begründung genügen zu lassen, dass im Rahmen der Zusatzverantwortlichkeit derjenige in die Pflicht genommen werde, der „am wirkungsvollsten und von Rechts wegen dazu berufen auf das Ver315 Zu ersterem: § 7 Abs. 2 ThürPAG für Personen unter 14 Jahren bzw. Betreute u. passim in den übrigen Polizei- und Ordnungsgesetzen – gem. § 6 Abs. 2 Satz 1 PolG BW besteht die Zusatzverantwortlichkeit bis zum 16. Lebensjahr des zu Beaufsichtigenden. Zu letzterem: § 7 Abs. 3 ThürPAG u. passim. 316 Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, S. 309. 317 Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 230 Rn. 101.

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halten der von ihm Abhängigen Einfluss nehmen kann“318. Womöglich sieht man hier aber richtigerweise und im Gegensatz zu den übrigen Fällen der Handlungsverantwortung schlichtweg keine Korrekturnotwendigkeit auf Tatbestandsebene, weil die ein Fremdverhalten betreffenden Haftungstatbestände bereits im Wortlaut das Rechtsfolgeermessen verbürgen, während es sich im anderen Fall um gebundene Entscheidungen zu handeln (nur) scheint.319 Da im Falle der Zusatzverantwortung also die gesonderte Betrachtung möglicher Zurechenbarkeit unterbleibt, oder, wenn man so will: sich dieselbe bereits allein am bestehenden Rechtsverhältnis zwischen den Verantwortlichen nachweisen lässt, liegt es nahe, dass das Gefahrenabwehrrecht zumindest in besonderen Konstellationen Pflichtigkeit unbesehen möglicher Wertungen begründen will. Wo allein das Bestehen einer drittbezogenen Rechtspflicht ausreicht, um Verantwortlichkeit mit Außenwirkung für den gesamten Bereich der Gefahrenabwehr zu bewirken, könnte man versucht sein, in Erinnerung des Instituts der Verkehrssicherungspflicht die Möglichkeit einer so entschiedenen Zuschreibung von Verantwortlichkeit auch auf denjenigen zu beziehen, dessen Tun erste Voraussetzung für die Störungen Dritter ist. Diese Intention scheint bei umfassender Betrachtung des Pflichtigkeitskonzepts dem Gefahrenabwehrrecht gar innezuwohnen. Wenn schon bloße faktische oder rein rechtliche Beziehungen zwischen potentiell Pflichtigem und sächlicher bzw. menschlicher Gefahrenquelle ausreichen können, erschließt sich nicht, dass ein in naturgesetzlicher Kausalität auf einem Verhalten beruhender Gefahrenerfolg gegebenenfalls nicht ausreichen soll, um Verhaltensverantwortlichkeit zu begründen. So wie der Aufsichtspflichtige, der Störungen für die öffentliche Sicherheit durch den Betreuten aufgrund dessen Eigenwilligkeiten nicht zu unterbinden vermag, oder der Grundstückseigentümer, dessen Verbindung zu seinem Grund und Boden ausreicht, um ihn wegen deren noch so atypischer oder fremdverschuldeter Wirkungen heranzuziehen, unbesehen einer möglichen tatsächlichen und verhältnismäßigen Inanspruchnahme ihrer Person grundsätzlich polizeipflichtig sind, muss diese Verantwortung auch denjenigen treffen, der durch sein Verhalten die Möglichkeit gefährlichen Drittverhaltens erst schafft. Die Zulänglichkeit einer reinen Kausalbetrachtung liegt daher nicht allein im Vorhandensein ausreichender, die Rechte der Pflichtigen umfänglichst 318

Denninger, in: ders./Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 230 Rn. 101. So „können Maßnahmen auch“ gegen die gem. § 7 Abs. 2 und 3 ThürPAG zusätzlich Verantwortlichen gerichtet werden, während sie gegen den Verursacher i. S. v. § 7 Abs. 1 ThürPAG zu richten „sind“. Angesichts der Ermessens- und Verhältnismäßigkeitsbindung in §§ 5 bzw. 4 ThürPAG reduziert sich der Unterschied freilich auf einen redaktionellen, wenn man nur die Frage betrachtet, ob die Behörde gegen den jeweils benannten Verantwortlichen vorgehen muss. 319

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wahrender Korrektive begründet. Die Kausalität als Bindeglied von Verhalten und Gefahr dient dem berechtigten Interesse an effektiver Gefahrbeseitigung und ist dabei mit der Gesamtkonzeption der Polizeipflichtigkeit durchaus vereinbar und konsequent, wenn man die Mittelbarkeit und im Hinblick auf Gefahrvermeidungschancen festzustellende Spekulativität der übrigen Anknüpfungspunkte für Verantwortlichkeit betrachtet. Eine Zurechnung ist im Hinblick auf verantwortungsschaffende Verursachung somit als Fremdkörper im modernen Polizeirecht entbehrlich; sie scheint angesichts der affektierten Weise, auf die sie Probleme schafft und nicht löst, gar obstruktiv. 4. Neuere Tendenzen? Auch wenn man die hier vertretene Auffassung von der Suffizienz äquivalenter Gefahrzurechnung zur Begründung von Verantwortung nicht teilt, herrscht eine gewisse Regsamkeit der Diskussion einer irgendwie gearteten polizeirechtlichen Verantwortlichkeit des Großveranstalters. Nicht allein auf Kostenausgleich für entsprechende Großeinsätze, sondern primär auf diese Einsätze ersetzende Maßnahmen gerichtet, ist unlängst eine Qualifikation des Veranstalters als Verhaltensstörer angeregt worden. Trotz der Entschiedenheit und Deutlichkeit, mit der gerade die Rechtsprechung der tradierten Figur des Zweckveranlassers wie überhaupt der Theorie der unmittelbaren Verursachung verhaftet ist, haben auch Fachgerichte gezeigt, dass selbst bei Zugrundelegung stark verengender Zurechnungskriterien, und solche hält die dort herrschende Meinung ihres ausbedungenen Wertungsspektrums wegen vor, die Verhaltensverantwortlichkeit eines Großveranstalters keineswegs illusorisch oder höchstenfalls unter dem Dogma der irgendwie qualifizierten Veranlassung denkbar ist. So hat es das VG Hamburg jüngst in einem Beschluss320 als „durchaus möglich“ anerkannt, dass ein Fußballverein, der als (kommerzieller) Veranstalter eines Bundesligaspiels auftritt, auch für solche Gefahren im Sinne von § 8 Abs. 1 Hbg. SOG verhaltensverantwortlich sein kann, die sich zuletzt erst aus den Aktionen von Fangruppen und zudem unter Berücksichtigung anderer, ganz außerhalb der eigenen räumlichen Risikosphäre liegender Umstände (einer an sich unabhängigen anderen Veranstaltung) ergeben. Bedauerlich ist zwar insofern, dass diese Erwägungen im Rahmen eines Verfahrens auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes und somit lediglich in summarischer Prüfung angestellt worden sind. Andererseits spricht gegen die Abwegigkeit und für eine gewisse Hintergründigkeit ihrer Schlussfolgerungen die Tatsache, dass auf die Argumentation für eine Verhaltensverantwortlichkeit auch im Sinne unmittelbarer Verursachung überhaupt und zu320

Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12.

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dem nicht nur marginal Mühe verwandt wurde – trotz der klargestellten Inanspruchnahmemöglichkeit sowohl als Zweckveranlasser321 als auch hilfsweise, wie im Ursprung von der Sicherheitsbehörde erwogen, als Nichtverantwortlicher322. Nach der ausführlich ausgearbeiteten Gefahrprognose, in die beidermaßen quantitativ und qualitativ überzeugend Erfahrungswerte eingestellt wurden, werden der Unmittelbarkeitszusammenhang und schließlich die Verhaltensverantwortlichkeit mit der Veranstaltung eines „Risikospiels“323 begründet. Die spezifischen Erfahrungswerte, bezüglich derer das Gericht von einer „Serie mit stets identischen Merkmalen“, einem bestimmten „Verlaufsmuster“ bzw. einem „roten Faden[. . .], der sich im Hinblick auf Anlass und Verlauf durch die Begegnungen beider Vereine in der Vergangenheit zieht“324, spricht, scheinen dabei mit der prognosebasierenden Gefahrermittlung nicht nur für die Tatbestandsebene, genauer: das Vorliegen einer Gefahr, Bedeutung zu haben: Denn wem die Veranstaltung eines Risikospiels vorgeworfen wird, wird genaugenommen nicht allein die Schaffung einer bestimmten Gefahr, sondern einer bestimmten voraussehbaren Gefahr angelastet. Dieses sollte als qualifiziertes325 gefahrverursachendes Verhalten zur Begründung von Handlungsverantwortlichkeit genügen können, ohne dass es des Umweges über die Zurechnungsfigur des Zweckveranlassers, dessen Variante der zwangsläufig veranlassten Gefahrentstehung der hiesigen Begründung recht nahekommt, bedürfte.326 Wenn aber das erkennbare Risiko schon genügen 321

VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12, Rn. 37 – juris. VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12, Rn. 45 – juris. Das Gericht wirft die Frage einer „klassischen“ Verhaltensverantwortlichkeit überhaupt erst auf und verweist darauf, dass eine Inanspruchnahme des Veranstalters in dieser Richtung unter „deutlich weniger strengen Voraussetzungen möglich ist“ als bei fehlender Verantwortlichkeit (Rn. 30). 323 VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12, Rn. 35 – juris. 324 VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12, Rn. 25–27 – juris. 325 VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12, Rn. 35 – juris. 326 Das VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12, Rn. 37 ff. – juris, bejaht die Inanspruchnahme des Veranstalters letztlich unter dem Gesichtspunkt der Zweckveranlassung. Nach zuvor erfolgter breiter Darlegung des Streitstandes, ob eine Zurechnung ohne die Figur des Zweckveranlassers möglich ist, räumt das VG ein, die Frage in der gebotenen Tiefe allein im Hauptverfahren klären zu können. Ob diese Feststellungen zur Verhaltensverantwortlichkeit (diesseits und jenseits der Zweckveranlassung) einer weiteren rechtlichen Prüfung standhalten würden, konnte das über eine Beschwerde gegen den Beschluss des VG Hamburg entscheidende OVG Hamburg (vgl. NJW 2012, S. 1975 = DVBl. 2012, S. 784) als nicht entscheidungserheblich offen lassen, da jedenfalls die Entscheidung über die Inanspruchnahme des Vereins als Nichtstörer nicht offenkundig fehlerhaft war (OVG Hamburg, NJW 2012, S. 1975 [1979] bzw. DVBl. 2012, S. 784 [788]). Angesichts dessen verärgert allerdings die Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der Fananwälte, abruf322

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kann, die Unmittelbarkeit von Drittstörungen ermöglichenden Verursachungshandlungen zu folgern, dürfte das nicht nur den Anwendungsbereich jedenfalls der objektiv begründeten Zweckveranlassung einschränken, sondern auch den hier untersuchten Gegenstand kommerzieller Großveranstaltungen in ganz anderem Lichte erscheinen lassen – selbst wenn man eine bloße Äquivalenzbetrachtung hinsichtlich der Gefahrentstehung nicht genügen lässt. Dies bestätigt die zuvor geäußerte Vermutung327, dass sich trotz allfälligem Festhalten an der Theorie der unmittelbaren Verursachung und entgegen der allgemeinen Einschätzung die Handlungsstörereigenschaft kommerzieller Großveranstalter bequem bejahen lässt – und dies zudem gerade in den praxisrelevanten und enorme Einsatzkosten verursachenden Fällen. Letztlich ließe sich angesichts derer Veranstaltungen, bei denen einen hohes Polizeiaufgebot wegen als solcher erkannter Gefahren aufgebracht werden muss, gleichfalls aufgrund der konkreten Gefahrprognose die Störereigenschaft des Veranstalters reflektieren: Wenn jemand einen Publikumsverkehr eröffnet, der der Gefahrenabwehrbehörde Anlass genug ist, in außergewöhnlichem Maße persönliche wie sächliche Ressourcen einzusetzen, kann aus dieser Bewertung des Risikos spiegelbildlich eine gewisse Risikoerkennbarkeit auch für den Veranstalter gefolgert werden. Letztlich sind es in den meisten Fällen bestimmte Sportbegegnungen oder Unterhaltungsveranstaltungen, deren Gefahren erfahrungsgemäß mit einer bestimmten Polizeipräsenz zu begegnen ist. Die Berücksichtigung der Gefahrprognose, wie überhaupt ihrer Möglichkeit bei Bestimmung des Unmittelbarkeitszusammenhangs, lässt damit gerade die streitgegenständlichen Fälle gefahrenabwehrender Polizeipräsenz anlässlich Großveranstaltungen einem billigen Ergebnis zuführen. Denn dann, wenn objektiv eine negative Gefahrprognose anzustellen wäre, wird es zu keinem Großeinsatz kommen. Wenn man gar den Unterschied zwischen Risiko und Gefahr als rein quantitativen betrachtete328, ließe sich im Rahmen zu prüfender Unmittelbarkeit von Verursachungsbeitrag und Gefahr überdies feststellen, dass albar über http://www.fananwaelte.de/Aktuelles/Aktuelles7/1,000001044889,8,1, zuletzt abgerufen am 14.03.2013, 08 Uhr, die angesichts desselben Beschlusses wahrheitswidrig ausführt, das „OVG [habe] entschieden, dass Fußballveranstalter nicht als sog. ‚Störer‘ haftbar gemacht werden können“. Irreführend da rechtsirrig ist zudem die Behauptung, diese Entscheidung sei „u. a. [durch] das OVG Hamburg“ getroffen worden, fehlt es doch gerade an vergleichbarer Rechtsprechung. 327 s. oben unter B. I. c). 328 Etwa für das Immissionsschutzrecht vertreten von Rengeling, S. 627, der die Gefahrenvorsorge und die Gefahrenabwehr entsprechend kontrastiert. Freilich bleibt es auch bei Abstellen auf die Erheblichkeit (ders., S. 626 f.) schwierig, zwischen beiden Maßnahmebereichen zu scheiden und es liegt eher nahe, auch die sog. Gefahrenvorsorge als -abwehr in einem besonders frühen Stadium zu begreifen, vgl. auch A. II. 3.

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lein mit dem Veranstalten durch das Risiko, welches im Zweifel auf jeder Großveranstaltung lastet, die (konkrete) Gefahr bereits unmittelbar geschaffen ist. Diese läge eben als „Gefahr minderen Grades“, als (konkretes) Risiko also, vor. Da ein entsprechendes Risiko zwar den ganz atypisch entstehenden Gefahren nicht voraussehbar sein wird, allerdings jede real auftretende Störung allein durch ihr Möglichsein eine gewisse Wahrscheinlichkeit und damit schon Risiko verbürgt, müsste man auch bei dieser Sichtweise die Frage nach Sinn und Berechtigung einschränkender Zurechnung, insbesondere durch das Kriterium der Unmittelbarkeit, erheben. Das bereits dem Verursachungsbeitrag untrennbar anhaftende Risiko entsteht zeitgleich mit der Ausübung der konkreten, eine Gefahr ermöglichenden Handlung und ließe einer entsprechenden Wertung ohnehin keinerlei Raum. 5. Zusammenfassende Stellungnahme Die Betrachtung der Durchführung von Großveranstaltungen als Anknüpfungspunkt polizeirechtlicher Verantwortlichkeit hat eine Vielzahl von Einzelfragen aufgeworfen und zu klären versucht. Angesichts des Spektrums an Lehren und deren teilweisen Abdriftens in eine mehr oder minder systematische Kasuistik könnte man, einer Platitüde Vorschub leistend, versucht sein, den einfachsten Weg als den besten anzusehen. So ließe sich, umfassenden Zurechnungsbedarf als Einfallstor für alle denkbaren Wertungsaspekte wahrnehmend, nach jeder dieser Ansichten eine Verantwortlichkeit des Großveranstalters begründen. Deren Anfechtbarkeit, die jedem Ergebnis eines Zurechnungsvorganges jedenfalls dann kaum zu bestreiten ist, wenn die Wertung nicht anhand trennscharfer Kriterien erfolgt, mag auch der Grund dafür sein, dass das Problem bislang immer wieder ad acta gelegt wurde – lässt sich doch bei entsprechender Gewichtung von je dem einen oder anderen Argument vieles vertreten. Dabei zeigen aber gerade die Untiefen der herrschenden Lehren und ihrer Amalgame, die hier am Rande, aber dafür mehrfach konstatiert worden sind, dass Probleme der Verantwortlichkeit nicht auf der Besonderheit der Großveranstaltung als „Polizeiereignis“, sondern in der Besonderheit der als solche schon vorausgesetzt und namhaft gemachten „Verursachung im Polizeirecht“329 gründen. Dies soll nicht darüber hinwegtäuschen, dass die diesbezüglichen Erwägungen ihre Berechtigung haben; nach der hier vertretenen Auffassung allerdings in einem anderen Kontext. So scheint der „richtige“ Weg zur Lösung dieser Problematik weniger in der Mitte benannter Zurechnungstheorien zu liegen, als vielmehr an deren Anfang, namentlich in der allzu oft proklamierten Unzulänglichkeit einer reinen äquivalenten Verursachungslehre nach dem Bilde 329

Vgl. die unter B. I. und II. nachgezeichneten Probleme.

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des nüchternen Wortlauts aller Polizeigesetze. Angesichts deren Unterstellung, die ehedem330, aber nicht bis dato berechtigt gewesen sein mag, hat man, wie wohl es hätte anders sein können, gerade die Fortentwicklung des Polizeirechts aus dem Blick verloren. Nicht nur, dass die Korrektive von Verhältnismäßigkeit des Polizeihandelns sowie insbesondere der gerichtlich überprüfbaren Ermessensbindung als Vorbehalt polizeilichen Eingreifens einer weitgreifenden Zurechenbarkeitsanalyse in keinerlei Hinsicht (qualitativ wie quantitativ) nachstehen: Sie ermöglichen auf der Rechtsfolgenseite vielmehr einen weitaus umfassenderen und der Gefahrenabwehr umso dienlicheren Interaktionsspielraum, der angesichts des vervollständigten Blickes auf die einzelnen Verursachungsbeiträge in ihren Korrelationen zu abschließenden gerechten Ergebnissen gelangt, ohne dass man sich durch zu befürchtende Bagatellisierung mittelbarer Beiträge seiner umfassenden Handlungsmöglichkeiten vorzeitig begibt. In Ansehung von Großveranstaltungen ist festzustellen, dass bei vorzugswürdiger Fundierung der Handlungsverantwortlichkeit allein auf eine Verursachung im „naturgesetzlichen“331 Sinne der Veranstalter stets verantwortlich ist. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass bisweilen Bemühungen angestellt werden, durch Präventionsprogramme auf potentielle Störer Einfluss zu nehmen oder etwa die Stadionsicherheit zu erhöhen.332 Bemühung um Gefahrreduzierung ist dort, wo es allein um das (Nicht-)Bestehen einer Gefahr geht, schlichtweg nicht ausreichend. Auch der engagierte und den Folgen seines Handelns gegenüber höchst abgeneigte Störer bleibt ein solcher – dies ist schon der für die Gefahrbeurteilung notwendigen Motivferne geschuldet. Im Übrigen ist insbesondere Fußballveranstaltern selbst auf der zivilrechtlichen Haftungsebene, deren zentraler Begriff für gewöhnlich u. a. ein erforderliches Verschulden ist, die Bürde verschuldensunabhängiger Haftung auferlegt, wenn es um deren verbandsrechtliche Verantwortlichkeit geht.333 Weil der Organisator mit der Eröffnung eines Verkehrs die erste, und als solche immer ganz entscheidende Ursache auch für gefährdendes Drittverhalten setzt, entspricht diese 330

s. oben zur Genese der Figur des Zweckveranlassers B. I. c) cc) (3). Dieses Attribut bezieht sich nicht nur auf die Wertungsfreiheit der Kausalbetrachtung selbst, sondern auch auf deren Ergebnis: Dass jemand polizeirechtliche Gefahren verursacht, macht ihn lediglich zum möglichen Adressaten der Gefahrenabwehr, ohne dass diese Feststellung bereits ein Werturteil über das Durchführen von Großveranstaltungen enthielte, vgl. Lege, S. 85. 332 Die enumerative Darstellung bei Nolte, in: Höfling/Horst (Hrsg.), Sport und Gewalt, S. 37 (48), läuft dabei Gefahr, angesichts solcher unbestritten begrüßenswerten Leistungen die trennscharfe Unterscheidung zu polizeirechtlichen Pflichten und zur Frage nach der Bewältigung konkreter Gefahrenlagen zu verwässern. 333 Zur verbandsinternen Gefährdungshaftung im Bereich der UEFA vgl. Walker, in: Höfling/Horst (Hrsg.), Sport und Gewalt, S. 51 (58 f.). 331

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Wertung durchaus auch dem Anliegen des Sicherheitsrechts, wenn es um die Feststellung polizeilicher Verantwortlichkeit geht und ein möglicher Maßnahmeadressat bestimmt werden muss. Anders als in zivilrechtlichen Rechtsverhältnissen kann das Gefahrenabwehrrecht insoweit nicht berücksichtigen, ob sich jemand freiwillig in den Wirkbereich einer Gefahr begibt und etwa als Zuschauer das Risiko als Preis des Unterhaltenwerdens in Kauf nimmt. Es geht hier vielmehr um die Frage der Gefahrschaffung und ihrer Folgen – unter anderem auch für gänzlich Unbeteiligte bzw. die abstrakte Größe der Allgemeinheit. Der Verursachungsbegriff muss auch daher und anders als etwa der des Vorliegens einer Gefahr wertungsfrei bestimmt werden. Zugleich stehen Übermaßaktionen angesichts der Gebote sachgerechter Ermessensausübung nicht zu befürchten. Diese Sichtweise ermöglicht schließlich einen gerechten Ausgleich der beteiligten Interessen, ohne dabei gefahrzulaufen, einem dogmatischen Bruch mit der eigenen Methodik durch Schaffung einer immer unübersichtlichen Kasuistik begegnen zu müssen.

III. Folgen polizeirechtlicher Verantwortlichkeit des Großveranstalters Die Folgen der Verhaltensverantwortlichkeit des Großveranstalters betreffen neben der Maßnahmen- auch die Kostenebene. Damit ist die Konsequenz polizeilichen Verantwortenmüssens auch in diese beiden Richtungen zu untersuchen, wobei eingedenk des Gegenstandes vorliegender Arbeit der Schwerpunkt offensichtlich auf der Sekundärebene liegt, nicht zuletzt, weil gerade die grundrechtsbezogenen Argumentationen für und wider die Kostenumlegung – und dabei nicht nur die rein rechtspolitischen – freilich darin ihren Ursprung nehmen. 1. Der Großveranstalter als Maßnahmeadressat Das Eingriffsermessen auf der Rechtsfolgenseite sicherheitsrechtlicher Verantwortlichkeit beinhaltet unbestritten auch die Auswahl des bzw. der tatsächlich in Anspruch zu nehmenden Maßnahmeadressaten. Dabei lässt die Fülle an Rechtsprechung erahnen, wie breit gefächert dabei die Ansatzpunkte einer sachgerechten Ermessensbetätigung liegen: Nicht nur die von den Vertretern der Unmittelbarkeitslehre hinsichtlich der Verursachungsfrage als so maßgeblich gewähnten Kriterien wie die Nähe zur Gefahr334 oder 334 VGH Mannheim, NVwZ-RR 1997, S. 267 (270); VGH Mannheim, NVwZ-RR 2012, S. 387. Nicht zweckdienlich ist es, einen von mehreren Störern als „eigentlichen Gefahrverursacher“ zu bezeichnen, wie etwa Thiel, Polizei- und Ordnungs-

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gar das Setzen der zeitlich letzten Ursache335 finden dabei Berücksichtigung, sondern auch der Verantwortlichkeit im Polizeirecht an sich fremde Kriterien wie Verschulden336, Nichtaufklärbarkeit anderer Ursachen337, finanzielle Leistungsfähigkeit338 oder eigene Opfereigenschaft des Störers339. Eingang in die Betrachtung finden auch anlässlich der Zustandshaftung übliche Argumentationsansätze wie mangelnde Sicherung340 oder Beherrschbarkeit der Gefahr341, ferner aber auch der Zeitpunkt342 des Verursachungsbeitrags oder gar – als Notanker der Angemessenheit eingreifenden Verwaltungshandelns – die Zumutbarkeit der Gefahrbeseitigung343, die ein Höchstmaß subjektiver Wertungsmöglichkeit vorhält. Dieses Repertoire an Orientierungshilfen ist dem Umstand geschuldet, dass die sicherheitsbehördliche Zweckmäßigkeitsbeurteilung allein dem Leitmotiv effektiver Gefahrenabwehr untertan ist und nicht durch weitere Auswahlgrundsätze verengt344 wird. Dass dabei zahlreiche Möglichkeiten bestehen345, gegen die auf Großveranstaltungen aktiven „dritten“ Verhaltensstörer vorzugehen statt gegen den Veranstalter selbst, bedarf insofern keiner näheren Darlegung. Insbesondere stellen die Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder im Rahmen der Standardmaßnahmen einen Katalog geeigneter Eingriffsmöglichkeiten bereit, die einen relativ veranstalterschonenden Weg zur Herstellung öffentlicher Sicherheit ermöglichen. In der Regel wird auch auf solche Mittel zurückgegriffen werden, da das – im Übrigen ja justiziable – Gebot sachgerechter Ermessensbetätigung hier gewisse recht, S. 114, für den Fall des „unmittelbaren“ Handlungsstörers gegenüber dem des Zweckveranlassers. 335 In diese Richtung für Zweifelsfälle jedenfalls VG Berlin, NZV 2002, S. 473 (475); anders VG Darmstadt, NVwZ-RR 1994, S. 497 (499). 336 VGH München, UPR 1989, S. 198. 337 OVG Lüneburg, Entsch. v. 18.06.1997 – 75412/95, BeckRS 2005, 21778. 338 VGH München, NVwZ 1992, S. 905; VGH München, NVwZ 1986, S. 942; VGH Kassel, DÖV 1987, S. 260. 339 VGH Mannheim, NuR 1991, S. 81. Zum Versuch, dies für Großveranstalter nutzbar zu machen, siehe DFB-Journal 4/1993, S. 24 (27). Siehe zudem bereits oben unter B. II. c) aa). 340 VG Sigmaringen, Urt. v. 28.07.2010 – 3 K 174/07, BeckRS 2010, 55127; VGH München, NVwZ 1986, S. 942. 341 VG Gießen, Beschl. v. 09.04.2002 – 6 G 2224/01, BeckRS 2008, 37428. 342 VGH München, NVwZ 1986, S. 942. 343 BVerfGE 102, 1 ff. 344 Ausführlich Schoch, in: Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 232 Rn. 173. 345 Zum Aufgabenspektrum und den Einzelmaßnahmen siehe v. a. Hoffmann, S. 557 f., bzw. zu letzterem auch Haurand, Sicherheit bei Großveranstaltungen, S. 13 f.; Manssen, S. 170 ff.; Markert/Schmidtbauer, Polizeirechtliche Probleme, S. 518 ff.; Nolte, Aufgaben und Befugnisse, S. 149 ff.; Breucker, S. 1235 ff.

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Wege vorzeichnet. Die eingreifende Polizeibehörde muss schließlich die möglichen alternativen Maßnahmerichtungen bedenken, um nicht einem Ermessensfehler in Gestalt des Ermessensausfalls346 zu unterliegen. Indes ist aber die konkrete Entscheidung allein eine Frage der Effektivität der Gefahrenabwehr, der es abträglich wäre, müsste die Gefahrenabwehrmaßnahme bereits eine gerechte Lastenverteilung innerhalb der allfälligen Störermehrheit347 bewirken. Selbst wenn die (vor allem zeitliche) Nähe zur Gefahr sowie Verschuldensaspekte sog. Drittstörer und vor allem auch die potentielle Opfereigenschaft des Großveranstalters das Auswahlermessen in Richtung einer Inanspruchnahme vorrangig von Direktakteuren dirigieren könnten, werden häufig Abwägungskriterien wie die Nichtaufklärbarkeit von Ursachen oder das zeitlich vorgelagerte Eröffnen einer Gefahrenquelle sowie die zivilrechtlichen Bindungen an und Einflussmöglichkeiten348 auf ein herbeigerufenes Publikum auch eine Inanspruchnahme von Veranstaltern nahelegen. Vor allem letztere Umstände sprechen für ein vorgesetztes Beherrschen der Folgeverursacher durch den Erstverursacher (Veranstalter). Da auch bei Beteiligung verschiedener Störertypen kein Vorrang der Inanspruchnahme des Verhaltens- vor der des Zustandsstörers besteht349, wird dies bei konkurrierenden Handlungsstörern auch nicht zugunsten desjenigen anzunehmen sein, der – insofern einem Zustandsstörer vergleichbar, allerdings durch sein Verhalten eine Bedingung setzend – allein den Rahmen für weitere Störungshandlungen schafft. Wenn etwa unklar ist, von welchen Pu346

So aber der Fall des VGH München, BayVBl. 2005, S. 441. Gegen eine solche Ansicht auch Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 85 Rn. 87, mit Belegen zur Gegenmeinung. Schwerdtner, S. 142, will wenigstens das „Anstreben einer angemessenen, auch gleichheitsorientierten Lastenverteilung“ (Hervorhebung durch Verf.) in die Ermessensbetätigung einstellen; dabei ist freilich nicht klar, welchen Grades der Zielrichtung dieses „Anstreben“ sein soll, also ob es als gleichrangiges Leitmotiv auf die Ermessensausübung ganz maßgeblichen Einfluss haben oder eher akzidentiell bei einer gewissen Ausgeglichenheit allen Für und Widers Ausschlag geben soll. Angesichts der Aufgabenverteilung zwischen Zivil- und Öffentlichem Recht, insbesondere einem möglichst effektive Primärmaßnahmen fordernden Gefahrenabwehrrecht, wäre eher noch das letztere vorstellbar. 348 Für die Maßgeblichkeit bekannter zivilrechtlicher Regelungen für die Störerauswahl vgl. VGH München, NVwZ 1986, S. 942, sowie NVwZ 1989, S. 681 (683). Man denke etwa an die vertraglichen Nebenpflichten, die sich für Veranstaltungsbesucher durch den Abschluss eines Werkvertrages mit dem Veranstalter (Kauf einer Eintrittskarte, vgl. im Rahmen hier gegenständlicher Veranstaltungen, allerdings auf zivilrechtlicher Ebene: LG Rostock, NJW-RR 2006, S. 90 [91]) als Nichtstörungspflichten ergeben: LG Gera, SpuRt 1997, S. 205. 349 Zwar ist dies durchaus anerkannt, vgl. VGH Mannheim, NVwZ-RR 1991, S. 27 (28), und diesem folgend Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 194 f. Rn. 285. Daneben existiert allerdings auch eine andere – judikative – Auffassung diesbezüglicher Prioritäten, vgl. VGH München, BayVBl. 1979, S. 307 (309). 347

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blikumsteilen Krawalle in einem Stadion ausgehen oder dieselben gar nicht isolierbar sein sollten, kann die Effektivitätsmaxime Eingriffe gegen den Veranstalter als „ganz ursprünglichen“ Handlungsstörer gerichtet wissen wollen. Wer die Gefahrquelle eröffnet und über das Programm der Veranstaltung (vor allem auch dessen Ende) unmittelbar befinden kann, beherrscht zudem die Menge weitaus besser als der Außenstehende, der als Teil einer Gefahrenabwehrbehörde ohne eine Inanspruchnahme des Veranstalters nur gegen einzelne Störungen im Rahmen der Veranstaltung vorgehen könnte. Die Maßnahmen gegen den Veranstalter, etwa eine Räumungsverfügung, vermögen mit Beseitigung des Gefahrursprungs auch die einzelnen resultierenden Störungen als Gesamtes zu beseitigen, stehen dabei aber freilich stets unter dem Gebot der die Veranstalterinteressen berücksichtigenden Verhältnismäßigkeit. Entsprechend vielschichtig ist der Bestand möglicher Maßnahmen, die sich (jedenfalls unmittelbar) an den Großveranstalter richten. So ist es auch denkbar, dass einzelne Veranstaltungen sicherheitsbehördlich untersagt werden dürfen. Angesichts der Grundrechte dahinterstehender Organisatoren wird dies freilich, sofern ein entsprechender Abwägungsraum verbleibt, eher selten der Fall sein. Eine Spielabsage wäre insofern zwar ultima ratio350, dürfte jedoch im Hinblick auf die hier fehlenden Hürden, die eine vergleichbare Maßnahme gegenüber einem Nichtstörer nehmen müsste351, keineswegs nur ein rein hypothetisches Polizeimanöver darstellen. Diesbezüglich muss sich auch der Veranstalter gewahr werden, dass Gefahrenabwehrbehörden keineswegs darauf verwiesen sind, eine Gefahr erst entstehen zu lassen352, um sie – post festum – auszuräumen. Gefahrenabwehr bedeutet insofern freilich, und bedeutsamer noch, auch die Aufrechterhaltung, nicht erst die Herstellung von öffentlicher Sicherheit (und Ordnung). So sind Fallgestaltungen denkbar, in denen ein (wegen der grundsätzlichen Erlaubnisfreiheit: passives) Zulassen einer Veranstaltung zwangsläufig in einen Zustand mündet, dessen gefahrenabwehrrechtliche Beherrschung oder allein Verwaltung bei valider Prognose unrealisierbar erscheinen muss. Dies gilt umso mehr, wenn man sich vor Augen führt, dass selbst der berechtigte polizeiliche Schutzanspruch seine Grenzen dort finden muss, wo die Sicherheitsbehörde das Limit ihrer Leistungsfähigkeit erreicht hat.353 Erst recht hat der Gefahrverursacher keinen Anspruch auf eine bestimmte Maßnahmenstrategie, solange die Behörde ihr Ermessen sach- und fachgerecht aus350

Deusch, S. 89. s. zu denselben Deusch, S. 165–173, der den Großveranstalter nicht als Verhaltensverantwortlichen begreift. 352 Broß, Kosten von Einsätzen der Polizei, S. 394. 353 Vgl. nur zu den Grenzen des bürgerlichen Schutzanspruchs die ausführliche Darstellung bei Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 205 ff., insb. 206. 351

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übt und überhaupt steht ihm auch ein gewisses Maß an „Verursachendürfen“ bzw. behördlichem Zuwarten nicht zu. Gleichermaßen sind gegen den Veranstalter gerichtete Maßnahmen denkbar, die nicht die Veranstaltung selbst untersagen, allerdings ihren Ablauf und damit ihr Stattfinden insgesamt modifizieren. Insofern besteht etwa die Möglichkeit, örtliche, vor allem aber zeitliche Bedingungen zu setzen, um vorauszusehende Gefahren erst gar nicht entstehen zu lassen. In diesem Zusammenhang spielt das Beispiel Leges354, in dem die Polizeibehörde dem Veranstalter eines Fußballspiels trotz und in Angesicht bestehender Sendeverpflichtung aus einem drittgerichteten Schuldverhältnis aufgibt, den Spielbeginn hinauszuzögern, um den Unmut verspätet am Spielort ankommender Fangruppen nicht bis zur Gefahrentstehung potenzieren zu lassen. Die verfügte Spielverlegung ist dabei nicht nur Ausdruck effektiver Störerauswahl, sondern auch des verhältnismäßigen Eingriffs. Nur auf den ersten Blick lediglich die ganz aktiven Handlungsstörer betreffen jene Maßnahmen wie eine Untersagung der Abgabe des Gästekartenkontingents355, wenn sich im Hinblick auf ein hohes Gewaltpotential von Fangruppen der Gastmannschaft die Nicht-anders-Abwendbarkeit356 der Gefahr herausstellt. Insofern wird nicht nur gegen die – mitunter als Aktivstörer bezeichneten – Randalierer vorgegangen, sondern auch gegen den Veranstalter, der durch das Abgabeverbot gezwungen ist, eigene Pflichten aus Drittverhältnissen zu verletzen, bzw. der seine Veranstaltung nicht mehr umfänglichst an das Publikum seiner Wahl richten kann. So weitläufig wie die durch das Veranstalten eines Ereignisses hervorgerufenen Gefahren sind, so vielfältig sind auch die Ansatzpunkte der Gefahrenabwehr. Auf Eingriffsebene sieht sich derjenige, der Gefahren für die Allgemeinheit hervorruft, auch einem entsprechenden polizei(-recht-)lichen Repertoire an Maßnahmen ausgesetzt, die neben den gewöhnlichen Platzbetretungen und -durchsuchungen auch weitaus einschneidendere Handlungsspielräume ausnutzen können. Dies aber wird von Seiten der nachteilig Betroffenen gerne übersehen, lässt es doch auch die Ausgangslage für eine kritische Betrachtung der Fragen nach entsprechenden Finanzierungserfordernissen in einem anderen Licht erscheinen.

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Lege, S. 85. VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12 bzw. OVG Hamburg, NJW 2012, S. 1975 = DVBl. 2012, S. 784. 356 Dieser Begriff ist zwar eher strafrechtlich geprägt, vgl. Neumann, in: Kindhäuser/Neumann/Paeffgen (Hrsg.), StGB, § 35 Rn. 21. Er meint aber mit der Erforderlichkeit im Kern dasselbe Kriterium wie dasjenige innerhalb der polizeirechtlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung (vgl. auch § 4 Abs. 1 ThürPAG u. passim). 355

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2. Der Großveranstalter als Polizeikostenschuldner So kann es den Veranstalter gleichermaßen empfindlich treffen, wenn er auf der Sekundärebene zur Kostentragung herangezogen wird. Insofern kann sich der veranstaltende Störer, wie soeben gezeigt, zwar nicht in Ansehung seiner Grundrechte auf eine „Durchführung um jeden Preis“ berufen. Dennoch verbürgt die an sich vorteilhafte Situation, eine Veranstaltung überhaupt und ggf. frei von behördlich auferlegten Einschränkungen durchführen zu können, keineswegs einen Freibrief. Das Stattfinden(-lassen) kann bei entsprechender polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, trotzdem und gerade weil diese aufgrund der behördlichen Verpflichtung ablaufen muss, mit der Erfüllung von Kostentatbeständen einhergehen. Die Gefahrenabwehr erfolgt zugegebenermaßen unbedingt357, was aber nicht bedeutet, dass sie auch kostenfrei – respektive auf Rechnung des Polizeiträgers und damit letztlich des Steuerzahlers – vonstattengehen muss. a) Kostentatbestände zulasten Polizeipflichtiger und Gemeinlasten Unbeschadet der Tatsache, dass sämtliche allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder Kostenerhebungsmöglichkeiten gegenüber polizeirechtlich Verantwortlichen im Rahmen der Ersatzvornahme358 bzw. zum Teil auch als Konsequenz der unmittelbaren Ausführung359 vorhalten, ist 357 Die Pflicht zur Gefahrenabwehr unabhängig jedweder Vorbehalte wird allgemein konzediert, freilich auch von den Befürwortern weit- und weitestgehender Umlagemöglichkeiten entstandener Polizeikosten. 358 § 49 Abs. 1 PolG BW i. V. m. §§ 25, 31 LVwV BW; Art. 55 Abs. 1 Satz 2 BayPAG; § 5a Satz 1 BlnVwVfG i. V. m. § 10 VwVG; § 55 Abs. 1 BbgPolG i. V. m. § 37 VwVGBbg.; § 40 Abs. 1 BremPolG i. V. m. § 15 BremVwVG; §§ 14 lit. a), 19 VwVG HH; § 49 HSOG; § 89 SOG M-V; § 66 Nds.SOG; § 52 PolG NRW i. V. m. § 77 VwVG; § 57 Abs. 1 POG Rheinl.-Pf. i. V. m. § 63 LVwVG Rheinl.-Pf.; § 46 SPolG; § 30 Abs. 1 SächsPolG i. V. m. § 24 SächsVwVG; § 55 SOG LSA; § 238 LVwG Schlesw.-Holst.; § 53 ThürPAG. Daneben können vereinzelt für die Maßnahme des unmittelbaren Zwangs Kosten erhoben werden, vgl. § 52 Abs. 4 PolG BW i. V. m. §§ 31 Abs. 4 LVwV BW, 7 f. VollstrKO BW; § 58 Abs. 3 Satz 1, §§ 52 Abs. 1 Satz 3, 8 Abs. 2 HSOG; § 56 Abs. 3 Satz 1 ThürPAG. Zur Genese dieser Kostentatbestände siehe die ausführliche Darstellung bei Weil, S. 177 ff. Kritisch zum Ganzen Weichert, S. 314 ff., sowie umfassend Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1888 ff. 359 § 8 Abs. 2 PolG BW; Art. 9 Abs. 2 BayPAG; § 15 Abs. 2 ASOG Bln; § 7 Abs. 3 SOG HH; § 8 Abs. 2 HSOG; § 114 Abs. 3 i. V. m. § 70a SOG M-V; § 6 Abs. 2 POG Rheinl.-Pf.; § 6 Abs. 2 SächsPolG; § 9 Abs. 2 SOG LSA; § 9 Abs. 2 ThürPAG. Bemerkenswert ist dabei die Beschränkung des § 12 Abs. 3 ASOG Bln. a. F. (Gesetz v. 11.02.1975, GVBl. S. 688; aufgehoben durch Gesetz v. 14.04.1992, GVBl. S. 119), der die Kostenerstattung auf den zusätzlichen personellen und sachlichen Aufwand einer unmittelbaren Ausführung begrenzte.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

deren Bestand in rechtsstaatlicher Hinsicht auch in Zweifel gezogen worden. U. a. von Brünneck meint, aus einem „faktischen Sanktionscharakter des Polizeikostenrechts“360 eine Missachtung der (strafrechtlichen) Gesetzgebungskompetenz des Bundes ableiten zu können, jedenfalls soweit es um die Erhebung von Sofortvollzugskosten gegenüber Demonstranten geht. Ungeachtet der Frage, worin die Spezifizierung eines „faktischen“ Charakters liegt und ob nicht jede denkbare hoheitliche Ersatzkostenerhebung realiter und je nach Empfinden des Betroffenen wie eine Sanktionierung wirken kann, werden entsprechende Bedenken, einhergehend mit den entsprechend konsequenten Forderungen, auch hinsichtlich einer polizeilichen Kostenerhebung überhaupt angemeldet. Diese Frage ist allerdings bereits Gegenstand mehrerer Räsonnements gewesen und dabei unter dem Mahnwort des Verwaltungsstrafrechts361 oder dem Eindruck einer Ungleichbehandlung von Straftätern und Störern362 als Adressaten repressiven bzw. präventiven Polizeihandelns geführt worden. Im Rahmen der hier gegenständlichen Untersuchung soll allerdings, nicht zuletzt auch um die Frage der Polizeikostentragung vorerst der Ebene geltenden Rechts nicht zu entheben, der als ganz herrschend zu bezeichnenden und angesichts ihrer Praktizierung für die hiesige Betrachtung ohnehin gewinnbringenderen, da realitätsbezogenen Sichtweise gefolgt werden, die von einer Verfassungsmäßigkeit der landesgesetzlichen Kostenumlagenormen ausgeht. Den soeben angerissenen Problemen, die vereinzelt schon in der aktuellen Rechtslage gesehen werden, wird aber im zweiten Teil dieses Kapitels nachzugehen sein. Den Fällen polizeigesetzlich geforderten Kostenersatzes ist gemein, dass dieser jeweils Substitut für eine dem Pflichtigen obliegende Leistung ist. Insofern stellen sie keine echte Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass der Polizei entstehende Kosten wie überhaupt diejenigen der öffentlichen Sicherheit zum staatlichen Aufwand gehören, mithin Gemeinlasten darstellen363. Andernfalls läge es in der Hand des Polizeipflichtigen, durch (Nicht-)Erfüllung seiner Polizeipflicht darüber zu befinden, was Gemeinlast ist und was nicht. Wer gefahrenabwehrrechtlich zu einer Handlung verpflichtet ist, trägt insofern das dieser Pflicht naturgemäß innewohnende 360 von Brünneck, S. 278. Insofern darf man sich zu der Frage veranlasst sehen, ob die Frage nach einem möglichen Sanktionscharakter nicht rein nach der Zweckrichtung zu beantworten ist. Eine Sanktion wird sich nur hinsichtlich derselben von sonstigen belastenden Maßnahmen unterscheiden. 361 von Brünneck, S. 278; ablehnend Braun, Finanzierung polizeiliche Aufgabenwahrnehmung, S. 96 ff., insb. 99. 362 Federführend Albrecht, FS Samper, S. 165 (insb. 173 ff.), und Kühling, S. 315 ff. 363 Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 722 ff.; weitergehend noch Scholz, FS Friauf, S. 445, 448 ff.

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Risiko der ersatzweisen kostenverursachenden Durchsetzung durch die Gefahrenabwehrbehörde bzw. durch beauftragte Dritte. Die entsprechenden Kosten sind demnach schon deshalb keine Ausnahme von der Gemeinfinanzierung der Polizeitätigkeit, weil die Behörde eine Handlung anstelle des Verpflichteten vornimmt. Dass sie ihrerseits im Falle dessen Untätigbleibens dazu verpflichtet ist, bedeutet allenfalls eine Verlagerung des Risikos der Uneinbringlichkeit aufgewandter Kosten zulasten der Allgemeinheit, entlässt den Pflichtigen aber nicht aus dessen vollumfänglicher Verantwortung. Sofern darin ein sanktionsähnlicher Effekt gesehen wird, ist dieser keinesfalls nur den Polizeikosten, sondern vielmehr jedweder Möglichkeit ersatzweiser kostenmäßiger Heranziehung bei Nichterfüllung einer eigenen Leistungspflicht inhärent. Dabei kann allerdings schon bezweifelt werden, dass sich der jedenfalls denkbare Erziehungseffekt, über den die Möglichkeit der Kostenbelastung bei Nichterfüllung einer Pflicht verfügen mag, mit den Charakteristika einer Sanktion verträgt. Eine echte Ausnahme der Staatsfinanziertheit von Polizeihandeln läge indessen erst dann vor, wenn die Behörde allein ihrerseits wahrzunehmende Pflichten einem Dritten kostenmäßig überantwortet. b) Kohärenz von Maßnahmen- und Kostenebene Dabei legt der Wortlaut der einschlägigen Normen nahe, dass Primärebene und Sekundärebene im Polizeirecht in einem strengen Konnexitätsverhältnis stehen, denn jeweils sind die Verhaltens- bzw. Zustandsverantwortlichen zum Ersatz allfälliger Kosten der Ersatzvornahme oder der unmittelbaren Ausführung verpflichtet. Allerdings wird gerade für Fälle der Störermehrheit, wie sie anlässlich Großveranstaltungen wahrscheinlich ist, aber auch für Einzelfälle der Zustandshaftung364 eine Entschärfung des strengen Zusammenhangs von Ordnungs- und Kostentragungspflicht gefordert. Teilweise wird dem insofern sekundiert, als angesichts der Misslichkeit einer Kostenhaftung im Einzelfall ein Störer zwar im Ergebnis nicht in Anspruch genommen werden soll, dieses aber nicht erst Frage der Kostenverteilung, sondern bereits der Störereigenschaft sei.365 Diese Option, die von der Kompatibilität der Frage nach der Zumutbarkeit einer polizeirechtlichen Inanspruchnahme mit der polizeirechtlichen Verursachungsproblematik ausgeht, ist hier bereits umfänglich und insbesondere auch in Anbetracht der Notwendigkeiten effektiver Gefahrenabwehr abgelehnt worden. Die 364

Paradigmatisch dazu die Altlastenfälle, vgl. Papier, Altlasten im öffentlichen Recht, S. 262, und insbesondere BVerfG, NJW 2000, S. 2573 ff. 365 Seibert, Ordnungs- und Kostenpflicht, S. 328 f., der die „notwendige Korrespondenz von Primär- und Sekundärebene“ verkannt glaubt, sieht darin einen Fehler.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

Problematik des Großveranstalters stellt sich hier exakt im Zentrum oder gar als Melange besagter Problemfelder konnexer Ordnungs- und Kostenpflichten, weil es nicht nur um eine Mehrzahl von Handlungsstörern geht, sondern auch, weil eine Handlungsverantwortlichkeit des Veranstalters als Organisations- oder Bereichshaftung der Zustandshaftung ähnlich366 ist. aa) Pflicht zur Kostenerhebung im Allgemeinen Wenn und soweit bezüglich der Verursachereigenschaft auf die Eindeutigkeit des Wortlautes der die Verantwortlichkeit statuierenden Normen verwiesen wurde367, kann dies allerdings nicht unhinterfragt auch für die kostenrechtliche Inanspruchnahme namhaft gemachter Störer gelten, gleichwohl der Normlaut eine unbedingte Kostenerhebung368 nahelegt. Um die Besorgnis Seiberts, „der Zusammenhang von Primär- und Sekundärebene [könne] willkürlich zerr[issen]“369 werden, zu zerstreuen, genügt es vielmehr, sich die unterschiedlichen Bedürfnisse polizeilichen Handelns auf Maßnahmen- bzw. Kostenebene vor Augen zu führen. Während auf der Maßnahmenebene Leitgedanke die Effektivität der Gefahrenabwehr mit ihren Elementen schnellstmöglicher, endgültiger und dabei möglichst schonender Gefahrbeseitigung ist, entbehrt die Kostenebene des Entscheidungsdrucks einer aktuellen Gefahrensituation. Diese unterschiedliche Ausgangslage spricht bereits gegen eine Präjudizierung370 der Inanspruchnahme auf Sekundärebene durch die konkrete Maßnahmeentscheidung. Zudem ist zu berücksichtigen, dass im Falle der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme der Verantwortliche im Ausführungszeitpunkt mitunter noch nicht bestimmt ist – eine Konstellation, die sich angesichts der begriffsnotwendigen Personenvielzahl bei Großveranstaltungen häufiger ergeben wird. So ist auch bei der Frage, wer die jeweiligen Kosten letztendlich zu bestreiten hat, das Verhältnismäßigkeitsprinzip zu wahren. Dabei kann auch in Rechnung gestellt werden, wie nahe der Großveranstalter der entsprechenden Gefahr bzw. deren Abwehr steht. Auch wenn er, wie dargelegt, aus Ef366 s. dazu Waechter, in: Stober (Hrsg.), Finanzierung der inneren Sicherheit unter Berücksichtigung des Sicherheitsgewerbes, S. 65 (77), zu den unscharfen Grenzen von Zustands- und Verhaltenshaftung, wenn es um die Beherrschung einer Risikoquelle geht. 367 s. oben B. I. 2. sowie Fn. 182, S. 149. 368 So auch Ebert/Seel, ThürPAG, § 9 Rn. 17 („strikte[r] Gesetzesbefehl“), für die unmittelbare Ausführung bzw. dies., ebd., § 53 Rn. 16 („müssen erhoben werden“), für die Ersatzvornahme. 369 Seibert, Ordnungs- und Kostenpflicht, S. 328. Bedenken auch bei Brandner, S. 40 ff. 370 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1371 f. Rn. 26.

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fektivitätsgründen häufig (auch einziger) in Anspruch genommener Adressat einer Primärmaßnahme (Räumungsverfügung, Kartenkontingentierung) sein dürfte, ist er demnach nicht notwendig auch alleiniger Adressat der Kostenforderung371. Für die Heranziehung des Großveranstalters zu den Kosten von Ersatzvornahme bzw. unmittelbarer Ausführung bedeutet dies das Folgende: Erscheint es auf Primärebene durchaus als gerechtfertigt, den Organisator eines Großereignisses zum Abbruch einer gefahrträchtigen Veranstaltung zu veranlassen, weil zwar Dritte Störungen für die öffentliche Sicherheit (Drogenkonsum, Krawalle etc.) bewirken, er dies aber ermöglichte und ihm mit einer entsprechenden Programmgestaltung bzw. -einstellung die wirksamste Gefahrbeseitigungsmaßnahme zur Seite stand, so heißt dies nicht zugleich, dass er auch die gesamten Kosten einer Zwangsräumung zu tragen hätte, die behördlicherseits bei Eilbedürftigkeit372 auch ohne entsprechende Verfügung oder ersatzweise bei Nichtfolgeleisten des Veranstalters durchgeführt wird. Der Behörde ist es im Gegensatz zur Sachlage auf der Primärebene zuzumuten und gar abzuverlangen373, das Gebot der gerechten Lastenverteilung374 zu berücksichtigen. Dieses betrifft nicht nur das Verhältnis von Veranstalter und störenden Besuchern untereinander, sondern auch die Äquivalenz dessen beider Anteil gegenüber dem der Allgemeinheit375. Unverhältnismäßige und den Störern daher „nicht zurechenbare“ Kosten bleiben damit Gemeinlast,376 sodass eine kostenmäßige Inanspruchnahme des Großveranstalters eine deutliche Hürde nehmen muss. Wenn etwa eine Veranstaltung zum ersten Mal ein zwar nicht direkt angesprochenes, aber auch nicht ausgeschlossenes Publikum anzieht, welches darin Anlass zur kumulativen Verursachung einer ganz abnormen Gefahr nimmt, die die Polizeibehörde 371 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1372 f. Rn. 28, in Ablehnung zu BGH, NJW 1981, S. 2457 (2458). Gleichfalls bereits Garbe, S. 634. Kohler-Gehrig, S. 1051, sieht in der Inanspruchnahme auf Primärebene insoweit eine „willkürfreie[. . .] vorläufige[. . .] Beschränkung der Haftungsrealisierung“. 372 Denkbar sind insofern sowohl eine unmittelbare Ausführung (§ 9 ThürPAG) als auch eine Ersatzvornahme im Wege des Sofortvollzuges (§§ 53, 51 Abs. 2 ThürPAG). 373 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1372 Rn. 27; Garbe, S. 634 f.; für eine Berücksichtigung bereits auf Maßnahmenebene Schwerdtner, (insb.) S. 142. 374 Abgeleitet wird dies primär aus Art. 3 Abs. 1 GG, daneben aber auch auf das materielle Rechtsstaatsprinzip gestützt. Vgl. die Nachweise bei Garbe, S. 634 (Fn. 27). 375 Zum Prinzip der gerechten Lastenverteilung zwischen Störern und Allgemeinheit: Spannowsky, S. 560 ff. 376 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1372 Rn. 28.

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nur mit teurem Gerät und aufgrund der Eile ohne vorherige Verfügung beseitigen kann, wird es kaum angemessen sein, den Organisator, der zwar die Gefahrquelle eröffnet hat und deshalb Störungen abwehren muss, auch mit den allfälligen Kosten zu belegen, nur weil er als einziger Störer sicher feststeht. bb) Kostenanteil im Innenverhältnis Aber auch dann, wenn die nach entsprechender Verfügung gegenüber dem Veranstalter (Beendigung des Programms) oder den störenden Gästen (Verweis aus dem Veranstaltungsareal) ersatzweise durchgeführte Maßnahme, beziehungsweise ihre dringende Ausführung ohne vorherigen Verwaltungsakt, eine Inanspruchnahme mehrerer Störer nicht unzumutbar erscheinen lässt, stellt sich die Frage nach dem jeweils zu tragenden Kostenanteil und damit nach dem sog. internen Störerausgleich. Problematisch ist dabei jedenfalls, dass die Ersatzvornahme schon begriffslogisch nur die Maßnahme des konkret zuvor Verpflichteten ersetzen kann und die dadurch entstehenden Kosten nur Pendant allein zum „Wert“ dessen Pflichterfüllung sind. Sofern durch die hilfsweise durchzusetzenden Polizeiverfügungen nicht alle in Betracht kommenden Störer angesprochen werden, können auch nicht alle durch eine „Provokation“ der Ersatzvornahme Kosten verursachen. Zur Abhilfe wird deshalb teilweise die Notwendigkeit gesehen, zuvor alle in Betracht kommenden Störer zur Gefahrbeseitigung zu verpflichten.377 Dies ermögliche eine Inanspruchnahme weiterer Störer durch den einzig einer hoheitlichen Kostenforderung ausgesetzten Störer über § 683 BGB, und zwar selbst nach einer keinen Ermessensspielraum zulassenden Rechtsprechung des BGH378, die die Primärmaßnahme als entscheidendes Kriterium zur Adressatenauswahl auf der Sekundärebene sieht. Denkbar wäre insofern, hinsichtlich einer gefahrenabwehrrechtlich notwendigen Beendigung einer Veranstaltung nicht nur den Veranstalter aufzufordern, sondern – im Rahmen der technischen Möglichkeiten – den Besuchern ein Verlassen der Lokalitäten sowie einen gesitteten Fortgang aufzugeben. Jedoch wird nicht in jeder Gefahrsituation eine entsprechende Möglichkeit bestehen, sei es, weil Störer nicht ausfindig gemacht oder nicht erreicht werden können, oder auch weil die Dringlichkeit der Gefahr schlichtweg jene Möglichkeit verwehrt. Problematisch ist dabei auch der Fall, dass verschiedene Störer zu zwar unterschiedlichen, jedoch auf denselben Erfolg (Räumung des Stadions) zielenden Handlungen verpflichtet sind 377 Garbe, S. 635; zustimmend Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1375 Rn. 32. 378 BGH, NJW 1987, S. 187 (189).

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und die Gefahrbeseitigung bereits dann eintreten würde, wenn ein Störer bzw. eine Störergruppe ihrer Pflicht nachkäme (Verlassen des Stadions bzw. Programmbeendigung und Hinausweisen der Gäste). Die Maßnahme durch die Polizei (Räumung) substituierte – insofern bipolar – die Pflicht des einen, wie sie auch die des anderen379 zwangsweise durchsetzt. Kosten entstehen dabei jedoch nur einmal, da die polizeiliche Ersatzvornahme gegenüber dem Veranstalter identisch zur Zwangsanwendung gegenüber dem Besucher ist. Es bliebe zudem noch, sofern landesrechtlich vorgesehen, die Möglichkeit einer unmittelbaren Ausführung. Diesbezüglich wird zwar die Haftung mehrerer Verantwortlicher als Gesamtschuldner gesetzlich angeordnet380 und insofern jedenfalls ein Lastenausgleich ermöglicht. Allerdings hilft dies angesichts des Fehlens des Instituts der unmittelbaren Ausführung in einigen Bundesländern überhaupt nicht weiter und wegen der Ablehnung381 eines entsprechenden zivilrechtlichen Innenausgleichs kaum mehr im anderen Fall, wenn zumindest eine Verfügung ergangen382 ist und demnach eine zwangsweise Durchsetzung stattfinden kann: Denn die Normierungen entsprechender Kostenfolgen polizeilichen Zwangs ordnen wiederum bekanntermaßen gerade keine gesamtschuldnerische Haftung an. Dem wird vereinzelt und nur mit einigem argumentativen Aufwand entgegengewirkt, wenn im Rahmen der die Kostenfolge festlegenden Normen die Rechtssubjekte des „Pflichtigen“, des „Betroffenen“ bzw. des „Vollstreckungsschuldners“ wegen deren Verantwortlichkeit „dem Grunde nach“ auch als vollstreckungsrechtlich polizeipflichtig gesehen werden, was zumindest eine analoge Anwendung entsprechender Kostentragungsnormen rechtfertigen lassen soll.383 Aus dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes ist dies freilich ein heikles Unterfangen.

379 Jedenfalls dann, wenn man die Vertretbarkeit der Stadionräumung mit der geläufigen Ansicht (vgl. Rasch, § 30 MEPolG Rn. 1; diesem folgend etwa Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 323 f. Rn. 553, und ähnlich auch Rachor, in: Denninger/ders. [Hrsg.], Handbuch Polizeirecht, S. 560 Rn. 826) deshalb annimmt, weil es aus Polizeisicht unerheblich ist, ob der Veranstalter selbst oder ein anderer bewirkt, dass das Publikum den Veranstaltungsort verlässt. 380 § 9 Abs. 2 Satz 2 ThürPAG. 381 BGH, NJW 1981, S. 2457 (2458) sowie NJW 1987, S. 187 (189). 382 Kritisch daher Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1375 Rn. 32 sowie S. 1372 f. Rn. 28 (Fn. 102); zur „polizeirechtlichen Gesamtschuld“ grundlegend Seibert, Gesamtschuld und Gesamtschuldnerausgleich, S. 968 ff. u. passim. 383 s. dazu Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1375 f. Rn. 33.

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c) Erneute Sondersituation des kommerziellen Großveranstalters Allerdings ist festzuhalten, und dabei tritt unversehens eine Nebenerscheinung der Beschränkung der Untersuchung auf (verfassungsrechtlich nicht privilegierte) kommerzielle Großveranstaltungen zutage, dass die Unbilligkeiten, die sich bei Ablehnung einer gesamtschuldnerischen Haftung von Verantwortlichen ungeachtet einer an sie gerichteten Grundverfügung im Sinne der zivilgerichtlichen Rechtsprechung ergeben könnten, hier gemeinhin ausscheiden dürften. Ein insoweit empfindliches Präjudiz für die schlussendliche Frage der Kostenlast auf Sekundärebene würde ohnehin nur dann geschaffen, wenn der tatsächlich in Anspruch genommene Störer keine zivilrechtlichen Ansprüche gegen die (keiner Primärmaßnahme ausgesetzten) übrigen Störer hat384 und insofern dringend auf den gesamtschuldnerischen Rückgriff angewiesen ist. Dabei müsste nicht allein auf deliktische Ansprüche aus der Verletzung von Verkehrssicherungspflichten385 zurückgegriffen werden. Der Großveranstalter als in der Regel äußerst dienlicher Maßnahmeadressat wird vielmehr in vertraglicher Beziehung zu seinen Gästen stehen. Gewinnerzielung wird ihm gewiss erst dadurch möglich, dass eine rechtsverbindliche Fixierung von Leistung und Gegenleistung, vorwiegend durch Abschluss eines Werkvertrages mit mietrechtlichem Einschlag386, vorgenommen wird. Aus dem Zuschauervertrag ergibt sich auch die Pflicht, den Gläubiger (Veranstalter) schädigende Maßnahmen zu unterlassen.387 Die insofern einbezogene Pflicht, die vom Vertragspartner gebotene Veranstaltung nicht zu stören,388 umfasst dabei unweigerlich auch die Unterlassung der Verursachung polizeirechtlich relevanter Störungen, insbesondere wenn der Veranstalter dafür im Rahmen seiner Tätigkeit sogar selbst gefahrenabwehrrechtlich zur Verantwortung gezogen werden könnte. Es ist bereits dargelegt worden, dass die zivilrechtlichen Verhältnisse der in Betracht kommenden Störer vor allem nach Ansicht der Rechtsprechung389 bereits bei Auswahl der Maßnahmerichtung Beachtung finden müssten. So384

Dies konzediert auch Garbe, S. 635, in Fn. 40. Beispielhaft Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 160, 163. Ähnlich auch Walker, in: Höfling/Horst (Hrsg.), Sport und Gewalt, S. 51 (54 f.); Haurand, Genehmigungen bei Großveranstaltungen, S. 446; Henkel, S. 1395 f. 386 Emmerich, in: Staudinger (Hrsg.), BGB, Vor § 535 Rn. 59; Weidenkaff, in: Palandt (Hrsg.), BGB, Einf v § 535 Rn. 18; RGZ 133, 388; BGH, VersR 1957, S. 228 ff.; dazu ausführlich Koller, S. 46 ff. 387 LG Rostock, NJW-RR 2006, S. 90 (91). 388 AG Brake, NJW-RR 1988, S. 1246 (1246). 389 Zwar offen gelassen durch BVerwG, NVwZ 1990, S. 474 (475), allerdings u. a. herangezogen durch VGH Mannheim, DÖV 1986, S. 250 ff., sowie VGH München, NVwZ 1986, S. 942 (945). 385

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weit dies in jenem Zusammenhang hintangestellt und der Effektivitätsmaxime der Gefahrenabwehr strikter Vorzug eingeräumt wurde, kann diese Erwägung allerdings zu Entscheidungsrelevanz hinsichtlich der Kostenverteilung avancieren. Einmal mehr spielt dabei der Gedanke eine Rolle, dass der Veranstalter das Publikum und damit alle darin enthaltenen Störer herbeordert und in Umsetzung seines Gewinnstrebens mit denselben kontrahiert. Inwiefern er sich darin explizit deren Wohlverhalten ausbedingt, liegt in seinem Ermessen und dürfte angesichts der dargestellten ohnedem bestehenden zivilrechtlichen Pflichten gemeinhin nicht mehr von tragender Bedeutung sein. Ihm stehen jedenfalls ausreichende privatrechtliche Regressmöglichkeiten zu. Dass er dabei das Insolvenzrisiko seines Vertragspartners trägt, ist als Schattenseite jedes privatautonomen Handelns dem bürgerlichen Recht immanent und keine Frage polizeirechtlicher Kostenumlage. Wer sich in Ansehung des zu erwartenden Gewinns – rechtmäßigerweise – an ein ihm größtenteils im Einzelnen unbekanntes Publikum richtet, obwohl er damit Gefahr läuft, selbst als Verhaltensverantwortlicher polizeirechtlich – auch kostenmäßig – tatsächlich in Anspruch genommen zu werden, dem ist zumindest zuzumuten, das seinerseits eingegangene, aber entgegen seiner Hoffnungen realisierte Risiko in Eigenregie auszugleichen. Eine alleinige Haftung des Veranstalters auf der Kostenebene ist in den hier angesprochenen Fällen regelmäßig unabhängig davon zumutbar, ob öffentlich-rechtliche Vorschriften einen Gesamtschuldnerausgleich mit den weiteren Störern vorsehen oder jedenfalls ermöglichen.

d) Real ersatzfähige Kosten Damit bliebe die Frage zu klären, inwieweit die hier als möglich erachtete Belastung des Veranstalters mit den Polizeikosten der unmittelbaren Ausführung bzw. der Ersatzvornahme einträglich ist. Schließlich wurde überwiegend, wenn auch nur zum Teil mit positivem Resultat, versucht, der vieldiskutierten kostenintensiven Beanspruchung polizeilicher Ressourcen über die Störerhaftung von Großveranstaltern beizukommen. In jedem Fall wird darin regelmäßig eine Perspektive zur Bereinigung dieses als missliebig oder, in sachlicher Diktion, zumindest als verbesserungsbedürftig erachteten Zustands gesehen. Die Bewertung der Polizeirechtslage musste hier freilich frei von fiskalisch affektionierten Erwägungen erfolgen, hat aber nach hier vertretener Auffassung zu einer Kategorisierung des Veranstalters als Verhaltensstörer geführt, der sich auch der Belastung auf Sekundärebene kaum wird entziehen können. Dennoch wird man gut daran tun, den Rückgriff auf den Veranstalter wegen seiner polizeirechtlichen Verantwortlichkeit

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nicht euphorisch als deus ex machina zu begreifen, sondern Zurückhaltung zu üben. Mit Abstand betrachtet dürften nämlich die Kosten, die über die allgemeinen polizeirechtlichen Ersatzmöglichkeiten Ausgleich finden können, nicht einmal das Gros der polizeilich aufgebrachten Mittel anlässlich Großveranstaltungen ersetzen. Dies liegt nicht etwa daran, dass die Störereigenschaft des Veranstalters partiell in Zweifel gezogen werden müsste und könnte, sondern schlichtweg an der Dimension nach den Polizeigesetzen ersatzfähiger Aufwendungen, an deren Ausdehnung entgegen dem deutlichen Wortlaut der einschlägigen Normen wegen des Gesetzesvorbehalts nicht zu denken ist. Während diejenigen Kosten das Kernstück des finanziellen Gesamtaufwands bilden, die schon mit der Bereitstellung von Polizeikräften und -ausrüstung verbunden sind – etwa An- und Abreise auswärtig „beheimateter“ Dienstkräfte, deren Besoldung (auch hins. etwaiger Überstunden)390, besondere Versicherungskosten etc. –, gestatten die benannten Ersatzvorschriften nur eine Kompensation bestimmter maßnahmebezogener Aufwendungen. Obwohl der Veranstalter seiner spezifischen Bereichs- oder Organisationsverantwortung wegen auch Störer und als solcher grundsätzlich regresspflichtig ist, sind nur die im Wege der unmittelbaren Ausführung bzw. ausgewählter Zwangsmaßnahmen erfolgenden Polizeitätigkeiten geeignet, ihn finanziell zur Verantwortung ziehen zu lassen. Die übrigen Maßnahmen, zu denen etwa die Beobachtung und Eskortierung der Fangruppen zur Ereignisstätte gehören, bzw. die simple Präsenz und Bereitschaft am Veranstaltungsort sind, sofern ihnen überhaupt Maßnahmecharakter391 zugesprochen wird, allenfalls dann ersatzfähig, wenn der Veranstalter zu selbigen behördlich hätte verpflichtet werden können. Gibt etwa die Behörde einem Konzertveranstalter auf, sein Publikum durch Bereitstellung von Ordnungskräften392 zu überwachen, so wäre eine kostenpflichtige Veranstaltungsbegleitung durch die Polizei an seiner statt denkbar. Dasselbe gilt dann, wenn der Veranstalter eine Verfügung, beispielsweise ein Veranstaltungs- oder Kartenabgabeverbot oder räumliche bzw. zeitliche Vorgaben nicht einhält, und die Sicherheitsbehörde eigens deswegen Dienstkräfte entsenden muss, um die Verfügung durchzusetzen. Die regelmäßige starke Präsenz anlässlich sog. Risikoveranstaltungen, die die schwerpunktmäßige Kostenlast bedeutet, ist aber weder unmittelbare Ausführung noch Zwangsmaß390 Handelsblatt Online v. 20.08.2009, abrufbar über: http://www.handelsblatt. com/politik/deutschland/gewalt-in-stadien-dfb-fussballklubs-nicht-an-polizeikostenbeteiligen/3241906.html, zuletzt abgerufen am 31.12.2013, 12 Uhr; FAZ v. 29.04. 1995, S. 12.; Spiegel Nr. 1/2 1981, S. 59 (59). 391 Für den Eingriffscharakter ab einem bestimmten Grad der Beobachtung: Manssen, S. 171. 392 Vgl. auch Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 162.

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nahme. Dabei hilft auch die Störereigenschaft nicht weiter393, weil der notwendige Zusammenhang dieser zu den konkret Kosten verursachenden Prozessen gerade nicht über die Normen des Polizeirechts hergestellt werden kann, die Kostenfolgen treffen. Die Kosten des Einsatzes als solchem übersteigen stets die Summe der für Einzelmaßnahmen aufgewandten Kosten und sind nach aktuellem Polizeirecht nicht ersatzfähig. Es mag insofern zunächst widersprüchlich erscheinen, dass sich der Veranstalter als Störer vorangehend skizziertem Bukett an Primärmaßnahmen ausgesetzt sieht, zuletzt nicht aber auch kostenrechtlich so umfassend in Anspruch genommen werden kann, als dass der gesamte polizeiliche Aufwand Ausgleich finden könnte. Darin zeigt sich aber der – teilweise recht starr dargebrachte – Grundsatz der ausschließlichen Staatsfinanziertheit polizeilicher Tätigkeit bestätigt, denn die Kostentragung auf der Sekundärebene394 kommt von vornherein nur dann in Betracht, wenn die Polizei leistet, was der Störer konkret selbst hätte leisten müssen. e) Insbesondere: Vorfeld- und Vorsorgemaßnahmen Auch wenn, wie mehrfach erläutert, die Gefahr bereits im Veranstalten selbst begründet liegt, und allein aus diesem Grunde, dem Bestehen einer Gefahr also, die Anreise395 von Hundertschaften von Beamten gerade angesichts Risikospielen erforderlich erscheint, dient selbiges zwar schlussendlich der Gefahrbeseitigung, stellt aber gerade keine Maßnahme dar, die stellvertretend für den Veranstalter erfolgt. Sie ersetzt nicht die Erfüllung dessen Polizeipflicht und spielt sich vielmehr in deren Vorfeld ab – es sei denn, die Veranstaltung hätte gemäß behördlicher Verfügung nicht stattfinden dürfen und die Anreise der Beamten erfolgte zur zwangsweisen Durchsetzung des Verbots. Es verwundert daher nicht, dass teilweise ohne weitere Differenzierung davon ausgegangen wird, der Veranstalter könne allenfalls für Maßnahmen innerhalb seines Machtbereichs, eines Stadions oder einer Konzertarena etc., verantwortlich sein396 – ohne dass damit für diesen Bereich jeweils 393 In ähnlicher Weise differenzierend Götz, Kostenrecht, S. 17. Es scheint in dieser Hinsicht auch eher überspannt, wollte man es als „fundamentale[. . .] Regel des Ordnungsrechts“ betrachten, dass „die infolge staatlicher Tätigkeit entstandenen Kosten beim Störer erhoben“ werden, wenn dieser eigenen Pflichten zur Gefahrenabwehr nicht nachkommt – so aber Levin/Schwarz, S. 16. 394 Diese ist mit den Worten Leges, S. 86, „buchstäblich zweitrangig“, dennoch misst Lege dem Schluss von der Pflichtigkeit auf die selbst zu tragende Last der Gefahrbeseitigung einige Stärke bei. 395 Zu den vorbereitenden Maßnahmen vgl. in teilverwandtem Kontext Kilian, S. 344.

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eine Zustandsverantwortlichkeit konzediert würde. Wiederholt und exemplarisch wird dabei etwa auf die fehlende Befugnis Privater zur Regelung des Verkehrs verwiesen397. Es ist dies eine Maßnahme, die bei größeren Veranstaltungen nicht selten erforderlich und vor dem Hintergrund bedeutsam sein wird, dass der Organisator seit dem Schaufenster-Fall des Preußischen OVG398 jedenfalls als Zweckveranlasser für allfällige Verkehrsbehinderungen verantwortlich zeichnen dürfte. Bedenken werden insoweit stets dort erhoben, wo die Überwachung des Verkehrs399 durch Private in Erwägung gezogen wird. Aber auch dort, wo es nicht um die planmäßige Feststellung von Umständen geht, die Grundlage von Verwarnungs- oder Bußgeldverfahren sein sollen,400 sondern auch hinsichtlich des regelnden Eingreifens in veranstaltungsbedingte Wirrnisse des (öffentlichen) Straßenverkehrs durch Private und dabei fernab des Ordnungswidrigkeitenrechts wäre eine ersatzweise Kostenerhebung nicht denkbar. Zwar wird in notstandsähnlichen Verkehrslagen vor und um das Veranstaltungsareal die von privater Seite erfolgende Instruktion an Fahrzeugführer hilfreich und nicht unzulässig sein, sie ist jedoch weder imperativ401 noch behördlicherseits delegiert. Zuständigkeit besitzt vielmehr stets und ausschließlich die entsprechende Verwaltungsbehörde – dabei kann sich selbstverständlich nichts anderes daraus ergeben, dass durch die Veranstaltung ein Übermaß an Verkehr verursacht wird. Eine polizeiliche Kostenerhebung für die Übernahme von Veranstalteraufgaben scheidet diesfällig de lege lata zwingend aus. Allerdings ist dem Problem der Vorfeldaufgaben auch nicht mit der Formel zu begegnen, dass die Veranstalterverantwortlichkeit ihr Ende mit den Stadionmauern402 etc. nehmen muss. Das Institut des Emissionsschutzes wäre damit nicht nur ignoriert, sondern auch die Problemstellungen zu polizeilichen Maßnahmen im Vorfeld konkreter Gefahrbeseitigung verkannt. Großveranstaltungen werden in vielen Fällen polizeiliche Gefahrerforschungseingriffe notwendig machen. Auch wenn die Veranstaltung nach hier vertretener Auffassung ihrer Unwägbarkeiten halber selbst eine Gefahr darstellt, so dürften regelmäßig deren Umfang und jedenfalls deren weitere 396 Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1883; Götz, Kostenrecht, S. 17; Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 162. 397 Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 162. 398 PreußOVGE 85, 270. 399 Janker, Verkehrsüberwachung, S. 176 ff. 400 Allein diesen Fall kontrastiert Janker, Verkehrsüberwachung, S. 177, zum Fall üblicher Hilfeleistungen privater Dritter (ADAC-Straßenwacht, THW u. a.). Auf die spezifische Problematik der Regelung des Verkehrs geht er insoweit nicht ein. 401 Zur fehlenden Weisungsbefugnis anderer Personen vgl. Janker, in: Burmann/ Heß/Jahnke/ders. (Hrsg.), Straßenverkehrsrecht, § 36 StVO Rn. 3. 402 Problematisiert auch im Hinblick auf § 81 Abs. 2 PolG BW a. F. bei Mußgnug/Bredle, S. 208. Ferner FAZ v. 09.04.1995, S. 12.

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Verursacher nicht feststehen – jeweils ein Fall des sog. Gefahrenverdachts403. Überaus kontrovers wird die Kostentragungsfrage diskutiert, wo es um die Erforschung des Vorliegens einer Gefahr überhaupt und die Störereigenschaft einer Person an sich geht.404 Bisweilen wird dabei die Kostenlast auch demjenigen zugesprochen, der den Gefahrenverdacht zurechenbar verursacht.405 Dabei dominieren zwar Abhandlungen zu dieser Problematik im Rahmen von Altlastenfällen der Zustandshaftung, dennoch gelten die gleichen Grundsätze auch für die Verhaltensverantwortlichkeit406. Die Ungewissheit über den Gefahrenumfang verursacht der Veranstalter durch die Schaffung der Gefahr in jedem Fall. Wenn aber die Kostenlast auch im Rahmen von Gefahrerforschungseingriffen aus der Handlungspflicht folgen soll, wäre es zwar naheliegend, eine kostenmäßige Inanspruchnahme des Störers zu befürworten407, da dessen Verantwortlichkeit dem Grunde nach feststeht und er im Rahmen der ihm obliegenden Gefahrbeseitigung Ermittlungen zum Gefahrenumfang auch auf eigene Kosten hätte anstellen müssen408. Indessen darf dabei nicht übersehen werden, dass dem Veranstalter als Störer, wie gezeigt, nur im Rahmen bestehender Ersatzpflichten Kosten auferlegt werden können. Die Aufklärung hinsichtlich erforderlicher Gefahrenabwehrmaßnahmen müsste demnach gerade eine dem Veranstalter obliegende Maßnahme sein, die die Polizei mit entsprechendem Anrücken am Veranstaltungsort für ihn ersatzweise übernimmt. Dabei könnte sich die Vorstellung als reine Hypothese erweisen, jeder Gefahrbeseitigung müsse eine ausreichende Gefahrerforschung vorangehen: Schließt der Veranstalter vorfristig die Tore seiner Einrichtung und sagt die Veranstaltung ab, weil er unbeherrschbare Ausschreitungen befürchtet, ist diese Maßnahme zwar höchst effektiv, erfordert aber gerade keine derart detaillierte Erforschung der Gefahrenlage, wie sie behördlichem Vorgehen schon wegen der Bin403

Weiß, S. 737. Die wohl h. M. stellt – ausnahmsweise im Rahmen einer Ex-post-Betrachtung – darauf ab, ob sich der Gefahrenverdacht bestätigt hat und sieht in diesem Fall die Gefahrerforschung als ersten Schritt der ggf. Kostenfolgen zeitigenden Gefahrbeseitigung an, siehe u. a. VGH Mannheim, NVwZ 1990, S. 784 u. OVG Schleswig, NVwZ-RR 1995, S. 567 f.; a. A. allerdings bei Papier, Altlasten und Störerhaftung, S. 875, sowie Altlasten im öffentlichen Recht, S. 257. 405 „Unstreitig“ nach VG Hamburg, NJW 2002, S. 2730 (2731), m. w. N.; BGH, DVBl. 1992, S. 1159; VGH Mannheim, NJW-RR 1991, S. 24; allerdings Papier, Altlasten und Störerhaftung, S. 875. 406 So befasste sich das VG Hamburg, NJW 2002, S. 2730 ff., mit den Kosten für die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens in Ansehung der möglichen Anordnung einer Fahrerlaubnisentziehung, deren Erfordernis wegen Gefahrenverdachts das Gericht als durch den Erlaubnisinhaber aufgrund dessen Betäubungsmittelkonsum verursacht sah. 407 Weiß, S. 742. 408 Seibert, Altlasten, S. 668. 404

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dung an Recht und Gesetz, aber allerdings auch der Exigenz rationellem Ressourceneinsatzes der öffentlichen Hand vorangehen muss. Der Schluss, die behördliche Gefahrerforschung sei stets identisch mit derjenigen des Pflichtigen, ja überhaupt die These der Notwendigkeit Letzterer schlechthin, scheint für die Altlastenfälle der Zustandshaftung zwar in einiger Regelmäßigkeit zuzutreffen, überzeugt aber nicht in allen Fällen von Polizeitätigkeit in formellem Sinne, zumal es um Fälle der gefahrverursachenden Verkehrseröffnung geht: Der Veranstalter kann häufig – buchstäblich – viel genauer hinter die Kulissen „seiner Gefahrenzone“ blicken. Schon daher vermag es nicht zu überzeugen, wenn man sämtliche Gefahrerforschungseingriffe der Behörde – unter der Vermutung ihrer Notwendigkeit auch bei Gefahrbeseitigung durch den Pflichtigen selbst – als Bestandteil der ursprünglichen Leistungspflicht des Störers einer Kostenumlegung zugänglich macht. Auch wenn die zivilrechtliche Haftung im Bereich der Gefahrenvorsorge selbst für gefährliches Drittverhalten besonders weit geht und die vergleichende Betrachtung durch Waechter eine mögliche Gebührenpflichtigkeit des Veranstalters schlussfolgert409, ist bei einer simplen Übertragung entsprechender Grundsätze auf das Polizeirecht der Rechtsboden de lege lata bereits verlassen, weil es zwar um Aufwendungen zur Gefahrenvorsorge geht, der notwendige Zusammenhang zu aktuellen Kostenerhebungsvorschriften wie denen im Rahmen von Ersatzvornahme oder unmittelbarer Ausführung aber nicht hergestellt werden kann. Die polizeilich ersatzweise für den Veranstalter zu erbringende Leistung ist vielmehr nur die Gefahrbeseitigung im Einzelfall, nicht deren umfassende Vorbereitung durch die Sicherheitsbehörde. Denn letzteres ist gerade keine Maßnahme, die vom Veranstalter selbst verlangt werden könnte und ersetzt würde daher auch nicht (nur) dessen polizeiliche „Verbindlichkeit“. Die Betrachtung des Vorfeldbereichs der Gefahrenabwehr bei Großveranstaltungen mag hinsichtlich der Aufgabenprivatisierung besondere Ableitungen einer entsprechenden Verantwortlichkeit gestützt haben, bleibt aber nach dem geltenden Recht in Ansehung der kostenmäßigen Inanspruchnahme des Veranstalters als Störer ohne besondere Folgerungen. Dies erklärt sich aus der Tatsache, dass sich die Kostenforderungen für Gefahrerforschungsmaßnahmen notwendigerweise auf dieselben, hier nicht ergiebigen Normen stützen müssten, die dem Gefahrverantwortlichen eine Kostenlast überhaupt aufzuerlegen imstande wären. Diese sind aber, wie aufgezeigt, für Polizeihandlungen anlässlich Großveranstaltungen nur in geringfügig kompensatorischem Umfang fruchtbar zu machen. 409 Beispiele und Quellen bei Waechter, in: Stober (Hrsg.), Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (79).

B. Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit 213

IV. Fazit veranstalterischer Verantwortlichkeit nach geltendem Polizeirecht Der oftmals gewonnene Eindruck, der Belastung des Steuerzahlers durch Polizeieinsätze anlässlich Großveranstaltungen könne über die polizeiliche Verantwortlichkeit der Organisatoren und damit verbundene Rückgriffsmöglichkeiten entgegengewirkt werden, hat hier zumindest bei summarischer Betrachtung keine Bestätigung gefunden. Zwar ist der Veranstalter nach richtiger Auffassung als Gefahrverursacher zu betrachten und sieht sich deshalb im Rahmen der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall auch mehr oder minder einschneidenden Polizeimaßnahmen ausgesetzt. Das Gebot sachgerechter Ermessensausübung verhindert dabei aber Übermaßreaktionen, erst recht solche, die nur Folge drohender finanzieller Belastung angesichts gefahrenabwehrenden Polizeihandelns sind. So steht freilich nicht zu befürchten, dass angesichts auch erheblicher öffentlicher Kosten ein Verbot vieler Veranstaltungen bzw. dessen Ausbleiben nur als Gegenleistung veranstalterischer Kostenübernahme410 zum Regelfall würde. Nur dann, wenn der Veranstalter als Pflichtiger entsprechenden Aufgaben nicht nachkommt oder die diesbezügliche Inanspruchnahme seiner Person, etwa aus Zeitgründen, nicht möglich sein sollte, macht er sich gegebenenfalls ersatzpflichtig – allerdings auch nur im Rahmen dessen, was von ihm höchstselbst hätte verlangt werden können. Seine Kostenpflicht als Störer ist de lege lata auf den Ausgleich solcher Ersatzhandlungen beschränkt, während die teilweise erdrückend anmutenden polizeilichen Aufwendungen mehr in der grundlegenderen Bereitstellung von Personal und Material bestehen – zwar in Ansehung der Veranstaltung als Gefahr, aber nicht als konkrete Gefahrenbeseitigungsmaßnahme. Diese Verknappung an Ersatzmöglichkeiten für polizeiliche Tätigkeiten spricht zumindest für ein aktuelles Verständnis von weitgehender Staatsfinanziertheit polizeilicher Aufgabenwahrnehmung. Man mag es insofern als Krux empfinden, dass den Polizeibehörden auch gegenüber Störern ein diesen gelegener Umfang regressfreier Handlungspflicht verbleibt, obwohl durch die Wahrnehmung derselben auch die Pflichtigkeit des Veranstalters jedenfalls in ihren endgültigen Auswirkungen auf ein bequemeres Maß gemindert wird. Allerdings ist dies der Störerdogmatik des aktuellen Polizeirechts eigen und keine Besonderheit seiner Reaktion nur auf die Gefahr „Großveranstaltung“ – lediglich deren Dimension als Gefahrenquelle sowie ihre rechtspolitische Wahrnehmbarkeit 410 Dies gälte selbst dann, wenn entsprechende Kostentragungspflichten des Veranstalters explizit gesetzlich statuiert wären, vgl. zur damaligen Rechtslage in Baden-Württemberg: Wöhrle/Belz, Polizeirecht in Baden-Württemberg, PolG BW, 4. Auflage, § 81 Rn. 7.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

und Wahrnehmung als solche sind in diesem Zusammenhang außerordentlich. So mag es bei Einsätzen geringeren Aufwandes auch durchaus als hinnehmbar empfunden werden, wenn die Behörde zur ggf. ersatzlosen Gefahrabwendung verpflichtet ist. Bedenken lässt man in der Regel erst bei ganz anderen Größenordnungen verlautbaren, deren polizeirechtsdogmatische Ausgangslage im Gegensatz zu den quantitativen Einsatzerfordernissen aber dieselbe ist. Freilich kann die Lösung schon aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit nicht sein, den Veranstalter unter Ausreizung der Ermessensgrenzen mit gravierenden und notfalls zwangsweise (und damit kostenpflichtig) durchsetzbaren Primärmaßnahmen zu torpedieren – etwa, indem man die Erfordernisse an ein Veranstaltungsverbot411 entsprechend senkt oder aber die bau-, straßenoder gewerberechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen412 verschärft. Auch eine Abkehr von der bisherigen kostenmäßigen Störerhaftung, etwa in Gestalt einer Ausweitung auf „alle Polizeimaßnahmen“, scheint nicht indiziert, sondern vielmehr schon mit der diskutierten polizeilichen Grundversorgung unvereinbar. Es scheint allenfalls denkbar zu sein, diejenigen Situationen einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung zu unterziehen, in denen das aktuelle Polizeikostenrecht nicht zu befriedigenden Ergebnissen führt. Es sind dies Fälle, in denen die Rolle der Polizei als Dienstleister neben der einer Gefahrenabwehrbehörde ganz deutlich in den Vordergrund tritt, etwa weil sie Bestandteil wirtschaftlichen Kalküls wird. Diesem gordischen Knoten aus unbedingter Handlungspflicht wegen der Gefahrenabwehraufgabe und bewusstem privatnützigen Ausnutzens deren weitestgehender Finanzierung durch die öffentliche Hand kann aber nicht auf Ebene des Polizei411 Wenn staatlicher Schutz trotz vertretbaren Aufwandes nicht gewährleistet werden kann, dürfen zur Aufrechterhaltung von öffentlicher Sicherheit und Ordnung freilich auch berechtigte Rechtsausübungen sicherheitsbehördlich untersagt werden, vgl. Metzner, Gaststättengesetz, § 4 Rn. 295, m. w. N. Die Entscheidung des OVG Koblenz, DÖV 1956, S. 500, liegt insofern anders, als sie die Feststellung betraf, dass eine erforderliche Genehmigung für eine Dauer-Tanzveranstaltung behördlicherseits nicht versagt werden darf, um die polizeiliche Überwachungstätigkeit zu erleichtern. Gesetzt den Fall, dass die Gefahrenabwehr im Einzelfall nicht möglich ist, ist eine Untersagung dennoch zulässig. Das OVG hat lediglich ausgeschlossen, dass dies mit dem allgemeinen Einwand der Überforderung zu rechtfertigen wäre (ebd., S. 501), nicht aber wie Lukes, S. 30, meint, in der Situation, dass „die Polizeikräfte infolge Überforderung ihren Aufgaben nicht genügen können“ (Hervorhebung durch Verf.), die Aufgabenwahrnehmung also unabhängig von der Frage des Maßes an damit verbundenen Anstrengungen nicht zu leisten ist. Zum Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Erreichung des Ziels der Sicherheit siehe auch E. Klein, S. 1637. 412 Eine Großveranstaltung macht zwar ggf. verschiedene Genehmigungen erforderlich (siehe nur Haurand, Genehmigungen bei Großveranstaltungen, S. 442 ff.), ist „als solche“ jedoch genehmigungsfrei.

C. Gebührenverträglichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit

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rechts begegnet werden – schon deshalb nicht, weil die Garantie innerer Sicherheit frei von Ausgleich intendierenden Erwägungen der Vorteilsziehung sein muss. Damit ist auch die kommerzielle Großveranstaltung nicht nur als gefahrenabwehrrechtliches Ereignis, sondern auch als Phänomen des Gebührenrechts zu begreifen – ein Attest, das ihr in der Vergangenheit mehrfach ausgestellt wurde und mit dem auch heute bestimmte wirtschaftliche Unternehmungen in anderen Teilbereichen der Gefahrenabwehr konfrontiert413 werden.

C. Gebührenverträglichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit Wenn auch die bisherige Untersuchung Zeugnis davon gegeben hat, dass es die polizeirechtliche Lage bislang nicht erlaubt, dem Störer umfänglichst auch die finanzielle Verantwortung seines Verhaltens zuzuweisen, ist damit keine Aussage über die Unumstößlichkeit daraus zumindest zum Teil gefolgerter Grundsätze getroffen. Eine nachträgliche Korrektur dieser polizeirechtlich getroffenen Lastenzuordnung414 ist dabei genauso wenig ausgeschlossen, wie justizpolitische Bedenken, etwa einer „Flut von Verfahren auf die Verwaltungsgerichte“415, angesichts einer aus dem Gebot der Abgabengerechtigkeit möglicherweise ableitbaren Kostenerhebungspflicht gerade dezisiven Charakters sein werden. Gerade weil im ersten Teil dieser Abhandlung für Teilaspekte bisheriger polizeilicher Aufgabenwahrnehmung die Privatisierungsfähigkeit festgestellt wurde, scheint wenigstens in diesen Bereichen eine Gebührenumlage möglich, zumal dann, wenn man auf die Intention entsprechender Abgaben blickt416. Selbst wenn die momentane Polizeirechtslage bisweilen nicht als Ausgangspunkt, so doch als Indikator eines bestimmten Prinzips der Lastentragung gesehen wird, muss die Frage interessieren, ob sich dahinter eine eherne Regel der Staatsfinanziertheit von jeglichen allgemein-polizeilichen Gefahrenabwehrleistungen oder lediglich eine minder straffe Richtschnur verbirgt. Die fehlende Vorhaltung entsprechender Kapazitäten in der Störerhaftung auf Sekundärebene scheint zwar nicht ungewollt, ist aber allein dadurch nicht kritikfest. Dabei wird zwar die enthaltene Grundannahme von der „Allgemeinlast Sicherheit“ 413

s. bereits unter A. II. Zur praktischen Bedeutung derer siehe Schoch, Grundfälle, S. 505. 415 Vgl. die Erwägungen anlässlich der Tagung des Arbeitskreises II zum 7. Verwaltungsrichtertag 1983: Mattes, S. 679. 416 Wagner, Finanzwissenschaft, S. 114: „Auf diesem Gebiet [dem der Gebühren der volkswirtschaftlichen Verwaltung] liegt auch keine so principiell nothwendige und so bestimmt begrenzte Aufgabe des Staats u.s.w. vor. Der Wandel zwischen Privat- und öffentlicher Verwaltung ist geschichtlich häufig.“. 414

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

nicht angetastet werden. Aber dort, wo diese unterschiedslos für alle Fälle polizeilicher Aufgabenwahrnehmung mit dem „öffentlichen Interesse“ an der Gefahrenabwehr, gar mit dessen Überwiegen, begründet wird, lohnt es sich, den Blick etwas zu schärfen – nicht nur, weil mit diesem öffentlichen Anliegen, a maiore ad minus, schon ein Gefahrvermeidungs- (und nicht nur -abwehr-)Interesse gemeint sein muss, sondern vor allem, weil das entscheidende Wesensmerkmal kommerzieller Großveranstaltungen zu der Frage veranlasst, wie sich ein privates und gewinnorientiertes Durchführungsinteresse des Veranstalters mit einem öffentlichen Interesse an der (kostenfreien) Gefahrenabwehr verträgt. Das Ziel, welches zweifelsfrei im Gemeinsinn liegt, ist allein die Abwesenheit von Gefahr. Um den vehementen Plädoyers von der absoluten Kostenfreiheit einer jeden staatlichen Gefahrenabwehrhandlung417 zur Schlüssigkeit zu verhelfen, müsste zunächst dargelegt werden, dass sich das Leitbild vom öffentlichen Interesse nicht bloß auf den Zustand „Sicherheit“ bezieht, denn dieser bestünde ja ohne die Gefahr bedeutende Veranstaltung von vornherein. Es wäre vielmehr erforderlich nachzuweisen, dass ein Interesse daran besteht, dass die Veranstaltung – erstens – stattfinden darf, gleichwohl sie eine schon im Ansatz zu verhütende Gefahr darstellt, und – zweitens – dass die deshalb notwendige Gefahrenabwehr auch noch unter dem Eindruck dieses öffentlichen Interesses zwingende Allgemeinlast ist. Auch dort, wo in den Kanon grundsätzlicher Staatsfinanziertheit eingestimmt wird, wird die Unzulänglichkeit einer Bezugnahme auf das öffentliche Interesse in Fällen bewusster Gefahrschaffung – nolens volens – konzediert, wenn man beginnt, die Kostenfreiheit von Polizeieinsätzen anlässlich Großereignissen mit einem gemutmaßten öffentlichen Interesse an einer entsprechenden Veranstaltung418, nicht aber an der Gefahrenabwehr selbst, zu rechtfertigen. Allein diese, nicht aber jene ist eigentlicher Bezugspunkt potentieller Gebührenerhebung, sodass Erwägungen zum öffentlichen Interesse dort ihren Ausgang nehmen müssten. Dies legt zumindest die Vermutung nahe, dass sich für die Gebührenfähigkeit bestimmter Amtshandlungen im Rahmen der Gefahrenabwehr je nachdem unterschiedliche Konsequenzen ergeben können, ob die im All417 s. v. a. Albrecht, FS Samper, insb. S. 178; zur krit. Betrachtung dessen Argumentation anlässlich eines in demselben Zusammenhang stehenden Referats im Rahmen des 7. Verwaltungsrichtertages 1983 (Arbeitskreis II), vgl. Mattes, S. 678, sowie Schlüter, Verwaltungsrichtertag, S. 91 f. Für die Verschlossenheit des Gefahrenabwehrrechts gegenüber einer Gebührenerhebung auch Scholz, FS Friauf, S. 445. 418 Besonders verbreitet ist freilich die Behauptung, Fußball liege als Volkssport schlechthin automatisch im öffentlichen Interesse; ähnliches auch für sonstige „gemeinschaftsbildende Veranstaltungen“, vgl. Deusch, S. 225, sowie Püchel, Focus v. 04.10.1999, S. 111.

C. Gebührenverträglichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit

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gemeininteresse stehende Schaffung von Sicherheit auch anders hätte geleistet werden können – mit prohibitiven Maßnahmen etwa, in deren Falle der durch die gewählte kostenträchtigere polizeiliche Handlungsalternative begünstigte Veranstalter viel schwerer wiegende Einschränkungen hätte hinnehmen müssen. Wenn Sicherheit effektiver – und angesichts durchaus denkbarer Verbote damit häufig, wenn auch gefahrenabwehrrechtlich freilich nachrangig: kostensparender – zu leisten ist, muss daher begründet werden, warum gerade auch die aufwendigere Vorgehensweise (Duldung und anschließende Liquidierung der Gefahr) durch das öffentliche Interesse geboten ist. In diesem Kontext spielen als Elemente eines umfassenden Abwägungsvorgangs neben der gesellschaftlichen und grundrechtlichen Bedeutung der Veranstaltung unweigerlich auch die rechtlich verbürgten Interessen des Veranstalters. Mit dem schlichten öffentlichen Interesse allgemein an Gefahrenabwehr, welches unwiderlegbar vermutet werden darf, lässt sich aber nach hier vertretener Auffassung nicht die obligate Kostenfreiheit jeglicher Gefahrenabwehrhandlung substantiieren. Besonders in Situationen bewusster Gefahrschaffung ist es vielmehr erforderlich, das öffentliche Interesse an der konkreten (meist auf Gefahrenbeseitigung und -verringerung, nicht -vermeidung) gerichteten Tätigkeit zu hinterfragen. Der Schluss von einem generellen Sicherheitsinteresse auf ein immanentes Interesse an der Kostenfreiheit einer jeden, ggf. auch bewusst provozierten sicherheitsbehördlichen Tätigkeit ließe sämtliche Normen, die eine Kostenschuld im Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Polizeiaufgaben gleich in welchem Bereich von Gefahrenabwehr statuieren, unhaltbar419 erscheinen. Die stattdessen anzustellenden Reflexionen erfolgen vor dem Hintergrund der Unabhängigkeit von polizeilicher Aufgabenwahrnehmung und schlussendlicher Kostentragung und sollen der Eruierung des Zusammenhangs von „Vorteil und Verantwortlichkeit“420 bei der Wahrnehmung auch originärer und insofern verbindlicher Polizeiaufgaben dienen. In diesem Kontext muss nicht nur der Frage nachgegangen werden, ob und inwieweit auch staatlich zu garantierende Leistungen als Anknüpfungspunkt zur Ziehung von (Sonder-)Vorteilen geeignet sind, sondern auch der konkrete Anknüpfungspunkt und Gehalt des Leitbildes vom öffentlichen Interesse bzw. dessen Prädominieren hervorgearbeitet werden.

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Desgleichen bei Albrecht, FS Samper, S. 165 ff. Vgl. den gleichnamigen Titel der Abhandlung von Vogel, FS Geiger, S. 518 ff., der allerdings die beiden Grundrichtungen einer Gebührenrechtfertigung meint, nicht aber allein die finanzielle Verantwortlichkeit aufgrund Vorteilsziehung. 420

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

I. Der veranstalterische Vorteil als Ansatzpunkt eines Polizeigebührentatbestandes Wenn man den Charakter einer Gebühr auf die plastische Formel eines „politisch gestaltete[n] bzw. administrativ gesetzte[n] ‚Preis[es]‘ “421 staatlicher Leistung bringt, scheint gleichsam der Nerv der hier aufgenommenen Fragestellung konturiert. Bei der Kostenerhebung anlässlich Polizeieinsätzen zum Schutze kommerzieller Großveranstaltungen stellt sich nämlich in aufgezeigter Ermangelung bestehender Regressnahmemöglichkeiten der öffentlichen Hand die Frage nach dem „Wert“ entsprechender Verwaltungsleistungen. Soweit dieser vor seiner hoheitlichen Festschreibung der politischen Gestaltung offen steht – und dies scheint angesichts der geschilderten rechtspolitischen Brisanz hiesiger Problematik ein schier uferloses Unterfangen –, muss sich selbstverständlich auch dieser Prozess im Rahmen rechtlicher Gebührenfindungs- und -bemessungsgrundsätze halten. Im Gegensatz zur relativ freien422 privatautonomen Gestaltung von Entgelten muss die Gebührenerhebung im öffentlichen Recht aufgrund der gemeinbekannten Zwänge etwa des Bereicherungsverbots der öffentlichen Hand und der Vielzahl gegen letztere gerichteter und verfassungsrechtlich verankerter Leistungspflichten wegen, die derselben, wie gezeigt, auch eine gewisse Monopolstellung verschaffen, etlichen apodiktischen Maßgaben folgen. Im Gegensatz zur privatrechtlichen Preisbildung darf dem Verwaltungspreis nicht die Frage nach dem „Wert-haben“ einer Leistung für deren Empfänger, sondern – viel objektiver – nur dem „Wert-sein“ der Leistung selbst zugrunde liegen423. Es kann daher nur Intention der Gebührenerhebung sein, nicht mechanisch den einem Dritten entstandenen Vorteil, sondern die einzelne hoheitlich getätigte Aufwendung auszugleichen424. Bei der Kostenerhebung gegenüber einem kommerziellen Großveranstalter kann es daher 421

Bohley, S. 10. Selbstverständlich gibt es auch im Zivilrecht Übervorteilungsverbote, vgl. nur §§ 138 Abs. 2, 315 Abs. 1, 3 BGB. 423 Wagner, Politische Ökonomie, S. 38, sieht in dem „Werth des öffentlichen Dienstes für den Pflichtigen“ allerdings eine Bemessungsobergrenze. Vgl. auch in diesem Zusammenhang ders., Finanzwissenschaft, S. 114: „Höher dürfen im Allgemeinen und müssen meistens die Gebühren der volkswirtschaftlichen Verwaltung sein [. . .]. Denn hier handelt es sich grossenteils um materielle Leistungen des Staates und anderer öffentlicher Körper, oft erheblichen Kostenbetrags, – Leistungen, deren ökonomischer Werth vielfach ein mehr individueller, für den einzelnen eher zu bestimmen ist, während die Leistung für das Ganze nicht immer eine wirklich allgemeine Bedeutung hat.“. 424 Ungenau daher Wahlen, S. 112. Mit dem weiten Vorteilsbegriff wird man einen Vorteil schon in dem Umstand sehen, dass dem Staat aufgrund besonderer Leistung Kosten entstehen, vgl. Kube, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 105 Rn. 11. 422

C. Gebührenverträglichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit

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insbesondere nicht, wie Wahlen aber meint, „Ziel [sein], nicht die Allgemeinheit, sondern denjenigen, der einen individuellen (kommerziellen) Nutzen aus der Inanspruchnahme der Polizei zieht, an den hierdurch entstehenden Kosten zu beteiligen“.425 Zweck der Gebührenerhebung ist allenfalls, einen nicht dem Prinzip der Abgabengerechtigkeit entsprechenden Zustand rein gemeinfinanzierten Staatsaufwandes zu beseitigen. Die Gebührenerhebung ist dazu das Mittel, nicht aber ein (Selbst-)Ziel. Genauso wenig ist der privatnützlich gezogene Vorteil der Grund für die Gebührenerhebung – andernfalls wäre das Gebührenfindungsrecht in Ansehung gegebenenfalls gar rein subjektiver Vorteilsziehung nahezu unbegrenzt. Der besondere Nutzen des Einzelnen kann daher nur Anlass oder Rechtfertigung einer Gebührenpflichtigkeit sein; Grund bleibt aber vielmehr die Entstehung eines Aufwandes auf Seiten der öffentlichen Hand. Allein daraus ist zu erklären, dass die Gebührenbemessung ihre Grenzen im Rahmen der tatsächlich verursachten Kosten426 finden soll. Diese sind zugleich eine Größe, die im Einzelfall und im Gegensatz zum subjektiv empfundenen Vorteil vorab und reell bemessen werden kann. 1. Vorteilsziehung und Lastentragung als Topoi der Abgabengerechtigkeit Der Leistungsstaat muss bezahlt werden. Dazu bieten sich neben der steuerlichen Veranlagung auch die beitrags- bzw. die gebührenmäßige Heranziehung entsprechend zu Verpflichtender an. Es sind dies Finanzierungsinstrumente, die angesichts ihres Gegenleistungsbezuges427 zu Funktionsabläufen des Gemeinwesens der hiesigen Fragestellung weit weniger entrückt sind, als die Postulate der „klassischen Steuerfinanziertheit“428 von Polizeiarbeit glauben zu machen geeignet sind. Gerade wenn das Verhalten desjenigen, der als Verursacher einer Gefahr feststeht, (bedingungsloses) staatliches und dabei kostenintensives Tätigwerden zur Folge hat, scheint 425

So Wahlen, S. 90, in Bezug auf das Wohl der Allgemeinheit als legitimen Zweck (Hervorhebung durch Verf.). Das bloß anvisierte „Beteiligen“ Einzelner i. S. d. Zitats würde überdies dazu führen, dass auch die Allgemeinheit einen (verbleibenden) Teil der Last zu tragen bestimmt ist und insofern auch selbst zwingend weiterhin beteiligt werden sollte – von daher ist Wahlens Zweckbestimmung missverständlich. 426 Zum Kostendeckungsprinzip als Bemessungsgrundlage vgl. Ehle, S. 45 ff. 427 BFH, NV 1995, S. 1093. 428 Im Unterschied zur grundsätzlichen Steuerfinanziertheit der Gemeinlasten, vgl. BVerfGE 67, 256, meint „klassisch“ dabei eher „herkömmlich“. Die Polizeilasten zeichnet Albrecht, FS Samper, S. 177, als in die Rubrik der ältesten Besteuerungsmotive gehörend; vgl. insofern Nirschl, S. 44 f.; auch Krekel, S. 4. Gegen einen entsprechenden Grundsatz der Polizeifinanzierung verwehrt sich hingegen Weil, S. 183.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

der Gedanke nahezuliegen, dass dieser Ursachenzusammenhang auch dazu geeignet sein mag, die zwar per definitionem der Allgemeinheit dienliche Gewähr öffentlicher Sicherheit im Einzelfall doch auch aus finanzrechtlicher Sicht genügen zu lassen, um daraus eine Gegenleistungspflicht insbesondere dem Veranstalter gegenüber zu begründen. Eine Gebühr käme in diesem Zusammenhang deshalb in Betracht, weil es vorliegend nicht, wie etwa bei Steuern oder anderen parafiskalischen Abgaben429, um die voraussetzungslose Erhebung einer Abgabe geht, sondern um einen besonderen Zusammenhang einer konkreten (Polizei-)Leistung des Gemeinwesens430 an einen Leistungsempfänger. Wo die klassische Finanzierung der Gefahrenabwehr aus dem Steueraufkommen hervorgekehrt wird, mag dies zwar ideengeschichtlich durchaus korrekt431 sein. Zum einen wird es angesichts der weit überwiegenden Mehrzahl der Fälle sicherheitsdienender Staatstätigkeit aus Mangel an der Möglichkeit, eine bestimmte Leistung gerade einem Einzelnen gegenüber zu entschlüsseln, nicht anders möglich sein, als die Hauptlast der Sicherheitsverwaltung aus dem Steueraufkommen zu finanzieren – insbesondere dann, wenn man die infrastrukturellen Kosten jenes Verwaltungszweiges bedenkt, die sich einer individuellen Zurechnung von vornherein verschließen dürften. Zum anderen verbleibt schon der zwingenden Leistungspflicht aus der Staatsaufgabe Sicherheit wegen und ganz unabhängig von Art und Umfang allfälliger Abgabenerhebung im Zweifel die Belastung der Staatskasse und damit der Rückgriff auf Steuermittel. Da das Einbringlichkeitsrisiko gerade im effektivitätsgeprägten Gefahrenabwehrrecht hoch ist, dürfte sich auch bei einer Erhöhung der Quote der Gebührenfinanzierung an der wesensmäßigen Steuerfinanzierung kaum etwas ändern. Andererseits ist zu beachten, dass auch den Störer in der Pflicht sehende landesrechtliche Kostennormen keine Abkehr von dargelegtem Grundsatz bedeuten. Sie dienen nicht der Finanzierung rein staatlicher Aufgabenwahrnehmung, sondern vielmehr der staatlichen Durchsetzung entsprechender bürgerlicher Polizeipflichten. Diese Vollziehung mag man ihrerseits zwar auch als originär staatlich bezeichnen, sie wird aber erst durch einen primär Pflichtigen gegenüber dem Letztverantwortlichen, dem Staat als Garant innerer Sicherheit, gewissermaßen provoziert. Auch das Abgabenrecht könnte derartige Zusammenhänge als Motiv einer Inanspruchnahme im Wege der Zurechnung einer kostenträchtigen hoheitlichen Handlung ins Feld führen. So ist das Veranlassungsprinzip432 an429

BVerfG, 1 BvL 18/93, Rz. 78 – zitiert nach juris. Vgl. Gersch, in: F. Klein (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 7. 431 Bei etwas mehr Akribie dürfte allerding in Anbetracht der in Kapitel A. I. gezeigten „Ausnahmen“ die Aussage etwas zu relativieren sein. 430

C. Gebührenverträglichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit

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ders als im Gefahrenabwehrrecht hier ein anerkanntes und probates Modell zum Erweis individueller Zurechenbarkeit einer hoheitlichen Aufwendung. Einem gefahrverantwortlichen Störer – als Veranlasser par excellence – auch abgabenrechtlich eine Leistungspflicht aufzuerlegen, erscheint deshalb unschwer möglich. Ungeachtet dessen, ob man eine rein technisch-kausale Verursachung für eine Veranlassung genügen lässt,433 oder eine „Kostenprovokation“ in nur aktivisch, oder gar aktivisch-zielgerichteter Lesart verstanden wissen will434, ließe sich mit mehr oder minder großem Aufwand der Veranlassungsbegriff je nach der einen oder anderen Richtung ausfüllen, sodass im Ergebnis die gleichen Argumente ins Treffen geführt werden könnten, wie sie im Rahmen eines häufig vertretenen Zurechnungserfordernis in Ansehung möglicher polizeirechtlicher Gefahrverursachung präsentiert wurden435. Eine dementsprechende und zumal erneute Enumeration an dieser Stelle würde das Problem nur auf die abgabenrechtliche Ebene verlagern und müsste, da hier die Schaffung entsprechender Normen betrachtet wird, die Untersuchung wohl zugleich auf die eingangs beklagte Stufe rein rechtspolitischer Überlegungen entlassen. Den weitaus prätentiöseren, da disputableren, Gehalt scheint die alternative klassische Gebührenrechtfertigung436 aufgrund einer Vorteilsziehung aus öffentlich-rechtlichen Leistungen zu haben. Ungeachtet der weiterhin agnoszierten Gründe etwa der Sanktionierung437 und der insbesondere im Hinblick auf die Gebührenhöhe relevanten Gesichtspunkte der Verhaltenslenkung438 bzw. der sozialen Zwecke439 scheint die gebührenauslösende Nutzenziehung aus staatlicher Leistung über ein größeres Maß an Anerkennung durch die Betroffenen zu verfügen und die finanzielle Inanspruchnahme wird diesen bei entsprechendem Nutzen aus der „entgoltenen“440 432

Zu dessen Dimensionen maßgeblich Wilke, S. 83 f. So BVerfGE 18, 302 (304) mit der Feststellung, der Straftäter verursache mit seinem Verhalten das kostenträchtige Gerichtsverfahren. 434 Vgl. die Möglichkeiten mit ihren Grenzen bei Wilke, S. 83 f. 435 s. dazu nur die unter B. II. aufgeführten verschiedenen Ansätze. 436 Vorkonstitutionell wurde allein zwischen Veranlassung und Vorteilsziehung unterschieden, vgl. Vogel, FS Geiger, S. 532, ausführlich zur Genese der Gebührenrechtfertigung. 437 Vgl. Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 17 f., mit Verweis auf OVG Lüneburg, DVBl. 1977, S. 835. Letzteres verwirft Bedenken gegenüber einer Ausweitung der Kostentragungspflicht des Störers in Ansehung der Tatsache, dass auch der rechtstreue Bürger zahlreichen Kostenforderungen ausgesetzt werde. 438 Vgl. nur Wendt, S. 65 ff. u. passim; BVerfGE 79, 1 (28) (v. a. zur Gebührenhöhe). 439 BVerfGE 97, 332 (345 ff.). 440 Die strittige Frage, ob es sich bei einer Gebühr wahrhaftig um ein Entgelt handelt, soll hier dahinstehen. 433

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

Staatsleistung die eigene Gebührenpflicht weitaus akzeptabler erscheinen als bei einer irgendwie gearteten „bloßen“ Veranlassung. Eingedenk des Titels hiesiger Untersuchung soll das Hauptaugenmerk daher auf die Gemengelage der Leistung von Sicherheit, deren Unbedingtheit und deren privatem Nutzen trotz evidenten Gemeinwohlbezuges sowie auf der Maßgabe der gerechten Lastenverteilung liegen. Dem Vorteilsprinzip wird auch gerade deshalb besondere Aufmerksamkeit zu widmen sein, weil es u. a. seitens derjenigen Stellen im konkreten Zusammenhang in Rede gebracht441 wird, deren Gemeinwohlverpflichtung mit besonderer Objektivität und Unabhängigkeit von allem Rechtspolitischen einhergeht, weil sie als Rechnungshöfe ihre Kontrollfunktion über die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung der öffentlichen Hand allein so sinnvoll wahrnehmen können. Entsprechenden Stimmen wird wegen der verfassungsmäßigen Gewährung richterlicher Unabhängigkeit ähnliches Gewicht wie Judikativakten beizumessen sein. Der das gesamte Abgabenrecht bestimmenden Direktive der Abgabengerechtigkeit442 ist als Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG das Gebot der Belastungsgleichheit immanent. Schon der verfassungsmäßigen Herleitung wegen ist es dabei nicht angezeigt, die summenmäßige Kostenlast sämtlichen Staatsaufwandes einem Gießkannenprinzip gemäß zu verteilen. Vielmehr muss, wie reziprok bei der Leistungserbringung, auch die Ungleichheit entsprechender Gruppen von Betroffenen Beachtung finden. Wenn jede staatliche Leistung bei globaler Betrachtung letztlich dem gesamtgesellschaftlichen Wohle dienen mag und auch dies nicht von vornherein Differenzierungen ausschließt, so könnte der Fall gerade bei Leistungen, die der Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit dienen, anders liegen. Denn die einzelne Sicherheitsleistung scheint mit dem Gesamtzustand Sicherheit viel enger verknüpft: Einzelne Störungen beeinflussen diese Gesamtsituation anscheinend empfindlicher und angesichts der inbegriffenen Rechtsgüter scheint das öffentliche Interesse an der Abwesenheit von Gefahren wegen der möglichen Wechselwirkungen und der Potenzierung von Kontrollverlusten weit über die Sphären einzelner Interessengruppen hinauszugehen, sodass die Frage, ob es überhaupt einen messbaren und besonderen Einzelvorteil am Zustand innerer Sicherheit geben kann, durchaus berechtigt und jedenfalls ad hoc nicht zu beantworten sein mag. Mit diesen Erwägungen wäre jedenfalls die Existenz eines entsprechenden Verständnisses von der Gemeinlast Sicherheit als ureigener und unmittelbarer Ausdruck gerechter Lastenverteilung zu erklären. 441

Vgl. Dette, Präsident des ThürLRH, TA v. 02.08.2011, S. 12. BVerwGE 105, 144 (150); 126, 60; unter ausdrücklicher Bezugnahme auf außersteuerliche Abgabentatbestände BVerfGE 97, 332 (346); BVerwG, Beschl. v. 25.02.2009 – 6 C 47/07 Rz. 40 – juris. 442

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Dennoch muss auch hier in Rechnung gestellt werden, inwiefern gerade die ganz konkrete Staatsleistung in ihrem Gesamtzusammenhang, und nicht nur das dahinterstehende Ziel öffentlicher Sicherheit, allgemein begünstigend wirkt. Es scheint jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass derjenige, der eine Gefahr verursacht und damit die öffentliche Sicherheit fragmentarisch beseitigt und der gesamtheitlichen Bedeutung wegen damit qualitativ mindert, einen besonderen Nutzen daraus zieht, dass man ihm dieses Verhalten nicht von vornherein verwehrt, sondern den allgemein wünschenswerten und damit für jedermann vorteilhaften Zustand erst (wieder-)herstellt. Wo aber besondere Vorteile entstehen, die sich deutlich von demjenigen abheben, der im Zustand der Sicherheit für die Mitglieder zumindest desselben Rechtskreises liegt, kann aus diesem Befund die Ungleichheit der Vergleichsgruppen (Veranstalter – Nichtveranstalter) abgelesen werden und im Sinne der zweiten Spielart des eingängigen Grundgedanken443 in Art. 3 Abs. 1 GG kritischer Würdigung zu unterziehen sein, ob nicht ungleiche Sachverhalte – Ziehung von Sondervorteilen bzw. deren Unterbleiben – gleich behandelt444 werden. Das Verhältnis von individuellem Vorteil und allgemeiner Lastentragung als Parametern der Abgabengerechtigkeit kann daher auch dort von Relevanz sein, wo es um die Schaffung bzw. Wahrung oder Wiederherstellung öffentlicher Sicherheit geht. Der Anknüpfungspunkt ist damit nicht der durch die Leistung geschaffene, respektive aufrechterhaltene oder wiederhergestellte, Zustand der Gefahrenfreiheit, sondern die (konkrete) dahin führende Leistung selbst. Auch die Frage nach der möglichen Vorteilsziehung dadurch stellt im Kern nur eine Phase der Umsetzung eines gleichheitsorientierten Ausgleichsprinzips dar. Denn der Vorteil soll, wenngleich einige Darstellungen dies nahelegen könnten445, nicht lediglich um seiner selbst willen ausgeglichen werden, 443 Kischel, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 3 Rn. 14 f., zur Herleitung. 444 BVerfGE 1, 52; 1, 247; 4, 144 (155); 86, 81 (87) und speziell zur Fallgruppe der Gleichbehandlung des Ungleichen BVerfG, NJW 2000, 418 (419) – ein Problemkreis, der hinsichtlich hoher Kosten für veranstaltungssichernde Polizeitätigkeit v. a. seitens der Rechnungshöfe in ihrer Funktion als selbstständige und unabhängige Institutionen der Finanzkontrolle (vgl. Art. 103 Abs. 1 ThürVerf) ins Treffen geführt wird (so auch Dette, Präsident des Thüringer Rechnungshofes in seiner Ansprache zum Amtsantritt, S. 5 f., abrufbar über http://www.thueringen.de/imperia/md/con tent/rechnungshof/veroeffentlichungen/sonstige/ansprache_des_rhp_zur_amtseinf__ hrung_am_23__april_2010_stand_20.4_pressefassung.pdf, zuletzt am 31.12.2013, 12 Uhr). 445 Insofern steht die Kostendeckung nicht etwa neben dem Vorteilsausgleich als separater Gebührenzweck, sondern macht vielmehr auch deren Grundintention aus. Vgl. aber z. B. die Darstellung bei Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 130 u. 133. Den staatlichen Aufwand, um dessen Ausgleich es letztlich immer als Grundvoraussetzung, jedoch mit verschiedenen Nebenmotiven, geht, an-

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

sondern aufgrund der Tatsache, dass als seine vorangehende Kehrseite die Verursachung eines Aufwandes feststeht. Auch wenn im Ergebnis und unter Zugrundelegung eines ausgedehnten Leistungsbegriffs die „Vorteilsneutralität gebührenpflichtiger Leistungen“446 jedenfalls angesichts einer verbleibenden Veranlassung eingeräumt wird – man denke nur an Gebühren etwa für die Ablehnung von Anträgen etc. –, hindert dies nicht die Möglichkeit, den dennoch erforderlichen Zurechnungszusammenhang zwischen Kostenentstehung und der Person des Gebührenschuldners gerade über dessen Vorteil zu begründen. 2. Zum Begriff des Vorteils Nach einem gemeingebräuchlichen Verständnis lässt sich der Sinngehalt der Vorteilsziehung auf zwei verschiedene, und dabei zwar verwandte, im Ergebnis aber zu unterscheidende, Weisen deuten: Einerseits ließe sich darunter – allgemein – jedes Profitieren aus einem bestimmten Sachverhalt und unabhängig von einer ingleichen feststellbaren Nützlichkeit desselben Sachverhalts für Dritte verstehen. Jeder „Gewinn“ in Ansehung allgemeiner Interessen könnte damit auch den Vorteil des Einzelnen begründen. Andererseits meint Vorteil, bei relativer Betrachtung, auch die günstige Situation eines Einzelnen in Gegenüberstellung zu einer Vergleichsgruppe, also seinen positionellen Vorsprung gegenüber anderen. Diese Betrachtungsweise ließe einen Vorteil freilich nur anerkennen, wenn dem Einzelnen gewissermaßen ein „besonderer“ Vorteil aus der allgemein nützlichen staatlichen Leistung entstünde. Vergegenwärtigt man sich die Bedeutung der Vorteilsziehung im Kontext einer Zurechnung der Kostenentstehung, kommt man um ein Verständnis ihrer selbst in letztgenanntem Sinne nicht umhin. Der Zurechnungsvorgang ist bereits durch Individualität geprägt, da er – wertend – Zusammenhänge eines konkreten (wenn auch möglicherweise alltäglichen) Umstandes zu einem konkreten (wenn auch durchaus von mehreren Personen an den Tag zu legenden) Verhalten herstellt. Ein gebührenrelevanter Vorteil kann nur dann gezogen werden, wenn Einzelne sich dadurch hervorheben, dass ihnen eine Leistung zuteilwird, die jedenfalls nicht auch allen anderen gegenüber mit demselben Maß an Nutzen erbracht wird. Profitiert hingegen die Allgemeinheit von einer Leistung in einem Gleichmaß, das den Einzelnen und konkreten Leistungsempfänger als nur einen von unzähligen Begünstigten erscheinen lässt, mag auch dieser einen Vorteil erzielen, welcher aber insoerkennt auch Weinmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 157, als Fundament der Vorzugslasten. 446 Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 130, m. w. N.

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fern kein „besonderer“ ist. Deshalb meint die gebührenrechtliche Terminologie, so sie auf eine (besondere) Vorteilsziehung abstellt, zwingend einen individuellen Vorteilsbegriff447. Andernfalls wäre wegen dann fehlender Zurechenbarkeit die strikte Abgrenzung zum Steuerbegriff desavouiert. Zugleich ist damit die vorstehende Untersuchung vor das Problem gestellt, diesen individuellen Vorteil aus der zwingenden und gemeinwohldienenden Gewährung öffentlicher Sicherheit durch die Abwehr von Gefahren zu begründen, wenn die Frage nach einer möglichen Gebührenpflichtigkeit nicht vorzeitig und mit entsprechenden Schlussfolgerungen für bestehende Gebührentatbestände anlässlich polizeilichen Wirkens verneint werden soll. Allerdings darf, wenn schon der Vorteilsbegriff einmal der näheren Betrachtung unterzogen wird, über eine weitere Schwierigkeit nicht hinweggegangen werden. Neben der Bestimmung von dessen Referenzpunkt in der Besonderheit der Nutzenziehung bedarf es noch der Festlegung, welchen inhaltlichen Zuschnitts der „besondere Nutzen“ sein muss. Dieses Erfordernis ist freilich nicht nur dem Bedürfnis der Messbarkeit gebührenfinanzierter Vorteilsgewährung geschuldet, sondern folgt aus der Grundintention der Gebühr, einen entstandenen Kostenaufwand umzulegen und es besteht gleichwohl der Tatsache, dass ein noch so entfernt liegender Vorteil lediglich (rein) ideeller Art nicht nur aus jeder staatlichen Leistung, sondern aus jeder realen Gegebenheit gezogen werden könnte. Als Konsequenz letztgenannter Tatsache ließe sich daher die Gebührenerhebung auch anlässlich allein „ideell vorteilhafter Leistungen“448 in Ansatz bringen; die Möglichkeiten einer vorteilsbezogenen Gebührenerhebung schienen dadurch schier unerschöpflich. Während diese ideell vorteilhaften Leistungen teilweise in Gebührenordnungen ausdrücklich im Tatbestand eines „sonstigen Nutzen der Amtshandlung“449 inbegriffen sein sollen, wird ihr Einbezug durchaus bestritten und vielmehr gefordert, es müsse sich stets um einen geldwerten Vorteil450 handeln. Die dezidierte Behauptung Kubes, der Vorteil könne schon darin liegen, „dass dem Staat aufgrund der besonderen Leistung Kosten entstehen“451, muss indes verwundern, und zwar umso mehr, als dieses enorm weite und den begrifflichen Grenzen entsagende Verständnis eines 447

Vgl. auch Vogel, FS Geiger, S. 534 f. Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 130; ähnlich Brohm, FS Knöpfle, S. 61. Siehe auch Wendt, S. 5 f., der hinsichtlich der Lehre, die den „gewährten Nutzen“ als maßgeblich für die Festlegung einer Gebührenobergrenze betrachtet, gerade diesbezüglich „größere Freiheit“ eingeräumt sieht, da sich jener Nutzen mit erheblichem Spielraum bewerten lasse. 449 Z. B. § 3 NWGebG, vgl. dazu auch OVG Münster, NVwZ-RR 2009, S. 457 (458). 450 Vogel, FS Geiger, S. 533; Waldhoff, in: Degenhart (Hrsg.), HStR V, S. 868 Rn. 86. 451 Kube, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 105 Rn. 11. 448

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Vorteils damit legitimiert werden soll, „dass zwischen den Kosten auf der Seite des Staates und einem Vorteil auf der Seite des Bürgers oftmals nur schwer zu unterscheiden“452 sei. Dieses „Problem“ rechtfertigte noch keine besonders weite und damit für potentielle Gebührenschuldner nachteilige Interpretation des Vorteilsbegriffs. Vielmehr scheint diese Sichtweise Rekurs auf die Veranlassung als Alternative des doppelgliedrigen Gebührenbegriffs zu nehmen und diese dem Vorteilsbegriff eingliedern zu wollen. Dies ließe sich allenfalls halten, wenn man in jeder Leistung schon ihres Charakters wegen einen Vorteil sieht und damit auch z. B. oktroyiertes Staatshandeln zwingend darunter begreifen müsste. Auch wenn der Leistungsbegriff weit zu fassen ist, bedeutet „Leistung“ aber nicht „Vorteil“453, sie ermöglicht einen solchen lediglich, ohne ihn dabei zur unbedingten Folge zu haben. Dabei sind Fälle, in denen Veranlassung, aber keine Vorteilsziehung vorliegt, keine Seltenheit, wie etwa die zum behördlichen Tagesgeschäft gehörende Verfahrenskostentragung des Verurteilten nach § 465 Abs. 1 Satz 1 StPO454 oder die Gebührenerhebung hinsichtlich der Ablehnung eines Antrages auf Wiedererteilung der Fahrerlaubnis455 sichtbar zu machen vermögen. Eine derart weitgehende Interpretation des Vorteilsbegriffs entbehrte zum einen der Konsistenz und zum anderen auch der Notwendigkeit. Damit bliebe zu eruieren, ob jedenfalls ein ideeller, d. i. nicht geldwerter Nutzen aus staatlicher Leistung ausreicht, um den gebührenrechtlichen Vorteilsbegriff auszufüllen. In Ansehung staatlicher Schutzgewährung, namentlich durch Absicherung gefahrträchtiger Veranstaltungen, bietet sich das Beispiel, eine leistungsbasierende Privilegierung Einzelner etwa darin zu sehen, dass diese sich „in Sicherheit“ fühlen, wobei zumindest einleuchten muss, dass das Gefühl der Abwesenheit von Gefahr, des Durch-die-Staatsmacht-beschützt-Seins also, privilegierend wirkt. Das gleiche gilt zum Beispiel für den Veranstalter, dessen Reputation, wie auch diejenige seiner Veranstaltung als polizeibewachtes Unterfangen, zumindest auch in Ansehung des geringeren Risikos für Besucher gefördert werden kann. Fragt man aber danach, ob dieser zweifellos ideelle Vorteil nicht dennoch zugleich ein geldwerter sein kann, könnte man auch dieses unschwer bejahen. Denn dort, wo dem jeweiligen Nutzen konkrete, andernfalls ersatzweise zu tätigende Ausgaben gegenüberstehen, ließe sich jedenfalls auch annäherungsweise beziffern, was das Sicherheitsgefühl der Zuschauer oder die Reputation einer sicheren bzw. gesicherten Veranstaltung wert sind. 452

Kube, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 105 Rn. 11. Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 130. 454 Dazu BVerfGE 18, 302. 455 Vgl. § 6a StVG i. V. m. Kostenstelle 206 GebOSt und in besonderer Anschaulichkeit für das Fehlen eines Vorteils die Konstellation, mit der sich das VG Weimar, ThürVBl. 2006, S. 95, zu befassen hatte. 453

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Damit verengt sich die Sphäre rein immaterieller Vorteile auf ganz individuelle, objektiv möglicherweise kaum nachvollziehbare Vorteile – etwa die Freude über einen Polizeieinsatz aus einem entsprechenden Interesse an dieser Institution. Solche Fälle können aber, da sie den Zurechnungszusammenhang keineswegs herstellen lassen, nicht gebührenpflichtig sein, wenn es an einem Veranlassen der Leistung mangelt. Nach vorzugswürdiger Auffassung können daher jedenfalls „nur“ geldwerte Vorteile, denen eine entsprechende staatliche Ausgabe korrespondiert, eine Gebührenerhebung rechtfertigen. Angesichts der Rückführbarkeit auf einen gewissen Aufwand als Bezugsgröße dürfte allerdings die durch eine derartige Attribuierung errungene Einschränkung tendenziell eher gering sein. Dabei ist aber nicht bereits gesagt, welchen Grades die hiermit geforderte Kommerzialisierbarkeit öffentlicher Leistungen sein muss. Insbesondere für die Gewährleistung öffentlicher Sicherheit als staatlicher Kernaufgabe kann es Einwände gegen die – jedenfalls virtuell zu begründende – pekuniäre Wertigkeit einer individuellen Nutzen-Situation geben. 3. Öffentliche Sicherheit und Vorteil Die „Errungenschaft staatlicher Sicherheitsgewährleistung“456 und die hoheitliche Gefahrenabwehr als sedes materiae derselben457 sind Ausdruck eines historisch gewachsenen Verständnisses genuin staatlicher Aufgabenstellung, das seine prägnanteste Äußerung dort findet, wo man ihrer Wahrnehmung staatskonstitutiven Stellenwert beimisst458. Wo innere Sicherheit aber als Bilanz zwingend gesamthafter Betrachtung der Gefahrenlage obwaltet und deshalb insbesondere ihre Gewähr nicht gruppenspezifisch oder anderweitig inhomogen geboten wird, muss die Vorstellung einer individuellen Nutzenziehung prima facie befremden459. Zunächst ist daher die Vorteilsfähigkeit allgemein garantierter Sicherheit als Prämisse ganz individueller Nutzenziehung zu untersuchen (a)), bevor die Frage nach deren Kommerzialisierbarkeit (b)) gestellt werden kann. Schließlich sind die (möglichen) Konsequenzen der entsprechenden Ergebnisse vor den Gebührenprinzipien des Allgemeinen wie des Sicherheitsverwaltungsrechts zu hinterfragen.

456

Möstl, S. 5 ff. Depenheuer, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87a Rn. 12. 458 s. dazu oben Erster Teil, B. II. 459 Waechter, Polizeigebühren, S. 92, meint aus ähnlichem Blickwinkel, dass „Finanzierung der staatlichen Gesamtleistung durch die vom Gesamtindividuum Volk erbrachten Mittel geschehen muß“, m. w. N. Gleichwohl sieht er das Erfordernis der Gebührenfinanzierung von Sonderleistungen (ebd.). 457

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

a) Vorteilsfähigkeit universal zugesicherter Leistungen Die Garantie öffentlicher Sicherheit beinhaltet zwangsläufig und insbesondere auch die Zusicherung, für ihre Aufrechterhaltung und Wiederherstellung Sorge zu tragen. Dies vollzieht sich auf jede ersinnbare Art und wird nicht zuletzt durch polizeirechtliche Generalklauseln, die durch ihre Offenheit zugleich ein umfängliches Maßnahmespektrum vorhalten, abgesichert. Das Allgemein- und Universalgut Sicherheit scheint in seiner allgemeinen Gewähr deshalb wenig zur Begründung eines individuellen Vorteils geeignet zu sein, weil jedwedes konkrete Handeln in Erfüllung dieser Garantie von vornherein darin verbürgt scheint und somit eine Pflicht gegenüber der Allgemeinheit zu erfüllen sucht. Für jede Gefahrsituation ließe sich abstrakt schon a priori bestimmen, dass die polizeiliche Sicherungspflicht auch die entsprechende Maßnahme rein situations- und nicht personenabhängig zusichert. Die unbedingt und für alle Rechtsunterworfenen gleichartige Versicherung gefahrabwehrender Tätigkeit zielt mithin auch auf einen Zustand, der bei globaler Betrachtung je derselbe, bei individueller Betrachtung zumindest der gleiche, ist: die Abwesenheit von Gefahr im Allgemeinen und Besonderen. Dabei versteht sich, dass die insoweit zielführenden Leistungen entsprechend der Multidimensionalität des Gefahrbegriffes jeweils verschiedener Art sein werden. Allein hieraus könnte sich ein entsprechender Vorteil ergeben, wenn man richtigerweise an dessen komparatistischen Verständnis festhält460. Denn die polizeilichen Leistungen unterscheiden sich allein als solche vor dem Hintergrund je derselben Zielrichtung: Wenn Störer A in Gewinnmotivation eine geringfügige Gefahr verursacht, anlässlich derer polizeiliche Sicherungsmaßnahmen geringen Aufwandes ergriffen werden, so unterscheidet sich die Situation nur darin von der Gefahrenabwehr hinsichtlich einer viel aufwendiger zu beseitigenden Störung des B in der konkreten Art der Leistung, nicht aber aus dem Gesichtspunkt der Finalität. Dass aber diese Leistung statt des (je gleichen) Leistungszwecks Anknüpfungspunkt für die Gebührenerhebung ist, verkennen die Sichtweisen, die jeden individuellen Vorteil aus der Wahrung von öffentlicher Sicherheit pauschal mit Verweis auf deren umfängliche staatliche Garantie ablehnen. Die Übernahme einer Gewährleistungspflicht des Staates ist gerade nicht diejenige Leistung, für die Kosten umgelegt werden sollen – sie gilt ja ohnehin voraussetzungslos erga omnes –, sondern sie ist lediglich der Hintergrund für ein unbedingtes, in seinem Aufwand höchst unterschiedliches und potentiell auch gebührenfähiges Tätigwerden. Der besondere Nutzen, der 460

s. oben unter C. I. 2.

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zur Begründung eines individuellen Vorteils gereicht, kann in genanntem Beispiel darin liegen, dass der B aus Gewinnmotivation ein weitaus gefahrträchtigeres Unternehmen ausübt als der A und für sich – ihnen zwar in gleicher Weise wie dieser versichert – allerdings viel aufwendigere Schutzmaßnahmen beansprucht. Insofern nutzt er polizeiliche Reserven weitaus intensiver – nicht im Hinblick auf den letztendlichen Erfolg der Gefahrenabwehr, sondern gerade hinsichtlich ihrer konkret aufwendigen Durchführung. Besonders aufwendige Leistungen mögen wegen der niemanden ausschließen lassenden Unbedingtheit des Sicherheitsversprechens neben dem Bereich der Grundversorgung zugehörigen Polizeidiensten unterschiedslos „mitversichert“ sein. Aussagen über den Modus der Zielerreichung sind damit aber ebensowenig getroffen wie gleichermaßen Fragen ihrer Lastentragung in Ansehung je unterschiedlicher Beanspruchung staatlicher Kompetenz offen gehalten sind. Aus dieser Warte wird erst verständlich, warum vereinzelt im Hinblick auf einen bestimmten „Risikonutzen“, der besser als Risikovorteil zu bezeichnen wäre, eine Gebührenpflichtigkeit gefordert wird461. Was im Ansatzpunkt Zustimmung verdient, ist aber dahin zu korrigieren, dass der gesehene Vorteil wiederum nicht in dem geschaffenen Risiko selbst liegt, sondern in dessen voraussetzungslos erfolgender Beseitigung. Es geht aus veranstalterischer Sicht um die durch Polizeileistung vermittelte Risikoreduzierung und in gebührenrechtlichem Hinblick also um die Ausnutzung risikoabwehrender Handlungen. Deren Gewissheit durch allgemeine und damit unterschiedslose staatliche Zusicherung mag dabei Grundlage entsprechender unternehmerischer Kalkulation sein (ohne Versicherung tatsächlicher Gefahrenabwehr würde ein Risiko nicht eingegangen), ist aber selbst nicht Anknüpfungspunkt der Gebührenerhebung. In Rede steht damit auch nicht ein Entgelt bereits für die Garantie von Sicherheit an sich, mag auch diese die eigene Gefahrschaffung für den Veranstalter erst berechenbar machen. Vielmehr muss sie erst in einer besonderen und vorteilsbegründenden Leistung gerinnen. Auch entsteht erst insoweit staatlicher Aufwand. Leistungen in Ansehung einer universellen staatlichen Verpflichtung können hernach vorteilsbegründend sein. Die Unterschiedslosigkeit ihrer Versicherung schließt einen besonderen Nutzen somit noch nicht aus. Allerdings ist mit dieser Feststellung wenig für die Formulierung eines konkreten Zusammenhanges von Gefahrschaffung und Grad der Vorteilsziehung gewonnen. Schon der staatliche Aufwand zur Herstellung von Sicherheit ist nicht proportional zur Größe der Gefahr festzulegen: Auch ganz er461 Zum Risikonutzen als Kriterium der Gefahrenzurechnung vgl. Deusch, S. 134; Lege, S. 79.

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hebliche Gefahren462 sind als Produkt aus Schadenswahrscheinlichkeit und -höhe – je nach Art ihres Ursprungs – mitunter relativ umstandslos zu beseitigen. Selbst der Vorteil wird nicht streng kongruent zu dem Aufwand der Gefahrenabwehr sein, denn wie die Untersuchung gezeigt hat, kann ein Nutzen und damit erst recht ein Vorteil selbst bei ganz erheblicher Inanspruchnahme polizeilicher Ressourcen ausbleiben. Konsequenterweise lässt sich dann auch keine Proportionalität des Vorteils zur Gefahrschaffung nachweisen. Im Falle hier gegenständlicher Veranstaltungen als besondere Gefahrquellen liegt es allerdings durchaus nahe, dass mit dem Versuch intensiverer Gewinnerzielung gleichwohl eine Gefahrerhöhung einhergeht: Das Unternehmen „Großveranstaltung“ setzt die Erzielung von Gewinn, der den symptomatischen Nachweis einer Vorteilsziehung zu erbringen geeignet ist, in Abhängigkeit zum Umfang der Veranstaltung. Dessen Expansion aber geht mit einer Gefahrerhöhung einher, weil der mit Zunahme der Personenzahl zu verzeichnende Verlust an Beherrschbarkeit zusätzlich dazu führt, dass sich isoliert betrachtet geringere Gefahren potenzieren. So wird zumindest bei Großveranstaltungen die eröffnete Gefahr mittelbar auch vom angestrebten Gewinn und damit Vorteil abhängen. All dies legt aber nur nahe, dass die Gebührenfähigkeit aufgrund Vorteilsziehung nicht streng schematisch463 aus den Größen der Gefahr bzw. des Risikos und des Aufwandes abzulesen ist. Der ganz individuelle Nutzen ist für den Gefahrenverursacher aber nicht bereits durch die profunde und undifferenzierte Sicherheitsverpflichtung staatlicherseits ausgeschlossen. Genauso wenig vermag diese ihren Charakter als „öffentlich“ zu verlieren, nur weil man eine solche Vorteilsziehung als möglich erachtet.464 Schließlich wird auch durch die (Möglichkeit der) Gebührenerhebung nicht am Prinzip des vorbehaltlosen Handelns gerührt, weil es vorliegend gerade nicht darum geht, die Leistung von einer Gebührenzahlung abhängig zu machen465, sondern um die – nachträgliche – Erhebung entsprechender Abgaben gerade in Ansehung des auch im Weiteren unbedingten Erfolgens entsprechender Leistungen. Dabei kommt es auch nicht auf ein mittelbares oder unmittelbares466 Vorliegen eines Vorteils, sondern allein auf seine Existenz an. 462

Hier in untechnischem Sinne zu verstehen und nicht (zwingend) wie etwa in § 54 Nr. 3c) ThürOBG. 463 Gelten muss dies freilich auch für eine Unterscheidung nach der Häufigkeit eines entsprechenden Verwaltungsvorganges in dem Sinne, dass sich die Privatnützigkeit antiproportional zur Häufigkeit verhält. Diese Auffassung vertritt von Stein, Finanzwissenschaft, S. 274, mit dem Schluss, dass „je seltener [die Gebühr] ist, je höher sie [sein]“ könne. Waechter, Polizeigebühren, S. 89, Fn. 347, recherchiert aber bereits einen Wechsel dieser Sichtweise von Steins innerhalb der verschiedenen Auflagen. 464 So aber Lege, S. 86, insb. Fn. 75. 465 Krekel, S. 18 f.

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b) Sicherheit als Wirtschaftsgut – Kommerzialisierbarkeit staatlich garantierter Sicherheit Nach der Feststellung der Vorteilsfähigkeit bedingungslos und allgemein zugesicherter öffentlicher Leistung dem Grunde nach gilt es zu untersuchen, inwiefern insbesondere der Fall, indem durch hoheitliche Maßnahmen die innere Sicherheit aufrechterhalten bzw. hergestellt wird, zur Begründung auch individuellen Nutzens geeignet ist. Gerade auf diesem sensiblen Terrain, welches trotz oder gerade aufgrund seiner begrifflichen Weitläufigkeit467 – neben der Neigung zu Unschärfe – durch den Rechtsgüterbezug den augenfälligen Brückenschlag zu expliziten staatlichen Schutzpflichten468 vollzieht, mahnt eben jene Bedeutung469 bereits dort zu Distanz, wo die Bezugnahme auf Wirtschaftlichkeitserwägungen auch nur intendiert wird. Allzu unmäßig erscheint dabei durch den in einer entsprechenden Aussage scheinbar mitschwingenden Vorwurf die Feststellung, jemand ziehe aus dem rechtsgüterschützenden Staatshandeln einen individuellen Vorteil zu Lasten der Allgemeinheit. Dabei soll aber auch diese mögliche Erkenntnis vollkommen wertungsfrei470 – nicht bezüglich der Methodik der Untersuchung, sondern hinsichtlich ihres Befundes – als Anknüpfungspunkt möglicher Abgabenerhebung betrachtet werden. aa) Die Polizei als Dienstleister Der bisweilen in verschiedenster Form zu Ohren kommende Maßhalteappell, die „innere Sicherheit nicht zur Ware verkommen zu lassen“471, scheint gleichwohl seiner jeweils besorgniserregenden Prognose in zweierlei Richtungen zu deuten. Einerseits ließe sich ihm die Befürchtung entnehmen, angesichts des steten Wandels von Bedrohungspotentialen und des damit einhergehenden, ohnehin disponierten Sicherheitsgefühls könne zuse466 Ein unmittelbares Profitieren des Großveranstalters vertritt Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1388 Rn. 67. Vgl. auch hins. § 3 Abs. 1 BDSG Wolff, S. 557. 467 Sog. „Blankett-, Verweisungs- oder Relationsbegriff“, vgl. die Nachweise, bei Möstl, S. 119. 468 Zu der anhand des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG entwickelten Rechtsfigur Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 2 Rn. 61 m. w. N. 469 Vgl. zum Zugang zu lebensnotwendigen staatlichen Leistungen, zu denen auch Einzelelemente der Gefahrenabwehr zählen können, Krekel, S. 19. Verheißungsvoll bereits der Titel bei Robbers: Sicherheit als Menschenrecht (1987). 470 Vgl. in ähnlichem Zusammenhang auch die Prägung des Polizeikostenrechts als „wertneutrales Fiskalrecht“ mit entsprechenden Konsequenzen, Majer, S. 191. 471 Freiberg, S. 365.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

hends eine Werteverschiebung zugunsten privater Sicherheitsvorsorge472 und damit auch der Aderlass eines gewähnten staatlichen Sicherheitsmonopols bevorstehen. Dieser Richtung hat sich vorstehende Untersuchung bereits angenommen.473 Andererseits scheint eingangs zitiertem Memento die Interpretation einer (häufiger gewähnten) Tendenz bereits stattgefunden habender Kommerzialisierung474 auch öffentlicher Sicherheit selbst innezuwohnen, die der ersten Deutung zumindest affin ist. Hierbei ginge es um die privaterseits betriebene Wirtschaftung mit dem nach wie vor öffentlichen Gut „Sicherheit“ und nicht um dessen Privatisierung als Prozess staatlichen Rückzugs. Dieser Intuition ist zuzugeben, dass insbesondere auch die Tätigkeit der Polizei die Assoziation von Markt und Wirtschaft hervorruft, wenn man das auch hier eingangs titulierte Sinnbild vom „Freund und Helfer“475 erinnert oder die Personifizierung vom „Staat als Sicherheitsproduzent“476 reflektiert. Gerade dort, wo die Frage nach einer Gebühr für die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben in Erwägung gezogen und damit eine gewisse Entgeltlichkeit477, wenigstens aber der Gegenleistungscharakter in Rede gebracht wird, ist auf diese Perspektive Bedacht zu nehmen, da entsprechende Tendenzen allzu oft mit einem Szenario der Sicherheit nach Kaufkraft478 bzw. der Käuflichkeit und – schlimmer noch – Verkäuflichkeit von Staatsleistungen in Verbindung gebracht wird. Wenn man aber selbst der öffentlichen Sicherheit die Eigenschaft der Verkehrsfähigkeit bzw. Handelbarkeit beimessen will479, fragt sich zugleich, ob diese wirtschaftlichen Prozesse nicht ohnedem und staatlich unbeeinflusst, vielmehr als Ergebnis der nahezu grenzenlosen Kommerzialisierbarkeit aller Lebensbereiche und damit jeder Reaktion des Abgabenrechts vorgelagert 472

So die Darstellung bei Freiberg, S. 365, der angesichts entsprechender prophylaktischer Maßnahmen das Interesse Privater prognostiziert, die staatliche Einflussnahme im Bereich der Sicherheit zurückzudrängen und eine gewisse Eigendynamik eines „innergesellschaftlichen Aufrüstungsprozesses“ argwöhnt. 473 s. dazu den Ersten Teil der Untersuchung. 474 Eine „ansatzweise“ Kommerzialisierung polizeilicher Tätigkeit konstatiert Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 239 Rn. 456. 475 Vgl. diesbezüglich auch Graumann, S. 254. 476 Waechter, Polizeigebühren, S. 75; zum Staat als „Warenbesitzer“ ders., ebd., S. 82. 477 Zum Problem des Entgeltcharakters Vogel, FS Geiger, S. 531. 478 Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 203; Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 280, für den privaten Sektor; Gramm, in: Sacksofsky/ Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (183), zum öffentlichen Sektor. Kirchhof, FAZ v. 11.05.1995, S. 12, mahnt, „Sicherheit nicht zur käuflichen Ware verkümmern, das Polizeiorgan nicht zum privaten Dienstleister denaturieren“ zu lassen. 479 Gegen eine Marktfähigkeit schon allein der originären staatlichen Verantwortung wegen Leutert, Polizeikostentragung, S. 111.

C. Gebührenverträglichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit

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stattfinden. Insofern wäre es auch denkbar, dass der Gebühr gegenüber einer Kommerzialisierung öffentlicher Sicherheit eher hemmende als beschleunigende480 Wirkung zuzuerkennen wäre. Sollen nämlich staatliche Ausgaben, die einen gewissen privaten Nutzen zeitigen, durch die Gebührenerhebung ausgeglichen und der entsprechende Vorteil abgeschöpft werden, opponiert man gerade einem Vorgang, in dem staatliche Leistung zum Element privater Wirtschaftlichkeitserwägungen gemacht werden. Vor dem konkreten Hintergrund hiesiger Untersuchung bedeutet dies, dass zunächst der Wert bzw. die Wertigkeit veranstaltungssichernder Polizeileistung für den Veranstalter herausgearbeitet und zugleich nach dem konkreten Zusammenhang dieses Wirkens zur möglichen Gebührenpflichtigkeit gefragt werden muss. (1) Polizeiliche Gefahrenabwehr als Dienst am Veranstalter Nicht allein aufgrund der beschränkten Befugnisse und der hier einmal zu unterstellenden Hochpreisigkeit privater Sicherheitsdienstleister wird der Veranstalter ein großes Interesse an größtmöglicher Einbeziehung der Polizei haben.481 Durch die enge Verquickung von Sicherheit mit dem Sicherheitsgefühl und die damit einhergehende Eröffnung eines „Angstmarktes“482 lässt sich erahnen, welch entscheidende Bedeutung Sicherheit auch und erst recht dort haben muss, wo sie hoheitlich geleistet wird. Gerade jener Angstmarkt ist geeignet, den Kommerzbezug (rein) privater Sicherheit zu indizieren, die sich von der öffentlichen nur durch einen allein individuell verspürten besonderen Bedarf unterscheidet483. Je mehr Sicherheit der Staat verschafft, umso mehr verengt sich auch der Raum rein subjektiver Bedürfnisse ergänzender Sicherungsmaßnahmen. Auch im Bereich sog. Grundversorgung wirkt sich Sicherheit zumindest über jenes Sicherheitsempfinden als Beurteilungsmaßstab eigenen Verhaltens lenkend aus und kann für Erfolg und Misserfolg kommerzieller Unternehmungen (mit-)ent480

Diese zweite Deutung legt die Überschrift „Kommerzialisierung durch Verwaltungspreise“ (Hervorhebung durch Verf.) bei Gramm, in: Sacksofsky/Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (182) nahe. Leutert, Polizeikostentragung, S. 137, hingegen sieht die Polizeikostentragung des Veranstalters sich „nahtlos“ in das marktwirtschaftliche System einfügen. 481 Hoffmann, S. 556. 482 Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 279. 483 Insofern kann private und nicht-öffentliche Sicherheit nur dort gemeint sein, wo das Sicherheitsgefühl einen über das tatsächliche und objektive Maß hinausgehenden Bedarf signalisiert. Wenn hingegen eine objektive Gefahrenlage besteht, wäre zugleich die öffentliche, nicht nur die „gefühlte“ Sicherheit betroffen. Zu einer möglichen verfassungsrechtlichen Bedeutung des Sicherheitsgefühls vgl. die Darlegungen bei Thiel, „Entgrenzung“, S. 190 ff.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

scheidend sein. Nicht, dass erst konkrete Amtshandlungen den betriebswirtschaftlichen Nutzeffekt einer wirtschaftlichen Unternehmung erhöhen können484 oder dass ein Vorteil für den Veranstalter stets schon darin liege, dass die Veranstaltung wegen des „Polizeidienstes“ überhaupt erst stattfinden könne485, leistet man mit der staatlichen Tätigkeit aber regelmäßig einen Beitrag zum kommerziellen Erfolg des Großveranstalters486: Dies wird in etwa deshalb der Fall sein, weil der Organisator eigene Aufwände erspart487 – etwa für Ordnungsdienste. Allerdings ließe sich, nicht zuletzt wegen des Gewaltmonopols, der Großteil polizeilichen Wirkens als besondere Tätigkeit begreifen488, sodass die Vorteilsziehung schon in der Institution der Polizei begründet sein könnte und dies umso mehr, wenn man sich den Rang der Sicherheitsgarantie vor Augen führt. Es ist dies allerdings ein Ergebnis, das sich mit der proklamierten klassischen Steuerfinanziertheit in keiner Weise verträgt. Es kommt verstärkend hinzu, dass auch jeder sonstigen hoheitlichen Tätigkeit – etwa im Rahmen einer polizeilichen Unfallaufnahme – eine wirtschaftliche Bedeutung zugemessen werden kann und wird.489 Dies wiederum mag zwar mehr am Wesen der Kommerzialisierung als vor keiner wertschöpfenden Handlung haltmachen484

Wolff, S. 557. Seibert, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht (1. Auflage 1992), S. 701 Rn. 13. Als „Vorteil“ bei Deusch, S. 222; als „besonderes Profitieren“ bei Stümper, S. 168. Im Einzelfall, z. B. im Hinblick auf entsprechend gewalttätige Fußballspiele, mag dies zutreffen, bedürfte aber auch dann näherer Darlegung. Die Unersetzlichkeit der Polizei wird aber auch in diesem Bereich eingestanden, vgl. DFB-Journal 1993, Heft 4, S. 26. 486 Isensee, FS Vogel, S. 103. Dies wird auch deutlich, wenn man die im Handout der Mitgliederversammlung des Ligaverbandes des DFB am 27.09.2012 (Informationen und Diskussion über weitere Schritte zur Umsetzung der Ergebnisse der Sicherheitskonferenz in Berlin und der Innenministerkonferenz [„Sicheres Stadionerlebnis“], S. 5, abrufbar über: http://www.fc-union-berlin.de/data/misc/downloads/Kom mission%20Sich-erheit_Mitgliederversammlung_27%2009%202012.pdf; zuletzt abgerufen am 23.10.2012, 12 Uhr) proklamierte Anschauung verinnerlicht, nach der „der Club [als Veranstalter] neben der Polizei die Hauptverantwortung im Stadion“ trägt und das Ziel der „Förderung eines sicheren Stadionerlebnisses“ vor der Konkretisierung betrachtet, dass dieses „sowohl in subjektiver Wahrnehmung als auch in der objektiven Beurteilung“ – man beachte die Reihenfolge – sicher zu gestalten sei. Deutlicher ließe sich die Verknüpfung von Sicherheitsgefühl und wirtschaftlichem Erfolg wohl nicht zeigen, sofern dies nicht auf unsensible Art durch konkrete Enthüllung wirtschaftlicher Zusammenhänge erfolgen soll. Gegen eine solche Ambivalenz der Hauptverantwortung: Hoffmann, S. 556. Ohne nähere Darlegung Oschmann, S. 121. 487 Isensee, FS Vogel, S. 103; Deusch, S. 222; in diese Richtung auch Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 38 („Hilfe, die anderswo Geld kostet“). 488 Nirschl, S. 43. 489 Dieses und weitere Beispiele bei Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 39. 485

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dem Vorgang490 denn an der Institution Polizei selbst liegen. Am Ergebnis ändert sich dadurch jedenfalls nichts. Insofern kann nicht nur in der konkreten Gefahrenbeseitigungshandlung eine vorteilsbegründende Leistung liegen491, sondern unschwer auch in dem „faktischen Sicherheitsgewinn“, der im Schutz etwa vor Sach- und Vermögensschäden bzw. sonstigen Vermögenseinbußen liegen mag492. Wenn auch ein Vergleich mit dem Zivilrecht hier den Fall einer aufgedrängten, da auch ungefragt erbrachten Bereicherung assoziieren lässt493, kann dies angesichts der Vorbehaltslosigkeit der Gewähr öffentlicher Sicherheit nicht interessieren: Das Empfangen von öffentlich-rechtlichen Sicherheitsleistungen ist gerade nicht von wirtschaftlicher Autonomie geprägt494, sodass schon begrifflich wegen fehlender Willensfreiheit ein „Aufdrängen“ ausscheidet. Es wäre andernfalls zu besorgen, dass der Gebührenpflichtige davon ausgehen könnte, sich mit der Zahlung die Polizeileistung zu erkaufen und gleichsam damit ein Recht auf gefahrschaffendes Tun. Nichtsdestominder erscheint es möglich und angesichts der fehlenden Dispositionsbefugnis des Veranstalters auch wahrscheinlich, dass dieser auch die oktroyierte Inanspruchnahme polizeilicher Leistung zum Faktor wirtschaftlicher Kalkulation macht und damit ihren Charakter als Ware495 unterstreicht. Auch soweit einleuchten mag, dass die „Vermögensmehrung“ einzelner Privater „nicht Sache der Polizei“496 ist, muss doch der Frage nachgegangen werden, auf welcher Grundlage eben dieser Vorgang stattfindet, denn nicht jeder beliebige Vorteil, und dies zeigen auch die Restriktionen des Gebühren(findungs)rechts, kann und soll überhaupt Ausgleich finden. 490 Nicht nur Handlungen, die Sicherheit schaffen, sondern jeder irgendwie bewirkte Erfolg kann einen Wert in sich tragen, der einer Kommerzialisierung Raum bietet. 491 Waechter, in: Stober (Hrsg.), Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (82). 492 Diesen diagnostiziert das OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 04.11.2004 – 12 A 10337/04, Rz. 25 – juris, auch im Zusammenhang mit der Wahrnehmung bahnpolizeilicher Aufgaben durch den (damaligen) Bundesgrenzschutz zugunsten der Deutschen Bahn AG. 493 Ausdrücklich jedenfalls Waechter, in: Stober (Hrsg.), Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (82). 494 Deren Bedeutung Geltung zu verschaffen ist aber die Intention des Zivilrechts, wo Fälle der aufgedrängten Bereicherung berücksichtigt werden. Vgl. beispielsweise Füller, in: MüKo, § 951 Rn. 29. 495 Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 728. Vgl. auch mit Blick auf die Situation in der Schweiz Leutert, Polizeikostentragung, S. 39, sowie zum Prozess der „Kommerzialisierung und Kommodifizierung“ der Sicherheit Nogala, in: Sack, u. a. (Hrsg.), Privatisierung staatlicher Kontrolle, S. 234 (250 f.). 496 Roeper, S. 782.

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(2) Das Verhältnis des (staatlichen) Dienstleisters zum Sicherheitskonsumenten Die Inanspruchnahme öffentlicher Sicherheitsleistungen als Umschreibung der Beziehung von Polizei und Großveranstalter497 erinnert insbesondere dann an marktwirtschaftliche Mechanismen, wenn der Polizei der Habitus eines Dienstleisters und ihrem Tätigwerden die Rolle eines Services beigelegt wird.498 Wenn zudem die Ähnlichkeit der Gebühr mit der Bezahlung für Privatdienste499 festgestellt oder eine Kostenerhebung mit dem Vergleich der Beauftragung eines Handwerkers gerechtfertigt500 wird, verwundern auch Plädoyers nicht, die einfordern, dass „in dem Maß, in dem Staatstätigkeit privatnützig ist, [sie auch] privatwirtschaftlichen Regeln [folgen müsse]“501. Dass dies nur hinsichtlich der Gebührenhöhe und auch dort nur parabolisch statt wörtlich zutreffen kann, nicht aber die privatnützige Inanspruchnahme von Polizeileistungen schlechthin einem allenfalls zivilrechtlichen Marktmodell unterstellt, dürfte auf der Hand liegen. Die teils deutliche Akzentuierung des Entgeltcharakters502 läuft ohnehin Gefahr, in einem streng-synallagmatischen Verständnis von der Inanspruchnahme jedweder öffentlichen Leistung zu gipfeln. 497 Vgl. auch Knauf, S. 194, der dies auch im Zusammenhang mit Zwangsmaßnahmen u. ä. vorschlägt. 498 Zu ersterem Gramm, in: Sacksofsky/Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (182); ähnlich Graumann, S. 253, Luftpolizei als „staatlicher Dienstleistungsbetrieb“, sowie aufgabenbezogen der Titel bei Braun: „Polizei als Dienstleister“, S. 65 ff.; Pausch, S. 40; Schulte, Die Zeit v. 09.04.1993, S. 13: „Die Polizei ist heute ein riesiges Dienstleistungsunternehmen“. Zum zweiten Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 727 f.; ders., Privatisierung von Polizeikosten, S. 37 ff.; Gramm, Vom Steuerstaat, S. 279. 499 Wagner, Politische Ökonomie, S. 172, bzw. bereits in Finanzwissenschaft, S. 112: „Da in manchen Fällen ein Uebergang der Gebühr in einen privatwirtschaftlichen Preis und Gewinn [. . .] principiell zulässig ist, so wird auch eine dementsprechende Höhe dieser Abgaben nicht unbedingt abgewiesen werden dürfen.“. Diesem beugt Leutert, Polizeikostentragung, S. 115, vor, wenn er klarstellt, dass der Staat „nicht Waren- und Dienstleistungsanbieter im freien Markt, sondern sozialstaatlicher Leistungsanbieter in einem Monopolbereich“ ist. 500 s. Weil, S. 183 f., der sich gegen diesen Vergleich ausspricht. 501 So die Interpretation Waechters in Bezug auf eine liberale Gebührentheorie, ders., Polizeigebühren, S. 94. 502 So wohl auch Majer, S. 170, mit dem Argument, der Staat nehme nicht eigentlich seine Aufgaben wahr. Dabei ist zu bedenken, dass er bei entsprechendem Tätigwerden „zumindest auch“ eigene Aufgaben – etwa im Sinne seiner Letzt- oder Zweifelzuständigkeit – wahrnimmt, ohne dass der alternative Aufgabenträger von seiner Pflicht gänzlich frei wird. Dieser ist als Veranstalter z. B. wegen einer Nichtstörungspflicht oder wegen eines Näherprinzips aufgrund der naturgesetzlichen Verursachung primär verantwortlich.

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Dass diese Funktionsweise auch außerhalb des öffentlichen Wirtschaftsrechts für originär staatliche Leistungen durch irrige Annahme eines Do-utdes-Mechanismus bei Erbringung polizeilicher Leistungen gesehen wird503, muss befremden und wird auch nicht begreifbarer, wenn man den Entgeltbezug damit illustriert, „niemand bekomm[e] vom Staat etwas geschenkt“504. Denn das hier fehlplatzierte Prinzip drückt nicht einfach die Wechselbezüglichkeit einer Gegenleistung, sondern gerade ihre Wechselbedingtheit dergestalt aus, dass die eine Leistung um der anderen Willen erfolgt. Keinesfalls aber erfolgt Polizeitätigkeit um einer Zahlung willen; damit wäre diese vielmehr bereits vollends kommerzialisiert. Vielleicht liegt in der Möglichkeit eines solchen (Miss-)Verständnisses der Grund für die sodann reflexhaft zum Ausdruck gebrachte umfassende Weigerung, Polizeigebühren in den Kontext einer Gegenleistung zu bringen505. Denn das Bild vom „Bürger als Kunden“506 der Polizei und die Rede von „staatlich angebotenen Leistungen“507 bzw. „Polizeiprodukten“508 verirren das Problem durch unzutreffende Vergleiche auf eine scheinbare Berührung der privatautonomen Ebene durch hoheitliche Gebührenerhebung. Dass der Staat keine Polizeileistungen im Sinne zivilrechtlicher Kontraktion anbietet, vielmehr universal zusichert und vom Willen des Gegenübers dem Grunde nach unabhängig ausführt, bedarf genauso wenig der Diskussion wie das Faktum der Feststellung, dass der Staat im Rahmen seiner polizeilichen Tätigkeit nicht als Wettbewerber am Markt teilnimmt509. Auch wenn sich beispielsweise die partielle Übereinstimmung der Funktion des gebührenrechtlichen Kostendeckungsprinzips mit bestimmten Ge503 Besonders deutlich Graumann, S. 253, mit der Aussage, dieses Prinzip müsse „als anerkannt gelten“. Auf diese Tendenz verweist zudem Sailer, in: Denninger/ Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1362 f. Rn. 3. Allgemein zum Einzug dieses Prinzips im Verhältnis von Staat und Wirtschaft Ritter, S. 393. 504 Majer, S. 170, in Bezug auf polizeiliche Sonderleistungen. 505 Vgl. Knemeyer, S. 868, in Bezug auch auf § 81 Abs. 2 PolG BW a. F. 506 Gramm, in: Sacksofsky/Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (179). 507 Badran, in: Schedler u. a. (Hrsg.), Wirkungsorientierte Verwaltungsführung bei der Polizei, S. 191 (199). Ähnlich Hetzer, S. 20. Zum Angebot der „Sicherheit als Ware“ auch FAZ v. 27.04.1995, S. 16. 508 Badran, in: Schedler u. a. (Hrsg.), Wirkungsorientierte Verwaltungsführung bei der Polizei, S. 191 (191). 509 Deusch, S. 222; Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 728, befürchtet allerdings, dass sich die Polizei mit zunehmender Kostenerhebung ihrerseits vom externen Faktor zum (aktiven) Marktteilnehmer aufschwingt, bei dem sie zudem „strukturelle Nachteile“ hätte (ders., Privatisierung von Polizeikosten, S. 41). Insofern leuchtet nicht ein, wieso Gramm, in: Sacksofsky/Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (172), die Polizei einem stärkeren Effizienzdruck ausgesetzt sieht.

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setzmäßigkeiten des Vertragsmodells510 behaupten ließe und die Erhebung von Gebühren historisch als Abgeltung aufgrund von „Zusatzverträgen“ erbrachter Leistungen erfolgte511, ist aber jedenfalls dort die Grenze des Möglichen überschritten, wo nicht weniger als die öffentliche Sicherheit im Raum steht und tatsächlich eine Gebühr auf Verhandlungsbasis und in Ansehung sonstiger wirtschaftlicher Aufwendungen von Veranstaltern512 erwogen wird. Allein auffallen muss, dass kaum ersichtlich ist, wie eine solche Forderung mit den herrschenden Gebührenerhebungsprinzipien in Einklang zu bringen sein sollte: Die Verhandlung über mögliche Gebührensätze betritt nicht nur die Ebene des Rechtspolitischen, sie verlässt vor allem auch diejenige des Rechts insofern, als damit ein jeweiliges Aushandeln der Gebühr im Einzelfall erfolgen sollte – nur so aber ließen sich die besonderen Verhältnisse jedes Veranstalters einbeziehen. Versteht man besagte „Verhandlungen“ eher auf die politische Ebene bezogen (auf der sie naturgemäß ablaufen) i. S. v. der Entscheidung über die legislative Festlegung bestimmter gemeingültiger Gebührensätze vorgelagert, krankt die Erwägung dennoch an der sachfremden Einbeziehung außerhalb des Gefahrenzusammenhangs stehenden Handelns der Veranstalter. Der Kauf von hochkarätigen Fußballspielern mag eine bestimmte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit reflektieren und wird zur Illustration empfundener Unbilligkeit bei der aus dem Staatshaushalt finanzierten aufwendigen Sicherung entsprechender Veranstaltungen angeführt. Er steht jedoch in keinem natürlichen Zusammenhang zum Polizeieinsatz zur Sicherung des Fußballspiels und damit erst recht nicht zu irgendwelchen Einzelmaßnahmen. Wollte man, statt einer Orientierung am staatlicherseits zu verzeichnenden Aufwand, allein diese Leistungsfähigkeit berücksichtigen, liefe dies auf eine eher steuer- denn gebührenähnliche Abgabeform hinaus. Die Tatsache, dass der Gegenleistungscharakter an privatrechtliche Rechtskonstrukte erinnert, darf demnach nicht dahin verkehrt werden, dass die Gebührenerhebung im Allgemeinen und diejenige hinsichtlich polizeilicher Sicherheitsleistungen im Besonderen auch nach privatautonomen Regeln betrachtet wird. Ob daneben Raum für öffentlich-rechtliche Vertragsgestaltung513 bleibt, ist eine andere Frage. Die Gebührenerhebung steht demnach in keinem Zusammenhang zur Kommerzialisierung des Gutes Si510

Waechter, Polizeigebühren, S. 81 f., in historischem Kontext. Waechter, Polizeigebühren, S. 73. 512 So aber der Vorschlag bei Hunsicker, S. 15, der eine Orientierung etwa an den Ausgaben der Profifußballvereine für den Spielerkauf vorschlägt. 513 Ritters Erwägung (S. 401), dass der Unternehmer im Wege einer kooperativen Wirtschaftsplanung sein Risiko verringern kann, weil „der Partner Staat [. . .] schon das Ärgste verhüten“ werde, gälte umso mehr für eine Kooperation im Rahmen des Sicherheitsrechts, denn dort hat der Staat eine Garantenstellung sondergleichen inne. 511

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cherheit. Sie mag allenfalls an dessen „Preis“ – allerdings nicht hinsichtlich des „Erwerbes“, sondern mit Blick auf die Eignung, Faktor wirtschaftlicher Kalkulation zu sein – Modifikationen vornehmen. Von daher dient sie schlechthin dem Ausgleich desjenigen Vorteils, der aus der besonderen Inanspruchnahme einer vorbehaltlosen Gewähr öffentlicher Sicherheit zulasten der Allgemeinheit und zugunsten individueller Wirtschaftstätigkeit514 gezogen wird. In diesem Sinne wird auch nicht dadurch eine Kommerzialisierung in Gang gesetzt, dass in bestimmter Polizeitätigkeit ein individueller Vorteil erkannt und dies als Anlass für den Ausgleich allfällig entstehender Kosten genommen wird. bb) Vorteil durch Teilhabe an einem begrenzten Gut Öffentliche Sicherheit verfügt über einen unabweislichen Einzelgüter-Bezug, denn sie meint gerade den Schutz der Unversehrtheit entsprechender Schutzgüter, der – auch über den Umweg beispielsweise der Protektion der Rechtsordnung oder des Bestandes des Staates – letztendlich die Interessen und Rechtsgüter aller und damit aller Einzelnen zu wahren sucht. Freilich ließe sich dort, wo Gefahrenabwehr dem Schutz von Rechtsgütern dient, gleichsam die somit behauptete Sicherheit als eigenständiges Gut und womöglich auch als Bestandteil oder Beschaffenheit der einzelnen Güter selbst verstehen, über deren Wertigkeit sich diejenige der Sicherheit selbst ableiten ließe. Allerdings sollen gerade öffentliche Güter wegen der Nichtausschließlichkeit Einzelner515 nicht zur Begründung individueller Vorteile geeignet sein, was namentlich für die Polizei eines Staates Geltung erlange.516 Wegen des Profitierens Aller von jeder als der öffentlichen Sicherheit dienlich firmierenden Staatstätigkeit bliebe mit dieser Sichtweise kein Raum für individuelle Vorteile durch polizeiliches Handeln. Wenn man bedenkt, dass nahezu jedes Verwaltungshandeln letztendlich auch der Interpretation als wenigstens final öffentlicher Sicherheit dienend517 zugänglich sein könnte und man demgemäß einräumen müsste, dass niemand von diesem Nutzen auszuschließen ist, wäre dem Gebührenrecht schlechthin mit Skepsis zu be514 von Stein, Finanzwissenschaft, S. 249 f., zeichnet Gebühren bereits als Abhilfemaßnahme für den „Widerspruch [. . .], daß der, welcher die Staatsfähigkeit nicht für sein Interesse braucht, für den zahlt, der sie für sich in Anspruch nimmt“ und sich somit „das Einzelinteresse [. . .] wenigstens wirthschaftlich zum Gesammtinteresse machen“ würde. 515 Badran, in: Schedler u. a. (Hrsg.), Wirkungsorientierte Verwaltungsführung bei der Polizei, S. 191 (196). 516 Vogel, FS Geiger, S. 533 f.; Zimmermann, S. 902. 517 Insofern verfolgen geordnet-gestaltende Vorgänge schon wesensmäßig ein bestimmtes Sicherheitsanliegen.

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gegnen, wo es Kostenregelungen nur nicht im Zusammenhang mit gebührenrelevanter Veranlassung durch den Pflichtigen trifft. Mehr noch als diese allgemein-gebührenrechtliche Problematik interessiert hier aber der Kern der These, ein öffentliches Gut der Sicherheit eigne sich nicht zur Begründung individueller Vorteile, weil niemand von dem vermittelten Vorteil auszuschließen sei. Insofern zielt dieses Argument nicht auf eine Bekräftigung dessen, was sich schon aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben müsste, sondern stellt eher auf die faktisch universelle Wirkung von Handlungen im Zusammenhang des komplexen Zustands der Sicherheit ab. Die Sicherheit des Einzelnen als Element des gesamtheitlichen Zustands hat zwar insofern zwingend Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit und damit wiederum, totum pro parte, für ihre einzelnen Repräsentanten. Allein daraus die Undenkbarkeit individueller Vorteilsziehung zu folgern kann hingegen nicht überzeugen. Dem ist zum Ersten entgegenzuhalten, dass der gebührenrechtliche Vorteil hier gerade relational zu dem ohne weiteres gleichzeitig bestehenden Vorteil anderer bestimmt wurde und sich „lediglich“ dadurch auszeichnet, dass er letzteren „übertrifft“. Schon begriffsmäßig profitiert die Allgemeinheit von der öffentlichen Sicherheit als „ihrer“ Sicherheit. Das jedoch heißt nicht, dass niemand von einer konkreten Sicherheitsleistung ungleich mehr profitieren könnte, etwa deshalb, weil sie ihm nicht nur in ihren gesamtgesellschaftlich begünstigenden Wirkungen, sondern zusätzlich in seinem ganz privaten Bereich zugutekommt. Der Betroffene kann vielmehr wegen besonderer Leistungsnähe ganz individuellen Nutzen haben, etwa indem er von der Einräumung weitgehenden (auch wirtschaftlichen) Gestaltungsspielraumes profitiert, und unterscheidet sich insoweit von der Allgemeinheit, die „ihren“ reflexhaften und nur höchst abstrakt vorliegenden Vorteil nicht einmal wahrnehmen wird. Der Nichtausschließlichkeit Einzelner käme aber nur dann Relevanz zu, wenn alle insofern Begünstigten auch stets faktisch in gleichem Maße profitierten. Insoweit bedeutet „Nichtausschließbarkeit“ im Umkehrschluss nicht zugleich ein Gleichmaß an Partizipation. Ein weiteres Problem wird durch eine pauschalisierende Betrachtung von Polizeiarbeit als Dienst an der Allgemeinheit verkannt: die Knappheit auch öffentlicher Güter, für die die Sicherheit gar als „paradigmatisch“ gesehen wird518. Was bei nicht-öffentlichen Gütern selbstverständlich ist, scheint insofern bei den öffentlichen – womöglich in Ansehung der gefälligen staatlichen Verpflichtung – gerne übersehen zu werden. Den natürlichen Grenzen ihres Leistungsvermögens unterworfen, kann auch die „Staatsmacht Polizei“ nicht jede Gefahr stets und überall verhüten. Dem Prinzip 518 Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 192, der dies auf die unendlich zu steigernde Nachfrage zurückführt.

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impossibilium nulla est obligatio519 wird somit auch im Bereich vorbehaltslos garantierter Leistung plastischer Ausdruck verliehen. Im Übrigen ließe sich ohne diese Einsicht nicht erklären, weshalb es den „Markt des privaten Sicherheitsgewerbes [als] boomende[n] Wirtschaftszweig“520 gibt, geschweige denn, wie sich die Existenz von „privater Sicherheit“ überhaupt erklären lässt, wollte man nicht allein auf ein entsprechend übersteigertes, rein virtuelles Bedürfnis der Sicherheitskonsumenten abstellen. Wo man in diesem Zusammenhang von „kalter“ und „aus der Not geborener“ Privatisierung521 unter den Zwängen eines erschöpften Leistungsvermögens522 spricht, wird deutlich, dass auch die öffentliche Sicherheit – eingestandenermaßen ein Ideal523 – ein knappes Gut ist, welches die Existenz privater Sicherheit als Mittel zum Ausgleich verspürter Defizite erst denkbar werden lässt524. Nichts anderes ist mit der Feststellung eingeräumt, dass öffentliche Sicherheit ein Wirtschaftsgut ist, welches sich gut vermarkten lässt.525 Die natürliche Knappheit des Gutes Sicherheit, an der auch die umfänglichste Ausstattung staatlicher Gewährleistungsverantwortung nichts ändern würde, führt durch die damit zwangsläufig einhergehende Inhomogenität ihrer Aufrechterhaltung bzw. Wiederherstellung zu einem selbstverständlichen Zustand ungleicher Partizipation. Demjenigen, dem öffentliche Sicherheit also derart zuteilwird, dass es der eigenen privaten Initiative nicht bedarf, kann gerade daraus ein Vorteil entstehen – mögen auch andere durch die gesamtheitlich verbesserte Sicherheitslage kollateral profitieren. Wer am knappen Gut öffentlicher Sicherheit spürbar über den gemeinen Nutzen hinausgehend teilhat, ist insofern auch begünstigt – ohne, dass damit zugleich eine hinlängliche Aussage über Möglichkeit und Sinn einer konkreten Gebührenerhebung getroffen wäre.

519 Vgl. insofern zum Verbot einer Veranstaltung schon oben unter B. III. 1. und 3. Zur Verwaltungskapazität als diesbezügliche Grenze vgl. Isensee, Grundrecht auf Sicherheit, S. 41. 520 Freiberg, S. 363; ganz ähnlich Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 728. 521 Braun, Polizei als Dienstleister, S. 67. 522 In diesem Kontext ist hier anzumerken, dass – ironischerweise – gerade auch aus finanziellen Gesichtspunkten, d. h. bei übermäßigem Aufwand, polizeiliche Leistungspflichten an ihre Grenzen geraten können, vgl. dazu Pausch, S. 39 (m. w. N.), S. 54. Aufschlussreich zur „Tabuisierung von Wirtschaftlichkeitserwägungen im Sicherheitsrecht“ bzw. zur „Fiskalfeindlichkeit der Polizeiverwaltung“, ders., ebd., S. 24 ff. 523 Statt vieler: Pausch, S. 26, 46. 524 So auch Gusy, Privatisierung von Polizeikosten?, S. 40; ders., Polizeikostenüberwälzung, S. 728. 525 Würtenberger, S. 193. Vgl. auch zur „Vermarktung des Gutes Umwelt“: Frank, S. 298 u. passim.

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cc) Sicherheitsgarantie und Wirtschaftskalkül Dass die Polizei, d. i. deren Tätigkeit, jedenfalls auf dem „Markt der Sicherheit“ einen „externen Faktor“ darstellt526, ist soeben aufgezeigt worden, wodurch nicht mehr als die Erkenntnis gewonnen wurde, dass auch öffentliche Sicherheit – in Konkurrenz zur rein privaten – begrenzt und damit vorteilsfähig ist. Allerdings liegt es nahe, dass derartige Zusammenhänge auch außerhalb des Sicherheitsmarktes selbst und damit außerhalb des Konkurrenzverhältnisses verschiedener Anbieter dieses Gutes – eben wegen der Handelbarkeit von Sicherheit – eine Rolle spielen können. Wenn hier die tendenzielle Verknappung des Gutes festgestellt und eine Marktfähigkeit daraus abgeleitet wurde, liegt es nicht fern, dass sich auch Unternehmer anderer Bereiche durch bereitwilligen Zugriff auf die unbedingt und zudem kompetent dargebotenen öffentlichen Leistungen besonderen Nutzen verschaffen. Die im Sinne einer funktionierenden Wirtschaft zwingend zu erstellende Kosten-Nutzen-Analyse etwa im Hinblick auf die Durchführung einer Großveranstaltung beinhaltet selbstverständlich auch diejenigen, letztendlich unaufgefordert erbrachten Dienste, die für das Gelingen und damit den wirtschaftlichen Erfolg einer Veranstaltung entscheidend sind. Die Polizeileistung „zum Nulltarif“527 spielt dabei eine umso größere Rolle, als dass ihrem Ertrag – bislang – aufgrund der Gebührenfreiheit keine Kosten gegenüberstehen und zudem durch ihre Inanspruchnahme andernfalls für die Gewähr einer reibungslosen Durchführung aufzubringende Mittel eingespart werden. Es ist dies ein Vorteil, der durchaus von beträchtlichem Maße sein und den veranstalterischen Gewinn entsprechend erhöhen wird.528 Dass schon die Inanspruchnahme auch nur sicherheitsrechtlicher Grundversorgung durchaus rentabel ist529 – etwa deshalb, weil man sich durch das polizeilicherseits erfolgende Vorgehen gegen Störer zusätzlichen Vorsorgebedarfs entledigt – muss einleuchten. Umso mehr wird aber, wenn man sich staatlicher Unterstützung von vornherein bewusst ist, der Antrieb zur Eigensicherung des Veranstalters sinken. Auch der noch so erheblichen Störung wird dieser in entspannter Gelassenheit entgegen sehen können, wo die Polizei schon mit entsprechender Präsenz vorbehaltlose Gefahrbeseitigung verheißt und zudem das hier bereits als relevant erkannte Sicherheitsgefühl seiner Besucher und damit seiner „Einnahmequelle“ erhöht. 526 Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 728, der dort einen Trend gen aktiver Marktteilnahme verzeichnet. 527 Vgl. den Titel bei Hunsicker, S. 14. 528 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1366 Rn. 9, S. 1388 Rn. 67. 529 Gusy, Erhebung von Polizeikosten?, S. 41.

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Die Inanspruchnahme der Polizei wird dadurch nicht mehr nur den Charakter bedarfsweiser Anforderung im Falle der Gefahrenabwehr aufweisen, sondern deren Nutzung zur ertragreichen Gefahrschaffung in Gewissheit der alsbaldigen Gefahrbeseitigung. Das dadurch in Anspruch genommenen Mehr an Schutz macht die Polizei zum Faktor wirtschaftlicher Kalkulation530, weil sich der Veranstalter sicher sein wird, so viel wie möglich der fremdverantwortlich zu beseitigenden Gefahr, die nun einmal vom Umfang des Ereignisses abhängt, schaffen zu können. Wenn, wie Gusy abermals treffend formuliert, die öffentliche Hand das Marktgeschehen durch Schaffung von Sicherheit ohne Gegenleistung beeinflusst531, macht die unternehmerisch bedeutsame Sphäre jenes Einflusses gerade der Vorteil aus berechenbarer nutznießender Inanspruchnahmemöglichkeit aus. Die öffentliche Sicherheitsleistung stellt ob ihrer Gewissheit nicht nur eine Selbstverständlichkeit in puncto staatlicher Aufgabenwahrnehmung dar, sie avanciert vielmehr auch zu einer wirtschaftlichen Selbstverständlichkeit als beständigem Element der Ertragsseite einer gewinnorientierten privaten Kosten-NutzenKalkulation. Eine Nicht-Kommerzialisierbarkeit hoheitlicher Leistungen, auch in dem Bereich der Sicherheit, ist bereits bei rein wirtschaftlicher und faktischer Betrachtung pure Illusion. Dies soll aber nicht bedeuten, dass die expliziter formulierten Einwände gegen die Vorteilsfähigkeit staatlich dargebrachter Sicherheitsleistungen hier ausgespart werden dürften. dd) Erster Einwand: Impraktikable Wertbestimmung öffentlich verschaffter Sicherheit Die in verschiedenen Nuancierungen dargebrachten Einwände gegen die Vorteilsfähigkeit von Sicherheitsleistungen durch den Staat erschöpfen sich ihrem Kerngehalt nach in drei wesentlichen Argumentationsmustern. Deren jedenfalls quantitativ am dominantesten ins Treffen geführte Grundthese ist, komprimiert wiedergegeben, die Annahme, der nicht zu beziffernde Wert staatlicher Leistung mache die Ziehung konkreter Vorteile unmöglich. Wiederkehrend wird auch dort, wo dank entsprechenden Hoheitsaktes die „Vermögenslage des Adressaten sichtbar und unbestreitbar verbesser[t]“ ist, in Ablehnung eines „Marktwertes“ staatlichen Tätigwerdens der hier als maßgeblich erachtete Geldwert eines durch Sicherheit vermittelten Vorteils verneint, weil sich die genaue Vermögensmehrung nicht beziffern lasse.532 530 Gusy, Erhebung von Polizeikosten?, S. 41 f., expliziert diese Kalkulation zu der Frage (des Veranstalters) hin, ob Polizei oder Sicherheitsdienst in Anspruch genommen werden sollen. 531 Gusy, Erhebung von Polizeikosten?, S. 40. 532 s. nur Vogel, FS Geiger, S. 535.

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Ginge man davon aus, dass die Gebührenerhebung, die ihren Grund im Vorteil des auf diese Art Begünstigten sucht, mit der Möglichkeit der genauen Bezifferung steht und fällt und letzteres nicht nur hinsichtlich der Abgabenhöhe von Relevanz ist, reduzierte sich der Erhebungszweck auf eine reine Vorteilsabschöpfung und verlöre den Grundgedanken des Ausgleichs entstehender Kosten aus den Augen. Sofern hingegen von einem Wert auch polizeilicher Leistungen gesprochen wird533, ließe sich auf den ersten Blick mit dem eilfertigen Schluss, alles Werthaltige sei auch marktfähig, argumentieren. Allerdings liegt es eher umgekehrt und man wird lediglich behaupten können, dass marktfähige Güter je einen zu beziffernden Wert – gerade am und durch den Markt selbst – haben werden. Allerdings fragt sich, warum zur Begründung eines geldwerten Vorteils gerade auf Marktfähigkeit und Marktwert abgestellt werden sollte, denn bereits in frühsten dahingehenden Überlegungen stellte man bereits auf den „Werth des öffentliches Dienstes für den Pflichtigen“ und dies auch nur hinsichtlich einer Gebührenbegrenzung ab534. Offensichtlich ist es der Willkürgedanke, der die als eigentliches Problem der Gebührenhöhe anmutende Frage nach der Messbarkeit des individuellen Nutzens auf die Frage nach dessen Vorliegen an sich vorverlagert.535 Dasselbe scheint auch intendiert, wo auf den fehlenden Marktpreis öffentlicher Sicherheit rekurriert wird536, denn dieser „Ausdruck eines Wertes“ kann aufgrund der Tatsache nicht beziffert werden, dass öffentliche Sicherheit als solche nicht am Markt feilgeboten wird, sondern lediglich passiv als werthaltiger „Service“ Einfluss zu nehmen vermag. Der als maßgeblich erachtete objektive Wert bestimmter Leistungen wird insofern mit dem Marktwert gleichgesetzt. Dabei ließe sich freilich unschwer ableiten, dass angesichts einer so global formulierten Aufgabe wie der Sicherung einer Veranstaltung konkrete Einzelleistungen weder für den Leistungserbringer noch für den -empfänger absehbar, differenzierbar und wertmäßig namhaft zu machen sind.537 Dies aber ist, ihr Zutreffen unterstellt, keine Feststellung, die der Bezugnahme auf die Vorteilsfähigkeit entsprechender Leistungen als konkretem Gebührenanlass Abbruch tun könnte. Überdies käme durchaus eine Negativbestimmung des Marktpreises auch öffentlicher Si533 Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1388 Rn. 68, spricht zumindest in allgemeinerem Zusammenhang vom Wert polizeilicher Leistung. 534 Wagner, Politische Ökonomie, S. 38 (Hervorhebung von Verf.), ähnlich schon ders., Finanzwissenschaft, S. 114: „ökonomischer Werth [der] öffentliche[n] Thätigkeit für den Nutzniesser“. 535 Diese Sichtweise legen jedenfalls die Ausführungen von Ehle, S. 46, nahe. 536 Pausch, S. 27. 537 Vgl. zum Problem Krekel, S. 93.

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cherheit in Betracht, indem man den Aufwand bestimmt, der mit dem Ausgleich einer veranstalterseits evozierten „Unterversorgung“ mit öffentlicher Sicherheit einhergeht. Soweit private Vorsorge ebenwertiges Substitut sein kann, ist zumindest der damit verbundene Aufwand der Herstellung eines gleichen Zustandes geeignet abzulesen, was Sicherheit dort kostet, wo der Staat sie sonst herstellt. Ohne dass es auf diese Möglichkeit ankäme, beschränkte sie sich denklogisch auf diejenigen Leistungen, die überhaupt privat erbracht werden könnten, weil sie substitutionsfähig sind. Ungeachtet der Tatsache, dass sich mit entsprechendem Aufwand eine Messbarkeit von Vorteilen beliebiger staatlicher Leistungen, selbst der Plausibilitätsprüfung einer Strafanzeige538, begründen ließe, betrifft die Kommensurabilität der Leistung allein die Frage des Gebührenmaßes, nicht -grundes; womöglich reduziert sie sich gar auf eine Frage der Rechtsanwendung. Interessant erscheint in diesem Zusammenhang auch die zumindest ähnliche Problematik um die Verortung des sog. „Wasserpfennigs“539 im System des Abgabenrechts. Ohne dabei die Problematik in das enge Korsett der Vergleichbarkeit zwängen zu wollen, fällt zumindest eines auf: Wenn, wie Pietzcker mit Beschränkung auf die damalige Rechtslage konstatierte, dass „Wasser [. . .] ein Gut [ist], das für sich genommen, also abgesehen von den Kosten der Förderung und Reinigung [die den Wasserpreis ausmachen], keinen wirtschaftlichen Preis besitzt“540 und die Abgabenhöhe möglicherweise anhand der Substitutionskosten bewertet werden könnte541, wird zugleich eine Besonderheit sog. freier Güter offenbar: Zum einen ist dies die Tatsache, dass der grundsätzlich freie Zugriff auf diese Allgemeingüter zu trennen ist von der möglicherweise kostenpflichtigen Herstellung der Zugriffsmöglichkeit – dies redet der hier aufgegriffenen Besonderheit von Gefahrschaffung durch eine Großveranstaltung und der damit verbundenen nötigen Wiederherstellung bzw. schwierigeren Aufrechterhaltung von Sicherheit das Wort. Zum anderen aber wird, viel entscheidender, die Mög538 So Gusy, Erhebung von Polizeikosten?, S. 39, mit dem Verweis auf davon abhängige Versicherungsleistungen. Einen objektiven Wert spricht Ehle, S. 46, wenigstens einigen Amtsleistungen zu, konstatiert aber dadurch auch gerade deren Vorteilsfähigkeit dem Grunde nach. 539 Der „Wasserpfennig“ meint eine durch das Land Baden-Württemberg (Gesetz v. 27.07.1987, GBl. S. 224) erhobene Sonderabgabe anlässlich der Entnahme von Grund- und Oberflächenwasser, deren genaue Einordnung zwischen Gebühr und Beitrag zwar umstritten war, aber keine Relevanz für die Zulässigkeit dieser Abgabe zeitigte, vgl. BVerfG, NVwZ 1996, S. 469 ff. Zum Problem näher Kirchhof, „Wasserpfennig“, S. 1031 ff. 540 Pietzcker, Abgrenzungsprobleme, S. 778. 541 Pietzcker, Abgrenzungsprobleme, S. 779.

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lichkeit zum Ausdruck gebracht, dass auch der Zugriff auf ein Allgemeingut trotz Fehlens einer exakten monetären Bezugsgröße einen Vorteil verschaffen kann542. Der wirtschaftliche Preis bzw. der Marktwert steht damit außerhalb der Frage möglicher Vorteilsziehung, was das Beispiel des lebenswichtigen Gutes Wasser signifikant zu verdeutlichen mochte. Es geht also, um dies noch einmal herauszustellen, nicht um die Geltendmachung eines mehr oder minder auszumachenden Marktwertes der öffentlichen Sicherheit durch den Staat543, sondern um einen in engem Zusammenhang zu staatlichen Aufwendungen stehenden geldwerten Vorteil aus Sicherheit, der vollkommen losgelöst von seiner Ausdrucksfähigkeit in einem bestimmten Größenmaß bestehen kann. Derartige Fragen sind allein für die Gebührenbemessung von Bedeutung. ee) Zweiter Einwand: Kein Sondervorteil wegen Vorfinanzierung Eine starke Meinung im Schrifttum will, immerhin unter Einräumung grundsätzlicher Vorteilsfähigkeit, jedoch in Behauptung und Missbilligung einer doppelten Aufgabenfinanzierung durch die Gebührenerhebung für die Absicherung veranstalterischer Unternehmungen dieselbe als unzulässig wissen. In teilweiser Überlagerung mit der Ansicht, die jeglichen besonderen Vorteil aus der Inanspruchnahme sicherheitsbezogener Staatsleistung schon der Materie wegen ablehnt, nimmt man dabei wiederum Bezug nicht nur auf die klassische, sondern auf die simultane, reelle Steuerfinanziertheit „der Polizei“. Diesbezüglich werden Grundversorgung mit Sicherheit bzw. auch die besondere Inanspruchnahme als durch die allgemeine Steuererhebung vorfinanziert betrachtet. Wenn im Folgenden erneut von einem Sondervorteil die Rede ist, darf dies nicht über den anderen Bezugspunkt der begrifflich innewohnenden „Besonderheit“ hinwegtäuschen. Während der Begriff Sondervorteil zuvor und in dieser Hinsicht pleonastisch gebraucht wurde, um den Vorteil selbst als günstigere Position gegenüber anderen Bezugspersonen – in Abgrenzung von der jeden Nutzen beinhaltenden alternativen Begriffsdefinition544 – klarzustellen, betrifft die Sonderheit beim hiesigen Untersuchungsgegenstand nicht den Kreis der Nutznießer, sondern den ebenfalls angerissenen Aspekt der außergewöhnlichen Inanspruchnahme des Gutes über eine sog. Grundversorgung mit Sicherheit hinaus. Der Sondervorteil besteht also darin, dass „dieselbe“ Leistung öffentlicher Sicherheit nicht nur – effektiv – 542 543 544

BVerfG, NVwZ 1996, S. 469 (471). So aber die Interpretation Weicherts, S. 314. s. nur oben C. I. 1.

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mehr als durch andere, sondern auch als eine Leistung ganz anderer Qualität beansprucht wird. Dies kann freilich dort keinen Unterschied machen, wo man sich mit der allgemeinen Feststellung begnügt, dass kein Staat ohne Ordnungsmacht auskommen kann, und von daher jede Besonderheit noch so überdurchschnittlichen polizeilichen Handelns kategorisch ausschließt.545 Allerdings birgt diese Sichtweise letztlich nichts anderes als das Postulat der ausschließlichen Steuerfinanzierung von Staatsleistung mit Grundaufgabenbezug, wozu vorliegend bereits Stellung bezogen wurde. Aber auch dort, wo eine zumindest partielle Gebührenfinanzierung öffentlicher Sicherheit als möglich erachtet wird, sieht man sich der schwierigen Frage ausgesetzt, ob Sicherheit – zudem als Idealbild und Gesamteindruck eines Zustandes der Gefahrenfreiheit – überhaupt differenzierte Finanzierungsprozesse erlaubt. Dass die Aufgabenverantwortung dabei mangels Privatisierung (bzw. teilweise schon: Privatisierungsfähigkeit) stets und alleinig auf Seiten des Staates liegt, wurde herausgearbeitet. Eine unterschiedliche Finanzierung ließe sich demnach nicht aufgrund der Tätigkeit je verschiedener Aufgabenträger begründen, sondern lediglich wegen Unterschieden in der konkreten Aufgabenwahrnehmung, in der Art der Leistung. Dabei bietet es sich an, an die zuvor erörterte Problematik besonderer Vorteilsziehung anzuknüpfen. Denn wenn aus jeder Leistung, die allen potentiellen Empfängern gegenüber regelmäßig gleich nützlich erscheinen mag, dennoch Einzelvorteile ableitbar sind, kann sich in der jeweiligen Tätigkeit auch eine besondere Leistung dem Einzelnen gegenüber schon der Sache, der Ausführung nach verbergen. Der Sondervorteil der Inanspruchnahme staatlich garantierter Sicherheit besteht damit in dem besonderen Gebrauchmachen von einer polizeilich zu erbringenden Leistung, einer besonderen und hier nicht nur passivischen Ausschöpfung öffentlichen Leistungsvermögens also. Dem öffentlichen Recht ist diese intensivere Form der Nutzenziehung aus Allgemeingütern nicht fremd, kennt doch das Straßenrecht546 den Vorgang der Sondernutzung gerade als über den Gemeingebrauch hinwegreichende Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen. Auch werden üblicherweise entsprechende Gebühren für eine demgemäße Nutzung des öffentlichen Gutes der Straßeninfrastruktur ausbedungen. Zur Debatte steht hier also nicht ein und dieselbe Leistung, die dem einen zuträglicher als dem anderen sein mag, 545

So Albrecht, FS Samper, S. 177. So spricht § 19 Satz 1 ThürStrG explizit von einer „übermäßigen Straßennutzung“. Waechter, in: Stober (Hrsg.), Die Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (86), zieht einen Vergleich zum Versicherungswesen: Die gezahlte Steuer sei einer Mindestprämie für die Gewährung von Sicherheit vergleichbar, die Gebührenpflicht entspreche deren Erhöhung und gleichsam einer „begrenzten Entsolidarisierung der Gefahrengemeinschaft“ – wegen Gefahrenerhöhung. 546

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sondern es geht um zwei verschiedene Stufen „öffentlichen Services“, denen jeweils eine Inanspruchnahme in äquivalenter Höhe gegenübersteht. Allerdings scheint nicht zuletzt in Anbetracht entsprechend großer Widerstände die Neigung, im Zusammenhang innerer Sicherheit das Wirken der Verwaltung graduell in verschiedenen Dimensionen zu begreifen, eher kühn als selbstverständlich, wenn man davon ausgeht, der Staat habe innere Sicherheit stets als einen Gesamtzustand im Auge und stelle dementsprechend auch ein auf ganzheitliche Verwirklichung zugeschnittenes Budget zur Verfügung, genauer: wisse bereits jede diesem Ziel zuzuschreibende hoheitliche Betätigung entsprechend vorfinanziert. Der Staat finanziert die Sicherheit, so könnte man dies verkürzen, als einen Zustand, dessen facettenreiche Bedrohung von vornherein ebenso polymorphe Gegenmaßnahmen mit einbedacht wissen will; in knappster Diktion: Jede real sicherheitsschaffende Handlung ist naturgemäß Element einer (steuerfinanzierten) Grundversorgung mit Sicherheit. Gerade die rechtliche Ausleuchtung fortzuentwickeln ist eine solche die rechtspolitisch fruchtbar zu machende Wahrnehmung der eigenen Rolle als Abgabenschuldner anregende Feststellung weniger geeignet, ist doch die pikierte Berufung auf die eigene Person als Steuerzahler nicht nur bei Großveranstaltern547, sondern allgemein bei demjenigen, der sich einer staatlichen Forderung besonderer Entgelte ausgesetzt sieht, weit verbreitet. Darauf lässt sich aber das Gegenargument doppelter Finanzierung staatlicher Sicherheit keineswegs herunterbrechen, so diese doch, gesetzt den Fall ihres Vorliegens, gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen soll548. Jedenfalls ist auch die rechtswissenschaftliche Diskussion von Polizeigebühren ganz wesentlich unter dieser Frage geführt worden, sodass auch die dahingehenden Einwände auf ihre Berechtigung hin untersucht werden sollen. Unter Verweis auf die fehlende Zweckbindung der staatlichen Verwendung von Steuermitteln wird dieser Sichtweise, die eine Polizeigebührenerhebung im verfassungsmäßigen Zuständigkeitsbereich der Polizei gänzlich 547 Vgl. Schiller, Welt Online v. 15.10.2012, Politik bittet Fußball-Bundesligisten zur Kasse, Artikel abrufbar über www.welt.de/103345398, zuletzt abgerufen am 31.12.2013, 12 Uhr. DFB-Journal 4/1993, S. 25. Vgl. ferner die vollmundige Behauptung, Polizeikosten habe „der Staat zu tragen, ansonsten wäre das Gewaltmonopol des Staates nicht zu rechtfertigen“, welche die Arbeitsgemeinschaft der Fananwälte, abrufbar über http://www.fananwaelte.de/Aktuelles/Aktuelles7/ .1,000001044889,8,1 (zuletzt abgerufen am 14.03.2013, 08 Uhr), erhebt, aber nicht näher expliziert. Angesichts des mangelnd konkreten Zusammenhangs scheint man dabei dem daselbst erhobenen Populismusvorwurf eigens zu erliegen. 548 Konstitutiv für diese Betrachtungsweise Albrecht, FS Samper, S. 178; kritisch dazu Waechter, Polizeigebühren, S. 22 f. Zur ebenfalls kritischen Betrachtung dieser Theorie anlässlich des Verwaltungsrichtertages 1983 Schenke, Verwaltungsrichtertag, S. 74, Mattes, S. 678, und Schlüter, Verwaltungsrichtertag, S. 91.

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blockiert, jedenfalls in dieser Rigorosität häufig eine Absage erteilt.549 Nicht nur, dass das Rechtsstaatsprinzip als zu allgemein gesehen wird, um derartige Grundsätze daraus ableiten zu lassen550, widerspricht gerade die offenbar zugrundeliegende Erwägung, Sicherheit als Gesamtzustand könne nicht nur aus einheitlicher Hand, sondern auch nur aus einheitlicher Quelle, einer identischen Form der Abgabenerhebung, finanziert werden, der Praxis der Abgabenerhebung schlechthin. Es ist insofern nicht einzusehen, wieso in einem Aufgabengebiet die Finanzierung homogen nur durch Zugriff auf das Steueraufkommen erfolgen soll, wo doch auch die Nutzung ambivalent erfolgt: Vorfinanziert ist die Inanspruchnahme allenfalls im Rahmen des Gemeingebrauchs, gleich ob es sich dabei um die gewöhnliche Nutzung einer Straße oder öffentlich geleisteter Sicherheit handelt. Dabei kommt es nicht maßgeblich darauf an, dass der Haushaltsgesetzgeber ohnehin nur diesen Allgemeingebrauch bei der Zuweisung von Mitteln an einen bestimmten Sektor im Hinterhaupt gehabt haben und die Verteilung pekuniärer Ressourcen an einem solchen stets ausrichten wird. Denn dort, wo berechtigt auf eine besonders intensive Nutzung eines Gutes abgestellt werden kann, grenzt man, gerade weil damit die Besonderheit auch der empfangenen Leistung deutlich wird, einen bereits für die Allgemeinheit vorfinanzierten Teil der Inanspruchnahme von der darüber hinausgehenden Nutzung ab. Wäre die Übermaßnutzung ohnehin budgetmäßig einbegriffen bzw. einkalkuliert, ließe sich eine besondere Inanspruchnahme gar nicht begründen, eben weil sie bereits fixer Bestandteil der Veranschlagung war. Wo aber einmal die Möglichkeit, von einer Leistung in besonderer Weise zu profitieren oder dieselbe in besonderer Weise zu beanspruchen, eingeräumt ist, stellt sich die Frage nach einer doppelten Kostendeckung gerade nicht mehr551, da Bezugspunkt der Kosten je verschiedene Sachverhalte sind552, die entsprechend nebeneinander finanziert werden können. Richti549

Stümper, Öffentliche Sicherheit bei Großsportveranstaltungen, S. 163 f.; Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1884. Siehe aber die Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der Fananwälte, abrufbar über http://www.fananwaelte.de/Aktuelles/ Aktuelles7/1,000001044889,8,1 (zuletzt abgerufen am 14.03.2013, 08 Uhr), nach der hinsichtlich Fußballgroßveranstaltungen „die Kosten bereits jetzt komplett vom Profifußball bezahlt werden“ – eine These, die allein schon wegen des fehlenden Zusammenhangs von unbedingter Abgabeleistung und einer (von zahlreichen) steuerfinanzierten Staatsleistungen schlichtweg unzutreffend ist und allenfalls darin münden würde, dass sich allein schon in Ansehung der Summe der Abgabenschuld oder eines entsprechenden -satzes Sonderleistungen des Staates erkaufen ließen. 550 Vgl. Fn. 548, S. 248 (außer Albrecht). 551 Götz, Kostenrecht, S. 18 (Fn. 44), gefolgt von Krekel, S. 17 f. 552 Ähnlich Herzog, Spiegel Nr. 52 1982, S. 28 (30), der die doppelte Finanzierung eines Vorgehens gegen Störer mit deren doppelter Inanspruchnahme der Polizei begründet.

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gerweise müsste Polizeiarbeit bzw. öffentliche Sicherheit dann als mischfinanziert553, nicht jedoch als doppelfinanziert gelten. Überdies dürfte es verwundern, wenn der Einsatz von Steuermitteln einerseits nicht zweckgebunden wäre, der Staat allerdings einen ganzen und dabei nicht eben marginalen Sektor seiner Aufgabenlast zwingend allein darüber zu finanzieren hätte. Durch diese jedenfalls teilweise Priorisierung würde letztlich sein Spielraum nicht nur unerheblich beschränkt, was angesichts der Vielzahl von Aufgaben und Sachverhalten mit Bezug zu innerer Sicherheit lähmende Wirkung zeitigen könnte, wenn man auch anderweitige hochrangige Aufgaben im Auge behält. Der Einwand der doppelten Finanzierung würde demnach allenfalls dann verfangen, wenn der Vorteil des Veranstalters gerade durch Inanspruchnahme der sog. Grundversorgung mit Sicherheit entstünde. Nochmals sei dabei darauf verwiesen, dass diese Frage mit der allgemeineren Vorfrage nach der Vorteilsfähigkeit, der besonderen Nutzenziehung vorbehaltlos gewährter Sicherheit, nicht identisch ist.554 Jedenfalls dort, wo der Begriff einer Grundversorgung ins Treffen geführt wird, ließe sich ohne weiteres auf die Möglichkeit einer wie auch immer zu bezeichnenden Zusatzversorgung555 schließen. Dass von einer solchen im Rahmen hier gegenständlicher Untersuchung ausgegangen werden kann, ist der Beibehaltung der im Einführungskapitel gegebenen Definition von einer „Großveranstaltung“ geschuldet, deren Begriff sich gerade auf solche Ereignisse beschränkte, die der Polizei ein Mehr an Leistung und Aufwand abverlangen. Einer Gebührenerhebung anlässlich der Wahrnehmung von Schutzaufgaben aus solchen 553

So auch Krekel, S. 18; vgl. zur parallelen Rechtslage in der Schweiz auch Leutert, Polizeikostentragung, S. 109. 554 So die Ausführungen oben C. I. 3. a). Insofern sei an Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 40 f., erinnert, der – soweit ersichtlich als einziger – so deutlich darstellt, dass ein Vorteil schon aus Inanspruchnahme dieser Grundversorgung entstehen kann. Liegt der Fall jedoch so, dass keinerlei Besonderheit in der erbrachten Leistung selbst liegt, müsste man sich mit dem Vorwurf der Doppelfinanzierung, wollte man deren Verbot anerkennen, näher auseinandersetzen. 555 So die Begrifflichkeit bei Gramm, in: Sacksofsky/Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (185); „Sicherheitsservice“ bei dems., Vom Steuerstaat, S. 279; „übermäßige Inanspruchnahme von Polizeischutz“ bei Majer, S. 185; „außerordentliche“ bzw. den „courant normal“ übersteigende Inanspruchnahme bei Leutert, Polizeikostentragung, S. 98 f.; „Sonderleistung“ sieht ders. in Sicherheit und Recht 2008, S. 188 (188) u. ä., Majer, S. 169; „besondere Gefahrenabwehr“ bei Wolff, S. 557; „Inanspruchnahme von Sonderleistungen der Gefahrenabwehr“ bei Stümper, S. 169; „Gedanke der ‚Sondernutzung‘ “ bei Broß, Kosten von Einsätzen der Polizei, S. 396; „Sondervorteil“ (als Gegenstück zum Gemeingebrauch) bei T. I. Schmidt, S. 121, und Lege, S. 91. Skeptisch mit Blick auf „die Unfassbarkeit des Terminus ‚polizeiliche Grundversorgung‘ “ Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 147.

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Anlässen kann daher gerade nicht ein Doppelfinanzierungsverbot, das – wenn überhaupt – höchstenfalls im Bereich der Grundversorgung zu untersuchen wäre, entgegengehalten werden. ff) Dritter Einwand: Rechtsreflex statt „echtem“ Vorteil Die dritte Richtung nennenswerter, wenngleich deutlich seltener bemühter Argumente gegen eine Gebührenfähigkeit lässt sich unter dem Begriff des Rechtsreflexes versammeln. Diese infinit anmutende „Kategorie“ von Rechtswirkungen sucht das Vorliegen eines Vorteils abermals vor dem Hintergrund des hohen Stellenwertes von Sicherheit, dabei allerdings subjektiv, d. h. im Rekurs auf die Zielsetzungen diesmal des Sicherheitsleistenden, zu begründen. Mit Blick auf die der Herstellung und Aufrechterhaltung öffentlicher Sicherheit in jedem Fall zugrunde liegende Gemeinwohlintention wird deren Allgemeinlast damit begründet, dass es nur konsequent sei, nicht denjenigen zu belasten, dem ein polizeiliches Handeln „im Einzelfall und quasi als ‚Reflex‘ “556 zugutekomme. Das setzt die Auffassung voraus, eine sich im Zusammenhang mit öffentlicher Sicherheit ergebende reflexhafte (Einzel-)Begünstigung könne der Bedeutung des (dennoch vorliegenden) Vorteils für die Gebührenerhebung den Rang ablaufen. Die Unterscheidung zwischen insofern „echtem“ Vorteil und der Begünstigung, die „nur als Reflex einen Vorteil“557 darstellt, ist aber dem Gebührenrecht so nicht zu entnehmen und scheint mehr Blüte eher ergebnisorientierter Auslegung des Vorteilsbegriffs zu sein. Für die Frage, ob ein individueller Vorteil in einer bestimmten Sachlage liegt, sind aber die Hintergründe deren Auftretens höchst nachrangig, gar irrelevant. So man hier auf einen geldwerten objektiven, nicht nur durch den Begünstigten empfundenen Vorteil abstellt, kann dieser erst recht nicht nach dem Dafürhalten nur des Leistenden in dem Sinne vorliegen, dass Vorteil ist, was Vorteil sein soll. Auch Zufälligkeit oder ggf. unwillkommene Zwangsläufigkeit vermögen an der „Tatsache Vorteil“ nichts zu ändern. Insbesondere wird selbst die vom Veranstalter nicht erst besonders nachgefragte Begünstigung nichts daran ändern, dass sie zum Bestandteil einer ökonomischen Rechnung gemacht werden bzw. die wirtschaftliche Situation des Nutzenziehers nachhaltig beeinflussen kann. Zudem dürfte der Ansicht mit Zweifeln zu begegnen sein, die allein aus dem intendierten allgemeinen Nutzen den gleichzeitigen persönlichen Vorteil auf den Status einer wie auch immer zu klassifizierenden „fak556 Jelden/Fischer, S. 107; mit deutlicherem Kernaufgabenbezug Albrecht, FS Samper, S. 169, 171. 557 Wolff, S. 557.

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tischen Begünstigung“ abwertet.558 Das möglicherweise maßgebende öffentliche Interesse lässt den individuellen Vorteilsbegriff nicht nur unberührt, sondern gewinnt erst im Rahmen der Restriktionen dem Grunde nach denkbarer Gebührenerhebung Relevanz. Dieser interessanten Frage des Verhältnisses von allgemeinem und individuellem Interesse ist daher auch in diesem Zusammenhang der entsprechende Raum zu widmen. An der Vorteilsfähigkeit öffentlich geleisteter Sicherheit vermag aber eine Beantwortung darauf gerichteter Fragen nichts zu ändern. gg) Zwischenergebnis Wie die Untersuchung gezeigt hat, ist auch öffentlich verschaffte Sicherheit ein Gut, welches voll kommerzialisierbar in dem Sinne ist, dass der darin verkörperte Vorteil für den unternehmerisch agierenden Großveranstalter zum permanenten Bestandteil gewinnorientierter Kalkulation gemacht werden kann. Diese Kommerzialisierbarkeit ist allerdings so lange keine sinistere Diagnose, wie man ihr Grenzen zu setzen vermag. Daher sollte die allfällig ausgesprochene Warnung vor einer Kommerzialisierung innerer Sicherheit nicht auf die erwogene Gebührenerhebung bezogen, sondern als Kritik der profitorientierten Ausnutzung öffentlicher Ressourcen durch Einzelne verstanden werden, zu deren Aufkommen die undifferenzierte Kostenfreiheit auf diesem Gebiet erst Anlass bietet. Allein diesem Umstand geschuldet, und nicht durch die legitime Frage der Aufbringung der erforderlichen öffentlichen Mittel, kann eine Entwertung des Gutes öffentlicher Sicherheit zum Wirtschaftsgut erfolgen. c) Unterschiedliche Gepflogenheiten der Gebührenerhebung innerhalb des Verwaltungsrechts Die Gebührenerhebung wegen Vorteilsziehung aus polizeilichem Gefahrenabwehrhandeln wird noch von einem anderen Standpunkt aus mit Ablehnung betrachtet. Bezugnehmend auf ein entsprechendes Gesamtbild wird dem Allgemeinen Verwaltungsrecht der Grundsatz der Entgeltlichkeit von Verwaltungshandeln zugeschrieben, während das allgemeine Recht der besonderen Eingriffsverwaltung von weitgehender Kostenfreiheit ausgehe.559 Dieser Eindruck findet seine Stütze in der spärlichen Regelung von Kostenaspekten hier, wie im dichten Regelungsgeflecht dort. Sicherlich würde der Rahmen greifbarer Deutung überstrapaziert, wollte man daraus wiederum 558 Kritisch und m. w. N. Wahlen, S. 77. Ablehnend auch Broß, Erstattung der Kosten, S. 381. 559 s. die Darstellung bei Majer, S. 169 f.

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eine wesensmäßige Gebührenfeindlichkeit polizeilichen Handelns auf allen Ebenen herleiten, indem besagte Regelungsungleichheit als deutliches Signal des Gesetzgebers für ein restriktives Vorteilsverständnis gesehen wird. Vor historischem Hintergrund müsste eine daraus abgelesene wesenseigene Gebührenfremdheit des Gefahrenabwehrrechts sogar eher befremden.560 Unabhängig davon, dass eine entsprechende gesetzgeberische Wertentscheidung keine unvergängliche Verbindlichkeit beanspruchen könnte, sich hier ohnehin vielmehr, da die Rechtslage de lege ferenda betrachtet wird, der Prämisse der Veränderlichkeit ausgesetzt sieht, scheint diese Feststellung weniger verheißungsvoll für die Frage nach der Möglichkeit als für den Ort einer Regelung zu sein. Dies legen jedenfalls auch die Darstellungen nahe, die den Polizeigesetzen die Eigenschaft umfassender und vor allem abschließender Regelung polizeibezogener Gebührentatbestände beimessen561, – gleichwohl die Rechtsrealität in Ansehung der allgemeinen Kostennormen vom Gegenteil zeugt.562 Besagtes könnte jedenfalls dann nachvollzogen werden, wenn nach dem Wortlaut der jeweiligen Polizeigesetze die Gebührenerhebung ausdrücklich auf die dort namhaft gemachten Fälle beschränkt563 ist und man sich in Ansehung dessen auf den Spezialitätsgrundsatz beriefe. Allerdings wird dessen Durchgriff auch in einer allgemeineren Version dahingehend vertreten, dass Polizeirecht selbst, gewissermaßen kraft Natur der Sache, abschließend sei, einer Nichtregelung einer Kostenfolge insofern also auch abschließender Charakter zukomme.564 Die diesbezüglich gegebene Begründung, andernfalls seien sämtliche Amtshandlungen der Polizei über allgemeines Gebührenrecht kostenpflichtig zu machen565, verfängt freilich nicht, da sie übersieht, dass selbstverständlich auch dort das Gebührenfindungsrecht denselben Schranken unterworfen ist. Polizeihandeln bleibt insofern Polizeihandeln, egal ob es unter gefahrenabwehrrechtlichen oder kostenrechtlichen Gesichtspunkten betrachtet wird. Eine Entledigung der Pflichtaufgabe Sicherheit ist demnach im Rahmen letzterer ebenso wenig zu befürchten. Zudem würde eine solche Ansicht, wie Würtenberger bemerkt566, den Lex-posterior-Grundsatz verkennen, weil 560

s. dazu nur die gründliche Darstellung bei Götz, Kostenrecht, S. 18, der das Gegenteil beweist. 561 Vgl. die Nachweise bei OVG Lüneburg, DVBl. 1977, 832 (834); Kilian, S. 344. 562 s. diesbzgl. die Kostenstellen im Umfeld der in Fn. 102, S. 129 genannten Normen. 563 Vgl. § 75 Abs. 1 Satz 1 u. 2 ThürPAG bzw. auch Art. 76 Satz 1 BayPAG. Zu letzterem vgl. Auch Nirschl, S. 64. 564 Majer, S. 191. 565 Majer, S. 191. 566 Würtenberger, S. 196 (Fn. 55).

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durch eine kostengesetzliche Novelle auch eine noch so klare und explizite Spezialitätsregel in Polizeigesetzen aufgehoben werden könnte. Überzeugender erscheint es vielmehr, wenn man das Verhältnis von Kosten- und Polizeirecht bei Fehlen anderweitiger Aussagen des Gesetzgebers dahin versteht, dass sowohl das Kostengesetz – für die kostenrechtlichen Folgen – als auch das jeweilige Polizeigesetz – für materielle Grundlagen einer Polizeihandlung – Spezialität aufweisen.567 Legt man nämlich den Regelungszweck der jeweiligen Rechtsmaterie zugrunde, so hat diese Lesart durchaus ihre Berechtigung.568 Will man also mit Verweis auf die unterschiedliche Gebührenerhebungspraxis in Teilgebieten des Verwaltungsrechts nicht die grundlegende Frage nach der staatsaufgabenbezogenen Gebührenfreiheit von (dann aber auch: sämtlichem) Polizeihandeln erneut aufrollen und interpretiert die entsprechenden Einwände als Erwägungen der Gesetzeskonkurrenz, sind sie dennoch zurückzuweisen. Wenn man sich vor Augen führt, dass das Polizeihandeln hier maßgeblich unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsziehung betrachtet wird, wird dieses Bild nur bestätigt, weil die Polizeigesetze die Kostenerhebung jeweils nur anlässlich belastender Eingriffe und ohne Vorteilsbezug festlegen. Zumindest partiell gehört aber auch Polizeihandeln in den Bereich der Leistungsverwaltung.569 Ob es dabei sinnvoll ist, einerseits von Verwaltungskosten (allgemeine Kostengesetze), andererseits von Polizeikosten (Polizeigesetze) zu sprechen570, kann hier dahinstehen. 4. Fazit zur grundsätzlichen Gebührenfähigkeit veranstaltungsschützender Polizeieinsätze Wie die Untersuchung gezeigt hat, steht die Vorteilsziehung in keinem Ausschließlichkeitsverhältnis zur Allgemeinheit und Vorbehaltslosigkeit gefahrenabwehrenden Staatshandelns. Das Gewaltmonopol des Staates vermag insbesondere nichts daran zu ändern, dass der Einzelne besonderen Nutzen aus der professionellen staatlichen Schaffung von Sicherheit ziehen kann – auch und insbesondere dann, wenn wegen der Schaffung einer Gefahr (Veranstaltung) besondere Gefahrenabwehr erforderlich ist. Die Gebührenerhebung aus Anlass von Kostenverursachung bei gleichzeitigem privatnützigen 567

Broß, Erstattung der Kosten, S. 379. Deusch, S. 223, bemerkt dazu passend, dass die Kostenerhebung nicht die Gefahrenabwehr zum Ziel habe. 569 Herzog, Spiegel Nr. 52 1982, S. 30, sieht sie als „im Kern Leistungsverwaltung“. Ferner liege auch ein mehrfacher kostenmäßiger Rückgriff, d. h. eine Inanspruchnahme außerhalb des steuerlichen Weges, „außerhalb des engeren Polizeirechts [. . .] völlig im System“, ders., ebd. 570 Ebert/Seel, ThürPAG, § 75 Rn. 2. 568

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Profitieren ist dabei auch nicht unvereinbar mit der Gefahrenabwehraufgabe des Staates. Wer also im Rahmen wirtschaftlichen Gewinnstrebens besondere und aufwendiger auszuräumende Gefahren schafft, die kraft hoheitlicher Verpflichtung zwingend zu beseitigen sind, sieht sich der Möglichkeit der einen Lasten- wie Vorteilsausausgleich intendierenden Schaffung von Gebührentatbeständen dem Grunde nach im Polizeirecht ebenso ausgesetzt wie in anderen Verwaltungsrechtsbereichen auch.

II. Grenzen einer Gebührenerhebung Das Realisierungspotential gebührenpflichtigen Polizeischutzes für Großveranstaltungen würde jedoch im Ungefähren verbleiben, wenn man seine tatsächliche und praxisbedeutsame Umsetzbarkeit nicht vor denjenigen Schranken betrachtet, welchen sich jede Gebührenerhebung als Akt der Eingriffsverwaltung naturgemäß ausgesetzt sieht. Dabei wird sich im Fall von Großveranstaltungen des Arguments vom diesbezüglichen öffentlichen Interesse derart insistent und in aller Ausführlichkeit bedient, dass ihm besondere Betrachtung gebührt. Zuvor aber zwingt der Stand der Diskussion, auf – zumindest der Vehemenz, mit der diese vertreten werden nach – „gewichtige“ Einwände einzugehen, die sich eine Bedrohung verheißende Prognose bei Tolerierung von durch Einzelpersonen „bezahlter“ Polizeiarbeit zu eigen machen. Dem Grunde nach ähneln auch diese Argumentationen denen von der Kernaufgabe öffentlicher Sicherheit. Sie sind aber deshalb nicht in diesem Zusammenhang exponiert worden, weil sie in der Regel zumindest die Möglichkeit der Gebührenerhebung auf diesem Gebiet einbekennen, allerdings deren Umsetzung als Ausgangspunkt einer schiefen Ebene sehen. 1. Von Dammbruchszenarien und den Kalamitäten der budgetakzessorischen Wahrnehmung staatlicher Sicherheitsaufgaben Verinnerlicht man die Entgeltlichkeit, die sich einer Abgabe Einzelner in Ansehung eines gesonderten Lebenssachverhaltes assoziieren lässt, liegt – erst recht, wo von einer Kommerzialisierbarkeit ausgegangen werden muss – der Gedanke an Käuflichkeit jedenfalls nicht allzu fern. Es verwundert daher, jedenfalls dem Grunde nach, nicht, wenn in steter Regelmäßigkeit Gedankenspiele aktiviert werden, die die Gefahren einer ungehörigen Ausweitung gebührenfinanzierter Handlungstatbestände öffentlicher Sicherheitsleistender aufzuzeigen suchen. So wird mitunter der Vorstellung Ausdruck verliehen, man könne „mit der Bezahlung polizeilicher Dienstleistungen [. . .] einen Damm einreißen,

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der für einen Rechtsstaat unverzichtbar ist“571. Gleichermaßen wird eine Gefährdung des Sozialstaatsprinzips beanstandet, wo man die sinnfällige Vorstellung von Sicherheit nach Kaufkraft572 bzw. nach Zahlungsfähigkeit573 und „Portemonnaie“574, oder aber von deren gewinnorientiertem Verkauf575 hervorruft. Gleiches gilt, wenn von einer „Schutzpauschale“576 die Rede ist, muss diese doch zwangsläufig an Zeiten mittelalterlicher Schutzzölle577 erinnern. Wo aber solche Erinnerungen erst einmal evoziert sind, würde es nicht verwundern, wenn Polizeigebühren mit „vorstaatlichen Zustände[n]“578 in Verbindung gebracht würden. Was sich – weniger ostentativ – als Problematik der Zugangsgefährdung zum Gut öffentlicher Sicherheit formulieren ließe, wäre im Falle einer Realisierung freilich unter den genannten Gesichtspunkten untragbar, um nicht zu sagen: unerträglich. Die konstitutive Staatsaufgabe der Gewährleistung öffentlicher Sicherheit wäre schlichtweg preisgegeben. Nun ist solcherlei Dammbruchargumenten zuzugeben, dass die Kernaussage, die Bewertung des hypothetischen Erfolgs ihrer Realisierung, zutreffen mag: Bei inflationärem Gebrauchmachen von einem Gebührenfindungsrecht in Ansehung der Wahrnehmung von Polizeiaufgaben könnte in einem 571

Schröder, S. 4. So Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 203, für den Sektor privater Sicherheit. 573 Ähnliches bei Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1369 f. Rn. 21 m. w. N.; Hoffman-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 280, für den privaten Sektor. Ganz in diesem Sinne auch das Bild, welches Gramm, in: Sacksofsky/Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (183), zeichnet. 574 Focus v. 04.10.1999, S. 111. Noch drastischer Schröder, S. 4: „Rechtsschutz nur für Reiche“. 575 Nirschl, S. 43. Für ähnliche Äußerungen in anderen Rechtskreisen Feltes, S. 244. 576 Hunsicker, S. 14, bzw. auf S. 17 noch unglücklicher mit „Schutzgeld“ bezeichnet (Anführungszeichen im Original). Ähnlich „Schutzgebühr“ bei Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 729. 577 Vgl. ausführlich Waechter, Polizeigebühren, S. 40 f., zum Zollregal als auf Wechselseitigkeit beruhendem Rechte- und Pflichtengefüge, wobei die Zolltaxe Entgelt für die synallagmatisch „erworbenen Leistungen, [. . .] den gewährten Schutz“ gewesen ist. 578 Ronellenfitsch, Eisenbahnunternehmen, S. 67 f., sieht diese Gefahr angesichts einer „Übertragung und Überwälzung unverzichtbarer Staatsaufgaben auf Private“. Obwohl er den Unterschied zwischen Übertragung und Überwälzung nicht expliziert (als einvernehmlich bzw. diktiert?), meint er offensichtlich jeweils die Überantwortung der Aufgabe, nicht bloß der Finanzierung. Er betont allerdings, Sicherheit sei das Mindeste, was derjenige, der den Staat alimentiere, diesem abverlangen könne – mit der Wahrnehmung u. a. dieser Aufgabe stehe und falle die Staatlichkeit (a. a. O.). 572

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Worst-Case-Szenario der Einzelne vor das Problem gestellt sein, zumindest faktisch keinen Zugang zu staatlichen Sicherheitsleistungen zu bekommen. Faktisch deshalb, weil eine Gebührenerhebung an der staatlichen Pflicht zum Eingreifen nichts ändert, aber als gewisse Hemmschwelle erdrosselnde Wirkung entfalten kann, was die Bereitschaft zur Inanspruchnahme entsprechender staatlicher Hilfe anbelangt. Benannten Argumentationen ist aber ein Beziehungsproblem eigen: Die Aussagekraft solcher Lawinen- oder Abstumpfungstheorien hängt vom Realisierungspotential ihrer selbst ab, also der Wahrscheinlichkeit, dass sich aus dem betrachteten Anlass das letztendliche Dilemma tatsächlich ergibt. Es genügt demnach, will man solchen Befürchtungen zur Beachtlichkeit verhelfen, nicht, wenn man die Vorzüge des status quo den Nachteilen des gewähnten Endzustandes gegenüberstellt. Zwar sind solche Dammbruchargumente häufige Zeichen und probates Mittel besonders brisanter Diskussionen; die ihnen innewohnende Hypothese verliert jedoch deutlich an Überzeugungskraft, wenn sie lediglich ein höchst spekulatives Risiko umschreibt. Betrachtet man unter diesen Gesichtspunkten die Vision, die Erhebung von Polizeikosten anlässlich von Einsätzen zu Großveranstaltungen bewirke einen zunehmenden Verfall der Wahrnehmung der Staatsaufgabe Sicherheit, so müsste auch dargelegt werden, warum die Eröffnung einer einzelnen Abgabenerhebungsmöglichkeit ganz konkret zu einer Flut von weiteren Abgabenerhebungen im Bereich öffentlicher Sicherheit führen soll und damit die Gebührenerhebung dort gewissermaßen zum Selbstläufer avancierte. Die Besonderheiten einer kommerziellen Großveranstaltung gegenüber anderen Sachlagen notwendigen Polizeischutzes sind hier gerade herausgearbeitet worden. Es ist ihre Eigenart, eine Melange aus Gefahrschaffung, Anlass vorbehaltloser Handlungspflicht und Vorteilsziehung eben daraus zu sein, die ihren polizeilichen Schutz von anderen Situationen unterscheidet. Inwiefern dies – mit Blick auf das gewähnte Fiasko: negative – Vorbildwirkung für völlig andere Situationen polizeilichen Handelns zeitigen soll, erschließt sich schlichtweg nicht. Wo man die Gebührenerhebung gerade als Ausnahme zur Realisierung eines gerechten Lastenausgleichs zulassen will und allseitig erkannt hat, dass die hier betrachtete Situation sich eben von anderen abhebt, möglicherweise sogar ein eigenes Problemfeld darstellt, so überzeugt die Berufung auf eine schwer kontrollierbare Vorbildwirkung nicht. Nicht nur, dass die Frage nach der Gebührenfähigkeit je gesondert zu betrachten wäre, müsste sich jeder zu schaffende Gebührentatbestand selbst an den gebührenrechtlichen Schranken messen lassen. Schließlich ist auch festzustellen, dass die Situation bewusster Gefahrschaffung wegen Gewissheit deren hoheitlicher Abwehr grundverschieden zu den herkömmlichen und als solche zahlenmäßig absolut prädominieren-

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den Gefahrentstehungsanlässen ist, sodass es bereits an der schlichten Möglichkeit fehlt, durch entsprechende kostenrechtliche Regelung nur einer speziellen Gefahrenabwehraufgabe überhaupt an den Ausgangspunkt einer schiefen Ebene geraten zu können. 2. Reelle Schranken der Kostenerhebung Neben den höchst theoretischen vorgefassten Einwänden besteht allerdings auch eine ganze Reihe fundierter Gründe wider eine Gebührenerhebung, beträfe diese auch lediglich kommerziell ausgenutzte Polizeiarbeit. Diese partiell durchaus nachvollziehbaren Proteste müssen fraglos auf ihre Berechtigung hin untersucht werden, weil auch die grundsätzliche Vorteilsfähigkeit eines Sachverhaltes im Rechtsstaat nicht unumschränktes Kriterium für einen derartigen Eingriff sein kann. a) Staatsstrukturprinzipien Neben der Herausbildung ganz grundsätzlicher Bedenken, abhebend auf die Gebührenverträglichkeit von Polizeileistungen insgemein, sind Grundentscheidungen des Verfassungsgebers naturgemäß auch dort von Bedeutung, wo es um die konkrete Ausgestaltung einer dem Grunde nach zulässigen Entscheidung des Gesetzgebers geht. Soweit aber eine Gebührenfeindlichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit nicht in Abrede gestellt wurde, unterscheiden sich die aus den Staatsstrukturprinzipien herzuleitenden Schranken hinsichtlich des Gebührenmaßes freilich wenig von denen sonstiger Fälle der Abgabenerhebung dieser Art. Dennoch sollen diese hier kurz vor dem Hintergrund ihrer fallspezifischen Bedeutung zur Sprache gebracht werden. aa) Zu den Schlussfolgerungen des Rechtsstaatsprinzips Dass der Gebührenfeindlichkeit von Polizeikosten schon aufgrund eines nicht näher bezeichneten Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip eine Absage erteilt wurde, erlaubt noch keinen Rückschluss auf dessen Relevanz in Ansehung der Gebührenbemessung. Auch ist sich dieser Frage bislang nur aus einer Warte genähert worden, die nach einer möglichen Verletzung wegen Missachtung der staatlichen Sicherheitsgewährleistungspflicht579 fragt. Unbeachtet ist aber bislang geblieben, ob die Gebührenerhebung als Eingriff selbst und isoliert unter diesem Gesichtspunkt mit der genannten und 579 Dieser Pflicht wäre natürlich auch aus den Grundrechten selbst, als deren objektive Wirkung, ableitbar, vgl. auch E. Klein, S. 1636.

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facettenreich mit Sinn zu füllenden Verfassungspflicht in Einklang zu bringen ist. In Betrachtung der Einzelausprägungen dieser Errungenschaft, deren Wirkung sowohl der eines Prinzips, als auch der eines Rechtsgrundsatzes oder einer Rechtsregel gleichkommen mag,580 lässt sich den enthaltenen und für die konkrete Rechtsfrage bedeutenden Ansprüchen an eine Gebührenerhebung am einfachsten nähern. (1) Äquivalenzprinzip Obwohl angesichts der offenbaren Austauschbarkeit der Begriffe des in gebührenrechtlicher Diktion dominierenden Äquivalenzprinzips und des eher verfassungsrechtlich gebrauchten Terminus eines (rechtsstaatlichen) Verhältnismäßigkeitsprinzips eine Affinität dieser Begriffe naheliegt und ihr teilweise synonymer Gebrauch diesem Eindruck sekundiert, wird durchaus in Abrede gestellt, dass das eine Ausfluss des anderen ist. Wenn nicht ihre Geltung, so wird also zumindest eine verfassungsrechtliche Verankerung der gebührenrechtlichen Maxime äquivalenter Gebührenhöhe bestritten581. Ungeachtet dieser Sichtweise ließe sich eine Gebührenerhebung als hoheitlicher Grundrechtseingriff aber wohl stets an den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Verhältnismäßigkeit messen, denn diese versichert selbstverständlich auch im Gebührenrecht, „daß die durch eine Maßnahme der Verwaltung zu erwartenden negativen Auswirkungen für den einzelnen nicht erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg stehen dürfen“582. Das mutmaßliche Problem, was teils zu einer Ablehnung eines verfassungsunmittelbaren Fundaments des gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzips führt, liegt in dessen „Unbestimmtheit“.583 Obwohl dieses einem universale Geltung beanspruchendem Verfassungsprinzip, was zudem durch die Aspekte des Zwecks, der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit für alle Verwaltungsbereiche geläufige Handreichungen bieten kann, nicht zwingend fremd zu sein scheint, tut man sich mit seiner Anwendung im Gebührenrecht schwer. Angesichts dessen, dass auch dort bestimmte Gebührenzwecke vorgegeben sind, deren Formeln wie „Vorteilsausgleich“ bzw. „Kostendeckung“ durch ihre quantitative Bezugnahme eindeutige 580

Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 41 ff. So auch Kirchhof, Höhe der Gebühr, S. 86, der dem „allgemeinen“ Äquivalenzprinzip, wo es nicht tatbestandlich verankert ist, „vage[n] und formelhaften“ Charakter ohne „Bewertungsfaktor“ attestiert, mit dem in Ermangelung „schärfere[r] Konturen“ schließlich „tatsächlich alles zu machen“ sei. 582 Das BVerwG, E 26, 305 (309), sieht insofern das gebührenrechtliche Äquivalenzgebot als Ausdruck des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgebots. 583 Vgl. allerdings Habermann, S. 329, der mit der inhaltlichen Ausgestaltung kaum Probleme einhergehen sieht. 581

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Richtlinien vorzugeben scheinen, müsste es verwundern, wenn sich daraus nicht schon konkrete Richtpunkte auch für ein ungeschriebenes Äquivalenzprinzip ergäben. Die Gebühr wäre jedenfalls nur dann nicht unverhältnismäßig, wenn sie nicht zu einer Überschusserzielung dient, also nur getätigte Aufwendungen ausgleicht. Sie wäre ferner nur äquivalent, wenn sie – sofern auch der Vorteilsausgleich ohne spiegelbildlichen öffentlichen Aufwand betrachtet wird – nicht mehr als den individuellen Vorteil des Großveranstalters abschöpft und sich damit innerhalb der Grenzen eines Gebührenzweckes bewegt. Folgt man der anderen Ansicht, die eine einfachgesetzliche und kriteriengeleitete Niederlegung des Äquivalenzprinzips im Gebührentatbestand als unerlässlich für seine Anwendbarkeit sieht, wäre dies für die hiesige Untersuchung gleichfalls unschädlich, da Untersuchungsgegenstand ein Gebührenmodell de lege ferenda ist. Nicht nur aus Interessengesichtspunkten der Rechtsanwendung wird es daher ratsam sein, gewisse Orientierungspunkte584 tatbestandlich zu verankern, anhand derer eine Bewertung der noch vertretbaren Relation von Gebühr zu Vorteil und Aufwand möglich ist. Dass in dieser Weise das Äquivalenzprinzip nicht nur den Vorteilsausgleichszweck konkretisiert585, sondern in einem wechselseitigen Verhältnis von Aufwand und Nutzen, deren Verbindung die jeweilige Leistung darstellt, bereits den Aufwand der öffentlichen Hand mitberücksichtigen kann586, liegt nahe, wenn man sich vergegenwärtigt, dass Veranlassung und Vorteilsziehung auch zusammenfallen können, weil etwa die hoheitliche Reaktion auf den Anlass zwingend vorteilhaft ist bzw. weil das vorteilhafte Handeln bewusst herbeigeführt wird. Neuerlich kann dabei die kommerzielle Großveranstaltung ein Beispiel geben. Da aber auch die nichtveranlasste Vorteilsziehung mit einem bestimmten Staatsaufwand genauso einhergeht (andernfalls entfiele nach richtiger Auffassung die Grundvoraussetzung der Gebührenerhebung), erschließt sich die Notwendigkeit einer strikten Isolation des Kriteriums eines andererseits entstehenden Aufwandes aus dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit nicht. Zu Recht meint daher Oberläuter, dass die „ ‚richtig‘ bemessene Gebühr“ sich als „Zusammenspiel [der] verschiedenen, manchmal entgegengesetzt wirkenden Faktoren“, namentlich in Ansehung der Interessen der öffentlichen Hand (Selbstkostenausgleich) und derjenigen des Gebührenschuldners (Vorteil), ergibt.587 584

Zu deren wirtschaftlich-finanziellem Verständnis Kirchhof, Höhe der Gebühr,

S. 87. 585

So aber Kirchhof, Höhe der Gebühr, S. 86, Eine strenge Abgrenzung des Aufwandes in kostendeckender bzw. vorteilsausgleichender Sicht vertritt hingegen Kirchhof, Höhe der Gebühr, S. 92. 587 Oberläuter, S. 49. 586

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Welcher Sichtweise betreffend die Verankerung des Äquivalenzprinzips man auch immer folgt, es ergeben sich für die Gebührenerhebung anlässlich einer polizeilichen Sicherung kommerzieller Veranstaltung allenfalls daraus „Besonderheiten“588, dass Veranlassung und Vorteilsziehung miteinander einhergehen. Das allgemeine Gebührenrecht bietet aber auch diesbezüglich ausreichende Instrumentarien. Die Zielvorstellung, dass dem kommerziellen Veranstalter schließlich noch ausreichend Vorteil verbleiben müsse, ist allerdings keine eigentliche Frage nach der Gebührenäquivalenz, denn diese hat stets die genannten Gebührenzwecke im Blick. (2) Bestimmtheitsgebot Ein allerdings in dieser Angelegenheit äußerst prekäres Hemmnis, das den Forderungen nach einer Kostenerhebung für den Schutz von Großveranstaltungen entgegengebracht wird, ist das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Der Grundsatz der Normenklarheit589 verbürgt die Zielsetzung, dass der Gebührenpflichtige erkennen kann, für welche Maßnahmen er gebührenmäßig in welcher Höhe in Anspruch genommen werden kann. Insbesondere bei derart vielschichtigen Maßnahmen, wie sie gerade die Sicherung von Großveranstaltungen erfordert, die als Zusammenstellung verschiedener und häufig spontaner Einzelakte bei nur im Ungefähren zu bestimmender zeitlicher und örtlicher Ausdehnung an Komplexität kaum zu überbieten scheint, sind umfasste Einzelhandlungen schwerlich voraussehbar. Verlangt man unter Zulassung eines gewissen Auslegungserfordernisses der Gebührentatbestände nur, „die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich [ist]“590, ergibt sich dennoch das Problem, überhaupt eine Kategorisierung des Sachverhaltes „Großeinsatz“ treffen zu müssen. Freilich böte sich zunächst die Möglichkeit, den erfolgenden Einsatz nach „Mann und Material“ zu bemessen. Diese Abrechnungsweise ist auch einzelnen landesrechtlichen Kostenverzeichnissen nicht fremd, die derart subjekt- und objektbezogen zeitlich gestaffelte Tarife festsetzen.591 Proble588

Dies meint aber nicht „Schwierigkeiten“. BVerwG, NVwZ 2008, S. 911 (913). 590 BVerfGE 87, 234 (269), 93, 213 (238); BVerwG, NVwZ 2006, S. 589 (594). 591 Vgl. bspw. die bereits erwähnte Tarifstelle 1. zur lfd. Nr. 75 des 9. SächsKVZ, die hinsichtlich der Begleitung von Schwertransporten auf Straßen durch Kraftwagen (Tarifst. 1.1.1) eine Gebühr in Höhe von Euro „3,75 je angefangenen Kilometer und je Kraftwagen, mindestens 28 je Transport, zuzüglich 20,75 je eingesetzten Bediensteten und je angefangene Stunde“ festlegt. 589

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matisch ist allerdings auch bei diesem Ansatz, dass der Veranstalter nicht wissen wird, mit welchem Aufgebot die ermessensgetreu agierende Behörde allfällig entstehende Gefahren zu bekämpfen sucht – zumal auch dies vor dem Hintergrund von Dritteinflüssen (Wetter, sonstige das Publikum ablenkende oder stimulierende Veranstaltungen usw.) vom Zufall abhängen kann. Erschwerend kommt hinzu, dass die Behörde diese Frage auch nur im Wege einer Prognose beantworten können wird, da sich auch ihr der tatsächliche Verlauf des Ereignisses verschließen muss. Dass entsprechende Entscheidungen wegen Interessendivergenzen dem Veranstalter nicht nachvollziehbar oder überflüssig erscheinen könnten, mag zutreffen, ist doch aber für die Frage der objektiven Notwendigkeit bestimmter Maßnahmen absolut unbedeutend.592 Dort, wo eine besonders hohe Eigendynamik durch das Zusammentreffen einer Personenvielzahl mit gegebenenfalls völlig konträren und dabei noch inkonsistenten Interessen attestiert werden kann, scheint es sogar nahezu aussichtslos593, dem Veranstalter eine entsprechende Entscheidung in Anbetracht dessen, was ihn erwartet, und bezogen auf sein Verhalten zu ermöglichen. Es verwundert daher nicht, dass trotz Anerkennung grundsätzlicher Gebührenfähigkeit die fehlende Bestimmtheit einer (jeden) entsprechenden Regelung pauschal und verabsolutierend festgestellt wird oder sich der Befassung mit dem Problem der Bestimmtheit einfach entzogen594 wird. Braun weist diese Befürchtungen mit dem Einwand zurück, der Adressat der Gebührenforderungen könne sich (ausreichend) auf den Eingriff einstellen, wenn nur „die Einstandspflicht für individuell vorteilhafte Polizeileistungen gesetzlich normiert ist“.595 Dass er allein dadurch die möglichen Belastungen, deren wenigstens schemenhafte Einschätzung wohl etwas tiefgründigere Kenntnis der behördeninterner Abläufe und Praktiken voraussetzte, ansatzweise einzuschätzen vermöchte, ist wenig konsensfähig. Andererseits wird wiederum versucht, aufgeworfenem Problem mit der Etablierung einer Pauschalgebühr596 Herr zu werden oder die Polizeibehörde zu einer Vorveranschlagung entsprechender Gebühren597 zu ver592 Von daher verwundert es, dass Krekel, S. 93, dies als Kriterium der Bestimmtheitsproblematik aufgreift. 593 Stümper, S. 167, wähnt dieses Unterfangen tatsächlich als „unmöglich“. 594 Auf das Komplexitätsproblem geht Waechter, in: Stober (Hrsg.), Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 ff., nicht ein. 595 Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 152 f. Ob er dabei auch den konkreten Fall im Blick hatte, erschließt sich nicht. Die Anlehnung daran in vorangegangenen Kapiteln und die vor der zitierten Feststellung erfolgende Bezugnahme auf die „Vielzahl von polizeilichen Leistungen“ nach der Generalklausel (ebd., S. 152), sprechen indes dafür. 596 Wahlen, S. 113.

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pflichten. Nicht selten wird aus der Gesamtproblematik aber auch der Schluss gezogen, Gebühren könnten nur für einzelne Amtshandlungen erhoben werden.598 Die Existenz unterschiedlichster Meinungen zu diesem Thema lässt auch einen Blick über die Grenzen des hiesigen Rechtskreises zweckdienlich erscheinen: Einzelne Schweizer Kommunen praktizieren seit unterschiedlichen Zeitpunkten die Gebührenerhebung für die polizeiliche Sicherung kommerzieller Großveranstaltungen599 – ein Umstand, der durchaus auch das Schweizer Bundesgericht beschäftigte600. Dass die Aufmerksamkeit gegenüber der nachbarstaatlichen Situation eher konstruktiv denn irritierend ist, muss zumindest in Besinnung auf die Tatsache gelten, dass das Schweizer Recht selbstverständlich auch die Direktive ausreichender Bestimmtheit kennt.601 Daraus ergibt sich, dass zumindest auch die „Grundzüge der Abgabenhöhe (sog. Bemessungsgrundlage)“ formell-gesetzlich festzuhalten sind.602 Auch die Schweizer Praxis stößt dabei auf das Problem einer impraktikablen Gesamtkostenrechnung und bringt „Plausibilitätsüberlegungen unter Berücksichtigung von Lohn- und Materialkosten“ in Ansatz603, die in entsprechenden aufgebotsbezogenen Tarifen604 ihren Aus597 Krekel, S. 95 f., bezogen auf die Regelung des § 81 Abs. 2 PolG BW a. F. Gegen ein solches Erfordernis VGH Baden-Württemberg, NVwZ 1986, S. 657 (657), m. w. N. 598 Undeutlich noch Kühling, S. 316 („Bedenken“); ausdrücklich Götz, Kostenrecht, S. 21, gefolgt von Weil, S. 182 – m. w. N., die aber dieselbe Ausdrücklichkeit wegen der Bezugnahme auf damals bestehende Rechtsnormen, die Amtshandlungen bzw. Maßnahmen der Polizei selbst zum Gegenstand hatten, vermissen lassen. 599 Dazu ausführlichst Leutert, Polizeikostentragung, S. 98 ff. 600 Bundesgericht, Urt. v. 06.12.2007, 5A.45/2007 bzw. v. 14.02.2007, 2P.87/ 2006. Zusammenfassend dazu Leutert, Sicherheit&Recht 2008, S. 188 ff. 601 Vgl. Leutert, Sicherheit&Recht 2008, S. 188 (190): „Normdichte“. BGE 128 I 327 E. 4.2 – Botta: „Das Legalitätsprinzip verlangt u. a. eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung [. . .]. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen.“. 602 Leutert, Polizeikostentragung, S. 113. 603 Leutert, Polizeikostentragung, S. 117, in Betrachtung einzelner Stundensätze. Warum ihm entsprechende Taxierungen „als gerechtfertigt“ erscheinen (ebd.), legt er nicht näher dar. 604 Das Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt v. 13.11. 1996 bestimmt in seinem § 71: „Der Ersatz der Kosten für den Einsatz der Kantonspolizei kann verlangt werden, wenn eine gesetzliche Grundlage dies vorsieht. Für die Aufwendungen der Kantonspolizei bei Grossveranstaltungen, wie Messen, Kongressen, Openair-Konzerten und Sportveranstaltungen, welche einen aufwendigen Ordnungsdienst, Verkehrsmassnahmen oder Polizeischutz erfordern, kann von den Veranstalterinnen oder Veranstaltern eine Gebühr erhoben werden. Ausserordentliche Aufwendungen, die bei einem Polizeieinsatz entstehen, namentlich wenn

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druck finden. Dass ein dem Bestimmtheitserfordernis genügender Regelungsumfang angesichts derart komplexer Sachverhalte der Übersichtlichkeit entsprechender Normierungen zum Nachteil gereicht, wird man als zwangsläufiges Opfer in Kauf nehmen müssen. Diese in Gebührenverzeichnissen aufzuschlüsselnden Festbeträge sollen laut Wahlen das mildere Mittel gegenüber prozentualen Kostenbeteiligungen in Ansehung des schlussendlichen Gesamtaufwandes sein605, weil der Veranstalter bei derartiger Handhabung bereits im Vorfeld der Veranstaltung die tatsächliche Kostenlast einschätzen könne. Dies ist zum einen nur dann richtig, wenn neben der Gewissheit über die Kostentarife einzelner Leistung auch deren Umfang feststeht. Die Gesamtkosten verstehen sich freilich wesentlich als Summe der Produkte aus den Faktoren Umfang und Kostenhöhe einzelner Inanspruchnahmen. Wenn die Gebührenverzeichnisse nicht vorhalten, für welche Art von Veranstaltung in ihren konkreten Abläufen mit welsie vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht werden oder wenn sie in überwiegend privatem Interesse liegen, sind der Verursacherin oder dem Verursacher in Rechnung zu stellen. Der Regierungsrat regelt in einer Verordnung das Nähere.“. Die PolV v. 03.06.1997 bestimmt in § 17 b: „Der Tarif für den Kostenersatz für polizeiliche Einsätze wird wie folgt festgelegt: 1. Die Grundgebühr für den Einsatz einer Mitarbeiterin oder eines Mitarbeiters der Kantonspolizei Basel-Stadt beträgt mindestens CHF 130 pro Stunde. Für angebrochene Stunden wird bis 30 Minuten die Hälfte davon erhoben, darüber hinaus die volle Gebühr. 2. Die Gebühr ist unabhängig vom Dienstgrad und beinhaltet Inkonvenienzentschädigungen, die Kosten für persönliche Ausrüstung, Verpflegung und allgemeines Verbrauchsmaterial sowie die Kosten für kantonseigene Motorräder, Personenwagen und Kleinbusse. Kosten für Spezialfahrzeuge und einsatzspezifisches Material sowie Drittkosten sind hingegen nicht darin enthalten und werden separat verrechnet. 3. Der Stundensatz wird periodisch überprüft und dem Schweizerischen Landesindex der Konsumentenpreise angepasst (Stand 1.1.2011). 4. Dieser Tarif wie auch die indexierte Anpassung gelten ebenso für allfällig pauschalierte Beträge in § 18.“ In § 18 S. 1 Nr. 7 heißt es: „Die Kantonspolizei erhebt in der Regel die folgenden polizeilichen Gebühren: [. . .] 7.b) Ausserordentliche Polizeieinsätze an Veranstaltungen sind grundsätzlich kostenpflichtig: ba) Messeveranstaltungen der MCH Messe Schweiz (Basel) AG sowie der MCH Group AG erhalten eine Kostenreduktion von maximal 50%. Der Umfang der Kostenreduktion wird vom Regierungsrat festgelegt. bb) Für Sportveranstaltungen, Konzertanlässe, Veranstaltungen mit vorwiegend Öffentlichem Interesse oder Veranstaltungen mit ideellem, volkstümlichem oder kulturellem Interesse kann bei der Allmendverwaltung ein Gesuch auf partiellen oder vollständigen Kostenerlass gestellt werden. bc) Finden die Anlässe nach lit. bb) auf privatem Grund statt, so muss das Gesuch um Kostenerlass an den Regierungsrat gestellt werden.“. 605 Wahlen, S. 113. Ebenfalls für eine Konkretisierung durch ein Kostenverzeichnis zu einem entsprechenden Gesetz: Lege, S. 90.

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chem Personal- und Materialaufgebot jeweils zu rechnen ist, kann die letztendliche Belastung auch nicht vorneweg bestimmt werden. Die Festlegung von Einzelgebühren bringt für sich genommen der Kalkulierbarkeit wenig und jedenfalls nicht mehr, als eine prozentuale Beteiligung an den tatsächlich entstandenen Kosten. Zum Zweiten ist nicht ersichtlich, warum die Festsetzung von Fixbeträgen milderes Mittel gegenüber letztgenannter Variante sein soll. Dies träfe zu, wenn sich durch die Festbeträge wenigstens regelmäßig eine geringere Kostenbelastung für den Veranstalter ergäbe. Allerdings ist auch deren Bestimmung prognostisch und kann im Einzelfall einer „finanziellen Überforderung“, deren Gefahr Wahlen bei einer nachträglichen kostenorientierten Pauschale sieht606, ebenso wenig vorbauen. Ein letztendlich Gewissheit schaffender Festbetrag müsste sachdienlicherweise auch Faktoren des Einsatzumfangs berücksichtigen, der auch bei themen- und größengleichen Veranstaltungen ganz unterschiedlich ausfallen kann. Nichts anderes zeigt die gemeinbekannte Erfahrung, dass es beispielsweise immer wieder bestimmte Fußballbegegnungen sind, die einen hohen Polizeiaufwand zu ihrer Absicherung erfordern.607 Eine Vorab-Definition eines bestimmten Einsatzvolumens durch Gesetz dürfte sich entsprechend schwierig gestalten, zumal auch die besagten Unwägbarkeiten – Wetter, weitere Veranstaltungen, etc. – die Einsatzprognose maßgeblich beeinflussen müssen. Dass aber diese Zwänge der spezifischen Maßnahmenbündelung bedeuteten, zumindest der Bestimmbarkeit Rechnung tragende Gebührennormen seien nicht zu installieren, ist damit freilich noch nicht gesagt. Denn auch die jeweilige Einsatzplanung muss, so sie ja auf Prognoseentscheidungen angewiesen ist, nach bestimmten Mustern erfolgen, deren gesetzliche Niederlegung dann auch denkbar erscheint. Wenn die Polizei in Ansehung einer heranstehenden Großveranstaltung disponieren muss, was die Anforderung von Personal und Material anbelangt, so liegen dem auch fixierbare Erfahrungswerte zugrunde, die sich aus Größe, Art und „Gefahrintensität“ bestimmter Veranstaltungen speisen – zusätzliche Polizeibeamte werden schon aus Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten nicht rein zufällig herbeigezogen, sondern aufgrund faktenbasierender Einschätzung. Unter Rückgriff auf regelmäßig zugrunde gelegte Werte, die durch entsprechende Änderungen der Gebührengesetze freilich anpassungsfähig bzw. aktualisierbar wären, ließe sich auch der bedarfsorientierte Aufwand für den Veranstalter vorab annähernd beziffern. So könnte anhand der Komponenten der Besucherzahl und einer Kategorisierung des Gefahrpotentials608 zumindest der kostenrecht606

Wahlen, S. 113. Auch in dieser Hinsicht paradigmatisch: VG Hamburg, Beschl. v. 02.04.2012 – 15 E 756/12. 607

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liche Rahmen niedergelegt werden, in dem sich Sach- und Personalaufwand bewegen werden. Zusammen mit einer entsprechenden Festlegung zum Einzelaufwand ließe sich eine handhabbare Berechnung „drohender“ Kosten durchführen und es bedürfte – jedenfalls sofern nicht ausnahmsweise einem Sonderfall Rechnung getragen werden muss – nicht einmal der vorherigen Darlegung der Behörde. In solchen Ausnahmefällen, etwa wenn die Behörde unvermittelt und entgegen der eigenen Einschätzung mehr Zusatzpersonal anfordern muss als üblich und veranschlagt, wäre eine Nichtumlegung dieser „zufälligen“ Kosten sogar unschädlich und ihr könnte bei entsprechenden Tendenzen mit Korrekturen des Gebührenrahmens begegnet werden. Sofern das Ermessen bei der Ausschöpfung des jeweiligen Gebührenrahmens, deren Eckpunkte auch anhand von Regelbeispielen vorskizziert werden könnten, als zu weitreichend betrachtet werden sollte, wäre immer noch eine Vorveranschlagung denkbar und trotz der Komplexität der Sachverhalte jedenfalls auch relativ kurzfristig zu leisten. Im Übrigen ist auch das Bestimmtheitskriterium gewahrt, sofern sich an den eingangs dargelegten Begrifflichkeiten der „kommerziellen Großveranstaltung“ und des Mehr-Einsatzes orientiert wird. Die Schaffung ausreichend „griffiger“609 Gebührentatbestände bzw. entsprechender Konkretisierungsinstrumente mag zwar mit einigem Aufwand verbunden sein, ist aber keineswegs unmöglich – selbst dann nicht, wenn man höhere Präzision als durch ein reines Material- und Personal-Tarifverzeichnis fordert. bb) Forderungen des Sozialstaatsprinzips Nur sporadisch werden Erwägungen ins Treffen geführt, deren sozialstaatliche Provenienz Konsequenzen nur dann zeitigte, wenn einzelne (Sicherheits-)Leistungen durch den Staat in Ansehung und Abhängigkeit von der finanziellen Situation des Bürgers erbracht würden. Selbst dann, wenn die entsprechenden Leistungen zum Grundbedarf gehörten, ergibt sich daraus aber keine generelle Gebührenfeindlichkeit, weil der Staat in der Art der Einlösung jener Forderungen des Sozialstaats überwiegend ungebunden ist.610 Ob dem Einzelnen bei gebührenbedingter Zugangsgefährdung zum 608 Dass dies sinnvoll möglich ist, beweist nicht zuletzt die polizeipraktische Kategorisierung der Fans in die Fan-Kategorien A bis C, deren Größenverhältnis die Einsatzplanung ganz maßgeblich determiniert, vgl. LZPD NRW, Jahresbericht Fußball Saison 2010/11, S. 5 f.: Nachweise der Zentralen Informationsstelle für Sporteinsätze (ZIS). 609 So die Forderung Kilians, S. 344. 610 s. Krekel, S. 19 f., der diese Problematik – soweit ersichtlich – als einziger in solcher Ausführlichkeit darlegt.

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Gut Sicherheit im Wege einer staatlichen Unterstützung611 die Teilhabe ermöglicht wird oder sich deren durch entsprechende „Sozialtarife [. . .] oder [. . .] Befreiungsmöglichkeiten“612 versichert werden kann, ist im Rahmen vorliegender Untersuchung nicht von Belang. Denn, erstens, geht es hier gerade um eine Leistung außerhalb der Grundversorgung mit Sicherheit und es werden, zweitens, die hier betroffenen Sicherheitskonsumenten das finanzielle Schicksal genannter Grenzfälle nicht teilen: Es geht gerade um kommerzielle Großveranstaltungen, die der Erzielung ganz erheblicher Einnahmen dienen und dabei unmittelbarer Beitrag zur Gefahrentstehung sind, sodass ohnehin nur der Zugang zu eigens herausgeforderten Sicherheitsleistungen betroffen wäre. Daher scheint eine Konfliktsituation bei hier erwogenen Gebührentatbeständen ausgeschlossen, sofern man nicht neuerlich der Versuchung einer verstiegenen Dammbruchargumentation verfallen möchte.613 Angesichts der Grenzen, die die Staatsstrukturprinzipien einer Gebührenerhebung setzen, verbleibt jedenfalls noch ein ansehnlicher und zweckdienlicher Handlungsspielraum für eine Kostenumlegung anlässlich veranstaltungssichernder Polizeieinsätze. b) Staatszielbestimmungen Äußerst händeringend erscheint jedoch die Abwehr hier gegenständlicher Überlegungen zu sein, wo generell die herausragende Bedeutung von Großveranstaltungen rechtlich zu dokumentieren und ein darauf beruhendes Kostenerhebungsverbot zu statuieren versucht wird. Während die staatsstrukturbezogenen Argumentationen meist fundiert, aber jedenfalls nachvollziehbar sind, gerät die Diskussion hier schnell ins Abwegige. Wohl eingedenk der berechtigten Zurückhaltung in Bezug auf die Kostenerhebung im Zusammenhang mit politischen, religiösen und karitativen Veranstaltungen wird die gesellschaftliche Bedeutung auch kommerzieller Veranstaltungen exponiert und – teilweise ohne es auf einem feststellbaren gewissen öffentlichen Interesse614 beruhen zu lassen – der Brückenschlag zu mehr oder minder anerkannten Staatszielbestimmungen versucht. An Substanz gewinnt die Argumentation lediglich dann, wenn man auf den (zumindest faktischen) sport- bzw. kulturfördernden Charakter entsprechender Ver611

Krekel, S. 20. Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt, S. 281. 613 Vgl. dazu oben C. II. 1. 614 Vgl. Nolte, Staatliche Verantwortung, S. 169 f., mit Verweis auf Würtenberger, S. 196. 612

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

anstaltungssicherung abstellt615 und die Existenz eines entsprechenden staatlichen Auftrages unter diesem Gesichtspunkt untersucht616. Dabei sind die Ziele der Sportförderung einerseits und diejenigen der Kulturförderung andererseits getrennt zu betrachten. aa) Sportförderungsauftrag Den „nur bescheidenen expliziten verfassungsrechtlichen Status“617 des Sports wird man durch Fehlen entsprechender ausdrücklicher Staatszielbestimmungen des Grundgesetzes618 jedenfalls bundesrechtlich einräumen müssen. Allerdings existieren in beinahe allen Landesverfassungen verschiedentlich formulierte Aufträge zur Sportförderung.619 Dass sich aus derartigen Bestimmungen, die neben dem Gesetzgeber auch den Gesetzesanwender im Rahmen der Auslegungsmöglichkeiten ansprechen620, auch die Polizei mittelbar diese Wertentscheidung wenigstens in Ausübung des Ermessens vergegenwärtigen soll, muss überzeugen. Aus dieser Berücksichtigungspflicht ist dem Sport jedoch keine abstrakte Vorrangstellung zuzuerkennen. Wenn auch Schutzleistungen angesichts Sportveranstaltungen zu615 Die Gewährleistung von Sicherheit sieht Steiner, Verfassungsfragen des Sports, S. 2731, als Element der Sportförderung. Allerdings ist mit dieser rein tatsächlichen Feststellung noch keine Aussage über eine entsprechende Intention – gar der Verfassung – gewonnen. 616 Ausführlich Deusch, S. 79. 617 Manssen, S. 170. 618 Steiner, Verfassungsfragen des Sports, S. 2730, sieht das Fehlen einer entsprechenden „Sportförderungs- und Sportpflegeklausel“ im GG zumindest vor dem Hintergrund des Fehlens einer Umweltklausel zum damaligen Zeitpunkt als berechtigt an; konzediert aber, dass bei Anerkennung des Verfassungsrangs von Umweltschutz ein „verfassungsrechtliches ‚Rebreak‘ in der Form einer grundgesetzlichen Sportförderungsklausel“ gerechtfertigt wäre. Trotz Aufnahme des Staatsziels Umweltschutz durch Einführung des Art. 20a GG (Gesetz v. 27.10.1994 [BGBl. I S. 3146]; geänd. m. W. v. 01.08.2002 durch Gesetz v. 26.07.2002 [BGBl. I S. 2862]) sind entsprechende Folgen für ein Staatsziel „Sport“ bislang ausgeblieben. 619 So in sämtlichen „neuen Bundesländern“ wie schon in der Verfassung der DDR v. 09.04.1968 (geändert durch Gesetz v. 07.10.1974 [GBl. I S. 425] besonders deutlich in Art. 25 Abs. 3 Satz 3: „[. . .] wird die Teilnahme der Bürger am kulturellen Leben, an der Körperkultur und am Sport durch den Staat und die Gesellschaft gefördert [. . .]): Art. 35 Bbg. Verf.; Art. 16 Abs. 1 Satz 1 MVVerf; Art. 11 Abs. 1 u. 2 SaVerf; Art. 36 Abs. 1 LSAVerf; Art. 30 Abs. 3 ThürVerf. In nahezu allen „alten Bundesländern“ verfügen die Verfassungen über gleiche bzw. ähnliche Normierungen: Art. 140 Abs. 3 BayVerf; Art. 3c Abs. 1 LV BW; Art. 32 BlnVerf; Art. 36a BremVerf; Art. 62a HV; Art. 6 NDSVerf; Art. 18 Abs. 3 NRW Verf; Art. 40 Abs. 4 RhPfVerf; Art. 34a SLVerf; Art. 9 Abs. 3 SHVerf. Es fehlen Bestimmungen lediglich in Hamburg. 620 Deusch, S. 84 m. w. N.

C. Gebührenverträglichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit

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mindest reflexhaft der Sportförderung dienen, indem entsprechende Veranstaltungen (sicher) stattfinden können, ändert dies nichts an der eigentlichen Polizeiaufgabe der Gefahrenabwehr. Überhaupt dürfte es schwierig sein, einem so allgemeinen Staatsziel wie der „Sportförderung“ eine Forderung nach zwingend kostenfreiem Polizeischutz für solcherlei Veranstaltungen zu entnehmen621. Überdies darf nicht aus den Augen verloren werden, dass bei Statuierung benannter Verfassungsziele wohl eher der ideale Aspekt622 des Sports als besonders förderungswürdig erkannt wurde. Mit Recht hat Steiner bemerkt, dass die wichtigen Funktionen des Sports in sozialer, kultureller, ethischer und – besonders bedeutend – gesundheitlicher Hinsicht „im Schatten eines passiven Sportkonsums“ stehen.623 Dies dürfte auch insbesondere auf die grundrechtliche Herleitung der Notwendigkeit einer Sportförderung nachdenklich stimmen, denn dort sind das Recht auf Schutz der Gesundheit und der entsprechende Staatsauftrag wohl das schlagendste Argument. Vergegenwärtigt man sich erneut die Situation einer Sportgroßveranstaltung insbesondere im Hinblick auf die Relation von aktiven Sportlern und „bloß“ Passiven, die häufig unter der Gesundheit nicht eben dienlichen Begleiterscheinungen (Alkohol) Sport konsumieren, werden dadurch die allenfalls losen Zusammenhänge von kommerziellem Sportkonsum und dem gesundheitsförderndem und von daher stärker gemeinwohlbezogenem Moment nicht unbedingt verstärkt. Eine kommerzielle SportGroßveranstaltung betrifft jedenfalls in erster Linie auch den kommerziellen Aspekt des Sports. Freilich kann zwar auch durch eine entsprechende Vermarktung das gesellschaftliche Interesse an Sport derart gesteigert werden, dass der Wille zu aktivischer Teilnahme beflügelt wird. Der Zusammenhang dürfte allerdings ein höchst mittelbarer sein und würde, wo man ihn dennoch anerkennt, auch durch hinzutretende Polizeikosten nicht beschädigt. Erfahrungsgemäß und ohne erneut den kommerziellen Schwerpunkt unterstreichen zu müssen zeigt die Realität vielmehr, dass auch teilweise erhebliche Preise für die passive Teilnahme an Sportgroßveranstaltungen kein wirkliches Hindernis darstellen und somit eine entsprechende Gebühren621 So selbst Gädeke, S. 175, der in entsprechenden Regelungen allerdings einen „Antagonismus“ zum Staatsziel der Sportförderung sieht. 622 Waechter, in: Stober (Hrsg.), Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (98), sieht ein Absehen von einer Gebührenerhebung auch diesem Zweck gegenüber zumindest als dienlich an. 623 Steiner, Verfassungsfragen des Sports, S. 2729. Von zunehmender Ökonomisierung und „Entidealisierung“ des Sports spricht auch Nolte, Aufgaben und Befugnisse, S. 149; ähnlich Trzaskalik, in: Tettinger (Hrsg.), Subventionierung des Sports, S. 55 (61). Hingegen Gädeke, S. 176, der aus der „zumeist größte[n] Beachtung“, die Sportgroßveranstaltungen widerfahre, folgern will, dass diese dem Staatsziel „Sport“ in besonderem Maße entsprächen – eine Sichtweise, die bei Interpretation des Staatsziels als den Idealsport meinend freilich angreifbar ist.

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umlage auf Eintrittsentgelte624 wohl weitgehend folgenlos bleiben dürfte. Andernfalls müsste man wohl auch überlegen, ob der Sportkonsum, der nicht vor Ort, sondern mittels Bild- und Tonübertragung stattfindet, nicht gleichfalls derart förderungswürdig ist wie der Konsum „vor Ort“, sodass auch Rundfunkabgaben jedenfalls hinsichtlich der Übertragung von Sportsendungen zu kritisieren wären625. Es erscheint aber ganz unabhängig von der dabei wenig in Ansatz gebrachten gefahrenabwehrrechtlichen Komponente eher affektiert, wollte man gerade für kommerzielle Sportveranstaltungen die Gebührenfreiheit aus dem darin schon definitorisch nur sekundären Staatsziel der Sportförderung ableiten. bb) Kulturförderung Allerdings ist dem Sport auch in seiner passiven Bedeutung eine kulturelle Komponente nicht abzusprechen, die auch in der einzelnen Sportarten zuerkannten Bezeichnung „Volkssport“ ihren Ausdruck finden mag. Die dabei zu assoziierenden Bilder teils frenetisch zelebrierten Konsumverhaltens und die Etablierung der Bundesrepublik zum „Sportland“ zeugen jedenfalls von unabweisbaren Kulturbezügen626. Legt man ein Verständnis der Bundesrepublik als Kulturstaat627 zugrunde und vergewissert sich der flächendeckenden diesbezüglichen Wertentscheidungen auch der Landesverfassungen, ist durchaus nachvollziehbar, wenn die kulturelle Bedeutung von Großveranstaltungen unter diesem oder dem Aspekt ihrer einheitsstiftenden Wirkung628 betrachtet wird. Wenn auch nicht der Sport selbst als „Kultur“ in juristischem Sinne gelten mag629, so ist ein anderes jedenfalls für seinen Konsum nicht ausgeschlossen. In diesem Zusammenhang ist sich zudem auf die Erstreckung des Themas auf sonstige – etwa musikalische – Großveranstaltungen zurückzubesinnen. 624

Diesbezüglich bietet Moser, S. 197 ff., in wirtschaftswissenschaftlicher Betrachtung und numerischer wie graphischer Darstellung ganz konkrete Praxisbeispiele für „Weiterverrechnungsmodelle“ anhand dreier bayrischer Fußball-Bundesligisten. 625 Zu der Bedeutung der Übertragung von Sportereignissen durch Privatsender in Ferne öffentlicher Zwecke vgl. Freiberg, Spiegel Online v. 01.08.2001, abrufbar über http://www.spiegel.de/sport/fussball/tv-fussball-ard-droht-kirch-mit-trennung-a148086.html, zuletzt abgerufen am 02.11.2012, 10 Uhr. 626 Man vergegenwärtige nur das anschauliche Bild, das Steiner, Verfassungsfragen des Sports, S. 2729, in seiner Einleitung zeichnet. 627 Schemmer, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, Art. 5 Rn. 186. 628 Würtenberger, S. 196. Deusch, S. 80, erkennt dem Sport „nicht nur große gesellschaftliche, sondern auch staatspolitische Bedeutung“ zu. 629 Dazu ausführlich Deusch, S. 81.

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Allerdings steht einer diesbezüglich zwingenden Protektion von Großveranstaltungen entgegen, dass man sich von Seiten der Verfassung nur zu bestimmten Teilgebieten der Kultur verhält und nicht ihren Sammelbegriff mit entsprechenden Wertzuweisungen versieht.630 So bliebe wenigstens im Rahmen darstellender Großveranstaltungen der Aspekt der Kunst, dem ein staatliches Förderungsprinzip zur Seite stehen könnte631. Erhebt man die Forderung, aufgrund ihres stärkeren oder schwächeren Kulturbezuges die künstlerische, aber dennoch kommerzielle Großveranstaltung durch zwingend unentgeltliche Polizeiabsicherung zu fördern, verkennt man allerdings die Grenzziehungen der Förderungswürdigkeit und -bedürftigkeit. Dies zu verdeutlichen mag ein Blick auf die einfachgesetzliche Ausformung des Kulturförderungsprinzips hilfreich sein, da diese die Intention des verfassungsrechtlichen Förderungsauftrags demonstriert: In § 52 Abs. 1, 2 Nr. 5 AO wird die Förderung von Kunst und Kultur steuerlich privilegiert, so sie der Allgemeinheit zugutekommt. Dafür ist Voraussetzung, dass die „ausschließliche und unmittelbare Förderung gemeinnütziger Zwecke durch [. . .] eine allein vom Gemeinsinn, nicht der Privatnützigkeit geprägte ökonomische Handlung“632 erfolgt. Diese kann man angesichts der hier gegebenen Definition kommerzieller (!) Großveranstaltungen bei Betrachtung derer nur vergeblich suchen. Wie auch bezüglich des Sports ist eine Argumentation pro kostenlosem Polizeischutz für Kulturveranstaltungen mit entsprechenden staatlichen Zielsetzungen allenfalls dann denkbar, wenn gerade die rein kommerzielle Ebene – und damit auch die hier interessierende Problematik – verlassen wird. Freilich ließe sich schon wegen der begrifflichen Unschärfe gerade der Kultur eine noch so entfernt liegende Verknüpfung zu allen Veranstaltungen mit einer entsprechenden Öffentlichkeitswirkung – deren ja gerade auch die kommerzielle Verwertung selbiger bedarf – herstellen. Derart indirekte und konstruierte Bedeutungszusammenhänge reden allerdings der Vermutung, dass es an stichhaltigen Argumenten eher mangelt, zumindest dann das Wort, wenn aus ihnen Verfassungsaufträge zur unentgeltlichen Leistung entsprechender Polizeieinsätze abgelesen werden sollen. c) Grundrechte als Schranken Entsinnt man sich der im Rahmen des Äquivalenzprinzips explizierten Bedeutung der Gebühr als „organische Verbindung von Leistung und Gegenleistung“ und der Maßgabe, dass ihre Bemessung in Abstimmung beiderseitiger Interessen erfolgen soll633, wird man sich vor allem der grund630

Vgl. Deusch, S. 82. Zum Spagat von Kunstförderung und Steuerrecht vgl. die Darstellung von Kirchhof, Kunstfreiheit, S. 225 ff. 632 Kirchhof, Kunstfreiheit, S. 229 (m. w. N.). 631

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

rechtlichen Verbürgung veranstalterischer Interessen gewahr werden. Daneben werden häufig auch die Grundrechte der Sportkonsumenten hervorgekehrt, die im Besuch einer (sicheren) Großveranstaltung Verwirklichung finden. Dabei ist die Bedeutung der Grundrechte wesensmäßig eine ganz besondere. Während im Rahmen der Gebührenäquivalenz ihr Bezugspunkt im Vorteil einer staatlichen Leistung liegt, ist nicht zu vergessen, das ihnen hinsichtlich des Gebührenmaßes unabhängig von der Frage des abzuschöpfenden Vorteils eine eigene Bedeutung zuzukommen scheint, die eine Gebührenerhebung auch im Rahmen eines zulässigen Vorteilsausgleichs infrage stellen könnte. Nicht anders ist zu erklären, dass die meisten einschlägigen Abhandlungen die Freiheitsrechte des Veranstalters neben dem Äquivalenzgebot auf ihre Tauglichkeit als eigenständige Schranken einer Gebührenerhebung hin untersuchen.634 Die Grundrechtsaspekte verdienen von daher gleichwohl ihrer dargelegten Relevanz im Rahmen der Verhältnismäßigkeit eines gebührenrechtlichen Eingriffs eine gesonderte Betrachtung. aa) „Wirtschaftliche“ und „ideelle“ Grundrechte des Veranstalters Die Durchführung (erlaubter) Großveranstaltungen bedeutet unleugbar die Ausübung staatsbürgerlicher Rechte.635 Dabei zeitigt die Differenzierung zwischen „ideellen“ und kommerziellen Großveranstaltungen nicht nur im Hinblick auf berührte Grundrechte etwaiger Teilnehmer Konsequenzen, denen ja in allen Fällen wegen des wenigstens mittelbaren Eingriffs durch Polizeigebührenerhebungen eine Verletzung widerfahren könnte. Ohne sich in dieser Deutlichkeit dazu zu bekennen, wird bisweilen auch aus der Sicht des Veranstalters eine Kategorisierung von dessen Grundrechten vorgenommen, anhand derer eine Entscheidung zwischen möglicher und grundrechtswidriger Gebührenerhebung wenigstens vorgezeichnet erscheint. (1) Zur Abgrenzung Eine gewisse Gewichtung scheint bei dieser Typisierung insofern mitzuschwingen, als dabei auf „wirtschaftliche Grundrechte“636 einerseits bzw. 633

Oberläuter, S. 49. V. a. deutlich bei Wahlen, S. 58 u. 63 ff.; Deusch, S. 233 f. u. 234 f.; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 106 u. 109 ff.; Gädeke, S. 173 u. 174; T. I. Schmidt, S. 121 f. 635 Roeper, S. 781, sieht sie gar als typisches Beispiel dieses Freiheitsgebrauchs. 636 Gusy, Privatisierung von Polizeikosten, S. 26; Habermann, S. 324; Boll, S. 163. Pietzcker, Grundrechtsverzicht, S. 544, wählt die Bezeichnung „vertragsnahe Grundrechte“. 634

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auf „ideelle Grundrechte“637 andererseits verwiesen wird. Dabei ist freilich Vorsicht geboten, denn die Kostenerhebung ist hier wie da an elementaren Freiheiten, die das Grundgesetz freilich in keinem abstrakten „Prioritätsverhältnis“ systematisiert638, zu messen. Jedenfalls kann ganz offensichtlich auch ein merkantiles Interesse des Veranstalters die gleichfalls bestehenden Interessen an einer – grundrechtsschützenden – Gefahrenabwehr nicht entwerten.639 Andererseits könnten sich durch rein ideelle Zielvorstellungen bei der Durchführung schutzintensiver Veranstaltungen Besonderheiten im Hinblick auf die jeweiligen Abwägungsvorgänge ergeben, sodass eine differenzierte Bewertung dieser Rechtsausübung zur Kostenfreiheit notwendigen Schutzes führen könnte. Die Problematik ist daher von vornherein nicht aus dem Blickwinkel zu betrachten, dass die kommerzielle Intention eines Veranstalters seinen Schutzbedarf absenken könnte, sondern aus der umgekehrten Warte, nach der einzelnen Grundrechten eine derart herausragende Bedeutung zukommt, dass entsprechende (auch kostenbezogene) Konsequenzen für ihren Schutz unausweichlich sind. Entsprechend ist nicht davon auszugehen, dass der kommerzielle Großveranstalter wegen der Schwäche seiner „nur“ wirtschaftlichen Grundrechte gebührenpflichtig wäre, sondern umgekehrt der ideell motivierte Großveranstalter um der Stärke seiner Freiheitsrechte willen von einer dann eher ausnahmsweisen Gebührenfreiheit profitiert. Wenn jedoch zwischen kommerziellen und ideellen Großveranstaltungen differenziert wird, ist eine entsprechende Bewertung der Grundrechtsausübung640 nicht nur unvermeidbar: Sie ist bereits vollzogen. Obwohl man sich bisweilen auch einer Unterscheidung zwischen kommerzieller und nichtkommerzieller Intention verwehrt641, wird eine entsprechende Wertung zugrundeliegender Freiheitsrechte auch und gerade dort vorgenommen, wo an der Kostenfreiheit wenigstens bei Berührung „den Rechtsstaat konstituierende[r] Grundrechte“642 festgehalten wird. Dieses und auch die Wertschät637 Bzw. auf Grundrechte, die wegen der „ideellen Motivation“ der Veranstaltung betroffen wären, vgl. Habermann, S. 324. 638 Von der Menschenwürde einmal abgesehen, so man ihr Grundrechtsstatus beimisst. 639 Deusch, S. 169. L. Schmidt, S. 12, verkennt indes offenbar gänzlich, dass auch dem kommerziellen Großveranstalter grundrechtlich verbriefte Abwehrrechte zur Seite stehen, indem er in Kontrastierung hier gegenständlicher Ereignisse hervorhebt, die nicht „privaten wirtschaftlichen Interessen dienenden“ Veranstaltungen beinhalteten neben dem Fehlen einer Gewinnerzielungsabsicht „ein Gebrauchmachen von Grundrechten“. 640 Majer, S. 192 f., scheint einen Vorteil in deren Vermeidung zu sehen. 641 Wenig plausibel Püchel, Focus v. 04.10.1999, S. 111. 642 Weichert, S. 323.

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zung einzelner dieser Rechte als „staatserzeugend“643 setzt logisch die Existenz anderer Grundrechte voraus, denen dieses Prädikat abgängig ist. Dass eine solche Differenzierung und Zuordnung einer bestimmten Wertigkeit nicht ungewöhnlich ist, belegt auch höchstrichterliche Rechtsprechung, in der die fundamentale Bedeutung beispielsweise der Meinungs- und der Versammlungsfreiheit herausgestellt wird.644 Dass sich die hier betrachteten kommerziellen Großveranstalter auf diese Grundrechte aber kaum werden berufen können, dürfte seit denjenigen Entscheidungen des BVerfG nicht mehr ernsthaft in Streit stehen, die Veranstaltungen mit deutlich stärkerem Bezug zur Meinungskundgabe bzw. zum Versammlungscharakter (wie etwa die Loveparade)645 zum Gegenstand hatten. Denn selbst in Ansehung solcher Veranstaltungen wurde konstatiert, dass die „gewisse[n] Elemente der Meinungskundgabe“ einer Veranstaltung „das Gepräge als Massenspektakel oder Volksbelustigung“ nicht nehmen könnten646. Selbiges liegt aber dort, wo Unterhaltung gerade ihrer wirtschaftlichen Verwertbarkeit wegen feilgeboten wird, in noch weiterer Ferne. Eine kommerzielle Großveranstaltung, an der zu gewinn- und nicht zu aufwandsorientierten Entgelten teilgenommen werden darf, intendiert insofern nicht primär diese Teilnahme, sondern den Erwerb bzw. die gewinnverheißende Veräußerung einer Berechtigung dazu.647 (2) Leitgedanke Seine derartigen Interessen sieht der Großveranstalter aber freilich durch seine Berufsfreiheit bzw. sein Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb geschützt. Diesbezüglich wird in untersuchtem Bereich eine 643

Knauf, S. 197. Vgl. BVerfGE 5, 85 (137) zur „fundamentale[n] Bedeutung des Grundrechts der politischen Meinungsfreiheit in der freiheitlichen demokratischen Grundordnung“; zur „grundsätzlichen Bedeutung der Versammlungsfreiheit“ vgl. BVerfG, NJW, S. 2395 (S. 2396 m. w. N., u. passim). 645 BVerfG, NVwZ 2001, S. 897 ff. 646 BVerfG, NVwZ 2001, S. 897 (898). Hingegen kehrt Depenheuer, in: Maunz/ Dürig (Hrsg.), GG, Art. 8 Rn. 47, auch einen „psychisch-emotionalem Tatbestand“ des Sich-Versammelns hervor, der das gemeinsame Erleben auch beim bloßen Konsum von Musik- und Sportdarbietungen als Zuschauer – gewissermaßen als konkretisierte Gemeinsamkeit – dem Rahmen einer bloßen Ansammlung enthebt; ausdrücklich gelte dies auch hinsichtlich der „Fankurven“ in Fußballstadien, die den Einzelnen in ein kommunikatives Wirken einbeziehen sollen. 647 Gädeke, S. 28, der Sportveranstaltungen als „qualifizierte Unterhaltungsveranstaltungen“ etabliert, weil die sportliche Betätigung im Vordergrund stünde (also nicht ihr Konsum), übersieht, dass man nolens volens dasselbe von jeder anderen Veranstaltung bzgl. ihrer Darbietungen bzw. ihres Mottos behaupten könnte. 644

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Gebührenerhebung in Kontrastierung zur ideellen Großveranstaltung teilweise schon deshalb als möglich gesehen, weil hier im Gegensatz zu dort regelmäßig eine Umlegung auf Konsumenten möglich sei.648 Daran wird allerdings in dieser Pauschalität kaum festzuhalten sein, weil auch diese Umlagefähigkeit an ihre Grenzen stoßen wird, wo entsprechende Entgelte nachfrageerstickende Wirkung zeitigen und damit dem Veranstalter die favorisierte wirtschaftliche Betätigung jedenfalls faktisch unmöglich würde. Besagte Unterscheidung trifft zudem nicht die probate Abgrenzung zwischen kommerziellen und ideellen Großveranstaltungen, weil auch letztere mit der Erhebung eines aufwanddeckenden Entgeltes einhergehen könnten, ohne allerdings der Gewinnerzielung zu dienen. Es träfe den ideellen Veranstalter dort nicht „nur“ das Ausbleiben vom erhofften Gewinn, dessen Risiko dem privatautonomen Gebrauchmachen von sog. wirtschaftlichen Grundrechten ja gerade auch immanent ist, sondern der fehlende Zugang zur grundrechtlich geschützten Tätigkeit überhaupt und schon beispielsweise deshalb, weil eine politische Kundgabe ohne eine gewisse Umlegung des entstehenden Aufwandes ggf. gar nicht stattfinden könnte649. Mit einer solchen subtilen Betrachtung ist auch gerade nicht die von Gusy vorgeschlagene Abgrenzung konterkariert, nach der Freiheitsrechte, die „gerade darauf angelegt [sind], ohne wirtschaftliche oder technische Zugangsschranken in Anspruch genommen werden zu können“ eine Kostenerhebung unzulässig machen würden.650 Ein solches Grundrecht ist zweifellos die Meinungsfreiheit, ohne dass aber damit gesagt wäre, dass im Einzelfall einer Kundgabe oder Verbreitung von Meinungen nicht doch faktisch wirtschaftliche Hindernisse entgegenstünden. Wesentlich ist vielmehr, dass die Meinungsfreiheit auf einen solchen „Zugang ohne Weiteres“ angelegt ist. Das ist bei den sog. wirtschaftlichen Grundrechten nicht der Fall. Aus dieser Perspektive wird jedenfalls die Maßgabe verständlicher, die Polizeikostenerhebung bei ideellen Veranstaltungen aus einem anderen Lichte betrachten zu müssen, denn dort würde der Zugang gerade zu einem an sich unangestrengt möglichen Freiheitsgebrauch erschwert. Den ansonsten betroffenen wirtschaftlichen Freiheiten sind die von Gusy beschriebenen Schranken eher nicht fremd.

648 So knapp T. I. Schmidt, S. 121, im Rekurs auf entrichtete Eintrittsgelder. Ähnlich Krekel, S. 34. 649 Man denke an den Fall, dass zur effektiven, für das Auditorium wahrnehmbaren Meinungskundgabe Anmietung von Technik erforderlich ist, die wenigstens anteilsmäßig durch ein Eintrittsgeld kompensiert werden soll. 650 Gusy, Erstattung von Polizeikosten, S. 30.

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(3) Grundrechtliche Perspektiven des Veranstalters Die Offenheit und Anpassungsfähigkeit des verfassungsrechtlichen Berufsbegriffes651 lässt fraglos auch den professionellen Großveranstalter des Schutzes durch Art. 12 Abs. 1 GG teilhaftig werden. In Ermangelung einer subjektiv berufsregelnden Tendenz ließe sich die Erhebung von Polizeigebühren für den Schutz kommerzieller Großveranstaltungen dabei allenfalls als Berufsausübungsregel klassifizieren.652 Dazu mag man ins Treffen führen, dass die Kostenerhebung die Art und Weise der Berufsausübung des Veranstalters schon deshalb beeinflussen wird, weil sich dieser im Angesicht veränderter Gewinnerwartungen zu einem anderen wirtschaftlichen Verhalten653 veranlasst sieht. Freilich ließen sich wegen der Rechtfertigungsbedürftigkeit jedes staatlichen Eingriffes Situationen denken, in denen die Belastung mit Polizeigebühren die Freiheit der Ausübung des Veranstalterberufs verletzte. Dasselbe gilt für das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, auf welches sich der Großveranstalter berufen kann.654 In diesem und dem vorgenanntem Zusammenhang ist meist von einer „Existenzvernichtung“655 bzw. „Erdrosselungswirkung“656 oder immerhin von einer abschreckenden Wirkung im Hinblick auf die jeweilige Grundrechtsbetätigung657 die Rede. Dass dies ein verfassungsrechtlich untragbares Ergebnis wäre, ist nicht zu bestreiten658 – ganz im Gegensatz zu dem Realisierungspotential, das hin651 s. nur BVerfGE 7, 397: Beruf als „Freiheit des Bürgers, jede Tätigkeit, für die er sich geeignet glaubt, als Beruf zu ergreifen, d. h. zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen und damit seinen Beitrag zur gesellschaftlichen Gesamtleistung selbst zu bestimmen“. 652 Zu einer faktischen Beeinträchtigung als Verletzung der Berufsfreiheit vgl. BVerfGE 13, 181 (185). Eine andere Deutung ermöglicht Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 118; ablehnend auch Krekel, S. 33. 653 Dies kann, muss aber nicht, in der Überlegung gipfeln, ob Veranstaltungen zukünftig noch effizient durchgeführt werden (können), vgl. Wahlen, S. 88. 654 So explizit für Veranstalter am Beispiel des Bundesligavereins Papier, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 98. 655 Kühling, S. 316; Würtenberger, S. 197; Gefährdung der Existenz bei Nolte, Staatliche Verantwortung, S. 368; Oschmann, S. 68. 656 Krekel, S. 32; von Brünneck, S. 275, bzgl. der Nds. Polizeikostenordnung von 1977/82; ähnlich auch Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 726, und Leutert, Sicherheit&Recht 2008, S. 188 (188). Ähnlich: „Grundrechtsstrangulierende Wirkung“ bei Gusy, Erstattung von Polizeikosten, S. 29. 657 Kühling, S. 316; Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 726. Zu unverbindlich hinsichtlich der Grenzziehung aber Boll, S. 164 u. 165. 658 Anders mglw. Broß, Kosten von Einsätzen der Polizei, S. 399, der hier einwendet, dass das Polizeirecht auch andernorts „rigoros“ an die Verantwortlichkeit eines Störers anknüpft und darauf verweist, dass die kostenmäßigen Folgen etwa bei

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sichtlich dieses Befundes besteht. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass die Gebührenerhebung nicht an der Grundrechtsausübung selbst anknüpft, sondern an der damit einhergehenden Schaffung einer Gefahr für öffentliche Sicherheit und Ordnung bzw. deren hoheitlicher Beseitigung.659 Verlangt man wegen des Grundrechtsbezuges Gebührenfreiheit für die polizeiliche Sicherung von Veranstaltungen, muss zunächst die Frage aufgeworfen werden, ob die Rechte aus Art. 12 Abs. 1 bzw. 14 Abs. 1 GG derartige Stärke aufweisen, dass sie auch die zwingend kostenfreie Beseitigung von Gefahren und Störungen bzw. deren aufwendige Vorsorge inbegriffen wissen. Denn solche Nachteile entstehen im Zuge der Ausübung des gefahrverursachenden Gewerbes660 bzw. Berufs des Großveranstalters (s. o.). Ein entsprechender Anspruch, noch so einträgliche, aber die öffentliche Sicherheit gefährdende Tätigkeiten ohne Kostennachteil ausüben zu können, lässt sich aber weder der Berufsfreiheit noch dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb entnehmen. Zudem wäre die Frage nach der „erdrosselnden“ Wirkung von Gebühren freilich eine solche der Gebührenhöhe. Sie scheint dabei möglicherweise mit der gebührenrechtlichen Vorgabe in Konflikt zu geraten, nach der der gesamte Vorteil aus der öffentlichen Leistung abzuschöpfen bzw. jedenfalls der getätigte Aufwand der öffentlichen Hand umzulegen ist.661 Dieser Eindruck wird allerdings zum bloßen Schein, wenn man bedenkt, dass gerade diese Gebührenziele unter der Maßgabe des (gebührenrechtlichen) Äquivalenzprinzips stehen, welches ohnehin eine Berücksichtigung grundrechtlich geschützter Interessen ermöglicht, gar einfordert. Dass dessen Provenienz in der Sphäre des Verhältnismäßigkeitsprinzips bestritten wird, ist ebenso dargelegt worden wie eingangs die Tatsache, dass die Grundrechte des Veranstalters nach einer mehrfach vertretenen Sichtweise auf ihre Eignung als abstrakte Schranken der Gebührenhöhe (und damit außerhalb der Äquivalenzproblematik) zu überprüfen sind. Allerdings lässt sich, auch wenn der durch die Abgabenerhebung bewirkte Eingriff außerhalb der Maximen des Abgabenrechts auf seine Rechtfertigung geprüft wird, lediglich auf dieselben Erwägungen zurückgreifen, die ohnehin auch dort getroffen würden. der Verschmutzung von Grundwasser auch zur Existenzvernichtung des Betroffenen führen könnten. Vorliegend geht es indes sogar um die bereitwillige Verursachung einer Gefahr (Veranstaltung) in Erwartung entsprechenden Gewinns, sodass aus der Perspektive von Broß wohl hier erst recht ein entsprechendes Risiko zumutbar – da gewissermaßen in Kauf genommen – wäre. 659 Majer, S. 185; bestätigend Krekel, S. 32. 660 A. A. Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1887, der eine „störende Eigentumsausübung“ ablehnt. 661 s. o. die Darlegungen zum Äquivalenzprinzip und den entsprechenden Gebührenobergrenzen C. II. 2) a) aa) (1) und bereits C. I.

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Denn die sodann anzustellende Verhältnismäßigkeitsprüfung findet ihre besondere „gebührenrechtliche Ausprägung“ im „Äquivalenzgedanken“.662 Daher ist Habermann zuzustimmen, wenn er eine generelle Grundrechtsschranke („generelle[. . .] Gebührenresistenz grundrechtlicher Betätigung“) außerhalb einer konkreten Einzelgebühr bzw. deren Höhe ablehnt.663 Die Gefahr einer Erdrosselungswirkung existiert demnach nur in dem durch das Äquivalenzprinzip bereits zu vermeidenden Umfang. Ihrer Gefahr ist deshalb nicht notwendig mit einer Beschränkung der Polizeigebühren auf eine bloß anteilsmäßige Kostentragung664 oder mit der gewagten Feststellung zu begegnen, dass angesichts der veranstalterischen Gewinnaussichten entsprechendes nicht zu befürchten665 sei, denn im Zuge jenes Prinzips werden sowohl Vorteil als auch Aufwand ausreichend in Rechnung gestellt und der Veranstalter vor einer „Übermaßgebühr“ geschützt. Die gebührenrechtlich äquivalente Gebühr wird trotz des scheinbar weiteren Prüfungsrahmens verfassungsrechtlicher Verhältnismäßigkeit keine erdrosselnde Wirkung zeitigen können – jedenfalls nicht in ihrer konkreten Höhe, um die es hier maßgeblich geht. Gegenteilige Erwägungen liefen zwangsläufig auf eine hier bereits zurückgewiesene grundsätzliche Gebührenfremdheit ganz ungeachtet des Gebührenmaßes hinaus. Von daher bedürfte es dem Grunde nach keiner besonderen Erwähnung, dass auch im Rahmen der allfällig als verletzt unterstellten Freiheiten das Veranstaltergewerbe bzw. seine berufliche Ausübung nicht per se einem Eingriff ausgesetzt sind, sondern nur dort, wo schon übermäßige Kosten verursacht werden. Die Grundrechte des Veranstalters stehen einer Gebührenerhebung somit nur im durch das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip geschützten Maße im Wege. 662

Richtig daher Habermann, S. 328. Habermann, S. 329, unter Verweis auf Wilke, S. 160. 664 So aber Wahlen, S. 84, die den Gegenstand ihrer Untersuchung auf eine anteilige Kostentragung beschränkt wissen will. Warum aber dieses „Erdrosseln“, das Verf. anfechtbar mit „finanziell überfordern“ gleichsetzt, „allenfalls und auch nur dann in Betracht“ kommen soll, wenn sämtliche im Zusammenhang mit der Großveranstaltung entstehenden Polizeikosten überbürdet würden, erschließt sich m. E. nicht. Auch anteilige Kostenumlagen könnten ohne weiteres zu einem Verlustgeschäft führen, wenn man sich die enormen Personal- und Sachaufwendungen vor Augen führt, die das ohnehin nicht ganz geringe wirtschaftliche Risiko des Veranstalters beeinflussen mögen. Auch Oschmann, S. 190 f., spricht sich für eine „maßvolle“ Kostenbelastung aus, ohne allerdings darzustellen, wie sich diese im Hinblick auf die gebührenrechtlichen Grenzen versteht. 665 Krekel, S. 33, der die im Hinblick auf § 81 Abs. 2 PolG BW a. F. erlassenen Kostenbescheide den Eintrittspreisen für entsprechende Veranstaltungen sowie den im Zuge derer an Künstler gezahlten Gagen gegenüberstellt. Die entsprechenden Erkenntnisse werden aber nicht ohne weiteres verallgemeinerungsfähig sein. 663

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bb) Grundrechte anderer Betroffener Zu klären bleibt, ob ein Perspektivwechsel im Hinblick auf den betroffenen Grundrechtsträger dennoch eine andere Bewertung der Problematik rechtfertigt. Weitaus seltener als die Grundrechte des Veranstalters werden diejenigen des Veranstaltungsbesuchers als Konsumenten des entsprechenden Programms besehen. Dabei sind es insbesondere auch die seinigen Rechte, deren Schutz die polizeiliche Gefahrenabwehr intendiert.666 Allerdings scheinen dort, wo schon der Vorbehaltlosigkeit der Gefahrenabwehr unabhängig von jedweder Geldleistung Nachdruck verliehen wurde, entsprechende rechtlich verbürgte Interessen, die sich ohne weiteres als „Grundrecht auf Sicherheit“667 verstehen ließen, gleichsam ausreichend gewahrt. So wurde schließlich bereits festgestellt, dass die Schutzleistung der Polizei unbedingt erfolgt. Ein weiterer Aspekt allerdings, unter dem Besuchergrundrechte Bedeutung erlangen, lässt sich diskutieren, wenn man den Einwand derer wieder aufgreift, die eine Gebührenerhebung für den Polizeischutz aufgrund einer Umlagefähigkeit auf Eintrittspreise zu stützen suchen. Führt man diesen Gedanken unter der Maßgabe weiter, dass sich der Veranstalter als alleiniger Gebührenschuldner im Falle einer Gebührenerhebung tatsächlich der Kostenlast auf diese Weise entledigen wird und dies auch muss, will er nicht in anderer (ebenfalls kostenträchtiger) Manier das Erfordernis teuren außergewöhnlichen Polizeischutzes abwenden, erscheint der mögliche Einwand aus Sicht des betroffenen Zuschauers plötzlich klarer. Zwar ist angesichts dieses Kostenanstieges hinsichtlich seines Konsums keineswegs stets gleich sein Recht auf Sicherheit und Polizeischutz betroffen: Nimmt er aus Kostengründen an der Veranstaltung nicht teil, ist er schließlich zu keiner Zeit in deren Rahmen Gefahren ausgesetzt. Die Kostenfrage wird hier aber immerhin in ihrem Zusammenhang zum Zugang zur Veranstaltung als über Art. 2 Abs. 1 GG geschütztes Verhalten zumindest mittelbar relevant. Damit aber verlagert sich die Problematik ebenfalls allein auf die Ebene der Verhältnismäßigkeit. Wenn auch im Gebrauch des Rechts aus Art. 2 Abs. 1 GG durch den (friedlichen) Veranstaltungsgast keineswegs eine Störung liegen wird und die ungehinderte Ausübung staatsbürgerlicher Rechte Schutzziel von Polizeitätigkeit ist, besagt dies keineswegs, dass jede Erhö666 Manssen, S. 170, spricht in diesem Sinne und bzgl. der Grundrechtsausübung von einer Ermöglichungspflicht, grenzt diese aber deutlich von der Frage nach der Kostenfreiheit ab. 667 Ganz maßgeblich Isensee in seinem Werk „Das Grundrecht auf Sicherheit“. Zur einst angedachten ausdrücklichen Niederlegung im Grundgesetz wie auch seiner (durchaus kritisierten) dogmatischen Entwicklung Thiel, „Entgrenzung“, S. 154 (m. w. N.).

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hung der „Barrieren“ zur Grundrechtsausübung668 mit noch so indirektem Bezug zu Staatshandeln sich ernsthaften Bedenken ausgesetzt sehen müsste. Zwar wird dem Besucher durch die zu erwartende Umlage der Polizeigebühren durch den Veranstalter der Zugang insofern (drittvermittelt) erschwert, als dieser nur unter Inkaufnahme einer stärkeren Beschneidung der eigenen wirtschaftlichen Handlungsfreiheit möglich ist. Ob dem Zuschauer die entsprechende Teilnahme diese Reduktion wert ist, bemisst sich allein nach seinem Dafürhalten. Dass ein Zugang zu solchen Veranstaltungen allgemein unmöglich würde, ist aus mehreren Gründen unwahrscheinlich. Zum einen dürfte dem Polizeikostenanteil im Vergleich zu sonstigen Kosten „der Veranstaltung“ nicht die quantitative Dominanz zukommen, dass er derart ins Gewicht fällt.669 Zum anderen vermögen die Marktmechanismen – der Veranstalter handelt nach wirtschaftlichen Maximen und die Polizeigebühren wären, wie aufgezeigt, einer von zahlreichen Kostenfaktoren670 – dieses Problem selbst zu regulieren. Der Organisator wird die Faktoren Besucherzahl und Eintrittspreis gegenüber den Lasten der Veranstaltung stets so austarieren, dass eine angebotserschöpfende Nachfrage möglich ist. Gegebenenfalls könnte er nur Veranstaltungen in dem Maße abhalten, dass keine übermäßige Polizeipräsenz aus Sicherheitsgründen erforderlich wird, um seine Kosten zu reduzieren. Auch ungeachtet dieser eher praktischen Einwände scheint es aber nahezu ausgeschlossen, dass sich der Besucher kommerzieller Veranstaltungen mit Erfolg auf sein Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG zur Abwendung dem Veranstalter auferlegter Gebührenpflichtigkeit wird berufen können. Dass darin auch das Recht, seine Freizeit nach Belieben zu gestalten, seine verfassungsmäßige Verankerung findet671, bedeutet zweifellos nicht, ihm müsse jede kostenmäßige Belastung erspart bleiben. Außerhalb der Zwänge des Sozialstaatsprinzips wird dem Einzelnen, dessen freier Entfaltung auch außerhalb von (sonder-)polizeischutzbedürftigen Großveranstaltungen ausreichend Raum verbleiben wird, erst recht kein Anspruch auf die Ermögli668

Gusy, Polizeikostenüberwälzung, S. 725. A. A. mit Einschränkung bei Broß, Kosten von Einsätzen der Polizei, S. 400. 669 Von ähnlichem geht wohl Oschmann, S. 246, aus, wenn er eine vollständige Kostendeckung (im Wege einer Umlage) gerade angesichts der „mitunter hohen Umsätze und Gewinne von Großveranstaltungen“ unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gar als vorzugswürdig sieht. 670 Leutert, Polizeikostentragung, S. 132, der diesen „normalen“ Kostenfaktor sich „nahtlos“ in das marktwirtschaftliche System einfügen sieht. Vgl. auch Würtenberger, S. 196: Polizeikosten als „verkappte Betriebskosten des Unternehmers“ (in Bezug auf Schwertransporte). Den Wert „Sicherheit“ sieht Nogala, in: Sack u. a. (Hrsg.), Privatisierung staatlicher Kontrolle, S. 234 (254), als „profanen Faktor der Konsumsphäre“. 671 BVerfG, NJW 2012, S. 1062 (1064).

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chung einer Teilnahme an gesellschaftlich noch so attraktiven, aber kostspieligen Veranstaltungen zustehen. Jedenfalls werden derartige Schwierigkeiten nicht erst durch eine Polizeigebühr hervorgerufen. Auch fehlen ohnehin plausible Darlegungen, dass dadurch die Veranstaltungsteilnahme vor dem Hintergrund ihrer gesellschaftlichen Bedeutung für die breite Masse unmöglich würde – wenn auch allfällige Bekundungen dies zu suggerieren suchen672. Eindeutig festzuhalten ist, dass der Besucher nicht für seine Sicherheit bezahlt, denn diese wird ihm ohne Einschränkung gewährt. Den entfernten Zusammenhang seines Schutzes zu einer Kostenbelastung stellt erst der Veranstalter her. Greifbare Einwände gegen eine konkrete Gebührenerhebung lassen sich demnach auch nicht aus den Besuchergrundrechten ableiten und spielen allenfalls als Ausdruck der Interessen einer mehr oder minder breiten Öffentlichkeit eine Rolle. cc) Fazit Auch wenn man sich einer Betrachtung der Grundrechte des Veranstalters außerhalb des Äquivalenzprinzips oder derjenigen dessen wirtschaftlichen Gegenübers annimmt, ergeben sich abgesehen vom kaum auszumachenden Fall einer Erdrosselungswirkung keine besonderen Einwände gegenüber einer Gebührenerhebung. Dass insbesondere wirtschaftliche Grundrechte nicht die Inanspruchnahme grenzenlosen Schutzes involvieren, zeigten ohnehin bereits die Diskussionen zur Eigensicherung von Betrieben. Überhaupt wäre nach vereinzelt vertretener Auffassung die (vollständige) Einbuße eines Vorteils, der wegen des gefährlichen Verhaltens Dritter gewonnen wird, mangels rechtlicher Gewährleistung dieser Vorteilsziehung unproblematisch.673 Zwar geht die Gefahrentstehung als der Veranstaltung immanentes Risiko mit selbiger stets einher. Da aber ein wesentlicher Teil des Gesamtvorteils auf eigenen Anstrengungen des Veranstalters beruht und die Gefahrentstehung selbst zwar zwangsläufige Folge, nicht aber in ihrem Vorliegen Bedingung des Vorteils ist, scheint eine derart strenge Handhabung des Störer-Vorteils durchaus problematisch. Immerhin sind nicht sämtliche Gewinne allein auf die polizeiliche Sicherheitsleistung zu stützen. Aber auch bei entsprechend geübter Zurückhaltung wäre eine Gebühr allenfalls dann „erdrosselnd“, wenn sie alle Gewinne des Veranstalters als wenigstens mittelbar auf der Gefahrenabwehr beruhend abzuschöpfen suchte. Erneut zeigt sich diesbezüglich der Vorteil, eine Kostenentstehung 672

Püchel, Focus v. 04.10.1999, S. 111. So Bott, S. 133, im Hinblick auf eine Veranlassung des entsprechend Begünstigten. 673

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als erste Voraussetzung jedweder Gebührenerhebung zu begreifen.674 Dadurch wird ersichtlich, warum die Selbstkosten der Verwaltung Obergrenze jeder Gebührenerhebung sind, während beim privatrechtlichen Preis die Selbstkosten – jedenfalls außerhalb altruistischen Handelns – die Untergrenze der Entgeltgestaltung markieren.675 Wo aber kommerzielle Großveranstaltungen in Rede stehen, werden auch die gebührenmäßig ausgeglichenen Verwaltungskosten stets unterhalb des Preises der Veranstaltungsteilnahme bleiben, da letzterer schließlich in Ansehung ersterer gestaltet wird. Dass dabei kein Raum zu wirtschaftlichem Handeln verbliebe, dürfte äußerst unwahrscheinlich sein und bedeutete allenfalls, dass aus besonders gefährlichen und von daher übermäßigen Polizeischutz erfordernden Veranstaltungen nicht der entsprechende Gewinn zu schöpfen ist, den man sich scheinbar von einer solchen schutzaufwendigen Veranstaltung verspricht. Denn diese wird in ihrem hohen Sicherheitsrisiko gerade auch wegen der außerordentlichen Gewinnerwartungen durchgeführt werden. In jedem Fall wird man Kirchhof darin zustimmen müssen, dass grundrechtliche Freiheit nicht bedeutet, „daß die Kosten der Freiheitsausübung auf die Allgemeinheit überwälzt werden dürfen“676. So schließt ein Gebrauchmachen von seinen Rechten schließlich auch eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit nicht von vornherein aus.677 Wo dennoch eine Abschreckungswirkung in Bezug auf einen konkreten Grundrechtsgebrauch, ein sog. chilling effect678, als indirekte Beeinträchtigung von Veranstalter- bzw. auch Zuschauergrundrechten konstatiert wird679, ist diesbezüglich, wie Knauf richtig ausführt680, nach Zweck und Wirkung zu differenzieren: Die Kostenerhebung anlässlich polizeilicher Veranstaltungssicherung hat allenfalls faktische Abschreckungswirkung hinsichtlich der Durchführung entsprechender Ereignisse. Dies wird man aber jedem – nicht einmal zwingend hoheitlich begründetem – Kostenaufwand bescheinigen können. Auch Gerichtsgebühren ist diese Wirkung keineswegs fremd, auch nicht, wenn sie zur angezeigten Verteidigung wichtigster Grundrechte wenigstens bevorschusst werden müssen. Ungeachtet ihres tatsächlichen Vorliegens681 dürfte jedenfalls im Hinblick auf die kommerziellen Interessen und Kompensationsmöglichkeiten des Veranstalters dergleichen nicht zu befürchten sein. 674

s. dazu C. I. 1. und 2. Oberläuter, S. 49. 676 FAZ v. 11.05.1995, S. 12. 677 Stümper, S. 71. 678 Dazu Leutert, Polizeikostentragung, S. 70. 679 Statt vieler erneut: Kühling, S. 316. 680 Knauf, S. 198. 681 Dies stellt Knauf, S. 198, sogar hinsichtlich ideeller Grundrechte in Frage. A. A. von Brünneck, S. 278. 675

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Zumindest fehlt einer gegenteiligen Auffassung das notwendige Fundament. Letzten Endes müsste aber auch der Besorgnis derartiger Härtefälle mit der Einräumung von Tatbestandsermessen oder von entsprechenden Befreiungsmöglichkeiten abzuhelfen sein. d) Das Prinzip der Kostendeckung als einfachgesetzliche Schranke Die Erhebung der Forderung nach Einhaltung des Kostendeckungsprinzips versteht sich bereits dann, wenn man mit der hier vertretenen Meinung den notwendigen Grund jeder Gebührenerhebung in einer Kostenentstehung auf Seiten des Staates sieht und die Veranlassung bzw. Vorteilsziehung lediglich als weitere Bedingung oder „Anlass“ der Gebührenerhebung begreift. Dem den Eingriff legitimierenden Zweck der Kostendeckung könnte daher auch in quantitativer Hinsicht die Wirkung einer Gebührenschranke beizumessen sein. Allerdings ist das Prinzip der Kostendeckung – ungeachtet der Frage, ob es neben einer Obergrenze als Kostenüberschreitungsverbot auch die untere Gebührengrenze definiert682 – nicht geeignet, um mit ihm als Ausdruck einer verfassungsrechtlichen Begrenzung der Gebührenhöhe aufzuwarten683. Wo über Zweckbindung und entsprechende Konsequenzen der Verhältnismäßigkeitsprüfung hinaus Schlussfolgerungen zur Maßgeblichkeit des verursachten Aufwandes für eine höhenmäßige Begrenzung von Gebühren gezogen werden sollten, bedarf es der einfachgesetzlichen Niederlegung dieses Gedankens.684 Ihrer oftmaligen Erinnerung zum Trotze werden entsprechende Rückschlüsse aus der Maxime der Kostendeckung kaum über den Gehalt der Deduktionen aus der Hürde des Verhältnismäßigkeitsprinzips hinwegreichen. Eigenständige Bedeutung ließe sich dem Kostendeckungsprinzip allenfalls dort zumessen, wo – perspektivisch verschieden – Wert auf die konkreten Referenzgegenstände gelegt wird. Dem ließe sich beipflichten, wenn dieses Gebot den Aufwand staatlicherseits in den Blick nehmen soll, während das Äquivalenzprinzip auf Wert oder Nutzen der Amtshandlung abstellen wird.685 Der Effekt einer entsprechenden Differenzierung wird allerdings nicht nur vor dem Hintergrund, dass eine Großveranstaltung nach 682

Zum Streitstand und in Vertretung für die erstgenannte, wohl herrschende Ansicht Habermann, S. 335 ff. 683 BVerfGE 97, 332 (345). Teilweise wird auch seine Bedeutung als Wesensmerkmal einer Gebühr in Abrede gestellt, vgl. Sailer, in: Denninger/Rachor (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht, S. 1368 Rn. 14; siehe aber Arndt, S. 11 ff. 684 BayVerfGH, Urt. v. 19.04.2007, Vf. 17-VII-05, Vf. 18-VII-05, Vf. 19-VII-05, Vf. 20-VII-05, Vf. 21-VII-05, Vf. 22-VII-05, Vf. 23-VII-05, Vf. 24-VII-05, Vf. 7-VII-06, Rz. 49 – juris. 685 Braun, S. 323, 325.

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hier vertretener Auffassung ohnehin neben dem Erhebungsziel der Vorteilsziehung auch das der Veranlassung vorhält, eher gering ausfallen. Die Untersuchung sucht gerade eine Antwort auf die Frage zu finden, ob die als unbotmäßige Belastung der Allgemeinheit empfundenen Aufwendungen des Staates zur Sicherung kommerzieller Großveranstaltungen im Wege der Gebührenerhebung Ausgleich finden können. Es geht aber nicht darum, um der unbedingten Vorteilsabschöpfung willen eine Abgabemöglichkeit aus der Taufe zu heben, sondern in erster Linie um die Herstellung von Abgabengerechtigkeit durch die Bereinigung eines Missverhältnisses, das nur so lange besteht, wie die Allgemeinheit überhaupt Kosten für die privatnützige Staatsleistung zu verzeichnen hat. Sind diese ausgeglichen, interessiert der verbleibende Vorteil des Veranstalters nicht mehr. Denn dieser ist lediglich mit einem bereits getilgten Aufwand der anderen Seite verknüpft. Allein dieser Überschuss-Vorteil mag Reflex sein, dessen Abschöpfung nicht primär intendiert ist. Die jedenfalls vorläufige Belastung der Allgemeinheit durch Inanspruchnahme von Polizeitätigkeit ist insofern zwar auch für einen verbleibenden Gewinn (nach Aufwendungsausgleich) ursächlich686 und eine diesen umfassende Gebührenbemessung wäre gegebenenfalls aus einem Verbot unentgeltlicher Staatsleistung687 zu begründen. Darin läge, wenn man dieses Verbot nicht gesondert unter dem Aspekt der Wettbewerbsgleichheit betrachten will, allerdings eine Erstreckung des Kostendeckungsprinzips auf eine Untergrenze der Gebührenerhebung, deren Berechtigung sich hinsichtlich der alleinig haushaltsschützenden Funktion desselben Prinzips allerdings starken Zweifeln ausgesetzt sieht.688 Dem Kostendeckungsgebot würde somit entgegen dem (schon begrifflich innewohnenden) gängigen Verständnis zu entnehmen sein, dass es ebenfalls zur Abschöpfung des Vorteils verpflichtet, wo dieser den staatlichen Aufwand (ggf. weit) überragt. Interessenschwerpunkt hiesiger Untersuchung einer Gebührenumlage ist aber ohnehin lediglich der Ausgleich entstandener Kosten, gleich ob darüber hinausgehende Vorteile zu verzeichnen sind. Da hier zudem die Kostenentstehung als konstitutiv für jede Gebührenerhebung (wegen Veranlassung oder Vorteilsziehung) verstanden wird, ist auch dem Verbot der Kostenüberschreitung als wesentliche Aussage des Kostendeckungsprinzips keine darüber hinausgehende Bedeutung beizumessen. Insofern erinnert dieses Gebot nur des Grundes jeder Gebührenerhebung im Hinblick auf die Gebührenbemessung bzw. formuliert diesen als quantitative Grenze erneut. Der Veranstalter wird also nur vor der ohnehin nicht intendierten Rückgän686 Jedenfalls dann, wenn man die Polizeitätigkeit als Grundlage eines erfolgreichen Stattfindens der Veranstaltung sieht, siehe oben unter C. I. 3. b) aa) (1). 687 Leisner, GS Peters, S. 738 f., mit Herleitung aus dem allgemeinen Gleichheitssatz. 688 Zusammenfassend und statt vieler Habermann, S. 335.

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gigmachung jener Vorteilseinziehung geschützt, der kein entsprechender Staatsaufwand gegenübersteht. e) Insbesondere: das öffentliche Interesse als sibyllinischer Topos Ohne gleich erneut dem Dogma von der herausragenden Staatsaufgabe „Sicherheit“ mit den entsprechend abzusehenden Folgerungen zu verfallen, ist auf eine Problematik hinzuweisen, die als Rudiment der bislang zerstreuten Einwände aus grundrechtlichen, sozialstaatlichen oder staatszielbasierenden Erwägungen gegen eine Polizeigebühr für den Veranstaltungsschutz geblieben ist: Dort, wo grundrechtliche Argumentationen wenn schon nicht als durchschlagend, so doch als richtungsweisend und wichtig bezeichnet werden könnten und die Betrachtung von Staatsstrukturprinzipien bzw. -zielbestimmungen zwar nicht die Herleitung entsprechender konkreter Ansprüche ermöglichte, allerdings einen gewissen Beigeschmack hinterlassen musste, drängt sich förmlich auf, dass diesen Großveranstaltungen selbst, und nicht nur der sie ermöglichenden Gefahrenabwehr, ein gewisses öffentliches Interesse zukommt689, auf das bislang nur ganz marginal eingegangen wurde. Stattdessen wurde stets das unternehmerische Privatinteresse des Veranstalters hervorgekehrt und als Anknüpfungspunkt einer Gebührenerhebung festgeschrieben, ohne auf die Wirkungen eines simultan vorliegenden öffentlichen Interesses weiter einzugehen. Dabei liegt erst recht dort, wo zu ideellen Veranstaltungen kontrastiert wurde, der Brückenschlag zum öffentlichen Interesse auch an kommerziellen, aber gemeinschaftsbildenden Ereignissen nahe. Aus dieser Warte wird auch die allfällige Forderung verständlich, das öffentliche Interesse ab einem bestimmten Grade als Indikator für eine angezeigte Gebührenfreiheit zu sehen. Keinesfalls in so sicheren Bahnen wie die routinierte Bezugnahme auf selbiges verläuft dann aber dessen konkrete Bewertung. Denn dieses bedeutungsschwere, aber der begrifflichen Unschärfe wegen selbst substanzarme Denkmodell birgt gleich mehrere Unbekannte, die es auszufüllen gilt, will man konkrete Folgen für die interessierende Gebührenerhebung ableiten. aa) Interesse von gewisser Öffentlichkeit und öffentliches Interesse Der mutmaßlich am nächsten liegende Weg zur Beleuchtung des öffentlichen Interesses führt dann sogleich in die Irre: Ein eher quantitatives Verständnis könnte dazu verleiten, ab einer gewissen Interessentenzahl von ei689 Umso mehr könnte dies gelten, wenn man zudem bei Waechter, Polizeigebühren, S. 85, den Titel „Konkretisierung des Staatszweckes: das öffentliche Interesse“ verinnerlicht.

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nem solchen zu sprechen, was einer Großveranstaltung begriffsmäßig schon zufiele. Eine bloße interessierte Öffentlichkeit wird aber nicht von vornherein ein öffentliches Interesse in hiesigem Sinne ausmachen können – andernfalls wäre es bei dieser eher subjektiv-mengenmäßigen Interpretation reine Mehrheitsfrage, was einer Gebührenerhebung zugänglich ist und was nicht. Das öffentliche Interesse verhielte sich insofern proportional zur Veranstaltungsgröße. Gleichwohl darf es als unbestritten gelten, dass auch bei Wirken kleinster Interessengruppen ein öffentliches Interesse vertreten werden kann, das weitestgehend deckungsgleich mit den privaten Belangen der Interessenträger sein mag.690 Freilich fiele es nicht schwer, zumindest für einen räumlichen Nahbereich aufgrund der integrativen Wirkung von Großveranstaltungen deren Bedeutung zu einem sozial bedeutsamen Ereignis691 im öffentlichen Interesse hochzustilisieren – eine Verfahrensweise, die das öffentliche Interesse „als cachierte[n] private[n] Nutzen“692 erscheinen lassen müsste. Nichts anderes muss für Erklärungen gelten, die die wirtschaftliche Bedeutung von Großveranstaltungen als entsprechende Argumentationsbasis sehen.693 Damit könnten sich die gefahrträchtigsten wirtschaftlichen Interessen – man denke an die Problematik der lukrativen Gefahrstoffentsorgung oder des ressourcenschädigenden Raubbaus – von vornherein zu öffentlichen etablieren. Diese Beispiele sollen kommerzielle Großveranstaltungen hier freilich keinem (unangebrachten!) Vergleich aussetzen, aber sie vermögen zu zeigen, dass eine weitaus höhere Hürde ge-

690 Das Beispiel von Leisner, Privatinteresse, S. 218, betreffend die Interessenverhältnisse in Kommunen mag dies nachvollziehen lassen. 691 s. nur Ronellenfitsch, Automobilsportveranstaltungen, S. 278, der die bzgl. § 29 Abs. 2 StVO relevanten und wegen partieller Parallelität zum hiesigen Thema oben unter A. II. 2. behandelten Automobilsportveranstaltungen wegen ihrer Relevanz in Bezug auf „internationale Beziehungen, wirtschaftspolitische Belange, Verkehrssicherheit und Verkehrserziehung, Unterhaltungsinteressen“ von daher als „grundsätzlich auch im öffentlichen Interesse“ (Hervorhebung im Original) liegen sieht. Dies zeigt, wie selbst entfernteste Beziehung (Autorennen – Verkehrserziehung) hergestellt werden können, um das Vorliegen öffentlicher Belange zu begründen. Zum „bloss indirekte[en] [P]rofitieren“ durch „positive Ausstrahlung“, „volkswirtschaftlichen Effekt“ bzw. „privat finanzierte Infrastruktureinrichtung“ anhand eines Beispiels siehe Leutert, Polizeikostentragung, S. 133 ff. Deutlich auch Gädeke, S. 89, der die Existenznotwendigkeit solcher Veranstaltungen verneint, aber eine „Gemeinwohlrelevanz“ genügen lässt. 692 Begriff von Leisner, Privatinteresse, S. 219, der zu Recht kritisiert, dass sich jedem Privatanliegen „hohe öffentliche Interessen abstrahieren“ lassen. 693 In diese Richtung jedenfalls auch Bruchhagen, Welt Online v. 15.05.2012, abrufbar über http://www.welt.de/103345398, zuletzt abgerufen am 31.12.2013, 12 Uhr. Die volkswirtschaftliche Bedeutung sieht auch Leisner, Privatinteresse, S. 220, als populäre „Transformierungshilfe“ privater in öffentliche Belange. Vgl. auch Fn. 692, S. 286.

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nommen werden muss, um allfällig populäre Handlungen zu solchen von wahrhaft öffentlichem Interesse zu scheiden. Schließlich bestünde aber auch, vice versa, die Möglichkeit, jede öffentliche Leistung auf konkrete Einzelinteressen herunterzubrechen694. So scheint es sich in Ansehung des vorangehend Gesagten geradezu gegenläufig zu verhalten, wenn die Gefahrenabwehr ausweislich einschlägiger Normen den Schutz von besonders werthaltigen Einzelinteressen in den Bannkreis öffentlichen Interesses – möglich auch über die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung – einbezieht. Deutlich tritt also das Problem zutage, eindeutige Kriterien zur Bestimmung des öffentlichen Interesses auszuarbeiten. Dass dazu weder quantitative noch qualitative Aspekte isoliert betrachtet werden können, liegt auf der Hand. Es scheint vielmehr ein Problem des Einzelfalles, die Frage nach der „Öffentlichkeit des Interesses“ zu beantworteten, allerdings ohne dass die Problematik dadurch zugänglicher würde. bb) Perspektivische Bestimmung Angesichts der betrachteten Problematik wird gleich bipolar auf das öffentliche Interesse als Argument zurückgegriffen – und in dieser Hinsicht auch jeweils antithetisch. Zum einen wird, und dies ist bereits dargelegt worden, auf ein öffentliches Interesse an der öffentlichen Sicherheit verwiesen695. Der Teilidentität verbaliter wegen liegt dieser Schluss freilich nahe. Allerdings ist dabei eine Gefahr nicht von der Hand zu weisen, die Leisner darin sieht, dass hinter der „Fast-Leerformel [der öffentlichen Sicherheit] private Interessen unmittelbar das öffentliche Interesse okkupieren“ könnten.696 Zwar mag die Gefahrenabwehr in ihrer tradiert hoheitlichen Ausübung schon daher in öffentlichem Interesse stehen – sie soll ja auch unbestritten weiterhin voraussetzungslos erfolgen. Damit ist aber noch nichts darüber gesagt, wie sich dies zu dem hier gleichfalls festgestellten rein privaten Interesse des Veranstalters verhält. Andernfalls müsste davon ausgegangen werden, dass ein öffentliches Interesse von vornherein jegliches noch so herausragende Privatinteresse in der Bedeutung übertrifft697. Ange694

Vgl. nur Wilke, S. 74. s. auch LT-Drs. (BW) 10/5230, S. 61: „polizeiliche[. . .] Interessen an der Aufrechterhaltung des Straßenverkehrs sowie sonstige[. . .] Sicherheitsbelange“. Besonders kurz greift auch die Argumentation bei Ebert/Seel, ThürPAG, § 75 Rn. 51: „Die Polizei wird [. . .] nicht für den Veranstalter, sondern für die Allgemeinheit tätig.“. Unmittelbar daran anknüpfend ist sogleich gar von überwiegendem Öffentlichem Interesse die Rede, welches Gebührenfreiheit bedeute (ebd.). 696 Leisner, Privatinteresse, S. 220. 697 So wohl Scholz, FS Friauf, S. 448, der aus dem Prinzip der Gemeinlast folgert, dass „kostenmäßige Lasten oder Folgen“ allenfalls „dann in Betracht [kom695

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

sichts der Tatsache, dass die Verwaltung namens und in Auftrag öffentlicher Interessen agiert, wäre von vornherein jeder Gebührenforderung der Boden entzogen: Jede Baugenehmigung, jede amtliche Beurkundung und jede Erstellung von Ausweisdokumenten müsste gebührenfrei erfolgen, sind es doch vornehmlich die Interessen der Allgemeinheit, die in der Bausicherheit, der Authentizität von Dokumenten bzw. in der Feststellbarkeit der Identität einer Person ihren Ausdruck finden. Daher verwundert es nicht, dass Gebührenfreiheit in Einsicht vorgenannter Tatsache jedenfalls reduziert auf den Fall „überwiegende[n] Öffentliche[n] Interesse[s]“698 an der Gefahrenabwehr bestehen soll. Andernfalls müsste sich, ohne dass dies gemeinhin als abwegig betrachtet würde699, gefahrabwehrende Tätigkeit doch von vornherein der Gebührenfinanzierung verschließen700. Nun gestaltet sich die Entscheidung nicht leichter, wenn man aus der Forderung eines kaum anhand konstanter Kriterien zu bestimmenden öffentlichen Interesses zusätzlich die Bedingung stellt, es müsse irgendwie dominieren, um Gebührenfreiheit zu indizieren. Denkbar scheint es dabei, zunächst das eher fassbare Privatinteresse desjenigen zu beleuchten701, der von einer staatlichen Handlung profitiert, um daran festzustellen, ob öffentliche Belange bestehen, die dieses in der Bedeutung – wie auch immer – überragen. Allerdings bliebe erst recht im Hinblick auf die konkrete Gefahrenabwehrtätigkeit die Schwierigkeit, ein Einzelinteresse dasjenige der Allgemeinheit überwiegen zu sehen, weil sie wegen der Komplexität innerer öffentlicher Sicherheit das Ziel der Abwesenheit von Gefahr schlechthin men], wenn die staatliche Wahrnehmung oder Besorgung einer Aufgabe [. . .] über keinen Bezug zum Gemeininteresse verfügt“. Selbst Fritzweiler, in: ders./Pfisterer/ Summerer (Hrsg.), Praxishandbuch Sportrecht, S. 48 Rn. 49, geht wohl davon aus, dass jedenfalls nicht alle Polizeihandlungen im öffentlichen Interesse erfolgen müssen, denn anders ist seine Gegenüberstellung nicht zu erklären: „Erfolgen allerdings polizeiliche Sicherungsmaßnahmen im öffentlichen Interesse, wie z. B. bei [. . .]“ (Hervorhebung durch Verf.). 698 Dies nimmt auch Broß, Kosten von Einsätzen der Polizei, S. 399, an, konstatiert aber zugleich, dass dies auch bei der Ersatzvornahme der Fall sei, die dennoch mit entsprechenden Kostenfolgen einhergeht. Warum in diesem Fall, nicht aber im hiesigen, ebenfalls von polizeilicher Störung geprägtem, die Belastung möglich sein soll, vermag ders. nicht einzusehen. Ein Überwiegen im konkreten Fall bejaht auch Stümper, S. 166. 699 Dazu schon oben unter C. I. 3 sowie in grundsätzlicherem Zusammenhang Erster Teil, B. II. 700 So bereits Albrecht, FS Samper, S. 168 ff. Zweifelnd an einem regelmäßigen Überwiegen öffentlichen Interesses im Hinblick auf Gefahrenabwehr Waechter, in: Stober (Hrsg.): Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (85); Würtenberger, S. 196. Das Vorliegen eines noch so geringen Privatinteresses scheint Gramm, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (181), ausreichen zu lassen. 701 Ähnlich Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 179.

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immer (mit-)verfolgen wird. Dass das Privatinteresse des Unternehmers zu dem der Öffentlichkeit gleichrangig sein und dass das letztere jenes jedenfalls nicht überwiegen soll, weil der Unternehmer eben auf bestimmte Weise profitiert702, würde allenfalls dann überzeugen können, wenn zugleich entsprechende Kriterien der Gewichtung klargelegt würden. Ohne entsprechende Begründung ließe sich gleichfalls das Gegenteil behaupten. Auch erscheint es richtig, dass selbst ein enormes Privatinteresse das öffentliche zwar überschneiden, nicht aber in Gänze verdrängen kann.703 Das öffentliche Interesse bildet insofern als Hintergrund behördlichen Handelns gewissermaßen den Rahmen, in dem Raum für mehr oder minder dominierende private Interessen verbleibt – und von diesen soll die Kostenerhebung also abhängen. Allerdings spricht die Realität der Polizeigesetze mit ihren wenigen, aber nahezu einheitlichen Kostentatbeständen, die lediglich an der Verursachung und nicht dem Interesse des Pflichtigen anknüpfen, ein anderes Bild als das teils vermittelte, welches stets beide Interessen ins Verhältnis zueinander setzt. Dabei wird nur vereinzelt die Frage aufgeworfen, ob ein – auch überwiegendes – öffentliches Interesse zwangsläufig zur Finanzierung entsprechender Maßnahmen durch die Allgemeinheit führen müsste.704 Andererseits wird die Tauglichkeit jenes Kriteriums als Differenzierungsmerkmal auch offen bestritten.705 Überhaupt scheint es gerade hinsichtlich der Gefahrenabwehr stets eine mehr oder minder starke Verquickung706 mit seinem privaten Äquivalent zu manifestieren, wo es überhaupt Erwähnung findet, als entsprechend rein private Interessen sondieren und sich von diesen isolieren lassen zu können. Mit Betrachtung nur der Gefahrenabwehr selbst wird man kaum zu eindeutigen und schon gar nicht zu verallgemeinerungsfähigen Ergebnissen gelangen können. Wenn auch ein öffentliches Interesse an jener im Allgemeinen nicht zu bestreiten ist, darf angesichts der großzügigen und nicht zuletzt durch polizeiliche Generalklauseln eröffneten Handlungsspielräume nicht in Vergessenheit geraten, dass unterschiedliche Maßnahmen der Gefahrenabwehr 702 Nirschl, S. 52 f., unter Hinweis auf Broß, Erstattung der Kosten, S. 381. Noch strenger Lege, S. 91. 703 Deusch, S. 222. 704 Dagegen Knauf, S. 197, mit Verweis auf fehlenden Verfassungsrang und den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Der Überschrift „Das ‚öffentliche Interesse‘ an der Polizeitätigkeit als Schranke?“ nach wird dies auch bei Oschmann, S. 65, in Zweifel gezogen und vielmehr als allenfalls in die Kostenzurechnung aufzunehmender Parameter betrachtet. 705 Am deutlichsten wohl bei Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 177 ff. 706 Ehle, S. 47.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

unterschiedlich stark dem öffentlichen Interesse entsprechen können. Das Ziel der Gefahrenfreiheit ist zwar jeweils dasselbe und von daher auch je gleichwertig anvisiert. Bieten sich aber mehrere gleichsam effektive Gefahrbeseitigungsmaßnahmen, so dürfte es eher im öffentlichen Interesse stehen, wenn nicht das aufwendigste, den Staatshaushalt am meisten belastende Mittel gewählt wird. Damit soll nicht der Vorschlag unterbreitet werden, im Wege umfassender Verbotsmaßnahmen auf gefahrträchtiges Streben zu reagieren, denn dieses würde schon öffentlich mitverfolgten Privatinteressen in Form unternehmerischer Grundrechtsbetätigung zuwiderlaufen. Wo aber stets das Allgemeininteresse an jeder schon insofern besonderen Gefahrenabwehrmaßnahme herausgehoben wird, muss man sich den Einwand gefallen lassen, bei einer derart eminent im öffentlichen Interesse stehenden Aufgabe sei sich deren Erfüllung auch mit relativ eingriffsintensiveren Maßnahmen zu versichern. Was allein davon abhält, ist aber ein gleichsam bestehendes öffentliches Interesse an der gefahrträchtigen Handlung selbst. Dies wird teils deutlich hervorgehoben707, teils aber nur indirekt geäußert, namentlich indem man andeutet, dass die Gefahrenabwehr anlässlich (d. h.: in Sicherung) und nicht auch entgegen (in Abwehr) der gefahrerzeugenden Handlung (dem Abhalten einer Veranstaltung) im öffentlichen Interesse liege. Damit wird deutlich, dass sich auch öffentliche Interessen im Einzelfall widersprechen708 mögen: einerseits die Situation der Gefahrenfreiheit, andererseits das Stattfinden gemeinschaftsbildender Ereignisse. Die gleichzeitig bestehenden Privatinteressen des Veranstalters, die in der Verschaffung des bereits dargestellten unternehmerischen Vorteils liegen, könnten also zugleich mit wichtigen öffentlichen Interessen einhergehen, die auch eine bestimmte aufwendige Art der Herstellung öffentlicher Sicherheit als Belang der Allgemeinheit in ihrer Kostenträchtigkeit für dieselbe rechtfertigten. Zu dieser Sichtweise wird sich auch bekannt, wenn kommerzielle von ideellen Veranstaltungen unterschieden werden, denn dabei geht es um diese Ereignisse als Anlass von Gefahrenabwehr und eine 707 So bei Deusch, S. 225, der eindeutig das öffentliche Interesse an bestimmten Veranstaltungen thematisiert. Unklar hingegen bei Boll, S. 138, die dem unternehmerischen Interesse „das allgemeine [. . .] an einem reibungslosen Ablauf einer [. . .] Veranstaltung“ entgegensetzt – obwohl nicht dargelegt wird, ob als Bezugspunkt des Interesses mehr der Ablauf (Stattfinden) oder die Gefahrlosigkeit (Gefahrenabwehr) gemeint ist, scheint Boll von ersterem auszugehen, weil sich aus dem Kontext ergibt, dass das erwerbswirtschaftliche Interesse dasjenige der Öffentlichkeit „in den Hintergrund dräng[e]“ (ebd.). Dies ist angesichts der Einsicht der Verf., dass ein grundsätzliches öff. Interesse wegen der Befriedigung kollektiver Bedürfnisse durch das öffentliche Gut „Sicherheit“ anzunehmen ist, jedenfalls vor diesem Hintergrund bei einer kommerziellen Intention des Veranstalters nicht anders als bei einer ideellen. 708 Leisner, Privatinteresse, S. 218, nennt paradigmatisch dafür die öffentlichrechtlichen Streitigkeiten auf Ebene der Gleichordnung.

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Differenzierung würde obsolet, wenn sich das jeweils ermittelte öffentliche Interesse lediglich auf die Herstellung von Sicherheit bezöge. Bezüglich des Ziels der Gefahrenabwehr selbst unterscheidet das Polizeirecht freilich „bei Kostenerstattungsfragen nicht zwischen Kernenergie und Fußballverein“709, sondern bislang allenfalls nach dem Störerkriterium. Einer Gebührenerhebung vermag ein öffentliches Interesse jedenfalls nicht allgemein und von vornherein entgegen zu stehen, gleichwohl es ihr im Einzelfall sehr wohl ein Hindernis bereiten mag. Dem aber wäre regelmäßig im Wege der Installation von Gebührennormen mit entsprechendem Erhebungsspielraum ausreichend Rechnung zu zollen, welcher unterschiedliche Interessen an der polizeilich geschützten Tätigkeit oder etwa aus sozialstaatlichen Gesichtspunkten die Grundbedarfsbezogenheit eines geschützten Ereignisses in Ansatz bringen lässt. Eine solche Ausnahme von der Kostenpflicht lässt der aufgezeigten Kulturbezüge und der tatsächlichen Interessentenzahl wegen schließlich Großveranstaltungen als Anlass polizeilicher Sicherheitsarbeit erneut in das Zentrum der Betrachtung rücken um zu prüfen, ob sich ihrer besonderen Natur wegen bereits regelmäßig Indikatoren überwiegenden Gemeininteresses ausfindig machen lassen. cc) Bewertung der durch Großveranstaltungen verkörperten Werte (1) Öffentliches Interesse und Interessen der Öffentlichkeit am Großereignis Freilich böten sich im Hinblick auch auf kommerzielle Großveranstaltungen zahlreiche Ansatzpunkte zur Bezugnahme auf wohlverstanden öffentliche Interessen – man denke nur an Sport- und Kulturförderung oder den „Integrations- und Identifikationswert“710 von Veranstaltungen. Zugleich wird aber auch unter Ausblendung des Kommerzgedankens nicht das Niveau der ideellen Großveranstaltungen erreicht, denn „staatserzeugende Funktion“ wie etwa der Meinungsfreiheit Ausdruck verleihenden Veranstaltungen711 wird man beispielsweise Sport- oder Musikgroßveranstaltungen nicht beimessen712 können. Hierin wird der Unterschied einer interessierten 709

Schneider, zit. nach FAZ v. 29.04.1995, S. 12. Deusch, S. 225, jedenfalls für Sportveranstaltungen. Ähnlich Würtenberger, S. 196. Vgl. auch Püchel, Focus v. 04.10.1999, S. 111: „Stück Lebensqualität“. Unbestimmt Bott, S. 134: „eigenes Interesse der Allgemeinheit“. 711 Knauf, S. 197. Ohne nähere Darlegung Fritzweiler, in: ders./Pfisterer/Summerer (Hrsg.), Praxishandbuch Sportrecht, S. 48 Rn. 35. 712 Freiberg sieht die Öffentlichkeit besonders im Hinblick auf ein Öffentliches Interesse am Fußball angesichts dessen wirtschaftlicher Bedeutung „eines Besseren 710

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Öffentlichkeit zum öffentlichen Interesse, welches sich mit der ersteren partout nicht gleichsetzen lässt, offenbar. Andernfalls ließe sich nur vertreten, dass das öffentliche Interesse quantitativ zu bestimmen sei und eine irgendwie entscheidende Mehrheit an Sport- bzw. Musikkonsumenten oder wenigstens -befürwortern solcher Großveranstaltungen es in der Hand hätte, entsprechende Ereignisse in den Rang höherer Gemeinwertigkeit zu erheben. Hier dürfte aber auch ein solches Verständnis zumindest an dem neuralgischen Punkt scheitern, dass der konkrete Rahmen zur Bestimmung ausreichender Mehrheitsbildung fehlte, weil unklar ist, aus welchem Kreise potentieller Interessenträger sich ein entscheidender Anteil tatsächlicher Interessenten herausbilden kann: Während dieser in Bezug auf eine enge lokale Ebene noch zu bestimmen wäre (man denke etwa an lokale FußballHochburgen), so dürfte dies schon auf Landesebene – als der wegen der Polizeihoheit der Länder vielleicht gar maßgeblichen Ebene – weitaus schwieriger sein. Auch die gesamtwirtschaftliche Bedeutung von kommerziellen Großveranstaltungen dürfte, ihre Tauglichkeit als Indikator öffentlichen Interesses713 einmal dahingestellt, gegenüber anderen Wirtschaftszweigen kaum Alleinstellungsmerkmale besitzen, sodass sich daraus kein Ansatzpunkt jedenfalls vorzugsweiser Förderungswürdigkeit entnehmen lässt. So verbleiben auch aus dieser Warte kaum taugliche Anknüpfungspunkte zur Sondierung eines besonderen öffentlichen Interesses gerade an solchen Großveranstaltungen und auch die Hoffnung, dass sich wenigstens in der Aggregation im Einzelnen nicht überzeugender Argumente ein öffentliches Interesse ausnähme, ist eher gering, denn auch in Ansehung hier stets mannigfach herzustellender öffentlicher Bezüge wird die Überzeugungskraft solcher Argumente in der Summe nicht größer sein, als die des schlüssigsten Einzelarguments. Vielmehr kann sich ein Überwiegen der Privatinteressen des Veranstalters regelmäßig schon daraus ergeben, dass dieser über das Stattfinden („ob“ und „wie“) der Veranstaltung befindet und dabei keineswegs an die Interessen der Öffentlichkeit gebunden ist. Es obliegt allein seinem Dafürhalten und damit nur seinem wirtschaftlichen Interesse, wer zu welchen Konditionen diesem öffentlich jedenfalls interessanten Ereignis teilhaftig werden wird. Es müsste höchst seltsam anmuten, wenn man ein Ereignis wahrhaft öffentlicher Bedeutung allein derart privatwirtschaftlichen Dispositionen überantwortet ließe. Dabei schiene bei solcher Betrachtung das öffentliche Interesse auf ein Gruppeninteresse verkürzt, dessen Vorliegen aber wiederum gerade als Rechtfertigung für die Erhebung einer Sonderbelehrt“: Spiegel Online v. 01.08.2001, abrufbar über http://www.spiegel.de/sport/ fussball/0,1518,148086,00.html (zuletzt abgerufen am 31.12.2013, 12 Uhr). 713 Vgl. diesbezüglich oben unter aa) zu der Ansicht Leisners.

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abgabe tauglich wäre714. Solche „typisierten Privatinteressen“ wären insoweit gerade von einem öffentlichen Interesse zu scheiden.715 Ein über eine Versammlung von Einzelinteressen hinausreichender Stellenwert kann aber Großveranstaltungen jedenfalls allgemein nicht attestiert werden. Hingegen muss man sich bei entsprechenden Bestrebungen auch der Tatsache gewahr werden, dass das öffentliche Interesse in seiner Bedeutung und auch als Ganzes begriffen mehr als die „Summe seiner Teile“ ist. Eine zwingende Kostenfreiheit ergibt sich demnach auch nicht aus einem pauschal zu unterstellenden öffentlichen Interesse an benannten Veranstaltungen.716 (2) Fiskalische Interessen als öffentliche Interessen Wenn aber nicht einmal Veranstaltungen, die der Verwirklichung ideeller Grundrechte dienen, von vornherein einer Gebührenerhebung für schützende Polizeidienste unzugänglich sein sollen717, ist ungeachtet der evidenten und praktizierten Streitbarkeit dieser Ansicht die Frage zulässig, ob nicht die der Abgabenerhebung zugrundeliegenden fiskalischen Interessen umso eher geeignet sein können, ein Plädoyer für die Gebührenerhebung aus Anlass kommerzieller Veranstaltungen zu untermauern. Jedenfalls läge die Untersuchung dieser Ausrichtung des öffentlichen Interesses nicht weniger nahe als umgekehrt seine zuvor betrachtete Eignung, einer Gebührenerhebung zu widersagen. Vor allem aber darf dabei nicht aus dem Blickfeld geraten, dass sich sämtliche Argumente, die hinsichtlich einer der Abgabengerechtigkeit und dem Lastenausgleich zustattenkommenden Gebührenfinanzierung ins Treffen geführt wurden, als Ausdruck originären öffentlichen Interesses verstehen. Ein hoheitlicher Eingriff, wie ihn eine Gebühr darstellt, ist ohne Rechtfertigung durch ein entsprechend gewichtiges Inte714 s. dazu die Rechtsprechung des BVerfG, E 55, 274 (298), nach der die „private“ Finanzierung von solchen Aufgaben gerechtfertigt sein soll, zu welchen „eine Gruppe eine deutlich größere, durch eine objektive Interessenlage geprägte Sachnähe aufweist als die Allgemeinheit“. „Gruppennützigkeit“ bringt auch Majer, S. 171, mit Veranstaltungen und deren Schutz in Verbindung. 715 Gramm, Vom Steuerstaat, S. 276. Die fehlende Beachtung jener Unterscheidung ist aber gleichzeitig Erklärung dafür, dass die Befassung mit hiesiger Problematik leicht ins Rechtspolitische abdriftet. Denn dort, wo eine gewisse interessierte Öffentlichkeit ausfindig gemacht wurde, sieht man sich leicht in der Gunst jener, wenn man ihren Anliegen den Status eines öffentlichen Interesses mit entsprechenden Schlussfolgerungen beimisst. 716 Dies vertritt im Ergebnis auch Manssen, S. 170, der zugleich konstatiert, „daß daraus dem Sport bisher [keine] Nachteile erwachsen wären“. 717 Knauf, S. 197 f.; allerdings mit Verweis auf ein Verbot „grundrechtsaushöhlender Kostenregelungen“ und der Prognose eines entsprechend eng gesteckten Gebührenrahmens.

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resse undenkbar. So wird denn die Verursacherfinanzierung, erst recht bei zusätzlicher wirtschaftlicher Nutzenziehung des Veranstalters, in jedem Fall im öffentlichen Interesse liegen718 und ausreichend durch die umfänglich besprochenen Leitlinien einer Gebührenerhebung auf den gegenständlichen Bereich jenes Interesses begrenzt. Es ist also davon auszugehen, dass bei Vorliegen entsprechender Kriterien stets ein öffentliches Interesse zu bejahen ist, dem nur im Einzelfall und bei Bedürfnis entsprechender positiver Feststellung ein zumindest gleich „starkes“ öffentliches Interesse an der Gebührenfreiheit entgegenstehen kann. dd) Fazit Trotz der möglichen Gegensätzlichkeit auch öffentlicher Einzelinteressen hinsichtlich des Stattfindens von kommerziellen Großveranstaltungen einerseits und der Finanzierung ihres Schutzes andererseits wird insofern von der Einheit des öffentlichen Interesses zu sprechen sein, als dieser Interessenkonflikt stets zur Seite eines Überwiegens hin aufzulösen ist. Die (verfassungs-)rechtlichen Rahmenbedingungen der Gebührenerhebung verbürgen ihrerseits dasselbe und erlauben bei ihrem Vorliegen selbst den Rückschluss auf ein öffentliches Interesse an der Abgabe. Nur im Einzelfall wird man trotz des Vorliegens benannter Voraussetzungen ausnahmsweise ein besonderes öffentliches Interesse an der Gebührenfreiheit nachweisen können. Dieses ist allenfalls dann denkbar, wenn insbesondere aus gesellschaftlicher Perspektive besondere Gemeininteressen bestehen, die in der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer allgemeinen Gebührenerhebung für polizeilichen Veranstaltungsschutz bislang weder auf Seiten der Veranstalterinteressen noch der Ausgleichsinteressen Berücksichtigung fanden. Dies könnte etwa bei diversen international bedeutsamen Veranstaltungen und solchen Ereignissen der Fall sein, die deutliche Nähe zu besagten ideellen Veranstaltungen aufweisen. Die gemeinhin eingestandene Trennung von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung legt dabei bereits nahe, dass ein insoweit bedeutungsschweres Gemeininteresse nicht im Rahmen der Frage nach dem Interesse an der Gefahrenabwehr beantwortet werden, sondern allein bezogen auf das konkrete Gebührenereignis erfragt werden kann. Allgemeine wirtschaftspolitische Erwägungen sowie der bestimmten Rang verheißende Rückschluss von mehr oder minder starken Gruppeninteressen vermögen dabei nicht ohne weiteres, und erst recht nicht verallgemeinernd, ein öffentliches Interesse zu indizieren.

718

Vgl. Häner, S. 436.

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III. Erfordernis einer Gebührenerhebung Nachdem nun in Einklang mit der rechtswissenschaftlichen Diskussion die Gebührenproblematik aus eher defensiver, d. h. der zahlreiche entgegengebrachte Einwände untersuchenden Sichtweise, betrachtet wurde, ist – nach mehrmaliger Berührung auch dieser Perspektive – schließlich zu hinterfragen, ob sich nicht aus dem Wesen der Gebühr bzw. der ihr zugrunde liegenden Prinzipien gar eine Notwendigkeit ihrer Erhebung ergeben kann. 1. Erfordernis effektiver Aufgabenwahrnehmung bei enger Budgetierung Die Erkenntnis, dass der Leistungsstaat einer ausreichenden materiellen Grundlage bedarf, um seinen Leistungspflichten nachkommen zu können, ist auch in Ansehung der Diskussion um die Entgeltlichkeit von Polizeihandeln und in Zurückweisung anderslautender Postulate kein Symptom einer haushaltspolitischen Zwangslage, sondern versteht sich von selbst. Dies gilt ungeachtet der Frage nach der Unbedingtheit einer Leistungspflicht. Selbstverständlich ist schon aus diesen eher faktischen Zwängen ein ressourcenschonender Umgang mit den zur Verfügung stehenden Mitteln zu fordern – ein Gebot, was jedenfalls auf den ersten Blick in Widerspruch mit unwiderleglichen staatlichen Bringpflichten geraten könnte. Nicht zuletzt daraus resultieren aber, der Maxime der Lastengerechtigkeit Rechnung tragend, Leistungsbereiche – etwa solche der Daseinsvorsorge – in denen nicht das Gemeinlastprinzip, sondern dasjenige der Entgeltlichkeit maßgebliche Bedeutung erlangt und in Vermeidung entgeltloser Bereicherung eine Vorteilsabschöpfung geradezu einfordern kann.719 Freilich nur schwierig scheint sich die hoheitliche Herstellung von Sicherheit diesem Bereich integrieren zu lassen, steht sie doch in allen Fällen für die Einlösung elementarer und dabei monopolartiger Pflichten. Wo aber erkannt ist, dass es – wie hier – Einzelleistungen gibt, die zwar voraussetzungslos zu erbringen, dabei aber einen besonderen wirtschaftlichen Vorteil darzustellen geeignet sind, so kann sich angesichts der gleichsam bestehenden und mitunter hohen Belastung der Allgemeinheit gerade wegen des Prinzips der Lastengerechtigkeit die Situation ergeben, in der eine Abschöpfung des Sondervorteils dringend erforderlich erscheint. Ohne dadurch zuzulassen, dass Budgetzwänge dem Gebot effektiver Gefahrenabwehr den Rang ablaufen könnten720, ist ein 719

Zum Problem und zum Streitstand siehe Franz, S. 505 f., v. a. Fn. 416. Nach Gädeke, S. 89, gehören auch Sportgroßveranstaltungen zur Daseinsvorsorge. Nach den Erwägungen Burgis, S. 54, dürfte dies kaum haltbar sein. 720 Eine entsprechende Determination sieht allerdings Pausch, S. 46.

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effizienter Mitteleinsatz auch Voraussetzung funktionierender Polizeiarbeit. So gereicht nicht nur jede ineffiziente Aufgabenerfüllung im Rahmen der Gefahrenabwehr letztlich dieser selbst und zwar an anderer Stelle zum Nachteil721, sondern es wird sich auch die kostenintensive „ÜbermaßDienstleistung“ aus Anlass bewusster Gefahrschaffung mit dem Ziel der privatwirtschaftlichen Gewinnerzielung ganz ähnlich auswirken, wenn sie stets ohne Gegenleistung erfolgt. Dem allgemeinen Verwaltungsrecht sind Normen, die den Ausgleich beeinträchtigter Individualinteressen intendieren, nicht unbekannt722 und entsprechende Institute werden auch im Umweltschutzrecht mit seinen zahlreichen Teilelementen eines polizeilichen Gefahrenabwehrrechts723 zum Ausgleich besonderer Wertschöpfung objektiv-rechtlich geschützter Rechtsgüter für angemessen erachtet: So seien „Ausgleichsleistungen durch begünstigte private Vorhabenträger“ zur „Abpufferung negativer Folgen“ auch ohne Individualisierung eines besonders Benachteiligten möglich.724 Insofern plädiert man durchaus für eine stärkere Akzentuierung des Risikoausgleichsgedankens, der in zunehmender Abkehr von „zufälliger Inanspruchnahme nach dem Alles-oder-Nichts-Prinzip der polizeilichen Störerhaftung“ dem „Ausgleich[. . .] von Vor- und Nachteilen umweltriskanten Verhaltens“ dienlich sein könnte.725 Freilich ließe sich dies, so ja auch das öffentliche Recht allgemein angesprochen wurde, nicht nur auf den Umweltbegriff im natur-, sondern auch im gesellschaftsbezogenen Sinne beziehen. Wer also vom Gut „Polizei“ bzw. „Sicherheit“ besonders schöpft, müsste sodann der Allgemeinheit die dabei verbrauchten Mittel erstatten, weil diese derer wiederum zur Sicherstellung ihres Grundversorgtseins bedarf, will man nicht widrigenfalls durch eine die Grundversorgung in anderen Bereichen gefährdende Umverteilung oder eine die Lastengleichheit aus der Balance bringenden, da steuerexpandierenden, Aufstockung des Polizeibudgets die Leistungsfähigkeit im Bereich Sicherheit auf 721 Ähnlich Pausch, S. 47. Allerdings ist das Effizienzgebot kein Postulat der Verfassung, vielmehr „das ‚Schmieröl‘ des Systems“, vgl. R. Schmidt, in: Hoffmann-Riem u. a. (Hrsg.), Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, S. 67 (87). In diese Richtung auch Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 206, der es aufgrund der multivalenten Leistungsgrenzen auch im Bereich Sicherheit als verständlich sieht, dass „gleichfalls wichtige Sicherungsaufgaben zu vernachlässigen“ sind und die Problematik wie folgt auf den Punkt bringt: „Es geht nicht bloß um die Frage, ob ein Polizeibeamter Schutz gewährt oder statt dessen nichts tut.“ (ebd.). 722 Vgl. § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG („[. . .] Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer [. . .]“). 723 Engel/Voßkuhle/Sparwasser, S. 69 f. Rn. 15 ff. 724 Hoffmann-Riem, in: ders./Schmidt-Aßmann/Schuppert (Hrsg.), Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 115 (163). 725 Hoffmann-Riem, in: ders./Schmidt-Aßmann/Schuppert (Hrsg.), Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 115 (170).

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wenigstens dem Status quo halten. In beiden Fällen wäre aber der Spagat zwischen Mittelknappheit und effektiver Gefahrenabwehr allein zulasten der steuerzahlenden Allgemeinheit vollzogen. Die Kapazitätsbindung auch des Sicherheitsverwaltungsrechts spricht daher eher für eine ausgleichende Umlage bei besonderer Inanspruchnahme des „Gutes Sicherheit“ bzw. seiner institutionellen Versicherungen. 2. Zum Vorwurf indirekter Subventionierung Bisweilen und dabei teils uneingestanden sind es die vorgenannten Erwägungen, die den Vorteil des Großveranstalters aus dem polizeilichen Schutz seiner kommerziellen Bestrebungen nicht nur zur vollumfänglichen Gebührenfähigkeit genügen lassen, sondern in Ansehung vor allem des Lastenumfangs zur Begründung einer staatlichen Pflicht, entsprechende Abgaben auch zu erheben, instituieren. Dabei wird, jedenfalls diesseits der Demarkationslinie zwischen rein rechtlicher und rechtspolitisch zumindest verfärbter Argumentation, auf die staatliche Pflicht zu wettbewerbsneutralem Verhalten verwiesen – ein Argumentationsstrang, der dort wenn nicht zwingend, so doch plausibel und jedenfalls zu erwarten ist, wo ein besonderer Vorteil des Veranstalters aus dem Schutz seiner Wirtschaftstätigkeit als vorliegend erachtet wurde. Tatsächlich scheint es Probleme mit der „Differenzierung zwischen Sozialleistung, Subvention und Daseinsvorsorge“ zu geben.726 Die in sportrechtlicher Hinsicht beflissen diskutierte Frage der Steuerbefreiung wegen Gemeinnützigkeit könnte allerdings in ihrem Grundgedanken auch für den Fall kostenfreier Polizeieinsätze die Annahme einer staatlichen Einmischung in Wettbewerbsbelange stützen, basiert sie in ihrer kasuistischen Brisanz doch ebenso auf der engen Verknüpfung gemeinnütziger und wirtschaftlicher Aspekte. Der mahnenden Erkenntnis Trzaskaliks, dass „mit der Entscheidung, wirtschaftliche Aktivitäten von der Steuer zu befreien [. . .], stets eine Wettbewerbsverzerrung verbunden“727 ist, fühlt man sich auch dort, wo es um andere Abgabenformen geht, zumindest erinnert, wenn diese vor dem scheinbar fließenden Übergang gemeinnütziger in primär wirtschaftliche Interessen betrachtet werden. Greift man neuerlich die Abgrenzung kommerzieller zu ideellen Veranstaltungen auf und betrachtet vor diesem Hintergrund Entstehung und vor allem Annullierung des früheren § 81 Abs. 2 PolG BW, so wird man jedenfalls in der Nicht- (bzw. Nicht-mehr-)Erhebung einer Abgabe für den 726

Deren nimmt sich Brohm, FS Knöpfle, S. 63 ff., an. Trzaskalik, in: Tettinger (Hrsg.), Subventionierung des Sports, S. 55 (58 f.). Dabei sorgt ohnehin die „willkürlich“ anmutende Steuerpraxis für erhebliche Unsicherheiten (vgl. die Bsp. ebd.). 727

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Schutz kommerzieller Großveranstaltungen eines finalen Momentes gewärtig, das zumindest das Bewusstsein der Veranstaltungsförderung gerade durch wieder eingeführte Unentgeltlichkeit des Polizeischutzes betrifft.728 Der Zusammenhang zwischen dem Unterlassen einer Normsetzung und dem gleichwohl vorhandenen Bewusstsein, gerade dadurch einen bestimmten Sektor zu unterstützen, kann also ohne weiteres hergestellt werden. Von daher spielt es zunächst keine Rolle, dass die steuerrechtliche Vergleichserscheinung einer sog. Verschonungssubvention eigentlich auf die Nichterhebung bestehender Steuern und nicht etwa die Nichtbesteuerung als Unterbleiben entsprechender Normschaffung rekurriert. Wo die klassische Funktion einer Lenkungssteuer als unbestritten gelten muss, liegt auch der Schluss nahe, dass eine von vornherein nicht erfolgende Besteuerung ähnlich, eben passiv, fördernde Wirkung zeitigen kann, was auch für die Nichterhebung anderer Abgaben zu bejahen sein wird. Der Vorwurf „indirekter Subventionierung“ von eher den wirtschaftlichen als den sportlichen, respektive kulturellen Aspekten einer Großveranstaltung, der durchaus in dieser Direktheit erhoben wird729, ist daher auch nicht aus praktischer Sicht von vornherein von der Hand zu weisen. Zumal dann, wenn auch „die Trennungslinie zwischen Wirtschaftssubvention und Sportsubvention“ nicht verwässert, sondern anhand der „primäre[n] Zielsetzung des Leistenden“ zu bestimmen ist,730 kann sich eine Nichterhebung auch von Polizeigebühren von dem Vorwurf, wettbewerbsverzerrende staatliche Leistung zu sein, nicht a priori befreien. Über einen weiten Subventionsbegriff, der für die Einbeziehung genannter Belastungsverschonung wegen deren wirtschaftlicher Gleichwertigkeit für den Empfänger steht, wird allerdings gestritten. Dagegen wird u. a. hervorgebracht, entsprechende Begünstigungen würden nicht in einem entsprechenden Subventions-Rechtsverhältnis vermittelt.731 Dem ließe sich freilich insofern zustimmen, als das Wirtschaftsverwaltungsrecht eine Fehlleitung öffentlicher Geldmittel im Rahmen einer Wirtschaftsförderung zu vermeiden intendiert732 und nicht die Beschaffung der u. a. zu letzterer erforderlichen Mittel regelt. Bei unterbleibender Besteuerung werden keine öffent728 Jedenfalls dann, wenn man die Streichung genannter Norm anhand der Gesetzesbegründung (siehe oben A. I. 2. d) ff), insb. Fn. 91, S. 126) als Akt der Förderung der Attraktivität Baden-Württembergs als „Sportland“ nachvollziehen will und die dabei automatisch berührten wirtschaftlichen Belange auszublenden weiß. 729 So der damalige Hessische Innenminister Gries anlässlich der Innenministerkonferenz 1981 in Berlin laut Spiegel, Nr. 1/2 1981, S. 59. L. Schmidt, S. 11, scheint zumindest von einer entsprechenden Möglichkeit der Betrachtung auszugehen. 730 Diese klare Differenzierungsmöglichkeit sieht jedenfalls Tettinger, in: ders. (Hrsg.), Subventionierung des Sports, S. 33 (46). 731 Stober, Wirtschaftsförderung, S. 1846. 732 Stober, Wirtschaftsförderung, S. 1846.

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lichen Mittel umgeleitet, sondern es werden schlichtweg von vornherein Mindereinnahmen der öffentlichen Hand verursacht.733 Trotzdem nach anderer Ansicht diese Beschränkung des Subventionsbegriffes wegen der faktisch identischen Wettbewerbsauswirkungen sowie des Seitenblickes auf den weiten europarechtlichen Subventionsbegriff734 abzulehnen ist735, kann im Zusammenhang mit der Gebührenerhebung anlässlich Polizeieinsätzen die Suche nach einer parallelen Argumentation hier abgebrochen werden. Bereits die Beispiele für entsprechende „verdeckte Subventionen“ zeigen begrifflich den Unterschied zu einer allgemein unterbleibenden Abgabenfestlegung, wie sie für hier maßgebliche Polizeileistungen ja Anlass und Gegenstand der Untersuchung ist: Geht es dort jeweils um „Abgabenerleichterungen und -befreiungen oder Sondertarife“736, so bedarf es nicht der Hervorhebung, dass auch der weite Subventionsbegriff allenfalls die „Befreiung von allgemeinen Abgabeerhebungen“737 erfassen kann. Die Subvention als Privilegierung setzt vielmehr und in Teilparallelität zum hier bereits betrachteten Vorteilsbegriff voraus, dass die Zuwendung nicht unterschiedslos „gewährt“ wird, wobei anders als in Anbetracht des veranstalterischen Vorteils hier die Nichtbelastung statt der vorausgehenden „Dienstleistung“ betrachtet wird. Da angesichts der generellen Gebührenfreiheit hier betrachteter allgemeiner Sicherheitsleistungen kein Vergleichssubjekt existiert, das mit entsprechenden Kosten belastet würde, kann der Veranstalter durch denselben Umstand fehlender Ausgleichspflicht schwerlich gefördert werden. Daher lässt sich an einer vorwerfbaren Subventionierungspraxis als klassisches Beispiel wettbewerbswidriger staatlicher Einflussnahme vorliegend auch nicht ansetzen. 3. Allgemeine Gesichtspunkte der Lastengerechtigkeit und des Wettbewerbs Damit bliebe aber noch eine sonstige Wirtschaftsförderung bzw. Überprivilegierung kommerzieller Großveranstalter durch ein Unterbleiben der Gebührenerhebung zu betrachten, allerdings ohne dass daraus so eindeutige 733 Vgl. in ähnlichem Zusammenhang Huber, in: Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 406 Rn. 230. Siehe ferner auch Arndt/Fetzer, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 747 Rn. 162. 734 Der einer Verengung auf Leistungssubventionen durch die Begrifflichkeit der Beihilfe gerade entgegen wirken will, vgl. Götz/Martínez Soria, in: Dauses (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. III. Rn. 29. 735 Schliesky, S. 126. 736 Götz/Martínez Soria, in: Dauses (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, H. III. Rn. 29 (Hervorhebung durch Verf.). 737 Maurer, S. 454 Rn. 4.

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Schlussfolgerungen wie aus dem erwogenen Vorliegen wettbewerbswidriger Subventionierungspraxis zu ziehen wären. Allenfalls wird man dem bei hinreichend nachzuweisender Gleichheitswidrigkeit vergleichbare Folgerungen entnehmen dürfen. Bleibt man zunächst bei dem subventionsaffinen Begriff einer ohnehin vielbemühten wie oftmals auch auf ein allgemeines öffentliches Interesse gestützten „Förderungswürdigkeit“ und besieht diesen zunächst vor dem Hintergrund ideeller Veranstaltungen, versteht sich eine gebührenmäßige Verschonung derer bereits als grundrechtsunmittelbarer Ausdruck jener „Würdigkeit“. Hinsichtlich kommerzieller Großveranstaltungen wird für eine Begünstigung Privater, wie sie jedenfalls aus unterbleibender Wertabschöpfung nach einer besonders vorteilhaften Leistung resultiert, häufig kein Raum gesehen, weil der Verwaltungsauftrag zwar die Zuwendung der Leistung, nicht aber eben jener Vermögensmehrung rechtfertige.738 Insofern wird durchaus davon ausgegangen, dass sich ein Lastenausgleich im Hinblick auf das Gebot der Abgabengerechtigkeit „aufdrängen“739 kann, weil etwa insofern eine gebotene Umverteilung der Lastentragung zwischen Steuer- und Gebührenzahlern in Entsprechung zum jeweiligen Verhältnis zur staatlichen Leistung den „Idealfall“740 darstellen soll. Ganz ähnlich wird man die Sachlage aus den Augen derer betrachten müssen, nach denen die Kostenbelastungen durch Luftsicherheitsgebühr und Einrichtung eines atomrechtlich geforderten Werkschutzes nicht eine Ausnahme darstellen, sondern vielmehr eine Regel aktualisieren.741 Dagegen wird andererseits eine entsprechende durch Gebührenerhebung zu erreichende Umverteilung – trotzdem sie als sachgerecht742 bzw. aus 738

Kirchhof, FAZ v. 11.05.1995, S. 12. Ähnlich auch Roeper, S. 782. So zunächst Deusch, S. 228. Im Fortgang allerdings relativierend mit Bezug vor allem auf den Ermessensspielraum des Gesetzgebers. Ähnlich in der Einschätzung der Ausgangslage, allerdings weniger verbindlich in Hinblick auf eine Kostenerhebung par force Stümper, S. 168 f. Nicht weiterführend für die Frage hier Knemeyer, S. 867, der eine Überwälzungspflicht hins. der Kosten nur dann gegeben sieht, wenn die Polizei Aufgaben erfüllt, die „zum regulären Pflichtenbereich des Privaten gehören“ – eine Situation, die den Besonderheiten im vorliegenden Fall nicht gerecht wird und ohnehin zu einer starken Einschränkung polizeirechtlicher Gebührenerhebung führte. 740 Badran, in: Schedler u. a. (Hrsg.), Wirkungsorientierte Verwaltungsführung bei der Polizei, S. 191 (199). Vgl. schon zu dem, was die Gebührenerhebung laut von Stein, Finanzwissenschaft, S. 250, zu verhindern sucht, nämlich dass sich „das Einzelinteresse [. . .] wirthschaftlich zum Gemeininteresse mach[t]“. 741 Waechter, in: Stober (Hrsg.), Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (81). 742 So die Arbeitsgruppe „Kostenerstattung für Maßnahmen des Polizeivollzugsdienstes“ der Innenministerkonferenz 1995 in ihrem Bericht vom Februar desselben Jahres laut Zitat der FAZ v. 29.04.1995, S. 12. 739

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„rechtlicher und finanzpolitischer Sicht richtig“743 empfunden wird – auch als mit nur wenig Verbindlichkeit versehene Zielsetzung gesehen. Deusch sekundiert diesem Fazit mit der Feststellung, dass die „staatliche Kostentragung nicht unmittelbar in die Grundrechte des Steuerzahlers“ eingreife und der Gesetzgeber auch nicht gehalten sei, stets die „gerechteste und zweckmäßigste Regelung zu treffen“.744 Wie viel dann vom immerhin dem Art. 3 Abs. 1 GG entlehnten Postulat der Lastengerechtigkeit verbliebe, wenn ein Ungleichgewicht zwar festgestellt, aber nicht notwendig zu beheben ist, bzw. aus welchem Grad einer entsprechenden Disparität eine unbedingte Handlungspflicht folgt, wird offen gelassen. Begreift man mit Kirchhof 745 die Aufgabe der Gebühr darin, dass diese „die finanzwirtschaftliche Bevorzugung eines Leistungsempfängers zu verhindern“ habe und neben der Grenze im „Verkauf von Staatsleistung“ ihren Grund in einem „Schenkungsverbot“, der Untersagung einer ungerechtfertigten Privilegierung Einzelner, findet, ließe sich auch eine regelrechte Pflicht zur Gestaltung von Lastenungleichheiten beseitigenden Normen denken. Eine gleichheitswidrige Überprivilegierung bei Nichtbesteuerung zulasten der Steuerzahler wurde jüngst durch den BFH hinsichtlich des Erbschaftssteuergesetzes angenommen und im Wege einer konkreten Normenkontrolle der verfassungsgerichtlichen Überprüfung überantwortet.746 Allerdings betrifft diese Problematik wieder positiv getroffene Entlastungsentscheidungen des Gesetzgebers, die hier allenfalls im Wege einer bewussten Nichtnormierung entsprechender Gebührentatbestände zu unterstellen wären. Indes ist es nicht gänzlich von der Hand zu weisen, dass eine übermäßige Nutzenziehung in jedem aus allgemeinen Steuermitteln finanzierten Lebensbereich grundsätzlich denkbar ist, ohne dass dies stets zur Gegensteuerung im Wege gebührenrechtlicher Vorteilsabschöpfung zwingen würde – andernfalls 743

So Leutert, Sicherheit&Recht 2008, S. 188 (190) – zwar für die Rechtslage in der Schweiz, allerdings vorangehend mit den entsprechenden Erwägungen, die eine Gebührenerhebung auch im hiesigen Rechtskreis diskutieren lassen. 744 Deusch, S. 228, bezüglich des zweiten Arguments mit dem nicht ganz treffenden Verweis auf BVerfGE 64, 158 (168 f.) und E 66, 84 (95), betont doch das BVerfG jeweils, für eine (mitunter ja als Ungleichbehandlung ungleicher Sachverhalte gebotene) Differenzierung müssten stets sachlich einleuchtende bzw. hinreichende Gründe vorliegen – die auch hier durchaus gefunden werden könnten. Insbesondere führt das BVerfG in E 64, 158 (169) aus: „Der Gleichheitssatz muß sich auch in Zeiten der Verknappung der dem Staat zur Verfügung stehenden Mittel, nicht nur bei der Vergabe von Überfluß, bewähren [. . .]“ – ein Postulat, dass in Ansehung hiesiger Diskussion eher für eine gleichheitsstiftende, da die Gemeinheit belastende und nur Gruppen begünstigende Zustände ausgleichende Gebührenschaffung spricht, jedenfalls aber nicht einer Auffassung für die Unverbindlichkeit einer solchen Normschaffung sekundiert. 745 FAZ v. 11.05.1995, S. 12. Siehe schon von Stein, Finanzwissenschaft, S. 250. 746 BFH, Beschl. v. 27.09.2012 – II R 9/11 = ZEV 2012, S. 599 ff.

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müsste sich das wohl gehütete Prinzip des „Steuerstaates“ in ernsthafter Gefahr sehen. Insofern soll eine erstrebte Begünstigungswirkung zwar nicht von Zufälligkeiten abhängen dürfen747. Wo es aber einer gesetzgeberischen Begünstigungsentscheidung ermangelt, sind gewisse zufällige Begünstigungen nicht von vornherein auszuschließen, ohne dass dem wiederum zwingend entgegen zu wirken ist. Die – gewissermaßen durchaus reflexhafte – Begünstigung durch Fehlen eines Abgabentatbestandes ist allerdings nicht zu verwechseln mit der teilweise durch Attribuierung einer Reflexhaftigkeit kleinzureden versuchten Vorteilsziehung durch das Polizeihandeln selbst. Eine Rechtspflicht des Gesetzgebers zur Installation eines entsprechenden Gebührentatbestandes erscheint aber jedenfalls in dieser Verbindlichkeit nicht zu begründen. Neben dem Umverteilungsgedanken aus der eher globalen Warte der Finanzierung des Staates mit seinen Leistungen kann eine faktische Privilegierung Einzelner auch zum Problem erhoben werden, wenn man die betroffene Gruppe nicht zu der Allgemeinheit, sondern zu einer anderen Gruppe in Beziehung setzt. Dieses Gedankens nimmt man sich offenbar auch dort an, wo die polizeikostenrechtliche Unterschiedslosigkeit von „Kernenergie und Fußball“ herausgestellt748 wird. Neben der sicherheitsrechtlichen Tatsache, dass eine namhafte Gefahr unbesehen ihres konkreten Ursprungs zu beseitigen ist, ließe sich diesem Vergleich der Hinweis auf eine weitere Parallele entnehmen: Außerhalb ideeller Veranstaltungen handelt es sich, wie mehrfach dargestellt, bei der Durchführung von Großveranstaltungen um wirtschaftliche Unternehmungen, deren Schutz zurzeit kostenfrei gewährt wird und sich damit von anderen sicherheitsgefährdenden Unternehmungen wie Bahn- und Flugverkehr, der Begleitung von Schwertransporten oder kommerziellen Straßenradrennen (die teilweise einen deutlicheren Versorgungsbezug aufweisen)749 jedenfalls in lastenmäßiger Hinsicht unterscheidet. In diesem Zusammenhang wird die Erhebung gar „marktkonformer“ Gebühren, auf das Gebot staatlicher Wettbewerbsneutralität zurückgeführt, als geboten750 oder gar als zwingend751 gesehen. Indes wird man sich schwerer tun, wenn man eine konkrete Wettbewerbsverzerrung bei Nichterhebung polizeirechtlicher Gebühren sondieren will. Dass 747

So für die Steuerverschonung BFH, ZEV 2012, S. 599 (604). Schneider, FAZ v. 29.04.1995, S. 12. 749 Darauf scheint Hunsicker, S. 14 f., hinauszuwollen, wenn er das Angewiesensein von „Millionen von Reisenden“ auf den Bahnverkehr vor dem Hintergrund der sog. Bahnpolizeigebühr (siehe dazu oben A. II. 4.) erwähnt und sodann jedenfalls dieser Abhängigkeit entbehrende Fußballgroßveranstaltungen in Rede bringt, aus deren Sicherung sich keine „Entgeltfolgen“ ergeben. 750 Leutert, Polizeikostentragung, S. 39. Ähnlich Stümper, S. 168. 751 Häner, S. 433. 748

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nämlich beispielsweise die Inanspruchnahme von Bahnsicherheit kostenrechtlich mit anderen Folgen einhergeht als diejenige von Veranstaltungssicherheit, mag aus besagten Gesichtspunkten unbillig erscheinen, weil der gesamtgesellschaftliche Nutzen jener Wirtschaftszweige schon wegen der Art der vermarkteten Leistung (Infrastruktur – geschmacksabhängige Unterhaltung) ganz unterschiedlich ist. Dabei wird aber auch offenbar, dass die Wettbewerbsneutralität unangetastet bleiben wird, weil der Progress der einen Branche nicht von dem der anderen abhängig ist, schlichthin: Weil beide in keinem Wettbewerbsverhältnis stehen, wenn sie staatlich gewährleistete Sicherheit in Anspruch nehmen.752 Eine konkrete Pflicht des Gesetzgebers, eine geeignete Grundlage zur Erhebung hier behandelter Gebühren zu schaffen, lässt sich somit auch nicht aus den insofern zu weichen Kriterien der Lastengerechtigkeit oder der hier nicht einschlägigen Wettbewerbsgleichheit entlehnen. 4. Fazit Trotz der zahlreichen Gesichtspunkte, die eine Gebührenerhebung für die polizeiliche Absicherung von kommerziellen Veranstaltungen nahelegen, und obwohl das Prinzip der Lastengerechtigkeit diesen Weg ebenso signalisiert, lässt sich eine konkrete Pflicht des Gesetzgebers, einen entsprechenden gesetzlichen Rahmen zu schaffen, zwar hier nicht erkennen. Allerdings erstaunen die Parallelfälle der bereits praktizierten Vorteilsabschöpfung angesichts kommerzieller Nutzenziehung aus hoheitlichen Sicherheitsleistungen in ihrem teilweise deutlicher hervortretenden Gemeinwohlbezug bei einem Vergleich mit „kostenfreiem“ Veranstaltungsschutz. Da zudem eine Kostenerhebung durchaus möglich scheint und gleichfalls mehrfach legislativ erwogen wurde, scheint die Vorstellung dominierender rechtspolitischer Zusammenhänge deutlich mehr Authentizität vorzuweisen, als die bisweilen breite rechtliche Unterlegung suchende Gegenmeinung glauben macht. Die größere Transparenz des staatlichen Mitteleinsatzes durch eine (wenigstens teilweise) Gebührenfinanzierung offenkundig aufwendiger Einsätze wäre jedenfalls dann wünschenswert gewesen, wenn widrigenfalls dem Bürger als Steuerzahler „das Gefühl vermittelt [wird], das Geld, das ihm abverlangt wird, komme weder ihm selbst noch dem Gemeinwesen wirklich zugute“ – was der Steuerbereitschaft wohl zum Schaden gereichen müsste.753 752

Anders als etwa im dem Urt. des BVerwG v. 17.05.2006 – BVerwG 6 C 22.04 – zugrunde liegenden Fall, in dem durch die Heranziehung nur der DB AG zur Kostentragung nach § 3 Abs. 2 BGSG, § 1 BGSAAusglV ein Verstoß gegen die Wettbewerbsneutralität (Rz. 34, juris) vorlag, da auch andere Verkehrsteilnehmer, die dasselbe Schienennetz benutzen, neben der DB AG begünstigt seien. 753 Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 253.

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IV. Einzelfragen und Abgrenzungsprobleme Gelegentlich werden eher für die Gebührenpraxis relevante Detailfragen erhoben, die an der Gebührenfähigkeit veranstaltungssichernder Leistung dem Grunde nach genauso wenig zu ändern vermögen wie an deren Vorzügen gegenüber der tradierten Finanzierung über das allgemeine Steueraufkommen. Dennoch soll ihrer überblicksartigen Darstellung adäquater Raum gewidmet werden, um jedenfalls dem Vorwurf ihrer – teils ohnehin folgenlosen – Vernachlässigung zu entgehen. 1. Rechtsformenwahl und Normgestaltung Unbestritten verlangt der dem Rechtsstaatsprinzip zu entnehmende Vorbehalt des Gesetzes eine einfachgesetzliche Normierung entsprechender Gebührenpflichten, welche wie jede andere (kostenmäßige) Belastung einen Eingriff darstellen. Folgt man bereits der richtigen Ansicht, nach der der Großveranstalter Gefahrverursacher im polizeirechtlichen Sinne ist, würde sich eine einfachgesetzliche Niederlegung im Rahmen der Polizeigesetze anbieten. Unter der Maßgabe, dass Detailregelungen in einem entsprechend konnexen Gebührenverzeichnis einer Kostenverordnung verfasst sein können754, dürfte es ausreichen, wenn die Kostennorm den gebührenmäßigen Rahmen vorgibt. Sieht man allein die Vorteilsziehung als Ausgangspunkt der entsprechenden Gebühr, wäre eine Normierung in den Verwaltungskostengesetzen – des Lex-praevia-Grundsatzes wegen auch trotz bzw. entgegen des scheinbar abschließenden Charakters der Polizeigesetze – möglich, wie sie in ähnlichen Fällen der Polizeileistung auch bereits tatsächlich stattgefunden hat755. In der Tat finden sich ganz vereinzelt Normvorschläge für entsprechende Gebührentatbestände756, die zum Teil auf bestehende allgemeine Gebührenordnungen der Länder verweisen bzw. deren Schaffung entsprechend voraussetzen. Markant sind jeweils die Bezugnahme auf den kommerziellen Charakter, die auch in Ansehung des früheren § 81 Abs. 2 PolG BW unproblematisch757 sein dürfte, sowie die ausdrückliche Einräumung von Ermessen, welchem bei Schmidt758 zusätzlich eine Befreiungsmöglichkeit bei Un754 Vgl. VG Frankfurt, NVwZ 1985, S. 214 (214 f.), das solche Einzelregelungen für unerlässlich, aber auch für zumutbar und teilweise bereits als realisiert sieht. 755 s. nur die Beispiele in Fn. 2, S. 106. 756 Oschmann, S. 196; für die Rechtslage in Baden-Württemberg unter Anpassung an den bereits vorhandenen Normbestand Lege, S. 90 f.; mit höhenmäßiger Beschränkung auf den Betrag des Gewinns T. I. Schmidt, S. 122 f. 757 Vgl. Majer, S. 177, mit Nachweisen entspr. Rechtsprechung und -praxis.

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billigkeit bzw. öffentlichem Interesse zur Seite gestellt wird, während Oschmann759 den räumlichen Bereich der Veranstaltung präzisiert und neben der zwingenden Vorveranschlagung durch die Behörde das Kriterium der Ortsüblichkeit fixiert. Wenig zielführend scheinen hingegen Lösungsansätze, die eine Gebührenerhebung nur dann ermöglichen, wenn der Veranstalter seinen „Informations- und Kooperationspflichten nicht nachgekommen ist“760. Diese wären zum einen ohnehin auch noch ausdrücklich festzulegen und ermöglichten überdies in der Regel eine Inanspruchnahme schon nach klassischem Polizeirecht, weil bei ihrer Nichtbefolgung eine gefahrschaffende Pflichtverletzung vorläge und sich die Polizei im Übrigen die Informationen ggf. auch zwangsweise beschaffen könnte. Überdies erscheint zweifelhaft, dass mit den im Zusammenhang der verletzten Informationspflichten etc. erhobenen Kosten gerade diejenigen des polizeilichen Mehreinsatzes ausgeglichen werden könnten. Dieser Einsatz ist notwendig oder nicht, zudem regelmäßig unabhängig davon, ob der Veranstalter zuvor informiert bzw. kooperiert, oder sich die Polizei entsprechende Informationen selbst beschaffen muss. Letztlich ergibt sich aus dem Zusammenspiel der zuvor genannten Vorschläge mit einigen Modifikationen eine praktikable und hinreichend bestimmte Gebührennorm: Die Bezugnahme auf eine „Groß“-Veranstaltung sollte in dieser Regelung entbehrlich sein, denn sie birgt lediglich ein Un758

T. I. Schmidt, S. 122 f.: „Für polizeiliche Maßnahmen bei kommerziellen Großveranstaltungen soll vom Veranstalter eine Gebühr erhoben werden. Die Höhe der Gebühr ist nach Art und Umfang der polizeilichen Maßnahmen zu bemessen und darf den aus der Veranstaltung zu erwartenden Gewinn nicht übersteigen. Von der Erhebung der Gebühr kann ganz oder teilweise abgesehen werden, wenn die Erhebung unbillig ist oder dem öffentlichen Interesse widerspricht. Das Innenministerium bestimmt im Einvernehmen mit dem Finanzministerium durch Rechtsverordnung die gebührenpflichtigen Maßnahmen und legt Höchstsätze der zu erhebenden Gebühren fest.“. 759 Oschmann, S. 196: „Für die Kosten polizeilicher Maßnahmen bei kommerziellen Veranstaltungen in privater Trägerschaft können von dem Veranstalter insoweit Gebühren erhoben werden, sowie der Polizeieinsatz über das ortsübliche Maß hinausgeht. Räumlich erfasst sind sowohl die unmittelbar am Veranstaltungsort entstehenden Kosten als auch die mittelbar in Verbindung mit der Veranstaltung erwachsenden Kosten. Dem Veranstalter ist bis spätestens 14 Tagen vor Veranstaltungsbeginn ein verbindlicher Kostenvoranschlag von der zuständigen Behörde vorzulegen.“. 760 Gädeke, S. 179: „Bei öffentlichen, mit Gewinnerzielungsabsicht durchgeführten Veranstaltungen ist für den Einsatz von Polizeikräften eine Gebühr zu erheben, soweit der Einsatz erforderlich wurde, weil der Veranstalter seinen Informationsund Kooperationspflichten nicht nachgekommen ist. Die Höhe der Gebühr bestimmt der Innenminister im Einvernehmen mit dem Finanzminister durch Rechtsverordnung, wobei der Aufwand für den Einsatz zu berücksichtigen ist. Die Gebühr soll den zu erwartenden Gewinn nicht übersteigen.“.

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klarheitenrisiko; daneben ist auch auf die Hervorhebung der Privatheit der Veranstaltung zu verzichten, da wegen der Einheit der öffentlichen Hand diese Zielrichtung einerseits klar sein, im Hinblick auf mögliche karitative oder ideelle Privatveranstaltungen aber ohnehin konkretisiert761 werden müsste. Wichtig ist es hingegen, auf das der Bestimmtheit genügende Kriterium der Ortsüblichkeit762 des Einsatzes abzustellen und im Sinne derer nur denjenigen Personal- und Materialaufwand umzulegen, der zusätzlich zu dem Bestand des jeweiligen Polizeidistrikts erforderlich ist. Dabei kann es freilich nicht Sinn der Sache sein, diese Größen derart zu bemessen, dass alle Polizeikräfte eines betrachteten lokalen Bereichs zunächst in den Veranstaltungseinsatz verplant werden, denn die Wahrnehmung anderer (üblicher) Sicherheitsaufträge muss freilich ebenso gewährleistet werden. Die Behörde hat daher zu fragen, wie viel an zusätzlichen Kräften etc. angefordert werden muss, um auch im Übrigen den gewöhnlichen Aufgabenfundus erfüllen bzw. einen konstanten und üblichen Sicherheitsstandard wahren zu können. Eine höhenmäßige Begrenzung bietet sich nur insofern an, als auf die tatsächlich entstehenden Kosten – als Intention jeder Gebührenerhebung – abgestellt wird; die Erstreckung der Abschöpfung auf einen Überschuss läuft Gefahr, die Grenze zwischen dem Vorteil aus dem Polizeihandeln selbst und demjenigen aus eigenwirtschaftlicher Betätigung zu verwässern, während eine Begrenzung auf die Gewinnhöhe nur angebracht wäre, wollte man die Störereigenschaft des Veranstalters verneinen. Statt eines Erhebungsermessens scheint es sinnvoller wie ausreichend, einen Befreiungstatbestand mit dem Regelbeispiel des überwiegenden öffentlichen Interesses an der Veranstaltung (!) zu schaffen. Trotz der dargestellten Problematik um die Bestimmbarkeit des letzteren ist die Verwaltungspraxis dem in Ansehung der Üblichkeit eines entsprechenden Passus in den Gebührengesetzen763 gewachsen. Fraglich erscheint allerdings, ob die zwingende Vorveranschlagung der Kosten sinnvoll und überhaupt leistbar ist. Die vierzehntägige Frist bei Oschmann liefe Gefahr, für kurzfristigere Großereignisse oder in dem Fall, dass Veranstaltungen unversehens ein größeres Gefahrenpotential darstellen wird, die Gebührenerhebung teilweise unmöglich zu machen, zumindest wenn man in der Vorveranschlagung eine 761 s. nur Majer, S. 177, zum zwingenden Umdeutungsbedarf von „privat“ in „privatnützig“, eher noch „kommerziell“. Vgl. insofern bereits die hiesige Einführung unter B. I. 2. 762 Vgl. auch DErl. zu § 81 Abs. 2 PolG BW v. 11.06.1976 (GABl., S. 1013), I. 1. 763 s. nur statt vieler Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 2 lit. a) BayKostG, § 2 Abs. 1 Nr. 15 Hs. 2 lit. a) ThürVwKostG, oder – im Zusammenhang der ebenfalls erwähnten Kostenerhebung für Feuerwehrleistungen – § 34 Abs. 4 FwG BW. Siehe auch bereits § 1 Abs. 2 Preußisches Gesetz über staatliche Verwaltungsgebühren (v. 29.09.1923, PrGS, S. 78).

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materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des Gebührenbescheides sehen wollte. Zweckmäßiger erscheint es, lediglich eine rechtzeitige Auskunft vorzusehen, die auf Anfrage764 und unter Schilderung des erwarteten Ausmaßes der Veranstaltung gegeben werden muss. Durch den Verweis auf die Kostenverzeichnisse dürfte es ausreichend sein, wenn der geplante Materialund Personaleinsatz mengenmäßig dargelegt wird unter dem Hinweis auf entsprechende Abweichungsmöglichkeiten, sollte das Veranstaltungsausmaß variieren. Eine Bindung könnte allenfalls insofern bestehen und eine vorhergehende obligatorische Selbstauskunft der Polizeibehörde ist höchstens dann zu verlangen, wenn die Behörde von ihren bisherigen Gepflogenheiten abweichend dergestalt veränderte Einsatzstrategien verfolgt, dass diese mit einer dem Veranstalter nicht erkennbaren Kostenerhöhung einhergehen765. Eine Kostennorm könnte in etwa lauten: (1) Für polizeiliche Sicherungsmaßnahmen anlässlich kommerzieller Veranstaltungen sind vom Veranstalter insofern Gebühren zu erheben, als der notwendige Polizeieinsatz das ortsübliche Maß übersteigt. Dies ist der Fall, wenn aus Anlass der Veranstaltung zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im jeweiligen Polizeibezirk ein über den tatsächlichen Normalbestand hinausgehender Bedarf an Personal oder Material entsteht. (2) Die jeweiligen Kosten bemessen sich nach der Polizeigebührenverordnung. (3) Im Einzelfall kann von der Gebührenerhebung aus Billigkeitsgründen abgesehen werden, etwa wenn das Stattfinden der Veranstaltung im überwiegenden öffentlichen Interesse steht. (4) Die Behörde hat dem Veranstalter auf Anfrage unverzüglich oder bei Abweichung vom bisherigen Einsatzverfahren rechtzeitig den Umfang des geplanten Mehreinsatzes darzulegen.

2. Abgrenzungsprobleme Gelegentlich bestehen auch Vorbehalte gegen eine Kostenerhebung nur aus rein praktischen Erwägungen. Namentlich sei es eine problematische Nachweisfrage, welche Polizeileistung ausschließlich zum Schutz der entsprechenden Veranstaltung erbracht werde und, diesem Problem nahe-, an Diffizilität aber keineswegs nachstehend, wo der örtliche Bereich der Veranstaltung ende. Die im Rahmen der Ersatzvornahme behandelte Problematik der Verkehrsregelung außerhalb des Veranstaltungsortes mag mit Blick auf allfällige Ersatznormen de lege lata und mit der fehlenden Befugnis Privater zu entsprechenden Maßnahmen einfach zu beantworten sein, dies 764

Vgl. insofern Schenke, Arbeitskreis II, S. 678. Z. B. in dem Fall, dass trotz gleicher Besucherzahl ein Mehrbedarf an Personal offenbar wurde oder nunmehr auf besonderes Gerät zurückgegriffen werden soll. 765

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kann aber nicht gleichermaßen für eine eigens deshalb zu schaffende Gebührennorm für polizeiliche Sicherheitsleistungen gelten. Die Schadensvorbeugungspflicht des Veranstalters wird nicht kongruent zu den Grenzen des Veranstaltungsortes verlaufen.766 In Parallelität zu den Verkehrspflichten, die ebenso wenig grundstücksbezogen sind767, muss man vergegenwärtigen, dass auch die Sicherung des Zu- und Abgangs in sachlichem Zusammenhang zur Veranstaltung steht und entsprechend dem Telos der erwogenen Gebührennorm sowohl vorteilsbegründend ist als auch vom Veranstalter veranlasst wurde.768 Es gilt zudem zu bedenken, dass auch Maßnahmen, die den – als solchen nicht einen öffentlichen, sondern vielmehr einen besonderen Verkehr eröffnenden – Weg zur Veranstaltungsstätte betreffen, der Erschließung der Veranstaltung dienen und als solche einen (sogar essentiellen) Vorteil des Veranstalters darstellen.769 Hält man sich an die Maßgabe, dass es um die Gebührenerhebung zusätzlich zu erbringender Polizeileistung geht, kann es erst recht nicht darauf ankommen, ob ein „ortsüblicher“ oder ein ortsfremder Polizeibeamter innerhalb oder außerhalb des unmittelbaren Veranstaltungsbereichs mit Maßnahmen betraut ist. Ansonsten hinge die Gebührenerhebung maßgeblich von der Verteilung der Aufgaben zwischen überörtlichen und lokalen Polizeikräften ab – ein eher Willkür stiftender Umstand. Auf die einzelnen Maßnahmen kommt es mithin jenseits von Ersatzvornahme und unmittelbarer Ausführung etc. nicht an.770 Daher versteht sich auch, dass „So-wie-so-Kosten“ als diejenigen, die auch ohne das besondere Ereignis der Großveranstaltung angefallen wären – etwa solche für laufende Bezüge der Polizeikräfte und Anschaffungskosten für Gerätschaften771 – bzw. zufäl766 Vgl. für Gaststätten zuletzt VG Gießen, GA 2012, S. 88 (89): „Zuzurechnen ist der Gaststätte jeder mit ihrem Betrieb in Zusammenhang stehende Lärm, auch der außerhalb des Betriebsgrundes erzeugte“, m. w. N. 767 Darauf weist Waechter, in: Stober (Hrsg.), Die Finanzierung der inneren Sicherheit, S. 65 (96), zutreffend hin, der dafür plädiert, dass die „Angemessenheit der Gebührenbelastung auch die zivilrechtliche Grenze der Zumutbarkeit für Verkehrspflichten aufnehmen“ könne. 768 Vgl. auch Mußgnug/Bredle, S. 208. I. E. auch Krekel, S. 85. Zu den zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflichten hins. des Zu- und Abgangs vgl. BGH, NJW 1990, S. 905 ff. 769 Demgemäß sieht der Präsident des ThürLRH Dette auch einen Vorteilsbezug bei polizeilichen Maßnahmen „auf dem Weg zur Veranstaltung“ (dargelegt in einer mündlichen Auskunft v. 15.01.2013). 770 Deshalb greifen hier die Bedenken von Götz, Kostenrecht, S. 20, der die Abgrenzbarkeit von einzelnen gefahrenabwehrrechtlichen Maßnahmen zu solchen der Strafverfolgung aus Kostengesichtspunkten problematisiert, ebenfalls nicht. 771 Krekel, S. 85. Nicht ganz einsichtig daher Weil, S. 183, der alle Kosten als nicht abrechnungsfähig sieht, u. a. die „normalen Personalkosten“ – auch herbeigerufener Beamter – unter der Maßgabe, diese seien „unabhängig von Einsatzort

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lige Kosten772 nicht gebührenfähig sind. Selbst diese Probleme lösend, scheint das Kriterium der Ortsüblichkeit umso mehr als unverzichtbar gelten zu müssen. 3. Verwaltungsaufwand und tatsächlicher Nutzen der Gebührenerhebung Seitens der Verwaltungspraxis sieht sich eine Gebührenerhebung wie hier vorgeschlagen bisweilen dem Einwand ausgesetzt, erheblichen Verwaltungsaufwand773 und eine „Flut von Verfahren auf die Verwaltungsgerichte“774 zu verursachen. Diesen justizpolitischen, jedenfalls bezüglich der Belastung der Justiz höchst spekulativen Protesten lässt sich allenfalls die an sich selbstverständliche Forderung nach Normenklarheit und -bestimmtheit entnehmen. Die Verwaltung der Gebührenerhebung dürfte im Angesicht des ohnehin bestehenden enormen polizeibehördlichen Planungsaufwandes der Einsatzvorbereitung nicht hervorzuheben und überdies der entsprechende Bedarf anhand deren Ergebnissen eher schematisch abzulesen sein: Da ohnehin behördlicherseits vorab festgestellt werden muss, welcher Mehrbedarf polizeilicher Ressourcen besteht, lassen sich daraus auch entsprechende Gebührennoten zu Einsatzgebühren aggregieren. Die Ausfertigung und ggf. notwendige Vollstreckung dürfte sich kaum von anderen Gebührensituationen unterscheiden. Dasselbe gilt für die stets möglichen prozessrechtlichen Folgen, zu deren Einleitung Gebührenschuldner hier nicht mehr als auch andernorts neigen mögen. Auch der maßgebliche Umstand, dass trotz mancherorten geltender Gebührennormen die Erhebungspraxis realiter als müßig und bisweilen auch als inkonsequent attribuiert werden musste775, dürfte wohl nur zu einer entund -art zu bezahlen“. Dies stimmt in diesem Zusammenhang allerdings nur dann, wenn sie sich ohnehin gerade im Dienst befinden, nicht etwa bloß in Rufbereitschaft etc. 772 Übliches Beispiel: Verlust der Armbanduhr eines Beamten, vgl. sowohl Majer, S. 176 – allerdings mit der etwas unglücklichen, da polizeirechtlich determinierten Bezeichnung „anlässlich“, – als auch Krekel, S. 86 – mit Bezugnahme auf die Rechtsprechung. 773 Insofern für ein Missverhältnis von Erhebungsaufwand und -nutzen, das anlässlich des Verwaltungsrichtertages 1983 zur Diskussion stand, Mattes, S. 679; Schlüter, S. 92. Beiderseits wird zudem die Befürchtung einer „Überlastung der Verwaltungsgerichte“ dokumentiert. 774 Mattes, S. 679. 775 Für die Erhebung nach dem einstigen § 81 Abs. 2 PolG BW wird dies dargelegt durch LT-Drs. 10/5230, S. 60, indem zum Ausdruck gebracht wird, die Verwaltung habe regelmäßig ihr überantwortetes Ermessen dahin ausgeübt, keine oder nur teilweise entsprechende Gebühren zu erheben. Für noch heute in der Schweiz vor-

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sprechend manifesten Normgestaltung aufrufen. Jedenfalls kann die Schaffung einer Rechtsnorm wegen der Gesetzesbindung der Verwaltung, insbesondere im Hinblick auf das Gebot der Gleichmäßigkeit der Gebührenerhebung776, wohl kaum von deren zu erwartender Umsetzungsdisziplin abhängen. Entsprechende Einwände offenbaren sich demnach als unberechtigt. 4. Rechtsschutzfragen Letztlich werden teilweise Bedenken hinsichtlich der Justiziabilität entsprechender Gebührenfestsetzungen erhoben und auf den gefahrenabwehrrechtlichen Beurteilungsspielraum der Polizei hinsichtlich des anvisierten Einsatzumfanges gestützt. Die Frage nach der Notwendigkeit der Rekrutierung nicht ortsansässiger Polizeikräfte ist allerdings nicht nur begrenzt justiziabel, wenn man sie unter den Maßgaben des Übermaßverbotes betrachtet.777 Krekel remonstriert an dieser Stelle, indem er darlegt, die Frage nach dem zusätzlichen Bedarf auswärtiger Polizeikräfte sei aufgrund der Unwägbarkeiten des Einsatzes und damit seiner Planung keine reine Rechtsfrage, es seien hier „anders als bei dem Vorliegen einer Gefahr [. . .] eine Fülle verschiedener Gesichtspunkte zu berücksichtigen“.778 Ungeachtet der Tatsache, dass auch das Vorliegen einer Gefahr im Allgemeinen von zahlreichen Umständen abhängt und im Besonderen gerade bei Massenveranstaltungen synergetische Effekte zu berücksichtigen sind, kann diese Auffassung nicht überzeugen. Schließlich ist auch in Ansehung polizeilicher Generalklauseln anerkannt, dass sich die Behörde hinsichtlich der „notwendigen Maßnahmen“, die sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit und Aufgabenwahrnehmung „zu treffen“ hat, keiner Ermessensfrage ausgesetzt sieht, die Notwendigkeitsfrage vielmehr eine Rechtsfrage und damit voll justiziabel ist.779 Die zufindende Gebührennormen konstatiert Leutert, Polizeikostentragung, S. 105 f., einen ähnliche Wirkung zeitigenden extensiven Gebrauch der Ausnahmeregelung zur Gebührenerhebung durch die Städte Bern und Lausanne (unklar hins. des Kantons Genf; konsequentere Erhebungspraxis für die Stadt St. Gallen festgestellt sowie in Zürich intendiert). Er scheint dies jedoch auf teils unpraktikable Gebührennormen zurückzuführen, ders., Sicherheit&Recht 2008, S. 188 (190). 776 Dazu Kloepfer, S. 268; vgl. zum ebenfalls dem Art. 3 Abs. 1 GG ableitbaren und in § 85 Abs. 1 Satz 1 AO verankerten Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Steuererhebung Wünsch, in: Pahlke/Koenig (Hrsg.), Abgabenordnung, § 85 Rn. 8. 777 Anders hingegen Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1888; ders., Arbeitskreis II, S. 678; ders., Verwaltungsrichtertag, S. 82. Dagegen Krekel, S. 89. 778 Krekel, S. 89. 779 Ebert/Seel, ThürPAG, § 12 Rn. 6; Berner/Köhler/Käß, BayPAG, Art. 11 Rn. 13; Wolf/Stephan/Deger, PolG BW, § 3 Rn. 5; Rommelfanger/Rimmele, SächsPolG, § 3 Rn. 8; Roos/Lenz, POG Rheinl.-Pf., § 9 Rn. 12; Ossenbühl, Ermessens-

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dahinterstehende Vorgabe: „Überflüssiges darf die Polizei nicht tun“ bei möglicher Folgerung der Rechtswidrigkeit im anderen Falle780 kann insofern auch hier Konsequenzen zeitigen, als jedenfalls die den Eingriff darstellende Kostenerhebung nur insoweit rechtmäßig ist, als der Mehraufwand an Polizeileistung auch erforderlich war. Diese Einschätzung vermag die Judikative aber gleichermaßen zu hinterfragen wie auch sonstige Verwaltungsentscheidungen hinsichtlich der Erforderlichkeit ergriffener Maßnahmen. Somit beschränkt sich die richterliche Kontrolle gerade nicht auf die Feststellung bloß einer exzessiven Festsetzung des Kräftebedarfs.781 Trotz der Multivalenz der veranstaltungsbezogenen Einsatzplanung zeugt der Planungsvorgang wohl kaum von derart hochkomplexem Charakter, dass diesbezüglich mit ungewöhnlichen, eine judikative Prüfung gar vereitelnden Problemen zu rechnen wäre.782 Grundsätzliche Einwände gegen eine Gebührenerhebung ergeben sich also bei gesamthafter Betrachtung nicht und allfällig im Zuge derer verbleibende Schwierigkeiten sind keine solchen bloß der hier vorliegenden Gebührensituation.

D. Alternative Instrumentarien der Polizeikostenumlegung Wenn auch möglicherweise die am nächsten liegende, ist die im Wege der Gebührenerhebung erfolgende Umlegung der bei der Sicherung von Großveranstaltungen entstehenden Polizeikosten nicht die einzig erwogene.

I. Sicherheitsbeitrag statt Sicherheitsgebühr Vereinzelt wird die Abgabenform des Beitrags in ihrer Eignung zur Deckung des polizeilichen Aufwandes anlässlich der Veranstaltungssicherung betrachtet.783 Jene nichtsteuerliche Abgabe entgilt „nicht den Empfang, sondern das bevorzugende Angebot einer Leistung der öffentlichen Hand“784 und Beurteilungsspielraum, S. 469; Rasch, S. 94 Rn. 3 (m. w. N.). Zur Einbeziehung der übrigen Elemente der Verhältnismäßigkeit, die sich für die Wahl der konkreten Maßnahme aus den einschlägigen besonderen Normierungen (vgl. § 4 ThürPAG) ergeben, nach einer starken Literaturmeinung s. Berner/Köhler/Käß, BayPAG, Art. 11 Rn. 12. 780 Beides bei Ebert/Seel, ThürPAG, § 12 Rn. 4. Ganz Ähnlich auch Berner/Köhler/Käß, BayPAG, Art. 11 Rn. 12, die das Beispiel nicht notwendiger, aber die Polizeiarbeit erleichternder Maßnahmen anführen. 781 So allerdings VGH Baden-Württemberg, DÖV 1981, S. 804 (805). 782 Ähnlich Schenke, Erstattung der Kosten, S. 1888.

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und ist, obwohl ebenfalls Instrument zum Ausgleich eines (Gruppen-)Vorteils, nicht schematisch von der schuldnerbezogen spezielleren und individuelleren Gebühr abzugrenzen785. Bei oberflächiger Betrachtung scheint der Beitrag als Abgabe zwischen Gemeinlast und Entgelt besser in der Lage, sich der Problematik der Vorteilsziehung aus veranstaltungssichernder Tätigkeit anzunehmen, weil sein Wesen dazu verleiten mag, ihn schon aus der Vermutung eines Vorteils für eine „Gruppe sachnaher Empfänger“786 und damit ohne größere Hürden zu erheben. Daher wäre es zunächst denkbar, den Veranstaltern von Großereignissen allgemein den potentiellen Zugriff auf eine besondere, da überörtlich rekrutierte und dabei eine auch besondere Teilhabe am Nutzen öffentlicher Sicherheit ermöglichende Quantität an Polizeileistung in Rechnung zu stellen.787 Insofern ließe sich, cum grano salis, darauf abstellen, dass mit der Bereitstellung eines außergewöhnlichen Polizeiaufgebots jedenfalls kurzfristig eine dem Veranstalter nützliche (besondere) Polizei-Infrastruktur angelegt wird.788 Allerdings könnte man hier der Erfüllung der Vorgabe, dass eine Beitragserhebung davon abhängt, dass sich der „Kreis der Begünstigten von vornherein verläßlich abgrenzen lässt“789, im Zusammenhang mit der Zur783 Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 330 f. (jedenfalls für die „größeren“ Veranstalter); Wahlen, S. 42; Leutert, Polizeikostentragung, S. 107 f.; Oschmann, S. 225 ff. – allerdings nicht aus Perspektive der Großveranstaltungen. Siehe aber noch vormals Seibert, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht (1. Auflage 1992), S. 701 Rn. 11. 784 Kirchhof, in: Degenhart (Hrsg.), HStR V, S. 1138 Rn. 62; ähnlich Henneke, S. 116. 785 Kirchhof, in: Degenhart (Hrsg.), HStR V, S. 1138 f. Rn. 63; ders., Grundriss, S. 114 f. Rn. 246. 786 Kirchhof, in: Degenhart (Hrsg.), HStR V, S. 1141 Rn. 67. Vgl. oben zum Gruppeninteresse C. II. 2. e) cc) (1) und in ähnlichem Zusammenhang Erster Teil, C. I. 2. 787 In diese Richtung der Gedanke bei Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 332, unter dem Aspekt „verstärkter Bestreifung“ im Allgemeinen wie der verstärkten Präsenz bei Großveranstaltungen im Besonderen. Ersteren greift auch Oschmann, S. 226 ff., auf. 788 Dies setzt voraus, dass man die Differenzierung zwischen „gewöhnlichem“ und dem besonderen Polizeieinsatz, wie er dieser Untersuchung zugrunde liegt, auch durchhält. Wahlen, S. 42, lehnt die Beitragsfähigkeit mit dem dann nicht schlüssigen Argument ab, dass entsprechende Kosten „keine Gegenleistung für die Errichtung und Unterhaltung der Polizei als solche“ seien. Dies mag letztendlich zutreffen; allerdings ist Gegenstand der Untersuchung auch bei Wahlen eben jene besondere Polizeileistung (vgl. dies., S. 5 ff.), weshalb eine Abkehr von dieser konkreten Situation in Betrachtung der Beitragsfähigkeit erstaunt. Leutert, Polizeikostentragung, S. 108, weist die Möglichkeit der Beitragserhebung erst mit dem Argument zurück, dass keine „langfristig angelegte Infrastruktur bereitgestellt“ wird (Hervorhebung durch Verf.). 789 Henneke, S. 116.

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verfügungstellung einer besonderen Sicherheitsinfrastruktur widersprechen. Selbst dann, wenn in Ansehung einer besonderer Absicherung bedürfenden Veranstaltung entsprechende Ressourcen bereitgestellt werden, ändert dies nichts an der Allzuständigkeit jeweiliger Sicherheitsorgane. Spätestens im Falle sich überschlagender Gefahrenereignisse wäre es nicht mehr vertretbar, auf einer angenommenen Feststellung eines besonderen Begünstigtenkreises zu beharren. Mag die vorübergehende Schaffung einer gewissen polizeilichen Infrastruktur auch einen konkreten Kreis an Begünstigten im Blick gehabt haben, so ändert sich nichts an der allgemeinen Zugriffsmöglichkeit auf diese Polizeigüter – ungleich durch wen und zu welcher Zeit. Es handelt sich letztlich um aus öffentlich-rechtlicher Pflicht vorgehaltene besondere Kontingente eines Allgemeingutes und nicht um aufgrund privatrechtlicher Vereinbarung einem bestimmten Empfänger versprochene und nur diesem zuzuordnende Dienstleistungen. Daneben würde eine Beitragserhebung das mit der Polizeikostenerhebung anvisierte Ziel überborden. Schließlich geht es um den Ausgleich eines bestimmten hoheitlichen Aufwandes, dessen zugrundeliegende Leistung einem konkreten Privatrechtssubjekt in seiner wirtschaftlichen Betätigung zugutekommt. Die Kosten„verursacher“ stehen jeweils fest und nur diese sollen in Anspruch genommen werden, sodass sich keinerlei Veranlassung für eine irgendwie geartete Kollektivhaftung ergibt. Eine annähernd homogene Gruppe von Nutznießern wird sich zudem wegen der Verschiedenartigkeit790 von Großveranstaltungen eo ipso, geschweige denn im Angesicht ihres grundverschiedenen und darin noch inkonstanten Gefahrpotentials nicht bilden lassen. Will man eine unzulässige Gleichbehandlung „ungleicher“ Veranstalter791 vermeiden, ließe sich allenfalls eine von zusätzlichem „Polizeiangebot“ durch potentielle Beanspruchung profitierende Gruppe der „Risikoveranstalter“ konstruieren. Da diese verhältnismäßig klein ausfallen wird und sich ohnehin nur veranstaltungsbezogen abgrenzen lässt – ein Veranstalter wird nicht ausschließlich besonders risikoträchtige Ereignisse durchführen –, scheint eine auf die tatsächliche Inanspruchnahme bezogene Gebührenerhebung kaum aufwendiger, aber im Sinne der Abgabengerechtigkeit weitaus zielführender. Da die individuelle Zurechnung der erbrachten Polizeileistung hier aber möglich ist, sich angesichts der jeweils nur kurzfristigen Vorhaltung einer dichteren Polizei-Infrastruktur für die jewei790 Daher erfolgt diesbzgl. auch „keine verhältnismäßige Gleichstellung“ bei Seibert, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht (1. Auflage 1992), S. 700 Rn. 10 – allerdings hier im Kontext einer Gebühr. 791 Dies würde, wie Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 330, feststellt, zur Vergrößerung des Schuldnerkreises führen, aber eine „Bestrafung“ derjenigen Veranstalter darstellen, die selbst für ausreichend Sicherheit sorgen.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

lige Veranstaltung zudem aufdrängt, liegt vielmehr ein typischer Gebührentatbestand vor.792

II. Sonderabgabe für über Normalität hinausgehende Gefahrenabwehr Die nach der Judikatur des BVerfG793 beitragsaffinen Sonderabgaben hingegen dienen nicht der Finanzierung einer (gruppenprivilegierenden) Staats-, sondern einer Gruppenaufgabe schlechthin.794 Unter der Maßgabe, dass Voraussetzung wiederum das – wegen Bewertung der beitragsrechtlichen Parallele hier vorgeprägte – Erfordernis der „finanzerhebliche[n] Homogenität“ der Gruppenbildung795 ist, verwundert zunächst der Vorschlag einer Refinanzierung veranstaltungsbezogener Sicherheitsaufwendungen in dieser Art796. Allerdings sucht diese kaum vertretene Ansicht die Abgabenschuld nicht in der Person des Veranstalters, sondern in der des Zuschauers zu begründen.797 Stellt man im Einklang mit dem BVerfG798 darauf ab, dass mit Bezug hierauf die Homogenität der Gruppe der tatsächlich Belasteten und nicht allein die der rechtlichen Adressaten der Abgabennorm ausschlaggebend ist, scheint dieser Perspektivwechsel zu den Veranstaltungsbesuchern hin vor dem Hintergrund absehbarer Schadloshaltung der Veranstalter durch Preisgestaltung799 auch dann im Ergebnis nicht entscheidungserheblich, wenn man an letzteren wegen ihrer durch Verursachung und monetäre Vorteilsziehung vermittelten besonderen Nähe zur Leistung als (rechtliche) Abgabenschuldner und Normadressaten festhält. In diesem Verständnis müsste denn ohnehin eine Sonderlast letztendlich an der Homo792 Oschmann, S. 188 ff., 216, 226; Braun, Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung, S. 330 f., der allerdings konstatiert, jedenfalls für größere Veranstaltungen würde sich die Beitragsfinanzierung „bestens eignen“. 793 BVerfGE 55, 274 (316). 794 Kirchhof, in: Degenhart (Hrsg.), HStR V, S. 1140 Rn. 65. 795 Kirchhof, in: Degenhart (Hrsg.), HStR V, S. 1147 Rn. 79. 796 So Tipke/Lang, Steuerrecht, letztmalig in der 13. Auflage (1991), S. 67: „Solche Einsätze zu finanzieren, sollte Sache der Zuschauer sein, nicht Sache der Allgemeinheit. [Jene] stehen den polizeiwidrigen Aktionen auf Fußballplätzen evident näher als der Bürger“. In späteren Auflagen nehmen dies. allerdings ablehnende Haltung gegenüber Sonderabgaben ein. 797 So Tipke/Lang, Steuerrecht, letztmalig in der 13. Auflage (1991), S. 67. Dies übersieht wohl Nirschl, S. 85, der eine Sonderabgabe trotz der Bezugnahme (S. 84) auf die Ansicht bei Tipke/Lang mit dem Einwand ausschließen will, dass der Veranstalter konkrete Gegenleistungen durch die Schaffung von Sicherheit erhält. 798 BVerfGE 91, 186 (103) – „Kohlepfennig“. Für den Ausnahmecharakter dieser folgenorientierten Betrachtung aber Oschmann, S. 223. 799 s. dazu oben C. II. 2. C) bb) und aa) (2).

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genität der Gruppe der Konsumenten von Großveranstaltungen zu messen sein, da diese nach entsprechender Umlage des Beitrags ohnehin die faktisch Belasteten sind. Allerdings wird es aus den unter „I.“ genannten Gründen auch hier nicht gelingen, eine entsprechend gerechte und zweckmäßige Gruppenbestimmung vorzunehmen, die indessen ohnehin verzichtbar wäre, weil der hier vorliegende Gegenleistungsbezug und damit die Gebührenfähigkeit einer entsprechenden Abgabe ein solches Unterfangen nicht nur als redundant, sondern in Berücksichtigung der sehr eingeschränkten800 Zulässigkeit von Sonderabgaben neben der Einschlägigkeit des klassischen Finanzierungsinstruments „Gebühr“ auch als unrichtig zeigen.

III. Abgabeform sui generis Weniger die Ausgestaltung als vielmehr den Charakter auch bestehender polizeilicher Kostennormen hinterfragt man vereinzelt vor dem Hintergrund der mutmaßlich gegenleistungsfeindlichen Erfüllung „ureigenster Aufgaben [. . .des Staates]“801. Der „Aufwendungsersatz“ für Polizeileistungen aus Anlass von Großveranstaltungen stelle eine „eigenständige Kategorie der Polizeikosten“ bzw. ein „Entgelt eigener Art“ dar, bilde insofern „eine den Steuern angenäherte Abgabenart, die mit Verwaltungskosten im kostenrechtlichen Sinne nicht zu verwechseln“ sei.802 Hier wird man allerdings nicht nur allein wegen der vorliegenden Störereigenschaft des Veranstalters, die wiederum der Annahme alleiniger staatlicher Leistungsverpflichtung opponiert, eine Anomalie der streitgegenständlichen Kostenerstattungsnormen dementieren müssen. Die Einnahmeerzielung besteht hier nicht als völlig autonomes Motiv der Abgabenerhebung803, sondern fügt sich ihrer Wechselbeziehung zu Nutzenziehung und, gut vertretbar, Verursachung 800

Jedenfalls im Hinblick auf Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion, vgl. Seer, in: Tipke/Lang (Hrsg.), Steuerrecht, S. 43 Rn. 26 ff., der aber im Übrigen eine recht konturenlose Begrenzung dieses Finanzierungsinstruments beklagt (Fn. 31). Zu den strengen Anforderungen siehe ferner Kirchhof, in: Degenhart (Hrsg.), HStR V, S. 1143 Rn. 71 (m. w. N.); BVerfGE 55, 208; 67, 275. Zur überdies angenommenen nur temporären Natur der Sonderabgaben, welche die Eignung für den hier diskutierten Zweck der Sache nach schon falsifiziert, und zu entsprechenden Prüfpflichten des Gesetzgebers Pahlke, in: Pahlke/Koenig (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 37 m. w. N. 801 Knemeyer, S. 868, der § 81 Abs. 2 Satz 1 PolG BW a. F. explizit in den Blick nimmt. 802 Knemeyer, S. 868. In ähnliche Richtung wohl auch Götz, Kostenrecht, S. 17, mit „Entgeltabgabe“ bzw. „Abgabe [. . .] nicht als Gebühr“; Seibert, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch Polizeirecht (1. Auflage 1992), S. 700 Rn. 30 ff.; in verändertem Zusammenhang auch Weichert, S. 330. Kritisch dazu Nirschl, S. 84 f. 803 Davon gehen aber offensichtlich Götz, Kostenrecht, S. 17, und Knemeyer, S. 868, aus.

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symptomatisch in das geläufige Verständnis von einer Gebühr804 ein. Die Offenheit des Abgabesystems für neue oder außerhalb der „klassischen Trias von Steuer, Gebühr und Beitrag“ liegende Abgaben805 muss hier nicht beansprucht werden, um über ein zulässiges Instrument zur Kostenumlegung verfügen zu können.

IV. Rückgriff auf privatrechtliche Mechanismen Wenn schon der kaum unterbreitete und meist ungeachtet der Anerkennung des Instituts an sich alsbald verworfene Vorschlag806 der Lösung gegenständlicher Problematik im Wege einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag hier das Ziel der Schaffung einer beständigen und praktikablen wie expliziten Rechtsgrundlage verfehlte, ist die Frage legitim, ob nicht für polizeirechtliche Kostenfragen andere Anleihen aus dem Zivilrecht genommen werden könnten. Dabei scheinen vor allem Gebührenvereinbarungen zwischen Polizei und Großveranstalter keineswegs fernliegend, ermöglichten sie doch unter Umständen „eine Aufwandserstattung, die [der Behörde] nach Polizei- und Gebührenrecht nicht zusteht“807. Allerdings mangelt es einem derartigen Vorgehen nicht nur an Zweckmäßigkeit, weil der Veranstalter kaum für eine Leistung bezahlen wird, die ihm gegenüber unbedingt und unentgeltlich zu erbringen ist. Daneben fehlt es solchen Vereinbarungen von vornherein an der Zulässigkeit, die eine Polizeileistung, welche nicht im Ermessen der Behörde steht, von einer Kostenübernahme abhängig zu machen suchten. Neben einem Verkauf von Hoheitsrechten wäre die Polizeiaufgabe „Sicherheit“ ganz und gar desavouiert. Die Fälle hingegen, in denen der Polizei aufgrund der Sachgegebenheiten ein Ermes804 s. dazu die Ausführungen zu den Gebührenzielen bei Kirchhof, in: Degenhart (Hrsg.), HStR V, S. 1108 f. Rn. 9, der diese mehr in einem Vorteilsausgleich denn in der Gegenleistung sieht. 805 Kirchhof, Grundriss, S. 125 Rn. 276. 806 Dafür spricht zum einen, dass die Regelungslücke im System der ohnehin raren Kostennormen, wenn und soweit man diesbezüglich überhaupt von einer Lücke sprechen mag, jedenfalls nicht planwidrig sein wird. Dies gilt umso mehr für das Land Baden-Württemberg, welches eine entsprechende Norm annullierte (oben Rn. 419). Vgl. auch Würtenberger, S. 193 f.; Krekel, S. 226; Oschmann, S. 148. Überdies scheint die analoge Anwendung der Vorschriften zur Geschäftsführung ohne Auftrag schon deshalb nicht zielführend und daher von vornherein abwegig, weil selbst unter Hervorhebung einer fehlenden Beauftragung herbeigeeilter Polizeiorgane deren Berechtigung, mehr noch ihre Verpflichtung zum Handeln aus den Polizeigesetzen herzuleiten ist (vgl. besonders Oschmann, S. 149). Fehlte es an dieser Handlungspflicht, dürften wohl schon keine Kosten im Zusammenhang mit dem Schutz von Großveranstaltungen entstehen, da die Sicherheitsbehörde schlichtweg nicht handeln würde. 807 Würtenberger, S. 194.

D. Alternative Instrumentarien der Polizeikostenumlegung

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sensspielraum hinsichtlich des „Ob“ notwendiger Schutzleistungen verbliebe, sind gerade nicht diejenigen, in denen die Polizei auf Kosten der öffentlichen Hand – denn auch Kostengesichtspunkte beeinflussen legitimerweise Ermessensentscheidungen – überörtliche Polizeikräfte anfordern und sozusagen einen die übermäßige Inanspruchnahme aufdrängenden Großeinsatz in die Wege leiten wird. Ohne bestehende gesetzliche Erhebungsmöglichkeit für Polizeikosten ist davon auszugehen, dass die Prämisse nicht entgegenstehender Rechtsvorschriften in § 54 Satz 1 VwVfG eine vertragliche Gestaltung der Kostenfrage betreffend den polizeilichen Einsatz anlässlich von Großveranstaltungen verhindert. Die Polizeigesetze regeln abschließend, in welchen Fällen Kosten behördlicherseits erhoben werden dürfen, wobei selbst angesichts der Entgeltfolge die Vorbehaltslosigkeit der Gefahrenabwehr zu betonen ist. Aber auch dann, wenn man mit Oschmann808 den besonderen Charakter der Gebührenvereinbarung als „zweiseitigen Akt“, der gegenüber einseitigen staatlichen Akten eher zulässig sein müsse, betonte und daraus eine Zulässigkeit entsprechender Übereinkünfte für den Bereich der Gefahrenabwehr herzuleiten suchte, träfe man nicht den Kern der Problematik. Das Argument des insofern „milderen“ Einvernehmens könnte freilich nur dann überzeugen, wenn und soweit die Polizeibehörden überhaupt zu einseitigem Handeln befugt wären, wenn also dem Veranstalter überhaupt Kosten einseitig auferlegt werden könnten. Gleichzeitig konstatiert Oschmann, dass „den Gebührenvereinbarungen allenfalls die Nichtregelung einer gesetzlichen Ermächtigung entgegenstehen könnte“809. Dabei entkräftet er zugleich indirekt sein eigenes Argument, eine einvernehmlich geschaffene Grundlage für einen Zahlungsanspruch der öffentlichen Hand sei als das „mildere“ (da zwanglose) Mittel gegenüber hoheitlicher Festsetzung zulässig, indem er daran erinnert, dass es nicht nur an einer ausdrücklichen Erlaubnis zu einer Gebührenvereinbarung, sondern auch zu einer Kostenerhebung selbst fehlt. Letztere wäre mangels Rechtsgrundlage de lege lata gar nicht möglich.810 Wo eine Entgeltzahlung nicht erzwungen werden kann, weil dem das Erfordernis des Gesetzesvorbehalts entgegensteht, ist eine Vereinbarung nicht 808 Oschmann, S. 153, insb. S. 154: Der öffentlich-rechtliche Vertrag ist „in deutlich größerem Maße zulässig als einseitige Belastungen des Bürgers“. Dieses Argument zieht seine Überzeugungskraft aus der Wahrunterstellung der Möglichkeit einseitiger Belastungen, trifft also bei hier gegenständlicher Problematik allenfalls die Rechtslage de lege ferenda. 809 Oschmann, S. 154, in der Diskussion der Frage, ob das Polizeikostenrecht mit seinen Regelungen abschließenden Charakter besitzt und einer Vereinbarung daher entgegensteht. 810 Insbesondere ist zu beachten, dass Oschmann diese Problematik ja ausdrücklich unter dem Punkt „Die bisherige Finanzierung der Polizei“ betrachtet (S. 27 ff.).

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

milderes Mittel, selbst wenn eine solche jenem Vorbehalt selbst nicht unterstehen soll. Es läge allenfalls eine freiwillige Leistung des Veranstalters vor, zu der er sich angesichts der unbedingt erfolgenden notwendigen Gefahrenabwehr kaum veranlasst sehen dürfte. Anders beurteilt sich die Sachlage allenfalls dann, wenn sich der Bürger eine objektiv nicht erforderliche Polizeileistung „erkaufen“811 will. Dies kann aber nur dann der Fall sein, wenn die Polizei insofern eine besondere Leistung erbringt, als sie zu dieser befähigt, nicht aber verpflichtet ist. Diese Situation, die eine von der Ausübung des Ermessens abhängige Schutzgewährung meint, ist aber streng von den hier im Zuge des veranstaltungsbezogenen Polizeischutzes besprochenen Konstellationen zu unterscheiden, in denen eine gefahrenabwehrrechtlich notwendige, wenngleich öffentliche Ressourcen besonders beanspruchende Leistung in Rede steht. Für diese hier interessierende Frage ist dann der Abschluss eines öffentlich rechtlichen Vertrages weder wahrscheinlich noch relevant. Eine Schaffung entsprechender Gebührennormen vorausgesetzt, wäre es zwar grundsätzlich vorstellbar, dass im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG durch Vertrag anstelle eines Gebührenbescheides entsprechende Regelungen getroffen werden. Erst dann stellte sich vor dem Hintergrund der entsprechenden Kostennorm die Frage nach der Relation von öffentlichem und privatem Interesse und ihrer Konsequenzen für eine hinreichende Vertragsgrundlage.812 Eine Spekulation zu derartigen Umständen scheint jedoch, wenn man sich wieder auf die Ausgangsfrage besinnen mag, wenig zielführend, denn diese ist mit der Gebührenerhebung selbst hinreichend beantwortet: Besteht die Möglichkeit der hoheitlichen Kostenauferlegung, wie sie Voraussetzung für einen Vertrag ist, auf den einzugehen es sich für den Veranstalter rechnete, ist die Gestaltung derer im Rahmen der §§ 54 ff. VwVfG in das Belieben der Beteiligten gestellt und alleinig Frage des Einzelfalles. Überdies gilt es zu bedenken, dass eine Gebührenvereinbarung kein alternatives Finanzierungsinstrument zu einer Gebühr ist, soweit sie das Bestehen letzterer voraussetzt und sie allenfalls kumulativ zu modifizieren vermag. Von daher kann es nicht überzeugen, wenn auch Wahlen813 im Rahmen eines Eingriffs in das Grundrecht des Veranstalters aus Art. 12 Abs. 1 GG prüft, ob eine Gebührenvereinbarung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag das mildere Mittel gegenüber einer in Gebührenverzeichnissen festzulegenden Kostenpauschale ist. Es muss der Umstand verwundern, wenn diese dann tatsächlich mit der Begründung zum mildesten Mittel auserkoren wird, 811 812 813

Krekel, S. 234. Diskutiert bei Oschmann, S. 152 f. Wahlen, S. 114 ff.

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„dem Veranstalter die Möglichkeit [geben zu können,] über die Höhe seiner Kostenbeteiligung individuell zu verhandeln“, während „ein Gebührenverzeichnis vergleichsweise starre Grenzen“ enthalte.814 Die Bestimmung als relativ mildestes und daher einzig erforderliches Mittel setzt schließlich eine gleiche Eignung beider in Erwägung gezogener Institute voraus. Dem wird man jedoch hier widersprechen müssen. Bereits dann, wenn man isoliert die Geeignetheit allein des Vereinbarungsmodells betrachtet, wird man, um das Ziel der Kostendeckung nicht aus den Augen zu verlieren, zusätzlich und gleichsam als „Verhandlungsbasis“ eine konkrete gesetzliche Gebührenzumessung als erforderlich betrachten müssen, von der im konkreten Fall mehr oder minder abgewichen werden könnte. Eine demgemäße Festsetzung ist unverzichtbar und der von Wahlen favorisierte hinkende Austauschvertrag815 somit schon keine „echte“ bzw. eigenständige Alternative, weil die Normierung bloß der Kostenpflichtigkeit des Polizeischutzes ohne Festlegung eines Kostenrahmes mit konkretisierendem Normunterbau den Kriterien der Bestimmtheit und Normenklarheit nicht entspräche und den Veranstalter als dessen vertragliches Gegenüber allein dem Verhandlungsgeschick des Hoheitsträgers aussetzte. Auch in dieser Gefahr wird ersichtlich, dass die gesetzliche Festlegung des Eingriffsrahmens unabkömmlich und zudem eine Angabe gewisser Wertmaßstäbe – auch aus Gleichheitsgründen – unverzichtbar ist. Gleichzeitig wird ein weiteres Defizit vorgenannter Sichtweise offenbar: Fehlt es an der Möglichkeit, anhand des Gesetzes und allfälliger Konkretisierungen einer Veranstaltung verbindlich eine bestimmte Gebührenschuld zuzumessen, hinge die Kostenbeibringung letzten Endes von der Bereitschaft des Veranstalters ab, sich auf eine Vereinbarung einzulassen – deren negative Folgen ihn andernfalls gar nicht träfen (s. o.). Es fragt sich daher, inwiefern dabei eine gleiche Eignung von einerseits (freiwilligem) Vertragsschluss und andererseits mit Zwang durchsetzbarer Gebührenpflicht zur Deckung eines staatlicherseits entstandenen Aufwandes vorliegen soll816 – und dies ist zwingende Vorfrage der eigentlichen Erforderlichkeitsprüfung, will man nicht mit zweierlei Maß messen. Allenfalls dann, wenn man eine Pflicht zum Abschluss eines entsprechenden Vertrages gesetzlich statuierte, wäre eine annähernd gleiche Eignung zur Deckung polizeilicher Kosten überhaupt und zudem nur unter der Maßgabe denkbar, dass sich mit gleicher Sicherheit der gebührengesetzlich zu erstrebende Lastenausgleich auch auf diese Weise annähernd versichern ließe. Von Gestaltungsfreiheit verbliebe freilich wenig und allein die Formgebung einer Pflicht dergestalt, in Anse814 815 816

Wahlen, S. 143. Wahlen, S. 134 ff. Dies stellt Wahlen, S. 91, ohne Begründung fest.

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

hung entstandener Kosten im Wege eines öffentlich-rechtlichen Vertragsschlusses und unter gewissen Mindestvorgaben den Ausgleich suchen zu müssen, entspräche in der praktischen Anwendung nichts anderem als einer Gebührenfestsetzung mit gewissem Ermessens- oder Befreiungsspielraum. Dabei zeigt sich zugleich, dass die Möglichkeit des Vertragsschlusses gewisse gesetzliche Festschreibungen nicht zu ersetzen vermag und daher denklogisch nicht milderes Mittel sein kann. Allenfalls wäre eine Gebührenfestsetzung unter ausdrücklicher Einräumung gewissen vertraglichen Gestaltungsspielraumes als weniger „starr“ und damit jedenfalls theoretisch weniger belastend einzustufen. Einer Festlegung entsprechender Gestaltungsmöglichkeiten selbst bedürfte es allerdings schon aus dem Grunde nicht, dass nach wohl h. M. öffentlich-rechtliche Vertragsschlüsse zwar dem Vorrang, nicht aber dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegen817. Die Rechtslage bei einer entsprechenden ausdrücklichen Kontrahierungsmöglichkeit wäre insofern identisch mit dem gegenteiligen Fall. Auch aus diesem Grunde wird man es ablehnen müssen, Gebührenvereinbarungen als Finanzierungsinstrumente der Gefahrenabwehr anlässlich von Großveranstaltungen zu verstehen.

V. Fazit Die vorangegangene Untersuchung hat gezeigt, dass die Gebühr konkurrenzlose Eignung zur Refinanzierung polizeilicher Aufwendungen anlässlich Großveranstaltungen besitzt. Die diesbezüglich im Zuge der jüngsten Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder vereinzelt entgegengebrachten Bedenken818 sind, sofern ihnen rechtliche und nicht rechtspolitische Zweifel eignen, unbegründet.

817

BVerfGE 42, 331 (335); Bleckmann, S. 603; Reicherzer, S. 113. s. Protokollnotiz des Landes Bayern zum Beschluss Nr. 23, Unterpkt. 7 der 196. Sitzung der IMK im Dezember 2012: „Eine gesetzliche Verpflichtung zur Kostenbeteiligung an Polizeieinsätzen in den Stadien ist aus bayrischer Sicht unrealistisch.“. Bei der 193. IMK am 08./09.12. im Jahr zuvor, die in ihrem Beschluss Nr. 4 Handlungsbedarf hinsichtlich zunehmender Gewalt in demselben Zusammenhang sah, allerdings eher harmonisierende Lösungsstrategien verfolgte, sprachen sich die Länder Rheinland-Pfalz und Bremen ausdrücklich für eine Kostenbeteiligung der Veranstalter aus (s. die entsprechende Protokollnotiz der Beschlusssammlung). 818

E. Ergebnis

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E. Ergebnis zu den Möglichkeiten der Kostenerhebung für die polizeiliche Absicherung kommerzieller Großveranstaltungen Die Untersuchung hat ergeben, dass der Großveranstalter Gefahrverursacher im polizeirechtlichen Sinne ist. Weil er die grundlegenden Bedingungen für alle damit in Zusammenhang stehenden und teils imponderablen Einzel-Gefahren durch die Eröffnung einer Gefahrenquelle schafft, ist er Verhaltensstörer, ohne dass es des Umweges über die generell entbehrliche Figur der Zweckveranlassung bedürfte. Die Untersuchung der Störereigenschaft findet eingedenk deren Etablierung als erste, gar einzige originär polizeigesetzliche Stütze einer Kostenfolge im Zusammenhang mit öffentlicher Sicherheit Rechtfertigung auch darin, dass im Rahmen einschlägiger Abhandlungen die Tätigkeit des Veranstalters bislang derart unterschiedliche Einschätzung gefunden hat, dass das Spektrum von Nichtstörer, gar bloß Gestörtem, über objektiven/subjektiven Zweckveranlasser bis hin zu Zustands- oder auch Verhaltensverantwortlichem lückenlos abgedeckt wurde. Diese Widersprüche unter Hinterfragung auch eingefahrener, möglicherweise aber überholter Theorien zu lösen war notwendiges Zwischenziel der Untersuchung, um der bei Weitem zu selten aufgeworfenen Frage nachgehen zu können, inwieweit die hier anerkannte Störereigenschaft überhaupt mit kostenmäßigen Folgen für den Veranstalter einhergehen kann. Diesbezüglich hat sich herausgestellt, dass seine Inanspruchnahme auf Primärebene zwar im Rahmen der allgemeinen Restriktionen des hoheitlichen Eingriffshandelns möglich, mit Blick auf die Kostenebene aber weitgehend folgenlos ist. Nicht nur, dass die Schwierigkeit darin bestünde, der Gesamtaufgabe der Veranstaltungssicherung ein Filtrat einzelner kostenfähiger Maßnahmen abzugewinnen, sehen die Polizeigesetze der Länder für das Gros der relevanten und auf polizeiliche Generalklauseln zu stützenden Handlungen regelmäßig eine Kostenerhebung nur unter der Maßgabe ihrer zwangsweisen bzw. unmittelbaren Ausführung vor. Der Schwerpunkt hoheitlich betriebenen Aufwandes liegt aber schon in der ressourcenschröpfenden bloßen Überwachungstätigkeit. Sofern diese nicht im selben Maße polizeilich verfügt und dem Veranstalter auferlegt, sondern vielmehr nur originär polizeilich betrieben werden kann, fehlt es an jeder Grundlage, den Veranstalter mit den entstandenen Kosten zu belasten. Dem geltenden Polizeirecht ist somit zu attestieren, dass es einen umfangreichen Zugriff auf den Störer nur auf Maßnahmeebene gestattet, während die Kostenebene nur sehr vereinzelt Zugriffsmöglichkeiten vorhält. Diesem Fazit der Unentgeltlichkeit wäre aber nur dann eine zwingende und daher auch künftige Kostenfreiheit der Veranstaltungssicherung zu ent-

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2. Teil: Rechtliche Möglichkeiten

nehmen gewesen, wenn ihm eine gewisse Bestandsgarantie zuzumessen wäre. Dieses wird gleichwohl seiner stückweiten Behauptung für die Gewähr öffentlicher Sicherheit allgemein nur für denjenigen Bereich Geltung erlangen können, der einer sog. Grundversorgung mit öffentlicher Sicherheit entspricht. Der Gedanke, dass dem anlässlich der Durchführung kommerzieller Großveranstaltungen nicht so ist, lag der Untersuchung zugrunde und hat sich durch die anzunehmende Störereigenschaft des Veranstalters nur bestätigt. Dieser nimmt, wenn man so will, eine „nicht existentielle Zusatzversorgung“819 für sich in Anspruch, indem er in gewinnorientierter Intention Gefahren für die öffentliche Sicherheit schafft, die mit seinem privatwirtschaftlichen Handeln zwangsläufig einhergehen, und diese dann unter Inanspruchnahme insofern besonderer staatlicher Leistungen beseitigen lässt. Es hat sich herausgestellt, dass die Teilhabe an dem Gut öffentlicher Sicherheit durchaus vorteilsbegründend sein kann – jedenfalls dann, wenn nicht von einem Grundzustand der Sicherheit, sondern von dessen umgehender und vorbehaltloser Wiederherstellung respektive Aufrechterhaltung profitiert wird. Insofern lässt sich Gusy nur beipflichten, wenn er feststellt: „Eine angemessene Dogmatik zur sicherheitsrechtlichen Grundversorgung kann sich nicht damit begnügen, Lücken bei der Tätigkeit der Sicherheitsorgane festzustellen und vermehrte Arbeit, zusätzliches Material oder weitere Mittel zu fordern.“820. Vielmehr stellt auch ein für das Funktionieren des Staates so wesentliches Kriterium wie das der öffentlichen Sicherheit nicht von vornherein jede Überlegung zur Setzung von Prioritäten bzw. – als deren fiskalische Ausprägung – zur Relativierung der Unentgeltlichkeit staatlicher Leistung abseits legitimer Erwägungen. Angesichts der schier unbegrenzten Sachverhalte in Berührung mit Sicherheitsfragen wäre dies wohl eine paralysierende Diagnose. Im Fortgang der Untersuchung hat sich herausgestellt, dass eine Divergenz zwischen den gegebenen und den potentiellen rechtlichen Möglichkeiten der Refinanzierung polizeilichen Aufwands unter Inanspruchnahme des Veranstalters besteht und ferner, dass die Nutzung des entsprechenden Gestaltungsspielraumes in der Schaffung einer entsprechenden Gebühr für die Sicherung kommerzieller Veranstaltungen ihren Ausdruck finden könnte. Dabei verdient besondere Betonung, dass dazu alternativ sowohl auf die Veranlassung als auch auf die Vorteilsziehung des Veranstalters aus dem Polizeihandeln abgestellt werden kann. Zudem sind Parallelprobleme im Hinblick auf Gefahrverursachung – man denke an den verhaltensverantwortlichen Gastwirt821, gewissermaßen als Veranstalter geringerer Dimension – sowie die wirtschaftliche Vorteilsziehung aus Polizeischutz – Bahn- und 819 820

Leutert, Polizeikostentragung, S. 112. Gusy, Vom Polizeirecht zum Sicherheitsrecht, S. 207.

E. Ergebnis

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Luftsicherheit – durchaus im Hinblick auf ähnliche Aspekte diskutiert worden, sodass sich den Leitlinien ihrer Bewältigung auch für Großveranstaltungen als Nahtstelle zwischen beiden Problemkreisen wertvolle Anleihen abgewinnen lassen. Schließlich wären im Rahmen der konkreten Gebührengestaltung sowohl unbillige Härten zu vermeiden als auch ausreichend Rücksicht auf die Umlegung nur der übermäßigen Kosten zu nehmen und damit den Problemen zu begegnen, die in hochstilisierter Besorgnis von Einzelfallungerechtigkeiten als Offensive gegen eine „Gebührenfähigkeit dem Grunde nach“ in Ansatz gebracht wurden. Gleichwohl aber die Gebührenerhebung möglich und der Herstellung von Lastengerechtigkeit dienlich ist, ist dem Gebot der Abgabengerechtigkeit keine explizite Forderung zur Schaffung eines dementsprechenden Ausgleichsmechanismus zu entnehmen, wobei dem der Zweifelssatz der Steuerfinanzierung wie auch die grundsätzliche Staatsbezogenheit der Zielsetzung innerer Sicherheit sekundieren. Damit bleibt die Zukunft einer Gebührenerhebung für veranstaltungssichernde Polizeieinsätze freilich der Politik überantwortet. Dennoch lassen die Tatsache, dass das geltende Recht solcherlei Überlegungen nicht im Wege steht und die Vermutung, dass die gewichtigen Erwägungen der Lastengerechtigkeit die Diskussion jedenfalls nicht vorfristig beenden lassen, immerhin auf eine Versachlichung der politischen Auseinandersetzung hoffen.

821 s. nur Metzner, Gaststättengesetz, § 18 Rn. 67, 92. Zuletzt VG Gießen, GA 2012, S. 88 ff.; VG Wiesbaden, NVwZ-RR 2011, S. 444 (445): „Der Ast. ist als Gastwirtin verpflichtet, für einen ordnungsgemäßen Betriebsablauf zu sorgen. Dazu gehört auch, dass sie Fehlverhalten ihrer Gäste entgegenwirkt [. . .]“, und in der Konsequenz: „Die Entscheidung [die Gastwirtin] als Störer in Anspruch zu nehmen [. . .] ist offensichtlich rechtmäßig.“. Insbesondere erstreckt sich die Verantwortung des Gastwirts auch auf den unmittelbaren Auswirkungsbereich der Gaststätte, so bereits OVG Lüneburg, NJW 1982, S. 1115.

Schlussbetrachtung A. Erkenntnisse und Schwierigkeiten der Untersuchung Eingedenk einer entsprechenden Intitulation bei Gädeke1 ließen sich Großveranstaltungen fürwahr als staatliche Herausforderung begreifen. Dies gilt zum einen, weil sie als Aggregation verschiedenster privater Interessen und entsprechend motivierter Handlungen an zahlreichen Punkten in Berührung zu teils disparaten öffentlichen Interessen stehen, sodass sich ein diesbezüglicher Ausgleich vor entsprechend hohe Anforderungen gestellt sieht. Nicht nur, aber umso mehr im Zusammenhang mit öffentlicher Sicherheit, werden dabei gesetzgeberische Grundentscheidungen berührt. Dies wäre allenfalls dann unproblematisch, wenn sich entsprechende Ausgleichsinteressen sogleich an expliziten Äußerungen des Gesetzgebers messen lassen könnten, die sich jenen Veranstaltungen als Problem der jeweils betroffenen Regelungsbereiche annehmen. Dabei mangelt es freilich nicht an der Möglichkeit, auf rechtsstaatlich einwandfreier Basis Gefahren zu verhüten bzw. zu bekämpfen, die Großveranstaltungen mit sich bringen – auf die Vielgestaltigkeit von Gefahren wissen die insoweit offenen sicherheitsrechtlichen Eingriffsgrundlagen ausreichend Reaktionsmöglichkeiten vorzuhalten. Zu einer Herausforderung im Sinne der einen gewissen gehobenen Anspruch suggerierenden Lesart werden Großveranstaltungen jedoch dann, wenn die Lastentragung für jene Sicherung in Rede gebracht wird. Von einem Potential zur Polarisierung sondergleichen scheint die plakativ zu verkürzende Frage nach demjenigen, der entsprechende Polizeieinsätze zu zahlen hat. Spezifiziert hebt die Frage freilich nicht darauf ab, wer entsprechende Lasten gegenwärtig trägt, sondern sie lautet dahin, wer sie billigerweise zu tragen habe. Auch das damit suggerierte Konfliktpotential wäre hinzunehmen und als gewöhnlicher, sogar ureigener Prozess politischer Gestaltung und somit als zweiter Anknüpfungspunkt einer Herausforderung „Großveranstaltung“ an den Staat zu sehen, die ihre lässliche Besonderheit allein aus der schier beeindruckenden Vehemenz der Diskussion gewinnt. Unschwer möglich ist es, sich dabei auf die Seite einerseits der zahlenden Steuerzahler zu schlagen, die als insofern Außenstehende be1

Gädeke, Sportgroßveranstaltungen als staatliche Herausforderung.

A. Erkenntnisse und Schwierigkeiten der Untersuchung

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stimmte Gruppeninteressen zumindest wirtschaftlich mittragen müssen, oder aber die opponierende Stellung zu beziehen, die sich nicht nur auf die Erlaubtheit ihrer Betätigung beruft, sondern – zumindest gewisse Probleme in deren Zusammenhang konzedierend – auf die Gruppe der sodann in Anspruch zu nehmenden Aktivstörer verweist. Weitestmöglich freigemacht von jeder politischen Inklination und die Borniertheit ihrer Verteidigung einmal dahinstehen lassend, gewinnt die Problematik dort an Rang, wo die vertretenen Positionen auf Rechtsbehauptungen gestützt und mit entsprechenden Drohgebärden bekräftigt werden. Sie erreicht dort aber erhebliche Größe, wo diese Behauptungen mit teils diametralem Ergebnis auf dieselbe Rechtslage gestützt werden und schließlich scheint ihre Betrachtung gar unumgänglich, wenn eine entsprechende Entscheidung ihrer Einzelfragen an den Grundfesten der Verfassung rütteln soll. Anspruch der hiesigen Untersuchung war es insofern nicht etwa, das Meinungsbild hinsichtlich Polizeieinsätzen anlässlich Großveranstaltungen in irgendeine Richtung zu augmentieren – dies ist nach wie vor Aufgabe und bezüglich der Konsensfindung Pflicht der Politik. Vielmehr sollten die verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Markpunkte sondiert und einer rechtlichen Würdigung unterzogen werden, die sich insbesondere frei von den allenthalben offenbarten Hypertrophien entsprechend indoktrinierter Subsumtionsmethoden hält. Dabei musste insbesondere aus polizeirechtlichen Gesichtspunkten eine chronische Theorienvielfalt in ihrem Sinn hinterfragt werden, die eine konsequente wie konsistente Antwort auf die Verantwortungsfrage bislang gerade nicht finden ließ. Insofern bot der Untersuchungsgegenstand nicht nur Anlass, im Sinne einer intendierten effektiven Gefahrenabwehr auf zwar allgemein bestehende, im Zusammenhang mit der Konstellation Großveranstaltung aber virulent werdende Rechtsfragen der polizeilichen Verantwortlichkeit einzugehen, sondern er setzte auch voraus, nach Implikationen aus vergleichbaren, dabei aber rechtlich aufgearbeiteten Sachverhalten zu suchen bzw. bei negativem Befund eigene Lösungskriterien zu entwickeln. Da die Persistenz jener rechtsbasierenden Diskussionsverläufe nicht allein mit den Kontroversen bei der Auslegung materiell-rechtlicher Grundlagen, sondern auch mit einem akuten, sich ständig aktualisierenden Problem der Landeshaushalte zu erklären ist, schien eine Erhellung inbegriffener Problemfelder endlich geboten, um neben legislativem Handlungsbedarf auch entsprechende Handlungsräume analysieren zu können. Insofern fand eine Orientierung an den Feststellungen benannter Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder Anfang der 1980er Jahre nicht nur durch die Tatsache Rechtfertigung, dass jene als Auftakt moderner rechtswissenschaftlicher Befassung mit dem Kostenproblem polizeigesicherter Großver-

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Schlussbetrachtung

anstaltungen gelten muss. Sie erschien auch wegen des dort bereits erfolgten Fingerzeigs auf eine möglicherweise bipolare Lösungsstrategie zielführend. Dem folgend ist vorliegend einerseits die Überantwortung der Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben selbst auf den privaten Großveranstalter untersucht worden. Andererseits war auf die Möglichkeit einer kompensatorischen Kostenumlegung einzugehen, die alternativ zu einer möglichen oder kumulativ zu einer punktuellen materiellen Privatisierung eine zweite Maßnahmerichtung darstellt. Diesbezüglich war aber ihrer stark umstrittenen, deshalb aber nicht seltener erfolgenden Bezugnahme wegen zwingend auf die Rechtslage de lege lata einzugehen, um entsprechende Normierungsbemühungen nicht von vornherein als abkömmlich erweisen zu lassen.

B. Zusammenfassung der Ergebnisse Die Untersuchung hat zu folgenden Erkenntnissen geführt: 1. Ein Gutteil des Fundus bislang polizeilich wahrgenommener Aufgaben könnte auch dem Veranstalter selbst zur Wahrnehmung aufgegeben werden. a) Insofern kann insbesondere nicht von einer Privatisierungsfeindlichkeit von Sicherheitsaufgaben schon kraft Natur der Sache die Rede sein. Es ist festzustellen, dass die (Wieder-)Herstellung bzw. Aufrechterhaltung öffentlicher Sicherheit seit jeher Aufgabe von sowohl privaten als auch öffentlichen Trägern ist und dabei durchaus Bereiche umfasst, in denen Sicherheitsanliegen deutlich in Eigenverantwortung wahrgenommen werden müssen. Dem Staat kommt dabei eine grundsätzliche Gewährleistungsverantwortung zu. b) In Ansehung dieser Gewährleistungsverantwortung versteht sich das staatliche Gewaltmonopol als Mittel der Erfüllung der Sicherheitsaufgabe. Wesensmäßig als Gewaltverbot inter privatos zu verstehen, ist Kontrolle seine Kernaussage. Demgemäß kann der Staat private Gewalt in festgelegten Bereichen, wie etwa in denen des Hausrechts oder der Notrechte geschehen, zulassen. Dadurch begibt er sich keineswegs des Primats seiner Gewaltübung, sondern er modifiziert dieses in Ermangelung anderer Möglichkeiten durch Gewaltgestattung in kategorisch vorgezeichneten Bahnen. c) In privaten Räumen, auf die der Staat ohnehin nur eingeschränkten Zugriff hat, geht die private Wahrnehmungsmöglichkeit von Sicherheitsanliegen freilich weiter als im öffentlichen Raum. Innerhalb des privaten Veranstaltungsbereichs können daher Präsenz-, Beobachtungs- und Kontrollaufgaben weitestgehend in private Hand überantwortet werden, was einen erheblichen Personalaufwand einsparen ließe. Im öffentlichen Raum kann der Veranstalter jedenfalls nicht zur Wahrnehmung von regelnden oder gar

B. Zusammenfassung der Ergebnisse

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eingreifenden Maßnahmen verpflichtet werden, allenfalls Informations- und Hinweistätigkeiten sind ihm insoweit abzuverlangen. In seinem Hausrechtsbereich darf ihm hingegen auch nicht auferlegt werden, konkrete Zwangsmaßnahmen vorzunehmen. Insofern bleiben die staatlichen Kräfte stets zuständig und ihre Leistung kann verlangt werden, wenn sich solche konkreten Maßnahmen als erforderlich zeigen. d) Die Auferlegung gewisser Eigensicherungspflichten bedarf der Gesetzesform, sobald – was sinnvoll wäre – ganz konkrete Maßnahmen vom Veranstalter verlangt werden (Taschenkontrollen, bestimmte Geleitmaßnahmen, definite Größen bzgl. einzelner Sicherheitsvorkehrungen). Zieht sich die Polizei lediglich aus jenen Bereichen zurück, in denen sie bislang ohne unbedingte Verpflichtung tätig wurde (sog. Blockwache, Einlasskontrolle etc.), bedarf es freilich keiner Normierung, weil insofern Leistungen, die dem Veranstalter bereits als eigene Pflicht obliegen, fakultativ erbracht wurden. e) Eine so häufig erwogene kooperative Aufgabenwahrnehmung entspricht wegen der pluralen Sicherheitsaufgabe zum einen der Realität, zum anderen aber machte sie eine konkrete Bestimmung einzelner Verantwortlichkeiten erforderlich und kann auch in freiwilliger Wahrnehmung nicht weiter gehen als eine sonstige Inpflichtnahme. Letzterer wird aber der Vorzug gebühren, weil einerseits einer bloß freiwilligen Selbstverpflichtung des Veranstalters ein Wirksamkeitsdefizit zu bescheinigen ist, und eine solche andererseits im Falle ihrer obligaten Festlegung nichts anderes als eine besondere Form der Inpflichtnahme ist. f) Alternative Wege einer Aufgabenneuverteilung bieten sich, will man auf dem Erfolg auch einer Lastenumverteilung insistieren, nicht. 2. Für die alternative Möglichkeit der Beteiligung des Großveranstalters an den Polizeikosten war der Untersuchung ungleich mehr Raum zu widmen, weil die Frage nicht allein in die Zukunft zu richten war, sondern vielmehr eine äußerst streitbare Rechtslage der Gegenwart aufarbeiten musste. Dabei hat sich herausgestellt, dass eine Kostenerhebung von Großveranstaltern durch das aktuelle Polizeirecht der Länder zwar möglich, keineswegs aber zielführend ist. a) Der Großveranstalter ist jedenfalls Verhaltensverantwortlicher, weil er mit der Eröffnung einer imponderablen Gefahrenquelle nicht nur den Raum für Störungen durch Dritte schafft, sondern sich der Versammlung einer Vielzahl von ungleich motivierten Rechtsgutträgern wegen der eigenen Zugriffsmöglichkeit begibt und damit eine Gefahr ganz eigener Art schafft. Die natürlich verminderte Beherrschbarkeit von Personengruppen, die zudem durch die räumliche Konzentration und Unübersichtlichkeit zusätzlich beschädigt wird, vermöchte sogar, einen unmittelbaren Zusammenhang zwi-

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Schlussbetrachtung

schen dem Veranstalten und den einzelnen konkreten Gefahren herzustellen, sodass es der Figur der Zweckveranlassung unbeschadet deren Einschlägigkeit in der objektiven wie subjektiven Lesart nicht bedürfte. Allerdings sprechen Wortlaut, Normhistorie, Telos und Systematik bereits gegen die Theorie der unmittelbaren Verursachung, durch welche man sich allenfalls der effektive Gefahrenabwehr erst ermöglichenden Zugriffsmöglichkeit auf entscheidende Gefahrursachen begibt, ohne dass damit notwendig schützenswerte Interessen gewahrt werden. b) Den Veranstalter als Störer kostenrechtlich verantwortlich zu machen bringt jedenfalls haushaltswirtschaftlich wenig. Lediglich im Wege der unmittelbaren Ausführung bzw. Ersatzvornahme ist der Störer als solcher auf Kostenebene in Anspruch zu nehmen. Dadurch werden allenfalls Einzelmaßnahmen in ihrer Kostenlast zu kompensieren sein, das Gros der Polizeiarbeit liegt aber in eingriffslosen Sicherungsmaßnahmen, die ohne eine entsprechend konkrete vorherige Inpflichtnahme der Veranstalter auch nicht ersatzweise durchgeführt würden. 3. Indes wäre es durchaus möglich, entsprechende Kostentatbestände zur Heranziehung des Veranstalters zu schaffen. a) Solche Kostenerhebungen wären schon deshalb realisierbar, weil der Großveranstalter die polizeilichen Leistungen durch die Verursachung einer Gefahr veranlasst. b) Überdies profitiert er durch die Polizeileistung unternehmerisch und zieht insofern einen Vorteil, dessen Ausgleich aus dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit gar geboten erscheint. Insbesondere ändert sich an der Vorteilsziehung nichts dadurch, dass die Polizei jene Leistungen in Ansehung unbedingter Verpflichtung und grundsätzlich universal erbringt. Solche übermäßigen Beanspruchungen sind auch nicht mit dem allgemeinen Steueraufkommen vorfinanziert. c) Eine geeignete Abgabeform stellt dabei sowohl hinsichtlich Veranlassungs- wie auch Vorteilsgesichtspunkten die Gebühr dar. Diese Vermutung findet zudem Halt in gegenwärtigen Regelungen der Kostentragung für sicherheitsdienliche und dabei eindeutig privatnützige Polizeileistungen in anderen Wirtschaftsbereichen wie auch, spezifisch auf das Abhalten kommerzieller Veranstaltungen bezogen, in vordem existenten Regelungen. Deren zwischenzeitliche Außerkraftsetzung ist dabei allerdings nicht auf Rechtmäßigkeitsdefizite zurückzuführen, sondern allein einem politischem Wandel bzw. entsprechenden Wandlungen geschuldet. d) Eine gesetzgeberische Pflicht zur Schaffung entsprechender Gebührentatbestände besteht indes nicht, insbesondere ist der Vorwurf einer auf Unterlassen basierenden „indirekten Subventionierung“ unzutreffend. Um-

C. Ausblick

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gekehrt kann die Gebührenfreiheit nicht pauschal aus dem Wert der kommerziellen Großveranstaltung als kulturelles, sportliches oder sonst gemeinschaftsbildendes Ereignis abgeleitet werden. Allenfalls sind solche Deutungen im Rahmen des Erhebungsermessens einzustellen. Ein insofern bestehendes öffentliches Interesse ist freilich bezogen auf die Veranstaltung selbst und nicht erst die Gefahrenabwehr zu verstehen. e) Der Gebührengesetzgeber ist freilich gehalten, eine Erhebung nachvollziehbar zu gestalten. Dabei empfiehlt es sich für den hiesigen Fall, die Gebührenerhebung auf jene Leistungen zu beschränken, die als ortsunüblich nicht aus den regulären, im Dienstbereich vorgehaltenen, personellen und materiellen Ressourcen bestritten werden können, um den Übermaßeinsatz deutlich von den nur durchschnittlichen Reaktionen auf Gefahrenlagen abzugrenzen. Jedenfalls in dessen Maße ist ein Sondervorteil des Veranstalters nicht zu bestreiten.

C. Ausblick Im Ganzen lässt sich festhalten, dass sich ein nicht zu unterschätzendes Spektrum der Privatisierung von Polizeiaufgaben anlässlich Großveranstaltungen oder durch deren Wahrnehmung entstehender Kosten bietet. Angesichts eher expansiver staatlicher Aufgabenbereiche gerade auch im Hinblick auf die Diversifikation von Gefahren und der demgegenüber wenig dynamischen Budgetierung liegt die Hinterfragung geübter Aufgabenwahrnehmung und -finanzierung im besonderen Maße dort auf der Hand, wo sie nicht zwingend erscheint. Öffentliche Sicherheit als öffentliches Gut mag die Herstellung ihrer selbst bedingungslos einfordern und in dieser Eigenschaft auch nicht handelbar sein. In den praktischen Konsequenzen ihrer umfassenden Garantie ermöglicht sie aber auch die gezielte Kalkulation entsprechender eigenen Aufwand ersetzender Leistung und etabliert sich damit zum immateriellen, aber wirtschaftsbedeutsamen Gut. Dies bedeutet aber nicht, dass dem insofern Schutzbefohlenen gleichermaßen das Recht zustünde, sich jedes denkbaren Vorteils aus benannten Automatismen ohne Regresspflicht bedienen zu dürfen, etwa indem er ihm wirtschaftlich vorteilhafte Gefahrenlagen schafft in dem Bewusstsein, die Allgemeinheit komme für ihre gefahrenabwehrrechtliche Bewältigung auf. Auch ein Grundrecht auf Sicherheit kann naturgemäß ein solches Recht nicht beinhalten, da die Frage nach der konkreten Art der Wahrnehmung von Gewährleistungsverantwortung für die öffentliche Sicherheit verschieden ist von der nach der Unbedingtheit deren Erfolgens. Vielmehr finden auch grundrechtlich geschützte Positionen nicht nur des Veranstaltungs- sondern jedes Unternehmers ihre Grenzen in Interessen der Gefahrenabwehr. Allein da-

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Schlussbetrachtung

raus, dass eine entsprechende Abwägung für die Erlaubtheit einer wirtschaftlichen Betätigung selbst spricht, ist über die Tragung des auf Seiten der Gefahrenabwehrbehörden verursachten Aufwandes noch keine Aussage getroffen. So hat die Untersuchung gezeigt, dass die neuralgischen Punkte hier aufgenommener Fragestellungen teilweise andernorts liegen, als die bisherige Debatte nahegelegt hat. Die tatsächlichen Probleme der tradierten Verteilung von Aufgaben und Lasten zu lösen ist indes in die Verantwortung der Politik gestellt. Die Probleme, entsprechende Entscheidungen – gleich welcher Art – zu vermitteln, wird es weiterhin geben und die sich trotz der jüngsten Mahnungen in Richtung der paradigmatischen Großveranstalter und obschon deren punktueller Selbstverpflichtung zeigenden akuten Sicherheitsprobleme lassen eine baldige Erledigung der Debatte bei reeller Betrachtung nicht erwarten. Insofern mag die hier versuchte umfängliche Klärung aller bisher in Rede gebrachten rechtlichen Aspekte Orientierung und Hilfestellung geben. Eine Entscheidung, ob das eingangs evozierte Bild der Polizei als Freund und Helfer auch ein gezieltes Ausnutzen dessen Fähigkeiten beinhalten soll oder ob ihm eine entsprechende Bedürfnissituation eigen ist, kann und will sie aber gerade nicht treffen.

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Sachwortverzeichnis Abgabe sui generis 315 f. Abgabenformen 304 ff., 310 Abgabengerechtigkeit (siehe Lastengerechtigkeit) Abschreckungswirkung 276 ff., 282 Adäquanztheorie 153 Allgemeine Handlungsfreiheit 279 ff. Allgemeines Lebensrisiko 88, 139, 166 f., 175 Allgemeinlast 219, 222, 251 Alternativentwurf einheitlicher Polizeigesetze des Bundes und der Länder 118 Altlasten 146, 201, 211 Anonymität der Masse 86, 142 Anreisekosten 208, 209 Antragserfordernis 121, 123, 124 Äquivalenzprinzip bei Gebühren 259 ff., 278 Äquivalenztheorie 153, 165, 170, 179 ff., 186 Arbeitskreis Polizeirecht 118, 170 Aufgabenteilung Aufopferung 83 Aufwand 27, 32, 62, 97 – Ersparung eigenen 226, 234, 242, 245, 279 – staatlicher 224 ff., 227, 229, 238, 260, 264 ff., 282, 283 ff., 294 Ausgliederung (siehe Privatisierung) Auskunftspflicht 307 Ausnutzung 28, 214, 229, 247 Ausreise 71, 73,

Beherrschbarkeit als Gefahrfaktor 89, 93, 144 f., 167, 230 Beitrag 311 ff. Belastungsverschonung 297 ff. Beleihung 74 ff. Beobachtungsleistungen 61, 70, 88, 142, 208 Bereicherung, aufgedrängte 235 Bereicherungsverbot der öffentlichen Hand 218 Berufsfreiheit des Veranstalters 93, 274, 276, 318 Bestimmbarkeit 108, 116, 261 ff., 265, 306 Bestimmtheit 115, 119 f., 125, 259, 261 ff., 306, 309, 319 Besucherzahl 265, 280, 286, 291 ff. Billigkeit und Störerhaftung 168, 191 Borkumlied-Fall 159

Bahnpolizei 133 ff., 303 Befreiungsmöglichkeit 267, 283, 304, 306

Effektivität der Gefahrbeseitigung 139, 146, 163 f., 166, 171, 173, 180 ff., 195, 202, 295

Chilling effect (siehe Abschreckungswirkung) Dammbruchargumentation 255 ff. Daseinsvorsorge 74, 79, 295, 297 Doppelfinanzierung (siehe Vorfinanzierung) Doppelstörer 148 Drittverhalten – gefährdendes 132, 147, 156 – vorhersehbares 156 f., 164 ff. – Zurechnung von 132, 151, 155, 188 Durchführungsinteresse 94, 130, 136

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Sachwortverzeichnis

Effizienzgebot 31, 34 Eigendynamik 87, 262 Eigensicherung 40, 44, 65, 84 ff., 99, 147, 242, 281 Eigensicherungskosten 131 ff., 136, 281 Eigentum 144, 274 Eigenverantwortung 37, 39, 68 Eingriffsermessen 194 ff., 197 Eingriffsverwaltung 75, 252 Einlasskontrollen 71, 327 Einnahmeerzielung 78 f. Einsatzvorbereitung 264 f., 309, 311 Einwirkungsmöglichkeit 144 f. Einzelverhalten 142 f. Entbehrlichkeit der Figur des Zweckveranlassers 168 f., 171 Entgeltlichkeit des (allg.) Verwaltungshandelns 252, 295 Entlastungspotential 310 Entpolizeilichung 112 Entscheidungsdruck 202 Entstaatlichung (siehe Privatisierung) Erdrosselungswirkung 276 ff. Erhebungsdisziplin 114, 124, 309 f. Erhebungsermessen 114, 304, 306 Erlaubnisvorbehalt 130, 131 Ermessen 131, 133, 139, 171, 180, 182, 186, 266, 283, 310, 316 f. Ermöglichung der Gewinnschöpfung 140 Ersatzvornahme 199 ff., 304 f. Erschließungsleistung 73, 308 Eskortierung von Fangruppen 90, 208, 308 Facebookparty 171 Fankultur 78, 270 Fehlalarm 127 f. Festnahme 64 Feuerwehreinsatz, Kosten für 137, 306

Finanzierungsverantwortung 28, 104, 294 Fixbetrag 264 f. Flucht ins Privatrecht 32 Förderungswürdigkeit 268 ff., 271, 292, 297 f., 300 Fraport-Entscheidung 78 f. Friedenssicherung 31, 36, 43, 49 ff. Fürsorge- und Nachtwächterstaat 109 ff. Fußball 18, 156, 162, 189 ff., 198, 238 Garantenstellung (siehe Gewährleistungsverantwortung) Gebühren – -begriff 107, 136, 218, 226 – Entgeltcharakter 136, 218 ff., 236 f., 255, 271 – -erhebungsgrenzen 218, 255 f., 258 ff., 282 ff. – -erhebungspflicht 114, 295 ff. – -fähigkeit 216, 254 f. – -feindlichkeit 253, 278, 288 – für Sondernutzung 81 – Grundintention der -erhebung 135, 260, 301 – -höhe 245, 258 ff. 277, 282, 283 ff. – Nichterhebung (siehe Belastungsverschonung) – -prinzipien 259 ff. – Umlage auf Eintrittsgelder 275, 279 f., 282, 314 Gebührenmodelle 118 ff., 135 Gebührenrahmen 265 f., 304 Gebührenvereinbarung 316 ff. Gebührenverzeichnis 304, 307, 318 Gefahr – -begriff 86, 88, 110, 228 – betriebsfremde 86 f. – betriebsinterne 86 f. – latente 156 – -potenzierung 87, 142 f., 230

Sachwortverzeichnis – und Beherrschbarkeit 144 ff., 167, 195 – veranstaltungsspezifische 87, 90, 92, 147 ff., 157 ff., 167 Gefahrenabwehr – arbeitsteilige 39 f. – außergewöhnliche 113, 119, 134 – im Vorfeld 55, 62, 70 f., 88, 114, 209 – Professionalität der – 30, 34, 45, 60, 61 ff., 75 f., 132, 146 Gefahrenabwehrplan 91 Gefahrenbündel 86, 143 Gefahrennutzen 133, 138, 167 f. Gefahrenschwelle 152 ff., 166 Gefahrentstehung 85 – Typizität der – 165, 192 – Unmittelbarkeit der – 168 – Zwangsläufigkeit der – 264 f. Gefahrenverdacht 211 Gefahrenvorsorge 88, 131, 191, 209 ff. Gefahrerforschungseingriff 210 Gefahrmomente 87 Gefahrpotential 30 Gefahrprognose 164, 191 Gefahrquelle 149, 197 Gemeingebrauch 80 f., 247, 249 Gemeingut 124, 246, 313 Gemeinlasten 200, 215 f., 282, 295 Gesamtschuldnerische Haftung 186, 205 Gestörter 154, 176, 185 Gewährleistungsverantwortung 39 ff., 46, 70, 220, 228, 253, 258 Gewaltausübung 61 – Alleinrecht (siehe Gewaltmonopol) – - Privater 62 – Kontrolle als – 67 ff. Gewaltinhaberhaftung 144 ff. Gewaltmonopol 47 ff., 82, 139 – fehlender Selbstzweck 54 – Genese 48 f. – Grenzen 51 ff.

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Gewaltverbot inter privatos 47 ff., 51, 53, 56 Gewerbebetrieb, eingerichteter und ausgeübter (siehe Eigentum) Gewinnerzielungsabsicht 21 f., 117, 274 f. Gleichmäßigkeit der Gebührenerhebung 310 Großeinsatz 23 f., 261 Großveranstalter 206 Großveranstaltung 213, 230, 305 f. – Begriff 19 ff., 250 – gesellschaftliche Bedeutung 267 ff. – integrativer Wert 22, 270, 286, 290 f. – kommerzieller Charakter 21 ff., 113, 121, 267, 269, 271 ff. – Versammlungscharakter 115 Grundbedarf 115 Grundrechte – der Veranstaltungsbesucher 174, 279 – des Steuerzahlers 301 – des Veranstalters 108, 140, 173, 197, 272 ff. – Dritter 174 – Ideelle 272 ff., 282, 293 – Wirtschaftliche 272 ff. Grundversorgung mit Sicherheit 27, 108 ff., 134, 139, 214, 229, 242, 246, 248, 250, 266 f., 322 Gruppennützigkeit 293 f., 302, 312 Güter, freie 240, 245 Hafensicherheit 91 Haushaltsordnung 30 ff. Hausrechtsbereiche 64, 72 f., 79 Herausforderung 164, 267 Hilfstätigkeiten, polizeiliche 82 Hooliganismus 87 Idealsport 269 Indienstnahme 83

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Sachwortverzeichnis

Informationsbeschaffung 62, 305 Infrastruktur 45, 133, 135, 303 Innenausgleich 204 f. Innenministerkonferenz 17 f., 27 f., 29, 89, 99, 103, 118, 129, 298, 300, 320, 325 f. Innere Umstände 161 ff. Inpflichtnahme 40, 83, 93 Insolvenzrisiko 207 Interesse – Agglomerat/Interessenkollision bei Großveranstaltungen 15, 77, 216, 285 ff., 324 – fiskalisches 293 f. – öffentliches (siehe öffentliches Interesse) – Einzelner 113 ff., 285 ff. Jahresbericht Fußball 24, 140 f., 266 Kartenabgabeverbot 198, 208 Kausalität 102 ff. – atypische Verläufe 166, 192 – kumulative 155, 157 – natürliche 165, 179 ff. – überholende 165 Kleinveranstalter 58, 156, 308 Kommerzialisierbarkeit 227 ff., 231 ff. Kommerzialisierung 105 Kommunikationsvorgänge 77 f. Konnexität 201 Kontrolldefizit 58, 158 Kooperation 34, 82, 97 ff., 238 Kooperationspflichten 91, 305 Kosten – Anschaffungs- 140, 308 – des Polizeieinsatzes 23 ff., 99 ff., 265, 280 – -erhebungspflicht 107, 202 ff. – -faktoren 208, 265 – -freiheit, unbedingte 108 ff. – für Feuerwehreinsätze 137 f.

– im Preußischen Polizeirecht 112 ff. – Material- 23 f., 37, 124, 213, 265 – Personal- 34, 37, 20, 23 f., 124, 213, 265 – repressiver Polizeitätigkeit 37 – So-wie-so- 308 f. – -tatbestände 199 ff. – -überschreitungsverbot 283 ff. – zufällige 308 Kostendeckungsprinzip 283 ff., 319 – als Gebührenmerkmal 259 – bei Veranstaltungen 319 Kostenebene 141, 170, 180, 199 ff., 202 Kostenerhebungspflicht 215 Kostenfreiheit der Eingriffsverwaltung 209, 252 f. Kostennormen 199 ff., 208 f., 289, 304 ff. Kosten-Nutzen-Analyse 242 f., 280 Kostenprovokation 220 Kostentragungsregeln – bzgl. Veranstaltungen 206 ff. – der Störerhaftung 202 ff. Kulturförderung 66, 270 f. Kulturstaat 270 Lastenausgleich 94, 196, 255, 257, 293, 319 Lastengerechtigkeit 107, 203, 219 ff., 284, 295, 299 ff. Leistungsbegriff 226 Leistungsverwaltung 138, 254 Letztverantwortung (siehe Gewährleistungsverantwortung) Lobbyismus 17, 61, 123, 126, 293 Luftsicherheitsgebühr 135 ff., 300 Maßnahmebündel 72, 137, 265 Maßnahmeebene 140, 180, 194 ff., 202 Maßnahmerichtung 146, 181, 183, 194 ff.

Sachwortverzeichnis Mehraufwand, erforderlicher 19 ff., 250 Mehreinsatz 266, 305, 309 Meldepflichten 91 Menschenansammlung als Gefahr 86, 89, 91, 141, 143, 145 Mischfinanzierung 250 Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes (MePolG) 117 f. Nachweisproblem 161 Näher-Prinzip 90, 95, 176, 184 f., 236, 314 Neustrukturierung (siehe Aufgabenverteilung) Nichtbesteuerung (siehe Belastungsverschonung) Nichtstörungspflicht – als zivilrechtliche Nebenpflicht 207 – polizeirechtliche 137, 236 Nichtverantwortlicher 140 f., 146, 197 Nothilfe, professionelle 63 f. Nutzen 167 ff. – faktischer 133 f., 238 – reflexhafter 140, 240, 251 f., 269, 284 Nutzenziehung 128, 221, 227 Nutzungsrechte 144 Objektive Theorie 164 ff. Öffentliche Ordnung 174, 175 Öffentliche Sicherheit 41 f. – als Staataufgabe 42 ff. – Bewirtschaftung 36 – Mindeststandard 4, 45 f., 55, 64, 67 Öffentliches Interesse 116 f., 120, 216 ff., 252, 285 ff., 305 – Einheit 294 – Perspektive 116 f., 287 ff., 291, 293 – Quantität 66, 285 f., 292 – Überwiegen 288 ff. – Widerspruch öff. Interessen 290, 294

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Öffentlich-Private Partnerschaften 34, 97 Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag 316 Öffentlich-rechtlicher Vertrag 238, 317 f. Optimierungsgebot (siehe Effizienzgebot) Organisationsaufwand 91, 309 Organisationsverantwortung 33, 202, 208 Örtlicher Dienstbereich 25, 119, 125 Ortsüblichkeit 26, 70, 125, 305 f. Pauschalgebühr 262 f. Personengruppe 136, 170, 312 ff. Personenvielzahl 145, 147, 167, 202 Policey 111 Polizei – -ausstattung 58, 91 – -begriff 109, 112 – Standardleistung 25 – -stationierung 91 f. Polizeibudget 36 f., 75, 191, 248, 255 ff., 295 Polizeieinsatz 23 ff., 191, 261 ff. – als Dienstleistung 214, 231 ff., 296, 313 Polizei-Euro (siehe Schutzgebühr) Polizeifremde Aufgaben 55 f., 69, 71, 74 f., 84, 95 Polizei-Infrastruktur (siehe Sicherheitsinfrastruktur) Polizeiliches Tätigwerden – Gewissheit 228 – umfassende Zusicherung 228 Polizeipflichtigkeit 140 ff. – Gesamtkonzept 184 ff. Polizeistaat 111 Präsenzaufgaben 62, 70 f., 95, 136, 218 Preußische Verwaltungsgebührenordnung 112 ff.

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Sachwortverzeichnis

Preußisches PVG 112 ff., 182 f. Privatgewalt 51, 53 f. Privatinteresse (siehe Interesse Einzelner) Privatisierung 27 ff. – Aufgaben- 27 f. – Begriff 26, 32 – Formen 33 ff. – funktionale 33 – materielle 34 f. – Motive 35, 241 – -sfeindlichkeit 31, 38 f. – -smöglichkeiten 82 – -ssperren 55, 60 ff. – -stendenzen 31, 241 – Totalrückzug 38, 41, 82 Programmgestaltung 89, 197 Public-Private-Partnerships (siehe Öffentlich-Private Partnerschaften) Publikumsverkehr 73, 142, 147, 158, 191 Rahmenverantwortung (siehe Gewährleistungsverantwortung) Raum 71 ff., 189, 210 ff., 305 – Enklaven 77, 80 – halböffentlicher 77 ff. – öffentlicher 65, 72 ff. – polizeifreier 100, 104 Rechtsfolgenebene 182 ff., 193 Rechtsgüterschutz 63, 239 Rechtskreis 173 Rechtspolitik 16 ff., 27, 36 f., 99 f., 102, 119, 126 f., 169, 194, 213 f., 218, 221 f., 237, 248, 297, 303, 320, 324 ff. Rechtsschutz 67, 70, 310 f. Rechtsstaatsprinzip 50 f., 178, 249, 258 f., 304 Regelbeispiele 266, 306 Reservekompetenz 67, 70, 104 Risiko

– -nutzen 229 – -sphäre 175 ff., 189 Risikospiel 190, 208 f., 313 Sachgefahr 144 Sachgesamtheit 144 Sachherrschaft 144 ff., 184, 187 Sanktionscharakter 200, 221 Schadenseintrittsmöglichkeit 158 Schadenseintrittswahrscheinlichkeit 158 Schaufenster-Fall 159, 210 Schutzgebühr 98, 256, 281 Schutzniveau (siehe öffentliche Sicherheit – Mindeststandard) Schutzpflicht 16, 18, 41 f., 68, 92, 120, 138, 231 Schweizer Gebührenmodell 250, 263 ff., 301 Schwertransporte, Begleitung v. 119, 128 ff., 261, 302 Selbstgefährdung 139, 185 Selbstkosten 282 Selbstschutz 79, 88, 176 Sicherheit – als begrenztes Gut 235, 239 ff., 296 – als Gesamtzustand 248 f. – äußere 47, 65 – Grundrecht auf - 279 – Leistungsgrenzen 240 f. – Marktfähigkeit 40, 232 ff., 237, 241 f., 243 ff. – Wertbestimmung 233 ff., 243 ff. – Zugang zum Gut 241, 257 Sicherheitsbeitrag 311 ff. Sicherheitsdienstleister – -private (siehe Sicherheitsgewerbe) – Staat als 233 ff. Sicherheitsgefühl 136, 226, 231, 233, 241 f. Sicherheitsgewerbe 37, 59, 63, 69, 75, 102, 241

Sachwortverzeichnis – gewerberechtlicher Rahmen 69 – Heranziehung 59 Sicherheitsinfrastruktur 220, 312 f. Sicherheitsinitiative, private – Duldung 72, 74, 76 – Einforderung 74, 76, 89, 95 Sicherheitsmonopol 46 Sicherheitspartnerschaft 97 ff. Sicherheits-Sonderbedarf 95, 104 Sicherheitsverantwortung, mehrpolige 39 ff. Sicherung von Funktionsabläufen 148 Sofortvollzugskosten 200 Sonderabgabe 293, 314 ff. Sondernutzung 79 ff., 113, 129 f., 247 Sonderrisiko 184 Sonderveranstaltung 117 Sondervorteil 224, 246 Sozialnorm 175 Sozialstaatsprinzip 256, 266, 280, 291, 297 Spielverlegung 198 Sportförderungsauftrag 268 f. Sportkonsum 269 Sportveranstaltungen 66, 268 f. Staatsaufgabe 41 ff., 56, 256 f., 315 Staatsfinanziertheit, traditionelle 108 f., 112, 304 Staatsverständnis 109 ff. Stattfindenlassen als Zurechnungsgrund 141, 147, 151, 169 Steuerbereitschaft 303 Steuerfinanziertheit, klassische 219 ff., 234 Steuergerechtigkeit (siehe Lastengerechtigkeit) Steuerstaat 302 Störer (siehe Verantwortlichkeit) Störerauswahl 181, 194 ff. Störermehrheit 183, 185, 196, 201 Straftat 25, 142 f., 147 Strafverfolgungsvorsorge 24 f. Straßennutzung, übermäßige 130

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Straßenverkehr 71, 80 Streife 73, 80, 97, 136, 312 Subjektive Theorie 161 ff. Subsidiaritätsprinzip 51 f., 56, 58, 71, 79 f. Subvention 297 ff. – -sbegriff, europarechtlicher 299 – -sbegriff, weiter 298 – Sport- 298 – verdeckte 299 – Wirtschafts- 298 Synallagma 91, 111, 237, 256 Synergetische Effekte 310 Taschenkontrollen 327 Terrorismus 88, 92 Übermaßgebühr 278 Übermaßnutzung 81, 296, 301 Überwachung 56, 62, 69, 95, 121, 136 Umweltbegriff 296 Unbedingtheit der Sicherheitspflicht 228 Unmittelbare Ausführung 199 ff., 205, 308 Untersagungsverfügung (siehe Veranstaltung, – Untersagung) Unwägbarkeit als Gefahrenfaktor 86, 167, 262, 265, 310 Veranlasserprinzip 220 ff. Veranlassung 171 Veranstaltung – Amateursport- 22, 124 – Beendigung 197, 203, 204 ff., 211 – ideelle 22, 126, 271 ff., 291, 294, 300 – karitative 22 f. – kommerzielle 21 ff., 121 f., 271 ff., 297, 304 – private 23, 306 – Reputation 226

354

Sachwortverzeichnis

– Untersagung 44, 66, 81, 129, 130, 139 f., 197, 213 f., 217, 223, 290 – Wirtschaftlichkeit 22 Veranstaltungsleitung 89 f., 197, 203 Veranstaltungsort 71, 77 f., 147, 210, 308 Verantwortlichkeit, polizeiliche 85 ff., 135, 137, 140 ff. – des Großveranstalters nach aktuellem Polizeirecht 140 ff., 205 ff. – des Risikoveranlassers 118, 170 – des Zweckveranlassers 153, 159 ff. – Kasuistik 142 ff., 192, 194 – Konkurrenzen 176 f., 183, 194 ff. (siehe auch Dopplestörer) – Verhaltens- 149 ff. – Zusatz- 187 f. – Zustands- 86, 137, 143 ff., 176 Verantwortungszuschreibung 181 Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 130 f. Verbot unentgeltlicher Staatsleistung 284 Verhaltenssteuerung 221 Verhältnismäßigkeit 180, 182 ff., 197, 259 ff., 283, 294 Verkehrseröffnung 93, 132, 166, 168, 184, 191, 193 Verkehrsregelung 73, 76, 210 Verkehrssicherungspflicht 76, 92 f., 132, 178, 188, 206 Versammlungsfreiheit 121, 274 Verschulden 193, 195 f. Verursachung – nach Risikosphären 175 ff. – Nichtaufklärbarkeit 195 f. – pflichtwidrige 175 ff. – rechtswidrige 172 – -skausalität 179 – sozial(in)andäquate 175 – stheorien 151 ff. – unmittelbare 152 ff. Verwaltungsaufwand 309 f. Verwaltungshelfer 74

Verwaltungsstrafrecht 200 Vorfinanzierung 246 Vorteil 218 ff., 224 ff. – als Gebührenanlass 136, 224 ff. – Einzel- 225, 240, 260 – geldwerter 225 ff. – ideeller (empfundener) 225 ff. – Messbarkeit 225 ff. – oktroyierter 226, 235 – -sabschöpfung 244, 260, 284, 295, 301 – -sausgleich 168, 218, 223, 239, 259, 272 – -sbegriff 224 ff. – -sziehung 136, 239, 215, 219 ff. 240 – und Rechtsreflex 251 ff. – veranstalterischer 218, 239, 260 Vorteilsneutralität 224 Vorveranschlagung 262 f., 266, 305 ff. Wahrnehmungsdefizite (bei privater Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben) – faktische 67 ff. – kompetenzielle 61 ff. Wahrnehmungsverantwortung 41, 82 Wahrscheinlichkeitsurteil 153 Wasserpfennig 245 Wasserpolizei 113 ff. Wassersportveranstaltungen (siehe Wasserpolizei) Wegeleitsystem 89 Werkschutz 45, 84, 300 Wertungsproblem 151, 168 f., 178, 189 Wettbewerbsneutralität 284, 297, 302 Wirtschaftlichkeitsgebot 30, 35, 212, 265, 295 Wirtschaftsförderung als Polizeiaufgabe 112

Sachwortverzeichnis Wirtschaftsgut, Sicherheit als 26, 105, 121, 214, 231, 233, 252 Zentrale Informationsstelle für Sporteinsätze (ZIS) 24, 140 f. Zirkularität 172 f. Zölle 111, 256 Zugang zu grundrechtlich geschützter Tätigkeit 275 ff., 279

Zumutbarkeit der Inanspruchnahme 195, 201, 308 Zurechnungsmaßstab 147, 152 Zurechnungszusammenhang bei Gebührenerhebung 136, 221 ff., 224, 227, 230 Zuschauer, Kostenerhebung beim 314 Zuschauervertrag 91, 196, 226

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