Verkehrswegerecht im Wandel: Vorträge und Diskussionsbeiträge der Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1993 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer [1 ed.] 9783428480579, 9783428080571

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Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 115

Verkehrswegerecht im Wandel Vorträge und Diskussionsbeiträge der Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1993 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Herausgegeben von

Willi Blümel

Duncker & Humblot · Berlin

Verkehrswegerecht im Wandel

Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 115

Verkehrswegerecht im Wandel Vorträge und Diskussionsbeiträge der Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1993 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

herausgegeben von W i l l i Blümel

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Verkehrswegerecht im Wandel : Vorträge und Diskussionsbeiträge der Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1993 des Forschungsinstituts für Öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer / hrsg. von Willi Blümel. - Berlin : Duncker und Humblot, 1994 (Schriftenreihe der Hochschule Speyer ; Bd. 115) ISBN 3-428-08057-2 NE: Blümel, Willi [Hrsg.]; Verwaltungswissenschaftliche Arbeitstagung (1993, Speyer); Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung (Speyer); Hochschule für Verwaltungswissenschaften (Speyer): Schriftenreihe der Hochschule . . .

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1994 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Color-Druck Dorfi GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0561-6271 ISBN 3-428-08057-2

Inhaltsverzeichnis Vorwort des Herausgebers Begrüßung und Einführung durch den Geschäftsführenden Direktor des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Universitätsprofessor Dr. Willi Blümel

15

17

Die Strukturreform der Bahn Von Heinz Dürr, Frankfurt a. M

23

Bundesbahnreform und Europäische Gemeinschaft Von Siegfried

Magiern, Speyer

35

Die Reorganisation der deutschen Bahnen - Voraussetzung für eine Neubestimmung des Standorts der Eisenbahnen in der Verkehrspolitik Von Günter Fromm, Köln

59

Diskussion zu den Referaten von Heinz Dürr, Siegfried Magiera und Günter Fromm Bericht von Petra Bülow, Speyer

79

Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs aus der Sicht der Städte Von Folkert Kiepe, Köln

85

Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs aus der Sicht der Kreise Von Heinz Dreibus, Mainz

101

Regionalisierung aus der Sicht der Unternehmen Von Thomas Muthesius, Köln

113

6

nsverzeichnis

Diskussion zu den Referaten von Folkert Kiepe, Heinz Dreibus und Thomas Muthesius Bericht von Petra Bülow, Speyer

125

Rechtsprobleme der Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten Von Klaus Grupp, Saarbrücken

129

Privatisierung und Privatfinanzierung der Bundesautobahnen Von Wolfgang Hahn, Bonn

149

Privatfinanzierung: Erfahrungen Von Bernhard Bruns, Koblenz

159

Diskussion zu den Referaten von Klaus Grupp, Wolfgang Hahn und Bernhard Bruns Bericht von Martin Pfeil, Speyer

171

Neues Verkehrswegeplanungsrecht Von Michael Ronellenfitsch,

Tübingen

179

Rechtsprechung zum Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz Von Stefan Paetow, Berlin

213

Diskussion zu den Referaten von Michael Ronellenfitsch und Stefan Paetow Bericht von Martin Pfeil, Speyer

229

Schlußwort Universitätsprofessor Dr. Willi Blümel, Speyer Verzeichnis der Referenten und Diskussionsleiter

245 247

Abkürzungsverzeichnis (Die Abkürzungen folgen weitgehend den Vorschlägen von Kirchner Abkürzungen für Juristen, 2. Aufl., Berlin 1993)

a.A. a.a.O. a.F. Abi. Abi.EG

Abs. ADAC AEG AG AGeb. AN Anl. Anm. ArchEisenbW Art. Aufl. B. BauGB

BauGB-MaßnahmenG BauR BB BBahnG

in:

= andere Ansicht = am angegebenen Ort = alte Fassung = Amtsblatt = Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (1.1958 ff.; ab 11.1968: Ausg. C. Mitteilungen und Bekanntmachungen; Ausg. L. Rechtsvorschriften) = Absatz = Allgemeiner Deutscher Automobil-Club = Allgemeines Eisenbahngesetz v. 29.3.1951 (BGBl. I S. 225); neu gefaßt durch ENeuOG v. 27.12.1993 = Aktiengesellschaft = Auftraggeber = Auftragnehmer = Anlage, Anlagen = Anmerkung = Archiv für Eisenbahnwesen (1.1878-66.1943 ; 67.1957-75.1965) - Jahr, Seite = Artikel (auch im Plural) = Auflage = Beschluß = Baugesetzbuch i.d.F.d.Bek. v. 8.12.1986 (BGBl. I S. 2253); zuletzt geändert durch InvErlWohnBLG v. 22.4.1993 = Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch i.d.F.d.Bek. v. 28.4.1993, BGBl. IS. 622 = Baurecht (1.1970 ff.) = Der Betriebs-Berater (1.1946 ff.) = Bundesbahngesetz v. 13.12.1951 (BGBl. I S. 955); zuletzt geändert durch Art. 1 PlVereinfG v. 17.12.1993

8 Bd. BEV BGBl. I BGBl. Π BGBl. ΠΙ BHO BMF BMV BR-Drucks. BT-Drucks. Bull.EG

BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE bzw. CDU CSU d.h. DAR

DB DBAG DEGES DJT DÖV DR DST DtZ DVB1.

DVWG

Abkürzungsverzeichnis = Band = Bundeseisenbahnvermögen = Bundesgesetzblatt, Teil I (1951 ff.) = Bundesgesetzblatt, Teil II (1951 ff.) = Bundesgesetzblatt, Teil ΠΙ = Sammlung des Bundesrechts = Bundeshaushaltsordnung ν. 19.8.1969 (BGBl. I S. 1284) = Bundesminister der Finanzen = Bundesminister für Verkehr = Drucksachen des Bundesrates (1949 ff.) = Drucksachen des Deutschen Bundestages (1949 ff.) = Bulletin der Europäischen Gemeinschaften (1.1968 ff.; vorher: Bulletin der Europ. Wirtschaftsgemeinschaft) = Bundesverfassungsgericht = Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (1.1952 ff.) = Bundesverwaltungsgericht = Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (1.1954 ff.) = beziehungsweise = Christlich Demokratische Union = Christlich Soziale Union = das heißt = Deutsches Autorecht (1.1926-18.1943; 21.1951 ff.; 19.1949 u. 20.1950: Das Recht des Kraftfahrers) Jahr, Seite = Deutsche Bundesbahn = Deutsche Bahn Aktien-Gesellschaft = Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und -baugesellschaft = Deutscher Juristentag = Die Öffentliche Verwaltung (1.1948 ff.) - Jahr, Seite = Deutsche Reichsbahn = Deutscher Städtetag = Deutsch-deutsche Rechts-Zeitschrift (1.1980 ff.) Jahr, Seite = Deutsches Verwaltungsblatt (65.1950 ff.; Fortführung v. Dt. Verwaltung; vorher: Reichsverwaltungsblatt) Jahr, Seite = Deutsche Verkehrswissenschaftliche Gesellschaft e.V.

Abkürzungsverzeichnis EBA ebd. EEA EG EG-Dok. EGV ENeuOG

ENeuOGE EuGH EuZW e.V. EWGV f. FAZ F.D.P. ff. FG FÖV FStrG

FVerkWBestVO FVSG G. GBl. GBl. DDR GfN GG ggfgrds.

Eisenbahn-Bundesamt ebenda Einheitliche Europäische Akte v. 28.2.1986 (BGBl. Π S. 1102 = ABl.EG 1987 Nr. L 169/1) Europäische Gemeinschaften Dokument, herausgegeben von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG) i.d.F. v. 7.2.1992 (BGBl. Π S. 1253 = Abi.EG 1992 C 191/1) Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz) v. 27.12.1993, BGBl. I S. 2378 Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (BT-Drucks. 12/5014 v. 25.5.1993) Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (1.1990 ff.) - Jahr, Seite eingetragener Verein Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft v. 25.3.1957 (BGBl. Π S. 753, 766) folgende Frankfurter Allgemeine Zeitung - Nr., Datum Freie Demokratische Partei fortfolgende Festgabe Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Bundesfernstraßengesetz i.d.F.d.Bek. v. 8.8.1990 (BGBl. I S. 1714); zuletzt geändert durch Art. 2 PIVereinfG v. 17.12.1993 Fernverkehrswegebestimmungsverordnung v. 3.6.1992 (BGBl. IS. 1014) Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft Gesetz Gesetzblatt Gesetzblatt der Deutschen Demokratischen Republik Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v. 23.5.1949 (BGBl. S. 1) gegebenenfalls grundsätzlich

Abkürzungsverzeichnis

10 GVB1. GVFG

= =

h.M. Hrsg. HStR

= = =

i.d.F. i.d.F.d.Bek. i.S.v. ICE InvErlWohnbLG

= = = = =

InVorG

=

JURA JuS JZ

= = =

KG KOM

= =

LKV

=

LuftVG

=

m.a.W. m.E. Mio. MittDST Mrd. m.w.N. n.F. Nr. Nrn. NVwZ

= = = = = = = = = =

Gesetz- und Verordnungsblatt Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz i.d.F.d.Bek. v. 28.1.1988 (BGBl. IS. 100) herrschende Meinung Herausgeber (auch im Plural) Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland - Bd., Rdnr. in der Fassung in der Fassung der Bekanntmachung im Sinne von Intercity-Expreß Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland (Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz) v. 22.4.1993, BGBl. IS. 466 Gesetz über den Vorrang für Investitionen bei Rückübertragungsansprüchen nach dem Vermögensgesetz (Investitionsvorranggesetz) = Art. 6 des Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes v. 14.7.1992, BGBl. I S. 1257 Jura (1.1979 ff.) Juristische Schulung (1.1961 ff.) Juristenzeitung (6.1951 ff.; Forts, v.: Dt. Rechts-Zs. u. Süddt. Juristen-Ztg.) Kammergericht Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Dokumente Landes- und Kommunalverwaltung (1.1991 ff.) Jahr, Seite Luftverkehrsgesetz i.d.F.d.Bek. v. 14.1.1981 (BGBl. I S. 61); zuletzt geändert durch Art. 4 PIVereinfG v. 17.12.1993 mit anderen Worten meines Erachtens Million, Millionen Mitteilungen des Deutschen Städtetages Milliarde, Milliarden mit weiteren Nachweisen neue Fassung Nummer Nummern Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (1.1982 ff.)

Abkürzungsverzeichnis NW NZV o.g. o.J. Öffa ÖPNV OVG PBefG

Plenaφrot. PIVereinfG

PIVereinfGE

Rdnr. RGBl. RGBl. I RGBl. Π RL ROG S. SchWAusbG

SchwbG SKWPG

SNCF s.o. sog. SPD SPNV Sten. Prot. str.

11

Nordrhein-Westfalen Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht (1.1988 ff.) oben genannt, oben genannte, oben genannter, oben genannten ohne Jahresangabe Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG Öffentlicher Personennahverkehr Oberverwaltungsgericht Personenbeförderungsgesetz i.d.F.d.Bek. v. 8.8.1990 (BGBl. I S. 1690); zuletzt geändert durch Art. 5 PIVereinfG v. 17.12.1993 Plenarprotokoll (auch im Plural) Gesetz zur Vereinfachung der Planungsverfahren für Verkehrswege (Planungsvereinfachungsgesetz) v. 17.12.1993, BGBl. IS. 2123 Entwurf eines Gesetzes zur Vereinfachung der Planungsverfahren für Verkehrswege (BR-Drucks. 598/93 v. 3.9.1993) Randnummer (auch im Plural) Reichsgesetzblatt (1871-1921, dann aufgeteilt in Teil I und II) Reichsgesetzblatt, Teil I (1922-1945) Reichsgesetzblatt, Teil Π (1922-1945) Richtlinie Raumordnungsgesetz i.d.F.d.Bek. v. 28.4.1993 (BGBl I S. 630) Seite; Seiten Gesetz über den Ausbau der Schienenwege des Bundes v. 15.11.1993 (BGBl. I S. 1874); geändert durch Art. 6 Nr. 135 ENeuOG v. 27.12.1993 Schwerbehindertengesetz i.d.F.d.Bek. v. 26.8.1986 (BGBl. I S. 1421) Erstes Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms v. 21.12.1993 (BGBl. I S. 2353) Société Nationale des Chemins de fer Francais siehe oben sogenannt Sozialdemokratische Partei Deutschlands Schienenpersonennahverkehr Stenographisches Protokoll streitig

Abkürzungsverzeichnis Transportrecht (bis 2.1979: Transport- und Speditionsrecht) (1.1978 ff.) Textzahl unter anderem unseres Erachtens Urteil Umweltverträglichkeitsprüfung Richtlinie des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten v. 27.6.1985 (85/337/EWG) (ABl.EG Nr. L 175 S. 40) Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung v. 12.2.1990 (BGBl. I S. 205); zuletzt geändert durch Art. 9 PIVereinfG v. 17.12.1993 Verband Deutscher Verkehrsunternehmen Veröffentlichungen des Instituts für Energierecht an der Universität zu Köln - Bd., Jahr, Seite Verfassungsgerichtshof Gesetz zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz) v. 16.12.1991 (BGBl. I S. 2174); zuletzt geändert durch Art. 8 PIVereinfG v. 17.12.1993 Verwaltungsarchiv (1.1893-17.1942; 48.1957 ff.) vergleiche Verwaltungsgerichtshof Verkehrsgerichtstag Verordnung Verfahrensführung, Organisation, Personalwesen (1.1978 ff.) - Jahr, Seite Verkehrsprojekte Deutsche Einheit Verkehrsrechts-Sammlung (1.1949 ff.) Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (1.1924 ff.) Verwaltungsgerichtsordnung i.d.F.d.Bek. v. 19.3.1991 (BGBl. IS. 686) Verwaltungsverfahrensgesetz v. 25.5.1976 (BGBl. I S. 1253) Bundeswasserstraßengesetz i.d.F.d.Bek. v. 23.8.1990 (BGBl. I S. 1818); zuletzt geändert durch Art. 3 PIVereinfG v. 17.12.1993 Woche im Bundestag

Abkürzungsverzeichnis WIÖD WRV

= =

z.B. Ziff. zit. ZLW

= = = =

ZVerkWiss.

=

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Wissenschaftliches Institut Öffentlicher Dienst e.V. Verfassung des Deutschen Reichs (Weimarer Reichsverfassung) v. 11.8.1919 (RGBl. S. 1383) zum Beispiel Ziffer (auch im Plural) zitiert Zeitschrift für Luftrecht und Weltraumrechtsfragen (ab 24.1975: f. Luft- und Weltraumrecht) (6.1960 ff.; vorher: Zeitschrift für Luftrecht) Zeitschrift für Verkehrs Wissenschaft (1.1923-19.1943/44; 20.1948/49 ff.) - Jahr, Seite

Vorwort des Herausgebers Das Verkehrswegerecht befindet sich in einem tiefgreifenden Umbruch. Vom Reformeifer des Bundesgesetzgebers betroffen ist nicht nur das Planungsrecht, das vor allem durch das Planungsvereinfachungsgesetz vom 17.12.1993 (BGBl. I S. 2123) erhebliche Veränderungen hinnehmen muß. Eine Umorientierung wird auch bei der Finanzierung von Verkehrsprojekten und der Organisationsform von Verkehrsunternehmen angestrebt. Sinnfälligstes Beispiel für diese Entwicklung ist die nach langem Ringen zwischen Bund und Ländern am 1.1.1994 in Kraft getretene Bahnreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 20.12.1993 - BGBl. I S. 2089 - und Eisenbahnneuordnungsgesetz vom 27.12.1993 - BGBl. I S. 2378 - ) . Der Zeitpunkt und das Thema der von mir geleiteten und vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Verbindung mit dem Arbeitsausschuß „Straßenrecht" der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen ausgerichteten Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1993, die am Vorabend dieser wegweisenden gesetzgeberischen Entscheidungen vom 25. bis 27. Oktober 1993 in Speyer stattfand, erwiesen sich daher als glückliche Wahl. Über hundert Experten des Bahn- und Straßenrechts aus Wissenschaft, Praxis und Rechtsprechung, darunter der Vorsitzende des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn, Heinz Dürr, konnten in den Räumen der Hochschule begrüßt werden, um sich den offenen Fragen und Problemen des Verkehrswegerechts aus nationaler und europäischer Perspektive zu widmen und ihre Erfahrungen auszutauschen. Der vorliegende Band enthält die auf der Tagung vorgetragenen Referate und Berichte über die jeweils anschließende Diskussion. Die Beiträge befinden sich größtenteils auf dem Stand kurz vor den abschließenden Entscheidungen des Bundestages und Bundesrates über die Bahnreform sowie der Beendigung des Verfahrens vor dem Vermittlungsausschuß zum Planungsvereinfachungsgesetz und stützen sich daher weitgehend auf die entsprechenden Entwürfe; die Fundstellen der nach Veranstaltungsschluß verkündeten Gesetze wurden vor Drucklegung im Fußnotenapparat berücksichtigt, soweit dies möglich war. Lediglich der Beitrag von Universitätsprofessor Dr. Michael Ronellenfitsch, S. 179-229, wurde von seinem Verfasser aktualisiert und gibt die Rechtslage nach Inkrafttreten des Planungsvereinfachungsgesetzes wie-

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Vorwort

der. Meine Begrüßung und Einführung mußte ich in zwei Teile gliedern, um dem gedrängten Terminplan des Eröffnungsredners, Herrn Dürr, gerecht zu werden, der wegen der aktuellen Ereignisse im Zusammenhang mit der Bahnreform die Tagung unmittelbar nach Beendigung seines Vortrages wieder verlassen mußte. Ein ausführlicher Bericht von Rechtsanwalt und Notar Dr. Bernhard Stüer über die Verwaltungswissenschaftliche Arbeitstagung ist bereits in der Zeitschrift „Deutsches Verwaltungsblatt" 1993, S. 1300-1307, erschienen. Ein weiterer Bericht von Wiss. Assistent Martin Pfeil, Mag. rer. publ., ist zur Veröffentlichung in der Zeitschrift „Umwelt- und Planungsrecht" vorgesehen. Bei den Referenten, Diskussionsberichterstattern und Teilnehmern der Tagung habe ich mich für ihre Beiträge bereits in Speyer bedankt. An dieser Stelle gilt mein Dank für die Mitwirkung bei der Vorbereitung und Durchführung der Veranstaltung in erster Linie meinem Institutsreferenten Regierungsdirektor Dr. Karl-Peter Sommermann sowie meinem Assistenten Assessor Martin Pfeil, der - neben der Erstellung des Abkürzungsverzeichnisses - auch die redaktionelle Betreuung und komplette Formatierung dieses Bandes übernommen hat. Ferner bedanke ich mich bei meinen Sekretärinnen Erika Kögel und Marliese Dietrich, Frau Sigrid Hübers vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung sowie den Mitarbeitern des Fortbildungs- und Tagungssekretariats der Hochschule Speyer für ihre tatkräftige Unterstützung.

Speyer, im Januar 1994

Willi Blümel

Begrüßung und Einführung durch den Geschäftsführenden Direktor des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Universitätsprofessor Dr. Willi Blümel I. Verehrter Herr Vorsitzender Dürr, lieber Herr Oberbürgermeister Dr. Roßkopf, meine sehr verehrten Damen und Herren, zu der von heute bis Mittwoch stattfindenden Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1993 darf ich Sie alle im Namen des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer sehr herzlich begrüßen. Aber hier halte ich für's erste sogleich inne: Da wir uns für unsere Tagung über „Verkehrswegerecht im Wandel" besonders aktuelle und brisante Themen ausgesucht haben, hat die Bonner Hektik, vor allem um die Bahnstrukturreform, auch unser Programm durcheinandergewirbelt. Herr Dürr, Vorsitzender des Vorstandes beider deutschen Bahnen, sollte ursprünglich nach meiner Begrüßung und Einführung die Tagung mit seinem Vortrag eröffnen und wollte noch zur Diskussion zur Verfügung stehen. Herr Dürr ist jedoch in eine solche Terminnot geraten - er muß bereits um 11.45 Uhr mit dem Hubschrauber nach Bonn (mit dem Wagen oder der Bahn ginge das schon gar nicht) - , daß wir einfach beschlossen haben zu tauschen. Ich bin Ihnen, Herr Dürr, der ich Sie zum ersten Mal bei uns in der Hochschule sehr herzlich begrüßen darf, zu besonderem Dank verpflichtet, daß Sie trotz des entsetzlichen Termindrucks den Eröffnungsvortrag nicht einfach abgesagt haben. Für die Behandlung der Themenkomplexe Privatisierung und Regionalisierung ist es besonders wichtig, von Ihnen als dem Motor des Ganzen und damit aus erster Hand zu erfahren, wie es heute am 25.10.1993 um die Bahnstrukturreform steht, die bereits am 1.1.1994, also in gut 2 Monaten, in Kraft treten soll. Als wir Professoren im Arbeitskreis Eisenbahnrecht am 1.10.1993 in Dresden mit Ihnen und Ihren Mitarbeitern z.B. die geplan2 Speyer 115

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Willi Blümel

ten Verfassungsänderungen diskutierten, waren die uns damals vorliegenden ausgehandelten Texte, die ja von der Regierungsvorlage erheblich abweichen, ebenfalls schon wieder überholt. Was werden Bundestag und Bundesrat nun am Ende beschließen? Darf ich Sie nunmehr um Ihren Vortrag bitten, an den sich dann meine weiteren Ausführungen anschließen werden.

Π.

Vielen Dank, Herr Dürr, für Ihren Vortrag, auf den wir bei den weiteren Referaten und Diskussionen heute und morgen sicher noch öfters zurückkommen werden. Für den Endspurt in Sachen Bahnstrukturreform wünschen wir Ihnen viel Glück und Erfolg. Meine sehr verehrten Damen und Herren, Sie werden mit mir bedauern, daß Herr Dürr uns schon wieder verlassen mußte, und daß wir nicht Fragen an ihn direkt stellen können. Ich möchte mir jedoch den Hinweis erlauben, daß wir kompetente Bahnjuristen unter uns haben - heute u.a. Herrn Dr. Freise als Bereichsleiter Recht der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn und Herrn Ministerialrat Schubert als Hauptabteilungsleiter der Hauptverwaltung der Deutschen Reichsbahn sowie ab morgen Herrn Ministerialrat Born von der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn. So haben wir durchaus Gelegenheit, in den Diskussionen am heutigen Nachmittag und morgen früh aufden Vortrag von Herrn Dürr zurückzukommen und gegebenenfalls Fragen an die genannten Herren zu stellen. Bevor ich aber weiter in die Tagung einführe, möchte ich mich einiger Pflichten entledigen, denen ich wegen der kurzfristigen Programmänderung nicht zu Beginn nachkommen konnte. Zu dieser Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1993, die ja nicht öffentlich ausgeschrieben wurde, hat sich ein hochkarätiger Kreis von Experten zusammengefunden. Da wir ein dicht gedrängtes Programm haben und viele von Ihnen sich von früheren Veranstaltungen des Forschungsinstituts kennen, werden Sie es mir nachsehen, daß ich Sie nicht alle namentlich begrüße oder nenne. Erlauben Sie mir daher, daß ich Sie alle gleichermaßen herzlich begrüße und im übrigen auf die Ihnen vorliegende Teilnehmerliste verweise. Drei Ausnahmen möchte ich jedoch machen. Zum einen gilt mein besonderer Gruß Ihnen, Herr Dr. Roßkopf, als dem Oberbürgermeister der Stadt Speyer, als dem Vorsitzenden der Hochschulvereinigung Speyer und als dem

Begrüßung und Einführung

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Ehrensenator der Hochschule Speyer. Sie sind der Hochschule und dem Forschungsinstitut in besonderer Weise verbunden. Mein besonderer Gruß gilt unseren ausländischen Gästen. Von ihnen sind die Professoren Dr. sc. Nguyen, Ngoc Chau und Dr. Nguyen, Huu Tri eigens zu dieser Arbeitstagung aus Hanoi/Vietnam und Herr Prof. Yonemaru aus Kagoshima/Japan angereist. Herr Prof. Tageuchi von der Universität Kumamoto/Japan und Herr Dr. Korczak von der Universität Wroclaw/Polen arbeiten zur Zeit als Gastforscher an unserem Forschungsinstitut, während Herr Prof. Abe von der Universität Kobe/Japan zur Zeit Gastforscher an der Universität Trier ist. Ich wäre Ihnen allen sehr verbunden, wenn auch Sie sich unserer ausländischen Gäste während der Tagung annehmen würden. Mit besonderer Freude begrüße ich die Teilnehmer aus den neuen Bundesländern. Seit dem Jahre 1990 widmet das Forschungsinstitut einen erheblichen Teil seiner Kapazität der Forschung für und über die neuen Bundesländer und lädt ständig Vertreter der neuen Bundesländer zu seinen Veranstaltungen ein. Inzwischen ist dies - wie es auch sein sollte - sowohl im Bereich der Forschung als auch in den Bereichen der Ausbildung und der Fortbildung an der Hochschule - fast der Normalzustand. Stellvertretend für die Teilnehmer aus den neuen Bundesländern begrüße ich sehr herzlich Herrn Rechtsanwalt Dr. Lutz Boden aus Leipzig, der schon 1990 als Gastforscher am Forschungsinstitut tätig war und sich um den Aufbau der kommunalen Selbstverwaltung in Sachsen verdient gemacht hat (Speyerer Forschungsberichte Nr. 96). Meine sehr verehrten Damen und Herren, eigentlich müßte ich in meiner Begrüßung und Einführung auch etwas über das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung sagen, unter dessen Dach diese Verwaltungswissenschaftliche Arbeitstagung 1993 stattfindet. Denn einige von Ihnen kennen uns noch nicht. Aus Zeitgründen muß ich jedoch darauf verzichten, längere Ausführungen über Aufgaben und Struktur des Forschungsinstituts und über sein Verhältnis zur Hochschule Speyer zu machen. Nähere Einzelheiten können Sie aus der in der Tagungsmappe befindlichen Unterlagen, insbesondere aus unserer FöV-Broschüre, entnehmen. Wir betreiben am Forschungsinstitut Forschung über und für die öffentliche Verwaltung. Wichtige Bestandteile des Forschungsprozesses sind neben den laufenden Forschungsprojekten vor allem die verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagungen, Forschungsseminare und Kolloquien, zu denen sich - wie bei dieser Arbeitstagung - Praktiker und Wissenschaftler in Speyer zusammenfinden. Die Spannweite unserer Aktivitäten können Sie daraus ersehen, daß wir in der vorletzten Woche mit den Hochschulkanzlern ein Forschungsseminar über die „Flexibilität der Hochschulhaushalte" durchführten, in der

2*

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Willi Blümel

letzten Woche ein Kolloquium über „Abfallnotstand als Herausforderung an die öffentliche Verwaltung" stattfand und jetzt diese Verwaltungswissenschaftliche Arbeitstagung über die Bühne geht. Das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung - eine nichtrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigenen Organen unter der Aufsicht der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz - ist als überregional bedeutsame Forschungseinrichtung anerkannt und wurde 1976 in die Ausführungsvereinbarung zu der Rahmenvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die gemeinsame Förderung der Forschung nach Art. 91b GG aufgenommen. Als Einrichtung der sogen. Blauen Liste wird das Forschungsinstitut daher - anders als die Hochschule Speyer - je zur Hälfte vom Bund und von allen 16 Ländern finanziert. Die Einnahmen und Ausgaben des Forschungsinstituts unser Etat hat (ohne Drittmittel) ein Volumen von ca. 3,5 Millionen DM sind in einem selbständigen Kapitel des Haushaltsplans des Landes Rheinland-Pfalz - Einzelplan Ministerpräsident und Staatskanzlei - veranschlagt. Meine sehr verehrten Damen und Herren, in der zweiten Ihnen vorliegenden Tagungsmappe finden Sie eine Reihe von Arbeitsunterlagen, die ich für Sie zusammengestellt habe. Erlauben Sie mir dazu einige ergänzende Bemerkungen. Dem Gesetz über den Bau der „Südumfahrung Stendal" der Eisenbahnstrecke Berlin-Oebisfelde, das ich Ihnen ohne die festgestellten Planungsunterlagen vorgelegt habe, hat der Bundesrat zwar bereits am 9.7.1993 zugestimmt, im Bundesgesetzblatt war es jedoch bis zum 15.10.1993 ebensowenig verkündet wie das Gesetz über den Ausbau der Schienenwege des Bundes (Bundesschienenwegeausbaugesetz), das den Bundesrat am 24.9.1993 im zweiten Durchgang passiert hat. Vom alsbaldigen Inkrafttreten beider Gesetze können wir aber ausgehen. Zu dem Ihnen vorliegenden Planungsvereinfachungsgesetz mit dem wir uns übermorgen beschäftigen werden, hat der Bundesrat am 24.9.1993 verlangt, daß der Vermittlungsausschuß gemäß Art. 77 Abs. 2 GG einberufen wird. Da die Sitzung des Vermittlungsausschusses nun ausgerechnet ebenfalls am Mittwochvormittag stattfindet, mußten einige mit dem Gesetz befaßte Herren — nämlich die Herren Ministerialräte Krämer und Nähe vom Bundesministerium für Verkehr sowie Herr Ministerialrat Geyer von der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium - leider ganz kurzfristig absagen. Ich hoffe jedoch sehr, daß Sie, Herr Ministerialrat Kern, uns etwas über das abenteuerliche Gesetzgebungsverfahren berichten können. Nichteingeweihte unter Ihnen verweise ich schon jetzt zur vorherigen Lektüre auf den vom Deutschen Bundestag am 30.6.1993 angenommenen Gesetzentwurf (in BT-Drucks. 12/5284), der über die Sommermonate von Experten erst noch

Begrüßung und Einführung

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von unzähligen Fehlern befreit werden mußte - alles übrigens unter dem Stichwort „Berichtigung" (BR-Drucks. 598/93) So werden heute in Bonn Gesetze gemacht. Man kann nur hoffen, daß es bei den Vorlagen zur Bahnstrukturreform nicht ähnlich schlimm zugeht. Ich habe Ihnen, obwohl ich über neuere, aber so nicht veröffentlichungsfahige Texte verfüge, den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (BT-Drucks. 12/5015) sowie - teilweise den Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (BTDrucks. 12/5014) in die Tagungsmappe gelegt. Aus Kostengründen allerdings nicht mehr vervielfältigen konnten wir die Anlage 1, die wegen des Gesetzentwurfs und der Begründung auf den identischen Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. (BT-Drucks. 12/4609 neu) verweist. Die weiteren Unterlagen (Zeitungsausschnitte usw.) informieren Sie in groben Zügen über den Stand der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern bis Mitte Oktober 1993. Der Verkehrsausschuß des Deutschen Bundestages nahm am vergangenen Donnerstag (21.10.1993) seine Beratungen der Regierungsvorlagen wieder auf und begann mit der Behandlung derjenigen (etwa 140) Punkte, über die zwischen Bundesregierung und Bundesländern eine Einigung erzielt werden konnte. Leider ist die mir vom Sekretär des Verkehrsausschusses zur persönlichen Verwendung zugesagte Synopse bis zum Wochenende nicht bei mir eingegangen. Im übrigen möchte ich dem Vortrag von Herrn Rechtsanwalt Dr. Fromm nicht vorgreifen. Ich gehe nämlich davon aus, daß Sie, lieber Herr Fromm - wie ich Sie kenne - , über neueste Informationen auch zu Einzelfragen verfügen. Gleiches gilt wohl auch für die Herren Referenten, die morgen früh zu dem Knackpunkt „Regionalisierung" zu uns sprechen werden. Schließlich stehen uns, wie bereits bemerkt, die Herren von der Deutschen Bundesbahn und von der Deutschen Reichsbahn für die Beantwortung der Fragen zur Verfügung. Nicht unerwähnt lassen möchte ich allerdings an dieser Stelle, daß der hessische Ministerpräsident Eichel, einer der Verhandlungsführer der Länder bei den Gesprächen mit dem Bund, am vergangenen Mittwoch (20.10.1993) in einer Regierungserklärung vor dem Hessischen Landtag die Voraussetzungen formulierte, ohne deren Erfüllung es eine Zustimmung des Landes Hessen zu den Bahnreformgesetzen nicht geben werde. Ich nenne nur die Stichworte „Gemeinwohlauftrag" bzw. „Infrastrukturverpflichtung" des Bundes, „Eigentümerstellung" des Bundes an den Schienenwegen, „Revisionsklausel" mit Bezug auf die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs.

Die Strukturreform der Bahn Von Heinz Dürr

I. Aus dem Fußball kennt man den Begriff des „ewigen Talents". Das sind Spieler, die aus ihrer herrausragenden Veranlagung nichts machen. So ähnlich wurde in der Vergangenheit mit der Eisenbahn verfahren. Sie hat in wichtigen Bereichen eindeutige Vorteile gegenüber den Wettbewerbern: Sie ist sicherer, pünktlicher, schneller, umweltfreundlicher und kann kostengünstiger sein. Trotzdem blieb sie der „ewige Hoffnungsträger". Der Grund dafür sind nicht die Eisenbahnerinnen und Eisenbahner; die Gründe sind der Behörden-Status und die jahrzehntelange Vernachlässigung durch den Eigentümer. Konkret: 1. Die Deutschen Bahnen sind gemäß Artikel 87 Abs. 1 GG in bundeseigener Verwaltung als Behörde zu führen, so wie dort auch das Auswärtige Amt und die Bundesfinanzverwaltung aufgeführt sind. In § 28 Abs. 1 BBahnG wird zwar, im Gegensatz zum Grundgesetz, verlangt, sie seien wie ein Wirtschaftsunternehmen nach kaufmännischen Gesichtspunkten zu führen, doch das Behörden-Regelwerk hat immer die Oberhand behalten. Bis zum heutigen Tage tritt die Behörde Eisenbahn gegen die privatwirtschaftlich organisierte Konkurrenz an. Das ist wie Feuer und Wasser: Hier die Zwangsjacke des öffentlichen Dienst- und Haushaltsrechts, dort gewinn- und marktorientierte Wirtschaftsunternehmen. 2. In der alten Bundesrepublik sind seit 1960 zwar 450 Milliarden DM Steuergelder in den Fernstraßenbau, aber nur 56 Milliarden DM in den Schienenausbau geflossen. Seit 1960 wurden 150.000 km neue Straßen gebaut, aber nur knapp 700 km neue Eisenbahnstrecken; und darin sind bereits 200 km S-Bahn-Linien enthalten. Die Deutschen Bahnen müssen für ihren Fahrweg selbst aufkommen, während der Lkw über die Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuer nur eine Art Grundgebühr und Benutzergebühr zahlt. Die externen Kosten, insbesondere der Umweltverbrauch, sind darin kaum berücksichtigt.

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Heinz Dürr

In den bekannten Sonntagsreden klang das natürlich anders; da wurde der Hoffhungsträger beschworen. Nur, am Montag war das vergessen, und es herrschte Schweigen bis zum nächsten Mal. Das „nächste Mal" ist jetzt der drohende Verkehrsinfarkt. Nun könnte man sagen: Über den drohenden Verkehrsinfarkt wird seit Jahren geredet, aber irgendwie ist es immer noch weitergegangen. Das ist im Kern auch nicht zu bestreiten. Inzwischen sind aber einige grundsätzliche Änderungen im Gegensatz zu früher eingetreten: Zum einen haben sich die Ballungszentren von vor 10 oder 15 Jahren zu Ballungsregionen entwickelt. Es geht beispielsweise nicht mehr um Frankfurt, sondern um Rhein-Main; es geht nicht mehr um Köln, Essen oder Dortmund, sondern um Rhein-Ruhr, und auch Berlin und Brandenburg wachsen zusammen. Zum anderen ist Deutschland durch seine Vereinigung und die Öffnung der Grenzen Osteuropas zum europäischen Transitland Nr. 1 geworden. Es sind also nicht mehr nur die sich aus dem EG-Binnenmarkt ergebenden NordSüd-Verkehre, die unsere Infrastruktur belasten, es kommen in schnell wachsendem Maße die Ost-West-Verkehre hinzu. Und diese müssen auf Verkehrsachsen gefahren werden, die dafür nicht geplant wurden. Die Prognosen besagen: Der Transitverkehr in Deutschland wird sich beim Gütertransport von 1987 bis zum Jahr 2010 verdoppeln und beim Personenverkehr um 180 % wachsen. Der Pkw-Bestand wird in Deutschland bis zum Jahr 2010 um über 7,5 Millionen auf 45 Millionen Autos ansteigen. Und zum Dritten haben wir alle eine kritischere Einstellung zur Umweltbelastung bekommen. Und in bezug auf die Umweltkosten hat das System Eisenbahn nun mal große Vorteile; vorausgesetzt, es wird richtig eingesetzt. Wenn man sich die ungeheuere Nachfragesteigerung vor Augen hält, wird man zu dem Schluß kommen: Das ist aus den verschiedensten Gründen nicht mehr nur mit neuen Straßen und Schienenwegen zu beantworten. Selbstverständlich brauchen wir auch neue Strecken. Und selbstverständlich werden wir das Hochgeschwindigkeitsnetz weiter ausbauen; doch das sind auf Jahrzehnte ausgelegte Vorhaben. Gebraucht werden praktikable und vor allem leistungsfähige Lösungen aber heute. Solche Lösungen können nur im Miteinander der Verkehrsträger liegen, nicht im Gegeneinander. Die verschiedenen Verkehrsträger müssen ihre jeweiligen Stärken in integrierten Verkehrssystemen optimieren. Kooperation setzt aber voraus, daß zum einen vorher Wettbewerb stattgefunden hat und daß zum anderen die Partner nach dem gleichen Regelwerk arbeiten. Da dies

Die Strukturreform der Bahn

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vernünftigerweise das effizienteste Regelwerk sein sollte, muß das der Deutschen Bahnen dem der Wettbewerber angepaßt werden. Anders gesagt: Wir brauchen die privatwirtschaftliche Organisationsform, um Wettbewerbs- und leistungsfähig zu werden; wir brauchen sie, damit aus

dem „ewigen Hoffhungsträger" ein echtes Unternehmen werden kann. Und genau dies wird mit dem vorliegenden Gesetzespaket zu einer grundlegenden Bahnreform an Haupt und Gliedern erreicht. Dabei ist wichtig zu sehen: Die Bahnreform ist kein Selbstzweck, und sie dient auch nicht ausschließlich dem Ziel der kaufmännischen Sanierung der Deutschen Bahnen. Aber beides ist unabdingbare Voraussetzung -

für das übergeordnete verkehrspolitische Ziel, mehr Verkehr zu wettbewerbsfähigen Preisen auf die Schiene zu bringen, und damit auch für eine langfristige Sicherung der Arbeitsplätze,

-

und für eine dauerhafte Entlastung des Bundeshaushalts; in den ersten 10 Jahren bereits um rund 100 Milliarden DM.

Die 1989 eingesetzte „Regierungskommission Bundesbahn" kam in ihrem Abschlußbericht im Dezember 1991 zu dem Ergebnis: Unter Status-quo-Bedingungen gebe es für die Deutschen Bahnen nur zwei Alternativen: Entweder die Kapitulation der Schiene vor dem Straßenverkehr, also weiterhin zurückgehender Marktanteil der Schiene mit allen negativen, vor allem ökologischen und volkswirtschaftlichen Folgen oder die finanziellen Leistungen des Bundeshaushalts erreichen in den kommenden Jahren eine derartige Höhe, daß sie von der Öffentlichkeit nicht mehr akzeptiert werden. Die Folge wäre eine Schrumpfbahn, die nur noch die hochprofitablen Strecken fahrt. Die Bundesregierung hat sich angesichts dieser Perspektiven also zu einer grundlegenden Bahnreform entschlossen. Die Deutschen Bahnen sollen damit eine Unternehmensverfassung erhalten, die flexibles, kundennahes und marktorientiertes Handeln nicht nur zuläßt, sondern durch ihr Regelwerk erzwingt. Und das ist bei der Größe der Deutschen Bahnen in unserem Gesellschaftssystem die bewährte Rechtsform der Aktiengesellschaft. Das Reformpaket findet im Grundsatz sowohl die Unterstützung der SPD, die zur Grundgesetzänderung gebraucht wird, wie auch die der Länder. Auch für die beiden zwischen dem Bund und den Ländern noch offenen Konfliktpunkte, Finanzierung der Regionalisierung und die Eigentumsfrage beim

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Heinz Dürr

Fahrweg, scheinen Kompromisse möglich. Ich komme darauf später noch zurück.

Π.

Nun wird gesagt, auch bei der AG ist der Bund 100%iger Eigentümer und sagt dem Vorstand, was zu tun ist. Im Grundsatz und bezogen auf die gesamthafte Unternehmenspolitik ist das richtig. Aber es lassen sich die unmittelbaren Eingriffe der Politik in einer Aktiengesellschaft verhindern oder aber eben auf die unstreitigen Eigentümerrechte zurückführen. Der Vorstand ist rechtlich gegen direkte Interventionen des Unternehmensträgers abgesichert. In mehr als einhundertjähriger Rechtsentwicklung sind im Aktienrecht die Rollenverteilung der Unternehmensorgane sowie die Möglichkeiten und Grenzen der Einflußnahme ausgestaltet worden: Der Vorstand ist rechtlich gegen Interventionen des Unternehmensträgers abgesichert. Auch wenn der Bund als Alleinaktionär die Hauptversammlung darstellt, kann er in dieser Funktion nicht auf die Geschäftsführung einwirken. Denn über Fragen der Geschäftsführung kann die Hauptversammlung nur auf Wunsch des Vorstands entscheiden (§ 119 Abs. 2 AktG). Auch dem Aufsichtsrat ist es verwehrt, operative Maßnahmen der Geschäftsführung vorzunehmen. Er kann allerdings ziemlich problemlos einen unfähigen Vorstand entlassen. In der Deutsche Bahn AG steht der Vorstand unter Erfolgsdruck, denn er kann nicht mehr wie heute die Verantwortung nach Bonn abschieben. Wenn der Bundestag und der Bundesrat das zur Beratung vorliegende Gesetzespaket beschließen, dann haben wir gute Chancen, diese selbstgesteckten Ziele zu erreichen. Die Kernelemente der vom Eigentümer zu beschließenden äußeren Bahnreform sind: -

Zusammenfuhrung von Bundesbahn und Reichsbahn und Umwandlung in die Deutsche Bahn AG.

— Befreiung der Deutsche Bahn AG von den Gemeinwohlaufgaben. Verantwortlich dafür, daß auch weiterhin gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen erbracht werden, sind in Zukunft ausschließlich staatliche Aufgabenträger, so wie es in anderen Bereichen der Daseinsvorsorge seit Jahrzehnten selbstverständlich ist.

Die Strukturreform der Bahn

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-

Der Bund behält die Verantwortung für das Schienennetz, den Fahrweg seiner Eisenbahnunternehmen, so wie er auch verantwortlich ist für die Infrastruktur von Auto und Schiff.

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Investitionen in den Fahrweg werden grundsätzlich vom Bund über zinslose Darlehen finanziert, die die Deutsche Bahn AG über wirtschaftlich vertretbare Abschreibungen zurückzahlt.

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Die Deutsche Bahn AG wird von den finanziellen Altlasten der heutigen Sondervermögen und den überhöhten Personal Verbindlichkeiten befreit. Bei der Reichsbahn gilt dies vorrangig für den aufgrund des technischen Rückstands überhöhten Personalbestand, den investiven Nachholbedarf und die Beseitigung der ökologischen Altlasten.

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Fahrweg und Transport werden rechnerisch und organisatorisch getrennt, gleichzeitig wird der Fahrweg für Dritte geöffnet. Dies kann zu einer erheblichen Belebung des Schienenverkehrs insgesamt führen.

-

Die Aufgaben- und Ausgabenverantwortung für den Schienenpersonennahverkehr wird nach einer Übergangszeit auf die Länder und ihre Gebietskörperschaften übertragen. Vor allem in diesem Punkt gibt es derzeit noch Differenzen zwischen dem Bund und den Ländern über die Höhe der vom Bund zu leistenden Ausgleichszahlungen.

In den Gesetzentwürfen der Bundesregierung zur Strukturreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens) ist vorgesehen, daß zunächst die Sondervermögen DB und DR zu einem Sondervermögen, dem Bundeseisenbahnvermögen (BEV), zusammengefaßt werden. Das BEV wird intern in zwei Bereiche gegliedert: den unternehmerischen Bereich und den Verwaltungsbereich. Der unternehmerische Bereich umfaßt das Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen sowie den Betrieb der Infrastruktur; der Verwaltungsbereich beinhaltet hoheitliche Aufgaben, Personalverwaltung, Schuldenverwaltung sowie die Verwaltung nicht bahnnotwendiger Grundstücke. Der unternehmerische Bereich des BEV wird in die Deutsche Bahn Aktiengesellschaft ausgegliedert. Gleichzeitig wird eine neue Bundesoberbehörde, das Eisenbahn-Bundesamt (EBA), errichtet, auf das Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung übergeleitet werden. Nach Verwirklichung der Reform werden drei Organisationseinheiten existieren:

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1. die Deutsche Bahn AG als juristische Person des Privatrechts, 2. das Eisenbahn-Bundesamt als selbständige Bundesoberbehörde, 3. das Bundeseisenbahnvermögen als nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes. Dessen Aufgaben werden allerdings kontinuierlich abnehmen, z.B. infolge Verringerung des zu verwaltenden Personals, das zur Deutsche Bahn Aktiengesellschaft beurlaubt oder dieser zugewiesen ist. Mit der Umsetzung dieses Konzepts wird das heutige „Haushaltsrisiko Bahn" zu einer berechenbaren Größe in der staatlichen Finanzplanung. Die Deutsche Bahn AG kann vom ersten Jahr an schwarze Zahlen schreiben und den Steuerzahler, wie gesagt, bereits in den ersten 10 Jahren um über 100 Milliarden DM entlasten. Das heißt aber auch im Umkehrschluß: Jeder Tag Verzögerung kostet den Steuerzahler vereinfacht gerechnet 27 Millionen DM. Die schwarze Zahl hat aber auch eine große psychologische Bedeutung für die Mitarbeiter der Bahnen: Sie würden dann ja in einem gewinnbringenden Unternehmen arbeiten und nicht im „größten Pleiteunternehmen der Nation".

ΙΠ.

Es wird also künftig eine strikte Trennung geben zwischen staatlicher Aufgabenerfüllung, der sogenannten Gemeinwohl Verpflichtung, einerseits und dem unternehmerischen Handeln andererseits. Der Staat kommt seinen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen innerhalb dieses Rahmens nach, indem er bei der Deutsche Bahn AG Leistungen gegen Bezahlung bestellt. Er kann nach geltendem EG-Recht dem Unternehmen auch Leistungen auferlegen, für die er allerdings einen finanziellen Ausgleich übernehmen muß. Das deutlichste Beispiel für diese neue Qualität der Beziehungen zwischen Staat und Deutsche Bahn AG wird die Regionalisierung des Nahverkehrs sein. Im Zuge der Bahnreform wird die Aufgaben- und Ausgabenverantwortung für den Nahverkehr auf die Gebietskörperschaften übergehen. Das wichtigste Ziel dabei ist, einen attraktiveren, mehr am Kundeninteresse ausgerichteten Nahverkehr zu organisieren. Und das kann vor Ort wesentlich besser entschieden und gestaltet werden als zentral in Frankfurt oder Berlin. Um die Frage der Finanzierung des Nahverkehrs dreht sich einer der beiden Hauptkonflikte zwischen Bund und Ländern. Der Bund zahlt den Deutschen Bahnen in diesem Jahr für die Nahverkehrsleistungen 7,7 Milliar-

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den DM. Wenn zukünftig die Gebietskörperschaften als Besteller auftreten, müssen sie natürlich einen entsprechenden Ausgleich erhalten. Die Länder sind nun der Meinung, dieser müsse bei etwa 14 Milliarden DM liegen. Das ist dem Bundesfinanzminister angesichts seiner gähnend leeren Kasse entschieden zuviel. Inzwischen deutet aber vieles auf einen Kompromiß hin. In dieser Situation haben wir uns bereit erklärt, die heutigen Nahverkehrsleistungen bei unveränderten Bundesleistungen in den nächsten vier Jahren weiter zu erbringen. Danach müßte dann auf der Basis der gemachten Erfahrungen neu entschieden werden. Wir können diese Zusage machen, da uns die Bahnreform eine Kostenentlastung von etwa 30 % bringt. Eine in diesem Zusammenhang immer wieder geäußerte Vermutung ist allerdings blanker Unsinn; nämlich die Vermutung, wir wollten uns aus der Fläche zurückziehen. Das Gegenteil ist richtig. Der Nahverkehr ist bereits heute mit rund 9 Milliarden DM unserer umsatzstärkster Geschäftsbereich. Und diesen Geschäftsbereich wollen wir durch attraktivere Angebote weiter ausbauen. Ein Beispiel dafür ist der Allgäu-Schwaben-Takt. Das ist ein „Integraler Taktfahrplan", der eine Region im Stunden-, teilweise sogar Halb-StundenTakt miteinander verbindet. Dieses erst im Mai eingeführte neue Angebot hat bereits jetzt zweistellige Zuwachsraten gebracht. Ein anderes Beispiel für ein forciertes Angebot im Nahverkehr ist die Bestellung von Doppelstockwagen für den Einsatz im Großraum München ebenso wie die Bestellung neuer S-Bahn-Wagen für Berlin. Die Zielsetzung ist klar: Wir wollen unsere Position im Nahverkehr nicht nur behaupten, sondern ausbauen. Ebenso klar ist aber auch: Sollte die Bahnreform wider Erwarten scheitern, dann werden die Folgen zuerst den Nahverkehr treffen. Denn dann sind weder eine Ausweitung des Angebots noch Investitionen in neue, komfortablere Züge zu finanzieren. Der zweite große Konflikt geht um die Frage des Eigentums am Fahrweg. Hier möchten die Länder den Bund als unmittelbaren Eigentümer eingebunden wissen. Das Ergebnis wäre eine Fahrweg-Behörde. Damit wäre sowohl das Ziel einer kaufmännischen Sanierung der Deutschen Bahnen wie auch das Ziel, mehr Verkehr auf die Schiene zu bringen, erheblich gefährdet. Hier geht es um eine prinzipielle Frage; es geht im Endeffekt um die Gretchenfrage, was ist effektiver: unternehmerisches Handeln oder staatliche Lenkung, soziale Marktwirtschaft oder Staatskapitalismus? Für mich ist die Antwort eindeutig: Alles spricht für die unternehmerische Lösung. Zum Beweis nur ein Beispiel: Im Fahrweg, also der Schieneninfra-

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struktur, stecken die größten Rationalisierungspotentiale der Bahn. Und zwar sowohl im Bereich der Effizienzsteigerungen wie auch im Bereich der Kostensenkungen. Das setzt einiges an Investitionen in modernste Informations· und Kommunikationstechnologien voraus. Damit kann beispielsweise der Systemvorteil Automatisierung stärker genutzt werden. Staatliche Lenkung hat hier in den vergangenen Jahrzehnten kaum etwas vorangebracht; man könnte auch sagen: Sie hat schlicht versagt. Die 41.000 km Schienennetz sind aber neben den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der größte Aktivposten der Bahn. Wir haben die Wege, die der zunehmende Verkehr sucht. Wir müssen sie nur preiswerter und effizienter machen. Das wiederum wird nur dann stattfinden, wenn der Fahrweg im Eigentum der Deutsche Bahn AG bleibt. Denn eine Fahrwegbehörde hätte nur ein sehr eingeschränktes Interesse an einer durchgreifenden Modernisierung; sie hätte als dem öffentlichen Dienst- und Haushaltsrecht unterworfene Einrichtung auch nur ein sehr eingeschränktes Interesse an grundlegenden Rationalisierungsmaßnahmen; und sie wäre bei allen Investitionen weitestgehend von der jeweiligen Haushaltslage abhängig - und die wird auf absehbare Zeit nicht besser werden. Unter derartigen Bedingungen würde die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der Transportbereiche an einer zentralen Stelle getroffen. Denn das System Eisenbahn ist Verbundproduktion. Nicht der einzelne Lokführer entscheidet, wann und wo er fahrt, sondern die Betriebsleitung; anders als beim Lkw oder beim Bus, wo der Fahrer erhebliche Freiheiten hat. Es geht also darum, das Schienennetz als „Fertigungsstraße" in die Zuständigkeit des Unternehmens Deutsche Bahn AG zu geben. Vor dem Hintergrund, daß der Bund auch an einer späteren Fahrweg AG mindestens 51 % der Anteile hält, scheint aber auch in diese Auseinandersetzung Bewegung zu kommen. Sie wissen natürlich besser noch als ich, daß wir zunehmend mehr zu einem Rechtsmittelstaat werden. Insofern kann natürlich nicht ausgeschlossen werden, daß sich jemand nach getaner Arbeit bemüßigt fühlt, das Bundesverfassungsgericht mit der Bahnreform zu behelligen. Um auch für diesen Fall gewappnet zu sein, werden wir darauf dringen, daß in den parlamentarischen Beratungen in Bundestag und Bundesrat ausdrücklich festgestellt wird: 1. Die Bahnreform läßt neben der Organisationsprivatisierung auch die materielle Privatisierung der Eisenbahnen des Bundes zu. 2. Der Bund kann sich von den Eisenbahnverkehrsgesellschaften für den Personenfernverkehr, den Personennahverkehr und den Güterverkehr trennen.

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3. Die Fahrweg AG kann auch in größerem Umfang Strecken an Private verkaufen, wobei ich vorsichtshalber hinzufuge, daß wir das allerdings nicht vorhaben. Diese Feststellungen müssen in den Ausschußberatungen sowie der zweiten und dritten Lesung in Bundestag und Bundesrat vor allem fürs Protokoll getroffen werden. Denn damit wird deutlich, worauf es dem Gesetzgeber ankam und woran er keinesfalls rütteln wollte. Und diese Klarheit ist dann entscheidend für die Auslegung des Grundgesetzes bei einer möglichen Auseinandersetzung vor dem Bundesverfassungsgericht.

IV. Ich lasse derartige Unwägbarkeiten beiseite und gehe davon aus, daß die Deutsche Bahn AG zum 1. Januar 1994 kommt. Damit wird ein in der deutschen Wirtschafts- und wohl auch Staatsgeschichte einmaliger Kraftakt vollzogen. Denn es werden rund 360.000 Beschäftigte das Regelwerk des öffentlichen Dienstes verlassen; es wird ein Unternehmen mit rund 25 Milliarden DM Umsatz vom starren Haushaltsrecht befreit und in den Rahmen des flexiblen, unternehmerisch orientierten Aktienrechts gestellt. Damit erhält ein wichtiger Bereich unseres Staates einen gewaltigen Modernisierungsschub. Die Bahnreform ist in vielen Grundfragen exemplarisch - und damit komme ich zu dem eingangs angesprochenen Beispiel eines gemeinsamen Neubeginns - für die immer dringendere Modernisierung des Staates. Die Frage, ob wir es schaffen, die staatlichen Institutionen zeitgemäßer zu organisieren, ist von grundsätzlicher Bedeutung für -

die Wettbewerbsfähigkeit des Standortes Deutschland und

-

das Vertrauen in den demokratischen Staat und seine Einrichtungen.

Vielleicht hätten wir ohne das einschneidende Jahrhundertereignis Deutsche Einheit und Öffnung Osteuropas noch einige Jahre wie gewohnt weitermachen können. Es ist aber auch müßig, darüber nachzudenken, denn die Realitäten sind anders: Wir stecken in einer tiefen Krise. Ein wesentlicher Teilaspekt dieser Krise ist: Die Bürger gewinnen zunehmend den Eindruck, die staatlichen Einrichtungen werden immer teurer und gleichzeitig leistungsschwächer. Die Kosten explodieren bei gleichzeitiger Verminderung der Leistungsfähigkeit. Dieser Negativtrend kann wahrscheinlich nur gebrochen werden mit einer grundlegenden Modernisierung des Staates. Das ist nicht der Königsweg, den es auch nicht gibt, aber es wäre ein zentraler Beitrag zur Überwindung der Strukturkrise.

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Ich kann das heute nur schlaglichtartig konkretisieren: Kernstück einer Modernisierungsstrategie muß die Rückführung des öffentlichen Dienst- und Haushaltsrechts auf die tatsächlich hoheitlichen Aufgaben sein. Alle nicht-hoheitlichen Aufgaben müssen in privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen wahrgenommen werden. In diesen Unternehmen kann selbstverständlich der Bund, das Land oder die Kommune Mehrheitsgesellschafter bleiben. Denn es geht nicht um eine ideologisch motivierte Privatisierung, es geht vielmehr um die Anwendung des effizientesten Regelwerks. Und das ist nun mal die privatwirtschaftliche Organisation. Natürlich läßt sich eine derart einschneidende Änderung nicht von heute auf morgen bewerkstelligen. Zumal die Beamten mit dem Staat einen Vertrag auf Lebenszeit geschlossen haben, der einzuhalten ist. Ich meine, wir haben bei der Bahnreform eine Lösung gefunden, die durchaus Modellcharakter haben kann. Einerseits werden die erworbenen Rechte der Mitarbeiter durch das angesprochene BEV gewahrt, andererseits werden die Interessen des Unternehmens in einem eisenbahnspezifischen Tarifvertrag gewahrt, über den wir derzeit mit den Gewerkschaften verhandeln. Modernisierung des Staates kann ein Teilabschnitt des Weges aus der Krise sein. Die Bahnreform ist ein Stück dieser Modernisierung. Andere Bereiche müssen folgen. Und da frage ich: Wenn die fünf ostdeutschen Bundesländer in den amtlichen Verlautbarungen schon als „neue Länder" bezeichnet werden, warum geben wir ihnen dann nicht die Chance, wirklich der neue, modernere Teil Deutschlands zu werden? In Ostdeutschland besteht noch eine kleine Chance, ein Projekt „Modernisierung des Staates" zu realisieren. Noch gibt es eine Chance, die Fehler der „Bundesrepublik classic" hier zu vermeiden, indem nicht einfach die westlichen Verwaltungsstrukturen übergestülpt werden. Allerdings, das darf man nicht übersehen, es ist wirklich nicht mehr viel Zeit, wenn in den sogenannten neuen Ländern fundamental Neues gemacht werden soll. Denn die aus Westdeutschland eingeführte „Krake Bürokratie" war schon ziemlich erfolgreich. So hat jüngst der Landesrechnungshof Sachsen-Anhalts festgestellt: In der Landesverwaltung kommt ein Beamter auf 31 Einwohner im Land und 23 in den Kommunen. Im Westen liegt der Durchschnitt bei eins zu 43 beziehungsweise 51. Ich vermute mal, daß in dieser offenkundigen Überbesetzung angesichts der Massenarbeitslosigkeit auch ein Stück Arbeitsbeschaffung steckt. Das wäre verständlich, aber kurzfristig gedacht. Denn die entsprechend überhöhten Verwaltungsausgaben gehen zu Lasten der produktive Arbeitsplätze schaffenden Investitionen.

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Das Mitglied des Direktoriums der Bundesbank, Otmar Issing, hat vor wenigen Tagen gefordert: Die gesellschaftlichen Verteilungskämpfe müssen entschärft und die öffentlichen Haushalte dauerhaft saniert werden. Letzteres verlangt unter anderem, und hier stütze ich mich wieder auf die Erfahrung bei der Bahn: Kostensenkungen durch klare Kostenzuordnung und Gewinnorientierung in allen nichthoheitlichen Bereichen, weil nur dann Rationalisierungspotentiale ausgeschöpft werden; und es verlangt Produktivitäts- und Effizienzsteigerungen. Gleichzeitig ist das eine Chance für Maßnahmen gegen die um sich greifende Institutionenverdrossenheit. Denn in einem privatwirtschaftlichen Regelwerk müssen sich Behörden zu Dienstleistern entwickeln, müssen die Bürger mehr als heute als Kunden gesehen werden. Und: Es wird interne Handlungsrahmen geben, die lösungsorientiertes statt vorschriftenorientiertes Handeln erzwingen. Wenn jetzt in Ostdeutschland eine solche Modernisierungsstrategie gefahren würde, dann würde auch der wirtschaftliche Aufbau erheblich beschleunigt. Denn privatrechtlich organisierte Unternehmen, seien sie nun ganz oder mehrheitlich in Staatsbesitz, sind bei ihren Investitionen nicht auf die kaum vorhandenen Steuergelder angewiesen. Sie können sich am Kapitalmarkt bedienen. Das heißt konkret: Investitionen können jetzt getätigt und damit Arbeitsplätze geschaffen werden; sie hängen nicht mehr an der auf Jahre hinaus katastrophalen Haushaltslage. Zudem: Beispielsweise baut ein privatrechtlich organisiertes Unternehmen schneller und damit billiger, weil es von den Fesseln öffentlicher Bautätigkeit befreit ist. Die Herauslösung nichthoheitlicher Aufgaben aus den öffentlichen Verwaltungen ist nicht nur ein gangbarer Weg, es wird auch Investivkapital für Zukunftsinvestitionen mobilisiert. Ohne solches Privatkapital wird manche von der Gesellschaft geforderte Dienstleistung länger auf sich warten lassen, als die Menschen verstehen. Modernisierung des Staats in den „neuen Ländern" - das wäre auch ein zentraler psychologischer Beitrag zu einer Entschärfung des Verteilungskonflikts, wie Issing ihn fordert. Denn die desolate Situation der öffentlichen Haushalte in Ostdeutschland würde für die Westdeutschen an Bedrohung verlieren; es würde mittelfristig deren Gefühl gemildert: Wir müssen für den Osten zahlen. Wobei das mit dem „Zahlen" ohnehin ein falscher Zungenschlag ist, denn: Es gibt keine „Lasten der Einheit". Es gibt Lasten aus der Vergangenheit, deren Bezahlung Investitionen in eine gemeinsame Zukunft sind.

3 Speyer 115

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Das Konzept der Bahnreform eröffnet den Deutschen Bahnen, und damit den Eisenbahnerinnen und Eisenbahnern, eine überzeugende, langfristige wirtschaftliche Perspektive. Sie sollen endlich in die Lage versetzt werden, die Vorteile des Systems Eisenbahn in echte Erfolge am Markt umzusetzen. Mit marktorientierten Zukunftsinvestitionen einerseits und betriebsorientiertem Kostenmanagement andererseits, mit Verantwortungsdelegation vor Ort und einer marktnahen Organisation wird die Deutsche Bahn AG konsequent ein Ziel verfolgen: de Diskrepanz zwischen den Erwartungen unserer Kunden und den angebotenen Leistungen jeden Tag ein Stück verringern. Ganz deckungsgleich wird das nie werden, weil die Erfahrung lehrt, daß die Menschen beim Formulieren von Erwartungen immer etwas kreativer und phantasievoller sind als bei der Umsetzung. Trotzdem: Bundesbahn und Reichsbahn werden sich als Deutsche Bahn AG auf tragfahiger finanzieller Grundlage erfolgreich am Markt durchsetzen. Denn die Deutsche Bahn AG wird so attraktiv werden, daß es in wenigen Jahren heißt: Bahnfahren ist „in". Ich bin der festen Überzeugung, daß wir am Beginn eines neuen, erfolgreichen Kapitels der Eisenbahngeschichte in Deutschland stehen. Es wird eine Ära, in der aus dem „ewigen Hoffnungsträger" Eisenbahn ein starker Mitspieler im Verkehrsmarkt wird - zum Nutzen des Kunden, zum Nutzen der Umwelt und letztendlich zum Nutzen der gesamten Gesellschaft.

Bundesbahnreform und Europäische Gemeinschaft Von Siegfried Magiera

I. Von der nationalen zur gemeinschaftlichen Verkehrsordnung 1. Die teilweise heftige Auseinandersetzung um die Ratifizierung des Vertrags von Maastricht über die Europäische Union 1 hat ein Defizit der europäischen Integration offenbart. Die tatsächliche Entwicklung der europäischen Einigung war dem Bewußtsein vieler Bürger vorausgeeilt. Anders läßt es sich kaum verstehen, daß durch den Vertrag eine Grundsatzdebatte über das allgemeine Ziel der Integration ausgelöst wurde, das dem europäischen Vertragswerk von Anfang an zugrunde lag und in jahrzehntelanger Praxis näher ausgestaltet worden ist. Nach seinem Wortlaut stellt der Vertrag von Maastricht eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar (Art. A). Inhaltlich beschränkt er sich jedoch im wesentlichen auf eine Konsolidierung des erreichten Integrationsstandes und einige Ansätze zur Fortentwicklung der Gemeinschaft zur Europäischen Union. Die endgültige Gestalt dieser Union bleibt jedoch weiterhin offen und wird durch die komplizierte Pfeilerstruktur des Vertrages, die gemeinschaftliche und zwischenstaatliche Aufgabenwahrnehmung voneinander trennt und zugleich miteinander verschränkt, noch undeutlicher als unter dem bisherigen Vertragswerk, das die Europäische Union seit der Einheitlichen Europäischen Akte von 19862 (Art. 1) ausdrücklich zum Gemeinschaftsziel erklärt hatte. 2. Wie die bisherige Gemeinschaft stellt auch die Union eine Grund- und Rahmenordnung für die weitere Integrationsentwicklung dar, die durch politische Entscheidungen der Mitgliedstaaten bestimmt werden muß. Dies gilt vor allem für die grundlegende Frage der Kompetenzabgrenzung zwischen der Gemeinschafts- bzw. Unionsebene und der Ebene der Mitgliedstaaten. Allgemeine Leitlinien wie das Subsidiaritätsprinzip können darauf, wenn 1 BGBl. 1992 Π S. 1253; eine konsolidierte Fassung findet sich im AB1.EG 1992 C 191/1. 2 BGBl. 1986 Π S. 1102; ABl.EG 1987 L 169/1.

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überhaupt, nur eine vage Antwort geben. Noch unergiebiger erscheint ein Rückgriff auf den - schon in sich schillernden - Souveränitätsbegriff, da die Integration einen Souveränitätsverbund zwischen den Mitgliedstaaten bewirken soll, der den Verlust an individueller Souveränität zugunsten eines Gewinns an gemeinsamer Souveränität voraussetzt.3 3. Die Kompetenzabgrenzung zwischen Gemeinschaft bzw. Union und Mitgliedstaaten kann daher nicht allgemein, sondern nur für den konkreten Aufgabenbereich erfolgen, wie es auch innerhalb der Mitgliedstaaten, insbesondere in Bundesstaaten, erforderlich ist. Der Verkehrssektor, um den es hier geht, ist dafür ein anschauliches Beispiel. Ausgangspunkt ist die unter dem traditionellen Nationalstaatssystem eingetretene Begrenzung der Verkehrsmärkte auf das jeweilige nationale Territorium. Diese Begrenzung genügt immer weniger den Anforderungen gegenwärtiger Verkehrsleistungen, insbesondere im Hinblick auf den europäischen Binnenmarkt und die gesamteuropäische Entwicklung. 4. Besonderen Schwierigkeiten bei der Anpassung an die neuen Gegebenheiten stehen die Eisenbahnen gegenüber, die bisher überwiegend in der Organisationsform staatlicher Behörden und nicht-wirtschaftlicher Unternehmen geführt wurden. Deshalb fehlt es an der notwendigen Transparenz ihrer finanziellen Beziehungen zum Staat und an der kommerziellen Selbständigkeit bei der Erbringung ihrer Leistungen. Auch ist ihre Zusammenarbeit mit anderen Eisenbahnen wie mit anderen Verkehrsträgern wenig entwickelt. Schließlich leiden sie an der noch mangelhaften Infrastruktur eines europäischen Verkehrsnetzes. Im folgenden sollen diese thesenartig formulierten Befunde näher erläutert und die im Rahmen der europäischen Integration vorgesehenen Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt werden.

Π. Traditionelle Begrenzung der nationalen Verkehrsmärkte 1. Die Verkehrsmärkte und -systeme der Nationalstaaten in Europa haben sich nach den spezifischen geographischen Gegebenheiten und politischen Interessen entwickelt.4 Im Vordergrund stand dabei die Sicherung der eigenen Verkehrsbedürfnisse. Für die größeren Flächenstaaten erwies sich zunächst die Eisenbahn als das geeignetste Transportmittel. Von Anfang an war ihre Entwicklung auf staatliche Maßnahmen angewiesen, um den Land3

Vgl. näher Siegfried Magiera, Die Grundgesetzänderung von 1992 und die Europäische Union, JURA 1994, S. 1 ff. 4 Jürgen Erdmenger, EG unterwegs - Wege zur Gemeinsamen Verkehrspolitik, 1981, S. 15 ff.

Bundesbahnreform und Europäische Gemeinschaft

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bedarf für das Schienennetz zu gewährleisten. Schon das preußische „Gesetz über die Eisenbahn-Unternehmen" von 18385 ging jedoch über den Mindestregulierungsbedarf hinaus und legte zugleich die Bedingungen für Bau, Tarife und Beförderung sowie das sog. Bahngeld fest, das für die Benutzung fremder Gleise zu entrichten war. In der Praxis erlangte die dadurch ermöglichte Trennung von Schienenweg und Transportleistung, die zu einem Wettbewerb zwischen den anfangs privaten Eisenbahngesellschaften hätte führen können, allerdings keine erkennbare Bedeutung.6 Vielmehr kam es zu einer Konzentration der Eisenbahnen in staatlicher Hand, zunächst bei den deutschen Einzelstaaten, sodann 1920 beim Deutschen Reich.7 Dessen Eisenbahnvermögen ging schließlich für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 134 GG und für den Bereich der DDR einschließlich Berlin (West) gemäß Art. 26 Einigungsvertrag auf den Bund über.8 Das (faktische) Staatsbahnmonopol hatte Folgen nicht nur für den Bereich der Eisenbahnen selbst, sondern für die gesamte Verkehrsstruktur. Solange die Eisenbahn das Landverkehrsmonopol besaß, ließen sich Verluste infolge unrentabler, aber als notwendig angesehener Strecken und Transportleistungen durch erhöhte Gewinne in anderen Bereichen ausgleichen. Diese Situation änderte sich mit dem Aufkommen neuer leistungsfähiger Transportmöglichkeiten, insbesondere der Lastkraftfahrzeuge, nach dem ersten Weltkrieg. 9 Um die Eisenbahn vor einem nachteiligen Wettbewerb auf den lukrativen Strecken und bei hochwertigen Gütern zu schützen, entfaltete der Gesetzgeber in der Zwischenkriegszeit ein immer dichteres Netz von Beschränkungen für den gewerblichen Straßenverkehr, das auch nach dem zweiten Weltkrieg beibehalten und immer mehr verfeinert wurde. 10

2. Das Ergebnis ist die gegenwärtige, euphemistisch so genannte kontrollierte Wettbewerbsordnung des nationalen Verkehrsmarktes . n Sie erstreckt sich mit unterschiedlicher Intensität auf alle Verkehrsträger, die gewerbliche Leistungen erbringen, d.h. auf den Land-, den Schiffs- und den Luftverkehr, 12 soll im vorliegenden Zusammenhang jedoch nur für den Eisenbahnverkehr näher beleuchtet werden. 5

Gesetz-Sammlung für die Königlich Preußischen Staaten 1838 (No. 35) S. 505. Berthold Stumpf \ Kleine Geschichte der deutschen Eisenbahnen, 1955, S. 33. 7 Ebd., S. 46 ff. 8 Vgl. auch Rainer Fr eise, Deutsche Einheit und Eisenbahntransportrecht, TranspR 1991, S. 165 ff. 6

9

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Stumpf {Anm. 6), S. 61 ff. Jürgen Basedow, Wettbewerb auf den Verkehrsmärkten, 1989, S. 53 ff.

Rainer Fr eise, Eisenbahntransportrecht, in: Das deutsche Transportrecht an der Schwelle zum Europäischen Binnenmarkt, 1993, S. 59. 12

Basedow (Anm. 10), S. 39 ff.

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Eisenbahnen unterscheiden sich aufgrund der geschichtlichen Entwicklung von anderen Verkehrsträgern vor allem dadurch, daß bei ihnen die Sorge für die Infrastruktur, d.h. die Anlage und den Unterhalt des Verkehrsnetzes, und die Erbringung der Verkehrsleistung, d.h. den Transport von Personen und Gütern, in einer Hand vereinigt sind. Von Anfang an wurde ihre Bedeutung für die Allgemeinheit, aber auch für die konkurrierenden Verkehrsträger erkannt und deshalb staatlich reglementiert. Ihnen wurden besondere Rechte eingeräumt, wie die Möglichkeit von Grundstücksenteignungen für den Schienenweg, und zugleich besondere Pflichten auferlegt, so zum Schutze der zuvor bestehenden Postregale.13 Aufgrund ihrer Gemeinwohlaufgabe unterliegen die öffentlichen, jedermann zugänglichen Eisenbahnen im Rahmen der gegenwärtigen kontrollierten Wettbewerbsordnung Marktzugangsbeschränkungen und gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die sich aus dem Allgemeinen Eisenbahngesetz14 (AEG) und dem Bundesbahngesetz15 (BBahnG) von 1951 sowie der Eisenbahn-Verkehrsordnung 16 (EVO) von 1938 ergeben. Marktzugangsbeschränkungen wirken sich zunächst dahin aus, daß Streckenneubauten nur von der Bundesbahn, subsidiär - nach Landesrecht - auch von landeseigenen Eisenbahnen oder schließlich bei einem entsprechenden Verkehrsbedürfhis von privaten Eisenbahngesellschaften durchgeführt werden dürfen (§ 4 Abs. 2 AEG). Praktische Probleme haben sich daraus bisher kaum ergeben, da die Gewinnaussichten für private Investoren bei der gegenwärtigen Situation auf dem Eisenbahnverkehrssektor als wenig attraktiv erscheinen.17 Darüber hinaus führt das Transportmonopol der einzelnen Eisenbahnen auf ihren Strecken, das andere öffentliche Eisenbahnen auf die Möglichkeit des Anschlusses und der damit zusammenhängenden Mitbenutzung beschränkt (§ 7 AEG), zumindest faktisch zu Marktzugangsbeschränkungen.18 Diese erscheinen hingegen nicht von vornherein als praktisch wenig bedeutsam, da andere, insbesondere ausländische, Eisenbahnunternehmen durchaus Interesse an einer weitergehenden Mitbenutzung fremder Strecken haben könnten, um grenzüberschreitende Transporte selbst durchzuführen. 3. Zu den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gehören die Betriebspflicht, die Beförderungspflicht und die Tarifpflicht. Die Betriebspflicht um13

Vgl. das preußische Gesetz von 1838 (Anm. 5); ferner Stumpf (Anm. 6), S. 30 ff. 14 BGBl. 1951 IS. 225. 15 BGBl. 1951 IS. 955. 16 BGBl, m 934-1. 17 Freise (Anm. 11), S. 60. 18 Basedow (Anm. 10), S. 56.

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faßt die Aufgabe, das Streckennetz verkehrssicher zu erhalten und zu entwickeln (§§ 4 AEG, 4 BBahnG). Die Beförderungspflicht bewirkt einen Kontrahierungszwang zur Erbringung der nach den geltenden Beförderungsbedingungen angebotenen Transportleistungen im Rahmen der regelmäßig verfügbaren Kapazitäten (§§ 453 HGB, 2 EVO). Die Tarifpflicht schließlich besteht darin, die für die Transportleistungen zu entrichtenden Entgelte in Preisverzeichnissen aufzustellen, bekanntzumachen und auf jedermann gleichmäßig anzuwenden (§ 6 EVO). Die besondere Bedeutung dieser Pflichten liegt darin, daß sie den Eisenbahnen aus Gründen des Allgemeinwohls ohne Berücksichtigung von Verlusten auferlegt sind, die ein nach eigenwirtschaftlichen Interessen geführtes Unternehmen nicht tragen könnte.19 Lassen sich die Verluste, wie in der gegenwärtigen Wettbewerbslage, nicht durch Gewinne in anderen Bereichen ausgleichen oder werden sie nicht von der Allgemeinheit übernommen, so führen sie zu einer ständig zunehmenden Negativbilanz der Eisenbahnen. Allein die Deutsche Bundesbahn hatte im Jahre 1988, also noch vor der deutschen Einheit und damit unabhängig von der Schuldenlast der Deutschen Reichsbahn, Schulden von 40 Mrd. DM. 20 In anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft finden sich ähnliche Zahlen. So beliefen sich die Schulden der französischen Eisenbahn auf über 20 Mrd. DM. 21 Die eigenen Erträge bei den staatlichen Eisenbahnen betrugen in Luxemburg 22 %, in Italien 31 % und im Vereinigten Königreich 76 % ihrer Betriebseinnahmen.22 4. Insgesamt bewirkt die Verflechtung zwischen betriebswirtschaftlichen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen sowie ihr teilweiser Verlustausgleich durch staatliche Beiträge eine Intransparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Eisenbahnen und ihren staatlichen Trägern mit unabsehbaren Folgen für die öffentlichen Haushalte. Sie beruhen auf historischen Weichenstellungen, die den Anforderungen an die gewandelten Wettbewerbsbedingungen der Gegenwart nicht mehr gerecht werden. Diese sind gekennzeichnet durch eine zunehmende Konkurrenz anderer Verkehrsträger, die ihre Transportleistungen unter günstigeren Wettbewerbsbedingungen erbringen können, und durch die allmähliche Öffnung der nationalen Verkehrsmärkte im Rahmen des europäischen Binnenmarktes und darüber hinaus im Rahmen der gesamteuropäischen Entwicklung.

19 Zu den verschiedenen Definitionsversuchen der Gemeinwirtschaftlichkeit im Verkehrswesen vgl. Fritz Voigt, Verkehr, Bd. 1/1, 1973, S. 212 m.w.N. 20 EG-Kommission, Mitteilung über eine Eisenbahnpolitik der Gemeinschaft, KOM (89) 564, Ziff. 23. 21 Ebd. 22 Ebd., Ziff. 15.

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ΠΙ. Anforderungen des europäischen Binnenmarktes 1. Nach der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 war der europäische Binnenmarkt bis Ende 1992 zu schaffen, d.h. ein Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen des EWG-Vertrages zu gewährleisten ist (Art. 8a EWGV = Art. 7a EGV). Damit stellen sich auch neue Anforderungen an den Verkehrssektor, der vom Gemeinschaftsrecht in zwei Bedeutungen erfaßt wird, nämlich als Integrationsmittel zur Verwirklichung der Vertragsfreiheiten, insbesondere des freien Personen- und Warenverkehrs, und als Integrationsgegenstand mit einem bedeutenden Anteil an der Wirtschaftsleistung der Gemeinschaft. 23 Auf das Verkehrswesen entfallen etwa 7 % des BIP, 7 % der Beschäftigung und 40 % der öffentlichen Investitionen in der Gemeinschaft. 24 Während das jährliche Wirtschaftswachstum seit 1970 durchschnittlich real 2,6 % betrug, beliefen sich die mittleren Wachstumsraten der Verkehrsleistungen beim Gütertransport auf 2,3 % und beim Personentransport auf 3,1 %.25 Was den Schienenverkehr anbetrifft, verringerte sich sein Anteil an den Verkehrsleistungen jedoch beim Gütertransport von 28 % auf 15 % und beim Personentransport von 10 % auf 7 %. 26 Mit dem europäischen Binnenmarkt bieten sich den Verkehrsbeteiligten, d.h. den Verkehrsträgern, den Verkehrsnutzern und der Verkehrsindustrie, zusätzliche Möglichkeiten, Verkehrsleistungen durch Harmonisierung und Rationalisierung kostengünstiger, sozialverträglicher und umweltgerechter zu erwirtschaften und zu nutzen. Dies erfordert jedoch eine Öffnung der national geprägten Verkehrsmärkte und deren Verflechtung in einer gemeinschaftlichen Verkehrsordnung. Obwohl der EWG-Vertrag von Anfang an einen besonderen Titel über den Verkehr enthielt (Art. 74-84), der die Mitgliedstaaten zur Verfolgung der Vertragsziele im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik verpflichtete, haben sich auf diesem Sachgebiet wegen der abweichenden nationalen Strukturen Erfolge erst spät und in den einzelnen Sektoren mit unterschiedlicher

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Ulrich Ever ling, in: Ernst Wohlfahrt/Ulrich Everling/Hans-Joachim Glaesner/Rudolf Sprung, Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, 1960, Anm. 1 vor Art. 74 EWGV. 24 EG-Kommission, Die europäische Verkehrspolitik in der Perspektive 1992, Stichwort Europa (EG-Dok.) 9/1990, S. 3. 25 EG-Kommission, Die künftige Entwicklung der Gemeinsamen Verkehrspolitik, KOM (92) 494 (= Bull.EG, Beilage 3/93), Ziff. 10. 26 Ebd., Ziff. 14 f.

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Intensität eingestellt.27 Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht über die Europäische Union sind weitere Fortschritte zu erwarten. Zwar blieb der Verkehrstitel im wesentlichen unverändert, jedoch wurde die Gemeinschaft ausdrücklich auf den Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet (Art. 3a Abs. 1 EGV), der auch den Verkehrssektor erfaßt. Ferner wurden ihr Befugnisse bei dem Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze u.a. im Bereich des Verkehrs eingeräumt (Art. 129 b-d EGV). Über den europäischen Binnenmarkt hinaus ergeben sich ferner Herausforderungen und Möglichkeiten für den Verkehrssektor aufgrund des Abkommens vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum (Art. 4752),28 der - bis auf die Schweiz - alle westeuropäischen Staaten erfaßt, sowie zusätzlich durch die bevorstehende Einbeziehung der mittel- und osteuropäischen Staaten in einen gemeinsamen europäischen Verkehrs verbünd.29 2. Zu den am wenigsten auf diese neuen Herausforderungen und Chancen vorbereiteten Verkehrsbereichen gehört das Eisenbahnwesen aufgrund seiner bisher national begrenzten und staatlich geprägten Strukturen. Trotz vielfältiger Anstrengungen der Gemeinschaftsorgane, die bis in die Anfänge der gemeinsamen Verkehrspolitik zurückreichen, 30 zeichnet sich ein Wandel in Richtung auf eine transnationale Öffnung und Verflechtung erst in jüngster Zeit ab. Entscheidende Impulse gingen insoweit von der am 25. Januar 1990 vorgelegten Mitteilung der EG-Kommission über eine Eisenbahnpolitik der Gemeinschaft aus.31 Ausgangspunkt der Reformüberlegungen war die besorgniserregende Lage der Eisenbahnen, die auf immer höhere staatliche Finanzhilfen angewiesen waren und dennoch ihren Anteil am Güterverkehr nicht erhöhen konnten und insbesondere im grenzüberschreitenden Verkehr schlecht abschnitten.32 In ihrer Mitteilung legte die Kommission deshalb - neben einigen konkreten Vorschlägen für Gemeinschaftsrechtsakte - ein umfassendes Reformprogramm vor, das Maßnahmen für eine Neuorganisation der Eisenbahnunter27

Jürgen Erdmenger, in: Hans von der Groeben/Jochen Thiesing/Claus-Dieter Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Aufl. 1991, Art. 74 Rdnr. 8 ff.; Albrecht Frohnmeyer, in: Eberhard Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum EWGVertag, Loseblatt, Art. 74 Rdnr. 17 ff. (1990). 28 BGBl. 1993 Π S. 266, i.d.F. des Anpassungsprotokolls v. 17.3.1993, BGBl. 1993 Π S. 1294. 29 EG-Kommission (Anm. 25), Ziff. 324 ff. 30 Vgl. den Überblick in: EG-Kommission, Fortschritte auf dem Wege zu einer gemeinsamen Verkehrspolitik - Binnenverkehr - , AB1.EG 1983 C 154, Ziff 3.2. 31 Vgl. oben, Anm. 20. 32 Ebd., Ziff. 4 f.

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nehmen, für die Schaffung eines europäischen Hochgeschwindigkeitsnetzes, für die Betriebsleitung und -Sicherheit, für den kombinierten Verkehr, für den Regional- und Nahverkehr sowie den Verkehr mit Transit- und Drittstaaten, für den Umweltschutz und die soziale Dimension sowie für die Verkehrsindustrie umfaßte. Im vorliegenden Rahmen kann das Entwicklungsprogramm nicht in allen Einzelheiten vorgestellt oder gar gewürdigt werden. In drei Abschnitten sollen die wesentlichen Elemente erläutert werden, deren Verwirklichung schon begonnen hat oder unmittelbar bevorsteht. Es handelt sich um die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen Staat und Eisenbahnen, um die Zusammenarbeit der Eisenbahnen und um die europäische Verkehrsinfrastruktur.

IV. Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen Staat und Eisenbahnen 1. Die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und ihren Eisenbahnen leidet vor allem aufgrund der Verflechtung zwischen den eigenwirtschaftlichen Zielen der Eisenbahnen und den ihnen auferlegten gemeinwirtschaftlichen Pflichten zur Verfolgung staatlicher, insbesondere regional- und sozialpolitischer Ziele. Die Parallelfunktion der Eisenbahnen als Verkehrsunternehmen und zugleich als Verwaltungsbehörden findet sich nicht nur in Deutschland, etwa für die Bundesbahn gemäß § 28 BBahnG, sondern auch in anderen Mitgliedstaaten.33 Solange die Eisenbahnen faktisch das Landverkehrsmonopol innehatten, konnten sie Verluste aus gemeinwirtschaftlichen Belastungen, insbesondere im subventionierten Montan- und Agrarbereich, mit Gewinnen aus hochtarifaren Transporten ausgleichen und zusätzlich die Infrastrukturkosten aufbringen. Mit der zunehmenden Konkurrenz des Straßenverkehrs, der sich auf den Hochtarifbereich konzentrieren konnte, mußten die entstehenden Verluste von den Mitgliedstaaten aus allgemeinen Haushaltsmitteln ausgeglichen werden. Eine klare Trennung zwischen den eigenwirtschaftlichen und den gemeinwirtschaftlichen Kosten fand jedoch nicht statt. Die Möglichkeit, auf nicht näher umgrenzte staatliche Zuschüsse zurückzugreifen, behinderte nicht nur die Entwicklung der eigenwirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahnen, sondern auch den intermodalen Wettbewerb mit anderen Ver-

33

Erdmenger (Anm. 4), S. 87 f.

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kehrsträgern und letztlich das Entstehen eines wettbewerblich strukturierten Verkehrsmarktes überhaupt.34 2. Deshalb gehörte es zu den ersten Maßnahmen der Gemeinschaft, die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und ihren Eisenbahnen zu verbessern. Grundlage war die Entscheidung 65/27P 5 des Rates über die Harmonisierung bestimmter Vorschriften, die den Wettbewerb im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr beeinflussen. Im Hinblick auf die vorhandenen staatlichen Eingriffe wurden vier Transparenzziele aufgestellt: Abbau der Verpflichtungen, die unter den Begriff des öffentlichen Dienstes fallen; Normalisierung der Konten der Eisenbahnunternehmen; Regelung der staatlichen Beihilfen; Gewährleistung der kommerziellen Selbständigkeit der Eisenbahnunternehmen. Diese Ziele wurden in der Folgezeit durch weitere Gemeinschaftsrechtsakte näher ausgestaltet und durch die Pflicht zur Offenlegung öffentlicher Finanzmittel ergänzt. a) Durch die Verordnung 1191/69 36 legte der Rat das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei Verpflichtungen fest, die mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbunden sind. Als Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes wurden Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflichten definiert, die das Verkehrsunternehmen im eigenen wirtschaftlichen Interesse nicht oder nicht im gleichen Umfang und nicht unter den gleichen Bedingungen übernehmen würde (Art. 2). Diese Pflichten waren von den Mitgliedstaaten grundsätzlich aufzuheben, konnten jedoch ausnahmsweise aufrechterhalten werden, soweit sie für die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung unerläßlich waren, oder wenn ein Mitgliedstaat auf dem Gebiet des Personenverkehrs Beförderungsentgelte und -bedingungen im Interesse bestimmter Bevölkerungsgruppen auferlegt hatte. Insoweit waren die dadurch entstehenden Belastungen jedoch von den Mitgliedstaaten auszugleichen (Art. 1). Entsprechende Umsetzungsbestimmungen für das deutsche Recht finden sich in § 6a AEG und § 28a BBahnG. Mit der Änderungs- Verordnung 1893/91, 37 die auf die erwähnte Kommissions-Mitteilung vom 25. Januar 1990 zurückgeht,38 verstärkte der Rat seine Bemühungen zum Abbau der mit dem öffentlichen Dienst verbundenen 34 Jürgen Basedow, Verkehrs- und Transportrecht, in: Manfred A. Dauses (Hrsg.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, Loseblatt, Abschnitt L Rdnr. 221 f. (1993). 35 AB1.EG 1965 S. 1500. 36 AB1.EG 1969 L 156/1. 37 AB1.EG 1991 L 169/1; vgl. dazu auch Günter Fromm, Die Bedeutung der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 für den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen in Deutschland, TranspR 1992, S. 256 ff. 38 Vgl. oben, Anm. 20.

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Pflichten. Erfaßt werden nunmehr alle Eisenbahnunternehmen, nicht mehr nur bestimmte Staatsbahnen, zu denen in Deutschland die Bundesbahn und die Reichsbahn gehörten39 (Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 1). Die Mitgliedstaaten können jedoch weiterhin solche Eisenbahnunternehmen vom Anwendungsbereich der Verordnung ausnehmen, deren Tätigkeit ausschließlich auf den Betrieb von Stadt-, Vorort- und Regional Verkehrsdiensten beschränkt ist (Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 2). Grundsätzlich sind alle mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflichten aufzuheben (Art. 1 Abs. 3). Dies gilt ausnahmslos für den Güterverkehr. Im Bereich des Personenverkehrs können weiterhin Tarifpflichten und im Bereich des Personennahverkehrs auch Betriebs- und Beförderungspflichten beibehalten oder auferlegt werden (Art. 1 Abs. 5, Abs. 6). Im übrigen können die Mitgliedstaaten, um eine ausreichende Verkehrsbedienung sicherzustellen oder um Sondertarife für bestimmte Gruppen von Reisenden anzubieten, die Übernahme von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes nur noch dadurch erreichen, daß sie mit den Verkehrsunternehmen Verträge abschließen (Art. 1 Abs. 4). Diese sind nur zulässig, um der Allgemeinheit ausreichende Verkehrsdienste zu bieten, und müssen insbesondere Regelungen enthalten über den Preis für die vereinbarte Dienstleistung sowie über die Einzelheiten der finanziellen Beziehungen zwischen den Vertragsparteien (Art. 14). b) Mit der Verordnung 1192/69 40 des Rates über gemeinsame Regeln für die Normalisierung der Konten der (staatlichen) Eisenbahnunternehmen, zu denen in Deutschland nur die Bundesbahn und die Reichsbahn gehören,41 soll zum einen erreicht werden, daß die sich aus den nationalen Vorschriften ergebenden Lasten und Vorteile der Eisenbahnen im Vergleich zu der Lage ermittelt werden, in der sie sich bei gleichen Bedingungen für alle Verkehrsträger befänden, und zum anderen, daß die so ermittelten Lasten und Vorteile entweder beseitigt oder finanziell ausgeglichen werden (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 7). Ausgenommen sind diejenigen Lasten, die von der Verordnung 1191/69 über die Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes erfaßt werden oder die sich aus den Verhandlungen der Sozialpartner ergeben (Art. 2 Abs. 2, Abs. 3), sowie solche Lasten, die auf den unterschiedlichen Infrastruktur- und Steuerbelastungen beruhen, die einer anderweitigen Gemeinschaftsregelung vorbehalten bleiben (5. Erwägungsgrund). c) Ergänzend zu den Verordnungen 1191/69 und 1192/69 erließ der Rat die Verordnung 1107/70* 2 über Beihilfen im Eisenbahn-, Straßen- und Bin39

Art. 19 VO 1191/69 (Anm. 36) i.d.F. der Änderungs-VO 3572/90, AB1.EG 1990 L 353/12. 40 AB1.EG 1969 L 156/8. 41 Ebd., Art. 3 i.d.F. der Änderungs-VO 3572/90, AB1.EG 1990 L 353/12. 42 AB1.EG 1970 L 130/1.

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nenschiffsverkehr. Sie dient der Konkretisierung von Art. 77 EGV, der staatliche Beihilfen zur Koordinierung des Verkehrs und zur Abgeltung bestimmter mit dem öffentlichen Dienst zusammenhängender Leistungen gestattet, die in den Mitgliedstaaten traditionell üblich sind, im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik jedoch zu Wettbewerbsverfälschungen führen können. Erfaßt werden diejenigen Beihilfen, die nicht schon von den Verordnungen 1191/69 und 1192/69 gedeckt sind. Unter Koordinierungsbeihilfen sind Begünstigungen - durch Gewährung von Vorteilen oder Entlastungen - zu verstehen, die dem Ziel einer reibungslosen Zusammenarbeit und gegenseitigen Ergänzung der Verkehrsträger dienen.43 Sie können u.a. gewährt werden zum Ausgleich von Mehrbelastungen bei der Normalisierung der Konten von Eisenbahnunternehmen und bei der Anlastung von Wegekosten, zur Erforschung und Entwicklung wirtschaftlicherer Verkehrstechniken, zur Beseitigung struktureller Überkapazitäten im Rahmen von Sanierungsplänen sowie zur Förderung bestimmter Maßnahmen des kombinierten Verkehrs (Art. 3 Ziff. 1 VO 1107/70).44 Abgeltungsbeihilfen für Leistungen, die mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes zusammenhängen, können gewährt werden, wenn sie Tarifpflichten oder aber Verkehrsunternehmen oder Verkehrstätigkeiten betreffen, die nicht von der Verordnung 1192/69 erfaßt werden (Art. 3 Ziff. 2 VO 1107/70). d) Um die kommerzielle Selbständigkeit der Eisenbahnen zu fördern, erließ der Rat die Entscheidung 75/327 45 zur Sanierung der Eisenbahnunternehmen und zur Harmonisierung der Vorschriften über die finanziellen Beziehungen zwischen diesen Unternehmen und den Staaten. Sie sollte — unter Berücksichtigung der Verordnungen 1191/69, 1192/69 und 1107/70 - eine schrittweise Sanierung und eine Verbesserung der Betriebsergebnisse durch Stärkung der finanziellen Eigenständigkeit und kaufmännischen Verantwortlichkeit der Eisenbahnen ermöglichen (5. Erwägungsgrund). Auf eine Darstellung der Regelung im einzelnen kann im vorliegenden Zusammenhang verzichtet werden, nachdem die Entscheidung durch die Richtlinie 91/440 46 des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der 43

Everling (Anm. 23), Anm. 2 zu Art. 77 EWGV. Zuletzt geändert durch VO 3578/92, AB1.EG 1992 L 364/11. 45 AB1.EG 1975 L 152/3; vgl. dazu auch die VO 2830/77 des Rates v. 12.12.1977 über Maßnahmen zur Herstellung der Vergleichbarkeit der Rechnungsführung und der Jahresrechnung der Eisenbahnunternehmen, ABl.EG 1977 L 334/13, und die VO 2183/78 des Rates v. 19.9.1978 zur Festlegung einheitlicher Grundsätze für die Kostenrechnung der Eisenbahnunternehmen, AB1.EG 1978 L 258/1. 46 AB1.EG 1991 L 237/25. 44

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Gemeinschaft aufgehoben und ersetzt worden ist. Diese Richtlinie soll die Anpassung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft an die Erfordernisse des Binnenmarktes erleichtern und ihre Leistungsfähigkeit erhöhen, indem sie vier Ziele festlegt: Gewährleistung der Unabhängigkeit der Geschäftsführung; obligatorische Trennung der Rechnungsführung sowie fakultative Trennung der Organisation zwischen dem Betrieb der Infrastruktur und der Erbringung von Verkehrsleistungen; Sanierung der Finanzstruktur; Zugangsrecht zu den Eisenbahnnetzen der anderen Mitgliedstaaten im grenzüberschreitenden Verkehr (Art. 1). Erfaßt werden alle Eisenbahnunternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat mit Ausnahme derjenigen, deren Tätigkeit ausschließlich auf den Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr beschränkt ist (Art. 2). e) Ergänzt wird der Komplex der bisher vorgestellten Gemeinschaftsregelungen schließlich durch die Richtlinie SO/723 47 der Kommission über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen, deren Anwendungsbereich 1985 auf Verkehrsunternehmen und damit auch auf die Eisenbahnen erstreckt wurde.48 Danach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Bereitstellung öffentlicher Mittel durch die öffentliche Hand für öffentliche Unternehmen und die tatsächliche Verwendung dieser Mittel offenzulegen (Art. 1). 3. Soweit die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts nicht, wie die Verordnungen, allgemein und unmittelbar in den Mitgliedstaaten gelten, bedürfen sie der Umsetzung durch das nationale Recht (Art. 189 EGV). Da die wesentlichen Vorgaben des Gemeinschaftsrechts zunächst in den Verordnungen 1191/69, 1192/69 und 1107/70 enthalten waren, blieb für besondere Umsetzungsmaßnahmen nur wenig Raum. Dementsprechend konnte sich der deutsche Gesetzgeber auf einzelne und zudem begrenzte Ausführungs- und Anpassungsmaßnahmen beschränken.49 Umfassendere Umsetzungsmaßnahmen erfordert hingegen die Richtlinie 91/44050 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft, die bis spätestens Anfang 1993 zu treffen waren. Auch die am 1. Juli 1992 in Kraft getretene Änderungs-Verordnung 1893/9151 über die mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen, die allgemein und unmittelbar in den Mitgliedstaaten gilt, bedingt wegen ihrer Erstreckung über den Bereich der staatlichen Eisen47

ABl.EG 1980 L 195/35. Richtlinie 85/413 der Kommission v. 24.7.1985, AB1.EG 1985 L 229/20. 49 Vgl. z.B. § 28a BBahnG i.d.F. des Änderungsgesetzes v. 6.3.1969, BGBl. 1969 I S. 191; §§6 a-g AEG i.d.F. des Änderungsgesetzes v. 24.8.1976, BGBl. 1976 IS. 2441. 50 Vgl. oben, Anm. 46. 51 Vgl. oben, Anm. 37. 48

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bahnen hinaus größere Anpassungen des darauf nicht vorbereiteten nationalen Rechts.52 Schließlich legt das Gemeinschaftsrecht nur Mindestanforderungen für die angestrebte Strukturreform fest, so daß die Mitgliedstaaten auch weitergehende Maßnahmen treffen können. a) Dementsprechend hat der deutsche Gesetzgeber eine umfassende Neuordnung des Eisenbahnwesens eingeleitet, die auch eine Änderung des Grundgesetzes einschließt und im folgenden unter dem gemeinschaftsrechtlichen Blickwinkel betrachtet werden soll. Dabei kann im vorliegenden Rahmen nur auf das Verhältnis zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Verfassungsrecht eingegangen werden, nicht hingegen auf die Einzelheiten des Eisenbahnneuordnungsgesetzes, das u.a. Gesetze zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen, über die Gründung einer Deutsche Bahn Aktiengesellschaft, über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes, über den Bau und die Finanzierung der Schienenwege von Eisenbahnen des Bundes sowie ein neues Allgemeines Eisenbahngesetz vorsieht.53 b) Die angestrebte Grundgesetzreform, die eine Änderung der Art. 73, 74, 80 und 87 sowie die Einfügung der neuen Art. 87e und 143a vorsieht,54 soll die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Strukturreform und Regionalisierung des Eisenbahnwesens angesichts der Herausforderung des europäischen Binnenmarktes, der deutschen Einheit und der Öffnung nach Mittel- und Osteuropa schaffen. Kernbestimmung ist der neue Art. 87 e, der die bisherige Bestimmung des Art. 87 ablösen soll, nach der die Bundeseisenbahnen in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt werden. Nach verbreiteter, wenn auch nicht unumstrittener, Auffassung enthält Art. 87 nicht nur eine Organisationsnorm, insbesondere für das Verhältnis von Bund und Ländern, sondern auch eine Aufgabennorm, die den Bund zur Sicherstellung von Eisenbahnverkehrsleistungen verpflichtet. 55 52

Vgl. dazu das Gesetz zur Festlegung des Anwendungsbereiches und zur Durchführung der VO (EWG) Nr. 1191/69 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1893/91 v. 23.7.1992, BGBl. 1992 I S. 1379, und dessen Begründung in der BT-Drucks. 12/2573 v. 7.5.1992, S. 4. 53 Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG), BT-Drucks. 12/5014 v. 25.5.1993 (Bundesregierung) = BT-Drucks. 12/4609 (neu) v. 23.3.1993 (Fraktionen der CDU/CSU und FDP). 54 Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drucks. 12/5015 v. 25.5.1993 (Bundesregierung) = BT-Drucks. 12/4610 v. 23.3.1993 (Fraktionen der CDU/CSU und FDP). 55 Vgl. näher Eberhard Schmidt-Aßmann/Günter Fromm, Aufgaben und Organisation der Deutschen Bundesbahn in verfassungsrechtlicher Sicht, 1986, S. 53 ff.; Helmut Lecheler, Grenzen für den Abbau von Staatsleistungen - Eine Untersuchung zu Art. 87 Abs. 1 und 33 Abs. 4 GG, 1989, S. 29 ff.; Peter Lerche, in: Theodor

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Der neue Art. 87e soll es nach der Begründung der Bundesregierung56 ermöglichen, die bisher in Behördenform geführte Bundesbahn und Reichsbahn in ein oder mehrere privatrechtlich organisierte Wirtschaftsunternehmen umzuwandeln, die nach eigenwirtschaftlichen Maßstäben handeln und von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entbunden sind. Ihre Tätigkeit umfaßt zum einen das Erbringen von Verkehrsleistungen, also den Transport von Personen und Gütern, und zum anderen den Betrieb der Infrastruktur, d.h. die Bereitstellung des Schienennetzes. Dem Bund obliegt demgegenüber die Eisenbahnverkehrsverwaltung im engeren Sinn, d.h. die traditionelle Hoheitsaufgabe, den Gesetzesvollzug durch Aufsicht über das von den Eisenbahnen zu beachtende Recht sicherzustellen. Entsprechend der angestrebten Regionalisierung, die den öffentlichen Personennahverkehr auf der Schiene insgesamt den Ländern zuordnen soll, beschränkt sich die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes grundsätzlich auf die nunmehr sogenannten Eisenbahnen des Bundes, d.h. diejenigen Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen. Erklärtes Ziel der Reform ist es, die auf die Eisenbahnen anwendbaren Verfassungsbestimmungen denjenigen Bestimmungen des Grundgesetzes anzugleichen, die schon im Bereich des Luftverkehrs (Art. 87 d), des Binnenschiffsverkehrs (Art. 89) und des Fernstraßenverkehrs (Art. 90) gelten. Der Bundesrat hat die Grundkonzeption der Reformvorschläge begrüßt, jedoch verschiedene Einwendungen erhoben.57 Insbesondere soll der Bund weiterhin die volle Verantwortung für die Schieneninfrastruktur seiner Eisenbahnen tragen und darüber hinaus zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Aufgaben im Schienenverkehr verpflichtet bleiben. Ferner sollen die Entgelte für die Benutzung der Eisenbahnen des Bundes durch Rechtsverordnung festgelegt werden können. Die Bundesregierung hat diese Forderungen in ihrer Gegenäußerung abgelehnt.58 Die Beibehaltung unmittelbaren Eigentums des Bundes am Schienenweg würde dem Grundgedanken der Strukturreform widersprechen, die auf eine strikte Trennung zwischen unternehmerischer Verantwortung und staatlicher Aufgabenstellung gerichtet sei. Nur eine umfassende Eigenverantwortung und ein höchstmögliches kaufmännisches Eigeninteresse könnten die Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahnen im Vergleich zu anderen Verkehrsträgern gewährleisten. Dies setze auch eine Übertragung des Eigentums am Maunz/Günter Dürig u.a., Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt, Art. 87 Rdnr. 85 ff. (1992); jeweils m.w.N. 56 Oben, Anm. 54, S. 5 ff. 57 BR-Drucks. 130/93 (Beschluß) v. 7.5.1993, S. 1. 58 Oben, Anm. 54, S. 14 ff.

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Schienennetz auf das dafür zuständige Eisenbahnunternehmen voraus, damit ein unternehmerischer Handlungszwang erzeugt werde, die Kosten der Infrastruktur zu verringern und zu erwirtschaften. Auch bleibe der Bund für die Finanzierung solcher Infrastrukturmaßnahmen, die nur teilweise im eigenwirtschaftlichen Interesse des Eisenbahnunternehmens liegen, nach dem Entwurf eines Schienenwegeausbaugesetzes59 weiterhin im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel verantwortlich. Für das vom Bundesrat verlangte „Sicherstellungsgebot" des Bundes für die Verkehrsbedienung auf der Schiene bestehe - mit Ausnahme des öffentlichen Personennahverkehrs - ebensowenig ein Bedürfnis wie in anderen Verkehrsbereichen. Insoweit sei die EWG-Verordnung 1191/69 i.d.F. der Verordnung 1893/91 maßgeblich, die Verträge zwischen den staatlichen Behörden und dem Verkehrsunternehmen oder Auflagen der staatlichen Behörden ermögliche. Die Forderung nach einer staatlichen Festsetzung der Entgelte für Eisenbahnverkehrsleistungen schließlich stehe im Widerspruch zu dem Ziel, marktgerechte Entgelte zu erwirtschaften, und sei zudem nicht mit der EWG-Richtlinie 91/440 vereinbar, nach der die Mitgliedstaaten lediglich die Modalitäten der Festsetzung eines Entgelts bestimmen können, nicht aber die Entgelte selbst. c) Gemessen an den Zielvorgaben des Gemeinschaftsrechts erweist sich die vorgesehene Änderung des Grundgesetzes zwar nicht als zwingend notwendig, aber - in der Fassung des Regierungsentwurfs - als förderlich. Dies gilt zunächst für die Änderungs-Verordnung 1893/9160 über die mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen. Soweit danach gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nur noch durch Verträge zwischen den staatlichen Behörden und den Eisenbahnunternehmen zulässig sind, ließe sich dies auch nach bisherigem Verfassungsrecht verwirklichen, selbst wenn man der strengen Auffassung folgt, wonach Art. 87 GG eine Aufgabennorm enthält, die den Bund unmittelbar zur Sicherstellung von Eisenbahnverkehrsleistungen verpflichtet. 61 In Betracht kommen öffentlich-rechtliche Verträge, die gemäß §§54 ff. VwVfG Rechtsverhältnisse auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts regeln. Als Vertragspartner können daran nicht nur selbständige Rechtssubjekte des öffentlichen Rechts beteiligt sein, sondern auch nicht rechtsfähige Sondervermögen mit selbständiger Haushaltsführung wie die Bundesbahn (§ 1 BBahnG) oder die Reichsbahn (Art. 26 Einigungsvertrag). 62 Das Ziel der Verordnung 1893/91, dem Grundsatz der wirtschaftlichen 59

Vgl. Art. 4 ENeuOGE (oben, Anm. 53). Vgl. oben, Anm. 37. 61 Vgl. oben, zu Anm. 55. 62 Hans Joachim Bonk, in: Paul Stelkens/Hans Joachim Bonk/Michael Sachs, Kommentar zum VwVfG, 4. Aufl. 1993, § 54 Rdnr. 27. 60

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Eigenständigkeit der Eisenbahnunternehmen gerecht zu werden (2. Erwägungsgrund), läßt sich jedoch mit der im neuen Art. 87e GG vorgesehenen Umwandlung der Bundeseisenbahnen in privatrechtlich organisierte Wirtschaftsunternehmen besser erreichen, da sie eine strengere Trennung zwischen der eigenwirtschaftlichen Verantwortung der Unternehmen und der Gemeinwohl Verantwortung der staatlichen Behörden ermöglicht. Auch die Richtlinie 91/440,63 die eine Gewährleistung der Unabhängigkeit der Geschäftsführung der Eisenbahnunternehmen sowie eine Trennung zwischen dem Betrieb der Infrastruktur und der Erbringung von Verkehrsleistungen verlangt, ließe sich mit dem bisherigen Verfassungsrecht vereinbaren. Die Ratspräsidentschaft hatte zwar ursprünglich eine rechtliche Selbständigkeit der Eisenbahnunternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit oder einem gleichwertigen Status vorgesehen; da dies jedoch nach Ansicht der deutschen Delegation eine Änderung von Art. 87 GG erforderlich gemacht hätte, einigte sich der Rat schließlich auf einen Kompromiß.64 Danach müssen die Eisenbahnunternehmen lediglich einen Unabhängigkeitsstatus besitzen, nach welchem sie insbesondere über ein Vermögen, einen Haushaltsplan und eine Rechnungsführung verfügen, die von denen des Staates getrennt sind (§ 4). Im übrigen können sie, wie auch die Betreiber der Infrastruktur, privat- oder öffentlich-rechtlich organisiert sein (§ 3). Dem entspricht die gegenwärtige Ausgestaltung der Bundeseisenbahnen als nicht rechtsfähige Sondervermögen des Bundes mit eigener Wirtschafts- und Rechnungsführung gemäß dem Bundesbahngesetz (§§ 1, 3, 28 ff.), gegen die keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen.65 Solche würden sich auch nicht ergeben, wenn der Betrieb der Infrastruktur und die Erbringung von Verkehrsleistungen getrennt und auf entsprechende Sondervermögen aufgeteilt würden. Auch insoweit ist jedoch festzustellen, daß die im neuen Art. 87e GG vorgesehene Umwandlung der Bundeseisenbahnen in privatrechtlich organisierte Wirtschaftsunternehmen dem Ziel der Richtlinie 91/440, die Leistungsfähigkeit der Eisenbahnunternehmen und deren Anpassung an die Erfordernisse des Binnenmarktes durch die Gewährleistung einer unabhängigen Geschäftsführung zu verbessern, besser gerecht wird, da sie ebenfalls eine striktere Trennung zwischen der Eigenverantwortung der Eisenbahnunternehmen und der Gemeinwohl Verantwortung der staatlichen Behörden ermöglicht.

63

Vgl. oben, Anm. 46. Herbert Schmuck, Die Eisenbahnen in der Gemeinsamen Verkehrspolitik der EG, TranspR 1992, S. 41 ff. (S. 44). 64

65

Lerche (Anm. 55), Art. 87 Rdnr. 80.

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Unvereinbar mit der Richtlinie 91/440 wäre eine staatliche Festlegung der Benutzungsentgelte für die Einrichtungen der Eisenbahnen des Bundes. Entgegen der Auffassung des Bundesrates erscheint deshalb der Vorschlag der Bundesregierung als folgerichtig, die gegenwärtige Regelung des Art. 80 Abs. 2 GG insoweit aufzuheben, wie sie Rechtsverordnungen über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen der Bundeseisenbahnen ermöglicht. Zwingend notwendig ist jedoch auch diese Verfassungsänderung nicht, da es sich nur um eine Ermächtigungs-, nicht aber um eine Verpflichtungsnorm handelt, von der zudem bisher kein Gebrauch gemacht worden ist. 66

V. Zusammenarbeit der Eisenbahnen Der zweite, hier zu betrachtende Komplex betrifft die von der Gemeinschaft geförderte Zusammenarbeit der Eisenbahnen im grenzüberschreitenden Verkehr mit Eisenbahnen der anderen Mitgliedstaaten und mit anderen Verkehrsträgern. 1. Zur Zusammenarbeit zwischen den Eisenbahnunternehmen der Mitgliedstaaten verabschiedete der Rat am 7. Dezember 1970 eine Entschließung,67 die auf eine Anpassung der Eisenbahnunternehmen an die Erfordernisse des Gemeinsamen Marktes durch Stärkung ihrer Konkurrenzfähigkeit und durch Verbesserung ihrer Rentabilität gerichtet war. Danach sollten die Mitgliedstaaten zusammen mit der Kommission die bestehenden Schwierigkeiten bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit beseitigen und die Eisenbahnunternehmen schrittweise eine engere Koordinierung und Zusammenarbeit auf technischer, kommerzieller und betrieblicher Ebene herbeiführen. a) Nachdem sich der gewünschte Erfolg über ein Jahrzehnt nicht eingestellt hatte,68 faßte der Rat am 15. Dezember 1981 eine weitere Entschließung zur Eisenbahnpolitik der Gemeinschaft, 69 in der er die Kommission ersuchte, ins66 67

68

So die Bundesregierung (Anm. 54), S. 6. AB1.EG 1971 C5/1.

EG-Kommission (Anm. 30), Ziff. 3.2.3.; vgl. auch Karin Jäntschi-Haucke,

Zusammenarbeit europäischer Eisenbahnen im internationalen Schienenverkehr im Hinblick auf eine Steigerung ihrer Wettbewerbsfähigkeit, 1991, S. 143 ff.; Rainer Freise, Kooperation und Wettbewerb im internationalen Schienenverkehr, Zeitschrift für den internationalen Eisenbahnverkehr 1992, S. 114 ff. 69 ABl.EG 1982 C 157/1; vgl. auch die Empfehlung der Kommission v. 17.12.1982 an die nationalen Eisenbahnunternehmen über die Festlegung eines Systems für die qualitativ hochwertige Bedienung im grenzüberschreitenden Personenverkehr, AB1.EG 1982 L 381/38. 4*

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besondere die Arbeiten zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Eisenbahnunternehmen energisch fortzusetzen und ihm einen Bericht mit möglichen Vorschlägen zur Verbesserung der Lage zu unterbreiten. In der Folgezeit erließ der Rat die Entscheidung 82/529 70 über die Preisbildung im grenzüberschreitenden Eisenbahngüterverkehr und die Entscheidung 83/418 71 über die kommerzielle Selbständigkeit der Eisenbahnunternehmen bei der Verwaltung ihres grenzüberschreitenden Personen- und Gepäckverkehrs. Darin wurde den nationalen Eisenbahnunternehmen die Möglichkeit eingeräumt, entsprechend ihren eigenwirtschaftlichen Interessen und unter Berücksichtigung des Gestehungspreises und der Marktlage die Beförderungspreise und -bedingungen im grenzüberschreitenden Verkehr selbst zu bestimmen. Ergänzend verabschiedete der Rat am 19. Dezember 1984 eine Empfehlung an die Eisenbahnunternehmen über die Verstärkung ihrer Zusammenarbeit beim grenzüberschreitenden Personen- und Güterverkehr, 72 um sie langfristig zur gemeinsamen Nutzung ihrer verfügbaren Mittel zu veranlassen. Ihnen sollte es ermöglicht werden, auf den internationalen Verkehrsmärkten wie ein einziges Unternehmen aufzutreten, und zwar im einzelnen durch gemeinsames Marketing, durch verstärkte Zusammenarbeit in der Geschäftsführung, durch Austausch von Informationen und Personal, durch Beseitigung von doppelten Kontrollen und Verwaltungsvorgängen sowie durch Verbesserung der Haftungsregelungen. b) Zu einem umfassenderen Ansatz für den grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr gelangte der Rat jedoch erst aufgrund der Richtlinie 91/44(P zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft. Danach erhalten sog. internationale Gruppierungen, d.h. Verbindungen von mindestens zwei Eisenbahnunternehmen mit Sitz in verschiedenen Mitgliedstaaten, Zugangsund Transitrechte in den Mitgliedstaaten, in denen die ihnen angeschlossenen Eisenbahnunternehmen ihren Sitz haben sowie Transitrechte in den anderen Mitgliedstaaten für grenzüberschreitende Verkehrsleistungen zwischen den Mitgliedstaaten, in denen die ihnen angeschlossenen Eisenbahnunternehmen ihren Sitz haben (Art. 10 Abs. 1 i.V.m. Art. 3). Nach einer Protokollerklärung des Rates und der Kommission soll das Transitrecht hinter dem Zugangsrecht zurückbleiben und im Personenverkehr das Aus- und Zusteigen von Passagieren im Transitland nicht umfassen; ferner soll im Güterverkehr die Kabotage ausgeschlossen sein.74 Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kann die objektive 70 71 72 73

74

AB1.EG 1982 L 234/5. AB1.EG 1983 L 237/32. AB1.EG 1984 L 333/63. Vgl. oben, Anm. 46.

Schmuck (Anm. 64), S. 49.

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Bedeutung der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts sich allerdings nur aus diesen selbst unter Berücksichtigung ihres Zusammenhangs ergeben, nicht jedoch durch Erklärungen zu Protokoll von Ratssitzungen berührt werden.75 Nach dem Wortlaut der Richtlinie 91/440 wird zwischen Zugangs- und Transitrechten unterschieden, deren Inhalt jedoch nicht näher bestimmt. Nach ihrem Zusammenhang sollen beide Rechte dem Ziel dienen, die Anpassung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft an die Erfordernisse des Binnenmarktes zu erleichtern und ihre Leistungsfähigkeit zu erhöhen (Art. 1). Sie unterscheiden sich im wesentlichen danach, ob die an den internationalen Gruppierungen beteiligten Eisenbahnunternehmen in den betroffenen Mitgliedstaaten ansässig sind oder nicht. Insgesamt ergeben sich deshalb erhebliche Zweifel an der restriktiven Auslegung in der Protokollerklärung, die den Transitverkehr für Personen nur bei geschlossenen Türen zulassen und die Kabotage im grenzüberschreitenden Güterverkehr ausschließen will. 2. Für die Zusammenarbeit der Eisenbahnen mit anderen Verkehrsträgern des Straßen-, Binnenschiffs- und Seeverkehrs hat der Rat die Richtlinie 75/130 76 erlassen, deren Anwendungsbereich mehrfach erweitert und schließlich durch die Richtlinie 92/106 77 über die Festlegung gemeinsamer Regeln für bestimmte Beförderungen i m kombinierten Güterverkehr zwischen Mitgliedstaaten neu gefaßt worden ist. Ziel der Regelung ist es, eine Alternative zum Straßengüterverkehr aus Gründen des Umweltschutzes, der Überlastung der Straßen und der Sicherheit des Straßenverkehrs zu schaffen (3. Erwägungsgrund). Dieses Ziel soll über Erleichterungen und Anreize erreicht werden, insbesondere durch Befreiung des kombinierten Verkehrs von jeder Kontingentierung und Genehmigungspflicht sowie durch Steuererleichterungen (Art. 2, 6). Zusätzlich besteht die Möglichkeit, den kombinierten Verkehr durch Beihilfen im Rahmen der Verordnung 1107/7078 zu fördern. Trotz erheblicher Steigerungsraten erreicht der grenzüberschreitende kombinierte Verkehr bisher jedoch erst weniger als 4 % des gesamten internationalen Güterstroms. 79 Zusätzliche Anreize zur Steigerung des kombinierten Güterverkehrs enthält die Richtlinie 91/440*® zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der 75

EuGH, Rs. C-306/89 (Kommission/Griechenland), 1991,1-5863/5883 f. AB1.EG 1975 L 48/31. 77 AB1.EG 1992 L 368/38. 78 Vgl. oben, Anm. 42. 79 EG-Kommission, Mitteilung bezüglich der Einrichtung eines Europäischen Kombinierten Verkehrsnetzes und dessen Betriebsbedingungen, KOM (92) 230, Ziff. 5; dies., Bericht an den Rat über die Durchführung der Richtlinie des Rates Nr. 75/130/EWG ..., KOM (93) 394, S. 6 ff. 80 Vgl. oben, Anm. 46. 76

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Gemeinschaft. Neben der erwähnten Erleichterung einer internationalen Zusammenarbeit der Eisenbahnunternehmen durch die Bildung internationaler Gruppierungen gewährt sie einzelnen Eisenbahnunternehmen für das Erbringen von Verkehrsleistungen im grenzüberschreitenden kombinierten Güterverkehr ein Zugangsrecht zur Infrastruktur der übrigen Mitgliedstaaten zu angemessenen und nicht diskriminierenden Bedingungen (Art. 10 Abs. 2, Abs. 3). Da das Zugangsrecht in allen Mitgliedstaaten gilt, schließt es auch das Transitrecht und die Kabotage ein.81

VI. Europäische Verkehrsinfrastruktur Der dritte von der Gemeinschaft in Angriff genommene Komplex der gemeinsamen Verkehrspolitik betrifft die europäische Verkehrsinfrastruktur. Dabei geht es im wesentlichen um eine gerechte Anlastung der Wegekosten an die verschiedenen Verkehrsnutzer sowie um die Koordinierung und Finanzierung eines den Erfordernissen des Binnenmarktes entsprechenden Verkehrswegenetzes. 1. Eine gerechte Anlastung der Wegekosten an die verschiedenen Verkehrsnutzer ist Voraussetzung für einen verzerrungsfreien Wettbewerb. Deshalb verabschiedete der Rat die Entscheidung 64/389 82 zur Durchführung einer Enquete über die Wegekosten des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs. Ziel war es, eine möglichst vollständige Kenntnis der Wegekosten durch Anwendung einheitlicher Bemessungsgrundsätze für einen gleichen Zeitraum zu erhalten. Gestützt auf diese Entscheidung, erließ der Rat die Verordnung 1108/7CP zur Einführung eines Buchungssystems über die Ausgaben für die Verkehrswege des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs. Die einheitliche und ständige Buchführung soll die notwendigen Kenntnisse über die Ausgaben für die Verkehrswege und über deren Benutzung erbringen, um die Grundlagen für ein Anlastungssystem zu schaffen, das die Wegekosten unter Angleichung der unterschiedlichen steuerlichen und sonstigen Belastungen auf die einzelnen Verkehrsnutzer verteilt. Wegen der unterschiedlichen nationalen Verkehrsstrukturen bereitet die Verwirklichung des angestrebten Anlastungssystems jedoch erhebliche Schwierigkeiten. Einen ersten Fortschritt brachte die Richtlinie 91/44084 zur 81

Ebenso Schmuck (Anm. 64), 49. ABl.EG 1964 S. 1598. 83 AB1.EG 1970 L 130/4; vgl. auch die darauf gestützten Verordnungen der Kommission 2598/70, AB1.EG 1970 L 278/1, und 281/71, AB1.EG 1971 L 33/11. 84 Vgl. oben, Anm. 46. 82

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Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft, die eine Trennung zwischen dem Betrieb der Eisenbahninfrastruktur und der Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen verlangt. Zur Anlastung der Wegekosten an schwere Nutzfahrzeuge legte die Kommission am 8. Januar 1988 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates vor, 85 der trotz zweier Änderungen86 nicht rechtzeitig vor der für Ende 1992 vorgesehenen Vollendung des Binnenmarktes verabschiedet werden konnte. Erst am 19. Juni 1993 gelang es dem Rat, sich politisch auf einen Kompromiß zu einigen, der u.a. gemeinsame Mindestsätze für die Lastkraftwagensteuer sowie Straßenbenutzungsgebühren für schwere Lastkraftwagen durch Einführung einer regionalen EuroVignette in denjenigen Mitgliedstaaten vorsieht, die bisher keine Straßenbenutzungsgebühren erheben.87 2. Die notwendige Anpassung der national gewachsenen Verkehrsnetze an die Bedürfnisse des Gemeinsamen Marktes veranlaßte den Rat in der Entscheidung 66/161 88 ein Beratungsverfahren auf dem Gebiet der InfrastrukturInvestitionen für den Verkehr einzuführen, das bei Investitionsvorhaben von gemeinschaftlichem Interesse anzuwenden war, um zur harmonischen Entwicklung der Verkehrsbedingungen in der Gemeinschaft und zur Beseitigung der bestehenden Hindernisse beizutragen. Durch die Entscheidung 78/174* 9 wurde das Beratungsverfahren fortentwickelt und durch die Schaffung eines Ausschusses auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur ergänzt. In der Folgezeit entwickelte die Kommission zahlreiche Initiativen für eine Koordinierung und Finanzierung der nationalen Verkehrswege von gemeinschaftlicher Bedeutung, die sich allmählich zu einer gemeinsamen Verkehrsinfrastrukturpolitik verdichtet haben.90 Die Gründe für eine Beteiligung der Gemeinschaft an dem Verkehrswegeausbau der Mitgliedstaaten sind offenkundig. Mit zunehmender Integration ist der Verkehr zwischen den Mitglied85

KOM (87) 716. KOM (90) 540, KOM (92) 405. 87 Bull.EG 6-1993, Ziff. 1.2.111; Europe - Agence Internationale Nr. 6005 v. 21./22.6.1993, S. 11. - Vgl. nunmehr die Richtlinie 93/89 des Rates v. 25.10.1993 über die Besteuerung bestimmter Kraftfahrzeuge zur Güterbeförderung sowie die Erhebung von Maut- und Benutzungsgebühren für bestimmte Verkehrswege durch die Mitgliedstaaten, ABl.EG 1993 L 279/32. 88 AB1.EG 1966 S. 583. 89 AB1.EG 1978 L 54/16. 90 Vgl. u.a. Die Rolle der Gemeinschaft beim Ausbau der Verkehrsinfrastruktur, Bull.EG, Beilage 8/1979; Mittelfristiges Verkehrsinfrastrukturprogramm, KOM (86) 340; Die Finanzierung großer Infrastrukturen von europäischem Interesse, KOM (86) 722; Auf dem Weg zu einer europäischen Infrastruktur, KOM (90) 310 und KOM (90) 585; Europa 2000 - EG-Dok., 1991 (= KOM [91] 452); Verkehrsinfrastruktur, KOM (92) 231. 86

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Staaten schneller gewachsen als innerhalb der Mitgliedstaaten.91 Dies erfordert eine Anpassung und Verflechtung der nationalen Verkehrssysteme unter Berücksichtigung gemeinschaftlicher, nationaler und lokalerer Bedürfnisse sowie wirtschafts-, sozial- und umweltpolitischer Belange. Mit der Verordnung 3600/82 92 billigte der Rat erstmals eine begrenzte Finanzhilfeaktion auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur aus Haushaltsmitteln der Gemeinschaft für bestimmte Vorhaben in vier Mitgliedstaaten, der sich weitere Sonderaktionen in den Folgejahren anschlossen.93 Im Hinblick auf die Vollendung des integrierten Verkehrsmarktes verständigte sich der Rat schließlich mit der Verordnung 3359/90* und der Folge-Verordnung 1738/93 95 auf mehrjährige Aktionsprogramme für eine ausgewogene Entwicklung der innergemeinschaftlichen Verkehrsinfrastrukturen. Unter Berücksichtigung der Interessen der Verkehrsnutzer und der Erfordernisse in den Bereichen Umwelt, Sicherheit und rationelle Energienutzung, sollen dadurch rasche und leistungsfähige Verkehrsverbindungen zwischen allen Gebieten der Gemeinschaft als eine wesentliche Voraussetzung für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt geschaffen werden (5. und 6. Erwägungsgrund). Durch Einstufung bestimmter Großvorhaben als Projekte von europäischer Gemeinnützigkeit soll ferner eine Beteiligung von Privatkapital an der Finanzierung erreicht werden (9. Erwägungsgrund).96 Die Laufzeit des zweiten Programms ist auf die Jahre 1993/1994 begrenzt, um nicht die Beschlüsse über die transeuropäischen Netze zu präjudizieren, die durch den Vertrag von Maastricht über die Europäische Union erforderlich werden (15. Erwägungsgrund). Im Vorfeld der Beratungen, die schließlich zum Abschluß des Vertrages über die Europäische Union führten, verständigte sich der Europäische Rat von Straßburg im Dezember 1989 darauf, daß dem Ausbau und der Verknüpfung der transeuropäischen Netze besonderer Vorrang eingeräumt werden müßte, und ersuchte die Kommission um geeignete Initiativen.97 Auf Vorschlag der Kommission98 nahm der Rat daraufhin am 22. Januar 1990 eine 91

EG-Kommission y Die Rolle der Gemeinschaft beim Ausbau der Verkehrsinfrastruktur (Anm. 90), Ziff. 5. 92 AB1.EG 1982 L 376/10. 93 Vgl. dazu AB1.EG, Fundstellenverzeichnis des geltenden Gemeinschaftsrechts, Band I, Ziff. 7.10.20 (zuletzt 21. Ausgabe, 1993). 94 AB1.EG 1990 L 326/1. 95 AB1.EG 1993 L 161/4. 96 Vgl. zur Bewertung den Sonderbericht Nr. 1/93 des Rechnungshofes über die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur, AB1.EG 1993 C 69/1. 97 Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Bull.EG 12-1989, Ziff 1.1.4. 98 KOM (89) 643.

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Entschließung zu einer europäischen Infrastruktur an," in der er sich für die Entwicklung und Verbindung der europäischen Infrastrukturnetze unter besonderer Berücksichtigung der Lage der Randgebiete im Hinblick auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Gemeinschaft aussprach. Priorität sollten u.a. die Bereiche Flugsicherung, Energieversorgung, Telekommunikation und Verkehrsinfrastruktur, namentlich besonders leistungsfähige Landverbindungen, erhalten. In der Folgezeit unterbreitete die Kommission ihre Vorstellungen für einzelne Aktionsprogramme und konkrete Maßnahmen,100 u.a. in der schon erwähnten Mitteilung vom 15. Januar 1990 über eine Eisenbahnpolitik der Gemeinschaft. 101 Am 17. Dezember 1990 verständigte sich der Rat auf eine Entschließung über die Entwicklung eines europäischen Hochgeschwindigkeitsbahnnetzes,102 in der er die Ausarbeitung eines Leitschemas für die Gemeinschaft begrüßte und die Kommission ersuchte, zusammen mit den Mitgliedstaaten, den Eisenbahngesellschaften und der Eisenbahnindustrie die näheren Voraussetzungen und Auswirkungen zu untersuchen, die bei der Verwirklichung des Netzes unter sozio-ökonomischen, umweltpolitischen und finanziellen Gesichtspunkten zu berücksichtigen sind. Der Vertrag von Maastricht über die Europäische Union räumt der Gemeinschaft eine ausdrückliche Kompetenz ein, zum Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze in den Bereichen der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastruktur beizutragen (Art. 129 b-d EGV). 103 Dadurch sollen den Bürgern der Union, den Wirtschaftsbeteiligten sowie den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften in vollem Umfang alle Vorteile zukommen, die sich aus der Schaffung eines Binnenmarktes als eines Raumes ohne Binnengrenzen ergeben. Die Tätigkeit der Gemeinschaft zielt im Rahmen einer offenen und wettbewerbsorientierten Marktwirtschaft auf die Förderung des Verbunds und der Interoperabilität der nationalen Netze sowie des Zugangs zu diesen Netzen ab. Im einzelnen obliegt es der Gemeinschaft, Leitlinien für die Ziele, Prioritäten und Grundzüge der Aktionen unter Bezeichnung der Vorhaben von gemeinsamen Interesse aufzustellen, ferner 99

AB1.EG 1990 C 27/8. Vgl. die Angaben oben, Anm. 90. 101 Vgl. oben, Anm. 20. 102 AB1.EG 1991 C 33/1; vgl. auch EG-Kommission, Fortschritte auf dem Wege zu einem europäischen Hochgeschwindigkeitsnetz, KOM (86) 341. 103 Vgl. nunmehr - die noch vor Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht (1.11.1993) verabschiedeten - Entscheidungen des Rates v. 29.10.1993 zur Schaffung eines transeuropäischen Netzes für den kombinierten Verkehr (93/628/EWG), zur Schaffung eines transeuropäischen Straßennetzes (93/629/EWG) und über die Entwicklung eines transeuropäischen Binnenwasserstraßennetzes, AB1.EG 1993 L 305/1, 11,39. 100

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die für die Interoperabilität der Netze erforderlichen Aktionen, insbesondere im Bereich der technischen Harmonisierung, durchzuführen sowie die finanziellen Anstrengungen der Mitgliedstaaten zu unterstützen. Schließlich kann sie über eine Zusammenarbeit mit Drittstaaten beschließen. Mit dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union verfügt die Gemeinschaft somit über das erforderliche Instrumentarium, um die bisher national gewachsenen Verkehrsnetze, insbesondere auch der Eisenbahnen, zu einem europäischen Netz zu verbinden. Die koordinierte Vernetzung erweist sich als eine logische Weiterentwicklung des Binnenmarktes, die die Voraussetzungen schafft, um die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft durch Senkung der Transportkosten und Transportzeiten zu stärken, die Regionalpolitik zu fördern und die Standortbedingungen zu verbessern.104

VE. Ergebnis Insgesamt läßt sich feststellen, daß die gemeinsame Verkehrspolitik der Gemeinschaft, die in der Anfangszeit des Gemeinsamen Marktes infolge der unterschiedlichen Ausgangslage der einzelnen Mitgliedstaaten auf erhebliche Schwierigkeiten stieß, im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes und die Schaffung der Europäischen Union erhebliche Fortschritte gemacht hat, die letztlich nicht nur der Verkehrswirtschaft zugute kommen, sondern auch der Allgemeinheit, die auf effiziente und kostengünstige Transportmittel angewiesen ist. Dieser Zusammenhang wird von der Kommission plastisch und geradezu poetisch dahin umschrieben, daß sich der Binnenmarkt als ein organisches Gebilde begreifen lasse, der nur funktioniere, wenn vier Teilbereiche störungsfrei arbeiten, nämlich sein Blutkreislauf - das Verkehrsnetz, sein Nervensystem - das Telekommunikationsnetz, sein Muskelapparat das Energienetz und sein Gehirn - das Aus- und Weiterbildungsnetz.105 Es bleibt somit nur zu wünschen, daß dieser Organismus tatsächlich mit Leben erfüllt wird und seine volle Leistungskraft entfalten kann.

104 Vgl. dazu EG-Kommission y Verstärkung der Effizienz des Binnenmarktes, KOM (93) 256, Ziff. 95 ff. 105 Auf dem Weg zu einer europäischen Infrastruktur - Zwischenbericht - , KOM (90) 310, Ziff. 1.

Die Reorganisation der deutschen Bahnen - Voraussetzung für eine Neubestimmung des Standorts der Eisenbahnen in der Verkehrspolitik Von Günter Fromm

Seit etwa 3 Jahren beschäftigen wir uns mit der Bahnstrukturreform. Das ist der „Arbeitstitel" für das Gesetzespaket, das seit dem Frühjahr die gesetzgebenden Körperschaften behandeln. Um eines vorwegzunehmen: Das Thema ist nicht neu. Seit Beginn der 20er Jahre dieses Jahrhunderts, also zu einer Zeit, in der erstmals - heute kann man hinzufügen: schon einmal - das Eisenbahnwesen eine kritische wirtschaftliche Phase erlebte, war ein Strukturwandel bei den Eisenbahnen zu verzeichnen. Die Privatbahnen rückten näher an den Staat heran, wenn sie nicht Schritt für Schritt überhaupt verstaatlicht wurden, während man umgekehrt darauf bedacht war, die Staatsbahnen aus ihrer Nähe zum Staat zu lösen. Die Trennung von politischer Aufsicht und kaufmännischer Leitung war das Ziel, das angestrebt und da mehr und dort weniger verwirklicht wurde. Man wollte von der Eisenbahn als statio fisci loskommen. Hand in Hand damit ging das Bemühen, die verschiedenen Eisenbahnen in den einzelnen Staaten „unter einen Hut" zu bringen. Die „Verreichlichung" der Länderstaatsbahnen in Deutschland im Jahr 1920 ist dafür ebenso beispielhaft wie die schrittweise Zusammenfassung verschiedener Staats- und Privatbahnen in der später sog. SNCF im Jahr 19371. Von „Regionalisierung", der Verlagerung der Verantwortung „vor Ort", hielt man also - anders als heutzutage - nur wenig. Nunmehr erleben wir eine Wiederholung jener Entwicklung. Wieder wird die Tendenz zu mehr Staat, die die 40er und 50er Jahre dieses Jahrhunderts kennzeichnete, abgelöst von dem Ruf nach möglichst weitgehender Staatsferne der Eisenbahnen. Die Verkehrspolitik in Großbritannien, Japan, Schweden und - neuerdings Ungarn2 ist dafür beispielhaft. 1

Vgl. dazu im einzelnen Bernhard Witte, Eisenbahn und Staat - ein Vergleich der europäischen und nordamerikanischen Eisenbahnorganisationen in ihrem Verhältnis zum Staat —, Weltwirtschaftliches Archiv - Zeitschrift des Instituts für Weltwirtschaft und Seeverkehr —, Viertes Ergänzungsheft, 1932. 2 Vgl. Internationales Verkehrswesen (IV) 1993, S. 398.

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In Deutschland wurde 1924 der Grundsatz der Trennung von Aufsicht und Leitung in geradezu klassischer Form verwirklicht. Es trifft zwar nicht zu, daß das allein auf den Einfluß der Siegermächte des Ersten Weltkrieges zurückzuführen ist, die um die Zahlung der Reparationen fürchteten. Wesentliche Weichen dafür wurden schon vorher gestellt, als der Reichsminister der Finanzen am 15.11.1923, dem Tag der Währungsstabilisierung, die Reichseisenbahnen, wie es einmal jemand plastisch ausgedrückt hat, „von den Reichsfinanzen abhängte". Dennoch wäre eine Patentlösung - hier paßt dieser Begriff - wohl kaum ohne die Randbedingungen, die damals bestanden, zustande gekommen3. Die Frage, welche Rechtsnatur die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft, die aufgrund des Gesetzes vom 30.8.1924 (RGBl. II S. 272) errichtet wurde, hatte, hat nicht nur die Rechtsprechung beschäftigt. Es war dies auch ein dankbares Thema für Dissertationen, die heute noch lesenswert sind, zumal sie sich durchwegs durch eine jetzt nicht mehr übliche Kürze auszeichnen. Die h.M. geht davon aus, daß sie eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts unter der Aufsicht des Reiches war4. Sie besaß einen dem Aufsichtsrat einer Aktiengesellschaft nachempfundenen Verwaltungsrat und einen Vorstand, der die Verantwortung für die Geschäftsführung trug. Die Dienststellen waren keine Behörden des Reichs, hatten aber deren öffentlich-rechtliche Befugnisse und Pflichten. Das Berufsbeamtentum wurde beibehalten, jedoch dem privatwirtschaftlichen Einschlag des Unternehmens dadurch Rechnung getragen, daß ein besonderer Beamtentyp, der Reichsbahnbeamte - ein mittelbarer Reichsbeamter - geschaffen wurde. Dienstherr war nunmehr die Gesellschaft. Fortan konnte jeder Reichsbahnbeamte jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Diese Einschränkung der Beamtenrechte war auch ein wesentlicher Grund dafür, daß das Gesetz mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossen werden mußte5. Auf der anderen Seite wurde der Typus des leitenden Beamten kreiert. Seine Dienstbezüge konnten von der Gesellschaft in bestimmten Grenzen selbständig festgesetzt werden. Der Kreis dieser Beamten wurde vom Verwaltungsrat bestimmt6. 3

Vgl. hierzu im einzelnen Günter Fromm, Die Unternehmensverfassung der Eisenbahnen im Wandel der Zeiten, Die Bundesbahn 1986, S. 195 ff. m.w.N. 4 Vgl. Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933, S. 451; Willibalt Apelt, Geschichte der Weimarer Verfassung, 1946, S. 157; Hans Hillebrand, Die Aufsichtsrechte des Deutschen Reiches über die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft nach geltendem Recht, 1934, S. 4 ff.; Ferdinand Nießen, Die Gebührenfreiheit der Deutschen Reichsbahn-Gesellschaft, 1931, S. 50 ff.; Adolf Sarter/Theodor Kittel, Die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft, 1931, S. 229. 5 Vgl. Sarter/Kittel, a.a.O., S. 224 ff. 6 Vgl. § 26 Abs. 3 Reichsbahngesetz und dazu Sarter/Kittel (Anm. 4), S. 83.

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Das Reichseisenbahnvermögen verblieb beim Reich und wurde von der Gesellschaft als „fremdes Eigentum" aufgrund ihres Betriebsrechts verwaltet. Vom Reichshaushalt und den finanziellen Verwaltungsvorschriften des Reichs war die Gesellschaft befreit, auch von der Kontrolle durch den Rechnungshof des Deutschen Reichs; sie wurde durch eine Selbstkontrolle, das spätere Hauptprüfungsamt, ersetzt. Die finanzielle Selbständigkeit der Gesellschaft fand ihre Grenze im Aufsichtsrecht der Reichsregierung, das ihr - neben einer Reihe von Genehmigungsvorbehalten - einen weitgehenden Einfluß auf die Tarifpolitik sicherte. Die Autonomie wurde jedoch dadurch in vollkommener Weise gewährleistet, daß bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Reichsregierung und Gesellschaft über die Auslegung des Gesetzes oder der Gesellschaftssatzung oder über Maßnahmen aufgrund des Gesetzes oder der Gesellschaftssatzung, insbesondere in Angelegenheiten der Tarife, ein besonderes Gericht, das Reichsbahngericht, angerufen werden konnte7. Der mit dieser Konstruktion angestrebte Erfolg stellte sich alsbald ein. Die Reichsbahn-Gesellschaft vermochte ständig Betriebsüberschüsse zu erwirtschaften und damit die Raparationssteuer aufzubringen, während zuvor Zuschüsse aus dem allgemeinen Reichshaushalt notwendig gewesen waren, um sie am Leben zu erhalten8. Das Reichsbahngericht erwies sich als fleet in being, es wurde nur wenige Male angerufen und als Schiedsrichter aufgefaßt 9. Nach dem Zweiten Weltkrieg war die Bereitschaft, zu einer solchen Organisationsform zurückzukehren, leider nicht besonders ausgeprägt. Es fehlte zwar nicht an Stimmen, die in diese Richtung gingen10. Doch war die Bundesregierung - darin dem Verhalten des Reichsverkehrsministers zu Beginn der 20er Jahre ähnlich - von vornherein nicht geneigt, einen solchen Weg zu beschreiten, und sie bemühte dazu das Gespenst vom „Staat im Staate", das schon Brüning ausmachen zu können glaubte11. Und - ganz natürlich fühlen sich Parlamentarier immer irritiert, wenn ihre Kontrollrechte eingeschränkt werden, zumal damit auch die Möglichkeit verloren geht, sich durch kleine Anfragen bemerkbar zu machen, mögen sie sich nun auf den Zustand der Bestecke in den vor einigen Jahren in Mode gekommenen Quick-PickSpeisewagen oder heute auf den Verzicht der Neubesetzung der Posten der 7

Vgl. dazu im einzelnen Witte (Anm. 1), S. 51 ff.; Sarter/Kittel (Anm. 4), S. 217 ff.; Hans-Herbert Wilhelmi, Staat und Staatseisenbahn, in: ArchEisenbW 1963, S. 377 ff. (S. 416); Hillebrand (Anm. 4), S. 26 ff. 8 Vgl. Sarter/Kittel (Anm. 4), S. 215; Witte (Anm. 1), S. 47; Theodor Kittel, Die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft, in: ZVerkWiss. 1954, S. 125 ff.; Karl Ottmann, ArchEisenbW 1958, S. 413 ff. 9 Vgl. Sarter/Kittel {Anm. 4), S. 127. 10 Vgl. hierzu und zum folgenden Fromm (Anm. 3), S. 197 ff. 11 Memoiren 1918-1934, 1970, S. 485 f.

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Bundesbahndirektionspräsidenten beziehen, - von dem Interesse an der Aufrechterhaltung von Eisenbahnstrecken, die nur noch Geisterzüge befahren, und Ausbesserungswerken, die nicht mehr benötigt werden, ganz zu schweigen. In der Diskussion um die Wende zu den 50er Jahren spielte aber auch ein Papier eine Rolle, das man getrost als „Schlüsseldokument" bezeichnen kann. Es war dies das Gutachten des Bundesministers der Justiz vom 19.1.1950 über die Auslegung von Art. 87 GG. Der Bundesminister der Justiz bekannte sich darin zwar vordergründig zu der seinerzeit im Schrifttum überwiegenden Auffassung, daß diese Vorschrift lediglich eine Zuständigkeitsregelung im Verhältnis zwischen den Ländern und dem Bund darstelle12; abschließend bemerkte er jedoch, daraus, daß die Bundeseisenbahnen in bundeseigener Verwaltung geführt werden sollten, ergäben sich in gewissem Umfange Beschränkungen für die Gestaltung der Organisationsform. Eine Herauslösung der Bundeseisenbahnen aus der allgemeinen Bundesverwaltung nach dem Vorbild des Reichsbahngesetzes von 1924 könne daher nicht mehr erfolgen, da in diesem Falle von einer bundeseigenen Verwaltung nicht mehr gesprochen werden könne13. Damit war die These vom organisationsrechtlichen Gehalt des Art. 87 Abs. 1 GG geboren14, während die aufgabenrechtliche Deutung noch etwas auf sich warten ließ. Die Entwicklung in den darauffolgenden 40 Jahren läßt sich in aller Kürze wie folgt zusammenfassen: Die Stellungnahme des Bundesministers der Justiz hat allen Reformbestrebungen, die schon 1953 einsetzten, einen Riegel vorgeschoben. Welche Vorschläge zur Änderung des Bundesbahngesetzes auch immer im Bundestag eingebracht wurden, - sie machten Halt vor der Umwandlung in eine Anstalt des öffentlichen Rechts, von einer Umwandlung in eine handelsrechtliche Gesellschaft ganz zu schweigen. Selbst Versuche, die Möglichkeiten des Art. 87 Abs. 1 GG „auszureizen", indem man der Deutschen Bundesbahn den Weg des Insichprozesses eröffnet gegen Maßnahmen des Bundesministers für Verkehr, die ihren vom Gesetz her gegebenen

12

Vgl. Herbert Krüger, ÖV 1949, S. 467 ff., und - noch heute - Günter Pütt-

ner, Die öffentlichen Unternehmen, 1984, S. 86 f. 13 Vgl. ArchEisenbW 1960, S. 230 ff. 14 Vgl. dazu Eberhard Schmidt-Aßmann, in: Eberhard Schmidt-Aßmann/Günter Fromm, Aufgaben und Organisation der Deutschen Bundesbahn in verfassungsrechtlicher Sicht, Band 499 der Schriften zum öffentlichen Recht, 1986, S. 99 ff. m.w.N.; kritisch dazu und überhaupt zur heute gängigen Auslegung des Art. 87 Abs. 1 GG Jürgen Basedow, Rechtsfragen der Privatisierung im Verkehr - Verfassungsgrenzen und europäische Dynamik —, in: Privatisierung im Verkehr, Heft Β 145 der Schriftenreihe der DVWG, 1991, S. 74 ff., insbes. S. 78 ff.

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Auftrag beeinträchtigen, scheiterten an dieser Hürde15. Außerdem wurde man nicht müde, die Probleme der Unternehmensverfassung zu bagatellisieren. Als besonders publikumswirksam erwies sich dabei die These, daß es weniger auf die Rechtsform ankomme als vielmehr auf die Persönlichkeiten, die an der Spitze des Unternehmens stehen. Dabei wird übersehen, daß auch die besten Leute nichts auszurichten vermögen, wenn sie Gesetze am Handeln hindern. Und genauso liegen die Dinge bei den Bundeseisenbahnen. Wenn aber gesagt wird, daß sich die Verhältnisse in den 20er und 30er Jahren nicht mit denen der Gegenwart vergleichen ließen, weil es damals ein faktisches Verkehrsmonopol der Eisenbahnen gegeben hat, heute aber nicht mehr, so sticht auch dieses Argument nicht. Vielmehr ist das Gegenteil richtig: Eine Organisationsform, die unstreitig bewirkte, daß wieder schwarze Zahlen geschrieben werden konnten, ist dann erst recht geboten, wenn es darum geht, einen Fehlbetrag zu verringern. Was die rechtliche Diskussion angeht, bleibt im Rückblick verwunderlich, daß die Diskussion, wenn überhaupt, nur am Rande von der Rechtsetzung im Gemeinschaftsrecht beeinflußt worden ist. Basedow spricht zutreffend von einer „Ausblendung"16. Nicht erst die Richtlinie Nr. 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft vom 29.7.199117 hat, so wichtig sie auch ist, dem Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG, soweit er von den Bundeseisenbahnen handelt, einen Bedeutungswandel beschert. Das war schon zuvor der Fall18 Art. 8 der Entscheidung des Rates vom 13.5.1965 über die Harmonisierung bestimmter Vorschriften, die den Wettbewerb im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffs verkehr beeinflussen (ABl. S. 1500), bestimmte, daß mit dem Ziel derfinanziellen Eigenständigkeit der Eisenbahnunternehmen die Vorschriften schrittweise zu harmonisieren seien, die die finanziellen Beziehungen zwischen den Eisenbahnunternehmen und den Staaten regeln. Darauf aufbauend erging die Entscheidung des Rates vom 20.5.1975 zur Sanierung der Eisenbahnunternehmen und zur Harmonisierung der Vorschriften über die finanziellen Beziehungen zwischen diesen Unternehmen und den Staaten (ABl. Nr. L 152 vom 12.6.1975, S. 3). 15

Vgl. dazu im einzelnen Günter Fromm, Die Novelle zum Bundesbahngesetz, BB 1969, S. 337 ff.; die Rspr. hat eine Klagebefugnis der DB gegenüber dem Bund nur in bezug auf Fahrgelderstattungen für die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter nach Maßgabe des SchwbG anerkannt, vgl. OVG Münster, Beschluß v. 13.10.1986, VRS 72, S. 239. 16 A.a.O. (Anm. 14), S. 81. 17 Vgl. dazu im einzelnen Herbert Schmuck, Die Eisenbahnen in der Gemeinsamen Verkehrspolitik der EG, TranspR 1992, S. 41 ff. 18 So auch Hans Peter Ipse η, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 880; Albrecht Frohnmeyer, in: Eberhard Grabitz, Kommentar zum EWG-Vertrag, Stand: September 1987, Art. 74 Rdnr. 74.

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Sie gebot den Mitgliedstaaten, dafür Sorge zu tragen, daß die Eisenbahnunternehmen nach wirtschaftlichen Grundsätzen geführt werden können 19 . Freilich: Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, den Eisenbahnunternehmen eigene Rechtspersönlichkeit einzuräumen; es legt dies nur nahe20. Immerhin hätte man mit dem Hinweis auf das Gemeinschaftsrecht den übersteigerten Vorstellungen über den Aufgabengehalt des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG, wie man sie insbesondere bei Lecheler 21 und - vor allem - bei Rottmann 22 findet, besser entgegentreten können als mit der unglücklichen Lehre vom Kernbereich 23, läuft sie doch darauf hinaus, einen unbestimmten Begriff durch einen noch unbestimmteren zu erläutern 24. Abgesehen davon, daß sich jetzt wieder die Stimmen mehren, die einen Aufgabengehalt des Art. 87 Abs. 1 GG in Abrede stellen 25 , ist heute eine Ausklammerung des supranationalen Rechts nicht mehr möglich, dies um so mehr, als die Richtlinie Nr. 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft vom 29.7.1991 nahezu zeitgleich 19

Vgl. dazu im einzelnen Günter Fromm, Bundesbahnautonomie und Grundgesetz, DVB1. 1982, S. 288 ff. (S. 293). 20 Vgl. Schmuck (Anm. 17), S. 44 f.; ebenso nunmehr die Begründung zu § 8 des AEG: „Bei konsequenter Anwendung bedeutet dies eine rechtliche Verselbständigung aller Eisenbahnen und die Aufgabe sog. Regie- oder Eigenbetriebe", vgl. BRDrucks. 12/4609 (neu), S. 99. 21 Der Verpflichtungsgehalt des Art. 87 11 GG - Fessel oder Richtschnur für die bundesunmittelbare Verwaltung? NVwZ 1989, S. 834 ff. (S. 835). 22 Zur Rechtslage der Deutschen Bundesbahn, Rechtsgutachten für die Gewerkschaft Deutscher Bundesbahnbeamter, Arbeiter und Angestellter (GDBA), 1984, S.7. 23 Vgl. Udo Steiner, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band m, S. 1088 ff.; insbes. S. 1094 ff.; Albert Bleckmann, DÖV 1983, S. 129 ff. (S. 131); Ferdinand Kirchhof\ Tätigkeitsfelder der Deutschen Bundespost Postbank, Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, 1990, S. 32; Marlene Wartenberg, Parlamentarische Verantwortung und Kontrolle in der Bundesrepublik Deutschland - Ein Beitrag zum neuen Poststrukturgesetz für die Deutsche Bundespost unter besonderer Berücksichtigung der Gewaltenteilung, 1990, S. 94; Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann/Fromm (Anm. 14), S. 66 ff.; FrankMatthias Ludwig, Neue Betriebs-, Organisations- und Kooperationsformen für Schienenstrecken der Deutschen Bundesbahn außerhalb von Ballungsräumen, 1992, S. 52 ff.; Johannes Berg, Föderative Kooperation im öffentlichen Schienenpersonennahverkehr, 1993, S. 33 ff., 180, alle m.w.N. 24 Vgl. Horst Sendler, Zur richterlichen Folgenberücksichtigung und -Verantwortung, in: Ein Richter, ein Bürger, ein Christ, Festschrift für Helmut Simon, 1987, S. 113 ff. (S. 135); ebenso Arbeitspapier des Arbeitskreises für Rechtsprechung der Gesellschaft zur Förderung der Entbürokratisierung e.V. „Gefahren für die Effektivität des Rechts - Richter und Bürokratisierung", 1990, S. 9. 25 Vgl. Basedow (Anm. 14), S. 82; Bernhard Großfeld/Helmut Janssen, DÖV 1993, S. 424 ff.

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mit der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs (ABl. Nr. L 169/1 vom 29.6.1991) erging. Diese Verordnung, die die Einschränkung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen zu ihrem zentralen Anliegen macht und darüber hinaus dort, wo sie unabweisbar sind, dem „Leistungseinkauf" den erklärten Vorzug vor der Setzung von Auflagen gibt, ist seit dem 1.1.1993 unmittelbar geltendes Recht und läßt für die Bundeseisenbahnen eine Herausnahme aus ihrem Geltungsbereich nicht - auch nicht befristet - zu26. Soweit dieser Exkurs in das supranationale Recht. Nachdem im Laufe der 80er Jahre klar wurde, daß die mit viel Vorschußlorbeeren bedachten Leitlinien zur Konsolidierung der Deutschen Bundesbahn, die die Bundesregierung am 17.11.1983 zustimmend zur Kenntnis genommen hatte, nichts Wesentliches bewirken würden27, wurde schließlich ein neuer Anlauf unternommen. Die Bundesregierung beschloß am 1.2.1989, „für die Prüfung der Zukunft der Deutschen Bundesbahn" eine unabhängige Kommission einzusetzen28. Dieser - sogenannten - Regierungskommission Bundesbahn wurde, was die Rechtsform der Bahn anging, weder ein Maulkorb verpaßt noch ein Denkverbot erteilt: Sie durfte sich auch darüber Gedanken machen, ob eine Änderung des Grundgesetzes erforderlich sei, wollte man zu einem vernünftigen Ergebnis gelangen. Und sie sah sich darin - auch das war neu - nachhaltig vom Vorstand der Deutschen Bundesbahn unterstützt. Er ließ von Anfang an keinen Zweifel daran, daß eine Bahnreform ohne Verfassungsänderung nicht denkbar sei29. Schließlich stand das auch in der Koalitionsvereinbarung vom 24.1.1991.

26 Vgl. dazu im einzelnen Schmuck (Anm. 17), S. 49 ff.; Günter Fromm, Die Bedeutung der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 für den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen in Deutschland, TranspR 1992, S. 256 ff.; ders., Bedeutung und Auswirkungen der EG-Verordnung 1893/91 für die Omnibusunternehmen, die ÖPNV betreiben, in: Personenverkehr im Spannungsfeld zwischen EG-Recht und Verkehrspolitik, Heft 9 der Schriftenreihe des Bildungswerks der Omnibusunternehmer e.V., 1992, S. 15 ff.; Michael Fey, NZV 1992, S. 476 ff. 27 Vgl. z.B. die Bemerkungen des Bundesrechnungshofs 1990 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung, BT-Drucks. 601/90 v. 10.9.1990, S. 117; Hans-Joachim König, Läuft die Bahn voll aus dem Ruder?, in: Internationales Verkehrswesen (IV) 1993, S. 424 ff. (S. 428). 28 Vgl. Bericht über den öffentlichen Personennahverkehr in der Fläche, BTDrucks. 11/5746 v. 21.11.1989, S. 4. 29 Vgl. Heinz Dürr, Bahnreform und Industriepolitik, FVSG 1992, S. 9 ff. (S. 10).

5 Speyer 115

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In der Tat: M i t der Absage, die der Bundespräsident der Organisationsprivatisierung bei der Flugsicherung erteilt hatte, weil sie nach derzeitiger Verfassungslage mit dem GG unvereinbar sei 30 , stand fest, daß sich der Autonomiegedanke für die DB ohne Verfassungsänderung nicht würde verwirklichen lassen, wollte man nicht ein kaum absehbares Risiko eingehen31. Wesentliche Bestandteile der Bahnstrukturreform, die die Bundesregierung unter Berücksichtigung des Berichts der Regierungskommission Bundesbahn und zur Umsetzung der Richtlinie Nr. 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft vom 29.7.1991 32 auf den Weg gebracht hat 33 , sind: -

Ausgliederung des unternehmerischen Bereichs der Bundeseisenbahnen aus dem Bundeseisenbahnvermögen und dessen Umwandlung in die Deutsche Bahn AG (DBAG), deren Geschäftstätigkeit im Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen einerseits und im Betreiben von Eisenbahninfrastruktur andererseits besteht34.

30 Vgl. BR-Drucks. 37/91 v. 23.1.1991 und dazu Norbert K. Riedel/Axel Schmidt, Die Nichtausfertigung des Gesetzes zur Privatisierung der Flugsicherung durch den Bundespräsidenten, DÖV 1991, S. 371 ff.; Volker Epping, Das Ausfertigungsverweigerungsrecht im Selbstverständnis des Bundespräsidenten. Warum der Bundespräsident das 10. Änderungsgesetz zum LuftVG nicht unterschreiben wollte, JZ 1991, S. 1102 ff. 31 Es soll allerdings nicht verschwiegen werden, daß die Deregulierungskommission - unabhängige Expertenkommission zum Abbau marktwidriger Regulierungen - in ihrem Bericht v. März 1990 (unveröffentlicht) noch die Auffassung vertrat, die Auslegung, nach der Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG der Umwandlung der DB in eine AG im Wege stehe, sei „weder zwingend noch sinnvoll" (S. 126). Ebenso hielt Ossenbiihl eine Organisationsprivatisierung der Flugsicherung für zulässig, vgl. dessen dem Bundesminister für Verkehr erstattetes Gutachten über verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Grenzen der Überführung der Bundesanstalt für Flugsicherung in eine Rechtsform des Privatrechts, 1988. 32 ABl. Nr. L 237/254 v. 24.8.1991. 33 Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, BT-Drucks. 12/5015, wörtlich übereinstimmend mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, eingebracht von den Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P., BT-Drucks. 12/4610 = BR-Drucks. 130/93 v. 26.3.1993, sowie Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG), BT-Drucks. 12/5014, wörtlich übereinstimmend mit dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P., BT-Drucks. 12/4609 (neu) v. 23.3.1993 = BR-Drucks. 131/93. 34 Zu einem späteren Zeitpunkt werden die Bereiche „Personenfernverkehr", „Personennahverkehr", „Güterverkehr" sowie „Fahrweg" als selbständige Aktiengesellschaften ausgegliedert. Nach der Ausgliederung verbleibt die DBAG als herrschendes Unternehmen. Dieses wird in einem weiteren Schritt frühestens 3 Jahre und spätestens 5 Jahre nach der Ausgliederung aufgelöst und entweder insgesamt mit ei-

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Beamte des Bundeseisenbahnvermögens, die nicht ausscheiden oder beurlaubt werden, werden der DBAG durch Gesetz zugewiesen.

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Für die verbleibenden Verwaltungsaufgaben errichtet der Bund ein Eisenbahn-Bundesamt als Bundesoberbehörde. Von ihm werden die hoheitlichen Aufgaben, die bisher in den Sondervermögen DB und DR wahrgenommen worden sind, soweit nicht das Rest-Bundeseisenbahnvermögen zuständig bleibt, erfüllt. Das Eisenbahnbundesamt ist Aufsichtsund Genehmigungsbehörde für die Eisenbahnen des Bundes (DBAG und ausgegliederte Gesellschaften) und die Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Sitz in einem anderen Staat für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland. Ihm obliegen insbesondere die Planfeststellung für die Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erteilung und der Widerruf von Genehmigungen (Zulassung von Unternehmen zum Eisenbahnverkehr bzw. zum Betreiben der Eisenbahninfrastruktur).

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Dem Bundeseisenbahnvermögen als fortbestehendem nicht rechtsfähigen Sondervermögen des Bundes verbleiben Verwaltung und Verwertung nicht betriebsnotwendiger Grundstücke, vor allem aber die Verwaltung der der AG zugewiesenen Beamten35.

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Die Betreuung der Infrastruktur wird auf eine neue Grundlage gestellt. Bau und Unterhaltung von Schienenwegen sowie die Führung von Betriebsleit- und Sicherheitssystemen ist Sache des Eisenbahninfrastrukturunternehmens. Ihm wird das Eigentum an den Schienenwegen übertragen. Die Inanspruchnahme der Infrastruktur, die allen Eisenbahnverkehrsunternehmen offensteht, erfolgt aufgrund von Benutzungsgebühren. Voraussetzung für den Bau von Schienenwegen ist die Aufnahme in den Bedarfsplan nach Maßgabe des Gesetzes über den Ausbau der Schienenwege des Bundes (Bundesschienenwegeausbaugesetz - SchWAbG)36. Die Infrastrukturfinanzierungsverpflichtung für die Schienenwege seiner Eisenbahnen übernimmt der Bund ebenfalls nach Maßgabe dieses Gesetzes.

ner der 4 ausgegliederten Aktiengesellschaften verschmolzen oder aber aufgespalten und jeweils mit den ausgegliederten Gesellschaften verschmolzen. 35 Vgl. zuletzt die Zusammenfassung im Finanzplan des Bundes 1993 bis 1997, BR-Drucks. 501/93, S. 21 f. 36 Die Feststellung des Bedarfs im Bedarfsplan ist für die Planfeststellung verbindlich. Das Schienenwegeausbaugesetz - SchWAbG - ist als Art. 4 Bestandteil des Eisenbahnneuordnungsgesetzes. Es hat einen Vorläufer in dem soeben v. Bundestag beschlossenen Gesetz über den Ausbau der Schienenwege des Bundes (BR-Drucks. 596/93 v. 3.9.1993). 5*

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Schließlich wird die Aufgaben- und Ausgabenverantwortung für den Schienenpersonennahverkehr den Ländern zugeordnet (Regionalisierung).

Dieses Gesetzespaket, auf das ich jetzt unter Berücksichtigung seiner neuesten Fassung - Ausschuß-Drucksache 516 des Ausschusses für Verkehr des Deutschen Bundestages vom 10.10.1993 - eingehe, wirft zahlreiche rechtliche Fragen auf, darunter solche verfassungsrechtlicher Natur. Insbesondere angesprochen ist Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG. Sowohl sein organisationsrechtlicher als auch sein aufgabenrechtlicher Inhalt, aber auch die darin enthaltene Aussage über die Zuständigkeit des Bundes können nicht von Bestand bleiben, wenn die Bahnstrukturreform verwirklicht werden soll. Mittelbar berührt ist Art. 104a Abs. 1 GG, nach dem die Ausgabenverantwortung der Aufgabenverantwortung folgt (Konnexitätsprinzip), und unmittelbar berührt wiederum ist Art. 33 GG, der sich über das Berufsbeamtentum verhält. Folgt man Loschelder37, ist es der Bundesregierung gelungen, für alles eine verfassungsrechtlich einwandfreie Lösung zu finden, wenngleich der Gutachter darüber rechte Freude nicht zu empfinden vermag. Doch der Reihe nach. Beginnen wir mit der Organisationsgewalt. Hier ist die notwendige Klarheit unmißverständich hergestellt worden. Die Bundesregierung schlägt vor, die Worte „die Bundeseisenbahnen" in Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG zu streichen und in Art. 87e Abs. 3, der mit „Eisenbahnverkehrsverwaltung" überschrieben ist, zu bestimmen, daß die „Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Form geführt (werden)". Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt. Es läßt sich trefflich darüber streiten, ob eine so dezidierte Aussage zugunsten der privatrechtlichen Rechtsform erforderlich ist. Im allgemeinen wird die Regelung einer solchen Frage dem einfachen Gesetzgeber überlassen38. Dennoch wird man für den vorliegenden Fall die Festlegung von Verfassungs wegen als richtig ansehen müssen. Diejenigen, die jetzt ihre Sympathie für eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts nach dem Vorbild der Deutschen Reichsbahn-Gesellschaft auf der Grundlage des Reichsbahngesetzes von 1930 entdecken, haben in den vergangenen Jahrzehnten, wann immer hierauf hingewiesen wurde, beharrlich geschwiegen. Es ist deshalb zu bezweifeln, daß sie nunmehr bereit wären, einer selbständigen Anstalt des öffentlichen Rechts das Maß an Autonomie einzuräumen, das die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft besaß, zumal dies mit erheblichen Eingriffen in die 37

Strukturreform der Bundeseisenbahnen durch Privatisierung? - Zur verfassungsrechtlichen Problematik einer Neuordnung des Bundeseisenbahnwesens nach der Konzeption der Bundesregierung, Band 13 der Schriften des Wissenschaftlichen Instituts Öffentlicher Dienst (WIÖD) e.V., Bonn, 1993. 38 Ebenso Basedow (Anm. 14), S. 79.

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hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums verbunden war 39. Es kommt aber auch hinzu, daß dem zunehmenden Streben nach „Verfeinerung" der Verfassungsinterpretation vielleicht überhaupt nicht anders als mit einem „groben Klotz" begegnet werden kann. Mit der mit keinerlei Einschränkungen verknüpften Aussage des Art. 87e Abs. 3, daß die Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form geführt werden, ist aber auch kein Raum mehr für einen wie auch immer gearteten gemeinwirtschaftlichen Auftrag. Die Eisenbahnen des Bundes können nicht mehr als Träger der Daseinsvorsorge verstanden werden, - was man auch immer unter diesem Begriff verstanden haben mag40. Wenn irgendwo, so gilt hier der Satz von von Kirchmann: „Drei berichtigende Worte des Gesetzgebers, und ganze Bibliotheken werden Makulatur" 41. Das bedeutet, wie sogleich hinzuzufügen ist, nicht, daß es in Zukunft keine gemeinwirtschaftlichen Leistungen mehr geben wird. Nur muß derjenige, der auf deren Erbringung Wert legt, sie bei der DBAG einkaufen. Daneben gibt es - allerdings erst in zweiter Linie - auch nach wie vor die Möglichkeit, mit Auflagen zu arbeiten. Doch auch wer sich der Auflage bedient, muß die Leistungen ausgleichen, so daß unter dem Strich dasselbe herauskommt. Das ist eine Folge der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91, auf die ich vorhin schon kurz zu sprechen gekommen bin. Im Zusammenhang mit der Regionalisierung wird darauf noch zurückzukommen sein.

39 Bemerkenswerterweise hat der Bundesrat dem Art. 87e Abs. 3 grundsätzlich nicht widersprochen, sondern lediglich beanstandet, daß das Ausfuhrungsgesetz nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen soll, - ein Ansinnen, das die Bundesregierung zu Recht zurückgewiesen hat (vgl. die Gegenäußerung zu Nr. 6). 40 Dieser von Hause aus soziologische Begriff, der sich als äußerst unscharf und irreführend erwiesen hat (vgl. Günter Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, 1985, S. 31; Volker Emmerich, Das Wirtschaftsrecht der öffentlichen Unternehmen, 1969, S. 95 ff.; Ulrich Büdenbender, Energierecht, 1982, S. 410 ff.; Peter Franke, Energiewirtschaftsrecht [öffentlich-rechtlich], in: Ergänzbares Lexikon des Rechts, 1990, 7/210, alle m.w.N.), soll nach der Poststrukturreform - vgl. § 25 Abs. 2 PostStruktG v. 8.6.1989 (BGBl. I S. 1026) - ein weiteres Mal in die Gesetzgebung Eingang finden, wie sich aus Nr. 82 der Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens ergibt (vgl. BR-Drucks. 131/91). Der Eisenbahngüterverkehr der Bundeseisenbahnen wurde übrigens schon seit geraumer Zeit nicht mehr zur Daseinsvorsorge gezählt, vgl. die Antwort des Staatssekretärs Dr. Knittel v. 3.4.1992 auf die Frage der Abg. Ferner (SPD), BTDrucks. 12/2432, S. 47. 41 Zitiert nach Wilhelm Pällmann: Denkblockaden wider den „schöpferischen Geist", Vortrag v. 20.12.1990 anläßlich der Verleihung der Ehrendoktorwürde der Universität Hannover.

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Bedenken begegnet demgegenüber, jedenfalls auf den ersten Blick, die Absicht der Bundesregierung, sowohl die Gesetzgebungskompetenz als auch die Verwaltungskompetenz fur die Eisenbahnen des Bundes davon abhängig zu machen, daß sie ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes und, wie man wohl der Vollständigkeit halber hinzufügen müßte, eines dem Bund gehörenden Unternehmens stehen42. Zwar mutet es einigermaßen unwahrscheinlich an, daß kurzfristig ein Run auf Aktien der DBAG einsetzt. Die jährlich, vornehmlich im „Sommerloch" wiederkehrenden Rufe nach stärkerer Privatisierung allein werden sicherlich nicht dazu beitragen43. Doch unmöglich ist nichts, zumal es in der Begründung ausdrücklich heißt, Art. 87e GG beinhalte keine institutionelle Garantie in dem Sinne, daß der Bund dauerhaft Eigentümer einer Eisenbahn sein und diese betreiben müsse44. Und da bereitet die Vorstellung, Gesetzgebungskompetenz und Aufsicht könnten in bezug auf die DBAG auf die Länder übergehen, Kopfschmerzen. Das Verfahren, das die Bundesregierung für diesen Fall als Aushilfe anbietet - nämlich nach Art. 87e Abs. 2 GG durch Gesetz wenigstens die Verwaltungskompetenz des Bundes fortdauern zu lassen45, stellt nur eine „halbe Lösung" dar, - ganz abgesehen davon, daß eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers nicht auszumachen ist. In diesem Punkt besteht, so scheint mir, noch Handlungsbedarf. Dennoch sei festgehalten, daß die Anknüpfung an das Eigentum so ungewöhnlich, wie dies jetzt mitunter dargestellt wird, nicht ist. Art. 73 Nr. 6 GG in seiner geltenden Fassung stellt bei der Gesetzgebungsbefugnis über die Bundeseisenbahnen auch auf das Eigentum ab. Das hat seinen historischen Bezug in der Weimarer Reichsverfassung (WRV) und ergibt sich dort weniger aus Art. 98 Abs. 1, der es als Aufgabe des Reichs bezeichnete, die dem allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten - ein Programm, das niemals in Gänze durchgeführt wurde - , sondern vielmehr aus Art. 171, der den Übergang der Staatseisenbahnen auf das Reich vorschrieb, und in dessen Vollzug durch § 1 des Staatsvertrages über den Übergang der Staatseisenbahnen auf das Reich vom 1.4.1920, der gleichzeitig die Natur eines Gesetzes hatte46. Wenn 42

Diese Ergänzung des Art. 73 Nr. 6a GG wäre um der Vollständigkeit willen angebracht und entspricht der Wortwahl, die bereits für § 2 Abs. 6 AEG getroffen worden ist (vgl. Art. 5 ENeuOGE, BT-Drucks. 12/4609 [neu], S. 28). 43 Vgl. für dieses Jahr: „Rexrodt: Privatisierung stärker vorantreiben", in: FAZ Nr. 186 v. 13.8.1993. 44 Vgl. BT-Drucks. 12/4610, S. 16. 45 Vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates v. 19.5.1993 zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (zu Nr. 5) i.V.m. BT-Drucks. 12/4610, S. 7. 46 Vgl. Adolf Sarter, Die Reichseisenbahnen, 1920, S. 26 ff., insbes. S. 34 ff.

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aber die Auslegung einer Gesetzgebungskompetenz ansteht, bei der es sich um eine Materie handelt, die aus der WRV übernommen worden ist, sind die Vorstellungen jener Zeit zum Ausgangspunkt zu nehmen47. Die vorstehend aufgezeigten Bedenken dürften mittlerweile im Ergebnis an Gewicht verloren haben. Nach § 1 Abs. 3 (neu) des Deutsche Bahn Gründungsgesetzes - Art. 2 ENeuOGE i.d.F. vom 10.10.1993 - ist eine Veräußerung des Mehrheitseigentums an der Fahrweg AG nur noch aufgrund eines Gesetzes zulässig, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Als Kompensation für das fehlende Eigentum des Bundes an den Schienenwegen ist nun ein Infrastrukturauftrag ins Gespräch gekommen. Den Ländern schwebt vor - so habe ich mir sagen lassen - , im GG eine Gewährleistungspflicht des Bundes dafür festzuschreiben, daß den Verkehrsbedürfnissen und dem Wohl der Allgemeinheit beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz Rechnung getragen wird, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen 48. Das Nähere soll ein Bundesgesetz regeln, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Ein dies abschwächender Vorschlag geht dahin, der Bund habe darauf hinzuwirken, daß den Verkehrsbedürfhissen beim Bau und Erhalt des Schienennetzes Rechnung getragen wird. Ansonsten soll nur die - sich bereits aus supranationalem Recht ergebende - Zuständigkeit des Bundes für gemeinwirtschaftliche Leistungen außerhalb des Schienenpersonennahverkehrs - wenn man so will - „nachrichtlich" übernommen werden, und das notwendige Bundesgesetz soll kein Zustimmungsgesetz sein. Von derlei Ideen halte ich wenig. Führt man sich diese Vorschläge zu Gemüte, drängt sich zuerst der Eindruck auf, daß hier „durch die Hintertür" wieder das zum Gegenstand der Gesetzgebung - und sogar der Verfassung - gemacht werden soll, was durch die Bahnstrukturreform gerade beseitigt werden soll. Die Bundesregierung hat ähnliche Bestrebungen im Zusammenhang mit der sog. Poststrukturreform II treffend wie folgt charakterisiert: „Die Privatisierung der Organisationsform sollte zum Ziel haben, die Unternehmen von politischen Einflüssen zu befreien und nicht, diese auf anderem Wege beizubehalten"49. 47

BVerfG, ständige Rspr., vgl. BVerfGE 3, S. 407 ff. (S. 414 f.); Ε 33, S. 52 ff. (S. 61); Ε 42, S. 20 ff. (S. 29). 48 Vgl. auch Entschließung des Bundesrates zum Gesetz über den Ausbau der Schienenwege des Bundes (Bundeschienenwegeausbaugesetz), Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 12/180 v. 1.10.1993, S. 15604 C, D. 49 Vgl. Stellungnahme der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der Fraktion der SPD zur Forderung des Bundesministers für Post und Technologie, die Unter-

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Unabhängig davon ist aber zu fragen, ob hier nicht für den Bereich der Eisenbahnen eine wie auch immer geartete Garantiefunktion des Staates eingefordert wird, die es nicht einmal im Bereich der Straßen und Wege gibt und die im Eisenbahnwesen niemals bestanden hat. Die Straßenbaupflicht, obwohl für den Staat von ungleich größerer Bedeutung als die Eisenbahnen50, Straßen stehen deshalb im - grundsätzlich - unentgeltlichen Gemeingebrauch und werden mit öffentlichen Mitteln gebaut und unterhalten - , findet ihre Grenze seit jeher in der Leistungsfähigkeit des Straßenbaulastträgers 51. An eine verfassungsrechtliche Verankerung hat man, soweit ersichtlich, niemals gedacht. Demgegenüber stehen Eisenbahnen nicht im Gemeingebrauch; vielmehr ist für ihre Inanspruchnahme ein privatrechtliches Entgelt zu entrichten, und darüber hinaus waren sie lange Zeit eine ergiebige staatliche Einnahmequelle. Hier ist also auch mit der historischen Auslegung nichts anzufangen. Schließlich ist die praktische Bedeutung solcher Bekenntnisse von zweifelhaftem Wert, wie schon die Auseinandersetzungen über den angeblichen Aufgabengehalt des Art. 87 Abs. 1 GG gezeigt haben. Umgekehrt kann die Vorliebe für politische Programmsätze in Form von Rechtsnormen, die neuerdings wieder im Vordringen begriffen ist, teuer werden. Das zeigt ein Gesetzentwurf des Bundesrates, dessen Zielsetzung es ist, die Stellung des Infrastrukturrates beim Bundesminister für Post und Telekommunikation zu verstärken 52. Was Art. 87e GG im übrigen angeht, spricht vieles dafür, in der Überschrift — und ebenso natürlich in dem Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes - umfassend von Eisenbahnverwaltung zu sprechen. Zwar ergibt sich aus § 3 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrs Verwaltung des Bundes mit hinlänglicher Deutlichkeit, daß die Aufgaben des Eisenbahn-Bundesamtes sich auch auf den Bau und den Betrieb von Eisenbahnen erstrecken. Doch sind dies, wie sich aus Art. 73 Nr. 6a GG ergibt, mehrere eigenständige Begriffe. Mit der Übertragung der Planfeststellung für die Schienenwege von Eisenbahnen des Bundes auf das Eisenbahn-Bundesamt wird schließlich - das sei hier der Vollständigkeit halber erwähnt - das Problem der „institutionellen"

nehmen der Deutschen Bundespost privatrechtlich zu organisieren, BT-Drucks. 12/2457 v. 22.4.1992, S. 12. 50 Vgl. dazu eingehend Herbert Krüger, Gegen eine Entstaatlichung der öffentlichen Wege, Heft 1 der Schriftenreihe der Arbeitsgemeinschaft Güterfernverkehr im Bundesgebiet e.V., 1954, mit zahlreichen Nachweisen aus Rechtsprechung und Schrifttum. 51 Vgl. Kurt Kodal/Helmut Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, S. 293. 52 Vgl. BR-Drucks. 663/92 v. 1.10.1992.

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Befangenheit 53 zufriedenstellend gelöst. Ich habe diesbezügliche Bedenken bisher nicht geteilt54. Doch sind Besorgnisse nicht von der Hand zu weisen. Es bereitet jedenfalls Beklemmungen, wenn man sieht, daß z.B. die Berufsfeuerwehr berufen sein soll, die Aufsicht über ihren Konkurrenten, den privaten Rettungsdienst, auszuüben55. Mit der Trennung von Verkehr und Infrastruktur entspricht der deutsche Gesetzgeber der Richtlinie Nr. 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft vom 29.7.1991. Verfassungsrechtliche Probleme vermag ich für diesen Bereich nicht auszumachen. Doch wirft das Vorhaben eine Fülle praktischer Fragen auf, deren Lösung das einfache Recht bieten muß. Das beginnt mit der Begriffsbestimmung der Eisenbahninfrastruktur in § 2 Abs. 3 AEG, die von derjenigen in der Verordnung (EWG) Nr. 2580/70 abweicht 56. Ob diese Regelung befriedigend ist, muß dem Urteil der Eisenbahnfachleute überlassen bleiben. Doch ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, daß sich hier eine neue „Spielwiese" für Betriebswirte auftut. Die abweichende Definition bestätigt einmal mehr, daß bis heute keinerlei Übereinstimmung darüber besteht, wie Verkehr und Infrastruktur voneinander abzugrenzen sind, und ebensowenig ist dies, wie hinzuzufügen ist, bei der Kostenzuschneidung der Fall. Dies sind - ähnlich wie das Thema der Anlastung der Wegekosten und die Frage nach der Sinnhaftigkeit von Kosten-Nutzen-Untersuchungen bei Gütern und Dienstleistungen, die sich einer eingängigen monetären Bewertung von der Natur der Sache her entziehen - Probleme, die bereits Generationen von Ökonomen beschäftigt haben, ohne daß sich eine schlüssige Antwort auch nur abzeichnete. Selbst Seidenfus, ein überzeugter Anhänger der Trennungsrechnung, muß zugeben, daß die Erfahrungen in der Schweiz nur darüber Auskunft geben könnten, wie man es nicht

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Vgl. dazu Ferdinand O. Kopp, VwVfG, 9. Aufl. 1992, § 20 Rdnr. 3 m.w.N. aus Rechtsprechung und Schrifttum. 54 Vgl. Praktische Probleme des Planfeststellungsverfahrens beim Eisenbahn- und Straßenbau, DÖV 1988, S. 1035 (S. 1037). 55 In § 23 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes - Art. 1 des Entwurfs eines Ersten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (BR-Drucks. 502/93 v. 13.8.1993, S. 2) - ist das nicht geschehen, wenngleich die Bundesregierung in der Begründung bemerkt, nach Durchführung des vorgesehenen Modellversuchs und dessen Bewertung werde auch zu prüfen sein, inwieweit es erforderlich ist, daß die Erlaubniserteilung und die Überwachung von einer nicht mit denselben Aufgaben befaßten Behörde wahrzunehmen ist (S. 73). 56 Vgl. die amtliche Begründung, BT-Drucks. 12/4609 (neu), S. 97.

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tun sollte57. Das ist nicht gerade ermutigend. Wird bei der Abgrenzung der Bereiche dann noch eine möglichst „gerechte" Lösung als Ziel bemüht, ist das Chaos vorprogrammiert. Der Jurist kann hier nur zu - groben - Pauschalierungen raten. Ein nicht minder kritisches Thema bildet der Zugang zur Infrastruktur. Wenn, wie sich aus § 12 AEG ergibt, nahezu alle Eisenbahnen der Welt das „Recht auf diskriminierungsfreie Benutzung" haben sollen - der Entwurf geht hier über die Vorgaben der Richtlinie Nr. 91/440/EWG hinaus - , erhebt sich sogleich die Frage, wie es um die Berücksichtigung von Verkehren im öffentlichen Interesse bestellt ist58. Doch ist der Bundesregierung recht zu geben: Vorgaben im öffentlichen Interesse würden die Wirkungen der Strukturreform wesentlich beeinträchtigen, sollen doch in Zukunft privatwirtschaftliche Unternehmen nach marktwirtschaftlichen Kriterien Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen und Eisenbahninfrastruktur vorhalten. Das öffentliche Interesse wird dadurch berücksichtigt, daß Leistungen nach Maßgabe der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 bestellt oder auferlegt werden können. Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Ländern sind auch darüber entstanden, wer entscheiden soll, wenn über den Zugang zur Infrastruktur eine Vereinbarung nicht zustande kommt. Die Bundesregierung hatte dafür der Kartellbehörde den Vorzug gegeben; nunmehr hat sie aber, wie sich aus § 12 Abs. 4 Satz 1 AEG - i.d.F. von Art. 5 ENeuOGE vom 10.10.1993 ergibt, den Ländern nachgegeben und der Zuständigkeit der Eisenbahnaufsichtsbehörden zugestimmt. Damit bleibt die Gefahr einer Interessenkollision für den Fall bestehen, daß diese Behörden auch als „Besteller" i.S.d. Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 auftreten 59. Die Frage, wer die Kosten für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) zu tragen hat, den die DB vorhält, ist sei vielen Jahren Gegenstand von Auseinandersetzungen. Eine verbreitete Meinung geht dahin, daß Länder und Gemeinden dazu „ihr Scherflein" beitragen dürften, weil eine Gemengelage gegeben sei60. Sie sieht sich darin durch das BVerwG gestützt61.

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Vgl. Wettbewerb auf der Schiene - Bedingungen einer funktionsfähigen Konkurrenz, in: Teilung der Verantwortlichkeiten für Infrastruktur und Transport bei den Eisenbahnen - Möglichkeiten - Erfahrungen - Konsequenzen —, Heft Β 160 der Schriftenreihe der DVWG, 1993, S. 38 ff. (S. 45). 58 Vgl. dazu den von der Bundesregierung abgelehnten Änderungsvorschlag des Bundesrates, BR-Drucks. 131/93 (Nr. 56), S. 44 ff. 59 Vgl. noch die Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates zu Nr. 57 (zu Art. 5 [§ 12 Abs. 4 AEG]). 60 Vgl. Hans Wolf gang Arndt, Rechtsprobleme der gemeinschaftlichen Koordinierung und Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs durch Bund, Länder

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Es kann heute dahingestellt bleiben, ob diese Lesart mit Art. 104a Abs. 1 GG vereinbar ist. Zweifel daran müssen erlaubt sein, weil sich die „Gemengelage" jedenfalls im Ergebnis als Bekenntnis zum Veranlassungsprinzip darstellt, dem jene Verfassungsvorschrift, die dem Konnexitätsgrundsatz verpflichtet ist, gerade den Boden entziehen sollte62. Denn eines steht fest: Länder und Gemeinden sind seit Mitte der 60er Jahre bereit gewesen, sich auf die „Gemengelage" einzulassen. Bei dem Bau von S-Bahnen wurde damit der Anfang gemacht63. Mittlerweile „schenken" die Kommunen der DB Nahverkehrstriebwagen, um sie für die Aufrechterhaltung des SPNV geneigt zu machen64. Insofern ist es vielleicht erlaubt, den Satz von der normativen Kraft des Faktischen zu bemühen. Man mag sich darüber ärgern, daß die DB seit der vorerwähnten Entscheidung des BVerwG ohne „Morgengaben" der kommunalen Gebietskörperschaften und der Länder im Bereich des SPNV keine Maßnahmen mehr ergreift, die Fehlbeträge nach sich ziehen, und darin von der Bundesregierung nachhaltig unterstützt wird 65 ; wundern darf man sich darüber nicht, zumal dann nicht, wenn es zutrifft, daß sich die Länder auch beim Bau von Strecken für den ICE finanziell engagieren66. Hier schafft nunmehr Art. 1 Nr. 6 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes Klarheit. Wenn es dort heißt, abweichend von Art. 30 sei die Erfüllung staatlicher Aufgaben im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs der bisherigen Bundeseisenbahnen bis zum 31.12.1994 Sache des Bundes, wird damit zum Ausdruck gebracht, daß die Aufgaben- und Ausgabenverantwortung für den SPNV der Eisenbahnen des Bundes künftig und Gemeinden, Band 578 der Schriften zum öffentlichen Recht, 1990, S. 60 ff.; Berg (Anm. 23), S. 129; Ludwig (Anm. 23), S. 131. 61 Urteil v. 15.3.1989, BVerwGE 81, S. 312 = NVwZ 1989, S. 876 = DVB1. 1989, S. 930 = DÖV 1989, S. 640 = der städtetag 1989, S. 467, mit kritischer Anmerkung von Morlok, DVB1. 1989, S. 1147; ferner dazu Hans-Jürgen Papier, DÖV 1990, S. 217 ff. (S. 222). 62 Vgl. Theodor Maunz, in: Theodor Maunz/Günter Dürig u.a., GG, Art. 104a Rdnr. 9; Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann/Fromm (Anm. 14), S. 135. 63 Vgl. die Nachweise bei Arndt (Anm. 60), S. 18 ff. 64 Vgl. Ludwig (Anm. 23), S. 123 f. 65 Vgl. dazu aus jüngster Zeit die Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Wolfgang Gröbel v. 13.4.1992 auf die Frage des Abgeordneten Vosen (SPD), BTDrucks. 12/2452, S. 48, die Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Dr. Schulte v. 5.4.1992 auf die Frage des Abgeordneten Dr. Jüttner (CDU/CSU), BTDrucks. 12/2579, S. 18, und die Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Gröbel v. 7.8.1992 auf die Frage des Abgeordneten Frankenhauser (CDU/CSU), BTDrucks. 12/3167, S. 54. 66 Vgl. Der deutsche Eisenbahner, Heft 9/1992, S. 13: Danach wollen sich die Bundesländer Bremen und Niedersachsen mit jeweils 50 Mio DM am Bau der ICEStrecke Hannover-Berlin beteiligen.

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Sache der Länder ist. Sie können sich dafür vorhandener Verkehrsunternehmen bedienen, müssen also die Verkehrsleistungen nicht selbst erbringen. Der „Mechanismus" ergibt sich aus der Verordnung (EWG) Nr. 1191/6967. Die Begriffsbestimmung des SPNV in § 2 Abs. 5 AEG konkretisiert die Begriffe „Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr" als SPNV i.S.v. Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/6968; sie lehnt sich an § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG an. Ob es angängig ist, den so umfassend verstandenen SPNV Landkreisen und kreisfreien Städten als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung zu übertragen, steht auf einem anderen Blatt. Der örtliche Bezug, der gewahrt bleiben muß, ist beim Regionalverkehr nicht mehr auszumachen. Ich gehe davon aus, daß wir hierüber morgen nähere Aufschlüsse erhalten, wie ich überhaupt den Referaten über die Regionalisierung mit Spannung entgegensehe, wird uns doch gewiß Aufklärung darüber zuteil, wie sich die Vorstellungen von Bund und Ländern mit dem Gemeindeverfassungsrecht vertragen. Auch in ihrer jüngsten Fassung vom 10.10.1993 geben sowohl der Entwurf eines Gesetzes zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz) - Art. 4 ENeuOGE - als auch der Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes - Art. 6 Position 112a ENeuOGE - darauf keine hinreichende Antwort. Das nach der Philosophie der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 auf den Einzelfall bezogene Bestellerprinzip wird im Schienenpersonennahverkehr übrigens zunächst nicht zum Zuge kommen. DB und DR haben den Ländern ein Leistungsangebot im Schienenpersonennahverkehr für die Jahre 1994 bis 1997 unterbreitet. Darin wird für jedes Bundesland die Fortführung der zur Zeit erbrachten Verkehrsleistung im Schienenpersonennahverkehr auf der Grundlage der vom Bund hierfür zur Verfügung gestellten Ausgleichsmittel nach Maßgabe jener Verordnung garantiert. Veränderungen der Qualität und Quantität der Leistungsstruktur bei entsprechendem Kostenausgleich sowie Streckenstillegungen können in diesem Zeitraum nur im gegenseitigen Einvernehmen vorgenommen werden69. Mit Art. 143a Abs. 1 Satz 2 GG werden die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen dafür geschaffen, daß Beamte der Bundeseisenbahnen - auch gegen ihren Willen - durch Gesetz unter Wahrung ihrer Rechtsstellung und der Verantwortung des Dienstherrn einer privatrechtlich organisierten Eisen67 Vgl. die Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates zu Nr. 12 (zu Art. 1 Nr. 6 [Art. 143a Abs. 3 Satz 1 GG]). 68 Vgl. BT-Drucks. 12/4609 (neu), S. 97. 69 Vgl. die Antworten des Parlamentarischen Staatssekretärs Manfred Carstens v. 10.8.1993 auf die Frage des Abgeordneten Reschke (SPD) und v. 2.9.1993 auf die Frage der Abgeordneten Barbe (SPD), BT-Drucks. 12/5557, S. 37, und 12/5657, S. 35.

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bahn des Bundes zur Dienstleistung zugewiesen werden können. Das Bedürfnis für eine solche Regelung liegt auf der Hand. Folgt man Battis 70, wäre dies im Wege der Beleihung der privatisierten Unternehmen sogar ohne Verfassungsänderung möglich. Doch ist die Verfassungsänderung der sicherere Weg. Hiergegen vermag auch Loschelder71 nichts vorzubringen. Denn er mißt die Bahnstrukturreform im allgemeinen und deren beamtenrechtliche Elemente im besonderen erklärtermaßen am geltenden Verfassungsrecht. Im übrigen beklagt er ein Abwägungs- und Begründungsdefizit und vermißt die Aufzeigung von Alternativen. Vekürzt ausgedrückt: Er möchte auf Verfassungsänderungen die Maßstäbe angelegt sehen, die uns aus dem Recht der Bauleitplanung und der Fachplanung geläufig sind. Doch ist dies, wie Sendler mit Recht bemerkt, eine weit überzogene Position72. Grundsätzlich brauchen nicht einmal in einem einfachen Gesetzgebungsverfahren die maßgeblichen Gründe für eine Novellierung ausdrücklich erörtert zu werden73. Loschelder scheut sich denn auch, aus seiner Kritik die eigentlich logische Konsequenz zu ziehen und von verfassungswidrigem Verfassungsrecht zu sprechen. Denn die inhaltlichen Schranken von Verfassungsänderungen sind abschließend in Art. 79 GG beschrieben, und es wird wohl niemand im Ernst behaupten wollen, daß die Bahnstrukturreform dazu angetan ist, die Unantastbarkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG auch nur zu tangieren. Im übrigen hat sich der Bundesrat in seiner Stellungnahme zu Art. 143a Abs. 1 Satz 2 GG darauf beschränkt, eine Prüfbitte auszusprechen, in deren Beantwortung die Bundesregierung darauf hingewiesen hat, daß die geschützte Rechtsstellung des Beamten, zu der insbesondere das Recht am Amt im statusrechtlichen Sinne gehört, durch die gesetzliche Zuweisung zu einem Privatunternehmen nicht beeinträchtigt werden soll. Insbesondere sei mit einer Zuweisung keine unterwertige Beschäftigung i.s.d. § 19 BRRG oder § 26 Abs. 2 BBG beabsichtigt 74 . 70

Gutachten zur Weiterbeschäftigung der Beamten in privatisierten Postunternehmen im Auftrage des Bundesministers für Post und Telekommunikation, o. J., S. 63. 71 A.a.O. (Anm. 37) fortlaufend, insbesondere auch in der Zusammenfassung S. 73 ff. 72 Vgl. seinen Beitrag „Über Wechselwirkungen zwischen Rechtsprechung und Gesetzgebung im Bau- und Umweltrecht", in: Baurecht - Aktuell, Festschrift für Felix Weyreuther, 1993, Sonderdruck S. 3 ff. (S. 8 mit Anm. 10). 73 Vgl. zuletzt VerfGH NW, Urteil v. 17.12.1990, NVwZ 1991, S. 467 ff. (S. 469) m.w.N.; eine Ausnahme bildet § 18 Abs. 1 Satz 2 BHO, vgl. dazu Bemerkungen des Bundesrechnungshofs 1993 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung, BRDrucks. 650/93, S. 25. 74 Vgl. BR-Drucks. 130/93, S. 15 einerseits und die Gegenäußerung der Bundesregierung zu Nr. 11 v. 19.5.1993 andererseits.

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Erlauben Sie mir, bitte, in diesem Zusammenhang eine Zwischenbemerkung. Für den, der sich, wie ich, nicht ständig mit Fragen des Beamtenrechts zu beschäftigen hat, war es geradezu faszinierend zu lesen, welches Berufsbild die Beamtenschaft für sich entworfen hat und wie sie es weiter hegt und pflegt oder pflegen läßt. Mitunter glaubt man zu träumen. Franzki hat das in seiner Ansprache zur Eröffnung des 59. Deutschen Juristentages in Hannover mit der ihm eigenen Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht75. Neuerdings ist vor übertriebenen Erwartungen an die Bahnstrukturreform gewarnt worden. Das kann man nur begrüßen. Es wäre abwegig anzunehmen, daß mit der Organisationsprivatisierung über Nacht aus roten Zahlen schwarze würden. Aber die Bahnstrukturreform ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, daß sich die Deutschen Bahnen besser als bisher im Wettbewerb behaupten können, weil sie ihnen die notwendige Flexibilität gibt oder, wenn man die Erfahrungen der Vergangenheit in die Betrachtung einbezieht, wiedergibt. Mit der gebetsmühlenartigen Wiederholung der Forderung nach gleichen Startbedingungen jedenfalls ist nichts gewonnen, - um so mehr, als der EuGH unmißverständlich zu erkennen gegeben hat, daß er eine Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen nicht als conditio sine qua non für eine Liberaliserung und Deregulierung des Verkehrsmarkts ansieht76. Darauf muß man sich einstellen. Gestatten Sie mir, daß ich zum Schluß noch eine ketzerische Frage stelle. Die Bemühungen um eine Bahnstrukturreform sind zwar erst vor 3 Jahren in ein konkretes Stadium getreten. Bei Lichte betrachtet dauern sie aber schon lange an. Ist es unter diesen Umständen wirklich unabweisbar, das Gesetzespaket durch die Ausschüsse zu „peitschen", damit es am 1.1.1994 in Kraft treten kann? Es mag zur Vorbereitung des Übergangs in eine neue Ära schon viel getan worden sein. Dennoch bleibt noch viel zu tun übrig. Eingedenk der Erfahrungen mit den beiden Gesundheitsstrukturreformen, deren kurzfristige Inkraftsetzung Anlauf- und Übergangsschwierigkeiten heraufbeschwor, die wesentlich zur Verärgerung des Publikums beigetragen haben, sollte man sich des Satzes „vestigia terrent" erinnern. Mit einem Inkrafttreten am 1.7.1994 wäre es auch getan77. Zumindest könnte man dies für die Teile des Gesetzespakets vorsehen, die keine besondere Dringlichkeit aufweisen. So ist auch anderwärts schon verfahren worden.

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Die Veröffentlichung erfolgt demnächst im Band „Verhandlungen des 59. DJT" im Verlag C.H. Beck. 76 Vgl. Urteil v. 22.5.1985, NJW 1985, S. 2080 = DVB1. 1985, S. 844 und dazu neuestens Veit Schmitt, EuZW 1993, S. 305 ff. m.w.N. 77 Vgl. „Wie regiert wird", FAZ Nr. 242 v. 18.10.1993 sowie „Umbau des Sozialsystems überwachen", FAZ Nr. 244 v. 20.10.1993.

Diskussion zu den Referaten von Heinz Dürr, Siegfried Magiera und Günter Fromm Leitung: Willi Blümel Bericht von Petra Bülow

I. Diskussion zum Referat Dürr In der Diskussion wurde der Vorsitzende des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn Heinz Dürr (Frankfurt a.M.), der aus terminlichen Gründen bereits nach seinem Referat die Tagung wieder verlassen mußte, von dem Bereichsleiter Recht, Deutsche Bundesbahn Hauptverwaltung - Dr. Rainer Freise (Frankfurt a. M.) vertreten. Oberbürgermeister Dr. Christian Roßkopf (Stadt Speyer) artikulierte die Befürchtungen der Kommunen, daß nicht alle Mittel, die zukünftig vom Bund zur Finanzierung des ÖPNV an die Länder fließen würden, den Kommunen zur Verfügung gestellt werden könnten. Auch sehe er die Gefahr, daß zum Nachteil der Städte nicht rentable Strecken stillgelegt würden. Diese Befürchtungen wurden von Freise jedoch zurückgewiesen. Der Eisenbahn sei nichts an einem Schrumpfkurs gelegen, die Reform solle im Gegenteil ein größeres Angebot ermöglichen. Auf die Frage des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgerichtshof Peter Kissner (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, München) nach Vorbildern des Reformmodells in anderen Industrieländern verwies Freise auf die positiven Erfahrungen in Japan, wo die Bahn nach der Privatisierung einen beträchtlichen Aufschwung erlebt habe. Aber auch in den Vereinigten Staaten werde die Eisenbahn wirtschaftlich außerordentlich erfolgreich betrieben. Universitätsprofessor Dr. Willi Blümel (Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) bezweifelte jedoch die Vergleichbarkeit der in Deutschland geplanten Bahnreform mit den in anderen Ländern vorhandenen Modellen, da dort in der Regel nur eine Organisationsprivatisierung bestehe. Zudem gab er zu Bedenken, daß der wirtschaftliche Erfolg der Bahn in Japan insbesondere

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darauf zurückzuführen sei, daß ein Großteil der Beschäftigten entlassen wurde.

Π. Diskussion zum Referat Magiera Die Diskussion, die sich an das Referat von Universitätsprofessor Dr. Siegfried Magiera (Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) anschloß, drehte sich insbesondere um die Bedeutung des Art. 90 Abs. 2 EWGV (seit 1.11.1993 Art. 90 Abs. 2 EGV) für die Bahnreform, den Wettbewerb auf der Schiene und um die EG-rechtlichen Vorgaben der Entgeltfestsetzung für die Benutzung der Infrastruktur. Universitätsprofessor Dr. Joachim Wieland, LL.M., (Universität Bielefeld) stellte die Frage, ob Magiera nicht aufgrund des Art. 90 Abs. 2 EWGV Bedenken gegen die von der EG getroffenen Maßnahmen habe. Art. 90 Abs. 2 EWGV erklärt die Vorschriften des Vertrages und insbesondere die Wettbewerbsregeln auf Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, für anwendbar, jedoch nur, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Er habe Art. 90 Abs. 2 EWGV bisher so verstanden, daß er den Staaten einen relativen Freiraum für Einrichtungen wie die Eisenbahn gewähre. Er frage sich, ob diese Bestimmung nicht durch die Entwicklung des Gemeinschaftsrechts überholt worden sei. Magiera betonte, daß Art. 90 EWGV natürlich bestehen bleibe. Durch das Sekundärrecht sei den Mitgliedstaaten auch nicht verboten worden, öffentliche Leistungen anzubieten oder zu finanzieren. Ziel der Gemeinschaft sei es jedoch, transparent zu machen, welche Leistungen von den Verkehrsbetrieben erbracht würden und wer die Leistungen bezahle. Auch die Eigentumsstruktur werde nicht berührt. Die Bedingungen für die öffentlichen Unternehmen sollen allerdings denen privater Unternehmen angeglichen werden. Freise ergänzte die Ausführungen Magieras aufgrund seiner Erfahrungen aus der Praxis dahin, daß Art. 90 Abs. 2 EWGV kein Instrument sei, um irgendwelche Erleichterungen für staatliche Unternehmen beibehalten zu können. Als „Fremdkörper" im Vertragswerk werde er eng ausgelegt. Universitätsprofessor Dr. Günter Püttner (Universität Tübingen) wies in diesem Zusammenhang darauf hin, daß Art. 90 EWGV bisher nur von der Literatur und in Nebenbemerkungen des EuGH Beachtung gefunden habe, weshalb noch ein großer Klärungsbedarf bestehe. Bisher sei auch noch unklar, was als Betrauungsakt anzusehen sei. Die Staaten müßten, was bisher kaum geschehen sei, ausdrücklich Betrauungsakte setzen. Erst dann werde sich zeigen, ob die Kommission dies beachten muß.

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Blümel lenkte die Diskussion auf die anstehende Grundgesetzänderung, die nach Magieras Ausführungen zur Umsetzung der EG-Richtlinie 91/440/EWG nicht erforderlich sei. Freise bestätigte, daß in Deutschland jetzt das durchgeführt werde, was Deutschland in der EG gerade unter Hinweis auf die andernfalls notwendige Grundgesetzänderung verhindert habe: eine rechtliche Trennung, die über die finanzielle und organisatorische Trennung des Betriebs der Eisenbahninfrastruktur von der Erbringung der Verkehrsleistungen weit hinausgehe. Die Grundgesetzänderung sei nicht aus EGGründen, sondern wegen des von der Bundesrepublik verfolgten weitergehenden Ansatzes erforderlich. Ergänzend berichtigte Magiera, daß auch durchaus die Möglichkeit bestanden hätte, eine Richtlinie zu akzeptieren, die mit dem Grundgesetz nicht vereinbar gewesen wäre, da das Gemeinschaftsrecht dem Grundgesetz vorgehe. Damit hätte verhindert werden können, daß - was jetzt durch die „aufgeweichte" Richtlinie möglich sei - die anderen Mitgliedstaaten bei der Trennung der Infrastruktur von der Verkehrsleistung weniger weit gehen als die Bundesrepublik. Freise machte desweiteren darauf aufmerksam, daß das EG-Recht künftig erlaube, sich gegen staatlich auferlegte Beförderungsbedingungen zu wehren. Das neue allgemeine Eisenbahngesetz enthalte im Hinblick darauf noch viel zu weitreichende Vorschriften. Inwieweit es eingeschränkt ausgelegt werden müsse, um den Unabhängigkeitsvorgaben des EG-Rechts zu genügen, bleibe noch zu klären. Auf die Frage Blümeis, ob es in anderen Ländern bereits Beispiele echter materieller Privatisierung gebe, verwies Freise auf Österreich, wo eine GmbH gebildet worden sei, die allerdings, was in Deutschland nicht möglich sei, auch von Beamten geführt werde. In den anderen Ländern stelle sich die Lage dagegen unübersichtlich dar. Es werde viel „schöngeredet". In der Regel werde allerdings lediglich die rechnerische Trennung forciert. Im Hinblick auf die Frage nach der Notwendigkeit der Privatisierung stellte Freise nochmals den Sinn der EG-Richtlinie heraus. Sie wolle in erster Linie das bisher vollständig geschlossene nationale Eisenbahnwesen öffnen. Mit der Empfehlung des Rates vom 19.12.1984 seien die Eisenbahnen noch aufgefordert worden, quasi-kartellrechtliche Absprachen zu treffen, um ein einheitliches europäisches System zu erreichen. Jetzt werde dagegen Wettbewerb verlangt. Die entgegenstehende Auffassung Magieras, die davon ausgehe, daß die EG-Richtlinie 91/440/EWG die Überlegung von 1984 nicht überhole, sondern den Eisenbahnen weiterhin eine „kartellrechtliche Sonderstellung" einräume, wurde von Freise zwar begrüßt, er hielt ihr jedoch die von der Wettbewerbsdirektion der EG vertretene Ansicht, daß jetzt Wettbewerb anstelle von Zusammenarbeit angesagt sei, entgegen.

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Die von Blümel aufgeworfene Frage, wie „Wettbewerb auf der Schiene" zu verstehen sei, wurde unterschiedlich beantwortet. So war Freise mit Püttner der Meinung, ein Vergleich mit dem Flugverkehr sei möglich. Die Trennung von Infrastruktur und Verkehr sei notwendig, da dem einzelnen Eisenbahnunternehmen ermöglicht werden solle, mit seinem Zug durch ganz Europa zu fahren und nicht wie bisher an der Grenze den Zug an die nationale Eisenbahngesellschaft abzugeben. Magiera sah dagegen den Wettbewerb nicht so sehr zwischen den einzelnen Eisenbahngesellschaften, sondern war der Ansicht, der Wettbewerb bestehe in erster Linie zu den übrigen Verkehrsträgern. Ziel der Richtlinie sei es, die Bahn gegenüber dem LKW-Verkehr konkurrenzfähig zu machen. Geschäftsführer Personenverkehr Dr. Thomas Muthesius (Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, Köln) unterstrich dagegen, daß die Öffnung des Fahrweges für Dritte wichtig sei. In diesem Zusammenhang spiele aber die Höhe des Entgeltes für die Benutzung der Infrastruktur eine große Rolle. Der Bundesrat habe im Gesetzgebungsverfahren die Forderung gestellt, daß diese durch Rechtsverordnung, die seiner Zustimmung bedürfe, festgelegt werde. Dahinter stehe die Befürchtung, daß andernfalls die Kosten für den öffentlichen Nahverkehr zu hoch werden könnten. Dieses Vorgehen verstoße jedoch gegen Art. 8 der EG-Richtlinie, so Magiera. Danach sei die Höhe des Entgelts vom Betreiber der Infrastruktur festzulegen. Die Mitgliedstaaten könnten daher nur die Modalitäten bestimmen. Es müsse jedoch darauf geachtet werden, daß das Entgelt nicht diskriminierend festgesetzt werde. Unternehmen aus allen Staaten seien gleich zu behandeln. Freise machte darauf aufmerksam, daß auch der Staat, wenn er bestimmte Leistungen bezuschussen wolle, an das Diskriminierungsverbot gebunden sei. Magiera sah die Möglichkeit, die Kosten für den Personennahverkehr niedrig zu halten, darin, den Zuschuß, der nicht an die nationalen Eisenbahngesellschaften gezahlt werden dürfe, an die Kunden zu geben. Dies wäre durch Zahlungen an alle Unternehmen anhand des Kundenaufkommens möglich. Die von Ministerialrat Klaus Wendrich (Niedersächsisches Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr, Hannover) nachgefragten Vorteile der Bahnreform für den Bahnkunden konnte Magiera nur für den Kunden als Bürger entdecken, da die Kosten in Zukunft dort anfallen sollen, wo sie entstehen, so daß sie vom Verbraucher zu tragen seien und nicht vom Steuerzahler. Wolle der Staat dennoch Leistungen subventionieren, so müßten die Subventionen jedenfalls offen ausgewiesen werden. Freise betonte zum Schluß der Diskussion nochmals die Notwendigkeit der Bahnstrukturreform. Änderungen seien unabdingbar, da die Bundesbahn sich in einem desolaten Zustand befinde. Ein wichtiger Ansatzpunkt für den wirtschaftlichen Aufschwung der Bahn liege in der Motivation der Mitarbeiter

Diskussion

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durch die Verzahnung des persönlichen Einsatzes mit der Höhe des Gehalts, die durch die Privatisierung ermöglicht werde.

ΙΠ. Diskussion zum Referat Fromm Die Feststellung von Rechtsanwalt und Notar Dr. Bernhard Stüer (Münster), daß Geld durch Streckenstillegung zu sparen sei, durch die Umstrukturierung also die Möglichkeit geschaffen werde letztendlich auf Kosten des Bürgers zu sparen, wurde von Püttner nicht geteilt. Er war statt dessen der Auffassung, daß die Bahn, wenn sie Gewinn erwirtschaften soll, Angebote machen müsse, die ihre Attraktivität erhöhen werden. Beigeordneter Dr. Folkert Kiepe (Deutscher Städtetag, Köln) hingegen forderte, weil ein Fehler, der zur Zerstörung der Infrastruktur führe nur schwer wieder korrigierbar sei, daß der Bund nach wie vor die Verantwortung für die Infrastruktur behalten müsse. Rechtsanwalt Dr. Heribert Fislake (Frankfurt a.M.) war hingegen der Meinung, daß die Strukturreform gewagt werden müsse, auch wenn später Korrekturen nötig seien. Die Befürchtungen von Baudirektor Ekkehard Kempf (Bundesbahndirektion Frankfurt a.M.), daß zukünftig für den Bau von Schienenwegen keine Enteignungen mehr möglich seien, da die Erweiterung der Eisenbahninfrastruktur, die sich in der Hand einer privaten Fahrweg-AG befinde, keine Daseinsvorsorge sei, wurde von Rechtsanwalt Dr. Günter Fromm (Köln) zurückgewiesen. Soweit öffentliche Interessen im Auftrag des Bundes wahrgenommen würden, könne auch zugunsten eines privatrechtlich organisierten Unternehmens enteignet werden. Die Bedenken und offenen Fragen überwogen jedoch. So müsse noch geklärt werden, wie die Beamtenleihe funktioniere, wie gewährleistet werden solle, daß der Regionalverkehr bestehen bleibe (Regierungspräsident Erwin Schleberger, Münster) und ob nicht die Bahn auf Kosten der Länder und Kommunen saniert würde, da die Kosten doch gerade im ÖPNV entstünden (Ministerialrat Jürgen Kern, Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie, Wiesbaden). Der Referent wies in seiner Stellungnahme die Kritiker jedoch darauf hin, daß die Strukturreform in weiten Teilen auf europäische Vorgaben zurückgehe. Die Diskussion hätte deshalb bereits auf europäischer Ebene stattfinden müssen.

Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs aus der Sicht der Städte Von Folkert Kiepe

I. Bisherige Position des Deutschen Städtetages Der Deutsche Städtetag (DST) hat bisher auf der Grundlage verfassungsrechtlicher und bundesgesetzlicher Regelungen (Art. 87 GG, Bundesbahngesetz) die Auffassung vertreten, daß das überkommene und fortentwickelte Verkehrssystem Deutsche Bundesbahn auch den Schienenpersonennahverkehr umfaßt, so daß immer dann, wenn und soweit eine Verkehrsbedienung auf diesem System verkehrstechnisch und verkehrswirtschaftlich sinnvoll ist, sie auch vom Bund erbracht werden muß. Auf der Grundlage von Beschlüssen seines Hauptausschusses1 und seines Präsidiums2 hat der Deutsche Städtetag deshalb immer wieder in Eingaben und Anhörungen auf Bundes- und Länderebene die Finanzverantwortung des Bundes für die Nahverkehrsleistungen der Deutschen Bundesbahn betont. Die Städte haben zwar wiederholt ihre Bereitschaft erklärt, an der Entwicklung regionaler Konzepte im ÖPNV mitzuarbeiten; sie haben jedoch auch darauf hingewiesen, daß dies nicht dahingehend mißverstanden werden dürfe, die kommunalen Gebietskörperschaften wollten oder könnten mit eigenem finanziellem Einsatz zu den Investitionen oder dem Betriebsaufwand der Deutschen Bundesbahn beitragen. Derartige Erwartungen übersteigen auf der Grundlage der derzeitigen Finanzzuweisungen eindeutig die Möglichkeiten der kommunalen Gebietskörperschaften. Insbesondere in den Bereichen, in denen sich der Bund seit jeher durch Bau und Betrieb von S-Bahnen im Nahverkehr betätigt, wären die betroffenen Städte überhaupt nicht in der Lage, die bisher vom Bund erbrachten Leistungen auch nur teilweise zusätzlich zu den von ihnen bisher für den Nahverkehr getragenen Belastungen zu übernehmen. 1

DST-Hauptausschuß v. 06.03.86, in Mitteilungen des DST (MittDST) Nr. 347/86 und DST-Hauptausschuß v. 08.03.88, in MittDST Nr. 314/88. 2 DST-Präsidium v. 27.01.87, in MittDST Nr. 212/87.

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Darüber hinaus würde eine solche Lösung die bisher praktizierte Finanzierung des kommunalen Nahverkehrs gefährden, wie sie aufgrund von Art. 104a Abs. 4 GG nach Maßgabe des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes geschieht. Die Beteiligung der Städte und Gemeinden am Mineralölsteueraufkommen über das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz verdeutlicht die Mitverantwortung des Bundes für die Verkehrsverhältnisse in den Städten. Diese Basis zu verlassen, hieße nicht nur die Finanzverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden weiter in Frage stellen; damit würde auch den Bemühungen der Städte um eine flächensparende und den Bedürfnissen von Bürgern und Wirtschaft dienende Stadtentwicklung der Boden entzogen.

Π. Neue Entwicklungen auf der EG-, Bundes- und Länderebene Neue Entwicklungen auf EG-, Bundes- und Länderebene haben den DST allerdings veranlaßt, die Frage der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung des Bundes für den öffentlichen Personennahverkehr der Deutschen Bundesbahn (DB) und der Deutschen Reichsbahn (DR) zu überdenken. Sowohl auf der politischen, als auch auf der fachlichen Ebene haben zunehmend die Stimmen an Bedeutung gewonnen, die den öffentlichen Personennahverkehr den kreisfreien Städten und den Landkreisen als Aufgabe der Daseinsvorsorge übertragen wollen. Dies hat viele - und sehr unterschiedliche - Gründe; einige seien genannt: 1. Die Meinungsunterschiede zwischen dem Bund einerseits und den Ländern und kommunalen Gebietskörperschaften andererseits hinsichtlich der Verfassungsrechtslage bei der Aufgabenverantwortung des Bundes für den ÖPNV nach Art. 87 GG sind nach den Erfahrungen der Vergangenheit unüberbrückbar. Sowohl die bisher hierzu vorliegenden Gutachten als auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werden von beiden Seiten in Anspruch genommen. Eine befriedigende Lösung ist für die Städte auf dieser Basis nicht zu erwarten. 2. Darüber hinaus hat sich die rechtliche Situation bei der Gestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs aus der Sicht der Städte durch eine neue Regelung des EG-Rechts verschlechtert. Durch die Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 vom 20.06.19913 ist die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69, nach der sich die Ausgleichsleistungen des Bundes an seine Bahnen für auferlegte Verpflichtungen bestimmen, geändert worden. Die neuen Vorschriften sind am 01.07.1992 als für alle Mitgliedstaaten unmittelbar bindendes Recht in 3

Amtsblatt der EG Nr. L 169/1 v. 29.06.91.

Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs aus der Sicht der Städte 87

Kraft getreten. Die Bestimmungen der neuen EG-Verordnung 1893/91 erweitern den Handlungsspielraum des Bundes im Nahverkehr beträchtlich, weil sie es dem Bund ermöglichen, sich von seinen bisherigen Gemeinwohlverpflichtungen im Schienenpersonennahverkehr zu befreien. Grundsätzlich sind nämlich gem. Artikel 1 Abs. 3 dieser Verordnung alle gemeinwirtschaftlichen Auflagen für Verkehrsunternehmen aufzuheben. An ihre Stelle treten gemäß Artikel 1 Abs. 4 der Verordnung Verträge über gemeinwirtschaftliche Leistungen, die die zuständigen staatlichen Stellen mit einem Verkehrsunternehmen abschließen, um insbesondere soziale, umweltpolitische und landesplanerische Faktoren zu berücksichtigen und eine ausreichende Verkehrsbedienung sicherzustellen. Selbst wenn die Bundesregierung - den Forderungen des DST entsprechend - den kommunalen öffentlichen Personennahverkehr aus dem Anwendungsbereich der EG-Verordnung 1893/91 gem. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 ausnehmen würde, so kann dies für den Schienennahverkehr der DB und der DR nicht ohne weiteres erwartet werden. Es muß vielmehr damit gerechnet werden, daß der Bund die EG-Verordnung 1893/91 nutzen wird, um sich von seinen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auch im Schienenpersonennahverkehr zu befreien. Die hieraus folgenden Aufgaben- und Finanzierungslasten für die S-Bahnen und den Schienenpersonennahverkehr von DB und DR würden dann auf die Länder und Kommunen übergehen. 3. Ein solches Vorgehen des Bundes würde im übrigen den Vorschlägen entsprechen, die von der Regierungskommission zur Neuordnung der Deutschen Bundesbahn entwickelt worden sind. Diese gehen u.a. von einer Trennung von Fahrweg und Betrieb aus und sehen für die gemeinwirtschaftlichen Leistungen vor allem im öffentlichen Personennahverkehr eine Auftragsregelung vor: Soweit die Betriebssparte „ÖPNV" der Deutschen Bahn AG (DBAG) die verlangten Fahrwegnutzungspreise und ihre eigenen Betriebskosten nicht erwirtschaften kann, muß sie die Differenz als Zuschuß für bestellte gemeinwirtschaftliche Leistungen von den Gebietskörperschaften (Länder, Kommunen und deren Zusammenschlüsse) einfordern. Eine solche Auftragsregelung läuft somit auf eine Regionalisierung der bisherigen Nahverkehrsaufgaben der Bahnen des Bundes (DB und DR) hinaus. 4. Schließlich nehmen die Streitigkeiten über die Aufgaben- und Ausgabenverantwortung beim ÖPNV zwischen Bund, Ländern und kommunalen Gebietskörperschaften trotz der zwischen der Deutschen Bundesbahn und den Ländern Mitte der 80er Jahre geschlossenen Rahmenvereinbarungen zur Sicherung des Leistungsangebots im Schienenpersonennahverkehr in der Praxis immer mehr zu. Sie zeigen sich vor allem beim Schienenpersonennahverkehr der Deutschen Bundesbahn, insbesondere im Zusammenhang mit Stillegungs- und Rationalisierungsmaßnahmen im Schienenbereich, beim Bau neu-

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er S-Bahn- oder Regionalbahnstrecken sowie bei der Bildung von Verkehrsverbünden oder anderen ÖPNV-Kooperationen, bei denen die DB unter Berufung auf die Leitlinien der Bundesregierung zur Konsolidierung der DB aus dem Jahre 1983 finanziellen Ausgleich von den Ländern und Kommunen verlangt. Seit Jahren haben auch eine Reihe von Städten unter dem Druck örtlicher Gegebenheiten zur Aufrechterhaltung und zur Verbesserung des Nahverkehrs in ihrem Bereich Finanzhilfen an die DB geleistet. Darüber hinaus haben Bundesregierung und DB in den letzten Monaten weitere Fakten geschaffen, indem sie die Ausgleichspflicht gem. § 45a Personenbeförderungsgesetz vom Bund auf die Länder übertragen haben und die Bundesbusdienste nach Umwandlung in Regionalbusgesellschaften bundesweit an Dritte veräußern. Der Deutsche Städtetag hat hiergegen zwar zusammen mit den beiden anderen kommunalen Spitzenverbänden und in Übereinstimmung mit den Bundesländern scharf protestiert und verlangt, daß eine Veräußerung der Regionalbusgesellschaften erst nach Vorlage des immer noch ausstehenden Gesamtkonzepts für den öffentlichen Personennahverkehr durchgeführt werden dürfe. Die Bundesregierung hat diese Forderung jedoch praktisch ignoriert und insoweit für den Bereich des nicht schienengebundenen ÖPNV bereits Fakten geschaffen.

ffl. Regionalisierung des Nahverkehrs als Teil eines Gesamtkonzeptes Unter Berücksichtigung dieser neuen Entwicklungen und der Tatsache, daß der im öffentlichen Personennahverkehr noch vorhandene Gestaltungsspielraum für Länder und kommunale Gebietskörperschaften mit Ablauf der zwischen der DB und den westdeutschen Ländern abgeschlossenen Rahmenvereinbarungen spätestens im Jahre 1995 noch enger werden wird, haben die Länder und die kommunalen Spitzenverbände ihre bisher eingenommenen Positionen überdacht und sich an Überlegungen beteiligt, die eine Neuorganisation des ÖPNV auf der Grundlage einer Regionalisierung verfolgen. Dieses Lösungskonzept beabsichtigt eine Konzentration der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung für den ÖPNV in einer Hand auf regionaler bzw. kommunaler Ebene. Die damit verbundene Verlagerung der Verantwortung über die jeweils gewollten Verkehrsleistungen auf die Entscheidungsgremien vor Ort läßt sowohl sachgerechte Ergebnisse, als auch volkswirtschaftlich sinnvolle Einsparungseffekte und Aufgabenverteilungen erwarten. Angesichts der wachsenden Bedeutung des Schienenpersonennahverkehrs im Verkehrsgeschehen sowohl der Ballungsräume als auch der Städte im ländlichen Raum ist es dringend erforderlich, den ÖPNV in seiner Infrastruk-

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tur, in seiner Organisation und Finanzierung auf eine bessere Grundlage zu stellen. In Übereinstimmung mit den Beschlüssen des Bundesrates vom 29.11.1991 und der ersten Konferenz aller Verkehrs-, Umwelt- und Raumordnungsminister des Bundes und der Länder vom 06.02.19924 sieht der DST in einer Regionalisierung des gesamten öffentlichen Personennahverkehrs einen Weg, um die bisherigen Reibungsverluste insbesondere zwischen Bundes- und kommunaler Ebene auszuschalten. Als integraler Teil eines Gesamtkonzepts zur Bahnreform bietet die Regionalisierung des bisherigen Nahverkehrs des Bundes eine große Chance, die genutzt werden muß. Eine Regionalisierung des Personennahverkehrs der Bahnen des Bundes enthält jedoch nicht nur Chancen, sondern auch Risiken. Aus der Sicht der Städte kommt es deshalb entscheidend darauf an, wie eine Regionalisierung des gesamten öffentlichen Personennahverkehrs gestaltet wird. Der Deutsche Städtetag hat deshalb die mit einer Regionalisierung für die Städte verbundenen Chancen und Risiken in einem intensiven Beratungsprozeß abgewogen und danach seine Position zur Regionalisierung in einer Entschließung seines Hauptausschusses vom 10.06.1992 formuliert. 5 Im Oktober 1992 hat der DST diese Entschließung ergänzt und zugleich ein von den Geschäftsstellen des Deutschen Städtetages und des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) erarbeitetes ÖPNV-Gesamtfinanzierungskonzept gebilligt.6 Im Februar 1993 hat sich der Hauptausschuß des DST mit dem im Dezember 1992 von der Bundesregierung vorgelegten Gesetzespaket zur Bahnreform befaßt und festgestellt, daß dies jedenfalls hinsichtlich der Regionalisierung des Nahverkehrs den Anforderungen der Städte nicht genügt. Der DST hat deshalb insbesondere zur Finanzierungsfrage seine Kernforderungen in einer Resolution noch einmal präzisiert. 7

4 5 6 7

Vgl. MittDST Nr. 248/92. Vgl. MittDST Nr. 620/92. Vgl. MittDST Nr. 1180/92. DST-Hauptausschuß v. 10.02.93, MittDST Nr. 245/93.

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IV. Anforderungen an eine Nahverkehrsregionalisierung aus der Sicht der Städte Auf der Grundlage der in diesen Beschlüssen festgeschriebenen Anforderungen für ein aus der Sicht der Städte tragfähiges Regionalisierungskonzept im öffentlichen Personennahverkehr lassen sich folgende „Eckpunkte" formulieren:

7. Zur Organisation a) Ausgangspunkt aller Überlegungen zur Regionalisierung des Personennahverkehrs des Bundes ist die nach bisheriger Rechtslage (Art. 87 GG und BBahnG) bestehende Eigentümerverantwortung des Bundes für die gesetzliche Aufgabenerfüllung seiner Bahnen (DB und DR) auch im Nahverkehr. b) Die zum 01.07.1992 in Kraft tretende EG-Verordnung 1893/91 entläßt den Bund im Innenverhältnis gegenüber den Ländern und Kommunen nicht aus dieser Eigentümerverantwortung; sie zwingt ihn nur zu einer Neuorganisation seiner Bahnen. Die Anforderungen der EG-Verordnung 1893/91 können dabei unter Zugrundelegung der sog. Trennungsrechnung zwischen Fahrweg und Betrieb sowie zwischen den Bereichen Nahverkehr, Fernverkehr und Güterverkehr auf mehreren Wegen erfüllt werden: Möglich ist -

die Bildung einer Nahverkehrs-AG des Bundes, die ihre Verkehrsleistungen im Auftrag und gegen Zahlung regionaler Träger erbringt (Bestellermodell),

-

die Übernahme des Betriebs durch regionale Träger gegen Zahlung eines angemessenen Schienenwegenutzungsentgelts (Betreibermodell),

-

aber auch die vollständige Übernahme von Strecken, Anlagen, Fahrzeugen und Mitarbeitern des bisherigen Schienenpersonennahverkehrs der DB und der DR durch regionale Träger (Eigentümermodell).

c) Alle genannten Varianten einer Regionalisierung der Bahnen des Bundes bedeuten eine Änderung der bisherigen Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Sie ist für die Städte unter den geltenden Rahmenbedingungen nicht tragbar, zumal diese ihre eigenen Verpflichtungen aus dem Nahverkehr schon jetzt nur noch erfüllen können, wenn ihnen zusätzliche Finanzmittel zur Abdeckung der Betriebsdefizite zugewiesen werden. d) Eine Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs der Bahnen des Bundes setzt ferner voraus, daß für die Verkehre, die ein regionaler Träger

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übernimmt oder finanziert, Trassen und Anlagen zu den gleichen Konditionen zur Verfügung gestellt werden, wie der Eisenbahngesellschaft des Bundes. Den vertakteten Berufsverkehren der regionalen Träger, die auf Fernverkehrstrassen der Bahnen des Bundes angewiesen sind, muß grundsätzlich der gleiche Rang wie den Fernverkehren zugestanden werden. e) In einem Bundesgesetz sind die Grundzüge einer Regionalisierung des gesamten Nahverkehrs festzulegen. Nur auf diese Weise können länderübergreifend verbindliche Grundsätze einer Regionalisierung (z.B. Definition und Abgrenzung des Nahverkehrs vom Fernverkehr) und der ÖPNV als Länderaufgabe festgeschrieben werden. Eine solche bundesgesetzliche Rahmenregelung, wie sie in dem vom Bundesrat in seinem Beschluß vom 07.05.19938 vorgeschlagenen Entwurf eines Regionalisierungsgesetzes enthalten ist, bietet den Ländern die notwendige Grundlage zur Organisation und Finanzierung des Nahverkehrs in ihrem jeweiligen Bereich durch sogenannte Nahverkehrsgesetze. f) Um die Gemeinwohlverpflichtung des Bundes für die Schieneninfrastruktur zu sichern, muß der Bund weiterhin Eigentümer des Schienennetzes bleiben. Bei Übertragung des Eigentums an den Schienenwegen auf eine private Gesellschaft besteht die Gefahr, daß betriebswirtschaftlich nicht rentable, volkswirtschaftlich aber sinnvolle Schienennetzverbindungen in ihrem Bestand nicht gesichert werden können. Der Bund muß deshalb - wie bei der Straße und den Wasserwegen - auch bei den Schienenwegen seine Verantwortung für das Gemeinwohl behalten.

2. Finanzierung Jede Übertragung von Aufgaben des Bundes im Nahverkehr auf die kommunale Ebene setzt zwingend voraus, daß den kommunalen Gebietskörperschaften für diese neue Aufgabe eine ausreichende, zweckgebundene und auf Dauer gesetzlich gesicherte Finanzausstattung zur Verfügung gestellt wird, um ihren erhöhten Aufwand finanziell bewältigen zu können. Dies gilt insbesondere für die S-Bahnen; aber auch darüber hinaus haben die Städte bereits heute mit der Finanzierung ihres eigenen Nahverkehrs wegen der dramatisch steigenden Betriebskosten die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit erreicht. Eine Regionalisierung des Nahverkehrs kann für die Städte deshalb nur in Betracht kommen, wenn die folgenden Finanzforderungen erfüllt werden:

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Vgl. MittDST Nr. 248/93.

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a) Sicherung und Fortschreibung der Bundesfinanzhilfen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) für die Investitionskosten im kommunalen ÖPNV auf dem für 1993 bis 1995 vorgesehenen Niveau von jährlich 6,28 Mrd. DM über das Jahr 1995 hinaus. b) Zweckgebundene Übertragung der vom Bund bisher für Betrieb und Unterhaltung seines Schienenpersonennahverkehrs eingesetzten 8,4 Mrd. DM pro Jahr auf Länder und kommunale Gebietskörperschaften, um den Status-Quo-Aufwand infolge der Regionalisierung abzudecken. c) Einsatz von weiteren 10 Pfennig je Liter zweckgebundener Mineralölsteuer bei Ländern und Kommunen, um in Zukunft einen leistungsfähigen ÖPNV zu sichern und notwendige Angebotsverbesserungen finanzieren zu können. Hierzu gehören auch die Finanzmittel für die von DB und DR bisher unterlassenen, aber notwendigen Erneuerungsinvestitionen. Diese Mittel sollen von den Ländern auf der Grundlage von Nahverkehrsgesetzen zweckgebunden an die Städte bzw. Gemeindeverbände fließen und diesen helfen, die Infrastrukturaufwendungen im ÖPNV (Fahrwege und Fahrzeuge) zu tragen. Dahinter steht die Überlegung, daß es - wie auch im Straßenwesen praktiziert - staatliche Aufgabe ist, die Infrastruktur vorzuhalten. d) Die unter den Punkten b) und c) genannten Finanzmittel müssen bei einer Regionalisierung zweckgebunden den neuen Aufgabenträgern, d.h. den Ländern bzw. kommunalen Gebietskörperschaften, übertragen werden. Ohne eine solche zweckgebundene Transferregelung besteht die Gefahr, daß die für den Ausbau und den Betrieb des öffentlichen Personennahverkehrs unabdingbare Planungssicherheit nicht gegeben ist. Die Bereitstellung dieser Mittel sollte deshalb entweder über eine zweckgebundene Übertragung auf der Grundlage eines zu erweiternden Artikels 104a Abs. 4 GG oder über eine Beteiligung der Länder am Aufkommen an der Mineralölsteuer erfolgen, die auf der Grundlage eines entsprechend geänderten Artikels 106 GG in eine Gemeinschaftssteuer umzuwandeln wäre. Dabei müßte sichergestellt werden, daß der Anteil der Länder an der Mineralölsteuer zweckgebunden „zur Sicherung einer ausreichenden Verkehrsbedienung im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs" verwendet wird, wie es der Bundesrat in seinem Beschluß vom 07.05.1993 zu Artikel 5b des Eisenbahnneuordnungsgesetzes gefordert hat.

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V. Derzeitiger Beratungsstand und weiteres Verfahren Auf der Grundlage dieser „Eckwerte" hat der Deutsche Städtetag sowohl auf der Fachebene als auch auf der politischen Ebene in Gesprächen und Eingaben das bisher vorliegende Gesetzespaket zur Bahnstrukturreform 9 kritisiert und die Bundesregierung zugleich aufgefordert, ein für die kommunale Ebene rechtlich, organisatorisch und finanziell tragfähiges Konzept zur Lösung der bisher offenen bzw. unzureichend beantworteten Fragen vorzulegen. Ein erster Erfolg war die Herausnahme der Bahnreform aus dem Föderalen Konsolidierungsprogramm und das damit verbundene Angebot an die Länder, über den Finanzierungsteil zu verhandeln. Als weiterer Erfolg ist die Tatsache zu werten, daß der Bundesrat bei seiner Beratung der Gesetzentwürfe zur Bahnstrukturreform am 07.05.1993 zur Regionalisierung des Nahverkehrs in den entscheidenden Punkten Beschlüsse gefaßt hat, die weitgehend den Forderungen des DST entsprechen. Um für diese gemeinsame Position der kommunalen Spitzenverbände und der Länder auf der Bundesebene zu werben, wurden entsprechende Eingaben an die Mitglieder des Verkehrsund Finanzausschusses des Deutschen Bundestages, an die FraktionsVorsitzenden im Deutschen Bundestag sowie an die betroffenen Bundesminister gerichtet und mit Nachdruck darauf hingewiesen, daß die Städte, Gemeinden und Kreise die ihnen zugedachte neue Aufgabenverantwortung nur übernehmen können, wenn sie hierfür eine auf Dauer ausreichende, zweckgebundene und gesetzlich gesicherte Finanzausstattung erhalten. Hinsichtlich der aus der Sicht der Städte entscheidenden „Eckpunkte" einer Regionalisierung des Nahverkehrs der Bundesbahnen ergibt sich unter Auswertung der letzten Beratungsrunde zwischen dem Bundesminister für Verkehr und den Länderverkehrsministern heute folgender Sachstand:

7. Betriebskosten ßr den Schienenpersonennahverkehr

des Bundes

a) DST-Forderung Bei einer Übertragung der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung für den Schienenpersonennahverkehr des Bundes auf die Länder/kommunalen Gebietskörperschaften müssen diesen die Mittel übertragen werden, die der Bund bisher für diesen Aufgabenbereich aufbringt. Dabei handelt es sich auf der Basis 1992 um insgesamt 8,4 Mrd. DM pro Jahr. 9

Vgl. Bundestags-Drucksachen 12/4609 und 12/4610, sowie 12/5014 und 12/5015.

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b) Position des Bundes Die Bundesregierung ist inzwischen grundsätzlich bereit, den Ländern/Kommunen bei einer Übernahme des Schienenpersonennahverkehrs Finanzmittel in dem Umfang an die Länder zu übertragen, die der Bund bisher für Betrieb und Unterhaltung bei Status Quo-Bedingungen aufbringt; dies sind nach seiner Darstellung 7,7 Mrd. DM pro Jahr. Auf dieser Basis hat der Vorstand der DB/DR den Ländern inzwischen Leistungsangebote für den Schienenpersonennahverkehr von Bundesbahn und Reichsbahn für die Jahre 1994 bis 1997 übermittelt. Das Angebot sieht - jeweils für die einzelnen Bundesländer Verkehrsleistungen zu einem Festpreis zu Status Quo-Bedingungen vor; d.h., es geht davon aus, daß sich die Bestellungen der Länder/Kommunen im wesentlichen an den derzeit für 1994 eingeplanten Zugkilometerleistungen im Schienenpersonennahverkehr orientieren. Nach den von der DB vorgelegten Berechnungen beträgt der Ausgleichsbedarf für alle Länder im Jahre 1994 7,4 Mrd. DM, 1995 7,7 Mrd. DM, 1996 ff. 8 Mrd. DM. c) Bewertung Das Angebot des Bundes schreibt den Status Quo lediglich für vier Jahre fest. Es enthält bisher keine akzeptable Revisionsklausel. Eine solche ist jedoch aus der Sicht der Städte entscheidend, um sowohl „normale" Kostensteigerungen als auch vor allem den Mittelbedarf für Ersatzinvestitionen in das rollende Material abzudecken. Darüber hinaus ist in der Angebotsrechnung nicht berücksichtigt, daß bei dem zugrundegelegten „Bestellerprinzip" für die von den kommunalen Gebietskörperschaften bestellten Nahverkehrsleistungen nach bisheriger Rechtslage Umsatzsteuer fallig wird. Sofern hier keine rechtlich befriedigende Regelung gefunden werden kann, müssen diese Umsatzsteuerbeträge in die Kostenrechnung einbezogen werden.

2. Investitionskosten fur den Schienenpersonennahverkehr

des Bundes

a) DST-Forderung Die oben unter Punkt V. 1. dargestellte Gesamtrechnung bezieht sich nach unserer Einschätzung nur auf die im Schienenpersonennahverkehr entstehenden Betriebskosten, einschließlich notwendiger Erhaltungsinvestitionen. Nicht eingerechnet sind jedoch folgende, in Zukunft auf die kommunalen Gebietskörperschaften zukommende Belastungen:

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-

unterlassene Investitionen im SPNV der DB, die insbesondere in den ländlichen Räumen zu Angebotsverschlechterungen geführt haben;

-

besonderer Nachholbedarf in den neuen Bundesländern;

-

Dynamisierungskosten.

Hieraus ergeben sich zusätzliche Kosten, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Regionalisierung stehen in einem Umfang von ca. 4 Mrd. DM pro Jahr. b) Position des Bundes Nach Darstellung des Bundesverkehrsministeriums und der DB/DR deckt das unter Punkt V. 1. dargestellte Leistungsangebot den Mittelbedarf für Ersatzinvestitionen in das rollende Material; eine genaue Rechnung hierzu konnte allerdings nicht vorgelegt werden. Darüber hinausgehende Zukunftsinvestitionen, wie sie bei jeder Verbesserung des Leistungsangebotes z.B. bei Verdichtung des Taktes und der Entwicklung integraler Taktfahrpläne notwendig werden, sind von dem Leistungsangebot eindeutig nicht abgedeckt. Eine Übernahme dieser Kosten wird vom Bund bisher abgelehnt. c) Bewertung Das Angebot des Bundes in diesem Punkt ist völlig unzureichend. Zunächst muß bereits unterstellt werden, daß im Rahmen des auf vier Jahre befristeten Festpreisangebotes die notwendig werdenden Erhaltungsinvestitionen zu gering kalkuliert worden sind, so daß sie die 1998 neu aufzustellende Kostenrechnung zusätzlich belasten werden. Um diese Kosten finanzieren zu können, ist eine Dynamisierungsklausel unabdingbar. Darüber hinaus sind in dem Leistungsangebot von DB/DR weder bisher unterlassene notwendige Investitionen bei Strecken und Fahrzeugen im DB-Bereich noch der unbestreitbare Nachholbedarf im DR-Bereich ausgewiesen. Die Städte müssen deshalb an ihrer Forderung festhalten, diesen zusätzlichen Investitionsbedarf in die Kostenberechnung bei einer Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs des Bundes einzubeziehen.

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3. Sicherung des GVFG ßr Investitionen im kommunalen ÖPNV und bei den S-Bahnen a) DST-Forderung Zur Finanzierung der notwendigen Investitionen im kommunalen ÖPNV (Stadtbahnen und Busse) und bei den S-Bahnen sind mindestens die bisher zur Verfügung stehenden Bundesfinanzhilfen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz erforderlich. Das bedeutet, daß das Mittelvolumen des GVFG auf dem heutigen, 1993 zum ersten Mal erreichten Niveau von 6,28 Mrd. DM über 1995 hinaus gesichert werden muß. Die bisherige mittelfristige Finanzplanung sieht dagegen vor, daß die GVFG-Mittel 1996 wieder auf das Niveau von 1991 abstürzen, nämlich auf den Betrag von 3,28 Mrd. DM. Eine Übertragung des gesamten Schienenpersonennahverkehrs auf die kommunalen Gebietskörperschaften kann die mit der Regionalisierung angestrebten Vorteile einer besseren Aufgabenwahrnehmung „vor Ort" nur dann erreichen, wenn integrierte Gesamtnetze (bestehend aus kommunalem ÖPNV, S-Bahnen und übrigem Schienenpersonennahverkehr) realisiert werden. Dazu sind neben den bisher geplanten Ausbaumaßnahmen auch Investitionen zur Verknüpfung der vorhandenen Netze dringend erforderlich. Nur so kann der verbesserte ÖPNV einen Teil des ständig wachsenden Autoverkehrs übernehmen und die Städte als Wirtschaftsstandorte funktionsfähig halten. b) Position des Bundes Anders als der Bundesverkehrsminister (BMV) bestreitet der Bundesfinanzminister (BMF) jeden Zusammenhang zwischen der Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs und dem GVFG. Die Bundesregierung lehnt bisher jede Zusage zur Fortschreibung der GVFG-Mittel über 1995 hinaus ab, so daß bisher davon ausgegangen werden muß, daß ab 1996 nur noch ein GVFG-Volumen von 3,28 Mrd. DM zur Verfügung stehen wird. c) Bewertung Die Position der Bundesregierung ist für die Städte völlig unakzeptabel. Der oben unter Punkt a) dargestellte Zusammenhang zwischen Regionalisierung und GVFG wird noch deutlicher, wenn man realistischerweise unterstellt, daß bei einer Regionalisierung die notwendigen S-Bahn- und SPNVAusbaumaßnahmen und Fahrzeugbeschaffimgen über das GVFG finanziert

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werden, so daß dann für Investitionen im kommunalen ÖPNV (bei Halbierung der Mittel) kein Spielraum mehr bleibt. Unabdingbare Forderung der Städte muß es deshalb sein, eine Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs des Bundes an die Voraussetzung zu knüpfen, das GVFG mindestens auf dem derzeitigen Mittelvolumen über 1995 hinaus gesetzlich zu sichern.

4. Transferregelung a) DST-Forderung Die unter den Punkten V. 1. und V. 2. dargestellten Kosten des Schienenpersonennahverkehrs von DB und DR müssen bei einer Regionalisierung zweckgebunden den neuen Aufgabenträgern, d.h. den Ländern/kommunalen Gebietskörperschaften, übertragen werden (s.o. Punkt IV. 2. d). b) Position des Bundes Die Bundesregierung hat in ihrer Gegenäußerung vom 25.05.1993 zur Stellungnahme des Bundesrates vom 07.05.1993 (BT-Drucks. 12/5014) diese Forderungen abgelehnt. Eine Regelung über Artikel 104a Abs. 4 GG widerspricht nach ihrer Darstellung dem Ziel der Regionalisierung, nämlich einer Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Länder. Die Umwandlung der Mineralölsteuer in eine Gemeinschaftssteuer entsprechend den Forderungen der Länder hätte nach Artikel 105 Abs. 3 GG zur Folge, daß alle weiteren Mineralölsteuererhöhungen der Zustimmung des Bundesrates bedürften. Die Bundesregierung verteidigt deshalb die Mineralölsteuer als letzte große ausschließliche Bundessteuer mit allem Nachdruck. Die Bundesregierung sieht statt dessen in einer Neuverteilung der Umsatzsteuer den finanzverfassungsrechtlich üblichen Weg bei Aufgabenverlagerungen vom Bund auf die Länder. Die Transferzahlungen sollen sich aber nicht vollständig über eine Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer vollziehen, weil das verfassungsrechtlich festgelegte Verteilungskriterium der Einwohnerzahl dem tatsächlichen Aufwand einzelner Länder für den Schienenpersonennahverkehr nicht entspricht. So benötigen etwa Bayern und Hessen zum Ausgleich für ihre Aufwendungen im Schienenpersonennahverkehr erheblich mehr Mittel, als ihnen nach Einwohnerzahl zukommt. Daher soll über eine Erhöhung des Umsatzsteueranteils in Höhe von 2,5 % ein sogenannter Spitzenausgleichsbedarf in Form von Festbeträgen über Finanzhilfen

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auf der Grundlage des Art. 104a Abs. 4 GG durchgeführt werden. Dabei soll das Gesamtvolumen der Transfermittel nicht verändert werden. c) Bewertung Grundlegende Forderung in den DST-Beschlüssen zur Regionalisierung ist die Zweckbindung der zu transferierenden Finanzmittel. Diese Position hat der Präsident des DST auch in dem Gespräch mit dem Bundeskanzler am 01.07.1993 betont. In dem Gespräch wurde auch Einvernehmen darüber erzielt, daß die vom Bund geleisteten Zahlungen „zweckentsprechend" dort ankommen müssen, wo die neuen Aufgaben im Nahverkehr angesiedelt seien. Diesen Anforderungen genügt die vom Bundesfinanzministerium vorgeschlagene „Umsatzsteuerlösung" nicht. Diese hat - wie der BMF in seinem mit Schreiben vom 20.07.1993 an die Länder übersandten Vorschlag selber einräumt - den entscheidenden Nachteil, daß die im Rahmen dieser Lösung auftretenden Verzerrungen bei der Verteilung der vom Bund bereitgestellten Mittel nicht bewältigt werden können; dies müsse deshalb über einen sog. „Spitzenausgleich" im Rahmen vorhandener Finanzhilfeinstrumente, und zwar im Rahmen des GVFG und mittels Verwaltungsvereinbarungen versucht werden. Diese Konstruktion hat folgende Schwächen: -

die Zweckbindung wird nicht erreicht,

-

der Spitzenausgleich über Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern ist verfassungsrechtlich bedenklich,

-

einige Länder dürften quantitative Probleme mit der Umschichtung der Mittel in ihren Haushalten haben,

-

der Finanzmitteltransfer könnte in einigen Ländern den kommunalen Finanzausgleich berühren und erhebliche Probleme bei dessen Umbau hervorrufen.

5. Regionalisierungsgesetz a) DST-Forderung Der DST hält eine bundesrechtliche Regelung der Grundzüge einer Regionalisierung des gesamten Nahverkehrs für erforderlich. Er unterstützt deshalb nachdrücklich den vom Bundesrat vorgeschlagenen Entwurf eines Regionalisierungsgesetzes. Damit können länderübergreifend verbindliche Grundsätze

Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs aus der Sicht der Städte 99

einer Regionalisierung (z.B. Definition und Abgrenzung des Nahverkehrs vom Fernverkehr) und der ÖPNV als Länderaufgabe überhaupt gesetzlich festgeschrieben werden. Auf dieser bundesgesetzlich vorgegebenen Grundlage müssen sodann die Länder die Organisation und Finanzierung des Nahverkehrs in ihrem jeweiligen Bereich durch sog. Nahverkehrsgesetze im einzelnen regeln. b) Position des Bundes Bundesverkehrsminister Wissmann hat sich sowohl in seinem Gespräch mit den kommunalen Spitzenverbänden am 21.07.1993 als auch in den Verhandlungen mit den Ländern über die o.g. Grundzüge eines Regionalisierungsgesetzes verständigt.

6. Gemeinwohlverpflichtung

des Bundes fur die Schieneninfrastruktur

a) DST-Forderung Der DST fordert gemeinsam mit den beiden anderen kommunalen Spitzenverbänden und den Ländern eine Beibehaltung der bisherigen Eigentumsverhältnisse des Bundes am Schienennetz. Bei Übertragung des Eigentums an den Schienenwegen auf eine private Gesellschaft besteht die Gefahr, daß betriebswirtschaftlich nicht rentable, volkswirtschaftlich aber sinnvolle Schienennetzverbindungen in ihrem Bestand nicht gesichert werden können. Der Bund muß deshalb - wie bei der Straße und den Wasserwegen - auch bei den Schienenwegen seine Verantwortung für das Gemeinwohl behalten. b) Position des Bundes Die Bundesregierung hält die Übertragimg des Eigentums am Fahrweg der Bundesbahnen an die neuzugründende Bahn AG für notwendig. Um den Bedenken der Länder und der kommunalen Gebietskörperschaften Rechnung zu tragen, hat Bundesverkehrsminister Wissmann den kommunalen Spitzenverbänden in der Besprechung am 21.07.1993 vorgeschlagen, eine Lösung dieses Streitpunktes über das Schienenwegeausbaugesetz zu suchen; dort könnte eine Verpflichtung des Bundes zur Förderung von Investitionen im Schienennetz festgelegt werden.

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c) Bewertung Eine Bestimmung im Schienenwegeausbaugesetz, wonach der Bund Investitionen in die Schienenwege von Eisenbahnen des Bundes „fördert", ist nach Auffassung der Hauptgeschäftsstelle kein Ersatz für die erforderliche verfassungsrechtlich abgesicherte Infrastrukturverantwortung des Bundes. Eine Verpflichtung zur „Förderung" von Investitionen in diesem Bereich sagt nichts über den Umfang der Finanzierungspflichten des Bundes aus. Der DST sollte deshalb auf einer Gemeinwohlverantwortung des Bundes für die Schieneninfrastruktur bestehen. Darüber hinaus sollte der Bund (als Eigentümer des Fahrwegs) gesetzlich verpflichtet werden, Ländern oder kommunalen Gebietskörperschaften Schienenstrecken dann zu übertragen, wenn die zu übereignende Eisenbahninfrastruktur ausschließlich oder ganz überwiegend von dieser Gebietskörperschaft für Zwecke des Personennahverkehrs genutzt wird. Damit soll sichergestellt werden, daß die kommunalen Gebietskörperschaften, die den Schienenpersonennahverkehr nicht bei der Bahn AG bestellen, sondern in eigener Regie (mit einfacheren Standards und billiger) durchführen wollen, die dazu erforderlichen Schienenstrecken zu einem symbolischen Kaufpreis von 1 DM vom Bund erwerben können.

7. Ausblick Die Konfliktpunkte zwischen dem Bund einerseits sowie den Ländern und kommunalen Spitzenverbänden andererseits werden zur Zeit in verschiedenen Arbeitsgruppen auf den Ebenen Verkehrsministerkonferenz, Finanzministerkonferenz und Ministerpräsidentenkonferenz bearbeitet. Über möglicherweise erzielte Zwischenergebnisse könnten sich die 16 Ministerpräsidenten bei ihrem Treffen am 29.10.1993 verständigen und an dem für denselben Tag angestrebten „Bahngipfel" mit dem Bundeskanzler entscheiden. Danach wird sich der Verkehrsausschuß des Deutschen Bundestages mit dem Gesetzespaket der Bundesregierung weiter befassen.

Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs aus der Sicht der Kreise Von Heinz Dreibus

I. Wenn man die „Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs aus der Sicht der Kreise" diskutiert, ist folgende Vorbemerkung erforderlich: Der politischen Forderung einer „Regionalisierung des ÖPNV" stehen die Kreise gleichsam mit zwei „Seelen in der Brust" gegenüber: 1. Einerseits sind die Kreise der Auffassung, daß der ÖPNV in der Fläche künftig am besten dezentral organisiert werden könnte. Das heißt im Klartext: die Aufgabe „ÖPNV" sollte u.E. von den Kreisen künftig wahrgenommen werden. Hierbei sind sich die Kreise darüber im klaren - und das sollte man gleichsam vor der Klammer anmerken - , daß die Ausgestaltung des Nahverkehrs in den ländlich strukturierten Kreisen nie in der Form möglich sein wird, wie beispielsweise in einem Ballungsraum. Eine Ausgestaltung des ÖPNV wie in den Ballungsräumen wird sowohl hinsichtlich der Anzahl der Linien als auch hinsichtlich der Taktdichte in der Fläche - so wünschenswert dies auch wäre — finanziell schlechterdings nicht vorstellbar sein. Also einerseits sehen die Kreise Vorteile der Regionalisierung des ÖPNV in der Fläche. 2. Andererseits wissen die Kreise jedoch auch, daß man vielerorts um die Aufgabe „ÖPNV in der Fläche" einen sehr „großen Bogen" macht; das gilt sicherlich auch für die Deutsche Bundesbahn. Denn jeder weiß, daß der ÖPNV in der Fläche immer eine defizitäre Veranstaltung ist und auch künftig sein wird: Wenn man einen „angebotsorientierten" ÖPNV in der Fläche organisieren will, was wünschenswert wäre, und nicht nur einen sog. „nachfrageorientierten" ÖPNV, dann muß man mit erheblichen jährlichen Verlusten rechnen. Die vorhandenen Zahlen sprechen hier für sich selbst. Ein 50 bis 60 %iger Deckungsgrad wäre hier schon ideal.

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Heinz Dreibus Π.

Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich weiß, wovon ich hier rede: Meine Erfahrungen als Finanzausschuß-Vorsitzender und Stellvertretender Aufsichtsratvorsitzender der Stadtwerke Mainz, die für den flächenmäßig relativ kleinen Bereich der kreisfreien Stadt Mainz den ÖPNV vorhalten, sind insoweit exemplarisch: 1. Wir fahren in Mainz jährlich bei einer Bilanzsumme von 0,9 Mrd. DM in der Sparte ÖPNV knapp 60 Mio. DM Defizit ein. Die Finanzierung dieses Defizits ist nur möglich über den sog. Querverbund, also über die Einnahmen aus Strom, Gas, Wasser und Fernwärme sowie über die Gewinne des zur Hälfte im Eigentum der Stadtwerke stehenden Kraftwerkes KMW. Die neuesten Entwicklungen gehen dahin, daß der Querverbund das Defizit nicht mehr trägt, so daß die Stadt jährlich zuschießen muß. 2. Ein Querverbund in diesem Sinne, das brauche ich hier nicht weiter darzulegen, ist in den Kreisen in aller Regel nicht möglich.

ΙΠ.

Da auch die Deutsche Bundesbahn um diese Gegenheiten weiß, wundert sich deshalb wohl niemand, daß sie sicherlich nicht unglücklich wäre, wenn sie sich des problembeladenen ÖPNV entledigen könnte. Natürlich wird dies rein von der Sache her begründet, wobei die für eine Regionalisierung vorgetragenen Gründe, das werde ich im einzelnen noch darzulegen versuchen, sicherlich gewichtig sind. Man möge es mir aber nicht verübeln, wenn ich hinsichtlich der Gewichtigkeit und der Priorität der Argumente, die für eine Regionalisierung des ÖPNV angeführt werden, davon ausgehe, daß die Bundesbahn hier auch in hohem Maße ihrefinanzielle Entlastung sieht. Bezeichnend ist insoweit das Verhalten der Deutschen Bundesbahn hinsichtlich der bereits ja schon einmal auf Hochtouren gelaufenen Veräußerungskampagne der Bahnbusgesellschaften, also der Veräußerung, wie wir zu sagen pflegen, der sog. „Gummibahn". Man wollte diese abstoßen, man wollte sie privatisieren, man wollte sie an die Kommunen verkaufen. Plötzlich kam der Stopp seitens der DB, als ein neuer Finanzier für den Nahverkehr in Sicht war. Überlegt man da vielleicht, die Bahnbusgesellschaften künftig zu behalten, um mit ihnen insoweit Gewinne einzufahren, die dann von einer anderen öffentlichen Hand als Defizitspender gezahlt werden? Uns

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verwundert es deshalb nicht, wenn der Bundes verkehrsminister in einem Schreiben an den Deutschen Landkreistag vom Juli d.J. zum Ausdruck bringt, daß der derzeit vorliegende Entwurf eines Eisenbahnneuordnungsgesetzes davon ausgehe, daß die Regionalbusgesellschaften der Deutschen Bundesbahn beim Bundeseisenbahnvermögen verbleiben sollten. Also, meine sehr verehrten Damen und Herren, ich glaube, wenn man sich dies alles in den notwendigerweise kurzen Strichen, die ich hier nur wegen der zur Verfügung stehenden Zeit aufzeigen kann, vor Augen führt, wird die Einstellung der Deutschen Bundesbahn in dieser Frage deutlich. Und dies ist natürlich auch den Kommunen deutlich geworden; und dann gilt auch hier: „Man bemerkt die Absicht, und ist verstimmt" oder zumindest sehr vorsichtig.

IV. Lassen Sie mich eine weitere Vorbemerkung anbringen: Es ist keineswegs so, daß die Haltung der Kreise in den alten Bundesländern - und von diesen gehe ich bei meinen Betrachtungen aus, weil die Situation in den fünf neuen Bundesländern ja insoweit etwas anders ist - , es ist also keineswegs so, daß die Haltung der Kreise einheitlich ist. Diese Uneinheitlichkeit hängt von der Situation der einzelnen Kreise ab. Es macht einen Unterschied, ob ein Kreis mehr oder weniger in einem Verdichtungsraum liegt und bereits aufgrund früherer politischer Entscheidungen und vielleicht aufgrund langjähriger Tradition sich im Nahverkehr engagiert. Oder ob es sich um einen rein ländlich geprägten Kreis handelt, der insoweit - aus welchen Gründen auch immer noch kein ÖPNV-Engagement - außer vielleicht im Bereich der Schülerbeförderung - aufzuweisen hat. Daraus folgt, daß die Haltung der Kreise in der Praxis hinsichtlich der Regionalisierung von der entschiedenen Ablehnung bis zu einem vorsichtigen „Ja, aber" reicht. Natürlich hängt dies auch von der Situation vor Ort und dem politischen Engagement im ÖPNV ab: Ich brauche hier nur zwei für Fachleute gängige Begriffe zu nennen, die beweisen, daß auch Kreise sich bereits im ÖPNV vor der Regionalisierungsdebatte stark engagiert haben: Ich nenne das „Hohenlohe-Modell" und ich nenne ganz in unserer Nähe die „Donnersberg-Verkehrsgemeinschaft", die auf dem Hohenlohe-Modell mehr oder weniger aufbaut.

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Heinz Dreibus V.

Wenn man aufgrund dieser Vorüberlegungen die Haltung der Kreise gegenüber der Regionalisierung des ÖPNV zusammenfassen will, könnte man dies etwa in folgender Formulierung tun: 1. Man sieht bei den Kreisen hinsichtlich einer Neuorganisation des ÖPNV die entsprechenden politischen Zwänge. Man sieht auch, daß man sich auf Dauer diesen politischen Zwängen nicht entziehen kann und nicht entziehen darf. Man erkennt auch, daß man im Sinne einer Politik für die Fläche den ÖPNV verbessern bzw. am Leben erhalten muß. Und man erkennt weiterhin, daß sich in der Fläche wahrscheinlich der Kreis hier als Aufgabenträger verschiedentlich wird der Kreis hierfür sogar noch zu klein sein - daß sich der Kreis also für den ÖPNV anbietet, da die Gemeinden in der Fläche aus eigener Kraft schon wegen ihres Einzugsbereichs vielfach hierfür nicht in Betracht kommen, allenfalls bei der Wahrnehmung von Teilaufgaben im Rahmen eines Gesamtkonzepts. 2. Andererseits erkennen die Kreise ganz klar ihre politischen, finanziellen und rechtlichen Grenzen. Sie wissen, daß insbesondere die finanziellen Möglichkeiten derzeit nicht vorhanden sind, um im Rahmen einer Regionalisierung des ÖPNV Verantwortung und Aufgabenträgerschaft zu übernehmen. Wenn man ohne zusätzliche, ausreichende Finanzausstattung, ich betone ganz bewußt das Wort ausreichend, wenn man also im Rahmen einer Regionalisierung des ÖPNV die Kreise mit dieser Aufgabe betrauen würde, könnte dies vielerorts zu einem Zusammenbruch des ÖPNV auf Dauer führen, weil die Finanzdecke bei den Kreisen hierfür bei weitem nicht ausreicht.

VI. Meine Damen und Herren, ich bin der Auffassung, daß diese Gesichtspunkte, die ich meinen Überlegungen vorausgeschickt habe, wichtig sind, damit die Schlußfolgerungen und Forderungen verständlich werden, die von den Kreisen im Zusammenhang mit einer Regionalisierung des ÖPNV und als Voraussetzung, Aufgaben in diesem Bereich zu übernehmen, vorgetragen werden.

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vn.

Was nun die Frage der Regionalisierung des ÖPNV aus Sicht der Kreise ganz konkret angeht, möchte ich hierzu - um es vorweg zu sagen - ein ganz klares Ja - allerdings unter Prämissen - zum Ausdruck bringen: Ich halte die Regionalisierung des ÖPNV und die Wahrnehmung dieser Aufgabe durch die Kreise für den organisatorisch richtigen Weg; ich habe mich auch im Rahmen des Landkreistages Rheinland-Pfalz sowie innerhalb des Deutschen Landkreistages hierfür eingesetzt und auch bei der dortigen entsprechenden Meinungsbildung entscheidend mitgewirkt, allerdings immer unter der Prämisse, daß die Rahmenbedingungen stimmen, und unter der Prämisse, daß die entsprechenden Voraussetzungen vorher gewährleistet sind und auch nachher gewährleistet bleiben.

vra. Welche Gründe sprechen nunmehr aus Sicht der Kreise für eine Regionalisierung des ÖPNV? 1. Zunächst einmal ist hier der allgemeine Grundsatz zu nennen, der ja die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland bestimmt: nämlich Probleme sollen örtlich gelöst werden, wenn sie örtlich lösbar sind. Wenn dies der Fall ist, soll man nicht versuchen, Problemlösungen hochzuzonen. Es ist also mit anderen Worten sinnvoll, die örtliche Gestaltungsmöglichkeit, die erst durch eine Regionalisierung eintritt, zu nutzen, um Verbesserungen herbeizuführen. 2. Die örtliche Gestaltungsmöglichkeit und die Ortsnähe garantieren eine weit größere Flexibilität, die auch im Bereich des ÖPNV erforderlich ist. Eine solche Flexibilität ist bei einer Regionalisierung in höherem Maße gegeben, als wenn die Aufgabe relativ hoch, beispielsweise bei einer Bundesbahndirektion, letztentscheidend angesiedelt wäre. 3. Eine große Ortsnähe gewährleistet auch die besten Voraussetzungen für eine möglichst bedarfsgerechte Ausgestaltung des ÖPNV. 4. Die Möglichkeit eines schnellen Handelns und einer schnellen Entscheidung ist ebenfalls in höherem Maße gegeben, wenn die Entscheidungsebene relativ nahe bei der Aufgabe angesiedelt ist. 5. Auch die durch die Regionalisierung mögliche Zusammenführung der Angebotsverantwortung mit der Finanzverantwortung im ÖPNV, und zwar

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sowohl hinsichtlich des Schienenpersonennahverkehrs als auch des sog. Bahnbus Verkehres, also hinsichtlich der „Eisenbahn" und der „Gummibahn", ist ebenfalls ein großer Vorteil; ich glaube, dies brauche ich den hier Versammelten nicht näher zu erläutern: Es ist immer leicht zu fordern, wenn man schließlich und endlich nicht die finanziellen Folgen aus diesen Forderungen selbst tragen muß. 6. Die Regionalisierung könnte auch den derzeitigen Kompetenzwirrwarr bei Planung, Organisation und Finanzierung beseitigen, und zwar durch die Zusammenfassung dieser Zuständigkeiten an „einer" Stelle vor Ort. 7. Die Regionalisierung des ÖPNV könnte auch dafür genutzt werden, zu mehr Wettbewerb in diesem Bereich zu kommen, wozu allerdings der derzeitige rechtliche Rahmen des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) geändert werden müßte. Entsprechende Initiativen sind hier angelaufen. Diese Initiativen erscheinen jedoch nicht ausreichend. So ermöglicht auch die PBefG-Novelle nicht die Mischung guter und schlechter Risiken. 8. Die Regionalisierung des ÖPNV ermöglicht auch - und das ist sehr wichtig - verbindliche Nahverkehrskonzepte auf Kreisebene, die dann von dem zuständigen regionalen Aufgabenträger, in der Regel also von den Kreisen, entsprechend umgesetzt bzw. fortgeschrieben werden können und müssen. Ich halte dies für ein wichtiges Anliegen: Auch insoweit ist die PBefGNovelle nur ein „Torso", oder sagen wir optimistischer nur „ein erster Schritt". 9. Die Regionalisierung des ÖPNV erleichtert auch die Bildung von Tarifund Verkehrsgemeinschaften. 10. Die Regionalisierung erleichtert weiterhin einen anteilsmäßigen Ausgleich kooperationsbedingter bzw. verbundbedingter Lasten. 11. Die Sicherung und Verbesserung der ÖPNV-Angebote vor Ort einschließlich der Einrichtung „alternativer" und „ergänzender" Bedienungsformen können durch eine Regionalisierung gefördert werden. Ich denke beispielsweise in diesem Zusammenhang an Schlagworte wie „Andi-Taxi", also an ein Anruf-Nahverkehrsdienst-System, oder an den sog. „Bürgerbus". 12. Die Regionalisierung kann insgesamt schneller zu einer Verbesserung der verkehrsmäßigen Infrastruktur in der Fläche beitragen als eine zentrale Organisationsform. 13. Auch die Schaffung integrierter Nahverkehrssysteme könnte die Regionalisierung erleichtern und beflügeln. 14. Eine Regionalisierung würde außerdem Durchtarifierungen erleichtern.

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15. Und schließlich macht eine Regionalisierung es fur die Kreise einfacher, abgestimmte Kreisfahrpläne herauszugeben, mit entsprechend abgestimmten Schnittstellen.

IX. Eine Regionalisierung führt auch zu einer erleichterten Integration der Schülerverkehre, die stellenweise ungefähr 80 % des ÖPNV in den Kreisen ausmachen. Die Schülerverkehre stehen bereits zum größten Teil in der Fläche in der Verantwortung der Kreise, weshalb sich insoweit eine ÖPNVKompetenz der Kreise im Rahmen einer Regionalisierung sehr positiv auswirken würde. Wenn ich hier das Stichwort Schülerverkehr/Schülerbeförderung erwähne, so möchte ich dies ebenfalls als ein besonders wichtiges Argument für die Regionalisierung des ÖPNV ins Feld fuhren: Und dies nicht nur deshalb, weil dann faktisch die Schülerverkehre/Schülerbeförderung zusammen mit der Verantwortlichkeit für den ÖPNV sich in einer Hand befinden würden, was damit dem seit Jahren verfolgten Ziel einer noch stärkeren Integration der Schülerbeförderung in den öffentlichen Personennahverkehr dient. Ich möchte mit dem Stichwort Schülerbeförderung aber auch beweisen, daß eine Regionalisierung des ÖPNV, wenn die Rahmenbedingungen stimmen, eine sachgerechte und gute Organisationsform ist: Wir haben in Rheinland-Pfalz erlebt, daß nach einer Kommunalisierung der Schülerbeförderung und, nachdem die Kreise und kreisfreien Städte für diese Aufgabe für zuständig erklärt worden sind, die vorher bestehenden Probleme in diesem Bereich eigentlich im Grunde genommen erheblich entschärft werden konnten. Ich bin überzeugt, daß die praktischen Erfahrungen der Kreise mit der Schülerbeförderung Beweis dafür sind, daß eine Regionalisierung und Kommunalisierung des gesamten ÖPNV zu sachgerechten Ergebnissen führen kann. Dabei meine ich mit Kommunalisierung nicht die Schaffung von kommunalen Regiebetrieben oder kommunalen Aktiengesellschaften, wie Stadtwerke oder ähnliche Betriebe. Eine Kommunalisierung sollte sich durchaus in zwei Ebenen vollziehen, wobei die politische Verantwortlichkeit und die Entscheidung über den ÖPNV in der Fläche dann beim Kreis liegt, der sich beim Vollzug entsprechender im Wettbewerb stehender Unternehmen bedient.

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Heinz Dreibus X.

Ich hatte eingangs bereits gesagt, daß die Kreise finanziell nicht in der Lage sind, die Aufgabe des ÖPNV ohne eine sachgerechte vorausgehende Finanzausstattung zu übernehmen: Was sind nun die Forderungen der Kreise, und damit die Voraussetzungen unsererseits für eine Regionalisierung? 1. Die durch die Regionalisierung vorgesehenen Aufgaben und Aufgabenverlagerungen dürfen nicht zu weiteren Belastungen der Länder- und Kommunalhaushalte führen; die kommunalen Gebietskörperschaften sind bereits heute finanziell am Ende und mit der Finanzierung ihres eigenen Nahverkehrs, soweit dieser vorhanden, wegen der dramatisch steigenden Betriebskosten an der Grenze ihrer Leistungsfähigkeit. Es ist deshalb unabdingbar, daß den Kommunen als neuen Trägern des gesamten ÖPNV eine auf Dauer ausreichende, zweckgebundene und gesetzlich gesicherte Finanzausstattung zur Verfügung gestellt wird. 2. Folgende Finanzforderungen müssen deshalb vor oder in unmittelbarem Zusammenhang mit der Regionalisierung erfüllt werden: -

Sicherung des Gemeindeverkehrsfmanzierungsgesetzes für die Investitionskosten auf dem jetzigen Niveau von 6,3 Mrd. DM über 1995 hinaus,

-

Zweckgebundene Übertragung der vom Bund bisher für den Betrieb seines Schienenpersonennahverkehrs eingesetzten knapp 8 Mrd. DM pro Jahr auf die Kommunen als neue Träger,

-

Wegen der unterlassenen Investitionen und der notwendigen allgemeinen Verbesserungen des ÖPNV sind weitere 5 bis 6 Mrd. DM jährlich erforderlich.

Diese Forderungen decken sich mit den Finanzierungsbeschlüssen des Bundesrrates zur Bahnreform, der ebenfalls einen gesetzlich garantierten, zweckgebundenen und dynamisierten Finanzausgleich in Höhe von ca. 13,5 bis 14 Mrd. DM für erforderlich erachtet. In der Klausurtagung zur Bahnreform am 25./26. August in Tegernsee präsentierten der bayerische Verkehrsminister Wiesheu und sein nordrhein-westfalischer Kollege Kniola diese Forderungen unter der etwas versönlicheren Formulierung „7,7 Mrd. plus X". Allemal stünde sich der Bund mit einem höheren als dem von ihm angebotenen Betrag von zwischen 7 und 8 Mrd. jährlich besser als mit einem weiteren Zuschußbetrieb, der kostenmäßig wahrscheinlich von Jahr zu Jahr einen weit höheren Aufwand bedarf.

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3. Die Bereitstellung der vorgenannten Mittel sollte nach Auffassung der Kommunen über eine Beteiligung der Länder am Aufkommen an der Mineralölsteuer erfolgen, die auf der Grundlage eines entsprechenden geänderten Art. 106 Abs. 3 des Grundgesetzes in eine Gemeinschaftssteuer umgewandelt werden sollte. Dabei muß eine Zweckbindung sichergestellt werden, so auch der Bundesrat. Die vom Bundesfinanzminister insoweit vorgeschlagene Erhöhung des Umsatzsteueranteils der Länder wird von den Kreisen abgelehnt, weil die primär an Einwohnerzahlen orientierte Verteilung von Umsatzsteuermitteln nicht dem durch die Regionalisierung ausgelösten Finanzbedarf der einzelnen Länder entspricht. Angesichts der Ebbe in den Länderkassen, besteht außerdem durchaus die Gefahr, daß dort einiges oder sogar viel „hängen bleibt" und nicht mehr zur zweckgerechten Aufgabenerfüllung des ÖPNV gelangt: Die Kreise wollen also hinsichtlich des Finanztransfers eine - verfassungskonforme - „ICEVerbindung" vom Bund möglichst unmittelbar zu den kommunalen Gebietskörperschaften und nicht einen „Nahverkehrszug", der noch etliche Zwischenhalte im Bereich der Länder vorsieht; solche Zwischenhalte sind für die Kommunen immer nachteilig. 4. Darüber hinaus fordern die Kreise - ebenso wie der Bundesrat - eine Beibehaltung der bisherigen Eigentumsverhältnisse des Bundes am Schienennetz. Bei Übertragung des Eigentums an den Schienenwegen auf die „BahnAG" besteht u.E. die Gefahr, daß nichtrentable Schienennetzverbindungen weder in ihrem Bestand erhalten noch bedarfsgerecht ausgebaut werden. Der Bund muß deshalb - wie bei der Straße und den Wasserwegen - auch die Schienenwege in seiner Verantwortung behalten. Dies fördert eine integrierte Bundesverkehrswegeplanung. Im Zusammenhang mit der gemeinsamen Nutzung des Fahrwegs durch Bundeseisenbahnen und durch andere Unternehmen im Schienenpersonennahverkehr ist insbesondere der diskriminierungsfreie Zugang zur Eisenbahninfrastruktur klärungs- und konkretisierungsbedürftig. Schließlich sind Regelungen für Benutzungsentgelte hinsichtlich des Fahrwegs in ihren Grundzügen zu treffen. 5. Wir unterstützen den vom Bundesrat vorgelegten Entwurf eines Regionalisierungsgesetzes sowie die ebenfalls vom Bundesrat geforderten Änderungen des Personenbeförderungsgesetzes mit der vorgeschlagenen Relativierung der Besitzstände, wenn uns auch dieser Entwurf bei weitem nicht weit genug geht: So müßte u.E. die Möglichkeit geschaffen werden, daß auf der Ebene des kommunalen Aufgabenträgers sämtliche Tarifeinnahmen „gepoolt" werden können; und dort müßte auch die Auswahl und Bezahlung der den öffent-

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liehen Personennahverkehr durchführenden Unternehmen liegen. Hierdurch wäre eine Mischung guter und schlechter Risiken möglich. -

Bedenken bestehen u.E. auch, daß man am Konzessionsrecht des PBefG für „eigenwirtschaftliche" Verkehre festhalten will und die Forderung nach Ausschreibung der Verkehrsleistungen nur bei „gemeinwirtschaftlichen" Verkehren realisiert werden soll.

-

Außerdem müßten die Nahverkehrspläne der öffentlichen Auftraggeber für die Genehmigungsbehörden verbindlich werden; es reicht nicht aus, daß diese lediglich „zu berücksichtigen" sind. Dies ist für den Aufgabenträger ein recht „stumpfes Schwert".

-

Generell sollte man erwägen, ob die Genehmigung in der bisherigen Form neben dem Nahverkehrsplan überhaupt noch eine Funktion hat, wenn durch noch zu schaffende ÖPNV-Gesetze der Länder die Kompetenzen der Aufgabenträger insoweit festgelegt werden.

-

Durch ein besitzstandschützendes Konzessionsrecht des Personenbeförderungsgesetzes wird die Neuorganisation und Verbesserung des ÖPNV sehr stark behindert.

6. Es muß sichergestellt werden, daß im ÖPNV keine unterschiedlichen Aufgabenträger künftig für Schiene einerseits und Straße andererseits zuständig sind. Eine solche Teilung kann nicht zu einem „ÖPNV aus einem Guß" fuhren. Dies gilt auch im Blick auf die Bahnbusgesellschaften. Der ÖVNV muß den Kreisen durch Landesgesetz als kommunale Pflichtaufgabe mit entsprechender Finanzausstattung zugewiesen werden. 7. Hinsichtlich der Organisation des ÖPNV in länderüberschreitenden Verdichtungsräumen müssen, wie nach dem Regionalisierungsgesetz beabsichtigt, die Länder in ihren ÖPNV-Gesetzen die notwendigen Strukturen des länder- und kreisüberschreitenden ÖPNV berücksichtigen und entsprechende Regelungen schaffen. 8. Es muß verhindert werden, daß die Länder im Rahmen von ÖPNV-Gesetzen konkretisierend Einfluß auf die Aufgabenerfüllung vor Ort ausüben. Mit der Festschreibung solcher Standards haben wir in vielen Politikfeldern schlechte Erfahrungen gemacht, insbesondere hinsichtlich der Kosten. Man sollte die Aufgabe der kommunalen Selbstverwaltung und damit auch der kommunalen Selbstverantwortung überlassen. Auf die guten Erfahrungen in Schweden sei hingewiesen.

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XI. Ich möchte versuchen, abschließend in zehn Thesen wichtige Grundüberlegungen der Kreise zur Frage der Regionalisierung des ÖPNV zusammenzufassen: 1. These: Die deutschen Landkreise stehen der Regionalisierung des ÖPNV grundsätzlich positiv gegenüber. 2. These: Die durch die Regionalisierung eintretende Dezentralisierung des ÖPNVManagements auf regionaler Ebene ermöglicht die Schaffung eines bedarfsgerechteren und effizienteren ÖPNV-Angebotes in der Fläche. 3. These: Die mit der Regionalisierung mögliche Trennung von politischer und unternehmerischer Ebene und der hiermit verbundene Einkauf der ÖPNVLeistungen der Kommunen bei den Verkehrsunternehmen kann zur Effizienzsteigerung und für Innovationen genutzt werden. 4. These: Es darf nicht zu einer unterschiedlichen Organisation des Schienenpersonennahverkehrs und des übrigen Personennahverkehrs kommen; vielmehr ist die bestehende gegenseitige Abhängigkeit auch organisatorisch zu beachten. 5. These: Die Regionalisierung kann im Kreis für einen ÖPNV „aus einem Guß" genutzt werden. 6. These: Die Regionalisierung darf sich nicht als eine Strategie herausstellen, gemeinwirtschaftliche Aufgaben und Verluste auf die Kommunen oder Länder abzuwälzen. Eine Verlagerung der Finanz- und Aufgabenverantwortung kann deshalb nur bei zeitgleicher Neuordnung eines entsprechenden BundLänder-Finanzausgleiches erfolgen. 7. These: Mit der Regionalisierung sind alle damit verbundenen finanziellen Lasten einschließlich bisher unterlassener Investitionen durch den Bund in dynamisierter Form auszugleichen, wobei ein Ausgleich nach Art. 106 Abs. 3 GG

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durch die Umgestaltung der Mineralölsteuer zur Gemeinschaftssteuer mit entsprechender Zweckbindung am sachgerechtesten erscheint. 8. These: Eine rechtliche und institutionelle Sicherung der Landes- und Kommunalinteressen bei der im Rahmen der Bahnreform geplanten Trennung von Fahrweg und Betrieb der Deutschen Bundesbahn ist sicherzustellen. 9. These: Das Personenbeförderungsgesetz ist im Sinne von mehr Wettbewerb und mit dem Ziel der rechtlichen Stärkung der von den Aufgabenträgern zu erstellenden Nahverkehrspläne zu novellieren. 10. These: Auf Dauer ist das gesamte Konzessionsrecht zu überdenken und im Blick auf kommende Länder-ÖPNV-Gesetze auf seine Notwendigkeit hin zu überprüfen.

ΧΠ.

Erlauben Sie mir folgende Schlußbemerkung: Die in den letzten Monaten in Gang gekommene Diskussion der Frage einer Regionalisierung im ÖPNV kann insgesamt zu Verbesserungen führen. Ob dies gelingt, hängt davon ab, ob man wirklich bereit ist, eine grundlegende Reform konsequent durchzuziehen, und zwar frei von Egoismen und Besitzstandsdenken. Die Kreise in der Bundesrepublik Deutschland und ihre Spitzenverbände stehen einer solchen konstruktiven und an der Sache ausgerichteten Reform unter den genannten Prämissen positiv gegenüber.

Regionalisierung aus der Sicht der Unternehmen Von Thomas Muthesius

I. Die Grundidee der Regionalisierung Was wird unter dem Begriff „Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV)" verstanden? Es geht von der Grundidee her um die Zusammenführung der Aufgaben- und Finanzverantwortung für den gesamten ÖPNV eines Nahverkehrsraums bei einem örtlichen oder regionalen Träger, d.h., auf kommunaler Ebene. Als öffentlicher Personennahverkehr darauf haben sich inzwischen Bund und Länder verständigt - ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Verkehrsmitteln im Linienverkehr zu verstehen, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- und Regional verkehr zu befriedigen. Das soll im Zweifel der Fall sein, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 km oder die gesamte Reisezeit 1 Stunde nicht übersteigt. Diese an das EG-Recht (vgl. Verordnung - EWG - Nr. 1893/91 des Rates vom 20.06.1991) angepaßte Begriffsdefinition macht deutlich, daß zum ÖPNV auch der Schienenpersonennahverkehr (SPNV) der Eisenbahnen des Bundes gehört. Der Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) hält die Regionalisierung des so verstandenen ÖPNV aus volkswirtschaftlichen und gesamtpolitischen Gründen für den richtigen Weg zu einem attraktiven und leistungsfähigen Nahverkehr. Denn die Vorteile liegen auf der Hand: -

Endlich werden durch Gesetz klare Zuständigkeiten für den ÖPNV geschaffen;

-

ein koordinierter Nahverkehr aus „einem Guß" wird möglich;

-

durch Planung und Organisation aus einer Hand sind Einsparungseffekte zu erzielen;

-

die Region entscheidet selbst über die Art (Schiene und/oder Bus, flexible Bedienungsweisen in Räumen und Zeiten schwacher Verkehrsnachfrage) und den Umfang (Ausgestaltung des Angebots) des ÖPNV;

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die Entscheidung der Region ist mit der Pflicht zur Finanzierung der durch Erträge nicht gedeckten Kosten verbunden: Dies zwingt die Politik zur verantwortlichen Abwägung und zum rationalen Handeln.

Π. Der umstrittene rechtliche Weg zur Regionalisierung des ÖPNV Uneinigkeit zwischen Bund und Ländern bestand noch bis vor kurzem über den rechtlichen Weg zur Regionalisierung des ÖPNV. Der Bund vertrat die Auffassung, es reiche aus, Art. 87 GG zu ändern (Streichung der Worte „der Bundeseisenbahnen und") sowie einen Art. 87e in das Grundgesetz einzufügen, der in Abs. 3 u.a. regelt, daß die Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Form geführt werden. Dadurch werde für den SPNV der Eisenbahnen des Bundes die Aufgaben- und Finanzverantwortung für diesen Verkehr, die nach vorherrschendem Verfassungsverständnis ebenfalls dem Bund zugerechnet werde, eindeutig den Ländern zugeordnet, denn ein Gemeinwohlauftrag werde grundsätzlich von staatlichen Funktionsträgern wahrgenommen. Aufgrund Art. 30 und 83 GG i.V.m. den einschlägigen Vorschriften des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) und des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) seien die Länder schon heute für den ÖPNV auf Straße und Schiene, ausgenommen den SPNV der Bundeseisenbahnen, verantwortlich. Die Länder haben demgegenüber in Übereinstimmung mit den kommunalen Spitzenverbänden und dem VDV beharrlich gefordert, der Bund müsse ein Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz) erlassen. Die Regionalisierung des ÖPNV sei ein wesentlicher Bestandteil der Bahnreform. Die Aufgabenverlagerung beim SPNV der Eisenbahnen des Bundes eröffne zusammen mit den notwendigen Finanzierungsregelungen die Möglichkeit, auf Landesebene (und damit auch auf kommunaler Ebene) die Zuständigkeiten für den ÖPNV zusammenzuführen und die Aufgabenträger in die Lage zu versetzen, ihre Aufgaben sachgerecht zu erfüllen. Nur mit einem Regionalisierungsgesetz des Bundes sei es möglich, gemeinsame und eindeutige Regelungen für alle Bereiche des ÖPNV zu treffen und zugleich einen Anknüpfungspunkt für ÖPNV-Gesetze der Länder zu bieten.

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ΙΠ. Wesentliche Inhalte des Entwurfs für ein Regionalisierungsgesetz In den zahlreichen Verhandlungsrunden, die Bund und Länder auf Fachbeamten- und Ministerebene nach der Stellungnahme des Bundesrates vom 07.05.1993 zum Bahnreformgesetzespaket der Bundesregierung (vgl. BTDrucks. 12/5014 bzw. 12/5015 jeweils vom 25.05.1993) mit dem Ziel geführt haben, die Einschaltung des Vermittlungsausschusses zu vermeiden, hat der Bund sich mit dem Erlaß eines Regionalisierungsgesetzes einverstanden erklärt. § 1 des bisher ausgehandelten Gesetzentwurfs sieht in seinem Abs. 1 vor, daß die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im ÖPNV eine Aufgabe der Daseinsvorsorge sei. Abs. 2 stellt klar, daß die Erfüllung dieser Aufgabe den Ländern obliegt und diese zugleich die Möglichkeit haben, die Aufgabe auf durch Landesrecht bestimmte Stellen zu übertragen. Bemerkenswert ist an dieser Vorschrift, daß der ÖPNV damit als eine öffentliche Aufgabe anerkannt wird, die einen Gemeinwohlauftrag einschließt. Der Begriff „Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung" ist nämlich dem EG-Recht (vgl. Verordnung EWG - Nr. 1191/69 in der Fassung der Verordnung - EWG Nr. 1893/91, nachfolgend zitiert als EG-Verordnung 1191/69 n.F.) entlehnt und wird dort stets im Zusammenhang mit gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen (Verpflichtungen, die mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbunden sind) verwendet. Nachdem § 2 die oben schon erwähnte Begriffsbestimmung für den ÖPNV enthalten wird, soll § 3 des bisher ausgehandelten Entwurfs für ein Regionalisierungsgesetz wie folgt lauten: „Zur Stärkung der Wirtschaftlichkeit der Verkehrsbedienung im ÖPNV ist unter Berücksichtigung landesplanerischer Belange und regionaler Besonderheiten die Zusammenfassung der Aufgabenund Finanzverantwortung für den ÖPNV bei einem Träger anzustreben." Bei dieser Formulierung („anzustreben") wird deutlich, daß sich die Länder hinsichtlich der Zuordnung der Aufgaben- und Finanzverantwortung für den SPNV der Eisenbahnen des Bundes nicht festlegen lassen wollen. Sie behalten sich damit ausdrücklich vor, diese Aufgabe ganz oder teilweise selbst wahrzunehmen. Sollten die Länder oder einige von ihnen diese Möglichkeit wahrnehmen - aus Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen sind schon entsprechende Äußerungen maßgeblicher Vertreter zu hören - , wäre die Grundidee der Regionalisierung gefährdet. Denn die Aufgaben- und Finanzverantwortung für den SPNV der Eisenbahnen des Bundes läge dann beim Land, während die kommunalen Aufgabenträger für den übrigen ÖPNV verantwortlich wären. Eine solche Lösung hätte den gravierenden Nachteil, daß über den Einsatz und die Verwendung der vom Bund an die Länder für den SPNV-Aufgabenübergang zu transferierenden Finanzmittel, die - dem Grundanliegen der Regionalisierung entsprechend - generell für den ÖPNV 8»

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und nicht speziell nur für den SPNV zweckgebunden sein werden, nicht von der Politik „vor Ort", sondern vom Land entschieden würde. Ob dann wirklich sachgerechte Entscheidungen getroffen werden, die verkehrspolitisch unanfechtbar sind sowie den volks- und betriebswirtschaftlichen Anforderungen voll entsprechen, bleibt fraglich. VDV und kommunale Spitzenverbände müssen in diesem wichtigen Punkt die bevorstehende Landesgesetzgebung kritisch begleiten. Von besonderer Bedeutung wird auch § 4 des Regionalisierungsgesetzes sein, der das Verfahren für gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen regeln soll. Die im Entwurf nach bisheriger Fassung ausgehandelte Vorschrift lautet: „Zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung im ÖPNV können gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen nach Maßgabe der EGVerordnung 1191/69 n.F. mit einem Verkehrsunternehmen vertraglich vereinbart oder einem Verkehrsunternehmen auferlegt werden. Zuständig sind die nach Landesrecht bestimmten Stellen." Mit dieser auf das EG-Recht verweisenden Bestimmung wird der deutsche Gesetzgeber erstmalig davon Kenntnis nehmen, daß der ÖPNV in weiten Teilen von den Verkehrsunternehmen nicht eigenwirtschaftlich erbracht werden kann, sondern vor allem dann, wenn er - wie in den Großstädten üblich - angebotsorientiert ausgestaltet ist, einen Zuschußbedarf aufweist, der von der öffentlichen Hand ausgeglichen werden muß. Damit beeinflußt das europäische Recht in erheblichem Maße die ÖPNV-Finanzierung und auch - wie noch zu zeigen sein wird - den Nahverkehrsmarkt.

IV. Die EG-rechtliche Regelung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im ÖPNV Die EG-Verordnung 1191/69 n.F. - ihre Anwendung auf Unternehmen, die ausschließlich Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr betreiben, ist vom deutschen Gesetzgeber bis 31.12.1994 ausgesetzt worden (vgl. Verordnung des Bundesministers für Verkehr vom 31.07.1992, BGBl. I, S. 1442) - setzt neue Rahmenbedingungen für den ÖPNV. Hiernach sind künftig gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im ÖPNV nur noch zulässig, soweit sie vertraglich vereinbart oder dem Verkehrsunternehmer auferlegt worden sind und soweit dem Verkehrsunternehmer für sie ein finanzieller Ausgleich gewährt wird. Letzterer ist von demjenigen zu zahlen, der die gemeinwirtschaftliche Nahverkehrsleistung veranlaßt (Bestellerprinzip).

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V. Umsatz- und ertragsteuerliche Fragen bei Anwendung des EG-Rechts Von großer finanzieller Tragweite ist die Entscheidung der Fragen, ob bestellte oder auferlegte gemeinwirtschaftliche Leistungen nach der EG-Verordnung 1191/69 n.F. umsatzsteuerbar sind, und ob die Anwendung dieser Verordnung den steuerlichen Querverbund in seiner Wirkung aufhebt. Zur Umsatzsteuerproblematik wird in einem Positionspapier des Bundesverkehrsministers vom August 1993 die Auffassung vertreten, ein Leistungsaustausch im Sinne des Umsatzsteuergesetzes liege nicht vor, da die Zahlungen der öffentlichen Hand an das Verkehrsunternehmen einem öffentlichen Zweck, nämlich der Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im ÖPNV, dienten und diese Leistungen nicht in erster Linie den Kunden, sondern dem Verkehrsunternehmen zugute kommen würden. Diese auch nach Auffassung des VDV vertretbare Meinung ist jedoch von den Umsatzsteuerreferenten des Bundes und der Länder in deren letzter Sitzung am 15.09.1993 mehrheitlich abgelehnt worden. Sie halten die hier in Rede stehenden Zahlungen für umsatzsteuerpflichtig in Höhe des vollen Steuersatzes von 15 %. Allein beim SPNV der Eisenbahnen des Bundes würde dies eine Umsatzsteuerpflicht in Höhe von ca. 1,2 Mrd. DM jährlich auslösen. Da dem Bund im Jahre 1995 nach der jetzigen Gesetzeslage 56 % der Umsatzsteuer zusteht, müßte er jährlich rd. 647 Mio DM an die Länder zurückführen. Ungleich schwieriger wäre die Problematik im übrigen ÖPNV zu lösen. Legt man dort ein jährliches Defizit in der Größenordnung von 6 7 Mrd. DM zugrunde, so würde bei Anwendung der EG-Verordnung 1191/69 n.F. Umsatzsteuer in Höhe von ca. 1 Mrd. DM fällig. Diese Mittel würden „unverhofft" Bund und Ländern zufließen, ohne daß die steuerpflichtigen kommunalen Gebietskörperschaften auf Rückerstattungen hoffen dürften. Wegen dieser unsinnigen Finanzmittelverschiebung zwischen den öffentlichen Verwaltungsebenen fordert der VDV daher vehement die Korrektur der oben zitierten Entscheidung durch einen die Nichtsteuerbarkeit dieser Leistungen klarstellenden Erlaß des Bundesfinanzministers im Einvernehmen mit den obersten Finanzbehörden der Länder. Noch dramatischer wären die finanziellen Auswirkungen für die kommunalen Gebietskörperschaften, wenn durch die Anwendung der EG-Verordnung 1191/69 n.F. der steuerliche Querverbund in seiner Wirkung aufgehoben würde. Bekanntlich wird der ÖPNV in den Städten überwiegend von kommunalen Verkehrsunternehmen in der Rechtsform von Kapitalgesellschaften (AG oder GmbH) oder von Eigenbetrieben durchgeführt. Diese schließen in der Regel mit Verlust ab. Fast immer stehen jedoch diese Ver-

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kehrsbetriebe mit Sparten oder Unternehmen der Versorgung (Strom, Gas, Wasser, Fernwärme) - sei es in einem einheitlichen Unternehmen bei Spartentrennung, sei es in rechtlich selbständigen Unternehmen, die über eine Holding-Gesellschaft durch Beherrschungs- und Ergebnisabführungsvertrag miteinander verbunden sind - im steuerlichen Querverbund. Dies ermöglicht die Verrechnung der Verluste im Verkehrsbereich mit den Gewinnen im Versorgungsbereich mit der steuerrechtlichen Folge, daß - je nach Fallkonstellation - keine oder eine geringere Ertragsteuer (Körperschaft- und Gewerbekapital- oder -ertragsteuer) anfällt. Übrigens eine ganz legitime Möglichkeit, die überall in der Wirtschaft bei Erträgen und Verlusten aus unterschiedlicher Wirtschaftstätigkeit genutzt wird. Verbleibt nach erfolgter Verrechnung noch ein Verlust beim Verkehrsunternehmen, wird dieser von der Trägergemeinde in Form einer steuerlichen Einlage, die erfolgsneutral und damit nicht steuerbar ist, abgedeckt. Durch den steuerlichen Querverbund „sparen" die kommunalen Gebietskörperschaften bundesweit Ertragsteuern in einer Größenordnung von jährlich rd. 1,5 Mrd. DM. Mit anderen Worten: Für die Finanzierung des ÖPNV fehlten ca. 1,5 Mrd. DM pro Jahr, wenn der steuerliche Querverbund nicht mehr genutzt werden könnte. Die Anwendung der EG-Verordnung 1191/69 n.F. ab 01.01.1995 könnte zu diesem unerwünschten Ergebnis führen, weil das Verkehrsunternehmen dann Anspruch auf das Vertragsentgelt oder die Ausgleichszahlung hätte und insoweit eine zusätzliche Betriebseinnahme vorläge, die beim Verkehrsunternehmen zu keinem mit Gewinnen verrechenbaren Verlust mehr führte. Der steuerliche Querverbund wäre damit zwar nicht angetastet, aber ohne Wirkung. Auf die Gewinne aus dem Versorgungsbereich wären die vollen Ertragsteuern zu zahlen. Ob dieses folgenschwere Ergebnis dadurch vermieden werden kann, daß die Eigentümergemeinde mit ihrem Verkehrsunternehmen weder einen Vertrag über die Erbringung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleistungen schließt, noch ihm solche Verpflichtungen auferlegt, sondern den entstandenen Verlust wie bisher durch gesellschaftsrechtliche Einlage abdeckt, ist fraglich. Die Finanzbehörden könnten in einem solchen Verhalten eine verdeckte Gewinnausschüttung sehen. Auch hier fordert der VDV nachdrücklich einen klarstellenden Erlaß des Bundesfinanzministers, der die Wirkung des steuerlichen Querverbundes aufrechterhält.

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VI. Wettbewerb im Nahverkehrsmarkt Der ÖPNV-Markt ist de lege lata weitgehend reguliert, da die Schieneninfrastruktur bisher nicht für Dritte geöffnet ist und die Straßenpersonenverkehrsunternehmen weitgehend gegen Konkurrenz durch Dritte aufgrund entsprechender Vorschriften des PBefG (Ausgestaltungsvorrechte und Besitzstandsrechte des vorhandenen Unternehmers) geschützt werden. Das oben schon zitierte EG-Recht - flankiert von der Richtlinie Nr. 91/440/EWG des Rates vom 29.07.1991 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft - zwingt hier zu Änderungen. Wenn die öffentliche Hand für die durch Fahrgelderlöse nicht gedeckten Kosten gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen aufkommen muß, kann nicht verlangt werden, daß sie ausschließlich mit dem konzessionierten Verkehrsunternehmer, auch wenn dieser vergleichsweise ungünstige Kostenstrukturen aufweist, kontrahieren muß bzw. nur diesem gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen auferlegen darf. Denn für die öffentliche Verwaltung und ihr Finanzgebaren gilt der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Hieraus folgt, daß der ÖPNVAufgabenträger grundsätzlich eine Wahlmöglichkeit unter mehreren Verkehrsunternehmen haben muß. Deshalb enthält das Artikelgesetz zur Bahnstrukturreform (Eisenbahnneuordnungsgesetz), das noch in diesem Jahr von Bundestag und Bundesrat verabschiedet werden soll, entsprechende Vorschriften mit Wettbewerbselementen sowohl im neugefaßten Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG) als auch in den zu novellierenden Bestimmungen des PBefG.

V i l . Wettbewerbselemente im AEG Das im Entwurf völlig neugefaßte AEG schreibt in § 12 bei öffentlichen Eisenbahnen die diskriminierungsfreie Fahrwegöffhung für Dritte gegen Zahlung eines entsprechenden Nutzungsentgelts vor. § 13 AEG sieht ausdrücklich die Möglichkeit vor, daß gemeinwirtschaftliche Leistungen ausgeschrieben werden können. Beides bedeutet eine revolutionierende Neuerung im Eisenbahnwesen. Welche Auswirkungen werden diese Neuregelungen auf die Verkehrsunternehmen haben? 1. Für kommunale Straßenbahnunternehmen, die zugleich als Eisenbahnunternehmen zugelassen sind, eröffnen sich dadurch neue Chancen in Verdichtungsgebieten bei der Verknüpfung der Kernstadt mit dem Umland durch

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Mitbenutzung von Eisenbahninfrastruktur (vgl. das Karlsruher Modell). Konkrete Planungen gibt es bereits z.B. in Chemnitz und Saarbrücken. 2. Der VDV hat Anstöße zur Entwicklung deutlich leichterer und kostengünstigerer Schienenfahrzeuge auf der Basis standardisierter Busmodule durch vier unabhängig voneinander arbeitende Industriekonsortien gegeben. Dies könnte zur Aufrechterhaltung bzw. zur Wiederbelebung regionaler Eisenbahnstrecken beitragen. 3. Vereinfachte Betriebsweisen mit geringeren Sicherheitsstandards tragen ebenfalls zur Wirtschaftlichkeit bei der Nutzung regionaler Eisenbahninfrastruktur bei (z.B. Ein-Mann-Betrieb, Haltestellen ohne Personal).

Vin. PBefG-Novelle im Licht des EG-Rechts In ihrem Gesetzespaket zur Bahnstrukturreform hatte die Bundesregierung eine Novelle zum PBefG nicht vorgesehen. In seiner Stellungnahme vom 07.05.1993 (s. oben) hat jedoch der Bundesrat Änderungen des PBefG verlangt und zugleich zum Ausdruck gebracht, daß er hiermit ein Junktim hinsichtlich seiner Zustimmung zur Bahnreform verbinde. Zur Begründung seiner Änderungswünsche im PBefG führt der Bundesrat an: -

Es gehe nicht nur um die Regionalisierung des SPNV, sondern des ÖPNV insgesamt;

-

die Einheit der ÖPNV-Verkehrsbedienung erfordere einheitliche Grundlagen;

-

die EG-Verordnung 1191/69 n.F. setze neue ÖPNV-Rahmenbedingungen;

-

in Zukunft werde es eine klare Trennung zwischen der politischen (Aufgabenträger) und der unternehmerischen (Verkehrsunternehmen) ÖPNVAufgabenverantwortung geben;

-

gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen müsse der Aufgabenträger finanziell ausgleichen;

-

der effiziente Einsatz öffentlicher Mittel erfordere einen angemessenen Wettbewerb zwischen den Verkehrsanbietern.

Die Bundesregierung hätte zwar eine von der Bahnreform losgelöste Gesetzesänderung bevorzugt, hat sich aber gleichwohl dem Verlangen der Länder gebeugt. In zahlreichen Verhandlungsrunden zwischen Bund und Ländern und in mehreren Verbandsgesprächen, die im Sommer und Herbst dieses Jah-

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res stattfanden, hat sich eine PBefG-Novelle herausgeschält, deren wichtigste Bestimmungen referiert werden sollen. Vorauszuschicken ist, daß an dem Institut der Genehmigung aus ordnungspolitischen Gründen und im Interesse eines geregelten Bestandes öffentlicher Verkehrseinrichtungen festgehalten werden soll. 1. § 8, der die Förderung der Verkehrsbedienung und den Ausgleich der Verkehrsinteressen im ÖPNV regelt, soll völlig neugefaßt werden. In Abs. 1 wird der Begriff „ÖPNV" wie oben schon dargestellt definiert, wobei allerdings - dem Gegenstand des Regelungsinhalts des PBefG entsprechend als Verkehrsmittel nur Straßenbahnen, Omnibusse und Kraftfahrzeuge im Linienverkehr (also nicht Eisenbahnen) Erwähnung finden. Auf Wunsch aller Bundestagsfraktionen wird Abs. 2 auch den Verkehr mit Taxen und Mietwagen zum ÖPNV rechnen, soweit dieser Verkehr eine der in Abs. 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet. Die wichtigsten Bestimmungen werden jedoch die Abs. 3 und 4 des neuen § 8 enthalten. Sie werden voraussichtlich wie folgt lauten: „(3) Die Genehmigungsbehörde hat im Zusammenwirken mit dem Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs (Aufgabenträger) und mit den Verkehrsunternehmern im Interesse einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im ÖPNV sowie einer wirtschaftlichen Verkehrsgestaltung für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie hat dabei einen vom Aufgabenträger beschlossenen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet, unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zustande gekommen ist und nicht zur Ungleichbehandlung von Unternehmern führt. Dieser Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des ÖPNV. Die Aufstellung von Nahverkehrsplänen sowie die Bestimmung des Aufgabenträgers regeln die Länder. (4) Verkehrsleistungen im ÖPNV sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungseriöse, Erträge aus gesetzlichen Ausgleichs- und Erstattungsregelungen im Tarif- und Fahrplanbereich sowie sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne. Soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung nicht entsprechend Satz 1 möglich ist, ist die EG-Verordnung 1191/69 n.F. maßgebend. Wer zuständige Behörde im Sinne dieser Verordnung ist, richtet sich nach Landes-

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recht; sie soll grundsätzlich mit dem Aufgabenträger nach Abs. 3 identisch sein. Die Vorschrift des § 21 Abs. 3 Satz 1 bleibt unberührt." Die vorstehenden Regelungen werden die Genehmigungsbehörde verpflichten, über die Förderung der freiwilligen Zusammenarbeit der Verkehrsunternehmer hinaus für ein Zusammenwirken des ÖPNV-Aufgabenträgers und der Verkehrsunternehmer zu sorgen. Dabei muß die Genehmigungsbehörde konzeptionelle Vorgaben in Nahverkehrsplänen der Aufgabenträger berücksichtigen. Deren Vorstellungen zur Befriedigung des örtlichen öffentlichen Verkehrsbedürfnisses werden damit in der Regel Eingang in das Konzessionsrecht finden. Aus der Sicht des VDV ist es als Erfolg seiner Bemühungen zu werten, daß nur solche Nahverkehrspläne der Aufgabenträger Beachtung finden müssen, die vorhandene Verkehrsstrukturen beachten und unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zustande gekommen sind. Hierdurch wird der durch die PBefG-Novelle verursachte weitgehende Verlust der bisherigen Eigenständigkeit der ÖPNV-Unternehmen bei Planung, Organisation und Durchführung des Nahverkehrs wenigstens teilweise kompensiert. 2. Auch der bisherige § 13 (Voraussetzung der Genehmigung) soll weitgehend umgestaltet werden. Es ist beabsichtigt, die Vorschrift in zwei getrennte Bestimmungen zu teilen. Der in Teilen zu ändernde § 13 soll zukünftig nur die Voraussetzungen der Genehmigung bei eigenwirtschaftlichen Verkehren regeln, während ein neuer § 13a für gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen Sonderregelungen treffen wird. a) In § 13 wird das Ausgestaltungsrecht des vorhandenen Unternehmers im ÖPNV an eine wirtschaftliche Verkehrsgestaltung, die Integration der Nahverkehrsbedienung und an den Nahverkehrsplan des Aufgabenträgers gebunden. Die Ausgestaltungsvorrechte für Schienenunternehmen bei Schienenparallel- und -ersatzverkehr werden aufgehoben. Ein neuer Abs. 2a sieht vor, daß die Genehmigung versagt werden kann, wenn der beantragte Verkehr mit dem Nahverkehrsplan des Aufgabenträgers nicht in Einklang steht. Der in Abs. 3 geregelte Besitzstandsschutz bei Wiedererteilung von Genehmigungen wird mit der Maßgabe eingeschränkt, daß die Genehmigungsbehörde auf die wirtschaftliche Verkehrsgestaltung, die Integration der Nahverkehrsbedienung und auf die Übereinstimmung mit dem Nahverkehrsplan achten muß. b) Der völlig neue § 13a wird voraussichtlich folgende Fassung erhalten:

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„§13 a Voraussetzung der Genehmigung bei gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen (1) Die Genehmigung ist zu erteilen, soweit diese für die Umsetzung einer Verkehrsleistung aufgrund einer Auferlegung oder Vereinbarung im Sinne der EG-Verordnung 1191/69 n.F. erforderlich ist und dabei diejenige Lösung gewählt worden ist, die die geringsten Kosten für die Allgemeinheit mit sich bringt. § 13 Abs. 1 und 2 Nr. 1 sowie § 14 sind anzuwenden. Als geringste Kosten für die Allgemeinheit im Sinne dieser Vorschrift gelten die von der nach Landesrecht zuständigen Behörde nach den Vorschriften einer vom Bundesministerium für Verkehr nach § 57 Abs. 1 Nr. 7 erlassenen Verordnung ermittelten Kosten der zu beurteilenden Verkehrsleistung. (2) Die Genehmigung ist zu versagen, wenn für die Umsetzung der Verkehrsleistung i.S. von Abs. 1 nicht diejenige Lösung gewählt worden ist, die die geringsten Kosten für die Allgemeinheit mit sich bringt oder bei der Auferlegung oder Vereinbarung der Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt worden ist." Ob eine Verkehrsleistung eigen- oder gemeinwirtschaftlich betrieben wird, soll von der - allein unter wirtschaftlichen Aspekten - zu treffenden Entscheidung des betroffenen Unternehmers abhängen. Er soll die Wahl haben, ob er einen Verkehr eigen- oder gemeinwirtschaftlich betreiben möchte mit der Folge, daß für die Genehmigung im ersten Fall § 13, im zweiten § 13a maßgeblich ist. Wie sich diese zu erwartenden Bestimmungen hinsichtlich der zu erteilenden Genehmigungen, die schließlich die wirtschaftliche Grundlage für die ÖPNV-Unternehmen bilden, in der Praxis auswirken werden, kann heute noch nicht abschließend beurteilt werden. Der mir vorgegebene Zeitrahmen für dieses Referat erlaubt es leider nicht, auf Einzelheiten und Zweifelsfragen einzugehen.

IX. Resümee Bahnreform und Regionalisierung werden einschneidende Auswirkungen auf die Unternehmen des ÖPNV mit sich bringen. Sie werden sich in einem stark veränderten Nahverkehrsmarkt einem angemessenen Wettbewerb stellen müssen. Hierin liegen Chancen, aber auch Risiken. Die VDV-Unternehmen haben bereits begonnen, sich auf die zu erwartende neue Situation einzustellen. Sie blicken überwiegend mit Optimismus in die Zukunft.

Diskussion zu den Referaten von Folkert Kiepe, Heinz Dreibus und Thomas Muthesius Leitung: Willi Blümel Bericht von Petra Bülow

Im Mittelpunkt der sich an die Referate von Beigeordnetem Folkert Kiepe (Deutscher Städtetag, Köln), Geschäftsführendem Direktor Heinz Dreibus (Landkreistag Rheinland-Pfalz, Mainz) und Geschäftsführer Personenverkehr Dr. Thomas Muthesius (Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, Köln) anschließenden Diskussion stand die Frage nach der Notwendigkeit der Koppelung von Bahnreform und Regionalisierung, die Klärung des Begriffs „öffentlicher Nahverkehr" und die Bedeutung der in ÖPNV-Gesetzen vorgesehenen Regional verkehrspläne. Rechtsanwalt Dr. Christian Heinze (München) nahm zunächst zu der Aussage Kiepes Stellung, der Bund wolle sich mit Hilfe der Verordnung 1893/91 von Gemeinwohlaufgaben befreien. Zum einen sei fraglich, ob eine entsprechende Aufgabe des Bundes überhaupt bestehe, zum andern überlasse die Verordnung es den Nationalstaaten, ob sie gemeinwohlmäßig agieren wollen. Sie begründe Lasten nur als Folge einer auferlegten Verpflichtung zu gemeinwohlorientierter Leistung. Solche gebe es aber nur in wenigen Ausnahmefallen wie nach dem Schwerbehindertengesetz. Dies reduziere die Bedeutung dieser Verordnung ganz erheblich. Muthesius fügte hinzu, die Verordnung 1893/91 ändere lediglich die Verordnung 1191/69 ab: Sie erweitere den Kreis der erfaßten Verkehrsunternehmen und verlange, daß gemeinwirtschaftliche Leistungen in erster Linie durch Verträge auf die Eisenbahnunternehmen übertragen werden. Insoweit sei sie Anlaß für die Regionalisierung gewesen, sie zwinge aber nicht dazu. Auf die von Berufsmäßigem Stadtrat Dr. Rolf Schirmer (Landeshauptstadt München) gestellte Frage nach den Möglichkeiten, Chancen und Gefahren einer Entkoppelung von Bahnreform und Regionalisierung meinten Kiepe und Dreibus, daß eine Entkoppelung beider Vorhaben durchaus möglich sei. Die Länder hätten jedoch gerade durch deren Verbindung die Möglichkeit, auf die Regionalisierung einzuwirken. Ihre Verhandlungsposition ergebe sich

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insbesondere daraus, daß sie der für die Bahnreform notwendigen Änderung des Art. 87 GG zustimmen müssen. Dreibus hielt es zudem für sinnvoll, bereits im Rahmen der Bahnreform den Nahverkehr aus dem Aufgabenpaket der Bahn herauszunehmen, da die DBAG nicht nur einen organisatorischen, sondern auch einen aufgabenbezogenen Neuanfang setze. Zum Referat von Dreibus stellte Rechtsanwalt Dr. Heribert Fislake (Frankfurt a.M.) die Frage, ob die vorgesehenen Nahverkehrspläne verbindlich sein sollten, wer sie feststellen werde, welchen Rechtscharakter sie hätten, ob sie anfechtbar wären und wenn sie anfechtbar wären, ob die DB sie anfechten könne. Die Definition des Nahverkehrs, die sich an der Fahrzeit von unter einer Stunde oder der Entfernung von 50 km orientiere, werfe die Frage auf, ob der ICE auf bestimmten Strecken ebenfalls als Nahverkehrszug eingestuft werden könne. Dies verneinte Muthesius jedoch mit dem Hinweis darauf, daß bestimmte Zuggattungen wie der IC oder der ICE bereits nicht unter die Definition des Personennahverkehrs in § 2 Satz 1 Regionalisierungsgesetz falle. Denn sie seien nicht überwiegend dazu bestimmt, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Er räumte allerdings ein, daß etwa auf der Strecke zwischen Wiesbaden und Mainz diese Zuordnung streitig sein könne, da der Zug nur auf dieser Strecke verkehre. In Bezug auf die Nahverkehrspläne, so mußte er zugestehen, habe Fislake bisher ungeklärte Fragen angesprochen. Dreibus verwies jedoch auf einen Regierungsentwurf Bayerns für ein ÖPNV-Gesetz, in dem zwar ausgeführt werde, welchen Inhalt ein Nahverkehrsplan haben solle, jedoch nicht, wie er zustandekomme und welchen Rechtscharakter er habe. Diese Fragen seien aber wichtig, da der Nahverkehrsplan unter anderem auch Auswirkungen auf die Genehmigung von Verkehrsunternehmen haben werde. Solle er nur Leitlinie für den Aufgabenträger sein, reiche ein Konzept. Da er aber Grundlage für die Konzessionserteilung werden solle, müsse er verbindlich sein. Der Aufgabenträger müsse über den Nahverkehrsplan auf die Konzessionsbehörde Einfluß nehmen können, damit diese nicht nach anderen Kriterien die Konzession vergebe und damit das Gesamtkonzept des Aufgabenträgers konterkariere. Werde der Nahverkehrsplan von den Kommunen festgelegt, gäbe es zum einen die Möglichkeit, ihn als Satzung zu erlassen. Dann wäre die Kommune jedoch zu unbeweglich. Die andere Möglichkeit sei, ihn - wie den Abfallwirtschaftsplan - als Plan sui generis einzustufen. Regierungspräsident Erwin Schleberger (Münster) vertrat die Ansicht, daß Regionalverkehrspläne flächendeckend erstellt werden müßten. Deshalb dürfe die Regionalisierung nicht von der Bahnreform entkoppelt werden, da in diesem Fall die Gefahr bestehe, daß durch die Stillegung von Bahnschienen Teile aus dem Schienennetz herausgebrochen würden. Die Beurteilung, was zur

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Region gehöre, dürfe nicht anhand der Entfernungskriterien erfolgen, sondern müsse eng an die Pendlerströme geknüpft werden. In der Diskussion werde zu stark auf die Verdichtungsräume abgestellt und weniger die Flächenbedienung im ländlichen Raum berücksichtigt. Bezüglich des Inhalts der Nahverkehrspläne hielt Schleberger es wie Dreibus für falsch, neue Standards einzuführen. Die Pläne sollten etwa gemeinsame Fahrpläne für Schiene und Bus enthalten, die Vertaktung des Verkehrs regeln sowie Bürgerbusse und gemeinsame Tarife vorsehen. Rechtsanwalt Dr. Klaus-Albrecht Seilmann (Lüneburg) führte aus, daß die Gesetzesmaterialien und die EG-Richtlinie die Region bereits über den Regionalverkehr definierten. Die Richtlinie spreche von „Verkehrsdiensten, um die Verkehrsbedürfnisse in einer Region zu befriedigen" (Art. 1 Abs. 2 Spiegelstrich 2). Die Zuständigkeit eines Landkreises werde dadurch wesentlich überschritten. So habe Hessen beispielsweise ein ÖPNV-Gesetz vorgesehen, das nur von 4 Verbundsystemen ausgeht. Der örtliche Bezug für die Aufgabenverantwortung des Kreises sei damit nicht mehr gegeben. Er warnte auch davor, daß das Selbstbestimmungsrecht der Kommunen zum einen durch die Übertragung des ÖPNV als Pflichtaufgabe und zum andern durch die anvisierte Gründung von Zweckverbänden per Gesetz verloren gehe. Ministerialrat Jürgen Kern (Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie, Wiesbaden) ging auf die von Seilmann angesprochene Gesetzgebung in Hessen ein. Es lägen bereits drei Gesetzentwürfe vor. Unter anderem bestünde keine Einigkeit darüber, ob die Aufgabe als Pflicht- oder freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe übertragen werden solle und ob eine Pflichtaufgabe auf eine privatrechtliche Organisation übertragen werden könne oder ein Zweckverband gebildet werden müsse. An der Notwendigkeit der Bahnreform zum 1.1.1994, die auch die immer wieder geäußerte Erpreßbarkeit des Bundes durch die Länder begründen solle, äußerte Ministerialrat Wolfgang Born (Deutsche Bundesbahn - Hauptverwaltung -, Frankfurt a.M.) Zweifel. Dieser Termin werde damit erklärt, daß zu diesem Zeitpunkt die Reichsbahnangestellten verbeamtet werden müßten. Der Einigungsvertrag fordere jedoch nur, daß „so bald wie möglich" verbeamtet werde und betreffe auch nur die Angestellten, die im hoheitlichen Bereich arbeiten. In der Schlußrunde der Referenten erklärte Kiepe, daß der angestrebte Zeitpunkt für die Bahnreform, auf eine Verständigung der Länder darüber zurückgehe, daß die Bestimmung im Einigungsvertrag, nach der die Verbeamtung „möglichst bald" zu erfolgen habe, als Befristung bis Ende 1993 zu verstehen sei. Den Zweckverband sah er als geeignetes Mittel zum Betrieb

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des ÖPNV. Die Kommunen würden einen großen Einfluß auf ihn haben. Auch derzeit werde bereits mit diesem Modell gearbeitet. Dreibus teilte Schiebergers Einschätzung hinsichtlich der Folgen einer Entkoppelung von Bahnreform und Regionalisierung. Der Begriffsdefinition des ÖPNV setzte er ein Modell entgegen nach dem in einer Rechts Verordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfe, festgelegt werde, welche Zugart im Nahverkehr und welche im Fernverkehr eingesetzt werde. Für Nahverkehrspläne hielt er eine Genehmigung oder Unbedenklichkeitsbescheinigung für sinnvoll, denn nur so könne auf eine Koordinierung der Pläne untereinander hingewirkt werden. Der ÖPNV müsse seiner Ansicht nach als Pflichtaufgabe übertragen werden, da den Kommunen nicht freigestellt werden dürfe, ob sie diese Aufgabe wahrnehmen oder nicht. Gegen die Übertragung auf eine privatrechtliche Organisation hatte er keine Bedenken. Es müsse nur sichergestellt werden, daß die öffentliche Aufgabe wahrgenommen wird. Muthesius stimmte Schleberger zu, daß eine pauschale Zuweisung des ÖPNV an die Landkreise nicht der richtige Weg sei. Die Bestimmung der Aufgabenträger müsse vielmehr von der Beschaffenheit der Nahverkehrsräume abhängig gemacht werden. Die Bildung von Zwangsverbänden, wie in den hessischen Gesetzentwürfen vorgesehen, lehnte er allerdings ab.

Rechtsprobleme der Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten Von Klaus Grupp

„Staatsverdrossenheit" kennzeichnet gegenwärtig offenbar nicht allein die seit einiger Zeit konstatierte, durch Skepsis und Ablehnung geprägte generelle Einstellung zahlreicher Bürger vor allem gegenüber Politikern, aber auch gegenüber staatlichen Organen und Entscheidungen - und bildet als „Politikverdrossenheit" ein dankbares Sujet für Sozialwissenschaftler, Leitartikler und Talk-Show-Moderatoren -, sie hat vielmehr allem Anschein nach ebenso eine spezifisch staatsorganisatorische Komponente: Die Unzufriedenheit mit der Wahrnehmung von Aufgaben durch die öffentliche Verwaltung wächst, die Zweifel an der Geeignetheit öffentlich-rechtlich strukturierter Institutionen zur Erreichung nicht-hoheitlicher Zwecke nehmen zu und verstärken die Forderungen nach „Privatisierung, Deregulierung und Entstaatlichung"1 weiter Bereiche. Es ist oft die hohe Regelungsdichte, die viele Bürger veranlaßt, von privatwirtschaftlichem Vorgehen größere Effizienz zu erwarten m.a.W.: vielfach lösen aus rechtsstaatlichen Gründen erlassene Normen gerade auch bei denen Unbehagen aus, deren Schutz sie dienen sollen, und fördern ordnungspolitische Bestrebungen nach „mehr Markt und weniger Staat"2. Die Palette der Einrichtungen, die möglichst von Privaten - oder zumindest in privatrechtlicher Form - betrieben oder jedenfalls privat errichtet und unterhalten werden sollen, ist dementsprechend groß und bunt: Sie umfaßt beispielsweise neben der schon privatisierten Flugsicherung3 und der in Angriff genommenen Privatisierung der Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen GmbH (GfN) 4 sowie den zur Privatisierung anste1 Vgl. den Bericht der Arbeitsgruppe „Private Finanzierung öffentlicher Infrastruktur", hrsg. v. Bundesministerium der Finanzen, Juni 1991, S. 17. 2 A.a.O. 3 Auf der Grundlage von Art. 87d Abs. 1 Satz 2 GG gemäß § 31b Abs. 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens (FSAuftragsVO) v. 11. November 1992 (BGBl. I S. 1928). 4 Klaus Lohrberg, Neue Ansätze zur Beschleunigung der Bauvorhaben von Fernstraßen in Deutschland, in: Straße und Autobahn 1993, S. 401 ff. (S. 401). 451 Vgl. dazu nunmehr Art. 87e Abs. 3 GG (i.d.F.d.G zur Änderung des Grundgesetzes v. 20.12.1993 [BGBl. I S. 2089]).

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henden Sondervermögen Post und Bahn4a so unterschiedliches wie Wasserwerke, Kläranlagen5, Straßen6, Schulen7, staatliche Forstbetriebe und ein Finanzamt8. Die meisten Einzelvorhaben, deren Realisierung durch Private erhofft wird, betreffen den Ausbau der Infrastruktur zum einen im Bereich des Umweltschutzes (Trinkwasserversorgung, Abwasserreinigung, Abfallentsorgung und Altlastensanierung), zum anderen im Verkehrsbereich. Das ist angesichts des beträchtlichen Nachholbedarfs, der insoweit in den östlichen Bundesländern besteht, kaum verwunderlich, zumal da schon dessen Befriedigung erhebliche finanzielle Mittel erfordert. Für den Aufbau einer funktionierenden Ver- und Entsorgungsinfrastruktur in den neuen Ländern wird ein Finanzvolumen von mehr als 200 Mrd. DM in den nächsten 10 bis 15 Jahren veranschlagt, wovon über die Hälfte allein im Bereich der Abwasserbeseitigung investiert werden muß9, und für Ersatz und Erhaltung der Bundesverkehrswege sowie damit zusammenhängende Investitionen rechnet die Bundesregierung in der Zeit bis zum Jahre 2010 mit einem Investitionsvolumen von etwa 192 Mrd. DM, von denen rd. 57 Mrd. DM auf die als besonders dringlich eingestuften „Verkehrsprojekte Deutsche Einheit" entfallen und zu denen neben ungefähr 76 Mrd. DM für Finanzhilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden noch ca. 222 Mrd. DM für den Neuund Ausbau der Bundesfernstraßen und der Bundeswasserstraßen sowie des Schienennetzes der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn

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Vgl. z.B. den Ersten Bericht zur Beschleunigung des Aufbaus einer effizienten Umweltschutzinfrastruktur in den neuen Ländern durch privatwirtschaftliche Organisationsformen, vorgelegt v. Bundesumweltminister, dem Ministerpräsidenten von Mecklenburg-Vorpommern sowie den Präsidenten des Bundesverbandes der Deutschen Industrie und des Deutschen Industrie- und Handelstages, vervielfältigtes Typoskript, September 1993, S. 13 f.; siehe dazu auch „Bonn will privates Engagement bei Kommunalinvestitionen fördern", Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 17. September 1993, S. 41. 6 Vgl. zum ersten in neuerer Zeit privat finanzierten öffentlichen Straßenbauvorhaben (Nahebrücke Langenlonsheim) „Straßenbau zum erstenmal mit privatem Kapital", (rheinl.-pfälz.) Staatszeitung v. 21. Juni 1993, S. 1, sowie insbesondere den Beitrag von Bernhard Bruns, Privatfinanzierung: Erfahrungen (in diesem Band, S. 159 ff.); siehe im übrigen Wolf gang Hahn, Privatisierung und Privatfinanzierung der Bundesautobahnen (in diesem Band, S. 149 ff.). 7 Vgl. etwa Sabine Etzold, Gebt der Schule endlich schulfrei!, DIE ZEIT v. 27. August 1993, S. 1. 8 Vgl. „Scharpings Rezept: Die Verwaltung muß abspecken", Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 17. Juni 1993, S. 13. 9 Vgl. den Ersten Bericht (Anm. 5), S. 29.

Rechtsprobleme der Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten

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kommen10. Bei einem sich hiernach lediglich für den Bund ergebenden Gesamtinvestitionsbedarf im Verkehrsbereich von knapp 500 Mrd. DM innerhalb des genannten Zeitraums lag es zweifellos nahe, auch über die verstärkte Einschaltung Privater bei der Verwirklichung von Vorhaben, insbesondere bei der Finanzierung von Verkehrsprojekten, nachzudenken; denn weder aus den zu erwartenden regulären Einnahmen des Bundes noch selbst aus dem Erlös für den geplanten Verkauf von Sachwerten und Unternehmensanteilen des Bundes11 dürfte sich dieser prognostizierte Bedarf decken lassen12. Bereits im November 1990 hatte die Bundesregierung die Einsetzung einer Arbeitsgruppe unter der Federführung des Bundesfinanzministers beschlossen, die „konkrete Anwendungsmöglichkeiten privater Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen prüfen und dem Kabinett rechtzeitig bis zur Beschlußfassung zum Entwurf des Bundeshaushalts 1992" berichten sollte13; in der Koalitionsvereinbarung vom 16. Januar 1991 war hierfür ergänzend festgelegt worden, daß mit der privaten Infrastrukturfinanzierung zusätzliche Investitionen insbesondere in den Bereichen Verkehr und Umweltschutz ermöglicht werden sollten14 und durch den verstärkten Einsatz von privatem Kapital neue Finanzierungsquellen für Investitionen für Verkehrswege erschlossen werden müßten15. Im übrigen ist die Privatfinanzierung von Infrastrukturvorhaben nicht nur für die Bundesrepublik Deutschland, sondern auch für andere europäische Länder von erheblicher Bedeutung16.

I. Ziele der Privatfinanzierung von Verkehrswegen Die Suche nach Möglichkeiten, den Ausbau der Verkehrsinfrastruktur von Privaten finanzieren zu lassen, verfolgte zumindest in Deutschland nicht in 10

Vgl. Günther Krause, Der Bundesverkehrswegeplan 1992, Bulletin des Presseund Informationsamtes der Bundesregierung v. 16. Juli 1992, S. 745 ff. (S. 749). 11 Dazu - auch hinsichtlich der geschätzten Erlöse - näher z.B. Wolf gang Hoffmann, Familiensilber im Angebot, DIE ZEIT v. 13. August 1993, S. 15 f. 12 Vgl. auch Siegfried Bergström, Vorzüge und Grenzen einer Privatfinanzierung, in: Internationales Verkehrswesen 43 (1991), S. 183 ff. (S. 183); Clemens Stewing , Wirtschaftliche und rechtliche Aspekte bei der Finanzierung öffentlicher Objekte durch Private, in: BauR 1991, S. 703 ff. (S. 703). 13 Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 13. 14 Koalitionsvereinbarung für die 12. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages v. 16. Januar 1991, beschlossen von den Vorsitzenden der CDU, CSU und FDP, vervielfältigtes Typoskript, S. 21. 15 A.a.O., S. 61. 16 Vgl. beispielsweise im einzelnen die Berichte in: bau-intern (Aktuelle Informationen der Vereinigung industrieller Bauunternehmungen Österreichs), Ausgabe 196 (12/1992). 9*

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erster Linie den Zweck, eine Bereitstellung privat errichteter und unterhaltener Verkehrswege auf Dauer zu erreichen, sondern sollte vor allem die Verwirklichung der vorgesehenen Verkehrsprojekte beschleunigen. Die in den neuen Bundesländern festgestellten Mängel der öffentlichen Infrastruktur, nicht zuletzt im Bereich des Verkehrs, hatten sich schon bald als wesentliche Investitionshemmnisse erwiesen17. So hatte auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Jahresgutachten 1991/92 darauf hingewiesen, daß bestehende Engpässe in der Verkehrsinfrastruktur die wirtschaftliche Entwicklung verzögern, und dem rascheren Ausbau der Verkehrswege in den östlichen Ländern erhebliche Bedeutung beigemessen18, wobei aus Gründen der Beschleunigung und der Kostenersparnis privatwirtschaftliche Finanzierungsformen geprüft werden sollten19. Die von der Bundesregierung im November 1990 eingesetzte Arbeitsgruppe hat dies angesichts der Erwägung, daß der als vordringlich angesehene Investitionsbedarf sich jedenfalls mittelfristig nicht im Wege konventioneller Haushaltsfinanzierung decken ließe20, dahingehend formuliert, die verstärkte private Finanzierung könne ein Weg sein, die Investitionstätigkeit zu beschleunigen, indem zusätzliche Projekte verwirklicht sowie Realisierungszeiträume verkürzt würden, und das angestrebte Ziel mit dem Schlagwort bezeichnet, es ließe sich „Zeit einkaufen" 21.

Π. Formen privater Finanzierung von Verkehrsprojekten Im Hinblick auf die angestrebte Beschleunigung durch die Einschaltung Privater wurden im wesentlichen drei unterschiedliche Finanzierungsmodelle diskutiert, ohne freilich die schon vor der Wiedererlangung der deutschen Einheit bei dem Ausbau des Verkehrswegenetzes in der Bundesrepublik Deutschland praktizierte Verlagerung der Kreditaufnahme aus dem Bundeshaushalt durch Einschaltung eines privatrechtlichen Unternehmens nachhaltig in die Überlegungen einzubeziehen.

17

Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 14. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Die wirtschaftliche Integration in Deutschland, Perspektiven - Wege - Risiken, Jahresgutachten 1991/92, 1991, S. 150 ff. (Tz. 213 ff.). 19 A.a.O., S. 222 ff. (Tz. 464 ff.) 18

20 21

Vgl. auch Lohrberg (Anm. 4), S. 401 f.

Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 17; Lohrberg (Anm. 4), S. 404.

Rechtsprobleme der Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten

1. Deutsche Gesellschaftßr öffentliche

133

Arbeiten AG

In der Zeit zwischen 1955 und 1961 sowie erneut von 1964 bis 1973 wurde der Bau der Bundesautobahnen teilweise mit Hilfe von Krediten finanziert, die die vom Bund hiermit beauftragte „Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG" (Öffa) im eigenen Namen und für eigene Rechnung aufnahm 22. Die Grundlage hierfür bildeten zunächst Abschn. IV Art. 1 ff. Verkehrsfinanzgesetz 23 und sodann Abschn. I Art. 2 Straßenbaufinanzierungsgesetz24 sowie die demgemäß zwischen dem Bund und der Gesellschaft geschlossenen Verträge 25. Die - bereits seit 1930 bestehende - Finanzierungsgesellschaft, deren alleiniger Aktionär der Bund ist, nahm die Gelder als Schuldscheindarlehen bei öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten, bei anderen bundes- oder landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts sowie bei größeren Privatbanken und -Versicherungen auf, wenn der Bund der Kreditaufnahme und den Darlehensbedingungen im einzelnen zugestimmt hatte. Im Verhältnis zu den Gläubigern übernahm der Bund aufgrund haushaltsgesetzlicher Ermächtigungen „zur Förderung des Verkehrswesens" Bürgschaften; gegenüber der Gesellschaft war der Bund vertraglich verpflichtet, die fälligen Zinsen und Tilgungsraten an sie zu zahlen sowie für die Beschaffung und Verwaltung der Kredite einen Verwaltungskostenbeitrag zu leisten. Die dafür erforderlichen Mittel waren in den Haushaltsplänen des Bundes veranschlagt und aus den ihnen beigefügten Straßenbauplänen erkennbar, während die aufgenommenen Kredite weder als Einnahmen in die Haushaltspläne eingestellt noch in den Haushaltsrechnungen nachgewiesen wurden. Bei den auf diese Weise partiell finanzierten Straßenbauvorhaben wurden die hierfür außerdem veranschlagten Haushaltsmittel des Bundes nicht unmittelbar den für die Bauausführung zuständigen Landesstraßenbauverwaltungen zugewiesen, sondern als Zuwendungen an die Finanzierungsgesellschaft geleistet, die sie sodann zusammen mit den von ihr aufgenommenen Darlehensbeträgen gemäß den vertraglichen Regelungen und näheren Weisungen des Bundesverkehrsministers an die Länder weiterleitete. Als Grund für die Wahl dieses Kreditfinanzierungsverfahrens wurde darauf hingewiesen, mit den Mitteln des öffentlichen Haushalts sei eine effektive 22 Vgl. im einzelnen Heinrich Jaschinski, Die Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG (Öffa), in: Archiv für öffentliche und freigemein wirtschaftliche Unternehmen 6 (1962/63), 288 ff.; siehe auch Richard Bartlsperger in: Bonner Kommentar, Art. 90 (Zweitbearbeitung Juli 1969) Rdnr. 73; Markus Wiebel in: Bonner Kommentar, Art. 115 (Zweitbearbeitung April 1978) Rdnr. 44 f. 23 Vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166). 24 Vom 28. März 1960 (BGBl. I S. 201). 25 Dazu näher Jaschinski (Anm. 22), S. 308 ff.; siehe auch Denkschrift des Präsidenten des Bundesrechnungshofes, BT-Drucks. V/4066, S. 39 f. (Tz. 22).

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Straßenbaupolitik nicht möglich26. Vor allem die Einjährigkeit der Haushaltsbewilligung gewährleiste nicht den freien und kontinuierlichen Ausbau des Straßennetzes, so daß die Ausfuhrung der Ausbaupläne über einen längeren Zeitraum und jedenfalls mehrere Haushaltsjahre hinweg nur erreicht werden könne, wenn die hoheitliche Fernstraßenverwaltung durch eine privatrechtlich organisierte Institiution ergänzt werde, die frei von den starren Bestimmungen des öffentlichen Haushalts- und Kasssenrechts unter voller Ausnutzung der bürgerlich-rechtlichen Gestaltungsfreiheit eine wirtschaftskonforme Finanzierung vornehmen könne. Im Jahre 1974 erschien diese Form der Kreditaufnahme jedoch unter finanziellen Aspekten nicht länger notwendig, so daß sie eingestellt werden konnte, zumal da der Bundesrechnungshof das Vorgehen als verfassungswidrig beanstandet hatte27; eine Wiederaufnahme in der gegenwärtigen Situation wurde wohl insbesondere aus diesem Grunde nicht in Betracht gezogen.

2. Finanzierung durch private Investitoren Die Diskussion konzentrierte sich vielmehr auf Modelle, bei denen die Finanzierung der Verkehrsprojekte - zumindest anfänglich - allein privaten Investoren überlassen bleibt und die Refinanzierung durch Entgelte der Benutzer oder - u. U. abhängig vom Verkehrsaufkommen - aus öffentlichen Mitteln erfolgt. a) Betreibermodell 28 Nach dem - in mehreren nichtdeutschen Ländern29 verwirklichten - sog. Betreibermodell (auch Mautmodell genannt) ist für die Nutzung eines von privaten Unternehmen finanzierten, gebauten und betriebenen Vorhabens ein leistungsabhängiges Entgelt zu errichten. Hauptziel dieses Modells ist die Entlastung des öffentlichen Haushalts von den projektbezogenen Kosten, für die die Nutzer aufkommen sollen, doch setzt das neben einem hinreichend hohen Verkehrsaufkommen die Schaffung rechtlicher Grundlagen und tat26 27

Vgl. Jaschinski, a.a.O., S. 305 ff.

Denkschrift des Präsidenten des Bundesrechnungshofes, BT-Drucks. V/4066, S. 41 f. (Tz. 25 f.). 28 Vgl. dazu z.B. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 22 ff.; Hans Gölles, Wie weit ist Deutschland mit der privaten Finanzierung öffentlicher Infrastruktur?, in: bau-intern (Anm. 16), S. 37 ff. (S. 38 f.). 29 Mautpflichtige Autobahnnetze werden insbesondere in Frankreich, Italien, Japan und den USA betrieben.

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135

sächlicher Voraussetzungen für die Erhebung von Nutzungsentgelten voraus. Als Variante zur Refinanzierung durch Mauterhebung wird daher die Zahlung leistungsabhängiger Entgelte durch den Staat mit dem Betreiber vereinbart, dessen Kapital einschließlich einer angemessenen Verzinsung innerhalb eines vertraglich festgelegten längeren Zeitraums zurückgeflossen sein soll. Häufig werden derartige Vorhaben nach dem sog. Build-Operate-Transfer(B.O.T.-)Modell30 verwirklicht, bei dem das Objekt von Privaten zwar finanziert und gebaut sowie zunächst betrieben und unterhalten wird, aber nach Ablauf einer vereinbarten Zeitspanne - meist gegen ein abschließendes Entgelt - an die öffentliche Hand übergeht. Das Bundesverkehrsministerium hat freilich wegen der rechtlichen, politischen und technischen Probleme der Mauterhebung vorerst auf die Umsetzung des Betreibermodells verzichtet, das lediglich im Falle einer Refinanzierung durch unmittelbar bei den Nutzern erhobene Entgelte einer materiellen Privatisierung recht nahe kommt, jedoch in seiner Durchführung selbst unter dieser Voraussetzung vermutlich weitgehend - vom Bau über Betrieb und Unterhaltung bis hin zur Festsetzung der Entgelthöhe - staatlich reguliert werden würde. b) Leasing-Modell31 Als eine eindeutige Form nur zeitweiliger Organisationsprivatisierung dürfte indes das - insbesondere vom Hauptverband der Deutschen Bauindustrie e. V. entwickelte - Modell der Leasing-Finanzierung anzusehen sein. Danach soll der Bund die für eine künftige Bundesautobahn benötigten Grundstücke erwerben und hieran einer in die Rechtsform einer GmbH & Co. KG, der „Objekt-KG", gekleideten Gesellschaft ein Erbbaurecht einräumen. Die Objekt-KG übernimmt die Finanzierung zu 20 % aus Eigenkapital der Kommanditisten und zu 80 % über die Aufnahme von Krediten am Kapitalmarkt und führt den Bau der Autobahn aus, die nach Fertigstellung an den Bund vermietet wird, der sie seinerseits dem öffentlichen Verkehr zur Verfügung stellt. Während der Dauer des Mietvertrages zahlt der Bund einen jährlichen Mietzins, einen Pauschbetrag für die Kosten der Unterhaltung sowie den Erbbauzins, die Umsatz- und die Gewerbesteuer; der Mietzins wird so bemessen, daß während der Laufzeit des Vertrages neben der Verzinsung 90 % des investierten Kapitals zurückfließen. Nach Ablauf der vereinbarten, aus steuerrechtlichen Gründen auf 27 Jahre festzulegenden Mietdauer soll der Bund die Möglichkeit haben, einen neuen Vertrag über die Fortsetzung des 30 31

Vgl. Gölles (Anm. 28), S. 38 f.; Stewing (Anm. 12), S. 704.

Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 29 ff.; Hauptverband der Deutschen Bauindustrie (Hrsg.), Modell zur privatwirtschaftlichen Finanzierung und Betreibung von Bundesautobahnen, Februar 1991.

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Mietverhältnisses zu schließen oder das Straßenbauwerk zum Restkaufwert von etwa 10 % der Investitionskosten zu erwerben. Das mit dieser rechtlichen Ausgestaltung des Leasing-Verhältnisses angestrebte Ziel weitgehender Steuerersparnis - und damit niedriger Leasing-Raten - ließe sich jedoch nur erreichen, wenn der Leasinggeber bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise als Eigentümer anzusehen wäre, weil er das Verwertungs- und Restwertrisiko zu tragen hat32. Handelt es sich hingegen bei dem Leasingobjekt um ein Wirtschaftsgut, das auf die spezifischen Bedürfnisse des Leasingnehmers zugeschnitten ist und aufgrund seiner konkreten Beschaffenheit nach Ablauf der Grundmietzeit ohne wesentliche Veränderungen allein von ihm noch wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden kann, so ist jedenfalls der Leasingnehmer als wirtschaftlicher Eigentümer einzustufen. In einem derartigen Fall des Spezial-Leasing, in dem bei Abschluß des Leasingvertrages für das betreffende Wirtschaftsgut kein Markt existiert und deshalb ein späterer Wechsel des Leasingnehmers ausgeschlossen erscheint, kann das Leasingobjekt nicht mit seinen Herstellungskosten bei dem Leasinggeber aktiviert werden, und er ist deshalb auch nicht berechtigt, Abschreibungen vorzunehmen. Da ein Markt für Autobahnen gegenwärtig nicht vorhanden ist, vielmehr allein der Bund nach Beendigung des Leasing-Verhältnisses als Erwerber in Betracht käme, weil wegen der derzeit fehlenden Möglichkeit zur Einnahmenerzielung - beispielsweise durch Mauterhebung - ein privatwirtschaftlicher Betrieb der Autobahn ausscheidet, könnte die Objekt-KG keine Abschreibungsbeträge geltend machen und mithin keine Steuerersparnisse erlangen, so daß die Leasing-Finanzierung von Autobahnen, aber auch von anderen Verkehrsprojekten, wenig sinnvoll erscheint. c) Konzessionsmodell33 Die Bundesregierung hat sich deshalb am 29. Januar 1992 für die Erprobung einer Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten nach dem sog. Konzessionsmodell entschlossen34, das in seinem Kern die Abgeltung der Kosten privat finanzierter und erstellter Verkehrswege durch ratenweise Zahlungen vorsieht. Hierbei wird - im Gegensatz zum Leasing-Modell - auf steuerliche Vorteile für die privaten Investoren verzichtet, die in einer Projektgesellschaft zusammengeschlossen sind und sich verpflichten, auf Grundstücken des Bundes das Vorhaben zu errichten sowie die Finanzierung in eigenem 32

Näher hierzu und zum Folgenden etwa Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 34 ff. 33 Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 41 ff. 34 Vgl. Lohrberg (Anm. 4), S. 404.

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Namen durchzuführen, und dafür vom Bund das Recht (die Konzession) erhalten, das Verkehrsprojekt für einen bestimmten Zeitraum zu nutzen. Nach der Fertigstellung des Vorhabens räumt die Projektgesellschaft wiederum in einem gesonderten Nutzungsvertrag dem Bund das Nutzungsrecht gegen regelmäßige Zahlung eines Nutzungsentgelts ein, das als Festbetrag oder nutzungsabhängig vereinbart werden kann und den Rückfluß des eingesetzten Privatkapitals einschließlich dessen angemessener Verzinsung sicherstellen soll; nach Ablauf des Konzessionsvertrages wird das Projekt dem Bund übergeben. Diese Form der Privatfinanzierung bedarf, um für potentielle Investoren wirtschaftlich attraktiv zu sein, anders als das Leasing- Modell keiner vorherigen Änderungen des Handels- oder Steuerrechts, von denen überdies ungewiß ist, ob sie mit höherrangigem Recht vereinbar wären35, und erfordert insbesondere nicht die Schaffung gesetzlicher Grundlagen für die Gebührenerhebung bei den Verkehrswegebenutzern; darüber hinaus müssen auch keine dinglichen Rechte bestellt werden. Angesichts dessen hat die Bundesregierung bereits am 29. Januar 1992 die Durchführung eines Pilotprojekts im Eisenbahnbereich (Neu- und Ausbau der Strecke Nürnberg-Ingolstadt-München) sowie eines im Fernstraßenbereich (den Neubau des Engelbergtunnels im Zuge der A 81) beschlossen36, und durch Kabinettsbeschluß vom 15. Juli 1992 wurden in die vorgesehene Erprobung der Privatfinanzierung auf der Basis des Konzessionsmodells fünf weitere Fernstraßen-Bauvorhaben einbezogen (A 7 - 4. Elbtunnelröhre -, A 8 - Weiterbau [1. Fahrbahn] zwischen Perl/Borg und Merzig/Wellingen - und A 60 - Weiterbau zwischen Bitburg und Wittlich - sowie Β 2n - Ortsumgehung Farchant - und Β 31 Ortsumgehung Freiburg-Ost -), von denen drei (A 7, A 8 und A 60) sich ebenfalls der Verwirklichung nähern37, obwohl die rechtliche Zulässigkeit der angestrebten privaten Finanzierung durchaus nicht zweifelsfrei ist.

ΙΠ. Verfassungsrechtliche Schranken der Privatfinanzierung Die Umsetzung des Konzessionsmodells bewirkt zwar, in gleicher Weise wie die des Leasing- und des Betreiber-Modells, eine Entlastung des Bundes35 Eine entsprechende Sonderregelung für Leasingverträge mit der öffentlichen Hand im Handelsgesetzbuch könnte gegen die EG-Bilanzrichtlinie verstoßen und ebenso wie eine derartige Änderung des Einkommensteuergesetzes wegen der Begünstigung im Vergleich zu Leasing Verträgen unter Privaten mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sein.

36 37

Vgl. Lohrberg (Anm. 4), S. 402.

Lohrberg, a.a.O., S. 404.

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haushalts während der Errichtungsphase der Verkehrsanlage - zumindest um die Kosten der Verzinsung aufgenommenen Kapitals -, führt aber, sofern eine Mauterhebung ausscheidet, für die Folgezeit wegen der an die privaten Investoren zu zahlenden Nutzungsentgelte zu einer überaus langfristigen Bindung erheblicher Haushaltsmittel. Daher werden mit diesem Vorgehen allenfalls Investitionen beschleunigt, jedoch keine zusätzlichen Investitionen ermöglicht; denn die anfangliche Entlastung wird durch die stärkere Belastung in den späteren Jahren mehr als ausgeglichen, weil der Bund über die anfallenden Entgelte zugleich die Zinsen und Tilgungsleistungen für das eingesetzte Kapital erbringt. Nicht zuletzt hieran wird deutlich, daß mit diesen Formen der Privatfinanzierung keine materielle Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung und der damit verbundenen Ausgabenbelastung in den Privatsektor erreicht wird, sondern lediglich die Vorfinanzierung staatlicher Investitionen durch Private38: Der Bund erwirbt im Wege der Ratenzahlung39 Verkehrsanlagen, für deren Errichtung er andernfalls unmittelbar Haushaltsmittel aufwenden müßte, d.h. wirtschaftlich stellt sich die Realisierung der einzelnen privat finanzierten Verkehrsprojekte als ein Geschäft auf Kredit dar. In seiner ökonomischen Tragweite kommt der Vorgang weitgehend einer staatlichen Kreditaufnahme nahe, weil die private Projektgesellschaft den Bau der Verkehrsanlage für den Bund zumindest überwiegend mit Kreditenfinanziert und der Bundeshaushalt über einen längeren Zeitraum hinweg mit den Entgeltzahlungen belastet ist, die vornehmlich die Zins- und Tilgungsleistungen decken sollen. Damit erhebt sich die Frage, ob und ggf. inwieweit dieses Verfahren mit der Verfassung vereinbar ist.

1. Die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Vollständigkeit und der Wahrheit Nach Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG sind alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes in den Haushaltsplan einzustellen. Die Vorschrift verleiht dem Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans 40 Verfassungsrang und 38 39

Vgl. Stewing (Anm. 12), S. 705. Gölles (Anm. 28), S. 39; siehe auch Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1),

S. 46. 40

Vgl. z.B. Hans Herbert v. Arnim, Möglichkeiten privatwirtschaftlich geplanter, finanzierter bzw. betriebener Infrastrukturvorhaben des Bundes insbesondere im Verkehrsbereich innerhalb der verfassungs- und haushaltsrechtlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland nach dem Beitritt der neuen Bundesländer, Eilgutachten für das Bundesministerium der Finanzen, vervielfältigtes Typoskript, Mai 1991, S. 69 f.; Hermann Dommach in: Ernst Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, 1981 (Stand: Mai 1993), § 11 BHO Rdnr. 3 ff.; Ernst Heuer, ebd., Art. 110 Rdnr. 7; Her-

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dient der Einheitlichkeit, Übersichtlichkeit und Konzentration der Mittelbewirtschaftung; sie sichert vor allem das parlamentarische Budgetrecht, das anderenfalls in gleicher Weise wie die Finanzkontrolle erheblich an Wirksamkeit verlöre. Dem Vollständigkeitsprinzip widerspricht die Bildung gesonderter, sog. „schwarzer Kassen" ebenso wie die Leistung von Ausgaben, die weder durch den Haushaltsplan bewilligt noch nach anderen Bestimmungen zulässig sind; denn nur der uneingeschränkte Gesamtüberblick ermöglicht es, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die seiner politischen und gesamtwirtschaftlichen Bedeutung angemessenen Entscheidungen zu treffen. Aus diesem Grunde und darüber hinaus wegen der eintretenden mehrjährigen Belastung des Haushalts ist auch die Einstellung von Einnahmen aus Krediten in den Haushaltsplan unverzichtbar, zumal da ein Absehen hiervon auch für den Gesamthaushalt geringere als die tatsächlichen Steigerungsraten vortäuscht41. In engem Zusammenhang mit dem Vollständigkeitsprinzip steht daher der ungeschriebene Grundsatz der Haushaltswahrheit 42, der gebietet, die zu erwartenden Einnahmen und voraussichtlich zu leistenden Ausgaben so genau wie möglich zu errechnen oder nötigenfalls zu schätzen. Unvereinbar hiermit ist es, Beträge und Sachverhalte zu verschleiern oder vorzutäuschen, weil dadurch der Überblick verfälscht würde, den der vollständige Haushaltsplan vermitteln soll. Allerdings folgt daraus nicht zwangsläufig, daß jede private Finanzierung und Verwirklichung öffentlicher Verkehrsprojekte diesen Budgetprinzipien zuwiderläuft - zum einen bedient sich der Staat ohnehin sehr häufig und in sehr unterschiedlicher Weise privatrechtlicher Formen und Subjekte zur Erfüllung seiner Aufgaben, zum anderen sind die Möglichkeiten der Privatfinanzierung zu vielfaltig, als daß allein die Einschaltung Privater das Verdikt der Verfassungswidrigkeit rechtfertigen könnte43. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG enthält zwar nur für die rechtlich unselbständigen Bundesbetriebe und Sondervermögen eine ausdrückliche Durchbrechung des Vollständigkeitsgrundsatzes, indem bei ihnen lediglich „die Zuführungen oder die Ablieferungen", d.h. Leistungen aus dem oder an den Haushalt, in den Etat eingestellt werden bert Fischer-Menshausen in: v. Münch (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, 2. Aufl. 1983, Art. 110 Rdnr. 9; Klaus Grupp, Haushaltsrecht, in: Achterberg/Püttner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. Π, 1992, S. 141 ff. (S. 173 f.); Theodor Maunz in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, 1958 ff. (Stand: Dezember 1992), Art. 110 Rdnr. 28 ff.; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. Π, 1980, S. 1239 ff. 41 Vgl. näher v. Arnim, a.a.O., S. 79 f. 42 Näher hierzu beispielsweise Grupp, Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 180 f. 43 Ebenso z.B. Rudolf Wendt, Haushaltsrechtliche Probleme der Kapitalbeteiligung Privater an öffentlichen Infrastrukturinvestitionen, Typoskript, 1993, S. 6 f.

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müssen, aber schon dem Wortlaut nach sind „Einnahmen und Ausgaben des Bundes" nicht solche anderer juristischer - oder auch natürlicher - Personen, sondern nur die des Rechtsträgers Bund44. Das Vollständigkeitsprinzip soll freilich auch die „Flucht aus dem Budget" verhindern und steht deshalb einer uneingeschränkten Verlagerung von Aufgaben des Bundes auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder auf Private entgegen45, doch kann das nicht bedeuten, daß in den staatlichen Haushaltsplan sämtliche Einnahmen und Ausgaben rechtlich selbständiger Einrichtungen eingestellt werden müssen, soweit sie Angelegenheiten erledigen, die auch die öffentliche Verwaltung wahrnehmen könnte. Um ein Unterlaufen des Vollständigkeitsgrundsatzes zu vermeiden, ohne gleichzeitig seinen Geltungsbereich übermäßig auszuweiten, wird in der Literatur teilweise angenommen, es müßten von Verfassungs wegen rechtfertigende Gründe für eine Ausnahme von diesem Prinzip vorliegen46, d.h. überwiegende wirtschaftliche oder verwaltungsorganisatorische Erwägungen eine Verselbständigung der Aufgabenwahrnehmung legitimieren47. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG statuiert jedoch kein spezifisches Rechtfertigungsbedürfnis für die Übertragung von Angelegenheiten auf Stellen außerhalb des Rechtsträgers Bund, sondern knüpft an rechtmäßig getroffene Organisationsentscheidungen an und gilt deshalb nicht für die Einnahmen und Ausgaben, die aufgrund einer im übrigen verfassungsgemäßen Verlagerung der Aufgabenerfüllung bei einem anderen Rechtsträger anfallen. Zielt die Ausgliederung indes darauf ab, bestimmte Einnahmen oder Ausgaben nicht in den Haushaltsplan einstellen zu müssen, so ist gegen das Vollständigkeitsprinzip verstoßen48 und die getroffene Maßnahme verfassungswidrig. Die Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten erscheint im Hinblick auf Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG insbesondere deshalb bedenklich, weil damit eine wirtschaftlich dem Bund zuzurechnende Kreditaufnahme verschleiert werden könnte, indem in den Haushaltsplan nicht die Einnahmen aus dem Kredit, sondern in späteren Jahren lediglich die Zins- und Tilgungsleistungen einge44

Vgl. etwa Heuer (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 7; Piduch (Anm. 40), § 11 BHO Rdnr. 5; Stern (Anm. 40), S. 1240 f.

45 Vgl. etwa Gunter Kisker, Staatshaushaltsrecht, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, 1990, § 89 Rdnr. 65 (S. 235 ff. [263]).

46

So beispielsweise v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 73; Paul Kirchhof

Staatliche Einnahmen, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, 1990, § 88 Rdnr. 25; Wendt (Anm. 43), S. 7. 47 Fischer-Menshausen (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 9; ebenso v. Arnim, a.a.O.;

Wendt, a.a.O., S. 8. 48

Kisker (Anm. 45), § 89 Rdnr. 65 (S.263).

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stellt werden49. Ohnehin verstärkt der Umstand, daß eine Anleihefinanzierung regelmäßig auf geringeren politischen Widerstand stößt als Steuererhöhungen oder Ausgabeneinschränkungen, die Neigung zahlreicher Politiker, den Forderungen nach zusätzlichen staatlichen Leistungen durch die Aufnahme von Krediten nachzugeben, die eine Lastenverschiebung auf künftige Jahre bewirken und deshalb vorerst unangenehme Entscheidungen entbehrlich machen50. Schon aus diesem Grund ist das Erfordernis, den Umfang der Nettokreditaufnahme im Haushaltsplan vollständig auszuweisen, besonders strikt zu beachten, um der Tendenz zum unerwünschten Anstieg der Staatsverschuldung entgegenzuwirken. Daher sind als Einnahmen i.S.v. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG jedenfalls auch die Einnahmen aus Krediten anzusehen, die von juristischen Personen aufgenommen werden, an denen der Bund beteiligt ist und die er mit der Aufnahme von Krediten beauftragt hat, deren Finanzierungsdienst er übernimmt51. Zutreffend hat deshalb der Bundesrechnungshof die unterlassene Veranschlagung der Einnahmen aus Krediten, die - wie zuvor erwähnt - die vom Bund beauftragte „Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG" (Öffa) im eigenen Namen und für eigene Rechnung zur teilweisen Finanzierung von Straßenbauvorhaben aufgenommen hatte, als Verletzung des Vollständigkeitsprinzips gewertet52. Das bedeutet indessen nicht notwendig auch die Verfassungswidrigkeit einer Finanzierung von Verkehrsprojekten durch Private53, selbst wenn die von ihnen hierfür aufgenommenen Kredite nicht als Einnahmen im Bundeshaushaltsplan ausgewiesen werden. Während das Finanzgebaren von privatrechtlichen Finanzierungsgesellschaften, an denen der Bund beteiligt ist und die in seinem Auftrag tätig werden, oder von verselbständigten Rechtsträgern des öffentlichen Rechts der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes zugerechnet werden kann, weil er eigene Aufgaben in einer von ihm bestimmten Organisationsform wahrnehmen läßt und für die Finanzierung verantwortlich ist, handelt es sich bei den Mitteln, die Privaten durch die Kreditaufnahme zufließen, und bei den von ihnen damitfinanzierten Aufwendungen jedenfalls insoweit nicht um Einnahmen und Ausgaben des Bundes, als er hierfür rechtlich keine Verantwortung trägt und über die Mittel nicht verfügen kann: Allein die Tatsache, daß der Staat von einem Privaten einen mit Kreditmitteln erstellten Gegenstand erwirbt, läßt weder den Kredit zu einer staatlichen 49

Vgl. z.B. Fischer-Menshausen

(Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 9; Maunz

(Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 29. 50 Fischer-Menshausen (Anm. 40), Art. 115 Rdnr. 1; siehe auch v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 76 f. 51

52

Vgl. v. Arnim, a.a.O., S. 81; Wendt {Anm. 43), S. 10.

Vgl. die Denkschrift des Präsidenten des Bundesrechnungshofes, BT-Drucks. V/4066, S. 41 (Tz. 25). 53 So generell auch Wendt (Anm. 43), S. 10.

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Anleihe noch das Erwerbsgeschäft zu einer Kreditaufnahme werden. Daran ändert sich auch nichts, wenn der Preis ratenweise entrichtet wird; denn hierdurch fließen dem Staat keine Einnahmen i.S.v. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG54, d.h. keine haushalts- und kassenwirksamen Geldbeträge zu, die als Deckungsmittel zur Haushaltsfinanzierung dienen - die dem Bund vertraglich eingeräumte Möglichkeit, die Verkehrsanlage schon von ihrer Fertigstellung ab den Verkehrsteilnehmern zur Nutzung zu überlassen, mag bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise als geldwerter Vorteil einzustufen sein, entspricht aber nicht dem haushaltsrechtlichen Begriff der Einnahme, so daß eine Veranschlagung der von Privaten für die Verwirklichung des Verkehrsprojekts aufgenommenen Kredite oder gar seiner gesamten Herstellungskosten auszuscheiden hat. Hingegen muß von Verfassungs wegen für die vom Bund zu entrichtenden Nutzungsentgelte vor Abschluß der Vereinbarung im Haushaltsplan nach § 6 BHO eine Ermächtigung zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren ausgebracht werden, falls die Ermächtigung nicht anderwärts begründet ist. In der Literatur ist zwar umstritten, ob derartige Verpflichtungsermächtigungen als Ausgaben i.S.v. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG anzusehen sind oder die Pflicht zu ihrer Veranschlagung sich lediglich aus § 11 Abs. 2 Nr. 3 BHO ergibt 55, aber im Hinblick auf die Sicherung parlamentarischer Entscheidungsbefugnisse muß der verfassungsrechtliche Begriff der Ausgabe weit ausgelegt werden, wenn der Gesetzgeber zuläßt, daß in den Haushaltsplan auch Ermächtigungen der Verwaltung aufgenommen werden, die zu einer erheblichen Belastung in späteren Jahren führen können.

2. Die Regelungen über die Kreditauftiahme Der Aspekt künftiger Belastung legt auch die Erwägung nahe, ob und ggf. inwieweit die in Art. 115 GG enthaltenen Bestimmungen Anwendung finden. Wenn durch Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift neben der Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, die Aufnahme von Krediten von einer bestimmten oder der Höhe nach bestimmbaren gesetzlichen 54

Vgl. zum Begriff der Einnahme z.B. Grupp, Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 182; Piduch (Anm. 40), Art. 110 GG Rdnr. 41; siehe auch Dommach (Anm. 40), § 11 BHO Rdnr. 3, sowie Heuer (Anm. 40), Art. 110 GG Rdnr. 8. 55 Vgl. einerseits beispielsweise Fischer-Menshausen (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 9, und Maunz (Anm. 40), Art. 110 Rdnr. 32, sowie andererseits Heuer, a.a.O., Art. 110 GG Rdnr. 13, und Piduch, a.a.O., Art. 110 GG Rdnr. 40.

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Ermächtigung abhängig gemacht wird, so betrifft dies allerdings nur Kredite, die der Bund selbst aufnimmt, nicht jedoch Kreditaufnahmen Dritter 56. Freilich muß auch insofern gelten, daß dann, wenn der Bund eine Finanzierungsgesellschaft, an der er beteiligt ist, beauftragt, im eigenen Namen Kredite aufzunehmen, und wenn er den Schuldendienst übernimmt sowie die einkommenden Mittel für die Erfüllung von Bundesaufgaben verwendet, dieses Vorgehen wirtschaftlich einer Kreditaufnahme durch ihn selbst so sehr gleichkommt, daß der Gesetzesvorbehalt Anwendung findet. Aus diesem Grunde entsprach der Bund lediglich einem verfassungsrechtlichen Gebot, als er in die Haushaltsgesetze bis einschließlich 1973 eine Ermächtigung zur Kreditaufnahme durch die von ihm hiermit beauftragte „Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG" (Öffa) einfügte 57. Das Leasing-Modell ebenso wie das Konzessionsmodell unterscheiden sich jedoch von dem früher praktizierten Verfahren wesentlich dadurch, daß die mit der Kreditaufnahme erlangten Mittel der Projektgesellschaft zufließen und sie für Zinsen sowie Tilgung haftet, während der Bund nur mittelbar durch Zahlung der Nutzungsentgelte diese Leistungen finanziert. Damit handelt es sich nicht um eine Aufnahme eines Kredits durch den Bund, dessen Verpflichtung zur Zahlung von Nutzungsentgelten vielmehr einer bei einem Waren- oder Dienstleistungsgeschäft entstehenden Schuld entspricht, für deren Eingehen Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG nicht gilt 58 . Freilich kommt es insoweit auf die wahre Natur des Geschäfts an: Stellt etwa ein Warengeschäft zugleich ein Kreditgeschäft dar, weil der Bund die mit einem mehrjährigen Zahlungsziel erworbenen Güter weiterveräußern und den Erlös zwischenzeitlich zur Haushaltsdeckung verwenden kann, so bedarf dieses Geschäft der gesetzlichen Ermächtigung zur Kreditaufnahme. Vor diesem Hintergrund wird teilweise darauf verwiesen, der Vorgang der Privatfinanzierung komme wirtschaftlich der Einräumung eines Kredits an den Bund gleich, so daß nach dem Sinn des in Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltenen Gesetzesvorbehalts - die Entscheidung über die Inanspruchnahme des Kapitalmarkts und die Zukunftsbelastung des Bundes dem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren zu überantworten - eine gesetzliche Ermächtigung aus den gleichen Gründen wie die Veranschlagung der Einnahmen aus dem Kredit im Bundeshaushaltsplan erforderlich sei59. Demgegenüber bleibt zu berücksichtigen, daß nicht die Geldbeschaffung zum Zwecke des Haushaltsausgleichs Ziel der 56

Heuer, a.a.O., Art. 115 GG Rdnr. 6; Piduch, a.a.O., Art. 115 GG Rdnr. 14. Vgl. Wietel (Anm. 22), Art. 115 Rdnr. 45; S. auch Piduch, a.a.O. 58 Vgl. hierzu und zum Folgenden Heuer (Anm. 40), Art. 115 Rdnr. 6; ebenso Piduch, a.a.O. 57

59

Vgl. v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 64; Maunz (Anm. 40), Art. 115

Rdnr. 12; Wendt (Anm. 43), S. 11 f.; siehe auch Fischer-Menshausen Art. 115 Rdnr. 8; anders Vogel/Wiebel (Anm. 22), Art. 115 Rdnr. 44.

(Anm. 40),

144

Klaus Grupp

gewünschten Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten ist, sondern die möglichst schnelle Verfügbarkeit der Verkehrsanlagen, und die vom Bund einzugehenden Zahlungsverpflichtungen daher keine Finanzschulden bilden, so daß Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG auch seinem Sinn nach hierauf keine Anwendung finden kann. Eine gesetzliche Ermächtigung wäre indes erforderlich, sofern der Bund im Rahmen der Privatfinanzierung etwa eine Bürgschaft für die von der Projektgesellschaft aufgenommenen Kredite übernähme, doch dürfte dies kaum bestritten werden60. Da die angestrebte Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten für den Bund kein Kreditgeschäft darstellt, erlangt hierfür die materielle Kreditaufnahmebegrenzung gemäß Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen61 nicht überschreiten dürfen, ebenfalls keine Bedeutung62. Im übrigen wäre zu beachten, daß die Obergrenze für Kreditaufnahmen durch das vorgesehene Investitionsvolumen markiert wird und deshalb angesichts der Tatsache, daß mit den von den Projektgesellschaften aufgenommenen Krediten investive Ausgaben finanziert werden sollen, lediglich der Rahmen für eine Verschuldung erweitert würde63. Zwar ergäbe sich auch in diesem Zusammenhang aus Art. 109 Abs. 2 GG, daß selbst ein Kreditvolumen, das die Summe der veranschlagten Investitionsbeträge nicht überschreitet, nur so weit ausgeschöpft werden darf, wie es den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen entspricht, aber angesichts der Unbestimmtheit dieses Maßstabs würde dies kaum zur Verfassungswidrigkeit der Privatfinanzierung in den erörterten Formen führen 64.

3. Das Wirtschaftlichkeitsgebot Bei den Überlegungen zur Rechtmäßigkeit einer privaten Finanzierung von Verkehrsprojekten kann freilich auch der haushaltsrechtliche Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht außer acht bleiben. Bei der im Jahre 1969 vorgenommenen Novellierung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG hat der Verfassungsgesetzgeber ausdrücklich die Wirtschaftlichkeit als Kontrollmaßstab der öffentlichen Haushalts- und Wirtschaftsführung statuiert. Diese Festlegung wirkt auf den Prüfungsgegenstand zurück und begründet somit von 60 61 62

Vgl. v. Arnim, a.a.O., S. 85 f.; Wendt, a.a.O., S. 12. Zum Investitionsbegriff vgl. § 10 Abs. 3 Nr. 2 HGrG, § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO. Anders Stewing (Anm. 12), S. 708 f.; siehe auch hierzu v. Arnim, Möglichkei-

ten (Anm. 40), S. 86; Wendt (Anm. 43), S. 13 f. 63

64

Wendt, a.a.O. Ebenso Wendt, a.a.O., S. 14.

Rechtsprobleme der Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten

145

Verfassungs wegen die Verpflichtung, das staatliche Finanzgebaren am Wirtschaftlichkeitsprinzip auszurichten65, die an den Haushaltsgesetzgeber ebenso wie an die den Haushaltsplan vollziehende Exekutive adressiert ist; denn eine umfassende Kontrolle der staatlichen Haushalts- und Wirtschaftsführung, wie sie mit der Änderung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG erreicht werden sollte, erfordert grundsätzlich auch eine diesbezügliche Überprüfung finanzwirksamer parlamentarischer Entscheidungen. In Übereinstimmung mit dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe ist in § 7 Abs. 1 BHO bestimmt, daß bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten sind651; ergänzend schreibt § 7 Abs. 2 BHO vor, für geeignete Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung Nutzen-Kosten-Untersuchungen anzustellen650. In der Literatur besteht heute im wesentlichen Einigkeit66, daß die Verpflichtung, „wirtschaftlich" zu handeln, nichts anderes meint als das sog. ökonomische Prinzip: Wirtschaftlichkeit bedeutet danach, entweder mit gege65 Vgl. z.B. Hans Herbert v. Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, 1988, S. 67 ff.; ders. y Möglichkeiten (Anm. 40), S. 88 f.; Fischer-Menshausen (Anm. 40), Art. 114 Rdnr. 17; Grupp, Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 168; Heuer (Anm. 40), Art. 114 GG Rdnr. 66; Christoph Link, Staatszwecke im Verfassungsstaat, in: VVDStRL 48 (1990), S. 7 ff. (S. 41); Peter Selmer, Zur Intensivierung der Wirtschaftlichkeitskontrolle durch die Rechnungshöfe, in: Die Verwaltung 1990, 1 ff. (S. 19 f.); Klaus Vogel/ Paul Kirchhof in: Bonner Kommentar, Art. 114 (Zweitbearbeitung März 1973) Rdnr. 90; Wendt, a.a.O., S. 15. 65a Durch Art. 11 des Ersten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungsund Wachtumsprogramms (1. SKWPG) v. 21.12.1993 (BGBl. I S. 2353) wurde § 7 Abs. 1 BHO folgender Satz 2 angefügt: „Diese Grundsätze verpflichten zur Prüfting, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können." 655 Durch Art. 11 des 1. SKWPG (a.a.O.) wurde § 7 Abs. 2 BHO folgender Satz 2 angefügt: „In geeigneten Fällen ist im Rahmen eines Interessenbekundungsverfahrens festzustellen, inwieweit und unter welchen Bedingungen private Lösungen möglich sind." 66 Vgl. beispielsweise v. Arnim, Möglichkeiten, S. 91; Hans Blasius, Geschichte und Aufgaben der Rechnungsprüfung, in: VR 1985, S. 56 ff. (S. 59); Peter Eichhorn, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, 1976, S. 14 f.; Andreas Greifeid, Der Rechnungshof als Wirtschaftlichkeitsprüfer, 1981, S. 7 f.; Klaus Grupp, Steuerung des Verwaltungshandelns durch Wirtschaftlichkeitskontrolle?, in: DÖV 1983, S. 661 ff. (S. 662); ders., Haushaltsrecht (Anm. 65); Heuer (Anm. 40), Art. 114 GG Rdnr. 66; Albert v. Mutius, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42 (1984), S. 147 ff. (S. 177); Piduch (Anm. 40), § 7 BHO Rdnr. 1; Gunnar Folke Schuppert, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42 (1984), S. 216 ff. (S. 259); Stern (Anm. 40), S. 436. 10 Speyer 115

Klaus Grupp

146

benen Mitteln den größtmöglichen Erfolg zu erreichen (Maximalprinzip) oder einen bestimmten Erfolg mit den geringstmöglichen Mitteln zu bewirken (Minimalprinzip), und weitgehend anerkannt ist auch, daß diese beiden Formen des Wirtschaftlichkeitsprinzips gleichwertig sind67; darüber hinaus hat sich die Auffassung durchgesetzt, daß das Sparsamkeitsgebot die Anordnung enthält, ausschließlich das zur Zweckerfüllung unbedingt Erforderliche aufzuwenden, und demgemäß identisch ist mit dem Verständnis von Wirtschaftlichkeit in der Form des Minimalprinzips 68. Bei den hiernach anzustellenden Wirtschaftlichkeitsüberlegungen sind nicht lediglich monetäre Größen miteinander zu vergleichen; neben betriebswirtschaftlichen sind volkswirtschaftliche Aspekte, außer ökonomischen auch allgemeine gesellschaftliche Wertvorstellungen in die Abwägung einzubeziehen69, um die für das Gemeinwohl optimale Entscheidung - etwa über Finanzierungsformen - treffen zu können70. Dies verdeutlicht die jüngst vorgenommene Änderung des § 7 BHO 70a , die ausdrücklich auch die Prüfung vorschreibt, ob die Aufgabenerfüllung durch Private oder in privatrechtlicher Form erfolgen kann, doch stellt deshalb die Privatisierung als solche nicht einen anzustrebenden Nutzen dar, sondern wird nur als ein mögliches Mittel der Zweckerreichung im Rahmen wirtschaftlichen Vorgehens explizit genannt. Für eine private Finanzierung von Verkehrsprojekten spricht nach Auffassung der Bundesregierung in erster Linie der bei der Realisierung zu erreichende Zeitgewinn71. Aufgrund dessen seien durch mehr Wachstum, Einkommen und Beschäftigung erhebliche volkswirtschaftliche Vorteile zu erwarten, die auch zu Steuermehreinnahmen bei allen Gebietskörperschaften führten; hinzu könnten geringere Umweltbelastung und höhere Verkehrssicherheit kommen. Die Qualität der Verkehrsinfrastruktur werde von investitionswilligen Unternehmen als bedeutender Faktor der Standortwahl betrachtet und könne die Schaffung neuer Arbeitsplätze positiv beeinflussen, wodurch auch Einsparungen bei den Aufwendungen für arbeitsmarktpolitische 67

Anders Greifeld, a.a.O., S. 17, der dem Maximierungsgrundsatz Priorität einräumt. 68 Klaus Grupp, Die „Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit" im Haushaltsrecht, in: JZ 1982, S. 231 ff. (S. 235); ders., Steuerung (Anm. 66), S. 662; ders., Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 169; ebenso v. Arnim, Möglichkeiten

(Anm. 40), S. 91; ders., Wirtschaftlichkeit (Anm. 66), S. 49; v. Mutius (Anm. 66), S. 177; Piduch (Anm. 40), § 7 BHO Rdnr. 1; Schuppert (Anm. 66), S. 259; siehe

auch Vogel/Kirchhof 69

70 70a

(Anm. 66), Rdnr. 101.

Vgl. v. Arnim, Möglichkeiten (Anm. 40), S. 92. Vgl. auch Grupp, Haushaltsrecht (Anm. 40), S. 170; Stern (Anm. 40), S. 1251.

Vgl. oben Anm. 65a und 65b. Vgl. hierzu und zum Folgenden den Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 17; siehe auch Lohrberg (Anm. 4), S. 404. 71

Rechtsprobleme der Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten

147

Maßnahmen möglich seien. Darüber hinaus könnten Effizienzgewinne durch die Einschaltung Privater erzielt werden, weil deren Marktübersicht, Spezialisierungs- und Rationalisierungsvorteile bei der Errichtung und ggf. bei dem Betrieb der Anlagen genutzt werden könnten. Vor allem könnten sich Einsparpotentiale durch das Erfordernis einer möglichst schnellen Fertigstellung der Projekte ergeben, das für Private deshalb besteht, weil sie die Kosten sowohl des Baues als auch der Vorfinanzierung möglichst gering halten wollten; zudem wären zusätzliche Effizienzgewinne denkbar, wenn die Leistungen der Privaten unter Wettbewerbsdruck erbracht würden. Demgegenüber sind bei einer Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten nicht notwendig niedrigere Kosten als bei einer herkömmlichen Finanzierung über den Bundeshaushalt zu erwarten. Zum einen muß damit gerechnet werden, daß die Kreditaufnahme durch Private teurer ausfallt, weil öffentliche Kredite aus Bonitätsgründen besonders günstig sind72, zum anderen müssen die vom Staat über einen längeren Zeitraum hinweg zu zahlenden Nutzungsentgelte so kalkuliert werden, daß das eingesetzte Privatkapital auch bei einer ungünstigen wirtschaftlichen Entwicklung noch Gewinn abwirft; denn die Finanzierung von Verkehrsprojekten durch Private erfolgt im Interesse der Gewinnerzielung. Hinzu kommt bei dem Leasing-Modell, daß seine Umsetzung die mögliche Erzielung von Steuerersparnissen voraussetzt, die das Abgabenaufkommen der Gebietskörperschaften mindern73; im übrigen ist schon wegen der Notwendigkeit, dingliche Rechte für den Leasinggeber zu bestellen, mit einer Verzögerung zu rechnen, die den erhofften Zeitgewinn weitgehend reduzieren dürfte 74. Schließlich bleibt bei einer Nutzen-KostenAnalyse auch zu berücksichtigen, daß die staatliche Verwaltung nicht verkleinert wird, wenn Private die Projektrealisierung übernehmen, und deshalb insoweit keine Kostenminderung eintritt. Angesichts dessen erscheint es höchst zweifelhaft, ob die Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten mit der Verpflichtung der öffentlichen Hand zu wirtschaftlichem Handeln vereinbar ist: Eine Erstellung der Anlagen zu geringeren Kosten ist überaus ungewiß, zumal da auch der Staat sich privatwirtschaftlichen Sachverstands bedienen kann, um die Aufwendungen zu verringern und die Bauzeit zu verkürzen, während der erhöhte gesamtwirtschaft72

Bericht der Arbeitsgruppe, a.a.O., S. 32. Bei der Privatfinanzierung des Baues der Nahebrücke Langenlonsheim (vgl. oben Anm. 6) ist es zwar gelungen, die Kosten der Kreditbeschaffung durch Private auf dem für die Aufnahme öffentlicher Kredite günstigen Niveau zu halten, aber die Einschaltung der Bauunternehmer bei der Kreditaufnahme hat zu einer - wenngleich relativ geringen, so doch unvermeidbaren - Erhöhung der Gesamtkosten geführt (vgl. dazu näher Bruns [Anm. 6]). 73 74

ιο·

Vgl. auch Stewing (Anm. 12), S. 707 f.

Vgl. auch den Bericht der Arbeitsgruppe (Anm. 1), S. 39.

Klaus Grupp

148

liehe und gesellschaftliche Nutzen durch Zeitgewinn sich in gleichem Maße erreichen ließe, wenn die vorgesehenen Projekte mittels einer erhöhten Kreditaufnahme des Bundes alsbald realisiert würden. Die wesentliche Ersparnis dürfte bei den politischen Kosten eintreten - die Kritik in der Öffentlichkeit am Anstieg der Staatsverschuldung und das Wachstum des Haushaltsvolumens sowie die dadurch verursachte Scheu politischer Entscheidungsträger vor der Realisierung eines Vorhabens fallen bei einer Vorfinanzierung durch Private deutlich geringer aus als bei der herkömmlichen Finanzierung über eine Kreditaufnahme der öffentlichen Hand, zumal da auch der Druck zum Abbau von Ausgaben an anderen Stellen gemindert wird. Dieser politische Nutzen bildet freilich keinen abwägungserheblichen Belang bei der Prüfung, ob die Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten dem Wirtschaftlichkeitsprinzip genügt. Im Einzelfall mag die Realisierung eines Vorhabens nach dem Konzessionsmodell wirtschaftlicher sein als bei konventioneller Finanzierung über den Bundeshaushalt und wäre dann auch im übrigen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil weder Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG noch Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG entgegenstehen. In der Regel dürfte hingegen die Privatfinanzierung der Projekte keinen größeren Nutzen erbringen, sondern lediglich höhere Kosten, die allein verursacht sind durch den Verzicht auf die mögliche Finanzierung über den Bundeshaushalt zugunsten einer Einschaltung Dritter, deren Verhalten gewinnorientiert ist. Dieses Vorgehen, das die Belastung künftiger Haushaltsjahre keinesfalls verringert, stellt selbst bei einer lediglich geringfügigen Kostensteigerung75 nicht nur eine Verletzung des von Verfassungs wegen zu beachtenden Wirtschaftlichkeitsgebots dar, sondern ein derartiges Ergebnis wäre, wenn es der Öffentlichkeit völlig bewußt würde, auch durchaus geeignet, die Staatsverdrossenheit - und die Skepsis gegenüber Politikern - noch weiter zu verfestigen.

75

Vgl. oben Anm. 72.

Privatisierung und Privatfinanzierung der Bundesautobahnen Von Wolfgang Hahn

I. 1. Ausgangsüberlegungen Die Privatisierungspolitik, die einen Kernbereich der Wirtschaftspolitik der Bundesregierung ausmacht, ist gerade im Verkehrsbereich weit vorangekommen. Dies gilt sowohl für solche Felder, in denen bisher ausschließlich oder überwiegend staatlich wahrgenommene Aufgaben auf den privatwirtschaftlichen Bereich übergeleitet werden, als auch für bestehende Beteiligungen des Bundes an privatwirtschaftlichen Unternehmen. Zum ersten Bereich gehört die Privatisierung der Flugsicherung, die mit Gründung einer privatrechtlichen GmbH erfolgreich abgeschlossen werden konnte. Die Teilprivatisierung der Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen, die in eine Aktiengesellschaft umgewandelt werden soll, steht bevor. Mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes wird eine der rechtlichen Voraussetzungen dafür geschaffen. Im Mittelpunkt der Erörterung - auch auf dieser verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung - steht zur Zeit die Strukturreform der Bahnen, die ebenfalls mit der Schaffung privatrechtlicher Organisationsformen verbunden wird. Diese Privatisierungsschritte im Verkehrsbereich sind für die Politik wie für die Verwaltung Anlaß, auch über eine Privatisierung von Bundesautobahnen sehr intensiv nachzudenken. Ausgangsüberlegung hierfür ist zum einen die Erkenntnis, daß Neu- und Ausbau und Erhaltung der Bundesautobahnen allein über den Bundeshaushalt nicht mehrfinanzierbar sein werden. Die mittelfristige Finanzplanung soll es ermöglichen, daß in der ersten Hälfte der Laufzeit des Bundesverkehrswegeplans '92 die vorrangigen Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (13,2 Mrd. DM Erweiterung BAB, 10,3 Mrd. DM Neubau BAB) finanziert werden können. Das Gros der Vorhaben nach dem Bedarfs-

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Wolfgang Hahn

plan für die Bundesfernstraßen (29,9 Mrd. DM Erweiterung BAB, 30,5 Mrd. DM Neubau BAB) wird jedoch erst weit nach dem Jahr 2000 verwirklicht werden können, wenn anderweitige Finanzmittel nicht zur Verfügung gestellt werden können. Die Erhebung von Autobahnbenutzungsgebühren sowie Schritte zur Privatisierung der Autobahnen könnten es ermöglichen, dringend erforderliche und von Bevölkerung wie Wirtschaft gleichermaßen gewünschte Strecken, die wegen anderer Prioritäten nicht oder erst wesentlich später gebaut werden könnten, über erweiterte Finanzierungsgrundlagen gleichwohl zu verwirklichen. Eine weitere Ausgangsübeilegung für eine Privatisierung von Bundesautobahnen ist darüber hinaus die Erwartung, daß durch eine Privatisierung eine effizientere Betriebsführung und eine Erweiterung des Dienstleistungsangebotes für den Nutzer von Bundesautobahnen erreicht werden.

2. Untersuchungsauftrag Die Koalitionsfraktionen des Deutschen Bundestages haben deshalb das Ziel gesetzt, die Privatisierung von Bundesautobahnen vorzubereiten und hierfür auch die Erhebung streckenbezogener Autobahnbenutzungsgebühren vorzusehen. Das heißt konkret, daß die Möglichkeiten von Privatisierungsschritten als Vorstufe einer politischen Entscheidung über Art und Umfang einer Autobahnprivatisierung, die nicht vor 1995 zu erwarten ist, aufbereitet werden sollen. Dieser Beschluß der Koalitionsfraktionen hat durch die Entscheidungen des Verkehrsministerrates der Europäischen Gemeinschaft vom 19. Juni 1993 eine zeitliche Dimensionierung erfahren. Der Verkehrsministerrat hat politische Einigung darüber erzielen können, daß die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft strecken- oder zeitbezogene Straßenbenutzungsgebühren auf Autobahnen einführen oder beibehalten können. Damit wird es in der Bundesrepublik Deutschland erstmals möglich, für die Benutzung der Autobahnen zunächst von Lkw - eine zeitbezogene Gebühr zu erheben. Dies soll nach der von fünf Staaten (Belgien, Dänemark, Deutschland, Niederlande, Luxemburg) abgegebenen gemeinsamen Erklärung ab dem 1. Januar 1995 im Rahmen eines Gebührenverbundes geschehen. Nach der Erklärung der Verkehrsminister steht es darüber hinaus jedem dieser fünf Verbundstaaten frei, ab dem 1. Januar 1998 ein generelles entfernungsabhängiges Gebührensystem mit elektronischer Gebührenerhebung einzuführen. Damit eröffnen sich konkrete Perspektiven zur Einführung von

Privatisierung und Privatfinanzierung der Bundesautobahnen

151

Benutzungsgebühren auf Autobahnen, die wiederum wesentlicher Bestandteil und Voraussetzung eines privatwirtschaftlichen Tätigwerdens im Autobahnbau und -betrieb sind. Zur Zeit werden im Bundesverkehrsministerium die Vorbereitungen für die Einführung einer zeitbezogenen Benutzungsgebühr für schwere Lkw ab dem 1. Januar 1995 getroffen. Darüber hinaus sind in der Abteilung Straßenbau des Bundesverkehrsministeriums zwei große Untersuchungsvorhaben eingeleitet worden, die sich mit den mittelfristigen Perspektiven der Gebührenerhebung und Privatisierung beschäftigen. Dies ist zum einen die Erprobung von Techniken zur automatischen Erhebung von Autobahngebühren, die in einem praktischen Feldversuch auf einem Abschnitt der A 555 zwischen Köln und Bonn erfolgen wird. Ziel ist, eine Technik zu finden, die es ermöglicht, Benutzungsgebühren unter den spezifischen Verhältnissen der deutschen Autobahnen ohne Beeinträchtigung des laufenden Verkehrs zu erheben. Ergebnisse dieses Versuches sollen im Jahr 1995 vorliegen.

II. 1. Durchfuhrung der Privatisierungsuntersuchung Zeitgleich und inhaltlich abgestimmt mit diesem Forschungsvorhaben wird bis Ende 1994 eine Untersuchung über Möglichkeiten der Privatisierung von Bundesautobahnen durchgeführt. Diese Untersuchung soll aufzeigen, ob und gegebenenfalls wie sich durch Privatisierungsschritte Vorteile für den administrativen Bereich, die Wirtschaft und den Nutzer von Bundesautobahnen erzielen lassen. Zur Durchführung dieser Untersuchung hat der Bundesminister für Verkehr nicht nur ein besonderes Referat in der Straßenbauabteilung geschaffen; darüber hinaus wird auch externer Sachverstand durch einen renommierten Unternehmensberater mit einem interdisziplinären Team von Verkehrsingenieuren, Verkehrswissenschaftlern, Betriebs- und Volkswirtschaftlern sowie Juristen herangezogen. Die Privatisierung von Straßeninfrastruktur betrifft eine Vielzahl von Sachgebieten, zum Beispiel europäische und nationale Rechtsfragen, verkehrliche und verkehrstechnische Fragen, Steuer- und abgabenrechtliche Fragen, organisatorische Probleme und Fragen der Betriebs- und Volkswirtschaft. Sie ist damit ein sehr komplexes Thema, das eine sorgfältige Strukturierung, die

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Wolfgang Hahn

detaillierte Untersuchung aller Sachgebiete und die systematische Vorbereitung eines Entscheidungsprozesses erfordert. Das Ziel der Untersuchung besteht in der Prüfung der Privatisierungsfahigkeit von Bundesautobahnen sowie in der Entwicklung einer umsetzungsreifen Strategie zur Privatisierung, die Grundlage einer politischen Entscheidung werden könnte.

2. Bisherige Einbeziehung Privater in den Straßenbau Auch in der bisherigen Rechts- und Verwaltungspraxis sind Private in vielfältiger Beziehung in die Planung, den Bau, den Betrieb und die Unterhaltung von Bundesautobahnen einbezogen. Staatliche Planung - Bedarfs- wie Entwurfsplanung - ohne die Einschaltung privater Planungs- und Ingenieurbüros ist heute kaum mehr vorstellbar. Die Bauausführung und oft auch die technische Bauüberwachung liegen in privater Hand. Auch beim Betrieb und der Unterhaltung der Bundesautobahnen werden zahlreiche Dienstleistungen auf vertraglicher Grundlage von der Privatwirtschaft erbracht, z.B. im Winterdienst und bei der Grünpflege. Über diese „klassischen" Beispiele der Einbeziehung Privater hinaus sind in den letzten drei Jahren bereits weitergehende Lösungen entwickelt und zum Teil praktisch erprobt worden. Dies gilt zum Beispiel für die DEGES, die im Auftrag des Bundes und verschiedener Länder in privatrechtlicher Form Planungs- und Lenkungsaufgaben für große Teile der Straßenbauprojekte „Deutsche Einheit" wahrnimmt. Dies gilt auch für neue Formen der privaten Finanzierung von Straßenbauprojekten, die zur Zeit als Pilotprojekte praktisch erprobt werden. Herr Professor Grupp hat soeben über die Form eines spezifisch deutschen Konzessionsmodells berichtet, das zum ersten Mal die Einbeziehung der Privatwirtschaft in die Finanzierung von Straßenbauvorhaben ermöglicht. Die Pilotprojekte dienen dazu, die positiven Aspekte einer privatwirtschaftlichen Finanzierung im konkreten Anwendungsfall prüfen zu können. Im Hinblick auf die gegebene Haushaltssituation sollen sie es ermöglichen, gesamtwirtschaftlich hochrentable Investitionen früher als ursprünglich geplant realisieren zu können. Vielleicht wird es möglich, diese Art von Konzessionsmodell während seiner konkreten Laufzeit in ein Betreibermodell umzuwandeln, wenn eine Rechtsgrundlage zur Erhebung von Benutzungsgebühren und damit eine Refinanzierungsalternative durch Gebühren geschaffen wird.

Privatisierung und Privatfinanzierung der Bundesautobahnen

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3. Privatisierungsmodelle Die Untersuchung zur Privatisierung von Bundesautobahnen, die in diesen Wochen beginnt, wird sich zur Bildung und Bewertung von Privatisierungsmodellen auf zwei Prüfungsebenen bewegen. Zum einen soll nach Aufgaben im Bereich Bundesautobahnen (Planung, Bau, Betrieb, Unterhaltung und Finanzierung) differenziert und die Möglichkeit der Übertragung von einzelnen oder mehreren der genannten Aufgaben auf den privaten Bereich geprüft werden. Zum anderen sollen mögliche Privatisierungsschritte nach räumlichen Kriterien differenziert werden. So könnte - aufbauend auf den Pilotprojekten zur Privatfinanzierung - eine Fortsetzung der Konzessionsvergabe für einzelne neu zu bauende Autobahnen oder Autobahnabschnitte als Privatisierungsmodell in Betracht kommen. Wenn für den Privaten eine Refinanzierungsmöglichkeit durch die Erhebung von Mauten besteht, könnten private Projektfinanzierungen durchgeführt werden, wofür es im Ausland - neuerdings auch in den mittel- und osteuropäischen Staaten - zahlreiche Vorbilder gibt. Ein weitergehender Schritt könnte darin bestehen, ganze Autobahnstrecken in ihrer Gesamtlänge zum Bau, zum Ausbau, zum Betrieb und zur Unterhaltung in die Hände eines Privaten zu geben. Eine weitere Stufe könnte die Bildung von regionalen Autobahngesellschaften sein, die jeweils für Teilnetze der Bundesautobahnen - und zwar für Bau und Unterhaltung - zuständig würden. Dieses Modell entspricht in etwa der Praxis in Frankreich. Schließlich erscheint auch die Gründung einer zentralen Bundesautobahngesellschaft vorstellbar, die ggf. auch über das Eigentum an den Bundsautobahnen verfügen könnte. Dazwischen gibt es sicherlich zahlreiche Mischformen, die untersucht und bewertet werden müssen.

4. Bewertungsaspekte Die nach der räumlichen Abgrenzung und den einzubeziehenden Aufgaben entwickelten alternativen Privatisierungsmodelle müssen im Verlauf der Untersuchung nach den verschiedensten Kriterien bewertet werden. Hierzu gehören Fragen der Wirtschaftlichkeit aus Sicht eines privaten Investors ebenso wie gesamtwirtschaftliche Nutzen-Kostenuntersuchungen, die auch die Aspekte Verkehrssicherheit, Umwelt und Wettbewerb berücksichtigen. Die Auswirkungen einer Gebührenerhebung auf das Straßennetz, auf andere Verkehrsträger sowie auf das Gesamtverkehrssystem einschließlich der verla-

154

Wolfgang Hahn

denden Wirtschaft gehören ebenso dazu wie Fragen der Raumordnungs- und Verkehrsinvestitionspolitik. In die Untersuchung müssen auch die Erfahrungen des Auslands mit der Einbeziehung Privater in den Straßenbau und mit der Erhebung von Benutzungsgebühren einfließen.

ΠΙ.

1. Rechtsfragen Ein wichtiger Schwerpunkt wird auf der Behandlung der rechtlichen Fragen liegen, die mit Privatisierungsschritten im Bereich der Bundesautobahnen verbunden sind. Eine eingehende Erörterung wird erst möglich sein, wenn Privatisierungsmodelle im Verlauf der Untersuchung erarbeitet werden und auf ihre Vereinbarkeit mit geltendem Recht bzw. einen eventuellen Rechtsänderungsbedarf zu untersuchen sind. Dies wird nach dem bisherigen Zeitplan etwa im Frühjahr 1994 der Fall sein. Heute lassen sich deshalb nur allgemeine Aussagen zum wahrscheinlichen rechtlichen Untersuchungsspektrum machen. Für den Verkehrsbereich insgesamt liegt inzwischen eine Fülle von Gutachten und sonstigen wissenschaftlichen Arbeiten zu Privatisierungsfragen vor. Ich erinnere an Schmidt-Aßmann und Fromm1, die sich bereits 1986 mit neuen Organisationsformen für die Deutsche Bundesbahn beschäftigt haben, und an Ossenbühl2, der die rechtlichen Grundlagen der Überführung der Bundesanstalt für Flugsicherung in eine Rechtsform des Privatrechts dargestellt hat. Bartlsperger 3 hat 1987 ein Gutachten zur Privatisierung der Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen (GfN) erstellt. Zu den Möglichkeiten der Übertragung bisher öffentlicher Verkehrsinfrastrukturaufgaben

1

Eberhard

Schmidt-Aßmann/Günter

Fromm, Aufgaben und Organisation der

Deutschen Bundesbahn in verfassungsrechtlicher Sicht, Berlin 1986. 2 Fritz Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Grenzen der Überführung der Bundesanstalt für Flugsicherung in eine Rechtsform des Privatrechts, Rechtsgutachten Dezember 1988. 3 Richard Bartlsperger, Privatisierung der Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen (GfN), Rechtsgutachten Juni 1987.

Privatisierung und Privatfinanzierung der Bundesautobahnen

155

auf Private liegen die detaillierten Untersuchungen von von Arnim 4 und Friauf 5 aus dem Jahr 1991 vor. Damit sind die wissenschaftlichen Weichen für den rechtlichen Teil der Untersuchung zu einem ganz wesentlichen Teil gestellt. Grundfrage wird auch bei der Privatisierung von Bundesautobahnen stets sein, welche Art von Privatisierung im Einzelfall gemeint ist.

2. Öffentliche

Verwaltung mit Hilfe Privater

Geht es darum, einzelne, abtrennbare nicht hoheitliche Aufgaben, die bisher unmittelbar von der Verwaltung durchgeführt worden sind, dem Privaten durch Dienst- oder Werkvertrag zu übertragen? Dies entspricht der bisherigen Verfahrensweise und erscheint im wesentlichen unproblematisch, insbesondere durch die Rechtsfigur des Verwaltungshelfers. Es wird jedoch zu prüfen sein, inwieweit darüber hinaus einzelne Aufgaben, auch solche hoheitlicher insbesondere schlicht-hoheitlicher Natur, auf Private übertragen werden können. Der Blick ins Ausland zeigt, daß die dortigen Straßenbauverwaltungen sich oft sehr viel deutlicher auf die unabdingbaren Staatsaufgaben wie etwa die Planfeststellung - beschränken, als dies in Deutschland nach deutschem Recht der Fall ist.

5. Organisationsprivatisierung Geht es um einen Fall der Organisationsprivatisierung, bei der die staatliche Verwaltung sich in das Gewand des Privatrechts kleidet, um auf diese Weise bisher staatliche Aufgaben, die durch Behörden erledigt worden sind, wahrzunehmen? In Bezug auf die Bundesautobahnen hieße dies, daß Bau und Unterhaltung weiterhin Staatsaufgabe bleiben, sich an der Baulast nichts ändert und auch die Eigentumsverhältnisse an der Straße unverändert bleiben. Im Falle der Einführung von Straßenbenutzungsgebühren behielte der Staat seinen Einfluß auf Art und Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen Benutzungsgebühr. Nach wohl überwiegender Auffassung ist für eine derartige Form der Privatisierung keine Verfassungsänderung erforderlich. 4

Hans Herbert von Arnim, Möglichkeiten privatwirtschaftlich geplanter, finanzierter bzw. betriebener Infrastrukturvorhaben des Bundes insbesondere im Verkehrsbereich, Rechtsgutachten Mai 1991. 5

Karl Heinrich Friauf,

Die Übertragung öffentlicher Verkehrsinfrastrukturaufga-

ben auf Private, Rechtsgutachten August 1991.

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Wolfgang Hahn

Zur Herstellung einer eindeutigen Rechtslage wird jedoch die gesetzliche Darstellung der Übertragbarkeit von Aufgaben auf den Privaten gefordert. Zu untersuchen bleiben bei diesem Modell allerdings Fragen der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern aufgrund des Artikels 90 Absatz 2 und 3 GG. Planung, Bau, Betrieb und Finanzierung bleiben bei der Organisationsprivatisierung staatliche Aufgabe, wenn sie auch durch Private wahrgenommen werden. Die Übertragung hoheitlicher Befugnisse ist damit nicht verbunden. Gleichwohl wird wegen des engen Sachzusammenhangs hoheitlicher und nicht hoheitlicher Funktionen im konkreten Fall sorgfaltig unterschieden werden müssen, welche einzelnen Tätigkeiten auf den Privaten übergehen können und welche beim Staat verbleiben müssen. Wahl hat auf der Tagung des letzten Jahres anhand der Übertragung von Planungsaufgaben auf die DEGES die bestehende Problematik detailliert aufgezeigt. 6 Ähnliche Überlegungen werden für den Fall einer Gebührenerhebung durch Private anzustellen sein. Wird der Private bei der Gebührenerhebung nicht nur als Helfer der Verwaltung tätig, sondern soll diese auf eigene Rechnung und im eigenen Namen einziehen, so wird an eine Beleihung durch oder aufgrund eines Gesetzes auch dann zu denken sein, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Gebühr handelt.

4. Aufgabenprivatisierung Gänzlich von der Organisationsprivatisierung zu unterscheiden ist die Aufgabenprivatisierung oder funktionale Privatisierung. Das Bundesverkehrsministerium bezieht auch diese Möglichkeit in seine Untersuchung ein. Bei der Aufgabenprivatisierung würde der Staat aus der Infrastrukturverantwortung für die Bundesautobahnen entlassen, so daß Planung, Bau, Betrieb und Finanzierung der Bundesautobahnen der Privatwirtschaft offen stehen. Artikel 90 Absatz 2 und 3 Grundgesetz müßte hierfür geändert werden, bei einer Veräußerung der Bundesautobahnen an Private würde dies auch für Artikel 90 Absatz 1 Grundgesetz gelten. Darüber hinaus stellen sich bei einer Aufgabenprivatisierung zahlreiche weitere Rechtsfragen, die das Bundesfernstraßenrecht, das Kreuzungsrecht, das Leitungsrecht, Fragen der Einbeziehung der Nebenbetriebe und das Straßenverkehrsrecht betreffen. Trotz der ungleich größeren rechtlichen Probleme erscheint eine derartige Aufgabenprivatisierung grundsätzlich vorstellbar, wie das Luftverkehrsrecht anhand der Flughäfen und das Energiewirtschaftsrecht anhand der Versorgungsleitungen 6

Rainer Wahl, Die Einschaltung privatrechtlich organisierter Verwaltungseinrichtungen in den Straßenbau, DVB1. 1993, S. 517.

Privatisierung und Privatfinanzierung der Bundesautobahnen

157

zeigt. Diese Rechtsgebiete geben auch Beispiele dafür, wie das Verhältnis zwischen Staat und Privatem zum Beispiel bei der Vorgabe von Rahmenbedingungen, bei erforderlichen Genehmigungen und für einzuhaltende Baustandards geregelt werden kann.

IV. Ausblick Aus heutiger Sicht - am Anfang der Untersuchung - kann nur ein grober Überblick gegeben werden, mit welchen Fragestellungen sich die Untersuchung zur Privatisierung von Bundesautobahnen beschäftigen wird. Eine detaillierte Diskussion wird erst möglich sein, wenn spezifische Privatisierungsmodelle erarbeitet sind. Ziel für heute war, den Untersuchungsauftrag und den Sachstand der Umsetzung darzustellen. Lassen Sie mich zum Abschluß betonen: -

Es handelt sich um einen Prüfungsauftrag; Entscheidungen sind bisher nicht getroffen.

-

Das Ziel ist offen; es gibt keine politischen Vorgaben.

-

Es ist das Bestreben des Bundes Verkehrsministeriums, die Untersuchung so sorgfaltig wie möglich zu führen. Sachverständige Mitarbeit - auch dieses Gremiums - ist stets willkommen.

Privatfinanzierung: Erfahrungen Von Bernhard Bruns

I. In Rheinland-Pfalz wurde am 23. April 1993 mit den Bauarbeiten für die Herstellung einer Nahebrücke im Zuge der Landesstraße 242 (L 242) zwischen den Gemeinden Langenlonsheim und Gensingen begonnen. Auftraggeber der 7,6 Mio. DM teuren Brücke, die nach ihrer Fertigstellung als Landesstraße gewidmet und unter Verkehr genommen werden soll, ist das Land Rheinland-Pfalz. Auftragnehmer ist ein Bauunternehmen, das neben der vereinbarten Bauleistung auch die Finanzierung im eigenen Namen besorgt. Nach Fertigstellung und Verkehrsübergabe wird das Land Rheinland-Pfalz als Baulastträger die Bau- und Finanzierungskosten von zusammen ca. 14,9 Mio. DM in 20 gleichen Jahresraten abbezahlen. Der Neubau der Nahebrücke Langenlonsheim ist damit das erste privatfinanzierte Straßenbauprojekt in der Bundesrepublik Deutschland. Wenn auf diese Weise in Rheinland-Pfalz neben staatlichen Haushaltsmitteln privates Kapital für den Bau einer neuen Landesstraße herangezogen wird, geschieht dies, weil der wachsende Finanzbedarf für notwendige Investitionen in das öffentliche Straßennetz mit konventionell finanzierten Haushaltsmitteln nicht zeitgerecht abgedeckt werden kann. In Rheinland-Pfalz besteht z.B. ein vordringlicher Bedarf von 38 Ortsumgehungen im Zuge von Landesstraßen mit einem Kostenvolumen von 540 Mio. DM. Der Landeshaushalt stellte hierfür bisher 30 Mio. DM jährlich zur Verfügung. Bei unveränderter Fortschreibung dieser Ansätze wäre also für den Bau der vordringlichen Ortsumgehungen ein Zeitraum von 18 Jahren notwendig. Tatsächlich werden in den nächsten Jahren sinkende Steuereinnahmen und die Neustrukturierung des Länderfinanzausgleiches zu rückläufigen Investitionsquoten und reduzierten Ansätzen im Landesstraßenneubau führen. In dieser Situation bietet die Heranziehung privaten Kapitals für die Finanzierung neuer Landesstraßen die Möglichkeit, Zeit zu gewinnen. „Buy now,

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pay later" kann sinnvoll sein und dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsordnung entsprechen, wenn aufgrund des Zeitgewinns erhebliche volkswirtschaftliche Vorteile entstehen. Mit der Rückzahlung des privaten Kapitals werden zwar künftige Haushalte belastet. Schnelle und nachhaltige Verbesserungen der Verkehrsinfrastruktur lassen aber andererseits neben einer Reduzierung nachteiliger Umweltauswirkungen und Verbesserungen der Lebensqualität mehr Wachstum, Beschäftigung, Einkommen und Gewinn und damit letztlich auch verbesserte Einnahmen für künftige Haushalte erwarten. Bei der Entwicklung eines Konzeptes für die Heranziehung privaten Kapitals zur Finanzierung neuer Landesstraßen mußte in Rheinland-Pfalz bedacht werden, daß nach § 48 Abs. 2 des Landesstraßengesetzes Bau, Unterhaltung und Verwaltung der Landesstraßen dem Baulastträger Land als hoheitliche Aufgaben obliegen.1 Hoheitliche Tätigkeiten können private Personen nur durch Gesetz oder durch Verwaltungsakt aufgrund eines Gesetzes übertragen werden. Da eine Änderung dieser gesetzlichen Regelung kurzfristig nicht möglich war, schied in Rheinland-Pfalz ähnlich wie beim Bund für die private Finanzierung neuer Landesstraßen das Modell Leasingvertrag oder das ebenfalls denkbare Modell privater Betrieb der Straße mit streckenbezogenen Gebühren von vornherein aus. Die Heranziehung privaten Kapitals für den Bau neuer Landesstraßen konnte nur über ein Konzessionsmodell erfolgen. Beim sogenannten (reinen) Konzessionsmodell verpflichtet sich ein Unternehmer als Konzessionsnehmer zum schlüsselfertigen Bau der Straße auf der Grundlage einer vom Baulastträger bereitgestellten bestandskräftigen Planung. Die vereinbarte Bauleistung wird auf Grund und Boden des Baulastträgers erbracht. Das Unternehmen führt die Finanzierung im eigenen Namen durch. Nach Fertigstellung und Inbetriebnahme des Projektes erstattet das Land als Auftraggeber die Bau- und Finanzierungskosten des Unternehmens ratenweise innerhalb eines bestimmten Zeitraumes. Dieses reine Konzessionsmodell kann den Interessen des Landes nicht voll entsprechen. Das Land Rheinland-Pfalz wollte nicht nur die Planung stellen und sofort Eigentümer des auf seinem Grund und Boden errichteten Projektes werden. Wichtig war darüber hinaus, daß die Bauausführung nach den bewährten Standards und unter Überwachung durch den Baulastträger erfolgt. Wenn Bau und Betrieb der Straße dem Land als hoheitliche Aufgaben obliegen, muß der Baulastträger nach der Vergabe der Herstellung einer neuen Straße dem Auftragnehmer gegenüber ein uneingeschränktes fachliches 1

Landesstraßengesetz (LStrG) in der Fassung v. 1. August 1977 (GVB1. S. 273) zuletzt geändert durch Gesetz v. 8. April 1991 (GVB1. S. 124).

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Durchgriffsrecht haben. Die Bauüberwachung und -abnahme müssen beim Land als Auftraggeber verbleiben. Diese Überlegungen zur rechtlichen Gestaltung eines Modells einer ersten Privatfinanzierung führten beim Land Rheinland-Pfalz zu dem Ergebnis, daß das Projekt in Anlehnung an ein Konzessionsmodell abgewickelt werden sollte. Planung, Vergabe, Bauüberwachung und -abnahme erfolgen konventionell, der Auftragnehmer erbringt neben der Bauleistung auch die Finanzierung. Es galt nun, für ein Pilotprojekt nach diesem Modell ein geeignetes Vorhaben zu finden. Bei dieser Auswahl ließ sich das Land von folgenden Überlegungen leiten: Wenn das Vorhaben in der Phase der Bauausführung durch den Auftragnehmer zu einem vorher vereinbarten Preis vorfinanziert wird, muß gewährleistet sein, daß während der Bauausführung keine Interventionen Dritter erfolgen, die zu einer Einstellung der Bauarbeiten führen können. Projekte, die für eine Privatfinanzierung in Betracht kommen sollen, müssen über ein gesichertes Baurecht verfügen. Planungen, deren Baurecht auf einer Anordnung der sofortigen Vollziehung beruht, erscheinen daher für eine Privatfinanzierung wenig geeignet. Planungen, deren Baurecht auf einem Bebauungsplan beruht, sind bei der Privatfinanzierung ebenfalls zweite Wahl, weil Normenkontrollklage und Incedentkontrolle ein nicht kalkulierbares Restrisiko schaffen. Für eine Privatfinanzierung kommen also in erster Linie Projekte in Betracht, deren Baurecht auf einem unanfechtbaren Planfeststellungsbeschluß beruht. Neben dem Kriterium gesichertes Baurecht erschien dem Land bei der Suche nach einem geeigneten Projekt noch ein weiterer Gesichtspunkt wichtig. Eine Privatfinanzierung kann gegenüber der herkömmlichen Haushaltsfinanzierung nur dann gerechtfertigt werden, wenn die mit Hilfe der Privatfinanzierung zeitlich vorgezogene Realisierung des Projektes deutliche volkswirtschaftliche Vorteile bringt. Unter 15 Projekten, die nach Maßgabe dieser Kriterien bewertet wurden, erwies sich das Projekt Neubau der Nahebrücke Langenlonsheim als das am besten geeignete. Für diese Planung lag ein im Jahre 1990 erlassener rechtskräftiger Planfeststellungsbeschluß vor. Hiernach soll eine im Zuge L 242 zwischen Langenlonsheim und Gensingen vorhandene Straßenbrücke, die nach Bauzustand, Tragfähigkeit und Querschnitt sanierungs- und ausbaubedürftig ist, durch eine neue Straßenbrücke ersetzt werden. Der Neubau erfolgt neben der alten Brücke, die alte Brücke wird nach Inbetriebnahme der neuen abgerissen. Ohne Neubau würde in den nächsten Jahren eine Vollsperrung der alten Brücke erforderlich. Im Falle einer Vollsperrung der alten Brücke ergeben sich Mehrkosten aus Umwegen und Zeitverlusten von rd. 7,6 Mio. DM im Jahr. Die volkswirtschaftlichen Vorteile einer zeitlich vorgezogenen Erneuerung der Brücke sind also besonders evi11 Speyer 115

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dent und exakt nachweisbar; dies gilt vor allen Dingen dann, wenn ohne die vorgezogene Erneuerung in den nächsten Jahren eine Vollsperrung erforderlich werden würde. Nachdem auf Seiten des Landes ein Modell konzipiert und ein geeignetes Bauvorhaben als Pilotprojekt ermittelt worden war, veranlaßte die Landesregierung die notwendige haushaltsrechtliche Absicherung. In dem am 31.03.1992 vom Landtag verabschiedeten Doppelhaushalt 1992/93 des Landes Rheinland-Pfalz wurde ein neuer Ausgabentitel Straßenbauprojekte mit privater Finanzierung aufgenommen.2 Damit waren auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Bauvergabe mit privater Finanzierung durch den Auftragnehmer geschaffen. Die Maßnahme wurde daraufhin im Herbst 1992 auf der Grundlage der VOB öffentlich wie folgt ausgeschrieben: -

Die Firma (Auftragnehmer - AN) bietet die Bauleistung einschl. der Finanzierung in einer Angebotssumme sowie getrennt nach Bauleistung und Finanzierung an.

-

Neben der Erbringung der vereinbarten Bauleistung verpflichtet sich der AN, die Finanzierung der Baukosten im eigenen Namen durchzuführen.

-

Bau und Finanzierungskosten werden vom Auftraggeber (AGeb.) an den AN jährlich nachträglich (360 Tage) nach der Abnahme über einen Zeitraum von 20 Jahren geleistet.

-

Festzinssatz für eine Laufzeit von fünf Jahren nach Abnahme.

-

Zinsanpassung nach fünf Jahren. Bei Nichteinigung erfolgt Rückzahlung des Restkapitals.

Zum Eröffnungstermin am 6. Oktober 1992 wurden von 9 Bietern Angebote abgegeben. Die reinen Baukosten bewegten sich zwischen 6,9 und 9,6 Mio. DM. Bei der genauen Wertung der Angebote stellte sich heraus, daß die abgegebenen Angebote nicht vergleichbar waren. Der Unterschied ergab sich daraus, daß den Anbietern nicht klar war, ob die Bau- und Finanzierungskosten nach Abnahme des Bauwerks als Tilgungsdarlehen oder als Annuitätendarlehen zurückgezahlt werden sollten. Dem Land als Auftraggeber war an einer Tilgung als Annuitätendarlehen - Zins und Tilgung erfolgen über die Laufzeit des Darlehens in konstanten Raten - gelegen, da nur 2

Haushaltspläne für die Haushaltsjahre 1992 und 1993, Einzelplan 08 Ministerium für Wirtschaft und Verkehr, Kapitel 0808, Titel 821 08 Mietkauf von Landesstraßen nach dem Konzessionsmodell, Leertitel für die Durchführung von zwei Pilotprojekten. Vor Abschluß der Konzessionsverträge ist die Zustimmung des Haushaltsund Finanzausschusses einzuholen. GVB1. 1992, Nr. 8.

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bei dieser Darlehnsart in der Mittelbewirtschaftung über einen Zeitraum von 20 Jahren konstant niedrige Zahlungsraten erzielbar sind. Die Wertung der abgegebenen Angebote zeigte ein weiteres: Die von den Auftragnehmern berechneten Zinsen lagen auf dem Niveau marktüblicher Normalzinsen und damit um 1 bis 2 Prozent oberhalb der sogenannten Kommunalkreditkonditionen. Das Land mußte aber daran interessiert sein, daß die Finanzierung durch den Auftragnehmer zu Kommunalkreditkonditionen erfolgt. Dem Land müssen Zinsen angeboten werden, die es bei direkter Kreditaufnahme selbst erzielen könnte. Es liegt auf der Hand, daß Bauunternehmen als Vertragspartner eines Konzessionsvertrages niedrigere Zinsen anbieten können, wenn sie ihre 360 Tage nach Abnahme fällig werdende Forderung auf Zahlung der Finanzierungsraten zur Refinanzierung bei Kreditgebern nutzen können. Banktechnisch nennt man diesen Vorgang Forfaitierung, Verkauf der künftig in Annuitäten fälligen Forderung auf Zahlung der Finanzierungsrate. Bei einer Forfaitierung ist der Wert der abgetretenen Forderung umso höher, als die Forderung selbst vom zugrundeliegenden Vertrag abstrahiert, d.h., einredefei übertragen wird. Nach den einschlägigen Regelungen des BGB ist dies normalerweise nicht der Fall. Der Schuldner kann im Falle einer Abtretung dem neuen Gläubiger gegenüber Einwendungen erheben, die zur Zeit der Abtretung gegenüber dem bisherigen Gläubiger begründet waren (§ 404 BGB). Ebenso kann der Schuldner mit Forderungen gegenüber dem bisherigen Gläubiger dem neuen Gläubiger gegenüber aufrechnen (§ 406 BGB). Die ZVB-StB 883, die der Ausschreibung zugrunde gelegt waren, sehen schließlich vor, daß Teilabtretungen nur mit schriftlicher Zustimmung des Auftraggebers ihm gegenüber wirksam sind. Da dem Land an Angeboten mit verbesserten Zinskonditionen, möglichst auf dem Niveau von Kommunalkreditkonditionen, sehr gelegen war und dies über die Einräumung einer Forfaitierung erreichbar erschien, entschloß man sich, die Ausschreibung aufzuheben. Eine neue Ausschreibung erschien auch deswegen vielversprechend, weil im Herbst 1992 deutliche Anzeichen für rückläufige Zinsen im Kapitalmarkt erkennbar wurden. Den 9 Bietern wurde deshalb am 26.10.1992 mitgeteilt, daß die Ausschreibung gem. § 26 Nr. lb VOB aufgehoben werde, weil infolge zwischenzeitlicher Zinssenkungen am Kapitalmarkt gegenüber dem Zeitpunkt der Ausschreibung eine wesentliche Änderung der Grundlagen der Finanzierung und damit auch der Ausschreibung eingetreten sei. 3

Zusätzliche Vertragsbedingungen für die Ausführung von Bauleistungen im Straßen- und Brückenbau, ZVB-StB-88, Verkehrsblatt Ausgabe 1988, Nr. 5504. 11*

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Zugleich wurden 4 der 9 Bieter aufgefordert, im Wege einer beschränkten Ausschreibung (§ 3 Nr. 1.2 VOB) Angebote einzureichen. Den Firmen wurde u.a. folgendes mitgeteilt: -

Die Leistungspositionen der bisherigen Ausschreibung bleiben unverändert

-

Bau- und Finanzierungskosten werden vom AN jährlich (360 Tage) nach der Abnahme über einen Zeitraum von 20 Jahren in gleichen Jahresraten (Annuitäten) geleistet

-

Bei der Ermittlung der Finanzierungskosten ist für die Angebotswertung der angegebene Festzinssatz (der ersten 5 Jahre) auch für die restliche Laufzeit unverändert beizubehalten.

-

Das Land Rheinland-Pfalz ist daran interessiert, daß die Finanzierung zu Kommunalkreditkonditionen erfolgt. Um dies zu erreichen, empfehlen wir Ihnen, mit Ihrem Kreditinstitut die Möglichkeit der Forfaitierung zu erörtern. Die Forfaitierung wird erreicht, in dem die Forderung aus dem Konzessionsvertrag gegen das Land abgetreten wird.

Auf die beschränkte Ausschreibung erfolgte am 28.10.1992 die Submission. Nach Wertung der Angebote wurde am 25.11.1992 mit Zustimmung des Haushalts- und Finanzausschusses des rheinland-pfälzischen Landtags der Zuschlag erteilt. Eine weltweit tätige deutsche Baufirma erhielt den Zuschlag zu dem Preis von 14,9 Mio. DM. Hiervon entfallen auf die Bauleistung: 7,6 Mio. DM, die Finanzierung: 7,3 Mio. DM, davon Bauzwischenfinanzierung bis zur Abnahme 324.000,- DM. Dies ergibt vorbehaltlich einer Zinsanpassung nach 5 Jahren eine Rückzahlungsrate (Annuität) von 748.000 DM für die vereinbarte Laufzeit von 20 Jahren.

Π.

Mit der Erteilung des Zuschlags und dem Beginn der Bauarbeiten sind die Bemühungen des Landes um eine optimale Vertragsgestaltung der Privatfinanzierung keineswegs beendet. Eine Analyse des im Falle Langenlonsheim abgeschlossenen Vertrages zeigt vielmehr, daß in folgenden Punkten Verbesserungen notwendig sind: -

Forfaitierung

-

Steuerrechtliche Behandlung des AN nach Forfaitierung

-

Chancengleichheit für mittelständische Bauunternehmen.

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1. Zur Forfaitierung Der bei der Vergabe der Nahebrücke Langenlonsheim abgeschlossene Vertrag sieht unter anderem folgende besondere Vertragsbedingung vor: a) Eine Aufrechnung mit falligen Ratenzahlungen ist beschränkt auf Forderungen des AGeb. aus der diesem Vertrag zugrundeliegenden Baumaßnahme, wobei Forderungen wegen Gewährleistung einschl. verdeckter Mängel ausgeschlossen sind. Aus dieser Vertragsbedingung folgt, daß im Falle einer Forfaitierung die Bank als neuer Gläubiger nach Abnahme fälligwerdende Finanzierungsraten aus dem Konzessionsvertrag nicht völlig einredefrei erwirbt. Das Land kann vielmehr der Bank des AN gegenüber mit Ausnahme von Gewährleistungsansprüchen alle Einreden erheben, die bis zur Abnahme gegenüber dem AN (Baufirma) entstanden waren. Namentlich sind dies etwa Ansprüche wegen Ausführungsmängel oder Schadensersatzansprüche nach Konkurs des AN. Hierzu mußte das Land von Seiten der Bankwirtschaft entgegennehmen, daß eine banktechnische Forfaitierung nur mit der Maßgabe möglich ist, daß die an die Bank veräußerte Forderung von Anfang an einredefrei ist. Das Land Rheinland-Pfalz muß daher bei weiteren Privatfinanzierungen im Interesse der Erzielung optimaler Zinskonditionen eine Forfaitierung mit der Maßgabe zulassen, daß gegenüber der Bank, an die der Unternehmer forfaitiert, Einreden aus dem zugrundeliegenden Bauvertrag mit dem AN nicht erhoben werden. Bei Zulassung einer Forfaitierung muß die verkaufte Forderung von Beginn an einredefrei sein. b) Im Verhältnis zwischen Land und AN bleiben hingegen alle Einwendungen und Einreden aus dem Vertragsverhältnis erhalten. Es wurde im Falle Langenlonsheim zwischen AN und AGeb. eine Gewährleistungsfrist von 5 Jahren vereinbart. Darüber hinaus muß der AN gem. Nr. 47.3 Nr. 3 ZVBStB-88 - wie üblich - eine Ausführungsbürgschaft in Höhe von 5 v. H. der Auftragssumme als Sicherheit stellen.

2. Steuerrechtliche

Behandlung des AN nach Forfaitierung

Wird die forfaitierte Forderung einredefrei veräußert, dann sind damit zugleich Rückgriffansprüche der Bank gegen den AN ausgeschlossen. Das Land muß, da ihm keine Einreden zustehen, der Bank gegenüber die abgetretene Forderung bei Fälligkeit tilgen. Wenn dagegen Rückgriffsansprüche für die Dauer der Abwicklung des Konzessionsvertrages beständen, entstände

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zwischen AN und Bank ein Dauerschuldverhältnis. Dauerschulden werden gem. § 12 Abs. 2 Nr. 1 GewStG4 dem Einheitswert des gewerblichen Betriebes hinzugerechnet. Im Ergebnis führt also der Verkauf einer einredefreien Forderung zum Ausschluß von Regreßansprüchen, es entsteht zwischen Forfaiteur und Bank kein gewerbesteuerpflichtiges Dauerschuldverhältnis. Diese Erkenntnis gibt einmal mehr Veranlassung, bei der Forfaitierung einen einredefreien Forderungsübergang vorzusehen.

3. Chancengleichheit für mittelständische Bauunternehmen Im Falle Langenlonsheim wird die erste vom Land zu zahlende Tilgungsrate 360 Tage nach Abnahme fällig. Der AN muß damit alle Bauleistungen über die vereinbarte Bauzeit von 400 Arbeitstagen zuzügl. 360 Tage nach Abnahme vor- und zwischenfinanzieren. Bei einer Vorfinanzierung dieser Größenordnung haben mittelständische Bauunternehmen gegenüber Großunternehmern Nachteile. Bei der Vergabe von Krediten werden nämlich von den Banken Prozentpunkte entsprechend des Bonus-/Malus-Systems festgelegt. Für die Ermittlung der Zu- und Abschläge sind die Bonität der Firma, Umsatz, Sicherheiten usw. maßgeblich. Nur erste Adressen, vor allem weltweit tätige Großfirmen, erhalten die sogenannten „prime rate" der Banken. Das Land Rheinland-Pfalz ist daran interessiert, daß auch seine mittelständischen Bauunternehmen bei der Bewerbung um privatfinanzierte Bauvergaben in den Genuß von Zinskonditionen auf der Basis der „prime rate" gelangen können. Diese Zielsetzung führte zu der Überlegung, künftigen Bewerbern von Seiten des Landes Bedingungen anzubieten, die Chancengleichheit für alle Bieter versprechen. Dies kann erreicht werden, wenn während der Bauzeit in Analogie zu § 16 VOB/B entsprechend dem Baufortschritt Abschläge ermittelt und deren Forfaitierung einredefrei gestattet wird. Die Ermittlung der Abschlagszahlung erfolgt in der Weise, daß der Auftraggeber die erarbeiteten Abschlagszahlungen feststellt, er erteilt ein Bautestat. Die auf diese Weise nach Grund und Höhe bestätigte Forderung wird vom Unternehmen an seine Bank einredefrei veräußert (forfaitiert). Die anbietende Firma erhält also in Höhe der vom Auftraggeber erteilten Bautestate eine Abschlagszahlung von seiner Bank ähnlich wie bei konventionellen Bauvergaben.

4

Gewerbesteuergesetz v. 21.03.1991 (GewStG 1991), BGBl. IS. 814.

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Für die weitere Abwicklung privatfinanzierter Bauaufträge hat das Land in Abstimmung mit dem Bundesaufsichtsamt für Kreditwesen folgenden Weg konzipiert: Die der Bank gegenüber fallig werdenden Kreditkosten für die Zeitspanne ab Auszahlung des ersten forfaitierten Bautestates bis zum Fälligwerden der ersten Finanzierungsrate nach Abnahme des Bauwerkes zahlt das Land direkt an die Bank des Unternehmens. Diese Kreditkosten setzen sich zusammen aus dem am Testateingang geltenden Drei-Monats-Fibor-Zinssatz5 als Referenzzins zuzüglich einer von der anbietenden Firma zu benennenden Bankmarge in einer Größenordnung von weniger als 1 Prozent. Die Bankmarge ist ein Aufschlag, die der jeweiligen anbietenden Firma nach Maßgabe ihrer Bonität von ihrer Bank, an die sie selbst forfaitieren will, benannt wird. Ein Jahr nach der Abnahme beginnt das Land mit der ratenweisen Rückzahlung der abgerechneten Baukosten über einen Zeitraum von 20 Jahren. Die Baukosten werden für die Dauer der Rückzahlung verzinst. Der Zinssatz ist für die ersten 10 Jahre festgeschrieben auf den am Tag der Abnahme gültigen Zinssatz für Kommunalkredite. Auch hier wird zu den Zinsen eine von der anbietenden Firma zu benennende Bankmarge zwischen 0,1 bis 0,9 Prozent als Zuschlag hinzugerechnet. Die Rückzahlung erfolgt in 20 gleichen Jahresraten (Annuität). Das hier vorgestellte Modell trennt die Bauleistung von der Baufinanzierung. Es gewährleistet, daß mittelständische Unternehmen in den Phasen Bauzwischenfinanzierung und Tilgung nach Abnahme genauso behandelt werden, wie Großunternehmen. Bei der Wertung von Angeboten entscheidet die Höhe der angebotenen Bausumme zuzügl. der Höhe der Bankmarge in den Phasen Bauzwischenfinanzierung und Tilgung. Im Ergebnis werden damit auch den mittelständischen Bauunternehmen dieselben Chancen geboten, die sie bei Ausschreibungen mit konventioneller Finanzierung über Haushaltsmittel haben. Nach diesem aus den Erfahrungen des Projektes Langenlonsheim entwickeltem Konzept hat das Land Rheinland-Pfalz inzwischen ein weiteres Bauvorhaben mit Privatfinanzierung ausgeschrieben. Es handelt sich hierbei um den Neubau der Ortsumgehung Mogendorf / Ww im Zuge der L 307. Für die Planung liegt gesichertes Baurecht vor, die geplante Umgehung soll eine hochbelastete Ortsdurchfahrt ersetzen, die Baukosten werden auf etwa 6,0 Mio. DM geschätzt. 5

Fibor: (Frankfurt Interbank Offered Rate), ein von 12 Banken in Frankfurt täglich neu ermittelter Zinssatz für Kredite mit einer Laufzeit von 3 bzw. 6 Monaten, veröffentlicht u.a. in FAZ.

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Die Ausschreibung erfolgte öffentlich auf der Grundlage der VOB. Die Submission war am 23. September 1993; zur Zeit werden die abgegebenen Angebote gewertet. Es ist vorgesehen, nach Zuschlagserteilung im Frühjahr 1994 mit den Bauarbeiten zu beginnen. Bei der Ausschreibung des zweiten privatfinanzierten Neubauprojektes hat das Land sein zuvor skizziertes Konzept wie folgt gestaltet: Aus Gründen der Klarheit und Übersichtlichkeit werden ein Bauvertrag und ein Kreditvertrag über die Zwischenfmanzierung und Tilgung abgeschlossen. Hierdurch wird zugleich klargestellt, daß die Kreditgewährung iii jedem Falle umsatzsteuerfrei bleibt.6 Der AN kann nach Maßgabe eines von ihm vorzulegenden Bau- und Kostenablaufplanes Abschlagszahlungen in einer Größenordnung zwischen 1,5 und 2,5 Mio. DM einredefrei forfaitieren 7. Einer schriftlichen Zustimmung bedarf es dafür abweichend vom Nr. 46.1 ZV-StB-88 nicht. Im Verhältnis zwischen AGeb. und AN gelten die üblichen Vertragsbedingungen, die Verjährungszeit für Gewährleistungsmängel beträgt 5 Jahre, der AN stellt eine Ausführungsbürgschaft in Höhe von 5 Prozent der Aufragssumme. Zusätzlich hat das Land für etwaige Aufrechnungen gegenüber dem AN Konnexität i. S. des § 387 BGB mit anderen Straßenbauverträgen des AN bei Bund, Land oder Kreis vereinbart. Schließlich behält sich das Land vor, dem AN günstigere Finanzierungskonditionen vor oder nach Abnahme anzudienen. Dem Land bleibt auch vor6 Umsatzsteuergesetz (UStG 1991) v. 8.2.1991, zuletzt geändert durch G. v. 21.12.1992, BGBl. I S. 2150, § 4 Nr. 8a; § 29a. 7 Besondere Vertragsbedingungen: 6.8 Im Verhältnis zur finanzierenden Bank besteht die Verpflichtung des AG zur Zahlung der vereinbarten Raten unabhängig von irgendwelchen ihm zustehenden oder künftigen Gegenrechten. Dies gilt insbesondere auch für eine Wandlung des Werkvertrages, für eine Minderung, für die Aufrechnung mit fälligen Ratenzahlungen sowie für die Erhebung des Verjährungseinwandes. Der AG verpflichtet sich somit in dem von der Bank finanzierten Umfang zu tilgen, gleichgültig, ob etwa verspätete Erfüllung, Nicht- oder Schlechterfüllung oder Schadesersatzansprüche gegen den AN vorliegen und ungeachtet einer etwaigen Vertragsänderung oder Vertragsaufhebung. Entsprechendes gilt im Falle einer etwaigen Nichtigkeit des Werkvertrages für die an die Stelle der Werkvertragsforderungen tretenden Ansprüche aus ungerechtfertigter Bereicherung. Die Rechte des AG gegen den AN bleiben unberührt. 6.9 Ziffer 6.8 gilt für die Zeit vor Fertigstellung des Bauwerkes entsprechend für die v. AG bescheinigten (testierten) bestimmten Teilleistungen analog der Regelung der Abschlagszahlungen im Sinne von § 16 VOB/B.

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behalten, nach Ablauf der 10-jährigen Festverzinsung während der Tilgung die Restschulden sofort zurückzuzahlen, sofern eine Einigung auf einen neuen Zinssatz nicht gelingt. Eine erste Wertung der abgegebenen Angebote zeigt, daß die von 9 Bietern in Rechnung gestellten Bankmargen zwischen 0,2 bis 0,75 Prozent liegen. Unter den Anbietern befinden sich mehrere mittelständische Firmen. Zusammenfassend läßt sich schon heute sagen, daß das Land RheinlandPfalz mit der Ausschreibung der Planung der privatfinanzierten Ortsumgehung Mogendorf die vorgegebenen Ziele -

Verzinsung auf der Basis von Kommunalkreditkonditionen

-

Chancengleichheit für mittelständische Bauunternehmen

erreichen wird. Das Land Rheinland-Pfalz beabsichtigt, in den nächsten Jahren bis zu 15 Prozent seiner Baumittel für neue Landesstraßen für privatfinanzierte Vorhaben anzusetzen.

Diskussion zu den Referaten von Klaus Grupp, Wolfgang Hahn und Bernhard Bruns Leitung: Willi Blümel Bericht von Martin Pfeil

I. In der Diskussion über die Ausführungen von Universitätsprofessor Dr. Klaus Grupp (Universität Saarbrücken) kristallisierten sich zwei Schwerpunkte heraus. Zunächst entwickelte sich ein Disput über die Anwendbarkeit des Art. 115 GG auf die vom Referenten dargestellten Privatfinanzierungsmodelle. Dabei rückte vor allem die Gefahr einer Umgehung dieser Verfassungsnorm ins Zentrum der Überlegungen (1). Im weiteren Verlauf konzentrierten sich die Beiträge darauf, Motive, Absichten und Ziele potentieller Investoren herauszuarbeiten und die rechtlichen Grenzen der Privatfinanzierung aufzuzeigen (2). 1. Regierungsdirektor Dr. Karl-Peter Sommermann (Institutsreferent am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) eröffnete die Aussprache und lenkte die Aufmerksamkeit der Teilnehmer sogleich auf die Rolle des Art. 115 GG bei der Privatfinanzierung. Er stellte die von Art. 115 GG explizit erfaßte Nettokreditaufnahme den durch das Konzessionsmodell veranlaßten künftigen staatlichen Zahlungsverpflichtungen („Ratenzahlungen"), die spätere Haushalte belasten, gegenüber und gelangte im Ergebnis zu einer gewissen Gleichwertigkeit beider Finanzierungstypen. Dieses Ergebnis veranlaßte ihn, sich beim Referenten nach der Gefahr einer Umgehung des Art. 115 GG mit Hilfe der neuen Praktiken zu erkundigen. In dieselbe Richtung zielten die Darlegungen von Universitätsprofessor Dr. Joachim Wieland, LLM., (Universität Bielefeld). Er erläuterte, der Verfassungsgeber habe durch die Einbeziehung weiterer Verpflichtungstatbestände in Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG („...Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können,...") seine Absicht deutlich gemacht, die Determinierung zukünftiger Parlamente durch überhöh-

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Diskussion

te Ausgaben ihrer Vorgänger zu verhindern. Das Bundesverfassungsgericht habe diesen Normsinn im Rahmen seines Urteils vom 18.4.1989 zur Verfassungsmäßigkeit des Haushaltsgesetzes 19811 bestätigt. Wieland sprach sich vor diesem Hintergrund für eine Anwendbarkeit des Art. 115 Abs. 1 GG auf das „Konzessionsmodell" aus, da diese Spielart der Privatfinanzierung ein zu hohes Defizit im aktuellen Haushalt zulasten späterer Budgets verhindern wolle. Darin liege aber lediglich „politische Ersparnis". Steuerrechtlich könne man wohl von einem „Umgehungsgeschäft" reden. Ein unbedingter Zwang zu dieser Interpretation bestehe freilich nicht, fügte der Bielefelder Hochschullehrer hinzu. Grupp begegnete diesen kritischen Einwänden mit dem Hinweis auf den systematischen Zusammenhang zwischen Art. 110 und Art. 115 Abs. 1 GG. Der Begriff „Kredit" in Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG meine ausschließlich die Aufnahme von Finanzschulden: Der Bund müsse hierbei „Geld in die Hand bekommen, um Haushaltslücken zu schließen". Die Grenze sei in dem Moment erreicht, wo dem Bund tatsächlich kein Geld mehr zufließe. Art. 115 Abs. 1 GG wolle außerdem künftige Belastungen nicht unbedingt verhindern, sondern vielmehr deutlich machen. Ausgaben investiver Natur seien nicht ausgeschlossen, solange es nicht allein um Konsumtion gehe. Eine Ausdehnung der Vorschrift über diesen Sinn hinaus mittels einer „wirtschaftlichen Betrachtungsweise" lehnte Grupp - im Gegensatz zu anderen Autoren im Schrifttum - ab, da sie die tatbestandlichen Konturen verwische. So lasse sich beispielsweise nicht genau festlegen, welches Zahlungsziel bei Einkäufen der Bundesverwaltung die Grenze zum Kreditgeschäft markiere. Unter Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG subsumierte Grupp exemplarisch die Geschäfte der Deutschen Gesellschaft für öffentliche Arbeiten (Öffa) 2, für die der Bund seinerzeit eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage geschaffen hatte. Eine Vergleichbarkeit mit dem „völlig anders gestalteten" Kauf eines von einem privaten Unternehmer erstellten Projekts auf Raten schloß der Referent allerdings aus. Als Hauptgrund für die abweichende Bewertung nannte er die mangelnden staatlichen Einflußmöglichkeiten auf die Krediteinnahmen und die Verwendung der aus dem Kredit stammenden Einkünfte beim „Konzessionsmodell". Grupp gestand eine Kreditähnlichkeit dieses Finanzierungstyps lediglich aus „wirtschaftlicher Sicht" zu, die aber - seiner Meinung nach 1

BVerfG, Urteil des Zweiten Senats v. 18.4.1989 - Az. 2 BvF 1/82 - , BVerfGE 79, S. 311 ff. (S. 337). Den Gegenstand des Normenkontrollverfahrens bildete die Frage, ob § 2 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 1981, der den Bundesminister der Finanzen zu einer Kreditaufnahme ermächtigte, deren Höhe die im Bundeshaushalt 1981 unter Nrn. 7 und 8 ausgewiesenen Ausgaben für Investitionen überstieg, mit dem GG - insbesondere Art. 115 Abs. 1 Satz 2 - vereinbar war. 2 Zur Öffa vgl. Punkt Π. 1. des Referats, S. 133 f., und Punkt ΠΙ. 1., S. 138 ff. (S. 141).

Diskussion

für die Anwendbarkeit des Art. 115 Abs. 1 GG irrelevant sei. Er knüpfte die Zulässigkeit der Privatfinanzierung von Infrastrukturvorhaben wegen der damit verbundenen Belastung künftiger staatlicher Budgets gleichwohl mit aller Deutlichkeit an eine entsprechende Entscheidung des Parlaments in Gestalt einer Verpflichtungsermächtigung, die im Haushaltsplan (§ 16 BHO/ LHO) oder einem besonderen Gesetz enthalten sein müsse. Auf Nachfrage Wielands betonte er nochmals diese wichtige Voraussetzung: Ohne jegliche parlamentarische Sanktion sei die Privatfinanzierung unzulässig. 2. Ministerialrat Dr. Johannes Siebelt (Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr des Landes Sachsen-Anhalt) brachte die neue Vorschrift des § 44 LStrG SA3 in die Diskussion, nach der Private mit der Planung, dem Bau, der Unterhaltung oder dem Betrieb von öffentlichen Straßen beauftragt oder beliehen werden können. Er fragte, ob die Abwägung zwischen Vor- und Nachteilen des „Konzessionsmodells", die Grupp im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit vorgenommen hatte4, durch die gesetzliche Positivierung der Privatfinanzierungsmöglichkeit beeinflußt werde. Grupp verneinte die Frage. Er legte seiner Antwort die These zugrunde, daß die Privatfinanzierung des Straßenbaus als solche nicht von vorneherein unzulässig sei. Es komme - neben der parlamentarischen Zustimmung im Rahmen des Haushalts - auf die Wirtschaftlichkeit jeder einzelnen Maßnahme an. Sie entscheide letztlich über die rechtliche Unbedenklichkeit. § 44 LStrG SA ändere daran nichts. Die Norm lasse die Privatfinanzierung nur — in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtslage - allgemein zu, sage aber über die Ökonomie eines konkreten Vorhabens nichts aus. Damit bleibe eine Abwägung im Einzelfall nach Maßgabe des Wirtschaftlichkeitsgebots unabdingbar. Rechtsanwalt Dr. Heribert Fislake setzte sich für eine Anpassung der Gesetze an die moderne Lebenswirklichkeit ein, um den Wünschen der Investoren Rechnung zu tragen und die Privatfinanzierung attraktiver zu gestalten. Er berief sich dabei auf Projekte im Ausland („Londoner U-Bahn-Stationen"). Für private Unternehmer sei die Sache eben nur interessant, „wenn etwas dabei herausspringe". Gewinne müßten zugestanden werden, wenn das Modell der Privatfinanzierung erfolgreich sein wolle. Den Vorhaben- und Erschließungsplan - Produkt der Forderungen privater Investoren -

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Straßengesetz für das Land Sachsen-Anhalt = Art. 1 des Gesetzes über die Einführung Straßen- und verkehrsrechtlicher Vorschriften v. 6.7.1993, GVB1. S. 79. Abgedruckt bei Willi Blümel/Martin Pfeil (Hrsg.), Neue Länderstraßengesetze, Speyerer Forschungsberichte 127, 1993, S. 79 ff. (S. 91). 4 Unter Punkt ΙΠ. 3. des Referats, S. 144 ff. (S. 146 f.).

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Diskussion

bezeichnete er als gelungenes Reformergebnis 5. Die positiven Erfahrungen mit diesem Instrument ließen sich auch auf den Straßenbau übertragen. Fislake warf zudem einen kritischen Blick auf die derzeitige Praxis der Planfeststellung, die privaten Finanziers oftmals nicht zügig genug sei. Ministerialrat Hans Alexander (Verkehrsministerium Baden-Württemberg) teilte diese Einschätzung nicht und verwies statt dessen auf das französische Beispiel. Die mit privatem Kapital schnell gebauten Autobahnen kämen die Bürger dort letztendlich wesentlich teurer. Neben die Belastung des öffentlichen Haushalts durch RückZahlungsverpflichtungen und risikobehaftete Bürgschaften zugunsten der Unternehmer trete nämlich noch die Benutzungsgebühr. Universitätsprofessor Dr. Willi Blümel (Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) schloß sich den Bedenken im Hinblick auf die erhöhten Baukosten als Folge der Privatfinanzierung an. Er thematisierte in diesem Zusammenhang einige weitere Forderungen der privaten Geldgeber. So verlangten die Banken unter anderem die Erstellung der gesamten Projektunterlagen auf privater Basis. Außerdem solle von der üblichen Vergabepraxis abgewichen werden. Hierzu gehöre eine lediglich beschränkte Ausschreibung des Vorhabens. Darüber hinaus werde die Betrauung von Generalunternehmern zulasten mittelständischer Betriebe erwogen. Letztlich treibe das Haftungsrisiko die Preise in die Höhe. Aufgewogen werden könne dieses Manko eventuell allenfalls durch Zeitgewinn und gesteigertes Wirtschaftswachstum als Folge der verbesserten Infrastruktur. Grupp bestätigte Fislakes Beobachtung von der Hinderlichkeit mancher Rechtsnormen für die Wirtschaft. Jedoch seien diese Vorschriften aus gutem Grunde erlassen worden und deswegen zu akzeptieren. Der Haushaltsrechtsexperte forderte die Politiker dazu auf, sich offen und ehrlich zur Privatfinanzierung wichtiger Verkehrsprojekte zu bekennen und notfalls für daraus entstehende Zahlungsverpflichtungen auch Schulden aufzunehmen, falls sie diesen Weg tatsächlich einschlagen wollten. Einer Erhöhung der Staatsverschuldung für sinnvolle und zukunftsweisende Investitionen stünden ernsthafte Bedenken nicht entgegen. Diese Maßnahme leuchte auch dem Bürger ein. 5 Der Vorhaben- und Erschließungsplan hat in § 7 des BauGB-MaßnahmenG i.d.F.d.Bek. v. 28.4.1993 (BGBl. I S. 622) - Geltungsdauer bis zum 31.12.1997 eine detaillierte Regelung erfahren. § 246a Abs. 1 Nr. 6 BauGB a.F., der den Anwendungsbereich des Instruments auf das Beitrittsgebiet beschränkte, wurde durch Art. 1 Nr. 27 InvErlWohnbLG gestrichen. Ebenso ist die sachliche Beschränkung des Vorhaben- und Erschließungsplans auf besondere investive Zwecke entfallen. Eine weitere wichtige Neuerung stellt der Vorhaben- und Erschließungsplan mit Investitionsvorrang gem. § 18 InVorG dar. Vgl. hierzu Michael Krautzberger, Das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz, NVwZ 1993, S. 520 ff. (S. 522 f.); Peter Runkel, Die Satzung über den Vorhaben- und Erschließungsplan mit Investitionsvorrang, LKV 1993, S. 78 ff.

Diskussion

Hingegen sei die Belastung späterer Haushalte durch Ratenzahlungen, die nicht als Schulden offen ausgewiesen werden, sondern nur an den Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan für Experten als Verbindlichkeiten erkennbar sind, zwar eine „schmackhafte Lösung", jedoch verberge sich dahinter in Wahrheit mangelnder Politikermut. Regierungsdirektor Wolf gang Hahn (Bundesministerium für Verkehr) griff diesen Hinweis Grupps zum Mut in der Politik dankbar auf und bezeichnete ihn als richtigen Ansatz. Er erläuterte im Vorgriff auf sein Referat den Sinn der vom Bund geplanten Privatfinanzierung von Autobahnen. Ausschlaggebendes Kriterium sei der Zeitgewinn. Schnelles Handeln auf dem Boden des geltenden Rechts unter voller Ausschöpfung aller Eventualitäten solle die Realisierung von dringend benötigten Infrastrukturbaumaßnahmen ermöglichen, die sonst aufgrund der Haushaltslage und des Vorrangs der Verkehrsprojekte Deutsche Einheit6 zurückgestellt werden müßten. Bislang seien die Ergebnisse im Rahmen der beiden weit vorangeschrittenen Pilot-Vorhaben ermutigend. Dies gelte insbesondere für die Höhe des Baupreises, der in „schöner Relation" zu den Baukosten stehe. Mit diesen Ausführungen bestätigte der Ministerialbeamte allerdings indirekt die Auffassung Grupps, daß die Politik leicht gangbare und den Bürgern gegenüber gut vermittelbare Auswege aus der Haushaltskrise sucht, ohne die damit verbundenen Belastungen wirklich transparent zu machen.

Π.

Die Diskussion über die rechtlichen Voraussetzungen und Grenzen der Privatfinanzierung setzte sich nahtlos fort, nachdem Hahn und Abteilungsdirektor Bernhard Bruns (Straßenverwaltung Rheinland-Pfalz, Koblenz) die aktuellen Modelle des Bundes und des Landes vorgestellt hatten. In das Blickfeld rückte dabei insbesondere die Frage nach der richtigen Verteilung der Prioritäten für Vorhaben der Verkehrsinfrastruktur bei der Aufstellung des Haushaltes. 1. Regierungsdirektor Dr. Dieter Ritter (Bundesrechnungshof, Außenstelle Bonn) äußerte insoweit ähnliche Zweifel wie zuvor Grupp. Er kam dabei auf einen Aspekt zurück, der bereits einige Male während der bisherigen Diskussion angeklungen war: das Verhältnis zwischen Preis und Nutzen von Infrastrukturvorhaben. Üblicherweise würden Maßnahmen mit hohem volkswirtschaftlichen Nutzen - wie zum Beispiel dringend benötigte Fernstraßen 6

Zum Stand der VPDE vgl. wib 1/1994 v. 19.1.1994, S. 55 („Verkehrswege in Ost und West verbinden").

176

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vorrangig im Haushaltsplan berücksichtigt und unmittelbar daraus auf Grundlage des Deckungsprinzips finanziert, da ihre Realisierung für das Gemeinwohl eine wichtige Rolle spiele. Dieses Prioritätengefüge verschiebe sich bei dem Versuch, sinnvolle investive Projekte über private Geldgeber „auf Raten" zu bezahlen. Da zugleich - wie bereits zuvor von anderen Rednern erwähnt - der Preis für die Ausführung von Verkehrswegen in privater Vorfinanzierungsform deutlich höher als die reine Realinvestition liege, berge das „Konzessionsmodell" die Gefahr in sich, daß „unter dem Strich" weniger als zuvor gebaut werde. Bruns rechtfertigte den Ansatz der rheinlandpfälzischen Landesregierung - parallel zu den Ausführungen Hahns - mit dem Argument, daß ohne den Rückgriff auf das Mittel der Privatfinanzierung wegen der rückläufigen Investitionsquoten für den Neubau von Landstraßen in den nächsten zwei Jahren zum Schaden der Allgemeinheit überhaupt keine neuen Verkehrswegevorhaben angefangen werden könnten. Er räumte allerdings ein, das „Konzessionsmodell" dürfe nur als ergänzendes Instrument in exemplarischen Fällen, in denen der volkswirtschaftliche Nutzen besonders evident sei, eingesetzt werden, nicht jedoch zur vorübergehenden zusätzlichen Finanzierung von weniger wertvollen Bauprojekten nach Regionalproporz. Ritter gab sich mit dieser Antwort nicht zufrieden. Er blieb bei seiner Ansicht, eine Maßnahme mit hoher Priorität müsse zuerst in den Haushalt eingestellt werden. Das „Konzessionsmodell" bedeute eine Ausweitung des Budgets. Sinnvoll sei dies nur, wenn der „Berg" von Projekten jetzt abgearbeitet werden könne und nach dem Jahre 2000 davon nichts mehr übrig bleibe. Ritter zog dies mit Blick auf den Bundesverkehrswegeplan7 für den Bund in Zweifel. Er beklagte nochmals, daß die richtige Festsetzung der Prioritäten im Haushalt unter der Privatfinanzierung leide. Konsumtive Ausgaben würden berücksichtigt, für nützliche Zukunftsinvestitionen bleibe hingegen kein Raum mehr. Ministerialrat Klaus Wendrich (Niedersächsisches Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr) zitierte in diesem Zusammenhang aus einem Beitrag des Staatssekretärs im rheinland-pfälzischen Ministerium der Finanzen, Thilo Sarrazin, zum Thema „Öffentlicher Kredit und Staatsbankrott", in dem der Verfasser zu dem Ergebnis gelangt, daß „jedweder durch Verschuldung erworbene Mehrausgabespielraum irgendwann durch 7

Vgl. Bundesverkehrswegeplan 1992, B. der Bundesregierung v. 15.7.1992, hrsg. v. Bundesminister f. Verkehr. Der Straßenanteil beim "vordringlichen Bedarf" geht für die Zeit bis zum Jahr 2012 von einem Finanzbedarf von 108,6 Mrd. DM aus. Von der Gesamtsumme sind 20 % (ca. 23,5 Mrd. DM) für die VPDE reserviert. Die neueste Fassung des Bedarfsplans für die Bundesfernstraßen findet sich in der Anlage zum Vierten Gesetz zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes v. 15.11.1993, BGBl. I S. 1877. Am 12.1.1994 diskutierte der Verkehrsausschuß den FünQahresplan 1993-1997 mit Ergänzung bis 2000. Für die Bundesfernstraßen sind darin 10,76 Mrd. DM vorgesehen, in den Folgejahren 10,6 Mrd. DM; vgl. wib 1/1994 v. 19.1.1994, S. 56.

Diskussion

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die höheren Zinsbelastungen aufgezehrt" wird, „solange es einen positiven Realzins gibt und positive Rückwirkungen höherer Ausgaben auf den Einnahmezuwachs ausgeschlossen werden". Allerdings lasse sich dieser Effekt „sehr lange herausschieben"8. 2. Regierungspräsident Erwin Schleberger (Münster) erkundigte sich bei Bruns nochmals nach den Vorteilen des „Konzessionsmodells" gegenüber einer direkten Kreditaufnahme durch den Staat. Die vorgestellte Form der Privatfinanzierung werfe immerhin hohe Zwischenkosten infolge der komplizierten Abwicklung auf. Der angesprochene Referent wiederholte, das Konzessionsmodell ermögliche den zeitlich vorgezogenen Bau zusätzlicher Verkehrswege, obwohl der Haushalt mit seinen bestehenden Ansätzen für die laufenden Maßnahmen erschöpft sei. Den Nachteil der Zwischenkosten habe man erkannt. Man versuche deshalb mittels der Teilforfaitierung 9 wenigstens die Konditionen einer direkten Kreditaufnahme zu erreichen. 3. Universitätsprofessor Dr. Udo Steiner (Universität Regensburg) ging auf die Rechtsfigur des „Beliehenen" ein, die Hahn in seinem Referat erwähnt hatte10. Der Beliehene, der öffentlich-rechtliche Entgelte einziehen könne, sei nichts Neues. Das Vorbild dafür finde sich im „publicanus" des römischen Rechts11. Was aber - so fragte der Regensburger Staatsrechtslehrer - könne darüber hinaus an Aufgaben im Wege der Beleihung auf Private übertragen werden? Etwa der Bau und die Unterhaltung einer Straße für einen bestimmten Abschnitt mit allen rechtlichen Konsequenzen einschließlich Planfeststellung und Enteignung? Professor Dr. Hans-Jürgen Kühlwetter (Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung - Fachbereich Eisenbahnwesen - , Mainz) erinnerte scherzhaft daran, daß das System des „publicanus" oder des mittelalterlichen Steuerpächters sehr schnell in Verruf geraten sei und nicht umsonst zu Revolutionen Anlaß gegeben habe. Hahn antwortete, fest stehe bislang nur, daß die Beleihung aus dem Bereich der Gebühren entwickelt worden sei. Was die Abwälzung sonstiger Aufgaben auf Private angehe, herrsche derzeit noch Ratlosigkeit bei den verantwortlichen Stellen. Ein Blick zum französischen Nachbarn zeige aber, daß die einzige echte private Gesellschaft, die im Autobahnsektor tätig sei, keine genuin 8

VOP 1993, S. 279 ff. (S. 283). Unter Punkt I. des Referats, S. 159 ff. (S. 163 ff.), und unter Punkt II, S. 164 ff., passim. 10 Unter Punkt ΠΙ. 3. des Referats, S. 155 f. (S. 156). 11 Grundlegend zur Beleihung vgl. die Habilitationsschrift von Steiner, Öffentliche Verwaltung durch Private, 1975. Die Gebührenerhebung wird dort auf den S. 109 ff. abgehandelt. Zur geplanten Einführung des — zunächst staatlich verwalteten „Road-Pricing" auf Autobahnen durch vollautomatische Erhebung s verfahren vgl. wib 1/1994 v. 19.1.1994, S. 56. 9

12 Speyer 115

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Diskussion

hoheitlichen Funktionen wahrnehme. Die Planfeststellung zum Beispiel ressortiere weiterhin bei staatlichen Behörden.

m. Will man ein kurzes Fazit nach der Diskussion ziehen, so läßt sich folgendes feststellen: 1. Die Skepsis gegenüber der Privatfinanzierung in Gestalt des „Konzessionsmodells" oder des „modifizierten Konzessionsmodells" überwog. Insbesondere wurde die Wirtschaftlichkeit dieser Finanzierungsform - im Vergleich zur unmittelbaren Kreditaufnahme durch den Staat über den Haushalt - bezweifelt. 2. Die Privatfinanzierung birgt die Gefahr in sich, daß volkswirtschaftlich bedeutsame Projekte, die eigentlich im Haushalt Priorität genießen müßten, auf publicitywirksame Weise unter Verschleierung der Belastung späterer Budgets verwirklicht werden. 3. Privatfmanzierte Vorhaben bedürfen in jedem Fall der vorangegangenen parlamentarischen Legitimation. 4. Die Neigung, Private im Bereich der Infrastrukturplanung mit genuin hoheitlichen Aufgaben - wie zum Beispiel der Planfeststellung - zu beleihen, ist zur Zeit eher gering. Für die Erhebung potentieller Autobahnbenutzungsgebühren bietet sich die Beleihung als Zukunftskonzept hingegen an.

Neues Verkehrswegeplanungsrecht* Von Michael Ronellenfitsch

I. Vorbemerkung Die Weltsicht von Aristoteles, demzufolge die Ruhe der natürliche Zustand eines Körpers war, ist spätestens seit Galilei widerlegt. Alle Körper bewegen sich. Alles, trotz Otto Mayer1 sogar das Verwaltungsrecht und mit ihm das Verkehrswegeplanungsrecht, befindet sich im Wandel. Diese Dynamik hat das Augenmerk auf den Zeitfaktor gelenkt, der seit den bahnbrechenden Schriften von Hawking2 in den Vordergrund der wissenschaftlichen Diskussionen gerückt ist3, nachdem schon zuvor Anleitungen zum besseren Zeitmanagement immer wieder in den Bestsellerlisten zu finden waren4. Im Verkehrswegerecht, das letztlich dazu dienen sollte, das Grundrecht auf Mobilität5 zu gewährleisten, ist hiervon wenig zu spüren. Die Verkehrsverhinderer beherrschen hier das Feld, genauer die Straße. Sogar im Verkehrswegeplanungsrecht geht es nicht mehr vorrangig um den Zeitgewinn durch Der Beitrag stellt eine aktualisierte und ergänzte Fassung (Stand: Januar 1994) des am 27.10.1993 mündlich vorgetragenen Referats dar. 1 Deutsches Verwaltungsrecht, I. Band, Vorwort zur 3. Aufl. 1923. 2 Vgl. Stephen W. Hawking , A Brief History of time, 1988, dt. Eine kurze Geschichte der Zeit, 1993; vgl. auch Erwin Schrödinger, Space - Time Structure, 1987, dt. Die Struktur der Raum-Zeit, Nachdruck 1993. 3

Vgl. etwa Helmut Dietl, Institutionen und Zeit, 1993; Clemens Oertel, Der Zeit-

faktor im öffentlichen Wirtschaftsrecht, 1992; P. Hiller, Der Zeitkonflikt in der Risikogesellschaft, 1993; ferner Paolo Giocoli Nacci, II tempo nella costituzione, Padova, 1984. 4 Vgl. etwa R. Alec Mackenzie , Die Zeitfalle, 4. Aufl., 1977. Der Roman von Sten Nadolny, Die Entdeckung der Langsamkeit, erzielte freilich auch hohe Auflagen. Zu den sozialpsychologischen Zusammenhängen auch Marianne Gronemeyer, Das Leben als letzte Gelegenheit, Sicherheitsbedürfnisse und Zeitknappheit, 1993. 5 Hierzu Michael Ronellenfitsch, Mobilität: Vom Grundbedürfiiis zum Grundrecht?, DAR 1992, S. 321 ff.; ders., Betrachtungen zur Mobilität des Autofahrens, DAR 1994 Heft 1. 12»

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Michael Ronellenfitsch

neue und leistungsfähige Verkehrswege, sondern um den „Umgang mit der Zeit" 6 bei der Verkehrswegeplanung selbst. Das neue Verkehrswegeplanungsrecht ist in erster Linie darauf zugeschnitten, die Planungszeiten zu verkürzen. Es ist damit eingebettet in die allgemeine Beschleunigungsdiskussion. Hierüber wurde schon so viel publiziert und vorgetragen 7, daß sich weitere Wiederholungen erübrigen. Die Beschleunigungsdiskussion hat ohnehin ihren Höhepunkt überschritten. Selbstverständlich müssen alle Beschleunigungsmöglichkeiten für Verkehrswegeplanungen ausgeschöpft werden. Aber das gilt nur für Planungen, die auch zügig realisiert werden können. Es wäre widersinnig, Planungen zu beschleunigen, die nicht finanzierbar sind. Die Beschleunigung darf nicht zum Selbstzweck verkommen 8. Wir müssen uns wieder darauf besinnen, weshalb überhaupt beschleunigt wird. Die Beschleunigung dient der Verwirklichung von Verkehrsvorhaben. Das neue Verkehrswegeplanungsrecht sollte daher nicht allein den Zeitfaktor von Ver6

So die ursprüngliche Teilthematik des von Rudolf Fisch geleiteten Speyerer Kolloquiums „Abfallnotstand als Herausforderung für die öffentliche Verwaltung" v. 18. bis 21. 10.1993; vgl. dort den Beitrag von Michael Ronellenfitsch, Beschleunigte Zulassung von Anlagen der Sonderabfallentsorgung. 7 Vgl. ausführlich Siegfried Broß, Beschleunigung von Planungsverfahren, DVB1. 1991, S. 177 ff.; Martin Bullinger, Rechtliche Möglichkeiten einer Beschleunigung von Verwaltungsverfahren, Untersuchung im Rahmen des v. Innenministerium Baden· Württemberg durchgeführten Reformvorhabens „Verwaltung 2000", 1991, = Beschleunigte Genehmigungsverfahren für eilbedürftige Vorhaben, 1991; ders., Zur Verbesserung behördlicher Genehmigungsverfahren, WuR 1991, S. 270 ff.; ders., Verwaltung im Rhythmus von Wirtschaft und Gesellschaft - Reflexionen und Reformen in Frankreich und Deutschland, JZ 1991, S. 53 ff.; ders., Aktuelle Probleme des deutschen Verwaltungsverfahrensrechts, DVB1. 1992, S. 1463 ff.; Wilfried Ebling, Beschleunigungsmöglichkeiten bei der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, 1993; von Hammerstein, Stand der Rechts- und Verwaltungsvereinfachung beim Bund, in: Rolf Stober (Hrsg.), Deregulierung im Wirtschafts- und Umweltrecht, 1990, S. 19 ff.; Rudolf Steinberg/Hans-Jürgen Allert/Carsten Grams /Joachim Scha rioth, Zur Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens für Industrieanlagen, 1991. Die Verfahrensbeschleunigung stand auch im Mittelpunkt des Speyerer Forschungsseminars über die Verkehrswegeplanung im Oktober 1991, so daß auf das dort Ausgeführte verwiesen werden kann; vgl. Michael Ronellenfitsch, Beschleunigungsgesetz - Investitionsmaßnahmengesetze - Die Beschleunigung von Verkehrsprojekten, in Willi Blümel (Hrsg.), Verkehrswegeplanung in Deutschland, Speyerer Forschungsberichte 105, 3. Aufl. 1993, S. 107 ff. Im übrigen forderte bereits Veith-Ludwig von Seckendorf, daß jede „Ampts-Verpflichtung desto schleuniger auch ordentlicher und bequemer vonstatten zu gehen" habe (Teutscher Fürstenstaat, 5. Aufl., 1687, S. 99). 8 Getreu Murphy's Erstem Amtsleitergesetz: „Operative Hektik ersetzt geistige Windstille"; zit. nach Thomas Le Blanc, Murphys Gesetze für Beamte, 1988, S. 48.

Neues Verkehrswegeplanungsrecht

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kehrsvorhaben im Auge haben, sondern generell deren Realisierbarkeit. Verkehrswegeplanungen müssen einfacher, billiger und effektiver gestaltet werden. Die Verfahrensbeschleunigung trägt hierzu bei, reicht aber noch nicht aus. Der Überblick über das neue Verkehrswegeplanungrecht kann sich daher nicht mit einer Bestandsaufnahme der Beschleunigungsmaßnahmen begnügen. Erforderlich sind auch einige Bemerkungen, wie die Effektivität der Verkehrswegeplanung gesteigert werden kann. Nur auf diese Weise läßt sich klären, ob die unterschiedliche Etikettierung des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes und des Planungsvereinfachungsgesetzes mehr ist als Sprachkosmetik.

Π. Überblick 1. Vorgeschichte Die allgemeine Beschleunigungsdiskussion ist so alt wie die Verwaltung selbst. Die aktuelle Beschleunigungsdiskussion kam aber erst in Schwung, als die Durchsetzung umweltrelevanter Vorhaben immer schwieriger wurde9. Zunächst produzierten zahlreiche Kommissionen, Stäbe und Gutachter tonnenweise Papiere und Vorschläge, ohne daß sich viel bewegte. Zum Katalysator für Beschleunigungsmaßnahmen wurde dann die deutsche Einigung. Der Beitritt der in der DDR neu gegründeten Länder zur Bundesrepublik stellte ganz Deutschland unter das Regime des Grundgesetzes und zwang zur Beachtung seiner verfassungsgestaltenden Grundentscheidungen. Hierzu zählt die Entscheidung für den sozialen Bundesstaat10, aus der folgt, daß in allen Bundesländern weitgehend einheitliche Lebensverhältnisse, Rechts- und Wirtschaftseinheit, bestehen müssen11. Zur Wirtschaftseinheit hat der Staat durch Gewährleistung einer bedarfsgerechten Verkehrsinfrastruktur beizutragen. Die Verkehrsverhältnisse in den neuen Bundesländern und die Verkehrsanbindung an die alten Bundesländer waren unzulänglich12. Im Bewußtsein 9

Vgl. Michael Ronellenfitsch, Die Durchsetzung staatlicher Entscheidungen als Verfassungsproblem, in Bodo Börner (Hrsg.), Umwelt, Verfassung, Verwaltung, VEnergR 50, 1982, S. 13 ff. 10 Hierzu Arnold Röttgen, Der soziale Bundesstaat, in: FG f. Hans Muthesius, 1960, S. 19 ff. 11 Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG; Art. 106 Abs. 3 Satz 5 Nr. 2 GG. 12 Vgl. nur Konrad Roßberg, Der Zustand des Straßennetzes der ehemaligen DDR und dessen Ursachen, Straße + Autobahn 1991, S. 264 ff.; Klaus Lohrberg, Ausgangssituation für den Straßenbau in Ostdeutschland, Straße + Autobahn 1991, S. 329 ff. Folgerichtig wurde eine Reduzierung der Verkehrssicherungspflicht aner-

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Michael Ronellenfitsch

des Verfassungsauftrags 13 zur Herstellung der Rechts- und Wirtschaftseinheit bemühten sich die Bundes- und Landesregierungen um rasche Abhilfe. Erinnert sei nur an die Sofortmaßnahmen zur Herstellung der Befahrbarkeit der Straßen im Grenzbereich sowie an die Wiederherstellung und an den Ausbau der Straßen- und Schienenabschnitte14 an das vorhandene Netz (Stichwort: Lückenschlußprogramm 15). Hinzu kamen die, sowohl von den Verkehrsministern der Länder ausgehenden wie auch von der Bundesregierung und dem Bundesminister für Verkehr getragenen, programmatisch unter der Bezeichnung „Verkehrspolitik Deutsche Einheit" zusammengefaßten Bemühungen, die Planungszeiten für die Verkehrsanbindung des Beitrittsgebiets zu verkürzen.

2. Verkehrspolitik

Deutsche Einheit

Die Entwicklung der Verkehrspolitik Deutsche Einheit von den hessischen Vorschlägen zum Planungsrecht16 und der Ideenskzizze des Büros Vössing vom Januar 1991 über das sog. Kinkel-Papier vom 8.1.1991 zur Koalitionsvereinbarung für die 12. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages zur Formulierung der „Verkehrsprojekte Deutsche Einheit"17 durch den damaligen Bundesverkehrsminister Krause, habe ich hier schon dargestellt18. kannt, weil alle Autofahrer sich auf den schlechten Ausbauzustand der Straßen einstellen mußten; vgl. KG v. 13. 11. 1992, NZV 1993, S. 108. 13 Karl Maria Hettlage, der schon frühzeitig von einem Verfassungsauftrag gesprochen hatte (Diskussionsbeitrag, VVDStRL 31 [1973], S. 100; siehe auch die Würdigung durch Kurt G. A. Jeserich, DÖV 1993, S. 30 f.), erwies sich als weitsichtiger als alle späteren Kritiker, vgl. etwa Josef Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz, in: Josef Isensee/Ferdinand Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, 1990, Rdnr. 251; aber auch Harald Hohmann, Der Verfassungsgrundsatz der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet, DÖV 1991, S. 191 ff; Hans Wolfgang Arndt, Zur verfassungsrechtlichen Problematik der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland, JuS 1993, S. 360 ff. 14 Hierzu Michael Ronellenfitsch, Die Wiederinbetriebnahme von Eisenbahnstrecken, VerwArch. 1993, S. 537 ff. 15 Vgl. Straße + Autobahn 1990, S. 317 ff.; auch Jürgen Huber, Bundesverkehrswegeplanung im Lichte der Deutschen Einheit, Straße + Autobahn 1991, S. 5 ff. (S. 9 f.); Lohrberg (Anm. 12), Straße + Autobahn 1991, S. 329 ff. 16 Presseinformation v. 1.10.1990. 17 Vgl. Der Bundesminister für Verkehr teilt mit: Bundesverkehrsminister Krause gibt Startschuß für „Verkehrspolitik Deutsche Einheit", Januar 1991, S. 2 f. Schienenprojekte: Lübeck/Hagenow - Stralsund (1); Hamburg - Büchen - Berlin (2); Uelzen - Salzwedel - Stendal (3); Hannover - Stendal - Berlin (4); Helmstedt -

Neues Verkehrswegeplanungsrecht

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Zur Erinnerung: Die beschleunigte Verkehrsanbindung des Beitrittsgebiets wurde auf zwei getrennten Wegen angegangen19. Erstens baute das Gesetz zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz)20 Verfahrenshemmnisse ab. Zweitens griff man zum Instrument des Maßnahmengesetzes21. Ich selbst war insofern involviert, als ich im Frühjahr 1991 der Deutschen Straßenliga, dem Hauptverband der Deutschen Bauindustrie, dem Verband der Automobilindustrie sowie dem Verkehrsforum Bahn ein Rechtsgutachten erstattete22, das nicht ohne Einfluß auf die Ausgestaltung des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes blieb. In der Erstfassung des Gutachtens war ein ausführlicher Teil über die Verfassungswidrigkeit von Maßnahmengesetzen enthalten, der aber nicht vom Gutachtenauftrag gedeckt war und auf Anregung der Auftraggeber wieder gestrichen wurde. Die Aussagen zu den Maßnahmengesetzen veröffentlichte ich dann an anderer Stelle 23 .

3. Planungsvereinfach

ung

Das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz war von Anfang an als Modell für die gesamtdeutsche Verkehrswegeplanung gedacht24. Es floß in Magdeburg - Berlin (5); Eichenberg - Halle (6); Bebra - Erfurt (7); Nürnberg Erfurt - Halle/Leipzig - Berlin (8); Leipzig - Dresden (9); Straßenprojekte: Lübeck - Bundesgrenze - Stettin (10); Hannover - Magdeburg - Berlin (11); Nürnberg - Leipzig - Berlin (12); Göttingen - Halle (13); Magdeburg - Halle (14); Bad-Hersfeld/Kassel - Erfurt - Dresden - Görlitz (15); Erfurt - Schweinfurt (16). Bezüglich des Ausbaus des Binnenwasserstraßennetzes werden die Sanierung und der Ausbau des Mittellandkanals und des Elbe-Havel-Kanals (17) für dringlich gehalten. 18 Vgl. Ronellenfitsch, Speyerer Forschungsberichte 105 (Anm. 7), S. 107 ff. (S. 122 ff.). Zur Tagung v. 28./29. 10. 1991 auch die Berichte von Martin Pfeil,

DVB1. 1991, S. 1351 ff.; Joachim Würkner,

LKV 1992, S. 20 f. und Petra Bülow,

DÖV 1992, S. 213 ff. 19 Ronellenfitsch, Verkehrswegeplanung in Deutschland, Beschleunigungsgesetz — Investitionsmaßnahmengesetze, Speyerer Forschungsberichte 105 (Anm. 7), S. 5 ff. 20 Vom 16.12.1991 (BGBl. I S. 2174). Einzelheiten unter m., S. 185 ff. 21 Hierzu unter IV., S. 192 ff. 22 Ronellenfitsch, Beschleunigung von Verkehrsprojekten, 1991, (2. Aufl. 1994, im Druck). 23 Michael Ronellenfitsch, Maßnahmegesetze zur Beschleunigung von Verkehrsprojekten, DÖV 1991, S. 771 ff. 24 Vgl. Ronellenfitsch y in: Speyerer Forschungsberichte 105 (Anm. 7), S. 20 und S. 233 ff.

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Michael Ronellenfitsch

den Musterentwurf für ein Länderstraßengesetz vom 18. September 199125 ein, an welchen sich die meisten seither erlassenen oder novellierten Landesstraßengesetze anlehnen26, fand seinen Niederschlag in den Empfehlungen des 30. Deutschen Verkehrsgerichtstags 199227 und bildete die Grundlage für das Gesetz zur Vereinfachung der Planungsverfahren für Verkehrswege (Planungsvereinfachungsgesetz - PIVereinfG), das am 18. Dezember 1993 in Kraft trat 28 . Beeinflußt durch die Diskussion wurden auch der Bundesverkehrswegeplan von 1992, das Vierte Gesetz zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes29 und vor allem das Bundesschienenwegeausbaugesetz30. Die zuletzt genannten Gesetze stellen materiell kein neues Verkehrswegerecht dar, so daß auf sie in der Folge nicht näher eingegangen wird. Aus Zeitgründen beschränkt sich die Darstellung auf das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, die Maßnahmengesetze sowie auf das Planungsvereinfachungsgesetz.

25

Abgedruckt in Speyerer Forschungsberichte 105 (Anm. 7), S. 415 ff. Vgl. Straßengesetz für Baden-Württemberg (Straßengesetz - StrG) i.d.F. v. 11.5.1992 (GBl. S. 329); Brandenburgisches Straßengesetz (BbgStrG) v. 11.6.1992 (GBl. S. 186); Straßengesetz für den Freistaat Sachsen (Sächsisches Straßengesetz SächsStrG) v. 21.1.1993 (GBl. S. 93); Art. 1 des Gesetzes über die Einführung straßen- und verkehrsrechtlicher Vorschriften v. 6.7.1993 = Straßengesetz für das Land Sachsen-Anhalt (GVB1. S. 334); Thüringer Straßengesetz v. 7.5. 1993 (GBl. S. 273). Abdruck der Gesetze in: Willi Blümel/Martin Pfeil, (Hrsg.), Neue Länderstraßengesetze, Speyerer Forschungsberichte 127, 1993. Im Vorwort (S. 1 ff.) legen die Herausgeber die Bedeutung der Gesetze im Rahmen der Beschleunigungsdiskussion dar und geben einen Überblick über die Materialien. 27 Vgl. Deutsche Akademie für Verkehrswissenschaft (Hrsg.), 30. VGT 1992, S. 12 ff. 28 BGBl. I S. 2123; hierzu unten VI., S. 197 ff. 29 Vgl. Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes (4.FStrAbÄndG), BT-Drucks. 12/3480; 12/3481; 12/5289; BT-Plenarprot. 12/167 v. 30.6.1993, S. 14364 ff. (S. 14386 f.); BR-Drucks. 597/93; 597/1/93; 597/2/93; BR-Plenarprot. 660 v. 24.9.1993, S. 397 D, 421 C; BR-Drucks. 597/93 (Beschluß). 30 Entwurf eines Gesetzes über den Ausbau des Schienenwegenetzes des Bundes (Bundeschienenwegeausbaugesetz), BT-Drucks. 12/2560; 12/3500; 12/5314; 12/5316; BT-Plenarprot. 12/167 v. 30.6.1993, S. 14364 ff. (S. 14388); BR-Drucks. 596/3; BR-Plenarprot. 660 v. 24.9. 1993, S. 397 B, 420 Β ff.; BR-Drucks. 596/93 (Beschluß). 26

Neues Verkehrswegeplanungsrecht

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m . Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz 1. Überblick Das Gesetzgebungsverfahren für das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz (VerkPBG) dauerte - nomen est omen - knapp ein Jahr: Der Entwurf eines Beschleunigungsgesetzes wurde Anfang 1991 im Bundesministerium für Verkehr erstellt31, am 25.3.1991 den Verbänden zur Stellungnahme vorgelegt32 und am 9.5.1991 vom Bundeskabinett im wesentlichen unverändert beschlossen33. Am 14.5. 1991 legte der Freistaat Bayern einen eigenen Gesetzesantrag vor 34. Am 24.5.1991 übersandte der Bundeskanzler den „Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz)"35 dem Bundesrat. Die Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf beschloß der Bundesrat in seiner 633. Sitzung am 5.7.199136. In den meisten Punkten stimmte die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung der Stellungnahme des Bundesrats zu und brachte den Gesetzentwurf am 29.8.1991 im Bundestag ein37. Der Bundestag verwies den Entwurf an die zuständigen Ausschüsse38. Die Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN qualifizierte die Beschleunigungsgesetze als Rückschritt in ein 31

Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege des Bundes in den neuen Ländern sowie im Land Berlin v. 15.3.1991. Vorausgegangen war der Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege des Bundes v. 25.2 1991. 32 Vgl. FAZ Nr. 90 v. 18.4.1991, S. 15; ferner die Stellungnahme des Vorsitzenden des Verkehrsausschusses des Bundestags Dionys Jobst (CSU) vor der Hauptverwaltung der Deutschen Reichsbahn v. 24.4.1991, Der Tagesspiegel Nr. 13 857 v. 25.5.1991, S. 4. 33 Kontrovers war lediglich die Geltungsdauer des Gesetzes, die von 1999 auf 1995 vorverlegt wurde; vgl. auch FAZ Nr. 107 v. 10.5.1991, S. 2; Berliner Morgenpost Nr. 107 v. 9./10.5.1991, S. 1. 34 Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Planung von Verkehrswegen des Bundes, BR-Drucks. 294/91. Das Land Baden-Württemberg schloß sich dem Entwurf an. 35 BR-Drucks. 303/91. 36 BR-Drucks. 303/91 (Beschluß) Anl. Vgl. auch die Empfehlungen der Ausschüsse v. 25.6. 1991, BR-Drucks. 303/1/91 sowie die Anträge der Länder Bayern (BR-Drucks. 393/2/91); Nordrhein-Westfalen (BR-Drucks. 393/3/91; 303/4/91); Niedersachsen (BR-Drucks. 303/5/91; 303/6/91; 303/7/91; 303/8/9; 303/9/91); Rheinland-Pfalz (BR-Drucks. 303/10/91); Hamburg (BR-Drucks.303/11/91; 303/12/91. 37 BT-Drucks. 12/1092. 38 Plenarprot. 39 v. 6.9.1991.

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autoritäres Verwaltungsdenken, das in Bürgerbeteiligungen lediglich einen lästigen Störfaktor sehe39. Die SPD-Fraktion hielt die Konzeption des Entwurfs für grundsätzlich falsch 40. Am 30.10.1991 führte der Verkehrs- und Rechtsausschuß eine öffentliche Sachverständigenanhörung zum Entwurf durch 41 . Die EG-Kommission erhob keine Einwendungen gegen den Entwurf und erklärte zu den Bestimmungen zur Umweltverträglichkeitsprüfung schriftlich ihr Einverständnis 42. Der Bundestag nahm in seiner 54. Sitzung am 7.11.1991 aufgrund der Beschlußempfehlung und des Berichts des Ausschusses für Verkehr (16. Ausschuß)43 den Entwurf an 44 . Nach der Zustimmung des Bundesrats am 29.11.1991 45 wurde das Gesetz am 18.12.1991 verkündet 46 . A m 19.12.1991 trat es in Kraft.

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Vgl. Antrag des Abgeordneten Dr. Feige und der Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN v. 5.9.1991, BT-Drucks. 12/1118. 40 Antrag der Abgeordneten Daubertshäuser u.a. v. 16.10.1991: Effektive Planungsbeschleunigung im Verkehrswegebau für ganz Deutschland statt einseitiger Rechtsabbau in den neuen Bundesländern, BT-Drucks. 12/1328. 41 Sten. Prot, der 22. Sitzung des Rechtsausschusses (gemeinsam mit dem Ausschuß für Verkehr) des Deutschen Bundestages v. 30.10.1991; vgl. auch wib 19/1991, S. 42 sowie die Stellungnahmen der CDU/CSU-Fraktion, Pressedienst v. 30.10.1991; der FDP-Bundestagsfraktion, FDP tagesdienst Nr. 1102 v. 30.10.1991 und der SPD-Fraktion, Pressedienst 2732 v. 29.10.1991. 42 Vgl. ADAC-Rundsendung 1150 v. 29.11.1991, S.3. 43 BT-Drucks. 12/1474 v. 6.11.1991. 44 Vgl. BR-Drucks.663/91. Außerdem wurde folgende Entschließung angenommen: „Der Bundestag begrüßt den Gesetzentwurf der Bundesregierung in Drucksache 12/1092 als einen wesentlichen Schritt zur Straffting der Planungen von Verkehrswegen in den neuen Bundesländern und im Land Berlin. Er ist der Auffassung, daß die mit dem Gesetzentwurf verbundene Zielsetzung, die Verkehrsinfrastruktur in den neuen Ländern und in den alten Ländern zu verbessern, nicht nur eine der notwendigen Voraussetzungen für den wirtschaftlichen Aufschwung, sondern auch aus der Sicht der verkehrspolitischen Aufgabenstellungen eine zentrale Voraussetzung zur Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen darstellt. Der Bundestag sieht in einer von daher gerechtfertigten und befristeten Ausnahmesituation zur Beschleunigung der Planung von Verkehrsvorhaben keinen Anlaß, auf die Durchführung von Raumordnungsverfahren mit integrierter Umweltverträglichkeitsprüfung in jedem Fall und von vornherein zu verzichten. Der Bundestag erwartet vielmehr, daß die neuen Länder von der ihnen durch den Gesetzentwurf eröffneten Möglichkeit zur Durchführung von Raumordnungsverfahren einen der Bedeutung des Einzelfalls und der gebotenen Beschleunigung gerecht werdenden Gebrauch machen werden." (zu BR-Drucks.663/91, S.3.). 45 Plenarprot. 637 v. 29.11.1991 ; BR-Drucks. 663/91 (Beschluß). 46 BGBl. I S. 2174.

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Das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz wird nach wie vor kontrovers diskutiert 47 . Dem Vernehmen nach hat es sich bewährt und scheint dem kritischen Blick des Bundesverwaltungsgerichts bisher standzuhalten48.

2. Inhalt a) Allgemeines aa) Anwendungsbereich und Geltungsdauer Das aus 12 Paragraphen bestehende Gesetz erstreckt sich auf die Planung des Baus und der Änderung von allen Verkehrswegen der Bundeseisenbahnen, von Bundesfernstraßen und Bundeswasserstraßen sowie von Verkehrsflughäfen und bestimmten Straßenbahnen in den neuen Bundesländern und Berlin 49 einschließlich der vom Bundesverkehrsminister zu bestimmenden Fernverkehrswege zwischen diesen Ländern und dem nächsten Knotenpunkt des Hauptfernverkehrsnetzes des übrigen Bundesgebietes50. Die effektivere, aber wohl zu vage Ausdehnung der Verkehrswege zu den Wirtschaftszentren des übrigen Bundesgebietes im Regierungsentwurf ließ sich nicht durchsetzen. In der Sache traf sie den Sinn des Gesetzes wohl eher als die wenig aussagekräftige Beschränkung durch den Allerweltsbegriff „Knotenpunkt". Eine Auslegung nach dem allgemeinen Sprachgebrauch, welche nur auf die Verflechtungen eines oder mehrerer Verkehrsträger abstellt, ist verfehlt 51. Maßgeblich 47

Vgl. nur die Sachverständigenanhörung vor dem Ausschuß für Verkehr des Deutschen Bundestags v. 30.10.1991 und die hierzu vorgelegten Stellungnahmen (Ausschußdrucks. 120). Ferner Winfried Brohm, Beschleunigung der Verwaltungsverfahren - Straffung oder konsensuales Verwaltungshandeln?, NVwZ 1991, S. 1025 ff. (S. 1026 f.); Rüdiger Reinhardt, Das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, DtZ 1992, S. 258 ff.; Jörg Wagner, Verfahrensbeschleunigung durch das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, NVwZ 1992, S. 232 ff.; Stefan Klinski/Hartmut Gaßner, Das Gesetz zur Beschleunigung der Verkehrswegeplanung: Planungsrecht auf Abwegen, NVwZ 1992, S. 235 ff.; Jan Wiebrock, Beschleunigung von Planungsverfahren und UVP, IUR 1991, S. 113 ff.; ders., Beschränkung der UVP in der Verkehrswegeplanungsbeschleunigung, NVwZ 1992, S. 939 ff.; Bernhard Stüer, Rechtsprobleme des Straßenrechts, DVB1. 1992, S. 547 ff. 48 Einzelheiten bei Paetow in diesem Band S. 213 ff. 49 § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 VerkPBG. 50 § 1 Abs. 1 Nr. 5 VerkPBG. 51 So aber Reinhardt (Anm. 47), DtZ 1992, S. 259: „Dabei muß man wohl davon ausgehen, daß nur Verkehrswege eines Verkehrsträgers, zum Beispiel der Eisen-

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Michael Ronellenfitsch ist vielmehr die verkehrliche Bedeutung des jeweiligen Streckenabschnitts. Ein Knotenpunkt ist erreicht, wenn materiell eine Verknüpfung der Strecke mit dem Verkehrsnetz der „alten" Bundesrepublik gegeben ist.

Die Bestimmung erfolgte konstitutiv52 durch die Fernverkehrswegebestimmungsverordnung (FVerkWBestVO) vom 3.6.199253. Mitumfaßt werden auch die „Verkehrsprojekte Deutsche Einheit"54. Das Konkurrenzverhältnis zwischen planender Verwaltung und planendem Gesetzgeber ist nicht gelöst. Der Begriff „ Verkehrsweg" wird im Gesetz nicht einheitlich verwendet. Vielfach werden die Begriffe Verkehrsweg und Verkehrsflughafen nebeneinander gebraucht, sind also technisch zu verstehen55. Dagegen ist der Begriff „Verkehrsweg" in § 1 Abs. 1 VerkPBG, wie die Namensgebung des Gesetzes und die Aufzählung in § 1 Abs. 1 VerkPBG zeigen, nicht in einem engeren technischen Sinne zu verstehen, sondern medial (Schiene, Straße, Wasser, Luft). Auch Verkehrsflughäfen sind als Teil der Luftstraßen im Sinne des Gesetzes insgesamt Verkehrswege. Zu den Verkehrswegen in diesem weiten Sinne gehören auch die für den Betrieb von Verkehrswegen notwendigen Anlagen56. Die besonderen Vorschriften des Gesetzes gelten nur bis zum 31.12.1995. Die ursprünglich generelle vorgesehene Frist bis zum 31.12.1999 blieb nur für die Verkehrswege der Bundeseisenbahnen erhalten. Die Geltungsdauer des Gesetzes läßt sich allerdings durch die - Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtsschutz umfassende57 - Übergangsregelung in § 11 ausdehnen. bb) Verfahrensstufung Das VerkPBG strafft die unechten Verfahrensstufen. Es verknüpft zunächst die Linienbestimmungs- und Raumordnungsverfahren. Die Linienbestimbahn, einen Knotenpunkt bilden, die Verflechtung mit den Verkehrswegen eines anderen Verkehrsträgers nicht erforderlich ist" mit dem erstaunlichen Hinweis in der Fußnote: „So im Ergebnis auch Brockhaus Enzyklopädie, 17. Aufl., 10. Bd., Stichwort ,Knotenpunkt4." Daß sich die Enzyklopädie nicht zu konkreten Rechtsfragen äußert, dürfte auf der Hand liegen. 52 BVerwG, B. v. 1.12.1992 - 7 A 4.92 - , DÖV 1993, S. 388; vgl. auch BTDrucks. 12/1092, S. 9. 53 BGBl. I S. 1014. 54 Vgl. BR-Drucks. 245/92, S. 7. 55 Vgl. § 3 Abs. 5; § 4 Abs. 1 Satz 1, § 6, § 7 Abs. 1 Satz 1, § 11 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 VerkPBG. 56 § 1 Abs. 1 Satz 2 VerkPBG. 57 Im Ergebnis zutreffend BVerwG, DÖV 1993, S. 388.

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mung für alle Verkehrsträger mit Ausnahme der Straßenbahnen ist beim Bundesminister für Verkehr konzentriert 58. Erforderlich ist - und darf verfassungsrechtlich auch nur sein - nur das Benehmen der für die Landesplanung zuständigen Behörden. Die wenig überzeugende Einvernehmensregelung des § 16 FStrG ist insoweit außer Kraft gesetzt. Für Bundes Wasserstraßen wird klargestellt, daß das Einvernehmen der Landesbehörden allein zur Wahrung der Bedürfnisse der Landeskultur und der Wasserwirtschaft herzustellen ist59. Zur Herstellung des Benehmens führen die Landesbehörden Raumordnungsverfahren durch, ohne daß eine Notwendigkeit der Öffentlichkeitsbeteiligung oder der Umweltverträglichkeitsprüfung besteht. § 2 Abs. 2 Satz 2 VerkPBG brachte die begrüßenswerte Rückkehr zum fakultativen Raumordnungsverfahren, nachdem sich § 6a Abs. 1 ROG ohnehin als Mißgriff erwiesen hatte. Durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz60 ist wenigsten insofern eine Erleichterung eingetreten, als die sog. UVP 1. Stufe entfallen kann61. Mit der Richtlinie des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten vom 27. Juni 1985 (UVP-RL)62 ist das vereinbar, da die Linienbestimmung und Raumordnungsverfahren keine Außenwirkung entfalten. § 15 UVPG geht über die europarechtlichen Vorgaben hinaus. Dem Gesetzgeber ist es unbenommen, diese von Anfang an kontroverse - Entscheidung zu revidieren. Es genügt, wenn die Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden ist, ehe die rechtlich verbindliche Entscheidung getroffen wurde. Das Benehmen ist fristgebunden und gilt nach Ablauf einer Ausschlußfrist von vier Monaten mit einmaliger Verlängerungsmöglichkeit um zwei Monate als erteilt (unwiderlegliche Vermutung). Förmliche Raumordnungsverfahren werden sich in dieser Frist kaum durchführen lassen. Eine Frist für das wasserwirtschaftliche Einvernehmen sieht § 3 Abs. 7 VerkPBG vor. cc) Planfeststellung § 3 VerkPBG strafft das Planfeststellungsverfahren, für das er angemessene Fristen festlegt 63: Die Einholung der Stellungnahmen der Behörden und die Auslegung des Plans hat die Auslegungsbehörde innerhalb eines Monats zu veranlassen; die Behörden haben in Abweichung zu § 73 Abs. 1 und 58

§ 2 Abs. 1 Satz VerkPBG. § 2 Abs. 1 Satz 2 VerkPBG. 60 Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland v. 22. 4. 1993 (BGBl. I S. 466). 61 Hierzu Ronellenfitsch, Gutachten. S. 33. 62 Nr. 85/337/EWG, ABl. EG Nr. L 175 v. 5.7. 1985, S. 40. 63 Von einer Verkürzung der Verfahrensfristen „auf ein Minimum" (so Wagner [Anm. 47], NVwZ 1992, S. 234), kann wohl nicht die Rede sein. 59

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2 VwVfG ihre Stellungnahmen innerhalb von drei Monaten abzugeben; innerhalb von drei Wochen nach Zugang legen die Gemeinden den Plan aus; die Anhörungsbehörde hat innerhalb von drei Monaten nach Ablauf der Einwendungsfrist die Erörterung des Plans abzuschließen und ihre Stellungnahme gegenüber der Planfeststellungsbehörde innerhalb eines Monats nach Abschluß der Erörterung abzugeben. Als Sanktion für verspätete Stellungnahmen der Drittbehörden sieht das VerkPBG die Unbeachtlichkeit unter Wahrung des Untersuchungsgrundsatzes vor 64 . Die kürzeren Fristen bei den Planfeststellungsverfahren sind rechtlich unbedenklich. Behördliche Fristen mit Appellfunktion gibt es auch sonst. Bei einer Änderung eines Verkehrsweges oder Verkehrsflughafens kann der Erörterungstermin unterbleiben, wodurch sich auch die Frist für die Stellungnahme der Anhörungsbehörde verschiebt65. dd) Plangenehmigung § 4 VerkPBG wertet in Anknüpfung an die hier vor vier Jahren geführte Diskussion über den Verzicht auf Planfeststellungen 66 das Institut der Plangenehmigung auf. Eine Wiederholung ist wohl nicht nötig. Auf die Frage, ob die Plangenehmigung verfassungskonform auf Fälle „unwesentlicher Bedeutung" zu beschränken ist 67 , wird noch zurückzukommen sein68. Ein Verstoß gegen die vorhabensbezogene UVP-RL liegt schon deshalb nicht vor 69 , weil die Klärung der Umweltbelange Tatbestandsvoraussetzung der Plangenehmigung ist. Materiell findet bei Projekten nach Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 UVP-RL70 auf jeden Fall eine Umweltverträglichkeitsprüfung statt. Das Absehen von einer formalisierten Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung kann jeweils im Verfahren nach Art. 2 Abs. 3 der UVP-RL erfolgen. Konkrete Vorgaben für die Anwendung dieser Norm bestehen nicht, so daß hier ein Einfallstor für eine anthropozentrische Inter64

§ 3 Abs. 1-4 VerkPBG. Ähnlich § 2 Abs. 4 Satz 3 Wohnungsbau-Erleichterungsgesetz v. 17.5.1990 (BGBl. I S. 926). 65 § 3 Abs. 5 VerkPBG. 66 Vgl. Michael Ronellenfitsch, Verzicht auf Planfeststellung, in: Blümel (Hrsg.), Abweichungen von der Planfeststellung, Speyerer Forschungsberichte 85, 1990, S. 57 ff. Die Plangenehmigung ist daher nicht nur aus dem Wasserrecht entwickelt, so aber Reinhardt, DtZ 1992, S. 260. 67 68

69

So Klinski/Gaßner

(Anm. 47), NVwZ 1992, S. 236 f.

Vgl. unten VI. 2 a) unter Punkt dd), S. 203 f.

A.A. Klinski/Gaßner

(Anm. 47), NVwZ 1992, S. 237; Viehrock

(Anm. 47),

NVwZ 1992, S. 940 f. Den Kritikern der Regelung war offenbar die positive Stellungnahme der Kommission unbekannt (vgl. oben Anm. 42). 70 Vgl. Anhang Nr. 7 und 8.

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pretation der UVP-RL besteht71. Die Vorgehensweise in solchen Ausnahmefällen ist unmittelbar in Art. 4 Abs. 3 Satz 2 UVP-RL geregelt. Einer Übernahme in das nationale Recht bedurfte es nicht. ee) Vorzeitiger Baubeginn und Enteignungsverfahren § 6 VerkPBG regelt die Vorarbeiten beim Bau von Verkehrswegen in Anlehnung an das Fernstraßenrecht 72 fachübergreifend. Die Regelung der vorzeitigen Besitzeinweisung in § 7 VerkPBG orientiert sich an § 18f FStrG. Das Enteignungsrecht richtet sich nach dem BauGB. Auf die Sondersituation der neuen Bundesländer ist die Vertreterregelung in § 8 VerkPBG bezogen. b) Einzelne Sektoren Das Gesetz ist fachübergreifend konzipiert, kann aber eine Sonderbehandlung der einzelnen Verkehrswege nicht völlig vermeiden aa) Bundeseisenbahnen Für das Eisenbahnrecht ist interessant die bisher dort unbekannte Linienbestimmung im Planfeststellungsverfahren sowie die Regelung der Vorarbeiten (z.B. Vermessungen) und vorzeitigen Besitzeinweisung. bb) Bundesfernstraßenrecht Das Fernstraßenrecht hat keine Änderungen aus dem sonstigen Fachplanungsrecht übernommen. cc) Bundeswasserstraßen Für die Bundeswasserstraßen ist die klarstellende Einvernehmensregelung in § 2 Abs. 1 Satz 2 VerkPBG bedeutsam.

71 72

A.A. Brohm (Anm. 47), NVwZ 1991, S. 1027. § 16a FStrG.

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dd) Verkehrsflughäfen Am auffälligsten sind die Änderungen im luftverkehrsrechtlichen Planungsrecht, das eigentlich im Windschatten der Beschleunigungsdiskussion gesegelt war, so daß die Änderungen fast unbemerkt blieben Bei der Planung des Baus und der Änderung von Verkehrsflughäfen wurde nämlich dem hier schon früher vorgeschlagenen Modell Rechnung getragen73 und die verunglückte Stufenfolge von Flughafengenehmigung und Planfeststellung beseitigt. Die Umwidmung von Militärflughäfen in zivile Flughäfen ohne Planfeststellung, aber mit Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz LuftVG ist möglich, da insoweit die klassische Unternehmergenehmigung im Vordergrund steht. ee) Straßenbahnen Besonderheiten sind nicht zu verzeichnen. c) Rechtsschutz § 5 Abs. 1 VerkPBG begründet die Zuständigkeit des BVerwG im ersten und letzten Rechtszug für sämtliche Streitigkeiten, die Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren nach diesem Gesetz betreffen. § 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG schließt den Suspensiveffekt der Anfechtungsklage gegen Planfeststellungsbeschlüsse und -genehmigungen aus. Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung sind fristgebunden. Wie das Bundesverwaltungsgericht mit diesen Regelungen fertig wird, wird - wie erwähnt - Herr Paetow schildern.

IV. Investitionsmaßnahmengesetze 1. Überblick Die Vorgeschichte der Investitionsmaßnahmengesetze wurde bereits skizziert 74. 73

Michael Ronellenfitsch, in: Blümel (Hrsg.), Die Vereinheitlichung des Verwaltungsverfahrensrechts, 1984, S. 125 ff. 74 Vgl. Ronellenfitsch, Speyerer Forschungsberichte 105 (Anm. 7), S. 181 ff.

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Die unmittelbare Entstehungsgeschichte der Gesetze knüpft an die der „Verkehrspolitik Deutsche Einheit" an. Am 9. April 1991 beauftragte die Bundesregierung den Bundesminister für Verkehr, für die „Verkehrsprojekte Deutsche Einheit" Investitionsmaßnahmengesetze vorzubereiten und die Ressortabstimmung hierüber einzuleiten. Am 20. August 1991 legte der Bundesminister für Verkehr dem Bundeskabinett den Entwurf eines rechtlichen Grundgerüstes für Investitionsmaßnahmengesetze zur Umsetzung der „Verkehrsprojekte Deutsche Einheit" vor 75. Die Bundesregierung nahm die Absicht des Bundesministers für Verkehr, auf der Grundlage des vorgelegten rechtlichen Grundgerüstes für Investitionsmaßnahmengesetze zur Umsetzung von Verkehrsprojekten „Deutsche Einheit" konkrete Einzelgesetze vorzubereiten sowie die Ausschüsse des Deutschen Bundestages und die Länder über die Konzeption, den Inhalt und die verfassungsmäßigen Rahmenbedingungen von Investitionsmaßnahmengesetzen zu unterrichten, zustimmend zur Kenntnis76. Das Grundgerüst für Investitionsmaßnahmengesetze sieht vor, daß die Bauvorhaben unmittelbar durch Gesetz zugelassen werden. Die Bauvorhaben erfolgen nach Plänen, die dem Maßnahmengesetz als Anlage beigefügt werden. Das Zulassungsgesetz hat de facto die Wirkungen eines Planfeststellungsbeschlusses. Laut Entwurfsbegründung schaffen die Investitionsmaßnahmengesetze Sonderrecht, das den VerwaltungsVerfahrensgesetzen und vor allem den Fachplanungsgesetzen vorgeht. In materieller Hinsicht sollen dennoch die abwägungsrelevanten Grundsätze dieser Gesetze zu berücksichtigen sein. Das bedeutet, daß der Sache nach Anhörungsverfahren durchzuführen sind, mit denen private Planungsgesellschaften betraut werden.

2. Einzelgesetze Als erstes Investitionsmaßnahmengesetz erging das Gesetz über den Bau der „Südumfahrung Stendal" der Eisenbahnstrecke Berlin-Oebisfelde 77. Weiter wurden am 29. Juli 1993 der Entwurf eines Gesetzes über den Bau des Abschnitts Könnern-Löbejün der Bundesautobahn A 14 Magdeburg - Halle (Saale)78 und der Entwurf eines Gesetzes über den Bau des Abschnitts Wis75

Anlage 1 zur Kabinettsache des BMV v. 20. Aug. 1991. A 30/20.71 1002/115 Va 91, abgedruckt in Speyerer Forschungsberichte 105 (Anm. 7) S. 355 ff. 76 Vgl. auch Pressemitteilung des Bundesministers für Verkehr v. 28.8.1991. 77 Zu dieser Strecke auch Lutz Langenhan/Friedrich Schrewe, Schnellbahnverbindung Hannover - Berlin, Die Bundesbahn 1990, S. 849 ff. 78 BT-Drucks. 12/5000; vgl. bereits Anlage 1 zur Kabinettsache des BMV v. 31.3.1993 StB 15/38.06.00-02/6 Va 93. 1 Speyer 115

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mar West - Wismar Ost der Bundesautobahn A 20 Lübeck - Bundesgrenze (A I I ) 7 9 von der Bundesregierung im Bundestag eingebracht, nachdem ein Beschluß des Bundesrats in der 657. Sitzung am 28 Mai 1993 nicht zustandegekommen war 80. Der Entwurf eines Gesetzes über den Bau der „Südumfahrung Stendal" der Eisenbahnstrecke Berlin-Oebisfelde wurde von der Bundesregierung am 14. August 1992 im Bundesrat eingebracht81. In der 646. Sitzung des Bundesrats vom 25. September 1992 erhob Minister Fischer (Hessen) verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Entwurf und kündigte eine verfassungsrechtliche Überprüfung vor dem Bundesverfassungsgericht an82. Pari. Staatssekretär Dr. Schulte (BMV) rechtfertigte das Projekt demgegenüber mit der Ausnahmesituation der wirtschaftlichen Notlage der neuen Bundesländer83. Die Länder Hessen und Niedersachsen vermochten sich mit ihrer ablehnenden Haltung im Bundesrat nicht durchzusetzen. Im Bundestag wurde der Gesetzentwurf84 in der 115. Sitzung am 29. Oktober zur Federführung dem Ausschuß für Verkehr sowie zur Mitberatung dem Rechtsausschuß, dem Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und dem Ausschuß für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau überwiesen85. Der Ausschuß für Verkehr führte un79

BT-Drucks. 12/5001; vgl. bereits Anlage 2 zur Kabinettsache des BMV v. 31.3.1993 StB 15/38.06.00-02/6 Va 93. 80 Vgl. BR-Drucks. 246/93 und 247/93. 81 BR-Drucks. 513/92. Vgl. auch die Ausschußempfehlung BR-Drucks. 513/1/92 sowie den Antrag des Landes Hessen BR-Drucks. 513/292. 82 „Sie sehen hier einen Gesetzentwurf. Dabei handelt es sich nicht um einen Einzelplan des Bundeshaushalts, sondern um einen Gesetzentwurf, wie es ihn in der Verfassungsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland vermutlich so noch nicht gegeben hat. In der Sache würde ich unter verkehrspolitischen Gesichtspunkten gar nicht sagen, daß irgend etwas daran großartig zu kritisieren ist. Das scheint eine sehr vernünftige Maßnahme zu sein. Es handelt sich um eine Eisenbahnstrecke zu den neuen Bundesländern, und zwar um die Südumfahrung Stendal - Berlin - Oebisfelde. Das ist eine sinnvolle Maßnahme. Nach unserer Meinung muß sich der Wiederaufbau der neuen Bundesländer zwar schnell, aber auch verfassungskonform vollziehen. Er kann nicht zum Anlaß dafür genommen werden, Verfassungsgrundsätze außer Kraft zu setzen. Wenn Sie sich den Gesetzentwurf einmal anschauen - ich empfehle Ihnen, ihn nur kursorisch durchzublättern - , werden Sie erkennen, daß Sie so etwas noch nicht erlebt haben. Denn Sie finden darin im wesentlichen Planzeichnungen. Ich versuche gerade, mir vorzustellen, wie die hohen Abgeordneten des Deutschen Bundestages mit diesen Planzeichnungen zurechtkommen, sich dann ein profundes Urteil bilden und anschließend als Planfeststellungsbehörde den Gesetzentwurf verabschieden. Das alles klingt lustiger, als es tatsächlich ist. Hier wird in der Tat ein wesentlicher Verfassungsgrundsatz, nämlich der Grundsatz der Gewaltenteilung schlichtweg außer Kraft gesetzt. Ähnlich ist es mit der Rechtsschutzgarantie des Artikels 19 Abs. 4 Grundgesetz." (Plenarprot., S. 482 Β und C). 83 Plenarprot. S. 513 D f. 84 BT-Drucks. 12/3477. 85 Plenarprot. S. 9793 C.

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ter Beteiligung der mitberatenden Ausschüsse am 10. Februar 1993 eine öffentliche mündliche Anhörung zu dem Gesetzentwurf durch, zu deren Vorbereitung die Sachverständigen zuvor schriftliche Stellungnahmen abgegeben hatten86. Die Stellungnahmen sind gewürdigt in der Beschlußempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Verkehr (16. Ausschuß) vom 15. Juli 199387. Der Bundestag nahm in seiner 163. Sitzung am 17. Juli 1993 die Beschlußempfehlung unverändert an88. Für die 659. Sitzung des Bundesrats am 9. Juli 1993 stellte das Land Hessen den Plenarantrag, dem Gesetz nicht zuzustimmen, da es verfassungsrechtlich unzulässig sei89. Der Bundesrat stimmte gleichwohl dem Gesetz mehrheitlich zu. Am 29. Oktober 1993 wurde es verkündet90. Am 30. Oktober trat es in Kraft. Das vom Land Hessen angekündigte Normenkontrollverfahren ist eingeleitet.

3. Würdigung Eine nähere Würdigung der Investitionsmaßnahmengesetze ist nicht geboten. Sollte meine hierzu bereits mehrfach geäußerte Rechtsansicht zutreffen, müßten sie eigentlich scheitern. Für mein Verständnis bezog ich allerdings bei der Sachverständigenanhörung vor dem Verkehrsausschuß des Bundestags91 heftig Prügel nach dem Motto: „Der argumentiert ja nur politisch". Der - nicht nur politisch gemeinte - Hinweis, das Gesetz könne mit Bindungswirkung für die Verwaltung auch abgelehnt werden, wurde schlicht ignoriert, was dafür spricht, daß sich die großen Parteien von vornherein einig waren 92 . Die verfassungsrechtlichen Bedenken (Verstoß gegen die vertikale und horizontale Gewaltenteilung; Unterlaufen des effektiven Rechtsschutzes, Beeinträchtigung der kommunalen Planungshoheit) wurden m.E. nicht entkräftet, so daß ich sie nicht noch einmal erläutern muß. 86

Vgl. Wortprotokoll der 39. Sitzung des Ausschusses. BT-Drucks.12/5126. 88 Plenarprot. 12/163, S. 14046 ff. (S. 14057). 89 BT-Drucks. 422/1/93 v. 6.7.1993. In der Sitzung gab Staatsminister Fischer (Hessen) folgende Erklärung ab: „Die Hessische Landesregierung ist der Ansicht, daß das vorliegende Maßnahmegesetz aus verschiedenen Gründen verfassungswidrig ist... Wir werden daher heute dem Gesetz unsere Zustimmung verweigern und nach Verkündung des Gesetzes beim Bundesverfassungsgericht im Wege der abstrakten Normenkontrolle beantragen, dieses Gesetz wegen seiner Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig zu erklären. Zugleich werden wir beim Bundesverfassungsgericht den Erlaß einer Einstweiligen Anordnung mit dem Ziel beantragen, das Gesetz einstweilen nicht in Kraft treten zu lassen." (Plenarprot., S. 313 C.). 90 BGBl. IS. 1906. 91 Vgl. Anm. 86. 92 Auch die Presseerklärung wurde übrigens lange vor Beendigung der Sachverständigenanhörung abgegeben. 87

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Zwei Bemerkungen seien dennoch gestattet: Auf dem Seminar des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung über die „Reform des VerwaltungsVerfahrensrechts" habe ich mich in die Nesseln gesetzt, weil ich die Freund-Feind-Theorie Carl Schmitts auf die Akzeptanzproblematik übertrug 93. Unklar blieb, was mehr übel genommen wurde: Die Anwendung der Theorie oder die Berufung auf Carl Schmitt oder beides zusammen. Gerade wenn man Carl Schmitt ablehnt, ist das Ärgerliche an ihm, daß er häufig die Dinge klarer sah als andere. So verhält es sich auch mit den Maßnahmengesetzen. In der Fußnote 51 zur Schrift „Theorie des Partisanen" führt Schmitt aus: „Den Jakobinern der französischen Revolution war die Heiligkeit ihres Gesetzesbegriffs noch bewußt; sie waren politisch intelligent und mutig genug, um loi und mesure, Gesetz und Maßnahme scharf zu trennen, die Maßnahme offen als revolutionär zu bezeichnen und eine Verwischung durch Begriffsmontagen wie Maßnahmegesetz zu verschmähen".

Auch die Länder Hessen und Niedersachsen halten Maßnahmengesetze offenbar für revolutionär. Deswegen haben sie beschlossen, die Lex Stendal anzugreifen. Dies entspricht meiner mehrfach geäußerten Ansicht. Ich hielt es daher für selbstverständlich, die mir angetragene Prozeß Vertretung des Landes Hessen vor dem Bundesverfassungsgericht zu übernehmen, wobei ich von vornherein betonte, daß ich nicht das Vorhaben als solches verhindern will, sondern mich gegen den Formenmißbrauch bei der Realisierung des Vorhabens wehre. Den verkehrspolitischen Ambitionen der Stadt Stendal stand ich schon bisher eher distanziert gegenüber. Die Idee, als Wohnstadt für in Berlin Beschäftigte und als Quartier für die Messebesucher aus Hannover zu dienen, ist zwar nicht völlig abwegig, wenn eines Tages akzeptable Übernachtungsmöglichkeiten vorhanden sein sollten94. Durch die Planung eines Großflughafens bei Stendal in bewußter Konkurrenz zu den Berliner Flughafenprojekten könnte aber zusätzlich eine andere Situation eingetreten sein, die einerseits die gewählte Trasse zusätzlich rechtfertigt, andererseits alle Beteiligten dazu zwingt, die gesamte Verkehrskonzeption noch einmal neu zu überdenken. Wie das effektiv im Gesetzgebungsverfahren geschehen sollte, ist zweifelhaft. Der Antrag der Landesregierung des Landes Hessen auf Feststellung der Nichtigkeit des Gesetzes über den Bau der „Südumfahrung Stendal" wurde jedenfalls am 29. Dezember 1993 beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. 93

Vgl. hierzu die Tagungsberichte von Petra Bülow, UPR 1993, S. 245 ff. (S. 248); Martin Pfeil, DVB1. 1993, S. 474 ff. (S. 481). 94

Vgl. Frank W. Heuberger, Stendal für gestreßte Bürger, in: FAZ Nr. 224 v. 27.9.1993, Β 5.

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V. Zwischenbetrachtung Erstens: Will man die „ Verkehrsprojekte Deutsche Einheit" - als Vorrangprojekte - stärker forcieren, dann wäre ein zweites (materielles) Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, welches wesentlich weitergeht als das erste, durchaus angebracht. Die Konzeption der Investitionsmaßnahmengesetze versperrt den Blick für die Notwendigkeiten und Möglichkeiten. Zweitens: Auch für die sonstigen Verkehrsprojekte des Bundes in den neuen Bundesländern besteht Beschleunigungsbedarf. Doch gilt dies nicht nur für die Verkehrsprojekte des Bundes und nicht nur für die Verkehrsprojekte in den neuen Bundesländern. Auch in den alten Bundesländern dauern die Verwaltungsverfahren zu lange. Wenn insoweit der Gleichheitsgrundsatz beschworen wird, so kann das in der Tat nur bedeuten, daß die Verkehrswegeplanung in ganz Deutschland zu beschleunigen ist. Das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz hat in den Teilen, die nicht auf die Besonderheiten des Beitrittsgebiets zugeschnitten sind, Modellcharakter. Da sich zunehmend zeigt, daß sich mit den Instrumentarien des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes eine Beschleunigung ohne qualitative Einbuße bei der Planung und ohne signifikante Einschränkungen des Individualrechtsschutzes erreichen läßt, ist die Zeit reif für eine Übertragung der Beschleunigungsregelungen in alle verkehrsbezogenen Fachplanungsgesetze.

VI. Planungsvereinfachungsgesetz 1. Überblick Das Planungsvereinfachungsgesetz versteht sich dementsprechend als Fortschreibung und Weiterentwicklung des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes. Nach gemeinsamer Ansicht aller Verkehrsminister dauern die Planungsverfahren für Verkehrsvorhaben auch in den alten Bundesländern zu lange. Auf der Konferenz der für Verkehr, Umwelt und Raumordnung zuständigen Minister am 5. und 6. Februar 1992 wurde daher einvernehmlich festgestellt, daß überall die Planungszeiten für Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen zu verkürzen seien. Zu diesem Zeitpunkt waren selbst Maßnahmen des vordringlichen Bedarfs des letzten Bundesverkehrswegeplans von 1985 noch nicht umgesetzt. Nunmehr galt es, den Verkehrswegeplan von 1992 umzusetzen und leistungsfähige Verkehrswege im gesamten Bundesgebiet herzustellen. (Stichwort: Transitland Deutschland).

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Zu diesem Zweck wurde der Referentenentwurf eines Gesetzes zur Vereinfachung der Planungsverfahren für Verkehrswege (Planungsvereinfachungsgesetz) erarbeitet 95 und im Dezember 1992 im wesentlichen unverändert als Gesetzentwurf der Bundesregierung dem Bundesrat zugeleitet96. Der Bundesrat billigte in seiner 650. Sitzung am 18. Dezember 1992 den Entwurf grundsätzlich, brachte aber eine Vielzahl von Änderungswünschen vor 97. Die Gegenäußerung der Bundesregierung vom 29. Januar 1993 wurde am 10. Februar 1993 beschlossen98 und am folgenden Tag im Bundestag eingebracht99. Der Bundestag verwies den Entwurf an den Ausschuß für Verkehr, dessen Beschlußempfehlung und Bericht vom 28. Juni 1993100 vom Bundestag in der 167. Sitzung am 30. Juni 1993101 unter Berücksichtigung der mündlich vorgetragenen Berichtigung angenommen wurde 102. Der Bundesrat rief jedoch in der 669. Sitzung am 24. September 1993 den Vermittlungsausschuß an103. Der Vermittlungsausschuß beschloß in seiner 21. Sitzung am 27. Oktober 1993 einen Einigungsvorschlag104, der das endgültige Zustandekommen des, wie erwähnt, am 18. Dezember 1993 in Kraft getretenen Gesetzes ermöglichte. Die ablehnende Haltung des Bundesrats hatte sich ohnehin nicht gegen die Planungsvereinfachung als solche gerichtet, sondern gegen bestimmte Detailregelungen. Über die Notwendigkeit einer Planungsvereinfachung bestand weitestgehend Konsens105. Das Planungsvereinfachungsgesetz ändert in Form eines Artikelgesetzes die Verkehrswegegesetze des Bundes einschließlich der Annexregelungen und die VwGO. Das Gesetz ist unbefristet und nicht auf einen räumlichen Geltungsbereich beschränkt.

95

Entwurf v. 30. Oktober 1992, A 30/20.71.10-04. BR-Drucks. 756/92. 97 BR-Drucks. 756/ 92 (Beschluß). 98 Vgl. Kabintettsache Datenblatt-Nr. 12/12089. 99 BT-Drucks. 12/4328. 100 BT-Drucks. 12/5284. 101 Plenarprot. S. 14364 ff. 102 BR-Drucks. 598/93. 103 BR-Drucks. 598/93; vgl. auch die Anträge des Landes Niedersachsen BRDrucks. 598/2/93; 598/3/93. 104 Vgl. BT-Drucks. 12/5983. 105 Dies zeigt die seit dem Referentenentwurf unveränderte Begründung zum Allgemeinen Teil des Gesetzes; vgl. BT-Drucks. 12/4328, S. 17 ff. 96

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2. Inhalt a) Allgemeines Da es sich um ein Artikelgesetz handelt, ist eine getrennte Darstellung erforderlich. Einige Aspekte können aber vor die Klammer gezogen werden, weil etliche Regelungen identisch sind. aa) Anwendungsbereich und Geltungsdauer Das Gesetz erstreckt sich generell auf Schienenwege der Deutschen Bundesbahn, Bundesfernstraßen, Bundeswasserstraßen, Flugplätze sowie Straßen-, Hoch- und Untergrundbahnen. Vor Inkrafttreten des Gesetzes begonnene Planungsverfahren werden nach den Vorschriften des Gesetzes weitergeführt 106. Besser wäre wohl eine negative Formulierung gewesen: Bei Inkrafttreten des Gesetzes noch nicht bestandskräftig abgeschlossene Verfahren fallen bereits unter den Anwendungsbereich des Gesetzes107. Art. 10 Satz 2 PIVereinfG enthält aber insofern eine Kompromißlösung. bb) Verfahrensstufen Die Straffung der Verfahrensstufen ist auch ein Anliegen des Planungsvereinfachungsgesetzes108. Über die Art und Weise der Straffung kam es zu einer heftigen Kontroverse zwischen Bundesregierung und Bundestag einerseits und dem Bundesrat auf der anderen Seite. — In der Zielsetzung des Regierungsentwurfs heißt es, der Entwurf sehe vor, die Linienbestimmung von Verkehrswegen von europäischer und besonderer nationaler Bedeutung durch Bundesgesetz zu bestimmen109. Entsprechende Regelungen enthält das Gesetz aber - wie bereits der Entwurf - nicht. Vielmehr handelt es sich um eine „Anstrengung der Bundesregierung", neben den im Gesetz enthaltenen Maßnahmen die Planung weiter zu beschleunigen. In der Begründung des Regierungsentwurfs heiß es denn auch: „Die Bundesregierung wird darüber hinaus im Einzelfall Vorhaben auswählen, bei denen eine Beschleunigung der Planungen dadurch herbeigeführt wer106 107 108 109

Art. 10 PIVereinfG. Vgl. auch Anm. 55. BT-Drucks. 12/4328, S. 17. BT-Drucks. 12/4328, S. 2.

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den soll, daß die Entscheidung über die Linienführung von Verkehrswegen der Bundeseisenbahnen, von Bundesfernstraßen und von Bundeswasserstraßen nicht wie bisher von der Verwaltung, sondern unmittelbar durch den Gesetzgeber in der Form eines Bundesgesetzes getroffen wird" 110.

Die gesetzliche Normierung dieser „Anstrengung" hätte ein weiteres Normenkontrollverfahren provoziert. Auf dem 30. Verkehrsgerichtstag von 1992 habe ich zwar selbst die Bestimmung der Linienführung der Verkehrswege durch Bundes-(Maßnahme-) Gesetz als verfassungskonform, wenn auch unpraktikabel, qualifiziert 111. Aber da war nicht daran gedacht, daß die Bundesregierung im Einzelfall Vorhaben auswählt, über die der Bundesgesetzgeber dann entscheiden darf und muß. Wenn schon eine Gesetzgebungsbefugnis für die Linienbestimmung anerkannt wird, dann muß dem Bundesgesetzgeber auch die Auswahlkompetenz der Vorhaben zustehen. Die Bundesregierung kann allenfalls anregend dem Bundesgesetzgeber Vorhaben zur Legalfestlegung vorschlagen. Darüber hinaus sollte erwogen werden, das Vorschlagsrecht unter Berücksichtigung des Ressortprinzips allein dem Bundesverkehrsminister zuzugestehen112. — Eine dem § 2 VerkPBG entsprechende generelle Regelung der Linienbestimmung konnte im PIVereinfG wegen der unterschiedlichen Gesetzessystematik nicht getroffen werden. Folglich hätte das PIVereinfG für alle Verkehrswege mit Ausnahme der Straßenbahnen die Bestimmung enthalten müssen, daß der Bundesminister für Verkehr die Linienführung bestimmt, sofern sich das nicht ohnehin schon aus den Fachplanungsgesetzen ergibt. Im PIVereinfG wird aber nur die Linienbestimmung nach § 16 FStrG und § 13 Abs. 1 WaStrG erwähnt. Weil § 2 VerkPBG nicht aufgehoben wurde, bedeutet das, daß bei Schienenwegen der Deutschen Bundesbahnen unterschiedliches Recht gilt. Davon abgesehen ist es schon lange ein Anliegen der Länder, das Linienbestimmungsverfahren durch den Bundesminister für Verkehr zu beseitigen. Schon in der Stellungnahme des Bundesrats vom 18. Dezember 1992 wurde das Linienbestimmungsverfahren als zusätzliches und entbehrliches fachgesetzliches Raumordnungsverfahren qualifiziert 113. Die Bundesregierung setzte sich 110

BT-Drucks. 12/4328, S. 18. Vgl. Michael Ronellenfitsch, Beschleunigung der Verkehrswegeplanung? Neue Wege in der Verkehrswegeplanung: Möglichkeiten der Beschleunigung - , 30. VGT 1992, S. 258 ff (S. 292). 112 Andernfalls wird der Eindruck erweckt, es liege ein (vom Bundeskabinett zu beschließender) Gesetzentwurf der Bundesregierung vor; zu den kompetenzrechtlichen Fragen auch Christoph Degenhart, Staatsrecht I, 9. Aufl. 1993, Rdnr. 440; Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 19. Aufl. 1993, Rdnr. 647. 113 BR-Drucks. 756/92 (Beschluß), Anl. S. 39. 111

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in ihrer Gegenäußerung ausführlich mit dieser Auffassung auseinander und betonte insbesondere die Notwendigkeit einer überregionalen Koordinierung 114. Der Bundesrat hielt aber - mit nahezu gleichlautender Begründung — an seiner Auffassung fest und schob dem Bund die „politische Beweislast" für die Beibehaltung der Verfahrensstufe Linienbestimmung zu 115 . In der Tat wird man Bundesregierung und Bundesrat nicht übertriebene Konsequenz zum Vorwurf machen dürfen. Weshalb die gerade erst partiell eingeführte Linienbestimmung bei der Planung von Eisenbahnstrecken nicht auf ganz Deutschland erweitert wurde, läßt sich allenfalls mit der schwelenden Bahn-Strukturreform erklären. Umgekehrt ist schwer verständlich, wieso sich der Bundesrat nur gegen § 16 FStrG wandte, nicht aber gegen § 13 Abs. 1 WaStrG. In der Sache halte ich daran fest, daß aus bundesstaatlichen Erwägungen dem Bund die Berechtigung zur Linienbestimmung von Verkehrsvorhaben im Rahmen der bundeseigenen Verwaltung und der Bundesauftragsverwaltung nicht entzogen werden darf 116. Wenn die Linienbestimmungsverfahren sich inhaltlich nicht von den Raumordnungsverfahren unterscheiden, dann sollten diese entfallen. Der Bundesrat hat - wohl in unterschwelliger Kritik an der 2. Kalkar-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 117 - auf die „überwölbenden" Ingerenzrechte des Bundes bei der Bundesauftragsverwaltung hingewiesen, welche diesem jede denkbare Einwirkungsmöglichkeit in jedem Planungsabschnitt eröffneten 118. Das ist ein richtiger Ansatz. Aber leider ist selbst das Bundesverfassungsgericht allzusehr auf die Bundesaufsicht fixiert. Bundesweisungen nach Art. 85 Abs. 3 GG können als Ausfluß der Dienstleitungsgewalt auch originäre Verwaltungsentscheidungen sein. Diese Dienstleitungsgewalt rechtfertigt auch ohne gesetzliche Regelung die Bestimmung von Trassen für Verkehrswege durch den Bundesverkehrsminister. Ähnlich würde sie, um eine frühere Anregung von Blümel aufzugreifen 119, die Festlegung der Standorte von Verkehrsflughäfen von nationaler Bedeutung durch den Bundes verkehrsminister legitimieren. So könnte ich mir durchaus vorstellen, daß der Bundesverkehrsminister hinsichtlich der Raumordnungsverfahren für den zusätzlichen Großflughafen im Berliner Raum ein Machtwort spricht. Wie dem auch sei: Bei Bundesfernstraßen- und Bun114

BT-Drucks. 12/4328. BR-Drucks. 598/93, S. 6. 116 Ronellenfitsch, Gutachten, S. 110. 117 Urteil v. 22. 5. 1990, BVerfGE 81, S. 310. 118 BR-Drucks. 598/93, S. 6. 119 Rechtsprobleme der Genehmigungsverfahren für Atomanlagen - Standortwahl und -Sicherung, in: Rudolf Lukes (Hrsg.), Drittes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1975, S. 33 ff. (S. 45 f.). 115

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deswasserstraßenplanungen verblieb erfreulicherweise bestimmungsentscheidung beim Bund.

die

Linien-

— Die Vorrangklausel: „Bundesplanungen haben Vorrang vor Orts- und Landesplanungen" wurde ursprünglich in § 16 Abs. 3 Satz 3 FStrG und § 36 Satz 2 BBahnG untergebracht 120. In § 13 Abs. 3 Satz 1 WaStrG blieb sie erhalten. Schon die unterschiedliche Verortung zeigt, daß die Vorrangklausel lediglich deklaratorisch eine bundesstaatliche Selbstverständlichkeit zum Ausdruck bringt. Trotzdem wandte sich der Bundesrat gegen den uneingeschränkten Vorrang von Bundesplanungen vor Ortsund Landesplanungen vor allem bei Eisenbahnprojekten, wo keine unmittelbare Beteiligung der Länder an den Planungen des Bundes gegeben sei. Vorgeschlagen wurde die Formulierung: „Bundesplanungen, die mit den Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung abgestimmt sind, haben Vorrang vor der Orts- und Landesplanung"121. Die Bundesregierung wies dagegen darauf hin, daß diese Formulierung im Ergebnis auf eine Einvernehmensregelung hinauslaufe, die den Leitvorstellungen der Raumordnung widerspreche 122. Der Bundesrat erwiderte zutreffend, daß eine planerische Abstimmung nicht zugleich die Herstellung des Einvernehmens bedeute, und war auch insofern folgerichtig, als er auch für § 16 Abs. 3 Satz 3 FStrG nur mit den Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung abgestimmten Bundesplanungen Vorrang zubilligen wollte123. Das Bundeswasserstraßengesetz blieb aber unberücksichtigt. Dessen ungeachtet verwechselte der Bundesrat materielle Anforderungen an und Wirkungen von Bundesplanungen. Bundesplanungen unterliegen wie alle Planungen dem Abstimmungsgebot mit um denselben Raum konkurrierenden Planungen anderer Planungsträger. Ist die Abstimmung unterblieben, sind sie jedenfalls formell fehlerhaft. Das ändert jedoch nichts an ihrem Vorrang, etwa falls sie nicht angegriffen werden oder sich materiell als rechtmäßig erweisen. M.E. ist aber der Streit müßig. Die Bundesplanungen haben auch dann Vorrang, wenn dies nicht jedesmal in jedem Fachplanungsgesetz betont wird. Die Streichung der Vorrangklausel in § 36 Satz 2 BBahnG und ihre Verwässerung in § 16 Abs. 3 Satz 3 FStrG sind daher unschädlich.

120

Die generalisierende Formulierung stammt vom Bundestagsauschuß für Verkehr; vgl. BT-Drucks., 12/5284. 121 BR-Drucks. 756/92 (Beschluß), Anl. S. 1 f. 122 BT-Drucks. 12/4328, S. 38. 123 BR-Drucks. 598/93 (Beschluß) S. 3, 4.

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— Die ursprünglich vorgesehene Befristung des RaumordnungsVerfahrens 124 wurde durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz obsolet. cc) Planfeststellung In den Planfeststellungsverfahren sind die Beschleunigungsinstrumentarien des § 3 VerkPBG übernommen, nämlich die dreimonatige Frist für die Stellungnahmen von Behörden125, die Freistellung von der Berücksichtigung verspäteten Behördenvorbringens, sofern es sich nicht auf öffentliche Belange bezieht, die der Planfeststellungsbehörde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen126, die Einführung einer Frist für die Auslegung des Plans durch die Gemeinden127 sowie die Einführung einer Frist für den Abschluß der Erörterung durch die Anhörungsbehörde 128. dd) Plangenehmigung Die qualifizierte Plangenehmigung hat sich durchgesetzt. Die Notifizierungspflicht gegenüber der EG-Kommission, auf welcher die Bundesregierung ursprünglich beharrte 129, ist entfallen 130. Sie ergibt sich, wie erwähnt131, unmittelbar aus - änderungsbedürftigem - EG-Recht. Dagegen machte sich der Bundesrat dafür stark, dem schlechten Beispiel Baden-Württembergs folgend132, die Plangenehmigung zu verstümmeln und als weitere Tatbestandsvoraussetzung aufzunehmen, daß „erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt nicht zu besorgen sind" 133 . Den zutreffenden Einwand der Bundesregierung, daß die unbestimmten Rechtsbegriffe („Erheblichkeit der Auswirkungen") zu Unsicherheiten bei der Anwendung der Plangenehmigung führen würde und 124

BT-Drucks. 12/4328, S. 15. § 36d Abs. 1 Nr. 1 BBahnG; § 17 Abs. 3b FStrG; § 17 Nr. 1 WaStrG; § 19 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 LuftVG; § 29 Abs. la Nr. 2 PBefG. Ob mit der Formulierung der „Frist, die drei Monate nicht übersteigen darf irgend etwas gewonnen ist, wenn Fristverlängerung begehrt wird, erscheint fraglich. 126 § 36d Abs. 2 Satz 2 BBahnG; § 17 Abs. 4 Satz 2 FStrG; § 17 Nr. 1 Satz 2 WaStrG; § 10 Abs. 4 Satz 2 LuftVG; § 29 Abs. 4 Satz 2 PBefG. 127 § 36d Abs. 1 Nr. 2 BBahnG; § 17 Abs. 3b Satz 2 FStrG; § 17 Abs. 3 WaStrG; § 10 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 LuftVG; § 29 Abs. la Nr. 3 PBefG. 128 § 36d Abs. 1 Nr. 3 BBahnG. 129 BT-Drucks. 12/4328, S. 39. 130 Vgl. BT-Drucks. 12/5284. 131 Vgl. oben ΠΙ 2 a) dd), S. 190 f. 132 § 37 Abs. 2 StrG. 133 BR-Drucks. 756/92 (Beschluß), S.7. 125

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daß der Anwendungsbereich der Plangenehmigung auch für solche Fälle reduziert werde, in denen im Benehmen mit den Umweltbehörden Ausgleichsmaßnahmen für Umwelteingriffe festgelegt würden 134, ließ der Bundesrat zunächst nicht gelten135. Es stand zu befürchten, daß sich die qualifizierte verkehrsrechtliche Plangenehmigung als ebenso stumpfe Waffe erweisen würde wie die abfallrechtliche Plangenehmigung. Im Vermittlungsausschuß setzte sich diese Einsicht offenbar durch. Ohnehin hatte sich im Bundesrat hinsichtlich der Plangenehmigung eine pragmatische Linie bemerkbar gemacht: Beschränkt auf das Bundesfernstraßenrecht regte der Bundsrat an, die Plangenehmigung zuzulassen, wenn Rechte anderer „nicht wesentlich" beeinträchtigt werden136. Auf dieser Anregung beruhen nunmehr § 17 Abs. la Nr. 1 FStrG und § 28 Abs. la Nr. 1 PBefG. Die Regelungen sind an sich begüßenswert, erschweren aber die Abgrenzung der Plangenehmigung vom neu eingeführten Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung (§ 17 Abs. 2 FStrG, § 28 Abs. 2 PBefG). Gegen das Entfallen der Planfeststellung und Plangenehmigung habe ich mich früher ausgesprochen, weil damals einige Straßenjuristen auf diese Weise den Verzicht auf Planfeststellung als Verwaltungsinternum qualifizieren wollten. Haltbar sind § 17 Abs. 2 FStrG und § 28 Abs. 2 PBefG nur, wenn man das Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung gerade nicht wie bisher als im Ermessen der Zulassungsbehörde stehenden Verzicht auf diese Zulassungsformen begreift. Denn der Verzicht wäre ebenfalls eine Zulassungsform und damit angreifbarer Verwaltungsakt. Vielmehr ist gemeint, daß Verkehrsvorhaben im Sinne einer Freistellung von der Planfeststellung oder Plangenehmigung in bestimmten Fällen ohne besonderen Zulassungsakt gebaut werden dürfen. Das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist aufgehoben. Sinnvoll wäre dann eine Anzeigepflicht gewesen, wenn Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde nicht identisch sind. b) Einzelne Sektoren aa) Schienenwege der Bundesbahn Im Eisenbahnrecht ist auf die sanktionierte Befristung der Genehmigung nach § 14 Abs. 3 Nr. c) BBahnG zu verweisen, der ich eher optische Bedeutung zusprechen würde. Die Linienbestimmung ist nicht übernommen. Wenigstens wurden die Plangenehmigung eingeführt, die Änderung von

134 135 136

BT-Drucks. 12/4328, S. 38. BR-Drucks. 598/93 (Beschluß), S.2 f. BR-Drucks. 598/93 (Beschluß), S. 7.

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Bahnanlagen erleichtert und das Anhörungsverfahren gestrafft. Was von diesen Regelungen nach der Strukturreform der Bahn bleiben wird, ist ungewiß. bb) Bundesfernstraßen Die Kontroverse um die Linienbestimmung wurde bereits dargestellt. Bei Bundesfernstraßen besteht die Besonderheit, daß zwischen Bundesautobahnen und Bundesstraßen unterschieden wird. Bei Bundesstraßen ist die Linienbestimmung fakultativ. Beim Neubau von Ortsumgehungen (Teilen von Bundesstraßen, die der Beseitigung einer Ortsdurchfahrt dienen) findet keine Linienbestimmung statt. Das Einvernehmen mit den für die Raumordnung zuständigen Ministern ist enfallen. cc) Bundeswasserstraßen Besonderheiten sind nicht zu vermelden. dd) Flugplätze Der Luftverkehr befindet sich nicht erst seit dem 1. Januar 1993 im Umbruch. Auch ohne Deregulierung, Preiskriege und Billigstflüge wären die Passagierzahlen vermutlich gewachsen. Trotz der Verdoppelung des Luftverkehrs in den vergangenen Jahren wurde aber mit Hängen und Würgen nur in München ein neuer Verkehrsflughafen gebaut137. Daß hier sich einiges bewegen muß, merkt man auch dem PIVereinfG an. Bei der luftverkehrsrechtlichen Zulassung sind nämlich erhebliche Änderungen vorgesehen. Bei Flugplätzen können auch betriebliche Regelungen und die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Hochbauten auf dem Flugplatzgelände Gegenstand der Planfeststellung sein138. Die Änderung betrieblicher Regelungen richtet sich dann wieder nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG. Die Formulierung „entsprechend" bedeutet, daß nur dann eine Genehmigungspflicht besteht, wenn die Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG überhaupt einschlägig sind. Die Stufenfolge: Genehmigung/Planfeststellung ist aufgehoben 139 bzw. - alten Forderungen entsprechend - umgedreht.

137

Vgl. auch Brigitte Scherer, Der Preis der Freiheit, FAZ Nr. 41 v. 18.2.1993,

S. R l . 138

139

§ 10 Abs. 4 Satz 1 LuftVG. § 10 Abs. 6 LuftVG.

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Von großer praktischer Bedeutung ist die Regelung über die Umwidmung von Militärflugplätzen. Bekanntlich hat das OVG Rheinland-Pfalz 140 die Erteilung einer Außenstart- und -landeerlaubnis für eine Charterfluggesellschaft auf dem Flugplatz Hahn im vorläufigen Verfahren als „voraussichtlich rechtswidrig" erklärt, da eine militärische Mitbenutzung nicht mehr vorliege, sondern eine „quasi eigenständige zivile Infrastruktur" geschaffen werde. Ob eine militärische Entwidmung durch Abzug der bislang auf dem Flugplatz stationierten US-Truppen eingetreten ist, mag zweifelhaft sein. Jedenfalls besteht jetzt die Möglichkeit einer vereinfachten Änderungsgenehmigung nach § 10 Abs. 5 LuftVG. Zur Frage, wann ein zivil mitbenutzer Flugplatz nicht aus militärischer Trägerschaft entlassen ist. verweise ich auf einen im Januar 1994 in der DÖV erscheinenden Beitrag . ee) Straßenbahnen Die Änderungen bei der personenbeförderungsrechtlichen Planfeststellung entsprechen denen im Eisenbahn- und Fernstraßenrecht. c) Rechtsschutz aa) Zuständigkeit Verwaltungsprozessual ist zum einen die Erweiterung von § 48 Abs. 1 Nrn. 6, 7 und 9 VwGO interessant. Nicht nur für Rechtsstreitigkeiten über den Neubau von Straßenbahnen, Eisenbahnen, Rangier- und Containerbahnhöfen und Binnenwasserstraßen sind die Oberverwaltungsgerichte erstinstanzlich zuständig, sondern auch für Streitigkeiten über Änderungen und den Ausbau solcher Verkehrswege. bb) Vorläufiger Rechtsschutz Planfeststellungsbeschlüsse und Plangenehmigungen für den Bau oder die Änderung von Schienenwegen und Bundesfernstraßen des vordringlichen Bedarfs sind kraft Gesetzes sofort vollziehbar 141. Im Hinblick auf den Bau oder die Änderung von Betriebsanlagen für alle Straßenbahnen sprach sich der 140

Beschluß v. 28. Mai 1993 - 7 B 11228/93.0VG. Anders dem Vernehmen nach die Entscheidung in derHauptsache. 140a Michael Ronellenfitsch, Der Militärflugplatz - Merkmale und Kriterien -, DÖV 1994, S. 45 ff. 141 § 36d Abs. 4 BBahnG; § 17 Abs. 6a FStrG.

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Bundesrat für eine entsprechende Regelung aus142. Bei Bundeswasserstraßen und Verkehrsflughäfen blieb es demgegenüber unverständlicherweise beim Regel-/Ausnahme-Verhältnis des § 80 Abs. 1 VwGO. Immerhin: Wird eine Zulassungsentscheidung für sofort vollziehbar erklärt, so kann der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nur innerhalb eines Monats gestellt werden. Das gleiche gilt für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung. cc) Heilungsregelungen Die Heilungsregelungen in § 36d Abs. 6 BBahnG, § 17 Abs. 6c FStrG, § 19 Abs. 4 WaStrG, § 10 Abs. 8 LuftVG und § 29 Abs. 8 PBefG entsprechen den Rechtsgedanken der §§214 und 215 BauGB. Sie wurden schon an anderer Stelle gerechtfertigt 143 und sind so moderat, daß sie keiner erneuten Rechtfertigung bedürfen.

Vil. Schlußbemerkung 1. Beschleunigungs- und Effektivitätsgebot Nach § 10 Satz 2 VwVfG sind die Verwaltungsverfahren „einfach und zweckmäßig" durchzuführen. Die Vorschrift bringt mehr zum Ausdruck als einen verwaltungsinternen Programmsatz, auch wenn ihre praktische Bedeutung wegen des weiten Verfahrensermessens bei der Gestaltung des Verwaltungsverfahrens 144 bislang gering blieb. Sie läßt sich nämlich auf ein verfassungsrechtliches Effizienz- und Beschleunigungspostulat145 zurückführen, das 142

BR-Drucks. 598/93 (Beschluß), S. 9. Jetzt § 28 Abs. la Satz 3 PBefG. Michael Ronellenfitsch, Beschleunigung und Vereinfachung der Anlagengenehmigungsverfahren, 1994, S. 129 ff. 144 Hierzu Wolfgang Clausen, in: Hans Joachim Knack (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Komm., 3. Aufl. 1989, § 10 Rdnr. 4. 145 Im Strafverfahren spricht das BVerfG von einem rechtsstaatlichen Beschleunigungsgebot (B. der 2. Kammer des 2. Senats v. 19.3.1992 - 2 BvR 1/91 - , NJW 1992, S. 2472 (S. 2473). Hintergrund ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Da das Verfahren selbst eine Belastung darstellt, wäre es unangemessen, wenn diese Belastung größer wäre, als die zu erwartende Sanktion. Auf diese Weise läßt sich ermitteln, ob die Verfahrensdauer angemessen ist. Auf die Verwaltungsverfahren läßt sich diese Argumentation nicht nahtlos übertragen (vgl. auch BVerfGE 46, S. 17 [S. 28 ff.]; Ε 63, S. 45 [S. 68 f.]; NJW 1984, S. 967). Aber auch der BFH hat ent143

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nicht von vornherein hinter dem Grundrechtsschutz durch Verfahren zurückzutreten hat. Gründe der Einfachheit, Sparsamkeit und Zügigkeit sind ebenfalls Merkmale eines rechtsstaatlichen Verwaltungsverfahrens 146. Denn wenn die Zweckverfolgung in den Formen des Rechts den Rechtsstaat charakterisiert 147 , kann der Rechtsstaat, namentlich der soziale Rechtsstaat, nicht effizienz- und zweckblind sein 148 . Diese Erkenntnis 149 ging nach der Konsolidierung des Rechtsstaats zeitweilig verloren. Bis in die 80er Jahre hinein traten Effizienzerwägungen hinter dem Anliegen zurück, die Verwaltungsverfahren schieden, daß der Rechtsschutz in angemessener Zeit erfolgen müsse (BFH v. 21.2.1991, NVwZ-RR 1993, S. 5). 146 Martin Bullinger, Beschleunigte Genehmigungsverfahren für eilbedürftige Vorhaben, 1991, S. 48; Rupert Scholz, Technisierung der Verwaltung - Steuerungs- und Kontrollproblem für den demokratischen Rechtsstaat, in: Baum u.a. (Hrsg.), Technisierte Verwaltung, 1981, S. 55 ff. (S. 58); Fritz Ossenbühl, Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzauftrag, NVwZ 1982, S. 465 ff. (S. 469). Teilweise abweichend Philip Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 439, 440, der sich aber nur gegen die spezifisch rechtsstaatliche Ableitung wendet; die Verfassungsrelevanz der Funktionstauglichkeit der Verwaltung wird auch von Kunig bejaht. Das Bundesverfassungsgericht hat im übrigen mehrfach ausgesprochen, daß der Gesetzgeber den praktischen Erfordernissen der Verwaltung Rechnung tragen kann; vgl. B. v. 16.12.1958, BVerfGE 9, S. 20 (S. 32: „... ist es sachdienlich, der Verwaltung die Möglichkeit zu einer in gewissen Grenzen vereinfachten Bearbeitung zu geben ..."); B. v. 14.11.1969, BVerfGE 27, S. 220 (S. 230); Β. v. 19.4.1977, BVerfGE 44, S. 283 (S. 288). 147 Grundlegend Friedrich J. Stahl, Philosophie des Rechts, 3. Aufl., 1856, Bd. Π, S. 137. Vgl. auch Julius Hatschek/Paul Kurtzig, Lehrbuch des deutschen und preußischen Verwaltungsrechts, 7./8. Aufl., 1931, S. 1. 148 Jost Pietzcker, Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzauftrag, VVDStRL 41 (1983), S. 194 ff. (S. 196). 149 Sie war Gemeingut, als es galt, auf der Grundlage des liberalen Rechtsstaatsgedankens die Feudalgesellschaft zu einer mobilen Industriegesellschaft umzubauen. Weil dieser Umbau nur mit Hilfe einer leistungsfähigen Verwaltung möglich war spielten Effizienzgesichtspunkte bei der Durchsetzung des modernen liberalen Rechtsstaatsgedankens eine maßgebliche Rolle; vgl. zur Ideengeschichte Eberhard Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: HStR I 1987, § 24 Rdnr. 13. Autoren wie Robert von Mohl oder Rudolf von Gneist kam es darauf an, die Aufbau- und Ablauforganisation der Verwaltung so zu gestalten, daß diese ihre Aufgaben effektiver, rascher und kostengünstiger erfüllen konnte. So führte von Mohl aus: „Eine Verzögerung ... über die Zeit hinaus, welche eine gründliche Bearbeitung ... erfordert, ist ein Unrecht gegen die Unterthanen" (Encyclopädie der Staatswissenschaften, 2. Aufl., 1872, S. 248); vgl auch ders., Die PolizeyWissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, 3. Aufl. 1866, S. 176; ferner von Gneist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deutschland, 2. Aufl., 1879, S. 118 ff. Noch das spanische Verwaltungsverfahrensgesetz von 1889 schrieb, worauf Bullinger (DVB1. 1992, S. 1464) zutreffend hinweist, feste Fristen für die Dauer der Verfahrensabschnitte in den Verwaltungsverfahren vor.

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aufzuwerten. Aufwendige Verwaltungsverfahren galten als Kosten des Rechtsstaats150. Noch die Konstanzer Staatsrechtslehrertagung von 1982 war von Mißtrauen gegenüber Effizienzforderungen geprägt, denen man den Versuch unterstellte, rechtsstaatliche und demokratische Verfahrensprinzipien abzubauen151. Bereits zu diesem Zeitpunkt deutete sich indessen eine Tendenzwende nicht nur im verwaltungswissenschaftlichen Schrifttum 152, sondern auch in der Praxis an. Seither hat sich weitgehend die Erkenntnis durchgesetzt, daß die Verfahrenszwecke auch dem Effizienz- und Beschleunigungspostulat unterliegen. Beispielsweise hängen Rechtsschutzauftrag und Verfahrenseffizienz untrennbar zusammen. So ist es im Verwaltungsprozeß seit langem anerkannt, daß das in Art. 19 Abs. 4 GG enthaltene Gebot effektiven Rechtsschutzes den Zeitfaktor berücksichtigen muß. Effektiver Rechtsschutz ist eben nur rechtzeitiger Rechtsschutz153. In mehrpoligen Rechtsverhältnissen muß der effektive Rechtsschutz obendrein zugleich ausgewogen sein; alle Beteiligten können sich auf das Beschleunigungsgebot berufen. Was für den Verwaltungsprozeß gilt, muß auch für das Verwaltungsverfahren gelten, da diesem ebenfalls Rechtsschutzfunktion zukommt. Das Bundesverfassungsgericht hat jedenfalls im Sasbach-Beschluß einen Verfassungsauftrag zur Abwehr untragbarer Verzögerungen bejaht und damit die wohl etwas einseitigen Aussagen zum Grundrechtsschutz durch Verfahren 150

Vgl. Walter Leisner, Effizienz als Rechtsprinzip, 1971, S. 58. Vgl. Rainer Wahl/Jost Pietzcker, Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzauftrag, VVDStRL 41 (1983), S. 154 ff.; S. 187 ff. sowie die Begleitaufsätze von Christoph Degenhart, DVB1. 1982, S. 872 ff.; Albert von Mutius, NJW 1982, S. 2150 ff.; Fritz Ossenbühl, NVwZ 1982, S. 465 ff. und Wolf-Rüdiger Schenke, VB1BW 1982, S. 313 ff. 152 Vgl. Heinrich Siedentopf, Wirtschaftlichkeit in der öffentlichen Verwaltung, 1969; J. Schmidt, Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 2. Aufl., 1977; Martin Timmermann, Effizienz der öffentlichen Verwaltung, VerwArch. 1977, S. 311 ff.; H. König, Effizienz öffentlichen Handelns - neu überdacht, WIRTSCHAFTSDIENST 1979, S. 250 ff.; Ronellenfitsch!Schlink-Arnold, Methoden und Techniken geistiger Arbeit in der Verwaltung, 1980, Rdnr. 73 ff. Die Distanz der Rechtswissenschaft gegenüber verwaltungswissenschaftlichen Effizienzforderungen dürfte auch damit zusammenhängen, daß man glaubte, die von vornherein zum Scheitern verurteilten Attacken mancher Sozialwissenschaftler gegen die dominierende Rolle der Juristen in der öffentlichen Verwaltung abwehren zu müssen; vgl. auch Roman Schnur, Privileg der Juristen in der Verwaltung, Die Verwaltung 1977, S. 141 ff. Die Floskel „Sociologici ante portas" schreckte niemanden, der die historische Parallele beim Wort nahm. Entscheidend besiegt wurde Hannibal im übrigen nicht von Quintus Fabius Maximus Cunctator, sondern vom zupackenden Scipio Africanus; vgl. auch Scullard, A History of the Roman World: 753 to 146 B.C., 4. Aufl., 1980. 153 Rainer Pietzner /Michael Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 8. Aufl. 1993, § 51 Rdnr. 1. 151

14 Speyer 115

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im Mülheim-Kärlich Beschluß relativiert 154. Die rasche und effektive Erreichung der Verfahrenszwecke ist somit bei der Verfahrensausgestaltung von ausschlaggebender Bedeutung. Eine Verfahrensgestaltung, die die effektive und zügige Erreichung aller Verfahrenszwecke am besten gewährleistet, liegt im wohlverstandenen Interesse aller Beteiligten.

154 Β. v. 8.7.1982, BVerfGE 61, S. 82; hierzu Michael Ronellenfitsch, Gemeindliches Eigentum und materielle Präklusion - BVerfGE 61, S. 82, JuS 1983, S. 594 ff. Wörtlich heißt es (S. 116): „Die Ausschlußregelung des § 3 Abs. 1 AtAnlV findet eine sachliche Rechtfertigung auch in dem Erfordernis, die Funktionsfahigkeit der Verwaltung wie der Gerichte zu wahren. Sie wirkt auf eine Konzentration und Zügigkeit der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen wie der erhobenen Einwendungen hin. Dies ist bei Massenverfahren auch erforderlich, um neben der Rechtssicherheit die Funktionsfähigkeit von Verwaltung und Gerichten zu erhalten nicht zuletzt im wohlverstandenen Interesse der möglicherweise von der Genehmigung in ihren Rechten betroffenen Dritten wie auch der Antragsteller, binnen angemessener Frist Gewißheit darüber zu erhalten, ob die Genehmigung erteilt wird oder nicht und ihrer Möglichkeit, dagegen den Rechtsweg zu beschreiten." Vom Bundesverwaltungsgericht ist das Bundesverfassungsgericht offenbar und zu Recht in diesem Sinne verstanden worden. Vgl. Urteil v. 27.5.1983 - 4 C 40, 44, 45/81 - , BVerwGE 67, S. 206 = Buchholz 442.40 § 10 LuftVG Nr. 4 = DVB1. 1983, S. 901 = NJW 1984, S. 188 = UPR 1984, S. 123 = ZLW 1984, S. 158. Wörtlich: „Die verfassungsrechtliche Rechtsschutzgewährleistung gilt nämlich nicht absolut und verschafft nicht den Anspruch auf die bestmögliche Befriedigung des Rechtsschutzinteresses ohne Rücksicht auf andere Verfassungsprinzipien. Es können vielmehr im Konfliktfall widerstreitende Verfassungsprinzipien zur Geltung kommen, hier insbesondere das Prinzip der Rechtssicherheit und das Prinzip der Verwaltungseffizienz, das in den Regelungen der Art. 20 Abs. 2 und 83 ff. GG seinen Niederschlag gefunden hat (vgl. BVerfGE 44, S. 283 [S. 288]; Ε 27, S. 220 [S. 230] und Ε 9, S. 20 [S. 32]). Das Bundesverfassungsgericht hat zwar in BVerfGE 53, S. 30 (S. 65) die Bedeutung der Verfahrensgestaltung für den Grundrechtsschutz besonders hervorgehoben; es ist dabei jedoch nicht von seiner Grundposition abgerückt, daß die im Einzelfall widerstreitenden Belange zu einem sachgerechten Ausgleich zu bringen seien (vgl. dazu insbesondere BVerfG, NVwZ 1983, 27 im Anschluß an BVerwGE 60, S. 297 [S. 305 ff.]). Das Rechtsschutzinteresse des einzelnen ist auch in grundrechtsrelevanten Bereichen nicht dermaßen vorrangig, daß zu seiner optimalen Erfüllung die im Interesse der Allgemeinheit zu erfüllenden Aufgaben der Verwaltung übermäßig behindert oder gar nahezu blockiert werden dürften." (BVerwGE 67, S. 209 f.) Das Bundesverwaltungsgericht erwähnt zwar den Sasbach-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts nicht ausdrücklich. Auf diesen wird aber in der zitierten Entscheidung des Vorprüfungsausschusses v. 6.10.1982 Bezug genommen.

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2. Sachentscheidung Primärer Verfahrenszweck ist eine rechtlich einwandfreie, korrekt abgewogene und fachlich optimale Sachentscheidung. Die Sachentscheidung wird nicht nur durch die Verfahrensgestaltung geprägt, sondern vor allem auch durch den Prüfiingsaufwand, der wiederum von den materiell-rechtlichen Vorgaben abhängt. Ohne das hier näher ausfuhren zu können, wiederhole ich die Aussage, daß materiell-rechtliche Vorgaben und Prüfungsaufwand häufig inkongruent sind. Die ganzen Verfahrensfristen nützen nichts, wenn angeblich unzureichende Anträge und Unterlagen hin und her geschoben werden können. Eine echte Verfahrensvereinfachung muß auch und in erster Linie beim Prüfungsaufwand und bei der Kontrollintensität ansetzen. Darüber hinaus dürfen die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Planung nicht länger tabu sein155. Vermutlich ist die wirtschaftliche Situation Deutschlands aber immer noch nicht schlimm genug, um die einseitige politische Fixierung auf den Umweltschutz zu beenden.

5. Würdigung Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, Investitionsmaßnahmengesetze und Planungsvereinfachungsgesetz versuchen, dem Beschleunigungsauftrag der Verfassung Rechnung zu tragen. Auch das Planungsvereinfachungsgesetz ist in Wahrheit nur ein Beschleunigungsgesetz. Es verdient seinen Namen eigentlich nicht; denn eine generelle Vereinfachung der Planungsverfahren für Verkehrsprojekte und eine Steigerung der Effektivität hat es nicht zum Ziel. Der Kampf um die Vereinfachung geht also weiter. Das nächste Angriffsziel muß die Senkung des Prüfungsaufwands sein. Dann wird man sich, wohl nur mit europäischer Hilfe, der Abwägung selbst zuwenden können. Wenn eine Verkehrs-, Wirtschafts- und von mir aus auch Umweltpolitik betrieben werden soll, die ihren Namen verdient, dann gilt es die planerische Gestaltungsfreiheit unter Wahrung des Rechtsschutzes der Betroffenen zu erweitern.

155

1

So aber BT-Drucks. 12/4328, S. 18.

Rechtsprechung zum Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz Von Stefan Paetow

Einleitung Das Gesetz zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz - VerkPBG - ) vom 16. Dezember 1991 (BGBl I S. 2174) und die Fernverkehrswegebestimmungsverordnung vom 3. Juni 1992 (BGBl I S. 1014) haben erst eine kurze Geltungsdauer hinter sich.1 Stellt man in Rechnung, daß zunächst ein behördliches Verfahren durchgeführt und ein Planfeststellungsbeschluß oder eine Plangenehmigung (§ 4 VerkPBG) ergehen müssen, ehe es zur Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage kommen kann, so mag es verfrüht erscheinen, schon zum gegenwärtigen Zeitpunkt2 einen Rechtsprechungsbericht zu liefern. In der Tat kann es sich nur um ei-ne erste vorläufige Bilanz der dem Bundesverwaltungsgericht durch § 5 VerkPBG auferlegten erst- und letztinstanzlichen Rechtsprechungstätigkeit handeln. Immerhin sind bislang knapp drei Dutzend Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts auf der Grundlage dieses Gesetzes ergangen. Das mag ein erster Hinweis darauf sein, daß das Wort „Beschleunigung" im Titel des Gesetzes mehr als nur ein frommer Wunsch des Gesetzgebers gewesen sein könnte. 1

Zu diesem Gesetz vgl. etwa Michael Ronellenfitsch, Beschleunigung der Verkehrswegeplanung?, Deutsche Akademie für Verkehrs Wissenschaft, 30. Verkehrsgerichtstag 1992, S. 299 ff.; Christian Sailer , Beschleunigung der Verkehrswegeplanung?, ebda., S. 299 ff.; Jan Viebrock, Beschränkungen der UVP in der Verkehrswegeplanung sbeschleunigung, NVwZ 1992, S. 939 ff.; Rüdiger Reinhardt, Das Ver-

kehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, DtZ 1992, S. 258 ff.; Erich

Gassner,

Umweltaspekte des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes unter Berücksichtigung der Plangenehmigung, NuR 1992, S. 449 ff.; Jörg Wagner, Verfahrensbeschleunigung durch das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, NVwZ 1992,

S. 232 ff.; Stefan Klinski/Hartmut

Gaßner, Das Gesetz zur Beschleunigung der Ver-

kehrswegeplanung: Planungsrecht auf Abwegen, NVwZ 1992, S. 235 ff. 2 Stand November 1993.

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I. Die anhängig gewordenen Gerichtsverfahren 1. Gegenstand der Verfahren a) Art der Verkehrswege Beim Bundesverwaltungsgericht sind bislang 46 Klagen eingegangen. Sie richten sich alle gegen Planfeststellungsbeschlüsse, d.h. die durch § 4 VerkPBG eingeführte neue Zulassungsform der Plangenehmigung mit Konzentrationswirkung hat noch nicht zu gerichtlichen Auseinandersetzungen geführt. Ferner sind 19 Anträge auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO gestellt worden. Unter den von § 1 Abs. 1 VerkPBG erfaßten fünf Kategorien von Verkehrswegen bzw. Anlagen sind die Verkehrsflughäfen und die Straßenbahnen i.S. des § 4 Abs. 1 und 2 PBefG bislang nicht Gegenstand gerichtlicher Verfahren geworden. Eine zahlenmäßig geringe Rolle spielen auch die Bundeswasserstraßen mit drei Klagen. Auf den ersten Blick überraschen mag, daß 30 Klagen gegen eisenbahnrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse (§ 36 BBahnG) nur 13 Klagen gegen fernstraßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse (§ 17 FStrG) gegenüberstehen; ähnlich ist das Verhältnis bei den Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, nämlich 14 zu 5. Sonst ist, wie die Erfahrung aus den letzten Jahrzehnten zeigt, die Zahl der fernstraßenrechtlichen Gerichtsverfahren immer deutlich höher als die der eisenbahnrechtlichen Verfahren. 3 Daß im Anwendungsbereich des VerkPBG bislang die eisenbahnrechtlichen Verfahren überwiegen, dürfte vor allem damit zusammenhängen, daß hier die Planungstätigkeit früher und intensiver als im Bereich des Fernstraßenbaues eingesetzt hat.4 Insofern sind die Zahlen in diesem frühen Stadium der Geltungsdauer des VerkPBG schwerlich auch für die Zukunft aussagekräftig. Gleichwohl überrascht der Befund etwas, gelten doch Planungen von Eisenbahnvorhaben im allgemeinen als weniger rechtsmittelanfallig als die meist konfliktträchtigeren Planungen von Straßenbauvorhaben.

3

Für die Rspr. des BVerwG wird dies eindrucksvoll durch das Sammel- und Nachschlagewerk Buchholz belegt: 92 Entscheidungen zu § 17 FStrG und nur 22 zu § 36 BBahnG. 4 Nach Mitteilung der Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und -bau-Gesellschaft (DEGES), Berlin, werden für zahlreiche größere Straßenbauvorhaben nach Abschluß der Umweltverträglichkeitsstudien die Planfeststellungsverfahren erst Ende 1993 oder im Laufe des Jahres 1994 eingeleitet.

Rechtsprechung zum Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz

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b) Räumliche Verteilung der Vorhaben Der Anwendungsbereich des VerkPBG erstreckt sich nicht nur auf die fünf neuen Bundesländer und das alt-neue Land Berlin, sondern auch auf erhebliche Teile des alten Bundesgebietes. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 5 VerkPBG i.V.m. der Fernverkehrswegebestimmungsverordnung gelten die besonderen Vorschriften dieses Gesetzes für die Planung des Baues und der Änderung von Verkehrswegen der Bundeseisenbahnen, Bundesfernstraßen und Bundeswasserstraßen auch für Vorhaben zwischen der früheren innerdeutschen Grenze und den nächsten Knotenpunkten des Hauptfernverkehrsnetzes des alten Bundesgebietes.5 Betrachtet man die räumliche Lage der mit Klagen angegriffenen Vorhaben, so fällt ein deutlicher Unterschied zwischen den Bundesfernstraßen und den Bundeseisenbahnen auf. Die angefochtenen fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlüsse betreffen ausschließlich Vorhaben in den neuen Bundesländern, ausgenommen freilich den Sachsendamm-Fall,6 der einen Abschnitt der Stadtautobahn im Westteil Berlins zum Gegenstand hatte. Dagegen liegen die eisenbahnrechtlichen Vorhaben alle im Bereich der alten Bundesländer, von einer unbedeutenden Ausnahme abgesehen. Ob die Ursache für diesen auffallenden Unterschied allein darin zu suchen ist, daß sich die Planungstätigkeit beim Fernstraßenbau vorwiegend auf die neuen und bei dem Bau und der Änderung von Schienenwegen vorwiegend auf die alten Bundesländer konzentriert hat, läßt sich mangels statistischen Materials schwer beurteilen. Auffallend ist weiter, daß die planfestgestellten fernstraßenrechtlichen Vorhaben im Vergleich zu den sonst die Verwaltungsgerichte beschäftigenden fernstraßenrechtlichen Klagen eher unbedeutend sind; ähnliches gilt für die von den Klägern geltend gemachten Betroffenheiten. Meist handelt es sich um unspektakuläre Vorhaben, etwa Ortsumgehungen7 oder die nachträgliche Planfeststellung einer bereits bestehenden Anlage für eine Autobahnraststätte mit Tankstelle. In vielen Fällen geht es nicht um grundlegende Einwendungen gegen die Planung, sondern letztlich um Fragen der Höhe oder der Art der Entschädigung.8 Bestätigt wird der eher marginale Charakter der bisherigen fernstraßenrechtlichen Verfahren durch die Art ihrer gerichtlichen Erledigung. Von den 13 Klagen haben sich 5 durch Einstellungsbeschlüsse 5

Bei den Bundeseisenbahnen sind dies z.B. Hamburg, Bremen, Hannover, Kassel, Frankfurt/Main und Nürnberg. 6 Beschluß v. 30.10.92 - 4 A 4/92 - DVB1. 1993, S. 167 f. = NVwZ 1993, S. 565 ff. = UPR 1993, S. 62 ff. („Sachsendamm"). 7 So die Beschlüsse v. 26.7.93 - 4 A 5.93 - und v. 5.10.93 - 4 A 9.93 8 Z.B. Beschluß v. 27.8.93 - 4 A 2.93 - .

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erledigt (z.T. nach Vergleichsschluß oder nach Ergehen einer Eilentscheidung), bei weiteren 7 Klagen bahnt sich eine Verfahrenserledigung durch Vergleich oder Klagerücknahme an. Deutlich anders verhält es sich nach den bisherigen Erfahrungen mit den eisenbahnrechtlichen Verfahren. Im Streit sind hier einige der für das Zusammenwachsen der alten und neuen Bundesländer als wichtig angesehenen OstWest-Verbindungen, insbesondere die sogenannten Lückenschlußmaßnahmen im Bereich der ehemaligen innerdeutschen Grenze. Hervorzuheben ist die Schnellbahnverbindung Berlin-Hannover mit acht Planfeststellungsabschnitten zwischen Lehrte und Oebisfelde, ferner verschiedene Abschnitte der Eisenbahnstrecke Bebra-Erfurt, die Ausbaustrecke Hamburg-Büchen und schließlich das Aus- und Neubauvorhaben Nürnberg-Erfurt. In diesen Verfahren wird von den Beteiligten in der Regel intensiv gefochten. Das Bild wird abgerundet durch die Tatsache, daß viele Verfahren streitig erledigt worden sind oder voraussichtlich werden. Auch die sechs bislang durch Urteil abgeschlossenen Klageverfahren stammen aus dem Bereich des Schienenwegerechts.9 Eine mögliche Ursache für diese Besonderheiten der eisenbahnrechtlichen Verfahren könnte in der größeren Konfliktbereitschaft und Prozeßerfahrung westdeutscher Bürger und Gebietskörperschaften - eine auffallend große Zahl der Kläger sind Gemeinden, Landkreise und sogar ein Bundesland10 zu sehen sein. Ob dies so bleibt oder ob im Osten Deutschlands auch in dieser Beziehung eine Angleichung an westdeutsche Verhältnisse erfolgen wird, muß die Zukunft zeigen. c) Dauer der gerichtlichen Verfahren Die bisher erledigten Verfahren konnten im Vergleich zu den üblichen fachplanungsrechtlichen Gerichtsverfahren binnen kurzer Zeit abgeschlossen werden. Über Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO wurde im allgemeinen in einem Zeitraum zwischen einem und drei Monaten entschieden. Die mit einem Urteil beendeten Verfahren der Hauptsache dauerten, gerechnet von der Klageerhebung bis zur Verkündung des Urteils, zwischen vier und sechs Monaten. Derartig kurze Verfahren sind aber wohl nur möglich gewesen infolge einer im Jahre 1993 9

Vgl. z.B. die Urteile v. 29.4.93 - 7 A 2.92 - DVB1. 1993, S. 886 ff. = NVwZ 1993, S. 890 f. sowie - 7 A 3.92 - DVB1. 1993, S. 888 f. = NVwZ 1993, S. 891 f.; Urteil v. 30.8.93 - 7 A 14.93 - . 10 Urteile v. 29.4.93 - 7 A 2.92 - DVB1. 1993, S. 886 ff. = NVwZ 1993, S. 890 f. sowie - 7 A 4.93 siehe unten Abschnitt Π. 2., S. 221 ff., und Anm. 11.

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bestehenden verhältnismäßig günstigen Situation, was die generelle Arbeitsbelastung der beiden mit dem VerkPBG befaßten Senate des Bundesverwaltungsgerichts angeht. Angesichts der allgemein und speziell im Bereich des Verkehrswegerechts ansteigenden Eingangszahlen wird man in Zukunft eher mit längeren Verfahrenszeiten rechnen müssen.

2. Inhalt der erhobenen Rügen Unter den von den Klägern vorgebrachten Einwendungen, die nicht spezifisch auf das VerkPBG bezogen sind, finden sich im Grundsatz all diejenigen Angriffe gegen die Rechtmäßigkeit von Planfeststellungsbeschlüssen, wie sie auch sonst aus dem Fachplanungsrecht bekannt sind. Eine hervorgehobene Rolle spielen Fragen aus dem naturschutzrechtlichen Bereich, insbesondere im Zusammenhang mit der Eingriffsregelung des § 8 BNatSchG i.V.m. den jeweiligen Landesnaturschutzgesetzen.11 Von besonderem Interesse sind in diesem Zusammenhang die Schienenwegevorhaben, die die Wiederinbetriebnahme und den Ausbau der infolge der Teilung Deutschlands stillgelegten Eisenbahnstrecken betreffen. 12 Dabei geht es z.B. um die Frage, inwieweit die Beseitigung der dort entstandenen Spontanvegetation ein Eingriff in Natur und Landschaft ist (vgl. dazu § 38 BBahnG, § 38 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG). Deutlich im Vordergrund stehen aber Probleme des Lärmschutzes. So werden Einwände gegen die Berechtigung des in der 16. BImSchV eingeräumten sogenannten Schienenbonus erhoben, Planalternativen in Form einer Absenkung oder Einhausung der Eisenbahnstrecke oder einer Reduzierung der Geschwindigkeit vermißt oder auch nur die Erhöhung der vorgesehenen Lärmschutzwände verlangt. Aber auch die neuerdings aufgetauchte Problematik des „Elektrosmogs" fehlt in der Palette der Klagegründe nicht. Von den Rügen, die sich speziell mit den Regelungen und der Anwendung des VerkPBG befassen, seien die folgenden erwähnt. Die Einbeziehung der Öffentlichkeit erst im Stadium des Planfeststellungsverfahrens (§ 2 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG) verstoße gegen das Gebot der Frühzeitigkeit in der UVPRichtlinie der EG. Der in § 3 Abs. 5 VerkPBG vorgeschriebene Verzicht auf den Erörterungstermin (§ 73 Abs. 6 VwVfG) bei einer Änderung des Verkehrsweges sei mit dem gebotenen Grundrechtsschutz durch Verfahren nicht zu vereinbaren. Unabhängig von der rechtlichen Problematik stößt der Weg11 Vgl. insbesondere Beschluß v. 30.10.92 - 4 A 4/92 - DVB1. 1993, S. 167 f. = NVwZ 1993, S. 565 ff. = UPR 1993, S. 62 ff. („Sachsendamm"). 12 Dazu Michael Ronellenfitsch, Die Wiederinbetriebnahme von Eisenbahnstrecken, VerwArch. 1993, 537.

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fall des Erörterungstermins bei den Planungsbetroffenen offenkundig auf Unverständnis und vermindert die Akzeptanz des Vorhabens. Dies wird insbesondere bei den Ausbauvorhaben der Schienenwege im Bereich der ehemaligen innerdeutschen Grenze deutlich, die zwar meist rechtlich nur als Änderung eines Verkehrsweges zu qualifizieren sind, aber gleichwohl mit erheblichen nachteiligen Auswirkungen für die Anwohner und Gemeinden verbunden sein können. Die Nichtdurchführung eines Erörterungstermins wird in derartigen Fällen als ernstliche Verkürzung der Beteiligungs- und Rechtsschutzmöglichkeiten empfunden und bestärkt die Betroffenen in der verbreiteten, wenn auch unzutreffenden Ansicht, das VerkPBG habe zu einer generellen Reduzierung der verfahrensrechtlichen und materiellrechtlichen Positionen der Betroffenen geführt. Eine weitere Folge dieser mißlichen Rechtslage ist, daß - wie die bisherigen Erfahrungen zeigen - die gerichtlichen Erörterungs- und Verhandlungstermine faktisch die Aufgabe des unterbliebenen behördlichen Erörterungstermines mit übernehmen müssen und dadurch unnötig belastet werden. Es ist deshalb zu begrüßen, daß der Entwurf eines Gesetzes zur Vereinfachung der Planungsverfahren für Verkehrswege (Planungsvereinfachungsgesetz) 13 künftig den Verzicht auf den Erörterungstermin bei der Änderung von Verkehrswegen in das Ermessen der Anhörungsbehörde stellt. Dies ermöglicht es, jedenfalls bei Änderungen mit erheblichen Auswirkungen einen Erörterungstermin wie im Falle einer Neubauplanung durchzuführen; den Anhörungsbehörden ist dringend zu raten, von dieser Befugnis auch Gebrauch zu machen. Weiter wird in verschiedenen Verfahren der Einwand erhoben, die in § 5 VerkPBG geregelte Verkürzung des gerichtlichen Instanzenzuges auf eine einzige Instanz verletze die Rechtswegegarantie des Art. 19 Abs. 4 GG in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG. Zu dieser Frage ist ebensowenig wie zu den oben angeführten Problemen bislang eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes ergangen.

II. Zum Inhalt der erlassenen Entscheidungen 1. Rechtsfragen des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes a) Materielles Recht Das VerkPBG enthält keine Regelungen zum materiellen Fachplanungsrecht. Deshalb mag die Aussage der ersten überhaupt zu diesem Gesetz 13

Vgl. BR-Drucks. 598/93 v. 24.9.93.

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ergangenen Entscheidung14 als selbstverständlich erscheinen, daß die allgemeinen Grundsätze des Fachplanungsrechts auch dann gelten, wenn Gegenstand der Planfeststellung ein Verkehrsweg im Sinne des § 1 Abs. 1 VerkPBG ist. Gleichwohl war es angebracht, dies ausdrücklich hervorzuheben. Wie bereits erwähnt, herrscht bei vielen Klägern die Vorstellung, daß mit der Anwendung des VerkPBG gleichzeitig eine Reduzierung nicht nur der verfahrensrechtlichen, sondern auch der materiellrechtlichen Standards des Fachplanungsrechtes verbunden sei. b) Verfahrensrechtliche Fragen Eine häufig auftauchende verfahrensrechtliche Konstellation besteht darin, daß bereits eingeleitete Planfeststellungsverfahren nach Inkrafttreten des VerkPBG bzw. der Fernverkehrswegebestimmungsverordnung entsprechend der Übergangsregelung des § 11 Abs. 1 VerkPBG nach den Vorschriften dieses Gesetzes weitergeführt wurden. Das Bundesverwaltungsgericht hat in mehreren Entscheidungen15 ausgeführt, daß die Behörden im Rahmen des ihnen von § 11 Abs. 1 VerkPBG eingeräumten Ermessens jederzeit und unbeschränkt in das beschleunigte Verfahren übergehen dürfen, selbst dann, wenn ein Erörterungstermin bereits anberaumt war und nunmehr im Hinblick auf § 3 Abs. 5 VerkPBG abgesetzt wurde. Die sich aus einer solchen Verfahrensweise möglicherweise ergebenden Unterschiede zum Verfahren bei benachbarten Planfeststellungsabschnitten sind nach dieser Rechtsprechung im Blick auf die vom Gesetzgeber gewollte Beschleunigung als unvermeidlich hinzunehmen. Auch Fragen des in § 5 VerkPBG geregelten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens waren bereits Gegenstand von Entscheidungen. Die Vorschrift des § 5 Abs. 1 VerkPBG, nach der das Bundesverwaltungsgericht über sämtliche Streitigkeiten entscheidet, die Planfeststellungsverfahren und Plangenehmigungsverfahren für Vorhaben nach § 1 dieses Gesetzes betreffen, wirft verschiedene Zweifelsfragen auf. Die bloße räumliche Belegenheit eines Vorhabens im Geltungsbereich des VerkPBG genügt nicht, um die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zu begründen. Vielmehr sind Vorhaben i.S. des § 1 VerkPBG nur solche, die schon im Verwaltungsverfahren nach Maßgabe dieses Gesetzes planfestgestellt oder genehmigt worden sind, ggf. auch im Wege der Überleitung nach § 11 Abs. 1 VerkPBG.16 In einem Rechts14

BVerwG, Beschluß v. 30.10.92 - 4 A 4/92 - DVB1. 1993, S. 167 f. = NVwZ 1993, S. 565 ff. = UPR 1993, S. 62 ff. („Sachsendamm") zu § 17 FStrG. 15 Β. v. 18.5.93 - 7 ER 302.93 - ; Urt. v. 30.8.93 - 7 A 14.93-. 16 BVerwG, B. v. 1.12.92 - 7 A 4.92 - NVwZ 1993, S. 770 f. = DÖV 1993, S. 388 f.

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streit, in dem sich eine Gemeinde gegen die nach § 6 Abs. 1 VerkPBG i.V.m. § 16a FStrG angeordnete Duldung von Erkundungsbohrungen für den Neubau einer Eisenbahnstrecke gewandt hatte, hat sich das Bundesverwaltungsgericht auf den „beschleunigungsfreundlichen" Standpunkt gestellt, daß seine erstinstanzliche Zuständigkeit auch Streitigkeiten über Vorarbeiten nach § 6 VerkPBG erfaßt. 17 Entscheidend sei, daß derartige Vorarbeiten dem nachfolgenden Planfeststellungsverfahren dienten. Von erheblicher Bedeutung für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ist die Vorschrift des § 5 Abs. 3 VerkPBG. Danach hat der Kläger innerhalb einer Frist von sechs Wochen die Tatsachen, durch deren Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung im Verwaltungsverfahren er sich beschwert fühlt, anzugeben; § 87b Abs. 3 VwGO gilt entsprechend. Die infolge der ungenauen Gesetzesfassung entstandene Kontroverse über den Beginn der Sechs-Wochen-Frist hat das Bundesverwaltungsgericht18 zugunsten des Zeitpunkts der Klageerhebung entschieden und damit die beiden möglichen anderen Zeitpunkte - Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der Plangenehmigung oder Ende der einmonatigen Klagefrist (§ 74 Abs. 1 VwGO) verworfen. Für die prozessuale Praxis bedeutsam sind die Anforderungen, die an Inhalt und Konkretisierungsgrad der Klagebegründung gestellt werden. Der Kläger muß die ihn beschwerenden Tatsachen binnen der Frist so konkret angeben, daß der Lebenssachverhalt, aus dem er seinen mit der Klage verfolgten Anspruch ableitet, unverwechselbar feststeht. Dies schließt späteren vertiefenden Vortrag nicht aus. Eine Fristversäumnis kann im allgemeinen nicht mit der Begründung entschuldigt werden (vgl. § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO), für eine ordnungsgemäße Klagebegründung müßten erst die Verwaltungsakten angefordert und durchgearbeitet werden. Darin liegt keine unzumutbare Erschwerung der Arbeit der Prozeßbevollmächtigten, da die Planunterlagen im Verwaltungsverfahren öffentlich ausliegen und die Betroffenen, um eine Präklusion zu vermeiden (vgl. z.B. § 36 Abs. 4 Satz 1 BBahnG, § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG),19 bereits während des Planfeststellungsverfahrens ihre Einwendungen fristgerecht erheben müssen. Gegenstand der Klagebegründung können also mit Aussicht auf Erfolg ohnehin nur solche Einwendungen sein, die bereits im Verwaltungsverfahren erhoben wurden, so daß sich die Klagebegründung darauf beziehen kann und muß. Im übrigen wirkt das Instrument der Sechs-Wochen-Frist ohnehin weniger scharf, als es zunächst den Anschein hat. Denn § 87b Abs. 3 VwGO verlangt 17

BVerwG, B. v. 1.7.93 - 7 ER 308.93 - . Urt. v. 30.8.92 - 7 A 14.93 - . 19 Der Einwendungsausschluß erstreckt sich auch auf das gerichtliche Verfahren, vgl. BVerwG, B. v. 12.11.92 - 7 ER 300.92 - DÖV 1993, S. 432 f. = NVwZ 1993, S. 266 ff. 18

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u.a. eine Prognose darüber, ob die Zulassung des verspäteten Vorbringens die Erledigung des Rechtsstreits verzögern würde, ehe eine Zurückweisung als verspätet in Betracht gezogen werden darf. 20 Außerdem ist die Zurückweisung bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen nicht zwingend, wie etwa im Fall des § 296 Abs. 1 ZPO, sondern steht im Ermessen des Gerichts. 21

2. Sonstige Rechtsfragen Die nach dem VerkPBG durchgeführten Gerichtsverfahren haben auch zur Klärung allgemeiner fachplanungsrechtlicher Fragen geführt, von denen die wichtigsten im folgenden genannt seien. Mit mehreren naturschutzrechtlichen Problemen befaßt sich die Sachsendamm-Entscheidung22, in der es u.a. um die Beseitigung von Spontanvegetation auf seit längerem nicht mehr genutztem Bahngelände ging. Zu § 38 Abs. 1 BNatSchG wird ausgeführt, daß nach der Zielsetzung dieser Bestimmung eine bereits vorhandene oder zumindest verbindlich in einem Plan ausgewiesene Nutzung, wie die bahnrechtliche Nutzung einer Eisenbahnstrecke, nicht durch solche Maßnahmen der Natur- und Landschaftspflege beeinträchtigt werden soll, die sich erstmals aus dem Bundesnaturschutzgesetz ergeben; insoweit soll ein „Altbestand" vor neuen und zusätzlichen Anforderungen geschützt werden. Zum Gebot, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft durch Eingriffe zu unterlasen (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG), vertritt die Entscheidung die Ansicht, daß es sich um striktes, einer Abwägung nicht zugängliches Recht handle. Dasselbe gelte für das Gebot, im Falle der Unvermeidbarkeit des Eingriffs mögliche Ausgleichsmaßnahmen zu schaffen (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG). Naturschutzrechtlich gebotene Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen seien im Rahmen der allgemeinen fachplanerischen Abwägung nur dann abwägungserheblich, wenn sie die Gesamtkonzeption der Planung zu berühren geeignet seien.23

20 Zur zivilrechtlichen Rspr. vgl. BGHZ 75, S. 138 ff. (S. 141 ff.); 86, S. 31 ff. (S. 34 ff.). 21 Vgl. Ferdinand O. Kopp, VwGO, 9. Aufl. 1992, § 87b Rdn. 9; Paul Stelkens, NVwZ 1991, S. 209 ff. (S. 214); zur vergleichbaren Vorschrift des § 296 Abs. 2 ZPO vgl. BGH, JZ 1981, S. 351 ff. (S. 352); BGH; VersR 1982, S. 345. 22 Beschluß v. 30.10.92 - 4 A 4/92 - DVB1. 1993, S. 167 f. = NVwZ 1993, S. 565 ff. = UPR 1993,S. 62 ff. („Sachsendamm"). 23 Zustimmend Ronellenfitsch, Wiederinbetriebnahme (Anm. 12), S. 537 ff. (S. 555).

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Die beiden ersten zur Hauptsache ergangenen Urteile zum VerkPBG befassen sich mit Fragen der Klagebefugnis im Zusammenhang mit naturschutzrechtlichen Einwendungen. Während das Bundesverwaltungsgericht24 eine landesnaturschutzrechtliche Verbandsklage gegen Verwaltungsakte, die von Landesbehörden in einem bundesrechtlich geregelten Verfahren erlassen werden, als mit Bundesrecht, insbesondere mit § 42 Abs. 2 VwGO und mit § 29 BNatSchG, vereinbar angesehen hat, kommt es für entsprechende Verbandsklagen gegen Verwaltungsakte von Bundesbehörden - in casu eine bundesbahnrechtliche Planfeststellung - zum gegenteiligen Ergebnis.25 Die mit der Verbandsklage verbundene objektiv-rechtliche Kontrolle der Behördentätigkeit sei im Falle von Bundesbehörden allein bundesgesetzlicher Regelung vorbehalten und könne daher nicht Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Nr. 1 GG (gerichtliches Verfahren) sein. Die der Klage zugrundeliegende Vorschrift des § 36 des hessischen NatSchG räume deshalb in verfassungskonformer Auslegung lediglich ein Klagerecht gegen Maßnahmen von Landesbehörden ein. Noch nicht ausdrücklich entschieden hat das Bundesverwaltungsgericht die Frage, inwieweit der Landesgesetzgeber die Verbandsklage gegen Maßnahmen von Landesbehörden im Rahmen der Bundesauftrags Verwaltung (Art. 85 GG) einführen darf. In dem zweiten Urteil vom 29. April 199326, das eine Klage des Landes Hessen gegen einen bundesbahnrechtlichen Planfeststellungsbeschluß betrifft, bestätigt das Bundesverwaltungsgericht zunächst seine Rechtsprechung27, daß die Vollzugshoheit eines Landes im Bereich des Naturschutzes keine die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) gegen Planfeststellungen vermittelnde Rechtsposition sei. Darüberhinaus soll nach dieser Entscheidung auch die in § 9 BNatSchG vorgeschriebene Beteiligung der obersten Landesbehörde für Naturschutz und Landschaftspflege den Ländern kein klagefähiges Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO verleihen. Das dort vorgesehene „Benehmen" verschaffe den Ländern keine vom materiellen Recht unabhängige, selbständig durchsetzbare Rechtsposition, sondern unterscheide sich nicht grundlegend von der üblicherweise in Verwaltungsverfahren vorgeschriebenen Beteiligung anderer Träger öffentlicher Belange.

24 Urt. v. 18.12.87 - 4 C 9.86 - BVerwGE 78, S. 437 ff. zum Planfeststellungsverfahren nach §§ 28 ff. PBefG. 25 BVerwG, Urt. v. 29.4.93 - 7 A 3.92 - DVB1. 1993, S. 888 f. = NVwZ

1993, S. 891 f. = ZUR 1993, S. 231 mit Anm. von Stefan Schoeneck. 26

BVerwG 7 A 2.92 - DVB1. 1993, S. 886 ff. = NVwZ 1993, S. 890 f. =

ZUR 1993, S. 230 mit Anm. Stefan Schoeneck. 27

Vgl. Urt. 14.4.89 - 4 C 31.88 - BVerwGE 82, S. 17 ff.

Rechtsprechung zum Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz

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In zwei jüngeren Urteilen 28 befaßt sich das Bundesverwaltungsgericht schließlich mit einer Frage aus dem Problemkreis „Fachplanung und Bauleitplanung",29 nämlich den kommunalen Mitwirkungslasten bei überörtlichen Fachplanungen (hier: Ausbau einer vorhandenen Bundesbahnstrecke im Zuge der Schnellbahnverbindung Hannover - Berlin). Danach muß eine Gemeinde, die durch das Vorhaben ihre eigenen Planungen für weitere Wohngebiete gefährdet sieht und diesen Gesichtspunkt in die fachplanerische Abwägung einbringen möchte, im Planfeststellungsverfahren darlegen, welche Pläne berührt sind, welchen Inhalt sie haben, in welchem Planungsstadium sie sich befinden, worin die möglichen Konflikte liegen und warum trotz Abstimmung der Bauleitplanung auf die vorgegebene Situation bauleitplanerische Mittel nicht ausreichen, die Konflikte zu lösen. Die Planfeststellungsbehörde handele nicht abwägungsfehlerhaft, wenn sie auf den bloßen Einwand, die Verwirklichung geplanter Neubaugebiete sei in Frage gestellt, den Stand der Bauleitplanung nicht selbst ermittle und die Planungen der Gemeinde mangels hinreichender Konkretisierung in der Abwägung unberücksichtigt lasse.

ΙΠ. Erste Bewertung des VerkPBG Im Hinblick auf die kurze Geltungsdauer des VerkPBG und die beschränkte Zahl der gerichtlichen Verfahren läßt sich nur eine vorläufige Zwischenbilanz ziehen, und dies zwangsläufig auch nur aus der Sicht der Rechtsprechung. Wie sich das Instrumentarium des VerkPBG im Verwaltungsverfahren bewährt hat, muß einer eigenständigen Untersuchung vorbehalten bleiben.

1. Beschleunigungseffekt Nach den bisherigen Erfahrungen werden zwei Faktoren, die weniger rechtlich als vielmehr tatsächlich-psychologisch wirken, zur zügigen Durchführung der gerichtlichen Verfahren beitragen, auch wenn, wie schon erwähnt, die bislang sehr kurze Verfahrensdauer auf längere Sicht wohl nicht beibehalten werden kann. Der eine Gesichtspunkt hängt mit der sechswöchigen Klagebegründungsfrist des § 5 Abs. 3 VerkPBG zusammen. Diese Frist 28

Vgl. Urteile v. 30.8.93 - 7 A 14.93 - und - 7 A 12.93 - . Vgl. dazu Hans Schiarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, 1980, S. 73 ff.; Stefan Paetow, Zum Verhältnis von Fachplanung und Bauleitplanung, UPR 1990, S. 321 ff.; Wilfried Erbguth, Auswirkungen des Planfeststellungsverfahrens auf die Bauleitplanung, NVwZ 1989, S. 608 ff. 29

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setzt nicht nur die Kläger und ihre Prozeßbevollmächtigten unter Druck. Mittelbar steht damit natürlich auch das Gericht unter dem Zwang, das Verfahren beschleunigt zu betreiben. Der zweite Beschleunigungsfaktor ergibt sich aus der Tatsache, daß die Anfechtungsklage gegen ein Planfeststellungsbeschluß und gegen eine Plangenehmigung keine aufschiebende Wirkung hat und daß der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO) nur innerhalb eines Monats nach der Bekanntgabe der Verwaltungsentscheidung gestellt werden kann (§ 5 Abs. 1 Sätze 1 und 2 VerkPBG). Das führt in vielen Fällen dazu, daß neben dem Verfahren der Hauptsache ein Verfahren zur Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes eingeleitet wird. Die Erfahrung zeigt, daß nach Ergehen einer Eilentscheidung nicht selten das Klageverfahren seine Erledigung findet oder doch zumindest zügig zum Abschluß gebracht werden kann, sofern die Eilentscheidung auch zur Sache selbst Aussagen getroffen hat und nicht nur auf einer reinen Folgenabwägung beruht.

2. Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts Angesichts der bisher gemachten Erfahrungen ist die Entscheidung des Gesetzgebers für die erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts in § 5 Abs. 1 VerkPBG eher kritisch zu werten. Dies gilt sowohl aus materiellrechtlicher wie aus verfahrensrechtlicher Sicht. a) Anwendung und Auslegung von Landesrecht In seiner angestammten Rolle als Revisionsgericht ist das Bundesverwaltungsgericht auf die Überprüfung revisiblen Rechts und damit vorwiegend des Bundesrechts beschränkt (§ 137 Abs. 1 VwGO). Soweit das Berufungsgericht Landesrecht angewendet und ausgelegt hat, ist das Revisionsgericht daran gebunden (§ 173 VwGO i.v.m. §§ 549, 562 ZPO). Im Rahmen seiner erstinstanzlichen Zuständigkeit (vgl. § 50 VwGO) unterliegt das Bundesverwaltungsgericht dieser Beschränkung naturgemäß nicht; es hat vielmehr entscheidungserhebliches Landesrecht anzuwenden und auszulegen.30 In den Verfahren auf der Grundlage des § 5 Abs. 1 VerkPBG ist dies von besonderer Bedeutung. Planfeststellungsbeschlüsse und Plangenehmigungen nach § 4 VerkPBG haben infolge ihrer Konzentrationswirkung (vgl. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) in erheblichem Maße auch landesrechtliche Bestimmungen, 30

BVerwG, Urt. v. 13.12.84 - I C 139.81 - NJW 1985, S. 1655 ff. = DÖV 1985, S. 1026 f.; B. v. 5.10.93 - 4 A 9.93

Rechtsprechung zum Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz

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beispielsweise aus dem Naturschutz- oder Wasserrecht, zu beachten. Es wäre zumindest mißlich, wenn das Bundesverwaltungsgericht auf Dauer in bestimmten Bereichen eine führende Rolle bei der Anwendung und Auslegung von Landesrecht übernehmen müßte. Ob eine derartige Rechtsprechungstätigkeit auf lange Sicht mit der in Art. 95 GG vorausgesetzten Funktion eines obersten Bundesgerichtes als letztinstanzliches Rechtsmittelgericht (vgl. auch Art. 99 GG: „letzter Rechtszug") vereinbar wäre, ist zumindest nicht zweifelsfrei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 31 kann den obersten Bundesgerichten eine erstinstanzliche Zuständigkeit nur ausnahmsweise aus sachlich einleuchtenden Gründen eingeräumt werden. Eine kürzlich ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts32 illustriert die Problematik besonders gut. Ein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Naturschutzverband rügte im Rahmen einer Verbandsklage gegen einen straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß, die Vorschrift des §58 Abs. 1 SächsNatSchG habe den Gesetzgebungsauftrag des Art. 10 Abs. 2 SächsVerf über die Klagebefugnis von Verbänden in Umweltbelangen nicht ausreichend umgesetzt und stehe daher nicht im Einklang mit der Verfassung des Landes Sachsen. Dieser Einwand nötigte das Bundesverwaltungsgericht zu einer intensiven Prüfung der genannten landesverfassungsrechtlichen Norm und des sächsischen Naturschutzrechtes, ehe es die rechtlichen Bedenken des klagenden Verbandes mit Blick auf den weiten Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers für unbegründet erklärte. Gerade in den neuen Bundesländern, die erst am Beginn der rechtsstaatlichen Entwicklung stehen, sollten die Behörden und Gerichte des Landes und nicht ein oberstes Bundesgericht die maßgebende landesrechtliche Auslegungsarbeit leisten. Daß sich in derartigen Fällen schwierige Fragen der Normverwerfungskompetenz des Bundesverwaltungsgerichts sowie der Bindung der Landesgerichte an Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ergeben können, sei nur am Rande erwähnt. b) Probleme des gerichtlichen Verfahrens § 5 Abs. 1 VerkPBG mutet dem Bundesverwaltungsgericht eine Aufgabe zu, für die es nicht in erster Linie gerüstet ist. Zwar ist die erstinstanzliche Zuständigkeit und damit auch die Tätigkeit als Tatsachengericht nichts gänzlich Unbekanntes (vgl. § 50 VwGO), bildet aber doch die seltene Ausnahme. Die Überprüfung fachplanungsrechtlicher Zulassungsentscheidungen stellt an die Verwaltungsgerichte nicht nur in rechtlicher, sondern gerade auch in tat31 32

BVerfGE 8, S. 174 ff. (S. 178). Β. v. 5.10.93 - 4 A 9.93 - .

15 Speyer 115

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sächlicher Hinsicht erhebliche Anforderungen. Den Planfeststellungsbeschlüssen liegen häufig komplizierte Berechnungen, Sachverständigengutachten, Verkehrsprognosen und ähnliches zugrunde; oft sind Ortsbesichtigungen und sonstige Beweisaufnahmen erforderlich. Ein in diesem Bereich erfahrener Spruchkörper eines Oberverwaltungsgerichts (vgl. dessen erstinstanzliche Zuständigkeit nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 bis 9 VwGO) wird diese Tätigkeit regelmäßig besser erledigen können als das sonst nahezu ausschließlich auf die Rechtskontrolle beschränkte Revisionsgericht. Ein gar nicht zu überschätzender Vorteil ist auch die größere Ortsnähe und Ortskunde eines Oberverwaltungsgerichts. Dagegen muß der jeweils zuständige Senat des Bundesverwaltungsgerichtes als Tatsachengericht nahezu die Hälfte des Bundesgebietes abdecken und sich dabei auf die unterschiedlichsten Verhältnisse einstellen. Dies ist ein Aufwand an Zeit und Kosten, der es zweifelhaft erscheinen läßt, ob ihm auf Dauer gesehen ein entsprechender Nutzen gegenübersteht. Zu bedenken ist ferner, daß die Trennung von Tatsachen- und Revisionsgericht gerade in einem rechtlich und tatsächlich so schwierigem Bereich wie dem Fachplanungsrecht einen guten Sinn hat. Für die Ermittlung und Würdigung von Tatsachen liegt dies auf der Hand. Doch auch bei der Anwendung und Auslegung von Rechtsnormen kommt den Tatsachengerichten eine wichtige Aufgabe zu, nämlich die Aufbereitung, Bündelung und Abschichtung von Rechtsproblemen. Bei einer erst- und letztinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts treten dagegen die Rechtsfragen sozusagen ungefiltert auf den Plan und werden dabei von der Notwendigkeit der Tatsachenermittlung und der Erhebung von Beweisen überlagert. Dieser Zustand kann der Entwicklung eines Rechtsgebietes auf längere Sicht kaum guttun. Es spricht daher viel dafür, daß der Gesetzgeber das Experiment des § 5 Abs. 1 VerkPBG nicht über seine bisherige Geltungsdauer hinaus verlängern sollte. Hinsichtlich der gerichtlichen Zuständigkeit sollte die für Verkehrswege der Bundeseisenbahnen bis zum 31. Dezember 1999 befristete Geltungsdauer auf das für die übrigen Verkehrswege vorgesehene Datum des 31. Dezember 1995 verkürzt werden (vgl. § 1 Abs. 1 VerkPBG). Die Bestimmung des Bundesverwaltungsgerichts zum erst- und letztinstanzlichen Gericht war wegen der nach der Herstellung der Einheit Deutschlands bestehenden besonderen Situation, vor allem des Fehlens einer funktionierenden Verwaltungsgerichtsbarkeit in den östlichen Bundesländern,33 zweifellos eine vertretbare Maßnahme des Gesetzgebers. Im Jahre 1996 werden jedoch auch dort aller Voraussicht nach funktionstüchtige Oberverwaltungsgerichte beste33

S. 10.

Dies war für den Gesetzgeber ausschlaggebend, vgl. BT-Drucks. 12/1092,

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hen, die wie ihre Schwestergerichte in den westlichen Bundesländern die in § 48 VwGO vorgesehene erstinstanzliche Spruchtätigkeit wahrnehmen können. Auch unter dem Beschleunigungsgesichtspunkt besteht dann kein hinreichender Grund mehr, das Sonderrecht des § 5 Abs. 1 VerkPBG aufrechtzuerhalten. Dies gilt umsomehr, als alle Planungen, für die ein Verfahren nach den Vorschriften des VerkPBG bis zum 31. Dezember 1995 begonnen wurde, nach der Übergangsregelung des § 11 Abs. 2 VerkPBG noch vor dem Bundesverwaltungsgericht angefochten werden müssen, so daß auch solche Planfeststellungbeschlüsse und Plangenehmigungen das Bundesverwaltungsgericht beschäftigen werden, die beispielsweise erst in den Jahren 1996 oder 1997 erlassen werden.

Diskussion zu den Referaten von Michael Ronellenfitsch und Stefan Paetow Leitung: Willi Blümel Bericht von Martin Pfeil

Im Brennpunkt der Debatte rangierte - wie nicht anders zu erwarten der Entwurf des Planungs Vereinfachungsgesetzes, über dessen Schicksal der vom Bundesrat gem. Art. 77 Abs. 2 GG angerufene Vermittlungsausschuß am selben Tag (27.10.1993) verhandelte1. Aus der breiten Palette umstrittener Regelungen griffen sich die Diskussionsteilnehmer gezielt zwei Schwerpunkte heraus: die Frage des Verhältnisses zwischen der in der Hand des Bundesverkehrsministers ruhenden fernstraßenrechtlichen Linienbestimmung gem. § 16 FStrG und dem von den Ländern durchzuführenden Raumordnungsverfahren (ROV) i.S. des § 6aROG sowie die zahlreichen Probleme rund um das Instrument der Plangenehmigung, das auf einen kometenhaften Aufstieg innerhalb kürzester Zeit zurückblicken kann2 und mittlerweile im Beschleunigungskonzert eine prägnante Rolle spielt. Allerdings beanspruch1 Nur aus dieser ex-ante-Sicht ist die Diskussion, die sich auf die mündlich vorgetragenen Referate bezog, verständlich. Der Bundestag stimmte dem Vermittlungsergebnis des Ausschusses am 29.10.1993 zu (BR-Drucks. 773/93); vgl. wib 20/1993, S. 52. Das PIVereinfG wurde am 17.12.1993 im BGBl. I S. 2117 verkündet. Entsprechend seinem Art. 12 trat es am 18.12.1993 in Kraft. 2 Gesetzliche Regelungen der Plangenehmigung gibt es inzwischen nicht nur in § 4 VerkPBG, sondern auch — allerdings unterschiedlich ausgeformt — in sämtlichen Straßengesetzen der neuen Länder (§ 38 Abs. 2 BbgStrG; § 45 Abs. 3 StrWG MV; § 39 Abs. 2 SächsStrG; § 37 Abs. 2 LStrG SA; § 38 Abs. 2 ThürStrG; vgl. hierzu Michael Ronellenfitsch, in diesem Bd., S. 186 in Fn. 26, und Petra BülowlMartin Pfeil, Straßenrecht für die neuen Länder — ein Schritt nach vorne?, LKV 1994/2, S. 33 ff. (S. 38 f.) sowie im Landeseisenbahn- und Straßengesetz von Baden-Württemberg (Art. 1 Nr. 1 u. Art. 2 Nr 6 des Gesetzes über die Beschleunigung von Planungen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur v. 25.2.1992, GBl. S. 145). Vgl. hierzu Hans Alexander, Verfahrensbeschleunigung auch im Landesbereich — Neue Straßenplanungs- und entschädigungsrechtliche Vorschriften in BadenWürttemberg, DAR 1993, S. 138 ff. (S. 139). Zur Plangenehmigung demnächst: Jürgen Ringel, Die Plangenehmigung, Diss. Regensburg 1994.

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ten auch noch weitere einzelne Gesichtspunkte - zum Beispiel die Vorschriften über die Veränderungssperre, das Vorkaufsrecht der Bahn und den Ausschluß der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln bei bestimmten Planungsentscheidungen sowie über den Verzicht auf die Durchführung eines Erörterungstermins in bestimmten Fällen - die Aufmerksamkeit des Auditoriums.

I. Zum Planungsvereinfachungsgesetz 1. Allgemeiner Überblick Ministerialrat Jürgen Kern (Referatsleiter Wegerecht im Hessischen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie) berichtete über den aktuellen Stand der Vermittlungsbemühungen. Er bedauerte zunächst, daß die enge und fruchtbare Zusammenarbeit zwischen den Repräsentanten des BMV und den Ländervertretern bei der Gestaltung des VerkPBG beim Entwurf des Planungsvereinfachungsgesetzes nicht fortgesetzt worden sei. Der weitgehende Verzicht auf die Mitwirkung und das „Know How" der Länderexperten im Bewußtsein vermeintlich ausreichender Problemkenntnis schlage sich nunmehr in offensichtlichen Defiziten des Gesetzentwurfs nieder. Kern zeigte sich - ebenso wie bereits zuvor BlümeP - erstaunt über die „schlampige Arbeit" des Gesetzgebers, die sich übrigens besonders anschaulich in den vielen handschriftlichen Korrekturen manifestiert, die der Normtext nach seiner Verabschiedung durch den Bundestag am 30.6.19934 in der BR-Drucks. 598/93 erfahren hat. Dabei seien - so Kern - nur die „gröbsten Fehler" getilgt worden. Die Bereinigung des „Rests" bleibe dem Vermittlungsausschuß überlassen. Der hessische Ministerialbeamte nannte neun Punkte, wegen denen der Bundesrat das Verfahren gem. Art. 77 Abs. 2 GG in Gang gesetzt hatte, darunter das Verhältnis zwischen Linienbestimmung und Raumordnungsverfahren, die Implantierung der sog. „Raumordnungsklausel" in § 36 BBahnG als Korrektiv für den explizit genannten Vorrang der Bundesplanung5, die Korrektur der Befristung bestimmter Anträge gem. § 80 3

In diesem Bd., S. 20 f. BT-Drucks. 12/5284 v. 28.6.1993 ist ein wahres Fehlerfestival. Dies gilt insbesondere für die dort wiedergegebenen Beschlüsse des Verkehrsausschusses (z.B. Art. 3 Nr. 6 zu § 20 WaStrG n.F. oder Art. 4 Nr. 4 zu § 27e LuftVG n.F.). Allerdings legt die Art der Mängel die Vermutung nahe, die moderne Computertechnik — vor allem die segensreiche Erfindung der Textbausteine — habe dem Schreibdienst des Bundestages einen Streich gespielt. 5 Der Bundesgesetzgeber verzichtete schließlich auf die ausdrückliche Erwähnung des Vorrangs in § 36 BBahnG; vgl. Nr. 1 der Anl. zu BR-Drucks. 773/93. Aller4

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Abs. 5 VwGO sowie die Tatbestandsvoraussetzungen und Funktion der Plangenehmigung. Die meisten dieser Materien bezeichnete der Praktiker als „Verhandlungsmasse".

2. Linienbestimmung Im Hinblick auf die Linienbestimmung führte Kern aus, in einem ersten Entwurf zum PIVereinfG sei sogar die Festlegung der Linie für bestimmte wichtige Verkehrswege („von europäischer und besonderer nationaler Bedeutung") unmittelbar durch Gesetz vorgesehen gewesen. Allerdings habe sich diese Idee gegen die Bedenken des Bundesrats nicht durchsetzen können. Was nunmehr bleibe, sei lediglich die Erwähnung der Möglichkeit einer gesetzlichen Linienbestimmung in der Begründung des PIVereinfGE 6. Ansonsten verfolgten die Länder schon seit jeher beharrlich die Marschroute, die Linienbestimmung aus Beschleunigungserwägungen zu streichen und durch das Raumordnungsverfahren zu ersetzen7. Mit dem Bund seien sie sich bei allem Streit allerdings einig, daß eine von beiden vorgelagerten Planungsstufen wegen der dringend erforderlichen Straffung des Verfahrens wegfallen müsse. Kern selbst sprach sich für die Lösung des Bundesrates aus, da das Raumordnungsverfahren die besseren Chancen biete, die auftretenden planerischen Konflikte befriedigend zu lösen. Ministerialrat Peter Schubert (Hauptabteilungsleiter, DR - Hauptverwaltung - , Berlin) sprang seinem Kollegen aus der hessischen Straßenbauverwaltung insoweit zur Seite: Die Bahn habe Schwierigkeiten mit der durch § 2 Abs. 1 VerkPBG eingeführten Linienbestimmung für die Planung gewisser Schienenstrecken, da ihr dieses Instrument bislang unbekannt gewesen sei. Schubert wollte die Notwendigkeit der Neuerung für den Anwendungsbereich des VerkPBG8 nicht einsehen. Auch ohne Linienbestimmung sei bislang „kein einziger Kilometer Eisendings entpuppt sich dieser Konflikt zumindest im nachhinein als Sturm im Wasserglas. Das BBahnG wurde nämlich durch Art. 8 § 1 Nr. 2 ENeuOG mit Wirkung vom 1.1.1994 nahezu vollständig aufgehoben; seine geänderten Vorschriften galten also nur für 12 Tage. Maßgeblich für die DBAG ist nunmehr das AEG n.F., das weder eine Vorrangklausel zugunsten von Bundesplanungen noch Regelungen über die Linienbestimmung kennt. 6 Vgl. BT-Drucks. 12/5284, S. 1 unter Punkt B. („Lösung"). 7 Allerdings überstand die fernstraßenrechtliche Linienbestimmung gem. §16 FStrG — ebenso wie ihr wasserstraßenrechtliches Pendant — diesen Vorstoß der Länder; vgl. Art. 2 Nr. 3 PIVereinfG. Dasselbe gilt für die Linienbestimmung gem. § 2 VerkPBG, die durch das PIVereinfG nicht berührt wurde. 8 Der Anwendungsbereich ist in § 1 VerkPBG i.V.m. der FVerkWBestVO umschrieben.

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bahnstrecke" ohne schriftlich erklärten Willen des Bundes Verkehrsministers gebaut worden. An Ronellenfitsch richtete der Praktiker die Frage, ob man § 2 VerkPBG nicht so interpretieren könne, „daß eine Linienbestimmung nicht erforderlich wird, wenn sie bisher nicht erforderlich war". Der Angesprochene verneinte die Möglichkeit, § 2 VerkPBG im Sinne Schuberts „umzubiegen". In diesem Zusammenhang erhärtete Ronellenfitsch nochmals seine These, daß die Kompetenzen bei überregionalen Projekten aus bundesstaatlichen Gründen zwangsläufig beim Zentralstaat angesiedelt sein müßten und sich bereits daraus eine gewisse natürliche Lenkungs- und Anordnungsbefugnis ergebe. Wenn der Bund bei der Straßenplanung - die zur Auftragsverwaltung gem. Art. 85 i.V.m. Art. 90 Abs. 2 GG gehört die Linie bestimmen könne, müsse das erst recht für die in bundeseigener Verwaltung betriebene Planung von Eisenbahnstrecken gelten9. Dies sei im übrigen bei einer potentiellen gesetzlichen Linienbestimmung nicht anders. Insoweit komme nur ein Bundesgesetz in Frage. Ansonsten teilte Ronellenfitsch die Meinung seiner Vorredner, daß entweder die Linienbestimmung oder das Raumordnungsverfahren dem Rotstift der Reformer anheim fallen müsse, ohne sich jedoch - bei aller Sympathie für die Linienbestimmung definitiv in die eine oder andere Richtung festzulegen.

3. Plangenehmigung a) Plangenehmigung als Enteignungsgrundlage Kern stellte die ambivalente Haltung des Bundesrates zur Augestaltung der Plangenehmigung dar. Ziel sei einerseits eine Verschärfung der Tatbestandsvoraussetzungen. So soll nach Vorstellung mancher Länder die Erteilung der Plangenehmigung davon abhängig gemacht werden, daß „erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt (durch das projektierte Infrastrukturvorhaben) nicht zu besorgen sind"10. Andererseits soll die Plangenehmigung taugliche Enteignungsgrundlage sein und deshalb auch dann ergehen können, „wenn Rechte 9

Die hoheitlichen Aufgaben des Verwaltungsbereichs — unter anderem die Feststellung der Pläne — nimmt seit Inkrafttreten der Bahnreform das Eisenbahn-Bundesamt wahr; vgl. Art. 87e Abs. 1 GG n.F. = G. zur Änd. d. GG v. 22.12.1993, BGBl. I S. 2089, i.V.m. Art. 3 § 2 ENeuOG. Das Amt wurde als selbständige Bundesoberbehörde mit Wirkung v. 1.1.1994 errichtet; vgl. Organisationserlaß zum Eisenbahn-Bundesamtv. 31.12.1993 (Az. Ζ 14/02.04.80-1/130 Vmz 93). 10 Vgl. Nr. 2 der Anl. zu BR-Drucks. 598/93 (Beschluß). Bislang enthalten nur § 37 Abs. 1 Satz 1 StrG BW n.F. und § 37 Abs. 2 Satz 1 LStrG SA eine solche Klausel.

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anderer (durch die Baumaßnahme) nicht wesentlich beeinträchtigt werden"11. Kern verwarf beide Änderungsvorschläge als „unpraktikabel". Die „Umweltklausel" führe zur Unanwendbarkeit der Plangenehmigung, da sich jede Straßenbaumaßnahme erheblich auf die Umwelt auswirke. Als rechtliche Basis einer vorzeitigen Besitzeinweisung und gegebenenfalls einer späteren Enteignung sei die Plangenehmigung in der Gestalt, die ihr der Regierungsentwurf verliehen habe, nicht geeignet. Diese Einschätzung ändere sich allenfalls dann, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen auf unwesentliche Rechtsbeeinträchtigungen erstreckt würden12. Allerdings bringe diese Modifikation - im Vergleich zu den jetzt schon bestehenden Beschleunigungsmöglichkeiten im Rahmen des PlanfeststellungsVerfahrens (z.B. in Form des vereinfachten Verfahrens gem. § 73 Abs. 3 Satz 2 VwVfG bei Planänderungen von unwesentlicher Bedeutung) - kaum Zeitgewinn, da eine Anhörung der Betroffenen gem. § 28 VwVfG ebenso unvermeidlich sei wie eine spätere Entscheidung der zuständigen Behörde. Kern erinnerte daran, daß die Plangenehmigung ursprünglich insbesondere bei ungeklärten Eigentumsverhältnissen in den neuen Bundesländern angewendet werden sollte, um einen zügigen Fortgang des Verkehrswegeausbaus zu gewährleisten. Die jetzige Diskussion sei eine Wiederholung der Debatte über das Zweite Fernstraßenänderungsgesetz in den 70er Jahren. Damals seien die Länder mit ihrem Begehren gescheitert, die Entscheidung über das Unterbleiben der Planfeststellung gem. § 17 Abs. 2 FStrG a.F. als Enteignungsgrundlage festzuschreiben. Den maßgeblichen Denkfehler fand Kern in der Gleichbehandlung der Rechtswirkungen von Planfeststellungsbeschluß und Plangenehmigung. Letzterer komme indes - nach richtiger Ansicht - nur Konzentrations Wirkung zu. Gerade in diesem Effekt liege ihre „große Chance", denn er ermögliche es der Plangenehmigungsbehörde, sich über ungerechtfertigte Einwände anderer Träger öffentlicher Belange schnell und effektiv - vor allem ohne vorangegangenen Kabinettsbeschluß - hinwegzusetzen13. Ein Antrag, die Plangenehmigung

11

Vgl. Nr. 6 der Anl. zu BR-Drucks. 538/93 (Beschluß). Vgl. hierzu auch Udo Steiner, Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege im gesamten Bundesgebiet, in: Willi Blümel/Rainer Pitschas (Hrsg.), Reform des Verwaltung s verfahrensrechts, Schriftenreihe der Hochschule Speyer 114, 1994, S. 151 ff. (S. 162 f.). 12 Vgl. z.B. § 37 Abs. 1 Satz 1 StrG BW n.F.; § 38 Abs. 2 Satz 1 BbgStrG; § 45 Abs. 3 Satz 1 StrWG MV; § 39 Abs. 2 Satz 1 SächsStrG. Allerdings weichen die Formulierungen der Tatbestandsvoraussetzungen in den einzelnen Regelungen stellenweise voneinander ab. So ist einmal von „unwesentlichen" oder „nicht wesentlichen", ein anderes Mal von „geringfügigen" Beeinträchtigungen die Rede. An der inhaltlichen Übereinstimmung im Hinblick auf die Eingriffsintensität ändert sich hierdurch nichts. 13 Skeptisch zur Konzentrations Wirkung der Plangenehmigung: Willi Blümel, Verkehrswegeplanung in Deutschland, in: Willi Blümel/Siegfried Magiera/Detlev Mer-

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ausdrücklich auf die Wirkungen des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu beschränken, sei freilich schon im Gesetzgebungsverfahren über das VerkPBG erfolglos geblieben14. Ministerialrat a.D. Fritz Kastner unterstrich Kerns Zweifel. Soweit die Plangenehmigung voraussetze, daß entweder Rechte anderer durch das geplante Vorhaben nicht berührt werden oder die Betroffenen mit dem Eingriff einverstanden sind, sei sie als Enteignungsgrundlage sinnlos15. Eine Rechtsbeeinträchtigung liege nämlich bereits dann vor, wenn nur „ 1 qm fremden Bodens" für den Straßenbau in Anspruch genommen werde. Blümel reihte sich mit ähnlichen Argumenten in den Chor der kritischen Stimmen ein. Ronellenfitsch versuchte, die vielen Ungereimtheiten im Zusammenhang mit der Plangenehmigung auszuräumen. Natürlich passe die „enteignende Vorwirkung" nicht auf das Modell des Regierungsentwurfs. Dieser habe die Plangenehmigung aber auch noch nie als Enteignungsgrundlage16 i.S. einer für die Enteignungsbehörde bindenden Entscheidung - etwa nach dem Vorbild des § 19 Abs. 2 FStrG - vorgesehen. Der Bundesrat sei seinerseits konsequent, wenn er seinen Typ der Plangenehmigung mit erweitertem Eingriffstatbestand als taugliche Enteignungsgrundlage qualifiziere. Hintergrund sei die Idee, von einem „Riesengrundstück einen kleinen Teil abknapsen" zu können, ohne deswegen den umständlichen Weg der Planfeststellung beschreiten zu müssen. Ronellenfitsch warnte allerdings vor der Gefahr, die Funktion der Plangenehmigung als „schneidige Waffe" durch unscharfe Tatbestandsvoraussetzungen zu relativieren. Konflikte über die „Wesentlichkeit" von Rechtsbeeinträchtigungen seien vorprogrammiert. Ein Eigentümer, der mit enteignender Vorwirkung betroffen werde, könne im Rahmen seiner Anfechtungsklage gegen die Plangenehmigung eine umfassende Prüfung erzwingen und sowohl subjektiv-rechtliche als auch objektiv-rechtliche ten/Karl-Peter Sommermann, Verfassungsprobleme im vereinten Deutschland, Speyerer Forschungsberichte 117, 2. Aufl. 1993, S. 1 ff. (S. 8 f.). 14 Siehe hierzu den Diskussionsbeitrag Kerns während des Forschungsseminars 1991 über die „Verkehrswegeplanung in Deutschland" bei Martin Pfeil, Tagungsbericht, DVB1. 1991, S. 1351 ff. (S. 1352). 15 Dennoch hat sich der Bundesgesetzgeber in § 18 Abs. 2 i.V.m. § 22 Abs. 2 AEG n.F. für diese inkonsequente und wenig überzeugende Fassung der Plangenehmigung entschieden, obwohl ihm ein solcher Mißgriff wenige Tage zuvor bei Verabschiedung des § 36b Abs. 2 BBahnG n.F. = Art. 1 PIVereinfG (zu § 36b BBahnG) nicht unterlaufen war. Dieselbe paradoxe Regelung findet sich übrigens in § 38 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 42 Abs. 2 ThürStrG. 16 § 19 FStrG war zunächst kein Gegenstand von Änderungsbemühungen. Allerdings sollte die Plangenehmigung nach dem Regierungsentwurf einer vorzeitigen Besitzeinweisung zugrunde liegen können; vgl. z.B. Art. 2 Nr. 3 (Änderung des § 18f FStrG) PlVereinfGE, Anl. 1 zu BT-Drucks. 12/4328. Dies ist nicht minder inkonsequent, da natürlich auch die vorzeitige Besitzeinweisung eine Rechtsbeeinträchtigung verkörpert und den Schutzbereich des Art. 14 GG berührt.

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Belange (etwa die Verletzung naturschützender Bestimmungen) geltend machen17. Außerdem provoziere ein extensiver Gebrauch der Plangenehmigung Klagen mit der Begründung, es hätte eigentlich eine Planfeststellung erfolgen müssen. Im Ergebnis laufe dies auf ähnlich zeitintensive und komplexe Prozesse wie bei der Kontrolle von Planfeststellungsbeschlüssen hinaus18. Ronellenfitsch resümierte, dies könne nicht Sinn der Sache sein. b) Plangenehmigung und Verbandsklage Ministerialrat Klaus Wendrich (Niedersächsisches Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr) fügte hinzu, die niedersächsische Regierung beabsichtige - als Reaktion auf das von ihr abgelehnte PIVereinfG bereits die Anreicherung des Landesnaturschutzgesetzes um eine Verbandsbeteiligung und Verbandsklage, die sowohl den Verzicht auf Planfeststellung als auch die Plangenehmigung als mögliche Angriffsgegenstände einbeziehe. Das Klagerecht sei allerdings nur eröffnet, wenn die geplante Maßnahme eine Rechtsvorschrift mit Naturschutzgehalt verletze. Ronellenfitsch schränkte jedoch sogleich die Reichweite einer landesrechtlichen Verbandsklage unter Berufung auf die neueste Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein19. Der Tübinger Hochschullehrer ging dabei noch einen Schritt weiter als das höchstinstanzliche Urteil: Die Klagebefugnis der Verbände sei nicht nur bei Projekten ausgeschlossen, die unmittelbar von Bundesbehörden ausgeführt würden, sondern auch bei Maßnahmen im Rahmen der Auftragsverwaltung. Den Ländern stehe insoweit lediglich die Wahrnehmungskompetenz zu. 17

Zur „enteignenden Vorwirkung" des Planfeststellungsbeschlusses und zu den Auswirkungen auf das Rügepotential der betroffenen Eigentümer im Verwaltungsprozeß vgl. BVerwG, U. des 4. Senats v. 18.3.1983 - Az. 4 C 80/79 - , BVerwGE 67, S. 74 ff. = DVB1. 1983, S. 899 ff. = DÖV 1983, S. 680 ff.; BVerwG, U. des 4. Senats v. 6.3.1987 - 4 C 11/83 - , BVerwGE 77, S. 86 ff. = DVB1. 1987, 5. 901 ff. = DÖV 1987, S. 967 ff. Dasselbe muß nach Maßgabe der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 14 GG grundsätzlich für einen Mieter gelten, dessen Besitz durch das geplante Bauvorhaben unmittelbar betroffen wird; vgl. BVerfG, B. v. 26.5.1993 - Az. 1 BvR 208/93 - , UPR 1993, S. 339 f. 18 Die abschichtende Wirkung der formellen und gegebenenfalls materiellen Präklusion, die mittlerweile in nahezu allen spezialgesetzlich geregelten Planfeststellungsverfahren verspäteten Einwendungen droht, fehlt bei der Plangenehmigung. Sie wäre wegen des nichtförmlichen Verwaltungsverfahrens, das der Erteilung vorausgeht und den Betroffenen im Vergleich zum Planfeststellungsverfahren weit schwächere Beteiligungsmöglichkeiten einräumt, unzulässig. 19 BVerwG, U. des 7. Senats v. 29.4.1993 - Az. 7 A 3.92 - , DVB1. 1993, S. 888 f. = UPR 1993, S. 382 f.; vgl. das Referat von Paetow unter Punkt Π. 2., S. 221 ff.

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Die Sachkompetenz liege beim Bund. Die Grundsätze der „Kalkar II"Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 20 seien auf diesen Fall übertragbar. Ronellenfitsch wies darüber hinaus auf die aktuellen Beschleunigungsinitiativen des Landes Baden-Württemberg hin, die Änderungen nicht nur auf das Verkehrswegerecht beschränkten, sondern an der eigentlich richtigen Stelle ansetzten, nämlich am Verwaltungsverfahrensgesetz, an der gerichtlichen Kontrolleröffnung und am Umfang der richterlichen Prüfungsbefugnis. So soll erreicht werden, daß die Entscheidung über das Unterbleiben der Planfeststellung nicht separat angegriffen werden kann. Außerdem sollen Verbände nicht gegen die Plangenehmigung in einem konkreten Fall einwenden können, die Planfeststellung wäre die richtige Verfahrensart gewesen21. c) Plangenehmigung und Ausgleichsmaßnahmen Universitätsprofessor Dr. Udo Steiner (Universität Regensburg) berichtete über die eher restriktive Haltung der bayerischen Behörden gegenüber der Plangenehmigung. Im Zweifel verzichte man lieber auf sie, um möglichst jegliches rechtliches Risiko zu vermeiden. Wenn die Plangenehmigung angewendet werde - wie z.B. in den neuen Ländern - , komme es allerdings hin und wieder zu „reizvollen Konstellationen" . So werde dieses Instrument in manchen Fällen nur für die Überplanung von Flächen genutzt, deren Eigentümer die öffentliche Hand ist. Ausgleichsmaßnahmen für Beeinträchtigungen angrenzender fremder Grundstücke behalte man hingegen dem anschließenden Planfeststellungsverfahren vor. Auf diese Weise entstehe eine neue Abstufung: erst Plangenehmigung, dann Planfeststellung. An Ronellenfitsch richtete Steiner die Frage, ob die Entscheidung über das Vorliegen einer Rechtsbeeinträchtigung bei Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen der Plangenehmigung durch effektive, im Plan vorgesehene Schutzmaßnahmen beeinflußt werden könne. Dies spiele bei mittelbaren Eingriffen - etwa durch Lärm - eine wichtige Rolle. Außerdem bat er seinen Tübinger Kollegen um dessen Meinung zur Analogiefähigkeit der Vertreterregelung des § 8 VerkPBG. Ronellenfitsch sprach sich für eine „Per-saldo-Betrachtung" als Grundlage der Entscheidung über die Auswirkungen des geplanten Vorhabens aus. Könne man davon ausgehen, daß die Situation künftig „planerisch bereinigt" sei, fehle es an einer Rechtsbeeinträchtigung der betroffenen Bürger. Die Analogiefahigkeit des § 8 VerkPBG bejahte der Referent. Die Vor20 BVerfG, U. v. 22.5.1990 - Az. 2 BvG 1/88 - , BVerfGE 81, S. 310 ff. = DVB1. 1990, S. 763 ff. 21 Vgl. hierzu Michael Ronellenfitsch, Beschleunigung und Vereinfachung der Anlagenzulassungsverfahren, Rechtsgutachten, Sommer 1993, S. 127 ff. und S. 145 ff.

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schritt sei vernünftig. Rechtsmethodisch stehe ihrer sinngemäßen Übertragung auf gleichgelagerte Fälle bei Regelungslücken nichts im Wege. d) Plangenehmigung in der Praxis am Beispiel DEGES Blümel zeigte sich verwundert darüber, daß die Plangenehmigung bislang noch nicht Gegenstand der Rechtsprechung war. Er erkundigte sich deshalb bei Hans Jörg Klofat (Kaufmännisch-juristischer Geschäftsführer der DEGES, Berlin), ob man denn mit diesem Instrument in der Praxis überhaupt arbeite oder - statt dessen - Straßen gänzlich ohne Planfeststellung oder -genehmigung baue. Klofat antwortete, die DEGES22 sei selbst „noch nicht so weit", um dieser „Versuchung" erliegen zu können. Die meisten Projekte befänden sich noch im Vorbereitungsstadium23. Allerdings habe es in den neuen Ländern während der Anfangsphase der Sanierung des Verkehrsnetzes mit Blick auf besonders dringliche Infrastrukturvorhaben entsprechende Überlegungen gegeben. Tatsächlich sei auch die eine oder andere nicht als sonderlich eingriffsintensiv angesehene Maßnahme ohne Planfeststellung oder -genehmigung ausgeführt worden. Klofat betonte, der Wert der Plangenehmigung hänge aus Sicht der DEGES von ihrer Effizienz ab. Dies korrespondiere mit dem Sinn und Zweck einer privaten Planungsgesellschaft, die möglichst schnell handeln wolle. So eigne sich die Plangenehmigung für Vorhaben, bei denen nur ein einziger Grundstückseigentümer vorzugsweise die öffentliche Hand - tangiert werde. Der DEGES-Manager hob die grundsätzliche Bereitschaft der Bürger in den neuen Ländern hervor, Grundstücke für dringend erforderliche Straßenbaumaßnahmen abzutreten. Freilich gebe es auch Fälle, in denen Eigentümer den Wert ihres schriftlichen Einverständnisses zu „Pokerzwecken" nutzten. Dann müsse man auf die Planfeststellung, die insbesondere eine vorzeitige Besitzeinweisung und somit in einem späteren Stadium einen Zeitvorteil ermögliche, zurückgreifen 24. Die 22

Eine Übersicht über die Aufgaben der DEGES und den Stand der von ihr betreuten VDPE im Oktober 1993 gibt ein Kurzbericht in: Straße + Autobahn 1993, S. 679 ff. Der Verkehrsausschuß des Bundestages befaßte sich am 12. Januar mit diesem Thema; vgl. wib 1/1994, S. 55 („Verkehrswege in Ost und West verbinden"). Grundlegend zur DEGES vgl. außerdem Hans Jörg Klofat, Einschaltung Privater beim Verkehr s wegebau, in: Willi Blümel (Hrsg.), Einschaltung Privater beim Verkehrswegebau — Innenstadtverkehr, Speyerer Forschungsberichte 115, 1993, S. 7 ff. 23 1993 sind für 100 km Autobahn der VPDE Planfeststellungsverfahren beantragt worden; 1994 sollen 430 km Neu- und Ausbaustrecken folgen; vgl. wib 1/1994, a.a.O. 24 Die Plangenehmigung gem. § 4 VerkPBG konnte nicht Basis einer vorzeitigen Besitzeinweisung gem. § 7 VerkPBG sein. Nunmehr gilt § 17 Abs. la i.V.m.

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größten Schwierigkeiten bereite allerdings wegen der oft ungeklärten Eigentumsverhältnisse nach wie vor die Suche nach demrichtigen Eigentümer. Als weitere geeignete Gegenstände einer Plangenehmigung nannte Klofat gewisse punktuelle Maßnahmen - etwa Brückenbauwerke - . An seine Grenzen stoße dieses Planungsinstrument jedoch dann, wenn der Betroffenenkreis nicht genau bestimmbar sei. Vor allem die Differenzierung zwischen mittelbaren und unmittelbaren Betroffenen führe zu rechtlichen Unwägbarkeiten. e) Plangenehmigung und Zwangspunkte Rechtsanwalt und Notar Dr. Bernhard Stüer äußerte die Befürchtung, daß die Zulassung von isolierten Maßnahmen - wie Brücken - über die Plangenehmigung „Zwangspunkte" schaffen könne. Dieser Umstand wirke sich auf das Rügepotential der beeinträchtigten Bürger aus. Die Kläger könnten dann auch die „mangelnde Abwägung der Gesamtmaßnahme" geltend machen25. Blümel ergänzte, offen sei zudem die Frage, ob die „von Nachbarstrecken Betroffenen" auch im Verwaltungsverfahren beteiligt werden müßten. Klofat stellte klar, daß eine Plangenehmigung nur dort in Betracht komme, wo es um Brücken gehe, die „am Ende ihrer Lebensdauer" angelangt sind. Er unterstrich den Ausnahmecharakter dieser Fälle nachdrücklich. Einzelmaßnahmen dürften nur mit einer ganz speziellen Begründung aus dem Gesamtkonzept der Streckenplanung herausgeschnitten und vorab genehmigt werden. Beim Antrag werde dargestellt, wie die Planung der räumlich anschließenden Bereiche aussehe.

5. Sonstiges a) Veränderungssperre Rechtsanwalt Dr. Heribert Fislake wagte die Prophezeiung, das PIVereinfG werde angesichts seiner zahlreichen Schwachstellen für eine Vielzahl von Prozessen sorgen. Den aktuellen Entwurf bezeichnete er als „skanda§ 18f FStrG n.F. = Art. 2 Nr. 4a u. Nr. 6 PIVereinfG für Gesamtdeutschland. Danach taugt die Plangenehmigung als Besitzeinweisungsgrundlage. Der Bundesrat setzte insoweit seine Vorstellungen also durch. 25 Vgl. hierzu die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts: B. des 4. Senats v. 2.11.1992 - Az. 4 Β 205/92 - , DVB1. 1993, S. 161 ff. = NVwZ 1993, S. 887 ff., und B. des 4. Senats v. 26.6.1992 - Az. 4 Β 1-11.92 u.a. - , DVB1. 1992, S. 1435 ff. = NVwZ 1993, S. 572 ff.

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lös". Insbesondere rügte er die unkritische Übernahme der Veränderungssperre in das BBahnG. Abgesehen von deren „ungeklärten Rechtsqualität" gebe es bei einer gesetzlich angeordneten Veränderungssperre, wie sie der PIVereinfGE z.B. in Art. 1 für § 36c Abs. 1/2 BBahnG ins Auge fasse - im Unterschied zum Baurecht26 - keine Möglichkeit den genauen Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens zu bestimmen. Auf den Einwurf von Kastner, die gesetzliche Veränderungssperre existiere schon seit geraumer Zeit in § 9a FStrG und habe sich weitgehend als unproblematisch erwiesen, erwiderte der Frankfurter Rechtsanwalt, das eigentliche Problem stelle sich erst jetzt in den neuen Bundesländern. Dort biete sich die Veränderungssperre den überlasteten Bauverwaltungen als willkommenes Mittel an, um Bauanträge mit der Begründung zurückzuweisen, das Grundstück werde eventuell zukünftig durch Maßnahmen der DEGES oder der Bahn betroffen, obwohl der exakte Trassenverlauf oftmals noch nicht bekannt ist. Zwar erweise sich dieses Vorgehen der Behörden als rechtswidrig, jedoch trage der Bürger, der „wohl oder übel klagen" müsse, das Risiko. Den „Webfehler im System" entdeckte Fislake im diffusen Verhältnis zwischen der privatrechtlichen Ausnutzung des Grundstücks und dem Fachplanungsrecht. Schließlich titulierte er die Veränderungssperre als „Selbstgänger". Niemand käme ernsthaft auf die Idee, auf einem Grundstück, das durch ein Infrastrukturvorhaben beansprucht wird, nach Auslegung der Pläne etwas zu bauen27. Ronellenfitsch vermochte sich diesen düsteren Zukunftsprognosen nicht anzuschließen. Den angesprochenen Schwierigkeiten beim Umgang mit der Veränderungssperre in den neuen Ländern könne man mit der befristeten Zurückstellung von Baugesuchen wirksam begegnen. Im übrigen gebe es auch im Baurecht zeitliche Ungenauigkeiten bei der Ermittlung der Wirksamkeit dieses Mittels zur Plansicherung. b) Vorkaufsrecht Fislake kritisierte außerdem die Ausgestaltung des gesetzlichen Vorkaufsrechts in § 36c Abs. 3 BBahnG28 wegen ihrer Unbestimmtheit. Aus der Regelung gehe weder hervor, welche Vorschriften auf die Ausübung dieses Rechts anwendbar sein sollen, noch werde die Ausübungsfrist festgelegt. Der Rechtsanwalt sagte große Umsetzungs- und Interpretationsprobleme in der Praxis voraus. Ronellenfitsch befürwortete die Einführung des gesetzlichen 26

Vgl. §§ 14-18 BauGB. Die Veränderungssperre wird als Satzung beschlossen. § 19 Abs. 1 AEG n.F. = Art. 5 ENeuOG hat die Veränderungssperre gleichwohl nach dem Vorbild des — mittlerweile schon wieder obsoleten (vgl. Anm. 5) § 36c Abs. 1 BBahnG n.F. = Art. 1 PIVereinfG beibehalten. 28 Eine sinngemäße Regelung findet sich nunmehr in § 19 Abs. 3 AEG n.F. 27

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Vorkaufsrechts zugunsten der Bahn prinzipiell als „sinnvolle Konzeption". Allerdings übersah auch er die Schwächen bei der konkreten Ausgestaltung nicht, bot jedoch keinen konkreten Abhilfevorschlag an. c) Vorläufiger Rechtsschutz Kern rief dçji Teilnehmern nochmals die vom PIVereinfGE beabsichtigten Änderungen beim vorläufigen Rechtsschutz gegenüber Planfeststellungen und -genehmigungen ins Bewußtsein. Bedeutsam sei insbesondere die Eingrenzung des gesetzlichen Wegfalls der aufschiebenden Wirkung einer Anfechtungsklage auf Maßnahmen des vordringlichen Bedarfs 29 im Bereich der Bundesfernstraßen und Schienenwege der Bahnen30. Bei der Entscheidung über die Zulassung sonstiger Bauvorhaben bleibe es hingegen beim Regel-Ausnahme-Verhältnis des § 80 Abs. 1 i.V.m. § 80a VwGO. Der Praktiker rügte in diesem Zusammenhang, daß der PIVereinfGE eine Befristung nur für Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung vorsieht. Notwendig sei es aber, auch die Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung die sich gegen die Anordnung des Sofortvollzugs einer Planungsentscheidung gem. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO über eine nicht vordringliche Maßnahme richten - zu befristen. Eine entsprechende Initiative des Bundesrats liege dem Vermittlungsausschuß vor 31. d) Verzicht auf Erörterungstermin Blümel ging auf Überlegungen ein, den Erörterungstermin über die im PIVereinfGE vorgesehenen Fälle hinaus abzuschaffen. Er fragte in die Runde, was man sich denn konkret darunter vorzustellen habe. Kern versicherte, die Länder seien für die Beibehaltung des vom PIVereinfGE vorgeschlagenen Modus. Weitere Abstriche beim Erörterungstermin werde es nicht geben. Mit Ausnahme des Atomrechts habe sich gezeigt, daß diese Einrichtung sinn29

Diese Maßnahmen müssen im jeweiligen Bedarfsplan ausgewiesen und als vordringlich eingestuft sein. Der Gesetzgeber selbst bestimmt also insoweit die Prioritäten. Für Anfechtungsklagen gegen eisenbahnrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse vgl. nunmehr die entsprechende Regelung in § 20 Abs. 5 AEG n.F. 30 Der Bundesrat hatte darüber hinaus für einen gesetzlichen Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Anfechtungsklagen auch im Bereich des PBefG votiert — BR-Drucks. 598/93 (Beschluß), Anl. Nr. 8 — und mit seinen Vorstellungen schließlich reüssiert, vgl. nunmehr § 29 Abs. 6 Satz 2 PBefG n.F. = Art. 5 Nr. 3c PIVereinfG. 31 BR-Drucks. 598/93 (Beschluß), Anl. Nr. 7. Diese sinnvolle Anregung wurde schließlich Gesetz; vgl. § 36d Abs. 4 Satz 3 BBahnG n.F. = Art. 1 PIVereinfG (zu § 36d BBahnG); § 17 Abs. 6a Satz 3 FStrG n.F. = Art. 2 Nr. 5g PIVereinfG.

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voll sei und zumindest allen Beteiligten die Möglichkeit biete, Mißverständnisse auszuräumen. Im straßenrechtlichen Bereich führe der Erörterungstermin meist sogar zu einer gewissen Befriedung. Ronellenfitsch befürwortete hingegen eine flexiblere Regelung. Die prinzipielle Rechtfertigung der institutionalisierten Öffentlichkeitsbeteiligung zog er zwar nicht in Zweifel. Der Verwaltung müsse jedoch im Rahmen ihres pflichtgemässen Ermessens die Entscheidung darüber zustehen, ob sie einen - mitunter äußerst kostspieligen - Eörterungstermin durchführen wolle oder nicht. Maßgebliches Kriterium sollte dabei die Möglichkeit der Akzeptanzverbesserung sein. In Fällen, in denen diese Chance gering sei oder ausscheide, müsse der Verzicht auf einen Erörterungstermin auch bei der Planung neuer Vorhaben zulässig sein. Blümel entwickelte eine andere Lösung. Statt den Erörterungstermin anzutasten, sei eine Reduktion des Teilnehmerkreises das richtige Mittel, um Verfahren zu beschleunigen. Die Einwendungsbefugnis für „jedermann" - zum Beispiel im Atom- und Immissionsschutzrecht32 - sei verfehlt. Der Speyerer Hochschullehrer regte statt dessen die Rückbesinnung auf die Betroffenenbeteiligung an.

Π. Rechtsprechung zum VerkPBG Blümel lenkte den Blick abschließend auf die prozessualen Komplikationen, die durch die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für Streitigkeiten über Maßnahmen, die auf dem VerkPBG beruhen, hervorgerufen werden können. So interessierte es ihn, wie das Gericht verfahre, wenn es zur Auffassung gelange, eine entscheidungserhebliche landesrechtliche Norm verstoße gegen Landesverfassungsrecht. Müsse es dann die Frage dem Verfassungsgericht des Landes vorlegen? Paetow antwortete pragmatisch mit dem Hinweis, daß sich der 4. Senat der Lösung des Problems durch Ablehnung des bislang einzigen Antrags, der sich auf eine solche Argumentation stützte33, entzogen habe. Der Bundesrichter warf weitere schwierige Aspekte auf, um seine Kritik an der - aus seiner Sicht wenig 32

§ 7 Abs. 1 der VO über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes i.d.F.d.Bek. v. 31.3.1982, BGBl. I S. 411; § 12 der 9. VO zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes i.d.F.d.Bek. v. 29.5.1992, BGBl. IS. 1001. 33 Dieses Problem tauchte im B. des 4. Senats v. 5,10.1993 - Az. 4 A 9.93 (zur Zeit der Drucklegung noch nicht veröffentlicht) auf. Die Antragsteller hatten gerügt, § 58 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SächsNatSchG verletze Art. 10 Abs. 2 Satz 2 SächsVerfassung. Der 4. Senat schloß sich dieser Ansicht unter Berufung auf den weiten Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers nicht an; vgl. das Referat von Paetow unter Punkt ΙΠ. 2a, S. 224 f. (S. 225). 16 Speyer 115

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glücklichen und nur übergangsweise akzeptablen - erstinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zu untermauern. So sei unklar, ob zum Beispiel im oben genannten Fall die sächsischen Behörden an die Erkenntnisse des Gerichts gebunden seien. Da die Entscheidung nicht im Instanzenzug gefallen sei, spreche viel dafür, die Bindungswirkung zu verneinen. Paetow spann den Faden noch weiter: Was passiere, wenn dieselbe Frage im Rahmen eines späteren Revisionsverfahrens zum Bundesverwaltungsgericht gelange und das Berufungsgericht - z.B. das OVG Sachsen eine andere Meinung in der Sache vertrete? Einerseits sei das Bundesverwaltungsgericht als Revisionsinstanz „eigentlich" an die Auslegung des Landesrechts durch das OVG gebunden. Andererseits habe es aber in dem früheren Prozeß aufgrund seiner erstinstanzlichen Zuständigkeit nach Maßgabe des VerkPBG bereits „anders" entschieden. Paetow ließ dieses Problem ungelöst im Raum stehen, deutete jedoch an, das Bundesverwaltungsgericht müsse in solch einem Fall wahrscheinlich „zwei Volten schlagen", um „aus der Bredouille herauszukommen".

ΠΙ. Fazit 1. Die Diskussion vermittelte einen lebendigen Eindruck von der Schwierigkeit, das veränderte Verkehrswegeplanungsrecht dogmatisch zu bewältigen. Der Reformgesetzgeber hat zahlreiche neue Akzente gesetzt, die sich nicht zwanglos in das überkommene planungsrechtliche System einfügen lassen. 2. Der Konflikt um die richtige Verteilung der Zuständigkeiten im Bundesstaat zwischen Bund und Ländern spiegelt sich gerade im Bereich der Verkehrswegeplanung als Schauplatz heftiger wirtschafts- und umweltpolitischer Interessenkollisionen besonders anschaulich wider (Beispiel: Relation zwischen Linienbestimmung und Raumordnungsverfahren). Die divergierenden Machtverhältnisse in Bundestag und Bundesrat lassen nur mühsam ausgehandelte Kompromisse zu, die nicht immer in sich schlüssig sind. 3. Deutlich wurde, daß die Plangenehmigung sich nicht auf eine einheitliche Konzeption stützen kann und im Hinblick auf ihre Voraussetzungen und Wirkungen noch nicht ausgereift ist. Zu hohe Erwartungen dürfen in ihre Effektivität nicht gesetzt werden. Jedenfalls eignet sie sich nicht als Mittel zur Bewältigung komplexer Problemlagen, die durch eine Vielzahl konfligierender Interessen und einen schwer abgrenzbaren Betroffenenkreis geprägt sind. Große Vorbehalte sind gegenüber ihrer Tauglichkeit als Enteignungsgrundlage angebracht, da der potentielle Zeitgewinn im Verwaltungsverfahren durch das erweiterte Rügepotential der beeinträchtigten

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Eigentümer im Verwaltungsprozeß wieder aufgezehrt werden kann. Im übrigen bedarf das Verhältnis zwischen Planfeststellung, Plangenehmigung und Unterbleiben der beiden vorgenannten Zulassungsentscheidungen der Präzisierung. 4. Die Diskussionsteilnehmer fixierten sich fast ausschließlich auf formelle Fragen. Die Möglichkeit, Beschleunigung durch Reduktion materieller Standards oder Beschränkung der richterlichen Kontrollbefugnis zu erzielen, wurde vernachlässigt. Dieser Gedanke scheint offenbar (noch) nicht opportun zu sein. 5. Davon abgesehen darf sowieso vermutet werden, daß der Reformelan des Bundesgesetzgebers nach der vollbrachten Kraftanstrengung im Winter 1993 und im Zeichen der bevorstehenden Bundestagswahl 1994 erloschen ist. Es liegt daher bei den Ländern (im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenzen), die „ Vorreiter-Rolle" zu übernehmen 34.

34 So hat die Sächsische Staatsregierung im Dezember 1993 den Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Aufbaus im Freistaat Sachsen (Sächsisches Aufbaubeschleunigungsgesetz — SächsAufbauG), LT-Drucks. 1/4096 v. 8.12.1993, in den Landtag eingebracht, durch den u.a. auch das Straßengesetz für den Freistaat Sachsen (SächsStrG) vom 21.1.1993, GVB1. 1993 S. 93, abgeändert und den Regelungen des PIVereinfG angepaßt werden soll. Zu den Reformbemühungen in Baden-Württemberg vgl. oben im Text unter Punkt I. 3b, S. 235 f., und Anm. 21. Zu den Beschleunigungsbestrebungen in Bayern vgl. den Schlußbericht der Kommission „Zukunft des öffentlichen Dienstes", Januar 1994, S. 170 ff. Natürlich gibt es auch gegenläufige Strömungen, so z.B. im Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Straßengesetzes, der am 15.10.1993 von der Landesregierung in den Niedersächsischen Landtag eingebracht wurde, LT-Drucks. 12/5560, und nahezu keine Beschleunigungselemente enthält. Exemplarisch sei die ausgesprochen restriktive Ausgestaltung der Plangenehmigung in Art. I Nr. 11 des Entwurfs genannt (Voraussetzungen u.a.: wesentliche Auswirkungen des Bauvorhabens auf die Umwelt müssen ausgeschlossen sein; Zustimmung der betroffenen Träger öffentlicher Belange; Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände). 1

Schlußwort Von Willi Blümel

Meine sehr verehrten Damen und Herren! Wir sind am Ende unserer Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1993 angelangt. Wir haben fleißig gearbeitet und viele Aspekte des Themas „Verkehrswegerecht im Wandel" diskutiert: die Privatisierung und Regionalisierung der deutschen Bahnen, die Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten und schließlich das sich abzeichnende neue Verkehrswegeplanungsrecht. Bei dieser Breite der behandelten Themen verbietet sich naturgemäß zu diesem Zeitpunkt eine knappe Zusammenfassung der Ergebnisse. Aber ich darf Ihnen versichern, daß die Tagungsberichte von Herrn Rechtsanwalt und Notar Dr. Stüer im „Deutschen Verwaltungsblatt" und von Herrn Pfeil wahrscheinlich in der Zeitschrift „Umwelt- und Planungsrecht" sehr bald erscheinen werden. Und da mir unsere Referenten ihre Referate schon abgeliefert bzw. deren kurzfristige Zusendung zugesagt haben, wird der Tagungsband in der Ihnen bekannten Schriftenreihe Speyer alsbald im neuen Jahr 1994 erscheinen. Diese Außenwirkung ist umso wichtiger, als gegenwärtig ja noch vieles im Fluß ist und von Speyer schon manche Impulse ausgegangen sind. Zum Gelingen dieser Verwaltungswissenschaftlichen Tagung haben die besondere Kompetenz der Referenten sowie der Sachverstand der hier an drei Tagen versammelten Tagungsteilnehmer, von denen viele die Diskussionen bereicherten, entscheidend beigetragen. Dazu möchte ich Ihnen allen danken. Mein Dank gilt an dieser Stelle aber auch sämtlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern hier im Hause, die an der Vorbereitung und Durchführung dieser Tagung beteiligt waren. Ich nenne neben Herrn Bucher und Frau Diehl vom Tagungssekretariat vor allem den Institutsreferenten, Herrn Regierungsdirektor Dr. Sommermann sowie Frau Hübers und Frau Lerchenmüller vom Sekretariat des Forschungsinstituts, von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern an meinem Lehrstuhl meinen Assistenten Herrn Assessor Pfeil sowie Frau Kögel und Frau Dietrich. Den Teilnehmern unserer Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung möchte ich am Ende ein „Auf Wiedersehen" in Speyer zurufen, vielleicht bei der nächsten von Herrn Kollegen Pitschas und mir geleiteten Verwaltungs-

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Schlußwort

wissenschaftlichen Arbeitstagung „Reform des Verwaltungs Verfahrensrechts" vom 26. bis 28.9.1994 oder bei dem in Zusammenarbeit mit dem Arbeitsausschuß „Straßenrecht" der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen unter meiner Leitung am 24./25.10.1994 stattfindenden Forschungsseminar über „Aktuelle Probleme des Straßenrechts" (Arbeitsthema). Die genaue Thematik des Forschungsseminars werden wir sogleich noch in der 38. Sitzung des Arbeitsausschusses „Straßenrecht" festlegen. Mit diesen Hinweisen darf ich die Verwaltungswissenschaftliche Arbeitstagung 1993 beschließen.

Verzeichnis der Referenten und Diskussionsleiter

Universitätsprofessor Dr. Willi Bliimel Vorsitzender des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn Heinz Dürr Rechtsanwalt Dr. Günter Fromm Universitätsprofessor Dr. Siegfried Magiera Leiter des Dezernats Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr beim Deutschen Städtetag Beigeordneter Folkert Kiepe Geschäftsführender Direktor des Landkreistages Rheinland-Pfalz Heinz Dreibus Geschäftsführer Personenverkehr im Verband deutscher Verkehrsunternehmen Dr. Thomas Muthesius Universitätsprofessor Dr. Klaus Grupp Regierungsdirektor Wolfgang Hahn Abteilungsdirektor Bernhard Bruns Universitätsprofessor Dr. Michael Ronellenfitsch Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Stefan Paetow