Verfassungsrechtliche Probleme einer staatlichen Investitionslenkung [1 ed.] 9783428451012, 9783428051014

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 412

Verfassungsrechtliche Probleme einer staatlichen Investitionslenkung

Von

Klaus Wiegel

Duncker & Humblot · Berlin

KLAUS WIEGEL Verfassungsrechtliche Probleme einer staatlichen Investitionslenkung

Schriften zum öffentlichen Band 412

Recht

Verfassungsrechtliche Probleme einer staatlichen Investitionslenkung

Von

Dr. Klaus Wiegel

DUNCKER

&

HÜMBLOT

/

BERLIN

Alle Rechte vorbehalten © 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1982 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed In Germany I S B N 3 428 051017

Meinem Vater

" B u t a constitution is not intended to embody a particular economic theory, whether of paternalism and the organic relation of the citizen to the State or of laissez faire. I t is made for people of fundamentally differing views, and the accident of our finding certain opinions natural and familiar or novel and even shocking ought not to conclude our judgment upon the question whether statutes embodying them conflict w i t h the Constitution . . Justice Holmes i n Lochner v. New Y o r k , 198 U.S. 45, 75 (1905), dissenting

Inhaltsverzeichnis Einleitung

17

1. K a p i t e l Die wirtschaftliche Bedeutung von Investitionen

21

I . Der Investitionsbegriff

21

1. Der wirtschaftswissenschaftliche Investitionsbegriff

21

2. Der rechtswissenschaftliche Investitionsbegriff

24

I I . Die volkswirtschaftliche Bedeutung v o n Investitionen

26

I I I . Die einzelwirtschaftliche Bedeutung v o n Investitionen

27

2. K a p i t e l Verfassungsrechtliche Maßstäbe einer staatlichen Einflußnahme auf unternehmerische Investitionsentscheidungen

29

I. Der Grundsatz der wirtschaftspolitischen Neutralität des G r u n d gesetzes

29

I I . Die verfassungsrechtliche Anerkennung staatlicher V e r a n t w o r t u n g f ü r die E n t w i c k l u n g der Wirtschaft

32

I I I . Der Schutz unternehmerischer Grundrechte

Investitionstätigkeit

durch

die 34

1. A r t . 12 I G G

35

2. A r t . 14 G G

36

3. A r t . 2 I G G

39

4. A r t . 3 I G G

40

5. Fragen der Grundrechtsträgerschaft

40

3. K a p i t e l Die Einflußnahme auf unternehmerische Investitionsentscheidungen in der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland I . Die konjunkturpolitische Investitionssteuerung

43 44

nsverzeichnis 1. Die antizyklische Haushaltswirtschaft der öffentlichen H a n d . .

44

2. Die konjunkturpolitische E i n w i r k u n g auf die private Investitionstätigkeit

46

I I . Die strukturpolitische Investitionssteuerung

48

1. Der strukturpolitische Einsatz öffentlicher Investitionen

48

2. Die strukturpolitische E i n w i r k u n g auf die private Investitionstätigkeit

49

I I I . Die ordnungspolitische E i n w i r k u n g auf die private Investitionstätigkeit

54

I V . Die nicht wirtschaftspolitische E i n w i r k u n g auf die private Investitionstätigkeit

56

V. Zusammenfassung

57

4. K a p i t e l Die Einflußnahme auf unternehmerische Investitionsentscheidungen im Recht der Europäischen Gemeinschaften I. Die Investitionssteuerung aufgrund des EWG-Vertrages

58 59

1. Die Investitionsförderung i m Rahmen der regionalen S t r u k turpolitik

59

2. Die Investitionssteuerung i m Rahmen der sektoralen S t r u k t u r politik

59

I I . Die Investitionssteuerung aufgrund des EAG-Vertrages

61

I I I . Die Investitionssteuerung aufgrund des EGKS-Vertrages

62

1. Das rechtliche I n s t r u m e n t a r i u m des EGKS-Vertrages

62

2. Die rechtliche Bewältigung der europäischen Stahlkrise

65

I V . Zusammenfassung

67

5. K a p i t e l Die Diskussion um die Einführung einer Investitionslenkung

68

I. Ursachen der Investitionslenkungsdiskussion

68

I I . Argumente f ü r eine Investitionslenkung I I I . Argumente gegen eine Investitionslenkung

71 ...»

74

nsverzeichnis

11

6. K a p i t e l Modelle einer Investitionslenkung I. Das Investitionsabgaben-Modell I I . Das Branchenausschuß-Modell

76 76 78

I I I . Das Bundesentwicklungsplan-Modell

79

I V . Das Bedarfsrangskala-Modell

81

7. K a p i t e l Verfassungsrechtliche Probleme des Investitionsabgaben-Modells I. Die Neuabgrenzung der Fördergebiete I I . Kompetenzfragen der Einführung einer Investitionsabgabe

86 86 87

1. Die Rechtsnatur der Investitionsabgabe

87

2. Die Gesetzgebungskompetenz zur Einführung der Investitionsabgabe

89

I I I . Die materielle Verfassungsmäßigkeit einer Investitionsabgabe . .

93

1. Die Grundrechtsrelevanz der Investitionsabgabe

93

2. A r t . 12 I GG

95

3. A r t . 14 GG

100

4. Die Behandlung von Härtefällen

102

5. A r t . 11 I GG

105

6. A r t . 3 I GG

106

I V . Zusammenfassung

108

8. K a p i t e l Verfassungsrechtliche Probleme des Branchenausschuß-Modells I. Die Errichtung v o n Branchenausschüssen

109 109

1. Die Rechtsnatur der Branchenausschüsse

109

2. Branchenausschüsse u n d Demokratieprinzip

111

3. Branchenausschüsse u n d Koalitionsfreiheit

116

4. Die Beschränkung des Teilnehmerkreises

118

nsverzeichnis I I . Die Verfassungsmäßigkeit des Lenkungsinstrumentariums

. 119

1. Die Investitionsmeldepflicht

119

a) A r t . 12 I, 14 G G

119

b) A r t . 3 I GG

122

2. Die Warnungen der sektoralen Lenkungsorgane

123

3. Die Investitionsverbote

125

a) A r t . 12 I GG

126

b) A r t . 14 G G

134

c) Die Behandlung von Härtefällen

135

d) A r t . 3 I GG

135

I I I . Zusammenfassung

136

9. K a p i t e l Verfassungsrechtliche Probleme des Bundesentwicklungsplan-Modells 138 I. Die Institutionalisierung einer gemeinsamen Infrastrukturplanung von Bund, Ländern u n d Gemeinden 138 1. Die Errichtung eines gemeinsamen Planungsausschusses

138

2. Die Festsetzung gesamträumlicher Entwicklungsdaten

142

I I . Die Errichtung eines Sachverständigenrates f ü r Strukturfragen . . 143 I I I . Die Errichtung eines Wirtschafts- u n d Sozialrates

144

I V . Zusammenfassung

147

10. K a p i t e l Verfassungsrechtliche Probleme des Bedarfsrangskala-Modells I . Planaufstellung u n d Planungsorganisation

148 148

1. Rechtsformen u n d Kompetenzen

148

2. Planungsbeteiligung des Parlaments

150

3. Bürgerbeteiligung u n d Errichtung eines Wirtschafts- u n d Sozialrates ν 153 4. Bundesstaatliche Probleme einer Bedarfsrangskala

155

5. Grundrechtliche Probleme einer Bedarfsrangskala a) A r t . 12 I G G

156 ...

. . . 156

nsverzeichnis

13

b) A r t . 14 GG

160

c) A r t . 9 I I I G G

161

d) A r t . 3 1 GG

164

I I . Plandurchführung

164

1. Die Errichtung einer zentralen Lenkungsbehörde

164

2. Die Einführung direkter Investitionskontrollen

164

I I I . Zusammenfassung

167

11. K a p i t e l Planungsreversibilität und Plangewährleistung

169

I . Grundlagen einer Plangewährleistung

169

I I . Lenkungsmodelle u n d Plangewährleistung

171

1. Das Investitionsabgaben-Modell

171

2. Das Branchenausschuß-Modell

172

a) Unrichtige Nachfrageprognosen b) Ungerechtfertigte organe

Warnungen

172 der

c) Ungerechtfertigte Investitionsverbote

sektoralen

Lenkungs-

174 175

3. Das Bundesentwicklungsplan-Modell

176

4. Das Bedarfsrangskala-Modell

177

I I I . Zusammenfassung

179

Schluß

180

Literaturverzeichnis

187

Abkürzungsverzeichnis a. Α. ABl. AktG Alt. AO AöR AtomG

= = = = = = =

anderer Ansicht Amtsblatt Aktiengesetz Alternative Abgabenordnung Archiv des öffentlichen Rechts Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie u n d den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) Gesetz über steuerliche Maßnahmen bei Auslandsinvestitionen der deutschen Wirtschaft Außenwirtschaftsgesetz

AuslinvG

=

AWG

=

BAGE BAnz BB BBankG BBauG BerlinFG

= = = = = =

bes. BGBl. BGH Β GHZ BHO BImSchG

= = = = = =

Bl. BMF BMWF BremStGH BStBl. BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE

= = = = = = = = =

Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts Bundesanzeiger Der Betriebs-Berater Gesetz über die Deutsche Bundesbank Bundesbaugesetz Gesetz zur Förderung der Berliner Wirtschaft (Berlinförderungsgesetz) besonders Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs i n Zivilsachen Bundeshaushaltsordnung Gesetz zum Schutz v o r schädlichen U m w e l t e i n w i r k u n gen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen u n d ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz) Blatt Bundesminister der Finanzen Bundesminister f ü r Wirtschaft u n d Finanzen Bremischer Staatsgerichtshof Bundessteuerblatt Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

DGB d. h. Diss. DÖV DVB1.

= = = = =

Deutscher Gewerkschaftsbund das heißt Dissertation Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsches Verwaltungsblatt

EAG EAGV

= =

Europäische Atomgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft

Abkürzungsverzeichnis

15

EGKS EGKSV

= =

Europäische Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl Gesetz zur Förderung der Energiewirtschaft (Energiewirtschaftsgesetz) ergänzt v o m Verfasser Erläuterung Einkommensteuer-Durchführungsverordnung Einkommensteuergesetz Europarecht Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

EnWG

=

erg. v o m Verf. Erl. EStDV EStG EuR EWG EWGV

= = = = = = =

FamRZ

=

Zeitschrift für das gesamte Familienrecht

GewArch GG GewStDV GMB1.

= = = =

grds. GüKG GVB1. GWB

= = = =

Gewerbearchiv Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland Gewerbesteuer-Durchführungsverordnung Gemeinsames Ministerblatt des Bundesministers I n n e r n u n d anderer Ministerien grundsätzlich Güterkraftverkehrsgesetz Gesetz- u n d Verordnungsblatt Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

HessVGH HGrG

= =

h. M .

=

Hessischer Verwaltungsgerichtshof Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes u n d der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) herrschende Meinung

i. d. F. InvZulG i. S. i. V. m.

= = = =

i n der Fassung Investitionszulagengesetz i m Sinne i n Verbindung m i t

JöR JurA JuS JZ

= = = =

Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Analysen Juristische Schulung Juristenzeitung

KohleG

=

Gesetz zur Anpassung u n d Gesundung des deutschen Steinkohlenbergbaus u n d der deutschen Steinkohlenbergbaugebiete

Lit. LM

= =

Literatur Lindenmaier-Möhring, gerichtshofs

MB1. MüG

= =

m. w . N.

=

Ministerialblatt Gesetz über die Errichtung, Inbetriebnahme, Verlegung, Erweiterung u n d Finanzierung der Stillegung von M ü h len m i t weiteren Nachweisen

NBauO

=

Niedersächsische Bauordnung

des

Nachschlagewerk des Bundes-

Abkürzungsverzeichnis

16 NdsGemHVO

=

NdsLHO N. F. NGO Nieders. NJW NLO

= = = = = =

Niedersächsische Verordnung über die Aufstellung u n d Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (Gemeindehaushaltsverordnung) Niedersächsische Landeshaushaltsordnung Neue Folge Niedersächsische Gemeindeordnung Niedersächsisch Neue Juristische Wochenschrift Niedersächsische Landkreisordnung

OVG

=

Oberverwaltungsgericht

Hdn. RGBl. ROG

= = =

Randnummer Reichsgesetzblatt Raumordnungsgesetz

SPD StatG StBFG

= = =

str. st. Rspr. StuW StWG

= = = =

Sozialdemokratische Partei Deutschlands Gesetz über die Statistik f ü r Bundeszwecke Gesetz über städtebauliche Sanierungs- u n d E n t w i c k lungsmaßnahmen i n den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz) streitig ständige Rechtsprechung Steuer u n d Wirtschaft Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft

to TVG

= =

Tonnen Tarifvertragsgesetz

U.S. UStDV UStG

= = =

United States Supreme Court Reports Umsatzsteuer-Durchführungsverordnung Umsatzsteuergesetz

VdWRSt Verf. VersR VerwArch VGH WDStRL

= = = = = =

Veröffentlichungen der Walter-Raymond-Stiftung Verfasser Versicherungsrecht Verwaltungs-Archiv Verwaltungsgerichtshof Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

WHG

=

WiR WISU WM WSI-Mitteilungen WStrG

= = = =

Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz) Wirtschaftsrecht Das Wirtschaftsstudium Wertpapier-Mitteilungen Zeitschrift des Wirtschafts- u n d Sozialwissenschaftlichen Instituts des Deutschen Gewerkschaftsbundes Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur"

z. B. ZHR

= =

ZonenRFG

=

ZRP

=

=

zum Beispiel Zeitschrift f ü r das gesamte Handelsrecht u n d W i r t schaftsrecht Gesetz zur Förderung des Zonenrandgebietes (Zonenrandförderungsgesetz) Zeitschrift f ü r Rechtspolitik

Einleitung Die u m die Jahreswende 1973/74 einsetzende weltwirtschaftliche Rezession, strukturelle Anpassungsschwierigkeiten einzelner Wirtschaftszweige an veränderte Rahmenbedingungen, anhaltende arbeitsmarktpolitische Probleme und nicht zuletzt ein erhöhtes Umweltbewußtsein haben i n den zurückliegenden Jahren i n der politischen und sozialwissenschaftlichen Diskussion zu einer Reihe von Vorschlägen geführt, private Investitionen i n einem größeren Maße als bisher einer staatlich-gesellschaftlichen Einflußnahme zu unterwerfen. A l l e i n diesem Zusammenhang entwickelten Konzeptionen gleichen sich darin, daß sie unternehmerische Investitionsentscheidungen auf vorgegebene w i r t schaftspolitische Ziele ausrichten und bei grundsätzlicher Beibehaltung der privaten Investitionsinitiative einen Mittelweg zwischen einer p r i mär marktwirtschaftlichen Ordnung und einer Zentralverwaltungswirtschaft einschlagen wollen. Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Untersuchung kann nicht die politische Wünsch- oder Machbarkeit eines solchen sog. „Dritten Weges" durch Einführung einer wie immer gearteten Investitionslenkung sein 1 . Vielmehr geht es darum, die vom Grundgesetz gezogenen Grenzen, aber auch die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten einer staatlichen Steuerung der privaten Investitionstätigkeit aufzuzeigen. Die Frage der politischen Eignung und Durchsetzbarkeit einer so gefundenen Lösung w i r d dagegen vom Verfassungsrecht nicht beantwortet. Sie kann nur Inhalt der Entscheidung des von einer demokratischen Mehrheit getragenen Gesetzgebers sein, für die die Verfassung jedoch den Rahmen absteckt. Rechtliche Überlegungen haben i n der politischen Diskussion, die heute i m wesentlichen noch unter dem Gesichtspunkt einer Verbesserung des strukturpolitischen Instrumentariums fortgeführt wird, nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Wenn sie Erwähnung gefunden haben, sind sie regelmäßig m i t politischen und sozioökonomischen A r gumenten aufs engste verbunden oder gar vertauscht worden, u m je nach der eigenen politischen Einstellung bestimmte Schlußfolgerungen zu gestatten. Damit t r i f f t auch auf die Auseinandersetzung u m Fragen 1 Vgl. dazu vor allem Ota Sik, Der dritte Weg, H a m b u r g 1973; ders., A r gumente f ü r den D r i t t e n Weg, H a m b u r g 1973; ders., Marktwirtschaft ohne Kapitalismus, i n : Fricke / Geißler (Hrsg.), Demokratisierung der Wirtschaft, H a m b u r g 1973, S. 283 (302 ff.).

2 Wiegel

18

Einleitung

einer Investitionssteuerung zu, was Ipsen 2 schon 1965 für die i n den Wirtschaftswissenschaften geführte Planungsdiskussion festgestellt hat: „Daß Staatshandeln und privates Wirtschaften sich ausschließlich i m Rahmen der geltenden Rechtsordnung legal vollziehen können, erscheint ökonomisch unerheblich oder weithin uninteressant . . . — diese Voraussetzung w i r d schlechthin nicht gesehen, oder die Voraussetzung notwendiger Legalität w i r d (stillschweigend) als beliebig manipulierbar behandelt — als ob ökonomische Bejahung oder Verneinung einer Wirtschaftsplanung i m rechtsleeren Raum zulässig oder beliebig legalisierbar (oder auch als illegal zu verurteilen) s e i . . . " . Die verfassungsrechtliche Literatur hat sich, sofern sie die Investitionslenkungsdiskussion zur Kenntnis genommen hat, bisher überwiegend m i t allgemein gehaltenen Stellungnahmen begnügt. So meint Scholz 3, eine „Preis- und Investitionskontrolle griffe an die Grundlagen der wirtschaftlichen Privatautonomie schlechthin. Sie implizierte fast zwangsläufig den partiellen Umschlag zur Zentralverwaltungswirtschaft". Nach Stern 4 leuchtet es unmittelbar ein, „daß eine staatliche Investitionslenkung das System des Marktes und der Individualfreiheit i m K e r n treffen muß. Der Schritt von zentraler Lenkung zu einer Sozialisierung der Produktionsmittel ist alsdann nur noch ein gradueller. . . . Investitionslenkung tastet den Primat freier, privatautonom gebildeter wirtschaftlicher Betätigungsfreiheit, insbesondere der Unternehmerinitiative, wie sie die Grundrechte der A r t . 2, 9, 12, 14 GG enthalten, substantiell an. I n ihrer Folge w i r d eine Reihe anderer Freiheiten, wie Konsum- und Arbeitsplatzfreiheit, rasch i n sich zusammenstürzen". Für Badura 5 ist es schließlich „schwer vorstellbar, wie bei gegebener Wirtschaftslage eine Investitionskontrolle als allgemeines und reguläres Instrument der Wirtschaftsverwaltung verfassungsrechtlich zu rechtfertigen wäre"®. Die Verfassungsmäßigkeit oder -Widrigkeit einer staatlichen Einw i r k u n g auf private Investitionsentscheidungen läßt sich angesichts der Verschiedenartigkeit der zu erörternden Ansätze jedoch nicht generell, sondern n u r aufgrund der Analyse einzelner Lenkungsverfahren beurteilen 7 . Für die nachfolgende Untersuchung sind daher vier i n der politischen Auseinandersetzung entwickelte Modelle ausgewählt wor2

Ipsen, Planung I , S. 35 (41 f.). Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 130 f. 4 Stern, FamRZ 1976, S. 129 (131). 5 Badura, JuS 1976, S. 205 (213). 6 Vgl. außer den genannten Autoren noch Rüfner, DVB1. 1976, S. 689 (695); Papier, V V D S t R L 35 (1977), S. 55 (101); sowie die positiveren Stellungnahmen von Badura, JuS 1976, S. 205 (212); ders., Festschrift f ü r Ipsen, S. 367 (382); Saladin, V V D S t R L 35 (1977), S. 7 (25); Steindorff, S. 120 ff., 137 f. 7 So w o h l auch Badura, JuS 1976, S. 205 (212 f.). 3

Einleitung

19

den, die die Hauptrichtungen der Investitionslenkungsdiskussion widerspiegeln und deshalb für die Behandlung der m i t einer staatlichen Investitionssteuerung verbundenen verfassungsrechtlichen Fragen besonders geeignet sind 8 . Trotz der Beschränkung auf bestimmte Modelle steht die Arbeit vor der Schwierigkeit, daß investitionslenkende Eingriffe bislang fast ausschließlich unter dem Aspekt politisch-ökonomischer Zweckhaftigkeit diskutiert worden sind und die Funktionsweise der Lenkungsverfahren häufig lediglich umrißhaft erkennbar ist. Manche verfassungsrechtlich interessante Frage, die bei einem höheren Konkretisierungsgrad der Modelle zu beantworten wäre, muß daher offenbleiben oder kann nur i n Grundzügen behandelt werden. Die Verwirklichung zumindest einiger Modelle erforderte schließlich eine gegenüber dem gegenwärtigen Stand deutlich verbesserte Prognosefähigkeit. Zwar finden gesamtwirtschaftliche wie sektorale Prognosen und Projektionen schon nach geltendem Wirtschaftsrecht i n erheblichem Umfang Anwendung 9 . Sie tragen jedoch zur Lösung quantitativer wirtschaftspolitischer Probleme noch wenig bei, und ihre Verläßlichkeit n i m m t stark ab, je länger der Prognosezeitraum, je größer die Zahl der zu berücksichtigenden Variablen und je höher der Disaggregationsgrad der Prognose ist 1 0 . Gegen eine Investitionslenkung ist daher eingewandt worden, die ökonometrischen und statistischen Methoden zur Erstellung langfristiger wirtschaftlicher Prognosen und Planungen seien derzeit noch so unzulänglich, daß stark disaggregierte Vorausschätzungen nicht oder nur m i t schwerwiegenden Fehlern erstellt werden könnten. Eine staatliche Steuerung erhöhe deshalb die Gefahr, daß Investitionen branchenweit oder gar gesamtwirtschaftlich entgegen dem tatsächlichen Bedarf geplant und gelenkt würden 1 1 . Besonders umstritten ist die Zuverlässigkeit branchenbezogener Projektionen, die bei Einführung investitionslenkender Verfahren als Grundlage unternehmerischer Investitionsentscheidungen wie staatlicher Lenkungsakte unverzichtbar erschienen 12 . Die Bundesregierung vertritt insoweit die Ansicht, da i n einer weltwirtschaftlich eingebunde8

s. zu den Modellen unten 6. Kapitel. Vgl. etwa die Jahresprojektionen i n den Jahreswirtschaftsberichten der Bundesregierung, s. z . B . die Jahresprojektion 1978, Anlage I zum Jahreswirtschaftsbericht 1978 (Bundestagsdrucksache 8/1471), Ziffer 7—19, sowie die zuletzt 1972 veröffentlichte „ P r o j e k t i o n der mittelfristigen Wirtschaftsentwicklung i n der Bundesrepublik bis zum Jahre 1976" i m Jahreswirtschaftsbericht 1972 (Bundestagsdrucksache VI/3078), Ziffer 73—75 u n d unten 3. K a pitel I 2, I I 2; 4. K a p i t e l I I , I I I 1. 10 Höller, S. 69 f.; Pütz, S. 17, 157 f., 194 ff. 11 Issing, S. 49, 55; Sarrazin, S. 65 f., 68 f.; Vogel, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 48/1975, S. 25 (33); Voigtländer, S. 58 f., 61. 12 Vgl. Höller, S. 69 f. 9

2*

20

Einleitung

nen Marktwirtschaft strukturelle Veränderungen nur schwer voraussehbar seien, könnten Branchenprognosen nicht m i t hinreichender Sicherheit erstellt werden 13 . Andererseits sieht der Bundesgesetzgeber für den Kohlenbergbau aber halbjährliche Absatzvorausschätzungen vor 1 4 , und sowohl die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl als auch die französische Planification arbeiten m i t sektoralen Projektionen unterschiedlicher Fristigkeit 1 5 . Auch die Unternehmen selbst erstellen überwiegend positiv beurteilte Branchenuntersuchungen, die sich m i t der Kapazitätslage der jeweiligen Branche befassen, Schwachstellen der Kapazitätsstruktur aufzeigen und Hinweise für die Investitionspolitik enthalten 16 . I n den letzten Jahren hat zudem der A u f bau eines sektoral disaggregierten Prognosesystems für die Bundesrepublik Deutschland deutliche Fortschritte gemacht 17 . Gewiß sind die Schwierigkeiten einer langf ristigen Prognose der w i r t schaftlichen Entwicklung nicht zu unterschätzen; jedoch dürfte die Erstellung operational disaggregierter Branchenprojektionen jedenfalls dann, wenn sie i n regelmäßigen Abständen fortgeschrieben werden, nicht von vornherein ausgeschlossen sein 18 . Eine entsprechende Prognosekapazität und -réhabilitât w i r d daher für die nachfolgende Untersuchung unterstellt. Diese Annahme gestattet es, eine Aussage auch über solche Modelle zu treffen, deren Verwirklichung rechtlich selbst dann verschlossen wäre, wenn die ökonometrischen Voraussetzungen hierfür bestünden, und verfassungsrechtliche Maßstäbe für eine nur schrittweise Einführung einer Investitionssteuerung zu setzen, was umso mehr geboten erscheint, als die Befürworter einer staatlichen Investitionslenkung sich durchaus bewußt sind, daß die dazu erforderlichen Verfahren nicht auf einmal, sondern nur nach und nach m i t fortschreitender Verbesserung wirtschaftswissenschaftlicher Erkenntnismethoden realisiert werden könnten 1 9 .

13

Jahreswirtschaftsbericht 1978 (Bundestagsdrucksache 8/1471), Ziffer 33. s. unten 3. K a p i t e l I I 2. 15 Z u den Planungsmethoden der Europäischen Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl s. unten 4. K a p i t e l I I I 1; zur Planification vgl. Höller, S. 46 ff. (bes. 61 ff.); Rhein, S. 40 ff., 127 ff. 16 Sölter, S. 52. 17 Vgl. Frerichs, E i n disaggregiertes Prognosesystem f ü r die Bundesrepub l i k Deutschland, 1. Staatssektoren, Meisenheim am Glan 1975; Kübler, E i n disaggregiertes Prognosesystem f ü r die Bundesrepublik Deutschland, 2. Die Unternehmenssektoren, Meisenheim am Glan 1977. 18 Vgl. Kübler, S. 239 ff.; Oh, S. 66 ff., 75 ff. 19 Vgl. Skarpelis-Sperk, S. 230; Noè, S. 53 ff.; Fischer, Vorschläge zur V e r besserung des strukturpolitischen Instrumentariums des Bundes u n d der Länder, S. 57 (58 ff.); H a u f f / Scharpf, S. 122. 14

1. Kapitel

Die wirtschaftliche Bedeutung von Investitionen I . D e r Investitionsbegriff

1. Der wirtschaftswissenschaftliche Investitionsbegriff

Die Wirtschaftswissenschaften verstehen unter Investition den Einsatz von Produktionsfaktoren, insbesondere von Kapital, zur Errichtung, Erweiterung, Verbesserung oder Ersetzung des volks- bzw. einzelwirtschaftlichen Bestandes an Produktionsmitteln außerhalb des Bereichs der privaten Haushalte 1 . Die Verwendung von Produktionsfaktoren durch die privaten Haushalte ist dagegen, auch wenn es sich u m die Anschaffung dauerhafter Ge- und Verbrauchsgüter handelt, stets Konsum 2 . Aus makroökonomischer Sicht werden zunächst Anlage- und Vorratsinvestitionen unterschieden 3 . Anlageinvestitionen umfassen bei volkswirtschaftlicher Betrachtungsweise die Anschaffung und Herstellung neuer Anlagen sowie den Erwerb gebrauchter Anlagen und Grundstücke durch Unternehmen und öffentliche Haushalte. Anlagen sind i n diesem Zusammenhang alle nichtmilitärischen, nicht lediglich geringwertigen Wirtschaftsgüter, deren Nutzungsdauer i n der Regel mehr als ein Jahr beträgt und deren Wertminderung abgeschrieben, d. h. pro Rechnungsperiode i n Teilbeträgen verrechnet w i r d (sog. dauerhafte Wirtschaftsgüter) 4 . Vorratsinvestitionen sind dagegen alle Investitionen i m Bereich der Unternehmen, die sich auf die Lagerung nicht 1 Kromphardt, S. 246 f.; Jacob, S. 254 f.; Sölter, S. 5. Der betriebswirtschaftliche Investitionsbegriff ist i m einzelnen str., vgl. Biergans, S. 24 ff., Jacob, S. 255; Lücke (Hrsg.), Investitionslexikon, Stichwort „Investition", S. 142 f. 2 Helms, S. 5 f.; Kromphardt, S. 247. Eine Ausnahme bildet insoweit der Erwerb von Wohnungen u n d Wohnhäusern durch private Haushalte, der i n der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung als Investition betrachtet w i r d , vgl. Kromphardt, ibidem. 3 Kromphardt, S. 247. 4 Z u r Abgrenzung der Anlageinvestitionen i m Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung vgl. i m einzelnen Kromphardt, S. 247. E i n lediglich geringwertiges Wirtschaftsgut liegt vor, w e n n die Anschaffungs- oder H e r stellungskosten f ü r das einzelne Gut 800 D M nicht übersteigen, vgl. § 6 I I S. 1 EStG 1977.

.

irtschaftliche Bedeutung

dauerhafter Verbrauchsgüter (ζ. B. Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe, halbfertige und fertige Erzeugnisse, Waren) sowie m i t Ausnahme von Bauten auf angefangene, aber noch nicht fertiggestellte nichtmilitärische dauerhafte Güter beziehen 5 . Zur Errichtung, Erweiterung oder Verbesserung des Produktionsmittelbestandes vorgenommene Anlage- und Vorratsinvestitionen werden als Netto-Investitionen bezeichnet. Dient eine Investition dazu, technisch verschlissene oder wirtschaftlich veraltete Anlagen zu ersetzen, spricht man von Ersatz- oder Re-Investition. Die Summe der Netto- und Re-Investitionen ergibt die sog. Brutto-Investitionen®. Die Einteilung i n Anlage- und Vorratsinvestitionen gilt grundsätzlich auch i m mikroökonomischen Bereich. Anlageinvestitionen sind einzelwirtschaftlich Investitionen i m Anlagevermögen eines Unternehmens oder öffentlichen Haushalts. Zum Anlagevermögen gehören diejenigen Vermögenswerte, die dem Betrieb bzw. der Aufgabenerfüllung dauernd zu dienen bestimmt sind 7 . Anlageinvestitionen betreffen daher neben Finanzinvestitionen 8 vor allem die Ausstattung eines Unternehmens oder Trägers öffentlicher Verwaltung m i t dauerhaften Wirtschaftsgütern (Sach- oder Realinvestitionen), bei Unternehmen insbesondere m i t Produktionsanlagen, Maschinen und Fahrzeugen (Ausrüstungsinvestitionen) sowie m i t Grundstücken und Gebäuden (Bauinvestitionen) 9 . Vorratsinvestitionen werden i m einzelwirtschaftlichen Bereich als Umsatzinvestitionen bezeichnet, d. h. als Investitionen i m Umlaufvermögen eines Unternehmens 10 . Das Umlaufvermögen bilden diejenigen Vermögenswerte, die einem Unternehmen i m allgemeinen nur für kurze Zeit angehören und zum Umsatz bestimmt sind. Hierzu zählen Vorräte, Forderungen, zum Umlauf bestimmte Wertpapiere, Guthaben etc. 11 . Neben Anlage- und Umsatzinvestitionen unterscheidet die Betriebswirtschaftslehre noch eine Reihe weiterer Investitionsarten wie Personal-, Forschungs- und Entwicklungs-, Organisations- und Sozial5 Z u r Abgrenzung der Vorratsinvestitionen i m Rahmen der v o l k s w i r t schaftlichen Gesamtrechnung vgl. i m einzelnen Kromphardt, S. 247. 6 Sölter, S. 5; Kromphardt, S. 247. 7 Sellien, R. / Sellien, H. (Hrsg.), Wirtschaftslexikon, 1. Bd., Stichwort „ A n lagevermögen", S. 203. Vgl. auch §§ 151 I, 152 I S. 1 A k t G ; § 47 Nr. 2 NdsGemHVO. Das Anlagevermögen setzt sich zusammen aus Sachanlagen (Grundstücken, grundstücksgleichen Rechten, Gebäuden, Maschinen, Betriebs- u n d Geschäftsausstattungen), immateriellen Anlagewerten (Patenten, Lizenzen etc.) u n d Finanzanlagen (Beteiligungen, nicht zum U m l a u f bestimmten W e r t papieren, langfristigen Darlehensgewährungen). 8 s. dazu Lücke (Hrsg.), Investitionslexikon, Stichwort „Finanzinvestition", S. 89; Biergans, S. 27; Jacob, S. 255. 9 Jacob, S. 255; Sölter, S. 5. 10 Lücke (Hrsg.), Investitionslexikon, Stichwort „Investitionsarten", S. 155 f. 11 Sellien, R. / Sellien, H. (Hrsg.), Wirtschaftslexikon, 2. Bd., Stichwort „ U m laufvermögen", S. 1710. Vgl. auch § 151 I A k t G .

I. Investitionsbegriff

23

Investitionen 12 . I m einzelnen ist hier zwischen Vertretern eines weiten, zahlungsbestimmten (monetären) und eines engeren, vermögensbestimmten (bonitären) Investitionsbegriffs vieles streitig 13 . Die folgende Untersuchung beschränkt sich auf Anlagerealinvestitionen. Hierfür spricht, daß sich Anlageinvestitionen i m engeren Sinne, was für die verfassungsrechtliche Prüfung von Bedeutung sein wird, relativ klar unterteilen lassen i n — Errichtungsinvestitionen, d. h. Investitionen, die der Errichtung einer neuen Betriebsstätte dienen 14 ; — Erweiterungsinvestitionen, d. h. Investitionen, die die Kapazität vorhandener Produktionsanlagen vergrößern oder ein neues zusätzliches Leistungspotential schaffen 15 ; — Verbesserungs-(Rationalisierungs-)investitionen, d. h. Investitionen, die der Einführung eines rationelleren Produktionsverfahrens zum Zwecke der Kosteneinsparung bei gleichen Leistungen dienen 16 ; und — Ersatz-(Erhaltungs-)investitionen, d . h . Investitionen zur teilweisen oder völligen Ersetzung verschlissener oder wirtschaftlich veralteter Anlagen durch neue Anlagen m i t gleichen Leistungen 17 . Die i n der politischen Diskussion befürworteten Investitionslenkungsverfahren sollen sich zudem nicht auf jede beliebige Bindung von Kapital i m Sinne eines rein zahlungsbestimmten Investitionsbegriffs erstrecken, sondern unternehmerische Entscheidungen über die Anschaffung und Herstellung langlebiger Wirtschaftsgüter erfassen, weil diese das technische und wirtschaftliche Leistungsvermögen der Unternehmen und damit die Struktur des Produktions- und Leistungsprogramms der Volkswirtschaft prägen 18 . Schließlich bedürfen auch die i n der Betriebswirtschaftslehre unterschiedenen weiteren Investitionsarten i m allgemeinen einer anlagenwirtschaftlichen Ausstattung. Für sie gelten deshalb grundsätzlich die gleichen rechtlichen Überlegungen wie für die nachfolgend allein behandelten Anlageinvestitionen.

12 Vgl. Biergans, S. 30 f.; Jacob, S. 255; Lücke (Hrsg.), Investitionslexikon, Stichwort „Investitionsarten", S. 155 f.; Sölter, S. 5. 13 s. schon oben Fn. 1. 14 Biergans, S. 29; Lücke (Hrsg.), Investitionslexikon, Stichwort „Anfangsinvestition", S. 7. 16 Biergans, S. 30; Lücke, Investitionslexikon, Stichwort „Erweiterungsinvestition", S. 83. 16 Biergans, S. 30; Sölter, S. 6. 17 Biergans, S. 30; Sölter, S. 6. 18 Vgl. zur Beschränkung auf Anlageinvestitionen ausdrücklich Meißner, S. 9.

24

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irtschaftliche Bedeutung

2. Der rechtswissenschaftliche Investitionsbegriff

Ebenso wie es einen eindeutig abgrenzbaren wirtschaftswissenschaftlichen Investitionsbegriff nicht gibt, fehlt es auch an einem einheitlichen Rechtsbegriff der Investition. I m Verfassungs- sowie i m Haushalts- und Konjunktursteuerungsrecht des Bundes und der Länder werden Investitionen zwar erwähnt (vgl. A r t . 104 a I V S. 1, 115 I S. 2 GG; §§ 6 I I S. 2, 10, 11 StWG; §§ 13 I I I Nr. 2, 18 I BHO; A r t . 54 S. 2 Vorläufige Niedersächsische Verfassung; § 18 I NdsLHO), jedoch w i r d der Investitionsbegriff inhaltlich nicht festgelegt 19 . Lediglich die Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Bundes kennzeichnen Investitionsausgaben als solche „Ausgaben, die bei makroökonomischer Betrachtung die Produktionsmittel der Volkswirtschaft erhalten, vergrößern oder verbessern" 20 . Tatbestandlich genauere Umschreibungen finden sich dagegen i m Kommunalrecht. Nach §§ 65 NLO, 90 I I I NGO, 24 I I NdsGemHVO sind Gemeinden und Landkreise verpflichtet, als Grundlage einer fünfjährigen Finanzplanung (§§ 65 NLO, 90 I NGO, 24 I NdsGemHVO) ein Investitionsprogramm aufzustellen. Das Land hat sich darüberhinaus aus Gründen der Konjunkturbeeinflussung sowie zur Sicherung der kommunalen Aufgabenerfüllung bei kreditfinanzierten, über mehrere Haushaltsperioden laufenden Investitionen der Gebietskörperschaften die Genehmigung von Verpflichtungsermächtigungen und Kreditaufnahmen durch die staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden vorbehalten (vgl. §§ 65 NLO, 84 I I Nr. 1 b, c, 91 IV, 92 I I NGO). Da Gemeinden und Landkreise aufgrund der kommunalen Finanzhoheit (Art. 28 I I GG) auch hinsichtlich ihrer Investitionspolitik nur einer Rechtsaufsicht unterliegen (§§ 127 I NGO, 69 I NLO), bedurfte es einer Konkretisierung des Investitionsbegriffs. § 47 Nr. 13 NdsGemHVO definiert Investitionen daher als „Ausgaben für die Veränderung des Anlagevermögens", das seinerseits i n § 47 Nr. 2 NdsGemHVO für den Bereich des kommunalen Haushaltsrechts abschließend umschrieben w i r d 2 1 . 19 Z u den dadurch auftretenden Problemen vgl. Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 104 a Rdn. 43, A r t . 115 Rdn. 19; Vogel / Kirchhof, Bonner Kommentar, A r t . 104 a Rdn. 105; Wiebel, Bonner Kommentar, A r t . 115 (Zweitbearbeitung) Rdn. 107—110; Stern, Stabilitätsgesetz, S. 274. 20 Vgl. Ziffer I I 14 der „Allgemeinen Hinweise zum Gruppierungsplan u n d zum Funktionenplan", abgedruckt bei Patzig / Traber, Bd. I I , B/S. 1 ff. (4 f.). 21 Nach § 47 Nr. 2 NdsGemHVO umfaßt das „Anlagevermögen die Teile des Vermögens, die dauernd der Aufgabenerfüllung dienen, i m einzelnen: 2.1 Grundstücke, 2.2 bewegliche Sachen m i t Ausnahme geringwertiger W i r t schaftsgüter i m Sinne des Einkommensteuergesetzes, 2.3 dingliche Rechte, 2.4 Beteiligungen sowie Wertpapiere, die die Gemeinde zum Zwecke der Beteiligung erworben hat, 2.5 Forderungen aus Darlehen, die die Gemeinde aus M i t t e l n des Haushalts i n E r f ü l l u n g einer Aufgabe gewährt hat, 2.6 K a pitaleinlagen der Gemeinde i n Zweckverbänden oder anderen kommunalen

I. Investitionsbegriff

25

Auch ein Blick auf die private Investitionen betreffende Steuer- und subventionsrechtliche Gesetzgebung zeigt, daß der Gesetzgeber den Investitionsbegriff je nach Regelungsgegenstand und -zweck i m Einzelfall unterschiedlich bestimmt 2 2 . Den bisher weitreichendsten Versuch, den wirtschaftswissenschaftlichen Begriff der Anlageinvestition rechtlich umzusetzen, enthält § 1 I I I InvZulG 2 3 . Gemäß § 1 I, I I des Gesetzes zu fördernde Investitionen sind danach „1. die Anschaffung oder Herstellung von neuen abnutzbaren beweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens, die nicht zu den geringwertigen Wirtschaftgütern i m Sinne des § 6 Abs. 2 des Einkommensteuergesetzes gehören u n d mindestens 3 Jahre nach ihrer Anschaffung oder Herstell u n g i n der Betriebsstätte des Steuerpflichtigen verbleiben, u n d 2. die Herstellung von abnutzbaren unbeweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens sowie von Ausbauten u n d Erweiterungen an abnutzbaren unbeweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens, . . . , w e n n die Wirtschaftsgüter oder die ausgebauten oder neu hergestellten Teile mindestens 3 Jahre nach ihrer Herstellung v o m Steuerpflichtigen ausschließlich zu eigenbetrieblichen Zwecken verwendet werden."

Die Vorschrift umfaßt allerdings nicht den Erwerb nicht abnutzbarer unbeweglicher Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens (Grundstücke) 24 . Gleichwohl zeigt § 1 I I I InvZulG, wie Anlageinvestitionen als Rechtsbegriff gesetzlich zu erfassen sind. Dies ist umso bedeutsamer, als der Gesetzgeber, der die Einführung investitionssteuernder Verfahren beabsichtigte, wegen des Fehlens eines tatbestandlich konturierten w i r t schafts- oder rechtswissenschaftlichen Investitionsbegriffs gehalten wäre, den Lenkungsgegenstand i m einzelnen zu beschreiben 25 . W i r d i m folgenden von „Investition" bzw. „Anlageinvestition" gesprochen, sollen deshalb darunter die Anschaffung oder Herstellung abnutzbarer beweglicher und unbeweglicher sowie nicht abnutzbarer unbeweglicher Sachgüter des Anlagevermögens, vor allem also Ausrüstungsund Bauinvestitionen i m Bereich der Unternehmen verstanden werden.

Zusammenschlüssen, 2.7 das von der Gemeinde i n ihre Sondervermögen m i t Sonderrechnung eingebrachte Eigenkapital". 22 Vgl. z . B . §§ 7, 7 d EStG 1977 (BGBl. I S.2365); §§ 79ff. EStDV 1977 (BGBl. I S. 2443); § 30 U S t G 1967 (BGBl. I S. 545) sowie jetzt § 30 U S t G 1973 (BGBl. I S. 1681) i.V.m. § 1 der 9. U S t D V (BGBl. 1973 I S. 1961) für die v o m 1.1.1968—31.12.1972 u n d 9. 5.1973—30.11.1973 erhobene sog. „Investitionssteuer"; §§ 1, 2 A u s l i n v G (BGBl. 1969 I S. 1214); § 3 ZonenRFG (BGBl. 1971 I S. 1237); § 19 B e r l i n F G (BGBl. 1979 I S. 1). 23 Investitionszulagengesetz i. d. F. der Bekanntmachung v o m 2.1.1979 (BGBl. I S. 24). 24 Z u den Voraussetzungen, unter denen i m Zusammenhang m i t dem Erwerb eines Betriebs getätigte Investitionen ausnahmsweise als förderungswürdige Errichtungsinvestitionen i. S. des 1 I, I I I n v Z u l G angesehen werden können, vgl. BMF-Schreiben v o m 5. 5.1977 (BStBl. I S. 246), Rdn. 89. 25 Vgl. ebenso Lücke, Der Betrieb 1976, S. 157 (158).

26

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irtschaftliche Bedeutung

I I . D i e volkswirtschaftliche Bedeutung von Investitionen

Obwohl die Investitionsquote, d. h. der A n t e i l der Bruttoinvestitionen am Bruttosozialprodukt, nur bei etwa 20 °/o liegt 2 6 , nehmen Investitionen eine Schlüsselstellung i m Wirtschaftsgeschehen ein. Ihre volkswirtschaftliche Bedeutung beruht vor allem auf ihrem Einkommens-, Beschäftigungs- und Kapazitätseffekt. Da Investitionen während der Herstellung von Investitionsgütern Einkommen schaffen, führen sie kurzfristig zu einer Erhöhung des Volkseinkommens, die infolge des sog. Multiplikatoreffekts einem Mehrfachen der zugrundeliegenden Investitionsausgaben entspricht (Einkommenseffekt) 27 . Zur Befriedigung der durch den Einkommenseffekt gestiegenen Nachfrage nach Konsumgütern sowie zur Herstellung weiterer Investitionsgüter stellen die Unternehmen i n der Regel neue Arbeitskräfte ein. Investitionen beeinflussen daher auch das Beschäftigungsniveau (Beschäftigungseffekt) 28 . Weil sich Veränderungen der Investitionsquote über expansive oder kontraktive Multiplikatorprozesse i n einer eigendynamischen, sich beschleunigenden und vervielfältigenden Weise auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage auswirken, sind Investitionen zudem für die Erklärung und Steuerung der K o n j u n k t u r von Bedeutung 29 . Zwar betrachtet die moderne Konjunkturtheorie Veränderungen der Investitionsquote nicht als alleinige Ursache konjunktureller Schwankungen; Investitionen sind jedoch vielfach Auslöser, stets aber entscheidender Verstärker konjunktureller Phasen 80 . Da durch Investitionen Kapazitäten erweitert und der technische Fortschritt i n industrielle Produktionsverfahren umgesetzt wird, bildet der Umfang der Investitionstätigkeit schließlich einen wichtigen Faktor des gesamtwirtschaftlichen Wachstums (Kapazitätseffekt) 31 . Ein Teil der Volkswirtschaftslehre vertritt darüberhinaus die Auffassung, die Investitionsquote sei auch für die Einkommensverteilung bestimmend. Vor allem die postkeynesianische Verteilungstheorie geht davon aus, daß der Gewinn der Unternehmen m i t zunehmenden Investitionen steige und Unternehmen daher durch höhere Investitionen ihre Gewinne 28 I m Jahre 1977 bei 21,8 %. Vgl. Statistisches Jahrbuch 1978 f ü r die B u n desrepublik Deutschland, S. 527, m i t weiteren Angaben auch für die Jahre 1970—1976. 27 Vgl. dazu i m einzelnen Kromphardt, S. 250. 28 Gahlen, S. 158; Kromphardt, S. 250. 29 Kromphardt, S. 251. 80 Helms, S. 7 ff.; Kromphardt, S. 251. 81 Kromphardt, S. 251.

I I I . Einzelwirtschaftliche Bedeutung

27

selbst bestimmen könnten. Andere Theorien bestreiten diese Wirkung jedoch 32 . M i t Sicherheit w i r d man daher lediglich annehmen dürfen, daß die gesamtwirtschaftlich zu tätigenden Investitionen die Höhe des künftig zur Verteilung gelangenden Sozialprodukts beeinflussen 33 . I m übrigen harrt der von Investitionen ausgehende Einkommenseffekt jedoch noch weiterer wirtschaftswissenschaftlicher Klärung.

I I I . D i e einzelwirtschaftliche Bedeutung von Investitionen

Die einzelwirtschaftliche Bedeutung von Investitionen, die infolge wachsender Kapitalintensität des Produktionsprozesses noch zunimmt 3 4 , beruht darauf, daß Investitionsentscheidungen die künftige Entwicklung eines Unternehmens langfristig bestimmen. Der Zeitraum vom Planungsstadium bis zum Aufbau und der vollen Inbetriebnahme einer Produktionsanlage w i r d heute m i t 2—7 Jahren, in besonders kapitalintensiven Wirtschaftssektoren sogar m i t 8—10 Jahren angenommen 35 . Anders als Entscheidungen i m Produktions- und Absatzbereich, die Unternehmen i m allgemeinen nur kurz- bis mittelfristig binden, können Investitionsentscheidungen daher nicht oder nur unter erheblichen finanziellen Verlusten geändert oder rückgängig gemacht werden 36 . Obwohl Investitionsplanungen unmittelbar nur die Bereitstellung des einzelwirtschaftlichen Produktionsapparates betreffen, legen sie i m Rahmen der technischen Einsatzmöglichkeiten einmal beschaffter Anlagen auch die Produktion und damit mittelbar das Absatzprogramm schon i n gewissem Umfang fest 37 . Durch jede Investition entstehen zudem vermehrte feste Kosten wie Anschaffungs- oder Herstellungs-, Erhaltungs- und Betriebskosten, die gegenüber Auslastungsschwankungen starr sind und die wirtschaftliche Anpassungsfähigkeit eines Unternehmens verringern 3 8 . Da der für Investitionen notwendige Finanzbedarf das verfügbare Eigenkapital zumeist übersteigt, haben Investitionsentscheidungen schließlich weitreichende Wirkungen für die L i q u i dität eines Unternehmens. Fehlinvestitionen bedeuten nicht nur den erzwungenen Verzicht auf andere, rentablere Anlagemöglichkeiten, sondern können, wenn infolge fehlender M i t t e l die Korrektur einer 32

337). 33 34 35 89 37 38

Vgl. dazu Kromphardt, S. 252 f., u n d i m einzelnen Woll, S. 330 ff. (332— Werner, S. 82. Sölter, S. 1. Sölter, S. 21, 30. Biergans, S. 34; Sölter, S. 21. Biergans, S. 34. Biergans, S. 34.

28

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irtschaftliche Bedeutung

Fehlinvestition nicht möglich ist, zur Verminderung der Rentabilität und ungünstigstenfalls zur Inrentabilität oder Illiquidität führen 3 9 . Investitionsplanung und -entscheidung bilden somit ein Kernstück der Unternehmenspolitik. Wegen ihrer Bedeutung für die gesamte Unternehmensentwicklung sind sie regelmäßig den leitenden Organen zugeordnet, die die Unternehmenspolitik festlegen und die Investitionsprogramme m i t dem beabsichtigten wirtschaftlichen Gesamtkonzept abstimmen 40 . Die Vornahme von Investitionen ist daher auch von der Entscheidungsebene her als wesentlicher Bestandteil der unternehmerischen Dispositions- und Führungsfunktionen ausgewiesen 41 .

30

Biergans, S. 34. Biergans, S. 36 ff. Z u den Stufen des unternehmensinternen Planungsu n d Entscheidungsprozesses vgl. bes. Biergans, S. 49; Lücke (Hrsg.), Investitionslexikon, Stichwörter „Investitionsplanung", „Investitionsplanung, flexible", S. 174 ff.; „Investitionsrechnung", „Investitionsrechnung, Methoden der", S. 179 f.; „Simultane Investitions- u n d Finanzierungsprogrammplanung", „Simultane Investitions- u n d Produktionsprogrammplanung", „ S i m u l tanplanung", S. 332 ff. 41 Biergans, S. 36. 40

2. Kapitel

Verfassungsrechtliche Maßstäbe einer staatlichen Einflußnahme auf unternehmerische Investitionsentscheidungen

I . D e r Grundsatz der wirtschaftspolitischen N e u t r a l i t ä t des Grundgesetzes

Angesichts ihrer makro- wie mikroökonomischen Schlüsselstellung ist jede staatliche Wirtschaftspolitik bestrebt, auf die i n der Volkswirtschaft zu tätigenden Investitionen Einfluß zu nehmen. I n einem politischen System m i t begrenzter, rechtlich gebundener staatlicher Gewalt verbindet sich damit jedoch zugleich die Frage nach Legitimation und Grenzen einer Einwirkung auf unternehmerische Investitionsentscheidungen. Ausgangspunkt aller weiteren Überlegungen ist zunächst die Feststellung, daß das Grundgesetz anders als die Weimarer Reichsverfassung 1 nicht nur keine ausdrücklichen, zu einem besonderen Verfassungsabschnitt zusammengefaßten Normen über die rechtliche Gestaltung der Wirtschaft enthält, sondern sich auch inhaltlich nicht zu einer geschlossenen Wirtschaftsverfassung und daher erst recht nicht zu einem bestimmten ordnungspolitischen Wirtschaftsmodell bekennt 2 . Beide Fragen — die einer spezifischen grundgesetzlichen Wirtschaftsverfassung sowie die einer verfassungskräftigen Festschreibung eines nationalökonomischen Modells, insbesondere der seit der Währungsreform verfolgten Politik der sozialen Marktwirtschaft — prägten die verfassungsrechtliche Diskussion i n den 50er Jahren 3 . Die damalige Auseinandersetzung kann heute vor allem durch die ständige Recht1 A r t . 151 ff. der Verfassung des Deutschen Reiches v o m 11.8.1919 (RGBl. S. 1383). 2 Z u m Begriff der Wirtschaftsverfassung vgl. Badura, Wirtschaftsverfassung, S. 19; ders., JuS 1976, S. 205 (206 f.); Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 22 ff. Er w i r d hier i. S. einer normativen Festlegung der Wirtschaftsordnung m i t Verfassungsrang verstanden. 3 Vgl. dazu E . R . Huber, DÖV 1956, S. 97 ff., 135 ff., 172 ff., 200 ff.; Krüger, DVB1. 1951, S. 361 ff.; Nipperdey, Soziale Marktwirtschaft, passim; ders., Die Grundrechte, Bd. IV/2, S. 861 ff.

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2. Kap.: Verfassungsrechtliche Maßstäbe

sprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich die Lehre nahezu einhellig angeschlossen hat, als weitgehend überwunden gelten. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Versuch, den wirtschaftslenkenden und -gestaltenden Gesetzgeber auf eine ordnungspolitische Konzeption festzulegen, schon früh eine Absage erteilt und die Formel von der wirtschaftspolitischen Neutralität des Grundgesetzes entwickelt 4 . Die Verfassung hat sich danach nicht ausdrücklich für ein bestimmtes W i r t schaftssystem entschieden und inkorporiert keine wirtschaftstheoretischen Modell Vorstellungen, die bei der verfassungsrechtlichen Prüfung wirtschaftspolitischer Maßnahmen vorrangig zu beachten wären. Die Gestaltung der konkreten Wirtschaftsordnung liegt vielmehr i m Ermessen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers. Dieser kann seiner Gesetzgebung von i h m für richtig erachtete volkswirtschaftliche Theorien zugrundelegen. Er braucht dies jedoch nicht zu t u n und ist auch dann, wenn er sich zunächst für ein bestimmtes wirtschaftspolitisches Konzept entschieden hat, verfassungsrechtlich nicht gehindert, dieses später zu durchbrechen, zu ändern oder völlig aufzugeben 5 . Dies bedeutet vor allem, — was i n der Investitionslenkungsdiskussion nicht immer hinreichend berücksichtigt worden ist — daß der System- bzw. Marktinkonformität einer wirtschaftsgestaltenden oder -lenkenden Maßnahme allein keine verfassungsrechtliche Aussagekraft zukommt 8 . Unter dem Eindruck von Gesetzesvorhaben, die eine dauerhafte Umgestaltung ganzer Sozialbereiche zum Ziel haben, sind diese Grundsätze allerdings i n jüngster Zeit erneut i n Zweifel gezogen worden. U m die wirtschaftspolitische Offenheit des Grundgesetzes i m Sinne einer Erhaltung der künftigen Gestaltungsfähigkeit der realen W i r t schaftsordnung auch gegenüber Eingriffen m i t weitreichenden Folgewirkungen zu sichern, hat die neuere Literatur zum Teil versucht, sog. Maßnahmen „ m i t ordnungsrelevanter Breitenwirkung" 7 besonderen verfassungsrechtlichen Bindungen zu unterstellen. Vor allem i n der Diskussion um die Verfassungsmäßigkeit der paritätischen Mitbestim4 s. hierzu u n d zum folgenden BVerfGE 4, 7 (17f.); 7, 377 (400); 14, 19 (23); 21, 73 (78); 30, 292 (317); 39, 210 (225 f.); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (702); aus der L i t e r a t u r vgl. Badura, Wirtschaftsverfassung, S. 20; ders., JuS 1976, S. 205 (208); Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 29; Scholz, Konzentrationskontrolle, S. 26 f.; ders., Mitbestimmung, S. 32; ders., Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 116 ff. 5 Scholz, Konzentrationskontrolle, S. 27 f. 6 BVerfGE 4, 7 (18); 7, 377 (400); 14, 19 (23); 21, 73 (78); Scholz, Konzentrationskontrolle, S. 27 f. 7 s. zu diesem Begriff Schmidt-Preuß, S. 44, 80 sowie ähnlich Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 187; Scholz, Mitbestimmung, S. 21. A l s Beispiele werden eine staatliche L o h n - u n d Preiskontrolle, die paritätische M i t b e s t i m mung, eine überbetriebliche Ertragsbeteiligung der Arbeitnehmer, die Ref o r m des Bodenrechts u n d die wettbewerbsrechtliche Konzentrationskontrolle genannt, vgl. Schmidt-Preuß, S. 92 f.; Scholz, Mitbestimmung, S. 21 Fn. 36.

I. Wirtschaftspolitische Neutralität

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mung ist die Ansicht vertreten worden, die Eigentumsgarantie des A r t . 14 GG verbinde sich m i t A r t . 12 I GG zu der makroökonomischen Gewährleistung einer freiheitlich-dezentralen Wirtschaftsordnung 8 . Zwar sei damit die Marktwirtschaft nicht als ordnungspolitisches System von Verfassungs wegen garantiert 9 , w o h l aber folge aus A r t . 12 I, 14 GG „notwendig eine Wirtschaftsordnung, die den realen W i r t schaftsablauf nach den Strukturgesetzen von Privatautonomie, tatsächlichem . . . Wettbewerb und dezentralisierter Selbstregulation organisiert" 1 0 . Der neueren Lehre ist es jedoch nicht gelungen, aus den angeblichen Systemwirkungen der Grundrechte Kriterien für die verfassungsrechtliche Prüfung wirtschaftspolitischer Maßnahmen zu entwickeln, die eine über die anhand einzelner Grundrechte vorzunehmende Untersuchung hinausgehende Aussagekraft aufwiesen 11 . Das Bundesverfassungsgericht hat daher i m Mitbestimmungsurteil hinsichtlich der vorstehenden Argumentation betont, daß sich die Grundrechte zwar „nicht ohne Berücksichtigung der Überschneidungen, Ergänzungen und Zusammenhänge zwischen ihrem Schutzbereich und dem anderer Grundrechte und nicht ohne Rücksicht auf die das Grundgesetz tragenden Prinzipien auslegen" ließen, jedoch könne den Einzelgrundrechten keine sachlich selbständige volkswirtschaftliche Systemgarantie entnommen werden, die ein Mehr an sachlichem Gehalt besäße als die Grundrechte, von denen sie abgeleitet sei 12 . Für die Annahme eines 8

Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 125; ders., Mitbestimmung, S. 42; Friauf, DÖV 1976, S. 624 (627); Badura, Gemeinschaftsgutachten, S.249. 9 Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 125; ders., Mitbestimmung, S. 39. 10 Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 124; ders., Mitbestimmung, S. 37 f.; Rupp, „WirtschaftsVerfassung", S. 22, 34 f.; Friauf, D Ö V 1976, S. 624 (626 f.); vgl. i n diesem Sinne auch Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 52 ff.; Badura, Eigentum, T. 24. 11 So auch Scholz selbst, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 127 f. Besonders deutlich w i r d dies bei der von Scholz vorgenommenen Prüfung der paritätischen Mitbestimmung an der Systemgarantie makroökonomischer Dezent r a l i t ä t u n d der Individualgarantie des A r t . 14 GG. I m ersteren Falle stellt Scholz, Mitbestimmung, S. 45, fest: „Die wirtschaftsverfassungsrechtliche (makroökonomische) Systemfunktion des A r t . 14 GG gebietet lediglich, das wirtschaftliche Rentabilitätsinteresse u n d die unternehmerischen Eigentumsfreiheiten nicht v ö l l i g zu relativieren oder gar allgemein auszuschalten. Dies ist i m Falle der paritätischen Mitbestimmung jedoch nicht der F a l l u n d erklärtermaßen auch nicht beabsichtigt". Bei der Individualgrundrechtsprüfung, S. 86, k o m m t Scholz zu dem Ergebnis: „Das Grundkonzept einer p a r i tätischen Mitbestimmung impliziert solche Verfassungsverstöße (gegen A r t . 14 GG; erg. v o m Verf.) indessen nicht. Denn die Privatnützigkeit der U n t e r nehmen zugunsten ihrer Eigner bleibt unberührt; das Leitprinzip der ökonomischen Rentabilität bleibt unangefochten; die Funktionsfähigkeit der U n ternehmen soll gleichfalls erhalten . . . u n d die Dispositionsrechte der K a p i taleigner . . . unberührt bleiben." 12 B V e r f G N J W 1979, S. 699 (702); ähnlich auch Schmidt-Preuß, S. 101; Schwerdtfeger, S. 241 f.

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2. Kap.: Verfassungsrechtliche Maßstäbe

von der grundrechtlichen Funktion der Sicherung individueller Freiheit gelösten „institutionellen Zusammenhangs der Wirtschaftsverfassung" 1 3 fehle deshalb die Grundlage 14 . Investitionslenkende Verfahren sind somit auch dann, wenn unter bestimmten Voraussetzungen eine gewisse „ D r i f t zur Selbstverstärkung" administrativer Steuerungsmechanismen nicht auszuschließen ist 15 , nicht an einem verfassungsrechtlichen Strukturprinzip makroökonomischer Dezentralität zu messen. Andererseits darf die wirtschaftspolitische Neutralität des Grundgesetzes aber nicht als verfassungsrechtliche Aussagelosigkeit gegenüber dem Wirtschaftsordnenden und -lenkenden Gesetzgeber und beliebige Gestaltbarkeit durch diesen verstanden werden 1 6 . Das Grundgesetz ist vielmehr nur insofern neutral, als die Entscheidung des Gesetzgebers nicht von vornherein durch das Regelsystem einer spezifischen Wirtschaftsverfassung festgelegt ist, sondern der Gesetzgeber jede i h m sachgemäß erscheinende Wirtschaftspolitik betreiben darf, wenn er dabei die bundesstaatliche Kompetenzverteilung, das Sozialund Rechtsstaatsprinzip sowie die Grundrechte beachtet 17 . Die Verfassung bildet somit einen Ordnungsrahmen, der die gesetzgeberische Entscheidung zwar inhaltlich nicht determiniert, w o h l aber Grenzen wirtschaftspolitischer Gestaltung setzt.

I I . D i e verfassungsrechtliche A n e r k e n n u n g staatlicher V e r a n t w o r t u n g für die E n t w i c k l u n g der Wirtschaft

Der wirtschaftspolitisch aktive Gesetzgeber findet i m Grundgesetz nicht nur Schranken, sondern auch Auftrag und Richtlinie seines Handelns 18 . Besonders deutlich ist dies für die Staatszielbestimmung des Sozialstaatsprinzips (Art. 20 I, 28 I S. 1 GG). Unter seiner Geltung ist der Staat nicht auf eine bloße Entstörungsfunktion gegenüber einer als autonom gedachten Wirtschaftsgesellschaft beschränkt. Die Sozialstaatsidee verleiht i h m vielmehr die verfassungsrechtliche Legitimation, eigene wirtschafts- und sozialpolitische Vorstellungen zu entwickeln und die Gesellschaft nach dem Maßstab sozialer Gerechtigkeit positiv umzugestalten 19 . I n diesem Sinne formuliert sie „einen perma18

s. zu diesem Begriff Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 192. B V e r f G N J W 1979, S. 699 (702); ähnlich auch Schmidt-Preuß, S.lOOf. 15 Vgl. dazu Schiller, S. 213, 218 f. 16 Badura, JuS 1976, S. 205 (208); Friauf, D Ö V 1976, S. 624 (625). 17 Badura, JuS 1976, S. 205 (208); ders., Wirtschaftsverfassung, S. 20; Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 118; ders., Mitbestimmung, S. 32. 18 Badura, W i R 1974, S . l f . ; ders., JuS 1976, S. 205 (209); Scheuner, W i r t schaftslenkung, S. 29 f. 19 Badura, JuS 1976, S. 205 (209); ders., Wirtschaftsverfassung, S. 33; ders., 14

I I . Staatliche Verantwortung

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nenten Konkretisierungsauftrag, adressiert vor allem an den Gesetzgeber und sein sozial- oder wirtschaftspolitisches Gestaltungsermessen" 20 . I n das Sozialstaatsprogramm verstärkenden und konkretisierenden Bestimmungen legt die Verfassung darüberhinaus weitere Ziele staatlicher Wirtschaftspolitik fest. Gerade hinsichtlich der Aussagen des Grundgesetzes zur A k t i v i t ä t des Staates i m Bereich der Wirtschaft ist freilich seit 1949 ein bedeutender Wandel eingetreten. Während sich die Wirtschaftspolitik i n den 50er und frühen 60er Jahren unter dem Einfluß neoliberaler Ideen i m wesentlichen auf die Bereitstellung einer Wettbewerbsordnung und eine nur partielle, sektorale Steuerung beschränkte, jedoch auf den konjunkturpolitischen Einsatz der öffentlichen Haushalte und eine langfristige Strukturpolitik verzichtete 21 , ist der Staat m i t der durch die Veränderung binnen- und außenwirtschaftlicher Umstände sowie die Rezession von 1966/67 erzwungenen Neuorientierung seiner Wirtschaftspolitik i n eine zentrale Rolle für die Ordnung und den Ablauf der Wirtschaft hineingewachsen 22 . Diesem tatsächlichen Befund entsprach eine m i t Ausnahme des Sozialstaatsprinzips (Art. 20 I, 28 I S. 1 GG), der Sozialisierungsermächtigung des A r t . 15 GG und der Kompetenznorm des A r t . 74 Nr. 16 GG („Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung") bezüglich ihrer wirtschaftspolitischen Programmatik zunächst weitgehend enthaltsame Verfassung 23 . I n seiner durch die Stabilitätsgesetzgebung von 196724 und die Neuordnung der Finanzverfassung von 196925 entscheidend umgestalteten Form verpflichtet das Grundgesetz Bund und Länder dagegen nunmehr zur Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 I I — I V , 104 a I V S. 1 1. A l t . GG), erhebt den Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft i m Bundesgebiet und die Förderung w i r t schaftlichen Wachstums ausdrücklich zu wirtschaftspolitischen Zielen (Art. 104 a I V S. 1 2., 3. A l t . GG) und weist wesentliche Teile der StrukDÖV 1968, S. 446; Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 64; Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 119 f.; ders., Mitbestimmung, S. 26 f.; BVerfGE 1, 97 (105); 8, 274 (329); 22, 180 (204); 27, 253 (283). 20 Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 120; s. auch ders., Mitbestimmung, S. 26 f.; Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 64. 21 Vgl. Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 18; ders., Festschrift f ü r Schäfer, S. 109 (111). 22 Vgl. Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 18 ff.; ders., Festschrift für Schäfer, S. 109 ff.; Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 113 ff. Z u den Ursachen vgl. i m einzelnen Tuchtfeldt, Soziale Marktwirtschaft u n d Globalsteuerung, S. 159 (162 f.); Stern, Stabüitätsgesetz, S. 31 ff. 23 Scheuner, Festschrift f ü r Schäfer, S. 109 (111 Fn. 3); Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 118. 24 15. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v o m 8.6.1967 (BGBl. I S. 581). 25 21. Gesetz zur Ä n d e r u n g des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz) v o m 12.5.1969 (BGBl. I S. 359). 3 Wiegel

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2. Kap.: Verfassungsrechtliche Maßstäbe

turpolitik Bund und Ländern als Gemeinschaftsaufgabe zu (Art. 91 a I Nr. 2, 3 GG). N i m m t man zu den genannten Bestimmungen noch die schon i n der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes enthaltene Vorschrift des A r t . 74 Nr. 16 GG hinzu, erwähnt die Verfassung somit alle drei Hauptfelder staatlicher Wirtschaftspolitik — die Prozeß-, Strukt u r · und Ordnungspolitik — i n ihrem Text und bekennt sich damit zu einer umfassenden politischen Verantwortung des Staates für die Entwicklung der Wirtschaft 26 . I I I . D e r Schutz unternehmerischer Investitionstätigkeit durch die Grundrechte

Die Untersuchung der wirtschaftspolitisch relevanten Aussagen des Grundgesetzes hat gezeigt, daß die Verfassung zwar keine normative Entscheidung für ein bestimmtes Wirtschaftsmodell trifft, w o h l aber den Staat zur konjunktur-, struktur- und ordnungspolitischen W i r t schaftsgestaltung beruft. Ob er sich zur Erfüllung seiner Aufgaben einer Investitionssteuerung bedient und welche Maßnahme er dabei ergreift, ist dagegen innerhalb des verfassungsrechtlichen Ordnungsrahmens dem Ermessen des Gesetzgebers anheimgestellt. Grenzen seiner Gestaltungsmacht ergeben sich insbesondere aus den Grundrechten. Ein ausdrückliches Grundrecht der privaten Wirtschafts- und Unternehmensfreiheit kennt das Grundgesetz nicht. Der grundrechtliche Schutz unternehmerischen Handelns verteilt sich vielmehr auf eine Reihe von Bestimmungen, insbesondere die A r t . 12 I, 14 GG und — soweit ein vollständiger Schutz über diese nicht erfolgt — A r t . 2 I GG, der die freie Entfaltung des einzelnen auch i m wirtschaftlichen Bereich garantiert 2 7 . Die w o h l h. M. w i l l den grundrechtlichen Schutz unternehmerischer Tätigkeit allerdings i m Sinne einer eigenständigen W i r t schaftsfreiheit, die u. a. die Disposition über die Betriebsmittel und m i t h i n gerade auch die unternehmerische Investitionstätigkeit umfassen soll, i n erster Linie auf A r t . 2 I GG stützen 28 . I h r ist jedoch entgegenzuhalten, daß unternehmerischer Dispositions- und Investitionstätigkeit kein tatbestandlich selbständiger Freiheitsgehalt innewohnt, 26 Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 19 f., 59 ff., 64 ff. (bes. 66); vgl. auch BVerfGE 30, 292 (312). 27 Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 273; ders., Gemeinschaftsgutachten, S. 191 ff. 28 BVerfGE 4, 7 (15 f.); 10, 89 (99); 12, 341 (347 f.); 29, 260 (266 f.); 37, 1 (17 f.); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (707, 708); Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 2 I Rdn. 46; vgl. auch Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 241 (S. 273 f.); ders., Gemeinschaftsgutachten, S. 232 f.; speziell zur Dispositionsu n d Investitionsfreiheit s. Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 193; ders., W i R 1974, S. 1 (25); Ipsen, Planung I I , S. 63 (93 ff., bes. 99).

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sondern beide Ausprägungen privaten Wirtschaftsverhaltens sind, die vor allem aus der Ausübung beruflich-gewerblicher Tätigkeit und der wirtschaftlichen Nutzung des Eigentums resultieren 29 . Die h. M. hat zudem den Nachteil, daß der grundrechtliche Schutz unternehmerischen Handelns infolge der weitgehenden Beschränkbarkeit des A r t . 2 I GG durch die verfassungsmäßige Ordnung, d . h . nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedes formell und materiell m i t der Verfassung i n Einklang stehende Gesetz30, nur schwach ausgeprägt ist 31 . Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit die Formel entwickelt, wirtschaftslenkende Gesetze müßten den Betroffenen noch einen „angemessenen Spielraum" lassen, i n dem sie sich „als verantwortliche Unternehmer wirtschaftlich frei betätigen" könnten 3 2 . Die Weite dieser Formulierung macht sie jedoch zu einem wenig griffigen Prüfungsmaßstab. I m Hinblick auf die grundsätzlich nur subsidiäre A n wendbarkeit des A r t . 2 I GG ist daher zunächst zu untersuchen, inwieweit die unternehmerische Investitionstätigkeit dem Schutz spezieller, wirtschaftlich relevanter Grundrechte, insbesondere also der Berufsfreiheit (Art. 12 I GG) und der Eigentumsgewährleistung (Art. 14 GG) untersteht. 1. Art. 12 I G G

Das Grundrecht des A r t . 12 I GG garantiert die Freiheit des individuellen Erwerbs- und Leistungsstrebens und damit auch die selbständige unternehmerische Betätigung 33 . Der handlungsbezogene Schutz der Berufsfreiheit erstreckt sich dabei auf die gesamte Breite unternehmerischer Planungs-, Entscheidungs- und Geschäftstätigkeit 34 . Investitionssteuernde Maßnahmen setzen m i t der Einwirkung auf A r t , Ort, Zeitpunkt und Umfang der Anlagenbereitstellung unmittelbar bei der unternehmerischen Führungs- und Dispositionsfunktion an. Sie beschränken den Unternehmer daher jedenfalls dann, wenn sie mikroökonomisch wirksam werden, i n seiner beruflich-gewerblichen Tätigkeit und berühren somit den Grundrechtssachbereich des A r t . 12 I GG. Investitionslenkende Eingriffe stellen grundsätzlich Berufsausübungsregelungen dar. I n der Gestalt genereller, ganze Wirtschaftssektoren erfassender Investitionsbeschränkungen können sie jedoch 29 Scholz, AöR 100 (1975), S. 80 (127 ff.); ders., Mitbestimmung, S. 58 f.; Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 44, 49—51. 30 BVerfGE 6, 32 (37 f.), st. Rspr. 31 Rüfner, DVB1. 1976, S. 689 (690); Scheuner, Wirtschaftslenkung, S.44, 51. 32 BVerfGE 4, 7 (16); 12, 341 (347 f.); 29, 260 (267); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (708). 33 B V e r f G N J W 1979, S. 699 (708); Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 193, 196 f. 34 Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 196 f.

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2. Kap.: Verfassungsrechtliche Maßstäbe

gegenüber „Newcomern" den Charakter berufssperrender Zulassungsregelungen annehmen oder diesen i n ihren wirtschaftlichen Auswirkungen gleichkommen. Inwieweit die i n der politischen Diskussion erörterten Verfahren einer staatlichen Investitionssteuerung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Berufsausübungs- bzw. Berufszulassungsregelungen genügen, kann wegen der Unterschiedlichkeit ihrer Lenkungsansätze i m einzelnen erst bei den verschiedenen Modellen beantwortet werden. Hier genügt es festzustellen, daß investitionslenkende Maßnahmen durch ihre Einflußnahme auf die unternehmerische Planungs- und Leitungsfunktion überhaupt den Grundrechtsschutz des A r t . 12 I GG auslösen. 2. Art. 14 G G

A r t . 14 GG gewährleistet als Individualgarantie jede Vermögenswerte private Rechtsposition, ohne hinsichtlich des Schutzumfangs nach der wirtschaftlichen und sozialen Bedeutung des Eigentums zu differenzieren 35 . Neben individuellem Ge- und Verbrauchseigentum schützt die verfassungsrechtliche Eigentumsgewährleistung daher auch das Eigentum an Produktionsmitteln 3 6 . Die gegenüber dem wirtschaftslenkenden Gesetzgeber bedeutsamste Eigentumsposition bildet das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Darunter fallen sowohl der sachliche Bestand des Unternehmens als auch alle den wirtschaftlichen Wert des Gewerbebetriebs ausmachenden Erscheinungsformen wie Geschäftsbeziehungen, good w i l l , Kundenstamm und der sog. „Kontakt nach außen" 37 . U m den Schutz der Eigentumsgarantie i n Anspruch zu nehmen, darf der Gewerbebetrieb allerdings nicht lediglich geplant, sondern es muß bereits eine Organisation sachlicher und persönlicher M i t t e l vorhanden sein 38 , was etwa nicht der Fall ist, wenn der Gewerbebetrieb erst i n noch zu errichtenden Räumen aufgenommen werden soll 39 . Hinsichtlich der Vornahme unternehmerischer Investitionen scheint A r t . 14 GG somit weniger die Investitionstätigkeit selbst als vielmehr deren Er35

Badura, Eigentum, T. 11; Rüfner, DVB1. 1976, S. 689 (690). Badura, Eigentum, T. 11 f.; ders., Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 241 (S. 278); Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 124; ders., Mitbestimmung, S. 76. 37 BVerfGE 13, 225 (229); B G H Z 23, 157 (162 f.); 45, 83 (87); 45, 150 (155); 48, 58 (60); 48, 65 (66); 49, 231 (236); 55, 261 (263); 70, 212 (217 f.); Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 241 (S 279 f.) ; ders., Wirtschaftsverfassung, S. 107; ders., AöR 98 (1973), S. 153 (165). 38 B G H Z 30, 338 (356); B G H L M A r t . 14 GG (Cf) Nr. 18, A n m e r k u n g K r e f t , Bl. 1227; Badura, AöR 98 (1973), S. 153 (165). 39 B G H Z 14, 363 (367 f.); 30, 338 (356); 34, 188 (190 f.); B G H W M 1972, S. 371 (372); B G H L M A r t . 14 G G (Cf) Nr. 18, A n m e r k u n g K r e f t , B1.1227; Ehlermann, S. 85. 36

I I I . Grundrechtsschutz

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gebnis, d. h. den durch Investitionen geschaffenen Anlagenbestand zu gewährleisten. Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb darf jedoch nicht ausschließlich als substanzhafte Sach- und Rechtsgesamtheit der i m Unternehmen als organisierter Wirtschaftseinheit zusammengefaßten Vermögenswerte verstanden werden 40 . Denn der Inhalt der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie erschöpft sich nicht i n einem lediglich statischen Schutz vorhandener Rechte, sondern sichert dem Eigentumsträger darüberhinaus durch Herrschafts-, Nutzungsund Verfügungsrechte einen grundsätzlichen Freiheitsraum i m vermögensrechtlichen Bereich 41 . A r t . 14 GG verleiht dem Eigentümer daher neben dem Schutz vermögenswerter Rechtspositionen die Befugnis, die funktionale Verwendung dieser Rechte zu bestimmen, insbesondere über sie zu verfügen und über ihre wirtschaftliche Nutzung zu entscheiden42. Zutreffend n i m m t die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs deshalb an, daß das Recht am eingerichteten Gewerbebetrieb die Möglichkeit zu dauernder Erneuerung und Modernisierung einschließe 43 . Allerdings gewährleistet A r t . 14 GG nicht die unternehmerische Erwerbstätigkeit als solche44. Der funktionale Eigentumsschutz geht daher nicht so weit, daß auch die Verfolgung bloßer Chancen i n den Schutzbereich des Gewerbebetriebs einbezogen wäre 4 5 . Dementsprechend hat der Bundesgerichtshof etwa die von dem Inhaber einer Stadtapotheke geplante Errichtung einer Rezeptsammelstelle auf dem Lande als „eine i n dem bereits eingerichteten Apothekenbetrieb nicht schon notwendig eingeschlossene, vielmehr eine eigene Organisation erfordernde betriebliche Veranstaltung, die bisher noch nicht verwirklicht worden war, sondern erst geschaffen werden sollte", und damit als von dem Recht am Gewerbebetrieb nicht umfaßte bloße Entwicklungsmöglichkeit angesehen46. Die Behinderung des Ausbaus der Geschäftsräume eines 40 Z u eng BVerfGE 30, 292 (334f.); kritisch dazu auch Seidler, S. 103 f.; Scholz, AöR 100 (1975), S. 80 (121 f.). 41 BVerfGE 24, 367 (389, 400); 31, 229 (239); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (702); Scholz, Mitbestimmung, S. 76. 42 BVerfGE 24, 367 (389f.); 31, 229 (239); 37, 132 (140); 42, 263 (294); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (702 f.); Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 223; ders., E i gentum, T. 15; Podlech, Der Staat 1976, S. 31 (44); Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 43 f., 49 ff.; Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 124; ders., M i t bestimmung, S. 75, 77; ders., Konzentrationskontrolle, S. 54 f. 48 Β G H Z 34, 188 (190); B G H W M 1972, S. 371 (372); B G H L M A r t . 14 G G (Ce) Nr. 21, Bl. 80; B G H L M A r t . 14 GG (Cf) Nr. 18, A n m e r k u n g K r e i t , Bl. 1227. 44 Β G H Z 45, 150 (155); Badura, AöR 98 (1973), S. 153 (159, 165 f.); Ehlermann, S. 86. 45 Β G H Z 45, 83 (87); B G H L M A r t . 14 G G (Cf) Nr. 18, A n m e r k u n g K r e i t , B l . 1227; Badura, A ö R 98 (1973), S. 153 (165 f.).

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2. Kap.: Verfassungsrechtliche Maßstäbe

schon i n Gang befindlichen Betriebes ist dagegen von der Rechtsprechung als Einwirkung auf den bisherigen, i n dem eingerichteten Gewerbebetrieb bereits angelegten und ausgeübten Tätigkeitskreis und deshalb eigentumsrelevanter Eingriff betrachtet worden 4 7 . Für die Unterstellung unternehmerischer Investitionstätigkeit unter den Schutz des A r t . 14 GG kommt es somit darauf an, ob die beabsichtigte Investition dem Ausbau, der Verbesserung oder der Erhaltung eines bereits vorhandenen Anlagenbestandes und damit einem schon vergegenständlichten Unternehmenszweck dient, oder aber die Schaffung eines völlig neuen, i n Vorbereitung befindlichen und erst noch zu errichtenden Betriebes ermöglichen soll 48 . Daraus folgt, daß die Beschränkung unternehmerischer Erweiterungs-, Rationalisierungs- und Ersatzinvestitionen grundsätzlich das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb berührt 4 9 . Errichtungsinvestitionen, die bei „Newcomern" dem Aufbau einer erstmaligen oder bei Zweigwerken bestehender Unternehmen einer zusätzlichen, von den schon vorhandenen Einrichtungen getrennten betrieblichen Organisation dienen, unterfallen dagegen nicht der Eigentumsgewährleistung. W i r d ihre Vornahme beschränkt oder untersagt, steht lediglich der eigentumsrechtlich irrelevante Verlust künftiger Entwicklungsmöglichkeiten i n Rede 50 . Die Befugnis zur Planung und Durchführung von Investitionen ber u h t demnach i n erheblichem Umfang auf dem Eigentum am Unternehmen 51 . Allerdings gibt A r t . 14 GG dem Unternehmer auch i n seiner 46 B G H L M A r t . 14 GG (Cf) Nr. 18, A n m e r k u n g K r e f t , Bl. 1227; B G H Z 34, 188 (190 f.). 47 B G H Z 30, 338 (356); B G H L M A r t . 14 G G (Ce) N r . 21, B1.80; B G H L M A r t . 14 GG (Cf) Nr. 19, Bl. 63. 48 B G H Z 30, 338 (356 f.); 34, 188 (190 f.); B G H L M A r t . 14 GG (Cf) N r . 18, A n m e r k u n g K r e f t , Bl. 1227. 49 B G H Z 30, 338 (356); B G H L M A r t . 14 GG (Ce) Nr. 21, B1.80; B G H L M A r t . 14 GG (Cf) Nr. 19, B1.63; B G H L M A r t . 14 GG (Cf) Nr. 18, A n m e r k u n g Kreft, Bl. 1227; B G H W M 1972, S. 371 (372); B G H DVB1. 1972, S.827; Ehlermann, S. 85 f. Erweiterungsinvestitionen, die m i t einer räumlichen Vergrößer u n g des Betriebes verbunden sind, unterfallen der Eigentumsgarantie allerdings n u r dann, w e n n die der Erweiterung dienenden Grundstücke bzw. Grundstücksteile auch bisher schon p r o d u k t i v genutzt wurden, d. h. w e n n sie bereits dergestalt i n die Organisation des Betriebes einbezogen waren, daß sie m i t zu der den Betrieb bildenden „Einheit sachlicher u n d anderer M i t t e l " gehörten. Bei einer Ausdehnung des Gewerbebetriebs auf Gelände, das bisher keinen betriebsbezogenen Zwecken diente, sondern etwa n u r vorsorglich für eine beabsichtigte Betriebserweiterung bereitgehalten wurde, handelt es sich dagegen selbst dann, w e n n die Fläche i n enger räumlicher Verbindung zum Betrieb gestanden hat, lediglich u m eine eigentumsrechtlich nicht geschützte Entwicklungsmöglichkeit; vgl. B G H Z 30, 338 (356 f.); B G H W M 1962, S. 1008 (1012); B G H W M 1972, S. 371 (372); Ehlermann, S. 85. 50 BVerfGE 17, 232 (248); B G H Z 30, 338 (356 f.); B G H Z 34, 188 (190 f.); B G H L M A r t . 14 GG (Cf) Nr. 18, A n m e r k u n g K r e f t , Bl. 1227; Ehlermann, S. 85. 51 Podlech, Der Staat 1976, S. 31 (44); Scheunèr, Wirtschaftslenkung, S. 5.0. f.

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funktionalen Schutzwirkung kein Recht auf bestmögliche Rentabilität und Realisierung aller wirtschaftlichen Dispositionen, sondern gewährleistet lediglich eine angemessene Verwertung des Eigentums 52 . Sofern eine Beschränkung der Investitionstätigkeit zu einer Verschlechterung der Ertragslage eines Unternehmens führt, w i r d daher regelmäßig nur eine Sozialbindung des Eigentums vorliegen (Art. 14 I S. 2 GG) 53 . Eine die Sozialbindung übersteigende und damit enteignende Wirkung investitionssteuernder Eingriffe kann dagegen erst dann angenommen werden, wenn dem Eigentümer die wirtschaftliche Dispositionsbefugnis entzogen oder die wirtschaftliche Nutzung des Rechts am Gewerbebetrieb infolge einer Einwirkung auf das Investitionsverhalten so weitgehend beschränkt wird, daß eine sinnvolle, d. h. grundsätzlich rentable Eigentumsnutzung auf Dauer entfällt und dadurch die privatnützige Funktion des Eigentums zerstört w i r d 6 4 .

3. Art. 2 I G G

Unternehmerische Investitionstätigkeit ist somit beruflich-gewerbliche Betätigung i m Sinne der Berufsfreiheit und zugleich aktuelle wirtschaftliche Nutzung des Rechts am Unternehmen. A r t . 12 GG und A r t . 14 GG decken unternehmerisches Investitionsverhalten daher i n sich gegenseitig stützender und ergänzender Weise grundrechtlich i n vollem Umfang ab 55 . Auch mögliche wirtschaftliche Folgewirkungen investitionssteuernder Maßnahmen auf den Produktions- und Absatzbereich und damit die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen begründen kein zusätzliches Prüfungskriterium i m Grundrechtssachbereich des A r t . 2 I GG. Ebenso wie bei der Investitionstätigkeit handelt es sich bei der Produktions- und Absatzfunktion u m reale Ausübungsmuster der i n A r t . 12 I, 14 GG gewährleisteten Freiheiten i m wirtschaftlichen Bereich 56 . Der Umstand, daß sich die volle Tragweite investitionslen52

BVerfGE 31, 248 (252); Scholz, Mitbestimmung, S.79f. Ehlermann, S. 106 f., 112; Scholz, Konzentrationskontrolle, S. 53. Z w a r ist eine einmal gegebene Rentabilität nicht I n h a l t der Eigentumsgarantie; B V e r f G E 4, 7 (17); Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 223. Die rentabilitätsmindernden Folge Wirkungen einer Lenkungsmaßnahme sind jedoch I n d i k a tor für die Schwere des Eingriffs i n die unternehmerische Dispositionsbefugnis. Z u diesem i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bisher zu w e n i g beachteten Zusammenhang vgl. Selmer, S. 339 f. 64 B G H N J W 1968, S. 294 (296); Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 223; ders., Wirtschaftsverfassung, S. 112; Ehlermann, S. 107 f., 112; Scheuner, W i r t schaftslenkung, S. 49; Scholz, Mitbestimmung, S. 81. 55 Z u m komplementären Charakter der A r t . 12 I , 14 GG vgl. besonders Rüfner, DVB1. 1976, S. 689 (690), u n d jetzt auch B V e r f G N J W 1979, S. 699 (707, 708). 56 Scholz, Konzentrationskontrolle, S. 44 f.; ders., Z H R 132 (1969), S. 97 (105 ff.); ders., AöR 100 (1975), S.8Ö (127 ff.); s. auch schon oben Fn. 29. _ 58

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2. Kap.: Verfassungsrechtliche Maßstäbe

kender Verfahren häufig erst über ihre Auswirkungen auf der Investitionsentscheidung nachgeschaltete Phasen unternehmerischer Tätigkeit mitteilt, ist daher bereits bei der Prüfung dieser Grundrechte m i t zu berücksichtigen. Da es neben unternehmerischem Investitionsverhalten keine private, nichtunternehmerische Investitionstätigkeit gibt 5 7 , kommt A r t . 2 I GG auch als Auffanggrundrecht nicht zum Zuge. Für die nur subsidiär als Prüfungsmaßstab heranzuziehende wirtschaftliche Handlungsfreiheit verbleibt daher gegenüber einer staatlichen Investitionssteuerung kein sachlich selbständiger Schutzbereich 58 . 4. Art. 3 I G G

Investitionslenkende Eingriffe sind schließlich an Art. 3 I GG zu messen. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der allgemeine Gleichheitssatz schon i m Rahmen der Prüfung des jeweiligen materiellen Grundrechts zu beachten 59 . Dies dient dazu, Grenzen der typisierenden Betrachtungsweise des wirtschaftslenkenden Gesetzgebers zu ermitteln und dann, wenn sich investitionssteuernde Maßnahmen gegenüber einzelnen wesentlich belastender auswirken als bei den übrigen Regelungsadressaten, individuelle Härtekorrekturen zu ermöglichen. Einen zweiten, eigenständigen Anwendungsbereich des A r t . 3 I GG ohne Bezug zu einem materiellen Grundrecht bilden sodann Fragen der Auswahl und Abgrenzung der einer Investitionslenkung unterworfenen Branchen und Unternehmen, der Zulässigkeit von Abstufungen i n der administrativen Kontrolldichte etc. Hier ist jeweils darauf abzustellen, ob der Gesetzgeber die von i h m geregelten Sachverhalte i n sachgerechter Weise differenziert hat. 5. Fragen der Grundrechtsträgerschaft

Da Investitionsentscheidungen „ihrem Wesen und ihrer A r t nach" von natürlichen Personen wie von gesellschaftsrechtlich organisierten Unternehmensträgern i n grundsätzlich gleicher Weise getroffen wer67

s. oben 1. K a p i t e l I 1. Auch i m Mitbestimmungsurteil des Bundesverfassungsgerichts k o m m t der Prüfung anhand A r t . 2 I GG k e i n eigener Stellenwert mehr zu; vgl. B V e r f G N J W 1979, S. 699 (708): „Soweit hiernach (d.h. nach der Prüfung an A r t . 12 I, 14 G G ; erg. v o m Verf.) noch Raum für A r t . 2 I GG bleibt, ist auch dieses Grundrecht nicht verletzt." Ob aber f ü r A r t . 2 I G G noch Raum bleibt, ist v o m Bundesverfassungsgericht, S. 707, gerade offengelassen worden. Vgl. auch BVerfGE 37, 1 (17 ff., 28), w o das Gericht die Anwendbarkeit des A r t . 2 I GG zwar postuliert, sachlich aber an den zu A r t . 12 I G G entwickelten Maßstäben prüft. 59 BVerfGE 30, 292 (327); 48, 102 (116f.); vgl. auch schon BVerfGE 21, 12 (27 f.); 25, 236 (251). 58

I I I . Grundrechtsschutz

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den 60 , können sich Unternehmen gegenüber investitionssteuernden Eingriffen unabhängig von ihrer Rechtsform als Einzelunternehmen, Personengesellschaft oder juristischer Person des Privatrechts auf A r t . 12 I, 14, 3 I GG berufen (Art. 19 I I I GG) 61 . Allerdings darf nicht übersehen werden, daß der personale Bezug der Grundrechte m i t zunehmender Größe des Unternehmens und insbesondere bei den i n der Form einer Kapitalgesellschaft organisierten Unternehmensträgern stark zurückt r i t t 6 2 . Gerade i m Falle von Großunternehmen bleiben die Folgen unternehmerischer Entscheidungen zudem nicht auf den unternehmensinternen Bereich beschränkt, sondern berühren Belange der Allgemeinheit 6 3 . Diese Wirkung privaten Wirtschaftsverhaltens führt zwar nicht dazu, Unternehmen einer bestimmten Größenordnung oder Gesellschaftsform vom Grundrechtsschutz auszunehmen 64 . Sie ist jedoch von Bedeutung für den Umfang der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers, die umso weiter reicht, je mehr die Ausübung unternehmerischer Tätigkeit i n einem „sozialen Bezug und einer sozialen Funktion" steht 65 . Einen Sonderfall bilden schließlich die i n der Form einer juristischen Person des Privatrechts betriebenen sog. öffentlichen Unternehmen. Soweit der Staat durch sie öffentliche Aufgaben insbesondere i m Bereich der Daseinsvorsorge wahrnimmt, kommt eine Anwendung der Grundrechte zum Schutz der Unternehmensträger nach h. M. nicht in Betracht 66 . Sehr umstritten ist dagegen, ob dies auch für erwerbswirtschaftliche Unternehmen gilt 6 7 . Da erwerbswirtschaftlich tätige öffentliche Unternehmen hinsichtlich ihrer Unternehmensführung keinen spezifisch öffentlich-rechtlichen Bindungen unterliegen, sondern allein der Privatrechtsordnung unterstehen, w i r d Eigengesellschaften bzw. gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen Grundrechtssubjektivität und 60 s. zu diesem K r i t e r i u m BVerfGE 21, 261 (266); 22, 380 (383), 30, 292 (312); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (707 f.). 61 Vgl. BVerfGE 21, 261 (266); 22, 380 (383); 30, 292 (312); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (707 f.) zu A r t . 12 I GG; BVerfGE 4, 7 (17); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (705) zu A r t . 14 GG; BVerfGE 4, 7 (12) zu A r t . 3 I GG. Z u m Schutz auch der Personengesellschaften durch A r t . 19 I I I G G s. BVerfGE 4, 7 (12, 17); 10, 89 (99); 20, 162 (171); Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 19 I I I Rdn. 8, 29. 62 B V e r f G N J W 1979, S. 699 (703, 708); Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 194. 63 B V e r f G N J W 1979, S. 699 (703, 708); Schwerdtfeger, S. 62 ff. 64 B V e r f G N J W 1979, S. 699 (708); Rüfner, DVB1. 1976, S. 689 (690). 65 BVerfGE 37, 132 (140); 42, 263 (294); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (703, 708); Badura, Gemeinschaftsgutachten, S. 194 f. ββ BVerfGE 21, 362 (369 ff.); 39, 302 (312 ff.); 45, 63 (78 ff., bes. 79 f.); Starck, JuS 1977, S. 732 (733); vgl. umfassend zum Meinungsstand v. Mutius, Bonner Kommentar, A r t . 19 I I I (Zweitbearbeitung), Rdn. 78 ff. 67 Vgl. Dürig, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 19 I I I Rdn. 45, u n d umfassend zum Meinungsstand v. Mutius, Bonner Kommentar, A r t . 19 I I I (Zweitbearbeitung), Rdn. 104, 145 ff.

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2. Kap.: Verfassungsrechtliche Maßstäbe

damit grundrechtlicher Schutz gegenüber investitionslenkenden Maßnahmen i m allgemeinen nicht abzusprechen sein®8. Die i n der politischen Diskussion vertretene Ansicht eines weitgehend unproblematischen Einsatzes öffentlicher Unternehmen i m Rahmen einer staatlichen Investitionssteuerung 69 dürfte sich deshalb, zumal ihre Investitionspolitik auch über die gesellschaftsrechtlichen Befugnisse der öffentlichen Hand n u r bedingt zu beeinflussen ist 7 0 , kaum aufrechterhalten lassen.

88 Ebenso f ü r den F a l l einer öffentlich-rechtlichen Preislenkung. SchmidtPreuß, S. 140 f. 89 Vgl. Meißner, S. 125; Skarpelis-Sperk, S. 228 f. 70 Vgl. dazu allgemein Evers, S. 61 f.

3. Kapitel

Die Einflußnahme auf unternehmerische Investitionsentscheidungen in der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland Wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Beeinflussung der Investitionstätigkeit können sich auf die Höhe wie die Struktur der Investitionsquote beziehen. Die Steuerung der Höhe der Investitionsquote bet r i f f t i n erster Linie die Aufteilung des Volkseinkommens auf Investition und Konsum, die Einflußnahme auf die Struktur dagegen den A n t e i l öffentlicher und privater Investitionen am Gesamtinvestitionsvolumen, dessen Verteilung auf Wirtschaftsregionen und -Sektoren sowie die Verwendung privater Investitionen für die Erzeugung bestimmter Produkte oder Produktgruppen. Aufgrund der Zersplitterung des deutschen Wirtschaftsrechts fällt es schwer, die verschiedenen Formen staatlicher Investitionssteuerung zu systematisieren. I m folgenden werden die nach geltendem Recht bestehenden Möglichkeiten einer Einwirkung auf unternehmerische Investitionsentscheidungen vor allem nach den m i t ihnen verfolgten konjunktur-, struktur- und ordnungspolitischen bzw. nicht wirtschaftspolitischen Zwecken sowie nach ihrer Lenkungsintensität differenziert. Hinsichtlich des letztgenannten Kriteriums ist grundsätzlich zwischen einer indikativen (informierenden), indirekten (influenzierenden) und direkten (imperativen) Steuerung zu unterscheiden 1 . Bei einer indikativen Lenkung werden den Unternehmen für i h r Wirtschaftsverhalten relevante Daten gesetzt, die einer Verbesserung des Informationsniveaus dienen, deren Beachtung jedoch ausschließlich i n das Belieben der Investoren gestellt ist. Indirekte Lenkungsverfahren sind demgegenüber darauf angelegt, durch Vergünstigungen oder Belastungen die Kosten der privaten Investition oder Produktion zu verändern und dadurch ein lenkungskonformes Verhalten zu bewirken, ohne aber die Investitionsentscheidung als solche zu determinieren. Eine direkte Investitionslenkung arbeitet schließlich m i t dem M i t t e l bindender staatlicher Anordnung. Sie sieht hoheitliche Kontroll- und Eingriffs1 Vgl. hierzu u n d z u m folgenden Ipsen, Planung I I , S. 63 (81 f.) ; Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (29); ders., JuS 1975, S. 545 (547 f.); Scheuner, Planung I, S. 67 (83 ff.).

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3. Kap. : Einflußnahme i m deutschen Recht

befugnisse vor, durch die eine Anpassung von Investitionen an vorgegebene wirtschaftspolitische Ziele administrativ erzwungen werden kann. Jede Untersuchung der rechtlichen Grundlagen einer Steuerung des privaten Investitionsverhaltens bliebe unvollständig, wenn sie nicht auch die Verfahren zur Abstimmung der Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand berücksichtigte. Durch die Vornahme eigener Investitionen wirken Bund, Länder und Gemeinden nicht nur unmittelbar auf Umfang und Zusammensetzung der gesamtwirtschaftlichen Investitionsquote ein, sondern beeinflussen i n hohem Maße auch die unternehmerische Investitionsbereitschaft. Die Planung und Koordination des konjunktur- und strukturpolitischen Einsatzes öffentlicher Investitionen bilden daher ein wesentliches Element staatlicher Investitionssteuerung. I . D i e konjunkturpolitische Investitionssteuerung 1. Die antizyklische Haushaltswirtschaft der öffentlichen Hand

Die auf den Theorien von J. M. Keynes 2 beruhende Konjunkturpolit i k ist bestrebt, die sich aus dem privaten Konsum, den Investitionen der Unternehmen, der Nachfrage des Staates und dem sog. Außenbeitrag zusammensetzende gesamtwirtschaftliche Nachfrage durch eine konjunkturgerechte Veränderung der politisch am ehesten zugänglichen Komponente, der Staatsausgaben, möglichst frei von Schwankungen zu halten 3 . Als Instrument der Konjunktursteuerung sieht A r t . 109 I I GG daher eine antizyklische staatliche Haushaltswirtschaft vor und stellt i n Absatz I I I und I V zugleich Ermächtigungen für eine Einwirkung auf die Haushalte des Bundes, der Länder und der Gemeinden zur Verfügung 4 . Von den i h m durch A r t . 109 I I I , I V GG eingeräumten Befugnissen hat der Bund durch Erlaß des Stabilitätsgesetzes und des Haushaltsgrundsätzegesetzes Gebrauch gemacht 5 . Die darin vorgesehenen Maß2 John M a y n a r d Keynes, The General Theory of Employment, Interest, and Money, London 1936. 3 Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 241 (252) ; ders., Wirtschaf tsverfassung, S. 45 f.; Schmahl, S. 14 f. 4 Z u m Begriff der Haushaltswirtschaft, der auch die staatliche Finanzp o l i t i k umfaßt, vgl. i m einzelnen Vogel / Wiebel, Bonner Kommentar, A r t . 109 (Zweitbearbeitung), Rdn. 28 ff. (bes. 29, 34—41), 72 ff. (bes. 79). 5 Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft v o m 8.6.1967 (BGBl. I S. 582); Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes u n d der Länder (Haüshaltsgrundsätzegesetz) v o m 19. 8.1969 (BGBl. I S. 1273).

I. Konjunkturpolitische Steuerung

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nahmen bestehen vor allem i n einer Verpflichtung des Bundes und der Länder zu einer fünfjährigen Finanzplanung (§§ 9, 10, 14 StWG; §§ 50 ff. HGrG) sowie der Möglichkeit einer Kontraktion bzw. Expansion des Ausgabevolumens der öffentlichen Haushalte durch K o n j u n k t u r ausgleichsrücklagen (§§ 5—8, 13, 14, 15 StWG) und Kreditlimitierungen (§§ 19—25 StWG). Da ein erheblicher Teil der öffentlichen Ausgaben gesetzlich festgelegt ist und zumindest nicht kurzfristig verändert werden kann, kommt vor allem der antizyklischen Variation der investiven Ausgaben der öffentlichen Hand Bedeutung für die Konjunktursteuerung zu 8 . Investitionsvorhaben des Bundes, der Länder und der Gemeinden sind auf der Grundlage der mittelfristigen Finanzplanung (§ 50 IV, V HGrG) i n mehrjährigen Investitionsprogrammen darzustellen (§§ 9, 10, 14 StWG, § 31 NdsLHO; § 65 NLO; § 90 I I I NGO; § 24 I I NdsGemHVO) 7 , die konjunkturpolitisch die Bedeutung einer „Planungsreserve" haben 8 . Bei einem Abschwung der Konjunktur können die i n den Programmen enthaltenen Vorhaben rasch zusätzlich i n Angriff genommen werden (§ 50 V I HGrG; §§ 11, 6 I I S. 2 StWG), um über den Einkommens- und Multiplikatoreffekt eine Nachfragebelebung herbeizuführen. Bei einer Uberhitzung der K o n j u n k t u r dienen die Programme dem Bundesminister der Finanzen dagegen als Entscheidungshilfe, welche Baumaßnahmen zeitlich aufgeschoben werden können (§ 6 I S. 1 StWG), ohne das über mehrere Jahre hin angestrebte Investitionsvolumen wesentlich zu beeinträchtigen 9 . Für den Fall einer Abschwächung der allgemeinen Wirtschaftstätigkeit (§ 6 I I StWG) w i r d das konjunkturpolitische Instrumentarium des Bundes ergänzt durch die Investitionsfinanzierungskompetenz des A r t . 104 a I V S. 1 1. A l t . GG, die die Rechtsgrundlage für K o n j u n k t u r programme bildet 1 0 . Da der Einsatz konjunkturpolitischer Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden schon bei partiellen Ungleichgewichten gerechtfertigt ist, wenn deren Fortdauer zu gesamtwirtschaftlichen Störungen zu führen β

Stern, Stabilitätsgesetz, S. 41. Vgl. dazu i m einzelnen Stern, Stabilitätsgesetz, S. 273 ff. 8 Stern, Stabilitätsgesetz, S. 276 f. • Sölter, S. 98; Stern, Stabilitätsgesetz, S. 274. 10 Vgl. Einmaliges Sonderprogramm für Gebiete m i t besonderen S t r u k t u r problemen v o m 6. 2.1974 (BAnz Nr. 30 v o m 12. 2.1974), s. dazu BVerfGE 41, 291 ff. ; Sonderprogramm zur regionalen u n d lokalen Abstützung der Beschäftigung v o m 25.9.1974 (BAnz Nr. 181 v o m 27.9.1974); Programm zur Förderung von Beschäftigung u n d Wachstum bei Stabilität v o m 12.12.1974 (Bundestagsdrucksache 7/2978); Programm zur Stärkung von Bau- u n d anderen Investitionen v o m 28.8.1975 (Bundestagsdrucksache 7/4013); Programm f ü r Zukunftsinvestitionen (Mehrjähriges öffentliches Investitionsprogramm zur Wachstums- u n d umweltpolitischen Vorsorge) v o m 23.3.1977 (Bulletin der Bundesregierung Nr. 33/1977, S. 306 ff.); s. dazu allgemein Patzig, DVB1. 1977, S. 841 (846 f.). 7

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3. Kap.: Einflußnahme i m deutschen Recht

droht 1 1 , und Investitionshilfen i m Rahmen eines Konjunkturprogramms auf von einer Rezession besonders betroffene Wirtschaftsräume konzentriert werden können 12 , ermöglicht A r t . 104 a I V S. 1 1. A l t . GG eine strukturpolitische Flankensicherung der allgemeinen Konjunktursteuerung. 2. Die konjunkturpolitische Einwirkung auf die private Investitionstätigkeit

Für eine effektive kompensatorische Steuerung der konjunkturellen Entwicklung bedarf es neben dem antizyklischen Einsatz der öffentlichen Haushalte auch einer Beeinflussung des privaten Wirtschaftsverhaltens. Gegenüber der Steuerung der öffentlichen Haushalte sind die rechtlichen Möglichkeiten zur konjunkturellen Einwirkung auf Private jedoch wesentlich schwächer entwickelt. Das Stabilitätsgesetz bedient sich insoweit vor allem einer rechtlich nicht verbindlichen indikativen Datenvorgabe. Hierzu zählen die Jahresprojektion der w i r t schafte- und finanzpolitischen Ziele sowie der zu ihrer Erreichung geplanten Maßnahmen i m Jahreswirtschaftsbericht der Bundesregierung ( § 2 1 Nr. 2, 3 StWG) 13 , die Formulierung von Orientierungsdaten ( § 3 1 StWG) 1 4 und die Erörterungen i m Rahmen der Konzertierten A k t i o n ( § 3 1 StWG) 15 . Da die antizyklische Anpassung der investiven öffentlichen Ausgaben die gesamtwirtschaftliche Nachfrage verändert, lösen auch die entsprechend der konjunkturellen Entwicklung beschleunigten bzw. verlangsamten öffentlichen Investitionen selbst eine gewisse positive oder negative Reizwirkung für die private Investitionstätigkeit aus1®. Weitergehende, das unternehmerische Investitionsverhalten indirekt berührende Instrumente stellt das Stabilitätsgesetz für den konjunkturpolitischen Einsatz der Steuergewalt bereit. U m durch Änderung der Steuersätze die für Investitionen verfügbare gesamtwirtschaftliche Geldmenge zu manipulieren, ermächtigen die §§ 26 Nr. 3, 27 StWG die Bundesregierung zu einer auf längstens ein Jahr befristeten Anhebung bzw. Absenkung der Einkommen- und Körperschaftsteuer u m bis zu 1 0 % sowie zur steuerlichen Begünstigung oder Belastung von Investitionen durch Gewährung oder Aussetzung bestimmter Abschreibungsformen 17 . Von seiner Befugnis, die Höhe der Steueransprüche ge11

Vogel / Kirchhof, Bonner Kommentar, A r t . 104 a, Rdn. 124. Vogel / Kirchhof, Bonner Kommentar, A r t . 104 a, Rdn. 132. 13 Vgl. dazu Stern, Stabilitätsgesetz, S. 148 ff. 14 Vgl. dazu Stern, Stabilitätsgesetz, S. 168 ff. 15 Vgl. dazu Stern, Stabilitätsgesetz, S. 158 ff., 170 ff. 16 Stern, Stabilitätsgesetz, S. 217 f. 17 Vgl. darüber hinaus § 28 StWG zur konjunkturgerechten Anpassung der Gewerbesteuervorauszahlungen. 12

I. Konjunkturpolitische Steuerung

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mäß §§ 26 Nr. 3, 27 StWG durch Rechtsverordnung zu variieren, hat der Bund bisher allerdings nur begrenzten Gebrauch gemacht 18 . U m den Aufschwung der K o n j u n k t u r durch Stillegung oder Abschöpfung von Konsumkaufkraft und liquiden Mitteln der Unternehmen zu bremsen bzw. i n der Rezessionsphase die private Investitionstätigkeit anzuregen, hat er stattdessen mehrfach auf seine Gesetzgebungskompetenzen aus A r t . 74 Nr. 11, 105 I I GG zurückgegriffen. Z u nennen sind insoweit insbesondere das Gesetz über die Erhebung eines rückzahlbaren Konjunkturzuschlags 19 , das Stabilitätszuschlaggesetz 20 , die Erhebung der sog. „Investitionssteuer" 2 1 und die Konjunkturzulage für bestimmte Anlageinvestitionen gemäß § 4 b InvZulG 2 2 . Die konjunkturelle Steuerung durch die öffentliche Haushalts- und Finanzpolitik w i r d ergänzt durch währungs- und kreditpolitische Maßnahmen der Bundesbank. Diese beeinflußt m i t Hilfe der Diskont-, M i n destreserve- und Offenmarktpolitik (§§ 15, 16, 21 BBankG) die Geldmenge, die Höhe des Kapitalmarktzinses sowie die Liquidität der Geschäftsbanken und damit das für Investitionsfinanzierungen zur Verfügung stehende gesamtwirtschaftliche Kapitalangebot 23 . Da die Investitionsquote u. a. davon abhängt, i n welchem Umfang und zu welchem Zinssatz das für Investitionen benötigte Kapital auf den Kreditmärkten aufgenommen werden kann und die Höhe des Kapitalmarktzinses über die Rentabilität der einzelwirtschaftlichen Investition entscheidet, üben die geld- und kreditpolitischen Instrumente der Bundesbank erheblichen Einfluß auf die globale Steuerung der privaten Investitionstätigkeit aus 24 . Möglichkeiten, das Kreditvolumen der Wirtschaft unmittelbar zu bestimmen, hat die Bundesbank dagegen nicht. A n sätze, i m Stabilitätsgesetz eine konjunkturpolitische Kreditlimitierung auch zu Lasten Privater vorzusehen, waren i m Gesetzgebungsverfahren fallengelassen worden 2 5 .

18

Vgl. dazu i m einzelnen Stern, Stabilitätsgesetz, S. 359, 362. Gesetz über die Erhebung eines rückzahlbaren Konjunkturzuschlags zur Einkommen- u n d Körperschaftsteuer v o m 23. 7.1970 (BGBl. I S. 1125); s. dazu BVerfGE 29, 402 ff. 20 Gesetz über die Erhebung eines Zuschlags zur Einkommen- u n d K ö r p e r schaf tsteuer f ü r die Kalenderjahre 1973 u n d 1974 (Stabilitätszuschlaggesetz) v o m 26. 6.1973 (BGBl. I S. 676); s. dazu B V e r f G E 36, 66 ff. 21 s. dazu schon oben 1. K a p i t e l Fn. 22. 22 Investitionszulagengesetz i.d.F. der Bekanntmachung v o m 2.1.1979 (BGB1. I S. 24). 23 Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 241 (253); ders., Wirtschaftsverfassung, S. 48. 24 Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 241 (253); ders., Wirtschaftsverfassung, S. 48. 25 Vgl. dazu Stern, Stabilitätsgesetz, S. 34, 56, 370. 19

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3. Kap. : Einflußnahme i m deutschen Recht I I . D i e strukturpolitische Investitionssteuerung 1. Der strukturpolitische Einsatz öffentlicher Investitionen

Die strukturpolitische Bedeutung öffentlicher Investitionen beruht auf ihrem Infrastruktureffekt. Bei Infrastruktureinrichtungen handelt es sich i n der Regel u m Großprojekte m i t langer Ausrüstungs- und Nutzungsdauer, die kurzfristig nicht rentabel sind, aber das Niveau und den Integrationsgrad einer Volkswirtschaft prägen 26 . Hierzu gehören vor allem Maßnahmen der industriellen Erschließung, Verkehrsanlagen, Ver- und Entsorgungseinrichtungen für Energie, Wasser und A b fälle, Einrichtungen des Bildungs- und Gesundheitswesens sowie Vorhaben zur Erhaltung und Nutzung natürlicher Resourcen 27 . Da eine unzureichende Infrastrukturausstattung regional und sektoral stark differierende Wachstumsraten und Entwicklungsgrade zur Folge hat 2 8 , versucht die regionale Strukturpolitik, die materielle Infrastruktur zurückgebliebener Gebiete durch eine m i t der Raumordnung eng verbundene Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand zu verbessern und eine möglichst flächendeckende Grundausstattung bereitzustellen 29 . Die Hauptlast der öffentlichen Investitionstätigkeit ruht dabei auf den Gemeinden. Sie allein tätigen etwa 65 °/o der öffentlichen Sachinvestitionen, die Länder 19 °/o, der Bund 16 °/o30. Der Ausbau der Infrastruktur w i r d zudem dadurch gefördert, daß Bund und Länder i m Zuge der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen W i r t schaftsstruktur" (Art. 91 a I Nr. 2 GG) eine nach regionalen Fördergebieten abgegrenzte gemeinsame Rahmenplanung erstellen (§§ 1 II, 4, 5 Nr. 1, 6 WStrG) 3 1 , i n denen sich der Bund an der Finanzierung zumeist kommunaler Infrastrukturinvestitionen beteiligt, die für die Entwicklung der gewerblichen Wirtschaft i n Schwerpunktorten erforderlich sind (§§ 1 I Nr. 2, 2 I S. 3, 2 I I S. 2, 10 WStrG) 3 2 .

26 Jochimsen, S. 100 ff., 146; Porzner, W S I - M i t t e i l u n g e n 1975, S. 12 (14); Tuchtfeldt, Infrastrukturinvestitionen, S. 125, 129. 27 Jochimsen, S. 103; Porzner, WSI-Mitteilungen, 1975, S. 12 (14); Tuchtfeldt, Infrastrukturinvestitionen, S. 125 (130 f.). 28 Jochimsen, S. 192; Tuchtfeldt, I n f r a s t r u k t u r Investitionen, S. 125 (132, 145). 29 Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 241 (253 f.); Porzner, W S I - M i t teilungen 1975, S. 12 (14). 30 Porzner, W S I - M i t t e i l u n g e n 1975, S. 12; s. zur Bedeutung der k o m m u n a len Investitionstätigkeit eingehend K l e i n / Münstermann, Der Städtetag 1977, S.2 (4). 31 Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung: der regionalen Wirtschaftsstruktur" v o m 6.10.1969 (BGBl. I S. 1861). 32 s. zuletzt 7. Rahmenplan f ü r den Zeitraum 1978—1981 (Bundestagsdrucksache 8/2014) m i t 20 Regionalen Aktionsprogrammen.

I.

ukturpolitische Steuerung

49

Auch die Förderung besonders bedeutsamer Investitionen der Länder und Gemeinden nach A r t . 104 a I V S. 1 2. und 3. A l t . GG dient einer Beseitigung von Infrastrukturdefiziten 3 3 . Von seiner strukturpolitischen Finanzierungskompetenz hat der Bund bisher durch das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz 34 , das Städtebauförderungsgesetz 35 und das Krankenhausgesetz 3® Gebrauch gemacht. Allerdings darf der Bund die Gewährung von Finanzhilfen nicht dazu benutzen, den Ländern eigene strukturpolitische Vorstellungen aufzuzwingen 37 . Er kann die Durchführung bestimmter Vorhaben zwar anregen 38 , jedoch bleibt es den Ländern vorbehalten, die unter Berücksichtigung ihrer Raumordnung und Landesplanung für eine Gemeinschaftsfinanzierung i n Betracht kommenden Projekte auszuwählen und vorzuschlagen 39 . Schließlich ist der Bund nicht befugt, seine Investitionsfinanzierungskompetenz zur Verwirklichung allgemeiner, d. h. nicht i n A r t . 104 a I V S. 1 GG genannter wirtschafts-, währungs-, raumordnungs- oder strukturpolitischer Ziele einzusetzen 40 . 2. Die strukturpolitische Einwirkung auf die private Investitionstätigkeit

M i t guten Infrastruktureinrichtungen versehene Standorte senken ζ. B. durch günstige Verkehrsbedingungen die Produktionskosten und erhöhen die Ertragsfähigkeit unternehmerischer Investitionen 41 . Der Ausbau der Infrastruktur ist daher ein vor allem i n der regionalen Strukturpolitik verwendetes M i t t e l der indikativen Anregung privater Investitionstätigkeit. Das Hauptgewicht der strukturpolitischen Investitionssteuerung liegt jedoch auf der Förderung unternehmerischer I n vestitionen durch alle A r t e n von Kreditsubventionen (zinsgünstige Darlehen, Zinszuschüsse, Bürgschaften, Garantien), Finanzhilfen für die Anschaffung oder Herstellung von Anlagegütern sowie regional 38 Vgl. Fischer-Menshausen, A r t . 104 a, Rdn. 28 ff.; Vogel / Kirchhof, B o n ner Kommentar, A r t . 104 a, Rdn. 136; zur strukturpolitischen Zielrichtung auch der 3. A l t . des A r t . 104 a I V S. 1 GG s. Vogel / Kirchhof, Bonner K o m mentar, A r t . 104 a, Rdn. 142 f. 34 Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz) vom 18. 3.1971 (BGBl. I S. 239). 35 Gesetz über städtebauliche Sanierungs- u n d Entwicklungsmaßnahmen i n den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz) v o m 27.7.1971 (BGBl. I S. 1125). 36 Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser u n d zur Regelung der Krankenhauspflegesätze v o m 29. 6.1972 (BGBl. I S. 1009). 37 B V e r f G E 39, 96 (111, 116 ff.); 41, 291 (307 f., 310 ff.). 38 BVerfGE 39, 96 (121). 39 B V e r f G E 39, 96 (117 f.); 41, 291 (311). 40 B V e r f G E 39, 96 (111). 41 K l e i n / Münstermann, Der Städtetag 1977, S. 2 (4).

4 Wiegel

50

3. Kap. : Einflußnahme i m deutschen Recht

u n d sektoral differenzierten subventionen)42.

Steuervergünstigungen

(Verschonungs-

Wichtigstes K o o r d i n a t i o n s i n s t r u m e n t d e r regionalen Investitionsförd e r u n g s i n d d i e b e r e i t s e r w ä h n t e n R a h m e n p l ä n e d e r Gemeinschaftsaufgabe „ V e r b e s s e r u n g d e r r e g i o n a l e n W i r t s c h a f t s s t r u k t u r " . N a c h § 1 Nr. 1 W S t r G können i n den Schwerpunktorten der Regionalen Aktionsp r o g r a m m e n e b e n ö f f e n t l i c h e n I n f r a s t r u k t u r v o r h a b e n auch g e w e r b l i c h e A n l a g e i n v e s t i t i o n e n 4 3 d u r c h Investitionszuschüsse g e f ö r d e r t w e r d e n 4 4 . Zugleich konkretisieren die Rahmenpläne den räumlichen A n w e n d u n g s b e r e i c h w e i t e r e r F ö r d e r u n g s m a ß n a h m e n . So entsprechen d i e i n § 3 I Nr. 3 I n v Z u l G genannten wirtschaftlich unterdurchschnittlich schwachen oder v o m S t r u k t u r w a n d e l besonders b e t r o f f e n e n Gebiete, i n d e n e n p r i v a t e n I n v e s t o r e n eine Z u l a g e n a c h § 1 I n v Z u l G g e w ä h r t w e r d e n k a n n , gemäß § 1 I d e r F ö r d e r g e b i e t s v e r o r d n u n g 4 5 d e n F ö r d e r g e b i e t e n d e r R a h m e n p l ä n e 4 8 . Schließlich s t e l l e n a u c h steuerpolitische M a ß n a h m e n d e r L ä n d e r h ä u f i g d a r a u f ab, ob z u b e g ü n s t i g e n d e I n v e stitionen i n Fördergebieten vorgenommen werden 47. D i e sektorale S t r u k t u r p o l i t i k k e n n t dagegen k e i n d e n R a h m e n p l ä nen vergleichbares A b s t i m m u n g s i n s t r u m e n t . Sektorale Investitionsför42 Vgl. f ü r einen Überblick Porzner, W S I - M i t t e i l u n g e n 1975, S. 12 (16 ff.); Zacher, W i R 1974, S. 185 ff. 43 Unter dem Begriff der „gewerblichen Wirtschaft" ( § 1 1 Nr. 1 WStrG) sind Gewerbebetriebe i m Sinne der Definition des § 1 I GewStDV 1977 (BGBl. 1977 I S. 662) zu verstehen, vgl. Mehrländer, S. 9. Nach Maßgabe der Rahmenpläne werden gegenwärtig jedoch i m wesentlichen n u r Investitionen des produzierenden Gewerbes gefördert, vgl. § 5 I Nr. 4 W S t r G i.V.m. T e i l I I , Ziffer 2.2., des 7. Rahmenplans (Bundestagsdrucksache 8/2014). Z u den W i r t schaftszweigen des produzierenden Gewerbes vgl. i m einzelnen Becker, S. 34 ff. 44 A u f Investitionszuschüsse aus M i t t e l n der Gemeinschaftsaufgabe besteht allerdings k e i n Rechtsanspruch, vgl. T e i l I I , Ziffer 1.10., des 7. Rahmenplans (Bundestagsdrucksache 8/2014). Nach Maßgabe der Rahmenpläne sind sie zudem subsidiär gegenüber anderen Förderungsmaßnahmen, zu denen insbesondere die regionalpolitische Investitionszulage nach § 1 I n v Z u l G rechnet, vgl. T e i l I I , Ziffer 1.5., des 7. Rahmenplans. Ausnahmsweise k o m m t auch eine Förderung außerhalb von Schwerpunktorten i n Betracht, vgl. T e i l I I , Ziffer 2.8.2.2., des 7. Rahmenplans. 45 Vierte Verordnung über die förderungsbedürftigen Gebiete u n d über die Fremdenverkehrsgebiete i m Sinne des Investitionszulagengesetzes (Vierte Fördergebiets- u n d Fremdenverkehrsgebietsverordnung) v o m 28.12.1978 (BGBl. 1979 I S. 33). 40 Weitere Fördergebiete des Investitionszulagengesetzes sind das Zonenrandgebiet ( § 3 1 Nr. 1 I n v Z u l G ) u n d das Steinkohlenbergbaugebiet Saar ( § 3 1 Nr. 2 InvZulG). Vgl. i m übrigen zur Investitionsförderung i m Zonenrandgebiet u n d i n B e r l i n §§ 2, 3 ZonenRFG; §§ 14 ff., 19 BerlinFG. 47 Vgl. ζ. B. die Grunderwerbsteuerbefreiung gemäß § 1 Nieders. Gesetz über Grunderwerbsteuerbefreiung bei Maßnahmen zur Verbesserung der Wirtschaftsstruktur v o m 22. 4.1971 (Nieders. GVB1. S. 149) sowie den Runderlaß des Nieders. Ministers f ü r Wirtschaft u n d Verkehr v o m 16. 5.1975 (Nieders. Ministerialblatt 1975, S. 959).

I I . Strukturpolitische Steuerung

51

derungsmaßnahmen erstrecken sich zum Teil auf ganze Branchen, zum Teil aber auch nur auf Unternehmen einer gewissen Größenordnung oder lediglich bestimmte Forschungs-, Entwicklungs-, Rationalisierungsund Modernisierungsmaßnahmen (vgl. z. B. §§ 4, 4 a InvZulG) 4 8 . Schwerpunkte sektoraler Investitionsförderung sind Landwirtschaft, Bergbau, Flugzeug- und Schiffsbau sowie die Entwicklung fortgeschrittener Technologien 49 . Für einzelne Wirtschaftszweige stellt das geltende Recht schließlich wesentlich weitreichendere Möglichkeiten der Beeinflussung privater Investitionen bereit. I m Bereich der Energiewirtschaft ist insoweit zunächst das Gesetz zur Anpassung und Gesundung des deutschen Steinkohlenbergbaus und der deutschen Steinkohlenbergbaugebiete 50 zu nennen. Neben einer Reihe von Maßnahmen, die einer Strukturverbesserung des Kohlenbergbaus dienten und bis 1970 durch die Gründung sog. Gesamtgesellschaften abgeschlossen waren 5 1 , sieht das Kohlegesetz die Einsetzung eines Bundesbeauftragten für den Steinkohlenbergbau und die Steinkohlebergbaugebiete vor, der darauf hinzuwirken hat, daß die Bergbauunternehmen ihre Produktionskapazität veränderten Absatzbedingungen anpassen und m i t der „nachhaltig stärksten Ertragskraft" ausnutzen (§ 1 I, I I KohleG). U m dem Kohlebeauftragten diese Aufgabe zu ermöglichen, unterliegen Bergbauunternehmen einer Meldepflicht, die sich außer auf Produktions- und Absatzdaten auf A r t und Umfang ihrer Investitionen bezieht ( § 3 1 Nr. 2 g KohleG). Unter Berücksichtigung dieser Meldungen prüft der Kohlebeauftragte zusammen m i t einem sich aus Vertretern des Bundesrates, der Energiewirtschaft und der Gewerkschaften zusammensetzenden Kohlenbeirat (§ 8 KohleG) sowie wirtschaftswissenschaftlichen Instituten die kurzund mittelfristigen Absatzaussichten für Steinkohle ( § 2 1 KohleG) und veröffentlicht entsprechende Vorausschätzungen (§ 2 I I KohleG). Die sich aus den Meldungen nach § 3 KohleG und den Absatzvorausschätzungen des § 2 I I KohleG ergebende Gegenüberstellung von Produktions- und Absatzdaten ist m i t dem Kohlenbeirat zu erörtern ( § 4 1 S. 1 KohleG). Aufgrund der Erörterungen kann der Kohlebeauftragte Unternehmen empfehlen, ihre Produktionskapazität zu erhöhen oder 48

Vgl. Porzner, W S I - M i t t e i l u n g e n 1975, S. 12 (17). Vgl. Porzner, W S I - M i t t e i l u n g e n 1975, S. 12 (16f.); 6. Subventionsbericht für die Jahre 1975—1978 (Bundestagsdrucksache 8/1195), S. 22 ff.; Jahreswirtschaftsbericht 1978 (Bundestagsdrucksache 8/1471), Rdn. 32 ff. (bes. 40—43). 50 V o m 15. 5.1968 (BGBl. I S. 365). Z u m Erlaß des KohleG w a r der deutsche Gesetzgeber trotz der insoweit an sich bestehenden Regelungszuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle u n d Stahl aufgrund des Protokolls eines Abkommens betreffend die Energiefragen, vereinbart zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten der EGKS v o m 21. 4.1964 (ABl. 1964, S. 1099), befugt. Vgl. i m hier interessierenden Zusammenhang insbesondere A r t . I I I Ziffer 7—9 des Protokolls. 61 §§ 10 ff. KohleG. 49

4*

52

3. Kap.: Einflußnahme i m deutschen Recht

zu ermäßigen (§ 4 I I KohleG) und zu diesem Zweck etwa Investitionen vorzunehmen bzw. zu unterlassen. Die Empfehlungen des Kohlebeauftragten sind rechtlich nicht verbindlich. Da den Unternehmen i n erheblichem Umfang Subventionen verloren gehen, wenn sie den Empfehlungen nicht folgen (vgl. §§ 23, 21 I, I I I KohleG), besteht jedoch ein hoher faktischer Anpassungszwang 52 . Für die leitungsgebundene Energieversorgung m i t Elektrizität und Gas sieht das Energiewirtschaftsgesetz 53 eine staatliche Kontrolle von Anlageinvestitionen vor. Gemäß § 4 I EnW G sind Energieversorgungsunternehmen (§ 2 I I EnWG) und sich selbst m i t Energie versorgende sog. Eigenanlagenbetreiber verpflichtet 54 , den als Energieaufsichtsbehörden fungierenden Landeswirtschaftsministerien vor dem Bau, der Erneuerung, Erweiterung oder Stillegung von Energieanlagen Anzeige zu erstatten. Die zuständige Aufsichtsbehörde ist befugt, das Vorhaben zu beanstanden und gegebenenfalls aus „Gründen des Gemeinwohls" zu untersagen (§ 4 I I En WG). Bei verfassungskonformer Auslegung der wegen ihrer tatbestandlichen Unbestimmtheit rechtsstaatlich nicht unbedenklichen Ermächtigung können sich Aufsichtsmaßnahmen rechtfertigende Gemeinwohlgründe allerdings nur aus energiewirtschaftlichen Gesichtspunkten ergeben. Wesentlicher Zweck der Energieaufsicht ist daher, unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit des anzeigenden Unternehmens und des Ziels einer sicheren und preiswerten Energieversorgung Fehlinvestitionen zu verhindern, nicht jedoch eine allgemeine wirtschafts-, sozial- und raumordnungspolitische Investitionskontrolle auszuüben 55 . A u f dem Gebiet der durch eine umfangreiche Produktions- und Absatzlenkung gekennzeichneten Ernährung swirtschaft 5* sah bzw. sieht der Gesetzgeber eine direkte Steuerung privater Investitionen i n der Mühlen- und Weinwirtschaft vor. Die Mühlenindustrie hatte Anfang der 50er Jahre den Bedarf u m mehr als das Doppelte übersteigende Vermahlungskapazitäten aufgebaut und neigte infolgedessen zu einer als „Mühlensterben" bezeichneten, versorgungspolitisch nachteiligen Konzentration der Getreidevermahlung bei wenigen Großmühlen 57 . U m 62

Seidler, S. 40. Gesetz zur Förderung der Energiewirtschaft (Energiewirtschaftsgesetz) v o m 13.12.1935 (RGBl. I S. 1451). Das Energiewirtschaftsgesetz gilt nach A r t . 123, 125, 74 Nr. 11 G G als Bundesrecht fort. 54 Die Anzeigepflicht von Eigenanlagenbetreibern ergibt sich aus § 4 I V En W G i.V.m. § 2 der 3. Verordnung zur Durchführung des Energiewirtschaftsgesetzes v o m 8.11.1938 (RGBl. I S. 1612). 55 I m einzelnen str., vgl. Büdenbender, JuS 1978, S. 150 (153); Evers, S. 78 f.; Jarass, Der Staat 1978, S.507 (518), jeweils m.w.N.; B V e r w G E 7, 114 (121 f.). 56 Vgl. f ü r einen Uberblick Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 241 (268 f., 290 f.); Rinck, Rdn. 460, 478. 57 Vgl. BVerfGE 25, 1 (13, 16 f.). 53

I.

ukturpolitische Steuerung

53

den Kapazitätsüberhang i n der Mühlenwirtschaft abzubauen und eine möglichst gleichmäßige regionale Streuung von Mühlen aller Betriebsgrößen zu erreichen, subventionierte der Bund aufgrund des mehrfach verlängerten Mühlengesetzes 58 die Stillegung von Mühlen (§ 7 MüG) und beschränkte den Aufbau neuer Vermahlungskapazitäten durch Einführung einer Genehmigungspflicht für Neu- und Erweiterungsinvestitionen (§ 1 MüG) 5 9 . Die Errichtung einer Mühle oder die Erweiterung ihrer Tagesleistung war danach nur dann zu genehmigen, wenn ohne die Investition die Versorgung der Bevölkerung m i t Mahlerzeugnissen i m voraussichtlichen Absatzgebiet der Mühle gefährdet war (§ 3 I I MüG) 6 0 . Eine ebenfalls strukturpolitischen Zwecken dienende Genehmigungspflicht begründet § 1 I S. 1 Weinwirtschaftsgesetz 81 für die Anlegung von Weinbergen. Gemäß § 1 I S. 2 Weinwirtschaftsgesetz ist die Genehmigung für die Neu- oder Wiederanpflanzung von Weinreben zu versagen, wenn der Boden unter Berücksichtigung bestimmter Mindestmostgewichte für den Weinanbau nicht geeignet ist 82 . M i t Hilfe der A n baubeschränkung w i l l das Gesetz die Qualität deutschen Weins erhalten bzw. langfristig verbessern, seine Wettbewerbsfähigkeit auf dem europäischen M a r k t sichern und eine Fehlallokation staatlicher Subventionen durch eine nicht bedarfsgerechte Ausdehnung der Weinanbaufläche vermeiden 83 . Ebenso wie die Energie- und Ernährungswirtschaft weisen die Verkehrsmärkte strukturelle Besonderheiten auf, die sich aus einer geringen Anpassungselastizität sowie infrastrukturellen und verkehrspolitischen Zielsetzungen ergeben. Die Verkehrswirtschaft ist daher durch eine umfangreiche Regelung des Marktzugangs, der Preisgestaltung und der Beförderungsbedingungen gekennzeichnet 64 . A m strengsten ist die Kontrolle des Marktzutritts i m Straßengüterfernverkehr aus68 Gesetz über die Errichtung, Inbetriebnahme, Verlegung, Erweiterung u n d Finanzierung der Stillegung v o n M ü h l e n v o m 27. 6.1957 i.d.F. der Bekanntmachung v o m 9. 6.1969 (BGBl. I S. 282). 59 s. dazu BVerfGE 25, 1 (10 ff.). 60 Vgl. zu den Bemühungen u m einen A b b a u der Überkapazitäten der Mühlenindustrie außerdem das Gesetz über abschließende Maßnahmen zur Schaffung einer leistungsfähigen S t r u k t u r des Mühlengewerbes (Mühlenstrukturgesetz) v o m 22.12.1971 (BGBl. I S. 2098), s. dazu B V e r f G E 39, 210 (223 ff.) sowie das Gesetz über die Auflösung der Mühlenstelle u n d die Übertragung von Zuständigkeiten i m Bereich der Mühlenwirtschaft v o m 7. 4.1976 (BGBl. I S. 921). 61 Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft (Weinwirtschaftsgesetz) v o m 29. 8.1961 i.d.F. v o m 9. 5.1968 (BGBl. I S. 471). 82 s. dazu BVerfGE 21, 150 (154 ff.). 63 Vgl. BVerfGE 21, 150 (155 f., 158 f.). 64 s. dazu i m einzelnen Rinck, Rdn. 425 ff., 430 ff.

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3. Kap. : Einflußnahme i m deutschen Recht

geprägt, für den § 9 G ü K G 8 5 eine Kontingentierung durch Kraftfahrzeughöchstzahlen für jedes Bundesland vorsieht 66 . Da Güterfernverkehrsgenehmigungen seit dem 1.1. 1973 nicht mehr für ein bestimmtes Fahrzeug, sondern dem Unternehmer ad personam erteilt werden (§ 11 I GüKG) 8 7 , enthält das Güterkraftverkehrsgesetz zwar keine unmittelbare Investitionskontrolle. Gleichwohl ist nicht zu verkennen, daß die Höchstzahlkontingente wirtschaftlich die Wirkung einer Investitionsbeschränkung für - Erst- und Erweiterungsinvestitionen von Güterfernverkehrsunternehmen haben.

I I I . Die ordnungspolitische Einwirkung auf die private Investitionstätigkeit Für die Ordnungspolitik steht wegen möglicher Beeinträchtigungen des Wettbewerbs als Funktionsprinzip der Marktwirtschaft die Frage der kartellrechtlichen Zulässigkeit privater Investitionsabsprachen i m Vordergrund. Bestrebungen für eine unternehmerische Investitionskoordination rühren daher, daß Fehlbeurteilungen der Nachfrageentwicklung sowie technisch häufig nur sprungweise mögliche Erweiterungen der Produktionsanlagen seit Anfang der 70er Jahre insbesondere auf hochkonzentrierten Märkten zu Uberkapazitäten geführt haben, die selbst bei erheblichen Preissenkungen nicht ausgelastet werden konnten und den Unternehmen hohe Verluste eintrugen 88 . Von solchen Schwierigkeiten betroffene Industriezweige sind geneigt, die von den einzelnen Unternehmen geplanten Investitionen untereinander abzustimmen 89 . Eine Investitionskoordination kann sich dabei i n verschiedenen Formen vollziehen. Bei einem sog. einfachen Investitionsmeldeverfahren begnügen sich Unternehmen damit, den Kapazitätsstand, die künftige Absatzentwicklung und die allgemeine Investitionspolitik zu erörtern 65 Güterkraftverkehrsgesetz v o m 17.10.1952 i.d.F. der Bekanntmachung v o m 6. 8.1975 (BGBl. I S. 2133). ββ Sechste Verordnung über die Höchstzahlen der Kraftfahrzeuge des Güterfernverkehrs u n d der Fahrzeuge des Möbelfernverkehrs v o m 3.7.1970 (BGBl. I S. 1101), s. dazu BVerfGE 40, 196 (218 ff.). 67 I.d.F. des 2. Gesetzes zur Änderung des Güterkraftverkehrsgesetzes v o m 24.12.1971 (BGBl. I S. 2149). 68 Vgl. Stellungnahme der Bundesregierung zum Tätigkeitsbericht des B u n deskartellamts f ü r 1971 (Bundestagsdrucksache VI/3570) (im folgenden: Stellungnahme der Bundesregierung), S. I V ; Bericht des Bundeskartellamts über seine Tätigkeit i m Jahre 1972 (Bundestagsdrucksache 7/986), S. 5; Sölter, S. 38 f. 69 Stellungnahme der Bundesregierung, S. I V ; Bericht des Bundeskartellamts über seine Tätigkeit i m Jähre 1972, S. 4. .

I .

n u n p o l i t i s c h e Steuerung

55

oder sich über ihre Kapazitätsauslastung und einzelne Investitionsvorhaben zu unterrichten. Bei einem Meldeverfahren mit Konsultationspflicht w i r d dagegen vereinbart, Investitionsprojekte frühzeitig vor Beginn der Durchführung mitzuteilen und sich gegenseitig Empfehlungen für das Investitionsverhalten zu geben. A u f der dritten Stufe treffen Unternehmen schließlich bindende Absprachen über Erweite-, rungsverbote, zeitlich begrenzte Stillegungen, Zeitpunkt und Volumen von Investitionen, die Reihenfolge der Durchführung etc. 70 . Obwohl sich derartige Abreden nicht unmittelbar auf das Absatzund Marktverhalten beziehen, beeinträchtigen sie nach Auffassung des Bundeskartellamts den Wettbewerb, w e i l Unternehmen durch Kapazitätsvereinbarungen, aber auch durch Investitionsmeldeverfahren, bei denen eine Identifizierung der Investoren erforderlich sein soll, um Konkurrenten die Beurteilung des wirtschaftlichen Gewichts eines Vorhabens zu ermöglichen 71 , der Notwendigkeit enthoben würden, unter Konkurrenzdruck kostensparenden technischen Fortschritt einzuführen. Der marktwirtschaftliche Steuerungsmechanismus werde daher durch eine Investitionskoordination i n den betreffenden Branchen vollends außer K r a f t gesetzt 72 . Da das Bundeskartellamt die §§ 2—7 GWB auf Investitionsmeldeverfahren und Kapazitätsabsprachen für nicht anwendbar hält 7 3 und die Bundesregierung einer Genehmigung nach § 8 GWB („Ministerkartell") m i t Zurückhaltung gegenübersteht 74 , ist eine private Investitionskooperation gemäß § 1 GWB grundsätzlich unzulässig. Werden entsprechende Vereinbarungen gleichwohl getroffen oder stimmen Unternehmen ihr Investitionsverhalten ohne vertragliche Absprachen ab, kann die Kartellbehörde m i t einer Untersagungsverfügung einschreiten (§ 37a I, I I i. V. m. §§ 1, 25 I GWB) und gegen die Beteiligten Bußgelder verhängen (§ 38 I Nr. 1, 8, 11 GWB). Eine andere wettbewerbsrechtliche Beurteilung ergibt sich hingegen für Devestitionsabsprachen. Nach § 4 GWB können Unternehmen der Erzeugung, Herstellung, Be- oder Verarbeitung bei einem auf einer nachhaltigen Nachfrageänderung beruhenden Absatzrückgang Vereinbarungen zur planmäßigen Anpassung der Kapazitäten an den Bedarf 70

s. dazu i m einzelnen Sölter, S. 66 f. Sölter, S. 65; zur grundsätzlich ablehnenden H a l t u n g des Bundeskartellamtes zu identifizierenden Marktinformationssystemen vgl. Bericht des B u n deskartellamts über seine Tätigkeit i m Jahre 1975 (Bundestagsdrucksache 8/704), Anlage 1, sowie B G H N J W 1975, S. 788 (789 f.). 72 Bericht des Bundeskartellamts über seine Tätigkeit i m Jahre 1972, S. 5; s. auch Stellungnahme der Bundesregierung, S. I V ; Rinck, Festschrift f ü r Hartmann, S. 231 (233); a. A . Sölter, S. 70 ff. 73 Bericht des Bundeskartellamts über seine Tätigkeit i m Jahre 1972, S. 5. 74 Stellungnahme der Bundesregierung, S. I V ; a. A . jedoch speziell f ü r Großanlagen Sölter, S. 72. 71

56

3. Kap.: Einflußnahme i m deutschen Recht

gestattet werden 75 . Da eine Herabsetzung vorhandener Kapazitäten sinnlos wäre, wenn Unternehmen gleichzeitig neue Anlagen errichten oder bestehende ausbauen dürften, ist i m Rahmen eines Strukturkrisenkartells ausnahmsweise auch ein befristetes Verbot für Neu- und Erweiterungsinvestitionen zulässig 76 . Der entscheidende Nachteil eines Strukturkrisenkartells liegt jedoch darin, daß § 4 GWB keine präventive Krisensteuerung erlaubt, sondern Devestitionsabsprachen erst dann gestattet sind, wenn ein struktureller Absatzrückgang bereits eingetreten ist 7 7 . I V . D i e nicht wirtschaftspolitische E i n w i r k u n g auf die private Investitionstätigkeit

Neben einer konjunktur-, struktur- und ordnungspolitischen Einflußnahme unterliegen unternehmerische Anlageinvestitionen vor allem gewerbe-, immissions- und baurechtlichen Vorschriften. Obwohl auch insoweit der Einsatz der Steuer- und Abgabengewalt insbesondere zugunsten des Umweltschutzes eine Rolle spielt 78 , sieht der Gesetzgeber hier i n der Regel eine direkte Einwirkung über Genehmigungsverfahren vor. I m Bereich des Gewerbe- und Immissionsschutzrechts steht dabei die Kontrolle der Errichtung gefährlicher oder umweltbeeinträchtigender Anlagen i m Vordergrund 7 9 . Das baurechtliche Genehmigungsverfahren 80 dient dagegen neben ordnungsrechtlichen Zwecken der Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit eines Vorhabens und ermöglicht dadurch die Einbindung privater Investitionen i n die Konzeption gemeindlicher Bebauungspläne. Da die kommunale Bauleitplanung gemäß § 1 I V BBauG den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen ist, erlangen auch raumordnerische Festsetzungen Einfluß auf unternehmerische Investitionsent75 Seit I n k r a f t t r e t e n des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen am 1.1.1958 hat das Bundeskartellamt allerdings trotz mehrerer Anträge noch k e i n Strukturkrisenkartell genehmigt; Baum, W I S U 1977, S. 518 (520); Sölter, S. 61. Ursächlich hierfür ist vor allem, daß eine Einigung über den nach § 4 G W B vorzulegenden Kapazitätsabbauplan i m allgemeinen nicht herbeizuführen ist; Sölter, S. 61. 76 Bericht des Bundeskartellamts über seine Tätigkeit i m Jahre 1958 (Bundestagsdrucksache 1000), S. 45; Sölter, S. 61 f. 77 Sölter, S. 48. 78 Vgl. z. B. § 7 d EStG 1977, §§ 79, 82, 82 e EStDV 1977 sowie das Gesetz über Abgaben f ü r das Einleiten von Abwasser i n Gewässer (Abwasserabgabengesetz) v o m 13. 9.1976 (BGBl. I S. 2721). 79 Vgl. z. B. §§ 3 V, 4—6 BImSchG i. V. m. der Vierten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen) v o m 14.2.1975 (BGBl. I S. 499); § 7 A t o m G ; § 19 a W H G . 80 §§ 29 ff. B B a u G ; §§ 68 ff. NBauO.

V. Zusammenfassung

57

Scheidungen. Zwar entfalten raumordnungspolitische Maßnahmen gegenüber Privaten keine unmittelbare Rechtswirkung 81 . Sie verbinden sich jedoch m i t den Infrastruktur- und Investitionsförderungsprogrammen der regionalen Strukturpolitik zunehmend zu einer regionalen Entwicklungsplanung und sind daher für die Standortwahl von Unternehmen von häufig ausschlaggebender Bedeutung 82 .

V . Zusammenfassung

Bereits das geltende Recht enthält eine Vielzahl von Instrumenten unterschiedlicher Intensität zur Steuerung der privaten Investitionstätigkeit. Neben der Formulierung der volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen bedient sich der Staat vor allem öffentlicher Investitionen, u m die Höhe und Struktur der gesamtwirtschaftlichen Investitionsquote zu beeinflussen, sowie der Steuer-, Geld- und Subventionspolitik, m i t der er den den Unternehmen für Investitionen zur Verfügung stehenden Finanzierungsspielraum positiv oder negativ verändert. Eine wirtschaftspolitisch motivierte direkte Einflußnahme auf das Investitionsverhalten der Unternehmen kennt das geltende W i r t schaftsrecht dagegen nur dort, wo infolge struktureller Besonderheiten eines Sektors unter den Bedingungen marktwirtschaftlicher Konkurrenz schwerwiegende Nachteile für Produzenten, Abnehmer oder die Allgemeinheit entstünden, oder wo durch eine private Investitionskoordination der Wettbewerb als Funktionsprinzip der m a r k t w i r t schaftlichen Ordnung ausgeschaltet würde. Maßnahmen einer unmittelbaren Einwirkung auf unternehmerisches Handeln dienen daher gegenwärtig i m wesentlichen einer wirtschaftspolitischen Gefahrenvorsorge, nicht jedoch der Durchsetzung einer staatlich für wünschenswert erachteten Wirtschaftsentwicklung oder -planung.

81

s. § 3 I I I ROG; Evers, S. 76. Vgl. z. B. V G H M a n n h e i m N J W 1977, S. 1465 ff. zur Ansiedlung überregionaler Verbrauchermärkte („MASSA"). 82

4. Kapitel

Die Einflußnahme auf unternehmerische Investitionsentscheidungen im Recht der Europäischen Gemeinschaften

Die politische und administrative Bedeutung der Europäischen Gemeinschaften sowie der mehrfach geäußerte Vorschlag, eine Investitionssteuerung auf europäischer Ebene einzurichten 1 , lassen es sinnvoll erscheinen, neben dem nationalen Recht auch die Instrumente einer europarechtlichen Einflußnahme auf private Investitionsentscheidungen zu untersuchen. Ein Blick auf die Gemeinschaftsverträge 2 führt dabei zunächst zu der Feststellung, daß der EGKS- und EAG-Vertrag eigene, Investitionen betreffende Abschnitte enthalten 3 , während der EWGVertrag Investitionen lediglich i m Zusammenhang m i t dem Verbot wettbewerbsbehindernder privater Investitionsbeschränkungen (Art. 851 Ziffer b EWGV) und i m Aufgabenkatalog der Europäischen Investitionsbank (Art. 130 EWGV) anspricht. Für den EWG-Bereich stehen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften allerdings eine Reihe weiterer investitionsrechtlicher Befugnisse aufgrund von Regelungen sekundären Gemeinschaftsrechts zu. Diese sowie die nach dem EGKS-Vertrag gegebenen Möglichkeiten einer europäischen Investitionssteuerung werden i m folgenden ausführlicher behandelt. Der EAG-Vertrag findet dagegen wegen der besonderen Verhältnisse der Kernenergiewirtschaft und des Kernenergierechts nur kurze Erwähnung. 1 Krüper, I n d i k a t i v e r Rahmenplan, S. 15 (28); Meißner, S. 126 ff.; Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508; ökonomisch-politischer Orientierungsrahmen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands für die Jahre 1975—1985 (abgedruckt bei v. Oertzen / Ehmke / Ehrenberg (Hrsg.), Orientierungsrahmen '85, Text u n d Diskussion, Bonn-Bad Godesberg 1976), Ziffer 2.4.6.; Soziale Demokraten für Europa, Programm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands f ü r die erste europäische D i r e k t w a h l 1979, S. 10, 14 ff., 36 ff. 2 Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl v o m 18.4.1951 (BGBl. 1952 I I S. 447); Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft v o m 25. 3.1957 (BGBl. I I S. 766) ; V e r t r a g zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) v o m 25. 3.1957 (BGBl. I I S. 1014). s 3. Titel, K a p i t e l I I I , A r t . 54 E G K S V ; 2. Titel, K a p i t e l I V , A r t . 40 ff. E A G V .

I. E G - V e r t r a g

59

I. Die Investitionssteuerung aufgrund des EWG-Vertrages 1. Die Investitionsförderung im Rahmen der regionalen Strukturpolitik

Rechtsgrundlage der Förderung von Investitionen i m Rahmen der regionalen Strukturpolitik ist die i n Anwendung von A r t . 235 EMGV ergangene Verordnung (EWG) Nr. 724/754 über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung. Gemäß A r t . 3, 4 der Verordnung beteiligt sich der Europäische Regionalfonds an der Finanzierung von den Mitgliedstaaten geförderter privater Investitionen (Art. 4 I Ziffer a) sowie damit i n unmittelbarem Zusammenhang stehender öffentlicher Infrastrukturinvestitionen (Art. 4 I Ziffer b). Voraussetzung der Beteiligung ist, daß sich die Investitionsvorhaben i n ein von den Mitgliedstaaten aufzustellendes, nach Fördergebieten gegliedertes regionales Entwicklungsprogramm einfügen (Art. 3 S. 1, A r t . 6 I). Für die Bundesrepublik ergeben sich diese Gebiete aus den Regionalen Aktionsprogrammen der Rahmenpläne der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur". Bei ihrer Entscheidung über die Beteiligung des Fonds berücksichtigt die Kommission den Beitrag der Investition zur wirtschaftlichen Entwicklung des Gebiets, ihre Übereinstimmung m i t Programmen und Zielen der Gemeinschaft, die wirtschaftliche Lage der betreffenden Branche, die Rentabilität der Investition und anderweitige Beteiligungen von Gemeinschaftsorganen oder der Europäischen Investitionsbank zugunsten der Investition oder sonstiger Maßnahmen i n dem jeweiligen Gebiet (Art. 5 I S. 2). Förderungsadressaten sind nicht die privaten Investoren bzw. die die Infrastruktur ausbauenden Verwaltungsträger, sondern die Mitgliedstaaten selbst, die die Anträge auf Beteiligung des Fonds zu stellen haben (Art. 7 I), in der Regel die Zahlungen entgegennehmen (Art. 8 I V S. 2) und die zweckgerechte Verwendung der M i t t e l gewährleisten (Art. 9). Die betreffenden Investoren werden lediglich davon unterrichtet, daß ein Teilbetrag der gewährten Förderung von der Gemeinschaft kommt (Art. 14 I). Für die Bundesrepublik stellt die Beteiligung des Europäischen Regionalfonds somit eine europarechtliche Ergänzung der regionalen Investitionsförderung nach § 1 I Nr. 1, 2 WStrG dar. 2. Die Investitionssteuerung im Rahmen der sektoralen Strukturpolitik

Für Unternehmen der Montanindustrie und der Kernenergiewirtschaft begründen Art. 54 I I I , 47 I EGKSV, A r t . 41 S. 1 EAGV die Verpflichtung, der Kommission der Europäischen Gemeinschaften be4

V o m 18. 3.1975 (ABl. 1975 Nr. L 73/1).

60

. Kap.: Einflußnahme i m

echt

stimmte Investitionen vor Beginn der Durchführung anzuzeigen 5 . U m eine gemeinsame Energiepolitik der Mitgliedstaaten zu ermöglichen, unterwirft die Verordnung (EWG) Nr. 1056/72® auch andere energiewirtschaftliche Investitionen von gemeinschaftlichem Interesse einer Meldepflicht. Gemäß A r t . 1 II, I I I ; 2 der auf A r t . 213 EWGV beruhenden Verordnung sind Unternehmen der Erdöl-, Erdgas- und Elektrizitätswirtschaft gehalten, den Mitgliedstaaten jährliche Angaben über binnen der nächsten drei Jahre zu beginnende bzw. stillzulegende Großanlagen für die Produktion, Lagerung und Verteilung von Erdöl, Erdgas und Elektrizität sowie i m Betrieb oder i m Bau befindliche Kapazitäten zu machen 7 , die die Mitgliedstaaten ihrerseits gegebenenfalls m i t Erläuterungen an die Kommission weiterleiten (Art. 1 I). Die Meldepflicht dient i m wesentlichen der statistischen Erfassung energiewirtschaftlicher Investitionen zwecks Erstellung einer Gesamtübersicht über deren Entwicklung. Rechtliche Möglichkeiten einer Einwirkung auf die gemeldeten Vorhaben enthält die Verordnung dagegen nicht. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat jedoch erwogen, Investitionsmeldepflichten auch zum Zwecke einer sektoralen Krisensteuerung einzuführen 8 . Da die Chemiefaserindustrie seit Ende 1969 infolge von Nachfragefehleinschätzungen und unzureichenden Informationen über die Investitionsprogramme konkurrierender Unternehmen hohe Überkapazitäten aufwies 9 , zog die Kommission i m Jahre 1973 i n Betracht, selbst Prognosen über die kurz- und mittelfristige Nachfrageentwicklung bestimmter Chemiefaserprodukte zu erarbeiten und den Unternehmen bekanntzugeben 10 . Gleichzeitig sollten die Faserproduzenten verpflichtet werden, der Kommission zweimal jährlich die binnen der nächsten 18 Monate zu beginnenden Investitionen, die i m Bau befindlichen und die i m laufenden Jahr stillzulegenden Kapazitäten zu melden 11 . Wenn sich aufgrund eines Vergleichs dieser Daten m i t den Absatzvorausschätzungen mittel- oder langfristige Marktungleichgewichte abzeichneten, beabsichtigte die Kommission, m i t den betroffenen Unternehmen Möglichkeiten zur Vermeidung des erwarteten Kapazitätsüberhangs zu erörtern 12 . I m Falle des Scheiterns einer 5

s. dazu unten I I , I I I 1. V o m 18. 5.1972 (ABl. 1972 Nr. L 120/7). 7 Z u den meldepflichtigen Vorhaben s. i m einzelnen den Anhang der V e r ordnung. Z u r Durchführung des Meldeverfahrens s. A r t . 5 der Verordnung i.V.m. §§ 10—14, 15 StatG. 8 Unveröffentlichtes Arbeitsdokument über die Lage des Chemiefasersektors v o m 22.5.1973 (III/653/73 — D); eine kurze Inhaltsangabe des Dokuments gibt Krüper, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (778 f.). β Arbeitsdokument, S. 5. 10 Arbeitsdokument, S. 6. 11 Arbeitsdokument, S. 6 u n d A n h a n g I A . 12 Arbeitsdokument, S. 7. 6

II. E G - V e r t r a g

61

einvernehmlichen Lösung wollte die Kommission jede nach dem EWGVertrag zulässige Maßnahme ergreifen, u m die Durchführung von Investitionen m i t Unterstützung öffentlicher M i t t e l zu verhindern 1 3 . Da der EWG-Vertrag keine Befugnisse der Gemeinschaft für eine sektorale Strukturpolitik i m Bereich des produzierenden Gewerbes vorsieht, sondern diese als Teil der allgemeinen Wirtschaftspolitik nach A r t . 104 EWGV grundsätzlich den Mitgliedstaaten überantwortet 1 4 , ist eine derartige Investitionssteuerung gemeinschaftsrechtlich nicht unproblematisch. Gerade bei Strukturproblemen, die wie i n der Chemiefaserindustrie den Rahmen nationaler Wirtschaftsordnungen übersteigen, dienen die durch die Meldepflicht erhaltenen Auskünfte jedoch der Ausübung der Koordinationsbefugnis der Kommission nach A r t . 105 I S. 3 EWGV 1 5 . Auch industriepolitische Zwecke verfolgende Investitionsmeldepflichten sind daher „zur Erfüllung der (der Kommission) übertragenen Aufgaben" (Art. 213 EWGV) gerechtfertigt. Ebenso lassen sich Maßnahmen, die eine Finanzierung nicht bedarfsgerechter Investitionen m i t öffentlichen Mitteln verhindern sollen, auf A r t . 105 I S. 3 EWGV, die subventionspolitischen Befugnisse der A r t . 92 I I I , 93 I, 94 EWGV oder, soweit es sich u m eigene M i t t e l der Gemeinschaft handelt, die der Kommission i m Rahmen der Verwaltung des Europäischen Regionalfonds und der Europäischen Investitionsbank übertragenen Kompetenzen stützen. Instrumente einer direkten strukturpolitischen Investitionssteuerung stehen i h r dagegen nach dem EWG-Vertrag nicht zur Verfügung. Inzwischen hat die Kommission auch von der Einführung einer Investitionsmeldepflicht für den Chemiefasersektor A b stand genommen. Sie beschränkt sich stattdessen nunmehr auf einen informellen „Investitionsdialog" m i t den betroffenen Unternehmen 16 .

I I . Die Investitionssteuerung aufgrund des £AG-Vertrages U m eine Koordination der äußerst kapitalintensiven Investitionen der Kernenergiewirtschaft zu erreichen, sieht Art. 40 S. 1 EAGV vor, daß die Kommission i n regelmäßigen Abständen indikative Programme über die Ziele der Erzeugung von Kernenergie und die für deren Ver13

Arbeitsdokument, S. 7. Everling, EuR 1968, S. 175 (177, 181, 186, 187 f.); Bleckmann, S. 380. 15 Die i n A r t . 105 I S. 3 E W G V genannten Empfehlungen an den Rat erschöpfen die Koordinierungsmöglichkeiten der Kommission nicht, Bleckmann, S. 382. Bedeutung f ü r die Koordination der Wirtschaftspolitik der M i t g l i e d staaten haben daneben vor allem die Programme der Europäischen W i r t schaftsgemeinschaft f ü r die mittelfristige Wirtschaftspolitik, vgl. A B l . 1967, S. 1513; A B l . 1969 N r . L 129/1; A B l . 1971 Nr. L 49/1; A B l . 1977 Nr. L 101/1. 18 A B l . 1978 Nr. C188/24. 14

62

. Kap.: Einflußnahme i m

Recht

wirklichung notwendigen Investitionen veröffentlicht 17 . Für i n der Kernenergiewirtschaft tätige Unternehmen besteht zudem nach A r t . 41 S. 1, 42 S. 1 EAGV die Verpflichtung, der Kommission Neu-, Ersatzoder Umstellungsinvestitionen spätestens drei Monate vor Auftragsvergabe oder Beginn der Durchführungsarbeiten anzuzeigen 18 . Die Kommission erörtert m i t dem Investor die Vereinbarkeit seines Vorhabens m i t den technologie-, versorgungs- und sicherheitspolitischen Zielen des E AG-Vertrages (Art. 43 S. 1 i. V. m. A r t . 1, 2 EAGV) und teilt ihre Auffassung dem Mitgliedstaat mit, auf dessen Hoheitsgebiet die Anlage errichtet werden soll (Art. 43 S. 2 EAGV). Rechtliche Möglichkeiten, die Durchführung der Investition zu verhindern, bestehen nach dem EAG-Vertrag nicht. Jedoch kann der Inhalt der nach A r t . 43 S. 2 EAGV erfolgenden Mitteilung für das nationale Genehmigungsverfahren — i m deutschen Recht insbesondere für die Prüfung der Tatbestandsmerkmale des § 7 I I Nr. 2, 5 A t o m G — sowie für die Bewilligung öffentlicher M i t t e l zur Finanzierung der Investition Bedeutung gewinnen. Schließlich kann die Komission gemäß A r t . 44 EAGV die ihr gemeldeten Vorhaben m i t Zustimmung des Investors und des beteiligten Mitgliedstaats veröffentlichen, u m den Stand der Verwirklichung ihrer Programme nach A r t . 40 S. 1 E A G V offenzulegen und dadurch eine abgestimmte Investitionsentwicklung zu erleichtern.

I I I . Die Investitionssteuerung aufgrund des EGKS-Vertrages 1. Das rechtliche Instrumentarium des EGKS-Vertrages

Der EGKS-Vertrag enthält umfangreiche Möglichkeiten einer sektoralen Investitionssteuerung gegenüber Unternehmen, die eine Produktionstätigkeit auf dem Gebiet von Kohle und Stahl ausüben 19 . Gemäß Art. 54 I I I i. V. m. A r t . 47 I EGKSV ist die Kommission der Europäischen Gemeinschaften berechtigt, von den Unternehmen des Kohlenbergbaus sowie der Eisen- und Stahlindustrie die vorherige Mitteilung ihrer Investitionsprogramme zu verlangen. A r t und Umfang der zu meldenden Investitionen ergeben sich aus der allgemeinen Entscheidung Nr. 27/55 der Hohen Behörde 20 . Nach A r t . 2, 4 und 6 der Ent17 Erstes hinweisendes Programm der Europäischen Atomgemeinschaft (ABl. 1966, S. 1145); s. dazu zuletzt A B l . 1968 Nr. C 120/6. 18 s. dazu die Verordnung Nr. 1 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen f ü r die i n A r t . 41 des Vertrages vorgeschriebenen Anzeigen v o m 5.11.1958 (ABl. 1958, S. 511). 19 Z u r Abgrenzung der Montanunternehmen s. i m einzelnen A r t . 80, 81 E G K S V i.V.m. Anlage I des Vertrages. 20 V o m 20.7.1955 (ABl. der E G K S 1955, S. 872) i. d. F. der Entscheidung

I I I . EGKS-Vertrag

63

Scheidung sind Montanunternehmen seit dem 1. 9. 1955 verpflichtet, der Kommission spätestens 3 Monate vor Auftragsvergabe oder Beginn der Durchführungsarbeiten zahlreiche Angaben (Art. 3) über neue Anlagen, deren voraussichtliche Gesamtaufwendungen 500 000 Europäische Rechnungseinheiten überschreiten, sowie für Ersatz- und Umbauinvestitionen von mehr als 1 000 000 Europäischen Rechnungseinheiten mitzuteilen 2 1 . M i t Hilfe der ihr übermittelten Investitionsdaten und einer umfangreichen statistischen Überwachung des Marktes gemäß A r t . 46 I I I Nr. 1, 47 I EGKSV 2 2 verschafft sich die Kommission einen Überblick über die Lage der Montanindustrie und erstellt Prognosen nach A r t . 46 I I I Nr. 2, 3 EGKSV. Bei den Programmen für Erzeugung, Verbrauch, Ausfuhr und Einfuhr gemäß A r t . 46 I I I Nr. 2 EGKSV handelt es sich u m kurzfristige Projektionen i n der Form viertel-, halb- oder einjähriger Vorausschätzungen 23 . Die allgemeinen Ziele i m Sinne des A r t . 46 I I I Nr. 3 EGKSV dienen dagegen einer mittelfristigen, i n der Regel fünfjährigen Orientierung der Investitions- und Produktionsfähigkeit der Montanunternehmen 24 . Sie bauen auf die zu jährlichen Erhebungen zusammengefaßten Investitionsmitteilungen nach A r t . 54 I I I , 47 I EGKSV sowie die Untersuchungen nach A r t . 46 I I I Nr. 1, 2 EGKSV auf 2 5 und enthalten eine Darstellung der beabsichtigten Kohle- bzw. Stahlpolitik der Gemeinschaft sowie Analysen und Vorausschätzungen der mittelfristigen Angebots- und Nachfrageentwicklung, der BeNr. 26/56 v o m 11.7.1956 (ABl. der E G K S 1956, S. 209). Die Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl wurde durch den Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates u n d einer gemeinsamen K o m m i s sion der Europäischen Gemeinschaften v o m 8.4.1965 (BGBl. I I S. 1453) m i t den Kommissionen der beiden anderen Gemeinschaften zusammengelegt. 21 Bestimmte Investitionen f ü r Stahlerzeugungsanlagen sind darüber h i n aus ohne Rücksicht auf die Höhe der Aufwendungen meldepflichtig, A r t . 2 I I der Entscheidung Nr. 27/55 i.d.F. des A r t . 1 der Entscheidung Nr. 26/56. 22 Vgl. hierzu etwa Entscheidung Nr. 3017/76/EGKS der Kommission v o m 8.12.1976 über die Verpflichtung der Unternehmen m i t einer Produktionstätigkeit auf dem Gebiet des Stahls, bestimmte Angaben über die Stahllieferungen zu übermitteln (ABl. 1976 Nr. L 344/24); Entscheidung Nr. 3001/77/ E G K S der Kommission v o m 28.12.1977 über die Verpflichtung der U n t e r nehmen m i t einer Produktionstätigkeit auf den Sektoren Stabstahl, W a r m breitband u n d Betonstahl, bestimmte Angaben über ihre Lieferungen m i t zuteilen (ABl. 1977 Nr. L 352/4); Entscheidung Nr. 961/78/EGKS der K o m m i s sion v o m 11.5.1978 über die Verpflichtung der Unternehmen m i t einer Produktionstätigkeit auf dem Gebiet der Träger u n d des Walzdrahts, bestimmte Angaben über diese Erzeugnisse zu übermitteln (ABl. 1978 Nr. L 126/3). 23 s. z.B. Vorausschätzungsprogramm „Stahl" 1. Quartal 1979 (ABl. 1978 Nr. C 305/5); Der K o h l e m a r k t der Gemeinschaft 1977 u n d Aussichten f ü r 1978 (ABl. 1978 Nr. C 118/1). 24 s. zuletzt Allgemeine Ziele Stahl 1980—1985 (ABl. 1976 Nr. C 232/1); M i t telfristige Orientierung f ü r Kohle 1975—1985 (ABl. 1975 Nr. C 22/1). 25 Sölter, S. 55.

64

. Kap.: Einflußnahme i m

Recht

schäftigtenzahl und des künftigen Kapitalbedarfs der strie 28 .

Montanindu-

U m eine bedarfsgerechte Kapazitätsentwicklung zu erreichen, prüft die Kommission nach A r t . 54 I V EGKSV, ob die ihr gemeldeten Investitionsvorhaben nach A r t (ζ. B. Erweiterungs-, Rationalisierungs-, Ersatzinvestition etc.), Umfang und Wirkung (ζ. B. Ausmaß des Kapazitätsanstiegs, Verbesserung der Produktivität etc.) m i t den mittelfristigen Vorausschätzungen der allgemeinen Ziele i n Einklang stehen und gibt gegenüber den beteiligten Unternehmen gegebenenfalls entsprechende Stellungnahmen ab. Ohne Antrag des Investors (Art. 54 I V S. 2 EGKSV) äußert sich die Kommission von sich aus allerdings nur dann, wenn die Voraussetzungen des A r t . 54 V EGKSV gegeben sind, die Investition von besonderem Interesse ist oder Abweichungen von den allgemeinen Zielen Anlaß zu Vorbehalten geben 27 . Fällt die Stellungnahme hinsichtlich der Vereinbarkeit eines Vorhabens m i t den allgemeinen Zielen negativ aus, steht es dem Unternehmen frei, die Investition dennoch durchzuführen 28 . Negative Stellungnahmen der Kommission können die Verwirklichung eines Vorhabens jedoch faktisch erheblich erschweren 29 . Denn die Kommission gewährt für m i t den allgemeinen Zielen unvereinbare Investitionen keine Finanzierungshilfen nach A r t . 54 I EGKSV und bringt ihre Stellungnahme dem beteiligten Mitgliedstaat zur Kenntnis (Art. 54 I V S. 3 EGKSV). Außerdem veröffentlicht sie Listen der Stellungnahmen i m Amtsblatt (Art. 54 I V S. 4 EGKSV) 3 0 . Dadurch können öffentliche Investitionsförderungsmaßnahmen des Mitgliedstaats verhindert und auch private Kreditgeber von einer Finanzierung abgehalten werden 3 1 . Gibt die Kommission eine ungünstige Stellungnahme schließlich aus den i n A r t . 54 V EGKSV genannten Gründen ab, w e i l die Finanzierung der Investition oder der Betrieb der zu erstellenden Anlage dem EGKSVertrag widersprechende Unterstützungsmaßnahmen erfordern würde, ist es dem Unternehmen m i t unmittelbarer Rechtswirkung verboten, andere als eigene M i t t e l zur Verwirklichung seines Vorhabens zu verwenden. Eigene M i t t e l sind dabei nur solche, die dem Unternehmen i m Wege der Selbstfinanzierung aus Gewinnen, Erhöhungen des A k 26

s. Allgemeine Ziele Stahl 1980—1985 (ABl. 1976 N r . C 232/1). Börner, S. 20. 28 Börner, S. 20 f. 29 Börner, S. 21. 30 s. die Liste der Stellungnahmen f ü r 1978 i m A B l . 1978 Nr. C 21/3; C45/3; C 77/5; C 109/2; C 136/2; C 178/3. 31 Die Kommission hat wiederholt darauf hingewiesen, daß auch private Kreditinstitute aufgrund der Veröffentlichung i m A m t s b l a t t v o n dem u m eine Finanzierung nachsuchenden Investor Einsicht i n die einzelne Stellungnahme verlangen können; vgl. etwa Allgemeine Ziele Stahl 1980—1985 (ABl. 1976 Nr. C 232/1 (11)). 27

I I I . EGKS-Vertrag

65

tienkapitals etc. zugänglich sind. Durch eine auf A r t . 54 V EGKSV gestützte negative Stellungnahme ist daher die Aufnahme privater Darlehen untersagt 32 . Ohne Fremdfinanzierung w i r d es dem Unternehmen aber regelmäßig nicht möglich sein, das für die Investition erforderliche Kapital aufzubringen, so daß eine ungünstige Stellungnahme nach A r t . 54 V EGKSV die Durchführung des Vorhabens i m allgemeinen verhindert. W i r d das Fremdfinanzierungsverbot nicht beachtet, kann die Kommission Geldbußen bis zum Höchstbetrag der unzulässig ausgegebenen Fremdmittel gegen das Unternehmen festsetzen (Art. 54 V I EGKSV). 2. Die rechtliche Bewältigung der europäischen Stahlkrise

Die Lage der europäischen Stahlindustrie ist seit Ende 1974 durch ein die Nachfrage übersteigendes Stahlangebot, eine Zunahme des Einfuhranteils am Inlandsabsatz und ein Absinken der Marktpreise unter die Produktionskosten gekennzeichnet. Ursächlich hierfür sind bei bestimmten Stahlerzeugnissen bestehende Kapazitätsüberhänge, ein durch die Rezession von 1974/75 ausgelöster allgemeiner Rückgang der Stahlnachfrage i n der Gemeinschaft sowie ein erheblicher A n t e i l von Niedrigpreisimporten aus kostengünstiger produzierenden D r i t t ländern 88 . Zur Bewältigung einer derartigen Strukturkrise gibt der EKGS-Vertrag der Kommission das Recht, unternehmensbezogene Produktionsquoten (Art. 58 EGKSV), Mindestpreise (Art. 61 I Ziffer b EGKSV) und Einfuhrbeschränkungen (Art. 74 EGKSV) festzusetzen. Da die Ausübung dieser Befugnisse jedoch an die Feststellung einer „offensichtlichen Krise" und die Durchführung eines komplexen Verfahrens gebunden ist (Art. 58 § 1 I, A r t . 61 I, A r t . 74 I I EGKSV), hat die Kommission i m November 1976 Grundsätze für eine „Gemeinsame Eisen- und Stahlpolitik" verabschiedet, die eine flexible Krisensteuerung schon aufgrund eines einfachen Beschlusses der Kommission erlauben 34 . Das vordringliche Ziel der Anpassung des Stahlangebots an den tatsächlichen Bedarf versucht das zum 1. 1. 1977 i n K r a f t gesetzte Krisenprogramm 3 5 vor allem durch Maßnahmen einer kurzfristig wirksamen Produktions- und Preissteuerung zu erreichen 36 . Seit dem 1. Quartal 1977 weist die Kommission daher i n ihren vierteljährlichen Voraus82

Jerusalem, S. 102 f. s. hierzu A B l . 1976 C 307/2; A B l . 1977 Nr. C 95/3; A B l . 1977 Nr. L 114/1; A B l . 1977 Nr. L114/15; Allgemeine Ziele Stahl 1980—1985 (ABl. 1976 N r . C 232/1 (11)). 34 A B l . 1976 Nr. C 303/3. 35 A B l . 1976 Nr. C 304/5. 36 A B l . 1976 Nr. C 303/3 (4). 33

5 Wiegel

66

4. Kap.: Einflußnahme i m EG-Recht

schätzungspogrammen „Stahl" nach A r t . 46 I I I Nr. 2 EGKSV globale Quoten für die Stahllieferungen der einzelnen Mitgliedstaaten auf den Binnenmarkt der Gemeinschaft aus 37 . Diese nach bestimmten Erzeugnissen untergliederten Lieferquoten schlüsselt die Kommission dann weiter auf und ersucht die Stahlproduzenten, sich ihr gegenüber schriftlich zur freiwilligen Einhaltung unternehmensbezogener Lieferquoten zu verpflichten 38 . U m dem Preisverfall zu begegnen, hat die Kommission zusätzlich für eine Reihe von Stahlerzeugnissen Mindestorientierungspreise und erstmals auch bindende Mindestpreise nach A r t . 611 EGKSV veröffentlicht 39 . Z u r Erleichterung des i n der europäischen Stahlindustrie notwendigen Strukturwandels sehen die Grundsätze der „Gemeinsamen Eisenund Stahlpolitik" neben den genannten Sofortmaßnahmen eine ständige Einwirkung der Kommission auf die unternehmerische Investitionsplanung vor 4 0 . Die Kommission zieht i n Erwägung, die zur Zeit dreimonatige Meldefrist für Investitionen gemäß A r t . 54 I I I , 47 I EGKSV zu verlängern und i m Falle vorhersehbarer Kapazitätsüberhänge eindeutig negative Stellungnahmen nach A r t . 54 I V EGKSV abzugeben. Darüberhinaus w i l l die Kommission i n regelmäßigen Gesprächen m i t der Stahlindustrie die Ergebnisse der zu jährlichen Investitionsenquêten zusammengefaßten Investitionsmeldungen erörtern, u m Investitionen, die zu Ungleichgewichten führen könnten, gar nicht bis zur Projektreife gelangen zu lassen und ihren Stellungnahmen nach A r t . 54 I V EGKSV eine größere Publizität zu verschaffen. Als Partner eines derartigen „Investitionsdialogs" dürfte vor allem die i m Dezember 1976 gegründete Europäische Wirtschaftsvereinigung der Eisen- und Stahlindustrie (EUROFER) 41 i n Betracht kommen. Ergänzt werden soll die Investitionspolitik der Kommission schließlich durch kreditpolitische Maßnahmen nach A r t . 54 I EGKSV 4 2 . Insoweit ist beabsichtigt, vor allem Rationalisierungsinvestitionen und gemeinsame Investitionen mehrerer Unternehmen für Großanlagen zu fördern, u m die Produktivität der europäischen Stahlindustrie zu verbes37 A B l . 1976 Nr. C 304/5; s. zu den Vorausschätzungsprogrammen „Stahl" A B l . 1976 Nr. C 307/2; A B l . 1977 Nr. C 95/3; A B l . 1977 Nr. C 159/3; A B l . 1977 N r . C 252/2; A B l . 1977 Nr. 315/2; A B l . 1978 Nr. C 97/2; A B l . 1978 Nr. C 236/2; A B l . 1978 Nr. C 305/5. 38 A B l . 1976 Nr. C 304/5. 39 A B l . 1976 Nr. C 303/4; A B l . 1977 Nr. L114/1 (Mindestpreise f ü r Betonstahl); A B l . 1977 Nr. L 114/18; A B l . 1977 Nr. L 352/1 (Mindestpreise f ü r Betonstahl, Warmbreitband u n d Stabstahl); A B l . 1977 Nr.L352/17; A B l . 1977 Nr. C 174/2; A B l . 1978 Nr. L 87/1; A B l . 1978 Nr. L 87/2; A B l . 1978 Nr. L 176/44; A B l . 1978 Nr. L 176/45. 40 s. hierzu u n d zum folgenden A B l . 1976 Nr. C 303/3. 41 s. Frankfurter Allgemeine Zeitung Nr. 279 v o m 10.12.1976, S. 11. 42 A B l . 1976 N r . C 303/3.

I V . Zusammenfassung

67

sern und ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit langfristig zu erhalten bzw. wiederherzustellen.

IV. Zusammenfassung Das europäische Recht sieht i m Bereich aller drei Gemeinschaften Meldepflichten vor, die einer statistischen Erfassung von Anlageinvestitionen dienen und zum Teil auch die Grundlage für wirtschaftspolitische Maßnahmen der Kommission bilden. Eine umfangreiche sektorale Investitionssteuerung enthalten vor allem der EGKS- und der EAG-Vertrag. Beide Verträge ermöglichen durch die i n A r t . 46 I I I Nr. 3 EGKSV, A r t . 40 S. 1 EAGV vorgesehenen Programme die Formulierung positiver, wenn auch nicht verbindlicher strukturpolitischer Ziele und stellen Instrumente für eine Ausrichtung privater Investitionsentscheidungen auf die prognostizierte Entwicklung bereit. Sie sind daher stärker als die Lenkungsverfahren des nationalen Rechts darauf angelegt, eine Politik aktiven Strukturwandels zu fördern. Relat i v schwach ist die Einwirkung auf unternehmerisches Investitionsverhalten dagegen nach dem EWG-Vertrag ausgeprägt. Zwar erlauben die der Kommission übertragenen koordinations- und subventionspolitischen Befugnisse eine indirekte Beeinflussung der privaten Investitionstätigkeit insbesondere zur Vermeidung einer sektoralen Strukturkrise. Die rechtlichen Möglichkeiten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für eine Investitionssteuerung als Instrument einer sog. „vorausschauenden Strukturpolitik" 4 3 dürften i n der politischen Diskussion jedoch weit überschätzt worden sein.

43 s. Soziale Demokraten f ü r Europa, Programm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands f ü r die erste europäische D i r e k t w a h l 1979, S. 14 ff. 5*

5. Kapitel

Die Diskussion um die Einführung einer Investitionslenkung I . Ursachen der Investitionslenkungsdiskussion

Obwohl schon das Godesberger Programm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands von 1959 sowie das 1963 verabschiedete Düsseldorfer Grundsatzprogramm des Deutschen Gewerkschaftsbundes die Forderung nach einer Investitionslenkung enthielten 1 , begann eine intensive Diskussion u m Formen und Möglichkeiten einer über die Investitionssteuerungsverfahren des geltenden Rechts hinausgehenden staatlichen Einflußnahme auf unternehmerische Investitionsentscheidungen erst Ende 1973. Ursächlich hierfür war zunächst, daß die seit 1971 durch den Verfall des Dollars eingeleitete und die expansive Rohölverteuerung nach dem Yom-Kippur-Krieg endgültig ausgelöste Weltwirtschaftskrise Zweifel an der Richtigkeit eines nur am Zuwachs des Bruttosozialprodukts ausgerichteten quantitativen Wirtschaftswachstums laut werden ließ 2 . Überlegungen für ein m i t Hilfe sog. sozialer Indikatoren zu bestimmendes qualitatives Wachstum 3 begünstigten daher den Ruf nach neuen Wirtschaftssteuerungstechniken, die durch eine staatliche Lenkung von A r t und Umfang der Investitionen eine langfristig geplante Ressourcenverwendung und Schonung der Umwelt versprachen. Hinzu kam, daß die vom Herbst 1973 an auch i n der deutschen W i r t schaft spürbare weltwirtschaftliche Rezession Schwächen der Globalsteuerung deutlich machte. Die konjunkturelle Abschwächung w i r k t e sich nicht i n der gesamten Wirtschaft gleichmäßig aus, sondern erfaßte besonders einzelne Branchen und führte dort zu Anpassungsschwierigkeiten für die Produktions- und Beschäftigungsstruktur 4 . Der1 Grundsatzprogramm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, K a p i t e l „Wirtschafts- u n d Sozialordnung", Abschnitt „Eigentum u n d Macht"; Grundsatzprogramm des Deutschen Gewerkschaftsbundes, Wirtschaftspolitische Grundsätze, Abschnitt I I I , Ziffern 1, 3. 2 s. dazu Gahlen, Neue Wohlfahrtsmaßstäbe, S. 45 (49 ff.). 8 s. dazu Gahlen, Neue Wohlfahrtsmaßstäbe, S. 45 (51 f.) m. w . N. 4 Vgl. Jahreswirtschaftsbericht 1974 (Bundestagsdrucksache 7/1646), Z i f -

I . Ursachen

69

artigen durch das Zusammentreffen konjunktureller und struktureller Probleme bewirkten Krisen ließ sich jedoch m i t dem vorhandenen konjunkturpolitischen Instrumentarium nur schwer entgegenwirken, da nationale Maßnahmen gegenüber den Veränderungen der w e l t w i r t schaftlichen Gegebenheiten allein keine Abhilfe schaffen konnten 5 , vor allem aber auch deshalb, w e i l das auf die Steuerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage zugeschnittene Stabilitätsgesetz abgesehen vom Einsatz öffentlicher Investitionen nach A r t . 104 a I V S. 1 1. A l t . GG i.V.m. § 6 I I StWG keine regional oder sektoral differenzierte Konjunktursteuerung erlaubt®. Vor dem Hintergrund der weltwirtschaftlichen Rezession erwies sich zudem der ausgabenorientierte Ansatz des Stabilitätsgesetzes als problematisch. Da das Stabilitätsgesetz die investiven öffentlichen Ausgaben als M i t t e l der Konjunktursteuerung einsetzt 7 , kann eine nachteilige Wirkung der antizyklischen Konjunkturpolitik insbesondere dann eintreten, wenn i n der Boomphase das Ausgabevolumen der öffentlichen Haushalte beschränkt w i r d und dadurch notwendige I n frastrukturinvestitionen unterbleiben oder zurückgestellt werden 8 . Derartige Folgen einer kompensatorischen K o n j u n k t u r Steuerung sind u m so ernster zu nehmen, als i n der Bundesrepublik lange Zeit ein aus den 50er Jahren herrührendes, infolge der zunächst fehlenden Raumordnungspolitik aber nicht hinreichend beachtetes und quantitativ wie qualitativ auch nur schwer zu erfassendes Infrastrukturdefizit bestand, das deutliche regionale Ungleichgewichte verursacht hatte und auch heute vor allem i n Randgebieten noch nicht beseitigt ist 9 . Den Ausbau der Infrastruktur beeinträchtigende Wirkungen der f e r i ; Jahreswirtschaftsbericht 1975 (Bundestagsdrucksache 7/3197), Ziffern 1, 31; Jahreswirtschaftsbericht 1976 (Bundestagsdrucksache 7/4677), Ziffern 1, 30; Jahreswirtschaftsbericht 1977 (Bundestagsdrucksache 8/72), Ziffer 29. 5 Jahreswirtschaftsbericht 1976 (Bundestagsdrucksache 7/4677), Ziffer 1. β Thoss, S. 32; vgl. dazu auch Jahresgutachten 1971/72 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Bundestagsdrucksache VI/2847), Ziffern 356/357; E n t w u r f des Bundesrates f ü r ein Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft v o m 2.5.1973 (Bundestagsdrucksache 7/499), S. 4. Die Bundesregierung lehnt es allerdings bewußt ab, eine regionalisierte bzw. sektoralisierte K o n j u n k t u r p o l i t i k zu betreiben, w e i l diese nach ihrer Meinung strukturkonservierend w i r k e n w ü r d e ; vgl. Jahreswirtschaftsbericht 1975 (Bundestagsdrucksache 7/3197), Ziffer 26; Jahreswirtschaftsbericht 1976 (Bundestagsdrucksache 7/4677), Ziffer 30. 7 s. oben 3. K a p i t e l 11. 8 Ehrenberg, S. 41 ff.; K l e i n / M ü n s t e r m a n n , Der Städtetag 1977, S. 2 (4); Reich, S. 132 f.; Stern, Stabilitätsgesetz, S. 41 f., 310 ff. 9 s. dazu die Raumordnungsberichte der Bundesregierung 1963 (Bundestagsdrucksache IV/1492), S. 16; 1966 (Bundestagsdrucksache V/1155), S.35ff., 61; 1968 (Bundestagsdrucksache V/3958), S. 45 f.; 1970 (Bundestagsdrucksache VI/1340), S. 7; 1972 (Bundestagsdrucksache VI/3793), S.54, 61, 64 f.; 1974 (Bundestagsdrucksache 7/3582), S. 29; Raumordnungsprognose 1990 (Bundestags-

70

5. Kap.: Politische Diskussion

Konjunkturpolitik werden zwar dadurch gemildert, daß für die kommunalen Haushalte, die die Masse der infrastrukturrelevanten Sachinvestitionen vornehmen, der Vorrang einer stetigen Aufgabenerfüllung vor der konjunkturgerechten Variation der Investitionsausgaben anerkannt ist 1 0 . Zudem sollen nach den Grundsätzen für die Abstimmung der Förderungsmaßnahmen des Bundes, der Länder und der Gemeinden strukturpolitisch wichtige Investitionsvorhaben bei Konjunkturprogrammen bevorzugt, konjunkturdämpfende Maßnahmen dagegen nach Möglichkeit nicht auf sie erstreckt werden 11 . Da die Investitionsprogramme der öffentlichen Haushalte jährlich mit der m i t telfristigen Finanzplanung fortzuschreiben und anzupassen sind (§§ 10 I, I I I , 9 I I I , 14 StWG; § 65 NLO; § 90 I V NGO), lassen sich bei einer ausgabenorientierten Konjunktursteuerung Rückwirkungen der konjunkturellen Entwicklung auf den Infrastrukturausbau aber nicht völlig ausschließen, wenn auch eine generelle Unterausstattung m i t öffentlichen Gütern nicht zu belegen ist. Die Effektivität konjunkturpolitischer Maßnahmen w i r d schließlich seit Beginn der 70er Jahre zunehmend dadurch beeinträchtigt, daß infolge der Unternehmenskonzentration die Zahl oligopolistischer Märkte steigt, auf denen die Preise nicht mehr nach der Nachfrage, sondern weitgehend marktunabhängig unter Kosten- und Gewinngesichtspunkten festgesetzt werden 12 . Da Unternehmen, die untereinander i n keinem nennenswerten Wettbewerb stehen, Preiserhöhungen zur Sicherung ihrer geplanten Gewinne häufig auch dann durchsetzen können, wenn die Preise durch eine nachfragereduzierende K o n j u n k turpolitik an sich rückläufig sein müßten, sind sog. „vermachtete Märkte" durch Starrheit gegenüber Preissenkungen gekennzeichnet 13 . Die auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage einwirkende K o n j u n k t u r steuerung verliert daher i n dem Maße an Wirkung, wie eben diese Nachfrage infolge hoher Konzentration als Preisbildungsfaktor ausgeschaltet wird 1 4 . drucksache 8/2046), S. 3 f.; E n t w u r f des Bundesrates f ü r ein Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft v o m 2.5.1973 (Bundestagsdrucksache 7/499), S. 4; Jahreswirtschaftsbericht 1976 (Bundestagsdrucksache 7/4677), Ziffer 74. 10 Vgl. Lüersen / Neuf fer, § 82 NGO, Erl. 3; Stern, Stabilitätsgesetz, S, 312; Jahreswirtschaftsbericht 1976 (Bundestagsdrucksache 7/4677), Anlage 1, S. 43. 11 B u l l e t i n der Bundesregierung Nr. 15/1969, S. 124, Ziffer 7. 12 Bericht des Bundeskartellamts über seine Tätigkeit i m Jahre 1969 (Bundestagsdrucksache VI/950), S. 14; Bericht des Bundeskartellamts über seine Tätigkeit i m Jahre 1973 (Bundestagsdrucksache 7/2250), S. 14—16. 18 Bericht des Bundeskartellamts über seine Tätigkeit i m Jahre 1969 (Bundestagsdrucksache VI/950), S. 14; Stellungnahme der Bundesregierung zum Bericht des Bundeskartellamts über seine Tätigkeit i m Jahre 1971 (Bundestagsdrucksache VI/3570), S. V. 14 Stellungnahme der Bundesregierung, S. V ; Bericht des Bundeskartell-

I I . Argumente

Lenkung

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I I . A r g u m e n t e für eine Investitionslenkung

Die Schwierigkeiten einer erfolgreichen Stabilitätspolitik gegenüber den Auswirkungen der weltwirtschaftlichen Rezession förderten eine grundsätzliche K r i t i k am marktwirtschaftlichen Steuerungsmechanismus und der sich seiner bedienenden wirtschaftspolitischen Instrumente. I n der politischen Diskussion ist insoweit die Ansicht vertreten worden, aufgrund der unzulänglichen Koordination privater Investitionsentscheidungen über die Preise führe der M a r k t notwendig zu Konjunkturschwankungen und Überkapazitäten, die regionale und sektorale Ungleichgewichte verursachten 15 . Zwar versuche der Staat, die Mängel der unternehmerischen Investitionsabstimmung durch den konjunkturgerechten Einsatz der öffentlichen Haushalte abzugleichen. Infolge seines antizyklischen Verhaltens müsse er seine Ausgabenpolitik jedoch immer wieder dem von den privaten Investitionen ausgelösten Konjunkturverlauf anpassen und könne sich nicht auf einen den gesellschaftlichen Notwendigkeiten entsprechenden, kontinuierlichen Ausbau der Infrastruktur konzentrieren 18 . Der Folgecharakter der antizyklischen Konjunkturpolitik bewirke daher eine Fehlallokation der für Infrastrukturinvestitionen erforderlichen öffentlichen M i t tel und verursache eine als „öffentliche A r m u t bei privatem Reichtum" bezeichnete Unterversorgung m i t Kollektivgütern 1 7 . Da die Preise auf den durch die Tätigkeit multinationaler Unternehmen i n zum Teil weltweitem Rahmen „vermachteten" Märkten ihre Funktion als Knappheitsindikatoren zugunsten einer kosten- und gewinndeterminierten Preisbildung eingebüßt hätten, sei auch die Grundannahme keynesianischer Konjunkturpolitik, die Existenz eines vom Wettbewerb bestimmten marktwirtschaftlichen Anpassungsmechanismus, häufig nicht mehr gegeben. Eine lediglich über die Nachfrageveränderung anregende oder abbremsende Konjunkturpolitik müsse daher notwendig fehlschlagen 18 . amts über seine Tätigkeit i m Jahre 1972 (Bundestagsdrucksache 7/986), S. 5 f.; Jens, S. 111 f. 15 Meißner, S. 119; Skarpelis-Sperk, S. 215; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (302) ; Beschlüsse der Jungsozialisten zur demokratischen gesamtwirtschaftlichen Planung u n d L e n k u n g auf dem Ordentlichen Bundeskongreß der Jungsozialisten i n der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands i n München v o m 25.—27.1.1974 (abgedruckt bei Besters / Freudenfeld / Gutmann / Henschel / Meißner / Thoss / Vogel, Investitionslenkung — Bedrohung der M a r k t wirtschaft?, K ö l n 1975, S. 219 ff.), S. 223. 16 Gahlen, Neue Wohlfahrtsmaßstäbe, S. 45 (56); Meißner, S. 13; Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 224. 17 Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (302); Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 224. 18 Glastetter, S. 139, 1411; Hénschel, W S I - M i t t e i l u n g e n 1974, S. 291 (296 f.); Skarpelis-Sperk, S. 218 f.; von der Vring, S. 198.

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5. Kap.: Politische Diskussion

Die i n der Marktwirtschaft den Unternehmen vorbehaltene Investitionsautonomie führe zudem zu einer Investitions- und Produktionsstruktur, die den gesellschaftlichen Bedürfnissen nicht Rechnung trage 19 . Da für private Investitionsentscheidungen lediglich solche Größen von Bedeutung seien, die sich i n der Kalkulation niederschlügen, würden von der Allgemeinheit zu tragende soziale Kosten wie die Verschmutzung der Umwelt, die Inanspruchnahme von Infrastruktur etc. nur unzureichend berücksichtigt 20 . Als rein gegenwartsbezogenes, auf Gewinnmaximierung ausgerichtetes Instrument der Investitionsabstimmung stelle der M a r k t auch nur solche Güter bereit, für die schon eine Nachfrage festzustellen sei 21 . Er versage daher bei der Versorgung m i t öffentlichen Gütern, vernachlässige die Bedürfnisse unterer Einkommensgruppen und gewährleiste von sich aus weder die Entwicklung zukunftsträchtiger Branchen noch die Schrumpfung gesellschaftlich überflüssiger Produktionen 2 2 . Schließlich übten die Unternehmen m i t ihren Investitionsentscheidungen einen einzel- wie volkswirtschaftlich bestimmenden Einfluß auf die künftige Produktions- und Beschäftigungsstruktur sowie den Erfolg staatlicher W i r t schaftspolitik aus. Die private Investitionsautonomie stelle daher einen Machtfaktor dar, der, w e i l der Wettbewerb infolge der Konzentration des Produktivvermögens immer weniger zur Begrenzung wirtschaftlicher Macht tauge, einer demokratischen Kontrolle bedürfe 23 . Für die Vertreter einer Reformposition folgt aus den Mängeln der Marktwirtschaft die Notwendigkeit einer Verbesserung des wirtschaftspolitischen Instrumentariums. Ihnen geht es insbesondere darum, die konjunkturelle Entwicklung zu verstetigen und eine bessere Abstimmung konjunktur- und strukturpolitischer Maßnahmen zu erreichen 24 . U m einen konjunkturunabhängigeren Ausbau der Infrastruktur und eine intensivere Einflußnahme auf Höhe und Struktur der privaten Investitionen zu ermöglichen, soll die Konjunktursteuerung durch entsprechende Formen der Besteuerung von der Ausgaben- auf die Ein19 Meißner, S. 39, 119; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (302); Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 222. 20 Skarpelis-Sperk, S. 214; Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 225. 21 ökonomisch-politischer Orientierungsrahmen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands f ü r die Jahre 1975—1985 (s. oben 4. K a p i t e l Fn. 1; i m folgenden: Orientierungsrahmen '85), Ziffer 2.6.1. 22 Skarpelis-Sperk, S.2151; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (302); Orientierungsrahmen '85, Ziffer 2.6.1.; Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 225 f. 23 Skarpelis-Sperk, S.217f.; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (302); Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 224. 24 Vgl. dazu i m einzelnen Ehrenberg, S. 200 ff. 218 ff.; Fischer, Vorschläge zur Verbesserung des strukturpolitischen Instrumentariums des Bundes u n d der Länder, S.57ff.; H a u f f / Scharpf, S.34ff., 112 ff.; Noè, S. 45 ff.; Thoss, S. 31 ff.

I I . Argumente

Lenkung

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nahmenseite der öffentlichen Haushalte verlagert und der Staatsanteil am Bruttosozialprodukt erhöht werden 25 . Gleichzeitig sei die Globalsteuerung u m eine langfristige Planung der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen sowie der regionalen und sektoralen Entwicklung der privaten Wirtschaft zu ergänzen, die für Unternehmen jedoch nur orientierenden Charakter haben solle 26 . Über die Steuer- und Abgabenpolitik müßten schließlich die Berücksichtigung sozialer Kosten i n der unternehmerischen Rentabilitätsrechnung gewährleistet und umweltund raumordnungspolitische Gesichtspunkte stärker als bisher zum Tragen gebracht werden 27 . I n Sektoren m i t homogener Massenproduktion bedürfe es darüber hinaus einer ex ante erfolgenden Koordination der Kapazitätsentwicklung unter M i t w i r k u n g der Gewerkschaften und Unternehmensverbände, u m die wirtschaftlich und sozial nachteiligen Folgen sektoraler Überinvestitionskrisen zu vermeiden 28 . Die Vertreter einer radikalen Position halten dagegen eine bloße Verbesserung des wirtschaftspolitischen Instrumentariums, die die Gewinnorientierung unternehmerischer Investitionen unangetastet lasse, für unzureichend. A n die Stelle des Gewinnmaximierungsprinzips als Bestimmungsfaktor privater Investitionsentscheidungen müsse vielmehr die verbindliche gesellschaftliche Ausrichtung durch ein Planungsverfahren treten, das die demokratisch kontrollierte Entscheidung über alle wesentlichen öffentlichen und privaten Investitionen nach A r t , Zeitpunkt und Umfang einschließe 29 . U m ein Unterlaufen investitionslenkender Verfahren durch Kapitalflucht, Verlagerung von Produktionen ins Ausland oder die politisch motivierte Verweigerung von Investitionen („Investitionsstreiks") zu verhindern, ist darüber 25

Ehrenberg, S.43ff.; ders., Die Neue Gesellschaft 1972, S.700 (702); Gahlen, Neue Wohlfahrtsmaßstäbe, S. 45 (53 ff., bes. 57); Orientierungsrahmen '85, Ziffern 2.6.7., 4.1.5.; diese Forderung grds. bejahend auch Schlecht, S. 31 f.; kritisch dagegen Meißner, S. 46 ff. (bes. 55); vgl. i n diesem Zusammenhang auch das Gutachten zur Finanzierung eines höheren Staatsanteils a m Sozialprodukt, erstattet v o m Finanzwissenschaftlichen Beirat beim B u n desminister f ü r Wirtschaft u n d Finanzen, Schriftenreihe des B M W F , H e f t 20, Bonn 1972, bes. S. 47 ff. 26 Ehrenberg, S. 146 ff.; ders., Probleme der Investitionslenkung, S. 51 (54); Orientierungsrahmen '85, Ziffern 2.6.5., 4.1.5.; Entschließungen 58, 59 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975 (abgedruckt i n : Bundesvorstand des Deutschen Gewerkschaftsbundes (Hrsg.), Anträge u n d Entschließungen des 10. Ordentlichen Bundeskongresses des Deutschen Gewerkschaftsbundes v o m 25.-30. 5.1975 i n Hamburg, Düsseldorf 1975, S. 59 f., 60 ff. (bes. 61). 27 Ehrenberg, S. 54 ff.; Schlecht, S. 31; Orientierungsrahmen '85, Ziffer 2.6.5.; Entschließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 65 (67). 28 Krüper, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 ff.; ders. Investitionslenkung, S. 7 (16 f.); ders., I n d i k a t i v e r Rahmenplan, S. 15 (23 ff.); E n t schließung 58 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 59. 29 Meißner, S. 31, 38 f., 119 ff.; Skarpelis-Sperk, S.220f.; Steffen, S.211f.; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (302 ff.); Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 219 ff., 228.

5. Kap.: Politische Diskussion

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hinaus zum Teil die Vergesellschaftung von Schlüsselindustrien und des Kreditwesens gefordert worden 3 0 . Aus dieser Sicht dient die Einführung direkter Investitionskontrollen letztlich der Überwindung der gegenwärtigen, auf privatnütziger Kapitalverwertung beruhenden Wirtschaftsordnung 31 .

I I I . Argumente gegen eine Investitionslenkung Gegen investitionssteuernde Verfahren ist i n der politischen Diskussion eingewendet worden, der gegenwärtige Stand der Ökonometrie und Statistik gestatte es nicht, die von den Befürwortern einer Investitionslenkung vorgesehenen langfristigen Prognosen und Planungen zu erarbeiten. Stark disaggregierte, als operationale Grundlage privater Investitionsentscheidungen und staatlicher Lenkungsmaßnahmen geeignete Vorausschätzungen, die bei der exportorientierten deutschen Wirtschaft auch noch außenwirtschaftliche Verflechtungen berücksichtigen müßten, könnten deshalb nicht m i t der erforderlichen Genauigkeit und Verläßlichkeit erstellt werden 32 . Veranlasse der Staat infolge unrichtiger Projektionen aber Fehlinvestitionen, habe er, je stärker die rechtliche bzw. faktische Verbindlichkeit seiner Datenvorgaben sei, einen haftungsbegründenden Tatbestand erfüllt, der i h n zu möglicherweise unübersehbaren Ersatzleistungen verpflichte 33 . Jede über das geltende Recht hinausgehende Lenkung hebe zudem die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit der Unternehmen auf und beseitige die Verfügungsgewalt über das Produktionsmitteleigentum, das lediglich noch formal fortbestehe 34 . Da die Höhe und Struktur der Investitionsquote die Produktion und damit das Güterangebot i n nachfolgenden Wirtschaftsperioden beeinflußten, führe eine staatliche In30

Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 219, S. 226 ff.; Vergesellschaftung bedeutet dabei „Übernahme des Eigentumstitels u n d Übernahme der V e r fügungsgewalt durch gesellschaftlich kontrollierte Organe, die durch die i m Unternehmen beschäftigten Arbeitnehmer, ihre Gewerkschaften u n d Gebietskörperschaften beschickt werden", S. 228. Schlüsselindustrien i n diesem Sinne sind „Energie, Stahl, Chemie, Elektronik, Rüstungsindustrie", S. 228. 31 Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 228: „Eine derartige demokratische Planung stellt die Durchbrechung des kapitalistischen Verwertungsprinzips dar. . . . Planung als Negation des Kapitalismus ist n u r gegen den erbitterten Widerstand des Kapitals durchsetzbar. Sie hat damit die Erringung der p o l i tischen Macht der Arbeiterklasse zur Voraussetzung." 32 Issing, S. 49, 55; Sarrazin, S. 65 f., 68 f.; Vogel, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 48/1975, S. 25 (33); Voigtländer, S. 58 f., 61. s. dazu die Vorbemerk u n g i n der Einleitung. 33 A d e b a h r / A u g s t i n , Wirtschaftsdienst 1973, S.504 (506). 34 Issing, S. 63.

I I I . Argumente gegen Lenkung

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vestitionslenkung zwangsläufig auch zu einer Beschränkung der Konsumentenfreiheit 35 . Sie sei daher weder m i t der marktwirtschaftlichen Ordnung noch m i t den Grundrechten zu vereinbaren 36 . Eine Beteiligung der Gewerkschaften an der Erstellung wirtschaftlicher Planungen verdränge den Staat darüber hinaus aus seiner sozialstaatlichen und wirtschaftspolitischen Verantwortung und bewirke eine Vergesellschaftung staatlicher Zuständigkeiten 37 . Auch lasse eine ex ante erfolgende Festlegung der gesamtwirtschaftlichen Investitionsund damit der künftigen Verteilungsquote die tarifpolitische Funktion der Sozialpartner entfallen und verletze daher die Tarifautonomie 38 . Schließlich ergebe sich infolge des mehrstufigen Aufbaus der Volkswirtschaft und der Interdependenz unternehmerischer Investitions-, Produktions- und Absatztätigkeit der Zwang zu einer immer umfassenderen Wirtschaftsplanung. U m die Einhaltung vorgegebener Ziele zu gewährleisten, werde die Lenkung sich nach und nach auf das Investitions- und Produktionsverhalten vor- und nachgelagerter W i r t schaftsstufen, die Preisgestaltung sowie den Kredit- und Arbeitsmarkt erstrecken und administrativen Kontroll- und Eingriffsbefugnissen unterwerfen 3 9 . Selbst eine vom Ansatz her zunächst indikative Steuerung führe dann, wenn die Unternehmen einem entsprechenden w i r t schaftlichen Anpassungsdruck unterlägen, auf Dauer zu einer so weitgehenden faktischen Verbindlichkeit, daß diese einer rechtlich imperativen Lenkung gleichkomme 40 . Langfristig transformierten investitionssteuernde Verfahren die Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland daher i n eine total beplante, verfassungswidrige Zentralverwaltungswir tschaft 41 .

35 Issing, S. 49; Sarrazin, S. 72; Voigtländer, S. 62 f., 64 f.; s. auch Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510); Stern, FamRZ 1976, S. 129 (131). 36 Issing, S. 63 f.; Informationsdienst der Christlich-Demokratischen U n i o n Deutschlands, Dokumentation Nr. 41/75 v o m 9.10.1975, S. 3 f., 7; s. auch Jahreswirtschaftsbericht 1976 (Bundestagsdrucksache 7/4677), Ziffer 75; Stern, FamRZ 1976, S. 129 (131). 37 Issing, S. 74 ff. (bes. S. 76) ; Informationsdienst der Christlich-Demokratischen Union Deutschlands, Dokumentation Nr. 41/75 v o m 9.10.1975, S. 5, 7. 38 Informationsdienst der Christlich-Demokratischen U n i o n Deutschlands, Dokumentation Nr. 41/75 v o m 9.10.1975, S. 7. 39 Issing, S. 24 ff. (bes. 26), 64 f.; Schlecht, S. 26: Informationsdienst der Christlich-Demokratischen Union Deutschlands, Dokumentation Nr. 41/75 v o m 9.10.1975, S. 3 f., 8; s. auch Stern, FamRZ 1976, S. 129 (131); Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 130 f. 40 Issing, S. 24 ff. (26); Vogel, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 48/1975, S. 25 (33). 41 Issing, S. 64 f.; Lücke, Der Betrieb 1976, S. 157 (158); s. auch Stern, FamRZ 1976, S. 129 (131); Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 130 f.

6. Kapitel

Modelle einer Investitionslenkung

I . Das Investitionsabgaben-Modell

Das Investitionsabgaben-Modell bezweckt eine verstärkte Umlenkung unternehmerischer Anlageinvestitionen i n regionalpolitisch erwünschte Standorte, u m das Wachstum von Verdichtungsräumen zu begrenzen und eine ausgeglichenere regionale Entwicklung zu ermöglichen 1 . Es sieht vor, daß Bund und Länder zunächst die Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (Art. 91 a I Nr. 2 GG) neu abgrenzen und dabei die Zahl der gegenwärtig 331 Schwerpunktorte u m ein Viertel reduzieren 2 . U m entsprechend der Neuabgrenzung auf die unternehmerische Standortplanung einzuwirken, werden die Rahmenpläne der Gemeinschaftsaufgabe durch ein abgestuftes Förder- und Belastungssystem ergänzt 8 : — I n Schwerpunktorten, die i m allgemeinen Mittelzentren i m Sinne der Landesraumordnungsprogramme sind 4 , werden der Ausbau einer wirtschaftsnahen Infrastruktur und die Vornahme gewerblicher Investitionen wie bisher gefördert 5 . — I n Unterzentren, die künftig nicht mehr als Schwerpunktorte i n Betracht kommen, w i r d die private Investitionstätigkeit zwar nicht behindert, jedoch erhalten Unternehmen keine Unterstützung durch staatliche Investitionshilfen®, öffentliche Investitionen werden i n Un1 Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 5 5 1 ; Entschließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, (s. oben 5. K a p i t e l Fn. 26), S. 65 (67). 2 Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 55 (56); Entschließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 65 (67); zur Anzahl der vorhandenen Schwerpunktorte s. 7. Rahmenplan für den Zeitraum 1978— 1981 (Bundestagsdrucksache 8/2014), T e i l I , Ziffer 1.1. 8 Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 55 (57); Entschließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 65 (67). 4 s. 4. Rahmenplan f ü r den Zeitraum 1975—1978 (Bundestagsdrucksache 7/3601), T e i l I, Ziffer 4 a; zu dem System der zentralen Orte vgl. i m einzelnen E r n s t / H o p p e , Rdn. 50. 5 Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 55 (57). β Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 55 (57).

. Investitionsabgaben-Modell t e r z e n t r e n n u r i m V e r k e h r s - , S o z i a l - u n d B i l d u n g s b e r e i c h , n i c h t aber zur Förderung der Industrieansiedlung vorgenommen 7. — I n v o n d e n L a n d e s r a u m o r d n u n g s p r o g r a m m e n ausgewiesenen V e r dichtungsräumen, i n Kleinzentren, i n denen die Bereitstellung einer w i r t s c h a f t s n a h e n I n f r a s t r u k t u r u n v e r t r e t b a r h o h e K o s t e n verursachte, i m ländlichen Raum8 u n d i n Erholungsgebieten unterliegen Investition e n einer bundesrechtlichen Investitionsabgabe, die j e nach den V e r h ä l t n i s s e n des S t a n d o r t s i n H ö h e eines b e s t i m m t e n Prozentsatzes des Investitionsvolumens erhoben w i r d 9 . Dabei sollen A u s n a h m e n zugunsten v o n O r t e n m ö g l i c h sein, d i e e i n e m s t a r k e n s e k t o r a l e n S t r u k t u r w a n d e l ausgesetzt s i n d 1 0 . D i e durch die Abgabe vereinnahmten M i t t e l fließen einem öffentl i c h e n I n d u s t r i e a n s i e d l u n g s f o n d s zu, d e r d a r a u s U n t e r n e h m e n , d i e i n Schwerpunktorten investieren, w i e d e r u m Finanzierungshilfen gew ä h r t 1 1 . D u r c h dieses S y s t e m s o l l e n d i e aus S t e u e r n f i n a n z i e r t e r e g i o n a l e I n v e s t i t i o n s f ö r d e r u n g n a c h §§ 1 I I n v Z u l G , 1 I N r . 1 W S t r G l a n g f r i s t i g ersetzt u n d ö f f e n t l i c h e M i t t e l n u r n o c h f ü r I n f r a s t r u k t u r i n v e s t i tionen verwendet werden12.

7 Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 55 (57); Entschließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 65 (67). 8 Nach Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 55 (57), soll die Investitionsabgabe „auf dem flachen L a n d i m buchstäblichen Sinn" erhoben werden. Gemäß § 2 1 N r . 5 S.5 R O G sind f ü r ländliche Gebiete allerdings ausreichende Erwerbsmöglichkeiten auch außerhalb der L a n d - u n d Forstwirtschaft anzustreben. Die Formulierung Hochgreves dürfte daher so zu verstehen sein, daß Investitionen i m ländlichen Raum außerhalb von Schwerpunktorten der Abgabe unterliegen. 9 Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 55 (57); Entschließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 65 (67); zur bundesrechtlichen Einführung der Abgabe s. ausdrücklich Hochgreve, S. 56. 10 Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S.55 (57 Fn. 8); E n t schließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 65 (67). 11 Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S.55 (57f.); vgl. dazu auch Fischer, Gewerkschaftliche Monatshefte 1976, S. 85 (87 ff.). 12 Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 55 (56, 58); E n t schließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 65 (67). Da eine Investitionsabgabe wegen der hohen Standortvorteile von Ballungsräumen insbesondere bei finanzkräftigen Unternehmen alleine nicht ausreichen dürfte, u m sie von weiteren Investitionen i n Verdichtungsgebieten abzuhalten, befürworten Hochgreve, S. 58; Entschließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 65 (67 f.) zusätzlich eine Erweiterimg des bauplanungs- u n d umweltschutzrechtlichen Instrumentariums. Die insow e i t vorgesehenen Maßnahmen unterscheiden sich jedoch nicht prinzipiell von den bereits nach geltendem Recht bestehenden Möglichkeiten aufgrund des Bundesbau- u n d des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. Sie bleiben daher i m folgenden außer Betracht.

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6. Kap. : Lenkungsmodelle I I . Das Branchenausschuß-Modell

Das Branchenausschuß-Modell beabsichtigt eine Lenkung privater Investitionen zur Verhinderung sektoraler Strukturkrisen. I n zu Überkapazitäten neigenden Wirtschaftssektoren vor allem m i t homogener Massenproduktion sollen m i t Vertretern der Unternehmen, der Gewerkschaften und der öffentlichen Hand drittelparitätisch besetzte Branchenausschüsse gebildet werden, die konjunkturelle und strukturelle Probleme des jeweiligen Sektors erörtern und auf eine Koordination der Kapazitätsentwicklung hinwirken 1 3 . U m den Branchenausschüssen die für eine Kapazitätssteuerung notwendigen Informationen zu verschaffen, unterliegen Großunternehmen und Konzerne m i t 2000 oder mehr regelmäßig Beschäftigten, 75 M i l l i o nen D M Bilanzsumme und 160 Millionen D M Jahresumsatz einer gesetzlichen Investitionsmeldepflicht, wenn jedenfalls zwei dieser K r i terien auf sie zutreffen 14 . Die erfaßten Unternehmen haben den Branchenausschüssen oder einer Meldestelle bei dem Bundesminister für Wirtschaft jährlich dreimal ihre Investitionsvorhaben sowie die vorhandenen, i m Bau befindlichen oder stillzulegenden Kapazitäten anzuzeigen 15 . Offen ist, ob die erhaltenen Daten vertraulich zu behandeln oder zwecks erhöhter Transparenz der sektoralen Investitionsentwicklung zu veröffentlichen sind 16 . Ergibt sich aus einer Gegenüberstellung der gemeldeten Investitionen m i t von den Branchenausschüssen zu erstellenden Prognosen über die zu erwartende sektorale Nachfrage die Gefahr eines Ungleichgewichts, warnt der jeweilige Ausschuß die Unternehmen seines Sektors vor sich abzeichnenden Kapazitätsüberhängen 17 . Zeigen die Warnungen 18 Krüper, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (775); ders., Investitionslenkung, S. 7 (16); ders., I n d i k a t i v e r Rahmenplan, S. 15 (23 f.); ders., Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (40); Entschließung 58 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 58. Z u den Ursachen von Ü b e r kapazitäten s. i m einzelnen Hamm, Festschrift f ü r Hartmann, S. 149 (152) ; Sölter, S. 22 ff. 14 Entschließung 59 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 60 (63 f.). Str. ist, ob die Meldepflicht n u r f ü r Krisensektoren oder f ü r die Gesamtwirtschaft gelten soll: f ü r eine sektoral begrenzte Meldepflicht K r ü p e r , Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (776); f ü r eine allgemeine Meldepflicht Entschließung 59 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 60 (63); a. A . jedoch offenbar Entschließung 58, S. 59. 15 Krüper, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (776); ders., Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (40). le F ü r Vertraulichkeit K r ü p e r , Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (776); f ü r Veröffentlichung dagegen Entschließung 59 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 60 (64). 17 Krüper, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (776); ders., Investitionslenkung, S. 7 (16); ders., Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21

I I I . Bundesentwicklungsplan-Modell

79

keine Wirkung, empfiehlt der Ausschuß der Bundesregierung bzw. den Landesregierungen die Streichung staatlicher Investitionshilfen oder repressive steuerliche Maßnahmen 18 . Hält auch dies die Unternehmen nicht von weiteren Investitionen ab, stellt der Ausschuß anhand bestimmter Kriterien wie dem Grad der Kapazitätsauslastung, dem Ausmaß des erwarteten Kapazitätsüberhangs, der Preisentwicklung etc. förmlich fest, daß i n der betreffenden Branche Uberkapazitäten drohen 19 . Danach ist der Ausschuß berechtigt, gegenüber Unternehmen Investitionsverbote auszusprechen oder die Inbetriebnahme vorhandener, aber noch nicht genutzter Anlagen aufzuschieben 20 .

I I I . Das Bundesentwicklungsplan-Modell

Das Bundesentwicklungsplan-Modell sieht eine indikative Lenkung öffentlicher und privater Investitionen i n gesamtwirtschaftlichem Maßstab unter Berücksichtigung der Erfordernisse regionaler und sektoraler Strukturpolitik vor. Zur Koordination des Ausbaus der Infrastruktur werden die Landesraumordnungsprogramme und das Bundesraumordnungsprogramm i n einem gemeinsamen Planungsgremium des Bundes, der Länder und der Gemeinden zu einem langfristigen Infrastrukturprogramm der öffentlichen Hand weiterentwickelt 2 1 . A r t und Umfang der zu planenden öffentlichen Investitionen richten sich nach dem m i t Hilfe sozialer Indikatoren zu bestimmenden Infrastrukturbedarf 2 2 . Der i n regelmäßigen Abständen fortzuschreibenden Planung kommt jedoch keine Vollzugsverbindlichkeit zu 23 . Parallel zur Erstellung eines Infra(40); Entschließung 58 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 59. 18 Krüper, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (776); ders., Investitionslenkung, S. 7 (17); ders., Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (40); Entschließung 58 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 59. M i t dieser Stufe endet das v o m D G B befürwortete BranchenausschußModell. 19 Krüper, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (776 f.). 20 Krüper, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (776); ders., Investitionslenkung, S. 7 (17). Z u m T e i l w i r d auch erwogen, daß die Investitionsverbote auf Vorschlag des Ausschusses v o m Bundesminister f ü r Wirtschaft angeordnet werden, vgl. K r ü p e r , Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (40). 21 Ehrenberg, S. 150; ders., Probleme der Investitionslenkung, S. 51 (54); Orientierungsrahmen'85, Ziffern 2.6,5., 4.1.5.; Entschließung 58 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 59 f.; vgl. auch Jochimsen, Die Neue Gesellschaft 1969, S. 237 (239). 22 Ehrenberg, Probleme der Investitionslenkung, S. 51 (54). 23 Ehrenberg, Probleme der Investitionslenkung, S. 51 (54); Jochimsen, Die Neue Gesellschaft 1969, S. 237 (240).

80

6. Kap.: Lenkungsmodelle

strukturprogramms erarbeitet ein i n Anlehnung an den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung neu zu bildender Sachverständigenrat für Strukturfragen Analysen und Prognosen der regionalen und sektoralen Entwicklung der W i r t schaft und zeigt bereits eingetretene oder drohende Fehlentwicklungen auf 24 . Unter Berücksichtigung des Infrastrukturprogramms der öffentlichen Hand und der Gutachten des Strukturrates stellt ein mit Vertretern der Unternehmen, der Arbeitnehmer und des Staates drittelparitätisch besetzter Wirtschafts- und Sozialrat sodann einen Rahmenplan für die private Wirtschaft auf, der Projektionen der künftigen Struktur der Volkswirtschaft sowie eine Darstellung der beabsichtigten w i r t schaftspolitischen Maßnahmen einschließlich der Forschungs-, Innovations-, Berufsbildungs-, Rohstoff- und Energiepolitik enthält 2 5 . Das öffentliche Infrastrukturprogramm und der Rahmenplan für die p r i vate Wirtschaft bilden zusammen einen sog. Bundesentwicklungsplan, der für Investoren jedoch nur orientierenden Charakter hat 2 6 . Neben einer indikativen Datenvorgabe soll der Bundesentwicklungsplan vor allem als Entscheidungsgrundlage für eine regional und sektoral differenzierte Steuerpolitik dienen und durch die Bildung von Schwerpunkten eine bessere Koordination wirtschaftlicher Förderungsmaßnahmen ermöglichen 27 . U m konjunkturellen und strukturellen Fehlentwicklungen, die sich auch bei verbesserten Rahmendaten nicht ausschließen lassen, rechtzeitig begegnen zu können, unterliegen private Investitionen darüber 24 Krüper, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (44); ders., I n d i k a t i v e r Rahmenplan, S. 15 (20); Orientierungsrahmen '85, Z i f f e r n 4.1.4., 4.1.5.; Entschließung 58 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 59 (60). 25 Krüper, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (43 f.); Orientierungsrahmen '85, Ziffern 2.6.5., 4.1.5.; Entschließungen 58, 59 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 59 (60), S. 60 (61). Über die Zusammensetzung des Wirtschafts- u n d Sozialrates bestehen i m einzelnen unterschiedliche Auffassungen: f ü r eine drittelparitätische Besetzung Krüper, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (44); f ü r eine Besetzung n u r m i t Unternehmens- u n d Arbeitnehmervertretern Entschließung 60 des 10. O r dentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 65 (68). F ü r eine Beteiligung der gesetzgebenden Körperschaften an der Erstellung eines Rahmenplans dagegen Ehrenberg, S. 150; Jochimsen, Die Neue Gesellschaft 1969, S. 237 (240 f.). 26 Krüper, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (29); Orientierungsrahmen '85, Ziffer 2.6.5.; Entschließungen 58, 59 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 59 (60), S. 60 (61); vgl. auch Jochimsen, Die Neue Gesellschaft 1969, S. 237 (240). 27 Krüper, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (431); Orientierungsrahmen '85, Ziffer 4.1.5.; Entschließungen 58, 59 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 59 (60), S. 60 (61); vgl. auch Jochimsen, Die Neue Gesellschaft 1969, S. 237 (238 f.).

I V . Bedarfsrangskala-Modell

81

hinaus einer gesetzlichen Meldepflicht 28 . Instrumente für eine verbindliche Ausrichtung unternehmerischer Investitionen auf die regionenund branchenbezogenen Ziele des Bundesentwicklungsplans sind dagegen nicht vorgesehen 29 .

I V . Das Bedarfsrangskala-Modell

Das Bedarfsrangskala-Modell konzipiert eine gesamtwirtschaftliche Investitionssteuerung unter Verwendung direkter Investitionskontrollen. E i n dem Bundestag angegliedertes wirtschafts- und sozialwissenschaftliches Institut erarbeitet zunächst eine Projektion der zu erwartenden technisch-wissenschaftlichen Entwicklung und ihrer sozialen Auswirkungen sowie der gesellschaftlichen Bedürfnisse der nächsten 15—20 Jahre 30 . Die Bedarfsentwicklung ist dabei nach sog. Komplementärgüterkomplexen darzustellen, d. h. die Projektion soll erkennen lassen, wie die verschiedenen Versorgungsbereiche der Gesellschaft (z.B. Energie, Verkehr, Ernährung, Bildung etc.) durch sich gegenseitig ergänzende private und öffentliche Investitionen, Güter und Dienstleistungen bedient werden 31 . Entsprechend den Komponenten der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage enthält die Projektion globale Angaben über den privaten und öffentlichen Konsum, die privaten und öffentlichen Investitionen und den nach Maßgabe des Devisenbedarfs zu bestimmenden Außenbei28 Orientierungsrahmen '85, Ziffer 2.6.5.; Entschließung 59 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 60 (63); zu den die Meldepflicht auslösenden K r i t e r i e n s. schon oben I I . 29 Krüper, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (44 f.); vgl. j e doch zur Erweiterung des bauplanungs- u n d umweltschutzrechtlichen I n strumentariums Orientierungsplan '85, Ziffer 2.6.5. 80 Meißner, S. 120; Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510); Zinn, W i r t schaftsdienst 1973, S. 301 (302). F ü r eine Zuordnung der Planung zum Parlament s. ausdrücklich Hinz, Metall-Dienst Nr. 8/1973, S. 1; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (307). F ü r eine ministerielle Planung dagegen A n t r a g des SPD-Unterbezirks Hamburg-Eimsbüttel zum Orientierungsrahmen '85 v o m 10. 9.1975 (abgedruckt bei Roth (Hrsg.), Investitionslenkung, Ergebnisse einer Diskussion zwischen jungen Unternehmern u n d Sozialdemokraten zum Problem von M a r k t u n d Lenkung, Reinbek bei H a m b u r g 1976, S. 137 ff.), S. 141 f. F ü r die Erstellung eines „verbindlichen, gesamtwirtschaftlichen Investitionsplans" als „integrierter Bestandteil der längerfristigen volkswirtschaftlichen Rahmenplanung" durch „gewerkschaftlich bestimmte SelbstverwaltungsPlanungs-Kommissionen" s. Beschlüsse der Jungsozialisten (s. oben 5. K a p i t e l Fn. 15), S. 228. 81 Meißner, S. 120; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (302 f.). Z u m Begriff des Komplementärgüterkomplexes s. Zinn, Allgemeine Wirtschaftspolitik, S. 209: „Darunter w i r d jede Gütergruppe verstanden, die aus Komplementärgütern besteht u n d i n der sich mindestens ein Gut befindet, das n u r benutzt werden kann, w e n n auch die Komplementärgüter vorhanden sind."

6 Wiegel

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. K a p . : Lenkungsmodelle

trag 3 2 . Jede dieser Größen w i r d nach Versorgungsbereichen und unter Beachtung eines sog. Bedarfsgruppenschemas weiter aufgeschlüsselt 33 . Die Bedarfsgruppen gliedern sich in: „ 1. individuellen Grundbedarf, 2. öffentlichen Grundbedarf, a) ergänzend zum individuellen Grundbedarf, b) gesellschaftspolitisch erwünschte Bedarfsdeckung (soziale Dienste, emanzipativ orientierte Ausgaben), c) Wachstumsinvestitionen, aa) bildungsökonomische Komponente, bb) produktionstechnische Komponente, 3. gehobenen Individualbedarf, 4. öffentlichen Zusatzbedarf: internationale Leistungen, Erhöhung der Qualität der Kollektivversorgung, wissenschaftliche Experimentalprogramme, öffentliche Risikoinvestitionen u. a., 5. privaten Luxus und Leistungsbilanzüberschüsse 34 ." M i t Hilfe dieses Systems sollen der gesellschaftliche Bedarf und die zu seiner Deckung erforderlichen Kapazitäten i n Form sektorenbezogener Daten erfaßt werden 35 . Die Berücksichtigung von Komplementärgüterkomplexen dient darüber hinaus einer wegen der längeren Ausreifungszeit von Infrastrukturvorhaben für notwendig erachteten zeitlichen Abstimmung zwischen öffentlichen und privaten Investitionen 36 . A u f der Grundlage der Projektion und sie ergänzender Alternativrechnungen, die eine rationale Entscheidung zwischen verschiedenen Verwendungen der zur Verfügung stehenden Produktionsfaktoren ermöglichen sollen 37 , w i r d eine sog. Bedarfsrangskala erstellt. Diese enthält quantifizierte Angaben über die angestrebte Wachstumsrate, die Aufteilung des Sozialprodukts auf Investitionen und Konsum, den privaten und öffentlichen A n t e i l an der gesamtwirtschaftlichen Investitionsquote, die angestrebte künftige Wirtschaftsstruktur sowie die regionale und sektorale Verteilung öffentlicher und privater Investitionen und legt Prioritäten der Bedarfsdeckung fest 38 . Aus der Bedarf s32 33 34 35 38 37 38

Meißner, S. 120; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (303 f.). Meißner, S. 120; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (303 f.). Meißner / Wieczorek / Zinn, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 56 (58). Meißner / Wieczorek / Zinn, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 56 (58). Meißner, S. 120. Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (303). Meißner, S. 120; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (304).

I V . Bedarfsrangskala-Modell

83

rangskala ist daher ersichtlich, m i t welcher Dringlichkeit und unter Einsatz welcher Produktionsfaktoren die einzelnen Komplementärgüterkomplexe bereitzustellen sind 39 . Die Aufstellung der Bedarfsrangskala erfolgt i m demokratisch-parlamentarischen Verfahren 40 . Damit der einzelne über die Wahlen an diesem Prozeß teilnehmen kann, werden die verschiedenen Möglichkeiten der Prioritätensetzung i n den Programmen der politischen Parteien und i n Regierungserklärungen erläutert 4 1 . Die abschließende Entscheidung über die Bedarfsrangskala obliegt jedoch dem Parlament 4 2 , das von einem beratenden Wirtschafts- und Sozialrat unterstützt wird. Der Wirtschafts- und Sozialrat soll von Gewerkschaften, Unternehmensverbänden und Verbraucherorganisationen etc. beschickt oder m i t Vertretern der Länder und Gemeinden besetzt werden, die von den parlamentarischen Gremien der Gebietskörperschaften gewählt worden sind 43 . U m die Bedarfsrangskala gegenüber privaten Investoren durchzusetzen, w i r d ein zentrales Investitionskontrollamt errichtet 44 . Dieser dem Bundeskartellamt nachgebildeten Behörde sind alle Investitionsvorhaben von einer bestimmten Größenordnung an zu melden 45 . Die Abgrenzung der anzuzeigenden von den nicht meldepflichtigen Investitionen erfolgt nach dem für ihre Durchführung erforderlichen Kapitalaufwand oder der Zahl der durch die Investition zu schaffenden bzw. entfallenden Arbeitsplätze 4®. Aus dem durch die Investitionsmeldungen anfallenden Material soll sich das Kontrollamt m i t Hilfe elektronischer Datenverarbeitung einen stets aktuellen Uberblick über die Kapazitätsentwicklung der Wirtschaft verschaffen und drohende Uberkapazitäten oder Engpässe frühzeitig erkennen 47 . Informationen über Veränderungen der Gesamtnachfrage nach A r t und Höhe werden den Unternehmen i n den betroffenen Sektoren mitgeteilt 4 8 und fließen i n den Pla39

Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (304). Meißner, S. 121; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (307). 41 Meißner, S. 122. Die Bedarfsrangskala soll sich demnach offenbar über einen der Legislaturperiode entsprechenden 4jährigen Planungszeitraum erstrecken; s. Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510) f ü r den von i h m befürworteten Perspektivplan sowie A n t r a g des SPD-Unterbezirks HamburgEimsbüttel zum Orientierungsrahmen '85, S. 137 (139): 4—5 Jahre. 42 Meißner, S. 121 f.; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (307); A n t r a g des SPD-Unterbezirks Hamburg-Eimsbüttel zum Orientierungsrahmen '85, S. 137 (142). 43 Meißner, S. 122; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (307). 44 Meißner, S. 122; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (305). 45 Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (305). 46 Meißner, S. 122. 47 Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (305). 48 Meißner / Wieczorek / Zinn, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 56 (60). 40

6*

84

6. Kap.: Lenkungsmodelle

nungsprozeß zurück, u m bei der Fortschreibung der Bedarfsrangskala berücksichtigt zu werden 4 9 . Private Investitionen, die nach ihrem Kapitalaufwand oder ihrer arbeitsmarktpolitischen W i r k u n g einen gegenüber der Meldepflicht noch erhöhten Schwellenwert übersteigen, bedürfen einer Genehmigung des Kontrollamtes 5 0 . Stets genehmigungspflichtig sind Investitionen, die — die Umwelt belasten oder andere soziale Kosten verursachen, — einen hohen Bedarf an natürlichen Ressourcen aufweisen, — soziale und materielle Infrastruktur einschließlich des Wohnraums für Arbeitskräfte i n Anspruch nehmen oder hohe öffentliche Folgeinvestitionen erfordern, — nach A r t und/oder Umfang von gesamtwirtschaftlich stimmender Bedeutung sind 51 ,

strukturbe-

— Produktionen ermöglichen, die nach der Bedarfsrangskala nur eine geringe Priorität genießen, — Produktionen ermöglichen, die aus strukturpolitischen oder außenwirtschaftlichen Gründen zurückgedrängt oder substituiert werden sollen 52 . I m Genehmigungsverfahren prüft das Kontrollamt, ob die gemeldeten Investitionen nach A r t , Umfang und Wirkung m i t der Bedarfsrangskala zu vereinbaren sind. Für die Genehmigung maßgebliche K r i terien, die einer kurzfristigen Veränderbarkeit durch Rechtsverordnung unterliegen sollen, sind: — der Grad der Ubereinstimmung der Investition m i t dem Prioritätenkatalog der Bedarfsrangskala, — die Produktivität und Rentabilität der Investition, — das Ausmaß der durch das Vorhaben verursachten Umweltbe- bzw. -entlastung, — der Grad der Inanspruchnahme von Infrastruktur und die Notwendigkeit öffentlicher Folgeinvestitionen, 40 A n t r a g des SPD-Unterbezirks Hamburg-Eimsbüttel z u m Orientierungsrahmen '85, S. 137 (143). 50 Meißner, S. 123; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (305). 51 K r i t e r i e n hierfür sind nach Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510 Fn. 13 m. w. Ν.) ζ. B. die Einführung neuer Technologien, die Beseitigung von Versorgungsengpässen, die außenwirtschaftliche Bedeutung etc. 52 Vgl. zu diesem Katalog Meißner, S. 123 ff.; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (305). Nach Zinn, S. 305, sollen diese K r i t e r i e n offenbar nicht n u r eine Genehmigungs-, sondern bereits eine Anzeigepflicht begründen.

I V . Bedarfsrangskala-Modell

85

— die durchschnittliche Kapazitätsauslastung der Branche i n zurückliegenden Wirtschaftsperioden als Indikator von Engpässen und Überkapazitäten, — der Leistungsbilanzbeitrag der Investition und andere außenwirtschaftliche Aspekte (ζ. B. die Notwendigkeit einer exportorientierten Investition i m Hinblick auf den projektierten Devisenbedarf, die Geeignetheit der Investition, der Abhängigkeit der Volkswirtschaft bzw. der betreffenden Branche von wenigen Auslandsmärkten entgegenzuwirken etc.), — die Ergebnisse von i m Genehmigungsverfahren Betroff enenanhörungen 58 .

durchzuführenden

Da die Investitionsinitiative bei den Unternehmen verbleibt 5 4 , besteht für Investoren keine Planerfüllungspflicht. Erwünschte, von privaten Unternehmen aber nicht oder jedenfalls nicht i n ausreichendem Maße getätigte Investitionen werden von öffentlichen Unternehmen vorgenommen 55 . Ergänzende steuerliche Maßnahmen sollen jedoch auf eine der Bedarfsrangskala entsprechende Verwendung von Produktionsfaktoren hinwirken 5 6 .

58 Vgl. zu diesen K r i t e r i e n Meißner, S. 124 f.; Z i n n ; Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (304, 306). I m Genehmigungsverfahren anzuhörende Betroffene sind nach Zinn, S. 307, die Arbeitnehmer des investierenden Unternehmens, aber auch D r i t t e w i e Bürgerinitiativen etc. 54 Skarpelis-Sperk, S. 228; Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 227. 55 Meißner, S. 125; Skarpelis-Sperk, S.228f.; s. dazu bereits oben 2. K a p i t e l bei Fn. 69. 86 Meißner / Wieczorek / Zinn, Die Neue Gesellschaft .19.73». S. 56..(58 f.).

7. Kapitel

Verfassungsrechtliche Probleme des Investitionsabgaben-Modells I . D i e Neuabgrenzung der Fördergebiete

U m die vorhandenen finanziellen M i t t e l wirkungsvoller einsetzen zu können, grenzen Bund und Länder nach dem abgabenrechtlichen Modell zunächst die Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (Art. 91 a I Nr. 2 GG) neu ab und verringern die Anzahl der Schwerpunktorte, i n denen gewerbliche Investitionen und der Ausbau einer wirtschaftsnahen Infrastruktur gefördert werden 1 . Das Modell trägt damit dem auch schon bisher bei der Rahmenplanung berücksichtigten Umstand Rechnung, daß eine zu große Zahl von Schwerpunktorten für die Industrieansiedlung die Entwicklungschancen des einzelnen Schwerpunktes beeinträchtigt und die Effizienz der regionalen Wirtschaftspolitik mindert 2 . Eine Neuabgrenzung der Fördergebiete, die bereits 1975 i m Zuge des 4. Rahmenplans i n größerem Umfang vorgenommen worden ist 3 , wäre von Bund und Ländern i m gemeinsamen Planungsausschuß nach § 6 WStrG zu beschließen. Dem Planungsausschuß obläge dabei die Festlegung der Fördergebiete sowie der Gesamtzahl der Schwerpunktorte und ihrer zahlenmäßigen Verteilung auf die Länder. Die Länder ihrerseits hätten die Schwerpunkte unter Beachtung ihrer Raumordnung und Landesplanung zu benennen und gemeindescharf abzugrenzen 4 . Gegen eine derartige räumliche Straffung der Gemeinschaftsaufgabe bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. 1

s. oben 6. K a p i t e l I. Vgl. z.B. 6. Rahmenplan (Bundestagsdrucksache 8/759), T e i l I , Ziffer 2.2.; 7. Rahmenplan (Bundestagsdrucksache 8/2014), T e i l I , Ziffer 2.2. 3 4. Rahmenplan (Bundestagsdrucksache (7/3601), Ziffer I, 1—3; ausführlich dazu Mehrländer, S. 33 ff.; s. auch 7. Rahmenplan (Bundestagsdrucksache 8/2014), Teil I, Ziffer 1. 4 Vgl. zur Aufgabenverteilung zwischen dem gemeinsamen Planungsausschuß u n d den Ländern i m einzelnen 6. Rahmenplan (Bundestagsdrucksache 8/759), T e i l I , Ziffer 6. 2

I I . Kompetenzfragen

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Π . Kompetenzfragen der E i n f ü h r u n g einer Investitionsabgabe 1. Die Rechtsnatur der Investitionsabgabe

Nach der Konzeption des Modells ist die Investitionsabgabe eine von einem Industrieansiedlungsfonds als staatlichem Verwaltungsträger erhobene öffentlich-rechtliche Geldleistung. Die Zuständigkeit des Bundes zur gesetzlichen Einführung der Abgabe könnte sich aus A r t . 105 I I GG i.V.m. A r t . 106 I I I S. 1 GG ergeben, wenn die Investitionsabgabe etwa als besondere Form der Umsatzsteuer auf die A n schaffungs- oder Herstellungskosten eines Anlagegutes dem verfassungsrechtlichen Steuerbegriff unterfiele 5 . Das Grundgesetz definiert den Begriff der Steuer nicht. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt den A r t . 105 ff. GG jedoch die Steuerdefinition des § 1 I Reichsabgabenordnung zugrunde®. Steuern sind danach „einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft". Der Einordnung der Investitionsabgabe als Steuer stünde nicht schon der Umstand entgegen, daß sie ausdrücklich als „Abgabe" bezeichnet wird. Da der Steuerbegriff der Abgabenordnung vom Grundgesetz rezipiert worden ist und damit nach h. M. Verfassungsrang hat, kann der Gesetzgeber einer öffentlich-rechtlichen Geldleistungspflicht den Steuercharakter nicht dadurch nehmen, daß er sie m i t einer anderen Bezeichnung versieht 7 . Auch wäre die Steuereigenschaft der Investitionsabgabe nicht schon deshalb zu verneinen, weil sie eine Umlenkung gewerblicher Anlageinvestitionen i n regionalpolitisch erwünschte Standorte bezweckte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es m i t dem verfassungsrechtlichen Steuerbegriff durchaus vereinbar, daß m i t einer Steuer außerfiskalische wirtschafts- und sozialpolitische Ziele verfolgt werden 8 . Zweifelhaft ist jedoch, ob die Investitionsabgabe der Erzielung von Einkünften diente. Gewiß könnte der vom Modell vorgesehene Industrieansiedlungsfonds privaten Investoren erst dann Finanzierungshil5 Vgl. zur sog. „Investitionssteuer" nach § 30 U S t G 1973 oben 1. K a p i t e l Fn. 22. β BVerfGE 3, 407 (435); 7, 244 (251); 29, 402 (408 f.); 36, 66 (70); s. jetzt §3 1 A O 1977 (BGBl. 1976 I S. 613). 7 BVerfGE 7, 244 (251 f.); Götz, AöR 85 (1960), S. 200 (213 f.); Ipsen, DVB1. 1976, S. 653 (654). 8 B V e r f G E 3, 407 (435 f.); 6, 55 (81); 13, 331 (345 f.); 14, 76 (99); 16, 147 (161); 19,101 (114); 19,119 (125); 29, 327 (331); 30, 250 (264); 36, 66 (70 f.).

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7. Kap.: Investitionsabgaben-Modell

fen gewähren, wenn er vorher entsprechende M i t t e l eingenommen hätte. Da das Abgabeaufkommen durch Vermittlung des Fonds als eigens dafür zu schaffender Verwaltungseinrichtung nur für die Förderung privater Investitionen verwendet würde, wäre die Abgabe jedoch nicht zur Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs bestimmt 9 . Zwar kennt auch das Steuerrecht i n der Form der Zwecksteuer eine gesetzliche Festlegung der Verwendung des Steueraufkommens 10 . Die Investitionsabgabe ist aber zusätzlich noch dadurch gekennzeichnet, daß ihre M i t t e l nicht nur für einen besonderen Zweck bestimmt wären, sondern zudem ausschließlich gewerblichen Investoren i n Schwerpunktorten und damit einem fest umrissenen Adressatenkreis zuflössen 11 . Diese Umstände sprechen dafür, daß es sich bei der Investitionsabgabe nicht u m eine Zwecksteuer, sondern u m eine wirtschaftslenkende Abgabe eigener A r t handelte. Das Bundesverfassungsgericht hat öffentlich-rechtliche Geldleistungspflichten bisher allerdings vor allem i n solchen Fällen als wirtschaftslenkende Abgaben sui generis betrachtet, i n denen m i t Hilfe der A b gabe ein Ausgleich wirtschaftlicher Nachteile innerhalb einer relativ begrenzten Gruppe vorgenommen werden sollte 12 oder eine Wechselbeziehung zwischen der Erhebung der Abgabe und der gleichzeitigen Gewährung von Vergünstigungen bestand 13 . Eine begrenzte wirtschaftliche Gruppe läge bei den der Abgabe unterworfenen und geförderten Unternehmen nicht vor. Zwar handelte es sich bei allen Beteiligten u m Investoren der gewerblichen Wirtschaft. Sie verteilten sich jedoch über eine Vielzahl von Branchen und Produktionsstufen. Abgabepflichtige und Zuwendungsempfänger wären daher grundsätzlich nicht i n besonderer Weise miteinander verbunden. Auch ein Ausgleichscharakter wäre der Investitionsabgabe nur bedingt zuzubilligen. Soweit sie von Investoren i n Verdichtungsgebieten erhoben würde, die die günstige Infrastruktur der Ballungsräume i n Anspruch nehmen, und Unternehmen i n infrastrukturell ungünstigeren Schwerpunktorten zuflösse, ermöglichte die Abgabe zwar einen gewissen Ausgleich für Standortnachteile. Das Ausgleichssystem wäre aber nicht stringent durchgeführt. Denn bei Investitionen i n Kleinzentren, • Vgl. BVerfGE 4, 7 (14); 8, 274 (317); 18, 315 (328); 29, 402 (409); 37, 1 (16); B V e r w G E 6, 134 (138); Scheuner, Ertragsbeteiligung, S.22f.; Ipsen, DVB1. 1976, S. 653 (654 f.). 10 Götz, AöR 85 (1960), S. 200 (211 f.); Mußgnug, Festschrift f ü r Forsthoff, S. 259 (272 f.). 11 Z u r personalen Zweckbindung vgl. B V e r w G E 45, 1 (2); Scheuner, E r tragsbeteiligung, S. 23. 12 BVerfGE 8, 274 (316 f.); 18, 315 (328); Götz, AöR 85 (1960), S. 200 (203). 18 BVerfGE 18, 315 (329); 37, 1 (16); B V e r w G E 6, 282 (288); 45, 1 (7 f.); Götz, AöR 85 (1960), S. 200 (211); Mußgnug, Festschrift für-Forsthoff, S. 259 (288 ff.).

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i m ländlichen Raum und i n Erholungsgebieten diente die Abgabe nicht der Abschöpfung besonderer Standortvorteile, die i n diesen Räumen i n der Regel kaum gegeben sein dürften, sondern belastete die Unternehmen wegen ihrer fehlenden Anpassungsbereitschaft an die regionalpolitische Konzeption der Industrieansiedlung. Nach der Rechtsprechung sind wirtschaftslenkende Abgaben jedoch nicht ausschließlich auf Fälle eines Ausgleichs wirtschaftlicher Nachteile zwischen branchenverwandten Unternehmen oder eine Wechselbeziehung zwischen Begünstigung und Belastung beschränkt. Bereits i n seiner Entscheidung zum Investitionshilfegesetz 14 hat es das Bundesverfassungsgericht vielmehr genügen lassen, daß Aufbringungsschuldner und Leistungsempfänger lediglich durch die Zugehörigkeit zur gewerblichen Wirtschaft miteinander verbunden waren 1 5 . I m K o n j u n k turzuschlag-Beschluß hat das Gericht dann ausdrücklich festgestellt, daß der Gesetzgeber bei Geldleistungspflichten eigener A r t nicht nur Regelungen treffen könne, die sich auf einzelne Gruppen bezögen, sondern sie auch zur Wahrnehmung gesamtwirtschaftlicher Lenkungsfunktionen einsetzen dürfe 16 . Ebenso wie dem Gesetzgeber lenkende Eingriffe i n den Wirtschaftsablauf gestattet sind, kann er demnach i m Rahmen seiner wirtschaftspolitischen Gestaltungsfreiheit auch A b gaben auferlegen, ohne den Pflichtigen dafür besondere Vorteile zu gewähren 17 . Das Fehlen einer engen branchenbezogenen Verbundenheit gewerblicher Investoren sowie die nicht durchgängige Einhaltung des Ausgleichsprinzips stünden einer Qualifizierung der Investitionsabgabe als wirtschaftslenkender Geldleistung sui generis daher nicht entgegen. Da die Investitionsabgabe somit keine Steuer wäre, könnte sich eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für ihre Einführung nicht aus A r t . 105 I I GG i.V.m. A r t . 106 I I I S. 1 GG, sondern nur aus dem allgemeinen Kompetenzkatalog ergeben 18 . 2. Die Gesetzgebungskompetenz zur Einführung der Investitionsabgabe

Als Kompetenznorm für ein bundesrechtliches Investitionsabgabengesetz käme vor allem A r t . 74 Nr. 11 GG i n Betracht. Der Begriff „Recht der Wirtschaft" i m Sinne dieser Bestimmung ist weit auszu14 Gesetz über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft v o m 7.1.1952 (BGBl. I S. 7). 15 BVerfGE 4, 7 (20); vgl. dazu auch Ipsen, DVB1.1976, S. 653 (655). 16 BVerfGE 29, 402 (409); ebenso Scheuner, Ertragsbeteiligung, S. 25. 17 Scheuner, Ertragsbeteiligung, S . 2 5 1 ; enger Ipsen, DVB1. 1976, S. 653 (656). 18 BVerfGE 4, 7 (13); 18, 315 (328 f.); 29, 402 (4081); 37, 1 (17); Scheuner, Ertragsbeteiligung, S.24.

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legen. Er umfaßt nicht nur gesetzliche Regelungen, die unmittelbar die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Wirtschaftsgütern betreffen, sondern auch solche Vorschriften, die sich allgemein auf die wirtschaftliche Betätigung beziehen und „ordnend und lenkend i n das Wirtschaftsleben eingreifen" 19 . I n Ausübung seiner konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach A r t . 74 Nr. 11 GG kann der Bund daher grundsätzlich Vorkehrungen für eine strukturpolitische Steuerung unternehmerischen Investitionsverhaltens m i t Hilfe öffentlichrechtlicher Abgaben treffen 20 . Der Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers könnten allerdings unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten Grenzen gesetzt sein. Eine Umlenkung gewerblicher Anlageinvestitionen berührte notwendige Fragen der regionalen Wirtschaftsstruktur. Für die Entwicklung der regionalen Wirtschaftsstruktur besteht nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes aber eine ausschließliche Sachzuständigkeit der Länder, an deren Wahrnehmung der Bund lediglich unter den i n A r t . 91 a I S. 1 GG genannten Voraussetzungen m i t w i r k e n darf 2 1 . Zwar betreibt der Bund daneben eine eigene regionale Strukturpolitik. Diese beschränkt sich jedoch auf die Mitfinanzierung besonders bedeutsamer Investitionen der Länder und Gemeinden nach A r t . 104 a I V S. 1 2. A l t . GG 2 2 oder stellt wie die Förderung privater Investitionen nach dem Investitionszulagengesetz, dem Zonenrandförderungsgesetz etc. auf überregionale Gebietskategorien ab 23 . Sie setzt i m übrigen voraus, daß die geförderten Vorhaben m i t der Raumordnung und Landesplanung der Länder übereinstimmen 24 . Die Regionalpolitik des Bundes dient damit einem überregionalen Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft i m Bundesgebiet, ohne die Sachzuständigkeit der Länder für die Entwicklung ihrer Wirtschaftsstruktur zu beeinträchtigen 25 . Eine bundesrechtliche Investitionsabgabe, die gewerbliche Investitionen langfristig i m wesentlichen i n die Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe verlagerte, hätte dagegen erhebliche Wirkungen für die regionale Wirtschaftsentwicklung. Zwar nähmen die Länder auf die Umlenkung privater Investitionen dadurch Einfluß, daß sie i m gemein19

BVerfGE 4, 7 (13); 5, 25 (28 f.); 8, 143 (148 f.); 28, 119 (146); 29, 402 (409). Z u r Auferlegung wirtschaftslenkender Abgaben aufgrund von A r t . 74 Nr. 11 GG vgl. B V e r f G E 4, 7 (13); 8, 274 (317); 18, 315 (329); 29, 402 (409); 37, 1 (17); B V e r w G E 45, 1 (2); Götz, AöR 85 (1960), S. 200 (219); Ipsen, DVB1. 1976, S. 653; Scheuner, Ertragsbeteiligung, S. 24 f. 21 v. M a n g o l d t / K l e i n , A r t . 91a, Erl. I V l b aa; Goroncy, D Ö V 1970, S. 109 (110 Fn. 14); Konow, DÖV 1966, S. 368 f. 22 s. dazu schon oben 3. K a p i t e l I I 1. 23 Vgl. z. B. §§ 3 I , I I I n v Z u l G , 9 ZonenRFG. 24 Vgl. z. B. §§ 1 I S. 1 Nr. 2 I n v Z u l G ; 72 I I S. 2 StBFG; 3, 6 Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz; 6, 7, 21 ff. Krankenhausgesetz. 25 Selmer, S. 171 ff. (bes. 174). 20

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samen Planungsausschuß nach § 6 WStrG die Fördergebiete m i t festlegten. Die Länder betreiben jedoch auch außerhalb der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe eine landeseigene regionale Strukturpolitik2®. Dieser käme eine u m so größere Bedeutung zu, als sich durch die vorgesehene Reduzierung der Schwerpunktorte die Fläche der Fördergebiete insgesamt verringerte und dadurch zwar weniger für Verdichtungs- und Erholungsgebiete, wohl aber für Kleinzentren und den ländlichen Raum Umstände denkbar wären, die eine landeseigene Investitionsförderung als wünschenswert oder gar geboten erscheinen ließen. Die Konzeptionen der Länder für ihre eigene regionale W i r t schaftsentwicklung würden durch die Wirkung der Investitionsabgabe jedoch bundesrechtlich durchkreuzt oder zumindest erheblich behindert. Die Einführung einer Abgabe zur regionalpolitischen Steuerung gewerblicher Investitionen beinhaltete daher einen grundsätzlich unzulässigen Übergriff des Bundes i n die ausschließliche Sachzuständigkeit der Länder für die regionale Wirtschaftsstruktur 2 7 . Dieser Konsequenz könnte der Bundesgesetzgeber auch nicht dadurch entgehen, daß er — wie das Modell vorsieht 2 8 — Ausnahmetatbestände für Gebiete schaffte, die einem sektoralen Strukturwandel unterworfen sind und daher bevorzugt für eine landeseigene Regionalförderung i n Betracht kämen. Zum einen ist die Zuständigkeit der Länder für die regionale Wirtschaftsstruktur nicht lediglich auf die einem Strukturwandel unterliegenden Gebiete beschränkt. Vor allem aber liefe eine bloße Ausnahmeregelung für Räume, die von den Ländern als Entwicklungsgebiete bezeichnet würden, auf eine quasi umgekehrte konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die regionale Wirtschaftsstruktur hinaus, wenn und solange die Länder nicht von ihrer Zuständigkeit Gebrauch machten. Eine i n den Bereich der regionalen Wirtschaftsstruktur übergreifende bundesrechtliche Regelung der Investitionsabgabe wäre somit kompetentiell lediglich dann gerechtfertigt, wenn dem Bund insoweit ausnahmsweise eine ungeschriebene Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs zuzubilligen wäre. Die Annahme einer solchen Zuständigkeit setzt voraus, daß „ein Ubergreifen i n eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie die unerläßliche Voraussetzung wäre für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie" 2 9 . Da 26 Vgl. z.B. Gesetz über ein Sonderprogramm zur Wirtschaftsförderung des Landes Niedersachsen v o m 8.11.1977 (Nieders. GVB1. S. 589) sowie a l l gemein W i l d , S. 13 ff. 27 Ebenso Selmer, S. 171 f., 174 f ü r interventionistische Steuern. 28 s. oben 6. K a p i t e l I. 29 BVerfGE 26, 246 (256) (Hervorhebung i m Original); 15, 1 (20 f.); 12, 205 (237); 3, 407 (421); vgl. zur Verwendung dieser Formel i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eingehend Bullinger, AöR 96 (1971), S. 237 (241 ff.).

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7. Kap.: Investitionsabgaben-Modell

die regionale Umlenkung gewerblicher Investitionen an sich eine w i r t schaftsrechtliche Materie ist, der Bund seine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit aus A r t . 74 Nr. 11 GG insoweit aber nicht ausüben könnte, ohne Fragen der regionalen Wirtschaftsstruktur zu berühren, liegt es scheinbar nahe, eine Bundeskompetenz für die Abgabe kraft Sachzusammenhangs m i t dem „Recht der Wirtschaft" anzunehmen. Dies hätte jedoch zur Folge, daß der Bund gerade bei einer weit gefaßten Kompetenzvorschrift wie A r t . 74 Nr. 11 GG tief i n die Sachzuständigkeit der Länder eingreifen und diese praktisch aushöhlen könnte 30 . Ein solches Ergebnis liefe dem Sinn der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung zuwider. Für die Bestimmung des Sachzusammenhangs ist daher bei grundsätzlicher Gleichwertigkeit der benachbarten Bundes- und Landeskompetenz darauf abzustellen, zu welchem Regelungsgegenstand die größere Sachnähe besteht 31 . Da die Umlenkung gewerblicher Investitionen i n Schwerpunktorte der Gemeinschaftsaufgabe erhebliche Auswirkungen auf die regionale Entwicklung hätte, wiese die Investitionsabgabe eine weit engere inhaltliche Beziehung zu der speziellen Materie der regionalen Wirtschaftsstruktur als zu dem gleichsam als lex generalis zu betrachtenden „Recht der Wirtschaft" i m Sinne des A r t . 74 Nr. 11 GG auf. Die Prüfung des Sachzusammenhangs fiele som i t zugunsten der Landeskompetenz aus. Eine ungeschriebene Zuständigkeit des Bundes, durch Einführung einer Investitionsabgabe i n die ausschließliche Sachzuständigkeit der Länder für die regionale W i r t schaftsstruktur einzugreifen, bestünde daher nicht. Eine Bundeskompetenz für den Erlaß eines Investitionsabgabengesetzes könnte sich somit nur noch aus der Natur der Sache ergeben. Eine derartige Zuständigkeit setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts voraus, daß „gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eine eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheit des Bundes darstellen, vom Bund und nur von i h m geregelt werden können" 8 2 . Das Bundesverfassungsgericht stellt insoweit insbesondere darauf ab, ob eine einheitliche Regelung auch durch inhaltlich übereinstimmende Ländergesetze denkbar und praktikabel wäre 8 8 . 30 Vgl. zu dieser Problematik allgemein Bullinger, A ö R 96 (1971), S. 237 (253 f.). 31 BVerfGE 6, 309 (354); 7, 29 (38 f.); 11, 234 (237); 12, 205 (229); 15, 1 (91, 20 f.); 22, 180 (2091); 26, 246 (2571); Bullinger, AöR 96 (1971), S. 237 (248, 251, 253 f.). 32 BVerfGE 3, 407 (421, 4271); 11, 89 (98); 12, 205 (242); 15, 1 (24); 22, 180 (217); 26, 246 (257); vgl. zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allgemein Bullinger, AöR 96 (1971), S. 237 (268 ff.). 33 BVerfGE 26, 246 (257).

I I I . Materielle Verfassungsmäßigkeit

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Ob alle oder jedenfalls die Mehrzahl der Länder sich bereitfände, trotz ihrer auch außerhalb der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe verfolgten landeseigenen regionalen Strukturpolitik Abgabengesetze zur Umlenkung gewerblicher Anlageinvestitionen i n Schwerpunktorte einzuführen, erscheint fraglich. Da die Wahrnehmung regionaler Aufgaben i m Bundesstaat prinzipiell nicht zu den Aufgaben des Bundes gehört 34 , ist aus derartigen Bedenken gleichwohl nicht ohne weiteres auf eine Bundeszuständigkeit aus der Natur der Sache zu schließen. Bedeutung kommt insoweit insbesondere dem Umstand zu, daß das Grundgesetz auch dann, wenn der Bund nach A r t . 91 a I Nr. 2 GG an der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur beteiligt ist, die Entscheidung über deren inhaltliche Ausgestaltung dem jeweiligen Land vorbehält (Art. 91 a I I I S. 2 GG). Dies dient i m föderativen System des Grundgesetzes dazu, die Länder als Zentren autonomer politischer Gestaltung neben und gegenüber dem Bund zu erhalten 35 . Auch die Entscheidung darüber, ob gewerbliche Investitionen durch eine die regionale Entwicklung stark beeinflussende Abgabe i n Schwerpunktorte der Gemeinschaftsaufgabe umgelenkt werden sollen, ist deshalb von der Verfassung den Ländern überantwortet. Die bloße Zweckmäßigkeit einer bundeseinheitlichen Steuerung unternehmerischer I n vestitionen reicht demgegenüber zur Begründung einer Bundeskompetenz nicht aus 36 . Aus der Natur der Sache ergäbe sich daher keine Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers für den Erlaß eines Investitionsabgabengesetzes. Eine Abgabe zur regionalpolitischen Steuerung gewerblicher Anlageinvestitionen könnte vielmehr nur durch die Länder i m Rahmen ihrer Regelungsbefugnis für die regionale Wirtschaftsstruktur eingeführt werden.

I I I . D i e materielle Verfassungsmäßigkeit einer Investitionsabgabe 1. Die Grundrechtsrelevanz der Investitionsabgabe

Die Eigenart der Investitionsabgabe bestünde darin, daß der Landesgesetzgeber m i t i h r nicht unmittelbar auf die unternehmerische Standortwahl einwirkte, sondern einen lediglich mittelbaren Einfluß ausübte, abgabenbelastete Standorte zu meiden und Investitionen i m wesentlichen nur noch i n Schwerpunktorten der Gemeinschaftsaufgabe vorzunehmen. Infolge des historisch bedingten Zuschnitts der Grund34 35 36

Hesse, AöR 98 (1973), S. 1 (31); vgl. auch BVerfGE 22, 180 (217). Vgl. Hesse, AöR 98 (1973), S. 1 (20 ff., bes. 21 f., 23 f., 26, 31). BVerfGE 11, 6 (18); 22, 180 (216 f.); 26, 246 (257); 41, 291 (312).

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7. Kap.: Investitionsabgaben-Modell

rechte auf einen durch Gesetz oder Verwaltungsakt erfolgenden unmittelbaren Eingriff bereitete es zunächst Schwierigkeiten, den Schutz der Grundrechte auch gegenüber derartigen indirekten Wirkungen staatlicher Wirtschaftsintervention zu entfalten. I n der Literatur wurde die Grundrechtsrelevanz mittelbarer Auswirkungen zum Teil m i t der Begründung verneint, das Verfassungsrecht habe vom Staat gesetzte Daten als Faktoren des Marktmechanismus ebenso unbeachtet zu lassen wie den marktwirtschaftlichen Anpassungsprozeß selbst 37 . Der hinter solcher Zurückhaltung stehenden Sorge, eine Überspannung des Grundrechtsschutzes könne notwendige Interventionen des Staates verhindern, ist jedoch nicht durch eine Freistellung bestimmter staatlicher Aktivitäten von Grundrechtsbindungen, sondern durch eine geeignete Begrenzung des Umfangs des Grundrechtsschutzes Rechnung zu tragen 38 . I m Hinblick auf A r t . 1 I I I GG ist daher heute weitgehend anerkannt, daß die Grundrechte nicht lediglich gegenüber Ge- und Verboten als historisch bekannten Handlungsformen, sondern auch gegen mittelbare Einwirkungen des Staates auf den gewährleisteten Freiheitsbereich schützen 39 . Der Verzicht auf einen unmittelbaren Eingriff bedeutet allerdings nicht, daß jede faktische Folgewirkung staatlicher Lenkung Grundrechtsschutz auslöste. Eine reine Kausalhaftung für tatsächliche Grundrechtsbeeinträchtigungen würde den wirtschafts- und sozialpolitischen Handlungsspielraum des Staates übermäßig einengen und die Grundrechte ihres staatsgerichteten Charakters weitgehend entkleiden 40 . Grundrechtsschutz gegenüber faktischen Beeinträchtigungen besteht vielmehr grundsätzlich nur dann, wenn diese i n ihrer Wirkung einem Eingriff gleichkommen 41 . Dies ist der Fall, wenn die Folgen einer staatlichen Maßnahme darauf gerichtet sind, einen u m der Effektivität des Grundrechtsschutzes w i l l e n objektiv zu bestimmenden, intentional lenkenden Einfluß auf das Verhalten von Privaten zu nehmen 42 . 37

Wagner, V V D S t R L 27 (1969), S. 47 (68). Friauf, DVB1. 1971, S. 674 (681); Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (181 Fn. 22); Wendt, S. 132 ff. 39 Friauf, DVB1. 1971, S. 674 (680); ders., Verfassungsrechtliche Grenzen, S. 40 f.; Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (190 f.); Seidler, S. 94 ff. (bes. 99); Selmer, S. 214 ff. (bes. 225 f.); Wendt, S. 131. Auch das Bundesverfassungsgericht hat die Relevanz der Grundrechte, insbesondere des A r t . 12 I GG, gegenüber faktischen Beeinträchtigungen prinzipiell bejaht; vgl. B V e r f GE 13, 181 (185 f.); 22, 380 (384); 47, 1 (21); sehr weitgehend jetzt BVerfGE 46, 120 (137 f.). 40 Friauf, DVB1. 1971, S. 674 (681); Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (184); Wendt, S. 132 f. 41 Friauf, DVB1. 1971, S. 674 (681); Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (184) ; Wendt, S. 134 f. 42 Friauf, DVB1. 1971, S. 674 (681 f.); ders., Verfassungsrechtliche Grenzen, S. 40 f. ; Wendt, S. 135; Selmer, S. 218, der allerdings auf die v o m Gesetzgeber 38

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Die Investitionsabgabe w i r k t e ziel- und zweckgerichtet auf die regionale Verteilung gewerblicher Anlageinvestitionen ein. Sie berührte nicht lediglich die Vermögenssphäre der Betroffenen, sondern übte durch die von i h r ausgelöste Rentabilitätsminderung einen mittelbar motivationsbestimmenden Einfluß auf das Investitionsverhalten selbst aus. Die Abgabe unterliegt daher einer Prüfung an den die unternehmerische Investitionstätigkeit schützenden Grundrechten. 2. Art. 12 I G G

Abgabenrechtliche Vorschriften sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an A r t . 12 GG zu messen, „wenn sie infolge ihrer Gestaltung i n einem engen Zusammenhang m i t der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lassen" 43 . Gegenstand eines Investitionsabgabengesetzes wäre zwar nicht die Regelung eines einzelnen Berufes, sondern die E i n w i r kung auf das Investitionsverhalten als ein beruflich-unternehmerischer Tätigkeit i n den verschiedenen Sparten der gewerblichen Wirtschaft gemeinsames Element. Die Abgabe zielte jedoch intentional lenkend auf die Standortwahl und damit die Niederlassungsfreiheit der Unternehmen nach A r t . 12 I S. 1 GG 4 4 . Einem Investitionsabgabengesetz wohnte daher eine objektiv berufsregelnde Tendenz inne. Das Bundesverfassungsgericht wendet bei der Prüfung abgabenrechtlicher Normen an A r t . 12 GG grundsätzlich die Stufentherorie an. Abgabengesetze stellen nach Ansicht des Gerichts i m allgemeinen Regelungen auf der Stufe der Berufsausübung dar 4 5 . Die Freiheit der Berufswahl soll dagegen erst dann berührt sein, wenn eine Abgabe „ihrer objektiven Gestaltung und Höhe nach den von ihr Betroffenen i n aller Regel den gewählten Beruf wirtschaftlich unmöglich macht" 4 6 . Rückwirkungen der Investitionsabgabe auf die i n A r t . 12 I S. 1 GG der Berufswahl gleichgestellte Arbeitsplatz- bzw. Standortwahl wären danach nur gegeben, wenn sie Unternehmen normalerweise daran hinderte, sich für einen Standort außerhalb der Fördergebiete der Ge„ s u b j e k t i v " verfolgte Lenkungsabsicht abstellen w i l l ; kritisch dazu Friauf, Verfassungsrechtliche Grenzen, £.22; Kloepfer, StuW 1972, S. 176 (179); Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (191); Wendt, S. 20 ff. 43 BVerfGE 13, 181 (186); 16, 147 (162 f.); 37, 1 (17); 38, 61 (79); 42, 374 (3841); 47,1 (21). 44 Z u m Schutz der unternehmerischen Standortwahl bzw. Niederlassungsfreiheit durch A r t . 12 I S. 1 G G vgl. B V e r w G E 12, 140 (162); Dicke, S. 121; Gubelt, A r t . 12 Rdn. 23; Hamann, Rechtsstaat u n d Wirtschaftslenkung, S. 73; Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 12 Rdn. 106. 45 BVerfGE 13, 181 (187); 14, 76 (101); 16, 147 (163); 37,1 (18); 38, 61 (86). 46 BVerfGE 13, 181 (187); 14, 76 (101); 16, 147 (165); 31, 8 (29); 38, 61 (851); kritisch zu dieser Formel Selmer, S. 258 f.

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meinschaftsaufgabe zu entscheiden. Ob dieser Fall einträte, läßt sich nicht abschließend beurteilen, w e i l das Modell keine Angaben darüber enthält, i n welcher Höhe die Abgabe erhoben werden soll. Es dürfte jedoch anzunehmen sein, daß die Abgabe Investitionen i n Verdichtungsräumen etc. wirtschaftlich zwar nicht völlig ausschlösse, sie andererseits aber so hoch bemessen wäre, daß i h r ein echter Umlenkungs-* effekt zukäme. Auch wenn die Investitionsabgabe eine Standortwahl außerhalb der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe somit nicht „ i n aller Regel" unmöglich machte, äußerte sie doch erhebliche W i r kungen auf die gewerbliche Niederlassungsfreiheit. Bei einer solchen Gestaltung hat sich auch das Bundesverfassungsgericht veranlaßt gesehen, abgabenrechtliche Eingriffe an einem strengeren Maßstab als der für Berufsausübungsregelungen geltenden bloßen vernunftorientierten Zweckmäßigkeit zu prüfen 4 7 . Ursächlich hierfür ist, daß die Stufentheorie m i t ihren unterschiedlichen Anforderungen an gesetzliche Beschränkungen der Berufsausübung und der Berufswahl bei lenkenden Abgabengesetzen nur geringe Aussagekraft hat, w e i l diese häufig beide Elemente i n sich vereinigen 48 . Zudem läßt sich die nach der Stufentheorie i m Hinblick auf die Gemeinwohlanforderungen relevante Frage, ob eine subjektive oder objektive Berufswahlbeschränkung vorliegt, bei abgabenrechtlichen Eingriffen häufig nicht beantworten, weil die W i r k u n g der Abgabe vor allem von der Höhe der i n Aussicht gestellten Belastung abhängt 49 . Bei der verfassungsrechtlichen Prüfung eines Abgabengesetzes ist es daher geboten, auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit selbst als dasjenige Prinzip zurückzugreifen, aus dem auch die Stufentheorie entwickelt worden ist 5 0 . Die Investitionsabgabe ließe sich danach m i t A r t . 12 GG vereinbaren, wenn die Beschränkung der unternehmerischen Standortwahl durch Interessen des Gemeinwohls gerechtfertigt wäre, die so schwer wögen, daß sie den Vorzug vor der Berufsfreiheit der Unternehmen verdienten, und die Intensität des abgabenrechtlichen Eingriffs zu dem angestrebten Ziel nicht außer Verhältnis stünde 51 . Durch die m i t der Investitionsabgabe bezweckte verstärkte Industrieansiedlung i n Schwerpunktorten der Gemeinschaftsaufgabe soll die 47 BVerfGE 16, 147 (167); vgl. ebenso f ü r nicht abgabenrechtliche Eingriffe BVerfGE 11, 30 (42 f.); 17, 232 (242); 25, 1 (12). 48 Selmer, S. 258, 260; Wendt, S. 145 f. 49 Selmer, S. 263; Wendt, S. 146. 50 Selmer, S. 263; Wendt, S. 146. Auch das Bundesverfassungsgericht greift bei der Prüfung abgabenrechtlicher Vorschriften neuerdings unmittelbar auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zurück, vgl. B V e r f G E 37, 1 (18 ff.); 38, 61 (86ff.); ansatzweise schon BVerfGE 16, 147 (167). Vgl. dazu auch Selmer, AöR 101 (1976), S. 399 (426 f.). 51 Vgl. BVerfGE 7, 377 (405); 13, 97 (104f.); 16, 147 (167); 17, 232 (242); 23, 50 (56); 25, 1 (12); 30, 292 (316); 38, 61 (86>; Selmer, S. 263.

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Arbeitsmarktlage und das Einkommensniveau i n den Fördergebieten verbessert und einer bereits jetzt zu beobachtenden Binnenwanderung entgegengewirkt werden, die das Entwicklungspotential strukturschwacher Räume langfristig noch weiter verschlechterte 52 . Die Abgabe diente daher m i t der Herstellung ausgeglichener regionaler Wirtschaftsstrukturen einem i n A r t . 91 a I Nr. 2, 104 a I V S. 1 2. A l t . GG anerkannten Gemeinschaftsinteresse, dem der Landesgesetzgeber i m Rahmen seines wirtschaftspolitischen Gestaltungsermessens auch gegenüber privaten Investoren Geltung verschaffen könnte. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung kommt es somit darauf an, ob der abgabenrechtliche Eingriff zur Steuerung der unternehmerischen Investitionstätigkeit geeignet, erforderlich und verhältnismäßig wäre. Das Geeignetheitsgebot verlangt, daß die Abgabe zur Umlenkung gewerblicher Anlageinvestitionen i n Schwerpunktorte tauglich wäre 5 3 . Hinsichtlich der Einschätzung der Tauglichkeit steht dem Gesetzgeber ein weiter Beurteilungs- und Prognosespielraum zu. Die Geeignetheit einer wirtschaftspolitischen Maßnahme ist i m Hinblick auf die Schwierigkeiten einer zutreffenden Voraussage der künftigen Entwicklung bereits dann zu bejahen, wenn der Gesetzgeber unter Ausnutzung der i h m zur Verfügung stehenden Erkenntnismöglichkeiten annehmen durfte, die von i h m ergriffene Maßnahme sei ein sachgerechtes M i t t e l zur Erreichung des angestrebten Erfolges 54 . Trotz intensiver Förderung der Industrieansiedlung i n strukturschwachen Gebieten haben gewerbliche Investoren bei ihrer Standortwahl bisher eindeutig Verdichtungsräume bevorzugt 55 . Die gegenwärtige regionale Strukturpolitik versucht private Investitionen i n den Fördergebieten allerdings nur durch die Gewährung Steuer- und subventionsrechtlicher Vorteile anzuregen, setzt dort nicht ansiedlungswillige Unternehmen aber keinen wirtschaftlichen Nachteilen aus. Die Investitionsabgabe schaffte demgegenüber erstmals die Möglichkeit, die Rentabilität nicht anpassungsbereiter Unternehmen zu mindern. Bei entsprechender Höhe der Abgabe wäre deshalb die Erwartung be62 Vgl. Raumordnungsprognose 1990 (Bundestagsdrucksache 8/2046), S. 2, 3 f., 6. » Vgl. BVerfGE 30, 292 (316, 3181); 39, 210 (230); Grabitz, AöR 98 (1973), £.568 (5711). 54 BVerfGE 16, 147 (1811); 25, 1 (121, 17); 30, 250 (263); 30, 292 (317); 38, 61 (88); 39, 210 (2251, 2301); 40, 197 (2221); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (701); Grabitz, AöR 98 (1973), S. 568 (571 ff.); Breuer, Der Staat 1977, S.21 (35 ff.); Ossenbühl, Bundesverfassungsgericht I, S. 458 (496 ff., bes. 5141); Scholz, Wirtschaftsaufsicht, S. 106 ff.; ders., Mitbestimmung, S. 3 3 1 ; ders., Konzentrationskontrolle, S. 34 ff.; Seetzen, N J W 1975, S. 429 (431 f.); kritisch Kloepfer, N J W 1971, S. 1585 (1586). 55 Raumordnungsbericht 1972 (Bundestagsdrucksache VI/3793), S. 53; R a u m ordnungsbericht 1974 (Bundestagsdrucksache 7/3582), S. 68.

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7. Kap.: Investitionsabgaben-Modell

rechtigt, daß sich aufgrund der durch die Abgabe gestiegenen Investitionskosten i n Verdichtungsräumen etc. eine größere Zahl von Unternehmen als bisher für Investitionen i n Schwerpunktorten entschiede. Zumindest beruhte eine derartige Prognose auf sachlich vertretbaren Annahmen 5 6 . Die Investitionsabgabe wäre daher — jedenfalls soweit sie sich auf Errichtungsinvestitionen bezöge — nicht von vornherein „völlig ungeeignet" oder „objektiv untauglich" zur Erzielung eines Umlenkungseffekts 57 . Fraglich ist jedoch, ob dies auch für die regionale Steuerung von Erweiterungs-, Rationalisierungs- und Ersatzinvestitionen gälte, weil diese Investitionen stets i n Bezug auf einen bereits vorhandenen Anlagenbestand vorgenommen werden, den der Unternehmer i m allgemeinen nicht räumlich verlagern kann 5 8 . I n der Rechtsprechung besteht allerdings die Neigung, die Geeignetheit einer abgabenrechtlichen Maßnahme auch dann zu bejahen, wenn der erstrebte Lenkungserfolg i m Einzelfall ersichtlich nicht eintreten kann, weil der Unternehmer auf eine inkriminierte Verhaltensweise aus technischen, organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen nicht verzichten kann 5 9 . Das Bundesverfassungsgericht hat dies i m „Leberpfennig"-Beschluß damit gerechtfertigt, daß der Kreis der abgabepflichtigen Unternehmen mit nicht ersetzbarem Werkfernverkehr nicht hinreichend genau abzugrenzen sei 60 , und hat die Zwecktauglichkeit der Sonderbesteuerung des Werkfern Verkehrs m i t der durch sie eintretenden „empfindlichen Erhöhung des gesamten Kostenniveaus" begründet 61 . Die Anerkennung derartiger Eignungssurrogate führt jedoch dazu, daß das Geeignetheitsgebot jede substantielle Bedeutung für die Prüfung wirtschaftslenkender Maßnahmen verliert 6 2 . Bei der Investitionsabgabe träfe i m übrigen das Argument mangelnder sachlicher Abgrenzbarkeit der Fälle, i n denen der Lenkungseffekt nicht erreicht werden kann, nicht zu, 56 Vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGE 30, 250 (263); 38, 61 (88); BVerfG N J W 1979, S. 699 (701). 57 Vgl. zu diesen K r i t e r i e n BVerfGE 16, 147 (181); 17, 306 (317); 19, 119 (127); 25, 1 (17); 30, 250 (263); 30, 292 (317); 37, 1 (20); 39, 210 (230 f.); 40, 196 (223). 58 Dem Modell ist nicht m i t Sicherheit zu entnehmen, ob die Abgabe auch f ü r diese Investitionsarten gelten soll. I m Hinblick darauf, daß das Modell an die bestehende Regionalförderung anknüpft u n d § 1 I Nr. 1 W S t r G neben der Errichtung auch den Ausbau, die Umstellung u n d die grundlegende Rationalisierung v o n Gewerbebetrieben nennt, dürfte dies jedoch anzunehmen sein. 59 Vgl. BVerfGE 30, 250 (265 f.); 38, 61 (89 f.). 60 BVerfGE 38, 61 (89 f.); dieses Argument t r i f f t freilich i m Falle des A b sicherungsgesetzes, BVerfGE 30, 250 (265 f.), nicht zu, w e i l A l t - u n d Neuverträge nach objektiven K r i t e r i e n eindeutig abzugrenzen waren, vgl. dazu Kloepfer, N J W 1971, S. 1585 (1587 f.); Selmer, AöR 101 (1976), S. 399 (413). 61 BVerfGE 38, 61 (90); s. auch BVerfGE 30, 250 (265); „allgemeine L i q u i d i tätsminderung ". 62 Kloepfer, N J W 1971, S. 1585 (1587); Selmer, AöR 101 (1976), S. 399 (413 f.).

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weil Erweiterungs-, Rationalisierungs- und Ersatzinvestitionen nach objektiven Kriterien zu bestimmen sind. Da diese Vorhaben wegen ihres notwendigen Zusammenhangs mit den vorhandenen Anlagen i n der Regel schon aus technischen Gründen nicht an einem anderen Ort als dem bisherigen Standort durchgeführt werden können, wäre die Abgabe insoweit nicht zur regionalen Umlenkung geeignet. Eine Investitionsabgabe könnte daher nur für gewerbliche Errichtungsinvestitionen vorgesehen werden. Weitere Voraussetzung wäre jedoch, daß sich eine Umlenkung von Errichtungsinvestitionen nicht schon durch weniger belastende Maßnahmen erreichen ließe®3. Auch hinsichtlich der Auswahl und rechtstechnischen Gestaltung wirtschaftslenkender Instrumente hat der Gesetzgeber allerdings eine weite Einschätzungsprärogative 64 . Nur wenn eindeutig feststeht, daß dem Gesetzgeber ein gleich wirksames, weniger freiheitsbeschränkendes M i t t e l zur Verfügung stand, ist eine gesetzliche Regelung nicht erforderlich und damit verfassungswidrig 65 . Der Einführung einer Investitionsabgabe könnte unter Umständen entgegengehalten werden, eine regionale Umlenkung unternehmerischer Anlageinvestitionen i n Schwerpunktorte sei auch durch eine verbesserte Förderung zu erreichen. Abgesehen davon, daß die bisherigen Erfahrungen der regionalen Strukturpolitik diese Annahme kaum rechtfertigten 66 , wäre jedoch die Entscheidung, welcher von mehreren i n Betracht kommenden Alternativen der Vorzug zu geben ist, wiederum nur aufgrund einer Prognose zu treffen. Der Gesetzgeber könnte sich insoweit darauf berufen, daß das geltende Recht abgesehen von der weitaus einschneidenderen Maßnahme einer raumordnungs- und damit wegen der Anpassungspflicht nach § 1 I V BBauG bauplanungsrechtlichen Ausweisung nur noch von Schwerpunktorten für eine Industrieansiedlung keine Möglichkeit kennt, die Standortentscheidung von Unternehmen zu beeinflussen, die sich durch die regionale Wirtschaftsförderung nicht zu Investitionen i n strukturschwachen Räumen stimulieren lassen. Die Erwartung des Gesetzgebers, die Investitionsabgabe, die erstmals entsprechende „Negativreize" ermöglichte, werde zu einer gegenüber der Investitionsförderung verstärkten Umlenkung führen, ließe sich somit auf beachtliche, keinesfalls eindeutig widerlegbare Gründe stützen 67 . 63 Vgl. BVerfGE 25, 1 (18); 30, 292 (316); 37, 1 (21); 39, 210 (230); 40, 196 (223); Grabitz, AöR 98 (1973), S. 568 (573 f.). 64 BVerfGE 21, 150 (157 f.); 25, 1 (19 f.); 30, 292 (319); 37, 1 (21); 39, 210 (231); Grabitz, AöR 98 (1973), S. 568 (574); Ossenbühl, Bundesverfassungsgericht I , S.458 (515). 65 BVerfGE 25, 1 (19 f.); 30, 292 (319); 37, 1 (21); 39, 210 (231); Ossenbühl, Bundesverfassungsgericht I , S. 458 (516). 66 s. oben bei Fn. 55.

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7. Kap.: Investitionsabgaben-Modell

Schließlich dürfte die Erhebung der Abgabe die betroffenen Unternehmen bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und der Bedeutung der sie rechtfertigenden Gründe nicht unzumutbar belasten 68 . Da die Bundesrepublik noch immer durch einen Gegensatz zwischen Räumen hoher Verdichtung und strukturschwachen Gebieten gekennzeichnet ist 6 9 , kommt der Herstellung einer ausgewogenen regionalen Wirtschaftsstruktur sowohl für die gesamtstaatliche Entwicklung wie die des einzelnen Bundeslandes wesentliche Bedeutung zu. Die I n vestitionsabgabe beeinflußte demgegenüber zwar gerade bei einer fühlbaren Höhe des Abgabensatzes die unternehmerische Standortentscheidung erheblich. Sie machte eine Niederlassung außerhalb der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe jedoch nicht schlechthin unmöglich und zwänge grundsätzlich auch nicht zu einem Verzicht auf die Aufnahme einer beruflichen unternehmerischen Tätigkeit oder zu deren Einstellung. Insgesamt stellte sich die Investitionsabgabe daher als zumutbare Beschränkung der Berufsfreiheit von Unternehmen dar. Ein landesrechtliches Investitionsabgabengesetz zur regionalen Umlenkung privater Investitionen wäre daher m i t A r t . 12 I GG vereinbar. 3. Art. 14 G G

Das Bundesverfassungsgericht vertritt i n ständiger Rechtsprechung die Auffassung, A r t . 14 GG sei gegenüber abgabenrechtlichen Eingriffen bereits tatbestandlich nicht einschlägig, w e i l die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie nicht gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten schütze 70 . Dies soll auch dann gelten, wenn ein Abgabengesetz objektiv wirtschaftspolitische Lenkungszwecke verfolgt 7 1 . E i n Verstoß gegen A r t . 14 GG kann nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts allenfalls dann i n Betracht kommen, wenn eine öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht den Betroffenen übermäßig belastet und seine Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigt 72 . 67

Vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGE 30, 292 (321). Vgl. BVerfGE 25, 1 (17, 22f.); 30, 292 (316); 37, 1 (22); 38, 61 (94f.); 39, 210 (234); 40, 196 (227); Grabitz, AöR 98 (1973), S. 568 (575 ff., bes. 581). 69 Vgl. die Nachweise oben 5. K a p i t e l Fn. 9. 70 BVerGE 4, 7 (17); 10, 89 (116); 10, 354 (371); 11, 105 (126); 14, 221 (241); 16, 147 (187); 19, 119 (128); 19, 253 (267f.); 23, 288 (3141); 26, 327 (338); 27, 111 (131); 27, 326 (343); 29, 402 (413); 30, 250 (2711); 36, 66 (72); 37, 1 (38); 37, 38 (57); 38, 61 (102). 71 BVerfGE 30, 250 (272). 72 BVerfGE 14, 221 (241); 19, 119 (129); 19, 253 (268); 23, 288 (315); 27, 111 (131); 29, 402 (413); 30, 250 (272); 38, 61 (102). Die Rechtsprechung ist freilich i n sich widersprüchlich, denn w e n n A r t . 14 G G gegenüber abgabenrechtlichen Eingriffen bereits tatbestandlich nicht einschlägig ist, k a n n auch eine übermäßige Abgabenerhebung nicht den Schutz der Eigentumsgarantie auslösen, vgl. Friauf, J u r A 1970, S. 299 (302 f.); Wendt, S. 92. Sie läßt i m übrigen eine 68

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I n der Literatur ist demgegenüber versucht worden, das Vermögen selbst der Eigentumsgarantie zu unterstellen und Abgabengesetze als unmittelbare Eingriffe i n das Vermögen an A r t . 14 GG zu messen73. Selbst wenn man A r t . 14 GG eine von konkreten Eigentumspositionen gelöste Vermögenswertgarantie entnähme 74 , wäre eine auf das Schutzgut „Vermögen" beschränkte Prüfung jedoch nicht i n der Lage, den spezifischen Lenkungscharakter der Investitionsabgabe zu erfassen. Denn die Abgabe erzielte ihren Steuerungseffekt gerade dadurch, daß sie den allgemeinen Vermögenszusammenhang durchbräche und einen intentional lenkenden Einfluß auf das unternehmerische Investitionsverhalten ausübte 75 . Nicht wegen der von ihr bewirkten Vermögensbelastung, sondern wegen ihrer motivationsbestimmenden Wirkung auf die Nutzung des Hechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb wäre die Abgabe daher an A r t . 14 GG zu messen76. Dabei ist freilich zu beachten, daß sich der Schutz der Eigentumsgarantie nicht auf die Durchführung von Errichtungsinvestitionen, sondern nur auf die Vornahme der Veränderung schon vorhandener Anlagen dienender Erweiterungs-, Rationalisierungs- und Ersatzinvestitionen erstreckt 77 . Da die Abgabe Investitionen außerhalb der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe wirtschaftlich nicht völlig verhinderte und auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, daß sie die betroffenen Unternehmen zu einer auf Dauer unrentablen W i r t schaftsweise zwänge und damit die Privatnützigkeit der Gewerbebetriebe beseitigte, konkretisierte die Investitionsabgabe nach ihrer Eingriffsschwere an sich nur eine Sozialbindung unternehmerischen E r k l ä r u n g vermissen, weshalb ein interventionistisches Abgabengesetz zwar mittelbar faktische A u s w i r k u n g e n auf die Berufsfreiheit (s. dazu oben Fn. 43), nicht aber auf die Eigentumsgarantie haben kann. 78 Vgl. Friauf, J u r A 1970, S. 299 (305 ff.); Meessen, D Ö V 1973, S. 812 (814 ff.); ders., B B 1971, S. 928 (930 f.); Wendt, S. 96 ff. 74 Vgl. dagegen m i t überzeugenden Argumenten Papier, Der Staat 1972, S. 483 (491, 513); Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (186 ff.); Selmer, S. 304 ff. 75 Vgl. Friauf, Verfassungsrechtliche Grenzen, S. 45, sowie oben I I I 1 a. E. 76 Vgl. Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (184, 1901); ebenso früher Friauf, Verfassungsrechtliche Grenzen, S. 45. F ü r eine doppelte P r ü fung an A r t . 14 G G (1. Stufe: unmittelbarer E i n g r i f f i n das nach dieser A u f fassung v o n A r t . 14 G G geschützte Vermögen; 2. Stufe: mittelbar m o t i v a tionsbestimmende W i r k u n g auf das Recht a m eingerichteten u n d ausgeübten Gewerbebetrieb) dagegen Kloepfer, AöR 97 (1972), S. 232 (272); Wendt, S. 91 ff., 128 ff. (bes. 138 f.). F ü r eine doppelte Prüfung anhand der Eigentumsgarantie besteht nach der h i e r vertretenen Auffassung jedoch kein Anlaß. Denn hat die Abgabe keine mittelbar faktischen W i r k u n g e n auf die durch A r t . 12 u n d 14 GG geschützten Freiheitsbereiche, handelt es sich also u m eine rein fiskalische Abgabe ohne Interventionszwecke, ist Grundrechtsschutz bereits durch A r t . 2 I G G gewährleistet, vgl. Schenke, Festschrift f ü r A r m bruster, S. 177 (195 f.). 77 s. oben 2. Kapitel I I I 2.

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7. Kap.: Investitionsabgaben-Modell

Eigentums (Art. 14 I S. 2 GG) 78 . Auch Eigentumsbindungen unterliegen jedoch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 7 9 . „Die Einschränkung der Eigentümerbefugnisse muß zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und notwendig, sie darf nicht übermäßig belastend und deshalb unzumutbar sein 80 ." Bei Erweiterungs-, Rationalisierungs- und Ersatzinvestitionen wäre die Abgabe aber — wie schon festgestellt — zu einer Umlenkung nicht geeignet 81 . Ihre Erhebung auch bei Vornahme dieser Investitionen errichtete daher eine sachwidrige, m i t Art. 14 I S. 2 GG nicht zu vereinbarende Eigentumsschranke. Ohne Verfassungsverstoß könnte eine Investitionsabgabe demnach nur für Errichtungsinvestitionen eingeführt werden. Insoweit unterläge sie einer verfassungsrechtlichen Prüfung ausschließlich an Art. 12 I GG. 4. Die Behandlung von Härtefällen

Bei den bisherigen Überlegungen ist offengeblieben, welche rechtliche Bedeutung Fällen zukäme, i n denen die Investitionsabgabe ausnahmsweise berufssperrend bzw. enteignend wirkte. Eine solche atypische W i r k u n g der Abgabe könnte etwa eintreten, wenn ein Neuunternehmer bei einem nur an einem abgabebelasteten Standort durchführbaren Vorhaben aus besonderen persönlichen oder sachlichen Gründen infolge der Abgabepflicht nicht nur auf die Errichtung einer Betriebsstätte verzichten müßte, sondern zugleich auch von der Aufnahme einer beruflich-unternehmerischen Tätigkeit selbst abgehalten würde, oder ein schon bestehendes Unternehmen aufgrund besonderer Umstände eine für seine weitere wirtschaftliche Existenz notwendige Errichtungsinvestition — z.B. den Bau eines modernen Zweigwerks — nicht durchführen könnte und daher zur Einstellung auch seines vorhandenen Betriebs gezwungen wäre. 78 s. oben 2. K a p i t e l I I I 2. I n der L i t e r a t u r ist str., ob es sich bei abgabenrechtlichen Eingriffen u m eine Bestimmung des Eigentumsinhalts oder u m eine Eigentumsschranke handelt, vgl. Selmer, S> 344 Fn. 185; Wendt, S. 99 ff. m. w . N. S. 100 Fn. 61. Z w a r t r i f f t es zu, daß Abgabengesetze keine generelle Konkretisierung der Herrschaftsbefugnisse des Eigentümers, sondern E i n w i r k u n g e n auf inhaltlich bereits ausgeformte, bestehende Eigentumspositionen beinhalten, i n der Regel also Eigentumsschranken ziehen, vgl. Selmer, S. 344 Fn. 185; Wendt, S. 101 f. Materiell dürfte dieser Unterscheidung j e doch k a u m Bedeutung zukommen. Entscheidend ist vielmehr ihre Abgrenzung zur Enteignung. Z u den insoweit maßgeblichen K r i t e r i e n s. Friauf, J u r A 1970, S. 299 (317 ff.); Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (197 f.); Scheuner, Ertragsbeteiligung, S. 45 f.; Selmer, S. 341; Wendt, S. 148. 79 BVerfGE 8, 71 (80); 18, 121 (132); 21, 150 (155); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (703); Badura, Wirtschaftsverfassung, S. 111 f.; ders., AöR 98 (1973), S. 153 (172). 80 BVerfGE 21, 150 (155). 81 s. oben bei Fn. 58. Ii: ; _. ^ :

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Die verfassungsrechtliche Behandlung von Härtefällen, i n denen eine hinsichtlich ihrer generellen Wirkungen nicht zu beanstandende Norm einzelne Adressaten ungleich stärker belastet, ist nicht abschließend geklärt. Das Bundesverfassungsgericht geht i n ständiger Rechtsprechung davon aus, daß es für die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes entsprechend seiner Natur als allgemeiner Regelung nur darauf ankomme, wie es sich generell auswirke 82 . Der Gesetzgeber ist daher nicht verpflichtet, bei einer gesetzlichen Regelung jede nur mögliche Gestaltung zu berücksichtigen, sondern kann auf einen typischen Lebenssachverhalt abstellen 83 . Eine Ausnahme von diesem Grundsatz macht das Bundesverfassungsgericht lediglich dann, wenn nicht nur einzelne Sonderfälle, sondern nach objektiven Merkmalen abgrenzbare Gruppen typischer Fälle ohne zureichenden sachlichen Grund wesentlich stärker belastet werden als die übrigen Regelungsadressaten 84 . Bei einer solchen Gestaltung ist der Gesetzgeber nach A r t . 12 I GG (und A r t . 14 GG) i. V. m. A r t . 3 I GG verpflichtet, typische Ungleichheiten innerhalb des zu regelnden Lebensbereichs zu beachten und grundrechtsaktualisierende Härteklauseln zugunsten der stärker Betroffenen vorzusehen 85 . Eine derartige ex ante abzugrenzende Gruppe stellten die von der Investitionsabgabe i n berufssperrender bzw. enteignender Weise betroffenen Unternehmen jedoch nicht dar. Denn bei ihnen handelte es sich gerade nicht u m typische, vom Gesetzgeber vorhersehbare Lebenssachverhalte, sondern u m aufgrund besonderer Umstände eintretende Ausnahmen. Auch individuellen Härtefällen hat die Rechtsprechung allerdings nicht jede verfassungsrechtliche Relevanz abgesprochen. I n einer Reihe von steuerrechtlichen Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht vielmehr ausdrücklich darauf hingewiesen, daß atypischen, durch betriebliche Besonderheiten gekennzeichneten Einzelfällen i m Hinblick auf die Grundrechte m i t Hilfe des § 131 I S. 1 A O 8 6 bzw. einer entsprechenden sondergesetzlichen Härteklausel Rechnung zu tragen sei 87 . 82 BVerfGE 13, 181 (187); 14, 76 (101); 16, 147 (165, 187); 30, 292 (3151); 31, 8 (29); 38, 61 (851); B V e r f G N J W 1976, S. 101; Selmer, AöR 101 (1976), S. 399 (434). 83 BVerfGE 13, 331 (341); 16, 147 (1651, 187); 21, 12 (27); 31, 119 (1301); B V e r f G N J W 1976, S. 101. 84 BVerfGE 30, 292 (327); 38, 61 (89 f.). 85 BVerfGE 30, 292 (327 f l ) ; vgl. auch bereits BVerfGE 21, 12 (271); 25, 236 (251). 86 Jetzt § 227 I A O 1977. 87 BVerfGE 14, 76 (104); 16, 147 (177); 21, 54 (71); 27, 375 (385); 30, 250 (266, 272); 31, 8 (26); 31, 119 (136); 32, 78 (86); 32, 279 (2861); 35, 363 (365); 38, 61 (921, 95, 102); 48, 102 (114); B V e r f G N J W 1976, S. 101; Selmer, AöR 101 (1976), S. 399 (437).

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7. Kap.: Investitionsabgaben-Modell

Da die Investitionsabgabe keine Steuer wäre 8 8 , fände die Vorschrift des § 131 I S. 1 AO/§ 227 I A O 1977 i m vorliegenden Fall keine Anwendung. Ob der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet ist, für nicht vorhersehbare Einzelfälle eine gesetzliche Härteklausel vorzusehen, erscheint zumindest fraglich 89 . Hilfreich ist i n diesem Zusammenhang jedoch eine Rückbesinnung auf die m i t der Einführung der Investitionsabgabe verfolgte gesetzgeberische Intention 9 0 . Zwar soll die Abgabe die Standortwahl gewerblicher Investoren beeinflussen, nicht aber von der Aufnahme einer beruflich-unternehmerischen Tätigkeit abhalten, zur Aufgabe einer solchen Tätigkeit veranlassen oder den Bestand vorhandener Unternehmen zurückdrängen. Hätte die A b gabe i m Einzelfall eine solche Wirkung, würden die Betroffenen i n einer von den verfolgten Gemeinwohlinteressen nicht geforderten Weise und daher unverhältnismäßig belastet 91 . Individuellen Härten wäre deshalb auch ohne gesetzliche Vorkehrungen durch eine am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie dem Lenkungszweck der Abgabe orientierte verfassungskonforme Auslegung des Abgabengesetzes Rechnung zu tragen 92 . Allerdings dürfte eine individualgerechte Abgabendispensierung nicht dazu führen, einem unwirtschaftlichen Unternehmen grundrechtlichen Bestandsschutz zu verschaffen 93 . Ein Härtefall wäre nicht schon dann gegeben, wenn ein Neuunternehmer infolge unzureichender Vorbereitung seines Vorhabens die Abgabenlast nicht zu tragen vermöchte oder bereits bestehende wirtschaftliche Mißstände anläßlich der A u f erlegung der Investitionsabgabe lediglich offenbar würden 9 4 . Auch ist zu berücksichtigen, daß Unternehmen ein Wirtschaften ohne Gewinn 88

s. oben I I 1. Dafür offenbar Selmer, D Ö V 1972, S. 551 (558 ff.). Vgl. auch BVerfGE 30, 292 (332): „Jede Ausnahme v o n diesem Grundsatz (d.h. der Geltendmachung v o n Leistungsansprüchen bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen, d. Verf.) bedarf einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung." Dieses D i c t u m dürfte sich jedoch n u r auf die i m dortigen Zusammenhang, S. 327 ff., behandelten Fälle typischer Ungleichheiten innerhalb der belasteten Gruppe beziehen. Vgl. auch B V e r f G N J W 1976, S. 101, w o das Gericht die Frage, ob „allgemein ein verfassungsrechtlicher Zwang zur Aufstellung von Härteklauseln" bestehe, ausdrücklich offenläßt. 90 Vgl. B V e r f G 48, 102 (115 f.); Selmer, S. 290 f. 91 Vgl. zur Begründung v o n Härteklauseln aus dem Übermaßverbot insbesondere BVerfGE 48, 102 (1151); Erichsen, V e r w A r c h 65 (1974), S. 423 (426 f.); Erichsen / Martens, S. 196 f.; Lerche, S. 190 ff. (bes. 193 f.). 92 Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (2031). Z u r Möglichkeit der Begrenzung des Geltungsumfangs einer N o r m durch verfassungskonforme Auslegung vgl. trotz Annahme des Erfordernisses gesetzlicher Härteklauseln auch Selmer, D Ö V 1972, S. 551 (559). 98 Vgl. BVerfGE 31, 8 (30); Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (203); Schmidt-Preuß, S. 154,163. 89

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Vgl. Schmidt-Preuß, S. 154,163.

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bis zu mehreren Monaten zuzumuten ist 9 5 und jedenfalls kurzfristig auch besondere eigene Anstrengungen zum Auffangen erhöhter Kosten erwartet werden können 98 . Eine grundrechtsaktualisierende Härtekorrektur käme daher nur dann i n Betracht, wenn es einem Unternehmer aufgrund außergewöhnlicher Umstände nicht möglich oder zumutbar wäre, der Abgabenbelastung durch eine Standortwahl i n einem Schwerpunktort auszuweichen 97 und die Abgabe trotz vernünftigen ökonomischen Verhaltens und rentabler Betriebsführung 98 zu einem Verzicht auf die Aufnahme einer beruflich-unternehmerischen Tätigkeit oder zur Einstellung des Unternehmens und Aufgabe des Berufs zwänge, wofür dem Betroffenen die Beweislast obläge 99 . Atypische Wirkungen der Investitionsabgabe hätten somit keine Bedeutung für die Verfassungsmäßigkeit des Abgabengesetzes. Insoweit ist m i t der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lediglich auf die generellen Wirkungen der abgabenrechtlichen Regelung abzustellen. Hätte das Gesetz i m Einzelfall aber eine vom Gesetzgeber nicht vorhergesehene, übermäßig belastende und i m Vergleich zum Normalfall ungleich stärkere Wirkung, wären individuelle Härten i m Wege einer grundrechtsaktualisierenden Abgabendispensierung zu vermeiden. 5. Art. 1 1 1 G G

Da die Investitionsabgabe eine Industrieansiedlung i n bestimmten Regionen erschwerte, könnte das Abgabengesetz die wirtschaftliche Freizügigkeit und damit den Grundrechtssachbereich des A r t . 11 I GG berühren. Die h. M. nimmt allerdings an, daß das Recht zur Errichtung einer gewerblichen Niederlassung wegen der ausdrücklichen Erwähnung des „Arbeitsplatzes" i n A r t . 12 I S. 1 GG ausschließlich i m Rahmen der Berufsfreiheit gewährleistet sei 100 . A r t . 11 I GG wäre danach gegenüber der durch die Abgabe bewirkten räumlichen Behinderung der unternehmerischen Investitionstätigkeit bereits tatbestandsmäßig nicht einschlägig. Aber auch wenn man die wirtschaftliche Frei95

B G H L M A r t . 14 G G (Cf) Nr. 24, Bl. 61. BVerfGE 30, 292 (325); Ehlermann, S. 114 f.; Schmidt-Preuß, S. 154. 97 Vgl. Selmer, AöR 101 (1976), S. 399 (437). 98 Vgl. Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (203); Papier, Der Staat 1972, S. 483 (503). 99 Schenke, Festschrift f ü r Armbruster, S. 177 (205 f.). 100 B V e r w G E 2, 151 (152); 12, 140 (162); von M a n g o l d t / K l e i n , A r t . 11, Erl. I I 1, I I I 1. Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 12 Rdn. 14, u n d Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 11 Rdn. 19, 20, 42 nehmen demgegenüber offenbar an, A r t . 11 G G umfasse zwar die berufliche Niederlassungsfreiheit, unterliege aber den Schranken des A r t . 12 I GG, der insow e i t lex specialis sei. 96

106

7. Kap.: Investitionsabgaben-Modell

zügigkeit i n den Schutzbereich des A r t . 11 GG einbezieht 101 , ergeben sich aus diesem Grundrecht letztlich keine durchgreifenden Bedenken gegen die Investitionsabgabe. Denn auch nach der Mindermeinung schützt A r t . 11 I GG nicht die gewerbliche Niederlassungsfreiheit als solche, sondern verbietet lediglich gesetzliche Beschränkungen, die zwischen Ortsansässigen und Zuziehenden differenzieren 102 . Da die Investitionsabgabe unabhängig davon erhoben würde, ob Investoren schon vorher i n Verdichtungsgebieten, Kleinzentren, dem ländlichen Raum und Erholungsgebieten ansässig wären oder erst zuzögen, berührte das Abgabengesetz die spezielle Schutzrichtung des A r t . I I I GG nicht. Das Grundrecht der Freizügigkeit stünde der gesetzlichen Einführung einer Investitionsabgabe daher nicht entgegen 108 . 6. A r t . 3 I G G

Der auf den Ausschluß willkürlicher Regelungen gerichtete allgemeine Gleichheitssatz eröffnet dem Gesetzgeber einen weiten Bereich legislativer Gestaltung. A r t . 3 I GG kann nicht dazu benutzt werden, die Einführung einer Investitionsabgabe auf ihre wirtschaftspolitische Zweckmäßigkeit zu überprüfen. Da der Gesetzgeber grundsätzlich selbst darüber befindet, welche Sachverhalte er als gleich bzw. ungleich betrachtet, erstreckt sich die verfassungsrechtliche Untersuchung lediglich darauf, ob der Gesetzgeber die äußersten Grenzen seines Ermessen eingehalten hat 1 0 4 . A r t . 3 I GG ist nur dann verletzt, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder sonst einleuchtender Grund für eine gesetzliche Differenzierung nicht finden läßt und eine Regelung deshalb als w i l l k ü r l i c h zu bezeichnen ist 1 0 5 . Vor diesem Hintergrund ist zunächst zu fragen, ob es sachlich gerechtfertigt wäre, ausschließlich Investoren der gewerblichen W i r t 101

Merten, S. 23, 64 ff.; s. auch Maunz, Deutsches Staatsrecht, S. 178. Merten, S. 68 f., 71; w o h l ebenso Maunz, Deutsches Staatsrecht, S. 178. 103 Α. A. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht I I . S. 228; Dicke, S. 1221, der sowohl A r t . 11 I GG w i e A r t . 12 I GG f ü r tatbestandsmäßig einschlägig hält, A r t . 11 I I GG aber hinsichtlich der Schranken als lex specialis ansieht. Nach Dicke, S. 123, darf daher i n die Freiheit der W a h l des Arbeitsplatzes n u r z u m Schutz der i n A r t . 11 I I G G genannten Gemeinschaftsgüter eingegriffen w e r den. Die von Dicke zur Begründung seiner Ansicht unterstellten Überlegungen des historischen Verfassungsgebers überzeugen angesichts der von M e r ten, S. 65 ff., dargestellten Entwicklung der wirtschaftlichen Freizügigkeit als speziellem Diskriminierungsverbot jedoch nicht. 104 BVerfGE 2, 115 (1191); 3, 58 (1351); 4, 7 (18); 9, 124 (1291); 12, 341 (348); 19, 354 (367); 21, 12 (261); 26, 302 (310); 31, 8 (251); 31, 119 (1301); 32, 157 (167) ; Selmer, S. 357 f. ; Wendt, S. 150 f. los BVerfGE 1, 14 (52); 3, 58 (1351); 12, 341 (348); 17, 319 (330); 18, 121 (124); 21, 12 (261); 26, 72 (76); 29, 51 (56); 31, 8 (25); 31, 119 (1301); 31, 212 (218); 32, 157 (167); Ipsen, DVBÏ. 1976, S. 653 (657); Selmer, S. 357 f.; Wendt, S. 151, . 102

I I I . Materielle Verfassungsmäßigkeit

107

schaft m i t der Abgabe zu belasten. Anlageinvestitionen insbesondere des produzierenden Gewerbes sind jedoch für die regionale Arbeitsmarkt- und Einkommensentwicklung von häufig ausschlaggebender Bedeutung 106 . Auch die regionale Investitionsförderung nach § 1 I Nr. 1 WStrG ist aus diesem Grunde auf gewerbliche Investitionsvorhaben beschränkt. Die Entscheidung eines Landesgesetzgebers, nur Investoren der gewerblichen Wirtschaft einer Abgabepflicht zu unterwerfen, hielte sich daher i m Rahmen seines wirtschaftspolitischen Gestaltungsermessens 107. Außer der Bestimmung des Kreises der Abgabepflichtigen müßten auch die i m Modell vorgesehenen räumlichen Differenzierungen dem Gleichheitssatz entsprechen. Eine Beschränkung der Abgabe auf Investitionen i n Ballungsräumen, Kleinzentren, dem ländlichen Raum und Erholungsgebieten diente der Begrenzung einer weiteren raumordnungs- und strukturpolitisch nachteiligen Verdichtung, der Konzentration des Ausbaus wirtschaftsnaher Infrastruktur auf relativ wenige dafür geeignete Orte, der Erhaltung agrarischer Bodennutzung und der Vermeidung einer Zersiedelung der Landschaft durch industrielle Anlagen. Sie wäre damit ebenfalls von verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden strukturpolitischen Erwägungen getragen. Bedenken könnten sich allenfalls dagegen ergeben, daß die Abgabe nicht i n Unterzentren erhoben würde, obwohl diese auch nicht als Schwerpunktorte i n Betracht kämen. Für diese Behandlung ursächlich dürfte die Annahme sein, daß der bisherige Umfang privater Investitionstätigkeit i n Unterzentren keinen Anlaß zu einer Beschränkung gibt, andererseits aber die begrenzten zur Verfügung stehenden M i t t e l keine Ausdehnung der wirtschaftsnahen Infrastruktur auf diese Orte erlauben. Zwar ist nicht zu verkennen, daß Unterzentren nach Einführung der Investitionsabgabe i n verstärktem Maße als Ausweichstandorte i n Anspruch genommen werden könnten und ihre Einbeziehung i n das Abgabensystem daher i m Interesse einer konsequenten Durchführung des Schwerpunktort-Konzepts durchaus sinnvoll sein könnte. A l l e i n die Erwägung, daß auch eine andere Regelung als die beschlossene möglich und zweckmäßig oder gar besser geeignet wäre, führt angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers jedoch nicht zu einer Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes 108 . Zumindest für einen gewissen Erprobungszeitraum würden die für eine Erstreckung der Abgabe auf Unterzentren sprechenden Gesichtspunkte nicht so schwer wiegen, daß die gesetzgeberische Entscheidung, 106

Eberstein, S. 26 ff.; Mehrländer, S. 9. Vgl. BVerfGE 4, 7 (19). los BVerfGE 3, 58 (135); 4, 7 (18); 17, 319 (330); 19, 354 (367 f.); 26, 302 (310); 31, 8 (25); 31, 119 (130). 107

108

7. Kap.: Investitionsabgaben-Modell

Unterzentren von der Abgabe auszunehmen, als w i l l k ü r l i c h zu bezeichnen wäre. Schließlich beruhten auch an Besonderheiten einzelner Standorte anknüpfende Staffelungen der Abgabe sowie Ausnahmen von der Abgabepflicht für Orte, die einem starken Strukturwandel unterliegen, auf vertretbaren raumordnungs- und regionalpolitischen Überlegungen. Insgesamt verstieße die Ausgestaltung des Abgabensystems daher nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz.

I V . Zusammenfassung

Die bundesrechtliche Einführung einer Abgabe zur Umlenkung gewerblicher Anlageinvestitionen i n Schwerpunktorte der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" ließe sich m i t der föderativen Kompetenzverteilung des Grundgesetzes nicht vereinbaren. Da dem Bundesgesetzgeber die erforderliche Sachzuständigkeit fehlte, wäre er auch nicht befugt, gemäß A r t . 87 I I I S. 1 GG einen Industrieansiedlungsfonds als Verwaltungsträger zu errichten. Gegen ein entsprechendes landesrechtliches Abgabengesetz bestünden dagegen weder kompetentiell noch i m Hinblick auf die Grundrechte der betroffenen Investoren verfassungsrechtliche Bedenken.

8. Kapitel

Verfassungsrechtliche Probleme des Branchenausechuß- Modells I . D i e Errichtung von Branchenausschüssen

1. Die Rechtsnatur der Branchenausschüsse

Weitgehende Unklarheit besteht i n der bisherigen Diskussion über die Rechtsnatur der Branchenausschüsse, die nach dem Modell aus Vertretern der Unternehmen, der Arbeitnehmer und der öffentlichen Hand gebildet werden sollen, u m i n zu Überinvestitionskrisen neigenden Branchen auf eine Kapazitätskoordination hinzuwirken 1 . I n der Literatur ist teilweise angenommen worden, bei den Ausschüssen handele es sich u m gemeinsame Einrichtungen der Tarifvertragsparteien 2 , d.h. aufgrund tarifvertraglicher Vereinbarung zwischen den Gewerkschaften und Unternehmen bzw. Unternehmensverbänden geschaffene Organe nach § 4 I I TVG 3 . Gegen diese Annahme spricht an sich schon, daß die Branchenausschüsse auch m i t staatlichen Vertretern besetzt werden und ihre investitionslenkenden Maßnahmen sich nicht nur auf tarif gebundene, sondern auf alle Unternehmen des jeweiligen Sektors beziehen sollen. I n jedem Falle könnten Branchenausschüsse tarifvertraglich aber nur dann errichtet werden, wenn die Schaffung von Einrichtungen zur sektoralen Kapazitätssteuerung überhaupt i n die Zuständigkeit der Tarifvertragsparteien fiele. Heute ist überwiegend anerkannt, daß sich die Regelungsbefugnis der Koalitionen nach A r t . 9 I I I S. 1 GG nicht lediglich auf die Lohnund Arbeitsbedingungen i m engeren Sinne beschränkt, sondern durch die Erwähnung der m i t den Arbeitsbedingungen begrifflich nicht gleichzusetzenden „Wirtschaftsbedingungen" die Zuständigkeit der Tarifvertragsparteien für die Wahrnehmung aller arbeitsrechtlich1

s. oben 6. K a p i t e l I I . Reich, Z R P 1976, S. 67 (75). 8 Vgl. zu gemeinsamen Einrichtungen nach § 4 I I T V G allgemein Hueck / Nipperdey I I / l , S. 298 ff.; Däubler / Hege, Tarifvertragsrecht, S. 136 ff.; speziell zur Investitionssteuerung Däubler, S. 315 ff.; Däubler / Hege, S. 140. 2

110

8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

sozialpolitischen Interessen der Arbeitnehmer begründet wird 4 . Umstritten ist dagegen, ob sich die von A r t . 9 I I I S. 1 GG gewährleistete Regelungsautonomie i m Hinblick auf die Auswirkungen wirtschaftlicher Entscheidungen auf die Sicherheit der Arbeitsplätze auch auf die Mitgestaltung der Unternehmenspolitik und dabei insbesondere das Investitionsverhalten erstreckt 5 . Diese Frage kann hier jedoch dahinstehen. Denn die Errichtung von Branchenausschüssen diente nicht lediglich der Beeinflussung des einzelwirtschaftlichen Investitionsverhaltens von Unternehmen i m arbeits- und sozialpolitischen Interesse der Koalitionsmitglieder, sondern der Schaffung von Organen für eine überbetriebliche Kapazitätssteuerung i n ganzen W i r t schaftssektoren. Die tarifvertragliche Einführung einer sektoralen Investitionslenkung griffe daher zwangsläufig i n den Bereich der sektoralen Strukturpolitik als Teil der allgemeinen Wirtschaftspolitik über. Diese aber hat das Grundgesetz nicht den Tarif Vertragsparteien, sondern dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber und der Regierung anvertraut. Die verfassungsrechtliche Regelungszuständigkeit der Koalitionen endet daher dort, wo Fragen der allgemeinen Wirtschafts- und Sozialpolitik berührt sind®. Da die Branchenausschüsse m i t der Beeinflussung der sektoralen Kapazitätsentwicklung Aufgaben wahrnähmen, die dem aus A r t . 109 I I GG und dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 I, 28 I S. 1 GG) abgeleiteten Mandat des Staates zur auch strukturpolitischen Steuerung der Wirtschaft 7 unterfallen, läge die Errichtung von Branchenausschüssen außerhalb der Regelungszuständigkeit der Koalitionen nach A r t . 9 I I I S. 1 GG. Branchenausschüsse könnten daher nicht durch Tarifvereinbarung, sondern nur durch staatlichen Organisationsakt gebildet werden. M i t der Errichtung von Branchenausschüssen soll die sektorale Investitionssteuerung aus der alleinigen Verantwortung des Staates ausgegliedert und unter Aufrechterhaltung einer lediglich drittelparitätischen Beteiligung staatlicher Vertreter auf von gesellschaftlichen Gruppen beschickte Organe übertragen werden. Da die Branchenausschüsse die sektorale Kapazitätsentwicklung i n eigener Zuständigkeit beeinflußten und gegenüber Unternehmen hoheitliche Befugnisse aus4 Biedenkopf, S. 139, 144; Dietz, Die Grundrechte I I I / l , S.417 (421 f.); Hueck / Nipperdey I I / l , S. 103; Scholz, Koalitionsfreiheit, S. 44. 5 Bejahend Däubler / Hege, Tarifvertragsrecht, S. 130 ff. (133); Däubler, S. 316 f.; Hamann / Lenz, A r t . 9, Erl. 8 (S. 236 f.); ablehnend Biedenkopf, S. 114, 156 ff. (bes. 161 ff.). β Scholz, Koalitionsfreiheit, S. 44; W. Weber, Koalitionsfreiheit u n d T a r i f autonomie, S. 26; Schachtschneider, Der Staat 1977, S. 493 (516); Saipa, AöR 102 (1977), S. 497 (537); vgl. auch Biedenkopf, S. 163 f. 7 s. dazu Badura, Festschrift f ü r Ipsen, S. 367 (375); Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 20, 66; R. Schmidt, AöR 99 (1974), S. 529 (547).

I. Errichtung von Branchenausschüssen

111

übten 8 , stellten sie als Kollegialorgane handelnde Behörden dar 9 . Ihre Rechtsstellung wäre der des Kohlebeauftragten nach § 1 I, I I KohleG vergleichbar 10 . Die Errichtung der Ausschüsse bedürfte daher sowohl unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten (Art. 20 I I I GG) wie i m H i n blick auf die Beschränkung der staatlichen Verantwortung für die sektorale Strukturpolitik auch aus institutionellen Gründen eines Gesetzes11. Eine Zuständigkeit des Bundes für die Bildung von Branchenausschüssen könnte sich aus A r t . 87 I I I S. 1 GG ergeben, wenn der Bundesgesetzgeber nach der allgemeinen Kompetenzabgrenzung der A r t . 73 ff. GG für eine sektorale Investitionssteuerung zuständig wäre 1 2 . Da es sich bei einer Regelung, durch die rechtliche Vorkehrungen für eine Beeinflussung der Kapazitätsentwicklung i n bestimmten Krisensektoren getroffen würden, u m ein typisches Branchengesetz handelte, beruhte die entsprechende Sachkompetenz des Bundes auf A r t . 74 Nr. 11 GG 13 . Eine sektorale Steuerung der privaten Investitionstätigkeit diente darüber hinaus dazu, Unternehmen gerade i n oligopolistischen Branchen homogener Massenproduktion daran zu hindern, nicht nachfrageorientierte, von langfristigen Unternehmenszielen bestimmte Investitionsprogramme ohne Rücksicht auf deren struktur- und wettbewerbspolitische oder soziale Folgewirkungen durchzuführen. Eine Bundeszuständigkeit ließe sich daher auch auf A r t . 74 Nr. 16 GG stützen. Kompetentiell wäre der Bundesgesetzgeber demnach zu einer sektoralen Kapazitätssteuerung und damit gemäß A r t . 87 I I I S. 1 GG auch zur Errichtung von Branchenausschüssen befugt. 2. Branchenausschüsse und Demokratieprinzip

Der Übertragung einer Investitionslenkung auf Branchenausschüsse zur staatlich infolge der drittelparitätischen Besetzung nur noch bedingt beeinflußbaren Aufgabenerfüllung könnten allerdings verfassungsrechtliche Bedenken aus dem rechtsstaatlich-demokratischen Verfas.. jngsgrundsatz (Art. 20 I, 28 I S. 1 GG) entgegenstehen. Der demokra8

s. oben 6. K a p i t e l I I . Vgl. Böckenförde, S. 251, 256; Haas, V e r w A r c h 49 (1958), S. 14 (17 f.). 10 s. dazu oben 3. K a p i t e l I I 1 bei Fn. 50. 11 Z u m rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt der Organisationsgewalt s. Böckenförde, S. 90 ff. (bes. 92 ff.); W o l f f / B a c h o f I I , S. 130. Z u m institutionellen Gesetzesvorbehalt der Organisationsgewalt s. Böckenförde, S. 95 ff. (bes. 96 f.); E. Klein, S.216f.; W o l f f / B a c h o f I I , S.130f. 12 F ü r eine sektorale L e n k u n g privater Investitionen könnte allein eine bundeseinheitliche Regelung sinnvoll sein. Diese Frage w i r d v o m Modell — w o h l wegen des Verständnisses der Ausschüsse als gemeinsamer Einrichtungen der T a r i f Vertragsparteien — jedoch nicht angesprochen. 13 Z u r Auslegung des A r t . 74 Nr. 11 GG s. bereits oben 7. K a p i t e l I I 2. 9

112

8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

tische Rechtsstaat des Grundgesetzes setzt eine erkennbare Verantwortlichkeit für die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und eine funktionsfähige, parlamentarisch verantwortliche Regierung m i t selbständiger Entscheidungsgewalt voraus 14 . Die Organisation der staatlichen Verwaltung muß daher grundsätzlich so beschaffen sein, daß die Regierung ihren politischen Willen i m Wege ministerieller A u f sicht innerhalb der Exekutive durchsetzen kann und diese über die Ministerverantwortlichkeit (Art. 65 S. 2 GG) parlamentarischer Kontrolle zugänglich ist 1 5 . Dies bedeutet zwar nicht, daß die Errichtung regierungsunabhängiger Ausschüsse i n jedem Falle unzulässig wäre 1 6 , öffentliche Aufgaben von erheblichem politischem Gewicht dürfen jedoch nicht aus dem ministeriellen und damit parlamentarisch kontrollierbaren Bereich ausgegliedert und einer Behörde übertragen werden, die der unmittelbaren staatlichen Einflußnahme entzogen ist. Denn dadurch würde es der Regierung unmöglich gemacht, ihre politische Leitungsfunktion verantwortlich auszuüben 17 . Die gegenwärtige Strukturpolitik nimmt auf die sektorale Kapazitätsentwicklung unter dem Gesichtspunkt der Vermeidung von Überinvestitionen nur bedingt Einfluß. Da die Bundesregierung der A u f fassung ist, daß die strukturelle Entwicklung der Wirtschaft i m wesentlichen dem M a r k t überlassen bleiben müsse 18 , beschränkt sich die staatliche Wirtschaftspolitik insoweit auf eine globale Datensetzung, die Gewährung von Anpassungshilfen und ein Auffangen sozialer Nachteile für betroffene Arbeitnehmer 1 9 . Das Branchenausschuß-Modell sieht demgegenüber eine Investitionssteuerung als Teil einer nicht lediglich reaktiven, sondern die sektorale Kapazitätsentwicklung aktiv beeinflussenden Strukturpolitik vor. Infolge der Schlüsselstellung unternehmerischer Anlageinvestitionen für die regionale und sektorale sowie die gesamtwirtschaftliche Entwicklung hätten die Lenkungsmaßnahmen der Ausschüsse Wirkungen auf alle Bereiche der Wirtschaftspolitik. Sie wären von den zuständigen staatlichen Entscheidungsträgern bei der Formulierung der K o n j u n k t u r - und Strukturpolitik i n Rechnung zu stellen und prägten damit grundsätzliche, die Gesamtheit betreffende Entscheidungen weitgehend vor. Eine sektorale Kapazi14

BVerfGE 9, 268 (281); Dagtoglou, DVB1. 1972, S. 712 (717). Böckenförde, S.2511, 256; Dagtoglou, DVB1. 1972, S.712 (717); Loening, DVB1. 1954, S. 173 (175 f.). 16 BVerfGE 9, 268 (282). 17 BVerfGE 9, 268 (282); 22, 106 (113 f.); B r e m S t G H N J W 1974, S. 2223 (2228 f.); vgl. dazu auch E. K l e i n , S. 145 ff. 18 Jahreswirtschaftsbericht 1976 (Bundestagsdrucksache 7/4677), Ziffer 30; Jahreswirtschaftsbericht 1977 (Bundestagsdrucksache 8/72), Ziffer 29; Jahreswirtschaftsbericht 1978 (Bundestagsdrucksache 8/1471), Ziffer 27. 19 Z u dem i n einzelnen Sektoren weitreichenderen Steuerungsinstrument a r i u m s. oben 3. K a p i t e l I I 2. 15

I. Errichtung von Branchenausschüssen

113

tätssteuerung i n der vom Branchenausschuß-Modell konzipierten Weise wäre daher eine Aufgabe von erheblicher wirtschaftspolitischer Bedeutung. Bei einer drittelparitätischen Besetzung der Branchenausschüsse gewännen Unternehmens- und Arbeitnehmervertreter einen bestimmenden Einfluß auf die Strukturpolitik. Da die Ausschüsse mit einfacher Mehrheit entscheiden sollen 20 , würde es den staatlichen Vertretern i n der Regel unmöglich sein, eine sektorale Steuerung durchzusetzen, ohne sich vorher der Zustimmung zumindest einer der i m Ausschuß vertretenen gesellschaftlichen Gruppen zu versichern. Dies könnte insbesondere dann zu schwerwiegenden Einschränkungen der wirtschaftspolitischen Entscheidungsgewalt der Bundesregierung führen, wenn i m Rahmen einer besseren Verzahnung von K o n j u n k t u r - und Strukturpolitik Maßnahmen ergriffen werden sollen, die den Interessen der Unternehmens- und Arbeitnehmervertreter des jeweiligen Sektors zuwiderliefen. Da die Branchenausschüsse infolge ihrer drittelparitätischen Besetzung nicht mehr der alleinigen oder auch nur überwiegenden Verantwortung der Regierung unterlägen, wäre zudem eine parlamentarische Kontrolle nur i n äußerst beschränktem Umfang möglich. Obwohl den Ausschüssen erhebliches wirtschaftspolitisches Gewicht zukäme und sie gegenüber Privaten weitreichende hoheitliche Befugnisse wahrnähmen, entstünde somit ein staatlich nur noch bedingt beeinflußbarer Raum. Dies wäre umso bedenklicher, als die Maßnahmen der Ausschüsse nicht lediglich Mitglieder der beteiligten Koalitionen, sondern stets auch Außenseiter beträfen, denen gegenüber es an einer demokratischen Legitimation der vom Ausschuß ausgeübten Hoheitsgewalt fehlte. Durch die Übertragung einer sektoralen Investitionssteuerung auf m i t gesellschaftlichen Gruppen besetzte Branchenausschüsse begäbe sich der Staat daher seiner wirtschaftspolitischen Verantwortung i n einer Weise, die m i t dem verfassungsrechtlichen Gebot einer selbständigen, verantwortlich handelnden Regierung und deshalb m i t dem Prinzip des demokratisch-parlamentarischen Rechtsstaats (Art. 20 I, 28 I S. 1 GG) nicht zu vereinbaren wäre. Die Errichtung d r i t telparitätischer Branchenausschüsse zur Steuerung der sektoralen Kapazitätsentwicklung wäre somit verfassungswidrig. Das Branchenausschuß-Modell könnte nur verwirklicht werden, wenn die Zusammensetzung oder das Beschlußverfahren der Ausschüsse so gestaltet würden, daß die Entscheidung über investitionssteuernde Maßnahmen bei der vollen Regierungsverantwortung unterstehenden Organen läge 21 . Diesem Erfordernis könnte möglicherweise dadurch Genüge getan werden, daß die staatlichen Vertreter durch 20 21

Krüper, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (776). Vgl. Böckenförde, S. 251.

8 Wiegel

114

8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

eine andere Paritätenregelung nach Zahl oder Stimmgewicht i m Ausschuß überwögen. Auch bei einer solchen Gestaltung wäre die Beteiligung von Unternehmens- und Arbeitnehmervertretern an der Ausübung staatlicher Gewalt — eine demokratischen Grundsätzen entsprechende innere Ordnung der Koalitionen unterstellt — jedoch zumindest gegenüber Außenseitern nicht demokratisch legitimiert 2 2 . Die M i t w i r k u n g gesellschaftlicher Gruppen ließe sich gegenüber Außenseitern allenfalls dadurch rechtfertigen, daß bei einer anderen Parität staatlichen Vertretern ein (Letzt-)Entscheidungsrecht über die zu treffenden Lenkungsmaßnahmen zustünde. Eine solche „noch ausreichende" demokratische Legitimation hat das Bundesverfassungsgericht für allgemeinverbindliche Tarifvertragsnormen bejaht, weil die Erklärung der Allgemeinverbindlichkeit des von den Koalitionen gesetzten Rechts von einer parlamentarisch verantwortlichen Behörde ausgesprochen werde, die bei ihrer Entscheidung die Belange von Außenseitern besonders zu berücksichtigen habe 23 . Für diese verfassungsrechtliche Beurteilung war jedoch entscheidend, daß das Grundgesetz die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers i m Bereich des A r t . 9 I I I S. 1 GG weit zurückgenommen und die Rechtsetzung i m Prinzip den Tarifvertragsparteien überantwortet hat 2 4 . I m Hinblick auf diese von der Verfassung selbst vorgenommene Verteilung der Zuständigkeiten waren daher geringere, schon durch die M i t w i r k u n g einer parlamentarisch verantwortlichen Behörde erfüllte Anforderungen an die demokratische Legitimation der Rechtsetzung zu stellen 25 . Die Beteiligung von Unternehmens- und Arbeitnehmervertretern an einer sektoralen Kapazitätssteuerung beruhte jedoch nicht auf einer vom Grundgesetz getroffenen Entscheidung 26 , sondern auf dem politischen Willen des einfachen Gesetzgebers. Die Ausübung staatlicher Gewalt durch Branchenausschüsse bedürfte daher einer lückenlosen demokratischen Ableitung 2 7 , die durch eine bloße Stimmgewichtung oder Paritätenänderung zugunsten der staatlichen Ausschußmitglieder nicht zu verwirklichen wäre. Eine Partizipation der Koalitionen am administrativen Entscheidungsprozeß i m Sinne eines Mitentscheidungsrechts wäre deshalb verfassungsrechtlich unzulässig 28 . Das Branchenausschuß-Modell ließe sich m i t dem Grundgesetz vielmehr nur dann vereinbaren, 22

Vgl. Dagtoglou, DVB1. 1972, S. 712 (717); Rupp, Konzertierte Aktton, S. 1 (11). 23 BVerfGE 44, 322 (347 f.). 24 BVerfGE 44, 322 (349 f.). 25 BVerfGE 44, 322 (347 f.). 26 Z u r Nichteinschlägigkeit v o n A r t . 9 I I I S. 1 GG s. oben I 1. 27 Vgl. B r e m S t G H N J W 1974, S. 2223 (2229 f.). 28 Vgl. Böckenförde, S. 251 f., 256; Blümel, Festschrift f ü r Forsthoff, S. 9 (25); Dagtoglou, DVB1. 1972, S. 712 (717); Rupp, Konzertierte A k t i o n , S. 1 (14).

I. Errichtung von Branchenausschüssen

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wenn Lenkungsmaßnahmen von rein staatlichen Behörden angeordnet würden und die Branchenausschüsse sich entsprechend dem Kohlenbeirat (§ 8 KohleG) auf eine lediglich beratende Funktion beschränkten 2 9 . Auch gegen eine nur beratende M i t w i r k u n g gesellschaftlicher Gruppen an wirtschaftspolitischen Entscheidungen ist i n der Literatur allerdings eingewandt worden, sie enge den staatlichen Handlungsspielraum übermäßig ein und führe zu einem verfassungsrechtlich bedenklichen Souveränitätsverlust 30 . Gewiß ist nicht zu leugnen, daß die i n den Branchenausschüssen vertretenen Koalitionen einen erheblichen politischen Druck ausüben könnten. Dies ist jedoch kein besonderes Merkmal der Beteiligung Privater an der staatlichen Wirtschaftsverwaltung, sondern kennzeichnet jede Entscheidungsfindung i n einem offenen politischen Prozeß 31 . Ob staatliche Entscheidungsträger einem solchen Druck nachgäben, unterläge allein ihrer rechtlichen Verantwortung 3 2 . Auch darf nicht übersehen werden, daß eine M i t w i r k u n g Betroffener die staatliche Entscheidungsgewalt nicht lediglich beeinträchtigt, sondern umgekehrt auch stärkt. Die Effektivität einer sektoralen Kapazitätssteuerung hinge gerade bei einer zunächst nur mit der Veröffentlichung von Nachfragevorausschätzungen und Warnungen arbeitenden Beeinflussung des unternehmerischen Investitionsverhaltens davon ab, daß sich die Unternehmen freiwillig lenkungskonform verhielten. Die Bereitschaft dazu würde aber erhöht, wenn Vertreter der Betroffenen am Lenkungsverfahren zumindest beratend beteiligt wären 3 3 . Die Errichtung von Branchenausschüssen m i t nur beratender Funktion nach dem Vorbild des Kohlenbeirats begegnete daher keinen Bedenken aus dem rechtsstaatlich-demokratischen Verfassungsgrundsatz 34 . 29

F ü r eine n u r beratende Stellung der Branchenausschüsse jetzt offenbar auch Krüper, I n d i k a t i v e r Rahmenplan, S. 15 (29) ; Entschließung 58 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975 (s. oben 5. K a p i t e l Fn. 26), S. 59. 30 Biedenkopf, B B 1968, S. 1005 (1008); Dagtoglou, DVB1. 1972, S. 712 (717); Rupp, Konzertierte A k t i o n , S. 1 (13 ff.); vgl. ähnlich f ü r den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Böckenförde, S. 256 ff. (bes. 258 f.); Heinze, Der Staat 1967, S. 433 (438 f f ). 31 Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 117; Brohm, Festschrift f ü r Forsthoff, S. 37 (68); Dietzel, Der Staat 1978, S. 582 (589); Seidler, S. 150. 32 Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 117; Stern, JöR N.F. 25 (1976), S. 103 (108). 33 Vgl. Seidler, S. 151 f. 34 Vgl. Seidler, S. 153 ff. (bes. 155) f ü r den Kohlenbeirat; Stern, JöR N.F. 25 (1976), S. 103 (107 ff., bes. 108, 110); Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 117 für einen beratenden Wirtschafts- u n d Sozialrat; Bryde, S.86ff., 143 f.; Dietzel, Der Staat 1978, S. 582 (588 ff.); 8*

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8. Kap.: Branchenausschuß-Modell 3. Branchenausschüsse und Koalitionsfreiheit

Fraglich erscheint hingegen, ob eine M i t w i r k u n g von Gewerkschaften und Unternehmensverbänden an einer sektoralen Kapazitätssteuerung m i t der grundgesetzlichen Koalitionsgarantie vereinbar wäre. A r t . 9 I I I S. 1 GG gewährleistet sowohl die individuelle Koalitionsfreiheit als auch den Schutz der Koalition als solcher, d. h. ihres Bestandes und ihres Rechts, durch „spezifisch koalitionsmäßige Betätigung" die i n der Verfassung genannten Zwecke aktiv zu verfolgen 85 . Da sich die „spezifisch koalitionsmäßige Betätigung" insbesondere durch den Abschluß von Tarifverträgen vollzieht, garantiert A r t . 9 I I I S. 1 GG nach h. M. darüber hinaus einen Kernbereich der Tarifautonomie. Der Staat ist daher verpflichtet, ein Tarifvertragssystem bereitzustellen und dieses rechtlich wie faktisch funktionsfähig zu erhalten 88 . Die Errichtung von Branchenausschüssen ließe das herkömmliche Tarifvertragssystem rechtlich unangetastet. Arbeitnehmer- und Unternehmerorganisationen würden nur zusätzliche, jenseits des Kreises koalitionsspezifischer Betätigung liegende und der funktionellen Garantie des A r t . 9 I I I S. 1 GG nicht unterfallende Beteiligungsrechte an der staatlichen Wirtschaftsverwaltung eingeräumt 87 . Durch die institutionalisierte Zusammenarbeit m i t staatlichen Organen könnten die Koalitionen allerdings bereits einer so starken politischen Bindung unterliegen, daß ihre Freiheit, den Inhalt ihrer Tarifpolitik i n eigener Verantwortung und i m wesentlichen ohne staatliche Einflußnahme zu bestimmen, zumindest real weitgehend aufgehoben wäre 8 8 . Auch einer nur beratenden M i t w i r k u n g i n den Branchenausschüssen wäre eine gewisse faktische Verbindlichkeit für die Beteiligten nicht abzusprechen 39 . Den Gewerkschaften und Unternehmensverbänden bliebe es jedoch unbenommen, ihre Ansichten und Interessen durch entsprechende Stern, Stabilitätsgesetz, S. 386 z u m Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung; Stern, Stabilitätsgesetz, S. 177 f. zur Konzertierten A k t i o n . Ebenso trotz grundsätzlich anderen Ausgangspunktes (Beratung als „politische" M i t w i r k u n g an der Entscheidung) Brohm, Festschrift f ü r Forsthoff, S. 37 (50 f.) sowie speziell zum Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung S. 65 ff. (bes. 67 f.). 35 BVerfGE 4, 96 (101 f.); 17, 319 (333); 19, 303 (312); 28, 295 (304); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (708); Maunz i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 9 Rdn. 16, 17, 92; Zöllner, AöR 98 (1973), S. 71 (77 f.). 36 BVerfGE 4, 96 (106); 18, 18 (28); 20, 312 (317); 44, 322 (340); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (708 f.); Maunz i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 9 Rdn. 92; Zöllner, AöR 98 (1973), S. 71 (89); zum Schutz auch gegen faktische Beeinträchtigungen des Tarifvertragssystems s. BVerfGE 38, 281 (303 f., 305 f.). 37 Vgl. Säcker, S. 60; W. Weber, V d W R S t 6 (1966), S. 123 (148). 38 Vgl. Biedenkopf, B B 1968, S. 1005 (10081); Rupp, Konzertierte A k t i o n , S. 1 (17). 30 Vgl. Seidler, S. 159, Fn. 53 f ü r die Zusammenarbeit i m Kohlenbeirat.

I. Errichtung von Branchenausschüssen

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Voten i m Ausschuß oder i n öffentlichen Erklärungen darzulegen und dadurch dem Einwand eines venire contra factum proprium für nachfolgende Tarifauseinandersetzungen zu entgehen. I m übrigen w i r d die Einschätzung der verfassungsrechtlichen Relevanz einer politischen Bindung der Koalitionen durch eine beratende Beteiligung an staatlichen Entscheidungsprozessen i m Prinzip gleichen Grundsätzen zu folgen haben wie die Beurteilung der Bindung staatlicher Instanzen durch eben diese Mitwirkung. So wie staatliche Organe die alleinige Verantwortung dafür zu übernehmen hätten, i n welchem Umfang sie sich durch den Druck gesellschaftlicher Gruppen beeinflussen ließen, läge es ausschließlich i n der gegenüber ihren Mitgliedern zu vertretenden Entscheidung der Koalitionen, ob sie politischen Pressionen anderer Interessengruppen oder des Staates nachgäben. Zumindest die bisherige gesellschaftspolitische Entwicklung der Bundesrepublik gibt dabei keinen Anlaß zu der Befürchtung, daß sich die Koalitionen ihren Belangen zuwiderlaufenden Einflußnahmen nicht nachhaltig zu widersetzen wüßten. Eine beratende M i t w i r k u n g von Gewerkschaften und Unternehmensverbänden i n Branchenausschüssen wäre somit unter dem Gesichtspunkt der Erhaltung der Tarifautonomie verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Bedenken gegen eine Beteiligung von Arbeitnehmer- und Unternehmensvertretern an einer sektoralen Kapazitätslenkung könnten sich allenfalls noch i m Hinblick auf die individualrechtliche Gewährleistung negativer Koalitionsfreiheit ergeben. Die negative Koalitionsfreiheit beinhaltet das Recht, einer Koalition fernzubleiben. Sie untersagt jeden Zwang oder unangemessenen Druck auf Nichtorganisierte, u m diese entgegen ihrer Überzeugung zum E i n t r i t t i n eine Koalition zu bewegen 40 . Die sich Unternehmensverbänden und Gewerkschaften über die Branchenausschüsse eröffnende Möglichkeit, Interessen i m administrativen Entscheidungsprozeß frühzeitig zu artikulieren, mag für Außenseiter zwar die Neigung verstärken, sich einer Koalition anzuschließen. Ein solcher sich aus ihrer Beteiligung an der staatlichen Wirtschaftslenkung ergebender Anreiz zum Erwerb der Mitgliedschaft wäre jedoch nicht sozialinadäquat. Er fände seine Rechtfertigung vielmehr i n dem auf der kollektiven Koalitionsfreiheit beruhenden Recht der Koalitionen zur ständigen Mitgliederwerbung 4 1 . Dem Eindruck, eine sinnvolle Wahrnehmung wirtschaftspolitischer Interessen sei nur noch über die i n den Branchenausschüssen vertretenen Organisationen möglich, ließe 40 BVerfGE N J W 1971, S.2301; B A G E 19, 217 (227); 20, 175 (214); HessVGH DVB1.1974, S. 425 (429); Scholz, Mitbestimmung, S. 113. 41 Vgl. BVerfGE 19, 303 (312, 319 ff.); 28, 295 (304 ff.); B A G E 19, 217 (222 ff.); Scholz, Mitbestimmung, S. 113 f.

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8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

sich zudem dadurch begegnen, daß die staatlichen Lenkungsbehörden die Belange von Außenseitern bei ihren Maßnahmen besonders berücksichtigten 42 . Die negative Koalitionsfreiheit Nichtorganisierter würde daher durch die M i t w i r k u n g von Gewerkschaften und Unternehmensverbänden an einer sektoralen Investitionssteuerung nicht verletzt. A r t . 9 I I I S. 1 GG stünde der Errichtung von Branchenausschüssen nicht entgegen. 4. Die Beschränkung des Teilnehmerkreises

Die Verfassung könnte schließlich gebieten, außer den Koalitionen noch weitere Interessengruppen wie Verbraucherverbände, den Handel, Banken etc. an einer sektoralen Kapazitätssteuerung zu beteiligen 43 . I n der Literatur ist wiederholt die Auffassung vertreten worden, da nach überwiegender Meinung kein Rechtsanspruch auf Zugang zu wirtschaftspolitischen Koordinationsgremien bestehe 44 , führe eine Zusammenarbeit des Staates nur mit den Gewerkschaften und Unternehmensverbänden zu einem „closed shop" privilegierter Gruppen, der weder m i t demokratischen Grundsätzen noch m i t dem allgemeinen Gleichheitssatz zu vereinbaren sei 45 . Diese vor allem gegen eine Beteiligung der Tarifpartner an der Konzertierten A k t i o n vorgetragenen Bedenken träfen für Branchenausschüsse allerdings i n weitaus geringerem Maße zu, weil — wie das Beispiel des Kohlenbeirats zeigt — der Kreis der Betroffenen und ihre Bedeutung innerhalb einer Branche relativ sicher zu ermitteln und abzugrenzen sind 46 . Auch das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach betont, daß dem Gesetzgeber, der gesellschaftliche Gruppen an staatlichen Aufgaben beteilige, ein weites Ermessen zustehe, welchen Einfluß er ihnen i m Hinblick auf ihre wirtschaftlichen Funktionen und i h r unterschiedliches volkswirtschaftliches oder soziales Gewicht einräumen wolle 4 7 . Die Nichtberücksichtigung einer gesellschaftlichen Gruppe verstoße nur dann gegen die Verfassung, wenn dadurch schutzwürdige Interessen der betreffenden Organisationen w i l l k ü r l i c h verletzt würden 4 8 . 42

Vgl. BVerfGE 44, 322 (348 f.). Vgl. z. B. § 13 Weinwirtschaftsgesetz, der i m Verwaltungsrat des Stabilisierungsfonds f ü r Wein u. a. Vertreter des Handels, der Verbraucher u n d der Banken vorsieht; s. dazu BVerfGE 37, 1 (26 f.). 44 Biedenkopf, B B 1968, S. 1005 (1008); Brohm, Festschrift für Forsthoff, S. 37 (58); Möller, Stabilitätsgesetz, § 3 Erl. 5; Rupp, Konzertierte A k t i o n , S. 1 (11). 45 Biedenkopf, B B 1968, S. 1005 (1008); Rupp, Konzertierte A k t i o n , S. 1 (11). 48 Vgl. Seidler, S. 154 f. 47 BVerfGE 10, 89 (107); 37,1 (27). 48 BVerfGE 10, 89 (102, 105); 37, 1 (28). Die Betroffenen können einen V e r stoß grundsätzlich über A r t . 3 I G G rügen, vgl. Seidler, S. 158. Das Bundesverfassungsgericht p r ü f t eine Verletzung des Willkürverbots i n diesem Z ü 43

I I . Lenkungsinstrumente

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Die Begrenzung der Branchenausschüsse auf Unternehmens- und Arbeitnehmerorganisationen wäre jedoch durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt. Eine Beteiligung nur der Koalitionen gäbe den von einer Investitionssteuerung i n erster Linie Betroffenen die Möglichkeit, über ihre Interessenvertreter an der Erfüllung einer sie berührenden öffentlichen Aufgabe mitzuwirken und ihren Einfluß schon i m Stadium der Willensbildung der Behörde geltend zu machen 49 . Die Besetzung der Ausschüsse m i t Gewerkschaften und Unternehmensverbänden diente daher einer Vorverlagerung des Rechtsschutzes durch Verfahrensbeteiligung 50 . Eine solche Funktion käme der M i t w i r k u n g lediglich mittelbar wirtschaftlich oder finanziell am Investitionsverhalten der Unternehmen interessierter Gruppen wie der Banken, des Handels oder der Verbraucher nicht zu. Die Beschränkung des Teilnehmerkreises erschiene deshalb nicht willkürlich. Eine Beteiligung sonstiger privater Organisationen an Branchenausschüssen wäre verfassungsrechtlich nicht gefordert.

I I . Die Verfassungsmäßigkeit des Lenkungsinstrumentariums 1. Die Investitionsmeldepflicht

a) Art. 12 1,14 GG Das Branchenausschuß-Modell sieht ebenso wie das Bundesentwicklungsplan- und das Bedarfsrangskala-Modell die Einführung einer gesetzlichen Investitionsmeldepflicht vor 5 1 . M i t Hilfe der Investitionsdaten der Unternehmen sollen die zuständigen staatlichen Organe einen möglichst umfassenden Überblick über die zu erwartende Kapasammenhang allerdings bereits i m Rahmen des jeweils einschlägigen materiellen Grundrechts, BVerfGE 10, 89 (103 ff.): A r t . 2 1 GG; 37, 1 (26 ff.): A r t . 2 I , 12 I GG. Entgegen der w o h l überwiegenden Meinung (s. oben Fn. 44) ist daher eine beschränkte rechtliche Nachprüfbarkeit des Zugangs zu Koordinationsgremien gegeben; vgl. Stern, Stabilitätsgesetz, S. 179; ders., G r u n d fragen der Globalsteuerung, S. 17 f. Z w a r k a n n aus A r t . 3 I G G kein materieller Aufnahmeanspruch hergeleitet werden, w o h l aber könnte auf eine Verfassungsbeschwerde h i n die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung festgestellt bzw. auf Klage gegen einen die Berufung ablehnenden Bescheid eine Neubescheidung erreicht werden. 49 Vgl. BVerfGE 10, 89 (104). 50 Vgl. BVerfGE 10, $9 (104); Seidler, S. 157 ff. f ü r den Kohlenbeirat; Scholz, Wirtschaftsaufsicht, S. 120 f.; ders., W D S t R L 34 (1976), S. 145 (211 ff.); Stachels, S. 21; kritisch Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (193 f.). 51 s. oben 6. K a p i t e l I I . F ü r das abgabenrechtliche Modell erwähnen Hochgreve, Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S.55 ff.; Entschließung 60 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongrêsses 1975, S. 65 ff., dagegen keine M e l depflicht f ü r gewerbliche Anlageinvestitionen.

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8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

zitätsentwicklung erhalten, u m sich abzeichnenden Überkapazitäten frühzeitig begegnen zu können 52 . Investitionsmeldepflichten sind schon dem geltenden Recht i n weitem Umfang bekannt 5 3 . Verfassungsrechtlich handelt es sich bei ihnen um grundsätzlich unbedenkliche, von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragene Regelungen der Berufsausübung bzw. Konkretisierungen der Sozialbindung unternehmerischen Eigentums 54 . I n der politischen Diskussion ist allerdings bezweifelt worden, daß Investitionsmeldepflichten zur Früherkennung von Überkapazitäten geeignet seien, weil Unternehmen aus taktischen Gründen unrichtige Angaben über ihre Investitionsprogramme machen würden und nicht gezwungen werden könnten, gemeldete Vorhaben auch tatsächlich zu realisieren 55 . Zudem sei durch eine Investitionsmeldepflicht i m nationalen Rahmen der zur Vermeidung von Kapazitätsüberhängen erforderliche Uberblick nicht zu gewinnen, da i m Bereich homogener Massengüter i n der Regel weltweite Märkte bestünden, auf denen eine Zurückhaltung inländischer Investoren durch ausländische Unternehmen kompensiert würde 5 6 . Zwar ist nicht auszuschließen, daß Unternehmen aus wettbewerbspolitischen Überlegungen i m Einzelfall unrichtige Angaben über ihre Investitionsvorhaben machten. Dem könnte der Gesetzgeber jedoch dadurch begegnen, daß er die Investoren verpflichtete, ihren Meldungen technische Unterlagen beizufügen, und unrichtige Meldungen m i t Sanktionen belegte. I m übrigen haben die zum Teil langjährigen Erfahrungen m i t Investitionsmeldepflichten vor allem i m Bereich der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl keine Anhaltspunkte 52

s. oben 6. K a p i t e l I I . Z u den bei den anderen Modellen zumeist weiter gefaßten wirtschaftspolitischen Zwecken der Meldepflicht s. oben 6. K a p i tel I I I , IV. 53 Vgl. ζ. B. Verordnung über die Durchführung einer Statistik über die Investitionen i n der Industrie u n d i m Bergbau v o m 11.5.1965 (BAnz Nr. 90); Verordnung über die Durchführung einer Statistik über die Investitionen i m Bauhauptgewerbe u n d i m produzierenden H a n d w e r k v o m 11. 5.1965 (BAnz Nr. 90); Gesetz über die allgemeine Statistik i n der Elektrizitäts- u n d Gaswirtschaft u n d die Durchführung des Europäischen Industriezensus i n der Versorgungswirtschaft v o m 24.4.1963 (BGBl. I S. 204); § 4 I EnW G (s. ο. 3. K a p i t e l I I 2 bei Fn. 53); § 3 I Nr. 2 g K o h l e G (s. o. 3. K a p i t e l I I 2 bei Fn. 50); §§ 55, 56a, 57, 58a der Verordnung zur Durchführung des Außenwirtschaftsgesetzes (Außenwirtschaftsverordnung) i. d. F. der Bekanntmachung v o m 31.8.1973 (BGBl. I S. 1069); aus dem europäischen Recht vgl. A r t . 1 I I , I I I , A r t . 2 Verordnung (EWG) Nr. 1056/72 (s. o. 4. K a p i t e l I 2 bei Fn.6); A r t . 41 S. 1, A r t . 42 S. 1 E A G V (s. o. 4. K a p i t e l I I bei Fn. 18); A r t . 54 I I I E G K S V (s. o. 4. K a p i t e l I I I 1 bei Fn. 21). 54 Reich, ZRP 1976, S. 67 (72). 55 Hamm, Festschrift f ü r Hartmann, S. 149 (1561); Vogel, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 48/1975, S. 25 (30). 56 Hamm, Festschrift f ü r Hartmann, S. 149 (1561); Vogel, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 48/1975, S. 25 (28).

I I . Lenkungsinstrumente

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dafür ergeben, daß Unternehmen i n größerer Zahl bewußt irreführende Meldungen abgeben. Auch die Möglichkeit, daß einmal gemeldete Vorhaben später nicht oder jedenfalls nicht i n dem ursprünglich geplanten Umfang verwirklicht werden, führte nicht zu einer generellen Unzuverlässigkeit der Investitionsdaten. Wie schon erwähnt, unterliegen Anlageinvestitionen langfristigen unternehmensinternen Planungen m i t Zeiträumen von 2—10 Jahren, die i m allgemeinen nicht kurzfristig aufgegeben oder grundlegend revidiert werden können 57 . Gemeldete Vorhaben dürften daher i m allgemeinen auch tatsächlich durchgeführt werden. Angaben über die inländische Kapazitätsentwicklung lieferten der Bundesregierung schließlich Informationen für den Einsatz außenwirtschaftlicher Instrumente sowie wirtschaftspolitische Aktionen i m Rahmen der Europäischen Gemeinschaften. Der bei weltweit verflochtenen Märkten notwendig begrenzte Überblick, den auf nationaler Ebene gewonnene Daten ermöglichten, führte somit ebenfalls nicht zu einer von vornherein feststehenden Untauglichkeit der Meldepflicht. I n der politischen Auseinandersetzung ist darüber hinaus die Auffassung vertreten worden, da Investitionsvorhaben i n Sektoren homogener Massenproduktion schon wegen der Größe der benötigten Anlagen nicht geheimzuhalten seien, besäßen Unternehmen bereits ausreichende Informationen über geplante Kapazitätserweiterungen i n ihrer Branche. Die Einführung einer staatlichen Meldepflicht als Basis einer sektoralen Kapazitätssteuerung sei daher nicht erforderlich 58 . Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat demgegenüber jedoch i m Jahre 1973 etwa für den Chemiefasersektor festgestellt, daß der A u f bau von Überkapazitäten i m wesentlichen darauf zurückzuführen ist, daß Unternehmen die Investitionsprogramme ihrer Wettbewerber i m allgemeinen nicht kennen 59 . Auch soweit sie von Investitionsprojekten ihrer Konkurrenten wissen, fehlen ihnen regelmäßig zuverlässige Daten über Zeitpunkt und Umfang dieser Vorhaben 60 . Die Notwendigkeit einer sektorale Steuerungsmaßnahmen erlaubenden Investitionsmeldepflicht ließe sich daher nicht schon m i t einem ausreichenden Informationsstand privater Investoren verneinen. Die volle Problematik einer öffentlich-rechtlichen Investitionsmeldepflicht erschließt sich allerdings erst dann, wenn auch die weitere Verwendung der erhaltenen Angaben berücksichtigt wird. Vor allem die Gewerkschaften befürworten insoweit eine Veröffentlichung individualisierbarer Daten, u m eine erhöhte Transparenz auch hinsichtlich 57

s. oben 1. K a p i t e l I I I . Hamm, Festschrift für Hartmann, S. 149 (151 f.). 59 Unveröffentlichtes Arbeitspapier (III/653/73-D), S. 5. 60 Sölter, S. 66. Aus diesem Informationsdefizit resultieren gerade die Bemühungen der Unternehmen u m eine Kapazitätskoordination, s. oben 3. K a p i t e l I I I bei Fn. 69. 58

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8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

Dritten i m allgemeinen nicht zugänglicher Angaben über die Größe und voraussichtliche Inbetriebnahme von Anlagen zu erreichen 61 . Die Geheimhaltung der technischen Daten neuer Anlagen und Produktionsverfahren sowie des Zeitpunkts ihrer Einführung ist für Unternehmen jedoch regelmäßig von erheblichem wirtschaftlichem Wert. Dies gilt insbesondere, aber nicht ausschließlich für oligopolistisch strukturierte Sektoren, i n denen technischer Fortschritt eine führende Rolle spielt und infolge starken Konkurrenzdrucks schon geringe Kostenvorsprünge wettbewerbsentscheidend sein können 62 . Die Absicht, eine Fehlentwicklungen frühzeitig gegensteuernde Wirtschaftspolitik zu ermöglichen, rechtfertigte es zwar, von den Unternehmen eine Offenlegung ihrer Investitionsprogramme gegenüber staatlichen Behörden zu verlangen. Zur Vermeidung von Uberkapazitäten wäre es jedoch nicht erforderlich, gemeldete Daten Konkurrenzunternehmen zugänglich zu machen und dadurch Investitionsplanungen der Anzeigepflichtigen i m Wettbewerb weitgehend zu entwerten. Aufgrund der Meldepflicht erlangte Angaben wären daher von staatlichen Stellen grundsätzlich vertraulich zu behandeln. Eine Veröffentlichung dürfte — wie dies ζ. B. bei den jährlichen Investitionsenqueten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl der Fall ist — nur i n einer Weise vorgenommen werden, die keine Rückschlüsse auf die Investitionen einzelner Unternehmen zuließe 68 . Bei entsprechender Geheimhaltung unternehmensbezogener Investitionsdaten ergäben sich auch aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keine Bedenken gegen Investitionsmeldepflichten. Sie enthielten lediglich geringfügige Belastungen, die die unternehmerische Dispositionsfreiheit unberührt ließen, und wären deshalb nicht unzumutbar. Die gesetzliche Einführung einer Investitionsmeldepflicht i n zu Überinvestitionskrisen neigenden Sektoren wäre daher m i t A r t . 12 I, 14 GG vereinbar 64 . b) Art. 3 I GG A r t . 3 I GG stellte den Gesetzgeber vor die Aufgabe, die der Meldepflicht unterliegenden Unternehmen bzw. Investitionen sachgerecht 61

Entschließung 59 des 10. Ordentlichen DGB-Bundeskongresses 1975, S. 60 (64). 62 Issing, S. 57. 63 Vgl. f ü r das geltende Recht z. B. § 12 I , I I I , I V StatG; A r t . 47 I I S. 1, 2 EGKSV. 64 Angesichts der Bedeutung unternehmerischer Anlageinvestitionen für die k o n j u n k t u r - u n d strukturpolitische Entwicklung der Wirtschaft dürfte die Einführung einer Investitionsmeldepflicht aber, w i e i m Bundesentwicklungsplan- u n d i m Bedarfsrangskala-Modell vorgesehen, auch außerhalb von Krisensektoren allgemein zulässig sein, u m staatlichen Entscheidurigsträgern f ü r eine sachgerechte Wirtschaftspolitik notwendige Informationen zu verschaffen.

I I . Lenkungsinstrumente

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abzugrenzen. I m geltenden Recht werden meldepflichtige Investitionen weitgehend nach dem zu ihrer Durchführung erforderlichen Kapitalaufwand bestimmt 6 5 . Unter sozialstaatlichen Gesichtspunkten wäre es jedoch auch vertretbar, die arbeitsmarktpolitische Wirkung einer Investition als die Meldepflicht auslösendes K r i t e r i u m zu wählen 8 6 . Wie hoch der Gesetzgeber den jeweiligen Schwellenwert ansetzte, unterläge seinem Ermessen 67 . Ebenfalls zulässig erschiene es, die Meldepflicht von der Größe des investierenden Unternehmens abhängig zu machen. Zwar gibt die Größe eines Unternehmens nicht unmittelbar Aufschluß über den Umfang und die wirtschaftliche Bedeutung seiner Investitionen. Da mehr als die Hälfte aller Anlageinvestitionen von nur etwa 2 °/o der Unternehmen getätigt werden, haben jedoch gerade Großunternehmen maßgeblichen Einfluß auf den Umfang und die Struktur der privaten Investitionstätigkeit 6 8 . Gegen eine Bestimmung der meldepflichtigen Unternehmen unter Berücksichtigung ihrer Beschäftigtenzahl, des Jahresumsatzes und der Bilanzsumme6® oder i n Anlehnung an die kartellrechtlichen Schwellenwerte des § 23 GWB 7 0 bestünden insoweit keine Bedenken. Fraglich könnte allenfalls sein, ob der Gesetzgeber die Meldepflicht an die Rechtsform des Unternehmensträgers knüpfen dürfte. Die Gesellschaftsform gibt an sich ebenfalls keine Auskunft über die w i r t schaftliche Relevanz der Investitionen eines Unternehmens. Gerade die die private Investitionsstruktur prägenden Großunternehmen sind jedoch überwiegend i n der Form einer Kapitalgesellschaft organisiert 71 . Beschränkte der Gesetzgeber die Meldepflicht daher i n typisierender Betrachtungsweise auf Kapitalgesellschaften, überschritte er die Grenzen seines wirtschaftspolitischen Gestaltungsspielraums nicht 7 2 . Die vom Modell vorgesehene Ausgestaltung der Investitionsmeldepflicht stünde demnach m i t A r t . 3 I GG i n Einklang. 2. Die Warnungen der sektoralen Lenkungsorgane

Zeichnete sich aufgrund eines Vergleichs der Nachfrageprognosen mit den gemeldeten Investitionsdaten ein sektoraler Kapazitätsüber65

s. oben 4. K a p i t e l I I I 1 bei Fn. 21. So i m Bedarfsrangskala-Modell oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 46. 67 Vgl. B V e r f G N J W 1979, S. 699 (711). 68 Meißner, S. 13. 69 s. oben 6. K a p i t e l I I bei Fn. 14. 70 Reich, ZRP 1976, S. 67 (72). 71 Vgl. B V e r f G N J W 1979, S. 699 (711); Rüfner, DVB1. 1976, S. 689 (690) m. w. N. 72 Vgl. B V e r f G N J W 1979, S. 699 (711). 66

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8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

hang ab, warnten die Lenkungsbehörden die Unternehmen des jeweiligen Sektors vor der Vornahme weiterer Investitionen 7 3 . Bei den Warnungen handelte es sich u m generelle Stellungnahmen zur sektoralen Kapazitätsentwicklung, die einer Verbesserung des Informationsniveaus der Investoren dienten 74 . Sie enthielten daher weder rechtlich verbindliche Anordnungen noch erreichten sie bereits einen solchen Konkretisierungsgrad, daß sie intentional lenkenden faktischen Eingriffen i n die Investitionstätigkeit einzelner Unternehmen gleichkämen. Anders als gegenüber den mittelbar motivationsbestimmenden individuellen Empfehlungen des Kohlebeauftragten nach § 4 I I KohleG 7 5 bestünde deshalb gegenüber den Warnungen des Branchenausschuß-Modells kein Grundrechtsschutz 7®. Investierten die Unternehmen trotz Warnungen weiter und entschlössen sich die staatlichen Lenkungsorgane daher zum Abbau von Subventionen und Steuervorteilen, könnten sich die Betroffenen auch gegenüber derartigen Sanktionen i m allgemeinen nicht m i t Erfolg auf die Grundrechte berufen. Der Entzug einer Subvention beinhaltete regelmäßig lediglich einen von vernünftigen wirtschaftspolitischen Erwägungen getragenen Eingriff i n die Freiheit der Berufsausübung 77 . Beim Wegfall eines Steuervorteils wäre A r t . 12 I GG sogar häufig tatbestandlich nicht einmal berührt, w e i l allgemeinen Steuergesetzen keine objektiv berufsregelnde Lenkungstendenz innewohnt 7 8 . Auch A r t . 14 GG wäre insoweit nicht einschlägig, da Subventionen — was für die Anwendung der Eigentumsgarantie auf öffentlich-rechtliche Vermögenspositionen Voraussetzung wäre 7 9 — zumeist nicht aufgrund eigener Leistungen der begünstigten Unternehmen, sondern aus strukturpolitischen Gründen gewährt werden 80 . Schließlich stellte die Inanspruchnahme steuerlicher Vergünstigungen keinen Bestandteil des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes, sondern nur einen sich aus einer bestimmten Gestaltung der Steuergesetze ergebenden wirtschaftlichen Vorteil dar 8 1 . Der Abbau von Steuervorteilen wäre somit allein an A r t . 2 I GG zu messen, begegnete aber bei ent73

s. oben 6. K a p i t e l I I bei Fn. 17. Z u m generellen Charakter der Warnungen ausdrücklich K r ü p e r , Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 774 (776). 75 s. dazu oben 3. K a p i t e l I I 2 bei Fn. 50. 76 Z u r Grundrechtsrelevanz mittelbar motivationsbestimmender Maßnahmen s. bereits oben 7. K a p i t e l I I I 1. Z u den Empfehlungen des Kohlebeauftragten s. i m einzelnen Seidler, S. 39 ff., 99,108 ff. 77 Vgl. Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, S. 273. 78 Vgl. BVerfGE 47, 1 (21). 79 BVerfGE 14, 288 (293 f.); 16, 94 (111 ff.); 18, 392 (397); 45, 142 (170). 80 Vgl. B V e r f G D Ö V 1978, S. 728 (729); Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, S. 279; Seidler, S. 109 f. 81 Vgl. B G H Z 45, 83 (87 f.); B G H N J W 1964, S.769f.; N J W 1968, S.293Î. 74

I I . Lenkungsinstrumente

sprechender wirtschaftspolitischer denken.

Motivation ebenfalls

125

keinen Be-

Eine Verletzung der Grundrechte läge i n der Regel selbst dann nicht vor, wenn — was insbesondere beim Entzug von Subventionen der Fall sein könnte — Unternehmen ohne öffentliche Hilfen nicht mehr rentabel wirtschafteten und daher eingestellt werden müßten. Wollte man wegen der Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Existenz insoweit einen Grundrechtsverstoß oder die Notwendigkeit von Härteklauseln bejahen, wären gerade diejenigen Betriebe, die sich auf den Fortbestand einmal gewährter Vorteile verließen und i n der nicht subventionierten Wirtschaft bereits aus dem Wettbewerb ausgeschieden wären, verfassungskräftig gegen jeden Abbau von Subventionen geschützt, weil dadurch ihre Rentabilität zerstört würde 8 2 . Aus A r t . 12 I, 14 GG kann daher kein Recht auf den Fortbestand von Erhaltungssubventionen hergeleitet werden 83 . Auch ein Vertrauensschutz, der keinen abrupten, sondern nur einen allmählichen Abbau von Subventionen gestattet 84 , käme dann, wenn Unternehmen trotz sich erkennbar abzeichnender Uberkapazitäten entgegen den Warnungen der sektoralen Lenkungsorgane weiterinvestierten, nicht i n Betracht. Das Instrumentarium der ersten beiden Stufen des Branchenausschuß-Modells wäre demnach verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. 3. Die Investitionsverbote

Führen Steuer- und subventionsrechtliche Maßnahmen nicht zu einer Reduzierung der privaten Investitionstätigkeit, sollen die sektoralen Lenkungsbehörden berechtigt sein, die Durchführung weiterer Investitionen zu untersagen und die Inbetriebnahme bisher nicht genutzter Anlagen aufzuschieben 85 . Welche Investitionsarten von den Verboten betroffen wären, ist dem Branchenausschuß-Modell nicht eindeutig zu entnehmen. I m Hinblick auf ihren wirtschaftspolitischen Zweck der Vermeidung von Uberkapazitäten ist jedoch davon auszugehen, daß sich die Verbote auf Errichtungs- und Erweiterungsinvestitionen sowie wegen der damit i n der Regel verbundenen Kapazitätsvergrößerung auf Rationaiisienmgsinvestitionen 86 , nicht aber auf der Erhaltung bestehender Anlagen dienende Ersatzinvestitionen bezögen. 82

BVerfGE 2, 398 (402); Seidler, S. 136 f.; Ehlermann, S. 113 f. BVerfGE 2, 398 (402); Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, S.279; Seidler, S. 137. 84 Vgl. dazu B G H DVB1. 1975, S. 903 (904); O V G Lüneburg N J W 1977, S. 773 (774). 85 s. oben 6. K a p i t e l I I bei Fn. 20. 86 Z u r Kapazitätsvergrößerung durch Rationalisierungsinvestitionen vgl. B V e r w G D Ö V 1965, S. 709 (710); Sölter, S. 6. 83

126

8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

a) Art. 12 I GG Errichtungsverbote hinderten Neuunternehmer daran, sich durch Anlageinvestitionen die sachliche Grundlage für die Ausübung einer beruflich-unternehmerischen Tätigkeit i n einem bestimmten W i r t schaftszweig zu schaffen. Sie griffen daher i n die Freiheit der Berufswahl ein 87 . Da Investitionsverbote nach Feststellung des Drohens einer Überinvestitionskrise verhängt werden sollen, d. h. bei E i n t r i t t einer wirtschaftlichen Situation, deren Überwindung nicht i n der Macht des einzelnen Unternehmens läge, handelte es sich bei ihnen u m objektive Berufszulassungsschranken 88 . Gegenüber bereits tätigen Unternehmen berührten Errichtungsverbote für weitere Betriebsstätten bzw. Erweiterungs- und Rationalisierungsverbote für bestehende A n lagen dagegen lediglich eine Modalität der Berufsausübung 89 . I n die Freiheit der Berufswahl kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur eingegriffen werden, „soweit der Schutz besonders wichtiger (überragender) Gemeinschaftsgüter es zwingend erfordert" 9 0 . Die Freiheit der Berufsausübung kann hingegen schon dann beschränkt werden, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls dies zweckmäßig erscheinen lassen 91 . Auch insoweit ist der Gesetzgeber aber umso stärker gebunden, je mehr er sich nicht lediglich auf technische Regelungen wie Meldepflichten etc. beschränkt, sondern i n die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit der Unternehmen eingreift 9 2 . Rechtfertigt die vom Gesetzgeber befürchtete Gefährdung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsgutes allerdings bereits eine Beschränkung der Berufswahl von Neuunternehmen, so sind damit naturgemäß auch überwiegende öffentliche Interessen für als Berufsausübungsregelungen zu qualifizierende Investitionsverbote gegenüber Altunternehmen gegeben 93 . 87 BVerfGE 25, 1 (11); B V e r w G D Ö V 1965, S.709; Hamann, Rechtsstaat u n d Wirtschaftslenkung, S. 71; Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 12 Rdn. 58. 88 Vgl. BVerfGE 25, 1 (11). 89 BVerfGE 25, 1 (11); 17, 232 (241); Hamann, Rechtsstaat u n d Wirtschaftslenkung, S. 101 f. Da Investitionsverbote keine regionale Umlenkung unternehmerischer Anlageinvestitionen bezweckten, wäre anders als bei der Investitionsabgabe (s. dazu oben 7. K a p i t e l I I I 2 bei Fn. 44) die der Berufsw a h l i n A r t . 12 I S. 1 G G gleichgestellte Arbeitsplatz- bzw. Standortwahl nicht berührt. 90 BVerfGE 7, 377 (405, 406, 408); 11, 30 (45); 12, 114 (148); 13, 97 (107); 19, 330 (337); 21, 245 (251); 25, 1 (11); 40, 196 (218); Grabitz, AöR 98 (1973), S. 567 (592). 91 BVerfGE 7, 377 (4051); 9, 73 (79); 11, 234 (239); 13, 237 (2401); 17, 232 (242); 21, 150 (160); 21, 227 (232); 25, 1 (111); 26, 259 (264); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (708); Grabitz, AöR 98 (1973), S. 567 (592 f.). 92 BVerfGE 11, 30 (421); 16, 147 (167); 17, 232 (242); 25, 1 (12); 30, 292 (3161); Grabitz, AöR 98 (1973), S. 567 (594).

I I . Lenkungsinstrumente

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Nach dem Branchenausschuß-Modell sollen die Lenkungsorgane die sektorale Kapazitätsentwicklung unter konjunktur- und strukturpolitischen Gesichtspunkten beeinflussen 94 . Soweit Investitionsverbote der Abwehr durch sektorale Überinvestitionskrisen drohender gesamtwirtschaftlicher Störungen dienten, käme als zu schützendes Gemeinschaftsinteresse zunächst das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Art. 109 I I GG, § 1 S. 2 StWG) i n Betracht. Zwar begründet A r t . 109 I I GG eine verfassungsunmittelbare Rechtspflicht, den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen, nur i m staatsorganisatorischen Bereich. Da sich das Ziel einer gleichmäßigen w i r t schaftlichen Entwicklung jedoch weder allein durch die öffentlichen Haushalte verwirklichen noch die Verfolgung dieses Ziels sich auf den Bereich der staatlichen Haushaltswirtschaft beschränken läßt, enthält A r t . 109 I I GG zugleich eine Richtlinie für wirtschaftspolitisches staatliches Handeln außerhalb der öffentlichen Haushalts- und Finanzpolit i k 9 5 . Der Gesetzgeber ist daher berechtigt und verpflichtet, das verfassungsgebotene öffentliche Interesse an der Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch gegenüber Privaten zu konkretisieren und durchzusetzen. I n Wahrnehmung seiner Kompetenzen kann er aus dem Ziel gesamtwirtschaftlicher Stabilität sich ergebende Grenzen privaten Wirtschaftsverhaltens aufzeigen und etwa die unternehmerische Investitionstätigkeit entsprechend beschränken 96 . Soweit Investitionsverbote der Verhinderung sektoraler Ungleichgewichte ohne gesamtwirtschaftliche Auswirkungen dienten und damit „ n u r " strukturpolitische Zwecke verfolgten, fehlte es dagegen an einem von der Verfassung selbst vorgegebenen öffentlichen Interesse, weil das Grundgesetz m i t Ausnahme der auf die Agrarwirtschaft bezogenen A r t . 74 Nr. 17, 91 a I Nr. 3 GG keine inhaltlichen Ziele der sektoralen Strukturpolitik nennt. Gerade i m Bereich der Wirtschafts- und Sozialgestaltung führt die wirtschaftspolitische Neutralität der Verfassung jedoch dazu, daß der Gesetzgeber die Berufsfreiheit auch zugunsten solcher Gemeinschaftsinteressen beschränken darf, die sich „erst aus seinen besonderen wirtschafts-, sozial- und gesellschaftspolitischen 93

BVerfGE 25,1 (17). s. oben 6. K a p i t e l I I bei Fn. 13. 95 Badura, Wirtschaftsverfassimg, S. 57 f.; ders., Festschrift f ü r Ipsen, S. 367 (369, 378); Scheuner, Wirtschaftslenkung, S. 65 ff. (bes. 67); ders., Festschrift f ü r Schäfer, S. 109 (113 f.); vgl. auch BVerfGE 29, 402 (410); § 1 S. 1 S t W G verpflichtet B u n d u n d Länder daher, die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts „ b e i ihren wirtschaftsu n d finanzpolitischen Maßnahmen" zu beachten (Hervorhebung v o m Verf.). 96 BVerfGE 36, 66 (71 f.); Saladin, W D S t R L 35 (1977), S. 7 (25); Scheuner, Festschrift für Schäfer, S. 109 (113 f.); Scholz, AöR 100 (1975), S. 265 (275 f.); Schachtschneider, Der Staat 1977, S. 493 (516); vgl. zur bestehenden Gesetzgebung oben 3. K a p i t e l I 2 bei Fn. 19—21. 94

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8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

Vorstellungen und Zielen ergeben" 97 . Die verfassungsrechtliche Prüfung ist insoweit darauf beschränkt, ob die öffentlichen Interessen, denen die gesetzliche Regelung dient, „überhaupt Gemeinschaftswerte von so hohem Rang darstellen können, daß sie eine Einschränkung der freien Berufswahl rechtfertigen" 98 . Den Anschauungen des Gesetzgebers hierüber kann die Anerkennung nur dann versagt werden, wenn seine Erwägungen und Wertungen „offensichtlich fehlsam oder m i t der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind" 9 9 . Das m i t Hilfe einer Kapazitätssteuerung verfolgte strukturpolitische Ziel, i n zu Uberinvestitionen neigenden Sektoren ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage zu sichern, u m diese Wirtschaftszweige gesund zu erhalten und wirtschaftliche und soziale Schäden infolge von Überkapazitäten zu vermeiden, stellte angesichts des dem Gesetzgeber von der Verfassung übertragenen wirtschaftspolitischen Mandats ein legitimes Gemeinschaftsanliegen dar. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung von Investitionsverboten ist demnach entscheidend, ob sie zur Verhinderung sektoraler Uberinvestitionskrisen geeignet, erforderlich und verhältnismäßig wären. Da Errichtungs-, Erweiterungs- und Rationalisierungsverbote den weiteren Ausbau bzw. die qualitative Verbesserung des Anlagenbestandes und damit die Schaffung zusätzlicher Kapazitäten ausschlössen, unterläge ihre Tauglichkeit zur Verhinderung von Überkapazitäten keinem Zweifel 1 0 0 . Fraglich erscheint jedoch, ob dem Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, die Berufsfreiheit aber nicht oder doch weniger einschränkendes M i t t e l zur Verfügung stünde. A n sich trägt das Branchenausschuß-Modell dem Erforderlichkeitsgebot schon dadurch Rechnung, daß Investitionsverbote erst nach dem erfolglosen Einsatz genereller Warnungen sowie Steuer- und subventionsrechtlicher Maßnahmen ausgesprochen werden sollen. Anstelle von Investitionsverboten könnten jedoch gegebenenfalls Preisvorschriften oder Produktionsbeschränkungen als mildere M i t t e l i n Betracht kommen. Beide Maßnahmen hätten gegenüber Investitionsverboten aber den Nachteil, daß sie dem Aufbau von Überkapazitäten nicht vorbeugten, sondern nur als kurzfristig wirksame Steuerungsinstrumente bei einer bereits eingetretenen Krise Verwendung fänden. Gerade zur Erhaltung eines dauerhaften AngebotNachfragegleichgewichts leisteten Preis- und Produktionsbeschränkungen daher nicht dasselbe wie eine Kapazitätssteuerung 101 . Aus diesem 97 BVerfGE 13, 97 (107); 17, 232 (242 f.); 29, 221 (235); 30, 292 (317); Selmer, S. 266 f. 98 BVerfGE 13, 97 (107). 99 BVerfGE 13, 97 (105, 107); s. dazu auch Grabitz, AöR 98 (1973), S.568 (603). 100 Vgl. BVerfGE 25, 1 (17 f.). 101 Z u m Nachweis gleicher Effektivität milderer M i t t e l i m Rahmen der

I I . Lenkungsinstrumente

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Grunde bemüht sich etwa die Kommission der Europäischen Gemeinschaften i n der europäischen Stahlkrise neben dem Einsatz von M i n destpreisen (Art. 61 EGKSV) und freiwilligen Produktionseinschränkungen u m eine verstärkte Beeinflussung auch der Investitionsentwicklung 1 0 2 . Produktionsbeschränkungen i n der Form einer Kontingentierung wären zudem kein wirklich milderes Mittel. Da Newcomer kein Kontingent erhielten, solange ein Kapazitätsüberhang drohte, Erweiterungs- bzw. Rationalisierungsinvestitionen ohne Erhöhung des Kontingents aber wirtschaftlich sinnlos wären, käme es auch hier faktisch zu einer Errichtungs- und Erweiterungssperre 103 . Erwägenswert ist allenfalls, ob der Gesetzgeber Investitionsverbote zur Abwehr gesamtwirtschaftlicher Gefahren von einer vorherigen Ausschöpfung der bestehenden konjunkturpolitischen Steuerungsmöglichkeiten abhängig machen müßte. Das auf die makroökonomischen Nachfragekomponenten einwirkende Instrumentarium des Stabilitätsgesetzes erlaubt jedoch keine sektorale Differenzierung und ist anders als die eine Verbindung konjunktur- und strukturpolitischer W i r kungen anstrebenden Investitionsverbote nicht auf eine gezielte Bekämpfung sektoraler Gefahrenquellen zugeschnitten. Die Frage, ob von sektoralen Uberinvestitionskrisen ausgehenden Gefahren für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung zunächst m i t global wirkenden Maßnahmen entgegengewirkt werden könnte oder sogleich eine gezielte Entstörung i n dem jeweiligen Sektor geboten wäre, ließe sich zudem nur i m Wege einer prognostischen Entscheidung beantworten, die i n das von wirtschaftspolitischen Zweckmäßigkeitsüberlegungen geprägte Ermessen der Bundesregierung fiele. Die Anwendung von Investitionsverboten wäre daher von Verfassungs wegen nicht an den erfolglosen Einsatz des vorhandenen stabilitätspolitischen Instrumentariums gebunden. Ebenso stellte für strukturpolitische Investitionsverbote die Genehmigung eines Strukturkrisenkartells kein vorrangig anzuwendendes M i t t e l von gleicher Leistungsfähigkeit dar, weil § 4 GWB keine präventive Krisensteuerung erlaubt, sondern bereits einen strukturellen Absatzrückgang voraussetzt und außerdem eine Einigung über den i n der Vorschrift vorgesehenen Kapazitätsabbauplan bisher niemals erzielt werden konnte 1 0 4 . Soweit i n der politischen Diskussion darauf hingewiesen worden ist, daß ein bestimmtes Maß an Uberkapazitäten Voraussetzung für den Wettbewerb sei 105 , könnte dem von Seiten der Erforderlichkeitsprüfung vgl. B V e r f G E 25, 1 (19 f.); 30, 292 (319); 37, 1 (21); 39, 210 (231). 102 s. oben 4. K a p i t e l I I I 2 bei Fn. 40. 103 Vgl. BVerfGE 25, 1 (21). 104 s. oben 3. K a p i t e l Fn. 75. 105 Hamm, Festschrift f ü r Hartmann, S. 149 (152,157); vgl. auch Sölter, S. 39. 9 Wiegel

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8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

staatlichen Lenkungsorgane schließlich dadurch Rechnung getragen werden, daß sie eine gewisse Marge zwischen wettbewerbspolitisch sinnvollen und strukturellen Kapazitätsüberhängen berücksichtigten und grundsätzlich erst i m letzteren Falle tätig würden. Die Verfassungsmäßigkeit von Investitionsverboten hängt somit davon ab, ob „bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der i h n rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt" wäre 1 0 6 . Eine Beschränkung der Freiheit der Berufswahl durch objektive Zulassungsvoraussetzungen ist nach der Rechtsprechung i m allgemeinen nur zur Abwehr nachweisbarer oder höchst wahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut gerechtfertigt 107 . Der Aufbau von Uberkapazitäten kann sich auf die Gesamtwirtschaft sowohl dadurch auswirken, daß weitere Investitionen bei bereits ausgelasteten Anlagen i n der Boomphase zu Preissteigerungen führen, die durch den Multiplikatoreffekt noch verstärkt werden 1 0 8 , wie auch dadurch, daß Kapazitätsüberhänge unter Umständen einen die Rentabilität ganzer Wirtschaftszweige gefährdenden Preisverfall auszulösen vermögen 109 . Sinken die Marktpreise unter die Gestehungskosten ab, schränken Unternehmen regelmäßig ihre Produktion ein und entlassen Arbeitskräfte. Je nach der wirtschaftlichen Bedeutung des betroffenen Sektors und der Abhängigkeit vor- und nachgelagerter Produktionsoder Absatzstufen verursachen Überkapazitäten daher erhebliche preisund arbeitsmarktpolitische Probleme. Investitionsverbote zur Abwehr von sektoralen Strukturkrisen ausgehender Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dienten deshalb vor allem dem Schutz der Preisstabilität und des Beschäftigungsstandes. Die Erhaltung eines stabilen Preisgefüges ist für die makroökonomische Einkommens- und Vermögensverteilung, die Finanzierung staatlicher Aufgaben, die wirtschaftliche Nutzung des Eigentums und die Durchsetzung des Geldwertnominalprinzips von grundlegender Bedeutung 1 1 0 . Der Sicherung der Preisniveaustabilität w i r d daher i n allen westlichen Industriestaaten höchste wirtschaftspolitische Priorität beigemessen. Ähnliches g i l t für die Stabilität des Arbeitsmarktes. Da i n der Bundesrepublik über 80 °/o der Erwerbstätigen i n abhängiger Stel106 BVerfGE 11, 30 (42 f.); 23, 50 (56); 25, 1 (22); 30, 292 (316); 37, 1 (22); 38, 61 (94); 39, 210 (234); 40, 196 (227); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (708). 107 BVerfGE 7, 377 (408); 11, 30 (45); 21, 245 (251); 25, 1 (11); 40, 196 (218). 108 Vgl. Schmidt-Preuß, S. 108 m.w.N. 109 s. oben 4. K a p i t e l I I I 2 zur europäischen Stahlkrise. 110 Vgl. i m einzelnen Stern, Stabilitätsgesetz, S. 122 ff.; Schmidt-Preuß, S. 108 ff., Brockhausen, S. 118 ff.

I I . Lenkungsinstrumente

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lung beschäftigt sind, gewährleistet ein hoher Beschäftigungsgrad für die Mehrheit der Bevölkerung die Möglichkeit einer realen Inanspruchnahme des Grundrechts der Berufsfreiheit 111 . Nicht zu verkennen ist darüberhinaus, daß ein hohes Maß an Arbeitslosigkeit politisch destabilisierend w i r k e n und „die gesamte wirtschaftliche und soziale Ordnung beeinträchtigen" kann 1 1 2 . Die Erhaltung der Preisniveaustabilität und eines hohen Beschäftigungsstandes sind daher besonders wichtige Gemeinschaftsinteressen 118 . Den „leading case" für die verfassungsrechtliche Beurteilung einer sektoral-strukturpolitischen Zwecken dienenden Kapazitätssteuerung bildet der Mühlenbeschluß des Bundesverfassungsgerichts 114 . I n i h m hat das Gericht die Errichtungs- und Erweiterungsverbote des Mühlengesetzes gegenüber grundrechtlichen Angriffen aus A r t . 12 I GG damit gerechtfertigt, daß die durch den Abbau von Überkapazitäten zu bewirkende Sanierung der Mühlenwirtschaft nach der Vorstellung des Gesetzgebers eine „ausreichende Versorgung der Bevölkerung m i t Brot und anderen Mahlerzeugnissen auch i n Krisenzeiten" gewährleisten sollte und daher letztlich der Sicherung der Volksernährung, einem „Gemeinschaftsinteresse höchsten Ranges", diente 115 . Strukturpolitische Ziele verfolgende Investitionsverbote w i r d man danach zumindest i n solchen Sektoren für zulässig erachten dürfen, die eine volkswirtschaftliche Grundlagenfunktion haben und i n denen Strukturkrisen deshalb besondere versorgungs- oder sicherheitspolitische Nachteile verursachten. Außer der Ernährungswirtschaft sind dies vor allem die schon nach geltendem Recht durch eine weitreichende Intervention gekennzeichneten Bereiche der Energie- und Verkehrswirtschaft 1 1 6 , darüberhinaus aber auch die allerdings weitgehend der Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl unterliegenden Grundstoffindustrien sowie Wirtschaftszweige, i n denen Überinvestitionskrisen zu einer nicht bedarfsorientierten Vergeudung wichtiger Ressourcen wie strategischer Rohstoffe u. ä. führten 1 1 7 . Da Investitionsvorhaben nur dann untersagt werden sollen, wenn weder generelle Warnungen noch indirekte wirtschaftspolitische Maß111

Vgl. BVerfGE 21, 245 (251); Stern, Stabilitätsgesetz, S. 126 ff.; Brockhausen, S. 134 ff. 112 BVerfGE 21, 245 (251); Stern, Stabilitätsgesetz, S. 126; Brockhausen, S. 136. 113 Vgl. Schmidt-Preuß, S. 108 ff. (129) f ü r die Preisstabilität; BVerfGE 21, 245 (251) für das Beschäftigungsniveau. 114 BVerfGE 25, 1 (10 ff.). 115 BVerfGE 25, 1 (15 f.); s. z u m Mühlengesetz schon oben 3. K a p i t e l I I 2 bei Fn. 58. ne V g L BVerfGE 16, 147 (172); 30, 292 (323 f.); Wittig, B B 1969, S. 386 (387). 117

9*

Vgl. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht I , S. 223.

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nahmen die private Investitionstätigkeit einschränken konnten und eine bevorstehende Überinvestitionskrise förmlich festgestellt worden ist, gelangten Investitionsverbote erst i n einem solchen Stadium zur A n wendung, i n dem den genannten Gemeinschaftsinteressen nachweisbare oder jedenfalls höchstwahrscheinliche Gefahren drohten. Angesichts der Schwere des Eingriffs erscheint allerdings fraglich, ob der Gesetzgeber dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot schon dann genügte, wenn er als Voraussetzung für den Erlaß etwa von Investitionsverboten, die der Abwehr von sektoralen Strukturkrisen ausgehender gesamtwirtschaftlicher Gefahren dienten, lediglich von einer „drohenden Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, die erhebliche Preissteigerungen bzw. eine nachhaltige Verringerung der Umsätze oder der Beschäftigung erwarten läßt", spräche 118 . I n welchem Umfang die Tatbestandsmerkmale einer Ermächtigungsgrundlage gesetzlich zu präzisieren sind, hängt weitgehend von der Eigenart des Regelungsgegenstandes ab 119 . Geringere Anforderungen sind vor allem dort zu stellen, wo der Gesetzgeber sich vielgestaltigen Sachverhalten gegenübersieht 120 oder die tatsächlichen Verhältnisse rasch wechseln 121 . So hat das Bundesverfassungsgericht i m Falle des Mühlengesetzes, dessen § 3 I I I die Errichtung oder Erweiterung einer Mühle nur dann gestattete, „wenn und soweit die Versorgung der Bevölkerung ohne die Genehmigung i m voraussichtlichen Absatzgebiet der Mühle gefährdet sein würde", keine Bedenken dagegen gehabt, daß die Breite der Genehmigungsvoraussetzungen den Verwaltungsbehörden der Sache nach eine Prüfung des volkswirtschaftlichen Bedürfnisses erlaubte 122 . I m Hinblick auf die Komplexität und laufende Veränderung des Wirtschaftsgeschehens wäre daher jedenfalls nicht zu verlangen, daß das zur Untersagung von Investitionsvorhaben ermächtigende Gesetz selbst quantifizierte Angaben darüber enthielte, von welchem Grad der Kapazitätsauslastung an schwere Gefahren für die gesamtwirtschaftliche oder sektorale Entwicklung anzunehmen seien. Erwägenswert ist vielmehr nur, ob der Gesetzgeber einzelne, nach seiner Auffas118 Die Frage rechtsstaatlicher Bestimmtheitsanforderungen stellte sich sowohl dann, w e n n der Gesetzgeber die Anordnung von Investitionsverboten durch Rechtsverordnung vorsähe (Art. 80 I S. 2 GG), w i e auch bei der Formulierung einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage f ü r die Untersagung v o n Investitionen durch Verwaltungsakt. A u f die Rechtsform der A n o r d nung von Investitionsverboten geht das Modell allerdings nicht ein. ne BVerfGE 48, 210 (221 f.); B V e r f G N J W 1979, S. 359 (361). 120

(361). 121

BVerfGE 11, 234 (237); 21, 1 (4); 28, 175 (183); B V e r f G N J W 1979, S. 359

BVerfGE 8, 274 (326); 14, 245 (251); B V e r f G N J W 1979, S.359 (361). BVerfGE 25, 1 (11); vgl. auch V G H M a n n h e i m N J W 1974, S. 2252 f. z u m Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts i n § 6 a A W G . 122

I I . Lenkungsinstrumente

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sung relevante Indikatoren benennen müßte, anhand deren die Lenkungsbehörden eine Gefahrenprognose vorzunehmen hätten. Die Beurteilung des konkreten Risikos einer bevorstehenden sektoralen Uberinvestitionskrise hinge jedoch von einer Vielzahl von Faktoren ab, deren Zahl und Gewichtung von Mal zu M a l wechselte. Die abstrakte gesetzliche Vorgabe bestimmter Indikatoren würde eine der jeweiligen Situation angepaßte Entscheidung daher unter Umständen nur behindern. „Zwar sollen die Bestimmtheitsanforderungen auch zur Gewährleistung von Rechtssicherheit beitragen; diese läßt sich jedoch nicht bei jedem Regelungsgegenstand i n gleichem Maße verwirklichen 1 2 3 ." Das Maß an Unbestimmtheit, das wirtschaftspolitischen Risikobeurteilungen innewohnt, ist i m wesentlichen i n der Natur der zu regelnden Materie selbst begründet. Wenn der Gesetzgeber bei dieser Sachlage darauf verzichtete, einzelne Risikofaktoren, die Verfahren zu ihrer Ermittlung oder gar feste Gefahrengrenzen zu bestimmen, und der Exekutive einen eigenen Beurteilungsbereich beließe, verstieße dies nicht gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot 124 . Führte eine fortgesetzte private Investitionstätigkeit zu — einer gewissen Einschätzungsprärogative der Verwaltung unterliegenden — schweren volkswirtschaftlichen Gefahren, hätte das unternehmerische Interesse an der Durchführung weiterer Anlageinvestitionen grundsätzlich zurückzutreten. Dies gälte umso mehr, als die die Berufswahl beeinträchtigende W i r k u n g von Errichtungsverboten i n der wirtschaftlichen Realität weniger spürbar wäre, w e i l Newcomer i n überwiegend oligopolitischen Krisensektoren homogener Massenproduktion ohnehin Schwierigkeiten hätten, einen zur Sicherung der Rentabilität ausreichenden Marktanteil zu erobern. Die eigentliche Bedeutung einer Kapazitätssteuerung läge daher auf Errichtungs-, Erweiterungs- und Rationalisierungsverboten für Investitionen bestehender Unternehmen 1 2 5 . Ihnen gegenüber enthielte die Untersagung eines Investitionsvorhabens einen schwerwiegenden Eingriff i n die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit. Da Investitionsverbote jedoch nur für einen begrenzten Zeitraum ausgesprochen werden sollen, bis durch die Stillegung alter Anlagen oder eine Veränderung der Nachfrage wieder Raum für neue Kapazitäten bestünde, zerstörten sie i n aller Regel weder die Rentabilität eines Unternehmens noch zwängen sie zu einer Aufgabe der beruflich-unternehmerischen Tätigkeit selbst als A k t negativer Berufswahl. Insgesamt erschiene eine zur Wahrung besonders wichtiger Gemeinschaftsinteressen notwendige zeitweilige Beschränkung der unternehmerischen Investitionstätigkeit daher nicht unzumutbar. Die gesetz123 B V e r f G N J W 1979, S. 359 (362). 124 125

Vgl. B V e r f G N J W 1979, S. 359 (362 f.). Vgl. B V e r f G E 25, 1 (22).

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8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

liehe Einführung von Errichtungs-, Erweiterungs- und Rationalisierungsverboten wäre demnach m i t A r t . 12 I GG vereinbar. b) Art. 14 GG Erweiterungs- und Rationalisierungsverbote gegenüber vorhandenen Unternehmen berührten neben der Freiheit der Berufsausübung die Nutzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Eine Beschränkung von Investitionsprogrammen führte — insbesondere wenn sie Rationalisierungsinvestitionen zur Einführung kostengünstigerer Produktionsverfahren behinderte — i m allgemeinen zu einer Rentabilitätsminderung der Unternehmen. Da A r t . 14 GG keine konkrete Ertragslage und keine bestmögliche, sondern nur eine angemessene, d. h. überhaupt rentable Nutzung des Eigentums gewährleistet, verletzen staatliche Eingriffe, die lediglich Ertragseinbußen verursachen, ohne die Ertragsfähigkeit zu zerstören, jedoch nicht die Eigentumsgarantie 12 ®. Überkapazitäten können zudem selbst bei erheblichen Preissenkungen regelmäßig nicht ausgelastet werden und tragen hohe Verluste ein. Der Vermeidung sektoraler Strukturkrisen dienende Investitionsverbote beschränkten daher eine Eigentumsnutzung, die unter den gegebenen Umständen ohnehin wirtschaftlich nicht erfolgversprechend wäre. Nicht unberücksichtigt bleiben kann schließlich, daß die private Investitionstätigkeit über den Beschäftigungseffekt die tatsächliche Möglichkeit der Wahrnehmung der Berufsfreiheit für die Masse der Arbeitnehmer beeinflußt und gerade Investitionen von Großunternehmen aufgrund ihrer arbeitsmarktpolitischen und wirtschaftlichen W i r kungen i n hohem Maße i n einem „sozialen Bezug und einer sozialen Funktion" stehen 127 . Aktualisierte der Gesetzgeber das daraus resultierende Gebot sozialgerechter Nutzung, indem er die Vornahme von Anlageinvestitionen zum Schutze der bei A r t . 12 I GG behandelten Gemeinschaftsinteressen zeitweilig beschränkte, ohne die wirtschaftliche Existenz der betroffenen Unternehmen zu gefährden, konkretisierte er lediglich eine Sozialbindung unternehmerischen Eigentums (Art. 14 I S. 2 GG). Die i m Branchenausschuß-Modell vorgesehenen Investitionsverbote stünden daher auch m i t der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie i n Einklang.

126

s. oben 2. K a p i t e l I I I 2 bei Fn. 53. Vgl. zu diesem K r i t e r i u m BVerfGE 37, 132 (140); 42, 263 (294); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (703). 127

I I . Lenkungsinstrumente

135

c) Die Behandlung von Härtefällen Würde durch ein Investitionsverbot aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls die Rentabilität eines bestehenden Unternehmens zerstört, könnte eine Kapazitätssteuerung ausnahmsweise berufssperrend und enteignend wirken. Handelte es sich bei den Betroffenen u m verantwortlich geführte, wirtschaftlich an sich gesunde Unternehmen, wäre derartigen Fällen über eine gesetzliche Härteklausel bzw. eine Beschränkung des Anwendungsbereichs von Investitionsverboten durch verfassungskonforme Auslegung der Ermächtigungsgrundlage Rechnung zu tragen 1 2 8 . Dabei ist wiederum zu berücksichtigen, daß Unternehmen eigene rentabilitätserhaltende Anstrengungen und vorübergehend auch ein Wirtschaften ohne Gewinn abverlangt werden können 129 . Eine Härtekorrektur käme deshalb vor allem bei längerfristigen Errichtungs- und Erweiterungsverboten sowie für Rationalisierungsinvestitionen i n Betracht, ohne die Unternehmen zumindest über einen größeren Zeitraum nicht rentabel geführt werden könnten. Auch i m M ü h lengesetz war daher vorgesehen, daß die Erweiterung der Tagesleistung einer Mühle zu genehmigen war, wenn dies für die Rationalisierung des Betriebes durch Umstellung auf ein automatisches Mahlverfahren notwendig war 1 3 0 . Eine abstrakte zeitliche Bezifferung der Spanne, für die Unternehmen ein Verzicht auf Rationalisierungsinvestitionen und gegebenenfalls ein Wirtschaften ohne Gewinn zuzumuten wäre, ist angesichts der Komplexität der wirtschaftlichen Entwicklung und der schwierigen Prognostizierbarkeit der Auswirkungen wirtschaftspolitischer Lenkungsmaßnahmen ohne genaue Kenntnis der Verhältnisse einzelner Sektoren kaum möglich. Insoweit verbliebe daher ein weiter Bereich gesetzgeberischen Ermessens bei der Ausgestaltung von Härteklauseln. I m allgemeinen w i r d man jedoch Eingriffe, die dem Eigentümer trotz aller rentabilitätserhaltenden Anstrengungen die Möglichkeit nähmen, i m Laufe eines Jahres einen minimalen Gewinn zu erzielen, als enteignend betrachten müssen 131 . d) Art.

3IGG

Die vom Branchenausschuß-Modell vorgesehene Einführung von Investitionsverboten lediglich i n Krisensektoren würfe i m Hinblick auf 128

Vgl. dazu schon oben 7. K a p i t e l I I I 4 bei Fn. 92. B G H L M A r t . 14 G G (Cf) Nr. 24, B1.61; s. schon oben 7. K a p i t e l I I I 4 bei Fn. 95; 180 Vgl. BVerfGE 25, 1 (15). 131 Ehlermann, S. 117, 1191; vgl. auch B G H L M A r t . 14 G G (Cf) Nr. 24, B l . 61, wonach Gewerbebetrieben Verluste bis zu mehreren Monaten zugemutet werden dürfen. 129

136

8. Kap.: Branchenausschuß-Modell

A r t . 3 I GG keine besonderen Probleme auf. Der sachliche Grund für eine Differenzierung gegenüber anderen, interventionsfreien W i r t schaftszweigen ergäbe sich aus der strukturellen Überkapazitätsneigung einiger Branchen. Welche Wirtschaftszweige der Gesetzgeber i m einzelnen als Krisensektoren betrachtete, unterläge seinem Beurteilungsspielraum. Knüpfte er insoweit etwa an die oligopolitische Strukt u r bestimmter Märkte oder das Auftreten gesamtwirtschaftlich bzw. sektoral nachteiliger Kapazitätsüberhänge schon i n der Vergangenheit an, wäre seine Entscheidung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Schwieriger ist dagegen zu beantworten, ob — abgesehen von Härtefällen — Investitionen innerhalb eines Krisensektors von der Kapazitätssteuerung ausgenommen werden dürften. Da für die Untersagung einer Investition die Gefahr einer Störung der gesamtwirtschaftlichen oder sektoralen Entwicklung auch ohne Verursachung gerade durch das konkrete Vorhaben genügte, wären Differenzierungen ζ. B. i n der Form von Befreiungsvorbehalten, die auf die behauptete wirtschaftliche Unbedenklichkeit einzelner Investitionen abstellten, innerhalb der „vom Gesetzgeber selbst statuierten Sachgesetzlichkeit" grundsätzlich nicht gerechtfertigt 132 . Sachlich vertretbar erschiene es dagegen, wenn der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt begrenzter Kontrollmöglichkeiten bestimmte Gruppen von Investitionen wie etwa solche, die nur eine geringfügige Kapazitätserweiterung bewirkten, von den Verboten ausnähme 133 oder die Untersagungsermächtigung von vornherein auf Investitionen von Großunternehmen beschränkte.

Ι Π · Zusammenfassung

Die Errichtung drittelparitätisch besetzter Branchenausschüsse m i t i n eigener Zuständigkeit wahrzunehmenden Lenkungsbefugnissen gegenüber privaten Investoren — wie sie das Modell i n seiner ursprünglichen Konzeption vorsieht — wäre m i t dem rechtsstaatlich-demokratischen Verfassungsgrundsatz nicht zu vereinbaren. Eine Beteiligung von Unternehmens- und Arbeitnehmervertretern an Branchenausschüssen begegnete dagegen keinen Bedenken, wenn sich die Ausschüsse nach dem Vorbild des Kohlenbeirats auf eine lediglich beratende Funktion gegenüber staatlichen Lenkungsbehörden beschränkten. 132 Vgl. dazu BVerfGE 9, 20 (28); 13, 331 (340); 18, 315 (334); 22, 28 (34); 24, 75 (100); 24, 174 (181); 25, 236 (251 f.); 25, 371 (401 f.); 30, 250 (270 f.); 34, 103 (115). iss V g l BVerfGE 37, 38 (51); 37, 1 (31). Nach dem Mühlengesetz w a r z . B . die Errichtung von M ü h l e n bis zu einer Tagesleistung v o n 3 to genehmigungsfrei, vgl. BVerfGE 25,1 (3,15).

I I I . Zusammenfassung

137

Hinsichtlich des Lenkungsinstrumentariums dürfte der Gesetzgeber Errichtungs-, Erweiterungs- und Rationalisierungsverbote i n relativ weitem Umfang vorsehen, u m von sektoralen Überkapazitäten ausgehenden Gefahren für das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht vorzubeugen. Investitionsverbote, die „ n u r " strukturpolitischen Zwecken dienten, wären dagegen lediglich i n Sektoren m i t volkswirtschaftlicher Grundlagenfunktion wie der Ernährungs-, Energie- und Verkehrswirtschaft oder den Grundstoffindustrien gerechtfertigt. Da unter den genannten Voraussetzungen sogar die Untersagung eines Vorhabens m i t den Grundrechten der betroffenen Investoren vereinbar wäre, bestünden als weniger einschneidende Maßnahme auch keine Bedenken gegen Anordnungen, die die Inbetriebnahme vorhandener, aber noch nicht genutzter Anlagen aufschöben. Eine sektorale Kapazitätssteuerung, wie sie das Branchenausschuß-Modell anstrebt, wäre daher bei Errichtung der vollen Regierungsverantwortung unterstehender staatlicher Lenkungsbehörden verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig.

9. Kapitel

Verfassungsrechtliche Probleme des Bundesentwicklungsplan - Modells I . D i e Institutionalisierung einer gemeinsamen I n f r a s t r u k t u r p l a n u n g von Bund, L ä n d e r n und Gemeinden 1. Die Errichtung eines gemeinsamen Planungsausschusses

Die rechtliche Ausgestaltung der vom Bundesentwicklungsplan-Modell vorgesehenen Planung der Infrastrukturentwicklung durch einen gemeinsamen Ausschuß von Bund, Ländern und Gemeinden, der auf der Grundlage des Bundesraumordnungs- und der Landesraumordnungsprogramme ein langfristiges Infrastrukturprogramm der öffentlichen Hand entwickeln soll, ist i n der politischen Diskussion offengeblieben. Das Infrastrukturprogramm, das die Ziele sowie die Hangfolge des Infrastrukturausbaus unter Berücksichtigung der verfügbaren finanziellen, personellen und sächlichen M i t t e l enthielte, wäre für die beteiligten Planungsträger nicht verbindlich. Die Schaffung eines gemeinsamen Ausschusses ließe die rechtliche Verantwortung von Bund, Ländern und Gemeinden für die Entwicklung ihrer Infrastrukt u r daher unberührt. Die Zusammenarbeit diente lediglich einer politischen Koordination der i m jeweils eigenen Zuständigkeitsbereich verbleibenden Planungen auf der Basis gemeinsamer Grundannahmen 1 . Da keine Zuständigkeiten auf den Ausschuß übertragen würden, bedürfte seine Errichtung ebenso wie die Erstellung des Infrastrukturprogramms selbst keiner gesetzlichen Grundlage 2 . Bei politischem Einvernehmen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, das von dem Modell offenbar unterstellt wird, könnte ein entsprechendes Gremium daher i m Wege einer Verwaltungsvereinbarung geschaffen werden 3 . 1

s. oben 6. K a p i t e l I I I bei Fn. 23. Vgl. zum sog. förderativen Gesetzesvorbehalt als U n t e r f a l l des i n s t i t u tionellen Gesetzesvorbehalts Böckenförde, S. 98; W o l f f / B a c h o f I I , S. 130 f.; Grawert, S. 254 ff. (bes. 256 f.). 3 Vgl. zur Zulässigkeit auf Verwaltungsabkommen beruhender K o o r d i nationsgremien i m einzelnen Grawert, S. 240 ff. (bes. 2761, 282); Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 17 (31, 38ff.); Weller, S.84. Z u der Errichtung eines sog. Infrastrukturrates s. Stern, Rationale I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , Schrif2

I. Infrastrukturplanung

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Die Haushaltsautonomie der Länder (Art. 109 I GG) und Gemeinden (Art. 28 I I GG) hinsichtlich der Bereitstellung der für Infrastrukturinvestitionen notwendigen M i t t e l bliebe bei einer nur politischen Koordination grundsätzlich unberührt. Fraglich erscheint jedoch, ob eine Beteiligung der Gemeinden i m Planungsausschuß nicht der vom Grundgesetz vorausgesetzten Gliederung i n Bund und Länder zuwiderliefe. Die M i t w i r k u n g kommunaler Vertreter könnte allerdings bereits durch A r t . 28 I I GG gerechtfertigt sein. Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gewährleistet Gemeinden u. a. ein Recht auf Beteiligung an höherstufigen, aber ortsrelevanten staatlichen Planungen 4 . Die i m gemeinsamen Ausschuß erfolgende A b stimmung von Infrastrukturmaßnahmen stellte jedoch noch kein Planungsverfahren dar, durch das örtliche Belange berührt würden. Ein E i n t r i t t i n ortsrelevante Planungen läge vielmehr erst dann vor, wenn die zuständigen Planungsträger aufgrund der i m Ausschuß erzielten Koordination nachfolgend Raumordnungs- oder Fachplanungsverfahren einleiteten. Erst i n diesem Stadium hätten die i n concreto betroffenen Gemeinden ein i m allgemeinen spezialgesetzlich vorgesehenes, sich i m übrigen aber aus Art. 28 I I GG ergebendes Beteiligungsrecht zumindest i n der Form einer Anhörung 5 . Eine Entsendung kommunaler Vertreter i n den Planungsausschuß wäre daher nicht schon von Verfassungs wegen geboten. Da die Gemeinden ca. 6 0 % der öffentlichen Investitionen vornehmen, bestünde gleichwohl ein berechtigtes Interesse an ihrer M i t w i r kung bei der Aufstellung eines langfristigen Infrastrukturprogramms. Gerade weil es sich bei der Zusammenarbeit i m Ausschuß nur u m eine politische Koordination handelte, wäre auch die Gefahr nicht gegeben, daß die Gemeinden einen ihrer verfassungsrechtlichen Stellung nicht zukommenden Einfluß auf die überörtliche Infrastrukturplanung des Bundes und der Länder nähmen 6 . Den Ländern bliebe es unbenommen, i n Raumordnungs- oder Fachplanungsverfahren eine Anpassung kommunaler Planungen aufsichtlich zu erzwingen und dadurch den Vorten des Vereins f ü r Socialpolitik, N.F. Bd. 58 (1971), S. 69 (79), der sich allerdings nicht zu dessen rechtlicher Ausgestaltung äußert, sowie Fischer, V o r schläge zur Verbesserung des strukturpolitischen Instrumentariums des B u n des u n d der Länder, S. 57 (60), der einen S t r u k t u r r a t der öffentlichen Hand i n Analogie zu dem K o n j u n k t u r r a t der öffentlichen H a n d nach § 18 S t W G befürwortet. 4 B V e r w G E 31, 263 (264, 266); 40, 323 (329 f.); B V e r w G DVB1. 1969, S. 362 (363); Evers, S. 143 f. 5 Vgl. dazu Zeller, DVB1. 1973, S. 599 ff. 8 A n einer allerdings n u r i m Wege der Verfassungsänderung einzuführenden verbindlichen Bund-Länder-Planung dürften die Gemeinden dagegen nicht i n einer den Ländern gleichberechtigten Stellung beteiligt sein, vgl. Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 226; Stern, D Ö V 1975, S. 515 (522).

140

9. Kap. : Bundesentwicklungsplan-Modell

rang höherstufiger Planungen i m Konfliktfall rechtlich durchzusetzen. Die staatlichen Befugnisse der Länder würden somit durch die M i t w i r k u n g der Gemeinden an einer lediglich koordinierenden Infrastrukturabstimmung nicht geschmälert. Ihre Beteiligung begegnete daher keinen Bedenken aus dem Bundesstaatsprinzip 7 . Von den Befürwortern des Modells offengelassen ist die Auswahl der i n den Ausschuß zu entsendenden kommunalen Vertreter. A n haltspunkte für die rechtliche Gestaltung bieten insoweit die §§ 18 StWG, 51 HGrG. Eine Benennung der Gemeindevertreter durch den Bundesrat auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände, wie sie die genannten Vorschriften für den Konjunkturrat der öffentlichen Hand und den Finanzplanungsrat vorsehen, aber auch eine M i t w i r kung der kommunalen Spitzenverbände selbst 8 wäre verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Eine Bund-Länder-Zusammenarbeit, wie sie das Bundesentwicklungsplan-Modell für die Infrastrukturplanung vorsieht, findet nach geltendem Recht — allerdings ohne Beteiligung kommunaler Vertreter 9 — auf dem Gebiet der Raumordnung i n der aufgrund der Verwaltungsabkommen vom 16. 12. 1957 / 15. 6. 1967 gebildeten Ministerkonferenz für Raumordnung statt 10 . U m Bund und Ländern eine bessere Abstimmung ihrer raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen (§ 3 I S. 2 ROG) zu ermöglichen, hat die Konferenz i m Jahre 1975 ein Bundesraumordnungsprogramm vorgelegt 11 , das auf die Programme und Pläne der Länder nach § 5 I ROG aufbaut 12 und eine gesamträumliche, überfachliche Darstellung der „Zielsetzungen und Schwerpunkte für die großräumige und langfristige Entwicklung des Bundesgebiets" enthält 1 8 . 7 Vgl. Stern, D Ö V 1975, S. 515 (522). Beispiele einer Beteiligung k o m m u naler Vertreter i n Gremien einer Bund-Länder-Kooperation bilden nach geltendem Recht der K o n j u n k t u r r a t der öffentlichen H a n d (§ 18 StWG), der Finanzplanungsrat (§ 51 HGrG), der Deutsche Rat f ü r Stadtentwicklung (§ 89 StBFG) sowie der Beirat f ü r Raumordnung (§ 9 ROG). Vgl. allgemein zur M i t w i r k u n g kommunaler Vertreter bei Bundes- u n d B u n d - L ä n d e r - P l a nungen Roters, S. 142 ff. (bes. 160—167). 8 Vgl. dazu Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 226. ® s. dazu aber § 9 ROG. 10 Vgl. GMB1. 1958, S. 54; B A n z Nr. 122/1967. s. dazu Grawert, S. 240, 248 f.; Jacob, DVB1. 1969, S. 677 (679); Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 17 (31); Tiemann, S. 115 f. 11 Raumordnungsprogramm f ü r die großräumige E n t w i c k l u n g des Bundesgebietes (Bundestagsdrucksache 7/3584). 12 Vgl. f ü r Niedersachsen Landesraumordnungsprogramm v o m 19.3.1969 (Nieders. MB1. S. 270) i. d. F. des Beschlusses des Landesministeriums v o m 23. 5.1978 (Nieders. MB1 S. 722). 18 Vgl. Bundestagsdrucksache 7/3584, S. 3 f., 42.

I. Infrastrukturplanung

141

Rechtlich handelt es sich bei dem Bundesraumordnungsprogramm u m das für die Beteiligten nicht verbindliche Ergebnis einer BundLänder-Koordination i m gesetzesfreien Raum 14 . A u f die Anpassung ihrer raumwirksamen Planungen und Maßnahmen an die Aussagen des Programms w i r k e n Bund und Länder daher i n jeweils eigener Verantwortung hin 1 5 . Das Bundesraumordnungsprogramm ist somit i m Ansatz dem vom Bundesentwicklungsplan-Modell vorgesehenen Infrastrukturprogramm der öffentlichen Hand vergleichbar. Einer Verwirklichung des Modells durch einen Ausbau des Bundesraumordnungsprogramms zu einem Koordinationsinstrument der Infrastrukturentwicklung, dessen Daten Bund, Länder und Gemeinden ihrer Investitions« und Finanzplanung zugrundelegten, stünden grundsätzliche verfassungsrechtliche Einwände nicht entgegen. Ließe sich das für die Institutionalisierung einer gemeinsamen Infrastrukturplanung durch Verwaltungsvereinbarung erforderliche politische Einvernehmen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden nicht erreichen, fragte sich, ob der Bund ein entsprechendes Koordinationsgremium von sich aus schaffen könnte. Als rechtliches Gestaltungsmittel käme i n diesem Falle nur ein Gesetz i n Betracht. Die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers hierfür könnte sich aus der Raumordnungsrahmenkompetenz des A r t . 75 I Nr. 4 GG ergeben. „Raumordnung" i m Sinne dieser Vorschrift ist die übergeordnete, die Vielzahl der Fachplanungen zusammenfassende und aufeinander abstimmende Planung und Ordnung des Raumes 16 . Die überfachliche Koordination der räumlichen Erschließung durch öffentliche Infrastrukturinvestitionen wäre als Teil der Raumordnung zu begreifen. Dafür spricht, daß der Bundesgesetzgeber bereits i n §§ 3 I S. 2, 4 I S. 1 ROG raumwirksame öffentliche Investitionen ausdrücklich zu den raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen rechnet, bei denen die i n § 2 ROG aufgestellten Raumordnungsgrundsätze zu beachten sind. Da die Raumordnungsrahmenkompetenz des Bundes die Befugnis einschließt, das Verhältnis der Pläne verschiedener Stufen zueinander zu regeln 17 , kann der Gesetzgeber für Planungen und sonstige Maßnahmen des Bundes, der Länder und der Gemeinden, durch die Grund und Boden i n A n 14 Evers, S. 104. Vgl. aber Buchsbaum, D Ö V 1975, S. 545 (551), der ein „ v o m Verfassungsgrundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens geprägtes Rechtsverhältnis" annimmt, „das den Beteiligten verbietet, von den gemeinsamen Beratungsergebnissen etwa i n w i l l k ü r l i c h e r Weise abzuweichen"; ähnlich Trzaskalik, Die V e r w a l t u n g 1978, S. 273 (275 f.). 15 Vgl. Bundestagsdrucksache 7/3584, S. 4, 42; vgl. auch Trzaskalik, Die V e r w a l t u n g 1978, S. 273 (280), der eine Verpflichtung des Bundes u n d der Länder annimmt, bei ihren eigenen Planungen die raumbedeutsamen Maßnahmen der jeweils anderen Planungsträger loyal i n Rechnung zu stellen. 18 BVerfGE 3, 407 (425). 17 BVerfGE 3, 407 (428).

142

9. Kap. : Bundesentwicklungsplan-Modell

spruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflußt wird, gegenseitige Anpassungs- und Beachtungspflichten (§§ 4 V, 5 IV, 6 ROG) begründen und somit als Minus gegenüber einer bindenden Abstimmung auch eine rechtlich nicht verbindliche politische Koordination i n einem gemeinsamen Ausschuß vorsehen 18 . Ob die bundesgesetzliche Errichtung eines Gremiums zur Abstimmung der Infrastrukturentwicklung gegen den erklärten Willen der Länder und Gemeinden allerdings politisch sinnvoll wäre, mag hier dahinstehen. 2. Die Festsetzung gesamträumlicher Entwicklungsdaten

I n der politischen Diskussion ist insbesondere i m Orientierungsrahmen '85 der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands gefordert worden, daß der Bund selbst raumordnerische Festsetzungen für die Entwicklung des Bundesgebietes treffen solle, die die Länder — und als deren Bestandteil auch die Gemeinden — ihren Planungen zugrunde zu legen hätten 19 . Verfassungsrechtlich ist insoweit von Bedeutung, daß das Bundesverfassungsgericht dem Bund unabhängig von seiner Rahmenkompetenz aus A r t . 75 I Nr. 4 GG eine m i t dem Erlaß des Raumordnungsgesetzes von 1965 bisher nicht ausgeschöpfte ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit für die gesamtstaatliche Raumplanung aus der Natur der Sache zugebilligt hat 2 0 . I n Ausübung dieser Vollkompetenz wäre der Bund befugt, ein für die Länder verbindliches, nicht lediglich auf eine Zusammenfassung der Bundesfachplanungen beschränktes, sondern die gesamträumliche Entwicklung des Bundesgebiets steuerndes Raumordnungsprogramm zu erstellen 21 . Eine solche Planung könnte etwa Bevölkerungsrichtzahlen für geographische Teilräume sowie Richtzahlen für die ökonomische Entwicklung enthalten, für die Bundesrepublik wesentliche Schwerpunkte und Entwicklungsachsen bestimmen und Prioritäten für die Entwicklung von Fördergebieten des Bundes oder des Zonenrandgebietes festlegen 22 . I m Hinblick auf das Bundesstaatsprinzip müßte den Ländern freilich ein eigener Entscheidungsspielraum von sub18

Z u Beispielen gesetzlich gebildeter Koordinationsgremien s. oben Fn. 7. Orientierungsrahmen '85, Ziffer 4.1.5.; Besonderer Teil, Ziffer 154. 20 BVerfGE 3, 407 (427 f.). Vgl. auch Forsthoff / Blümel, S.77ff.; Jacob, DVB1. 1968, S. 929 (930); ders., DVB1. 1969, S. 677 (678). 21 BVerfGE 3, 407 (428); Forsthoff / Blümel, S.83; Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, BBauG, Einleitung (Anhang), Rdn. 17, 19; Jacob, DVB1. 1969, S. 677 (678); kritisch Bullinger, AöR 96 (1971), S. 237 (277 Fn. 150); Trzaskalik, Die V e r w a l t u n g 1978, S. 273 (bes. 287 ff., 290), die f ü r derartige Regelungen die Rahmenkompetenz des A r t . 75 I Nr. 4 G G f ü r ausreichend erachten. 22 Vgl. Stellungnahme des Beirates f ü r Raumordnung zum E n t w u r f des Bundesraumordnungsprogramms v o m 3.7.1974, Anhang 7 zum Raumordnungsbericht 1974 (Bundestagsdrucksache 7/3582), Ziffer 1.2. 19

I I . Sachverständigenrat f ü r Strukturfragen

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stantiellem Gewicht für die regionale Gestaltung verbleiben. Eine Bundesraumordnung hätte daher i m wesentlichen überregionalen Rahmencharakter auf zu weisen 23 , jedoch könnte der Bund durch sie die infrastrukturelle Entwicklung der Länder weitergehend als bisher beeinflussen. Die Institutionalisierung einer über die Vorgabe bundesrechtlicher Raumordnungsdaten hinausgehenden, für Bund, Länder und Gemeinden verbindlichen Infrastrukturplanung durch einen gemeinsamen Planungsausschuß wäre dagegen m i t dem Grundgesetz nicht zu vereinbaren 24 . Bei einer verbindlichen Investitionsplanung würden die Zuständigkeiten der bisher rechtlich ausschließlich selbst verantwortlichen Planungsträger i n Bund, Ländern und Gemeinden auf die „dritte Ebene" eines m i t eigenen Planungs- und Entscheidungsbefugnissen ausgestatteten Gremiums übertragen. Eine derartige organisatorische Verschränkung zwischen Bund und Ländern verstieße gegen das verfassungsrechtliche Verbot der Mischverwaltung 2 5 . Die Schaffung m i t eigenen Planungszuständigkeiten ausgestatteter gemeinsamer Einrichtungen ist — wie A r t . 91 a I I I GG zeigt — m i t dem Bundesstaatsprinzip (Art. 79 I I I GG) zwar nicht schlechthin unvereinbar. Sie bedarf wegen der Durchbrechung der grundgesetzlich vorgegebenen Trennung der Organisationsbereiche von Bund und Ländern aber einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigung und könnte daher nur i m Wege einer Verfassungsänderung verwirklicht werden 26 .

I I . D i e Errichtung eines Sachverständigenrates für Strukturfragen

Zusätzlich zu dem Infrastrukturprogramm der öffentlichen Hand sieht das Bundesentwicklungsplan-Modell die Bildung eines Sachver23 Evers, S. 104; Forsthoff / Blümel, S.79. Vgl. auch Hesse, AöR 98 (1973), S. 1 (30 f.) f ü r den vergleichbaren F a l l einer verbindlichen B u n d - L ä n d e r Planung. 24 Ob der Orientierungsrahmen '85 allerdings eine verbindliche Planung öffentlicher Infrastrukturinvestitionen beabsichtigt, läßt sich dem T e x t zu Ziffer 4.1.5., Besonderer Teil, Ziffer 154 nicht m i t Sicherheit entnehmen. Α. A . offenbar Reich, S. 143, der annimmt, daß das v o m Ausschuß zu erstellende I n f r a s t r u k t u r p r o g r a m m f ü r die öffentlichen Haushalte verbindlich sei. F ü r eine verbindliche Planung öffentlicher Investitionen vgl. auch Beschlüsse der Jungsozialisten (s. oben 5. K a p i t e l Fn. 15), S. 228. 25 Vgl. BVerfGE 11, 105 (124); 32, 145 (156); 39, 96 (120); Grawert, S. 264 ff. (bes. S. 267 f., 271); Weller, S. 84. 26 I m Ergebnis ebenso Reich, S. 1621; Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 168. Z u den grundgesetzlichen A n forderungen an die rechtliche Gestaltung einer verbindlichen B u n d - L ä n d e r Planung vgl. Hesse, AöR 98 (1973), S. 1 (20 ff.); Zwischenbericht der Enquête-

144

9. Kap. : Bundesentwicklungsplan-Modell

ständigenrates für Strukturfragen vor, der i n regelmäßigen Abständen die regionale und sektorale Wirtschaftssituation begutachten sowie Fehlentwicklungen und Möglichkeiten zu deren Vermeidung bzw. Beseitigung aufzeigen soll 27 . Der Rat nähme jedoch keine administrativen Befugnisse i m Bereich der Strukturpolitik wahr, sondern hätte eine ausschließlich beratende Funktion gegenüber der Bundesregierung und einem nach der Konzeption des Modells ebenfalls neu zu bildenden Wirtschafts- und Sozialrat. Die rechtliche Verantwortung für aus den Analysen des Strukturrates abzuleitende wirtschaftspolitische Maßnahmen verbliebe daher grundsätzlich bei staatlichen Entscheidungsträgern 28 . Seine Bildung bedürfte deshalb keines Gesetzes, sondern könnte durch einen innerstaatlichen Organisationsakt der Bundesregierung vorgenommen werden 29 . Da die wirtschaftspolitische Entscheidungsgewalt der Regierung durch den Rat nicht beeinträchtigt würde, bestünden insoweit auch keine materiellrechtlichen Bedenken aus dem demokratisch-rechtsstaatlichen Verfassungsgrundsatz 30 . Die Schaffung eines Sachverständigenrates für Strukturfragen wäre daher verfassungsrechtlich zulässig.

I I I . Die Errichtung eines Wirtschafts- und Sozialrates Unter Berücksichtigung des Infrastrukturprogramms der öffentlichen Hand sowie der Analysen des Sachverständigenrates für Strukturfragen erarbeitete ein m i t Vertretern der Arbeitnehmer, der Unternehmen und des Staates drittelparitätisch besetzter Wirtschafts- und Kommission (Bundestagsdrucksache VI/3829), S.44ff. (bes. 49 ff.); Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 148 ff. 27 s. oben 6. K a p i t e l I I I bei Fn. 24. 28 Z u den sich aus der B i l d u n g des Wirtschafts- u n d Sozialrates ergebenden verfassungsrechtlichen Problemen vgl. sogleich unten I I I . 29 Vgl. Böckenförde, S.98, 249 ff. (bes. 2551); Grawert, S.2561; E. K l e i n , S. 216. Siehe ζ. B. den Erlaß des Bundesministers des I n n e r n v o m 28.12.1971 betr. die B i l d u n g eines Sachverständigenrates f ü r Umweltfragen, B u l l e t i n der Bundesregierung Nr. 1/1972, S. 6 f. 30 U m s t r i t t e n ist, ob ein periodisches Begutachtungsrecht unabhängig von konkreten Aufträgen, eigene Initiativrechte zu gutachtlichen Äußerungen sowie Darlegungspflichten der Bundesregierung f ü r aus den Gutachten zu ziehende Schlußfolgerungen, w i e sie § 6 I S. 1, 2; I V des Gesetzes über die B i l d u n g eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (BGBl. 1963 I S. 685) vorsieht, verfassungswidrig sind. Vgl. dazu bejahend Böckenförde, S. 256 ff.; Heinze, Der Staat 1967, S. 433 (438 ff.); verneinend: Möller, Stabilitätsgesetz, § 31, Rdn. 4; Stern, Stabilitätsgesetz, S. 386; Dietzel, Der Staat 1978, S. 582 (588 ff.) u n d sehr ausführlich Bryde, S. 86 f l , 1431 D e m Bundesentwicklungsplan-Modell ist j e doch nicht zu entnehmen, ob der S t r u k t u r r a t überhaupt so weitgehende Befugnisse haben soll.

I I I . Wirtschafts- u n d Sozialrat

145

Sozialrat schließlich einen sog. Rahmenplan für die private W i r t schaft 31 . Der Plan, der die Grundlage für den regional und sektoral differenzierten Einsatz wirtschaftspolitischer Instrumente bildete, äußerte gegenüber Privaten keine unmittelbaren Rechtswirkungen, sondern hätte durch seine Darstellung der i n Aussicht genommenen Strukturpolitik lediglich indikativen Charakter. Er stellte daher eine der materiellen Regierungstätigkeit zuzurechnende Planungsmaßnahme sui generis dar 32 . Durch die Bildung des Wirtschafts- und Sozialrates würde die Formulierung der Ziele und Maßnahmen der künftigen Strukturpolitik jedoch aus der alleinigen staatlichen Verantwortung herausgenommen und einem von gesellschaftlichen Gruppen dominierten Gremium übertragen. Die Errichtung des Rates unterläge daher dem institutionellen Gesetzesvorbehalt 33 . Die erforderliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergäbe sich grundsätzlich aus A r t . 74 Nr. 11 GG 3 4 . Infolge der lediglich drittelparitätischen Beteiligung staatlicher Vertreter i m Wirtschafts- und Sozialrat würde der Bundesregierung aber die Möglichkeit genommen, die von ihr beabsichtigte Strukturpolitik i n eigener Verantwortung ohne oder gegen den Willen der beteiligten Gewerkschaften und Unternehmensverbände zu formulieren und durchzusetzen. Zwar ist aus dem Bundesentwicklungsplan-Modell nicht eindeutig ersichtlich, daß die i n den Rahmenplan aufgenommenen strukturpolitischen Zielvorstellungen für die Bundesregierung verbindlich wären. Die Erstellung und Verabschiedung des Plans durch den Wirtschafts- und Sozialrat soll jedoch eine maßgebliche M i t w i r kung gesellschaftlicher Gruppen an der Gestaltung der staatlichen Strukturpolitik gewährleisten. Es ist daher anzunehmen, daß sich der Wirtschafts- und Sozialrat nicht auf eine lediglich beratende Funktion beschränkte, sondern die Bundesregierung einer Planbindung eigener A r t unterläge, die sie daran hinderte, vom Wirtschafts- und 31

s. oben 6. K a p i t e l I I I bei Fn. 25. Vgl. allgemein Kölble, Planung I , S. 91 (99 ff.) sowie Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 91 a Rdn. 17 f ü r die Rahmenpläne der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur"; Stern, Stabilitätsgesetz, S. 75 f., 151 f ü r die Jahresprojektion i m Jahres Wirtschaftsbericht der Bundesregierung nach § 2 StWG; ders., S. 180 f ü r die Orientierungsdaten nach § 3 StWG. 33 Vgl. Böckenförde, S. 95 (bes. 96 f.); W o l f f / B a c h o f I I , S. 130 f.; Grawert, S. 256 f.; E. Klein, S. 216; vgl. auch schon oben 8. K a p i t e l I 1 bei Fn. 11 zum Branchenausschuß-Modell. 34 Vgl. Reuß, Die Grundrechte I I I / l , S. 91 (98) sowie bereits oben 8. K a pitel I 1 bei Fn. 13 f ü r die Branchenausschüsse. Bei dem Wirtschafts- u n d Sozialrat handelte es sich jedoch nicht u m eine Behörde, sondern u m ein der Bundesregierung zugeordnetes Organ eigener A r t ; vgl. ebenso f ü r den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen E n t w i c k lung Bryde, S. 87; Stern, Stabilitätsgesetz, S. 385. A r t . 87 I I I S. 1 GG wäre daher nicht einschlägig. 32

10 Wiegel

146

9. Kap. : Bundesentwicklungsplan-Modell

Sozialrat beschlossene Ziel- und Aufgabenprioritäten aufzugeben oder wesentlich zu verändern, ohne dessen vorherige Zustimmung einzuholen 35 . Der Rahmenplan hätte demnach den Charakter einer Richtlinie für alle weiteren wirtschaftspolitischen Maßnahmen der Bundesregierung, die für die Verwirklichung der Planung relevant wären. Da die Formulierung der künftigen Strukturpolitik für die dem Bund als Träger gesamtstaatlicher Verantwortung obliegende Wahrung einheitlicher Lebensverhältnisse (Art. 72 I I Nr. 3, 106 I I I S. 4 Nr. 2 GG), den Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft (Art. 104 a I V S. 1 2. A l t . GG) und die Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 I I GG) von hervorragender Bedeutung ist 3 6 , nähme der Wirtschaftsund Sozialrat selbst essentielle Regierungsfunktionen wahr. Durch seine Errichtung würden Entscheidungen von erheblicher politischer Tragweite aus der Regierungsverantwortung entlassen und auf ein demokratisch nicht legitimiertes, parlamentarischer Kontrolle infolge der lediglich drittelparitätischen Beteiligung staatlicher Vertreter weitgehend entzogenes Organ übertragen. Die vom Bundesentwicklungsplan-Modell vorgesehene Bildung eines von Gewerkschaften und Unternehmensverbänden beherrschten Wirtschafts- und Sozialrates, der den Inhalt der staatlichen Strukturpolitik festlegte und damit materielle Regierungstätigkeit ausübte, wäre deshalb weder m i t der Richtlinienkompetenz des Kanzlers (Art. 65 S. 1 GG) noch dem aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip folgenden Erfordernis ungeteilter, parlamentarischer Kontrolle zugänglicher Regierungsgewalt zu vereinbaren 37 . 35 Vgl. zur Planbindung sui generis f ü r den ähnlichen F a l l einer Beteiligung des Parlaments an Planungsentscheidungen der Regierung Böckenförde, Der Staat 1972, S. 429 (449 f.); Zwischenbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache VI/3829), S. 47. 36 Vgl. Möller, Stabilitätsgesetz, Einleitung, S. 56. 37 Vgl. Böckenförde, S.258f., 294 f.; ders., Der Staat 1972, S. 429 (451); Brohm, Festschrift f ü r Forsthoff, S. 37 (55 f.); Dietzel, Der Staat 1978, S. 582 (588); E. Klein, S . 2 1 3 1 ; Loening, DVB1. 1954, S. 173 (176 f.). Die Errichtung eines Wirtschafts- u n d Sozialrates begegnete darüber hinaus Bedenken i m Hinblick auf die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Tarifautonomie, sofern der Rahmenplan f ü r die private Wirtschaft auch Projektionen t a r i f politisch relevanter Größen enthielte. Ob dies der F a l l wäre, läßt sich dem Modell allerdings nicht entnehmen. Gegen eine Vorausschätzung etwa der gesamtwirtschaftlichen B r u t t o l o h n u n d Gehaltssumme u n d ihrer jährlichen Steigerungsrate bestünden zwar, w e n n sie unverbindlich u n d so global formuliert wäre, daß den Koalitionen hinreichender tarifpolitischer Handlungsspielraum bliebe, grundsätzlich keine Einwände aus A r t . 9 I I I GG. Vgl. z.B. f ü r die Orientierungsdaten nach § 3 StWG Stern, Stabilitätsgesetz, S. 169; Möller, Stabilitätsgesetz, § 3 Rdn. 9. Da der v o m Wirtschafts- u n d Sozialrat beschlossene Rahmenplan den Charakter einer verbindlichen Richtlinie für strukturpolitische A k t i v i t ä t e n der Bundesregierung hätte, könnten sich jedoch auch die i m Rat vertretenen

I V . Zusammenfassung

147

Die Konzipierung der künftigen Strukturpolitik kann vielmehr nur i n ausschließlich staatlicher Verantwortung erfolgen. Ein Rahmenplan für die private Wirtschaft ließe sich etwa i n der Weise verwirklichen, daß die Bundesregierung ihren Jahreswirtschaftsbericht nach § 2 StWG u m einen Strukturbericht ergänzte, der ihre strukturpolitischen Vorstellungen enthielte und die beabsichtigten wirtschaftspolitischen Maßnahmen darstellte 38 . Insoweit bestünden auch keine Bedenken gegen eine Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen an der Entwicklung strukturpolitischer Konzeptionen, sofern diese lediglich beratend tätig w ü r den 39 . Eine Erweiterung ζ. B. der Konzertierten A k t i o n (§ 3 StWG) auf die rechtlich unverbindliche Erörterung von Fragen der regionalen und sektoralen Strukturpolitik wäre daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden 40 . I V . Zusammenfassung

Die vom Bundesentwicklungsplan-Modell befürwortete politische Koordination der Infrastrukturentwicklung durch einen gemeinsamen Planungsausschuß von Bund, Ländern und Gemeinden wäre verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Ebenso ergäben sich keine Einwände gegen die Bildung eines Sachverständigenrates für Strukturfragen als Beratungsorgan der Bundesregierung bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen. Die als Kernstück des Modells vorgesehene Partizipation gesellschaftlicher Gruppen an der Formulierung der staatlichen Strukturpolitik über einen drittelparitätisch besetzten Wirtschafts- und Sozialrat widerspräche dagegen dem Demokratieund Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes. Sie wäre verfassungswidrig. Koalitionen einer die Tarifautonomie zumindest faktisch erheblich v e r engenden Planbindung sui generis w o h l k a u m entziehen. Die von Biedenkopf, B B 1968, S. 1005 (1008 f.) erhobenen Bedenken einer politischen Präjudizierung tarifpolitischer Entscheidungen infolge einer institutionalisierten Zusammenarbeit der Koalitionen m i t dem Staat könnten daher hier unter Umständen eine Verletzung der Tarifautonomie begründen. Vgl. auch Stern, Stabilitätsgesetz, S. 177 f. 38 Vgl. zum A u f b a u einer Strukturberichterstattung die Regierungserklär u n g des Bundeskanzlers vor dem Deutschen Bundestag v o m 16.12.1976, B u l l e t i n der Bundesregierung Nr. 135/1976, S. 1285 (1289); Jahreswirtschaftsbericht 1977 (Bundestagsdrucksache 8/72), Ziffer 29; Jahreswirtschaftsbericht 1978 (Bundestagsdrucksache 8/1471), Ziffer 38. Siehe auch Fischer, Vorschläge zur Verbesserung des strukturpolitischen Instrumentariums des Bundes und der Länder, S. 57 (60). 39 s. zu dem gleichgelagerten Problem b e i m Branchenausschuß-Modell bereits oben 8. K a p i t e l I 2 bei Fn. 34. 40 s. zu diesem Vorschlag die Regierungserklärung des Bundeskanzlers v o r dem Deutschen Bundestag v o m 16.12.1976, B u l l e t i n der Bundesregierung Nr. 135/1976, S. 1285 (1289); Fischer, Vorschläge zur Verbesserung des strukturpolitischen Instrumentariums des Bundes u n d der Länder, S. 57 (60 f.); ders., Gewerkschaftliche Monatshefte 1976, S.85 (90); Reich, S. 143. 10«

10. Kapitel

Verfassungsrechtliche Probleme des Bedarfsrangskala-Modells

I . Planaufstellung und Planungsorganisation 1. Rechtsformen und Kompetenzen

Das i n der politischen Auseinandersetzung umstrittenste Lenkungsmodell sieht vor, daß ein wirtschafts- und sozialwissenschaftliches Institut i m Auftrag des Parlaments zunächst eine langfristige Projektion der technisch-wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung erstellte, die die Grundlage für eine Bedarfsrangskala bildete 1 . Die Projektion äußerte weder i m staatsorganisatorischen Bereich noch gegenüber Privaten bereits unmittelbare Rechtswirkungen. Sie diente vor allem der Problemerkennung und der Ermittlung sog. Komplementärgüterkomplexe 2 . Die Projektion stellte daher eine Planungsmaßnahme eigener A r t i m Bereich der politischen Ziel- und Aufgabenplanung dar. Weitgehend ungeklärt ist demgegenüber die Rechtsnatur der aus der Projektion zu entwickelnden Bedarfsrangskala. I n der politischen Diskussion ist die Bedarfsrangskala wiederholt als eine den Finanzplänen nach §§ 9 StWG, 50 HGrG vergleichbare „Regierungserklärung i n Zahlen" bezeichnet worden 3 . Danach handelte es sich bei i h r ebenfalls u m eine Planungsmaßnahme sui generis 4 . Gegen eine solche Beurteilung spricht jedoch, daß die Bedarfsrangskala den öffentlichen und privaten A n t e i l an der gesamtwirtschaftlichen Investitionsquote, die regionale und sektorale Verteilung öffentlicher und privater Inve1

s. oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 30. Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510); Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (302 f.). 3 Meißner, S. 121 f.; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (307). Vgl. aber auch A n t r a g des SPD-Unterbezirks Hamburg-Eimsbüttel zum Orientierungsrahmen '85 (s. oben 6. K a p i t e l Fn. 30), S. 142, der ein Bundesgesetz f ü r erforderlich hält. 4 Vgl. Stern, Stabilitätsgesetz, S. 259 f., der die Finanzpläne nach §§ 9 StWG, 50 H G r G als „Arbeitsprogramm f ü r die E x e k u t i v e " kennzeichnet. 2

I. Planaufstellung u n d Planungsorganisation

149

stitionen sowie die Prioritäten der Bedarfsdeckung festlegen und dadurch die „Freiheit der Kapitalverwertung" einschränken soll 5 . Zwar wäre die Bedarfsrangskala kein bis zur Ebene einzelner Betriebe aufgeschlüsselter Detailplan i m Sinne osteuropäischer Planwirtschaften®. Sie enthielte jedoch sektorale Kapazitätshöchstzahlen, die die verbindliche Obergrenze der i n dem jeweiligen Sektor zulässigen Investitionen bildeten, und beeinflußte unternehmerische Investitionsentscheidungen durch ihre Festsetzungen i n quantitativer wie — durch zusätzliche Angaben — i n qualitativer Hinsicht 7 . Die Bedarfsrangskala steckte somit „Entwicklungskorridore" der privaten Investitionstätigkeit ab 8 und hätte selbst Rechtswirkungen gegenüber privaten Investoren. Sie unterläge daher dem rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt (Art. 20 I I I GG). Die Notwendigkeit, eine Bedarfsrangskala als formelles Gesetz zu beschließen, ergäbe sich darüberhinaus aus dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes. Nach neuerem, durch die nunmehr ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägtem Verständnis gewährleistet der Vorbehalt des Gesetzes neben seiner traditionell rechtsstaatlichen Funktion, daß die Ordnung wichtiger Lebensbereiche zumindest i n ihren Grundzügen vom demokratischen Gesetzgeber verantwortet und i m parlamentarischen Willensbildungsprozeß unter Abwägung der widerstreitenden Interessen gestaltet wird. Der Gesetzgeber ist daher verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen zumal i m Bereich der Grundrechtsausübung selbst zu treffen®. Wann staatliches Handeln danach einer Grundlage i n einem formellen Gesetz bedarf, läßt sich nur unter Berücksichtigung des jeweiligen Sachbereichs sowie der Intensität einer geplanten Regelung insbesondere i m Hinblick auf die Grundrechte bestimmen 10 . Die zentrale Vorauskoordination von Investitionen durch eine Bedarfsrangskala bedeutete für die Gesamt Wirtschaft oder jedenfalls wichtige Bereiche die Abkehr von der i m wesentlichen marktwirtschaftlichen Ordnung 5 Meißner, S. 120 f.; Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510 f.); Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (304, 307); vgl. auch Zinn, Allgemeine W i r t schaftspolitik, S. 187 ff. β Zinn, Allgemeine Wirtschaftspolitik, S. 189. 7 Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510, 514); Z i n n / Meißner / Wieczorek, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 56 (58); A n t r a g des SPD-Unterbezirks Hamburg-Eimsbüttel zum Orientierungsrahmen '85, S. 140. 8 Vgl. Zinn, Allgemeine Wirtschaftspolitik, S. 188 f. • BVerfGE 33, 125 (158 f.); 34, 165 (192 f.); 40, 237 (249 f.); 41, 251 (259 f.); 45, 400 (417 f.); 47, 46 (78 f.); B V e r f G N J W 1979, S. 359 (360); B V e r w G E 47, 194 (197 f.); 47, 201 (203); 51, 235 (238, 241 f.); B V e r w G DVB1. 1978, S. 918 f. Aus der L i t . vgl. Erichsen, V e r w A r c h 69 (1978), S. 387 ff.; Kisker, N J W 1977, S. 1313 (bes. 1317 f.); kritisch Roellecke, N J W 1978, S. 1776 ff. 10 BVerfGE 40, 237 (248 f.); 47, 46 (78 f.); B V e r f G N J W 1979, S. 359 (360); Erichsen, V e r w A r c h 69 (1978), S. 387 (393); Kisker, N J W 1977, S. 1313 (1318).

150

10. Kap. : Bedarfsrangskala-Modell

und den Ubergang zu einer weitgehend staatlich gelenkten Wirtschaft. Die öffentliche Planung hätte zwischen konkurrierenden Interessen gesellschaftlicher Gruppen zu entscheiden und w i r k t e sich durch die Verfügung über das Sozialprodukt und die künftige Wirtschaftsstrukt u r nicht nur auf die betroffenen Unternehmen, sondern auf die allgemeinen wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse aus 11 . Die i n einer Bedarfsrangskala enthaltenen Optionen für Ziele, Prioritäten und Zeiträume der wirtschaftlichen Entwicklung bildeten daher grundlegende und wesentliche Entscheidungen i m Sinne des Vorbehalts des Gesetzes, die zu treffen allein der Gesetzgeber berufen wäre 1 2 . Die Zuständigkeit des Bundes für den Erlaß einer Bedarfsrangskala könnte abermals nur auf A r t . 74 Nr. 11 GG beruhen. M i t Ausnahme von Rahmendaten für die gesamträumliche Entwicklung des Bundesgebiets 13 wäre der Bund allerdings schon kompetentiell nicht befugt, auch die regionale Verteilung öffentlicher und privater Investitionen zu bestimmen, da die insoweit erforderlichen Zuständigkeiten für detaillierte raumordnerische Festsetzungen und die Entwicklung der regionalen Wirtschaftsstruktur allein bei den Ländern lägen 14 . 2. Planungsbeteiligung des Parlaments

Die Aufstellung der Bedarfsrangskala einschließlich ihrer Alternativplanungen ist nach dem Modell auch vor dem eigentlichen Gesetzesbeschluß dem Bundestag übertragen, dem durch ein wirtschaftsund sozialwissenschaftliches Institut das notwendige Planungspotential und damit eine i n dieser Form bisher nicht vorhandene „Gegenbürokratie" zur Verfügung gestellt wird 1 5 . Fraglich ist jedoch, ob das Parlament überhaupt eine Planungskompetenz besitzt. Die ältere Lehre, die die politische Planung als Bestandteil allein der Regierungsfunktion und daher als „sachlogisch gouvernemental" betrachtete 18 , verneinte ein eigenes Planungsrecht des Bundestages und be11

Vgl. Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (74); Scheuner, Planung I , S. 67 (81 f.). Vgl. Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (75 ff., bes. 80, 110). Siehe auch B V e r f G N J W 1979, S. 359 (360) zur Grundsatzentscheidung f ü r die friedliche Nutzung der Kernenergie sowie B V e r f G E 34, 52 (59): „ N u r das Parlament besitzt die demokratische Legitimation zur politischen Leitentscheidung." 13 s. dazu schon oben 9. K a p i t e l I 2. 14 s. dazu schon oben 7. K a p i t e l I I 2 beim Investitionsabgaben-Modell. 15 Z u den gegenwärtigen Wissenschaftlichen Diensten des Bundestages vgl. Quaritsch, Festschrift f ü r Forsthoff, S. 303 (307). Z u einer Erweiterung der Parlamentsstäbe s. i m übrigen auch Böckenförde, Der Staat 1972, S. 429 (447 f.). 16 Friauf, Anlagenband, S. 607 (648 ff.); ders., W D S t R L 27 (1969), S. 1 (24 f.); Stern, Stabilitätsgesetz, S. 72; Liesegang, ZRP 1972, S. 259 (260). Vgl. dazu Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (62 ff.). 12

I. Planaufstellung u n d Planungsorganisation

151

schränkte das Parlament auf eine allerdings schon i n der Vorbereitungsphase einsetzende Kontrolle der Regierungsplanung 17 . I n der neueren Staatsrechtslehre hat sich demgegenüber zunehmend die Auffassung durchgesetzt, daß die staatliche Aufgabenplanung ein die Funktion von Parlament und Regierung zugleich betreffender Sachbereich ist und daher beiden Organen „zur gesamten Hand" zusteht 18 . Begründet w i r d dies vor allem damit, daß die Staatsleitung, deren rationaler Gestaltung die politische Planung dient, i m parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes nicht ausschließlich der Bundesregierung obliegt, sondern vom Bundestag mitgetragen wird 1 9 . Hinzu kommt, daß eine nur von der Regierung betriebene Planung dem i n Ausübung seines Gesetzgebungs- und Budgetrechts erst relat i v spät i n das Planungsverfahren eingeschalteten Parlament infolge ihrer Komplexität häufig nur die Wahl zwischen pauschaler Annahme oder Ablehnung läßt und dadurch eine „Vor-Verfügung" über politische Entscheidungen des Gesetzgebers beinhaltet 20 . Schließlich steht die neuere Lehre auch mit der bereits referierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts i n Einklang, wonach grundlegende, richtungsbestimmende Entscheidungen i m Hinblick auf das Demokratieprinzip grundsätzlich vom Parlament mitzuverantworten sind 21 . M i t der heute wohl überwiegenden Meinung ist daher davon auszugehen, daß der Bundestag über seine Informations- und Kontrollrechte hinaus eine eigenständige Planungskompetenz besitzt 22 . Die Schaffung eines 17

Friauf, Anlagenband, S. 607 (678 ff.); Liesegang, Z R P 1972, S. 259 (260). Böckenförde, Der Staat 1972, S. 429 (444); K e w e n i g , D Ö V 1973, S. 23 (29); Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (79); Zwischenbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache VI/3829), S. 46 f.; differenzierter G r a f V i t z t h u m , S. 255 f. 19 Böckenförde, D e r Staat 1972, S. 429 (444); Kewenig, D Ö V 1973, S. 23 (29); Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (75 f.); G r a f V i t z t h u m , S. 259 ff. (bes. 260 f.); F r i e senhahn, V V D S t R L 16 (1958), S. 9 (36 ff., bes. S. 36 Fn. 70, S.38); vgl. auch B V e r f G E 34, 52 (59) (s. oben Fn. 12). 20 Böckenförde, Der Staat 1972, S.429 (442 ff.); K e w e n i g , D Ö V 1973, S. 23 (29); Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (71); G r a f V i t z t h u m , S. 266 f.; Zwischenbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache VI/3829), S. 46 f.; Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 177. 21 s. dazu bereits oben I 1 bei Fn. 9. Daraus d a r f allerdings, w o r a u f B V e r f G N J W 1979, S. 359 f. hinweist, k e i n allgemeiner, die k o n k r e t e n Kompetenzzuweisungen des Grundgesetzes überlagernder Parlamentsvorbehalt abgeleitet werden, denn die Verfassung weist wichtige politische Entscheidungen gerade auch der Regierung zu, wobei dem Bundestag n u r seine K o n t r o l l befugnisse, aber keine Entscheidungskompetenz zustehen. Dies spricht jedoch nicht gegen eine Regierung u n d Parlament „ z u r gesamten H a n d " zugeordnete Planungsgewalt, da das Grundgesetz insoweit gerade keine k o n k r e t e n Kompetenzzuweisungen enthält. 22 Böckenförde, D e r Staat 1972, S. 429 (444 f.); Kewenig, D Ö V 1973, S. 23 (29 f.); G r a f V i t z t h u m , S. 257, 2 7 6 1 ; Zwischenbericht der E n q u ê t e - K o m m i s sion (Bundestagsdrucksache VI/3829), S. 47; Schlußbericht der E n q u ê t e - K o m mission (Bundestagsdrucksache .7/5924), S. 177. 18

152

10. Kap. : Bedarfsrangskala-Modell

parlamentarischen Planungsstabes i n der Form eines wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Instituts wäre daher verfassungsrechtlich an sich nicht zu beanstanden. Zu beachten ist freilich, daß die Regierung als verfassungsunmittelbares Staatsorgan (Art. 20 I I S. 2, I I I GG) ebenfalls über ein originäres Planungsrecht verfügt 2 3 , das zu dem verfassungskräftigen Kernbereich der Exekutive gehört und daher vom Gesetzgeber nicht beschränkt werden kann 2 4 . Ungeachtet der von ihnen vorgenommenen Zuordnung der politischen Planung zur vollziehenden oder gesetzgebenden Gewalt sind sich alle vertretenen Auffassungen deshalb einig, daß durch eine Beteiligung des Parlaments die eigene Planungsinitiative und -tätigkeit der Regierung nicht gehemmt oder ausgeschaltet werden darf 2 5 . Ob durch die Erstellung der langfristigen Zielprojektion und der Bedarfsrangskala durch ein dem Bundestag angegliedertes Institut eine selbständige wirtschaftspolitische Planung der Bundesregierung rechtlich ausgeschlossen werden soll, ist dem Modell nicht m i t Sicherheit zu entnehmen 26 . I n jedem Falle dürfte eine Regierungsplanung bei der vorgesehenen Verteilung der Planungszuständigkeiten aber kaum noch Einfluß auf die letztendliche Gestaltung der Bedarfsrangskala nehmen können. Die Planung würde somit aus der gemeinsamen Zuständigkeit von Bundesregierung und Bundestag i n eine ausschließliche oder doch zumindest faktisch allein entscheidende Parlamentskompetenz übertragen. Der Bundestag würde selbst „Herr der Planung" 2 7 . Eine derartige Kompetenzverlagerung ließe sich m i t der aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung abzuleitenden Anerkennung eines Kernbereichs selbständiger politischer Planungs- und Entscheidungsgewalt der Regierung nicht vereinbaren 28 . Verfassungsrechtlich zu23 Böckenförde, Der Staat 1972, S. 429 (444); Kewenig, D Ö V 1973, S. 23 (29 f.); Graf V i t z t h u m , S.276; Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (82ff., 95); H a r nischfeger, S. 114; Zwischenbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache VI/3829), S. 47, die von einem „Recht des ersten Zugriffs" der Regierung auf die Planung spricht. 24 Friauf, Anlagenband, S. 607 (624 ff., bes. 626, 653); Liesegang, Z R P 1972, S. 259 (260); Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (83 f., 95). 25 Böckenförde, Der Staat 1972, S. 429 (445); Friauf, Anlagenband, S. 607 (681); Liesegang, Z R P 1972, S. 259 (260); Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (80, 83 f., 95). 26 s. Meißner, S. 121 f.; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 519 f. 27 Vgl. zu dieser Formulierung Böckenförde, Der Staat 1972, S. 429 (447 f.); Zwischenbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache VI/3829), S. 47; Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 177. 28 Vgl. Böckenförde, Der Staat 1972, S. 429 (445); Friauf, Anlagenband, S. 607 (681); Liesegang, ZRP 1972, S. 259 (260); Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (80, 83 f., 95); Graf V i t z t h u m , S.257; vgl. auch BVerfGE 9, 268 (279 f.); 22, 106 (111); 34, 52 (59). Dasselbe gälte f ü r die i n den Beschlüssen der Jungsozialisten (s. oben 5. K a p i t e l Fn. 15), S. 228 vorgesehene Erstellung eines

I. Planaufstellung u n d Planungsorganisation

153

lässig u n d w e g e n i h r e r T r a g w e i t e auch g e b o t e n w ä r e dagegen d i e Erstellung einer Bedarfsrangskala i n einem Planungsverfahren, bei d e m B u n d e s r e g i e r u n g u n d B u n d e s t a g z u s a m m e n w i r k t e n u n d das P a r l a m e n t planerische G r u n d s a t z e n t s c h e i d u n g e n w i e die Z i e l - u n d P r i o r i t ä t e n f e s t l e g u n g d u r c h Gesetz t r ä f e 2 9 . E i n e solche P l a n u n g s o r g a n i s a t i o n k ö n n t e auch ohne V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e t w a i n e i n e m P l a nungsverfahrensgesetz vorgesehen w e r d e n 3 0 .

3. Bürgerbeteiligung und Errichtung eines Wirtschafts- und Sozialrates N e b e n d e r P l a n u n g s b e t e i l i g u n g des P a r l a m e n t s sieht das M o d e l l zwecks „ D e m o k r a t i s i e r u n g d e r P l a n u n g " schließlich eine m i t d e n Bundestagswahlen verbundene A b s t i m m u n g über alternative Inhalte e i n e r B e d a r f s r a n g s k a l a s o w i e d i e E r r i c h t u n g eines v o n gesellschaftl i c h e n G r u p p e n beschickten W i r t s c h a f t s - u n d Sozialrates v o r 3 1 . D i e sich i m W a h l a k t v o l l z i e h e n d e M i t w i r k u n g des B ü r g e r s a n d e r E r m i t t l u n g d e r gesellschaftlichen P r ä f e r e n z e n f ü r d e n I n h a l t d e r Bedarfsrangskala stellte i m rechtlichen Sinne keine Beteiligung P r i vater an der staatlichen Wirtschaftsplanung dar. B e i der F o r m u l i e r u n g alternativer Ziel- und Prioritätenkataloge i n Wahlprogrammen hand e l t e es sich v i e l m e h r u m A b s i c h t s e r k l ä r u n g e n d e r P a r t e i e n ü b e r i h r e verbindlichen gesamtwirtschaftlichen Investitionsplans durch gewerkschaftlich bestimmte Selbstverwaltungs-Planungs-Kommissionen, die darüber h i n aus nach den Darlegungen oben 9. K a p i t e l I I I bei Fn. 37 schon m i t dem demokratisch-rechtsstaatlichen Verfassungsgrundsatz nicht zu vereinbaren wäre. 29 Z u den Möglichkeiten der Gestaltung eines solchen Planungsverfahrens vgl. i m einzelnen Böckenförde, Der Staat 1972, S. 429 (447 ff., bes. 454); Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (80 ff.); Graf V i t z t h u m , S. 391 ff.; Zwischenbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache VI/3829), S. 46 ff.; Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 163 ff. 30 Vgl. Liesegang, ZRP 1972, S. 259 (262 Fn. 22) sowie die i n einigen B u n desländern vorliegenden E n t w ü r f e f ü r Planungskontrollgesetze; s. dazu die Nachweise bei Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (87 Fn. 140). Aus verfassungspolitischen Gründen empfiehlt es sich allerdings, Regelungen der Planungsorganisation, die das Verhältnis zwischen Regierung u n d Parlament betreffen, zumindest i n den Grundzüge i n der Verfassung selbst zu verankern; vgl. Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (87 f., 205). F ü r das Bedarfsrangskala-Modell w i r d man annehmen müssen, daß die rechtlichen Grundlagen der L e n k u n g w i e die Ausgestaltung des Planaufstellungsverfahrens, die Errichtung des K o n t r o l l amtes, das Investitionsmelde- u n d -genehmigungsverfahren etc. i n einem Planungsverfahrensgesetz geregelt würden, während die Bedarfsrangskala selbst i n periodischen Wirtschaftsplangesetzen erlassen würde. Da die Befürworter des Modells Fragen rechtlicher Gestaltung eine n u r geringe Bedeutung beimessen, gehen sie auf dieses Problem jedoch nicht ein. Vgl. aber A n t r a g des SPD-Unterbezirks Hamburg-Eimsbüttel zum Orientierungsrahmen '85, S. 140, der annimmt, daß die Bedarfsrangskala u n d das Planungsverfahren i n demselben Gesetz enthalten wären. 31

s. oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 40.

154

10. Kap.: Bedarfsrangskala-Modell

künftig i m Parlament zu verfolgende Politik, die der Gewinnung der Wählergunst dienten, jedoch keine rechtliche Verbindlichkeit beanspruchten. Gegen ein derartiges Verfahren, dessen praktische Realisierbarkeit bezüglich einer hinreichend klaren Abgrenzung unterschiedlicher Zielkataloge freilich Zweifeln ausgesetzt ist 3 2 , bestünden verfassungsrechtliche Einwände nicht. Der mit Vertretern der Gewerkschaften, der Unternehmensverbände, der Verbraucher und anderer sozialer Gruppen besetzte W i r t schafts- und Sozialrat des Bedarfsrangskala-Modells wäre anders als der gleichnamige, aber materielle Regierungstätigkeit ausübende Rat des Bundesentwicklungsplan-Modells 33 i n das Gesetzgebungsverfahren eingeschaltet, ohne daß i h m hinsichtlich der Verabschiedung der Bedarf srangskala jedoch ein Mitentscheidungs- oder Einspruchsrecht zustünde. Das Modell trägt damit dem aus dem Demokratieprinzip folgenden Verfassungsverbot Rechnung, daß die Ausübung staatlicher Gewalt — hier i n der Form der Rechtsetzung — einer lückenlosen demokratischen Ableitung bedarf und von gesellschaftlichen Gruppen besetzten Organen deshalb eine M i t w i r k u n g am Gesetzesbeschluß selbst versagt ist 3 4 . Die Bildung eines den Bundestag bei der Erstellung der Bedarfsrangskala lediglich beratenden und informierenden Wirtschafts- und Sozialrates ließe dagegen die rechtliche und politische Verantwortung demokratisch legitimierter staatlicher Entscheidungsträger für die Investitionsplanung unberührt. Seine Errichtung wäre daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden 35 . Unzulässig dürfte es demgegenüber sein, den Wirtschafts- und Sozialrat m i t gewählten Vertretern der Länder und Gemeinden zu besetzen, wie das Modell als Alternative zu einer Beschickung durch gesellschaftliche Gruppen und als Gegenstück zu dem aus Vertretern der Exekutive gebildeten Konjunkturrat der öffentlichen Hand (§ 18 32 Vgl. Krüper, Wirtschaftsdienst 1973, S. 515 (516); ders., Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 31/1975, S. 21 (41 f.). 33 s. dazu oben 9. K a p i t e l I I I . 34 Stern, JöR N. F. 25 (1976), S. 103 (107); Saipa, AöR 102 (1977), S. 497 (533); Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 116. Vgl. auch bereits oben 8. K a p i t e l I 2 bei Fn. 28 zu dem gleichgelagerten Problem beim Branchenausschuß-Modell. 35 Vgl. Stern, JöR N. F. 25 (1976), S. 103 (108, 110); Schlußbericht der E n quête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 117. Z u dem Argument, daß auch beratende Gremien bereits eine verfassungsrechtlich unzulässige Teilhabe gesellschaftlicher Gruppen an der Ausübung staatlicher Gewalt ermöglichten, vgl. Stern, JöR N . F . 25 (1976), S. 103 (108); Schlußbericht der Enquête-Kommission, S. 117 für einen Wirtschafts- u n d Sozialrat sowie oben 8. K a p i t e l I 2 bei Fn. 34 zu den Branchenausschüssen. Z u den gegen die E r richtung eines Wirtschafts- u n d Sozialrates sprechenden verfassungspolitischen Überlegungen s. i m einzelnen Stern, JöR N . F . 25 (1976), S. 103 (110ff.); Schlußbericht der Enquête-Kommission, S. 117 i f .

I. Planaufstellung u n d Planungsorganisation

155

StWG) und dem Finanzplanungsrat (§ 51 HGrG) vorsieht 86 . Anders als bei diesen Gremien oder auch dem Infrastrukturplanungsausschuß des Bundesentwicklungsplan-Modells 37 , die sämtlich nur einer politischen Koordination der i n der jeweils eigenen Zuständigkeit von Bund, Ländern und Gemeinden verbleibenden Planungen dienen, wären Länder und Gemeinden über den Wirtschafts- und Sozialrat institutionell an der Gesetzgebung des Bundes beteiligt. Eine solche M i t w i r k u n g sieht das Grundgesetz jedoch für die Gemeinden überhaupt nicht und für die Länder nur über den Bundesrat vor (Art. 50 GG). Die Bildung eines m i t Vertretern der Gebietskörperschaften besetzten Wirtschafts- und Sozialrates wäre daher jedenfalls ohne Verfassungsänderung m i t dem Grundgesetz unvereinbar 38 . 4. Bundesstaatliche Probleme einer Bedarfsrangskala

Die Bedarfsrangskala soll durch die Berücksichtigung sog. Komplementärgüterkomplexe unter anderem eine zeitliche Abstimmung zwischen privaten Anlage- und öffentlichen Infrastrukturinvestitionen ermöglichen 39 . Nicht deutlich zum Ausdruck kommt dabei allerdings, ob zu diesem Zweck eine verbindliche Planung der öffentlichen Investitionen von Bund, Ländern und Gemeinden erfolgte 40 . Da die Befürworter des Modells davon ausgehen, „daß öffentliche Investitionen ohne größere Schwierigkeiten erfaßt werden können" 4 1 , bezögen sich administrative Kontrollen durch Melde- und Genehmigungsverfahren offenbar nur auf private Vorhaben 42 . Zu Recht ist daher i n der politischen Auseinandersetzung kritisiert worden, daß das Modell eine Erklärung vermissen lasse, wie sich die Koordination zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor i m einzelnen vollziehen solle 43 . Mangels näherer Substantiierung des Modells läßt sich insoweit lediglich die Aussage treffen, daß zumindest eine verbindliche Planung von Infrastrukturinvestitionen durch den Bund allein oder einen gemeinsamen Planungsausschuß der Haushaltsautonomie der Länder (Art. 109 36

s. oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 43. s. dazu oben 9. K a p i t e l 11. 38 Vgl. zu Vorschlägen f ü r eine Beteiligung kommunaler Vertreter i m Bundesrat i n verfassungsrechtlicher u n d -politischer Hinsicht Stern, D Ö V 1975, S. 515 (5191); Schlußbericht der Enquête-Kommission (Bundestagsdrucksache 7/5924), S. 223 ff. 89 s. oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 36. 40 Dafür offenbar Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510); Beschlüsse der Jungsozialisten, S. 228. 41 Meißner, S. 122. 42 Meißner, S. 122 ff., spricht ausdrücklich von K r i t e r i e n f ü r die Erfassung u n d Genehmigung privater Investitionen. 43 Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (509); Voigtländer, S.61. 37

156

10. Kap.: Bedarfsrangskala-Modell

I GG) und Gemeinden (Art. 28 I I GG) sowie der grundgesetzlichen Trennung der Organisationsbereiche von Bund und Ländern widerspräche 44 . Hinsichtlich der Planung öffentlicher Investitionen wäre der Bund daher nach geltender Verfassungslage auf eine i m Rahmen des Bundesentwicklungsplan-Modells i m einzelnen behandelte politische Zusammenarbeit m i t den Ländern und Gemeinden beschränkt. 5. Grundrechtliche Probleme einer Bedarfsrangskala

a) Art.

12IGG

Gegenüber privaten Investoren setzte eine Bedarfsrangskala verbindliche mengenmäßige Beschränkungen der i n der jeweiligen Branche insgesamt zulässigen Investitionen fest 45 . Eine Kapazitätsplanung könnte sich dabei erstrecken auf — die Verteilung unternehmerischer Anlageinvestitionen von einer bestimmten Größenordnung an auf sämtliche Wirtschaftssektoren 46 , — die sektorale Verteilung von Schlüsselinvestitionen 47 , — die Anlageinvestitionen von Großunternehmen 48 . Kapazitätshöchstzahlen stellten für Neuunternehmer objektive Berufszulassungsschranken dar 4 9 . Gegenüber Altunternehmen beinhaltete eine Kontingentierung dagegen nur eine Regelung der Berufsausübung 5 0 . Da vorhandene Anlagen bei einer Erschöpfung des Kontingents nicht erweitert und wegen der damit i n aller Regel verbundenen Kapazitätsausweitung auch nicht rationalisiert werden könnten, schränkten Kapazitätshöchstzahlen jedoch auch die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit bereits tätiger Unternehmen empfindlich ein 51 . Eine Begrenzung des sektoralen Investitionsvolumens bedeutete daher einen schwerwiegenden Eingriff i n die durch A r t . 12 I GG geschützte Berufsfreiheit, der wegen seiner Wirkung auf die Berufswahl nach der Rechtsprechung grundsätzlich nur zur Abwehr nachweisbarer oder höchst wahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragendes Ge44

s. dazu bereits oben 9. K a p i t e l I 2 bei Fn. 24. s. oben I 1 bei Fn. 7. 46 Dafür offenbar Zinn, Allgemeine Wirtschaftspolitik, S. 188 f. 47 Vgl. dazu Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510); A n t r a g des SPDUnterbezirks Hamburg-Eimsbüttel zum Orientierungsrahmen '85, S. 140. Zu den K r i t e r i e n für Schlüsselinvestitionen vgl. bereits oben 6. K a p i t e l Fn. 51. 48 Vgl. dazu Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S.508 (510); Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (305 f.). 49 Vgl. BVerfGE 40, 196 (218). 50 Vgl. B V e r w G E 51, 235 (238 f.). 51 Vgl. BVerfGE 25,1 (22); B V e r w G E 51, 235 (238 f.). 45

I. Planaufstellung u n d Planungsorganisation

157

meinschaftsgut zulässig wäre 5 2 . Eine Anwendung von Kapazitätshöchstzahlen käme deshalb i m wesentlichen nur unter den beim Branchenausschuß-Modell besprochenen Voraussetzungen i m Rahmen einer Strukturkrisensteuerung zur Vermeidung drohender gesamtwirtschaftlicher bzw. sektoraler Ungleichgewichte i n Betracht 53 . Da das Grundgesetz den Gesetzgeber zu einer positiven Wirtschaftsund Sozialgestaltung beruft 5 4 , brauchte eine staatliche Kapazitätslenkung aber nicht ausschließlich krisenorientiert zu sein. Die vom Bundesverfassungsgericht verwendete Gefahrenformel scheint zwar den Schluß nahezulegen, daß der Gesetzgeber objektive Zulassungsbedingungen lediglich zur Gefahrenabwehr verwenden dürfe. Die Formulierung des Gerichts dient jedoch dazu, die bei der verfassungsrechtlichen Prüfung objektiver Berufswahlbeschränkungen bestehende Beweislastverteilung zu kennzeichnen und die Notwendigkeit eines positiven Nachweises zu umschreiben, daß die vorgesehenen Beschränkungen der Berufsfreiheit zur Wahrung eines Gemeinschaftsinteresses „zwingend erforderlich" sind 55 . Sie bringt damit die aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgenden Anforderungen an die Verwendung objektiver Berufszulassungsvoraussetzungen zum Ausdruck, schließt jedoch einen ohne Berufung auf entsprechende Gefahren geführten Nachweis der Erforderlichkeit einer Regelung nicht von vornherein aus 56 . Eine Limitierung des sektoralen Investitionsvolumens wäre freilich nicht schon gerechtfertigt, wenn „gesellschaftliche Bedürfnisse", d. h. vernünftige, an sich nicht zu beanstandende wirtschaftspolitische Erwägungen für sie stritten, sondern nur dann, wenn besonders wichtige Gemeinschaftsinteressen auf dem Spiele stünden, denen bei sorgfältiger 52

Vgl. BVerfGE 7, 377 (408); 11, 30 (45); 21, 145 (251); 25, 1 (11); 40, 196 (218). s. dazu oben 8. K a p i t e l I I 3 a. 54 s. oben 2. K a p i t e l I I bei Fn. 19. 55 Grabitz, AöR 98 (1973), S. 568 (604, ibid., Fn. 211); Kriele, N J W 1976, S. 777 (781). 58 Ebenso w o h l Grabitz, AöR 98 (1973), S. 568 (604). Vgl. auch BVerfGE 25, 1 (11): „ I m allgemeinen w i r d n u r die A b w e h r nachweisbarer oder höchst wahrscheinlicher schwerer Gefahren f ü r ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut einen solchen E i n g r i f f i n die freie Berufswahl rechtfertigen k ö n nen." (Hervorhebung v o m Verf.) I m Mühlenbeschluß hat das Bundesverfassungsgericht sein Gefahrenkriterium zudem i n bemerkenswerter Weise von dem anfänglichen Erfordernis „schwerer nachweisbarer oder höchst w a h r scheinlicher Gefahren" (S. 11) über eine „ernsthafte Gefährdung" (S. 16) zu „künftigen, nicht auszuschließenden Gefahrenlagen" (SL17) relativiert, denen der Gesetzgeber durch objektive Berufszulassungsschranken vorbeugen dürfe, w e n n seine „Vorstellungen . . . über die i m Falle seiner Untätigkeit mögliche gefahrbringende Entwicklung nicht i n dem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung (widersprechen), daß sie vernünftigerweise keine Grundlage f ü r gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten." (S. 17). 53

158

10. Kap.: Bedarfsrangskala-Modell

Abwägung der Vorrang vor der Berufsfreiheit der betroffenen Investoren eingeräumt werden müßte 57 . Derartige dringliche, dem grundrechtlich geschützten unternehmerischen Investitionsinteresse vorgehende öffentliche Belange für die Einführung einer m i t Kapazitätshöchstzahlen operierenden positiven Entwicklungsplanung 5 8 dürften i m allgemeinen nur i n solchen Sektoren zu bejahen sein, denen eine versorgungspolitische Schlüsselfunktion zukommt wie den Grundstoffindustrien oder der Ernährungs-, Energie- und Verkehrswirtschaft 59 . Sie könnten sich ζ. B. aus dem strukturpolitischen Erfordernis einer Umlenkung der Verkehrsströme von einem Verkehrsträger auf einen anderen ergeben oder aus der Notwendigkeit, „den i m Gefolge der technischen Entwicklung und der weltwirtschaftlichen Verflechtung ständig auftretenden Wandlungen bei den einzelnen Energieträgern und i n ihrem Verhältnis zueinander Rechnung (zu) tragen" 6 0 . So hält etwa die Monopolkommission i m Hinblick auf die bundesweite A b stimmung von Standortzonen, die Entwicklung von Erzeugungskapazitäten und Netzsystemen sowie die Struktur der Versorgungsgebiete bereits heute eine verbindliche öffentliche Investitionsplanung für den Bereich der leitungsgebundenen Energieversorgung m i t Elektrizität und Gas für geboten und empfiehlt unter bestimmten Voraussetzungen, den gesamten Energiesektor einer staatlichen Aufsicht zu unterstellen, „welche die unternehmerische Investitions- und Preispolitik anhand einer umfassenden Planung kontrolliert" 6 1 . Bei der Festsetzung von Kapazitätshöchstzahlen wäre jedoch jede pauschale Betrachtungsweise abträglich. Wesentliche Anhaltspunkte enthält insoweit eine neuere Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Kontingentierung des Straßengüterfernverkehrs (§ 9 GüKG). Aufgrund sorgfältiger Analyse der tatsächlichen Verhältnisse i n der betroffenen Branche ist das Gericht darin zu dem Ergebnis gekommen, daß Höchstzahlen zwar für den allgemeinen Güterfernverkehr, nicht aber auch für den wiederum vom Neumöbelfernverkehr zu unterscheidenden Möbelfernverkehr mit Umzugsgut erforderlich seien und daher i n die Berufsfreiheit des letzteren i n unverhältnismäßiger und damit verfassungswidriger Weise eingriffen 62 . Die Einführung sektoraler Kapazitätsbegrenzungen bedürfte daher stets einer genauen vorherigen Untersuchung, ob i n dem jeweiligen Sektor bzw. seinen 57 Vgl. BVerfGE 7, 377 (405); 11, 30 (45); 12, 144 (148); 13, 97 (104 f.); 16, 147 (167); 21,245 (251); 25, 1 (12). 58 Z u m Begriff der Entwicklungsplanung vgl. Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (30 ff.). 59 s. auch bereits oben 8. K a p i t e l I I 3 a bei Fn. 116, 117. 60 Vgl. BVerfGE 30, 292 (312). 61 Monopolkommission, Hauptgutachten 1973/1975, Z i f f e r n 774^-776, 797. 62 BVerfGE 40, 196 (226).

I. Planaufstellung u n d Planungsorganisation

159

Untersparten nach objektiven Merkmalen abgrenzbare Unternehmen vorhanden wären, deren besondere wirtschaftliche und technische Gegebenheiten der Gesetzgeber gemäß A r t . 12 I, 3 I GG bei seiner rechtlichen Gestaltung zu berücksichtigen hätte 83 . Genügte eine Bedarfsrangskala diesen Anforderungen, dürfte die durch Kapazitätshöchstzahlen bewirkte Beschränkung der Berufsfreiheit gewerblicher Investoren i n Krisenbranchen und i n Schlüsselsektoren, i n denen die Zumutbarkeitsgrenze gegenüber interventionistischen staatlichen Eingriffen weiter hinausgerückt ist als i n anderen Bereichen der Wirtschaft 84 , i m allgemeinen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. I m Mühlenbeschluß hat das Bundesverfassungsgericht allerdings betont, daß die investitionslenkenden Eingriffe des Mühlengesetzes nach Dauer und Intensität i n steter Abhängigkeit vom Stand der Sanierung der Mühlenwirtschaft zu stehen hätten und nach Erreichung eines Kapazitätsabbaus wieder die Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung herrschen müsse 65 . Der Gesetzgeber ist daher gehalten, eine Kapazitätssteuerung einer fortschreitenden Strukturverbesserung anzupassen und schließlich aufzuheben 66 . Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit setzt seiner Entscheidung über das „Ob", „Wann" und „Wie" einer Zurücknahme von Lenkungsmaßnahmen jedoch nur äußerste Grenzen. „Auch bei der Prognose und Einschätzung gewisser der Allgemeinheit drohender Gefahren, zu deren Verhinderung der Gesetzgeber glaubt tätig werden und i n die Freiheitsbereiche der Einzelnen eingreifen zu müssen, billigt i h m die Verfassung einen Beurteilungsspielraum zu, den er nur dann überschreitet, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, daß sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können 6 7 ." Die Frage, ob eine strukturelle Überinvestitionsneigung endgültig beseitigt oder noch immer latent vorhanden wäre und das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung eines Lenkungssystems daher fortbestünde, unterläge somit i n erster Linie legislativer Einschätzung. Ebenso wie bei der Beurteilung von Gefahren i m Rahmen einer Krisensteuerung wäre bei einer positiven Entwicklungsplanung eine laufende Prüfung geboten, ob die getroffenen Maßnahmen noch i n einem angemessenen Verhältnis zu den verfolgten wirtschaftspolitischen Zielen stünden. Gerade i n Branchen m i t volkswirtschaftlicher Grundlagenfunktion dürfte sich der Gesetzgeber aber i m allgemeinen auf Sachgesichtspunkte berufen können, die eine Kapazitätssteuerung 63 64 65 ββ 67

Vgl. BVerfGE 30, 292 (327); 40, 196 (224). Vgl. BVerfGE 25,1 (23); 30, 292 (324). BVerfGE 25,1 (15, 23 f.). BVerfGE 25,1 (15, 23 f.); 40,196 (229). BVerfGE 30, 292 (317); 25, 1 (12, 17); vgl. auch bereits BVerfGE 13,97 (113).

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10. Kap.: Bedarfsrangskala-Modell

auch als Dauerlenkung rechtfertigten® 8. Daß eine Aufhebung sektoraler Lenkungsmaßnahmen wegen einer endgültigen Strukturbereinigung bzw. der Erreichung von Entwicklungszielen von Verfassungs wegen geboten wäre, ließe sich daher nur in Extremfällen nachweisen. b) Art. 14 GG Die Gründe, die Kapazitätshöchstzahlen als Eingriffe i n die Berufsfreiheit vor A r t . 12 I GG rechtfertigten, erlaubten dem Gesetzgeber grundsätzlich auch eine das Gebot sozialgerechter Eigentumsnutzung aktualisierende, entschädigungslose Beschränkung unternehmerischer Erweiterungs- und Rationalisierungsinvestitionen® 9. Bei einem Dauercharakter der Kontingentierung erlangte allerdings eine nicht lediglich i m Wege verfassungskonformer Auslegung ermöglichte, sondern gesetzlich vorgesehene Grundrechtsaktualisierung zunehmendes Gewicht 70 . Die Verfassungsmäßigkeit einer ständigen oder jedenfalls langanhaltenden Kapazitätslenkung hinge vor allem von einer der Bedeutung der Eigentumsgarantie Rechnung tragenden Ausgestaltung von Härteklauseln für Rationalisierungsinvestitionen ab, ohne die Unternehmen auf längere Sicht ihre Rentabilität nicht erhalten könnten 71 . Träfe der Gesetzgeber insoweit entsprechende Vorkehrungen, wären sektorale Begrenzungen für Erweiterungs- und Rationalisierungsinvestitionen von Altunternehmen m i t A r t . 14 GG jedoch vereinbar 72 . Zweifelhaft erscheint demgegenüber, ob sich die Kapazitätsplanung einer Bedarfsrangskala auf das Bruttoinvestitionsvolumen erstrecken, d. h. auch unternehmerische Ersatzinvestitionen einbeziehen könnte 73 . Eine Beschränkung von Ersatzbeschaffungen hinderte Unternehmen an der Erhaltung ihrer vorhandenen Anlagen und Ausrüstungen. Würde die Ersetzung unbrauchbar gewordener oder veralteter Einrichtungen ausgeschlossen oder erheblich verzögert, verfiele der Betrieb und wäre binnen kürzester Frist i n seiner Substanz bedroht. Eine Beschränkung reiner Ersatzinvestitionen verletzte daher die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie 74 . I n der wirtschaftlichen Realität ist eine Ersatz68

Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht I I , S. 223. s. schon oben 8. K a p i t e l I I 3 b. 70 s. dazu bereits oben 8. K a p i t e l I I 3 c. 71 Vgl. zu der Frage einer besonderen Behandlung von Rationalisierungsinvestitionen bereits oben 8. K a p i t e l I I 3 c bei Fn. 130. 72 Vgl. auch bereits oben 8. K a p i t e l I I 3 b. 73 Dafür Meißner, S. 122; Steger, Wirtschaftsdienst 1973, S. 508 (510); Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 301 (305). Z u m Begriff der Bruttoinvestitionen s. schon oben 1. K a p i t e l I 1 bei Fn. 6. 74 Vgl. B G H DVB1. 1972, S.827; Hamann, Rechtsstaat u n d Wirtschaftslenkung, S. 102. Eine Beschränkung v o n Ersatzinvestitionen ist auch i m geltenden Recht nicht vorgesehen. 69

I. Planaufstellung u n d Planungsorganisation

161

beschaffung allerdings häufig m i t einer zugleich die Kapazität erweiternden Rationalisierungsinvestition verbunden 75 . Daraus folgt jedoch nicht, daß „unechte" Ersatzinvestitionen wegen der grundsätzlichen Beschränkbarkeit von Erweiterungs- und m i t Vorbehalt auch von Rationalisierungsinvestitionen i n vollem Umfang i n eine Kontingentierung einbezogen werden dürften. U m die Erhaltung der Substanz eines Gewerbebetriebes zu ermöglichen, wären Ersatzinvestitionen zumindest dann von einer Kapazitätsbegrenzung auszunehmen, wenn eine Ersatzbeschaffung aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen nur i n Verbindung m i t einer Rationalisierung oder Kapazitätserweiterung durchgeführt werden könnte. Derartige Umstände hätte der Gesetzgeber ebenfalls i n entsprechenden gesetzlichen Sonderregelungen zu berücksichtigen, wenn er eine Kapazitätslenkung verfassungskonform gestalten wollte 7 8 . c) Art

9 III GG

Eine verbindliche Planung der gesamtwirtschaftlichen Investitionsquote träfe notwendig Vorentscheidungen über die übrigen Verwendungen des Sozialprodukts 77 . Während sich dessen Aufteilung auf Investitionen und Konsum gegenwärtig durch eine Vielzahl tarifpolitischer Abschlüsse dezentral i m Rahmen der Tarifautonomie vollzieht, würden nach dem Modell die Investitionsquote und damit jedenfalls mittelbar auch die Konsumquote zentral durch die Bedarfsrangskala festgesetzt. Da die staatliche Planung dafür Sorge tragen müßte, daß eine Ausweitung des Konsums zu Lasten der Investitionen verhindert würde 7 8 , stünde der gewerkschaftlichen Lohnpolitik nur noch die Verteüung der Einkommen innerhalb der vorgegebenen makroökonomischen Konsumgröße offen. Bei Einführung einer gesamtwirtschaftlichen Bedarfsrangskala hätte die Tarifautonomie daher eine funktionelle Einbuße hinzunehmen 79 , die nach der Vorstellung der Befürworter des Modells allerdings durch Planungsbeteiligungsrechte der Koalitionen kompensiert werden soll 80 . 75

Vgl. Sölter, S. 6. s. auch bereits oben 8. K a p i t e l I I 3 d bei Fn. 130 unter Hinweis auf Sonderregelungen des Mühlengesetzes. 77 Steger, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 766 (768 f.); ders., W i r t schaftsdienst 1973, S. 508 (510); Voigtländer, S. 68. 78 Steger, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 766 (768); ders., W i r t schaftsdienst 1973, S. 508 (510, bes. Fn. 12). 79 Steger, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 766 (768 f.); ders., W i r t schaftsdienst 1973, S. 508 (510); Voigtländer, S. 67 f.; Zinn, Wirtschaftsdienst 1973, S. 519 (521): „Tarifverträge . . . erlauben die Einbettung der konsumwirksamen Einkommensentwicklung i n die gesamtwirtschaftliche Planung." Α. A. ohne nähere Begründung Meißner / Wieczorek / Zinn, Die Neue Gesellschaft 1974, S. 1022. 80 Vgl. Steger, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 766 (769). U n k l a r 76

i l wiegel

162

10. Kap.: Bedarfsrangskala-Modell

Für die bisher w o h l überwiegende Meinung, die das Tarifvertragssystem als Medium der Koalitionsauseinandersetzung institutionell garantiert sieht 81 , wäre eine auch nur teilweise Verlagerung des „Verteilungskampfes" von den Koalitionen auf staatliche Planungsträger ein verfassungswidriger Eingriff i n den Kernbereich der Tarifautonomie, ohne daß es auf die Gewährung an die Stelle des Tarifvertragssystems tretender Kompensationsrechte ankäme 82 . Einen gegenüber Veränderungen der Koalitionsmittel offeneren Standpunkt n i m m t das Bundesverfassungsgericht ein. I m Mitbestimmungsurteil hat es ausgeführt, daß die Gewährleistung der Tarifautonomie auf sich wandelnde w i r t schaftliche und soziale Bedingungen bezogen sei und der Gesetzgeber deshalb neben der Tarifauseinandersetzung weitere Formen der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen entwickeln könne 83 . Auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts findet die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers ihre Grenze aber an der Garantie eines gesetzlich geregelten und geschützten Tarifvertragssystems, das i m Prinzip erhalten und funktionsfähig bleiben müsse 84 . Dem Gesetzgeber ist es daher verwehrt, die den Koalitionen zugewiesenen Aufgaben anderen Einrichtungen zu übertragen 85 . I n der Literatur ist dagegen i n der Diskussion u m die Verfassungsmäßigkeit der paritätischen Mitbestimmung die Ansicht vertreten worden, daß die Tarifautonomie bisher zwar i m wesentlichen auf der Bereitstellung eines funktionsfähigen Tarifvertragssystems beruht habe. Dies bedeute jedoch nicht, daß der Tarifvertrag — neben Streik und Aussperrung — das verfassungsrechtlich einzig zulässige Koalitionsmittel darstelle. Vielmehr könnten bei einer Änderung der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse neue Koalitionsmittel nicht nur neben, sondern auch an die Stelle des Tarifvertragssystems treten, wenn sie den Koalitionen eine eigenverantwortliche Gestaltung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen erlaubten 86 . Selbst unter Berücksichtigung der letzteren Meinung wäre eine Planungsbeteiligung der Koalitionen jedoch nicht geeignet, die bei einer ist dabei, ob m i t den Beteiligungsrechten die M i t w i r k i m g der Koalitionen i n dem von dem Modell vorgesehenen Wirtschafts- u n d Sozialrat oder aber weitergehende Mitgestaltungsrechte gemeint sind. 81 Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 9 Rdn. 92; Zöllner, AöR 98 (1973), S. 71 (89) m. w . N. 82 Vgl. Zöllner / Seiter, S. 50 f. m. w . N. zu dem vergleichbaren Problem der Verlagerung der Tarifauseinandersetzung auf Unternehmensorgane i m Rahmen der paritätischen Mitbestimmung. 83 B V e r f G N J W 1979, S. 699 (709). 84 B V e r f G N J W 1979, S. 699 (709, 710). 85 BVerfGE 20, 312 (320); 38, 281 (306). 86 Scholz, Mitbestimmimg, S. 107 f., 119; Schwerdtfeger, S. 255 ff.

I. Planaufstellung u n d Planungsorganisation

163

gesamtwirtschaftlichen Kapazitätsplanung eintretende Schwächung des Tarif Vertragssystems durch neue Formen „spezifisch koalitionsmäßiger Betätigung" abzugleichen. Da die gesamtwirtschaftliche Planung unternehmerischer Anlageinvestitionen keine an sich der Zuständigkeit der Koalitionen nach A r t . 9 I I I S. 1 GG unterfallende Materie darstellte 87 , wäre der Gesetzgeber wegen des Verfassungsgebots demokratischer Ableitung aller Staatsgewalt gehindert, den Koalitionen i m Planungsverfahren selbständige und i n eigener Verantwortung wahrzunehmende (Mit-)Entscheidungsrechte einzuräumen 88 . Eine lediglich beratende M i t w i r k u n g — etwa über den vom Bedarfsrangskala-Modell vorgesehenen Wirtschafts- und Sozialrat — könnte jedoch den durch die zentrale Planung eintretenden Verlust an autonomer tarifpolitischer Gestaltung nicht hinreichend kompensieren. Die Einführung einer gesamtwirtschaftlichen Bedarfsrangskala i n der vom Modell ursprünglich vorgesehenen Form ließe daher die „Korrekturfunktion" gewerkschaftlicher Tarifpolitik weitgehend entfallen 89 . Sie wäre m i t der grundgesetzlichen Koalitionsgarantie nicht zu vereinbaren. Eine andere verfassungsrechtliche Beurteilung ergibt sich hingegen, wenn die Kapazitätsplanung — was schon i m Hinblick auf die Grundrechte der betroffenen Unternehmen geboten wäre 9 0 — auf Krisenund Schlüsselsektoren beschränkt würde. Eine nur einzelne Branchen oder gar nur deren Untersparten 91 erfassende Investitionssteuerung träfe noch keine Verfügung über die für die Einkommensverteilung relevante makroökonomische Investitions- und Konsumquote. Zwar ist nicht auszuschließen, daß auch eine sektoral begrenzte Lenkung die tarifpolitische Gestaltungsfreiheit der Koalitionen i m Einzelfall beeinträchtigte. A r t . 9 I I I GG räumt den Tarif Vertragsparteien jedoch keinen „inhaltlich unbegrenzten und unbegrenzbaren Handlungsspielraum" ein 92 . Der Gesetzgeber ist vielmehr befugt, den Erfordernissen des jeweiligen Sachverhalts Rechnung zu tragen und dem Betätigungsrecht der Koalitionen solche Schranken zu ziehen, „die zum Schutze anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten sind" 9 3 . Bei einer auf Krisen- und Schlüsselsektoren beschränkten Investitionssteuerung wären jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß sie die rechtliche oder faktische Funktionsunfähigkeit des Tariflohnsystems zur Folge hätte. Das Bundesverfassungsgericht hat daher i n seinen bishe87 88 89 90 91 92 93

11·

s. schon oben 8. K a p i t e l 11. s. schon oben 8. K a p i t e l I 2 bei Fn. 28 z u m Branchenausschuß-Modell. Steger, Gewerkschaftliche Monatshefte 1973, S. 766 (769). s. oben I 5 bei Fn. 53, 59. s. dazu oben I 5 bei Fn. 63. BVerfGE 38, 386 (393); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (709). B V e r f G N J W 1979, S. 699 (709).

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10. Kap.: Bedarfsrangskala-Modell

rigen sektorale Begrenzungen des privaten Investitionsvolumens betreffenden Entscheidungen keine Veranlassung gehabt, auf Fragen des A r t . 9 I I I GG einzugehen 94 . Auch soweit eine beratende Beteiligung an einer sektoralen Kapazitätssteuerung die Koalitionen gewissen politischen Entscheidungszwängen aussetzte, wäre dies verfassungsrechtlich grundsätzlich irrelevant 9 5 . Eine Lenkung unternehmerischer Anlageinvestitionen mithilfe von Höchstzahlkontingenten nur i n bestimmten Wirtschaftszweigen wäre somit i m Hinblick auf die grundgesetzlich gebotene Erhaltung eines funktionsfähigen Tarifvertragssystems nicht zu beanstanden. d) Art. 3 IGG Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergäben sich gegen die Anwendung von Kapazitätshöchstzahlen nur i n Krisen- und Schlüsselsektoren keine Bedenken. Eine Differenzierung gegenüber anderen, unbeplanten Branchen wäre sachlich aus der strukturellen Uberinvestitionsneigung bzw. der volkswirtschaftlichen Grundlagenfunktion dieser Wirtschaftszweige gerechtfertigt. Eine sektoral selektive Investitionssteuerung stünde daher m i t A r t . 3 I GG i n Einklang.

I I . Plandurchführung 1. Die Errichtung einer zentralen Lenkungsbehörde

Zur administrativen Durchsetzung der Kapazitätssteuerung soll nach dem Modell eine zentrale Lenkungsbehörde gebildet werden, die durch ein Melde- und Genehmigungsverfahren die Ubereinstimmung privater Investitionsvorhaben m i t der Bedarfsrangskala gewährleistete 96 . Da der Bund die für eine Investitionssteuerung erforderliche Sachkompetenz besitzt 97 , könnte er ein Investitionskontrollamt gemäß A r t . 87 I I I S. 1 GG durch Bundesgesetz als selbständige Bundesoberbehörde errichten 98 . 2. Die Einführung direkter Investitionskontrollen

Die Einführung einer gesetzlichen Meldepflicht für unternehmerische Anlageinvestitionen von einer bestimmten Größenordnung an wäre 94

Vgl. BVerfGE 25, 1 (10 ff.); 40, 196 (218 ff.). s. schon oben 8. K a p i t e l I 3 z u m Branchenausschuß-Modell. 96 s. oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 44. 97 s. oben 1 1 a. E. 98 Z u r rechtlichen Ausgestaltung des Planungsverfahrens vgl. bereits oben Fn. 30. 95

I I . Plandurchführung

165

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden/ Insoweit kann auf die entsprechenden Ausführungen beim Branchenausschuß-Modell verwiesen werden". Zu untersuchen bleibt, ob der Gesetzgeber zur Einhaltung sektoraler Investitionsbeschränkungen ein Genehmigungsverfahren vorsehen könnte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Anordnung eines Genehmigungsverfahrens zulässig, wenn dies durch legitime öffentliche Interessen gerechtfertigt und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist 1 0 0 . Eine Investitionsgenehmigungspflicht diente i m Bedarfsrangskala-Modell dazu, die Beachtung der von der staatlichen Planung vorgegebenen Daten durch die Unternehmen sicherzustellen und private Investitionen nach Höhe und Strukt u r auf die geplante Entwicklung auszurichten. Ist der Gesetzgeber berechtigt, i m Rahmen einer sektoralen Krisensteuerung bzw. einer Entwicklungsplanung i n Schlüsselsektoren Kapazitätshöchstzahlen festzusetzen, stünde i h m grundsätzlich auch die Befugnis zu, ein Genehmigungsverfahren zu deren Durchsetzung anzuordnen. Die die Begrenzung des sektoralen Investitionsvolumens rechtfertigenden Gründe bildeten insoweit legitime öffentliche Interessen, die auch die Begründung einer Genehmigungspflicht gestatteten. I m Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit könnte allenfalls fraglich sein, ob der Gesetzgeber nicht als milderes M i t t e l eine Anzeigepflicht i n Verbindung m i t einer Untersagungsermächtigung (Investitionsverbot) i n Betracht zu ziehen hätte. Gerade dann, wenn innerhalb der Kapazitätsobergrenzen auch die private Investitionsstruktur, also die Entwicklung unternehmerischer Investitionen nach qualitativen Gesichtspunkten beeinflußt werden soll, leistete eine nachträgliche Untersagungsmöglichkeit jedoch sachlich häufig nicht dasselbe wie eine der Durchführung von Investitionen schon vorgeschaltete Kontrolle 1 0 1 . Der Gesetzgeber wäre daher nicht gehindert, sich innerhalb seines i h m hinsichtlich der Einschätzung der Erforderlichkeit wirtschaftspolitischer Maßnahmen zustehenden Beurteilungsspielraums für die Einführung einer Investitionsgenehmigungspflicht zu entscheiden 102 . Auch die vom Modèll vorgesehene Abgrenzung der nur meldepflichtigen von den genehmigungsbedürftigen Investitionen nach dem Kapi99

s. oben 8. K a p i t e l I I 1. 100 BVerfGE 8, 71 (76, 80) zu A r t . 12, 14 GG; BVerfGE 20, 150 (155) zu A r t . 2 I GG. 101 Z u dem K r i t e r i u m gleicher sachlicher Leistungsfähigkeit milderer M i t tel i m Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung vgl. BVerfGE 25, 1 (19 f.); 30, 292 (319); 37, 1 (21); 39, 210 (231). 102 Z u m Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers hinsichtlich der E r f o r derlichkeit einer Maßnahme vgl. B V e r f G E 21, 150 (1571); 25, 1 (191); 30, 292 (319) ; 37, 1 (21) ; 39, 21ϋ: (231) ; Grabitz, A ö R 98; (1973), S. 568 (574).

166

10. Kap. : Bedarfsrangskala-Modell

talaufwand, der arbeitsmarktpolitischen Wirkung, der Infrastrukturund Umweltbelastung oder der wirtschaftspolitischen Bedeutung des Vorhabens 103 beruhte auf sachlich vertretbaren, vom Gesetzgeber i m Rahmen seines Ermessens legitimerweise zu berücksichtigenden Gesichtspunkten. Trüge die Regelung der vom Rechtsstaats- und Demokratieprinzip geforderten Festlegung der Genehmigungsvoraussetzungen durch den Gesetzgeber selbst Rechnung 104 und stünde privaten Investoren bei einem nicht ausgeschöpften Kontingent ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Genehmigung zu 1 0 5 , wäre ein Genehmigungsverfahren für Anlageinvestitionen i n Krisensektoren und positiv beplanten Schlüsselsektoren verfassungsrechtlich zulässig. U m die Entwicklung privater Investitionen qualitativ zu steuern, nennt das Modell schließlich eine Reihe von inhaltlich bisher nur sehr grob umrissenen Kriterien, die das Kontrollamt bei der Auswahl der innerhalb eines Kontingents zu genehmigenden Investitionen berücksichtigen soll 1 0 6 . Für den zurückgewiesenen Bewerber spielte dabei keine Rolle, ob die Behörde seinen Genehmigungsantrag wegen Erschöpfung des Kontingents oder deshalb ablehnte, weil sie bei bestehendem Bewerberüberhang einem anderen Bewerber den Vorzug gäbe. Die Auswahlkriterien entschieden somit darüber, ob und i n welchem Umfang die Berufsfreiheit eines Antragstellers gegenüber dem gleichrangigen Recht anderer Investoren zurücktreten müßte 1 0 7 . Auch die Maßstäbe für die Verteilung der innerhalb eines Kontingents zur Verfügung stehenden Investitionsgenehmigungen bedürften daher einer gesetzlichen Regelung 108 . Die Verfassung verlangte allerdings nur, „daß das Gesetz die für die Auswahl der Bewerber anzulegenden Maßstäbe i n den Grundzügen umreißt, d. h. die i n Betracht kommenden K r i t e rien und ihr Gewicht nach Tendenz und Programm bestimmt" 1 0 9 . Die Regelung von Einzelheiten könnte dagegen — was das Bedarfsrangskala-Modell auch vorsieht 1 1 0 — „wegen des ständigen Wechsels der wirtschaftlichen Gegebenheiten und des daraus folgenden Wandels der wirtschaftspolitischen Zielsetzungen" dem Verordnungsgeber überlassen bleiben 111 . 103

s. zu diesen K r i t e r i e n oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 50. Vgl. dazu BVerfGE 6, 32 (42); 8, 71 (76); 8, 274 (325); 9, 83 (87); 13, 153 (160); 20, 150 (157 f.); 34, 165 (192 f.); 46, 120 (157); BVerfGE N J W 1979, S. 359 (360, 364). 105 Vgl. dazu BVerfGE 6, 32 (42); 8, 71 (76); 20, 150 (155); B V e r f G N J W 1979, S. 359 (364). 106 s. oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 53. 107 Vgl. B V e r w G E 51, 235 (241). 108 Vgl. B V e r w G E 51, 235 (239, 241 f.); offengelassen i n BVerfGE 40, 196 (232). io® B V e r w G E 51, 235 (242). 104

110 111

s. oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 53. BVerfGE 8, 71 (79); 8,274 (311,321, 326); B V e r w G E 51, 235 (242).

I I I . Zusammenfassung

167

Inhaltlich billigte die Rechtsprechung dem Gesetzgeber einen weiten, von seinen wirtschaftspolitischen Vorstellungen geprägten und nur durch das Gebot willkürfreier Sachgerechtigkeit begrenzten Beurteilungsspielraum zu, welche Umstände er für die Verteilung der Genehmigungen innerhalb eines Kontingents für maßgeblich erachtete 112 . Der Grad der Übereinstimmung einer Investition m i t den Zielen und Prioritäten der Bedarfsrangskala, die Lage des betreffenden W i r t schaftszweiges und die Rentabilität der Investition, die von ihr ausgehende Umwelt- und Infrastrukturbelastung, ihre außenwirtschaftlichen Wirkungen sowie ihre Vereinbarkeit m i t den Belangen D r i t t betroffener, die das Modell als Auswahlmaßstäbe nennt 1 1 3 , wären verfassungsrechtlich nicht zu bemängelnde Kriterien. Selbst die zeitliche Priorität eines Genehmigungsantrags käme bei einer hohen Zahl von Bewerbern, bei der einer Einzelfallgerechtigkeit nur beschränkt Rechnung getragen werden könnte, als ein an objektive Umstände anknüpfender und damit den Gedanken der Rechtssicherheit stärker i n den Vordergrund rückender Auswahlmaßstab i n Betracht 114 . Die i n der politischen Diskussion wiederholt aufgeworfene Frage, wie die Behörde entscheiden solle, wenn i h r mehrere inhaltlich gleiche Investitionsanträge vorlägen, von denen zur Vermeidung von Überkapazitäten nur einer genehmigt werden könne 1 1 5 , dürfte sich daher kaum stellen, weil eine vollständige Vergleichbarkeit wohl niemals gegeben wäre. Gegen ein Melde- und Genehmigungsverfahren zur Durchsetzung der i n der Bedarfsrangskala enthaltenen Kapazitätshöchstzahlen bestünden somit bei entsprechender gesetzlicher Regelung auch der Verteilung der Investitionsgenehmigungen keine Einwände aus A r t . 12 I, 14, 3 I GG. I I I . Zusammenfassung

Die Einführung einer staatlichen Investitionsplanung und -kontrolle auf der Grundlage einer gesetzlichen Bedarfsrangskala erschiene zwar nicht — wie das Modell ursprünglich vorsieht — i n gesamtwirtschaftlichem Maßstab, wohl aber i n zu Überkapazitäten neigenden Krisenund volkswirtschaftlich bedeutsamen Schlüsselsektoren zulässig. Eine sektoral begrenzte Kapazitätssteuerung wäre sowohl m i t den Grundrechten der betroffenen Investoren wie m i t dem verfassungsrechtlichen 112 Vgl. B V e r w G E 51, 235 (241 f.); B a l f a n z / v . Tegelen, Güterkraftverkehrsgesetz, § 10 Erl. 7 m. w . Rechtsprechungsnachweisen. 113 s. oben 6. K a p i t e l I V bei Fn. 53. 114 Vgl. B V e r w G E 16, 190 f. 115 Vgl. Issing, S. 59; K r ü p e r , Investitionslenkung, S. 7 (14); Steger, W i r t schaftsdienst 1973, S. 508 (509).

168

10. Kap.: Bedarfsrangskala-Modell

Gebot der Erhaltung eines funktionsfähigen Tarifvertragssystems vereinbar. Eine Bedarfsrangskala könnte allerdings nicht i n alleiniger Verantwortung des Bundestages aufgestellt werden. Eine solche Verteilung der Planungskompetenzen beeinträchtigte die dem Kernbereich der Exekutive zuzurechnende politische Planungsgewalt der Regierung und verstieße daher gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz. Auch eine verbindliche bundesrechtliche Planung der Infrastrukturinvestitionen von Ländern und Gemeinden sowie eine bundesgesetzliche Festlegung der regionalen Verteilung öffentlicher und privater Investitionen wäre nach geltendem Verfassungsrecht unzulässig. Insoweit hätte sich der Bund abgesehen von den nach A r t . 91 a I Nr. 2, 104 a I V S. 1 GG bestehenden Möglichkeiten vielmehr auf eine politische Koordination m i t den Ländern und Gemeinden zu beschränken.

11. Kapitel

Planungsreversibilität und Plangewährleistung I . Grundlagen einer Plangewährleistung

Die bisherige Untersuchung hat die i n gewissem Umfang für zulässig erachteten Lenkungsmodelle nur i n einer statischen Weise erfaßt. Der Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur", die Nachfrageprojektionen der Branchenausschüsse, die strukturpolitische Konzeption der Bundesregierung (Rahmenplan) und die Kapazitätskontingente der Bedarfsrangskala bedürften jedoch einer i n regelmäßigen Abständen vorzunehmenden Anpassung und Fortschreibung aufgrund veränderter Umstände, neuer wirtschaftspolitischer Konzeptionen oder erst nachträglich sich zeigender Planungsfehler. Noch unberücksichtigt geblieben sind daher die Variabilität, Instabilität und Reversibilität, die keine Ausnahme, sondern immanenter Bestandteil jeder Planung sind 1 . Für Unternehmen, die ihr Investitionsverhalten auf eine bestimmte Planungssituation eingestellt hätten, verbände sich damit die Frage, ob sie eine für sie nachteilige Planänderung abwehren oder doch jedenfalls einen Ausgleich für planintendierte bzw. -orientierte, infolge einer Planänderung aber entwertete Investitionen verlangen könnten. Ob Privaten ein Planänderungen hindernder Planfortbestandsanspruch zusteht, w i l l die Literatur vor allem anhahd der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze über die Zulässigkeit der unechten Rückwirkung von Gesetzen ermitteln 2 . Es besteht jedoch 1 v. Simson, Planung I , S. 405 (419, 420); Ipsen, Planung I I , S. 63 (107); Ossenbühl, JuS 1975, S. 545 (546); Egerer, S. 39; Burmeister, Die V e r w a l t u n g 1969, S. 22 (36 f.). 2 Badura, Wirtschaftsverfassung, S. 111; Burmeister, Die V e r w a l t u n g 1969, S. 22 (31 ff., bes. 34); Götz, Bundesverfassungsgericht I I , S. 421 (444 ff.); zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts s. BVerfGE 13, 261 (271); 13, 274 (278); 14, 288 (297 f., 300); 18, 135 (144); 19, 119 (127); 24, 220 (230 f.); 25, 269 (290 f.); 30, 250 (267 f.); 30, 367 (368 ff.); 30, 392 (401, 402 f., 404); 37, 363 (397); 39, 128 (143); B V e r f G D Ö V 1978, S. 728 (729 f.). Z u r A n w e n d u n g der Grundsätze über den W i d e r r u f von Verwältungsakten vgl. Ipsen, Planung I , S. 35 (62); Badura, Wirtschaftsverfassung, S. I I I ; Burmeister, Die V e r w a l tung 1969, S. 22 (30f.); kritisch Seidler, S. 121 f.; Schenke, AöR 101 (1976), S. 337 (361 f.) sowie Ipsen selbst, Planung I I , S. 63 (110).

170

11. Kap.: Plangewährleistung

Einigkeit darüber, daß ein Recht auf staatliche Plantreue nur ausnahmsweise i n Betracht kommen kann, w e i l das öffentliche Interesse an einer sachgerechten Planänderung das private Interesse am Fortbestand einer überholten Planung i n aller Regel überwiegen wird 8 . Das Hauptproblem der Plangewährleistung liegt daher i n der Auffindung und Ausgestaltung eines Ausgleichsanspruchs bei zulässiger Planänderung bzw. erst nachträglich sich herausstellenden Fehlplanungen 4 . Während die wohl h. M. einen Ausgleich für erlittene Vermögenseinbußen über die als Verschuldenshaftung allerdings i m allgemeinen ausscheidende Amtshaftung sowie nach Enteignungsgrundsätzen zu gewähren sucht 5 , w i r d i n der Literatur zum Teil auch ein unmittelbar aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips abgeleiteter, eigenständiger Plangewährleistungsanspruch befürwortet®. U m eine Entwertung der Dispositionen von Planadressaten zu vermeiden, soll der Staat danach bei einer Planänderung zu differenzierten Anpassungsmaßnahmen wie sachlichen und zeitlichen Übergangsregelungen, Härteklauseln, Überbrückungshilfen und Ausgleichszahlungen etc. verpflichtet sein 7 . Das Vertrauensschutzprinzip begründet jedoch keine neuen subjektiv-öffentlichen Rechte, sondern begrenzt die staatliche Gestaltungsmacht lediglich negativ, indem es den Staat i m Verhältnis zu den seiner Gewalt Unterworfenen an einmal getroffene Maßnahmen bindet 8 . Daraus kann sich i m Einzelfall zwar insbesondere i n Verbindung m i t dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die verfassungsrechtliche Notwendigkeit von Härteklauseln und Übergangsregelungen ergeben®. Auch steht es dem Planungsträger frei, bei einer Planänderung von sich aus eine „weiche Überleitungsphase" vorzusehen 10 . Ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf die Gewährung bestimmter Geldleistun3 Badura, Wirtschaftsverfassung, S. 111; Burmeister, Die V e r w a l t u n g 1969, S. 22 (37); Kriele, D Ö V 1967, S. 531 (536); Schenke, AöR 101 (1976), S. 337 (351 f.); Seidler, S. 122 f. 4 Ossenbühl, JuS 1975, S. 545 (548); Seidler, S. 123. 5 Badura, Wirtschaftsverfassung, S. 111; Burmeister, Die V e r w a l t u n g 1969, S. 22 (34 f., 40); Egerer, S.95; Kriele, D Ö V 1967, S.531 (536 ff.); Oldiges, S. 242 ff.; Seidler, S. 131. 6 Vgl. Lerche, S. 268 ff. (271); Ossenbühl, JuS 1975, S.545 (548, 549); Redeker, J Z 1968, S. 537 (542); Schenke, AöR 101 (1976), S. 337 (358 ff.). 7 Vgl. Lerche, S. 268 ff. (bes. 269 f., 273 f.); ders., D Ö V 1961, S.486 (489); Ossenbühl, JuS 1975, S. 545 (549); ausführlich Schenke, AöR 101 (1976); S. 337 (363, 371); vgl. auch Koppensteiner, B B 1967, S. 217 (221 f.). 8 B V e r f G D Ö V 1978, S. 728 (729); Burmeister, Die V e r w a l t u n g 1969, S.22 (32 f.) ; Maecker, S. 77 f. 9 B V e r f G D Ö V 1978, S. 728 (729); Götz, Bundesverfassungsgericht I I , S. 421 (446); vgl. auch B G H DVB1. 1975, S. 903 (904); O V G Lüneburg N J W 1977, S. 773 (774) sowie oben 7. K a p i t e l I I I 4, 8. K a p i t e l I I 3 c, 10. K a p i t e l I 5 b bei Fn. 71. 10 Maecker, S. 78.

I I . Lenkungsmodelle und Plangewährleistung

171

gen i n der Form von Umstellungssubventionen etc. besteht jedoch nicht. Hierfür fehlte es schon an einer Anspruchsgrundlage 11 . Die A n nahme entsprechender Zahlungsverpflichtungen würde zudem die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nicht unerheblich einschränken 12 . Denn Überbrückungshilfen u. ä. sind keineswegs bei jeder Planänderung angezeigt. Sie können die Verwirklichung einer Planung erheblich verzögern und deren Erfolg unter Umständen gefährden. Ob und i n welchem Umfang sie zum Einsatz kommen, muß daher dem w i r t schaftspolitischen Ermessen des Gesetzgebers überlassen bleiben 13 . Eine Gewährleistung für Vermögensschäden infolge von Planänderungen und -fehlem kann ihre rechtliche Grundlage nach alledem nur i n den Rechtsinstituten des geltenden Staatshaftungsrechts finden.

I I . Lenkungsmodelle und Plangewährleistung 1. Das Investitionsabgaben-Modell

Unternehmen, die i n einem Schwerpunktort investierten, hätten ein Interesse daran, daß die Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" nicht nachträglich i n einer Weise neu gegliedert werden, durch die der gewählte Standort nicht oder jedenfalls nicht mehr m i t der ursprünglichen Präferenz gefördert würde. Zwar hätte eine Änderung des Rahmenplans für bereits begonnene oder schon durchgeführte Investitionen keine unmittelbare Wirkung, da es für die Gewährung eines Investitionszuschusses aus M i t t e l n der Gemeinschaftsaufgabe nur auf den Zeitpunkt der Anschaffung oder Herstellung eines Anlageguts ankommt 1 4 . Scheidet ein Gebiet aus der Regionalförderung aus, w i r d die wirtschaftsnahe Infrastruktur jedoch nicht mehr i n dem bisher zu erwartenden Umfang entwickelt. Gewerbliche Investitionen können daher durch eine Neuabgrenzung der Fördergebiete zumindest teilweise entwertet werden. A u f das Vertrauensschutzprinzip könnte sich ein Unternehmen gegenüber einer Planänderung aber nur dann berufen, wenn sein Vertrauen auf den Fortbestand des Plans schutzwürdig wäre 1 5 , d. h. wenn beim Investor die berechtigte Erwartung geweckt wurde, eine einmal 11

Oldiges, S. 231. B V e r f G D Ö V 1978, S. 728 (729); Oldiges, S. 231. 13 Maecker, S. 78. 14 Vgl. ζ. B. 7. Rahmenplan 1978—1981 (Bundestagsdrucksache 8/2014), T e i l I I , Ziffer 9.3. 15 Vgl. BVerfGE 13, 261 (271 f.); 14, 288 (300); 18, 135 (144); 19, 119 (127); 24, 220 (230); 25, 269 (29lfc 30, 367 (387, 389); 37, 363 (397); 39, 128 (1451). 12

172

11. Kap.: Plangewährleistung

bestehende Einteilung der Fördergebiete werde m i t Sicherheit beibehalten bzw. eine geförderte Region zumindest nicht vor Erzielung einer Strukturverbesserung wieder aus der Förderung entlassen. Einer solchen Annahme stünde jedoch entgegen, daß die Rahmenpläne der Gemeinschaftsaufgabe gemäß § 4 I I WStrG i n jährlichem Abstand sachlich zu prüfen, der Entwicklung anzupassen und unter Berücksichtigung der mittelfristigen Finanzplanung fortzuschreiben sind. Die Reversibilität der Fördergebietsabgrenzung ist den Rahmenplänen daher ersichtlich immanent. Einem Recht auf Planfortbestand fehlte somit die Grundlage. Da ein schutzwürdiges Vertrauen auf die Erhaltung einer einmal gegebenen Fördergebietseinteilung oder Förderpräferenz nicht bestünde, schiede auch ein Plangewährleistungsanspruch von vornherein aus1®. Die vom Investitionsabgaben-Modell vorgesehene Reduzierung der Schwerpunktorte wäre daher ebenso wie spätere weitere Revisionen der Rahmenpläne durch keine entgegengesetzten Rechte privater Investoren gehindert. 2. Das Branchenausschuß-Modell

a) Unrichtige Nachfrageprognosen Die Branchenausschüsse gäben den Unternehmen durch sektorale Nachfrageprognosen Orientierungshilfen für die von ihnen zu treffenden Investitionsentscheidungen. Unternehmen, die auf die Richtigkeit der Prognose vertrauten und entsprechend investierten, könnten daher bei einer sich nachträglich als überhöht herausstellenden Absatzvorausschätzung unter Umständen Ansprüche wegen mangelnder Datenzuverlässigkeit erheben, wenn sich ihre Investitionen nicht oder jedenfalls nicht i n dem erwarteten Umfang rentierten. F ü r die i n den A b satzvorausschätzungen zum Ausdruck kommende prognostische Tätigkeit der sektoralen Lenkungsorgane wären jedoch ähnliche Maßstäbe anzuwenden, wie sie das Bundesverfassungsgericht i n ständiger Rechtsprechung für den Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers bei der Einschätzung künftiger Geschehensabläufe entwickelt hat 1 7 . Nach16 Die Rahmenpläne sehen bei einer Neueinteilung der Fördergebiete allerdings auch ohne Bestehen einer Rechtspflicht mehrjährige Übergangsregelungen sowohl f ü r die Förderung gewerblicher Investitionen w i e f ü r den Ausbau der I n f r a s t r u k t u r i n ausscheidenden Schwerpunktorten v o r ; vgl. 4. Rahmenplan 1975—1978 (Bundestagsdrucksache 7/3601), T e i l I , Ziffer 3; 5. Rahmenplan 1976—1979 (Bundestagsdrucksache 7/4742), T e i l I I , Ziffer..8,6.2.; 7. Rahmenplan (Bundestagsdrucksadie 8/2Ó14), T e i l I I , Ziffer 9.2. 17 Vgl. B V e r w G DVB1. 1972, S.895f.; Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (188 f.); Hoppe, Festgabe f ü r das Bündesverwältungsgerichtj S. 295 (306 ff.); Scholz, Wirtschaftsaufsicht, S. 110; Nierhaus, DVB1. 1977, S. 19 (24); Seidler, 64. Z u r Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vgl: B V e r f G E 16, 147 (181 f.); 21, 15a (157);; 25, 1 (12 f., 17); 30, 250 (263) ; 30, 292 (317); 38, .61 (88) ; 30, 210

I I . Lenkungsmodelle u n d Plangewährleistung

173

frageprognosen, deren Daten sorgfältig ermittelt und die unter A n wendung geeigneter Verfahren lege artis erstellt würden, wären daher nicht deshalb rechtswidrig, weil die tatsächliche Entwicklung anders verliefe als erwartet 1 8 . Die sektoralen Lenkungsbehörden träfe insoweit lediglich eine Verpflichtung, ihre Vorausschätzungen der veränderten Situation anzupassen und fortzuschreiben 19 . Als Grundlage eines Entschädigungsanspruchs wegen fehlender Datenzuverlässigkeit käme somit nur ein sog. enteignender Eingriff i n Betracht, wenn das Vertrauen auf die Richtigkeit der Prognose eine dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb zuzurechnende Vermögensposition darstellte 20 . Zwar hat der Bundesgerichtshof die Grenzen eines solchen Anspruchs dadurch sehr weit gezogen, daß er zum Recht am Gewerbebetrieb nicht nur dessen Bestand, sondern auch alle „Ausstrahlungen" wie Kundenstamm, Geschäftsbeziehungen etc. zählt 2 1 . Änderungen der wirtschaftspolitischen Verhältnisse sind nach der Rechtsprechung jedoch als „rechtsgrundsätzlich nicht etwas zum Betrieb Gehöriges" ebenso wie sonstige Marktdaten von den Unternehmen als Fakten hinzunehmen und bilden keinen Tatbestand, der als solcher Entschädigungsansprüche auslöst 22 . Eine Ausnahme w i l l der Bundesgerichtshof allein dann zulassen, wenn die öffentliche Hand durch Hinweise oder Zusagen einen besonderen Vertrauenstatbestand geschaffen hat, aufgrund dessen der Unternehmer sich auf den Fortbestand einer i h m günstigen Sach- oder Rechtslage verlassen konnte, und i h n dadurch zu erhöhten Aufwendungen und Investitionen veranlaßt hat 2 3 . Bei einer Änderung der Absatz Vorausschätzungen des Branchenausschuß-Modells ließe sich ein Entschädigungsanspruch allerdings nicht schon m i t der Begründung verneinen, durch die Berücksichtigung der zunächst günstigen Prognose habe der Unternehmer lediglich einen aus einer bestimmten wirtschaftlichen Situation sich ergebenden tatsächlichen Vorteil wahrgenommen 24 . Einer solchen Argumentation (225 f., 230 f.); 40, 196 (222 f.); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (701); vgl. zusammenfassend zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Ossenbühl, B u n desverfassungsgericht I , S. 458 (496 ff.). 18 Breuer, Der Staat 1977, S.21 (53); Hoppe, Festgabe f ü r das Bundesverwaltungsgericht, S. 295 (312); Nierhaus, DVB1. 1977, S. 19 (22); Seidler, S. 124. Vgl. auch BVerfGE 25,1 (12 f.); 30, 250 (263). 19 Vgl. BVerfGE 25, 1 (13). 20 Vgl. zum enteignenden Eingriff B G H L M A r t . 14 G G (Cf) Nr. 24, bes. Bl. 3; B G H N J W 1965, S. 1907 (1908); B G H Z 45, 150 (154); 48, 65 (67); 54, 384 (388 f.); 57," 359 (366). 21 s. schon oben 2. K a p i t e l I I I 2 bei Fn. 37. 22 B G H N J W 1968, S.2140 (2141); vgl. auch B G H Z 45, 83 (87); B G H N J W 1968, S. 293 f.; B G H N J W 1964, S. 769 f. 23 B G H Z 45, 83 (87 f.); 40, 355 (367); 25, 266 (2691); B G H N J W 1968, S. 293 (294).

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11. Kap.: Plangewährleistung

stünde entgegen, daß die der Vermeidung von Überkapazitäten dienenden Nachfrageprognosen gerade eine höhere Zuverlässigkeit für sich i n Anspruch nehmen als die von den Unternehmen selbst betriebene Marktforschung. Da die Absatzvorausschätzungen auf die gesamte Branche bezogene Daten enthielten, stellten sie andererseits aber auch keine auf die Vornahme konkreter Investitionen gerichteten individuellen Hinweise oder Zusagen i m Sinne der Rechtsprechung dar 25 . Schließlich darf nicht außer acht bleiben, daß die Unternehmen bzw. ihre Verbände über die Branchenausschüsse an der Erstellung der Absatzvorausschätzungen m i t w i r k t e n und dadurch nicht nur die Datenermittlung und -bewertung beeinflußten, sondern durch ihr Verhalten auch das Ausmaß der Korrekturbedürftigkeit der Prognosen bestimmten 26 . Die Veröffentlichung sektoraler Absatzvorausschätzungen rechtfertigte daher kein dem Recht am Gewerbebetrieb zuzurechnendes gesteigertes Vertrauen darauf, daß der Staat die Zuverlässigkeit der prognostizierten Daten gewährleisten und den Unternehmen das jeder wirtschaftlichen Tätigkeit innewohnende Risiko einer Dispositionsentwertung infolge einer unvorhersehbaren Wendung der künftigen Entwicklung abnehmen wolle 2 7 . E i n Entschädigungsanspruch für i n Erwartung der prognostizierten Entwicklung getätigte, infolge des abweichenden tatsächlichen Geschehens aber nicht i n dem erhofften Umfang rentable Investitionen bestünde deshalb nicht. b) Ungerechtfertigte

Warnungen der sektoralen

Lenkungsorgane

Eine weitere mögliche Gewährleistungssituation träte ein, wenn die sektoralen Lenkungsbehörden aufgrund zu geringer Absatzvorausschätzungen vor der Vornahme weiterer Investitionen warnten, ihre Warnungen sich aber angesichts der späteren tatsächlichen Nachfrageentwicklung als ungerechtfertigt erwiesen. Auch hier könnten die betroffenen Unternehmen gegebenenfalls Ansprüche auf Ersatz zwischenzeitlich erhöhter Investitionskosten, vor allem aber infolge der unterlassenen Investitionen entgangenen Gewinn geltend machen. Da trotz sorgfältiger Ermittlung der zu berücksichtigenden Daten und sachgerechter Anwendung prognostischer Verfahren sich später als unrichtig erweisende Vorausschätzungen und damit auch die auf ihnen beruhenden Warnungen nicht rechtswidrig wären 2 8 , stünde als A n 24 Vgl. zu diesem A r g u m e n t B G H Z 40, 355 (366 f.); B G H N J W 1968, S. 293 f.; B G H N J W 1968, 2140 (2141). 25 Die Absatzvorausschätzungen stehen damit zwischen einer i n d i k a t i v e n u n d einer influenzierenden Planung; vgl. Seidler, S. 36 f., f ü r die Absatzvorausschätzungen des Kohlebeauftragten nach § 2 I I KohleG. 28 Vgl. Seidler, S. 35, 39 Fn. 45. 27 Vgl. Seidler, S. 39, 121, 123 f., 132. 28 s. oben I I 2 a bei Fn. 18.

I I . Lenkungsmodelle u n d Plangewährleistung

175

spruchsgrundlage wiederum nur das Institut des enteignenden Eingriffs zur Verfügung. Die generellen, auf die gesamte Branche bezogenen Warnungen wären jedoch weder rechtlich verbindlich noch übten sie einen intentional lenkenden faktischen Einfluß auf einzelne Unternehmen aus 29 . Folgen für das Investitionsverhalten äußerten sie vielmehr erst über die Zwischenursache der rechtlich wie wirtschaftlich selbständig bleibenden unternehmerischen Anpassungsentscheidung. Den Warnungen fehlte daher eine unmittelbare Auswirkung auf den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Ein Entschädigungsanspruch aus enteignendem Eingriff wäre deshalb nicht gegeben 30 . c) Ungerechtfertigte

Investitionsverbote

Ähnliche Probleme stellten sich, wenn die sektoralen Lenkungsorgane aufgrund unrichtiger Prognosen die Gefahr einer Überinvestitionskrise zu Unrecht bejahten und Investitionsverbote aussprächen. Da Erweiterungs- und Rationalisierungsverbote die Nutzung unternehmerischen Eigentums unmittelbar berührten, wäre für einen Entschädigungsanspruch entscheidend, ob sich eine nachträglich zur Vermeidung von Überkapazitäten als unnötig erweisende Beschränkung der privaten Investitionstätigkeit noch eine Sozialbindung des Eigentums konkretisierte oder aber enteignende Wirkung hätte. Prinzipiell enthielten Erweiterungs- und Rationalisierungsverbote lediglich eine Eigentumsbindung 31 . Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fordert jedoch, „daß der Einzelne vor unnötigen Eingriffen der öffentlichen Gewalt bewahrt bleibt" 3 2 . Inhalt und Schranken des Eigentums dürfen daher nicht i n einer Weise bestimmt werden, die sachwidrig ist und i n die Interessen der Beteiligten ohne Grund oder übermäßig eingreift 3 3 . Über die Notwendigkeit einer Beschränkung der unternehmerischen Investitionstätigkeit könnten die sektoralen Lenkungsbehörden i n einer gegebenen Situation allerdings nur anhand der Absatzvorausschätzungen entscheiden. „Da die Entwicklung sich nicht genau vorausberechnen läßt und aus den verschiedensten Gründen der erwartete Geschehensablauf eine unvorhergesehene Wendung nehmen kann, müssen Irrtümer über den Verlauf der wirtschaftlichen 2e

s. oben 8. Kapitel I I 2.

80

Z u der abweichenden Beurteilung f ü r die individuellen Empfehlungen des Kohlebeauftragten vgl. ausführlich Seidler, S. 37, 130 ff. (bes. 132 f.); Selmer, S. 353. 81

82

s. oben 8. Kapitel I I 3 b.

BVerfGE 30, 250 (263). 83 BVerfGE 8, 71 (80); 18, 121 (132); 21, 150 (155); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (703); Badura, Wirtschaftsverfassimg, S. U l f . ; ders., A ö R 98 (1973), S. 153 (172).

176

11. Kap.: Plangewährleistung

Entwicklung i n Kauf genommen werden 3 4 ." Die Erforderlichkeit eines Investitionsverbots wäre daher nicht aufgrund der tatsächlichen späteren Entwicklung, sondern nur danach zu beurteilen, ob die Maßnahme nach den zur Zeit ihres Erlasses bestehenden Verhältnissen zur Vermeidung von Überkapazitäten geboten erschien, ob also die prognostische Einschätzung der sektoralen Angebot-Nachfrage-Entwicklung sachgerecht und vertretbar war 3 5 . Wäre dies der Fall, so enthielte ein Investitionsverbot nicht schon deshalb einen übermäßigen und damit enteignenden Eingriff, weil es sich zu einem späteren Zeitpunkt aufgrund nachträglich eintretender Umstände als nicht erforderlich erwies. Die Nutzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb unterläge insoweit einer zeitbezogenen Situationsgebundenheit. Eine die Sozialbindung überschreitende Beeinträchtigung unternehmerischen Eigentums ließe sich erst dann bejahen, wenn die sektoralen Lenkungsbehörden die private Investitionstätigkeit auch nach Erkenntnis der abweichenden tatsächlichen Entwicklung durch Aufrechterhaltung eines Verbots noch weiter behinderten 38 , wobei jedoch wiederum eine gewisse prognostische Einschätzungsprärogative der Verwaltung zu beachten wäre 3 7 . Eine Plangewährleistung wegen mangelnder Datenzuverlässigkeit schiede demnach beim Branchenausschuß-Modell grundsätzlich aus. 3. Das Bundesentwicklungsplan-Modell

Das Bundesentwicklungsplan-Modell könnte nur i n der Weise verwirklicht werden, daß die Bundesregierung ζ. B. ihren Jahreswirtschaftsbericht nach § 2 StWG u m eine strukturpolitische Analyse und Projektion ergänzte 38 . Die darin enthaltenen Daten wären jedoch nicht darauf gerichtet, einzelne Wirtschaftssubjekte zu konkreten Dispositionen zu veranlassen 39 . Einer dem Bereich materieller Regierungstätigkeit zuzurechnenden Strukturberichterstattung wohnten zudem Daten·, Prognose- und Zielkorrekturen für die private Wirtschaft erkennbar inne 40 . Einer Änderung der strukturpolitischen Konzeption 34

BVerfGE 30, 250 (263); vgl. auch BVerfGE 25, 1 (12 f.); 39, 210 (226). Vgl. Breuer, Der Staat 1977, S. 21 (49, 53); Hoppe, Festgabe f ü r das B u n desverwaltungsgericht, S. 295 (311); Nierhaus, DVB1. 1977, S. 19 (24); Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (189); Scholz, Wirtschaftsaufsicht, S. 110. Vgl. i n diesem Zusammenhang insbesondere auch BVerfGE 30, 250 (263); 38, 61 (88); B V e r f G N J W 1979, S. 699 (701). 36 Scholz, Wirtschaftsaufsicht, S. 108 f., 111 f.; ders., Mitbestimmung, S. 33 f.; Nierhaus, DVB1. 1977, S. 19 (22 Fn.46); vgl. auch BVerfGE 25, 1 (12 f.); 33, 171 (189 f.); B V e r f G N J W 1979, S. 359 (3601); N J W 1979, S. 699 (702, 705, 711). 37 s. schon oben 8. K a p i t e l I I 3 a bei Fn. 124. 38 s. oben 9. K a p i t e l I I I bei Fn. 38. 39 Möller, Stabilitätsgesetz, § 2 Rdn. 7 a. 35

I I . Lenkungsmodelle u n d Plangewährleistung

177

stünden daher weder ein Recht auf Planfortbestand entgegen noch kämen insoweit Amtshaftungs- oder Entschädigungsansprüche i n Betracht 41 . 4. Das Bedarfsrangskala-Modell

Beim Bedarfsrangskala-Modell könnten Unternehmen, deren Investitionsanträge wegen Erschöpfung des Kontingents abgelehnt würden, ähnlich wie beim Branchenausschuß-Modell Entschädigungsansprüche geltend machen, wenn die Kapazitätshöchstzahlen infolge einer Fehleinschätzung der künftigen wirtschaftlichen Entwicklung zu niedrig festgesetzt waren. Wären beantragte Erweiterungs-, Rationalisierungsund — soweit sie überhaupt i n die Lenkung einbezogen werden dürften 4 2 — Ersatzinvestitionen abgelehnt worden, fragte sich jedoch, ob die Nichterteilung einer Genehmigung überhaupt einen Eingriff i n den Gewerbebetrieb darstellte. Der Bundesgerichtshof v e r t r i t t dazu i n ständiger Rechtsprechung die Ansicht, ein Eingriff setze eine positive Handlung voraus. I n einem bloßen Unterlassen könne daher kein Enteignungstatbestand gesehen werden, es sei denn, das Unterlassen wäre ausnahmsweise als ein i n den Rechtskreis des Betroffenen eingreifendes Handeln zu qualifizieren 43 . Die Ablehnung einer für eine gewerbliche Betätigung erforderlichen behördlichen Genehmigung stelle daher für sich allein, auch bei Bestehen eines Rechtsanspruchs auf ihre Erteilung, keinen zur Entschädigung verpflichtenden Eingriff i n den Gewerbebetrieb dar, da dem Bürger nichts genommen, sondern nur etwas vorenthalten werde 44 . Diese Begründung vermag freilich i n ihrer Allgemeinheit nicht zu überzeugen, weil zumindest bei der Versagung gebundener Erlaubnisse nicht eine Erweiterung des Rechtskreises des Antragstellers abgelehnt, sondern eine von seinem Recht materiell umfaßte Betätigung behindert, also sein status negativus verkürzt wird 4 5 . Gleichwohl ist 40 Vgl. Stern, Stabilitätsgesetz, S. 152 z u m Jahreswirtschaftsbericht der Bundesregierung. 41 Vgl. Stern, Stabilitätsgesetz, S. 151 f. z u m Jahreswirtschaftsbericht der Bundesregierung. 42 s. dazu oben 10. K a p i t e l I 5 b bei Fn. 73. 43 B G H Z 12, 52 (56); 32, 208 (211); 56, 40 (42); B G H DVB1. 1969, S. 209. Einer förmlichen Ablehnung steht es gleich, w e n n der Betroffene aufgrund eines eindeutigen Verhaltens der Behörde, das als Ausdruck einer endgültigen H a l t u n g aufgefaßt werden muß, verständigerweise davon absieht, formell u m die Erteilung einer Erlaubnis nachzusuchen, B G H DVB1. 1972, S. 827. 44 B G H N J W 1962, S. 2347 (2348); DVB1. 1972, S. 827. 45 Bender, S. 45 f. Auch der Bundesgerichtshof n i m m t daher etwa bei der (rechtswidrigen) Versagung einer Bauerlaubnis eine eingriffsgleiche W i r k u n g des Unterlassens an; B G H Z 65, 182 (189); B G H DVB1. 1971, S. 464. Eine eing r i f f sgleiche W i r k u n g k o m m t jedoch nicht n u r bei rechtswidrigem, sondern auch bei rechtmäßigem Unterlassen i n Betracht, vgl. Schwabe, JuS 1974,

12 Wiegel

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11. Kap.: Plangewährleistung

die Rechtsprechung hinsichtlich der Versagung von Genehmigungen, die erst die Aufnahme einer gewerblichen Tätigkeit ermöglichen, i m Ergebnis richtig, w e i l durch die Ablehnung der Erlaubnis nur i n die Berufsfreiheit des Betroffenen, nicht jedoch i n eine schon vorhandene Vermögensposition eingegriffen wird 4 6 . I n Fällen, i n denen bereits bestehenden Betrieben eine gewerberechtliche Erlaubnis verweigert wurde, ist der Bundesgerichtshof demgegenüber regelmäßig sogleich, und häufig ohne auf die Unterlassungsproblematik einzugehen, i n eine Sachprüfung anhand A r t . 14 GG eingetreten. Ein Eingriff i n eine konkrete Vermögenswerte Rechtsposition lag auch hier freilich nicht vor, wenn ein völlig neuer Betrieb errichtet 47 oder eine i n dem Betrieb bisher nicht eingeschlossene Tätigkeit aufgenommen werden sollte 48 , sondern nur dann, wenn die Erlaubnis für die Ersetzung einer betriebsnotwendigen Anlage 4 9 oder eine „von der Natur der Sache her gegebene naheliegende, wirtschaftlich vernünftige und unmittelbar zu verwirklichende Nutzungsmöglichkeit" versagt 50 und damit auf einen i n dem bestehenden Gewerbebetrieb schon verwirklichten Tätigkeitskreis eingewirkt wurde. Aus alledem folgt, daß zwar nicht die Ablehnung von Investitionsanträgen für Errichtungsinvestitionen, wohl aber für den vorhandenen Anlagenbestand betreffende Erweiterungs-, Rationalisierungs- und Ersatzinvestitionen einem positiven Eingriff i n den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gleichstünde. Ein Ersatzanspruch hinge somit davon ab, ob eine sich aufgrund der späteren wirtschaftlichen Entwicklung als nicht erforderlich erweisende Beschränkung der privaten Investitionstätigkeit enteignenden Charakter hätte. Dies w i r d man nach den bereits oben beim BranS. 26 sowie B G H Z 60, 126 (135, 138) f ü r die rechtmäßige Versagung einer Kiesabbauerlaubnis. 46 Bender, S. 43 Fn. 158. A u f das Argument der Schutzrichtung der Eigentumsgarantie weist ausdrücklich B G H DVB1. 1972, S. 827 hin. 47 B G H VersR 1963, S. 254 (256). 48 B G H Z 34, 188 (190 f.); B G H L M A r t . 14 G G (Cf) Nr. 19. 49 B G H DVB1. 1972, S. 827. 50 B G H Z 60, 126 (S. 133 f.). Diese Entscheidung weicht insofern von der bisherigen Redhtsprechung ab, als die Grundstücke des Klägers, f ü r die eine Kiesabbaugenehmigung versagt worden w a r , bisher landwirtschaftlich genutzt wurden. I n der ähnlichen Situation von B G H VersR 1963, S. 254 (256) hatte der Bundesgerichtshof dagegen bei der Versagung der Errichtung eines „Märchenwaldes" auf einem bisher anderweitig genutzten Grundstück einen Eingriff i n einen vorhandenen Gewerbebetrieb verneint. F ü r B G H Z 60, 126 ff. dürfte insoweit entscheidend gewesen sein, daß der Bundesgerichtshof „die sich von der N a t u r der Sache her anbietende Ausnutzung von Bodenbestandteilen, also die Auswertung natürlicher Gegebenheiten" (S. 139) durch den A b b a u „der seit jeher vorhandenen Mineralien" (S. 134) als eine dem Grundeigentum auch ohne vorher getroffene Anstalten immanente Nutzungsmöglichkeit betrachtet. A . A . insoweit offenbar BVerfGE 45, 63 (80 f.). Vgl. aber BVerfGE 21, 150 (154 f.): Beschränkung der weinbergmäßigen Neuanpflanzungen v o n Reben als Sozialbindung des Eigentums.

I I I . Zusammenfassung

179

chenausschuß-Modell angestellten Überlegungen jedoch grundsätzlich verneinen müssen 51 . Eine Entschädigung für infolge nicht genehmigter Investitionen erlittene Verluste könnten Unternehmen daher erst dann geltend machen, wenn der Gesetz- oder Verordnungsgeber seine Kapazitätshöchstzahlen nicht anhöbe, obwohl er deren Korrekturbedürftigkeit erkannt hätte 52 . I m Hinblick auf den dem Gesetz- und Verordnungsgeber hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit seiner Maßnahmen zustehenden Beurteilungsspielraum ließe sich eine gegen A r t . 14 GG verstoßende, übermäßige Beschränkung der Eigentümerbefugnisse durch (noch) nicht korrigierte Kontingente allerdings nur i n seltenen Fällen nachweisen 53 . I I I . Zusammenfassung

Das i n der politischen Diskussion vorgetragene Argument, eine Investitionslenkung werde den Staat zu unter Umständen unübersehbaren Ersatzleistungen verpflichten 54 , dessen rechtliche Bedeutung darin läge, daß eine i n ihrer Durchführung systematisch enteignend wirkende Steuerung privater Investitionen wegen Verstoßes gegen die Junktimklausel des A r t . 14 I I I S. 2 GG verfassungswidrig wäre, hat sich als nicht stichhaltig erwiesen. Die besprochenen Lenkungsverfahren hätten auch bei längerer Anwendung, die eine Anpassung und Fortschreibung der den Modellen zugrundeliegenden Planungen notwendig machte, i m Regelfall keine enteignende Wirkung. Zumindest beruhte eine derartige Prognose des Gesetzgebers auf sachlich vertretbaren Annahmen. Eine staatliche Investitionssteuerung wäre daher nicht nur bei statischer Betrachtung, sondern auch als ständiger Variabilität und Reversibilität unterliegendes „flexibles Aktionsmodell" 5 5 m i t dem Grundgesetz vereinbar.

61

s. oben I I 2 c. s. schon oben I I 2 c bei Fn. 36. 53 Vgl. B V e r f G E 30, 250 (2631); 39, 210 (2301); s. auch schon oben 10. K a p i t e l I 5 a bei Fn. 68. 54 Adebahr / Augstin, Wirtschaftsdienst 1973, S. 504 (506). 55 s. zu diesem Begriff Kaiser, Planung I I , S. 11 (25). 52

12*

Schluß Die Untersuchung hat gezeigt, daß das Lenkxmgsinstrumentarium aller vier Modelle i n seinen Grundzügen m i t der Verfassung i n Einklang stünde. Für die organisatorisch-kompetentielle Ausgestaltung der Modelle t r i f f t diese Aussage hingegen weit weniger zu. Insoweit macht es sich nachteilig bemerkbar, daß Fragen der Planungsorganisation und des Lenkungsverfahrens i n der politischen Diskussion nicht nach grundlegenden Verfassungsprinzipien und Maßstäben des staatlichen Organisations- und Kompetenzrechts beurteilt worden sind, sondern den Befürwortern einer Investitionslenkung vor allem daran gelegen war, gesellschaftliche Gruppen unmittelbar an staatlichen Entscheidungsprozessen zu beteiligen. Dies hat sich jedoch, sofern die M i t w i r k u n g über eine bloße Beratung staatlicher Entscheidungsträger hinausgehen soll, als verfassungsrechtlich unhaltbar erwiesen. A l l e untersuchten Konzeptionen bedurften daher gerade i m organisationsrechtlichen Bereich zum Teil erheblicher Abstriche, u m dem V o r w u r f der Verfassungswidrigkeit zu entgehen.. Betrachtet man die Modelle dagegen i n ihrer verfassungskonform modifizierten Gestalt, stellen sie i m Vergleich zu den Formen bisheriger Wirtschaftslenkung zumindest i n qualitativer Hinsicht kein grundlegendes Novum dar. Es ist deshalb i m Prinzip richtig, wenn der Orientierungsrahmen '85 der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands feststellt, daß es „bei der herkömmlichen Unterscheidung zwischen indirekter und direkter Investitionslenkung nicht u m einen Gegensatz, sondern u m eine abgestufte Skala von Instrumenten (geht), deren dosierter Einsatz zeitlich, sachlich und i n der Eingriffstiefe i n jedem Einzelfall sorgfältig überprüft werden muß" 1 . Auch eine nur quantitative Ausweitung der wirtschaftsplanenden und -lenkenden Tätigkeit des Staates i m Rahmen einer an sich zulässigen Investitionssteuerung hätte jedoch tiefgreifende Veränderungen der bestehenden Wirtschaftsund Rechtsordnung zur Folge. Angesichts der Komplexität und Dynam i k jeder Planung sowie ihrer Tendenz, „vollendete Tatsachen" zu schaffen, fragte sich insbesondere, ob und wie den Betroffenen bei Einführung investitionslenkender Verfahren noch effektiver Rechtsschutz (Art. 19 I V GG) gegen staatliche Lenkungsakte gewährleistet werden könnte 2 . 1

Orientierungsrahmen '85 (s. oben 4. K a p i t e l Fn. 1), Ziffer 2.6.5.

Schluß

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Effektivität des Rechtsschutzes bedeutete gegenüber einer auf Verw i r k l i c h u n g i m Zeitablauf angelegten Wirtschaftslenkung vor allem Rechtzeitigkeit des Rechtsschutzes3. Diese ließe sich de lege lata nur i m Verfahren nach § 80 V V w G O erreichen, wobei auch gegenüber investitionssteuernden Eingriffen die Erfolgsaussichten eines Rechtsmittels bereits so vollständig aufzuklären wären, w i e es die Kürze der Zeit erlaubte, selbst wenn es an der Offensichtlichkeit des Erfolges fehlte 4 . De lege ferenda könnte darüber hinaus — wie beim Branchenausschuß-Modell erörtert 5 — eine Beteiligung am Lenkungsverfahren antezipatorische Rechtsschutzfunktionen übernehmen®. Der A n w e n dungsbereich von Beteiligungsrechten ist allerdings dadurch beschränkt, daß sie zwar eine Form rechtlichen Gehörs, aber keinen Individualrechtsschutz ermöglichen 7 . Sie können den Rechtsschutz durch die Gerichte deshalb nicht ersetzen, sondern lediglich „unterstützende F u n k tionen" i n dessen Vorfeld übernehmen 8 . I n materieller Hinsicht stellte sich das Problem, ob die m i t der Anerkennung eines administrativen Prognosespielraums 9 verbundene Beschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte behördlicher Lenkungsakte m i t A r t . 19 I V GG sowie dem aus den Grundrechten selbst fließenden Gebot rechtsschutzeffektiver Durchsetzbarkeit 1 0 vereinbar wäre. I n der neueren L i t e r a t u r ist i n diesem Zusammenhang die Auffassung vertreten worden, soweit der Gesetzgeber der Exekutive nach außerrechtlichen politischen, ökonomischen, technischen etc. Maßstäben zu beurteilende Regelungsaufträge erteile, verfüge die Verwaltung über die Prärogative der verbindlichen Ein- und Abschätzung künftiger Entwicklungen, w e i l sie insoweit „den unfertigen W i l l e n des Gesetzgebers ausfüllt oder ergänzt" 1 1 . Das Gewaltenteilungsprinzip modifiziere die 2 Vgl. zu den bei staatlicher Planung sich ergebenden Rechtsschutzproblemen Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (1641, 183 f i ) ; Blümel, DVB1. 1975, S. 695 ff.; Seidler, S . 7 4 f l ; ders., GewArch 1977, S. 177 (179 f l ) . Z u m Effektivitätsgebot des A r t . 19 I V GG s. BVerfGE 35, 263 (274); 35, 382 (401 f.). 3 Vgl. Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (169); Scholz, Wirtschaftsaufsicht, S. 120; ders., VVDStRL 34 (1976), S. 145 (160). 4 Vgl. Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (195); Blümel, DVBL 1975, S. 695 (701 f.) sowie OVG Lüneburg DVB1. 1961, S. 520 (5211); DVB1. 1966, S.275 (277); DVB1. 1977, S. 347; DVB1. 1978, S. 67 (68). 5 s. oben 8. Kapitel I 4 bei Fn. 50. β Vgl. BVerfGE 10, 89 (104); Ipsen, Planung I , S. 35 (65); Scholz, W i r t schaftsaufsicht, S. 1201; ders., V V D S t R L 34 (1976), S. 145 (211 ff.); Seidler, S. 157 ff. ; Stachels, S. 21. 7 Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (1931); Scholz, Wirtschaftsaufsicht, S.120; Schmidt-Aßrnann, V V D S t R L 34 (1976), S. 221 (267). 8 Scholz, Wirtschaftsaufsicht, S. 121; ders., V V D S t R L 34 (1976), S. 145 (215); Schmidt-Aßrnann, V V D S t R L 34 (1976), S. 221 (267). 9 s. dazu oben 8. Kapitel I I 3 a bei Fn. 124, 11. Kapitel I I 2 a, b, 4. 10 Vgl. dazu BVerfGE 24, 367 (401); 35, 348 (361); 37, 67 (771); 37, 132 (141, 148); 39, 276 (294). 11 Ossenbühl, Gutachten, Β 5 (188); dérs.^ DVB1.:1974,_ S. 309 (3101, 313);

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Garantie des A r t . 19 I V GG daher zu einem zwar dem Effektivitätsgebot verpflichteten, zugleich aber kompetenzgerechten Rechtsschutz12. Der Befugnis des Gesetzgebers, der Verwaltung Bereiche zur eigenverantwortlichen Gestaltung zu übertragen, sind jedoch dadurch Grenzen gesetzt, daß er seine Regelungsmacht „nicht anderen Stellen innerhalb oder außerhalb der Staatsorganisation zu freier Verfügung überlassen" darf 1 8 , sondern alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat 1 4 . Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und die „rechtsstaatliche Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des einzelnen durch Akte der öffentlichen Gewalt" verpflichten den Gesetzgeber zudem, Eingriffe der Verwaltung rechtlich so weit zu determinieren, daß sie „meßbar und i n gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar" und damit von den Gerichten nachprüfbar sind 15 . Auch planerische und prognostische Entscheidungen müssen daher „ i n einem Höchstmaß dessen, was sich erreichen und vertreten läßt, rechtlich gebunden und i n dieser Bindung auch kontrollierbar" sein1®. Das Gebot rechtlicher Determination der Verwaltungsentscheidung läßt sich freilich nicht auf jedem Gebiet i n gleichem Maße v e r w i r k lichen. Ein Defizit an rechtlicher Programmierung muß vor allem dort i n Kauf genommen werden, wo die entscheidungserheblichen Faktoren laufender Veränderung unterworfen sind, ihre Gewichtung häufig wechselt und die für die Beurteilung maßgeblichen Umstände einer fortwährenden Anpassung an den jeweils neuesten Erkenntnisstand bedürfen 17 . Zumindest für Bereiche, i n denen der Verwaltung technisch und naturwissenschaftlich nicht abschließend geklärte Fragen begegnen, scheint das Bundesverfassungsgericht dabei der Auffassung zuzuneigen, daß einem effektiven Rechtsschutz schon dann Genüge ders., DVB1. 1978, S. 1 (6 ff.); Scholz, W D S t R L 34 (1976), S. 145 (152, 155 f., 158 f.); Seidler, S . 7 5 1 , 85 ff. (bes. 93); ders., GewArch 1977, S. 177 (179 ff.); Stüer, DVB1. 1974, S. 314 (bes. 320); Nierhaus, DVB1. 1977, S. 19 (23 ff.); Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1977, S.291 (305 ff.); kritisch Blümel, DVB1. 1975, S. 695 (700 f.). 12 Scholz, W D S t R L 34 (1976), S. 145 (160, 216 Leitsatz 5, 217 Leitsatz 9); ähnlich Ossenbühl, DVB1. 1974, S. 309 (312); ders., DVB1. 1978, S. 1 (9); Stüer, DVB1. 1974, S. 314 (318). 13 BVerfGE 33, 125 (158). 14 BVerfGE 34, 165 (192 f.); 40, 237 (249 f.); 41, 251 (259 f.); 45, 400 (417 f.); 47, 46 (78 f.); B V e r f G N J W 1979, S. 359 (360); B V e r w G E 47, 194 (197 f.); 47, 201 (203); 51, 235 (238, 241 f.); B V e r w G DVB1. 1978, S. 918 f. 15 BVerfGE 8, 274 (325 f.); 13, 153 (1601); ähnlich BVerfGE 6, 32 (42); 8, 71 (76); 9, 83 (87); 20, 150 (157 f.); 34,165 (192 f.); 46, 120 (157). 16 B V e r w G E 34, 301 (308); 45, 309 (324); 48, 211 (219); 55, 250 (2531, 258, 265 f l ) . Vgl. auch Hoppe, Bundesverfassungsgericht I, S. 663 (710). 17 B V e r f G N J W 1979, S. 359 (3621).

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getan ist, wenn sich die Gerichte auf die Prüfung beschränken, ob die Verwaltung die sich aus der Unsicherheit des Regelungsgegenstandes ergebende „Bandbreite" rationaler Entscheidungsmöglichkeiten eingehalten hat 1 8 . Diese vom Bundesverfassungsgericht für die Beurteilung des A n lagenrisikos von Kernreaktoren entwickelten Grundsätze treffen i n prinzipiell gleicher Weise auf die prognostische Wirtschaftssteuerung m i t ihren spezifischen Problemen der Erhebung und Bewertung ökonomischer und sozialer Daten und der Vorhersage künftiger Abläufe zu. Der Lehre ist es gerade i n jüngster Zeit gelungen, zahlreiche Maßstäbe zur rechtlichen Durchdringung administrativer Prognoseentscheidungen zu entwickeln 19 . Nachprüfbar sind danach der Umfang der Ermittlung und Auswertung verfügbarer Daten, die Methodenwahl, die Einhaltung der Methode, die „Prognosestimmigkeit", d. h. die Rationalität, Plausibilität und Vertretbarkeit der Prognose 20 , und schließlich unter Beschränkung auf die Fälle der eindeutigen Widerlegbarkeit oder offensichtlichen Fehlerhaftigkeit auch das Prognoseergebnis 21 . W i r d diesen Gesichtspunkten Rechnung getragen, dürfte eine dem verfassungsrechtlichen Gebot effektiven Rechtsschutzes genügende Kontrolldichte des m i t einer staatlichen Investitionssteuerung verbundenen Prognosespielraums der Verwaltung grundsätzlich zu erreichen sein. I n der politischen Diskussion ist schließlich die Ansicht vertreten worden, eine Investitionslenkung griffe nicht nur i n die Rechte der Unternehmen, sondern auch i n die Grundrechte Dritter, insbesondere i n die sog. Konsumentenfreiheit ein 22 . Ohne Zweifel beeinflußte eine staatliche Investitionssteuerung, wenn sie — wie beim Bedarfsrangskala-Modell — auf die Investitionsstruktur einwirkte, langfristig das Güterangebot einer Volkswirtschaft. Die Verbraucher könnten jedoch weiterhin frei entscheiden, ob, wann, m i t wem und m i t welchem I n halt sie Verträge zur Deckung ihrer Konsumbedürfnisse schließen wollten. Lediglich die A r t und der Umfang der zur Auswahl stehenden Konsumgüter würden sich verändern. Eine qualitative Investi18

B V e r f G N J W 1979, S. 359 (362). Breuer, Der Staat 1977, S. 21 (47 ff.); Hoppe, Festgabe f ü r das Bundesverwaltungsgericht, S. 295 (306 ff.); Nierhaus, DVB1. 1977, S. 19 (24); Seidler, GewArch 1977, S. 177 (180); vgl. auch Hoppe, Bundesverfassungsgericht I , S. 691 (710 ff.); Ossenbühl, Bundesverfassungsgericht I, S. 458 (504 ff.). 20 Hoppe, Festgabe f ü r das Bundesverwaltungsgericht, S. 295 (310 f.); ders., Bundesverfassungsgericht I , S. 691 (713); Breuer, Der Staat 1977, S. 21 (49); Nierhaus, DVB1. 1977, S. 19 (24); vgl. auch Ossenbühl, Bundesverfassungsgericht I , S. 458 (504 ff.). 21 I m einzelnen str.; vgl. gegen eine K o n t r o l l e auch des Prognoseergebnisses Hoppe, Festgabe f ü r das Bundesverwaltungsgericht, S. 295 (311); a. A . Nierhaus, DVB1. 1977, S. 19 (24). 22 s. oben 5. K a p i t e l I I I bei Fn. 35. 19

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tionssteuerung hätte somit rein faktische Auswirkungen auf die Konsumfreiheit. Diese aber wären nur dann grundrechtsrelevant, wenn sie einen intentional lenkenden, motivationsbestimmenden Einfluß auf die Abschluß- oder Inhaltsfreiheit als Elemente der Vertragsgestaltung ausübten 23 . Da investitionssteuernde Maßnahmen keine Änderung des Verbraucherverhaltens bezweckten, sondern die Beeinflussung von Höhe und Struktur der privaten Investitionsquote zum Gegenstand hätten, fehlte es an diesem Erfordernis jedoch. Die i n A r t . 2 I GG zu verankernde Konsumfreiheit würde deshalb durch die Einführung investitionslenkender Verfahren nicht i n verfassungsrechtlich bedeutsamer Weise beeinträchtigt 24 . Die Befürchtung, Grundrechte Dritter könnten von investitionssteuernden Eingriffen betroffen sein, ist freilich i m K e r n von der Sorge getragen, eine zunächst nur bei den Investitionen ansetzende Lenkung werde sich nach und nach auf das Produktions-, Preis- und Absatzverhalten der Unternehmen sowie den Arbeits- und Kreditmarkt ausweiten und damit die wirtschaftliche, aber auch die politische Freiheit letztlich aufheben 25 . Zwar führen solche potentiell weitreichenden Folgen nicht dazu, investitionslenkende Verfahren an einem verfassungsrechtlichen Strukturprinzip makroökonomischer Dezentralität zu messen2®. Da eine gesicherte Voraussage über die Notwendigkeit ergänzender dirigistischer Eingriffe und damit über A r t und Umfang der Sekundärwirkungen einer staatlichen Investitionssteuerung auf das wirtschaftliche und politische System zur Zeit nicht möglich ist, könnte die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers jedoch besonderen Beschränkungen unterliegen. I n der Literatur ist insoweit gefordert worden, bei Maßnahmen m i t „ordnungsrelevanter Breitenwirkung" 2 7 müsse — zumal wenn der Gesetzgeber keinem zeitlichen Entscheidungsdruck ausgesetzt sei — eine günstige Prognose „nachgewiesen" werden, daß keine verfassungswidrigen Folgeerscheinungen zu erwarten seien 28 . Wenn i n diesem Zusammenhang von einer Beweislastumkehr zum Nachteil des Gesetzgebers gesprochen worden ist 2 9 , kann damit allerdings nur der „Be23

s. oben 7. K a p i t e l I I I 1 bei Fn. 42. Vgl. zum Schutz der Konsumfreiheit durch A r t . 2 I G G Merten, JuS 1976, S. 345 (350); Nipperdey, Soziale Marktwirtschaft u n d Grundgesetz, S. 42. 25 Informationsdienst der Christlich-Demokratischen U n i o n Deutschlands, Dokumentation Nr. 41/75 v o m 9.10.1975, S . 3 f . , 7, 8; Issing, S.64; Schlecht, S. 26; Scholz, Grenzen staatlicher A k t i v i t ä t , S. 130; Stern, FamRZ 1976, S. 129 (131). 26 s. oben 2. K a p i t e l I bei Fn. 15. 27 s. zu diesem Begriff oben 2. K a p i t e l Fn. 7. 28 Badura, Gemeinschaftsgutachten, S.280f.; Schmidt-Preuß, S. 103 f.; vgl. auch Ossenbühl, Bundesverfassungsgericht I , S. 458 (513). 29 Schmidt-Preuß, S. 103. 24

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weis" i n der politisch-parlamentarischen Auseinandersetzung, nicht hingegen i m Verfassungsprozeß gemeint sein. Denn für die i n Rede stehenden Befürchtungen des Eintritts bestimmter politisch-ökonomischer Folgen einer staatlichen Investitionslenkung „gebricht es an allgemein anerkannten Erkenntnisverfahren, die über eine Beweisaufnahme eine richterliche Überzeugung i n der einen oder anderen Richtung zu begründen vermöchten" 30 . Die politische Auseinandersetzung ihrerseits aber ist gerade geprägt durch den Streit u m die zutreffende Prognose 31 . Abgesehen davon, daß es an einer tatbestandlichen Konkretisierung der Maßnahmen m i t „ordnungsrelevanter Breitenwirkung" bisher fehlt 3 2 , dürfte eine Beweislastumkehr somit kaum praktikabel sein. Z u Recht nimmt das Bundesverfassungsgericht deshalb an, daß „ U n gewißheit über die Auswirkungen eines Gesetzes i n einer ungewissen Zukunft nicht die Befugnis des Gesetzgebers (ausschließe), ein Gesetz zu erlassen." Auch bei einer Regelung von großer Tragweite, die — wie das Mitbestimmungsgesetz — wesentliche Veränderungen auf dem Gebiet der Wirtschaftsordnung bewirke, könne nicht verlangt werden, daß deren Folgen „ m i t hinreichender Wahrscheinlichkeit oder gar Sicherheit übersehbar sein müßten" 3 3 . Der Gesetzgeber ist vielmehr lediglich verpflichtet, sich an einer „sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials" zu orientieren und die i h m zugänglichen Erkenntnisquellen auszuschöpfen, „ u m die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden" 3 4 . Dieser Maßstab gilt selbst dann, wenn es u m die Einschätzung politischer Folgewirkungen und Gefahren für die freiheitlichdemokratische Lebensordnung und die Wahrung der Grundrechte geht 35 . Als Korrelat für die seiner Entscheidung naturgemäß anhaftende, verfassungsrechtlich aber hinzunehmende Ungewißheit obliegt dem Gesetzgeber allerdings eine für den Bereich der Wirtschaftslenkung vor allem aus der Institutsgarantie des Eigentums abzuleitende Schutzpflicht, auch Gvundreditsgefährdungen vorzubeugen 36 . Er wäre daher 80

Vgl. BVerfGE N J W 1979, S. 359 (361). Ossenbühl, Bundesverfassungsgericht I , S. 458 (501). 92 s. dazu schon oben 2. K a p i t e l Fn. 7. 88 B V e r f G N J W 1979, S. 699 (701); vgl. auch B V e r f G N J W 1979, S. 359 (363); Scholz, Mitbestimmung, S. 33 f.; ders., Konzentrationskontrolle, S. 35. 84 B V e r f G N J W 1979, S. 699 (701). 85 Vgl. B V e r f G N J W 1979, S. 359 (363 f.) zu den politischen Gefahren eines „Atomstaates" durch die großtechnische N u t z i m g von Kernreaktoren des Typs „Schneller Brüter". 86 B V e r f G N J W 1979, S. 359 (363). 81

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gehalten, die während des Vollzugs investitionslenkender Verfahren sich zeigenden Wirkungen laufend zu beobachten 87 , und dann, wenn sich nach seiner Einschätzung i n der Zukunft Anzeichen dafür ergäben, daß die Sekundärwirkungen einer staatlichen Investitionssteuerung „ m i t einiger Wahrscheinlichkeit" zu einer solchen Veränderung der Wirtschafts- und Sozialordnung führten, daß reale Freiheitsräume zur Ausübung der Grundrechte faktisch aufgehoben oder übermäßig eingeschränkt würden, korrigierend tätig zu werden 38 . Nach alledem dürfte der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht gehindert sein, investitionssteuernde Maßnahmen i n dem sich aus der Einzeluntersuchung der Modelle ergebenden Rahmen gesetzlich vorzusehen, zumal i h m dies nur schrittweise möglich wäre 8 9 . Trotz weitgehender Bejahung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer staatlichen Investitionslenkung w i r d dabei nicht verkannt, daß deren Einführung erhebliche wirtschafts- und verfassungspolitische Risiken m i t sich brächte und eine Reihe von Fragen wie die Auswirkungen investitionsteuernder Verfahren auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, der mögliche Umfang des Abzugs ausländischen Kapitals aus der Bundesrepublik 40 , ihre sozialen Kosten und ihre Praktikabilität ungeklärt sind. Die Bedeutung dieser Gesichtspunkte ebenso wie der Umstand, daß sich eine administrative Koordination der über den M a r k t erfolgenden Abstimmung einzelwirtschaftlicher Investitionspläne nur i n seltenen Fällen überlegen erwiesen hat 4 1 , dürfen nicht unterschätzt werden. Ihre Bewertung gehört jedoch — ohne daß damit eine Abwertung gegenüber den verfassungsrechtlichen Argumenten verbunden wäre — i n die Sphäre des Politischen, d. h. ob und wie sie zu berücksichtigen sind, ist keine von der Verfassung vorgegebene oder auch nur vorgezeichnete Frage, sondern liegt — wie das Bundesverfasungsgericht sagt 42 — „zuvorderst i n der politischen Verantwortung des Gesetzgebers und der Regierung", die „ i m Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen die von ihnen für zweckmäßig erachteten Entscheidungen zu treffen" haben. Bei dieser Sachlage ist es nicht Aufgabe des Verfassungsrechtlers, m i t seiner Beurteilung „an die Stelle der dazu berufenen politischen Organe zu treten. Denn insoweit ermangelt es rechtlicher Maßstäbe" 43 . 37 Z u r Beobachtungspflicht vgl. BVerfGE 16, 147 (188); 21, 150 (159); 25, 1 (15, 23 f.); 40, 196 (229). 38 BVerfGE 25, 1 (13); 33, 171 (1891); B V e r f G N J W 1979, S. 359 (361, 363); N J W 1979, S. 699 (702, 705, 711). 39 s. oben Einleitung bei Fn. 19. 40 s. dazu Schlecht, S. 26 f. 41 Hamm, Festschrift f ü r Hartmann, S. 149 (158). 42 B V e r f G N J W 1979, S. 359 (361). 43 B V e r f G N J W 1979, S. 359 (361).

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