Informationelle Selbstbestimmung und staatliche Informationsverantwortung [1 ed.] 9783428456574, 9783428056576

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 467

Informationelle Selbstbestimmung und staatliche Informationsverantwortung Von

Rupert Scholz Rainer Pitschas

Duncker & Humblot · Berlin

RUPERT SCHOLZ · R A I N E R PITS CHAS

Informationelle Selbstbestimmung und staatliche Informations Verantwortung

Schriften zum öffentlichen Band 467

Recht

Informationelle Selbstbestimmung und staatliche Informationsverantwortung

Von

Prof. Dr. Rupert Scholz Dr. Rainer Pitschas

DUNCKER

&

HUMBLOT

/

BERLIN

CIP-Kurztitelaufnähme der Deutschen Bibliothek Scholz, Rupert: Informationelle Selbstbestimmung u n d staatliche Informationsverantwortung / von Rupert Scholz; Rainer Pitschas. — Berlin: Duncker u n d Humblot, 1984. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 467) I S B N 3-428-05657-4 NE: Pitschas, Rainer:; GT

Alle Rechte vorbehalten © 1984 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1984 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed i n Germany I S B N 3-428-05657-4

Inhaltsverzeichnis Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG I. Bedeutung

11

und Fragestellungen

11

1. Allgemeines

11

2. Entschließung der Datenschutzbeauftragten v o m 27./28. 3.1984

15

IL Technische Realisation

und Verwaltungsautomation

18

1. V o n der Industrie- zur Informationsgesellschaft

18

2. Gefährdungspotential der Verwaltungsautomation

19

3. Zielkonflikte der Verwaltungsautomation

21

III. Verwaltungsautomation, Selbstbestimmung

Persönlichkeitsrecht

und

informationelle

23

1. Grundrechtlicher Prüfungsmaßstab

23

2. Schranken informationeller Selbstbestimmung

27

3. Schranken-Schranken informationeller

29

IV. Sach- und verfahrensvariabler

Selbstbestimmung

Grundrechtsschutz

34

1. Vorrang des Verwendungszusammenhanges

34

2. Datenarten u n d Datenverarbeitung

35

3. Datenart u n d Abwägungsvorgang

36

4. Schutzpflicht des Gesetzgebers

36

5. Staatspflichtiges Recht auf informationelle Selbstbestimmung . .

37

V. Informationelle Datenschutz

Selbstbestimmung

und

verfassungsrechtlicher

1. Datenschutz als Grundrechtsverwirklichung

38

2. Bauformen des Ausgleichs 3. Verfassungsinstitutionelle beauftragten?

38

40 Gewährleistung

der

Datenschutz-

45

4. Datenverarbeitung für statistische Zwecke

47

5. Prozedurales Schutzkonzept u n d legislative Folgenverantwortung

51

6

Inhaltsverzeichnis VI. Verfassungsrechtlicher

Datenschutz

und Volkszählung

57

1. Grundsätzliche Zulässigkeit staatlicher Volkszählung

57

2. Gesetzgeberische Organisations- u n d Verfahrenspflichten

58

3. Kombinierte Datenerhebung u n d Melderegisterabgleich

59

4. Kommunalstatistische Informationssysteme

61

VII. Offene Verfassungsfragen

.

".'

62

1. Verfassungsordnung der Informationsbeziehungen?

62

2. Verfassungsrechtliche Zweifel

64

.

B. Persönlichkeitsrecht und informationelle Selbstbestimmung I. Persönliche recht

Entfaltungsfreiheit

und allgemeines

66

Persönlichkeits·....

1. Z u m allgemeinen Persönlichkeitsrecht

67

2. Rückbindung an A r t . 2 I GG II. Vom Persönlichkeitsrecht

66

...

zur informationellen

Selbstbestimmung

68 69

1. Grundrechtsschutz der informationellen Selbstbestimmung

69

2. Funktional offener Grundrechtsschutz

71

3. Material-kommunikatives Freiheitsverständnis

72

4. Informationelle Selbstbestimmung durch verfahrensmäßige K o n stitution

79

5. Material-kommunikatives FreiheitsVerständnis u n d prozedur ale Schutzkonzeption ..

80

III. Informationelle griffsverständnis

Selbstbestimmung

und verfahrensreaktives

Ein-

81

1. Informationelle Selbstbestimmung und status positivus

81

2. Datenverarbeitung als potentieller Freiheitseingriff

82

3. Reichweite staatlicher Datennutzung

84

IV. Informationelle Problem

Selbstbestimmung

als

grundrechtsdogmatisches

86

1. A r t . 2 1 / 1 1 GG als Kommunikationsgarantie?

87

2. Sozialstaatliche Deutung der A r t . 2 I / 1 I GG und Richterverfassungsrecht

88

Inhaltsverzeichnis € . Informationelle Selbstbestimmung und grundrechtliche Kommunikationsverfassung I.Art. 2 1/1 I GG als kommunikationsrechtliches recht?

Hauptfreiheits-

89

89

1. Persönliche Entfaltungsfreiheit i m offenen System grundrechtlicher Freiheitsgarantien

89

2. Persönliche Entfaltungsfreiheit u n d spezialgrundrechtlicher Persönlichkeitsschutz

90

3. Persönlichkeitsschutz durch informationelle als Konkurrenzproblem

91

II. Freiheitlicher Kommunikationsprozeß munikationsverfassung

.

Selbstbestimmung ;

und grundrechtliche

Kom-

1. Kommunikationsfreiheit u n d Grundrechte

93

2. Kommunikationsgrundrechte u n d gesetzgeberischer kationsschutz III. Informationelle tionsverfassung

Selbstbestimmung

im System

93

der

Kommüni-

Kommunika-

95

97

1. Informationelle Selbstbestimmung als Instrument k o m m u n i k a tionsrechtlichen Grundrechtsschutzes

97

2. Folgerungen zu A r t . 2 1/11 GG

98

3. Konzentrischer Grundrechtsschütz und Schrankensystematik .. 100 IV. Folgerungen

D. Informationelle sorge

101

Selbstbestimmung und staatliche Informations Vor-

I. Informationsvorsorge

als genuine Staatsauf gäbe

II. Verfassungsrechtliche

Legitimation

103 103

der Informationsvorsorge

. . . . 104

1. Sozialstaatliche u n d kompetentielle Legitimation

105

2. Rechtsstaatliche Legitimation

108

3. Informationsvorsorge u n d „Grundrecht auf Sicherheit"

110

III. Grenzen

staatlicher

Informationsvorsorge

. . 112

1. Funktionsgarantien informationeller Selbstbestimmung

112

2. Zweckbindung der Informationsvorsorge und Informationshilfe 113 IV. Informationshilfe

und informationelle

1. Informationshilfe als Amtshilfe

Gewaltenteilung

.

116 116

8

Inhaltsverzeichnis 2. Informationshilfe u n d administrative Funktionseinheit

119

3. Informationshilfe u n d Verfahrenseffizienz

120

4. Folgerungen

121

E. Staatliche Informationsvorsorge zwischen Gesetzgebung und Verwaltung 125 I. Auftrag

an den Gesetzgeber

125

1. Informations Vorsorge u n d Kollisionslösung

125

2. Kollisionslösung als Kompetenzproblem

126

II. Informationsvorsorge

und Parlamentsvorbehalt

1. Formell-verfassungsrechtliche

126

Grundfragen

126

2. M i t w i r k u n g des Parlaments

128

3. Schutzpflicht des Gesetzgebers

129

III. Informationsverantwortung wortung

als eigenständige

Verwaltungsverant-

130

1. V e r w a l t u n g als Datenherr

130

2. Verfassungsvorbehalt genuiner Verwaltungsverantwortung

131

3. Ver waltungs ver antwortung als Informations ver antwortung

F. Gesetzespolitische Folgerungen I. Notwendige

Revision

132

135

des Datenschutzrechts

135

1. ΒindungsWirkung der Entscheidung des BVerfG u n d Rechtsanpassung 135 2. Rechtsanpassung i n der Diskussion

136

3. Reichweite der Rechtsanpassung als Problem

137

II. Kompetenzgerechtigkeit

der Gesetzesrevision

und Regelungstiefe

138

1. Kompetenzgerechte Gesetzesrevision

138

2. Das Problem der „Regelungstiefe"

140

III. Gesetzesrevision

und verfassungsrechtlicher

1. Bundesdatenschutzgesetz u n d Dateibegriff

Dateibegriff

141 141

2. Automatisierte u n d nicht-automatisierte Datenverarbeitung . . . 142 3. Verfassungsrechtlicher Dateibegriff

143

4. Folgerungen

145

Inhaltsverzeichnis IV. Notwendige

Revision

des Volkszählungsgesetzes

147

1. Erhebungsprogramm u n d Übermittlungsregelungen

147

2. Verstärkung der Datenschutzkontrolle

148

V. Datenschutz

und Personalausweisgesetz

149

1. Die Diskussion u m das Personalausweisgesetz

149

2. Legitimer Zweckentscheid des Gesetzgebers

151

3. Regelungen zum Datenschutz

154

4. Protokollierung maschineller Ablesung?

156

VI. Datenschutz

und polizeiliche

Informationsvorsorge

1. Polizeiliche Informationsvorsorge bestimmung

157

u n d informationelle

Selbst-

2. Polizeiliche Informationsvorsorge i n der Diskussion 3. Informationsverarbeitung als Modus abwehr u n d Strafverfolgung

polizeilicher

4. Grundlagen polizeilicher Informationsvorsorge tionelle Selbstbestimmung

und

5. Aufgaben der Rechtsanpassung VII. Polizeiliche

Informationsvorsorge

157 161

Gefahreninforma-

167 170 178

und Verfassungsschutz

184

1. Informationsaustausch zwischen Polizei u n d Verfassungsschutz 184 2. Rechtsgrundlagen des Informationsaustausches 3. Informationsaustausch

u n d informationelle

188

Selbstbestimmung 193

G. Zusammenfassung

196

Literaturverzeichnis

202

Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG I . Bedeutung und Fragestellungen 1. Allgemeines

Das BVerfG hat mit Urteil vom 15.12.1983 1 die Bestimmungen des Volkszählungsgesetzes2 über den „Melderegisterabgleich" und über die Weitergabe von personenbezogenen Einzelangaben für verfassungswidrig und nichtig erklärt. I n dieser Entscheidung, der eine spektakuläre öffentliche Auseinandersetzung u m die Gefährdungen und Zumutbarkeiten staatlicher Datenerhebung bzw. -Übermittlung 3 sowie der Erlaß einer einstweiligen Anordnung durch das Gericht vorausgingen 4 , finden sich zugleich verfassungsrechtliche Anforderungen an die verwaltungsmäßige Verarbeitung von Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer Person (personenbezogene Daten) 5 präzisiert. Das Urteil beschränkt sich freilich nicht darauf. Es geht in seinen Gründen weit über diesen engeren Zusammenhang hinaus, indem es unter Bezugnahme auf die heutigen und vor allem künftigen 1 BvR 209/83 u. a. = BVerfGE 65, 1 ff. = EuGRZ 1983, 577 (Gesamtabdruck) = N J W 1984, 419 = DÖV 1984, 154 m. A n m . H. Schneider; 458 m. A n m . Frohn = DVB1. 1984, 128 m. A n m . Busch; i m folgenden w i r d aus dem A b druck des Urteils i n der A m t l . Sammlung zitiert. M i t dem U r t e i l haben sich bislang intensiver auseinandergesetzt: Miickenberger, K r i t J 1984, 1 ff.; P. Krause, JuS 1984, 268 ff.; F. Hase, DuR 1984, 39 ff.; Zöllner, DB 1984, 241 ff., 246ySimitis, N J W 1984, 398 ff.; R. Baumann, E i n U r t e i l m i t Folgen, Die Zeit, Nr. 12 v. 16.3.1984, S. 11; Podlech, Leviathan 1984, 85 ff.; Wimmer f DÖV 1984, 453 ff.; M.Günther, D Ö V 1984, 456 ff.; Dammann, ÖVD 1984, 51 ff.; Taeger, in: ders., Der neue Personalausweis, S. 210 ff.; Wente, N J W 1984, 1446. 2 Gesetz über eine Volks-, Wohnungs- u n d Arbeitsstättenzählung (Volkszählungsgesetz — V Z G — 1983) v. 25. 3. 1982 (BGBl. I S. 369). 3 Vgl. u. a. die Beiträge bei J. Taeger (Hrsg.), Die Volkszählung, 1983; siehe ferner F. K. Fromme, Suchen nach dem Verfassungs-Verstoß, F A Z v. 19. 4. 1983, S. 10; Kerscher, SZ v. 14. 4. 1983, S. 4; w. Nachw. zur Diskussion bei Miickenberger, K r i t J 1984, 1 ff. m. Fn. 5 ff. 4 BVerfGE 64, 67 ff.; daran anknüpfend O. Mallmann, JZ 1983, 651 ff. 5 Z u m Begriff der „personenbezogenen Daten" siehe § 2 I des Gesetzes zum Schutz von Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung (Bundesdatenschutzgesetz — BDSG) v. 27. 1. 1977 (BGBl. I S. 201) sowie § 35 I Sozialgesetzbuch (SGB) — Allgemeiner Teil — v. 11. 12.1975 (BGBl. I S. 3015). Das B V e r f G ü b e r n i m m t dieses Begriffsverständnis, auch wenn es ansonsten nicht immer das Vokabular der Datenschutzgesetzgebung des B u n des u n d der Länder benutzt.

12

Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung (ADV) die bisherige Verfassungsrechtsprechung zum Schutz des Grundrechts der freien Entfaltung der Persönlichkeit 6 vorantreibt und verfassungsrechtliche Leitlinien für den weiteren staatlich-administrativen Übergang i n das technische Zeitalter und seine vor allem elektronischen Automatisierungsmöglichkeiten formuliert. I n dieser Reichweite liegt die eigentliche, überragende Bedeutung der verfassungsgerichtlichen Entscheidung, die von den einen emphatisch begrüßt 7 , von den anderen eher skeptisch als „verfassungsrechtliche Bergpredigt des Datenschutzes" apostrophiert worden ist 8 . Unabhängig von solchen oder anderen Bewertungen, erweist sich jedoch das Urteil des BVerfG i n der Folge früherer Entscheidungen des Gerichts 9 sowie mit Blick auf die von ihm unter Verbindung m i t dem neuentwickelten „Recht auf informationelle Selbstbestimmung" 10 geprägten Grundsätze staatlichen Datenschutzes als ein Meilenstein auf dem (auch rechtlich zu verfassenden) Weg in die „Zukunft der Informationsgesellschaft". 11 Diesen beschwerlichen Gang w i l l das BVerfG verfassungsrechtlich ebnen, aber auch i n seinen gefährlichen Streckenführungen verfassungsrechtlich absichern. Das Gericht bejaht zu diesem Zweck die Legitimität des staatlichen Informationsbedürfnisses. Es setzt i h m aber und ebenso grundsätzlich unter Hinweis auf das Menschenbild des GG den Anspruch des einzelnen auf Schutz vor beliebiger Erhebung und Verarbeitung seiner Daten entgegen. Auf der Folie damit notwendig werdender Abwägung zwischen Schutz- und Verarbeitungsinteressen kombiniert die bundesverfassungs6 Vgl. hierzu die Nachw. bei R. Scholz, AöR Bd. 100 (1975), S. 80 ff., 265 ff.; Rohlf, Schutz der Privatsphäre, S. 70 ff.; zuletzt Pietzcker, FS O. Bachof, 1984, S. 131 ff., 145 ff. 7 Ζ. B. von Simitis, N J W 1984, 398 ff. 8 H. Schneider, DÖV 1984, 161. 9 Vgl. aus der diesbezüglichen Rechtsprechung des BVerfG, die m i t dem Mikrozensus-Beschluß einsetzt, z.B. BVerfGE 27, 1; 27, 344; 32, 373; 33, 367; 34, 238; 34, 269; 35, 202; 36, 174; 38, 105; 42, 234; 44, 353; 47, 46; 49, 286; 54, 148; 54, 208; 56, 37; 60, 329; 63, 131. Die Entwicklung dieser Rechtsprechung findet sich teilweise nachgezeichnet bei Schlink, Amtshilfe, S. 172 ff.; vgl. ferner (wenngleich ohne eingehende Nachweise) Podlech, A K - G G , A r t . 2 I, Rz. 20. 10 Z u Begriff u n d Deutungsgehalt vgl. näher Ch. Mallmann, Datenschutz i n Verwaltungsinformationssystemen, S. 46 ff.; Meister, Datenschutz i m Z i v i l recht, S. 111 ff.; Denninger, ZRP 1981, 231 ff.; ders., HdbVerfR, 1983, S. 1293 ff., 1325; heftige K r i t i k übt an dieser „Wortverbindung" H. Schneider, DÖV 1984, 162. 11 Näher A u s k u n f t über diesen Weg geben die Sammelbeiträge bei Kiefer (Hrsg.), A u f dem Weg i n die Informationsgesellschaft, 1982; Ph. Sonntag, Die Z u k u n f t der Informationsgesellschaft, 1983.

I. Bedeutung u n d Fragestellungen

13

gerichtliche Entscheidung das verfassungsrechtliche Zusammenspiel von staatlicher Informationsvorsorge und individuellem Schutzanspruch mit weitreichenden Direktiven an den Gesetzgeber i n Form von Schutzpflichten, die nach Maßgabe des Übermaßverbotes umzusetzen seien. Die einschlägigen verfassungsgerichtlichen Ausführungen werden von einer (eher verborgenen) Relativierung des Freiheitsschutzes aus Gründen der Gemeinschaftsgebundenheit sowie Gemeinschaftsbezogenheit begleitet. 1 2 Dabei werfen sowohl die Konstruktion des Grundrechtsschutzes der informationellen Selbstbestimmung als auch sein Ausgleich mit den staatlichen Informationsbedürfnissen i n spezifischen Verfahren der verfassungsrechtlichen Kollisionslösung eine Reihe neuer grundrechtsdogmatischer, verwaltungs- und verwaltungsverfahrensrechtlicher Fragen auf. Jenseits der i n diesem Abwägungszusammenhang entwickelten und ihn strukturierenden inhaltlichen Schutzkriterien, die vom BVerfG als unverzichtbar postuliert werden, erhält der Gesetzgeber die Schlüsselrolle im unabdingbaren Ausgleich zwischen den Belangen des Persönlichkeitsschutzes und den administrativen Erfordernissen zugewiesen. Daneben hebt das BVerfG die Notwendigkeit weiterer V e r f a h r e n s - und organisationsrechtlicher Schutzvorkehrungen hervor, die den legislativen Persönlichkeitsschutz administrativ flankieren sollen. Zu ihnen gehört nach Meinung des Gerichts auch der „Datenschutzbeauftragte" — freilich ohne daß dieser damit schon i n den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution emporgehoben worden wäre. 1 3 Denn das BVerfG spricht eingrenzend (nur) von dessen „Beteiligung" an der Kontrolle der ADV. Es bindet den Datenschutzbeauftragten damit i n den übergreifenden Funktionszusammenhang von interner Verwaltungskontrolle und externem Verwaltungsrechtsschutz ein; 1 4 die konkreten Folgerungen dessen bleiben jedoch offen. Dieser komplexe Ansatz der verfassungsrechtlichen Grundlegung staatlicher Datenverarbeitung i m Verhältnis zum Bürger 1 5 offenbart, 12 Unzutreffend daher Simitis, N J W 1984, 399 f.; siehe aber auch Podlech, Leviathan 1984, 91 m i t A n m . 18. 13 Dazu näher noch u n t e n zu A.I.2. 14 BVerfGE 65, 1 (45 f.). 15 Z u r verfassungsrechtlichen Grundlegung des Datenschutzes siehe aus der L i t e r a t u r neben den bereits i n Fn. 1 genannten Kamiah, DÖV 1970, 361 ff.; Luhmann, ÖVD 1972, 44 ff.; Benda, FS W.Geiger, S. 23 ff.; dersHdbVerfR, 1983, S. 122 ff.; Podlech, D V R 1972/73, 149 ff.; ders. f Verfassung u n d Datenschutz, in: H. Krauch (Hrsg.), Erfassungsschutz, 1975, S. 72 ff.; W.Schmidt, J Z 1974, 241 ff.; E.Schwan, VerwArch. Bd. 66 (1975), 120 ff.; ders., A m t s geheimnis, S. 4 ff., 59 ff.; Eberle, DÖV 1977, 306 ff.; Ch. Sasse, FS W. M a l l mann, S. 213 ff.; Simitis, FS W. Mallmann, S. 259 ff.; ders., FS H. Coing, S. 495 ff., 512 ff.; Gallwas, Der Staat 1979, 507 ff.; ders., Datenschutzprobleme des Bildschirmtextsystems, S. 185 ff.; Bull, N J W 1979, 1177 ff.; ders., Gedächt-

14

Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

daß die Entscheidung des Gerichts von einem Maß deutlicher Sorge um die verfassungsrechtliche Verankerung und Anpassungsgerechtigkeit des Datenschutzes geprägt ist. Überzeugt von der derzeitigen Notwendigkeit hierzu, t r i t t allerdings i n den Darlegungen des BVerfG die Berücksichtigung der Ziel- und Verwertungseffizienz automatischer Datenverarbeitung auf allen Ebenen und i n allen Sachbereichen von Staat und Verwaltung auffällig zurück. Dies verschiebt wiederum die Ausgangspositionen für die Interessenabwägung. Auch die Sorge u m die Funktionsfähigkeit der Verwaltung und die Sicherheit des Bürgers sowie von Staat und Gesellschaft allgemein einschließlich der ihnen korrespondierenden Individualinteressen sind — wie noch näher darzulegen sein w i r d — von Verfassungs wegen aufgegeben. Der vom BVerfG detailliert vorgezeichnete Ausgleich zwischen den i m Ergebnis gegensätzlichen Interessen hat diese Positionen ebenso einzubeziehen, obwohl das Gericht — seinem Anliegen der verfassungsrechtlichen Begründung eines umfassenden Datenschutzes entsprechend — i n seiner Entscheidung die Gewichte stärker (und etwas einseitig) zugunsten des Datenschutzes placiert. Doch weder kann noch darf dieser die Entwicklung und Nutzung des technischen Fortschritts in der öffentlichen Verwaltung hemmen. Datenschutz darf darüber hinaus nicht zu solchen Anforderungen inhaltlicher, finanzieller und organisatorischer A r t führen, daß deren Erfüllung jenem Ergebnis gleich käme. 16 I m Gegenteil: Die staatliche Verwaltungsverantwortung 1 7 ist i n ihrer Bedeutungszunahme i m Gefolge der technischen Entwicklung sorgfältig zu gewichten. 18 Die Entscheidung des BVerfG benötigt deshalb in verschiedener Hinsicht abgewogene Ergänzungen. Als Grundlage hierzu bedarf es zunächst und einerseits des informierten Urteils über das Gefährdungsund Nutzungspotential der Technik, ferner und andererseits einer sorgfältigen Analyse der Urteilsaussagen i m einzelnen. Ermöglicht w i r d dadurch die konzeptionelle Abklärung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung i n seinem Verhältnis zum Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (B.) sowie i m Verhältnis zu nisschrift Ch. Sasse, S. 869 ff.; Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, S. 37 ff.; P.Krause, DVR 1980, 229 ff.; ders., Grundrechtliche Grenzen, S.. 4 ff., 12 ff.; Heußner, FS G. Wannagat, S. 173 ff., 176 ff.; Gusy, VerwArch. Bd. 74 (1983), 91 ff. 16 H. Schneider, DÖV 1984, 162 f.; H. Sendler, SGb. 1977, 528 ff., 529 f. 17 Z u Begriff u n d Deutungsgehalt siehe näher R.Scholz, V V D S t R L 34 (1976), S. 146 ff., 149 ff.; Schmidt-Aßmann, V V D S t R L 34 (1976), S. 221 ff., 227 ff. 18 Grawert, FS J. Broermann, S. 457 ff.; Benda, HdbVerfR, 1983, S. 124 ff,; Bohret, Gesellschaftspolitische u n d institutionelle Aspekte der Technologiefolgenabschätzung, S. 29 ff., 38 ff.

I. Bedeutung und Fragestellungen

15

weiteren Grundrechtsgarantien (C.). Die i m Prozeß dieser dogmatischen Entfaltung des grundrechtlichen Datenschutzes sichtbar werdenden Problemlagen informationeller Selbstbestimmung verweisen auf die konfligierenden Erfordernisse gesetzgeberischer und staatlich-administrativer Informationsvorsorge (D.). Diese gilt es, detailliert nachzuzeichnen und auch gegeneinander abzugrenzen. I n der Folge entsprechender Überlegungen erfährt der Regulierungskonflikt zwischen Datenschutz und staatlicher Erhebung sowie Nutzung von Informationen eine veränderte Gewichtung. I h r ist sowohl auf gesetzgeberischer als auch auf administrativer Vollzugsebene i m Verfahren verfassungskonformer Kollisionsbewältigung Rechnung zu tragen (E.). Die verfassungsrechtlichen Konsequenzen hieraus (F.) erweisen, daß eine Revision der staatlich-administrativen Handlungsermächtigungen für die zukünftige Datenerhebung und -Verarbeitung zwar i n einigen Umfängen, aber im Ergebnis doch nur i n engeren Grenzen, als gelegentlich angenommen und behauptet, notwendig werden dürfte. 1 9 2. Entschließung der Datenschutzbeauftragten vom 27./28.3.1984

Die aus dem Volkszählungsurteil des BVerfG abzuleitenden Folgerungen bzw. die mit i h m neu aufgeworfenen Fragestellungen haben bereits zu vielfältiger politischer wie rechtlicher Diskussion Anlaß gegeben. Es w i r d ebenso u m bereits bestehendes Datenschutzrecht, wie etwa die Datenschutzgesetze des Bundes und der Länder, wie u m speziell datenrelevante Gesetze gestritten, wobei sich der Streit i m letzteren Bereich vor allem auf die Gesetzgebungen i m Bereich des Sicherheitsrechts (Polizeirecht, Strafprozeßrecht, Recht der Nachrichtendienste und des Verfassungsschutzes), das Personalausweisgesetz, das Melderecht, das Recht der Statistik, Regelungen des Sozial- und Gesundheitsrechts, sowie Regelungen i m Bereich des privaten Wirtschafts- und A r beitsrechts konzentriert. Ohne daß es an dieser Stelle der Referierung i m einzelnen bedürfte, sei — gleichsam stellvertretend wie auch für sich selbst sprechend — die Entschließung der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder und der Datenschutzkommission RheinlandPfalz vom 27./28. März 1984 zu den „Auswirkungen des Volkszählungsurteils" i m einzelnen zitiert 2 0 : 19 Überzogen daher die v o n Simitis, N J W 1984, 400 ff., u n d Podlech, Leviat h a n 1984, 90 ff., abgeleiteten Konsequenzen aus dem Volkszählungsurteil; zurückhaltender dagegen R. Baumann (Fn. 1); eher zu restriktiv interpretieren auf der anderen Seite P. Krause, JuS 1984, 268 ff., und H. Schneider, DÖV 1984, 161 ff., die Entscheidung; n u r punktuelle Auswirkungen erwarten sich schließlich Mückenberger, K r i t J 1984, 3 f., 23 f., u n d F. Hase, DuR 1984, 45 f., w ä h r e n d z. B. Bi/sch, DVB1. 1984, 385 ff., durchweg nur Fragestellungen aufzeigt.

16

Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

Die Datenschutzbeauftragten konstatieren zunächst, daß mit der A n erkennung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung „klargestellt" sei, „daß der Datenschutz Verfassungsrang hat". Es sei des weiteren „klargestellt, daß das Datenschutzrecht sich nicht allein auf den Schutz vor Mißbrauch der Daten beschränkt, sondern die Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe personenbezogener Daten ohne Rücksicht darauf zu regeln hat, ob ein Mißbrauch zu befürchten ist". „Datenschutz" sei „grundsätzlich unabhängig davon, welche personenbezogenen Daten berührt sind, ob die Verarbeitung manuell oder automatisiert erfolgt, ob die Daten i n Dateiform oder auf andere Weise verarbeitet werden, ob eine der i m geltenden BDSG definierten Phasen der Datenverarbeitung gegeben ist". Letzteres bedeutet bereits, daß die Datenschutzbeauftragten ihr eigenes Mandat nicht mehr an den gesetzestechnischen Begriff der Datei gebunden sehen, daß sie ihre Kontrollaufgabe unabhängig von den technischen Möglichkeiten der A D V und unabhängig davon sehen, ob der Datenschutz i m gesetzlich definierten Sinne tatsächlich berufen ist. A n anderer Stelle formulieren sie demgemäß: „Die unabhängige Datenschutzkontrolle ist ein kraft der Verfassung notwendiges Element eines effektiven Grundrechtsschutzes . . . Die Aufgaben und Befugnisse der Datenschutzbeauftragten haben sich am Inhalt und Anwendungsbereich des Persönlichkeitsrechts auszurichten. Kontrollfreie Bereiche sind damit nicht zu vereinbaren". Aus der vor allem an den technischen Möglichkeiten der A D V orientierten Datenschutzkontrolle soll m. a. W. ein generelles Mandat zum Schutz des (allgemeineren) Persönlichkeitsrechts werden, wann und wo immer dies informationsmäßig betroffen ist oder sein kann. Rechtspolitisch stellen die Datenschutzbeauftragten einen breiten Forderungskatalog auf, der sich — nach ihrer Auffassung — auf das Volkszählungsurteil des BVerfG unmittelbar gründen soll: Zur Datenverwendung w i r d die strikte Begrenzung „auf den gesetzlich bestimmten Zweck" postuliert; „schon angesichts der Gefahren der automatisierten Datenverarbeitung" sei „ein — amtshilfefester — Schutz gegen Zweckentfremdung durch Weitergabe- und Verwertungsverbote erforderlich". Der Datenschutz fordere prinzipiell „bereichs20 Abgedruckt in: DÖV 1984, 504 ff. = Der Berliner Datenschutzbeauftragte (Hrsg.), A u s w i r k u n g e n des Volkszählungsurteils — Entschließung der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder u n d der Datenschutzkommission Rheinland-Pfalz — v. 27./28. 3. 1984, Materialien zum Datenschutz 3, B e r l i n 1984, S. 23 ff. (die oben i m Text nachfolgenden Zitate stammen sämtlich aus diesem Abdruck dieser Entschließung); i n derselben Richtung vgl. ferner: Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, Stellungnahme, passim; zu Überlegungen zur zukünftigen Stellung des Datenschutzbeauftragten siehe bes. S. 33 f.

I. Bedeutung u n d Fragestellungen

17

spezifische Regelungen"; „nur ausnahmsweise reichten Generalklauseln . . . als Auffangnormen aus". Bei Erlaß bereichsspezifischer Regelungen sei zu beachten, daß „die Auskunftspflicht, die von ihr erfaßten Daten und deren Verwendung .. . präzise zu bestimmen" seien. „Der Gesetzgeber ist verpflichtet, zur Wahrung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung mehr als bisher organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen". Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gelte „auch i m privaten Bereich", namentlich bei Banken, i n der Versicherungswirtschaft, bei Patientendaten und i m Arbeitsrecht (Arbeitnehmerdatenschutz). Auch i n diesem privaten Bereich müsse „die Wirksamkeit der Datenschutzkontrolle" gewahrt sein (Mandat der Datenschutzbeauftragten auch i m Privatrecht). Nicht nur das BDSG, sondern auch andere Gesetze seien zu novellieren. Dies gelte namentlich für den Bereich der Sicherheitsbehörden (Polizei, Staatsanwaltschaft, Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst, Militärischer Abschirmdienst); hier bedürfe es „präziser Regelungen", die namentlich „sämtliche Verknüpfungsund Verwertungsmöglichkeiten und auch die Dauer der Aufbewahrung" konkret regelten. Die Datenschutzbeauftragten fordern weiterhin Regelungen, die „die Voraussetzungen und Grenzen der polizeilichen Beobachtung, des Abgleichs m i t anderen Datenbeständen und der Identitätsfeststellungen sowie die Kriterien und das Verfahren der erkennungsdienstlichen Behandlung" festlegen. „ A u f keinen Fall" dürfe „ i m Erlaßwege die Verpflichtung des Bundesgrenzschutzes zur Amtshilfe gegenüber Verfassungsschutz und Bundesnachrichtendienst erweitert werden". Des weiteren sei „die Pflicht zur Erteilung von Auskünften an die Bürger . .. auf die Sicherheitsbehörden auszudehnen". Zum vorgesehenen Personalausweisgesetz votieren die Datenschutzbeauftragten für einen Verzicht auf die sog. „Maschinenlesbarkeit". I m Melderecht fordern die Datenschutzbeauftragten, daß das Meldewesen . . . nicht die Funktion einer potentiell unbegrenzten Informationssammlung oder -bereitstellung für Aufgaben anderer Behörden übernehmen" dürfe; auch hier seien entsprechende Novellierungen erforderlich. Für den Bereich der Statistik sei zu gewährleisten, daß „keine Vermischung administrativer und statistischer Aufgaben einträte". Selbst für den — datenschutzrechtlich bereits sehr entwickelten — Bereich des SGB fordern die Datenschutzbeauftragten weitere Datenschutzregelungen. Zusammenfassend w i r d aus dem Volkszählungsurteil des BVerfG nicht nur hinsichtlich des eigenen Aufgahenmandats, sondern hinsichtlich des gesamten Rechts des Datenschutzes ein nahezu komplett neues Regelungsprogramm entwickelt, dessen tatsächliche Begründbarkeit allerdings eine Fülle von Fragen ebenso verfassungsrechtlicher wie gesetzgebungs- und legitimationspolitischer A r t aufwirft. 2 Scholz/Pitschas

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG I I . Technische Realisation und Verwaltungsautomation 1. Von der Industrie- zur Informationsgesellschaft

Nicht ohne krisenhafte Zuspitzung, vergleichbar dem Übergang von der Agrar- zur Industriegesellschaft i m vorigen Jahrhundert, vollzieht sich heute der Wandel von der Industrie- zur Informationsgesellschaft. Enorme Fortschritte der Elektronik, vor allem der Mikroprozessoren, sowie Neuentwicklungen der Telekommunikation oder auch die Entwicklung der Technik der Informationsverarbeitung bis h i n zu den elektromechanischen Massenspeichern mit einigen hundert Gigabyte Kapazität mögen diesen Wandel verdeutlichen. Die „technische Realisation" 2 1 ist i n vollem Zuge; sie befindet sich i n einem Zustand fortschreitender Beschleunigung. Zukunftsprognosen stellen denn auch technische Fortschritte i n Aussicht, deren Auswirkungen auf das individuelle gesellschaftliche und politische Leben derzeit kaum abzuschätzen sind. Die derzeitige Phase der Entwicklung zeichnet alle Merkmale eines Übergangs 22. Ein Schwerpunkt dieser Entwicklung liegt i n der öffentlichen Verwaltung. Aufgaben, Verfahren und Eigengesetzlichkeiten von Technik und Technisierung prägen die öffentliche Verwaltung i m Zeitalter der Informationsgesellschaft. 23 Die administrative Informatisierung beruht dabei einerseits auf den geradezu explosiv zunehmenden Möglichkeiten der Informationstechnik; andererseits ist es das zunehmende Bedürfnis der post-industriellen Gesellschaft nach Verwaltungsinformationen, das den Einsatz der Informationstechnik der öffentlichen Verwaltung forciert. Der öffentlichen Verwaltung bleibt faktisch kaum eine andere Wahl, als die gegenwärtigen und zukünftigen technischen Veränderungsprozesse zu übernehmen oder abzuweisen. Zutreffend formuliert etwa Art. 1 Abs. 1 S. 1 BayEDVG 2 4 , daß sich die öffentliche Verwaltung „der elektronischen Datenverarbeitung zur rationellen Erledigung automationsgeeigneter Aufgaben und zur Gewinnung von Mahnungsinfor21 Ausdruck u n d Fragestellung v o n Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft, 1971, S. 30 ff., 34; dazu jüngst V. Neumann, Der harte Weg zum sanften Ziel, in: A. Roßnagel (Hrsg.), Recht und Technik, S. 88 ff. 22 Vgl. Rammert, Soziale D y n a m i k der technischen Entwicklung, 1983. 23 R. Scholz, Technisierung, S. 55 ff., 58 ff.; ders., Technik u n d Recht, in: FS zum 125jährigen Bestehen der Juristischen Gesellschaft zu Berlin, 1984, S. 691 ff.; K.Lenk, Voraussetzungen u n d Grenzen der Einführung D V gestützter Verfahren, S. 625 ff.; J. Reese, Chancen und Risiken des Einsatzes neuerer Informationstechnologien, S. 23 ff.; Seibel, VerwArch. Bd. 74 (1983), 335 ff.; zur gesellschaftlichen Rolle der I n f o r m a t i k vgl. ferner H.-W. Heibey, Informatik, in: Technik u n d Gesellschaft, Jb. 1, 1982, S. 97 ff., 101 ff. 24 Gesetz über die Organisation der elektronischen Datenverarbeitung i m Freistaat Bayern (BayEDVG) v. 12.10. 1970 (GVB1. S. 457).

I I . Technische Realisation u n d Verwaltungsautomation

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mationen und Entscheidungshilfen" bedient. I n den Verwaltungen des Bundes, der Länder und der kommunalen Gebietskörperschaften hat die A D V folgerichtig rasche Verbreitung gefunden. Neben der Dokumentation und den sonstigen Erfordernissen für eine schnelle abrufbereite Speicherung von Daten z. B. i m Meldewesen, in der Statistik oder auch i m polizeilichen Erkennungswesen, werden heute die meisten Massenaufgaben über Rechenanlagen abgewickelt. 25 Darüber hinaus hat sich die Datenverarbeitung als das einzige, heute nicht mehr wegzudenkende Instrument erwiesen, m i t dessen Hilfe ein wesentlicher Fortschritt bei der Bewältigung der immer komplexer werdenden öffentlichen Informations- und Planungsaufgaben erzielt werden kann. 2 6 Datenverarbeitung und Datenübermittlung sind deshalb und auf längere Sicht die wesentlichen Automatisierungsmittel i m Bereich der öffentlichen Verwaltung. Die prinzipielle Erforderlichkeit der Verwaltungsautomation kann folglich weder heute noch zukünftig fraglich sein. 27 Diese Auffassung teilt auch das BVerfG i n seiner Entscheidung. Es beruft sich häufiger auf die „heutigen und künftigen Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung" und macht dadurch deutlich, daß es seiner Entscheidung den gegenwärtigen Stand der Verwaltungsautomation zugrunde legt und überdies die technische Realisation als ebenso gegebenen wie weiter ausgreifenden Entwicklungsvorgang begreift und akzeptiert. 2. Gefährdungspotential der Verwaltungsautomation

Formen, Chancen und Wirkungen der Verwaltungsinformatik erfassen heute praktisch jeden Bereich der öffentlichen Verwaltung. Als Vorzug der verwaltungsorganisatorischen Nutzung moderner Informa25 Vgl. Bull, Datenschutz, S. 190 ff., 218 ff., 277 ff.; Seibel, VerwArch. Bd. 74 (1983), 326 ff.; T.Grupe, Der gespeicherte Bürger, 1979, S. 9 ff.; speziell zur Sozialversicherung siehe Hans Sendler, A u t o m a t i o n i n der Sozialversicherung, passim; H. Schmidt, Das Sozialinformationssystem der Bundesrepublik Deutschland. Sozialinnovation durch Informationstechnologie, 1977; P. Lange, Probleme des Persönlichkeitsrechts- u n d Datenschutzes i m Sozialrecht, S. 7 ff.; für die Steuerverwaltung vgl. H. Brinckmann u. a., Automatisierte Verwaltung; eine empirische Untersuchung über die Rationalisierung der Steuerverwaltung, 1981. 26 Hoschka/Kalbhen, Datenverarbeitung i n der politischen Planung, 1975; Hartenstein, Bedarf der planenden V e r w a l t u n g an Informationen u n d Informationstechnik, S. 239 ff.; U. Dammann, Manipulation oder Öffentlichkeitsinformation? Z u r F u n k t i o n v o n Planungsinformationssystemen, in: K . Lenk (Hrsg.), Informationsrechte u n d Kommunikationspolitik, 1976, S. 137 ff. 27 Garstka, Verwaltungsautomation, S. 12 ff.; Wittkämper, D V e r w 1983, 161 ff.; Seibel, VerwArch. Bd. 74 (1983), 335 ff.; K. Lenk, Verwaltungsorganisation der Länder u n d Gemeinden, S. 224 ff.; Steinbuch, Technisierung der Verwaltung, S. 33 ff.; Thieme, Verwaltungslehre, S. 505 ff.

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Α . Das Volkszählungsurteil des BVerfG

tionstechnologien erscheint vor allem der ungehemmte Fluß der Informationen von einer staatlichen Instanz zur anderen. Dabei läuft das informationelle Geschehen i n der elektronischen Verwaltung zeitlos ab: Bisher übersehbare, kontrollierbare und rückholbare Verwaltungsvorgänge werden immer weniger transparent und i n verwaltungsintern adäquate Kompetenz- und Verantwortungsstrukturen einfügbar. Der Einsatz der Informationstechnik i n der öffentlichen Verwaltung läßt deshalb nach den Grenzen von Technisierung und Automatisierung fragen. 28 Dabei geht es weniger u m die technischen Fragen der A D V i n der öffentlichen Verwaltung — die Leistung von Computern ist weder durch Funktionsgeschwindigkeit noch durch Speicherkapazität grundsätzlich beschränkt —, sondern u m den Umgang m i t den auf einem Datenträger „erfaßten" Informationen. I m Vordergrund stehen also die Vorgänge der Informationserhebung und -nutzung aus der Sicht der Verwaltung. 2 9 A r t und Ausmaß der Informationserhebung und -nutzung stehen nicht i m freien Belieben der Verwaltung. Die Rechtsprechung des BVerfG hat seit langem klargestellt, daß der Bürger für die informatisierte Verwaltung i n keiner Weise zum Objekt eines allein den Determinanten von Technik und Technisierung unterworfenen Verwaltungshandelns werden darf. 3 0 Gleichwohl wohnt der A D V ein spezifisches Gefährdungspotential inne, das von mehreren Faktoren abhängt. A n erster Stelle steht die Verfügbarkeit der i m System der A D V vorhandenen bzw. für die Datenverarbeitung greifbaren Informationen. Gemeint ist damit die je nach Technik und Organisation unterschiedliche Fähigkeit der A D V , eine Vielzahl von Informationen über den einzelnen Bürger präsent zu halten, durch Zusammenführung und Ausweitung der vorhandenen Daten zusätzliche Informationen zu schaffen oder gegenwärtige sowie neue Informationen weiterzugeben. Nament28 Hierzu frühzeitig schon Steinmüller, Leviathan 1975, 508 ff.; U. Dammann, D V R 1974, 274 ff.; ν. Β ergiHarbothì J arassi Lutterbeck, ÖVD Η . 1/1972, 3 ff.; aus jüngerer Zeit vgl. ζ. B. Leuze, DVB1. 1984, 1 ff.; Wittkämper, DVerw 1983, 172 ff.; K.Lenk, Informationstechnik u n d Gesellschaft, 323 ff.; G.E. Hoffmann, Informierte Bürger oder Technologie-Untertanen — Konsequenzen u n d Probleme für den Bürger durch den Einsatz der E D V i n der öffentlichen Verwaltung, in: H. R. Hansen u. a. (Hrsg.), Mensch u n d Computer, 1979, S. 123 ff. 29 Vgl. näher noch K. Lenk, I m p l i k a t i o n e n der Verwaltungsautomation, S. 143 ff., 152 ff.; Poetzsch-Heffter, Anforderungen der öffentlichen V e r w a l tung, S. 21 ff. 30 Grundlegend BVerfGE 27, 1 (6); siehe auch BVerfGE 35, 202 (220); aus der L i t e r a t u r vgl. Benda, FS W. Geiger, S. 23 ff.; Kamiah, DÖV 1970, 361 ff.; R. Scholz, Technisierung, S. 66 ff., 70 ff.; allgemein zur „Bürgernähe" der A D V vgl. ferner Thieme, Verwaltungslehre, S. 531 ff.; zur Aufgabe des Rechts gegenüber der Technikentwicklung siehe jüngst u n d zusammenfassend Roßnagel, A u f der Suche nach einem zeitgemäßen Verhältnis von Recht u n d Technik, in: ders. (Hrsg.), Recht u n d Technik, S. 13 ff.

I I . Technische Realisation und Verwaltungsautomation

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lieh der Datenverbund bildet also ein wichtiges Problemfeld der gegenwärtigen wie zukünftigen Datennutzung. 31 Gleichermaßen bedeutsam für die Setzung normativer Grenzen der Verwaltungsautomation sind Quantität und Qualität der i n einem Informationsverarbeitungssystem anfallenden Daten. Ihr Gefährdungspotential differiert je nach dem, welche Lebensbereiche des einzelnen i n Bezug genommen werden und welche Wirkungen durch die Speicherung und Nutzung der Daten entstehen. Dieser Gesichtspunkt spielt vor allem i m Rahmen der Überlegungen zum verfassungsrechtlichen Datenschutz eine wesentliche Rolle. Erhebliche Bedeutung erlangen ferner die Umstände der Datengewinnung sowie die aktuellen oder zu erwartenden Zugriffsinteressen der an der A D V Beteiligten. Das darin verborgene Gefährdungspotential charakterisiert W. Steinmüller treffend, wenn er für den Datenschutz bei riskanten Informationsverarbeitungssystemen darauf hinweist, daß gefährlich nicht die Daten, sondern deren Benutzer und Interessenten seien. 32 Nicht zuletzt liegt auch i n jener Möglichkeit ein evidentes Gefahrenmoment, die A D V — zumal, was ihre technischen Gegebenheiten anbetrifft — bestimmungswidrig bzw. mißbräuchlich zu benutzen. Unberechtigte Benutzer können sich Zugang zu Datenbeständen verschaffen oder die Datenverarbeitung derart i n Anspruch nehmen, daß unrichtige personenbezogene Informationen entstehen. 33 3. Zielkonflikte der Verwaltungsautomation

Wegen des gezielten Gefährdungspotentials der A D V i n der öffentlichen Verwaltung muß bei der Ausgestaltung der Informations- und Kommunikationsbeziehungen zum Bürger den Forderungen nach einem ausreichenden Datenschutz verstärkt Rechnung getragen werden. Darüber hinaus sind auch die vielfältigen Möglichkeiten zu beachten, die Automation, Technisierung und neue Informationstechnologien gerade einer bürgernahen und für den Bürger effektiven Verwaltung bieten. Datenverarbeitung gerät damit i n einen Zielkonflikt zwischen dem Nutzungspotential der A D V und dem Schutzbedürfnis personenbezogener Daten. 34 31 Hierzu namentlich Simitis, FS H. Coing, S. 499 ff.; siehe auch Bull, Datenschutz, S. 34 ff.; Steinmüller, Leviathan 1975, 508 ff.; Podlech, DVR 1976, 23 ff., 29 ff. 32 I n : Steinmüller/Ermer/Schimmel, Datenschutz bei riskanten Systemen, 1978, S. 79, 85. 33 Dazu anschaulich Hümmerich/ Gola, Der gestohlene Schatten, 1981, 128 ff. 34 So zutreffend Steinmüller, Leviathan 1975, 531 ff.; Podlech, DVR 1976, 23 ff.; H. Brinckmann, Rationalisierung der öffentlichen Verwaltung. S. 109 ff.;

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

Begleitet w i r d dieser Zielkonflikt von dem Zwiespalt zwischen der Angst vor negativen Auswirkungen einer Verwaltungsautomation und der Hoffnung auf Erleichterung, die der Nutzung neuer Informationstechniken innewohnen. Die Angst des Bürgers vor ungerechtfertigter Durchleuchtung durch staatliche Behörden trifft auf die Befürchtung der öffentlichen Verwaltung, i n ihrer Gestaltungsfreiheit und Datennutzung übermäßig beschränkt zu werden. 35 Hinzu t r i t t die Furcht des Bürgers vor Kriminalität und anderen sicherheitspolitischen Ordnungsdefiziten 36 , aber auch und gleichermaßen die Besorgnis der Verwaltungsmitarbeiter u m die ungewissen Veränderungen ihrer Berufsbilder durch das der Technik eigenständige Instrumentarium. 3 7 I n der Reaktion auf diese vielfältigen Vorbehalte i n der öffentlichen Verwaltung und i n der Bevölkerung gibt es derzeit noch keine endgültigen Antworten. Abgesehen von mancher Dämonisierungstendenz gegenüber technischen Prozessen fast jedweder Art, läßt sich gerade für die Verwaltungspraxis der Gegenwart ein Prozeß des Abtastens und der Klärung über die Frage nach dem zulässigen Umfang und der angemessenen A r t und Weise der Informationssammlung und »weitergäbe feststellen. Die künftige Richtung der administrativen Informatisierung hängt davon ab, welche informationellen Rechte und Pflichten der einzelne und der Staat haben sollen, und davon, wie das Recht des einzelnen auf Privatheit mit dem Auftrag des Staates zu rationeller Verwaltung i n Einklang zu bringen ist. Gefordert sind hier vor allem die politisch Verantwortlichen, die sich klar darüber sein müssen, welche Steuerungsaufgaben sie i m Rahmen der zukünftigen „Computergesellschaft" wahrnehmen müssen. Entscheidende Bedeutung erlangt aber auch die Frage nach den Antworten, die von der Verfassung für die Informatisierung der öffentlichen Verwaltung und ihre Auswirkungen bereitgehalten werden. 3 8 dargestellt am Beispiel der Sozialverwaltung von J. Reese, Chancen und Risiken des Einsatzes neuerer Informationstechnologien, S. 23 ff. 35 Hierzu vgl. Hartkopf, in: G. R. B a u m u. a. (Hrsg.), Technisierte V e r w a l tung — Entlastung oder Entfremdung des Menschen?, 1981, S. 90 ff., 98 ff.; K. Lenk, RuP 1979, 33 ff.; R. Scholz, Technisierung, S. 73 ff., m. w. Nachw. i n Anm. 46. 36 Dazu näher D. Merten, Rechtsstaatsdämmerung, in: FS R. Samper, 1982, S. 35 ff., 40 ff., 46 ff.; Isensee, Grundrecht auf Sicherheit, S. 23 ff. 37 R.Scholz, Technisierung, S. 74; Wittkämper, D V e r w 1983, 174 f.; K. Lenk, Verwaltungsorganisation der Länder u n d Gemeinden, S. 231 ff., 234 ff.; Pitschas, Situative Verwaltungsführung, S. 272 f.; Thieme, Verwaltungslehre, S. 522 ff., 525. 38 Luhmann, ÖVD 1972, 44 f f ; Benda, FS W.Geiger, S. 29 ff.; Schwan, VerwArch. 66 (1975), 120 ff.; Gallwas, Der Staat 1979, 507 ff.; Ch. Sasse, FS W. Mallmann, S. 213 ff.; Kloepfer, Grundrecht auf Datenschutz, S. 37 ff.; Bull, Gedächtnisschrift Ch. Sasse, S. 869 ff.; H. Heußner, FS G. Wannagat, S. 173 ff., 176 ff.

I I I . A u t o m a t i o n — Persönlichkeit — Selbstbestimmung

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I I I . Verwaltungsautomation, Persönlichkeitsrecht und informationelle Selbstbestimmung

Vor dem Hintergrund des skizzierten Zusammenhanges von technischer Realisation und Verwaltungsautomation erklären sich die einleitenden Bemerkungen des BVerfG i n seiner Entscheidung zum Volkszählungsgesetz über die Beunruhigung, die von der durch dieses Gesetz angeordneten Datenerhebung ausgelöst worden war. I n diesen Betrachtungen des Gerichts liegt weniger eine Rechtfertigung für sein Vorgehen i n der Sache, wie H. Schneider vermutet, 3 9 als eine recht einfühlsame Hinwendung zu der angedeuteten Akzeptanzkrise einer Verwaltungstechnisierung i n der Gesellschaft. M i t diesem Ansatz i n seiner Urteilsbegründung gibt das BVerfG zu erkennen, daß es die immer stärker werdende Betroffenheit, das Unbehagen und die bisweilen pauschale Technikfeindlichkeit bei Bürgern als nicht etwa von vornherein illegitim beiseite lassen w i l l . Zugleich w i r d i n den Einführungsbetrachtungen deutlich, daß das Gericht nunmehr und i n Fortsetzung seiner bisherigen Rechtsprechung zur Entwicklung der A D V zu einer grundsätzlicheren Aussage vorstoßen wollte. 4 0 1. Grundrechtlicher Prüfungsmaßstab

Verfassungsrechtlicher Anknüpfungspunkt für die Entwicklung eines Fundaments für den verfassungsrechtlichen Datenschutz ist das i n A r t . 2 I i n Verbindung mit Art. 11 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht. Es umfaßt nach der Ansicht des BVerfG die aus dem Gedanken der persönlichen Selbstbestimmung folgende Befugnis des einzelnen, g r u n d s ä t z l i c h selbst zu entscheiden, welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte

wann und offenbart

innerhalb werden. 41

Das BVerfG führt mit dieser Ausprägung des Schutzbereichs seine Rechtsprechung zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht weiter 4 2 , ohne freilich — wie entgegen etwa der Annahme der Datenschutzbeauftragten zu betonen ist — (schon) ein besonderes Grundrecht auf Datenschutz zu entwickeln. 4 3 39 DÖV 1984, 161; w i e hier dagegen auch Busch, DVB1. 1984, 385. Das BVerfG hat sich ebensowenig v o n einer „künstlich erzeugten" Angstwelle beeindrucken lassen, w i e H. Schneider, VB1BW 1983, 225 ff., befürchtet; wenig einfühlsam auch Frohn, DÖV 1984, 459. 40 Ebenso Simitis, N J W 1984, 398 f.; Benda, Recht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 11 ff.; Podlech, Leviathan 1984, 90 ff. 41 BVerfGE 65, 1 (43). 42 Siehe z. B. BVerfGE 27, 1 (6); 27, 344 (350 f.); 32, 373 (379); 34, 238 (245 f.); 34, 269 (282 f.); 35, 202 (220 f.); 47, 46 (73); 49, 286 (298); 54, 148 (153 f.); 54, 208 (215, 217); 56, 37 (43, 49 ff.); 63, 131 (143 f.).

24

Α . Das Volkszählungsurteil des BVerfG

A l s b e t r o f f e n e G r u n d r e c h t s p o s i t i o n w e r d e n i n einer Z u s a m m e n s c h a u die M e n s c h e n w ü r d e des A r t . 1 u n d die P e r s ö n l i c h k e i t s e n t f a l t u n g des A r t . 2 G G als A n s a t z p u n k t g e w ä h l t . 4 4 D i e s e m A n s a t z w i r d eine a u f die j e w e i l i g e n G e f ä h r d u n g s l a g e n zugeschnittene „prozessuale" A u s d e u t u n g gegeben. Das B V e r f G h ä l t die B e f u g n i s z u r S e l b s t b e s t i m m u n g deshalb f ü r besonders s c h u t z b e d ü r f t i g , w e i l „ b e i Entscheidungsprozessen n i c h t m e h r w i e f r ü h e r a u f m a n u e l l zusammengetragene K a r t e i e n u n d A k t e n zurückgegriffen w e r d e n muß, v i e l m e h r h e u t e . . . E i n z e l a n g a b e n . . . technisch gesehen u n b e g r e n z t speicherbar u n d j e d e r z e i t ohne Rücksicht auf E n t f e r n u n g e n i n S e k u n denschnelle ab r u f b a r s i n d . " 4 5 I n diesem prozessualen Ansatz sieht das G e r i c h t m i t der G r u n d r e c h t s p o s i t i o n eine P r i v a t h e i t geschützt, die sich gleichsam i n „ S t u f e n " z u m Ö f f e n t l i c h e n w e i t e t u n d d a b e i verschiedene Sphären m i t unterschiedlicher A b w e h r k r a f t u n d Eingriffsfestigkeit entfaltet. 46 F r e i l i c h b l e i b t das B V e r f G n i c h t i n dieser t a t b e s t a n d l i c h e n U m s c h r e i b u n g des G e w ä h r l e i s t u n g s b e r e i c h s stehen. Das G e r i c h t s t e l l t v i e l m e h r auch d a r a u f ab, daß d e r e i n z e l n e überschauen müsse, welche i h n bet r e f f e n d e n I n f o r m a t i o n e n i n b e s t i m m t e n Bereichen seiner sozialen U m 43 So aber w o h l P. Krause, JuS 1984, 268, 271; wie hier dagegen auch Simitis, N J W 1984, 399; zu den bisherigen Versuchen der dimensionalen Entfaltung des verfassungsrechtlichen Datenschutzes vgl. i m übrigen Gallwas, Datenschutzprobleme des Bildschirmtextsystems, S. 193 ff.; P. Krause, DVR 1980, 254 ff.; Schwan, Amtsgeheimnis, S. 59 ff., unter zutreffender K r i t i k an der verfassungsrechtlichen Verankerung eines sog. Datenschutzgrundrechts i n Nordrhein-Westfalen (Art. 4 I VerfNRW). —- Das BVerfG bietet freilich m i t seiner Entscheidung keinen verfassungsrechtlichen Hebel für jene Gegner der Informationstechnik, die i m Wege einer gleichsam prinzipiellen Opposition die technologische E n t w i c k l u n g m i t allen n u r denkbaren M i t t e l n verhindern wollen; siehe dazu Isensee, D Ö V 1983, 565 ff., 567 f., 570 ff.; kennzeichnend insofern auch der K o m m e n t a r der T A Z zur Entscheidung des BVerfG zum V Z G 1983 i m einstweiligen Anordnungsverfahren v. 14. 4.1983: „Widerstand geklaut" (!). 44 BVerfGE 65, 1 (41 f.). Aus der umfangreichen Literatur zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht als Grundlage des verfassungsrechtlichen Datenschutzes vgl. u. a. Kamiah, D Ö V 1970, 361 ff.; Evers, Privatsphäre u n d Verfassungsschutz, 1960, S. 38 ff.; Seidel, Datenbanken u n d Persönlichkeitsrecht, 1972, S. 61 ff.; HasselkusfKaminski, Persönlichkeitsrecht u n d Datenschutz, in: K i lian/Lenk/Steinmüller (Hrsg.), Datenschutz, 1973, S. 109 ff.; Benda, FS W. Geiger, S. 23 ff.; Rüpke, Schutz der Privatheit, passim; Ο. Mallmann, Zielfunktionen, S. 16 ff.; Ch. Sasse, FS W. Mallmann, S. 213 ff.; zuletzt vgl. Podlech, Festgabe H. Grüner, S. 451 ff.; ders., A K - G G , A r t . 2 I, Rz. 34 ff., 41 ff. 45 BVerfGE 65, 1 (42). 46 BVerfGE 65, 1 (45 f.); das B V e r f G ü b e r n i m m t m. a. W. seine bisher j u d i zierte Abstufung i n der Beschränkbarkeit freier Entfaltung der Persönlichkeit nach Maßgabe der jeweils betroffenen interind i v i dualen oder sozialen K o m m u n i k a t i o n (dazu R. Scholz, AöR Bd. 100, 1975, S. 92 ff.) auch für die Konzeption des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung; vgl. dazu noch unten sub B.III.3.

I I I . Automation — Persönlichkeit — Selbstbestimmung

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weit bekannt seien und „wer was wann und bei welcher Gelegenheit" über ihn bzw. den einzelnen wisse. 47 Denn davon sei das tatsächliche Verhalten abhängig. Das BVerfG sieht damit i n der Grundrechtsposition m. a. W. ein Recht des Bürgers auf Selbstdarstellung gegenüber seiner Umwelt sowie Selbstbestimmung desjenigen Bildes verankert, das sich seine gesellschaftlichen und staatlichen Kommunikations- und Interaktionspartner von i h m machen. Auch diese Schutzfunktion des allgemeinen Persönlichkeitsrechts zieht das BVerfG unter den Begriff des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Die Befugnis, selbst über die Offenbarung persönlicher Lebenssachverhalte zu entscheiden, sowie die Chance, sich auch entsprechend dieser Entscheidung tatsächlich zu verhalten, bilden den substantiellen Tatbestand des durch A r t . 2 I i n Verbindung mit A r t . 11 GG geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrechts i n Form der informationellen Selbstbestimmung. 48 a) Dem Recht auf „informationelle Selbstbestimmung" w i r d damit fundamentale Bedeutung zuerkannt. Es umfaßt i n der Sicht des BVerfG den Schutz des einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe (Datenverarbeitung) seiner persönlichen Daten. Dieser Schutz ist von dem Grundrecht des Art. 2 I i n Verbindung mit A r t . 11 GG garantiert. Das Grundrecht gewährleistet insoweit und nach Ansicht des BVerfG die prinzipielle Befugnis des einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung (Verarbeitung) seiner persönlichen Daten zu bestimmen. 49 I n dieser Ausdeutung beruht das „Recht auf informationelle Selbstbestimmung" auf der Abwehrfunktion des Grundrechts gegenüber jeglicher staatlichen Einwirkung auf den umschriebenen Freiheitsbereich. Die funktionale Entfaltung des grundrechtlichen Gewährleistungsfeldes erschöpft sich allerdings daran nicht: Das BVerfG postuliert weitergehend, „mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung wären eine Gesellschaftsordnung und eine diese ermöglichende Rechtsordnung nicht vereinbar, i n der Bürger nicht mehr wissen können, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß" 5 0 . Die Verwendung dieser Formulierung nimmt die Vorstellung der Grundrechte als Basis einer objektiven Wertordnung in Bezug. Das Gericht akzeptiert, daß die Ansammlung personenbezogener Informationen i n einer Datei die Verfügbarkeit dieser Daten i n einer Weise gestaltet, daß daraus ein beson47

BVerfGE 65, 1 (43). Privatsphäreschutz u n d Sicherung der Selbstdarstellung gehen somit i n der Rechtsprechung des B V e r f G eine Verbindung ein; vgl. hierzu treffend Schlink, Amtshilfe, S. 169 ff., 188 ff. 49 BVerfGE 65, 1 (43). 50 BVerfGE 65, 1 (43). 48

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

deres Gefährdungspotential für den von der Informationsverarbeitung Betroffenen erwächst oder doch erwachsen kann. 5 1 Es könne die Selbstbestimmung als „elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungsund Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens" i n Frage stellen. 52 Die objektiv-grundrechtliche Abwehr von Gefährdungslagen durch Bewahrung der Umstände, unter denen die Entfaltung grundrechtlich verbürgter Freiheit allein zu gedeihen vermag, habe somit verstärkend zum individuellen Entfaltungsschutz des einzelnen hinzuzutreten. 53 b) Das BVerfG verweist darüber hinaus in seinem mehrfunktionalen Verständnis des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auf die Organisations- und Verfahrensdimensionen des Grundrechts, indem es sich i n der Ausformung des verfassungsrechtlichen Gewährleistungsbereichs an den automatisierten „Entscheidungsprozessen" sowie an dem „Verwendungszusammenhang" orientiert, in den die erhobenen Informationen eingespeist werden. 5 4 Der grundrechtliche Schutzbereich w i r d damit weniger i n bezug auf Inhalte als i m Hinblick auf die Methode der Verteilung von Informationsmengen auf verschiedene Stellen und i m Ergebnis als Absage an jeden staatlichen Informationsdirigismus aktualisiert. c) I n der Folge eines „fließenden" Garantieverständnisses des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bleibt für das BVerfG die Frage, ob Datenverarbeitung einen Eingriff in grundrechtlich gewährleistete Freiheit oder Selbstbestimmungsreservate darstellt, unproblematisch. 55 51 Grundlegend dazu schon früher Gallwas, Der Staat 1979, 510 ff.; vgl. nunmehr auch ders., Datenschutzprobleme des Bildschirmtextsystems, S. 185 ff. 52 BVerfGE 65, 1 (43). 53 Ebenso Gallwas, Der Staat 1979, 513; zu diesem die Rechtsprechung des B V e r f G seit langem generell kennzeichnenden Ansatz vgl. ferner u n d grundsätzlich BVerfGE 50, 290 (337 f.); E.-W. Böckenförde, N J W 1974, 1529 ff., 1537 f.; R. Scholz, Pressefreiheit u n d Arbeitsverfassung, 1978, S. 87 ff. Demgegenüber sieht Mückenberger, K r i t J 1984, 10, „das Schwergewicht" des hiesigen Urteils „ i n seiner objektiv-rechtlichen Aussage". 54 BVerfGE 65, 1; umfassend zur Grundrechtsverwirklichung u n d -Sicherung durch Organisation u n d Verfahren m. Nachw. aus der Rechtsprechung des B V e r f G siehe u. a. Goerlich, Grundrechte als Verfahrensgarantien, passim; Bethge, N J W 1982, 1 ff.; K.Hesse, HdbVerfR, 1983, S. 79 ff., 100 ff. 55 Z u dieser seit langem außerordentlich streitbefangenen Frage vgl. einerseits Schwan, VerwArch. 66 (1975), 120 ff., 127 ff.; ders., Amtsgeheimnis, S. 18 ff.; ähnlich Rohlf, Schutz der Privatsphäre, S. 201 ff.; Meister, Datenschutz i m Zivilrecht, S. 117 ff.; demgegenüber und andererseits vgl. kritisch Kloepfer, Datenschutz als Grundrecht, 23 f.; P.Krause, DVR 1980, 238 f.; ablehnend auch, wenngleich nicht ganz präzise i n der eigenen Stellungnahme („aus den Grundrechten Elemente des Datenschutzes . . . " ) , Gallwas, Datenschutzprobleme des Bildschirmtextsystems, S. 193; w. Nachw. zur Diskussion bei Schlink, Amtshilfe, S. 169 f. m i t A n m . 2.

I I I . Automation — Persönlichkeit — Selbstbestimmung

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Die Erkenntnis, daß es vor allem auf das Gefährdungspotential des Datenverarbeitungssystems ankomme, nimmt der Eingriffsproblematik die thematische Brisanz — ganz abgesehen davon, daß in der Prüfung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Erhebungsprogramm des Volkszählungsgesetzes die dort i n § 5 enthaltene Verpflichtung zur Auskunft über die i n § 2 Nr. 1—7, §§ 3, 4 V Z G 1983 genannten Erhebungstatbestände unstreitig und auch nach Auffassung des BVerfG einen „Informationseingriff" darstellten. 56 Die Position des BVerfG gegenüber der Eingriffsproblematik ist freilich noch nicht mit letzter Eindeutigkeit auszumachen. Das Gericht betont an anderer Stelle, daß nur über die Tragweite des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung „für Eingriffe" zu entscheiden sei, „durch welche der Staat die Angabe personenbezogener Daten vom Bürger verlangt". 5 7 Je nach dem, ob man die Aussage dieses Satzes auf Eingriffe oder auf den Staatsbezug der Einwirkung auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bezieht, gewinnt die Eingriffsproblematik an Gewicht. Hierauf w i r d noch zurückzukommen sein. 58 2. Schranken informationeller Selbstbestimmung

Der Schutz des Grundrechts ist nur prinzipieller Art, d. h. er ist Relativierungen zugänglich. Nach Ansicht des BVerfG gibt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dem einzelnen nämlich keine absolute, uneinschränkbare Herrschaft über seine Daten. Das BVerfG verweist hierzu auf die von i h m i n früheren Entscheidungen schon vielfach betonte Spannungslage Individuum — Gemeinschaft und formuliert, der einzelne müsse sich als „eine sich innerhalb der sozialen Gemeinschaft entfaltende, auf Kommunikation angewiesene Persönlichkeit" verstehen und als solche Einschränkungen i m überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen. 59 Woraus das Gericht diese relativierende Einschränkung des Grundrechtsschutzes ableitet, bleibt unklar. Doch w i r d man davon ausgehen können, daß es sich hier nicht u m die Statuierung immanenter Grundrechtsschranken handelt, die dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung innewohnen, sondern vielmehr um eine Ausprägung des Vorbehalts der verfassungsmäßigen Ordnung des Art. 2 I GG einerseits sowie der Bindungswirkung des Sozialstaatsprinzips andererseits. 60 56 57

58 59

BVerfGE 65, 1 (52). BVerfGE 65, 1 (45).

Vgl. unten zu B.III.2.

BVerfGE 65, 1 (43 f.); aus der Rechtsprechung des BVerfG siehe ferner BVerfGE 4, 7 (15 f.); 8, 274 (329); 27, 1 (7); 30, 173 (193); 32, 98 (108); 50, 290 (353); 56, 37 (49).

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

Freilich überläßt das BVerfG die nähere Ausformung dieser Grundrechtsschranken keiner exekutivischen Beliebigkeit. a) Das Gericht entwickelt zunächst eine absolute Sperre für die Beschränkung informationeller Selbstbestimmung durch die informatisierte Verwaltung. Seinem Verständnis nach ist eine umfassende Registrierung und Katalogisierung der Persönlichkeit durch die Zusammenführung einzelner Lebens- und Personaldaten zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen der Bürger unzulässig. Ausdrücklich rekurriert das BVerfG hierbei auf die schon oben skizzierte Fähigkeit integrierter Informationssysteme, allein oder i m Verbund mit anderen Datensammlungen Informationen über den einzelnen zu einem teilweise oder weitgehend vollständigen Persönlichkeitsbild zusammenfügen, ohne daß der Betroffene dessen Richtigkeit und Verwendung zureichend kontrollieren kann. 6 1 Mit diesem auf den Vorgang der Informationserhebung und vor allem -nutzung bezogenen Verbot der Erstellung von Persönlichkeitsprofilen geht die Entscheidung des BVerfG über dessen früheres Mikrozensusurteil entschieden hinaus. Wurden dem Staat dort die Registrierung und Katalogisierung nur dann verwehrt, wenn sie zwangsweise stattfinden, 62 so w i r d nunmehr auch bei den ohne sichtbaren Zwang vorgenommenen und nicht als handfester Eingriff wahrnehmbaren Verwaltung sinternen und computerunterstützten Informationsübermittlungs- und -Verarbeitungsakten ein absolutes Verbot der Erstellung von Persönlichkeitsbildern aus der Verfassung abgeleitet. 63 b) Jenseits dieses absoluten Maßstabes der Informationsbeschaffung für die öffentliche Verwaltung geht das BVerfG von der Beschränkbarkeit der Verfügungsherrschaft des einzelnen über seine Daten aus. Es ist deshalb nicht richtig, wenn S. Simitis i n seiner Stellungnahme zu dem Volkszählungs-Urteil einseitig auf die „Verarbeitungsbarrieren" abhebt, die das BVerfG mit der Entwicklung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gesetzt habe. 64 Die vom Gericht ausdrücklich bestätigte Zulässigkeit der Datenverarbeitung beruht auch nicht auf „einer fast zum K u l t erhobenen Gemeinschaftsbezogenheit" 65 , sondern ist die unabdingbare Folge der Einbettung des auf Kommuni60

Α. A. (von „immanenten Schranken" ausgehend) H. Schneider, DÖV 1984,

162.

61

BVerfGE 65, 1 (42). So noch BVerfGE 27, 1 (6). 63 Vgl. auch Simitis, N J W 1984, 399; Mückenberger, K r i t J 1984, 15 f.; siehe ferner u n d m. Nachw. zur früheren Diskussion Heußner, FS G. Wannagat, S. 177. 64 N J W 1984, 399 m i t A n m . 15. 65 So aber Simitis, N J W 1984, 399; vgl. auch Mückenberger, K r i t J 1984, 5. 62

I I I . A u t o m a t i o n — Persönlichkeit — Selbstbestimmung

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kation angelegten einzelnen i n die allgemeine Sozialsphäre. Wie anders als i m Austausch mit seiner sozialen Umwelt sollte sich auch Kommunikation vollziehen? 66 Richtig gewichtet, impliziert die Entscheidung des BVerfG daher ebenso sehr die Anerkennung einer Garantie der informationellen Selbstbestimmung und freiheitlichen Informationsstruktur der Gesellschaft wie die Befugnis des Staates und seines Verwaltungsapparates, Informationen zu erheben und zu verarbeiten. Das BVerfG hat deshalb, wie S. Simitis insoweit zu Recht annimmt 6 7 , Selbstbestimmung auch nicht als eine absolute, uneingeschränkte Herrschaft des einzelnen über seine Daten interpretiert. Weitergehend noch hat das BVerfG auf die Bedeutung verwaltungsmäßig erhobener Daten für eine staatliche Politik hingewiesen, die den Prinzipien und Richtlinien des Grundgesetzes verpflichtet sei. Namentlich i m Zusammenhang der staatlichen Planung bedürfe es, so betont das BVerfG, einer umfassenden, kontinuierlichen sowie laufend aktualisierten Information über die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zusammenhänge. 68 Mag auch i m Kontext der bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung die Formulierung der Schranken des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung stark zurückgetreten sein, so w i r d doch dem Informationsbedarf der Verwaltung keine unüberwindbare Grenze gezogen. 3. Schranken-Schranken informationeller Selbstbestimmung

Rechtsnormen über Ermittlungsbefugnisse der Behörden, Auskunftsund M i t Wirkungspflichten von Beteiligten und ggf. von Nichtbeteiligten, öffentliche und interne Register sowie Informationserhebung und -Verarbeitung über die Behördengrenzen hinaus sind bereits weitgehend an der Tagesordnung. A m Beispiel der §§ 160 ff. StPO 6 9 , §§ 24 ff. V w V f G 7 0 und §§ 20 ff., 67 ff. S GB X 7 1 läßt sich eine bestimmte Gesetzes66 Dazu grundsätzlich P. Watzlawick / J. H. Beavin / D. D. Jackson, Menschliche Kommunikation, 4. A u f l . 1974, S. 50 ff.; J.Habermas, Theorie des k o m m u n i k a t i v e n Handelns, Bd. 1, 1981, S. 369 ff., 376 ff., 440 ff.; Bd. 2, 1981, S. 367 ff.; die Gemeinschaftsbezogenheit der Bürger ist damit sowohl Grund des Grundrechtsschutzes durch A r t . 1/1 I GG als auch u n d zugleich Grund der Eingriffsbefugnisse des Staates; anders — aber zu eng — Podlech, Recht auf Privatheit, S. 51. 67 N J W 1984, 400; zutreffend auch F. Hase, DuR 1984, 40; zur Problematik des Datenschutzrechts als eines „absoluten Nutzungsrechts" siehe ferner Auemhammer, BDSG, Einführung, RdNr. 31 ff.; O. Mallmann, Zielfunktionen, S. 25 ff.; Podlech, Festgabe H. Grüner, S. 451 ff. 68 BVerfGE 65, 1 (47). 69 Strafprozeßordnung (StPO) i. d. F. v. 8.12.1981 (BGBl. I S. 1329). 70 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) v. 25. 5.1976 (BGBl. I S. 1253). 71 Sozialgesetzbuch (SGB) — Verwaltungsverfahren (Buch X) — §§ 1—85 V. 18.8. 1980 (BGBl. I S. 1469, ber. S. 2218); §§ 86—119 v. 4. 11. 1982 (BGBl. I S. 1450).

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

systematik für die zulässige Informationsbeschaffung auf Seiten der Verwaltungsbehörden erkennen: Regelmäßig w i r d zunächst die p r i n zipielle Inschutznahme personenbezogener Daten sowie der dahinterstehenden betroffenen Interessen festgelegt; es folgen sodann die Relativierung des prinzipiellen Schutzes zu einem Abwägungsvorbehalt sowie datenschutzrechtliche Vorgaben für die E r m i t t l u n g der Schutzw ü r d i g k e i t von Belangen Betroffener i m konkreten Fall. Diesen gesetzlich festgelegten Maßstäben der Informationsbeschaffung folgt w e i t gehend auch das BVerfG. a) Das Gericht statuiert unter Bezugnahme auf § 6 I Bundesstatistikgesetz 72 , daß Beschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nach A r t . 2 1 GG einer (verfassungsmäßigen) gesetzlichen Grundlage bedürfen, aus der sich die Voraussetzungen u n d der U m fang der Beschränkungen k l a r und für den Bürger erkennbar egeben. 73 Das Gericht ist insofern dem i m Schrifttum vielfach erhobenen Verlangen gefolgt, daß angesichts der bereits dargelegten Gefährdungen durch die Nutzung der A D V der Gesetzgeber über die Erhebung, Speicherung und Weitergabe von Daten zu entscheiden habe, w e i l es sich dabei u m wichtige, für das Zusammenleben i n der Informationsgesellschaft bedeutsame Fragen handele. Diese „berühren" die Grundrechtssphäre und sind deshalb „wesentlich" i. S. der Wesentlichkeitsrechtsprechung des B V e r f G . 7 4 Folgerichtig schließt das Gericht eine Regel u n g der Datenverarbeitung ohne M i t w i r k u n g des Parlaments aus. Eine wichtige Rolle spielt i n diesem Zusammenhang das rechtsstaatliche Gebot der Normenklarheit. 75 Die parlamentarische Bestimmung des Umfanges u n d der Voraussetzungen einer Datenverarbeitung darf sich nicht i n der umbestimmbaren Weite von Generalklauseln verlieren. Das BVerfG w i l l indes die Verwendung von Generalklauseln nicht v ö l l i g untersagen. 7 0 Auch das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Gebot der Normenklarheit w i r d seiner Ansicht nach durch die gesetzliche Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen u n d Generalklauseln nicht verletzt. Der Grundsatz fordere zwar, daß die von einer gesetzlichen Regelung Betroffenen die Rechtslage erkennen u n d 72

BStatG — V. 14. 3.1980 (BGBl. I S. 289). BVerfGE 65, 1 (44, 48 ff.). 74 Vgl. grundsätzlich BVerfGE 40, 237 (249); siehe ferner aus letzter Zeit BVerfGE 51, 268 (290); 58, 257 (268 f.); zur Problematik näher noch sub E.II.2.; Eberle , DÖV 1984, 487 f. 75 BVerfGE 65, 1 (44); näher zu diesem Gebot schon BVerfGE 45, 400 (420) m. w. Nachw.; zuletzt etwa BVerfGE 57, 295 (326 f.). 76 Dies offenbart der Bezug i n BVerfGE 65, 1 (45 f.) auf §§ 30, 31 A O bzw. §§ 67 ff. S GB X, die ihrerseits weitgehend auf die Generalklauseltechnik zurückgreifen, sowie der Bezug auf das Ausmaß ggf. bestehender Mißbrauchsgefahren (dazu siehe auch die Nachw. unten i n Fn. 79). 73

I I I . A u t o m a t i o n — Persönlichkeit — Selbstbestimmung

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ihr Verhalten danach einzurichten vermögen; dazu reiche indes die Möglichkeit hinreichend deutlicher Umschreibung i m Wege der Auslegung gesetzlicher Vorschriften. 77 Allerdings bedarf es für jeden Fall einer bereichsspezifischen Regelung durch das Parlament. 7 8 Das BVerfG betont hierzu unter Hinweis auf bereits bestehende gesetzliche Regelungen i m Bereich des Abgabenund Sozialrechts, die Detailliertheit bereichsbezogener gesetzgeberischer Beschränkung der informationellen Selbstbestimmung hänge von A r t , Umfang und denkbaren Verwendungen der erhobenen Daten sowie der Gefahr ihres Mißbrauchs ab. Die Berufung auf den Grundsatz der Normenklarheit bedeutet dennoch nicht, daß sich der Gesetzgeber i n jedem Fall an einer konkreten Verarbeitungssituation orientieren und seine Informationserwartungen anhand ihrer Besonderheiten präzisieren muß. Gesetzliche Regelungen zur Beschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung müssen deshalb weder auf die Verwendung von Generalklauseln noch auf die Orientierung an abstrakten Verarbeitungssituationen verzichten. 79 Einschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung sind andererseits nur dann rechtmäßig, wenn der Gesetzgeber neben einer gesetzlichen Grundlage für konkrete, i m Vollzug vorgenommene Grundrechtseingriffe auch — und unabhängig vom Merkmal des Eingriffs — die der geplanten staatlichen Maßnahme offenliegende Rechtssphäre selbst abgrenzt Das Gesetz muß also die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren; es darf sich nicht darauf beschränken, nur oder zu allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen. 80 77 St. Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerfGE 8, 274 (325); 13, 153 (160 f.); 20, 150 (158); 21, 73 (79); 31, 255 (264); 37, 132 (142); 48, 210 (221 f.); 63, 266 (287); 64, 261 (279); aus der L i t e r a t u r siehe u. a. H.-J. Koch, Unbestimmte Rechtsbegriffe u n d Ermessensermächtigungen i m Verwaltungsrecht, 1979, bes. S. 32 ff., 44 ff., 75 ff.; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. A u f l . 1983, S. 133 ff., 214 f., 276 ff., 281 ff.; Teubner, Standards u n d D i r e k t i v e n i n Generalklauseln, 1971, S. 90 ff.; R. Scholz, Entflechtung, S. 229 ff. 78 BVerfGE 65, 1 (45 f.). 79 A . A . prononciert Simitis, N J W 1984, 400, 401; vgl. allgemeiner auch ders., FS W. Mallmann, S. 259 ff.; ders., Datenschutz, in: H. Meyer / M. Stolleis, Hessisches Staats- u n d Verwaltungsrecht, 1983, S. 113, 119 ff.; das Postulat v o n Simitis i n seiner Stellungnahme zur bundesverfassungsgerichtlichen E n t scheidung, „die informationelle Selbstbestimmung versperrt den Rückzug i n die Generalklauseln", belegt allerdings ein stark verdinglicht bleibendes Datenverständnis, das geradezu i m Gegensatz zum prozeduralen Schutzkonzept des B V e r f G steht, insofern dieses Datenkontext, Kontextbindung u n d Verfahrenskontrolle — u n d damit flexible Reaktionen auf „offene" Gefahrenlagen — i n den M i t t e l p u n k t seiner Überlegungen stellt. I n einem Fall, i n dem es w i e hier u m die Reaktion auf Gefährdungspotentiale geht, ist der Gesetzgeber allemal darauf angewiesen, i m Wege der Generalisierung K o n trolltatbestände zu formulieren. 80 BVerfGE 65, 1 (45 f.); grundlegend BVerfGE 8, 274 (325); siehe ferner Benda, HdbVerfR 1983, S. 477, 491.

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Α . Das Volkszählungsurteil des BVerfG

b) Die Intensität der geforderten parlamentarischen M i t w i r k u n g an der Informatisierung der öffentlichen Verwaltung bleibt jedoch nach dieser Maßgabe variabel. Sie w i r d zwar einerseits durch das Gebot der Normenklarheit determiniert, wodurch dieser Grundsatz zur Konkretisierung der Wesentlichkeitsrechtsprechung des BVerfG i n einem bislang nicht gekannten Maße beiträgt. 8 1 I m Weiteren verweist das BVerfG selbst und i m Zusammenhang seiner Überlegungen zur parlamentarischen Verantwortung für die administrative Informationsbeschaffung auch auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Schranken-Schranke staatlicher Einwirkung auf die informationelle Selbstbestimmung. 82 Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß die den Prozeß der Informationserhebung und -Verarbeitung letztlich bestimmende Abgrenzung zwischen Individualinteressen einerseits und Gemeinschaftsinteressen andererseits nicht etwa vom Grundgesetz selbst schon vollzogen ist. Auch die Grundrechtsbestimmungen der Art. 2 1/1 I GG enthalten noch keine Aussage darüber, wann Gemeinschafts- und wann Individualbelange zu hoch oder zu niedrig angesetzt worden sind. I m Gegenteil, die vorliegenden Sachinteressen bedürfen einer Bewertung i n ihrem Verhältnis zueinander. Beide sind als Verfassungsschutzgüter deklariert und dürfen unter dem Gesichtspunkt der Einheit der Verfassung einander nicht etwa einseitig zum Opfer gebracht werden. Vielmehr bedarf es i n derartigen Kollisionsfällen eines kollisionslösenden Verfahrens, das inhaltlich nach Maßgabe des vom BVerfG angezogenen Übermaßverbotes zu erfolgen hat: Die miteinander kollidierenden Verfassungspositionen müssen i n e i n e r nach

beiden

Seiten

hin

möglichst

schonenden Weise zum Ausgleich gebracht werden. 83 Dieser Ausgleich ist über die Teilgrundsätze der Erforderlichkeit, der Geeignetheit und der Zumutbarkeit zu vollziehen. 8 4 Dabei kann das Übermaßverbot in 81

Dazu näher unten, E.II.2. BVerfGE 65, 1 (45 f., 54 ff.). 83 Z u m verfassungsrechtlichen Ausgleichsgedanken i n der Rechtsprechung des B V e r f G siehe u. a. BVerfGE 28, 243 (260 f.); 30, 173 (193 ff.); 41, 29 (50 f.); 63, 260 (288); aus der L i t e r a t u r vgl. bes. Lerche, Übermaß u n d Verfassungsrecht, 125 ff., 153 ff.; ders., Vorbereitung grundrechtlichen Ausgleichs, S. 106 ff.; vgl. ferner Bethge, Z u r Problematik v o n Grundrechtskollisionen, 1977, S. 15 ff., 133 ff., 214 ff., 256 ff., 366 ff.; R.Scholz, Entflechtung, S. 113 ff., 234 ff.; Pitschas, N J W 1984, 889 ff., 895 f.; ders., SGb. 1984, 34 ff., 37 ff. 84 Dazu siehe näher R. Scholz, Entflechtung, S. 114; Pitschas, Berufsfreiheit, S. 525 ff. Auch für die Informationserhebung u n d -Verwendung w i r d schon seit jeher v o m B V e r f G das Übermaßverbot i n Gestalt seiner Teilgrundsätze als zentrale Ausgleichsmaxime betont, vgl. n u r BVerfGE 27, 344 (351 ff.); 34, 204 (209 f.); 44, 353 (373 ff.); siehe auch Gusy, VerwArch. Bd. 74 (1983), 91 ff., 108, 109 ff.; speziell zur „Erforderlichkeit" vgl. auch Bull, DÖV 1983, 830 ff.; Simitis, FS W. Mallmann, S. 264 ff. — Z u r Konkretisierung des Übermaßverbotes werden dabei insbesondere verfahrensrechtliche Garantien herangezogen, so ζ. B. v o n BVerfGE 27, 340 (353 f.); aus allgemeinerer Sicht dazu 82

I I I . Automation — Persönlichkeit — Selbstbestimmung

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einer A r t „Doppelfunktion" sowohl Schranke hoheitlicher E i n w i r k u n g als auch Schranke der Grundrechtsausübung selbst sein. 85 c) Der nach dieser Maßgabe vorzunehmende schonende Ausgleich t r i f f t als Direktive i m Sinne eines Harmonisierungsauftrags zunächst und auch nach der Ansicht des B V e r f G den Gesetzgeber 86. A u f einfachgesetzlicher Ebene hat sich das i m Grundgesetz angelegte latente Spannungsverhältnis zwischen I n d i v i d u a l - u n d Gemeinschaftsinteressen i n der Regelung der administrativen Informationsbeschaffung widerzuspiegeln — von unantastbaren inneren Schutzzonen abgesehen. 87 Dies bedeutet andererseits aber auch, daß i m Ausübungsbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung Einschnitte vorgenommen w e r den müssen, u m seine Existenz m i t gegenläufigen verfassungsrechtlichen Postulaten abzugleichen. Das BVerfG weist den Ausgleich der widerstreitenden Verfassungspositionen zunächst u n d ausdrücklich dem Gesetzgeber zu. I n der Tat ist es primär dessen Aufgabe, den Widerstreit konfligierender Verfassungspositionen zu schlichten u n d K r i t e r i e n zur Auflösung typischer Konflikte für V e r w a l t u n g oder Justiz anzugeben. Das folgt bereits aus der Lehre vom Gesetzesvorbehalt. 88 I n diesen Kontext gehört auch, daß der Gesetzgeber die Erforderlichkeit der Erhebung, Speicherung, Verknüpfung und Ü b e r m i t t l u n g von Informationen seitens der öffentlichen V e r w a l t u n g zu prüfen sowie festzulegen hat. 8 9 Angesichts dieser p r i m ä r dem Gesetzgeber obliegenden Aufgabe, verfassungsrelevante Verfahrenssysteme zu entwickeln, die der Auflösung von Grundrechtskollisionen dienen, liegt es freilich nahe — soll m i t dem geforderten „Verfahren" nicht lediglich der allgemeine demokratische Willensbildungsprozeß als solcher gemeint sein —, auch das gesetzgeberische Verfahren selbst schon jenen Anforderungen der auf Ausgleich angewiesenen Grundrechte u n d sonstigen Verfassungspositionen zu unterstellen. 9 0 Die Entscheidung des B V e r f G scheint i n der Tat vgl. Schnapp, FS H. U. Scupin, 1983, S. 899 ff., 904 ff., 910 ff.; Pitschas, NJW 1984, 889 ff., 895 f. 85 Vgl. z.B. BVerfGE 30, 173 (199); 35, 202 (221); siehe ferner Lerche, Übermaß und Verfassungsrecht, S. 151 ff.; 155 f.; Dreier, DVB1. 1980, 471 ff., 473; Pitschas, Berufsfreiheit, S. 449, 525 ff. 86 BVerfGE 65, 1 (45 f.); dazu prinzipiell Lerche, Vorbereitung grundrechtlichen Ausgleichs, S. 106 ff. 87 BVerfGE 65, 1 (46). 88 Siehe ζ. B. BVerfGE 63, 266 (288); Eberle, DÖV 1984, 486; Lerche, Vorbereitung grundrechtlichen Ausgleichs, S. 106. 89 BVerfGE 65, 1 (46); aus der davorliegenden Rechtsprechung siehe auch BVerfGE 34, 204 (209 f.); 44, 353 (373 ff.). 90 So namentlich Lerche, Vorbereitung grundrechtlichen Ausgleichs, S. 109 ff.: ,Ausgleichs vorbereitende Vorschaltverfahren des Gesetzgebers"; vgl. 3 Scholz/Pitschas

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

darauf hinzuweisen, daß es auch und bereits i m gesetzgeberischen Raum wesentlich auf die Frage der Erfassung tatsächlicher Bedarfe nach Informationen, auf die Reflexion über die Reichweite des Einsatzes der Datenverarbeitungstechnologie sowie auf die abwägende Prüfung der Zumutbarkeit der Datengewinnung für den Bürger ankommt. Nicht umsonst verweist das Gericht darauf, daß die parlamentarische Ausgestaltung von Eingriffs- und Schutzmaßnahmen „von A r t , Umfang und denkbaren Verwendungen der erhobenen Daten sowie der Gefahr ihres Mißbrauchs" abhängt. 91 d) Der schonende Ausgleich ist daneben — auch dies hat das BVerfG i n seiner Entscheidung deutlich hervorgehoben — maßgebend Aufgabe organisations- und verfahrensrechtlicher Vorkehrungen auf der administrativen Ebene. 92 Ausgleichsaufgaben wie die vorliegende drängen nach einer derartigen „Grundrechtsverwirklichung durch Verfahren". Es bedarf eines wirksamen procedere, u m Grundechte durchzusetzen. Erst Organisationsformen und Verfahrensregelungen lassen den grundrechtlich normierten Rechtszustand zu einem Zustand der sozialen Wirklichkeit werden. 9 3 I V . Sach- und verfahrensvariabler

Grundrechtsschutz

1. Vorrang des Verwendungszusammenhanges

Mit der Notwendigkeit ausgleichsbezogener Abwägung erweist sich die Tragweite des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zugleich und jenseits des absoluten Verbots der Herstellung von Persönlichkeitsprofilen als sach- und verfahrensabhängig. Das BVerfG betont, „die Verfassungsbeschwerden gäben keinen Anlaß zur erschöpfenden Erörterung" des informationellen Selbstbestimmungsrechts. 94 Reichweite und Aktualisierung des Grundrechtsschutzes hingegen vielmehr von der Nutzbarkeit von Daten und ihrer Verwendungsmöglichkeit ab. Namentlich der Verwendungszusammenhang macht nach Ansicht des BVerfG ferner Stern, Staatsrecht, Bd. I I , S. 645; Schwerdtfeger, Methodik der Gesetzgebung, S. 173 ff., der „Verfahrensbindungen auf dem Wege zum Gesetzesbeschluß" diskutiert; zu formellen u n d inhaltlichen Bindungen i m einzelnen siehe auch Rausch-Gast, Selbstbindung, S. 137 ff., 140 ff., 153 ff.; w. Nachw. bei Eberle, DÖV 1984, 489 f. 91 BVerfGE 65, 1 (46). 92 BVerfGE 65, 1 (58 ff., 59 ff.). 93 Vgl. K. Hesse, HdbVerfR, 1983, S. 77, 100; Häberle, V V D S t R L 30 (1972), S. 43 ff. u n d LS 19, 28, 31, 49; Goerlich, Grundrechte als Verfahrensgarantien; Pitschas, Berufsfreiheit, S. 562 ff.; aus der Judikatur vgl. insbes. die Sondervoten v o n Böhmer, in: BVerfGE 49, 220 (228 ff.), sowie Simon u n d Heußner, in: BVerfGE 53, 30 (69 ff.). 94 BVerfGE 65, 1 (45).

IV. Sach- u n d verfahrensvariabler Grundrechtsschutz

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die persönlichkeitsrechtliche Bedeutung eines Datums aus: Erst wenn Klarheit darüber besteht, so meint das BVerfG, zu welchem Zweck Angaben verlangt werden und welche Verknüpfungs- und Verwendungsmöglichkeiten existieren, ließe sich die Frage einer zulässigen Beschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung beantworten. 9 5 Sach- und Verfahrensbeurteilung der Informationsbeschaffung wie -Verwertung durch die öffentliche Verwaltung treffen damit zusammen. Der verfassungsgerichtliche Bezug auf den „Verwendungszusammenhang" verweist dabei auf das informationsrechtlich prinzipiell geschützte Interesse des Betroffenen daran, daß jedwede Speicherung, Veränderung und Löschung oder Übermittlung seiner Daten unterbleibt, also gleichsam auf ein Verfahrensinteresse, das losgelöst vom Hintergrund der jeweils bestehenden Sachinteressen besteht. 96 Als Verfahrensinteresse, d. h. als Interesse daran, was i m Verwendungszusammenhang der Daten innerhalb der informatisierten Verwaltung geschieht, t r i f f t das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auf ein entsprechendes Verfahrensinteresse der öffentlichen Verwaltung an der Speicherung und Verarbeitung der gewonnenen Informationen. Freilich vermögen derartige Verfahrensinteressen den Gang der Abwägung selbst nicht zu steuern; sie sind keiner Bewertung i n ihrem Verhältnis zueinander zugänglich. Ob es also bei der Bevorzugung des einen oder anderen Verfahrensinteresses bleibt, hängt letztlich von der Wertigkeit der hinter ihnen stehenden Sachinteressen ab. 97 Diese ergeben sich substantiell aus den Zwecken, denen die Informationserhebung und -Verarbeitung jeweils dient, bzw. die vor Beeinträchtigung durch diesen Prozeß bewahrt werden sollen. 2. Datenarten und Datenverarbeitung

Das BVerfG t r i f f t dabei eine weitreichende Unterscheidung zwischen personenbezogenen Daten, die i n individualisierter, nicht anonymisierter Form erhoben und verarbeitet werden, und solchen Daten, die für statistische Zwecke bestimmt sind. 98 Diese Unterscheidung darf freilich nicht mit dem jeweiligen spezifischen Verwendungszweck verwechselt werden, dem die Angabe personenbezogener oder auch statistischer Daten dienen soll. Unabhängig davon macht die getroffene Unterschei95

BVerfGE 65, 1 (45). Vgl. Simitis, FS H. Coing, S. 501 ff.; Gallwas, Datenschutzprobleme des Bildschirmtextsystems, S. 190. 97 Zutreffend Gallwas (Fn. 96), S. 190. 98 BVerfGE 65, 1 (45 f., 47 ff.); kritisch hierzu aber H.Schneider, DÖV 1984, 163. 96

3*

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

dung sichtbar, daß die Sensibilität von Informationen nicht allein von der Zuordnung zur Privatsphäre der Persönlichkeitsentfaltung einerseits oder zur Sozialsphäre andererseits bestimmt sein kann. 9 0 Immerh i n w i l l das BVerfG damit seine i n der früheren Rechtsprechung aufgenommene Unterscheidung zwischen Intimsphäre und Sozialbezug von Kommunikation und Interaktion 1 0 0 nicht aufgeben. 3. Datenart und Abwägungsvorgang

Die Entscheidung über Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von Verarbeitungsvorgängen wird, wie bereits oben skizziert 1 0 1 , i m Wege einer durch den Gesetzgeber strukturierten Interessenabwägung gewonnen. Auf diese Interessenabwägung nimmt die Unterscheidung zwischen personenbezogenen Daten, und solchen, die für statistische Zwecke bestimmt sind, gravierenden Einfluß. So steht die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten unter einem besonderen Abwägungsvorbehalt: Der Zugriff auf sie bedarf immer und zunächst einer prinzipiellen Rechtfertigung. 102 Die sodann einsetzende Abwägung geht also von einer Ausgangsvermutung zugunsten des Interessenvorrangs des betroffenen Bürgers aus. Der Abwägungsvorbehalt läßt zwar grundsätzlich die Gewinnung und Weitergabe von Daten zu, aber diese Vorgänge müssen gesondert gerechtfertigt werden. Der Abwägungsvorbehalt eröffnet deshalb die administrative Informationsbeschaffung nur nach Maßgabe des prinzipiellen Schutzes der betroffenen Interessen. A n d e r s steht es m i t d e r Datenerhebung

für

statistische

Zwecke.

Die

für ihre Rechtfertigung einsetzende Abwägung geht weder von einem Vorrang zugunsten des betroffenen Interesse noch zugunsten des administrativen Interesses aus. Abwägungskriterium ist i n erster Linie die Gefahr des Mißbrauchs, ferner A r t und Umfang des Erhebungsbedürfnisses. 103 4. Schutzpflicht des Gesetzgebers

Der systematische Ausgangspunkt für die Berücksichtigung der informationellen Verfahrensinteressen bei der Informationsbeschaffung 99 Darauf hatten zuvor schon Benda, FS W. Geiger, S. 30 ff., sowie — auf der Grundlage seiner Rechtsprechungsanalyse — Schlink, Amtshilfe, S. 191 f., 192 ff., hingewiesen. 100 Z u dieser Unterscheidung siehe m. zahlreichen Rechtsprechungsnachw. R. Scholz, AöR Bd. 100 (1975), S. 89 ff.; Rohlf, Schutz der Privatspäre, S. 24 ff., 47 ff., 59 ff., 70 ff.; zur K r i t i k zuletzt Podlech, A K - G G , A r t . 2 I, Rz. 34 ff., 37 ff. 101 Vgl. oben, A.III.3.b) u n d c). 102 BVerfGE 65, 1 (46). loa BVerfGE 65, 1 (48 ff.).

IV. Sach- u n d verfahrensvariabler Grundrechtsschutz

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durch die Verwaltung findet sich i n der Schutzpflicht des Staates aus A r t . 21/11 GG, „die gewissermaßen als rechtliche Sanktion jedem Grundrecht innewohnt" (F. Ossenbühl). Das BVerfG aktualisiert diese Schutz Verpflichtung mit seinem Hinweis auf die Pflicht des Gesetzgebers, verfahrensrechtliche Vorkehrungen zur Wahrung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zu treffen. 1 0 4 Über diesen prozeßbezogenen Ansatz hinaus statuiert das Gericht allgemein einen flankierenden grundrechtlichen Schutz vor ungerechtfertigten freiheitsgefährdenden Maßnahmen; er ist m i t der an den Gesetzgeber gerichteten Direktive verbunden, den Anspruch auf Schutz i n Datenschutzrechte umzusetzen. 105 Freilich bleibt es ein gedanklicher Sprung, aus der Notwendigkeit staatlichen Schutzes und eines adäquaten Verfahrens auf materiell- und verfahrensrechtliche Ansprüche auf Umsetzung dieses Schutzes zugunsten der Grundrechtsträger zu schließen. Das BVerfG widmet sich dieser Problematik indes nicht; es stellt lediglich die staatliche Schutzpflicht i n einen Zusammenhang mit den Verknüpfungs- und Verwendungsmöglichkeiten der gewonnenen Daten. 5. Staatspflichtiges Recht auf informationelle Selbstbestimmung

Weil, wie das BVerfG i n seiner Ableitung der Schutzwirkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bemerkt, mit diesem keine Gesellschaftsordnung und keine Rechtsordnung vereinbar sei, i n der Bürger nicht mehr wissen können, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß 1 0 6 , kann die informationelle Selbstbestimmung auch kein ausschließliches Korrelat staatlicher A k t i v i t ä t sein. 107 Denn die A r t und Weise der Verarbeitung personenbezogener Informationen w i r k t sich unmittelbar auch auf die Chance aus, die eigene Persönlichkeitsentfaltung i n freier Kommunikation und Interaktion zu gestalten. Die private Abgeschirmtheit erleichtert die öffentliche Selbstdarstellung, i n der sich Persönlichkeit nur dann frei konstituiert und entfaltet, wenn keine Verletzung des persönlichen Lebens- und Geheimnisbereichs durch unbefugte Erhebung und Weitergabe von Informationen droht. Ausgehend von diesem Zusammenhang, i n den auch das BVerfG das Recht auf informationelle Selbstbestimmung stellt, liegt es nahe, seinen Geltungsbereich über die staatliche Verarbeitung hinaus auch auf das Verhältnis der Bürger zueinander auszudehnen. 108 104

BVerfGE 65, 1 (46, 49 f., 58 f f , 64 f., 68 f.). los BVerfGE 65, 1 (45 f.). 106 BVerfGE 65, 1 (45 f.). 107 Sie bestimmt vielmehr k r a f t ihrer objektiv-rechtlichen W i r k u n g die v o m Grundgesetz intendierte staatliche und gesellschaftliche Struktur; so bereits W.Schmidt, JZ 1974, 247, 248, 249 f.; vgl. ferner Simitis, FS H. Coing, S. 511 f f , 513; Podlech, D V R 1976, 30 ff.; Gallwas, Der Staat 1979, 519 f.

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

Diesem Schritt versagt sich jedoch das BVerfG. Es merkt ausdrücklich an, daß „nur über die Tragweite dieses Rechts für Eingriffe" zu entscheiden sei, „durch welche der Staat die Angabe personenbezogener Daten vom Bürger verlangt". 1 0 9 Es bleibt somit entgegen anderer Auffassung offen, ob sich das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nur gegen staatliche Datenerhebung und -Verarbeitung richtet oder auch gegen die private Sammlung und kommerzielle Verwertung von personenbezogenen Angaben zur Geltung gebracht werden könnte. 1 1 0 Das BVerfG hat ersichtlich nur über die Tragweite des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gegenüber staatlichen Verarbeitungsprozessen befunden. Es mag gleichwohl sein, daß die vom BVerfG gewählte multifunktionale Begründung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zukünftig auch die Informationserhebung und -Verarbeitung i m freien gesellschaftlichen Umgang zwischen Bürgern bzw. i m privat rechtlichen Feld beeinflussen könnte. Konkret ginge es u m das Problem der D r i t t w i r k u n g bzw. einer ihrer (unmittelbaren oder mittelbaren) Spielarten. 1 1 1

V . Informationelle Selbstbestimmung und verfassungsrechtlicher Datenschutz 1. Datenschutz als Grundrechts Verwirklichung

Resümiert man an dieser Stelle die Reichweite des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, so ergibt sich aus Art. 2 1/11 GG zunächst ein prinzipieller Schutz personenbezogener Daten. Datenschutz erweist sich als grundrechtsbezogen. 112 Das BVerfG beschränkt sich dabei darauf, die Auswirkungen staatlichen Informationsgebarens auf die Informations-, Kommunikations- und Entscheidungsfreiheit des Bürgers allein i m Auffangtatbestand des A r t . 2 1/11 GG zu erfassen. Darin liegt freilich keine Absage an einen darüber hinausgehenden grundrechts108 Z u den dann allerdings notwendigen Differenzierungen vgl. ζ. B. Schlink, Amtshilfe, S. 196 ff.; Zöllner, Daten- u n d Informationsschutz, S. 16 ff., 18 ff., 22 f.; Gallwas, in: Gallwas u.a., Datenschutzrecht, § 1 BDSG, Rz. 9, 11, 24 f.; P. Krause, Grundrechtliche Grenzen, S. 15; Wente, N J W 1984, 1446 f. 109 BVerfGE 65, 1 (45). 110 So freilich Simitis, N J W 1984, 400 f. Daß sich dem U r t e i l jedoch keine u n mittelbaren Aussagen für das Privatrecht entnehmen lassen, meinen dagegen auch Zöllner, D B 1984, 246; H. Schneider, DÖV 1984, 162; Dammann, ÖVD 1984, 53; Busch, DVB1. 1984, 386; Wente, N J W 1984, 1446 f. 111 Simitis, N J W 1984, 401; Busch, DVB1. 1984, 386; Linnenkohl, A u R 1984, 130; Wente, N J W 1984, 1447. 112 Vgl. Bull, ÖVD 1979, I i . 11, S. 3: „Datenschutz ist die modernste Form von Grundrechtsverwirklichung"; Dammann, ÖVD 1984, 53.

V. Selbstbestimmung und Datenschutz

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spezifischen Datenschutz, wie er i n der Literatur verschiedentlich angeregt worden ist. 1 1 3 Wo das staatliche Informationsverhalten auf die individualen Kommunikationen und Interaktionen i n spezialgrundrechtlich geschützten Lebensbereichen steuernd oder gefährdend einw i r k t , dort kann und muß es auch nach Ansicht des BVerfG an den einzelnen Grundrechtsgewährleistungen gemessen werden. 1 1 4 Wo freilich die spezialgrundrechtlich freigesetzte individuale Kommunikation und Interaktion gar nicht betroffen ist, sei es, daß der materielle Gewährleistungsbereich eines Grundrechts nicht erfaßt ist, sei es, daß die Schutzrichtung des Grundrechts nicht verletzt wird, bleibt nur der Rückgriff auf den Schutzcharakter des allgemeinen Persönlichkeitsrechts. Präzise Abgrenzungslinien hat das BVerfG jedoch nicht gezogen; der datenschutzrechtliche Zusammenhang zwischen Art. 2 1/11 GG und spezialgrundrechtlich geschützten Lebensbereichen bedarf deshalb näherer Aufhellung. 1 1 5 Der Auffangtatbestand des Art. 2 1/11 GG bleibt jedenfalls nach Auffassung des BVerfG allgemeiner Ansatzpunkt für einen materiellen verfassungsrechtlichen Datenschutzhegriff. Er umfaßt die Summe der Verfassungsaussagen, die auf der Grundlage des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung den Begünstigten vor der Gewinnung oder Verarbeitung von Erkenntnissen durch die staatliche Verwaltung — gegebenenfalls, also bei wirklicher Vergleichbarkeit, ferner auch durch Private — schützt. 116 Zu dem dadurch begründeten verfassungsrechtlichen Datenschutzverhältnis gehört schließlich die Entscheidung, i n welchem Ausmaß Verarbeitungsvorgänge trotz grundrechtlichen Schutzes zulässig sind. Diese Entscheidung und damit die Reichweite staatlicher Datenherrschaft muß i m Wege einer am verfassungsrechtlichen Ausgleichsgedanken orientierten Interessenabwägung unter Wahrung bestimmter verfassungsrechtlicher Mindestpositionen der informationellen Selbstbestimmung gewonnen werden. 1 1 7 Die Tragweite des Informationsschutzes erweist sich insofern und nach Maßgabe der datenschutzabgrenzenden Formen als sach- und verfahrensvariabel.

113 Vgl. die Nachw. bei Bull, Gedächtnisschrift für Ch. Sasse, S. 875 ff.; P. Krause, Grundrechtliche Grenzen, S. 4 ff. 114 BVerfGE 65, 1 (40 f.); dazu speziell P. Krause, JuS 1984, 269. 115 Kritisch auch P. Krause, JuS 1984, 269. 116 BVerfGE 65, 1 (42) unter Rückgriff auf die Figur des allgemeinen Persönlichkeitsrechts; vgl. zuvor bereits i n diesem Sinne Simitis, FS W. M a l l mann, S. 263 f.; Heußner, VSSR 1979, 298: „Datenschutz ist praktiziertes Persönlichkeitsrecht". 117 BVerfGE 65, 1 (44).

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG 2. Bauformen des Ausgleichs

Das verfassungsrechtliche Konzept des Schutzes personenbezogener Daten vor unzulässiger Verarbeitung, wie es das BVerfG auf Art. 2 1/11 GG gründet, ist damit noch nicht ausgeschöpft. Zum Schutzkonzept gehört neben der Festlegung des Schutzgegenstandes und des Schutzumfanges auch die normative Ausformung des Schutzinstrumentariums. I n dessen Zentrum steht die Pflicht der informatisierten Verwaltung, unzulässige Datenverarbeitung zu unterlassen. Zum Instrumentarium gehören gleichermaßen die den Ausgleichsvorgang strukturierenden Normen, d.h. jene Vorschriften, die den auf Feststellung der Schutzwürdigkeit bestimmter Betroffenenbelange gerichteten Abwägungsvorgang ganz oder teilweise präjudizieren, indem sie festlegen, daß bestimmte Interessen niemals, nur unter besonderen Voraussetzungen oder stets als einschränkbar anzusehen sind. a) Zu den absoluten Schranken der Beeinträchtigung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung rechnet das BVerfG das Verbot, erhobene Daten zu einem teilweise oder weitgehend vollständigen Persönlichkeitsbild zusammenzufügen. 118 Ebenfalls ohne prinzipielle Rechtfertigungsmöglichkeit bleibt die Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken. 119 Schließlich müssen sich alle Stellen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben personenbezogene Daten sammeln, i m Rahmen der Erforderlichkeit auf das zum Erreichen des angegebenen Zieles gebotene Minim u m beschränken. 120 Das BVerfG umschreibt mit diesen absoluten Datenschutzgeboten den Bereich von vornherein unzulässiger Datenverarbeitung. b) Jenseits dieser absoluten Datenschutzgebote rechnet das BVerfG zu d e n s t r u k t u r e l l e n M a ß g a b e n d e n Erlaß

bereichsspezifischer

Regelun-

gen. Bei einem Zwang zur Angabe personenbezogener Daten fordert das Gericht, „daß der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch und präzise bestimmt". 1 2 1 Entscheidend ist damit nach der Auffassung des BVerfG, daß die rechtlichen Regeln über die Informationsbeschaffung der Verwaltung an konkreten Konflikten zwischen dem Datenschutzinteresse der Betroffenen einerseits und den Datenerhebungsinteressen der Verwaltung andererseits anzuknüpfen haben. 118 BVerfGE 65, 1 (42, 53); vgl. zuvor bereits BVerfGE 27, 1 (6); zurückhaltender allerdings Benda, FS W. Geiger, S. 36 f. 119 BVerfGE 65, 1 (46). 120 BVerfGE 65, 1 (46). 121 BVerfGE 65, 1 (46); allerdings hatte bereits die Bundesregierung bei Verabschiedung des BDSG auf die Notwendigkeit spezieller Datenschutzvorschriften hingewiesen, vgl. B u l l e t i n 1976, 1199; vgl. ferner Simitis, FS W. Mallmann, S. 260.

V. Selbstbestimmung und Datenschutz

41

Die Konfliktregelung konkretisiert das Recht auf informationelle Selbstbestimmung i n dem zur Diskussion stehenden Sachbereich; sie muß sich jedoch nicht auf alle für diesen Bereich relevanten Vorgänge beziehen. Dem BVerfG haben, wie aus dem Kontext seiner Ausführungen zu diesem Punkt ersichtlich wird, für das Postulat der bereichsspezifischen Regelung die bereits bestehenden Vorschriften des SGB X 1 2 2 einerseits und des Melderechtsrahmengesetzes 123 andererseits als Muster Pate gestanden. I n beiden Fällen orientiert sich der Gesetzgeber an der konkreten Verarbeitungssituation. Er präzisiert i n beiden Normenkomplexen die Ziele und den Umfang der Datenverarbeitung und setzt spezielle, auf die jeweilige Situation zugeschnittene Verarbeitungsbedingungen. Es handelt sich dabei u m das Maß dessen, was der schon oben erwähnte Grundsatz der Normenklarheit von der parlamentarischen M i t w i r k u n g an der inhaltlichen Feststellung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung erwartet. 1 2 4 c) Das Gebot bereichsspezifischer gesetzlicher Regelung w i r d vom BVerfG mit der Maßgabe verknüpft, daß der Gesetzgeber den Verwendungszweck der Erhebung personenbezogener Daten präzise bestimmen muß. 1 2 5 Die Betonung des Prinzips der Zweckbindung entspricht der Bedeutung, die das Gericht dem überschaubaren und kontrollierbaren Verwendungszusammenhang der Daten beimißt: Die Zweckbindung legt demgemäß nicht n u r das VerarbeitungszieZ fest, sondern sie begrenzt auch und vor allem den Verarbeitungsumfang. 12 * Von hier aus bezieht das BVerfG die Zweckbindung weitergehend auch auf das Rechtsinstitut der Amtshilfe, indem es die Zweckentfremdung der erhobenen Daten durch Weitergabe- und Verwertungsverbote untersagt. Der beliebige Zugriff weiterer Behörden auf die gewonnenen Daten soll damit unterbunden werden. I m Ergebnis entsteht so, wie das BVerfG formuliert, „ein — amtshilfefester — Schutz gegen Zweckentfremdung" personenbezogener Daten. 1 2 7 Zu fragen 122 Vgl. insoweit auch zu Zielen und Motiven der Neuregelung des „Sozialdatenschutzes" P. Lange, Probleme des Persönlichkeits rechts- und Datenschutzes i m Sozialrecht, S. 199 ff.; Pitschas, JuS 1983, 434 f f , 438; Vieth, FS H.U.Scupin, S. 929 ff. 123 V o m 16. 8.1980 (BGBl. I S. 1429) i. d. F. v. 24. 2.1983 (BGBl. I S. 179). 124 Dies bedeutet aber auch u n d i. S. der „Wesentlichkeitslehre" (vgl. oben Fn. 74), daß die bereichsspezifische gesetzliche Regelung nicht alle für einen bestimmten Bereich bedeutsamen Vorgänge einbeziehen muß; entscheidend bleibt der Ausgleich der Zielkonflikte zwischen dem Interesse des einzelnen am Schutz seiner informationellen Selbstbestimmung und anderen gewichtigen öffentlichen Interessen, vgl. Heußner, VSSR 1979, 308, und (weitergehend als das BVerfG) Bull, Gedächtnisschrift für Ch. Sasse, S. 879 ff. 125 BVerfGE 65, 1 (46). 126 Vgl. Simitis, FS H. Coing, S. 517: Zweckbindung als zentrales Regelungselement; Benda, HdbVerfR, 1983, S. 123; Bull, DÖV 1983, 832.

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

bleibt allerdings, ob ein derart eng gefaßtes Verbot der Zweckentfremdung künftig für alle Verwaltungszweige und alle Verwaltungsrechtsverhältnisse Geltung finden kann. 1 2 8 I n dieser Klarheit findet es sich jedenfalls weder i n A r t . 3 I Europarats-Konvention vom 28. 1.1981 zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten 1 2 9 noch i n Nr. 2 OECD-Leitlinien vom 23. 9. 1980 für den Schutz des Persönlichkeitsbereichs und den grenzüberschreitenden Verkehr personenbezogener Daten. 1 3 0 Dort ist lediglich bestimmt, daß personenbezogene Daten nur zu spezifizierten Zwecken verarbeitet werden dürfen, und nicht i n einer damit unvereinbaren Weise genutzt werden sollen. d) Gleichwohl führen die vom BVerfG der Amtshilfe i n der Verwendung von Informationen nunmehr gesetzten Schranken erhebliche Konsequenzen mit sich. Die öffentliche Verwaltung kann nicht länger als absolute Informationseinheit betrachtet werden. Das BVerfG unterstreicht diesen Wandel, indem es auf die Notwendigkeit einer „informationellen G eie alt enteilung" verweist. 1 3 1 Damit bezeichnet die der jeweiligen öffentlichen Stelle zugewiesene Aufgabe die Voraussetzungen und Grenzen des Zugriffs auf personenbezogene Daten. Soweit davon i m Einzelfall abgewichen werden soll, kann dies nach dem Verständnis des BVerfG i m Rahmen der Amtshilfe nur bedeuten, daß die Informationsweitergabe von einer an eine andere amtliche Stelle der besonderen materiellen Rechtsgrundlage bedarf, soweit nicht i m Einzelfall das Einverständnis des Betroffenen gegeben ist. Darüber hinaus müssen präzise, an der Zweckbindung orientierte Regeln, wie sie etwa das Melderechtsrahmengesetz oder das SGB X enthalten, die Befugnis ausgestalten, die jeweils i n Frage kommenden Daten weiterzugeben: Der betroffene Bürger kann sich so ein Bild davon machen, welchem Zweck die Informationsweitergabe dient, und sich in seinem Verhalten hierauf einrichten. 1 3 2 127 BVerfGE 65, 1 (46); das B V e r f G geht damit ersichtlich über die bislang i n seiner Rechtsprechung gehandhabte Zulässigkeit von Informationsüberm i t t l u n g e n hinaus, vgl. dazu Schlink, Amtshilfe, S. 174 ff., 188 ff.; Mückenberger, K r i t J 1984, 19 ff. 128 Vgl. auch Busch, DVB1. 1984, 387, m i t weiteren Fragestellungen; Skepsis gegenüber der W i r k s a m k e i t des Verbots u n d der dadurch intendierten „Datengrenzen" äußert allerdings F. Hase, DuR 1984, 45 f., 46 f. i2» Abgedruckt i n Simitis u. a., BDSG, Dokumentation B u n d - L ä n d e r - K i r chen-Ausland u n d Internationales. Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zum Datenschutz, D 3.3. 130

Abgedruckt i n Simitis u. a. (Fn. 129), D. 12.1. BVerfGE 65, 1 (69); P. Krause, JuS 1984, 273 m i t A n m . 28, meint demgegenüber, die Tatsache, daß das B V e r f G den Begriff „informationelle Gewaltenteilung" ins Spiel gebracht habe, ließe keine weitergehenden Schlüsse zu. Z u r Gegenansicht siehe Simitis, N J W 1984, 402 f.; Mückenberger, KritJ 1984, 18, 19 ff.; Podlech, Leviathan 1974, 93 f., je m. w. Nachw. 131

V. Selbstbestimmung u n d Datenschutz

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Amtshilfe nach Maßgabe dieser Voraussetzungen könnte freilich die gegenseitige Unterstützung der Behörden, wie sie das legitimierende Ziel der verfassungsrechtlichen (!) Regelung des Art. 35 GG darstellt 1 3 3 , i n Zukunft weniger fördern als hindern. Denn unter dem Gesichtspunkt des i m Verwendungszusammenhang der erhobenen Daten liegenden Gefährdungspotentials sowie unter Beachtung des Verbots der Zweckentfremdung gestaltet sich die Amtshilfe nunmehr als eine eingeschränkt konzipierte bzw. spezifisch begrenzte Informationshilfe. 1 3 4 e) Das verfassungsrechtliche Konzept des Schutzes personenbezogener Daten vor unzulässiger Verarbeitung gründet nicht nur auf materiellrechtlichen Vorgaben, sondern auch und mehr noch auf Organisation und Verfahren. Diese bilden den entscheidenden Ansatz für die Verwirklichung des grundrechtlichen Datenschutzes. So verweist das BVerfG i m Zusammenhang der von i h m für notwendig gehaltenen staatlichen Pflichten bei der Datenverarbeitung auf die entscheidende Bedeutung verfahrensrechtlicher Schutzvorkehrungen. Das Gericht nennt namentlich Aufklärungs-, Auskunfts- und Löschungspflichten sowie Weitergabe- und Verwertungsverbote. 1 3 5 „Verfahren" werden damit auf administrativer Ebene unmittelbar als Mittel der Verwirklichung und Sicherung von Grundrechten herangezogen; Datenschutz w i r d hier unter dem Aspekt der involvierten Verfahrensinteressen und damit als Teil des Verwaltungsverfahrens verstanden. Zu den durch die Verwaltung abzusichernden organisations- und verfahrensmäßigen Vorkehrungen, die auf der Grundlage informationeller Selbstbestimmung und unter den Bedingungen der A D V die staatliche Datenverarbeitung flankieren sollen, rechnet das Gericht ferner die Beteiligung unabhängiger Datenschutzbeauftragter an der Verarbeitungskontrolle. 1 3 6 Allerdings ist hierbei noch von keiner kontrollpolitischen Unabhängigkeit oder Generalzuständigkeit der Datenschutzbeauftragten die Rede; 137 das BVerfG spricht vielmehr (lediglich) von 132 BVerfGE 65, 1 (42 f., 45 f.); vgl. aus der Literatur auch Benda, FS W. Geiger, S. 38; ders., HdbVerfR, S. 123 f.; Heußner, VSSR 1979, 310 ff.; dersFS G.Wannagat, S. 199 f.; Bull, DÖV 1979, 692 ff.; ders., DÖV 1983, 835; Schwan, VerwArch. Bd. 66 (1975), S. 136 ff.; Gusy, VerwArch. Bd. 74 (1983), S. 105 ff.; Podlech, D V R 1976, 35 f. 133 Dazu siehe statt aller Stern, Staatsrecht I I , S. 788 f. 134 Ebenso Simitis, N J W 1984, 403; siehe auch früher schon W. Schmidt, ZRP 1979, 185 ff.; zu den dadurch aufgeworfenen Problemen vgl. schließlich den Aufriß bei Busch, DVB1. 1984, 387 f. 135 BVerfGE 65, 1 (46); die Bedeutung von Organisation und Verfahren i n der Entscheidung des B V e r f G hebt auch Miickenberger, K r i t J 1984, 7 ff., hervor; widersprüchlich dann allerdings ders., ebd., 15, 16, 17. 136 BVerfGE 65, 1 (46, 60).

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Α. Das Volkszählungsur teil des BVerfG

e i n e r „ B e t e i l i g u n g " i m R a h m e n der a d m i n i s t r a t i v e n S e l b s t k o n t r o l l e u n d z u g u n s t e n eines e f f e k t i v e n Rechtsschutzes d e r i n f o r m a t i o n e l l e n S e l b s t b e s t i m m u n g i m Sinne entsprechender A u s g e s t a l t u n g des d e m ger i c h t l i c h e n Rechtsschutzverfahren v o r g e l a g e r t e n V e r w a l t u n g s v e r f a h rens. Das B V e r f G g r e i f t d a m i t f ü r die G e s t a l t u n g des Datenschutzes einerseits auf seine a l l g e m e i n e Rechtsprechung zu d e n F u n k t i o n e n des Verwaltungsverfahrens zurück: I m Zusammenwirken von V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n u n d V e r w a l t u n g s p r o z e ß soll die A u s g e s t a l t u n g des V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n s erreichen, daß e i n B e t r o f f e n e r die V e r w a l t u n g s gerichte j e d e n f a l l s n i c h t deshalb a n r u f e n m u ß , w e i l er die V e r f a h r e n s p f l i c h t i g k e i t e n d e r V e r w a l t u n g b e i der D a t e n v e r a r b e i t u n g f ü r v e r l e t z t h ä l t . 1 3 8 Z u m a n d e r e n sucht das G e r i c h t m i t d e m R ü c k g r i f f auf d e n „ D a t e n s c h u t z b e a u f t r a g t e n " die I n t e n s i t ä t u n d Effizienz e i n e r a d m i n i s t r a t i v e n B i n n e n k o n t r o l l e d e r Datenverarbeitungsprozesse sicherzus t e l l e n . 1 3 9 Z i e l r i c h t u n g ist h i e r d e r A u s b a u der internen Verwaltungs137 I n diesem Sinne interpretieren das U r t e i l des BVerfG zum V Z G 1983 allerdings Simitis, N J W 1984, 403; Podlech, Leviathan 1984, 93 f.; siehe demgegenüber u n d wie hier P. Krause, JuS 1984, 272. — Die Diskussion u m die Kontrollspielräume der Datenschutzbeauftragten ist allerdings schon älteren Ursprungs; sie datiert für den Datenschutzbeauftragten des Bundes zurück auf das I n k r a f t t r e t e n des BDSG Anfang des Jahres 1977. Schon damals w u r de dafür plädiert, den Datenschutzbeauftragten des Bundes v o m Parlament wählen zu lassen u n d i h n n u r diesem gegenüber verantwortlich zu stellen. Der Gesetzgeber hat jedoch m i t dem BDSG einen anderen Weg eingeschlagen, nämlich die A n b i n d u n g des Datenschutzbeauftragten an das B M I (§ 17 V) auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen A m t s Verhältnisses (§17 IV). I n diesem Rahmen unterliegt der Datenschutzbeauftragte des B u n des der Aufsicht der Bundesregierung, die sich i m Grundsätzlichen als bloße Rechtmäßigkeitskontrolle zu begreifen hat, obwohl der Datenschutzbeauftragte kein Selbstverwaltungsorgan (o. ä.) darstellt. Andererseits f ü h r t die (umfassende) K o n t r o l l f u n k t i o n des Datenschutzbeauftragten i n der Sache doch zur Weisungsfreiheit. Ungeachtet dessen bleibt der Datenschutzbeauftragte aber Teil der Exekutive. Z u den daraus zu ziehenden — restriktiven — Folgerungen für die A m t s t ä t i g k e i t vgl. nachfolgend oben i m Text. Α. A . dazu aber teilweise 17. Dammann, Kontrolle, S. 155 ff. m. w. Nachw. zu den involvierten grundsätzlichen Positionen ministerialfreier Datenschutzkontrolle. Nicht zuzustimmen ist nach hiesigem Verständnis auch Busch, DVB1. 1984, 388, der davon spricht, das BVerfG habe der I n s t i t u t i o n des Datenschutzbeauftragten „quasi-konstitutionelle Weihen" verliehen — insofern erledigen sich auch seine hieran anknüpfenden Befürchtungen. Zur Problematik der Eingliederung des Datenschutzbeauftragten des Bundes i n das Verhältnis v o n Parlament u n d Exekutive bei der Datenschutzkontrolle siehe schließlich Simitis, N J W 1977, 729 f f , 736; U. Dammann, Kontrolle, S. 146 f f , 154 f.; Hempfer, VB1BW 1982, 185 f f , 188 f. 138 Vgl. BVerfG 65, 1 (46); ähnlich hat auch das BVerfG das Zusammenw i r k e n von Verwaltungsverfahren u n d Verwaltungsprozeß i m atomrechtlichen Genehmigungsverfahren beurteilt, vgl. BVerfGE 61, 82 (114). 139 Entsprechend der Zugehörigkeit des Bundesbeauftragten für den Datenschutz zur Exekutive (vgl. Schweinoch, in: Gallwas u. a . Datenschutzrecht, § 17 BDSG, Rz. 5). Das BDSG hat somit i m Grundsatz m i t der Einrichtung des Datenschutzbeauftragten eine Selbstkontrolle der V e r w a l t u n g instituiert. Z u deren wechselseitiger Beziehung zur Außenkontrolle der Verwaltung vgl. zuletzt Thieme, VerwArch. Bd. 74 (1983), S. 305 ff.

V. Selbstbestimmung u n d Datenschutz

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kontrolle, nicht dagegen die konstitutionelle Verankerung des Datenschutzbeauftragten i m Verwaltungssystem insgesamt.

3. Verfassungsinstitutionelle Gewährleistung der Datenschutzbeauftragten?

Diese doppelte, prozeß- und nicht institutionenbezogene Perspektive der verfassungsgerichtlichen Aussagen verfehlen jene Stellungnahmen, die davon ausgehen, daß mit der Entscheidung des BVerfG zum Volkszählungsgesetz auch die Institution der Datenschutzbeauftragten verfassungskräftig untermauert werde und — zumindest i n der Konsequenz — vom einfachen Gesetzgeber nicht mehr gemindert werden könne, ja ggf. sogar dessen Disposition vollends entzogen sei. 140 Von beispielhafter Bedeutung ist insoweit die — bereits oben zitierte — „Entschließung der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder und der Datenschutzkommission Rheinland-Pfalz vom 27./28.3.84 zu den Auswirkungen des Volkszählungsurteils". Hier heißt es zusammenfassend: „Die unabhängige Datenschutzkontrolle ist ein kraft der Verfassung notwendiges Element eines effektiven Grundrechtsschutzes. Dies hat der Gesetzgeber bei der Bestimmung der Aufgaben und Befugnisse der Datenschutzbeauftragten zu berücksichtigen. Die Aufgaben und Befugnisse der Datenschutzbeauftragten haben sich am Inhalt und Anwendungsbereich des Persönlichkeitsrechts auszurichten. Kontrollfreie Bereiche sind damit nicht zu vereinbaren." Argumentativ w i r d hiermit versucht, aus der wesentlich Verfahrens· und organisationsrechtlichen Grundrechtssicherung, wie sie das BVerfG postuliert, für die organisationsrechtliche Figur der Datenschutzbeauftragten eine — zumindest mittelbare — institutionelle Gewährleistung abzuleiten. Daß eine solche Sicht politisch verlockend sein muß, mag verständlich sein, erklärt sich aber nur aus dem Umstand, daß das BVerfG i m Rahmen seiner entsprechenden Ausführungen die Datenschutzbeauftragten und ihre Funktion erwähnt. Dies bedeutet indessen, wie bereits erwähnt, nichts anderes, als daß das BVerfG 140

So namentlich u n d i n Fortsetzung der Diskussion u m die Stellung der Datenschutzbeauftragten i n B u n d u n d Ländern — neben den i n Fn. 137 genannten — Birkelbach, E i n Datenschutzgesetz wendet sich nicht von selbst an, FR v. 31.3.1984, S. 10; i n derselben Richtung siehe jüngst auch Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, Stellungnahme, S. 34. Dessen Ausführungen lassen allerdings erkennen, daß der Datenschutzbeauftragte mehr i n das U r t e i l hineinliest, als es aussagen w i l l ; gleiches gilt gegenüber den Ausführungen v o n Dammann, ÖVD 1984, 52, 54 („Entwürfe der Fragebögen . . . den Datenschutzbeauftragten vorzulegen" ; „der Disposition des einfachen Gesetzgebers entzogen").

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

von der i m Bund und den meisten Bundesländern tatsächlich gegebenen Rechtslage, d. h. der organisations- und verfahrensrechtlich eingeführten Kontrollfigur eines Datenschutzbeauftragten ausgeht, deren Funktion würdigt und i n den konkreten Abwägungsvorgang einstellt. Mehr ist jedoch, wie dem genauen Leser der Urteilsgründe nicht verborgen bleibt, nicht gesagt; und wie hinzuzufügen ist: hätte auch nicht gesagt werden können. Denn die organisationsrechtliche Figur des Datenschutzbeauftragten realisiert eine prinzipiell exekutivische Kontrollfunktion (verwaltungsintern-unabhängige Kontrolle), die i m System der verfassungsrechtlich vorgegebenen Gewaltenteilung zum Bereich der vollziehenden Gewalt rechnet und innerhalb dieser eine zwar jederzeit mögliche, aber nicht etwa von Verfassungs wegen vorgegebene oder gar aufgegebene Organisationsfigur darstellt. Insoweit unterscheidet sich der Datenschutzbeauftragte — trotz wesensgemäßer Verwandtschaft — namentlich von der verfassungsrechtlich vorgegebenen Organisationsfigur des Wehrbeauftragten des Bundestages gemäß Art. 45 b GG. Auch i n mittelbarer Hinsicht ist die (verfassungsinstitutionelle) Begründung einer entsprechenden kontrollpolitischen Sonderstellung der Datenschutzbeauftragten innerhalb der Exekutive — gleichsam unter Herausnahme aus ihrer administrativen Verantwortlichkeit und Einbettung i n die öffentliche Amtsverfassung 141 — mittels verfassungsgerichtlicher Institutionalisierung — vorbei an der Organisationsgewalt von Gesetzgeber und Regierung — den genannten Ausführungen des BVerfG nicht zu entnehmen. Ein derartiger Entscheidungsinhalt überschritte sogar die zulässige Reichweite verfassungsgerichtlicher Spruchtätigkeit. Denn mit Blick auf die vorgegebene, konkrete Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht, die das Grundgesetz gewahrt wissen w i l l , und i n der die Exekutive als verfassungsunmittelbare Staatsgewalt und Funktion den anderen Staatsgewalten und Staatsfunktionen (Gesetzgebung und Rechtsprechung) gleichgewichtig und -rangig an die Seite t r i t t 1 4 2 , bleibt die exekutivische Grundzuständigkeit für die eigene Kontrolle prinzipiell unberührt. Selbst wenn der Gesetzgeber entsprechende Kontrollmechanismen, wie die Datenschutzbeauftragten, einführt, handelt es sich funktionell doch stets und nur um Einrichtungen der exekutivischen Selbstkontrolle, geht es funktionell also um 141 Z u den verwaltungsstrukturellen Grenzen eines solchen Schrittes siehe u. a. R. Scholz, Öffentlicher Dienst zwischen öffentlicher Amtsverfassung u n d privater Arbeitsverfassung?, in: W. Leisner (Hrsg.), Das Berufsbeamtentum i m demokratischen Staat, 1975, S. 179 ff., 191 ff., 193 f.; zur hinzutretenden Problematik ministerialfreier V e r w a l t u n g siehe wiederum U. Dammann, Kontrolle, S. 15 ff.; allgemeiner noch K.-U.Meyn, Kontrolle als Verfassungsprinzip, 1982, S. 179 ff. 142 BVerfGE 49, 89 (125 f.); BVerfG, Urt. v. 17. 7. 84 — 2 BvE 11/83 u. a. —.

V. Selbstbestimmung u n d Datenschutz e i n Mandat

exekutivischer

Organisationsgewalt.

Diese u n t e r l i e g t

47 von

Verfassungs wegen allein der Kontrolle durch das Parlament und die Rechtsprechung, also nicht einer darüber hinaus funktionsintern vorgegebenen Kontrolle durch andere (exekutivische) Kontrollorgane. Diese verfassungskräftige Kompetenzordnung gleichsam durch kontrollpolitische Diffusion der Verwaltung aufzuheben, hat das BVerfG keinesfalls beabsichtigt. Der Hinweis des Gerichts auf die „Beteiligung" von Datenschutzbeauftragten an der Datenverarbeitungskontrolle ist nur beispielhaft für die aufgegebene Nutzung der Möglichkeiten eines vorgezogenen Rechtsschutzes und eines funktionsgerechten Ausbaus verwaltungsinterner Kontrollmechanismen zu begreifen. Diese sollen gemeinsam die Entstehung von Geheimhaltungsreservaten und Datenmißbrauch verhindern. Angesichts der administrativen Eigenständigkeit i n der Organisation der Binnenkontrolle und mit Blick auf die Wechselbezüglichkeit des Rechtsschutzes i m gerichtlichen Verfahren (Verwaltungsgerichtsbarkeit) und i m Verwaltungsverfahren könnte also die M i t w i r k u n g der Datenschutzbeauftragten am effektiven Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung — unter funktionalen Aspekten — jederzeit durch äquivalente Funktionssicherungen, wie gerade dem Ausbau des vorbeugenden Rechtsschutzes i n der Gerichtsbarkeit, ersetzt werden. Die gesetzgeberische und verwaltungsmäßige Organisation der verwaltungsinternen Datenschutzkontrolle untersteht von Verfassungs wegen lediglich dem materiell-grundrechtlichen Effizienzgebot; organisations- und verfahrensrechtlich ist sie prinzipiell frei. Verfassungsinstitutionelle Gewährleistungen der Datenschutzbeauftragten bestehen nicht; ebensowenig kann ein Land — wie Rheinland-Pfalz — etwa auf der Grundlage des Volkszählungsurteils des BVerfG zur nachträglichen Einführung eines Landesdatenschutzbeauftragten verpflichtet werden. 4. Datenverarbeitung für statistische Zwecke

Ein möglichst weitgehender Datenschutz ist das Ziel des BVerfG auch für die Erhebung und Verarbeitung von Daten für statistische Zwecke. Die voraufgehend skizzierten, „externen" verfassungsrechtlichen Gebote des staatsgerichteten Datenschutzes unterliegen freilich aus den Sachgegebenheiten statistischer Erhebungen vielfältigen Einschränkungen: Erhebungen für statistische Zwecke müssen Mehrzweckerhebung und -Verarbeitung, also Datensammlung und -speicherung auf Vorrat sein, wenn der Staat auf die Entwicklungen der Industriegesellschaft planhaft mit umfassenden, kontinuierlichen sowie laufend aktualisierten Informationen über die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zusammenhänge reagieren soll. Eine enge und konkrete

48

Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

Zweckbindung der Daten erwiese sich hierfür als ebenso unangebracht wie vergleichbar angelegte Weitergabe- und Verwertungsverbote. Das BVerfG räumt deshalb auch ein, daß statistische Erhebungen sich weder einem bestimmten Zweck zuordnen noch von vornherein an ihn binden lassen. 143 Das Gefährdungspotential der A D V bleibt gleichwohl bestehen: Die ermittelten Daten, einmal aufbereitet, können für die verschiedensten Zwecke verwendet werden. Dies bringt die Gefahr einer persönlichkeitsfeindlichen Registrierung und Katalogisierung des einzelnen an verschiedenen Orten des Verwaltungssystems mit sich. Der damit aufgeworfene Konflikt zwischen multifunktionaler Datennutzung und individualbezogenem Datenschutz soll durch die Anordnung „verwaltungsinterner" Verarbeitungsbarrieren aufgelöst werden. Hiervon ausgehend gibt das BVerfG der Verwaltung auf, „klar definierte Verarbeitungsvoraussetzungen" zu schaffen, die sicherstellen, „daß der einzelne unter den Bedingungen einer automatischen Erhebung und Verarbeitung der seine Person betreffenden Angaben nicht zum bloßen Informationsobjekt w i r d " . 1 4 4 a) I n Ausführung dieser auf die Erhebung und Verarbeitung von Daten zu statistischen Zwecken gewendeten Grundsätze formuliert das BVerfG zunächst den Grundsatz der Aufgabenbindung jeglicher Statistik. Sie darf nach dem Willen des Gerichts allein als Hilfe zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen. 145 Verbunden w i r d damit eine Begrenzung der Erhebungsinhalte. Der Gesetzgeber bleibt verpflichtet, die Erhebung von Einzelangaben für statistische Zwecke und damit den Zugriff auf personenbezogene Daten möglichst einzuschränken. Das Gericht verweist hierbei vornehmlich auf die Gefahren sozialer Etikettierung. 1 4 6 Zu fragen ist nach der Ansicht des BVerfG daher stets, ob das Ziel einer Erhebung nicht auch durch anonymisierte Ermittlungen erreicht werden kann; das Gericht untersagt es damit dem Gesetzgeber, eine statistische Erhebung zu dem Zweck einzusetzen, beliebig viele und jederzeit variierbare Daten zu erlangen. 147 b) Zu den verfassungsrechtlichen Besonderheiten bei der Erhebung und Verarbeitung von Daten für statistische Zwecke rechnet ferner der Grundsatz 143

der funktionalen

Trennung

von Statistik

und

Verwaltung.

148

BVerfGE 65, 1 (47). BVerfGE 65, 1 (48 ff.). 145 BVerfG, a. a. O., 48 f. 146 BVerfG, a. a. O , 49. 147 v g l BVerfG, a. a. O., 48: „Es k a n n auch hier nicht jede Angabe verlangt werden." Auch dies beugt einer vollständigen Katalogisierung u n d Registrierung des einzelnen vor. 144

V. Selbstbestimmung u n d Datenschutz

49

Anknüpfend an seine grundsätzlichen Ausführungen zu Bedeutung von Organisation (und Verfahren) für die Bewältigung des Konfliktes zwischen Datennutzung und Datenschutz, hebt das BVerfG den hohen Wert besonderer Vorkehrungen für Durchführung und Organisation der Datenerhebung und -Verarbeitung für Zwecke der Statistik hervor. I m einzelnen verlangt das Gericht für statistische Erhebungen wirksame Abschottungsregelungen nach außen; es bezeichnet die strikte Geheimhaltung der zu statistischen Zwecken erhobenen Einzelangaben (Statistikgeheimnis) als unverzichtbar, solange ein Personenbezug noch bestehe oder herstellbar sei. 149 Entsprechende Vorkehrungen seien gegen eine Deanonymisierung zu treffen. 1 5 0 Abschottung, Anonymisierung und Geheimhaltung sind damit die verfassungsrechtlichen und gesetzlich abzusichernden Eckpfeiler einer statistischen Datensammlung. Sie finden ihre Begründung einerseits i m Recht auf informationelle Selbstbestimmung, andererseits i m verfassungsrechtlichen Aufgabenbezug der Statistik — wie er durch die Verbindung m i t der Staatsaufgabe „Planung" hergestellt w i r d — und schließlich i n der vom Grundgesetz selbst i n Art. 73 Nr. 11 GG nach Ansicht des BVerfG garantierten Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik. 1 5 1 Dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung stellt das Gericht also für die verfassungsrechtliche Kanalisierung der Erhebung und Verarbeitung von Daten für statistische Zwecke eine besondere verfassungsrechtliche Legitimation an die Seite. Namentlich die Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik w i r d nur dann als gewährleistet betrachtet, wenn sich die Staatspraxis um die Bildung eines breiten Vertrauens durch Offenlegung der Datenverarbeitungsprozesse und ihre strikte Abschottung gegenüber anderen Verwaltungsaufgaben und Verwaltungsvollzugsvorgängen mit Erfolg bemüht. Die Prinzipien der Geheimhaltung und der möglichst frühzeitigen Anonymisierung der Daten sind hierfür nach Ansicht des BVerfG wesenseigen und somit für die Statistik selbst konstitutiv. 1 5 2 c) Die Sicherung der Aufgabenbindung und Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik durch Abschottung, Anonymisierung und Geheimhaltung führt zu beachtenswerten organisaiionalen und Verfahrens148 BVerfG, a. a. O., 50 f.; siehe aber auch die K r i t i k bei H. Schneider, DÖV 1984, 163 f , der nach den A u s w i r k u n g e n dieses Grundsatzes auf die k o m m u nale Verwaltungspraxis fragt. 149 BVerfG, a. a. O., 49. 150 BVerfG, a. a. O , 49; vgl. auch Simitis, N J W 1984, 404. 151

BVerfG, a. a. O., 50; vgl. allgemein hierzu Hiller, Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Statistik, Diss. Mainz, 1954; v. Heys, DVB1. 1952, 232 ff.; ders., DÖV 1953, 38 ff.; zum vielschichtigen Begriff der „Statistik" siehe Daleki, JZ 1983, 60 f f , 61. 152 BVerfG, a. a. O , 51. 4 Scholz/Pitschas

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

rechtlichen Aspekten. Das BVerfG macht insoweit und i n Verfolg seines organisations- und verfahrensrechtlichen Ansatzes deutlich, daß Registerwesen, Einsatz der A D V und Datenschutz in ihrem Bezug zueinander ohne die abklärenden Wirkungen einer funktional gegliederten Organisation und minutiös geordneter Verfahren nicht auf Dauer zwischen Verwaltungseffektivität und Individualrechtsschutz ausbalanciert werden können. 1 5 3 I n organisationaler Hinsicht gehört hierzu, daß man i n der Organisation, i n die das Informationsverarbeitungssystem eingebettet ist, eine strikte organisatorische und räumliche Funktionstrennung einführt. Des weiteren muß das auf der Rechenanlage verwendete Grundbetriebssystem gegen systemtechnische Inanspruchnahme und Unterwanderung von außen abgesichert werden. Die Steuerung und Beherrschung der Datenerhebung und -Verarbeitung für statistische Zwecke i m Sinne des BVerfG kann darüber hinaus nur durch eine hierarchisch gestaltete Funktionstrennung erreicht werden, die eine Verknüpfung von Datenbeständen aus dem gleichen oder einem verschiedenen Verwaltungsbereich verhindert. 1 5 4 Das BVerfG verfeinert diese organisatorischen Folg e Wirkung en seiner Rechtsprechung noch, wenn es darauf abhebt, bei Volkszählungen auf den Einsatz von Zählern zu verzichten, bei denen i m Hinblick auf ihre dienstliche Tätigkeit Interessenkonflikte nicht auszuschließen seien. Eine ebensolche organisatorische Feinwirkung besteht i n der Anforderung, die Zähler die Fragebogen lediglich austeilen und eine Adressenliste anlegen zu lassen, i n der Namen und Anschrift derjenigen Auskunftspflichtigen aufgeführt werden, die Fragebogen erhalten hätten. 1 5 5 Demgegenüber ist freilich daran zu erinnern, daß die konkrete organisatorische Ausgestaltung des Verwaltungsvollzuges auch bei der Datensammlung auf Vorrat zur Statistik die grundgesetzlich gewährleistete Eigenständigkeit der Verwaltung einschließlich ihrer Organisationszuständigkeit zu wahren hat. Bemerkenswert und — angesichts der Position des BVerfG i n der Funktionenordnung des Grundgesetzes — auch nicht unproblematisch bleibt folglich die fast schon verwaltungstechnisch anmutende Akribie, mit der das BVerfG die organisationsmäßige Verwirklichung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und der Funktionsfähigkeit der Statistik (selbst!) 153 Z u r Notwendigkeit technischer u n d organisatorischer Maßnahmen zu Zwecken der „Datensicherung" siehe grundlegend Eberle, Organisation, S. 62 ff.; vgl. ferner Bull, DÖV 1983, 832 f.; siehe auch die i n § 6 BDSG samt Anlage getroffene Regelung. 154 Vgl. Seegmüller, Datenverarbeitung und Bürgerängste, F A Z v. 27.2. 1934, S. 10. iss BVerfGE 65, 1 (60); kritisch hierzu H. Schneider, DÖV 1984, 164; Busch, DVB1. 1984, 388.

V. Selbstbestimmung und Datenschutz

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betreibt. Die Errichtung eines Verarbeitungsmonopols der statistischen Ämter, wie z. B. S. Simitis annimmt 1 5 6 , w i r d jedoch keinesfalls aus dieser verfassungsrechtlichen Position herzuleiten sein. Was bei w i r k lichkeitsbezogener Interpretation ausscheidet, ist allerdings und einerseits die Öffnung des Informationsmaterials zu anderen als ausschließlich statistischen Zwecken, zum anderen die unbeschränkte Zulässigkeit des Zugriffs Dritter auf die erhobenen Informationen. Sie ist nur unter der Voraussetzung zulässig, daß dieser alle organisatorischen Vorkehrungen getroffen hat, u m über eine Abschottung die Weitergabe der Angaben gegenüber weiteren Zugriffen auszuschließen. Denn das BVerfG versucht, durch seine organisationsbezogenen Maßgaben für die funktionale Aufgabentrennung eine die informationelle Selbstbestimmung gefährdende Aufgabenvermischung zu vermeiden. 1 5 7 5. Prozedurales Schutzkonzept und legislative Folgenverantwortung

I m übrigen ergänzt das BVerfG die zur Sicherung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung angeordneten Vorkehrungen für die Organisation der Datenerhebung und -Verarbeitung durch verfahrensrechtliche Maßgaben. Das Gericht statuiert Aufklärungs- und Belehrungspflichten, i n deren Vollzug der Gesetzgeber sicherstellen muß, daß die Bürger über einzelne Rechte i m Rahmen der den Behörden auferlegten Auskunftsverpflichtung schriftlich belehrt werden. 1 5 8 Für gleichermaßen bedeutsam hält das BVerfG die frühzeitige Löschung der zur Identifizierung dienenden Daten bei statistischen Erhebungen. Bis zum Zeitpunkt der Löschung sollen die Identifikationsmerkmale von den übrigen statistischen Angaben getrennt unter Verschluß gehalten werden. 1 5 9 a) Es liegt auf der Linie dieser anwendungsorientierten Entfaltung des Konzepts einer Grundrechtsverwirklichung durch Organisation und Verfahren, wenn das BVerfG zwar das Erhebungsprogramm des Volkszählungsgesetzes 1983 i m wesentlichen passieren läßt, sich jedoch mit der verwendeten Erhebungsmethode auseinandersetzt und die für den Erhebungs- und VerarbeitungsuerZaii/ maßgeblichen Bedingungen selbst festlegt. 160 Neben Organisation und Verwaltungsverfahren werden nunmehr auch die aufgabenbezogene Methodik der Verwaltung 161 156

N J W 1984, 404. Vgl. auch Simitis, N J W 1984, 404 1. Sp.; i r r i g daher P. Krause, JuS 1984, 274 r. Sp., der diese Frage w e i t e r h i n als nicht entschieden ansieht. iss BVerfGE 65, 1 (59). 159 BVerfG, a. a. O., 59 f. — unter verfassungskonformer Interpretation des BStatG —. 160 BVerfG, a. a. O., 55 ff. 157

4*

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

sowie die Implementation der Verwaltung sauf gäbe1* 2 verfassungsrechtl i c h s t r u k t u r i e r t . H i e r i n l i e g t eine w e i t e r e , n i c h t zu unterschätzende rechtliche I n n o v a t i o n der E n t s c h e i d u n g des B V e r f G . Das G e r i c h t belastet die d e r statistischen E r h e b u n g z u g r u n d e gelegte Methode m i t e i n e m z e n t r a l e n verfassungsrechtlichen V o r b e h a l t : Z w a r sei, so f o r m u l i e r t das B V e r f G , nach d e m „ g e g e n w ä r t i g e n E r k e n n t n i s u n d E r f a h r u n g s s t a n d " des Gesetzgebers der Einsatz der V o l k s z ä h l u n g als T o t a l e r h e b u n g n i c h t z u u n t e r s a g e n ; v o r k ü n f t i g e n E n t s c h e i d u n g e n f ü r eine E r h e b u n g müsse sich d e r Gesetzgeber jedoch u n d e r n e u t , w i e das G e r i c h t m e i n t , m i t d e m d a n n e r r e i c h t e n S t a n d der M e t h o d e n d i s k u s s i o n auseinandersetzen. D i e e i n g e t r e t e n e E n t w i c k l u n g d ü r f e der Gesetzgeber n i c h t u n b e r ü c k s i c h t i g t l a s s e n . 1 6 3 M i t diesen Aussagen w i r d a n d i e schon längst b e k a n n t e P r ü f u n g s u n d Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers a n g e k n ü p f t . 1 6 4 H i e r i n l i e g t 161 I m Vordergrund der Ausführungen des B V e r f G hierzu stehen zwar zunächst „die Methoden der amtlichen Statistik u n d der Sozialforschung", also ein Aspekt der Methoden u n d Techniken, die von der Verwaltung i n E r f ü l lung ihrer Aufgaben eingesetzt werden, vgl. hierzu den Überblick bei Schwacke/Uhlig, Methoden des Verwaltungshandelns, 1979. Die ausgiebige Befassung m i t dem Thema verdeutlicht jedoch, daß es i. e. u m die Reichweite des modernen Verwaltungsbegriffs geht, dessen Konstitution (auch) den Einbezug der Methodik öffentlicher Aufgabenerfüllung i n das Verständnis von „Verwaltung" voraussetzt; siehe hierzu R.Scholz, V V D S t R L 34 (1976), S. 145 f f , 151 f , u n d öfter; Pitschas, VerwArch. Bd. 72 (1981), 1 f f , 4. Mittelbar t r i f f t das B V e r f G also an dieser Stelle Aussagen über das Verhältnis von „Verwaltung" zu „Gesetzgebung"; dabei engt das Gericht den Handlungsspielraum der V e r w a l t u n g (!) ein. 162 Z u Begriff u n d Deutungsgehalt der „Implementation" siehe grundlegend R. Mayntz, Die Implementation politischer Programme, D V e r w 1977, 51 ff.; vgl. i n diesem Zusammenhang auch den Hinweis bei F. Hase, DuR 1984, 46. Busch, DVB1. 1984, 388, zieht weitergehend eine Parallele zur Rechtsprechung des B V e r f G zum verfassungsrechtlichen Erfordernis gesetzlicher Vorkehrungen zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit bei Änderung gegenwärtiger technischer Gegebenheiten (Frequenzknappheit). — I n der Tat zeigt sich eine gewisse prozessuale „Verdichtung" der bundesverfassungsgerichtlichen Organisationsanforderungen: Während noch BVerfGE 12, 205 (261/262) u n d sodann BVerfGE 31, 314 (327) das „Ob" der gesetzlichen Regelungsnotwendigkeit offen ließen u n d späterhin BVerfGE 57, 295 (324 ff.) weitergehend n u r noch Ausmaß u n d M i t t e l der Regelung freistellte, legt BVerfGE 65, 1 (55 f.), nunmehr sogar die A r t u n d Weise (Methode) des k ü n f tigen Verwaltungshandelns fest, d. h. hier der Datenerhebung u n d -Verarbeitung. Die oben i m Text nachfolgend beschriebene „Verfahrensbindung" des Gesetzgebers konkretisiert diesen Vorgang für das Stadium des Gesetzgebungsverfahrens. Davon zu unterscheiden ist die daran i m Text anschließend erörterte „Folgenverantwortung" des Gesetzgebers, die sich (auch) auf die Durchführung (Implementation) des Gesetzes erstreckt und dabei den materiell-rechtlichen Aspekt der gesetzgeberischen Kompetenz betrifft. les BVerfGE 65, 1 (55 f.); die Totalerhebung w i r d also derzeit (noch) nicht m i t einer Sperre belegt, wie Simitis, N J W 1984, 404, meint; richtig dagegen Busch, DVB1. 1984, 388.

V. Selbstbestimmung u n d Datenschutz

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jedoch nicht das eigentlich Neue der Entscheidung. Neu ist vielmehr die Verfahrensbindung des Gesetzgebers: Das BVerfG stellt mit seinen Ausführungen zur Erhebungsmethode rechtliche Anforderungen an das innere Gesetzgebungsverfahren, also an die Methodik der gesetzgeberischen Entscheidungsfindung. 165 Damit rücken Bedeutung und Eigenständigkeit des Entscheidungsvorganges innerhalb des staatlichen Gesetzgebungsverfahrens für die „Sicherung" des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und der Funktionsfähigkeit der Statistik i n das Blickfeld. 1 6 6 Das BVerfG hat zwar schon i n früheren Entscheidungen zu erkennen gegeben, daß es sein Augenmerk auch auf Abwägungsvorgänge i m Bereich des Gesetzgebungsverfahrens richtet. 1 6 7 Die i m hiesigen Urteil feststellbare Qualitätsaufwertung des Gesetzgebungsverfahrens und der Entscheidungsfindung führt aber zu einer deutlichen Höherstufung des Entscheidungsvorganges gegenüber dem Entscheidungsergebnis. Das Entscheidungsergebnis — hier: die verwendete Erhebungsmethodik — kann nur dann als verfassungsmäßig betrachtet werden, wenn der Gesetzgeber auf dem Wege zu diesem Ergebnis anhand des erreichbaren Materials geprüft hat, ob eine Totalerhebung trotz einer inzwischen fortgeschrittenen Entwicklung der statistischen und sozialwissenschaftlichen Methoden noch verhältnismäßig sein kann. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip w i r d somit als rechtliches Vehikel benutzt, verfassungsrechtliche Maßstäbe (auch) i n den Gesetzgebungsvorgang hineinzutragen und diesen als einen (mehrstufigen) Entscheidungs- bzw. Abwägungsvorgang zu betrachten. 168 b) Das BVerfG zieht darüber hinaus die Linien seiner bisherigen organisations- und verfahrensrechtlichen Rechtsprechung 169 i n eine wei164 Vgl. z.B. BVerfGE 25, 1 (12 f.); 49, 89 (130, 132); 50, 290 (332 f.); 55, 274 (308, 317); 56, 54 (78 f.); Badura, FS K. Eichenberger, 1982, S. 481 ff.; Stettner, DVB1. 1982, 1123 ff. 165 v g l bereits die Nachw. oben i m Text u m und zu Fn. 90; siehe allerdings auch Kloepfer, V V D S t R L 40 (1982), S. 63 f f , 89, der „eine behutsam zu u m reißende Pflicht zu einer von wesentlichen Fehlern freien Gesetzesmethodik" postuliert; ebenso zurückhaltend Eichenberger, e b d , S. 35. 166 Das Gesetzgebungsverfahrensrecht erhält dadurch i n Z u k u n f t eine gesteigerte materielle Bedeutung; ebenso Schulze-Fielitz, N V w Z 1983, 709 f f , 711 f.; siehe ferner Bismark, DÖV 1983, 269 f f , 273 f , 278 f. 167 Vgl. z.B. B V e r f G 16, 82 (88); 29, 221 (234); 30, 292 (316); 36, 47 (64); 39, 210 (226); 43, 291 (347); 49, 127 (176); 50, 290 (334); 57, 139 (160); zur Praxis des B V e r f G siehe auch Benda, Grundrechtswidrige Gesetze, 1979, S. 21 ff. 168 Näher dazu Lerche, Vorbereitung grundrechtlichen Ausgleichs, S. 118 ff.; anders aber noch Rausch-Gast, Selbstbindung, S. 147 f f , die das Vertrauensschutzgebot „als gesetzgeberisches Handlungsregulativ" (S. 147) nutzen w i l l . 169 Eine Übersicht über die Rechtsprechung m i t besonderer Berücksichtigung der jüngeren Entscheidungen findet sich i n BVerfGE 53, 30 (69 f f , 72 ff.) — abweichende Meinung von Simon u n d Heußner; vgl. seitdem u. a. 54, 86 (91); 54, 117 (123); 56, 216 (236); 57, 250 (275); 58, 208 (220 ff.); 59, 330 (334 f.); 60, 1 (6); 253 (269, 294 f.); 61, 82 (109 ff.); 62, 249 (254 f.); 63, 131 (143); 77 (78 f.);

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

tere, neue Richtung aus. Der Gesetzgeber, so formuliert das Gericht, dürfe sich nicht mit den Vorschriften zum Erhebungsprogramm zufrieden geben, sondern müsse auch auf den Verlauf von Erhebung und Verarbeitung Einfluß nehmen. 1 7 0 Aus verfassungsrechtlicher Sicht liegt das Novum darin, daß gesetzgeberisches Handeln nunmehr auf allen Stufen seiner Wirksamkeit der verfassungsrechtlichen Kontrolle unterzogen wird. Nicht mehr nur das Gesetzgebungsprogramm und das diesem vorgelagerte Gesetzgebungsverfahren, sondern auch die Umsetzung des Programms auf der Stufe der „Programmimplementation", die bislang i n die Kompetenz der Verwaltung verwiesen wurde, steht nunmehr der verfassungsgerichtlichen Beurteilung und verfassungsrechtlichen Verantwortlichkeit des Gesetzgebers offen (gesetzgeberische Vollzugsbzw. Folgenverantwortung). Das BVerfG fordert namentlich, der Gesetzgeber habe dafür Sorge zu tragen, daß der Inhalt des Fragebogens, der verwendet werde, mit dem Gesetz übereinstimme. Auch dürfe, so meint das BVerfG, der Inhalt der einzelnen Fragen i m Fragebogen nicht weitergehen, als der Gesetzestext es zulasse. 171 Erkennbar w i r d darin eine neue Dimension des Wirklichkeitsbezuges der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Der Gesetzgeber w i r d verpflichtet, auch die Voraussetzungen für die seinen Intentionen entsprechende Ausführung eines Gesetzes festzulegen. Diese „gesetzgeberische Folgenverantwortung" für das, was im nach-parlamentarischen Raum als Ergebnis zahlreicher Abwägungs- und Ausgleichsbemühungen des „inneren" Gesetzgebungsverfahrens 172 nach Verabschiedung des Gesetzes durch administratives Handeln umgesetzt werden soll, ist ein gewichtiger dogmatischer Ertrag dieser Rechtsprechung. Er folgt aus dem prozeduralen Schutzkonzept des BVerfG. 1 7 3 80 (85); 177 (180); 215 (225); 266 (287); 343 (359 f., 365); 64, 46 (64 f.); 135 (143 f f , 145); 203 (206); aus der L i t e r a t u r vgl. Lübbe-Wolf, FS W . v . Simson, 1983, S. 137 ff.; H.H.Rupp, FS O. Bachof, 1984, S. 151 f f , 159 ff.; aus der Rechtsprechung des B V e r w G siehe z.B. B V e r w G E 60, 297 300 ff.); BVerwG, DÖV 1984,467. 170 BVerfGE 65, 1 (58 ff.). 171 BVerfG, a.a.O., 60 f.; kritisch hierzu H.Schneider, DÖV 1984, 163; Busch, DVB1. 1984, 388; zustimmend dagegen Simitis, 1984, 405. 172 Z u m Begriff siehe Schwerdtfeger, FS H. P. Ipsen, S. 173; näher zu den Einzelheiten vgl. Hill, Gesetzgebungslehre, S. 62 ff. 173 Dazu vgl. schon oben i m Text zu Α. I V , V. 2.—4.; siehe auch Mückenberger, K r i t J 1984, 7 f f , 14 ff. Die insofern v o m BVerfG postulierte gesetzgeberische Folgenverantwortung i. S. einer Regelungskompetenz für den nachparlamentarischen Gesetzesvollzug umfaßt dabei sowohl die Implementation von Gesetzen als auch ihre Evaluation („Wirksamkeitskontrolle") durch das Parlament; speziell zu dieser vgl. auch H. Schneider, Gesetzgebung, S. 94 ff. Beide sind freilich als Phasen des Gesetzgebungsvollzugs s t r i k t voneinander zu trennen: „Implementation" geht über die Wirksamkeitskontrolle v o n Gesetzen hinaus, indem sie nach den administrativen u n d gesellschaftlichen Bestimmungsfaktoren von Programmdurchsetzungsprozessen fragt; vgl. ferner unten, Fn. 179.

V. Selbstbestimmung und Datenschutz

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Das Postulat der legislativen Folgenverantwortung schließt dabei konsequent an das Verständnis von Gesetzgebung als einem „Gemeinwohlverfahren" 1 7 4 an, das sich i n zeitlicher Aufgliederung über bestimmte Abschnitte unter der Geltung materieller Kriterien erstreckt. 175 I n diesem Verständnis wurde bislang allerdings die Gesetzwerdung noch stets als das Endstadium des Verfahrens angesehen. Die verfassungsrechtliche Kompetenz des Gesetzgebers 176 reicht indes, wie nunmehr erkennbar wird, wesentlich weiter: Nicht mehr nur „nachbessernd", also ex post, sondern die Folgen seiner Regelung von vornherein und damit ex ante ins Visier nehmend, soll der Gesetzgeber sein Regelungswerk gleichsam einem (vorgreiflichen) Praxistest unterwerfen. Aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive gehört zwar die Forderung nach der Überprüfung der wahrscheinlichen Wirksamkeit eines Gesetzes i m Rahmen eines parlamentarischen Gesetzberatungsund -Verabschiedungsprozesses schon seit längerem zum Arsenal der Vorschläge für eine Effektivierung des Gesetzgebungsverfahrens. 177 Für die Implementation von Gesetzen ist dies jedoch noch nicht der Fall. Insoweit läßt sich der steuerungstheoretisch orientierten Implementationsforschung 178 die Erkenntnis abgewinnen, daß der Gesetzgeber angesichts zunehmender Verrechtlichungsdefizite bei der gesellschaftlichen Regulierung „durch Recht" die verwendeten Normund Programmtypen revidieren sowie Programmentwicklung und -implementation als Einheit betrachten und dementsprechend den Normbefehl gestalten muß. 174 Häberle, Öffentliches Interesse als juristisches Problem, 1970, S. 87 f , 657 ff.; ders., Rechtstheorie 1983, 257 ff., 258 ff.; siehe ferner v. Arnim, Gemeinwohl u n d Gruppeninteressen, 1977, S. 48. 175 Vgl. Stern, Staatsrecht I I , S. 613 ff.; Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 349 ff. 176 A l s materiellrechtlich-kompetentielle Gestaltungsbefugnis der Gesetzesimplementation i. S. einer inhaltlichen Vollzugs- bzw. Folgenver antwortung (vgl. auch oben, Fn. 162, 173, sowie noch unten Fn. 179). Sie stößt allerdings auf die genuine „Verwaltungsverantwortung"; zu den daraus entstehenden Konflikten siehe u n t e n zu Fn. 182 sowie i m Text sub D. I I . 1, E. I I . 1. u n d E. I I I . 177 Vgl. n u r Böhret/Hugger, Praxistest eines Gesetzesentwurfs, in: Bohret (Hrsg.), Verwaltungsreformen u n d politische Wissenschaft, 1978, S. 185 ff.; zahlreiche weitere Nachw. bei Hill, Gesetzgebungslehre, S. 74 ff. 178 Hierzu vgl. grundsätzlich R. Mayntz, Die Entwicklung des analytischen Paradigmas der Implementationsforschung, in: dies. (Hrsg.), Implementation politischer Programme, 1980, S. 1 f f , 5 ff.; dies., Implementation von regulat i v e r Politik, in: R. Mayntz (Hrsg.), Implementation politischer Programme I I , 1983, S. 50 ff.; P.Knoepfel, Öffentliches Recht und Vollzugsforschung, 1979, S. 39 ff.; Bruder, VerwArch. Bd. 75 (1984), S. 129 ff.; zusammenfassend i. S. des nachfolgenden Textes aus rechtswissenschaftlicher Sicht siehe HoffmannRiem, V V D S t R L 40 (1982), S. 187 f f , 216 f f , 229 ff.; vgl. auch ders., W i V e r w . 1983, 120 ff.; forschungsanalytische Defizite der Implementationsforschung hebt W. Bruder, VerwArch. Bd. 75 (1984), S. 129 f f , hervor.

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

I n der Gesetzgebungslehre finden sich solche Ansätze kaum aufgegriffen. 1 7 9 Zu ihrer verfassungsdogmatischen Umsetzung hat nunmehr das BVerfG den ersten Schritt getan. Vorerst noch auf den Kontext zur grundrechtlichen Schutzpflicht beschränkt, w i r d dem Gesetzgeber die Verantwortung für die Implementation seiner Gesetze auferlegt. I n der Konsequenz dieser dogmatischen Sicht könnte die so begründete Folge(Implementations-)Verantwortung des Gesetzgebers zu einem Seitenstück der „Wesentlichkeitslehre" 180 werden: Während diese festlegt, wann das Parlament i n welcher Intensität einzuschalten ist, legt der „Implementationsvorbehalt" die Vollzugsverantwortung des Gesetzgebers fest. Beiden suchen den Einflußverlust der Legislative gegenüber einer sich ständig ausdehnenden und „autonomer" werdenden Verwaltung aufzufangen. 181 Hier wie dort stellt sich freilich die Frage nach der Kompetenzabgrenzung zwischen Parlament und Exekutive. Die (überdehnte) Vollzugsverantwortung des Gesetzgebers droht den verfassungskräftig verankerten Funktionsauftrag der Verwaltung verfassungswidrig einzuschränken. Die deshalb zu seinen Gunsten erforderliche „Bändigung" der Legislative läßt sich indes über die Verhältnismäßigkeit als Verfahrensprinzip erreichen. 182 Auch hierin sieht sich letztlich die prozedurale Schutzkonzeption des BVerfG bestätigt, das sich zudem auf die skizzierte A r t und Weise selbst als Implementationsakteur betätigt.

179

Vgl. aber E. Blankenburg, Weniger Recht durch mehr Gesetz?, in: Jb. f. Rechtssoziologie u n d Rechtstheorie, Bd. 9, 1983, S. 42 ff.; R.Voigt, WiVerw. 1983, 142 ff. Herkömmlich w i r d demgegenüber u n d überwiegend aber die von der „Implementation" zu trennende Wirksamkeitskontrolle von Gesetzen („Evaluation") behandelt, siehe n u r H. Schneider, Gesetzgebung, S. 94 ff.; Hill, Gesetzgebungslehre, S. 74 ff.; zu Deutungsgehalt u n d Reichweite der „Evaluation" aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht siehe i n grundsätzlicher Entfaltung Wollmann/Hellstern, FS D. Sternberger, 1977, S. 415 ff. 180 Vgl. hierzu i m Text oben u m u n d zu Fn. 74 sowie noch unten sub E. I I . 2. 181 Z u dieser Entwicklung siehe m. w. Nachw. i m einzelnen Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee u n d System, 1982, S. 15 ff.; C. Bohret, Verwaltungspolitik als Reaktion auf gesellschaftliche Bindungen u n d politische Freiräume der Verwaltung, in: ders./H. Siedentopf (Hrsg.), V e r w a l t u n g u n d Verwaltungspolitik, 1983, S. 33 ff.; Schmitt Glaeser, Die Position der Bürger als Beteiligte i m Entscheidungsverfahren gestaltender Verwaltung, in: P. Lerche / W. Schmitt Glaeser / E. Schmidt-Aßmann, Verfahren als staats- u n d verwaltungsrechtliche Kategorie, 1984, S. 37 f f , 39 ff. 182 Vgl. i n dieser Richtung auch Schnapp, FS H. U. Scupin, S. 907 f f , 910 ff.; Pitschas, N J W 1984, 895 f.

V I . Verfassungsrechtlicher Datenschutz und Volkszählung

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V I . Verfassungsrechtlicher Datenschutz und Volkszählung 1. Grundsätzliche Zulässigkeit staatlicher Volkszählung

Nach Maßgabe der entwickelten Grundsätze des verfassungsrechtlichen Datenschutzes prüft das BVerfG das Volkszählungsgesetz (VZG) 1983. 183 I n seinem Urteil stellt das Gericht fest, das Erhebungsprogramm des Gesetzes genüge den dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen i m wesentlichen. Die gesetzlich angeordnete Volks-, Berufs-, Wohnungs- und Arbeitsstättenzählung sei als solche i m Grundsatz bzw. von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Das Erhebungsprogramm führe weder zu einer mit der Würde des Menschen unvereinbaren gänzlichen und teilweisen Registrierung und Katalogisierung der Persönlichkeit noch verletze es das Gebot der Normenklarheit. Entsprochen werde auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Namentlich Erhebungsmethode und Erhebungsprogramm seien geeignet und erforderlich, u m den angestrebten Zweck zu erreichen; sie seien für die Auskunftspflichtigen auch zumutbar. Die „Totalerhebung" wird, entgegen anderen Annahmen, nicht mit einer Sperre belegt. 1 8 4 Freilich muß sich der Gesetzgeber, wie dargelegt, zukünftig vergewissern, ob nicht (auch) ein anderer Weg beschritten werden kann. Auch die Übernahme sämtlicher Daten aus bereits vorhandenen Dateien der Verwaltung sieht das BVerfG nicht als eine zulässige A l ternative zu der vorgesehenen Totalzählung an. Die Zusammenführung der Daten, wie sie ζ. B. i n der Einführung eines einheitlichen, für alle Register und Dateien geltenden Personenkennzeichens läge, sei jedenfalls nicht das mildere Mittel. 1 8 5 Darin muß i m übrigen nicht unbedingt schon ein Votum gegen die Einführung eines Personenkennzeichens liegen; die Zusammenführung verschiedener personenbezogener Daten unterliegt indessen den oben nachgezeichneten Datenschutzgeboten. 186 Bei der weiteren Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Volkszählungsgesetzes merkt das BVerfG i m Wege verfassungskonformer Auslegung an, daß die verwendete Erhebungsmethode Gefährdungen zu vermeiden hat, die durch die Einsichtnahme der Zähler in die personenbezogenen Angaben der Bürger entstehen könnten. In Verfolg dieser 183

Nachw. der Gesetzesfundstelle oben i n Fn. 2. Vgl. schon oben zu Fn. 163. iss BVerfGE 65, 1 (56 f.).

184

186 Z . B . dem „ M i n i m u m p r i n z i p " , vgl. oben i m Text u m und zu Fn. 94 f f , 118 f f , 120 f.; zur Diskussion u m das Personenkennzeichen vgl. früher schon Simitis, FS W. Mallmann, S. 260 ff.; Podlech, DVR 1972/73, 149 f f , 156; zu weitgehend jedoch ders, m i t der Annahme der Verfassungswidrigkeit, in: Leviathan 1984, 94; zurückhaltender u n d w o h l i m hiesigen Sinne Benda, FS W. Geiger, S. 37.

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

Auslegung stellt das Gericht fest, der Bürger sei berechtigt, den Erhebungsbogen zur Volkszählung i m verschlossenen Umschlag kosten- und portofrei an die Zählungsdienststellen zu senden; jede andere Auslegung hält das BVerfG für unverhältnismäßig. 1 8 7 Ob man dabei, wie H. Schneider, von einer „Verdrehung" der gesetzlichen Verpflichtung einer „Auskunftsperson" i n eine Berechtigung zur portofreien Versendung von Erhebungsunterlagen sprechen kann, erscheint freilich zweifelhaft. 1 8 8 Nicht die gesetzliche Auskunftsverpflichtung, sondern deren verfahrensmäßige Durchführung w i r d gerügt. Richtig ist allerdings, daß die erwähnte Auslegung des BVerfG den Staat kostenmäßig teuer zu stehen kommen wird. Eine andere Möglichkeit verfassungskonformer Interpretation der Erhebungsmethode ist indessen auch nicht sichtbar. 1 8 9 2. Gesetzgeberische Organisations- und Verfahrenspflichten

a) Der Bescheinigung verfassungsrechtlicher Unbedenklichkeit für das Erhebungsprogramm des Volkszählungsgesetzes stellt das BVerfG die Pflicht des Gesetzgebers zum Erlaß ergänzender verfahrensrechtlicher Vorkehrungen für Durchführung und Organisation der Datenerhebung an die Seite. 190 Es hält die verfassungsrechtlichen Gebote des Datenschutzes für die durch das Gesetz vorgesehene Erhebung nur zum Teil erfüllt. Dies gelte, so meint das BVerfG, zum einen für die Aufklärungs- und Belehrungspflichten. Zum anderen ist das Gericht der Ansicht, daß die Ermessenshandhabung i m Bereich der Löschungspflicht bei der Verarbeitung von Daten zu statistischen Zwecken nicht allein der Verwaltung überlassen bleiben darf. Das Gericht wünscht hierzu eine effektive Beteiligung der Datenschutzbeauftragten 191 — ein Verfassung sinstitutionell jedoch nicht begründbares Postulat. 192 b) Erheblichen organisations- und verfahrensrechtlichen Aufwand des Gesetzgebers verlangt das BVerfG schließlich bei der Festlegung der für den Erhebungs- und Verarbeitungsverlauf maßgeblichen Bedingungen. Der Gesetzgeber hat Maßnahmen zu treffen bzw. sicherzustel187

BVerfGE 65, 1 (59). Vgl. DÖV 1984, 162. 189 Dies gegen H. Schneider, DÖV 1984, 162 f. 190 BVerfGE 65, 1 (58 ff.); P.Krause, JuS 1984, 274, w i r f t insofern dem BVerfG (zu Unrecht) vor, „ i n diesem Zusammenhang (wird) die Verfassung i m Übermaß auf das Niveau von Verwaltungsvorschriften herabgestimmt, so daß sich der Eindruck aufdrängt, das BVerfG habe apologetisch die Notwendigkeit der Aussetzung der Volkszählung insgesamt, anstatt der bloßen Aussetzung des § 9 begründen wollen"; vgl. demgegenüber auch die abgewogene Urteilsanalyse bei Dammann, ÖVD 1984, 51 f. 191 BVerfG, a. a. O , 59 f. 192 Vgl. oben zu Α. I. 2.; Α. V. 3. 188

VI. Verfassungsrechtlicher Datenschutz und Volkszählung

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len, um bei der Erhebung Interessenkollisionen durch den Einsatz der Zähler zu vermeiden und die Gestaltung der Fragebögen an den Gesetzestext zu binden. 1 9 3 M i t dieser Sorge um den konkreten organisatorischen und verfahrensrechtlichen Vollzug der Datenschutzgebote dokumentiert das Gericht, wie ernst es die Abschottung der statistischen Erhebungen, die Anonymisierung und Geheimhaltung nimmt. 3. Kombinierte Datenerhebung und Melderegisterabgleich

a) I n seiner verfassungsrechtlichen Prüfung des Volkszählungsgesetzes erhebt das BVerfG grundsätzliche Bedenken gegen die gleichzeitige Durchführung einer (an sich statthaften) Erhebung personenbezogener Daten für statistische Zwecke gemeinsam mit einer (an sich statthaften) Erhebung personenbezogener Daten für bestimmte Zwecke des Verwaltungsvollzugs auf verschiedenen Bögen (kombinierte Erhebung). 194 Das Gericht sieht durch die Verknüpfung zweier unterschiedlicher Zwecke mit unterschiedlichen Anforderungen die Transparenz der Datenerhebung und -Verarbeitung für den Bürger gemindert. Es befürchtet zudem, daß die unterschiedlichen Datenschutzgebote für die Arten der Verarbeitung nicht beachtet werden. 1 9 5 Allerdings kehren sich an dieser Stelle der Argumentation die Wertigkeiten um: Statt wie zu erwarten gewesen wäre, das Fehlen einer engen und konkreten Zweckbindung der Erhebung personenbezogener Daten i m Rahmen statistischer Ermittlungen zu rügen, hebt das BVerfG nunmehr die verfassungsrechtlichen Grenzen einer Erhebung zu statistischen Zwecken (Statistikgeheimnis etc.) hervor. Diese würden „für die Erhebung zu Verwaltungsvollzugszwecken" nicht oder nicht in gleicher Weise gelten. 1 9 6 Die darin anklingende Umkehrung der Schutz Wertigkeit administrativer Informationsbeschaffung verwirrt; gleichwohl erscheinen die B e d e n k e n gegen die V e r b i n d u n g d e r D a t e n e r m i t t h i n g u n d - V e r a r b e i -

tung zu statistischen Zwecken mit der Datennutzung i m Verhältnis von Verwaltung zu Bürger (Verwaltungsvollzug) überzeugend. 197 Insofern w i r d i n der Tat und auf der Grundlage der vom BVerfG entwickelten 193

BVerfGE 65, 1 (60 f.). BVerfG, a. a. O., 61. 195 BVerfG, a. a. O , 62; kritisch demgegenüber aber H. Schneider, DÖV 1984, 163; gegen diesen siehe freilich Frohn, DÖV 1984, 458 f. 196 BVerfG, a. a. O , 62; nicht ganz deutlich w i r d dabei der Begriff des „Verwaltungsvollzuges", vgl. auch P. Krause, JuS 1984, 273 m. Anm. 27; H. Schneider, DÖV 1984, 163. 197 Α. Α. H. Schneider, DÖV 1984, 163, der die Verbindung unterschiedlicher Zielsetzungen i n einem Gesetz als langjährige gesetzgeberische Praxis ausweist; seine Beispiele betreffen freilich nicht das Spannungsfeld der Erhebung bzw. Verarbeitung personenbezogener Daten u n d die daraus erwachsende genuine Gefährdungssituation. 194

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

datenschutzrechtlichen Fundamente „tendenziell Unvereinbares" einander verknüpft. 1 9 8

mit-

b) Auf der Grundlage dieser Stellungnahme des BVerfG zur kombinierten Datenerhebung überrascht es nicht, wenn das Gericht die Kombination der Volkszählung für statistische Zwecke mit dem Melderegisterabgleich für verfassungswidrig hält. Die i n Frage stehende Vorschrift des Volkszählungsgesetzes ( § 9 1 1 VZG) gestattete es den Gemeinden, ausgewählte Personendaten der Volkszählung für den gewöhnlichen Verwaltungsvollzug der Meldebehörden zu benutzen. Das BVerfG bemängelt daran das Fehlen einer konkreten Zweckbindung. Es sei, so meint das Gericht, nicht vorhersehbar, zu welchem konkreten Zweck welche Behörden die Daten verwenden würden. Dadurch wäre nicht nur das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, sondern auch — durch die gleichzeitige Verfolgung statistischer und vollzugsrechtlicher Verwaltungszwecke — die Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik gefährdet: Der auskunftspflichtige Bürger könne die Auswirkungen der gesetzlichen Regelung nicht mehr übersehen. Damit sei zugleich das Gebot der Normenklarheit verletzt. 1 9 9 c) Gleichermaßen folgerichtig erscheint das Verdikt des BVerfG gegen die Regelung des § 9 I I VZG, wonach es den statistischen Ämtern gestattet war, Einzelangaben an die fachlich zuständigen obersten Bundes- oder Landesbehörden weiterzugeben, soweit die personenbezogenen Daten den Behörden zur rechtmäßigen Erfüllung der i n ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben übermittelt worden wären. Das BVerfG rügt hieran, es sei ungeregelt geblieben, ob die Übermittlungen nur zu statistischen Zwecken oder auch für den Verwaltungsvollzug zulässig seien. Die fehlende Normenklarheit verhindere eine Begrenzung der Übermittlung auf statistische Zwecke und ermögliche den Einsatz der Daten für die laufende Verwaltung. 2 0 0 Es stellt sich freilich die Frage, ob — wären die namenlosen Daten weitergeleitet worden — eine Zuordnung zu konkreten Personen tatsächlich möglich gewesen wäre. Jedenfalls ist diese Identifizierungsleistung in Rechenanlagen keineswegs so leicht durchzuführen, wie das gelegentlich behauptet wird. Das benötigte Zusatzwissen muß in ma198 BVerfGE 65, 1 (62). 199 BVerfG, a.a.O., 64 f.; kritisch P.Krause, Jus 1984, 273 1. Sp.; allgemein zur Heranziehung von Melderegisterdaten zur Durchführung einer Volkszählung (!) sowie zur Notwendigkeit der Berichtigung der Melderegister durch Volkszählung bzw. einmalige Personenstandsaufnahme vgl. Wimmer, DÖV 1984, 453 ff. 200 BVerfG, a. a. O., 65; zur K r i t i k siehe bes. P. Krause, JuS 1984, 274 f , der sogar die A b l e i t u n g des Gebotes der Zweckbindung bei der Datenverwendung für methodisch nicht gesichert erklärt (S. 275,1. Sp.).

V I . Verfassungsrechtlicher Datenschutz u n d Volkszählung

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schinenlesbarer und geeignet strukturierter Form vorhanden sein. Ist dies nicht der Fall, so sind bei den anfallenden großen Datenmengen mühsame Vorbereitungsaufgaben erforderlich. Immerhin ist die Möglichkeit der Identifikation bei Mißbrauch der Verfügungsmacht über die Daten nicht völlig auszuschließen. 201 Wiederum ist also das Gefährdungspotential der Informationsverarbeitung durch A D V dafür ausschlaggebend, ob sich die Datenweitergabe i n den verfassungsmäßigen Grenzen des zur Zweckerfüllung Erforderlichen hält. 2 0 2 4. Kommunalstatistische Informationssysteme

a) § 9 I I I 1 VZG 1983 sah vor, die mit Hilfe der Gemeinden erhobenen personenbezogenen Daten ohne Namen dem kommunalen Bereich für Zwecke der Regionalplanung, des Vermessungswesens, der gemeindlichen Planung und des Umweltschutzes zur Verfügung zu stellen. Zu welchem konkreten Zweck i n diesem weitgefaßten Verwertungszusammenhang die Daten weitergegeben werden sollten, insbesondere ob nur zu statistischen oder auch zu Zwecken der Mikro-Planung bzw. des Verwaltungsvollzuges, legte die Gesetzesvorschrift nicht fest. Das BVerfG hält deshalb die vorgesehene Übermittlung für einen Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Es meint, die Vorschrift lasse die gebotene enge und konkrete Zweckbindung der Daten vermissen. 203 Diese Aussage des Gerichts erscheint i m Zusammenhang seiner Argumentation folgerichtig. M i t der Übermittlung der Daten für den vorgesehenen Verwertungszusammenhang w i r d der Bereich der Statistik verlassen. I n diesem Fall bedarf es nach Ansicht des BVerfG der erneuten Zweckbindung. Eine Weitergabe der für statistische Zwecke erhobenen nicht anonymisierten oder statistisch aufbereiteten Daten für Zwecke der laufenden Verwaltung kann also ebenfalls verfassungsrechtlich unzulässig sein. 2 0 4 Allerdings ergeben sich Zweifel, ob nicht auch die Verwendung von Daten i n solchen Zusammenhängen, wie sie § 9 I I I 1 V Z G 1983 vorsieht, vom Verbot der Zweckentfremdung befreit werden sollte. 2 0 5 201 Z u den gegebenen technischen Möglichkeiten siehe insoweit Seegmüller, Datenverarbeitung u n d Bürgerängste, F A Z v. 27. 2.1984, S. 10. 202 Vgl. dazu schon oben i m Text u m und zu Fn. 41 ff. (A. I I I . 1.). 203 BVerfGE 65, 1 (67 f.); zustimmend auch P. Krause, JuS 1984, 275; Frohn, DÖV 1984, 459. 204

Vgl. auch Busch, DVB1. 1984, 389. Denn die Datenübermittlung zu Zwecken der Regionalplanung etc. (§ 9 I I I 1 VZG) hat wesentlich die statistische Aufbereitung für die (gemeindliche) Planung bzw. solche „Verwaltungsvollzugszwecke" zum Gegenstand, denen gegenüber die Grenzen statistischer Nutzung fließend (!) sind; vgl. ferner, 205

62

Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

b) Nach Ansicht des BVerfG verstößt schließlich auch Satz 2 des § 9 I I I VZG 1983 gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Nach dieser Vorschrift können den Gemeinden für eigene statistische Aufbereitungen bestimmte i m Rahmen der Volkszählung festgestellten Tatbestände einschließlich der Namen zur Verfügung gestellt werden. Zur Beurteilung dieser Vorschrift greift das Gericht erneut auf seine Organisationsvorstellungen zurück. Seiner Ansicht nach fordert die notwendige Trennung der Kommunalstatistik von anderen Aufgabenbereichen der Gemeinden und ihrer Verbände („informationelle Gewaltenteilung"), daß auch i n den Kommunen eine Organisation besteht, welche die Zweckbindung weiterverarbeiteter statistischer Daten ebenso sichert wie innerhalb der statistischen Ämter des Bundes und der Länder. 2 0 6 Nur dann könne, so meint das BVerfG, eine ausschließlich für statistische Zwecke vorgesehene Nutzung der Daten als ausreichend gewährleistet angesehen werden. Sei dies aber nicht der Fall, so judiziert das Gericht, würde der Datenfluß über die erfaßten Tatbestände innerhalb der Kommunen und ihrer Verbände nur unzureichend (allein) durch die Verwendungsschranke „statistischer Aufbereitungen" gehemmt werden. 2 0 7 V I I . Offene Verfassungsfragen 1. Verfassungsordnung der Informationsbeziehungen?

Die Entscheidung des BVerfG ist nach alledem von überragender Bedeutung sowohl für den verfassungsrechtlichen Geheimnisschutz des Bürgers gegenüber der Verwaltung als auch und zugleich für Formen, Chancen und Wirkungen der Verwaltungsinformatik. 2 0 8 Gleichwohl ist davor zu warnen, in der Entscheidung mehr als nur einen — wenn auch gewichtigen — Schritt auf dem Wege zu einer Verfassungs- und Rechtsordnung der Informationsbeziehungen sowie der institutionellen Informationsverarbeitung zu sehen. Das Urteil legt zwar — zumal i m Zusammenhang mit den vorausgehenden einschlägigen Judikaten des BVerfG — den Grundstein für aber noch aus anderer Sicht, auch die K r i t i k bei H. Schneider, 163 f.; verkürzt dagegen Frohn, DÖV 1984, 459. 2oe BVerfGE 65, 1 (69): „informationelle Gewaltenteilung". 207 BVerfG, a. a. O., 68; zustimmend Frohn, DÖV 1984, 459; Simitis, N J W 1984, 404; Busch, DVB1. 1984, 389, folgert daraus, daß nunmehr die k o m m u nalen Organisationsträger, möglicherweise auch die Landesgesetzgeber, i m Hinblick auf die gesetzliche Regelung der Kommunalstatistik zum Handeln aufgerufen seien; demgegenüber meint H. Schneider, DÖV 1984, 163 f., das U r t e i l ginge „von Illusionen . . . " aus. 208 Richtig erkennt Podlech, Leviathan 1984, 93, die Notwendigkeit „einer umfassenden Revision des Informationsverhaltens i m öffentlichen Bereich".

V I I . Offene Verfassungsfragen

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einen dezidierten verfassungsrechtlichen Datenschutz; es stellt ihn i n den Rahmen persönlichkeitsorientierter Grundrechtssicherung und -Verwirklichung unter expliziter Anerkennung des Schutzkonzepts des geltenden einfach-gesetzlichen Datenschutzrechts. Der Dynamik, dem Prozeßcharakter und dem nicht zuletzt daraus resultierenden Gefährdungspotential der Datenverarbeitung w i r d ein sowohl materieller als auch prozeduraler verfassungsrechtlicher Datenschutzbegriff entgegengesetzt. 209 Er sucht den Freiheitsschutz des einzelnen vor unzulässiger Datenverarbeitung aus Art. 2 111 I GG mit den Erfordernissen administrativer Informationsbeschaffung und den Bedingungen eines möglichst kanalisierten verwaltungsinternen Informationsflusses aus verfassungsrechtlicher Perspektive abzugleichen. Die dazu erforderliche und vom BVerfG statuierte Kontextbindung von Daten nach Maßgabe des Gebotes der informationellen Gewaltenteilung und durch Begrenzung der Amtshilfe verdeutlicht darüber hinaus die (ergänzende) objektiv-rechtliche Dimension der Entscheidung des BVerfG. 2 1 0 Aus diesem Versuch folgt aber weder eine eigenständige „Informationsverfassung" unter dem Grundgesetz noch kann die (verfassungs-)rechtliche Ordnung der Informationsbeziehungen weiterer gedanklicher Ausformung entraten. Dies gilt nicht nur i m Hinblick auf den Umstand, daß der Tenor des Urteils dem Bundesgesetzgeber aufgibt, „nach Maßgabe der Gründe für ergänzende Regelungen der Organisation und des Verfahrens der Volkszählung Sorge zu tragen" 2 1 1 . Entscheidend ist vielmehr die Frage, wie das Ineinandergreifen von informationeller Selbstbestimmung und Gesetzesvorbehalt für ihre Begrenzung mit dem substantiellen und prozeduralen Schutzkonzept i n die Wirklichkeit umgesetzt werden kann. Die dafür erforderlichen, schwierigen und keineswegs mehr als nur punktuell verfassungsrechtlich angeleiteten Überlegungen treffen bereits heute auf Ansätze, wegen der kaum noch überschaubaren technischen Möglichkeiten der Computertechnologie Regelungen zu erwägen, wonach der Betrieb von Anlagen zur elektronischen Verarbeitung personenbezogener Daten einem Genehmigungsverfahren nach Vorbild entsprechender Regelungen i m Bundesimmissionsschutzgesetz unterworfen werden sollte. 2 1 2 Auch eine umfassende und abschlie209 So auch Mückenberger, K r i t J 1984, 7 ff., i n freilich zum T e i l widersprüchlicher Analyse der Entscheidung des BVerfG. M i t der K o n s t r u k t i o n des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist zugleich dem Problem, ob entsprechend dem V o r b i l d des A r t . 4 I I S. 2 Ver fNRW ein Grundrecht auf Datenschutz i n das GG eingefügt werden soll, der Boden entzogen. 210 Vgl. auch Mückenberger, K r i t J 1984, 10. 211 BVerfGE 65, 1 (3 m i t Nr. 1 der Entscheidungsformel) sowie S. 52. 212 Dafür hat sich z. B. die F r a k t i o n der SPD i m Ausschuß für Arbeit und Sozialordnung des Deutschen Bundestages anläßlich der Behandlung des 6. Datenschutzberichts (BT-Drucks. 10/877) eingesetzt, vgl. woche i m bundestag 3/84, S. 7.

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Α. Das Volkszählungsurteil des BVerfG

ßende Regelung der Bedingungen für die Einschränkbarkeit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung des einzelnen, wobei auch Auskunftsrechte und Löschungsverpflichtungen aufzunehmen wären, w i r d nicht ausgeschlossen.213 Schließlich w i r d erwogen, den Schutz vor den neuen Techniken für den privaten und den öffentlichen Bereich gleichzustellen. 214 Freilich hat das BVerfG hierzu — wie dargelegt — offengelassen, ob die informationelle Selbstbestimmung auch gegenüber der privaten Sammlung und kommerziellen Verwertung von personenbezogenen Daten zur Geltung gebracht werden kann. So werden deshalb ζ. B. arbeitsrechtliche Fragen zur Personaldatenverarbeitung 215 und namentlich Überlegungen zur Auswirkung des informationellen Selbstbestimmungsrechts für betriebliche Personalinformationssystem e 2 1 6 gültige Antworten allenfalls aus der objektiv-rechtlichen Dimension des Urteils — und dies wegen der prinzipiellen Staatspflichtigkeit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 217 auch nur begrenzt — erwarten dürfen. 2 1 8 2. Verfassungsrechtliche Zweifel

Alles i n allem harrt die Entwicklung einer allgemeinen Datenverkehrsordnung noch vielgestaltiger rechtlicher Bemühungen. Dies gilt auch für den Datenschutz als Teil eines umfassenden Persönlichkeitsschutzes durch die Verfassung. Die bisherige, auf den Persönlichkeitsschutz grundrechtsdogmatisch bezogene Zuordnung i n der Rechtsprechung des BVerfG von Privatheit, Sozialbezug und Freiheitswahrung verliert allerdings mit dem Volkszählungs-Urteil teilweise ihre Grundlage. 2 1 9 Weil und soweit sich das BVerfG aber u m eine Fortentwicklung des Persönlichkeitsschutzes bemüht, stellt sich die grund213 v g l den „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes" — Gesetzentwurf der F r a k t i o n der SPD —, BT-Drucks. 10/1180, A r t . 1, Nr. 19. 214 Vgl. Simitis, N J W 1984, 400 ff. 215 Dazu grundsätzlich Steinmüller, DVR 1982, 170 ff.; Wohlgemuth , Datenschutz für Arbeitnehmer, 1983; Zöllner, Daten- und Informationsschutz, S. 32 ff., u n d passim; Kroll, Datenschutz i m Arbeitsverhältnis, 1981; siehe ferner Mayer-Maly, D B 1980, 1441 ff.; Linnenkohl, A u R 1984, 129 ff.; Zöllner, D B 1984, 241 ff.; Sproll, Z I P 1984, 23 ff. 216 Kilian, Personalinformationssysteme i n deutschen Großunternehmen, 1982; Müllner, B B 1984, 475 ff.; Linnenkohl, A u R 1984, 129 ff., 132 ff.; Hentschel, DB 1984, 186 ff.; vgl. ähnlich auch Überlegungen zum Datenschutz bei innerbetrieblicher Telefonkontrolle, dazu zuletzt Zehner, DB 1984, 666 f., 668 m. w. Nachw. 217 Vgl. dazu oben i m Text u m u n d zu Fn. 107 ff. 218 Ebenso Zöllner, D B 1984, 246; a. A. Linnenkohl, A u R 1984, 130 f. (i. S. „unmittelbarer D r i t t w i r k u n g " , vgl. S. 130 m. A n m . 24). 219 So auch Mückenberger, K r i t J 1984, 7 ff.; Benda, Recht auf informationelle Selbstbestimmung, 11 ff.

V I I . Offene Verfassungsfragen

65

sätzliche Frage, ob und ggf. inwieweit i m Zusammenhang der dargelegten substantiellen und prozedüralen Schutzkonzeption ides Gerichts nicht auch jene personenbezogenen Daten dem Individualdatenschutz unterfallen, die sich auf persönliche Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie auf sonstige Geheimnisse, wie das Steuer- und Sozialgeheimnis, beziehen. Diese Frage richtet sich zu allererst zwar an Art. 2 1/11 GG. Sie kann aber, wie näheres Zusehen zeigt, nicht auf diese Grundrechtsnormen beschränkt werden. Schon das BVerfG selbst hat den Bezug des Datenschutzrechts auf andere Freiheitsrechte angedeutet, 220 ohne jedoch diesen Zusammenhang — wie es erforderlich gewesen wäre 2 2 1 — weiter zu verfolgen. Denn je nach dem konkreten Ergebnis solcher Überlegungen müssen sich auch die Grundlagen ändern, auf denen eine informatisierte Verwaltung zum internen Geheimnisschutz verpflichtet ist. 2 2 2 Unter Berufung auf den „Sozialbezug" der Privatheit soll deshalb i n nunmehr grundrechtlich differenzierter Form nach der verfassungsrechtlichen Legitimation der vom BVerfG so pauschal gehandhabten internen Verwertungssperre gegenüber den durch die öffentliche Verwaltung erhobenen Daten bzw. Geheimnissen gefragt werden. Dabei zu beachtende Ausgleicherfordernisse, die sich aus entsprechenden, grundrechtlich legitimierten Schutzpositionen einerseits und verfassungsrechtlich ausgewiesenen Befugnissen der Verwaltung andererseits herleiten, unterliegen primär der Regelung durch den Gesetzgeber. I h r gegenüber bleibt zugleich die Eigenständigkeit der öffentlichen Verwaltung zu bedenken, deren Gestaltungsfreiheit aufgrund und nach Maßgabe des Gesetzes durchaus anders als vom BVerfG betrachtet werden kann. Dies gilt insbesondere für den Bereich der informationellen Amtshilfe. Derzeit oder i n naher Zukunft anstehende Gesetzesvorhaben unterliegen aus solcher Perspektive der datenschutzrechtlichen Betrachtung deshalb auch geringeren Restriktionen, als gemeinhin angenommen wird.

220

BVerfGE 65, 1 (38 ff.). Vgl. auch P.Krause, JuS 1984, 269; früher schon z.B. Bull, Gedächtnisschrift Ch. Sasse, S. 875 ff.; Eberle, D Ö V 1977, 306 ff.; Podlech, Recht auf Privatheit, 60 ff. . 2 2 2 Siehe i n dieser Richtung auch Rohlf, Schutz der Privatsphäre, S. 127 f f , 131; Schlink, A m t h i l f e , S. 169 ff. m. A n m . 2 ff. 221

5 Scholz/Pitschas

Β. Persönlichkeitsrecht und informationelle Selbstbestimmung I . Persönliche Entfaltungsfreiheit und allgemeines Persönlichkeitsrecht

Ausgangspunkt der bundesverfassungsrechtlichen Überlegungen sind die i n A r t . 2 1/11 GG verankerten Grundsätze, welche das BVerfG bereits i n seinem Mikrozensus-Beschluß aus dem Jahre 1969 entwickelt hat. 2 2 3 I n jenem Beschluß bezog sich das Gericht auf das Menschenbild des Grundgesetzes, das dem einzelnen Bürger „einen unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung" gewährt, „der der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen ist". Das BVerfG stellte damals fest, daß es „mit der Menschenwürde nicht zu vereinbaren (wäre), wenn der Staat das Recht für sich i n Anspruch nehmen könnte, den Menschen zwangsweise i n seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und zu katalogisieren, sei es auch i n der Anonymität einer statistischen Erhebung, und i h n damit wie eine Sache zu behandeln, die einer Bestandsaufnahme i n jeder Beziehung zugänglich ist". 2 2 4 Die daran anschließende Unterscheidung nach „Sphären" der Betroffenheit bei der staatlichen Erhebung und Verwertung personenbezogener Daten findet sich auch der übrigen Rechtsprechung des BVerfG zu A r t . 2 1 / 1 1 GG zugrunde gelegt. Das Gericht hat dadurch den grundrechtlichen Freiheitsschutz — über den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit — inhaltlich abgestuft. Entsprechend der Dimensionen der individualen und sozialen Realität geht das BVerfG von einem stufenförmigen und

konzentrischen

Aufbau

d e r i n A r t . 2 I G G geschützten Frei-

heitssphären aus, angefangen vom („unantastbaren") Kernbereich menschlicher Selbstbestimmung bzw. der Intimsphäre über die Privatsphäre bis h i n zur (leichter einschränkbaren) Sozialsphäre. I n allen diesen Sphären ist nach Ansicht des BVerfG die Grundrechtsgarantie der persönlichen Entfaltungsfreiheit zwar als solche, aber mit unterschiedlicher Intensität wirksam. 2 2 5 223

BVerfGE 27, 1 (6 f.). BVerfG, a. a. O., S. 6. 225 Vgl. näher die Nachw. der Rechtsprechung bei R. Scholz, AöR Bd. 100 (1975), S. 86 ff., 265 ff.; Rohlf, Schutz der Privatsphäre, S. 70 ff. 224

I. Entfaltungsfreiheit u n d Persönlichkeitsrecht

67

Diese „Sphären theo rie" des BVerfG hat sich indessen, weil Privatheit stets auch gesellschaftlich vermittelt wird, nie als uneingeschränkt brauchbar erwiesen. 226 Seit ihrer Formulierung unternahm das BVerfG auch niemals den Versuch, w i r k l i c h zu definieren, was die vor jeglichem staatlichen Einwirken zu schützende „ I n t i m " - oder „Geheimsphäre" positiv zum Gegenstand hat; namentlich die Intimsphäre erwies sich bestenfalls negativer Bestimmung zugänglich. 227 Dies mag letztlich dafür bestimmend gewesen sein, daß das BVerfG bereits i n mehreren vorausgegangenen Entscheidungen äußerlich zwar an der Sphärentheorie festgehalten, aber aus Gründen funktionaler Konkretisierung den Schutz der Privatsphäre für den Bereich der engeren persönlichen Lebenssphäre aus dem durch Art. 2 I GG insgesamt geschützten Raum auf freie Entfaltung der Persönlichkeit herausgenommen und ihn statt dessen als Teil des in Art. 2 I i n Verbindung mit Art. 1 I GG verfassungsrechtlich gewährleisteten allgemeinen Persönlichkeitsrechts angesehen hat. 2 2 8 Auch i n seinen Ausführungen zum Volkszählungsgesetz bezieht sich das BVerfG auf „das durch A r t . 2 Abs. 1 i n Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht". 229 1. Zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht

I n der Rechtsprechung des BVerfG ergänzt das allgemeine Persönlichkeitsrecht als „unbenanntes" Freiheitsrecht die speziellen („benannten") Freiheitsrechte. Das Gericht hat die Rechtsfigur des allgemeinen Persönlichkeitsrechts dabei nach Maßgabe funktionstypischer Schutzwie Schrankenbedürfnisse zugleich dem materiellen Schutzauftrag der A r t . 1 I und Art. 2 I GG zugeordnet. Seine Aufgabe sei es, i m Sinne des obersten Konstitutionsprinzips der „Würde des Menschen" die engere persönliche Lebenssphäre und die Erhaltung ihrer Grundbedingungen zu gewährleisten, soweit sich diese nicht durch die traditionell konkreten Freiheitsgarantien abschließend erfassen lassen. 230 Wie der Zusammenhang m i t A r t . 1 I GG ausweist, besteht die Eigenart des allgemeinen Persönlichkeitsrechts darin, daß es seine inhaltliche Prägung durch den Satz vom Schutz der Menschenwürde aus 226

Siehe schon die K r i t i k hierzu bei R. Scholz, AöR Bd. 100 (1975), S. 89 ff., 265 ff., 273 ff.; vgl. nunmehr u n d jeweils m. w. Nachw. Rohlf, Schutz der Privatsphäre, S. 127 ff., 192 ff., 195 ff.; Schlink, Amtshilfe, S. 169 ff., 188 ff., 192 ff.; Rufner f Festgabe BVerfG, Bd. I I , 1976, S. 453 ff., 463 f. 227 Vgl. Schlink, Amtshilfe, S. 201; siehe aber auch Benda, FS W.Geiger, S. 43, zur Verteidigung der „Relativität der Privatsphäre". 228 Zusammenfassend BVerfGE 54, 148 (153 ff., 155). 229 BVerfGE 65, 1 (41 f.). 230 BVerfGE 54, 148 (153). 5*

Persönlichkeitsrecht u

informationelle Selbstbestimmung

Art. 1 I GG erfährt. I h n aktualisiert das BVerfG i m Rahmen des A r t . 2 I GG; der Rückbezug auf den „unantastbaren Bereich menschlicher Freiheit" w i r d dadurch abgesichert. 231 Das BVerfG sieht i m allgemeinen Persönlichkeitsrecht ein Element der freien Entfaltung der Persönlichkeit, das sich als Recht auf Respektierung des geschützten Bereichs vom „aktiven" Element dieser Entfaltung, der allgemeinen Handlungsfreiheit, abhebt. Dementsprechend sieht das Gericht auch die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Rechtsfigur enger: Sie sollen sich nur auf Eingriffe erstrecken, die geeignet wären, die engere Persönlichkeitssphäre zu beeinträchtigen. 232 Das BVerfG löst m i t diesem Verständnis des allgemeinen Persönlichkeitsrechts die Gleichsetzung von freier Entfaltung der Persönlichkeit und allgemeiner Handlungsfreiheit nicht etwa auf. 2 3 3 Vielmehr funktioniert Art. 2 I GG (erneut) als systemöffnender Freiheitssatz i m Blick auf moderne Entwicklungen und die mit ihnen verbundenen (neuen) Gefährdungen für den Schutz der menschlichen Persönlichkeit. 234 2. Rückbiiidung an Art. 2 I GG

Aus der Verbindung von Menschenwürde und freier Entfaltung der Persönlichkeit gewinnt das BVerfG sowohl i n seiner bisherigen Rechtsprechung als auch i n der vorliegenden Entscheidung sein eigenes materielles Wertkonzept zur Konkretisierung des Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 I GG. 2 3 5 Freilich entsteht daraus kein neues Grund- bzw. Freiheitsrecht i m Sinne einer Separierung von der allgemeinen Handlungsfreiheit. Der Freiheitstatbestand des A r t . 2 I GG bleibt durchaus vorausgesetzt. Allerdings werden seine konkrete Gestalt und seine aktuell gültigen Konturen als entwicklungsmäßig offen begriffen; sie bedürfen nach Ansicht des BVerfG der stetigen (funktionalen) Konkretisierung i m realen gesellschaftlichen Freiheitsprozeß und i n der daran alischließ enden rechtlichen Übersetzung. 236 M i t der Maßgabe funktionaler Offenheit des Tatbestandes w i r d die freie Entfaltung der Persönlichkeit als verfassungsrechtliche Einheit konstituiert, die auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht mit zu umfassen vermag: Dieses bildet 231

BVerfGE 6, 32 (41); 389 (433). BVerfGE 54, 148 (153). 233 Vgl. R. Scholz, A ö R Bd. 100 (1975), S. 89 ff., 268 ff. 234 So grundsätzlich R, Scholz, A ö R Bd. 100 (1975), S. 92, 94 f., 98 f., 112, 290. 235 Vgl. dazu R. Scholz, AöR Bd. 100 (1975), S. 91. 236 Unbegründet daher das Befremden bei P. Krause, JuS 1984, 269 ff., gegenüber der dogmatischen Verankerung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung i m allgemeinen Persönlichkeitsrecht; vgl. dagegen zur verfassungsrechtlichen A b l e i t u n g hieraus auch Benda, Recht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 2 ff. 232

I I . V o m Persönlichkeitsrecht zur informationellen Selbstbestimmung

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ein Segment des i n Art. 2 I GG enthaltenen Persönlichkeitsschutzes, der infolgedessen auch keinen nur irgendwie gearteten „Vorrang" anderer Segmente bzw. des „aktiven" Elementes seiner Entfaltung als allgemeine Handlungsfreiheit kennt. 2 3 7

I I . V o m Persönlichkeitsrecht zur informationellen Selbstbestimmung

Die verfassungsrechtliche Öffnung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts für den Datenschutz bestätigt dessen materiale Grundlegung, führt aber gleichzeitig dessen jeweils zu konkretisierende Gewährleistung funktional fort. 1. Grundrechtsschutz der informationellen Selbstbestimmung

Nach dem Stand der bisherigen Rechtsprechung des BVerfG durfte das allgemeine Persönlichkeitsrecht i n seinen gegebenen Inhalten zum aktuellen und geltungsmäßigen typischen Inhalt der persönlichen Entfaltungsfreiheit i n der Privatsphäre gerechnet werden. So hat das Gericht z. B. in seiner Entscheidung zur Verfassungsmäßigkeit des Mikrozensus den „Innenraum", der dem einzelnen um der freien und selbstverantwortlichen Entfaltung seiner Persönlichkeit w i l l e n verbleiben muß, i n dem er „sich selbst besitzt" und „ i n den er sich zurückziehen kann, zu dem die Umwelt keinen Z u t r i t t hat, in dem man i n Ruhe gelassen w i r d und ein Recht auf Einsamkeit genießt", als den Bereich der absolut geschützten innersten Sphäre definiert. 238 Auch später verknüpft das BVerfG das allgemeine Persönlichkeitsrecht regelmäßig mit der Privatsphäre des einzelnen. 239 Dieser Privatsphärenkonzeption ist jedoch alsbald auf der Grundlage der Verfassungsposition aus A r t . 2 1/11 GG ein Recht des Bürgers auf SelbstdarStellung gegenüber seiner Umwelt entgegengestellt worden. Es richtet sich auf Selbstbestimmung des Bildes, das sich seine gesellschaftlichen und staatlichen Kommunikations- und Interaktionspartner von ihm machen. 240 Zu diesem Verständnis der Grundrechtsposition, 237 So schon BVerfGE 54, 148 (153). 238 BVerfGE 27, 1 (6), i n A n l e h n u n g an Wintrich, Die Problematik der Grundrechte, 1957, S. 15 f. 239 Y g i