Die westdeutsche Wirtschaft im internationalen Wettbewerb: Bericht über den wissenschaftlichen Teil der 45. Mitgliederversammlung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e. V. in Bonn am 13. und 14. Mai 1982 [1 ed.] 9783428452903, 9783428052905

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Beihefte der Konjunkturpolitik Zeitschrift für angewandte Wirtschaftsforschung Applied Economics Quarterly

Heft 29

Die westdeutsche Wirtschaft im internationalen Wettbewerb

Duncker & Humblot · Berlin

Die westdeutsche Wirtschaft im internationalen Wettbewerb

B e i h e f t e der K o n j u n k t u r p o l i t i k Zeitschrift

für

angewandte

Wirtechafteforechung

Begründet von Albert Wissler

Heft 29

Die westdeutsche Wirtschaft im internationalen Wettbewerb Bericht über den wissenschaftlichen T e i l der 45. Mitgliederversammlung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. i n Bonn am 13. und 14. M a i 1982

D U N C K E R

&

H U M B L O T / B E R L I N

Schriftleiter: Herbert Wilkens

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der photomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1983 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1983 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 ISBN 3 428 05290 0

Vorwort I n diesem Beiheft w i r d über den wissenschaftlichen Teil der 45. M i t gliederversammlung der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute berichtet. Die Tagung stand unter dem Thema „Die westdeutsche Wirtschaft i m internationalen Wettbewerb" und fand am 13. u n d 14. M a i 1982 i n Bonn statt. Referate hielten Rolf Brune (Essen), Wolfgang Gerstenberger (München), Hans-Hagen Härtel (Hamburg), Ernst-Jürgen Horn (Kiel), Angus Maddison (Groningen), Jürgen Müller (Berlin), Alfred E. Ott (Tübingen), Horst Seidler (Berlin) und Gerhard Voss (Köln). Die Beiträge sind i m folgenden i n voller Länge abgedruckt. Die Zusammenfassungen der Diskussionen erstellte Herbert Wilkens. Die 46. Mitgliederversammlung soll am 5./6. M a i 1983 i n Bonn stattfinden und das Thema „Kapitalbildung und Wachstum i n den achtziger Jahren" zum Gegenstand haben. Köln, i m Oktober 1982 Hans K . Schneider Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft

Inhalt

I. Teil

Standortbestimmung Angus Maddison Leading Countries i n Capitalist Development: The Secrets of Success . Zusammenfassung der Diskussion Ernst-Jürgen

31

Horn

Bestimmungsgründe der internationalen Wettbewerbsfähigkeit Unternehmen u n d Industrien, Hegionen u n d Volkswirtschaften

von

Zusammenfassung der Diskussion Wolfgang

11

35 54

Gerstenberger

Die westdeutsche Wirtschaft i n der Zange: Die Herausforderung durch Japan, die U S A u n d die Schwellenländer Zusammenfassung der Diskussion

59 77

IL Teil

Relative Preise, Strukturwandel und internationale Wettbewerbsfähigkeit Rolf

Brune

Anpassung an veränderte internationale Angebots- u n d Nachfragestrukturen: Das Ruhrgebiet u n d Baden-Württemberg i m Vergleich. Erster Teil: Das Ruhrgebiet Alfred

83

E. Ott

Anpassung an veränderte internationale Angebots- u n d Nachfragestrukturen: Das Ruhrgebiet u n d Baden-Württemberg i m Vergleich. Zweiter Teil: Baden-Württemberg 103 Zusammenfassung der Diskussion Gerhard

121

Voss

Außenwirtschaftsbedingter S t r u k t u r w a n d e l u n d Faktorpreise: Konsequenzen neuer Knappheitsverhältnisse f ü r die Bewertung v o n Sachund Humankapital 127 Zusammenfassung der Diskussion

140

8

Inhalt III.

Teil

Staatliche Markteingriffe: Ziele, Mittel, Wirkungen Hans Hagen

Härtel

Wirtschaftspolitische Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der westdeutschen Wirtschaft 145 Horst

Seidler

Wirtschaftspolitische Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der westdeutschen Wirtschaft 159 Zusammenfassung der Diskussion Jürgen

172

Müller

Staat u n d M a r k t : Einige A n m e r k u n g e n zur Regulierung des· Transp o r t - u n d Kommunikationswesen 177 Zusammenfassung der Diskussion

217

IV. Teil

Podiumsdiskussion Podiumsdiskussion

225

Teilnehmerverzeichnis

244

Erster Teil Standortbestimmung

Leading Countries in Capitalist Development : The Secrets of Success B y Angus Maddison, University of Groningen I f we had a neatly articulated growth theory, i t might be possible to give f i r m prescriptions for successful capitalist development. There would be no "secrets". B u t given the complexity of the phenomenon, all one can do is to throw out hints on causality, t r y to distil lessons from past failures and success, look critically at some of the existing theories, point tentatively to promising policy options, and w a r n against possible errors. I w i l l t r y to f u l f i l m y mandate by using a comparativehistorical approach — confronting Germany's past performance and future opportunities w i t h that of five other leading capitalist countries (France, Japan, the Netherlands, the U.K. and the U.S.A.). Two main contemporary circumstances are central to this analysis: a) the technical leadership of the capitalist w o r l d is becoming collective. This is a completely new situation as the U.S.A. has enjoyed undisputed leadership since the 1890s and the U.K. was clearly the leader for a century before that. b) since 1973, the capitalist w o r l d has suffered from a chronic malaise i n which output has grown less than potential and unemployment has risen. Thus Germany faces two major policy challenges: a) adjusting its policy-institutional m i x to perform as a leader rather than a follower; b) improving its conjunctural and other policy weapons i n order to achieve fuller and better use of resources. I t is useful to examine the past record and future challenges under seven heads: (i) technical leadership; (ii) capital formation; (iii) international specialisation; (iv) structural adjustment; (v) the size of government;

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Angus Maddison

(vi) the demand management stance; (vii) sustaining a capitalist "Geist". Technical Leadership German productivity performance was adversely affected by the two w o r l d wars, but has been brilliant since 1950 (see table 1). After 1973, productivity growth slowed down i n all advanced countries, but i n Europe and Japan, i t remained above the long term record, and has been particularly w e l l sustained i n Germany. Although Germany has consistently been one of the advanced capitalist countries, i t has never before been the lead country. However, i t (together w i t h France and Benelux) is now closer to U.S. productivity levels than ever before, and w i l l be the leader by 1990, i f the 1973-81 trend continues. Germany must therefore assume a new role at the technical fontier of the capitalist world. A few years ago i t was fashionable to predict that the mantle of leadership would fall on Jpan, but this seems more dubious now. German productivity has matched that of Japan since 1973, and its absolute level is a good deal higher. The dichotomy between the growth opportunities of the leader and follower countries is fundamental. The leader must constantly develop new products to excite the interest of its increasingly rich consumers, and i t must constantly develop new processes to economise on the efforts of its increasingly prosperous workers. Follower countries have fewer of these risks because they can copy or adapt the innovations of the lead country. Some followers made life more complicated for themselves by t r y i n g to outdo the leader i n areas of advanced technology, such as U.K. ventures i n atomic energy and aircraft, or the AngloFrench effort w i t h Concorde. Germany and Japan have generally tended to avoid such risks i n the past, but i n the lead position, they become unavoidable. I t is conceivable that the new collective leadership w i l l be more dynamic than the U.S.A. has been for the past nine decades, particularly as the momentum of productivity growth i n the new leaders is s t i l l substantially above the long term record. But i t is reasonable to be sceptical about this, and m y own hunch is that i t w i l l be difficult to sustain productivity growth rates above 3 per cent for very long once the leadership position is attained. The possibilities here w i l l not be clear for some time. Table 1 portrays the productivity record i n terms of national averages. W i t h i n

Leading Countries i n Capitalist Development

13

Table 1

GDP Per Man Hour: Levels and Growth Rates LEVEL (in 1975 US dollars per hour)

France Germany Japan Netherlands U.K. U.S.A.

1870

1950

1981

0.62 0.65 0.27 1.08 1.16 0.96

2.71 2.12 0.95 3.31 3.48 5.91

10.89 10.89 6.67 10.64a) 8.92 11.40

1990&) 14.62 15.07 8.75 13.47 11.53 12.61

GROWTH RATE 1870 1950

1950 1960

1960 1973

19731981

1.9 1.5 1.6 1.4 1.4 2.3

4.4 6.9 5.7 3.4 2.2 2.3

5.5 5.4 9.3 5.3 3.9 2.6

3.3 3.7 3.1 2.4 2.9 1.1

a) 1980; b) assuming that 1973 - 81 growth rates continue. Source: A. Maddison, Comparative Analysis of the Productivity Situation in the Advanced Capitalist Countries, American Enterprise Institute, Washington DC, 1982.

each country, there is, of course, a wide spread i n performance between best-practice and worst-practice firms. U.S. average productivity in 1981 was $ 11.40 an hour (at 1975 prices) but the top quartile of firms (generally those w i t h the newest equipment) had a productivity level of $ 23 an hour, and the worst-practice quartile around $ 6 1 . Thus a leadership takeover by a new country is a gradual process. Best-practice German firms have already for some time done better than average-practice American firms. The experience is more like moving through a cloud than breaking open a roof. I t is difficult to prescribe the technological policy posture appropriate for a leader. The U.S.A. has been more dynamic i n this respect than its predecessor, the U.K., and i t is also a much bigger economy than Germany, which w i l l have to share its lead position w i t h other countries. One general requirement for Germany as for the U.S.A. is the maintenance of highly competitive markets and a financial system w i l l i n g to take risks. Another is a willingness for government to finance a high level of research expenditure both directly (as the U.S. government has i n agriculture and defence industries) and by promoting technological research and development by business enterprise. I n an aggregate sense, i t would seem that the German R and D effort has moved i n the right direction (see table 2), but probably needs to go further. There are obvious problems of how best to institutionalise this 1 See A. Maddison , Phases of Capitalist Development, Oxford, 1982, p. 104 and J. W. Kendrick and B . N . Vaccara, N e w Developments i n P r o d u c t i v i t y Measurement and Analysis, Chicago, 1980, p. 243.

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Angus Maddison Table 2

Research and Development Expenditure as Percentage of GDP

France GermanyJapan Netherlands U.K. U.S.A.

1964

1979

1.84 1.41 1.47 2.03 2.32 3.14

1.82 2.27 2.04 1.98 2.20 a ) 2.41

Source : O.E.C.D. Science and Technology Indicators, Volume B, 1981.

development process. I n the U.S.A., technological development, according to the Schumpeter-Galbraith credo, has been largely i n the hands of big corporations, but this happened i n spite of governmental antitrust policy. B y contrast, U.K. government policy of promoting large scale business mergers, i n the hope of fostering accelerated technical progress, seems to have been a failure. Another option is the Japanese tactic of government participation i n technical forecasting, and organising innovation waves via the Ministry of Trade and Industry (MITI). However, over a wide range, Japan has been a technological follower not a leader, and i t seems doubtful i f officially organised innovation is likely to be successful i n a lead country, particularly i n countries where the career links between bureaucracy and business are much weaker than i n Japan. There is also the question of whether and how to promote the organisation of technical links between German firms and European partners. Most of the big multinationals are American rather than European and the possibilities i n this field may have been reduced by the recent round of French nationalisations. One of the more mysterious elements i n economic growth is the role of "human capital". Economically useful skills are heavily dependent on intelligence, experience and informal channels for acquisition of knowledge. The role of formal education is difficult to judge. Germany's strong point seems to be at the secondary level where i t has some quantitative advantage over other countries combined w i t h reasonable quality standards (see tables 3 and 4). A recent comparison of the German and U.K. situation suggests an even greater relative German strength i n vocational training 2 . 2

See S. J. Prais, "Vocational Qualifications of the Labour Force i n B r i t a i n and Germany", National I n s t i t u t e Economic Review, November 1981, w h i c h shows Germany to have proportionately twice as many people w i t h vocational t r a i n i n g as the U.K.

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Leading Countries i n Capitalist Development Table 3

Estimated Average Years of Formal Educational Experience of the Population aged 25 - 64 in 1980

France Germany Japan Netherlands U.K. U.S.A.

Primary

Secondary

Higher

Total

5.0 4.0 6.0 6.0 6.0 5.8

4.6 5.2 4.3 3.0 4.3 4.9

0.7 0.3 0.5 0.5 0.4 1.3

10.3 9.5 10.8 9.5 10.7 12.0

Source: derived from Educational Statistics Yearbook, Volume I, OECD, 1974, table 34 for levels around 1970 and table 39 for estimated rates of change to 1980.

Table 4

Average Achievement Test Scores of Final Year Secondary Students (percentages of 100 per cent correct response)

France Germany Japan Netherlands U.K. U.S.A.

Science

Mathematics

Average for both Subjects

30.5 44.8 n.a. 38.8 38.5 22.8

48.4 41.7 45.5 46.2 51.0 20.0

39.5 43.3 n.a. 42.5 44.8 21.4

Source : Professor Dr. Ν . T. Postlethwaite (University of Hamburg), estimates supplied from surveys of the International Association for the Evaluation of Educational Achievement.

There seems l i t t l e doubt that the strength i n secondary and vocational education helped German economic growth and was a good strategy for a follower country, but the stock of people w i t h higher education is relatively poor — only a quarter of that i n the U.S.A. and half of that i n France and Japan. For a lead country this is an obvious weakness and seems to point to a need for an expansion of university education and research, and development of institutions capable of attracting intellectual immigration. Sustaining Capital Formation One of the major requirements of a technological leader is to maintain a higher capital stock per head than the follower countries, because the nature of technical progress is such that i t can only be exploited by continuous creation of new vintages of capital. Table 5 shows that the German effort i n this respect is rather i m pressive. There are considerable statistical problems i n making such

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Angus Maddison Table 5

Non-Residential Fixed Capital Stock per Employee (in 1970 US-$) 1820 France Germany Japan U.K. U.S.A.

1870 3,597

3,922

6,068 5,066

1913

1950

1973

1978

6,481 7,888 1,178 7,999 13,147

10,346 9,386 2,873 9,204 18,485

23,653 26,733 14,172 17,718 30,243

28,800 34,877 20,103 20,931 32,001

Source: A. Maddison , Phases of Capitalist Development, Oxford University Press, 1982. The figures are corrected for differences i n the purchasing power of currencies.

comparisons, but i t would seem that Germany is already i n the lead position as far as capital is concerned. Sustained capital formation now faces a double challenge. There are increased investment risks associated w i t h the new leadership position, which w i l l depress investment incentives compared w i t h those of the postwar golden age when opportunities of backwardness were being seized. Secondly, a "conjunctural" discouragement to investment has operated since 1973 because of two substantial recessions which were generally felt throughout the capitalist w o r l d i n 1974-5, and 1980-1. Because of slack capacity and a poor outlook for profits and demand, investment has more or less stagnated for the past nine years throughout the capitalist world. The only encouragement here is relative. The deceleration of investment activity has been less i n Germany than elsewhere and capital losses on stock markets have been smaller (see table 6). Table 6

Indicators of Investment Volume and Profitability of Capital Movement i n Volume of Change i n Value of I n d u s t r i a l Gross F i x e d Capital Formation Share Index at Constant Prices annual average compound g r o w t h rate 1973 - 81 1960 - 73 1960 - 73 1973 - 80 France Germany Japan Netherlands U.K. U.S.A. Average

7.6 4.4 14.2 5.6 4.6 4.5 6.8

0.6 0.7 1.8 — 1.3 — 1.2 — 0.3 0.05

— 2.8 — 3.0 4.2 — 3.0 — 0.2 2.3 — 0.4

— — — — — — —

7.3 5.3 5.3 10.9 8.1 6.7 7.3

Source : National Accounts of OECD Countries 1951 - 80, and 1981 forecasts from OECD, Economic Outlook, December 1981. Industrial share prices are deflated by consumer price indexes. Share prices from I M F , International Financial Statistics, price indexes from OECD sources.

Leading Countries i n Capitalist Development

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I do not think this problem w i l l be solved by a Schumpeterian wave of new innovations ripe for exploitation, because our present problems w i t h investment do not have Schumpeterian causes3. This makes i t all the more necessary to move quickly towards greater macroeconomic stimulus, accompanied by greater tax relief for investment. One important point to note about the decadent phase of previous lead countries (the Netherlands i n the eighteenth century, and the U.K. for a century after 1870) is the danger of having an overvalued currency which leads to excessive foreign and inadequate home investment. The recent tendency for high volatility i n exchange rates is probably bad for both kinds of investment. International Specialisation Since the second w o r l d war, the opening up of economies to international trade has had substantially beneficial effects on resource allocation and economies of scale and competition. Germany has generally been more committed to economic liberalism and free trade than most other economies except the Netherlands. The contribution of expanded trade to productivity growth is difficult to document, but i t has clearly been more substantial i n Europe than i n the U.S.A. or Japan (see table 7). Not only has trade risen considerably i n relation to GDP, but the relative price of traded goods has fallen very substantially. This process of opening up economies to international specialisation has not ended. Exports have been the best-sustained category of demand i n capitalist countries since 1973 and the ratio of trade to income is still rising. However, its importance i n fostering productivity growth is likely to be less i n future than i n the golden age that ended i n 1973. A n d i t is unlikely that even w i t h i n the European Community, interindustry trade specialisation w i t h i n regions w i l l go as far as i t has i n the U.S.A. w i t h its unified internal market 4 . I n Germany, the discussion of the problems of the new position of technical leadership has been couched almost entirely i n terms of the changing nature of international trade specialisation, i.e. the need to 3 I disagree strongly on this point w i t h G. Mensch, Das Technologische Patt, Fischer, F r a n k f u r t , 1977. 4 See G. C. Hufbauer and J. G. Chilas, "Specialisation by I n d u s t r i a l Countries: E x t e n t and Consequences", i n H.Giersch, ed., The I n t e r n a t i o n a l Division of Labour, Problems and Perspectives, Mohr, Tübingen, 1974, who f i n d that trade specialisation between advanced capitalist countries is largely i n i n t r a - i n d u s t r y trade rather t h a n i n t e r - i n d u s t r y trade. They f i n d a h i g h degree of i n t e r - i n d u s t r y specialisation, by contrast, between the four m a i n regions of the U.S.A.

2 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

Angus Maddison

18

Table 7

Ratio of Trade in Goods and Services to GDP 1950 - 80 1950 at 1950 prices

1980 at 1980 prices

1980 at 1950 prices

France Germany Japan Netherlands U.K. U.S.A. Average

14.4 11.3 10.0 41.2 25.4 4.4 17.8

EXPORTS 22.4 27.5 14.0 53.1 28.4 10.1 25.9

35.4 42.7 51.7 114.4 36.7 9.3 48.4

France Germany Japan Netherlands U.K. U.S.A. Average

14.0 12.7 9.3 48.4 24.4 4.0

IMPORTS 24.1 27.9 14.9 53.4 25.9 11.1 26.2

38.8 64.0 34.9 110.2 37.0 7.9 48.8

18.8

Source : OECD, National Accounts, 1950 -1978, 1951 - 1979, and 1951 - 1980 editions, except U.K. where 1950 - 1952 movements are from the 1950 - 1968 edition, and Japan where they are from K. Ohkawa and H. Rosovsky, Japanese Economic Growth, Stanford, 1973, pp. 287 - 9 (adjusted to calendar year basis).

switch the emphasis to so-called "product cycle" goods from HeckscherOhlin standardised goods. I t seems to me that i t would be better to state the problem explicitly and i n its most general terms, because the change affects the whole economy and is not confined to traded goods. Furthermore there is a danger of being imprisoned i n the threefold categorisation of Ricardo, Heckscher-Ohlin and product-cycle goods whereas there is i n fact a whole spectrum from uneconomic gadgetry (military goods and Concorde), technical frontier goods, sophisticated goods, standardised products, labour intensive products, and dying technology goods. The line of demarcation is not hard-and-fast but gradual. For this reason, one should avoid fetishism which may induce policy favours for product cycle goods. The main policy weapons for competit i v i t y should be non-discriminatory reduction of trade barriers and maintenance of a reasonable exchange rate. German opinion is not happy w i t h floating rates, partly because there is an uneasy and nostalgic awareness that the German miracle was greatly helped by an undervalued DM, but also because recent experience has shown that highly volatile rates weaken the forces that make for economic growth and efficient stabilisation policy. I t seems clear that successful capitalist development w i l l require some changes in present international payments arrangements.

Leading Countries i n Capitalist Development

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Table 8

Employment Structure: Employment by Sector as Percent of Total Employment 1870 - 1981 1870

1960

1973

1981

France

Agriculture Industry Services

49.2 27.8 23.0

21.4 36.2 42.4

11.0 38.6 50.3

8.4 34.3 57.3

Germany

Agriculture Industry Services

49.5 28.7 21.8

13.8 48.2 38.0

7.3 46.6 46.1

5.8 43.4 50.8

Japan

Agriculture Industry Services

72.6 n.a. n.a.

30.2 28.5 41.3

13.4 37.2 49.3

10.0 35.3 54.7

Netherlands

Agriculture Industry Services

37.0 29.0 34.0

11.1 39.1 49.8

6.6 35.3 58.1

5.8a) 31.l a ) 63.1a)

U.K.

Agriculture Industry Services

22.7 42.3 35.0

4.1 47.8 48.1

2.9 42.0 55.1

2.8 35.8 61.4

U.S.A.

Agriculture Industry Services

50.0 24.4 25.6

8.0 32.3 59.7

4.1 32.3 62.4

3.4 29.5 67.1

a) 1980 Source : 1870 from A. Maddison , Phases of Capitalist Development, Oxford, 1982. Later years from OECD, Labour Force Statistics, Paris.

Economic Structure The economic structure of all the advanced capitalist countries has changed i n a consistent pattern over the past century, w i t h a big decline i n the share of agricultural employment and a rise i n the share of services. For industry there has been a shallow bell-shaped curve, w i t h the employment proportion first rising to a peak at somewhat less than 50 per cent of total employment and then declining. For most countries the peak was i n the 1960s and „deindustrialisation" has generally been given an extra nudge by the slowdown i n growth since 1973 which has had particularly adverse effects on industrial employment (see Table 8). Ultimately the direction and pace of structural change depends on eight factors. The three most important are probably: (1) the rate of growth of aggregate real income per head; (2) the hierarchy of consumer tastes; (3) the rate and direction of technical progress. Also significant are: (4) the share and pattern of government consumption; 2*

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Angus Maddison

(5) the rate of investment; (6) the level and pattern of skills and "human capital"; (7) the share and pattern of foreign trade; (8) the endowment of natural resources and the rate of their exploitation or depletion. I n Germany, the industrial share, though declining, is substantially higher than i n other advanced capitalist countries, and higher than the norm for its level of income. This is probably due mainly to its high rates of investment and foreign trade, and to the pattern of foreign trade. The Netherlands and the U.K. are somewhat below norm because of their traditional specialisation i n providing international services, and the deindustrialisation impact deriving from their recent exploitation of natural gas and oil resources. Thus deindustrialisation is not new, i t is not avoidable and has hitherto been a smaller problem i n Germany than elsewhere. Unfortunately there has been some degree of sector fetishism about industry ever since Ricardo suggested that i t was the main locus of technical progress. Hence we have the so-called "industrial" revolution rather than the scientific-technical revolution, we have so-called "industrialised" countries rather than advanced capitalist countries. Concern w i t h structural problems is i n fact a cyclical phenomenon. I n times of high demand structural change procédés "noiselessly" 5 . When aggregate growth falters, structural problems become more obvious and there is a myopic -but natural tendency to interpret the basic problems as structural, and to seek structuralist remedies, which sometimes means selective measures of industrial policy to retard rather than accelerate desirable structural change. I n fact i t would seem from two fairly recent studies that German industrial policy has avoided some of the snares into which U.K. industrial policy has fallen 6 . Both studies suggest that German i n dustrial subsidies were less defensive and less selective than i n the s This felicitous phrase is f r o m G. Fels and F. Weiss, " S t r u c t u r a l Change and Employment: The Lesson of West Germany", i n H . Giersch, ed., Capital Shortage and Unemployment i n the W o r l d Economy, Mohr, Tübingen, 1978, who attribute Germany's unusually h i g h degree of industrialisation to the undervaluation of the D M d u r i n g the 1950s and 1960s. I agree t h a t this is important, b u t there are other causes, see A . Maddison , "Economic G r o w t h and Structural Change i n the Advanced Countries", i n I . Leveson and J. W. Wheeler, Western Economies i n Transition, Croom Helm, London, 1980 for a more general analysis. 6 See W. M . Corden and G. Fels, eds., Public Assistance to I n d u s t r y : Protection and Subsidies i n B r i t a i n and Germany, Macmillan, London, 1976, and A. Peacock, ed., Structural Economic Policies i n West Germany and the U n i t e d Kingdom, A n g l o German Foundation, London, 1980.

Leading Countries i n Capitalist Development

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U.K., that policy was more consistent and coherent. Information on the total impact of different policies, including that of tax exemptions is more complete i n Germany so that policy action is more transparent and subject to surveillance 7 . I t is also clear from the difference i n U.K. and German governmental reaction to the automobile crisis i n the m i d 1970s that German policy was on sounder lines i n concentrating on readjustment help for Volkswagen employees, whereas the U.K. started to subsidize automobile manufacture, by British Leyland, Chrysler and Delorean w i t h much worse results. Although I reject overly "structuralist" diagnoses of present problems, there is no doubt that they have an unusually large structural component deriving from two energy price explosions and the operations of the OPEC cartel. I n most European countries and Japan, governments used the price mechanism and other policy weapons to encourage energy economies and substitution for oil. Unfortunately the U.S. reaction was delayed because of the regulatory mess i n which the oil industry was ensnared 8 . After the U.S. authorities reacted, rather belatedly, the oil problem was eased a good deal. I n this domain i t would seem that German policy decisions have been reasonably correct and effective. The Size of Government A strongly held view i n the current U.S. administration is that economic growth has been hindered i n that country i n recent years by the swollen size of government activity. The argument goes more or less as follows 9 : government has been overambitious i n its interpretation of the need for "public" goods, which i t provides less efficiently than the private sector; 7 See the regular Subventionsberichten to the Bundestag, w h i c h l i s t the size of subsidies and tax exemptions to particular activities i n a convenient form. There are only a few other countries, e.g. Canada and U S A w h i c h do this. 8 See C. D. Goodwin , ed., Energy Policy i n Perspective: Today's Problems, Yesterday's Solutions, Brookings, Washington D.C., 1981. I n Canada, policy remains i n a mess, see G. C. Watkins and M . A . Walker , Reaction: The N a tional Energy Program, Fraser Institute, Vancouver, 1981. • I cover here only p a r t of the neo-conservative argument which is also concerned w i t h i n d i v i d u a l freedom, and includes proposals for creating a "Rechtsstaat" where state power is l i m i t e d by constitutional rules, see F. A . Hayek , The Constitution of L i b e r t y , Routledge and Kegan Paul, London, 1960. This school also rejects interventionist stabilisation policies i n favour of balanced budgets and simple rules for monetary policy because i t regards the economy as inherently stable.

1950

1950

1950

1950

1950

Consumption of Public Goods and Services

Income Maintenance

Other Current Transfers

Capital Expenditure

Total

14.5 14.9 2.5») 6.7 15.9

30.4 45.2

2.3 2.7

3.1 8.0

5.4

20.7 44.5

1.6 1.9 5.7 3.2 4.1 1979 3.0 3.7 6.4 3.2 27.6 1979

Japan

4.9

30.5

26.8

1.7»» 22.5 42.9

12.2

U.K.

12.2 17.4

34.2 57.5

28.6

16.4 20.0

Netherlands

3.4b)

10.2

11.2 12.2 20.0 9.8 18.1

Germany

2.6 1.7 1.3 4.7 8.3 1979 4.7 4.9 4.1 7.6

11.2 12.3 1979 22.6

12.2 1979

France

(33.1)

10.6

U.S.A.

Angus Maddison

Source: OECD, National Accounts, various issues, 1950 for Japan from K. Ohkawa and M. Shinohara, Patterns of Japanese Economic Development, Yale, 1979. The split between consumption and income maintenance is rather strongly affected by arrangements for health services. Thus in Germany, health expenditure (public and private) was 7.8 per cent of GDP in 1978, of which public expenditure was 5.9 per cent of GDP. In France total health expenditure in 1977 was 7.6 per cent of GDP, but only 0.4 per cent of this represented public expenditure. However, France provided 5.1 per cent of GDP on income maintenance to cover health expenditures. The U.K. situation is like that in Germany, the Japanese and Dutch situation like that in France. In the U.S.A. in 1978, 8.7 per cent of GDP was spent on health, of which 1.3 per cent was public expenditure, and income transfers to meet health expenditure were only 1.2 per cent of GDP.

a) 1952; b) 1978.

Table 9

Government Expenditure as a Percent of GDP at Current Prices

22

Leading Countries i n Capitalist Development

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social transfers have been pushed to the point of serious "moral hazard". Levels of benefit have become generous enough to induce the characteristics whose adverse effects they were intended to mitigate. As a result "voluntary" sickness and unemployment discourage work effort; regulatory activity of all kinds was given greater legitimacy by environmentalist and consumerist lobbies i n the 1960s and 1970s, but its costs have significantly dampened productivity growth. Subsidies and tax exemptions also distort resource allocation; high income taxes reduce incentives to work, save and invest, and, together w i t h high social security levies, have led to the development of a large scale underground economy. The remedy for faster growth i n this version of supply-side economics is therefore to cut social expenditures and taxes, and to deregulate economic activity. Warnings about the potential dangers of big government are not new. I t is nearly forty years since Colin Clark predicted disastrous results if government spending exceeded 25 per cent of national income 1 0 , but i n the postwar golden age, i t grew w e l l beyond this threshold without much evidence of weakening economic performance. A n d i t is not at all clear that the slowdown i n economic growth since 1973 has had much to do w i t h the size of government. The proposition of Laffer, who supposes a sizeable acceleration i n growth would occur if the government share were diminished, is pure speculation. Nevertheless as government activity is bigger i n Germany than i n the U.S.A. i t is necessary to examine what t r u t h there is i n the philosophy of the U.S. administration, which certainly feels that i t knows some of the secrets of successful capitalist development. The postwar expansion of government expenditure mainly reflects the expanded scope of social provision and protection. This enjoys widespread political legitimacy, and also seems to correspond to the underlying preferences of increasingly prosperous and ageing societies. I n spite of tax backlash, public resentment of welfare "scroungers" and varying degrees of disillusion w i t h the welfare state 1 1 , i t has not been 10 See "Public Finance and Changes i n the Value of M o n e y " , Economic Journal, December 1945. " See OECD, The Welfare State i n Crisis, Paris, 1981 for useful interpretations of the varieties of disiUusion w i t h the welfare state. The most interesting of these is the paper b y H. L . Wilensky w h o bases his analysis on surveys of opinion i n a number of countries, and attempts a threefold classification of countries. H i s first group of "corporatist democracies" has effective institutions for consensus on social issues and a l o w level of discontent w i t h the welfare state. H e includes Germany i n this group. His

24

Angus Maddison

possible to make very big deep cuts i n social spending even i n the U.K. and U.S.A. where neo-conservative administrations are f i r m l y entrenched 12 . I n both cases, these governments have more than offset social cuts by expansion i n more traditional areas of government: law and order, and defence. Similarly, we see that levels of spending on health seem to be mainly determined by the level of income of countries rather than by the degree to which health services are provided by government (see note to table 8). The net impact of increased social spending has probably been favourable to economic growth. Improvements i n "human capital" from better education and health are rather clear. There has been a reduction i n risks both for individuals and for the consumer market as a whole, which has made our economies more stable than i n prewar years, and, i n particular, helped keep the very general recession of 1974-5 from being something much worse. Adequate provision for old age, sickness and unemployment risks provides very direct psychological as w e l l as economic benefits, and greatly strengthens the political legitimacy of the capitalist economic system. Government expenditure on "economic" objectives is much smaller than that i n the social field, and has not expanded as much. But direct spending on economic objectives is only part of government leverage i n the economic domain. Much of its influence is through regulatory activity or tax expenditures which are difficult to quantify. However, i t is clear that i n Europe the postwar reopening of countries to international trade has contributed i n a major way to making them into market economies — probably to a greater degree than the U.S.A. or Japan. t h i r d group includes "fragmented and decentralized political economies" where interest group conflicts are not institutionally constrained and where there is some disillusion w i t h the welfare state. His middle group includes France, Japan and Switzerland. This book illustrates the d i f f i c u l t y of assessing public moods about the welfare state, particularly i n a situation where there is inadequate evidence on the degree of m o r a l hazard i n different social transfer systems. 12 Earlier attempts to "rationalise" social transfer expenditure by i n t r o duction of a "negative income t a x " have i n v a r i a b l y failed because of the complexity of established rights i n schemes which s t i l l retain an insurance character and the complicated balance of different pressure group interests i n this field. See D . P . M o y n i h a n , The Politics of a Guaranteed Income, Vintage Books, N e w York, 1973. As a result, opinion amongst U.S. democrats seems reconciled to the fact t h a t the welfare system is rather messy, w h i c h facilitates attack by Republican critics, see H. J. Aaron, Politics and the Professors, Brookings 1978, and the remarks of H. Houthakker i n The Economics of Federal Subsidy Programs, Joint Economic Committee, U.S. Congress, P a r t I, 1972 " w e are gradually m o v i n g t o w a r d a situation where everybody is subsidizing everybody else . . . As w e a l l k n o w from birthdays and Christmas Eves, the exchange of gifts, even rather useless gifts, frequently helps to stimulate good feUowship and a sense of c o m m u n i t y . "

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Table 10

Economic Performance Indicators 1960 - 82 annual average compound g r o w t h rates GDP Rate of Change Current Balance G r o w t h Rate in of Payments as Consumer Prices Percent of GDP 1974196019731973196019601973 1981 1982 1982 1973 1973 France Germany Japan Netherlands U.K. U.S.A. Average

4.5 3.4 6.2 4.9 5.1 4.0 4.7

2.5 1.8 3.8 1.5 0.5 1.8 2.0

5.6 4.5 10.4 5.0 3.1 4.0 5.4

Growth Rate of Employment 1960 - 73 1973 - 80 France Germany Japan Netherlands U.K. U.S.A. Average

0.6 0.2 1.3

1.1

0.2 1.9 0.9

0.5 — 0.5 0.7

0.6a) — 0.2 1.9 0.5

11.7 4.9 8.6 6.9 14.6 8.7 9.2

0.3 0.7 0.5 0.7 — 0.2 0.1 0.4

— 0.8 0.2 0.1 0.8b) — 0.5 0.1 — 0.0

Growth Rate of Population 1960 - 73 1973 - 80

1.0

0.9

1.1 1.2

0.5

1.2 1.0

0.4

— 0.1 1.0 0.7

0.0 1.0 0.5

a) 1973 - 9; b) 1974 - 80. Source: OECD.

Nevertheless the role of government requires close surveillance. a) the relative price of services supplied by government has been rising continuously 1 3 . To some extent this reflects the characteristically low productivity growth i n the delivery of personal services, but in nonmarket activities whose employees are highly organised, there is always a propensity to pad the payroll. I t is clear that i n both education and health services, labour input per p u p i l or patient has risen considerably since 1950 i n v i r t u a l l y all countries and i t as not clear this has produced the quality gains which the professional interests claim; b) "moral hazard" is an obvious danger i n social transfer programmes which go w e l l beyond the provision of minimal standards, and where 13 Thus price deflators for government consumption i n Germany rose by an average of 5.6 per cent a year f r o m 1950 to 1973, b u t for private consumpt i o n the rise was only 2.8 per cent. This type of disparity holds true for a l l the advanced capitalist countries.

26

Angus Maddison

benefit levels may seriously reduce labour effort. Thus sickness absenteeism represents 10 per cent of working time i n the Netherlands where benefits are generous, but only 2.5 per cent i n the U.S.A. where they are much smaller 1 4 ; c) regulatory activity is under question i n the U.S.A. from many quarters 15 . Its effect on resource allocation is difficult to measure 16 , but recent U.S. deregulation of air transport and oil prices have shown rather spectacular benefits. European regulation, e.g. i n the common agricultural policy of the EEC, i n air transport fare structures etc. unfortunately continues to enjoy wider acceptance than i n the U.S.A.; d) high taxes and social security levies, together w i t h complicated tax exemptions and benefit structures have some adverse effect on labour effort and can create a strong perception of unfairness and offset the sense of social solidarity created by the welfare state. For this reason, tax and benefit structures need simplification i n many countries; e) the present state of stagnation tends to legitimate the growth of subsidies and tax favours which provide props to help weak enterprises survive. The Demand Management Stance Capitalist economic performance is strongly affected by demand as w e l l as supply factors, and recent experience reminds us that deviations from high levels of demand and employment can be chronic as w e l l as cyclic. The dismal situation since 1973 is historically unusual w i t h a combination of below-trend below-potential growth and uncomfortably high inflation. The reasons for this are complex. They include the collapse of the Bretton Woods fixed exchange rate system, the two OPEC price explosisons, and the break i n the cosy wage and price 14 See OECD, Public Expenditure on Income Maitenance Programmes, Paris, J u l y 1976 for a comparative analysis of the g r o w t h i n coverage and rise i n benefit rates under these programmes. The m a i n items are old age and survivors pensions, sickness and i n v a l i d i t y benefits, child benefits and unemployment compensation, b u t the proportionate importance of the various programmes varies considerably between countries. I n the Netherlands, for instance, expenditure on cash benefits for sickness and i n v a l i d i t y are similar to those for old age pensions, whereas i n France the former are only a quarter of the latter, and, i n the U.K., even less. is See L. C. Thurow , The Zero-Sum Society, Basic Books, N e w York, 1980, chapter 6. 16 For a sophisticated attempt to measure the economic costs of regulation, see E. F. Denison, Accounting for Slower Economic Growth, Brookings, Washington D.C., 1979, pp. 68 - 74 and 127 - 131.

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Table 11

Governmental Fiscal and Monetary Stance Average Fiscal Outcome as °/o of GDP average 1974- stimulative 19601973 1981 swing France Germany Japan Netherlands U.K. U.S.A.

0.47 0.59 1.00a) — 0.51 — 0.79 — 0.04

— — — — — —

0.74 3.38 3.38 2.41 3.81 0.73

1.21 3.97 4.48 1.90 3.02 0.69

Heal Discount Rate (°/o per annum) 1960 1973 0.8 0.9 0.3 — 0.1 2.1 1.5

1974- stimulative 1981 swing — 1.4 0.1 — 3.0 0..1 — 3.0 — 0.1

2.2 0.8 3.3 — 0.2 5.1 1.6

a) 1970 - 3. Source: Fiscal outcome represents general government net lending as a proportion of GDP at current prices, averages for the years specified, 1960-79 derived from National Accounts of OECD Countries 1960 - 71, 1961 - 78, and 1962 - 79 editions, and 1978 - 81 from OECD Economic Outlook December 1981, and for Netherlands from M i l joennota 1981 and 1982 editions adjusted to an OECD basis. Heal discount rates are endyear discount rates deflated by the consumer price index from I M F , International Financial Statistics.

expectations which had made the Phillips curve trade-off so comfortable i n the 1950s and 1960s. These events induced powerful spontaneous recessionary forces throughout Western capitalism, mainly by weakening investment incentives. One can also discern a change i n the trade-off between government policy objectives. The general approach of governments was one of caution, w i t h conscious acceptance of lower levels of resource use as part of a "strategy" for mitigating inflation and a weakened payments situation. I feel that stabilisation policy was too circumspect, given the reasonably healthy outcome i n terms of payments and reserves and the fact that the incidence of inflation has not been too sensitive to the degree of demand pressure. I am not suggesting that macropolicy was perverse — as i t was i n 1929-33 — simply that i t was not expansionist enough, and that the m i x was poor. I t appears that the policy stance of capitalist countries was i n fact quite expansionist. Table 11 shows that Germany and Japan had the biggest fiscal swing i n a stimulative direction, w i t h deficits averaging 3.4 per cent of GDP. Monetary policy i n Germany was amongst the most restrictive, but even so, the real discount rate was kept close to zero. Our table is of course a very crude synopsis of the demand management stance. Budget outcomes reflect the net impact of both discretionary action and b u i l t - i n sitabilisers. Discretionary action may be quite contractionary i n intent, but be more than offset by a boost from

28

Angus Maddison

the powerful stabilisers of the welfare state. There may also be schizophrenia w i t h i n the discretionary field, w i t h "front-parlour" caution and "backparlour" stimulus. Thus i t is quite common for the Ministers of Finance and the Central Bank Governors to impose macro restraint, whilst Ministers of Labour, Industry or Social Affairs are allowed to spend rather freely on selective expansion policies. I n the Reagan administration, there has also been "front-parlour" schizophrenia, w i t h inconsistent fiscal and monetary policy. Analysis is further complicated because the distinction between built-instabilisers and discretionary action is blurred i n an inflationary situation where levels of social benefits and civil service pay are frequently adjusted. The notion of a f u l l employment budget balance is also hard to quantify where there is such uncertainty about the underlying production potential. I n spite of these difficulties i n assessing what alternative policies might have produced, I s t i l l feel that macro policy i n Germany and i n our other five countries should have been more expansionary, given the size of the unemployment we now have, and the fact that macro caution, i n our type of economy, almost ineluctably provokes backparlour activism. W i t h too much macro caution we w i l l slide into a situation where back-parlour activism saps productivity and labour supply, and where investment incentives w i l t . I n the German case, judgements on the macro policy stance probably involve less ideological controversy than has been the case i n the U.K. and the U.S.A. since 1979, when governments i n both these countries began to couch their objectives i n monetarist terms 1 7 . I t is also true that the current German posture is less deflationary than that i n the U.K. and the Netherlands, both of which face easier situations because of their self-sufficiency i n energy (on a net basis). The Capitalist Geist and its Institutional Underpinnings The capitalist Geist has figured importantly i n German thought, and previous capitalist lead countries have sometimes claimed to have one which explained their success. I t is therefore worth examining this issue though there is quite a problem both i n defining what the Geist is and i n knowing how to nurture it. 17 This may be due to ignorance on m y part, b u t the German policy idiom seems to an outsider l i k e myself to be not much different f r o m t h a t of the 1960s, and the range of disagreement w i t h i n the establishment much less than i n the U.K. or the U.S.A. For the extent of disagreement w i t h i n the U.K. on policy options see F. Cairncross, ed., Changing Perceptions of Economic Policy, Methuen, London, 1981, w h i c h ranges most of the postwar government economic advisors against the premises of current policy.

Leading Countries i n Capitalist Development

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Max Weber defined the capitalist ethos i n terms of economic rationalism — hard work, t h r i f t and pursuit of profit through honest and methodical bookkeeping. But he provided no explanatory l i n k between acquisition of these virtues and the move from economic stagnation to economic growth. I n fact, Weber's ethic is perfectly compatible w i t h a stationary state situation. Schumpeter caught the essence of the matter more accurately by sharply distinguishing between "circular f l o w " economics, and "economic development" whose basic characteristic is technical innovation and whose hero is the entrepreneur. His creative-destructive risk-taking inclinations and pursuit of once-for-all profits are i n total contrast to the Weberian bookkeeper totting up his interest. However, once we know that the capitalist Geist is Schumpeterian, the problem arises of how to nurture it. I n highly sophisticated economies, where government plays a large part, and w i t h a r i v a l communist system on the doorstep, one cannot recommend laisser-faire and the hidden hand. Unfortunately Schumpeter is not much of a guide here, because he was more interested i n delineating the sociopolitical reasons for capitalist collapse than i n prescriptions for its preservation. I n the case of Germany, Herbert Giersch recently prescribed a policy m i x for maintaining the Schumpeterian élan, and C. C. von Weizsäcker, i n an illuminating comment, identified the " u n w r i t t e n economic constitution of West Germany". Although I agree w i t h much of what Giersch and von Weizsäcker say on reasons for German success18, one should remember that French productivity performance since 1955 has been very similar to German, w i t h quite different institutional underpinnings, so there is obviously more than one way of sustaining the capitalist Geist. Broadly speaking the institutional-socio-political elements sustaining postwar German capitalism have been threefold: 1. Government policy was f i r m l y and consistently oriented towards competition and market outcomes on micro-economic issues, w i t h a minimum of planning and state interference. 2. There was trade union acceptance of the capitalist ethic, cooperation i n innovation, participation i n boards of companies, industry-wide wage fixing and acquiescence i n an implicit incomes policy. 18 See H. Giersch , ed., Macroeconomic Policies for G r o w t h and Stability: A European Perspective, Mohr, Tübingen, 1981, pp. 181 - 209. M y review of the book i n Journal of Economic Literature, forthcoming, indicates some points on which I disagree w i t h Giersch.

30

Angus Maddison

3. There was continuity and predictability i n macro-economic policy for growth and stability, fundamentally because of a fairly consensual political situation i n a country overexposed to -trauma i n the past. However, German demand management succeeded w e l l for most of the postwar period because the D - M a r k was undervalued i n a w o r l d of fixed exchange rates and high levels of demand i n other countries. I n future, Germany w i l l need to give more of a lead i n maintaining high levels of demand, and failing more widely based initiatives, i t should give a lead i n turning the EEC and EMS institutions into something more closely resembling a f u l l employment bloc.

Zusammenfassung der Diskussion Referat

Maddison

Eingangs w i r f t der Diskussionsleiter (Giersch) die Frage auf, ob eine mikroökonomisiche Analyse weitergehende Ergebnisse erwarten ließe als die Untersuchung der makroökonomischen Zusammenhänge. So müsse gefragt werden, i n welchen Bereichen i m einzelnen die Bundesrepublik eine führende Position einnimmt. Dann könnten sich auch Zweifel einstellen, ob die Bundesrepublik wirklich ein führendes Land geworden sei. Dem w i r d entgegengehalten (Krupp), daß die Strukturberichte der Wirtschaftsforschungsinstitute zwar Schwierigkeiten i n gewissen Branchen diagnostiziert hätten, aber das Gesamtbild sei auch dort positiv. Man könne somit bei struktureller Analyse kaum ein von den makroökonomisch gewonnenen Ergeibnissen Maddisons abweichendes Resultat für die Gesamtwirtschaft erwarten. Eine andere kritische Anmerkung bezieht sich auf die Datenbasis der Untersuchungen Maddisons (Görzig): Lange Reihen über den Produktivitätsfortschritt seien wegen der vielen gravierenden Veränderungen i m Zeitablauf problematisch. So sei bei den Anteilen der Landwirtschaft am Bruttosozialprodukt zu berücksichtigen, daß die unterschiedliche Struktur und der unterschiedliche Erfassungsgrad der landwirtschaftlichen Produktion Produktionsvergleiche sehr behindern können. Auch vor dem Vergleich von Preisentwicklungen i m staatlichen Sektor sei wegen des deflatorischen Charakters dieser Größe zu warnen. Überdies mute es unplausibel an, daß die Kapitalausstattung je Erwerbstätigen bereits 1950 i n der Bundesrepublik Deutschland höher gewesen sein sollte als i n Großbritannien. Maddison entgegnet, bei einer Langzeitanalyse seien sicherlich Abstriche bei der Qualität der Daten zu machen, man könne aber nun einmal nicht darauf verzichten, die bestmöglichen Schätzungen zu verwenden. Jede Verbesserung des Datenmaterials sei i m übrigen willkommen. Speziell zum Vergleich U K — B R D bei der Kapitalausstattung habe er die aktuelleren Daten m i t Hilfe von Reihen über Kaufkraftparitäten zurückgeschrieben; man müsse die i n Deutschland hohen Investitionsquoten i n den dreißiger Jahren und auch während des Krieges berücksichtigen, u m das Ergebnis nicht mehr unplausibel zu finden. Z u m methodischen Ansatz merkt Giersch an, daß die Wettbewerbsfähigkeit an den Reallöhnen — bei ausgeglichener Leistungsbilanz —

32

Zusammenfassung der Diskussion

gemessen werden kann. Es komme auf die faktoralen Terms of Trade an. So sei auch der Produktivitätsfortschritt, über einen Kaufkraftparitäten-Wechselkurs gemessen, ein guter Maßstab zum Vergleich m i t anderen Volkswirtschaften. Allerdings müsse man das Zustandekommen des Produktivitätsfortschritts i m Blick behalten. I n einer Untersuchimg über 14 Industrieländer habe sich gezeigt, daß die statistisch ausgewiesenen Zuwachsraten stark von der Arbeitslosenquote abhingen. Ein Verdrängen der weniger produktiven Kräfte und Produktionsbereiche aus der Erwerbstätigkeit — z. B. als Folge einer Resistenz gegen Reallohnsenkungen oder als Folge eines weiteren Reallohnanstiegs — steigere definitionsgemäß die Produktivität. Die Frage müsse also lauten: Wie groß wäre der Produktivitätsfortschritt bei Vollbeschäftigung gewesen? Dies sei eine hypothetische Frage, die auch durch internationale Vergleiche nicht beantwortet werden könne, es sei jedoch sinnvoll, diese Überlegungen m i t einzubeziehen Dieser Hypothese hält Krupp entgegen, daß sich bei der Entwicklung der Arbeitslosigkeit eine Zeitverschiebung zwischen den Industrieländern ergeben habe, der keine entsprechenden Unterschiede i m Produktivitätsfortschritt gegenüberstanden. So habe die Bundesrepublik — etwa i m Vergleich zu den USA oder Großbritannien — länger nur geringe Arbeitslosenquoten gehabt, gleichwohl aber hohe Zuwachsraten der Produktivität. Auch diese Überlegungen führten kaum zu einer Modifikation der Ergebnisse Maddisons. Horn w i r f t die Frage auf, ob die von Maddison festgestellten Normalverläufe wichtiger ökonomischer Determinanten i n einem führenden Land (geringerer Produktivitätsfortschritt, tendenziell überbewertete Währung, relativ geringe Kapitalbildung) als zwangsläufig anzusehen seien und ob nicht auch andere Faktoren zum ökonomischen Abstieg führten. Giersch merkt dazu an, eine leichte Uberbewertung der Währung — gemessen an den Produktionskosten für standardisierte Güter — sei vielleicht gar nicht nachteilig für die Wettbewerbsposition eines Landes wie der Bundesrepublik. Die Schwellenländer und andere Länder hätten dadurch eine bessere Chance, aufzuholen, und die Bundesrepublik könne infolgedessen auch i n diese Länder Investitionsgüter verkaufen. I m Vergleich zu den Schwellenländern eine unterbewertete Währung zu haben, halte er nicht für angemessen. I m Vergleich zu anderen Industrieländern eine unterbewertete Währung zu haben, sei zwar für die Exporteure angenehm, der verminderte Wettbewerbsdruck könne aber auch dazu führen, daß zu wenig i n die Qualität der Produkte investiert würde. Maddison stellt klar, daß zur Ableitung von Regelmäßigkeiten beim Wechselspiel zwischen wirtschaftlich führenden und aufholenden Ländern i n den letzten 300 Jahren nur drei Beispiele zur Verfügung ste-

Zusammenfassung der Diskussion

33

hen (Holland, Großbritannien, USA). Die Entwiddungsmuster seien nicht als unumstößliche Gesetzmäßigkeiten anzusehen. Bei dem holländischen und englischen Abstieg habe jedenfalls die Uberbewertung der Währung eine wesentliche Rolle gespielt, i m amerikanischen Fall sei dies wohl kein so wesentlicher Faktor. Anders sei es beim geringer werdenden Produktivitätsfortschritt. Die Parallele zur Regel abnehmender Ertragszuwächse sei offensichtlich. Julius Wolf (1912) und später Kuznets hätten eine S-förmige Wachstumskurve für das gesamte kapitalistische System erwartet, weil man nicht erwarten könnte, daß hohe Wachstumsraten jahrhundertelang anhielten. Allerdings sei er, Maddison, nicht der Meinung, daß heute eine Periode m i t insgesamt geringerem Produktivitätsfortschritt erreicht worden sei. Amerika habe für die Dauer von 100 Jahren einen jährlichen Produktivitäisfortischritt von 2,3 v. H. erzielt. Es sei wenig wahrscheinlich, daß einzelne Länder jetzt auf Dauer eine wesentlich höhere Zunahme erreichen könnten. Das gelte auch für Deutschland, für das er langfristig einen Rückgang beim Produktivitätsfortschritt erwarte. Die Grundthese, daß ein führendes Land eher Nachteile i n der A u f rechterhaltung seines Wettbewerbsvorsprungs hat, w i r d m i t dem H i n weis auf betriebswirtschaftliche Erfahrungen bestritten (Görzig). Eine oft gemachte Erfahrung besage, daß eine Firma, die als erste einen bestimmten, erfolgreichen Weg eingeschlagen hat, niemals von den Nachfolgern überholt wird. Die Ersten hätten sich bestimmte Kenntnisse angeeignet, die sie besser als andere verwerten könnten. Giersch stellt diesen Überlegungen die Tatsache gegenüber, daß Europa nach dem Zweiten Weltkrieg eine Aufholchance (im Vergleich zu den USA) gehabt und auch tatsächlich genutzt habe. I n diesem Zusammenhang sei aber zu fragen, warum Großbritannien an diesem Aufholprozeß nicht so stark beteiligt war wie andere Länder (Giersch). Eine Rolle könne der Olson-Effekt gespielt haben, nämlich der Effekt, daß sich i m Zuge einer ununterbrochenen wirtschaftlichen und institutionellen Entwicklung m i t der Zeit eine institutionelle Verhärtung ergibt, sofern nicht durch Ereignisse wie Krieg oder Kulturrevolution ein Zwang entsteht, die Institutionen völlig neu zu ordnen. Vielleicht sollte eine Gesamtwirtschaft ebenso wie vielleicht jedes Unternehmen versuchen, die innere Struktur den veränderten Umständen anzupassen, so daß intern eine hinreichende Flexibilität gegeben wäre. Das schließe die Flexibilität der Gewinnrelationen, die Flexibiliät der Lohnrelationen, die Bereitschaft, flexible Preise zu haben, und möglicherweise auch die Bereitschaft, Wechselkursänderungen zu ertragen, selbst wenn sie einem nicht lieb sind, ein. Die Fähigkeit, m i t solchen Änderungen der Preisrelationen fertig zu werden, sei wahrscheinlich 3 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

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Zusammenfassung der Diskussion

ein erheblicher Teil dessen, was man Vitalität nennen kann. Bei dem Aufholprozeß könne diese V i t a l i t ä t durchaus vorhanden sein, während sie später, wenn man an der Spitze ist und sie dringend braucht, möglicherweise fehle. I n den Vereinigten Staaten sei es sehr interessant, daß die starke wirtschaftliche Entwicklung i m Süden, i m Sonnengürtel, i n Kalifornien stattfindet. Die Neuengland-Staaten hätten — jedenfalls für lange Zeit — unter einer A r t Verhärtung aufgrund von tradierten Strukturen zu leiden gehabt. N u n gebe es i n den Neuengland-Staaten aber auch neuere Entwicklungen. Jüngere Untersuchungen i n bezug auf die Vereinigten Staaten hätten gezeigt, daß die Sterberate der Unternehmen i n fast allen Regionen gleich sei und daß sich die unterschiedliche Entwicklung i n einzelnen Regionen durch die Geburtenrate neuer Unternehmen erklären lasse. Wenn man sich i n dieser Hinsicht einmal die Verhältnisse i n der Bundesrepublik ansehe, ergebe sich, daß auch das Ruhrgebiet Strukturprobleme hat und daß eine neue Entwicklung sich eben i n jenen Regionen vollzieht, die nicht durch ererbte Strukturen und speziell nicht so sehr durch eine bestimmte Rohstoffbasis geprägt sind. Abschließend geht die Diskussion auf die Konsequenzen für aktuelle wirtschaftspolitische Empfehlungen ein. Leibfritz vermißt Einheitlichkeit bei den Strategien: Einerseits werde i m Referat von Maddison ein staatlicher Interventionismus bei der Strukturpolitik etwa wie beim Beispiel der M I T I - P o l i t i k i n Japan für die Bundesrepublik abgelehnt, w e i l sie eine follower-Strategie sei; es werde also für weniger Staat und für mehr innovative private Investitionen nach der SchumpeterStrategie plädiert. A u f der anderen Seite werde aber i n der Nachfragepolitik ein keynesianischer Standpunkt eingenommen. Maddison entgegnet, daß man sehr w o h l i m M i k r o - und Makrobereich unterschiedliche Positionen einnehmen könne. I n der Mikro-Politik könne man extrem liberal sein, i n der Maikropolitik aber Vollbeschäftigung m i t ziemlich einfachen M i t t e l n anstreben. Er habe aber m i t seinem Vortrag i m übrigen nur auf Probleme aufmerksam machen w o l len, die ein führendes Land beachten sollte. M i t Empfehlungen habe er sich bewußt zurückgehalten, w e i l es unterschiedliche Wege gebe, je nach dem i n einem bestimmten Land herrschenden „kapitalistischen Geist". So sei bemerkenswert, daß Frankreich und Deutschland i n den letzten 30 Jahren fast identische Ergebnisse in der Produktivität und beim Produktivitätsfortschritt erzielt haben, obwohl offensichtlich die ungeschriebenen ökonomischen Grundgesetze i n beiden Ländern grundverschieden sind.

Bestimmungegriinde der internationalen Wettbewerbefähigkeit von Unternehmen und Industrien, Regionen und Volkswirtschaften Von Ernst-Jürgen Horn, K i e l " I f the B r i t i s h economy appears repeatedly to be r u n n i n g into trouble, i t is not because of an inherent weakness i n the structure. Nor i t is because the economy is not growing fast enough. I t is simply because i t is developing a r t h r i t i c institutions: there is not enough f l e x i b i l i t y i n the economic machinery." E. J. Mishan [1969, S. 139 f.]

I. Einleitung 1. Was i n den frühen siebziger Jahren nur als vorübergehende Unterbrechung der weltwirtschaftlichen Prosperitätsphase nach dem Zweiten Weltkrieg erschien, hat sich inzwischen als eine hartnäckige Dauerkrisis entpuppt. Schwaches wirtschaftliches Wachstum, hohe Inflation und hohe Arbeitslosigkeit kennzeichnen seitdem die Verhältnisse i n den westlichen Industrieländern, die offenbar jetzt alle mehr oder minder unter den Symptomen leiden, die vormals häufig einer „englischen Krankheit" zugeschrieben wurden. Vordergründig betrachtet hängen all die Schwierigkeiten ursächlich m i t der Energieteuerung seit der ersten Ölkrise der Jahre 1973/74 zusammen. Daß der ölpreisschock die w i r t schaftliche Malaise der letzten Dekade maßgeblich m i t auslöste, ist wohl wenig strittig. Doch m i t dem Andauern der wirtschaftlichen Schwierigkeiten rückten andere Ursachen mehr und mehr ins Blickfeld. Wesentliche Anpassungsschwächen mußten bereits vorher angelegt sein, traten aber erst spürbar i n Erscheinimg, als nach langen wirtschaftlichen Schönwetterzeiten wieder eine ernsthafte Bewährungsprobe zu bestehen war. A n Erklärungshypothesen mangelt es nicht 1 . Sie reichen von den angeblich kontraproduktiven Wirkungen des modernen Wohlfahrtsstaates (Krauss, 1978) bis zu Deutungen langer Wachstumswellen der wirtschaftlichen Entwicklung (Glismann et al., 1980). Beispielsweise ι Angesichts des Umstandes, daß die Zentralverwaltungswirtschaften Osteuropas i n einer noch stärkeren Anpassungskrise zu stehen scheinen als die westlichen Industrieländer, werden hier Erklärungsansätze, denen ein „ V e r sagen der M a r k t w i r t s c h a f t " zugrundeliegt, nicht diskutiert. 3*

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w i r d die These vorgebracht, daß ein Uberhandnehmen von Staatsaktivitäten und/oder der A k t i v i t ä t e n von Interessengruppen die Anpassungsflexibilität der Volkswirtschaft beeinträchtige. Insbesondere werde die Flexibilität der Preise verringert und so die Lenkungsfunktion der Preise gestört. Hier ist nicht der Ort, u m darauf i m einzelnen einzugehen. Doch w i r d man diese Gesichtspunkte kaum außer Acht lassen dürfen, wenn Fragen der internationalen Wettbewerbsfähigkeit erörtert werden. 2. I n schlechten wirtschaftlichen Zeiten, zumal wenn die Arbeitslosigkeit sehr hoch ist und rasch steigt, pflegen protektionistische A r gumente gute K o n j u n k t u r zu haben (Blackhurst et al., 1977), und Besorgnisse u m die internationale Wettbewerbsfähigkeit stehen hoch i m Kurs. Anders als i n Zeiten weltwirtschaftlicher Prosperität, wo die A n sicht, die internationale Arbeitsteilung sei ein Positivsummenspiel, durch die tägliche Anschauung eher gestärkt wird, gewinnt dann leicht die A n sicht Anhänger, die internationale Arbeitsteilung sei ein Nullsummenspiel. Was der eine gewinne, müsse der andere verlieren. Diese Sicht der Dinge scheint isich heute wieder zunehmend zu verbreiten (Blackhurst et a l , 1978). So w i r d etwa befürchtet, Westeuropa könne seine „industrielle Basis" verlieren, w e i l es bei neuen Techniken der Konkurrenz aus Japan und den Vereinigten Staaten und bei alten Industrien der Konkurrenz aus den Niedrig-Lohn-Ländern (insbesondere aus den Schwellenländern) nicht gewachsen sei. 3. Vor diesem Hintergrund werden i m folgenden die Bestimmungsgründe der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und Branchen, Regionen und Volkswirtschaften diskutiert. I m vorliegenden Beitrag geht es vor allem darum, die relevanten Hypothesen zu erörtern. Einen Abriß auch der empirischen Evidenz zu geben — auf die i m übrigen i n anderen Tagungsbeiträgen eingegangen w i r d —, überstiege den Rahmen dieses Papiers. Behandelt werden insbesondere die Zusammenhänge, die aus heutiger Sicht auch am wichtigsten erscheinen, nämlich zwischen internationaler Wettbewerbsfähigkeit und w i r t schaftlicher Entwicklung, also die sogenannten „dynamischen" Aspekte des internationalen Handels. I I . Zum Konzept der internationalen Wettbewerbsfähigkeit eines Landes oder einer Region 1. Anpassungsprozesse bei außenwirtschaftlichen Ungleichgewichten 4. Man mag sich fragen, welchen Sinn es überhaupt macht, von der internationalen Wettbewerbsfähigkeit eines Landes zu sprechen. Denn bei beweglichen Wechselkursen gibt es immer einen Wechselkurs, bei

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dem sich i n der Summe einer Volkswirtschaft die Vor- und Nachteile ausgleichen, die sonst ein außenwirtschaftliches Ungleichgewicht, etwa ein Defizit i n der Leistungöbilanz, hervorrufen könnten. So gesehen ist ein Land eigentlich immer wettbewerbsfähig. Dem steht auch nicht entgegen, daß die Anpassungsprozesse i n der Realität selten kontinuierlich verlaufen und häufig von Friktionen begleitet sind 2 . 5. Wenn i n der wirtschaftspolitischen Diskussion dennoch der Begriff der internationalen Wettbewerbsfähigkeit eines Landes wie selbstverständlich immer wieder gebraucht wird, so verbinden sich damit i n aller Regel Vorstellungen, die über „normale" Anpassungsprozesse, wie sie i n der Außenwirtschaftstheorie behandelt werden, hinausführen (OECD, 1978). Beispielsweise w i r d der Fall, daß ein Land Anteile auf den Weltexportmärkten hinzugewinnen oder das Realeinkommen und die Produiktivität rascher steigern kann als seine Konkurrenzländer, durchweg als eine Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit interpretiert (Glismann und Horn, 1977). Daran w i r d deutlich: Das Konzept der internationalen Wettbewerbsfähigkeit eines Landes stellt letztlich ab auf die wirtschaftliche Dynamik, die dieses Land i m Vergleich zu seinen Konkurrenzländern zu entfalten vermag. Gleichbleibende internationale Wettbewerbsfähigkeit heißt unter diesen U m ständen, ein Land entwickelt sich nicht langsamer als seine K o n k u r renzländer (es muß gewissermaßen ebenso rasch laufen, nur um „auf der Stelle" bleiben zu können). Wandlungen der internationalen Wettbewerbsfähigkeit eines Landes werden als ein evolutorischer Prozeß betrachtet, i n dem sowohl Aufstieg als auch Niedergang prinzipiell möglich sind. 6. Wohlgemerkt sind so verstandene Änderungen der internationalen Wettbewerbsfähigkeit eines Landes durchaus denkbar bei außenwirtschaftlichem Gleichgewicht, entsprechende Wechselkursanpassungen einmal vorausgesetzt: Die Wettbewerbsfähigkeit beginnt auf der M i k r o ebene, bei den einzelnen Unternehmen oder Industriezweigen. Unter den Faktoren, die darüber entscheiden, inwieweit sich ein bestimmter Industriezweig i m internationalen Wettbewerb behaupten kann, wären etwa die Qualifikation, die Leistungsbereitschaft und die Flexibilität der Arbeitskräfte sowie die Innovations- und Imitationspolitik der Unternehmen zu nennen (Ziffer 22 ff.). I n der Summe der Volkswirtschaft bestimmen solche Wettbewerbsfaktoren maßgeblich den sogenannten „gleichgewichtigen" realen Wechselkurs (Branson, 1980; OECD, 1981), 2 Eine gewisse Bekanntheit hat hier der sogenannte J - K u r v e n - E f f e k t erlangt, der die Möglichkeit beschreibt, daß die Leistungsbilanz nach einer einmaligen Wechselkursänderung kurzfristig zunächst „pervers", also m i t einer — vorübergehenden — Verstärkung des Ungleichgewichts, reagiert (Levin, 1980).

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bei dem ein Land — auf längere Sicht betrachtet —, also abgesehen von kurzfristigen zyklischen Ausschlägen, und unter sonst gleichen Umständen 3 , weder eine Tendenz zum Überschuß noch eine Tendenz zum Difizit i m Außenhandel aufweist. Der tatsächliche reale Wechselkurs weicht von dem „gleichgewichtigen" i n der Regel am wenigsten ab, wenn die nominalen Wechselkurse beweglich sind, also Unterschiede zum Ausland i n der Preis- und Kostenentwicklung ausgleichen können 4 . Anders gewendet verursacht ein Festzurren des nominalen Wechselkurses Verzerrungen des realen Wechselkurses und bewirkt so, je nach Dauerhaftigkeit der Unter- oder Uberbewertimg der Währung, entsprechende Allokationsverzerrungen. 7. Daß bei der internationalen Wettbewerbsfähigkeit eines Landes mehr i m Spiele sein kann als lediglich recht kurzfristige Prozesse der Anpassung an außenwirtschaftliche Ungleichgewichte — wie die herkömmliche Außenwirtschaftstheorie suggeriert, klingt bereits i n der Literatur zur W i r k u n g von —nominalen — A b - oder Aufwertungen an. Nicht selten stößt man etwa auf die These, (chronische) Abwertungsländer befänden sich gleichsam i n einem „circulus vitiosus" 5 . Was dam i t gemeint ist, w i r d klar, wenn man bedenkt, w i e die Anpassungsprozesse i m Falle einer Abwertung theoretisch, ablaufen sollten und warum sie es i n der Wirklichkeit zuweilen nur sehr unvollkommen tun. 8. Bei einem außenwirtschaftlichen Defizitungleichgewicht (Sachverständigenrat, 1981) geht es darum, das inländische Angebot international zu verbilligen, durch eine Abwertimg oder auf andere Weise (Ziffer 10). Eine Abwertung der inländischen Währung verbessert zwar die Exportchancen und dämpft den Importanstieg. Aber auch das reale Austauschverhältnis m i t dem Ausland (die terms of trade) verschlechtert sich, das heißt, die Realeinkommen i m Inland sinken. Dauerhaft ist der Abwertungseffekt freilich nur insoweit, wie diese reale Einkommenssenkung von den Betroffenen hingenommen wird, inwieweit es also gelingt, über eine nominale Abwertung auch eine dauerhafte reale Abwertung zu erreichen. Davon abgesehen: Die Abwertung verschärft den Inflationsdruck i m Inland. T r i t t die Geldpolitik dem m i t 3 „ U n t e r sonst gleichen Umständen" bedeutet hier beispielsweise: bei stabilen Trends i m K a p i t a l v e r k e h r m i t dem Ausland (ohne zahlungsbilanzbedingte Transaktionen u n d Interventionen des Staates). 4 Die nominalen Wechselkursänderungen hängen nicht n u r von den Basisrelationen der relativen Wettbewerbsfähigkeit der betreffenden V o l k s w i r t schaften ab. Z u einer Analyse der Einflußfaktoren (sowie auch zur Frage des Uberschießens nominaler Wechselkursänderungen) vgl. i m einzelnen Blackhurst u n d Tumlir (1980). 5 Ländern m i t (chronischer) Aufwertungstendenz ihrer Währung w i r d u m gekehrt zuweilen zugeschrieben, sie befänden sich i n einem „circulus v i r tuosus".

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restriktiven Maßnahmen entgegen, so sinken Produktion und Beschäftigung. Dies w i r d u m so mehr der F a l l sein, je stärker sich die Betroffenen gegen die abwertungsbedingte Einbuße an Realeinkommen wehren. 9. Aufgrund der Abwehrreaktionen der Betroffenen können Abwertungen immer wieder i h r Ziel verfehlen. Die Anpassungsfriktionen werden zum Dauerproblem, die internationale Wettbewerbsfähigkeit erscheint chronisch gefährdet. Das Entscheidende an einem solchen „Teufelskreis" ist jedoch, daß die grundlegenden Wettbewerbsfaktoren — wie Leistungsbereitschaft und Neuerungs-(Risiiko-)Bereitschaft — fortdauernd beeinträchtigt werden. Die Investitionstätigkeit w i r d dauerhaft geschwächt. So können die Weichen für einen — relativen oder auch absoluten — Niedergang eines entwickelten Landes gestellt sein. Beispielsweise ist versucht worden, das schwache wirtschaftliche Wachst u m Großbritanniens i n den fünfziger und sechziger Jahren, als die Wechselkurse noch nicht flexibel waren 6 , maßgeblich auf derartige Wirkungszusammenhänge zurückzuführen (Calvocoressi, 1979). Die britische Wirtschaftspolitik schien durch chronische Zahlungsbilanzengpässe gefesselt: Jede Beschleunigung der wirtschaftlichen Entwicklung muß m i t Rücksicht auf die Zahlungsbilanz vorzeitig gebremst werden (Stop- and Go-Politik). Gerade die neuen Industrien m i t hoher Einkommenselastizität der Nachfrage, von denen erwartet wird, daß sie das wirtschaftliche Wachstum vorantreiben, wurden i n ihrer Entwicklung gehemmt. 10. Sicherlich gibt es Alternativen zu einer solchen Entwicklung. Zu denken wäre etwa an freiwillige Abstriche bei der Einkommensentwicklung 7 oder an Strukturwandel h i n zu einem attraktiveren u n d kostengünstigeren Angebotssortiment, also an eine Steigerung der Produktivität. Letzteres beinhaltet eine offensive Anpassungsstrategie, die auf eine Umkehr genau der Entwicklung abzielt, die i n den Abwertungsdruck geführt hat. Durch einen Anstieg der Produktivität kann sich das inländische Angebot aber nur nachhaltig verbilligen, wenn die Produktivitätszuwächse nicht umgehend durch zusätzliche Einkorn6 Auch bei flexiblen Wechselkursen k a n n es durchaus bei starken A b w e h r reaktionen derjenigen, die v o n realen Einkommenseinbußen betroffen sind, zu einem „Teufelskreis" aus Abwertung, Inflation, Lohnsteigerung u n d Rückgang der Beschäftigung kommen. 7 Es ist w o h l wenig wahrscheinlich, daß eine V e r b i l l i g u n g des inländischen Angebots allein durch einen direkten f r e i w i l l i g e n Einkommensverzicht erreicht werden kann, w o doch schon die indirekte abwertungsbedingte Reduktion der Realeinkommen häufig auf entschiedene A b w e h r stößt. Doch besagt dies nicht, daß es keinerlei f r e i w i l l i g e Abstriche bei der Einkommensentwicklung geben könne. Schon vergleichsweise geringfügige Abstriche i n F o r m „maßvoller" Lohnabschlüsse tragen dazu bei, die Bedingungen f ü r den S t r u k t u r w a n d e l des Angebots zu verbessern.

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mensansprüche aufgezehrt werden. Damit eine solche Strategie Erfolg haben kann, bedarf es weiterhin verbesserter Angebotsbedingungen, durch die die Anpassungsflexibilität so stark erhöht wird, daß der angestrebte Strukturwandel auf der Angebotsseite stattfinden kann. Die Frage ist nur, woher ein solch starker Impuls wohl kommen sollte, der — gleichsam als deux ex machina — die bisherigen Entwicklungstrends umkehrt und die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft stärkt, ohne daß sich das reale Austauschverhältnis m i t dem Ausland zu verschlechtern braucht. 2. Unterschiede der Wettbewerbsfähigkeit zwischen Regionen 11. Wie zwischen Volkswirtschaften (oder Ländern), so gibt es auch zwischen den Regionen innerhalb einer Volkswirtschaft Unterschiede i n der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung. Die Abstufungen reichen von den Wachstumspolen bis zu Regionen m i t Hinterlandcharakter. U n d wie i m Verhältnis zwischen Volkswirtschaften, so können sich auch zwischen Regionen die Wachstumspole verschieben. Man denke etwa an die Südverischiebung des Wachstumspols i n der Bundesrepublik, von Nordrhein-Westfalen i n die süddeutschen Regionen, oder an den wirtschaftlichen Aufstieg der Regionen des sogenannten Sonnengürtels i n den Vereinigten Staaten. 12. Häufig sind regionale Verschiebungen der Wachstumszentren auch Ausdruck sektoralen Strukturwandels: „ A l t e " Industrien, die dereinst die Entwicklung der alten Wachstumspole prägten (z.B. Eisen- und Stahlindustrie oder Textilindustrie), schrumpfen nun relativ oder auch absolut. Die neuen Wachstumsindustrien (z.B. Elektrotechnik und Elektronik) entwickeln sich nicht selten an anderen Standorten, und dies nicht zuletzt deshalb, w e i l sie sich an den alternden Wachstumszentren nicht richtig entfalten können. Dies ist zumal dann der Fall, wenn die alten Unternehmens- und Industriestrukturen auch noch politische Protektion genießen, zu Lasten neuer Unternehmen und neuer Branchen, die auf den „politischen Märkten" noch kein oder nur geringes Gewicht besitzen 8 . 13. Zwischen den Regionen einer Volkswirtschaft herrschen — alle sind Teile eines Währungsgebiets — definitionsgemäß feste Wechselkurse. Bei sich herausbildenden regionalen Leistungsgefällen ist es daher nicht möglich, durch eine einfache Niveauoperation — wie i m Verhältnis zum Ausland durch eine Änderung des Wechselkurses — wieder einen gleichgewichtigen interregionalen Handel herbeizuführen. Zu8

Z u m empirischen Erklärungsgehalt der „ p o l i t i c a l economy of protection" i m Falle der westdeutschen Wirtschaft vgl. Glismann (1981).

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rückbleibende Regionen können allerdings ihre Wettbewerbsfähigkeit i m interregionalen Bereich behaupten, wenn sie beim Anstieg der Realeinkommen ausreichende Abstriche machen, die etwa einem geringeren Produktivitätsanstieg oder einem Nachteil bei der Entfernung von den Absatzmärkten der Agglomerationszentren Rechnung tragen, Sie blieben auf diese Weise auch attraktiv für Unternehmen, denen der Standort i n den Ballungszentren zu teuer wird. So könnte man beispielsweise erwarten, daß Unternehmen und Industrien, die unter einen zunehmenden Druck der Auslandskonkurrenz geraten, zunächst auf kostengünstigere Standorte abseits der Ballungszentren auszuweichen suchen. Kostengünstiger können periphere Regionen f ü r all die Produktionen sein, für die Agglomerationsvorteile (Giersch, 1977), nicht (mehr) sehr wichtig sind 9 , etwa f ü r mobile Bereiche m i t stark ausgereifter Fertigungstechnik. Insoweit ist es keineswegs verwunderlich, wenn, wie häufig beklagt wird, die Produzenten i n peripheren Regionen besonders der Importkonkurrenz aus Niedrig-Lohn-Ländern ausgesetzt sind. Eine andere Frage ist, warum es den peripheren Regionen nicht zu gelingen scheint, i n ausreichendem Maße neue Unternehmen aus den Ballungszentren zu attrahieren. Dies hängt wohl nicht zuletzt damit zusammen, daß die Produktionskosten i n den peripheren Regionen künstlich überhöht sind, etwa w e i l die Mindesteinkommen und die Einkommensentwicklung zu wenig der Lage dieser Regionen Rechnung tragen. Tatsächlich scheint es einen ausgeprägten interregionalen Lohnverbund zu geben: Zumal die Zuwachsraten der nominalen Lohnsätze unterscheiden sich i n der Regel kaum interregional. 14. Unter diesen Bedingungen gibt es für rückständige Regionen i m wesentlichen drei Arten von Strategien: (1) der Versuch, überkommene Produktionsstrukturen zu verteidigen (Versuch der Nichtanpassung); diesem Versuch sind allerdings Grenzen gesetzt durch die Bereitschaft anderer Regionen, i h n über den Finanzausgleich zu alimentieren; (2) die Erhöhung der Produktivität durch die Abwanderung von Produktionsfaktoren (passive Sanierung); (3) die Erhöhung der Produktivität zurückgebliebener Regionen durch Anpassung der Produktionsstruktur, die es ermöglicht, ein kostengünstigeres und attraktiveres Angebotssortiment bereitzustellen (offensive Anpassung). 15. Es hat den Anschein, als ob die offensive Anpassung zurückfallender Regionen wirtschaftspolitisch nur außerordentlich schwer ins • Vgl. hierzu die Unterscheidung zwischen Schumpeter-Gütern u n d Heckscher-Ohlin-Gütern (Ziffer 23).

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Werk zu setzen ist 1 0 . Dies hängt m i t verschiedenen Umständen zusammen: — Erstens ist schon die richtige Diagnose des Anpassungsproblems häufig nicht einfach: Sind unausgelastete Produktionskapazitäten i n bestimmten Unternehmen und Branchen lediglich konjunkturell bedingt oder Indikator strukturellen Niedergangs 11 ? — Zweitens hat auf „politischen Märkten" erfahrungsgemäß das Vorhandene (alte Unternehmen und Arbeitsplätze) einen Vorteil gegenüber Neuem (künftige Unternehmen und Arbeitsplätze). — Drittens schließlich geht es bei offensiver Anpassung u m langfristig angelegte Strategien, die zumeist über den üblichen Zeithorizont bei politischen Entscheidungsprozessen hinausreichen. Zusammengenommen scheint (kurzfristiges) Krisenmanagement der größte Feind einer offensiven wirtschaftspolitischen Anpassungsstrategie zu sein. Ferner ist zu erwarten, daß staatliche Hilfen i n erster Linie den alteingesessenen Unternehmen zugute kommen. Allerdings sind Zweifel angebracht, ob der Versuch, die Anpassungsflexibilität durch eine Verjüngung der alten Unternehmensstrukturen — die sich als wenig innovativ erwiesen haben — zu erzielen, besonders erfolgversprechend ist (Staudt, 1982). ΙΠ. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und Industrien 1. Die Unternehmen und ihr Umfeld 16. Wie wettbewerbsfähig eine offene Volkswirtschaft (oder eine Region) ist, richtet sich danach, wie leistungsfähig seine Unternehmen i n der Summe sind (welche Realeinkommen seine Unternehmen i m internationalen Wettbewerb erzielen können). Daher liegt es nahe zu erwarten, daß die Unternehmensstruktur („industrial organization"), etwa nach A r t der angebotenen Produkte (Branchenstruktur); nach Größenklassen oder nach internen Organisationsformen 12 , eine maßgebliche 10 Z u m F a l l des Ruhrgebiets vgl. die Thesen von Staudt (1982) aus der Sicht eines Innovationsforschers. 11 Empirischen Untersuchungen zufolge (Breithaupt u. a., 1978) haben „strukturschwache" Branchen zumeist eine besonders hohe Unterauslastung der Produktionskapazitäten (oder eine besonders große Z a h l vorhandener, aber nicht besetzter Arbeitsplätze) zu vermelden. E i n solches Ergebnis? ist auch zu erwarten. Es ist jedoch offensichtlich nicht geeignet, eine Schlußfolgerung, die auch aus der Sicht wirtschaftlich schwächerer Regionen naheliegen mag, zu stützen, daß diese Branchen überwiegend unter — vorübergehender — k o n j u n k t u r e l l e r Nachfrageschwäche litten. 12 Die folgende Bemerkung zielt auf diesen Sachverhalt, w e n n sie auch recht euphemistisch k l i n g t : „Perhaps knowledge of the structure of i n t e r -

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Determinante der internationalen Wettbewerbsfähigkeit ist. Allerdings ist jedes einzelne Unternehmen sozusagen ein besonderer Fall. Auch zwischen den Unternehmen eines eng definierten Industriezweigs i n nerhalb eines Landes, und da selbst zwischen Unternehmen vergleichbarer Größe, bestehen anscheinend beträchtliche Produktivitätsunterschiede (Nelson, 1981). Das deutet darauf hin, daß die neoklassische Vorstellung von einem — bekannten — Stand der Technik die Realität nicht beschreiben kann. Was es tatsächlich gibt, ist eine Vielzahl von Unternehmen, die m i t wechselhaftem Erfolg bestrebt sind, i h r Angebot kostengünstiger zu gestalten und die A t t r a k t i v i t ä t ihres Sortiments zu verbessern. Wie sich einzelne Unternehmen i m internationalen Wettbewerb behaupten können, liegt also zunächst einmal i n unternehmensspezifischen Faktoren begründet, die nicht leicht Verallgemeinerungen zugänglich sind. Letztlich geht es dabei u m die Rolle des Unternehmers (oder des Managers), des Produktionsfaktors also, der i n der allgemeinen Gleichgewichtstheorie nicht vorkommt. 17. Weiterhin ist das volkswirtschaftliche Umfeld von Bedeutung, i n dem die einzelnen Unternehmen operieren. Die Rahmenbedingungen, die das einzelne Unternehmen vorfindet u n d nicht beeinflussen kann, setzen auch einen Rahmen für die Handlungsalternativen, die den Unternehmen offenstehen, um ihre Wettbewerbsfähigkeit zu bewahren oder zu verbessern 13 . So nennt beispielsweise das European Management Forum (1980) unter den 10 Faktoren (mit zusammen 200 Einzelkriterien), die es den Managern zur Beurteilung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von Ländern vorlegte, überwiegend gesamtwirtschaftliche Rahmenbedingungen. Die 10 Faktoren (mit der Anzahl der zugehörigen Einzelkriterien i n Klammern) sind: (1) Dynamik der Volkswirtschaft (20); (2) Industrielle Effizienz und Produktionskosten (25); (3) Dynamik des Marktes (17); (4) Finanzielle Dynamik (19); (5) Menschliche Ressourcen (29); (6) Rolle des Staates (13); national trade can be surmounted only i f an industrial-organization economist is included i n the c l i m b i n g p a r t y ! " [Caves, 1980, S. 113]. 13 Daß die Frage nach den Ursachen intertemporaler, internationaler u n d intersektoraler Unterschiede i n der Produktivitätsentwicklung bisher nicht angemessen beantwortet werden konnte (Nelson, 1981), hängt sicherlich auch damit zusammen, daß gesamtwirtschaftliche Bedingungen u n d wirtschaftliche Institutionen als Grundfaktoren der wirtschaftlichen E n t w i c k l u n g nicht h i n reichend berücksichtigt worden sind (oder nicht werden konnten, da diese Faktoren sich empirisch n u r sehr schwer erfassen lassen).

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(7) Infrastruktur (18); (8) Auslandsorientierung (27); (9)

Zukunftsorientierung (14);

(10) Sozialpolitischer Konsens und Stabilität (18). 18. Eine Schwierigkeit bei der Interpretation derartiger Wettbewerbsfaktoren, wie sie sich aus der Sicht der Unternehmen darstellen, liegt offensichtlich i n der Gefahr von Zirkelschlüssen. Viele Faktoren, etwa die i n bezug auf „ D y n a m i k " und „Orientierung", kann man ebenso als Folge wie als Ursache hoher internationaler Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen auffassen. Ferner fällt auf, wie wenig Bedeutung staatlichen A k t i v i t ä t e n beigemessen wird. Faktorpreise und Faktorproduktivitäten (im Verhältnis zum Ausland?) scheinen direkt nur i n der zweiten Position auf. Weiterhin w i r d bei den Faktoren nicht nach W i r t schaftszweigen unterschieden. Dies könnte man damit begründen, daß es keine Problem-Industrien, sondern nur Problem-Unternehmen gäbe (Lloyd, 1981). I n der Realität zeigen sich freilich ganz ausgeprägte Unterschiede i n der internationalen Wettbewerbsfähigkeit zwischen Industriezweigen. Und i m sektoralen Wandel der Produktionsstruktur sind Wachstums- und Schrumpfimgsprozesse nicht zu übersehen. Die Branchenzugehörigkeit 14 ist zumindest ein Faktor, der nicht zu vernachlässigen ist. 2. Ansätze der Theorie des internationalen Handels 19. Die herkömmliche Theorie des internationalen Handels zielt unter anderem darauf ab, die Struktur der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von Ländern (nach Waren oder Industriezweigen) zu erklären. Berührungspunkte zum oben diskutierten Begriff der internationalen Wettbewerbsfähigkeit eines Landes ergeben sich, wie weiter unten noch ausgeführt wird, wenn man vom statischen Lehrbuchmodell abgeht und auch die Entwicklung der komparativen Vorteile ins Blickfeld hebt. Internationale Unterschiede i n der Struktur der komparativen Kosten gründen sich insbesondere auf 1 5 . 14 M a n mag sich fragen, w a r u m Unternehmen aus „strukturschwachen" Bereichen nicht flexibel genug sind, beizeiten i h r Angebotssortiment zu d i versifizieren. Insoweit gäbe es i n der T a t n u r „Problem-Unternehmen", nicht Problem-Industrien. Doch muß m a n bedenken, daß bei der D i v e r s i f i zierung i n „artfremde" Produktionsbereiche erhebliche Risiken auftreten können, ζ. B . ist i n mehrerlei Hinsicht Neuland zu betreten, so etwa bei der Produktionstechnik, i m Absatz u n d bei der internen Unternehmensstruktur. 15 Gegen gütergruppenbezogene Ansätze zur E r k l ä r u n g komparativer K o stenvorteile w i r d zuweilen der V o r w u r f des Eklektizismus erhoben. Doch geht dieser V o r w u r f i m K e r n fehl. Denn die Ansätze spiegeln n u r die V i e l f a l t der Realität wider, die sich einem einfachen u n d allgemeinen Ansatz entzieht. Vgl. Soete (1981) u n d Vernon (1979). Bei der hier dargestellten

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— das K l i m a sowie die Ausstattung der Länder mit Boden und Bodenschätzen, — 'die Ausstattung der Länder m i t Kapital und Arbeit (unter Berücksichtigung des Ausbildungsstandes der Arbeitskräfte) sowie auf die Innovationsleistungen der Länder (etchnische Vorsprünge, überlegene Organisationsformen, besseres Produktdesign u. a. m.). 20. Klima, Boden und Bodenschätze begründen natürliche Verfügbarkeitsvorteile i m internationalen Handel. Warum exportieren etwa K u w e i t ö l , die Vereinigten Staaten Weizen oder Brasilien Kaffee? Für Güter, deren Produktionsstandort auf diese Weise bestimmt ist, hat sich die Bezeichnung Ricardo-Güter durchgesetzt (weil Ricardo i n seinem berühmten Beispiel Portugal den sonnenintensiven Wein exportieren ließ). Auch frühe Verarbeitungsstufen agrarischer und mineralischer Rohstoffe können an solchen Standorten Wettbewerbsvorteile genießen, geschützt durch hohe Transportkosten bei den Rohstoffen. 21. Für Güter, bei denen die Technik, m i t der sie produziert werden, weitgehend bekannt ist, ist i m internationalen Sprachgebrauch die Bezeichnimg Heckscher-Ohlin-Güter üblich geworden. Bei der Herstellung solcher Güter weisen die Länder Standortvorteile auf, die mit den Produktionsfiktoren jeweils relativ reichlich ausgestattet sind, die bei der Herstellung der betreffenden Güter relativ intensiv genutzt werden. Die relativ (im Verhältnis zum Ausland) reichlichen Produktionsfaktoren eines Landes bestimmen, bei welchen Gütern ein Land — die Faktorintensitäten der Güter einmal als gegeben unterstellt — international wettbewerbsfähig ist. So besitzen die Niedrig-Lohn-Länder gegenüber Industrieländern Wettbewerbsvorteile bei vielen arbeitsintensiven I n dustriewaren, weil das Arbeitsangebot i n diesen Ländern besonders elastisch ist. 22. Das Kriterium, daß das Herstellungsverfahren allgemein bekannt ist, unterscheidet die Heckscher-Ohlin-Güter von den neuartigen Gütern, die ursprünglich Produkt-Zyklus-Güter genannt wurden und für die sich heute die Bezeichnung Schumpeter-Güter durchzusetzen beginnt (Giersch, 1979). Standortvorteile bei Schumpeter-Gütern besitzen die Zentren der hochentwickelten Länder, i n denen günstige Bedingungen für Forschung, Entwicklung und Unternehmerleistung (zusammengenommen: für Innovationen) herrschen. Schumpeter-Güter werden zu Heckscher-Ohlin-Gütern, wenn das Wissen u m die Herstellungstechnik sich verbreitet. Doch können Heckscher-Ohlin-Güter (ebenso wie Ricardo-Güter) auch durch neue Schumpeter-Güter substituiert werden. Einteilung der Güter handelt es sich selbstverständlich, w i e m a n sagen muß, u m Idealtypen. I n der W i r k l i c h k e i t sind die Übergänge fließend.

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23. I n dem skizzierten System der Standortvorteile lassen sich drei Arten von internationalem Wettbewerb unterscheiden (Giersch, 1979): (1)

der Wettbewerb „von oben", durch Hervorbringen neuer Schumpeter-Güter;

(2) der Wettbewerb „von unten", seitens der Niedrig-Lohn-Länder; (3) der „horizontale" Wettbewerb zwischen Ländern ähnlichen Entwicklungsniveaus, etwa zwischen Industrieländern oder zwischen Entwicklungsländern. Der Wettbewerb „von oben" und „von unten" beruht auf internationalen Unterschieden zwischen Ländern, hier zugeschnitten auf den Nord-Süd-Handel. Dagegen stellt der „horizontale" Wettbewerb gerade auf ähnliche Verhältnisse i n den beteiligten Ländern ab. Krugman (1979) hat ein einfaches dynamisches Gleichgewicht i m Nord-Süd-Handel skizziert. Die Stabilität des dynamischen Gleichgewichts i m Wettbewerb „von oben" u n d „von unten" hängt naturgemäß von der Innovationsrate des Nordens und der Geschwindigkeit des Technologietransfers i n den Süden ab. Der Norden muß i n diesem Modell ständig innovieren (ständig neue Schumpeter-Güter hervorbringen), wenn er sein hohes Realeinkommen auch nur behaupten w i l l . Anders gewendet verdankt der Norden sein hohes Realeinkommen den Innovationen der Vergangenheit. Doch ist dieses hohe Realeinkommen ständig bedroht durch den Technologietransfer i n den Süden (durch die Imitationsaktivitäten des Südens). Der Norden darf also nicht nachlassen i n seinen Anstrengungen, neue Schumpeter-Güter hervorzubringen. Sonst verschlechterte sich seine Realeinkommensposition durch den Wettbewerb „von unten". Weiterhin bildet der Niedergang von Heckscher-Ohlin-Industrien, die ihren Standort i m Norden nicht mehr durch Produkt- oder Prozeßinnovationen verteidigen können, einen sich ständig wiederholenden Vorgang 16 . Ein weiteres dynamisches Element i m Nord-Süd-Handel wäre noch hinzuzufügen: Rückständige Länder können ja auch aufholen (oder langfristig sogar überholen). Ihre Faktorausstattung ändert sich, indem sie Kapital, auch Humankapital, bilden. Sie können ihre I m i t a tionsfähigkeit ausbauen, also den Technologietransfer beschleunigen, und schließlich auf höherem Entwicklungsniveau selbst zunehmend zu innovatorischen A k t i v i t ä t e n übergehen. 24. Der „horizontale Wettbewerb" zwischen den Industrieländern bildete bis zur ersten Ölkrise die stärkste Antriebskraft für die Expansion Majumdar (1979) zeigt i n einer Fallstudie, daß auch (vorübergehende) Umkehrungen dieses Vorgangs möglich sind, w e n n technische Durchbrüche i m „Norden" einen neuen technisch bedingten Verfügbarkeitsvorteil schaffen.

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des Welthandels (Blackhurst und Tumlir, 1980). So machte i m Jahre 1971 der Handel allein zwischen den 14 größten Industrieländern (dem Wert nach) rund 50 v H des gesamten Welthandels (rund 70 v H des Außenhandels dieser 14 Länder insgesamt) aus (Gray, 1980). Seitdem sind diese Anteilswerte i m Trend wieder etwas gefallen, eine Folge der Ölpreiserhöhungen, aber auch der Intensivierung des Süd-Süd-Handels sowie des Nord-Süd-Handels m i t ölimportierenden Entwicklungsländern. Nichtsdestoweniger verdeutlichen diese Angaben das Gewicht des Warenverkehrs zwischen den Industrieländern m i t ähnlicher Faktorausstattung. Was sind die Bestimmungsgründe dieser Handelsströme, zumal des nicht geringen Teils, der auch i n tiefer warenmäßiger Untergliederung intra-industrieller Austausch zu sein scheint? Sieht man von den Ricardo-Gütern und denjenigen Schumpeter-Gütern ab, bei denen ein Land ein technisches Monopol besitzt, bei denen also die Länder nicht m i t differenzierten Produkten untereinander konkurrieren, so erscheinen vor allem folgende Gesichtspunkte bedeutsam (Krugman, 1981; Gray, 1980; Loertscher und Wolter, 1980): (1) Die Zunahme des Warenverkehrs zwischen Industrieländern spiegelt Marktintegrationsprozesse nach Abbau der Handelsschranken wider. Sie war besonders kräftig jeweils i m Intra-Blockhandel i n Nordamerika und i m westeuropäischen Freihandelsraum (Blackhurst und Tumlir, 1980). Die Ausweitung der Märkte intensivierte die Arbeitsteilung (Skalenerträge durch Spezialisierung). (2) Bei „echtem" intra-industriellem Handel (der nicht bloß ein statistisches Artefakt darstellt) sind definitionsgemäß i n der betreffenden Industrie, die durch ein Bündel differenzierter Produkte abgegrenzt ist, Unternehmen i n allen betrachteten Ländern wettbewerbsfähig. Andererseits wurden in den beteiligten Ländern i n der Regel auch weniger leistungsfähige Anbieter durch Importe verdrängt. Die inländische Produktion konzentrierte sich auf weniger Anbieter. (3) Fragt man nach den Ursachen dafür, daß bestimmte Anbieter sich i m Integrationsprozeß erfolgreich behaupten konnten und andere nicht, so fällt es schwer, Verallgemeinerungen abzuleiten 17 . Einen Startvorteil besaßen wahrscheinlich jene Unternehmen, die u r sprünglich für die „representative demand" (Linder) des Inlandes produzierten, die also bereits vor der Integration i n stärkerem Maße Skalenvorteile ausschöpfen konnten als andere. Doch scheiy* Z u den Ergebnissen einiger Industriestudien vgl. i n diesem Zusammenhang Müller (1981).

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nen unternehmensspezifische Faktoren, wie technisches Potential, Unternehmensstrategien, Organisationsstrukturen, richtige Einschätzung von Markttrends u. a. m., eine ausschlaggebende Rolle zu spielen. 25. Was den interindustriellen Handel zwischen Industrieländern anlangt, so sind vor allem zwei Bestimmungsgründe zu nennen: eine unterschiedliche Ausstattung der Länder m i t natürlichen Ressourcen sowie eine sektorale Spezialisierung von Ländern bei innovatorischen A k t i v i täten. Eine reichliche Ausstattung m i t Land (z. B. Vereinigte Staaten) oder Bodenschätzen (z., B. Kanada und Norwegen) begründet, warum das betreffende Land Ricardo-Güter exportiert. Diese Exporte verursachen eine höher bewertete Währung (im Vergleich zu einer Situation ohne diese Exporte). Die Ausbeutung natürlicher Ressourcen erhöht das Einkommensniveau des betreffenden Landes, macht aber zugleich wegen der Wechselkursreaktion den industriellen Sektor international weniger wettbewerbsfähig, als es sonst der Fall wäre (Gray, 1980)18. Spezialisierungstendenzen bei der Produktion von Schumpeter-Gütern rühren nicht zuletzt daher, daß bei technischen Entwicklungen für die Erzielung weiterer Fortschritte das bislang akkumulierte Wissenskapital bedeutsam ist (Nelson, 1981). Haben Unternehmen eines Landes auf einem bestimmten Gebiet einmal eine technische Spitzenposition erlangt, so 'können -sie diesen Vorsprung häufig lange Zeit verteidigen (wie etwa die Chemische Industrie i n Deutschland). 3. Multinationale Unternehmen und internationale Wettbewerbsfähigkeit 26. Internationale Direktinvestitionen oder die Existenz multinationaler Unternehmen m i t Produktionsstätten i n mehreren Ländern bilden seit jeher einen Fremdkörper i m Gebäude der Theorie des internationalen Handels. Dies hängt zum einen damit zusammen, daß die herkömmliche Theorie Faktorwanderungen ex definitione ausschließt. Ja, man kann sie sogar — überspitzt — als Rechtfertigungslehre dafür interpretieren, daß der Handel allein schon den internationalen Faktorpreisausgleich bewirke und daß es demzufolge Faktorwanderungen gar nicht erst bedürfe. I n einer Welt m i t Heckscher-Ohlin-Gütern, i n der zudem Human- und Infrastrukturkopital nicht erst über viele Generationen hinweg akkumuliert werden müßte, käme es i n der Tat zum 18 Naturschönheiten, w i e die Schweizer Alpen, die sehr a t t r a k t i v f ü r ausländische Touristen sind, k a n n m a n auch als natürliche Ressource ansehen. I n die gleiche Richtung w i r k e n institutioneUe Regelungen, w i e das Schweizer Bankgeheimnis, die die Währung eines Landes international sehr begehrt werden lassen.

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Faktorpreisausgleich durch Handel. Zum anderen scheint die schiere Existenz von Direktinvestitionen, sieht man vom Fall der sagenannten Zollfabriken ab, erst recht spät auf breiterer Front ins Bewußtsein der Forschung auf dem Gebiet der Außenwirtschaftstheorie getreten zu sein. Uber die Gründe kann man bestenfalls Spekulationen anstellen. Dies mag auch damit zusammenhängen, daß die Erkenntnisse hinsichtlich der Bedeutung von Schumpeter-Gütern, die schon i n der Z w i schenkriegszeit durchaus vorhanden waren (Marshall, 1919; EnqueteAusschuß, 1932), wieder i n Vergessenheit gerieten. Die formale Eleganz der Modelle allgemeinen Gleichgewichts erwies sich als attraktiver. 27. Seit Mitte der sechziger Jahre ist freilich unübersehbar geworden, daß Direktinvestitionen i n der internationalen Arbeitsteilung eine maßgebliche Rolle spielen. Mittlerweile sind internationale Direktinvestitionen zu einem integralen Bestandteil der Theorie der Außenwirtschaft geworden. Stark vereinfacht lassen sich die Beziehungen zwischen Direktinvestitionen und internationalem Handel wie folgt skizzieren (Dunning, 1981). 28. Ein Unternehmen besitze bestimmte Vorteile, die i h m einen Wettbewerbsvorsprung vor i n - oder ausländischen Konkurrenten gewähren. Diese sogenannten Eigentumsvorteile können sich beispielsweise beziehen auf: überlegene Technik, Patentschutz, Warenzeichenschutz, effizientes Management oder Organisationsstruktur. Derartige Vorteile mögen sich ändern i m Laufe der Zeit; zu einem gegebenen Zeitpunkt aber sind sie einzigartig für ein bestimmtes Unternehmen. Bei der wirtschaftlichen Verwertung dieser Eigentumsvorteile i m Ausland steht das einzelne Unternehmen grundsätzlich stets vor drei Wahlmöglichkeiten: (1) Es kann sich darauf beschränken, seine Vorteile durch Exporte von Waren zu nutzen. (2) Es kann seine Vorteile gegen Entgelt an ausländische Unternehmen transferieren (ζ. B. durch Lizenzverträge, also durch den sogenannten vertraglichen Ressourcentransfer). (3) Es kann seine Vorteile durch Produktion i m Ausland mittels D i rektinvestitionen wahrnehmen. Welche Strategie (oder welche Kombination von Strategien) ein Unternehmen wählen wird, hängt hauptsächlich von zwei Faktoren ab. (1) A u f welche Weise kann das Unternehmen seine Konkurrenten bestmöglichst daran hindern, seine Vorteile — etwa durch technische Imitation — zu untergraben. Damit ist der sogenannte Internalisierungsvorteil angesprochen. 4 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

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(2) Wie nutzt das Unternehmen bei der Verwertung seiner Eigentumsvorteile bestmöglichst die unterschiedlichen Standortbedingungen der einzelnen Länder aus. Diese sogenannten Standortvorteile beziehen sich beispielsweise auf die relativen Faktorpreise, auf die Infrastruktur oder auf die geographische Lage i m Verhältnis zu den wichtigsten Absatzmärkten. 29. Wie Dunning (1981) bemerkt, gäbe es keine einzelne Variable, die den Gesamteffekt der Eigentums-, Internalisierungs- und Standortvorteile i n bezug auf einzelne Waren oder Warengruppen, Unternehmen oder Industriezweige widerspiegeln könnte. Vielmehr sei bei jedem dieser drei Vorteile eine Vielzahl von strukturellen Variablen (in bezug auf Eigenheiten des Unternehmens, der Branche oder des Heimatlandes des Unternehmens) zu berücksichtigen. Daraus folgt, daß man bei der Analyse notwendig einen eklektischen Ansatz verfolgen müsse. Die Ansätze der Theorien des internationalen Handels, die oben dargestellt worden sind, ließen sich so einfügen i n ein allgemeineres Modell der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, das auch Kapitalwanderungen und vertragliche Ressourcentransfer einschließt. IV· Schlußbemerkungen 30. Wie der skizzierte Überblick über die Bestimmungsgründe der internationalen Wettbewerbsfähigkeit zeigt, geht es i m K e r n immer u m die Produktivität der einzelnen Unternehmen. I n der Summe ergibt sich daraus die Wettbewerbsfähigkeit einer Industrie, einer Region oder einer Volkswirtschaft. Produktivität bedeutet hier letztlich, welche Realeinkommen die Unternehmen i m internationalen Wettbewerb erwirtschaften können. Bezogen auf eine Volkswirtschaft heißt dies, daß Produktivität (Realeinkommen) und Spezialisierungsstruktur (die bei einem bestimmten Wechselkurs wettbewerbsfähige Angebotsstruktur), die einander wechselseitig bedingen, ihren Ursprung zum einen i n unternehmensspezifischen Faktoren haben. Die Bedingungen für Erfolg oder Fehlschlag einzelner Unternehmen (oder Unternehmer) kommen i n der herkömmlichen Außenwirtschaftstheorie allerdings nicht vor 1 9 . Zum anderen ist natürlich das Umfeld wichtig, i n dem die Unternehmen ihre A k t i v i t ä t e n entfalten. I n der herkömmlichen Außenwirtschaftstheorie werden diesbezüglich vornehmlich die relative Faktorausstattung (die relativen Faktorpreise), die Nachfragebedingungen sowie die künstlichen Handelshemmnisse behandelt. Durchweg ausgeblendet bleiben hingegen andere wichtige Bedingungen des Umfeldes 19 Diese Fragen fallen bekanntlich t r a d i t i o n e l l i n das Gebiet der „economics of industrial organization" (vgl. Ziffer 16).

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d e r e i n z e l n e n U n t e r n e h m e n , e t w a d i e R o l l e des Staates oder sonstige i n s t i t u t i o n e l l e R a h m e n b e d i n g u n g e n . Diese b e s t i m m e n m a ß g e b l i c h m i t , w a s d i e U n t e r n e h m e n t a t s ä c h l i c h „ u n t e r n e h m e n " u n d w i e sich s o m i t d i e P r o d u k t i v i t ä t (die W e t t b e w e r b s f ä h i g k e i t ) i m V e r h ä l t n i s z u a u s l ä n dischen K o n k u r r e n t e n e n t w i c k e l t . I m R a h m e n v o n neöklassischen G l e i c h g e w i c h t s m o d e l l e n lassen sich die b e i d e n g r u n d l e g e n d e n W e t t b e w e r b s f a k t o r e n , dynamisches U n t e r n e h m e r v e r h a l t e n u n d B e d i n g u n g e n des U m f e l d e s , k a u m angemessen a b b i l d e n . D o c h s o l l t e n d i e S c h w i e r i g k e i t e n , diese P r o b l e m e a n a l y t i s c h (theoretisch w i e empirisch) i n d e n G r i f f z u b e k o m m e n , n i c h t d a z u v e r l e i t e n , d a r ü b e r h i n w e g z u s e h e n . M i k r o ö k o n o m i s c h ausgerichtete F a l l s t u d i e n ( M ü l l e r , 1981) u n d die E n t w i c k l u n g k o m p l e x e r (Ungleichgew i c h t s - ) M o d e l l e ( D u n n i n g , 1981; N e l s o n , 1981) belegen überdies, daß Versuche b e i d e r E r k l ä r u n g d e r i n t e r n a t i o n a l e n W e t t b e w e r b s f ä h i g k e i t auf d e r Ebene d e r U n t e r n e h m e n — den treibenden A k t e u r e n i n der M a r k t w i r t s c h a f t 2 0 — anzusetzen, d u r c h a u s E r f o l g versprechen k ö n n e n . Literaturhinweise Blackhurst, R., et al., Trade Liberalization, Protectionism and Interdependence. G A T T Studies i n I n t e r n a t i o n a l Trade, No. 5, Geneva 1977. — et al., Adjustment, Trade and G r o w t h i n Developed and Developing Countries. G A T T Studies i n International Trade, No. 6, Geneva 1978. — I Tumlir, J., Trade Relations under Flexible Exchange Rates. G A T T Studies i n I n t e r n a t i o n a l Trade, No. 8, Geneva 1980. Branson, W. H., Trends i n U n i t e d States' International Trade and Investment since W o r l d W a r I I . I n : E. Feldstein (Ed-), The American Economy i n Transition. Chicago 1980. Breithaupt, Κ . , et al., Analyse der strukturellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft. Sonderpublikation des Instituts f ü r Weltwirtschaft. K i e l 1979. Calvocoressi, P., The B r i t i s h Experience 1945 - 75. (Pelican Books). Harmondsw o r t h , Middlesex, 1979. Caves, R. E., International Trade and I n d u s t r i a l Organization: Introduction. The Journal of I n d u s t r i a l Economics, Vol. 29 (1980), S. 113 - 117. Dunning, J. H., E x p l a i n i n g the I n t e r n a t i o n a l Direct Investment Position of Countries: Towards a Dynamic or Developmental Approach. W e l t w i r t schaftliches Archiv, Bd. 117 (1981), S. 30 - 64. Enquête-Ausschufi (Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- u n d A b satzbedingungen der deutschen Wirtschaft), Der deutsche Außenhandel unter der E i n w i r k u n g weltwirtschaftlicher Strukturwandlungen. Veröffentlichungen des Enquête-Ausschusses, Bd. 20, B e r l i n 1932. European Management Forum, Report on the Competitiveness of European Industry, 1980. Z i t i e r t i n : OECD (1981). 20 Streißler (1980) schlägt deshalb vor, besser von einer „ U n t e r n e h m e r w i r t schaft" zu sprechen.

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Zusammenfassung der Diskussion Referat

Horn

Die Diskussion beginnt m i t einer kritischen Anmerkung (Schedi) zu der Tragfähigkeit der verwendeten Kategorien. Die Einteilung des A n gebots z. B. i n Heckscher-Ohlin- oder Schumpeter-Güter sei bestenfalls nur zeitlich begrenzt aussagefähig. A m Beispiel der Mikroelektronik lasse sich zeigen, daß man erst nachträglich weiß, welchen Charakter eine bestimmte Produktion hatte, sukzessive habe sich die stärkste Wettbewerbsfähigkeit von den USA auf Japan u n d dann auf die Schwellenländer i n Südostasien verlagert. Die Rückfrage von Horn nach anderen Möglichkeiten, Wettbewerbsfähigkeit und ihren Wandel empirisch zu erfassen, bleibt offen. Giersch verteidigt das grundsätzliche Vorgehen, bei der Entwicklung von Theorien zunächst zu kategorisieren. N u r neue Einteilungen der Phänomene erlaubten die Entwicklung neuer Meßkonzepte. N u r so könne dem ständigen Wandel der wirtschaftlichen Realität Rechnung getragen werden. Z u warnen sei vor dem Messen ohne theoretisch abgesichertes Konzept. Dabei würden lediglich die Statistiken, die auf die Beobachtimg bekannter Phänomene ausgerichtet seien, wieder und wieder neu interpretiert. Dabei bewege man sich möglicherweise auch i m Kreise, w e i l die Ergebnisse oft nichts anderes sein könnten als die Reproduktion der Annahmen, die vorher zur Messung und Schätzung gemacht werden mußten. A m Beispiel der integrierten Schaltkreise lasse sich zeigen, daß die Kategorisierung als „neues Gut" zu wichtigen Ergebnissen führen könne: Sobald man die „Chips" i n Korea, einem Aufholland, herstellen kann, sei für die führenden Industrieländer der Wettbewerbsvorteil verlorengegangen. Dann seien die Chips nicht mehr ein neues Gut. Das Einkommensäquivalent dafür sei der Wegfall der Innovationsprämie. Dieser temporäre Monopolgewinn, von dem die Industrieländer bisher gelebt haben, sei dann verloren. Es bleibe eine wichtige Erkenntnis: Wenn andere Länder aufholen, muß dem Vorreiter i m Wettbewerb immer wieder etwas Neues einfallen. Auch beim technischen Fortschritt habe man es — wie überall — m i t einem Kontinuum zu tun. Dies sei auch wirtschaftspolitisch bedeutsam: I n Frankreich gebe es beispielsweise ein Institut, das sich m i t neuen technischen Entwick-

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lungslinien beschäftigt. Dort würden die einzelnen Unternehmen befragt, was es an Neuem i n den nächsten Jahren geben werde. Die Antwort auf diese Frage werde von Technikern gegeben. Das, was die Techniker vorweisen, müsse noch nicht das sein, was die Ökonomen vorweisen werden, w e i l die Durchsetzung immer auch von den Preisen und den Preisrelationen abhänge sowie von der ausländischen Konkurrenz. Diese — insbesondere die Innovationskonkurrenz — sei allerdings schwer erfaßbar und bisher kaum zu prognostizieren, u. a. w e i l es sich dabei zum guten Teil u m soziologische Phänomene handele. A u f keinen F a l l seien Vorstellungen wie die von der lehrbuchmäßigen vollständigen Konkurrenz brauchbar. Jungnickel fragt nach Ansätzen, unternehmensspezifische Wettbewerbsvorteile empirisch zu messen, so daß man sie für Analysen auch verwenden könnte. Möglicherweise könne man das Problem über den Intrahandel praktisch i n den Griff bekommen. Müller ergänzt die Warnungen vor zu engen Definitionen und zu wenig operationablen Konzepten. Es komme darauf an, konkrete Entscheidungen der Technologiepolitik vorzubereiten, und fraglich sei, ob die gebotenen Kategorien dazu wirklich etwas auszusagen vermögen. So sei auch Wettbewerbsfähigkeit nicht allein an den Marktanteilen zu erkennen; auch der Mitteleinsatz und die politischen Ziele und Wertvorstellungen des Landes müßten berücksichtigt werden. Dem hält Horn entgegen, daß es i h m nicht u m eine A r t Input-Output-Helation vor dem Hintergrund einer bestimmten Zielvorstellung ging, also gewissermaßen u m die Opfer oder die Mühelosigkeit, wie bestimmte Marktpositionen erreicht wurden, sondern allein u m die Frage, wie sich die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen aggregiert. Die begrenzten Möglichkeiten, die Wettbewerbsfähigkeit zu prognostizieren, werden deutlich, wenn man die Anfang der siebziger Jahre erwarteten Auslagerungen von deutschen Industrien i n Entwicklungsländer m i t der tatsächlichen Struktur der Direktinvestitionen vergleicht (Wilkens). Es zeige sich, daß die auslagerungsverdächtigen Branchen nicht den Schwerpunkt der Direktinvestitionen bildeten. Horn nennt eine Reihe von Determinanten der Direktinvestitionen, die zu Abweichungen der tatsächlichen Entwicklung von den Prognosen führen können, insbesondere die Präferenz der Entwicklungsländer für moderne Technologien, die Uberlagerung durch den starken Strom von Investitionen zwischen Industrieländern u n d durch neue Formen der Zusammenarbeit, z.B. das Subcontracting. Giersch weist darauf hin, daß gerade an diesem Beispiel Möglichkeiten deutlich werden, auf Wettbewerbsdruck zu reagieren. Es gebe nicht n u r den Weg der Auslagerung, sondern noch zwei ändere Ausweichmöglichkeiten: Einmal

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die Änderung der Produktpalette, d.h. den Versuch, die gewogene durchschnittliche Einkommenselastizität der Nachfrage, m i t der man konfrontiert ist, zu erhöhen. Zum anderen die Prozeßinnovation, die stark defensiven Charakter haben könne. Insbesondere wenn Hilfen zum Schutz vor der Auslandskonkurrenz gewährt werden, versteige man sich i n kapitalintensive Anpassungsmaßnahmen. Das Ergebnis sei eine durch Protektion induzierte Umkehr der Faktorintensitäten. Die wirtschaftspolitische Seite der Thematik w i r d von Böhm betont, der einmal den Einfluß nichttarifärer Handelshemmnisse auf die Wettbewerbsfähigkeit unterstreicht, zum anderen aber die zunehmende Bedeutung des „Protektionismus der dritten Dimension", d.h. der Einflußnahme des Staates auf die Forsdiungstätigkeit der Unternehmen. Nach den A k t i v i t ä t e n Japans und anderer Länder müsse man sich auch i n der Bundesrepublik Deutschland m i t dieser Frage stärker auseinandersetzen. Giersch weist auf das Problem der Auswahl der zukunftsträchtigsten Projekte und Unternehmen für die staatliche Förderung (Problematik des „picking the winner") hin. Gerade wenn es darauf ankomme, daß sich w i r k l i c h Neues durchsetzt, sei der Staat i n der Regel i n einer besonders schwierigen Lage. Nichts deute darauf hin, daß Behörden einen Informations- und Wissensvorsprimg hätten vor denjenigen, die neue Techniken anwenden bzw. durchsetzen. A n die Protektionismusdiskussion schließt auch die Überlegung an, man müsse Produkte, damit sie weltmarktfähig werden, zunächst auf dem Binnenmarkt testen, woraus häufig ein Argument zur „Beherrschung des Binnenmarktes" hergeleitet werde (Wartenberg). Die Konsequenz könnte z.B. sein, daß man eine Uberindustrialisierung der Landwirtschaft zuläßt, u m die Exportchancen für landwirtschaftliche Maschinen zu verbessern. Horn macht klar, daß die Einflüsse der Wirtschaftspolitik und auch der Handelshemmnisse auf die Investitionsentscheidungen i n vielen einzelnen Fällen bekannt seien. Äußerst schwierig sei es jedoch, aus den vielen Einzelfällen ein repräsentatives Gesamturteil herzuleiten. Bei der Technologiepolitik sei es offensichtlich, daß man noch am ehesten Erfolge erwarten könne, solange man noch Vorbilder hat. Sind dagegen alle an vorderster technologischer Front, so stelle sich ein schwieriges Picking-the-winner-Problem. Ahmten dann auch noch die Staaten untereinander ihre Strategien nach, laufe das darauf hinaus, daß sich alle dieselben Favoriten aussuchen — eine offenkundig unvernünftige Politik. Z u r Rolle „politischer Märkte" merkt Horn an, daß ein Teil der staatlichen Interventionen endogen sei, nicht aus eigener freier Entschei-

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dung der Wirtschaftspolitiker resultierend. Die Implikationen für die Wettbewerbsfähigkeit seien normalerweise so, daß denen, die keine Hilfe nötig haben, oder auch denen, die nicht viele Stimmen haben, etwas weggenommen wird, und zwar zugunsten derer, die Hilfe nötig haben, oder derer, die viel Stimmen haben, was per Saldo vermutlich einen Effizienzverlust m i t sich bringe.

Die westdeutsche Wirtschaft in der Zange : Die Herausforderung durch Japan, die USA und die Schwellenländer Von Wolfgang Gerstenberger, München Die deutsche Wirtschaft von drei Seiten her i n die Zange genommen: Dieses bedrohliche B i l d mag i n einer Phase, i n der die Gazetten v o l l sind m i t Berichten über deutsche Exporterfolge, i n der sich wieder ein Überschuß i n der Leistungsbilanz abzeichnet, vielleicht sogar anachronistisch wirken. Gestatten Sie m i r deshalb einige Bemerkungen zur Präzisierung der hier aufgeworfenen Fragestellung. 1. Entwicklung der Wettbewerbsposition in den siebziger Jahren Ergebnis unserer i m Rahmen der Strukturberichterstattung durchgeführten Analysen zum Stand u n d zur Entwicklung der internationalen Wettbewerbsposition der deutschen Industrie war, daß die Wettbewerbsposition bei globaler Betrachtung i n den siebziger Jahren kaum gelitten hat 1 . Hierfür sprachen nicht nur die Exporterfolge auf den kaufkräftigen OPEC-Märkten. I n die gleiche Richtung deutete, daß trotz der kräftigen realen Aufwertung der D - M a r k Anfang der siebziger Jahre das Wachstum des deutschen Exportvolumens m i t dem Wachstum des Welthandelsvolumens Schritt halten konnte und auch bei der Elastizität des Importwachstums i n bezug auf das Wachstum der Inlandsnachfrage keine signifikante Erhöhung zu beobachten war (Abb. 1). Bei wertmäßiger Betrachtung lag der A n t e i l der deutschen Industrie am Welthandel m i t verarbeiteten Erzeugnissen — gemessen an den Exporten der OPEC-Länder u n d den Importen dieser Länder aus NichtOECD-Ländern — über weite Strecken der siebziger Jahre fühlbar über dem A n t e i l i n den sechziger Jahren. Die geringe Reaktion beim Außenhandel auf die doch beträchtliche Verschlechterung der Preiswettbewerbsposition i m Gefolge der Wech1 Vgl. Analyse der strukturellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, Strukturberichterstattung 1980, Schriftenreihe des I f o - I n s t i t u t s f ü r W i r t schaftsforschung Bd. 107, S. 18 ff. sowie S. 104 ff.

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selkursänderungen i m Zeitraum 1969 - 73 war nicht überraschend. Die deutsche Industrie hatte sich bereits i n den fünfziger Jahren auf die Herstellung von Produkten spezialisiert, die auf der Verfügbarkeit von qualifizierten Arbeitskräften, hohem Stand der Technik und von K n o w how basieren. Die Dominanz von nicht-preislichen Wettbewerbsfaktoren für die Wettbewerbsposition der deutschen Industrie ließ erwarten, daß sich die Folgen der realen Aufwertung der D - M a r k gegenüber den Währungen der wichtigsten Handelspartner i n Grenzen halten würden 2 . Das B i l d einer ungebrochenen Wettbewerbsstärke der deutschen I n dustrie erfuhr allerdings bei einer sektoral differenzierten Betrachtimg eine erhebliche Eintrübimg. Nachdenklich stimmte insbesondere, daß gerade bei den Stützpfeilern der deutschen Industrie Schwächeerscheinungen zu beobachten waren: Insbesondere i m Bereich Straßenfahrzeugbau, Feinmechanik, Optik, Uhren sowie i n der Elektrotechnik waren sowohl am Binnenmarkt als auch am Weltmarkt deutliche A n teilsverluste eingetreten. Gerade diese Wirtschaftszweige waren an sich prädestiniert, das Potential an nichtpreislichen Wettbewerbsfaktoren auszuschöpfen, das der Standort Bundesrepublik bietet. Sowohl theoretische Erwägungen als auch praktische Erfahrung sprachen deshalb dagegen, daß ausgerechnet die Wettbewerbsposition dieser Industriezweige i n besonderem Maße durch die reale D-Mark-Aufwertung i n Mitleidenschaft gezogen worden war. Tiefergehende Analysen zeigten dann auch sehr rasch, daß der Grund für die Verschlechterung der Wettbewerbsposition für Teile des investitionsgüterproduzierenden Gewerbes vor allem darin zu suchen war, daß die japanische Wirtschaft auf diesen Feldern i m Zuge einer sehr gezielten Entwicklungsstrategie 3 die deutsche Industrie i n technologischer Hinsicht und hinsichtlich anderer nicht-preislicher Wettbewerbsfaktoren, wie Qualität der Erzeugnisse und Service, eingeholt hatte. Erst durch die Annäherung bei den nicht-preislichen Wettbewerbsfaktoren konnten die Preis- u n d Kostenvorteile der japanischen I n dustrie infolge niedriger Löhne und vor allem niedrigerer Belastungen m i t Lohnnebenkosten und längeren Arbeitszeiten zum Tragen kommen. Die starke Position beim Preiswettbewerb der japanischen Industrie ist jedoch nicht nur auf die genannten Faktoren zurückzuführen. Ins Gewicht fällt auch, daß die japanischen Unternehmen fähig waren, gerade die Herstellung von Massenprodukten effizienter zu organisie2 Vgl. H. Baumann, A . Herrmann, K . - H . Ketterer, H.-G. Kiera, R. Seeling, Ch. Thoben, Außenhandel, Direktinvestitionen u n d I n d u s t r i e s t r u k t u r der deutschen Wirtschaft, B e r l i n 1977. 3 Vgl. H. Laumer, Japans Wirtschaft i n den achtziger Jahren, Ifo-Schnelldienst Nr. 35/36, 1980, S. 16 f.

Internationale Wettbewerbsposition der BR Deutschland Ausfuhr-volumen 11 der BR Deutschland und der Welt insgesamt2) Veränderung gegenüber dem Vorjahr in %

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 19Γ75 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Lieferanteile der deutschen lndustrie-Exporte 3,am Weltmarkt ' Anteile in %

%8 1

ι%8

ι6

1 6

14

14

1 2

-

1 2

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 197Λ 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Importquote51 der BR Deutschland Anteile in %

30 r

in Preisen von

—

in jeweiligen Preisen

% 30

25

2 5

20

1 5

15

1D

10

1

1965 1965 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

1 ) Preisbereinigt 2 ) Ohne Staa tshandelsländer. 3 ) Warenproduzierendes Gewerbe, ohne Bergbau, Mineralölerzeugnisse, Baugewerbe. in jeweiligen Preisen auf Dollarbasis. 5) Quotient aus Importen und Bruttosozialpr jeweils in Preisen von 1970. Quelle: UN, Monthly Bulletin of Statistics; Statistisches Bundesamt. Berechnung des tfo-Instituts.

IFO-INSTITUT für Writschaftsforschung München

363/62

Φ

62

Wolfgang Gerstenberger

ren als ihre Konkurrenten i n den übrigen Industrieländern 4 . Es kommt nicht von ungefähr, daß i n den letzten Jahren zunehmend Industrielle, Gewerkschaftler und Politiker aus den Vereinigten Staaten und aus der Bundesrepublik nach Japan gepilgert sind, u m die japanischen Fertigungssysteme unter die Lupe zu nehmen. Die aufkommende Konkurrenz aus den Schwellenländern, insbesondere aus dem südostasdatischen Raum, hat i n den siebziger Jahren das deutsche Investitionsgüter produzierende Gewerbe noch weniger tangiert. Eine Ausnahme bildet der Bereich Feinmechanik, Optik, Uhren. Deutlichere Spuren hinterließ der Wettbewerbsgruck aus den Schwellenländern i n den Bereichen Textilien, Bekleidung, Musikinstrumente, Spiel-, Sport- u n d Schmuckwaren, Holzbearbeitung sowie Feinkeramik. Der Anpassungsdruck aus den Schwellenländern ersetzte f ü r diese I n dustriezweige jedoch zum Teil nur den i n den sechziger Jahren von den EG-Ländern ausgehenden Anpassungsdruck. 2. Gefahren für die deutsche Wettbewerbsposition Eine Herausforderung der deutschen Industrie liegt schon darin, i n welchem Tempo sich der Entwicklungs- u n d Umstrukturierungsprozeß i n Japan und, zum Teil i n seinem Windschatten, i n den südostasiatischen Schwellenländern vollzieht. Einen Eindruck von der Dynamik vermittelt die Betrachtung der Anteilsentwicklung technologieintensiver Warengruppen am japanischen Export: I n der Bundesrepublik lag der A n t e i l dieser Warengruppe seit den sechziger Jahren bei 25 °/o, i n Japan stieg er von etwa 8 °/o i m Jahr 1963 auf ebenfalls 25 % i m Jahr 1977. A u f dem Hintergrund der bewiesenen Fähigkeit zur raschen Realisierung von komplexen Technologien gewinnt die Tatsache noch an Bedeutung, daß die japanische Industrie nach der US-amerikanischen Industrie bei der Anwendung der Mikroelektronik am weitesten fortgeschritten ist 5 . Dies gilt sowohl hinsichtlich der Kreierung neuer bzw. verbesserter Produkte auf der Basis dieser Techonologie als auch hinsichtlich der Nutzung der durch die Mikroelektronik eröffneten Möglichkeiten zur Automatisierung der Fertigung. Nach Schätzungen sollen i n Japan Ende 1979 14 000 Industrieroboter installiert sein i m Vergleich zu 3 255 i n den USA und 850 i n der Bundesrepublik 6 . Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, daß i n der japanischen Zählung auch 4 Vgl. R. L. Harmon , Japanische Systeme zur Produktionssteuerung, V o r t r a g auf dem v o n der Vereinigung der Arbeitgeberverbände i n Bayern v e r anstalteten F o r u m '82, N ü r n b e r g 1982. « Vgl. Analyse der strukturellen Entwicklung, a. a. O., S. 382 ff. β T e n t h International Symposion on I n d u s t r i a l Robots, M i l a n 1982, zitiert nach M I T I , W h i t e Paper on International Trade 1981, Tokyo 1981, S. 18.

Die westdeutsche Wirtschaft in der Zange

63

vergleichsweise einfache Automaten enthalten sind, die z.B. i n der Bundesrepublik nicht als Roboter erfaßt wurden. 2.1. Mikroelektronik: Motor des Innovationsprozesses Die starke Stellung der USA bei der Anwendung der Mikroelektronik — sie hängt sicher m i t den hohen Ausgaben der Vereinigten Staaten für Rüstung und Raumfahrt zusammen — und die Japans, des gelehrigsten Schülers, ist deshalb von zentraler Bedeutung, w e i l es sich dabei um eine Schlüsseltechnologie m i t einem außerordentlich breiten A n wendungsspektrum handelt 7 . I m Bereich der dauerhaften Konsumgüter reicht das Spektrum von den Gütern der Unterhaltungselektronik über die Steuerung von Haushaltsgeräten bis zur Anwendung i m Personenkraftwagen. I m Bereich der Investitionsgüter werden alle wichtigen Gütergruppen tangiert, angefangen von den Büromaschinen- und Datenverarbeitungsgeräten über Maschinenbauerzeugnisse (z.B. Industrieroboter, mikroprozessorgesteuerte Werkzeugmaschinen), Meßgeräte bis h i n zu den nachrichten- und kommunikationstechnischen Produkten. M i t anderen Worten: Noch mehr als i n den siebziger Jahren w i r d die Anwendung der Mikroelektronik i n den achtziger Jahren bei der Herstellung von Investitionsgütern und dauerhaften Konsumgütern zum Vehikel für Produktinnovationen und/oder Verbesserungsinnovationen beim vorhandenen Produktspektrum werden. Da die Herstellung von Investitionsgütern und dauerhaften Konsumgütern zugleich das Hauptanwendungsgebiet für den Einsatz von flexiblen Fertigungssystemen und mikroprozessorgesteuerten Werkzeugmaschinen sein wird, w i r d das Tempo der Einführung der neuen Fertigungstechniken i n den verschiedenen Ländern auch darüber mitbestimmen, w i e sich die Preiswettbewerbsposition bei diesem Güterspektrum i n Zukunft verändern wird. 2.2. Rückstand der Bundesrepublik Nach diesen Ausführungen, so hoffe ich, hat das B i l d von der deutschen Wirtschaft i n der Zange Konturen gewonnen. Gefahr, i n die Zange zu geraten, läuft ein traditionell wettbewerbsstarker, gewichtiger Teil der deutschen Exportwirtschaft, das investitionsgüterproduzierende Gewerbe. Die Zange droht zuzupacken, weil die Bundesrepu7 Vgl. Projektgemeinschaft I f o - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, F r a u n h o f e r - I n s t i t u t f ü r Systemtechnik u n d Innovationsforschung, Infra-Test W i r t schaftsforschung, Technischer Fortschritt, A u s w i r k u n g e n auf Wirtschaft u n d Arbeitsmarkt, Schriftenreihe des I f o - I n s t i t u t s f ü r Wirtschaftsforsung Bd. 106 Berlin—München 1980.

64

Wolfgang Gerstenberger

b l i k bei der Anwendung der Schlüsseltechnologie Mikroelektronik nicht an der Spitze marschiert. Sie n i m m t bei der Anwendung der M i k r o elektronik hinter den USA und Japan Platz 3 ein. Die Zange hat auch drei Greifer: Über Direktinvestitionen amerikanischer und japanischer Unternehmen ist die Mikroelektronik auch den südostasiatischen Schwellenländern zugänglich gemacht worden. Diese Ländergruppe hat sich inzwischen bereits zu einem der gewichtigsten Lieferanten von elektronischen Bauelementen entwickelt. Auch bei Rundfunk- und Fernsehgeräten haben diese Länder inzwischen eine Wettbewerbsstärke erreicht, die selbst den japanischen Anbietern gefährlich wird. Diese Konstellation — zwei Wettbewerber voraus, ein hungriger vierter i m Nacken — hat zweifellos etwas Bedrohliches an sich. Berücksichtigt man darüber hinaus, daß — vor allem japanische Ökonomen 8 die Wettbewerbsstärke ihrer I n dustrie ganz wesentlich auf kulturelle und sozio-ökonomische Faktoren, wie z. B. Arbeitsethos, Identifikation der Beschäftigten m i t dem Unternehmen, das japanische Gewerkschaftssystem, zurückführen, — i n den südostasiatischen Schwellenländern Bemühungen i m Gange sind, Elemente der japanischen Wirtschaftsverfassung zu übernehmen u n d schließlich — sowohl i m südostasiatischen ten eine positive Einstellung während i n den Medien der erster Linie unter der Rubik

Raum als auch i n den Vereinigten Staazum technischen Fortschritt vorherrscht, Bundesrepublik die Mikroelektronik i n „job-killer" diskutiert wird,

so ist die Versuchung groß, aus der dargestellten Konstellation ein Horror-Szenario für die achtziger Jahre zu entwickeln. 2.3. Aktuelle Tendenzen Was bisher referiert wurde, stellt i m wesentlichen eine Kurzfassung und Pointierung der Analyseergebnisse dar, die i m Rahmen der Strukturberichterstattung gewonnen wurden. Sie können dies i m Detail i n unserem ersten Strukturbericht nachlesen9. Die Datenbasis für unsere s

Vgl. z. B. N. Namiki, Economic Policy According to Aesop and Confucius: The Secret of the Japanese Economic Flexible Structure as seen i n the A d j u s t m e n t Process F o l l o w i n g the O i l Crisis, Vortrag auf dem International e n Symposium „ T h e Path for Revitalizing W o r l d Economy", Tokyo 1982, u n d H. Kobayashi, Wirtschaftsmacht Japan i m Widerstreit m i t U S A u n d Europa, V o r t r a g auf dem F o r u m '82 der Vereinigung der Arbeitgeberverbände i n Bayern, Nürnberg 1982. » Vgl. Analyse der strukturellen E n t w i c k l u n g . . . , a. a. O., S. 18 ff., S. 101 ff., S. 374 ff.

Die westdeutsche Wirtschaft in der Zange

65

damalige Analyse reichte nur bis 1977, zum Teil nur bis 1976. M i t h i n stellen sich drei Fragen: 1. Sind i m Licht aktuellerer Informationen ins Gewicht fallende K o r rekturen an dem skizzierten Befund anzubringen? 2. Sind Ansätze erkennbar, daß die deutsche Industrie Anstrengungen unternimmt, bei der Anwendung der Mikroelektronik aufzuholen? 3. Bestehen Ansatzpunkte für die Wirtschaftspolitik, die geeignet sind, die Risiken für die Wettbewerbsposition der deutschen Exportindustrie zu verringern? Bevor auf die erste Frage näher eingegangen werden kann, sind einige methodische Vorbemerkungen angebracht. 2.3.1. Methodische

Anmerkungen

Antworten auf diese Frage verlangen ein verläßliches Maß für die Veränderung der Wettbewerbsposition i n den betrachteten Gütergruppen. Nicht zuletzt die methodischen Arbeiten i m Rahmen der Strukturberichterstattung 1 0 haben gezeigt, daß alle praktisch verwendeten Maße — seien es nun Außenhandelssalden, RCA-Maße, Importquoten oder Weltmarkt- bzw. Lieferanteile — i n die Irre führen können. Da das ideale Maß aus Datenrestriktionen nicht berechenbar ist, sollten möglichst mehrere Maße für die Beurteilung des Markterfolgs herangezogen werden. Wenn i m folgenden nur Lieferanteile, genauer gesagt, die Anteile des Exports von einzelnen Ländern bei bestimmten Warengruppen an den Importen bestimmter Regionen, betrachtet werden, so hat dies zwei Gründe: Erstens lassen sich m i t diesem Maß für die Wettbewerbsposition zugleich Aufschlüsse gewinnen, welches Land für etwaig auftretende Veränderungen verantwortlich ist. Zweitens gestatten einfach die zeitlichen Restriktionen dieses Vortrages keine Ausweitungen der Betrachtung. Eine zweite Vorbemerkung bezieht sich auf die Schwierigkeiten der empirischen Erfassung von Veränderungen der technologischen Wettbewerbsposition bzw. von hierfür relevanten Faktoren. U m diese geht es bei der aufgeworfenen Problemstellung entscheidend. I m Prinzip können zur frühzeitigen Erkennung von Veränderungen i n der technologischen Wettbewerbsposition nur Indikatoren herangezogen werden, die an den verschiedenen Stadien des Innovationsprozesses anknüpfen. I n Frage kommen Daten über die F + Ε-Aktivitäten, den ForschungsOutput und die Umsetzung der Forschungsergebnisse i n neue Produkte 10 Vgl. Analyse der strukturellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, Methodenband, Schriftenreihe des I f o - I n s t i t u t s f ü r Wirtschaftsforschung Bd. 107/11, S. 156 ff.

5 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

66

Wolfgang Gerstenberger

KFZ-Elektronik Struktur

0

der

Auslandspatentanmeldungen

^ " " » " " ^ " " ^ " " " " " M t f r t r t t e t r r t t t t w t t f

1970 Quelle:

71

72 73

INPADOC, W i e n ;

74

75

76

Berechnungen des

77

r i

78 79

Ifo-Instituts

D i e westdeutsche W i r t s c h a f t i n der Z a n g e

67

NC-Werkzeugmaschinen Struktur

der

Auslandspatentanmeldungena

/ο

100

0

t f f f t f ^ ^

1970 71 a

gleitende

Quelle:

5*

72

73

74

75 76

77

78 79

Drei-Jahres-Durchschnitte

INPADOC, W i e n ;

Berechnungen des

Ifo-Instituts

68

Wolfgang Gerstenberger

bzw. Produktionsverfahren. Ein Teil der prinzipiell i n Frage kommenden Daten scheidet aus, da die Informationen entweder nicht international vergleichbar oder nicht i n hinreichender Disaggregierung vorliegen. W i r verwenden deshalb zur Charakterisierung der technologischen Wettbewerbsposition vor allem Patentdaten und Informationen über Investitionen zur Einführung neuer Produkte u n d neuer Verfahrenstechniken 11 . Bei den Patentdaten wurden nur Auslandsanmeldungen betrachtet. Für diese Vorgehensweise sprach, daß wegen der Kosten der Auslandsanmeldungen eine gewisse Gewähr dafür besteht, daß dam i t besser Patente mit ökonomischer Relevanz erfaßt wurden. Aus Zeitgründen w i l l ich mich auch darauf beschränken, nur auf zwei Bereiche ausführlicher einzugehen, nämlich den Pkw-Bereich und den Bereich Werkzeugmaschinen. Ehe Auswahl ist bewußt so getroffen worden. Die Produktgruppe Werkzeugmaschinen wurde ausgewählt, weil einiges darauf hindeutet, daß sich die Entwicklungsanstrengungen Japans zuletzt und i n Zukunft hierauf konzentrieren. Das Zauberwort heißt „Mecatronics" 1 2 . I m Automibilsektor sind i n den letzten Jahren erhebliche Anstrengungen unternommen worden, verlorengegangenes Terrain wieder zu gewinnen. Eine erste Zwischenbilanz bot sich deshalb an. I m übrigen werden Sie m i r auch ohne tabellarische Unterlagen abnehmen, daß — bei Büromaschinen- und Datenverarbeitungsanlagen die überragende Position der USA erhalten geblieben ist und Japan i m Vergleich zur Bundesrepublik weiter zu gewinnen scheint, — bei Uhren die Patentanmeldungen noch stärker als bisher für Japan sprechen und — bei elektromedizinischen Geräten die Amerikaner zu Lasten der Bundesrepublik Lieferanteile gewonnen haben. 2.3.2. Werkzeugmaschinen Bei Werkzeugmaschinen war über weite Strecken der siebziger Jahre die Welt für die deutschen Unternehmen noch heil. M i t einem A n t e i l von etwa einem D r i t t e l am erfaßten OECD-Handel war dieser Bereich sowohl 1970 als auch 1977 der m i t Abstand bedeutendste Anbieter am Weltmarkt (Tab. 1). Hinter der insgesamt stabilen Situation verbargen sich jedoch bereits gravierende Änderungen. Durch die starke Expan11 Vgl. Analyse der strukturellen E n t w i c k l u n g . . . , Methodenband, a. a. O., S. 212 ff. 12 Vgl. M . Moritani, The T r e n d of Technological Innovation i n the 1980s and its Impact on Industry, Vortrag auf dem Internationalen Symposium „ T h e Path for Revitalizing W o r l d Economy", Tokyo 1982.

46,5

34,2

32,5

33,1

EFTA

USA

Japan

OECD-Handel insgesamt^

34,3

41,6

22,2

49,1

31,9

1970

8,9

1,4

1,0

1980

Japan

28,7

4,3

29,9 — — —

17,5

46,4

26,7

1977

BR Deutschland

11,8

40,3

23,4

3,3

3,6

1970

USA

_

14,7

31,0

_

4,7

10,5

1980

_

8,8

0,2

_

5,7

6,9

1970

_

10,9

4,2

5,8

7,9

1977

0 0,7

8,4

0 5,5

0 0,2

1,7

7,6

0,7

0,9

1970

1977

Schwellenlandera) 1980 0 0,3

Südostasiatische

Quelle: OECD, Trade by commodities, Serie L; Berechnungen des Ifo-Instituts.

— b) Summe der OECD-Ausfuhren + Importe der OECD aus Nicht-

13,7

25,9

33,2

5,9

8,1

1977

a) Hongkong, Malaysia, Philippinen, Singapur, Südkorea, Taiwan. OECD-Ländern.

36,5

EG

Exportländer Bezugsregionen

Tabelle 1: Entwicklung der Lieferanteile bei Werkzeugmaschinen

1980

Die westdeutsche Wirtschaft i n der Zange

6d

70

Wolfgang Gerstenberger

sion des Ostgeschäftes wurde z.B. der Einbruch auf dem US-Markt überdeckt. Da Japan eindeutig i m Zeitraum 1970 - 1977 der Gewinner am US-Importmarkt w a r und der Yen ebenso wie die D - M a r k kräftig gegenüber dem Dollar aufgewertet worden war, können für diese Positionsverschiebungen die Wechselkursveränderungen keine ins Gewicht fallende Rolle gespielt haben. 1980 hat Japan auf dem US-Markt die Stellung eingenommen, die der deutsche Werkzeugmaschinenbau Ende der sechziger Jahre hatte. Da es für die japanische Markterschließungsstrategie typisch ist, daß zuerst der US-Markt erobert und erst dann der europäische M a r k t ins Auge gefaßt wird, war zu erwarten, daß noch 1977 der Wettbewerbsdruck aus Japan auch auf den europäischen I m portmärkten ansteigt. Dies war auch der Fall: Sowohl auf dem EGM a r k t als auch auf dem E F T A - M a r k t hatten die Japaner deutliche Lieferanteilsgewinne zu verzeichnen. Bemerkenswert erscheint noch, daß sich die Position der US-Industrie nach 1977 auf allen Märkten deutlich stabilisiert hat. A u f dem schwierigen japanischen M a r k t sind sogar Positionsgewinne bei gleichzeitigen Positionsverlusten des deutschen Werkzeugmaschinenbaus zu verzeichnen. Betrachtet man nun die Struktur der Auslandspatentanmeldung bei Werkzeugmaschinen, genauer gesagt, zur Steuerung von Werkzeugmaschinen, so drängt sich der Eindruck auf, daß sich die technologische Wettbewerbsposition der deutschen Industrie auf diesem Gebiet i n den siebziger Jahren nicht verbessert hat (Abb. 2). Japan hat seinen A n t e i l an den Patentanmeldungen sehr deutlich ausgeweitet. Für die Bundesrepublik deutet sich erst Ende der siebziger Jahre wieder eine relative Verbesserung beim Forschungs-Output an. Ein ähnliches B i l d ergibt sich, wenn die Innovationsinvestitionen i n die Betrachtung einbezogen werden. Wie Tabelle 2 zeigt, hat sich bei den Investitionen zur Änderung bzw. Ausweitung des Produktionsprogramms i m deutschen Werkzeugmaschinenbau wenig g A n t e i l an der Beschäftigung der gesamten Branche i m Bund hatte. Die Tabellen 4 und 5 enthalten gegenüber den Tabellen 2 und 3 kaum etwas Neues. Sie geben die Anteile am Umsatz wieder. Ich habe m i r von Experten des Statistischen Landesamtes sagen lassen, daß es eigentlich nicht so ganz i n Ordnung sei, Umsatzzahlen zu solchen Berechnungen heranzuziehen. Bei meinen Berechnungen konnte ich dann aber feststellen, daß nur bei der Büromaschinen- und ADV-Industrie Abweichungen auftreten. Ich komme jetzt zu dem Punkt, der bei m i r immer noch „sektorale Wirtschaftsstruktur" heißt, sich jetzt aber auf die Einbettung i n die regionale Struktur bezieht. Wenn Sie die Tabelle 6 nehmen, so finden Sie zunächst i n der vierten Spalte die Zahl der Beschäftigten auf 1000 Einwohner. Hier sehen Sie, daß der Begierungsbezirk Stuttgart m i t 183 Beschäftigten auf 1000 Einwohner weit über dem Landesdurchschnitt liegt, daß die beiden badischen Landesteile, die Regierungsbezirke Karlsruhe und Freiburg, m i t 150 bzw. 141 zurückliegen, und sich der Regierungsbezirk Tübingen m i t 160 Beschäftigten auf 1000 Einwohner noch recht gut hält. Ich darf Sie dann auf die Prozentzahl i n der Spalte „Investitionsgüter produzierendes Gewerbe" hinweisen. Sie sehen, daß i m Regierungs-

Anpassung an internationale Angebots- u n d Nachfragestrukturen

111

Tabelle 5 Umsatz-Anteile in Baden-Württemberg 1970 und 1980 Umsatz Sypro. Nr.

Wirtschaftsgruppe

Anteil am verarb. Gewerbe

A n t e i l am Bund

1970

1980

1970

1980

2,6

2,2

14,9

15,1

25

Steine, Erden

27

Eisen

28

NE-Metalle

1,7

24

Gießerei

30

Ziehereien, Walzwerke, Stahlverarbeitung

31

Stahl

32

—

—

—

1,9

14,8

15,7

1,3

0,9

16,7

16,8

2,3

2,0

16,3

1,0

1,1

10,0

10,2

Maschinenbau

14,8

15,2

23,7

25,6

33

Kfz

12,1

15,4

21,9

25,2

39

Schiffbau

0,6

0,7

0,02

0,02 0,5

5,8

12,9

13,7

14,6

24,5

26,9

Feinmechanik, Optik, U h r e n

3,4

3,2

43,6

1 42,4

3,6

3,6

17,5

20,2

1,2

1,2

39,0

38,3

35

L u f t - u n d Raumfahrzeugbau

36

Elektrotechnik

37

0,14

—

38

EBM-Waren

39

Musikinstrumente,

40

Chemie

6,3

6,3

10,7

10,4

50

Büromaschinen, A D V

0,6

0,5

14,4

51

Feinkeramik

0,16

0,16

14,0 ! * 1 13,7 !

52

Glas

0,5

0,6

10,7

13,0

Spielwaren

8,1

53

Holzbearbeitung

1,2

1,0

21,5

19,9

54

Holzverarbeitung

2,7

2,3

20,2

20,8

55

Papier- u n d Pappeerzeugung

1,4

1,5

24,9

27,5

56

Papier- u n d Pappeverarbeitung

1,5

1,3

19,3

16,8

19,4

21,8

17,5

17,8

57

Druckerei

1,8

2,2

58

Kunststoff

1,6

2,2

112

A l f r e d E. Ott Tabelle 5, Fortsetzung Umsatz

Sypro. Nr.

Wirtschaftsgruppe

Anteil am verarb. Gewerbe 1970

1980

A n t e i l am Bund 1970

1980

59

Gummi

2,0

1,4

25,2

16,2

61

Ledererzeugung

0,4

0,2

44,4

38,4

62

Lederverarbeitung

1,0

0,7

18,8

18,2

63

Textil

7,4

5,0

28,9

31,2

2,2

2,5

14,1

15,4

64

Bekleidung

65

Reparatur v o n Gebrauchsgegenständen

68

Ernährung

7,9

7,5

11,7

11,8

69

Tabakverarbeitunga)

1,0

0,7

9,7

13,7

Insgesamt*)

100

100

17,5

18,2

0,002

a) Ohne Bergbau. Quelle: Stat. Landesamt Baden-Württemberg. Eigene Berechnungen.

bezirk Stuttgart 70,5 % aller Beschäftigten auf die Investitionsgüterindustrie entfallen und daß i n diesem Raum die anderen Industriezweige unterdurchschnittlich besetzt sind. Ähnliche Resultate können Sie der Tabelle 7 entnehmen, die die entsprechenden Angaben für die Regionen des Landes Baden-Württemberg enthält. Sie sehen, daß i n dem sogenannten mittleren Neckarraum m i t seiner unwahrscheinlich dichten Industrieansiedlung die Investitionsgüterindustrie einen A n t e i l von 73,7 °/o an den Beschäftigten insgesamt aufweist. Die letzte Ihnen zur Verfügung gestellte Tabelle, die Tabelle 8, enthält die jeweils fünf bzw. zehn größten Industriesektoren i n den Regierungsbezirken von Baden-Württemberg. Sie sehen, daß etwa i m Regierungsbezirk Stuttgart 66 %> der insgesamt dort Beschäftigten auf die fünf größten Industriezweige entfallen. Aus Zeitgründen muß ich m i r die weitere Interpretation hier versagen. Ich komme nun zu dem Abschnitt, den ich f ü r mich selbst m i t „ I n vestitions- und Auslandsabhängigkeit, Chance und Risiko" genannt habe. Erich Preiser hat 1937 i n seinem Buch „Die württembergische Wirtschaft als Vorbild" die geringe Krisenanfälligkeit Baden-Württem-

8 Konjunkturpolitik, Beiheft 29 tigte

2102

9 255 521 1502 415 100% 10 389

1510155 16,46% 11,8% 100%

100% 162

160

17,6% 141

241485 16,0%

100%

1864 027 262 769 20,1% 2 144 17,0%

Nahrungs£enußGewerbe

und

70,5% 41 539

333

19,3% 450 075

971

3,6% 123 247

591

22,6% 4 312 926 207

4,0% 3 552

139

169

253

339 002

712

3,5% 78 457 151

5,3% 70 354

4,2% 802 66 944

1 161

32,5% 131673 998

26,8% 132 195

18,6% 1002 212 264

1699

54,5% 33 962 620

50,3% 46 353

61,6% 1813 176 720

9,5%

443

58,9% 479 65 886

558

60 486

8 393

13 867

14 985

ii

N

bereich j (Industriesektor j) an der Gesamtbeschäftigung im Regierungsbezirk i (der Region {): —^— (N - Beschäftigte). i

"

mlttel

23 241

Quelle: Stat. Landesamt. Eigene Berechnung. Die Prozentzahlen unter den absoluten Zahlen In den Spalten 2 (bzw. 4) bedeuten: Anteil der Bevölkerung (bzw. der Beschäftigten) Im Reglerlingsbezirk i (bzw. In der Region t) an der Gesamtbevölkerung (Gesamtbeschfiftlgung) In Baden-Württemberg. Die Prozentzahlen über den absoluten Zahlen bedeuten: Anteil der Beschäftigten Im Regierungsbezirk i (der Region i) Im Wirtschaf ts-

Land BadenWürttemberg

Regierungsbezirk Tübingen

Regierungsbezirk Freiburg

100 %

mvestititionsVerbrauchsgüter prod. güter prod. Produktionsbewerbe gewerbe

J 0 } 000 Be- Beschäf- Be- Beschäf- Be- Beschäf- BeBeschäfEintriebe tigte triebe tigte triebe tigte triebe tigte wohner

100 % 638 102 6,5% 3 671 42,5% 183

BeschäfBe_ triebe tigte

eüterw.

msgesamt

100% Regierungsbezirk 2 398 597 360 059 18,3% Karlsruhe 25,0% 2 427 24,0% 150

Regierungsbezirk 3 482 742 Stuttgart 37,6%

.οηιησς n n RegierungsBevolkebezirk rung BeschafLand 30.9.1980

Bergbau-, Grundst.- und

Tabelle 6: Betriebe und Beschäftigte nach Wirtschaftsbereichen in den Regierungsbezirken Baden-Württembergs im September 1980 Anpassung an internationale Angebots- u n d Nachfragestrukturen

113

Nordschwarzwald

Unterer Neckar

500 964 5,4%

1 028 967 11,1%

868 666

10,8%

100 %

8,3%

100 %

5,0%

100% 73 504 841 4,9%

162 513 841

6,8% 100%

124 042 9,4% 790

101997 879

Mittlerer Oberrhein

7,7%

75 518 4,3% 444

712 482

100 %

100 % 2 369 937 460 587 6,1% 25,6 Vo 2 348 30,6%

Bevölke Xg 30.9.1982

17,0 % 1 176

69,6% 4 508 191

10,1% 147 138

78 289

95 487

1,7% 31

30,7% 326 22 564

2,3 26

5,2% 87 8

1

14 894 6,9 69

153

3,9% 20 264 56

17 161

14,8% 259 24 116

16,3% 74 939 217

22,7% 52 545 155

56,9% 7 435 351 41838

58,8% 34 414 348

3,2tì/o 701

27,3% 58 270 305 27 797

339 260

57,1% 8 887 332

28144

60,4% 194 24 017 323

21,2% 158 147

19,4% 143

6,0% 189 67

8,7% 143 173

73,7% 194 318

A l f r e d E. O t t

Ostwürttemberg 400 323

Franken

Mittlerer Neckar

Region

*t^tende^^ewerbe~ *er f b au"' „ InventionsVerbrauchsNahrungsUnd+ t^iea^ güter prod. güter prod. und Genuße insgesamt ProduktionsGewerbe Gewerbe mittelBeschäfgewerbe_ Be- Beschäftriebe tigte Jeiww Be- Beschäf- Be- Beschäf- Be- Beschäf- Be- BeschäfEintriebe tigte triebe tigte triebe tigte triebe tigte wohner

Tabelle 7: Betriebe und Beschäftigte nach Wirtschaftsbereichen in den Regionen Baden-Württembergs im September 1980

114

8*

582 523

412 808

Neckar-Alb

Donau-Iller

95 498 6,4% 111

100 «/ο 17,3 % 218

4,5%

6,3%

176

100 % 14,2% 4,8% 62,7% 107

19,7% 167

4,7% 18 740

3,4% 45 489 161

56 3 313

14 255

45 462

23 793

5 694

2 434

2 646

47

48

38

26 1 601

75 6 572

Die Prozentzahlen unter den absoluten Zahlen in den Spalten 2 (bzw. 4) bedeuten: Anteil der Bevölkerung (bzw. der Beschäftigten) im Regierungsbezirk t (bzw. in der Region i) an der Gesamtbevölkerung (Gesamtbeschäftigung) in Baden-Württemberg. Die Prozentzahlen über den absoluten Zahlen bedeuten: Anteil der Beschäftigten im Regierungsbezirk i (der Region i) im WirtschaftsN i3 bereich j (Industriesektor )) an der Gesamtbeschäftigimg im Regierungsbezirk i (der Region i): —~—(N — Beschäftigte).

26,6% 41 539 188

10 313

2,7% 649

7,1% 25 723 161

46,1% 274 44 645

29,8% 24 701 213

45,3% 108 5 763

32,2% 140

31 129

1,8% 191 15 432

6,9 % 239

17,7% 65 234

32,6% 41238

439

319

58,9% 6 886 174

169

100 % 5,8% 6,6%

100 % 9,8% 137 118

141

Quelle: Stat. Landesamt. Eigene Berechnung.

70 478 4,7%

72 491 482

98 516 1084

79 911 552

74,7% 85 5 093

43,2 »/ο 16 559

100 % 30,4% 5,3%

100 % 87 360 5,8% 741 5,8% 199

6,1%

Bodensee-Ober- 514 824 Schwaben 5,6% 536

564 850

438 978 4,7 %

Hochrheinebene

SchwarzwaldBaarHeuberg

Südlicher 860 199 Oberrhein 9,3% 851

Anpassung an internationale Angebots- u n d Nachfragestrukturen

Elektrotechnik

66°/o der insgesamt Beschäftigten =

59% der insgesamt Beschäf421500 tigten =

e tî gte

tigten =

54 Holzverarbeitung

162 000

10 000

(33 + 35) Straßenfahrzeugbau usw. 30 500

fingen

31500

Industriesektor

63 Textilgewerbe 42 000

32 Maschinenbau 50 000

sdhf f

Regierungsbezirk

36 Elektrotechnik 26 000 usw.

53% der insge67% der insgesamt Beschäfsamt Beschäf213 000 tigten = 139 000

40 Chemische Industrie 20 500

38 Herstellung von EBM-Waren 17 000

63 Textilgewerbe 27 000

37 Feinmechanik 40 500 usw.

36 Elektrotechnik usw. 34 500

63 Textilgewerbe 24 000

USWe

(33 + 35) Straßenfahrzeugbau

Maschinenbau 57 000

32 Maschinenbau 34 500

40 Chemische Industrie 24 000

106 500

36 Elektrotechnik usw.

32

74 000

bürg

Industriesektor

Regierungsbezirk

sdlf ftî gte

^he"

38 Herstellung von EMB-Waren 29 000

121500

32 Maschinenbau

usw#

36

Industriesektor

Regierungsbezirk

sdlf ftî gte

(33 + 35) Straßenfahrzeugbau usw. 137 500

Industriesektor

Regierungsbezirk

im September 1980

Tabelle 8: Die 5 bzw. 10 jeweils größten Industriesektoren in den Regierungsbezirken von Baden-Württemberg

11 A l f r e d E. O t t

59 GummiVerarbeitung

68 Ernährungsgewerbe

57 Druckereien 10 500 usw.

5 500

25 Gewinnung und Verarbeitung

von Steinen 9 500 und Erden

9 500

8 500

9 000

58 Herstellung von Kunststoffwaren 7 000

77 °/o der insge73 °/o der insge83 % der insgesamt Beschäfsamt Beschäfsamt Beschäftigten = 276 000 tigten = 193 000 tigten = 200 500

54 Holzver14 500 arbeitung

Quelle: Stat. Landesamt. Eigene Berechnung. Zahlen gerundet.

82 o/o der insgesamt Beschäftigten = 520 000

58 Herstellung von Kunststoffwaren usw.

16 000

37 Feinmechanik usw.

57 Druckerei usw.

68 Ernährungs10 000 gewerbe

9 000

38 Herstellung von EBM-Waren

64 Bekleidungswesen

12 500

12 000

38 Herstellung von 13 000 EBM-Waren

68 Ernährungsgewerbe

30 Ziehereien usw.

54 Holzbe10 500 arbeitung

39 Herstellung von Musik21000 Instrumenten

14 500

14 500

54 Holzverarbeitung

23 000

68 Ernährungsgewerbe

37 Feinmechanik usw. 24 000

Anpassung an internationale Angebots- u n d Nachfragestrukturen

118

A l f r e d E. O t t

bergs auf den hohen A n t e i l der Konsumgüterindustrie zurückgeführt. Sie erinnern sich — das hat man als Student alles auf der Hochschule gelernt —: Das stabile nationale Grundeinkommen ist der Teil des Sozialprodukts, der aus Konsumgütern besteht und sich stets i n voller Höhe reproduziert. Inzwischen sind die Verhältnisse i n Baden-Württemberg anders geworden. Es dominiert ganz eindeutig die Investitionsgüterindustrie, die nach Lehrbuchmeinung als der unsichere Kantonist i m Konjunkturverlauf anzusehen ist. Wenn man das nüchtern betrachtet, kann man dazu eines sagen: I n den letzten Jahren ist die Konjunkturbewegung eine ganze Zeit lang von den Investitionen getragen worden und nicht von dem zurückhinkenden privaten Konsum. Zweitens. Der Konsum ist vor allem durch die langlebigen Konsumgüter immer investitionsähnlicher geworden. Außerdem ist zu bedenken: Der unsicherste konjunkturelle Kantonist ist nach der Untersuchung von Grohn die Grundstoff- und Produktionsgüterindustrie, die i n Baden-Württemberg ganz unterdurchschnittlich vertreten ist 3 . W i r haben also die folgenden gegenläufigen Tendenzen: eine ganz unterdurchschnittlich vertretene Grundstoff- und Produktionsgüterindustrie, die konjunkturell sehr stark schwankt, eine an zweiter Stelle kommende Investitionsgüterindustrie, die konjunkturell nicht ganz so stark schwankt und i n Baden-Württemberg stark vertreten ist. Das Ergebnis aus diesen beiden widersprechenden Tendenzen kann nicht einwandfrei abgeleitet werden. Wenn ich noch einige Worte zur Auslandsverflechtung Baden-Württembergs sagen darf, die sich i n überdurchschnittlich hohen Import- und Exportquoten, vor allem i n Exportquoten, äußert. Frau Dr. KörberWeik vom Institut für Angewandte Wirt9chaftsforschung, die einen entsprechenden Forschungsauftrag für unser Landeswirtschaftsminister i u m bearbeitet hat, ist anwesend; Sie können sie darüber i m einzelnen befragen. Wenn man diese Auslandsabhängigkeit sieht, w i r d man das Folgende sagen können: Die maßgeblichen Experten, die sich m i t Wachstumszyklen befaßt haben wie Winfried Vogt, Volker Merx, Rüdiger Hopp und Adolf Wagner, haben übereinstimmend konstatiert, daß die A u f schwungphasen der westdeutschen Konjunkturbewegung regelmäßig von außen eingeleitet worden sind 4 . Für Baden-Württemberg werden 3 E. Grohn, Spektralanalytische Untersuchungen z u m zyklischen Wachstum der Industrieproduktion i n der Bundesrepublik Deutschland 1950 - 1967. K i e ler Studien, 108, Tübingen 1970, S. 102. 4 W. Vogt, Die Wachstumszyklen der westdeutschen Wirtschaft von 1950 bis 1965 u n d ihre theoretische Erklärung. Recht u n d Staat i n Geschichte u n d

Anpassung an internationale Angebots- u n d Nachfragestrukturen

119

diese Analysen durch eine Untersuchung von Kunz und Spöri bestätigt 5 . Sicher kann man also sagen, daß das Ausland als Konjunkturinitiator auftritt. Die umgekehrte Furcht, daß man bei einer weltweiten Rezession damit auch — sozusagen — richtig reinfallen kann, ist nicht ganz unbegründet, wie ich einmal vorsichtig sagen möchte. Bis jetzt hat die baden-württembergische Industrie es allerdings verstanden, darüber gut hinwegzukommen. Ich komme zu meinem letzten Punkt: ergänzend zu berücksichtigende Faktoren. Hier möchte ich an der ersten Stelle den Faktor nennen, den ich für die größte Gefährdung der baden-württembergischen Industrie halte, nämlich die Energiepreise. Baden-Württemberg verfügt selbst nur über ganz unwesentliche Wasserkraftvorräte und unwesentliche Erdölvorräte sowie das schon erwähnte Uranvorkommen i m südlichen Schwarzwald, das immerhin für die Betreibung eines mittleren Atomkraftwerkes für etwa 30 Jahre ausreicht. Aber sonst haben w i r i n Baden-Württemberg hohe Energiepreise, inisbesondere hohe Strompreise, die der baden-württembergischen Industrie extrem zu schaffen machen. Was man wohl noch positiv ergänzend berücksichtigen müßte, ist einmal die Erwerbstätigenquote, die i n Baden-Württemberg traditionell über der des Bundesgebietes liegt. U m es Ihnen an zwei Zahlen zu demonstrieren: Die Erwerbstätigenquote ohne Erwerbslose beläuft sich i n Baden-Württemberg auf 46 °/o, i m Bund dagegen nur auf 43,7 %>. Schon i n den älteren Arbeiten von K . Werner (1932), H. Hoffmann (1935), A. Hilligardt (1935) und E.Preiser (1937) war hervorgehoben worden, daß man i n Württemberg i n konjunkturschwachen Zeiten eher zur Kurzarbeit als zur Entlassung von Arbeitern greife, u m „über die Runden" zu kommen 6 . Kennzeichnend für die besondere Situation des Arbeitsmarktes i m Südwesten i n der Weltwirtschaftskrise und i n Baden-Württemberg i n den beiden Konjunkturabschwüngen von 1966/67 und 1974/75 ist einmal die niedrige Arbeitslosenquote, die stets unter dem Reichs- bzw. Bundesdurchschnitt liegt, zum zweiten die hohe KurzGegenwart, 370, Tübingen 1968; V. Merx, Die v i e r Wachstumszyklen i n der Wirtschaftsentwicklung der Bundesrepublik Deutschland. I n : Berichte des Deutschen Industrieinstituts zur Wirtschaftspolitik, Jg. 1 (1967), Nr. 3; R. Hopp, Schwankungen des wirtschaftlichen Wachstums i n Westdeutschland 1954 bis 1967. Schriften zur wirtschaftswissenschaftlichen Forschung, Bd. 30, Meisenh e i m am Glan 1969; A . Wagner, Die Wachstumszyklen i n der Bundesrepublik Deutschland. I n s t i t u t f ü r Angewandte Wirtschaftsforschung Tübingen, Schriftenreihe Bd. 21, Tübingen 1972. 5 D. Kunz, D. Spöri, Der baden-württembergische E x p o r t — die direkte u n d die mittelbare Beteiligung der Wirtschaftszweige. I n s t i t u t f ü r Südwestdeutsche Wirtschaftsforschung, M a n u s k r i p t A p r i l 1971. 6 K . Werner, Die deutschen Wirtschaftsgebiete i n der Krise. Jena 1932; H. Hoff mann, Landwirtschaft u n d Industrie i n Württemberg. B e r l i n 1935; A . Hilligardt, Württemberg i n der Krise. B e r l i n 1935; E.Preiser, Die w ü r t t e m bergische Wirtschaft als Vorbild. Stuttgart 1937.

120

A l f r e d E. O t t

arbeiterquote, die den Reichs- bzw. Bundesdurchschnitt deutlich übersteigt. Auch insgesamt bleibt die u m die Kurzarbeit korrigierte A r beitslosenquote unter dem allgemeinen Durchschnitt. Damit b i n ich bei dem Stichwort, das i n allen baden-württembergischen Festreden vorkommt, nämlich dem mittelständischen Charakter der Industrie. Ich beginne m i t drei Zahlen, die ich nicht so ernst zu nehmen bitte: Rund 85 °/o aller Betriebe i m Südwesten haben weniger als 20 Beschäftigte. I m Bundesgebiet fallen nur ca. 15 °/o i n diese Größenklasse. Diese Zahlen sind so abenteuerlich errechnet, daß ich sie w i r k l i c h zu vergessen bitte u n d die folgenden Zahlen für besser halte. W i r haben i n der verarbeitenden Industrie i m Bundesgebiet rund 49 000 Betriebe. Davon sind i n Baden-Württemberg rund 10 000 ansässig. Das heißt, daß i n Baden-Württemberg mehr als 20 % aller Betriebe ansässig sind. Daraus kann man schließen, daß w i r überdurchschnittlich viele Betriebe haben und daß sie i m Durchschnitt kleiner sein müssen als i m Bund insgesamt. Aber man beachte auch das Folgende: Es gibt i m Bundesgebiet 1102 Betriebe m i t mehr als 1000 Beschäftigten. Davon haben 193 ihren Standort i n Baden-Württemberg. Das sind i m merhin 17,5 °/o — immer wieder über unserem Landesdurchschnitt von 16°/o. Es ist einfach nicht richtig, daß nur die kleinen u n d mittleren das Gesicht der baden-württembergischen Industrie bestimmen, sondern es sind zum T e i l auch diese großen, sehr prominenten Firmen, die Inseln der Stabilität darstellen und über ihre Zulieferer Stabilität i m Lande verbreiten. Ferner muß man sagen: Die mittelständigschen Unternehmen können unter Umständen leicht absacken, u n d zwar wegen fehlenden Eigenkapitals, mangelnder zweiter Beine, also fehlender Diversifikation etc. Ich nenne als die letzten beiden Punkte das Folgende: Die Eigentumsverteilung ist ein altes Thema, das immer zur Sprache kommt, wenn Baden-Württemberg angesprochen wird. Das sogenannte Gütle, über das der baden-württembergische Arbeiter verfügt, erhöht die Elastizität des Arbeitsangebots und verringert die Krisenanfälligkeit. Ich komme zum letzten, der Mentalität der Menschen i n Baden-Württemberg, u n d ich zitiere W i l h e l m Rail: Badener und Württemberger gelten als fleißig, beharrlich, gründlich und von handwerklichem Geschick 7 . I m übrigen ist darauf hinzuweisen, daß insbesondere i n Württemberg der Pietismus ein besonderes Verhältnis der Menschen zur Arbeit und zum Geld hergestellt hat. Max Weber läßt grüßen. 7 W. Rail, Baden-Württembergs Wirtschaft. I n : Baden-Württemberg. Eine politische Landeskunde. Hrsg. v o n der Landeszentrale f ü r Politische B i l d u n g Baden-Württemberg. 2. Aufl., Stuttgart u. a. 1981, S. 204 f.

Zusammenfassung der Diskussion Referate Brune und Ott Zunächst werden die Aussagen zur Wirtschaftsstruktur der beiden betrachteten Regionen noch etwas differenziert. So w i r d darauf hingewiesen, daß i n Baden-Württemberg zwar die Investitionsgüterindustrien dominieren, daß aber das Textilgewerbe bereits an vierter Stelle steht (Wartenberg) und daß hier durch weiter vermehrte Importe ein verstärkter Abwanderungsdruck entsteht. Ott bestätigt das: Die E x perten i n Baden-Württemberg rechneten damit, daß man den bisherigen Umfang der Textilindustrie nicht werde aufrechterhalten können. Beim Sektorvergleich müsse überdies genauer differenziert werden (Helmstädter) t es sei denkbar, daß eine einheimische Industrie u m so eher wettbewerbsfähig sei, je stärker i h r Sortiment endverbrauchsorientiert ist; dies gelte i n der Textilindustrie u n d ebenso auch i n der Investitionsgüterindustrie Baden-Württembergs eher als i n der des Ruhrgebiets. Eine andere These läuft darauf hinaus, daß die Reaktion auf Nachfrageänderungen u m so schwerfälliger sei, je längerfristiger die Investitionen sind (Helmstädter); die Lage der Stahlindustrie und des Bergbaus sei i n dieser Hinsicht besonders schwierig. Allerdings müsse auch berücksichtigt werden, daß keineswegs Sektor gleich Sektor ist. So stehe die baden-württembergische Textilindustrie m i t ihren Schwerpunkten i n der Wirkerei und Strickerei sehr viel näher am Endprodukt als die nordrhein-westfälische, i n der die Spinnerei und Weberei größeres Gewicht hätten. Diese stünden unter stärkerem Konkurrenzdruck als die der Endnachfrage nähere Industrie. Auch für die Investitionsgüterindustrie i n Baden-Württemberg gelte wohl, daß sie häufig auch Gebrauchsgüter erzeuge. Sie sei damit i m Vergleich zum Ruhrgebiet günstig strukturiert. Brune bestätigt diese Überlegungen für seinen Untersuchungsbereich. So seien die Investitionsgüterindustrien i m Ruhrgebiet von ihrer Grundstruktur her i n erheblichem Maße weiterhin auf die Produktion von Investitionsgütern für die Grundstoffindustrie orientiert. Das werde bei den Lieferungeverflechtungen der Elektrotechnik i m Ruhrgebiet deutlich. Während sie i n Baden-Württemberg i n hohem Maße ζ. B. m i t dem Straßenfahrzeugbau verflochten sei, bestünden i m Ruhrgebiet besonders enge Beziehungen zur Energiewirtschaft (Kraft-

122

Zusammenfassung der Diskussion

werksbau). Zudem sei die Elektrotechnik i n hohem Maße mit dem Maschinenbau verflochten, womit die grundsätzliche Problematik des A n lagenbaus angesprochen sei. Giersch fügt hier an, häufig finde innerhalb der einzelnen Branchen und innerhalb der einzelnen Unternehmen eine Umstrukturierung statt, die als Imitation der Wirtschaftsstruktur von Baden-Württemberg interpretiert werden könne. Beispiele seien gewisse Unternehmen der Stahlindustrie, die aus dem primären Sektor herausgewachsen seien i n den Bereich des sekundären u n d die allmählich auf den Bereich des tertiären Sektors übergriffen. Andere Unternehmen würden dagegen — vielleicht infolge von Schutzmaßnahmen — von solchen Defensivinvestitionen zur Prozeß- oder Produktinnovation oder zur Umstrukturierung abgehalten. Sie produzierten dann dasselbe Angebot immer kapitalintensiver, könnten letztlich aber bei diesen standardisierten E r zeugnissen m i t der Konkurrenz von Ländern m i t niedrigen Produktionskosten nicht mithalten. Einige spezielle Faktoren der Wettbewerbsfähigkeit werden i m einzelnen erörtert. Gerstenberger bezweifelt, daß die Vermutung, Energieverteuerungen bedrohten die baden-württembergische Wirtschaft, zutrifft. Weit bedeutsamer sei wohl der Konkurrenzdruck aus Japan und den USA. Ott stimmt dem zu. Lobbe betont die Risiken, die sich speziell aus dem substitutiven Außenhandel ergeben. Helmstädter fragt nach der Anbindung bestimmter Standorte an die Märkte. Hier sei das Ruhrgebiet m i t seiner Nähe zu einem der größten Konsummärkte Europas (Raum Dortmund, Essen, Duisburg, Düsseldorf, Köln) sicher i m Vorteil gegenüber Baden-Württemberg. Dieser These widerspricht Brune: I m Ruhrgebiet habe die Konsumgüterindustrie praktisch keine Bedeutung. Die Bildung des Standortes Ruhrgebiet sei i n erster Linie von der Kohle ausgegangen, u n d die daraus resultierende Größe des Absatzmarktes sei durch die hohe Zuwanderung i m 19. Jahrhundert zustande gekommen. Heute seien die Konsumgüterindustrien nun einmal an anderen Standorten angesiedelt, und die Verlagerung ins Ruhrgebiet sei wegen der niedrigen Transportkosten kaum noch zu erwarten. Helmstädter lenkt die Aufmerksamkeit auf den für die Wettbewerbsfähigkeit wichtigen Faktor der Verkehrsanbindung. Brune und Ott unterstreichen den Wandel, den die europäische Integration gebracht hat. Es sei sicher richtig, daß das Ruhrgebiet früher relativ hohe Wettbewerbsvorteile aufgrund seiner günstigen Verkehrslage hatte. Inzwischen seien sie aber dank der zentralen Lage, die auch andere Regionen in Europa haben, weitgehend verschwunden. Auch der Ausbau

Zusammenfassung der Diskussion

123

des Straßenverkehrs sei inzwischen so weit fortgeschritten, daß eine besondere Begünstigung einer Region nicht mehr vorhanden sei. Als weiterer Faktor der Wettbewerbsfähigkeit kommt die Mentalität der Schwaben zur Sprache (Helmstädter). Leistungsbereitschaft, Unternehmungslust, Hang zur Selbständigkeit und die Qualifikation dank langer gewerblicher Tradition spielten sicher eine gewichtige Rolle für das gute Abschneiden Baden-Württembergs i m Wettbewerb. Ott ergänzt, man sei dabei, dieses Qualifikationspotential durch eine anspruchsvolle und auf die internationale Wirtschaftsverflechtung ausgerichtete Fachhochschulausbildung weiter zu verstärken. Schließlich w i r d auf die Größenstruktur der Unternehmen als Wettbewerbsfaktor eingegangen: Oppenländer vermutet, daß eine bestimmte Mischung von Groß- und Kleinbetrieben optimal sei, wobei die Kleinbetriebe oft als Zulieferbetriebe bezeichnet werden könnten. Ott stellt klar, daß es bei den kleinen Unternehmen nicht nur Zulieferer gibt, sondern sehr viele Kleine seien Selbständige und von den Großen unabhängig. Sie hätten einerseits eine große Wendigkeit, aber andererseits sei bei ihnen der Zugang zum Kapitalmarkt das Hauptproblem. Für die Wettbewerbsfähigkeit der kleinen Unternehmen komme es häufig darauf an, wie die Lage bei den Großunternehmen ist. Es gebe einige sehr prominente Firmen von Weltrang i n Baden-Württemberg, die eine so vorsichtige Investitionspolitik betrieben, daß ihnen der M a r k t eigentlich nichts anhaben könne. Brune bemerkt, daß i m Ruhrgebiet weit mehr als i n Baden-Württemberg die Großbetriebe dominieren. Er führt dies darauf zurück, daß die Zulieferbetriebe vieler Unternehmen des Ruhrgebiets inzwischen außerhalb der Region angesiedelt sind. Ein großer Teil der Wirtschaftsprobleme des Bergischen Raumes zur Zeit sei darauf zurückzuführen, daß die dortigen Betriebe Zulieferfunktionen für das Ruhrgebiet ausüben. A u f Fragen von Oppenländer stellen die beiden Referenten klar, die Konjunkturempfindlichkeit ihrer Untersuchungsregionen sei an der Stärke der Ausschläge bei der Entwicklung des Sozialprodukts gemessen worden. I n beiden Fällen seien die Abweichungen stärker gewesen als i m Durchschnitt des Bundesgebiets. I n Baden-Württemberg seien die konjunkturellen Wirkungen auf dem Arbeitsmarkt dagegen immer kleiner als i m Bund und i n anderen Bundesländern. Horn verteidigt die von Ott angegriffene Drei-Sektoren-Hypothese zur Entwicklung von Industriegesellschaften. Einmal habe die deutsche Wirtschaft vor der Wechselkursanpassung aufgrund der Unterbewertung einen Außenwirtschaftssektorbias gehabt, der sich zugunsten der Industrie auswirken mußte; inzwischen sei das korrigiert. Z u m anderen gebe es ein technisches Problem wegen des institutionellen Aufbaus

124

Zusammenfassung der Diskussion

der deutschen Statistik; die Hypothesen der Advokaten der postindustriellen Gesellschaft seien aber berufs- und tätigkeitsbezogen. Wenn man sich solche Daten anschaue, z.B. den zunehmenden A n t e i l der Beschäftigten, die m i t Informationsgewinnung und -Verarbeitung zu t u n haben, unabhängig von ihrer Sektorzugehörigkeit, sei es Landwirtschaft oder Industrie, dann könne man i n der Tat einen solchen Trend zur Dienstleistungsgesellschaft feststellen. Ferner müßten selbst bei rückläufigem Gewicht des Industriesektors nicht alle Bereiche schrumpfen, u n d es könne Standorte geben (wie möglicherweise das gesegnete Baden-Württemberg), wo überwiegend Wachstumsindustrien beisammen sind. Schließlich müsse der OPEC-Effekt m i t seinem zeitweiligen Zwang zur Reindustrialisierung der Öl-Habenichtse berücksichtigt werden. Dem stehe aber die durch Aufwertung verstärkte Entindustrialisierung i n ölländern wie Großbritannien oder Norwegen gegenüber. Generell könne man vielleicht sagen, daß i n den letzten 20 Jahren die größten Erfolge von Ländern und Regionen m i t geringer natürlicher Ressourcenausstattung erzielt wurden — von Baden-Württemberg bis Südostasien. Von hämmert wurde nach den Schlußfolgerungen für die praktische Wirtschaftspolitik gefragt. Es ergebe sich, jedenfalls auf den ersten Blick, kein besonders großes Spielfeld möglicher und erfolgversprechender wirtschaftspolitischer Strategien. Wenn, jedenfalls unter Berücksichtigung der dargestellten Faktoren, anderes als eine passive Sanierung gar nicht i n Betracht komme, stelle sich mindestens die Frage, wie sinnvoll die Inanspruchnahme von Milliarden-DM-Beträgen an Steuermitteln für die Abwicklung eines solchen Prozesses wäre. Giersch gibt hierzu einige Antworten. So komme es darauf an, den Unternehmen anzukündigen, daß sie keinen Schutz bekommen würden, wenn sie bei der alten Produktpalette blieben, daß sie Schutz oder Hilfe allenfalls erwarten dürften, wenn sie w i r k l i c h Innovation betrieben und ihre Produktpalette i m Hinblick auf den Marsch h i n zu mehr „intelligenten" Produkten erweiterten. Die Wettbewerbsfähigkeit des deutschen Standortes sei durch das Humankapital bestimmt, das hier verfügbar sei und das i m internationalen Wettbewerb gegen jene Länder eingesetzt werden müsse, die nicht oder noch nicht über dieses Humankapital verfügen. I n dieser Hinsicht weise Baden-Württemberg nun einmal eine relativ günstige Ausgangsposition auf. Andere Regionen hätten ähnliche Chancen i n der Vergangenheit nicht genutzt, w e i l sich ihnen die bequeme Möglichkeit bot, spezielle Standortvorteile auszuschöpfen, seien es nun „Rohstoffrenten" für die Ruhrwirtschaft, seien es „Seerenten" für Häfen und Werften i m Küstengebiet.

Zusammenfassung der Diskussion

125

Giersch meint, daß der Umstrukturierungsprozeß unter dem Einfluß des internationalen Wettbewerbs möglicherweise von den bestehenden Unternehmen nicht ausreichend geleistet werden könne. Somit komme es auf die Gründung von neuen Unternehmen an. Allerdings könne es sehr w o h l sein, daß das Gründen von Unternehmen i n der gegenwärtigen Zeit außerordentlich schwierig sei, nicht nur weil das Kapitalproblem gelöst werden müsse, sondern auch wegen der erforderlichen Expertise i m Umgang m i t Behörden, Regierungen und dergleichen. Deshalb gelte es, i n der Region ein Investitionsklima zu schaffen, das vertrauenerweckend für diejenigen ist, die dort investieren wollen. Patenschaften von bestehenden Unternehmen könnten hilfreich sein. M a n müsse jedenfalls i m Rahmen der Regionalpolitik mehr über Existenzgründung, Investitionsklima und Bereitstellung von Risikokapital nachdenken, als das bisher der Fall gewesen sei. I n seinem Schlußwort betont Brune, daß trotz positiver Ansätze (ζ. B. Anlagenbau) i m Ruhrgebiet die passive Sanierung weitergehen werde. Die Freisetzung von Tausenden von Arbeitskräften des Bergbaus und der Eisenschaffenden Industrie könne von den anderen Industrien nicht kompensiert werden. Der größte Teil der Probleme des Ruhrgebietes werde durch die gesamtwirtschaftliche Entwicklung verursacht. Das zeige sich ζ. B. beim Vergleich der Arbeitslosenquote des Ruhrgebietes und der gesamten Bundesrepublik. Politische Möglichkeiten, dieser Situation zu begegnen, seien somit eher i m Bereich der globalen W i r t schaftspolitik als i n der Regionalpolitik zu erwarten. Die regionalpolitischen Möglichkeiten dürften i n Zukunft auch deswegen sehr begrenzt sein, w e i l durch die Schrumpfung des Bergbaus und der Eisenschaffenden Industrie Spielräume verbaut seien. Es fehle an den Mitteln, u m größere Bewegungen auszulösen.

Außenwirtschaftsbedingter Strukturwandel und Faktorpreiee : Konsequenzen neuer Knappheitsverhältnisse für die Bewertung von Sach- und Humankapital Von Gerhard Voss, K ö l n I. Fragestellung Das Thema ist sehr allgemein formuliert. Schon allein zu der Frage, was eigentlich unter „neuen Knappheitsverhältnissen" zu fassen wäre, ließe sich kontrovers diskutieren. Die Ursachen für die hohen Energiepreise, die hohen Kapitalkosten oder die relativ hohen Arbeitskosten i n der Bundesrepublik können ja unterschiedlich erklärt werden. Je nach Standpunkt und thematischem Schwerpunkt können die aktuellen Faktorpreise als Ausdruck ökonomischer Knappheiten oder als die Folge bestimmter wirtschaftspolitischer Entwicklungen angesehen werden. Auch ist der Weg von den Entwicklungen i m Außenhandel über die Bewertung von Sach- u n d „Humankapital" bis h i n zu den Konsequenzen einer Neubewertung der einzelnen Kapitalkategorien infolge veränderter Faktorpreise sehr verschlungen. A l l das kann kaum i n einem Referat abgehandelt werden. Das Thema bedarf deshalb einer Eingrenzung. Ich b i n gebeten worden, den Schwerpunkt meines Referates auf die Fragen der Bewertung des „Humankapitals" zu legen. Unter Berücksichtigung des Generalthemas dieser Tagung ist also nach der Bedeutung des „Humankapitals" i m internationalen Wettbewerb gefragt. Diese Abgrenzung des Themas macht die Sache aber nicht einfacher. Denn hinter dem Begriff „Humankapital" verbirgt sich ja der große unerklärte „Rest" der Nationalökonomie. Schon bei der Definition des „Humankapitals" stößt man an die Grenzen unserer Wissenschaft. Ich werde Ihnen deshalb zu diesem Thema auch wenig empirisch fundierte Zusammenhänge darlegen können. Es liegt i n der Natur der Sache, wenn ich mehr die vorliegenden empirischen Arbeiten zu dieser Fragestellung kritisch analysiere. Die m i r gestellte Frage möchte ich i n drei Punkten abhandeln. Zunächst werde ich den Begriff „Humankapital" etwas näher unter die Lupe nehmen und fragen, wieweit dieser Begriff i n der Nationalökono-

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Gerhard Voss

mie überhaupt i n einem operationalen Sinne verwendet wird. Sodann werde ich darstellen, wie die Außenwirtschaftstheorie und -empirie m i t dem Begriff „Humankapital" umgeht. Das soll am Beispiel der „Strukturberichte" 1 einiger Forschungsinstitute geschehen. Abschließend werde ich ein paar Thesen zur Bewertung von Human- und Sachkapital i m internationalen Wettbewerb formulieren. II. Der Begriff „Humankapital·' in der Nationalökonomie Was verbirgt sich nun hinter dem Begriff „Humankapital", der hier für das Generalthema der Tagung „Die westdeutsche Wirtschaft i m internationalen Wettbewerb" näher erläutert werden soll? Ich sagte es schon, dieser Begriff taucht immer dort auf, wo die klassischen Produktionsfaktoren Arbeit u n d Kealkapital als erklärende Variable ihren Dienst versagen. „Humankapital" w i r d i n der Nationalökonomie oft als ein dritter Produktionsfaktor angesehen, was allerdings nicht ganz korrekt ist. Denn die eigentlichen Produktiveigenschaften des „Humankapitals" lassen sich nicht isoliert betrachten. Sie sind, je nach Betrachtungsweise, entweder an den Faktor Arbeit oder an den Faktor Realkapital gebunden. Diesen Sachverhalt hat die empirisch orientierte neoklassische Wachstumstheorie k l a r herausgestellt. Eines ihrer wichtigsten Ergebnisse ist es ja, daß das wirtschaftliche Wachstum nicht allein aus den Beiträgen der klassischen Produktionsfaktoren Arbeit u n d Realkapital erklärt werden kann, sondern ein „Dritter Faktor", ein „Residualfaktor" oder eine „Fortschrittskomponente" 2 , zu berücksichtigen ist. Bei den Versuchen, diesen Restfaktor weiter zu analysieren u n d zu reduzieren, kann grob zwischen zwei Erklärungsansätzen unterschieden werden. Während auf der einen Seite, etwa wie bei Solow 8 , Fragen der Qualitätsverbesserung des Realkapitals i m Vordergrund stehen, w i r d auf der anderen Seite, wie zum Beispiel bei Denison 4 , die Qualitätsverbesserung des Produktionsfaktors Arbeit hervorgehoben. I n dem einen Fall w i r d praktisch versucht, den Einfluß des technischen Fortschritts i n Form neuer Produktionsanlagen auf die Wachstumsrate abzuschätzen. ι I m A u f t r a g der Bundesregierung erarbeiten das D I W , Berlin, das H W W A I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, Hamburg, das I f o - I n s t i t u t , München, das I f W , K i e l sowie das R W I , Essen „Strukturberichte", deren erste Fassung Ende 1980 abgeschlossen wurde. 2 E. Helmstädter, Komponenten des Wachstums, i n : Der V o l k s w i r t , 21. Jg. (1967), Nr. 36, S. 1961 f. ® Siehe dazu ausführlich Ernst Dürr, Wachstumspolitik, Beiträge zur W i r t schaftspolitik, Hrsg. E. Tuchtfeld, Band 24, Freiburg 1977, S. 94 ff. 4 E. F. Denison, The Sources of Economic G r o w t h i n the U n i t e d States and the Alternatives Before us, Supplementary Paper N r . 13, Committee for Economic Development, N e w Y o r k 1962.

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I n dem anderen Fall w i r d dagegen der Einfluß der an die Arbeitskraft gebundenen geistigen Ressourcen auf den Wachstumsprozeß näher untersucht. Der Begriff „Humankapital" ist i m Rahmen der Versuche geprägt worden, den Einfluß der Qualitätsverbesserung des Produktionsfaktors Arbeit auf das Wirtschaftswachstum zu ermitteln. Genau genommen ist er i n der Bildungsökonomie geprägt worden, wo er auch eine gewisse Operationalität erreicht hat. I n dem sogenannten HumankapitalKonzept, zu dem eine umfangreiche Literatur 5 existiert, ist erklärt, weswegen hinsichtlich der Fähigkeiten der Arbeitskräfte überhaupt von Kapital gesprochen wird. Die Bildungsökonomen verstehen unter „ H u mankapital" den Vorrat an Kenntnissen, Fähigkeiten und Fertigkeiten einer Person, Personengruppe oder Gesellschaft. Die Bezugsgröße für dieses Kapital ist die formale Bildung des jeweils betrachteten Arbeitskräfte- oder Bevölkerungspotentials. I n der Regel w i r d unter „Humankapital" also die eine oder andere Variante der i n der Bevölkerung repräsentierten formalen Bildung verstanden. Von K a p i t a l w i r d deshalb gesprochen, w e i l dabei der Bildungsprozeß m i t der Produktion eines Realkapitalgutes gleichgesetzt wird. Das ist auch einleuchtend, denn auch für die Bildung ist ein bestimmter Einsatz von Sachkapital und Arbeitsleistungen erforderlich. Allerdings lassen sich aus dem an den Kosten der formalen Bildung orientierten „Humankapital" nicht wie beim Realkapital auch ohne weiteres bestimmte Güter- und Leistungsströme als Output ableiten. Hier liegen die großen Schwächen des Humankapital-Ansatzes, der die Besonderheiten des Biidungs- und Forschungsprozesses i m Unterschied zum Prozeß der Schaffung von Realkapital nicht genügend heraushebt. Der ökonomische Kapitalbegriff versagt hier, w e i l die Erträge des „Humankapitals" nicht m i t Hilfe vergleichbarer Ertragskategorien des Realkapitals gemessen werden können. Damit ist die Operationalität dieses Ansatzes mehr als begrenzt. I n der Bildungsökonomie hat es dennoch zahlreiche Versuche gegeben, das so definierte „Humankapital" zu berechnen. Dabei w i r d i m Prinzip zwischen zwei Berechnungsmethoden unterschieden, und zwar nach dem Kosten- und nach dem Ertragswertprinzip 6 . Beim Kostenwertprinzip w i r d analog der Berechnung des Sachkapitalbestandes aus den Ausgaben für die verschiedenen Bildungsaktivitäten das „Humankapital" δ Die einschlägigen A r b e i t e n sind behandelt i n : Klaus Hüfner, Hrsg., B i l dungsinvestitionen u n d Wirtschaftswachstum, B e r l i n 1970. « Eine ausführliche Diskussion dieser Berechnungsmethoden findet sich bei Laszlo Alex, Gernot Weißhuhn, Ökonomie der B i l d u n g u n d des A r b e i t s m a r k tes, Theoretische u n d methodische Grundlagen der Analyse der Bildungsinvestitionen u n d der Beziehungen zwischen Biidungs- u n d Beschäftigungssystem, Schriften zur Bildungsforschung, B a n d 59, Hannover 1980.

9 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

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berechnet. Dieses Verfahren ist theoretisch und empirisch wenig anspruchsvoll und führt letztlich auch zu keinem großen Informationsgewinn zu der Frage, welchen Einfluß die Bildung auf das Wirtschaftswachstum ausübt. Theoretisch etwas anspruchsvoller, dafür empirisch aber weniger praktikabel, ist das Ertragswertprinzip. Es geht von der Überlegung aus, daß jede Investition i n das „Humankapital" wie die Investitionen i n das Sachkapital zu zurückfließenden Leistungsströmen i n einem zukünftigen Zeitraum führt. Bei dieser Berechnungsmethode w i r d versucht, die Erträge zum Beispiel der Ausbildung als Leistungsstrom zu quantifizieren. Dieser Ansatz ist aber wenig praktikabel, weil, wie schon gesagt, die Erträge des „Humankapitals" nicht wie die Erträge des Sachkapitals m i t Hilfe der klassischen ökonomischen Instrumente bewertet werden können. Eine häufig angewandte Berechnungsmethode zur Quantifizierung von Leistungsströmen der Ausbildung besteht darin, die Lebenseinkommen von Personen m i t mehr Bildung denen m i t weniger Bildung gegenüberzustellen. Der Unterschied der Lebenseinkommen kann dann als jährliche prozentuale Ertragsrate der für den Bildungsprozeß aufgewendeten M i t t e l ausgedrückt werden. Eine besondere Schwäche der Ertragswertmethode besteht darin, daß eine direkte Kausalwirkung von Bildung auf Einkommen unterstellt wird. Das aber ist realitätsfern. Einkommensdifferenzen gehen nicht nur auf die Bildung zurück, sondern sind auch die Folge von Begabung, Ehrgeiz, Geschlecht, Berufserfahrung, Wohnort und anderes mehr. Außerdem kann i n Ländern mit starren Lohnstrukturen die Berechnung von B i l dungserträgen auf der Basis von Einkommensunterschieden sehr irreführend sein. Einkommensdifferenzen könnnen also den Output von Bildungsinvestitionen kaum annähernd richtig widerspiegeln 7 . Es soll hier jetzt nicht die Vielzahl der Berechnungen dargestellt werden, die die Bildungsökonomen zur Bestimmung des Humankapitalbestandes durchgeführt haben. Für die Bundesrepublik Deutschland liegen einschlägige Berechnungen hauptsächlich nach dem Kostenwertprinzip vor. Entsprechende Berechnungen haben Hoffmann und K r u g 8 sowie Weißhuhn 9 durchgeführt. Diese Berechnungen, die natürlich all die genannten theoretischen und empirischen Schwächen aufweisen, bringen allerdings eines deutlich zum Ausdruck: Die Bundesrepublik ist i n der Tat reichlich m i t Humankapital, gemessen an der formalen * Siehe dazu auch die Ausführungen i n : Werner Clement, Hrsg., Konzept u n d K r i t i k des Humankapitalansatzes, Schriften des Vereins f ü r Socialpolit i k , Gesellschaft f ü r Wirtschafts- u n d Sozialwissenschaften, Neue Folge, B a n d 113, B e r l i n 1981. 8 Diese Berechnungen sind wiedergegeben bei Laszlo Alex u n d Gernot Weißhuhn, Ökonomie der B i l d u n g . . . , a.a.O., S. 21 ff. • Laszlo Alex u n d Gernot Weißhuhn, Ökonomie der Bildung, a.a.O., S. 43 ff.

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Bildung der Bevölkerung, ausgestattet. Auch die Relation zwischen Sachkapital und „Humankapital" hat sich zugunsten des „Humankapitals" ständig verbessert, was allerdings für die Berechnungen von Weißhuhn für die siebziger Jahre nur m i t Einschränkungen g i l t 1 0 . M i t dieser Information läßt sich aber noch nicht viel anfangen. Die eigentliche Frage, welcher A n t e i l des Sozialprodukts für Bildung verwendet werden sollte, u m eine befriedigende Wachstumsrate herbeizuführen, bleibt offen. Auch die Bildungsökonomen haben aber m i t korrelationsstatisitischen Studien versucht, Hinweise auf den Zusammenhang zwischen Bildung und Wirtschaftswachstum ausfindig zu machen. I n diesen Arbeiten werden Bildungsindikatoren, wie zum Beispiel das „Humankapital", dem Niveau der ökonomischen Entwicklung gegenübergestellt. Anhand dieser Studien kann allerdings noch nicht einmal ein eindeutiger Zusammenhang zwischen Bildungsaufwand und W i r t schaftswachstum belegt werden. Einige Studien lassen aber einen engen Zusammenhang zwischen der Größe des Volkseinkommens und dem Umfang des Bildungsaufwandes erkennen 11 . Dieser statistische Zusammenhang kann aber nicht nach Ursache und W i r k u n g getrennt werden. Es bleibt deshalb offen, ob ein hoher Biidungs- u n d Ausbildungsstand eines Landes als Ursache oder als W i r k u n g eines hohen sozialökonomischen Entwicklungsniveaus anzusehen ist. Zusammenfassend kann hier zunächst festgehalten werden, daß ein Konzept, i n dem „Humankapital" operational definiert wird, i n der Nationalökonomie bisher nicht entwickelt worden ist. Es fehlt vor allen Dingen an einem Meßkonzept, das den Output von Investitionen i n das „Humankapital" erfassen kann. Weder die Kosten des Bildungssystems noch die an Einkommensdifferenzen gemessenen „Bildungserträge" können die Produktivkräfte der geistigen Ressourcen einer Volkswirtschaft hinreichend beleuchten. Aus korrelationsstatistischen Zusammenhängen zwischen „Humankapital" und Sozialprodukt können dann auch keine Kausalketten, wie zum Beispiel: mehr Bildung führt auch zu mehr Wirtschaftswachstum, abgeleitet werden. Das, was w i r zu dieser Frage eigentlich wissen, hat Giersch wie folgt treffend zusammengefaßt: „Wirtschaft wächst durch Wissen, das man auf Vorrat hat, laufend neu schafft oder importieren kann. Das Wissen mag i n Gedächtnissen gespeichert sein und m i t Menschen wandern, oder es mag als Technologie — i n Blaupausen und Lizenzen oder i n Form von überlegenen Konsum- und Investitionsgütern — von Land zu Land über10 Ebenda. Vgl. Ernst Dürr, a. a. O., S. 87 ff. 11

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zur

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tragen werden, soweit die Menschen i m Empfängerland aufgeschlossen und lernfähig sind 1 2 ." Dieses Zitat beleuchtet das weite Feld, u m das es bei unserer Fragestellung geht. Es geht u m Wissen i n Form der Bildung der Bevölkerung, u m Technologien i n verschiedenen Reifegraden, als Blaupausen, als Lizenzen oder aber auch als Kapitalgüter. Es geht um das gesamte Innovationspotential einer Volkswirtschaft für neue Güter und neue Technologien, u m eine Wirkungskette, die vom Bildungsprozeß über die Erfindung neuer Produkte oder Produktionsprozesse und die Innovation bis h i n zum marktfertigen Produkt reicht. Das „Humankapital" sowohl als Qualitätskomponente des Faktors Arbeit als auch als Qualitätskomponente des Faktors Realkapital muß hinterfragt werden. A l l das läßt sich empirisch nur sehr schwer i n den Griff bekommen. Neben den Bildungsaktivitäten dürften hier auch die Aktivitäten i m Bereich der Forschung und Entwicklung aussdilaggebend sein, was i n der empirisch orientierten Wachstumstheorie allerdings auch schon Berücksichtigung gefunden hat. Doch haben auch hierbei immer die Kosten solcher Aktvitäten i m Vordergrund gestanden, die als Inputgröße aber kein K r i t e r i u m für den Output von Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten sein können. U m die Zusammenhänge zwischen Bildung, Innovation, Forschung und Entwicklung einerseits und Wirtschaftswachstum andererseits mehr ausleuchten zu können, bedarf es Indikatoren, die weniger Kosten als vielmehr das Ergebnis etwa von Bildungsinvestitionen widerspiegeln können. Dazu müssen letztlich die Inhalts- und Organisationsstrukturen des Bildungs- und Forschungssystems hinterfragt werden. I I I . „Humankapital" in der Außenwirtschaftstheorie und -empirie (Ergebnisse der Strukturberichte) Auch i n der Außenwirtschaftstheorie und -empirie taucht der wenig operationale Begriff „Humankapital" dort auf, wo die klassischen Produktionsfaktoren Arbeit und Realkapital als erklärende Variable ihren Dienst versagen. Dabei w i r d an Definition und Berechnungsmethoden des Humankapitalkonzeptes der Bildungsökonomie direkt angeknüpft. Es w i r d allerdings i m Gegensatz zur Wachstumstheorie von ganz bestimmten Kausalketten hinsichtlich der Richtung und Struktur der Außenhandelsströme ausgegangen. Es w i r d unterstellt, daß m i t der Fak12 Herbert Giersch, Wie Wissen u n d Wirtschaft wachsen, i n : L i s t Forum, B a n d 11 c, 1981/82, H e f t 3, S. 147.

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torausstattung eines Landes die Außenhandelsströme erklärt werden können. „Humankapital" erscheint i n der Außenwirtschaftstheorie und -empirie als eine Angebotskomponente, die Richtung und Struktur des Außenhandels zu einem großen T e i l erklärt. So hat sich bei Versuchen 13 , das Heckscher-Ohlin-Theorem 14 empirisch zu überprüfen, gezeigt, daß das Grundraster dieses Theorems dann gilt, wenn auch das „Humankapital" bei der Faktorausstattung eines Landes berücksichtigt wird. Diese Erklärungsansätze der Außenwirtschaftstheorie und -empirie beruhen ebenfalls auf einem sehr schwachen Fundament. Z u m einen ist die Faktor-Proportionen-Theorie mehr als umstritten. Z u m anderen w i r d i n diesen empirischen Arbeiten die Definition des „Humankapitals" der Bildungsökonomie ohne Einschränkungen übernommen und dazu noch die sehr problematische Ertragswertmethode bei der E r m i t t lung des „Humankapitals" angewendet. Die Berechnung des „Humankapitals" beruht i n diesen Untersuchungen auf der Überlegung, „daß jener Teil des Lohn- oder Gehaltseinkommens eines Beschäftigten, der höher ist als das Einkommen eines ungelernten Arbeiters, als Einkommen aus dem Ausbildungskapital angesehen werden kann, über das dieser Beschäftigte verfügt" 1 5 . Die Schwächen dieses Verfahrens brauchen hier nicht wiederholt zu werden, zumal sie i n der Literatur ausführlich diskutiert worden sind 1 6 . Auch die „Strukturberichterstattung" 1 7 , die i m Auftrag der Bundesregierung von einigen Forschungsinstituten erarbeitet wurde, ist letztlich über diese sehr unvollkommenen Ansätze zur Erklärung der Rolle des „Humankapitals" i m Außenhandel nicht viel weiter hinausgekommen. Bis auf das RWI, das auf eine Verwendung dieses empirisch un13 Siehe dazu zum Beispiel Gerhard Fels, Probleme der Arbeitsteilung z w i schen Industrie- u n d Entwicklungsländern, Spezialisierungsmuster i n der Arbeitsteilung zwischen Industrie- u n d Entwicklungsländern, i n : Die W e l t wirtschaft, H e f t 1/1971, S. 1 ff. sowie ders., Die Exportnotwendigkeiten der Entwicklungsländer u n d der Anpassungsprozeß i n den Industrieländern, i n : Probleme der weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung, hrs>g. v o n H . Giersch u n d H.-D. Haas, Schriften des Vereins f ü r Socialpolitik, Gesellschaft f ü r W i r t schafts- u n d Sozialwissenschaften, Neue Folge, B a n d 78, S. 193 ff. 14 Z u r Diskussion dieses Theorems siehe K l a u s Rose, Die Bedeutung der Faktorausstattung f ü r die S t r u k t u r des Außenhandels, i n : Theoretische u n d institutionelle Grundlagen der Wirtschaftspolitik, Festschrift f ü r Th. Wessels, B e r l i n 1967, S. 301 ff. 15 Gerhard Fels, Probleme der Arbeitsteilung . . . , a.a.O., S. 29. 16 Siehe dazu v o r allem F . Aumann, U. Einhoff, E. Helmstädter Und D. Isselhorst, Entwicklungsstrategie u n d Faktorintensität, i n : Zeitschrift f ü r Allgemeine u n d T e x t i l e Marktwirtschaft, hrsg. v o n der Forschungsstelle f ü r Allgemeine u n d T e x t i l e M a r k t w i r t s c h a f t an der Universität Münster, Jg. 1972, H e f t 2 u n d Gerhard Fels, Die Textilindustrie u n d das Theorem der komparativen Kosten, Eine Erwiderung, K i e l e r Diskussionsbeiträge, I n s t i t u t f ü r Weltwirtschaft, K i e l , Januar 1973. 17 Siehe A n m e r k u n g 1.

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differenzierten Begriffes verzichtet hat, arbeiten praktisch alle Institute i n ihren Strukturberichten bei der Analyse der Entwicklung des Außenhandels m i t dem an Einkommensdifferenzen orientierten „Humankapital". I n der Hegel w i r d dabei audi von der angebotsorientierten FaktorProportionen-Theorie ausgegangen. Ganz eng an diesem Muster orientiert ist das DIW. Es stellt i n seinem Bericht fest, daß das Faktor-Ausstattungs-Theorem für die Bundesrepublik dann Gültigkeit besitzt, wenn der Kapitalbegriff erweitert und die Aufwendungen für das „Humankapital" dem Sachkapital zugeschlagen werden 1 8 . Dabei w i r d davon ausgegangen, „daß die Erträge dieses Faktors (Humankapital) i n den Einkommensdifferenzen zwischen einfacher und qualifizierter A r beit zum Ausdruck k o m m t " 1 9 . Diese Analyse des D I W ist aber auch deswegen problematisch, w e i l das aus Einkommensdifferenzen ermittelte „Humankapital" ohne Vorbehalt dem Sachkapital zugeschlagen, das heißt, addiert w i r d und daraus der Schluß gezogen wird, daß die E x porte der Bundesrepublik aus wissensintensiven Produktionen bestehen. Es ist methodisch mehr als problematisch, wenn i n Einkommensdifferenzen gemessene „Bildungserträge" den Maßstab für die Struktur der Exporte oder Importe bilden. Relativ hohe Einkommen der Beschäftigten i n den Exportindustrien lassen kaum Rückschlüsse auf die Exportchancen einer Branche zu. M i t dieser Methode können keine zuverlässigen Aussagen über die internationale Wettbewerbsfähigkeit einer Wirtschaft oder Branche gemacht werden. Diese K r i t i k g i l t i m Prinzip auch für den Strukturbericht des I f W 2 0 , das auf der Grundlage einer methodisch sehr ähnlich angelegten Analyse zu dem Ergebnis kommt, daß der deutsche Außenhandel von „forschungs- und humankapitalintensiven" Produkten bzw. Branchen getragen ist. Darüber hinaus w i r d festgestellt, „daß der Importwettbewerb i m Bereich wissensintensiver Waren schärfer geworden i s t " 2 1 . Die Analyse des I f W steht allerdings auf einem etwas festeren methodischen Fundament, w e i l i n der Analyse zumindest zwischen Sachkapitalintensität u n d „Humankapitalintensität" der Exporte und Importe unterschieden wird. Das an Einkommensdifferenzen gemessene „ H u mankapital" w i r d nicht einfach dem Sachkapital zugeschlagen, sondern 18 Deutsches I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, Abschwächung der Wachs^tumsimpulse, Strukturberichterstattung 1980, Berlin, i m Dezember 1980, S. 136 ff. i» Deutsches I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, Abschwächung der Wachstumsimpulse, a.a.O., Materialband 2, S. 141. 20 I n s t i t u t f ü r Weltwirtschaft, K i e l , Analyse der strukturellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, Strukturberichterstattung, K i e l , i m Dezember 1980, S. 158 ff. 21 I n s t i t u t f ü r Weltwirtschaft, K i e l , Analyse der strukturellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, a.a.O., Methodenband, S. 25 ff.

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gesondert berücksichtigt. Zudem w i r d nodi die „Forschungsintensität" in die Analyse einbezogen, ohne allerdings eine vertiefende Analyse durchzuführen. Vertiefende Analysen zu der Frage, welcher Einfluß von A k t i v i t ä t e n i n der Forschung und Entwicklung auf die Struktur des Außenhandels ausgehen, sind jedoch vom H W W A 2 2 und vom Ifo-Institut 2 3 durchgeführt worden. Sie stellen interessante Varianten dar zu den bisher allein von dem Faktor-Proportionen-Theorem ausgehenden und m i t dem wenig operationalen Begriff „Humankapital" argumentierenden A n a l y sen. Theoretische Grundlage dieser ergänzenden Untersuchungen sind die sogenannten Technologieansätze 24 , die zwar auch angebotsorientiert sind, den Außenhandel aber m i t Innovationsaktivitäten zu erklären suchen. Die häufigste Meßgröße zur Dokumentation von Innovationsaktivitäten sind dabei die Aufwendungen für Forschung und Entwicklung. Aber auch die Patentaktivität, die Publikationsaktivität und der Lizenzverkehr werden als Meßgröße herangezogen. Es kann kein Zweifel bestehen, daß diese Kriterien sehr viel eher das Innovationspotential der Wirtschaft charakterisieren können als das an Einkommensdifferenzen gemessene „Humankapital". Diese Indikatoren sind i m Gegensatz zu dem an Einkommensdifferenzen gemessenen „Humankapital" auch mehr als Qualitätskomponente des Realkapitals anzusehen. Das H W W A weist i n seinem Strukturbericht aber selbst darauf hin, „daß der Messung der F.- und E.-Aufwendungen als Indikator f ü r den technischen Fortschritt und seine Durchsetzung nur eine begrenzte Aussagefähigkeit zukommt. Selbst wenn zwischen F.- und E.-Aufwendungen und F.- und E.-Ergebnissen ein systematischer Z u sammenhang bestünde, was nicht immer der F a l l sein w i r d , führen bei weitem nicht alle F.- und E.-Ergebnisse auch zu wirtschaftlich verwertbaren Ergebnissen" 25 . Das heißt, auch die F.- und E.-Aktivitäten können den Output des Innovationspotentials eines Unternehmens, einer Branche oder einer Volkswirtschaft nicht umfassend darstellen. A m ehesten repräsentieren Patentaktivitäten noch den Erfolg zumindest von

22 H W W A - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, Hamburg, Analyse der s t r u k turellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, Strukturbericht 1980, H a m burg, i m Dezember 1980, S. 62 ff. u n d S. 124 ff. 23 I f o - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, München, Analyse der s t r u k t u r e l len E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, München, i m Dezember 1980, S. 63 ff. 24 Diese Ansätze sind zusammenfassend dargestellt bei: I f o - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, München, Analyse der strukturellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, a.a.O., Methodenband, S. 136 ff. H W W A - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, Hamburg, Analyse der s t r u k turellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, a.a.O., S. 62.

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F.- und E.-Aufwendungen, wenn auch bei diesen Kriterien größte Vorbehalte angemeldet werden 2 6 . Allerdings haben auch diese ergänzenden Analysen die Tendenz der Aussagen i n den Strukturberichten zur internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft nicht verändert, jedoch methodisch verfeinert. Diese Analysen bestätigen die Ergebnisse, wonach jene Branchen gute Exportchancen haben, deren Produktion von einem hohen I n p u t an qualifizierten Arbeitskräften und Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten gekennzeichnet ist. So heißt es i n dem Gutachten des Ifo-Instituts: „Die Höhe der Exportquote der Branchen korrelierte positiv m i t dem Qualifikationsniveau der Beschäftigten und der Forschungs- und Entwicklungsintensität . . . Etwa 70 Prozent der Exporte entfielen auf Branchen m i t hoher Humankapital- sowie Forschungs- und Entwicklungsintensität 2 7 . " Z u sehr ähnlichen Ergebnissen gelangt auch das H W W A - I n s t i t u t m i t seiner vertiefenden Analyse, die allerdings zugleich auch die begrenzte Aussagefähigkeit der korrelationsstatistischen Analysen beleuchtet. A n hand einer multiplen Regressionsanalyse 28 , m i t der neben der Humankapitalintensität und der Technologieintensität auch die Scale Economies, die Rohstoff-, Energie- und Umweltintensität berücksichtigt werden, w i r d gezeigt, wie wenig aussagekräftig einfache Korrelationen zwischen Außenhandelsentwicklung und einer ausgewählten Angebotsdeterminante sind. Uber die außenwirtschaftlichen Wettbewerbschancen einer Branche oder eines Unternehmens entscheiden eine Vielzahl von Komponenten, wobei die Technologie- und die Humankapitalintensität zu den wenig eindeutig meßbaren Kategorien gehören. Zusammenfassend muß also festgehalten werden, daß sich die Schwächen, die schon i n der Wachstums- und Bildungsökonomie bei der Analyse des „Humankapitals" aufgetreten sind, auch i n der Außenwirtschaftstheorie und -empirie niedergeschlagen haben. Auch hier w i r d m i t wenig operationalen Begriffen hinsichtlich der geistigen Ressourcen einer Volkswirtschaft gearbeitet. Es w i r d von den Kosten der Bildungsund Forschungsaktivitäten ausgegangen, die allenfalls den Anfang einer Kette, die von der Bildung und Forschung bis h i n zum marktreifen, exportfähigen Produkt reicht, bezeichnen können. Vor allen Dingen kann von den Kosten her nicht auf den Output von Biidungs- und For26 Ausführlich siehe dazu I f o - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, München, Analyse der strukturellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, a.a.O., S. 13 i m Anhang. 27 I f o - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforsdiung, München, Analyse der s t r u k t u r e l l e n E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, a.a.O., S. 63. 28 H W W A - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, Hamburg, Analyse der s t r u k turellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, a.a.O., S. 132 ff.

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schungsinvestitionen geschlossen werden. Dazu müßten mehr die I n halts- und Organisationsstrukturen des Bildungs- und Forschungssystems als Kriterien herangezogen werden. Darüber hinaus müßte der Innovationsprozeß i n den Unternehmen selbst mehr i n das Blickfeld der Analyse gerückt werden. Insgesamt muß festgehalten werden, daß auf der Grundlage von Korrelationen zwischen einem ungenau definierten „Humankapital" und Indizes des Außenhandels nicht auf die Wettbewerbsfähigkeit einzelner Branchen geschlossen werden kann. Einen interessanten Ansatz zur weiteren Fundierung der Analyse macht aber das Ifo-Institut i n seinem Strukturbericht, i n dem das I n novationsverhalten der Branchen m i t Blick auf die Entwicklungen i m Außenhandel analysiert w i r d 2 9 . Aber auch die weiterführende Analyse des HWWA-Instituts, i n der der technologische Gehalt der Wareneinund -ausfuhr näher analysiert wird, ist i n diesem Zusammenhang zu erwähnen 30 . I n beiden Ansätzen w i r d letztlich „Humankapital" noch mehr als eine Qualitätskomponente des Sachkapitals gesehen, ein Aspekt, der i n Zukunft stärker Berücksichtigung finden muß, wenn es u m die Frage der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft geht. Anknüpfungspunkt muß dabei letztlich die Investition oder das Produkt, das auf dem Weltmarkt gehandelt wird, sein. I V . Thesen zur Bewertung von Sach- und Humankapital 1. Die geistigen Ressourcen einer Gesellschaft lassen sich nicht i n einer dem Realkapital vergleichbaren Kategorie beurteilen, w e i l sie sich weitgehend einem ökonomischen K a l k ü l entziehen. Es ist auch gesellschaftspolitisch nicht improblematisch, die Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten von Personen, Personengruppen oder Gesellschaften als „ K a p i t a l " zu bezeichnen. A u f der anderen Seite steht aber auch außer Frage, daß die an das Arbeitskräftepotential gebundenen Ausbildungsqualifikationen das wirtschaftliche Ergebnis einer Volkswirtschaft prägen. Der Wert dieser Qualifikationen für die wirtschaftliche Entwicklung kann aber ohne eine weitere Operationalisierung des Begriffes „Humankapital" nicht beurteilt werden. Z u einem großen Teil kann die sozio-kulturelle Kategorie „Humankapital" ohnehin nur qualitativ bewertet werden. 2. Zur besseren Operationalisierung muß stärker unterschieden werden zwischen Humankapital als Inputgröße und Humankapital als Out2® I f o - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, München, Analyse der s t r u k t u r e l l e n E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, a.a.O., S. 86 ff. so H W W A - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, Hamburg, Analyse der s t r u k turellen E n t w i c k l u n g der deutschen Wirtschaft, a.a.O., S. 140 ff.

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putgröße; Dabei ist Humankapitàl als Inputgröße mehr als eine Qualitätskomponente des Produktionsfaktors Arbeit zu werten, während Humankapital als Outputgröße eine Qualitätskomponente des Realkapitals darstellt. Das bedeutet auch, daß die Produktivkräfte des Humankapitals nicht isoliert betrachtet, sondern i n Relation zu einem der beiden klassischen Produktionsfaktoren gesehen werden müssen. 3. Humankapital als Inputgröße, als Qualitätskomponente des Faktors Arbeit, ist nur indirekt m i t den Fragen der internationalen Wettbewerbsfähigkeit verbunden. Hier geht es i n erster Linie um bildungsökonomische Fragen. Durch eine falsche Bildungspolitik, die beispielsweise die notwendigen Zusammenhänge zwisdien Biidungs- und Beschäftigungssystem ignoriert, kann allerdings eine Volkswirtschaft auch Wettbewerbsnachteile erleiden. Zudem beansprucht jedes Bildungswesen umfangreiche Ressourcen, die anderen Verwendungen i n der Gesellschaft entzogen werden. Eine Bewertung des Humankapitals als Qualitätskomponente des Faktors Arbeit ist deshalb eine Frage der Effizienz des Bildungswesens. Von dieser Effizienz hängt es letztlich ab, m i t welcher Qualifikation die Arbeitskräfte i n den Produktionsprozeß einbezogen werden können. 4. Humankapital als Outputgröße, als Qualitätskomponente des Faktors Realkapital, kann dagegen unmittelbar als eine Meßgröße der internationalen Wettbewerbsfähigkeit gesehen werden. Denn der Kampf u m bessere Positionen i m Welthandel w i r d letztlich darin entschieden, wie wirtschaftlich relevantes Wissen i n Produkte, die sich auf den Weltmärkten absetzen lassen, umgesetzt wird. Es kommt i m internationalen Handel nicht nur darauf an, zu wissen, wie ein technologieintensives Produkt hergestellt wird, man muß auch über die technologieintensiven Anlagen verfügen bzw. technologieintensive Produkte herstellen können. I n diesem Zusammenhang steht nicht so sehr die Qualifikation der Arbeitskräfte i m Vordergrund, sondern die Struktur des Sachkapitals m i t Arbeitsplätzen, auf denen hochqualifizierte Arbeitskräfte Beschäftigung finden können. Es ist nach der Modernität des Produktionsapparates gefragt. Die Meßkonzepte, die hier weiterführen, müssen letztlich die Produktund Verfahrensinnovation i n den Unternehmen widerspiegeln können. Hierbei muß auch noch zwischen zwei Bereichen unterschieden werden, und zwar zwischen der Vervollkommnung vertrauter Techniken und Materialien und der Entwicklung neuer Technologien und Produkte. 5. Die Bewertung von Humankapital als Qualitätskomponente des Sachkapitals i m internationalen Wettbewerb kann nur i n einer regio-

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nalen Differenzierung erfolgen, damit die unterschiedlichen Nachfragestrukturen der potentiellen Käufer i n die Analyse einbezogen werden können. Es muß nach Handelspartnern differenziert werden. Ein pragmatisches Raster müßte zumindest unterscheiden zwischen: a) Handel zwischen Industrieländern, b) Handel zwischen Industrieländern und Schwellenländern, c) Handel zwischen Industrieländern und Rohstoffländern, d) Händel zwischen Industrieländern und rohstoffarmen Entwicklungsländern. 6. Humankapital als Qualitätskomponente des Sachkapitals spielt i m Handel zwischen den Industrieländern seit jeher eine entscheidende Rolle. Auch heute noch konkurrieren die hochentwickelten Volkswirtschaften, insbesondere die Bundesrepublik, die USA und Japan, u m die Entwicklung und Herstellung neuer Technologien und Produkte. Länder, i n denen die Produktivität der Forschung nachläßt und vor allen Dingen aber die Anwendung neuen technischen Wissens unterbleibt, geraten ins Hintertreffen. Meßkonzepte, die i n diesem Sinne die internationale Wettbewerbsfähigkeit darstellen können, müssen noch gefunden werden. Sie müssen die Produkt- und Verfahrensinnovation durchleuchten. 7. Humankapital als Qualitätskomponente des Sachkapitals hat für den Außenhandel zwischen Industrieländern einerseits und Schwellenländern sowie Rohstoffländern andererseits eine Aufwertung erfahren. Ausschlaggebend für diese Aufwertung sind die hohen Arbeitskosten i n den Industrieländern sowie die sprunghaft gestiegenen Energiepreise. I n diesem Zusammenhang hat das Humankapital als Qualitätskomponente des Sachkapitals jedoch nicht offensiven, sondern defensiven Charakter. U m i m Handel m i t den Schwellenländern konkurrenzfähig zu bleiben, ist heute mehr denn je Sachkapital, das nur wenig m i t dem Produktionsfaktor Arbeit kooperieren muß, gefragt. M i t Blick auf die Rohstoffländer ist Sachkapital gefragt, das ölpreisbedingte Spar- und Substitionschancen ausnutzt, also Importe aus den Rohstoffländern substituieren kann. Wieweit die Substitution gelingt, ist nicht nur eine Frage des Know-how, sondern vor allem auch der innovationstrachtigen Investition i m eigenen Lande.

Zusammenfassung der Diskussion Referat Voss Die Aussprache beginnt m i t deflatorischen Fragen zum Begriff des Humankapitals, das Voss als bedeutenden Faktor der Wettbewerbsfähigkeit herausgestellt hatte. Schede präzisiert dieses Konzept, indem er auf die Ergebnisse der Schwellenländer-Untersuchungen von Battelle und If ο verweist: Obwohl es den Schwellenländern noch an Humankapital fehle, seien sie dadurch i n ihren Exporterfolgen, d. h. in ihrer Wettbewerbsfähigkeit kaum behindert gewesen. Voss stellt klar, daß das Humankapital vor allem für die Industrieländer bedeutsam sei, die sich umstrukturieren müßten, u m i n dem meist noch auf arbeitsintensiven Produkten der Schwellenländer beruhenden Wettbewerb bestehen zu können. Humankapital sei nun einmal leichter von einem Produktionssektor i n einen anderen zu transferieren als Sachkapital. Seidler klärt ein von Voss erwähntes Paradox auf: Weißhuhn hatte versucht, das Humankapital von der Ertragsseite her zu berechnen und zu quantifizieren und war zu dem Ergebnis gekommen, daß sich das Wachstum dieses Kapitalstocks i n den 70er Jahren nicht fortgesetzt hat. U m zu begreifen, wie das möglich ist, obwohl gerade i n diesen Jahren i n der Bundesrepublik so große Bildungsanstrengungen unternommen worden sind, müsse man etwas von der Berechnungsmethode wissen: Z u m Humankapital seien nur Erwerbspersonen gerechnet worden, d. h. alle, die ihre Ausbildung abgeschlossen haben, nicht aber mehr die Pensionierten. Wenn nun die Altersgrenze vorgezogen werde, verringere sich plötzlich die Erwerbspersonenzahl. So könne es rechnerisch zu der merkwürdigen Konstellation kommen, daß w i r trotz aller Bildungsanstrengungen i n diesem Lande nicht gescheiter geworden sind. Görzig kritisiert die Unbestimmtheit des Begriffs Humankapital i m Referat. Das führe auch zu Unsicherheit i n den Aussagen über W i r kungszusammenhänge und i n den Schlußfolgerungen. Voss erläutert, er habe den Begriff Humankapital i n zwei verschiedenen Kategorien gebraucht. Einmal als Kategorie der Faktorausstattung; daraus ergäben sich ganz klare Vorteile bei Ländern, die einen höheren Humankapitalanteil als andere Länder haben. Z u m anderen habe er Humankapital als eine Output-Größe gesehen. Diese könne man nicht messen, sondern nur über irgendwelche Hilfsgrößen erfassen, eigentlich nur m i t

Zusammenfassung der Diskussion

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unternehmensspezifischen Informationen. Diese Betrachtungsweise des Humankapitals als Komponente der internationalen Wettbewerbsfähigkeit könne also als eine A r t Qualitätskontrolle des Faktors Kapital angesehen werden. Seidler konkretisiert dies: Heute werde sehr viel Intelligenz i n die Entwicklung von Produktionsmitteln investiert, was dazu führe, daß die Handhabung dieser Produktionsmittel immer einfacher w i r d und daß die Menschen, die diese Produktionsmittel bedienen, selber nicht sehr viel zu wissen brauchen. I n diesem Sinne könnten Entwicklungsländer i n hohem Umfange Humankapital aus Industrieländern importieren und es zu sehr erfolgreicher Teilnahme am Wettbewerb nutzen. Giersch stellt fest, daß auch hier die Meßkonzepte nicht taugten, w e i l sie grob sein müssen i m Vergleich zu dem, was man eigentlich erfassen wolle. Das gelte für den technischen Fortschritt und eine ganze Reihe anderer Begriffe, die man einsetzen müsse, u m das, was man erkennen wolle, auch wirklich zu erkennen. Das, was man berechne, entspreche aber nicht notwendig dem, was man eigentlich meine. Man müsse nun einmal m i t einer ganzen Menge von Proxies arbeiten, so auch m i t der Formalerziehung, die für die Berechnung von Humankapital zugrunde gelegt wird. Willgerodt mahnt zur Vorsicht bei der Messung von Vorgängen, die nicht quantitativ zu erfassen sind. So sei die Bildung von Humankapital i n Industrieländern und Entwicklungsländern kaum zu vergleichen. Es sei zu bezweifeln, daß die Effizienz der Schulbildung etwa i n China, Korea oder Taiwan — bedingt auch durch die dort höhe Arbeitsdisziplin — i n bezug auf die Massenbildung geringer sei als i n Deutschland. — Auch Gerstenberger geht auf die Meßprobleme ein. Er bestätigt die Notwendigkeit, von input- oder kostenorientierten Meßgrößen wegzukommen und weist die K r i t i k an den bei der Strukturberichterstattung unternommenen Versuchen, etwas näher an den Output heranzukommen, zurück. Er fragt nach der von Voss vorgeschlagenen Lösung, unternehmensorientierte oder unternehmensnahe Daten zu verwenden. Man wäre sehr dankbar, wenn noch mehr ausgeführt würde, an welche Daten man dabei denken könne. Überdies wüßte man gern, ob diese Daten i n irgendeiner Form für die Wirtschaftswissenschaften auch greifbar wären. Sobald man konkret werde, stoße man meist an die Grenze der Geheimhaltung von Innovationen. Das Ifo-Institut habe sich bemüht, sich auch noch an diese Ebene etwas heranzutasten, und zwar m i t dem sogenannten Innovationstest, der eine gewisse Ausweitung des Investitionstests i n Richtung dieser Fragestellung darstelle. Man stoße dabei an die Grenze, daß niemand vorzeitig eine erfolgversprechende Innovation preisgibt. Voss erwiderte, daß die gesamtwirtschaftlichen Ansätze, die i n der Strukturberichterstattung gemacht worden sind, nicht viel weitergeführt hätten als die plausiblen Hypothesen, die man ohnehin hatte. Die

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Versuche, über die Filterung input-orientierter Daten zur Charakterisierung des Humankapitals näher an den Output heranzukommen, erkennt er aber an. Er glaube jedoch, daß man m i t unternehmensorientierten Fallstudien den Innovationsprozeß wahrscheinlich sehr viel besser darstellen könnte als m i t diesen doch noch relativ globalen Analysen, obwohl sie sicherlich ausgezeichnet seien und die Sache auch konkreter gemacht hätten. Aber u m i n Richtung auf Output-Orientierung weiterzukommen, müsse man Fallstudien auf Branchen- oder sogar Unternehmensebene machen, insbesondere bei großen Unternehmen, wo die Innovationsaktivitäten stattfinden und wo sie womöglich gar nicht besonders produktiv seien. Horn wendet sich der Frage zu, wie eine Fehlsteuerung der Humankapitalbildung verursacht werde und wie sie zu vermeiden sei (Beispiel: Lehrerarbeitslosigkeit i n der Bundesrepublik Deutschland). H y pothesen zur Verursachung solcher Fehlleitungen seien u. a. Lags durch zu langsame Wahrnehmung von Bedarfsänderungen und zu langsame Anpassung der Preise für bestimmte A r t e n von Humankapital. Voss bestätigt die Notwendigkeit einer verbesserten Abstimmung zwischen Bildungssystem und Arbeitsmarkt. E i n weiteres wettbewerbspolitisches Problem spricht Giersch an: Keynes habe einmal gesagt, niemand lerne nach Vollendung des 25. Lebensjahres i m Bereich der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften viel dazu, so daß das, was i m politischen Gebrauch ist, immer 25 Jahre alt oder älter sei. Ähnlich sei es m i t dem produktspezifischen Wissen der Ingenieure, dem produktspezifischen Wissen von bestimmten Managern i n Großunternehmen, die i h r Humankapital geschützt wissen wollten u n d infolgedessen sagten: Statt daß w i r uns irgendwie umstellen, wollen w i r lieber Subventionen haben. Protektionismus schütze nicht nur das Sachkapital, sondern auch das Humankapital der spezifischen Manager- oder Ingenieurselite. Sie sträube sich genauso gegen eine Entwertung von Humankapital wie gegen eine Entwertung von Sachkapital durch den Wettbewerb. Giersch folgert, man müsse i n einer Wirtschaft, die so weit fortgeschritten ist wie die unsere, darauf bedacht sein, daß das Humankapital flexibel ist bzw. daß diejenigen, die es besitzen, versuchen, durch Neuinvestitionen möglichst auf dem laufenden zu bleiben, sich umzustellen. Wenn sie das nicht täten, gingen alle, die von ihren Entscheidungen abhängen, i n eine falsche Richtung, würden i n eine protektionistische Richtung gedrängt, weil ihnen sonst nichts anderes übrigbliebe. Das sei übrigens ein Grund dafür, weshalb es manchmal notwendig sei, eine Fusion zu tolerieren. Sie könne es gestatten, das Management auszuwechseln oder eine neue Produktpalette einzuführen.

Dritter Teil Staatliche Markteingriffe : Ziele, Mittel, Wirkungen

Wirtschaftspolitische Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der westdeutschen Wirtschaft Von Hans Hagen Härtel, Hamburg 1. Besteht überhaupt wirtschaftspolitischer Handlungsbedarf? Selbst wenn man für die Bundesrepublik die Wettbewerbsfähigkeit gefährdet sieht, so begründet das noch keinen wirtschaftspolitischen Handlungsbedarf. Wirtschaftspolitische Strategien, die speziell eine Verbesserimg der internationalen Wettbewerbsfähigkeit zum Ziel haben, bedürfen der Legitimation, insbesondere i n einem System flexibler Wechselkurse, aber auch i n einem Festkurssystem, bei dem die Wechselkurse einmal oder mehrmals i m Jahr angepaßt werden. I n Währungssystemen m i t beweglichen Wechselkursen, wie w i r sie gegenwärtig vorfinden, t r i t t — jedenfalls soweit sie theoriegerecht funktionieren — das Problem der Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft nur vorübergehend auf. Die Wechselkursentwicklung garantiert, daß die Volkswirtschaft die Exporte erwirtschaften kann, m i t denen die I m porte bezahlt werden können; gerät die Volkswirtschaft i n Wettbewerbsnachteil, so w i r d dieser durch reale Abwertung korrigiert, die sich dadurch ergibt, daß sich m i t der Passivierung der Leistungsbilanz die Nachfrage nach ausländischer Währung zu Lasten der heimischen Währung erhöht. Der Wechselkursmechanismus sorgt aber auch dafür, daß ein Land nicht dauernd stärker auf den Exportmärkten vordringt, als es auf den heimischen Märkten Importmöglichkeiten für die K o n k u r renzländer bereitstellt; verfügt das Land über Wettbewerbsvorteile, so werden sie durch den Anstieg des realen Wechselkurses wettgemacht, der sich aus der Aktivierung der Leistungsbilanz ergibt. Daß der Wechselkursmechanismus nicht nur i n der Theorie, sondern auch i n der Praxis auf die geschilderte Weise funktioniert — wenngleich bei temporärem Überschießen der Wechselkurse —, zeigt das Beispiel der Bundesrepublik: als sich die Leistungsbilanz nach dem zweiten ölpreisschub auch i m Vergleich zu den übrigen Ländern drastisch verschlechterte — nach verbreiteter Ansicht nicht zuletzt als Folge einer Verschlechterung der Wettbewerbsfähigkeit —, ging der reale Außenwert der D - M a r k nachhaltig zurück und die Ausfuhr- und Einfuhrmengen reagierten umgehend. 10 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

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Wenn dennoch Bedarf an wirtschaftspolitischen Maßnahmen zur Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit vermutet wird, dann besteht der eine Grund darin, daß der Wechselkursmechanismus nicht vollkommen funktioniert und selbst temporäre Abweichungen vom Gleichgewichtskurs Anpassungsstörungen m i t sich bringen. So w i r d häufig die These vertreten, daß nach dem Übergang zu beweglichen Wechselkursen der von der Bundesbank durchgesetzte Stabilisierungsvorsprung zu einer „überschießenden" Aufwertung der D - M a r k geführt hat, die die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft nachhaltig geschwächt habe. Der zweite — und vermutlich wichtigere — Grund ist, daß es bei der Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit gar nicht u m das Ziel des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts geht, sondern andere Zielsetzungen i m Vordergrund stehen, insbesondere Wachstums- und Beschäftigungsziele. Es interessiert nicht, ob die Bundesrepublik exportfähig genug bleibt, u m ihre Importe bezahlen zu können, sondern ob das außenwirtschaftliche Gleichgewicht ohne Realeinkommens- und Beschäftigungseinbußen erreicht wird. I n dieser Hinsicht w i r d die Wiederherstellung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts durch die reale Abwertung i n der Bundesrepublik k r i tisiert, weil diese Korrektur m i t einer Verschlechterung der Terms-ofTrade verbunden war u n d damit zu Lasten der heimischen Realeinkommen ging. Die Wachstums- und beschäftigungspolitische Zielsetzung kann unabhängig vom Ziel eines außenwirtschaftlichen Gleichgewichts diskutiert werden. Ein Land m i t ausgeglichener oder aktiver Leistungsbilanz kann unter Wettbewerbsschwäche leiden und umgekehrt kann ein Land m i t leistungsfähigen Unternehmen kurzfristig oder auch dauerhaft Leistungsbilanzdefizite aufweisen. Wachstumspolitische Zielsetzung

Die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit ist i n erster Linie wachstumspolitisch bedeutsam. Sie erlaubt es einem Land, sein Realeinkommen zu steigern, indem durch die Nutzung der internationalen A r beitsteilung die Produktivität erhöht w i r d oder indem gegenüber dem Ausland eine Verbesserung der Terms-of-Trade durchgesetzt wird. Damit w i r d die Frage nach der Begründung von Maßnahmen zur Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit transformiert i n die Frage nach der Begründung von wachstumspolitischen Maßnahmen. Z u fragen ist, ob i n der Bundesrepublik wachstumspolitischer Handlungsbedarf schon deswegen besteht, w e i l w i r beobachten oder befürchten, daß die ausländischen Unternehmen i m Durchschnitt erfolgreicher als die deutschen Unternehmen bei dem Versuch sind, durch Produktivitätsfortschritte die Kosten zu senken u n d Güter herzustellen, bei

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denen sich günstige Preise erzielen lassen. Welchen Nachteil hätte aber ein Land wie die Bundesrepublik, das m i t an der Spitze der weltweiten Produktivitätsskala steht, wenn andere Länder, zum Beispiel die Schwellenländer, aufschließen? Welchen Nachteil hätte die Bundesrepublik, wenn sich i n anderen Industrieländern eine stärkere Wachstumsdynamik entfaltet, wenn sich dort nicht zuletzt aufgrund von wirtschaftspolitischen Maßnahmen die Bedingungen für Investitionen und Innovationen verbessern? Aus der Verstärkung der weltwirtschaftlichen Dynamik erwachsen auch der deutschen Wirtschaft Vorteile, denn m i t der Vergrößerung der Märkte erhöhen sich die Absatzchancen, und von der Vermehrung des technischen Wissens i m Ausland können auch die Inländer profitieren. Wenn das Wachstumsgefälle nicht i n einem Aufholen der Entwicklungsländer oder i n einem Vorpreschen anderer Industrieländer besteht, sondern darauf zurückzuführen ist, daß die Anstrengungen der heimischen Wirtschaft nachlassen oder durch die Wirtschaftspolitik behindert werden, dann haben w i r die Frage zu stellen, db i n unserem Zielkatalog das Wachstumsziel mehr Priorität erhalten sollte. Die Entscheidung, welches Gewicht das Wachstumsziel haben soll, ist aber — so sollte man meinen — unabhängig davon, ob i m Ausland das wirtschaftliche Wachstum höher oder niedriger ist, es sei denn, die Wohlfahrt der heimischen Bevölkerung hängt nicht nur vom Einkommensniveau, sondern auch von der Stellung i n der internationalen Einkommensskala ab, oder die Regierung verspräche sich einen größeren außenpolitischen Spielraum, wenn das wirtschaftliche Wachstum i m internationalen Vergleich möglichst hoch ist. Es gibt zwei Argumente dafür, daß ein Wachstumsgefälle zum Ausland zu Realeinkommenseinbußen führt und tatsächlich zu verstärkten wachstumspolitischen Anstrengungen zwingt, wenn das gleiche Wachst u m des Realeinkommens wie bisher gewährleistet werden soll. Erstens kann ein Vorsprung des Auslands gegenüber der Bundesrepublik dazu führen, daß das Ausland für Kapital, für hochqualifizierte Arbeitskräfte, für dynamische Unternehmer und Manager oder für technologisches Know-how attraktiver w i r d und diese Faktoren aus der Bundesrepublik abgezogen werden. Das ist das gleiche Phänomen, das w i r i n der Regionalpolitik unter dem Stichwort „passive Sanierung" diskutieren, die ja für das Einkommensniveau einer Region deswegen so problematisch ist, w e i l insbesondere die produktiven Ressourcen i n wettbewerbsstärkere Standorte abwandern. Der zweite Grund ist, daß die Realeinkommen der Bundesrepublik zum wesentlichen Teil davon bestimmt sind, daß die heimischen Unternehmen gegenüber dem Ausland Knappheitsrenten oder Pionierrenten erzielen, w e i l sie Produkte anbieten, die andere Länder nicht oder noch nicht produzieren können. Durch das Aufholen der Entwicklungsländer geraten die Renten aus der 10·

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Produktion jener Güter i n Gefahr, bei denen Arbeitskräfte der unteren Qualifikationen benötigt werden. Bedroht sind die Reallöhne nicht nur der Arbeitskräfte ohne berufliche Qualifikationen, sondern auch derjenigen m i t solchen Qualifikationen, die von den Arbeitskräften der Entwicklungsländer leicht erlernt werden können. Durch das Vorpreschen von Industrieländern vermindert sich dagegen möglicherweise der Spielraum für die Erzielung von Pionierrenten, w e i l die ausländischen Unternehmen schneller Prozeß- und Produktinnovationen durchsetzen als die deutschen oder schneller die deutschen Vorsprünge aufholen. Beschäftigungspolitische Zielsetzung

Weitere Begründungen für Strategien zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit erhält man, wenn man neben oder statt des wachstumspolitischen das beschäftigungspolitische Ziel berücksichtigt. Das wachstumspolitische und das beschäftigungspolitische Ziel stehen teils i n Konflikt, teils i n Konkurrenz miteinander, teils ergänzen sie sich aber auch. Die Produktivitätsfortschritte und Terms-of-Trade-Gewinne, die m i t einer erhöhten Wettbewerbsfähigkeit verbunden sind und eine Realeinkommenssteigerung erlauben, können zum Beispiel beschäftigungsmindernde Verteilungskonflikte i m Land entschärfen. Das gleiche gilt, wenn durch die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit rascher rentable Arbeitsplätze geschaffen werden und die durch die Konkurrenz der Niedriglohnländer freigesetzten Arbeitskräfte schneller einen Arbeitsplatz erhalten, als wenn man auf die Abwertung wartet, durch die bestehende Arbeitsplätze — allerdings bei geringerem Reallohnniveau — wieder rentabel werden. Problematisch für die Wirtschaftspolitik ist aber der Fall, daß die beiden Zielsetzungen i n Konflikt miteinander stehen, sich also gegenseitig ausschließen. E i n Konflikt könnte auftreten, wenn die Mobilität der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, begrenzt ist. Da die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit i n der Regel m i t Strukturwandel verbunden ist, würde sie i n diesem Fall zumindest vorübergehend zu Arbeitslosigkeit führen. Der Konflikt ist u m so gravierender, je unterschiedlicher sich die Einkommenschancen und die Beschäftigungsrisiken des Strukturwandels auf die einzelnen Bevölkerungsgruppen verteilen. F ü r die Bundesrepublik macht die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit einen Strukturwandel notwendig, bei dem hochqualifizierte Arbeitskräfte begehrter und höher bezahlt werden, wenig qualifizierte Arbeitskräfte aber dagegen freigesetzt werden und möglicherweise nur unter Hinnahme von Lohneinbußen wieder eingegliedert werden können.

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Die Situation für die Wirtschaftspolitik ist leichter, wenn die beiden Ziele bei der Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit nur i n Konkurrenz miteinander stehen, also untereinander substituierbar sind. Eine solche Substituierbarkeit könnte daraus abgeleitet werden, daß eine günstige Wettbewerbsposition entweder i n eine Steigerung der Realeinkommen oder — bei Verzicht auf eine Realeinkommenssteigerung — i n eine Beschäftigungszunahme umgesetzt werden kann. Instrumente zur Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit Wenn die Wirtschaftspolitik eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, sei es unter wachstumspolitischen, sei es unter beschäftigungspolitischen Zielsetzungen, anstrebt, so muß sie über die entsprechenden Instrumente verfügen, m i t denen sie der heimischen Volkswirtschaft einen Wettbewerbsvorsprung verschaffen kann. Es lassen sich drei A r t e n von Instrumenten unterscheiden: — die Manipulation des gesamtwirtschaftlichen Preis- und Kostenniveaus durch eine aktive Wechselkurspolitik oder durch interne Anpassung des Preis- und Kostenniveaus, — die Verbesserung der globalen Wachstumsbedingungen, — die selektive Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit einzelner Sektoren, einzelner Unternehmen oder einzelner Produktionsfaktoren. 2. Beeinflussung des gesamtwirtschaftlichen Preis- und Kostenniveaus Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit durch Abwertung* Das klassisdie Instrument der Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit ist der Versuch, das ausländische Kosten- und Preisniveau durch Abwertung der eigenen Währung zu unterbieten. Es ist ein beschäftigungspolitisches Instrument, bei dem eine Verminderung des Realeinkommens i n Kauf genommen wird. Es ist erstaunlich, daß i n der Bundesrepublik, wo i n der Vergangenheit immer wieder Klagen über die Belastungen durch die Aufwertung laut geworden waren, die Umkehr der Wechselkurstendenz i n den Jahren 1980/81 so wenig Enthusiasmus gefunden hat und die Bundesbank bei dem Versuch, die A b wertungstendenz zwar nicht zu verhindern, aber doch abzubremsen, so viel Unterstützung i n der Öffentlichkeit fand. Dabei haben die wenigen K r i t i k e r der Bundesbank keineswegs i m Sinne gehabt, durch eine forcierte Abwertungspolitik die heimischen Beschäftigungsprobleme zu Lasten des Auslandes zu lösen, sondern waren nur nicht damit einverstanden, daß die Bundesbank m i t Rücksicht auf den Außenwert der

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D - M a r k einen restriktiveren geldpolitischen Kurs führte, als sie dies aus binnenwirtschaftlichen Gründen getan hätte. Die Skepsis gegenüber dem durch die reale Abwertung zugefallenen Wettbewerbsvorteil hatte den Grund einmal darin, daß man i h n nicht für dauerhaft hielt, sondern damit rechnete, daß er zumindest teilweise durch eine Korrektur der Dollarkursentwicklung, durch Anpassungen i m EWS oder durch einen verstärkten Preis- und Kostenauftrieb i m Inland wieder verloren ging. Überdies wurde allen bewußt, daß für eine Korrektur durch Abwertung ein hoher Preis i n Form von Termsof-Trade-Verlusten zu bezahlen ist. Dieser Preis ist bei einer Abwertung gegenüber dem Dollar besonders hoch, da sich die i n Dollar bewerteten Rohstoffe stark verteuern, ohne daß i n der rohstoffarmen Bundesrepublik dadurch Unternehmen Wettbewerbsvorteile gewinnen. Bei der Würdigung der jüngsten Entwicklung ist zu berücksichtigen, daß die starke reale Abwertung der D - M a r k keineswegs zur Erreichung des beschäftigungspolitischen Zieles geführt hat. Zwar wurde das Leistungsbilanzdefizit beseitigt, doch ist die Arbeitslosigkeit i n der Bundesrepublik während der gegenwärtigen Rezession nicht weniger stark als i m Ausland gestiegen. Der rapide Exportanstieg schlug nicht auf die Binnenkonjunktur durch. Das sich normalerweise zugunsten von A b wertungsländern ergebende Konjunkturgefälle blieb aus. Man kann dafür die hohen Zinsen und damit die Geldpolitik verantwortlich machen, doch die Bundesbank bestreitet, daß sie durch Senkung der Notenbankzinsen einen nachhaltigen Rückgang der langfristigen Zinsen hervorgerufen hätte. Ein entscheidender Gesichtspunkt i n der geldpolitischen Kontroverse war die Frage, ob die mittel- und langfristigen Wechselkurserwartungen i n Bezug auf die D - M a r k hinreichend stabil sind, so daß ein Sinken des Wechselkurses auf den Finanzmärkten wieder Aufwertungserwartungen erzeugt und somit eine Politik niedrigerer Zinsen ermöglicht. Die Verteidiger einer i m Hinblick auf den Außenwert restriktiven Geldpolitik befürchteten, daß die Abwertung, zumal wenn sie i m Inland den Preis- und Kostenauftrieb verstärkt, nicht nur keine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit m i t sich bringe, sondern auch das Vertrauen i n die D - M a r k zerstöre. Dann aber treten die für eine Zinssenkung notwendigen Aufwertungserwartungen nicht oder nur bei einem so extrem niedrigen Wechselkurs ein, daß über die Verteuerung der Importe Inflationserwartungen induziert werden und die Zinsen doch noch steigen. M i t der Hochzinspolitik wollte die Bundesbank nicht nur die Anlagen i n D - M a r k attraktiv halten, sondern zugleich ein Signal setzen, daß die wirtschaftspolitischen Instanzen i n der Bundesrepublik bereit sind, notfalls eine Konjunkturdämpfung i n K a u f zu nehmen, u m das Vertrauen i n die D - M a r k zu stabilisieren. Es

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soll hier nicht über „ F ü r und Wider" der Bundesbankpolitik der Jahre 1980 und 1981 diskutiert werden. Festzuhalten bleibt aber, daß eine A b wertung einer Volkswirtschaft wenig beschäftigungspolitischen Nutzen, möglicherweise sogar Schaden bringt, wenn sie m i t einem Verlust an Vertrauen i n die eigene Währung verbunden ist. Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit durch Vertrauensgewinn M i t dem Bestreben der Wirtschaftspolitik, das Vertrauen i n die eigene Währung zu stabilisieren und zu stärken, ist ein neues Element i n die Diskussion um die Wettbewerbsfähigkeit gekommen. Die Ratio von w i r t schaftspolitischen Maßnahmen zur Begründung von Vertrauen i n die eigene Währung ist es, die internationale Kapitalanleger zur Anlage i h rer Geldvermögen i n der Bundesrepublik zu veranlassen. Der Gewinn eines Vertrauensvorschusises besteht i n einem Zinsvorteil, und zwar i n dem gleichen Zinsvorteil, der einem Schuldner m i t guter Bonität gegenüber einem Schuldner m i t schlechter Bonität zugestanden wird. Der internationale Wettbewerb u m das Vertrauen der Anleger i n die eigene Währung bedeutet also i m Grunde genommen den Versuch, Kapital billiger als das Ausland zu erhalten. Z u fragen ist, was ein Land t u n kann, u m seine Währimg attraktiver zu machen. Neben der Freizügigkeit des Kapitalverkehrs ist hierfür eine auf Stabilität ausgerichtete Geldpolitik die wichtigste Bedingung. Dies heißt nicht, daß die Bundesbank zur Bekämpfung der Inflation ständig hohe Realzinsen durchsetzen muß, die die wirtschaftliche A k t i vität dämpfen, oder daß sie Kapitalzuflüsse hervorruft, die infolge des Aufwertungsdrucks die Beschäftigungschancen i n der Bundesrepublik beeinträchtigen. Denn i n den Phasen, i n denen D - M a r k - T i t e l auf den internationalen Finanzmärkten hoch bewertet werden, sinken die Zinsen. Außerdem ist auch hier zu berücksichtigen, daß der Vertrauensgew i n n besonders zu Lasten des Dollars geht und Terms-of-Trade Gewinne i n Form sinkender Rohstoffpreise anfallen, denen i n der rohstoffarmen Bundesrepublik keine Beeinträchtigimg von Produktionschancen gegenübersteht. Schließlich kann die Bundesbank i n solchen Phasen ohne Gefährdung der Preisniveaustabilität die Aufwertungstendenz abbremsen und durch eine stärkere Expansion der Geldmenge i n eine Verstärkung der Zinssenkungstendenz transformieren. Wie vorteilhaft es für ein Land ist, eine attraktive Währung zu haben, zeigt die wirtschaftliche Entwicklung i n der Bundesrepublik i n den Jahren 1976 bis 1979. Damals kam es zu Kapitalzuflüssen, teils als Folge des Mißtrauens i n den Dollar, teils aber als Folge des Vertrauens i n die Stabilität der Bundesrepublik. Die dadurch ausgelösten Zinssenkungen trugen entscheidend zu dem Investitionsaufschwung dieser

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Jahre bei. Zwar führte die gleichzeitige Aufwertung dazu, daß die deutschen Unternehmen m i t höheren Lohnkosten international konkurrieren mußten, doch scheinen die m i t den Kapitalzuflüssen verbundenen Zinssenkungen sowie die Terms-of-Trade-Gewinne i n Form von niedrigen Rohstoffpreisen dies mehr als aufgewogen zu haben. Stellt man in Rechnung, daß sich i n dieser Zeit auch die Beschäftigung günstiger als i m Ausland entwickelte, so könnte man zu dem Schluß kommen, daß eine durch Aufwertung ermöglichte Senkung der Zinsen und der Rohstoffpreise nicht nur wachstumspolitisch, sondern auch beschäftigungspolitisch günstiger zu bewerten ist, als ein abwertungsbedingter Vorteil bei den Lohnkosten, der m i t höheren Zinsen und Rohstoffpreisen verbunden ist. Wenn ein Vertrauensvorschuß i n die eigene Währung unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsfähigkeit dennoch zwiespältig zu bewerten ist, dann wegen seiner Instabilität. Das Vertrauensgefälle kann sich leicht wieder umkehren, so daß die durch den Vertrauensgewinn erzielten Vorteile wieder verloren gehen. Z u einer solchen Umkehr kann es insbesondere dann kommen, wenn die natürliche Reaktion auf die Aufwertung i n der Leistungsbilanzentwicklung eintritt, wenn nämlich die Kapitalimporte zu dem entsprechenden Realtransfer, also zu einem Leistungsbilanzdefizit führen. Dieser Umschlag w i r d vielfach, auch von den internationalen Finanzmärkten, nicht als Ausweis einer starken, sondern einer schwachen Wettbewerbsposition oder sogar als Zeichen schlechter Wirtschaftspolitik gesehen. Entsprechend wurde die Passivierung der Leistungsbilanz i n der Bundesrepublik als Folge der Verschlechterung der Wettbewerbsfähigkeit interpretiert, obwohl sich bei den Fertigwaren, bei denen diese Verschlechterung am ehesten sichtbar werden sollte, auch i n den Jahren 1979/80 kein Rückgang, sondern eher noch ein leichter Anstieg des Außenhandelsüberschusses festzustellen war. Die Umkehr i n der Leistungsbilanz war vielmehr die Folge steigender Defizite i n den traditionell defizitären Bilanzen bei Rohstoffen und Halbwaren, Dienstleistungen sowie Übertragungen. Das Leistungsbilanzdefizit war für sich genommen für die Wirtschaftspolitik kein Alarmsignal. Z u m wirtschaftspolitischen Problem wurde es erst, als das Vertrauen i n die D - M a r k nachließ und die deutsche Währung sich abwertete. Die Auswertung des empirischen Befundes legt den Schluß nahe, daß die Wechselkursbewegungen zwar geeignet sind, außenwirtschaftliche Ungleichgewichte zu beseitigen, daß es wegen der Instabilität der Wechselkurserwartungen aber wenig Chancen gibt, m i t direkt oder indirekt auf den Wechselkurs gerichteten Maßnahmen die Wachstums- und die beschäftigungspolitischen Zielsetzungen einer Strategie zur Förderung

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der internationalen Wettbewerbsfähigkeit zu erreichen. Die Gegenüberstellung von Abwertungs- und Aufwertungsphasen zeigt aber auch, daß die Bundesrepublik keine große Sorge davor haben muß, sie würde sich durch eine konsequente Stabilisierungspolitik gleichsam selbst bestrafen, w e i l durch die Aufwertung die Wettbewerbsfähigkeit bedroht werde. Dies heißt nun umgekehrt nicht, daß die Bundesbank i m H i n blick auf einen Vertrauensgewinn gegenüber dem Ausland eine möglichst ehrgeizige Stabilisierungspolitik treiben sollte. Der wirtschaftspolitische Nutzen der Inflationsbekämpfung sollte nicht m i t außenwirtschaftlichen Gesichtspunkten begründet werden, sondern m i t dem positiven Beitrag, den ein stabiler Geldwert für die Investitions- und Wachstumsbedingungen i m Inland leistet. Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit durch Lohnpolitik Angesichts dieses Urteils muß man sich fragen, ob man die beschäftigungspolitische Zielsetzung statt über den Weg einer Abwertung nicht direkt über die interne Anpassung der Lohnentwicklung zustandebringen kann. Zwar bedeutet eine Verringerung des Lohnanstiegs bei gegebenem Wechselkurs nichts anderes als eine Abwertung bei gegebenem Lohnanstieg, doch ist bei einer Lohnzurückhaltung nicht zu befürchten, daß sich die Wechselkurserwartungen verschlechtern und dadurch der Spielraum für niedrige Zinsen vermindert wird. Von Gewerkschaftsseite w i r d aber befürchtet, daß dieser Versuch vergeblich oder sogar nachteilig sein könnte, w e i l die Wechselkursentwicklung die Lohnentwicklung rasch einholen, wenn nicht überholen würde. Denn da die Lohnpolitik i n den Augen der Kapitalanleger ein wichtiges K r i t e r i u m für die Qualität einer Volkswirtschaft und für die Stabilisierungschancen ist, steht zu erwarten, daß niedrige Lohnabschlüsse Kapitalzuflüsse induzieren, die zu einer realen Aufwertung führen, also i m Endergebnis nicht zu einem Rückgang, sondern zu einem Anstieg der Lohnkosten i m internationalen Vergleich. Man kann diese Abfolge nicht ausschließen. Man muß aber berücksichtigen, daß die Lohnpolitik nur ein Bestimmungsfaktor für Anlegererwartungen ist und es hierbei auch eher auf die mittelfristige Gestaltung der Lohnpolitik u n d nicht die Lohnabschlüsse eines Jahres ankommt. Aber selbst wenn es zu so starken Kapitalzuflüssen i n Reaktionen auf niedrige Lohnabschlüsse kommt, so bringen sie Entlastung bei den Zinsen -und den Rohstoffkosten. U n d wie erwähnt, diese Entlastung kann zumindest zeitweise beschäftigungspolitisch schwerer wiegen als der Anstieg der Lohnkosten. Allerdings gilt für die Forderimg nach niedrigen Lohnsteigerungsraten das gleiche wie bei der Forderung nach stabilitätsorientierter Geldpolitik. Z u rechtfertigen ist sie nicht so sehr m i t außenwirtschaftlichen, sondern mehr m i t

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binnenwirtschaftlichen Gründen, nämlich der Verbesserung des wachstumspolitischen Klimas. 3. Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit durch globale Wachstumspolitik Während die i m vorigen Abschnitt geschilderten Maßnahmen darauf zielen, der Volkswirtschaft Vorteile bei den Lohnkosten, Kapitalkosten oder Kosten für natürliche Ressourcen zu Lasten des Auslandes zu verschaffen, ist eine Politik der generellen Wachstumsförderung nicht primär darauf gerichtet, das Mehreinkommen vom Ausland zu erwirtschaften, sondern durch Forcierung der dynamischen Kräfte aus eigener Kraft. I n einer Marktwirtschaft bedeutet eine solche globale Wachstumsförderung die Herstellung von günstigen Bedingungen für Innovationen, Investitionen u n d Strukturwandel. Indem die Wirtschaftspolitik die Hemmnisse des Strukturwandels beseitigt, die Mobilität der Produktionsfaktoren erhöht und es den Unternehmen erleichtert, die Produktivität zu steigern oder sich auf ein marktfähiges Sortiment zu spezialisieren, h i l f t sie den Unternehmen, ihre Leistungsfähigkeit und damit ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. N u r sind dies keine Maßnahmen, die speziell die Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem Ausland erhöhen, sondern es sind Maßnahmen, die es Unternehmen erleichtern, gegenüber jedweder Konkurrenz, sei es aus dem Inland, sei es aus dem Ausland, Vorteile zu erringen und Rückstände aufzuholen. Diese Maßnahmen sind zur Förderung von Wachstum u n d Beschäftigung immer angebracht, wenn ein Land dem Wachstumsziel höhere Priorität einräumt, und sie sind auch angezeigt, wenn das Land überhaupt nicht außenwirtschaftlich verflochten ist. Von einem konsequenten marktwirtschaftlichen Standpunkt aus kann man i n der Tat die These vertreten, daß diejenige Strategie, die aus binnenwirtschaftlichen Gründen optimal ist, auch die beste Strategie zur Förderung der i n ternationalen Wettbewerbsfähigkeit ist. Indem der Staat die Bedingungen f ü r Unternehmen, insbesondere für Schumpeter-Unternehmen verbessert und indem er die regionale und berufliche Mobilität des Faktors Arbeit verbessert, überläßt er es der privaten Wirtschaft, sich u m ihre Wettbewerbsfähigkeit zu kümmern. Für ein einzelnes Unternehmen ist es dabei gleichgültig, ob es sich gegenüber heimischen oder ausrländischen Konkurrenten durchsetzt und auch für den Erfolg einer w i r t schaftspolitischen Strategie der Verbesserung der Wachstumsbedingungen kommt es nicht darauf an, ob die heimischen Unternehmen versuchen, ihre Wettbewerbsvorteile gegenüber ihren heimischen oder ge-

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genüber den ausländischen Konkurrenten durchzusetzen. Das Ziel ist die Verbesserung der wirtschaftlichen Dynamik und nicht eine Erhöhung der Marktanteile der deutschen Unternehmen auf den Auslandsmärkten oder eine verstärkte Nutzung der internationalen Arbeitsteilung. Ob die außenwirtschaftliche Verflechtung bei wachsender w i r t schaftlicher Dynamik zu- oder abnimmt, bleibt offen. Obwohl die Strategie der globalen Verbesserung der Wachstumsbedingungen binnenwirtschaftlich orientiert ist, hat sie auch eine außenwirtschaftliche Dimension. Indem die Wirtschaftspolitik den heimischen Unternehmen und Arbeitskräften günstigere Bedingungen schafft, erleichtert sie zum einen, die außenwirtschaftlich bedingten Strukturveränderungen zu bewältigen. Z u m anderen verbessert sie die Chancen, daß die heimische Wirtschaft den durch die Anstrengungen der übrigen Länder hervorgerufenen Verlust von Knappheits- und Pionierrenten dadurch ausgleicht, daß durch Innovationen neue Renten i m Außenhandel entstehen oder daß die Realeinkommen durch Produktivitätsfortschritte i m Inland gesichert werden. Eine spezielle außenwirtschaftliche Orientierung erhält eine solche Wachstumspolitik dann, wenn sie nicht nur verwirklicht wird, um die Zahl der Pioniere und die Qualität der heimischen Ressourcen i m Inland zu vergrößern, sondern auch u m die Bedingungen so zu verbessern, daß die für die Verstärkung der dynamischen Kräfte erforderlichen Ressourcen (qualifizierte Arbeitskräfte, Management, Know-how, Risikokapital) aus dem Ausland angelockt werden. Das Land strebt dann gleichsam danach, Pioniere zu importieren und dafür Pionierprodukte zu exportieren. Es ist allerdings fraglich, ob es für Industrieländer, die ja alle i m Vergleich zu den Entwicklungsländern reichlich über derartige Ressourcen verfügen, sinnvoll ist, gegenseitig u m diese Ressourcen zu konkurrieren. Denn wenn alle Länder dies versuchen, so besteht die Gefahr einer ruinösen Standortkonkurrenz, ebenso wie es i m Inland zu einem Subventionswettlauf der Regionen kommen kann, bei dem die begünstigten Faktoren schließlich höher als notwendig entlohnt werden müßten. Uberhaupt sind die Grenzen einer Wachstumspolitik zu bedenken, welche die dynamischen Kräfte zum Beispiel durch finanzielle Anreize oder durch steuerliche Erleichterungen fördern w i l l . Betrachtet man zum Beispiel die steuerliche Förderung von Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten, so besteht die Gefahr, daß m i t der Verbilligung von Ressourcen, die für Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten nötig sind, verschwenderischer umgegangen wird. Der Staat kann die Förderung von Forschung und Entwicklungsanstrengungen nur so weit treiben, daß nur diejenigen die knappen Ressourcen i n Anspruch nehmen, die davon die Entwicklung von marktfähigen Produkten erwarten und dies dadurch dokumentieren, daß sie auch eigenes Kapital dafür einsetzen.

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Hans Hagen H ä r t e l

4. Selektive Förderung der Wettbewerbsfähigkeit Der Staat hat — häufig unter dem Drängen von Interessengruppen — auch ständig abzuwägen, inwieweit er sich selbst darum kümmert, i n welchen Bereichen die deutsche Wirtschaft komparative Vorteile hat, aber diese nicht nutzen kann, oder i n welchen Bereichen sie komparative Vorteile entwickeln sollte. Sieht man von politischen Zielsetzungen ab, daß bei bestimmten Produkten die Abhängigkeit von ausländischen Lieferungen vermindert werden sollte, so sind solche selektiven Maßnahmen teils wachstumspolitisch, meistens jedoch beschäftigungspolitisch motiviert. Sie sind also weniger offensiv, sondern mehr defensiv ausgerichtet. Man kann an diesen selektiven Maßnahmen einmal die defensive Ausrichtung kritisieren und von der Strukturpolitik fordern, daß sie statt dessen mehr offensiv vorgehen solle. Man kann aber auch die Frage stellen, ob eine selektive Ausrichtung von Strategien zur Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit überhaupt sinnvoll ist. Denn bei gezielter Begünstigung muß die Wirtschaftspolitik stets bedenken, daß bei einer durch die Wechselkursentwicklung gegebenen globalen Wettbewerbsposition ein Wettbewerbsvorsprung von einzelnen Branchen oder Unternehmen immer m i t einem entsprechenden Rückstand anderer Branchen oder Unternehmen gegenüber der Auslandskonkurrenz parallel läuft und die Förderimg von einzelnen Unternehmen oder Branchen zugleich die Diskriminierung von anderen Unternehmen oder Branchen bedeutet. Angesichts des Entwicklungsstandes und der Branchenvielfalt i n der Bundesrepublik ist es nicht erstaunlich, daß es für die Wirtschaftspolitik wenig Anlaß gibt, i m Sinne eines Erziehungszolls ganze Industriezweige neu zu etablieren. E i n solcher Versuch ist lediglich i n der Luftfahrtund Raumfahrtindustrie gestartet worden, bei der nicht zuletzt aufgrund der Vorkriegstraditionen vermutet wurde, daß hier komparative Vorteile brach lagen, die nur wegen der Dominanz der amerikanischen Konkurrenz und der hohen Risiken nicht zum Zuge gekommen sind. Ob diese Förderung letztlich gesamtwirtschaftlich ein Erfolg sein w i r d , ist trotz der Verkaufserfolge beim Airbus noch offen, denn die Gewinnschwelle ist bisher noch nicht erreicht worden. Und eine weitere Probe aufs Exempel, nämlich die Fähigkeit der Luftfahrzeugindustrie, neue Flugzeugtypen aus eigener K r a f t und auf eigenes Risiko zu entwickeln und auf den M a r k t zu bringen, scheint bislang noch nicht bestanden zu sein. Auch die selektive Förderung von einzelnen Produkten innerhalb von Branchen hat i n der Bundesrepublik keine durchschlagenden Erfolge

Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit

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vorzuweisen. Sie stößt überdies auf ordnungspolitische Bedenken, w e i l angesichts der hohen Produktdifferenzierung und Spezialisierung das geförderte Produkt möglicherweise nur i n einem oder i n wenigen Unternehmen rentabel hergestellt werden könnte. Dies machte es erforderlich, innerhalb von Branchen zwischen Unternehmen zu diskriminieren. I m Ausland, etwa i n Frankreich, hat man hier weniger Bedenken. Man kann das Verstaatlichungsprogramm i n Frankreich als die bewußte Selektion von einzelnen Unternehmen i n einer Vielzahl von Branchen interpretieren, denen die Aufgabe zugewiesen wird, m i t staatlicher Unterstützung konkurrenzfähige Produkte herzustellen. Daß die ausgewählten Unternehmen, u m die Kostendegression zu erreichen, auch heimische Unternehmen aus dem M a r k t drängen, muß bei dieser Strategie i n Kauf genommen werden. Weniger leicht als die Abwehr von offensiven selektiven Maßnahmen fällt es dem Wirtschaftswissenschaftler, den Schaden von defensiv orientierten Maßnahmen nachzuweisen. Zwar kann man konstatieren, daß die i m internationalen Vergleich relativ günstige wirtschaftliche Entwicklung i n der Bundesrepublik, gerade auch i n kritischen Branchen, darauf zurückzuführen ist, daß die Bundesrepublik weitaus weniger als das Ausland zugunsten von bedrohten Branchen interveniert hat; es ist aber nicht sicher, ob es i n Zukunft gelingt, für die gefährdeten Arbeitsplätze genügend rentable Beschäftigungsalternativen zu eröffnen, so daß der Ruf nach protektionistischen Maßnahmen nicht übermächtig wird. Man muß ja berücksichtigen, daß ein großer Teil der deutschen Arbeitnehmer, insbesondere diejenigen m i t niedriger Qualifikation, i h r relativhohes Lohnniveau der Tatsache verdanken, daß der Faktor Arbeit international wenig mobil ist. Der Außenhandel ist aber ein Weg, auf dem letztlich immobile Faktoren dennoch über die Grenzen hinweg wandern. Sofern auf diesem Wege eine Vielzahl von Arbeitnehmern freigesetzt w i r d und es nicht gelingt, diese für höherwertige Tätigkeiten zu qualifizieren, und wenn die Gesellschaft nicht bereit ist, zu große Einkommensdiskrepanzen hinzunehmen, dann können sich defensive Maßnahmen bis h i n zum Protektionismus durchaus als wirtschaftspolitisch rational erweisen. Man kann hier nur auf die Gefahren hinweisen, die darin bestehen, daß eine Verbreitung des Protektionismus zu Lasten der Entwicklungsländer und auch zu Lasten der internationalen A r beitsteilung geht. Es kann sein, daß die betroffenen Arbeitnehmer durch den Rückgang der weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung mehr verlieren, als sie durch den Protektionismus gewinnen. Man kann also die defensive Ausrichtung der selektiv gezielten Maßnahmen zur Förderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit i n der Bundesrepublik insofern legitimieren, als sie sinnvoller ist, als der

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Hans Hagen Härtel

Versuch, auch i n offensiver Richtung selektiv vorzugehen. Dennoch muß man den Wirtschaftspolitikern bei dem Versuch den Rücken stärken, auch defensiven Maßnahmen Widerstand zu leisten oder nur solche Maßnahmen zuzugestehen, die den betreffenden Branchen helfen, i n Zukunft wieder auf eigenen Füßen zu stehen. Wichtiger als die Förderung von einzelnen Sektoren und Unternehmen sind zur Erleichterung der Beschäftigungsprobleme Maßnahmen zur Verbesserung der Qualifikation und der Anpassungsfähigkeit der betroffenen Arbeitnehmer. Dies setzt bei den Betroffenen allerdings auch Anpassungsbereitschaft voraus, sofern man nicht bereit ist, durch Korrektur bei den Löhnen die Wettbewerbsfähigkeit der Arbeitsplätze zu erhalten.

Wirtschaftepolitische Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der westdeutschen Wirtschaft* Von Horst Seidler, Berlin Eine hohe Wettbewerbsfähigkeit der westdeutschen Wirtschaft gegenüber anderen Ländern galt über viele Jahre hinweg als Selbstverständlichkeit. Hohe Ausfuhrüberschüsse und eine aktive Leistungsbilanz waren dafür äußere Kennzeichen. Erst i n der Zeit nach 1975 haben sich Besorgnisse eingestellt. Zwar wurde der i m internationalen Vergleich weit überdurchschnittliche Einbruch des westdeutschen Exports i m Jahre 1975 i n den Folgejahren wettgemacht; i m Gefolge der weltweiten Konjunkturschwäche seit 1980 kam es jedoch zu einer dramatischen Verschlechterung der außenwirtschaftlichen Position der Bundesrepublik. Die abermals starke Erhöhung des ölpreises hatte — bei noch zunehmender realer Ausfuhr — schon 1979 zu einem raschen Abbau des Überschusses i n der Handelsbilanz geführt. Die Leistungsibilanz geriet dabei i m Verlauf des Jahres 1979 i n ein hohes Defizit. Dieses verstärkte sich 1980 auf fast 30 Milliarden DM. I n der Öffentlichkeit wurde dieser Umschwung häufig gleichgesetzt m i t einem rapiden Rückgang der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Bundesrepublik. Damit rückte eines der i m Stabilitätsgesetz formulierten wirtschaftspolitischen Grundziele, das außenwirtschaftliche Gleichgewicht, mehr als je zuvor i n den Mittelpunkt. Deutlich wurde, daß das Ziel „außenwirtschaftliches Gleichgewicht" nicht nur selbständigen Wert hat, sondern daß die Wahrung des Gleichgewichts eine wichtige Voraussetzung für die Erreichung der anderen wirtschaftspolitischen Ziele darstellt. Wachstum, Beschäftigimg und Preisentwicklung sind unmittelbar betroffen. Zugleich hat sich gezeigt, wie stark der Handlungsspielraum der Wirtschaftspolitik eingeengt wird, wenn sich die außenwirtschaftliche Position rapide verschlechtert. Die Frage ist allerdings, ob die Entwicklung i n den Jahren 1979 und 1980 Ausdruck einer generell verschlechterten Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft und damit besonderer Anlaß zur Verstärkung * Vollständige Fassung des v e r k ü r z t vorgetragenen Referats.

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Horst Seidler

wettbewerbspolitischer Maßnahmen ist. Die Ursachen der Entstehung des Leistungsbilanzdefizits zeigen deutlich, daß davor gewarnt werden muß, von der Veränderung außenwirtschaftlicher Salden auf Veränderungen i m Grad der Wettbewerbsfähigkeit zu schließen. Die Hauptursache war der rapide Anstieg des Rohölpreises auf den Weltmärkten. Dieser Preiseffekt, dem kurzfristig kein entsprechender Mehrerlös bei den Exporten gegenüberstehen konnte, führte zu einer entscheidenden Verschlechterung der Terms of Trade für die Bundesrepublik. Der Entzug von Kaufkraft durch die Ölpreiserhöhung betraf alle wichtigen ölverbraucherländer, wenn auch nicht i n gleicher Stärke, u n d führte zu rezessiven Entwicklungen der realen Nachfrage. I n deren Gefolge sank auch der reale Export der Bundesrepublik, der zum Ausgleich der Terms-of-Trade-Verluste eigentlich hätte steigen müssen. Dazu trug auch bei, daß die OPEC-Länder diesmal — verglichen m i t der Zeit nach 1973 — sehr lange zögerten, ehe sie die exorbitante Vergrößerung ihrer Einnahmen zu einer Ausweitung ihrer eigenen Importe nutzten. Bei derartigen Zusammenhängen sind Verschlechterungen der Handelsbilanz óder der Leistungsbilanz nicht Ausdruck einer verminderten Wettbewerbsfähigkeit. Aber auch allgemein w i r d man vor Rückschlüssen von Saldenentwicklungen auf die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes warnen müssen. So kann ein Land m i t hohen Kapitalerträgen, die einen Uberschuß der Leistungsbilanz begründen, i m Warenverkehr m i t dem Ausland durchaus wettbewerbsschwach sein. Hinzu kommt, daß die Ubertragungsbilanz i n manchen Positionen politisch bestimmt wird, hier also Vorgänge eingehen, die m i t Wettbewerbsfähigkeit nichts oder wenig zu tun haben. Dies gilt wohl auch für das größte Teildefizit der Dienstleistungsbilanz, die Ausgabenüberschüsse i m Reiseverkehr. Die hohe Reisefreudigkeit der Deutschen ins Ausland erklärt sich sicherlich nicht m i t einem i m Ausland besseren Leistungsangebot der entsprechenden Wirtschaftszweige, sondern sie hat ganz überwiegend andere Gründe. Besseren Aufschluß über Veränderungen der Wettbewerbsfähigkeit geben schon eher Verschiebungen von Marktanteilen der eigenen W i r t schaft an den Weltgütermärkten, wie auch an den Inlandsmärkten. Allerdings muß auch hier vor vorschnellen Urteilen gewarnt werden, denn die Erhaltung von realen Marktanteilen, insbesondere auf Aus^ landsmärkten, kann durchaus für einige Zeit m i t einer Verminderung der Gewinnspannen oder auch einer Hinnahme von Verlusten erkämpft werden. Kürzerfristig kann der Augenschein also über die tatsächliche Wettbewerbsfähigkeit der Anbieter täuschen. Wenn i n meinem Referat von Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit gehandelt werden soll, so ist nach dem bisher Gesag-

Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit

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ten deutlich, daß hier eine Unterscheidung nach der Fristigkeit erforderlich wird. Gerade i n einem System flexibler Wechselkurse kann die Wettbewerbsfähigkeit kurzfristig durch Schwankungen des Wechselkurses beeinflußt werden. Dies war ganz deutlich an der Entwicklung der Auslandsnachfrage nach deutschen Exportgütern i n den letzten Jahren zu beobachten. I n der Zeit eines hohen und noch steigenden Wechselkurses der D - M a r k insbesondere gegenüber dem US-Dollar, stand der Export unter starkem Konkurrenzdruck. Untersuchungen, die i m Rahmen der Strukturberichterstattung vom D I W vorgelegt worden sind, zeigen, daß der Anstieg des Exports bis i n die Jahre 1979/80 vor allem durch die Expansion der Auslandsmärkte, daneben durch die relativ günstige Struktur des deutschen Angebots getragen wurde. Die Wettbewerbskomponente war dagegen negativ. Marktanteile gingen vielen wichtigen Industriezweigen verloren, dies hat eine stärkere Exportentwicklung behindert. Wie stark die Dämpfung des Exports aufgrund der überbewerteten D - M a r k i n Wirklichkeit gewesen ist, zeigte sich, als die D - M a r k gegenüber dem US-Dollar i m Jahre 1980 an Wert verlor. Die Nachfrage des Auslands stieg i n Abweichimg von der Tendenz des Welthandels m i t Industriegütern stark an; dies führte 1981 zu einer weit überdurchschnittlichen Ausweitung des deutschen Exports, die dazu verhalf, das Leistungsbilanzdefizit drastisch zu vermindern. Hier zeigt sich, wie kurzfristig und rasch die Wirkungen von Wechselkursänderungen auf die Exportfähigkeit sein können, zumal wenn die Änderungen kräftig sind. Ganz überwiegend verlangen jedoch Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit nach mittelfristiger Orientierung. Beispiele hierfür sind die Einführung neuer Technologien, Verbesserungen der Organisations- wie auch der Finanzierungsstrukturen und vor allem auch das Erschließen neuer Märkte. Bei der Frage nach wettbewerbsfördernden Strategien ist außerdem die Unterscheidung nach Akteuren angebracht. Prinzipiell kommen hier weitaus méhr als die klassischen wirtschaftspolitischen Instanzen i n Betracht, d. h. nicht nur die Geldpolitik und die Finanzpolitik, sondern z.B. auch Forschungspolitik und Bildimgspolitik; eine wichtige Funktion kommt aber den Unternehmen selbst zu. A u f die große Zahl möglicher Unternehmensstrategien möchte ich allerdings nicht eingehen, sondern mich auf die Möglichkeiten der politischen Instanzen, allerdings unter ausdrücklicher Einbeziehung der Lohnpolitik, konzentrieren. Dabei sind abermals Abstriche zu machen: Ich werde ζ. B. auf den Komplex staatlicher Regulierungen, über die ja schon berichtet worden ist, nicht vertieft eingehen können. 11 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

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Horst Seidler

Staatliche Wettbewerbspolitik kann sich nicht auf die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit nach außen konzentrieren. Ein hoher Wettbewerbsgrad der Unternehmen untereinander auf dem Binnenmarkt ist eine wichtige Voraussetzung dafür, daß die Unternehmen alle Möglichkeiten nutzen, die sie befähigen, attraktive Produkte zu günstigen Bedingungen anzubieten. Die Instrumente hierfür hat sich die Bundesrepublik geschaffen. Die weitgehende marktwirtschaftliche Orientierung unseres Wirtschaftssystems, für deren Erhaltung das Bundeskartellamt eine wichtige Rolle spielt, sorgt für einen generell hohen Wettbewerbsgrad. I n der praktischen Wettbewerbspolitik darf allerdings nicht der Fehler gemacht werden, eine hohe Konzentration m i t eingeschränktem oder fallenden Wettbewerb gleichzusetzen. Die europäische Integration, die auf eine ständige Vergrößerung der Märkte für die Unternehmen hinausläuft, setzt wachsende Unternehmensgröße voraus, die häufig erst die volle Nutzung technischer Möglichkeiten zur kostengünstigen Produktion erlaubt. E i n hoher Marktanteil einzelner deutscher Großunternehmen kann bei freiem Z u t r i t t ausländischer Anbieter auf dem Inlandsmarkt überdies durchaus Ausdruck einer hohen Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Anbieter sein, die sich auch i n Qualität und Preis der angebotenen Güter bemerkbar macht. Es w i r d aber darauf ankommen, Entartungen m i t allen rechtlich gegebenen Möglichkeiten zu verhindern. Neben der Pflege eines hohen Wettbewerbsgrades auf den Inlandsmärkten spielen die Rahmenbedingungen, d. h. generell ein wachstumsfreundliches Gesamtklima, eine erhebliche Rolle. Erhaltung und Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit setzt ständige Investitions- und Innovationsbereitschaft der Unternehmen voraus. Diese w i r d man am ehesten erwarten können, wenn die Unternehmen genügend Zukunftschancen für ihren Absatz sehen und zudem ausreichenden finanziellen Spielraum haben. Die Bekämpfung von länger anhaltenden K o n j u n k t u r - und Wachstumsschwächen ist als eine wichtige Vorausleistung der Wirtschaftspolitik zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit anzusehen. A n Beispielen anderer Länder, ich denke hier besonders an Großbritannien, läßt sich belegen, wie stark die Entwicklung der Unternehmen bei langanhaltender genereller Wachstumsschwäche leidet. Verminderte I n vestitionsbereitschaft führt dann zu einer raschen Veralterung des A n lagevermögens und zu einer nachhaltigen Einbuße vieler Unternehmen an internationaler Wettbewerbsfähigkeit. Leider haben Untersuchungen über die altersmäßige Zusammensetzung des Anlagevermögens der deutschen Industrie ergeben, daß auch hier Anlaß zur Sorge besteht. Das Durchschnittsalter ist von 1970 bis 1980 um fast zwei Jahre auf über zehn Jahre gestiegen, Ausdruck nun fast ein Jahrzehnt anhaltender Investitionsschwäche. Trotz des Anstiegs der Investitionen insbe-

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sondere 1978 und 1979 waren die realen Bruttoanlageinvestitionen des verarbeitenden Gewerbes am Ende der letzten Dekade u m rund 10 v H niedriger als am Beginn. Das für das Exportangebot besonders wichtige Investitionsgütergewerbe schnitt allerdings deutlich besser ab: das I n vestitionsvolumen war hier u m 10 v H höher als vor zehn Jahren. Der These, daß günstige Wachstumsbedingungen den Unternehmen eine Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit erleichtern, könnte allerdings das Argument entgegengesetzt werden, daß bei expandierender realer Nachfrage der Zwang, die Marktchancen durch entsprechende Maßnahmen zu verbessern, nachläßt. M i t Erfahrungen läßt sich dieses Argument aber nicht begründen. Für die Bundesrepublik jedenfalls hat die Frage der Wettbewerbsfähigkeit keine Sorgen bereitet, solange hier wie auch i n der Weltwirtschaft insgesamt ein hohes Wirtschaftswachst u m verzeichnet werden konnte. Die Sorgen darum haben erst begonnen, als sich das Wirtschaftswachstum spürbar verlangsamte oder gar zum Stillstand kam. Eine restriktive Wirtschaftspolitik ist demnach kein geeignetes M i t t e l zur Stärkung der Wettbewerbskraft der Unternehmen. Sie kann die Unternehmen zwar dazu zwingen, wegen fehlender Absatzmöglichkeiten i m Inland auf Auslandsmärkte auszuweichen, u m eine bessere Kapazitätsauslastung zu erreichen. Die Bereitschaft, dies auch auf Kosten von Gewinnen zu tun, ist aber i n einer solchen Situation größer als sonst. Gerade der so erzwungene Verzicht auf ausreichende Erträge w i r d die mittelfristig erforderlichen investiven Bemühungen beeinträchtigen. I m Mittelpunkt der Diskussion u m die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft steht seit langem die Lohnpolitik. Zurückhaltung w i r d nicht nur als Gebot der Stunde, sondern ständig gefordert, u m die Unternehmen kostenmäßig nicht zu stark zu belasten oder sogar zu entlasten. Eine solche Politik ermögliche dann auch eine Verbesserung der Gewinnsituation und stärke die Investitionsneigung. Beides, höhere Investitionsneigung und niedrigere Kosten, führen nach dieser A r g u mentation zu einer Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit i m Ausland und i m Inland. I m Grunde läßt sich gegen das Postulat der Lohnzurückhaltung nicht viel einwenden, wenn es angewendet w i r d auf ein WeltwährungsSystem m i t fixen Wechselkursen. Auch hier allerdings ist das Ausmaß der Lohnzurückhaltung, das zur Erhaltung und Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit notwendig ist, abhängig von der Entwicklung der Lohnkosten i m Ausland. I m Vergleich zu vielen anderen westlichen Industrieländern war i n der Zeit des Systems von Brettonwoods die Lohnpolitik i n der Bundesrepublik i n dem Sinne zurückhaltend, als sie i n der Regel einen geringeren Kostenanstieg verursachte; 11·

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Horst Seidler Schaubild 1

Wechselkurs der D-Mark gegenüber dem US-Dollar bereinigt um Lohnstückkostenunterschiede Verbraucherpreisunterschiede

—

Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit

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die hohe Wettbewerbskraft der deutschen Wirtschaft i n dieser Zeit w a r zu einem erheblichen Teil darauf zurückzuführen. Völlig anders sind die Zusammenhänge zwischen Lohnsteigerungen und Wettbewerbsfähigkeit i n einem System flexibler Wechselkurse. I n der Theorie sollen flexible Wechselkurse zum Ausgleich unterschiedlicher Inflationsraten zwischen konkurrierenden Ländern führen; dies impliziert, daß es gerade i n einem System flexibler Kurse nicht zu wechselkursbedingten Wettbewerbsverzerrungen kommen könne, wie sie zur Auflösung des Bretton-Woods-Systems beigetragen haben. Zwar zielt dieses Argument auf Preisunterschiede und nicht auf Lohnkostenunterschiede, doch zeigt die Beobachtung für die meisten Länder zumindest auf etwas längere Sicht eine große Ähnlichkeit i m Verlauf der Lohnkosten je Produkteinheit und der Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Preisanstiegs. Für die Relation D-Mark/US-Dollar ist diese Beziehung i n Schaubild 1 verdeutlicht. Beschriebe demnach die Theorie des Inflationsausgleichs durch flexible Wechselkurse die Wirklichkeit zutreffend, so hätte das für die Begründimg einer wettbewerbsorientierten Lohnzurückhaltung bittere Folgen: Die Lohnpolitik könnte dann definitionsgemäß nichts zu einer Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit über die Kosten beitragen, w e i l ein niedrigerer Anstieg der Lohnstückkosten als i n anderen Ländern durch eine entsprechende Wechselkursbewegung ausgeglichen würde. Eine Verbesserung wäre also niur dann zu erwarten, wenn der Wechselkurs auf Lohnkostendifferenzen nicht v o l l reagiert. Die Beobachtung dieses Zusammenhangs für die Verhältnisse der Bundesrepublik Deutschland zeigt allerdings, daß eher das Gegenteil zutrifft. I m zweiten Schaubild sind für acht wichtige westliche Industrieländer i m Vergleich zur Bundesrepublik die Lohnstückkosten-Relationen i n der Zeit von 1972 bis 1981 i n Kurvenform dargestellt. 1972 wurde hier als letztes Jahr vor Einführung des flexiblen Wechselkurssystems als Basisjahr gewählt. Damit ist zwar offen, wie groß 1972 die Unterschiede i m Niveau der Lohnstückkosten gewesen sein mögen, allerdings haben die davorliegenden Aufwertungen der D - M a r k sicherlich zu einem erheblichen Abbau von Kostenunterschieden beigetragen. I m Schaubild sind die Lohnstückkosten-Relationen für jedes Land i n der jeweiligen Landeswährung (im Falle Frankreich: Relation der Steigerungen der Löhne i n der Bundesrepublik i n D - M a r k zur Steigerung der Löhne i n Frankreich i n Französischen Franc), sowie auf Basis von Sonderziehungsrechten eingetragen. Das B i l d zeigt, daß die Lohnstückkosten i n Landeswährung i n der Bundesrepublik i m Vergleich zu den meisten der betrachteten Länder relativ gering gestiegen sind. Der A n stieg war i n der Summe der betrachteten Jahre um 20 v H geringer als

Horst Seidler

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Schaubild 2 Relative Entwicklung* der Lohnstückkosten der Bundesrepublik Deutschland 1972 =100 110

USA

Frankreich

100 90 80

^

Sonderziehungsrechte ( S Z R )

70 Landeswährung

60 50

1972 73 74 75 76 77 78 79 80 81

Italien 1972 73 74 75 76 77 78 79 80

Japan

1972 73 74 75 76 77 78 79 80 81 1972 73 74 75 76 77 78 79 80 81 110

Niederlande Schweiz

100 90

70

1972 73

74 75 76 77 78 79 80 81

Großbritannien 1972 73

74 7 5 7 6

77

78

79

8 0 81

Österreich 100 90

60 70

1972 73

74 75 76 77 78 79 80 81

60

1972 73

74 75 76 77 78 79 80 81

* Der Index (1972 = 100) der Bundesrepublik wurde für die Berichtsjahre durch den entsprechenden Index des Berichtslandes dividiert. Bei der Bewertung in SZR wurden die Lohnstückkosten von der jeweiligen Landeswährung in SZR umgerechnet. Quelle: Berechnungendes

DIW.

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i n den USA, u m 40 v H geringer als i n Frankreich und u m mehr als 60 v H geringer als i n Italien. Schwächer als i n der Bundesrepublik war der Anstieg i n keinem der anderen Länder, nicht einmal i n der Schweiz. Für die internationale Wettbewerbsfähigkeit wichtig sind jedoch nicht Kostenunterschiede i n Landeswährung, sondern i n internationaler Währung. Bei einer Bewertung der Lohnstückkosten-Relationen i n Sonderziehungsrechten zeigt sich, daß die Wechselkursveränderungen i n der Vergangenheit Kostenvorteile, die i n der Bundesrepublik durch eine i m internationalen Vergleich zurückhaltende Lohnpolitik entstanden sind, weitgehend aufgezehrt haben. I m Vergleich zu den USA, zu Italien und Großbritannien hat sich sogar i n vielen Jahren eine Umkehr des K o stengefälles ergeben, die durch eine weit über die jeweiligen Kostenunterschiede hinausgehende Aufwertung der D - M a r k gegenüber diesen Ländern zustande kam. Diese Uberbewertung der D - M a r k wurde auch i n der Zeit der starken Abwertung der D - M a r k gegenüber dem USDollar (1980/81) nicht v o l l abgebaut, sondern nur erheblich reduziert. Man könnte diese Analyse auf weitere Länder wie auch auf die Gesamtheit der westlichen Industrieländer ausdehnen, das Fazit wäre gleich: Lohnzurückhaltung i n der Bundesrepublik, die sich i n einem stark vom internationalen Durchschnitt nach unten abweichenden A n stieg der Lohnstückkosten darstellt, f ü h r t zumindest nicht i n voller Höhe zu den gewünschten Kostenvorteilen i m internationalen Vergleich; die durch ausgesprochene Lohnzurückhaltung entstehenden A u f wertungserwartungen für die D - M a r k haben zumindest i n der Relation zum US-Dollar nicht nur zu einem kurzfristigen „Uberschießen", sondern zu einer dauerhaften Überkompensierung des Kostenvorteils geführt, die erst m i t der Schwäche der Leistungsbilanz i n den Jahren 1980 und 1981 deutlich vermindert worden ist. Ein Erfolgsrezept zur Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit ist zurückhaltende Lohnpolitik jedenfalls nicht. Die Begründung für eine solche Politik muß eher m i t binnenwirtschaftlichen als m i t außenwirtschaftlichen A r gumenten gegeben werden. Nachzutragen ist an dieser Stelle, daß für diese Analyse die Lohnstückkosten und nicht etwa die Stundenlöhne oder gar Monatslöhne zugrunde gelegt worden sind; denn höhere Kosten entstehen den Unternehmen nicht i m Ausmaß der Erhöhung der Stundenlöhne, sondern nur so weit, als der Lohnanstieg nicht durch einen Produktivitätsanstieg kostenmäßig neutralisiert wird. Der Produktivitätsanstieg ist aber von Land zu Land verschieden. Die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft w i r d häufig auch deshalb m i t Sorge betrachtet, w e i l Berechnungen i m internationalen

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Vergleich gegenüber manchem konkurrierenden Industrieland ein deutlich geringeres Produktivitätsniveau der Bundesrepublik oder eine Schrumpfung des Produktivitätsvorsprungs ergeben. Dies war zeitweil i g ζ. B. i m Verhältnis zu den USA und zu Japan der Fall. Dabei w i r d i n der Regel das Sozialprodukt je Beschäftigten, umgerechnet zum geltenden Wechselkurs, miteinander verglichen. Es ist allerdings verfehlt, aus einem so berechneten Produktivitätsrückstand der Bundesrepublik auf Wettbewerbsnachteile zu schließen: I m Falle einer Schwäche der Mark gegenüber dem US-Dollar w i r d diese Produktivitätsrelation für die USA günstiger, zugleich sinkt jedoch die Wettbewerbsfähigkeit der US-Wirtschaft gegenüber der Bundesrepublik aus dem gleichen Grunde, nämlich der D-Mark-Schwäche. Produktivitätsvergleiche zwischen Ländern aufgrund von Werten können also sehr irreführend sein. Bei der Beurteilung des Einflusses der Lohnpolitik auf die Wettbewerbsfähigkeit sollte allerdings ein deutlicher Unterschied zwischen den globalen Wirkungen und ihren sektoralen Möglichkeiten gemacht werden. Wenn von einer globalen Lohnzurückhaltung kein Beitrag zur Wettbewerbsstärkung zu erwarten ist, so kann die Lohnpolitik doch auf bestimmte sektorale Probleme und Notwendigkeiten reagieren. Vielleicht war es ein Fehler, daß i n der Bundesrepublik seit Jahren fast gleiche Lohnabschlüsse für die einzelnen Wirtschaftsbereiche die Regel waren. Zwar blieben so sektorale Differenzen i m Lohnniveau weitgehend erhalten, gleichwohl sind unterschiedliche Produktivitätschancen und unterschiedlicher Druck des internationalen Wettbewerbs damit nicht berücksichtigt worden. Ein Eingehen auf sektorale Differenzierung w i r d zwar häufig m i t Konsensusschwierigkeiten verbunden sein, doch zeigt die Entwicklung dieses Jahres erste Ansätze i n dieser Richtung. Aus dem U r t e i l über die Lohnpolitik als M i t t e l zur Stärkimg der Wettbewerbsfähigkeit und ihren Implikationen für Wechselkurs- und Wettbewerbsrelationen ergeben sich Fragen für die Geldpolitik. Die Geldpolitik ist innerhalb gewisser Grenzen i n der Lage, Wechselkurse zu beeinflussen; sie tut dies auf alle Fälle dann, wenn der geldpolitische Kurs von dem anderer Länder abweicht. Eine i m internationalen Vergleich sehr strikte Geldpolitik, die auch zu Abweichungen bei den Inflationsraten und dem Anstieg der Lohnstückkosten führt, provoziert Aufwärtserwartungen. Die Möglichkeit einer Uberkompensierung von Inflationsdifferenzen, d. h. ein „Uberschießen" des Wechselkurses, dürfte m i t der Größe dieser Differenzen zunehmen. Das Fazit für mich ist, daß auch i n einem System flexibler Kurse nationalen Stabilisierungszielen Grenzen gezogen sind, die sich aus der Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit ergeben. Bei der Setzung von Geldmengenzielen sollte dieser Zusammenhang Beachtung finden. Bei der Quan-

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üfiizierung der als unvermeidlich angesehenen Preissteigerungsraten sollten die Wirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit berücksichtigt werden. Was bei der Preissteigerungsrate als unvermeidlich zu gelten hat, ergibt sich jedenfalls nicht allein aus binnenwirtschaftlichen Faktoren. Ist zumindest für die Bundesrepublik ungewiß, ob die Lohnpolitik global einen entscheidenden Beitrag zur Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit zu leisten vermag, müssen andere Möglichkeiten genutzt werden. Von der Wirtschaftspolitik können wertvolle Beiträge auf verschiedenen Gebieten erwartet werden. Der wichtigste liegt wohl darin, sich allen Versuchen anderer Länder, Handelsbarrieren zu errichten, zu widersetzen. Wo Protektionismus eingerissen ist, w i r d es schwerfallen, die geschützten Zweige wieder dem Wettbewerb auszusetzen. Ein schlimmes Beispiel dafür, was nicht sein sollte, sind die jüngsten Regulierungen für den Stahlsektor i n der EG. Bedauerlicherweise hat sich nun auch die Bundesrepublik i n die Reihe der Länder gestellt, die wegen der hohen Suibventionierung dieses Sektors i n den Partnerländern selber Subventionen zahlen. Wettbewerbspolitisch sind Subventionen aber ganz grundsätzlich von höchst zweifelhaftem Wert. Die Reaktion der bedachten Wirtschaftszweige ist i n der Regel ein Nachlassen von Rationalisierungsbemühungen und damit ein ständiger Mehrbedarf an Subventionen. Gerade, wenn sektorale ökonomische Schwierigkeiten bei den Lohnabschlüssen vernachlässigt worden sind, droht dann die Gefahr, daß die Steuerzahler Arbeitgeberfunktionen erhalten, nämlich die Löhne bezahlen müssen. Eine erhebliche Bedeutung kommt der Frage zu, inwieweit die deutsche Wirtschaft i n den kommenden Jahren Anschluß an moderne technische Entwicklungen findet oder sogar V o r d r a n g vor der Konkurrenz aus anderen Ländern erzielen kann. Der Staat kann hier einen wichtigen Beitrag nicht nur dadurch leisten, daß er die technische Forschung fördert und zur Ausbreitung der Erkenntnisse beiträgt. I n der Regel w i r d man neue technische Lösungen (Innovationen) auf ausländischen Märkten nur dann anbieten können, wenn sie auch i m eigenen Land Verwendimg finden. Z u denken ist hier nicht nur an die Kernenergie und die derzeitigen Schwierigkeiten der weiteren Entwicklung, sondern auch an die neuen Medien, denen i n diesem Land zum Teil m i t großem Mißtrauen begegnet wird. Nach Schätzungen geht die Größe des Weltmarktes für Güter dieses Bereichs i n Zukunft i n dreistellige Milliardenzahlen. U m zu ständigen Neuentwicklungen auf technischem Gebiet fähig zu sein, bedarf es weiterhin eines hohen Biidungs- und Ausbildungs-

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Horst Seidler

standes der Erwerbstätigen. Hier liegt eine Aufgabe des Staates, die auch nur für kürzere Dauer keinerlei Vernachlässigung verträgt. Staatliche A k t i v i t ä t e n sind gegenwärtig auf vielen anderen Gebieten notwendig. Beispiele hierfür sind: — Sicherung eines ausreichenden Energieangebots. — Verbesserung der Kapitalausistattung insbesondere mittlerer und kleinerer Unternehmen und ausreichende Starthilfe für Neugründungen. — Nachfrage nach technisch fortgeschrittenen Produkten des eigenen Bedarfs zum Zwecke der Produktionsstimulierung. — Förderung von Forschung und Entwicklung auch bei den kleineren Unternehmen und deren Beteiligung an Ergebnisisen von Großforschungs-Projekten. — Schaffung gleicher Abschreibungsbedingungen wie i n anderen Ländern. Ein wichtiger Bereich staatlicher A k t i v i t ä t sind Regelungen für den Umweltschutz. Ihnen w i r d , soweit i m Ausland nicht m i t gleicher Strenge verfahren wird, eine wettbewerbsnachteilige Wirkung zugeschrieben, w e i l sie die Unternehmen m i t zusätzlichen Kosten belasten. Dies t r i f f t sicher i n Einzelfällen u n d für eine begrenzte Zeit zu. Dennoch kann auf Umweltschutz nicht verzichtet werden. Er ist nicht n u r zur Erhaltung der Lebensqualität dringend erforderlich; von der Entwicklung von Umweltschutztechniken gehen auch Anregungen auf die Produktion und auf die Ausfuhr aus, die die nachteiligen Effekte ausgleichen oder sogar überkompensieren können. M i t diesen sowie solchen Maßnahmen, die die Unternehmen eigenverantwortlich treffen müssen, sollte es gelingen, der Wirtschaft der Bundesrepublik Deutschland ein hohes Maß a n Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten. Die augenblickliche günstige Entwicklung unserer außenwirtschaftlichen Position sollte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, daß keineswegs sämtliche Gefahren, die hier denkbar sind, schon überstanden wären. Vielfach w i r d das Verschwinden des Leistungsbilanzdefizits als Indiz dafür gesehen, daß die Anpassung der Wirtschaft der Bundesrepublik an die nach der ölverteuerung veränderten Strukturen der Weltwirtschaft weitgehend vollzogen sei. Dies ist zu bezweifeln, zumal der Zeitbedarf für diese Anpassungen sehr groß ist. Schon wenn — was zu erwarten ist — die Einfuhren der OPEC-Länder nicht mehr i n dem Tempo wie 1981 steigen, sondern vielleicht sogar zurückgehen, w i r d dies zu einer relativen oder absoluten Verschlechterung

Strategien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit

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der Leistungsbilanz führen. Dazu kommt, daß sich die Aufwertung der D - M a r k gegenüber dem US-Dollar fortsetzen dürfte, wenn auch aufgrund der anhaltend hohen Zinsen i n den USA zunächst ein „Uberschießen" des Wechselkurses nicht zu befürchten ist. A u f die Dauer kann man dies jedoch nicht ausschließen. A u f eine solche Situation sollte sich die Wirtschaft der Bundesrepublik schon heute einrichten, da die meisten Maßnahmen zur Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit nur auf längere Frist W i r k u n g entfalten.

Zusammenfassung der Diskussion Referate Härtel

und Seidler

I n einem längeren Beitrag kritisiert Giersch zunächst die von Seidler vorgetragene Überlegung, besondere Effekte, die als Glücksumstände einzelner Branchen gedeutet werden könnten (Beispiel norwegische und englische ölfunde) beeinträchtigten via Währungsaufwertung die Wettbewerbsfähigkeit der übrigen Branchen. Giersch meint dazu u. a. ironisch, man könne bedauern, daß die Alpenlandschaft so viel Tourismuseinnahmen i n die Schweiz lenke, gehe es doch deshalb der Uhrenindustrie schlecht. E i n anderes Beispiel sei der internationale Wettbewerb i n bezug auf die Eignung als Anlageland für überschüssige Währungsbestände. Stabilität i n der Schweiz oder i n Deutschland i m Verein m i t expansionistischen Experimenten i n anderen Industrieländern bringe hohe Nachfrage nach D-Mark, und die daraus resultierende Aufwertungstendenz komme der Exportindustrie natürlich ungelegen. Nun laute aber die Argumentation: A u f diesem Gebiet darf man nicht so gut sein, denn sonst ist die Nachfrage nach D - M a r k zu groß, und die D - M a r k w i r d überbewertet. Dazu würde er, Giersch, einfach sagen: Wenn die internationale Nachfrage nach D - M a r k so groß sei, sollten die Leute doch D - M a r k halten; w i r könnten dann auf diese Weise zwar nicht unsere Leistungsbilanz aktivieren, aber das sei dann ja auch nicht nötig, w e i l w i r eben durch Geldexport eine ganze Menge verdienen und auf diese Weise auch unseren Lebensstandard halten könnten. Bei einer Abwertung müsse man sonst ja wohl sagen: „ w i e schön, w i r sind wettbewerbsfähig, w i r dürfen jetzt für das, was unseren Lebensstandard ausmacht, sehr viel mehr arbeiten". Internationale Wettbewerbsfähigkeit, wie er sie verstehe, könne i n diesem Zusammenhang also nur heißen, daß man möglichst viele Leute zu den hohen Reallöhnen, die sie haben möchten, v o l l beschäftigen könne, ohne daß man dazu irgendwelche währungspolitischen Maßnahmen oder Tricks ergreifen müßte, die ja bedeuten würden — wenn es sich u m eine Abwertung handelt—, daß man die inländische Arbeit i m Vergleich zur Arbeit i n anderen Ländern abwertete. Überdies solle man das, was Seidler i n bezug auf den einzelnen Sektor gesagt habe, nämlich: wo die Arbeitslosigkeit besonders groß ist, sollte Lohnzurückhaltung geübt werden, auch auf andere Sektoren ausdehnen, bis wieder Vollbeschäftigung erreicht sei, Vollbeschäftigung

Zusammenfassung der Diskussion

173

und Leistungsbilanzausgleich i n Kombination, und dann solle doch jeder versuchen, sein Einkommen so weit zu steigern, wie es möglich ist. Das Ergebnis sei dann ein Wachstum des Sozialprodukts, das dem Leistungswillen der Bevölkerung entspricht. Diejenigen, die arbeiten wollten, könnten alle arbeiten, zu den jeweils üblichen Lohnsätzen. Man brauche keine Wachstumspeitsche, aber man brauche Preisverhältnisse, bei denen Vollbeschäftigung möglich ist. Und wenn man sich um internationale Wettbewerbsfragen bemühe, dann strebe man Vollbeschäftigung an bei möglichst hohen Reallöhnen oder bei möglichst geringen Einbußen an Reallohn. Es habe dabei gar keinen Sinn, dem Wechselkurs irgendwelche Sonderrollen zuzuweisen; er gleiche das schon aus. Manchmal gebe er dem einen einen Bonus, manchmal dem anderen. Wegen der knappen für die Diskussion zur Verfügung stehenden Zeit kann Seidler nur auf einzelne Aspekte der von Giersch vorgebrachten K r i t i k eingehen. Er verweist auch auf die ausführlicheren Darlegungen i m vollständigen Text seines Beitrages, der über das mündlich Vorgetragene hinausgehe. Er stimmt dem Argument Gierschs zu, der Sozialkonsens i n der Bundesrepublik sei einer der Bestimmungsgründe für Wechselkursveränderungen gewesen. Auch er halte es für einen wichtigen Punkt, daß es möglich gewesen sei, m i t Konsens, m i t wenig Streiks i n den letzten Jahren zu Lohnabschlüssen zu kommen, die dann trotzdem immer noch als überzogen apostrophiert worden seien m i t der Forderung — das gelte auch für die Entwicklung der letzten Zeit —: w i r müssen noch besser werden, als w i r es schon sind. Es werde also verlangt, nicht nur der Drittbeste oder Zweitbeste sein, sondern der Beste, und zwar m i t weitem Abstand vor den anderen. Er, Seidler, habe nichts gegen den Ehrgeiz, Bester zu sein. Aber es stelle sich doch die Frage: Wie stabil ist ein solches System, wenn die Abstände — auch bei flexiblen Wechselkursen — international so groß sind? Ob es nicht Prozesse gebe, die die Frage nach den Beschäftigungs- und Wachstumswirkungen eben doch ernsthaft erscheinen ließen? Da habe er offenbar einen Dissens m i t Giersch. Er stehe den Reaktionen, die er für diese Bereiche dann als Rückwirkung befürchte, nicht ganz so gelassen gegenüber, wie Giersch das zu t u n scheine. Sicherlich brächten Aufwertungen auch Emkommensvorteile. Es sei nur die Frage: Bringen sie Einkommensvorteile nicht nur für immer weniger Leute? U n d gibt es Mittel, die das verhindern? Er glaube nicht, daß das so leicht sei. Steuer warnt davor, außenwirtschaftliches Gleichgewicht m i t internationaler Wettbewerbsfähigkeit zu identifizieren. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit entscheide zweifellos über das Maß an internationaler Arbeitsteilung und diese ihrerseits über den Wohlstand. Aber

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wettbewerbsunfähige Länder könnten gleichwohl außenwirtschaftliches Gleichgewicht haben. Man laufe überdies Gefahr, den Begriff der i n ternationalen Wettbewerbsfähigkeit merkantilistisch zu sehen und zu sagen: Export ist gut, Import ist Landesverrat. Internationale Wettbewerbsfähigkeit entscheide ja nur über die Exportstellung eines Landes. Aber man exportiere ja nicht, u m seinen Wohlstand loszuwerden, sondern u m i h n zu fördern; man exportiere, um zu importieren. Schließlich stellt Steuer die These i n Frage, man könnte i n der Bundesrepub l i k die Inflationsrate nicht wieder auf 0 oder l v H zurückführen, ohne dadurch auch andere Ziele zu gefährden. I n seiner Erwiderung stimmt Seidler der ökonomischen Einschätzung der Handelssalden zu. Man müsse sich die Landschaft, die i n diesem Fall i n Frage steht, noch etwas genauer ansehen, statt sich auf den verengten Blick auf Salden, insbesondere ausgeglichene Salden m i t befriedigender Leistungsbilanz einzulassen. Daraus ergebe sich natürlich, daß er nicht der merkantilistischen Philosophie anhänge. Ein weiterer K r i t i k p u n k t an Seidlers Referat betrifft die Wahl des Jahres 1972 als Basisjahr seiner Untersuchung (Lobbe). Weder habe man seit 1972 ein unbedingtes flexibles Wechselkurssystem, noch habe man vor 1972 ein voll gebundenes Wechselkurssystem gehabt. Diese Frage sei nicht nur statistischer oder akademischer Natur, sondern sie sei entscheidend für die Beurteilung der derzeitigen Außenwertposition der D-Mark. Wenn man 1979 anfange, komme man zu dem Schluß, daß die D - M a r k gegenüber vielen anderen Währungen, außer dem US-Dollar, gemessen an dem Stand von 1969, nach wie vor überbewertet sei. Seidler entgegnet, daß 1973 schon weitgehend i n die Zeit der flexiblen Wechselkurse fiel. Dieser Umstellung des Weltwährungssystems seien einige ziemlich erhebliche Aufwertungen der D-Mark, insbesondere gegenüber dem Dollar, vorausgegangen. Niemand wisse, inwieweit m i t diesen vorangegangenen Aufwertungen so etwas wie ein Kosten- und Preisausgleich i m absoluten Sinne zwischen USA und Bundesrepublik erreicht worden sei. Er könne sich aber vorstellen, daß 1972 vielleicht doch ein Jahr gewesen sei, i n dem sich über den Wechselkurs Kosten und Preise dort und hier weitgehend geähnelt hätten. Z u m Referat von Härtel bemerkt Büchner-Schöpf, es sei fraglich, ob defensive Maßnahmen — als solche kämen praktisch Subventionen und Protektion i n Betracht — ökonomisch betrachtet sinnvoll sein könnten, insbesondere mittel- und längerfristig. I h m fielen i n dem Bereich nur Kontrabeispiele ein, etwa die Frage: Warum ist die T e x t i l und Bekleidungsindustrie i n Deutschland, die dem Wettbewerb von A n fang an stärker ausgesetzt wurde als die i n der übrigen EG, die wettbewerbfähigste? Warum sind z.B. die britische und die italienische

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Automobilindustrie am wenigsten wettbewerbsfähig? Warum ist unsere wettbewerbsfähiger? — Weil die italienische und die britische von Anfang an stark subventioniert und gegenüber dem internationalen Wettbewerb abgeschüttet worden sei. Ein ganz besonders heikles K a pitel i n diesem Bereich sei Stahl. Da habe man am Schluß nur noch einen Wettbewerb der Staatskassen. Z u den offensiven Strategien habe Härtel angedeutet, hier sollte der Statt den Unternehmen Vorgaben machen. Ob das i n Richtung der Philosophie des „picking the winner" gehen sollte? Er frage auch hier nach positiven Beispielen, abgesehen von Japan. Die japanischen Verhältnisse seien aus vielen Gründen nicht einfach auf Deutschland zu übertragen. Ob sich nicht das Prognoseproblem stelle, ebenso wie die Frage, ob Bürokratien tatsächlich besser geeignet sind, diese Indikation zu geben, als Unternehmer, die dezentral am M a r k t operieren. Überdies sei wohl zu erwarten, daß — falls alle Regierungen zu ähnlichen Zeitpunkten die gleiche Intelligenz hätten — man sehr bald weltweit derartige Uberkapazitäten hätte, daß aus den heute selektierten „Winners" die „Losers" von morgen würden (Beispiele: Stahl- und Chemiefaserindustrien). Härtel erwidert, er schließe sich der Skepsis an, die i n der Diskussion vom Vortag in bezug auf das Picking-the-Winner-Problem artikuliert worden war. Allerdings heiße „picking the winner" ja nicht unbedingt, daß der Staat die Güter und Branchen auswählte, die zu fördern sind. Man könne auch an das französische System denken, wenn man die Verstaatlichung interpretiert als eine Auswahl von Unternehmen quer durch alle Branchen, die der Staat m i t günstigeren Finanzierungsbedingungen, insbesondere billigem Eigenkapital ausstattet. Anschließend seien die Unternehmen dann frei, sich die Bereiche auszusuchen, bei denen sie international am wettbewerbsfähigsten sind. Z u der Frage defensiver Strategien führt Härtel aus, auch er würde davon natürlich abraten. Man könne aber als Ökonom folgendes nicht ausschließen: Der Lohnvorteil einer ganzen Reihe unserer Arbeitnehmer, insbesondere derer, die einfachere Arbeit leisten, gegenüber den Entwicklungsländern liege ja darin, daß der Faktor Arbeit nicht mob i l ist. Internationaler Handel bedeute, daß indirekt doch wieder eine Fungibilität der Arbeitskräfte über die Güterimporte zum Zuge komme und auf diese Weise die wenig qualifizierten Arbeitskräfte beschäftigungslos würden. Für den Fall, daß man es nicht schaffe, diese umzusetzen entweder i n einfachere Arbeitsplätze i m Dienstleistungsbereich oder i n höheren Qualifikationen, komme es dazu, daß diese Arbeitskräfte letzten Endes m i t den Löhnen i n den Entwicklungsländern konkurrieren müßten, also gegebenenfalls so weit i n ihren Einkommensan-

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Sprüchen absinken, daß sich die Einkommensverteilung i m Inland sehr stark verzerrt. Wenn die Gesellschaft das nicht hinnehmen wolle, könne er als Ökonom nicht sagen: das müßt ihr aber hinnehmen. Wenn die Wirtschaftspolitik aus diesem Grunde protektionistische oder defensive Maßnahmen ergreift, dann müsse er als Ökonom das als Werturteil hinnehmen.

Staat und Markt: Einige Anmerkungen zur Regulierung des Transport- und Kommunikationswesens* Von Jürgen Müller, Berlin

1. Einleitung Bei dem Thema Staat und M a r k t steht oft der Gedanke nach der Grenze zwischen den Bereichen wettbewerblicher und administrativer Allokation i m Vordergrund. Nach dem Prinzip der sozialen M a r k t w i r t schaft sollte der Staat oder die m i t besonderen staatlichen Vorrechten ausgestatteten Unternehmen sich nur auf solche Aktivitäten beschränken, die von Privatunternehmen nicht oder nicht m i t einem politisch akzeptablen Ergebnis durchgeführt werden können. Aus diesem Grunde unterliegt es der Ordnungspolitik i n einer Wettbewerbsordnung, ständig zu überprüfen, ob historisch einmal festgelegte Abgrenzungen zwischen dem Wettbewerbsbereich und dem Bereich staatlicher Allokation, den sogenannten wettbewerblichen Ausnahmebereichen, noch gerechtfertigt sind oder i n die eine oder andere Richtung verschoben werden sollten. Dieses grundsätzlich immer wichtige Thema soll jedoch i n diesen Ausführungen nicht alleine i m Mittelpunkt stehen. Eine Unterscheidung nach dem staatlichen und marktwirtschaftlichen Bereich und eine Überprüfung der Abgrenzung der beiden Bereiche i n Richtung auf mehr oder weniger Regulierung stellt nur einen ersten, wenn auch wichtigen Fragenkomplex innerhalb dieses Gesamtthemas dar. Denn i m Bereich staatlicher Allokation sind ebenfalls Wettbewerbselemente zu entdecken, genau wie i m Bereich des Marktes staatliche Rahmenbedingungen das Marktergebnis zusätzlich zu der Marktstruktur erheblich beeinflussen. Aus diesem Grunde möchte ich auch die jeweiligen Allokationsmechanismen i n den beiden Bereichen detalliert berücksichtigen. Inwieweit werden durch sie die vorgegebenen gesellschaftlichen * F ü r kritische Kommentare u n d Verbesserungsvorschläge danke ich m e i nen Kolleginnen u n d Kollegen beim D I W sowie Beat Blankart, Jürgen F r a n ke, Günter Knieps, Fritz M ü l l e r , K a r l - H e i n z Neumann u n d Friedrich von Stackelberg. Die V e r a n t w o r t u n g f ü r noch verbleibende Fehler i m T e x t liegt jedoch beim Autor. F ü r finanzielle Unterstützung gebührt dem German Marshall F u n d Dank, der meine Arbeiten i m Bereich Entregulierung des Flugverkehrs u n d Kommunikationswesen unterstützt hat. 12 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

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Zielvorstellungen erfüllt; inwieweit sind die Allokationsmechanismen durch Veränderungen i n der Abgrenzung der jeweiligen Bereiche oder der benutzten staatlichen Regulierungsinstrumente i n der Lage, die gegebenen staatlichen Zielvorstellungen zu erfüllen? Ergänzt man den Themenbereich M a r k t und Staat u m diesen Fragenkomplex, so geht es neben der Abgrenzungsproblematik zwischen den Bereichen — i m „Marktbereich" u m eine Überprüfung der Marktergebnisse und der Auswirkungen, welche aus den staatlichen Eingriffen entweder direkt oder indirekt durch das Setzen der ordnungspolitischen Rahmenbedingungen resultieren; — i m „staatlichen Bereich" u m die Überprüfung der Leistungsergebnisse, die durch staatliche Lenkung der Allokation erbracht werden. Sie lassen sich zwar nicht immer nach Kriterien der ökonomischen Effizienz beurteilen (vor allem nicht bei vollständigem Marktversagen), aber durch wirtschaftswissenschaftliche Ansätze, die sich aus dem Postulat einer optimalen Ressourcenallokation ergeben, ζ. B. bezüglich der Wahl der Kapazität und ihrer Ausnutzung, können Rückschlüsse auf die Effizienz staatlicher Leistungserbringung geschlossen werden. Die Frage lautet deshalb auch: Ist die Effizienz des staatlichen Mitteleinsatzes i m Hinblick auf die politisch vorgegebenen Ziele zufriedenstellend, oder machen andere, möglicherweise widersprüchliche Ziele eine solche Bewertung sogar unmöglich? I m Mittelpunkt steht deswegen sowohl die Frage nach dem „Organisational Design", oder besser gesagt den Rahmenbedingungen, die vom Staat für die Allokation der Ressourcen i n beiden Bereichen gesetzt werden, als auch die Frage nach den damit explizit oder implizit verbundenen Zielen und nach der Effizienz ihrer Erreichung. Staatliche Regulierung i n einzelnen Marktbereichen ist oft auf M a r k t versagen zurückzuführen. A m Anfang meiner Arbeit steht deshalb eine Analyse des Marktversagens und der zu dessen Behebimg notwendigen staatlichen Korrekturen. Daneben erwähne ich auch die Nebenbedingungen, die w i r bei staatlichen Eingriffen vorfinden. Es folgt eine kurze Übersicht über die Lehren, die i n der Literatur über die Behebimg von Marktversagen durch staatliche Eingriffe gezogen werden. Vor diesem Hintergrund werden dann die einzelnen Verkehrs- und Kommunikationsbereiche auf Probleme des Marktversagens und der entsprechenden Regulierung 1 angesprochen. Da die Analyse vom Ver1 Regulierung w i r d hier synonym m i t Staatseingriffen i n die Vertragsfreiheit benutzt, welche über die gesetzlichen Rahmenbedingungen hinaus-

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kehrsbereich bis zum Kommunikationsbereich relativ viele Detailbranchen beinhaltet, kann nur ein grober Überblick über diese Problematik gegeben werden. I n der Analyse und bei dem Vergleich zwischen den einzelnen Branchen fällt jedoch auf, wie ähnlich i n vielen Bereichen die Probleme und wie wichtig die Nebenbedingungen bei der Durchführung staatlicher Eingriffe sind. 2. Marktversagen als Grund für Staatseingriffe I n der neoklassischen volkswirtschaftlichen Literatur w i r d die Notwendigkeit des Staatseingriffes i n die Marktallokation m i t Marktversagen erklärt (Bator, 1958). Dabei handelt es sich u m Marktversagen i m normativen Sinne. Marktversagen i m ethischen Sinne w i r d zwar auch zur Begründung von Marktversagen herangezogen, ist jedoch nicht Teil des neoklassischen Forschungsansatzes. Die Ziele solcher Staatseingriffe bestehen darin, die Auswirkungen des Marktversagens zu verhindern oder sie zu reduzieren. Hinter diesem theoretischen Weltbild steht die Vorstellung, daß unter bestimmten Bedingungen ein System von M ä r k ten zu einer effizienten Allokation knapper Ressourcen führt (Röpke, 1943). Aus diesem Grund liegt das erste Ziel der Regulierung bei einem Vorliegen von Marktversagen a) i n der Erhöhung der Wohlfahrt auf der Basis des Pareto-Kriteriums oder ähnlicher, weniger restriktiver Kompensationskriterien. Es geht also u m die Erhöhung der allokativen Effizienz. Als zweites Ziel sehe ich b) die Erhöhung der allokativen Effizienz i m dynamischen Sinne an. Dieses Ziel geht über das statische Konzept der allokativen Effizienzverbesserung hinaus, obwohl natürlich auch dieses für intertemporale Allokationskriterien ausgeweitet werden kann. Es ist jedoch i n der Anwendung weniger operational und i n der Literatur nicht so eindeutig etabliert wie pareto-ähnliche Kriterien. Die Gründe für die Schwierigkeiten der Anwendung liegen zum einen darin, daß ohne Kenntnis der gesellschaftlichen Zielfunktion entsprechende Kompensationskriterien fehlen und daß außerdem schon bei der Planung neuer Produkte und Produktionsmethoden wegen der Unsicherheit i m Zeitablauf und der Nicht-Existenz von Zukunftsmärkten klare Regeln für staatliche Eingriffe nicht gesetzt werden können. Statt dessen begegnen uns i n diesem Bereich häufiger allgehen, die zum Erreichen der Funktionsfähigkeit von M ä r k t e n nötig sind. Vgl. hierzu i m Detail Müller u n d Vogelsang, 1979. 12

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gemeine staatliche Zielvorstellungen über erwartete Leistungen einer Branche, so z.B. über das Erreichen gewisser strategischer oder industriepolitischer Ziele wie Exportanteile, Produktionsentwicklung oder bestimmte Versorgungsziele. Das dritte Ziel der regulativen Staatseingriffe besteht darin, c) die Verteilungsprozesse, die sich aus einem Marktprozeß ergeben, zu verändern. Dazu gehören nicht nur die Auswirkungen eines statischen, sondern auch eines dynamischen Marktprozesses, ζ. B. die Auswirkungen des technologischen Wandels. „Verlierer" werden oft vor den negativen Auswirkungen des technologischen Wandels oder auch vor strukturellen Veränderungen geschützt. Es besteht dadurch ein enger Zusammenhang m i t dem Ziel b), nur werden hier oft andere Kompensationskriterien zugrunde gelegt. Für das vierte Ziel von Staatseingriffen gilt, d) daß eine marktwirtschaftliche Allokation i n einigen Bereichen überhaupt nicht erwünscht ist und daß aus ethischen oder politischen Gründen eine staatliche Allokation bevorzugt wird. W i r finden dieses Ziel ζ. B. i m Biidungs- und Sozialbereich wieder, aber auch i n wichtigen Sparten des Verkehrs- und Kommunikationswesens, wo nicht Probleme des Marktversagens, sondern die eigentliche Marktallokation der wesentliche Grund für Staatseingriffe ist. Bei der Branchenanalyse werde ich, soweit wie möglich, auf diese einzelnen Ziele zurückkommen. Gerade die letzten beiden Ziele sind jedoch i n der praktischen Anwendung sehr allgemein gehalten, so daß dort eine Ziel-Mitteleinsatz-Betrachtung schwierig wird. Zuerst möchte ich jedoch die Gründe des Marktversagens selbst kurz erörtern, ebenso die zu ihrer Behebung notwendigen staatlichen Eingriffe, die für die Erreichung des ersten und zweiten Zieles von Bedeutung sind. Ich möchte vier Gründe für Marktversagen anführen und kurz auf mögliche staatliche Eingriffe zu deren Behebung hinweisen: Natürliche Monopole, die durch Größenvorteile oder economies of scale begründet sind. Ein natürliches Monopol liegt vor, wenn für die Produktion eines Gutes innerhalb des relevanten geographischen Marktes die Produktionskosten eines einzelnen Unternehmens niedriger sind als die mehrerer Unternehmen 2 . 2 Die Produktionsfunktion ist i n diesem Falle durch eine fallende average cost curve" gekennzeichnet (Baumol, 1978).

„ray

Staat u n d M a r k t

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Lokale Telefon- oder Elektrizitätsnetze sind Beispiele eines solchen natürlichen Monopols. Private Unternehmen, die solche Märkte versorgen, werden i n der Regel einer Preis-, Gewinn- und Produktqualitätsregulierung unterworfen, u m die aus dem natürlichen Monopol entstehenden Monopolrenten und die damit verbundene Angebotsverknappung zu korrigieren. Eine Alternative ist die Übernahme durch staatliche Unternehmen m i t demselben Ziel. Externalitäten, die den Fall der öffentlichen Güter als Spezialfall beinhalten. Hier handelt es sich u m Nebeneffekte beim Konsum oder der Produktion von Gütern wie Umweltverschmutzung, Staueffekte (bei zusätzlichen Fahrzeugen auf einer Straße), Aspekte der Verkehrssicherheit etc., die nicht über den Marktpreis abgegolten werden und, da unberücksichtigt, zu einer Fehlallokation führen. Diese Nebeneffekte können durch Steuern (positiv oder negativ) oder Abgaben „internalisiert" werden. Auch staatliche Unternehmen m i t entsprechenden Zielvorgaben (z. B. Parks, öffentliche Verkehrsunternehmen) können als „Korrekturmechanismen" eines solchen Marktversagens eingesetzt werden, ebenso private Unternehmen, denen die Nebeneffekte entsprechend positiv oder negativ vergütet werden oder für die zusätzliche Eigentumsrechte geschaffen werden. Ruinöser Wettbewerb, der als besondere Auswirkung von unvollständiger Information entsteht. Beispiele dafür sind Branchen, die auch wegen entsprechend hoher Fixkostenanteile zu ruinösem Wettbewerb neigen, wie die Binnenschiffahrt oder das Eisenbahnwesen. Allerdings ist das Phänomen „ruinöser Wettbewerb" äußerst u m stritten, obwohl es häufig zur Begründung von Staatseingriffen angeführt wird. I n einigen Problemfällen bieten sich Risikoübernahme und Informationsbereitstellung durch den Staat an, sowie i m Fall des ruinösen Wettbewerbs Marktzutrittsbeschränkung und die damit verbundene Preiskontrolle, wie w i r sie bereits aus dem Bereich des Straßengüterverkehrs oder des Flugverkehrs kennen. Der Spezialfall der meritorischen Güter 3 . Er beruht darauf, daß aufgrund von Informationslücken die wahren Präferenzen m i t den geäußerten nicht übereinstimmen und deshalb gewisse Produkte oder Dienstleistungen nicht oder nicht i n genügendem Umfang produziert werden. Ein Beispiel dafür ist die Produktion oder Förderung bestimmter kultureller Veranstaltungen. 3

Vgl. hierzu auch Musgrave,

1961.

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Hier bietet sich, ähnlich wie i m Falle der Externalitäten, eine positive oder negative Besteuerung an, wobei jedoch zusätzlich eine entsprechende Produktregulierung erfolgen sollte. Jede A r t von Marktversagen kann eine besondere A r t von Staatseingriffen erfordern. Aus diesem Grunde muß man bei der Beurteilung der Staatseingriffe auch immer berücksichtigen, gegen welche A r t des Marktversagens oder zu welcher Zielerfüllung sie ursprünglich eingesetzt worden sind. Daneben werden viele Staatseingriffe zur Allokationsverbesserung noch unter Nebenbedingungen angestrebt, wie ζ. B. die bereits erwähnte veränderte Einkommensverteilung oder die Präferenz für staatliche Allokation. Staatseingriffe können zudem auf verschiedenen staatlichen Ebenen und i n verschiedenen Formen 4 stattfinden, so daß Auswirkungen und Zielvorstellungen nicht immer übereinstimmen. 3. Lehren aus der Regulierungsdebatte I n unserem Buch „Staatliche Regulierung" (zusammen m i t Ingo Vogelsang) haben w i r darauf hingewiesen, daß aus der Feststellung von Marktversagen nicht unbedingt staatliche Korrekturmaßnahmen folgen müssen. Der wichtigste Einwand betrifft die Kosten, die auch Staatseingriffe verursachen. Diese Kosten der Marktkorrektur sind den Kosten des Marktversagens gegenüberzustellen. Mag bei einer statischen Analyse das Kosten-Nutzen-Verhältnis eines Staatseingriffes noch relat i v niedrig liegen, so kann bei einer dynamischen Bewertung die Beurteilung bereits ganz anders ausfallen. Begründet w i r d diese Feststellung nicht so sehr durch die reinen Kosten der Staatseingriffe, sondern vielmehr durch die Eigenentwicklung, die Staatseingriffe m i t sich bringen. Oft werden wegen des Wettbewerbsschutzes, der m i t staatlichen Eingriffen verbunden ist, ökonomisch notwendige Veränderungen i n der Produktionsstruktur nicht durchgeführt, selbst wenn diese Bereiche unprofitabel werden. Statt dessen werden Substitute i n die Regulierung einbezogen, die bisher eine Alternative zum regulierten Bereich bildeten. Ein großer Teil der „Entregulierungsliteratur" beschreibt solche Beispiele. I n einigen schwerwiegenden Fällen hat man sogar von Staatsoder Politikversagen gesprochen (Müller und Vogelsang, 1979, Kap. 5). Ich möchte diese Literatur hier nur am Rande erwähnen. Wesentlich erscheint m i r jedoch die Erkenntnis, daß i n vielen Fällen der ursprüngliche Eingriff zur Marktkorrektur nur der Anfang der staatlichen Regu4 Beispiele w ä r e n positive u n d negative Auflagen (z.B. Diskriminierungsverbot, Beförderungspflicht), Lizenzen, G e w i n n - u n d Preisregulierung, öffentliche Unternehmen usw. Vgl. hierzu i m Detail Müller u n d Vogelsang,

1979.

Staat u n d M a r k t

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lierung eines Bereichs ist (von Eynern, 1958). Zusätzlich zur Korrektur von Marktversagen gehen von der jeweiligen Regulierungs- oder A u f sichtsbehörde weitere Zielvorstellungen aus, die die regulierte Branche m i t vermehrten Leistungen belasten. Beispiele sind die Versorgung von Randbezirken zu nicht kostendeckenden Preisen oder eine Vielzahl von anderen Aufgaben wie Technologieförderung oder Infrastrukturerstellung, die nichts mehr m i t der eigentlichen Korrektur von Marktversagen zu t u n haben. Natürlich könnte man das eine Korrektur von Marktversagen unter Nebenbedingungen nennen. Aber diese Nebenbedingungen werden meist nicht explizit festgelegt. Sie entstehen vielmehr aus der A r t der Regulierung und entwickeln nach einiger Zeit ein sehr starkes Eigenleben. Zur Finanzierung der damit verbundenen zusätzlichen Leistungen ist es i n der Regel notwendig, den Regulierungsbereich immer mehr gegenüber Substituten durch Marktzutrittsbeschränkung abzugrenzen, eventuell sogar die Substitute selbst zu regulieren. Für die Verbesserung der allokativen Effizienz ist diese A r t der Regulierung, besonders aus dynamischer Sicht, äußerst hinderlich. Stigler (1971) und Peltzman (1976) haben zu Recht eine positive Theorie der Staatseingriffe entwickelt, die nicht mehr von dem Ziel der Korrektur des Marktversagens ausgeht, sondern von der Annahme, daß Staatseingriffe für gewisse Industrie- und Kundengruppen einen wichtigen Nutzen bringen können und deswegen von ihnen nachgefragt werden und daß politische Instanzen ihrerseits bereit sind, aus politischen Motivationen solche Dienstleistungen zur Verfügung zu stellen 5 . 4. Staatseingriffe in den einzelnen Verkehrsbereichen A. Schienenverkehr: Ein natürliches Monopol? Beginnen w i r zuerst m i t einem Bereich, i n dem die Staatseingriffe besonders dominant sind, dem Schienenverkehr. Ein Grund für M a r k t versagen ist m i t Sicherheit auf die vorhandene Kostendegression für den Eisenbahnverkehr zwischen zwei Punkten zurückzuführen, die hier die Versorgung durch nur ein Unternehmen als kostengünstigste Lösung erscheinen läßt (natürliches Monopol). Hinweise über den Umfang dieser Kostendegression erhalten w i r aus Ingenieurstudien. Bei artrein betriebenen eingleisigen Strecken liegt die Kapazität bei ca. 160 Personenzügen am Tag. Diese Leistungsfähigkeit fällt jedoch bei einem Mischbetrieb von Personen- und Güterzügen, wie Abb. 1 zeigt, auf 100 Züge ab. Berücksichtigt man zudem, daß die Kapazität weiter beeinflußt w i r d von der Länge der Züge, der Beladung pro Waggon, der 5

Ä h n l i c h hatte schon v o n Eynern

(1958) argumentiert.

Jürgen M ü l l e r Abb. 1

L E I S T U N G S F Ä H I G K E I T EINES GLEISES IM

EIN-RICHTUNGS-MISCHBETRIEB

I N A B H Ä N G I G K E I T V O M G Ü T E R Z U G A N T E IL

Züge/Tag

Quelle: Brüx und Feige, 1976,S.17.

Abb. 2

EIN EISENBAHNNETZ ALS NATÜRLICHES MONOPOL

LG = langfristige Grenzkosten KG = kurzfristige Grenzkosten Q M E D = mindesteffiziente Nachfragedichte

Staat und M a r k t

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Beschaffenheit des Geländes usw., so kann die Kapazität einer Strecke stark variieren. Zudem muß diese verfügbare Kapazität von der dann ökonomisch eingesetzten Kapazität unterschieden werden. Letztere ergibt sich aus unterschiedlichen Anteilen, Reiseweiten und Geschwindigkeiten von Güter- und Personenzügen aufgrund der Transportnachfrage 6 . Stellt man die Transportkosten einer Bahnstrecke zwischen zwei Punkten i n Abhängigkeit von der Kapazität dar (Abbildung 2), so fallen die Transportkosten je Tonnen-km oder Personen-km bis zu einem bestimmten Punkt. I n Abbildung 2 haben w i r diesen Punkt m i t Q M E D bezeichnet. Dies ist die mindesteffiziente Nachfragedichte, ab der eine zusätzliche Nachfrage zu etwa konstanten Durchschnittskosten befriedigt werden kann. Die dort abgebildeten Größenvorteile beruhen also zu einem großen Teil auf Verdichtungseffekten der Nachfrage. M i t geringerer Nachfragedichte arbeitet man i m Bereich der fallenden Grenz- und Durchschnittskosten, bevor man die Ebene der konstanten langfristigen Durchschnittskosten erreicht hat oder diese bei Erreichen der Kapazitätsgrenze wieder ansteigen können 7 . Aufgrund des Kostenverlaufs i m Punkt-zu-Punkt-Verkehr kann man also den Schienenverkehr als natürliches Monopol bezeichnen. Diese Größenvorteile werden durch die Netzeffekte eines Eisenbahnnetzes noch verstärkt (zusätzliche Reservekapazität, Möglichkeit der Umleitung bei Nachfragespitzen über andere Strecken usw.). Die aus dem Vorhandensein eines natürlichen Monopols und des damit verbundenen M a r k t versagens notwendige Regulierung geschieht i n der Regel durch ein öffentliches Unternehmen oder durch die Vergabe des exklusiven Beförderungsrechts an ein privates Unternehmen. I n diesem Zusammenhang sind zwei Fragen interessant: Der Kostenverlauf und der sich daraus ergebende intermodale Wettbewerb sowie die Implikationen für die Tarifpolitik. β M a n muß auch hier beachten, daß das Konzept der ökonomischen Kapazität nicht ein physisches Konzept des höchstmöglichen Verkehrsvolumens ist, sondern ein Konzept, i n dem Abwägungen m i t zusätzlichem Volumen immer wichtiger werden. Diese Abwägungen betreffen größere Kapazitäten, geringere Durchschnittsgeschwindigkeiten, längere Wartezeiten an bestimmten Punkten, Unfälle sowie die privaten und sozialen Kosten von Stauungen und Umweltverschmutzung. Irgendwann w i r d für eine gewisse Linienkapazität dann ein starkes Ansteigen der Kosten auftreten, was praktisch ein Überschreiten der ökonomischen Kapazität bedeutet. — I i i den USA geht man von einer Streckenkapazität für einspurige oder zweispurige Strecken von 60 bzw. 160 Güterzügen pro Tag aus (US Dept. of Transport, 1974, S. 5). Die Bundesbahn erreicht auf einigen zweispurigen Strecken sogar eine durchschnittliche Nutzung von 240 Zügen pro Tag. 7 W i r d jedoch die Kapazität entsprechend erweitert, entweder auf derselben Strecke oder durch Umlenkung i m Netz, so verläuft die Durchschnittskostenkurve weiterhin konstant.

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Wie der i n Abbildung 2 schematisch dargestellte Kostenverlauf bei der Deutschen Bundesbahn tatsächlich aussieht, läßt sich anhand der uns zugänglichen Daten nicht feststellen 8 . Nützlich ist jedoch ein H i n weis von Keeler (1981, S. 90 - 95), der die mindesteffiziente jährliche Frachtnachfragedichte für den Güterverkehr i n den USA m i t 8 M i l l i o nen Tonnen-km pro Kilometer Bahnstrecke schätzt. Dies entspricht etwa 40 Zügen pro Gleis und Tag. Die äquivalente Zahl für den Personenverkehr dürfte, rechnet man 1 Tonnen-km Fracht gleich 1 Personen-km, entsprechend bei 8 Millionen Personen-km liegen. Dies deutet darauf hin, daß die Kostenkurve i m Bereich zwischen 40 und 120 Zügen pro Tag und Gleis nur unwesentlich abflacht. Implikationen für die Tarifpolitik Aus dem Verlauf der Kostenkurve und der Nachfragedichte ergeben sich wichtige Implikationen für die Tarifpolitik. Die hier diskutierten Zahlen für die mindesteffiziente Nachfragedichte werden i n der Bundesrepublik zwar auf den meisten der elektrifizierten Hauptstrecken erbracht; i m übrigen Streckenbereich dürfte die Bundesbahn aufgrund der geringen Nachfragedichte jedoch m i t fallenden Durchschnitts- und Grenzkosten arbeiten. Falls die DB auf einigen Hauptstrecken tatsächlich den Bereich konstanter langfristiger Durchschnittskosten erreicht, so wäre dort durch eine Tarifpolitik, die sich an dieser Größe orientiert, eine effiziente Ressourcenallokation (Preis = Grenzkosten) ohne Defizit möglich. Da Verkehrsleistungen innerhalb eines Fahrplans nicht speicherbar sind und Kapazitäten gerade i m Schienenverkehr wegen der langen Planungszeit für Fahrplanänderungen immer vorrätig gehalten werden müssen 9 , sollte eine solche Tarifpolitik — eine entsprechende Nachfrageelastizität vorausgesetzt — m i t einer Spitzenlastpreisbildung m i t dem Ziel einer besseren Kapazitätsauslastung verbunden werden. Weitere Preisdifferenzierungen nach Qualitätsangebot, Reisegeschwindigkeit und dergleichen bieten sich an. Zudem sollten gerade i m Personenverkehr, wo die variablen Kosten so niedrig liegen, die Möglichkeiten, die sich aus zweiteiligen Tarifen ergeben, v o l l ausgenutzt werden 1 0 . Unter diesen Umständen entsprächen auf dem Hauptnetz die Tarife den verursachten Kosten. Dies wäre eine wesentliche Voraussetzung für intermodalen Wettbewerb, bei dem Nachfrager aufgrund kosten8 Erste Hinweise sind jedoch i n einem Gutachten von Schwanhäuser (1979) enthalten. • Die Fahrplanflexibilität bei Güterzügen ist jedoch wesentlich höher als bei Personenzügen, w o ca. 95 v H der Züge Regelzüge sind. 10 Beispiele h i e r f ü r sind der Seniorenpaß, die Railcard usw.

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orientierter Tarife zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern wählen könnten. Daraus würde sich, bei der entsprechenden Kostenwahrheit der Tarife i n anderen Verkehrsbereichen, eine Verkehrsteilung entwikkeln, die sich an den komparativen Kostenvorteilen der einzelnen Verkehrsträger und der damit verbundenen A t t r a k t i v i t ä t orientiert. Diese Überlegung ist jedoch aus zwei Gründen problematisch. Erstens sind die Kosten nicht eindeutig zurechenbar, so daß das Konzept der Kostenwahrheit der Tarife selbst i m Idealfall nur approximativen Charakter hat 1 1 . Zweitens spielen besonders i m Verkehrsbereich eine Vielzahl von Externalitäten eine wichtige Holle. Erst wenn diese bei der Tarifsetzung entsprechend berücksichtigt worden sind, bestehen für die Verkehrsmittelbenutzer auch aus allokativer Sicht entsprechende Wahlmöglichkeiten. Eine Tarifpolitik, die diese Externalitäten berücksichtigt, mag aber selbst i m Bereich der Hauptstrecken, wo w i r von konstanten Durchschnittskosten ausgehen, aus betriebswirtschaftlicher Sicht nicht mehr kostendeckend sein. Sie deckt dann nur die Kosten i m gesamtwirtschaftlichen Sinne. I m Bereich solcher Nebenstrecken, wo die mindesteffiziente Nachfragedichte einer Strecke nicht erreicht wird, liegen die Grenzkosten oft erheblich unter den Durchschnittskosten. Abbildung 2 stellt einen solchen Fall schematisch dar. Eine effiziente Tarifsetzung würde hier — sieht man von dem Externalitätenproblem einmal ab, eine Bezuschussung der Differenz voraussetzen (P r — P w X Qw), u m das bei Grenzkostenpreisen entstandene Defizit abzudecken. Die zweitbeste Möglichkeit läge i n der internen Subventionierung dieses Defizits (ζ. B. von Haupt- auf Nebenstrecken oder von preisunelastischen auf preiselastische Nachfrager), falls eine explizite Subventionierung politisch nicht durchsetzbar ist. I n beiden Fällen können die dabei sich ergebenden Tarife jedoch so hoch sein, daß die Bahn hier gegenüber den anderen Verkehrsträgern nicht mehr wettbewerbsfähig ist 1 2 und als Optio11

Keeler (1974, S. 207) schätzt, daß i m amerikanischen K o n t e x t , u n d hier besonders f ü r Güterverkehr, die Setzung der Tarife nach Grenzkosten f ü r die meisten F i r m e n n u r 70 Prozent der Gesamtkosten decken würde. Die T a r i f setzung w i r d des weiteren verkompliziert, w e i l ein Großteil der Eisenbahnkosteri f i x sind oder f ü r mehrere Leistungen gemeinsam anfallen u n d deshalb schwer zurechenbar sind. Es besteht somit ein wirkliches Problem, aus ökonomischer Sicht effiziente Preisregeln einzuführen. Wie b r i n g t m a n die Ausstoßeinheit Züge (oder Zugfahrten) i n ein Preiskonzept w i e D M je Tonne, Tonnenkilometer oder Personenkilometer. Auch die Fahrtlänge beeinflußt natürlich die Kostenkurve. Strecken m i t einer hohen Nachfragedichte u n d langen Fahrten könnten zu niedrigeren Kosten bedient werden als Strecken m i t einem niedrigen A u f k o m m e n u n d kurzen Fahrtlängen. A l l dies müßte bei einer Preissetzung berücksichtigt werden (auch die höhere Frequenz, die bei einer höheren Nachfragedichte möglich ist). 12 I m Personennahverkehr lag der Kostendeckungsgrad 1981 zum T e ü unter 20 % . Die D B w i l l hier nach Streckenstillegungen verstärkt Busse ein-

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nen nur entsprechend hohe Zuschüsse von Seiten des Staates oder Streckenschließungen möglich sind 1 3 . Marktzutrittsbeschränkungen für Wettbewerber der Bahn Obwohl der Schienenverkehr als Massentransportmittel gerade i m Punkt-zu-Punkt-Verkehr als ein natürliches Monopol charakterisiert werden kann, steht er i m intermodalen Wettbewerb gegenüber anderen Verkehrsträgern unter erheblichem Wettbewerbsdruck. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn das Verkehrsaufkommen auf einer Strecke zu gering ist (ζ. B. beim Verkehr i n der Fläche, beim Streu- und Zubringerverkehr) und die Transportkosten dieser Strecke weit über das Niveau anderer Verkehrsträger steigen oder deren Wettbewerbsvorteile (Reisezeit, Verfügbarkeit, direkte Verbindung usw.) eine entsprechende Nachfragedichte für die Bahn verhindern. Gerade wegen der hohen Nachfragedichte, die zur Auslastung einer Bahnstrecke notwendig ist (oder zumindest zum Erreichen eines Tarifniveaus, das i m Wettbewerb m i t anderen Verkehrsträgern konkurrenzfähig ist), hat die Bahn unter den heutigen Verhältnissen i n der Bundesrepublik vor allem i m Bereich des IC-Verkehrs, beim Personenfernverkehr und i m Bereich des Ganzzugverkehrs i m Güterverkehr Wettbewerbsvorteile, die eine entsprechende Auslastung zulassen. Der komparative Vorteil der Bahn i n diesem intermodalen Wettbewerb hängt natürlich sehr stark von der Infrastrukturausstattung für die anderen Verkehrsträger (Straßen, Autobahnen, Kanäle, Flugplätze) und von der Entwicklung des entsprechenden Fahrzeugbestandes ab. I n der DDR ist der komparative Vorteil der Bahn i m Vergleich zur Bundesrepublik wegen der geringeren Straßen- und Pkw-Ausstattung deshalb wesentlich höher 1 4 . W i l l man den Verkehrsanteil der Bahn, der setzen. Vgl. hierzu auch Schwertkamp (1981). Ähnliche Kosten Verhältnisse dürften sich i m Schienengüternahverkehr oder i m Zubringerbereich des G ü terverkehrs (z.B. durch Gleisanschluß) ergeben. Auch hier werden deshalb von der D B verstärkt L K W s eingesetzt. Allerdings stehen die Hinweise, daß die Transportkosten der B a h n w e i ter gesenkt werden können, der i n der ökonomischen L i t e r a t u r getroffenen Annahme entgegen, daß die Produktionskosten den Minimalkosten entsprechen. Somit wäre i n einigen Bereichen eine Streckenstillegung sicherlich zu umgehen. Es gibt etliche Hinweise darauf, daß die D B ihre Dienstleistungen nicht zu Minimalkosten produziert. I m Personenverkehr sind z . B . nach i n ternen Untersuchungen i m Personennahverkehr die Betriebskosten i m SBahnverkehr ca. 30 v H höher als i m U - B a h n v e r k e h r . Auch internationale Vergleiche weisen auf relativ hohe Produktionskosten der D B h i n (Gwilliam, 1981). Allerdings muß m a n bei diesen Vergleichen berücksichtigen, daß hierbei das Streckennetz, das Nachfrageaufkommen u n d das Verhältnis Güterzug - Personenverkehr sehr unterschiedlich sind. Die Aussagefähigkeit dieser internationalen Vergleiche ist also begrenzt. 14 Vgl. hierzu auch John, Günter, i n Hopf, R., John, G. u n d Rieke, H., 1977, S. 70 ff.

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sich i n einem solchen intermodalen Wettbewerb ergibt (ζ. B. wegen der höheren negativen Externalitäten anderer Verkehrsträger), erhöhen, so bedarf es einer Marktzutrittsbeschränkung, einer Besteuerung für andere Verkehrsträger oder einer expliziten Subventionierung der Bahn, u m auch bei einer geringeren Nachfragedichte noch ein wettbewerbsfähiges Tarifniveau zu erreichen. Von diesen drei Instrumenten sind vor allem Marktzutrittsbeschränkungen etablierte Instrumente der deutschen Verkehrspolitik, auch zur Verteidigung des Marktanteils der Bahn. I m Bereich des Güterverkehrs besteht eine Marktzutrittsbeschränkung zum Straßengüterverkehr durch Konzessionierung und Tarifregulierung. Diese ursprünglich zum Schutz der Bahn eingeführte Regelung ist heute jedoch durch den freien Zugang zum Werkverkehr ohne Bedeutung. Das Güteraufkommen des Werkfernverkehrs entspricht, m i t steigender Tendenz, etwa 75 v H des Aufkommens des lizenzierten Straßengüterfernverkehrs. Selbst die vom früheren Verkehrsminister Leber zeitweilig eingeführte Besteuerung des Werkverkehrs brachte der Bahn kaum zusätzliches Verkehrsaufkommen (Boyer, 1977). Die Lizenzierung und Tarifsetzung des Straßengüterverkehrsgewerbes dient heute allerdings eher zum Schutz des Transportgewerbes vor ruinösem Wettbewerb 1 5 als zum Schutz der Bahn. Auch für den Wettbewerber Binnenschiffahrt besteht keine Kapazitätsbeschränkung durch Marktzutrittsregulierung. I m Bereich des Güterverkehrs genießt die Bundesbahn also keinen Wettbewerbsschutz durch Marktzutrittsbeschränkungen für andere Verkehrsträger. Für den Personenfernverkehr besteht eine Marktzutrittsbeschränkung i m Linienfernverkehr m i t Omnibussen. Diese kann durch den Gelegenheitsverkehr (Einkaufs-, Urlaubsfahrten u. a.) m i t Omnibussen umgangen werden, und das Verkehrsaufkommen des Wettbewerbers Bus ist auch hier erheblich (Enderlein, 1982). Aber die Bundesbahn erhält wichtigen Wettbewerbsschutz vor Fernlinienbussen, wie sie z.B. aus den USA bekannt sind. Ob die Bahn auch gegenüber dem innerdeutschen Flugverkehr Wettbewerbsschutz genießt, ist nicht eindeutig feststellbar. Geplante Spartarife der Lufthansa, die i n der Nähe des 1. Klasse-Bahntarif s angesiedelt werden sollten, wurden zumindest m i t dieser Begründung vom Bundesverkehrsministerium i n einer Reihe von Fällen abgelehnt. Nichtallokative Ziele Das i n jüngster Zeit besonders stark angestiegene Defizit der Bundesbahn weist darauf hin, daß eventuell auch nichtallokative Ziele der 15 Vgl. z . B . die Reaktion des Transportgewerbes auf die jüngsten „ L i b e ralisierungsvorschläge" von F r a u Minister B i r g i t Breuel, die i n Die Bundesbahn, Nr. 9, S. 636 - 7 zusammengefaßt ist.

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Verkehrspolitik hier eine wesentliche Rolle spielen. Allerdings habe ich schon i n der Diskussion über die Kostenwahrheit der Tarife darauf hingewiesen, daß nur unter besonderen Umständen (keine wesentlichen negativen externen Effekte anderer Verkehrsträger i m Vergleich zur Bahn, Produktion i m Bereich langfristig konstanter Durchschnittskosten) ein nicht-defizitärer Schienenbereich i n einem unregulierten intermodalen Wettbewerb als Hinweis auf eine an allokativen Kriterien orientierte Ressourcenallokation angesehen werden kann. Diese besonderen Umstände treffen nicht immer zu. Dazu kommen automatisch Verluste i n dem Bereich fehlender Grenzkosten. Defizite i m Bahnbereich können also durchaus auch bei einer nur an allokativen Zielen orientierten Bahnpolitik auftreten. Andererseits deutet, selbst wenn man das Problem Externalitäten einmal außer acht läßt, die relativ niedrigen Auslastungen i n weiten Bereichen des bestehenden Bahnnetzes darauf hin, daß hier selbst grenzkostendeckende Tarife i m Wettbewerb m i t anderen Verkehrsträgern nicht durchsetzbar sind. Auch ein Abschlag für externe Effekte dürfte an dieser Situation wenig ändern. Die Reduzierung der Bahnleistungen auf ein volkswirtschaftlich vertretbares Niveau ist deswegen eine logische Folge dieser Überlegungen. Ein Grund, warum man hier jedoch noch nicht soweit gekommen ist, wie es aus ökonomischer Sicht sinnvoll erscheint, liegt an den nichtallokativen Zielen, die bei der Bahnpolitik eine wesentliche Rolle spielen. Regulierung w i r d hier zum administrativen Prozeß, i n dem die Verlierer des nötigen strukturellen Wandels (ζ. B. die betroffenen Verkehrsteilnehmer, Institutionen, Betriebe, aber auch Bahnbedienstete) vor dessen negativen Folgen geschützt werden (Owen und Braeutigam, 1978). Wie sonst ließe sich eine Produktionspalette der Bundesbahn erklären, die außer den Bereichen, i n denen sie einen Wettbewerbsvorteil hat, diese auch i n anderen Bereichen aufrechterhält, i n denen andere Verkehrsträger aufgrund der Infrastrukturausstattung und komparativer Qualitäts- und Kostenvorteile einen großen Wettbewerbsvorteil haben. Ziele wie die weitgehende Aufrechterhaltung des historisch gewachsenen Angebots der DB (fast unabhängig von der enormen Kostenunterdeckung, der veränderten Infrastruktur und Konsumentenpräferenz), regionalpolitische (eventuell auch verteidigungspolitische) und gemeinwohlorientierte Aufgaben haben hier als politische Ziele i m Vordergrund gestanden. Die knapperen öffentlichen M i t t e l und die steigenden Fehlbeträge i m Bereich der DB (1982 ca. 5 Milliarden DM, plus ca. 8,7 Milliarden D M abzugeltende gemeinwirtschaftliche und I n frastrukturausgaben, Irsfeld, 1982) lassen jedoch ein gleichzeitiges Erreichen dieser verschiedenen Ziele immer unwahrscheinlicher werden.

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Daraus ergeben sich auch für die weitere Forschung eine Reihe von Fragen, die hier nur kurz angedeutet werden können: Wie erfolgreich war die i n der Vergangenheit betriebene Politik, den Verkehrsanteil der Eisenbahn zu halten? Wie hoch müssen die staatlichen Zuwendungen sein, u m dieses Ziel auch i n Zukunft zu erreichen? Hat denn die Bahn i n den Bereichen, i n denen sie geschützt oder subventioniert wird, überhaupt einen Wettbewerbsvorteil gegenüber den anderen Verkehrsträgern? Diese Frage bezieht sich nicht auf die komparativen Kosten der Bahn und der anderen Verkehrsträger, sondern auch auf deren entsprechende Qualitätsvorteile sowie die damit verbundenen Nebeneffekte. Sollte die A n t w o r t auf diese Frage ergeben, daß die Eisenbahn i n bestimmten Bereichen keinen komparativen Wettbewerbsvorteil hat und weiter umfangreich subventioniert werden muß, so stellt sich als nächstes die Frage: Wie hoch sind die wirklichen ökonomischen Kosten eines Abbaus der Eisenbahndienste i n diesem Bereich? Antworten auf diese Fragen kann ich hier natürlich noch nicht geben. Die Fragen weisen jedoch auch auf den Forschungsbedarf hin, der i n diesem Bereich noch besteht, u m entsprechende politische Entscheidungen vorzubereiten. B. Straßenverkehr Infrastrukturerstellung und Wegekosten Beim Straßenverkehr (wie auch bei der Binnenschiffahrt) w i r d die Infrastruktur Straße von der öffentlichen Hand erstellt. Es gibt also keinen M a r k t für die Vorhaltung dieser Infrastruktur, obwohl i n einigen Ländern Fernstraßen auch von lizenzierten privaten Unternehmen betrieben werden (Forster, 1975). Die Gründe für Marktversagen, die staatliche Regulierung erfordern, sind vielseitig. Ich möchte nur die Aspekte — öffentliches Gut (bis zu einer gewissen Verkehrsdichte stört meine Straßennutzung nicht die eines anderen Verkehrsteilnehmers) — externe Effekte (Erreichbarkeit und Verkehrswertigkeit von Standorten (positiv), Lärm, Umweltschäden, Verkehrssicherheit (negativ) und — Transaktionskosten (im Verhältnis zum Verkehrswert ist die Erhebung von Straßengebühren teuer) erwähnen. Sie verdeutlichen, w a r u m hier staatliche Allokation dominiert und sich auch die Frage nach einer Verschiebung des Wettbe-

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werbsbereichs überhaupt nicht stellt. Trotzdem interessiert auch i n diesem Bereich die Frage nach der Effizienz des Mitteleinsatzes. W i r d zuviel oder zuwenig von der Infrastruktur Straße erstellt? Diese Frage ist, wie w i r i n der Diskussion über die Bahn gesehen haben, auch für die Frage des intermodalen Wettbewerbs von entscheidender Bedeutung. Wer bezahlt die Wegekosten ζ. B. i n Form von Grund-, Kfz- und Mineralölsteuer, und wieviel Straßennutzen erhält er (Frage der Steuerinzidenz)? Ich möchte nur einige dieser Themen kurz ansprechen. Die außerordentlich wichtige Frage nach der Höhe der Straßenbauinvestitionen muß hier völlig außer acht gelassen werden 1 6 . Auch die A n t w o r t auf die Frage, i n welcher Form und i n welcher Höhe Gebühren (z.B. in Form von Steuern) für die Straßenbenutzung erhoben werden sollen, kann nur i n groben Zügen skizziert werden. Einen guten Überblick über die Problematik von Straßengebühren gibt Walters (1968). Er weist darauf hin, daß beim Setzen von Straßenbenutzungsgebühren nicht nur das Niveau oder die Höhe der Steuern, sondern auch deren Struktur eine wichtige Rolle für die Nachfrage nach Straßenleistung spielt. Ein Setzen der Preise entsprechend den Grenzkosten (sprich Abnutzung der Straßen, polizeiliche Überwachung, Verkehrsregelung usw.) berücksichtigt zudem nicht alle Externalitäten, die durch die Straßenbenutzung gegenüber Dritten entstehen. Zwar ließen sich bei einer entsprechenden Besteuerung proportional die Umwelt- und Lärmschäden der Straßenbenutzer abgelten. Diese Schäden und auch die Grundstückswerte der jeweiligen Straßen sind jedoch stark abhängig von der Dichte der Siedlungsstruktur, so daß eine proportionale Gebühr die dünn besiedelten Gebiete zu stark und die Zentren zu wenig belastet. Das gleiche gilt für die Verursachung von Stauzeiten, die durch zusätzliches Verkehrsaufkommen entstehen können. Auch diese Externalitäten verlaufen nicht linear, sie entstehen erst ab einem gewissen Verkehrsniveau und sind deswegen besonders schwierig durch Gebühren abzugelten. Probleme entstehen auch bei der Berücksichtigung der Kosten für die Verkehrssicherheit. Eine entsprechende Straßengebühr, die all diese Aspekte berücksichtigt, gibt es i n der Praxis nicht 1 7 . Aber selbst Annäherungen an diese theoretischen Allokationsregeln sind selten. I m allgemeinen sieht der Straßenbenutzer aufgrund der bestehenden Besteuerung die Straße als ein freies Gut an. Ein wesentlicher Grund hierfür ist, daß i n den meisten i · Vgl. jedoch die Diskussion i n Wilson (1980, S. 274 ff.). Interessant sind jedoch die Vorschläge, die zur Implementierung solcher Straßengebühren 1964 von dem Smeed Komitee i n Großbritannien erarbeitet w u r d e n (HMSO, 1964). 17

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Ländern die Kosten für die Straßenbenutzung zu niedrig sind, besonders während der Spitzenverkehrszeiten (Walters, 1968). Nur die Berücksichtigung der eigenen Wartezeit i n Zeiten m i t hoher Verkehrsdichte und der Mineralölsteuer kann bei einigen Straßenbenutzern aus Kosten- oder Qualitätsgründen zu einem Umsteigen von Pkw, L k w usw. auf eine andere Verkehrsart oder zu einer anderen Routenwahl führen. I n der Bundesrepublik besteht zwar durch eine Umstruktuierung der zweiteiligen „Straßen"-Steuer (Kfz-Steuer pro Fahrzeug, Mineralölsteuer pro Verbrauch) die Möglichkeit, die variablen Kosten für die Straßennutzung (durch ein Anheben der Mineralölsteuer bei gleichzeitigem Absenken der Kfz-Steuer) zu erhöhen. Aber selbst zusätzliche energiepolitische Überlegungen haben nicht zu einer Verbesserung dieser überkommenen Steuerstruktur geführt 1 8 . Wenn über Preise und Steuern zu wenig Einfluß auf die Nutzung der Infrastruktur Straße genommen w i r d (wohl auch wegen der hohen Transaktionskosten von Maßnahmen, die über diese beiden Steuern hinausgehen, z.B. Mautgebühren), so bleibt als Alternative nur die Möglichkeit von Ge- und Verboten, u m einige der oben erwähnten negativen Externalitäten zu kontrollieren. Beispiele solcher Maßnahmen sind Geschwindigkeitsbegrenzungen, Fahrverbote für Lkw's an bestimmten Tagen, Verkehrsumleitungen usw. Die Frage nach der Struktur, vor allem aber nach dem Niveau der Straßengebühren ist für den internationalen Wettbewerb zwischen den Verkehrsträgern von besonderer Bedeutung. Decken die Straßenbenutzer durch Kfz- und Mineralölsteuer ihre Wegekosten, so daß sie gegenüber den Benutzern anderer Verkehrsträger keinen Wettbewerbsvorteil genießen? Die aus dieser Frage entstandene Wegekostendebatte ist auch heute noch nicht abgeschlossen19. Ich möchte hier jedoch nur auf zwei Punkte hinweisen. Erstens scheint der Straßenverkehr nach Berechnungen von Enderlein (1978) seine Wegekosten insgesamt zu decken. Zweitens dürfte, selbst wenn dies bei einigen Fahrzeugkategorien nicht der Fall ist (ζ. B. bei schweren Lkw's), die sich daraus ergebende Verzerrung i n der Verkehrsteilung zwischen den Verkehrsträgern (wegen der relativ niedrigen Wegekostenbelastung je Personen- und Tonnen-km) äußerst gering sein. Eine Veränderung i m Niveau der Abgaben, nur u m eine volle Wegekostendeckung zu erreichen, hätte auf die heute vorliegende Verkehrsteilung einen geringen Einfluß. 18 Vgl. Schemmel (1976) u n d die dort angegebene Literatur, sowie B M F Finanznachrichten N r . 12 u n d 13/1981. i® Vgl. die DIW-Wegekostenrechnung u n d die dort zitierte L i t e r a t u r (Enderlein, 1978).

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Regulierung der Dienste Wenn durch staatliche Straßeninfrastrukturerstellung das Marktversagen i n diesem Bereich behoben ist, ist dann Wettbewerb für Dienste, die sich dieser Infrastrukturen bedienen, ohne regulative Eingriffe möglich, oder stehen dem auch i m Bereich des Personen- und Güterverkehrs Probleme des Marktversagens gegenüber? Wie w i r schon bei der Diskussion über die Bahn gesehen haben, besteht i n beiden Bereichen eine Marktzutrittsbeschränkung (der Linienfernverkehr für Busse w i r d streng reglementiert, für den Güterfernverkehr gibt es Kapazitäts- und Preisregulierung, für den Werkverkehr besteht das Transportverbot für Dritte und für den Güternahverkehr entsteht durch die Entfernungsbeschränkung eine Minderung des Leistimgsangebots). Eine gleichzeitige Preisregulierung nach dem Reichskraftwagentarif (RKT) beschränkt den Wettbewerb i m gewerblichen Straßenverkehr praktisch auf andere Serviceparameter wie Nebenleistungen i n der Logistik, Schnelligkeit usw. Für den Straßengüterverkehr w i r d diese Regulierung m i t der Gefahr des ruinösen Wettbewerbs begründet, doch dafür gibt es nach den Erfahrungen i m Ausland (ζ. B. Großbritannien, Australien) und i m Bereich des nichtregulierten Nahverkehrs, der ohne Kapazitäts- und Tarifregulierung auskommt, keine empirische Bestätigung (Nelson, 1977). Empirische Studien über die Kosten dieser Regulierung, wie sie aus den USA bekannt sind (Massenberg, 1982), wurden für die Bundesrepub l i k nicht durchgeführt. Interessant ist jedoch, daß i n Zeiten der Rezession, d.h. bei einem Überangebot der Transportkapazität, Transporte oft billiger angeboten werden, d. h. unter dem genehmigten Tarif, als zu Zeiten des Konjunkturaufschwungs 2 0 . Dies ist ein möglicher Hinweis auf überhöhte Tarife, ebenso die Zahlen, die für den Erwerb einer Lkw-Lizenz genannt werden (ca. 100 000 - 200 000 DM). Die faktisch unbeschränkte Zulassung des Werkverkehrs führt jedoch zu einem zusätzlichen Wettbewerbsdruck, der die allokativen Verzerrungen durch Marktzutrittsbeschränkung und Tariflizenzierung i n Grenzen hält. Er w i r d allerdings wegen des Verbots der Rücktransporte für Dritte (Kabotageverbot) und der dadurch entsprechenden Verteuerung für Eigentransporte gegenüber dem tariflichen Verkehr gemindert. Trotzdem hat der Werkverkehr i n der Vergangenheit überproportional zugenommen und hat heute ein ähnlich hohes Verkehrsaufkommen wie der gewerbliche Verkehr, ein weiterer Hinweis auf eine mögliche Ineffizienz, die sich aus der Regulierung des Güterverkehrs ergibt (Köstring, 1979). 20 Vgl. Tabelle 6 über die Höhe der Bußgelder bei untertariflicher Bedienung i n Müller u n d Vogelsang (1979).

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C. Binnenschiffahrt Für die Binnenschiffahrt w i r d ähnlich wie beim Straßenverkehr die Infrastruktur i n staatlichem Auftrag erstellt. Es ergeben sich daher dieselben Fragen, die w i r schon beim Straßenverkehr angedeutet hatten (Höhe der Infrastrukturinvestitionen, Benutzergebühren oder Wegekosten [Struktur und Niveau], Wettbewerbsbeschränkungen für die Binnenschiffahrt usw.). Ich möchte auch hier nur einige Antworten auf diese Fragen skizzieren, da für eine detaillierte Analyse die Zeit nicht ausreicht. Die Frage nach der Höhe der Infrastrukturinvestitionen ist äußerst umstritten, wie auch die jüngste Diskussion u m den Main-Donau-Kanal gezeigt hat. Allerdings kann man davon ausgehen, daß es sich hier u m stark politisch vorgeprägte Entscheidungen handelt, bei denen allokative Kriterien nur eine untergeordnete Rolle spielen 21 . Ähnliches gilt für die Benutzergebühren. Bei der Binnenschiffahrt decken sie nur etwa 10 v H der entsprechenden Wegekosten, obwohl es hier i m Vergleich zum Straßenverkehr administrativ viel leichter wäre, kostenorientierte Gebühren zu erheben. Beide Aspekte, d. h. überhöhte Infrastrukturinvestitionen und der niedrige Grad der Wegekostendeckung, weisen auf eine politische Präferenz für die Binnenschiffahrt bezüglich der Verkehrsteilung zwischen den Verkehrsträgern hin. Dadurch genießt die Binnenschiffahrt gegenüber Bahn und Straße einen Wettbewerbsvorteil. Dieser w i r d auf der vom Verkehrsaufkommen so bedeutenden Rheinstrecke durch die Gebührenbefreiung (aufgrund der Mannheimer Akte) noch verstärkt. Allerdings steht die staatliche Abdeckung der Verluste der D B i m Güterverkehr und die große Anzahl ihrer Ausnahmetarife (ca. 85 v H des Güterverkehrs der DB werden auf der Basis von Ausnahmetarifen getätigt), die fast ausschließlich aufgrund des Wettbewerbs m i t der Binnenschiffahrt eingeführt wurden, i m Widerspruch zu dieser politischen Präferenz für die Binnenschiffahrt. Ob die Bahn bei einigen dieser Tarife überhaupt die kurzfristigen Grenzkosten deckt, ist aufgrund der Kostenrechnung der Bahn zumindest umstritten. W i r haben deswegen das paradoxe Beispiel, daß eine Auswirkimg der Subventionierung, nämlich den Wettbewerbsvorteil für die Binnenschiffahrt i m intermodalen Wettbewerb zu erhöhen, durch eine andere Subventionierung (nämlich die der DB) wieder wettgemacht wird. Hier sind die staatlichen Regulierungseingriffe von fortgesetzten Widersprüchen geprägt. Auch bei der Regulierung der Binnenschiffahrt ist die staatliche Politik nicht widerspruchsfrei. 21 Die v o m Bundesminister f ü r Verkehr i n A u f t r a g gegebene Studie über das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Investition zur Fertigstellung des M a i n Donau-Kanals ergab einen W e r t v o n 0,5.

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D. Flugverkehr Auch i m Flugverkehr finden w i r eine Vielzahl von staatlichen Eingriffen. I m internationalen Bereich werden, bis auf einge Ausnahmen (wie auf der Nordatlantikroute), Marktzutritt und Tarife durch bilaterale Regierungsabkommen geregelt. Diese Parameter werden auch i m innerdeutschen Flugverkehr reguliert. Zudem weist die Dominanz staatlicher Fluggesellschaften auf das große staatliche Interesse i n diesem Bereich hin. Lassen sich diese Staatseingriffe m i t Marktversagen begründen oder spielen andere, nichtallokative Gründe hier eine größere Rolle? Wenn w i r von der Infrastrukturerstellung (Flughafen, Flugsicherung) einmal absehen, bei der sich die staatlichen Regierungseingriffe aufgrund von Marktversagen sicherlich rechtfertigen lassen, so beziehen sich die meisten staatlichen Regulierungseingriffe auf den eigentlichen Flugverkehr. Hier sind die Hinweise auf Marktversagen jedoch nicht eindeutig. Bei der Bedienung einzelner Strecken beobachten w i r , ähnlich wie i m Eisenbahnbereich bei steigender Nachfragedichte, eine Kostendegression, die auf den Einsatz größerer Flugzeuge zurückzuführen ist. Erlaubt es eine Strecke jedoch, mehrmals am Tag entsprechend große Flugzeuge einzusetzen, so verläuft die langfristige Kostenkurve konstant. Demnach scheint es von der Nachfragedichte abzuhängen, ob es sich auf einer Strecke noch u m ein natürliches Monopol handelt (wenn ζ. B. die Kostenkurve bei steigendem Aufkommen noch weiter absinkt) oder ob aufgrund der hohen Nachfragedichte schon mehrere Unternehmen i m Bereich der langfristig konstanten Kosten miteinander i n den Wettbewerb treten können. Bis jetzt verläuft diese Argumentation analog zu der Diskussion über die Regulierung der Eisenbahn; genauso könnte man auch eine ähnliche Regulierung i m Flugverkehr (Tarif- und Gewinnkontrolle des natürlichen Monopols) begründen. Die Erfahrung i n den USA hat jedoch gezeigt, daß aufgrund des örtlich sehr flexibel einsetzbaren Fluggeräts die Möglichkeiten für potentiellen Wettbewerb sehr groß sind. Auch Monopolanbieter werden deshalb ihre Tarife auf einer Strecke so niedrig halten, daß ein Marktzut r i t t für andere Fluggesellschaften nicht attraktiv ist (Baumol, 1982, Bailey und Panzar, 1980). Diese Beobachtung war ein wesentlicher Grund für die i n den USA durchgeführte Entregulierung i m inneramerikanischen Flugverkehr. Man versuchte Marktzutrittsbarrieren so weit wie möglich zu reduzieren, so daß sich eine Monopolkontrolle erübrigte 2 2 . 22 E i n gewisses Problem ergibt sich jedoch bei der Festsetzung der L a n degebühren f ü r unterschiedliche Flughäfen u n d Flugzeiten.

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Die i n diesem Zusammenhang aufgetretenen Fusionen zwischen Fluggesellschaften haben jedoch auch die Frage aufgeworfen, ob Kostendegressionen innerhalb eines Flugnetzes, d. h. über die eben erwähnten streckenspezifischen Kostendegressionen hinaus, noch sehr wesentlich sind, oder ob sie nicht langfristig zu einer monopolartigen Anbieterstruktur führen könnten. Die dazu angestellten Untersuchungen geben auf diese Frage jedoch keine eindeutige A n t w o r t (Carlton, Landes, Posner, 1980). Es bleibt nun noch die Frage nach der häufig zitierten Gefahr des ruinösen Wettbewerbs, die i n diesem Zusammenhang als Regulierungsbegründung immer wieder genannt wird. Auch zu diesem Thema gibt es keine eindeutigen Aussagen, vor allem w e i l das Konzept „ruinöser Wettbewerb" selbst sehr umstritten ist, weder theoretisch noch empirisch eindeutig belegt 23 . M i r selbst ist dieses Argument äußerst suspekt, denn auch die nach der Entregulierung i n den USA massiv vorgebrachten Hinweise auf ruinösen Wettbewerb als Folge dieser Entwicklung lassen sich letzten Endes nicht eindeutig belegen. Diese Überlegungen legen den Schluß nahe, daß die i m Luftverkehr gängigen Staatseingriffe nicht durch Marktversagen begründet werden können, sondern i n anderen Zielvorstellungen ihre Ursachen haben wie nationale Präsenz, kontrollierter Wettbewerb usw. 2 4 . Deswegen läßt sich der Ziel-Mittel-Einsatz auch schlecht nach allokativen Kriterien messen. 5. Staat und Markt im Kommunikationsbereich A. Brief- und Paketpost: Ein natürliches Monopol? Brief- und Paketpost stehen dem traditionellen Verkehrsbereich Güterverkehr am nächsten. Dies gilt vor allem für Paketdienste. Da beide von der Deutschen Bundespost (DBP) jedoch zusammen angeboten und auch produziert werden, möchte ich sie auch zusammen behandeln. Zuerst möchte ich die Frage nach dem natürlichen Monopol stellen, weil das hinter dem Wort Postmonopol wohl auch am ehesten vermutet wird. W i r überprüfen deshalb, genau wie bei anderen Verkehrsbereichen, die Produktionsfunktion der Dienstleistung Post auf diese Frage hin. Die Produktion der „Postleistung" geschieht auf mehreren Ebenen. A u f der Ortsebene werden ankommende Sendungen sortiert, gebündelt, dann auf der nächsthöheren Ebene zusammengestellt. Von dort werden 23 24

Vgl. hierzu auch die Diskussion i n Müller u n d Vogelsang , 1979, S. 41 ff. Vgl. hierzu auch Douglas u n d Miller (1974).

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sie auf die Fernstrecke geschickt und durch entsprechende Disaggregation am anderen Ende auf verschiedenen Ebenen wieder verteilt. A l l e r dings sind für den Transport selbst keine eigenen Infrastrukturinvestitionen notwendig (wohl aber für Sammlung und Verteilung), da die Brief- und Paketpost auf öffentliche Wege bzw. die Bahn oder das Flugzeug angewiesen ist. Marktversagen i m Transportbereich w i r d deshalb durch entsprechende Staatseingriffe als geregelt angesehen. Hinweise auf wesentliche Kostendegressionen i m Verhältnis zum M a r k t finden sich bei der Sammlung und Verschickung von Postsendungen auf den untersten Ebenen. Je größer die Anzahl der Briefe und Pakete, die i n einem Postamt gesammelt werden, desto niedriger sind aufgrund des höheren Aufkommens die Stückkosten. Allerdings dürfte nach einer gewissen Postamtsgröße diese Kostenkurve für das Sammeln, Frankieren, Sortieren und Verschicken abflachen, j a unter Umständen sogar wieder ansteigen. M i t zunehmender Postamtsgröße steigen auch die Transport- und Verteilkosten (unterproportional für die DBP, überproportional durch den längeren Anfahrtsweg für den Benutzer). M i t zunehmender Größe besteht auch die Möglichkeit, für große Zielorte entsprechende direkte Postsäcke vorzubereiten, die auf der zweit- oder dritthöheren Ebene nicht mehr weiter sortiert werden müssen. Die hier beschriebenen Kostendegressionen beim Sammeln und Verteilen auf der untersten Ebene sind i m Verhältnis zum relevanten M a r k t — z.B. dem Einzugsbereich eines Postamtes — sicherlich signifikant und weisen auf ein natürliches Monopol hin: Die Kostenkurve w i r d bei zusätzlichem Postaufkommen weiter fallen. Die Kosten für mehrere Anbieter werden über den Kosten eines Monopolanbieters liegen. Diese Kostendegressionen i m Verhältnis zum relevanten M a r k t schwächen sich jedoch auf den höheren Ebenen — die hauptsächlich den Versand von Postsäcken und Paketcontainern betreffen — stark ab. Zudem kann hier auf bestehende Dienste des Güterverkehrs zurückgegriffen werden. Wesentlich für die hier beschriebene Kostenstruktur ist, wie auch i n anderen Verkehrsbereichen, die Nachfragedichte i n einem Gebiet. M i t steigender Nachfragedichte fallen die Kosten je Brief/Paket. Eine höhere Nachfragedichte kann jedoch auch erreicht werden, wenn Sammlung und Verteilung i n zeitlich größeren Abständen stattfinden oder wenn Postämter und Briefkästen weniger zentral verteilt sind. I n beiden Fällen ergeben sich, wegen der fallenden Durchschnittskosten, niedrigere Grenzkosten für zusätzlich beförderte Briefe und Pakete, allerdings begleitet von einer niedrigeren Angebotsqualität. Da vor allem das arbeitsintensive Sammeln und Verteilen i n der Kostenstruk-

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tur der Post eine wesentliche Rolle spielt, würden sich durch eine U m stellung auf eine zwei- oder dreitägige Belieferung bei einer niedrigeren Bedienungsqualität wesentliche Kostenersparnisse ergeben. Interessant ist jedoch andererseits die Überlegung, daß m i t kürzerem zeitlichen Abstand zwischen Versand und Empfang (z. B. bei Expreßbriefen) die Skaleneffekte der gemeinsamen Sammlung, Sortierung, Transporte usw. nur i m beschränkten Ausmaße ausgenutzt werden können. Die Kostenverläufe sind hier ab einer gewissen Nachfragedichte eher proportional zum Aufkommen, so daß i n diesen Bereichen der private Marktzutritt zu profitablen Bedingungen noch eher möglich ist als i m Massenbereich 25 . Auch der private Marktzutritt i m Paketverkehr (z. B. durch United Parcel Service u. a.) läßt erkennen, daß für nicht flächendeckende Angebote die Marktzutrittsschranken aus Gründen der Kostendegression i n diesem Bereich überwindbar sind. Das Briefmonopol beruht also wegen der entsprechenden Qualitätspräferenz einzelner Kunden für eine schnellere Beförderung nicht i n allen Bereichen auf einem natürlichen Monopol. Wettbewerb ist zumindest i n Teilbereichen möglich. Ein solcher Wettbewerb m i t der Post, aber auch m i t Substituten wie der „grauen Post" (Telefon, Telex usw.), hängt stark von der Preis- und Qualitätskombination ab, die die Post i n diesem Zusammenhang anbietet (z. B. zweitätige statt eintägige Briefverteilung). Wegen des bestehenden Postmonopols und dem Fehlen von Wettbewerbssignalen, zumindest i m Briefbereich, w i r d das gewählte Qualitätsniveau der Postleistungen daher eher administrativ bestimmt. Dabei fällt auf, daß die Post relativ hohe Überkapazitäten bereithält, u m für die zusätzliche Nachfrage i n Spitzenzeiten (Ostern, Weihnachten usw.) gerüstet zu sein. Wäre dies über eine gezieltere Preispolitik, wie z. B. einen Spitzenzeitenzuschlag, nicht etwas effizienter zu gestalten und könnte man dann nicht auch zusätzliche Informationen über die Nachfragepräferenz der Sender erhalten? I Tarifeinheit, Marktzutritt und interne Subvention Das Vorliegen von Marktzutritt kann jedoch auch auf andere Gründe zurückzuführen sein als auf die oben erwähnten „überwindbaren" Kostendegressionen. Konzentriert sich ein Mitbewerber i n der Form von Rosinenpicken nur auf die Hauptstrecken und ist damit erfolgreich, so kann das nicht nur ein Hinweis auf mögliche Kostenvorteile des Wettbewerbers und auf geringe Skaleneffekte sein, sondern auch, das Ergebnis der von der Post gesetzten Einheitstarife. 25 Vgl. hierzu die Hinweise der englischen Monopolkommission i m Z u sammenhang m i t der Untersuchung des Postdienstes i n London (HMSO, 1980).

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Durch die unterschiedlichen Kosten, die m i t dem Verkehrsaufkommen und der Nachfragedichte zusammenhängen, ergibt sich bei einem Einheitstarif eine wesentliche interne Subvention der dünner besiedelten Gebiete durch die dichter besiedelten Routen und Zentren, durch die Haupt- auf die Nebenstrecken. Der Wettbewerber, der Rosinenpicken praktiziert, hat durch den Einheitstarif eventuell nur einen scheinbaren Wettbewerbsvorteil. Des weiteren existiert eine interne Subventionierung zwischen den verschiedenen Arten von Postsendungen. Ganz allgemein kann man von einer Subventionierung der Drucksachen und Paketdienste durch die Briefgebühren sprechen. Besonders subventioniert werden auch Presse- und Literaturerzeugnisse. Aus diesen Gründen sind die Tarife von einer Kostenwahrheit weit entfernt und ergeben für den Benutzer, aber auch für den Wettbewerber, falsche Preissignale 26 . Marktversagen kann eigentlich nicht für diesen Zustand verantwortlich gemacht werden. Es sind vielmehr die expliziten Präferenzen der politischen Instanzen, die hier der Post als Nebenbedingung unter dem Ziel der Eigenwirtschaftlichkeit aufgegeben worden sind und die wettbewerbliche Lösungen, zumindest i n Teilbereichen, i n die falsche Richtung lenken können. Wenn also Wettbewerb möglich ist, und auch zugelassen werden soll, so müssen auch konsistente Rahmenbedingungen wie Kostenwahrheit der Tarife, keine interne Subventionierung usw. gewahrt bleiben. Sonst kann es, wie ζ. B. i m Bereich des Paketdienstes, zu einer Privatisierung der Gewinne und einer Sozialisierung der Verluste kommen. Für den Ökonomen stellt sich i n diesem Zusammenhang die Frage, ob solche impliziten Nebenwirkungen w i r k l i c h gewollt sind und ob außerdem diese Ziele durch interne Subventionierung überhaupt zu akzeptablen volkswirtschaftlichen Kosten erreicht werden können, (d. h. ob nicht andere Mittel, ζ. B. die der direkten Subvention, zu einer besseren Zielerreichung führen würden?). So haben die internen Subventionen für Drucksachen, Paketdienste und Literaturerzeugnisse sicher auch regionalpolitische Effekte äußerst fragwürdiger A r t . Durch Subventionen des Buchversands w i r d ζ. B. eine Versandbuchhandlung oder ein Monatsbuchclub gegenüber dem örtlichen Buchladen bevorteilt. Subventionen i m Paketverkehr bevorteilen die Versandunternehmen wie Quelle und Otto i m Verhältnis zu örtlichen Einzelhandelsunternehmen. Abschließend möchte ich die Betrachtung i n diesem Bereich m i t der Frage, ob das Briefbeförderungsmonopol der Post i n seinem bisherigen 26 Zudem entstand der D B P i m Postdienst ein Verlust v o n ca. 4,5 M i l l i a r den D M i m Jahr 1981, der durch Überschüsse aus anderen Leistungsbereichen, vor allem aus dem Fernmeldebereich, i n t e r n ausgeglichen werden mußte.

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Umfang aufrechterhalten werden soll. Unsere Diskussion weist zumindest darauf hin, daß das Briefbeförderungsmonopol, verbunden m i t den aus der internen Subvention resultierenden Anreizen und den zusätzlich zu erfüllenden impliziten und expliziten Zielen, marktwirtschaftlich flexiblere Lösungen und kostengerechtere Qualitätsstufen verhindert. Dadurch dürften langfristig zusätzliche gesamtwirtschaftliche Kosten auftreten, vor allem i m Wettbewerb m i t elektronischen Übertragungsmöglichkeiten oder privaten Expreßdiensten, die über die meßbaren finanziellen Kosten (ζ. B. der Kostenunterdeckung) sicherlich hinausgehen. B. Schmalbandige Telekommunikation Ein natürliches Monopol? Eine Analyse der Kostenstruktur bei der Einrichtung von Telefondiensten weist auch hier i n Richtung auf ein natürliches Monopol, vor allem i m Ortsnetz. Zusätzliche Telefonanschlüsse können zu fallenden Grenzkosten erstellt werden; mehrere separate Telefonortsnetze sind teurer zu erstellen als ein Einheitsnetz. Diese Kostenverläufe lassen sich auch relativ gut i n Abb. 3 für ein größeres Ortsvermittlungsnetz verfolgen. Die Kosten pro Verkehrseinheit (Erlang) fallen m i t zunehmender Auslastung des Systems und, wie der Expansionspfad zeigt, m i t steigender Betriebsgröße der Vermittlungseinrichtung. Zusätzliche Kostendegressionen ergeben sich des weiteren durch den eigentlichen Netzeffekt, d. h. nach dem Prinzip der großen Zahlen kann das Verkehrsaufkommen i n einem größeren Netz m i t einer i m Verhältnis zum Netz geringeren Reservekapazität abgewickelt werden. Auch i m Weitverkehr ergeben sich weitere Kostendegressionen. Dies ist neben fallenden Investitionskosten für größere Übertragungskapazitäten auch darauf zurückzuführen, daß m i t zunehmendem Telefonverkehrsaufkommen auf einer Strecke die Anzahl der nötigen Verbindungen pro Verkehrseinheit unterproportional zunimmt. Ein solcher Kostenverlauf ist i n Abb. 4 dargestellt. I n der jüngsten Zeit haben sich diese Konstenkurven i m Weitverkehr aufgrund neuer Technologie jedoch etwas verflacht. Dies gilt für die wichtigsten Übertragungstechnologien, wie Richtfunk, Koaxialkabel und Satellitenübertragung. Letztere ist zudem nicht streckengebunden und dadurch flexibler, so daß besonders hier die Mööglichkeit für eine Produktion i m Bereich konstanter Grenzkosten gegeben ist. Gleichzeitig ist die Nachfrage vieler Großkunden schon so hoch, daß sie selbst die wesentlichen Kostendegressionen i n einem eigenen Telefonnetz aus-

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KOSTENDEGRESSION FÜR TELEFONNETZE : GROSSE MODERNE ORTSVERMITTLUNGSEINRICHTUNG

Abb. 3

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Abb. 4 KOSTENDEGRESSION

FÜR

TELEFONNETZE:

A N Z A H L DER NOTWENDIGEN VERBINDUNGEN PRO VERKEHRSEINHEIT (CIRCUIT) Verkehrseinheiten pro Erlang

Quelle: British Telecom (1981) Anmerkung : Erlang s Belegung einer Verbindung

Erlangs (circuit)

fur eine Stunde.

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schöpfen können. Aus diesem Grunde hat man auch i n den USA, i n Kanada und England Wettbewerb i m Fernverkehr zugelassen (Müller, 1981). Nach diesen Überlegungen erscheint zumindest i m Ortznetzbereich aufgrund des vorliegenden natürlichen Monopols eine Marktregulierung i n der Form von Staatsaufsicht oder öffentlichen Unternehmen notwendig. Auch i m Fernbereich kann dies durchaus eine ökonomisch sinnvolle Lösung sein. Die Aktivitäten der Deutschen Bundespost gehen allerdings weit über diesen Rahmen hinaus und umfassen auch die Regulierung der Endgeräte und der Dienstleistungen, die auf der Basis eines Telefonnetzes angeboten werden können (Knieps, Müller, von Weizsäcker, 1981; Monopolkommission, 1981). Ein zusätzlicher Grund für regulative Staatseingriffe i m Telefonbereich dürfte i n dem Vorliegen von Externalitäten begründet sein. Hierzu gehört: — Der positive externe Effekt, der für einen Telefonnutzer dadurch entsteht, daß ein zusätzlicher Netzteilnehmer gewonnen werden kann. Aus diesem Grunde mag es sinvoll sein, die Anschlußgebühren neuer Teilnehmer durch Subventionen der bestehenden Teilnehmer zu verbilligen (Willig, 1980). — Externalitäten ergeben sich auch durch die Kompatabilität zwischen den Endgeräten. Diese können durch Standardsetzung von seiten der Post oder über den Markt internalisiert werden. Die zweite Version ist wahrscheinlich von den Transaktionskosten her relativ aufwendig, so daß sich eine Standardsetzung durch eine staatliche Institution als ökonomisch sinnvoll erweisen kann. I m Endgerätebereich, d. h. für alle Geräte, die an das Telefonnetz angeschlossen werden und für die Geräteherstellung selbst, gibt es jedoch keine Hinweise auf Marktversagen. Aus Gründen der Betriebssicherheit empfiehlt es sich jedoch, nur auf Betriebs- und Netzsicherheit überprüfte Endgeräte zuzulassen. Die Hinweise auf Entregulierung i m Telefonbereich anderer Länder werfen natürlich die Frage auf, ob nicht auch i n der Bundesrepublik ein Mehr an Wettbewerb möglich ist. Diese Möglichkeit besteht sicherlich i m Endgerätebereich, wo regulative Eingriffe nicht m i t Marktversagen begründet werden können. Zur Zeit ist ein solcher Wettbewerb jedoch nur unter restriktiven Bedingungen erlaubt. Für den Hauptanschluß behält sich die DBP weiterhin das Monopol vor, ebenso für einige Anschlußgeräte wie Modems und Fernschaltgeräte i m Datexnetz. Bei den übrigen Endgeräten reguliert die Post selbst durch die Zulassungs- und Anschlußbedingungen den M a r k t zutritt privater Unternehmen, ist jedoch auch gleichzeitig als Mitanbie-

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ter auf dem M a r k t vertreten. Die sich dabei ergebenden Interessenkonflikte sowie deren gesamtwirtschaftliche Implikationen sind noch immer Gegenstand wirtschaftspolitischer Erörterungen 2 7 . M i t dem Wettbewerb i m Netz verhält es sich etwas komplizierter. Man kann sich hier den Wettbewerb auf zwei Ebenen vorstellen. Ebene 1 entspräche dem Wettbewerb auf der Basis von Mietleitungen der Post, die dann praktisch ihre Infrastruktur für höherwertige Dienste wie V A N (value added networks) oder andere Dienste zur Verfügung stellen würde. Dazu müßte die Post jedoch für die Anbieter solcher Dienste, die die Leistungen der Post i n andere Dienstleistungen umwandeln wollen, eine Wiederverkaufsmöglichkeit an Dritte zulassen. Momentan w i r d dies noch nicht erlaubt, denn aufgrund der unterschiedlichen Preis-Leistungs-Relation für verschiedene Netze und Entfernungsstufen ist, neben der Umwandlung und Veredelung von normalen Postdiensten, auch der Anreiz zur Arbitrage sehr groß. Der Post würden i n diesem Falle erhebliche ökonomische Verluste entstehen, ohne daß dem eine entsprechende Wertschöpfung aufgrund der A r b i trage gegenübersteht. Mittelfristig hofft die Post jedoch, durch die Einführung von volumenabhängigen Tarifen auf Mietleitungen verstärkt zu kostenorientierteren Tarifen überzugehen und dabei gleichzeitig das Preis-Leistungsverhältnis zwischen den einzelnen Netzdiensten zu harmonisieren. Dadurch könnten gewisse Benutzerbeschränkungen, die momentan nur aus ökonomischen (und nicht aus technischen) Gründen bestehen, aufgehoben und die Nutzungsfreiheit entsprechend erweitert werden. Für den Wettbewerb als Entdeckungsverfahren ergäben sich dann auch i m Telefonnetzbereich zusätzliche Möglichkeiten. Die zweite Möglichkeit des Netzwettbewerbs besteht i n der Zulassung von eigentlichem Netzwettbewerb für den Fernverkehr auf der Ebene 2, wie w i r dies z. B. auch i n den USA, Kanada und England beobachten können. Für die politische Realisierung dieser Möglichkeit besteht bei uns zur Zeit keine Chance, w o h l auch deshalb, weil man sich über die Ergebnisse bezüglich gleichmäßiger Versorgungsqualität von Randgebieten usw. nicht i m klaren ist. Entfällt jedoch diese Möglichkeit des Netz Wettbewerbs als Regulierungsfunktion, so erhöht sich natürlich die Bedeutung der Aufsichtspflicht gegenüber der Post. W i r d z. B. nur Dienstleistungs-Wettbewerb auf der Ebene 1 auf der Basis von Mietleitungen möglich, so sind dabei der Preis und die Konditionen, zu denen die Post diese Verbindungen zur Verfügung stellt, von ausschlaggebender Bedeutung für das Lei27 Vgl. hierzu Monopolkommission (1981), Knieps, Müller, von Weizsäcker (1981), sowie die Arbeiten der v o n der Wirtschaftsministerkonferenz der L ä n der i n den Jahren 1978 bis 1981 eingesetzten Arbeitsgruppe.

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stungsergebnis des auf dieser Basis entstehenden Marktes. Wählt nun die Post eine zu hohe Reservekapazität oder ein technisch veraltetes Produkt, so kann diese A r t von Dienstleistungswettbewerb ein effizientes Investitionsverhalten der Post nicht erzwingen. Entweder müßte man dann vollen Netzwettbewerb auf der Ebene 2 erlauben (was momentan nicht möglich ist), oder zumindest intermodalen Wettbewerb, ζ. B. i m Fernverkehr zwischen Satelliten und erdgebundenen Systemen, die von verschiedenen Unternehmen oder Institutionen betrieben werden. Aber auch eine Durchsetzung dieses Vorschlags ist unter den jetzt bestehenden politischen Konstellationen unwahrscheinlich. So fehlt aber auch der entsprechende Druck, u m die DBP verstärkt zu kostenorientierten Tarifen hinzubewegen. Die nicht-kostenorientierten Tarife der Post haben bisher eine erhebliche interne Subventonierung zur Folge gehabt (ζ. B. ca. 4 Milliarden D M von der grauen auf die gelbe Post), was quasi auf eine Besteuerung der „neuen" Fernmeldedienste zugunsten der „alten" Brief- und Paketdienste hinausläuft. Das aber impliziert weitere allokative Kosten 2 8 . Infolge der i n diesem Sinne zu hohen Gebühren für die Fernmeldedienste w i r d auch deren Verbreitimg verhindert. Die Nachfrage und auch die Investitionen für neue Dienste sind dann i m Verhältnis zum vorhandenen Technologiepotential zu gering. C. Breitbandige Kommunikation Zur Übertragung von Fernsehbildern, schnellen Faksimile-Übertragungen sowie für Telekonferenzen und ähnliche Einrichtungen sind breitbandige Systeme nötig, die über wesentlich größere Übertragungskapazitäten als schmalbandige Systeme verfügen. Dazu müssen Koaxialkupfer- oder Glasfaserkabel bis zu den Teilnehmern verlegt werden und diese müssen auch entsprechend breitbandig zu vermitteln sein. Diese Technologie gibt es zur Zeit erst i n Ansätzen für einzelne Gruppen oder Institutionen. Mittelfristig (Anfang der 90er Jahre) w i r d sich jedoch der Trend zu integrierten, digitalen und breitbandigen Fernmeldenetzen verstärken, so daß damit auch für größere Teile der Bevölkerung eine Breitbandverkabelung vorstellbar ist. Diese Entwick28 Einen Hinweis über die Höhe der Wohlfahrtsverluste, die sich aus dieser nicht-kostenorientierten Tarifsetzung ergeben, erhalten w i r durch die Studie von Neumann, Schweizer u n d von Weizsäcker (1982), welche die Wohlfahrtsverluste bei einer allerdings recht vereinfachten Analyse auf fast 2 M i l l i a r den D M pro Jahr schätzt. Das entspricht etwa 13,5 % der Gesprächsgebühreneirinahmen. U n t e r der A n n a h m e von Eigenwirtschaftlichkeit (d.h. ohne die interne Subventionierung der gelben Post) u n d bei kostenorientierten Tarifen ist dieser Wohlfahrtsverlust zwar nicht ganz abzubauen, aber i m m e r h i n u m etwas mehr als 1 M i l l i a r d e D M zu reduzieren. Danach müßten die Ortsgespräche u m ca. 8 0 % angehoben u n d die durchschnittlichen Ferngespräche u m ca. 30°/o v e r b i l l i g t werden.

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lung dürfte das natürliche Monopol i m Ortsbereich eher noch verstärken, die Möglichkeiten für Wettbewerb auf dieser Ebene werden folglich weiter gering bleiben. Dies beruht ζ. T. auch auf Verbundvorteilen i m Ortsnetz, da m i t demselben Kabel mehrere Dienstleistungsangebote möglich werden. I m Übertragungsbereich des Fernverkehrs dürften allerdings die Kostendegressionen weiter abnehmen, w e i l sich der relevante M a r k t (die Nachfrage nach Übertragungskapazität) m i t Breitbandkommunikation sicher stark ausweitet. Hier besteht also die Möglichkeit des privaten Marktzutritts innerhalb des Fernnetzbereiches, vor allem i n der Form von Übertragung durch Satelliten. Allerdings kommen m i t der möglichen Integration der verschiedenen Dienste (Sprache, Daten, Standbild, Bewegbild usw.) und dem Trend zu integrierten digitalen Fernmeldenetzen (Anfang der 90er Jahre) zusätzliche Standardsetzungsfunktionen auf staatliche Institutionen zu. D. Rundfunk Rundfunk ist eine Dienstleistung, die auf der Infrastruktur Telekommunikation aufbaut. Z. Zt. werden Radiosendugen per Funk (Schmalbandkommunikation) und Fernsehsendungen über Funk oder Kabel (Breitbandkommunikation) verteilt. N u r der Verteilungsaspekt fällt i m eigentlichen Sinne i n den Bereich Kommunikation. Die Produktion der Programme (Autoren, Produzenten, Studios usw.) und auch die Redaktion (Selektion und Zusammenstellung der Programme, d. h. das eigentliche Aufgabengebiet der Rundfunkveranstalter oder Networks) sind dagegen vorgelagerte Tätigkeiten. A u f jeder dieser drei Produktionsstufen kann nun Marktversagen auftreten, welches entsprechend regulierende Staatseingriffe erfordert. Die Herstellung der Programme A u f der Stufe der Programmherstellung ergeben sich gewisse Kostendegressionen, vor allem bei der Produktion von Nachrichtensendungen (durch Korrespondentennetz und dgl.) und bei der F i l m produktion (Größe der Studios). Aber diese müssen i m Verhältnis zum relevanten M a r k t nicht imbedingt dominieren. Bei Korrespondenznetzen gibt es zum Beispiel durch die Anschlußmöglichkeiten an internationale Nachrichtendienste (UPI, AP, Reuter u. a.) die Möglichkeit, gewisse Leistungsfunktionen auszulagern (vertikale Desintegration). So können auch kleinere Unternehmen die Kostenvorteile großer Programmhersteller ausgleichen. Bei der Produktion von Unterhaltungs- und Informationsprogrammen ist ein Nebeneinander von verhältnismäßig vielen Unternehmen unterschiedlicher Größe sogar eine realistische Möglich-

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keit, wie die Erfahrungen aus den Vereinigten Staaten und Großbritannien zeigen. Der Grund dafür liegt i m wesentlichen darin, daß Produktionsfaktoren wie Studios, Schauspieler, Kostümbildner u. a. je nach Bedarf angemietet werden können, wodurch es möglich wird, die relat i v hohen Fixkosten der Programmerstellung (ζ. B. Studios u. a.) auf eine Vielzahl von Produzenten zu verteilen (Wieland, 1980). So sind auch kleinere Unternehmen i n der Lage, die Kostenvorteile des Großbetriebs (ζ. B. Spezialisierung durch eigene Studios usw.) durch vertikale Disintegration auszunutzen. Bei genügend großer Programmnachfrage existiert also sicherlich die Möglichkeit eines funktionsfähigen Marktes für die Programmerstellung. Die Redaktion der Programme Die Redaktion der Programme besteht aus der Auswahl von existierenden Unterhaltungs- und Informationsprogrammen und der A u f tragsvergabe neuer Programme. Da sich die Präferenzen der Rundfunkkonsumenten ζ. T. sehr stark unterscheiden, ist diese Redaktionsarbeit ökonomisch nur sinnvoll, wenn damit eine entsprechend große Anzahl von interessierten Kunden befriedigt werden kann, es sei denn, gewisse Programme sollen subventioniert werden. Je größer die Anzahl der interessierten Kunden für ein bestimmtes Programm, desto geringer die Redaktionskosten je Konsument. Das gleiche gilt für die eigentlichen Programmkosten. A l l e r dings kann durch höhere Programmkosten auch eine bessere Programmqualität erreicht werden, was wiederum die A t t r a k t i v i t ä t eines Programms steigert. Dazu kommt noch folgende Eigenschaft der Rundfunkprogramme: Sie sind de facto ein rein öffentliches Gut. Wenn ein Film, eine Unterhaltungssendung oder ein Programm einmal produziert worden ist, so sind die Grenzkosten für die Befriedigung eines zusätzlichen Nachfragers gleich null. Dies hat wichtige Implikationen für die Gebühren, denn sie müßten, wenn man das Prinzip Gebühren gleich Grenzkosten anwendet, i n der Nähe von N u l l liegen. Network-Effekte Network-Effekte sind nichts anderes als die gleichzeitige Ausstrahlung eines Programms i n verschiedene Regionen, die durch ein Ubertragungsnetz miteinander verbunden werden. Dadurch sinken die Pro-Kopf-Kosten je Teilnehmer noch weiter (Economics of Network sharing). Außerdem entstehen auf der Network-Ebene durch die Transaktionskostenvorteile bei der Programmbeschaffung (und auch bei der Ver-

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handlung m i t Werbeträgern) zusätzliche Kostenersparnisse. Jede programmanbietende Firma muß nun nicht mehr m i t jeder Station verhandeln. Das gleiche gilt für die werbetreibenden Firmen. Es ist zu vermuten, daß ein Grund für die Dominanz der Networks auf den amerikanischen Fernsehmärkten gerade auf diese Kostendegression i n der Maklerfunktion zurückzuführen ist sowie auf die oben geschilderten Kostendegressionen i n der Programmverteilung auf ein größeres Publikum (Crandall, 1971; Owen, Beebe und Manning, 1974). Technische Verbreitung von Programmen A u f dieser Ebene sind die Kostendegressionen besonders dominant. Dies gilt sowohl für die Funk- als auch für die Kabelübertragung. I n beiden Fällen handelt es sich, zumindest i m lokalen Bereich, u m ein natürliches Monopol. Die Übertragung der Rundfunkprogramme geschieht i n der Regel über Funksignale. Auch dieser Produktionsschritt hat ein rein öffentliches Gut zum Resultat. Wenn ein Signal erst einmal über Funk gesendet wird, so entstehen durch das Einschalten eines zusätzlichen Kunden keine zusätzlichen Kosten. Beim Kabelfernsehen w i r d das Programm durch ein koaxiales K u p ferkabel übertragen. Die Kapazität dieser Systeme ist praktisch unbegrenzt, d. h. man kann bis zu 50 Fernsehprogramme übertragen (dazu eine Vielzahl von Radioprogrammen und Anschlüsse an andere Dienstleistungen). Genau wie bei der lokalen Funkübertragung handelt es sich auch hier u m ein natürliches Monopol. M i t zunehmender Nachfragedichte sinken die Anschlußkosten je Einheit, bis die Sättigungsgrenze erreicht ist. Dieser Trend zum natürlichen Monopol, ähnlich dem Fernmeldebereich oder der Elektrizitätsversorgung, ist natürlich aus wettbewerbspolitischer Sicht problematisch. Wenn die Kabelfernseh-Netzbesitzer auch die Programminhalte kontrollieren können, so kann der Wettbewerb der Ideen, der aus Gründen der Meinungsvielfalt hier eine besondere Rolle spielt, auf den ersten beiden Stufen eventuell gar nicht stattfinden. Aus diesem Grunde ist hier eine staatliche Regulierung i n der Form eines Common-Carrier angebracht. Die Kabelgesellschaften müßten ihre Dienste unter einer Übertragungspflicht zu öffentlich bekann tzugebenden, kostendeckenden Tarifen anbieten, so daß jeder entsprechende Programme einspeisen könnte 2 9 .

29 Dies w a r auch die Empfehlung der Kommission f ü r den Ausbau des technischen Kommunikationssystems, 1976, S. 12 E 14.

14 Konjunkturpolitik, Beiheft 20

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I n der Bundesrepublik geschieht die Verteilung der Rundfunkprogramme durch die DBP i m Auftrag der Rundfunkanstalten (bis auf private Antennenbauer und gewisse Spezialnetze), so daß die beiden anderen Bereiche (Produktion und Redaktion) eigentlich über den M a r k t versorgt werden könnten. Beim Rundfunk bestehen jedoch für private Anbieter gesetzliche Marktzutrittsschranken. Bis zum 3. Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. 6.1981 galten hierfür die beiden klassischen Argumente: — die Frequenzknappheit — die hohen Kosten für die Betreibung von Rundfunk. Zudem hat Rundfunk i n den Augen vieler Politiker Eigenschaften eines meritorischen Gutes. Deswegen werden gegenwärtig auch die zweite und teilweise die erste Produktionsstufe des Rundfunks ausschließlich i n öffentlich-rechtlicher Verantwortung betrieben, obwohl einige Landesrundfunkgesetze nun schon die Möglichkeiten privater Rundfunkanstalten vorsehen. Die Furcht vor privaten Radio- und Fernsehveranstaltungen w i r d vor allem von der Befürchtung bestimmt, daß die Ausdehnung marktwirtschaftlicher Prinzipien auf diesen Bereich zu einer gänzlich anderen Programmstruktur führen würde. Neben Befürchtungen bezüglich des Inhaltsniveaus — bei privatem, werbefinanziertem Rundfunk und Fernsehen w i r d ähnlich wie i n den USA eine Verflachung der Programme erwartet — existieren solche auch bezüglich der Inhaltstendenz. Letztere Befürchtungen beruhen auf der Erwartung, daß sich einige kapitalstarke Gruppen dieser Medien bemächtigen könnten, wodurch die Möglichkeit des Wettbewerbs der Ideen systematisch ausgeschlossen würde. Aus diesem Grunde sieht das Bundesverfassungsgericht auch nach seinem jüngsten Urteil nur zwei Möglichkeiten von Rundfunkveranstaltungen vor. Nach dem Konzept des Binnenpluralismus müssen — handelt es sich bei der Anbieterstruktur der Programmanstalten u m ein Monopol — die relevanten gesellschaftlichen Gruppen i n den Aufsichtsgremien dieser Anstalten selbst vertreten sein, u m so einen Wettbewerb der Ideen zu sichern. Davon kann i n Richtung auf Außenpluralismus nur abgewichen werden, wenn sich i n einem M a r k t für Rundfunkanstalten genügend Wettbewerber finden, die auf diese A r t und Weise Meinungsvielfalt sichern. W i r erwähnten schon oben, daß Kostendegressionseffekte auch bei der Erstellung und Redaktion der Programme eine Rolle spielen können. Bei einem genügend großen M a r k t könnte aber für eine Vielzahl von Programmanbietern Platz sein, was eine außenpluralistische Lösung ermöglichen würde. Diese Annahme ist sicherlich für die Produktion von Radioprogrammen realistisch. Bei Fernsehprogrammen sind aufgrund der höheren Produktionskosten und der damit verbundenen

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Marktzutrittsschranken die Möglichkeiten für einen wettbewerbsfähigen M a r k t geringer. Aber auch hier hängt vieles von den ordnungspolitischen Rahmenparametern, i n denen der Wettbewerb stattfindet, und von der A r t der Finanzierung ab. Erlaubt man ζ. B. werbefinanziertes Fernsehen, so kann man die Verbundvorteile zwischen Werbung und Rundfunkübertragung nutzen, u m die Programmkosten für den einzelnen niedriger zu halten, und kann dadurch die Anzahl der Programmanbieter erhöhen. Die Anzahl der Programmanbieter hängt dann von den Programmkosten einerseits und den Gebühren und dem verfügbaren Werbeaufkommen andererseits ab. Diese Größen sollten jedoch noch genauer prognostiziert w e r den, bevor man sich zu einem solchen Schritt entschließt. Geht man andererseits von einem Verbot des werbefinanzierten Fersehens aus 80 , so verbleibt nur die Möglichkeit des Abonnentenrundfunks (Pay-TV). I m Vergleich zum werbefinanzierten Fernsehen dürfte hier die Anzahl der Programmanbieter niedriger liegen. Bei solchen Untersuchungen über den Einfluß der ordnungspolitischen Rahmenbedingungen auf den Rundfunkmarkt sollte jedoch das Ergebnis nicht ein Für oder Wider den M a r k t sein, sondern ein Aufzeigen der Entwicklungsmöglichkeiten, wie sie innerhalb der durch das Bundesverfassungsgericht gesetzten rechtlichen Rahmenbedingungen möglich sind. Offen bleibt auch noch die Frage nach den Auswirkungen unterschiedlicher Gebührenkonzepte. Könnten sich dadurch andere Programmangebote ergeben, die die Präferenzen der Nachfrager und die zugrundeliegende Kostenstruktur besser berücksichtigten? Momentan geht man z.B. von einem Einheitspreis aus. Aus ökonomischer Sicht bieten sich jedoch auch andere Ansätze an. Für die Programmerstellung, Redaktion und Verteilung entstehen konkrete Kosten. Zusätzliche Nachfrage für vorgesehene Sendungen kann jedoch zu Grenzkosten von fast N u l l befriedigt werden. Eine Tarifierungsmöglichkeit, die sich hier anbietet, wäre die einer zweiteiligen Tarifierung. Über Anschlußgebühren würden die Fixkosten der Verbreitung von Programmen honoriert, während die variablen Kosten für die Programminhalte zumindest approximativ i n einer zweiten Abonnentengebühr berücksichtigt werden könnten (ζ. B. Pay-TV je Programmkanal). Diese hier grob zusammengefaßte Begründung des Staatseingriffs i m Rundfunk i n Richtung auf die Zurverfügungstellung eines meritorischen Gutes unter Erhaltung von Meinungsvielfalt ist natürlich sehr knapp gehalten. Aber zum Teil sind diese Argumente schon durch die jüngere so Vgl. hierzu das jüngste Gutachten der Monopolkommission (1982). 14*

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Diskussion über eine mögliche Liberalisierung i m Rundfunkbereich i n Form von privatem Marktzutritt bekannt. Wichtig ist jedoch, daß die Begründungen, die i n diesem Zusammenhang vorgebracht wurden, auf juristischer und zum Teil soziologischer Argumentation aufbauen. Der ökonomische Standpunkt ist i n dieser Diskussion bis jetzt sehr vernachlässigt worden, obwohl auch hier i m Sinne unseres Themas wesentliche Punkte zu berücksichtigen wären. Sie deuten vor allem auf die wichtige Rolle von wettbewerblichen Rahmenbedingungen hin, die für diese Entwicklung eine Rolle spielen (Müller, 1982). 6. Zusammenfassung I n diesem Überblick über die Notwendigkeiten und Auswirkungen von Staatseingriffen i m Verkehrs- und Kommunikationsbereich konnten nur einige Teile dieses Problems i n einzelnen Sektoren herausgegriffen und diskutiert werden, ohne daß dabei alle wesentlichen Detailaspekte der einzelnen Branchen v o l l berücksichtigt wurden. I m Rückblick erkennt man nun jedoch, daß i n vielen Bereichen dieselben Probleme immer wieder auftauchen. Es sind dies i m wesentlichen zwei Punkte: Erstens: Fragen nach der Allokation und der Tarifierung i n den Bereichen der staatlichen Allokation, vor allem i m Bereich der Infrastruktur, und deren Abgrenzung gegenüber marktwirtschaftlichen Bereichen. Zweitens: Fragen nach der Regulierung des Wettbewerbs, der teilweise auf der Basis dieser staatlich erstellten Infrastruktur oder von staatlich betriebenen Monopolbereichen möglich ist. Erstellt der Staat (häufig m i t Marktversagen begründet) die entsprechende Infrastruktur, ζ. B. i m Bereich der Straßen, Schienen, für L u f t und Wasserwege, aber auch für Funk- und Kabelverbindungen, so sind die dieser staatlichen Allokation zugrundeliegenden Entscheidungen durch einen administrativen Allokationsprozeß gekennzeichnet, i n dem ökonomische Prinzipien nur teilweise zur Geltung kommen. Dies gilt für die Höhe der Investitionen, für das Niveau zwischen den einzelnen Bereichen und auch für das Qualitätsniveau und die damit verbundene Produktionstechnologie. Bestehende Interessen, vor allem verkehrsund kommunikationsträgerbezogene Interessen haben hier einen hohen Einfluß, der eher strukturerhaltend w i r k t . Gerade i n Bereichen, die einem Wettbewerbsschutz unterliegen, werden technisch relativ aufwendige Lösungen bevorzugt. Die für die dynamische Entwicklung notwendigen Strukturveränderungen gehen deswegen langsamer vonstatten als i n Bereichen, i n denen der Wettbewerb als Entdeckungsver-

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fahren eine wesentlich wichtigere Rolle spielt. Aber selbst wo eine private Allokation auch i n Zukunft nicht vorgesehen ist, könnte dieser Prozeß durch verbesserte Allokationsprinzipien innerhalb des Bereichs staatlicher Infrastruktur verändert werden. I n einigen Bereichen der staatlichen Allokation wäre es angebracht, die Abgrenzung zwischen Staat und M a r k t neu zu überdenken, m i t dem Ziel, die komparativen Wettbewerbsvorteile der einzelnen Verkehrsarten besser zu nutzen. Hierzu gehören ζ. B. i m Kommunikationsbereich Teilbereiche der Fernmeldenetze und i m Bereich der Schiene eine regional dezentralere Zuordnung des Schienennahverkehrs. Letzteres wäre natürlich nur ein Überdenken der Grenzen innerhalb des Bereichs staatlicher Allokationen m i t dem Ziel, dem Verursacherprinzip auch i n diesem Bereich auf regionaler Ebene mehr Geltung zu verschaffen. Die Grenzen, die diesem Prinzip durch das Auftreten gewisser Externalitäten gesetzt sind, sind dabei jedoch gesondert zu berücksichtigen. Die Möglichkeiten zur Verschiebung der Grenzen zwischen staatlicher oder staatlich regulierter und marktwirtschaftlicher Allokation sind i m Bereich der Dienste, die auf dieser staatlich erstellten Infrastruktur aufbauen, wesentlich größer. Hinweise dafür ergaben sich ζ. B. — i m Bereich des Straßengüterfernverkehrs, — i m Luftverkehr, — i m Postbereich, — i m Rundfunkbereich, — i m Fernmeldebereich (ζ. B. auf der Basis von Mietleitungen). Dieses letzte Beispiel zeigt gleichzeitig auch die Möglichkeit, durch das Herauslösen von möglichen Wettbewerbsbereichen (z.B. durch Abbau der vertikalen Integration) aus den Bereichen der staatlichen Allokation zusätzliche Marktbereiche zu schaffen. I n einigen dieser Bereiche findet Wettbewerb schon statt, allerdings unter teilweise gänzlich inkonsistenten Rahmenbedingungen. Das Marktergebnis aus dieser Situation könnte durch konsistentere Rahmenbedingungen, die auch die Möglichkeit der vertikalen Desintegration und einen verstärkten Abbau der internen Subventionierung beinhalten sollten, wesentlich verbessert werden. Beispiele für diese Situation sind: — der Wettbewerb zwischen lizensiertem, tarifiertem Straßengüterverkehr und Werkverkehr unter Kabotageverbot. — Der Wettbewerb zwischen Bus und Bahn i n der Form des Gelegenheitsbusverkehrs.

Jürgen M ü l l e r

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— D e r W e t t b e w e r b zwischen B a h n u n d Binnenschiffahrt bei einer Subventionierung beider Verkehrsträger. — D e r W e t t b e w e r b i m P a k e t v e r k e h r bei gleichzeitiger pflicht d e r Post u n d i n t e r n e r

Bedienungs-

S u b v e n t i o n i e r u n g aus a n d e r e n B e -

reichen. — D e r W e t t b e w e r b zwischen B r i e f - u n d F e r n m e l d e d i e n s t e n b e i e i n e r sehr h o h e n i n t e r n e n S u b v e n t i o n i e r u n g d e r Postdienste. — D e r W e t t b e w e r b zwischen Programmangeboten über R u n d f u n k a n s t a l t e n einerseits u n d Videocassetten andererseits, w o b e i e i n T e i l dieser N a c h f r a g e sicherlich auch ü b e r zusätzliche P r o g r a m m a n g e b o t e von Rundfunkanstalten i n F o r m v o n Kabelfernsehanlagen befriedigt werden könnte. H i e r Vorschläge f ü r w e t t b e w e r b s p o l i t i s c h u n d i n s t i t u t i o n e l l k o n s i s t e n t e R a h m e n b e d i n g u n g e n z u e r a r b e i t e n , i s t eine A u f g a b e , die b i s h e r noch u n g e l ö s t v o r u n s l i e g t .

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Zusammenfassung der Diskussion Referat

Müller

Auch diese Diskussion setzt bei deflatorischen Problemen an. Es w i r d gefragt, ob die Priorität für das Bus- gegenüber dem Eisenbahnsystem nicht den erheblich höheren Flächenbedarf i m Straßenverkehr vernachlässigt (Wilkens), so daß bei Einbeziehung der Verkehrsdichte andere Prioritäten gelten würden. Müller stellt fest, derartige Überlegungen seien i n den Kalkulationen v o l l berücksichtigt. Beim Busverkehr ergäben sich nur dann höhere Kosten als bei der sonst viel teureren Bahn, wenn gesonderte Busfahrbahnen gebaut werden müßten. Eine weitere Nachfrage g i l t den Skaleneffekten als Argument für staatliche Regulierung. Skaleneffekte wären nur dann identifizierbar, wenn eine bestimmte Technologie zugrunde gelegt werden könnte (iSchneider). Fraglich sei, ob nicht die Regulierung als solche gewissermaßen einen innovativen Prozeß unterbinde, der sich sonst unter dem Eindruck von Wettbewerb ergeben würde. Dann habe man ein völlig anderes Problem qualitativer A r t , das sich so nicht darstellen lasse. Überdies sei zu beobachten, daß dort, wo die Regulierung besteht, alle möglichen Substitute mitbetroffen würden. Auch der regulierte Bereich als solcher ermögliche wieder eine Breite von Interventionsmöglichkeiten, die sonst nicht gegeben wäre (Beispiel: Interventionen zum Schutz der Kohle über die regulierte Elektrizitätswirtschaft). Man habe also nicht nur m i t einer Ausweitung der Regulierung zu rechnen, sondern auch m i t den Ansatzpunkten für viele staatliche Interventionen. Giersch fügt die Frage hinzu, ob nicht die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft auch von der Entscheidung zwischen öffentlichem und Individualverkehr geprägt sei. Der Individualverkehr spiele bei uns eine große Rolle; die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Automobilindustrie habe möglicherweise hier eine ihrer Wurzeln. I m Gegensatz dazu könnten andere Industrien, die am Postmonopol hängen, möglicherweise nicht jene Dynamik entfalten, die man zur internationalen Wettbewerbsfähigkeit brauchte. Müller geht auf diesen Fragenkomplex ein: Die Frage sei, inwieweit man durch Regulierungsvorgänge, vor allem durch Produktqualitätsregulierung, die Möglichkeit der Produktinnovation, ζ. B. durch Ein-

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Zusammenfassung der Diskussion

schränkung der Produzenten- und der Benutzerfreiheit, vermindere. So hätten Gespräche m i t der Post einerseits und den Geräteherstellern andererseits ergeben, daß sich aufgrund der Tatsache, daß i n diesem Bereich praktisch nur ein Nachfrager da ist, die ganze Konzeption der Hersteller sich auf diesen Nachfrager orientiert. Wähle der Nachfrager eine technisch zu intensive Komponente, weil er als Ingenieur eine besonders ausgefeilte und nicht eine ökonomische Technik liebt, dann sei die herstellende Industrie darauf angewiesen. Er habe deswegen auch auf die Möglichkeit des Dienstleistungswettbewerbs gegenüber Wettbewerb i m Netz hingewiesen. Bei der Bahn sei das aufgrund der hohen Infrastrukturkosten nicht möglich; anders sei es ζ. B. i m Telefonbereich. Würde man für Wettbewerb i m Netz auf der ersten Ebene plädieren, also nur auf der Basis von Mietleitungen, so würden nur gewisse Innovationen, die auf der Basis dieses bestehenden Netzes möglich sind, möglich sein. Bevorzuge man eine andere Netztechnologie, wie das zum T e i l durch Innovation i m Bereich der Funktechnik oder der Satellitentechnik möglich sei, und die Post möchte diese nicht einführen, seien natürlich die Infrastrukturkosten, zu denen dieser Wettbewerb stattfindet, u m einiges höher, so daß gewisse Nachfragebereiche ganz entfallen. Z u m Kontrast zwischen Kfz-Industrie einerseits und Telekommunikation andererseits führt Müller aus, das Beispiel Englands m i t einer nicht sehr effizienten Kfz-Industrie, aber etwa ähnlichen Möglichkeiten des Individualverkehrs, widerspreche der Hypothese von Giersch zur Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Automobilindustrie. I n beiden Ländern sei i m Bereich der Telekommunikation die Nachfrage sehr stark abhängig von den jeweiligen Postbehörden. Müller vermutet, i n den Ländern, i n denen der A n t e i l des nachfragenden Nachrichtenmonopols am Umsatz der Unternehmen am geringsten ist, ζ. B. i n Schweden oder i n Holland, sei die Möglichkeit der Industrie, sich diesen Produktspezifikationen zu entziehen, wesentlich höher und dadurch auch die Möglichkeit der internationalen Wettbewerbsfähigkeit entsprechend größer (Beispiele: Ericsson einerseits, Philips andererseits). Piorkowski lenkt die Aufmerksamkeit auf den internen Wettbewerb i m staatlichen Sektor sowie auf Interessenkonflikte, die durch divergente Wähleraufträge an den Staat entstehen. So fördere der Staat auf der einen Seite die Telekommunikation, zum anderen solle er als Schützer einzelner Sonderinteressen auftreten. Müller ergänzt diese Überlegungen: Wenn die Post als Regulator auch die Nebenbedingungen festsetzt, unter denen Marktzutritt stattfindet, und selber i n diesem Bereich tätig ist, bestehe die Möglichkeit, daß sie nicht neutral entscheidet. Hier wäre also zumindest eine Trennung von Regulierungs- und

Zusammenfassung der Diskussion

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Betätigungsfunktion vorzusehen. Die Begründung, warum er und einige andere i n diesem Bereich dafür plädiert hätten, daß die Post dort, wo Wettbewerb möglich ist, trotzdem tätig sein sollte, sei nicht so sehr die des Marktversagens gewesen, sondern die, daß hier eben ein M a r k t funktionsfähig sei und durch die Möglichkeit des Wettbewerbs m i t der Post innovatives Verhalten bei der Post gefördert werde. Allerdings seien gewisse Nebenbedingungen genau zu spezifizieren, ζ. B. eine klare Darlegung der internen Subventionierung, damit eine solche nicht stattfinden kann, bzw. eine Ausdehnung des GWB auf diesen Bereich usw. Das Beispiel England zeige, daß man das Verhalten des regulierten Fernmeldemonopols durch Wettbewerb i n Randbereichen viel stärker verändern könne als durch regulierte Aufsichtspflicht. Schmidt nimmt Stellung für eine liberale Lesart des Subsidiaritätsprinzips: I n einer Gesellschaft freier Menschen haben das Individuum und die Familie prinzipiell einen Vorrang; jeder, der darüber hinaus regulierend eingreifen wolle, sei gewissermaßen beweispflichtig. Müller pflichtet dem bei, meint jedoch, es sei momentan politisch nicht möglich, die Post so weit zurückzudrängen. A u f das Subsidiaritätsprinzip hinzuweisen, würde heißen, einen Vorschlag zu machen, der nicht realisierbar wäre. Wolle man aber die Allokation i n diesem Bereich beeinflussen, so sollte man nach seinem Vorschlag die Nebenbedingungen so verändern, daß die Wettbewerbselemente stärker durchschlagen. Z u den Problemen des Eisenbahnverkehrs schlägt Schmidt vor, daß diejenigen Regionen oder Kommunen i n Form eines Zweckverbandes die Kosten übernehmen sollten, die die Bundesbahn zuschießen muß, wenn sie i n ihrem Gebiet eine Eisenbahn haben wollten. Das wäre dann zwar nicht private Konkurrenz, aber wenn eine abgelegene Gemeinde oder ein Kreis seine Eisenbahn behalten wollte, müßte diese Gebietskörperschaft den Zuschuß an die Bundesbahn zahlen, damit diese Strecke kostendeckend betrieben werden könnte. Sicherlich würde dann, wenn verschiedene Interessenten am Werk wären, der Druck auf die Kosten ganz gewaltig. Müller bemerkt dazu, das Problem sei, daß man momentan eine sehr starke interne Subvention habe. Vor allem i m Nahverkehr liege die Kostendeckung zum Teil nur bei 20 bis 30 %. Die Bahn wolle sich dieser Verantwortung zwar gern entziehen, sie habe aber momentan noch die Beförderungspflicht. Hier sei ganz eindeutig eine Verlagerung der finanziellen Verantwortung auf die Gemeinden oder die Region eine notwendige erste Bedingung, u m sich überhaupt zu überlegen, wieviel Angebot man i n diesem Bereich brauchte. Ein zweiter Punkt sei die Kostenhöhe. Er habe darauf hingewiesen, daß man i m Bereich

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natürlicher Monopole von der Grenzkostenpreissetzung etwas abweichen müßte. Aber zum Teil seien die Produktionskosten selbst so hoch, daß eine Debatte über Grenzkosten usw. viel zu weit von dem Thema wegführen würde. E i n Beispiel aus dem Hamburger Bereich: zwischen S-Bahn (Bundesbahn), U - B a h n (von der Stadt Hamburg betrieben) lägen die Kostenunterschiede bei ungefähr 30 °/o zugunsten des kommunalen Unternehmens, einfach w e i l hier Möglichkeiten bestünden, etwas flexibler zu agieren. Schmidt bezweifelt sodann die Sinnhaftigkeit der Bezeichnung des Rundfunks als „meritorisches Gut". Es sei fraglich, ob das Argument m i t dem Niveau und der Tendenz zutreffe. Es könne j a auch umgekehrt ein meritorisches Gut sein, daß eine Vielfalt der Programme gegeben wäre, und dann wäre das Meritorische sozusagen durch den M a r k t besser versorgt als durch staatliche Konzession. Müller entgegnet, es bestehe heute zwar i n der Frequenzknappheit kein Grund mehr zur Regulierimg des Marktes. Es sei aber immer noch fraglich, ob der Wettbewerb der Ideen durch Zulassung von Wettbewerb gewährleistet werden könnte. Das neueste U r t e i l des Bundesverfassungsgerichts habe gezeigt, daß nicht nur der Binnenpluralismus als Alternative möglich ist. Es genüge nicht, daß die verschiedenen Interessen ζ. B. i m Aufsichtsrat des Rundfunks repräsentiert sind, sondern es müsse auch die Möglichkeit gegeben werden, daß verschiedene Rundfunkanbieter durch Wettbewerb untereinander für die Meinungsvielfalt sorgen. Aber auch hier sei der Hinweis auf die Nebenbedingungen sehr wichtig, ζ. B. die Frage, ob Werbung erlaubt ist oder nicht. Es gehe ganz eindeutig nicht u m die Frage: Wettbewerb ja oder nein, sondern u m die Frage: Wettbewerb unter welchen Bedingungen? Man spreche vom Rundfunk auch als Integrationsfunk. Man müsse fragen, ob dieses Ziel des Integrationsfunks i n der jetzigen Form erreicht wird, jedoch durch ein Öffnen des Wettbewerbs aber nicht, und ob man, wenn dieses Ziel nicht erreicht wird, es durch Auflagen oder andere Möglichkeiten erreichen könnte. I n einer abschließenden Bemerkung macht Schmidt darauf aufmerksam, daß man das Marktversagen nur dann beseitigen darf, wenn es tatsächlich zu einem schlechteren Ergebnis führt als das zu erwartende staatliche Versagen. Marktversagen könne ein Grund für staatliche Intervention sein. Man müsse aber das Staatsversagen m i t einbeziehen, seine Effekte gewissermaßen abziehen. N u r wenn vermutlich noch ein positiver Rest bleibe, dürfe man regulierend eingreifen. Müller bestätigt, daß eine Analyse der statischen Verluste oft die Kosten der Regulierung unterschätzt. Wenn man Eingriffe gegen Marktversagen dynamisch sehe, über eine längere Zeit, m i t Technologiewandel, Nachfragewandel usw., so entwickele — das habe er zu zeigen versucht —

Zusammenfassung der Diskussion

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gerade die Regulierung ihre eigene Dynamik. Selbst i n Bereichen, wo aus statischen Gesichtspunkten für eine staatliche Allokation argumentiert werden kann, wäre oft aus dynamischen Gründen eine wettbewerbliche Allokation besser gewesen.

Vierter Teil Podiumsdiskussion

Podiumsdiskusßion Vors. Schneider: Meine Damen und Herren, w i r beginnen jetzt die Podiumsdiskussion. Herr Härtel w i r d hier den Platz von Herrn Gutowski einnehmen. Außerdem habe ich Herrn Schmidt gebeten, der sich als Mitglied des Sachverständigenrates auch m i t diesen Problemen herumzuschlagen hat, ebenfalls an der Diskussion teilzunehmen. Wie können w i r i n die Diskussion einsteigen? Ich glaube, ein generelles Stichwort ist soeben schon gefallen. Es ist die Frage des sozialen Konsenses. Was ist der heute noch? Inwieweit ist dieser soziale Konsens, der sich ja nicht nur auf die Lohnfragen bezieht, noch auf die Faktoren ausgerichtet, die letzten Endes Anpassungsflexibilität und Dynamik i n diesem Wirtschaftssystem erzeugen, und zwar — wenn w i r alle Ebenen durchdeklinieren — vom gesamten Bildimgs- und Ausbildungssystem angefangen bis natürlich zu den Akteuren auf den Märkten und den verschiedenen wirtschaftspolitischen Akteuren? Ist dieser soziale Konsens heute noch auf das ausgerichtet, was letztendlich die Wettbewerbsfähigkeit unserer Volkswirtschaft ermöglicht? Diese generelle Frage möchte ich stellen. Ich glaube, daß sich hierzu eine Reihe von Antworten ergibt. Wer w i l l anfangen? Krupp: A m Anfang sollte eine grundsätzliche Bemerkung stehen: Sind es eigentlich die richtigen Fragen, die w i r i n diesen anderthalb Tagen diskutiert haben. Schon das Einleitungsreferat von Maddison warf die Frage auf, ob i n der Bundesrepublik, die seiner Meinung nach i n die Vorreiterrolle geriet, Anlaß besteht, die Frage der Wettbewerbsfähigkeit so i n den Vordergrund zu stellen. Die Diskussion dieser anderthalb Tage hat gezeigt, daß schon das theoretische Konzept der global gemessenen Wettbewerbsfähigkeit alles andere als klar ist. Herr Härtel hat hierzu i n seinem Einleitungsreferat Beachtenswertes gesagt. Dazu kommen die empirischen Ergebnisse, die hier vorgelegt worden sind, vielleicht nicht ganz so umfangreich wie üblich. Letztlich drängt sich aber eine zusammenfassende Bemerkung auf: A k t u e l l steht es nicht schlecht um die deutsche Wettbewerbsfähigkeit, und auch die globalen Maßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit können sich sehen lassen. Etwas provozierend erscheint m i r daher eine darüber hinausgehende Frage sinnvoll. Ist es nicht gefährlich, i n einer solchen Situation weiter 15 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

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Podiumsdiskussion

auf die globale Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit zu setzen. Bedeutet dies nicht eine Gefährdung der Weltwirtschaft und insbesondere der internationalen Arbeitsteilung, die doch auf jeden Fall weiterhin erhalten werden muß, wenn man schon einen weiteren Ausbau für unrealistisch hält? Anders ausgedrückt: W i r d nicht ein weiteres Steigen der deutschen Exportquote und damit verbunden der deutschen Marktanteile so interpretiert werden, daß w i r Teile unseres Beschäftigungsproblems durch Expansion auf den Weltmärkten zu lösen versuchen? Ist eine Politik, die unsere Probleme bei den Nachbarn ablädt, auf Dauer überhaupt durchzuhalten? Liegen die Chancen, unsere Probleme zu lösen, wirklich bei einer weiteren Expansion auf den Außenmärkten? Oder sind nicht nach wie vor primär die Probleme i m Inland zu lösen? Muß man nicht befürchten, daß von unserem Verhalten auf den Außenmärkten negative Wirkungen — es sei hier n u r auf den sich ausbreitenden Protektionismus i n vielen Ländern erinnert — ausgehen, besteht nicht sogar die Gefahr, daß die Bundesrepublik bei einer weiteren Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit die Rolle übernimmt, die die Japaner jetzt für einige Zeit gespielt haben? Dies alles sind etwas überspitzte Fragen, aber auch diese Dimension des Problems sollte i n die Diskussion einbezogen werden. Vors. Schneider: Sie geben jetzt auch noch eine A n t w o r t dazu, nehme ich an. (Heiterkeit) Sie stellen da eine ganz zentrale Frage i n den Raum, und w i r haben womöglich niemanden, der darauf antwortet. Oder? Krupp: Wenn Sie schon fragen, möchte ich auch eine deutliche A n t wort geben. W i r haben eine Periode einer beachtlichen Expansion des Exports hinter uns, die Widerstände i n manchem unserer Partnerländer hervorgerufen hat. Vorsicht bei einer weiteren globalen Verbesserung unserer Wettbewerbsfähigkeit ist geboten. Wenn man dies so deutlich sagt, muß man aber auch eine andere Frage auf werf en: Wenn die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen W i r t schaft kein globales Problem ist und global wahrscheinlich auch keine Notwendigkeit zu einer ins Gewicht fallenden Verbesserung besteht, heißt dies nicht, daß nicht genügend Anlaß zur Sorge bei strukturellen Gesichtspunkten der Wettbewerbsfähigkeit besteht. Das Referat von Herrn Gerstenberger hat an dieser Stelle sehr interessante Anregungen gegeben. Es sind die strukturellen Schwierigkeiten unserer Wettbewerbsfähigkeit, die von entscheidender Bedeutung sind. Auch die empirischen Ergebnisse der Strukturberichterstattung des D I W zeigen, daß man gerade i n Branchen, die man als Zukunftsbranchen einzustufen

Podiumsdiskussion

227

hat, eine rückläufige Wettbewerbsfähigkeit beobachten kann. Diese Frage scheint m i r die eigentlich wichtige zu sein, die über die Diskussion um die globale Wettbewerbsfähigkeit ins Hintertreffen zu geraten droht. Langfristig entscheidet unsere Bewältigung der technologischen Entwicklungen über unsere Wettbewerbsfähigkeit. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, die Akzente anders zu setzen. Die Diskussion über die globale Wettbewerbsfähigkeit lenkt eher von den eigentlichen Problemen ab. Dies sind die Probleme der Zukunft, diese werden gravierend sein, wenn w i r die technische Entwicklung verschlafen. Oppenländer: Ich möchte hier anschließen und auch auf das Referat von Herrn Gerstenberger Bezug nehmen. Herr Gerstenberger hat uns sehr deutlich vor Augen geführt, daß w i r i n wichtigen technologischen Bereichen, etwa dem der Mikroelektronik, aufzuholen haben, daß w i r hier nicht an der Spitze stehen, daß vielmehr unter Umständen noch große Probleme auf uns zukommen. Er hat uns vermittelt, daß die Japaner gerade den amerikanischen Markt erobert haben, daß das aber der Einstieg dafür ist, um auch auf dem europäischen M a r k t Fuß zu fassen. Ich möchte nunmehr auf das eingehen, was Herr Krupp gesagt hat. Auch ich bin der Meinung, daß es wenig sinnvoll ist, die augenblickliche Situation zu analysieren. W i r sollten vielmehr ein bißchen die 80er Jahre i m Blickpunkt haben. Da möchte ich an das anknüpfen, was der Sachverständigenrat in seinem letzten Gutachten geschrieben hat. Er hat gemeint, man müsse unterscheiden zwischen der Frage nach dem Innovationspotential der deutschen Wirtschaft und der Umsetzung dieses Innovationspotentials. Während er davon ausgegangen ist, daß das Innovationspotential i m internationalen Vergleich durchaus mit an der Spitze steht — als Meßgrößen können die Ausgaben für Forschung und Entwicklung, die Personalbestände i n Forschung und Entwicklung, oder die Qualifikationen der Arbeitskräfte angeführt werden —, hat die Umsetzung des Potentials i n Form von Investitionen nicht voll funktioniert. Der zweiten These möchte ich zustimmen — schon angesichts der Investitionsschwäche i n diesem Land über lange Jahre —, zu der ersten möchte ich meine Zweifel anmelden. Was der Sachverständigenrat i n der ersten These geschrieben hat, mag zwar für den Augenblick gelten, aber ich bin doch sehr i m Zweifel, ob das auch für die Zukunft gilt. Das ist die entscheidende Frage. Es geht nicht darum, wie es i n der Vergangenheit m i t dem Innovationspotential bestellt war, sondern darum, wie es i n der Zukunft werden wird. Da meine ich, w i r sollten uns das zu Gemüte führen, was Herr 15*

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Podiumsdiskussion

Schneider gesagt hat. Es geht darum, wie es mit unserem Bildungssystem bestellt sein wird, wie mit unserer Forschungsförderung. Was ist mit der weiteren Förderung der Grundlagenforschung? Man hört ja allenthalben: es w i r d gekürzt. Das geschieht aus mehr kurzfristigen Gründen, kann uns aber langfristig ganz entscheidend zurückwerfen. Denken Sie an die Kürzungen bei den naturwissenschaftlichen Disziplinen, denken Sie an die Kürzungen bei der Max-Planck-Gesellschaft. Das sollten w i r nicht auf die leichte Schulter nehmen. Ich sehe insbesondere hier, i n der Umsetzung kurzfristiger Probleme beim Staatshaushalt auf diese Dinge das große Problem der 80er Jahre. Darauf müßte man nicht nur hinweisen, sondern versuchen, sehr rasch eine Änderung eintreten zu lassen. Andernfalls bin ich der Meinung, daß das, was der Sachverständigenrat i n bezug auf das Potential gesagt hat, keine weitere Gültigkeit mehr haben kann. Vors. Schneider: Der Sachverständigenrat ist angesprochen worden. Sie, Herr Schmidt, sind Mitglied des Sachverständigenrates. Sie können dagegenhalten, Sie können das weiter ausführen — wie Sie wollen. Sie können natürlich auch etwas ganz anderes machen. Hier geht Freiheit über alles— d. h. nur zum Thema! (Heiterkeit) Schmidt: Herr Oppenländer, Sie werden sicher gemerkt haben, daß das, was w i r i m letzten Jahresgutachten geschrieben haben, von einer gewissen Vorsicht geprägt ist. Denn das Innovationspotential zu messen, ist eine ziemlich abenteuerliche Geschichte. W i r haben versucht, Quantität aufzuzeigen. W i r sind uns aber alle darüber i m klaren, daß die Quantität natürlich noch nicht viel aussagt über die Qualität. Das braucht man hier nicht zu betonen. M i t der Entwicklung der Investitionen ist keine Pracht zu machen. I n den vergangenen Jahren hatten w i r jährlich um die 7 °/o mehr Ausrüstungsinvestitionen real. Das hat sich jetzt i n negative Raten verkehrt. W i r haben i n einer der letzten Ziffern des Jahresgutachtens 1981 geschrieben: „Die offensive Lösung lautet: mehr Investitionen, höhere Produktivität, neue Güter und neue Märkte, bessere Produkte, weniger Ölverbrauch und sparsamerer Umgang mit Rohstoffen i m allgemeinen"; das sei, so der Sachverständigenrat, die offensive Strategie. Ich glaube, darauf können w i r uns einigen. Sollten Sie recht haben, daß w i r die Investitionen unterschätzt haben, wären w i r ja nicht unglücklich. N u r finde ich, daß, wenn fast zwei Jahre so laufen, wie sie jetzt gelaufen sind, man doch warnend den Finger heben sollte.

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Das eine ist -das Verschlafen der technischen Entwicklung. Das ist m i r nicht ganz klar. Vielleicht meinen Sie etwas Richtiges, Herr Krupp. Es ist jedenfalls nicht selbstverständlich, daß ein Land ζ. B. Grundlagenforschung macht. Die Japaner etwa haben das bis vor einiger Zeit i m wesentlichen nicht getan, sondern haben sich das Know-how gekauft. Eine delikate Frage ist, ob sie das durchhalten, ob sie nicht jetzt doch in die Grundlagenforschung gehen müssen. Soweit ich informiert bin, deutet manches darauf hin. England scheint das umgekehrte Beispiel zu sein: Man hat dort eine gute Grundlagenforschung, aber offenbar schlechte Anwendung. Das muß man separiert sehen. Das eine kann offenbar ohne das andere sein. Worauf es wirklich ankommt, ist (und ich nehme an, daß Sie das gemeint haben), daß die technische Entwicklung i n dem Sinne nicht verschlafen werden darf, daß die Anwendung i n neuen Produktionsverfahren und neuen Gütern wirklich gelingt. Da haben w i r also keinen Dissens. Ich habe dann noch eine Bemerkung zu dem, was Sie, Herr Seidler, heute früh sagten. Herr Krupp war ja so freundlich, darauf hinzuweisen, daß man das auch hier unterbringen könnte. Es ist nach meinem Wissen nicht so, daß die deutschen Unternehmen i n Sachen Investitionen staatlicherseits besonders poussiert würden, jedenfalls nicht, soweit m i r darüber Studien bekannt sind; der I M F hat darüber einiges veröffentlicht. Es scheint so zu sein, daß die Japaner und die Deutschen bei staatlichen Förderungsmaßnahmen i n bezug auf die Investitionen und bei Erleichterungen der Scheingewinnbesteuerung relativ schlecht dran sind. Das deutet darauf hin, daß die Finanzpolitik i m allgemeinen und auch i m besonderen, was die Investitionen angeht, zwar ein wichtiger Bestimmungsfaktor nicht aber der dominierende ist. Anders könnte man sich die tatsächliche Entwicklung nicht erklären. Z u einem dieser auf mittlere Frist dominierenden Faktoren wollte ich noch etwas sagen. Ich w i l l die Rechnereien m i t den realen Wechselkursen und Marktanteilen nicht gering achten; w i r tun das ja auch. Ich w i l l auch nicht herunterhängen, was w i r getan haben, als w i r versucht haben, das Innovationspotential zu bestimmen. M i r kommt es aber so vor, als sei das Entscheidende der Geist der Zeit. Das ist vielleicht ein zu großes Wort. Sie können es reduzieren auf Punkte wie Flexibilität, auch geistige Flexibilität, und Mobilität, sozusagen die Bereitschaft, eine Herausforderung anzunehmen, sich der Konkurrenz zu stellen (ich meine das nicht pathetisch), nicht in die Knie zu gehen und Angst zu kriegen, wenn man hört, was die Japaner auf manchen Märkten alles fertigbringen. Das halte ich für einen ganz wesentlichen Faktor; den kann man leider nicht quantifizieren, schon gar nicht m i t Hilfe der Anzahl der Studenten.

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U m auch dazu noch ein Wort zu sagen: W i r haben früher 5 oder 6 °/o eines Jahrgangs an die Universität gebracht. Heute sind es, glaube ich, an die 20 °/o. Ich habe gar nichts dagegen, daß mehr junge Leute auf die Universität kommen. Nur muß man ihnen sagen, daß sich weder ihre Einkommens- noch ihre Statuserwartungen erfüllen werden. Und was die Effizienz anlangt, ist klar, daß allein die Identifizierung erstklassiger Studenten an der Universität ein Problem ist. Eine der größten Unverschämtheiten, fand ich, die der Wissenschaftsrat oder die Rektorenkonferenz neulich von sich gegeben hat, war die Forderung, man solle die guten Studenten identifizieren. Genau das ist aber bei der Massenhaftigkeit das Hauptproblem und fast nicht lösbar. Denn wenn ein Student, der gut ist, nicht auch extrovertiert genug ist, fällt er einem Professor i n einer Vorlesung mit 300 Leuten nicht auf. Das Ausbildungsproblem ist sehr wichtig, ist ein Element, eine spezielle Facette des allgemeinen Satzes, daß i n einer offenen Gesellschaft auch der Geist offen sein muß. Und da finde ich, hat sich i m Vergleich zu den 50er und 60er Jahren einiges geändert. Wenn Sie m i r erlauben, das polemisch zugespitzt zu sagen: Die Rentnermentalität hat zugenommen. Giersch: Es sind hier zwei Punkte zur Diskussion gebracht worden, zu denen ich mich äußern möchte. Der eine ist der Hinweis von Herrn Krupp, daß w i r nicht versuchen sollten, unsere Probleme bei den Nachbarn abzuladen. Das ist eine Warnung vor der sogenannten beggar m y neighbour policy, die i n der Z w i schenkriegszeit angeblich betrieben worden ist, die man aber unter langfristigen Gesichtspunkten auch etwas anders als weithin üblich interpretieren kann. W i r reden hier von internationaler Wettbewerbsfähigkeit und fragen: Wettbewerbsfähigkeit wozu? Doch wohl dazu, daß diejenigen, die bei uns heute, bei den gegebenen Reallöhnen, international nicht wettbewerbsfähig sind und die w i r auch nicht i m Binnensektor, speziell bei der Regierung, beschäftigen möchten, produktiv tätig sind und Beschäftigung finden können i m internationalen Sektor. Und Austausch bedeutet nicht notwendigerweise, daß w i r eine merkantilistische Politik betreiben wollen. Nein, w i r wollen exportieren, u m zu importieren. W i r müssen aber i n einer wachsenden W e l t w i r t schaft unserer Rolle auch dadurch genügen, daß w i r exportieren, um Kapital exportieren zu können. Denn w i r sind i n ein internationales Kapitalmarktsystem eingespannt; w i r sind nicht nur gehalten, Entwicklungshilfe zu leisten, sondern auch, anderen Ländern zu helfen, daß sie uns gegenüber aufholen können, so wie uns die Vereinigten Staaten i n den 50er und 60er Jahren, als w i r uns an sie angekoppelt haben, dadurch geholfen haben, daß sie die Märkte offengelassen haben. Da spielt der Neid keine Rolle; für uns kann es genauso von Vorteil

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sein, wenn die anderen aufholen — unter der Voraussetzung nämlich, daß es dabei auch uns etwas besser geht. Das ist eigentlich der ganze Sinn des internationalen Wettbewerbs, wie ich ihn sehe. Ich möchte also die Wettbewerbsfähigkeit speziell derjenigen wiederhergestellt sehen, die heute draußen sind. Denn diejenigen, die drin sind, sind natürlich so produktiv, wie sie sein müssen, insbesondere wenn sie i m internationalen Sektor beschäftigt sind und nicht i n einem geschützten nationalen Sektor, wo der internationale Wettbewerb nicht durchschlägt. Die Aufgabe der 80er Jahre, wie ich sie sehe, besteht darin, mindestens eine M i l l i o n solcher international wettbewerbsfähigen Arbeitsplätze zu schaffen. Wie, darüber können w i r noch reden. Der zweite Punkt, der hier zur Diskussion gestellt worden ist, ist der des Sozialkonsenses. Wahrscheinlich haben w i r einen Sozialkonsens, der sich allerdings etwas gewandelt hat. Was umfaßt dieser Sozialkonsens? Herr Schneider hat gesagt: Tarif autonomie ist das einzige, das reicht nicht. Ich würde sagen: Es kommt auf die Bereitschaft aller zu marktwirtschaftlich gesteuertem Strukturwandel an. Die Bereitschaft zum marktwirtschaftlich gesteuerten Strukturwandel muß i n einem Lande, das dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt ist, eigentlich der gemeinsame Nenner sein — vorausgesetzt, daß w i r unsere Position international halten wollen. Ob w i r sie verbessern oder ob w i r die Nummer eins, die Nummer zwei oder die Nummer drei sind, ist unerheblich, wenn es nur gelingt, für diejenigen, die heute draußen sind, Arbeitsplätze zu schaffen, die international wettbewerbsfähig sind — bei möglichst hohen Reallöhnen. Das ist mein Problem, aus der Position des, wenn Sie so wollen, methodologischen Individualismus. Ich betrachte eben die Volkswirtschaft als ein Sammelsurium von Haushalten und Unternehmen; das, was i n makroökonomischer Betrachtung dabei herauskommt, ist ein statistisches Konstrukt, über das ich mich nicht sonderlich aufrege, wenn es i n den einzelnen Teilen stimmt. Damit kommen w i r natürlich zu der Frage: Haben w i r noch — ich decke mich da m i t den Ausführungen von Herrn Schmidt — jene Bereitschaft zur Anpassung und zum Strukturwandel? Oder wollen w i r nur noch das, was w i r bisher gehabt haben, durch die Organisationsstruktur bewahren, die i n der Zwischenzeit entstanden ist und vor allem bei der Besitzstandsverteidigung eine große Rolle spielt, die aber zu einer Sklerosis der Gesellschaft beiträgt, weil sie natürlich — mindestens für den Bereich ihrer Mitglieder — diesen Strukturwandel nicht so gern akzeptiert. Dann bleiben diejenigen draußen, die durch das System sozusagen herausgedrückt werden. A u f sie fällt dann die ganze Last des Strukturwandels. Das, meine ich, müßten w i r dadurch

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auflösen, daß w i r überall die Bereitschaft zur Anpassung an veränderte Preisrelationen fördern bei den einzelnen, i n den Unternehmen und wo auch sonst w i r die Signale des Marktes zu empfangen haben. Denn es gibt kein anderes Steuerungssystem, das so effizient wäre wie das System der Preissignale. Jedenfalls gibt uns dieses System der Preissignale Hinweise auf Anpassungsvorgänge, die uns selber nützlich sind i n bezug auf Veränderungen, deren Ursachen w i r nicht kennen und deren Ursachen w i r gar nicht zu erforschen brauchen. W i r müssen uns nur daran anpassen und sehen, wie w i r durch die Bereitschaft zum Anpassen die Flucht nach vorn antreten können, die i n der offenen und wachsenden Gesellschaft sozusagen vorgeschrieben ist. Das setzt allerdings bei dem Sozialkonsens, der unsere Position i m internationalen Wettbewerb aufrechterhalten und weiterbringen soll, auch die Bereitschaft zur offenen Gesellschaft und zur offenen Zukunft voraus und damit auch die Bereitschaft zu einem technologischen Wandel, der bejaht werden muß, und natürlich zum Risiko. Soweit ein Gesamtversicherungssystem vorhanden ist, w i r d die Bereitschaft zum Risiko gemindert, jedenfalls zum individuellen Risiko, weil man glaubt, daß man sich das zusätzlich leisten kann, was man versichert hat. Wer gegen jede Form von Krankheit versichert ist, kann sich kostenlos jede Form von Krankheit leisten, auch solche Krankheiten, die man sich nur einbildet. A u f diese Weise entstehen Probleme des moral hazard. Darüber wissen w i r jetzt genau Bescheid; da ist i n der Theorie genügend gearbeitet worden. W i r wissen infolgedessen, daß w i r durch übermäßige Versicherungssysteme und Sicherungsorganisationen die innere Leistungsfähigkeit und Anpassungsfähigkeit des Systems beeinträchtigen. N u n kann man sagen das ist etwas, was gewollt ist. Gut, wenn es gew o l l t ist, dann wächst das Sozialprodukt halt weniger, und dann zahlen w i r den Preis i n Form eines niedrigeren Anstiegs der Reallöhne und Realeinkommen unserer Bevölkerung. Und wenn das nicht toleriert wird, gibt es eben solche, die draußen bleiben, weil für diese Menschen nicht genügend rentable, international wettbewerbsfähige Arbeitsplätze vorhanden sind. A l l das muß der Begriff „Sozialkonsens" nach meinem Gefühl umfassen, wobei ich i n bezug auf die Technik abschließend noch eine Bemerkung machen möchte. Ich habe gestern darauf hingewiesen, daß unsere Technologiepolitik wahrscheinlich zu stark auf die Großprojekte h i n orientiert war, auf Reaktorbau und dergleichen. Das bringt uns eine Technik, die möglicherweise besonders große Aversionen erzeugt. Etwas, was so unteilbar erscheint, auch i n den Wirkungen, ist etwas, vor dem die Menschen zurückschrecken, insbesondere wenn es voller Risi-

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ken ist. Eine Technik, die man i n Form von Trippelschritten einführen kann, wobei man bei jedem Schritt entscheiden kann, ob man noch ein bißchen weiter geht oder nicht, w i r d leichter angenommen, wenn ich dieses Wort hier verwenden darf. Hätte etwa eine Mehrheitsentscheidung i m Jahre 1880 darüber getroffen werden sollen, ob es das Automobil geben soll, hätte man wahrscheinlich angesichts der Verkehrstoten, die diese Entwicklung m i t sich bringen würde, gesagt: Das ist eine große Katastrophe, das lassen w i r lieber sein. Aber dieses Automobil ist ja nicht in einer Ein-für-allemal-Entscheidung i n unsere Gesellschaft eingedrungen, sondern schrittweise. Und bei jedem Schritt haben die Menschen fahren gelernt, haben ihren Spaß und ihre Freude daran gehabt. Infolgedessen haben sie diese Technik, diesen technischen Fortschritt angenommen. Das ist nicht so sehr ein Plädoyer für staatliche Forschungsförderung, sondern für die Freisetzung von innovativen Kräften i n den Unternehmen selbst, i n den Labors, den Universitäten und auch dort, wo man eben diese Stückwerk-Technologie oder schrittweisen Fortschritt eher vollziehen kann. Hier scheint m i r i n bezug auf die Akzeptanz von technischem Fortschritt angesichts unüberschaubarer Risiken ein Weg zu sein. Je mehr man darauf setzt oder setzen muß, u m so stärker w i r d die Bereitschaft zum technischen Fortschritt und zur Anpassung an ihn. Krupp: Die Frage, wie weit ein Gesamtversicherungssystem — und damit ist ja wohl das System der Sozialen Sicherung gemeint — das Wirtschaftswachstum beeinflußt, w i r d seit langem kontrovers diskutiert. Empirisch findet sich zumindest keine Unterstützung für die These, daß die Länder m i t den am besten ausgebauten Sicherungssystemen die größten Wachstumsschwierigkeiten haben. Das Gegenteil ist der Fall. Hohe Wachstumsraten und ein hohes Niveau der sozialen Sicherung gehen Hand i n Hand. Das gilt nach wie vor, wie internationale Vergleiche zeigen. Es ist schwierig, ja nahezu ausgeschlossen, auf dieser Basis Aussagen über die Kausalrichtung zu machen. Schließlich kann man ja nicht bezweifeln, daß die Länder m i t den hohen Produktivitäten sich auch ein gut ausgebautes soziales Sicherungssystem leisten können. Umgekehrt gibt es aber für die These, daß die gut ausgebaute soziale Sicherheit produktivitätshemmend ist, auf der Basis i n ternationaler Vergleiche keine Belege. Auch auf der Mikroebene läßt sich dieser Nachweis nicht führen. (Giersch: Moral hazard!) Die Moral hazard-Diskussion ist eine rein theoretische Diskussion. (Widerspruch Giersch)

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N i m ja, dann müßten w i r uns eben i m Detail streiten. Worauf es ankommt, ist doch festzustellen, welches Ausmaß Moral hazard-Probleme auf der einen Seite haben und welchen Beitrag soziale Sicherungssysteme auf der anderen Seite zum Wachstum leisten. Wichtiger sind m i r aber zwei andere Punkte. Es ist richtig, daß man die von m i r vorher angestellten Überlegungen durch die Einbeziehung des Kapitalexports modifizieren sollte. Für ein Industrieland wie die Bundesrepublik ist es legitim und i n der internationalen Arbeitsteilung wohl auch notwendig, Exporte zur Finanzierung von Kapitalexport vorzunehmen. Dies ist nicht strittig. Ob man aber 1 M i l l i o n zusätzlicher Arbeitsplätze i m internationalen Sektor allein damit begründen kann, erscheint fraglich. Steht diesen zusätzlichen Arbeitsplätzen i m internationalen Sektor aber eine Erhöhung der I m porte gegenüber, werden 'die Beschäftigungsmöglichkeiten i m Inland vermindert. Solche Arbeitsplätze tragen damit nur bedingt zur Lösung des aktuellen Beschäftigungsproblems bei. Und insofern g i l t eben doch, wenn auch modifiziert durch die Möglichkeit des Kapitalexports, daß die Lösimg der Beschäftigungsprobleme i m Inland erfolgen muß. Eine Warnung vor einer beggar-my-neighbour-policy, die unsere Beschäftigungsschwierigkeiten i m Ausland ablädt, ist meines Erachtens nach wie vor angemessen, schon heute sind die Gefahren des Protektionismus bedrohlich. Nicht strittig ist, daß die Bereitschaft zum Strukturwandel notwendig ist und Bestandteil des Sozialkonsens sein sollte. I n diesem Punkte spielen übrigens auch die Löhne eine wichtige Rolle. Globale Aufrufe zur Lohnzurückhaltung bedeuten zugleich, daß man auf einen Teil des möglichen Strukturwandels verzichtet. Genau das Umgekehrte, das heißt mehr Bereitschaft zum Strukturwandel, ist nötig. Der Strukturwandel hat seinen Preis. Sehr vereinfacht ausgedrückt: Die Alternative „höhere Reallöhne plus Sturkturwandel" ist der Alternative „niedrigere Reallöhne ohne Strukturwandel" vorzuziehen. Vor dem Hintergrund einer derartigen Überlegung sind die globalen Preisrelationen freilich weit weniger wichtig — Herr Seidler hat darauf hingewiesen — als die sektoralen Preise. Nur i n einem konkreten Sektor kann deutlich werden, welche Auswirkungen die Verweigerung des Strukturwandels hat. Nur so ist es möglich, dort das Bewußtsein hervorzubringen, daß eine andere Einstellung zum Strukturwandel sinnv o l l und notwendig ist. Für die wirtschaftspolitische Diskussion sind die sektoralen Preise weit wichtiger als die globalen. Vors. Schneider: Vielen Dank.

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Jetzt ist natürlich eine Fülle von Fragen aufgeworfen worden. Sie haben sie alle noch i m Ohr. Ich meine, was Sie zum Schluß gesagt haben, ist wesentlich: sektorale Preisrelationen sind wichtig. Aber die globalen sind deshalb keinesfalls unwichtig! Und die globalen Preisrelationen, beispielsweise Energie gegenüber Kapital und gegenüber Arbeit, beeinflussen auch die sektoralen Strukturen. — Herr Härtel, wollen Sie jetzt intervenieren? Härtel: Die meisten Fragen sind schon abgehandelt. Ich möchte nur i n einem Punkt versuchen, zwischen Herrn Krupp u n d Herrn Giersch eine Brücke zu schlagen. Warum diskutieren w i r über internationale Wettbewerbsfähigkeit? Letztlich wollen w i r doch unsere Arbeitskräfte wettbewerbsfähig halten. Das heißt nicht unbedingt, daß w i r dafür sorgen sollen, sie i m internationalen Sektor einzusetzen. Das heißt nicht einmal, daß der Grad der internationalen Verflechtung, den w i r jetzt haben, aufrechterhalten werden muß. Es kann ja sein, daß sich etwa durch Fortschritte i m Kommunikationssystem die Kosten für den Informationstransfer so stark vermindern, daß sich Standortvorteile nicht mehr so stark auszahlen, weil es für die Unternehmensleitungen leichter wird, Produktionsstätten i m Ausland vom Inland aus zu dirigieren. Dies könnte den Vorteil des Handelsaustausches zugunsten von Produktionsverlagerungen verringern. Wenn dies auch i m Ausland der Fall ist, würden sich die Außenhandelsverflechtungen auf der Exportwie auf der Importseite verringern. U n d das würde dazu führen, daß die Arbeitskräfte weniger für den Export, sondern mehr für den heimischen Markt produzieren. Aber sie müssen auch dann international wettbewerbsfähig sein, d. h. Lohnrelationen müssen so sein, daß nicht zu viele Arbeitsplätze vernichtet werden, w e i l es rentabler ist, die betreffenden Güter i m Ausland statt i m Inland herzustellen. Und Wettbewerbsfähigkeit der Arbeitsplätze heißt auch, i m Binnenbereich, den der Staat ja weitgehend reguliert, dafür zu sorgen, daß Arbeitskräfte, die i m internationalen Bereich vielleicht nicht mehr wettbewerbsfähig sind, dort wettbewerbsfähig werden, und zwar ohne daß man ihnen Lohnsubventionen zahlt, oder ihre Produkte subventioniert. Vors. Schneider: Das ist ein ganz wichtiger Punkt. Die Besitzstandsverteidigungsorganisationen, wie Sie es genannt haben — eine Mark Twainsche Buchstabenprozession —, reduzieren ja nicht nur die Flexibilität der Anpassung an gegebene Preise, sondern sie w i r k e n ja ganz massiv auf die Zementierung bestimmter Preisrelationen ein, ihren Zielsetzungen entsprechend. Das können Sie an vielen Subventionen usw. sehen. Deswegen ist das nach meiner Meinung ein ganz wichtiger Punkt. — Herr Gerstenberger!

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Gerstenberger: Ich wollte an die Ausführungen von Herrn Krupp und seine These anknüpfen, daß es nicht so sehr u m globale Probleme geht. Ich habe hier etwas Schwierigkeiten, denn die Dange sind ja sehr komplex miteinander verknüpft. W i r können zwar sagen: I n dem Bereich kommt eine technologisch bedingte Herausforderung aus Japan, zum Teil aus Schwellenländern, auf uns zu, und w i r sind hier nicht besonders gerüstet. Das ist vordergründig ein sektorales Problem, ganz klar. Die Frage ist nur: Warum sind w i r i n den Innovationsaktivitäten da nicht rasch genug gewesen — vielleicht gar nicht absolut zurückgefallen, aber eben i m Vergleich zu anderen Nationen nicht rasch genug vorangekommen? Dann kommt man eben doch wieder auch auf globale Phänomene, die ja m i t dem Stichwort „Zeitgeist" schon erwähnt worden sind. Das ist erstens die Frage der Einstellung der Technik gegenüber, bei der i n unserem Lande sicher ein Wandel eingetreten ist. Zum Zweiten ist da die Frage der Priorität, welche dem Umweltschutz auf der einen Seite, dem Wachstum auf der anderen Seite eingeräumt wird. Herr Giersch, w i r haben ja nicht mehr die Situation, daß Einkommenserhöhungen i n diesem Lande als etwas eindeutig Positives angesehen werden. Hierüber besteht eben kein Konsens mehr. Ich meine — um auch wieder auf Herrn Schmidt zurückzukommen —, daß es nicht zuletzt auf diese verschiedenen verunsichernden Faktoren zurückzuführen ist, daß die Unternehmer nicht mehr bereit sind, Innovationen i n ausreichendem Umfang durchzuführen. Man sieht mehr Risiken, man ist sich unsicherer geworden, als es noch i n den 60er Jahren der Fall war. Es liegt also jetzt nicht unbedingt an dem System der sozialen Sicherung, obwohl ganz klar ist, daß eine Uberversicherung letztlich auch kontraproduktiv wirken kann. Diesen Gedanken wollte ich doch ganz gern noch i n die Diskussion einspeisen. Vors. Schneider: Erhöhte Unsicherheiten auf Grund von was? Zum Teil natürlich auch auf Grund von Interventionismus der Wirtschaftspolitik. (Gerstenberger: Auch!) — Eben. Das sollte man nicht übersehen. — Bitte schön! Lammert: Es kann w o h l kaum bestritten werden, daß die Einbeziehung des Strukturwandels i n den vielbeschworenen sozialen Konsens eine Voraussetzung für das Stattfinden desselben ist. Mein Eindruck geht dahin, daß insofern schon ein Zusammenhang zwischen sozialem Konsens und Strukturwandel i n der Bundesrepublik besteht, als sich alle Beteiligten darin einig sind, die Kosten des Strukturwandels vermeiden zu wollen — m i t dem unvermeidlichen Effekt, daß auch der Nutzen nicht eintritt. Da sind w i r bei der Frage, wie man diesen Zusammenhang nachweist und ins öffentliche Bewußtsein bringt mit der

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Chance, daß sich daraus konkrete Handlungsveränderungen herleiten lassen. N u n sind Sie alle i n der Frage, inwiefern ein solcher Zusammenhang empirisch überhaupt nachweisbar ist, sicher i n einer günstigeren Informationssituation als ich. Gleichwohl fällt doch auf, daß beispielsweise — den internationalen Vergleich i m Augenblick einmal außen vorgelassen —, wenn w i r die Dekaden der Entwicklung der Bundesrepublik betrachten, die Wachstumsraten sich von einer Dekade zur anderen nahezu halbiert haben, während sich etwa die Soziallastquote insgesamt nahezu umgekehrt entwickelt hat. Dies ist ein Prozeß, der sich bei den Betroffenen jedenfalls nicht unmittelbar i n Form von entgangenem Nutzen bemerkbar macht, sondern eher den Eindruck hervorruft, daß der Betroffene einen ständig wachsenden Nutzen von dieser Entwicklung gehabt habe. Deswegen erscheint m i r die Zielvorgabe, die Förderung des Strukturwandels i n den sozialen Konsens einzubeziehen, i m Augenblick noch nicht sehr realitätsnah. Wenn man auch hier wiederum von der Rollenverteilung zwischen Wirtschaftstheoretikern und Wirtschaftspolitikern ausgeht, wäre es schon ganz hilfreich, wenn hier von der theoretischen Seite etwas mehr zur Verdeutlichung dieses Zusammenhangs beigetragen werden könnte; das unvermeidliche Beschneiden der Umsetzbarkeit solcher Zusammenhänge durch die öffentliche Diskussion und die politische Realisierung findet dann sowieso statt. Deswegen wäre ich schon daran interessiert, wenn sich dieser Aspekt noch etwas intensivieren ließe, wenn man sich vor allen Dingen den Punkt noch etwas genauer ansähe, i n wie starkem Maße auch hier schon Inflexibilitäten eingetreten sind, beispielsweise i n Gestalt der Festschreibung von Lohnnebenkosten, die den Arbeitnehmer unmittelbar fast schon gar nicht mehr interessieren, weil er sie nicht unmittelbar wahrnimmt, wo sich aber Blöcke ergeben haben, die natürlich eine erhebliche Belastung auch für Strukturwandlungsprozesse darstellen. Leibfritz: N u r eine kurze Bemerkung zu der Forderung, weniger auf das Globale zu schauen und mehr auf das Sektorale. Darauf kann man sich möglicherweise einigen, wenn man definiert, was man m i t „sektoral" meint. Die Einengung des Sektoralen auf den Produktionsfaktor Arbeit, auf den Arbeitsmarkt selbst, scheint m i r etwas wenig zu sein. Es geht ja nicht nur um die Anpassung innerhalb des Arbeitsmarktes, sondern wenn man über Preise spricht, über relative Preise — das braucht man hier nicht zu sagen —, hat man den Preis des Faktors Arbeit und den Preis des Faktors Kapital i m Auge. Und da stellt sich schon die Frage, ob diese Preisrelation überhaupt keinen Einfluß auf Beschäftigung hat. Ich finde schon, w i r sollten hier die Diskussion ausweiten.

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Eine Strategie zu entwickeln, was das richtige Faktorpreisverhältnis Kapital und Arbeit angeht, ist sicher sehr schwierig. Herr Giersch hat sich hier ja häufig geäußert. Dabei habe ich — das muß ich sagen — auch Schwierigkeiten, die Anpassung nur auf einer Seite zu sehen. Wenn man den staatlichen Einfluß i n der Bundesrepublik auf dieses Faktorpreisverhältnis betrachtet, t u n w i r , meine ich, beim Produktionsfaktor Kapital, bei diesen sogenannten user costs, eigentlich weit weniger als andere Länder. Es ist unbestritten — Herr Schmidt hat es gesagt —: Bei allen Indikatoren, die Sie hier verwenden können, liegen w i r eigentlich am unteren Ende, allerdings zusammen mit Japan. Das zeigt, daß der Staat hier tatsächlich nur i n begrenztem Maße Einfluß nehmen kann. Aber es zeigt vielleicht auch, daß andere Faktoren — „Zeitgeist" — i n Japan diese steuerlichen Faktoren vielleicht überkompensieren. Es ist auch die Frage, ob w i r nun ganz künstlich von der staatlichen Seite her die Kapitalkosten so b i l l i g machen sollten. Denn das hat natürlich auch Auswirkungen auf das Faktoreinsatzverhältnis. Die Alternative dazu ist tatsächlich, die gesamten Rahmenbedingungen jetzt nicht nur für einzelne Investitionsprojekte zu verbessern, sondern für die unternehmerische Tätigkeit insgesamt, also nicht nur i m Zeitpunkt der Investition, sondern über die gesamte Produktionsphase hinweg. Da ist das gesamte Steuersystem angesprochen, einschließlich der Steuersätze bei Gewinn- und Substanzsteuern und nicht nur spezieller Anreize i m Zeitpunkt der Investition. Krupp: Zunächst eine Klarstellung: Herr Gerstenberger weist mit Recht darauf hin, daß die von ihm, aber auch von Herrn Schmidt, schon angesprochenen Faktoren globaler Natur sind. Darüber sind w i r einig. M i r ging es darum, deutlich zu machen, daß sektorale Preisdifferenzen wichtig sind. Dies ist übrigens nicht nur eine Frage der Differenzierung der Faktorpreise nach Sektoren, sondern auch nach Qualität. Auch dieser Gesichtspunkt w i r d i n globalen Diskussionen zu wenig berücksichtigt. Dies ist freilich nicht nur eine Frage der Lohnhöhe f ü r niedrig qualifizierte Arbeit, sondern auch eine Frage der Qualifikationspolitik. Die Schwierigkeit liegt doch gerade darin, daß man, wenn man nur den Preis αήρ aßt, zugleich den Anreiz zur Lösung des Problems vermindert. Zur Lösung des Problems gehört auch eine bessere Qualifizierung der A r beitskräfte. (Giersch: Uber höhere Löhne!) Das hängt davon ab, ob der Anreiz beim Arbeitnehmer oder beim Unternehmer dringender ist. Ein Unternehmer, der mit so niedrigen Löh-

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nen arbeitet, daß er i n seinem Unternehmen auch ohne technologischen Wandel auskommt, hat den Anreiz zur Einführung neuer Techniken verloren. (Giersch: Dem laufen doch die Arbeiter weg bei Vollbeschäftigung! — Schmidt: Der muß doch aus Wettbewerbsgründen!) Bei einem Arbeitsmarkt, auf dem Vollbeschäftigung herrscht, ist dies richtig. Hier würden die Arbeitnehmer sich andere Arbeitsplätze suchen. Aber Vollbeschäftigung gibt es zur Zeit nicht, sie ist auch auf absehbare Zeit nicht zu erwarten. Aber lassen Sie mich zu meinem eigentlichen Punkt zurückkommen. M i r ging es ja eigentlich nicht darum, wie Herr Giersch fälschlicherweise vermutete, auf die Anreizwirkungen höherer Löhne für die Unternehmer zu setzen, sondern auf die Notwendigkeit weiterer Preisdifferenzierungen, hier insbesondere weiterer Lohndifferenzierungen hinzuweisen. Und i n diesem Punkte dürfte Einigkeit m i t Herrn Giersch bestehen. Betrachtet man die Anreize beim Arbeitnehmer, würde eine weitere Lohndifferenzierung ja durchaus Qualifikationsanreize darstellen. Eine Lohndifferenzierung nach Qualifizierung und Sektoren würde außerdem dazu beitragen, die Kosten unterlassenen Strukturwandels deutlicher zu machen. Dies alles gilt natürlich nicht mehr, wenn die öffentliche Hand durch Subventionen die Kosten des unterlassenen Strukturwandels übernimmt. Dies ist dann allerdings keine ökonomische, sondern eine politische Frage. Betrachtet man die Strukturberichte der Institute, die ja i n diesem Punkt durchaus Unterschiede aufweisen, kann man verallgemeinernd darauf hinweisen, daß sich durch alle Berichte der Institute der Zweifel durchzieht, daß die Subventionspraxis der letzten Jahre die Kosten von Strukturwandel deutlich gemacht hat. Eher das Gegenteil ist der Fall. Oppenländer: Ich wollte noch einmal auf das eingehen, was Herr Krupp i n bezug auf den Export und die internationale Arbeitsteilung gesagt hat. Danach solle das Beschäftigungsproblem i m Inland gelöst werden. I m Inland bestehende Arbeitsplätze können aber nur gehalten werden, wenn ein bestimmter Produktivitätsfortschritt erzielt wird, um international wettbewerbsfähig zu bleiben. Dieser Produktivitätsfortschritt ist i n der Regel — da werden Sie m i r sicher zustimmen — auch in entscheidendem Maße durch die Ausweitung unseres Exports entstanden. Es ist nicht vorstellbar, daß ein Produktivitätsfortschritt i n der Vergangenheit i n einer gewissen Höhe ohne gleichzeitige Ausweitung der internationalen Arbeitsteilung erreicht worden wäre.

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Wenn dem aber so ist, dann, meine ich, muß man davon ausgehen, daß wir, wenn w i r international wettbewerbsfähig bleiben wollen, auch i n Zukunft einen Produktivitätsfortschritt haben müssen, der auch aus einem bestimmten Exportwachstum resultiert. I n einem marktwirtschaftlichen System trägt entscheidend immer noch die Nachfrage zum Produktivitätsfortschritt bei bzw. induziert diesen Produktivitätsfortschritt. Verschiedene Untersuchungen haben ergeben, daß Technologie und Innovation i n erheblichem Maße nachfrageinduziert sind. Und dafür ist entscheidend, daß w i r den Export erhalten und ausweiten, sprich: die internationale Arbeitsteilung. Das ist der eine Punkt, den ich i n Erwiderung auf das, was Sie gesagt haben, anführen wollte. Der zweite Punkt, der «mir bisher auch etwas schief angesprochen scheint, betrifft die Frage der Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand oder der Investitionen, die durch die öffentliche Hand i n erheblichem Maße beeinflußt werden können, sei es durch Gesetze, sei es durch die Geldpolitik über die Zinsgestaltung. Ich meine, das ist hier immer nur i n der Form angesprochen worden, daß man sagt: Es besteht eine gewisse Technikfeindlichkeit, oder es gibt ein Akzeptanzproblem. Sicherlich gibt es das. Andererseits muß ich dann gerade diesen Investoren den V o r w u r f machen, nicht i n genügendem Maße aufgezeigt zu haben, daß nach wie vor auch Bedarf für solche Investitionen i n diesen Sektoren besteht. Warum w i r d darauf denn zuwenig hingewiesen? Warum w i r d immer nur auf das Akzeptanzproblem hingewiesen? Das Akzeptanzproblem hat es übrigens immer gegeben. Das ist nichts Neues. Technischer Fortschritt ist immer ambivalent gewesen, auch früher schon. Natürlich gibt es i n dieser Ambivalenz bestimmte Wellen nach oben und unten. U m noch einmal auf diese Investitionen i m öffentlichen Bereich zurückzukommen, die m i r so wichtig erscheinen — auch Herr Gerstenberger hat darauf hingewiesen — Diese Investitionen sind Komplementärinvestitionen zu privaten Investitionen. W i r haben gehört, daß es bestimmte Innovationen i m privaten Bereich gar nicht geben kann, wenn sie nicht vorbereitet werden, ζ. B. Telekommunikationsbereich. Darauf sollte man doch hinweisen und sollte auch hier sagen, daß mehr getan werden muß, um diese öffentlichen Investitionen wieder anzuregen. Auch das gehört, glaube ich, zu einer Betrachtung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft. Schmidt: Die Frage, ob die Bereitschaft zur Strukturveränderung oder vielleicht auch zum Erdulden derselben ausreicht oder w i e groß die Offenheit der Gesellschaft ist, kann man natürlich nicht so ohne weiteres beantworten. Wenn man dafür makroökonomische „Beweise"

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fordert, Herr Krupp, ist man wahrscheinlich nicht gut dran. Es gibt zwei Möglichkeiten, jede Erkenntnis i n Kausalitäten zu verhindern. Das eine ist, die unmittelbare Evidenz i m Sinne von Kant zu hinterfragen, u n d die andere ist, zu große Anforderungen an die Begründung einer These zu stellen. N u n w i l l ich einmal offenlassen, wo die Frage nach makroökonomischen „Beweisen" zu subsumieren ist, sondern lediglich darauf hinweisen, daß es nicht nur Querschnitte von einem Land zum anderen, sondern auch Längsschnitte gibt. Und für mich gehört das zur unmittelbaren Evidenz, was ich hier i n Bonn i n den 50er Jahren und einem Teil der 60er Jahre als Student und Assistent erlebt habe. Damals war die Gesellschaft einfach offener. Ich w i l l das gar nicht so sehr über die Sicherheit bügeln. Aber daß die Gesellschaft offener war, und zwar i n einem ganz unpathetischen Sinn, scheint m i r keine Frage zu sein. Ein zweiter Punkt. Herr Krupp, ich hatte zwischendurch den Eindruck, als wollten Sie hier eine Theorie der Nichtproduktivität der internationalen Arbeitsteilung entwickeln; aber das ist sicher eine Ubertreibung. Der Unterschied zwischen Ihnen und Herrn Giersch kommt ζ. B. i n Fragen zum Ausdruck wie der, wer Exporte erhöhen sollte. Der Akteur ist da für Sie offenbar der Staat, während es für Herrn Giersch die Unternehmung ist. Ich w i l l hier nicht den mittelalterlichen Universalienstreit reaktivieren, aber bei Ihnen hat man zuweilen den Eindruck, daß für Sie „omnia realia sunt". Jetzt habe ich aber wohl hoffnungslos übertrieben. Ich möchte i n dem Zusammenhang noch eine weitere Anmerkung machen. Es gibt natürlich auch einen Wettbewerb u m die beste Beschäftigungspolitik zwischen den Ländern, einen Wettbewerb der Wirtschaftspolitik. Es möchte ja so sein, daß ein Land auf dem einen Wege erfolgreich ist und ein anderes auf einem anderen Wege. Das erfolgreichere w i r d dann vielleicht am ehesten imitiert. Leistungsbilanzmäßig aber — wie das so scheußlich heißt — sehen w i r womöglich gar keinen Unterschied, d. h. die einen haben Defizite, die anderen haben gewisse Uberschüsse. Aber das Niveau der Beschäftigung und der Realeinkommen w i r d viel höher sein; am Saldo der Leistungsbilanz läßt sich das eben nicht ablesen. Auch i n diesem weiteren Sinn kann also die Vorstellung und das Faktum vom internationalen Wettbewerb helfen. Ein dritter Punkt. Herr Gerstenberger, ich bin zwar Ihrer Meinimg, daß es eine Minorität i n unserem Land gibt, die an Einkommen nicht mehr interessiert ist. Und als Liberaler bin ich natürlich für den M i n derheitenschutz. Minderheitenschutz ist ja kein demokratisches, sondern ein liberales Prinzip. Ich finde aber nicht, daß sich die W i r t schaftspolitik i n starkem Maße daran orientieren darf, und zwar aus 16 Konjunkturpolitik, Beiheft 29

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einem ganz einfachen Grunde. Ich meine, w i r , die w i r mehr als der Durchschnitt der Bevölkerung verdienen und unser Geld spielend ausgeben (ich jedenfalls), können doch nicht sagen, die Bedürfnisse der anderen seien befriedigt. Das wäre hochmütig, und ich glaube nicht, daß w i r da auseinander sind. Dann noch eine Bemerkung zum Steuersystem. Wenn Finanzwissenschaftler unter sich sind, muß man immer dafür werben, daß die Finanzpolitik mehr Wachstumspolitik macht als bisher. A n anderer Stelle muß man sagen: Die Finanzpolitik hat natürlich nicht nur das Ziel, Wachstumspolitik zu betreiben. Diese Stelle ist wohl hier. Es ist richtig, daß sie sich mehr daran orientieren muß, aber es ist nicht so, daß sie die anderen Ziele darüber gänzlich vergessen könnte. Man darf auch nicht erwarten, Herr Leibfritz, daß sie alleine mehr Wachstum zustandebringt. Dies scheinen auch die Zahlen zu belegen, die w i r zur Verfügung haben. Das heißt nicht, daß ich dagegen bin, daß das Steuersystem i n wachstumsfreundlicherer Richtung verändert wird. N u r muß man die Grenzen der Veranstaltung abschätzen, damit nicht zunächst Illusionen geweckt werden und dann Enttäuschung eintritt. Krupp: Herr Schmidt, an dieser Stelle besteht kein Anlaß zur Sorge. Wie sollte sich denn der Sachverständigenrat sonst je einigen? (Schmidt: Ich höre das m i t Vergnügen!) Auch für mich besteht kein Zweifel daran, daß es hier auf den Unternehmer ankommt, er ist der Handelnde. Man muß aber auf der anderen Seite auch das komplizierte Wechselverhältnis zwischen handelndem Unternehmer und Staat sehen. Schließlich w i r d ja auch diese Diskussion von der Frage beherrscht, wie eine Politik zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit aussehen könnte. I m K e r n ist aber die Einigkeit weit größer, als dies i n gewissen Teilen der Diskussion deutlich wurde. I m Mittelpunkt steht gerade an dieser Stelle der handelnde Unternehmer. Internationaler Wettbewerb ist produktivitätssteigernd, daran kann kein Zweifel bestehen. Der Expansionspfad des Welthandels w i r d nicht plötzlich abbrechen. Auch die internationale Verflechtung der Bundesrepublik w i r d zunehmen. Dies sind wichtige Entwicklungstendenzen. Das Warnzeichen, daß man seine inländischen Beschäftigungsprobleme nicht zu Lasten des Auslands lösen darf, ist nur eine Ergänzimg zu diesen Aussagen. I n dieser Diskussion hat es eine Eigenständigkeit erhalten, die i h m eigentlich nicht zukommt. Betrachtet man die Diskussion der letzten IV2 Tage — und hier muß man schon auf das Referat Maddison verweisen —, besteht kein Anlaß

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für Extrempositionen. M i t einer weiteren, wenn auch wahrscheinlich langsameren Expansion des deutschen Exports kann man nach wie vor rechnen. A u f eine Politik der übertriebenen Exportförderung, die versucht, unser Beschäftigungsproblem auf dem Rücken unserer Handelspartner zu lösen, sollte man verzichten. Global besteht i m Moment kein Anlaß zur Sorge über unsere Wettbewerbsfähigkeit. V i e l interessanter ist die Frage nach der zukünftigen Entwicklung. Und hier gibt es weit mehr Probleme und weit mehr Anlaß zur Sorge. Nach wie vor müssen Zweifel bestehen, daß w i r Anschluß an die technologische Entwicklung halten. Nach wie vor sind unsere strukturellen Probleme nicht gelöst. Die Diskussion hat deutlich gemacht, daß ein sozialer Konsens über die Notwendigkeit des Strukturwandels nötig ist. Vors. Schneider: Meine Damen u n d Herren, wenn Sie einverstanden sind, wollen w i r jetzt die Podiumsdiskussion abbrechen. Ich sage „abbrechen", denn dieses Thema ließe sich i n der Tat noch sehr lange weiter diskutieren. Erlauben Sie mir, daß ich zum Schluß dieser Veranstaltung zunächst einmal einen herzlichen Dank an diejenigen ausspreche, die die Tagung ausgerichtet haben, insbesondere an die Herren aus Berlin, vom DIW, und aus Kiel, vom Institut für Weltwirtschaft. (Krupp: Also, es w a r Kiel, das muß man sagen!) — Lassen Sie die Reihenfolge doch mal so. I n K i e l war es, glaube ich, insbesondere Herr Dr. Horn. (Beifall) Ich möchte dann auch besonders den Referenten und den Diskussionsteilnehmern der beiden Tage danken. Ich darf dann noch folgendes bekanntgeben. Als Thema der nächsten Tagung am 5. und 6. M a i 1983 haben w i r „Kapitalbildung und Wachstum i n den 80er Jahren". Dieses Thema knüpft nahtlos an das heutige Thema an, denn das Ergebnis unserer Diskussion ging ja i n diese Richtung. Ich danke Ihnen noch einmal und wünsche Ihnen eine gute Rückkehr. Auf Wiedersehen!

Teilnehmerverzeichnis Leiter der Tagung:

Mitgliedsinstitute: Berlin:

Herbert Giersch, Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher F o r schungsinstitute — Deutsches I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung B e r n d Görzing, Klaus Henkner, Manfred Horn, Hans-Jürgen K r u p p , Jürgen M ü l l e r , Horst Seidler, Herbert Wilkens

Berlin:

— Osteuropa-Institut an der Freien Universität Erich K l i n k m ü l l e r

Bonn:

— Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert-Stiftung e. V.

Bonn:

— I n s t i t u t f ü r Wirtschafts- u n d Gesellschaftspolitik

Joachim Vesper M i c h a e l - B u r k h a r d Piorkowsky Braunschweig:

— I n s t i t u t f ü r landwirtschaftliche Marktforschung Erich Schmidt

Essen:

— Rheinisch-Westfälisches I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung Rolf Brune, Roland Döhrn, Gregor Winkelmeyer, Klaus Lobbe

Hamburg:

— H W W A — I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung Hans-Hagen Härtel, Rolf Jungnickel, Christian Langer, U l r i k e Maenner, Günter Weinert, Eckhardt Wohlers

Kiel:

— I n s t i t u t f ü r Weltwirtschaft an der Universität K i e l Herbert Giersch, Ernst-Jürgen H o r n

Köln:

— Deutsches I n s t i t u t zur Förderung des industriellen Führungsnachwuchses Rolf Wippermann

Köln:

— Energiewirtschaftliches I n s t i t u t an der Universität Köln Hans K a r l Schneider

Köln:

— I n s t i t u t f ü r Wirtschaftspolitik H a r r i e t Hoffmann, Hans Willgerodt

Köln:

— I n s t i t u t der deutschen Wirtschaft e. V. Gerhard Voss

Teilnehmerverzeichnis Mainz:

Forschungsinstitut f ü r Wirtschaftspolitik an der Universität Mainz E r w i n Herresthal

München:

Ifo - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung K o n r a d Faust, Wolfgang Gerstenberger, Anneliese Herrmann, H e l m u t Laumer, W ü l i Leibfritz, K a r l - H e i n r i c h Oppenländer, Hans Schedi

Münster:

Forschungsstelle f ü r allgemeine u n d t e x t i l e M a r k t w i r t s c h a f t an der Universität M ü n s t e r Ernst Helmstädter

Tübingen:

I n s t i t u t f ü r angewandte Wirtschaftsforschung

Wiesbaden:

Statistisches Bundesamt

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Bernhard Keller, Margot Körber-Weitz, A l f r e d O t t E r w i n Wartenberg Nicht vertreten w a r e n die I n s t i t u t e i n Bremen (Bremer Ausschuß f ü r Wirtschaftsforschung; I n s t i t u t f ü r See verkehr s w i r tschaft), Düsseldorf ( W i r t schafts- u n d Sozialwissenschaftliches I n s t i t u t des Deutschen Gewerkschaftsbundes), H a m b u r g (Deutsches Ubersee-Institut), K ö l n (Institut f ü r Handelsforschung an der Universität zu K ö l n ; Schmalenbach-Gesellschaft/Deutsche Gesellschaft f ü r Betriebswirtschaft e. V.), München (Deutsches Wirtschaftswissenschaftliches I n s t i t u t f ü r Fremdenverkehr an der Universität München; Osteuropa-Institut München), Nürnberg (GfK-Nürnberg, Gesellschaft f ü r Konsum-, M a r k t - u n d Absatzforschung e.V.; I n s t i t u t f ü r A r b e i t s m a r k t - u n d Berufsforschung der Bundesanstalt f ü r Arbeit). Ministerien:

Bundeskanzleramt Dieter Gamerdinger Bundesministerium f ü r Wirtschaft Rudolf Adlung, Claus Böhm, Dr. Böttcher, A d a l b e r t Dick, Peter Franke, K l a u s - D i e t m a r Jacoby, W i l l i K o l l , Horst Lehmeier, M e l i t t a Büchner-Schöpf, Claus Solveen Bundesministerium f ü r A r b e i t u n d Sozialordnung Claus H o f m a n n Bundesministerium f ü r Verkehr Rüdiger Clauß

Abgeordnete des Bundestages: Abgeordnete von Landtagen: Organisationen:

Norbert L a m m e r t (CDU/CSU-Bundestagsfraktion) Christa Thoben ( M d L Düsseldorf) — Batteile I n s t i t u t , F r a n k f u r t a. M . Adelbert B l ü m — Bundesverband der deutschen Industrie K a r l - D i e t r i c h Klages

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Teilnehmerverzeichnis — Bundesverband deutscher Banken K a r l Knappe — Deutsche Bank Wolfgang Schnorr — Deutsche Bundesbank Rudolf Sack — Deutscher Bundestag H e l m u t Brandt — Deutscher Industrie- u n d Handelstag Hans-Hermann Jürgensmann — Deutscher Sparkassen- u n d Giroverband Manfred Piel — DGZ, F r a n k f u r t a. M . Gerhard Zweig — Landeszentralbank Baden-Württemberg Rainer V o l l m e r — Sachverständigenrat E r n s t - M o r i t z Lipp, K u r t Schmidt — Sparerschutzgemeinschaft Dr. Werner — Stifterverband f ü r die deutsche Wissenschaft Helga Echterhoff-Severitt — Verband öffentlicher Banken Rolf Schumacher — Verband rheinischer Wohnungsunternehmen Josef Brüggemann — Universität Groningen Angus Maddison — Wirtschaftsrat der CDU e. V. Jürgen Bornecke — Wissenschaftszentrum Berlin, U M Bernhard Gahlen

Presse:

— Wirtschaftswoche Sigrid M a t e r n - R e h m — Hans H e n n i n g Zencke