Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach deutschem Verfassungsrecht: Eine verfassungshistorische und verfassungsdogmatische Untersuchung [1 ed.] 9783428455072, 9783428055074

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 459

Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach deutschem Verfassungsrecht Eine verfassungshistorische und verfassungsdogmatische Untersuchung Von

Bruno Rieder

Duncker & Humblot · Berlin

BRUNO

RIEDER

Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach deutschem Verfassungsrecht

Schriften zum öffentlichen Band 459

Recht

Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach deutschem Verfassungsrecht Eine verfassungehistorische and verfaseungedogmatische Untersuchung

Von D r . B r u n o Rieder

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Rieder, Bruno: Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden nach deutschem Verfassungsrecht: e. verfassungshistor. u. verfassungsdogmat. Unters. / von Bruno Rieder. — Berlin: Duncker u n d Humblot, 1984. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 459) I S B N 3-428-05507-1 NE: G T

Alle Rechte vorbehalten © 1984 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1984 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3-428-05507-1

D i e vorliegende Untersuchung hat i m Wintersemester 1982/83 der Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Mannheim als Dissertation vorgelegen. Sie wurde i m wesentlichen Ende 1982 fertiggestellt. Meinem Lehrer und derzeitigen Rektor der Universität Mannheim, Herrn Prof. Dr. Gerd Roellecke, danke ich für die Betreuung der Dissertation, für zahlreiche, wertvolle Anregungen und für fruchtbare, kritische Diskussionen. Zu Dank verpflichtet bin ich auch dem Korreferenten, Herrn Richter am Bundesverfassungsgericht Prof. Dr. Helmut Steinberger, der m i r vor allem i n völkerrechtlichen Fragen hilfreich zur Seite stand. Bei Herrn Prof. Dr. Johannes Broermann bedanke ich mich für die Aufnahme der Arbeit i n die Reihe „Schriften zum Öffentlichen Recht". Herxheim bei Landau i. d. Pf. I m Oktober 1983

Bruno Rieder

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

19

Erster Teil Die Entscheidung über Krieg und Frieden im „Verfassungssystem" des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation

22

1. Abschnitt Die politisch-historischen Bedingungen für Krieg und Frieden

22

A . K r i e g u n d Fehde i m M i t t e l a l t e r u n d die Herausbildung des neuzeitlich völkerrechtlichen Kriegsbegriffs

22

I. K r i e g u n d Fehde als Rechtsverwirklichung i n Form eines Selbsthilfeprozesses i n der politisch-sozialen Ordnung des Mittelalters

22

I I . Der K r i e g als gewaltsame Austragung interstataler Streitigkeiten

25

1. Die Beseitigung des Fehdewesens als Voraussetzung des modernen Kriegsbegriffs

25

2. Die Uberwindung des überterritorialen, konfessionellen B ü r gerkrieges i m 16. u n d 17. Jahrhundert

26

3. Der K r i e g als Staatenduell

27

B. Der Friedensbegriff — I n h a l t u n d Bedeutungswandel I. Die K o m p l e x i t ä t des Begriffs „Frieden" i m M i t t e l a l t e r

30 30

I I . Der Friede als Zustand staatlich garantierter Ruhe u n d Sicherheit

31

I I I . Der interstatale Friede als Bewahrung oder Wiederherstellung gewaltfreier Beziehungen unter Staaten

31

2. Abschnitt Die Reichsverfassung A . Die M i t w i r k u n g der Reichsstände bei der Entscheidung über das jus belli I. Der Begriff des Reichskrieges

32

33 33

8

Inhaltsverzeichnis I I . Das jus belli nach Reichsrecht und nach der Reichspraxis

34

1. Der Reichskrieg als „Defensivkrieg"

34

2. Der Reichskrieg als „Offensivkrieg"

35

I I I . Die M i t w i r k u n g der Reichsstände als Folge der Verfassungsstruktur

38

B. Die M i t w i r k u n g der Reichsstände bei der Entscheidung über das jus pacis

43

I. Der Abschluß von Friedensverträgen nach Reichsrecht bis zum Dreißigjährigen K r i e g 43 I I . Der Westfälische Frieden (1648) als Sieg der reichsständischen L i bertät über den Kaiser I I I . Die Reichspraxis von 1675 bis 1740 — der Abschluß v o n Friedensverträgen durch den Kaiser als Herausforderung an die Reichsstände

44

47

1. Der Friede von Nimwegen (1679)

47

2. Der Friede v o n R i j s w i j k (1697)

47

3. Der Friede von Rastatt (1714)

48

4. Die Wiener Friedenspräliminarien (1735)

49

I V . Das jus pacis i m Reichsrecht u n d i n der Reichspraxis bis zum Jahre 1806

49

1. Die W a h l k a p i t u l a t i o n Karls V I I . (1742) als Reaktion auf die kaiserliche Friedensvertragspolitik

49

2. Der Friede von Lunéville (1801)

51

V. Die M i t w i r k u n g der Reichsstände als Ausdruck der p a r t i k u l a r i stischen, föderativen S t r u k t u r der Reichsverfassung

51

3. Abschnitt Die Verfassung

der deutschen Territorien

A . Das Verhältnis zwischen dem Landesherrn u n d den Landständen I. Die Entstehung der Landesherrschaften I I . Die Konsolidierung der Landstände i m 13. und 14. Jahrhundert . .

54 54 55 57

I I I . Der dualistische Ständestaat des 15. u n d 16. Jahrhunderts

61

I V . Die Rückbildung des ständischen Elements und das Vordringen des Absolutismus

64

B. Das Recht der Reichsstände, K r i e g zu führen u n d Frieden zu schließen

68

C. Die M i t w i r k u n g der Landstände bei der Entscheidung über das jus

Inhaltsverzeichnis I. Die Ausbildung der ständischen M i t w i r k u n g bis zur M i t t e des 17. Jahrhunderts 1. A r t u n d Ausmaß der M i t w i r k u n g 2. Heerfolgepflicht und Steuerbewilligungsrecht ständischen M i t w i r k u n g

72 72

als G r u n d der

75

I I . Das Zurückdrängen der ständischen M i t w i r k u n g i m Zeichen des Absolutismus

79

D. Die M i t w i r k u n g der Landstände bei der Entscheidung über das jus pacis

83

4. Abschnitt Ergebnis

Zweiter

85

Teil

Die Entscheidung über Krieg und Frieden im konstitutionellen Verfassungssystem

89

1. Abschnitt Die Entscheidung über Krieg und Frieden in ausländischen Staatstheorien und Verfassungen

91

A . Moderne Staatstheoretiker

91

I. John Locke (1632 - 1704): Die Anfänge der Gewaltenteilung I I . Montesquieu (1689 - 1755): Gewaltenteilung als Ausdruck discher Machtbalance I I I . Jean Jacques Rousseau (1712 - 1778): Unmittelbare u n d die Allgemeinheit des Gesetzes B. Ausländische Staatsverfassungen I. England I I . Vereinigte Staaten von A m e r i k a I I I . Frankreich

91 stän-

Demokratie

95 99 103 103 106 110

1. Die Revolutionsverfassungen

110

2. Die Charte Constitutionnelle von 1814

115

3. Exkurs: Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden i n der k o n stitutionellen Theorie B e n j a m i n Constants (1767- 1830) 116 C. Zwischenergebnis

117

10

Inhaltsverzeichnis 2. Abschnitt Die Verfassung

des Deutschen Bundes

A . Die Bundesverfassung: Der Deutsche B u n d als Reich ohne Kaiser

119 119

B. Die Entscheidung über K r i e g und Frieden nach der Bundesverfassung 122 I. Das jus b e l l i

123

I I . Das jus pacis

125

I I I . Der Bundeskrieg gegen Dänemark 1848/1850

126

3. Abschnitt Die Verfassungen der deutschen Einzelstaaten zwischen 1815 und 1866 A . Aspekte des konstitutionellen Verfassungssystems

127 127

I. Die Ausgangssituation der deutschen Einzelstaaten i m Jahre 1815 127 I I . Die „landständische Verfassung" u n d Volkssouveränität

zwischen

Fürstensouveränität

128

I I I . Das monarchische Prinzip als Garant der monarchischen Vorherrschaft 132 I V . Die Befugnisse der Landstände

133

V. Der Prozeß der Konstitutionalisierung der deutschen Einzelstaaten 136 B. Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden nach den Verfassungen der Einzelstaaten 139 I. Überblick über die positivrechtlichen Regelungen i n den Verfassungen 139 I I . Das jus b e l l i et pacis als prinzipiell monarchisches Reservat

141

I I I . Das jus b e l l i et pacis bei Fehlen positivrechtlicher Verfassungsnormen am Beispiel der württembergischen Verfassung 143 I V . Die Staatspraxis der süddeutschen Staaten hinsichtlich des jus b e l l i bei Ausbruch des deutsch-französischen Krieges 145 C. Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden nach der preußischen revidierten Verfassung v o m 31. Januar 1850 145 I. Das jus b e l l i

146

1. Das jus b e l l i u n d die konstitutionelle Ministerverantwortlichkeit 146 2. Das jus b e l l i u n d das Steuerbewilligungs- u n d Budgetrecht des Landtages .: 148

Inhaltsverzeichnis I I . Das jus pacis als Unterfall des preußischen Staatsvertragsrechts 153 1. Grundlagen des konstitutionellen Staatsvertragsrechts nach den Verfassungen der deutschen Einzelstaaten a) Die Anfänge des verfassungsrechtlichen Staatsvertragsrechts b) Die Unterscheidung zwischen völkerrechtlicher u n d staatsrechtlicher Bedeutung von Staatsverträgen c) Das Verhältnis zwischen Völkerrecht u n d Staatsrecht i m Hinblick auf die Legitimation der zum Abschluß eines Staatsvertrages zuständigen Staatsorgane d) Die Verlagerung monarchischer Kompetenzen auf die Volksvertretung

153 153 155

157 158

2. Die Stellung des Monarchen u n d der Volksvertretung i m preußischen Staatsvertragsrecht (Art. 48 preußische revidierte Verfassung) 160 a) Die Beschränkung des monarchischen Abschlußrechts durch die Übernahme des „völkerrechtlichen Systems" 160 b) Der Umfang der M i t w i r k u n g des Landtages beim Abschluß von Staatsverträgen 161 3. Das Friedensvertragsrecht des preußischen Monarchen i n seiner konstitutionellen Beschränkung a) Die Übernahme des „englischen Systems" i n das preußische Friedensvertragsrecht b) Das Friedensvertragsrecht u n d das Budgetrecht des Landtages c) Die preußische Staatspraxis

164 164 170 171

D. Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden u n d das Prinzip der Gewaltenteilung 173 E. Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden u n d der Gesetzesbegriff . . 177 I. Der „rechtsstaatliche" Gesetzesbegriff als Ausfluß der rationalen Auffassung v o m Rechtsstaat 177 I I . Der „politische" Gesetzesbegriff als Ausfluß des Kampfes z w i schen dem Monarchen u n d der Volksvertretung 178 F. Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden i n der Verfassung des Deutschen Bundes u n d das landständische Steuerbewilligungsrecht 181 4. Abschnitt Das Gesetz über die provisorische Zentralgewalt und die Paulskirchenverfassung von 1848/1849

183

A. Das Gesetz über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt für Deutschland v o m 28. J u n i 1848 184 I. Die Errichtung einer beschränkten, povisorischen Reichszentralgewalt 184

12

Inhaltsverzeichnis I I . Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden nach dem Gesetz über die provisorische Zentralgewalt 186 I I I . Das jus pacis i n seiner praktischen Bewährung i m deutsch-dänischen K r i e g 1848/49 188

B. Die Paulskirchenverfassung: Konstitutionelle Grundlage der Volkssouveränität

Monarchie

auf

der

19Ö

I. Legalität u n d Legitimität der Paulskirchenversammlung für die Verfassungsgebung 190 I I . Die Entscheidung über K r i e g und Frieden nach der Paulskirchenverfassung 191 1. Die Auffassungen i n den Vorberatungen u n d i m Verfassungsausschuß 192 2. Die Diskussion i n der Nationalversammlung

194

3. Die unterschiedliche Regelung i n dem Gesetz über die vorläufige Zentralgewalt und i n der Paulskirchenverfassung 196 4. Das Friedensvertragsrecht i n seiner konstitutionellen Bindung 197

5. Abschnitt Die Bismarcksche Reichsverfassung vom 16. April 1871 A . Die Reichsverfassung und das Kaiserreich I. V o m Norddeutschen B u n d zum Deutschen Reich

199 199 199

I I . Das Kaiserreich: eine konstitutionelle Monarchie auf der Grundlage einer neuen geschichtlichen, „nationalen" Legitimation 202 B. Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden I. Das jus b e l l i 1. Die Verbands- u n d Organkompetenz a) Die Zuständigkeit des Reiches b) Die Zustimmung des Bundesrates zur Kriegsentscheidung des Kaisers c) Die völkerrechtliche Relevanz der Zustimmung des Bundesrates d) Die Nichtbeteiligung des Reichstages bei der Kriegsentscheidung

203 204 204 204 205 207 210

2. Die Notentscheidungskompetenz des Kaisers bei der Kriegserklärung i m Falle eines feindlichen Angriffs 212 3. Der Einfluß des Reichstages auf die Kriegsentscheidung aufgrund seines Steuerbewilligungs- u n d Budgetrechts u n d die Bedeutung des Reichskriegsschatzes 213 4. Die deutsche Kriegserklärung v o m 1. August 1914 gegen Rußland i m Lichte der Reichsverfassung 215

Inhaltsverzeichnis I I . Das jus pacis

218

1. Die A n w e n d u n g des A r t . 11 Abs. 3 RV auf Friedensverträge . . 218 a) Die kontroversen Auffassungen i n der Rechtslehre 218 b) Die „politisch-pragmatische" Handhabung der Staatspraxis 221 2. A r t . 11 Abs. 3 RV als Ausdruck des konstitutionellen, föderativen Reichsstaatsrechts 222 3. Die rechtliche Bedeutung der M i t w i r k u n g des Bundesrates und des Reichstages beim Abschluß v o n Friedensverträgen 227 a) Überblick über die verschiedenen Theorien i n der Rechtslehre 227 b) Die Zustimmung des Bundesrates zu dem Abschluß der Verträge i n der Rechtslehre u n d i n der Staatspraxis 231 c) Die Genehmigung des Reichstages zur Gültigkeit der Verträge i n der Rechtslehre u n d i n der Staatspraxis 232

6. Abschnitt Ergebnis

Dritter

234

Teil

Die Entscheidung über Krieg und Frieden im parlamentarischen und im parlamentarischdemokratischen Verfassungssystem

238

1. Abschnitt Die „Parlamentarisierung" der Reichsverfassung von 1871 und die Entscheidung über Krieg und Frieden A . Vorgeschichte der Parlamentarisierung

239 239

B. Die Änderung des A r t . 11 RV als T e i l der „Parlamentarisierung" der Reichsverfassung i m Zuge der deutschen Bemühungen u m Waffenstillstand 242 2. Abschnitt Die Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919

248

A . Die Weimarer Reichsverfassung als Folge der Durchsetzung der liberal-demokratischen Idee 248 B. Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden nach dem Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt v o m 10. Februar 1919 250

14

Inhaltsverzeichnis

C. Der Versailler Vertrag u n d das deutsche Verfassungsrecht I. Friedensvertrag u n d Verfassung

252 252

I I . Das Verhältnis zwischen Versailler Vertrag und Weimarer Reichsverfassung 255 D. Die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden nach der Weimarer Reichsverfassung 266 I. Kriegserklärung u n d Friedensschluß als „Reichsgesetz" 1. Das Reichsgesetz als völkerrechtlicher A k t ?

266 267

2. Das Reichsgesetz als Verpflichtung des Reichspräsidenten zur Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen über Kriegserklärung u n d Friedensschluß 268 3. Das Reichsgesetz als formelles und/oder materielles Gesetz? 269 I I . Der Gesetzesbegriff u n d die Entscheidung über K r i e g u n d Frieden i n der parlamentarischen Demokratie 270 I I I . Die Kriegserklärung

274

I V . Der Friedensschluß

275

1. „Friedensschluß" als Friedensvertrag u n d das Problem der Verfassungsänderung 275 2. Der Friedensschluß u n d die Diktaturgewalt des Reichspräsidenten 280 3. Der Friedensschluß i n der Staatspraxis

280

3. Abschnitt Ergebnis

Vierter

282

Teil

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. M a i 1949

285

1. Abschnitt Grundlagen und Entstehung des jus belli et pacis im Bonner Grundgesetz

287

A . Die Wandlung des modernen Völkerrechts i m Hinblick auf das jus ad b e l l u m u n d sein Einfluß auf das Grundgesetz 287 B. Das anfängliche Fehlen einer Wehrverfassung i m Grundgesetz

289

C. Die Entstehungsgeschichte der grundgesetzlichen Wehrverfassung . . . 290

Inhaltsverzeichnis 2. Abschnitt Der Verteidigungsfall als Konkretisierung des gewandelten jus belli und der Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung

292

A . Die Entstehungsgeschichte des A r t . 115 a GG

292

I. Die wehrrechtliche Regelungsfunktion des A r t . 59 a GG

292

I I . Die Neuorientierung des Verteidigungsfalles an der Notstandsverfassung 295 B. Das Regelungsgefüge des A r t . 115 a GG

298

I. Die Feststellung u n d Verkündung des Verteidigungsfalles A r t . 115 a Abs. 1 bis 3 GG

gem.

298

1. Die Legaldefinition des Verteidigungsfalles

298

2. Das Feststellungsverfahren

300

3. Die Verkündung der Feststellung u n d die Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten 305 4. Die Feststellung des Verteidigungsfalles als politische Entscheidung 307 I I . Die F i k t i o n der Feststellung u n d Verkündung des Verteidigungsfalles gem. A r t . 115 a Abs. 4 GG 309 1. Die Automationsklausel als Vorsorge für den F a l l eines massiven Überraschungsangriffes 3Ö9 2. Die Bekanntgabe des für den Fiktionseintritt Zeitpunkts durch den Bundespräsidenten

maßgeblichen

310

I I I . Die Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen gem. A r t . 115 a Abs. 5 GG 311 1. Die Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen als Ersatz für die Kriegserklärung 311 2. Die Entscheidungskompetenz über die Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen innerhalb der Exekutive 312 3. Die völkerrechtliche Relevanz einer Verletzung licher Mitwirkungsvorschriften

innerstaat-

315

I V . Verfassungsgerichtliche Nachprüfung der Entscheidungen u n d der Verfahren nach A r t . 115 a GG 317 C. Das verfassungsrechtliche Erfordernis einer parlamentarischen Legitim a t i o n für die Exekutive zum Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung gegen eine staatsexterne Gewaltanwendung 318 I. Der Einfluß völkerrechtlicher Verträge auf die nationale E n t scheidung über den militärischen Einsatz der Streitkräfte 319

16

Inhaltsverzeichnis 1. Die Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland i m Nordatlantischen Bündnis (NATO) 319 a) Der Vorrang des nationalen Verfassungsrechts bei der Durchführung des Vertrages 319 b) Der Vorrang des nationalen Verfassungsrechts auf Ebene der militärischen Integration u n d Organisation

der

323

2. Die Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland i n der Westeuropäischen Union (WEU) 324 I I . Das Fehlen einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Regelung 330 I I I . Die Feststellung u n d Verkündung des Verteidigungsfalles als V o r aussetzung u n d Legitimation zum Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung 332 1. Die Feststellung u n d Verkündung des Verteidigungsfalles als zusammengehörige Bestandteile der parlamentarischen L e g i t i mation 332 2. Die Rechtslage bis 1968: A r t . 59 a GG als Schranke für den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung 334 3. Die geltende Regelung: A r t . 115 a GG als wehrrechtliche Schrankenvorschrift 334 a) Die Ansicht Ipsens: freie Verfügungskompetenz der Exekutive 335 b) Das verfassungsrechtliche Gebot einer parlamentarischen Legitimation 337 I V . Bündnisfall u n d Verteidigungsfall

348

D. Die vorläufige Notkompetenz der Exekutive zum Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung 354 E. Die Beendigung des Verteidigungsfalles als Beendigungsgrund für den Einsatz der Streitkräfte 359 3. Abschnitt Der Friedensschluß

(Art. 115 l Abs. 3 GG)

A . „Friedensschluß" als Friedensvertrag

360 361

B . A r t . 1151 Abs.3 GG als Spezialvorschrift für das B u n d - L ä n d e r - V e r hältnis? 362 C. Das Friedensschlußgesetz nach A r t . 1151 Abs. 3 GG als Sonderfall eines Vertragsgesetzes nach A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG 364 D. Friedensvertrag u n d Annäherungstheorie

371

E. Friedensvertrag u n d Verfassungsänderung

375

Inhaltsverzeichnis 4. Abschnitt

Ergebnis

378

Schlußbemerkung

382

Quellen- und Literaturverzeichnis

388

Soweit die verwendeten Abkürzungen nicht ohnehin allgemein gebräuchlich sind, entsprechen sie denen bei Hildebert Kirchner / Fritz Kastner (Bearb.), Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 3. Auflage, Berlin/New Y o r k 1983. 2 Rieder

Einleitung Die Kriegserklärung und der Friedensschluß haben als Teil der „auswärtigen Gewalt" 1 i n den Epochen deutscher Verfassungsgeschichte eine unterschiedliche Regelung erfahren. I m Ständestaat lag die Entscheidung über das jus belli et pacis i n den Händen der Fürsten und der Stände; i m absolutistisch regierten Staat konzentrierte der Herrscher neben fast allen anderen Rechten auch die Entscheidung über Krieg und Frieden bei seiner Person. I m Konstitutionalismus entschied der Monarch die Frage, ob ein Krieg geführt werden sollte, allein, während er beim Friedensschluß unter Umständen der M i t w i r k u n g der Volksvertretung bedurfte. I m demokratisch-parlamentarischen Staat schließlich setzte sich eine maßgebliche Beteiligung der Volksvertretung an der Kriegsentscheidung und beim Friedensschluß durch. Diese unterschiedlichen Regelungen bedürfen der näheren Erklärung. Dabei w i r d einerseits auch ganz allgemein auf die Verfassungsstruktur und das Verfassungsverständnis der einzelnen historischen Epochen einzugehen sein und darauf geachtet werden müssen, daß die jeweilige konkrete Verfassungsgestaltung i n der Regel gleichzeitig ein Ausdruck der allgemeinen politischen Verhältnisse ist. Bei der Suche nach weiteren Faktoren für die unterschiedliche Ausgestaltung der Entscheidung über Krieg und Frieden w i r d dem Aspekt der stetigen Ausdifferenzierung der rechtlichen Regelungen besondere Beachtung zu schenken sein. Denn eine unter Sachgesichtspunkten getroffene Differenzierung vermag auch Recht politisch zu neutralisieren. Hier wäre die Unterscheidung i n „staatsexternen" und „staatsinternen" Bereich, i n Völkerrecht und Staatsrecht ebenso zu nennen, wie der Wandel der personalen Verfassungsstruktur i m Mittelalter zur funktionalen Verfassungsstruktur der Gegenwart, woraus resultiert, daß Begriffen wie „Staat", „Gesellschaft" und „Repräsentation" nicht in jeder Epoche deutscher Verfassungsgeschichte die gleiche Bedeutung zukommt. Weiterhin soll wegen des Einflusses auf das staatsrechtliche jus belli et pacis auch auf die völkerrechtlichen Restriktionen i m Hinblick auf das gewaltsame Austragen von Streitigkeiten eingegangen werden. 1

2*

Vgl. dazu Reichel, S. 21 ff.; Sachau, S. 52 ff.; Weiß, S. 55 ff.

20

Einleitung

Dabei darf nicht verkannt werden, daß die Kriegsentscheidung und auch der Friedensschluß nicht nur folgenschwere staatspolitische Entscheidungen darstellen, sondern auch eine existentielle Entscheidung für den einzelnen Menschen. Die Staatsbürger werden betroffen, sei es, daß sie als Soldaten oder als Zivilisten beim Kampf i m äußersten Fall ihr Leben verlieren, sei es, daß ihnen nach einem Friedensschluß Lasten aufgebürdet werden oder daß sie territorial und personal einem anderen Staatsverband zugeschrieben werden. Aus der Betroffenheit aller Bürger als Individuen resultiert die Frage nach dem Ausmaß der Beteiligung der Bevölkerung an der Entscheidung über Krieg und Frieden. Andererseits kommt der Rückkoppelung der i n die staatsexternen Bereiche gerichteten Entscheidung über Krieg und Frieden nach innen und ihrer verfassungsrechtlichen Ausgestaltungen ein hoher Aussagewert für die Verfassungsverhältnisse zu. Denn bei der Kriegsentscheidung und eingeschränkt auch beim Friedensschluß w i r d staatliches Handeln i n einer Extremsituation gefordert; gerade die Kompetenzen für Extremsituationen spiegeln aber die i n das Verfassungsrecht transponierte M acht vert eilung i n einem Staat wider 2 . Zwischen den allgemeinen Verfassungsstrukturen und der konkreten Verfassungsbestimmung, hier, der Entscheidung über Krieg und Frieden, kann som i t eine Wechselwirkung festgestellt werden. Betrachtet man die Entscheidung über Krieg und Frieden unter diesen Aspekten, so w i r d dies auch unweigerlich zu der Frage führen, ob und inwieweit sich die Verfassungspraxis an die entsprechenden Verfassungsnormen gehalten hat. Denn die Kriegsentscheidung w i r d ebenso wie der Friedensschluß, sofern der Krieg verloren ist, i n einer Zwangslage getroffen. Die zur politischen Entscheidung berufenen Staatsorgane sehen sich einer notstandsähnlichen Situation gegenüber, i n der Norm und Realität i n ein Spannungsverhältnis treten und i n der sich zumindest die Frage stellt, ob die Norm zur Erfassung der Realität noch hinreichend flexibel ist. Die Arbeit gliedert sich i n vier Teile. Entsprechend der Einteilung i n Verfassungsepochen behandelt der erste Teil die Einbindung der Entscheidung über Krieg und Frieden i n das ständisch-absolutistische, der zweite i n das konstitutionelle und der dritte i n das parlamentarisch-demokratische Verfassungssystem. Der Beginn der Untersuchung i m späten Mittelalter liegt darin begründet, daß seit dem 13. Jahrhundert der Zerfall des Sacrum Imperium Romanum sich beschleunigt und die Anfänge der Ausbildung der Territorien als Vorformen des 2 Vgl. dazu Schmitt, Politische Theologie, S. 11: „Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet."

Einleitung

modernen Staates sichtbar werden. Darüber hinaus ist die Kenntnis der mittelalterlichen Rechts- und Verfassungsstruktur sowie das Verständnis und die Funktion des Krieges und des Friedens i m Mittelalter für die neuzeitliche Verfassungsentwicklung bedeutungsvoll. Der vierte Teil der Abhandlung befaßt sich mit der gegenwärtigen Rechtslage. Obgleich die grundgesetzliche Regelung des jus belli et pacis noch der parlamentarisch-demokratischen Verfassungsepoche zugerechnet werden muß, wurde ihr wegen der Gegenwartsbezogenheit ein besonderes Kapitel gewidmet. Politisch bedeutsam erscheinen dabei heute insbesondere die Frage, ob der Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung gegen staatsexterne Gewaltanwendung nach dem Grundgesetz einer parlamentarischen Legitimation bedarf, und das Verhältnis zwischen Friedensvertrag und Staatsverfassung, was erstmals beim Abschluß des Versailler Friedensvertrages problematisch wurde. Schließlich sei noch bemerkt, daß aus Gründen der Begrenzung des Themas viele Gesichtspunkte und Aspekte unberücksichtigt bleiben mußten, so die verfassungsrechtliche Ausgestaltung des jus belli et pacis i n den Reichsstädten und den republikanischen Städten des Deutschen Bundes.

Erster Teil

Die Entscheidung über Krieg und Frieden im „Verfassungssystem" des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation 1. Abschnitt

Die politisch-historischen Bedingungen für Krieg und Frieden A. Krieg und Fehde im Mittelalter und die Herausbildung des neuzeitlich völkerrechtlichen Kriegsbegriffs I . Krieg und Fehde als Rechtsverwirklichung in Form eines Selbsthilfeprozesses in der politisch-sozialen Ordnung des Mittelalters

Das soziale Phänomen des Krieges gliedert sich ebenso wie die mittelalterliche Theorie über Krieg und Frieden i n die beiden scharf zu trennenden Bereiche der inneren Rechtsordnung unter den christlichen Nationen („res publica Christiana") und der äußeren Beziehung zwischen Christen und Nichtchristen („communitas omnium gentium") 1 . Das christliche Ordnungssystem war getragen von der Idee der christlichen Universalität, die der Kaiser i m Imperium und der Papst i m Sacerdotium verkörperten. Freilich vermochte dieser Anspruch in der Realität weder eine päpstliche noch eine kaiserliche Oberhoheit zu institutionalisieren. Bei den christlichen Herrschern des Abendlandes war keiner von beiden i n politischen oder rechtlichen Fragen als oberster Richter allgemein anerkannt. Das jus belli et pacis der übrigen mittelalterlichen Staaten war nie angefochten, ihre völkerrechtsähnliche Handlungsfreiheit ist nie bestritten worden 2 . 1

Dickmann, Der K r i e g als Rechtsproblem, S. 98. Dickmann, Der K r i e g als Rechtsproblem, S. 98 ff.; vgl. auch Kienast, H Z Bd. 153 (1936), S. 236 f.; Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 39, 140 ff., 143 ff.; Quaritsch, S.45 ff., 51 ff., 65, 79 ff.; zur nüchternen Einstellung der Kommentatoren Cinus, Baldus und Bartolus i n der Frage der kaiserlichen Oberhoheit vgl. Wyduckel, S. 92 ff., 212 ff.; zu der Frage, ab w a n n ein europäisches V ö l 2

1. Abschn.: Politisch-historische Bedingungen für K r i e g u n d Frieden

23

Innerhalb des Reiches war der Kaiser i n der mittelalterlichen A n schauung zwar der „Friedensstifter"; Kern seiner Herrschaftsrechte bildete ursprünglich die Gerichtsgewalt. Doch durch die Entäußerung der kaiserlichen Herrschaftsrechte und die Übertragung auf regionale Träger entstanden neue, territoriale Herrschaftssphären, die die Ausbildung einer zentralen Gerichtsorganisation erschwerten. Das Verlangen nach Ausbildung einer „zentralen Gerichtsorganisation" entspricht neuzeitlichem Denken. Es setzt die Verfestigung und Zentrierung staatlicher Hoheitsgewalt voraus. I m Mittelalter dagegen waren — nach unserer heutigen Begriffswelt — staatliche Gewalt und private Rechtsposition miteinander vermengt. Konnte der mittelalterliche Lehnsherr seinen Vasallen nicht njehr wirksam Schutz gewähren, griffen sie zur bewaffneten Selbsthilfe. Grundlage für das Verständnis des mittelalterlichen Kriegswesens ist die Zuordnung von Krieg und Recht. Aus dem weitgefächerten Bedeutungsbereich von dem aus dem althochdeutschen Wort „kreg" gleich „Hartnäckigkeit" abgeleiteten „kriec" hatte sich i m Mittelalter besonders „Streit" i m Sinne von „Rechtsstreit" herausgehoben und verbreitet 3 . Uber dieses Zwischenglied „Rechtsstreit" entwickelte sich die moderne Bedeutung, die man seit dem 16. Jahrhundert vorfindet. Die Bedeutungsverengung von „Rechtsstreit schlechthin" zum „gewaltsam ausgetragenen Rechtsstreit" dürfte durch die Entwicklung des mittelalterlichen Fehderechts angestoßen worden sein. Diese ging dahin, immer weiteren Personenkreisen den Weg des erlaubten gewaltsamen Streitaustrages zu verschließen und sie zum gewaltlosen Streitaustrag vor Gericht zu zwingen. Dabei hatte das Wort „Fehde" keine wesentlich andere Bedeutung als „Krieg"; der Krieg war eine umfassende militärische Aktion, eine größere Fehde 4 . Noch i n § 1 des sog. „Ewigen Ländfriedens" vom 7. August 14955 und i n § 7 der am gleichen Tag verabschiedeten „Handhabung Friedens und Rechts" 6 stehen die Begriffe Krieg und Fehde sowie Bekriegen und Befehden kumulativ nebeneinander und richten sich nicht nur an den Kaiser, sondern an jeden „was Wirden, Stats oder Wesens der sey" bzw. an alle „ S tend des Reichs". Krieg und Fehde waren i n die mittelalterliche Rechtsordnung integriert. Man verband m i t ihnen das gewaltsame Durchfechten eines kerrechtssystem als existent angesehen werden kann, vgl. Quaritsch, S. 78 m. w . Η . , 3 G r i m m , 5. Bd., S. 2216 ff. 4 G r i m m , 3. Bd., S. 1418 f.; Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 40; Dickmann, Der K r i e g als Rechtsproblem, S. 102; Cram, S. 132. 5 Bei Zeumer, Nr. 173, S. 281 ff. 6 Bei Zeumer, Nr. 175, S. 291 ff.

24

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

konkreten Rechtsstreits. Sie galten als Prozeß i n einer Rechtsordnung, die eine solche Gewaltanwendung als legitim anerkannte. Bedingt durch das Fehlen eines staatlichen Monopols physischer Gewaltsamkeit 7 , mußte jeder seine Sache selbst in die Hand nehmen. Streitigkeiten aller A r t wurden entweder friedlich beigelegt, von einem Gericht entschieden oder eben durch die Fehde ausgetragen. Streitbeilegung durch eine obligatorische Gerichtsbarkeit war dem Mittelalter fremd. Die Fehde gehörte zur mittelalterlichen Verfassung und zum politischsozialen Handeln, wobei sich alle mittelalterlichen Herrschaftsträger ihrer bedienten. Es bestanden feste Regeln, die eingehalten werden mußten. Nur Bauern und Bürgern der Städte stand das Fehderecht nicht zu. Erfolgreich wurde es auf den Adel beschränkt. Fehdeberechtigt waren alle europäischen Herrscher, die Reichsstände, die Angehörigen desselben Fürstenhauses, der landständische Adel, geistliche Grundherren und Bürgergemeinden 8 . Ihr Rang spielte ebensowenig eine Rolle wie Landes- oder Staatsgrenzen. So waren Städte mit A d l i gen oder Fürsten ja sogar mit Königen verbündet, inländische m i t ausländischen Gewalten. Die Herrschaftsbereiche waren noch permeabel und nicht territorial geschlossen. Eben weil es keine staatliche Gewalt i m neuzeitlichen Sinne, sondern nur Herrschaftsgewalt und personengebundene Herrschaftsbeziehungen gab, bestand kein grundlegender Unterschied zwischen einem „Staatenkrieg" und einer „Privatfehde". Das Mittelalter kannte weder einen souveränen Staat noch eine Völkerrechtsgemeinschaft i m neuzeitlichen Sinne 9 . I m Reich gab es keine Instanz, die neues, positives Recht hätte setzen können, ohne darüber zu der Frage, ob dieses Recht auch gerecht sei, jemandem anderen verantwortlich zu sein als Gott und dem eigenen Gewissen 10 . Mittelalterliches Recht war altes, überliefertes aufgeschriebenes und i n Weistümern zusammengefaßtes Recht. Gewonnen wurde es durch Konsens. Der Idee nach stand es über dem Herrscher, über dem Staat und dem Einzelnen, es leitete sich von Gott ab. Das Recht, nicht der Staat, d. h. das Gemeinwesen, die Obrigkeit oder der Fürst 1 1 7

Da Herrschaft, d . h . „institutionalisierte, m i t rechtlichem Gehalt angereicherte u n d verbundene Macht" (so Quaritsch, S. 35), damals auf i n d i v i d u e l len Beziehungen beruhte — das Reich w a r ein Personenverband — konnte es auch keine generalisierte u n d abstrahierte Staatsgewalt geben. 8 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 53. 9 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 39, 15 ff.; vgl. auch Dickmann, Der K r i e g als Rechtsproblem, S. 98 ff.; Kienast, HZ Bd. 153 (1936), S. 236 f. 10 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 142. 11 Kern, Recht u n d Verfassung, S. 21; vgl. aber auch Wyduckel, S. 35 ff., 48 f., der K e r n v o r w i r f t , er habe ein einseitig germanisch bestimmtes B i l d von Herrschaft u n d Recht i m M i t t e l a l t e r u n d beachte nicht die bereits schon f r ü h

1. Abschn.: Politisch-historische Bedingungen für K r i e g u n d Frieden

25

war „souverän". Deshalb war auch die Kirche berechtigt, die Rechtmäßigkeit allen Tuns zu überprüfen. Aber auch die Kirche war nur Mittler zwischen Gott und den Menschen und ihre weltliche Gewalt war bestritten. So konnte Otto Brunner sagen: „Das Handeln und Gebieten des mittelalterlichen Herrn und Herrschers kann i n seiner Rechtmäßigkeit von jedem bestritten werden, der durch dieses Handeln und Gebieten betroffen ist 12 ." Die Fehde war formell angekündigt durch die „Absage", die „diffidatio" 1 3 . Beendet wurde sie meist durch Friedensverträge beider Fehdeparteien. Die Rechtsnatur dieser Verträge läßt sich mit unseren modernen Begriffen allerdings nicht zutreffend bestimmen. Sie enthielten von Fall zu Fall eine unterschiedliche Quantität privater, staats- und völkerrechtlicher Elemente. Die Beziehungen des christlichen Abendlandes zu den Nichtchristen waren dagegen ambivalent. Einerseits gab es Fälle, i n denen die Beziehungen zu nichtchristlichen Reichen keine Sonderbehandlung erfuhren, andererseits gab es Stimmen, die die außerchristliche Staatenwelt als Feind schlechthin und außerhalb allen Rechts stehend behandelt sehen wollten 1 4 . Dies implizierte, daß je nach dem Standpunkt, den man einnahm, der Krieg die Funktion eines „Vernichtungskrieges" oder eines „Rechtsstreits" erhielt. I I . Der Krieg als gewaltsame Austragung interstataler Streitigkeiten

1. Die Beseitigung des Fehdewesens als Voraussetzung des modernen Kriegsbegriffs W ä h r e n d des ganzen M i t t e l a l t e r s gab es B e s t r e b u n g e n , die F e h d e einzuschränken, zunächst i n der G o t t e s f r i e d e n s b e w e g u n g , d a n n i n d e r (Reichs-)landfriedensbewegung 15. I m Prinzip stand m a n damals v o r d e m s e l b e n P r o b l e m w i e i m 20. J a h r h u n d e r t b e i der Ä c h t u n g des K r i e ges i m V ö l k e r r e c h t 1 6 . B e i d e M a l e h a t t e m a n es — j e d e n f a l l s „ v o r d e r einsetzende Rezeption des Römischen Rechts, sowie darauf hinweist, daß bereits dem frühen M i t t e l a l t e r ein das Recht gestaltender Herrscher keineswegs fremd gewesen sei; vgl. zu dem Problem: Grawert, Gesetz, S. 870 ff.; Wolf, Die Gesetzgebung der entstehenden Territorialstaaten, S. 548 ff.; Quaritsch, 2 S. 135, 117 ff., 132 f., 138 155 ff. Brunner, Land u nff., d Herrschaft, S. 142. 13 Conrad, Deutsche Rechtsgeschichte, Bd. I, S.436; Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 73 ff.; Janssen, Krieg, S. 570. 14 Berber, I I . Bd., S. 29 f.; Dickmann, Der K r i e g als Rechtsproblem, S. 111; Schmitt, Nomos der Erde, S. 27; vgl. auch Quaritsch, S. 68 ff. 15 Dickmann, Der K r i e g als Rechtsproblem, S. 104 ff. 16 Vgl. unten S. 287 ff.

26

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

gründig" — mit einer rechtlichen Auseinandersetzung, nämlich der gewaltsamen Austragung von Rechtsstreitigkeiten zwischen „Herrschaftsträgern" zu tun, die keiner übergeordneten Streitschlichtungsinstanz unterworfen und deshalb ganz oder teilweise auf Selbsthilfe angewiesen waren. Zunächst behalf man sich mit der Formalisierung des „Fehdeprozesses". Beispiele dafür sind das i m Reichslandfrieden Friedrich Barbarossas von 1186 statuierte Erfordernis einer förmlichen Absage — vergleichbar mit dem Erfordernis der vorherigen Kriegserklärung nach dem I I I . Haager Abkommen über den Beginn der Feindseligkeiten vom 18. Oktober 190717 — und der Etablierung von Zonen eines verstärkten, Gewaltaktionen ausschließenden Friedensschutzes. Der Mainzer Reichslandfriede von 1235 machte die vorherige, erfolglose Anrufung des Gerichts zur Voraussetzung für die Aufnahme der Fehde 18 . Schließlich gelang 1495 mit dem sog. „Ewigen Landfrieden" i n Worms der Durchbruch. Voraussetzung für die Eindämmung der Fehde und die Entwicklung des modernen völkerrechtlichen Kriegsbegriffs 19 war die Trennung der privaten Sphäre von dem Bereich des Öffentlichen. Die Fehde wurde untersagt und die Anrufung eines Gerichtes zur Pflicht gemacht. Der Fehdeprozeß konnte effektiv nur ausgeschaltet werden durch den Aufbau einer obligatorischen, „staatlichen" Gerichtsbarkeit und die Gewährleistung der Vollstreckung der Gerichtsentscheidungen, die schließlich m i t der Verabschiedung der Reichsexekutionsordnung von 1555 erreicht wurde. Daneben wurde das „staatliche" Strafrechtssystem ausgebaut und viele Handlungen, die zur Fehde geführt hatten, kriminalisiert. A n die Stelle der Fehde trat der „staatliche" Strafanspruch. Durch die Konzentrierung der Rechtsverfolgung i n der Hand der öffentlichen Gewalt war ein beachtliches Maß an Staatlichkeit gewonnen. Da aber i m Reich sich die Staatlichkeit vorwiegend i n den reichsständischen Territorien ausbildete, stellte sich seit Mitte des 16. Jahrhunderts die Frage, ob die Reichsstände das jus belli et pacis er- bzw. behalten sollten. 2. Die Überwindung des überterritorialen, konfessionellen Bürgerkrieges im 16. und 17. Jahrhundert Doch bevor sich der Krieg zu einem Instrument i n den Beziehungen gleich-souveräner Staaten, staatlich autorisiert und staatlich organisiert, entwickeln konnte, bedurfte es noch der Überwindung der durch 17 18 19

Vgl. unten S. 207. Conrad, Deutsche Rechtsgeschichte, Bd. I, S. 436. Vgl. dazu Berber, I I . Bd., S. 1 ff.; Wengler, Bd. I I , S. 1360 f.; Räber, S. 4 ff.

1. Abschn.: Politisch-historische Bedingungen für K r i e g u n d Frieden

27

die Glaubensspaltung verursachten überterritorialen, konfessionellen Bürgerkriege des 16. und 17. Jahrhunderts. M i t der Glaubensspaltung fiel nicht nur das einigende Band der Religion weg, sondern zerbrach auch das einheitliche Recht, die bisherige Rechtsordnung, d.h. die ganze bisherige Seinsordnung, die „pax iusta et vera" 2 0 . Diese glaubte man, letztlich nur noch durch den Krieg wiederherstellen zu können, durch einen Krieg, der notgedrungen ein Bürgerkrieg sein mußte und bei dem es nicht mehr wie bei den mittelalterlichen Fehden darum ging, innerhalb der anerkannten Rechts- und Seinsordnung einen konkreten Rechtsstreit durchzufechten, sondern i n dem die Rechts- und Seinsordnung als solche umkämpft war 2 1 . Das Ergebnis der konfessionellen Bürgerkriege war jedoch nicht die Wiederherstellung dieser alten Ordnung, sondern die Schaffung eines neuen Friedenszustandes innerhalb des Staates, die „pax civile" 2 2 . Indem er die Gegensätze der konfessionellen Parteien durch die eigene staatliche und staatspolitische Entscheidung für seinen territorialen Bereich — von staatswegen — aufhob und so den kirchlich-theologischen Anspruch verdrängte, bewies der moderne Staat seine erste rationalisierende Wirkung 2 3 . Voraussetzung für diese Entwicklung i n den Territorien des Reiches war freilich, daß man auf der Reichsebene das Reichsrecht als Kommunikationsbasis zwischen den Reichsständen von der Religionsfrage löste, es quasi neutralisierte. 3. Der Krieg als Staatenduell Da die Staaten i m Innern ihre Friedensfunktion durch die Etablierung der „summa potestas jurisdictionis" effektiv erfüllten, war Krieg fortan nur noch „inter civitates" möglich. M i t der Konzipierung des modernen Staates als souverän 24 hatte die seit dem hohen Mittelalter fortschreitende Reduzierung des Kreises der Kriegsberechtigten ihr Ende gefunden. Gleichzeitig löste sich das völkerrechtliche Kriegsrecht von der m i t telalterlichen, moraltheologischen Lehre vom gerechten Krieg. Die m i t telalterliche, stark von Thomas von A q u i n (1225 -1274) geprägte Theorie des bellum justum 2 5 mit ihren Bedingungen „auctoritas principis", „intentio bellantium recta" und „justa causa" hatte ihre Unzuläng20

Janssen, Friede, S. 557. Ebenda. 22 Janssen, Friede, S. 557 ff. 23 Schmitt, Nomos der Erde, S. 112 f. 24 Vgl. unten S. 66 ff. 25 Vgl. dazu Berber, I I . Bd., S. 28 f.; Dickmann, Der K r i e g als ethisches Problem, S. 79 ff.; Janssen, Krieg, S. 571 ff. 21

28

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

lichkeit i n den konfessionellen Bürgerkriegen offenbart. Sie lieferte keine brauchbaren Maßstäbe mehr zur Beurteilung eines Krieges als gerecht. Moraltheologische Rechtfertigungen eines Krieges als gerecht waren seit den Glaubenskriegen diskreditiert. Neben weiteren agnostischen und skeptizistischen Vorbehalten kam seit Bodin 2 6 (1530 - 1596) die Frage des „Quis iudicabit?" hinzu. Der souveräne Staat i n der Person des Fürsten verbannte diese Frage durch seine „souveräne Dezision" 27 . „Ubi iudicia deficiunt incipit bellum" 2 8 . Unter dem Einfluß des Naturrechts gewann verstärkt eine naturalistische Sicht des Kriegs an Bedeutung. Dabei hielt man entweder an dem klassischen Naturrechtsbegriff fest und relativierte lediglich die Kriterien für einen gerechten Krieg 2 9 oder verstand ganz im Zeichen des modernen Naturrechts den Krieg als natürlichen zwischenstaatlichen Zustand 30 . Ein bekannter Vertreter der zuletzt genannten Richtung war der Engländer Hobbes (1588 - 1679)31. Nach der Hobbesschen Staatslehre i n ihrer „negativen Spiegelung" 32 , der Lehre von den zwischenstaatlichen Beziehungen, bestand „inter civitates" weiterhin der „status naturae" des „bellum omnium i n omnes" : „Quamquam autem tempus nunquam fuerit, i n quo unusquisque uniuscujusque hostis erat, reges tarnen et personae summam habentes potestatem o m n i tempori hostes inter se sunt. Semper enim a l i i aliis suspecti sunt, more stantes gladiatorio, armis oculisque intentis, i d est, castellis et praesidiis ad confinia collocatis, et exploratoribus i n hostico latitantibus, quae est conditio belli 3 3 ."

Parallel zu dieser Entwicklung vollzog sich i n demselben Maße wie es den Herrschern gelang, i m Innern des Staates die ständische M i t w i r k u n g zurückzudrängen 34 und eine absolutistische Herrschaftsform anzunehmen, der Prozeß der Personifizierung des Staates 35 . Die Herrscher wurden als „magni homines" m i t ihren i n sich geschlossenen 26

Vgl. unten S. 66 ff. Schmitt, Nomos der Erde, S. 128. 28 Grotius, Lib. I I , Cap. I § I I [1], S. 170. 29 Schmitt, Nomos der Erde, S. 131 ff. (zu Grotius); S. 136 ff. (zu Bynkershoek u n d Vattel). 30 Schmitt, Nomos der Erde, S. 115 ff.; Dickmann, K r i e g u n d Frieden, S. 116 ff. 31 Vgl. unten S. 67. 32 Janssen, Krieg, S. 578. 33 Hobbes, Leviathan, Pars I., Cap. X I I I , S. 101; vgl. auch ders., De cive, Cap. 1.12, S. 166 u n d Cap. 1.10, S. 165; vgl. auch Spinoza, Tractatus politicus, Cap. I § X I I I , S. 283 f.: „Haec autem clarius intellegi possunt, si consideremus, quod duae Civitates natura hostes sunt: homines enim i n statu n a t u r a l i hostes sunt." 34 Vgl. für die Territorien i m Reich unten S. 64 ff. 35 Vgl. dazu Quaritsch, S.214, 501. 27

1. Abschn.: Politisch-historische Bedingungen für K r i e g u n d Frieden

29

Staatswesen identifiziert und erhielten so „die Qualität, die eine Analogie des Krieges mit einem Duell sinnvoll machte" 36 . Für die Herausbildung des neuen zwischenstaatlichen Völkerrechts war die Personifizierung deshalb so wichtig, weil erst dadurch die römisch-rechtlich gebildeten Juristen des 16. und 17. Jahrhunderts einen Ansatz für ihre juristische Konstruktion fanden 37 . Zusammenfassend resümiert Carl Schmitt: „Selbstverständlich sind nur gerechte Kriege völkerrechtlich zulässig. Aber die Gerechtigkeit des Krieges liegt jetzt nicht mehr i n der Übereinstimmung mit bestimmten Inhalten theologischer, moralischer oder juristischer Normen, sondern i n der institutionellen und strukturellen Qualität der politischen Gebilde, die den Krieg auf ein und derselben Ebene miteinander führen und sich, trotz des Krieges, gegenseitig nicht als Verräter und Verbrecher, sondern als justi hostes ansehen 38 ." Daraus entwickelten sich das europäische Staatenduell des 18. Jahrhunderts und Anfänge eines Systems der kollektiven Sicherheit. I n der damaligen Völkerrechtslehre und Staatenpraxis war der Grundsatz des Gleichgewichts der Kräfte als rechtliches Ordnungsprinzip allgemein anerkannt 39 . Mißachtete und negierte ein Staat die auf diesem Prinzip basierende europäische Gesamtordnung, indem er etwa die unabhängige Existenz seiner Nachbarn bedrohte und damit das europäische Gleichgewicht störte, so waren die übrigen Staaten i m eigenen und i m öffentlichen Interesse berechtigt und verpflichtet, sich gegen ihn zur Wehr zu setzen und einen „gerechten Krieg" zu führen 40 . Zwar gelang i m 19. Jahrhundert wieder die „Entpersonifizierung" des Staates, die Grundelemente des neuzeitlichen Staats- und Völkerrechtssystems blieben jedoch erhalten. Die Grenzen zwischen „Innen" und „Außen" ermöglichten weiterhin zwischen „Revolution" und „Krieg" zu unterscheiden. Für die Staatenkriege bestand bis zum Ende des 1. Weltkrieges kein Unterschied mehr, ob ein Krieg zur Durchsetzung bestehender Rechtsansprüche, zur Veränderung des bestehenden Rechts oder als reines Mittel der Machtpolitik geführt wurde 4 1 .

36

Schmitt, Nomos der Erde, S. 116. Ebenda. 38 Schmitt, Nomos der Erde, S. 114 f. 39 V o n Elbe, ZaöRV Bd. I V (1934), S. 231. 40 V o n Elbe, ZaöRV Bd. I V (1934), S.231 f.; Schmitt, Nomos der Erde, S. 132; vgl. dazu Kissinger, S. 7 ff., der Napoleon wegen seiner kriegerischen Eroberungspolitik zu Recht als „Revolutionär" bezeichnete, der die Grundlagen des europäischen Staatensystems sprenge. 41 Berber, I I . Bd., S. 26. 37

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

30

B. Der Friedensbegriff — Inhalt und Bedeutungswandel I . Die Komplexität des Begriffs „Frieden" im Mittelalter

Der mittelalterliche Friedensbegriff erklärt sich aus dem Zusammentreffen des germanischen Friedensbegriffs mit dem durch die christliche Theologie geprägten lateinischen Begriff „pax". Während der germanische Friedensbegriff den Zustand des ungekränkten, ungebrochenen Rechts, der Freundschaft und der gegenseitigen Liebe, aber auch den Zustand der aufgehobenen Gewalttätigkeit, also einen Tatbestand des sozialen Lebens bezeichnete 42 , begriff die christliche Theologie die pax als kosmisches Ordnungsprinzip 43 . I m ausgehenden Mittelalter verschmolzen beide Begriffsbereiche miteinander und bildeten den vielschichtigen mittelalterlichen Friedensbegriff, der i m wesentlichen drei verschiedene Bedeutungsinhalte haben konnte 4 4 : Einmal konnte Frieden verstanden werden als allgemeine Rechtsordnung 45 . Daneben hatte Frieden die Bedeutung der Waffenruhe i m Rechtsstreit, der Fehde 46 ; und schließlich erschien der mittelalterliche Friede als „Befriedung" ganz besonderer Rechts-, Sach- und Personalbereiche. Von Interesse ist hier vor allem der zweite Begriffsbereich, der zunächst als formelle Beendigung des Fehdeprozesses erscheint. Bei der Beendigung der Fehde muß zwischen „Friede" und „Sühne" unterschieden werden. Friede bedeutete i n diesem Zusammenhang lediglich das Ruhen der Gewalttätigkeiten; er unterbrach die bewaffnete Auseinandersetzung und kann deshalb als Waffenstillstand verstanden werden. Den endgültigen Friedensschluß und damit die Wiederherstellung der gebrochenen Rechtsordnung bewirkte der Sühnevertrag, der als außergerichtlicher oder (schieds-)gerichtlicher Vertrag nach Inhalt und Funktion einem „Friedensvertrag" i m heutigen Sinne glich 47 . Freilich wurden der Waffenstillstand sehr oft ebenso wie die endgültige Beendigung der Fehde i n deutschen Quellen als „Friede" bezeichnet 48 .

42

Brunner, L a n d u n d Herrschaft, S. 21 f., 28 ff.; Janssen, Friede, S. 543. Janssen, Friede, S. 544. 44 Janssen, Friede, S. 553. 45 Brunner, L a n d u n d Herrschaft, S. 28 f. 46 Brunner, L a n d u n d Herrschaft, S. 105. 47 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 105 f.; Conrad, Deutsche Rechtsgeschichte, Bd. I, S. 169. 48 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 105. 43

1. Abschn.: Politisch-historische Bedingungen für K r i e g u n d Frieden

31

I I . Der Friede als Zustand staatlich garantierter Ruhe und Sicherheit

M i t dem Auseinanderbrechen der mittelalterlichen Ordnung durch die Glaubensspaltung, der Eindämmung der Fehde durch die Ausbildung der „summa potestas jurisdictionis" und der Entstehung des modernen, räumlich geschlossenen Staates war auch ein Bedeutungswandel des Wortes „Frieden" verbunden. Friede konnte nicht mehr, wie i m Mittelalter, Ausdruck der Weltordnung sein; die „pax iusta et vera" war zerbrochen. Dagegen mußte i n einer Zeit überterritorialer, konfessioneller Bürgerkriege Friede als Sicherheit vor Gewalttätigkeit und physischer Vernichtung an Bedeutung gewinnen. Sicherheit und Schutz für den einzelnen konnten nur vom Staat gewährt werden. So entwickelte sich ein neuer Friede, die „pax civilis", der Staatsfriede 49 . A n dieser neuzeitlichen Modifizierung des Friedensbegriffes haben — ebenso wie an dem parallel verlaufenden Wandel des Kriegsbegriffes 50 — Bodin und Hobbes durch ihre staatstheoretischen Schriften bedeutenden Anteil. Hobbes hat den neuen, zukunftsmächtigen Gedanken der Identität des „status civilis" und des „status pacis" am nachdrücklichsten ausgesprochen 51. Freilich stieß seine einseitig auf die Sicherheit ausgerichtete Friedensfunktion des Staates auf Widerspruch. Das Verhältnis von „pax" und „justitia" und die konkrete V e r w i r k lichung der justitia i m Staat blieben umstritten. Soll es hinreichen, wenn der Staat lediglich ein objektives Streitschlichtungsverfahren zur Verfügung stellt, d. h. effektive staatliche Justiz gewährt, oder soll der Staat auch die Verwirklichung der materiellen Gerechtigkeit i m Auge haben? Doch das ist nicht unser Thema. I I I . Der interstatale Friede als Bewahrung oder Wiederherstellung gewaltfreier Beziehungen unter Staaten

Je mehr sich der Staat als geschlossenes Herrschaftsgebilde ausformte und seine friedensstiftende Funktion als selbstverständlich angesehen wurde, bezog man den Frieden auf die interstatalen Beziehungen. Der interstatale Krieg fand sein Korrelat i m interstatalen Frieden. Das Wort „Friede" hatte i n diesem Zusammenhang einen doppelten Sinn: Einmal bezeichnete es einen Zustand, nämlich ruhende Gewalttätigkeit, das andere Mal einen Vorgang, nämlich die Wiederherstellung des gewaltfreien Verhältnisses unter Staaten, den Friedensschluß i m Sinne von Friedensvertrag 52 . Die Einbeziehung des „pactum pacis" i n 49 50 51 52

Janssen, Friede, S. 557. Vgl. oben S. 25 ff. Janssen, Friede, S. 557. Janssen, Friede, S. 565.

32

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

den Begriff „Friede" hatte man zwar bereits i m Mittelalter gekannt, sei es i n der Bedeutung Friede als „Waffenstillstand", sei es als endgültige Beilegung der Streitigkeit, als „Sühnevertrag". Die Funktion der Vereinbarung bestand damals jedoch i n der Wiederherstellung des durch die Rechtsordnung vorgegebenen Friedens als des sozialen „Normalzustandes" 53 . Seit der Glaubensspaltung war aber die einheitliche Ordnung, als deren Ausfluß ein allgemein anerkannter „Normalzustand" angesehen werden konnte, zumindest i n Frage gestellt. A u f das i n der Entstehung begriffene moderne Völkerrecht hatte dies insofern Auswirkungen, als es eine allgemeine „pax universalis et naturalis" als interstataler „Normalzustand" nicht mehr geben konnte 54 . Für den „Staatsfrieden" spielte der Vertragsgedanke eine zwar geistesgeschichtlich eminent wichtige, doch eben nur theoretische Rolle 55 , weil der Friede realiter nicht durch einen Gesellschaf tsvertrag, sondern durch die Etablierung der „summa potestas jurisdictionis" entstand. Dagegen erhielt der Vertragsgedanke für den Frieden i n den zwischenstaatlichen Beziehungen eine praktische, konstitutive Bedeutung. Der labile zwischenstaatliche Friede war, gleichgültig ob man vom natürlichen Frieden oder vom natürlichen Krieg ausging, nur noch denkbar aufgrund eines Vertrages, i n dem die Vertragsparteien hinsichtlich der Verübung von Gewalttätigkeiten eine mehr oder weniger freiwillige Selbstbindung eingingen und sich so ein Höchstmaß an gegenseitiger Sicherheit garantierten.

2. Abschnitt

Die Reichsverfassung Weicht nun bei der näheren rechtlichen Untersuchung des jus belli et pacis nach der konkreten Verfassungsordnung, und i n diesem Abschnitt konkret: der Reichsverfassung, das bunte Bild, das die unter funktionalen Gesichtspunkte soeben betriebene sozialgeschichtliche Analyse von Krieg und Frieden lieferte, so vermittelt es dennoch ein tieferes Zeit- und Verfassungsverständnis, ein Verfassungsverständnis, das von unserem heutigen weit entfernt ist.

53 54 55

Ebenda. Ebenda. Ebenda.

2. Abschn.: Reichserfassung

33

Α. Die Mitwirkung der Reichsstände bei der Entscheidung über das jus belli I . Der Begriff des Reichskrieges

Der Begriff des Reichskrieges bedarf der Erläuterung. Zunächst fiel darunter der Krieg, den Kaiser und Reich gegen eine auswärtige Macht führten, nicht jedoch jener, den der Kaiser allein als Herr seiner Erblande ausrichtete. Gleichwohl wurde von zeitgenössischen Staatsrechtlern unbeirrt festgestellt, daß es der kaiserliche Hof immer verstanden habe, das Reich i n Auseinandersetzungen seiner Erblande m i t fremden Mächten hineinzuziehen, u m seine eigene Position dadurch zu stärken 1 . Bisweilen wurden deshalb i n den Wahlkapitulationen dagegen auch Vorkehrungen getroffen 2 . Es blieb streitig, ob eine kriegerische Maßnahme des Reiches, die sich auch oder ausschließlich gegen Reichsstände richtete, ein Reichskrieg genannt werden konnte 3 . Theoretisch konnte zwischen einem Reichskrieg, der sich gegen eine auswärtige Macht richtete, und einer Reichsexekution, d.h. einer Maßnahme — zunächst der Reichskreise — nach der Exekutionsordnung zur Wahrung des Landfriedens, unterschieden werden. I n der Realität ließ sich jedoch zwischen beiden Instituten keine scharfe Trennungslinie finden, zumal dann, wenn der Exekutionsmaßnahme ein breiter Widerstand entgegengebracht wurde, so daß die Maßnahme nicht mehr allein von einzelnen Reichskreisen durchgeführt werden konnte, oder wenn auswärtige Mächte i n einen solchen „Reichsexekutionskrieg" eingriffen. I n diesen Fällen mußte der Reichstag — wie beim Reichskrieg mit auswärtigen Mächten — ebenfalls beteiligt werden. A u f eine unscharfe Trennung beider Rechtsinstitute deutete auch sowohl A r t . I V der Wahlkapitulation Karls VI. 4 hin, in der es heißt: „ . . . der gleiche Reichskrieg, so dann nach Inhalt der Reichsconstitutionen, der Exekutionsordnung und des Instrumenti Pacis g e f ü h r e t , . . a l s auch A r t . I V § 3 der Wahlkapitulation Josephs II. 5 . Der kaiserliche Hof vertrat jedoch i m Falle des Reichsexekutionskrieges die Auffassung 6 , daß der 1 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 739 f.; Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 273 f. 2 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 5, S. 628 f.; vgl. auch A r t . I V der Wahlkapitulation Karls V I . von 1711 bei Thyllius, S. 1 ff. 3 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 20, S. 168 f. u n d Bd. 4.2, S. 739; Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 275; Pütter, A n leitung zum Teutschen Staatsrechte, 2. Th. Bd. 2, S. 342; Conrad, Recht und Verfassung, S. 520; ders., Deutsche Rechtsgeschichte, Bd. I I , S. 128. 4 Bei Thyllius, S. 10. 5 Vgl. Moser, Betrachtungen, S. 188 ff.

3 Rieder

34

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

Kaiser — anders als i m Falle des Reichskrieges — berechtigt sei, noch bevor der Reichstag damit befaßt werde, Dehortationen zu erlassen, wodurch alle Deutsche, die i m Dienste des Reichsfeindes standen, aufgefordert wurden, dessen Land zu verlassen, und Avoatorien anzuordnen, wodurch ein Werbungs- und Handelsverbot mit dem Reichsfeind begründet wurde. So wurde kaiserlicherseits auch 1756 beim Krieg gegen Preußen verfahren, dessen Charakter als Reichskrieg umstritten war 7 . Ein weiterer Grund für die unscharfe Trennung zwischen Reichskrieg und Reichsexekution war sicherlich historisch bedingt und lag i n dem nur sehr langsam fortschreitenden Wandel von der mittelalterlichen personalen Beziehung der Herrschaftsträger untereinander zu den zwischenstaatlichen Beziehungen unter mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatteten Staaten. Der Bereich des Auswärtigen war noch nicht so scharf von dem staatsinternen Bereich getrennt wie heute. I I . Das jus belli nach Reichsrecht und nach der Reichspraxis

Bei der weiteren Behandlung von Reichskriegen muß zwischen sogenannten „Defensiv-" und „Offensivkriegen" 8 unterschieden werden. Freilich hat man schon damals erkannt, daß diese Unterscheidung i n der Realität von sehr bescheidener Bedeutung war, weil die Umstände meist „so verwickelt, daß man die Sache von einer oder der anderen Seite her betrachten oder doch vorstellen kan, wie man w i l l " 9 . 1. Der Reichskrieg als „Defensivkrieg" Wenn das Reich von auswärtigen Mächten angegriffen wurde, war der Kaiser nach den einschlägigen A r t i k e l n der Wahlkapitulation 1 0 berechtigt, alle dem Reich unnachteilige Hilfe zu gebrauchen. Bemerkenswert ist dabei, wie die Worte „dem Reich unnachteilige" i n die Wahlkapitulation gelangt sind: Bis 1658 blieb es bei der Formulierung des A r t . 11 der Wahlkapitulation Karls V. 1 1 aus dem Jahre 1519: 6 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 275 f.; vgl. auch bei Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 5, S. 630 f. den abweichenden Standpunkt Preußens, der sich jedoch nicht durchzusetzen vermochte. 7 Vgl. dazu Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 742 f. 8 Wegen der Schwierigkeiten einer Unterscheidung vgl. Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 741. 9 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 741. 10 Vgl. etwa A r t . I V des Entwurfs einer beständigen W a h l k a p i t u l a t i o n v o m 8. J u l i 1711, bei Zeumer, Nr. 205, S. 474 ff.; ferner A r t . I V § 5 der W a h l k a p i t u lation Franz I. v o n 1745; vgl. auch Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S.740. 11 Bei Zeumer, Nr. 180, S. 309 ff.

2. Abschn.: Reichserfassung

35

Wo W i r aber u m des Reichs wegen oder daz Heilig Reiche angegriffen u n d bekriegt wurden, alsdann mugen W i r Uns dagegen aller H i l f gebrauchen."

I n dem dem Reichstag vorgelegten Entwurf der Fürsten für eine immerwährende Wahlkapitulation aus dem Jahre 1663/4 wurden zum einen die schon lange bekämpften Eingangsworte geändert. Sie lauteten nun 1 2 : „Wo er aber des Reichs wegen angegriffen würde, . . . " . Zum anderen wendeten sich die Fürsten gegen die Passage „möge er sich aller Hülff gebrauchen", deren Streichung sie anstrebten. Nach Verhandlungen einigte man sich i m Fürstenkollegium auf einen Kompromiß, der i m Wortlaut den i n Fußnote 10 zitierten Wahlkapitulationen entsprach. Diese Formulierung fand dann auch die Zustimmung des Kurfürstenkollegs. Gleichwohl gelangte diese geänderte Fassung erst i n die Wahlkapitulation Karls VI. von 1711, nachdem die Kurfürsten i m Jahre 1690 Joseph I. nochmals, entgegen den Vorstellungen einiger Mitglieder des Fürstenkollegiums, die alte Wahlkapitulation vorgelegt hatten. Darin konnte wohl insbesondere i m Hinblick auf die angesprochenen Tendenzen eine vorübergehende Stärkung des Reichsgedankens gesehen werden, die freilich wohl nur unter dem Eindruck des Reichskrieges gegen Frankreich (Pfälzischer Erbfolgekrieg 1688-97) zustande kam. Die Intention der von dem Fürstenkollegium erstrebten Änderung war klar. Die Kräfte des Reiches strebten auseinander, die Lockerung des Reichsverbandes schritt voran. Es wurde deutlich, „daß auch i n diesem Fall (in dem der Kaiser von Reichs wegen angegriffen wird, d. Verf.) das Reich nicht (sich) als mit angegriffen ansehen w i l l " 1 3 . Andererseits stellten diese Bestrebungen der Reichsfürsten auch eine Reaktion auf die bereits oben beschriebene kaiserliche Politik dar, das Reich i n Kriege der eigenen Interessen wegen zu verwickeln. 2. Der Reichskrieg als „Offensivkrieg" Für die Entscheidung über Offensivkriege sah schon die „Handhabung Friedens und Rechts" vom 7. August 1495, die eine Vereinbarung zwischen dem Kaiser und den Reichsständen zur Durchführung und Sicherung des Landfriedens darstellte und i n der sich der Kaiser verpflichtete, jährlich einen Reichstag abzuhalten, i n § 7 eine reichsständische M i t w i r k u n g vor 1 4 : „Auch sollen W i r u n d Unser lieber Sune Erzhertzog Philips, auch Unser Churfürsten, Fürsten u n d Stend des Reichs on Wissen u n d W i l l e n der gemainen järlichen Versamblung kainen K r i e g oder Fechte ansahen . . . " 12 13 14

*

Bei Moser, Wahlkapitulation, 2. Th., S. 181 f. Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 740. Bei Zeumer, Nr. 175, S. 292.

36

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

A n dieser Formulierung läßt sich ersehen, daß die Entwicklung zum Krieg als Staatenkrieg noch voll i m Gange war. Das Fehde- und Kriegsverbot richtete sich auch an die Reichsstände und bezweckte zugleich die Errichtung eines allgemeinen innerstaatlichen Friedens. I n der Wahlkapitulation Karls V. — i n A r t . 11 — wurde das Kriegsund Fehderecht des Kaisers inner- und außerhalb des Reiches an die M i t w i r k u n g der Reichsstände gebunden, wobei auch die bloße M i t w i r kung der Kurfürsten genügte: „zum wenigsten (Furwissen, Rat und Bewilligen, d. Verf.) der sechs Churfürsten" 1 5 . Die Fälle, i n denen wenigstens die Kurfürsten die Entscheidung über den Reichskrieg m i t tragen mußten, wurden jedoch nicht genannt. Auch der für die Reichsverfassung — als Reichsgrundgesetz — so bedeutsame Westfälische Frieden von 164816 hielt an der gemeinsamen Zuständigkeit von Kaiser und Reichsständen für die Kriegsentscheidung fest. Er formulierte zum ersten Mal ganz allgemein die Befugnisse der Reichsstände gegenüber dem Kaiser. I n IPO A r t . V I I I § 2 gestand er diesen ein allumfassendes Mitbestimmungsrecht i n allen Reichsangelegenheiten zu: „Gaudeant sine contradictione iure suffragii i n omnibus deliberationibus super negotiis i m p e r i i , . . . " . Während jedoch i n den Wahlkapitulationen seit K a r l V. auch die alleinige M i t w i r k u n g der Kurfürsten bei der Kriegsentscheidung als hinreichend angesehen wurde, fand diese Einschränkung des reichsständischen Mitwirkungsrechts i n den Westfälischen Frieden, bei dessen Abschluß ja alle Reichsstände beteiligt waren, keinen Eingang. Gleichwohl kehrte diese Beschneidung der ständischen Rechtsposition i n der Wahlkapitulation König Ferdinands IV. 1 7 wieder, allerdings nunmehr m i t der einschränkenden Voraussetzung, daß die M i t w i r k u n g der Kurfürsten nur genügen sollte, „ i n Sachen, da i n dem Verzug Gefahr stünde, biß man zu einer Reichsversammlung, so W i r solchen falls zum förderlichsten abzuschreiben gelangen kan". Einerseits wurde durch diese „clausula finalis" deutlich, daß die Fälle, i n denen die alleinige Zustimmung der Kurfürsten hinreichend war, lediglich bei Gefahr i m Verzuge gegeben waren, also gewissermaßen i m Notstandsfalle. Andererseits mußte deren Zustimmung nicht zwingend auf einem sofort einzuberufenden Reichstag bestätigt werden; vielmehr lag es beim Kaiser, 15

Bei Zeumer, Nr. 180, S. 309 ff. (310). Instrumentum Pacis Osnabrugense (IPO), das ebenso w i e das I n s t r u m e n t u m Pacis Monasteriense (IPM) k ü n f t i g zitiert w i r d nach: Walder, I n s t r u menta pacis Westphalicae. 17 Diese W a h l k a p i t u l a t i o n — bei Limnaeus, S. 782 ff. — erlangte keine praktische Bedeutung, da K ö n i g Ferdinand I V . noch vor seinem Vater, Kaiser Ferdinand I I I . , ein Jahr nach seiner Königswahl 1653, starb. 16

2. Abschn.: Reichserfassung

37

ob er einen solchen ausschrieb. Seit der Wahlkapitulation Karls V. 1 8 — A r t . 12 — bedurfte er dafür der Zustimmung der Kurfürsten, seit dem Westfälischen Frieden — IPO A r t . V I I I § 3 — sollte ein Reichstag abgehalten werden, so oft der gemeine Nutzen oder die Notwendigkeit es erforderten. Lange hatte auch der Zusatz von 1658 nicht Bestand. Bereits i n der Wahlkapitulation Leopolds I. von 1658 wurde er wieder gestrichen, dafür aber i n Art. 13 wenigstens die Zustimmung „samtlicher" K u r f ü r sten zur Voraussetzung gemacht 19 . Dies geschah trotz heftigen Widerstands der Fürsten, die, veranlaßt durch das Verhalten Kaiser Ferdinands I I I . und König Ferdinands IV., eine Verschärfung der entsprechenden Passagen der Wahlkapitulation forderten. So verlangte der Entwurf der Fürsten für eine immerwährende Wahlkapitulation aus dem Jahre 1663 immer die Zustimmung aller Reichsstände zu einem Reichskrieg, ja sogar auch für einen Krieg des Kaisers, den er als Landesherr seiner Erblande führte — A r t . 3, 26 20 . Damit sollte dem Kaiser als Territorialfürsten, d.h. als Reichsstand, ein Recht genommen werden, das seit dem Westfälischen Frieden — IPO A r t . V I I I § 2 — allen Reichsständen zugebilligt wurde; es ist deshalb nicht verwunderlich, daß diese überzogene Forderung nicht i n das Reichsrecht Eingang fand. Bis 1711 trat gegenüber der Rechtslage des Jahres 1658 keine Änderung ein. Auch die Wahlkapitulation Karls VI. von 1711 ließ i n ihrem Art. I V — insoweit anders als A r t . I V des Entwurfs einer beständigen Wahlkapitulation vom 8. J u l i 171121 — die Zustimmung sämtlicher K u r fürsten zu einem Reichskrieg genügen, wogegen die übrigen Reichsstände unter Berufung auf den Westfälischen Frieden — IPO A r t . V I I I § 2 — erîergisch protestierten. Schließlich wurde dann doch i n die Wahlkapitulation Karls V I I . i m Jahre 1742 in A r t . I V § 2 ein Zusatz eingefügt, an dem bis zum Ende des Reichs festgehalten wurde, nämlich: „ . . . oder zum wenigsten der sämtlichen Churfürsten Vorwissen, Rath u n d Einwilligung, i n eilenden Fällen, wo hiernächst gleichwohlen u n d so balden m i t gesamten Reich Gebühr zu beobachten 22 ."

Zunächst erscheint es unverständlich, wie hartnäckig zwischen Fürsten und Kurfürsten der Streit u m das exklusive kurfürstliche M i t wirkungsrecht bei der Entscheidung über das jus belli i m Eilfall ge18 19 20 21 22

Bei Zeumer, Nr. 180, S. 309 ff. Bei Moser, Wahlkapitulation, 2. Th., S. 173. Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2., S. 744. Bei Zeumer, Nr. 205, S. 474 ff. Bei Moser, Wahlkapitulation, 1. Th., S. 16,

38

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

führt wurde, zumal kein Fall bekannt ist, i n dem Kaiser und K u r f ü r sten allein einen Reichskrieg beschlossen haben 23 . Vielmehr unterbreitete der Kaiser jeweils dem Reichstag einen Antrag auf Führung eines Reichskrieges, über den dieser i n Ausübung seines Mitwirkungsrechtes entschied. Bevor der Frage nach dem Grund für diesen praktisch seit dem 16. Jahrhundert geführten Streit nachgegangen wird, soll zunächst ein Erklärungsversuch für das allgemeine Mitwirkungsrecht der Reichsstände bei der Entscheidung über die Führung eines Reichskrieges gegeben werden. I I I . Die Mitwirkung der Reichsstände als Folge der Verfassungsstruktur

Das Erfordernis der Einwilligung der Reichsstände zu einem Reichskrieg führte Häberlin 2 4 darauf zurück, daß die einzelnen Reichsstände die erforderliche Armee stellten und die notwendigen Mittel aufbringen mußten. Dieser Aspekt ist sicherlich ein wichtiger Ansatzpunkt zur Erklärung des ständischen Mitwirkungsrechtes. I m frühen Mittelalter waren die freien, wehrfähigen Männer verpflichtet, dem König Heerfolge zu leisten 25 . Später, mit dem Aufkommen des Rittertums und der Herausbildung des Lehnswesens als rechtlicher Grundlage des Wehrwesens, änderte sich der Charakter der Reichswehrverfassung. Die Entwicklung zur Landeshoheit und die Mediatisierung bewirkten, daß sich das Aufgebot nicht mehr an die wehrfähigen Reichsuntertanen unmittelbar richtete, sondern an die Territorialfürsten, die ihrerseits diese Aufforderung ihren Vasallen und Dienstleuten weitergaben, an die Reichsstädte und an die kleineren reichsunmittelbaren Herrschaften. I n den ersten Jahrhunderten des Reiches stand die Wehrhoheit allein dem König zu, der über Krieg und Frieden entschied und die Heerfahrt und das Aufgebot bestimmte 26 . Die Reichsheerfahrt war der Feldzug zur Sicherung der Reichsgewalt und der Reichsgrenzen, aber auch zur Ausdehnung des Reichsgebietes27. Seit Heinrich IV. 2 8 bzw. Heinrich 23 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 274; i m Gegensatz dazu wurde das jus foederis auch i n p r a x i n u r v o m Kaiser u n d den K u r fürsten gemeinsam ausgeübt (so Limnaeus bei Hoke, S. 188 f.). 24 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S.273. 25 Conrad, Deutsche Rechtsgeschichte, Bd. I, S. 109 ff.; vgl. auch Quaritsch, S. 223 ff., der eine „allgemeine Wehrpflicht der Freien" verneint u n d die Heerfolgepflicht schon zu dieser Zeit ausschließlich auf die Vasallen u n d K ö nigsfreien beschränkt. 26 Conrad, Wehrverfassung, S. 107 f. 27 Conrad, Wehrverfassung, S. 107. 28 Conrad, Wehrverfassung, S. 108; Auer, Heerfahrt, S. 27.

2. Abschn.: Reichs Verfassung

39

V. 2 9 erlangten die Großen des Reiches ein Mitwirkungsrecht bei der Entscheidung über die Heerfahrt und das Aufgebot. Die Entscheidung darüber fiel nunmehr auf dem Reichstag unter M i t w i r k u n g der Reichsfürsten. Als Grundlage für die Bemessung des Aufgebots galten zunächst vornehmlich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und die Größe des Lehnsbesitzes. Seit Beginn des 15. Jahrhunderts wiesen die Reichsmatrikel den Umfang der Kontingente auf, die die einzelnen Reichsstände für das Reichsheer zu stellen hatten 30 . Sie stellten eine formalisierte Konkretisierung der Heerfolgepflicht dar und bildeten bis 1806 die Grundlage für die Aufstellung des Reichsheeres. Zwar wurden die Matrikel i m Laufe der Jahrhunderte auch geändert, dennoch wurden sie nicht ständig der sich verändernden wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Heerfolgepflichtigen angeglichen. Erst gegen Ende des Mittelalters versuchte man — bedingt durch das Aufkommen von Söldnerheeren — das Wehrwesen mittels einer allgemeinen Reichssteuer zentral zu organisieren und zu finanzieren. Besonders bekannt wurde die „Verschreibung und Ordnung des gemainen Pfenings halben" vom 7. August 149531. Dieser Reform blieb jedoch wegen der mangelhaften organisatorischen und verwaltungsmäßigen Grundlage für den Einzug der Abgabe langfristig der Erfolg versagt. Es blieb bei den Matrikelbeiträgen 32 , d.h. bei einem „reichsständischen Heer". Obgleich der Reichskrieg Angelegenheit des ganzen Reiches war, waren lediglich die Reichsstände armiert. Die positivistische, auf die faktischen Verhältnisse abstellende Erklärung Häberlins dringt freilich nicht zum eigentlichen Kern der ständischen M i t w i r k u n g bei der Entscheidung über das jus belli vor. Der Grund und auch das Ausmaß der Beteiligung der Reichsstände an wichtigen Reichsangelegenheiten, wie dem jus belli, lag i n der Verfassungsstruktur des Reiches selbst. Der Kaiser — das war spätestens seit Heinrich IV. klar — war weder unumschränkter, „souveräner" Herrscher, noch Inbegriff der gesamten Staatsgewalt oder alleinige Quelle des Rechts. Seit dem 13. Jahrhundert war die i m christlichen Glauben wurzelnde Vorstellung von dem historischen Auftrag des Kaisertums, und damit des Reiches, zusammen m i t der Kirche das Evangelium i n dieser Welt zu verkündigen sowie 29

Schröder / von Künßberg, S. 559. Vgl. bei Zeumer, Nr. 157: „Heeresmatrikel, auf dem Reichstage zu N ü r n berg beschlossen. — 1422", S. 232 ff. 31 Bei Zeumer, Nr. 176, S. 294 ff. 32 Vgl. bei Zeumer, Nr. 181: „Anschlag für die Romzugshülfe i n Truppen zu Roß u n d zu Fuß u n d für Unterhaltung des Regiments u n d des K a m m e r gerichts i n Geld. — 1521, M a i 15 u n d 17", S. 313 ff. 30

40

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

dem Ansturm des „Bösen" i n dieser Welt zu widerstehen und „das Erscheinen des Antichrist und das Ende des gegenwärtigen Äon aufzuhalten" 3 3 , verblaßt. Seitdem das Kaisertum Bestandteil der Hausmacht einer dynastischen Familie wurde, schwand allmählich der Gedanke an die i n der geschichtlichen Sendung begründeten Heiligkeit des Kaisertums. Das Kaisertum hörte auf, „Erhöhung einer Krone" 3 4 zu sein. M i t der Glaubensspaltung und der damit verbundenen Auflösung der Verortung der „ecclesia Christi" auf Rom 35 wurde der kaiserlichen Herrschaft ihre religiöse Legitimation vollends entzogen; fortan sah sich eine solchermaßen säkularisierte 36 Herrschaft zur innerweltlichen Rechtfertigung gezwungen. Das Kaisertum erschien seither immer mehr als Fassade einer sinnentleerten Reichsidee, sinnentleert deshalb, weil die Reichsidee mit dem Verlust der Einheit der Christenheit, der sie zugeordnet war, inhaltslos geworden war 3 7 . Der Kaiser stand nicht über der Verfassung und über dem Recht, sondern hatte das Recht zu wahren und zu gewähren. Kern seiner weltlichen Gewalt war deshalb die Gerichtsgewalt 38 . Durch die Vergabe kaiserlicher Hoheitsrechte als Lehn wurde die kaiserliche Gewalt zugunsten territorialer und lokaler Vasallen gemindert und geschwächt. Das Reich erlitt einen dauernden Substanzverlust an spezifisch „öffentlichen" Machtmitteln (Regalien), die auf die späteren Territorialfürsten übergingen 39 . Da es bei einem Personenverbandsstaat keine Trennung von A m t und Person geben konnte, trat die Tatsache, daß diese lokalen Herrschaften lediglich derivative Herrschaftsrechte ausübten, i n den Hintergrund. So verlagerte sich Herrschaft, d.h. Staatsmacht, vom Kaiser auf territoriale Reichsfürsten, Städte und andere Reichsstände. Das lehnsrechtliche Prinzip der gegenseitigen Treue und des Gehorsams trug noch aus einem anderen Grund zur Schwächung der Reichsgewalt bei. Denn der lehnsrechtliche Gehorsam war nicht unbedingt, sondern von dem germanischen Element der gegenseitigen Treue bestimmt. Treue setzte dem Gehorsam Grenzen. Da Treue selbst nur i m 33 Schmitt, Nomos der Erde, S. 29; vgl. auch Böckenförde, Entstehung des Staates, S. 77 ff. 34 Schmitt, Nomos der Erde, S. 33. 35 Quaritsch, S. 51; Schmitt, Nomos der Erde, S. 28 ff. 36 Quaritsch, S. 293 ff., insb. S. 303 f.; Stolleis, Reichspublizistik — P o l i t i k — Naturrecht, S. 14 f.; Böckenförde, Entstehung des Staates, S. 76 ff., der bereits i m Investiturstreit den Beginn dieser Säkularisation sieht. 37 Rassow, S. 15. 38 Vgl. dazu Roellecke, Über die richterliche Gewalt, S. 1 ff.; vgl. dazu auch die noch heute weite Bedeutung des Begriffes „Jurisdiktionsgewalt" i m katholischen Kirchenrecht: Müller, L e x i k o n des Kirchenrechts, S.33 („Gerichtsbarkeit, geistliche" a); Plöchl, B d . I , S. 50 ff., Bd. I I , S. 50 ff. und Bd. I I I , S. 65 ff.; Erler, S. 43 f. 39 Mitteis, S. 449.

41

2. Abschn.: Reichserfassung

Rahmen des sittlich und rechtlich Zumutbaren möglich war, konnte ein Lehnsmann dem diese Grenzen überschreitenden Herrn Treue und Gehorsam verweigern 40 . Das hatte zur Folge, daß der Gehorsam und damit die Geltung und das Funktionieren der Herrschaftsordnung zur Disposition des Vasallen stand und schließlich sogar i n ein Widerstandsrecht durch Gehorsamsverweigerung und Gehorsamsaufkündigung münden konnte 41 . Da es damals noch keine effektive „summa potestas jurisdictionis" gab, wurde oftmals ein solcher Streit durch die Fehde ausgetragen. Die Vasallen waren eben keine Untertanen des Königs bzw. des Kaisers i m Sinne eines neuzeitlichen, öffentlich-rechtlichen Subjektionsverhältnisses. Kaiser und Reichsstände verkörperten fortan nur noch gemeinsam die „staatliche Gewalt" i m Heiligen Römischen Reich. Da der Kaiser mit der Vergabe kaiserlicher Rechte faktisch auch das Substrat seiner Herrschaft aus den Händen gab, w i r d die reichsständische Entscheidung über Krieg und Frieden verständlich. Die Entwicklung konnte um so eher diesen Verlauf nehmen, als nach germanischer Rechtsauffassung, i n deren Tradition die Reichs Verfassung auch stand, der Stammesfürst gleichsam nur „primus inter pares" war und wichtige Angelegenheiten vom Stamm selbst i n der Volksversammlung beschlossen wurden 4 2 . Unter diesem Aspekt muß auch das Aufkommen der Wahlkapitulation 4 3 gesehen werden. Seit dem Beginn des 16. Jahrhunderts bewirkte diese Verteilung staatlicher Herrschaftsmacht auf die territorialen Gewalten eine Änderung der Reichsverfassung. I m Westfälischen Frieden anerkannte IPO A r t . V I I I § 1 die Staatlichkeit der Territorien, indem er ihnen die aus der Territorialgewalt entstandene Landeshoheit zubilligte — jus territoriale —, wobei dieser Begriff noch neben den alten Herrschaftstiteln genannt wurde. So ging die Landeshoheit hervor aus einer Anhäufung vieler, unsystematisch miteinander verbundener Berechtigungen, die auf den verschiedensten Titeln beruhten. Freilich war diese Landeshoheit nicht unumschränkt, denn sie war abhängig von Kaiser und Reich, sei es nach Lehnsrecht, sei es wegen der staatsrechtlichen Unterordnung unter die Oberhoheit des Reiches44. Dennoch nahm damit das Reich den Charakter eines „Staatenverbandes" 45 an. Ebenso wie beim 40

I

Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 261 f. für das Verhältnis zwischen dem H e r r n u n d dem Holden. 41 Quaritsch, S. 234; Kern, Gottesgnadentum u n d Widerstandsrecht, S. 218. 42 Conrad, Deutsche Rechtsgeschichte, Bd. I, S. 17. 43 Vgl. dazu Kleinheyer, Gerd: Die kaiserlichen Wahlkapitulationen. Geschichte, Wesen u n d Funktion, Karlsruhe 1968. 44 Vgl. dazu Feine, Z R G Germ. A b t . Bd. 52 (1932), S.65, 112 f.; Gönner, S.337.

42

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

Zerfall des Lehnswesens die persönliche Beziehung zwischen Lehnsherrn und Lehnsmann zugunsten des dinglichen Elements des Lehns i n den Hintergrund getreten war, verlor i m Verhältnis zwischen Kaiser und Reich das persönliche Element an Bedeutung. Freilich kehrte es mit dem Aufkommen des Absolutismus i n veränderter Form, nämlich i n der Personifizierung des Staates bzw. i n der Identifizierung des Herrschers mit dem Staat, i n anderer Funktion wieder zurück 46 . Die Reichsstände betrachteten sich gegenüber dem Kaiser als relativ selbständige, föderativ organisierte Gliedstaaten des Reiches. Der lose Zusammenhalt und der föderative Charakter der Reichsverfassung äußerte sich gerade auch i m Reichskriegswesen. Zwar war der Kaiser nach außen h i n zuständig, einen Reichskrieg förmlich zu erklären, obgleich es auch schon damals vorkam, daß Kriege sowohl mit Reichsständen als auch mit auswärtigen Mächten geführt wurden, ohne daß ihnen eine Kriegserklärung vorausgegangen war 4 7 . Ferner bestand bei Reichskriegen mit auswärtigen Staaten für jeden Reichsstand das generelle Verbot, sich für neutral zu erklären, es sei denn m i t Zustimmung von Kaiser und Reich 48 . Ein allgemeines „Notstandsrecht", das zu einer Neutralitätserklärung berechtigte, etwa bei besonderer Gefährdung eines Reichsstandes durch den Feind, wollte man zwar nicht zulassen, doch der zeitgenössische Jurist Häberlin 4 9 bemerkte dazu lapidar: „Selbsterhaltung ist alles." Wenn sich sogar Reich und Reichsstände untereinander bekriegten, wenn auch „praeter & supra leges" 50 , war eine kaiserliche Gewalt nur noch ein Schatten ihrer selbst. Obgleich man m i t dem kaiserlichen A m t nominell nach innen die Reichsidee verband und sich formell alle Staatlichkeit i m Reich aus i h m legitimierte, wurde der Kaiser faktisch doch zur „Partei" und zum Vertreter des Hauses Habsburg. Unter diesen Umständen konnten über einen Reichskrieg freilich nur noch Kaiser und Reich gemeinsam entscheiden. Praktisch war seit dem Westfälischen Frieden das Ende des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation nur noch eine Frage der Zeit. Die Epoche des Deutschen Bundes 51 als „Reich ohne Kaiser" war bereits vorgezeichnet. 45

Vgl. dazu Randelshofer, S. 194 ff., 299 f. sowie S. 67 ff., wo er die Urteile der Rechts- u n d Geschichtswissenschaft seit dem 17. Jahrhundert über die Reichsverfassung darstellt u n d einer kritischen Würdigung unterzieht. 46 Vgl. Quaritsch, S. 214, 501. 47 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 750 u n d Bd. 20, S. 169. 48 Gönner, S. 603; Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 277 ff.; Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 1018; vgl. auch Conrad, Recht u n d Verfassung, S. 521. 49 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 279. 50 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 1019. 51 Vgl. unten S. 119 ff.

2. Abschn.: Reichserfassung

43

Aus dieser Erklärung der Beteiligung der Reichsstände bei der Entscheidung über das jus belli läßt sich nun auch mühelos der Streit zwischen den Kurfürsten und den übrigen Reichskollegien über das exklusive kurfürstliche Mitwirkungsrecht bei der Entscheidung über das jus belli i n Eilfällen erklären. Hätten die übrigen Reichsstände den Anspruch der Kurfürsten auf dieses Recht anerkannt, so hätten sie ihnen damit gleichzeitig eine verfassungsrechtliche Sonderstellung eingeräumt, die über ihre Befugnis bei der Königs- bzw. Kaiserwahl und über ihre bisherigen Privilegien hinausgegangen wäre. Neben dem A n spruch der kaiserlichen Herrschaftsgewalt hätten sie sich dem Anspruch einer obligatorischen kurfürstlichen Herrschaftsgewalt gegenübergesehen, die ebenso wie die kaiserliche vorwiegend zur Wahrnehmung der eigenen Interessen eingesetzt worden wäre. Zur Wahrung ihrer eigenen ständischen Libertät mußten sie deshalb das Aufkommen einer eigenständigen kurfürstlichen Herrschaftsgewalt, legitimiert aus der kurfürstlichen Präeminenz, zu verhindern suchen. Zudem verlor seit 1663, mit der Permanenz des Reichstags i n Regensburg, das Argument, daß anders dem Bedürfnis nach einer schnellen Entscheidung nicht entsprochen werden könne, erheblich an Überzeugungskraft, residierten doch die oft sehr zerstrittenen Kurfürsten selbst weit voneinander entfernt. B. Die Mitwirkung der Reichsstände bei der Entscheidung über das jus pacis I. Der Abschluß von Friedensverträgen nach Reichsrecht bis zum Dreißigjährigen Krieg

Auch zum Abschluß eines Friedensvertrages bedurfte es grundsätzlich der M i t w i r k u n g der Reichsstände. Zwar fand das jus pacis i n der „Handhabung Friedens und Rechts" und i n den kaiserlichen Wahlkapitulationen bis zum Jahre 1636 keine besondere Erwähnung. Eine Regelung erfuhr es dennoch, weil es als Teil des Bündnis- und Vertragsrechts angesehen wurde 5 2 . Schon daraus kann ersehen werden, daß der Begriff Frieden erst allmählich zur Kennzeichnung interstataler Beziehungen verwendet wurde.

52 Vgl. A r t . 7 der W a h l k a p i t u l a t i o n Karls V., bei Limnaeus, S. 38 ff., A r t . 6 der W a h l k a p i t u l a t i o n Ferdinands I., ebenda, S. 412 ff., A r t . 4 der W a h l k a p i t u lation M a x i m i l i a n s II., ebenda, S. 483 ff., A r t . 6 der W a h l k a p i t u l a t i o n Rudolfs II., ebenda, S. 505 ff. u n d A r t . 5 der W a h l k a p i t u l a t i o n Matthias', ebenda, S. 544 ff.

44

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

Das Bündnis- und Einigungsrecht des Kaisers war durch die Wahlkapitulation beschränkt. So lautet z. B. A r t . 6 der Wahlkapitulation Ferdinands II. 5 3 : „ W i r sollen u n d w o l l e n dazu für Uns selbst als erwählter Römischer K ö n i g i n des Reichs händeln auch k e i n Bündnuß oder Einigung m i t frembden Nationen noch sonst i m Reich machen. W i r haben dann zuvor die sechs Churfürsten deshalben an gelegene Mahlstatt zu zimlicher Zeit erfordert u n d ihren W i l l e n samptlich oder des mehrern Theils aus ihnen i n solchem erlangt."

Ε (A) i n (ig) ung bedeutete i n diesem Zusammenhang ganz allgemein Vertrag, Vereinbarung 54 , worunter auch der Abschluß eines Friedensvertrages fiel 55 . Völkerrechtliche Verträge zu der damaligen Zeit, die Wahlkapitulation spricht ja von „Einigung mit frembden Nationen", bestanden „gewöhnlich i n Friedensschlüssen und solchen Tractaten, welche sich auf Krieg und Frieden beziehen" 56 .

I I . Der Westfälische Frieden (1648) als Sieg der reichsständischen Libertät über den Kaiser

Noch bevor i m Westfälischen Frieden die ständisdhe Macht über die kaiserliche triumphierte, kam es i m Prager Frieden von 1635 zwischen Sachsen und dem Kaiser auf dem Höhepunkt kaiserlicher Machtentfaltung zu einer Restauration kaiserlicher Reichsgewalt. Das jus armorum und das jus foederis wurde den Ständen genommen und ganz dem Kaiser überantwortet. Diese aus der momentanen militärischen Überlegenheit des Kaisers zu erklärenden, für die Stände sehr einschneidenden Bestimmungen resultierten auch aus dem Umstand, daß der Kaiser diesen Frieden für das Reich ohne vorherige M i t w i r k u n g der Reichsstände abschloß. Gleichzeitig unterließ man es freilich nicht, in § 93 des Prager Friedensschlusses 57, den Ausnahmecharakter dieses Vorgehens zu betonen und darauf hinzuweisen, „daß ausser eines gemeinen Reichsoder je zum wenigsten Deputation-Tags, dergleichen das gantze Reich betreffende hohe Schlüsse nicht zu machen". 53 Bei Limnaeus, S. 584 ff.; vgl. dort auch A r t . 6 der W a h l k a p i t u l a t i o n M a t thias' (S. 547), A r t . 6 der W a h l k a p i t u l a t i o n Rudolfs II., (S.507), A r t . 4 der W a h l k a p i t u l a t i o n Maximilians I I . (S. 484), A r t . 6 der W a h l k a p i t u l a t i o n Ferdinands I. (S. 415), A r t . 7 der W a h l k a p i t u l a t i o n Karls V. (S.39f.); vgl. auch A r t . 7 der „Handhabung Friedens u n d Rechts", bei Zeumer, Nr. 175, S.291 ff. 54 Haberkern / Wallach, S. 169. 55 U n k l a r Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 1027 (§ 8), da A r t . 7 der W a h l k a p i t u l a t i o n K ö n i g Ferdinands I V . — bei Limnaeus, S. 782 ff. — insoweit inhaltlich den i n Fußn. 53 angeführten A r t i k e l n entsprach. 56 V o n Ompteda, S. 583. 57 Bei Koch, 3. Th., S. 534 ff.

2. Abschn.: Reichserfassung

45

I n A r t . 7 der Wahlkapitulation Kaiser Ferdinands III. 5 8 sicherte man sich zudem von Seiten der Kurfürsten gegen eine möglicherweise präjudizielle Wirkung der bei dem Abschluß des Prager Friedens von 1636 unterlassenen M i t w i r k u n g der Reichsstände bzw. der Kurfürsten ab, allerdings unter Anerkennung der damaligen Ausnahmesituation. Dieser letzte Versuch, das Reich i n einen monarchischen, tendenziell absolutistischen Staat umzuwandeln, mußte jedoch fehlschlagen, sobald sich die Machtverhältnisse i m Reich wieder änderten. Der Prager Vertrag wollte das Kräftegleichgewicht einseitig zugunsten des Kaisers, hinter dem ja durch die „Erblichkeit" der Kaiserkrone längst Österreich, das Haus Habsburg, stand, verschieben. Damit fehlte es dem Sieger an Selbstbeschränkung, die allein durch Schaffung eines Interessenausgleichs einen stabilen dauerhaften Frieden hätte garantieren können. A n einem unausgewogenen Frieden konnten aber auch die auswärtigen Mächte kein Interesse haben; sie traten i h m nicht bei. Durch den Kriegseintritt Frankreichs veränderten sich die Machtverhältnisse grundlegend. Seit dem Regensburger Reichstag von 1640/41 pochten die Reichsstände immer mehr auf ihre „alten" Rechte, die ihnen schließlich i m Westfälischen Frieden zugestanden werden mußten. Die Friedensverhandlungen i n Münster und Osnabrück fanden zwischen den kriegsführenden Mächten Frankreich, Schweden und — für das Reich — dem Kaiser und den Reichsständen statt. Daß die Reichsstände an solchen Verhandlungen teilnahmen, war ein staats- und völkerrechtliches Novum. I h r jus suffragii erkämpften sich die Reichsstände, i n vorderster Linie die Evangelischen, gegen den hinhaltenden Widerstand des Kaisers 59 , hartnäckig unterstützt jedoch von den Mächten Frankreich und Schweden 60 , die sich davon eine Schwächung der kaiserlichen Reichspartei versprachen. Zudem erhofften sie sich, daß verfassungsrechtliche Probleme des Reichs mit i n die Friedensverhandlungen einbezogen würden 6 1 , nachdem jetzt auch praktisch der Reichstag auf dem Kongreß vertreten war. Damit war faktisch auch entschieden, daß das jus belli et pacis dem Kaiser und allen Reichsständen — nicht nur den Kurfürsten 6 2 — gemeinsam zustand. Dies entsprach den Forderungen Frankreichs und Schwedens63. 58

Bei Limnaeus, S. 665 ff. Vgl. die Darstellung bei Ruppert, S. 86 ff. 60 Vgl. Dickmann, Westfälischer Friede u n d Reichsverfassung, S. 18 ff. u n d Böckenförde, Staat 8. Bd. (1969), S. 450 ff., insb. die Hinweise i n den dort angegebenen Fußn. auf die französischen u n d schwedischen Propositionen. 61 Ritter, S. 618. 62 Ritter, S. 616 ff. 63 Ritter, S. 617. — Die P o l i t i k Schwedens w a r dabei t r a d i t i o n e l l bestimmt durch sein Programm konfessioneller Bündnispolitik. Frankreich zielte dage59

46

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

Der Kaiser stimmte dieser Entwicklung zu, als er am 29. August 1645 alle Reichsstände zu den Friedensverhandlungen i n Münster und Osnabrück einlud, den kaiserlichen Gesandten zu assistieren und hierinnen ihr freies jus suffragii zu gebrauchen 64 . A m Ende des Dreißigjährigen Krieges stand die bereits beim jus belli erwähnte Regelung des IPO A r t . V I I I § 2, wonach es zum Abschluß eines Friedensvertrages der M i t w i r k u n g aller Reichsstände bedurfte. A u f die Bestimmungen des Westfälischen Friedens wurde i n den Wahlkapitulationen König Ferdinands IV. 6 5 — A r t . 2 — und Leopolds I. 6 6 — A r t . 2, 13 — ausdrücklich verwiesen und auf diese Weise auch seine Regelung des jus pacis ausdrücklich zum Bestandteil der Wahlkapitulationen gemacht. I n den Wahlkapitulationen Josephs I. 6 7 — A r t . 13 — und Karls VI. 6 8 — A r t . I V § 6 — nahm man dagegen eine inhaltsgleiche Regelung des jus pacis ausdrücklich i n den Text auf. I n dem Entwurf des Fürstenkollegs für eine immerwährende Wahlkapitulation von 1711 waren außer der generellen Bezugnahme auf den Westfälischen Frieden keine besonderen Vorschriften über den Abschluß eines Friedensvertrages enthalten. M i t h i n kann ganz allgemein von der Rechtslage, wie sie i m Westfälischen Frieden festgeschrieben worden ist, ausgegangen werden. Der völkerrechtlich wirksame Abschluß eines Friedensvertrages erfolgte i n verschiedenen Abschnitten. Zunächst unterzeichnete der Kaiser i m Namen des Reiches den Vertrag. Danach trug er den Friedensvertrag mittels Kommissionsdekret dem Reichstag an, der ihn, falls er i h m zustimmen wollte, i n ein Reichsgutachten faßte und wieder dem Kaiser zuleitete. Dieser wechselte dann seine und des Reichstags „Ratification" des Vertrages mit den anderen Vertragsparteien aus 69 . gen vornehmlich auf eine Lockerung des Reichsverbandes. Es wollte auf breiter Basis ein „System kollektiver Sicherheit" (so Dickmann, Westfälischer Friede u n d Reichsverfassung, S.20) schaffen, u m sich dann aufgrund seiner starken Stellung als Schiedsrichter bei Streitigkeiten i m Reich aufspielen zu können, sofern dies seinen außenpolitischen Interessen entsprach. F r a n k reich focht den verfassungsrechtlichen Machtkampf zwischen Kaiser u n d Ständen i n allererster Linie m i t der Intention, der kaiserlichen Partei, Frankreichs großen habsburgischen Gegenspieler, seiner Machtgrundlage i m Reich zu entziehen u n d sich selbst die Möglichkeit zu verschaffen, i m Reich „Fuß zu fassen". — E i n Hauch v o n „divide et impera" ist da zu spüren! 64 Dickmann, Der Westfälische Frieden, S. 189. 65 Bei Limnaeus, S. 782 ff. 66 Bei Limnaeus, S. 871 ff. 67 Beigedruckt bei Thyllius, getr. Pag., S. 1 ff. 68 Bei Thyllius, S. 1 ff. 69 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 1080.

2. Abschn.: Reichserfassung

47

I I I . Die Reichspraxis von 1675 bis 174070 — der Abschluß von Friedensverträgen durch den Kaiser als Herausforderung an die Reichsstände

Die Verfassungswirklichkeit stimmte aber oftmals nicht mit den Buchstaben der Reichsgesetze überein. 1. Der Friede von Nimwegen (1679) So unterzeichnete der Kaiser für das Reich, nachdem er zwar die Reichsstände durch weitgehende „Communication" an den mit Frankreich und Schweden geführten Friedensverhandlungen beteiligt hatte, den Frieden von Nimwegen am 5. Februar 1679, ohne jedoch zuvor die Reichsstände zu konsultieren. Schon zuvor hatte der Kaiser das Verlangen einiger Reichsstände, auf den Kongreß eine Reichsdeputation, d. h. eine kleine Gruppe ausgewählter Reichsstände, zu entsenden, m i t der Begründung abgelehnt, daß nach Beendigung der Verhandlungen der ganze Friedensvertrag auf dem Reichstag beraten werden solle. I n den Vertrag wurde folgende Klausel aufgenommen: „ . . . tarn Caesarei quam Regii Legati nominibus supra dictis praesens Pacis I n s t r u m e n t u m — Subscriptionibus Sigillisque propriis munierunt, & compétentes Ratificationes, formula conventa, termino supra constituto sese extradituros p o l l i c i t i sunt; nec u l l a à Directorio I m p e r i i Romani contra Subscriptionem hucius Tractatus recipiatur, aut valeat, v e l protestatio, v e l contradictio."

Der Kaiser wies i n dem Dekret, i n dem er u m die Ratifikation des Friedens durch die Reichsstände bat, darauf hin, daß dieses dem Westfälischen Frieden und den Wahlkapitulationen widersprechende Vorgehen allein durch den „jezigen betrübten Zustand" veranlaßt wurde und man darin kaiserlicherseits kein Präjudiz für die Zukunft sehen wolle. Diese kaiserliche Reservation wurde von den Ständen i n ihr Reichsgutachten aufgenommen und nochmals bekräftigt, der Friedensvertrag aber i n allen seinen A r t i k e l n „angenommen und confirmiert" und der Kaiser u m Ratifikation desselben ersucht. 2. Der Friede von Rijswijk (1697) Wenige Jahre später, zu den Friedensverhandlungen i m holländischen Rijswijk zur Beendigung des Pfälzischen Erbfolgekrieges, wurde seitens des Reiches mit Billigung des Kaisers eine Reichsdeputation 70 Die folgende Darstellung u n d die nicht m i t gesonderter Fußn. versehenen Zitate beruhen auf Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 1028 ff.

48

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

entsandt. Diese wurde zwar von den kaiserlichen Gesandten über den Verlauf der Verhandlungen mit den Franzosen unterrichtet, u m Rat gefragt und u m Zustimmung gebeten, jedoch nicht zu den „eigentlichen Conferentien" hinzugezogen, was verständlicherweise wieder den Widerspruch der Reichsstände herausforderte. Dieses Mißtrauen war dann doch begründet, denn aus Geheimverhandlungen der kaiserlichen Gesandten mit den Franzosen war eine Übereinkunft über die Aufrechterhaltung der unter französischer Herrschaft zugunsten der Katholiken eingeführten Änderungen i n den an das Reich zurückgegebenen Gebieten erwachsen. Diese Vereinbarung widersprach eindeutig A r t . 13 der Wahlkapitulation Kaiser Josephs I. 71 , i n der dem Kaiser aufgegeben wurde: „ . . . W i r sollen u n d w o l l e n auch keinen Frieden ohne Churfürsten, F ü r sten u n d Ständen Z u t h u n u n d E i n w i l l i g u n g schliessen u n d insonderheit bey dessen Erfolg ernstlich daran seyn, damit das v o m Feind i m Reich occupirte oder i n Ecclesiasticis & Politicis geänderte zu der bedrückten Ständen u n d deren Unterthanen Consolation, i n den alten den ReichsFundamental-Gesetzen u n d Frieden-Schlüssen gemässen Stand restituiret werde."

Gleichwohl wurde der Vertrag, nachdem schon i n seiner Präambel betont worden war, daß der Friede unterzeichnet „Presentibus, suffragantibus & consentientibus S. Rom. I m p e r i i Electorum, Principum & Statuum deputatorum Plenipotentiariis: . . . "

und am Ende i n A r t . 60 festgehalten wurde „60. I n quorum fidem roburque tarn Caesarei quam Regii Legati extraordin a r i i & Plenipotentiarii, una cum Electorum, Prinzipum & Statuum I m perii ad hunc actum deputatorum Plenipotentiariis, tabulas has propriis manibus subscripserunt, & Sigillis suis munierunt."

von den Reichsständen ratifiziert. Der Ratifikation wurde allerdings die Rechtsverwahrung beigefügt, daß dem Reich der modus tractandi et communicandi und die erwähnte Religionsklausel „ . . . weder jezt, noch i n das künfftige, präjudicirlich seyn und zu keiner Consequenz gereichen solle 3. Der Friede von Rastatt (1714) Zur Beendigung des Spanischen Erbfolgekrieges (1701 -1714) unterzeichnete der Kaiser (1709) mit Frankreich einen Präliminarfrieden, der jedoch von Frankreich nie ratifiziert wurde, ohne daß die Reichsstände irgendwie daran beteiligt worden waren, weil sein Inhalt angeblich auch für das Reich von den anderen Mächten schon ausgehandelt wor71

Beigedruckt bei Thyllius, getr. Pag., S. 13.

49

2. Abschn.: Reichserfassung

den sei, Gefahr i m Verzug bestanden habe und die dem Reich zufallenden Vorteile nicht hätten gefährdet werden dürfen. Ähnlich verfahren wurde bei den Rastatter Friedensverhandlungen (1714), bei denen der Kaiser allerdings in Kontakt mit den betroffenen Kreisen stand. Auch dieser Vertrag wurde m i t den schon üblichen Vorbehalten vom Reich ratifiziert, wobei die Stände dem Kaiser noch für dessen Einsatz bei den Verhandlungen dankten. Für die Verhandlungen zu dem darauf folgenden Badischen Frieden wurde der Kaiser bevollmächtigt. 4. Die Wiener Friedenspräliminarien

(1735)

Unter Berufung auf die kaiserfreundliche Haltung i m Jahre 1714 und mit der üblichen Begründung, es habe Gefahr i m Verzug bestanden und es sei Geheimhaltung geboten gewesen, benachrichtigte der Kaiser 1736 das Reich, daß er i m Jahr zuvor mit Frankreich zur Beendigung des Polnischen Thronfolgekrieges (1733 - 1736) einen Präliminarfriedensvertrag 72 (zu Wien) geschlossen habe. Trotz der bekannten Empfindlichkeit von Teilen der Reichsstände wurde der Vertrag mit den schon üblichen reichsständischen Vorbehalten ratifiziert und der Kaiser bevollmächtigt, den Hauptfriedensvertrag mit Frankreich abzuschließen. Auch diesmal wurde i h m für seine „Sorgfalt und Communication" gedankt. I V . Das jus pacis im Reichsrecht und in der Reichspraxis bis zum Jahre 1806

1. Die Wahlkapitulation Karls VII. (1742) als Reaktion auf die kaiserliche Friedensvertragspolitik Dennoch blieb diese Verhandlungspraxis, die i m offenen Gegensatz zu Geist und Buchstabe des Westfälischen Friedens stand, nicht ohne Folgen. Die Reichsstände wehrten sich bei den Verhandlungen über die Wahlkapitulation Kaiser Karls V I I . dagegen, daß sie vom Kaiser durch die Unterzeichnung von Friedensverträgen vor vollendete Tatsachen gestellt würden und so ihr Mitwirkungsrecht zu einem „unnützen Suffragio" gemacht würde. Insbesondere die evangelischen Reichsstände beschwerten sich auch darüber, daß der Kaiser die Restitutionsklausel gegenüber Frankreich nicht energisch genug vertrat. So wurde der ganze Komplex der Aushandlung und des Abschlusses von Friedens72 Vgl. zu dem Präliminarfrieden von Wien u n d zur Bedeutung der Friedenspräliminarien i n der Verfassungsgeschichte überhaupt Hausmann, ZaöRV Bd. 25 (1965), S. 657 ff.; Stiens, S. 4 ff.

4 Rieder

50

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

Verträgen i n der W a h l k a p i t u l a t i o n K a r l s V I I . d u r c h A r t . I V §§ 11 u n d 12 n e u g e r e g e l t 7 3 : §11: „Sodann sollen u n d w o l l e n W i r auch keine verbindliche Praeliminar weniger Haupt-Friedens Tractaten ohne Z u t h u n u n d M i t - B e w i l l i g u n g Churfürsten, Fürsten u n d Stände des Reichs vornehmen, weniger schliessen, es wäre dann, daß eine wahre u n d würckliche eilende N o t h ein solche nicht gestatte, welchen Falls W i r wenigstens eins weilen, biß die Sache an das gesammte Reich gebracht werden kan, des Chur-Fürstlichen Collega E i n w i l l i g u n g einhohlen wollen, ehe W i r Uns i n etwas verbindliches einlassen. So fort w o l l e n W i r auch gedachte Churfürsten, Fürsten u n d Stände des Reichs bey denen Friedens-Handlungen ihres Deputations· u n d Beywürckungs-Rechts sich ohngeschmälert gebrauchen u n d ihnen daran keinen Eintrag geschehen lassen, also daß zwischen Unserer Gesandtschafft u n d denen Reichs-Deputirten der auf Reichs- u n d anderen Deputations-Tagen herkömmliche modus tractandi beobachtet, so viel aber die Congresse m i t A l l i i r t e n oder anderen auswärtigen, besonders deren Mächten, m i t welchen m a n i n K r i e g verfangen gewesen, Gesandten betrifft, die Reichs-Deputirte zu selbigen ohnweigerlich zugelassen u n d ohne deren Zuziehung nichts verhandelt, weniger von denen Unserigen unternommen werde, die Reichs-Deputirte zu vertretten. I m F a l l aber Uns Churfürsten, Fürsten u n d Stände zur Fridens-Handlung Vollmacht ertheilen würden, w i e ihnen allerdings freystehet, so sollen u n d w o l l e n W i r sothane Vollmachten weiters nicht erstrecken noch gebrauchen, als deren wörtlicher Verstand m i t sich bringet." §12: „ W i r sollen u n d w o l l e n auch bey erfolgendem Frieden ernstlich daran seyn, damit das von dem Feind i m Reich öccupirte, oder i n Ecclesiasticis & Politicis geänderte, zu der bedrückten Stände u n d deren Unterthanen Consolatien i n den alten, denen Reichs-Fundamental-Gesetzen u n d Friedensschlüssen (worunter doch die Augspurgische Confessions-Verwandten den Ryßwickischen Frieden nicht verstanden haben wollen, die Catholische aber sothane Reservation an seinen Ort a u s g e s t e l l t seyn lassen) gemäßen Stand restituiret werde." Diese R e g e l u n g f i n d e t sich auch i n d e n W a h l k a p i t u l a t i o n e n F r a n z I . u n d Josephs I I . w i e d e r ; i n d e r W a h l k a p i t u l a t i o n Josephs I I . w u r d e diese B e s t i m m u n g d a h i n e r w e i t e r t , daß d e n Reichsständen e r l a u b t w u r de, „ w e g e n i h r e n b e s o n d e r n i n d i e F r i e d e n s h a n d l u n g Einfluss h a b e n d e n A n g e l e g e n h e i t e n i h r e eigene Gesandte z u schicken, w e l c h e a l s d a n n b e i d e n T r a k t a t e n o h n e W i d e r r e d e o d e r sonstige H i n d e r n i s s zuzulassen wären"74.

73 74

Bei Moser, Wahlkapitulation, 1. Th., S. 18 f. Gönner, S. 440 f.; vgl. auch Crome, S. 81 ff.

2. Abschn.: Reichs Verfassung

51

2. Der Friede von Lunéville (1801) Trotz dieser eindeutigen Bestimmungen wurde aber auch der letzte Friedensschluß des Reiches, der den Reichskrieg gegen das revolutionäre Frankreich (1793 - 1801) beendete und für das Reich einschneidende territoriale Veränderungen zur Folge hatte, aus Notstandsgesichtspunkten heraus, vom Kaiser ohne die Beteiligung der Reichsstände — „wie es gewisser massen schon reichsherkömmlich geworden ist" 7 5 — geschlossen: " . . . et les conjonctures présentes ne laissant pas le temps nécessaire pour que l'Empire soit consulté, . . ." 7 6

Treffend resümiert Moser 77 : „So wenig das Teutsche Reich nach seiner i n n e r n Verfassimg dazu geschickt u n d aufgelegt ist, K r i e g zu führen; eben so wenig tauget es darzu, einen guten Friden zu schliessen: Dann 1. gehet alles zu langsam her; 2. nichts bleibt verschwiegen; 3. das Religions- u n d Privatinteresse machet, daß der eine da der andere dort hinaus w i l l ; 4. m a n mag es entweder dem Keyser allein überlassen, oder bey dem Reichsconvent schliessen, oder eine Reichsdeputation ernennen: so hat es allemal sehr große Bedencklichkeiten."

V. Die Mitwirkung der Reichsstände als Ausdruck der partikularistischen, föderativen Struktur der Reichsverfassung

Die Gründe für die Beteiligung der Reichsstände beim Friedensschluß entsprechen weitgehend denen bei der Entscheidung über das jus belli 7 8 . I m ausgehenden Mittelalter waren die Reichsstände neben dem Kaiser Herrschaftsträger und als solche an der Entscheidung über den Abschluß von Friedensverträgen zu beteiligen. Spätestens seit dem Westfälischen Frieden waren sie zumindest i n beschränktem Umfange Völkerrechtssubjekte 79 . Die „Teilnahme des Reichstages" an den Friedensverhandlungen i n Münster und Osnabrück und der Umstand, daß die Reichsstände sich nicht mit der herkömmlichen Beteiligung beim Abschluß von Friedensverträgen begnügten, sondern bestrebt waren, bei den Friedensverhandlungen unmittelbar durch Gesandte vertreten zu sein, u m Einfluß auf den Gang und den Inhalt der Verhandlungen nehmen zu können, bewies einmal mehr den föderativen Charakter des Reiches. I n diesem Zusammenhang kann auch auf den Streit u m 75

Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 299. Präambel des Friedensvertrages v o n Lunéville v o m 9. Februar 1802, bei Wälder, Napoleonische Friedensverträge, S. 19 ff. 77 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 1075. 78 Vgl. oben S. 38 ff. 79 Vgl. unten S. 70. 76

4*

52

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

die Unterzeichnung des Westfälischen Friedens für das Reich hingewiesen werden 80 . Üblicherweise unterschrieb der Kaiser i m Namen des Reiches den Vertrag. Die M i t w i r k u n g der Reichsstände war dem Herkommen gemäß auf die Ratifikation beschränkt. Frankreich, Schweden und ein Teil der Reichsstände setzten es durch, daß den Westfälischen Frieden für das Reich neben dem Kaiser auch 15 reichsständische Deputierte unterzeichneten (IPO A r t . X V I I § 12, I P M § 120). Freilich blieb dieses Vorgehen auf den Westfälischen Frieden beschränkt. Einen Einschnitt für die reichsständische Position bei den Verhandlungen und dem Abschluß eines Friedensvertrages bildete die Wahlkapitulation Karls VII., die neben der Möglichkeit, dem Kaiser eine Verhandlungsvollmacht zu erteilen, die direkte oder indirekte Beteiligung einer Reichsdeputation oder sogar des Reichskonventes bei den Verhandlungen vorsah. Damit konnte sich die Praxis des Westfälischen Friedens wieder durchsetzen, diesesmal jedoch ohne den massiven Druck auswärtiger Mächte. Insbesondere Frankreich hatte wohl nach dem Westfälischen Frieden kein besonderes Interesse an der reichsständischen Beteiligung bei Friedensverhandlungen. Seit es seine Expansionspolitik zu Lasten der Reichsstände betrieb, hätte Frankreich damit rechnen müssen, daß i h m wenigstens ein Teil der Gliedstaaten des Reichs bei Friedensverhandlungen hartnäckiger entgegentreten würde, was man wohl aus ihrem beharrlichen Festhalten an der Restitutionsklausel ersehen kann. Ein Übereinkommen mit dem Kaiser zu Lasten der Reichsstände war wohl eher möglich. Dieser Entwicklung versuchte man i n den Wahlkapitulationen, die i n erster Linie rechtliche Konsequenzen bzw. Reaktionen der Kurfürsten bzw. Reichsstände auf mißliebige kaiserliche Politik darstellten, entgegenzuwirken. Die Beteiligung der Reichsstände schon bei den Vertragsverhandlungen trug dem Umstand Rechnung, daß es schon damals ein fast unmögliches Unterfangen darstellte, neue Vertragsverhandlungen m i t dem Ziel einer Änderung des Vertragsinhaltes herbeizuführen, nur weil das verfassungsrechtliche Mitwirkungsorgan dem Vertrag seine Zustimmung verweigert hatte. Für den Kaiser bedeutete A r t . I V § 11, daß i h m die Schlüsselrolle genommen wurde, die er zumindest faktisch innehatte, solange er die Vertragsverhandlungen nach außen allein führte. Eine konsequente Weiterentwicklung dieser Politik, „Verfügungen zu Lasten der Reichsstände ohne deren Einverständnis zu verhindern", stellte die Aufnahme einer Bestimmung i n die Wahlkapitulation Josephs II. dar, wonach jedem Reichsstand erlaubt wurde, bei Friedensverträgen durch eigene Gesandte vertreten zu sein, sofern seine Angelegenheiten besonders berührt waren. 80

Dickmann, Der Westfälische Frieden, S. 490 ff.

2. Abschn.: Reichs Verfassung

53

Noch i n einer anderen Richtung brachte A r t . I V § 11 der Wahlkapitulation Karls V I I . eine Neuerung. I n Fällen „wahrer und würklich eilender Noth" genügte die Einwilligung des Kurfürstenkollegs, bevor sich der Kaiser i m Hinblick auf Friedensverträge „ i n etwas verbindliches" einlassen konnte, freilich nur einstweilen, „biß die Sache an das gesammte Reich gebracht werden kan". Wie schon bei der entsprechenden Regelung für das jus belli 8 1 rief die „Nothkompetenz" der K u r fürsten Protest bei den übrigen Ständen hervor 8 2 . Zu groß war das Mißtrauen der Stände gegenüber dem Kaiser, als daß sie nicht stets befürchteten, daß dieser zusammen mit den Kurfürsten dieses Recht mißbrauchen könnte. Auch die Notwendigkeit dieser die Rechte der übrigen Reichsstände verkürzenden Vorschrift wurde angezweifelt; man verwies auf den ständig tagenden Reichstag. Jedoch wie sollten die Verhandlungen dort geheim gehalten werden, wie die vielfältigen Einzelinteressen — vertreten von einer Vielzahl von Bevollmächtigten — innerhalb kürzester Zeit einer Einigung zugeführt werden? Eine praktische Relevanz dieser Notkompetenz ist freilich ebenso wie für das jus belli nicht bekannt. Vergleicht man die Reichspraxis beim Abschluß von Friedensverträgen mit der hinsichtlich des jus belli, so fällt auf, daß anders als beim jus belli der Kaiser sich beim Abschluß von Friedensverträgen nicht immer an das Reichsrecht gehalten hat, insofern er nämlich Friedensverträge ohne die vorherige M i t w i r k u n g der Reichsstände abgeschlossen hat. Dabei war nie umstritten, „daß des Reiches Consens zu einem Frieden nöthig seye". Diese unterschiedliche Handhabung liegt wohl darin begründet, daß der Kaiser zur Kriegsführung i n jedem Falle personelle und materielle Unterstützung seitens der Reichsstände benötigte und deshalb auch die Kriegsentscheidung politisch nicht ohne sie treffen konnte, während er beim Friedensschluß, d. h. bei der Beendigung des Krieges, sich nicht i n der gleichen Abhängigkeit von den Ständen befand. I m Gegenteil, beim Friedensschluß mußten die Stände fürchten, daß der Kaiser ihre Interessen nicht m i t dem gleichen Nachdruck vertrat wie seine eigenen. Darüber hinaus hatte die Fortführung eines Krieges ohne den Kaiser und seiner Hausmacht kaum Aussicht auf Erfolg. Die von kaiserlicher Seite seit Mitte des 17. Jahrhunderts für den eigenmächtigen Abschluß von Friedensverträgen vorgetragene Begründung erscheint unter diesem Aspekt eher als Schutzbehauptung für das kaiserliche Vorgehen. Der Interessengegensatz zwischen Kaiser und Ständen war Ergebnis eines Jahrhunderte alten Prozesses. Ein einheit81

Vgl. oben S. 35 ff. Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4.2, S. 1076; vgl. auch ders., Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 5, S. 67 f. 82

54

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

liches Reichsinteresse, das alle Stände verfolgten, war schon lange vor dem Untergang des Reiches nicht mehr vorhanden. Das Reichsinteresse hatte sich „partikularisiert", was man auch daraus ersehen kann, daß gegen Ende des Reiches durchgesetzt wurde, Gesandte des von einem Friedensschluß besonders betroffenen Territoriums zu den Friedensverhandlungen hinzuzuziehen. Für die Reichsstände war nicht mehr so sehr die Frage bedeutungsvoll, ob der Krieg gewonnen oder verloren wurde, als die, ob der Frieden Regelungen, das eigene reichsständische Gebiet betreffend, enthielt.

3. Abschnitt

Die Verfassung der deutschen Territorien A. Das Verhältnis zwischen dem Landesherrn und den Landständen Die folgende kurze Darstellung der Entwicklung der Territorien, Territorium verstanden als „Herrschaftsbereich eines reichsunmittelbaren Landesherrn" 1 , und der „Territorialverfassung" kann nicht für alle Gebiete Deutschlands i n gleichem Maße Geltung beanspruchen. Dazu waren die Ausgangslage und die Einflüsse der bestimmenden Faktoren i n den einzelnen Regionen zu unterschiedlich. Die Territorialbildung selbst und die rechtlichen Verhältnisse i n den Territorien zeichneten sich durch ihre (unterschiedliche) Vielfalt aus. Es entstanden geistliche und weltliche, große und kleine Territorialherrschaften, Reichsstädte und Reichsdörfer. Schon deshalb und wegen der Begrenztheit des Themas kann die folgende Untersuchung nicht den Anspruch erheben, die — noch nicht abgeschlossene — Erforschung der Territorien und ihrer rechtlichen Verhältnisse i n erschöpfender Weise darzustellen und zu würdigen; sie soll vielmehr ausgewählte Teilaspekte der Territorialentwicklung aufzeigen, u m die notwendigen Voraussetzungen für das Verständnis des jus belli et pacis i n den Territorien zu schaffen, i n denen die Entwicklung zum modernen, neuzeitlichen Staat ihren Anfang nahm.

1

W i l l o w e i t , S. 277.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

55

I. Die Entstehung der Landesherrschaften

Die Herausbildung der Territorien, d. h. der Landesherrschaften, wurde ermöglicht, nachdem i m Jahre 1180 m i t dem Sturz Heinrichs des Löwen das Institut des Stammesherzogtums als tragendes Verfassungsprinzip der Reichsverfassung zu bestehen aufgehört hatte. Bereits seit dem 11. Jahrhundert stiegen die aktiven Spitzenkräfte des alten Herrenstandes i n Deutschland zu Landesherren — „dominus terrae" — empor und übernahmen königliche Funktionen i n den nach innen und nach außen sich abschließenden und integrierenden Territorien 2 . Viele der neuen Landesherren gingen aus der alten „Reichsbeamtenschaft" hervor, sie bekleideten ursprünglich ein „öffentliches" Grafenamt 3 . Als Grafen übten sie über ihren Sprengel die hohe Gerichtsbarkeit aus. Allmählich wandelte sich aber der „Beamtencharakter" des Grafenamtes; die Grafen beherrschten fortan ihr Land kraft eigenen Rechts4. Diese Entwicklung wurde getragen durch den tiefgreifenden Wandel der Lehnsprinzipien: Die Erblichkeit des Lehns und der Lehnszwang bildeten sich heraus. Das Lehnswesen verdinglichte. Freilich vermochten bei weitem nicht alle gräflichen „Beamten", sich zu fürstlichen Landesherren zu entwickeln. Nur einigen gelang es, sich über ihre „Kollegen" zu erheben. Voraussetzung dafür war u.a. auch, daß der „Graf" danach trachtete, die Herrschaftsrechte, die er früher als gräflicher Beamter für das Reich ausgeübt hatte und die inzwischen durch die Herausbildung von Immunitäten, weltlichen und geistlichen Gebieten mit eigener Gerichtsbarkeit und durch die Verleihung königlicher Privilegien i n viele Hände gelangt waren, als eigene „Hoheitsrechte" wieder an sich zu ziehen. Oft wurde dabei planmäßig vorgegangen, teils legal, etwa durch Kauf, Heimfall, Mitgift, Erbschaft und Erbvertrag etc., teils wurde aber eine Machterweiterung durch Rechtsbruch oder Gewalt erstrebt 5 . Ziel war eine territoriale und rechtliche Arrondierung der eigenen Machtstellung, die durch Burgen und Klostergründungen abgesichert wurde. Freilich vermochte der Landesherr bei weitem nicht alle Herrschaftsbefugnisse i n seiner Hand zu konzentrieren 6 . Reichsrechtlich von Bedeutung war zum einen das Weistum vom 15. Mai 12167, i n dem Kaiser Friedrich II. bestätigte, daß es i h m nicht 2

Bosl, Repräsentation, S. 18. Schröder / von Künßberg, S. 640. 4 Keutgen, S. 125. 5 Vgl. hierzu die Darstellung der Entwicklung des Wittelsbacher T e r r i t o riums bei Bosl, Repräsentation, S. 20, 28 f. 6 Näf, H Z Bd. 171 (1951), S.230 f. 7 Bei Zeumer, Nr. 33, S. 37 f.; vgl. dazu Keutgen, S. 119 f. 3

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

56

gestattet sei, Reichsfürstentümer zu mediatisieren; zum anderen das „Statutum i n favorem principum" 8 , zuerst von König Heinrich (VII.) erlassen, dann 1232 von Kaiser Friedrich II. mit Einschränkungen bestätigt, i n welchem das Königtum auf die Ausübung seiner Hoheitsrechte über Gerichte, Geleit, Münze und Zoll, Burgen- und Städtebau i m Gebiet fürstlicher „dominorum terrae", Getreuen und Magnaten urkundlich verzichtete und den Städten verwehrte, der fürstlichen Territorialbildung entgegenzuwirken. Freilich wurde dadurch die Rechtslage nicht verändert, sondern allenfalls die bisher geübte Praxis bestätigt, nachdem bereits den geistlichen Fürsten durch die „Confoederatio cum principibus ecclesiasticis" 9 Kaiser Friedrichs II. von 1220 diese wichtigen Regalien überlassen worden waren. Innerhalb des Territoriums mußte sich der Landesherr mit den gleichen Problemen auseinandersetzen, die den Kaiser auf Reichsebene beschäftigten. Für die Landesherrschaft vorteilhaft war, daß i n den weltlichen Territorien — anders als i m Reich — das Erblichkeitsprinzip galt, das durch die ununterbrochene Fortdauer des Herrschergeschlechts dem Fürstentum Stetigkeit, Kontinuität und Festigkeit gab. Die eigenen Vasallen der Territorialherren, meist aus edlen oder gar gräflichen Geschlechtern, entwickelten i n ihrem Amtsbezirk ihre eigene Selbständigkeit. Auch sie profitierten — allerdings gegenüber der Territorialgewalt — von der „Verdinglichung" des Lehnswesens. Von ihnen, den „meliores et maiores terrae", ist i n dem Reichsspruch vom 1. Mai 123110, der am selben Tag wie das „Statutum i n favorem principum" erfolgte, die Rede. Ohne ihre Zustimmung durften i n den Territorien keine „constitutiones vel nova iura" 1 1 erlassen werden. Der Kampf u m die Vorherrschaft i m Land und damit u m die Errichtung einer Landesherrschaft endete meistens zugunsten der neu aufstrebenden Fürstengeschlechter. Es gelang ihnen seit dem Ende des 12. Jahrhunderts, den Einfluß des alten Lehnsadels und der höheren Geistlichkeit zurückzudrängen. Viele Adlige fanden i n den Kreuzzügen den Tod, Geschlechter starben aus 12 , daneben gelang es bisweilen dem Lehnsadel auch, sich aus der Landstandschaft des Territoriums zu befreien und die Reichsunmittelbarkeit zu erwerben. Diese Veränderun8

Bei Zeumer, Nr. 47, S. 51 f. u n d Nr. 53, S. 55 f. Bei Zeumer, Nr. 39, S. 42 ff. 10 Bei Zeumer, Nr. 48, S. 52. 11 Die Bedeutung v o n „nova iura facere" ist umstritten. Früher ging man davon aus, daß unter „nova iura" Steuern zu verstehen seien u n d sah i n diesem Reichsspruch die Anfänge des ständischen Steuerbewilligungsrechts. Dem ist Spangenberg, S. 13 f. Fußn. 2 m i t gewichtigen Argumenten entgegengetreten. Er w i l l „nova iura" m i t „neuen Rechtssatzungen" übersetzen, also ihnen eine ähnliche Bedeutung beilegen wie „constitutiones". 12 Vgl. dazu Spangenberg, S. 16 f. 9

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

57

gen waren verbunden mit einem Wandel der Struktur der „Territorialverwaltung". A n die Stelle der alten Adelsgeschlechter, die erbliche Lehnsträger waren, traten absetzbare, auf Zeit berufene, besoldete „Beamte", die sich größtenteils aus dem Ministerialen- und Ritterstand rekrutierten 1 3 . Wegen ihrer Bedeutung i m Krieg und i n der Verwaltung des Landes verlor die ministeriale Beschäftigung den Makel der unfreien Geburt 14 . Zudem traten auch Adlige i n die Ministerialität. Die scharfe Trennung zwischen Freien und Unfreien schwand infolge dieser Veränderungen. Freilich erfuhren nicht alle Territorien diese Veränderungen. I n den geistlichen Fürstentümern wurde neben dem Bischof das Domkapitel die politisch maßgebende Kraft, nachdem es i m Laufe des 12. und 13. Jahrhunderts das ausschließliche Recht der Bischofswahl errungen hatte und — erstmals 1209 i n Verden — dem neu zu wählenden Bischof feste Bedingungen für seine geistliche und weltliche Regierung i n Form von Wahlkapitulationen vorgelegt hatte 15 . Auch bewirkte diese Entwicklung nicht das völlige Verschwinden von Exemtionen oder anderen Sonderrechten und Privilegien der Geistlichkeit oder des Adels.

I I . Die Konsolidierung der Landstände im 13. und 14. Jahrhundert

Die Anfänge der ständischen Entwicklung i n den Territorien werden unterschiedlich gesehen16. Wichtig für die Entstehung des ständischen Elements i n den Territorien, die nur als historischer Prozeß zu verstehen ist, war sicher das Aufkommen eines gewissen Zusammengehörigkeitsgefühls als „Stand" 1 7 , als „Gegenüber" des Landesherrn. Die mittelalterliche territoriale Herrschaft des Landesherrn unterschied sich grundsätzlich von der Herrschaftsausübung i m modernen neuzeitlichen Staat. Die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft, wie sie sich Ende des 19. Jahrhunderts abzeichnete, konnte damals noch 13 Spangenberg, S. 19; Bosl, Repräsentation, S. 18 f., 31 f.; Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 49. 14 Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 53. 15 Härtung, Verfasungsgeschichte, S. 144; Kleinheyer, S. 52 ff. 16 Vgl. z. B. einerseits Spangenberg, S. 14 f., 36 ff., insb. 39; andererseits Conrad, Deutsche Rechtsgeschichte, Bd. I, S. 313 u n d Bd. I I , S.233. 17 Die für den sozialen K o n t a k t notwendige Differenzierung knüpfte an die soziale Stellung des Menschen an, an seinen Stand. Der Stand w a r Bezugsp u n k t für die verschiedenen Rechte u n d Pflichten der Menschen, insbesondere für ihre politischen Rechte u n d Pflichten u n d natürlich für ihren Rang. Die ständische Gliederung des Volkes beruhte nicht auf der Gleichheit aller, sondern gerade auf der Ungleichheit.

58

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

nicht getroffen werden. Die Welt des Mittelalters war geprägt von „Herrschaftsrechten", „Herrschaftssphären", und „Herrschaftsbildungen". Nicht eine systematisch gegliederte und funktional ausdifferenzierte Verfassungsstruktur oder eine einheitliche Staatsgewalt, wie i m 19. Jahrhundert, prägte die „staatliche" Ordnung, sondern nur eine schwer zu durchdringende Anhäufung vielfältiger Herrschaftsgewalten, die teils miteinander verbunden, teils voneinander abhängig waren 18 . Bisweilen waren lokale Gewalten autonom. „Private" und „öffentliche" Herrschaftsbefugnisse bildeten eine untrennbare Einheit. Überhaupt treffen unsere, i n der Regel aus dem 19. Jahrhundert stammenden Begriffe, auch das Begriffspaar „öffentliche und private Rechte", nur unzureichend die komplexen mittelalterlichen Rechtsverhältnisse. Permanent besteht für uns heute die Schwierigkeit, mittelalterliche Herrschaftssysteme („Verfassungsfragen") i n moderne Begriffe ausdrücken zu müssen 19 . Die Landesherrschaft war also keine souveräne Gewalt, sondern von vornherein auf ein Bündel i m wesentlichen grundherrlicher und gerichtsherrlicher Rechte beschränkt 20 . Der Landesherr legitimierte seine Stellung durch reichsverfassungsrechtliche Anerkennung und seine Befugnis durch den Nachweis überkommener eigener Rechte 21 . I h m gegenüber traten zunächst die übrigen hohen Herrschaftsträger, die vielfach ebenfalls autonome, originäre Herrschaftsrechte 22 besaßen. Neben dem Aufkommen eines Zusammengehörigkeitsgefühls setzte die landständische Entwicklung freilich noch den Repräsentationsgedanken i m weitesten Sinne voraus. Das geistige Substrat dafür wurde erst durch das Einungswesen i n der 2. Hälfte des 13. Jahrhunderts geschaffen. Die genossenschaftliche Bindung des neuen Ministerialitäts- und Ritterstandes — beide Gruppen verschmolzen i m 14. Jahrhundert und bildeten dann den niederen Adel —, aber auch das Entstehen des städtischen Bürgertums bildeten die Voraussetzung für die ständische Bewegung. Schließlich rückte auch dieser niedere Adel ohne weiteres i n die Rechtspositionen des alten Lehnsadels ein. Seit dem Ende des 13. Jahrhunderts traten Landesherr und Landleute verhandelnd einander gegenüber 23 und formierten sich als Brennpunkte der Macht i n den 18 Vgl. zu Fehldeutungen des 19. Jahrhunderts Brunner, Land u n d H e r r schaft, S. 414 ff. u n d Blickle, S. 39 f. 19 Vgl. dazu Brunner, Moderner Verfassungsbegriff, S. 1 ff.; ders., L a n d u n d Herrschaft, S. 146 ff.; Press, Herrschaft, S. 175. 20 Quaritsch, S. 180 f.; Menger, S. 51. 21 Quaritsch, S. 183. 22 Press, Herrschaft, S. 183. 23 Brunner, L a n d u n d Herrschaft, S. 437 ff.; vgl. auch Keutgen, S. 144; Spangenberg, S. 36 ff.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

59

Territorien. Damit bereiteten sie den Weg für das Gegenüber von „Herrschaft" und „Land" 2 4 i m dualistischen Ständestaat. Als ständische Gruppen traten der Adel, hauptsächlich bestehend aus dem Ritterstand, die hohe, vermehrt aber die niedere Geistlichkeit und die Städte auf, die immer mehr an Bedeutung gewannen. Die Städte erkämpften sich ihre Selbstverwaltung und die eigene Gerichtsbarkeit, später sogar die Blutgerichtsbarkeit. I n der Hand der Ritterschaft, dem wichtigsten Stand, bildeten sich wieder lokale Herrschaftsbezirke — Ritter erwarben die Gerichtsbarkeit über ihre Hintersassen —, nachdem ihre Dienste und Leistungen mangels flüssiger Geldmittel auch durch lehnsweise Übertragung von Grundbesitz vergütet worden waren. Der konkrete Anlaß zur Ausbildung einer landständischen Verfassung ist sehr oft unbekannt. Einerseits w i r d vertreten 2 5 , daß die Stände ihren Ausgang vom Hofe nahmen. Aus der Ratsfunktion der Lehnsherren soll sich mit fürstlicher Hilfe eine eigenständige Korporation des landsässigen Adels gebildet haben, an den sich später Geistlichkeit und Städte i n unterschiedlicher Weise ankristallisiert haben sollen. Nach einer anderen Meinung 2 6 habe der Wille der Beherrschten Landtage und Landschaften entstehen lassen. Ein bedeutendes Problem der damaligen Zeit stellte die chronische Geldnot des Landesherrn dar. Dieser finanzierte seine Ausgaben zunächst aus seinen Kammergütern, Domänen, Regalien und mit grundherrlichen oder sonstigen, i h m aufgrund besonderer Rechtstitel zustehenden Abgaben 27 . Doch vermochten diese Einnahmequellen die ständig wachsenden finanziellen Aufwendungen für die Besoldung der landesherrlichen Bediensteten, des Hof- und Militäradels 2 8 nicht mehr zu decken. Eine allgemeine Besteuerung des Landes zur Deckung der landesherrlichen Ausgaben war rechtlich nicht anerkannt. Weder verkörperte der Landesherr, wie später i n den absolutistisch regierten Staaten und anfangs des 19. Jahrhunderts der Monarch, die Staatsgewalt, noch bildete das Land, d. h. die Bewohner des Territoriums, die Untertanen des Landesherrn i m Sinne einer allgemeinen Staatsuntertänigkeit. 24 Der Begriff „ L a n d " hat eine unterschiedliche Bedeutung, j e nachdem, „ob m a n v o n außen her das Land durch Landesherr und Landleute vertreten sieht oder ob sich i m I n n e r n Landesherr u n d Land gegenübertreten" (Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 438). Vgl. auch Blickle, S. 40 f. 25 Ebenso Press, Herrschaft, S. 180 f.; Oestreich, Staat 6. Bd. (1967), S. 65; vgl. auch Keutgen, S. 163 ff. 26 Hinweise auf diese Meinung bei Oestreich, Vorgeschichte des Parlamentarismus, S. 261. 27 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 277 f. 28 Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 51.

60

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

Da es noch keine allgemeine Staatshoheit gab, kannte man auch keine allgemeine Besteuerung, die hätte einseitig „hoheitlich" auferlegt werden können. Freilich war schon damals gewohnheitsrechtlich verbürgt, daß der Landesherr „ i n Fällen dringender Not außerordentliche Steuern erheben dürfe" 2 9 . Diese Steuerpflicht — Steuer bedeutete ursprünglich „Stütze", Hilfe 3 0 — leitete sich aus dem Treueverhältnis zwischen dem Herrn und dem „Untertan" ab und bildete ein Korrelat und ein individuelles Äquivalent für den vom Herrn zu gewährenden Schutz und Schirm. Die Konkretisierung der Steuerpflicht erfolgte nicht durch eine einseitige hoheitliche Regelung, sondern i n Verhandlungen zwischen dem Herrn und den Untertanen, i n denen sich beide über die tatsächliche Gegebenheit „rechter Not" verständigten 31 . Die Forderung des Landesherrn nach einer Steuerbewilligung hatte um so mehr Erfolg, je größer das Schutzbedürfnis der i h m Unterworfenen war. Der niedere Adel, die Grundherren und die Städte traten dem Verlangen des Landesherrn eher entgegen. So mußte dieser gegen Ende des 13. Jahrhunderts i n Bedeverträgen 32 — „Bede" bedeutete „Bitte" — oftmals gegen eine einmalige Steuerleistung auf regelmäßige ordentliche Abgaben verzichten und eine Einschränkung der außerordentlichen Besteuerung hinnehmen. Freilich entwickelte sich i m 14. Jahrhundert ein außerordentliches Steuerwesen, dem geistliche und weltliche Grundherrschaften, Städte und Märkte unterworfen waren und dessen Entwicklung i n engstem Zusammenhang mit dem Ausbau des Ständewesens und der Durchbildung des Ständestaates i m Institut des Landtages stand 33 . Oftmals unterstützte der Landesfürst die Ständebildung, u m so erst eine allgemeine Steuererhebung aufgrund der Bewilligung der Stände zu ermöglichen. Bisweilen bildeten sich die Stände allerdings auch u m Steuerforderungen der Herrschaft abzuwehren oder einzuschränken. Daneben gewannen die Stände auch Einfluß auf wichtige, allgemeine Landesgeschäfte. Sie traten oft für die Erhaltung und den Bestand des Landes ein und wehrten sich gegen Landesteilungen, -Veräußerungen und -Verpfändungen durch den Landesherrn, der über sein Territorium, noch ganz i m mittelalterlichen Denken verhaftet, wie über Privateigentum verfügte. Seit dem 14. Jahrhundert wurde den Ständen vielfach bei Erb- und Thronstreitigkeiten, Landesteilungen, bei Einrichtung und Besetzung von Behörden, bei Lehnsentscheidungen, bei der Entscheidung über Krieg und Frieden, beim Abschluß von Bünd29 30 31 32 33

Brunner, Land u n d Herrschaft, Brunner, L a n d u n d Herrschaft, Brunner, Land u n d Herrschaft, Vgl. dazu Spangenberg, S. 44 ff. Brunner, Land u n d Herrschaft,

S. 278; Bosl, Repräsentation, S. 37. S. 291 ff. S. 293. S. 278.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

61

nissen und auf dem Gebiet der Rechtssetzung34 ein Mitspracherecht eingeräumt 35 , nachdem schon i n A r t . 43 des Reichslandfriedens König Rudolfs vom 24. März 128736 eine Beteiligung der „lantherren" bei der Rechtssetzung i m weiteren Sinne erwähnt worden war. I n verschiedenen Gebieten gab es sogar ständisch beeinflußte Regentschafts- und Vormundschaftsräte 37 . Vergleicht man die ständischen Aktivitäten i m Reich mit denen i n den Territorien, so fällt auf, daß die Reichsstände nach Teilhabe an der Reichsgewalt strebten und gleichzeitig die Reichsgewalt schwächten, indem sie ursprünglich dem Reich zustehende Herrschaftsrechte an sich brachten. M i t dem Abbau der Reichsgewalt korrelierte die Errichtung der Landesherrschaft und Landeshoheit, die den Landesherren i n den Territorien die Opposition der Landstände eintrug.

I I I . Der dualistische Ständestaat des 15. und 16. Jahrhunderts

I m 15. und 16. Jahrhundert erlebte die landständische Bewegung ihre Blütezeit 38 . Der Dualismus zwischen den Landesfürsten und den Ständen erreichte seinen Höhepunkt. Gab es i n einem Territorium noch die drei klassischen Stände, so war der Dualismus i n diesem Territorium meist stärker ausgeprägt 39 als i n den Territorien, i n denen der Adel sich von der Landesherrschaft unabhängig gemacht hatte und reichsständisch geworden war oder i n denen von vornherein wie i n vielen kleineren gräflichen oder klösterlichen Territorien kein landsässiger Adel vorhanden war. Zwar nahm nunmehr die Landesherrschaft, vom Kaiser unterstützt 4 0 , für sich das ausschließliche Recht der Einberufung der Stände i n A n spruch. A n die Stelle der freien Einungen traten so die vom Landesherrn i n ihrer Gesamtheit aufgebotenen Stände. Aber wegen der Notwendigkeit, neue Steuern mit den Untertanen zu vereinbaren, wurden die Landstände zur unentbehrlichen Stütze der landesherrlichen Herrschaft und konstitutiver Bestandteil der Territorialverfassung. Meist wurden mit den Steuern landesfürstliche Verpfändungen ausgelöst und Schulden übernommen 41 . Die Stände vermehrten durch Bürgschaften 34

Vgl. dazu Rachfahl, Schmollers Jb. 26. Jg. (1902), S. 1066 ff. Vgl. dazu Unger, Landstände, 2. Teil, S. 155 - 450; von Campe, S. 103 ff. 36 Bei Zeumer, Nr. 108, S. 140 f. 37 Unger, Landstände, 2. Teil, S. 285 ff. 38 Blickle, S. 34 f. 39 Press, Herrschaft, S. 193; ders., Steuer, S. 91; Oestreich, Vorgeschichte des Parlamentarismus, S. 264. 40 Vgl. A r t . 6 der W a h l k a p i t u l a t i o n Karls V., bei Zeumer, Nr. 180. S. 309 ff. 35

62

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

den fürstlichen Kredit 4 2 . U m sich Einfluß auf die territoriale Finanzwirtschaft zu erhalten, errichteten sie neben der herrschaftlichen eine eigene Steuer- und Finanzverwaltung, die Landschaftskasse 43 . Dies führte zu einer starken institutionellen Verfestigung der ständischen Organisation und faktisch zu einer A r t „Mitherrschaft". Als der Reichstag i n den Jahren 1512, 1542, 1544 und 1551 mit dem Gemeinen Pfennig einen Steuerfuß zu fixieren suchte, beschloß er zugleich, die Untertanen bei der Einziehung zu beteiligen 44 . Weitere, wenn auch i n der Regel nachgeordnete und nur punktuell auftretende Gründe für die Einberufung der Stände lagen zum Beispiel i n dem Bemühen, den Landfrieden zu sichern, eine effektive Landesverteidigung aufzubauen und ganz allgemein Rat und Hilfe bei wichtigen Landesangelegenheiten zu erlangen. Die Stände begriffen sich als „Vertretung" des Landes, des ständisch gegliederten Volkes, gegenüber dem Landesherrn 45 , als „Landschaft 46 , wobei freilich der Begriff „Vertretung" nicht i m modernen Sinne — als Repräsentation aufgrund eines Mandats der Bevölkerung — verstanden weiden darf. Denn die Befugnisse der Stände entsprangen eigenem Recht, altem Herkommen, daneben, freilich seltener, aus den vom Landesherrn eingeräumten Privilegien 4 7 . Die Untertanen waren danach zwar nicht politisch rechtlos, aber nicht selbst zur Wahrung ihrer Rechte befugt, wurden also politisch und rechtlich als „Unmündige" behandelt 48 . So gesehen besteht kein Unterschied zu der Formulierung Brunners, die Stände „sind" das Land 4 9 . Hinzu trat i n vielen Regionen das Mehrheitsprinzip, das erst ein sinnvolles ständisches Wirken ermöglichte. So war gegen Ende des Mittelalters, i m Laufe des 15. und 16. Jahrhunderts, i n vielen Territorien die Entwicklung zu ei41 Oestreich, Staat 6. Bd. (1967), S. 66 f., der — S. 63 — „die erste Stufe des frühneuzeitlichen Staates i m 16. Jh., . . . m i t einem neuen Begriff als Finanzstaat c h a r a k t e r i s i e r t . . . " . Press, Herrschaft, S.203; ders., Steuer, S. 65 ff.; Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 52. 42 Press, Steuer, S. 67 ff. 43 Mußgnug, S. 52 ff.; Oestreich, Staat 6. Bd. (1967), S. 67; Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 89. 44 Press, Herrschaft, S. 204 f.; ders., Steuer, S. 61 ff. 45 Rachfahl, Schmollers Jb. 26. Jg. (1902), S. 1090 ff. 46 Blickle — S. 23 — definiert Landschaft als „die genossenschaftlich organisierte, korporativ auftretende Untertanenschaft einer Herrschaft"; dabei darf allerdings Untertanenschaft nicht i m Sinne eines allgemeinen Subordinationsverhältnisses zwischen dem Landesherrn u n d den Untertanen verstanden werden. Vgl. dazu Oestreich, Vorgeschichte des Parlamentarismus, S. 262 f.; Bosl, Repräsentierte u n d Repräsentierende, S. 109 f. 47 Rachfahl, Schmollers Jb. 26. Jg. (1902), S. 1099. 48 Rachfahl, Schmollers Jb. 26. Jg. (1902), S. 1098. 49 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 414 ff., insb. 423; vgl. Blickle, S.38ff.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

63

ner institutionell verfestigten, dualistischen landständischen Verfassung abgeschlossen. A n dieser Entwicklung w i r d die Herausbildung der Landeshoheit aus der zuerst nur bestehenden Landesherrschaft deutlich. Entscheidenden A n t e i l daran hatten die Rezeption des römischen Rechts und die Etablierung eines landesherrlichen Berufsbeamtentums. I n den Territorien breitete sich eine gesteigerte staatliche Intensität und ein ungemein gesteigertes staatliches Bewußtsein aus. Das Aufkommen der Staatlichkeit zeigte sich deutlich i n dem Wandel des Besteuerungsrechts. Ursprünglich entsprang die Steuer dem persönlichen Treueverhältnis zwischen Herrn und Untertan und war Bestandteil der für das Mittelalter typischen Wechselbeziehung von Schutz und Hilfe. Als mit den ständisch bewilligten Steuermitteln aber immer häufiger wiederkehrende Ausgaben bewilligt wurden, entfernte sich die Steuer davon immer mehr, die Steuerbewilligung verlor rasch das Wesen des Einmaligen, Ausnahmsweisen 50 und entwickelte sich allmählich zu einer subsidiären, „staatlichen" Einnahmequelle, subsidiär deshalb, weil sie i m Gegensatz zu den landesherrlichen Einnahmen nur auf den Nachweis eines besonderen Bedarfs hin, also zweckgebunden, bewilligt wurde. Nicht i n allen Territorien gab es einen Dualismus zwischen Landesherrschaft und Ständen. I n vielen, insbesondere kleineren Territorien, kam es gar nicht zur Ausbildung unabhängiger ständischer Gewalten 51 . Auch konnte i n vielen größeren Ländern i m 16. Jahrhundert schon wieder eine Rückbildung ständischer Machtentfaltung beobachtet werden. Zurückzuführen ist diese Entwicklung sicherlich auch auf die Zurückdrängung der Fehde und der Errichtung des allgemeinen Landfriedens. Das durch die Reichsgesetze von 1495 statuierte Verbot jeglicher Fehde und Eigenhilfe sowie die Bestimmung, daß Unrecht nur noch durch die Gerichte Sühne finden sollte, entzog den Ständen die Möglichkeit, ihre Positionen gewaltsam zu vertreten. Erlangten also die Landstände vor den Reichsgerichten, die insoweit als Hüter der Landesverfassungen auftraten 52 , gegen ihren Landesherrn ein obsiegendes Urteil, so waren häufig große Schwierigkeiten bei seiner Vollziehung durch die Reichsstände zu überwinden 5 3 .

50

Mußgnug, S. 50. Vgl. zu den Verhältnissen i n der Kurpfalz Häusser, l . B d . , S. 335 ff., 487 ff., 537 f. 52 Vgl. dazu Pütter, A n l e i t u n g zum Teutschen Staatsrechte, 1. Th., S. 253 ff. 53 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 2. Bd., S. 38. 51

64

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation I V . Die Rückbildung des ständischen Elements und das Vordringen des Absolutismus

Einen tiefen Einschnitt für die Territorien brachte der Dreißigjährige Krieg. Die dem Krieg folgende Agrardepression verursachte den wirtschaftlichen Niedergang und den Bankrott vieler Landschaften 54 . I n gleichem Maße wurden sie für den fürstlichen Kredit uninteressant, ihr Einfluß auf die Politik des Landesfürsten sank. Der Übergang zu absolutistischen Finanzpraktiken wurde beschleunigt durch die reichsrechtliche Steuerpolitik. Seit 1543 wurden Reichssteuern — i n der Hauptsache „Türkenhilfe" — auf Reichstagen beschlossen und die Landesherrschaft ermächtigt, eine allgemeine Landessteuer zur Erfüllung ihrer reichsrechtlichen Verpflichtungen zu erheben, ohne daß man auf die verfassungsrechtliche Lage i n den Territorien besondere Rücksicht genommen hätte 55 . Damit wurde dem Landesherrn das jus subcollectandi eingeräumt, also das Recht, die von i h m an den Kaiser zu entrichtenden Abgaben auf seine Stände abzuwälzen 56 . Dabei bevorzugten die Landesherren den Römermonat — eine Matrikularabgabe, die die Reichsstände selbst traf, — vor dem Gemeinen Pfennig — einer allgemeinen, zentralen Reichssteuer 57 . Der Römermonat versetzte die Reichsstände faktisch i n die Lage, bei der Umlegung der Matrikularabgabe auf ihre Untertanen, diese m i t höheren Steuern zu belegen, als es i m Hinblick auf die Abgabe erforderlich gewesen wäre, blieb doch meist die Gesamtsumme der Steuereinnahmen geheim 58 . Zum anderen bot der Römermonat den Vorteil, durch seine beinahe jährliche Wiederholung die an sich außerordentliche Steuerzahlung zu institutionalisieren und somit die Steuergewohnheiten entscheidend zu verändern 59 . Seit Ende des Dreißigjährigen Krieges verstärkte sich die reichsrechtliche Tendenz, das Steuerbewilligungsrecht der Landstände zu umgehen. I n § 180 des Jüngsten Reichsabschieds von 165460 wurden die Landstände verpflichtet, zur Unterhaltung der militärischen Einrichtungen ihres Landesherrn wie Festungen und Besatzungen ohne besondere Bewilligung Steuern zu entrichten. Schließlich stärkte A r t . 3 der Wahlkapitulation Leopolds I 6 1 54

Press, Herrschaft, S. 205, 211; ders., Steuer, S. 73, 87 ff. Schulze, Reichstage u n d Reichssteuern, S. 50 Fußn. 16; Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 129; Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 2. Bd., S. 42; vgl. auch Schindling, Der Westfälische Frieden u n d der Reichstag, S. 147. 56 Mußgnug, S. 49. 57 Schulze, Reichstage u n d Reichssteuern, S. 46 f. 58 Schulze, Reichstage u n d Reichssteuern, S. 47 ff.; Blickle, S. 503. 59 Schulze, Reichstage u n d Reichssteuern, S. 52. 60 Bei Zeumer, Nr. 200, S. 446 ff. 61 Bei Limnaeus, S. 871 ff. 55

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

65

von 1658 noch mehr die Positionen des Landesherrn gegenüber den Ständen. Darin wurde den Landständen verboten, eine eigene Steuerverwaltung aufrechtzuerhalten 62 und ohne Erlaubnis des Landesfürsten „Convente", d.h. Versammlungen abzuhalten 63 ; die Verpflichtung der Landstände zur Aufbringung der Reichssteuern wurde bekräftigt und ausgedehnt. Künftig sollte auch eine Reichssteuer zur Unterhaltung des Reichskammergerichts erhoben werden. Schließlich verwies man die Landstände wegen Streitigkeiten über diese Materien an die insoweit ausschließlich zuständigen Gerichte i n den Territorien. Diese Tendenz der Stärkung der landesherrlichen Gewalt durch das Reich hielt an, wenn auch der Kaiser nicht allen Forderungen der Landesfürsten nachgab 64 . I n den Wahlkapitulationen mußten die Kaiser die Positionen der Reichsstände gegenüber ihren Ständen stärken; das blieb so bis Ende des Reichs, wie sich aus A r t . I § 8 und A r t . X V der Wahlkapitulationen Kaiser Josephs II. 6 5 unschwer ersehen läßt. Schließlich erreichten die Fürsten i n vielen Gliedstaaten des Reiches, daß ständige direkte und indirekte Steuern erhoben wurden, so daß die Funktion der Stände überflüssig wurde. Oft erlangte die Landesherrschaft diese Konzessionen dadurch, daß sie den Adel von der Steuerpflicht befreite oder i h m sonstige Privilegien beließ. Schließlich w u r de auch die Ansicht vertreten, daß der Landesfürst i n wesentlichen Regierungsrechten an die Zustimmung der Stände nicht gebunden sein könne, da diese der reichsrechtlich herrührenden Landeshoheit entspringen würden, die nicht ohne Zustimmung von Kaiser und Reich durch Beteiligung der Landstände bei ihrer Ausübung i n ihrer Wesenheit verändert werden könnte 66 . Damit wurden wichtige territoriale Hoheitsrechte auf die Ebene des Reichsrechts transponiert und so aufgrund reichsrechtlicher Legitimation der landständischen Einwirkung entzogen. So kam es, daß sich i n einigen Gliedstaaten des Reichs absolutistische Regime bildeten, i n denen die Landstände, wenn sie überhaupt als Institutionen beibehalten wurden, zur Bedeutungslosigkeit herabsanken. Folge des Abbaus der Herrschaftsfunktionen der Landstände als traditionelle korporative Untergliederungen der societas civilis, Konsequenz der Transformation jener Herrschaftsstände i n „Sozialstände" und der korrespondierenden Monopolisierung des Herr62 Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 89; Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 2. Bd., S. 48 f. 63 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 2. Bd., S. 54 f. 64 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 2. Bd., S.43; Press, Steuer, S. 92. 65 Moser, Betrachtungen, S. 54 ff., 144 ff. 66 Gönner, S. 388.

5 Rieder

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

66

schaftsbegriffs durch die fürstliche Bürokratie war die Entstehung der „bürgerlichen" Gesellschaft als unorganisierte Vorstufe staatlicher Ordnung, die nun ihrerseits, i n gewisser Weise die Rolle des Naturzustandsbegriffes übernehmend, dem vordringenden Staatsbegriff antithetisch gegenüberstand 67 : Indem die absolutistische Herrschaft alle hoheitlichen Herrschaftsrechte bei sich konzentrierte und zur einheitlichen Staatsgewalt ausbaute, schuf sie eine unpolitische, „bürgerliche" Gesellschaft als Inbegriff der ihr unterworfenen Untertanen. Daneben hat den Ausbau absolutistischer Fürstenherrschaften entscheidend gefördert, daß es gelang, den ständischen Einfluß vom M i litär und der Verwaltung fernzuhalten oder zurückzudrängen 68 . Schon zu Beginn des konfessionellen Zeitalters erstarkte die landesfürstliche Gewalt durch die Ausbildung des Staatskirchentums und die politischadministrative Ablösung des Kirchenwesens von Rom. Einen entscheidenden Anteil an den geistigen Grundlagen des modernen, frühneuzeitlichen Staates hatte der Franzose Jean Bodin (1530 1596) m i t seiner Souveränitätslehre. Souveränität definierte er als „une puissance absolue perpetuelle d'une République" 6 9 , sie ist unteilbar 7 0 . I m Besitze der Souveränität ist allein der Herrscher, der freilich je nach Staatsform eine unterschiedliche personale Gestalt haben kann 7 1 . Von den französischen Verhältnissen geprägt, sah Bodin selbst allerdings i n dem Monarchen den natürlichen Herrscher 72 . Eine scharfe Trennung zwischen dem Staat als Rechtspersönlichkeit und dem Träger der Staatsgewalt 73 nahm Bodin noch nicht vor 7 4 , obgleich doch die Frage nach der höchsten Gewalt im Staate mit der Frage nach der höchsten Gewalt des Staates nichts zu t u n hat 7 5 . Aus dem „Zuhöchstsein" der Souveränität ergibt sich die Unbegrenztheit der Gesetzgebung, i n der alle essentiellen Herrschaftsrechte kumulieren, ergibt sich aber auch die Gesetzesfreiheit des Souveräns 76 . Dessen ungeachtet bleibt er allerdings an das göttliche Recht und an das Naturrecht gebunden 77 . Damit legte Bodin die Voraussetzungen für den absolutistischen Staat, i n dem die Person des Fürsten mit der Institution des Herr67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77

Hofmann, S. 423. Oestreich, Staat 6. Bd. (1967), S. 69 ff. Bodin, l i v . I , chap. V I I I , S. 122. Quaritsch, S. 264. Quaritsch, S. 305 ff. Bodin, l i v . V I , chap. I V , S. 968 ff. Wilmanns, S. 5. Quaritsch, S. 358 ff., 472. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 457. Quaritsch, S. 108 f. Bodin, l i v . I, chap. V I I I , S. 129; vgl. Quaritsch, S. 392 ff.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

67

schers, ja dem Staat selbst, identifiziert wurde 7 8 . War fortan der Fürst als Verkörperung des Staates und aller Staatsgewalt souverän, d.h. aus der Gemeinschaft mit seinem Volk herausgelöst und über das Volk selbst gestellt, so konnte zwischen dem Souverän und seinem Herrschaftssubstrat, dem Volk, nur noch ein allgemeines Subjektionsverhältnis bestehen. Hatte der mittelalterliche Untertan noch Teilhabe an der Herrschaft, so war der Untertan i m absolutistischen Staat nur noch Objekt der Herrschaft. Seine theoretische Rechtfertigung erfuhr der Absolutismus i n der Staatslehre des Thomas Hobbes (1588 - 1679): Wegen des aufgrund der menschlichen Triebhaftigkeit bestehenden Krieges aller gegen alle i m Naturzustand, schließen sich die Menschen, der Vernunft gehorchend, zur Herstellung und Wahrung des Friedens, d.h. eines Zustandes der Sicherheit und Ordnung, zu einem Staat — „civitas" — zusammen. Da aber der Friedenszustand i m Innern des Gemeinwesens nur gewährleistet ist, wenn eine starke Macht die Menschen hindert, i n den Naturzustand zurückzufallen, gehen alle Menschen die wechselseitige, vertragliche Verpflichtung ein, ihre „Urrechte" auf einen Souverän zu übertragen, genauer: dem Willen eines Souveräns keinen Widerstand zu leisten 79 . Der Gesellschaftsvertrag stellt also einen Vertrag zu Gunsten des Souveräns dar, der selbst mit den Vertragschließenden keinerlei vertragliche Bindungen eingegangen ist 80 . Der Souverän, auch Hobbes dachte dabei i n erster Linie an einen Monarchen 81 , verkörpert fortan den Staat 82 . Er hat seine Untertanen vor inneren und äußeren Feinden zu schützen, diese schulden i h m dafür unbedingten Gehorsam. Fazit: Um der Sicherheit w i l l e n w i r d alle Freiheit unterdrückt 8 3 . Unter diesen Voraussetzungen bedarf es keiner näheren Erklärung mehr, daß die Stände als „Mitherren des Landes" nicht mehr geduldet werden konnten. Das Bestreiten fürstlicher Allgewalt galt nun als Rebellion und Hochverrat. I n anderen Gliedstaaten des Reiches84 bewahrten sich die Stände einen gewissen Einfluß auf die Staatsführung, insbesondere auf dem Gebiet der Abgabenerhebung, freilich nicht selten gegen den offenen Widerstand des Landesfürsten. Aber gerade dort zeigte sich, daß sie 78

Vgl. dazu Quaritsch, S.214, 501. Dießelhorst, S. 23 f. 80 Hobbes, De cive, Cap. V I I . 14, S. 243. 81 Hobbes, Leviathan, Pars II., Cap. X I X , S. 141 ff.; Mayer-Tasch, S. 49 Fußn. 6; Dießelhorst, S. 25. 82 Mayer-Tasch, S. 48 f. 83 Menger, S. 60. 84 Z u m Beispiel Mecklenburg, Württemberg, Hannover, Kursachsen, B a y ern, Hessen-Kassel. 79

*

68

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

immer weniger die Interessen des Landes und das Gesamtwohl des Staates i m Auge hatten; statt dessen waren sie auf ihren wirtschaftlichen Vorteil und auf die Wahrung ihrer Privilegien bedacht 85 , was durchaus mit dem inzwischen erstarkten Prinzip der Fürstensouveränität korrelierte. I n den geistlichen Territorien erhielt sich das Domkapitel als Wahlkörper des Bischofs einen dominierenden Einfluß, bis schließlich auch seine Macht vom Papst gebrochen wurde, als er die Praxis, dem zu wählenden Bischof Wahlkapitulationen vorzulegen, untersagte und die spätere vertragliche Einschränkung der bischöflichen Gewalt von einer Bestätigung der Kurie abhängig machte 86 .

B. Das Recht der Reichsstände, Krieg zu führen und Frieden zu schließen Nach den obigen Ausführungen über die Bedeutung und Funktion des Krieges und der Fehde i n der mittelalterlichen Rechtsordnung 87 erübrigt sich nun die Frage nach dem Ursprung des jus belli et pacis der Reichsstände. Zutreffend bemerkte Struben 88 : „Cum manuario j u r e belligerandi facultas Statuum i m p e r i i i n Germania orta est. Quandoquidem enim p r i v a t i libertate gaudebant, injurias sibi illatos vindicandi, m u l t o minus i l l a Principibus denegari potuit."

War dieses Recht ursprünglich also kein besonderes „staatliches Hoheitsrecht", so änderte sich sein Charakter allmählich gegen Ende des Mittelalters. Der Inhalts- und Funktionswandel verlief parallel mit der Einschränkung bzw. dem Verbot der Fehde und der Herausbildung der Landeshoheit und Territorialstaatlichkeit und fand i m Westfälischen Frieden seinen Abschluß. Doch zunächst stand der Kampf zwischen Kaiser und Reichsständen u m das jus armorum noch bevor. Das Ringen u m das jus belli et pacis und selbstverständlich auch u m das jus foederis bildete einen Teil des Kampfes zwischen der reichsständischen Territorialgewalt und der kaiserlichen Zentralgewalt u m staatliche Kompetenzen, ja u m die Staatlichkeit überhaupt. Die Ausgangsposition der Territorien war sehr günstig. Die Landesfürsten hatten bereits i n ihren Herrschafts85 Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 133 ff.; Mager, H Z Bd. 217 (1975), S. 338 ff.; Oestreich, Staat 6. Bd. (1967), S. 72. 86 Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 145. 87 Vgl. oben S. 22 ff. 88 Struben, Observationum, S. 196.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

69

gebieten wichtige Rechte und Befugnisse in ihren Händen konzentriert. Dabei hatten sie sich sowohl gegen lokale Gewalten als auch gegen die kaiserliche Zentralgewalt durchzusetzen vermocht. Nur eine starke Reichszentralgewalt hätte das Kriegs- und Fehderecht den Reichsständen erfolgreich bestreiten und ihre Entwicklung zur Eigenstaatlichkeit zu hemmen oder gar zu verhindern gewußt. Zwar richtete sich das i n den §§ 1 und 2 des sog. „Ewigen Landfriedens" 89 postulierte, allgemeine und dauernde Gewaltverbot auch an die Fürsten: „von was Wirden, Stats oder Wesens der sey". Dadurch wurde den Reichsständen jedoch nicht total das jus belli et pacis entzogen. I n § 7 der „Handhabung Friedens und Rechts" 90 wurde ihnen lediglich der Krieg bzw. die Fehde untersagt, wenn diese „on Wissen und Willen der gemainen jarlichen Versamblung" angesagt wurden. Das jus belli et pacis blieb also grundsätzlich den Reichsständen zugestanden, jedoch seine Ausübung an die Zustimmung des Reichstages gebunden. Obwohl § 1 der Einleitung des Landfriedens Karls V. vom 30. Juni 154891 und § 31 des Abschieds des Augsburger Reichstages vom 25. September 155592 — der Exekutionsordnung — den Ewigen Landfrieden auch für die Reichsstände erneuerten, wurde der Unterschied zwischen Privatpersonen und Landesherren immer deutlicher. Beide waren zwar dem Gewaltverbot unterworfen, die Reichsstände nun aber als staatsähnliche Gebilde des Reichsverbandes. I n ihren Händen konzentrierte sich seit der Exekutionsordnung von 1555 der bedeutendste Teil der Vollstreckungsgewalt des Heiligen Römischen Reichs Deutscher Nation 93 . Einen letzten 94 Versuch, dieser Entwicklung Einhalt zu gebieten, stellte der Prager Friede von 1635 dar, der den Reichsständen das jus armorum und damit auch das jus belli et pacis entziehen wollte. Es sollte nach den §§ 66 - 69 des Friedens 95 allein der Kaiser armiert bleiben und die größten Teile der ständischen Militärmacht zu einem kaiserlichen Reichsheer zusammengefaßt werden 96 . Diese Bestrebungen schlugen jedoch fehl. I n IPO V I I I § l 9 7 wurde den Reichsständen die Staatlichkeit ihrer Territorien anerkannt, indem 89

Bei Zeumer, Nr. 173, S. 281 ff. Bei Zeumer, Nr. 175, S. 291 ff. 91 Bei Zeumer, Nr. 187, S. 330 ff. 92 Bei Zeumer, Nr. 189, S. 341 ff. 93 Jähns, Geschichte der Kriegsverfassung, S. 118. 94 Beachte auch den kaiserlichen Vorstoß von 1564, bei Erdmann, Ferdinand I. u n d die Kreisverfassung, S. 25 f. 95 Bei Koch, 3. Th., S. 534 ff. 96 Jähns, Geschichte der Kriegsverfassung, S. 127 ff.; Wandruska, S. 62. 97 Vgl. a u d i IPO A r t . V § 30. 90

70

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

ihnen aus der Territorialgewalt entstandene Landeshoheit zugebilligt wurde — jus territoriale —, wobei dieser neue Begriff noch neben den alten Herrschaftstiteln genannt wurde. Neben dem allumfassenden Mitbestimmungsrecht i n allen Reichsangelegenheiten räumte IPO A r t . V I I I § 2 den Reichsständen — und zwar ausschließlich ihnen, nicht auch den Landständen innerhalb der Territorien — das jus foederis — inter se et externis — ein. Es wurde nur zur eigenen Sicherheit gewährt und durfte sich nicht gegen Kaiser und Reich, die Reichslandfriedensordnung und die Ordnung des Westfälischen Friedens richten. Ob den Reichsständen damit nur das Recht zu Defensivbündnissen zugebilligt wurde, war i n der Staatslehre des ausgehenden 18. Jahrhunderts umstritten 9 8 . Das jus foederis war insofern sehr bedeutsam, als es auch das Recht, Krieg zu führen 99 , Hilfstruppen zu entsenden und Subsidienvertäge abzuschließen 100 , einschloß. Den Gliedstaaten des Reiches standen damit wichtige äußere Hoheitsrechte eines Staates zu 101 . Sie erlangten beschränkte außenpolitische und völkerrechtliche Handlungsfreiheit, wurden „halbsouverän" 102 . Das Recht, Krieg zu führen, wurde ihnen jedoch nicht uneingeschränkt zugebilligt. Einmal erfuhr es durch den Wortlaut der Vorschrift IPO A r t . V I I I § 2 dieselben Einschränkungen wie das jus foederis, von dem es sich ja herleitete. Zum anderen stellte auch IPO A r t . V I I I § 4 die Fortgeltung der Verfassungs- und Grundgesetze des Reiches fest, zu denen zweifellos auch der Ewige Landfriede und dessen Handhabung zählten. Schließlich verwies IPO A r t . X V I I § 7 die Reichsstände bei Streitigkeiten untereinander auf den Rechtsweg, also an die Reichsgerichte. Danach ist festzustellen, daß 1. nach Reichsrecht ein Krieg eines Reichsstandes gegen eine auswärtige Macht nur dann geführt werden konnte, wenn Kaiser und Reich zustimmten 103 , 2. fraglich war, ob die genannten Vorschriften nicht nur einen Defensivkrieg erlaubten, sondern auch einen Offensivkrieg — etwa weil ein Streit zwischen einem Reichsstand und einer auswärtigen Macht nicht obligatorisch und effektiv von einem neutralen Streitschlich98 Dafür: Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 20, S. 345. — Dagegen: Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 194 ff., insb. S. 199, 207. 99 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 197 f.; Pütter, Historische Entwicklung, 2. Th., S. 83. 100 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 202. 101 Vgl. Böckenförde, Staat 8. Bd. (1969), S. 449 ff. 102 Gönner, S. 336, 788; vgl. auch Quaritsch, S.409f. u n d Randelshofer, S. 159 ff., insb. S. 193, der den Reichsständen volle Souveränität zubilligt. 103 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 20, S. 343 f.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

71

tungsorgan beigelegt werden konnte —; nach IPO A r t . V I I I § 2 ist ja das jus foederis nur erlaubt „pro sua conservatione et securitate"; 3. ein Reichsstand sich des Landfriedensbruchs schuldig machte, wenn er gegen einen anderen Gliedstaat des Reiches einen Krieg begann. Diese i n Punkt 3. dargestellte Konsequenz konnte als fast allgemein anerkannter Rechtsgrundsatz 104 nur deshalb aufrechterhalten werden, weil das Reich über ein System richterlicher Streiterledigung verfügte, mochte es auch mit noch so vielen Mängeln i m Einzelfall behaftet gewesen sein 105 . Problematisch wurde diese Verweisung auf den Rechtsweg nur i n den Fällen, i n denen eine Befreiung von der Gerichtsbarkeit der Reichsgerichte bestand 106 . I n einem solchen Fall mußte der Umfang der Befreiung genau ermittelt und geprüft werden, ob sie auch den i n Frage stehenden Fall erfaßte. Dieser Fall stellte nicht die einzige Lücke des Gewaltverbots i m Reich dar. Führten zwei außerdeutsche Staaten miteinander Krieg und hatten beide Reichsstände als Bündnispartner, so standen auch Gliedstaaten des Reiches miteinander i m Krieg. I n diesem Fall sollte das Gewaltverbot nicht gelten, da die Reichsstände nicht „die eigentlich kriegsführenden Theile" waren 1 0 7 . Ähnliches sollte gelten, wenn „zwey (kriegsführende, d. Verf.) souveräne Mächte" zugleich Reichsstände waren 1 0 8 , was doch sicherlich gegen A r t . 6 § 5 der Wahlkapitulation Kaiser Josephs I. verstieß, wonach durch die von fremden Mächten begehrte Hilfe dem Reich keine Gefahr noch Schaden zuwachsen dürfe 109 . Freilich galt das Gewaltverbot i m Falle der Selbstverteidigung und der Selbsthilfe nicht; man durfte sich gegen einen Angreifer zur Wehr setzen und notfalls einen Defensivkrieg führen 1 1 0 . Auch der Friedensschluß eines Reichsstandes war reichsrechtlichen Beschränkungen unterworfen. Nach Häberlin 1 1 1 bedurfte ein Friedensvertrag der ausdrücklichen oder stillschweigenden Bewilligung des Kaisers und des Reichs, wenn darin ein Reichsstand einer auswärtigen 104 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 19, S. 142 f.; Pütter, Historische Entwicklung, 2. Th., S. 283 f., 3. Th., S. 234 f.; Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 218 f.; Struben, Observationum, S. 197. 105 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 19, S. 143. 106 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 19, S. 144 ff. 107 Pütter, Historische Entwicklung, 2. Th., S. 84, 365. 108 Moser, Neues teutsches Statsrecht, Bd. 20, S. 345. 109 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S. 205. 110 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 19, S. 122 ff. u n d Bd. 20, S. 344. 111 Häberlin, Handbuch des Teutschen Staatsrechts, 3. Bd., S.290.

72

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

Macht einen Teil seines dem Reich zugehörenden Staatsgebiets abtrat oder sonst Verbindlichkeiten, die dem Reich nachteilig hätten werden können, übernahm.

C. Die Mitwirkung der Landstände bei der Entscheidung über das jus belli Nach den bisherigen Darlegungen der inneren Verhältnisse i n den Territorien kann eigentlich kein Zweifel mehr bestehen, daß die Stände auch Einfluß auf das landesherrliche Kriegs- und Fehdewesen hatten. Krieg und Fehde als Bestandteil der mittelalterlichen Rechtsordnung, als Verfahren der Rechtsdurchsetzung, das berührte auch den W i r kungsbereich der Stände. Das Ausmaß und der Grad ihrer M i t w i r k u n g bei der Entscheidung über die Kriegs- und Fehdeführung waren jedoch unterschiedlich. I . Die Ausbildung der ständischen Mitwirkung bis zur Mitte des 17. Jahrhunderts

1. Art und Ausmaß der Mitwirkung I n der Einigung mit ihren Ständen versprachen die beiden niederbayerischen Herzöge Heinrich II. und Otto IV. schon 1324112: „ w i r sollen auch mit keinem Herrn, der an unser land oder gemärke stösst, wie der genannt ist, keine sühne, frieden oder Satzung, krieg oder orloge, noch keinerlei bund haben, denn nach unsers ganzen Rathes rath; wer aber es darüber unter uns thäte, den soll unser Rath zur rede setzen; widerkehrt er dann die sache nicht i n einem monat, so ist er gefallen gegen land und gegen leute". I n einem Freiheitsbrief aus dem Jahre 1393113 erklärte Herzog Johann II. von Bayern-München: „ w i r sullen auch kainen namhaftigen krieg anfahen dann nach rat der landherren, ritter und knecht, stet und mergkt". Daraus folgerte Unger 114 , daß für einen Krieg oder orloge — einem älteren Wort für Krieg — nicht „eine wirkliche einwilligung", sondern nur die vorherige Einholung des Rates des zwölfköpfigen Ratskollegiums, das die Stände ihren Herzögen zur Seite gestellt hatten, bzw. der Stände selbst erforderlich gewesen sei. Eine Änderung dieser 112 113 114

Unger, Landstände, 2. Teil, S. 332. V o n Lerchenfeld, S. 37; Unger, Landstände, 2. Teil, S. 332 f. Unger, Landstände, 2. Teil. S. 333.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

73

Rechtslage sei erst i m Jahre 1506 mit der bayerischen Primogeniturordnung 1 1 5 eingetreten, die zur Kriegsführung die Einwilligung der gemeinen Landschaft für notwendig erklärt habe: „wie aber, und welcher gestalt und masse w i r Herzog Albrecht oder nach uns unser regirender söhn oder erbe als regirende Fürsten sollen und mögen kriegen, soll beschehen, wie w i r uns und eine gemeine Landschaft dessen miteinander vertragen". Ob eine so scharfe Unterscheidung zwischen Rat i m Sinne eines unverbindlichen Ratschlags und Einwilligung i m Sinne einer echten Zustimmung getroffen werden kann, erscheint sehr zweifelhaft. I n den Erklärungen der bayerischen Landesfreiheiten 116 aus dem Jahre 1516 und 1533 kehrte die alte Formulierung aus dem Jahre 1393 wieder, die nur zu der vorherigen Einholung des Rates der Stände vor Eröffnung eines Krieges verpflichtete. Die Formulierungen in den Quellen variieren; i n den allermeisten Fällen durfte der Landesherr keinen Krieg beginnen ohne „rath und willen", „wissen und willen", „wissen und verwilligung" oder schließlich „raht, vollbort und w i l l e n " 1 1 7 der Stände; daneben gab es auch Fälle, i n denen lediglich ohne „rath" oder „rath und (vor)wissen" der Landesherr keinen Krieg anfangen durfte 1 1 8 . Bei der Frage nach der Bedeutung des Wortes „rath" darf nicht davon ausgegangen werden, daß damit lediglich ein unverbindlicher Ratschlag, etwa über das technisch Zweckmäßige, gemeint war, sondern stets eine Aussage über das rechtlich Zulässige 119 . Rat entsprang unmittelbar jedem Schutz- und Treueverhältnis und war Ausdruck der Treuepflicht; das Wort schloß i n seiner ursprünglichen Bedeutung die den Rat realisierende Hilfe ein 120 . So wurde der Rat, „wenn er die ,Ge115

Unger, Landstände, 2. Teil, S. 333 f. Wilda, Landstände, S. 817 Fußn. 66; Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 16.3, S. 36. 117 So vereinbart z . B . für Holland, Seeland u n d Friesland 1346, für B r a bant — i n der berühmten sog. Joyense Entrée von Brabant — 1356, für M ü n ster 1447 u n d 1570, für Schleswig-Holstein 1460, für T i r o l 1511, für Braunschweig-Lüneburg 1518, 1522 u n d 1527, für K ö l n 1550, für Magdeburg 1567, für Westphalen 1590, für Ostfriesland 1603 u n d für Halberstadt 1617; siehe hierzu: Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 16.3, S. 11, 15, 32 bis 39, 53, 71 ff.; Struben, Nebenstunden, 2. Th., S. 387 ff.; ders., Observationum, S. 196 f.; Unger, Landstände, 2. Teil, S. 331 ff.; v o n Campe, S. 176 ff.; Wilda, Landstände, S. 817 Fußn. 66; v o n Gierke, l . B d . , S. 567; Kindlinger, l . B d . , S. 137 ff.; Blickle, S.239, insb. Fußn. 488; Näf, H Z Bd. 171 (1951), S. 234; ders., H e r r schaft s Verträge, S. 32. 116

118 So vereinbart z. B. für Pommern-Stettin 1459, für Nieder- u n d Oberösterreich 1518, für Pfalz-Neuburg 1554, 1562 u n d 1607, für Pommern 1622, für Vor-Pommern 1663; siehe hierzu: Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 16.3, S. 34, 53, 75; Unger, Landstände, 2. Teil, S. 333. 119 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 426. 120 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 269 f.

74

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

rechtigkeit', die Rechtsstellung des Ratgebers berührt, zur Zustimmung, zum Consensus" 121 . Freilich kann nicht ausgeschlossen werden, daß zwischen der Formulierung „Rat und Wissen" und „Rat, Wissen und Willen" ein gradueller Unterschied i n der ständischen M i t w i r k u n g bei der Entscheidung über Krieg und Frieden bestand. Denn i m Tübinger Vertrag von 1514122, der zunächst ein Schuldenübernahmevertrag war, den sich die württembergischen Stände mit Privilegien, Rechtsgarantien und m i t der Ausschaltung der rebellischen Amtsbauern bezahlen ließen, wurde diese Unterscheidung i m Hinblick auf zwei unterschiedlich gelagerte Fälle getroffen: Wenn der Krieg zur Verteidigung von Land und Leuten, zur Wahrung der herzoglichen Herrschaft und zur Erfüllung von Vertragspflichten gegenüber Bundesgenossen erforderlich war, waren Rat und Wissen der Stände notwendig, wenn er lediglich aus Freundschaft und Solidarität, also ohne besondere Notwendigkeit für das Land, aufgenommen werden sollte, dann bedurfte er zusätzlich des „Willens" der gemeinen Landschaft: „(6) Der houptkrieg halben, so die zu rettung land leut u n d siner herzog Virichs verwandten, zu handhabung siner ober- u n d herlichkeit ouch gerechtigkait, h i l f u n d h a l t u n g siner aynung bisher angenomen u n d beschlossen, u n d der jhenen, so er fürter seins gefallene dem fürstenthumb zu gut annemen u n d t h u n mag, fürgenomen w ö l t e n werden, so soll das geschehen m i t rat u n d wissen gemeiner landschaft. Würde aber herzog V i r i c h usserhalb der obgemelten stück ainich krieg fürnemen u n d yemand us freundschaft oder sunst fürschub oder h i l f thun, so soll dasselbig geschehen m i t rat wissen u n d w i l l e n gemainer landschaft, sover anders herzog V i r i c h v o n inen h i l f haben wölt."

Die Differenzierung richtete sich also nach dem Maße der Not für Land und Herrschaft. Je stärker die Landesnot war, desto größer war die Verpflichtung der Stände zur Hilfe, desto weniger konnten sie sich dem Hilferuf ihres Landesherrn verschließen. Denn Hilfe mußte lediglich als außerordentliche Leistung i n Fällen der Not geleistet werden. Ein Leistungsansinnen außerhalb besonderer Notlagen, das gesonderter Bewilligung bedurfte, konnten die Stände eher verweigern. Rat, Wissen und Willen der Stände waren i n dem letzten Fall ja nur notwendig, wenn der Herzog von ihnen „ H i l f " haben wollte. Darin lag der entscheidende Gesichtspunkt für die ständische M i t w i r k u n g überhaupt: i n der Unterstützung des Landesherrn zur Kriegsführung.

121 122

Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 426. Sander / Spangenberg, 3. Heft, S. 56 ff.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

75

2. Heerfolgepflicht und Steuerbewilligungsrecht als Grund der ständischen Mitwirkung Die dem Landesfürsten zu gewährende militärische Unterstützung und Hilfe bestand ursprünglich i n erster Linie i n der personalen Heerfolge und i n der Erfüllung der Wehrpflicht. M i t der Herausbildung der Territorien bestand auch eine landesrechtliche Wehrverfassung. Diese stützte sich einerseits auf die Heerfolgepflicht der durch Sonderrechtsverhältnisse an den Landesherrn gebundenen Lehnsmannen 123 , landesfürstlichen Städte 124 und unter Schutzvogtei stehenden Klöster 1 2 5 und andererseits auf die Landfolge und Landwehr der Landesuntertanen 126 , wobei sowohl Landfolge als auch Landwehr noch rudimentäre Modifizierungen der alten reichsrechtlichen allgemeinen Wehrpflicht darstellen 127 . Beide Spielarten der landesrechtlichen Wehrverpflichtung hatten ihren rechtlichen Grund i n der Schutz-und-Schirm und Ratund-Hilfe-Beziehung zwischen Herrscher und Beherrschten. Das Ausmaß der militärischen Hilfepflicht der Landsassen läßt sich weder allgemein noch abstrakt bestimmen; es richtete sich nach dem konkreten Rechtsverhältnis zwischen dem Landesherrn und den Verpflichteten. Erschwert w i r d eine verallgemeinerungsfähige Aussage über die Wehrpflicht zudem durch die Uneinheitlichkeit i n der Terminologie. Der Inhalt der Begriffe Heerfolge, Reise, Landfolge und Landwehr ist umstritten 1 2 8 . Ob die Heerfolgepflicht der aufgrund spezieller vertraglicher Beziehungen mit dem Landesherrn verbundenen Landesuntertanen sich nur auf die Verteidigung des Territoriums erstreckte oder auch zur Beteiligung an einem Angriffskrieg verpflichtete, ist unklar. Einerseits betonte Conrad 129 unter Bezugnahme auf österreichische Quellen: „Niemand war jedoch verpflichtet, an einem A n griffskrieg teilzunehmen." Andererseits stellte er — ohne Quellenbeleg — fest: „ I n anderen Territorien ist dagegen die Wehrpflicht er123

Conrad, Wehrverfassung, S. 156 f.; Unger, Landstände, 2. Teil, S. 156 f. Conrad, Wehrverfassung, S. 157; Brunner, Land und Herrschaft, S. 301 f. 125 Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 301 f. 126 Unger, Landstände, 2. Teil, S. 377; Schröder / von Künßberg, S. 564; M ö l ler, Landfolge, S. 1448 ff. 127 Mitteis, S. 592. 128 So bedeutet z. B. „Reise" nach Conrad, Wehrverfassung, S. 158, T e i l nahme an einem Angriffskrieg, nach Unger, Landstände, 2. Teil, S. 377, dasselbe wie „Landfolge", also Teilnahme an der Landesverteidigung; ebenso w o h l Blickle, S.236; u n k l a r ist, ob zwischen „Landfolge" u n d „Landwehr" ein Bedeutungsunterschied existierte — vgl. dazu Unger, Landstände, 2. Teil, S. 377; Schröder / v o n Künßberg, S. 564; Conrad, Wehrverfassung, S. 158; — u n d ob „Heerfolge" ausschließlich die Teilnahme an einem Angriffskrieg meinte, so z. B. Möller, Landfolge, S. 1448. 129 Conrad, Wehrverfassung, S. 138. 124

76

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

weitert worden. Angriffskrieg (Reise, Heerfahrt) und Verteidigungskrieg (Landwehr) wurden nicht mehr scharf auseinandergehalten." Bei der Durchsicht der Quellen konnte für diese Aussage, jedenfalls auf die personale Heerfolge bezogen, keine Bestätigung gefunden werden. Mitteis 1 3 0 gelangte zur Erkenntnis, daß der Lehnsdienst i n Deutschland ungeachtet spezieller einzelvertraglicher Vereinbarungen die Unterstützung der Privatfehden des Herrn nicht einschloß. Dagegen war die reichsrechtliche Heerfahrt allemal Grund für die Vasallen und Dienstleute des Landesherrn zur Heerfolge. Die Landfolge, d.h. die Teilnahme an der Landesverteidigung, war nur auf Verteidigungsmaßnahmen ausgerichtet 131 . Sie „trat bei wahrer landesnoth und bei dem gerechten Reichskriege ein; sie war die alte Heerbannpflicht" 132 . Man w i r d deshalb mit einiger Berechtigung sagen können, daß der territorialen Wehrverfassung ganz entschieden defensiver Charakter zukam. So ließen sich sogar 1364 und 1392 die Landshuter Bürger versprechen, daß sie i n Zukunft nur zu solchen Heerfahrten aufgeboten werden sollten, deren Anlaß Landesnot war und zu denen die Landstände geraten hatten 1 3 3 . Wollte der Landesherr einen Offensivkrieg führen, konnte er nicht ohne weiteres von der Unterstützung durch seine Stände ausgehen, vielmehr bedurfte er für ihre Hilfe einer gesonderten Bewilligung. Gerade die unterschiedliche Intensität der an die Unterscheidung von offensiven und defensiven kriegerischen Unternehmungen geknüpften Verpflichtungen der Untertanen verdeutlicht die eingeschränkte Herrschaftsmacht der mittelalterlichen Landesherren. Landesherr und Landstände standen sich eben „als zwei zu keiner höheren organischen Einheit verbundene, von einander relativ unabhängige und selbständige Subjekte staatlichen Rechtes und staatlicher Gewalt einander gegenüber" 1 3 4 . Die allgemeinen Verpflichtungen der Stände gegenüber dem Landesherrn waren nicht „total", sondern eher auf Not- und Ausnahmetatbestände beschränkt. Die Hilfeleistungspflicht der Untertanen war subsidiär, auf Fälle „rechter Not" begrenzt. Darüber, ob ein solcher Notfall vorlag, mußte verhandelt und eine Einigung erzielt werden. Die Beschaffenheit dieses Verhältnisses erklärt dann auch die ständische Mitwirkung, insbesondere das Zustimmungsrecht bei der Kriegsentscheidung: „Der Grund der Sache ist w o h l k e i n anderer, als die eingeschrenckte Gew a l t der Landesherrn, von ihren Unterthanen Hülffe i n den unternom130

Mitteis, S. 601 f. 1 Möller, Landfolge, S. 1448 ff. 132 Unger, Landstände, 2. Teil, S. 377. 133 Bosl, Repräsentation, S. 69. 134 Rachfahl, Schmollers Jb. 26. Jg. (1902), S. 1106.

13

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

77

menen Kriegen zu fordern. Deswegen muste m a n sie für allen von deren (gemeint sind die Kriege, d. Verf.) N o t w e n d i g k e i t überzeugen 135 ."

A n einer anderen Stelle bemerkte Struben 136 : „Inde nec dubium est, quin iis licuerit, pro arbitrio aggredi hostes, inconsultis Statibus provicialibus, dummodo propriae vires bello gerendo sufficerent. Ast u b i subditorum auxilio indigebant, nos i n sententiam pertrahere necesse erat. N i m i r u m tanta fuit libertas Germanorum, ut non varius Princeps a nobilibus & civitatibus sibi subjectis literas diffidat i o n u m acciperet, quam ab exteris. Quis ergo crederet, Status provinciales ad n u t u m imperantis arma arripuisse? Sane admodum dulcibus verbis alliciendi erant, u t cum eo facerent. Hoc itaque rerum statu, quo auxilia sibi pararent Principes, i d dederunt operam, u t bellorium & foederum causae ordinibus probarentur, & nonnunquam sunt polliciti, se sine i l l o r u m consensu neminem hostilités aggressuros."

Schon der Tübinger Vertrag traf hinsichtlich der Intensität der M i t w i r k u n g der Stände eine Differenzierung nach dem Grad der „Not" für Herrscher und Beherrschte. I n den meisten Verträgen zwischen Landesherren und Ständen wurde die Zustimmung der Landschaft nur gefordert, wenn der Landesfürst einen „Krieg anfangen" wollte 1 3 7 , d. h. also i m Falle eines Offensivkrieges, der von der Hilfeleistungspflicht für Verteidigungskriege nicht mehr gedeckt war. Dasselbe galt übrigens auch für das Eingehen von Bündnissen 138 . Ein Unterschied zwischen Offensiv- und Defensivbündnissen wurde nicht getroffen. Offenbar war der Gedanke einer kollektiven Selbstverteidigung der damaligen Zeit fremd, was wohl darauf zurückgeführt werden muß, daß die Gegnerschaften ständig wechselten. Freilich war die Unterscheidung i n Offensiv- und Defensivkriege sicherlich nicht immer problemlos. Erst zu Anfang des 16. Jahrhunderts setzte sich das allgemeine Gewaltverbot durch. Solange Krieg und Fehde noch Verfahren zur Rechtsdurchsetzung waren, schien eine Differenzierung i n Angriff und Verteidigung wenig hilfreich, gaben doch beide Parteien des Rechtsstreits vor, ihre Rechte formell und materiell wahrzunehmen. I m späten Mittelalter wurden immer mehr die persönliche Heerfolgeund Wehrpflicht durch Herkommen, Freiheitsbriefe und Privilegien zurückgedrängt. Durch die Beschränkung ihrer zeitlichen und räumlichen Reichweite 139 , durch die Möglichkeit der Ablösung der Heer135

Struben, Nebenstunden, 2. Th., S. 392. Struben, Observationum, S. 196. 137 Vgl. oben die Hinweise i n Fußn. 117. 138 Vgl. dazu oben die Literaturhinweise i n Fußn. 117. 139 Hinsichtlich der Wehrpflicht aufgrund des LehnsVerhältnisses vgl. U n ger, Landstände, 2. Teil, S. 378 f.; Mitteis, S. 602 ff.; hinsichtlich der Landfolge vgl. Unger, Landstände, 2. Teil, S. 377 f.; Blickle, S. 234 ff. 136

78

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

folgepflicht durch die Zahlung einer Heersteuer 140 und den Zerfall der Bedeutung des Ritterheeres wurde das Aufkommen des Söldnerwesens 141 begünstigt. Daneben blieb die Landfolge und Landwehr als Rückgrad einer meist ständisch organisierten Landesverteidigung bestehen. Da die Dienstpflicht des Söldners auf dem m i t dem Kriegsherrn geschlossenen Soldvertrag beruhte, war die Verwendung des Söldnerheeres nicht mehr den traditionellen Beschränkungen unterworfen wie früher die personale Heerfolge- und Wehrpflicht. Die politischen Optionen des Landesherrn konnten mit einem Söldnerheer nun eher ihre Verwirklichung finden. Doch mit dem Aufkommen des Söldnerheeres wurden die Untertanen aus ihrer Hilfeleistungspflicht nicht einfach entlassen. Der Territorialfürst verlangte zur Finanzierung seiner Söldner nunmehr anstelle der personalen Hilfeleistung eine allgemeine finanzielle Unterstützung seitens der Landschaft 142 . „ A u f gelt gestellt und nit auf volk" sollte die landschaftliche Hilfe sein, wie Ferdinand I. 1528 i n seiner Grazer Landtagsproposition forderte 143 . Auch daraus erklärt sich die steigende Bedeutung des Steuerwesens i m 16. Jahrhundert. Aus der Tatsache, daß der Landesherr zur Finanzierung der Söldner oft Schulden machte und Kredit aufnahm, u m das Steuerbewilligungsrecht der Landstände zu umgehen, erklären sich die i m 16. Jahrhundert vermehrt auftretenden Zeugnisse vertraglicher Vereinbarungen zwischen dem Landesherrn und den Ständen, i n denen der ständischen Vertretung unmittelbarer Einfluß auf das jus belli eingeräumt wurde. Denn da die Stände meist doch für die Schulden ihrer Herrschaft aufkommen mußten, konnten sie es nicht zulassen, daß der Landesherr durch seine Schuldenpolitik und mit Hilfe von Soldtruppen die von alters her beschränkte Heerfolge- und Wehrpflicht der Untertanen, nun freilich abgelöst durch eine entsprechend beschränkte finanzielle Hilfspflicht, umging. Das Steuerbewilligungsrecht und die ständische M i t entscheidung über das jus belli traten i n eine enge Verbindung. So sagte Kurfürst Albrecht i n dem brandenburgischen Landtagsrezeß von 1472144, i n dem er zur Tilgung seiner Kammerschulden 100 000 Gulden bewilligt erhielt, seinen Ständen zu, sie künftig u. a. nur noch u m Landbede nachsuchen zu wollen, wenn „ w i r , unsere erben oder nachkommen, das gott wende, eine treffliche niederlage nehmen durch uns selbst oder die unsrigen oder i n einen landkrieg kommen m i t rath, prälaten, herrn, mann u n d Städten." 140

Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 301; Bosl, Repräsentation, S. 96 f. Conrad, Wehrverfassung, S. 160; Blickle, S. 240 f.; Schröder / v o n K ü n ß berg, S. 559; Bosl, Repräsentation, S. 96 f. 142 Mußgnug, S. 48. 143 Oestreich, Heeresverfassung, S. 296. 144 Sander / Spangenberg, 3. Heft, S. 54 f. 141

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

79

Diese beiden Fälle zählten also zu dem Katalog von Gründen 145 , bei deren Vorliegen sich die Stände zu einer entsprechenden Steuerbewilligung verpflichtet hatten. Gleichzeitig sagte der Kurfürst i n diesem Vergleich seinen Ständen zu, künftig „unser erblich schloss, land u n d leuthe, die w i r jetzo haben u n d sie uns lösen, nicht vergeben, verkaufen oder versetzen dann m i t r a t h der landschaft, sondern die unbekümmert bey diesem fürstenthumb behalten."

Damit sollte der Umgehung des Steuerbewilligungsrechts beugt werden.

vorge-

Aber auch für einen Krieg, den der Landesherr mit eigenen M i t t e l n — also aus Erträgen seines Kammergutes, seiner Domänen und Regalien — führte, wurde i n vielen Ländern die landständische Zustimmung gefordert: „ W e i l inzwischen auch ein aus eigenen M i t t e l n geführter K r i e g der Unterthanen verderblich seyn kan, so hat m a n i n verschiedenen Ländern die Fürsten verbunden, gleichfalls selbige ohne der Landschafft E i n w i l l i g u n g nicht anzufangen 1 4 6 ."

Wenn auch der Fall, daß der Landesherr einen Krieg m i t eigenen Mitteln führte, nicht gerade oft vorgekommen sein wird, so w i r d hier doch die Tendenz deutlich, daß die Landstände ein Mitwirkungsrecht bei allen das Land betreffenden wesentlichen Entscheidungen beanspruchten. Schließlich fielen ja auch die Folgen eines unglücklichen Krieges auf das ganze Land zurück, sei es, daß der Krieg Verheerungen und Verwüstungen anrichtete, sei es, daß die rechtlichen Kriegsfolgen sich ungünstig auf das Territorium auswirkten.

I I . Das Zurückdrängen der ständischen Mitwirkung im Zeichen des Absolutismus

Die Blütezeit der ständischen M i t w i r k u n g gerade auch bei der Entscheidung über das jus belli lag, wie die angegebenen Beispiele zeigten, i m 15. und 16. Jahrhundert. I m 17. Jahrhundert wurden die Quellen spärlicher. Seit dem Dreißigjährigen Krieg verstärkten sich die absolutistischen Bestrebungen der Territorialfürsten, obgleich immer wieder betont wurde, daß die landständischen Mitwirkungsrechte durch die reichsgesetzliche Entwicklung nicht eingeschränkt worden wären 1 4 7 . Eine entscheidende Rolle spielte dabei die Ausbildung des „miles per145

Mußgnug, S. 49. Struben, Nebenstunden, 2. Th., S. 393. 147 Vgl. das Schreiben der Calenbergischen Landschaft an die königliche Regierung zu Hannover bei Häberlin, Staatsarchiv, S. 39 ff., insb. S. 44. 146

80

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

petuus" i n vielen kleineren und größeren Staaten des Reiches. Freilich blieb der u m 1670 geführte Kampf verschiedener Reichsstände für die Extension des § 180 des Reichsabschiedes von 1654 u m eine erweiterte reichsrechtliche Festlegung einer grundsätzlichen und widerspruchslosen Militärunterhaltspflicht aller Untertanen erfolglos 148 . I n den absolutistisch regierten Ländern ging die Entstehung der souveränen Fürstengewalt mit der Degenerierung der Landschaft zu einer privilegierten Gruppe i m Staat einher. Damit verbunden war die politische Entmachtung der Stände als „Mitherren des Landes". Das blieb auch nicht ohne Einfluß auf das ständische Mitwirkungsrecht i m Hinblick auf das jus belli. So gingen schon Alberico Gentiiis (1552 - 1608)149 und Hugo Grotius (1583 - 1645) bei ihren Abhandlungen über das Kriegsrecht der europäischen Staaten von dem Grundsatz aus, daß der Souverän allein über Krieg und Frieden entscheide 150 . Grotius schrieb i n seinem Werk „De jure belli ac pacis" 151 : „Sed quia ex bello tota civitas i n periculum venit, ideo ferme o m n i u m populorum legibus cautum est, ne b e l l u m geri possit, nisi auctore eo qui summam i n civitate potestatem habeat."

Er belegte diese Aussage mit Hinweisen auf Piatons Gesetze, das Cornelische Gesetz von L. Cornelius Sulla, eine Verordnung von Valentinian und Valens i m Codex Justinian und auf eine Schrift des Hl. Augustinus. Freilich zeigen diese Beispiele, daß Grotius sich des Problems bewußt war, wer i m Staate die höchste Gewalt „verkörpern" sollte. Es gab für i h n kein entweder/oder von Fürstensouveränität und Volkssouveränität. Dennoch dürfte es zu weit führen, i h n als Verfechter einer Kompromißlehre 1 5 2 anzusehen. Letztlich trat er doch für die Herrschersouveränität ein 1 5 3 : Sie beruhe auf einem Unterwerfungsbzw. Übergabeakt des Volkes, womit es seine gesamten Herrschaftsrechte übertrage 154 : „ I a m vero bello iusto, u t ante diximus, sicut acquiri potest d o m i n i u m p r i v a t u m ; i t a et d o m i n i u m civile, sive ius regendi n o n aliunde pendens. Neque vero haec t a n t u m pro unius imperio, u b i i d receptum est, conservando dicta censeri debent: n a m idem ius eademque ratio est procerum qui plebe exclusa civitatem regunt." 148 149 150 151 152 153 154

Oestreich, Heeresverfassung, S. 304. Schmitt, Nomos der Erde, S. 129 ff. Dagtoglou, Souveränität, S. 2322. Grotius, L i b . I , Cap. I I I § I V [2], S. 96. Wilmanns, S. 6 f. Grotius, L i b . I , Cap. I I I § V I I I , S. 101 ff. Grotius, Lib. I, Cap. I I I § V I I I [6], S. 103.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

81

Gleichgültig, ob nun für Herrscher- oder Volkssouveränität eingetreten wurde, unterschied sich dieses Staatsdenken doch grundsätzlich von dem mittelalterlichen. Der mittelalterlichen Autonomie 1 5 5 waren diese Souveränitätsvorstellungen fremd. Es gab keine einheitliche Staatsgewalt. Der Fürst war wohl Herrscher vor dem Vertrag und ohne den Vertrag, der Umfang der Herrschaftsrechte war aber begrenzt. Consilium und A u x i l i u m dagegen, d.h. der rechtsentwickelnde Ratschlag und die materielle Unterstützung durch Waffendienst, Steuern etc., bedurften von jeher der M i t w i r k u n g des Landes und wurden nach feudalrechtlicher Übung förmlich und vertragsmäßig zwischen Herrn und Untertan vereinbart. Grotius hielt es zwar für möglich, daß die höchste Gewalt von mehreren Personen, etwa Mitkönigen, ausgeübt werden könne 156 , und bemerkte an anderer Stelle, daß die Übertragung der Herrschaft vom Volk auf den König unter einer Bedingung erfolgt sein könne 157 , bzw. daß nur ein Teil der Staatsgewalt durch den Übertragungsakt vom Volk auf den König übergegangen zu sein brauche 158 , stellte jedoch auch fest 159 : „ M u l t u m tarnen f a l l u n t u r q u i existimant, cum reges acta quaedam sua nolunt rata esse nisi a Senatu aut alio coetu aliquo probentur, partitionem fieri potestatis: nam quae acta eum i n modum rescinduntur, i n t e l l i g i debent rescindi regis ipsius imperio . .

Auch i m Zeitalter des aufgeklärten Absolutismus ging die Staatstheorie, die auch Einfluß auf die Staatspraxis nahm, davon aus, daß das Hoheitsrecht der auswärtigen Gewalt ausschließlich dem Regenten als Majestätsrecht zustehe. Kern dieses Rechts waren die j u r a belli, pacis et foederis. Sie gehörten dem Staatsrecht an, soweit sie Rechte und Pflichten zwischen Fürst und Untertan berührten. Eine entsprechende Normierung fand auch Eingang i n das Allgemeine Landrecht für die Preußischen Staaten von 1794160: Einl. § 81: „Den Schutz gegen auswärtige Feinde erwartet der Staat lediglich von der Anordnung seines Oberhaupts."

155

Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 56. Grotius, Lib. I, Cap. I I I § X V I I , S. 122 f. 157 Grotius, Lib. I, Cap. I V § X I I , S. 158 f. 158 Grotius, Lib. I, Cap. I V § X I I I , S. 159. 159 Grotius, Lib. I, Cap. I I I § X V I I I [1], S. 123. 160 Z i t i e r t nach: Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten v o n 1794. Textausgabe. M i t einer E i n f ü h r u n g v o n Hans Hattenhauer, F r a n k furt/M., B e r l i n 1970, S. 54, 589. 156

6 Rieder

82

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation I I 13 §5: „Die V e r t e i d i g u n g des Staats gegen auswärtige Feinde anzuordnen; Kriege zu führen; Frieden zu schließen; Bündnisse u n d Verträge m i t fremden Staaten zu errichten, k o m m t allein dem Oberhaupte des Staats zu."

Nach dem Staatsverständnis des aufgeklärten Absolutismus waren diese Rechte wie i m übrigen alle staatlichen Hoheitsrechte immanent begrenzt durch den Staatszweck. Der Monarch war bei Ausübung dieser Rechte seinen Untertanen „Pflichten" schuldig, weil der Krieg „an und für sich ein so großes Übel ist", „das Recht des Krieges und des Friedens dasjenige ist, von welchem der Regent unter allen am wenigsten seinen Untertanen Rechenschaft geben kann und darf" und weil der Monarch wegen des Kriegsruhms leicht hingerissen werden könne, auf Kosten seiner Untertanen einen Krieg zu beginnen 161 . Diese Pflicht zur Selbstbeschränkung des Monarchen blieb freilich sanktionslos. Sie führte jedoch besonders bei dem preußischen Rechtsgelehrten Carl Gottlieb Svarez — i n seinen Kronprinzenvorträgen — zu einer gerade diesem Gesichtspunkt Rechnung tragenden Auffassung vom Recht, Krieg zu führen 1 6 2 . Der Krieg mußte ein gerechter Krieg sein, er war „nur das letzte und äußerste Mittel, die Streitigkeiten unter den Völkern zu entscheiden" 163 . Diese nun rationalistisch-naturrechtlich geprägte Diskussion erinnert an die antike und mittelalterliche ethischmoralische Auseinandersetzung u m den „bellum justum" 1 6 4 . Freilich ist die von Svarez gegebene Rechtfertigung des ausschließlichen Entscheidungsrechts des Königs, einen Krieg zu führen, die selbst auch die Verpflichtung der Untertanen enthielt, Waffendienste zu leisten und Geldmittel etc. bereitzustellen, doch sehr theoretisch, abstrakt und i n dieser Pauschalität wirklichkeitsfremd: Stand denn der König wirklich allein an der Stelle, „von welcher richtig übersehen und beurteilt werden kann, ob der Fall, wo von diesem Recht Gebrauch zu machen, vorhanden sei oder nicht" 1 6 5 ? I n anderen Gliedstaaten des Reiches, die ihre landständische Verfassung bewahren konnten, wie i m Fürstentum Calenberg 166 , mußten die Landstände immer wieder u m i h r Mitwirkungsrecht bei der Entscheidung über das jus belli kämpfen. Oft wurden sie von den Landesfürsten i n ähnlicher Weise übergangen wie die Reichsstände vom Kaiser bei dem Abschluß von Friedensverträgen. Üblich war wie dort die 161 162 163 164 165 166

Conrad / Kleinheyer, S. 78. Conrad / Kleinheyer, S. 70 ff. Conrad / Kleinheyer, S. 95. Vgl. oben S. 27 f. Conrad / Kleinheyer, S. 78. Vgl. dazu Häberlin, Staatsarchiv, S. 39 ff.

3. Abschn.: Verfassung der deutschen Territorien

83

Berufung auf einen dringenden Notstand und die landesherrliche Zusicherung, daß „dieser" Fall „zu keiner Folge", „nie zum Nachteil", „noch zum Präjudiz" gereichen würde. D. Die Mitwirkung der Landstände bei der Entscheidung über das jus pacis Die Zeugnisse für eine M i t w i r k u n g der Stände an der Kriegsbeendigung sind nicht sehr zahlreich. Eine ausdrückliche Bestimmung darüber konnte lediglich i n der oben zitierten 1 6 7 niederbayerischen Einung von 1324 gefunden werden. Danach sollten die Herzöge ohne Beratung mit dem ständischen Rat keine Sühne- oder Friedensverträge schließen. Der Umstand, daß i n den Verträgen zwischen den Landesherren und Landständen neben dem ständischen Zustimmungsrecht i n bezug auf das jus belli et jus foderis nicht auch gleichzeitig ein ständisches M i t w i r kungsrecht i m Hinblick auf das jus pacis vereinbart wurde, kann nur darauf zurückgeführt werden, daß derartige Verträge nicht unbedingt die Interessen und Belange der Stände berühren mußten. Während der Krieg sowohl wegen seiner kalkulierbaren, als auch wegen seiner nicht absehbaren Belastungen auch die Stände als Bewohner des unter S chu tz-und-Schirm des Landesherren stehenden Territoriums tangierte, konnte ein Friedensvertrag sich auf Bestimmungen beschränken, die nur den Landesherrn persönlich oder die landesherrlichen Güter betrafen, jedenfalls aber keine Auswirkungen auf die ständische Position hatten. I n einem solchen Falle hatten die Stände weit weniger Interesse, beim Friedensvertrag mitzuwirken, als wenn bei einem Friedensschluß Auswirkungen auf das gesamte Land hätten erwartet werden müssen. I m letzteren Fall wäre es aber auch für den Kriegsgegner ratsam gewesen, die Stände i n die friedensvertragliche Regelung m i t einzubeziehen. Denn die Stände waren „Mitherren" des Landes. Ihre Organisation bestand bisweilen neben der Herrschaft. Sie waren die zweite Kraft des Landes. Deshalb konnte die gegnerische Vertragspartei bei einem Friedensvertrag, der die ständischen Interessen und den ständischen Wirkungsbereich i m besonderen Maße berührte, d. h. zum Beispiel große territoriale oder finanzielle Auswirkungen hatte, i m Hinblick auf die Vertragserfüllung nur sicher gehen, wenn auch die Stände an seinem Abschluß beteiligt waren. Vielfach waren sie ja nach Landesrecht bei Erbstreitigkeiten oder bei Veräußerungen und Verpfändungen von Landesteilen zu beteiligen. Auch wenn der Landesherr m i t seinem Heer besiegt worden war, mußte nicht auch gleichzeitig die ständische Position i n dem Territo167

6*

Vgl. oben S. 72.

84

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

r i u m erschüttert sein. Landesherr und Stände waren nicht zu einer unlösbaren Einheit verschmolzen; ihr Verhältnis ist nur vor dem Hintergrund des mittelalterlichen Grundgedankens der Autonomie zu verstehen. Hierin liegt auch ein Unterschied zu den Verhältnissen i m Reich. Denn während dort der Kaiser die Reichsidee als einigendes Band verkörperte und seine kaiserliche Macht sich zugunsten der Reichsstände minderte, konnte sich der Landesherr auf eine solche das Land umfassende, theoretische Rechtfertigung seiner Herrschaft nicht stützen. Seine Herrschaft über das Land, die Landeshoheit und später die territoriale Staatlichkeit mußten erst auf Kosten reichsrechtlicher und landständischer Positionen errungen werden. So w i r d berichtet, daß die Lüneburger Herzöge und die Stände, als 1391 zwischen Lüneburg und A l t m a r k Frieden geschlossen wurde, darüber gesonderte Urkunden ausgestellt hätten 1 6 8 . Die Lüneburger Stände traten hier, wie so oft, als selbständige politische Macht auf. Anders als i n der Frage, ob ein Krieg geführt werden sollte, dürften Stände und Landesfürst beim Abschluß eines Friedensvertrages jedoch meist gleichgerichtete Interessen gehabt haben. Insbesondere i m Falle einer drohenden oder bereits eingetretenen Niederlage ist anzunehmen, daß zwischen dem Fürsten und seiner Landschaft eine natürliche Verbundenheit gegen den äußeren Feind bestand. So berief der pfälzische Kurfürst, als der bayrisch-pfälzische Erbfolgekrieg (1503- -1507) für ihn ungünstig auszugehen schien, i m Frühjahr 1505 „Prälaten, Grafen, Herrn und Städteabgeordnete nach Heidelberg, u m mit ihnen über den bevorstehenden Reichstag zu K ö l n und über den Frieden mit dem Kaiser Rath zu pflegen" 169 . Diese außerordentliche 170 Ständeversammlung sollte dem Kurfürsten entsprechend ihrer Rat-und-Hilfe-Verpflichtung i n der Behebung der durch den Krieg verursachten und der durch den bevorstehenden Frieden noch zu erwartenden Landesnot beistehen. Deshalb w i r d i m allgemeinen die ständische M i t w i r k u n g beim Friedensschluß nicht i n Frage gestellt 171 . Ebenso wie auf anderen Gebieten wurde jedoch i m 17. Jahrhundert der ständische Einfluß auf das jus pacis zurückgedrängt, so daß Svarez i m 18. Jahrhundert die Auffassung vertreten konnte: „daß es nur dem Regenten zukomme und seiner alleinigen Beurteilung überlassen wer168 unger, Landstände, 2. Teil, S. 336. 169

Häusser, 1. Bd., S. 487, 489. Organisatorisch gefestigte u n d institutionell etablierte Landstände gelangten i n der Rheinpfalz nicht zur Entstehung, vgl. dazu Häusser, 1. Bd., S. 335 ff., 487 ff., 537 f. 171 V o n Gierke, l . B d . , S.565; Unger, Landstände, 2. Teil, S. 331 ff.; von Campe, S. 176 ff. 170

4. Abschn.: Ergebnis

85

den müsse, ob, wann, unter welchen Umständen und Bedingungen ein Friede zu schließen sei" 172 .

4. Abschnitt

Ergebnis 1. a) Da Herrschaft i m Mittelalter auf individuellen Beziehungen beruhte, konnte es keine generalisierende, abstrahierte und zentrale Staatsgewalt geben, die Inhaber eines staatlichen Gewaltmonopols hätte sein können. Das Fehlen des staatlichen Gewaltmonopols hatte zur Folge, daß Rechtsstreitigkeiten zwischen den fehdeberechtigten — adligen — Parteien auch m i t Hilfe von Gewalt ausgetragen w u r den. Da „Recht" nicht positiv feststand, sondern erst gefunden werden mußte, konnte es von jedermann bestritten werden. So war die Fehde ein gewaltsam ausgetragener Rechtsstreit, ein Prozeß, der Krieg eine größere Fehde. Infolge des Vorherrschens personaler Beziehungen unter den Herrschaftsträgern waren die territorialen Grenzen innerhalb des christlichen Abendlandes relativ permeabel. Zwischen Staatsrecht und Völkerrecht wurde kaum unterschieden. Fehde und Krieg fanden sich daher sowohl i m „innerstaatlichen" als auch i m „zwischenstaatlichen" Bereich. Erst m i t der Überwindung des überterritorialen, konfessionellen Bürgerkrieges und der Errichtung eines staatlichen Gewaltmonopols wurde der Krieg ausschließliches Mittel, Streitigkeiten i m interstatalen Bereich gewaltsam auszutragen. b) Eine entsprechende Entwicklung ist auch beim Friedensbegriff zu verzeichnen: Hatte der mittelalterliche Friedensbegriff über die Bedeutung des Ruhens von Gewalttätigkeiten hinaus ein noch sehr viel weiteres Begriffsfeld, so verband man mit i h m zu Beginn der Neuzeit i m innerstaatlichen Bereich den Zustand staatlich garantierter Ruhe und Sicherheit und i m zwischenstaatlichen Bereich die Bewahrung oder Wiederherstellung gewaltfreier Beziehungen unter Staaten. 2. A u f der Reichsebene standen das jus belli, insbesondere bei einem offensiven Reichskrieg, und das jus pacis Kaiser und Reichsständen gemeinsam zu. Über die vordergründige Erklärung hinaus, die Reichsstände müßten die erforderliche Armee stellen und die notwendigen Mittel aufbringen bzw. die Lasten eines Friedens tragen, 172

Conrad / Kleinheyer, S. 76.

86

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

gründete sich die reichsständische M i t w i r k u n g bei der Entscheidung über Krieg und Frieden auf die Verfassungsstruktur des Reiches selbst. Die Stände hatten teil an der „Staatsgewalt", d.h. an der Ausübung der Herrschaft. Auch sie übten Hoheitsgewalt aus, die sich aus einer Vielzahl tradierter und wohlerworbener Herrschaftsrechte zusammensetzte. Eine „souveräne Reichsgewalt" kam daneben nicht zum Entstehen. I n der Verfassungspraxis wurde die gemeinsame Zuständigkeit von Kaiser und Reichsständen für die Kriegsentscheidung, d. h. über die Entscheidung, ob ein Angriffskrieg geführt werden sollte, beachtet. Der Kaiser konnte sich schon deshalb nicht über den Willen der Stände hinwegsetzen, weil nur die Stände armiert waren. Dagegen schloß er Frieden — gerade i n der Zeit nach dem Dreißigjährigen Krieg — sehr oft auch ohne vorherige Zustimmung der Reichsstände und entschuldigte dieses Vorgehen mit dem Hinweis auf die aus der Verhandlungssituation erwachsenen S achzwänge. Gleichzeitig versprach er den Ständen, die u m ihr Zustimmungsrecht bei Friedensschlüssen fürchteten und eine Kollusion zwischen dem Kaiser und den übrigen Vertragspartnern zu ihren Lasten argwöhnten, daß diesem gegen die Reichsgesetze verstoßenden Verhalten keine präjudizielle Wirkung für die Zukunft zukommen solle. Die politisch starke Stellung des Kaisers bei Friedensschlüssen rührte daher, daß bei Friedensverhandlungen das zersplitterte Reich i n erster Linie durch i h n vertreten war und ein Reichskrieg praktisch schon dann beendet war, wenn der Kaiser sich weigerte, i h n fortzuführen. 3. a) Die mittelalterliche Territorialverfassung war i n vielen Punkten mit der Reichsverfassung vergleichbar. Dem Landesherrn, der sich vornehmlich auf grund- und gerichtsherrliche Rechte stützte, traten die Landstände gegenüber. Beide waren Herrschaftsträger und durch die personale, auf Konsens ausgerichtete Schutz-und-Schirmund Rat-und-Hilfe-Beziehung verbunden. Der Landesherr bedurfte bei wichtigen Angelegenheiten der Zustimmung der Stände, was sich i n dem Grundsatz niederschlug: „wo w i r nicht mit rathen, da wollen w i r nicht thaten" 1 . I n dem dualistischen Verhältnis zwischen Fürst und Ständen stand bis zum Ende des Dreißigjährigen Krieges die Frage des Geldbedarfs des Landesherrn und damit der Mittelbewilligung durch die Stände i m Vordergrund. Eine einseitig hoheitliche Auferlegung von Steuern kannte man nicht. Seit dem Ende des Dreißigjährigen Krieges, als die Wirtschaftskraft der ständischen Organisationen allgemein darniederlag, und 1

V o n Campe, S. 177.

4. Abschn.: Ergebnis

87

mit dem Aufkommen des stehenden Heeres, gelang es den Fürsten mit reichsrechtlicher Unterstützung und gestützt auf ein ausgebildetes Berufsbeamtentum, die politische Bedeutung und damit die verfassungsrechtliche M i t w i r k u n g der Stände zurückzudrängen und die Hoheitsgewalt i m Lande bei sich zu konzentrieren. b) Aus der mittelalterlichen Befugnis des Adels, seine Streitigkeiten gewaltsam auszutragen, entwickelte sich das Recht der Stände, Krieg zu führen und Frieden zu schließen, nachdem der Kaiser i m Dreißigjährigen Krieg vergeblich versucht hatte, ihnen das jus armorum zu nehmen. Wie i m Reich bedurfte die Kriegsentscheidung i n den Territorien ebenfalls der M i t w i r k u n g der Stände, die bis zu ihrem Niedergang, Mitte des 17. Jahrhunderts, als „Mitherren des Landes" angesehen werden konnten und bei allen wichtigen Landesangelegenheiten, sofern sie ihren Wirkungskreis berührten, ein Mitspracherecht hatten. Von einem Krieg des Landesherrn waren sie insofern betroffen, als sie zum einen zunächst personale Heerfolge leisten und später Geldmittel zur Verfügung stellen mußten und zum anderen auch die nachteiligen Begleitumstände und Folgen eines Krieges zu tragen hatten. Unter dem gleichen Aspekt ist auch die M i t w i r k u n g der Stände am Friedensschluß zu sehen. Waren durch den Friedensvertrag die Belange des Landes und damit der Stände tangiert, so bedurfte dieser Vertrag der Zustimmung der Stände, an deren Einbeziehung auch dem gegnerischen Vertragspartner gelegen sein mußte. Denn häufig garantierten erst die neben dem Landesherrn zu einer organisatorischen Einheit verselbständigten Stände die Erfüllung der Vertragsbedingungen. Die dem Grundgedanken der mittelalterlichen Autonomie entspringende M i t w i r k u n g der Landstände bei der Entscheidung über Krieg und Frieden wich seit Mitte des 17. Jahrhunderts immer mehr den absolutistischen Souveränitätsvorstellungen. So entwickelten sich die Territorien vom Personenverband, von einer Personalherrschaft, zu einem institutionellen Flächenstaat. Ihre Verfassung löste sich von den persönlichen, individuellen Rechtsbeziehungen und entwickelte eine abstrahierte und formalisierte Staatsgewalt. Dies führte i n den absolutistisch regierten Staaten zu einer normativen Überhöhung der Stellung des Monarchen über die Untertanen, die dadurch i n bezug auf den Monarchen und damit den Staat untereinander gleichgestellt wurden. Zwar gab es auch i n diesen Staaten privilegierte Schichten, die zum Teil auch weiterhin als Stände organisiert waren, doch gegenüber dem Monarchen bestand für sie i m

88

I. Teil: Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation

Prinzip das gleiche Subjektionsverhältnis wie für die anderen Untertanen. Die Verallgemeinerung dieser Gleichheit i n der „Untertanengleichheit" versetzte dem ständischen Prinzip traditioneller A r t den Todesstoß. Es gab zwar noch ständische Unterschiede; doch diese existierten nun nicht mehr qua originären Ursprungs, sondern qua positiver Rechtssetzung. Über ihnen stand das Gesetz und damit der absolute Monarch 2 . Der hohe Allgemeinheitsanspruch der Gesetze und die umfangreichen Kodifizierungen zwangen zur Nivellierung. Die Konzentration der Herrschaft und die Vereinigung der gesamten Staatsgewalt i n der Person des Monarchen ließen andererseits für eine ständische „Mitregierung" keinen Platz. 4. Die Darstellung der Rechtslage i m Reich und den Territorien hat gezeigt, daß die ständische Beteiligung am jus belli et pacis, ja an der Herrschaftsausübung ganz allgemein, nicht unter dem Aspekt der Gewaltenteilung, wie sie aus dem englischen Verfassungssystem von Locke entwickelt wurde, betrachtet werden kann. Denn eine einheitliche Staatsgewalt, die wie auch immer hätte geteilt werden können, entstand erst i n der Neuzeit, insbesondere i n den absolutistisch regierten Staaten. Die ständische Beteiligung bei der Herrschaftsausübung wurzelte i n der mittelalterlichen Rechtstradition, i n der „Staatsgewalt" nicht funktional, sondern von vornherein vert i k a l und territorial zerteilt, also nur i n Form von Herrschaft, bestand und die es nicht erlaubte, den Bereich der Herrschaft abstrakt und allgemeingültig zu umschreiben. Die Verdichtung der fürstlichen Herrschaft zur Staatsgewalt gelang erst den absolutistisch regierten Staaten, wobei i n dieser Zeit der Entstehung der souveränen Fürstenherrschaft noch nicht an eine Teilung und Beschränkung dieser Gewalt gedacht wurde. Dies blieb dem Zeitalter des Konstitutionalismus vorbehalten.

2

Vgl. dazu Kleinheyer, Aspekte der Gleichheit, S. 8 ff.

Zweiter Teil

Die Entscheidung über Krieg und Frieden im konstitutionellen Verfassungssystem Die gesamten Staats-, Gesellschafts- und Verwaltungsreformen, die seit dem Untergang des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation, i m Jahre 1806, auf die Stärkung und Effektivierung der deutschen Staaten für den Kampf gegen die französische Vorherrschaft gerichtet waren, w i r k t e n politisch nach dem Ende der napoleonischen Herrschaft i n eine andere Richtung. M i t dem Wegfall des außenpolitischen Drucks mehrten sich seit 1815 i m Innern der Staaten die Stimmen, die nun die Einlösung der gegebenen Verfassungsversprechen — wie dem am 27. Oktober 1810 vom preußischen König gegebenen Versprechen „der Nation eine zweckmäßig eingerichtete Repräsentation sowohl i n den Provinzen als für das Ganze zu geben, deren Rat W i r gern benutzen . . . werden" 1 — forderten 2 . Der Kampf u m eine „Repräsentation" des Volkes und damit u m eine verfassungsmäßige Beteiligung des Volkes an der Leitung des Staates sollte die erste Hälfte des 19. Jahrhunderts bestimmen. Die absolutistische Regierungsweise des vorausgegangenen Jahrhunderts konnte vor dem Hintergrund der Französischen Revolution und der allgemeinen politischen Entwicklung seit 1789 keinen Bestand mehr haben. Seit 1815 entbrannte die Auseinandersetzung zwischen Königtum und Bürgertum, insbesondere dem Bildungsbürgertum, dem „neuen Adel", u m eine Verfassung. Eine Verfassung sollte die Abkehr von absolutistischer Monokratie rechtlich verbürgen, den einzelnen vor willkürlichem Machtmißbrauch schützen und ein gewisses Maß an persönlicher und politischer Freiheit gewährleisten. M i t der Beschränkung der monarchischen Gewalt mußte auch die Identifikation des Staates mit der Person des Monarchen i n Frage gestellt werden. Ein Rückfall i n das zersplitterte Rechtssystem des mittelalterlichen Ständestaates wurde allerdings für die Einräumung verfassungsrechtlicher Kompetenzen an die Volksvertreter nicht notwendig. Denn durch 1

Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 296. Vgl. den Hinweis bei Meisner, S. 166 Fußn. 2 auf die Zusammenstellung solcher Proklamationen i n einer Rede von Carl Theodor Welcker vor der badischen Zweiten Kammer. 2

90

I I . Teil: Konstitutionalismus

die Ausbildung einer einheitlichen Staatsgewalt konnte die Herrschaftsbeteiligung der Volksvertretung funktional abgegrenzt werden. Für die Strukturierung der Staatsgewalt unter funktionalen Gesichtspunkten kam dem Prinzip der Gewaltenteilung entscheidende Bedeutung zu. Es entstammte der politischen Ideenwelt des englischen Ständestaates des ausgehenden 17. Jahrhunderts und gewann entscheidenden Einfluß auf die modernen westlichen Verfassungen. John Locke hat es systematisch begründet und Montesquieu hat es weiterentwickelt; i n Rousseau fand das Prinzip einen bedeutenden Kritiker. Deshalb muß die Lehre dieser Autoren — besonders ihre Ausführungen über die auswärtige Gewalt und die Entscheidung über Krieg und Frieden — am Anfang einer verfassungsrechtlichen Untersuchung des jus belli et pacis i m deutschen konstitutionellen Staatsrecht stehen. Die Vermittlung zwischen politischer Theorie und politischer W i r k lichkeit leisteten die — ungeschriebene — englische Verfassung, die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika und die französischen Revolutions- und Restaurationsverfassungen. Die Verfassungsentwicklung i n allen drei Ländern übte einen mehr oder weniger starken Einfluß auf die deutsche Staatslehre und das deutsche Staatsrecht des 19. Jahrhunderts aus3. So wurde die nordamerikanische Verfassungsentwicklung für die Paulskirchenverfassung fruchtbar 4 . Die Charte Constitutionnelle galt nach 1815 als Musterbeispiel des „monarchisch-konstitutionellen Prinzips" 5 . Die Darstellung dieser Verfassungen schließt sich daher der Darstellung der politischen Theorien an.

3 Gangl, Verfassungsstaat, S. 33 ff.; vgl. auch Bornhak, Genealogie, der allerdings schon i n seinem V o r w o r t (S.VI) pauschal u n d überzeichnend bem e r k t : „Es (das Zeitalter des Konstitutionalismus, d. Verf.) w a r ein Zeitalter der Rezeption fremden Rechtes, das sich der einstigen Rezeption römischkanonischen Rechts i m Beginn der Neuzeit w ü r d i g an die Seite stellt, . . . " . 4 Vgl. dazu v o n Unruh, DVB1. 1976, S. 455 ff. 5 Gangl, Verfassungsstaat, S. 35, 51; vgl. auch Meisner, S. 160 ff.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

91

1. Abschnitt

Die Entscheidung über Krieg und Frieden in ausländischen Staatstheorien und Verfassungen A. Moderne Staatstheoretiker I . John Locke (1632 - 1704): Die Anfänge der Gewaltenteilung 1

Locke — Sohn eines dem fortschrittlich puritanischen Bürgertum angehörenden Juristen — versuchte i m 1. Teil seiner Schrift „Two Treaties of Government" Robert Filmers „Theorie des Patriarchats" zu w i derlegen, wonach der an die positiven Gesetze nicht gebundene König absolute Gewalt besitze, die sich aus der von Gott gesetzten absoluten „väterlichen Gewalt" Adams herleite 2 . I m 2. Teil mußte er deshalb eine eigene Theorie vom Staate entwickeln, die sowohl Elemente einer erkenntnistheoretisch-philosophischen als auch auf die englischen Verfassungsverhältnisse bezogenen deskriptiven Darstellung enthielt. Locke 3 ging, der rationalistischen Naturrechtslehre entsprechend, davon aus, daß die Menschen sich anfangs i n einem Naturzustand befunden haben, i n dem ihnen allen einmal das Recht zustand, nach Belieben das zu tun, was i n ihren Augen am meisten zu ihrer sowie der übrigen Menschen Erhaltung beiträgt, zum anderen, einen Rechtsbrecher nach den Regeln des natürlichen Gesetzes zu bestrafen. Nach Zuspitzung der Lage i m Naturzustand durch Verschärfung des gesellschaftlichen Verteilungskampfes, schließen sich die Menschen zum Zwecke der Selbsterhaltung, d.h. der Sicherung von Leben, Freiheit und Eigentum — bezeichnet als „property" — i n einem „Übereinkommen" zum Staat zusammen und übertragen die oben beschriebenen Rechte der obersten politischen Gewalt, d.h. der Legislative, aber auch der von dieser abgeleiteten Exekutive unter Begründung eines Vertrauensverhältnisses (trust). So bleibt eigentlich das Staatsvolk „souverän", wobei dem nicht entgegensteht, daß auch das Volk an das Naturrecht gebunden ist, denn entscheidend kommt es darauf an, wer verfassungsmäßig letztendlich zur verbindlichen Auslegung des Naturrechts berufen ist 4 . 1 Die Begriffe „Gewaltenteilung", „Gewaltentrennung" u n d „Gewaltengliederung" werden i m folgenden i m gleichen Sinne verwendet, w e i l sie substanziell keinen unterschiedlichen Aussagewert besitzen, sondern ihnen lediglich verschiedene Ansatzpunkte zugrunde liegen. 2 Rostock, S. 12 f. 3 Vgl. zum folgenden Euchner, Einleitung, S. 25 ff. 4 Vgl. aber auch Vossler, Federative Power, S. 49 ff.

92

I I . Teil: Konstitutionalismus

Seine Verfassungsprinzipien deduzierte Locke aus der englischen Verfassungspraxis, wenn er sich auch nicht sklavisch an sie hielt. Dazu muß angemerkt werden, daß Locke, obgleich nach neueren Erkenntnissen seine Schrift bereits i m Jahre 16815 entstanden ist, schon verfassungsrechtliche Neuerungen, die erst nach der Glorreichen Revolution von 1688 verwirklicht wurden, i n seinem Werk verarbeitete. Deshalb ist auch die Popularität des Werkes zu erklären, obwohl es 1690 anonym publiziert wurde. Obgleich die Dreiteilung der Gewalten — i n eine gesetzgebende, vollziehende und richterliche — schon i n dieser Zeit Bestandteil des englischen Verfassungslebens war 6 , nahm Locke eine andere Einteilung vor. Er unterschied eine legislative, exekutive und föderative Gewalt 7 des Staates, neben denen er dann noch die Prärogative 8 kannte. Die gesetzgebende Gewalt t r i t t nur von Zeit zu Zeit zusammen, u m grundsätzliche Fragen der Gesellschaft dauerhaft zu regeln. Dabei ist es auch möglich — wie das englische Beispiel zeigte —, daß die Exekutive, der Monarch, einen Anteil an der Legislative hat. Die exekutive Gewalt, notwendigerweise eine ständige Gewalt, verstand Locke nicht so sehr als Regierungs- und Verwaltungsgewalt, sondern als allgemeine Vollstreckungsgewalt, die auch die rechtsprechende Funktion umfaßte. Die Prärogative, die bei Trennung von legislativer und exekutiver Gewalt dem zukommt, der die exekutive Gewalt innehat, bezeichnet als Rechtsbegriff des englischen Verfassungsrechts etwas ähnliches wie das deutsche Reichsrecht mit dem Begriff „kaiserliche Reservatsrechte", jedoch mit dem Unterschied, daß sie noch ein umfangreiches, aktuelles Regierungsrecht umfaßt 9 . I n ihr fließen zusammen ein (Not-) Verordnungsrecht für die Ausfüllung von Gesetzeslücken entsprechend dem Staatszweck, ein Dispensationsrecht von der strikten Rechtsanwendung und die Aufgabe der polizeilichen Gefahrenabwehr. Die Regelung der Außenbeziehungen des Staates kommt der föderativen Gewalt zu. Denn aus der Tatsache, daß die Menschen nur innerhalb eines Staates den Naturzustand verlassen haben, folgerte Locke, daß dieser Zustand zwischen dem Staat als „Körper" und der übrigen Menschheit noch fortbesteht. Die Außenbeziehungen der Staaten werden nicht durch Gesetze einer übergeordneten „Organisation" verbindlich geregelt. Daraus ergibt sich die prinzipielle Unterscheidung zwischen exekutiver, die für die Vollziehung der Gesetze innerhalb der Gemeinschaft verantwortlich ist, und föderativer Gewalt, die für die 5 6 7 8 9

Rostock, S. 9 f. Vgl. dazu K l i m o w s k y , S. 26 ff., 31 ff., 35 ff., 42 ff., 16 ff.; Tsatsos, S. 28 f. Locke, I I § 143 ff., S. 298 ff. Locke, I I § 159 ff., S. 309 ff. Gneist, Englische Verfassungsgeschichte, S. 454.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien und Staatsverfassungen

93

Sicherheit und die Interessen des Volkes nach außen einzustehen hat und der deshalb die alleinige Entscheidung über Krieg und Frieden, über Bündnisse und all die Abmachungen mit allen Personen und Gemeinschaften außerhalb des Staates zukommt. Gleichwohl sind beide Gewalten fast immer miteinander vereinigt, obgleich für den Staat von weitaus größerer Bedeutung ist, ob die föderative Gewalt gut oder schlecht gehandhabt wird. Die legislative Gewalt — die ja nur von Zeit zu Zeit zusammentritt — kann den Anforderungen, die diese Gewalt an ihre Träger stellt, nicht gerecht werden. Sie vermag nur planend die Grundentscheidung des Staates zu treffen, die freilich der Föderative als Richtschnur dienen können, nicht aber den ständigen Temperaturschankungen, denen die Außenbeziehungen eines Staates ausgesetzt sind, ausreichend Rechnung zu tragen. Der Wert der Flexibilität und Reaktionsschnelligkeit i n der Behandlung der auswärtigen Angelegenheiten durch die föderative Gewalt w i r d also höher eingeschätzt als der Schaden, der durch ihre schlechte, gemeinschaftswidrige Handhabung entstehen könnte. Darin w i r d ein weiterer Unterschied zwischen exekutiver und föderativer Gewalt sichtbar. Ihre Verschiedenheit liegt nicht allein darin, daß erstere sich auf die inneren Angelegenheiten bezieht, während letztere sich auf die Außenbeziehungen des Staates erstreckt. Ihre Andersartigkeit w i r d auch durch den unterschiedlichen Umfang der Regelungsbefugnis und i n der unterschiedlichen Gestaltungsbreite deutlich. Führt die Exekutive als unmittelbare Straf- und Vollstreckungsgewalt i n dem von der Legislative vorgegebenen Rahmen lediglich Gesetze aus, so ist es Sache der Föderative i m Bereich der Außenbeziehungen eines Staates, i n denen also unter den Rechtssubjekten noch der ursprüngliche Naturzustand besteht, kreativ A u ßenpoZiii/c nach dem Gebot der Selbsterhaltung zu betreiben 10 . Ebenso wie die Prärogative läßt sich auch die föderative Gewalt nicht i n die Grundunterscheidung von Gesetzgebung und Gesetzesvollzug einordnen. Gemeinsames Charakteristikum beider staatlicher Aktivitäten ist ihre mangelnde Normierbarkeit, die sich aus ihrer Eigenart als situationsbezogene Tätigkeiten ergibt 11 . Die föderative Gewalt erscheint so als typische Regierungstätigkeit i m Bereich der auswärtigen Angelegenheiten eines Staates 12 . Locke ließ sich nicht von den Tendenzen Mitte des 17. Jahrhunderts leiten, als dem König vom Parlament in § 23 der „Vorschläge von Uxbridge" vorgeschlagen wurde 1 3 : 10 11 12 13

Vossler, Federative Power, S. 47. Schuppert, S. 42 f. Schuppert, S. 44. Zitiert nach K l i m o w s k y , S. 61.

94

I I . Teil: Konstitutionalismus „daß der Abschluß eines Friedens oder die Eröffnung eines Krieges m i t fremden Fürsten u n d Staaten m i t Beratung u n d Zustimmung beider Häuser des Parlaments oder (an deren Stelle) während der Sitzungsferien durch deren Ausschußmitglieder zu erfolgen habe, u n d daß dieses durch ein Parlamentsgesetz festgelegt werden solle."

Diese „Vorschläge von Uxbridge" fanden auch Eingang i n einem republikanischen Verfassungsentwurf 14 Anfang der fünfziger Jahre des 17. Jahrhunderts, wonach die Entscheidung, ob ein Krieg zu führen sei, ausschließlich dem Lord Protector und dem Parlament zugestanden wurde. Dies wurde damit begründet, daß zur Kriegsführung Maßnahmen, die i n den Kompetenzbereich der Legislative gehörten, wie Aushebungen, Steuern und Kriegsgesetze, erforderlich wären. Auch ein Friedensschluß sollte während der Session nur m i t Zustimmung des Parlaments erfolgen, außerhalb der Sitzungszeit wären der Lord Protector und der Council of State für einen Friedensschluß gemeinsam zuständig. Ihre Abschlußkompetenzen sollten jedoch noch von i m Parlament zu beschließenden Vorbehalten und Beschränkungen eingeschränkt sein. Locke hatte bei seiner zweiten Abhandlung immer das Beispiel der englischen — gemäßigten — Monarchie seiner Zeit vor Augen 15 , i n der das Recht der auswärtigen Beziehungen zur Prärogative des Monarchen gehörte. Daß er die englische Verfassung nur zum Ausgangspunkt seiner theoretischen Abhandlungen machte, erweist sich darin, daß er auf mögliche Konflikte zwischen dieser Prärogativbefugnis des Monarchen und der Gesetzeshoheit, insbesondere des Steuerbewilligungsprivilegs der Legislative, überhaupt nicht einging, sondern entsprechend seiner besitzbürgerfreundlichen Einstellung lediglich bemerkte, daß ohne Zustimmung des — Eigentum besitzenden — Volkes das Eigent u m nicht besteuert werden könne 16 . Geprägt von der englischen Monarchie, gab Locke dennoch wichtige Impulse für die konstitutionelle und parlamentarische Theorie auf dem Festland. Die von i h m wieder aufgegriffene Theorie der Volkssouveränität, sein Postulat der persönlichen Freiheit und des Privateigentums und schließlich die von i h m vertretene, aus der britischen Verfassungswirklichkeit deduzierte und modifizierte Theorie der Gewaltenteilung, die auch von i h m schon unter dem Blickwinkel der Machtbegrenzung gesehen wurde 1 7 , errangen i n den Verfassungskonflikten auf dem Festland besondere Bedeutung. 14

K l i m o w s k y , S. 63. 15 Locke, I I § 213, S. 345 f. 16 Locke, I I §§ 140, 142, S. 296 f. 17 Locke, I I § 143, S. 298; Tsatsos, S. 31.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

95

I I . Montesquieu (1689-1755): Gewaltenteilung als Ausdruck ständischer Machtbalance

Die Familie des Charles de Sécondat, Baron de la Brède et de Montesquieu gehörte zur Landaristokratie des ancien régime. Tief verwurzelt i n dieser Gesellschaftsschicht des Adels, wurde er selbst geprägt von dem Geist der französischen Aufklärung und den i n Frankreich herrschenden politischen Zuständen, die sich i n dem absolutistischen Königtum der Bourbonen äußerte: Der ständische Einfluß und die althergebrachten Rechte des Adels wurden zurückgedrängt bzw. eingeschränkt. Montesquieu schrieb sein „De l'Esprit des lois" ganz unter diesen Vorzeichen. Sein Werk war bestimmt für die politisch funktionslos gewordene, vom Geist der Aufklärung erfüllte französische Aristokratie seiner Zeit. Nicht für die Werte und Ideale der Französischen Revolution trat er ein, sondern für die Wiederherstellung der politischen Bedeutung des Adels als zwischen dem Monarchen und dem Volk stehende, ausgleichende politische Kraft. Leitgedanke seiner Schrift ist, daß die Staatsverfassung der Natur des Menschen entsprechen und so gestaltet sein müsse, „daß sie gegen diese ewige Krankheit der Menschen Garantien erhält" 1 8 . Dieser Grundgedanke fand seine rechtstechnische Ausgestaltung i n der Lehre der Gewaltenteilung, die Montesquieu i m 6. Kapitel des 11. Buches mit dem Untertitel „Von der Verfassung Englands" darlegte. I n dieser Lehre w i r d Montequieus bleibendes Verdienst gesehen, wohl auch deshalb, weil immer mehr Menschen seit 1789 die Beteiligung des Volkes an der Staatswillensbildung und die Verbürgung bestimmter individueller bürgerlicher Rechte und Freiheiten als vorrangige verfassungspolitische Aufgabe ansahen. A u f Montesqieus K r i t i k e r seiner Darstellung der Gewaltenteilung soll hier nicht eingegangen werden 19 . Sicherlich wurde i n diesem Abschnitt seiner Schrift Lockesches Gedankengut verarbeitet, die englische Verfassungspraxis abstrahiert wiedergegeben, aber auch durch eigene Gedanken die Lehre von der Gewaltenteilung weiterentwickelt und ihr die den Zeitbedürfnissen angemessene Form gegeben20. " I l y a dans chaque État trois sortes de pouvoirs: la puissance législative, la puissance exécutrice des choses q u i dépendent du droit des gens, et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil. Par la première, le prince ou le magistrat fait des lois pour u n temps ou pour toujours, et corrige ou abroge celles q u i sont faites. Par la seconde, i l fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des ambassades, établit la sûreté, prévient les invasions. Par la troisième, i l punit les crimes, ou juge 18 19 20

Forsthoff, Einleitung, S. 33. Tsatsos, S. 32 ff. m. w . N. Tsatsos, S. 34.

I I . Teil: Konstitutionalismus

96

les différends des particuliers. O n appellera cette dernière la puissance de juger, et l'autre simplement la puissance exécutrice de l ' É t a t 2 1 . "

So beginnt Montesquieu sein Kapitel über die Gewaltenteilung. Die funktional getrennten Gewalten verteilt er organisatorisch auf verschiedene politisch-soziale Schichten, nämlich auf den Monarchen, den Adel und das Volk. Die richterliche Gewalt, i m eigentlichen Sinne keine Gewalt, w i r d entsprechend dem ständischen Ebenbürtigkeitsprinzip so ausgeübt, daß der Adel durch das adlige Gesetzgebungsorgan, das übrige Volk aber nach A r t der Athener Volksgerichte von aus seiner Mitte zu wählenden Bürgern gerichtet wird. Der König, Träger der Exekutive, ist selbst persönlich unantastbar. A n seiner Stelle können aber seine Minister, Ratgeber etc. zu einer Untersuchung herangezogen und bestraft werden. Für die gesetzgebende Gewalt sah er ein Zwei-Kammersystem vor nach A r t des englischen Ober- und Unterhauses. Sie erlassen Gesetze, d. h. inhaltlich allgemeine Regelungen, die noch des Vollzuges bedürfen und auf eine gewisse Dauer angelegt sind, und haben das jährlich auszuübende Steuerbewilligungsrecht. Dieses ist so ausgestaltet, daß der aus gewählten Volksvertretern bestehenden Körperschaft das Beschlußrecht zusteht, der adligen Kammer hingegen nur ein Vetorecht, damit diese bei der Steuererhebung den Sonderinteressen des Adels nicht durch Korruption und Bestechung erliegt. Schließlich setzt die Legislative ebenfalls jährlich die Stärke der Land- und Seestreitkräfte fest. Montesquieus Exekutive scheint sich zunächst m i t der Lockeschen „federative power" zu decken, eine exekutive Gewalt i m Sinne Lockes scheint ganz zu fehlen. Aus dem letzten Satz des Zitats und auch aus den sich anschließenden Ausführungen w i r d aber deutlich, daß Montesquieu darunter ebenso die innerstaatlichen Angelegenheiten, also eine Gewalt verstand, die Gesetze vollzieht. Diese w i r d i m Hinblick auf die Ausführung der Gesetze von den gesetzgebenden Körperschaften überwacht. Dabei muß berücksichtigt werden, daß die Exekutive zur Zeit Montesquieus i m innerstaatlichen Bereich eher Vollstreckungsaufgaben als Verwaltungs- und Planungsaufgaben zu bewältigen hatte. Die vollziehende Gewalt muß i n den Händen des Monarchen liegen, da dieser Teil der Regierung fast immer der „augenblicklichen Handlung" bedarf. Hier begegnet uns eine ähnliche Argumentation wie bei Locke. Die Exekutive ist die Gewalt der „Tat", des „Handelns", nicht so sehr der „Klugheit" und der „Ratschläge". Dabei fehlt völlig die Erwähnung einer königlichen Prärogative, so daß sie schon allein deshalb i m innerstaatlichen Bereich als sekundäre Gewalt gelten kann. 21

Montesquieu, De l'esprit des lois, L i v . X I , 6, S. 586.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

97

Bemerkenswert bleibt, daß Montesquieu i n der Erledigung der auswärtigen Angelegenheiten die Hauptaufgabe der Exekutive sah. A u f gabe der Krone blieb es, den Staat nach außen zu vertreten, die Beziehungen zu anderen Staaten zu pflegen und außenpolitische Entscheidungen zu treffen. Montesquieu kannte den Konflikt, der entsteht, wenn die Exekutive i m Bereich der auswärtigen Gewalt ausgabewirksame Maßnahmen trifft. Für die Festsetzung der Stärke der Land- und Seestreitkräfte löste er die Konkurrenz zwischen dem Steuerbewilligungsrecht der Legislative und dem Recht der Exekutive, „völkerrechtliche Angelegenheiten" zu regeln, entsprechend seinem ständischen Denken zugunsten der gesetzgebenden Körperschaften: Die Legislative setzt die Stärke der Streitkräfte fest. Das Steuerbewilligungsrecht ist nach Montesquieu eines der wichtigsten Rechte der Legislative, so daß daraus allgemein gefolgert werden kann, daß die Befugnisse der Krone i m Bereich der auswärtigen Gewalt ihr nicht automatisch auch das Recht geben, die dafür erforderlichen Geldmittel einzutreiben. Für die Entscheidung über Krieg und Frieden bedeutet das, daß der Krone zwar das Alleinentscheidungsrecht über die Kriegserklärung und den Friedensschluß zukommt, die Legislative aber auch i m Kriegsfalle die Heeresstärke festsetzt und die Durchführung eines ausgabewirksamen Friedensvertrages durch i h r Steuerbewilligungsrecht bestimmt. A u f die politische Brisanz und Tragweite dieser formell korrekten Lösung ging Montesquieu freilich nicht ein. Möglicherweise hoffte er, daß i m Falle äußerer Bedrohung ein harmonisches Zusammenwirken beider Gewalten zum Wohle des Staates erreicht werden könne. Unbestreitbar dürfte aber sein, daß eine aggressive, offensive, den Krieg als M i t t e l einer Expansionspolitik einkalkulierende Außenpolitik ungleich schwerer wird, wenn dem Monarchen innenpolitisch keine freie Hand bei der Aufstellung seiner Kriegstruppen mehr bleibt. Sicherlich w i r d auch eine umfangreiche Subsidienpolitik sowie der Abschluß sonstiger ausgabewirksamer Staatsverträge stark eingeschränkt. Ein Notstandsrecht der Exekutive, das bei Locke zur königlichen Prärogativgewalt zählte, sei es für allgemeine Notstandsfälle oder nur i m Falle des Krieges, m i t der Folge der Berechtigung zur vorläufigen Beschaffung von Kriegsmitteln, kannte Montesquieu nicht. Durch ein derartiges Recht konnte sein ausgefeiltes System des Gleichgewichts der Gewalten leicht i n sein Gegenteil umschlagen. Lediglich i m Bereich der richterlichen Gewalt w i r d der Adelskammer das Recht zugebilligt, „das Gesetz i m Interesse des Gesetzes selbst zu mäßigen", d.h. teleologisch zu reduzieren. Durch Montesquieus Kompetenzregelung w i r d jedenfalls die Legislative zumindest indirekt an Entscheidungen i m Bereich der auswärtigen Angelegenheiten beteiligt. Dort wo das Eigentum — durch die 7 Bieder

98

I I . Teil: Konstitutionalismus

Steuerlast — beeinträchtigt w i r d und die persönliche Freiheit — durch den Waffendienst — betroffen ist, entscheidet die gesetzgebende Gewalt und nicht die Exekutive, womit ein weiterer Schritt zur Freiheitssicherung erreicht wird. Dabei ist die Entscheidung der Legislative, soweit sie die persönliche Freiheit betrifft, lediglich genereller Natur. M i t der Trennung der verschiedenen Bereiche der einheitlichen Staatsgewalt und m i t ihrer Übertragung auf verschiedene gesellschaftspolitische Mächte, m i t einer auf Kontrolle und Verschränkung aufgebauten Interaktion der Gewalten und m i t einer i n den Händen des Adels liegenden, dezentralisierten Lokalverwaltung wollte Montesquieu zur Sicherung der Freiheit ein Gleichgewicht der Kräfte innerhalb der Verfassung erreichen. Er war kein Vertreter der Idee der Volkssouveränität. Er schuf ein Zwei-Kammersystem, gab der monarchischen Exekutive ein Vetorecht gegen Gesetze und sprach der Legislative das Recht der Selbstversammlung und der eigenen Vertagung ab. Vielleicht kann er gerade deshalb als ein Vorläufer der konstitutionellen Theorie i n Deutschland angesehen werden. Freilich vermochte die Rezeption der Lehre von der Gewaltenteilung i n Deutschland die Komplexität dieses Prinzips, wie Montesquieu es verstand, nicht zu vermitteln. Für i h n bedeutete es nicht nur eine nach funktionalen Sachgesichtspunkten vorgenommene Aufteilung der Staatsgewalt. Sicherlich darf dieses „liberale" Moment der Lehre nicht unterschätzt werden, denn auch die rein formale Verteilung der einzelnen Funktionen der Staatsmacht auf verschiedene staatliche Institutionen garantiert individuelle Freiheit und Rechtssicherheit 22 . Daneben schloß die Lehre für Montesquieu eine sehr viel weitergehende Forderung ein, nämlich die verschiedenen Schichten der Bevölkerung an der Macht zu beteiligen 23 . I n den verschiedenen staatlichen Institutionen sollten sich jeweils die unterschiedlichen sozialen Kräfte eines Volkes widerspiegeln, u m auf diese Weise auf verfassungsrechtlicher Ebene einen Zustand des Gleichgewichts und der Harmonie zu erreichen, der es ermöglichte, freiheitliche Lebensformen zu garantieren. Der Staat würde danach eine „Repräsentanz" der ständisch gegliederten Sozialstruktur und ein i n Institutionen verfestigtes A b b i l d der geschichtlichen und sozialen Kräfte eines bestimmten Volkes und einer bestimmten Gesellschaft darstellen.

22 23

Weber, Teilung der Gewalten, S. 254; Gall, S. 175 ff. Weber, Teilung der Gewalten, S.254; Gall, S. 175 ff.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

99

I I I . Jean Jacques Rousseau (1712 -1778): Unmittelbare Demokratie und die Allgemeinheit des Gesetzes

I n seinem 1762 veröffentlichten Werk „Contrat social" entwarf Rousseau nicht eine Staatsverfassung, die durch ein ausgefeiltes System von „check and balance" der funktional getrennten Staatsgewalt, die den Menschen seiner Meinung nach zukommenden Grundeigenschaften Freiheit und Gleichheit gewährleistet, sondern ging das Problem grundsätzlicher, tiefgründiger an, indem er zunächst abstrakt-rational 2 4 nach dem Sinn und Zweck und nach der Ursache für den Gesellschaftszusammenschluß fragte und aus den dadurch gewonnenen Erkenntnissen eine Staatsform entwarf. Als Genfer Bürger hatte er immer die Verfassung seiner Heimatstadt vor Augen. Kompromißlos vertrat er das Prinzip der Volkssouveränität und verwarf das Repräsentationsprinzip 25 . Durch den freiwillig geschlossenen Gesellschaftsvertrag 26 legitimierte er die Herrschaft des Gemeinwillens — „volonté générale" — der beim Volk liegt und durch den sich die Freiheit des Einzelnen auf einer höheren Ebene verwirklicht. Der i n subjektiver — durch die Beteiligung aller Bürger an der Willensbildung 2 7 — und objektiver — durch generell-abstrakte Gesetze28 — Hinsicht allgemeine Wille verkörpert die Souveränität und Staatsgewalt i m Gemeinwesen und bildet die gesetzgebende Gewalt. Daneben bedarf es zur Ausführung der A n ordnungen der gesetzgebenden Gewalt einer Exekutive, die aber lediglich eine abgeleitete, untergeordnete Gewalt m i t organähnlichem Charakter darstellt. Einmal stellte Rousseau die Regierung als bloßes Werkzeug der Legislative dar, daneben beschrieb er sie als Zwischenglied zwischen dem Volk als Verkörperung der „volonté générale" und dem Volk als der Summe der Untertanen und damit Objekt der Anordnungen des Volkes als Souverän. Die Exekutive hat sich als zwischen beiden selbständige Kraft zu behaupten, damit sie ihre A u f gaben erfüllen und der Staat i m Gleichgewichtszustand verharren kann. A u f die Stellung der auswärtigen Gewalt innerhalb seines Verfassungssystems ging Rousseau an zwei Stellen ein. Das erste Mal äußerte er sich i n seinem „Contrat social" i m Zusammenhang mit der Erörterung über die Unteilbarkeit der Souveränität des Gemeinwillens 29 :

24 25 26 27 28 29

7*

Böckenförde, Gesetz, Rousseau, D u contrat Rousseau, D u contrat Rousseau, D u contrat Rousseau, D u contrat Rousseau, D u contrat

S. 38. social, social, social, social, social,

III.15, S. 428 ff. 1.6, S. 360 ff. II.2, S. 369 ff. II.6, S. 378 ff. II.2, S. 369 f.

I I . Teil: Konstitutionalismus

100

" P a r la même raison que la souveraineté est inaliénable, elle est i n d i v i sible. Car la volonté est générale, ou elle ne l'est pas; elle est celle du corps du peuple, ou seulement d'une partie. Dans le premier cas cette volonté déclarée est u n acte de souveraineté et fait loi: Dans le second, ce n'est qu'une volonté particulière, ou u n acte de magistrature; c'est u n décret tout au plus. Mais nos politiques ne pouvant diviser la souveraineté dans son p r i n cipe, la divisent dans son objet; ils la divisent en force et en volonté, en puissance législative et en puissance exécutive, en droits d'impôts, de justice, et de guerre, en administration intérieure et en pouvoir de t r a i t t e r avec l'étranger: tantôt ils confondent toutes ces parties et tantôt ils les séparent; . . . Ainsi, par exemple, on a regardé l'acte de déclarer la guerre et celui de faire la paix comme des actes de souveraineté, ce qui n'est pas; puisque chacun de ces actes n'est point une loi mais seulement une application de la loi, u n acte particulier qui détermine le cas de la loi, comme on le verra clairement quand l'idée attachée au mot l o i sera fixée."

Daneben ging Rousseau i n seinem 7. Brief seiner „Lettres ecrites à la montagne" aus dem Jahre 176430 auf dieses Problem ein, nachdem er bei seiner scharfen K r i t i k an der Staatsverfassung seiner Vaterstadt Genf festgestellt hatte, daß die gesetzgebende Gewalt, die immer darin besteht, Gesetze zu geben und sie zu bewahren, und die i n Genf bei der allgemeinen Bürgerversammlung — dem Allgemeinen Rat 3 1 — lag, beschränkt war. Er fuhr fort 3 2 : " S i vos droits sont bornés d'un côté dans cet Article, ils y sont étendus de l'autre par les paragraphes 3 et 4: mais cela f a i t - i l compensation? Par les principes établis dans le Contrat Social, on voit que malgré l'opinion commune, les alliances d'Etat à Etat, les déclarations de Guerre et les traités de paix ne sont pas des actes de souveraineté mais de Gouvernement, et ce sentiment est conforme à l'usage des Nations qui ont le mieux connu les vrais principes du Droit politique. L'exercice extérieur de la Puissance ne convient point au Peuple; les grandes maximes d'Etat ne sont pas à sa portée; i l doit s'en rapporter là-dessus à ses chefs qui, toujours plus éclairés que l u i sur ce point, n'ont guere intérêt à faire au dehors des traités désavantageux à la patrie; l'ordre veut q u ' i l leur laisse tout l'éclat extérieur et qu'il s'attache uniquement au solide (a). Ce qui importe essenciellement à chaque Citoyen, c'est l'observation des L o i x au dedans, la propriété des biens, la sûreté des particuliers. Tant que tout ira bien sur ces trois points, laissez les Conseils négocier et traiter avec l'étranger; ce n'est pas delà que viendront vos dangers les plus à craindre. C'est autour des individus q u ' i l faut rassembler les droits du Peuple (b), et quand on peut l'attaquer séparément on le subjugue toujours. Je pourrois alléguer la sagesse des Romains qui, laissant au Senat u n grand pouvoir au dehors le forçoient dans la V i l l e à respecter le 30

Vgl. dazu Holmstein, S. 132 f. Vgl. zur damaligen Verfassung der Stadt Genf Weinstock, Einleitung, S. 24 f. 32 Rousseau, Septième lettre, S. 826 f. 31

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

101

dernier Citoyen; mais n'allons pas si l o i n chercher des modeles (c). Les Bourgeois de Neufchâtel 3 se sont conduits bien plus sagement sous leurs Princes que vous sous vos Magistrats. Ils ne font n i la paix n i la guerre, ils ne ratifient point les traités; mais ils jouissent en sûreté de leurs franchises; et comme la L o i n'a point présumé que dans une petite V i l l e u n petit nombre d'honnêtes Bourgeois seroient des scélérats."

Aus beiden Stellen geht hervor, daß die auswärtige Gewalt, d.h. der Abschluß von Bündnissen und die Entscheidung über Krieg und Frieden der Exekutive zuzurechnen ist 33 . Es werden uns an beiden Stellen aus dem jeweiligen Sinnzusammenhang heraus verschiedene Gründe, Erklärungen und Aspekte genannt, die diese Zuordnung rechtfertigen. Einmal ordnete Rousseau aus seiner generellen und prinzipiellen Unterscheidung von gesetzgebender und vollziehender Gewalt die auswärtigen Angelegenheiten letzterer zu. Dabei ist sein Gesetzesbegriff von besonderer Bedeutung. Seine Merkmale ergeben sich notwendigerweise aus den Grundpositionen des Gesellschaftsvertrages und aus der Funktion des allgemeinen Willens. Das Gesetz muß die Untertanen insgesamt und die Handlungen als abstrakte betrachten 34 . Böckenförde 35 umschreibt seinen Gesetzesbegriff zutreffend „als eine vom Volk selbst aufgestellte abstrakte Anordnung für menschliches Verhalten". Daraus ergibt sich, daß die konkrete Maßnahme der auswärtigen Gewalt allenfalls zur Gesetzesausführung gerechnet werden kann. Denn „der Umfang der gesetzgebenden Gewalt deckt sich mit dem des Gesetzes. Eine inhaltliche Begrenzung auf bestimmte Materien, sei es von besonderer Dauer oder von grundlegender Bedeutung für den Staat oder für die individuelle Freiheit findet nicht statt. Jede »allgemeine4 Anordnung, jeder Ausdruck der volonté générale gehört zur Kompetenz der gesetzgebenden Gewalt. Eine Abgrenzung erfolgt nur negativ: ,Jede Funktion, die sich auf ein individuelles Objekt bezieht, gehört nicht mehr zur gesetzgebenden G e w a l t ' 3 6 ' " Daraus ergibt sich, daß die konkrete Maßnahme der auswärtigen Gewalt allenfalls zur Gesetzesausführung gerechnet werden kann. Die Antwort auf die Frage, welche Gesetze nun aber die Exekutive bei der Erledigung der auswärtigen Angelegenheiten ausführt, blieb Rousseau jedoch schuldig. M i t keinem Wort erwähnte er, daß die gesetzgebende Gewalt i m Bereich der auswärtigen Angelegenheiten Gesetze erläßt, die die Exekutive dann nur noch auszuführen hätte. Der zweiten Zitatstelle kann man eher entnehmen, daß die gesetzgebende Gewalt i m Be33 34 35 36 37

Grewe, V V D S t R L Heft 12 (1954), S. 131 f. Rousseau, D u contrat social, II.6, S. 379. Böckenförde, Gesetze, S.41. Rousseau, D u contrat social, II.6, S. 379. Böckenförde, Gesetze, S. 42 f.; vgl. auch Zeidler, S, 101 f.

102

I I . Teil: Konstitutionalismus

reich der auswärtigen Staatsangelegenheiten sich jeglicher Regelungsanordnung enthält. Aus alledem kann nur gefolgert werden, daß die Regierung i m Bereich der auswärtigen Gewalt eigene Willensakte setzt und vollzieht 3 8 . I n der zweiten Zitatstelle enthält die Begründung praktische politische Aspekte. Es w i r d auf die entsprechenden positiven Regelungen i n den übrigen Staatsverfassungen hingewiesen. Dem Volk w i r d generell eine vernünftige Beurteilungsfähigkeit hinsichtlich der außenpolitischen Lage abgesprochen. Nur wenige — die „Oberen" — haben den erforderlichen Überblick. Die Erledigung der auswärtigen Angelegenheiten geht über den Horizont der gesetzgebenden Gewalt hinaus. Dabei w i r d hervorgehoben, daß sich i m Hinblick auf die auswärtigen Beziehungen Exekutive und Legislative i m selben Lager befinden und deshalb kein Interessenkonflikt zwischen ihnen aufkommen kann. Er verweist darauf, daß es wichtiger sei, sich auf die Beobachtung der Gesetze und der Eigentums- und Freiheitsrechte i m Staatsinnern zu konzentrieren, wo dem einzelnen durch die Übergriffe der Exekutive viel größere Gefahren entstehen können. Entsprechend seiner Grundauffassung sieht er i n dem der „volonté générale" widersprechenden Verhalten der Exekutive eine größere Gefahr für den Staat, als i n den von außen den Staat, d. h. jeden Bürger treffenden Einwirkungen. Denn im Gegensatz zu den äußeren Eingriffen verletzten die inneren den Gesellschaftsvertrag, d.h. die Staatsgrundlage. Rousseau geht nicht auf das Problem ein, daß Maßnahmen der auswärtigen Gewalt enorme innerstaatliche Auswirkungen haben können. I m Falle des Krieges besteht die Verpflichtung zum Waffendienst; der Krieg, aber auch ein Friedensvertrag und sonstige Abmachungen können den Bürgern hohe finanzielle Lasten und andere Beeinträchtigungen auferlegen. Diese Berührungspunkte von Innen- und Außenpolitik i n dem Kompetenzkonflikt zwischen gesetzgebender und auswärtiger Gewalt hat Rousseau nicht gesehen. Aber konnte der Staatstheoretiker Rousseau überhaupt m i t seiner rational-logischen Methode dieses konkrete, durch historischpolitische Auseinandersetzungen geprägte Problem aufnehmen? War i h m nicht durch seine philosophisch grundsätzliche Betrachtung der Dinge der Zugang zu diesem politisch wichtigen Detailproblem versperrt? Indes scheinen m i r die Bestimmungen der französischen Revolutionsverfassungen, die die auswärtige Gewalt zwischen der Legislative und der Exekutive aufteilen, nicht auf einem „mißverstandenen Rousseauismus" zu beruhen 39 . Denkt man seine Theorie der Unteilbarkeit der 38 39

Fetscher, S. 153. Grewe, V V D S t R L Heft 12 (1954), S. 132.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

103

Souveränität konsequent weiter und sieht man die gesetzgebende Gewalt als souverän an, so steht die Zuordnung der auswärtigen Gewalt zur Exekutive damit i n Widerspruch, da sie unter Ausschluß einer Kontrolle seitens der höchsten Gewalt den Staat verpflichten kann. Insoweit wäre das Volk nicht mehr souverän. Aus diesem Grunde führte Jellinek 4 0 die betreffenden A r t i k e l der französischen Revolutionsverfassungen auf Rousseau zurück. Sicherlich entsprechen diese A r t i k e l nicht Rousseaus oben zitierter Darstellung, dennoch sind sie aber zutiefst „rousseauistisch". Denn sie verwirklichen auf dem Gebiet der auswärtigen Gewalt das Prinzip der Volkssouveränität. Der Vollständigkeit halber sei noch erwähnt, daß in Fällen äußerster Not, i n der die Gesetze eher Hindernisse denn Schutz bieten, für kurze Zeit eine Diktat u r m i t einem obersten Führer an der Spitze eingerichtet werden kann, der i m Einklang mit dem allgemeinen Willen zur Errettung des Staates die souveräne Gewalt und die Gesetze suspendiert.

B. Ausländische Staatsverfassungen I . England

Um 1800 war die Staatsverfassung Englands nicht niedergelegt i n einer Verfassungsurkunde, sondern bestand aus einer i m Laufe der Jahrhunderte gewachsenen Anzahl von Einzelgesetzen, die bestimmte verfassungsrechtliche Probleme regelten. Vor der Glorreichen Revolution von 1688 „wurde die Regierung Englands hauptsächlich vermittelst der königlichen Prärogative geführt, d.h. durch den König i n Person, unter dem Beirath von Ministern, die er selbst ernannt und die nur dem Souverän für die gewöhnliche Leitung der Staatsgeschäfte verantwortlich waren, während das Parlament sie für keinen noch so offenbaren Mißbrauch ihrer Funktionen zur Rechenschaft ziehen konnte" 4 1 . Die königliche Prärogative hatte also einen größeren Umfang als bei Locke. Das Unterhaus hatte kaum Anteil an der allgemeinen Gesetzgebung oder an der Leitung der Staatsgeschäfte; es wurde lediglich als „Geldbewilligungsmaschine" 42 angesehen. Nach 1688 entwickelte sich i n England, insbesondere während der ersten Hälfte des 18. Jahrhunderts, zu Beginn der Herrschaft des Hauses Hannover, ein parlamentarisches Regierungssystem. Grey beschrieb dieses System zutreffend so 43 : 40

Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 182 f. « Todd, l . B d . , S.3. « Todd, 1. Bd., S. 32. 43 Z i t i e r t nach Todd, 1. Bd., S. 2,

I I . Teil: Konstitutionalismus

104

„Seit der Begründung einer parlamentarischen Regierung ist die herkömmliche Darstellung, als stände nach der Britischen Verfassung die exekutive Gewalt ausschließlich der Krone zu, während m i t der legislat i v e n Gewalt der Souverain u n d beide Häuser des Parlaments gemeinschaftlich bekleidet wären, nicht mehr zutreffend, m a n müßte denn lediglich einen juristischen u n d technischen Sinn damit verbinden. E i n charakteristischer Zug der parlamentarischen Regierung besteht i n dem Ansprüche, daß alle der Krone zustehende Machtbefugnisse durch M i n i ster ausgeübt werden, die für die A r t u n d Weise dieser Ausübung v e r antwortlich erachtet werden, v o n denen ferner vorausgesetzt w i r d , daß sie Mitglieder eines der beiden Häuser des Parlaments sind, deren V e r handlungen sie i m Allgemeinen zu leiten i m Stande sein müssen, u n d die n u r so lange für berechtigt gelten, ihre Stellungen zu behaupten, als sie das Vertrauen des Parlaments, u n d zwar in's Besondere das des Hauses der Gemeinen besitzen."

Seit 1688 verlagerte sich der Schwerpunkt der Staatsgewalt allmählich von der Krone i n das Unterhaus mit seiner parlamentarischen Regierung, mit der Folge, daß die Krone und die Großgrundbesitzer nun ihren Einfluß über die Zusammensetzung des Unterhauses geltend zu machen suchten 44 . Zusammenfassend kann man sagen, der König „herrschte", aber „seine" Minister regierten. Freilich wurde diese Verfassungspraxis nicht von allen Schriftstellern als die „Britische Verfassung" empfunden. So traf es auch nicht i n der Allgemeinheit zu, wenn Blackstone 45 schrieb: "Thus the K i n g may make a treaty w i t h a foreign state, w h i c h shall irrevocably b i n d the nation."

Denn schon seit Beginn des 18. Jahrhunderts nahm das Parlament das Recht i n Anspruch, die Genehmigung von Verträgen, insbesondere von solchen, welche die Zession von Gebieten betrafen, zu erteilen. Dennoch war bis Mitte des 18. Jahrhunderts die Auffassung herrschend, daß die Krone auf dem Wege des Vertrages das Landesrecht ändern dürfe: " I t is also the King's prerogative to make treaties, leagues, and alliances w i t h foreign states and princes . . . Whatever contracts therefore he engages in, no other power i n the K i n g d o m can legally delay, resist, or annul." 4 6

Dabei übte die Krone ihre Prärogative nach dem Rat ihrer verantwortlichen Minister aus 47 . Seit 1850 setzte sich die Ansicht durch, daß alle Verträge, die Rechtssätze des heimischen Rechts abänderten und solche, welche dem Staate Geldverbindlichkeiten auferlegten, zu ihrer Ausführung von der Legislative i n den sich darauf beziehenden Ver44 45 46 47

Todd, 1. Bd., S. 6 f. Blackstone, Bd. I, S. 252. Blackstone, Bd. I, S. 257. K l i m o w k s y , S. 66.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

105

tragsartikeln genehmigt werden müßten 48 . Festzuhalten bleibt allerdings, daß der Abschluß von Staatsverträgen eine Prärogative der Krone blieb und daß die völkerrechtliche Gültigkeit des Vertrages nach englischem Recht nicht von einer M i t w i r k u n g des Parlaments abhing. Das jus belli et pacis blieb ausschließlich bei der Krone, obgleich auch dieses Recht auf den Rat und unter der Verantwortlichkeit der Minister ausgeübt werden mußte 49 . Diese waren dem Parlament Rechenschaft schuldig und konnten wegen ungehöriger Eröffnung, Führung oder Beendigung des Krieges dem Tadel oder der Anklage des Parlaments unterliegen. Eine vorherige Zustimmung durch das Parlament zu Beginn eines Krieges oder zum Abschluß eines Friedensvertrages sah die Verfassung nicht vor. Selbst die Zession von Gebietsteilen bedurfte nicht der Genehmigung des Parlaments, wenn sie i n einem Friedensvertrag erfolgte 50 . Dennoch ist damit die Rechtslage noch nicht vollständig beschrieben. Durch die B i l l of Rights wurde 1689 festgelegt, „daß das Aufstellen oder Halten einer stehenden Armee innerhalb des Königreichs i n Friedenszeiten ohne Zustimmung des Parlaments gegen das Gesetz ist" 5 1 . Zwar war die Krone i n Kriegszeiten an die konstitutionelle Beschränkung nicht gebunden, dennoch war sie darauf angewiesen, daß das Parlament die zur Führung eines Krieges erforderlichen Geldmittel — jährlich — bewilligte 5 2 . Die Kontrolle durch das Parlament wurde also dadurch und wegen der Ministerverantwortlichkeit hinreichend gewährleistet. Weiterhin nannte Todd 53 „es die Pflicht der Minister, bevor sie sich auf Feindseligkeiten einlassen, die allen Anschein nach ernste Folge nach sich ziehen werden, das Parlament zu berufen, i h m die Gründe mitzutheilen, aus welchen an die Waffen appellirt werden soll, und seinen Rath und seine M i t w i r k u n g bei Fortführung des Krieges i n Anspruch zu nehmen". Dadurch suchte man einen Konflikt zwischen der Prärogative der Krone, Krieg zu erklären, und dem Steuerbewilligungsrecht des Parlaments, die erforderlichen Kriegsmittel zu bewilligen, zu verhindern. Dennoch werden uns Fälle geschildert, i n denen das Parlament mit unterschiedlichen parlamentarischen Mitteln versuchte, auf die Entscheidung über Krieg und Frieden Einfluß zu nehmen 54 . So erklärte das Unterhaus zur Beendigung des Amerikanischen Kolonialkrieges i n einem Beschluß 55 : 48 Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 178 ff.; Todd, 1. Bd., S. 524 ff.; Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 115 ff. 49 Todd, 1. Bd., S. 514 ff. 50 Hatschek, Englische Verfassungsgeschichte, S. 609. 51 Todd, 1. Bd., S. 277; vgl. auch De Lome, S. 83 ff. 52 Todd, 1. Bd., S. 279. 53 Todd, 1. Bd., S. 514 f. » Todd, 1. Bd., S. 515 f. m. w. N.

106

I I . Teil: Konstitutionalismus

„es werde einen Jeden für einen Feind Seiner Majestät u n d des Landes erachten, welcher rathen oder irgend w i e versuchen sollte, den AngriffsK r i e g auf dem Kontinent v o n A m e r i k a i n der Absicht fortzusetzen, die i n Empörung begriffenen Kolonien m i t Gewalt zum Gehorsam zurückzuführen."

Daraufhin wurde der Krieg gegen den Willen des Königs beendet.

I I . Vereinigte Staaten von Amerika

Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika aus dem Jahre 1787 ist noch heute als eine der ältesten geschriebenen Verfassungen, lediglich durch relativ wenige „Amendments" abgeändert, i n Kraft, was jedoch nicht bedeutet, daß die Verfassung sich nicht i n einem ständigen Umwandlungs-(Anpassungs-)prozeß befindet. Die Struktur der Verfassung w i r d bestimmt durch den Grundsatz der Gewaltenteilung. Die Vereinigten Staaten sind ein Bundesstaat. Zwischen dem Bund und den Einzelstaaten besteht durch eine entsprechende Kompetenzaufteilung eine „vertikale" Gewaltentrennung. A u f der Ebene des Bundes besteht ein komplexes System gegenseitiger Kontrolle — checks and balances — vor allem zwischen der exekutiven und legislativen, aber auch unter Beteiligung der judikativen Gewalt. Amerika besitzt i m Gegensatz zu England keine parlamentarische, sondern eine präsidiale Verfassung mit Elementen sowohl einer plebiszitären als auch einer repräsentativen Demokratie. Die Legislative — der Kongreß — besteht aus dem Repräsentantenhaus, dessen Mitglieder direkt vom Volke gewählt werden, und aus dem Senat. Je zwei Senatoren vertreten einen Bundesstaat. Sie wurden bis 1911 durch die gesetzgebenden Organe der Einzelstaaten, danach direkt vom Volke gewählt. Der Präsident, der mit seinem suspensiven Veto neben dem Obersten Gerichtshof die Gesetzgebung des Kongresses überwacht, w i r d indirekt vom Volk durch ein „electoral college" gewählt. Er bildet die Spitze der Exekutive, ernennt die Mitglieder seines Kabinetts und die Richter des Obersten Gerichtshofes und w i r d praktisch vom Kongreß kontrolliert. Nach der Verfassung ist der Bund zuständig für Verteidigung und die Außenbeziehungen. Die Entscheidung über Krieg und Frieden — „the war-power and the treaty-making-power" — sind entsprechend der allgemeinen Konzeption der Verfassung auf verschiedene Verfassungsorgane verteilt. A r t i k e l I See. 8 Abs. 11 der Verfassung bestimmt 5 6 : 55 May, Bd. I, S. 382. 56 Die A r t i k e l der Verfassung der Vereinigten Staaten v o n A m e r i k a w e r den zitiert nach Rütlimann, Bd. I, S. 412 ff.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

107

" T h e Congress shall have the power . . . to declare w a r . .

Damit ist der Kongreß nach amerikanischem Staatsrecht das für die völkerrechtlich gültige Abgabe der Kriegserklärung zuständige Organ 57 . Ursprünglich lautete die entsprechende Passage des der Constitutional Convention vorgelegten Verfassungsentwurfs nicht „to declare", sondern „to make war" 5 8 . Die Änderung des Entwurfs wurde mit der Begründung vorgenommen, daß dem Kongreß nicht die unbegrenzte Macht gegeben werden solle, über alle Kriegsoperationen zu entscheiden. Dem Präsident sollte das Hecht vorbehalten sein, „to repel sudden attacks", d.h. Überraschungsangriffe auf die Vereinigten Staaten abzuwehren. Zwar ist dieses Recht auf Selbstverteidigung i n A r t i k e l I See. 10 Abs. 3 ausdrücklich nur den Bundesstaaten eingeräumt, aber schon aus der Natur der Sache, d. h. aus der Funktion der Exekutive, i m Falle eines Notstandes vorläufige Maßnahmen treffen zu müssen, ergibt sich, daß auf Bundesebene der Präsident für die Abwehr von Überraschungsangriffen zuständig ist. Damit i m Einklang steht auch A r t i k e l I V See. 4, wonach die Vereinigten Staaten jedem Einzelstaat gegenüber verpflichtet sind, ihn gegen feindliche Einfälle zu schützen 59 . Dabei muß notwendigerweise dem Präsidenten ein weiter Ermessensspielraum bei der Beurteilung einer solchen Lage zustehen. Ungeachtet dieser Einschränkung liegt die „war-power", präziser die „war-initiative-power" bei der Legislative. Das ist unter dem Aspekt der Gewaltenteilung ein Novum. Nach den Theoretikern galt das jus belli als Prärogative der exekutiven Gewalt. Nun w i r d die Entscheidung, einen Krieg zu führen, auf eine breitere Grundlage gestellt. Zum Führen eines Krieges w i r d die Mehrheit der Repräsentanten des Volkes erforderlich. Damit soll verhindert werden, daß die Exekutive gegen den Willen der Legislative einen Krieg beginnt. Die Entscheidung über das jus belli w i r d also nun erstmals i n einer der Gewaltenteilung verpflichteten Verfassung unter mittelbarer Beteiligung des Volkes getroffen. Wie aus den obigen Erörterungen ersichtlich, hat dieser Verfassungsartikel nicht, wie Wolf 6 0 meint, seinen Ursprung i n der Wirkung europäischer Staatsphilosophen der Aufklärung wie Locke und Montesquieu. Auch kann die Entscheidung nicht auf die französische Revolution zurückzuführen sein 61 , die zu diesem Zeitpunkt noch bevorstand. Hier waren Männer am Werk, die zwar sicherlich die Lehre der Gewaltenteilung kannten, sie aber auch geistig reflektiert hatten und i n einem schöpferischen A k t eine bis dahin vorbildlose Verfassung schufen, die ihren eigenen Bedürfnissen 57 Berber, I I . Bd., S. 89. 58 Wolf, S. 13. 59 V o n Holst, I V . Bd., 1. Halbbd., 3. Abth., S. 90. « Wolf, S. 13. 61 Dauses / Wolf, PVS 15. Jg. (1974), S. 214.

108

I I . Teil: Konstitutionalismus

und Ansichten entsprach und die den neuen Geist Amerikas verkörperte. Die Verfassungsväter ließen sich davon leiten, daß der Kongreß als Repräsentation des Staatsvolkes i n besonderer Nähe zu der von kriegerischen Auseinandersetzungen betroffenen Bevölkerung steht und auch für die zu einem Krieg erforderlichen öffentlichen Ausgaben verantwortlich zeichnet 62 . Dabei entspricht der erste Beweggrund typisch ständischer Denkweise, wenn auch nicht verkannt werden soll, daß das amerikanische Parlament das amerikanische Volk nicht nach ständischen Prinzipien, sondern aufgrund allgemeiner und gleicher Wahl repräsentiert. Bemerkenswert ist jedoch, daß weder Locke, der insoweit noch zu sehr auf dem Boden der englischen Verfassung stand, noch der i m ständischen Denken verhaftete Montesquieu diesen Gesichtspunkt i n Betracht zogen. Freilich erhebt sich bei einer solchen Verfassungslage sogleich die Frage, was unter „Krieg" zu verstehen ist. Fällt schon jede politischmilitärische A k t i o n darunter oder bedarf es erst einer größeren m i l i tärischen Auseinandersetzung? Immerhin sind dem Präsidenten als Oberkommandierendem der Streitkräfte durch A r t i k e l I I See. 2 Abs. 1 wichtige Befugnisse übertragen worden. Bis etwa 1840 handelten die Präsidenten auf dem Gebiet der M i l i t ä r und Sicherheitspolitik voll i n Übereinstimmung m i t dem Kongreß 63 . Jedoch zeigte sich schon 1846 i m Konflikt mit Mexiko u m Texas 64 , daß der Präsident sehr wohl i m Stande war, seine Stellung als Oberkommandierender der Streitkräfte extensiv auszulegen und unterhalb der Schwelle eines großen Konfliktes mit nicht mehr kalkulierbaren Risiken, militärische Aktionen ohne Beteiligung des Kongresses zu veranlassen oder eine kriegerische Auseinandersetzung mit einem fremden Staat zu provozieren und so den Kongreß vor vollendete Tatsachen zu stellen. Wirksamstes Mittel der Legislative dagegen ist ihre i n A r t i k e l I See. 9 Abs. 7 der Verfassung verankerte Haushaltshoheit — power of the purse 65 . Damit w i r d dem Kongreß über das Budget i n außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen praktisch ein Vetorecht i n die Hand gegeben. Freilich darf das nicht dazu führen, daß i n den Kernbereich der verfassungsmäßigen Rechte des Präsidenten eingegriffen wird. Dennoch lassen sich gerade über die Haushaltshoheit militärische Aktionen des Präsidenten kontrollieren. Die Beendigung eines Krieges gehört wohl als taktische Maßnahme der Kriegsführung zu der Zuständigkeit des Präsidenten als Oberbe62 63 64 65

Ebenda. Wolf, S. 27 ff., insb. S. 37. Wolf, S. 38 ff. Trebsch, S. 152 ff.; vgl. auch Dauses/Wolf, PVS 15. Jg. (1974), S. 230.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

109

fehlshaber der Streitkräfte, der zum Abschluß einer Waffenstillstandsvereinbarung berechtigt ist. Der förmliche Abschluß eines Friedensvertrages unterfällt dagegen der allgemeinen „treaty-making-power" von Präsident und Senat. A r t i k e l I I See. 2 Abs. 2 bestimmt 0 6 : " H e (the president, d. Verf.) shall have power, by and w i t h the advice and consent of the Senate, to make treaties, provided, t w o thirds of the senators present concur: . .

Daraus ist ersichtlich, daß der Präsident die Initiative zu Vertragsverhandlungen hat und für den Verlauf der Verhandlungen zuständig ist, wenn er auch nicht gehindert ist, während der Verhandlungen den Senat zu konsultieren. Zum völkerrechtlich gültigen Abschluß eines Vertrags bedarf es aber der vorherigen Zustimmung der Zweidrittelmajorität des Senats. Der Senat hat i n diesem Zusammenhang einen breiten Handlungsspielraum; er kann bloß einzelnen Teilen eines Vertragswerkes seine Zustimmung erteilen oder diese nur unter Bedingungen gewähren, dem Vertrag neue A r t i k e l hinzufügen oder vorhandene A r t i k e l i n einem bestimmten Sinne interpretieren 67 . A l l diese Abänderungen machen neue Vertragsverhandlungen des Präsidenten erforderlich, zu denen dieser jedoch nicht verpflichtet ist. Die Verfassung bestimmt i n A r t i k e l V I Abs. 2 08 : " T h i s Constitution, and the laws of the United States which shall be made i n pursance there of, and all treaties made, or which shall be made under the authority of the United States, shall be the supreme l a w of the land, . .

Demgemäß kann staatsrechtlich ein Gesetz durch einen Vertrag, wie auch umgekehrt ein Vertrag durch ein Gesetz aufgehoben werden. Es gilt die lex posterior-Regel. Begründet w i r d dies damit, daß Verträge wie Gesetze Souveränitätsakte sind, die sich nur i n der Form und hinsichtlich der Organe, durch die der souveräne Wille zum Ausdruck gelangt, voneinander unterscheiden 69 . Daraus ergibt sich die weitere Frage der M i t w i r k u n g des Repräsentantenhauses bei der Ausführung der Verträge. Bemerkenswert ist schon, daß das Kriegserklärungsrecht beiden Häusern des Kongresses gemeinsam zusteht, während der A b schluß eines Offensiv- oder auch eines Defensivbündnisses i n die Zuständigkeit des Präsidenten und des Senats fällt. Dasselbe gilt für den Abschluß eines Friedensvertrages. Während jedoch zumindest für den ersten Fall der klare Wortlaut der Verfassung das Kriegserklärungs66

Rütlimann, Bd. I, S. 426. Meier, Abschluss v o n Staatsverträgen, S. 165; v o n Holst, I V . Bd., 1. H a l b band, 3. Abth., S. 109. 68 Rütlimann, Bd. I, S. 432. 69 V o n Holst, I V . Bd., 1. Halbbd., 3. Abth., S. 109. 67

110

I I . Teil: Konstitutionalismus

recht allein dem Kongreß zuweist, sagt die Verfassung nichts darüber aus, ob Verträge, die zu ihrer Erfüllung bzw. Ausführung eine Steuerbewilligung erforderlich machen oder eine Gesetzesänderung herbeiführen, der Zustimung des Repräsentantenhauses bedürfen. Es herrschte schon bald nach Erlaß der Verfassung Streit darüber, ob das Repräsentantenhaus rechtlich verpflichtet sei, die zur Ausführung der Verträge erforderlichen Maßnahmen zu treffen oder ob es i h m — wie dem englischen Parlament — völlig freistehe, solche Ausführungsakte zu erlassen. Die Meinungen waren und sind geteilt 70 . Die einen argumentieren, daß, wenn der Vertrag keine entsprechenden Vorbehalte vorsehe, das Repräsentantenhaus moralisch verpflichtet sei, die notwendigen Ausführungsakte zu erlassen, da es nicht i n das verfassungsmäßig dem Präsidenten und dem Senat zustehende Recht des Vertragsabschlusses eingreifen dürfe und die Staatsverträge doch höchste Landesgesetze darstellen würden. Die anderen hielten dem entgegen, daß über die „treaty-making-power" nicht i n die Gesetzgebungshoheit des Repräsentantenhauses — z. B. i n Handels- und Zollsachen, aber auch i n anderen Bereichen — eingegriffen werden könne. Das Repräsentantenhaus habe, sofern seine Gesetzgebungshoheit berührt werde, ein eigenes freies Entscheidungsrecht hinsichtlich der erforderlichen Ausführungsakte. Betrachtet man nun die Verfassungspraxis i n den ersten hundert Jahren der Geschichte der Verfassung, so muß man feststellen, daß es keinen einzigen Fall gab, i n dem ein Vertrag an der Weigerung des Repräsentantenhauses, die notwendigen Gesetze zu erlassen, die erforderlichen Geldmittel zu bewilligen, gescheitert wäre 71 . Obgleich keine Kongreßakte das bestrittene Recht feststellte, reklamierte das Repräsentantenhaus doch bei wichtigen Anlässen das fragliche Recht i n förmlichen Resolutionen 72 . I I I . Frankreich

1. Die Revolutionsverfassungen A u f die Ursache der Französischen Revolution braucht hier nicht eingegangen zu werden. Der dritte Stand der seit dem 5. Mai 1789 tagenden Generalstände erklärte sich am 10. Juni 1789 zur „Kammer der Gemeinen" und am 17. Juni desselben Jahres zur Nationalversammlung. Ziel der Nationalversammlung war es, die Errichtung einer Verfassung zu erreichen, d.h. „die Macht des Gesetzes, das vom Volk aus70 71 72

Vgl. dazu Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 166 ff. Meier, Abschluss v o n Staatsverträgen, S. 173. Ebenda.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

111

geht, an die Stelle des persönlichen Willens eines Einzelnen zu setzen" 73 . Maßgeblichen Einfluß auf die Französische Revolution hatten die Werke Montesquieus und Rousseaus. Als Vorbilder für eine eigene Verfassung dienten das englische parlamentarische Regierungssystem und die gerade neu geschaffene amerikanische Präsidialverfassung. Schließlich wurde die Virginia B i l l of Rights von 1776 Leitbild für die Erklärung der Menschenrechte am 26. August 1789. Ergebnis der Arbeit der Nationalversammlung war die Verfassung vom 3. September 179174. Diese Verfassung ging von dem Prinzip der Volkssouveränität aus und baute auf dem Gedanken der Gewaltenteilung i m Sinne einer funktionellen, organisatorischen und personellen Trennung der drei montesquieuschen Staatstätigkeiten auf. Die gesetzgebende Gewalt übte die Nationalversammlung aus, die mittelbar durch Wahlmänner vom Volke gewählt wurde. Die Gesetzgebungsinitiative stand nur ihr zu; jedoch hatte der König, der die exekutive Gewalt innehatte, ein suspensives Veto gegen die Gesetze der Nationalversammlung. Akte des Königs waren nur dann gültig, wenn sie von einem Minister gegengezeichnet waren. A l l e i n der König konnte M i n i ster einsetzen und von ihrem A m t abberufen. Der Einfluß des Parlaments auf die Minister blieb dennoch gewahrt; sie waren dem Parlament Rechenschaft schuldig; der Nationalversammlung war ferner die Entscheidung über die Anklage der Minister eingeräumt. Die Entscheidung über Krieg und Frieden war i n der Verfassung wie folgt geregelt 75 : Tit. I I I . Chapitre III.: De l'exercice du pouvoir législatif. Sect. I. A r t . 2: " L a guerre ne peut être décidée que par u n décret du corps législatif, rendu sur la proposition formelle et nécessaire du Roi, et sanctionné par lui. — Dans le cas d'hostilités imminentes ou commencées, d'un allié à soutenir, ou d'un droit à conserver par la force des armes, le Roi en donnera, sans aucun délai, la notification au corps législatif, et en fera connaître les motifs. Si le corps législatif est en vacances, le Roi le convoquera aussitôt. — Si le corps législatif décide que la guerre ne doive pas être faite, le Roi prendra sur-le-champ des mesures pour faire cesser ou prévenir toutes hostilités, les ministres demeurent reponsables des délais. — Si le corps législatif trouve que les hostilités commencées soient une agression coupable de la part des ministres ou de quelque autre agent du pouvoir exécutif, l'auteur de l'agression sera 73

Kaiser, S. 256. Bei Kaiser, Anhang, S. I ff. u n d bei Pölitz, Bd. I I , S. 2 ff. Vgl. zur Erläuterung der Verfassung Lange v o n Stocmeier, V o l k , Gesetz u n d Regierung i n der Französischen Revolution, Diss, jur., Bonn 1968. 75 Z i t i e r t nach Kaiser, Anhang, S. X I ff. 74

I I . Teil: Konstitutionalismus

112

poursuivi criminellement. — Pendant tout le cours de la guerre, le corps législatif peut requérir le Roi de négocier la paix; et le Roi est tenu de déférer à cette réquisition. —: A l'instant où la guerre cessera, le corps législatif fixera le délai dans lequel les troupes élevées audessus, du pied de paix seront congédiées, et l'armée réduite à son état ordinaire. — " Sect. I . A r t . 3: " I l appartient au corps législatif de ratifier les traités de paix, d'alliance et de commerce; et aucun traité n'aura d'effet que par cette ratification. — " Sect. I. A r t . 1 No 2 u n d 8: " L a constitution délègue exclusivement au corps législatif les pouvoirs et fonctions ci-après: — 2° De fixer les dépenses publiques; — 8° De statuer annuellement, après la proposition du Roi, sur le nombre d'hommes et de vaisseaux dont les armées de terre et de mer seront composées, sur la solde et le nombre d'individus de chaque grade; sur les règles d'admission et d'avancement, les formes de l'enrôlement et du dégagement, la formation des équipages de mer; sur l'admission des troupes ou des forces navales étrangères au service de France, et sur le traitement des troupes en cas de licenciement; — " T i t . I I I . Chapitre IV.: De l'exercice d u pouvoir exécutif. Sect. I I I . A r t . 2: "Toute déclaration de guerre sera faite en ces termes: De la part du Roi des Français, au nom de la nation." Sect. I I I . A r t . 3: " I l appartient au Roi d'arrêter et de signer, avec toutes les puissances étrangères, tous les traités de paix, d'alliance et de commerce, et autres conventions q u ' i l jugera nécessaires au bien de l'Etat, sauf la ratification d u corps législatif." I n d e r N a t i o n a l v e r s a m m l u n g gab es eine h e f t i g e D i s k u s s i o n ü b e r die Frage nach der i n s t i t u t i o n e l l e n Z u o r d n u n g der Entscheidung über K r i e g u n d F r i e d e n , d i e sich v o m 16. bis 20. M a i 1790 h i n z o g 7 6 . E i n e G e g e n ü b e r s t e l l u n g d e r A r g u m e n t e zeigt, daß die A b g e o r d n e t e n sich d e r P r o b l e m a t i k u n d T r a g w e i t e i h r e r E n t s c h e i d u n g sehr w o h l b e w u ß t w a r e n . Sie k a n n t e n die B e d e u t u n g des S t e u e r b e w i l l i g u n g s r e c h t s u n d des a l l g e m e i n e n Gesetzgebungsrechts d e r V o l k s r e p r ä s e n t a n z , die N a c h t e i l e d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n P r o z e d u r , w e n n eine schnelle E n t s c h e i d u n g zu t r e f f e n ist, u n d d i e G e f a h r e n , die aus d e r V e r f ü g u n g s m ö g l i c h k e i t ü b e r e i n H e e r v o n d e r E x e k u t i v e d r o h t e n . D i e L ö s u n g , d i e m a n gef u n d e n h a t t e , s t e l l t e e i n e n K o m p r o m i ß d a r u n d suchte a l l e n w i c h t i g e n 76 Vgl. dazu die Darstellung der Hauptargumente bei v o n A r e t i n / v o n Rotteck, 2. Bd., 1. Abth., S. 138 ff.; vgl. auch Lange v o n Stocmeier, S. 105.

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

113

Gesichtspunkten Rechnung zu tragen. Die Mehrheit ließ sich dabei von dem i n der gesamten Verfassung zum Ausdruck gekommenen Grundgedanken leiten, daß der König mit seinen Ministern lediglich ausführendes Organ der von der Nationalversammlung getroffenen Beschlüsse ist. Bemerkenswert ist dabei, daß der Bereich der auswärtigen Verhältnisse sowohl bei der Regelung der Befugnisse der Legislative als auch der Exekutive angesprochen wurde. Zwar handelt der 3. Abschnitt des 4. Kapitels, i n dem die Befugnisse der Exekutive geregelt sind, „des relations extérieures". Doch ist nicht zu übersehen, daß die materielle Entscheidungsgewalt hinsichtlich des jus belli bei König und Parlament gemeinsam und hinsichtlich des Abschlusses von Friedensverträgen nur bei der Legislative lag. Sicherlich t r i f f t es nicht zu, die Worte „de ratifier" und „ratification" i n A r t . 3 des 1. Abschnitts des 3. Kapitels mit „ratifizieren" bzw. mit „Ratifikation" zu übersetzen und darunter zu verstehen, daß das Parlament beim förmlichen Abschluß der Verträge als völkerrechtlicher Vertreter auftritt und den Vertrag abschließt 77 . Denn i n A r t . 3 des 3. Abschnitts des 4. Kapitels wurde ausdrücklich bestimmt, daß es dem König zustehe, die Verträge „zu schließen" und „zu unterzeichnen". Die Worte „de ratifier" und „ratification" meinten lediglich, daß das Parlament ein materielles Entschließungsrecht i n bezug auf den Vertragsabschluß habe; ohne seine Zustimmung bzw. Genehmigung konnte vom König kein Vertrag völkerrechtlich gültig abgeschlossen werden. Damit gehörte der Legislative die Entscheidung und der Exekutive die Aktion. Die französische Verfassung von 1791 übernahm mit dieser Regelung nicht das englische System, nach dem für den völkerrechtlichen A b schluß des Vertrages allein die Krone zuständig war und das Parlament erst bei der innerstaatlichen Ausführung bestimmter Punkte der Verträge ein Mitwirkungsrecht hatte. Sie entsprach dagegen sehr weitgehend der amerikanischen Verfassung, obwohl i n der Diskussion, soweit sie von Aretin / von Rotteck wiedergibt, auf diese nicht Bezug genommen wurde. Als am 10. August 1792 die Verfassung von 1791 mit dem Sturm auf die Tuilerien außer Kraft gesetzt wurde, trat am 21. September 1792 ein neu gewählter Nationalkonvent zusammen und erarbeitete nacheinander i n seiner höchst verschiedenen Zusammensetzung die Verfassungen vom 24. Juni 179278 und 22. August 179579. 77 78 79

So aber w o h l Weil, S. 62. Bei Kaiser, Anhang, S. X X ff. u n d bei Pölitz, 2. Bd., S. 21 ff. Bei Kaiser, Anhang, S. X X V I I I ff. u n d bei Pölitz, 2. Bd., S. 30 ff.

8 Rieder

114

I I . Teil: Konstitutionalismus

Nachdem Frankreich Republik geworden war, floß der rousseauische Gedanke der Volkssouveränität immer mehr i n die Verfassungsstrukt u r ein. Die gesetzgebende Versammlung war i n der Verfassung von 1793 alleinige Trägerin aller Gewalt, entschied also auch über Krieg und Frieden. Ein aus 24 Mitgliedern bestehender, von der gesetzgebenden Gewalt gewählter Exekutivrat war für die Ausführung der A n ordnungen der Legislative zuständig. Diese Verfassung trat jedoch niemals i n Kraft. Die Direktoriumsverfassung kehrte wieder zum Prinzip der Gewaltentrennung zurück, ohne jedoch ein vernünftiges, funktionsfähiges Zusammenwirken der Gewalten vorzusehen 80 . Die Entscheidung über Krieg und Frieden wurde i n den A r t i k e l n 326 ff. i m Prinzip ähnlich geregelt wie i n der Verfassung von 1791. Die Regelung i n der Verfassung von 1791 wurde lediglich auf die neue Verfassung übertragen. Danach besaß die Exekutive die Befugnis, bei bevorstehenden oder schon begonnenen Angriffen etc., Sofortmaßnahmen einzuleiten. Die Kriegserklärung beschloß dagegen die gesetzgebende Körperschaft auf Vorschlag der Exekutive. Verträge mit auswärtigen Staaten bedurften zu ihrer staatsrechtlichen Gültigkeit der Genehmigung der gesetzgebenden Körperschaft. Geheime Zusatzartikel, die jedoch den öffentlichen A r t i k e l n nicht widersprechen und auch keine Veräußerung von Staatsgebiet enthalten durften, konnten schon nach Abschluß durch das Direktorium vorläufig i n Vollzug gesetzt werden. Die Konsulatsverfassung vom 13. Dezember 179981 war schon auf die Herrschaft eines Mannes, des ersten Konsuls, Napoleons, ausgerichtet. Die gesetzgebende Gewalt war auf vier Versammlungen verteilt, auf den Staatsrat, das Tribunal, die gesetzgebende Versammlung und den Senat. Die Exekutive war dem ersten Konsul übertragen, nur i h m stand das Recht der Gesetzesinitiative zu. Damit war die gesetzgebende Gewalt — treu dem Grundsatz „divide et impera" — faktisch entmachtet, so daß es nicht mehr von Belang war, wenn nach A r t i k e l 50 der Verfassung vorgesehen war, daß Kriegserklärungen, Friedensschlüsse, Allianz- und Handelsverträge gleich Gesetzen vorgeschlagen, verhandelt, dekretiert und verkündet werden mußten. Die organischen Senatusconsulta 82 brachten schließlich auch rechtlich eine Verlagerung weitgehender Befugnisse von der Legislative auf die Exekutive bezüglich der Entscheidung über Krieg und Frieden. 80

Lange von Stocmeier, S. 207; Tsatsos, S. 42. Bei Kaiser, Anhang, S. L I ff. u n d bei Pölitz, 2. Bd., S. 58 ff. 82 Organische Senatusconsulta v o m 2. u n d 4. August 1802, bei Pölitz, 2. Bd., S. 67 ff. u n d organisches Senatusconsultum v o m 18. M a i 1804, bei Pölitz, 2. Bd., S. 73 ff. 81

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

2. Die Charte Constitutionnelle

115

von 1814

Ein grundlegender verfassungsrechtlicher Wandel trat mit der Rückkehr der Bourbonen ein. Ludwig X V I I I . oktroyierte am 4. Juni 181483 eine Verfassung, der die Bestrebung zugrunde lag, die Rechte und Prärogativen der Krone beim Übergang zum Verfassungsstaat zu bewahren. Praktisch bedeutete dies, daß der König freiwillig die Ausübung eines Teils seiner Staatsgewalt an die M i t w i r k u n g einer Pairsund einer nach Zensuswahlrecht gewählten Deputiertenkammer gebunden hatte. Nach der Verfassung standen dem Monarchen allein die vollziehende Gewalt sowie das Gesetzesvorschlagsrecht zu. Die gesetzgebende Gewalt übten beide Kammern und der König gemeinsam aus. Steuern bedurften der Bewilligung durch beide Kammern. Daneben legte die Charte das Prinzip der Ministerverantwortlichkeit fest. Die politische Verantwortlichkeit drückte sich dergestalt aus, daß die M i nister das Recht hatten, vor den Kammern zu sprechen und ihre Polit i k zu rechtfertigen. Wegen schwerer Verbrechen gegen den Staat stand der Deputiertenkammer nach englischem Vorbild das Recht zu, sie vor der Pairskammer anzuklagen. Dadurch, daß die Charte den Ministern die Mitgliedschaft i n den Kammern gestattete, schuf sie eine der Grundvoraussetzungen für die Entwicklung der späteren parlamentarischen Regierungsweise. Hinsichtlich der Entscheidung über Krieg und Frieden bestimmte die Verfassung i n A r t i k e l 1484: " L e Roi est le chef suprême de l'Etat, i l commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce, nomme à tous les emplois d'administration publique, et fait les règlements et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et la sûreté de l'Etat. — "

Damit war die Prärogative der Exekutive i m Bereich der auswärtigen Gewalt wieder hergestellt. Nichts erinnerte mehr an die heftigen Debatten zu Beginn der französischen Revolution über die rechtliche Zuordnung der Entscheidung über Krieg und Frieden. Die französische Verfassung kehrte i n diesem Punkt praktisch noch hinter das englische System zurück, i n dem ja die Prärogative der Krone auf diesem Gebiet durch das parlamentarische System faktisch beseitigt worden war. Die einzige verfassungsrechtliche Möglichkeit der beiden Kammern auf die Entscheidung Einfluß zu nehmen, lag i n der Handhabung der Ministerverantwortlichkeit und i n ihrer Befugnis, die für Maßnahmen erforderlichen Abgaben und Ausführungsgesetze mitzubeschließen. 83 84

*

Bei Kaiser, Anhang, S. L X X I V ff. u n d bei Pölitz, 2. Bd., S. 89 ff. Bei Kaiser, Anhang, S. L X X V .

116

I I . Teil: Konstitutionalismus

Zwar änderte an dieser verfassungsrechtlichen Lage auch die konstitutionelle Charte Louis Phillippes vom 7. August 183085 nichts; A r t i kel 14 der alten Verfassung wurde als A r t i k e l 13 der neuen Verfassung fast wörtlich übernommen. Jedoch führte die „revidierte" Charte das revolutionäre Prinzip der Nationalsouveränität wieder ein. 3. Exkurs: Die Entscheidung über Krieg und Frieden in der konstitutionellen Theorie Benjamin Constants (1767—1830) Selbst der bedeutendste Vertreter des Konstitutionalismus i n Frankreich, Benjamin Constant, der Napoleon während seiner 100 TageHerrschaft den „Acte Additionel" vom 22. A p r i l 1815 entworfen 86 hatte, wies die Entscheidung über Krieg und Frieden der „pouvoir royal" zu 87 . Freilich hatte diese i n seiner Staatsverfassung eine ganz besondere Stelle inné. Constant sah die Lehren von Fürsten- und Volkssouveränität nach den Ereignissen der Französischen Revolution und der napoleonischen Herrschaft m i t anderen Augen. Er mißtraute beiden, nachdem er ihre praktischen Auswirkungen i m Absolutismus und i n der Zeit nach 1789 kennengelernt hatte. Sein Bestreben ging dahin, eine Verfassung zu entwerfen, die den positiven Ansätzen beider Prinzipien gerecht wurde. Dazu mußte die Verfassung einmal ein Gleichgewicht der Gewalten gewährleisten und so einen gewissen Freiheitsraum garantieren, zum anderen der Krone eine ihrer Würde und ihrem Ansehen entsprechende Stellung einräumen 88 . Die Nähe zur englischen Verfassung w i r d hier sichtbar. Die von England ausgehende Lehre von der Gewaltenteilung verstand er nicht nur als bloße Organisation der Staatsgewalt, als formale Konstruktion, sondern — wie Montesquieu — als die Organisation der Beteiligung breiter Bevölkerungskreise an der Ausübung der Staatsmacht, d.h. als materielles Verfassungsprinzip 89 . Dabei sollte die königliche Gewalt als eine A r t „pouvoir neutre" über der judikativen, legislativen und über der von den Ministern ausgeübten exekutiven Gewalt stehen. Als verfassungsmäßiges „Streitschlichtungsorgan" hatte sie über die Einhaltung der Verfassung, über das Gleichgewicht der Kräfte und schließlich über die Wahrung der Rechte des einzelnen zu wachen. Niemals sollte sie selbst staatliche Gewalt ausüben 90 . 85

Bei Kaiser, Anhang, S. L X X X I I I u n d bei Pölitz, 2. Bd., S. 112. Meisner, S. 79; (wohl unzutreffend K i m m i n i c h , Deutsche Verfassungsgeschichte, S. 328, w e n n er Constant als A u t o r der Charte Constitutionnelle v o n 1814 bezeichnet). 87 Constant, Réflexions, S. 191; ders., Additiones et notes, S. 298 ff. 88 Gall, S. 166. 89 Gall, S. 176. 90 Gall, S. 198. 86

1. Abschn.: Ausländische Staatstheorien u n d Staatsverfassungen

117

Seine Entscheidung, das jus belli et pacis der Krone anzuvertrauen, begründete er dann auch offenbar noch unter dem Eindruck der Französischen Revolution damit 9 1 , daß das Volk sich allzu leichtfertig zu einem derartig schwerwiegenden Schritt veranlaßt sehen könnte, jedenfalls leichtfertiger als ein König, der immer auf seinen Ruhm und seine Ehre bedacht sei. Die aus Ministern bestehende exekutive Gewalt könne eine solche Verantwortung überhaupt nicht übernehmen, da sie ja nur aus auswechselbaren Amtsträgern bestünde, die nicht den für die Entscheidung erforderlichen Rückhalt besäßen. A n anderer Stelle 92 bemerkte er, daß den Vertretungskörperschaften ja verschiedene verfassungsmäßige Mittel zur Verfügung stünden, die mißbräuchliche Ausübung dieses Rechts zu verhindern: Sie müßten die Aushebung von Truppen genehmigen und der Erhebung von Abgaben zustimmen. Damit sei das Gleichgewicht der Gewalten gewährleistet. Auch beim Abschluß von Friedensverträgen sollte den Volksvertretern kein Entscheidungsrecht zustehen, da ihnen die notwendige Sachkenntnis fehlen und es nicht opportun erscheinen würde, wenn durch den Abschluß ungünstiger Friedensverträge der Haß des Volkes auf seine eigenen Vertreter gelenkt würde. Dennoch sollten die Verträge der Vertretungskörperschaft vorgelegt werden, damit diese Handlungen und Verhandlungen der Minister kontrollieren und sie gegebenenfalls zur Rechenschaft ziehen könnten. Mögen diese Begründungen teilweise auch befremdend anmuten, so w i r d durch sie doch deutlich, daß Constant einen Kompromiß zwischen Fürsten- und Volkssouveränität suchte, den Carl Schmitt 93 i n seiner Verfassungslehre nicht zu Unrecht als Eintreten für eine „Souveränität der Verfassung" bezeichnete. Eines stellt Constant jedoch unzweideutig klar, nämlich, daß der Abschluß eines Vertrages mit einem auswärtigen Staat von der königlichen Gewalt nicht dazu mißbraucht werden dürfe, die innere Verfassung des betreffenden Staats zu verändern, insbesondere die Freiheitsrechte des einzelnen zu beschränken 94 . C. Zwischenergebnis Die Darstellung der Entscheidung über Krieg und Frieden i n der Staatslehre bedeutender Staatstheoretiker des 17. und 18. Jahrhunderts und i n wichtigen Verfassungen des ausgehenden 18. und des beginnen91

Constant, Additiones et notes, S. 298 ff. Constant, Principes de politique, S. 104 ff.; diese Schrift bezieht sich zwar unmittelbar auf die Acte Additional, dennoch verdient es dieser Gedanke, i m Rahmen der allgemeinen Staatstheorie Constants erwähnt zu werden. 93 Schmitt, Verfassungslehre, S. 191, 300. 92

94

Schmitt, Verfassungslehre, S. 201,

118

I I . Teil: Konstitutionalismus

den 19. Jahrhunderts hat gezeigt, daß die Interessen der politisch-sozialen Kräfte für oder gegen eine Beteiligung des Volkes an dieser Entscheidung i m wesentlichen sich nicht gewandelt haben. Doch gegenüber der Auseinandersetzung i m ständischen Reich fällt auf, daß i n sehr viel stärkerem Maße die Stellung des jus belli et pacis i m Verfassungsrecht unter funktionalen Gesichtspunkten i m Zusammenhang m i t der Strukturierung und Systematisierung der Staatsgewalt erörtert wurde. Eine solchermaßen etatistisch-zweckrationale Argumentation war i m Reich und i n den ständisch regierten Territorien wegen der personalen Verfassungsstruktur nicht möglich. Aus diesem neuen Denkansatz heraus legten alle drei Staatstheoretiker die Wahrnehmung der auswärtigen Beziehungen und damit auch die Entscheidung über Krieg und Frieden primär i n die Hand der Exekutive. Die Ambivalenz der auswärtigen Gewalt als Staatsfunktion, ihre Auswirkungen sowohl auf den staatsexternen wie auf den staatsinternen Bereich, wurde durch die neue, funktionalistische und zweckrationale Systematisierung der Staatstätigkeit verdeckt. A l l e i n der dem ständischen Denken verhaftete Montesquieu erkannte i m Ansatz die Gefahr, die den ständischen Freiheits- und Eigentumsrechten durch Waffendienst und Steuerbelastung als Folge der Entscheidung über Krieg und Frieden entstand. Die Staatsverfassungen mußten das Problem der Beteiligung der der Herrschaft Unterworfenen an der Herrschaft politisch lösen. Dieses schon den Ständestaat beherrschende Problem stellte sich i n England und i n Frankreich nach der Überwindung des Absolutismus erneut. Der Unterschied bestand lediglich darin, daß die ständische Position nun allgemein wurde, d.h. fortan von der wahlberechtigten Bevölkerung insgesamt wahrgenommen wurde. England schuf das Modell eines parlamentarischen Regierungssystems, i n dem das Parlament durch die parlamentarische Ministerverantwortlichkeit und durch das Steuerbewilligungsrecht maßgeblichen Einfluß auf die Entscheidung über Krieg und Frieden gewann. Das nordamerikanische, demokratische Präsidialsystem trug, unter politisch-pragmatischer Anwendung der Lehre von der Gewaltenteilung, der ambivalenten Stellung der auswärtigen Gewalt dadurch Rechnung, daß es dem Kongreß unmittelbaren Einfluß auf die Entscheidung über Krieg und Frieden einräumte. Die französischen Revolutionsverfassungen schließlich beteiligten, dem Prinzip der Volkssouveränität folgend, die Volksvertretungen an der Entscheidung über Krieg und Frieden, bis freilich unter dem Einfluß der Restauration die Charte Constitutionnelle von 1814 diese Entscheidung revidierte und das jus belli et pacis wieder dem Monarchen überantwortete.

2. Abschn.: Deutscher B u n d

119

I n den deutschen Staaten gewann die grundsätzliche Kompetenzverteilung zwischen den Befugnissen der monarchischen Exekutive und der legislativen M i t w i r k u n g der Volksvertretung erst mit dem Sturz Napoleons an Bedeutung, als man den Absolutismus i n den modernen Verfassungsstaat hinüberzuführen suchte. Die Probleme, die sich dabei für die Entscheidungskompetenz i m Hinblick auf das jus belli et pacis stellten, wurden bereits angesprochen: Das Verhältnis zum Steuerbewilligungsrecht, der Festsetzung der Heeresstärke und der Entscheidung über das jus belli. Die Abgrenzung zwischen Angriffs- und Verteidigungskrieg; der Einfluß des Gesetzesbegriffes auf die Kriegsentscheidung; der Zusammenhang zwischen dem Gesetzgebungs- und dem Steuerbewilligungsrecht und dem Abschluß von Friedensverträgen. Man durfte gespannt sein, wie die deutsche konstitutionelle Theorie diese Probleme lösen würde. Doch soll zuerst auf die Neugestaltung Deutschlands i m Deutschen Bund eingegangen werden.

2. Abschnitt

Die Verfassung des Deutschen Bundes A. Die Bundesverfassung: Der Deutsche Bund als Reich ohne Kaiser Die Neugestaltung Deutschlands war ein Problem des Wiener Kongresses von 1814/15. Sie blieb den wichtigsten dort vertretenen deutschen Einzelstaaten vorbehalten. I n der Bundesakte vom 8. Juni 18151, die neben der Schlußakte der Wiener Ministerialkonferenz vom 15. Mai 18202 (WSchA), die rechtliche Grundlage des neu gegründeten Bundes wurde, schlossen sich die „souveränen Fürsten und freien Städte Teutschlands" 3 zum Deutschen Bund zusammen. Dabei schlossen die Fürsten diesen völkerrechtlichen Vertrag für ihre souveränen Staaten — als deren Repräsentanten — und gründeten dadurch den Deutschen Bund als neues Völkerrechtssubjekt. Der Deutsche Bund war ein Staatenbund. Zwar war er nach A r t . 1 der Bundesakte als „beständiger Bund" gegründet und der Austritt keinem Mitglied gestattet, besaß ι Pölitz, 1. Bd., 1. Abth., S. 10 ff. Bei Pölitz, 1. Bd., 1. Abth., S. 23 ff. 3 A r t . 1 der Bundesakte.

2

I I . Teil: Konstitutionalismus

120

völkerrechtliche Handlungsfähigkeit, insbesondere das uns hier interessierende jus belli et pacis, und wirkte durch seine Verfassung i n vielfältiger Weise, etwa durch Bundesgesetze und -beschlüsse, durch sein Selbsthilfeverbot und seine Streitschlichtungsorganisation und schließlich durch Bundesintervention und -exekution direkt i n die Einzelstaaten hinein; aber all diese Einschränkungen vermochten die Souveränität der Einzelstaaten nicht zu beseitigen. Die Staatsgewalt verblieb bei den Mitgliedern des Bundes, dessen „Bundeszweck" sich auf die „Erhaltung der äußeren und inneren Sicherheit Teutschlands und der Unabhängigkeit und Unverletzlichkeit der einzelnen teutschen Staaten" 4 beschränkte. Zu Recht beschrieben die A r t i k e l 1 und 2 der Wiener Schlußakte die Rechtsnatur des Deutschen Bundes: A r t . 1: „Der teutsche B u n d ist ein völkerrechtlicher Verein der teutschen souverainen Fürsten u n d freien S t ä d t e , . . A r t . 2: „Dieser Verein besteht i n seinem I n n e r n als eine Gemeinschaft selbständiger, unter sich unabhängiger Staaten, m i t wechselseitigen gleichen Vertragsrechten u n d Vertragsobliegenheiten, i n seinen äußern V e r h ä l t nissen aber, als eine i n politischer Einheit verbundene Gesammtmacht."

So besaßen die Mitglieder weiterhin ihre völkerrechtliche Handlungsfähigkeit und behielten ihr Gesandtschafts-, Vertrags- und Bündnisrecht sowie das jus belli et pacis, das jedoch durch die Bundesverfassung eingeschränkt wurde. Der Souveränität der Mitgliedstaaten kam dabei eine verfassungspolitische Bedeutung ersten Ranges zu. Einerseits vermittelte sie die formale Gleichheit der Staaten untereinander, andererseits schloß sie die Notwendigkeit der Neuerrichtung eines unter dem Kaiser geeinigten „Deutschen Reiches" aus. Indem die Fürsten die — völkerrechtliche — formale Gleichheit der Einzelstaaten akzeptierten, erteilten sie selbst damit dem ständischen Prinzip eine Absage. Bis zum Ende des Heiligen Römischen Reiches strukturierte das reichsrechtlich verankerte ständische Prinzip den unterschiedlichen Rang der Territorien. Ursprünglich hatte die personale Beziehung der einzelnen Reichsstände zum Kaiser den unterschiedlichen Rang begründet. Auch als dieses personale Element zurückgedrängt wurde, vermittelte die Institution des Kaisers die ständische Gliederung des Reiches. Nun bewirkte der Wegfall des Kaisers und der Erwerb — äußerer — Souveränität, daß es zwischen den deutschen Einzelstaaten untereinander keinen Rangunterschied mehr gab, nachdem schon zuvor die — innere — Souveränität die prinzipielle 4

Art. 2 der Bundesakte.

2. Abschn.: Deutscher B u n d

121

Gleichheit aller Staatsuntertanen i n der Subjektion zu dem absolutistischen Fürsten bewirkt hatte. Das ständische Prinzip wurde also von den Fürsten selbst i m Verkehr untereinander, aber auch zu ihren Untertanen nicht mehr als Grundlage für die Strukturierung und Legitimation von Herrschaft akzeptiert. Daneben bewirkte die aufkommende Differenzierung der Herrschaft nach dem K r i t e r i u m der Funktionalität ein weiteres Zurückweichen des ständischen Prinzips zugunsten des Prinzips der funktionalen Gleichheit, obgleich Montesquieu ja das ständische Prinzip gerade unter funktionalen Gesichtspunkten neu zu begründen und zu legitimieren versuchte. Ein weiterer Unterschied zur alten Reichsverfassung bestand darin, daß die Fürsten ihre Stellung i m Kampf m i t ihren Untertanen u m die politische Macht bzw. u m die Beteiligung an der Herrschaft, u m die materielle „Repräsentation" 5 , nicht mehr reichsrechtlich legitimieren konnten. Zwar versuchten sie ihr Regiment durch Vereinbarungen und durch Verankerung dieser Vereinbarungen i n der Bundesverfassung „bundesverfassungsrechtlich" zu legitimieren. Doch diese Konstruktion konnte nicht überzeugen, leitete sie die Legitimation doch nicht etwa von einem anerkannten, höheren Prinzip ab, sondern begründete diese aus „souveräner" Vereinbarung zwischen den Fürsten, d. h. mit fürstlicher — positiver — Rechtssetzung. Zwar war die Bundesverfassung auf Dauer angelegt, doch sobald man den Fürsten das Recht der alleinigen materiellen Repräsentation des Staates, u m das es ja letztendlich ging, streitig machte, rüttelte man auch an der Grundlage der Bundesverfassung. Damit erwies sich die bundesverfassungsrechtliche Legitimation der fürstlichen Herrschaft lediglich als „Zirkellegitimation", als Scheinlegitimation. Zur Beratung und Erledigung der Bundesangelegenheiten sah die Bundesverfassung eine Bundesversammlung, auch Bundestag genannt, i n Frankfurt am Main vor, die ähnlich dem immerwährenden Reichstag i n Regensburg den Charakter eines ständigen Gesandtenkongresses hatte. I n der unterschiedlichen Zuständigkeitsverteilung für die Bundesversammlung, je nach dem, ob sie als Plenum oder als engere Versammlung tagte, enthielt die Bundesverfassung eine weitere interessante Neuheit. Zur Plenarsache wurden i n erster Linie besonders wichtige, insbesondere die „Grundgesetze" und die organischen Bundeseinrichtungen betreffende Bundesangelegenheiten erklärt, über die Beschlüsse nur mit Zweidrittelmehrheit, wenn nicht sogar einstimmig, gefaßt werden durften 6 . Diese Differenzierung erinnert an die Unter5 6

Schmitt, Verfassungslehre, S. 208 ff. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 590.

122

I I . Teil: Konstitutionalismus

Scheidung von einfachem Gesetz und Verfassung. Sie konnte nur i n einem Verfassungssystem entstehen, das nicht mehr nach Hang seiner Mitglieder unterschied, sondern nach der allerdings sehr schematisierten tatsächlichen Macht und Bedeutung der Mitgliedstaaten und nach anderen Kriterien. Der Zwang, funktional zu differenzieren, entstand aber, weil man nicht mehr auf dem ständischen Rangprinzip als Differenzierungskriterium aufbaute. I n einem nach Rang ausdifferenzierten Verfassungssystem ist es nämlich gleichgültig, ob es sich bei der i n Frage stehenden Maßnahme u m ein Gesetz, ein Verfassungsgesetz oder u m einen Richterspruch handelt. Denn die Rangträger müssen lediglich den Rang der übrigen Rangträger, d.h. deren Rechte, Privilegien etc. beachten. Freilich resultieren diese Rechtspositionen i n diesem System auch aus der Bedeutung der i n Rede stehenenden Maßnahmen und aus der politischen Stellung des Rangträgers. Das Rangprinzip ist danach auch ein System politischer Machtverteilung, das freilich die deutschen Bundesfürsten bei der Konzipierung der Bundesverfassung nicht mehr verwendeten. Damit hatte der Deutsche Bund die alte Reichsverfassung lediglich unter dem Aspekt der souveränen Gleichheit aller Einzelstaaten unter schematisierter Beachtung ihrer tatsächlichen Macht und ihres politischen Gewichts modifiziert. Das Problem der politischen Repräsentartion des Volkes auf der Bundesebene wurde dagegen nicht angegangen. Der Deutsche Bund verfügte als Staatenbund über kein Organ, das eine nationale Repräsentation des Volkes hätte darstellen können. Der Bund wurde von den deutschen Fürsten zu einer Zeit abgeschlossen, als es i n ihren Gliedstaaten keine landständischen Verfassungen gab 7 . Die Herrschaft der Fürsten war, wie sich aus A r t . 1 der Bundesakte ergibt, absolutistisch. Ein Problem des Deutschen Bundes i n der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts sollte es werden, ob das repräsentative Element auch i n seine Verfassung Eingang finden würde, nachdem es allmählich Bestandteil der Verfassungen der meisten Gliedstaaten geworden war. B. Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach der Bundesverfassung Die Regelung des jus belli et pacis i n der Bundesverfassung — A r t . 11 der Bundesakte und A r t . 35-49 WSchA — ist sehr komplex. Nach A r t . 35 der WSchA hat der Bund das Recht, Krieg zu führen sowie Bündnisse und andere Verträge zu schließen. 7

Vgl. die Übersicht bei Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 656 f.

2. Abschn.: Deutscher B u n d

123

Da man mit der Gründung des Deutschen Bundes das politische Ziel verband, die deutschen Einzelstaaten gegenüber den auswärtigen Staaten wieder zu einer Einheit zusammenzuschließen, mußte man dem Deutschen Bund verständlicherweise auch die zur völkerrechtlichen Handlungsfähigkeit notwendigen auswärtigen Hoheitsrechte zugestehen. Während jedoch durch den Westfälischen Frieden von 1648 den Gliedstaaten seitens des Reiches auswärtige Hoheitsrechte zugestanden wurden, übertrugen die souverän gewordenen deutschen Staaten auswärtige Hoheitsrechte i n der Bundesakte dem Deutschen Bund. Anders jedoch als vor 1803 fehlte dem Deutschen Bund eine einheitliche Reichszentralgewalt, die die Hoheitsrechte gegen die Interessen der Gliedstaaten für sich hätte i n Anspruch nehmen können. Der nach ständischen Prinzipien ausgefochtene Konflikt i m alten Reich zwischen Kaiser und Reichsständen wurde i m 19. Jahrhundert vor dem Hintergrund der seit der Französischen Revolution wieder lautgewordenen Forderung nach politischer Gleichberechtigung und Teilhabe an der Herrschaft von der Auseinandersetzung zwischen dem Monarchen und dem Volk bzw. der Volksvertretung abgelöst. I . Das jus belli

Die auswärtigen Hoheitsrechte sollten entsprechend dem obengenannten Bundeszweck nur zur Erhaltung und Bewahrung des status quo dienen und ausgeübt werden. Dies bedeutete für einen Bundeskrieg, daß er lediglich als präventiver oder offensiver Verteidigungskrieg geführt werden durfte 8 . Ein Eroberungskrieg wäre m i t dem Bundeszweck nicht vereinbar gewesen. Seine rechtliche Ausprägung fand der Bundeszweck i n dem gegenseitigen Schutz- und Garantieversprechen seiner Mitglieder. I n A r t . 11 der Bundesakte und A r t . 36 der WSchA wurde eine Verteidigungspflicht jedes Mitgliedsstaates statuiert, wenn Deutschland als Ganzes oder ein Gliedstaat i n seinem bundeszugehörigen Gebiet angegriffen werden sollte. Dem entsprach auf der anderen Seite die Verpflichtung jedes einzelnen Bundesstaates, weder solche feindlichen Angriffe zu provozieren noch auswärtigen Staaten solche zuzufügen. Die Bundesversammlung war verpflichtet, gegen einen solchen friedensstörenden Staat, „dem das Recht nicht zur Seite steht" 9 , Sanktionen zu verhängen. Huber 1 0 sieht i n diesem Verbot des rechtlosen Angriffskrieges die Auswirkungen der völkerrechtlichen Lehre vom gerechten Krieg. Danach durften Kriege nur zur Selbstverteidigung oder zur Wahrung verletzter Rechte geführt werden. Die8

Zachariä, Deutsches Staats- u n d Bundesrecht, 2. Th., S. 802. A r t . 37 WSchA. 10 Huber, Verfassungslehre, Bd. I, S. 607.

9

124

I I . Teil: Konstitutionalismus

ses Postulat entsprach den politischen Verhältnissen der finden uns i m Zeitalter der Restauration, i n dem nach schen Revolution und der „revolutionären" 1 1 Politik „reaktionäres" Verlangen nach Recht und Ordnung und tionaler Stabilität bestand.

Zeit. W i r beder FranzösiNapoleons ein nach interna-

I m übrigen hielt die Bundesverfassung verschiedene Maßnahmen bereit, die bei drohender Kriegsgefahr oder bereits eingetretenen Kampfhandlungen ergriffen werden konnten. So war i m Falle eines drohenden Angriffs auf einen Bundesstaat oder auf den Bund i m ganzen die engere Versammlung i n der Lage, mit absoluter Stimmenmehrheit das Vorliegen eines solchen Falles festzustellen und die notwendigen Verteidigungsmaßnahmen zu beschließen 12 . Verneinte sie eine solche Situation, blieb es den Bundesstaaten unbenommen, selbst gemeinschaftliche Verteidigungsmaßnahmen untereinander zu verabreden 13 . War ein feindlicher Angriff bereits i m Gange, so befand sich der Bund ohne weiteres i m Kriegszustand 14 . Sollte einem feindlichen Angriff zuvorgekommen werden, so bedurfte es einer förmlichen Kriegserklärung, die nur vom Plenum der Bundesversammlung mit Zweidrittelmehrheit beschlossen werden konnte 15 . Durch verfassungsmäßig getroffene Maßnahmen des Bundes wurden alle Gliedstaaten gebunden und verpflichtet, an dem Krieg teilzunehmen 16 ; ein Neutralitätsrecht stand ihnen nicht zu. Dabei galten diese Bestimmungen auch für die Gliedstaaten, die noch außerhalb des Bundes Besitzungen hatten, wie Preußen und Österreich, für die die Garantiepflicht des Bundes allerdings auf den bundeszugehörigen Gebietsstand beschränkt war 1 7 . Begannen diese i n ihrer Eigenschaft als europäische Großmächte einen Krieg, so blieb der Deutsche Bund davon auch völlig unberührt, es sei denn, daß eine Gefahr auch für das Bundesgebiet bestand 18 . I n diesem Zusammenhang wurde die Auffassung 19 vertreten, daß selbst dann, wenn dem Bundesgebiet keine unmittelbare Gefahr drohte, aber eine Bedrohung der europäischen Machtstellung Deutschlands durch einen Angriff auswärtiger Mächte auf die nicht zum Bundesgebiet gehörenden Territorien eines Bundesmitgliedes gegeben war, ein für alle verbindlicher Bundeskrieg beschlossen werden konnte. 11

Vgl. dazu Kissinger, S. 7 ff. A r t . 38 WSchA. 13 A r t . 42 WSchA. 14 A r t . 39 WSchA. 15 A r t . 40, 12 WSchA. 16 A r t . 41 WSchA. 17 Vgl. dazu Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 585 f. 18 A r t . 47 WSchA. 19 Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 904; Zachariä, Deutsches Staats- u n d B u n desrecht, 2. Th., S. 806 Fußn. 18. 12

2. Abschn.: Deutscher B u n d

125

Daneben gewährte der Bund einem Gliedstaat i m Falle einer schuldlosen Verwicklung i n einen auswärtigen Konflikt diplomatische Unterstützung 20 , betätigte sich auf Antrag als Vermittler 2 1 oder traf i m Falle eines Krieges zwischen auswärtigen Mächten die zur Wahrung seiner Neutralität erforderlichen Maßnahmen 22 . Schließlich enthielt die Bundesverfassung noch einschränkende Bestimmungen i m Hinblick auf die auswärtigen Hoheitsrechte der Gliedstaaten. So war es ihnen verboten, während eines Bundeskriegs einseitige Verhandlungen mit dem Feind aufzunehmen und einseitig Frieden mit dem Feind zu schließen 23 . Desgleichen durften sie ihr jus foederis nicht i n der Weise ausüben, daß sich ein Bündnis gegen die Sicherheit des Deutschen Bundes oder eines einzelnen Bundesstaates richten w ü r de 24 . Schließlich statuierte die Bundesverfassung für Streitigkeiten zwischen den Gliedstaaten des Bundes ein Gewaltverbot 2 5 und verfügte über ein umfangreiches Vermittlungs- und Austrägalverfahren zur Schlichtung dieser Streitigkeiten. A l l diese Beschränkungen der Souveränität der Einzelstaaten waren schon Bestandteil des Reichsrechts vor 1806, wie bereits dargelegt worden ist 26 . Schließlich war auch der Fall schwer vorstellbar, daß ein Gliedstaat, der nicht zugleich außerhalb des Bundes Besitzungen hatte, einen Krieg führte, der nicht zugleich Bundeskrieg war 2 7 . I I . Das jus pacis

Ein Friedensvertrag 28 mit dem Deutschen Bund bedurfte der A n nahme und Bestätigung durch das Plenum der Bundesversammlung, und zwar m i t einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen. Für den Bund nahmen Bevollmächtigte an den Friedensverhandlungen teil, ein Ausschuß der Bundesversammlung hatte sie vorzubereiten. Da ein Bundeskrieg mit einer Mehrzahl von Einzelstaatenkriegen zusammenfallen konnte, woran besonders Österreich und Preußen ein Interesse haben konnten, konnte es geschehen, daß zwar der Bund einen Frieden m i t dem Gegner schloß, aber nicht alle deutschen Einzelstaaten. 20

A r t . 37 WSchA. A r t . 43 WSchA. 22 A r t . 45 WSchA. 23 A r t . 11 Abs. 1 der Bundesakte, A r t . 48 WSchA. 24 A r t . 11 Abs. 3 der Bundesakte. 25 A r t . 11 Abs. 4 u n d 5 der Bundesakte, A r t . 21 - 24 WSchA; vgl. auch Zoepfl, Grundsätze, l . T h . , S. 405 ff.; Zachariä, Deutsches Staats- u n d B u n desrecht, 2. Th., S. 739 ff. 26 Vgl. oben S. 70 f. 27 Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 895. 28 A r t . 49, 12 WSchA. 21

126

I I . Teil: Konstitutionalismus I I I . Der Bundeskrieg gegen Dänemark 1848/1850

Während der Zeit des Deutschen Bundes gab es nur einen einzigen Bundeskrieg, nämlich gegen Dänemark, i n dem es u m den rechtlichen Status der beiden Elbherzogtümer Schleswig und Holstein ging. Zur Vorgeschichte hier nur so viel 2 9 : Seit 1460 befanden sich Dänemark, Schleswig und Holstein i n Personalunion. Schleswig war dänisches Lehn und gehörte weder dem Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation noch dem Deutschen Bund an; Holstein dagegen war Mitglied des Reiches und des Deutschen Bundes. Der Ripener Vertrag von 1460, den die Gebiete Schleswig und Holstein durch ihre Stände mit dem neuen dänischen Landesherrn abschlossen, bestimmte, daß beide „bliwen ewig to samene ungedeelt" 30 . Gegen Mitte des 19. Jahrhunderts kam es wieder einmal zu allgemeinen Spannungen u m die Thronfolge. Aufgrund unterschiedlichen Thronfolgerechts galt i n Dänemark weibliche und i n Holstein männliche Erbfolge. Damit stand die Personalunion zwischen Dänemark und Holstein vor der Auflösung. Es stellte sich deshalb die Frage, ob Schleswig von Holstein getrennt werden und bei Dänemark verbleiben sollte. A m 21. März 1848 verfügte die dänische Regierung die Einverleibung Schleswigs i n den dänischen Staat. Gegen die gewaltsame Annexion Schleswigs durch Dänemark sah sich der Deutsche Bund veranlaßt, dem Bundesmitglied Holstein beizustehen, „ u m das durch den Bund zu schützende Recht Holsteins auf die Union m i t Schleswig zu wahren" 3 1 . Zu diesem Zweck beschloß die Bundesversammlung, m i t Verteidigungsmaßregeln des A r t . 38 WSchA auch das dänische Eindringen i n Schlesw i g abzuwehren. Das Einrücken unter preußischer Führung stehender Bundestruppen i n Schleswig beantwortete Dänemark am 19. A p r i l 1848 mit der Eröffnung des Seekrieges. Obwohl die Bundesversammlung von einem formellen Beschluß des Bundeskrieges absah, war spätestens A n fang Mai 1848, als die Bundestruppen die dänische Grenze überschritten, der Tatbestand des Bundeskrieges gegeben. Neben dem Deutschen Bund waren auch Preußen und die provisorische Landesregierung für die verselbständigten Herzogtümer Schleswig und Holstein i n den Krieg gegen Dänemark eingetreten. I n der darauffolgenden Zeit zog die aus der Märzrevolution von 1848 hervorgegangene Nationalversammlung den deutsch-dänischen Konflikt an sich 32 . Die Tätigkeit der Bundesversammlung wurde suspendiert, Nationalversammlung und Reichsver29 30 31 32

Vgl. dazu Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I , S. 660 ff. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I , S. 661. Bei Huber, Dokumente, 1. Bd., Nr. 233, S. 595. Vgl. unten S. 188 f.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

127

weser nahmen ihre Funktionen wahr. Nach dem Scheitern der Paulskirchenbewegung übernahm wieder Preußen i n der schleswig-holsteinischen Frage die Führung 3 3 . A m 10. J u l i 1849 schloß es m i t Dänemark den Zweiten Waffenstillstandsvertrag 34 . I m Besitze einer Vollmacht der interimistischen österreichisch-preußischen Bundeskommission, die am 30. September 1849 m i t Zustimmung des Reichsverwesers die Befugnisse der Zentralgewalt übernommen hatte 3 5 , vereinbarte Preußen am 2. J u l i 1850 i m eigenen Namen und i m Namen des Deutschen Bundes m i t Dänemark den Berliner Frieden, der die Herzogtümer der dänischen Herrschaft wieder überantwortete 36 . Der Friedensvertrag wurde am 3. Oktober von dem „Rumpfbundestag" für den Deutschen Bund ratifiziert 37 .

3. Abschnitt

Die Verfassungen der deutschen Einzelstaaten zwischen 1815 und 1866 A. Aspekte des konstitutionellen Verfassungssystems I . Die Ausgangssituation der deutschen Einzelstaaten im Jahre 1815

Die Bestrebungen, die Macht des Monarchen durch die Normen einer geschriebenen Verfassung einzuschränken, entstanden bereits während der Napoleonischen Freiheitskriege. Als Ziel und Lohn der Volkserhebung gegen Napoleon wurde eine verfassungsrechtliche Neuordnung des Staatswesens erklärt 1 . Die verfassungsrechtliche Situation i n den deutschen Staaten war damals sehr unterschiedlich. I n den süddeutschen Staaten wurde der Erwerb der äußeren Souveränität i m Jahre 1806 zum Anlaß genommen, die alten landständischen Verfassungen aufzuheben, u m auf diese Weise auch i m Innern des Staates die monarchische Unbeschränktheit herzustellen 2 . So ent33

Vgl. unten S. 189 sowie Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I , S. 904. Ebenda. 35 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I , S. 883 f. 36 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I , S. 904 f. 37 Vgl. zur Wiederherstellung des Frankfurter Bundestages Huber, V e r fassungsgeschichte, Bd. I I , S. 898 ff., 915 ff., 923 ff. 1 Vgl. oben S. 89. 2 Meisner, S. 162 ff.; Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 193 ff. 34

128

I I . Teil: Konstitutionalismus

stand unter dem Protektorat Napoleons i n diesen Staaten ein Neo-Absolutismus, der auf dem Prinzip der Fürstensouveränität aufbaute; wie zur Zeit Ludwigs X I V . identifizierte man die höchste Gewalt des Staates mit der höchsten Gewalt i m Staate 3 . I n den norddeutschen Staaten verlief die Entwicklung zumeist anders. Voran i n Mecklenburg, aber auch i n Hannover, Braunschweig und Sachsen wurden unmittelbar nach der Abschüttelung der napoleonischen Fremdherrschaft die alte landständische Verfassung und die alten ständischen Rechte bestätigt 4 oder, wie i n einigen mitteldeutschen Kleinstaaten, neue landständische Verfassungen erlassen 5. Zunächst bestanden aber gerade i n den großen Staaten Hannover, Braunschweig und Sachsen noch nicht zu einer Einheit zusammengefaßte landständische Korporationen für einzelne Landesteile. Preußen und Österreich wurden nach wie vor absolutistisch regiert, die ständischen Elemente i n ihren Provinzen waren praktisch zur Bedeutungslosigkeit herabgesunken 6 . I I . Die „landständische Verfassung" zwischen Fürstensouveränität und Volkssouveränität

A u f dem Wiener Kongreß einigte man sich, i n A r t . 13 der Bundesakte 7 festzulegen, daß „ i n allen Bundesstaaten eine landständische Verfassung stattfinden w i r d " . Der Begriff landständische Verfassung w u r de nicht näher erläutert oder gar definiert, da man insoweit nicht i n die Verfassungsautonomie der Gliedstaaten eingreifen wollte 8 und es sicherlich schwer gewesen wäre, sich auf einen einheitlichen Typ einer „landständischen Verfassung" zu einigen. Ein Hauptproblem der Auseinandersetzung nach 1815 wurde dann auch, was unter landständischer Verfassung i. S. d. A r t . 13 der Bundesakte zu verstehen war. Bosselmann 9 hat i n einer Analyse der Diskussion u m eine ländständische Verfassung i n den Jahren 1814/1815 nachgewiesen, daß „altständische" Vorstellungen mit „neuständischen" konkurrierten. Nach der altständischen Richtung vertraten die Stände nach ihrem Selbstverständnis — wie i m 18. Jahrhundert — das allgemeine und besondere Interesse ihrer Standesgenossen. Dagegen modifizierte das neu3

Meisner, S. 163. Härtung, Verfassungsgeschichte, S. 203 ff.; Meisner, S. 165 f. 5 Engelbert, Konstitutionalismus, S. 103 ff. 6 Meisner, S. 165. 7 Bei Pölitz, 1. Bd., 1. Abth., S. 14. 8 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 640; Bosselmann, S. 124; Mager, H Z Bd. 217 (1975), S. 297 f. 9 Bosselmann, S. 68 ff. 4

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

129

ständische System das ständische Prinzip des 18. Jahrhunderts dahin, daß die u m einige soziale Gruppen — wie Bauern und Fabrikanten — erweiterte Ständevertretung 10 nun zu einer Vertretung der Gesamtinteressen des Volkes avancierte. Obgleich die neuständische Vertretung organisatorisch — als Vertretung des berufständisch und besitzmäßig gegliederten Volkes und durch ein besitzabhängiges und noch ständisch orientiertes Wahlrecht 11 — an dem ständischen Prinzip festhielt, weichte sie dieses unübersehbar und entscheidend auf. Denn dem das neuständische System kennzeichnenden Gesamtvertretungsanspruch wohnte eine dynamische Kraft inne, die eine dem ständischen Prinzip zuwiderlaufende Nivellierung der Standesschranken auslöste und eine enorme Integrationskraft entfaltete. Doch die daraus resultierende politische Brisanz für die Monarchie hatten 1815 nur wenige Politiker erkannt, worauf i m Protokoll des Karlsbader Kongresses auch hingedeutet wurde: „ . . . die Gefahr, welche für die Ruhe der Staaten aus der Einführung einer Volksrepräsentation, selbst unter den möglichsten Beschränkungen i n der Form entstehen könne, den Regierungen i m Jahre 1815 nicht so deutlich vorgelegen, als sie ihnen heute vorschweben müsse, weil damals die Erfahrung noch nicht gemacht gewesen. Der Satz, daß eine Volksvertretung nur das Ende oder der A n fang einer Revolution sein könne, würde damals von wenigen anerkannt, und von vielen Seiten bestritten worden sein" 12 . So kann man wohl m i t Bosselmann 13 zu Recht davon ausgehen, daß A r t . 13 der Bundesakte auch die Errichtung einer landständischen Verfassung nach dem neuständischen System umfaßte. I n den darauffolgenden Jahren erkannte man den prinzipiellen Unterschied der beiden Vertretungssysteme, der zugleich das Grundproblem der „konstitutionellen" Monarchie i m 19. Jahrhundert überhaupt kennzeichnen sollte. Stark verkürzt lief es auf die Alternative Fürstensouveränität oder Volkssouveränität hinaus, wobei nicht behauptet werden soll, daß eine Entscheidung dieser Frage zur Lösung eines aktuellen Problems verlangt war, sondern nur darauf hingewiesen werden, daß die zukünftige historische Entwicklung von zwei sich widersprechenden Grundtendenzen entscheidend bestimmt werden würde. Für das Zeitalter des Konstitutionalismus sollte es bezeichnend werden, daß dieser innere Widerspruch nicht durch eine Auflösung auf einer neutralisierten Ebene überwunden, sondern lediglich durch einen historisch bedingten, politischen Kompromiß verdeckt wurde 1 4 . 10 11 12 13

Hofmann, S. 418. Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 35 Fußn. 87. Klüber, S. 125 f. Bosselmann, S. 139.

9 Rieder

130

I I . Teil: Konstitutionalismus

Nach den Erfahrungen der Jahre 1817 -1819 stellte von Gentz den Gegensatz i n seinem auf der Karlsbader Konferenz vorgelegten, über weite Strecken polemisch verfaßten Gutachten „Ueber den Unterschied zwischen den landständischen und Repräsentativ-Verfassungen" 15 dar. Danach sind i n landständischen Verfassungen die Mitglieder und Abgeordneten dazu berufen, „die Gerechtsame und das Interesse einzelner Stände", „sich selbst bestehender Körperschaften", wie Adel, Städte etc., vorzustellen, während i n Repräsentativverfassungen die Abgeordneten „die Gesamtmasse des Volkes" vertreten 1 6 . Es ging also u m den politischen Status und die Organisation der Volksvertretung. War es dem Fürsten seit Mitte des 17. Jahrhunderts allmählich gelungen, den Staat weitgehend i n seinen Händen zu monopolisieren und die Stände i n ihrer Herrschaftsfunktion zurückzudrängen, die „Herrschaftsstände" quasi i n „Sozialstände" 17 zu transponieren, so sah sich nun der Monarch angesichts der konstitutionellen Forderungen einem Herrschaftsanspruch des Volkes gegenüber, der freilich, weil er an die spätfeudale, ständische Tradition anknüpfte, i n seiner Schärfe und i n seiner letzten Konsequenz nur von wenigen erkannt wurde. I m Gegensatz zu dem Wirken der spätfeudalen „Sozialstände" schlug der mit einer Repräsentativverfassung verbundene Herrschaftsanspruch auf den Staat durch und traf damit die Monarchie i n ihrem Machtzentrum. I n der Beschränkung der monarchischen Allgewalt durch die konstitutionelle Verbürgung von Rechten einer sich als Repräsentation des Volkes begreifenden Volksvertretung lag nämlich das Bestreiten der allgemeinen und ausschließlichen Repräsentation der Einheit des Volkes, d.h. des Staates selbst, durch den absoluten Fürsten 18 . Der Monarch mußte fortan i n Konkurrenz zur Volksvertretung treten, monarchische Legitimation und die Legitimation der Volksrepräsentanz standen sich i n ihrer prinzipiellen Unversöhnlichkeit gegenüber. Angesichts der Französischen Revolution und der modernen Verfassungsentwicklung konnte die auf Gottesgnadentum und Patrimonialtheorie 1 9 gestützte monarchische Legitimation nicht mehr überzeugen. Ein echtes Gottesgnadentum gab es nicht mehr. Was unter diesem Namen auftrat, meinte 14 Vgl. zu der Frage, ob der Konstitutionalismus eine eigene Verfassungsform darstellte, Böckenförde, Verfassungstyp, S. 154 ff.; Hartmann, S. 122 Fußn. 17. 15 Bei Klüber, S. 213 ff. 16 Bei Klüber, S.214; vgl. dazu Bosselmann, S. 287 ff.; Brandt, S. 56 ff. 17 Hofmann, S.423; zur Bedeutung des sich ausbreitenden Prinzips der Gleichheit vor dem Gesetz für diese E n t w i c k l u n g vgl. Kleinheyer, Aspekte der Gleichheit, S. 8 ff. 18 Schmitt, Verfassungslehre, S. 51 ff., 208 ff., insb. S. 212; (vgl. zum Repräsentationsbegriff Carl Schmitts kritisch Hartmann, S. 203 ff.); Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 56, Quaritsch, S. 482 ff. 19 Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 58 ff.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

131

nur noch das christliche Prinzip, daß jede rechtmäßige Obrigkeit von Gott sei. Das galt aber nicht nur für eine monarchische, sondern gleichermaßen für eine republikanische Herrschaft 20 . Letztlich legitimierte sich die fürstliche Souveränität lediglich an ihrem historischen Dasein 21 . Denn auch die Lehre vom Gesellschaftsvertrag, so wie sie Hobbes verstanden hatte, barg viel zu sehr die Gefahr der Volkssouveränität i n sich, als daß sie zur Begründung der fürstlichen Macht hätte dienen können 22 . Daß sich die monarchische Rechtsstellung lediglich noch auf ihre historisch gewachsene Faktizität und damit auf ihre Leistung zu stützen vermochte, darin lag die Tragik der monarchischen Position, aber auch die Chance für eine demokratisch-egalitäre Entwicklung. Denn sobald die Monarchie die i n sie gesetzten Erwartungen enttäuschte, die von ihr geforderte Leistung nicht mehr erbrachte oder i m Leistungskampf versagte, war ihre Stellung i n höchster Gefahr. Dies war einem Mann wie Bismarck mehr als klar. Nichts legitimierte mehr als Erfolg! Dagegen stritt für die Repräsentation des Volkes i n der Volksvertretung nicht nur die naturrechtlich-rationale Lehre vom Gesellschaftsvertrag als Begründung der Volkssouveränität, sondern auch der Zeitgeist. Diesem folgten ja auch die deutschen Fürsten selbst bei der Konzipierung der Verfassung des Deutschen Bundes, indem sie die Beziehungen untereinander auf der Grundlage des egalitären Prinzips gestalteten und damit das ständische Prinzip selbst als überholt ablehnten 23 . Differenzierungen wurden nur noch unter dem Gesichtspunkt der Macht getroffen, nicht mehr nach dem K r i t e r i u m des Standes. Damit leisteten sie indirekt der Unterminierung ihrer eigenen Position Vorschub. Freilich soll m i t diesem Aufweis des Grundkonflikts der konstitutionsmäßigen Beschränkung der Monarchie nicht gesagt werden, daß die liberale Bewegung des 19. Jahrhunderts die Gegensätze i n dieser Schärfe sah, geschweige denn auf eine Entscheidung zugunsten der demokratisch-egalitären Position, der Volkssouveränität, drängte. Ganz i m Gegenteil, die konstitutionelle Bewegung wollte keine Revolution 24 . Der Geist der Aufklärung und des aufgeklärten Absolutismus, der den Fürsten als Diener des Staates begriff und die unumschränkte fürstliche Macht dadurch zu rechtfertigen suchte, daß er vorgab, die zweckmäßigste und vernünftigste Lenkung und Ordnung des Staates zu gewährleisten, verhinderte, daß die Gesellschaft sich i n revolutionärer 20 21 22 23 24

Brunner, Gottesgnadentum, S. 302. Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 63. Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 71. Vgl. oben S. 120 f. Gangl, Verfassungsstaat, S.40f.; Hartmann, S. 118; Hofmann, S.425.

I I . Teil: Konstitutionalismus

132

Weise gegen den Staat erhob 25 . Sie suchte auch nicht primär die „Freiheit zum Staat", d.h. die Teilhabe an der Staatsgewalt u m ihrer selbst willen, sondern zum Zwecke der „Freiheit vom Staat". Aus dem tiefen Verlangen, die historische — monarchische — Kontinuität zu wahren, war die Verfassungsdiskussion i m Vormärz vielmehr bestrebt, die Gegensätze zwischen Monarchie und Demokratie zu verneinen 26 . So w u r den die Begriffe „konstitutionell" und „parlamentarisch" i n der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts noch nicht klar voneinander getrennt. Die Existenz eines parlamentarischen Regierungssystems i n England und sein Gegensatz zur monarchisch-konstitutionellen Verfassung wurden wegen der Überschätzung der Prärogative des englischen Königs erst allmählich gegen Mitte des 19. Jahrhunderts „entdeckt" 27 . Man suchte nach „wahrhaft" konstitutionellen Verhältnissen und meinte damit ein harmonisches Gleichgewicht zwischen der Macht des Monarchen und der der Volksvertretung. I I I . Das monarchische Prinzip als Garant der monarchischen Vorherrschaft

Die Grenzen einer konstitutionellen Verfassungsreform formulierte das monarchische Prinzip: Nachdem Metternich erkannt hatte, welchen politischen Zündstoff A r t . 13 der Bundesakte i n sich barg, suchte er eine restriktive Auslegung des Begriffs „landständische Verfassung" zu ereichen 28 , um zu verhindern, daß liberale Kreise sich i n ihrem Verlangen nach einer Repräsentativverfassung auf diesen A r t i k e l beriefen. Als sein Versuch gescheitert war 2 9 , mit Hilfe des Gentzschen Gutachtens dieses Ziel zu erreichen, einigte man sich auf den Wiener Konferenzen i n A r t . 57 30 der WSchA, das monarchische Prinzip als für die Verfassungen der Einzelstaaten verbindlich festzulegen: „Da der teutsche Bund, m i t Ausnahme der freien Städte, aus souverainen Fürsten besteht, so muß, dem hierdurch gegebenen Grundbegriffe zufolge, 25

Gangl, S. 41 f. Hartmann, S. 121 m i t Hinweis auf Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 25 bis 54; vgl. auch Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 84 f., wo er einerseits auf die Tendenz der juristischen Theorie des Vormärzes hinweist, den W i d e r spruch i n den Verfassungen hinwegzuinterpretieren u n d andererseits die Schwierigkeiten schildert, den Fürsten als Souverän u n d dennoch positivrechtlich gebunden zu konstruieren sowie dann auch notwendigerweise die Ständeversammlung als dieser Souveränität unterworfen u n d dennoch als gleichberechtigten Partner darzustellen. 27 Boldt, Parlament, S. 652 ff.; Ziebura, Parlamentarismus, S. 190 f.; Hofmann, S. 426 f. Fußn. 85. 28 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 643; Bosselmann, S. 272 ff. 29 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 645. 30 Bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 27 f.; bei Pölitz, l . B d . , 1. Abth., S. 33. 26

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

133

die gesammte Staatsgewalt i n dem Oberhaupte des Staats vereinigt bleiben, u n d der Souverain k a n n durch eine landständische Verfassung n u r i n der Ausübung bestimmter Rechte an die M i t w i r k u n g der Stände gebunden werden."

Die monarchische Souveränität sollte erhalten bleiben, indem das monarchische Prinzip das demokratische i n sich aufnahm und es auf einer niedrigeren, untergeordneten Ebene verwirklichte. Durch diese Konstruktion wurde zwar formal die monarchische Dominanz gewahrt 3 1 , das politisch-soziale Problem der M i t w i r k u n g der Volksvertretung bekam man aber dadurch längst noch nicht „ i n den Griff". Diese reale Entwicklung ließ sich nicht einfach durch juristische Konstruktionen beherrschen und steuern. Denn welche Auswirkungen hatte diese Formel, daß die Volksvertretung lediglich an der Ausübung der Staatsgewalt i n Ansehung bestimmter Rechte teil hatte, nicht aber an der Staatsgewalt selbst? Selbst die oktroyierten, auf dem Boden des monarchischen Prinzips stehenden Verfassungen bestimmten alle, daß sie nicht mehr einseitig vom Monarchen ohne M i t w i r k u n g der Volksvertretung zurückgenommen oder abgeändert werden durften 3 2 . Die machtpolitische Position der Volksrepräsentation zeigte sich erst i n der Verfassungswirklichkeit, i n der die Volksvertetung i m Hinblick auf ihre Kompetenzen nicht nur eine lediglich untergeordnete Rolle spielte. So wurde denn auch die Hauptbedeutung des monarchischen Prinzips jenseits seines metaphysischen Anspruchs auf die monarchische Souveränität i n der Kompetenzvermutung zugunsten des Monarchen bei Lücken i m konstitutionellen Verfassungsrecht gesehen33.

I V . Die Befugnisse der Landstände

Der Kompetenzkatalog der meist entsprechend der englischen Einteilung i n Oberhaus und Unterhaus i n zwei Kammern organisierten Landstände 34 war nicht i n allen Verfassungen derselbe, wie auch sonst die 31

Das bedeutet aber auch, worauf Quaritsch, S. 483 hinweist, daß der fürstlichen Herrschaft insoweit die Einseitigkeit der Herrschaftsausübung, die für Bodin Kennzeichen der „puissance souveraine" war, fehlte. 32 Vgl. T i t e l X , § 7 der Verfassungsurkunde für das Königreich Bayern vom 26. M a i 1818, bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 105 ff.; § 64 der V e r fassungsurkunde für das Großherzogtum Baden v o m 22. August 1818, ebenda, S. 331 f.; §110 der Verfassungsurkunde für das Großherzogtum Hessen vom 17. Dezember 1820, ebenda, S. 400 f.; vgl. auch A r t . 56 WSchA: „Die i n anerkannter Wirksamkeit bestehenden landständischen Verfassungen k ö n nen n u r auf verfassungsmäßigem Wege wieder abgeändert werden." 33 Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 200, 245; Zachariä, Deutsches Staats- u n d Bundesrecht, l . T h . , S. 83; Meisner, S. 2; w . N . bei Jesch, S. 88; vgl. dazu auch Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S.45f.; Quaritsch, S.485; Hofmann, S.451; Böckenförde, Gesetze, S. 220 Fußn. 3. 34 Vgl. dazu Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 255 ff., 290 ff.

134

I I . Teil: Konstitutionalismus

Konstitutionen der deutschen Einzelstaaten eine bunte Vielfalt unterschiedlicher Regelungen aufzuweisen hatten. Die Vielfalt rührte aus der unterschiedlichen Verfassungsstruktur der einzelnen Staaten i n der vorkonstitutionellen Zeit her, an die größtenteils nach 1815 angeknüpft wurde. Bedeutsam für das konstitutionelle Staatsrecht war die Einführung des Systems der Ministerregierung und der Ministerverantwortlichkeit. Die Ministerverantwortlichkeit war Korrelat der Unverantwortlichkeit des Monarchen. Freilich waren die Minister, die von dem Monarchen ernannt und entlassen wurden, von der Volksvertretung unabhängig; sie mußten nicht, wie i n England, das Vertrauen des Parlaments besitzen. Damit war die Absage an das System der Parteienregierung verbunden, so daß das Kabinett nicht aus „politischen", sondern aus „beamtenmäßigen" Ministern bestand 35 . Freilich war der Monarch i n seinem Handeln an die Gegenzeichnung eines verantwortlichen Ministers gebunden. Dieser mußte auf Verlangen vor der Volksvertretung erscheinen und über seine oder die königliche Politik Rechenschaft abgeben. Neben Beratungs-, Petitions- und Beschwerderechten und dem Recht der Anklage der konstitutionell verantwortlichen Minister i m Falle einer Verfassungsverletzung stachen die Rechte der M i t w i r k u n g bei der Gesetzgebung und der Steuerbewilligung besonders hervor 3 6 . Der Umfang des Kompetenzkatalogs erklärte sich einerseits aus der Fortw i r k u n g ständestaatlicher Traditionen und aus dem Anknüpfen an die alte hoheitsrechtlich-institutionelle Differenzierung i n Ansehung von ständischen Befugnissen. Man übernahm ständische Positionen, die sich i m 18. Jahrhundert i n verschiedenen Staaten noch behauptet hatten, wobei diese Positionen nicht wie i n der Blütezeit des ständischen Dualismus i m 15. und 16. Jahrhundert als Ausdruck der generellen Mitherrschaft der Stände angesehen wurden, sondern als beschränkter ständischer Mitwirkungsbereich. Andererseits rührte der Katalog auch aus dem neuzeitlichen, liberalen Denken, das eine M i t w i r k u n g der Volksvertretung bei jedem Eingriff des Staates i n den individuellen Lebensbereich des Bürgers, also i n Sicherheit und Freiheit der Person und des Eigentums, von dem absoluten Monarchen forderte. Paradebeispiel für diesen liberalen Ansatz wurde die Umschreibung des Bereichs der ständischen M i t w i r k u n g bei der Gesetzgebung mit der Freiheits- und Eigentumsklausel und der Begrenzung auf allgemeine Gesetze, wie sie z. B. i n Titel V I I , § 2 der bayerischen Verfassung vom 26. Mai 181837 formuliert wurde: 35

Böckenförde, Verfassungstyp, S. 153. Z u den politischen Befugnissen der Landesvertretung vgl. Zoepfl, G r u n d sätze, 2. Th., S. 367 ff. 36

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

135

„Ohne den Beirath u n d die Zustimmung der Stände des Königreichs k a n n k e i n allgemeines neues Gesetz, welches die Freiheit der Personen oder das Eigenthum der Staatsangehörigen betrifft, erlassen, noch ein schon bestehendes abgeändert, authentisch erläutert oder aufgehoben werden."

Freilich zeigte sich sehr bald, daß diese Klausel, die zunächst nur als Abgrenzung der ständischen M i t w i r k u n g bei der Gesetzgebung dienen sollte, d. h. das Gebiet der Gesetzgebung danach aufteilen sollte, ob es einer ständischen M i t w i r k u n g bedurfte oder nicht 38 , durch extensive Auslegung ausgedehnt wurde 3 9 . Es begann damit, daß man für die Frage, ob ein Gegenstand durch ein der ständischen M i t w i r k u n g unterliegendes Gesetz (oder durch eine monarchische Verordnung) zu regeln sei, den Grad der Wichtigkeit entscheidend sein ließ 40 . Wichtige Gegenstände unterlagen fortan dem Mitwirkungsbereich des Landtages. I m Bereich des ständischen Steuerbewilligungsrechts, das zunächst i n Anlehnung an die Tradition des ständestaatlichen Verfassungsrechtes als eigenständiges, inhaltlich festumgrenztes Hoheitsrecht nicht zum Bereich der Gesetzgebung gezählt wurde 4 1 , erfuhr die ständische M i t w i r k u n g ebenfalls eine bedeutungsvolle Erweiterung. M i t dem Übergang zur Ausgabenbewilligung i m Budget 42 vollzog sich i m zweiten Drittel des 19. Jahrhunderts die Formalisierung der aus der ursprünglichen Zweckgebundenheit der Steuer entsprungenen Verwendungskontrolle der bewilligten Geldmittel. Als Annex zum Steuerbewilligungsrecht, das „mittelbar auch fast alles Andere i n sich enthält" 4 3 , komplettierte das Budgetrecht i m konstitutionellen Staat den Wirksamkeitsbereich der Volksrepräsentanz, die sich, nachdem das Wahlrecht i n zunehmendem Maße seinen ständischen Charakter verloren hatte 44 , zu einer echten Volksvertretung entwickeln und einen realen Anteil der Macht i m Staate erringen konnte. Aus der Bedeutung dieses Kompetenzkataloges kann schon entnommen werden, daß die Volksvertretung i n der konstitutionellen Monarchie de facto nicht auf eine bloße „Untertanenrepräsentation" 45 beschränkt war, sondern an der Zweckbestimmung grundlegender und 37

Bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 118 f. Böckenförde, Gesetz, S. 75; Bösselmann, S. 42, 45. 39 Bösselmann, S. 51 f.; Rosin, S. 88 ff.; Jesch, S. 129 ff.; Böckenförde, V e r fassungstyp, S. 151; ders., Gesetz, S. 75 f., 225 f. 40 Rosin, S. 95; Böckenförde, Gesetz, S. 121. 41 Böckenförde, Gesetz, S. 73. 42 Mußgnug, S. 79 ff. 43 V o n Rotteck, Landstände, S. 25. 44 Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 38. 45 Hofmann, S. 420; Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 87. 38

136

I I . Teil: Konstitutionalismus

allgemeiner Maßnahmen der Staatsgewalt teil hatte und damit den Staatswillen mitgestaltete, also „mitregierte" 4 6 . Die M i t w i r k u n g der Volksvertretung bei dieser Staatstätigkeit ermöglichte damit der „Gesellschaft", die öffentliche Meinung i n den Staatswillen zu transsubstantiieren. Auch die kompetenzielle Einordnung der Entscheidung über Krieg und Frieden w i r d sich an diesen Kernbereichen landständischer M i t w i r k u n g und konstitutioneller monarchischer Beschränkung orientieren. V. Der Prozeß der Konstitutionalisierung der deutschen Einzelstaaten

Verfolgt man die Verfassungsgebung i n den einzelnen Staaten, so kann man verschiedene Phasen unterscheiden: Zunächst erhielten eine Reihe von Kleinstaaten 47 eine landständische Verfassung, die jedoch bereits Elemente einer modernen Repräsentativverfassung enthielten. Teilweise wurde dabei an alte ständische Verfassungen angeknüpft, teilweise wurden auch die Verfassungen neu geschaffen. Dementsprechend wurde dabei entweder die Verfassung i m Einverständnis m i t den Ständen erlassen oder oktroyiert 4 8 . Sämtliche Verfassungen verstanden die Landstände als Vertreter der Gesamtheit der Staatsbürger und nicht mehr als Vertreter einer zahlenmäßig kleinen Schicht von Privilegierten. So wurden die Bauern i n den Kreis der Abgeordneten neben den Rittergutsbesitzern und den städtischen Vertretern einbezogen. Entsprechend der Verbreiterung der Volksrepräsentation erfuhr auch der Aufgabenkatalog der Stände eine Erweiterung 4 9 . Sie bezog sich auf die gutachtliche Äußerung, Beratung und E i n w i l l i gung zu Gesetzen, die die Landesverfassung, die Verfügung über Eigent u m des einzelnen zugunsten des Staates und die Beschränkung der persönlichen Freiheit des Bürgers betrafen. Weiterhin wurde ihnen das Recht, Steuern zu bewilligen, Rechenschaft über ihre Verwendung zu fordern, Initiativen zu Gesetzespetitionen zu ergreifen und Beschwerden über Mißstände i n der Verwaltung vorzubringen, gegeben. Gerade an 46 Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 108 f.; vgl. auch Quaritsch, S. 484 f., der den Verlust der fürstlichen Souveränität dadurch besiegelt sieht. 47 Fürstentum Schwarzburg-Rudolstadt, Verordnung v o m 8. Januar 1816, bei Pölitz, l . B d . , 2. Abth., S. 1064 ff.; Fürstentum Schaumburg-Lippe, V e r ordnung v o m 15. Januar 1816, ebenda, S. 1104 ff.; Fürstentum Waldeck, L a n desvertrag v o m 19. A p r i l 1816, ebenda, S. 1116 ff.; Großherzogtum SachsenWeimar-Eisenach, Grundgesetz über die landständische Verfassung v o m 5. M a i 1816, ebenda, S. 758 ff.; Herzogtum Sachsen-Hildburghausen, Manifest u n d landständische Verfassung v o m 19. März 1818, ebenda, S. 783 ff. 48 Engelbert, Konstitutionalismus, S. 105 f. 49 Engelbert, Konstitutionalismus, S. 107 f.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

137

diesen Verfassungen w i r d sichtbar, wie sehr man sich i n einer Zeit des Ubergangs befand. Die Staatsgrundgesetze regeln nicht ganz allgemein die Verfassung des Landes, sondern nur die ständischen Verhältnisse. Eine ganz andere Bedeutung erlangten die Staatsverfassungen der deutschen Südstaaten Bayern 50 , Baden 51 , Württemberg 5 2 und HessenDarmstadt 53 . Sie enthielten mit der Formel des monarchischen Prinzips, der Umschreibung des Bereichs der ständischen M i t w i r k u n g an der Gesetzgebung durch die Freiheits- und Eigentumsklausel und der Institution der konstitutionellen Ministerverantwortlichkeit die wichtigsten „Merkmale" der konstitutionellen Verfassung 54 . Mit Ende deé Jahres 1820 ist die sogenannte erste „Verfassungswelle" 55 der Konstitutionalisierung i n den deutschen Gliedstaaten zu Ende gegangen. Die Verfassungen waren sehr unterschiedlich strukturiert. Es fanden sich sowohl landständische Verfassungselemente wie auch, gerade i n den Verfassungen Süddeutschlands, Elemente einer Repräsentativverfassung, die jedoch auf dem Boden des monarchischen Prinzips standen. Die nächste Verfassungswelle setzte nach 1830 ein: Sie wurde nicht, wie dies noch 1815 i n den süddeutschen Staaten der Fall war 5 6 , von dem Bestreben getragen, durch eine einheitliche Landesverfassung mit Repräsentativcharakter eine Integration der neu erworbenen Gebietsteile i n den Staatsverband zu erreichen, sondern stand vornherein unter dem Zeichen der französischen Juli-Revolution von 1830. Diese gab der liberalen Bewegung i n Deutschland neue Impulse. I n Belgien entstand das System einer parlamentarischen Monarchie. Unter dem Einfluß liberaler Staatsrechtler wurden i n den größeren norddeutschen Staaten wie Kurhessen, Sachsen, Braunschweig und Hannover neue Verfassungen errichtet, die teils, wie i n Sachsen, Kurhessen und einigen Kleinstaaten, noch landständische Elemente, teils einen repräsentativen Charakter aufwiesen. Die Staaten Österreich und Preußen erhielten erst i m Jahre 1848 konstitutionelle Verfassungen. Die preußische Verfassung wurde nach dem Scheitern der national-liberalen Bewegung von 1848/49 wieder revidiert. Das direkte Wahlrecht zur Ersten Kammer ersetzte man 50

Verfassungsurkunde v o m 26. M a i 1818. Verfassungsurkunde v o m 22. August 1818. 52 Verfassungsurkunde des Königreichs Württemberg v o m 25. September 1819, bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 295 ff. 53 Verfassungsurkunde v o m 17. Dezember 1820. 54 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 314 ff.; vgl. dazu auch Böckenförde, Verfassungstyp, S. 148 ff. 55 V o n Calker, HdbDStR, 1. Bd., S. 55 ff. 56 Schnabel, Deutsche Geschichte, 3. Bd., S. 104; Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 317. 51

138

I I . Teil: Konstitutionalismus

durch eine indirekte Wahl; des weiteren wurde das bis 1918 geltende Dreiklassenwahlrecht eingeführt. Die Verfassung baute auf dem monarchischen Prinzip auf, obgleich sie seine klassische Formulierung nicht mehr enthielt 5 7 . Der gegenteiligen Ansicht Boldts kann hier nicht gefolgt werden. A l l e i n die Tatsache, daß die Rechte des preußischen Königs nunmehr i m einzelnen aufgezählt wurden, vermochte das monarchische Prinzip als tragendes Verfassungsprinzip nicht zu beseitigen. Auch Boldt muß einräumen, daß es sich bei den königlichen Befugnissen u m die üblichen monarchischen Rechte handelte. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Monarch und Volksvertretung verlief i n den üblichen Bahnen: Dem Monarchen standen die exekutive Gewalt sowie Anteile an der gesetzgebenden Gewalt zu, insbesondere hatte er ein Notverordnungs- und Notstandsrecht (Art. 63 und Art. 111). Die Kammern hatten Anteil an der Gesetzgebung und an der Steuer- und Budgetbewilligung (Art. 62 und A r t . 99 ff.). A r t . 57 der Wiener Schlußakte war immer noch für den preußischen Staat und die preußische Regierung unmittelbar geltendes Recht, mochte auch die preußische Staatsrechtslehre diese Bestimmung (nur) als Ausdruck eines gesamtdeutschen Prinzips angesehen haben 58 . Als Grundgesetz des Deutschen Bundes bedurfte A r t . 57 keiner zusätzlichen Sanktion mehr 5 9 . Wenn Boldt dagegen behauptet, daß die preußische Verfassung einen Weg zwischen der deutschen monarchisch-konstitutionellen und der westeuropäischen demokratisch-gewaltengeteilten Tradition gegangen sei, so stellt sich sofort die Frage, welchen anderen Weg Preußen 1850 eingeschlagen habe. A l l e i n der Hinweis, daß die Verfassung nun interpretationsbedürftig geworden ist, vermag den behaupteten, spezifisch preußischen Weg nicht darzutun und zu beweisen. Dies könnte man nur durch die Beantwortung der Frage, nach welchen Kriterien, Maßstäben und Leitlinien oder nach welchen neuen Verfassungsprinzipien diese Interpretation erfolgen sollte. Neben Österreich und Preußen erhielten noch eine Reihe kleinerer Staaten Anfang der fünfziger Jahre ein konstitutionelles Verfassungssystem, wobei zumeist ein bereits bestehendes Verfassungssystem reformiert wurde.

57 Ebenso Böckenförde, Gesetz, S. 220; Anschütz, Theorien, S. 2 ff.; w. N. bei Boldt, Preußische Verfassung, S. 224 ff. 58 Boldt, Preußische Verfassung, S.246 Fußn. 43. 59 So auch Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 598 ff.; Bd. I I I , S. 55.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

139

B. Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach den Verfassungen der Einzelstaaten I . Überblick über die positivrechtlichen Regelungen in den Verfassungen

Nach allen monarchischen Verfassungen der Gliedstaaten des Deutschen Bundes war der Monarch für die Außenbeziehungen des Staates zuständig. Er vertrat den Staat nach außen. Untersucht man die zwischen 1815 und 1866 entstandenen Verfassungen auf positive Regelungen der Entscheidung über Krieg und Frieden, so w i r d man feststellen, daß lediglich die Verfassung des Großherzogtums Luxemburg vom 9. J u l i 184860, die Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat vom 5. Dezember 1848 (preußische oktroyierte Verfassung) 61 , die Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat vom 31. Januar 1850 (preußische revidierte Verfassung) 62 , die Verfassungsurkunde des österreichischen Kaiserstaats vom 25. A p r i l 1848 (Pillersdorffsche Verfassung) 63 , die oktroyierte österreichische Verfassung vom 4. März 184964 und der Entwurf der Konstitutionsurkunde für die Österreichischen Staaten (Verfassungsentwurf von Kremsier) 65 ausdrücklich Bestimmungen darüber enthielten. Die fraglichen Verfassungsbestimmungen lauteten: Luxemburgische Verfassung A r t . 37: „Der K ö n i g Großherzog befehligt die Militärmacht, erklärt den Krieg, schließt Frieden, Bündnisse u n d Handelsverträge. Sobald es die Sicherheit u n d das W o h l des Staates erlauben, gibt er der Kammer, unter Beifügung der geeigneten Mittheilungen, Kenntniß davon. Handelsverträge, so wie andere Verträge, durch welche dem Staate Lasten oder einzelnen Luxemburgern Verpflichtungen auferlegt werden könnten, haben nicht eher W i r k u n g , bis nach erhaltener Zustimmung der Kammer. — Alles Obige ohne Beeinträchtigung der Verhältnisse des Großherzogthums zum deutschen Bunde. Keine Abtretung, k e i n Tausch, k e i n Anschluß v o n Gebiet k a n n anders statt finden als k r a f t eines Gesetzes. I n keinem Falle können die geheimen A r t i k e l eines Vertrages die offenen A r t i k e l desselben vernichten."

60 61 62 63 64 65

Bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 456 ff. I n : Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 1, S. 198 ff. Bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 76 ff. Bei Rauch, Parlamentarisches Taschenbuch, 1. Lieferung, S. 99 ff. Bei Rauch, Parlamentarisches Taschenbuch, 3. Lieferung, S. 88 ff. Bei Rauch, Parlamentarisches Taschenbuch, 3. Lieferung, S. 60 ff.

140

I I . Teil: Konstitutionalismus Preußische oktroyierte Verfassung von 1848

A r t . 46: „Der K ö n i g hat das Recht, K r i e g zu erklären, Frieden zu schließen u n d Verträge m i t fremden Regierungen zu errichten. Handelsverträge, so w i e andere Verträge, durch welche dem Staate Lasten oder einzelnen Staatsbürgern Verpflichtungen auferlegt werden, bedürfen zu ihrer G ü l t i g keit der Zustimmung der Kammern." Preußische revidierte Verfassung v o n 1850 A r t . 48: „Der K ö n i g hat das Recht, K r i e g zu erklären u n d Frieden zu schließen, auch andere Verträge m i t fremden Regierungen zu errichten. Letztere bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Zustimmung der Kammern, sofern es Handels-Verträge sind, oder w e n n dadurch dem Staate Lasten oder einzelnen Staats-Bürgern Verpflichtungen auferlegt werden." Österreichische-Pillersdorffsche-Verfassimg von 1848

§12: „Er (der Kaiser, d. Verf.) erklärt K r i e g u n d schließt Frieden u n d V e r träge m i t fremden Regierungen. A l l e Verträge m i t fremden Staaten bedürfen der nachträglichen Genehmigung des Reichstags." Österreichische oktroyierte Reichsverfassung v o n 1849 §16: „Der Kaiser entscheidet über K r i e g u n d Frieden." §17: „Der Kaiser empfängt u n d schickt Gesandte, u n d schließt m i t fremden Mächten Verträge. Bestimmungen i n solchen Verträgen, welche dem Reiche neue Lasten auferlegen, bedürfen der Zustimmung des Reichstages." E n t w u r f der Konstitutionsurkunde des verfassungsgebenden Reichstages zu Kremsier von 1849 §47: „Der Kaiser erklärt Krieg, schließt Bündnisse, Friedens- u n d Handelsverträge u n d bringt sie, sobald es thunlich ist, unter Beifügung der nöthigen Mittheilungen zur Kenntnis des Reichstages." §48: „Handels- u n d alle anderen Staatsverträge, welche den Staat belasten, oder einzelnen Staatsbürgern Verpflichtungen auflegen, treten erst dann i n Kraft, wenn sie die Zustimmung des Reichstages erhalten."

Die anderen Verfassungsurkunden regelten diese Materie ausdrücklich jedenfalls nicht. Der Grund für dieses Regelungsdefizit lag darin begründet, daß der Bereich von Krieg und Frieden auf die Ebene des Deutschen Bundes verlagert worden war. Zwar wurden damit dem ein-

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

141

zelnen Mitgliedstaat nicht seine Kompetenzen i n dieser Frage völlig genommen, jedoch wurde durch die detaillierte und umfassende Behandlung dieses Bereichs der auswärtigen Beziehungen auf der Bundesebene der Regelungsumfang bzw. die Regelungskompetenz der Einzelstaaten entscheidend eingeengt. Es war kein Krieg eines Mitgliedstaates denkbar, der nicht zugleich ein Bundeskrieg war. Umgekehrt war jeder Krieg des Bundes auch ein Krieg jedes einzelnen Gliedstaates gegen den auswärtigen Feind. Daraus w i r d ersichtlich, daß diese Frage staatsrechtlich von geringer Bedeutung war. Eine Ausnahme ist nur für die Staaten zu machen, die nicht zum Deutschen Bund gehörige Besitzungen hatten; denn begannen diese Staaten i n ihrer Eigenschaft als europäische Mächte einen Krieg, „so bleibt ein solcher, die Verhältnisse und Verpflichtungen des Bundes nicht berührender Krieg, dem Bunde ganz fremd" 6 6 . Für diese Mächte hatte der Einzelstaatenkrieg neben dem Bundeskrieg noch eine eigenständige Bedeutung. Deshalb bestand gerade für Preußen und Österreich eine besondere Notwendigkeit, i n ihren Verfassungsurkunden die Materie ausdrücklich zu regeln. Die luxemburgische Situation wich davon etwas ab. Das Großherzogtum Luxemburg und das Königreich der Niederlande standen i n Personalunion. Wenn auch die luxemburgische Verfassung für das dem Deutschen Bund angehörende Großherzogtum galt, war die ausdrückliche Regelung des jus belli et pacis dennoch auf die internationale Verflechtung dieses Staates zurückzuführen. Festzuhalten bleibt, daß nach den Verfassungen der drei genannten Staaten allein dem Monarchen das Recht, Krieg zu erklären und Frieden zu schließen, zustand.

I I . Das jus belli et pacis als prinzipiell monarchisches Reservat

Die Zuständigkeiten der Stände nach den konstitutionellen Verfassungen knüpften an den vorkonstitutionellen ständischen Wirkungskreis an. Dort wo die Stände i m 18. Jahrhundert überhaupt noch eine verfassungsrechtliche Rolle gespielt hatten, hatten sie sich i n erster Linie Befugnisse bei der Rechtssetzung und bei der Steuerbewilligung bewahrt. Diese beiden Rechtsbereiche bildeten nun den Kern für eine Wieder- bzw. Neubelebung der ständischen Position gegenüber dem Monarchen. Die konstitutionelle Bewegung forderte Beteiligung an der Ausübung der Staatsgewalt, sie insistierte auf der Beschränkung der monarchischen Allgewalt. Darin lag der Unterschied zur spätmittelalterlichen Ständeverfassung. Die Herrschaftsbeteiligung der Stände erfolgte aus einem entgegengesetzten Ansatz heraus. Der mittelalterliche Landesherr war von vornherein i n seiner Herrschaft beschränkt. 66

A r t . 46 WSchA.

142

I I . Teil: Konstitutionalismus

Er bedurfte zur Lösung bestimmter Probleme der Unterstützung und Hilfe seiner Untertanen. Aus dieser Position versuchte er dann seine Herrschaft auf Kosten der Stände und mit Hilfe des Reichsrechtes zu erweitern und zu vervollkommnen. M i t der konstitutionellen Bewegung setzte Anfang des 19. Jahrhunderts nun ein genau entgegengesetzter Prozeß ein. Die potentiell absolutistische, monarchische Herrschaft sollte durch ständische Mitwirkungsrechte beschränkt werden, wobei freilich das Verhältnis der beiden Kräfte entsprechend den inzwischen veränderten Umständen eine andere Gestalt und andere Formen annahm. Daher erklärt sich, daß sich die konstitutionelle Forderung auf die M i t w i r k u n g bei Gesetzgebung und Steuerbewilligung konzentrierte, Bereiche, von denen am ehesten ein Eingriff i n die individuelle Position des Bürgers drohte. I n Anbetracht auch der liberalen Einstellung, Freiheit vom Staat zu gewinnen, war die Entscheidung über das jus belli zu wenig individual- und zu sehr staatsbezogen. Die konstitutionelle Bewegung wehrte sich ja gerade gegen innerstaatliche Maßnahmen der absoluten Fürstengewalt und sah sich i n erster Linie von daher bedroht. Hinzu kam, daß i n der jüngsten, vorkonstitutionellen Vergangenheit nicht die deutschen Fürsten das jus belli gröblich „mißbraucht" hatten, sondern das friedensstörende, revolutionäre Frankreich. Die Wahrnehmung der auswärtigen Beziehungen, und damit auch die Entscheidung über das jus belli, war zu sehr, auch i m internationalen Vergleich, m i t der Person des Monarchen verbunden, als daß die gerade aufgekommene ständische Forderung nach M i t w i r k u n g hier hätte ansetzen können und wollen, zumal das Steuerbewilligungsrecht zunächst genügend Möglichkeiten zu bieten schien und bot, auch auf andere, der monarchischen Prärogative vorbehaltenen Zuständigkeitsbereiche Einfluß zu nehmen. So kann kein Zweifel bestehen, daß auch i n Staaten ohne ausdrückliche positivrechtliche Regelung der Monarch allein für die Entscheidung über das jus belli zuständig war, zumal auch das monarchische Prinzip verfassungsrechtlich für seine Kompetenz sprach. Freilich galt das nicht i m gleichen Maße für das jus pacis. Zwar bestritt niemand dem Monarchen das Recht, einen Vertrag mit einem auswärtigen Staat förmlich abschließen zu dürfen, d. h. für den eigenen Staat die völkerrechtlich bindende Willenserklärung nach außen abgeben zu können. Aber man machte i n der ersten Hälfte des Jahrhunderts die Erfahrung, daß Friedensverträge und auch andere Staatsverträge Gegenstände zum Inhalt haben können, die bei staatsinterner Regelung der M i t w i r k u n g der Volksvertretung unterfallen würden. Das Problem bestand für die Volksvertretung also darin, zu verhin-

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

143

dem, daß die ständischen, verfassungsmäßig verbürgten Mitwirkungsrechte umgangen werden, indem die entsprechenden Materien auf der internationalen Ebene i n Friedensverträgen oder auch i n anderen Staatsverträgen zwischen den Monarchen, innerstaatlich bindend, festgelegt werden. Deshalb war man von Seiten der Stände bestrebt, den Abschluß bzw. die Ausführung von Staatsverträgen und auch von Friedensverträgen, die i n ihren Wirkungskreis eingriffen, durch entsprechende verfassungsrechtliche Regelungen der ständischen M i t w i r kung zu unterstellen. I I I . Das jus belli et pacis bei Fehlen positivrechtlicher Verfassungsnormen am Beispiel der württembergischen Verfassung

Auch von Mohl 6 7 ging für das württembergische Staatsrecht, wie fast alle Staatsrechtler der deutschen Gliedstaaten 68 , von der Alleinzuständigkeit des Königs bei der Entscheidung über Krieg und Frieden aus, nachdem die §§ 85 und 87 der württembergischen Verfassungsurkunde auf die Kompetenz des württembergischen Königs i n diesem Punkt hindeuteten. Paragraph 85 der Verfassung lautete: „Der K ö n i g v e r t r i t t den Staat i n allen seinen Verhältnissen gegen auswärtige Staaten. Es k a n n jedoch ohne E i n w i l l i g u n g der Stände durch Verträge m i t Auswärtigen k e i n T h e i l des Staatsgebietes u n d des Staatseigenthums veräußert, keine neue Last auf das Königreich u n d dessen Angehörige übernommen, u n d k e i n Landesgesetz abgeändert oder aufgehoben, keine Verpflichtung, welche den Rechten der Staatsbürger E i n trag t h u n würde, eingegangen, namentlich auch k e i n Handelsvertrag, welcher eine neue gesetzliche Einrichtung zur Folge hätte, u n d k e i n Subsidienvertrag zu Verwendung der königlichen Truppen, i n einem Deutschland nicht betreffenden Kriege, geschlossen werden."

Sowohl der ständische Verfassungsentwurf von 181669 — I X . Cap. §2 —, als auch der königliche Verfassungsentwurf von 181770 — Cap. 67

V o n Mohl, Staatsrecht, 1. Th., S. 240. V o n A r e t i n / v o n Rotteck, 2. Bd., l . A b t h . , S. 136 ff.; Jordan, l . A b t . , S. 56, 70; Cucumus, S. 565 f.; Moy, I. Th., I . A b t . , S. 158; Pözl, S. 417 ff.; Milhauser, l . B d . , S. 128 ff.; Schmelzing, l . T h . , S.26; Weiss, l . B d . , S. 174; Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 892; Zachariä, Deutsches Staats- u n d Bundesrecht, 2. Th., S. 589; vgl. auch Hegel, Philosophie des Rechts, § 329, S. 738 f.: 68

„Seine Richtung nach Aussen hat der Staat darin, daß er ein individuelles Subjekt ist Sein Verhältniß zu Andern, fällt daher in die fürstliche Gewalt, der es deswegen unmittelbar und allein zukommt, die bewaffnete Macht zu befehligen, die Verhältnisse mit den andern Staaten durch Gesandte pp zu unterhalten, Krieg und Frieden und andere Traktate zu schliessen. ... Der Staat ist überdieß nicht n u r m i t einem anderen i m Verhältniß, sandern m i t mehreren, die Verwickelungen der Verhältnisse werden so sehr delikat u n d können n u r von der Spitze aus behandelt werden." 69 Bei Fricker, S. 14 ff.

144

I I . Teil: Konstitutionalismus

V I I . Abt. 1 § 144 — enthielten einen Katalog königlicher Befugnisse auf dem Gebiet der auswärtigen Gewalt. Beide Normen erwähnen ausdrücklich das Recht des Königs „zur Vertheidigung desselben (des Königreiches, d. Verf.) und der zur gemeinschaftlichen Sicherheit mit i h m vereinigten Bundesgenossen Krieg zu führen und Frieden zu schließen". Nach dem Bericht der ständischen Kommissionsmitglieder zu dem von der gemeinschaftlichen Kommission ausgearbeiteten Verfassungsentw u r f vom Jahre 1819 und über das V I I . Kapitel 7 1 sind die dem Regenten zustehenden Rechte i m Bereich der auswärtigen Gewalt deshalb nicht mehr gesondert erwähnt worden, „weil sie alle ihrer Natur nach i n einem Umfange der Staatsgewalt liegen; daher blieb der § 144 des königlichen Verfassungsentwurfs vom Jahre 1817 weg. Dagegen sind die Beziehungen angegeben, i n welchen die Stände verfassungsmäßig mitzuwirken haben". Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, daß i n dem ständischen Verfassungsentwurf nach I X . Cap. § 3 alle aufgezählten königlichen Rechte, also auch das jus belli et pacis, eingeschränkt wurden: „ A l l e diese Rechte können jedoch nur unter Beobachtung der landesverfassungsmäßigen Bestimmungen u n d Formen ausgeübt werden. Namentlich k a n n daher ohne E i n w i l l i g u n g der Stände durch Verträge m i t Auswärtigen v o n dem Staatsgebiete u n d Eigenthum Nichts veräußert, keine neue Last auf das Königreich u n d dessen Angehörige herbeigeführt, i n dem öffentlichen Zustande des Landes nichts verändert, besonders auch k e i n Handels-, Tausch- u n d Subsidien-Vertrag eingegangen werden."

Der königliche Verfassungsentwurf sah dagegen i n Cap. V I I . Abs. 1 § 145 sehr viel engere Schranken für die königlichen Befugnisse vor: „Durch Verträge m i t Auswärtigen k a n n nichts v o n dem Staatsgebiete u n d Staatseigenthume veräußert, keine neue Last auf das Königreich u n d dessen Angehörige übernommen, k e i n Landesgesetz abgeändert oder aufgehoben, k e i n Staatsbürger i n seinen Rechten beeinträchtigt werden, ohne daß die für dergleichen Fälle durch die Verfassung bestimmten Erfordernisse eingetreten, u n d die verfassungsmäßigen Formen beobachtet worden wären. Namentlich k a n n k e i n Landestausch, k e i n Handels-Vertrag, w e n n er eine neue gesetzliche Einrichtung zur Folge hat, u n d k e i n Subsidien-Vertrag zu Verwendung der Königlichen Truppen i n einem Deutschland nicht betreffenden Kriege, ohne E i n w i l l i g u n g der Stände eingegangen werden."

Nach dieser Formulierung blieb es offen, ob für Friedensverträge ebenfalls die Beschränkung des § 145 galt. Aus dem Kommissionsbericht ließe sich jedenfalls folgern, daß die Punkte, die der ständischen M i t w i r k u n g unterliegen, abschließend aufgezählt sind. Friedensver70 71

Bei Fricker, S. 93. Bei Fricker, S. 168 ff. (188 f.).

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

145

träge sind hierbei nicht besonders erwähnt, weil sie „selbstverständlich" der königlichen Kompetenz unterfallen. Aus alledem ergibt sich, daß der König zum Abschluß von Friedensverträgen — § 85 der w ü r t tembergischen Verfassung folgte dem völkerrechtlichen System 72 — nicht der ständischen M i t w i r k u n g bedurfte 73 . I V . Die Staatspraxis der süddeutschen Staaten hinsichtlich des jus belli bei Ausbruch des deutsch-franzosischen Krieges

Die Auslegung der Verfassungen der deutschen Gliedstaaten w i r d durch die Verfassungspraxis der drei nicht dem Norddeutschen Bund angehörenden süddeutschen Staaten Bayern, Württemberg und Baden i m Zusammenhang mit dem deutsch-französischen Krieg von 1870 i m Hinblick auf das jus belli bestätigt. Diese drei Staaten hatten nach Auflösung des Deutschen Bundes ihre volle Souveränität wiedererlangt; sie waren mit dem Norddeutschen Bund durch Schutz- und Trutzbündnisse verbunden. Ihrer Bündnispflicht folgend, traten sie an der Seite des Norddeutschen Bundes, nachdem Frankreich den Krieg gegen Preußen am 14. J u l i 1870 durch Anordnung der Mobilmachung beschlossen hatte, dem Krieg gegen Frankreich bei. Nach ihrem Verfassungsrecht, das sich durch die Auflösung des Deutschen Bundes insoweit nicht geändert hatte, stand das Entscheidungsrecht über die Erfüllung der Bündnisverträge und über die Kriegserklärung allein dem Monarchen zu 74 . A m 16. Juli 1870 verfügten der bayerische und der badische, am 17. J u l i der württembergische Monarch die Mobilmachung der Armee, was der Kriegserklärung gleichkam. Freilich gab es i n der Zweiten bayerischen Kammer auch Bestrebungen, die Bewilligung der Kriegskredite an eine „Politik der bewaffneten Neutralität" zu knüpfen und damit indirekt auf die Kriegsentscheidung des bayerischen Königs Einfluß zu nehmen. Letztendlich fand jedoch dieser Antrag, der eine Verneinung des casus foederis durch die Abgeordnetenkammer bedeutet hätte, keine Mehrheit 7 5 .

C. Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach der preußischen revidierten Verfassung vom 31. Januar 1850 Die preußische revidierte Verfassung eignet sich deshalb so sehr für eine paradigmatische, vertiefte Untersuchung der Entscheidung 72 73 74 75

Riess, S. 37 ff.; zweifelnd Pommerening, S. 48. Riess, S. 42. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 723. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 723 f.; Rail, S. 131 ff.

10 Rieder

146

I I . Teil: Konstitutionalismus

über Krieg und Frieden, weil auf diesem Gebiet die preußische Verfassungspraxis genügend Beispiele von Konflikten und Konfliktbewältigung aufzuweisen und die Staatsrechtslehre wie bei keiner anderen Verfassung eines deutschen Einzelstaates sich sehr detailliert m i t den sich daraus ergebenden Problemen auseinandergesetzt hat. Die preußische Verfassung war, nachdem die österreichische oktroyierte Verfassung von 1849 i m Jahre 1851 i m Zuge der erstarkenden Reaktion wieder aufgehoben worden 7 6 und Österreich damit wieder i n das Regime des Absolutismus zurückgefallen war, praktisch die einzige Konstitution eines deutschen Staates, die das Problem der Entscheidung über Krieg und Frieden unmittelbar i m Verfassungstext ansprach. Schließlich ist das Beispiel Preußen deshalb noch von besonderer Bedeutung, weil es neben dem konstitutionslosen Österreich stärkster und wichtigster Staat des Deutschen Bundes war, deshalb i n verschiedene kriegerische Auseinandersetzungen verwickelt wurde und 1871 zum führenden Staat des Deutschen Reiches aufstieg.

I . Das jus belli

A r t . 48 der revidierten Verfassung von 1850 entsprach, jedenfalls was das jus belli anbelangt, dem A r t . 46 der oktroyierten Verfassung von 1848. Das Recht, Krieg zu erklären, stand ausdrücklich dem preußischen König zu. Diese Verfassungsartikel lösten die entsprechenden Bestimmungen des Allgemeinen Landrechts für die Preußischen Staaten ab, nach denen das jus belli ebenfalls dem Monarchen zustand, wie bereits oben dargelegt wurde 7 7 . 1. Das jus belli und die konstitutionelle Ministerverantwortlichkeit Es bleibt damit die Frage zu stellen, ob das jus belli jeglichem Einfluß der Stände entzogen war. Zu Recht w i r d auf den mittelbaren Einfluß der Kammern auf die Entscheidungen der Regierung aufgrund des Verfassungsprinzips der Ministerverantwortlichkeit hingewiesen. Dieses tragende Prinzip des konstitutionellen Verfassungsrechtes fand auch i n die preußische Verfassung Eingang. A r t . 44 der Verfassungsurkunde von 1850 bestimmte zum einen, daß die Minister des Königs verantwortlich waren, zum anderen, daß alle Regierungsakte des Königs zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung eines Ministers, welcher dadurch die Verantwortlichkeit übernahm, bedurften. Dabei sollte das Erfor76 77

Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 34 f. Vgl. oben S. 81 f.; vgl. auch Simon, 2. Th., S. 65.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

147

dernis der Kontrasignatur (nur) eines Ministers die übrigen Minister nicht von ihrer Verantwortlichkeit entbinden, sondern nur eine Beweisführung der eigenen M i t w i r k u n g bezüglich des kontrasignierenden Ministers überflüssig machen 78 . I m übrigen war jeder Minister für seine eigene Tätigkeit verantwortlich. Die Möglichkeit der Ministeranklage wurde durch A r t . 61 der Verfassungsurkunde von 1850 eröffnet. I n diesem Zusammenhang bestimmte jedoch Absatz 2 des A r t . 61, daß die näheren Bestimmungen über die Fälle der Verantwortlichkeit, über das Verfahren und über die Strafen einem besonderen Gesetz vorbehalten werden. Damit war politisch das Institut der Ministeranklage bis zum Erlaß eines solchen Gesetzes ausgesetzt. Denn einmal bedurfte es einer genauen Umschreibung des Vorwurfs, der einem Minister gemacht werden konnte 7 9 ; weiterhin mußte ein Organ benannt werden, welches die Anklage vor dem Gerichtshof vertrat und schließlich mußte dieses Gesetz erst noch die für die einzelnen Fälle zu verhängenden Strafen bestimmen. Ein solches Gesetz ist i n Preußen aus einsichtigen Gründen niemals erlassen worden, weshalb dann auch Schwartz 80 i n seinem 1898 erschienenen Werk zur Ansicht gelangt ist, daß die Anklageerhebung mittels Analogie zum Disziplinargesetz ermöglicht werden müsse. Bis zur Reichsgründung war dies aber nicht herrschende Meinung 81 . Damit entfiel jedenfalls eine effektive Beeinflussung der Regierung über das Verfassungsprinzip der Ministerverantwortlichkeit. Weiterhin ist anzumerken, daß weder i n Preußen noch später i m Kaiserreich der Bereich der militärischen Kommandogewalt der ministeriellen Gegenzeichnung (Art. 44 der preußischen Verfassungsurkunde und A r t . 17 der Reichsverfassung von 187182) und damit der ministeriellen Verantwortlichkeit unterlag 8 3 . Als Teil des dem preußischen König bzw. dem Deutschen Kaiser allein zustehenden Oberbefehls (Art. 46 der preußischen Verfassungsurkunde und A r t . 53, 63 RV) w u r de die spezifisch militärische Kommandogewalt nicht als Bestandteil der allgemeinen monarchischen Regierungsgewalt betrachtet, sondern als eine besonders konstitutierte, eigenen Gesetzen folgende, mit der Regierungsgewalt gleichsam i n Personalunion stehende, extrakonstitutionelle Gewalt angesehen. Zu ihr zählten alle Anordnungen, zu deren 78

V o n Rönne, Staatsrecht der preußischen Monarchie, l . Bd., 2. Abth., 3. Aufl., S. 598. 79 Vgl. zu der Vieldeutigkeit des Begriffes „Ministerverantwortlichkeit" v o n Rönne, Staatsrecht der preußischen Monarchie, l . B d . , 2.Abth., 3.Aufl., S. 598 ff. 80 Schwartz, A r t . 61, S. 192 ff. 81 A r n d t , Verfassungsurkunde, A r t . 61, S. 238 ff. 82 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 218, S. 289 ff. 83 Busch, S. 7 ff.; Erhardt, S. 41 ff. 1

148

I I . Teil: Konstitutionalismus

Durchsetzung militärische Befehlsgewalt erforderlich war, also auch Anordnungen über die Mobilisation und den Einsatz der Truppen gegen äußere Feinde 84 . Während der andere Teil des Oberbefehls, die Militärverwaltung oder sogenannte Bedarfsverwaltung, an Gesetz und Etat gebunden war, orientierte sich die militärische Kommandogewalt an den jeweiligen militärischen Aufgaben und Zwecken 85 . Neben das freie Kriegserklärungsrecht des preußischen Königs trat die unbeschänkte königliche Kommandogewalt über das Heer als vorkonstitutionelles Reservat 86 . 2. Das jus belli und das Steuerbewilligungsund Budgetrecht des Landtages Als eine weitere indirekte Mitwirkungsmöglichkeit der Kammern an der Kriegsentscheidung bot sich das Steuerbewilligungs- und Budgetrecht an, das i n den A r t . 99, 100 und 104 der Verfassungsurkunde von 1850 festgeschrieben war. Träger der Budgetgewalt waren der König und die beiden Kammern des Landtages. Zu einer Kontroverse über den Umfang und die Abgrenzung des königlichen Entscheidungsrechts über das jus belli und über das königliche Notverordnungsrecht gegenüber den Mitwirkungsrechten des Parlaments bei der Gesetzgebung, Steuerbewilligung und bei der Budgetfestsetzung kam es i n den Jahren 1850/51. I m Laufe des Jahres 1850 spitzte sich der preußisch-österreichische Konflikt wegen des von Preußen verfolgten Planes der Errichtung eines deutschen Bundesstaates ohne Österreich, der „Union", zu 87 . Österreich forderte die Wiederherstellung des Deutschen Bundes. Der i m September 1850 wiedereröffnete Bundestag, der ohne Vertreter der Unionsregierungen stattfand, intervenierte i n Holstein zugunsten der Wiederherstellung der dänischen Landeshoheit und beantwortete darüber hinaus ein Hilfeersuchen des formell der Union angehörenden Kurfürsten von Hessen i n seinem Streit mit den Ständen und Gerichten des Landes mit der Ankündigung der Bundesexekution zu seinen Gunsten. I n beiden Fällen waren preußische Interessen tangiert. A m 12. Oktober 1850 verpflichteten sich Österreich, Bayern und Württemberg zur Durchsetzung des Bundesrechts; daraufhin marschierten österreichische und bayerische Truppen i n Kurhessen ein, wodurch Preußen seine Etappenlinien zum Rheinland bedroht sah. Preußen reagierte 84 85 86 87

Busch, S. 16. Busch, S. 14. Böckenförde, Verfassungstyp, S. 153. Faber, Deutsche Geschichte, S. 273 ff.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

149

darauf, indem es mit königlicher Kabinettsordre vom 6. November 1850 die Mobilmachung der ganzen Armee anordnete. A m 12. November 1850 erließ der König eine Verordnung 8 8 zur Sicherstellung der angelaufenen Kriegsrüstung, insbesondere zur Beschaffung der erforderlichen Verpflegung für das 500 000 Mann starke preußische Heer. Die Verordnung sah einmal vor, daß die Bürger unentgeltliche Leistungen zu erbringen bzw. zu gewähren hatten, wie die Überlassung von Quartieren etc., zum anderen wurde, etwa für die Verabreichung von Naturalverpflegurg etc., eine Vergütung i n Form eines verzinslichen „Vergütungsanerkenntnisses" des Staates, also praktisch eine Schuldverschreibung, gewährt. Die Verordnung wurde auf A r t . 63 der preußischen Verfassung gestützt, der lautete: „ N u r i n dem Falle, w e n n die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit, oder die Beseitigung eines ungewöhnlichen Nothstandes es dringend erfordert, können, insofern die K a m m e r n nicht versammelt sind, unter Verantwortlichkeit des gesammten Staatsministeriums, Verordnungen, die der Verfassung nicht zuwiderlaufen, m i t Gesetzeskraft erlassen w e r den. Dieselben sind aber den K a m m e r n bei i h r e m nächsten Zusamment r i t t zur Genehmigung sofort vorzulegen."

I n Preußen gab es zu dieser Zeit keine gesetzliche Grundlage für die i m Falle der Mobilisierung notwendig werdenden Maßnahmen zur Sicherstellung des Unterhalts und der Operationen der Armee. Ein i m wesentlichen mit der Verordnung vom 12. November übereinstimmender Gesetzentwurf war i n Bearbeitung, jedoch aus verschiedenen Gründen 89 noch nicht zum Abschluß gekommen. Ende November 1850 wurde den Kammern die Verordnung zur nachträglichen Zustimmung vorgelegt. Die i m Jahre 1851 stattgefundene Debatte 90 wurde i n beiden Kammern kontrovers geführt. Eine Minderheit i n beiden Kammern hielt die Verordnung für verfassungswidrig. Die Kammermitglieder vertraten die Ansicht, daß die Kompetenzen des Monarchen nach den A r t . 48 und 63 der Verfassung i h m nicht das Recht geben würden, i n das historisch-politische Recht der Kammern, die Steuern und Anleihen zu bewilligen (Art. 100, 104) und das Budget festzusetzen (Art. 99), einzugreifen. Das königliche Verordnungsrecht könne dort nicht Platz greifen, wo die Verfassung nur Rechtssetzung „durch Gesetz" vorsehe wie i m Titel V I I I der Verfassung „Von den Finanzen". Auch handele es sich nicht u m eine „Etatüberschreitung" nach A r t . 104, für die eine nachträgliche Genehmigung genüge. Denn ein solcher Fall liege nur dann vor, wenn die Etatüberschreitung m i t 88

I n : Sten.Ber. I I . Kammer, 3. Bd., l . A b t h . (1851), Nr. 12, S.73ff. Vgl. dazu den Kommissionsbericht zu der Verordnung v o m 12. November 1850, in: Sten.Ber. I I . Kammer, 3. Bd., l . A b t h . (1851), Nr. 78, S. 563 ff. 90 Vgl. hierzu insb. die Sten.Ber. I L Kammer, 1. u, 2. Ed. (1851). 89

150

I I . Teil: Konstitutionalismus

vorhandenen M i t t e l n bestritten werden, nicht aber, wenn neue Mittel erst beschafft werden müßten. Die Verordnung bürde aber dem Land neue Lasten und der Staatskasse neue Verpflichtungen auf, kreiere neue verzinsliche Staatsschulden und schreibe — denn ihrem Wesen nach hätten die wichtigsten der geforderten Leistungen die Natur einer Kriegssteuer — neue Steuern aus. Gegen diese Argumentation wandte sich die Majorität. Sie versuchte die Anwendbarkeit der A r t . 63 bzw. 104 der Verfassung darzutun. Nach ihrer Meinung stünden die Gesetzesvorbehalte des Titels V I I I der Verfassung auf der gleichen Stufe wie die übrigen Gesetzesvorbehalte. Nur A r t . 107 mache davon eine Ausnahme, wenn er die Verfassungsänderung nur auf dem „ordentlichen Wege der Gesetzgebung" zulasse. Auch bei anderen Gesetzesdiskussionen sei die i n dieser Formulierung zum Ausdruck gekommene Sonderstellung anerkannt worden; sachlich bedeute sie dasselbe wie die Formulierung i n A r t . 95, nämlich, daß ein besonderer Schwurgerichtshof nur „durch ein mit vorheriger Zustimmung der Kammern zu erlassendes Gesetz" errichtet werden könne. A l l e i n diese beiden Formulierungen seien hinreichend, die über A r t . 63 verfassungsmäßige Möglichkeit einer oktroyierten Normierung zu verhindern. Das Hauptargument der Mehrheit, die die weiteren Voraussetzungen des A r t . 63 für gegeben ansah, stützte sich jedoch auf A r t . 48 91 . I m Kommissionsbericht fand es folgende Formulierung 9 2 : „Das Recht des Königs, K r i e g zu erklären, welches durch A r t i k e l 48 der Verfassungsurkunde garantiert ist, umfaßt, w e n n es eine Wahrheit sein soll, das Recht, diejenigen Anordnungen zu treffen, ohne welche eine Kriegsführung oder selbst n u r eine Kriegsrüstimg unmöglich sind, also auch das Recht, die für die Kriegsführung unerläßlichen M i t t e l , so w e i t sie nicht schon der Regierung zur Verfügung gestellt sind, vorläufig zu beschaffen."

Das Verhältnis zwischen A r t . 48 und der Finanzverfassung, jedenfalls insofern als sie der M i t w i r k u n g der Kammern unterliegt, ist nicht definiert. Sicherlich befinden sich beide Rechtspositionen, soweit es u m die vorläufige Mittelbeschaffung zur Kriegsrüstung geht, nicht i n einem logisch-juristischen Verhältnis von lex generalis (Art. 99, 100, 103) zu lex specialis (Art. 48). Grammatikalische und systematische Auslegung fruchten nicht. Die Tatsache, daß der König i m Bereich der auswärtigen Gewalt nur beim Abschluß bestimmter Staatsverträge an die M i t w i r k u n g der Kammern gebunden ist, bei der Kriegserklärung und 91 Daß es vorliegend nicht zu einer Kriegserklärung, sondern lediglich zur Mobilmachung gekommen war, veränderte nicht das Problem, da das, was für den Kriegsfall galt, erst recht i m Falle der vorhergehenden M o b i l m a chung gelten mußte. 92 Sten.Ber. I I . Kammer, 3. Bd., l . A b t h . (1851), Nr. 78, S. 564.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

151

beim Friedensschluß aber allein die gesamte Entscheidungsgewalt besitzt, berechtigt noch nicht zu dem Schluß, daß er damit die für die Kriegsrüstung erforderlichen M i t t e l vorläufig selbst beschaffen kann, da j a gerade insoweit — ebenso wie beim Abschluß von der M i t w i r kung der Kammern bedürftiger Verträge — i n deren Gesetzgebungsund Steuerbewilligungsrecht eingegriffen würde. Einer Zuständigkeit des Königs kraft Sachzusammenhangs steht der eindeutige Wortlaut der A r t . 99 ff. entgegen. Das historisch gewachsene Recht des Königs, seine Prärogative, Krieg zu erklären, steht dem ebenfalls historisch gewachsenen Bewilligungsrecht der Landes- bzw. Volksvertretung gegenüber. Zu beachten ist dabei, daß sich die Verordnung ja formell auf A r t . 63 der Verfassung stützt. Diese Bestimmung gibt dem Monarchen unter bestimmten Voraussetzungen eine Rechtssetzungsbefugnis. I n der Verbindung von A r t . 48 und A r t . 63 scheint m i r die verfassungsmäßige Grundlage für die Verordnung vom 12. November 1850 zu liegen. Einmal galt schon für die Verfassungsbestimmungen des Allgemeinen Landrechts für die Preußischen Staaten der allgemeine Grundsatz 93 : „ W e m die Gesetze ein Recht geben, dem bewilligen sie auch die M i t t e l , ohne welche dasselbe nicht ausgeübt werden kann."

Zwar ist dieser Auslegungsgrundsatz nicht ausdrücklich i n die Verfassung übernommen worden. Jedoch ist nicht ersichtlich, daß die Verfassung sich ausdrücklich gegen diesen allgemeinen Auslegungsgrundsatz wendet, so daß er nach A r t . 109 der Verfassung noch fortgilt. Dies gilt umso mehr, als es u m ein Recht des Monarchen geht und auch die preußische Verfassung dem monarchischen Prinzip näher stand als dem parlamentarischen System, wie bereits dargelegt 94 und wie sich i m Verfassungskonflikt von 1863 -1866 noch zeigen sollte 95 . Das ist auch schon darin zum Ausdruck gekommen, daß dem preußischen Monarchen überhaupt ein verfassungsmäßiges Notverordnungsrecht zustand. Auch die Möglichkeit der verfassungsmäßigen Überschreitung des Staatsetats — nach A r t . 104 — spricht für diese Auslegung der Verfassungsbestimmungen. Daß eine solche Auslegung den konstitutionellen Verfassungen der damaligen Zeit nicht fremd war, beweist A r t . 63 der badischen Verfassung, der dem Großherzog bei Rüstungen zu einem Kriege oder während der Dauer eines Krieges das Recht einräumte, zur schleunigen 93 Einleitung § 89, zitiert nach: Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten v o n 1794. Textausgabe. M i t einer Einführung v o n Hans Hattenhauer, Frankfurt/M., B e r l i n 1970, S. 54. 94 Vgl. oben S. 138. 95 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 337 ff.

152

I I . Teil: Konstitutionalismus

und wirksamen Erfüllung seiner Bundespflichten, auch vor eingeholter Zustimmung der Stände, gültige Staatsanleihen oder Kriegssteuern auszuschreiben. Eine ähnliche Bestimmung enthielt die Verfassungsurkunde für das Herzogtum Sachsen-Coburg-Saalfeld vom 8. August 182196 in A r t . 66. Dagegen sehen die württembergische Verfassung i n A r t . 109 und die Verfassungsurkunde für das Kurfürstentum Hessen vom 5. Januar 183197 i n A r t . 143 ein Verbot der Erhebung außerordentlicher Kriegssteuern und Landesabgaben ohne vorherige Bewilligung durch die Stände vor. Bemerkenswert ist dabei, daß die Verfassungsurkunde für das Kurfürstentum Hessen vom 13. August 185298 eine derartige Bestimmung nicht mehr enthält. Schließlich gab auch Moser 99 dem Landesherrn das Recht, i n dringender Not „mittelst einseitiger Ausschreibung der Nothdurft ohne Zuziehung der Landstände sich zu helfen". I n dem hier behandelten Verfassungsstreit sah die Mehrheit auch die Voraussetzungen des A r t . 63 als gegeben an. Problematisch war die Frage, ob durch eine solche Verordnung auch Materien geregelt werden konnten, für die sonst die Gesetzesform vorgeschrieben war. Nach der hier vertretenen Ansicht hat die Verfassung die Regelung einer Materie nur dort durch Notverordnung ausgeschlossen, wo sie die Worte „mit vorheriger Zustimmung der Kammern" bzw. „ i m Wege ordentlicher Gesetzgebung" gebraucht. Die Notverordnung stellt einen Gesetzesersatz für den Notstandsfall dar und erhält ja auch Gesetzeskraft. Neben dieser Auslegungfrage, die i n der preußischen Staatspraxis i n dem hier vertretenen Sinne gelöst wurde 1 0 0 , stellt sich die Frage, ob ein Fall der Dringlichkeit vorgelegen habe. Wenn man bedenkt, daß Preußen i m Falle eines Krieges vor einem großen Konflikt gestanden hätte, so w i r d man das schnelle und energische Handeln der preußischen Regierung verstehen und rechtfertigen können, selbst wenn noch i n begrenztem Umfange Finanzmittel bereitgestanden hätten; der Termin der Zusammenkunft und Entscheidung der Kammern war ungewiß. So stellte die Mehrheit beider Kammern die Verfassungsmäßigkeit der Verordnung vom 12. November fest, indem sie beschloß, „die Dringlichkeit der provisorischen Verordnung vom 12. November 1850 anzuerkennen" 1 0 1 . Gleichzeitig wurde das auf der Verordnung aufbauende, jedoch sehr viel bestimmter und präziser gehaltene Gesetz wegen der 96

Bei Pölitz, 1. Bd., 2. Abth., S. 806 ff. Bei Pölitz, 1. Bd., 1. Abth., S. 613 ff. 98 Bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 360 ff. 99 Moser, Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 16.4, S. 445. 100 Vgl. dazu A r n d t , Verfassungsurkunde, A r t . 63 A n m . 3, S. 261 ff. 101 Beschluß der I I . Kammer v o m 21. März 1851, Sten.Ber. I I . Kammer, 2. Bd. (1851), S. 663 f.; Beschluß der I. Kammer v o m 29. A p r i l 1851, Sten.Ber. I. Kammer, 2. Bd. (1851), S. 1331 f. 97

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

153

Kriegsleistungen und deren Vergütung verabschiedet und am 18. Juni 1851 publiziert 1 0 2 . I I . Das jus pacis als Unterfall des preußischen Staatsvertragsrechts

Die Wiederherstellung des Friedenszustandes erfolgt üblicherweise durch einen zwei- oder mehrseitigen Vertrag, einen Friedensvertrag. Als Vertrag zwischen Völkerrechtssubjekten gehört der Friedensvertrag zur Kategorie der „Staatsverträge", aus denen er freilich als Spezialfall besonders hervorsticht. Um die Friedensvertragsproblematik i n der preußischen Verfassungsurkunde besser verstehen und einordnen zu können, w i r d deshalb zunächst die Stellung der Staatsverträge i n dem Verfassungssystem der konstitutionellen Monarchie unter besonderer Berücksichtigung der preußischen Verhältnisse untersucht werden. 1. Grundlagen des konstitutionellen Staatsvertragsrechts nach den Verfassungen der deutschen Einzelstaaten Die wichtigste Frage, die sich i n diesem Zusammenhang stellt, ist die nach der M i t w i r k u n g der Volksvertretung an dem Abschluß und der Ausführung dieser Staatsverträge. Dabei kann kein Zweifel darüber bestehen, daß i m allgemeinen der Monarch, der zur völkerrechtlichen Vertretung des Staates berechtigt ist, auch Verhandlungen über abzuschließende Verträge mit auswärtigen Regierungen führen, Bevollmächtigte zu diesen Verhandlungen ernennen und sie mit Anweisungen und Instruktionen versehen darf. Unstreitig gebührt i h m auch die Vornahme des formellen Aktes der Ratifikation von Staatsverträgen, durch den die Verträge ja erst verbindlich werden 103 . Zu untersuchen ist jedoch, ob der Monarch die Ratifikation allein kraft eigener Entschließung vornehmen darf oder ob er zuvor oder wenigstens danach der Zustimmung der Volksvertretung bedarf. a) Die Anfänge des verfassungsrechtlichen Staatsvertragsrechts Die Beteiligung der Volksvertretung beim Abschluß von Staatsverträgen fand erst ganz allmählich Eingang i n die Verfassungen der deutschen Staaten. Dies ist darauf zurückzuführen, daß man dem Komplex „Staatsverträge" zu Beginn der konstitutionellen Zeit noch nicht das Gewicht beimaß, das er später erhielt. Das Problem der M i t 102 Gesetzessammlung für die königlich preußischen Staaten (1851), Nr. 20, S. 362 ff. 103 Laband, 2. Bd., S. 156; Weil, S. 21 ff.; mißverständlich Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 281.

154

I I . Teil: Konstitutionalismus

Wirkung beim Abschluß von Staatsverträgen, insbesondere soweit sie nicht lediglich Bündnis- und Friedensverträge darstellten, war aus der ständischen Blütezeit nicht bekannt. Das Aufkommen von „Staatsverträgen" setzte nämlich erst mit der Entstehung der modernen, nach außen h i n abgeschlossenen Staaten ein. I n dieser Zeit bezogen sich die interstatalen Verträge noch vornehmlich auf das Bündniswesen und auf die Kriegsbeendigung durch Friedensschluß. Noch 1785 konnte von Ompteda 104 schreiben: „Die Verträge der Völker bestehen gewöhnlich i n Friedensschlüssen und solchen Tractaten, welche sich auf Krieg und Frieden beziehen." Ein weiterer Grund ist darin zu sehen, daß man noch zu Anfang des 19. Jahrhunderts von einer uneingeschränkten Zuständigkeit des Monarchen auf dem Gebiet der auswärtigen Beziehungen ausging. Eine Ausnahme bildete lediglich die württembergische Verfassung m i t ihrem § 85 105 . Erst die Neue Landschaftsordnung (Landesgrundgesetz) für das Herzogtum Braunschweig vom 12. Oktober 1832106 und das Landesverfassungsgesetz des Königreiches Hannover vom 6. August 1840107 enthielten mit den §§ 7, 8 bzw. § 11 ähnliche Bestimmungen. Paragraph 11 der hannoverschen Verfassung lautete: „Der K ö n i g v e r t r i t t das Königreich i n allen Verhältnissen zu dem deutschen Bunde, den einzelnen Bundes-Staaten u n d den auswärtigen Staaten. N u r Er ordnet die Gesandtschaften an, schließt Verträge m i t andern Staaten ab u n d e r w i r b t dadurch nicht n u r Rechte dem Königreiche, sondern verpflichtet auch dadurch dasselbe zur E r f ü l l u n g der vertragsmäßigen Verbindlichkeiten. Erfordert die Ausführung der Verträge die B e w i l l i g u n g v o n Geldmitteln aus der Landescasse oder sollen die Verträge eine Abänderung bestehender Landesgesetze hervorbringen, so bedarf es hiezu der verfassungsmäßigen M i t w i r k u n g der Stände."

M i t der sog. dritten Welle der Verfassungsgesetze 108 der Jahre 1849/ 50/52 erhielten eine größere Anzahl von Staaten 109 eine diese Materie betreffende Verfassungsvorschrift. 104

V o n Ompteda, S. 583. Vgl. oben S. 143. 106 Bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 695 ff. 107 Bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 209 ff. 108 Vgl. oben S. 137 f. 109 Vgl. §60 des Verfassungsgesetzes für das Fürstentum SchwarzburgSondershausen v o m 12. Dezember 1849, bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 983 ff.; A r t . 48 der Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat v o m 31. Januar 1850, ebenda, S. 76 ff.; § 84 des Landesverfassungsgesetzes für das Herzogtum A n h a l t - B e r n b u r g v o m 28. Februar 1850, ebenda, S. 960 ff.; §70 des revidierten Staatsgrundgesetzes für das Fürstentum Reuß jüngere Linie v o m 14. A p r i l 1852, ebenda, S. 1038 ff.; §128 des Staatsgrundgesetzes für die 105

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

155

b) Die Unterscheidung zwischen völkerrechtlicher und staatsrechtlicher Bedeutung von Staatsverträgen I m Laufe des 19. Jahthuriderts, insbesondere ab 1870, setzte sich allgemein die Meinung 1 1 0 durch, daß man bei Staatsverträgen die völkerrechtliche und die staatsrechtliche Bedeutung unterscheiden müsse, weil sie zugleich Gegenstand des Völkerrechts und des Staatsrechts seien. Die Unterscheidung i n Staats- und Völkerrecht, das Nebeneinander von Staatsrechts- und Völkerrechtsordnung, entsprang der Abgrenzung des modernen Staates nach außen und dem Aufbau einer innerstaatlichen Rechtsordnung. Anknüpfungspunkt für diese Rechtsordnung waren nicht mehr individuell-personale Beziehungen, sondern die allgemeine Unterwerfung der Bewohner unter die Staatshoheit. Während i m Mittelalter aufgrund der personalen Rechtsstruktur und der Idee der christlichen Universalität Herrschaft durch Kaiser und Papst zumindest ihre theoretische Legitimation fand, begründeten die Staatstheoretiker der frühen Neuzeit die Obrigkeit innerstaatlich. M i t dem Ende der christlichen Universalität verlor auch die zu den Nichtchristen gezogene Grenze ihre Bedeutung. I n der säkularisierten Welt grenzten sich nur noch die Staaten gegeneinander ab, die intern ihre eigene Rechtsordnung errichtet hatten und ihre Interaktionen i m Idealfall an einer noch i m Werden begriffenen Rechtsordnung ausrichteten. Das Nebeneinander von Staatsrechts- und Völkerrechtsordnung bedingte die Ambivalenz der auswärtigen Gewalt, die sich i n dem Spannungsverhältnis zwischen Außenvertretung und Innenlegitimation und speziell i m Staatsvertragsrecht, i n der Unterscheidung zwischen völkerund staatsrechtlicher Bedeutung von Staatsverträgen, äußerte. Solange der Staatsvertrag als Vereinbarung von Staaten nur nach außen w i r k t , sind nur die kontrahierenden Staaten gebunden. Sobald aber den Bestimmungen des Staatsvertrags auch i m Innern des Staates für die Staatsangehörigen bindende K r a f t zukommen soll, bedarf der Vertrag der innerstaatlichen Umsetzung nach dem Staatsrecht. Diese kann durch ein Gesetz, eine Verordnung oder eine Verfügung erfolgen. Die Unterscheidung der beiden Seiten des Staatsvertrages 111 setzte sich fort i n der Unterscheidung zwischen völkerrechtlichem Abschluß Herzogtümer Sachsen-Coburg-Gotha v o m 3. M a i 1852, ebenda, S. 652 ff.; §11 der Verfassungsurkunde für das Fürstentum Waldeck v o m 17. August 1852, ebenda, S. 1094 ff.; A r t . 6 des revidierten Staatsgrundgesetzes für das Großherzogtum Oldenburg v o m 22. November 1852, ebenda, S. 900 ff.; §31 des Grundgesetzes für das Fürstentum Schwarzburg-Rudolstadt v o m 21. März 1854, ebenda, S. 1017 ff. 110 Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 387 ff.; Weil, S. 13 ff. m. w. N.; Dienstfertig, S. 13 ff. 111 Vgl. für Gebiet s ver änderungsverträge: § 85 der württembergischen V e r fassung von 1819; § 70 der Verfassung für Reuß jüngere L i n i e v o n 1852;

156

I I . Teil: Konstitutionalismus

und staatsrechtlicher Wirksamkeit des Staatsvertrages. Freilich wurde diese Unterscheidung vereinzelt geleugnet; so vertraten Leoni 112 , Stork 1 1 3 , Kaufmann 1 1 4 und Affolter 1 1 5 die These, daß es einer Umsetzung des Vertrages i n einen staatlichen Befehl nicht mehr bedürfe, weil schon der Vertrag selbst die Behörden und Bürger verpflichte. Umgekehrt behauptete Zorn 1 1 6 : „Staatsverträge sind somit an sich lediglich faktische Verabredungen zwischen mehreren Staaten; den Rechtscharakter empfangen sie, indem sie mit der Kraft des Gesetzes oder der Verordnung ausgestattet werden." Diese Autoren vermochten sich jedoch nicht durchzusetzen. Gegen Ende des 19. Jahrhunderts bestand eine communis opinio doctorum, daß man zwischen der völkerrechtlichen und der staatsrechtlichen Bedeutung von Staatsverträgen unterscheiden müsse: Ein Staatsvertrag als solcher begründet nur für den Staat eine rechtliche Verpflichtung nach außen. U m seinen Inhalt i m Staatsinnern für die Behörden und Bürger verbindlich zu machen, bedarf es eines besonderen staatlichen Befehles. Bei absolutistischer Regierungsweise war ein Konflikt zwischen dem völkerrechtlichen Abschluß und der innerstaatlichen Durchführung des Staatsvertrages weit weniger möglich, da der Monarch den Vertrag sowohl nach außen als auch i m Innern des Staates verbindlich machte. I n Staaten mit konstitutionellen Verfassungen dagegen konnten für beide Akte verschiedene „Organe" zuständig sein. Zur Ausführung eines Staatsvertrages war je nach seinem Inhalt und nach der Verfassung des betreffenden Staates bald ein Gesetz, bald eine Verordnung oder eine Verfügung bzw. eine Verwaltungsmaßnahme erforderlich. War nun der Erlaß eines Gesetzes vorgeschrieben, so konnte i n den konstitutionellen Staaten, i n denen zur Ausübung der gesetzgebenden Gewalt eine Beteiligung der Volksvertretung notwendig war, durch deren Widerstand die Erfüllung der völkerrechtlichen Verbindlichkeit unmöglich werden. Um diesen Konflikt nach Möglichkeit zu verhüten und u m die Volksvertretung nicht durch die mit dem Abschluß des Vertrages eintretende völkerrechtliche Verpflichtung bei ihrer Entscheidung für oder gegen die Ausführung des Vertrages zu präjudizieren, enthielten viele Verfassungen Bestimmungen, wonach auch schon § 31 der Verfassung für Schwarzburg-Rudolstadt von 1854; § 2 des Grundgesetzes für das Herzogtum Sachsen-Altenburg v o m 29. A p r i l 1831, bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 574 ff. 112 Leoni, AöR 1. Bd. (1886), S. 506. 113 Stork, Staatsverträge, S. 525 ff. 114 Kaufmann, S. 31. »5 Affolter, A n n D R 36. Jg. (1903), S. 186. 116 Zorn, Staatsrecht, l . B d . , S. 500.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

157

zum Abschluß des Vertrages eine M i t w i r k u n g der gesetzgebenden Körperschaften stattzufinden hatte. c) Das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Staatsrecht i m Hinblick auf die Legitimation der zum Abschluß eines Staatsvertrages zuständigen Staatsorgane I n diesem Zusammenhang stellte sich sogleich die Frage: I n welchem Umfang ist der völkerrechtliche Vertreter eines Staates, d. h. i n konstitutionellen Staaten der Monarch, zum Abschluß legitimiert? Und als Vorfrage: Kann ein staatliches Grundgesetz sich völkerrechtliche W i r k samkeit beilegen und sind nicht vielmehr nach den Grundsätzen des Völkerrechts staatsrechtliche Beschränkungen der Kontraktfähigkeit des Staatsoberhauptes völkerrechtlich, anderen Staaten gegenüber, bedeutungslos? Zunächst ist festzustellen, daß, wenn man sich auf den Standpunkt der Anerkennung des Völkerrechts stellt, die Frage nach der Legitimation des Staatsoberhauptes zum Abschluß eines Staatsvertrages eine völkerrechtliche ist 1 1 7 . Sie betrifft eine Voraussetzung für das Zustandekommen des Vertrages und stellt eine rechtserzeugende Tatsache für Rechte und Pflichten der Staaten untereinander dar. Dies war Ende des 19. Jahrhunderts ganz herrschende Meinung 1 1 8 ; auch Meier 1 1 9 kam zu diesem Ergebnis. Die Staatsrechtswissenschaft wies nun i n der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts nach, daß das Völkerrecht keinen Satz kannte, nach dem dem Monarchen als Souverän das jus repraesentationis omnimodae und damit auch das unbedingte Recht zum A b schluß von Staatsverträgen zustand 120 . Weiterhin mußte man sogar feststellen, daß das Völkerrecht keine positiven Rechtssätze für die Legitimation bei der Abgabe von Willenserklärungen bereithielt. Zu der Frage, wer eine gültige Willenserklärung eines Staates abzugeben imstande war, verwies es vielmehr zurück auf das Staatsrecht, d. h. auf die einzelnen nationalen Verfassungen 121 . Das Völkerrecht mußte näm117

Triepel, Völkerrecht u n d Landesrecht, S. 236. Triepel, Völkerrecht u n d Landesrecht, S. 236 f.; Weil, S. 31 ff. m. w. N.; Dienstfertig, S.29 m . w . N . ; Tezner, GrünhutsZ 20. Bd. (1893), S. 123; Brie, AöR 4. Bd. (1889), S. 36 f. m. w. N.; unklar, aber w o h l ebenso, Meyer, S. 628 m. w. N. 119 Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 100, a. Α.: Weil, S. 30. 120 Gorius, A n n D R Jg. 1874, S. 761 ff.; Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 100; Laband, Bd. 2, S. 133 m. w. N.; Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 264 ff.; Weil, S. 28 m . w . N . ; Dienstfertig, S.29; Tezner, GrünhutsZ 20. Bd. (1893), S. 131; a. Α.: Heilborn, System des Völkerrechts, S. 138 ff., insb. S. 143 ff. 121 Gorius, A n n D R Jg. 1874, S. 763 f.; Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 100; Brie, AöR 4. Bd. (1889), S. 37; Weil, S. 37 ff.; Triepel, Völkerrecht u n d Landesrecht, S.236f.; v o n Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 301 f. 118

158

I I . Teil: Konstitutionalismus

lieh die Tatbestände, an die es seine Rechtsfolge knüpfte, nicht notwendigerweise selbst formulieren. Vielmehr genügte es, wenn es vom nationalen Verfassungsrecht formulierte Tatbestände i n Form sogenannter Blankettsätze 122 i n der eigenen völkerrechtlichen Ordnung gelten ließ. Damit folgte bzw. begründete man die Relevanztheorie, wonach die Verweisung des Völkerrechts auf das nationale Verfassungsrecht sich auf die Gesamtheit der die völkerrechtliche Willensbildung und Willenserklärung regelnden Verfassungsnormen erstreckt 123 . d) Die Verlagerung monarchischer Kompetenzen auf die Volksvertretung I n den Verfassungen der deutschen Gliedstaaten trat nun i n bezug auf die Frage, i n welchem Umfang der Monarch eines Staates zum Abschluß eines Staatsvertrag es legitimiert ist, ein Wandel ein. Noch i n der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts war die auf der Grundlage des monarchischen Prinzips bestehende Theorie herrschend, wonach dem Monarchen das Recht zum völkerrechtlichen Vertragsabschluß i m Rahmen des jus repraesentationis omnimodae als Erscheinungsform der persönlichen Souveränität zukam. I n der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wurde diese Theorie vor dem Hintergrund des Vordringens der konstitutionellen Position abgelöst. Die Verfassung beschränkte das monarchische Recht durch das Erfordernis der M i t w i r k u n g der Volksvertretung beim Abschluß von Staatsverträgen. Freilich setzte die Diskussion verstärkt erst m i t der Monographie Ernst Meiers „Über den Abschluss von Staatsverträgen" ein, die 1874 erschienen war. Bereits erwähnt wurde, daß sich etwa seit 1850 auch i n England die Ansicht durchsetzte, daß alle Verträge, die Rechtssätze des heimischen Rechts abänderten und solche, welche dem Staate Geldverbindlichkeiten auferlegten, zu ihrer Ausführung von der Legislative i n den sich darauf beziehenden Vertragsartikeln genehmigt werden mußten 124 . Die Staatsrechtslehre unterschied zunächst zwei Verfassungssysteme i n bezug auf die M i t w i r k u n g der Volksvertretung bei dem Abschluß von Staatsverträgen: das sogenannte „englische" und das „völkerrechtliche" System. Zunächst wurden die Zuordnungsgesichtspunkte allein durch schlichte Gesetzesinterpretation und Anwendung juristischer Auslegungstechniken gewonnen. Seit dem Aufsatz von Gorius 125 versuchte eine weitere Gruppe von Autoren 1 2 6 die Frage nach der Rechts122 Triepel, Völkerrecht u n d Landesrecht, S. 226 ff., insb. S. 235 ff. 123

Vgl. unten S. 158 ff. u n d S. 227 ff. Vgl. oben S. 104 f. 125 Gorius, A n n D R Jg. 1874, S. 760 ff. u n d Jg. 1875, S. 531 ff. 126 Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 346 ff.; Seligmann, S. 146 ff.; Leoni, AöR 1. Bd. (1886), S. 504; Unger, GrünhutsZ 6. Bd. (1879), S. 351 ff. 124

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

159

natur der M i t w i r k u n g der Volksvertretung aus logisch-juristischen Gründen zu beantworten. Sie beanspruchte daher für ihre Resultate Allgemeingültigkeit und übertrug ihre allgemeinen Ergebnisse beispielhaft auf das positive Recht. Freilich wurde durch diesen dritten Lösungsweg der Unterschied zwischen den beiden obengenannten Systemen weiter abgeschwächt, nachdem schon zuvor durch fortschreitende Klarstellung bzw. durch Modifikationen der Theorien und die Uneinheitlichkeit der Staatspraxis die Gegensätzlichkeit der Theorien viel von ihrer ursprünglichen Schärfe verloren hatte. Nach dem sogenannten englischen System blieb die Kompetenz des Monarchen zum völkerrechtlichen Abschluß, d.h. zur Ratifikation des Staatsvertrages, unberührt. Der Volksvertretung wurde lediglich eine zur Ausführung des bereits vom Monarchen völkerrechtlich wirksam abgeschlossenen Staatsvertrages notwendige Gesetzes- und Budgetvorlage unterbreitet. Nach dem sogenannten völkerrechtlichen System w i r k t e die Volksvertretung bereits bei dem Abschluß des Staatsvertrages selbst mit. Freilich ging man i n Deutschland nirgends so weit, der Volksvertretung auch das formelle Mitwirkungsrecht beim Abschluß von Staatsverträgen einzuräumen, mit der Folge, daß Monarch und Volksvertretung gemeinsam beim Abschluß eines Vertrages als völkerrechtliche Vertreter auftraten und i h n gemeinsam ratifizierten. Untersucht man nun die Verfassungsbestimmungen der Gliedstaaten 1 2 7 des Deutschen Bundes, d.h. also die Verfassungen von 1815 bis 1866, so kann man feststellen, daß die Staatswissenschaft der damaligen Zeit noch keine klaren und stringenten dogmatischen Strukturen entwickelt und das Problem noch nicht i n der Weise erfaßt hatte wie etwa die Staatsrechtslehre nach 1875. Zwar trat das Problem seit Anfang der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts i n einigen Verfassungen der deutschen Gliedstaaten auf. Es wurde aber bis 1870 nicht mit der Heftigkeit und Konsequenz diskutiert, wie dies später der Fall war. Eine dogmatische Durchdringung des Problems erfolgte nicht. Schließlich kam i m letzten Quartal des 19. Jahrhunderts die Theorie der condicio juris auf. Diese dritte Theorie besagte, daß der Abschluß eines Staatsvertrages durch das Staatsoberhaupt erfolgte, die völkerrechtliche Gültigkeit der abgeschlossenen Verträge aber von der Zustimmung der Volksvertretung abhängig sei. Dabei wurde allerdings oft nicht klargestellt 1 2 8 , ob es sich bei der Zustimmung u m eine resolutive oder suspensive condicio handelte. 127 Vgl. hinsichtlich der Zuordnung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen der deutschen Gliedstaaten zu den verschiedenen Systemen Riess, S. 21 ff.; Weil, S. 49 ff.; Pommerening, S. 44 ff. 128 So n i m m t z. B. Leoni, AöR 1. Bd. (1886), S. 498 ff. dazu nicht Stellung.

160

I I . Teil: Konstitutionalismus

2. Die Stellung des Monarchen und der Volksvertretung im preußischen Staatsvertragsrecht (Art. 48 preußische revidierte Verfassung) a) Die Beschränkung des monarchischen Abschlußrechts durch die Übernahme des „völkerrechtlichen Systems" Streit entzündete sich bei der Auslegung des A r t . 48, der Vorbild für Bestimmungen mehrerer Verfassungen der Jahre 1850/52 wurde, daran, wie es zu verstehen sei, daß bestimmte Staatsverträge zu ihrer Gültigkeit der Zustimmung der Kammern bedürfen. Zunächst vertraten von Rönne und Gneist 129 die Meinung, daß das Zustimmungsbedürfnis i n A r t . 48 nicht die völkerrechtliche Gültigkeit des Vertrages nach außen betreffe, sondern lediglich die Ausführung der Vertragsbestimmungen i m Innern des Staates. Gneist begründete dies einmal damit, daß das konstitutionelle Staatsrecht die ausschließliche Repräsentation des Staates i n seinen auswärtigen Beziehungen durch den Souverän und vornehmlich auch die Befugnisse des Souveräns, den Staat nach außen h i n verbindlich zu verpflichten, fordere; sodann damit, daß nach dem Wortlaut des A r t . 48 dem König das unbedingte Recht beigelegt sei, Verträge zu „errichten". Schließlich stützte er sich noch auf A r t . 68 der Staatsverfassung Belgiens vom 25. Februar 1831130, die Quelle der preußischen sei, insbesondere auf die Worte „n'ont effet, qu'après avoir reçu l'assentiment des chambres", die i n Übereinstimmung m i t der belgischen Praxis nur dahin zu verstehen seien, „que c'est seulement pour l'exécution des traités, que l'assentiment des chambres doit être reclamé par le gouvernement". Von Rönne wies zusätzlich noch darauf hin, daß die Frage nach der Gültigkeit des Staatsvertrages nach außen nicht eine nach Staatsrecht, sondern nach Völkerrecht zu beurteilende sei. Dagegen wandten sich Meier und von Schulze-Gaevernitz 131 , indem sie zu Recht die Ansicht vertraten, daß nach A r t . 48 der preußischen Verfassungsurkunde die bindende Kraft der Verträge erst mit der Zu129 V o n Rönne, Staatsrecht der Preußischen Monarchie, l . B d . , l . A b t h . , 2. Aufl., S. 368; Gneist, Gutachten, S. 339 ff. Später haben sich dieser Auffassung eine Reihe weiterer Autoren angeschlossen: Laband, Bd. 2, S. 135 Fußnote 2 m. w . N.; Meyer, S. 629 Fußn. 8 m. w. N.; A r n d t , Verfassungsurkunde, A r t . 48 A n m . 3 , S. 194 f.; Schwartz, A r t . 48 A n m . C, S. 139; Weil, S.85; sowie w. N. bei Seligmann, S. 41 Fußn. 1. 130 Bei Pölitz, 2. Bd., S. 237 ff. 131 Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 212 ff.; von Schulze-Gaevernitz, 2. Bd., S. 616 ff. Später sind dieser Auffassung gefolgt: Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 322 ff.; Prestele, S. 80 ff.; Riess, S.21ff.; Pommerening, S. 49 ff.; w e i tere Nachweise bei Meyer, S. 629 Fußn. 9; Seligmann, S. 96 Fußn. 1; Brie, AöR 4. Bd. (1889), S. 36.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

161

Stimmung der Kammern eintrete und daß an den Mangel der Zustimmung die Folge der Nichtigkeit der Verträge sich anknüpfe. Es gebe keinen Satz des konstitutionellen Staatsrechts, wonach der Monarch eine unbeschränkte Kompetenz zum völkerrechtlichen Vertragsabschluß habe. Bereits die württembergische Verfassung habe i n § 85 das Vertragsabschlußrecht des Königs eingeschränkt 132 . I m übrigen stehe auch der Wortlaut des A r t . 48 dagegen. Danach dürfe der preußische König Verträge aller A r t „errichten". Nach Gneist und von Rönne bedeute dies soviel wie: den Vertrag unter allen Umständen perfekt und nach außen h i n verbindlich machen. U m dies auszudrücken, hätte aber das Wort „schließen" viel näher gelegen. Das Wort „errichten" deute eher darauf hin, das M i n i m u m von Berechtigung, welches dem König bei Vertragsschließungen jeder A r t unter allen Umständen zustehen solle, also den Inbegriff der Verhandlungen, der Ratifikation und der Publikation, entsprechend zu bezeichnen. Schließlich halte die preußische Verfassungsurkunde sich auch nicht streng an den Wortlaut des A r t . 68 der belgischen Verfassung. Denn gerade derjenige Ausdruck, der die nur staatsrechtliche Bedeutung der Zustimmung der Kammern i n der belgischen Verfassung trage, sei ausnahmsweise nicht wörtlich übersetzt worden. Wenn das Wort „effet" lediglich Wirksamkeit und Ausführung bedeute, so habe der Ausdruck „Gültigkeit" i n A r t . 48 seinen Gegensatz i n dem Begriff „Nichtigkeit". Dieser Meinung kann i n vollem Umfange zugestimmt werden; anzumerken bleibt, daß von Rönne bei seinem Argument verkennt, daß das Völkerrecht i n dieser Frage mangels eigener Regelungsnorm inhaltlich auf das Staatsrecht zurückverweist. Auch die Staatspraxis stimmt mit dieser Auslegung überein 133 . Dort wo die Regierung vor der Zustimmung der Kammern einen Vertrag ratifiziert hatte, suchte sie nachher ihr Vorgehen m i t dem Hinweis auf eine Notstandslage zu entschuldigen. b) Der Umfang der M i t w i r k u n g des Landtages beim Abschluß von Staatsverträgen Wichtiger als dieser Streitpunkt war die Frage, welche A r t von Verträgen der Zustimmung des Landtages bedurften. A l l e i n die Verfassung von Anhalt-Bernburg 1 3 4 sah ein generelles Genehmigungserfordernis durch den Landtag zur Gültigkeit aller von dem Herzog m i t anderen Regierungen abgeschlossenen Staatsverträge vor. Dagegen enthielt schon die württembergische Verfassung eine differenzierende Regelung. Die Aufzählung der verschiedenen Regelungsmaterien von Staats132

Vgl. dazu Prestele, S. 85; Riess, S. 87 ff.; Meyer, S. 629 Fußn. 9. 133 v g L dig Nachweise bei Meier, Abschluss v o n Staatsverträgen, S. 218. 134

§ 84 der Verfassung v o n 1850.

11 Rieder

162

I I . Teil: Konstitutionalismus

Verträgen vermochte allerdings nicht den Umfang der zustimmungsbedürftigen Verträge klar zu umgrenzen. Die Kriterien „neue Last auf das Königreich" und „Verpflichtung, welche den Rechten der Staatsbürger Eintrag thun würde" lassen keine eindeutige Grenzziehung zu, die etwa nach formellen Gesichtspunkten den Bereich der zustimmungsbedürftigen Verträge absteckt. Eine klare Regelung enthält die Verfassung von Hannover 135 , wenn sie die M i t w i r k u n g der Stände zur Ausführung der Verträge nur dann für erforderlich erklärt, falls deren Steuerbewilligungsrecht oder deren Beteiligung an der Gesetzgebung berührt wird. Die preußische Verfassung enthält eine ähnliche Formulierung, wie sie die württembergische Verfassung kennt. Letztlich spitzt sich das Problem auf die Frage zu, ob den beiden preußischen Kammern bei dem Abschluß von Staatsverträgen eine breitere Kompetenz zustehen soll, als sie ihnen nach der Verfassung für den innerstaatlichen Bereich ohnehin zusteht. Vor der Aufnahme einer Bestimmung der hier behandelten A r t i n die Verfassung bestand liberalerseits immer das Bedenken, daß die innerstaatliche Verfassungsordnung durch Verträge m i t auswärtigen Staaten absichtlich von dem Monarchen ausgehöhlt werden könnte. Schon Constant 136 wies auf diese Gefahr hin, wenn er sagte: „Les clauses des traités étant à la discrétion du pouvoir royal, s'il pouvait rendre obligatoires pour la nation des clauses qui influeraient sur sa situation intérieure, aucune constitution ne pourrait subsister. U n roi superstitieux traiterait avec u n de ses voisins pour supprimer la tolérance religieuse. Un roi ennemi de la liberté de la presse traiterait avec un autre pour soumettre les écrivains aux plus oppressives restrictions. Ainsi tous les articles constitutionnels pourraient être rapportés, sans discussion et d'un trait de plume. Le despotisme et la persécution reviendraient du dehors, masqués en traités de paix, et les ambassadeurs du roi seraient le véritable pouvoir législatif d'un tel peuple." U m diese Bedenken auszuräumen, sind diese Verfassungsartikel i n die Verfassung aufgenommen worden. Danach würden sie lediglich die innerstaatliche Machtverteilung zwischen Monarchen und Volksvertretung i m Hinblick auf die Staatsverträge aufrechterhalten. I n diesem Sinne verstand auch von Mohl 1 3 7 § 85 der württembergischen Verfassung. Nach i h m bedurften i n Württemberg nur solche Verträge, „welche die persönlichen oder sachlichen Rechte der Staatsbürger betreffen und ungünstig ändern könnten", der Zustimmung der Stände. 135 136 137

Vgl. oben S. 154. Constant, Additiones et notes, S. 300. V o n Mohl, Staatsrecht, 1. Th., S. 237, 674 f.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

163

„Ohne diese Einwilligung bei . . . (Staatsverträgen, d. Verf.) stände es bei der Regierung, das ganze Recht der Ständeversammlung i n Bezug auf die Gesetzgebung und Beaufsichtigung des Staatshaushaltes rein illusorisch zu machen". Diese Ansicht setzte sich seit Mitte des 19. Jahrhunderts auch i n England durch 138 . I n den Vereinigten Staaten von Amerika war die Meinung über die M i t w i r k u n g des Repräsentantenhauses geteilt 1 3 9 . I n Preußen vertrat von Rönne 140 die Ansicht, daß praktisch alle Staatsverträge der M i t w i r k u n g der Kammern bedürften. Er verstand unter dem Begriff „Staatslast" jede Verpflichtung des Staates, ohne Unterschied der Größe und der Bedeutung ihres Objekts und gleichviel, ob sie auf eine Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet ist. Damit fielen alle zweiseitigen — nach Auslegung des Wortes „Last" i n Anlehnung an das Privatrecht, i n dem das Wort „lästig" zweiseitig bedeutet — Verträge darunter, d. h. alle Verträge, bei denen die Parteien wechselseitige Verpflichtungen übernehmen, ganz gleich, ob solche Verbindlichkeiten für den Staat oder die einzelnen nur i m Wege der Gesetzgebung oder auch auf dem Verordnungs- und Verfügungswege begründet werden können. Schon die bloße Verpflichtung zur gegenseitigen Auslieferung von Deserteuren, Militärpflichtigen und Verbrechern sollte als Last des Staates angesehen werden 141 . Ferner sollte auch die Notwendigkeit eines fortwährenden Vigilierens und vielfacher Schreibereien zu einer Last des Staates gerechnet werden, da sie entsprechende Anstalten und Vermehrung des Beamtenpersonals und dergleichen voraussetzten, woraus Kosten für den Staat erwüchsen. A r t . 48 hat den fast gleichlautenden, bereits oben erwähnten A r t . 68 der belgischen Verfassung zum Vorbild. Schon i n Belgien hat man den Begriff „Staatslast" und „Handelsvertrag" als sehr unbestimmt empfunden. Nachdem man i n der oktroyierten preußischen Verfassung von 1848 i n dem hier interessierenden Punkt die belgische Regelung übernahm, wurde bei der Revision der Verfassung 1850 der Verbesserungsantrag der Abgeordneten Scherer und von Klützow 1 4 2 abgelehnt, der lautete: „Solche (anderen, d. Verf.) Verträge bedürfen insoweit, als dadurch einzelnen Staatsbürgern Verpflichtungen auferlegt oder dem Staate Ausgaben, die besondere Verwilligung erheischen, verursacht werden, zu ihrer Gültigkeit der Zustimmung der Kammern. Diese Zustimmung ist jedoch bei Handelsverträgen immer, bei Friedensver138

Vgl. oben S. 104 f. Vgl. oben S. 109 f. 140 V o n Rönne, Staatsrecht der Preußischen Monarchie, l . B d . , 2. Aufl., S. 368 f. 141 Meier, Abschluss v o n Staatsverträgen, S. 233. 142 Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 335. 139

1

l.Abth.,

164

I I . Teil: Konstitutionalismus

trägen dagegen niemals erforderlich." A u f diese Ablehnung berief sich von Rönne als argumentum e contrario, freilich zu Unrecht, da die Gründe für die Ablehnung durchaus verschieden gelagert waren und Scherer selbst von seinem Antrag sagte 143 : „ . . . , daß w i r nicht eine A l teration des Gedankens der Verfassungskommission, sondern nur eine präzisere Fassung dieses Gedankens anstrebten". Gegen die extensive Auslegung durch von Rönne, die besonders i n der Zeit des preußischen Verfassungskonflikts Zulauf erhalten hatte, wendete sich zu Recht die herrschende Meinung 1 4 4 der Staatsrechtslehre i n Übereinstimmung m i t der Staatspraxis. Sie schloß sich der Auffassung des Staatsrechtlers von Mohl an, daß nur, wenn das Budget- und Gesetzgebungsrecht der Kammern berührt wurde, die Staatsverträge der Zustimmung der Kammern bedurften. Diese Auslegung hält i m Ergebnis an der herkömmlichen Machtverteilung zwischen Monarchen und Volksvertretung i m konstitutionellen Staat fest und wahrt den bereits umschriebenen Umfang des ständischen Wirkungskreises auch i m Hinblick auf den Abschluß von Staatsverträgen. I m Prinzip geht die Mitwirkungsbefugnis der Kammern nicht über ihre Beteiligung bei der Gesetzgebung und bei der Ausgabenbewilligung hinaus. So sind dem Monarchen diejenigen Gebiete, auf denen er für seine Staatsangehörige Befehle erlassen kann, auch i m Hinblick auf entsprechende inhaltliche Regelungen i n Staatsverträgen vorbehalten, d.h. er kann ohne M i t w i r k u n g anderer Staatsorgane sowohl den Vertrag völkerrechtlich schließen als auch die zu seiner Ausführung erforderlichen Befehle geben. Es sind das diejenigen Verfügungen und Verordnungen, die er kraft eigenen Rechtes erlassen kann und zu deren Verwirklichung kein Gesetz erforderlich ist. 3. Das Friedensvertragsrecht des preußischen Monarchen in seiner konstitutionellen Beschränkung a) Die Übernahme des „englischen Systems" i n das preußische Friedensvertragsrecht Die Diskussion u m das Friedensvertragsrecht wurde i n Preußen wieder sehr lebhaft geführt. Ein direkter Zusammenhang ergab sich bei der Behandlung der Materie der Staatsverträge. Wie ein Vergleich der A r t . 46 der oktroyierten und A r t . 48 der revidierten Verfassung ergibt, hatte die Vorschrift gerade i n puncto „Friedensverträge" eine Änderung erfahren. A r t i k e l 46 beruhte auf dem wortgleichen A r t . 24 der 143

Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 341. Gneist, Gutachten, S. 362 ff.; Meier, Abschluss v o n Staatsverträgen, S. 234; Meyer, S. 628 Fußn. 6; A r n d t , Verfassungsurkunde, A r t . 48 A n m . 6, S. 195 m. w. N.; Prestele, S. 83 ff.; Riess, S. 24 ff.; Pommerening, S. 52. 144

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

165

Regierungsvorlage vom 20. Mai 1848145, gegenüber dem A r t . 47 des Kommissionsentwurfes der preußischen Nationalversammlung 146 noch einen Schritt weiterging. Er nahm die völlige Gleichstellung der Friedensverträge mit anderen Verträgen ausdrücklich an und forderte daher für die Gültigkeit sowohl der Friedensverträge als auch aller anderen Verträge die Zustimmung oder wenigstens die nachträgliche Genehmigung der Kammern, ohne auf den Inhalt der Friedensverträge oder der anderen Verträge abzustellen. Nachdem die oktroyierte Verfassung die Regierungsvorlage übernommen hatte, entstanden bei der Revision der Verfassung Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung des A r t . 46. Dieser Streit stand nicht zuletzt i m Zusammenhang mit den Meinungsverschiedenheiten über die Bedeutung und Tragweite der Formel „Verträge, durch welche dem Staate Lasten oder einzelnen Staatsbürgern Verpflichtungen auferlegt werden". Gerade i n Folge dieser unterschiedlichen Auffassungen schien es der Mehrheit der Verfassungskommission der II. Kammer notwendig, durch eine bestimmte Wortfassung jede Möglichkeit einer Auslegung auszuschließen, nach welcher der König bei Friedensverträgen jemals und unter irgendwelchen Bedingungen an die Zustimmung der Kammern gebunden sein sollte. Nach mehrfachen Versuchen, diesen Gedanken i n eine passende Formulierung zu gießen, zog die Kommission — unter Aufgabe des Antrages, i m ersten Satze hinter dem Worte „Regierungen" die Worte, „ohne Zuziehung der Kammern", hinzuzufügen, i m Schlußsatz aber hinter „bedürfen" das Wort „dagegen" einzuschieben — es vor, die bisherige Fassung des A r t . 46 unverändert beizubehalten. Den beiden Sätzen dieser Vorschrift sollte allerdings ein dritter hinzugefügt werden, der lauten sollte: „Friedens-Verträge bedürfen dieser Zustimmung nicht." Die Zweite Kammer lehnte nun zwar i n ihrer Sitzung vom 19. September 1849147 diesen Änderungsvorschlag ab, beschloß aber auf Antrag des Abgeordneten von Bodelschwingh die endgültige Fassung des A r t i kels 48. Von Bodelschwingh 148 erklärte vor der Zweiten Kammer, daß er der Sache nach ganz unbedingt für den Antrag der Kommission eintrete und sich sein Amendement i m wesentlichen auch nicht von dem Antrag der Kommission unterscheide. Den Unterschied sah er allein i n der redaktionellen Fassung des Artikels nämlich, „daß i n dem Antrage der Verfassungskommission die Bedingungen über Friedensschlüsse ohne Noth i n zwei räumlich getrennte Sätze zerrissen sind, und daß zweitens die Entziehung der Friedensverträge von der Kammergeneh145 146 147 148

Bei v o n Rönne, Verfassungsurkunde, A r t . 48 A n m . I, S. 100. Bei v o n Rönne, Verfassungsurkunde, A r t . 48 A n m . I I , S. 100. Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 335 ff. Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 336.

166

I I . Teil: Konstitutionalismus

migung als Ausnahme hingestellt ist, was sie doch nicht sein soll, während die von meinen Freunden und von m i r vorgeschlagene Fassung, wie ich glaube, dasselbe eben so deutlich ausdrückt, und dennoch die Fehler, welche ich so eben angedeutet, vermeidet". Neben diesem Vorschlag standen noch drei weitere Amendements zur Debatte, nämlich das des Abgeordneten Scherer 149 : „Der K ö n i g hat das Recht, K r i e g zu erklären, Frieden zu schließen u n d Verträge m i t fremden Regierungen zu errichten. Solche Verträge bedürfen insoweit, als dadurch einzelnen Staatsbürgern Verpflichtungen auferlegt oder dem Staate Ausgaben, die besondere V e r w i l l i g u n g erheischen, verursacht werden, zu ihrer Gültigkeit der Zustimmung der K a m mern. Diese Zustimmung ist jedoch bei Handelsverträgen immer, bei Friedensverträgen dagegen niemals erforderlich,"

sowie zwei Änderungsvorschläge des Abgeordneten Wentzel 150 Nr. 1: „den A r t i k e l 46 i n 2 A r t i k e l zu theilen u n d ihnen folgende Fassung zu geben: A r t i k e l 46 a. Der K ö n i g hat das Recht, K r i e g zu erklären u n d Frieden zu schließen. A r t i k e l 46 b. Der K ö n i g hat das Recht, Verträge m i t fremden Regierungen zu errichten. Handels-, so w i e andere Verträge, durch welche dem Staate Lasten oder einzelnen Staatsbürgern Verpflichtungen auferlegt werden, bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Zustimmung der Kammern." oder Nr. 2: „den v o n der Kommission vorgeschlagenen Zusatz: Friedensverträge bedürfen dieser Zustimmung nicht, zu streichen."

Einig war man sich unter den Abgeordneten darüber, daß die Formulierung „Frieden schließen" bedeute, daß eine kriegerische Auseinandersetzung dem Friedensschluß vorausgegangen sein müsse, die durch den Friedensvertrag beendet werde. I m Friedensvertrag muß also eine Kriegsbeendigung vereinbart worden sein. Ein bloßer Freundschaftsoder Bündnisvertrag war kein Friedensvertrag i m Sinne des A r t . 46 bzw. 48 der Verfassungen. Selbst wenn man einen Vertrag förmlich als „Friedensvertrag" bezeichnen würde, fiele er nicht unter diese Vorschriften, es sei denn, er beendete zumindest auch einen Kriegszustand. Inhaltlich gehen Friedensverträge häufig über das Maß derjenigen Regelungsmaterie hinaus, welche Friedensverträgen als solchen — i m engeren Sinne — immanent sind. Sie beschränken sich nicht auf den eigentlichen Friedensschluß, d. h. auf die Friedensklausel, die die Been149 150

Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 335. Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 335.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

167

digung des Kriegszustandes herbeiführt, sowie auf Angelegenheiten, die ohne Zweifel nach der Staatsverfassung zur ausschließlichen Kompetenz der Krone gehören, wie auf Verabredungen über die Einstellung der Feindseligkeiten, Räumung des feindlichen Gebietes, Auslieferung von Kriegsgefangenen, auf die Normierung sonstiger Friedensbedingungen, welche bloß den feindlichen Staat betreffen, wie etwa die Aufhebung von Schiffahrtsabgaben, die Gestattung eines Eisenbahnbaues, die Konstituierung einer Staatsservitut, auf die Beilegung demnächst entstehender Differenzen etwa durch ein Schiedsgericht oder die A r t und Weise einer späteren Kriegsführung sowie auf die Regulierung allgemeiner völkerrechtlicher Verhältnisse. Friedensverträge, deren Inhalt sich auf die Regelung dieser Verhältnisse beschränken würden, durfte der König selbstverständlich endgültig abschließen, ohne daß er zu ihrem Abschluß oder zu ihrer Ausführung der Zustimmung der Kammern bedurft hätte. Dies war communis opinio. Friedensverträge können aber auch Gegenstände enthalten, die i n den Zuständigkeitsbereich der Kammern fielen, d.h. über die i m Staatsinnern nur mit Zustimmung der Kammern eine Regelung getroffen werden konnte. Dies war der eigentlich problematische Inhalt der Friedensverträge. Auch die Abgeordneten erkannten dies; dagegen sahen sie es als selbstverständlich an, daß von der Formulierung „Frieden schließen" auch Friedensverträge mit diesen weitergehenden Bestimmungen umfaßt wurden. Die Frage, die A r t . 48 i m Zusammenhang m i t der Regelung von Friedensverträgen aufwarf und die auch damals i n der Diskussion der Zweiten und der Ersten Kammer hervortrat, ging dahin, ob Friedensverträge, die Angelegenheiten der Gesetzgebung oder der Steuerbewilligung regeln, insoweit zu ihrer Ausführung der Zustimmung der Kammern bedurften. Zwar bezog sich das i n Satz 2 des A r t . 48 statuierte Zustimmungserfordernis nicht auf die i n Satz 1 genannten Friedensverträge, sondern nur auf die „anderen Verträge mit fremden Regierungen". Jedoch betraf das Zustimmungserfordernis i n Satz 2 lediglich den völkerrechtlichen Abschluß dieser Verträge und nicht ihre Ausführung i m Staatsinnern. Indem die Friedensverträge von der allgemeinen Regelung für Staatsverträge des Satzes 2 von vornherein ausgenommen wurden und damit zu ihrem Abschluß niemals die M i t w i r kung der beiden Kammern nötig wurde, trug man der besonderen politischen Bedeutung dieser Vertragsart Rechnung. Wegen des hochpolitischen Charakters der Friedensverträge wollte man den Prozeß der völkerrechtlichen Kriegsbeendigung nicht durch die M i t w i r k u n g der Volksvertretung weiter komplizieren, zumal man davon ausging, daß

168

I I . Teil: Konstitutionalismus

die monarchische Exekutive bei den Friedensverhandlungen die eigene, „nationale" Position schon hinreichend vertreten würde. Hinsichtlich der Ausführung von Friedensverträgen traf A r t . 48 expressis verbis ebenso keine Aussage, wie hinsichtlich der Ausführung der übrigen Staatsverträge. Doch i m Hinblick auf die übrigen Staatsverträge war das Interesse der Volksvertretung, das dahin ging, daß nicht durch staatsvertragliche Regelungen die innerstaatliche Regelungszuständigkeit verschoben bzw. ausgehöhlt wurde, dadurch gewahrt, daß alle Staatsverträge, die das Gesetzgebungs- und das Steuerbewilligungsrecht berührten, zu ihrer völkerrechtlichen Gültigkeit der Zustimmung der Kammern bedurften. Bedeutete nun die Sonderstellung der Friedensverträge i m Hinblick auf ihren Abschluß auch, daß damit ihr gesamter Inhalt der alleinigen „Ausführungszuständigkeit" des Monarchen unterfiel, d.h. daß auch Gegenstände, die i n den Bereich von Gesetzgebung und Steuerbewilligung eingriffen, ohne die M i t w i r k u n g der Kammern ausgeführt werden konnten? Bejaht man diese Frage, so würden durch A r t . 48 die Friedensverträge eine „verfassungsexterne" Stellung erhalten. Damit würde ein überverfassungsrechtliches „Notstandsrecht" statuiert, dessen Voraussetzungen lediglich i n der Beendigung eines Krieges lägen. Nun mag wohl die Beendigung eines Krieges immer ein dringendes Bedürfnis sein; aber es wäre doch sonderbar, daß dieses Sonderrecht für Friedensverträge auch dann gelten würde, wenn Preußen nicht i n Not wäre, weil es eindeutig den Krieg gewonnen hatte und dem Besiegten die Friedensbedingungen diktieren konnte. Damit könnte die Verfassung auf legalem Wege praktisch jederzeit außer Kraft gesetzt werden, zumal dem preußischen König das Recht, Krieg zu erklären, unstreitig unbeschränkt zusteht. Die Kautelen des A r t . 63 der Verfassung müßten gar nicht erst bemüht werden. Gerade aber bei der Untersuchung des monarchischen Rechts, Krieg zu erklären, haben w i r festgestellt, daß der König i n die verfassungsmäßigen Rechte der Kammern nicht eingreifen durfte. Das Gebot der einheitlichen Verfassungsauslegung hält an, bei der Auslegung der Verfassungssätze das i n der Verfassung selbst angelegte Kräfteverhältnis der einzelnen Verfassungsorgane, d.h. hier das Verhältnis zwischen Monarchen und Volksvertretung, nicht einseitig zu verändern. Dies würde aber geschehen, wenn bei der Ausführung von Bestimmungen von Friedensverträgen die M i t w i r kung der Volksvertretung auch dann ausgeschlossen wäre, wenn die Ausführungsmaßnahmen nicht i n den ausschließlichen Verordnungsund Verfügungs- bzw. Verwaltungsbereich des Monarchen fallen, sondern (auch) den Zuständigkeitsbereich der Kammern tangieren w ü r den. Zwar gilt auch für die preußische Verfassung von 1850 das mo-

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

169

narchische Prinzip 1 5 1 , nach dem i m Zweifelsfalle eine Vermutung für die Zuständigkeit und Unbeschränktheit des Monarchen spricht. Jedoch t r i f f t die Verfassung bereits eine Zuständigkeitsregelung für Materien, die i n den Bereich der Gesetzgebung und Steuerbewilligung gehören. So gilt nach Zoepfl i m konstitutionellen Staat, insbesondere auch für Staaten, die i n ihren Verfassungen eine M i t w i r k u n g der Volksvertretung beim Abschluß von Staatsverträgen nicht ausdrücklich vorgesehen haben, der Grundsatz 152 : „Werden zur Ausführung eines Staatsvertrages neue Gesetze oder A b änderung der bestehenden Landesgesetze nothwendig, so hat die Regierung hierzu, nach Massgabe der Verfassung die Zustimmung, so wie auch bezüglich der zum Vollzuge etwa benöthigten Geldmittel die Bewilligung der Stände einzuholen."

Warum dieser Grundsatz für Friedensverträge nach der preußischen Verfassung nicht gelten soll, ist dagegen nicht ersichtlich. Auch die Entstehungsgeschichte weist nicht auf eine derartig „exorbitante Behandlung der Friedensverträge" 153 hin. Trotz mancher unklarer und mehrdeutiger Äußerungen verstand bei der Debatte i n der II. Kammer über A r t . 48 kein Redner ausdrücklich den Gesetz gewordenen Antrag des Abgeordneten von Bodelschwingh dahin, daß auch bei der Ausführung von Friedensverträgen die M i t w i r k u n g der Kammern entfallen sollte. Den für die M i t w i r k u n g der Kammern bei der Ausführung von Friedensverträgen eintretenden Abgeordneten Reichensperger 154 , von Seckendorff 155 und Simon 156 wurde von niemandem widersprochen. Auch die Regierung, als deren Vertreter die Staatsminister von Manteuffel, von der Heydt und von Schleinitz anwesend waren 1 5 7 , brachte keine davon abweichende Ansicht zum Ausdruck. Mit dieser in der II. Kammer herrschenden Auffassung stimmte aber auch der Bericht des Centraiausschusses für die Verfassungsrevision der I. Kammer — die einzige Meinungsäußerung derselben i n dieser Frage — überein. I n dem am 27. Oktober 1849 vor dem Plenum verlesenen Bericht heißt es 158 :

151

Vgl. oben S. 138. Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 390. 153 Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 240. 152

1 54 Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 336 ff. 1 55 Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 338. 156 Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 338 ff. 157 Dienstfertig, S. 47. 158 Sten.Ber. I. Kammer, 3. Bd. (1849), S. 1217.

170

I I . Teil: Konstitutionalismus

„ F ü r diejenigen aber, welche vor den Gefahren eines allerdings möglichen Mißbrauchs jenes Rechtes der Krone zurückschrecken, mag erinnert werden, daß die Verantwortlichkeit der Minister u n d die den K a m m e r n jedenfalls verbleibende M i t w i r k u n g bei der Realisierung der Friedensbedingungen innerhalb der Monarchie w o h l geeignet sind, über die m u t h maßlichen Folgen eines Rechtes der Krone zu beruhigen, . .

Die Ausführung von Friedensverträgen war damit nach A r t . 48 der preußischen Verfassung von 1850 an die M i t w i r k u n g des Landtages gebunden, wenn ihr Inhalt über den Zuständigkeitsbereich der Krone hinausging und i n den Kompetenzbereich des Landtages eingriff 1 5 9 . Gleichzeitig kann man aber daraus den Umkehrschluß ziehen, daß das Zustimmungserfordernis „zur Gültigkeit" der Staatsverträge nach Satz 2 des A r t . 48 nur die völkerrechtliche Verbindlichkeit dieser Verträge betraf 160 . Denn Satz 2 sollte für Friedensverträge ja nicht gelten. Diese sollten nur i m Hinblick auf ihre Ausführung, d.h. ihre Vollziehung, gegebenenfalls der M i t w i r k u n g der Kammern unterliegen. b) Das Friedensvertragsrecht und das Budgetrecht des Landtages Schließlich soll noch auf die These von Riess 161 eingegangen werden, wonach der Landtag zur Einstellung eines entsprechenden Etatpostens verpflichtet sei, wenn nach einem Friedensvertrag eine bestimmte Summe zu zahlen ist. Freilich schränkt er seine Aussage sogleich ein: „Natürlich geht die B i n d u n g nicht so weit, dass die K a m m e r n dadurch zur Aufnahme einer neuen Steuer i n den Etat oder zur Abgaben-Bewilligung i n einem besonderen Gesetze (Art. 100, d.Verf.U.) verpflichtet wären; denn das b e t r i f f t j a n u r die A r t der A u f b r i n g u n g von M i t t e l n : lediglich dieses Recht der Steuerbewilligung betonen die Redner, z . B . auch i n den Verhandlungen der zweiten K a m m e r über die Stellung der Friedensverträge."

Diese allgemeine Einschränkung des Steuerbewilligungs- und Budgetrechtes der Kammern entbehrt jeder rechtlichen Grundlage. Zwar „haben die Stände als Repräsentanten des i m Staate zum Zwecke einer verfassungsmässigen Regierung vereinigten Volkes m i t dem Rechte auch zugleich i m Allgemeinen die Pflicht der Bewilligung i n dem Sinne, als der Natur der Sache nach die zur Erreichung dieses Zwecks erforderlichen Mittel von dem Lande (Volke) beschafft werden müssen" 162 . Ihnen steht also kein allgemeines Verweigerungsrecht hinsichtlich der Steuererhebung und der Verwendung derselben zu, weil eben die Funk159 So wie hier: v o n Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 308 Fußn. 1; Meier, Abschluss v o n Staatsverträgen, S. 238 ff. 160 Vgl. oben S. 160 ff. 161 Riess, S. 28. 162 Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 396 m. W. Ν .

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

171

tionsfähigkeit des Staates gewährleistet bleiben muß. Jedoch konnten sie unzweifelhaft i m Einzelfall der Steuer- und Budgetpolitik der Regierung ihre Gefolgschaft verweigern. Die Stände konnten nicht nur die Vorschläge der Regierung über die A r t und Weise der Deckung der Staatsbedürfnisse ablehnen, sondern auch auf Einsparungen hinwirken, Budgetansätze herabsetzen und einzelnen Positionen des Budgets ihre Zustimmung verweigern 1 6 3 . Eine Einschränkung gab es — wie sogleich zu erörtern sein w i r d — nur dort, wo eine Pflicht der Regierung durch Bundesgesetze oder Bundesbeschlüsse begründet war, eine gewisse Summe zu entrichten. Eine ähnliche Einschränkung i m Hinblick auf die Ausführung von Friedensverträgen kann jedoch nicht anerkannt werden. Ein sachlicher Grund für die gleiche Behandlung beider Fälle ist nicht ersichtlich 164 . c) Die preußische Staatspraxis M i t diesen Auslegungen stimmt auch die preußische Staatspraxis überein. Der Friedensvertrag mit Dänemark vom 2. J u l i 1850165, der die Beendigung des Krimkrieges betreffende Friede vom 30. März 1856 und der Wiener Friede vom 30. Oktober 1864166 zwischen Österreich und Preußen einerseits und Dänemark andererseits bedurften zu ihrer Ausführung nicht der M i t w i r k u n g der beiden Kammern, da sie nicht i n deren Kompetenzbereich eingriffen, sondern lediglich Angelegenheiten, die zur ausschließlichen Kompetenz der Krone gehörten, betrafen. Anders lag die Situation bei dem Vollzug der Friedensverträge aus dem Jahre 1866. So enthielt das Übersendungsschreiben vom 4. September 1866, das den i n einer Vorlage dem Landtag mitgeteilten Friedensverträgen mit Österreich, Bayern, Württemberg und Baden beigefügt war, neben der Nachricht von der erfolgten Ratifikation und dem stattgefundenen Austausch der Ratifikationsurkunden, den Zusatz 167 : „ I n Bezug auf diejenigen Bestimmungen der Verträge, hinsichtlich deren verfassungsmässig die Zustimmung der Landesvertretung erforderlich ist, werden dem Landtage demnächst besondere Vorlagen gemacht werden." Damit konnte nur die Einverleibung Schleswig-Holsteins i n den preußischen Staatsverband gemeint sein, die aufgrund der nach A r t . V des Prager Friedensvertrages mit Österreich vom 23. August 1866168 erfolgten Abtretung aller österreichischen Rechte auf beide Elbherzogtümer ermöglicht wurde. Denn ansonsten bedurfte 163

Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 396 f. m. w. Ν . Vgl. oben die Diskussion i n den Vereinigten Staaten von Amerika, 5. 108 ff. 165 Bei Huber, Dokumente, 1. Bd., Nr. 239, S. 601 f. 166 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 149, S. 177. 167 Meier, Abschluss v o n Staatsverträgen, S. 244. 168 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 182, S. 217 ff. 164

172

I I . Teil: Konstitutionalismus

keine Bestimmung zu ihrem Vollzug der M i t w i r k u n g beider Kammern. Die Friedensverträge enthielten keine Bestimmungen, die über den Kompetenzbereich der Krone hinausgingen. Bereits durch Botschaft vom 16. August 1866169 teilte der preußische König den beiden Häusern des Landtages mit, daß er zur Annexion von Hannover, Kurhessen, Nassau und Frankfurt entschlossen sei. Doch diese Annexionen erfolgten nicht i n Vollzug von Friedensverträgen, denn für eine Einverleibung dieser vier durch debellatio niedergerungenen Staaten bedurfte es keiner Friedensverträge. Einschlägig für die „Annexionen" aller Staaten waren die A r t . 2 und 55 der preußischen Verfassung. Nach A r t . 2 durfte eine Veränderung der Grenzen des Staatsgebietes nur durch Gesetz erfolgen. Gemäß A r t . 55 konnte der preußische König ohne Einwilligung der Kammern nicht zugleich Herrscher fremder Reiche sein. Danach erfaßte A r t . 2 den Fall einer echten Annexion, A r t . 55 dagegen die Begründung einer Personalunion. Während der Anschluß Hannovers, Kurhessens, Nassaus und Frankfurts zunächst 170 i m Wege der Personalunion beabsichtigt und damit A r t . 55 einschlägig war, wollte man Schleswig-Holstein von vornherein Preußen völlig einverleiben, was u. a. nur nach A r t . 2 erfolgen konnte. A m 24. Dezember 1866 erfolgte die Einverleibung durch das „Gesetz betreffend der Vereinigung des Herzogthums Holstein und Schleswig mit der Preußischen Monarchie". Gerade diese preußische Annexionspolitik zeigt jedoch, wie sehr die Verfassungswirklichkeit von den politischen und, speziell hier, außenpolitischen Verhältnissen abhing. M i t der Einverleibung dieser Staaten wurden gleichzeitig deren Verfassungen abgelöst. Es galt fortan die preußische Verfassung, d.h. die Verfassung des Siegers. Weder die (ehemalige) Staatsführung noch die Volksvertretung wurden nach ihrer Meinung gefragt. I h r Verfassungsrecht stand zur Disposition der Siegermacht Preußen. Damit w i r d deutlich, daß das verfassungsrechtliche Problem der Behandlung von Friedensverträgen zwar von einer gewissen staatsrechtlichen Relevanz ist, daß aber dann, wenn der Sieger dem Unterlegenen die Friedensbedingungen diktiert, das Mitwirkungsrecht der Volksvertretung bei der Ausführung des Friedensvertrages nur eine sehr relative Bedeutung gewinnt. Für das damalige Preußen wurde dieser Aspekt nie aktuell, da es immer auf der Seite der Sieger stand. Damit trafen die belastenden Bestimmungen der Friedensverträge immer die andere Seite. Die gegebenenfalls erforderliche M i t w i r k u n g der Volksvertretung bei den Friedensverträgen auf der Siegerseite ist i n aller Regel dagegen unproblematisch. So gesehen blieb A r t . 48 der preußischen Verfassung die Probe aufs Exempel erspart. 169 170

Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 580. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 583 ff.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

173

D. Die Entscheidung über Krieg und Frieden und das Prinzip der Gewaltenteilung Die Aufnahme des Gewaltenteilungsprinzips, das mit seiner Unterscheidung in vollziehende und gesetzgebende Gewalt besondere politische Brisanz enthielt, vollzog sich i n der deutschen Staatslehre und i n dem deutschen Staatsrecht sehr spät. Zunächst bedurfte es der Überwindung der konkreten, hoheitsrechtlich-institutionellen Differenzierung der Herrschaft durch die mehr abstrakte und formale, vernunftsrechtlich ausgerichtete Unterscheidung der Staatsgewalt nach Staatsfunktionen 171 . Die Gliederung der Staatstätigkeit nach formalen Gesichtspunkten bedeutet jedoch noch nicht die Übernahme des Gewaltenteilungsprinzips, so wie es etwa Montesquieu oder Constant verstanden haben. Denn einerseits hätte das Gewaltenteilungsprinzip sowohl i n seiner liberalen und noch mehr i n seiner politischen Dimension 172 , d. h. als historisch begründete Verteilung der einzelnen Funktionen als Garantieprinzip für Freiheit und Rechtssicherheit und als Forderung, daß die verschiedenen politischen Institutionen jeweils die verschiedenen sozialen Kräfte eines Volkes widerspiegeln sollen, die Aufgabe der monarchischen Dominanz bedeutet. Andererseits war es aus deutscher Sicht unvorstellbar, die mühsam errungene Einheitlichkeit der Staatsgewalt, d. h. die Einheitlichkeit seiner Willensbildung und seiner W i l lensäußerung, zu teilen 1 7 3 . Denn so behauptete von Aretin 1 7 4 : „Gewalt kann nicht getrennt werden, denn Gewalt heißt Wille, verbunden mit Macht. Keins von diesen beiden Elementen darf fehlen, wenn eine Gewalt existieren soll." M i t dem Prinzip der Einheitlichkeit der Staatsgewalt war ihre Aufteilung auf verschiedene Subjekte nicht vereinbar. Die Staatsgewalt monopolisierten, zumindest nach der juristischen Konstruktion, noch die Fürsten. Ein bedeutender Einschnitt erfolgte mit der Formulierung der Staatssouveränitätslehre durch Eduard Albrecht 1 7 5 , der zu den „Göttinger Sieben" gehörte, i n der Besprechung des Staatsrechtslehrbuches von Romeo Maurenbrecher. Indem er den Staat als juristische Person begriff und dem Monarchen nur noch die Stellung eines Organs des Staates zuwies, trennte er die Institution des Monarchen von dem Staat. Diese Lehre schuf damit die theoretischen Voraussetzungen für das Zurücksinken der monarchischen Position i n eine institutionalisierte Staats171

Böckenförde, Gesetze, S. 84 ff. Weber, Teilung der Gewalten, S. 254 ff.; Gall, S. 175 ff. 173 Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 84, 87 Fußn. 131; Böckenförde, Gesetz, S. 60, 112 Fußn. 2, 114, 187; Fenske, Gewaltenteilung, S. 935 ff. 174 V o n A r e t i n , 1. Bd., S. 88. 175 Albrecht, S. 1 ff., insb. S. 16 ff.; vgl. dazu Quaritsch, S.487; Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 74 ff. 172

174

I I . Teil: Konstitutionalismus

funktion, nachdem i m Absolutismus der Staat und der Monarch als .Personifizierung des Staates eine gleichmäßige Hypostasierung erfahren hatten. Da aber die monarchische Position nicht so sehr eine Frage der juristischen Konstruktion war, sondern der politischen Macht, und auch die Liberalen das monarchische Prinzip akzeptierten 176 , wurde die Um- bzw. Abwertung der monarchischen Position bis zum Ende der konstitutionellen Monarchie dadurch zu umgehen versucht, daß man nur den Monarchen zum alleinigen Träger der Staatsgewalt 177 erklärte, der i n ihrer Ausübung durch die Verfassung beschränkt ist. Diese Unterscheidung i n Inhaberschaft bzw. Trägerschaft und Ausübung ebnete dem Gewaltenteilungsprinzip den Weg i n die deutschen konstitutionellen Verfassungen Mitte des 19. Jahrhunderts, freilich nur als formales Organisations- und Strukturprinzip. Die Übernahme der Funktionenlehre i n das konstitutionelle Verfassungsrecht bahnte sich schon i n einigen frühen Verfassungen Süddeutschlands an. I n W ü r t temberg 178 wurde der Bereich der Gesetzgebung mit dem Wort „Gesetzgebungsgewalt" umschrieben. Die übrigen Verfassungen gebrauchten meist den Begriff „Gesetzgebung" 179 . Die i n der Mitte des Jahrhunderts entstandenen Verfassungen von Schwarzburg-Sondershausen 180 , Preußen 181 , Anhalt-Bernburg 1 8 2 , Reuß jüngere Linie 1 8 3 , Sachsen-CoburgGotha 184 und Luxemburg 1 8 5 verwendeten den Begriff der „gesetzgebenden Gewalt" und stellten diesen, ebenso wie die Verfassung von Waldeck 186 , der „vollziehenden Gewalt" 1 8 7 , die der Monarch ausübte, gegenüber. Insbesondere die belgische Verfassung 188 , die sich i n vielen Punkten an das Grundgesetz des Königreiches der Niederlande vom 24. August 176 Hofmann, S.426; Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S.93; Böckenförde, Gesetz, S. 112 Fußn. 2. 177 Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 80 ff.; Anschütz, Theorien, S. 3. 178

§ 124 der Verfassungsurkunde v o n 1819. Vgl. z. B. § 72 der Verfassung des Großherzogtums Hessen von 1820. 180 § 59 der Verfassung v o n 1849. 181 A r t . 62 der Verfassung v o n 1850. 182 § 83 der Verfassung von 1850. 183 § 63 der Verfassung v o n 1852. 184 § 104 der Verfassung v o n 1852. 185 A r t . 47 der Verfassung v o n 1848. 186 § 46 der Verfassung von 1852. 187 Vgl. § 61 der Verfassung für Schwarzburg-Sondershausen von 1849; A r t . 45 der preußischen Verfassung v o n 1850; § 83 der Verfassung für A n h a l t - B e r n b u r g v o n 1850; § 42 der Verfassung für Reuß jüngere L i n i e v o n 1852; § 128 der Verfassung für Sachsen-Coburg-Gotha v o n 1852; § 8 der Verfassung für Waldeck v o n 1852 u n d A r t . 33 der Verfassung von L u x e m b u r g von 1848. 188 Staatsverfassung v o m 25. Februar 1831. 179

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

175

1815189 und an die französische revidierte Charte von 1830 anlehnte, wurde mustergültiges Vorbild für eine Reihe von europäischen Verfassungen oder beeinflußte doch zumindest — wie i n Preußen 190 — die Verfassungsentwicklung. Sie beruhte auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung, formulierte als erste Verfassung die Lehre von der Staatssouveränität und begründete i m Hinblick auf ihre praktische Handhabung eine der ersten parlamentarischen Monarchien auf dem europäischen Kontinent. I n Frankreich hat freilich schon die Charte Constitutionnelle von 1814 die funktionale Gliederung der Staatstätigkeit gekannt. Die Verfassung stellte auf der Grundlage des monarchischen Prinzips die „vollziehende Gewalt", die allein dem König zustand, der „gesetzgebenden Gewalt", die von dem König und den beiden Kammern gemeinsam ausgeübt wurde, gegenüber. M i t dieser späten, auf die Differenzierung der Staatstätigkeit nach Funktionen beschränkten Rezeption des Gewaltenteilungsprinzips war i n der verfassungsrechtlichen Entwicklung und i n der Staatsrechtslehre ein Punkt erreicht, der bis zum Ausgang der Monarchie nicht überschritten werden sollte 191 . Das Gewaltenteilungsprinzip war von einem grundlegenden, materiellen, politischen Gestaltungsprinzip — bei Montesquieu z.B. — über ein naturgegebenes Gliederungsschema 192 , auf ein formales Ordnungsprinzip sowohl i n der Staatslehre als auch i m Verfassungsrecht reduziert worden. Das grundsätzliche Akzeptieren des konstitutionellen Systems und die u. a. auf den zunehmenden Positivismus rückführbare Entpolitisierung des Verfassungsrechts und der Staatslehre hinderten die Entfaltung des Gewaltenteilungsprinzips i n seiner politischen Dimension. Die bereits von Hegel 193 getroffene, auf die fürstliche Gewalt bezogene Unterscheidung der Staatsfunktionen wahrte de jure das Prinzip der „Untertanenrepräsentation" und vermied eine verfassungsrechtliche Verankerung einer „Doppelrepräsentation" 1 9 4 , wie sie die französische Verfassung von 1791 kannte. 189

Bei Pölitz, 2. Bd., S. 205 ff. Z w a r übernahm die preußische Verfassung nicht die wesentlichen Züge der belgischen Verfassung, w i e i h r Bekenntnis zur Volkssouveränität (Art. 25) oder die strikte Beschränkung des Monarchen auf die i h m von der V e r fassung zugestandenen Befugnisse (Art. 78); jedoch kopierte sie etwa die funktionale Gliederung der Staatsgewalt i n gesetzgebende (Art. 26), ausübende (Art. 29) u n d richterliche (Art. 30) Gewalt. Vgl. i m übrigen Gilissen, Die belgische Verfassung, S. 63 ff.; Boldt, Preußische Verfassung, S. 226. 191 F ü r Preußen vgl. Anschütz, Theorien, S. 10 ff. 190

192 193 194

Fenske, Gewaltenteilung, S. 950. Fenske, Gewaltenteilung, S. 945. Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S. 57.

176

I I . Teil: Konstitutionalismus

Die Hauptbedeutung der Übernahme eines derart verkürzten Gewaltenteilungsprinzips sollte i n der Abgrenzung der Exekutive von der Legislative und i n der institutionellen Zuordnung dieser Funktionen liegen. M i t der funktionalen Untergliederung erreichte man eine Abgrenzung des monarchischen Wirkungskreises von dem Wirkungskreis der Volksvertretung, die freilich die gesetzgebende Gewalt mit dem Monarchen teilen mußte. Die von den Staatstheorien i m Rahmen der Gewaltenteilungslehre entwickelte, moderne, zweckrationale und abstrakte Argumentation für die Zuordnung der einzelnen Kompetenzen, daß nämlich Flexibilität, Reaktionsschnelligkeit sowie außenpolitische Erfahrung und Sachverstand nur bei der Exekutive vorhanden seien, kam nun i n vollem Maße dem konstitutionellen, monarchischen System zugute. Der monarchische, exekutive Bereich wurde vor einer Okkupation durch die Volksvertretung geschützt. Das Gewaltenteilungsprinzip entfaltete insbesondere i m Bereich der auswärtigen Gewalt, die, soweit nicht der Bereich der Gesetzgebung oder der Steuerbewilligung berührt war, zur ausschließlichen Kompetenz der Exekutive 1 9 5 gezählt wurde, für die monarchische Position eine legitimierende Wirkung. Der Gesichtspunkt, daß auch von dem dem Monarchen vorbehaltenen Bereich des jus belli et pacis, z. B. durch die Entscheidung, einen Krieg zu führen, schwere Beeinträchtigungen für die Rechtspositionen der Bürger ausgehen können und deshalb der Volksvertretung ein Mitspracherecht i n diesen Fragen eingeräumt werden müsse, fand keine allgemeine A n erkennung 196 . Ein „Totalvorbehält", daß alle wichtigen Entscheidungen der Zustimmung der Volksvertretung bedurft hätten, gab es nicht. Som i t kann festgestellt werden, daß das Gewaltenteilungsprinzip, so wie es z. B. i n der preußischen Verfassung von 1850 Eingang gefunden hatte, 195 Vgl. oben bei Locke, Montesquieu u n d Rousseau. I n der deutschen Staatsrechtslehre hat sich Maurenbrecher (S. 329 u n d S. 331 Fußn. b) gegen die Zuordnung der auswärtigen Beziehungen zur Exekutive gewandt. Er sah i n der Wahrnehmung der auswärtigen Hoheitsrechte, d. h. i n der Ausübung der „Repräsentationsgewalt", einen A k t der gesetzgebenden Gewalt, allerdings des Regenten, w e i l die Repräsentationsgewalt dem Regenten das Recht gebe, „die Verhältnisse des einheimischen Staats zu den auswärtigen Mächten m i t rechtsverbindlicher K r a f t für die eignen Unterthanen zu bestimmen". Freilich zog er aus der Zuordnung dieses Bereichs zur Gesetzgebung nicht die Konsequenz der obligatorischen M i t w i r k u n g der Landstände. A l s bedeutsam bleibt dennoch festzuhalten, daß Maurenbrecher erkannte, daß es auf dem Gebiet der auswärtigen Gewalt neben der ausführenden auch anordnende Staatstätigkeit gibt. 196 v g l . auch die abweichende Auffassung von Rottecks, Lehrbuch, Bd. 2, S. 255: „Aus noch höherem Grunde sollen die an die Persönlichkeit selbst, an Leib u n d Leben der Staatsangehörigen gerichteten Forderungen, also die Truppenaushebungen, demnach auch Alles, was solche zur Folge hat, oder haben kann, nämlich Kriegserklärungen, Bündnisse u. s. w. abhängig seyn von der B e w i l l i g u n g der Landstände."

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

177

sich als argumentatorisches „Bollwerk" 1 9 7 gegen eine Ausweitung der Kompetenzen der Volksvertretung erwies.

E. Die Entscheidung über Krieg und Frieden und der Gesetzesbegriff Ausgehend von dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der als formales Ordnungsprinzip eine systematische Abgrenzung der Staatsfunktionen leistete und diese Funktionen verschiedenen Funktionsträgern zuordnete, sollte es für den Umfang der Mitwirkungskompetenzen der Volksvertretung bei der Gesetzgebung entscheidend darauf ankommen, welchen Inhalt man dieser Staatsfunktion beilegte. I m Hinblick darauf kam dem Gesetzesbegriff eine wichtige Bedeutung zu. I . Der „rechtsstaatliche" Gesetzesbegriff als Ausfluß der rationalen Auffassung vom Rechtsstaat

Der rechtsstaatliche Gesetzesbegriff 198 zeichnete sich dadurch aus, daß das Gesetz inhaltlich bestimmten qualitativen Kriterien genügen mußte. Die Norm mußte generell-abstrakt gefaßt sein. Zwar diente das Erfordernis der „Allgemeinheit" der neuen, die Freiheit der Person und das Eigentum der Staatsangehörigen betreffenden Gesetze i n der Freiheits- und Eigentumsklausel — z. B. i n Titel V I I , § 2 der bayerischen und § 65 der badischen Verfassungsurkunde 199 — ursprünglich nicht zur Umschreibung, zur Definition, eines materiellen Gesetzesbegriffes, sondern lediglich der Abgrenzung der ständischen M i t w i r k u n g bei der Gesetzgebung 200 . Denn die nicht „allgemeinen", lediglich „statuarischen" Gesetze bedurften damit nicht der ständischen Zustimmung. Freilich hatte der Topos der Allgemeinheit neben dieser Aufteilungsfunktion vor allem i n frühkonstitutionellen Verfassungen und i n der deutschen Staatslehre 201 noch die Bedeutung der inhaltlichen Bestimmung des Gesetzesbegriffes, wobei es aufgrund der verschiedenen Einflüsse und Entwicklungen i n der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts noch nicht zu einer allgemein gültigen Umschreibung des Gesetzesbegriffes kam 2 0 2 . Erst i m zweiten Drittel des 19. Jahrhunderts verfestigte sich der Ge197

Friedrich, S. 205 f. Vgl. dazu Schmitt, Verfassungslehre, S. 138 ff. 199 Y g i z u r Bedeutung des „Prinzips der Wichtigkeit" bei der Auslegung dieser Vorschrift Rosin, S. 62 ff. u n d S. 88 ff. 198

200 201 202

Grawert, Gesetz, S. 904 ff.; Bösselmann, S. 44 f. Vgl. bei Grawert, Gesetz, S. 909 ff.; Schmitt, Verfassungslehre, S. 141 f. Zeidler, S. 117, 134, 144 f.; Rosin, S. 89; Grawert, S. 909.

12 R i e d e r

178

I I . Teil: Konstitutionalismus

setzesbegriff und führte zu Auseinandersetzungen über den Begriff des formellen und materiellen Gesetzes203. Schon bei Kant 2 0 4 , der vom Ansatz her i n der Nachfolge von Rousseau205 stand, rührte der generelle und abstrakte Charakter der Norm aus der rechtssetzenden und freiheitskonstituierenden Qualität der „volonté générale" her, da „ein jeder über alle und alle über einen jeden ebendasselbe beschließen". Das Gesetz stellte eben etwas Allgemeines, Vernünftiges von bleibendem Wert fest. Die Allgmeinheit w i r d so zu einem entscheidenden K r i t e r i u m des Gesetzes. Daran konnte die konstitutionelle, liberale Theorie anknüpfen, nachdem die Gleichheit aller Untertanen zum Grundsatz geworden 206 , die ständische Libertät auf das gesamte Volk übertragen worden war. Denn als rechtsstaatlich mußte das Gesetz nunmehr alle i n derselben Situation befindlichen Personen nach den gleichen Grundsätzen behandeln. „ »Gleichheit vor dem Gesetz4 setzt also voraus, daß das Gesetz eine Regel ist, daß es angewendet werden kann für alle Bürger oder mindestens für große, davon berührte Gruppen, daß es m i t anderen Worten allgemeingültig ist 2 0 7 ." I n Anbetracht dieses Gesetzesbegriffes konnte die Entscheidung über Krieg und Frieden nicht zu dem Bereich der Gesetzgebung gezählt werden; als ein A k t der auswärtigen Gewalt ist sie oft nur eine momentane, spontane, singuläre und konkrete Entscheidung, die weder i n eine allgemeine Formel gegossen werden, noch Geltungsallgemeinheit beanspruchen konnte, weshalb sich schon Rousseau für die Einordnung des jus belli et pacis i n den Bereich der Exekutive entschieden hatte. Freilich erfährt dieser Gesichtspunkt dort seine Grenzen, wo die Ausführung von Friedensverträgen die Abänderung alter oder die Errichtung neuer Gesetze erforderlich macht. I I . Der „politische" Gesetzesbegriff als Ausfluß des Kampfes zwischen dem Monarchen und der Volksvertretung

Neben dem rechtsstaatlichen Gesetzesbegriff gab es noch einen politischen Gesetzesbegriff 208 . Da i n der konstitutionellen Monarchie Gesetze 203

Vgl. dazu Roellecke, Der Begriff, S. 158 ff. Kant, Die Methaphysik der Sitten, § 46, S. 432. 205 Vgl. oben S. 99 ff. 206 Vgl. u. a. die Präambel der bayerischen Verfassung v o n 1818; § 7 der badischen Verfassung von 1818; § 21 der württembergischen Verfassung v o n 1819; A r t . 18 der Verfassung für das Großherzogtum Hessen von 1820; §26 der kurhessischen Verfassung v o n 1831; §26 der sächsischen Verfassung v o n 1831; vgl. dazu auch Kleinheyer, Aspekte der Gleichheit, S. 17 ff. 207 Bösselmann, S. 67. 208 Schmitt, Verfassungslehre, S. 143 ff. 204

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

179

n u r u n t e r M i t w i r k u n g d e r V o l k s v e r t r e t u n g zustande k o m m e n k o n n t e n , d i e M i t w i r k u n g b e i d e r Gesetzgebung aber i h r e z e n t r a l e K o m p e t e n z d a r s t e l l t e , v e r w u n d e r t es n i c h t , daß sie i h r e n W i r k u n g s k r e i s d a d u r c h z u e r w e i t e r n suchten, daß sie auch n i c h t rechtssatzmäßige, „ p o l i t i s c h e " A k t e d e r F o r m des Gesetzes z u u n t e r w e r f e n suchten 2 0 9 . A l s solche „ p o l i tischen" A k t e k a m e n z. B . i n F r a g e : d i e M i t w i r k u n g b e i d e r Festsetzung des H a u s h a l t s p l a n e s 2 1 0 , b e i d e r A u f n a h m e v o n A n l e i h e n u n d d e r V e r m e h r u n g v o n Staatsschulden 2 1 1 , d e r V e r ä u ß e r u n g e n v o n S t i f t u n g e n 2 1 2 , der V e r l e i h u n g u n d Veräußerung v o n Staatsdomänen213, der E r h ö h u n g d e r Z i v i l l i s t e 2 1 4 u n d d e r V e r ä u ß e r u n g v o n T e i l e n des Staatsgebietes 2 1 5 . F r e i l i c h ist zuzugestehen, daß n i c h t a l l e V e r f a s s u n g e n f ü r diese A k t e d i e F o r m eines Gesetzes v o r s a h e n 2 1 6 . D o c h die U m s c h r e i b u n g d e r s t ä n dischen M i t w i r k u n g d u r c h das E r f o r d e r n i s d e r Z u s t i m m u n g b e d e u t e t e m a t e r i e l l nichts anderes als eine S t a a t s w i l l e n s ä u ß e r u n g i n Gesetzesf o r m , da diese A k t e n u r d u r c h W i l l e n s ü b e r e i n s t i m m u n g z w i s c h e n d e m M o n a r c h e n u n d d e r V o l k s v e r t r e t u n g zustande k a m e n .

209

Schmitt, Verfassungslehre, S. 144. Vgl. die Nachweise bei Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 391 Fußn. 1. 211 Vgl. die Nachweise bei Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 406 Fußn. 2. 212 T i t . I I I § 5 Abs. 3 u n d T i t . V I I § 7 der bayerischen Verfassung von 1818; § 138 der kurhessischen Verfassung von 1831; §34 des Grundgesetzes für die vereinigte landschaftliche Verfassung des Herzogtums Sachsen-Meiningen v o m 23. August 1829, bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 536 ff. 213 Vgl. die Hinweise bei Zoepfl, Grundsätze, 2. Th., S. 683 Fußn. 6. 214 Vgl. z. B. § 59 Abs. 2 der badischen Verfassung v o n 1818; § 70 der V e r fassung für das Großherzogtum Hessen von 1820; §22 der Verfassungsurkunde für das Königreich Sachsen v o m 4. September 1831, bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 159 ff.; Bayern: A r t . 3 des Verfassungsgesetzes, die Festsetzung einer permanenten Civilliste betreffend, v o m 1. J u l i 1834, ebenda, S. 128 ff. 215 Vgl. § 85 der württembergischen Verfassung von 1819; § 1 der kurhessischen Verfassungen von 1831 u n d 1852; § 2 der Verfassung für Sachsen von 1831; §2 der Verfassung für Sachsen-Altenburg von 1831; § 1 der braunschweigischen Verfassung von 1832; § 1 der hannoverschen Verfassung v o n 1840; §2 der Verfassung für Schwarzburg-Sondershausen v o n 1849; A r t . 2 der preußischen Verfassung von 1850; § 2 und § 19 der anhaltschen Verfassung von 1850 u n d 1859; §§4, 70 der Verfassung für Reuß jüngere Linie von 1852; § 111 der Verfassung für Sachsen-Coburg-Gotha von 1852; §2 der w a l deckschen Verfassung v o n 1852; A r t . 3 § 1 der oldenburgischen Verfassung von 1852; § 31 Abs. 2 der Verfassung für Schwarzenburg-Rudolstadt von 1854 u n d § 4 Nr. 7 des revidierten Grundgesetzes über die Verfassung des Großherzogtums Sachsen-Weimar-Eisenach v o m 15. Oktober 1850, bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 502 ff. 216 Vgl. Friauf, Bd. 1, S. 66 ff., der nach eingehender Untersuchung der V e r fassungsbestimmungen der deutschen Einzelstaaten zwischen den Jahren 1848 bis 1862 einen Unterschied zwischen gesetzlicher u n d nicht-gesetzlicher Feststellung des Haushaltsplanes verneint (S. 86 ff.) u n d die unterschiedliche Form der Feststellung — insb. die Feststellung i n Gesetzesform — auf den inhaltlich noch nicht eindeutig bestimmten Gesetzesbegriff zurückführt. 210

12*

180

I I . Teil: Konstitutionalismus

Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß die ständische M i t w i r k u n g bei diesen „politischen" A k t e n bei Lichte besehen entweder lediglich eine organische Weiterentwicklung des ständischen Steuerbewilligungsrechtes waren, wie z. B. die Feststellung des Budgets, die lediglich die Formalisierung der aus der ursprünglichen Zweckgebundenheit der Steuer entsprungenen Verwendungskontrolle der bewilligten Geldmittel darstellte, oder nur die geringfügige Ausdehnung des ständischen Gesetzgebungsrechts i m Hinblick auf „materielle" Gesetze bedeutete, wie die M i t w i r k u n g bei der Veräußerung von Teilen des Staatsgebietes. Denn i m Falle der Veräußerung von Staatsgebiet wurde, sofern dieses nicht i m Eigentum des Staates stand, i n das Eigentumsrecht der Bürger eingegriffen und so das Gesetzgebungsrecht der Volksvertretung schon allgemein tangiert. Aber selbst wenn es sich bei dem zu veräußernden Gebiet u m Staatseigentum handeln würde, würden die Bewohner des Gebietes i n ihrer persönlichen Freiheit betroffen, was einige Verfassungsbestimmungen auch ausdrücklich unterstellten 2 1 7 , und damit ebenfalls wieder das Gesetzgebungsrecht tangiert. Die Abgrenzung der monarchischen „Allein"-Kompetenz von dem Wirkungskreis der Volksvertretung entsprach i m wesentlichen der bei Staatsverträgen. Wirklich hochpolitische Maßnahmen, die keine Berührungen zu dem Gesetzgebungsrecht und dem Steuerbewilligungsrecht hatten, befanden sich darunter nicht. So enthielt sogar die Verfassung von Hannover i n § 1 die Bestimmung, daß die Abtretung oder Veräußerung von Teilen des Staatsgebietes i n Friedensverträgen gerade nicht der Zustimmung der Volksvertretung bedürfe, was, wie schon bei der Regelung des Staatsvertragsrechts z. B. nach der preußischen Verfassung, auf eine Sonderbehandlung der Friedensverträge, wohl ihres hochpolitischen Charakters wegen, hindeutete. Eine ähnliche Norm fand sich i n der Verfassung Württembergs. Zwar wurde dort i n § 2 Absatz I I I der Verfassung, wenn ein unabwendbarer Notfall die Abtretung eines Landesteiles unvermeidlich machte, wie ein Blick auf § 85 der Verfassung zeigt, nicht von der Zustimmungspflichtigkeit der Abtretung abgesehen; das Zustimmungserfordernis diente aber i n solchen Fällen lediglich der Kontrolle der Exekutive und der Nachprüfung, ob ein Fall wirklicher Not tatsächlich vorlag 2 1 8 .

217

§5 der Verfassung für Sachsen von 1831; A r t . 3 §2 der oldenburgischen Verfassung von 1852; §2 der Verfassung für Schwarzburg-Sondershausen von 1849; §4 der Verfassung für Reuß jüngere Linie von 1852; §2 der Verfassung für Waldeck v o n 1852; § 2 der Verfassung für A n h a l t - B e r n b u r g v o n 1850; §2 der Verfassung für Sachsen-Altenburg von 1831; § 4 Nr. 7 der V e r fassung für Sachsen-Weimar-Eisenach von 1850. 218 Von Mohl, Staatsrecht, 1. Th., S. 150.

3. Abschn.: Deutsche Einzelstaaten (1815 - 1866)

181

Schon daraus kann ersehen werden, daß Labands 219 Darstellung, „ueberall, wo man die selbständige Entscheidung des Monarchen oder seiner Minister ausschließen wollte, erklärte man »ein Gesetz«, d.h. die Beobachtung der für die Gesetzgebung vorgeschriebenen Formen für erforderlich, weil diese Formen die Genehmigung der Volksvertretung i n sich schließen", i n dieser Allgemeinheit nicht zutraf. Vielmehr muß festgestellt werden, daß gerade i m Bereich der auswärtigen Gewalt, insbesondere i m Hinblick auf das jus belli 2 2 0 et pacis, die Entscheidungen noch eindeutig beim Monarchen lagen. Gerade die außenpolitischen Akte blieben Domäne der monarchischen Exekutive. Daß die „politische" Gesetzgebung nicht i n diesen Bereich vorzudringen vermochte, liegt sicherlich — neben den zweckrationalen Argumentationsmöglichkeiten, die das Prinzip der Gewaltenteilung bot — auch daran, daß das Gesetz lediglich als Instrument zur Regelung der innerstaatlichen Verhältnisse angesehen wurde. I n den Außenbeziehungen politische Maßnahmen, also z. B. Kriegserklärung und Friedensschluß, durch Gesetz zu entscheiden, war i m Zeitalter des Konstitutionalismus noch nicht vorstellbar. F. Die Entscheidung über Krieg und Frieden in der Verfassung des Deutschen Bundes und das landständische Steuerbewilligungsrecht Nachdem der Einfluß des Landtages bzw. der Landstände auf die Entscheidung über Krieg und Frieden i n den Verfassungen der Gliedstaaten des Deutschen Bundes untersucht worden ist, soll nun noch der Frage nachgegangen werden, inwieweit die Volksvertretung i n den Gliedstaaten auf einen Bundeskrieg und einen Friedensschluß des Bundes Einfluß nehmen konnte. Eine direkte M i t w i r k u n g oder Einflußnahme war i n der Bundesverfassung, die ja einen Staatenbund organisierte, nicht vorgesehen. Die Bundesversammlung i n Frankfurt war, wie der immerwährende Reichstag zu Regensburg, ein Gesandtenkongreß und kein repräsentatives Volksvertretungsorgan. Die Entscheidung über Krieg und Frieden wurde aber, wie bereits dargestellt, auf der Bundesebene getroffen. Die Finanzierung der Bundesangelegenheiten erfolgte jedoch nicht durch eine „Bundessteuer", sondern durch Matrikularbeiträge der einzelnen Gliedstaaten. Es soll nun untersucht werden, inwieweit die Volksvertretungen i n den deutschen Staaten an der Erhebung der für die Matrikularbeiträge erforderlichen Mittel 219

Laband, Bd. 2, S. 62. Insoweit unzutreffend Schmitt, Verfassungslehre, S. 144, der i r r t ü m l i cherweise annahm, daß die Kriegsentscheidung der Zustijnmung der Volksvertretung bedurft habe. 220

182

I I . Teil: Konstitutionalismus

beteiligt waren und ob sie i n diesem Zusammenhang die Möglichkeit hatten, auf die Entscheidung über das jus belli et pacis Einfluß zu nehmen. Bei der Beantwortung der Frage nach dem Verhältnis des Bundes bzw. der Bundesgesetzgebung zu den Volksvertretungen i n den M i t gliedstaaten des Deutschen Bundes muß i n Betracht gezogen werden, daß die „landständischen" Verfassungen der deutschen Gliedstaaten selbst i n der Bundesgesetzgebung, nämlich i n A r t . 13 der Bundesakte, wurzelten. Damit galten sie als bundesverfassungsmäßige Institutionen und als organischer Bestandteil der politischen Gesamtverfassung Deutschlands 221 . Die Verfassung des Deutschen Bundes bewegte sich damit auf einer höheren Ebene als die landständischen Verfassungen i n den Gliedstaaten. Es war schon damals der i n der Bundesverfassung nicht ausdrücklich erwähnte Grundsatz des Vorranges von Bundesrecht gegenüber Landesrecht 222 anerkannt. Der Vorrang des Bundesrechts bestand, sobald das von der Bundesversammlung beschlossene Gesetz i m Gliedstaat ordnungsgemäß publiziert wurde. A r t i k e l 32 der WSchA statuierte dann auch die Verpflichtung der Landesregierungen, auf die Vollziehung der Bundesbeschlüsse zu achten. I n ihrem A r t . 58 bestimmte sie ergänzend, daß die i m Bunde vereinigten souveränen Fürsten durch eine landständische Verfassung i n der Erfüllung ihrer bundesmäßigen Verpflichtungen nicht gehindert oder beschränkt werden dürfen. Dieser Grundsatz wurde i n den A r t i k e l n I und I I des Bundesbeschlusses vom 28. Juni 1832223 und A r t i k e l I des Bundesbeschlusses vom 30. Oktober 1834224 bekräftigt. I n beiden Beschlüssen wies man ausdrücklich darauf hin, daß keinem deutschen Souverän durch die Landstände die zur Führung einer den Bundespflichten und der Landesverfassung entsprechenden Regierung erforderlichen M i t t e l verweigert werden dürfen 225 . Dabei ist besonders bemerkenswert, daß die Fürsten das ständische Steuerbewilligungsrecht durch von ihnen selbst gesetzes „Bundes(verfassungs)recht" erfolgreich einzuschränken vermochten. Dieser bundesrechtliche Grundsatz fand auch Eingang i n einige landständische Verfassungen. Während einige Verfassungen nur allgemein das Verhältnis von Bundesgesetzgebung und Landesrecht regelten 2 2 6 , gingen eine Reihe anderer Verfassungen 227 speziell auf das Ver221

Zoepfl, Grundsätze, 1. Th., S. 374. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I, S. 601 f, 223 Bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 31 ff. 224 Bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 34 ff. 225 Vgl. dazu auch Boldt, Staatslehre i m Vormärz, S.49 f., 107. 226 Vgl. §2 der badischen Verfassung von 1818; §2 der Verfassung für das Großherzogtum Hessen v o n 1820; § 12. der braunschweigischen Verfassung von 1832; § 2 der Verfassung für Sachsen-Coburg-Gotha von 1852. 222

4. Abschn.: Paulskirchenverfassung

183

hältnis von Bundesgesetzgebung und landständischem Steuerbewilligungsrecht ein. I m Sinne des oben erwähnten bundesrechtlichen Grundsatzes verpflichten sie die Landstände zu Steuerbewilligungen, „soweit dieselben zur Führung einer den Bundespflichten und der Landesverfassung entsprechenden Regierung und insbesondere zur Deckung von Ausgaben erforderlich sind, welche auf bundes- oder landesgesetzlichen oder auf privatrechtlichen Verpflichtungen beruhen". Dabei wurde jedoch i n den Verfassungen Württembergs 228 , Sachsen-Altenburgs, Sachsens und von Reuß jüngere Linie ausdrücklich klargestellt, daß das Mitwirkungsrecht der Landstände „ i n Ansehung der A r t und Weise der Aufbringung dieser Mittel" unberührt bliebe. Damit kann festgestellt werden, daß die Landstände über ihr Steuerbewilligungsrecht nicht die Entscheidung über Krieg und Frieden auf der Ebene des Deutschen Bundes beeinflussen konnten.

4. Abschnitt

Das Gesetz über die provisorische Zentralgewalt und die Paulskirchenverfassung von 1848/1849 I n den Jahren 1848/49 wurde die verfassungsrechtliche Ordnung i n Deutschland von einer revolutionären Bewegung überrollt. Die Ziele der Bewegung, die freilich keine homogene Einheit bildete, waren auf die Errichtung einer nationalen Repräsentation und auf die Herstellung freiheitlich rechtsstaatlicher Verhältnisse i n den deutschen Einzelstaaten gerichtet. Die seit 1815 immer wieder von neuem unterdrückte national-liberale Bewegung versuchte sich gegen das erstarrte partiku1 arisch-administrative System des Deutschen Bundes durchzusetzen. Sie entwickelte ihre eigene Dynamik und riß das Verfassungssystem des Deutschen Bundes weg 1 oder zumindest mit 2 . A m 18. Mai 1848 kon227 Vgl. § 3 der württembergischen Verfassung v o n 1819; § 81 b der Verfassung für Sachsen-Meiningen v o n 1829; § 12 der Verfassung für SachsenA l t e n b u r g von 1831; Hannover: § 91 des Gesetzes, verschiedene Änderungen des Landesverfassungsgesetzes betreffend, v o m 5. September 1848, bei Zachariä, Verfassungsgesetze, S. 236 ff.; §114 der Verfassung für SchwarzburgSondershausen v o n 1849; § 68 der Verfassung für Reuß jüngere L i n i e v o n 1852; § 85 der Verfassung für Waldeck von 1852; A r t . 187 § 2 der oldenburgischen Verfassung v o n 1852. 228 V o n Mohl, Staatsrecht, 1. Th., S. 679 f., 686 (Fußn. 13 u n d 14). 1 Vgl. § 13 des Reichsgesetzes über die E i n f ü h r u n g einer provisorischen Zentralgewalt für Deutschland v o m 28. J u n i 1848, bei Huber, Dokumente,

184

I I . Teil: Konstitutionalismus

stituierte sich die Frankfurter Nationalversammlung, die von jedem „selbständigen" Bürger 3 aufgrund allgemeinen und gleichen Wahlrechts, teils i m geheimen, teils i m öffentlichen, teils i m direkten, teils i m indirekten Wahlverfahren gewählt wurde. Die politische Gesinnung der Abgeordneten reichte von der konservativen Rechten bis zur demokratisch-republikanischen Linken. Die liberale Mitte war an Zahl die stärkste dieser drei Gruppen.

A. Das Gesetz über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt für Deutschland vom 28. Juni 1848 I . Die Errichtung einer beschränkten, provisorischen Reichszentralgewalt

Gleich zu Beginn ihrer Tätigkeit nahm die Nationalversammlung die Diskussion über die Schaffung einer provisorischen Reichsexekutivgewalt auf. Seit A p r i l 1848 beschäftigte sich der Bundestag, auf einen Antrag des badischen Bundesgesandten Welcker, m i t der Frage, ob nicht für die Zeit bis zur Beendigung der Verfassungsgebung eine provisorische Bundesgewalt geschaffen werden solle 4 . Durch Bundesbeschluß vom 3. Mai 1848 folgte er dem Antrag Welckers, der als Exekutivorgan ein aus drei Mitgliedern bestehendes Direktorium vorsah. Nachdem dieser Beschluß nicht zur Durchführung gekommen war, beschloß die Nationalversammlung am 3. Juni 18485, durch einen aus 15 Abgeordneten bestehenden Ausschuß, alle Fragen, die i m Zusammenhang mit der Bildung einer provisorischen Zentralgewalt stehen, begutachten zu lassen. I n der Nationalversammlung setzte sich die Ansicht durch, daß für die Zeit bis zur Verabschiedung und Inkraftsetzung der geplanten Verfassung ein kleines Gremium erforderlich sei, das die Exekutivaufgaben der Nationalversammlung wahrnehme und so ihre Handlungsfähigkeit sowohl gegenüber dem Ausland als auch i m Innern Deutschlands gewährleiste. A m 19. Juni trat die Paulskirchenversammlung i n die Diskussion über den Bericht des Ausschusses ein. Der Bericht legte die auch i m Ausschuß aufgetretenen unterschiedlichen Meinungen dar 6 . 1. Bd., Nr. 85, S. 340 f. (341): „ M i t dem E i n t r i t t der Wirksamkeit der provisorischen Zentralgewalt hört das Bestehen des Bundestages auf." 2 Huber, Verfassungsgesetze, Bd. I I , S. 632 f. 3 Huber, Verfassungsgesetze, Bd. I I , S. 607 f. 4 Huber, Verfassungsgesetze, Bd. I I , S. 623. 5 Wigard, l . B d . , S.201. 6 Wigard, 1. Bd., S. 356 ff.

4. Abschn.: Paulskirchenverfassung

185

Auf der einen Seite vertraten besonders Robert Blum und vonTrütschler entschieden das Prinzip der Volkssouveränität. Ihrer Ansicht nach konnte allein von der Nationalversammlung die legitime Gewalt i m Staate ausgehen. Sie schlugen deshalb die Bildung eines Vollziehungsausschusses vor, der die exekutive Gewalt ausüben und der Nationalversammlung verantwortlich und untergeordnet sein sollte. Dieser republikanisch-demokratischen Minderheit, deren Ideen stark von der Französischen Revolution geprägt waren, standen die Konservativen gegenüber. Sie wollten drei Personen mit der Exekutivgewalt betrauen, die von den Regierungen der Einzelstaaten ernannt und als Minister dieser Regierungen oder auch der Bundesversammlung gelten sollten. Auch dieser ganz auf dem Boden des bekämpften deutschen Partikularismus stehenden Meinung folgte die Mehrheit des Ausschusses nicht. Er empfahl statt dessen als Kompromiß die Annahme von 8 Punkten 7 , die die verfassungsrechtliche Stellung einer Regierungsgewalt für Deutschland beschrieben. Die Kompromißeigenschaft dieses Entwurfs äußerte sich darin, daß die Regierungsgewalt wegen ihrer Beschränkung auf die allgemeine Sicherheit und Wohlfahrt des deutschen Bundesstaates weder i n die Befugnisse der einzelnen Regierungen, noch i n die Rechte der konstituierenden Nationalversammlung eingriff. Die sich an die Verlesung des Berichtes anschließende, umfangreiche Debatte endete schließlich am 28. Juni 1848 mit der Verabschiedung des Reichsgesetzes über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt für Deutschland 8 , für das sich i n der Schlußabstimmung bei 100 Gegenstimmen 450 Abgeordnete aussprachen. Die endgültige, erheblich von dem Entwurf des Ausschusses abweichende Regelung der Reichszentralgewalt wurde entscheidend beeinflußt von der am 24. Juni 1848 vor der Nationalversammlung gehaltenen Rede von Gagerns 9 , der dafür eintrat, daß die einem dem Fürstenstand angehörenden Reichsverweser zu übertragende exekutive Zentralgewalt für Deutschland allein von der Nationalversammlung geschaffen werde. Diesem staatsrechtlich unverantwortlichen Reichsverweser wurden verantwortliche Minister zur Seite gestellt. Das Gesetz sah freilich keine „parlamentarische" Verantwortlichkeit vor. Dennoch setzten sich i n der Praxis rasch parlamentarische Gepflogenheiten durch 10 .

7

Wigard, l . B d . , S. 358. Bei Huber, Dokumente, l . B d . , Nr. 85, S.340; Wigard, l . B d . , S. 621 f. 9 Wigard, 1. Bd., S. 520 ff. 10 V o n Beyme, S. 165 ff. 8

186

I I . Teil: Konstitutionalismus

II. Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach dem Gesetz über die provisorische Zentralgewalt Paragraph 4 dieses Gesetzes bestimmte: „Über Krieg u n d Frieden u n d über Verträge m i t auswärtigen Mächten beschließt die Zentralgewalt i m Einverständnis m i t der Nationalversammlung."

Diese Regelung sprengte das bisläng i n Deutschland geltende konstitutionelle Verfassungsrecht. Die Funktionstrennung der Staatsgewalt i n exekutive und legislative Gewalt wurde damit als verfassungsrechtliches Ordnungsprinzip zumindest i m Bereich der auswärtigen A n gelegenheiten nicht mehr akzeptiert. Die Vorschrift ging selbst über die entsprechende verfassungsrechtliche Regelung des englischen parlamentarischen Regierungssystems hinaus. Eine ähnliche Bestimmung fand sich lediglich i n der amerikanischen Bundesverfassung 11 und i n den französischen Verfassungen der Revolutionszeit 12 . Dieser Vergleich zeigt schon, daß eine revolutionäre Kraft am Werke war, die Hand an das konstitutionelle Verfassungssystem zu legen schien. Bemerkenswert ist dabei, daß sich die Diskussion i n der Nationalversammlung über die Errichtung einer provisorischen Zentralgewalt noch nicht einmal so sehr an diesem Recht entzündete, sondern sehr viel grundsätzlicher geführt wurde. Die Auseinandersetzung über die Stellung der Reichszentralgewalt gegenüber der Nationalversammlung und natürlich gegenüber den deutschen Einzelstaaten war ideologisch aufgeladen. Staatsphilosophische und staatstheoretische Aspekte spielten eine große Rolle. Die Theorie der Volkssouveränität fand viele Anhänger. I n Frankfurt konnte das Bürgertum zum ersten Mal seine politische Philosophie vortragen. Die politische Auseinandersetzung und Wertung schlug sich rechtlich nieder bei der Frage, welche Rolle der Nationalversammlung i m Verfassungssystem Deutschlands eigentlich zukam. Von Gagern sprach dieses Problem an, verschleierte es aber durch seinen Begriff der Souveränität der Nation. Nach dem Verständnis vieler Abgeordneter war allein die Nationalversammlung vom souveränen Volk hinreichend legitimiert. Daraus ist auch Blums und von Trütschlers Antrag 1 3 zu verstehen, die provisorische Zentralgewalt i n Form eines von der Nationalversammlung abhängigen Vollziehungsausschusses zu konzipieren. Zwar folgte die Nationalversammlung diesem Antrag nicht, jedoch setzte sich i n der Verfassungswirklichkeit sehr bald das parlamentari11 12 13

Vgl. oben S. 107. Vgl. oben S. 110 ff. Wigard, l . B d . , S. 359.

4. Abschn.: Paulskirchenverfassung

187

sehe Regierungssystem durch, obwohl das Gesetz über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt ein vom Reichsverweser zu berufendes konstitutionelles Reichskabinett vorsah. Die Argumentation der Gegner 14 dieser Bestimmung beschränkte sich dann auch darauf, auf ihre mangelnde Praktikabilität hinzuweisen. Die auswärtigen Beziehungen müßten von einer verantwortlichen Exekutive wahrgenommen werden, denn nur sie allein könnte eine gebotene Entscheidung schnell treffen. Die Abgeordneten seien praktisch niemandem verantwortlich, sie würden ihre Entscheidung nicht so sorgfältig fällen und mit derselben staatspolitischen Verantwortung treffen wie die verantwortlichen Minister, sondern von der Leidenschaft des Augenblicks fortgerissen. I m Prinzip wurden die bereits bekannten Gründe für eine Zuordnung der auswärtigen Gewalt zur Exekutive vorgetragen. Dennoch ließ sich die Mehrheit der Versammlung von diesen Argumenten nicht beeindrucken und nahm mit 408 Stimmen bei 143 Gegenstimmen § 4 des Gesetzes an 15 . Damit war der gesamte Bereich der auswärtigen Angelegenheiten, also auch der außenpolitische Bereich, unter die Verantwortung der Nationalversammlung gestellt. Zum erstenmal seit 1848 stand rechtlich das jus belli, pacis et foederis ausschließlich wieder dem Reich zu. Freilich hatte damit die Reichszentralgewalt noch keine reale militärische Macht. Sie war darauf angewiesen, daß die einzelnen deutschen Staaten ihre Militärorganisation ihr unterstellten. Aus der Formulierung des § 4 geht nicht eindeutig hervor, ob das Einverständnis mit der Nationalversammlung Voraussetzung für die völkerrechtlich gültige Vornahme der betreffenden Akte ist oder lediglich staatsrechtliche Bedeutung hat. Es ist nicht ersichtlich, daß dieses Problem während der kurzen Dauer der Geltung dieser Vorschrift diskutiert worden ist. Man w i r d wohl auf dem Boden der damals herrschenden Relevanztheorie 16 der M i t w i r k u n g der Nationalversammlung bei der Willensbildung völkerrechtliche Bedeutung beimessen müssen. Denn nach der Konzeption des § 4 ist die Nationalversammlung selbst Entscheidungsträger i m Bereich der auswärtigen Gewalt. Das Erfordernis eines Einverständnisses für das Handeln bedeutet, daß die Zentralgewalt keine alleinige Entscheidungsgewalt hat, auch nicht nach außen i m völkerrechtlichen Verkehr. Die Vorschrift läßt nicht die Unterscheidung zwischen einem völkerrechtlichen Handeln und der staatsrechtlichen 14 Wigard, 1. Bd.: Heckscher, S. 370 f.; Bassermann, S. 380; v o n Flottwell, S. 430; Dieringer, S. 414; von Vincke, S. 444. 15 Wigard, 1. Bd., S. 592. 16 Vgl. oben S. 158.

188

I I . Teil: Konstitutionalismus

Durchführung der Maßnahme zu. Denn nicht alle Maßnahmen, die nach § 4 i m Einverständnis m i t der Nationalversammlung vorgenommen werden, sind der innerstaatlichen Ausführung und Vollziehung fähig. Nach § 4 ist die Nationalversammlung Mitentscheidungsträger aller dort aufgezählten Akte der auswärtigen Gewalt, zu denen gerade auch politische Entscheidungen gehören. Freilich werden diese Entscheidungen von der Zentralgewalt vollzogen. I I I . Das jus pacis i n seiner praktischen Bewährung i m deutsch-dänischen K r i e g 1848/49

Relevant wurde § 4 i m Zusammenhang mit dem am 26. August 1848 von dem preußischen Unterhändler, General von Below, i m Kriege m i t Dänemark 17 geschlossenen Waffenstillstand von Malmö. Indem die Nationalversammlung am 9. Juni 1848 ausweislich des Protokolls mit großer Mehrheit 1 8 auf Antrag des Abgeordneten Waitz erklärte, „daß die Schleswig'sche Sache, als eine Angelegenheit der deutschen Nation, zu dem Bereich ihrer Wirksamkeit gehört, und verlangt, daß energische Maßregeln getroffen werden, u m den Krieg zu Ende zu führen; daß aber bei dem Abschluß des Friedens mit der Krone Dänemark das Recht der Herzogthümer Schleswig und Holstein und die Ehre Deutschlands gewahrt werde" 1 9 , bestritt sie der preußischen Regierung die bundesrechtliche Vollmacht zur militärischen und politischen Alleinentscheidung und nahm für sich i n dieser Sache die letzte Entscheidungsgewalt i n Anspruch. Dennoch wurde am selben Tag ein zweiter Antrag, i n der die Nationalversammlung erklärt, „daß die Genehmigung des mit Dänemark abzuschließenden Friedensvertrages der Nationalversammlung vorbehalten werde" 2 0 , mit 175 gegen 200 Stimmen abgelehnt. Preußen trat noch i m Juni i n Waffenstillstandsvereinbarungen mit Dänemark ein. Inzwischen war der Zweite Beschluß der Nationalversammlung vom 9. Juni 1848 durch § 4 des Gesetzes über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt abgelöst. Der preußische Oberbefehlshaber der Bundestruppen lehnte, u. a. unter Berufung auf dieses Gesetz, einen am 2. J u l i 1848 vereinbarten Vertragsentwurf ab, weil er nicht die Ratifikation durch den Reichsverweser vorsah. Das Reichskabinett Leiningen erteilte der preußischen Regierung eine neue Verhandlungsvollmacht, stellte jedoch für einen erfolgreichen Vertragsabschluß für Dänemark schwerlich annehmbare Bedingungen. A m 26. August 1848 schloß der neue preußische Unterhändler den Waf17 18 19 20

Vgl. oben S. 126 f. Wigard, 1. Bd., S. 295. Ebenda. Wigard, l . B d . , S. 299.

4. Abschn.: Paulskirchen Verfassung

189

fenstillstand von Malmö ab, ohne jedoch auf der Erfüllung der vom Reichsministerium gestellten Bedingungen zu beharren. Der Vertrag, der inhaltlich praktisch einem vorläufigen Friedensvertrag gleichkam, machte sein Inkrafttreten lediglich von der Ratifizierung durch Dänemark und Preußen abhängig. Dagegen richtete sich zu Recht der Protest des Reichskabinetts Leiningen vom 3. September 184821: Man bezichtigte Preußen der Vollmachtsüberschreitung und erklärte, daß der Reichszentralgewalt aus dem Vertrag keinerlei Verbindlichkeit erwachsen könne. Weiterhin wurde festgestellt, daß eine Zustimmung von Seiten der Zentralgewalt „nur infolge einer Entscheidung der Nationalversammlung erteilt werden (kann, d. Verf.), welcher der abgeschlossene Vertrag — als die Grenzen eines Waffenstillstandes i m engeren Sinne überschreitend und einen politischen, den Friedensverhandlungen vorgreifenden Charakter an sich tragend — vorzulegen ist". Damit stellte sich das Reichskabinett auf den auch hier vertretenen Standpunkt, daß es — aufgrund von § 4 des oben erwähnten Gesetzes — bei dem Abschluß völkerrechtlicher Verträge nur i m Einverständnis mit der Nationalversammlung völkerrechtlich wirksam handeln kann. Nach dem am 5. September 1848 erfolgten Beschluß 22 der Nationalversammlung, die Ausführung des Malmöer Vertrags zu sistieren und der dadurch hervorgerufenen Regierungs- und Parlamentskrise, fand sich am 16. September 23 die Paulskirchenversammlung bereit, den Malmöer Vertrag anzunehmen und i n Verhandlungen über einen definitiven Frieden einzutreten. Damit konnte der Reichsverweser dem Vertrag zustimmen, so daß die preußische Regierung, die den Vertrag j a auch i n Ausübung eines Mandats der Reichszentralgewalt geschlossen hatte, entlastet war. Nachdem die Friedensverhandlungen gescheitert 24 waren und als nach dem Ablauf des Waffenstillstandsvertrages von Malmö die Feindseligkeiten am 3. A p r i l 1849 wieder aufgenommen wurden, nahm Preußen die schleswig-holsteinische Sache selbst in die Hand. I n einer Depesche25 an den preußischen Bevollmächtigten bei der Reichszentralgewalt brachte der preußische Ministerpräsident zum Ausdruck, daß die preußische Regierung angesichts des Zerfalls der Nationalversammlung und der Ohnmacht der Reichszentralgewalt, „ohne weitere Autorisation von der Zentralgewalt abzuwarten, sich zu selbständigem Handeln genöthigt sieht" 26 . 21 22 23 24 25 26

Bei Huber, Dokumente, 1. Bd., Wigard, 3. Bd., S. 1917. Wigard, 3. Bd., S.2149, 2154. Huber, Verfassungsgeschichte, Bei Huber, Dokumente, 1. Bd., Bei Huber, Dokumente, 1. Bd.,

Nr. 235, S. 598.

Bd. I I , S. 904 ff. Nr. 135, S. 430 f. Nr. 135, S. 430.

190

I I . Teil: Konstitutionalismus

B. Die Paulskirchenverfassung: Konstitutionelle Monarchie auf der Grundlage der Volkssouveränität I . Legalität und Legitimität der Paulskirchenversammlung für die Verfassungsgebung

Bereits vor dem Zusammentritt der Frankfurter Nationalversammlung erarbeitete i m Auftrag des Bundestages der Siebzehnerausschuß 27 einen Entwurf einer neuen Bundesverfassung aus. Entscheidenden Einfluß auf diesen Entwurf nahmen Friedrich Christoph Dahlmann und Eduard Albrecht, die beide zu den „Göttinger Sieben" gehörten 28 . Der Entwurf 2 9 , auf den hier nicht näher eingegangen werden kann, kombinierte das monarchische m i t dem föderativen Prinzip i n für Deutschland bisher beispielloser Weise. Er wurde richtungsweisend für die späteren bundesstaatlichen Verfassungen Deutschlands. Dennoch stieß der am 24. A p r i l 1848 dem Bundestag übergebene Entwurf auf herbe Kritik30. Seit dem 18. Mai 1848 oblag der Paulskirchenversammlung, eine Verfassung für Deutschland auszuarbeiten. Das Wahlverfahren für die Paulskirchenversammlung beruhte auf den Grundsätzen der Allgemeinheit und der Gleichheit des Wahlrechts 31 . Bedenkt man, daß noch dreißig Jahre zuvor der Streit über die Auslegung des A r t . 13 der Bundesakte die Gemüter i n Deutschland bewegte, so kann man das Ausmaß des Demokratisierungsprozesses i n der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts ermessen. Der Gesamtvertretungsanspruch des „neuständischen" Repräsentativsystems hatte sich i n der Wahl und der Zusammensetzung der Nationalversammlung realisiert. Zum ersten Mal erhielt die liberal-konstitutionelle Bewegung die Chance, ihre politischen Ideen auf demokratische Weise i n Verfassungsrecht umzusetzen, wobei nicht verkannt werden soll, daß auch die Abgeordneten i n Frankfurt den realen Gegebenheiten Rechnung tragen mußten. So blieb ungeklärt, ob diese Versammlung der alleinige Träger der verfassungsgebenden Gewalt sein sollte oder ob die von ihr ausgearbeitete Reichsverfassung noch zusätzlich der Zustimmung aller Einzelstaaten des Deutschen Bundes bedurfte. Der Bundestag ging i n seinem Beschluß vom 30. März 1848 davon aus, daß die Einberufung der Nationalversammlung nur den Zweck habe, „ u m zwischen den Regierun27

Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 596. Hübner, Verfassungsentwurf, S. 123. 29 Bei Huber, Dokumente, 1. Bd., Nr. 97, S. 352 ff. 30 Hübner, Verfassungsentwurf, S. 159; Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I , S. 772. 31 Bei Huber, Dokumente, l . B d . , Nr. 82, S. 337 u n d Nr. 83, S. 338. 28

. Abschn.:

asicherfassung

191

gen und dem Volke das deutsche Verfassungswerk zu Stande zu bringen" 32 . Damit vertrat er die legale Position, die durch A r t . 13 der Wiener Schlußakte vorgezeichnet war. Diese Vorschrift bestimmt, daß die Annahme neuer Grundgesetze oder die Abänderung der bestehenden eines einstimmigen Bundesbeschlusses bedarf. Dagegen stand die Mehrheit der Nationalversammlung; das Problem, ob die Nationalversammlung i m Besitz der Verfügungsgewalt war, sprach der gerade gewählte Präsident der Nationalversammlung, Heinrich von Gagern, i n seiner Antrittsrede an, wenn er formulierte: „ W i r sollen schaffen eine Verfassung für Deutschland, für das gesamte Reich. Der Beruf und die Vollmacht zu dieser Schaffung, sie liegen i n der Souveränität der Nation 3 3 ." Was war damit gemeint: Souveränität der Nation? Wurde das Problem dadurch nicht umgangen? Nun, wie schon erwähnt, war eine Revolution i m Gange. Eine Revolution löst ihre Probleme nicht durch Festhalten an den bestehenden Gesetzen, sondern durch Machtentscheidungen. M i t einer solchen Machtentscheidung konnte sich die Nationalversammlung noch bei der Errichtung der provisorischen Zentralgewalt durchsetzen. Die revolutionäre Macht war i m Frühsommer 1848 noch ungebrochen. Als es allerdings i m Frühjahr 1849 u m die Verwirklichung und Anerkennung der Verfassung des Deutschen Reichs vom 28. März 184834 ging, zeigte sich bald, daß die revolutionäre Macht dafür nicht mehr ausreichte. Damit war die revolutionäre Frage entschieden, die Reichsverfassung von 1849 blieb lediglich platonisches Vorbild für spätere bundesstaatliche Verfassungen. I I . Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach der Paulskirchenverfassung

Die Reichsverfassung enthielt an zwei Stellen Aussagen über das jus belli et pacis. I m Abschnitt I I ordnete sie die auswärtige Gewalt der Reichsgewalt, d. h. dem Reich zu. Damit wurde die schon i m Gesetz über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt getroffene Entscheidung, dem Reich die ausschließliche Kompetenz für den Bereich der auswärtigen Beziehungen einzuräumen, beibehalten. Bei der Beratung dieser Verfassungsbestimmungen i n der Nationalversammlung 35 regte sich kaum Widerstand. A l l e i n über die Bestimmungen des Gesandtschaftswesens herrschte Streit. Dagegen war die Kompetenz der Reichsgewalt, über Krieg und Frieden zu entscheiden, nicht umstritten. 32 33 34 35

Bei Huber, Dokumente, 1. Bd., Nr. 82, S. 337. Wigard, 1. Bd., S. 17. Bei Huber, Dokumente, 1. Bd., Nr. 108, S. 375 ff. Wigard, 4. Bd., S. 2987 ff.

192

I I . Teil: Konstitutionalismus

Ein größeres Problem stellte die Kompetenzverteilung dieser Materie zwischen den einzelnen Reichsorganen dar. I m Abschnitt I I I enthielten innerhalb des Artikels I I I die Paragraphen 76 und 77 eine Regelung. §76: Der Kaiser erklärt K r i e g u n d schließt Frieden. §77: Der Kaiser schließt die Bündnisse u n d Verträge m i t den auswärtigen Mächten ab, u n d zwar unter M i t w i r k u n g des Reichstages, insoweit diese i n der Verfassung vorbehalten ist.

1. Die Auffassungen in den Vorberatungen und im Verfassungsausschuß Die Reichsverfassung bekannte sich eindeutig zum ausschließlichen Recht des Kaisers, Krieg zu erklären und Frieden zu schließen. Damit hatte man sich von der Regelung des §4 des Gesetzes über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt abgewendet. Bereits nach dem Siebzehner-Entwurf vom 26. A p r i l 184836 kam dem Kaiser nach § 9 ausschließlich die Entscheidung über Krieg und Frieden zu. Freilich traten schon bei den Beratungen der siebzehn Vertrauensmänner am 18. A p r i l 184837 Differenzen zutage. Von Zachariä und Uhland wurde dem Kaiser neben dem Recht der Verträge auch das, über Krieg und Frieden zu entscheiden, bestritten. Die Mehrheit unter Führung von Dahlmann und Bassermann sprach sich gegen diesen Vorstoß aus. Sie begründeten ihre Auffassung damit, daß man dem Kaiser nicht das Recht der Unterhandlungen entziehen könne, zumal aus der Majorität der Nation hervorgehende Minister nicht anders könnten, als populäre Kriege führen. Auch bei den eigentlichen Verfassungsberatungen i m Verfassungsausschuß gewann die Meinung Oberhand, die ausschließlich dem Kaiser das jus belli et pacis zugestehen wollte. So stand auch nach § 8 des Entwurfs der Vorkommission 38 , der die Grundlage für die Beratungen i m Verfassungsausschuß bildete, ausschließlich dem Kaiser das Recht des Kriegs und des Friedens zu. Bei den eigentlichen Beratungen des jus belli et pacis i m Verfassungsausschuß wurde diese Frage nochmals aufgeworfen. I n der 118. Sitzung vom 20. Dezember 184839 lehnte man 36

Bei Huber, Dokumente, 1. Bd., Nr. 97, S. 352 ff. Hübner, Aktenstücke, S. 57. 38 Hübner, Aktenstücke, S. 722; Bergsträßer, Der erste E n t w u r f des V e r fassungsausschusses, S. 378 ff. 39 Hübner, Aktenstücke, S. 321 f. 37

4. Abschn.: Paulskirchenverfassung

193

einen Änderungsantrag von drei Ausschußmitgliedern, der dahin ging, die Ausübung des jus belli et pacis durch den Kaiser an die Übereinstimmung mit dem Reichstag zu binden, ab. Β riegleb wies ausdrücklich darauf hin, daß das Parlament eine gesetzgebende Versammlung sei, die sich nicht i n die Dinge einzumischen habe, die die Minister auf ihre Verantwortung h i n unternehmen müßten. Aus dieser Stellungnahme kann man die „Bollwerkfunktion" des Gewaltenteilungsprinzips gegen die Ausdehnung des „legislativen" Wirkungskreises auf Kosten der Exekutive deutlich entnehmen. Die funktionale Untergliederung der Staatstätigkeit legitimierte ganz offensichtlich die institutionelle Übertragung des jus belli et pacis an die monarchisch-ministerielle Exekutive. Schließlich strich der Verfassungsausschuß das Wort „ausschließlich" und wählte als neue Formulierung „Der Kaiser erklärt Krieg und schließt Frieden". Dagegen wurde ein weiterer, von dem Abgeordneten Ahrens gestellter Antrag, der dahin ging, die Paragraphen 8 und 9 4 0 des Entwurfs der Vorkommission zu einem Paragraphen zusammenzufassen, nicht weiter verfolgt. Ahrens begründete seinen Antrag damit, daß bei Friedensverträgen sehr oft auch über Materien Vereinbarungen getroffen werden, über die auch der Reichstag mitzuentscheiden hätte. Eine solche M i t w i r k u n g des Reichstages werde aber nur i n § 9 vorgesehen, wo das Vertragsabschluß recht allgemein geregelt sei. Dies kann man wieder als Beleg für die Sonderstellung der Friedensverträge i m Staatsvertragsrecht, ihres hochpolitischen Inhalts wegen, werten. Erwähnenswert sind noch zwei weitere Vorstöße von Ausschußmitgliedern. Mittermaier schlug vor, daß bei einem Kriegsausbruch sofort der Reichstag zu unterrichten sei, bzw. wenn er nicht versammelt sei, einberufen werden solle. Die Aufnahme dieses Vorschlags wurde nicht für notwendig befunden, da man glaubte, daß dies ohnehin geschehen würde, weil die Bewilligung neuer Geldmittel erforderlich werden würde. Welcker machte den Vorschlag, dem Reichsrat als Organ der Länder ein Mitwirkungsrecht bei der Kriegserklärung zu geben. Dieser den bundesstaatlichen Charakter des Deutschen Reiches betonende Vorstoß fand jedoch erst Eingang i n die Reichsverfassung von 1871.

40 § 8: „Dem Kaiser ausschließlich steht das Recht des Krieges u n d Friedens zu." — § 9: „Er schließt die Bündnisse u n d Verträge m i t auswärtigen Mächten ab ohne M i t w i r k u n g des Reichstages, insoweit diese nicht verfassungsmäßig vorbehalten ist."

13 R i e d e r

194

I

Teil: Konstitutionalismus

2. Die Diskussion in der

Nationalversammlung

Die Majorität des Verfassungsausschusses schlug dem Plenum der Nationalversammlung die Vorschrift i n der Fassung vor, i n der sie als § 76 Eingang i n die Reichsverfassung fand. Die Ausschußminderheit hielt dagegen an ihrem Votum fest, dem Reichstag ein Mitwirkungsrecht bei der Entscheidung über Krieg und Frieden einzuräumen. Ferner wollte sie dieses Recht nicht dem Kaiser, sondern der Reichsregierung zur Mitausübung übertragen. Die i n der Nationalversammlung darüber geführte Debatte 41 war sehr heftig. Wenn man sie m i t der i n Preußen i m September 1849 vergleicht, so fällt auf, daß die Debatte i n der Nationalversammlung sehr viel leidenschaftlicher geführt wurde und die Argumentation sehr viel mehr die staatstheoretischen Grundlagen der Verfassung mit einbezog. I n Berlin konnte und wollte man nicht die Diskussion „zu einer ausführlichen theoretischen, historischen, politischen, staatsrechtlichen oder, was vielleicht am schlimmsten wäre, staatsrechtlich-philosophischen Abhandlung" 4 2 ausufern lassen. Dort waren bereits die Grenzen für die Verfassungsrevision abgesteckt; i n Frankfurt dagegen hatte man sehr viel mehr Freiraum, freilich keine reale Macht mehr. Die Berliner II. Kammer war aufgrund der Verordnung vom 30. Mai 184943, die das Dreiklassenwahlrecht einführte, einberufen worden. I n ihr war kein Abgeordneter der Linksliberalen (linkes Zentrum) und der Radikalen vertreten 4 4 . I n Frankfurt gab es wegen des demokratisch-egalitären Wahlrechts eine größere Pluralität der politischen Richtungen. Der Abgeordnete Culmann aus Zweibrücken 45 , der für den Minoritätsantrag eintrat, versuchte der Nationalversammlung nachzuweisen, daß der Vorschlag der Majorität einer wirklich konstitutionellen Verfassung widerspreche. Die wichtigsten und inhaltsschwersten Maßnahmen der Staatsgewalt müßten gemeinschaftlich zwischen dem Monarchen und der Volksvertretung beraten und beschlossen werden. Die Volksvertretung habe ein Mitbestimmungsrecht bei der Gesetzgebung und bei der Steuerbewilligung. Die Entscheidungen über Krieg und Frieden seien ungleich schwerwiegender. Einerseits stellten sie die Gesamtheit des Rechtszustandes, ja selbst die Existenz des Staates in Frage, andererseits gefährdeten oder verletzten sie die Freiheit, das Leben, das Eigentum und das Vermögen jedes Bürgers. Deshalb müßten über Krieg und Frieden, wie i m Gesetz über die Einführung einer 41 42 43 44 45

Wigard, 7. Bd., S. 4877 ff. Sten.Ber. I I . Kammer, 1. Bd. (1849), S. 338 (Abg. Simson). Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 85 ff. Vgl. Huber, Dokumente, 2. Bd. (Anhang), Nr. 391, S. 535. Wigard, 7. Bd., S. 4877 ff.

4. Abschn.: Paulskirchen Verfassung

195

provisorischen Zentralgewalt, Monarch und Volksvertretung gemeinsam entscheiden. Das Steuerbewilligungsrecht schaffe für die mangelnde Entscheidungsgewalt der Volksvertretung keinen hinreichenden Ausgleich, denn sind die feindlichen Heere i m Vorteil, dann werde kein Steuerbewilligungsbeschluß demselben Einhalt tun, stehe die Sache aber umgekehrt, dann gäbe es keine patriotische Volksvertretung, welche durch einen Steuerverweigerungsbeschluß ihrer Regierung die Verfolgung dieser errungenen Vorteile unmöglich mache. Culmann wies weiter darauf hin, daß gerade bei Offensivkriegen genügend Zeit bestehe, die Volksvertretung zu informieren und deren Votum abzuwarten. Früher hätten sich die Fürsten das ausschließliche Recht über Krieg und Frieden vorbehalten, u m ihre dynastischen Interessen zu verfolgen und das Legitimitätsprinzip zu verteidigen. Sie hätten ungerechte und freiheitsfeindliche Kriege geführt. Deshalb müsse man ihnen das ausschließliche Recht über Krieg und Frieden nehmen. Kriege dürften nur noch die Rechte und die Freiheiten des Volkes zum Ziele haben, deshalb müsse man die Kriegs- und Friedensfrage zum Gegenstand der Verhandlungen der Volksvertretungen machen. Die Abgeordneten W u r m aus Hamburg und Beseler aus Greifswald verwiesen für die Mehrheit auf die Verfassungsverhältnisse i n den übrigen konstitutionellen Staaten Europas. Lediglich wenn die Verantwortung der Entscheidung über Krieg und Frieden bei wenigen liege, könne sie staatspolitisch abgewogen, nach reiflicher Überlegung ohne Leidenschaft getroffen werden. A l l e i n so ließe sich ein günstiger A u genblick nutzen. Stehe ein Monarch nicht nur auf Zeit an der Spitze des Staates, so identifiziere er sich mit den Interessen seines Reiches eher als eine öfters wechselnde Regierung. Schließlich dürfe die eigene Politik nicht öffentlich auf den Markt getragen werden. Die Debatte endete mit der Annahme des Mehrheitsantrages durch 282 Mitglieder bei 136 Gegenstimmen 46 . Damit war die Entscheidung gefallen. Diese hier wiedergegebenen konträren Standpunkte zeigen die große Bandbreite der liberalen Bewegung i n der Mitte des 19. Jahrhunderts. Der Abgeordnete Culmann vertritt die „linke" Position der Minderheit innerhalb der Verfassungsbewegung, die sich bereits von dem „Konstitutionalismus" auch i n der gemäßigten Form, wie er von der Mehrheit der Paulskirchenversammlung vertreten wurde, losgesagt hatte. Seine Haltung ist antimonarchisch und läuft auf ein parlamentarisches System hinaus. Er läßt sich i n der Frage der Zuordnung des jus belli et pacis nicht von den allgemeinen und abstrakten, zweck46

13*

Wigard, 7. Bd., S. 4884.

196

I I . Teil: Konstitutionalismus

rationalen Argumenten, wie sie etwa die Gewaltenteilungslehre anbietet, leiten, sondern folgert aus den schwerwiegenden Auswirkungen von Krieg und Frieden auf den Staat und den einzelnen Bürger die M i t w i r k u n g der Volksvertretung an der Entscheidung selbst. Das Prinzip der Volkssouveränität hat bei Culmann das konstitutionelle System bereits überwunden; für einen Dualismus zwischen Monarchen und Volksvertretung ist i n einem solchen System, i n dem das Parlament das höchste Staatorgan ist, kein Platz mehr. A n diese politische Position hätte man 1918 anschließen können, hätte nicht, nach dem Scheitern der bürgerlichen Revolution von 1848/49 und des preußischen Verfassungskonfliktes 1862/66, das Kaiserreich i n seiner entpolitisierenden Wirkung, die i m juristischen Bereich, wie noch zu sehen sein wird, sich vor allem i n einem zunehmenden Positivismus ausgedrückt hat, diesen demokratisch-parlamentarischen Ansatz weithin zugeschüttet. Erst der Niedergang des Deutschen Kaiserreiches i m Ersten Weltkrieg sollte die Diskussion u m eine stärkere Parlamentarisierung der Reichsverfassung, wenn auch zunächst sehr zaghaft, wiederbeleben. Dagegen war die Mehrheit der liberalen Bewegung bereit, das konstitutionelle System, wenn auch i n abgeschwächter, gemilderter Form, mitzutragen. 3. Die unterschiedliche Regelung in dem Gesetz über die vorläufige Zentralgewalt und in der Paulskirchenverfassung Die unterschiedliche Regelung des Mitwirkungsrechtes der Nationalversammlung bzw. des Reichstages bei der Entscheidung über Krieg und Frieden nach dem Gesetz über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt und nach der Reichsverfassung ist wohl darauf zurückzuführen, daß die Nationalversammlung bei der Errichtung der provisorischen Zentralgewalt sich lediglich ein Exekutivorgan schaffen wollte, u m die eigene Handlungsfähigkeit herbeizuführen. Diese Handlungsfähigkeit war Voraussetzung für die revolutionäre Umgestaltung Deutschlands, für die Umwandlung des Deutschen Bundes zu einem konstitutionell-parlamentarischen Bundesstaat. A l l e i n die Nationalversammlung war Träger dieser revolutionären Bewegung. Damit ging ihre Funktion über die eines normalen Parlaments hinaus. Die Nationalversammlung hatte nicht die üblichen Aufgaben eines konstitutionellen Parlaments wahrzunehmen, nämlich das Gesetzgebungs- und das Steuerbewilligungsrecht auszuüben, sondern sie mußte eine neue Staatsverfassung, ja einen neuen Staat schaffen. Dabei hätte eine streng nach dem konstitutionellen System ausgebildete Exekutive

. Abschn.:

asicherfassung

197

diese Bewegung nur hemmen können; sie hätte als selbständige exekutive Gewalt neben der Nationalversammlung ein eigenständiges Machtzentrum gebildet. Der dadurch entstandene Dualismus zwischen der Exekutive und der Nationalversammlung hätte von vornherein den Erfolg der Arbeit der Paulskirche i n Frage gestellt. Deshalb konnte und durfte die Nationalversammlung die ihr wohlverliehene Macht nicht durch die Errichtung einer selbständigen Exekutivgewalt schwächen. So entwickelte sich auch ein quasi parlamentarisches System zwischen der Reichszentralgewalt und der Nationalversammlung. Vor diesem Hintergrund muß § 4 des Gesetzes über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt gesehen werden. Wie die Reichszentralgewalt war § 4 lediglich für die Übergangszeit bis zur Errichtung einer Verfassung konzipiert. A u f keinen Fall sollte diese Vorschrift die spätere Regelung i n der Reichsverfassung präjudizieren. So ist auch die politische Situation des normalen Verfassungslebens eine völlig andere, wenn auch die Argumente, die für die M i t w i r k u n g der Legislative bei der Entscheidung über Krieg und Frieden sprechen, sich teilweise decken. Letztlich kommt es auf das Verfassungsverständnis an, das man hat. Die Mehrheit der Abgeordneten i n der Paulskirche wollten i m Kern eine konstitutionelle und keine parlamentarisch-demokratische Verfassung. Die Mehrheit stand nicht uneingeschränkt auf dem Boden der Lehre von der Volkssouveränität; man sah nicht das Parlament allein legitimiert, nach der Verfassung einziger Entscheidungsträger zu sein. Deshalb konnte man i n der Reichsverfassung auch nicht den Bereich der auswärtigen Gewalt durch die Einführung eines umfassenden Mitwirkungsrechtes des Reichstages der Exekutive entziehen. Der Reichstag war nach der Auffassung der Mehrheit der Abgeordneten i n erster Linie dazu da, das Gesetzgebungsrecht und das Steuerbewilligungsrecht i m weiteren Sinne auszuüben. 4. Das Friedensvertragsrecht in seiner konstitutionellen Bindung Für den Abschluß von Friedensverträgen stand damit eindeutig fest, daß sie nicht der Zustimmung des Reichstages bedürfen. Damit war der Kaiser staatsrechtlich berechtigt, Friedensverträge i m Namen des Reiches allein abzuschließen. Zu fragen bleibt, ob zur Ausführung von Bestimmungen der Friedensverträge, die innerstaatlich i n den Kompetenzbereich des Reichstages fallen, dessen M i t w i r k u n g erforderlich ist. § 77 sah die M i t w i r k u n g des Reichstages zum Abschluß von Bündnissen vor, soweit seine Kompetenzen nach § 102 Nr. 5 - 7 berührt wurden. Der Wortlaut der Vorschrift deutet darauf hin, daß die M i t w i r k u n g des Reichstages bereits beim völkerrechtlichen Abschluß der Verträge

198

I I . Teil: Konstitutionalismus

stattfinden sollte und nicht erst bei ihrer innerstaatlichen Durchführung. Denn nach dem Wortlaut schränkte die M i t w i r k u n g des Reichstages die Abschlußkompetenz des Kaisers selbst ein 47 . Damit war selbstverständlich nur gemeint, daß materiell die Willensentschließung unter M i t w i r k u n g des Reichstages erfolgen mußte. Nach außen — formell •— gab natürlich ausschließlich der Kaiser die Erklärung des völkerrechtlich bindenden Willens ab. Ist insoweit § 77 der Paulskirchenverfassung entsprechend A r t . 48 der preußischen Verfassung von 1850 auszulegen, so entsprach auch der Umfang der M i t w i r k u n g der Volksvertretung i n etwa dem des A r t . 48. Jedenfalls lag i h m der gleiche Grundgedanke zugrunde. Damit lassen sich dieselben Argumente für die M i t w i r k u n g des Reichstages bei der Ausführung von Friedensverträgen, jedenfalls soweit sie Bestimmungen enthalten, die bei innerstaatlicher Regelung seinen Kompetenzbereich berühren, anführen, wie bei der Auslegung des A r t . 48 der preußischen Verfassung 48 . Zwar ist die Frage bei der Beratung i m Verfassungsausschuß und bei der Debatte i m Plenum der Nationalversammlung kaum diskutiert worden. Der Vorschlag von Ahrens 4 9 hat jedoch gezeigt, daß damals durchaus bekannt war, daß i n Friedensverträgen auch Materien geregelt werden, die nicht notwendigerweise zu einem Friedensschluß gehörten. Bei der ersten Lesung des § 76 wies der Abgeordnete Culmann 5 0 i m Plenum i n diesem Zusammenhang darauf hin, „daß auch hier der constitutionelle Grundsatz i m Allgemeinen entscheidend sein würde. Sobald nämlich ein Staatsvertrag (hier ist, wie sich aus dem Zusammenhang ergibt, der spezielle Fall des Friedensvertrages gemeint, d. Verf.) irgend etwas enthält, was, u m ins Leben zu treten, eine M i t w i r k u n g der Gesetzgebung nach der Verfassung voraussetzt, so muß wenigstens dieser Theil des Staatsvertrages erst der Volksvertretung vorgelegt werden". Zwar reichen diese beiden Äußerungen nicht aus, u m den Willen des Gesetzgebers exakt zu ermitteln. Jedoch muß i n Erwägung gezogen werden, daß die große Mehrheit der Mitglieder der Nationalversammlung dem konstitutionellen Prinzip anhingen und wie das Gesetz über die Einführung einer provisorischen Zentralgewalt zeigte, sehr wohl auf die Wahrung der Rechte der Volksvertretung bedacht waren. Zwar wollten sie eine starke exekutive Reichsgewalt, jedoch waren sie andererseits sehr darauf bedacht, daß der Reichstag ausschließliches Gesetzgebungsorgan wurde. Der Reichsregierung stand 47 48 49 50

So auch Lackmann, S. 22; a. Α.: Rauer, S. 53. Vgl. oben S. 167 ff. Vgl. oben S. 193. Wigard, 7. Bd., S. 4881.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

199

gegen die Gesetzesbeschlüsse des Reichstages lediglich ein suspensives Veto zu. Der Kaiser war beim Gesetzesbeschluß nicht mehr beteiligt. Deshalb ist auch anzunehmen, daß nach der Reichsverfassung der Frankfurter Nationalversammlung von 1849 zur Ausführung von Friedensverträgen, die Bestimmungen enthielten, die i n den Kompetenzbereich des Reichstages hineinreichten, dessen M i t w i r k u n g erforderlich war. Denn nur so war ein Mißbrauch des exekutivischen Friedensvertragsrechtes auf Kosten der Legislative zu verhindern.

5. Abschnitt

Die Bismarcksche Reichsverfassung vom 16. April 1871 A. Die Reichsverfassung und das Kaiserreich I . Vom Norddeutschen Bund zum Deutschen Reich

Nachdem Preußen erfolglos eine Reform des Deutschen Bundes betrieben und i m Juni 1866 einen neuen, föderativen Zusammenschluß der deutschen Staaten ohne Österreich propagiert hatte 1 , schlossen sich infolge der österreichischen Niederlage i m deutsch-deutschen Krieg und der Auflösung des Deutschen Bundes 16 norddeutsche Staaten unter Führung Preußens am 18. August 1866 i n einem Bündnisvertrag 2 zusammen. Darin wurde die Ausarbeitung der Bundesverfassung auf der Basis der preußischen Grundzüge vom 10. Juni 1866 unter Beteiligung eines noch zu berufenden Parlaments vereinbart. Diesem Parlament sollte dann der von den Regierungen ausgearbeitete Verfassungsentw u r f „zur Beratung und Vereinbarung" vorgelegt werden. A m 15. Dezember 1866 unterbreitete die preußische Regierung den Bevollmächtigten der verbündeten norddeutschen Staaten einen Entw u r f des Norddeutschen Bundes 3 : Durch die Errichtung eines Bundesparlaments und einer Bundeszentralgewalt sollten die bundesstaatlichen Elemente gegenüber der Verfassung des Deutschen Bundes verstärkt werden. Der Bundesrat, der große Ähnlichkeit m i t dem früheren Bundestag hatte, sollte Träger der souveränen Bundesgewalt wer1 2 3

Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 515 ff., 536 ff. Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 185, S. 224 f. Bei Binding, Heft I., S. 74 ff.

200

I I . Teil: Konstitutionalismus

den. Entsprechend dem Volkshaus der Paulskirchenverfassung sollte der Reichstag als Nationalrepräsentation zusammen mit dem Bundesrat die gesetzgebende Gewalt ausüben. Die Bundesexekutivgewalt sollte dem Bundespräsidium, d. h. der preußischen Krone, zufallen. Das Bundespräsidium ernannte den Bundeskanzler, dem aber noch nicht die Stellung einer Reichsregierung zugedacht war; der Bundeskanzler sollte lediglich den Vorsitz und die Geschäftsleitung i m Bundesrat übernehmen. Es fehlte jegliche parlamentarische Verantwortlichkeit der Bundesexekutive. Hervorzuheben ist, daß nach A r t . 12 des Entwurfs die dem Bundespräsidium zustehende Ausübung der auswärtigen Gewalt keiner Einschränkung unterworfen war. Dagegen enthielt der am 7. Februar 1867 von den Bevollmächtigten der norddeutschen Staaten beschlossene Entwurf der Bundesverfassung 4 , der weitgehend dem preußischen Entwurf vom Dezember entsprach und der nach der Ratifikation durch die einzelstaatlichen Regierungen dem demnächst zusammentretenden Reichstag vorgelegt werden sollte, i n Absatz 2 des nunmehrigen Artikels 11 zwar keine Beschränkung des Kriegserklärungsrechts, dafür aber eine Einschränkung der Vertragsabschlußkompetenz des Präsidiums: A r t . 11: „Das Präsidium des Bundes steht der Krone Preußen zu, welche i n A u s übung desselben den B u n d völkerrechtlich zu vertreten, i m Namen des Bundes K r i e g zu erklären u n d Frieden zu schließen, Bündnisse u n d andere Verträge m i t fremden Staaten einzugehen, Gesandte zu beglaubigen u n d zu empfangen berechtigt ist. Insoweit die Verträge m i t fremden Staaten sich auf solche Gegenstände beziehen, welche nach A r t i k e l 4 i n den Bereich der Bundesgesetzgebung gehören, ist zu i h r e m Abschluß die Zustimmung des Bundesraths erforderlich."

Nachdem am 27. Februar 1867 der konstituierende Reichstag eröffnet worden war, brachte Bismarck am 4. März 1867 den Entwurf der Bundesverfassung i m Reichstag ein. Das Parlament hatte zahlreiche Ä n derungswünsche; der schließlich gefundene Kompromiß gestaltete den Norddeutschen Bund als einen reinen Bundesstaat 5 . Der die auswärtige Gewalt regelnde A r t . 11 der Vorlage der verbündeten norddeutschen Regierungen an den verfassungsvereinbarenden Reichstag vom 7. Februar fand unverändert Eingang i n die Norddeutsche Bundesverfassung. A m 16. A p r i l 1867 nahm der konstituierende Reichstag den umgestalteten Verfassungsentwurf an; am gleichen Tage stimmten die Regierungsbevollmächtigten dem Reichstagsbeschluß einstimmig zu, so 4 5

Ebenda. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 655.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

201

daß nach der Publikation i n den Einzelstaaten die Norddeutsche Bundesverfassung 6 am 1. J u l i 1867 i n Kraft treten konnte. I n Süddeutschland kam es nicht zu einem „Süddeutschen Bund", doch waren die vier süddeutschen Staaten Bayern, Württemberg, Baden und Hessen seit 1866/67 durch „Schutz- und Trutzbündnisse" 7 mit Preußen verbunden. I m deutsch-französischen Krieg von 1870/71 standen die vier süddeutschen Staaten zu ihren Bündnisverpflichtungen gegenüber Preußen, dem Frankreich am 19. J u l i 1870 den Krieg erklärt hatte 8 . Unter dem Eindruck der Waffenerfolge gegen Frankreich und vor dem Hintergrund der nationalen Einigungsbewegung schlossen i m November 1870 die vier süddeutschen Staaten mit dem Norddeutschen Bund Verträge über die Gründung bzw. den Beitritt zum „Deutschen Bund" und über die Annahme der Bundesverfassung 9 . Diese Verträge, die die Norddeutsche Bundesverfassung mit einigen Abänderungen zur neuen Bundesverfassung erklärten, wurden am 9. Dezember 1870 vom norddeutschen Reichstag und i m Lauf des Dezember 1870 bzw. Januar 1871 von den Kammern der süddeutschen Staaten angenommen. A m 1. Januar 1871 trat die Verfassung i n Kraft. Die als „Verfassung des Deutschen Bundes" verkündete „November-Verfassung" bestand nun aus mehreren Urkunden. Als am 23. März 1871 der erste Reichstag zusammentrat, legte Bismarck i h m den Entwurf einer revidierten Reichsverfassung vor, der jedoch lediglich eine formelle Neuredaktion darstellte. Nachdem der Reichstag am 14. A p r i l 1871 den Entwurf m i t 6 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 187, S. 227 ff. A u f die Bundesverfassung soll hier nicht näher eingegangen werden, da sie schon nach dreieinhalb Jahren von der Verfassung des Deutschen Reiches abgelöst worden ist. Diese baute s t r u k t u r e l l auf die Norddeutsche Bundesverfassung auf, so daß es ständiger Wiederholung bedurft hätte, w e n n m a n beide Verfassungen hätte eingehend behandeln wollen. Wenn auch die Verfassung von 1871 der Bundesverfassung i n vielen wesentlichen Punkten entsprach, so ist doch gerade sie durch ihre fast 50jährige Geltung für die deutsche Verfassungsgeschichte v o n besonderer Bedeutung. Deshalb w i l l ich mich bei meiner Darstellung auf die Verfassungslage nach 1871 beschränken, freilich dort, wo es nötig w i r d , auch auf die Norddeutsche Bundesverfassung Bezug nehmen. 7 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 179, S. 214 f. 8 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 197, S. 257. 9 1. Protokoll betreffend die Vereinbarung zwischen dem Norddeutschen Bunde, Baden und Hessen über die Gründung des Deutschen Bundes u n d Annahme der Bundesverfassung. V o m 15. November 1870, bei Bezold, Bd. I I I , S. 42 ff. — 2. Vertrag, betreffend den B e i t r i t t Bayerns zur Verfassung des Deutschen Bundes, v o m 23. November 1870, nebst Schlußprotokoll von demselben Tage, bei Bezold, Bd. I I I , S. 51 ff. — 3. Vertrag zwischen dem Norddeutschen Bunde, Baden und Hessen einerseits u n d Württemberg andererseits betreffend den B e i t r i t t Württembergs zur Verfassung des Deutschen Bundes, nebst dazu gehörigem Protokoll. V o m 25. November 1870, bei Bezold, Bd. I I I , S. 47 ff.

202

I I . Teil: Konstitutionalismus

überwältigender Mehrheit angenommen hatte, verkündete der Kaiser das gemäß diesem Beschluß ausgefertigte „Gesetz betreffend die Verfassung des Deutschen Reiches" vom 16. A p r i l 1871 am 20. A p r i l 187110; am 4. Mai 1871 trat es i n Kraft 1 1 .

I I . Das Kaiserreich: eine konstitutionelle Monarchie auf der Grundlage einer neuen geschichtlichen, „nationalen" Legitimation

Die Reichsgründung markierte einen signifikanten Einschnitt für die national-liberale Bewegung des 19. Jahrhunderts. Denn m i t der Verwirklichung der deutschen Einheit durch die deutschen Fürsten, insbesondere durch die preußische Monarchie, änderte sich auch die Einstellung der liberalen Verfassungsbewegung zur Monarchie. Gerade die preußische Monarchie und damit das deutsche Kaisertum erwarben sich durch die Herstellung der deutschen Einheit hohes Ansehen, hatten sie sich doch nicht nur gegen den politischen Liberalismus i m eigenen Staat durchgesetzt, sondern überdies auch die Überlegenheit des monarchischen Gedankens durch die Schöpfung eines neuen, gesamtdeutschen Kaisertums demonstriert. Diese Leistung verhalf der geschichtlichen Legitimation des Königtums zu einer Renaissance. Gleichzeitig konnte sich die Monarchie auf eine neue, nationale Legitimation stützen. Aufgrund ihrer nationalen Verdienste erfuhr die preußische Monarchie und damit das deutsche Kaisertum eine neue, spezifisch deutsche Hypostasierung. Das liberale Bürgertum, das seine Ideen i n der Reichsverfassung nur unvollkommen verwirklicht sah, wurde nun mit der Verwirklichung der nationalen Frage i n konstitutionell unvollkommener Weise vor eine Alternative gestellt, die für es tödlich war: „Denn das Ziel der bürgerlich nationalen Bewegung war gerade die Einheit von Nationalem und Konstitutionellem, d. h. der Nationalstaat als liberaler Verfassungsstaat. Der grundlegende Verfassungskompromiß, den die bürgerlich-nationale Bewegung so einging, brachte sie m i t h i n u m ihren politischen Elan. Er ließ das politische Bedürfnis nach einer besonderen nationalen' Begründung und Rechtfertigung der deutschen konstitutionellen Monarchie entstehen 12 ." Zudem wurde verfassungsrechtlich der typisch konstitutionelle Konflikt zwischen Monarchie und Volksvertretung durch den bundesstaat10 11 12

Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 218, S. 289 ff. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 758. Böckenförde, Verfassungstyp, S. 162 Fußn. 4.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

203

liehen Charakter des Reiches überdeckt. Der Bundesrat neutralisierte diesen Konflikt als föderatives Bundesorgan weitgehend, obgleich er ja strukturbedingt i n erster Linie die monarchischen Interessen, wenn auch vornehmlich die föderativen, gegenüber dem Reich vertrat. Als Mittler zwischen Regierung und Reichstag und als der eigentliche „Souverän" des Reiches trug auch er dazu bei, daß der Reichstag keine „aktive Politik" betreiben konnte. Das war Sache der Reichsregierung, die, nachdem der Reichskanzler den Vorsitz i m Bundesrat innehatte, auch auf dessen Tätigkeit Einfluß nehmen konnte. Die „nationale" Legitimation war 1871 der monarchischen Position zugefallen und nicht der liberalen Bewegung wie beinahe 1848/49. Dies mußte auch Auswirkungen auf die Stellung des Reichstages haben. Nach dem profunden Urteil Otto von Gierkes wies auch Labands Reichsstaatsrecht dem Reichstag seine Stelle i m Grunde mehr neben als i m Staate an, „indem es den Staat als aktives Rechtssubjekt letztlich mit der Regierung identifiziert, »während die Volksvertretung gewissermaßen nur als ein von außen herangezogener Ausschuß der Staatsinteressenten erscheint, an dessen Zustimmung dieser ,Staat' bei wichtigen Willensentschlüssen gesetzlich gebunden und dessen Kontrolle er gesetzlich unterworfen ist'" 1 3 . Die Kompetenzen des Reichstages waren konstitutionell beschränkt; sie beruhten nicht auf dem Prinzip der Wichtigkeit. Die Reichsstaatslehre flüchtete sich i n die politische Neutralität, „entpolitisierte", nachdem die von ihr mitbeeinflußte politisch-liberale Bewegung i n der Revolution von 1848 und i m preußischen Verfassungskonflikt von 1862/66 gescheitert war. Sie kannte nicht mehr das Problem einer echten Legitimität und öffnete daher dem andrängenden Positivismus die Schleusen14, was auch in der folgenden Untersuchung des jus belli et pacis nach der Reichsverfassung zu beobachten sein wird. B. Die Entscheidung über Krieg und Frieden Die Entscheidung über Krieg und Frieden fand ihre verfassungsrechtliche Ausgestaltung i n A r t . 11 der Reichsverfassung, der lautete: „Das Präsidium des Bundes steht dem Könige von Preußen zu, welcher den Namen Deutscher Kaiser führt. Der Kaiser hat das Reich völkerrechtlich zu vertreten, i m Namen des Reichs K r i e g zu erklären u n d Frieden zu schließen, Bündnisse u n d andere Verträge m i t fremden Staaten einzugehen, Gesandte zu beglaubigen u n d zu empfangen. 13 14

Hofmann, S.421. Brunner, Gottesgnadentum, S. 303 f.

204

I I . Teil: Konstitutionalismus Zur E r k l ä r u n g des Krieges i m Namen des Reichs ist die Zustimmung des Bundesrathes erforderlich, es sei denn, daß ein A n g r i f f auf das B u n desgebiet oder dessen Küsten erfolgt.

Insoweit die Verträge m i t fremden Staaten sich auf solche Gegenstände beziehen, welche nach A r t i k e l 4 i n den Bereich der Reichsgesetzgebung gehören, ist zu i h r e m Abschluß die Zustimmung des Bundesrathes u n d zu ihrer Gültigkeit die Genehmigung des Reichstages erforderlich."

I . Das jus belli

1. Die Verbands- und

Organkompetenz

a) Die Zuständigkeit des Reiches Zu den i n A r t . 11 geregelten Rechten des Präsidiums des Bundes, d.h. des Kaisers, gehörte das Recht, i m Namen des Reiches Krieg zu erklären. Zwar kannte die Reichsverfassung keine Norm, die das jus belli ausschließlich der Reichsgewalt zuordnete wie die Frankfurter Paulskirchenverfassung i n A r t . I I § 10 und die damit bestimmte, daß die einzelnen Gliedstaaten dieses Recht nicht besäßen. Jedoch ergab sich dies aus den A r t . 53 Abs. 1 und A r t . 63 Abs. 1 der Verfassung und aus Punkt I I I § 5 I I I des Vertrages betreffend den Beitritt Bayerns zur Verfassung des Deutschen Bundes vom 23. November 187015, weniger aus der „Souveränität des Reiches" 16 . Aus diesen Bestimmungen ging eindeutig hervor 1 7 , daß die Kontingente der Einzelstaaten integrierende Bestandteile des einheitlichen, i n Krieg und Frieden unter dem Oberbefehl des Kaisers stehenden Reichsheeres bildeten, das ohne dessen Genehmigung nicht für den Krieg verwendet werden durfte, und daß auch die Kriegsmarine des Reiches einheitlich unter dem Befehl des Kaisers stand. Daß das Kriegsrecht der Einzelstaaten untereinander ausgeschlossen war, folgte sowohl aus der Unauflöslichkeit der Bundesverhältnisse als auch aus A r t . 76 Abs. 1 RV, wonach Streitigkeiten zwischen verschiedenen Bundesstaaten, welche nicht privatrechtlicher Natur waren, auf Anrufen des einen Teils vom Bundesrat zu erledigen waren. Schließlich resultierte die ausschließliche Zuständigkeit des Reiches auch aus dem i n der Präambel niedergelegten Zweck des Bundes, der i n dem Schutz des Bundesgebietes lag, und aus der rechtlichen Konzeption des Reiches als Bundesstaat 18 . 15

Vgl. oben Fußn. 9 Ziff. 2. So aber Jovy, S. 10. 17 V o n Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 306 Fußn. 1; v o n Seydel, A r t . 11 A n m . V , S. 161; Dambitsch, A r t 11 Erl. Β I I , S. 279; A r n d t , Staatsrecht, S. 704. 18 Laband, Bd. 1, S.204. 16

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

205

b) Die Zustimmung des Bundesrates zur Kriegsentscheidung des Kaisers Nach der Reichsverfassung war allein der Kaiser zur völkerrechtlichen Vertretung des Reiches legitimiert. Er allein bzw. der Reichskanzler als kaiserlicher Minister war zur Wahrnehmung der völkerrechtlichen Hoheitsrechte 19 berechtigt, d. h., konnte gegenüber auswärtigen Staaten förmliche Völkerrechtsakte vornehmen. Bundesrat und Reichstag waren insoweit „vollkommen handlungsunfähig". Sie konnten derartige Rechtsakte „verhindern, sie aber niemals vornehmen" 2 0 . Die Reichsverfassung sah nun für das jus belli i n A r t . 11 Abs. 2 ein beschränktes Mitwirkungsrecht des Bundesrates vor. Seine M i t w i r k u n g bei der Kriegserklärung betraf dabei lediglich die Entschlußfassung, d.h. die Entscheidung, ob Krieg geführt werden soll, nicht aber die Mitteilung des Beschlusses an den Staat, gegen den sie gerichtet war. Diese Befugnis zur Notifikation war ein Reflexrecht der völkerrechtlichen Vertretungsbefugnis und stand deshalb allein dem Kaiser zu. Bereits die preußischen Grundzüge zur Bundesreform vom 10. Juni 186621 sahen eine Beteiligung der Gliedstaaten bei der Entscheidung über die Führung eines Angriffskrieges vor. Jedoch muß beachtet werden, daß diese Vorschläge auf die Auflösung des Deutschen Bundes von 1815 und auf die Errichtung eines neuen Bundes unter preußischer Vorherrschaft gerichtet waren. Keinesfalls wurde mit diesem Entwurf die Errichtung eines Bundesstaates angestrebt. Daraus erklärt sich auch die Beteiligung der „Souveräne" bei der Entscheidung über die Kriegserklärung; wie bereits dargelegt, fiel ja auch beim Deutschen Bund die Kriegsentscheidung i m Plenum der Bundesversammlung m i t Zweidrittelmehrheit 2 2 . Der nach dem siegreich beendeten Krieg von 1866 vorgelegte preußische Entwurf der Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 15. Dezember 1866 enthielt ebenso wie die Norddeutsche Bundesverfassung selbst keine Einschränkung des Kriegsentscheidungsrechts des Bundespräsidiums. Aufgrund der hegemonialen Stellung Preußens war wohl ein derartiges Mitwirkungsrecht der übrigen M i t gliedstaaten nicht durchsetzbar. Erst bei Modifikationsverhandlungen der Verfassung des Norddeutschen Bundes mit den süddeutschen Staaten vereinbarte man die Einfügung des neuen Absatzes 2 i n A r t . 11. Zuerst fand er sich i n der als Anlage dem Bundesvertrag mit Baden und Hessen beigefügten „Verfassung des Deutschen Bundes" 23 . Daneben 19 20 21 22 23

Haenel, l . B d . , S. 533. Laband, Bd. 1, S. 229 f. Bei Binding, Heft I., S. 67 ff. Vgl. oben S. 124. B G B l , des Norddeutschen Bundes 1870, S. 627 ff. (632), 650.

206

I I . Teil: Konstitutionalismus

enthielt § 7 des Vertrages mit Bayern eine gesonderte Vereinbarung über diese Änderung des A r t . I I 2 4 . Zweifellos ist dieser aufgrund der Forderung der Süddeutschen Staaten aufgenommene Zusatz Ausdruck des föderativen Elements der Reichsverfassung. Da nach der Verfassung von 1871 nicht der Kaiser, sondern die „verbündeten Regierungen" als die letzte Quelle des Rechts erschienen, war die Wahrnehmung der auswärtigen Angelegenheiten durch den Kaiser nur eine i h m verfassungsmäßig delegierte Befugnis. Der Bundesrat nahm als Reichsorgan die Interessen dieser verbündeten Regierungen wahr. Nach verbreiteter Ansicht war der Bundesrat Träger der Reichssouveränität 25 , seine Stellung leitete sich von dem Bundestag des Deutschen Bundes ab, der nach den Bestimmungen der Wiener Schlußakte allein über Krieg und Frieden zu entscheiden hatte. Darüber hinaus gab i h m der Präsident des Bundeskanzleramts, Staatsminister Delbrück, bei der Debatte über die Beitrittsverträge mit den süddeutschen Staaten i m Norddeutschen Reichstag noch eine andere Bedeutung 26 : „Je mächtiger der B u n d w i r d , j e weiter er s i d i ausdehnt, u m so mehr ist es von Interesse, auch dem Auslande gegenüber i n der Bundesverfassung selbst zum Ausdruck zu bringen, was der B u n d ist, nämlich ein wesentlich defensives Staatswesen. Dieser Gedanke konnte i n keiner zu treffenderen Weise zum Ausdruck gebracht werden, als durch den Zusatz, den sie hier i n dem A r t i k e l 11 aufgenommen finden."

Sehr gerne wurde i n der Literatur 2 7 auf diese Äußerung Delbrücks von der „defensiven Natur" des Deutschen Reiches hingewiesen. Gleichwohl w i r d sich sehr selten der Grad der Aggressivität eines Staates aus seinen Verfassungsbestimmungen ablesen lassen. Delbrücks Äußerung ist dann auch mehr als politische Propaganda zu verstehen. Zutreffend bemerkte der Abgeordnete Miquel 2 8 i n der Debatte:

24

Vgl. oben Fußn. 9 Ziff. 2. Vgl. zu der umstrittenen Frage, ob allein die Gesamtheit der deutschen Bundesfürsten u n d freien Städte Träger der Reichsgewalt waren oder ob neben dem Bundesrat als deren Repräsentant der Kaiser als Mitsouverän t r a t : Laband, Bd. 1, S.215; Meyer, S.383; v o n Seydel, S. 126; Fischer, S. 37 ff.; vgl. ferner Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 791 m. w . N. 26 Sten.Ber. RT. Nddt. Bd. I. Legp. (II. ao. Sess. 1870), S. 70. 27 V o n Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 305 Fußn. 4; A r n d t , Staatsrecht, S. 704; Riess, S. 81; v o n Seydel, A r t . 11 A n m . V , S. 161; Jovy, S.22f.; Dienstfertig, S.68; Dambitsch, A r t . 11 Erl. Β I I , S.279; vgl. auch Fischer, S. 135, der die W i r k u n g des A r t . 11 Abs. 2 RV auf das A u s land hervorhebt. 28 Sten.Ber. RT. Nddt. Bd. I. Legp. (II. ao. Sess. 1870), S. 99. 25

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

207

„ . . . ich für meinen T h e i l halte sie (diese Bestimmung, d. Verf.) geradezu herausgesagt, für leeren Schein. Wenn es w i r k l i c h nothwendig wäre vor Europa die friedliche u n d defensive N a t u r der deutschen Nation zu beweisen, dann würde dieser Beweis nicht genügen, dann würde m a n sagen: das kriegerische u n d eroberungssüchtige Deutschland unter preussischer Führung w i r d die Mehrheit i m Bundesrathe habe, sobald es w i l l . "

Aus dem Wortlaut des Absatzes 2 ergab sich auch, daß der Kaiser nicht gegen seinen Willen zur Kriegserklärung genötigt werden konnte; der Bundesrat hatte lediglich ein Zustimmungsrecht 29 . A u f der anderen Seite war dem Kaiser auch nicht erlaubt, dieses Zustimmungserfordernis des Bundesrates dadurch zu umgehen, daß er die Feindseligkeiten ohne vorherige Kriegserklärung eröffnen ließ 30 . Man w i r d jedoch nicht annehmen können, daß das Reich sich aufgrund A r t . 11 Abs. 2 RV völkerrechtlich gebunden hat, keinen Angriffskrieg ohne vorherige Kriegserklärung zu führen, zumal dies vom Völkerrecht vor der 2. Haager Konferenz von 1907 nicht gefordert wurde 3 1 . Vielmehr muß man davon ausgehen, daß i m Falle eines tatsächlichen Angriffs deutscherseits, ohne Kriegserklärung, die Verpflichtung des Kaisers bestehen blieb, den Bundesrat auch über einen tatsächlichen Angriff mitentscheiden zu lassen 32 . Da aber das Deutsche Reich das I I I . Haager Abkommen über den Beginn der Feindseligkeiten vom 18. Oktober 1907, i n dem die Verpflichtung zur vorherigen Kriegserklärung beschlossen und zur vertragsmäßigen Norm erhoben worden war, 191033 ratifiziert hatte, hätte nach diesem Zeitpunkt ein tatsächlicher Angriff ohne vorherige Kriegserklärung gegenüber den anderen Vertragsmächten eine Verletzung völkerrechtlicher Normen dargestellt. c) Die völkerrechtliche Relevanz der Zustimmung des Bundesrates Wollte nun der Kaiser als Vertreter des Reiches und Leiter der auswärtigen Angelegenheiten einen Angriffskrieg gegen einen auswärtigen Staat führen, so mußte er den Bundesrat von seiner Absicht unterrichten und ihn auffordern, seine Zustimmung zu der beabsichtigten Kriegserklärung bzw. Kriegsführung zu erteilen. Erfolgte die Zustimmung, so lag es nun bei ihm, der Regierung des gegnerischen Staates die Kriegserklärung auf diplomatischem Wege formell zu übermitteln. Weigerte sich aber der Bundesrat, seine Zustimmung zu erteilen, so 29 A r n d t , Staatsrecht, S. 704; v o n Seydel, A r t . 11 A n m . V , S. 161; Fischer, S. 135. 30 So aber Dienstfertig, S. 72; A r n d t , Staatsrecht, S. 704; Riess, S. 83 f. 31 Jovy, S. 32. 32 Ebenda. 33 RGBl., S. 82 ff.

208

I I . Teil: Konstitutionalismus

stellte sich die Frage, ob der Kaiser dennoch mit Wirkung für das Reich eine völkerrechtlich gültige Kriegserklärung gegenüber dem fremden Staat abgeben konnte, d.h. hatte das Zustimmungserfordernis des Bundesrates zur Kriegserklärung nach A r t . 11 Abs. 2 RV lediglich staatsrechtliche, also innerstaatliche, oder aber völkerrechtliche Bedeutung. I m ersten Falle konnte der Kaiser noch eine dem anderen Staat gegenüber gültige Kriegserklärung abgeben, i m zweiten Falle dagegen nicht, da seine völkerrechtliche Legitimation durch die fehlende Zustimmung beschränkt war. Über die Auslegung des A r t . 11 Abs. 2 bestand i n diesem Punkt Streit; die Meinungsverschiedenheiten waren dieselben wie bei der Auslegung des A r t . 48 der preußischen Verfassungsurkunde und des A r t . 11 Abs. 3 RV hinsichtlich der Völker- oder staatsrechtlichen Bedeutung des Zustimmungserfordernisses der Kammern 3 4 bzw. des Bundesrates 35 bei Staatsverträgen. Indessen ergaben sich bei genauerer Betrachtung wesentliche Unterschiede. Denn während dort das Verhältnis von „Staatsvertrag" und „Staatsgesetz" und dem Schnittpunkt zwischen Akten der auswärtigen Gewalt und denen der gesetzgebenden Gewalt untersucht werden mußte, handelt es sich hier u m die Beteiligung des Bundesrates bei einer höchst politischen Entscheidung von sehr großer Tragweite. Bisher rechtfertigte die gesetzgebende Körperschaft ihre Mitwirkungsrechte bei der Ausübung der auswärtigen Gewalt damit, daß sonst ihre verfassungsmäßigen Rechte bei der Gesetzgebung unterlaufen werden konnten. Die M i t w i r k u n g des Bundesrates bei der Kriegsentscheidung trug dieses Argument nicht mehr. Freilich war der Bundesrat i n A r t . 11 Abs. 2 RV auch nicht als Gesetzgebungsorgan angesprochen, sondern als Reichsorgan, das die Interessen der „verbündeten Regierungen" wahrte. So gesehen war er als Exekutiv- und nicht als Legislativorgan bei der Kriegsentscheidung beteiligt. Zunächst stellte man fest, daß es keinen völkerrechtlichen Grundsatz gab, wonach verfassungsmäßige Beschränkungen des dem Staatsoberhaupte zustehenden Rechtes der Kriegserklärung ohne jede völkerrechtliche Bedeutung waren 3 6 . Insoweit verwies das Völkerrecht wieder auf das nationale Verfassungsrecht. Arndt 3 7 , der der Ansicht war, daß die Zustimmung des Bundesrates lediglich staatsrechtliche Bedeutung hatte, gewann sein Ergebnis „formell" daraus, daß A r t . 11 Abs. 1 RV allein dem Kaiser das Recht der 34

Vgl. oben S. 160 ff. Vgl. unten S. 227 ff. 36 Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 295. 37 A r n d t , Staatsrecht, S.704; ebenso Laband, Bd. 2 ( l . A u f l . , 1878), S. 170 ff. Die Gegenauffassung vertreten: Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 293 ff.; Prestele, S. 43 ff.; Dienstfertig, S. 70 ff.; Riess, S. 82. 35

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

209

Kriegserklärung gab. Er verkannte damit völlig die Bedeutung des Absatzes 2 für die Auslegung des ersten Absatzes. Beide bildeten eine Einheit und durften, auch wenn Absatz 2 erst später hinzugetreten war, nicht isoliert betrachtet werden. Danach stand dem Kaiser zwar zu, nach außen dem anderen Staat die Kriegserklärung förmlich mitzuteilen, bei der materiellen Entscheidung, ob eine solche erfolgen sollte, war er jedoch an die M i t w i r k u n g des Bundesrates gebunden. „Materiell" sollte sich diese Auslegung daraus ergeben, daß der Kaiser allein, auch ohne Bundesrat, über die Kriegsmittel verfügen und diese einsetzen konnte. Bereits oben wurde dargelegt, daß der Kaiser allein gerade keinen Krieg ohne Zustimmung des Bundesrates durch einen tatsächlichen Angriff entfesseln durfte. Sein Recht zur Mobilmachung 38 gab i h m noch nicht die Befugnis, einen Krieg >zu eröffnen. Laband warf zu seiner Beweisführung die hypothetische Frage auf, ob ein vom Kaiser ohne Zustimmung des Bundesrates erklärter Krieg etwa sein Privatunternehmen wäre, für welches das Reich die Verantwortlichkeit ablehnen konnte. Darauf kann nur geantwortet werden: selbstverständlich nicht! Denn ein vom Kaiser befohlener Angriff war ohne weiteres dem Reich zuzurechnen. Er handelte ja nicht als „Privatmann", sondern als „Deutscher Kaiser" und damit als Organ für den Staat. Die völkerrechtliche Ungültigkeit der Kriegserklärung hätte lediglich die Konsequenz, daß der Krieg erst m i t dem faktischen Angriff als eröffnet gelten könnte 39 . Meiner Meinung nach berücksichtigten A r n d t und Laband nicht hinreichend die Stellung des Bundesrates nach der Reichsverfassung. Der Bundesrat hatte, insbesondere auch nach dem Wortlaut, ein exekutives Mitentscheidungsrecht bei der Kriegsentscheidung. Welchen Sinn hätte das Zustimmungsrecht gehabt, wenn man i h m nur staatsrechtliche Bedeutung beigemessen hätte? Bundestag und Reichstag hatten bereits ein indirektes Einwirkungsrecht auf die Kriegsführung durch ihr Bewilligungsrecht bezüglich der erforderlichen Geldmittel (Art. 73, 69 der RV) 40 . Wozu sollte nun die neue Bestimmung dienen, wenn sie ebenso wie das Bewilligungsrecht nur eine indirekte, auf die innerstaatliche Rechtsordnung beschränkte M i t w i r k u n g enthielt und nicht „völkerrechtliche" Voraussetzung für die Gültigkeit der Kriegserklärung war? Schließlich entsprach es allgemeiner Auslegungstechnik, dieselbe Formulierung i n demselben A r t i k e l i n demselben Sinne zu interpretie38

Dambitsch, A r t . 11 Erl. Β I I , S. 281. Vgl. auch Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 293 ff.; vgl. ferner Heilborn, System des Völkerrechts, S. 163 f. 40 Vgl. unten S. 213 ff. 39

14 R i e d e r

210

I I . Teil: Konstitutionalismus

ren. Nach A r t . 11 Abs. 3 RV hatte nun, wie noch unten darzulegen sein wird, die Zustimmung des Bundesrates völkerrechtliche Bedeutung für die Gültigkeit der Staatsverträge. Da Absatz 2 erst später i n die Verfassung gelangte, ist die Formulierung der neueren Bestimmung i m Sinne der gleichen Formulierung der älteren Bestimmung zu interpretieren 41 . Die gegen die Beteiligung der Volksvertretung bei der Entscheidung über Krieg und Frieden üblicherweise vorgebrachten Argumente 4 2 trafen auf den Bundesrat, dessen Sitzungen unter Ausschluß der Öffentlichkeit stattfanden, nicht zu. „ I h m ist die zu ,Thaten des Moments' nöthige ,stille Ueberlegung und ruhige Prüfung der Verhältnisse und Aussichten' ebensowohl möglich als »Einheit des Willens und rasche Durchführung der gefaßten Entschlüsse' 43 ." Zu einer praktischen Relevanz ist dieser Streit freilich nie gekommen. Beim Ausbruch des Ersten Weltkrieges stand der Bundesrat einmütig hinter der Kriegsentscheidung des Kaisers. d) Die Nichtbeteiligung des Reichstages bei der Kriegsentscheidung Ein dritter Aspekt dieser Regelung wurde i n der allgemeinen Diskussion nicht erwähnt, nämlich der der M i t w i r k u n g des Reichstages bei der Entscheidung über das jus belli. Bereits bei den Beratungen i m Norddeutschen Reichstag wies der Abgeordnete Dr. Loewe 44 darauf hin, daß das Zustimmungserfordernis des Bundesrates für einen nationalen Krieg wenig hilfreich sei. So könnten bei der Entscheidung i m Bundesrat oft Intrigen i m Spiele sein etc.: „Es ist ganz etwas Anderes, meine Herrn, als w e n n Sie zum Beispiel die Zustimmung bei dem Reichstag erlangen müßten, oder w e n n selbst die Zustimmung von einem Plebiscit abhängig gemacht würde. I n beiden Fällen würde v o n I n t r i g u e n u n d geheimen Verabredungen nicht die Rede sein können, u n d immer w ü r d e n Sie eine Einheit haben, w e n n die M a j o rität entschieden hat."

Doch i m Norddeutschen Reichstag blieb dieses Thema ohne Resonanz. Einen konkreten Änderungsantrag i n bezug auf A r t . 11 Abs. 2 dahin, daß neben dem Bundesrat auch die Zustimmung des Reichstages für die Kriegserklärung regelmäßig erforderlich sei, stellten dagegen vier Abgeordnete unter der Führung des Abgeordneten Sonnemann 41 42 43 44

Proebst, A n n D R Jg. 1882,, S. 295. Vgl. dazu Bluntschli, S. 213. Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 295. Sten.Ber. RT. Nddt. Bd. I. Legp. (II. ao. Sess. 1870), S. 96.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

211

bei der Revision der Verfassung durch den Deutschen Reichstag i m Frühjahr 187145. Dieser Versuch einer Parlamentarisierung der Entscheidung, ob ein Krieg geführt werden soll, schlug jedoch fehl. Ohne Debatte wurde der Änderungsvorschlag i n der 11. Sitzung des Reichstages vom 4. A p r i l 1871 abgelehnt 46 . Die ablehnende Haltung des Reichstages gegenüber einer „Parlamentarisierung der Kriegserklärung" war bezeichnend für die liberale Verfassungsbewegung seit dem für Preußen siegreichen Waffengang von 1866. Der politische Liberalismus verlor seinen Elan, je mehr die preußischen Waffen siegten und die nationale Einigung i n Angriff nahmen. Die i m Vergleich zu der Debatte i n der Paulskirchenversammlung außerordentlich kümmerliche Behandlung dieses Problems i m Reichstag zeigte deutlich, daß die Volksvertretung nicht nur wegen der Erstarkung der monarchischen Position nicht i n der Lage, sondern auch nicht willens war, die politisch gestaltende Kraft des Reiches zu werden. Zwar hatte man 1848/49 die Beteiligung der Volksvertretung an der Kriegsentscheidung auch abgelehnt, aber anders als damals war die Reichsverfassung von 1871 und damit auch die deutsche Krone nicht ein Werk einer frei gewählten Volksversammlung, sondern i n erster Linie der deutschen Fürsten. So ist es nicht verwunderlich, daß der Reichtstag auch die Chancen einer Parlamentarisierung der Verfassung, die sich nach 1890 boten 47 , nicht wahrnahm. Zur Entpolitisierung des Bürgertums, das sich seit der Reichsgründung mehr dem Bereich der Wirtschaft zuwandte, dürfte wohl auch die Entstehung des „4. Stands" beigetragen haben, der als „Feind i m Rücken" den Impetus i m Kampf gegen die monarchische Position lähmte 4 8 . Schließlich, u m wieder zum Ausgangspunkt zurückzukehren, dürften die Abgeordneten 1871 sicherlich auch von der „richtigen Anwendung" des jus belli durch die Monarchen i n der Vergangenheit — 1864, 1866, 1870/71 — beeindruckt gewesen sein, so daß sie keinen Grund hatten, der Exekutive dieses Recht streitig zu machen. Denn, wie schon bei den Wahlkapitulationen zu beobachten war, schlagen sich auch bei der Neugestaltung von Verfassungsrecht die Erfahrungen der vorausgegangenen Zeit nieder.

45

Sten.Ber. Dt. RT. I. Legp. (I. Sess. 1871), 3. Bd., Nr. 25, S. 79. Sten.Ber. Dt. RT. I. Legp. (I. Sess. 1871), 1. Bd., S. 156. 47 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. I I I , S. 957; Wahl, Der preußische V e r fassungskonflikt, S. 184; vgl. auch Mußgnug, S. 187. 48 Boldt, Preußische Verfassung, S. 139. 46

1*

212

I I . Teil: Konstitutionalismus

2. Die Notentscheidungskompetenz des Kaisers bei der Kriegserklärung im Falle eines feindlichen Angriffs Die Fälle, i n denen der Kaiser für die Kriegserklärung 4 9 der Zustimmung des Bundesrates nicht bedurfte, umschrieb die Verfassung dahin, „daß ein Angriff auf das Bundesgebiet oder dessen Küsten erfolgt". Vorausgesetzt wurde also ein gewaltsames Vorgehen eines anderen Staates gegen das Deutsche Reich zwecks Durchsetzung eines vermeintlichen Anspruchs. Selbstverständlich muß die Gewalt von einem anderen Staat ausgehen oder diesem zurechenbar sein. Das gewaltsame Vorgehen mußte die Intention einer kriegerischen A k t i o n beinhalten. Freilich war eine förmliche Kriegserklärung nicht erforderlich. Sie konnte aber hinreichen, wenn alsbald ein Angriff zu erwarten war. Denn A r t . 11 Abs. 2 setzte nicht voraus, daß der Angriff erfolgt „ist", sondern daß er erfolgt. Ein Angriff erfolgt aber auch dann, wenn er nach erfolgter Kriegserklärung unmittelbar bevorsteht 50 . Weitere Voraussetzung war, daß der Angriff sich gegen das „Bundesgebiet oder dessen Küsten" richtete. Das Bundesgebiet wurde von A r t . 1 der Verfassung umschrieben, später kamen das Reichsgebiet Elsaß-Lothringen und Helgoland hinzu. Streitig war zunächst, ob die deutschen Schutzgebiete unter diese Formulierung fallen sollten 51 . Diese Meinung setzte sich nicht durch. Der Wortlaut sprach schon für diese Auslegung. So galten die Schutzgebiete auch nicht als Bestandteile des deutschen Reichsgebietes i m Sinne der Reichsverfassung. Schließlich sprach auch der Sinn und Zweck der Vorschrift dagegen. Bei einem Angriff auf deutsches Bundesgebiet, durch den die Existenz des Reiches selbst sofort bedroht und i n Frage gestellt war, bedurfte es keiner weiteren Überlegung. Es galt, sofort den Angriff abzuwehren. Dagegen wurden bei einem Angriff auf ein deutsches Schutzgebiet zwar wichtige Interessen des Reiches gefährdet, aber es bestand hierbei noch keine (direkte) Gefahr für das deutsche Reichsgebiet. Deshalb blieb i n einem solchen Falle genügend Zeit für Kaiser und Bundesrat, gemeinsam zu prüfen, welche Gegenmaßnahmen getroffen werden mußten. 49 I n der Regel erklärt der angegriffene Staat nicht mehr den Krieg, da dieser j a durch die kriegerische A k t i o n des Angreifers ausgelöst ist. Gemeint ist daher, der Kaiser bedarf i n einem solchen Falle keiner Zustimmung des Bundesrates zum Beginn der deutschen Kriegshandlungen. 50 Vgl. Jovy, S. 26. 51 Dafür: A r n d t , Staatsrecht, S. 704, der allerdings seine Meinung später wieder revidiert, in: ders., Verfassung, A r t . 11 A n m . 6, S. 157. — Dagegen: v o n Seydel, A r t . 11 A n m . V , S. 161; Dienstfertig, S.71; Riess, S.84f.; Meyer, S. 632 Fußn. 7.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

213

Die i n Absatz 2 enthaltene Unterscheidung deckte sich nicht mit den Begriffen Offensiv- und Defensivkrieg 52 . Die Zustimmung des Bundesrates entfiel nicht schon bei jedem Verteidigungskrieg, sondern nur dann, wenn durch einen effektiven Angriff auf das Gebiet des Deutschen Reiches, insbesondere durch ein feindliches Überschreiten der Reichsgrenze, Gefahr i m Verzug gegeben war. Anzumerken bleibt schließlich noch, daß der Kaiser selbst zu entscheiden hatte, ob die Voraussetzungen, die i h n zur Kriegserklärung ohne vorherige Einholung des Bundesratsvotums berechtigten, i m konkreten Fall gegeben waren 5 3 . Insoweit erinnert die Regelung an die Problematik und Kompetenz des amerikanischen Präsidenten, Überraschungsangriffe abzuwehren 54 . 3. Der Einfluß des Reichstages auf die Kriegsentscheidung aufgrund seines Steuerbewilligungsund Budgetrechts und die Bedeutung des Reichskriegsschatzes Zwar konnte der Reichstag nicht selbst bei der Entscheidung, ob ein Krieg geführt werden soll, mitwirken, jedoch war er durch sein Ausgabebewilligungsrecht (Art. 69, 73 RV) indirekt bei der Kriegsführung, und damit auch bei der Kriegsentscheidung, beteiligt. Träger der Budgetgewalt waren i m Reich die beiden Legislativorgane Bundesrat und Reichstag, die gemeinsam den Inhalt des Reichshaushaltsgesetzes festlegten, das vom Kaiser auszufertigen und zu verkünden war. Sicherlich durfte ein Krieg nicht ohne die Zustimmung des Reichstages mit den gewöhnlichen i m Reichshaushaltsetat für das Heer und die Flotte bewilligten Geldern geführt werden 55 . Denn diese Etatmittel waren nicht für den Krieg, sondern zur Erhaltung der Streitkräfte i m Frieden bestimmt, so daß ihre Verwendung zum Kriege keine geringere Verletzung des Bewilligungsrechtes des Reichstages dargestellt hätte als eine einseitige Schuldenaufnahme. Allerdings standen dem Kaiser zur vorläufigen Kriegsführung die Mittel des Reichskriegsschatzes zur Verfügung, die jedoch verhältnismäßig gering waren 5 6 . Durch das Gesetz, betreffend die Bildung eines Reichskriegsschatzes vom 11. November 187157, wurde bestimmt, daß ein 52

Vgl. aber A r n d t , Verfassung, A r t . 11 A n m . 6, S. 157. Vgl. Dienstfertig, S. 72 f. 54 Vgl. oben S. 107. 55 So auch von Mohl, Reichsstaatsrecht, S. 312; a. Α.: von Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 306; Dambitsch, A r t . 11 Erl. Β I I , S. 281; Jovy, S.41. 56 Terhalle, Finanzwirtschaft, S. 290. 57 RGBl., S. 403 f. 53

214

I I . Teil: Konstitutionalismus

T e i l d e r französischen K r i e g s e n t s c h ä d i g u n g a b g e z w e i g t u n d als G o l d schatz i m v i e l z i t i e r t e n J u l i u s t u r m i n S p a n d a u d e p o n i e r t w e r d e n sollte. Gemäß § 1 des Gesetzes k o n n t e ü b e r d e n Kriegsschatz „ n u r f ü r Z w e c k e der Mobilmachung u n d n u r mittelst kaiserlicher A n o r d n u n g u n t e r v o r g ä n g i g oder n a c h t r ä g l i c h e i n z u h o l e n d e r Z u s t i m m u n g des B u n d e s r a t h e s u n d des Reichstages v e r f ü g t w e r d e n " . E i n e K o n t r o v e r s e gab es b e i d e r B e r a t u n g d a r ü b e r , daß d e r K a i s e r nach § 1 des Gesetzes ohne v o r h e r i g e Z u s t i m m u n g des Reichstages ü b e r d e n Goldschatz v e r f ü g e n d u r f t e . D a r i n sah d e r A b g e o r d n e t e F r e i h e r r v o n H o v e r b e c k 5 8 die Interessen des Reichstages n i c h t g e w a h r t , d e r j a anders als d e r B u n d e s r a t b e i d e r K r i e g s e n t s c h e i d u n g selbst k e i n M i t spracherecht h a t t e . E r schlug deshalb v o r , s t a t t d e r W o r t e „ o d e r nacht r ä g l i c h " zu setzen: „ o d e r i m F a l l e eines A n g r i f f s a u f das B u n d e s g e b i e t oder dessen K ü s t e n auch n a c h t r ä g l i c h " . D a m i t h ä t t e die S t e l l u n g des Reichstages b e i d e r G e l d b e w i l l i g u n g f ü r e i n e n K r i e g d e r des B u n d e s rates b e i d e r K r i e g s e n t s c h e i d u n g entsprochen. D a g e g e n w a n d t e sich v e h e m e n t B i s m a r c k 5 9 , i n d e m er h e r v o r h o b : „Aber diese Berechtigung des Bundesrathes steht noch lange nicht auf gleicher Linie m i t der Berechtigung, welche der Herr Abgeordnete v o n Hoverbeck für den Reichstag verlangt. Der Bundesrath k a n n durch sein verfassungsmäßiges Recht die Mobilmachung noch nicht hindern, er k a n n n u r die Kriegserklärung hindern, die Vorbereitung zu dem Kriege, dessen Nothwendigkeit der Kaiser eingesehen hätte, k a n n der Bundesrath nicht hindern; n u r zu dem w i r k l i c h e n A k t der Kriegserklärung, w o es sich nicht etwa u m einen V e r t e i d i g u n g s k r i e g , der durch Angriffe des Gebietes von selbst als nothwendig aufgedrängt ist, handelt, n u r zu diesem w i r k l i c h e n A k t hat der Bundesrath die M i t w i r k u n g . Es würde daher für den Reichstag das sehr v i e l weitergehende Recht i n Anspruch genommen werden, schon die Mobilmachung zu hindern, die m i t V e r wendung des Staatsschatzes ausgeführt werden kann. Dabei ist der erhebliche Unterschied noch i n Betracht zu ziehen, daß diese hohe V e r sammlung öffentlich verhandelt, daß hier k e i n W o r t zur Erlangung der B e w i l l i g u n g gesprochen werden kann, das nicht i n ganz Europa wiederhallt, während i m Bundesrathe die Nothwendigkeit einer Kriegserklärung diskutirt werden kann, ohne daß die Wahrscheinlichkeit vorhanden ist, daß das die Wände des Berathungszimmers überschreitet, wo A l l e das Interesse zu schweigen haben, u n d Zuhörer, die k e i n Interesse daran zu haben brauchen, unzulässig sind. Das ist ein sehr erheblicher U n t e r schied; der Bundesrath ist i n dieser Beziehung n u r ein etwas erweitertes Kabinet, u n d ein Kabinet, das groß oder k l e i n sein kann; das v o n einer Regierung gewöhnlich zusammengesetzt w i r d , während diese Versamml u n g von mehreren, diskutirt solche Fragen gewöhnlich i n der sicheren Ueberzeugung, daß seine Diskusionen geheim bleiben. Also die ganz schwierige u n d gefährliche Operation einer P o l i t i k kurz vor Ausbruch eines Krieges, der vielleicht noch verhindert werden kann, würde ge58

Sten.Ber. Dt. RT. I. Legp. ( I I . Sess. 1871), 1. Bd., S. 118 ff. 59 Sten.Ber. Dt. RT. I. Lepg. (II. Sess. 1871), 1. Bd., S. 122.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

215

lähmt durch die Nöthigung der Regierung zu einer öffentlichen Darlegung u n d D i s k u t i r u n g der Frage, daß sie entweder glaubt, i n die Lage zu kommen, K r i e g führen zu müssen oder fürchtet, daß sie angegriffen werde."

So sehr Bismarck Recht gehabt haben mag, so muß man doch auch feststellen, daß, wenn der Kriegsschatz einmal verbraucht, das Erfordernis der nachträglichen Genehmigung kaum von praktischer Bedeutung war. Der Reichstag befand sich i m Falle eines Krieges i n einer sehr undankbaren Rolle. Aus Loyalität mußte er die Kriegsentscheidung der Exekutive über sein Budgetrecht mittragen, „denn da die Ehre, das Ansehen, ja selbst die Existenz des Staates auf dem Spiele stehen, ist die Verweigerung der erforderlichen Geldmittel eine moralische Unmöglichkeit, und wenigstens dem Heere gegenüber, dessen Lebensbedürfnisse befriedigt werden müssen, faktisch nicht durchzusetzen" 60 . Die Möglichkeit des Reichstages, über das Budgetrecht Einfluß auf die Kriegsentscheidung zu nehmen, war deshalb sehr beschränkt: Die Kriegsentscheidung präjudizierte zumindest faktisch das Budgetrecht. Lediglich kriegerische Auseinandersetzungen, die von der öffentlichen Meinung überhaupt nicht getragen wurden, hätte der Reichstag durch seine Budgetverweigerung womöglich verhindern können. Doch i m Zeitalter des Nationalismus war mit einer solchen Situation nicht zu rechnen. So bewilligte der Reichstag während des ersten Weltkrieges alle erforderlichen Kriegskredite. Noch am 13. J u l i 1918 nahm er die zwölfte Kriegskreditvorlage m i t großer Mehrheit an 61 . M i t der permanenten budgetrechtlichen Abstützung der Kriegsentscheidung übernahm damit auch der Reichstag die Verantwortung für die deutsche Politik i m ersten Weltkrieg. 4. Die deutsche Kriegserklärung vom 1. August 1914 gegen Rußland im Lichte der Reichsverfassung Da am 1. August 1914 das Deutsche Reich noch nicht angegriffen war, bedurfte es für die Kriegserklärung gegen Rußland der Zustimmung des Bundesrates. Nachdem Rußland am 31. J u l i 1914 allgemeine Mobilmachung 62 befohlen hatte, stellte am gleichen Tage das Deutsche Reich an Rußland das Ultimatum 6 3 , die Mobilmachung einzustellen, widrigenfalls es selbst die Mobilisierung anordnen werde. A n Frankreich rich60 61 62 63

Jovy, S. 41. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 119 Fußn. 7 a - m. Bei Geiss, Bd. I I , Nr. 875, S. 455. Bei Geiss, Bd. I I , Nr. 892, S. 465.

216

I I . Teil: Konstitutionalismus

tete Deutschland eine ultimative Neutralitätsanfrage 64 . Da die vorläufigen Antworten aus Paris und Petersburg nicht das Eingehen auf die deutschen Forderungen erwarten ließen, fuhr der Reichskanzler am 1. August vormittags u m 10 Uhr ins Schloß, u m von Kaiser Wilhelm II. die Zustimmung zur Absendung einer Kriegserklärung an Rußland und Frankreich zu erbitten für den Fall, daß auf die Ultimaten, die u m 12 bzw. 13 Uhr abliefen, eine zufriedenstellende A n t w o r t nicht eingehen sollte 65 . Der Kaiser stimmte dem Tenor der i n Aussicht genommenen Kriegserklärung zu. Bereits am Abend zuvor war der Reichskanzler bei einem Gespräch mit dem Chef des Generalstabes zur Überzeugung gelangt, daß, wenn der Krieg nach der allgemeinen Mobilmachung unvermeidlich sei, für Deutschland schleunigstes Handeln geboten sei. Deshalb war beschlossen worden, den deutschen Botschafter i n Petersburg anzuweisen, bei ungenügender russischer Antwort nicht die angedrohte Mobilmachung zu notifizieren, sondern sofort die Kriegserklärung zu übergeben 66 . Der Botschafter sollte die Kriegserklärung nachmittags u m 17 Uhr überreichen. Da der Bundesrat erst u m 1 Uhr nachmittags einberufen war, glaubte man mit der Absendung des umfangreichen chiffrierten Telegramms mit dem Auftrag, Rußland den Krieg zu erklären, nicht warten zu können, bis der Bundesrat seine Zustimmung zur Kriegserklärung gegeben hatte. Daher sandte man u m 12.52 Uhr das Telegramm 67 ab, das die Kriegserklärung und die Anweisung an den Botschafter enthielt, sie gegen 17 Uhr bei unbefriedigender russischer A n t w o r t auf das Ultimatum zu überreichen. Es kam u m 17.45 Uhr in der deutschen Botschaft i n Petersburg an und wurde gegen 19 Uhr dem russischen Außenminister überreicht 68 . U m 12 Uhr 6 9 oder 13 Uhr 7 0 hatte die Bundesratssitzung begonnen, i n der die Ratsmitglieder von der aktuellen politischen Lage unterrichtet wurden. Bereits am Tage zuvor hatte Vizekanzler Delbrück den Bundesregierungen mitgeteilt, daß für den 1. August ein Bundesratsbeschluß über die Kriegserklärung geplant sei und er deshalb u m Instruktionen der Bevollmächtigten bitte 7 1 .

64

Bei Geiss, Bd. I I , Nr. 893, S. 465 f. V o n Wegerer, Bd. I I , S. 180 f. 66 V o n Wegerer, Bd. I I , S. 141 ff. 67 Bei Geiss, Bd. I I , Nr. 958, S. 549. 68 V o n Wegerer, Bd. I I , S. 173. 69 Vgl. Geiss, Bd. I I , Nr. 984, S. 545 (vgl. dort auch Fußn. 1) u n d Nr. 1000 e, S. 561. 70 V o n Wegerer, Bd. I I , S. 183. 71 Telegramm Delbrücks an alle leitenden Staatsminister der Bundesstaaten v o m 31. J u l i 1914, bei Bach, Nr. 73, S. 128. 65

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

217

Ausweislich des Sitzungsprotokolls 72 erbat und erhielt der Reichskanzler — noch vor Übergabe der Kriegserklärung an Rußland — einstimmig die Zustimmung dazu, „daß falls von Russland und Frankreich genügende Erklärungen nicht abgegeben werden sollten, S. M. der Kaiser diesen beiden Mächten erklären lasse, sie hätten den Kriegszustand mit dem Deutschen Reiche herbeigeführt, . . . " . Zu Recht k r i t i sierte Huber 7 3 diese Vorgehensweise und bezeichnete die Zustimmung des Bundesrates der Sache nach als „Plazet zu einem bereits vollzogenen A k t " . Der Vorbehalt der Reichsleitung, i m Falle eines Widerspruches seitens des Bundesrates den deutschen Botschafter i n Petersburg telegraphisch zu verständigen und zum Stillhalten anzuweisen, mutet angesichts der Dauer der Übermittlung eines solchen Telegramms sehr theoretisch an. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Zustimmung des Bundesrates, obgleich sie wahrscheinlich war, antizipiert werden durfte. Die Reichsverfassung geht grundsätzlich davon aus, daß der Bundesrat ein gleichzeitiges Mitentscheidungsrecht über die Kriegserklärung hat. I h m muß die Möglichkeit gegeben werden, ohne Präjudiz und ohne faktische Vorwegnahme seine Entscheidung zu fällen. Bei Gefahr i m Verzug, d. h. i n diesem Falle, bei einem Angriff auf das Deutsche Reich, kann der Kaiser die Entscheidung allein treffen. Ein solcher Fall lag aber offensichtlich nicht vor. Es ist auch nicht ersichtlich, daß andere Tatsachen vorgelegen hätten, die ein sofortiges Tätigwerden unumgänglich gemacht hätten, suchten doch sowohl der Generalstabschef und der preußische Kriegsminister 7 4 als auch der Staatssekretär i m Reichsmarineamt 7 5 die „törichte vorzeitige Kriegserklärung an Rußland zu verhindern". Deshalb w i r d man i n dem verfrühten Abgang der Weisung zur Kriegserklärung an den deutschen Botschafter i n Petersburg eine Verfassungsverletzung sehen können, die durch die Zustimmung des Bundesrates zur Kriegserklärung allerdings geheilt worden ist. A n diesem Fall w i r d die politische Problematik des A r t . 11 Abs. 2 sichtbar, die 40 Jahre zuvor bereits von Mohl 7 6 formulierte: „Einer Seits b r i n g t das dem Bundesrathe eingeräumte Recht der Z u stimmung zu einer Kriegserklärung denselben i n allen normalen Zuständen i n eine ganz falsche Stellung. Er hat keinen gesetzlichen Einfluß auf den ganzen Gang der Verhandlungen u n d Ereignisse, welche zu dem zu ergreifenden letzten Schritte führten; i n den allerseltensten Fällen w i r d i h m also itzt noch eine andere W a h l bleiben, als der Kriegserklärung des 72 73 74 75 76

Bei Geiss, Bd. I I , Nr. 984, S. 545 ff. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 25 f. V o n Wegerer, Bd. I I , S. 182. Vgl. die Aufzeichnung v o n T i r p i t z bei Geiss, Bd. I I , Nr. 1000 e, S. 561. V o n Mohl, Reichsstaatsrecht, S. 268 f.

218

I I . Teil: Konstitutionalismus

Kaisers zuzustimmen, auch bei der entschiedensten Abneigung dagegen. Das anscheinend eingeräumte Recht ist somit mehr eine Bethätigkeit der Abhängigkeit, als eine W a h r u n g von Selbständigkeit. Es ist eher u n w ü r dig als ehrenvoll." I I . Das jus pacis

1. Die Anwendung

des Art. 11 Abs. 3 RV auf Friedensverträge

a) Die kontroversen Auffassungen i n der Rechtslehre Für das jus pacis gilt zunächst dasselbe wie für das jus belli; es steht dem Reich und auf der Reichsebene dem Kaiser zu. Freilich ist diese Aussage zu allgemein gehalten. Wie bereits bei der Erörterung des A r t . 48 der preußischen Verfassungsurkunde dargelegt, kann ein Friedensvertrag sehr unterschiedliche Bestimmungen enthalten 77 . Unstreitig ist auch für die Reichsverfassung von 1871, daß das Recht des Kaisers, Frieden zu schließen, nach A r t . 11 Abs. 1 nicht nur das Recht, die eigentliche Friedensklausel auszuhandeln und zu unterzeichnen, sondern auch einen Friedensvertrag abzuschließen, der umfassend die Beziehungen der kriegführenden Staaten neu regelt, einschließt. Wenn ein solcher Friedensvertrag nun Bestimmungen enthielt, die sich auf Gegenstände bezogen, welche nach A r t . 4 RV i n den Bereich der Reichsgesetzgebung gehörten, stellt sich die Frage, ob er nicht unter die Bestimmung des Absatzes 3 des A r t . 11 fällt. Absatz 3 wurde aus der Verfassung des Norddeutschen Bundes übernommen, i n der er noch, da der jetzige Absatz 2 i n dieser Verfassung noch nicht enthalten war, als Absatz 2 unmittelbar dem Absatz 1 des A r t . 11 folgte. Erstmals ist er i n der „Vorlage der verbündeten Norddeutschen Regierungen an den verfassungsvereinbarenden Reichstag" enthalten; freilich fehlte i h m dort noch das Genehmigungserfordernis des Reichstages. Nur wenn der Vertrag die oben genannten Bestimmungen nicht enthält, kann er m i t allen seinen Bestimmungen vom Kaiser allein abgeschlossen und innerstaatlich zur Ausführung gebracht werden. Die Ansichten i n der Literatur darüber, ob Friedensverträge überhaupt unter A r t . 11 Abs. 3 fallen können, waren freilich geteilt 78 . 77

Vgl. oben S. 166 f. Dafür: Thudichum, S. 254; Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 314 ff.; Jovy, S. 43 ff.; Dienstfertig, S. 57 ff.; Laband, Bd. 1, S.201 u n d Bd. 2, S. 161 Fußn. 3; v o n Seydel, A r t . 11 A n m . V I , S. 161; Hoppe, S.47ff.; Dambitsch, A r t . 11 Erl. B i l l , S. 281 f.; Zorn, Staatsrecht, l . B d . , S. 511; Rauer, S. 56; Schweizer, S. 32 f.; einschränkend Eiermann, A n n D R 51. Jg. (1918), S. 191. — Dagegen: Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 305 ff.; v o n Rönne, Staatsrecht des 78

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

219

Zunächst wurde von beiden Seiten bei der Beweisführung der Wortlaut des A r t . 11 Abs. 1 bemüht. Dieser war aber nicht eindeutig. Denn weder konnte die Auslegung des A r t . 11 dahin, daß Absatz 1 das Recht des Friedensschlusses und das Recht der Eingehung von Verträgen als zweierlei verschiedenartige Rechte hinstelle und die Beschränkung i n Absatz 3 nur für das letztere, nicht aber auch für Friedensverträge gelte, Ausschließlichkeit beanspruchen, noch dahin, daß die Ausdrucksweise des dritten Absatzes eine ganz allgemeine sei mit der Folge, daß unter den dort erwähnten „Verträgen" sowohl Friedensschlüsse als auch sonstige Verträge zu verstehen seien. Dennoch scheint m i r vieles für die zweite Meinung zu sprechen. Hätte man Friedensverträge von der Regelung i n Absatz 3 ausnehmen wollen, der ja ganz allgemein von „Verträgen" spricht, so hätte man dies besonders zum Ausdruck bringen müssen. Eine Ausnahmeregelung muß immer ausdrücklich hervorgehoben werden. So ging auch die Argumentation derer fehl, die A r t . 11 Abs. 3 deshalb nicht auf Friedensverträge anwenden wollten, weil i h m A r t . 48 der preußischen Verfassungsurkunde von 1850 als Vorbild gedient habe, der — unstreitig — Friedensverträge von einer dem Absatz 3 entsprechenden Regelung ausnehme. Denn einmal herrschte darüber bei der Beratung über A r t . 48 nachweisbar allgemeine Einigkeit, zum anderen fand die A b sicht der Verfassungsgeber i n dem Wortlaut des A r t . 48 ihren Niederschlag. Denn der dem Absatz 3 entsprechende Satz 2 des A r t . 48 bezog sich nur auf „letztere", d.h. auf „andere Verträge mit fremden Regierungen" (Satz 1). Dies rechtfertigt eher den Umkehrschluß, daß i n der Verfassung von 1871 Friedensverträge gerade nicht von der allgemeinen Regelung des Absatzes 3 ausgenommen werden sollten, zumal überhaupt nicht bewiesen ist, daß A r t . 48 dem A r t . 11 wirklich zum Vorbild gedient hatte. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift gab kaum Aufschlüsse. Zwar konnte man aus den Äußerungen des Freiherrn von Vincke i n der Spezialdebatte des konstituierenden Norddeutschen Reichstages von 186779 über A r t . 11 entnehmen, daß er der Auffassung war, daß das jus belli et pacis allein dem Bundespräsidium zustand. Die Debatte über A r t . 11 drehte sich hauptsächlich u m die Einführung der Ministerverantwortlichkeit, insbesondere der juristischen Verantwortlichkeit. Von Vincke hielt die Einführung der Ministerverantwortlichkeit nur Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 308; Prestele, S. 77 ff.; Riess, S. 79 f.; Seligmann, S. 19 f.; v o n Mohl, Reichsstaatsrecht, S. 313; A r n d t , Staatsrecht, S. 705; ders., Verfassung, A r t . 11 A n m . 7, S. 157; Haenel, l . B d . , S. 546; Meyer, S. 634; Poséner, A r t . 11 A n m . 2, S. 73; Fischer, S. 137; Schulze, Lehrbuch, 2. Buch, S. 332. 79 Sten.Ber. RT. Nddt. Bd. (1867), 1. Bd., S. 367.

220

I I . Teil: Konstitutionalismus

für den Bereich möglich, i n dem die Regierung, d.h. der Kaiser, ausschließliche Entscheidungsgewalt besaß, i n dem also dem Bundesrat kein Mitentscheidungsrecht eingeräumt war. Als einen solchen Bereich nannte er das jus belli et pacis. Er mußte also davon ausgegangen sein, daß Absatz 3 — damals noch Absatz 2 — sich nicht auf Friedensverträge bezog. Doch diese Meinung eines einzelnen Abgeordneten, gelegentlich i n der Debatte geäußert, ist für eine fundierte historische Auslegung nicht hinreichend. Die gegenteilige Meinung könnten die Abgeordneten gehabt haben, die bei der Überarbeitung der Verfassung durch den Deutschen Reichstag i m Frühjahr 187180 den Antrag stellten, am Schluß des Abs. 3 den Zusatz aufzunehmen: „Friedensverträge unterliegen stets der Zustimmung des Bundesrathes u n d der Genehmigung des Reichstages."

Denn mit dem Wort „stets" kam ihre Auffassung zum Ausdruck, daß Friedensverträge nach der bestehenden Regelung nicht immer dieser Zustimmung und Genehmigung bedurft hätten, sondern nur dann, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des Absatzen 3 vorlagen, d.h. wenn sie Gegenstände enthielten, die i n den Bereich der Reichsgesetzgebung gehörten. Aber auch diese Aussage ist für eine historische Interpretation nicht ausreichend, zumal der Antrag ohne Debatte nur gegen drei oder vier Stimmen verworfen wurde 8 1 . Gegen die hier vertretene Ansicht vermag auch weder das Argument der „eigentümlichen Natur" der Friedensverträge, welche eine vorherige Vorlegung meist nicht gestatte, noch der Hinweis, daß die Friedensverträge unter dem Zwang unabweisbarer Umstände zustande kämen, durchschlagen. Einmal kam i n Absatz 3 das Erfordernis der Genehmigung durch den Reichstag erst 1871 i n die Reichsverfassung, war also i n der Verfassung des Norddeutschen Bundes noch nicht enthalten, so daß das Argument i n bezug auf die M i t w i r k u n g des Reichstages nicht zutraf. Denn A r t . 11 der Norddeutschen Bundesverfassung und der Verfassung des Deutschen Reiches können nur wegen dieser späteren Einfügung i m Hinblick auf das Unterfallen der Friedensverträge unter Absatz 3 nicht unterschiedlich ausgelegt werden. Zum anderen forderte die hier vertretene, noch darzustellende Auslegung des Absatzes 3 nicht die vorherige Vorlage der abzuschließenden Verträge an den Reichstag. Soweit es sich aber u m die Beschlußfassung des Bundesrates handelte, so traf das erste Argument nicht zu, da der Bundesrat i n nichtöffentlicher Sitzung quasi als erweitertes Kabinett tagte. Daria Sten.Ber. Dt. RT. I. Legp. (I. Sess. 1871), 1. Bd., S. 156 und 3. Bd., Nr. 25, S.879. 1 Sten.Ber. Dt. RT. I. Legp. (I. Sess. 1871), 1. Bd., S. 156.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

221

über hinaus hatte der Bundesrat ein legitimes Interesse, vor dem A b schluß eines Friedensvertrages, der Regelungen enthielt, die i n den Bereich der Gesetzgebung gehörten, über seine Annahme zu entscheiden. Schließlich repräsentierte er die „verbündeten Regierungen". b) Die „politisch-pragmatische" Handhabung der Staatspraxis Betrachtet man nun die Staatspraxis, so kann man zwei unterschiedlich gehandhabte Fallgruppen feststellen. Beim Friedensschluß mit Frankreich 1871 ist weder beim Abschluß des Präliminarfriedens vom 26. Februar 1871, noch beim Abschluß des Frankfurter Friedens vom 10. Mai 1871 A r t . 11 Abs. 3 angewandt worden, obwohl beide Verträge Gegenstände enthielten, welche i n den Bereich der Reichsgesetzgebung gehörten 82 . Dagegen wurden 1918 die Ostfriedensverträge vor ihrer Ratifikation dem Bundesrat und dem Reichstag zur Zustimmung bzw. Genehmigung vorgelegt 83 . I n der Sitzung des Interfraktionellen Ausschusses vom 9. Februar 1918 sprachen sich Gothein und Erzberger uneingeschränkt für die Vorlage des Friedensvertrages mit der Ukraine vom gleichen Tage aus 84 . Ausweislich des i m Nachlaß von Südekum aufgefundenen Protokolls bemerkte Erzberger: „Was die Genehmigung des Reichstages betrifft, so halte ich es für selbstverständlich. A r t i k e l 4. Damit ist es gegeben. Wenn w i r z. B. Geld geben. W i r müssen also den Inhalt des Friedensvertrages abwarten 85 ." Die Reichsleitung kam der Forderung der Mehrheitsparteien nach und legte den beiden gesetzgebenden Körperschaften alle vier Ostfriedensverträge 86 vor. Freilich fand dieses Vorgehen keine ungeteilte Zustimmung. Bei der Beratung über den ukrainischen 87 und den russischen 88 Friedensvertrag legte der Abgeordnete Graf von Westrap Verwahrung gegen dieses Vorgehen ein. Er setzte sich für eine uneingeschränkte Vertragsabschlußkompetenz der Krone i n bezug auf Friedensverträge ein. Diese unterschiedliche Behandlung der Friedensverträge dürfte allerdings nicht so sehr auf einem Wandel i n der rechtlichen Beurtei82 Z u m Beispiel eine Meistbegünstigungsklausel, vgl. Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 308. 83 Vgl. dazu Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. 5, S. 456 ff. 84 Vgl. bei Matthias / Morsey, Der Interfraktionelle Ausschuß, 2. Teil, Nr. 159 a.b., S. 211 f. 85 Bei Matthias / Morsey, Der Interfraktionelle Ausschuß, 2. Teil, Nr. 159 a.b., S. 212. 86 Friedensvertrag m i t der Ukraine v o m 9. Februar 1918, Friedensvertrag m i t Rußland v o m 3. März 1918, Friedensvertrag m i t Finnland v o m 7. März 1918, Friedensvertrag m i t Rumänien v o m 7. M a i 1918. 87 Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 311 (Sten.Ber.), S. 4025. 88 Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 311 (Sten.Ber.), S. 4465.

222

I I . Teil: Konstitutionalismus

lung der M i t w i r k u n g der Legislative beim Abschluß von Friedensverträgen herrühren. Vielmehr resultierte sie aus den unterschiedlichen politischen Situationen, die beiden Fallgruppen zugrunde liegen. Beim Abschluß des siegreichen Friedens von 1871, kurz nach der Reichsgründung, konnte man eher die M i t w i r k u n g beider Organe übergehen, als i m Jahr 1918, i n einem Zeitpunkt, i n dem die Hoffnungen auf einen Sieg bereits geschwunden waren und der Reichstag allmählich i n eine stärkere politische Position und Verantwortung hineingewachsen war. Der Konsens der politischen Kräfte gewinnt eben i n der Stunde der Not ein viel stärkeres Gewicht. 2. Art. 11 Abs. 3 RV als Ausdruck des konstitutionellen, föderativen Reichsstaatsrechts Nach Absatz 3 des A r t . 11 bedurften nicht alle Staatsverträge der M i t w i r k u n g der beiden gesetzgebenden Körperschaften, sondern nur „soweit die Verträge mit fremden Staaten sich auf solche Gegenstände beziehen, welche nach A r t . 4 i n den Bereich der Reichsgesetzgebung gehören". Folglich gab es zwei Arten von Staatsverträgen, nämlich solche, die der Kaiser ohne jede Beschränkung für das Reich abzuschließen und durchzuführen vermochte, und solche, hinsichtlich derer er durch A r t . 11 Abs. 3 beschränkt war. Auch diese Vorschrift sollte eine Durchbrechung der Gewaltenteilung verhindern, die infolge der Zuordnung der auswärtigen Gewalt zur Exekutive durch das Vertragsabschlußrecht drohte. Die Tatbestandsumschreibung war allerdings etwas verunglückt. A r t . 4 der Reichsverfassung grenzte den Bereich der Reichsgesetzgebung von dem Bereich der Landesgesetzgebung ab. Er enthielt also eine Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Reich und den Einzelstaaten. Diese Intention des A r t . 4 legten nun einige Autoren 8 9 der Erwähnung des A r t . 4 auch i m Rahmen des A r t . 11 Abs. 3 bei. I n strenger Anlehnung an den Wortlaut der Vorschrift kamen sie zu dem Ergebnis, daß das Bundespräsidium zwar bei Staatsverträgen, die zur Reichsgesetzgebung gehörende Gegenstände betrafen, der M i t w i r k u n g der beiden gesetzgebenden Körperschaften bedurfte, jedoch nicht bei Verträgen, die Gegenstände regelten, die außerhalb der Gesetzgebungskompetenz des Reiches lagen. Erforderlich sollte nur sein, daß sich Inhalt und Zweck des Vertrages innerhalb der Aufgaben des deutschen Bundesstaates hielten 9 0 . Dagegen wandte sich mit Recht die ganz herrschende Meinung 9 1 und wies darauf hin, daß sich die Vertragsabschluß89 90

V o n Mohl, Reichsstaatsrecht, S. 303 ff.; Gorius, A n n D R Jg. 1874, S. 771. V o n Mohl, Reichsstaatsrecht, S. 305.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

223

kompetenz des Kaisers i m Rahmen der Reichskompetenz halten müsse, da doch sonst unter Umgehung des für Verfassungsänderungen vorgesehenen Verfahrens durch Staatsvertrag die verfassungsmäßige Grenze zwischen Reichs- und Länderkompetenzen abgeändert werden könne 92 . Weiterhin hat man diese Vorschrift dahin auszulegen versucht, „daß der Kaiser zwar Verträge nur innerhalb der dem Reiche zustehenden Kompetenz abschließen dürfe, daß aber die Kompetenz des Reiches i n zwei Kreise zerfällt, von denen der eine durch die i n A r t . 4 der Reichsverfassung aufgezählten Angelegenheiten gebildet wird, der andere dagegen durch solche Angelegenheiten, auf welche die Kompetenz des Reiches durch irgendeine andere Bestimmung der Reichsverfassung oder der Reichsgesetze erstreckt w i r d " 9 3 . Gegen diese von Hiersemenzel 94 vertretene Ansicht spricht jedoch, daß es keinen vernünftigen Grund gab, den Bereich der Rechtssetzung derart aufzuspalten. Die Aufzählung i n A r t . 4 war bewußt nicht abschließend erfolgt. A r t . 4 überging Gegenstände, welche — wie das Reichsfinanzwesen oder das Verfahren der Verfassungsänderung — aus der Natur der Sache i n die Kompetenz des Reiches gehörten und i n anderen Bestimmungen der Reichsverfassung geregelt waren; andererseits konnten weitere Angelegenheiten durch spätere Gesetze der Reichskompetenz unterworfen werden, ohne daß A r t . 4 eine Veränderung oder Ergänzung hätte finden müssen 95 . Sinn und Zweck des A r t . 11 Abs. 3 war es, eine M i t w i r k u n g der Legislativorgane bei Staatsverträgen zu gewährleisten, die Bestimmungen enthielten, welche i n den Bereich der Gesetzgebung gehörten. Diese Motivation lag ganz auf der Linie des konstitutionellen Staatsrechts. Dieser Grund paßte nun aber genau so gut auf ein Gesetz, welches nach einer anderen Bestimmung der Reichsverfassung zustande kam, als auf ein nach A r t . 4 der Verfassung zugelassenes. Es sollte m i t dieser Regelung der Bereich der Gesetzgebung von dem der Verordnung und Verfügung, mit anderen Worten: der Bereich der Legislative von dem Bereich der Exekutive abgegrenzt werden. Da das Reich ein Bundesstaat war und deshalb dem Kaiser die Vertragskompetenz lediglich i m Rahmen der Reichskompetenz zustand, ging es i n Absatz 3 also u m die Abgrenzung zwischen Reichsgesetzgebungsangelegenheiten und Reichsverordnungs- und -Verwaltungsangelegenheiten. Darüber hinaus ist zu bedenken, daß A r t . 4 RV dem Reich nicht nur Kompetenzen zu91 Laband, Bd. 2, S. 137 f.; Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 282 f.; Dienstfertig, S. 51 f.; Haenel, l . B d . , S. 539 f.; Prestele, S. 65; Riess, S.70; von Seydel, A r t . 11 A n m . V I , S. 161 f. 92 Eine Ausnahme gilt freilich für verfassungsändernde Verträge, die die Voraussetzungen des A r t . 78 RV erfüllen, so zu Recht Dienstfertig, S. 54. 93 Laband, Bd. 2, S. 138. 94 Hiersemenzel, S.51; ebenso Gorius, A n n D R Jg. 1875, S. 546 ff. 95 Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 283.

224

I I . Teil: Konstitutionalismus

schrieb, die nur durch gesetzgeberische Maßnahmen wahrgenommen wurden. Viele Angelegenheiten wurden i m Verordnungs- und Verwaltungswege erledigt. Auch insoweit wäre der Kaiser bei dem Abschluß von Staatsverträgen durch die M i t w i r k u n g der beiden gesetzgebenden Körperschaften beschränkt gewesen. Das hätte zur Konsequenz, daß er über derartige Maßnahmen ohne Zustimmung des Bundesrates und Genehmigung des Reichstages mit einem fremden Staat keinen Vertrag hätte abschließen dürfen, jedoch i m Staatsinnern derartige Maßnahmen völlig frei i n Kraft setzen können. Deshalb kam Laband 96 mit der ganz herrschenden Meinung 9 7 zu dem Schluß: „Dem Wortlaut des A r t . 11, Abs. 3 liegt offenbar eine Verwechslung zugrunde zwischen den Angelegenheiten, welche zur Kompetenz des Reiches gehören, u n d denjenigen Gegenständen, welche das Reich i n der F o r m der Gesetzgebung erledigen soll. Die Worte »nach A r t . 4« sind ohne Bedeutung, ihre Aufnahme ist ein Redaktionsversehen. Dem Abs. 3 ist ein befriedigender Sinn n u r abzugewinnen, w e n n m a n i h n dahin auslegt, daß Willensakte, welche das Reich verfassungsmäßig n u r unter Z u s t i m m u n g des Bundesrates u n d m i t Genehmigung des Reichstages, d . h . i n der i m A r t . 5 definierten F o r m des Reichsgesetzes vornehmen kann, an diese Erfordernisse auch dann gebunden sein sollen, w e n n sich das Reich durch einen Staatsvertrag zur Vornahme derselben verpflichtet hat. Dieses K r i t e r i u m w i r d aber nicht dadurch gegeben, ob der Staatsvertrag einen Gegenstand betrifft, welcher i m A r t . 4 der Reichsverfassung aufgeführt ist oder nicht, sondern einzig u n d allein dadurch, ob zur Vollziehung des Staatsvertrages ein Befehl erforderlich ist, den der Kaiser n u r unter Zustimmung des Bundesrathes u n d m i t Genehmigung des Reichstages (im Gesetzgebungswege) erlassen kann, oder ob der Kaiser die zur E r f ü l l u n g des Staatsvertrages erforderlichen Befehle selbständig (im Verordnungswege) zu erlassen befugt ist."

Zur Klarstellung und Ergänzung des letzten Satzes von Laband sei noch hinzugefügt, daß es dabei nicht u m den Unterschied zwischen Gesetzgebung und Verordnung, sondern u m die innerstaatliche Zuständigkeitsverteilung zwischen Exekutive, d. h. dem Kaiser, und Legislative, d. h. den beiden gesetzgebenden Körperschaften, geht. Daher wäre es korrekter zu sagen, es gehe u m den Unterschied zwischen der Gesetzgebungskompetenz von Bundesrat und Reichstag und der selbständigen Verordnungs- und Verwaltungskompetenz des Kaisers. I n diesem Zusammenhang stellte sich weiterhin die Frage, ob auch Verträge unter die Regelung des Absatzes 3 fallen, zu deren Ausfüh96

Laband, Bd. 2, S. 139. Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 283 ff.; Meier, Abschluss v o n Staatsverträgen, S. 294 ff.; Dienstfertig, S. 52 ff.; von Seydel, A r t . 11 A n m . V I , S. 162; Stork, Staatsverträge, S. 522; Prestele, S. 65 ff.; Riess, S. 70 ff.; Dambitsch, A r t . 11 Erl. C I I I 1 , S.292f.; Zorn, Staatsrecht, l . B d . , S. 511; Schulze, L e h r buch, 2. Buch, S. 327 f.; v o n Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 295 f.; Haselmann, S.27f.; Eiermann, A n n D R 51. Jg. (1918), S. 195. 97

5. Abschn.: Bismarcksche Reichs Verfassung

225

rung lediglich Verordnungen des Bundesrates erforderlich waren. Würde man dies uneingeschränkt bejahen, so hätte die gleiche Regelung i n Form eines Staatsvertrages auch der Genehmigung des Reichstages bedurft, während bei innerstaatlicher Rechtssetzung lediglich die Zustimmung des Bundesrates notwendig gewesen wäre. Ist man dagegen der Auffassung 98 , daß ein solcher Vertrag nicht dem Absatz 3 unterfällt, etwa weil der Wortlaut einschränkend auszulegen ist, erhielte der Kaiser eine breitere Abschlußkompetenz, als i h m nach der innerstaatlichen Kompetenzverteilung zukam. Das widerspräche aber der Zielsetzung des Absatzes 3. Deshalb mußte man die Bestimmung einschränkend auslegen. Da nach der innerstaatlichen Kompetenzverteilung lediglich der Bundesrat als Verordnungsgeber und damit als Gesetzgeber i m Sinne des Absatzes 3 zuständig war, bedurfte ein Staatsvertrag, zu dessen Ausführung eine solche Verordnung notwendig war, lediglich der Zustimmung des Bundesrates 99 . Schließlich bleibt nun noch die Frage zu klären, ob sich die M i t w i r kung von Bundesrat und Reichstag nach Absatz 3 immer auf den ganzen Vertrag beziehen müsse oder nur auf die Vertragsteile, deren Gegenstände i n den Gesetzgebungsbereich gehörten. Bei der Beratung über die Ostfriedensverträge 1918 kritisierte der Abgeordnete Graf von Westarp nicht nur das Unterfallen der Friedensverträge überhaupt unter die Regelung des Absatzes 3, sondern auch, daß die Friedensverträge insgesamt den gesetzgebenden Körperschaften zur Zustimmung bzw. Genehmigung zugeleitet wurden und daß kein Unterschied gemacht wurde „zwischen denjenigen Bestimmungen, die allein durch den Vertragsabschluß des Kaisers Rechtsgültigkeit erfahren, und denjenigen Bestimmungen, die, weil sie Gegenstände der Gesetzgebung betreffen, die Zustimmung der gesetzgebenden Faktoren bedürfen" 1 0 0 . Diese verfassungsrechtliche Inkorrektheit habe der Regierungsvertreter bei den Ausschußberatungen, der Leiter der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amtes, Ministerialdirektor Dr. Kriege eingeräumt, gleichzeitig jedoch hinzugefügt, daß man nur aus gewissen politischen und praktischen Gründen den ganzen Vertrag dem Reichstag und dem Bundesrat vorgelegt habe 101 . Der Auffassung Dr. Krieges kann hier nicht beigetreten werden. Zwar hat die Reichsverwaltung einige Male aus umfangreichen Staatsverträgen denjenigen Teil der Bestimmungen herausgezogen, der der M i t w i r k u n g der beiden Legislativkörperschaften bedurfte, daraus ein 98

So Dienstfertig, S. 55 u n d offenbar auch Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 305. I m Ergebnis w i e hier, jedoch ohne Begründung, Prestele, S. 77. 100 Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 311, S. 4025. 101 Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 311, S. 4465.

99

15 R i e d e r

226

I I . Teil: Konstitutionalismus

Reichsgesetz gemacht und dann den übrigen Teil des Vertrages nicht vorgelegt 102 . I n der Literatur hatte sich, soweit ersichtlich, nur Dambitsch 103 i n diesem Sinne geäußert. Dagegen vertraten zwei Autoren die gegenteilige Meinung 1 0 4 , daß nämlich sich die M i t w i r k u n g von Bundesrat und Reichstag auf den ganzen Vertrag beziehe. Sie wiesen zu Recht darauf hin, daß der Vertrag tatsächlich als auch rechtlich als ein unteilbares Ganzes anzusehen sei; nur i m Zusammenhang lasse sich die Bedeutung jeder einzelnen Bestimmung erkennen. Zuzugeben ist, daß der Wortlaut auch insoweit nicht eindeutig ist. Gegen die hier vertretene Meinung könnte man jedoch vorbringen, daß Absatz 3 den gesetzgebenden Körperschaften ein Mitwirkungsrecht nur dann einräumt, wenn deren Zuständigkeit i m Rahmen des Gewaltenteilungssystems berührt wird. Es sei ein unverständlicher formaler und systemwidriger Standpunkt, wenn das Recht der Legislative bei der M i t w i r k u n g am Abschluß ganzer Vertragswerke von der zufälligen Aufnahme einzelner Bestimmungen i n diesen Vertrag abhängig sein sollte. Dagegen muß jedoch eingewandt werden, daß das regelmäßig gegenseitige Ineinandergreifen und die gegenseitige Abhängigkeit aller Vertragsbestimmungen es ausschließen, einen Vertrag i n einen m i t w i r kungsbedürftigen und i n einen nicht-mitwirkungsbedürftigen Teil zu zerlegen. Darüber hinaus wäre dies i n der Praxis sicherlich nicht einfach und unkompliziert. Schon aus Gründen der Rechtssicherheit darf ein Streit u m die Mitwirkungsbedürftigkeit nicht hingenommen werden. Diese Rechtsauffassung wurde auch von der Literatur und Staatspraxis i n bezug auf A r t . 6 des Gesetzes über die Regierungs- und Vollzugsgewalt am 21. Dezember 1867 geteilt 1 0 5 . Freilich eröffnete die Verpflichtung, den beiden Legislativorganen immer die gesamten Verträge vorzulegen, ihnen zumindest theoretisch die Möglichkeit, auf die Vertragsgestaltung einen starken Einfluß auszuüben. Andererseits blieb es jedoch der Exekutive vorbehalten, dort, wo es sachlich möglich war, den Inhalt einer vertraglichen Regelung i n einen mitwirkungsbedürftigen und i n einen nicht-mitwirkungsbedürftigen Teil aufzuspalten und darüber gesonderte Verträge zu schließen.

102

Dambitsch, A r t . 11 Erl. C I I I 1, S. 293 f. Dambitsch, A r t . 11 Erl. C I U I , S.294; vgl. aber auch Eiermann, A n n D R 51. Jg. (1918), S. 194. 104 Riess, S. 19; Dienstfertig, S. 55. 105 Tezner, GrünhutsZ 20. Bd. (1893), S. 147 f., 153. 103

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

227

3. Die rechtliche Bedeutung der Mitwirkung des Bundesrates und des Reichstages beim Abschluß von Friedensverträgen a) Überblick über die verschiedenen Theorien i n der Rechtslehre Zunächst kann auf die allgemeinen Ausführungen zu der Problematik der M i t w i r k u n g der Legislativorgane zum Abschluß von Staatsverträgen verwiesen werden 106 , die auch für das vorliegende Problem Geltung beanspruchen können. I m Hinblick auf die M i t w i r k u n g der gesetzgebenden Körperschaften beim Abschluß von Verträgen nach A r t . 11 Abs. 3 RV haben sich i m wesentlichen drei Meinungen gebildet, die auch für den Unterfall der Friedensverträge gelten: Die erste Theorie 107 , die hier als „englisches" System bezeichnet wird, erkennt die unbeschränkte Legitimation des Bundespräsidium als völkerrechtliches Vertretungsorgan zum Abschluß von Staatsverträgen an. Ein vom Deutschen Kaiser abgeschlossener Vertrag ist völkerrechtlich gültig und bindet das Deutsche Reich dem anderen Vertragspartner gegenüber. Die Mitwirkungsrechte von Bundesrat und Reichstag haben ausschließlich staatsrechtliche Bedeutung; sie beziehen sich nicht auf den Vertrag als solchen, sondern nur auf seine Ausführung. Die Vertragsbestimmungen werden gegenüber den Bürgern und Behörden nur Gültigkeit haben, wenn diese Mitwirkungsakte den gesetzgebenden Körperschaften vorliegen. Da beide Versammlungen völlig frei 1 0 8 sind, den Vertrag durch innerstaatliche Rechtssetzung i n Vollzug zu setzen, kann bei verweigerter M i t w i r k u n g die Verpflichtung aus dem Vertrag, bestimmte Befehle an Bürger und Behörden zu erlassen, d. h. bestimmte Regelungen herbeizuführen, nicht erfüllt werden. Es ergibt sich dann ein „unlösbarer Widerspruch zwischen den vertragsmässigen Staatspflichten nach Aussen und der verfassungsmässig beschränkten Verfügungsgewalt des Staatsoberhaupts i m Innern" 1 0 9 . Dadurch kann eine außenpolitische Zwangslage herbeigeführt werden, die die Entscheidung der gesetzgebenden Körperschaften zu präjudizieren vermag. Diesen Nachteil suchte die zweite Theorie 110 , sie w i r d hier als „völkerrechtliches" System bezeichnet, dadurch zu vermeiden, daß sie i m 106

Vgl. oben S. 157 ff. Hauptvertreter: Laband, Bd. 2, S. 133 f.; dieser Theorie folgten weiter: v o n Gerber, Grundzüge, S. 176 f. (§54 Fußn. 2); Meyer, S.633; Kloeppel, Politische Correspondenz, S. 294 ff.; A r n d t , Staatsrecht, S. 711; Dambitsch, A r t . 11 Erl. C I I I 2, S. 297; Eiermann, A n n D R 51. Jg. (1918), S. 199. 108 W o h l allgemeine Meinung unter den Vertretern dieser Theorie, vgl. Seligmann, S. 42; a. A . offenbar Riess, S. 7 m i t einer allerdings nicht überzeugenden Argumentation. 109 Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 105. 107

15*

228

I I . Teil: Konstitutionalismus

Gegensatz zur ersten Theorie Absatz 3 des Art. 11 als eine Einschränkung der i n Absatz 1 aufgestellten allgemeinen Regel von der unbeschränkten Vertretungsbefugnis des Kaisers interpretiert. Während die Erklärung des völkerrechtlich das Deutsche Reich bindenden W i l lens nach außen ausschließlich vom Kaiser vorgenommen w i r d (Absatz l) 1 1 1 , unterliegt die staatsrechtlich i m Innern erfolgende Bildung des Willens der Vorschrift des Absatzes 3. Damit stellt die parlamentarische M i t w i r k u n g nicht nur eine Vorbedingung für die staatsrechtliche Vollziehbarkeit des Vertrages dar, sondern erhält eine völkerrechtliche Relevanz; sie w i r d „zur rechtlichen Existenz des Vertrages notwendig" 1 1 2 und stellt eine unmittelbare M i t w i r k u n g zum Abschluß des Vertrages dar. Daneben entstand noch eine weitere Auffassung 113 , die i n sich jedoch nicht homogen war. Ihre Vertreter haben nicht nur unterschiedliche Ausgangspunkte, sondern sie kommen auch zu unterschiedlichen Ergebnissen. Bisweilen sehen einige Vertreter i n ihr nur eine Modifikation der zweiten Theorie 114 , andere dagegen 115 eine Weiterentwicklung beider oben genannten Lehren. Diese dritte Theorie zeichnet sich dadurch aus, daß sie die Verträge, die zur völkerrechtlichen Gültigkeit 1 1 6 oder staatsrechtlichen Wirksamkeit 1 1 7 der M i t w i r k u n g der Legislative bedürfen, unter dem Vorbehalt bzw. der Bedingung der erfolgreichen M i t w i r k u n g der Legislativorgane abgeschlossen ansieht.

110 Thudichum, S. 91 ff., 127; Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 275 ff.; Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 292 ff.; von Mohl, Reichsstaatsrecht, S. 303 f.; von Seydel, A r t . 11 A n m . V I , S. 163; von Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 301 f.; Gorius, A n n D R Jg. 1875, S. 537 ff.; Jovy, S. 51 ff.; Prestele, S. 49 ff.; Dienstfertig, S. 39 ff. 111 Daher unzutreffend oder zumindest mißverständlich, w e n n Meier, A b schluss von Staatsverträgen, S. 281 (vgl. auch S. 108) bemerkt: „Vielmehr macht A r t . 11 nach seinem Gesamtinhalte zu Organen der vertragschließenden Gewalt den Kaiser unter Konkurrenz von Bundesrath u n d Reichstag, nicht aber den Kaiser allein." Die gesetzgebenden Körperschaften schließen den Vertrag nicht ab; vgl. Tezner, GrünhutsZ 20. Bd. (1893), S. 175; Unger, GrünhutsZ 6. Bd. (1879), S. 353; Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 343 Fußn. 5. 112 Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 108. 113 Unger, GrünhutsZ 6. Bd. (1879), S. 351 ff.; Leoni, AöR l . B d . (1886), S. 510 f.; Seligmann, S. 146 ff.; Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 343 ff.; Prestele, S.43ff.; Gorius, A n n D R Jg. 1874, S. 768 ff. u n d Jg. 1875, S. 538 ff.; Haselmann, S. 40 ff. 114 Unger, GrünhutsZ 6. Bd. (1879), S.351. 115 Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 353 ff. 116 Unger, GrünhutsZ 6. Bd. (1879), S. 351 ff.; Leoni, AöR 1. Bd. (1886), S. 510 f.; Seligmann, S. 146 ff.; Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 355; Haselmann, S. 40 ff. 117 Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 354 f.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

229

Durch die fortschreitende Diskussion verwischten sich jedoch die Konturen der einzelnen Theorien. Darüber hinaus hat die Staatspraxis gezeigt, daß politische Notwendigkeit sich stärker als juristische Logik erwies. Denn i n den allermeisten Fällen wurden die Staatsverträge 118 des Reiches ebenso wie die Ostfriedensverträge erst ratifiziert und endgültig abgeschlossen, d. h. vom Kaiser unterzeichnet und die Ausfertigungen ausgetauscht, als die entsprechende Vorlage von Bundesrat und Reichstag gebilligt worden waren. I m folgenden soll nun dargestellt werden, daß A r t . 11 Abs. 3 RV von dem völkerrechtlichen System ausgeht. Nach Laband brachte Absatz 3 lediglich einen zur damaligen Zeit anerkannten Grundsatz des konstitutionellen Staatsrechts zum Ausdruck, nämlich, daß der Monarch Verträge nicht einseitig ausführen darf, soweit ihre Ausführung nur i m Wege der Gesetzgebung möglich ist. Die Reichsverfassung würde i m Absatz 3 nur etwas wiedergeben, was ohnehin, d. h. auch i n den Staaten, die keine Bestimmungen über die M i t w i r k u n g ihrer Legislativorgane bei Staatsverträgen haben, als konstitutionelles Staatsrecht allgemein gelten würde. A u f eine solche lediglich delatorische Bedeutung beschränkte sich Absatz 3 jedoch nicht 1 1 9 , wie noch dargelegt wird. Die Schwierigkeiten des englischen Systems suchte Laband dadurch zu umgehen, daß er eine verfassungsmäßige Rechtspflicht des Kaisers statuierte, „von der i h m anvertrauten Vertretungsbefugnis i n den von dem Absatz 3 betroffenen Fällen nur Gebrauch zu machen, nachdem er die Zustimmung des Bundesrates und die Genehmigung des Reichstages erlangt hat" 1 2 0 . Doch diese Rechtspflicht ließ sich aus der Reichsverfassung nirgends ableiten. Auch i n England fand die Vorlegung der Verträge an das Parlament regelmäßig nach der Ratifikation statt 1 2 1 . Auf die von ihm verwandte Argumentation, mit Hilfe des A r t . 11 Abs. 2 RV die Richtigkeit seiner Auslegung des Absatzes 3 darzutun, braucht hier nicht eingegangen zu werden, da Absatz 2 ohnehin nicht i m Labandschen Sinne verstanden wird 1 2 2 . Für die hier vertretene Ansicht spricht einmal der Wortlaut des A b satzes 3. Die M i t w i r k u n g von Bundesrat und Reichstag erfolgte „zum Abschluß" bzw. „zur Gültigkeit" der Verträge. Damit konnte nur die Perfektion i m völkerrechtlichen Sinne gemeint sein 123 und nicht der 118

Dambitsch, A r t . 11 Erl. C I I I 2, S. 296. Proebst, A n n D R Jg. 1882, S.293; von Seydel, A r t . 11 A n m . V I , S. 163; Prestele, S. 56 f.; Jellinek, Gesetz u n d Verordnung, S. 351. 120 Laband, Bd. 2, S. 141. 121 Meier, Abschluß von Staatsverträgen, S. 116. 122 Vgl. oben S. 207 ff. 123 Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 296; Prestele, S. 55; von Seydel, A r t . 11 A n m . V I , S. 163. 119

230

I I . Teil: K n s t i t u t i o n a l i s m u s

gesetzgeberische A k t der Vollziehung der Verträge. Die Einwände 1 2 4 , dem fremden Staate könne keine schwierige Legitimationsprüfung zugemutet werden, hat bereits Proebst 125 durch den Nachweis einer sehr widersprüchlichen Argumentation Labands entkräftet. I m übrigen spielte dieses Problem i n der Staatspraxis kaum eine Rolle. Die i n einem Staate für die auswärtige Politik Verantwortlichen genießen i n der Regel das Vertrauen, i n Übereinstimmung mit der Verfassung zu handeln. Jedenfalls sind die praktischen Probleme beim völkerrechtlichen System geringer als bei dem englischen, wo noch ungewiß ist, ob ein Vertrag auch zur Ausführung gelangt. Schließlich verkannte Laband auch die Funktion der M i t w i r k u n g beider Legislativorgane, wenn er kritisiert 1 2 6 , daß der Kaiser zwar die gesamte Außenpolitik zu leiten befugt sei, also auch Schutz- und Trutzbündnisse schließen könne, jedoch nicht legitimiert sei, einen Staatsvertrag abzuschließen, „der die Niederlassungsverhältnisse oder den Schutz literarischer Erzeugnisse oder die Form und Beweiskraft von Notariatsurkunden eines Konsuls u.dgl. betrifft". Die M i t w i r k u n g der Versammlungen beim Abschluß von Friedensverträgen beruhte nicht auf dem Prinzip der Wichtigkeit, sondern auf ihrer Funktion als Legislative. Aus den bereits oben dargelegten Gründen sollten beide Reichsorgane beim Abschluß von Staatsverträgen beteiligt werden, die Bestimmungen enthielten, die innerstaatlich nur i m Wege der Gesetzgebung hätten erlassen werden dürfen. A u f die politische, rechtliche und tatsächliche Tragweite, auf die Wichtigkeit der Bestimmungen kam es dagegen nicht an. Da der Abschluß von Schutz- und Trutzbündnissen nicht den Bereich der Gesetzgebung tangierte, sondern der allein der Exekutive vorbehaltenen Reichsaußenpolitik unterfiel, waren beide Legislativorgane an i h m nicht zu beteiligen. Obgleich bei der Auseinandersetzung, ob A r t . 11 Abs. 3 RV völkerrechtliche oder lediglich staatsrechtliche Bedeutung zukam, es nie ausgesprochen wurde, liegt es nahe, daß Laband bei der Auslegung dieser Vorschrift sich auch von seiner allgemeinen Einstellung gegenüber der Rolle der Volksvertretung leiten ließ. Sein Reichsstaatsrecht wies dem Reichstag seine Stelle i m Grunde eher neben als i m Staat an 127 . Wie hätte da dem Reichstag beim Abschluß von Staatsverträgen, einer Maßnahme i m Verkehr unter den Staaten selbst, eine staatsrechtliche Kompetenz m i t völkerrechtlicher Bedeutung zustehen können? Freilich ist zuzugestehen, daß Gleiches für den Bundesrat nicht zutraf, da dieser — 124 125 126 127

Laband, Bd. 2, S. 143 f. Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 297 ff. Laband, Bd. 2, S. 144. Vgl. oben S. 203.

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

231

zwar auch legislatives Organ — materiell aber die verbündeten Monarchen und Regierungen repräsentierte. b) Die Zustimmung des Bundesrates zu dem Abschluß der Verträge i n der Rechtslehre und i n der Staatspraxis I m folgenden soll nun i m einzelnen auf die Mitwirkungsakte von Bundesrat und Reichstag eingegangen werden: Das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates enthielt erstmals die Vorlage der verbündeten Norddeutschen Regierungen an den verfassungsvereinbarenden Reichstag. Da man i n diesem Entwurf lediglich die M i t w i r k u n g des Bundesrates vorsah, wollte man i h m ursprünglich gegenüber seiner M i t w i r k u n g bei der Gesetzgebung ein weitergehendes Recht einräumen, während dem Reichstag nur die aus A r t . 5 RV sich ergebende Kompetenz bei der innerstaatlichen Gesetzgebung, d. h. also bei der Ausführung der Staatsverträge, zustehen sollte 128 . Das Zustimmungsrecht des Bundesrates beruhte deshalb vornehmlich darauf, daß er neben dem Kaiser als Träger der vollziehenden Reichsgewalt angesehen wurde. Proebst 129 und von Rönne 130 betonten gerade diesen Aspekt für die hier vertretene Ansicht, daß der Zustimmung völkerrechtliche Bedeutung zukam. Eine Bestätigung dieser Ansicht findet sich auch in der Debatte des konstituierenden Reichstages des Norddeutschen Bundes vom 2. A p r i l 1867 über A r t . 47 des Verfassungsentwurfs (Art. 50 der RV.) 131 . Aus dieser Debatte ergibt sich, daß nach der Diktion des Ergänzungsantrages Dr. Lettes die Genehmigung des Reichstages auch nachträglich eingeholt werden konnte. Dies sollte nach der Erklärung Dr. Lettes i n dem Wortlaut seines Amendments dadurch zum Ausdruck gekommen sein, daß i n bezug auf den Reichstag „eine andere Fassung" gewählt worden war, als i n bezug auf den Bundesrat. Daraus folgte indirekt, daß die Zustimmung des Bundesrates vor dem Vertragsabschluß und zu diesem für erforderlich gehalten wurde. Freilich genügen die vorliegenden Anhaltspunkte noch nicht, u m von einem dahingehenden Willen des Gesetzgebers zu sprechen 132 ; sie bilden jedoch Indizien für die hier vertretene Ansicht. Schließlich soll noch auf die Einwendungen eingegangen werden, die sich aus der Staatspraxis des Deutschen Reiches ergeben. Laband 1 3 3 128

Riess, S. 58. Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 302. 130 y o n Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 297. 131 Sten.Ber. RT. Nddt. Bd. (1867), 1. Bd., S. 518 f. 132 So aber Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 304. 133 Laband, Bd. 2, S. 149. 129

232

I I . Teil: Konstitutionalismus

glaubte seine Ansicht durch das Verfahren bei der Ratifikation der Staats Verträge bestätigt: „Würde zum gültigen Abschluß des internationalen Rechtsgeschäftes die Zustimmung des Bundesrates erforderlich sein, wie z. B. i n der Nordamerikanischen Union die Zustimmung des Senates erforderlich ist, so müßte i n der Ratifikationsurkunde diese Zustimmung beglaubigt oder erwähnt sein, da sie nicht nur innerhalb des Reiches (staatsrechtlich), sondern auch dem fremden Staate gegenüber (völkerrechtlich) von Erheblichkeit wäre." Hierzu hat nun Proebst 134 nachgewiesen, daß die formelle Handhabung des Vertragsrechts durch das Reich so sehr schwankend und regellos war, daß sie formelle Rückschlüsse auf die Bedeutung der das Vertragsrecht normierenden Verfassungsbestimmungen nicht gestatte. So wurde in mehreren Verträgen gleichzeitig m i t der Ratifikation des Kaisers auch die Zustimmung des Bundesrates i n den Punktationen der Bevollmächtigten ausdrücklich vorbehalten. I m übrigen zeigt sich die inkorrekte Staatspraxis auch bei der Verkündungsform der Verträge. Auch i n den Fällen, i n denen die M i t w i r kung von Bundesrat und Reichstag die Voraussetzung für die staatsrechtliche Wirksamkeit der Verträge bildete, fand sie keine Erwähnung 1 3 5 . c) Die Genehmigung des Reichstages zur Gültigkeit der Verträge i n der Rechtslehre und i n der Staatspraxis Das Genehmigungsrecht des Reichstages wurde bereits angesprochen. Streitig war, ob die abweichende Formulierung des Mitwirkungsrechtes nur rein zufällig oder m i t Bedacht gewählt worden war 1 3 6 . Meier 1 3 7 leugnete jeden Unterschied zwischen beiden Formulierungen. Doch dagegen sprach Dr. Lettes Bemerkung i n der oben erwähnten Debatte. Er ging selbstverständlich davon aus, daß der unterschiedlichen Wortwahl eine materielle Bedeutung zukam. Laband 1 3 8 hat ganz allgemein das Genehmigungsrecht des Reichstages systematisch und dogmatisch untersucht; er ist zu dem Schluß gekommen, daß es in der Reichsverfassung dann vorgeschrieben sei, „ w e n n es sich u m Regierungsakte handelt, zu deren Vornahme formell der Bundesrat oder der Kaiser, resp. die Reichsbehörden, befugt sind, die 134

Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 305 ff. Seligmann, S. 95. 136 Es vertreten diese Auffassung Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 306 f.; v o n Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 297 Fußn. 1; v o n Seydel, A r t . 11 A n m . V I , S. 165. 137 Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 291 f.; ferner Hiersemenzel, S. 138; Jovy, S. 58. * 3 8 Laband, Bd. 1, S. 300 f. 135

5. Abschn.: Bismarcksche Reichsverfassung

233

ihrem Wesen nach auch ohne die Zustimmung des Reichstages vorgenommen werden könnten, deren Vornahme aber den dazu befugten Organen ohne diese Zustimmung untersagt ist. Werden diese Handlungen dessenungeachtet vorgenommen, so sind sie keineswegs nichtig. Wären sie es, so könnten sie auch durch nachträgliche Genehmigung des Reichstages nicht w i r k s a m werden; . . . Vielmehr bedürfen diese Handlungen zu ihrer formellen Rechtsbeständigkeit nicht der Zustimmung des Reichstages. I n sehr zahlreichen Fällen k a n n die Zustimmung des Reichstages gar nicht der Regierungshandlung vorausgehen, sondern n u r i h r nachfolgen. . . . Wenn die Genehmigung des Reichstages nachträglich noch einzuholen ist, so erfolgt die Regierungshandlung unter dem ausdrücklichen oder stillschweigenden Vorbehalt dieser Genehmigung. W i r d dieselbe erteilt, so erledigt sich dieser Vorbehalt — u n d die Regierungshandlung w i r d i n derselben A r t wirksam, als wäre sie unbedingt vorgenommen worden."

Um einen solchen Fall handelte es sich vorliegend. Auch die Verwendung des Begriffs „Gültigkeit" ist keine rein zufällige. Denn die Gültigkeit des Vertrags war von dem Eintritt der Bedingung abhängig, daß der Reichstag seine Genehmigung zu dem Vertrag erklärte. Dabei meint hier „Gültigkeit" wieder die völkerrechtliche Gültigkeit des Vertrages und nicht die staatsrechtliche 139 . Das ergibt sich auch aus der Gesamtanlage des A r t . 11 RV und dem oben bereits Ausgeführten. Wenn Laband die Bezugnahme auf die preußische Verfassung in der Debatte über A r t . 47 (50) i m Reichstag des Norddeutschen Bundes so verstand, daß damit nur die staatsrechtliche Gültigkeit gemeint sein könne, weil für das preußische Recht damals (1867) die Ansicht noch unbestritten gewesen sei, daß die völkerrechtliche Gültigkeit der Verträge von der Zustimmung der Kammern nicht abhängig sei, so muß dem widersprochen werden. Bereits i m Jahre 1863 schwelte der Konflikt u m die mit Rußland abgeschlossene Kartellkonvention von 1857. I n der Abgeordnetenkammer wurde sogar der Antrag gestellt, wegen der fehlenden Zustimmung der Kammer solle die preußische Staatsregierung gegenüber der russischen Regierung die Nichtigkeit des Vertrages erklären 1 4 0 . Schließlich stand dieser Ansicht auch die Staatspraxis nicht entgegen. Wenn Laband 1 4 1 darauf hinwies, daß dem Reichskanzler mehrmals Indemnität dafür gewährt worden sei, daß er vor der M i t w i r k u n g des 139 Wie hier: Meier, Abschluss v o n Staatsverträgen, S. 275 ff.; Proebst, A n n D R Jg. 1882, S. 308; von Rönne, Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., S. 302; Riess, S. 60; Dienstfertig, S.51; Prestele, S. 82 ff.; Jovy, S. 58; Gorius, A n n D R Jg. 1874, S. 773 und Jg. 1875, S. 540; a.A.: Laband, Bd. 2, S. 145 ff. 140 Meier, Abschluss von Staatsverträgen, S. 229 ff.; Kloeppel, Politische Correspondenz, S. 289. 141 Laband, Bd. 2, S. 148.

234

I I . Teil: Konstitutionalismus

Bundesrates und des Reichstages einen Vertrag „ i n Kraft gesetzt" bzw. „erfüllt" hat und diese Fälle zur Unterstützung seiner Ansicht heranzieht, so muß dagegen gehalten werden, daß der Reichskanzler bei der Vorlage der Übereinkunft zwischen Deutschland und ÖsterreichUngarn wegen weiterer provisorischer Regelung der Handelsbeziehungen für die Zeit vom 1. J u l i 1880 — 1. J u l i 1881 am 12. A p r i l 1880 diesem Vertrag eine Denkschrift beigefügt hat, i n der die völkerrechtliche Bedeutung der Genehmigung des Reichstages i n unzweideutiger Weise anerkannt wurde 1 4 2 . Schließlich soll noch erwähnt werden, daß der Vertrag erst Gültigkeit erlangte, wenn ein übereinstimmender Wille aller drei Reichsorgane vorlag 1 4 3 . Freilich konnte der völkerrechtlichen Erklärung des Kaisers die Genehmigung des Reichstages nachfolgen, da dies i n der Verfassung mit dem Wort „Genehmigung" ausdrücklich geregelt war 1 4 4 .

6. Abschnitt

Ergebnis 1. M i t der Gründung des Deutschen Bundes als Staatenbund und der Anerkennung des formalen Prinzips der souveränen Gleichheit aller Bundesmitglieder trennten sich die deutschen Fürsten selbst von den Legitimationsgrundlagen ihrer bisherigen Herrschaft, nämlich: von der Berufung auf das „überpositive" Reichsrecht und von dem ständischen Rangprinzip als Strukturmerkmal der Herrschaft. Krieg und Frieden waren ähnlich wie i m Heiligen Römischen Reich nach der Bundesverfassung Angelegenheiten sowohl des Deutschen Bundes als auch jedes Mitgliedstaates. Aufgrund des statischen, auf die Bewahrung des status quo ausgerichteten Bundeszweckes war jedoch lediglich die Führung eines präventiven oder offensiven Verteidigungskrieges möglich. Da dem Bund eine nationale Repräsentation fehlte, hatte das Volk über eine Volksvertretung auf seine Politik und damit auf die Entscheidung über Krieg und Frieden keinen unmittelbaren Einfluß. Eine indirekte Einflußnahme auf die Bundesangelegenheiten durch die Volksvertretung i n den einzelnen 142

Prestele, S. 64 f. So auch Dienstfertig, S. 51. 144 Tezner, GrünhutsZ 20. Bd. (1893), S. 168 bestreitet zu Recht, daß dies i m allgemeinen möglich ist; A r t . 11 Abs. 3 RV sieht aber diese Möglichkeit vor; d. Α.: Weil, S. 56. 143

6. Abschn.: Ergebnis

235

Mitgliedstaaten i m Wege einer restriktiven Steuerbewilligungspraxis verbot die Bundesverfassung. 2. A n A r t . 13 der Bundesakte anknüpfend, zielte die konstitutionelle Bewegung auf die Abkehr von der i n vielen deutschen Staaten praktizierten absolutistischen Regierungsweise, d. h. von der einseitigen Fürstensouveränität, ohne gleichzeitig ein allein auf dem Prinzip der Volkssouveränität beruhendes, traditionsloses Verfassungssystem einrichten zu wollen. Theoretisch und i n der langfristigen Perspektive mag es zwar u m die Alternative: Fürstensouveränität oder Volkssouveränität gegangen sein, i n der politischen Realität jedoch drehte sich die Auseinandersetzung u m die Frage, inwieweit das Volk an der politischen Macht teilhaben und wie eine Volksrepräsentation gebildet und zusammengesetzt sein sollte. Während das monarchische Prinzip von einer umfassenden monarchischen Zuständigkeit ausging, beschränkte sich die Kompetenz der Volksvertretung auf die M i t w i r k u n g bei der Steuerbewilligung und der Gesetzgebung, die durch den Gesetzesbegriff (Freiheit-und-Eigentum-Klausel) eingegrenzt wurde. Dieser Wirkungsbereich knüpfte an ständische Rechte an, die aus der liberalen Position heraus neu begründet wurden: Durch eine — beschränkte — Beteiligung an der monarchischen Staatsgewalt wollte man die individuelle Freiheit vom Staat erreichen. 3. Die Herleitung der Kompetenzen der Volksvertretung aus der Beschränkung der monarchischen Staatsgewalt und der individualbezogene, liberale Ansatz für ihre M i t w i r k u n g an der Staatsgewalt erklären die Zugehörigkeit des primär staatsbezogenen und der Außenpolitik zugeordneten jus belli et pacis zur monarchischen Prärogative. A u f das monarchische jus belli konnte die Volksvertretung lediglich mittelbar über das Verfassungsinstrument der konstitutionellen Ministerverantwortlichkeit, das gegenüber dem englischen Prinzip der parlamentarischen Ministerverantwortung ungleich schwächer war, und über das Steuerbewilligungs- und Budgetrecht Einfluß ausüben. Doch diese Möglichkeit der Einflußnahme war auch nur eine theoretische, weil sie politisch — wegen des schon i m Gange befindlichen Krieges — höchst ineffektiv und inopportun gewesen wäre. Das jus pacis war spezieller Teil des allgemeinen Staatsvertragsrechts und deshalb i n das Staats- und Völkerrecht einbezogen. Wegen des besonderen, hochpolitischen und staatsbezogenen Charakters der Friedensverträge wurde ihr völkerrechtlicher Abschluß überwiegend nicht an die M i t w i r k u n g der Volksvertretung gebunden. Enthielten diese Verträge jedoch i n der innerstaatlichen Rechtsord-

236

I I . Teil: Konstitutionalismus

nung Geltung beanspruchende Bestimmungen, so bedurfte ihre Ausführung wegen des konstitutionellen Grundsatzes der Beteiligung der Volksvertretung an Rechtssetzung und Steuerbewilligung der Zustimmung der Volksvertretung. Freilich war diese Zustimmung i m Falle eines gewonnenen Krieges innenpolitisch wenig bedeutungsvoll, i m Falle eines verlorenen Krieges zwar außenpolitisch zwingend, weil es zum Frieden keine Alternative gab, aber innenpolitisch bedeutsam und lästig zugleich, weil damit für die vorausgegangene Politik und für die Friedensbedingungen die Verantwortung von der Volksvertretung übernommen wurde. Die Übernahme der auf ein formales Ordnungsprinzip verkürzten Lehre von der Gewaltenteilung verhalf der prinzipiellen Zuordnung des jus belli et pacis zur monarchischen Exekutive zudem zu einer entpolitisierten, modernen und funktionalistisch-zweckrationalen Begründung und Legitimation. Auch die politisch geprägte Ausweitung des „rechtsstaatlichen" Gesetzesbegriffs vermochte die Zugehörigkeit des jus belli et pacis zum gesetzesfreien Bereich nicht zu ändern. 4. Die Paulskirche versuchte die nationale und konstitutionelle Idee einer bundesstaatlich organisierten, konstitutionellen Monarchie auf der Grundlage des Prinzips der Volkssouveränität zu verwirklichen. Krieg und Frieden sollten i n den Kompetenzbereich des Reiches fallen. Nach der provisorischen Verfassungsregelung entschied deshalb über Krieg und Frieden die Reichszentralgewalt i m Einverständnis mit der Nationalversammlung. Das Mitentscheidungsrecht der Nationalversammlung beruhte auf ihrer Eigenschaft als „pouvoir constituant", die für die Dauer ihres Zusammentritts als die gestaltende Kraft auch das politische Geschehen beherrschte. Nach der Paulskirchenverfassung entschied dagegen der Kaiser über Krieg und Frieden ohne die M i t w i r k u n g des Reichstages. Die Paulskirchenversammlung kehrte zurück zur konstitutionellen Regelung der prinzipiellen Alleinzuständigkeit der monarchischen Exekutive. Der parlamentarisch und demokratisch eingestellten Minderheit i n der Paulskirche, die sich gegen den lediglich beschränkten Herrschaftsanspruch des Volkes i m konstitutionellen Staat wendete, war es nicht gelungen, die Entscheidung über Krieg und Frieden wegen ihrer weitreichenden Konsequenzen für Staat und Bürger der M i t w i r k u n g der Volksvertretung zu unterwerfen. 5. M i t der Verwirklichung der deutschen Einheit durch die deutschen Fürsten verlor die bürgerlich-liberale Verfassungsbewegung ihren Impetus und ihren politischen Elan. Gleichzeitig erfuhr die monarchische Position mit der Reichsgründung eine neue, nationale Le-

6. Abschn.: Ergebnis

237

gitimation. Die föderative Verfassungsstruktur überdeckte darüber hinaus den konstitutionellen Konflikt zwischen Monarchen und Volksvertretung. Die Entscheidung über Krieg und Frieden blieb auch weiterhin der monarchischen Exekutive vorbehalten. Aufgrund der nunmehrigen Verbandskompetenz des Reiches bedurfte eine Kriegserklärung des Kaisers — also ein Offensivkrieg — der völkerrechtlich relevanten Zustimmung des Bundesrates. Obgleich der Bundesrat als Vertretungsorgan der verbündeten Regierungen eigentlicher Souverän des Reiches war, glaubten Kaiser und Reichsregierung am 1. August 1914 wegen der gebotenen Eile m i t der Absendung des Telegramms über die Kriegserklärung gegen Rußland nicht auf die Zustimmung des Bundesrates warten zu können. Der Reichstag andererseits war beim Kriegsausbruch lediglich zu einer Statistenrolle verurteilt, übernahm jedoch i n den Kriegsjahren durch die Kriegskreditbewilligung die determinierte Verantwortung des konstitutionellen Parlaments für den Krieg. Für Friedensverträge, die i m allgemeinen ja hochpolitischen Charakter haben, war es streitig, ob ihr völkerrechtlicher Abschluß der Zustimmung des Bundesrates und der Genehmigung des Reichstages bedurfte, wenn sie sich auf Gegenstände bezogen, welche i n den Bereich der Reichsgesetzgebung gehörten. Dies ist aber wegen der föderativen und konstitutionellen Struktur der Reichsverfassung zu bejahen. Trotz der verfassungsrechtlich eher untergeordneten Bedeutung der M i t w i r k u n g des Reichstages beim Friedensschluß — ein nachfolgendes Genehmigungsrecht steht immer unter dem Zwang der inzwischen geschaffenen Verhältnisse — gewann die M i t w i r k u n g des Reichstages bei den Ostfriedensverträgen, als man nur noch wenig Aussichten auf einen Sieg-Frieden hatte, innenpolitisch erheblich an Gewicht. I n einem solchen Falle und wenn der Krieg insgesamt verloren ist, sanktioniert und legitimiert die Volksvertretung mit ihrer Zustimmung die bisherige Politik der Exekutive.

Dritter Teil

Die Entscheidung über Krieg und Frieden im parlamentarischen und im parlamentarischdemokratischen Verfassungssystem Noch vor Beendigung des Ersten Weltkrieges ging i n Deutschland das Zeitalter des Konstitutionalismus zu Ende. I m Oktober 1918 wurde die „Parlamentarisierung" der Deutschen Reichsverfassung von 1871 herbeigeführt. Die Begriffe Parlamentarisierung und Parlamentarismus 1 sind ebenso vielschichtig und bunt wie der des Konstitutionalismus. Das parlamentarische Regierungssystem läßt viele Spielarten und Modifizierungen zu. Charakteristisch für eine parlamentarische Verfassung ist, daß das vom Volk gewählte Parlament unmittelbar, d. h. rechtlich, Einfluß auf den Bestand der Regierung hat. Alle Varianten des Parlamentarismus stimmen darin überein, daß ein i m Einklang mit der Verfassung zum Ausdruck gebrachter Vertrauensentzug des Parlaments den Sturz der Regierung nach sich zieht. Die Parlamentarisierung der Reichsverfassung ist für die vorliegende Arbeit deshalb so bedeutungsvoll, weil i m Wege der Verfassungsreform vom Oktober 1918 auch A r t . 11 der Reichsverfassung, insbesondere die Entscheidung über Krieg und Frieden, „parlamentarisiert" worden ist. Zunächst soll deshalb i m ersten Abschnitt dargestellt werden, daß die Änderung des A r t . 11 Ausdruck des parlamentarischen Regierungssystems war. Gegenüber der parlamentarisierten Reichsverfassung von 1871 war die Weimarer Reichsverfassung, die i m 2. Abschnitt zu untersuchen sein wird, i n einem noch stärkeren Maße durch das Demokratieprinzip geprägt. I h r A r t . 1 formulierte das Prinzip der Volkssouveränität, den tragenden Gedanken des demokratischen Prinzips, wonach alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, d. h. ihre Legitimation durch den Volkswillen erfährt. Das demokratische Prinzip impliziert nun, daß jedenfalls alle grundlegenden und wesentlichen Entscheidungen für den Staat zumindest mittelbar auf den Volkswillen zurückführbar sind. 1

Boldt, Parlament, S. 649 ff.

1. Abschn.: Parlamentarisierung der Reichsverfassung

239

Gerade i n der materiellen Verwirklichung des Demokratieprinzips sah nun Kelsen 2 die Funktion des Parlamentarismus, nämlich als „die einzige mögliche Form . . . , in der die Idee der Demokratie innerhalb der sozialen Wirklichkeit von heute erfüllt werden kann". Dagegen zeichnete sich nach Redslob 3 das parlamentarische Regierungssystem dadurch aus, daß der nominelle Träger der Gewalt, der Monarch oder Präsident, die beiden Gegenkräfte Ministerium und Parlament i m Gleichgewicht halte. Das Staatsoberhaupt habe daneben die Möglichkeit, bei Auseinandersetzungen zwischen beiden Parteien durch die Auflösung des Parlaments an das Volk als Schiedsrichter zu appellieren. Carl Schmitt 4 schließlich destillierte als ideellen Grundgedanken des Parlamentarismus die organisierte Entscheidungsfindung durch eine offene öffentliche Diskussion, was der Übertragung des Diskursgedankens bei Rousseau auf das System der repräsentativen Demokratie entsprach. Sämtliche Auffassungen verweisen auf den engen Zusammenhang zwischen Demokratie und parlamentarischem System. Diese enge Bindung des parlamentarischen Regierungssystems an das Demokratieprinzip zeitigte nun auch Auswirkungen auf die Entscheidungskompetenz der Staatsorgane i m Hinblick auf Krieg und Frieden.

1. Abschnitt

Die „Parlamentarisierung" der Reicheverfassung von 1871 und die Entscheidung über Krieg und Frieden A. Vorgeschichte der Parlamentarisierung Wie lange eine Parlamentarisierung der Reichsverfassung hätte auf sich warten lassen, wenn es nicht zum Krieg gekommen wäre und der Weltkrieg nicht seinen bekannten Verlauf genommen hätte, kann niemand sagen. Die Bestrebungen i n den deutschen Parteien, ein parlamentarisches System zu verwirklichen, waren vor 1914 außerordentlich 2

Kelsen, S. 5. Redslob, S. 7. 4 Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage, S. 41 ff.; ders., Verfassungslehre, S. 315. 3

240

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

schwach1. Lediglich eine Minderheit bei den Sozialdemokraten trat für einen Übergang zu einem parlamentarischen Regierungssystem ein 2 . Vorstöße einer parlamentarischen Mehrheit, die auf eine diesbezügliche Verfassungänderung abzielten, waren damals undenkbar. Zu Beginn des Krieges, als jedermann noch an einen raschen Sieg glaubte, geriet die Stellung des Reichstages wegen des Vorranges der Militärverwaltung etwas i n den Hintergrund 3 . Erst als der Krieg nicht den erwarteten Verlauf nahm und die Kriegskreditbewilligung dem Reichstag seine Bedeutung und Verantwortung vor Augen hielt, suchte er eine stärkere Rolle i n der deutschen Politik zu spielen 4 . I m Oktober 1916 kam es i m Anschluß an eine vielbeachtete Rede des Reichskanzlers zu der „Neuorientierungsdebatte" i m Reichstag, i n der der Ruf nach vielfältigen Reformen laut wurde 5 . Die Bestrebungen, insbesondere einer Verfassungsreform, verdichteten sich i m März 1917 und führten zur Einsetzung eines Verfassungsausschusses des Reichstages6. Die vom 2. bis 11. Mai 1917 dauernden Beratungen des Ausschusses führten zu einer Vorlage, die die Änderung von zwölf A r t i k e l n der Reichsverfassung vorsah 7 . Dem Antrag der Unabhängigen Sozialdemokraten, durch Änderung des A r t . 15 RV das parlamentarische System einzuführen — der Kaiser sollte zur Entlassung des Reichskanzlers verpflichtet sein, wenn der Reichstag es durch Mehrheitsbeschluß verlangen sollte — widersetzte sich jedoch die Mehrheit des Ausschusses mit allen bürgerlichen Stimmen gegen 7 Stimmen der SPD und der USPD 8 . Indes, wenn auch die Mehrheit i m Reichstag noch nicht für eine weiterreichende förmliche Verfassungsrevision eintrat, so zeigte doch die am 6. J u l i 1917 vor dem Hauptausschuß des Reichstags gehaltene Rede Erzbergers 9 , die am selben Tag erfolgte Konstituierung des Interfraktionellen Ausschusses der Mehrheitsparteien (Nationalliberale, Zentrum, Fortschrittliche Volkspartei und Mehrheitssozialisten) 10 und die Umstände, die mit zum Sturz des Reichskanzlers von BethmannHollweg führten 1 1 , daß die Parteien — u m eine aktionsfähige Reichs1

Grosser, S.31 ff. Grosser, S. 49 ff. 3 Haussmann, S. 18 f. 4 Haussmann, S. 22 ff. 5 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 133 ff. 6 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 140 ff. 7 Vhdgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 322 (Anlagen), Anlage zu Nr. 1104, S.1883. 8 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 145. 9 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 291; Haussmann, S. 56 ff. 10 Bermbach, S. 54 ff.; Haussmann, S. 56 ff. 11 Haussmann, S. 60 f.; Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 307 ff. 2

1. Abschn.: Parlamentarisierung der Reichsverfassung

241

tagsmehrheit bestrebt — nach einer stärkeren Teilhabe an den politischen Entscheidungen verlangten. Dennoch trat die Verfassungsreform auf der Stelle. Da preschte die Oberste Heeresleitung mit der Forderung der „ B i l dung einer parlamentarischen Regierung auf breitester Grundlage" und der Anknüpfung sofortiger Friedensverhandlungen vor 1 2 . Grund für diesen Gesinnungswandel war die sich verschlechternde militärische Lage. Zur gleichen Zeit gelangte man auch i m Auswärtigen A m t unabhängig von dem Vorstoß der militärischen Führung zu einer ähnlichen Beurteilung der Lage 13 . Man hoffte mit einer parlamentarischen Regierung eher für einen Waffenstillstand bei dem amerikanischen Präsidenten Gehör zu finden. „Die Parlamentarisierung der Reichsleitung war das Mittel, Waffenstillstand und Frieden waren das Ziel, das die verantwortlichen Beamten der auswärtigen Politik auf diesem Weg zu erreichen suchten 14 ." Seinen Niederschlag fand diese geänderte Haltung an der Reichsspitze i n dem Parlamentarisierungserlaß des Kaisers vom 30. September 191815, der sich an den zurückgetretenen Reichskanzler Graf Hertling wandte. Darin brachte der Kaiser zum Ausdruck, daß er fortan „Männer, die vom Vertrauen des Volkes getragen sind, in weitem Umfange teilnehmen an den Rechten und Pflichten der Regierung". Es war beabsichtigt, Parlamentarier zu Staatssekretären zu machen. Dazu hielt man bisher immer die Abänderung des Art. 9 RV für notwendig. I n den Verhandlungen zwischen den Parteien und den Regierungsvertretern einigte man sich schließlich darauf, zunächst nur A r t i kel 21 Abs. 2 RV und § 2 des Gesetzes betreffend die Stellvertretung des Reichskanzlers zu ändern, u m zu ermöglichen, daß Reichstagsmitglieder, ohne ihr Mandat zu verlieren, zu Reichsstaatssekretären und gleichzeitig zu Stellvertretern des Reichskanzlers ernannt werden konnten 16 . Nachdem man sich i m Interfraktionellen Ausschuß am 30. September 1918 auf ein Regierungsprogramm geeinigt hatte 17 , akzeptierten die Mehrheitsparteien am 2. Oktober 1918 den vom Kaiser und Regie12 Vgl. die Aufzeichnung des Abg. Friedrich Graf von Galen, bei Matthias / Morsey, Der Interfraktionelle Ausschuß, 2. Teil, Nr. 257, S. 795 sowie die Aufzeichnung des Unterstaatssekretärs Heinrichs über den Sturz Hertlings, bei Matthias / Morsey, Der Interfraktionelle Ausschuß, 2. Teil, Nr. 258, S. 797. 13 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 530. 14 Ebenda. 15 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 346, S. 482. 16 Vgl. dazu die Denkschrift des Unterstaatssekretärs L e w a l d über die Frage einer Änderung der A r t . 9 u n d 21 der Reichsverfassung v o m 28./29.9. 1918, bei Matthias / Morsey, Der Interfraktionelle Ausschuß, 2. Teil, Nr. 246, S. 731 ff. 17 Vgl. die Entstehung des Programms der Mehrheitsparteien, bei M a t thias / Morsey, Der Interfraktionelle Ausschuß, 2. Teil, Nr. 256, S. 783 ff.

16 B i e d e r

242

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

rungskreisen vorgeschlagenen Prinz Max von Baden als neuen Reichskanzler, der i m wesentlichen das Programm der Parteien annahm.

B. Die Änderung des Art. 11 RV als Teil der „Parlamentarisierung" der Reichsverfassung im Zuge der deutschen Bemühungen um Waffenstillstand Die Berufung von Prinz Max zum Reichskanzler war ganz überschattet von der sich verschlechternden militärischen Lage an der Westfront und von dem daraus resultierenden Verlangen der Obersten Heeresleitung u m Absendung eines Waffenstillstandsersuchens 18 . A m 2. Oktober 1918 wurden den Parteiführern die aussichtslose militärische Lage eröffnet. Noch vor seiner förmlichen Ernennung zum Reichskanzler unterzeichnete Prinz Max am 3. Oktober das Waffenstillstandsangebot 19 an den Präsidenten der Vereinigten Staaten, gegen das er sich bis zuletzt gesträubt hatte. Das Waffenstillstandsangebot akzeptierte das von Wilson i n seinen verschiedenen Kundgebungen aufgestellte Programm „als Grundlage für Friedensverhandlungen". Die amerikanische Antwortnote vom 8. Oktober 20 , eingetroffen i n Berlin am Morgen des 10. Oktober, enthielt zur Klärung Rückfragen an die Reichsregierung. Diese bezogen sich einerseits auf den Verhandlungsgegenstand, hinsichtlich dessen sie die Erfüllung der amerikanischen Vorstellungen zu Vorbedingungen machten. Andererseits bezog sich die letzte Frage 21 auf die innere Verfassungslage Deutschlands. Sie sprach indirekt von der Notwendigkeit der Demokratisierung und Parlamentarisierung Deutschlands, w o r i n die deutsche Seite eine weitere Bedingung für Waffenstillstandsverhandlungen sah. So gelangte man bei der Sitzung des Kriegskabinetts vom 10. Oktober 2 2 zur Überzeugung, daß neben der beschlossenen Änderung des A r t . 21 RV und des Gesetzes betreffend die Stellvertretung des Reichskanzlers auch A r t . I I 2 3 der Verfassung geändert werden müsse. Bereits i n der Sitzung des Kriegskabinetts vom 7. Oktober 191824 sprach sich « V o n Baden, S. 322. 19 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 353, S. 488. 20 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 354, S. 488 f. 21 „Der Präsident glaubt auch zu der Frage berechtigt zu sein, ob der Kanzler n u r für diejenigen Gewalten des Reiches spricht, die bisher den K r i e g geführt haben. Er hält die A n t w o r t auf diese Frage v o n jedem Standp u n k t aus für außerordentlich wichtig." 22 Vgl. bei Matthias / Morsey, Prinz M a x von Baden, Nr. 39, S. 130. 23 Hinsichtlich des Wortlauts von A r t . 11 RV vgl. oben S. 203 f. 24 Vgl. bei Matthias / Morsey, Prinz M a x von Baden, Nr. 29, S. 99.

1. Abschn.: Parlamentarisierung der Reichsverfassung

243

Scheidemann „zum Schutz der Monarchie" für die Änderung des A r t . 11 RV aus. Schon mit dieser ersten Wilson-Note mußte es den verantwortlichen Politikern und Regierungsvertretern klar werden, daß für die A l l i i e r ten, insbesondere Wilson, die konstitutionelle Stellung des Deutschen Kaisers ein Haupthindernis für einen Waffenstillstand und einen Frieden mit Deutschland darstellte. Der Kaiser verkörperte für sie die „friedensstörende Macht". Er hatte nach außen h i n für Deutschland den Krieg erklärt. Der Zustimmungsbeschluß des Bundesrates und die Kriegskreditbewilligung des Reichstages traten dagegen i n den Hintergrund. Der Kaiser und die ihn umgebenden Militärs waren Symbole des deutschen Militarismus. Und i n der Tat war die politische Bedeutung des Reichstages bis Mitte 1918 nicht sehr groß. Die konstitutionelle Verfassungspraxis hatte seit 1871 die politische Stellung des Reichstages nicht entscheidend gestärkt. So versuchte man i m Oktober 1918 unter außenpolitischem Druck von dem konstitutionellen Verfassungssystem „Stück für Stück" zu opfern, u m die Reichsverfassung als Ganzes zu retten. A n eine w i r k liche Parlamentarisierung war auch Anfang Oktober für die nächste Zeit nicht zu denken 25 . Auch der Reichskanzler sträubte sich gegen die Änderung des A r t . 9 Satz 2 der Verfassung 26 . Die Reichsverfassung sollte möglichst unangetastet gelassen werden, die Parlamentarisierung sollte sich nicht so sehr juristisch, sondern faktisch vollziehen. Die Änderung des A r t . 11 RV konnte daher nur symbolische Bedeutung haben. Sie sollte nach außen demonstrieren, daß die alten Kräfte zurückgedrängt und die neuen parlamentarisch-demokratischen Kräfte dabei waren, die Macht i m Reich zu übernehmen. Die Bestimmung stand i n ihrer bisherigen Fassung für die Kriegsentscheidung des Deutschen Kaisers, d.h. für den preußisch-deutschen Militarismus. Ihre praktische Relevanz war dagegen 1918 gering. M i t einem Krieg war für lange Zeit nicht mehr zu rechnen, die M i t w i r k u n g des Reichstages beim Friedensschluß war bereits seit den Ostfriedensverträgen Verfassungspraxis. M i t der „Parlamentarisierung" der Entscheidung über Krieg und Frieden würde nicht Hand an die Grundfesten der Reichsverfassung gelegt. A m 13. Oktober übersandte der Reichskanzler dem Vizepräsidenten des preußischen Staatsministeriums den „Entwurf eines Gesetzes zur Abänderung des A r t . 11 der Reichsverfassung". Der Entwurf sah vor 25 Grundmann / Krohn, Die Einführung S. 34 ff. 26 V o n Baden, S. 342 f.

16*

des parlamentarischen

Systems,

244

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem 1. i n A r t . 11 Abs. 2 hinter die Worte „des Bundesrates" die Worte „und des Reichstags" einzufügen, und

2. Absatz 3 des A r t . 11 durch folgende Bestimmung zu ersetzen: „Friedensverträge sowie diejenigen Verträge m i t fremden Staaten, welche sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung des Bundesrats u n d des Reichstags."

A m 15. Oktober beriet der zuständige Bundesratsausschuß über den Gesetzentwurf 27 . Die Bundesratsbevollmächtigten stimmten, nachdem sie sich gegen das überfallartige Vorgehen der Reichsleitung bei der Behandlung des Gesetzentwurfs beschwert hatten, der Änderung des A r t . 11 zu. A m gleichen Tag ging der Regierungsentwurf als Drucksache Nr. 195128 dem Reichstag zu. I n der amtlichen Begründung zu dem Gesetzentwurf wurde darauf hingewiesen, daß die Änderung des A r t . 11 i n der Richtung der gegenwärtigen Neuordnung der verfassungsmäßigen Zustände i n Deutschland lägen. Die Vertretung des deutschen Volkes müsse nicht nur tatsächlich i n der Lage, sondern auch verfassungsrechtlich berufen sein, an der Entscheidung über Krieg und Frieden unmittelbar teilzunehmen. Nach der beabsichtigten Änderung des Absatzes 2 blieb die Unterscheidung danach, ob ein fremder Angriff bereits erfolgt oder nicht, bestehen. Der Kaiser sollte nach wie vor i m Falle eines Angriffs auf das Reichsgebiet die notwendigen Abwehrmaßnahmen allein treffen können. Angesichts der weiten Auslegung des Begriffs „Angriff auf das Bundesgebiet oder dessen Küsten" 2 9 hätte bei dieser beschränkten Änderung durchaus noch die Gefahr eines eigenwilligen und provozierenden Vorgehens des Kaisers unter Berufung auf diese Vorschrift bestanden. Dagegen unterzog der neue Absatz 3 alle Friedensverträge der Zustimmung bzw. der Genehmigung von Bundesrat und Reichstag. Sogar Friedensverträge, deren Inhalt nicht den Bereich der Gesetzgebung berührten, wurden i m Gegensatz zu anderen Verträgen der parlamentarischen Mitverantwortung unterzogen. Dieser Abänderungsvorschlag ging den Unabhängigen Sozialdemokraten (USPD) nicht weit genug. Noch vor Spaltung der Sozialdemokraten (SPD) und noch vor Einsetzung des Verfassungsausschusses des Reichstages hatten 18 Abgeordnete der „Sozialdemokratischen A r beitsgemeinschaft" i m Reichstag eine Resolution 30 eingebracht, i n der sie unter anderem vom Reichskanzler die Vorlage eines Gesetzentwurfs 27 28 29 30

Vgl. bei Matthias / Morsey, Prinz M a x von Baden, Nr. 58, S. 190 ff. Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 325 (Anlagen), Nr. 1951, S.3132. Vgl. oben S. 212 f. Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 320 (Anlagen), Nr. 690, S. 1285.

1. Abschn.: Parlamentarisierung der Reichsverfassung

245

verlangten, der „die Einholung der Zustimmung des Reichstags bei der Einleitung und beim Abschluß von Bündnissen sowie bei Kriegserklärungen und Friedensverträgen" sicherstelle. Diese Resolution, insbesondere auch die Forderung nach Änderung des A r t . 11 RV, wurde, wie sich aus dem zweiten Bericht des Verfassungsausschusses über einen Gesetzentwurf betreffend die Abänderung der Reichsverfassung 31 ergibt, i n die Beratungen des Verfassungsausschusses miteinbezogen. Aus dem Bericht ist jedoch nicht ersichtlich, welchen Verlauf die Diskussion über die Änderung des A r t . 11 genommen hat. Offensichtlich kam der Verfassungsausschuß i n dieser Frage zu keinem Ergebnis 32 . Jedenfalls wurde A r t . 11 nicht mehr i n den „Entwurf eines Gesetzes betreffend die Abänderung der Reichsverfassung" 33 aufgeführt. Die nunmehrigen Abgeordneten der USPD griffen diesen Vorstoß zur Abänderung des A r t . 11 erneut auf und brachten am 11. Oktober 1918 einen eigenen Gesetzesvorschlag zur Änderung des A r t . 11 RV ein 34 , der auf eine Überwindung der föderativen Grundstruktur der Reichsverfassung hinauslief und weite Teile der Außenpolitik an die Zustimmung des Reichstages band. A n die Stelle der Absätze 2 und 3 sollte nun folgender neuer Absatz 2 treten: „Der E r k l ä r u n g des Krieges, zum Abschluß des Friedens, zur Eingehung von Bündnissen u n d anderen Verträgen m i t fremden Staaten ist die Z u stimmung des Reichstags erforderlich."

Die zweite amerikanische Note vom 14. Oktober 191835, eingetroffen i n Berlin am Morgen des 16. Oktober, ließ keinen Zweifel daran, daß Wilson die Beseitigung der „friedensstörenden Macht" als Vorbedingung des Friedens ansah. Er verlangte „Bürgschaften" i n dieser „grundlegenden Frage". Die verfassungsrechtliche Neuordnung mußte Wilsons Verlangen nach Demokratisierung und Parlamentarisierung der Reichsverfassung zufriedenstellen. A m 17. Oktober regte Scheidemann i n der Sitzung des Gesamtkabinetts 36 an, bei „Art. 11 auch die Einschränkung bzgl. des Angriffs auf das Reichsgebiet wegfallen (zu, d. Verf.) lassen, so daß Krieg überhaupt nur mit Zustimmung des Bundesrats und Reichstags erklärt werden könne". Diese Meinung teilte offenbar auch der Interfraktionelle Ausschuß i n einer Sitzung vom gleichen Tage 37 . I n der Sitzung des Ge31

Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 322 (Anlagen), Nr. 1104, S. 1870. Schiller, Die Einführung, S. 393; Hackl, S. 83. 33 Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 322 (Anlagen), Anlage zu Nr. 1104, S.1883. 34 Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 325 (Anlagen), Nr. 1939, S. 3129. 35 Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 356, S. 490 f. 36 Bei Matthias / Morsey, Prinz M a x von Baden, Nr. 65, S. 245. 37 Vgl. bei Matthias / Morsey, Prinz M a x von Baden, Nr. 66, S. 255. 32

246

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

samtkabinetts vom 18. Oktober 38 kam man nach längerer Diskussion zu dem Ergebnis, daß die Einschränkung i n Absatz 2 — i m Falle eines Angriffs auf das Bundesgebiet oder dessen Küsten — wegfallen solle. Man wollte keine „Halbheit" gegenüber Wilson; würde doch A r t . 11 „schwerlich bald aktuell werden". Freilich ergab sich dann die Frage, was bei einem feindlichen Angriff geschehen würde, wenn der Reichstag nicht versammelt oder aufgelöst wäre. Diese Frage blieb zunächst offen. A m 22. Oktober brachten Abgeordnete aus den Reihen der Mehrheitsparteien einen Abänderungsantrag zur zweiten Beratung des Entwurfs eines Gesetzes zur Abänderung des A r t . 11 der Reichsverfassung — Nr. 1951 der Drucksachen — ein 39 , der i n Absatz 2 des A r t . 11 die Formulierung eines Ausnahmetatbestandes i m Falle eines Angriffs auf das Bundesgebiet oder dessen Küsten nicht mehr enthielt. Absatz 2 lautete: „ Z u r E r k l ä r u n g des Krieges i m Namen des Reichs ist die Zustimmung des Bundesrats u n d des Reichstags erforderlich."

Seit dem 22. Oktober beriet der Reichstag über die Verfassungsänderungen 40 . Freilich stand dabei nicht mehr die Änderung des A r t . 11 i m Vordergrund. Die Redner der Mehrheitsparteien gaben sich mit den bisher beabsichtigten Verfassungsänderungen nicht mehr zufrieden. Nach Verhandlungen zwischen den Parteien und der Reichsleitung beschloß am 24. Oktober das Kriegskabinett eine weitergehende Änderung der Reichsverfassung. A m 26. Oktober brachten Abgeordnete der vier Mehrheitsparteien die vereinbarten, auf die Parlamentarisierung der Reichsverfassung gerichteten Änderungsvorschläge als Abänderungsantrag zur dritten Beratung des Entwurfs eines Gesetzes zur Abänderung des A r t . 11 der Reichsverfassung i m Reichstag ein 41 . Eine Diskussion über die eigentliche Änderung des A r t . 11 RV fand nur am Rande statt. I m wesentlichen bildeten sich drei Gruppierungen: die Konservativen, die Mehrheitsparteien und die Unabhängigen Sozialdemokraten. Die Konservativen bezweifelten, ob die unmittelbare M i t w i r k u n g des Reichstags bei der Kriegsentscheidung sich kriegshindernd auswirken werde. Sie kritisierten, daß i m Fall eines überraschenden Angriffs der Kaiser für eine Kriegserklärung an den Feind erst den Beschluß des Reichstags abwarten müßte, zumal sich ein solcher A k t auch zwi38 39 40 41

Vgl. bei Vhdlgn. Vhdlgn. Vhdlgn.

Matthias / Morsey, Prinz RT. X I I I . Legp. I I . Sess., RT. X I I I . Legp. I I . Sess., RT. X I I I . Legp. I I . Sess.,

M a x v o n Baden, Nr. 68, S. 261 ff. Bd. 325 (Anlagen), Nr. 1969, S. 3137. Bd. 314 (Sten.Ber.), S. 6156 - 6297. Bd. 325 (Anlagen), Nr. 1984, S. 3142.

1. Abschn.: Parlamentarisierung der Reichsverfassung

247

sehen den Legislatur- oder Sitzungsperioden des Reichstags ereignen könnte. Der den Antrag der Mehrheitsparteien begründende Abgeordnete Dr. Zehnter wies dagegen darauf hin, daß i n einem solchen Falle „dann der Kaiser und neben dem Kaiser zuständigenfalls auch der Bundesrat berechtigt ist, die nötigen militärischen und die etwa sonst nötigen Maßnahmen zu treffen, u m den Angriff einstweilen abzuwehren, bis wieder ein Reichstag gewählt ist, der dann Stellung zu der Frage zu nehmen hat, ob der Krieg namens des Reichs erklärt werden soll oder nicht" 4 2 . Man wollte dem Reichstag die Letztentscheidung über die Kriegsfrage zubilligen; freilich konnte auch die von den Mehrheitsparteien befürwortete Änderung des A r t . 11 Abs. 2 RV nicht darüber hinwegtäuschen, daß, wenn es einmal zu größeren militärischen Auseinandersetzungen gekommen ist, auch der Reichstag i n seiner Entscheidung nicht mehr völlig frei war. Den Unabhängigen Sozialdemokraten ging dieser Entwurf noch nicht weit genug. Sie wollten einmal den Einfluß des Bundesrats zurückdrängen, der als Mitentscheidungsträger „überflüssig" wäre. Entsprechend dem Prinzip der Volkssouveränität sollte das Volk, d. h. der gewählte Reichstag, allein entscheiden. Bei dem Abschluß eines Friedensvertrages verlängerte das Mitwirkungserfordernis des Bundesrats eher den Krieg. Ihr Gesetzentwurf sah für die Verträge die Zustimmung des Reichstags für erforderlich an. Damit wäre der Reichstag auch Entscheidungsträger für rein politische Verträge, die also nicht den Bereich der Reichsgesetzgebung berührten, und für Verwaltungsabkommen geworden. Der Übergang vom konstitutionellen zum parlamentarisch-demokratischen System wäre i n dieser Regelung sinnfällig zum Ausdruck gekommen. Der Reichstag hatte in der konstitutionellen Zeit i n diesem Bereich nur ein Mitwirkungsrecht, wenn sein Gesetzgebungsrecht betroffen war. Nach dem Entwurf der USPD hätte er praktisch über alle Verträge m i t fremden Staaten zu befinden gehabt. Nach dem Entwurf der Mehrheitsparteien hatte der Reichstag dagegen ein uneingeschränktes Entscheidungsrecht nur bei Friedensverträgen. Bündnisverträge wurden nach deren Entwurf nicht i n Absatz 3 einbezogen, da man glaubte, nicht als einzige Nation diese Verträge durch das Erfordernis der Zustimmung des Reichstags zu ihrem Abschluß von vornherein der breiten Öffentlichkeit preisgeben zu können. Man hoffte allerdings auf eine völkerrechtlich verbindliche Verwirklichung des ersten Punktes der „14 Punkte-Erklärung" Wilsons, der die Forderung nach öffentlichen Friedensverträgen und der Abschaffung der 42

Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 314 (Sten.Ber.), S. 6240.

248

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

Geheimdiplomatie enthielt 4 3 . Damit hätte es allgemein keine geheimen Bündnisverträge mehr gegeben, was 1918 deutscherseits sehr begrüßt worden wäre. A m 25. und 26. Oktober wurden beide Reformgesetze vom Reichstag entsprechend dem Initiativantrag der Mehrheitsparteien angenommen 44 . A m 28. Oktober gab der Bundesrat beiden Vorlagen seine Zustimmung; am selben Tag traten die beiden verfassungsändernden Gesetze mit der kaiserlichen Ausfertigung und Verkündung i n Kraft 4 5 . Kriegserklärung und Friedensschluß bedurften nunmehr der Zustimmung von Bundesrat und Reichstag. Neben dieser Änderung des A r t . 11 RV bewirkte die Hinzufügung des A r t . 15 Abs. 3 - 5 RV eine grundlegende Umgestaltung der Verfassungsverhältnisse 46 , indem etwa Absatz 3 die Amtsführung des Reichskanzlers vom Vertrauen des Reichstages abhängig machte und Absatz 4 alle entscheidenden Akte des kaiserlichen — ehemals extrakonstitutionellen — Kommandobereichs der Kanzlerverantwortung und der damit verbundenen Parlamentskontrolle, allerdings nicht der Gegenzeichnungspflicht, unterwarf. Daneben wurde für bedeutende Teile des Wehrverfassungsrechts die Gegenzeichnung erforderlich und solchermaßen die Parlamentarisierung des Militärwesens vorangetrieben.

2. Abschnitt

Die Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 A. Die Weimarer Reichsverfassung als Folge der Durchsetzung der liberal-demokratischen Idee Die Parlamentarisierung der Bismarckschen Reichsverfassung konnte den Ausbruch der November-Revolution i n Deutschland nicht verhindern. Nach anfänglichen Erfolgen der Linksradikalen zeichnete sich allerdings schon bei den Wahlen zum allgemeinen deutschen Rätekongreß ab, daß die Anhänger einer Revolution nach russischem Vorbild i n der Minderheit waren. Der Rätekongreß, der zu fast sechzig Prozent 43 44 45 46

Bei Hohlfeld, I I . Bd., Nr. 226, S. 630 ff. Vhdlgn. RT. X I I I . Legp. I I . Sess., Bd. 314 (Sten.Ber.), S. 6274 und 6297. Bei Huber, Dokumente, 2. Bd., Nr. 349, S.484 u n d Nr. 350, S.484f. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 588 f.

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

249

von Mehrheitssozialisten beherrscht war 1 , sollte u. a. den Streit um die Wahl einer verfassungsgebenden Nationalversammlung entscheiden 2 . A m 19. Dezember 1918 entschied sich die Mehrheit des Rätekongresses zur Einberufung einer verfassungsgebenden Nationalversammlung zum 19. Januar 19193. Die Sozialdemokraten, das Zentrum und die Deutsche Demokratische Partei, die später die „Weimarer Koalition" bilden sollten, gingen als stärkste Parteien aus der Wahl hervor. Die nach dem Verhältniswahlrecht gewählte Nationalversammlung konstituierte sich am 6. Februar 1919 i m Nationaltheater i n Weimar. Als Vorsitzender des Rats der Volksbeauftragten eröffnete Friedrich Ebert die Nationalversammlung und übergab ihr i m Namen der provisorischen Regierung die dieser kraft eines „Mandats der Revolution" zugefallene Macht 4 . Bereits in ihrer dritten Sitzung am 8. Februar 1919 beriet die Nationalversammlung den „Entwurf eines Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt" 5 . A m 10. Februar 1919 wurde das „Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt" 6 , mit dem der Aufbau einer vorläufigen Reichsverfassung begann, angenommen. Bereits mit diesem Gesetz war der Weg für eine demokratisch-parlamentarische Verfassung vorgezeichnet. Die Nationalversammlung selbst nahm darin das Recht für sich in A n spruch, die „künftige Reichsverfassung sowie auch sonstige dringende Reichsgesetze zu beschließen" (§ 1). Freilich bedurften einfache Reichsgesetze zusätzlich der Zustimmung des „Staatenausschusses", der an Stelle des alten Bundesrates die Länderinteressen vertrat. K a m es nicht zu übereinstimmenden Beschlüssen beider Organe, so konnte der Reichspräsident die Entscheidung durch eine Volksabstimmung herbeiführen. Der von der Nationalversammlung mit absoluter Stimmenmehrheit zu wählende Reichspräsident trat als vorläufiges Reichsoberhaupt neben das vom Vertrauen der Nationalversammlung abhängige Reichskabinett. Neben der parlamentarischen Verantwortlichkeit sah das Gesetz — als Element des konstitutionellen Systems — die Ernennung des Vorsitzenden („Reichsministerpräsidenten") sowie aller M i t glieder des kollegialen Reichskabinetts durch den Reichspräsidenten vor. Nachdem die Vorarbeiten zur Reichsverfassung nach 1918 i m Reichsamt des Innern unter Federführung des Staatssekretärs Preuß ange1

Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 829. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 784. 3 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 847 f. 4 Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 326 (Sten.Ber.), S. 1. 5 Vhdlgn. vfg. Dt. NV. Bd. 335 (Anlagen), Nr. 3, S. 26. 6 Bei Huber, Dokumente, 3. Bd., Nr. 76, S. 69 f.; bei Triepel, Quellensammlung, Nr. 12, S. 16 f. 2

250

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

laufen waren 7 , brachte derselbe, seit dem 13. Februar 19198 Reichsinnenminister, am 21. Februar 1919 den Regierungsentwurf einer Verfassung des deutschen Reiches — „Entwurf I V " 9 — i n der Nationalversammlung ein 10 . Nach erheblicher Änderung und Erweiterung des Regierungsentwurfs durch den Verfassungsausschuß nahm die Nationalversammlung den Entwurf i n dritter Lesung am 31. J u l i 1919 mit 282 gegen 75 Stimmen — bei einer Enthaltung — an. 82 Abgeordnete nahmen an der Abstimmung nicht teil 1 1 . Nach der Ausfertigung durch den Reichspräsidenten und der Gegenzeichnung des gesamten Reichskabinetts am 11. August trat die Verfassung des Deutschen Reichs am 14. August 1919 mit ihrer Verkündung i m Reichsgesetzblatt i n Kraft 1 2 .

B. Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach dem Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt vom 10. Februar 1919 Bereits das „Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt" vom 10. Februar 1919 enthielt wie schon das „Gesetz über die Einsetzung einer provisorischen Reichszentralgewalt" 13 der Paulskirchenversammlung aus dem Jahre 1848 i n § 6 Absatz 2 eine vorläufige Regelung der Entscheidung über Krieg und Frieden: §6 lautete: „Die Geschäfte des Reichs werden von einem Reichspräsidenten geführt. Der Reichspräsident hat das Reich völkerrechtlich zu vertreten, i m Namen des Reichs Verträge m i t auswärtigen Mächten einzugehen sowie Gesandte zu beglaubigen u n d zu empfangen. Kriegserklärung u n d Friedensschluß erfolgen durch Reichsgesetz. Verträge m i t fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung der Nationalversamml u n g u n d des Staatenausschusses. Sobald das Deutsche Reich einem Völkerbunde m i t dem Ziele des A u s schlusses aller Geheimverträge beigetreten sein w i r d , bedürfen alle V e r 7

Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 1178 f. Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 1084. 9 Vgl. dazu Triepel, Quellensammlung, bei dem die wichtigsten Teile der verschiedenen Entwürfe einer Verfassung des Deutschen Reichs — „ E n t w u r f I - V " : Nr. 7, 10, 13, 14, 22, S. 6 ff., 10 ff., 17 ff., 27 ff., 38 ff. — m i t Quellenangaben abgedruckt sind; vgl. auch die Darstellung der Entstehung der Reichsverfassung bei Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 1178 ff. 10 Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 326 (Sten.Ber.), S. 284 ff. 11 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 1204. 12 Bei Huber, Dokumente, 3. Bd., Nr. 154, S. 129 ff. 13 Vgl. oben S. 184 ff. 8

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

251

träge m i t den i m Völkerbunde vereinigten Staaten der Zustimmung der Nationalversammlung u n d des Staatenausschusses. Der Reichspräsident ist verpflichtet, die gemäß §§ 1 bis 4 u n d 6 beschlossenen Reichsgesetze u n d Verträge i m Reichs-Gesetzblatt zu verkünden."

Absatz 2 entsprach insoweit dem Entwurf der Reichsregierung vom 1. Februar 191914. Eine Begründung für die Formulierung wurde von offizieller Seite nicht gegeben. Auch bei der Beratung des Gesetzes am 10. Februar i m Reichstag wurde diese Vorschrift nicht problematisiert. Offenbar ging man davon aus, daß die hier gewählte Formulierung i m wesentlichen der Regelung des A r t . 11 RV i n seiner zuletzt gültigen Fassung, nach der Änderung i m Oktober 1918, entsprach. I n demselben Sinn äußerte sich auch Reichsinnenminister Preuß bei der Beratung des gleichlautenden A r t . 63 Abs. 2 des Regierungsentwurfs einer Verfassung des Deutschen Reiches — Entwurf I V — vom 21. Februar 1919 i m Hinblick auf das Kriegserklärungsrecht i m Verfassungsausschuß 15. Offenbar wollte man das Entscheidungsrecht der Legislative besonders hervorheben. Anwendung fand § 6 Abs. 2 bei dem Abschluß des Versailler Friedensvertrages und des Rheinlandabkommens. Nach schweren innenpolitischen Auseinandersetzungen 16 kam es nach vorheriger Zustimmung der Nationalversammlung 17 zur Unterzeichnung des Friedensvertrages am 28. Juni 1919 i n Versailles. A m gleichen Tag wurde auch die „Vereinbarung über die militärische Besetzung der Rheinlande" unterzeichnet. Da § 6 Abs. 2 vorsah, daß der Friedensschluß durch Reichsgesetz erfolgen sollte, mußte die Nationalversammlung am 9. J u l i 1919 erneut i n eine Zustimmungsdebatte eintreten, nunmehr jedoch über das den Friedensvertrag und das Rheinlandabkommen zusammenfassende Ratifikationsgesetz. Es enthielt bei der Schlußabstimmung — die drei Lesungen wurden alle am 9. J u l i durchgeführt — in der Nationalversammlung eine Mehrheit von 209 gegen 116 Stimmen 18 . Nachdem auch der Staatenausschuß zugestimmt hatte, fertigte am 16. J u l i der Reichspräsident das Ratifikationsgesetz aus 19 , es trat mit seiner Verkündung am 12. August 1919 i n Kraft. Der Versailler Friedensvertrag ist dagegen völkerrechtlich erst am 10. Januar 1920 mit der Errichtung des ersten Ratifikationsprotokolls über die Niederlegung der Ratifikationsurkun14

Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 335 (Anlagen), Nr. 3, S. 26. Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 336 (Anlagen: Bericht des Verfassungsausschusses), Nr. 391, S. 281. 16 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V, S. 1157 ff. 17 Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 327 (Sten.Ber.), S. 1135 ff. und 1141. 18 Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 327 (Sten.Ber.), S. 1419 ff. 19 RGBl., S. 687 m i t Friedensvertrag (S. 688 ff.) und Rheinlandabkommen (S. 1336 ff.). 15

252

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

den der Signatarstaaten 20 — Deutschland einerseits und der drei alliierten und assoziierten Hauptmächte andererseits — i n Kraft getreten. Dies bestimmte A r t i k e l 440 Absätze 6 und 7 des Vertrages, die lauteten: „Das erste Protokoll über die Niederlegung der Ratifikationsurkunden w i r d errichtet, sobald der Vertrag von Deutschland einerseits u n d v o n drei alliierten u n d assoziierten Hauptmächten andererseits ratifiziert ist. M i t der Errichtung dieses ersten Protokolls t r i t t der Vertrag zwischen den Hohen vertragschließenden Teilen, die i h n auf diese Weise ratifiziert haben, i n Kraft. Dieser Zeitpunkt gilt zugleich als der Zeitpunkt des I n krafttretens bei Berechnung aller i n dem gegenwärtigen Vertrage vorgesehenen Fristen."

C. Der Versailler Vertrag und das deutsche Verfassungsrecht I. Friedensvertrag und Verfassung 21

Seit Ende des 19. Jahrhunderts beantworteten i m Schrifttum die monistische und die dualistische Doktrinen die Frage nach dem Rang und der Wirkung völkerrechtlicher Verträge i m innerstaatlichen Bereich unterschiedlich. Beide Theorien — sie haben i n der Folgezeit mannigfache Ausformungen erfahren — versuchten die Beziehungen zwischen der Völkerrechtsordnung und den staatlichen Rechtsordnungen zu bestimmen. Jenseits des Theorienstreits, auf den hier nicht näher eingegangen werden kann 2 2 , hielt die überwiegende Ansicht auch i m Hinblick auf die Staatspraxis daran fest, daß das Völkerrecht es grundsätzlich den Staaten überlasse, zu bestimmen, welche Rechtssätze auf ihrem Hoheitsgebiet von den Staatsorganen und den Herrschaftsunterworfenen beachtet werden müssen 23 . Das staatliche Recht, in erster Linie das Verfassungsrecht, befindet somit auch darüber, wieweit internationale Vereinbarungen i m Staatsinnern gelten sollen und welcher Rang ihnen i n der staatlichen Normenhierarchie zukommt 2 4 . Ein zweiter, für den Konflikt zwischen Verfassung und Friedensvertrag konstituierender Umstand war die aufgekommene normenhierarchische Unterscheidung zwischen Verfassung und Gesetz25 bzw. zwischen „pouvoir constituant originaire" und „pouvoir constitué" 26 . I m 20

S. 31. 21 22 23 24 25

V o n Puttkamer, Versailler Friede von 1919, S. 517; RGBl. 1920, Nr. 6, Grundlegend Grawe, S. 103 ff. Siehe hierzu Rudolf, S. 128 ff. m. w. N.; Menzel / Ipsen, S. 49 ff. Grawe, S. 111 m. w . N. Ebenda. Grawe, S. 123.

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

253

Zusammenhang damit gelingt i n Deutschland dem strengen Verfassungsdenken, das alle Staatsorgane einschließlich der Volksvertretung den Bindungen der Verfassung unterwirft und an ihre Mißachtung Rechtsfolgen knüpft, der endgültige Durchbruch 27 . Zugleich streben die Verfassungskodifikationen nun Vollständigkeit an. Damit bahnt sich die Möglichkeit nennenswerter Überschneidungen zwischen dem Verfassungsrecht und dem Friedensvertragsrecht an, sobald Friedensverträge nämlich auch Bestimmungen enthielten, die verfassungsrechtlich relevant 28 waren und die i n aller Regel dem besiegten Staat von den Siegermächten „diktiert" wurden. Das Problem bestand nun darin, daß man einerseits wegen dieser Friedensvertragsbestimmungen zu einer förmlichen Verfassungsänderung nicht bereit, aber andererseits zum innerstaatlichen Vollzug des gesamten Friedensvertrages verpflichtet war. Darüber hinaus unterschied sich auch das Verfahren der förmlichen Verfassungsänderung von dem Verfahren für den Abschluß und den innerstaatlichen Vollzug von Staats- und auch Friedensverträgen. Ging daher mit dem Abschluß und dem innerstaatlichen Inkraftsetzen eines interventionistischen Friedensvertrages nicht auch eine ordnungsgemäße Verfassungsrevision einher, so waren grundsätzlich zumindest die Verfassungsberührenden Klauseln eines Friedensvertrages verfassungswidrig und damit innerstaatlich nicht anwendbar. Die Möglichkeit eines Konflikts bzw. einer Kollision zwischen Friedensvertrag und nationaler Verfassung war auch Folge der fortschreitenden Ausdifferenzierung juristischer Dogmatik. Die Unterscheidung i n Gesetz und Verfassung war 270 Jahre zuvor, beim Abschluß des Westfälischen Friedens (1648)29, noch kein Thema. Die Trennung zwischen staatsexternem und staatsinternem Bereich, zwischen Völkerrecht und Staatsrecht war damals nicht so sehr ein rechtliches, etwa des Ranges verschiedener Normen, als vielmehr ein politisches Problem: Die Eingriffe fremder Staaten i n die Reichsangelegenheiten waren politisch unerwünscht. I n rechtlicher Hinsicht hatte das Tatsächliche zu dieser Zeit noch eher normative Kraft. Die rechtliche Abgegrenztheit des Staates war noch nicht i n dem Maße vorangeschritten 30 . So galt dann 26 Vgl. dazu Steinberger, ZaöRV Bd. 24 (1964), S. 597 f.; Stern, Bd. I, S. 118 ff. 27 Grawe, S. 124. 28 Andere gleichbedeutende Bezeichnungen dafür: „interventionale Bestimmungen", „Einwirkungsklauseln" oder „Verfassungsberührende K l a u seln"; vgl. dazu Grawe, S. 6 ff. 29 Vgl. oben S. 44 ff. 30 Vgl. dazu das parallele Problem der Abgrenzung von Reichskrieg u n d Reichsexekution oben S. 33 f.

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

auch der Westfälische Friede als eines der bedeutendsten Reichsgrundgesetze. U m nun dem vorprogrammierten Konflikt zwischen Friedensvertrag und Verfassung zu entgehen, gab es i n der Rechtslehre Stimmen, Friedensverträgen von vornherein eine staatliche Sonderstellung zukommen zu lassen und sie von der generellen Unterordnung unter die Verfassung auszunehmen. Nach einer Meinung 3 1 i n der Rechtslehre derogierten Friedensverträge ohne Zutun des Verfassungsgebers oder des verfassungsändernden Gesetzgebers die Grundgesetze der besiegten Staaten, d. h. hatten formell verfassungsändernde Wirkung. Sie modifizierten ihnen entgegenstehende Bestimmungen oder beseitigten sie ganz. A u f bis dahin noch nicht normierten Teilgebieten schufen sie gegebenenfalls neue verfassungskräftige Normen. Nach einer anderen Ansicht 32 haben Friedensverträge zwar keine formell, aber dennoch eine materiell verfassungsändernde Wirkung. Trotz Widerspruchs zu Verfassungsbestimmungen der unterlegenen Staaten gelten verfassungsrechtlich relevante Bestimmungen der Friedensverträge i n diesen Staaten als innerstaatlich geltendes Recht; sie führen also materiell eine Änderung der Verfassungslage herbei. Die Argumente, die i m Schrifttum für diese Ansichten, insbesondere für die letztere, dargebracht werden, nämlich, die Friedensverträge sollen völkerrechtlichen Besonderheiten unterliegen, die auf ihre innerstaatliche Stellung zurückwirken, und, Einwendungen aus der Verfassung sollen ihnen gegenüber gewohnheitsrechtlich ausgeschlossen sein, sind von Grawe 33 eindrucksvoll widerlegt worden. Die Situation bei Vertragsabschluß, sowohl i n tatsächlicher als auch i n rechtlicher Hinsicht, lasse sich nicht mit der Folge verallgemeinern, daß man wegen einer typischen Situation beim Abschluß von Friedensverträgen ihren generellen Vorrang vor dem nationalen Verfassungsrecht bejahen könnte. Die Möglichkeit eines Zwangs des besiegten Staates zum Vertragsschluß und der einseitigen Festlegung des Vertragsinhalts durch die Siegermacht sowie die fehlende Entscheidungsfreiheit der vertragsschließenden Staatsorgane oder die Erwägung eines allgemeinen Notrechts der vertragsschließenden Gewalt beim Abschluß von Friedensverträgen rechtfertigen nicht die Annahme einer allgemeinen Aus31 32 33

Bei Grawe, S. 128 ff. m. w. N. Bei Grawe, S. 129, 135 ff. m. w. N. Grawe, S. 129 ff.

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

nähme von dem Unterordnungsgrundsatz für wegen ihrer völkerrechtlichen Besonderheit.

255

die Friedensverträge

Ebenso begründet die Unbeachtlichkeit von Einwendungen aus der Verfassung i m zwischenstaatlichen Rechtsverkehr nicht den innerstaatlichen Vorrang der Friedensverträge vor dem Staatsgrundgesetz 34 . Deshalb vermag grundsätzlich nur das Eingreifen des Verfassungsgebers oder, wenn er mit so weitreichenden Kompetenzen ausgerüstet ist, des verfassungsändernden Gesetzgebers den Vollzug verfassungsrelevanter bzw. interventionistischer Bestimmungen von Friedensverträgen sicherzustellen 35 . Freilich können unter Umständen i m Einzelfall notstandsrechtliche Aspekte eine andere Beurteilung der Rechtslage rechtfertigen 36 . I I . Das Verhältnis zwischen Versailler Vertrag und Weimarer Reichsverfassung

Der Friedensvertrag warf viele, teils i m Zusammenhang mit dem deutschen Staatsrecht, teils i m Zusammenhang mit dem Völkerrecht stehende Fragen auf. Unter den Friedensverträgen der Vergangenheit überwogen die Verhandlungsfrieden, denen keine völlige Niederwerfung eines Kriegsführenden vorausging. So wurde deutscherseits der Versailler Friede als „himmelschreiendes" Unrecht betrachtet. Die Friedensbedingungen waren nicht mehr an den 14 Punkten orientiert, die Präsident Wilson am 8. Januar 1918 vor dem Kongreß verkündet hatte 37 . Man sah sich i n Deutschland „betrogen" und „genötigt". Gleichwohl war gegen die völkerrechtliche Gültigkeit des Friedensvertrages nichts einzuwenden. Wenn das Völkerrecht der damaligen Zeit den Krieg zuließ und es den Staaten freistellte, gegeneinander Gewalt anzuwenden, so mußten konsequenterweise auch die Ergebnisse eines erfolgreichen Waffengebrauchs anerkannt werden: Ein Friedensvertrag, der dem Besiegten auferlegt worden war, galt ebenso als rechtswirksam wie Annexionen und erzwungene Abtretungen 3 8 . Lediglich die Anwendung von Zwang gegen das zum Abschluß des Vertrages zuständige Staatsorgan hätte bereits nach damaligem Völkerrecht die Nichtigkeit 3 9 bzw. die Anfechtbarkeit 4 0 des völkerrecht34 35 36 37 38 39

Grawe, S. 159. So schon Grawe, S. 162 f. Vgl. dazu unten S. 278 ff.; vgl. auch Grawe, S. 152 ff. Vgl. oben S. 247 f. Krebs, S. 12 ff. m. w. N.; Brosche, S. 23. Brosche, S. 18 f.; Krebs, S. 12; Wilmanns, S. 59.

256

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

liehen Vertrages zur Folge gehabt. Da ein solcher Zwang weder gegen die deutschen Delegierten bei der Unterzeichnung des Vertragsentwurfs noch gegen die Mitglieder der Nationalversammlung oder gegen den Reichspräsidenten stattgefunden hatte, war der aus dem Grunde des Zwangs gegen die deutsche Staatsgewalt erhobene Einwand gegen die Rechtsgültigkeit des Friedensvertrages hinfällig. Weiterhin bereitete das rechtliche Verhältnis zwischen dem Versailler Vertrag und der Weimarer Reichs Verfassung Schwierigkeiten. Bildete etwa für das Deutsche Reich der Friedensvertrag eine A r t „Oberverfassung" 41 ? Oder welches Staatsrecht war für die Annahme des Vertrages von Versailles als deutsches Reichsgesetz maßgebend 42 ? Die letzte Frage wurde bereits beantwortet. Meines Erachtens ist § 6 Abs. 2 des Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt einschlägig. Vor der Vertiefung dieser Frage erscheint es zweckmäßig, nochmals einige Daten sich zu vergegenwärtigen. Das von der verfassungsgebenden deutschen Nationalversammlung verabschiedete Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt vom 10. Februar 1919 trat nach seinem Paragraphen 10 am gleichen Tag i n Kraft. Das Ratifikationsgesetz zum Versailler Vertrag trat am 12. August 1919, die Weimarer Reichsverfassung zwei Tage später, am 14. August, i n Kraft. Von Hanstein problematisierte nun die Frage, welches Staatsrecht für die Annahme des Versailler Vertrags maßgebend war, dadurch, daß er den Begriff „Friedensschluß" i n § 6 Abs. 2 des Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt näher untersuchte. I n dem Zusammenhang warf er die Frage auf, ob der Regelung des § 6 Abs. 2 auch „verfassungsändernde", d.h. der Verfassung widersprechende Bestimmungen unterfallen könnten, mit anderen Worten, ob durch ein einfaches Reichsgesetz nach § 6 Abs. 2 ein Friedensschluß erfolgen dürfe, in dem auch verfassungrechtlich relevante Regelungen getroffen würden. Seiner Meinung nach boten sich für den Begriff „Friedensschluß" zwei Auslegungsmöglichkeiten an: Einmal konnte dieses Wort lediglich die „Friedensklausel", d. h. das „pax esto", meinen; zum anderen konnten aber unter diesen Begriff alle Bestimmungen eines Friedensvertrages fallen, die üblicherweise mit einem Friedensschluß i m engeren Sinne i m Zusammenhang standen, insbesondere also auch Vorschriften, die sich nicht mehr i m Rahmen des geltenden Staatsrechts hielten. Diese Differenzierung erscheint jedoch nicht hinreichend. Denn gerade bei der zweiten Auslegungsversion kommt es entscheidend darauf 40 41 42

Von Liszt, S. 160 f. Pohl, S. 4. Vgl. dazu von Hanstein, S. 10 ff.

2. Abschn.: Weimarer Reichsverfassung

257

an, ob die Bestimmungen eines Friedensvertrages verfassungsrechtlich relevanten Charakter haben oder nicht. So erscheint eine Auslegung der Worte „Friedensschluß erfolgt durch Reichsgesetz" i n dreierlei Hinsicht als möglich: 1. Das Reichsgesetz gemäß § 6 Abs. 2 des Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt ermächtigt zum Abschluß eines Friedensvertrages, der lediglich die Friedensklausel enthält. 2. Das Reichsgesetz ermächtigt zum Abschluß eines Friedensvertrages, der neben der Friedensklausel auch andere Bestimmungen enthält, die sich jedoch alle i m Rahmen des geltenden Staatsrechts halten. 3. Das Reichsgesetz ermächtigt zum Abschluß eines Friedensvertrages, der neben der Friedensklausel noch weitere Bestimmungen enthält; diese müssen sich jedoch nicht i m Rahmen des geltenden Verfassungsrechts halten. Von Hanstein, der durch seine enge Sicht das Auslegungsproblem verkürzte, entschied sich für die erste Version und gelangte dann zu der an sich richtigen 43 Ansicht, daß über verfassungsrechtlich relevante Bestimmungen i n Verträgen, d. h. über Bestimmungen, die sich nicht mehr i m Rahmen des geltenden Staatsrechts hielten, nur nach dem Verfahren über Verfassungsänderungen entschieden werden dürfe. Das Reichsgesetz, durch das der Friedensschluß erfolgte, mußte also die Voraussetzungen eines verfassungsändernden Gesetzes erfüllen. Von Hanstein ging nun zwar zu Recht davon aus, daß der Versailler Vertrag verfassungsrechtlich relevante Bestimmungen enthielt, Bestimmungen, die m i t A r t i k e l n der Weimarer Reichsverfassung kollidierten 44 . Beispielhaft sei hier nur erwähnt, daß das Deutsche Reich nach A r t . 80 des Friedensvertrages die Unabhängigkeit Österreichs anerkennen und sich verpflichten mußte, dieselbe als unabänderlich zu achten, es sei denn, daß der Rat des Völkerbundes einer Änderung i n den staatsrechtlichen Verhältnissen Österreichs zustimmte. Dagegen bestimmte A r t . 61 Abs. 2 WRV i m Hinblick auf die Zusammensetzung des Reichsrates: „Deutschösterreich erhält nach seinem Anschluß an das Deutsche Reich das Recht der Teilnahme am Reichsrat m i t der seiner Bevölkerung entsprechenden Stimmzahl. Bis dahin haben die Vertreter Deutschösterreichs beratende Stimme." Weiterhin sah § 23 Abs. 1 und 2 des Anhanges zu A r t i k e l 50 des Friedensvertrages vor, daß i m Saargebiet, das gemäß A r t . 2 der Reichsverfassung zum Reichsgebiet gehörte, die Weimarer Reichsverfassung 43

Vgl. dazu unten S. 258 ff. Vgl. dazu Krebs, S. 41 ff.; von Hanstein, S. 32 ff.; Fleischmann, HdbDStR, 1. Bd., S. 222 ff.; vgl. auch Grawe, S. 16 ff., 20 ff., 97 ff. 44

17 R i e d e r

258

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

nicht gelte. Weitere Kollisionen ergaben sich u. a. auf dem Gebiet der Auslieferung von Staatsangehörigen, des Kolonial-, Zoll-, Eisenbahnund Wasserstraßenwesens sowie auf dem Gebiet des Gesandtschaftsrechts 45 . Von Hanstein kam aber aufgrund unzutreffender Auslegung und A n wendung des § 1 Satz 1 des „Übergangsgesetzes" vom 4. März 191946, der lautete: „Die bisherigen Gesetze u n d Verordnungen des Reichs bleiben bis auf weiteres i n K r a f t , soweit ihnen nicht dieses Gesetz oder das Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt v o m 10. Februar 1919 (RGBl. S. 169) entgegensteht,"

zu dem Ergebnis, daß die verfassungsrechtlich relevanten Bestimmungen des Versailler Vertrages nach der für Verfassungsänderungen geltenden Vorschrift des A r t . 78 RV hätten angenommen werden müssen. Denn er hielt insoweit die Bismarcksche Reichsverfassung noch anwendbar und nicht durch das Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt ersetzt. Die die Staatsverfassung berührenden Bestimmungen des Versailler Vertrages sah er als verfassungsändernde Vorschriften an, ohne jedoch zu sagen, welche Verfassung damit eigentlich abgeändert werden sollte. Dem widersprach nun aber, daß durch die Novemberrevolution von 1918 und i n ihrem Gefolge die Einberufung der Nationalversammlung gerade dieses nach der Bismarckschen Reichsverfassung geltende Verfahren der Verfassungsänderung ersetzt worden war. Die deutsche verfassungsgebende Nationalversammlung betrachtete sich zu Recht als „pouvoir constituant originaire". Sie änderte die bisherige Verfassung von 1871 nicht als „pouvoir constitué" nach dem Verfahren des A r t . 78 RV ab. Nach § 1 des von ihr erlassenen Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt war es allein ihre Sache, die künftige Reichs Verfassung zu beschließen. A l l e i n sie konnte bis zum Inkrafttreten der neuen Verfassung Verfassungsrecht setzen, worunter selbstverständlich auch die Beschließung „verfassungsändernder" Bestimmungen fiel. Deshalb fand für das parlamentarische Zustimmungsverfahren hinsichtlich des verfassungsrechtlichen Inhalts des Versailler Vertrages nicht A r t . 78 der Reichsverfassung von 1871 über § 1 Satz 1 des Übergangsgesetzes A n wendung. Vielmehr genügte bis zum Inkrafttreten einer neuen Verfassung allein ein Beschluß der Nationalversammlung, u m Verfassungsrecht zu normieren, mochte dieses auch i n einem völkerrechtlichen Vertrag enthalten sein. Es kam also vorliegend gar nicht darauf an, welchen Inhalt man dem Begriff „Friedensschluß" i n § 6 Abs. 2 des « V o n Hanstein, S. 32 ff. 46 Bei Huber, Dokumente, 3. Bd., Nr. 80, S. 74.

2. Abschn.: Weimarer Reichsverfassung

259

Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt beilegte, da das Reichsgesetz, durch das der Friedensvertrag transformiert wurde, von der „pouvoir constituant originaire" mitbeschlossen wurde 4 7 . A n die Tatsache, daß das Zustimmungsgesetz zum Versailler Vertrag noch vor der neuen ReichsVerfassung i n Kraft getreten, der Versailler Vertrag aber völkerrechtlich erst am 10. Januar 1920 und damit nach dem Inkrafttreten der Weimarer Verfassung wirksam geworden war, knüpfte nun von Hanstein 48 die weitere rechtliche Folgerung, daß die gegen die neue Weimarer Reichs Verfassung verstoßenden Bestimmungen des Friedensvertrages m i t der von der neuen Verfassung geforderten verfassungsändernden Mehrheit hätten angenommen werden müssen. I n diesem Zusammenhang kommt nun der Frage entscheidende Bedeutung zu, wann die Bestimmungen des Versailler Vertrages innerstaatlich wirksam geworden sind. Denn nur auf der staatsrechtlichen Ebene konnten Vorschriften des Versailler Vertrages m i t denen der Weimarer Reichsverfassung kollidieren. Es gab nun zwei mögliche Zeitpunkte für das staatsrechtliche Wirksamwerden der Bestimmungen des Versailler Vertrages i n Deutschland: einmal der 12. August 1919, also der Tag, an dem das Zustimmungsgesetz i n Kraft getreten war, zum anderen der 10. Januar 1920, als der Versailler Vertrag völkerrechtlich wirksam geworden war. Von Hanstein gelangte nun zur Ansicht, daß das staatsrechtliche Inkrafttreten der Vertragsbestimmungen von der völkerrechtlichen W i r k samkeit des Vertrages nicht getrennt werden könne. Da der Versailler Vertrag i n A r t . 440 Abs. 7 selbst eine Bestimmung über sein Inkrafttreten enthalte, habe er durch einen einseitigen A k t der deutschen Legislative nicht i n Kraft gesetzt werden können. Der Vertrag habe vielmehr erst dann Wirksamkeit erlangen können, als die i n seinem A r t . 440 aufgestellten Voraussetzungen erfüllt gewesen seien. Wenn auch von Hansteins Ergebnis zutraf, so überzeugt doch nicht seine Begründung. Er trennt nicht hinreichend die staatsrechtliche und die völkerrechtliche Seite des Vertrages. Geltungsgrund der Vertragsbestimmungen i m innerstaatlichen Bereich ist allein der i n der Normsetzung zum Ausdruck gekommene Wille des Gesetzgebers. Dieser ist auszulegen. Die Behandlung dieser Frage i n Rechtsprechung und Literatur war kontrovers. Diese Kontroverse war jedoch nicht zutage getreten. Die Staatsrechtslehre 49 gelangte nicht über das allgemeine Problem, ab 47 48

1*

Α . Α.: Grawe, S. 133 f., 168. V o n Hanstein, S. 21 ff. .

260

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

welchem Zeitpunkt Vertragsbestimmungen wirksam werden, zu einer gesonderten Betrachtung dieser Frage beim Versailler Vertrag. Sie streifte diese Frage vielmehr nur mittelbar bei der Auslegung des Art. 178 Abs. 2 Satz 2 WRV, der lautete: „Die Bestimmungen des am 28. J u n i 1919 i n Versailles unterzeichneten Friedensvertrags werden durch die Verfassung nicht berührt."

Aufgrund des Wortlauts dieser Vorschrift ging man, „ohne sich darüber Gedanken zu machen" 50 , davon aus, daß der Versailler Vertrag lex posterior gegenüber der Weimarer Verfassung ist. Niemand konnte freilich am 22. J u l i 1919, als dieser Satz i n der zweiten Lesung i n die Verfassung gelangte, den weiteren Ablauf der Ereignisse kennen. So wurde i n der zweiten Lesung auch zunächst die Aufnahme des Satzes: „Die Bestimmungen des Friedensvertrages vom . . . (Reichsgesetzbl. 1919 S. . . . ) werden durch die Verfassung nicht berührt" beschlossen. Ohne eine Diskussion auszulösen, nahm der Abgeordnete Haußmann 51 als Berichterstatter zu dem nicht begründeten Antrag der Abgeordneten Dr. Quarck 52 und Kollegen Stellung. A u f das Verhältnis zwischen Reichsverfassung und Friedensvertrag eingehend, sagte er, leider sei es so, „daß diese Bestimmungen des Friedensvertrages durch die Verfassung nicht beseitigt werden können, daß sie ruhen, insoweit und insolange der Friedensvertrag seine Kraft behält". Daraufhin wurde der Antrag i n den Verfassungsentwurf aufgenommen. Erst bei der dritten Lesung am 31. Juli 191953 erhielt A r t . 178 Abs. 2 Satz 2 — damals noch A r t . 170 Abs. 2 Satz 2 — seine endgültige Fassung. So glaubte man offenbar i m Reichstag, daß der Versailler Vertrag früher als die neue Verfassung i n Kraft treten werde, zumal das Zustimmungsgesetz bereits am 16. J u l i 1919 verabschiedet worden war. Es spricht vieles dafür, daß man m i t der Verkündung dieses Gesetzes auch die Bestimmungen des Versailler Vertrages innerstaatlich für verbindlich hielt, denn hätte man das völkerrechtliche Inkrafttreten als maßgeblichen Zeitpunkt für die innerstaatliche Wirksamkeit der Vertragsbestimmungen angesehen, so hätte man nicht ohne weiteres davon ausgehen können, daß die Vertragsbestimmungen vor Inkrafttreten der Weimarer Verfassung wirksam werden. Denn es war sicherlich bekannt, daß sich die Ratifikation mehrseitiger Verträge 49 Anschütz, Verfassung, A r t . 178 A n m . 3, S. 763; Gebhard, A r t . 178 A n m . 3, S. 569; Giese, Verfassung, A r t . 178 A n m . 3, S. 341 f.; Wittmayer, S.20; von Freytagh-Lovinghoven, S. 392; Krebs, S. 32 ff. u n d 36 ff.; von Putkamer, Versailler Friede v o n 1919, S. 517. 50 V o n Hanstein, S. 21. 51 Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 328 (Sten.Ber.), S. 1830. 52 Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 337 (Anlagen), Nr. 546, S. 330. 53 Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 329 (Sten.Ber.), S. 2192.

2. Abschn.: Weimarer Reichs Verfassung

261

durch die maßgeblichen Signatarstaaten erfahrungsgemäß sehr lange hinziehen konnte. Auf jeden Fall hatte man bei der Aufnahme dieser Bestimmung i n die Reichs Verfassung die rechtliche Problematik nicht hinreichend überblickt. Aufgrund der zeitlichen Reihenfolge der Verabschiedung der betreffenden Gesetze war es einfach, auf ihr Inkrafttreten zu schließen. Den Unterschied zwischen dem Inkrafttreten des Zustimmungsgesetzes und dem Inkrafttreten der Vertragsbestimmungen hatte man nicht bedacht. Dieser Ansicht sind die meisten Staatsrechtslehrer beigetreten, ohne sie rechtlich zu problematisieren. Prägnant faßte Bornhak 5 4 die zuerst von Krebs 55 entwickelte Auslegung des Art. 178 Abs. 2 Satz 2 WRV zusammen: „Wenn endlich A r t . 178 der Reichsverfassung bestimmt, daß die Bestimmungen des Versailler Friedens v o m 28. J u n i 1919 durch die Reichsverfassung nicht berührt werden, so liegt darin eine Abänderung des Grundsatzes, daß die spätere Rechtsquelle der früheren vorgeht u n d i m Falle widersprechender Bestimmungen sie aufhebt (lex posterior derogat priori), die Reichsverfassung soll eben gegenüber dem Versailler Frieden, so lange er gilt, diese K r a f t nicht haben. Aber nie u n d nimmermehr ist der Versailler Frieden damit zum Bestandteile der deutschen Reichsverfassung geworden."

Gegen diese Ansicht der Staatsrechtslehre wandte sich in der Literatur von Hanstein. Freilich blieb i h m verborgen, daß dieses Problem bereits zuvor von Seligmann 56 , Heilborn 5 7 , Triepel 5 8 und Hoch 59 allgemein behandelt und i m Ergebnis mit ihm übereinstimmend gelöst worden war. I n die gleiche Richtung bewegte sich auch die Rechtsprechung des Reichsgerichts 60 . Dabei kann man nicht, wie Hanstein, von dem Grundsatz ausgehen, daß sich die völkerrechtliche und staatsrechtliche Gültigkeit des Vertrages „nicht spalten" 6 1 ließe. Vielmehr bedarf es der Auslegung des gesamten Verfahrens der Transformation. Der Gesetzgeber ist völkerrechtlich lediglich verpflichtet, vertragsgemäßes Landesrecht zu dem Zeitpunkt bereitzustellen, von dem der Vertrag völkerrechtlich w i r k sam wird. Durch die Transformation w i l l er dieser Verpflichtung nach54

Bornhak, Volksentscheid, S. 1. Krebs, S. 9 f. 56 Seligmann, S. 217 ff. 57 Heilborn, AöR 12. Bd. (1897), S. 153 f. und 165 f. 58 Triepel, Völkerrecht u n d Landesrecht, S. 429 f. 59 Hoch, S. 64. 60 RGZ 85, 153 ff. (157); 109, 383 ff. (384); 111, 40 ff. (42); RG J W 1932, S. 582 ff. (582 f.). Diese Auffassung k a n n auch heute noch als herrschende Meinung angesehen werden: BVerfGE 1, 396 ff. (411); Boehmer, S.40ff. 61 Seligmann, S. 217. 55

262

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

kommen. Zwar kann er bestimmen, daß die Vertragsbestimmungen schon vor dem Zeitpunkt des völkerrechtlichen Inkrafttretens des Vertrages innerstaatlich wirksam werden. Jedoch hat er i n aller Regel kein dahin gehendes Interesse. Gerade beim Versailler Vertrag, der j a allgemein i n Deutschland als schwere, ungerechte Belastung empfunden wurde, ist dies besonders deutlich zu sehen. Die Nationalversammlung wollte, selbst wenn sie sich i m I r r t u m über den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vertragsbestimmungen befunden haben sollte, keine Übererfüllung ihrer völkerrechtlichen Verpflichtung leisten. Die Vertragsbestimmungen dieses „Diktatfriedens" und „Mordvertrages" sollten so spät wie möglich i n Kraft treten. Weiterhin mußte aus der Praxis der Bekanntmachung des völkerrechtlichen Inkrafttretens geschlossen werden, daß der Gesetzgeber den Eintritt der völkerrechtlichen Verbindlichkeit zur „aufschiebenden Bedingung" der innerstaatlichen Wirksamkeit gemacht hatte. Sonst hätte die Mitteilung über das völkerrechtliche Inkrafttreten eines Vertrages keine Funktion. Die „Bekanntmachung betreffend die Errichtung des ersten Protokolls über die Niederlegung von Ratifikationsurkunden zu den Friedensverträgen zwischen Deutschland und den alliierten und assoziierten Mächten" erfolgte am 11. Januar 192062. So ging dann auch i n einem Rechtsstreit der V. Zivilsenat des Reichsgerichts i n einem Urteil vom 23. Mai 192563 ausdrücklich davon aus, daß der Versailler Vertrag nicht mit der Verkündung des Zustimmungsgesetzes, sondern erst i m Jahre 1920 mit der Niederlegung der Ratifikationsurkunden staatsrechtlich — „für das Reichsgebiet" — wirksam geworden ist. Es bleibt somit festzuhalten, daß das Zustimmungsgesetz am 12. A u gust, die Weimarer Reichsverfassung am 14. August 1919 und die Bestimmungen des Versailler Vertrages völkerrechtlich und staatsrechtlich am 10. Januar 1920 i n Kraft getreten sind. Daraus kann man aber nun nicht wie von Hanstein 64 den Schluß ziehen, daß die mit den Vorschriften der neuen Reichsverfassung kollidierenden Vertragsbestimmungen mit der von der Weimarer Reichsverfassung für „Verfassungsänderungen" geforderten Zweidrittelmehrheit hätten angenommen werden müssen. Denn zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bestimmungen des Versailler Vertrages, d.h. für die Frage, ob diese verfassungsrechtlich relevanten Bestimmungen des Versailler Vertrages, die m i t Vorschriften der Reichsverfassung kollidieren, verfassungsmäßig transformiert bzw. normiert worden sind, 62 63 64

RGBl., S. 31. RGZ 111, 40 ff. (42). V o n Hanstein, S. 28 ff.; ebenso a. Α.: Grawe, S. 167 ff.

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

263

kommt es allein auf die Rechtslage i n dem Zeitpunkt an, i n dem der Rechtsgrund für die Geltung dieser Bestimmungen geschaffen wurde. Der Rechtsgrund für das Wirksamwerden dieser Bestimmungen, d. h. der Rechtsetzungsakt, lag i n dem Zustimmungsgesetz, das noch vor der Weimarer Verfassung i n Kraft trat. Die Weimarer Reichsverfassung wollte das Inkrafttreten der Friedensvertragsbestimmungen nicht erschweren oder gar verhindern. Dies w i r d ganz deutlich durch die Einfügung des A r t . 178 Abs. 2 Satz 2 in die Verfassung. Dieser Satz sollte den „Anwendungsvorrang" des Friedensvertrages sichern 65 . Der Verfassungsgeber wollte einen Konflikt zwischen der staatsrechtlichen Normsetzung und seiner völkerrechtlichen Verpflichtung verhindern, er wollte sich völkerrechtsgemäß verhalten. Aus dieser Motivationsund Interessenlage heraus ergibt sich, daß der Rechtsgrund für die Bestimmungen des Versailler Vertrages durch die Verfassung nicht beeinträchtigt werden sollte. Vielmehr wollte man das Inkrafttreten der Bestimmungen des Versailler Vertrages, das keines weiteren deutschen Rechtsaktes mehr bedurfte, nicht hindern. Traten nun die Bestimmungen des Friedensvertrages rechtswirksam später als die Reichsverfassung i n Kraft, so bleibt zu fragen, ob durch die m i t der Reichs Verfassung kollidierenden Vertragsbestimmungen die betreffenden A r t i k e l der Reichsverfassung außer Kraft getreten sind, d. h. aufgehoben worden sind, oder aber bestehen geblieben und nur i n ihrer Geltungskraft einstweilen gehemmt worden sind. K o l l i diert ranggleiches zeitlich jüngeres Recht mit älteren Normen, so findet der allgemeine Rechtsgrundsatz „lex posterior derogat legi priori" A n wendung. Dabei kann es allerdings keine starre Anwendung dieses Rechtsgrundsatzes geben. Entscheidend können auch hier nur hermeneutische Erwägungen sein 66 . Die Kollisionsregel entsprang den gegenüber dem Mittelalter veränderten Rechtsvorstellungen der Neuzeit. I m Mittelalter war das Recht „souverän" 67 . Es herrschte die Vorstellung von dem „guten alten Recht". Recht war, was seit eh und je her gewesen war. Über dieses alte Recht hinaus war eine Bindung durch fremden Willen gar nicht denkbar, denn kein Mensch stand der Idee nach über dem Recht, auch der König nicht. Nur einstimmig Beschlossenes konnte alle binden; wer betroffen sein sollte, mußte zugestimmt haben. Nur das Recht der Vorfahren galt schlechthin. Demgegenüber war das neuzeitliche Rechtsdenken nicht retrospektiv; m i t dem Aufkommen des modernen Verwaltungsstaates bedurfte es vielerlei Regelungen veränderter Ver65 66 67

Anschütz, Verfassung, A r t . 178 A n m . 3, S. 763 m. w. N.; Pohl, S. 4 ff. Zippelius, S. 52. Brunner, Land u n d Herrschaft, S. 142; vgl. auch oben S. 24 f.

264

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

hältnisse. Die Gesetzgebung i m weiteren Sinne trat i n den Vordergrund. Von ihr wurde verlangt, daß sie das Recht immer wieder überprüft und den veränderten Verhältnissen und Interessen anpaßt. Fortan lag es beim Gesetzgeber, Recht i n Kraft und außer Kraft zu setzen. Bei Kollision gleichwertiger Normen ging man nun davon aus, daß die jüngere, den veränderten Verhältnissen angepaßte Norm der älteren, noch auf den alten Verhältnissen beruhenden Norm vorgeht. Dies entsprach regelmäßig den Intentionen des Gesetzgebers. I m vorliegenden Fall entsprach es nun aber nicht dem Willen der Nationalversammlung, daß die Vorschriften der Weimarer Verfassung, die m i t den Bestimmungen des Friedensvertrages kollidierten, außer Kraft treten sollten; sie sollten lediglich i n ihrer Geltungskraft, solange der Vertrag bestand, gehemmt sein 68 . Zwar konnte nun A r t . 178 Abs. 2 Satz 2 WRV als lex posterior mit der i h m von Bornhak beigelegten Bedeutung diese Kollision nicht mehr verhindern, da ja der Friedensvertrag als lex posterior anzusehen ist. Jedoch kennzeichnete die Vorschrift den Willen des Verfassungsgebers i m Sommer 1919 bei der Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes und der Reichsverfassung. So sollten die Bestimmungen des Friedensvertrages „insoweit und insolange der Friedensvertrag seine Kraft behält" den Bestimmungen der Weimarer Reichs Verfassung vorgehen, die Verfassungsbestimmungen sollten aber weiterhin bestehen bleiben. Lediglich ihre Anwendung sollte gehemmt sein bzw. ruhen: „Sobald der ganze Vertrag oder die i n Frage stehenden Teile des Vertrages wegfallen, entfalten die bis dahin ruhenden Verfassungsbestimmungen ihre volle Kraft, ohne daß es dazu eines besonderen Rechtsaktes bedürfte 69 ." Daraus w i r d deutlich, daß der Verfassungsgeber die Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung ihrer Natur nach als Verfassungsvorschriften von grundsätzlichem und zeitlich unbeschränktem Charakter ansah. Dagegen hoffte er, durch eine Revision des Versailler Vertrages infolge veränderter außenpolitischer Umstände viele Vertragsvorschriften modifizieren oder ganz beseitigen zu können. Für diesen Fall wollte er, daß die Bestimmungen der Weimarer Reichs Verfassung wieder zur Anwendung kommen. Dieser i n der Reichsverfassung zum Ausdruck gekommene gesetzgeberische Wille war auch schon bei der Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes vorhanden. Damit kann festgestellt werden, daß die betreffenden Bestimmungen der Reichsverfassung durch den Friedensvertrag nicht außer Kraft getreten sind, sondern lediglich einstweilen i n ihrer A n wendung zurückstehen mußten. Schließlich wurde noch i m Zusammenhang mit dem Versailler Vertrag diskutiert, ob nicht Deutschland seine „Souveränität" verloren 68 69

I m Ergebnis ebenso Grawe, S. 172 f. m. w. N. Pohl, S. 6.

2. Abschn.: Weimarer Reichs Verfassung

habe 70 . Die drückenden Vertragsbestimmungen, die den Siegermächten sehr weitreichende Einwirkungsmöglichkeiten — u. a. durch Besetzung, Sanktionen, Entwaffnung und Investigationen — in die innerdeutschen Verhältnisse einräumten, wurden als relevante Einschränkung der Handlungsfreiheit angesehen. Freilich wurde diese Frage untersucht, ohne daß man den Rechtsbegriff „Souveränität" hinreichend geklärt hätte 71 . So unterschied man auch nicht immer klar zwischen der staatsrechtlichen — inneren — und der völkerrechtlichen — äußeren — Souveränität 7 2 . Nach dem bereits oben Dargestellten konnte man dem Deutschen Reich nach dem Friedensvertrag nicht die Souveränität absprechen. Weder wurde Deutschland durch den Vertrag nach außen hin der Kernbereich seiner rechtlichen Unabhängigkeit genommen noch die deutsche Rechtssetzungshoheit einem fremden Willen unterworfen. Die Siegermächte waren sehr darauf bedacht, daß das Deutsche Reich als eigenständiges Völkerrechtssubjekt den Friedensvertrag unterzeichnete. Niemals hatten sie Deutschland die Fähigkeit zu rechtlicher Selbstbestimmung abgesprochen. M i t dem Friedensvertrag wurde ein auf der Grundlage der Gleichberechtigung beruhendes völkerrechtliches Verhältnis zwischen Deutschland und den übrigen Signatarstaaten geschaffen. Die Beschränkungen, die die Bestimmungen dem Deutschen Reich auferlegten, stellten lediglich eine Selbstbeschränkung kraft eigenen Willens und keine Fremdbeschränkung kraft höheren Willens dar. Auch wenn es sich bei dem Friedensvertrag u m einen „ungleichen" 73 Vertrag handelte, bestand rechtlich gesehen für Deutschland volle Vertragsautonomie. Mit dem Versailler Friedensvertrag stand das parlamentarische Friedensvertragsrecht vor seiner ersten Bewährungsprobe, die von einer Vielzahl neuer verfassungsdogmatischer Probleme gekennzeichnet war. Daneben beherrschte anstelle des konstitutionellen Grundkonflikts zwischen Monarchen und Volksvertretung die Frage nach der Regierbarkeit Deutschlands nach dem verlorenen Weltkrieg das politische Leben der Republik. Regieren bedeutete in diesem Zusammenhang die Übernahme der Verantwortung für die unausweichlichen Folgen des Weltkrieges. Dabei erwies sich der Eingriff der Siegermächte auf die nationale Rechts- und Wirtschaftsordnung über die Friedensvertragsbedingungen deshalb innenpolitisch so verhängnisvoll, weil den nunmehr regierenden politischen Kräften die Konsequenzen des verlorenen Krieges an70 Vgl. dazu Gerber, Hans: Die Beschränkung der deutschen Souveränität nach dem Versailler Vertrag, Berlin, 1927; Wilmanns, S. 58 ff.; Pereis, S. 5 ff., insb. S. 14; Wittmayer, S. 25 f.; Schmitt, Verfassungslehre, S. 74; Strupp, S. 19; Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V I , S. 471 ff. 71 So z. B. Gerber, Die Beschränkung der deutschen Souveränität. 72 Vgl. dazu Dagtoglou, Souveränität, S. 2322 f. 73 Vgl. dazu Simma, S. 68 ff., insb. 70; Decaux, S. 3 ff.

266

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

gelastet wurden, obgleich diese den Krieg, zwar i n seinem Verlauf mitzuverantworten, aber nicht herbeigeführt hatten. Dies war Folge des Umstands, daß i m Zeitalter der unbegrenzten Kriege und der totalen Identifikation einer Bevölkerung mit dem Krieg militärische Niederlagen das innenpolitische System erfassen und seine Nützlichkeit und seine Berechtigung radikal i n Frage stellen.

D. Die Entscheidung über Krieg und Frieden nach der Weimarer Reichsverfassung I. Kriegserklärung und Friedensschluß als „Reichsgesetz" I n der Reichsverfassung wurde § 6 Abs. 2 des Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt als A r t . 45 Abs. 2 wörtlich übernommen. A r t i k e l 45 lautete: „Der Reichspräsident v e r t r i t t das Reich völkerrechtlich. Er schließt i m Namen des Reichs Bündnisse u n d andere Verträge m i t auswärtigen Mächten. Er beglaubigt u n d empfängt die Gesandten. Kriegserklärung und Friedensschluß erfolgen durch Reichsgesetz. Bündnisse u n d Verträge m i t fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung des Reichstags."

Die Zuständigkeit des Reiches zur Regelung der Entscheidung über Krieg und Frieden ergab sich nach zutreffender ganz herrschender Meinung aus A r t . 6 Nr. 1, 78, 79 der Weimarer Reichsverfassung 74 . Obwohl Reichsinnenminister Preuß bei der Beratung i m Verfassungsausschuß der Nationalversammlung betont hatte, daß A r t . 11 Abs. 2 der durch das Gesetz vom 28. Oktober 1918 geänderten, alten Reichsverfassung materiell dem mit A r t . 45 Abs. 2 WRV übereinstimmenden Regierungsentwurf entspreche, eröffneten sich doch durch den geänderten Wortlaut der Vorschrift und durch die Frage nach dem Verhältnis zu anderen Verfassungsbestimmungen neue Auslegungsprobleme. Gegenüber dem früheren A r t . 11 RV in seiner zuletzt gültigen Fassung hatte man die Materien Kriegserklärung und Friedensschluß i n einem eigenen Absatz zusammengefaßt. Davon gesondert regelte Absatz 3 die M i t w i r k u n g der Legislative beim Abschluß von Bündnissen und bei sonstigen Verträgen. Aus der unterschiedlichen Formulierung von Absatz 2 und 3 wurden insbesondere für die Auslegung des Absatzes 2 Rückschlüsse gezogen. 74

Steffen, S. 27 ff.; Gebhard, A r t . 45 A n m . 3, S. 234.

267

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

1. Das Reichsgesetz als völkerrechtlicher

Akt?

Dabei war nach einhelliger Meinung 7 5 A r t . 45 Abs. 2 WRV nicht so zu verstehen, daß der völkerrechtliche A k t der Kriegserklärung und des Friedensschlusses unmittelbar durch das Reichsgesetz erfolgten. Die Fassung des Absatzes 2 wurde als ungenau angesehen. Richtiger erschien allgemein die Formulierung: „Kriegserklärung und Friedensschluß erfolgen aufgrund eines Reichsgesetzes." Der Reichspräsident vertrat das Reich, wie sich aus A r t . 45 Abs. 1 WRV ergab, völkerrechtlich, d. h. nach außen. Er gab die völkerrechtlich relevanten Erklärungen ab. A r t . 45 Abs. 2 wollte daran nichts ändern, sondern nur zum Ausdruck bringen, daß die innerstaatliche Willensbildung bei den gesetzlichen Körperschaften oder beim Volk — bei Volksentscheid — lag. Freilich hatte dieser A k t der Willensbildung nicht lediglich innerstaatliche Relevanz. Vielmehr war er nach der i m Völkerrecht damals allgemein geltenden Relevanztheorie 76 konstitutive Voraussetzung für die völkerrechtlich wirksame Abgabe der betreffenden, sich auf Kriegserklärung und Friedensschluß beziehenden Erklärungen des Reichspräsidenten. Seine Vertretungsmacht zur Abgabe diesbezüglicher Erklärungen nach A r t . 45 Abs. 1 wurde also praktisch durch Absatz 2 wieder eingeschränkt 77 . Dem Einwand, daß es nicht Sache des fremden Staates sein könne, nachzuprüfen, ob die Willenserklärung des zur völkerrechtlichen Vertretung grundsätzlich ermächtigten Staatsorgans unter Erfüllung der verfassungsmäßigen Bedingungen zustande gekommen sei, konnte m i t dem Hinweis darauf begegnet werden, daß die grundsätzliche Ermächtigung selbst durch A r t . 45 (Absatz 1) WRV ausgesprochen werde wie die Beschränkung seiner Vertretungsmacht (Absatz 2). Wenn die Ermächtigung selbst mit völkerrechtlicher W i r k samkeit durch die Reichsverfassung erteilt werden konnte, so mußte sie auch durch die Reichsverfassung beschränkt werden können 78 . War diese Ansicht für A r t . 11 RV noch umstritten 7 9 gewesen, so beseitigte der klare Wortlaut des A r t . 45 Abs. 2 jegliche Zweifel 80 . Insbesondere die Entscheidung über Krieg und Frieden durch Gesetz wies darauf hin, daß die Legislative alleinige „Herrin des Geschäfts" 81 war. 75 Kraus, HdbDStR, 2. Bd., S. 354; Altgenug, S. 76; Anschütz, Verfassung, A r t . 45 A n m . 5, S.260; Poetzsch-Heffter, A r t . 45 A n m . I I I 8 a, S.218. 76 Müller, Vertrauensschutz i m Völkerrecht, S. 198. 77 Gebhard, A r t . 45 A n m . 9 a, S. 236. 78 Vgl. dazu oben S. 157 f.; ferner: von Hanstein, S. 30 Fußn. 1 m. w. N.; M ü l ler, Vertrauensschutz i m Völkerrecht, S. 198. 79 Vgl. oben S. 207 ff., S. 218 ff. und S. 227 ff. 80 So z.B. Altgenug, S. 78; auch bei A r t . 45 Abs. 3 W R V ist die v ö l k e r rechtliche Theorie ganz herrschende Meinung: vgl. Anschütz, Verfassung, A r t . 45 A n m . 9 b, S. 262 f. m . w . N . ; a. Α.: Schmitz, RabelsZ 6. Jg. (1932) Sonderheft, S. 268 ff.; Schiller, AöR N F 11. Bd. (1926), S. 63 u n d 66. 81 Anschütz, Verfassung, A r t . 45 A n m . 5, S. 260.

268

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

2. Das Reichsgesetz als Verpflichtung des Reichspräsidenten zur Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen über Kriegserklärung und Friedensschluß Dagegen erscheint es richtig, wenn man die Gesetzesform mit der besonderen Tragweite und Bedeutung der Entscheidung i n Zusammenhang brachte. Wichtige Entscheidungen muß der Gesetzgeber treffen. Daß er die Entscheidung über Krieg und Frieden nach A r t . 45 Abs. 2 i n Gesetzesform treffen mußte, hat zusätzliche Bedeutung für das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative. Dies w i r d besonders deutlich, wenn man den Absatz 2 m i t Absatz 3 des Art. 45 vergleicht. Bei Absatz 3 stand es dem Reichspräsidenten auch nach erfolgter Zustimmung des Reichstags zu zustimmungsbedürftigen Verträgen immer noch frei, ob er die betreffenden Verträge ratifizieren und damit ihre völkerrechtliche Verbindlichkeit für Deutschland herbeiführen wollte oder nicht. Die Zustimmung hatte lediglich ermächtigenden, dagegen keinen verpflichtenden Charakter. Anders war es dagegen i m Falle des Absatzes 2: War hier einmal das betreffende Gesetz verfassungsmäßig ergangen, dann mußte der Reichspräsident die korrespondierenden völkerrechtlichen Willenserklärungen für das Reich vornehmen 82 . Er war insofern lediglich Ausführungsorgan des Parlamentswillens. Hinsichtlich der Vollziehung des völkerrechtlichen Aktes stand i h m kein eigenes Ermessen zu. Das Friedensschlußgesetz verpflichtete den Reichspräsidenten zur Ratifikation, es erteilte also einen echten Gesetzesbefehl. Die unterschiedliche Formulierung machte deutlich, daß das Parlament i m Falle des Absatzes 3 lediglich eine „hemmende Aufsichtsfunktion" 8 3 ausübte, während es i m Falle des Absatzes 2 „dominus negotii" des betreffenden Völkerrechtsaktes war 8 4 . Der Unterschied rechtfertigte sich daraus, daß man Kriegserklärung und Friedensschluß i m Hinblick aus ihre schicksalhafte Bedeutung für Staat, Volk und einzelnen unter strengere Bestimmungen stellen wollte, als den A b schluß der i n A r t . 45 Abs. 3 genannten Verträge 85 .

82 Nitschke, S. 72 f.; Niekrens, S.48ff.; Kraus, HdbDStR, l . B d . , S.356; Gebhard, A r t . 45 A n m . 9 d, S. 237; Giese, Verfassung, A r t . 45 A n m . 5, S. 131; Poetzsch-Heffter, A r t . 45 A n m . I I I 9 a, S. 219; Anschütz, Verfassung, A r t . 45 A n m . 5, S. 261; Heckel, AöR N F 7. Bd. (1924), S. 220 Fußn. 7. 83 Kraus, HdbDStR, 1. Bd., S. 356. 84 Ebenda. 85 Ebenda.

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

269

3. Das Reichsgesetz als formelles und/oder materielles Gesetz? Kraus vertrat i n diesem Zusammenhang die Auffassung, das Reichsgesetz nach A r t . 45 Abs. 2 hätte einen bestimmten materiellen Inhalt 8 6 . Kriegserklärung und Friedensschluß seien Sonderfälle der i n Art. 45 Abs. 3 geregelten Verträge oder wenigstens „diesen sehr nahe kommend und wie sie zu behandelnde völkerrechtliche Rechtsinstitute". Während dieser Ansicht noch beigetreten werden kann, erscheint jedoch die weitere Darlegung „beide beziehen sich außerdem auch auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung" sehr zweifelhaft. I n dem Reichsgesetz zur Kriegserklärung soll der Befehl an die Verwaltung enthalten sein „ihr sollt das Deutsche Reich und Volk verteidigen und dafür kämpfen", i n dem Friedensschluß „ i h r sollt aufhören zu kämpfen". Kraus begründete dies damit, daß nur gekämpft werden dürfe, wenn ein A k t der Legislative dies befehle; es stehe also die Vornahme von Feindseligkeiten durch die Verwaltung unter dem Vorbehalt des Gesetzes. Den Mitgliedern der bewaffneten Macht könne nicht die Befugnis eingeräumt werden, ohne gesetzliche Ermächtigung und ohne weiteres die Tötung der Angehörigen der feindlichen Armee i m Wege des Dienstbefehls aufzugeben. Zunächst bewirkt die Kriegserklärung zwar, daß völkerrechtlich der Kriegszustand eintritt. Dadurch treten mittelbar auch besondere Vorschriften innerhalb des kriegsführenden Staates i n Kraft. Die ganze Kriegsführung unterliegt fortan dem Oberbefehl der Streitkräfte. Aufgrund der Kommandogewalt, die sich i m Rahmen der Gesetze halten muß, w i r d nun bestimmt, wie sich der Soldat zu verhalten hat. Das Reichsgesetz gibt dagegen insoweit keine konkrete Handlungsanweisung an die Soldaten oder deren Vorgesetzte. Es löst nur die zur Kriegsführung notwendigen Erfordernisse aus. Unmittelbar hat es deshalb keinen Rechtssatz zum Inhalt; es stellt vielmehr lediglich einen in Gesetzesform gebrachten Verwaltungsakt — Regierungsakt — des Reiches dar 87 . Freilich ist unabhängig von dem von Kraus konkret formulierten Inhalt des Kriegserklärungsgesetzes darauf hinzuweisen, daß durch die Entscheidung für die Kriegserklärung, d.h. für die Kriegsführung, generell der Freiheits- und Gleichheitsbereich aller Bürger zumindest mittelbar, d. h. durch eine drohende, in der Zukunft sich wahrscheinlich realisierende Gefahr für den Grundrechtsbereich, berührt wird. I m Hinblick auf ihre weitreichenden Auswirkungen kann diese Entscheidung als grundlegend und wesentlich für den Staat und alle Bürger angesehen werden. Es erscheint deshalb vertretbar, diese Entscheidung gerade wegen ihrer potentiellen Auswirkungen auf 86 87

Kraus, HdbDStR, 1. Bd., S. 355. Giese, Deutsches Staatsrecht, S. 179.

270

I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

den Grundrechtsbereich der Bürger unter den Vorbehalt des Gesetzes zu stellen. Das Friedensschlußgesetz seinerseits enthält keinen Rechtssatz, der dem einzelnen verbietet, weiterhin zu kämpfen. Dieses Verbot enthält i n aller Regel bereits ein aufgrund der Kommandogewalt abgeschlossener Waffenstillstand. Aus der Kommandogewalt entspringt die Handlungsanweisung, nicht mehr weiter zu kämpfen. Das Friedensschlußgesetz kann dieser Feuereinstellung unter Umständen erst sehr viel später nachfolgen. Wollte man i n das Gesetz als Befehl „ i h r sollt aufhören zu kämpfen" hineininterpretieren, so hätte dies allenfalls deklaratorische Bedeutung. Deshalb ist auch das Friedensschlußgesetz selbst lediglich ein formelles Gesetz88. Wenn dagegen der Friedensvertrag Bestimmungen enthält, die sich auf Gegenstände der (Reichs-)gesetzgebung beziehen, die Rechte und Pflichten für die Staatsbürger begründen und die unmittelbar innerstaatlich angewendet werden können, wenn er also einen transformationsfähigen Inhalt hat, stellt das Friedensschlußgesetz auch ein Gesetz i m materiellen Sinne dar. II. Der Gesetzesbegriff und die Entscheidung über Krieg und Frieden in der parlamentarischen Demokratie Die Entscheidung über Krieg und Frieden i n Form eines Gesetzes nach A r t . 45 Abs. 2 WRV beruhte nach Schmitt 89 auf der Nachwirkung des „politischen" Gesetzesbegriffs des 19. Jahrhunderts. Zwar diente dieser Begriff i n der Literatur vornehmlich zur Erklärung der Gesetzesform verschiedener politischer Regierungs- oder Verwaltungsakte i n der konstitutionellen Monarchie und entbehrt deshalb i n der parlamentarischen Demokratie, i n der eine dualistische Struktur aufgrund der nach dem Demokratieprinzip konsequenten Richtungsidentität von Staatswillen und Volkswillen nicht existiert, jeglicher Grundlage. Die Problematik liegt aber i n dem Gebrauch der Gesetzesform überhaupt. Ausgehend von der von Laband begründeten Zweiteilung des Gesetzesbegriffs 90 , ist die Verwendung der Gesetzesform gerade bei NichtRechtssätzen — wie etwa der Kriegserklärung — auf Bedenken gestoßen. Während die Verwendung der Gesetzesform bei Nicht-Rechtssätzen i m konstitutionellen Staat wegen der neutralisierenden Wirkung des herrschenden machtpolitischen Dualismus als unproblematisch angesehen wurde, hielt man sie i m parlamentarischen Gesetzgebungsstaat für gefährlich 91 . So meinte Schmitt 92 , wenn das Gesetz nicht ein88

Anschütz, Verfassung, A r t . 45 A n m . 7, S. 261; Nitschke, S. 72. Schmitt, Verfassungslehre, S. 144 f. 90 Vgl. Roellecke, Der Begriff, S. 158 ff.; Heller, V V D S t R L Heft 4 (1928), S. 98 ff. 89

2. Abschn.: Weimarer Reichs Verfassung

271

mal mehr der Intention nach eine generelle, dauernde Regelung mit einem meßbaren und bestimmten Inhalt sei, stehe der Weg offen zu einer absolut neutralen, wert- und qualitätsfreien, inhaltlos formalistisch-funktionalistischen Legalitätsvorstellung. Doch diese K r i t i k ist selbst formalistisch, weil sie sich auf einen formalistischen materiellen Gesetzesbegriff stützt, auf den des allgemeinen Gesetzes. Gerade politisch begründete die Entscheidung über Krieg und Frieden in Gesetzesform die umfassende Entscheidungsmacht der Legislative. Sie brachte gegenüber A r t . 11 RV i n der Fassung vom 28. Oktober 1918 eine nochmalige Steigerung der legislativen Kompetenz. Die Verlagerung der für Staat und Bürger grundlegenden und wesentlichen Entscheidung über Krieg und Frieden auf die gesetzgebenden Faktoren war dabei Ausdruck des demokratisch-parlamentarischen Systems. Das Gesetz gilt als Wille des Volkes und w i r d als eine grundsätzliche staatsleitende Entscheidung verstanden 93 . Zwar besaß auch der Reichspräsident unmittelbar demokratische Legitimation. Nach der Weimarer Verfassung war er jedoch nicht i n erster Linie politisches Entscheidungsorgan, sondern unpolitischer neutraler Vermittler, der die „Souveränität" des Volkes gegenüber dem Parlament wahrte und als „Verfassungspolizist" lediglich subsidiäre Kompetenzen nach A r t . 48 Abs. 2 WRV hatte. Dem Reichskanzler, der nach A r t . 56 WRV die Richtlinien der Politik bestimmte, kam aufgrund seiner parlamentarischen Abhängigkeit nur mittelbar personell demokratische Legitimation zu. Dagegen repräsentierte der Reichstag das Volk i n seiner gesamten Pluralität. Als oberstes Organ der politischen Willensbildung traf der Reichstag — zusammen mit dem Reichsrat — auch politisch-administrative Entscheidungen. Das Gesetz diente dabei als äußere Form für die Willensäußerung. Die herkömmliche Kennzeichnung der Tätigkeit der Legislative als Deliberation und der Exekutive als Dezision 94 t r i f f t für das parlamentarische Regierungssystem in dieser Allgemeinheit nicht mehr zu. Während die Funktion der Volksvertretung i m konstitutionellen Verfassungssystem darin bestand, die Eingriffe des Staates i n die bürgerliche Rechtssphäre auf ein erträgliches rechtsstaatliches Maß zu beschränken und auch mitzugestalten, fällt der Volksvertretung i m parlamentarischen System als zentrale Legalitätsquelle die Rolle zu, innerhalb der Verfassung und der Grundrechte die politische Ordnung aktiv und umfassend zu gestalten. 91

Schmitt, Legalität u n d Legitimität, S. 20 ff.; ders., S. 138 ff. 92 Schmitt, Legalität u n d Legitimität, S. 27. 93 Vgl. Heller, V V D S t R L Heft 4 (1928), S. 106 ff., 130. 94 Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage, S. 56.

Verfassungslehre,

272

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

Freilich w i r d dabei die Exekutive von der staatsrechtlichen Willensbildung nicht ausgeschlossen. Das parlamentarisch-demokratische System statuiert keinen Parlamentsabsolutismus. Gerade i n den staatsleitenden Akten, an denen das Parlament maßgeblich bei der Entscheidung beteiligt ist, kommt der Exekutive eine ebenfalls bedeutsame Rolle zu. Bei Krisen i m Vorfeld eines bewaffneten Konflikts liegt es an der Exekutive, durch ihre Diplomatie und Außenpolitik den zugrundeliegenden Streit mit friedlichen Mitteln beizulegen und damit die Entscheidung über eine Kriegserklärung überflüssig zu machen. Eine Kriegserklärung ohne die Bereitschaft der Exekutive zum Krieg ist schon deshalb unmöglich, weil die Führung der Streitkräfte der Exekutive obliegt. Gleiches gilt für den Friedensschluß. Nur die m i l i tärische Führung kann eine Feuereinstellung verfügen; nur die politische Führung, d. h. die Regierung, kann Verhandlungen mit den Konfliktparteien aufnehmen und eine friedensvertragliche Regelung vorbereiten und aushandeln. Gerade i m auswärtigen Bereich bedarf es bei weitreichenden Entscheidungen einer optimalen Abstimmung und eines Konsenses der beiden staatsleitenden Gewalten. Dies ist i n der parlamentarischen Demokratie u m so mehr erreichbar, als die Regierung i m allgemeinen von der Mehrheit des Parlaments getragen wird. Die eigentlichen Spannungen und politischen Auseinandersetzungen werden zwischen der Regierung und der (bzw. den) Mehrheitsfraktion(en) einerseits und der parlamentarischen Opposition andererseits ausgetragen. Schließlich sei i n diesem Zusammenhang noch darauf hingewiesen, daß i n etwa zur gleichen Zeit, als sich i n Deutschland der Übergang vom konstitutionellen zum parlamentarischen Regierungssystem vollzog, sich das völkerrechtliche jus ad bellum i m Umbruch befand 95 . Das Schwergewicht der Entscheidung lag, was sicherlich auch mit der Einschränkung des völkerrechtlichen Kriegsführungsrechtes und der Kriegsächtung zusammenhing, nicht mehr so sehr i m militärisch-administrativen Bereich, wie i n den Jahrhunderten zuvor, als der Krieg noch selbstverständliches Mittel der Politik war und die gebotenen, raschen militärischen Entscheidungen durch die langwierige Einberufung einer Vertretungskörperschaft, die diese Entscheidungen ja ohnedies nicht hätte treffen können, ungebührlich verzögert worden wären. Es konzentrierte sich nun auf die Frage, ob eine militärische Auseinandersetzung überhaupt vom Zaune gebrochen und gewagt werden sollte. Für die Entscheidung dieser Frage erschien aber das Parlament mit seinem etwas bedachtsameren Willensbildungsverfahren eher geeignet.

95

Vgl. unten S. 287 ff.

2. Abschn.: Weimarer Reichsverfassung

273

Die zentrale Stellung des Parlaments rechtfertigt sich aus der Nähe zum Volk und seiner repräsentativen, breit fundamentierten Zusammensetzung. Der Wert der parlamentarischen Entscheidung liegt gerade i n der offenen parlamentarischen Diskussion und Auseinandersetzung. Die politische Wirklichkeit der Parteiendemokratie läßt zwar oft diesen idealistischen Anspruch als sehr weit entfernt von der Realität erscheinen, aber der Meinungsbildungsprozeß hat sich i m parlamentarischen Parteienstaat lediglich vorverlagert i n die Parteien und Fraktionen selbst. Die Schwierigkeiten, die sich mit der Einführung des parlamentarischen Systems für die Parteien 1918 stellten, bestanden darin, aus der potentiellen „Opposition" gegenüber dem konstitutionell monarchischen Staat herauszutreten und unter Verlust ihrer eigenen politischen Unschuld und ihrer hehren Ideale selbst konstrukt i v und eigenverantwortlich staatliche Hoheitsgewalt auszuüben. Zwar garantiert auch das parlamentarische System nicht ausschließlich „richtige" Entscheidungen. Aber es hat auch nie den Anspruch erhoben, nur „Wahrheiten" hervorzubringen, sondern wollte lediglich eine halbwegs demokratische Entscheidungsfindung und einen demokratisch legitimierten Entscheidungsvollzug organisieren. Das Prinzip der Gewaltenteilung t r i t t dabei i n seiner alten, mit der Existenz der konstitutionellen Monarchie eng verknüpften Funktion zurück. Denn weder nach ihrer Funktion noch nach den i n ihnen verkörperten politischen Mächten sind Exekutive und Legislative, deren Verhältnis zueinander seither das Schicksal der Gewaltenteilung bestimmte, noch unterscheidbar 96 . I n dem Pluralismus der Macht- und Einflußträger ist ein Dualismus oder eine Polarität von Exekutive und Legislative anders als i n der konstitutionellen Monarchie nicht mehr angelegt. Beide Staatsfunktionen bezeichnen vielmehr nur noch Instrumentarien der Herrschaftsausübung, die sich das Volk als Träger der politischen Gewalt unterschiedslos dienstbar zu machen sucht. Das Volk ist i n einer parteienstaatlichen Massendemokratie freilich keine homogene Einheit, sondern zerfällt i n eine Vielheit von Interessen-, A k tionsgemeinschaften und Einflußgruppen, die als Prätendenten politischer Macht nach der hinter Legislative und Exekutive stehenden Staatsgewalt greifen. Das Gewaltenteilungsprinzip soll gerade diesen Zugriff der rivalisierenden und konkurrierenden politischen Gruppenmächte auf den staatlichen Herrschaftsapparat i n der parlamentarischen Demokratie disziplinieren und durch die Konstruktion einer Balance die individuelle Freiheit aufs neue garantieren 97 . I n diesem Zusammenhang, gerade auch zur Wahrung der originären, souveränen 96 97

1

Weber, Teilung der Gewalten, S. 260; vgl. auch Müser, S. 73 ff. Weber, Teilung der Gewalten, S. 263 f.

Rieder

274

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

Rechte des Volkes, ist das Recht des Reichspräsidenten zu sehen, den Reichstag aufzulösen und an das Volk zu appellieren (Art. 25 WRV). III. Die Kriegserklärung Die Bewertung des A r t . 45 Abs. 2 i m Hinblick auf die Kriegserklärung war bei den Verfassungsberatungen sehr unterschiedlich. Während sowohl bei der Beratung i m Verfassungsausschuß 98 als auch bei der Debatte i n der Nationalversammlung 99 von seiten der Rechten darauf hingewiesen wurde, daß die Bestimmung durch das Erfordernis eines Reichsgesetzes zu kompliziert sei und bei einem feindlichen A n griff eine i n zeitlicher Hinsicht angemessene Reaktion hindere, verwies der Abgeordnete der USPD darauf, daß man i n Anbetracht der Umstände, die i m Jahre 1914 zum Kriegsausbruch geführt hätten, auch verfassungsrechtlich jede Möglichkeit eines neuen Krieges erschweren sollte. Hauptproblem bei der Auseinandersetzung war, wie ein feindlicher Überraschungsangriff verfassungsmäßig wirksam abgewehrt werden könne. Die Staatsrechtslehre 100 i n der Weimarer Zeit ging unter Hinweis auf entsprechende Äußerungen i m Verfassungsausschuß 101 davon aus, daß die Kriegserklärung eine Sache, die konkrete Abwehr eines Überraschungsangriffs eine andere sei. Dadurch, daß die Reichsverfassung für eine formelle Kriegserklärung ein Reichsgesetz vorschreibe, werde der Reichspräsident nicht gehindert, als Oberbefehlshaber der Wehrmacht (Art. 47 WRV) 1 0 2 — unter Gegenzeichnung des Reichswehrministers (Art. 50 WRV) — einen feindlichen Angriff abzuwehren. Insoweit vertrat man i n Deutschland für die Reichsverfassung dieselbe Ansicht wie i n den Vereinigten Staaten von Amerika für die amerikanische Verfassung 103 . Weiterhin wurde diskutiert, ob nicht durch eine Verordnung des Reichspräsidenten aufgrund A r t . 48 Abs. 2 WRV das Kriegserklärungsgesetz nach A r t . 45 Abs. 2 ersetzt werden könne. Die herrschende Lehre 1 0 4 verneinte diese Möglichkeit unter Hinweis auf die besondere 98

Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 336 (Anlagen), Nr. 391, S. 280 ff. Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 327 (Sten.Ber.), S. 1318 ff. 100 Anschütz, Verfassung, A r t . 45 A n m . 8, S.262; Giese, Verfassung, A r t . 45 A n m . 4, S. 131; Poetzsch-Heffter, A r t . 45 A n m . I I I 8 b, S.218; Steffen, S.51. Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 336 (Anlagen), Nr. 391, S. 280 f. 102 Gebhard, A r t . 45 A n m . 9 c, S.236; Hatschek, Staatsrecht, I I . Bd., S. 526; w o h l auch Giese, Verfassung, A r t . 45 A n m . 4, S. 131. i° 3 Vgl. oben S. 107. 104 Schmitt, V V D S t R L Heft 1 (1924), S. 99; Jellinek, Geldbeschaffung, S. 33; Schmitz, RabelsZ 6. Jg. (1932) Sonderheft, S.287; Schade, AöR N F 21. Bd. (1932), S. 376; Grau, HdbDStR, 2. Bd., S.285; a. Α.: Schwalb, D J Z 1924, S. 69(5. 99

275

2. Abschn.: Weimarer Reichsverfassung

Bedeutung der Rechtsform i n A r t . 45 Abs. 2: durch Reichsgesetz. Steffen 105 wies darüber hinaus zu Recht darauf hin, daß, selbst wenn man das Kriegserklärungsgesetz m i t Kraus als Gesetz i m materiellen Sinne betrachtete und dem Reichspräsidenten die Befugnis zubilligte, aufgrund des A r t . 48 Abs. 2 gesetzesvertretende Rechtsverordnungen zu erlassen, es undenkbar erscheine, daß eine Kriegserklärung zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich und geeignet sei. IV. Der Friedensschluß 1. „Friedensschluß" als Friedensvertrag und das Problem der Verfassungsänderung

106

Der Begriff „Friedensschluß" hatte zu der Überprüfung seiner Bedeutung i n Art. 45 Abs. 2 WRV Anlaß gegeben 107 . Dabei war für die Problematisierung dieser Frage von entscheidender Bedeutung, ob zur Transformation der Verfassung widersprechender — „verfassungsändernder" — Bestimmungen i n Friedensverträgen gemäß A r t . 45 Abs. 2 ein einfaches Reichsgesetz genüge oder ob darüber hinaus das Ratifikationsgesetz gemäß A r t . 76 WRV einer verfassungsändernden Mehrheit bedürfe. I n der Rechtslehre 108 war die Ansicht vorherrschend, daß Art. 45 Abs. 2 WRV eine Sondervorschrift für das Verhältnis zwischen Reich und Ländern sei, aufgrund deren das Reich beim Abschluß von Friedensverträgen nicht an die sonstige Kompetenzverteilung zwischen dem Reich und den Ländern gebunden sein sollte. Bei Friedensschlüssen sollte ganz allgemein niemals ein verfassungsänderndes Gesetz notwendig sein. Denn, wenn die Reichsverfassung i n A r t . 45 Abs. 2 „durch Reichsgesetz" sage, so meine sie entsprechend einem allgemeinen Sprachgebrauch „einfaches Reichsgesetz". A r t . 45 Abs. 2 WRV bilde insoweit eine lex specialis gegenüber den Bestimmungen über Verfassungsänderungen. Die Meinung wurde auch damit begründet, daß es absurd wäre, zwar zuzulassen, daß „durch" einfaches „Reichsgesetz" Krieg erklärt und die ganze Existenz des Staates aufs Spiel gesetzt werden, andererseits aber zu verlangen, daß die Wiederherstellung normaler Verhältnisse nur unter Einhaltung erschwerter Formvorschriften erfolgen dürfe, weil die durch den Krieg geschaffene Lage 105

Steffen, S. 50 f. Vgl. oben S. 252 ff. 107 Vgl. oben S. 218 ff. u n d S. 166 f. 108 Vgl. Kraus, HdbDStR, 2. Bd., S.345 Fußn. 45; Heckel, AöR N F 7. Bd. (1924), S. 217; Poetzsch-Heffter, A r t . 45 A n m . I I I 9 b, S.219; Anschütz, V e r fassung, A r t . 45 A n m . 6, S. 261; Jellinek, Verfassung u n d Verwaltung, S. 102; Grau, Vorrang, S. 393; a. Α.: Lichnowsky, S.44; Jacobi, Reichsverfassungsänderung, S. 240; Grawe, S. 169 f. 106

18*

276

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

m i t der alten Verfassung nicht übereinstimmte. I m übrigen dürfte eine Minderheit nicht i n der Lage sein, die Mehrheit zur Fortsetzung eines Krieges zu zwingen. Der Meinungsstreit konkretisierte sich auf die Frage, i n welchem Verhältnis A r t . 45 Abs. 2 zu A r t . 78 Abs. 3 der Reichs Verfassung stehe. Art. 78 Abs. 3 bestimmte: „Vereinbarungen m i t fremden Staaten über Veränderung der Reichsgrenzen werden nach Zustimmung des beteiligten Landes durch das Reich abgeschlossen. Die Grenzveränderungen dürfen n u r auf G r u n d eines Reichsgesetzes erfolgen, soweit es sich nicht u m bloße Berichtigung der Grenzen unbewohnter Gebietsteile handelt."

Nach der überaus herrschenden Ansicht 1 0 9 kam A r t . 45 Abs. 2 Vorrang vor A r t . 78 Abs. 3 zu. Dagegen nahmen u. a. die bayerischen Verfassungsrechtler Nawiasky 1 1 0 und Kratzer 1 1 1 einen Vorrang des A r t . 78 Abs. 3 WRV an und hielten das Argument, A r t . 45 Abs. 2 WRV grenze nicht nur die Zuständigkeiten der Reichsorgane, sondern auch die Zuständigkeit der Reichsgewalt gegenüber der Landesgewalt ab, angesichts der systematischen Stellung von A r t . 45 WRV i m Abschnitt über den Reichspräsidenten und die Reichsregierung nicht für beweiskräftig. Kraus 1 1 2 und i h m folgend Steffen 113 setzten nun zur Lösung dieses Streits bei dem Begriff Friedensschluß an. Unter Friedensschluß verstanden sie lediglich denjenigen Teil eines Friedensvertrages, der ihm wesentlich ist, die sogenannte Friedensklausel 114 . Würden mit der Friedensklausel — dem pax esto — außerdem noch Vereinbarungen über die Liquidation des betreffenden Krieges getroffen, so sollten dies „verfassungsrechtliche Zufälligkeiten" sein: „Die betreffenden Vereinbarungen stehen nicht unter der Regel des A r t . 45, 2, sondern stellen gegebenenfalls nichts anderes als genehmigungsbedürftige Verträge dar. Als solche fallen sie nach Maßgabe ihres Inhalts unter A r t . 45, 3 mit der Folge, daß das dazugehörige Durchführungsgesetz oder ein späteres Ausführungsgesetz gegebenenfalls als verfassungsänderndes Gesetz zu behandeln ist, nämlich dann, wenn es in Gegenstände der Verfassungsgesetzgebung eingreift." 109 w i e h. M. bei der vorhergegangenen Fußn. 108; ferner Giese, Verfassung A r t . 45 A n m . 5, S. 131; Gebhard, A r t . 78 A n m . 6 d, S. 376. 110

Nawiasky, S. 30 f. Kratzer, S.42; ferner Jacobi, Reichsverfassungsänderung, S. 240; N i e k rens, S. 60 f., ferner S. 51, wonach das Friedensschlußgesetz, w e n n es verfassungsändernde Bestimmungen enthalte, i n verfassungsändernder Form ergehen müsse. 112 Kraus, HdbDStR, 2. Bd., S. 357 f. 113 Steffen, S. 51 f. 114 Vgl. dazu Kraus, Friedensverträge, S. 434 ff. 111

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

277

Diese Konstruktion erscheint indes sehr gekünstelt. Friedensverträge, die lediglich eine Friedensklausel enthalten, sind sehr selten. I n der Regel w i l l man mit einem Friedensvertrag die Beziehungen zwischen den kriegführenden Mächten neu und umfassend regeln. Die Friedensklausel stellt dabei regelmäßig ein nur untergeordneter Regelungspunkt dar. Weder bei den Verfassungsberatungen noch i n der Staatsrechtslehre trennte man i m Hinblick auf eine verfassungsrechtliche Regelung die Friedensklausel von den übrigen Bestimmungen eines Friedensvertrages 115 . Zuzugeben ist allerdings, daß der Begriff „Friedesschluß" auch erstmals i m Jahre 1919 i m Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt verwendet wurde. Indes hat das Wort Friedensschluß nach der hier vertretenen Auffassung keine engere Bedeutung als der Begriff Friedensvertrag: Bisher wurde das jus belli et pacis in den Verfassungen meist als Infinit i v formuliert: „das Recht Krieg zu erklären und Frieden zu schließen". Dabei tauchte nie die Frage auf, ob damit nur ein Friedensschluß i m engeren Sine bezeichnet werden sollte. Nun wurden diese Infinitive substantiviert, ohne daß damit ein Bedeutungswandel gewollt war. Zu dem gleichen Ergebnis gelangt man, wenn man die Regelung des A r t . 11 RV i n seiner zuletzt geltenden Fassung vom 28. Oktober 1918 mit A r t . 45 WRV vergleicht. I n A r t . 11 Abs. 2 war das Recht der Kriegserklärung, i n Art. 11 Abs. 3 die M i t w i r k u n g der Legislative beim Abschluß von Verträgen, insbesondere von Friedensverträgen, geregelt. Mit dem Gesetz vom 28. Oktober 1918 wollte man alle Friedensverträge der Zustimmung des Bundesrates und des Reichstages unterwerfen. I n Absatz 3 wurde deshalb bei Friedensverträgen i m Gegensatz zu anderen Verträgen kein Unterschied zwischen Friedensverträgen, die Bestimmungen enthalten, „welche sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen", und anderen Friedensverträgen gemacht. Würde man nun A r t . 45 Abs. 2 und 3 WRV i m Sinne von Kraus auslegen, so bedürften nicht alle Friedensverträge — von denjenigen, die lediglich eine Friedensklausel enthalten und sich ohnehin nach A r t . 45 Abs. 2 richten würden, einmal abgesehen — nach A r t . 45 Abs. 3 der parlamentarischen Zustimmung, sondern nur diejenige, „die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen". Damit würde man hinter die 115 Eine Ausnahme bildet der Aufsatz von Eiermann, A n n D R 51. Jg. (1918), S. 187 ff. aus dem Jahre 1918, der dem Friedensschluß, den er als Begriff synonym neben Friedensvertrag verwendet, eine doppelte Natur unterstellt (S. 187): „Dieser Vertrag ist nach seinem Inhalte zu trennen i n den Vertrag zur Beendigung der Feindseligkeiten — hier ist der Friedensschluß das ,Ziel u n d die letzte Rechtshandlung des Krieges' — u n d i n den Vertrag, durch den die bisher feindlichen Völker ihre künftigen Rechtsbeziehungen nach Wiedereintritt des Friedens regeln." Vgl. dazu die Bemerkung N i e k rens, S. 52.

278

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

Novelle vom 28. Oktober 1918 zurückgegangen sein. Dies kann aber nicht gewollt gewesen sein, wollte man doch den Friedesschluß i m Hinblick auf seine schicksalshafte Bedeutung für Staat und Volk, wie Kraus selbst einräumt 1 1 6 , unter strengere Bestimmungen stellen. Die schicksalshafte Bedeutung von Friedensverträgen liegt ja nicht i n der Friedensklausel, sondern, wie der Versailler Vertrag gezeigt hat, i n den übrigen Vertragsbestimmungen. Deshalb konnte mit „Friedensschluß" i n A r t . 45 Abs. 2 nur der umfassende Friedensvertrag gemeint sein 117 ; dies erschien der Staatsrechtslehre in der Weimarer Zeit offenbar als so selbstverständlich, daß sie auf diese Auffassung von Kraus nur wenig einging 118 . Damit bleibt weiterhin die Frage zu klären, ob Friedensverträge mit der Verfassung widersprechenden Bestimmungen durch einfaches Reichsgesetz abgeschlossen und gegebenenfalls transformiert werden können. Dieses Problem trat erstmals i n der Weimarer Zeit auf, da erst die Reichsverfassung von 1919 für verfassungsändernde Gesetze eine qualifizierte Mehrheit vorsah (Art. 76 WRV). Unter der Herrschaft der Bismarckschen Reichsverfassung galt A r t . 78. Danach hatten Veränderungen der Verfassung i m Wege der Gesetzgebung zu erfolgen, also durch einfaches Reichsgesetz. Eine Einschränkung wurde freilich gemacht: Hatten die Veränderungen i m Bundesrat 14 Stimmen gegen sich, so galten sie als abgelehnt. Insbesondere bei Gebietsveränderungen infolge Friedensverträgen stellte sich die herrschende Lehre 1 1 9 auf den Standpunkt, daß die Zustimmung des Staates, dessen Gebiet abgetreten werden mußte, nicht erforderlich sei. Laband 1 2 0 begründete dies damit, daß i n der Regel der Bundesstaat nach einem unglücklichen Krieg seine Pflicht, das Bundesgebiet und alle zu i h m gehörenden Einzelstaaten zu schützen, nicht ferner erfüllen könne. Dem Einzelstaat dürfe i n einem solchen Falle nicht das Recht gegeben werden, i n das eigene Unglück das ganze Reich hineinzuziehen und dessen Ruin und Untergang zu bewirken. I n A r t . 78 Abs. 3 WRV war nun die Zustimmung des beteiligten Landes ausdrücklich normiert. Ein logisches Rangverhältnis zwischen dieser Bestimmung und A r t . 45 Abs. 2 WRV kann nicht festgestellt werden. Die Normen standen zueinander nicht i m Verhältnis von lex specialis zu lex generalis 121 . Denn weder war das Normstrukturverhältnis so, daß der Tatbestand der einen Norm, der 116

Kraus, HdbDStR, 2. Bd., S. 356. Vgl. zu dem Begriff „Friedensschluß" die umfangreichen Ausführungen bei Grießel, S. 40 ff. 118 Grießel, S. 40 f. 119 Laband, Bd. 1, S. 200 f. m. w. N. 120 Ebenda. 121 So aber z.B. Heckel, AöR N F 7. Bd. (1924) einerseits u n d Nawiasky, S. 31 andererseits. 117

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

279

i m übrigen auch die Voraussetzungen der anderen Norm enthielt, variable Momente der von der anderen Norm erfaßten Sachverhalte zum Tatbestandsmerkmal erhob, ohne daß dies umgekehrt der Fall gewesen wäre (einseitige Spezialität), noch so, daß beide Normen je variable Momente des von der anderen Norm erfaßten Lebensbereiches zum Tatbestandsmerkmal erhoben, wobei i m übrigen keine sich widersprechenden Voraussetzungen vorlagen (wechselseitige Spezialität) 122 . Keinesfalls war A r t . 45 Abs. 2 eine Kompetenznorm, die die Zuständigkeit des Reiches i m Vergleich zum Zuständigkeitsbereich der Länder erweiterte 123 . Das Problem scheint m i r m i t der „koventionellen" Auslegungsmethode nicht befriedigend gelöst werden zu können. Generell muß gesagt werden, daß auch Friedensverträge, sofern sie verfassungsändernde Bestimmungen enthalten, d. h. die Verfassungsurkunde wirklich abändern wollen, durch verfassungsänderndes Gesetz beschlossen werden müssen, da nur der verfassungsändernde Gesetzgeber die Verfassung ändern kann. Maßnahmen der auswärtigen Gewalt haben nur dann verfassungsändernde Wirkung, wenn sie zugleich von der verfassungsändernden Gewalt vorgenommen werden. Dabei muß jedoch davon ausgegangen werden, daß ein Friedensvertrag i n der Regel nicht wirklich die Verfassungsurkunde abändern, sondern lediglich für seine Bestimmungen Geltungsvorrang beanspruchen w i l l . Meist ist der diese Bestimmungen akzeptierende Staat der Unterlegene. Er befindet sich i n einer Notstandslage. Es werden i h m Bestimmungen „diktiert", die er, u m noch schwereres Unheil zu verhindern, annehmen muß. I n einem solchen Fall, und nur i n einem solchen Fall, treten Notstandserwägungen — wie bereits oben für einen Gebietsverlust bei Laband angeklungen — in den Mittelpunkt der Frage, ob für die der Verfassung widersprechenden Bestimmungen ein qualifiziertes Reichsgesetz erforderlich ist oder nicht. Oberstes Gebot ist der Erhalt des Staates und der Verfassung. Es gilt das allgemeine Verhältnismäßigkeitsprinzip. Verfassungsvorschriften können nur „geopfert" werden, u m größeren Schaden von Staat, Volk und Verfassung abzuwenden. Insbesondere ist dabei zu berücksichtigen, wie lange der verfassungswidrige Zustand gelten soll. Des weiteren können regelmäßig, entsprechend dem Willen des Gesetzgebers, die der Verfassung widersprechenden Vertragsbestimmungen nur Geltungsvorrang vor den Verfassungsbestimmungen beanspruchen, insbesondere werden die Verfassungsvorschriften, die den Vertragsbe122 123

Ott, S. 139; Larenz, S.251. Gebhard, A r t . 45 A n m . 3, S. 234.

280

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

Stimmungen weichen müssen, durch das Vertragsgesetz nicht aufgehoben, so daß jene nach deren Aufhebung automatisch wieder Geltung finden. Über die Frage, ob ein solcher Notstandsfall vorliegt, entscheidet die einfache Parlamentsmehrheit, das bedeutet, stimmen die gesetzgebenden Körperschaften dem Friedensvertrag zu, so bejahen sie gleichfalls die Notstandslage 124 . 2. Der Friedensschluß und die Diktaturgewalt des Reichspräsidenten Darüber hinaus wurde noch die Frage diskutiert, ob nicht das Reichsgesetz, das nach A r t . 45 Abs. 2 zum Abschluß eines Friedensvertrages erforderlich war, durch eine Anordnung des Reichspräsidenten gemäß A r t . 48 Abs. 2 WRV ersetzt werden könne. I m Hinblick auf den Friedensschluß ist jedoch die Frage ebenso wie bei der Kriegserklärung zu verneinen. Alle Maßnahmen des Reichspräsidenten aufgrund des A r t . 48 Abs. 2 müssen so beschaffen sein, daß die Aufhebung auf Verlangen des Reichstages gemäß A r t . 48 Abs. 3 Satz 2, noch irgend einen Sinn hat. Das ist beim Abschluß von Friedensverträgen nicht möglich. Der Abschluß selbst ist ein völkerrechtlicher A k t ; er kann nur aus völkerrechtlichen Gründen wieder außer Kraft gesetzt werden. Deshalb konnte nach herrschender Ansicht 125 der Friedensschluß nicht vom Reichspräsidenten aufgrund A r t . 48 Abs. 2 vorgenommen werden. 3. Der Friedensschluß in der Staatspraxis Schließlich bleibt zu prüfen, wie die bisherige Staatspraxis beim Abschluß von Friedensverträgen verfahren ist. Dabei kommen drei Verträge i n Frage. A l l e i n bei dem Vertrag mit Costa Rica ging die deutsche Reichsregierung davon aus, daß ein Fall des A r t . 45 Abs. 2 gegeben war. A r t i k e l 1 des Gesetzes vom 15. Mai 1921126 lautete: „Der Kriegszustand zwischen Deutschland u n d Costa Rica w i r d als beendet erklärt."

Zur Erläuterung soll hier die Begründung wiedergegeben werden, die die deutsche Regierung dem Gesetzentwurf der verfassungsgebenden 124

Vgl. dazu oben S. 252 ff. und S. 172. Hatscheck, Staatsrecht, I I . Bd., S.209 u n d 556; Heilbrunn, J W 1931, S. 1674; Schmitz, RabelsZ 6. Jg. (1932) Sonderheft, S. 287; Grau, HdbDStR, 2. Bd., S. 285; Steffen, S. 53 f.; a. Α.: Jellinek, Geldbeschaffung, S. 33 f. 126 RGBl., S. 691. 125

2. Abschn.: Weimarer Reichserfassung

281

deutschen Nationalversammlung „gemäß A r t . 45 Abs. 2 der Verfassung zur Beschlußfassung" beigefügt hat 1 2 7 : „Die frühere Regierung von Costa Rica hat sich durch ein Dekret v o m 23. M a i 1918 als i n Kriegszustand m i t Deutschland befindlich erklärt, hat aber den Friedensvertrag zwischen Deutschland u n d den alliierten u n d assoziierten Mächten nicht m i t unterzeichnet. Die inzwischen neu gebildete Regierung von Costa Rica hat alsdann durch ein Dekret v o m 4. Februar 1920 das erwähnte frühere Dekret für aufgehoben erklärt u n d hat diese Aufhebung der deutschen Regierung amtlich m i t der Bitte zur Kenntnis gebracht, es möge i n Deutschland eine gleiche Maßnahme getroffen werden. Die deutsche Regierung hat sich bereit erklärt, diesem Wunsche zu entsprechen. Damit ist die völkerrechtliche Willenseinigung der beiden Staaten über die Beendigung des Kriegszustands hergestellt, ohne daß es der Unterzeichnung eines förmlichen Vertragsinstruments bedurfte. Nach A r t . 45 Abs. 2 der Verfassung muß aber die E r k l ä r u n g über die Beendigung des Kriegszustandes i n der Form eines Reichsgesetzes erfolgen."

Dagegen wurde bei den Verträgen mit China vom 20. Mai 1921128 und den Vereinigten Staaten von Amerika vom 25. August 1921129 nicht ausdrücklich auf A r t . 45 Abs. 2 WRV verwiesen. Steffen 130 wollte nun aus der Tatsache, daß diese Verträge sich nicht ausdrücklich als Friedensverträge bezeichneten, expressis verbis auch keine Friedensklausel enthielten und daß der Kriegszustand zwischen diesen Ländern und dem Deutschen Reich de facto bereits beendet war, folgern, daß für den Abschluß dieser Verträge nicht eigentlich Art. 45 Abs. 2, sondern A r t . 45 Abs. 3 einschlägig sei. Dem kann jedoch nicht zugestimmt werden. Bereits oben wurde dargelegt, daß unter dem Begriff Friedensschluß i n A r t . 45 Abs. 2 nicht lediglich ein Friedensvertrag, der als einzige Bestimmung eine Friedensklausel enthält, zu verstehen ist. Auch auf die Bezeichnung des Vertrags kann es nicht ankommen. Ebensowenig bedarf ein Friedensvertrag notwendigerweise einer Friedensklausel. Auch der deutsch-französische Friedensvertrag von 1871 enthielt eine solche nicht 1 3 1 . Die beiden Verträge mit China und den Vereinigten Staaten von Amerika beendeten unstreitig 1 3 2 den Kriegszustand „de jure". Nach den von der Deutschen Regierung den beiden Gesetzentwürfen beigegebenen Denkschriften 133 dienten die Verträge der Wiederherstellung des 127

Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 343 (Anlagen), Nr. 2994, S. 3406 f. Reichsgesetz v o m 5. J u l i 1921, RGBl., S. 829. 129 Reichsgesetz v o m 20. Oktober 1921, RGBl., S. 1317. 130 Steffen, S. 52 f. 131 Kraus, Friedensverträge, S. 434. 132 So die Reichsregierung i n den beiden Denkschriften zu beiden Verträgen: Vhdlgn. RT., I . W P . , Bd. 367 (Anlagen), Nr. 2209 (S. 8 ff.) u n d Bd. 369 (Anlagen), Nr. 2675 (S. 7 ff.); ebenso Steffen, S. 52. 128

282

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

Friedenszustandes. Dabei muß beachtet werden, daß China den Versailler Vertrag aus bestimmten Gründen nicht unterzeichnen wollte, die Vereinigten Staaten i h n zwar unterzeichnet, aber nicht ratifiziert haben. Die beiden Verträge stellen damit „Sonder"-friedensverträge zwischen Deutschland einerseits und China sowie den Vereinigten Staaten andererseits dar. Steht damit fest, daß sie unter A r t . 45 Abs. 2 WRV fielen, so bleibt bei dem Vertrag mit den Vereinigten Staaten noch zu fragen, ob er nicht i n Form eines verfassungsändernden Gesetzes hätte beschlossen werden müssen, da er wesentliche Teile des Versailler Vertrages 134 , insbesondere auch der Verfassung widersprechende Bestimmungen, übernommen hat. Die Entscheidung durch einfaches Reichsgesetz läßt sich jedoch hier daraus rechtfertigen, daß der Vertrag gegenüber dem Versailler Friedensvertrag für das Deutsche Reich keine neuen, der Verfassung widersprechenden Bestimmungen enthält. Durch die Annahme mit verfassungsändernder Mehrheit hätte man diesen Bestimmungen zudem noch größere Bedeutung beigemessen, als ihnen bereits zukam.

3. Abschnitt

Ergebnis 1. Innenpolitische Voraussetzung für die Parlamentarisierung der Reichsverfassung war das Erstarken der Stellung des Reichstages auf Grund des unbefriedigenden Kriegsverlaufes und der damit i m Zusammenhang stehenden, wachsenden Bedeutung der Kriegskreditbewilligung. Die Durchführung der konkreten Verfassungsreform vom Oktober 1918 war dagegen außenpolitisch bedingt: Die Parlamentarisierung der Reichsverfassung war das Mittel, Waffenstillstand und Frieden waren das Ziel. Die konstitutionelle Stellung des deutschen Kaisers sollte zunächst nur — symbolhaft — bei der Entscheidung über Krieg und Frieden aufgegeben werden. Die alleinige Parlamentarisierung der Entscheidung über Krieg und Frieden hätte deshalb nur symbolische Bedeutung gehabt, weil einerseits mit einem Krieg i n der nächsten Zeit nicht zu rechnen war und dem Kaiser nach allgemeiner Ansicht immer noch die Notkompetenz zur Abwehr von Überraschungsangriffen zustehen sollte, die er hätte miß133

Vhdlgn. RT., I. WP., Bd. 367 (Anlagen), Nr. 2209 (S. 8 ff.) und Bd. 369 (Anlagen), Nr. 2675 (S. 7 ff.). 134 Steffen, S. 53.

3. Abschn.: Ergebnis

283

brauchen können. Andererseits mußte i m Hinblick auf das jus pacis damit gerechnet werden, daß die Bedingungen eines Friedensschlusses nach diesem für die Mittelmächte verlorenen Krieg dem Deutschen Reich von den Alliierten diktiert werden würden. A u f Grund amerikanischen Drucks erfaßte dann aber die Parlamentarisierung nicht nur die Entscheidung über Krieg und Frieden, sondern auch die Stellung des Reichskanzlers und die ehemals extrakonstitutionellen Akte der kaiserlichen Kommandogewalt. 2. Die November-Revolution von 1918 führte zum Sturz der Monarchie und zur Errichtung eines republikanischen, parlamentarisch-präsidialen Verfassungssystems, i n dem das Volk Träger der Staatsgewalt war. Bereits das „Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt" enthielt eine Bestimmung, daß Kriegserklärung und Friedensschluß durch Reichsgesetz erfolgen. Praktische Anwendung fand diese Bestimmung alsbald bei der Ratifikation des Versailler Friedensvertrages. Nach mehr als hundert Jahren war das Deutsche Reich wieder i n einer Situation, i n der es nach einem verlorenen Krieg einen Diktatfrieden abschließen mußte. Dabei erwies sich der Eingriff der Siegermächte i n die nationale Rechts- und Wirtschaftsordnung über die Friedensvertragsbedingungen innenpolitisch als verhängnisvoll, weil den nunmehr regierenden politischen Kräften die Konsequenzen des verlorenen Krieges angelastet wurden, obgleich diese den Krieg, zwar i n seinem Verlauf mit zu verantworten, aber nicht herbeigeführt hatten. Die inzwischen erfolgte Ausdifferenzierung der verfassungsrechtlichen Dogmatik warf daneben eine Fülle von Problemen und Fragen auf wie die nach dem Verhältnis zwischen dem Friedensvertrag als völkerrechtlichem Vertrag und dem innerstaatlichen Vertragsgesetz i n seiner staatsrechtlichen und völkerrechtlichen Bedeutung oder dem Verhältnis von einfachem Gesetz und Verfassungsgesetz oder schließlich der Kollision von Vertragsbestimmungen und Verfassungsbestimmungen. I n der staatsrechtlichen Erörterung des A r t . 45 Abs. 2 WRV, der identisch war mit der entsprechenden Bestimmung des „Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt", gab die Verwendung der Gesetzesform für die Entscheidung über Krieg und Frieden den meisten Anlaß zur Diskussion. Gegenüber der M i t w i r k u n g i n Form der Zustimmung oder Genehmigung beließ die Entscheidung über Krieg und Frieden durch Gesetz der Exekutive kein eigenes Ermessen hinsichtlich des Ob der Kriegserklärung und des Friedensschlusses. Der Reichspräsident war als völkerrechtliches Vertretungsorgan des Reiches lediglich Ausführungsorgan des Parlamentswillens. Nach der Weimarer Reichsverfassung war der Reichstag — zusammen mit dem Reichsrat — oberstes politisches Willensbildungsorgan. Daneben hatte der

284

I I I . Teil: Parlamentarisch-demokratisches Verfassungssystem

Reichspräsident, der wie der Reichstag ebenfalls unmittelbar demokratisch legitimiert war, primär die Stellung eines unpolitischen, neutralen Vermittlers, der die „Souveränität" des Volkes gegenüber dem Parlament wahrte. Der konstitutionelle Dualismus zwischen Monarchen und Volksvertretung war i n dem parlamentarischen System der Weimarer Reichsverfassung der Differenzierung i n parlamentarischer Regierungsmehrheit, parlamentarischer Regierung (und plebiszitärem Reichspräsidenten) einerseits und parlamentarischer Opposition andererseits gewichen. Das Gesetz war in diesem System über die Vermittlung materieller Rechtssätze hinaus ganz allgemein Instrument der parlamentarischen Willensäußerung. Weil es Ergebnis eines demokratischen Entscheidungsprozesses war, galt es als Wille des Volkes und wurde als grundlegende, staatsleitende Entscheidung verstanden. Deshalb demonstrierte die Verwendung der Gesetzesform für die Entscheidung über Krieg und Frieden die existentielle Bedeutung dieser Entscheidung für den Staat und seine Bürger. Als Oberbefehlshaber der Wehrmacht stand dem Reichspräsidenten freilich eine Notkompetenz zur Abwehr feindlicher Überraschungsangriffe zu. Schließlich fiel jeder Friedensvertrag, nicht nur die Friedensklausel, unter die Regelung des A r t . 45 Abs. 2 WRV, über den unter Umständen auch der Verfassung widersprechende Friedensbestimmungen Geltungsvorrang vor den Verfassungsbestimmungen beanspruchen konnten.

Vierter

Teil

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 Das Grundgesetz schloß sich, wie allgemein bekannt, nicht unmittelbar an die Weimarer Verfassung an. Die deutsche Reichsverfassung von 1919 büßte nach 1933 als Folge der nationalsozialistischen Rechtsetzung, die sie teilweise außer Kraft setzte, teilweise überlagerte, ihre Geltung als politische Grundordnung ein 1 . Das nationalsozialistische Herrschaftssystem huldigte dem Prinzip der Führergewalt. A n die Stelle der Lehre von der Gewaltenteilung traten die Grundsätze der Führung und Volksgemeinschaft 2 . Es galt daher als selbstverständlich und zum Wesen des Führerstaates gehörig, daß der Führer selbständiger und unbeschränkter Träger der auswärtigen Gewalt und deshalb auch Herr über Krieg und Frieden war 3 . Zwar war nominell A r t . 45 Abs. 2 WRV noch i n Geltung, doch „lag es auf der Hand", daß i m Führerstaat die Parlamentarisierung der auswärtigen Gewalt, insbesondere der Entscheidung über Krieg und Frieden, beseitigt war, ohne daß es dazu ausdrücklicher Vorschriften bedurft hätte 4 . Eine förmliche Suspension oder Änderung dieser Bestimmung der Weimarer Reichsverfassung glaubte man „natürlich" vermeiden zu müssen, da sonst gegenüber dem Ausland der „fälschliche" Eindruck hätte erweckt werden können, als habe die nationalsozialistische Regierung nichts Eiligeres zu tun, als die Erklärung des Krieges durch die Ausschaltung des Reichstages zu erleichtern 5 . Schließlich galt als „notwendiger Grundsatz des Führerreiches", daß die Entscheidung über Krieg und Frieden als existentielle Entscheidung über Sein und Nichtsein des Volkes nur der Führer selbst treffen konnte 6 . 1

V o n Mangoldt, S. 1. Vgl. dazu Hans v o n Welczeck, Die Überwindung der Lehre von der Gewaltenteilung durch die Grundsätze der Führung u n d Volksgemeinschaft, Diss, jur., B e r l i n 1940. 3 Huber, Verfassungsrecht, S. 263. 4 Huber, Verfassungsrecht, S. 264. 5 Ebenda. 6 Ebenda. 2

286

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges war nicht nur Deutschland, sondern waren auch die „Prinzipien des Führerreiches" i n Trümmer und Asche gesunken. Beim Neuaufbau einer Verfassungs- und Rechtsordnung galt es an die Tradition des demokratisch-republikanischen Deutschlands der zwanziger Jahre anzuknüpfen. Eine Neuerstehung der Weimarer Reichsverfassung war freilich nach den Erfahrungen, die man mit ihr gemacht hatte, und wegen der veränderten Umstände nicht mehr möglich. Deutschland stand unter Besatzungsrecht. Nach Beratungen zwischen den drei westlichen Besatzungsmächten und den drei Beneluxstaaten i n London i m Frühjahr 1948 erteilten am 1. Juli 1948 die Militärgouverneure der drei westlichen Besatzungsmächte i n einer gemeinsamen Sitzung mit den Ministerpräsidenten der elf westdeutschen Länder i n Frankfurt diesen den Auftrag zur Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung (Dokument Nr. I) und zur Überprüfung der bestehenden Gliederung i n Länder (Dokument Nr. II) 7 . I m Absatz 2 des Dokuments Nr. I gaben sie gleichzeitig Richtlinien für die auszuarbeitende Verfassung: „Die Verfassungsgebende Versammlung w i r d eine demokratische Verfassung ausarbeiten, die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typs schafft, die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit schließlich wiederherzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft und Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält 8 ." Nach den Beratungen i m Parlamentarischen Rat genehmigten die drei westlichen Militärgouverneure mit Schreiben vom 12. Mai 1949 an den Präsidenten des Parlamentarischen Rates, daß das Grundgesetz gemäß A r t . 144 Abs. 1 GG den Volksvertretungen der Länder zur A n nahme vorgelegt wurde, und bevollmächtigten durch Schreiben vom gleichen Tag die Ministerpräsidenten entsprechend 9 . Nachdem mit Ausnahme Bayerns die Länderparlamente das Grundgesetz angenommen hatten und nachdem dies vom Parlamentarischen Rat gemäß A r t . 145 GG i n öffentlicher Sitzung festgestellt worden war, wurde das Grundgesetz ausgefertigt und verkündet und trat gemäß A r t . 145 Abs. 2 GG mit Ablauf des 23. Mai 1949 in Kraft.

7 8 9

V o n Mangoldt, S. 3 ff. Bei v o n Mangoldt, S. 4. Von Mangoldt, S. 18.

1. Abschn.: Anfänge des jus b e l l i et pacis

28?

1. Abschnitt

Grundlagen und Entstehung des jus belli et pacis im Bonner Grundgesetz A. Die Wandlung des modernen Völkerrechts im Hinblick auf das jus ad bellum und sein Einfluß auf das Grundgesetz Von entscheidender Bedeutung für die grundgesetzliche Regelung insbesondere des jus belli war die Änderung des Völkerrechts in der Frage des jus ad bellum i n den zwanziger Jahren dieses Jahrhunderts. Nach Ablösung der überkommenen mittelalterlichen Universalordnung durch das System der Nationalstaaten wurde das jus ad bellum für den Staat als wesentliches Souveränitätsrecht begriffen 1 . „Der Krieg, auch der Angriffs- und Eroberungskrieg, wurde nun vollends zum legitimen Mittel staatlicher Machtpolitik, durch die Staatsraison legitimiert. . . . Der Krieg ist nunmehr sittlich und rechtlich indifferent, weder Delikt, noch Sanktion 2 ." Folgerichtig konzentrierte man sich auf die Begrenzung und „Humanisierung" des Krieges, auf das jus i n bello. Dieses naturalistische Kriegsbild erfuhr erst durch den 1. Weltkrieg einen grundlegenden Wandel 3 . Der veränderten Beurteilung des Krieges trug zunächst die Völkerbundssatzung Rechnung. Sie schränkte die Zulässigkeit des Angriffskrieges ein 4 . Nach der Völkerbundssatzung bedurfte es erst der Beachtung besonderer Streitregelungsverfahren, bevor ein Staat — nach deren Erfolglosigkeit — zu den Waffen greifen durfte 5 . Bei Verletzung dieser Vorschriften konnte gegen einen Staat mit kollektiven Sanktionen vorgegangen werden. Doch das Völkerbundsystem war in den Augen der Verlierer des Ersten Weltkrieges schon deshalb diskreditiert, weil es von den Siegermächten entworfen worden war. Als Bestandteil des Versailler Vertrages war die Völkerbundssatzung für Deutschland schon von vornherein mit dem Makel eines aufgezwungenen Diktats verbunden. Zudem fehlte es dem Völkerbund an der notwendigen Universalität und der Völkerbundssatzung an einer lückenlosen, umfassenden Regelung. Der entscheidende Durchbruch i n der Ächtung des Krieges auf der völkerrechtlichen Ebene gelang erst mit dem am 22. August 1928 i n 1 2 3 4 5

Vgl. oben S. 25 ff. Dahm, Bd. I I , S. 330. Räber, S. 53 f.; Dahm, Bd. I I , S. 331. Räber, S.57. Räber, S. 56 ff.; Dahm, Bd. I I , S. 332 ff.

288

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Paris unterzeichneten Kellog-Pakt 6 , der von fast allen i m Zeitpunkt seines Abschlusses bestehenden Staaten ratifiziert wurde 7 . Er statuierte in A r t . 1 ein allgemeines Kriegsverbot: „Die Hohen Vertragschließenden Parteien erklären feierlich i m Namen ihrer Völker, daß sie den K r i e g als M i t t e l für die Lösung internationaler Streitfälle verurteilen u n d auf i h n als Werkzeug nationaler P o l i t i k i n ihren gegenseitigen Beziehungen verzichten."

I n A r t . 2 bekannte er sich zum Prinzip der friedlichen legung:

Streitbei-

„Die Hohen Vertragschließenden Parteien vereinbaren, daß die Regelung u n d Entscheidung aller Streitigkeiten u n d Konflikte, die zwischen ihnen entstehen könnten, welcher A r t oder welchen Ursprungs sie auch sein mögen, niemals anders als durch friedliche M i t t e l angestrebt werden soll."

Der Kriegsächtungsgedanke fand seit dem Kellog-Pakt Eingang i n viele bi- und multilaterale Verträge 8 . Seine Weiterführung brachte A r t . 2 Abs. 4 der Satzung der Vereinten Nationen vom 26. Juni 19459, der ein allgemeines Gewaltverbot statuierte: „ A l l e Mitglieder unterlassen i n ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst m i t den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder A n w e n d u n g v o n Gewalt."

Ausgenommen von dem allgemeinen Gewaltverbot sind lediglich die militärischen Kollektivmaßnahmen der Vereinten Nationen nach A r t . 42 ff. der Satzung und das Recht auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung gemäß A r t . 51 der UN-Satzung. Damit war bei Errichtung des Grundgesetzes völkerrechtlich der Krieg als Mittel der nationalen Politik rechtlich geächtet und seine Anwendung zu diesem Zwecke als illegal zu betrachten. Anstatt des Prinzips des freien Kriegsführungsrechts i m Sinne der klassischen Völkerrechtsdoktrin galt nunmehr der Grundsatz des allgemeinen Kriegsverbots 10 . Die Väter des Grundgesetzes brachten mit A r t . 26 Abs. 1 GG zum Ausdruck, daß das Grundgesetz, indem es einen Angriffskrieg für verfassungswidrig erklärte, sich auf dem Boden des Völkerrechts bewegte 11 . Zwar gibt die Entstehungsgeschichte des A r t . 26 Abs. 1 GG 6

RGBl. I I (1929), S. 97 ff. Berber, I I . Bd., S. 35 ff.; Dahm, Bd. I I , S. 347 ff. 8 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 26 Erl. I I 4 a, S. 9 f. 9 B G B l . I I (1973), S. 431 ff. 10 Vgl. zur Wiederbelebung der Lehre v o m gerechten K r i e g Schmitt, Nomos der Erde, S. 89 ff. 7

1. Abschn.: Anfänge des jus b e l l i et pacis

289

keinen Anlaß zu der Vermutung, daß die Satzung der Vereinten Nationen den Schöpfern des A r t . 26 Abs. 1 GG als Vorlage diente, doch liegt der Schluß nahe, daß sie sich mit dieser Vorschrift zum allgemeinen Gewaltverbot und zur Kriegsächtung bekannten 12 . I n Folge der Aufgabe des naturalistischen Kriegsverständnisses zeigen sich heute Ansätze für einen neuen positiven, materiellen oder normativen Friedensbegriff. Verstand man unter Frieden seit dem Ende der normativen Ordnung des Mittelalters und seit der erfolgreichen Wahrung von Ruhe und Ordnung i m Staatsinnern durch den modernen Staat, also seit Ende des 17. Jahrhunderts 13 , eher den Nicht-Krieg-Zustand zwischen Staaten, so scheint heute die materielle und normative Seite des Friedensbegriffes auch angesichts der materiellen Wertentscheidungen des Grundgesetzes wieder an Bedeutung zu gewinnen, und zwar sowohl für den innerstaatlichen als auch für den zwischenstaatlichen Bereich 14 .

B. Das anfängliche Fehlen einer Wehrverfassung im Grundgesetz Eine eingehende Regelung der Wehrhoheit enthielt das Grundgesetz i n seiner ersten Fassung nicht. Die Enthaltsamkeit des Verfassungsgebers beruhte jedoch nicht auf einer „willentlich getroffenen Entscheidung gegen eine deutsche militärische Verteidigung" 1 5 , sondern auf der besonderen Besatzungslage Deutschlands. Zu den Zielen der Politik der Besatzungsmächte gehörte eben auch die Abrüstung und Entmilitarisierung Deutschlands, wie i n zahlreichen zur Vernichtung des deutschen Kriegspotentials und zur Verhinderung des Wiederauflebens eines deutschen Militarismus erlassenen Bestimmungen deutlich zum Ausdruck kam 1 6 . Eine Regelung des Wehrsystems i m Grundgesetz, die über den Eintritt i n ein Bündnissystem (Art. 24 Abs. 2 GG) und die Ächtung des Angriffskrieges (Art. 26 Abs. 1 GG) hinausgegangen wäre, wäre am Widerstand der Besatzungsmächte gescheitert. So bestimmte 11

Falge, S. 4; vgl. dazu auch die Dokumentation bei Lutz, K r i e g u n d Frieden, S. 21 ff. 12 Kersting, S. 131. 13 Vgl. dazu oben S. 27 ff. 14 Vgl. dazu den allerdings eher politikwissenschaftlichen bzw. stark politisch geprägten Aufsatz von Lutz, Positiver Frieden, S. 178 ff.; ferner ders., K r i e g u n d Frieden, S. 9 ff. 15 Stern, Bd. I I , S. 846 m. w. N.; Martens, S. 68; Sachau, S. 32. 16 Vgl. die zahlreichen Nachweise bei Menzel, Wehrbeitrag I , S. 297 f. Fußnote 28; Schätzel, Wehrbeitrag I, S. 324; vgl. dazu auch die Dokumentation bei Lutz, K r i e g u n d Frieden, S. 21 ff. 19 R i e d e r

290

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

bereits die Proklamation Nr. 2 des Kontrollrats vom 20. September 1945 i n Sec. I Ziffer 2 17 . " A l l forms of m i l i t a r y training, ties of whatever nature on the ed, as w e l l as the formation of aspect of m i l i t a r y t r a i n i n g and tion ..

m i l i t a r y propaganda and m i l i t a r y activipart of the German people, are p r o h i b i t any organisation initiated to further any the formation of w a r veteran's organisa-

Angesichts dieser Haltung der Besatzungsmächte, an der die Westmächte auch nach den vermehrt auftretenden Spannungen m i t der Sowjetunion nach 1948 und 1949 uneingeschränkt festhielten 18 , beschloß der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee i m August 1948, „ u m Mißverständnisse . . . zu vermeiden", von der Aufnahme einer Ziffer „Wehrverfassung" oder „Wehrfragen" i n den Zuständigkeitskatalog des Bundes abzusehen19.

C. Die Entstehungsgeschichte der grundgesetzlichen Wehrverfassung Anfang der fünfziger Jahre breitete sich der Gedanke nach einem deutschen Beitrag für die Verteidigung Europas aus. Ursache dafür waren die zunehmenden Spannungen zwischen den Westmächten und der Sowjetunion, insbesondere auch die kriegerischen Auseinandersetzungen i n Korea und Indochina. Gedacht war zunächst, deutsche Streitkräfte i n eine europäische Armee einzugliedern. Der Abschluß des „Vertrages über die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten" vom 26. Mai 1952 und des „Vertrages über die Gründung der europäischen Verteidigungsgemeinschaft" vom 27. Mai 1952 warf verfassungsrechtliche Fragen hinsichlich der Stellung der Wehrhoheit i m Grundgesetz auf. Nach dem Sieg der damaligen Regierungskoalition bei den Wahlen zum 2. Deutschen Bundestag vom 6. September 1953 und dem Beitritt des GB/BHE zu der Koalition konnten m i t dem Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 26. März 195420 die ersten wehrrechtlichen Bestimmungen i n das Grundgesetz eingefügt werden 21 . Diese „erste Etappe der Veranke17

Bei Schätzel, Wehrbeitrag I, S. 324. Vgl. dazu das „ F r a n k f u r t e r Dokument Nr. I I I " v o m 1. J u l i 1948, in: Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2, S. 199 f. u n d Ziffer 2 a des Besatzungsstatuts v o m 12. M a i 1949, in: Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2, S. 576 ff. 19 Bericht über den Verfassungskonvent, S. 31; von Doemming / Füsslein / Matz, JÖR N F Bd. 1 (1951), S. 468. 20 BGBl. I, S. 45 ff. 21 Vgl. dazu Stern, Bd. I I , S. 855 f.; Sachau, S. 37 f.; W i l l m s , S. 6 f.; M a r tens, S. 91 ff.; Hautmann, S. 14 ff. 18

1. Abschn.: Anfänge des jus b e l l i et pacis

291

rung der Wehrverfassung" 22 i m Grundgesetz, die i m wesentlichen die Verteidigungshoheit der Bundesrepublik einschließlich der Wehrpflicht (Art. 73 Ziff. 1 GG) als verfassungsrechtliche Grundentscheidung enthielt, wollte lediglich verfassungsrechtlich die Ratifizierung des Vertrags über die europäische Verteidigungsgemeinschaft sicherstellen. Noch i n der 2. Legislaturperiode kam es mit dem 7. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 195623 zur zweiten Wehrrechtsnovelle 24 . Sie betraf hauptsächlich die Grundrechtsgeltung i m Verteidigungsbereich, die Verteilung einzelner Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern, den Einsatz der Streitkräfte i m Falle eines Notstandes, der freilich nicht geregelt wurde, und die Verteilung wehrrechtlicher Befugnisse zwischen den obersten Verfassungsorganen des Bundes 25 . Erstmals brachte A r t . 59 a GG eine Regelung der Entscheidung über „Krieg" und Frieden. Freilich trat an die Stelle der bisher verwendeten Rechtsbegriffe „Kriegserklärung" oder „Erklärung des Krieges" die Formulierung „Feststellung, daß der Verteidigungsfall eingetreten ist". Diese Änderung trug der Tatsache Rechnung, daß völkerrechtlich wie verfassungsrechtlich ein Angriffskrieg verboten und deshalb nur noch ein Verteidigungskrieg denkbar war. Ferner hielt man es wegen dieser Rechtslage auf völkerrechtlicher Ebene aufgrund der neueren geschichtlichen Erfahrungen und i n Anbetracht des angebrochenen Atomkrieg-Zeitalters für möglich, daß ein Krieg ohne förmliche Kriegserklärung ausbrechen konnte. A r t i k e l 59 a GG, dem ausschließlich wehrrechtliche Bedeutung zukam 26 , lautete: „(1) Die Feststellung, daß der Verteidigungsfall eingetreten ist, t r i f f t der Bundestag. Sein Beschluß w i r d v o m Bundespräsidenten verkündet. (2) Stehen dem Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegen, so k a n n bei Gefahr i m Verzug der Bundespräsident m i t Gegenzeichnung des Bundeskanzlers diese Feststellung treffen und verkünden. Der Bundespräsident soll zuvor die Präsidenten des Bundestages u n d Bundesrates hören. (3) Der Bundespräsident darf völkerrechtliche Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles erst nach Verkündung abgeben. (4) Uber den Friedensschluß w i r d durch Bundesgesetz entschieden."

M i t dem 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 196827 erfolgte die dritte Etappe, die freilich i n der Hauptsache der 22

Stern, Bd. I I , S. 856. B G B l . I, S. 111 ff. Vgl. dazu Stern, Bd. I I , S. 857 f.; Sachau, S. 40 ff.; Willms, S. 22 ff.; M a r tens, S. 94 f.; Hautmann, S. 16 ff.; Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr.2. 25 Zusammenstellung nach Martens, S. 95. 26 So auch Falge, S. 17. 27 BGBl. I, S. 709 ff. 23

24

19*

292

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Einfügung des allgemeinen Notstandsverfassungsgesetzes gewidmet war 2 8 . Der Verteidigungsfall, bisweilen auch als äußerer Notstand bezeichnet, wurde zusammenfassend i n Abschnitt Xa. des Grundgesetzes geregelt. I n diesem Abschnitt fand i n A r t . 115 1 Abs. 3 auch der Friedensschluß seine Normierung. Art. 59 a GG wurde mit demselben Gesetz aufgehoben.

2. Abschnitt

Der Verteidigungefall als Konkretisierung des gewandelten jus belli und der Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung A. Die Entstehungsgeschichte des Art. 115 a GG Die Entstehungsgeschichte des A r t . 115 a GG bietet einerseits ein Beispiel, wie sich die moderne Kriegstechnik auf eine Verfassungskonzeption auswirkt; andererseits zeigt sie aber auch, daß der Gesetzgeber i m vorliegenden Fall dennoch bestrebt war, die zentrale Stellung der Legislative i m Verfassungssystem auch i n Zeiten des äußeren Notstandes zu bewahren. I . Die wehrrechtliche Regelungsfunktion des Art. 59 a GG

Die zunächst i m Jahre 1956 erfolgte Regelung des Verteidigungsfalles i n A r t . 59 a GG unterschied sich nicht nur wegen der inzwischen erfolgten völkerrechtlichen Ächtung des (Angriffs-)krieges, die durch A r t . 26 Abs. 1 GG staatsrechtlich verankert war, wesentlich von Art. 45 Abs. 2 WRV, sondern auch wegen der neu eingefügten Stufenfolge bei der Feststellung des Verteidigungsfalles. Entsprechend der Kriegserklärung nach der Weimarer Reichsverfassung bewirkte die Feststellung als unmittelbare Rechtsfolge — nach ihrer Verkündung — einerseits den Eintritt des Verteidigungs-(Kriegs-)zustandes i m Innern der Bundesrepublik. Andererseits stellte sie die Legitimation für die Exekutive zum Einsatz der Streitkräfte gegen staatsexterne Gewaltanwendung dar. Nach A r t . 59 a Abs. 3 GG durfte der Bundespräsident völkerrechtliche Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles, insbesondere eine förmliche Kriegserklärung oder die Erklärung des Bündnisfalles, erst abgeben, nachdem der Verteidigungsfall festgestellt und verkündet worden war. 28

Stern, Bd. I I , S. 858, 1285 ff. m. w. N.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

293

Absatz 1 des A r t . 59 a GG ging als Grundsatz davon aus, daß der Bundestag die Feststellung des Eintritts des Verteidigungsfalles durch Beschluß trifft. Auch insofern wich die Lösung des Grundgesetzes von der Weimarer Reichsverfassung ab, als für die Feststellung des Verteidigungsfalles nicht mehr ein formelles Gesetz notwendig war, sondern ein einfacher Bundestagsbeschluß genügte. Dieser Unterschied ist i m wesentlichen wohl darauf zurückzuführen, daß das Gesetzgebungsverfahren wegen seiner zeitraubenden Schwerfälligkeit 1 und wegen der besonderen Form der Verkündung von Gesetzen nach A r t . 82 GG 2 i m Hinblick auf die modernen, die Zeit stark verkürzenden Bedingungen der Kriegsentstehung und der Kriegsführung nicht angemessen erschien. Die Ausschließung der M i t w i r k u n g des Bundesrates wurde damit begründet, „daß die schicksalsschwerste Entscheidung, die einem Verfassungsorgan aufgegeben sein kann, nur vom Bundestag als dem höchsten Organ getroffen werden könne" 3 . Unabhängig von der Streitfrage, ob der Bundestag wirklich das „höchste Organ" des Grundgesetzes ist 4 — der Bundestag ist ja nur ein (das Haupt-)Organ der Legislative — erscheint die Begründung zu einseitig. Sicher spielt der Umstand eine Rolle, daß der Bundestag als einziges Bundesorgan unmittelbar vom Souverän, dem Volk, gewählt wird. Darüber hinaus hätte aber eine M i t w i r k u n g des Bundesrates praktisch wieder eine Einführung des Gesetzgebungsverfahrens für die Feststellung des Verteidigungsfalles bedeutet. Sie hätte auf jeden Fall „der ,real'-rechtlichen Umkehrung des formal-rechtlichen Ausnahmeverhältnisses zwischen Abs. 1 und Abs. 2" 5 des A r t . 59 a GG weiteren Vorschub geleistet. A r t i k e l 59 a Abs. 2 GG statuierte ein Notfeststellungsrecht der Exekutive 6 für den Fall, daß dem Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen und Gefahr i m Verzuge ist. Während bei Absatz 1 vor allem an den Fall gedacht war, daß über den Eintritt einer Bündnisverpflichtung zu entscheiden ist, sollte i n Absatz 2 der Fall geregelt sein, daß bei Gefahr i m Verzug eine schnelle politische Entscheidung zu treffen ist 7 . Dabei war Entscheidungsträger, 1 Roemer, JZ 1956, S. 196; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 1, S. 104 o 1 ; Falge, S. 19 m. w. N. 2 Mercker, Wehrrecht, S.9; Busch, S. 157; vgl. auch den Zweiten Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Rechtswesen u n d Verfassungsrecht, B T Drucks. 11/2150, S. 4 (Bern, zu A r t . 59 a GG). 3 Roemer, JZ 1956, S. 196; vgl. auch Mercker, Wehrrecht, S. 8 f. 4 Vgl. dazu von Mangoldt / Klein, Vorbem. I I I 2 c vor A r t . 38, S. 870; Jesch, S. 99 ff. 5 V o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I 4 b, S. 1161; vgl. auch Willms, S. 162 f. 6 Deutsches Bundesrecht, A I 10 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 2, S. 140 ο 1 ; Falge, S. 27 ff.; Giese / Schunck, A r t . 59 a Erl. 5, S. 125; vgl. dazu auch die Bewertung von Martens, S. 157 f. 7 BTDrucks. 11/2150, S. 4.

294

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

wie das Erfordernis der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler zeigt, nicht der Bundespräsident allein. Er konnte die Feststellung des Verteidigungsfalles nicht gegen den Willen des Bundeskanzlers treffen. Umgekehrt war der Bundespräsident verpflichtet, wenn die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen vorlagen und der Bundeskanzler die Abgabe einer entsprechenden Erklärung verlangte, die Feststellung des Verteidigungsfalles auszusprechen 8. Das „kann" i n Absatz 2 Satz 1 eröffnete dem Bundespräsidenten insoweit keine eigene Ermessensentscheidung 9 . Wie der Bundestag nach Absatz 1, so mußte auch der Bundespräsident nach Absatz 2 beim Vorliegen der Voraussetzungen die Feststellung des Verteidigungsfalles treffen 10 . Die Anhörung des Präsidenten des Bundestages und des Bundesrates hatte dagegen nur sekundäre Bedeutung; die Nichtbeachtung dieser möglicherweise nicht mehr erfüllbaren Sollvorschrift hätte die Gültigkeit der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles durch den Bundespräsidenten nicht berührt 1 1 . Die Konzeption bei der Feststellung des Verteidigungsfalles beruhte auf der Vorstellung, daß der künftige Krieg, i n den Deutschland verwickelt sein würde, ein atomarer Vernichtungskrieg sein werde 12 . Der „Heiße Krieg" war nur vorstellbar als Blitz- und Atomkrieg. Es galt der Grundsatz der „totalen Abschreckung" und der „massiven Vergeltung". Unter diesem Aspekt ist die Annahme Kleins zu verstehen, daß die rechtliche Ausnahme des Absatzes 2 leicht zur praktischen Regel der Feststellung des Verteidigungsfalles hätte werden können 13 . So betrachtet wäre die Exekutive wegen des veränderten Kriegsbildes wieder primär Träger der Entscheidung über Krieg und Frieden geworden. Freilich hätte dies nicht mehr der monarchischen Kompetenz über das jus belli entsprochen. Die Exekutive konnte lediglich den „Verteidigungsfall feststellen". Obgleich auch dieser Begriff sehr unbestimmt ist 1 4 und auch der politischen Interpretation 1 5 anheimfällt, w i r d jedoch schon durch den Begriff klargestellt, daß Deutschland sich auch faktisch i m Hinblick auf einen feindlichen Angriff i n einer Verteidi8 V o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 5 a, S. 1164; Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Erl. I 3 e, S. 7 f.; Busch, S. 159 f. 9 Α. Α.: w o h l Martens, S. 157. 10 V o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 5 a, S. 1164; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 2, S. 140 o 1 . 11 V o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 5 c, S. 1164; Deutsches Bundesrecht, A 1 1 0 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 2 S. 140 o 2 . 12 Vgl. dazu B a r t h / Pfau / Streif, S. 206 ff.; Obermann, S. 288 ff.; Verteidigung i m Bündnis, S. 47 ff.; vgl. auch die Literaturangaben bei Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Erl. I 3 d, S. 6 f. 13 V o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 4 b, S. 1161. 14 V o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 1 b, S. 1158; W i l l m s , S. 156. 15 Busch, S. 156; Martens, S. 156.

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

295

gungslage befinden muß. Darüber hinaus ist nach dem Grundgesetz die Exekutive eingebunden i n das parlamentarische System. Der Bundeskanzler, der diese Entscheidung vor dem Parlament zu verantworten hat, leitet sein A m t unmittelbar von dem Deutschen Bundestag ab. Somit kann festgehalten werden, daß insoweit sowohl hinsichtlich der Kompetenz als auch hinsichtlich der Stellung die Exekutive i m konstitutionellen System nicht mit der Exekutive nach dem Grundgesetz gleichgesetzt werden kann.

I I . Die Neuorientierung des Verteidigungsfalles an der Notstandsverfassung

Die Fassung des A r t . 115 a GG beruht auf der Neuregelung des Verteidigungsfalles — als äußeres Notstandsrecht — i m Rahmen der allgemeinen Notstandsregelung. Bei der allgemeinen Notstandsregelung stellte sich aufs neue die Frage nach der Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Legislative. Schließlich kam man nach mehrjährigen Auseinandersetzungen zu einer Kompromißlösung, die i n der Einführung eines „Rumpfparlaments" 1 6 (Notstandsausschuß, Notparlament, Gemeinsamer Ausschuß) als Entscheidungsträger der 2. Stufe bestand. Dieses Modell wurde auch für den Verteidigungsfall übernommen, womit A r t . 59 a GG eine entscheidende Korrektur erhielt. Zunächst suchte man jedoch neben A r t . 59 a GG eine eigenständige Notstandsregelung zu errichten. Die Beteiligung eines „Notstandsausschusses" bei der Beschließung des „Ausnahmezustandes" brachte zuerst der Bundesrat i n die Diskussion, und zwar bei der Stellungnahme 17 „zu dem Regierungsentwurf über die Regelung des Ausnahmezustandes vom 20. A p r i l I960" 18 , der zur Regelung aller Notstandsfälle die Einfügung eines neuen A b schnitts Xa. „Ausnahmezustand", bestehend aus dem A r t . 115 a, i n das Grundgesetz vorsah. Der Änderungsvorschlag des Bundesrates sah zum Entwurf des A r t . 115 a Abs. 1 zunächst vor, daß zur Beschließung des Ausnahmezustandes außer dem Beschluß des Bundestages die Zustimmung des Bundesrates erforderlich sein sollte. Während der Regierungsentwurf i m A r t . 115 a Abs. 2 die nunmehr auf den Ausnahmezustand übertragene Regelung des A r t . 59 a Abs. 2 GG übernahm 19 , regte der Bundesrat als weiteres Beschlußorgan des Ausnahmezustandes 16

Vgl. dazu Twenhöven, S. 97 ff. BTDrucks. III/1800, Anlage 2, S. 6 ff. 18 BTDrucks. III/1800, Anlage 1, S. 2 ff. 19 Vgl. dazu die amtl. Begründung zu A r t . 115 a Abs. 2, BTDrucks. III/1800, Anlage 1, S. 5. 17

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

einen je aus 11 Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates bestehenden Notstandsausschuß an. Dieser sollte als Entscheidungsorgan auf der zweiten Stufe, nach der primären Kompetenz des Bundestages und des Bundesrates und vor der subsidiären Kompetenz des Bundespräsidenten und des Bundeskanzlers auf der dritten Stufe, zwischengeschaltet werden. Der Ausschuß war zur Beschlußfassung berufen, wenn dem Zusammentritt des Bundestages oder des Bundesrates unüberwindliche Hindernisse entgegenstünden. Nur wenn dem Zusammentritt des Notstandsauschusses seinerseits unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen, sollte bei Gefahr i m Verzuge die Entscheidung über die Beschließung des Ausnahmezustandes auf die Exekutive übergehen. Damit hatte der Änderungsvorschlag des Bundesrates zwei Komponenten: Einmal hielt er die Entscheidung über den Ausnahmezustand länger i m legislativen Bereich, der Übergang der Entscheidung an die Exekutive war nicht mehr praktisch die Regel, zum anderen brachte er das föderative Element gegenüber A r t . 59 a GG wieder zur Geltung. Der Bundesrat war der Ansicht, daß die Willensbildung für die Anordnung des Ausnahmezustandes auf eine möglichst breite Basis gestellt werden müsse20. I n der Replik zur Stellungnahme des Bundesrates betonte die Bundesregierung 21 , daß die M i t w i r k u n g des Bundesrates, der stets Kabinettsentscheidungen einzelner Landesregierungen vorausgehen müßten, das Verfahren weiter komplizieren und verzögern würde. Gegen einen paritätisch besetzten, mit unmittelbarer Entscheidungsbefugnis ausgestatteten Notstandsausschuß erhob sie verfassungsrechtliche Bedenken. Angesichts dieser Kontroversen kam es i n der 3. Wahlperiode nicht zu einer Verabschiedung der Notstandsgesetzgebung. I n der 4. Legislaturperiode brachte die Bundesregierung einen neuen Gesetzentwurf 22 ein. Er nahm den Gedanken eines parlamentarischen Ausschusses auf und unterschied zwischen dem Zustand der äußeren (Art. 115 a ff.) und der inneren (Art. 115 i ff.) Gefahr sowie dem Katastrophenzustand (Art. 115 m ff.). Daneben sollte A r t . 59 a GG weiter bestehen bleiben. Absatz 1 von A r t . 115 a nahm den Vorschlag des Bundesrates auf und bestimmte, daß der Bundestag auf Antrag der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates den Eintritt des Zustandes äußerer Gefahr feststellen kann. Damit wollte man seitens 20 Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks. III/1800, Anlage 2, S. 7. 21 Auffassung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates, BTDrucks. III/1800, Anlage 3, S. 9. 22 Gesetzentw. v o m 11. Januar 1963, BTDrucks. IV/891, Anlage 1.

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

297

der Bundesregierung der Tatsache Rechnung tragen, daß anders als bei Art. 59 a GG die Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr unmittelbar Auswirkungen auf den innerstaatlichen Bereich hat. Absatz 2 enthielt die zweite Stufe bei der Feststellung des Eintritts des Zustandes äußerer Gefahr: Stehen dem Zusammentritt oder der rechtzeitigen Beschlußfassung des Bundestages und des Bundesrates oder eines von ihnen unüberwindliche Hindernisse entgegen, so kann ein aus 20 M i t gliedern des Bundestages und 10 nicht weisungsgebundenen Mitgliedern des Bundesrates gebildeter Ausschuß die Feststellung treffen. Die 3. Stufe bei der Feststellung, der Übergang der Entscheidungsgewalt auf die Exekutive bei Gefahr i m Verzug, findet sich in Absatz 3. Die Beschlüsse des Rechtsauschusses23 zu dem von der Bundesregierung eingebrachten Gesetzentwurf brachten keine wesentlichen Neuerungen. Auch der Rechtsausschuß hielt an der Beibehaltung des Art. 59 a GG fest 24 . Seine Änderungen betrafen den A r t . 115 a in der hier interessierenden Frage insoweit, als bei der Entscheidung über die Feststellung sowohl i m Bundestag und Bundesrat, als auch i m „Gemeinsamen Ausschuß" eine qualifizierte Mehrheit verlangt wurde. Daneben stärkte man generell die Stellung des Notstandsausschusses, dem, seither „Gemeinsamer Ausschuß" genannt, mit A r t . 53 a GG ein besonderer Grundgesetzartikel gewidmet wurde. Dieser Entwurf fand jedoch in der 4. Wahlperiode nicht die für eine Verfassungsänderung notwendige Zweidrittelmehrheit i m Bundestag. Der nach Bildung der „Großen Koalition" i m Bundestag eingebrachte Regierungsentwurf vom 13. Juni 196725 sah erhebliche Änderungen gegenüber den früheren Regierungsvorlagen vor. A r t i k e l 59 a GG sollte gestrichen werden. Nach A r t . 115 GG sollte ein neuer Abschnitt Xa. „Zustand äußerer Gefahr" (Art. 115 a -115 1) eingefügt werden, der inhaltlich auch den Verteidigungsfall regeln sollte. Als entscheidend für die hier interessierende Frage kann angesehen werden, daß die Bundesregierung i n dem Entwurf nicht mehr eine dritte Stufe der Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr durch den Übergang der Feststellungskompetenz auf die Exekutive vorschlug. I n der amtlichen Begründung wurde dies damit begründet, daß die Erfahrungen der NATO-Stabsübung Fallex 66 zu der Annahme berechtigten, daß auf eine solche Möglichkeit, Notrecht zu setzen, verzichtet werden könne, wenn sichergestellt werde, daß unter allen Umständen eines äußeren Notstandes parlamentarische Organe handlungsfähig bleiben 26 . I m 23 Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses über den von der Bundesregierung eingebrachten E n t w u r f eines . . . Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes — Drucksache IV/891 —, BTDrucks. IV/3494. 24 Zu BTDrucks. IV/3494, S. 11. 25 BTDrucks. V/1879, Anlage 1.

298

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

übrigen folgte er i n der Frage der qualifizierten Mehrheit und der Stellung des Gemeinsamen Ausschusses den Vorschlägen des Rechtsausschusses des Bundestages aus der 4. Wahlperiode. Die Fassung des A r t . 115 a nach dem Regierungsentwurf wurde dann auch bis auf zwei geringfügige Änderungen in Absatz 1 und Absatz 5 und der Auswechselung der Worte „Zustand äußerer Gefahr" durch den Begriff „Verteidigungsfall" Gesetz. A r t i k e l 115 a GG i n der heutigen Fassung zeigt gegenüber dem alten A r t . 59 a GG erhebliche Änderungen auf. Betrachtet man die Tendenz der Änderungen, so kann man feststellen, daß die Notstandssicherungen gegenüber der Exekutive erheblich verstärkt wurden. Das legislative und das föderative Element haben durch die Letztentscheidungsbefugnis des Gemeinsamen Ausschusses der Feststellung des Verteidigungsfalles ihr Gepräge gegeben. Fortan konnte der Satz: „Der Notstand ist die Stunde der Exekutive" für die Feststellung des Verteidigungsfalles keine Gültigkeit mehr haben. Dennoch muß auch hier das Wort von Neuß 27 nachdenklich stimmen: „Das Bestreben nach Perfektionismus, das . . . etwa den Notstand zur ,Stunde des Parlaments' erklären soll, ist der sicherste Weg, u m den Ausnahmezustand i n einem ausschließlichen Sinne zur »Stunde der Exekutive 4 " werden zu lassen.

B. Das Regelungsgefüge des Art. 115 a GG I . Die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles gem. Art. 115 a Abs. 1 bis 3 G G

1. Die Legaldefinition

des Verteidigungsfalles

I m Gegensatz zu A r t . 59 a GG brachte A r t . 115 a GG i n Absatz 1 eine Legaldefinition des Begriffs Verteidigungsfall. Durch diese verbindliche Umschreibung des Begriffes „Verteidigungsfall" scheint zunächst ein erhebliches Maß an Rechtssicherheit gewonnen zu sein, was gerade i m Hinblick auf die Tragweite der Entscheidung der Feststellung nur zu begrüßen wäre. Indes gibt die Definition neue Probleme auf. Noch verhältnismäßig leicht festzustellen sein dürfte das Vorliegen der Voraussetzungen des ersten Falles, daß nämlich „das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen w i r d " . Denn dies setzt eine „geplante größere militärische A k t i o n eines fremden Staates" 28 gegen die Bundes26 Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf Drucks. V/1879, Anlage 1, S. 15 u n d 20. 27 Neuß, Stunde des Parlaments, S. 2.

der Bundesregierung,

BT-

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

299

republik Deutschland voraus. Der Angriff muß also „von außen", d.h. von Gebieten kommen, die außerhalb des Staatsgebietes der Bundesrepublik liegen 29 . Erhebliche Schwierigkeiten bereitet jedoch die Entscheidung, ob ein solcher Angriff unmittelbar droht. Sie erfordert eine Prognose über ein künftiges Verhalten des Gegners 30 und leidet damit an denselben allgemeinen Schwierigkeiten, denen Prognoseentscheidungen i m politischen, insbesondere außenpolitischen Bereich anhaften 31 . Die Beurteilung erfordert eine Gratwanderung zwischen den individuellen berechtigten Schutzinteressen der Bundesrepublik, vor einem feindlichen Angriff gerüstet zu sein, und dem individuell-bundesrepublikanischen und generell-internationalen Interesse, eine internationale Krise nicht durch eigene Maßnahmen unnötig weiter zu verschärfen. Neben diesem außenpolitischen Aspekt der Einschätzung der Lage kommt hinzu, daß die Feststellung des Verteidigungsfalles „weitreichende, innerstaatliche Folgen" nach sich zieht 32 . Das innerstaatliche Verfassungsgefüge erfährt einschneidende Veränderungen, es wandelt sich zur „Notstandsverfassung". Deshalb liegt ein 33 Normzweck des A r t . 115 a Abs. 1 GG in der „Abwehr der für die Bundesrepublik durch einen Angriff von außen bewirkten Gefahr durch eine den Abwehrerfordernissen entsprechende Umstellung ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung" 34 . Das bedeutet für die zweite Variante des Verteidigungsfalles, daß die innerstaatliche Vorbereitung auf die Situation des bewaffneten Angriffs erreicht werden soll. Über diese von Ipsen gegebene Normzweckerklärung sting 35 hinaus. Nach i h m liegt der Sinn und Zweck der Verteidigungsfalles nicht darin, eine Vorbereitung auf tige Gefahr zu treffen. Vielmehr solle die Anpassung

geht nun KerFeststellung des eine erst künfan eine beste-

28 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 2 ff.; vgl. dazu Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 19 ff.; Kersting, S. 129 ff. 29 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 21; Kersting, S. 132; zur Berlin-Problematik vgl.: Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 24; Versteyl, in: von Münch, A r t . 115 a Rdnr. 10; Kersting, S. 132 ff. 30 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 34; Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 14; Kersing, S. 163 m. w. N. 31 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a, Rdnr. 34. 32 BTDrucks. V/2873, S. 15. 33 Für Ipsen, DÖV 1971, S. 585 ist dies der alleinige Normzweck. Er sieht das Vorliegen des Verteidigungsfalles lediglich als Tatbestandsmerkmal, als auslösendes Moment für das innerstaatliche Ingeltungsetzen der Notstandsverfassung. Vgl. dazu unten 4. T e i l 2. Abschn. C, ferner Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 16; Kersting, S. 127. 34 Ipsen, DÖV 1971, S. 585. 35 Kersting, S. 165 ff.

300

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

hende äußere Gefahrensituation durch die Straffung der infolge der äußeren Gefahr ins Wanken geratenen inneren Ordnung ermöglicht werden. Kersting geht hierbei von der Annahme aus, daß i m Vorstadium eines bewaffneten Angriffs von außen i m Innern der Bundesrepublik bereits das „totale Chaos" herrsche. Um das Problem der rein spekulativen Beurteilung der äußeren Lage zu umgehen, versucht er die Situation i m Innern der Bundesrepublik zum K r i t e r i u m für die Feststellung des Verteidigungsfalles und damit der Einführung der Notstandsverfassung zu machen: „Ist infolge einer außenpolitischen Krisensituation die innere Verwirrung i n der Bundesrepublik so groß, daß zur Aufrechterhaltung der inneren Ordnung eine Straffung der Staatsstruktur erforderlich wird, ist die Situation des unmittelbar drohenden Angriffs i. S. des A r t . 115 a I GG gegeben. Die innere Situation i n der Bundesrepublik w i r d damit praktisch zum Gradmesser für die äußere Gefahr, was Sinn und Zweck der Notstandsverfassung entspricht." Gegen diese Auslegung des A r t . 115 a Abs. 1 GG erheben sich eine Reihe von Bedenken. Zum einen ist es sehr ungewiß, ob die Ereignisse i m Falle äußerer Bedrohung wirklich den von Kersting angenommenen Verlauf nehmen würden. Darüber hinaus ist der innere Zustand der Bundesrepublik nach dem Wortlaut des Art. 115 a GG kein Umstand, der bei der Feststellung des Verteidigungsfalles zu berücksichtigen ist. Schließlich ist es keineswegs zwingend, daß die innere Situation i n einem solchen Falle hinreichend Aufschluß auf den Grad der äußeren Bedrohung geben würde. Die äußere Gefahr für die Bundesrepublik und die innere Lage müssen sich — einerseits als Ursache, andererseits als Wirkung — nicht entsprechen. Eine solche aufgrund der inneren Situation der Bundesrepublik gewonnene Beurteilung der außenpolitischen Lage könnte fatale Folgen haben, wenn man bedenkt, daß die Feststellung des Verteidigungsfalles auch erhebliche Auswirkungen nach außen haben würde. Es sei hier nur an die Unwiderruflichkeit und Automatik der Einleitung von Mobilmachungsmaßnahmen beim Ausbruch des 1. Weltkrieges erinnert. 2. Das Feststellungsverfahren Die Feststellung des Verteidigungsfalles trifft auf Antrag der Bundesregierung der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates. Dabei bedarf die Feststellung durch den Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit der M i t glieder des Bundestages (Art. 121 GG). Das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit beweist einmal mehr die hohe politische Bedeutung dieses parlamentarischen Aktes und die Intention des grundgesetzli-

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

301

chen Systems bei grundlegenden Entscheidungen für den Staat, wozu Verfassungsänderungen immer zählen, zu einem Konsens der führenden politischen „Gruppenmächte" 36 zu gelangen. Auch auf diese Weise ermöglicht die gewaltengeteilte, parlamentarische Demokratie oppositionellen Minderheiten eine gewisse Teilhabe an der politischen Macht. Dagegen gilt das Erfordernis der qualifizierten Mehrheit nicht für die Zustimmung des Bundesrates, wie sich aus dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte eindeutig ergibt 37 . Die Beschlußfassung i m Bundesrat vollzieht sich nach der allgemeinen Regel des A r t . 52 Abs. 3 Satz 1 GG 38 , d. h. der Zustimmungsbeschluß muß mit mindestens der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates gefaßt werden. Gegenüber dem alten A r t . 59 a GG ist die M i t w i r k u n g des Bundesrates bei der Feststellung des Verteidigungsfalles eine Neuerung. Die Beteiligung des föderativen Bundesorgans an der Entscheidung knüpft wieder an die Regel der Weimarer Reichs Verfassung an, nach der die Kriegserklärung noch eines Reichsgesetzes bedurfte. Das Erfordernis des Zusammenwirkens der Bundesregierung, d. h. des gesamten Bundeskabinetts 39 , des Bundestages und des Bundesrates an dem Feststellungsverfahren gewährleistet gegenüber der alten Regelung des A r t . 59 a GG einen größeren Schutz vor Mißbrauch. I m Absatz 2 von A r t . 115 a GG w i r d ein Notfeststellungsrecht des Gemeinsamen Ausschusses40, der in A r t . 53 a GG eine nähere Regelung erfahren hat, statuiert. Anders als noch nach A r t . 59 a GG entscheidet nun i m Notfall nicht die Exekutive über die Feststellung des Verteidigungsfalles, sondern ein zu zwei Dritteln aus Abgeordneten des Bundestages und zu einem Drittel aus Mitgliedern des Bundesrates bestehendes Gremium. Neben dem Vorliegen der Situation des Verteidigungsfalles 41 muß die Lage unabweisbar ein sofortiges Handeln erfordern 42 und einem rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen oder dem Bundestag die Beschlußfähigkeit fehlen 43 . Der Gemeinsame Ausschuß soll allerdings nach 36

Weber, Teilung der Gewalten, S. 266. Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 45. 38 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 45; Lenz, A r t . 115 a Rdnr. 4; Kersting, S. 174. 39 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 39; vgl. dazu auch A r t . 62 GG u n d §§22,24 BReg.GeschO (Bonner Kommentar, A n h . z. A r t . 65). 40 Vgl. dazu Amann, Hermann: Verfassungsrechtliche Probleme des Gemeinsamen Ausschusses nach A r t . 53 a Abs. 1 Grundgesetz, F r a n k f u r t / M . 1971; Stern, Bd. I I , S. 163 ff. 41 Kersting, S. 170 f. 42 Vgl. dazu Amann, S. 55 ff. 43 Vgl. dazu Amann, S. 77 ff. 37

302

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

§ 9 seiner Geschäftsordnung 44 die Feststellung erst treffen, nachdem der amtierende Präsident des Bundestages mitgeteilt hat, daß dem rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen oder daß dieser nicht beschlußfähig ist. Dadurch soll sichergestellt werden, daß der Gemeinsame Ausschuß seine Zuständigkeit nicht zu Unrecht annimmt. Da die Verletzung dieser Vorschrift jedoch keine Sanktion hervorruft, bietet sie nur einen sehr relativen Schutz, zumal i n einer Ausnahmesituation auch ein Abweichen von ihr gestattet sein muß 45 . Es fällt auf, daß verschiedene Probleme offen gelassen worden sind. So wurde die Möglichkeit, daß zwar der Bundestag, nicht aber der Bundesrat zusammentreten oder die Beschlußfähigkeit erreichen kann, i n die gesetzliche Regelung nicht mit einbezogen. I m Absatz 2 w i r d i m Gegensatz zu Absatz 1 der Antrag der Bundesregierung nicht mehr ausdrücklich zur Voraussetzung für die Feststellung des Verteidigungsfalles gemacht. Schließlich enthält A r t . 115 a GG auch keine Regelung für den Fall, daß nach Absatz 1 Meinungsverschiedenheiten über das Vorliegen der Voraussetzungen und der Notwendigkeit einer Feststellung bestehen. Die letzte Frage dürfte wohl auch i m Hinblick auf A r t . 115 a Absatz 4 GG lediglich i m Falle eines unmittelbar drohenden Angriffs akut werden 46 ; bei der Lösung des Problems ist davon auszugehen, daß die Zustimmung des Bundesrates konstitutiver Bestandteil des Verfahrens der Feststellung nach A r t . 115 a Abs. 1 GG ist. Der Weg über Absatz 2 ist wegen des Fehlens der Voraussetzungen für den Entscheidungsübergang auf den Gemeinsamen Ausschuß nicht gangbar. I n einem solchen Falle müßte die Divergenz zwischen Bundestag und Bundesrat durch politische Verhandlungen beigelegt werden, die i m Hinblick auf die gespannte Lage und wegen ihrer Dringlichkeit nicht i n ein förmliches, oft langwieriges Verfahren eingezwängt werden dürfen. Zwar ist die analoge Anwendung der Regelung des A r t . 77 Abs. 2 GG, der bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren ein Vermittlungsverfahren vorsieht, nicht deshalb abzulehnen 47 , weil die Beschlüsse keinen Gesetzentwurf zum Gegenstand haben, da i m Hinblick auf die Meinungsverschiedenheiten die Situation bei der Feststellung des Verteidigungsfalles mit der beim Gesetzgebungsverfahren vergleichbar ist 48 . Jedoch 44

BGBl. I (1969), S. 1102 ff. Lenz, A r t . 115 a Rdnr. 10; a. Α.: Versteyl, in: von Münch, A r t . 115 a Rdnr. 24 f., allerdings sehr unklar. 46 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 50. 47 So aber Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 50. 48 Vgl. dazu Kewenig, ZRP 1971, S. 243 Ii. Spalte. 45

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

erscheint gerade die Vereinfachung des Feststellungsverfahrens nach A r t . 115 a Abs. 1 und 2 GG gegenüber der Prozedur beim Zustandekommen eines Gesetzes, gerade was das Verfahren als solches anbelangt, für ein weniger verfahrenstechnisch ausgeprägtes Vorgehen zu sprechen. Die Dringlichkeit gebietet i n einem solchen Falle, in dem Bundestag und Bundesrat eine höchst politische Entscheidung treffen, ein unkonventionelles, spontan auf einen politischen Konsens abzielendes Vorgehen. Hätte der Gesetzgeber die Beilegung solcher Differenzen i n einem komplizierten Verfahren geregelt, hätte er seine eigene Legaldefinition des Verteidigungsfalles — i n der zweiten Variante — nicht mehr ernst genommen, w i r d doch dort verlangt, daß der feindliche Angriff unmittelbar drohen muß. Deshalb besteht hier keine i n Analogie zu A r t . 77 Abs. 2 GG zu schließende Lücke. Wie bereits oben angedeutet, ist es fraglich, ob die Feststellung des Verteidigungsfalles durch den Gemeinsamen Ausschuß — wie nach A r t . 115 a Absatz 1 GG — einen dahingehenden Antrag der Bundesregierung voraussetzt. Die unterschiedliche Formulierung der Absätze 1 und 2 legt zunächst den Schluß nahe, daß für die Feststellung nach Absatz 2 kein Antrag der Bundesregierung erforderlich ist. Ferner würde dafür sprechen, daß die Feststellung durch den Gemeinsamen Ausschuß nur i n Fällen höchster Eile geschieht, i n der das Antragserfotfdernis die Entscheidung zusätzlich verzögern würde. Darüber hinaus ist zu bedenken, daß der Gemeinsame Ausschuß sich allein schon wegen der Größe und strukturellen Beschaffenheit von Bundestag und Bundesrat und i m Hinblick auf sein in A r t . 53 a Abs. 2 Satz 1 GG normiertes Unterrichtungsrecht zumindest faktisch i n einer besseren Informationssituation befinden w i r d als die beiden gesetzgebenden Organe 49 . Während nach Absatz 1 der Antrag der Bundesregierung mit weiteren Informationen über die bedrohliche Lage verbunden sein wird, ihr Antragsrecht also auch aufgrund ihres Informationsvorsprunges gegenüber dem Plenum von Bundestag und Bundesrat zu erklären ist, entfällt dieser Gesichtspunkt beim Gemeinsamen Ausschuß. Dieses wesentlich kleinere Gremium ist schon aufgrund der von A r t . 53 a GG geforderten laufenden Unterrichtung über die Lageentwicklung in den Stand versetzt, sich ein eigenes Bild über die Entwicklung der Krisensituation zu machen. Gegen diese Argumentation spricht indessen, daß A r t . 115 a Abs. 2 GG nur den Übergang der Entscheidungskompetenz i n bezug auf die Feststellung des Verteidigungsfalles durch den Bundestag m i t Zustimmung des Bundesrates auf den Gemeinsamen Ausschuß regelt 50 . Die 49 50

Vgl. dazu Amann, S. 7 ff. Amann, S. 64 f., 67 f.

304

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

übrigen Voraussetzungen der Feststellung bleiben unberührt. Die Beteiligung der Bundesregierung an der Entscheidung gewährleistet den in einer solchen Situation unbedingt notwendigen Konsens zwischen Regierung und Legislative bzw. „Rumpflegislative". Die Feststellung des Verteidigungsfalles hat ja unmittelbar erhebliche rechtliche Folgen; die Regierungstätigkeit selbst w i r d durch die Entscheidung beeinflußt. Geht deshalb bei der Entscheidung die Meinung der Regierung nicht m i t der Legislative konform, würde es zu einer nicht absehbaren Zahl von Regelungsstreitigkeiten zwischen den beteiligten Organen führen. Darüber hinaus verkörpert die Entscheidung durch die Beteiligung von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung eine größere Legitimation, da auch der vollziehenden Gewalt eine auf das Volk zurückgehende Legitimation zukommt 5 1 . Hinzu kommt, daß die Feststellung des Verteidigungsfalles den Aufgabenkreis der Exekutive berührt, über den konkreten Einsatz der ihr zugeordneten 52 Streitkräfte zu entscheiden 53 . Schließlich gewährleistet die Beteiligung mehrerer Organe bei der Entscheidung eine wirksamere Inter-Organ-Kontrolle 5 4 und beugt damit einem Mißbrauch vor 5 5 . Deshalb ist auch i m Falle des Absatzes 2 ein Antrag der Bundesregierung grundsätzlich erforderlich. Einß gesetzliche Regelung i m Hinblick auf eine möglicherweise eintretende Handlungs- oder Beschlußunfähigkeit der Bundesregierung enthält das Grundgesetz nicht. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hielt den Eintritt eines solchen Falles für ausgeschlossen56. T r i t t er einmal ein, so w i r d man auch auf das Antragserfordernis wegen der dennoch vorhandenen Sachkenntnis 57 und zugunsten einer schnellen Entscheidung 58 verzichten müssen, zumal Teile der Bundesregierung bei der Gegenzeichnung vor der Verkündung nach Art. 115 a Abs. 3 GG an dem Verfahren wieder beteiligt werden.

51

Böckenförde / Grawert, AöR 95. Bd. (1970), S.26; Kersting, S. 175. Von M a n g o l d t / Klein, A r t . 87 a A n m . I I 2, S. 2302; Dürig, in: M a u n z / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 65 a Rdnr. 11; Witte, S. 9 ff.; Martens, S. 164 f.; Schüle, Bundeswehr u n d Grundgesetz, S. 17; vgl. auch Lepper, S. 79 ff.; Salzmann, S. 73 ff. 53 Fuchs, S. 265. 54 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 36; Kersting, S.175. 55 I m Ergebnis ebenso Versteyl, in: von Münch, A r t . 115 a Rdnr. 26; Lenz, A r t . 115 a Rdnr. 10; einschränkend Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 67: es sei denn, die Bundesregierung wäre inzwischen f u n k tionsunfähig geworden. 56 Lenz, A r t . 115 a Rdnr. 4. 57 Menzel, i n : Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 54. 58 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 40 f., 76; i m Ergebnis ebenso Versteyl, in: von Münch, A r t . 115 a Rdnr. 21. 52

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

305

Die Lösung der von Menzel 59 aufgeworfenen Frage, was geschehen solle, wenn zwar der Bundestag, nicht aber der Bundesrat zusammentreten kann öder die Beschlußfähigkeit erreicht, dürfte ebenso von nur geringer praktischer Bedeutung sein. Denn es erscheint ausgeschlossen, daß allein beim Bundesrat, nicht aber auch gleichzeitig beim Bundestag diese Schwierigkeiten auftreten könnten. Dabei ist anzunehmen, daß die Beschlußfähigkeit des Bundesrates nur dann nicht gegeben ist, wenn selbst bei Einstimmigkeit aller anwesenden Stimmen — schon ein Vertreter eines Bundeslandes kann als Stimmführer allein alle Stimmen des Bundeslandes abgeben — die Mehrheit des A r t . 52 Abs. 3 Satz 1 GG nicht mehr erreicht werden kann 6 0 . Ist das nicht der Fall, ist gemäß A r t . 115 a Abs. 2 der Gemeinsame Ausschuß direkt zuständig 61 . 3. Die Verkündung der Feststellung und die Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten Nach A r t . 115 a Abs. 3 GG bedarf die Feststellung des Verteidigungsfalles zu ihrer Wirksamkeit 6 2 ferner der Verkündung i m Bundesgesetzblatt durch den Bundespräsidenten. Die Verweisung i n Satz 1 auf Art. 82 GG hat dabei den Zweck, auf Absatz 1 Satz 1, insbesondere auf das Gegenzeichnungserfordernis für den Verkündungsakt, hinzuweisen 63 . Eine darüber hinausgehende Verweisung auf A r t . 82 Abs. 1 Satz 2 oder Abs. 2 GG ergäbe keinen Sinn, regelt doch bereits A r t . 115 a Abs. 3 GG die A r t und Weise der Verkündung und folgt doch schon aus dem Gesamtzusammenhang, daß die Feststellung mit der Verkündung sofort wirksam werden soll 64 . Dem Bundespräsidenten w i r d heute „als Staatsnotar" 65 allgemein 66 eine formelle Prüfungskompetenz bei der Entscheidung über die Ausfertigung und Verkündung der Feststellung des Verteidigungsfalles zugebilligt. Zwar vertrat Schunck 67 für A r t . 59 a GG, daß dem Bundes59

Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 51. Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 52 Rdnr. 22. 61 Versteyl, in: von Münch, A r t . 115 a Rdnr. 20. 62 Vgl. dazu unten S. 332 ff. 63 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 47 f.; Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 63. 64 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 63 . 65 Vgl. dazu Magis, S. 189 f. 66 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 64; Herzog, in: M a u n z / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 52 ff.; Schmidt-Bleibtreu, in: SchmidtBleibtreu / Klein, A r t . 115 a Rdnr. 8; Hamann, in: Hamann / Lenz, A r t . 115 a A n m . Β 3, S. 677; Versteyl, in: von Münch, A r t . 115 a Rdnr. 28 u n d Bryde, i n : von Münch, A r t . 82 Rdnr. 3 m. w . N.; v o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 4 d, S. 1161 f.; Seidel, S. 216. 67 Giese / Schunck, A r t . 59 a Erl. 4, S. 125. 60

20 R i e d e r

306

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Präsidenten weder ein formelles noch ein materielles Prüfungsrecht zukomme. Dem steht jedoch, was das formelle Prüfungsrecht anbelangt, entgegen, daß der Bundespräsident durch die Ausfertigung bezeugt und beurkundet, daß das Verfahren ordnungsgemäß durchgeführt und abgeschlossen ist. Streit herrscht aber hinsichtlich der Frage, ob i h m auch ein materielles Prüfungsrecht zusteht. Dabei ist heute neben der Frage des Ob vor allem auch das Ausmaß und der Umfang der materiellen Prüfungskompetenz umstritten. Während zum alten A r t . 59 a GG einerseits Kniesch 68 dem Bundespräsidenten das Recht einräumte, auch über eine umfassende Tatsachen- und Rechtskontrolle hinausgehende Gesichtspunkte berücksichtigen zu können, vertrat andererseits Dürig 6 9 die Ansicht, daß die Entscheidung über den Verteidigungsfall durch die dazu berufenen Organe als „verfassungsrechtliche ultima ratio" eine „endgültige Letztentscheidung" sein müßte. Zwar hat heute Herzog 70 diese Meinung aufgegeben, i m Ergebnis vertreten aber heute diese Position unter anderen Friesenhahn 71 sowie Bryde 7 2 und Versteyl 7 3 : Ein solches materielles Prüfungsrecht lasse sich aus der Verfassung nicht herleiten; es hätte ausdrücklich darin Erwähnung finden müssen, da es dem Bundespräsidenten eine grundsätzliche Eingriffskompetenz i n die Rechte des Gesetzgebers eröffnen würde. Dagegen wendet sich die herrschende Meinung 7 4 mit dem Hinweis auf die dem Bundespräsidenten aufgrund seines Amtseides (Art. 56 GG) obliegenden Verpflichtungen und auf die Möglichkeit der Präsidentenanklage (Art. 61 GG). Zutreffend verbindet sie den Sinn und Zweck der Ausfertigung und Verkündung m i t dem Grundsatz, daß kein oberstes Bundesorgan gezwungen werden kann, bewußt gegen die verfassungsmäßige Ordnung bzw. gegen Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) zu verstoßen 75 . Bei der Frage nach dem Umfang der Prüfungskompetenz muß andererseits berücksichtigt werden, daß der Bundespräsident ein laufendes 68

Kniesch, N J W 1960, S. 1326. Wiedergegeben bei Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 g Rdnr. 29. 70 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 g Rdnr. 30 ff. 71 Friesenhahn, Z u m Prüfungsrecht, S. 679 ff. 72 Bryde, in: von Münch, A r t . 82 Rdnr. 6 ff. 73 Versteyl, in: v o n Münch, A r t . 115 a Rdnr. 28. 74 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 52 ff.; ders., i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 g Rdnr. 28 ff.; Schmidt-Bleibtreu, i n : Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 115 a Rdnr. 8; ders., in: Schmidt-Bleibt r e u / K l e i n , A r t . 82 Rdnr. 2; Hamann, in: H a m a n n / L e n z , A r t . 115 a Erl. Β 3, S. 677; ders., i n : H a m a n n / L e n z , A r t . 82 Erl. 4, S. 563; v o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 4 d, S. 1161 f. u n d A r t . 82 A n m . I I I 7, S. 2037 ff.; Seidel, S. 215 ff. 75 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 53; Lenz, A r t . 115 a Rdnr. 12; Seidel, S.217; Kimminich, V V D S t R L Heft 25 (1967), S. 84. 69

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

307

Verfahren anhalten muß und damit automatisch eine Verzögerung der Verkündung der Feststellung verursacht. Anders als das Bundesverfassungsgericht, das i n der Regel erst nach Abschluß des Verfahrens seine Entscheidung fällt, ist der Bundespräsident verfassungsrechtlich auch nicht zur verbindlichen Letztentscheidung berufen. Er kann irren und ist unter Umständen auf anfechtbare Rechtsgutachten angewiesen. Schon daraus resultiert, daß der Bundespräsident allenfalls bei evidenten 76 Verfassungsverstößen von seiner materiellen Prüfungskompetenz Gebrauch machen darf, zumal er zu einer gründlichen Überprüfung der Tatsachen- und Rechtslage kaum ausreichend Zeit haben dürfte. Ein weiterer Gesichtspunkt für die Frage nach dem Umfang der Prüfungskompetenz stellt der hochpolitische Charakter der Entscheidung dar. Anders als Kniesch vertritt Herzog 77 zutreffend die Ansicht, daß die Feststellung des Verteidigungsfalles zwar einer Tatsachen- und Rechtskontrolle durch den Bundespräsidenten unterliege, dem Bundespräsidenten selbst aber keine eigene Ermessensentscheidung zustehe. Dafür spricht schon, daß es nach A r t . 115 a GG kein „Notfeststellungsrecht der Exekutive" 7 8 , wie es noch A r t . 59 a Absatz 2 GG vorsah, gibt. Daraus w i r d zutreffend gefolgert, daß der Bundespräsident den zur Entscheidung berufenen Organen einen breiten Beurteilungsspielraum und ein weites Handlungsermessen einräumen müsse und i h m daher nur eine Überprüfung „ i n Form einer Mißbrauchskontrolle" gestattet sei. I n dieselbe Richtung scheinen auch die Ansicht von Menzel 79 und Schmidt-Bleibtreu 80 zu gehen, obgleich deren Stellungnahmen zu diesem Problem sehr viel unklarer sind 81 . 4. Die Feststellung des Verteidigungsfalles als politische Entscheidung Die Feststellung des Verteidigungsfalles ist eine „ i n Gestalt eines förmlichen Rechtsaktes gekleidete politische Entscheidung" 82 , die zugleich eine Tatsachen- und Rechtsfeststellung mit einschließt 83 . Gleichzeitig haben die an der Feststellung beteiligten Organe wegen des hochpolitischen Charakters der Entscheidung einen breiten Beurtei76

Scheuner, DVB1. 1952, S. 298. Herzog, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 54 f. u n d A r t . 115 g Rdnr. 42 ff. 78 Vgl. die Nachweise oben Fußn. 6. 79 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 64 f. 80 Schmidt-Bleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 115 a Rdnr. 8. 81 Seidel, S. 216. 82 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 45. 83 Zu Art. 59 a GG: v o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 3, S. 1159; a. Α.: Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 1, S. 140 o. 77

20*

308

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

lungsspielraum und ein gewisses Maß an Entscheidungsermessen 84 , was unter Umständen auch dazu führen könnte, daß sie durch das sogenannte Übermaßverbot 85 an der Feststellung gehindert sein könnten 86 . Dies ergibt sich als Umkehrschluß auch daraus, daß nach A r t . 1151 Abs. 2 GG der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates jederzeit durch einen vom Bundespräsidenten zu verkündenden Beschluß den Verteidigungsfall für beendet erklären kann, ohne daß zuvor die Voraussetzungen für die Feststellung entfallen sein müssen, wie sich i m Zusammenhang m i t Satz 3 des A r t . 1151 Abs. 2 GG ergibt. Denn nach Satz 2 muß der Verteidigungsfall unverzüglich für beendet erklärt werden, wenn die Voraussetzungen für seine Feststellung nicht mehr gegeben sind. Die Wirkung der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles besteht einmal darin, daß danach die bereitliegende Notstandsverfassung i n Kraft tritt 8 7 . Weiterhin w i r d damit zunächst staatsrechtlich der Wille zum Ausdruck gebracht, daß die Bundesrepublik sich gegenüber der Anwendung der militärischen Gewalt von Seiten eines fremden Staates durch Einsatz von Gegengewalt zur Wehr setzen w i l l 8 8 . Sie nimmt damit das Recht der Selbstverteidigung i m Sinne des A r t . 51 der Satzung der Vereinten Nationen für sich i n Anspruch. Deshalb stellt die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles auch eine auf den Eintritt i n die bewaffnete Auseinandersetzung gerichtete Willenserklärung dar 89 . 84 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 79; a. Α.: Evers, A ö R 91. Bd. (1966), S. 17; v o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 4 c, S. 1161; Falge, S. 19. 85 Z u r Geltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips i n der Notstandsverfassung vgl. Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 37; Fuchs, S. 64 ff. 86 Herzog, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 79; vgl. zu der Frage, ob A r t . 5 Nordatlantikvertrag für die Unterzeichnerstaaten eine Pflicht zur Selbstverteidigung statuiert, Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 53 f. 87 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 38. 88 Α . Α.: offenbar Magis, S. 279 f., der der Auffassung ist, daß die Entscheidung, sich zur Wehr zu setzen, nicht i n erster Linie i m Feststellungsverfahren (Art. 115 a Abs. 1 u n d 2 GG) fällt, sondern i m wesentlichen i m Verfahren nach A r t . 115 a Abs. 5 GG. Die letztgenannte Vorschrift enthalte die nach außen gerichtete Entscheidung über die Verteidigungsbereitschaft der B u n desrepublik Deutschland. Dem ist jedoch n u r insoweit zuzustimmen, als i n A r t . 115 a Abs. 5 GG die Kundgabe dieser Entscheidung nach außen geregelt w i r d . Dagegen beschränkt sich die Willensbildung nach dieser N o r m lediglich auf die Frage, ob diese Entscheidung nach außen abgegeben werden soll. Damit w i r d der völkerrechtlichen Problematik der Abgabe solcher E r k l ä rungen Rechnung getragen (vgl. dazu unten, S. 311 ff.). Dies entspricht auch der Systematik des früheren A r t . 59 a GG. 89 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 38; v o n M a n g o l d t / K l e i n , A r t . 59 a A n m . I I I 3, S. 1159; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 1, S. 140 o.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

309

I I . Die Fiktion der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles gem. Art. 115 a Abs. 4 G G

1. Die Automationsklausel als Vorsorge für den Fall eines massiven Überraschungsangriffes Neben der Entscheidung und dem Verfahren nach Absatz 1 bis 3 enthält A r t . 115 a Abs. 4 eine Fiktion der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles für den Fall, daß das Bundesgebiet mit Waffen angegriffen w i r d und die zuständigen Bundesorgane außerstande sind, sofort die Feststellung nach Absatz 1 Satz 1 zu treffen 90 . Diese Voraussetzungen liegen allerdings nicht schon dann vor, wenn die zuständigen, nach objektiven Gesichtspunkten an sich arbeits- und beschlußfähigen Bundesorgane wegen Entschlußlosigkeit oder wegen politischer Meinungsverschiedenheiten hierzu nicht imstande sind 91 . Notwendig sind vielmehr von außen auf die Bundesorgane einwirkende, objektive Hindernisse, die es ihnen unmöglich machen, die Feststellung sofort zu treffen. Eine solche Lahmlegung der Verfassungsorgane kann praktisch nur durch einen massiven (nuklearen) Überraschungsangriff hervorgerufen werden 92 . I n einem solchen Fall ersetzt die Fiktion das Feststellungs- und Verkündungsverfahren nach A r t . 115 a Abs. 1 bis 3 GG. Damit w i r d gleichzeitig die Verteidigungs- und Abwehrbereitschaft der Bundesrepublik i m Hinblick auf den feindlichen Angriff fingiert. Die Annahme, daß die Bundesrepublik in dieser Lage von ihrem Recht auf Selbstverteidigung Gebrauch machen w i l l , ist jedoch lediglich eine vorläufige. Das Grundgesetz spricht praktisch selbst eine „Vermutung" für die Verteidigungsbereitschaft aus. Diese „Vermutung" kann allerdings widerlegt werden, wenn der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates nach A r t . 115 1 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG den Verteidigungsfall aufhebt. Sollten beide Organe nicht mehr funktionsfähig sein, so nimmt gemäß A r t . 115 e Abs. 1 GG der Gemeinsame Ausschuß deren Stellung ein und deren Rechte wahr. Schon deshalb stellt diese „auto90 Z u weitgehend die Auffassung von Versteyl, in: von Münch, A r t . 115 a Rdnr. 32, w e n n er darlegt, daß sich aus dem Sinn des Abs. 4, wonach zunächst alle Möglichkeiten der Einschaltung v o n Bundesorganen ausgeschöpft werden müßten, ergebe, daß, solange überhaupt ein „kollegiales" Bundesorgan (also die genannten, außer dem Bundespräsidenten) funktionsfähig sei, v o n diesem die Feststellung getroffen werden müsse. Denn nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut sind zur Feststellung des Verteidigungsfalles n u r der Bundestag m i t Zustimmung des Bundesrates oder der Gemeinsame Ausschuß berechtigt. 91 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 74 ff.; Seifert, S. 182 ff.; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 115 a Abs. 4, S. 186 d; a. Α.: Evers, AöR 91. Bd. (1966), S. 17. 92 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 68; Fuchs, S. 211 m. w. N.; vgl. auch BTDrucks. V/1879, Anlage 1, S. 25.

310

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

matische Feststellung" der wesentlichen Entscheidung über die Verteidigungsbereitschaft der Bundesrepublik Deutschland keinen „selbstmörderischen Verteidigungsautomatismus" 93 dar. Weiterhin kommt A r t . 115 a Abs. 4 GG nur i m Falle eines „chaotischen Durcheinanders zur Anwendung und bringt für diesen Fall zum Ausdruck, daß jeder einzelne, an welcher Stelle er auch stehen mag, dann die Verantwortung für sein eigenes, notstandsgerechtes Verhalten trägt" 9 4 . Damit w i r d dem einzelnen für sein Handeln jedenfalls i n einem gewissen Umfang das Risiko der Rechtswidrigkeit genommen. Dieser individualrechtliche Aspekt dürfte bei A r t . 115 a Abs. 4 Satz 1 GG im Vordergrund stehen. I m Falle eines „chaotischen Durcheinanders" w i r d nämlich auch der militärische Befehls- und Kommandoapparat kaum mehr ausreichend funktionieren, so daß schon deshalb eine organisierte „selbstmörderische Verteidigung" nicht mehr möglich sein würde. 2. Die Bekanntgabe des für den Fiktionseintritt maßgeblichen Zeitpunkts durch den Bundespräsidenten Gemäß A r t . 115 a Abs. 4 Satz 2 GG gibt der Bundespräsident den Zeitpunkt bekannt, seit dem der Verteidigungsfall als festgestellt und verkündet gilt. Diese Regelung verwundert, weil die Bekanntgabe des Bundespräsidenten nicht an die M i t w i r k u n g anderer Verfassungsorgane geknüpft und deshalb innerhalb A r t . 115 a GG systemwidrig scheint. Zwar hat sie wohl lediglich klarstellende Bedeutung, da nach Absatz 4 Satz 1 die Feststellung bereits als getroffen und verkündet gilt und damit wirksam ist. Dennoch stellt die Bekanntgabe eine Maßnahme von erheblicher rechtlicher Bedeutung dar. Die Bedeutung liegt i n der die Rechtsunsicherheit beseitigenden Wirkung hinsichtlich des Eintritts des Verteidigungsfalles, insbesondere dann, wenn die Verfassungsorgane durch den feindlichen Angriff lahmgelegt sind. Da die Bekanntgabe jedoch eine „Anordnung bzw. Verfügung" i m Sinne des A r t . 58 GG ist, bedarf sie der Gegenzeichnung. Die Gegenzeichnung hat den Zweck, die Tätigkeit des Bundespräsidenten m i t der der Bundesregierung abzustimmen. Darüber hinaus w i r d durch die Gegenzeichnung die politische Verantwortung des Gegenzeichnenden vor dem Parlament begründet. Aus der bewußt weiten Fassung „Anordnungen und Verfügungen" sowie dem Zweck der Gegenzeichnungspflicht erfährt dieser einheitliche Begriff 9 5 eine extensive Auslegung 96 . Auch 93

Magis, S. 280. Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 80. 95 Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 58 Rdnr. 2; Hemmrich, i n : v o n Münch, A r t . 58 Rdnr. 4. 96 Hemmrich, in: v o n Münch, A r t . 58 Rdnr. 4; a. Α.: Hamann, in: Hamann / Lenz, A r t . 58 A n m . Β 1, S. 491. 94

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

311

wenn man verlangt, daß der gegenzeichnungspflichtige A k t auf eine rechtliche Regelung gerichtet sein muß 97 , fällt die Bekanntgabe durch den Bundespräsidenten darunter, da sie den Zeitpunkt der Verkündung des Verteidigungsfalles verbindlich feststellt und an diese Verkündung erhebliche rechtliche Konsequenzen geknüpft sind. Für das Gegenzeichnungserfordernis spricht auch, daß dem Bundespräsidenten i m Hinblick auf die Frage, ob die Voraussetzungen des A r t . 115 a Abs. 4 GG vorliegen, ein Beurteilungsspielraum zugebilligt wird 9 8 . Faktisch dürfte Absatz 4 deshalb das alte „Notfeststellungsrecht der Exekutive" 9 9 — ehemals enthalten i n A r t . 59 a Abs. 2 GG — wiederbelebt haben, freilich nur für den Fall, daß das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen w i r d und die zuständigen Bundesorgane außerstande sind, sofort die Feststellung nach Absatz 1 und 2 zu treffen. Die Bedeutung des Absatzes 4 ist so gesehen tatsächlich größer, als dies seine Formulierung auf den ersten Blick vermuten läßt 1 0 0 . I I I . Die Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen gem. Art. 115 a Abs. 5 G G

1. Die Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen als Ersatz für die Kriegserklärung I m letzten Absatz des A r t . 115 a GG w i r d die völkerrechtliche Seite des Verteidigungsfalles geregelt. Der Bundespräsident kann völkerrechtliche Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles mit Zustimmung des Bundestages abgeben, vorausgesetzt, die Feststellung ist verkündet und das Bundesgebiet w i r d m i t Waffengewalt angegriffen. Die völkerrechtliche Erklärung über das Bestehen des Verteidigungsfalles ersetzt praktisch die i n früheren Zeiten übliche Kriegserklärung 1 0 1 . Dabei muß jedoch beachtet werden, daß diese Erklärungen heute zum einen wegen der veränderten Rechtslage i m Völkerrecht, zum anderen wegen der daran anknüpfenden, innerstaatlichen, deutschen Rechtsordnung 102 einen ganz anderen Stellenwert besitzen. Zwar sieht Art. 1 des I I I . Haager Abkommens vom 18. Oktober 1907103 vor, daß dem 97

Schenke, in: Bonner Kommentar, A r t . 58 Rdnr. 20. Magis, S. 276. 99 Vgl. die Nachweise oben Fußn. 6. 100 Magis, S. 276. 101 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 95; Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 79; Schmidt-Bleibtreu, in: SchmidtBleibtreu / Klein, A r t . 115 a Rdnr. 10; Hamann, in: H a m a n n / L e n z , A r t . 115 a A n m . A , S. 676; Bleckmann, Grundgesetz u n d Völkerrecht, S. 22; Kersting, S. 198; Magis, S. 277. 102 Vgl. oben S. 287 ff. 103 Vgl. oben S. 207. 98

312

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Beginn der Feindseligkeiten eine unzweideutige Kriegserklärung vorauszugehen hat, jedoch wurde dieser völkerrechtliche Grundsatz dadurch sinnentleert, daß seit Ende des 1. Weltkrieges das Verbot des Angriffskrieges Bestandteil des Völkerrechts ist und i n A r t . 2 Abs. 4 der Satzung der Vereinten Nationen durch ein allgemeines Gewaltverbot ergänzt wurde 1 0 4 . Damit würde die Abgabe einer Kriegserklärung durch den Angreifer allgemein als völkerrechtswidrige Angriffshandlung angesehen105. Daran kann ein Angreifer kein Interesse haben, denn sonst könnte er von jedermann eines evidenten Völkerrechtsbruches bezichtigt werden 106 . Darüber hinaus beraubt die vorherige Ankündigung eines Angriffs den Angreifer der möglichen Vorteile aus dem Überraschungseffekt. Eine kriegerische Auseinandersetzung w i r d deshalb heute faktisch durch den Angriff des Gegners ausgelöst. Es obliegt dann den an dem „bewaffneten K o n f l i k t " 1 0 7 beteiligten Parteien, die militärische Auseinandersetzung völkerrechtlich als „Krieg" anzusehen und damit den Eintritt der hiermit verbundenen Rechtsfolgen herbeizuführen 108 . Wie die Staatenpraxis der letzten drei Jahrhunderte erwiesen hat, ist die durch den völkerrechtlichen Kriegszustand — seinerseits herbeigeführt durch eine förmliche Kriegserklärung — ausgelöste Automatik der sekundären Rechtsfolgen dem Prinzip der Herbeiführung dieser Rechtsfolgen durch Entscheidung der Konfliktsparteien gewichen 109 . Die völkerrechtliche Erklärung nach Absatz 5 kann deshalb einmal i n diesem Punkt über den Standpunkt der Bundesrepublik Klarheit schaffen. Darüber hinaus enthält sie auch die Mitteilung über die nationale, staatsrechtliche Entscheidung nach A r t . 115 a Abs. 1 bis 4 GG, daß die Bundesrepublik sich auf das Recht der Selbstverteidigung i m Sinne des A r t . 51 der Satzung der Vereinten Nationen stützt und den feindlichen Angriff nicht „hinzunehmen" gedenkt, sondern ihm mit militärischen Mitteln begegnen w i l l 1 1 0 . 2. Die Entscheidungskompetenz über die Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen innerhalb der Exekutive Schwierigkeiten bereitet allerdings der Rechtslehre die Formulierung des Satzes 1 von Absatz 5, wonach der Bundespräsident die völkerrechtliche Erklärung abgeben „kann". Herzog 111 hält die Formulierung 104

Vgl. oben S. 288. Kersting, S. 54 m. w . N. 106 Berber, I I . Bd., S. 88; Ipsen, Z u m Begriff, S. 421. 107 Vgl. dazu Menzel / Ipsen, S. 517 ff.; Ipsen, Z u m Begriff, S. 420 ff. 108 Menzel / Ipsen, S.518; Ipsen, DÖV 1971, S. 587; ders., Z u m Begriff, S. 421. 109 Menzel / Ipsen, S.518; Kersting, S.201. 110 Ebenso Fuchs, S. 213; auch Seidel, S. 217 Fußn. 17. 111 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 92; ebenso Versteyl, in: v o n Münch, A r t . 115 a Rdnr. 38. 105

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

313

nur für eine redaktionelle Ungeschicklichkeit, da Art. 115 a GG bewußt darauf verzichte, den Bundespräsidenten als „Legalitätsreserve" in den Entscheidungsprozeß einzuschalten. Wie so oft bedeute hier das „kann" ein „muß". Seidel 112 pflichtet dem bei und versteht hier das „kann" dahin, daß der Bundespräsident zur Abgabe der Erklärung erst beim Vorliegen der in Absatz 5 genannten Voraussetzungen befugt sei. Die Gegenmeinung vertritt Magis 113 , der zu Recht darauf hinweist, daß angesichts der eingehenden Beratungen, welche die Notstandsgesetzgebung erfahren habe, es so gut wie ausgeschlossen erscheine, daß diese Formulierung lediglich auf eine redaktionelle Ungeschicklichkeit zurückgeführt werden könne. Dem stimmt auch Kersting 1 1 4 mit dem Hinweis zu, daß i n der amtlichen Begründung zum Regierungsentwurf in der 5. Wahlperiode 115 dieselbe Formulierung gebraucht werde. Kersting 1 1 6 und Fuchs 117 verstehen nun Absatz 5 Satz 1 dahin, daß mit der Ermessensformulierung staatsrechtlich die völkerrechtliche Rechtslage übernommen werden sollte, wonach kein Staat verpflichtet sei, i n einem solchen Fall völkerrechtliche Erklärungen abzugeben. Ebenso sollte der Bundespräsident staatsrechtlich nicht verpflichtet sein, nach einem erfolgten feindlichen Angriff eine völkerrechtliche Erklärung darüber abzugeben. Doch damit ist die Bedeutung der Vorschrift nur zum Teil erfaßt. Denn die Ermessensentscheidung nach Satz 1 steht nicht allein dem Bundespräsidenten zu. Nach A r t . 59 Abs. 1 Satz 1 GG vertritt er die Bundesrepublik nach außen, d. h. gegenüber anderen Völkerrechtssubjekten 118 . Damit ist jedoch nicht ausgeschlossen, daß andere Verfassungsorgane zur M i t w i r k u n g berufen sind, z. B. der Bundeskanzler durch Gegenzeichnung oder Bundestag und Bundesrat durch Zustimmung 1 1 9 . Freilich nimmt der Bundespräsident die Rechtshandlungen nach außen allein vor. A n diese Regelung lehnt sich A r t . 115 a Abs. 5 GG als Spezialvorschrift an 120 . Zur Abgabe der völkerrechtlichen Erklärung bedarf der Bundespräsident allerdings der Gegenzeichnung des Bundeskanzlers nach A r t . 58 GG 121 . Die Gegenzeichnung hat den 112

Seidel, S. 220. Magis, S. 280. 114 Kersting, S. 200. 115 BTDrucks. V/1879, Anlage 1, S. 25. 116 Kersting, S. 202 f. 117 Fuchs, S. 214 f. 118 Vgl. dazu Kimminich, V V D S t R L Heft 25 (1967), S. 62 ff. 119 Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 59 Rdnr. 3. 120 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 89; K e r sting, S. 200; Magis, S. 281. 121 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 90; Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 84; Schenke, in: Bonner Kommentar, A r t . 58 Rdnr. 39; Nierhaus, S. 171. 113

314

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Sinn, die Tätigkeit des Bundespräsidenten mit der Regierungspolitik abzustimmen; sie ist damit ein A k t der Zusammenarbeit und Kooperation. I m Verhältnis Bundespräsident/Regierung räumt das Grundgesetz i m Hinblick auf politische Entscheidungen eindeutig der Regierung den Vorrang ein. I m vorliegenden Fall greift zwar nicht der Gesichtspunkt ein, daß durch die Gegenzeichnung der Gegenzeichnende die parlamentarische Verantwortung für die Erklärungen übernimmt, da hierfür bereits die Zustimmung des Bundestags bzw. des Gemeinsamen Ausschusses erforderlich ist. Jedoch handelt es sich eindeutig u m eine politische Entscheidung von erheblicher Tragweite, die der Bundespräsident nicht ohne die Gegenzeichnung des Bundeskanzlers entscheiden darf. Der Bundeskanzler bestimmt nach § 1 Abs. 1 der Geschäftsordnung der Bundesregierung, der den Inhalt des A r t . 65 Satz 1 GG näher umschreibt, „die Richtlinien der inneren und äußeren Politik". Die außenpolitische Willensbildung liegt demnach jedenfalls bei grundsätzlichen Entscheidungen allein beim Bundeskanzler 122 . Der Bundespräsident ist i n erster Linie bloßes Repräsentationsorgan 123 . Sein völkerrechtliches Vertretungsrecht i m Hinblick auf das jus repraesentationis omnimodae, das verfassungsrechtlicher Tradition entspringt, dient allein dazu, um den vom Bundeskanzler gebildeten Willen nach außen h i n gegenüber den anderen Mitgliedern der Völkergemeinschaft zu erklären. Zwar führt diese Auslegung zu einer Aushöhlung des Vertretungsrechtes zu einer reinen Formsache 124 , jedoch erscheint allein diese Auffassung der Systematik des Grundgesetzes gerecht zu werden, nach der die politischen Entscheidungen von der Bundesregierung getroffen werden, wobei der Bundeskanzler aufgrund seiner Richtlinienkompetenz daran besonderen Anteil hat. Eine andere Lösung hätte ziir Folge, daß der Bundespräsident sich i n wichtigen Teilbereichen der auswärtigen Gewalt als „Konkurrenzregierung" etablieren könnte. Somit bleibt festzustellen, daß A r t . 115 a Abs. 5 Satz 1 GG dem Bundespräsidenten keine eigene Ermessensentscheidung eröffnet. Die eigentliche Entscheidung liegt vielmehr beim Bundeskanzler. Wenn die Voraussetzungen des Absatzes 5 vorliegen und der Bundeskanzler die Abgabe einer entsprechenden völkerrechtlichen Erklärung verlangt, so ist der Bundespräsident verpflichtet, die entsprechenden völkerrechtlichen Erklärungen abzugeben.

122 Vgl. Bayer, S. 160; Junker, S. 124 i m Zusammenhang m i t der u m s t r i t tenen Frage eines Ermessens- u n d Entscheidungsspielraums des Bundespräsidenten bei der Ratifikation völkerrechtlicher Verträge. 123 Menzel, DÖV 1965, S. 592; Bayer, S. 160. 124 Seidel, S. 197.

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

315

3. Die völkerrechtliche Relevanz einer Verletzung innerstaatlicher Mitwirkungsvorschriften Schließlich soll hier noch der Frage nachgegangen werden, welche Konsequenzen es hätte, wenn der Bundespräsident völkerrechtliche Erklärungen nach Absatz 5 ohne Gegenzeichnung des Bundeskanzlers oder ohne Zustimmung des Bundestages bzw. des Gemeinsamen Ausschusses abgeben würde. Es besteht kein Zweifel, daß darin ein Verstoß gegen geltendes Verfassungsrecht liegen würde, dessen völkerrechtliche Konsequenzen damit jedoch noch nicht geklärt sind. I n der völkerrechtlichen Lehre besteht schon seit langem Einigkeit, daß das Völkerrecht das für die Abgabe völkerrechtlicher Willenserklärungen zuständige Staatsorgan durch die Verweisung auf die i m nationalen Verfassungsrecht enthaltenen Zuständigkeitsvorschriften bestimmt 1 2 5 . I m zweiten Drittel des 20. Jahrhunderts wurde jedoch verstärkt die Frage diskutiert, in welchem Umfange die Verweisung das jeweilige nationale Verfassungsrecht erfaßt. Darüber bildeten sich drei Meinungen 126 heraus: die bis Mitte dieses Jahrhunderts herrschende Relevanztheorie, nach der sich die Verweisung auf die Gesamtheit der die völkerrechtliche Willensbildung und Willenserklärung regelnden Verfassungsnormen erstreckt, die Irrelevanztheorie, nach der durch die Verweisung nur diejenigen Verfassungsvorschriften erfaßt werden, die sich auf die Kundgabe der völkerrechtlichen W i l lenserklärungen nach außen beziehen und schließlich die seit Mitte des Jahrhunderts herrschende Evidenztheorie, die — als geltendes Völkergewohnheitsrecht — auch A r t . 46 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969127 zugrundeliegt 128 . Nach Art. 46 dieser Konvention ist die Verletzung einer Bestimmung des innerstaatlichen Rechts über die Vertragsabschlußkompetenz nur dann beachtlich, wenn die Verletzung offenkundig ist — so bisher auch die Evidenztheorie — und eine Regel des innerstaatlichen Rechts von grundlegender Bedeutung betrifft. Diese Lehre, die dem Grundsatz der Rechtssicherheit und Praktikabilität des völkerrechtlichen Verkehrs so.wie dem Vertrauensbedürfnis auf die von einem Staatsoberhaupt abgegebenen Erklärungen Rechnung trägt, gilt ebenso für einseitige Rechtsgeschäfte, zu denen die völkerrechtlichen Erklärungen gemäß Art. 115 a Abs. 5 GG zählen 129 . 125

Vgl. oben S. 157 f.; Mosler, Das Völkerrecht, S. 11; Wengler, Bd. I, S. 193 f.; Müller, Vertrauensschutz i m Völkerrecht, S. 191; McNair, S. 60. 126 Vgl. dazu Geck, S. 25 ff.; Müller, Vertrauensschutz i m Völkerrecht, S. 198 ff.; Bayer, S. 53 ff. 127 I n : J f I R 15. Bd. (1971), S. 724 ff. 128 Z u r Entwicklung des A r t . 46 der Konvention über das Recht der Verträge aus der Evidenztheorie vgl. Sinclair, S. 89 ff. 129 Verdross / Simma, S. 339.

316

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Freilich w i r f t diese Regelung mit ihrer unbestimmten Formulierung mehr Probleme auf, als sie zu lösen vermag 130 . Über die Frage, ob die innerstaatlichen Vorschriften über die M i t w i r k u n g des Parlaments bei der Frage der völkerrechtlichen Gültigkeit einer Willenserklärung stets relevant seien, herrscht Streit 1 3 1 . Ob das Fehlen einer parlamentarischen M i t w i r k u n g eine „manifeste" Verfassungsverletzung darstellt, muß i m Einzelfall danach entschieden werden, ob die Verletzung für jeden Staat, der i n dieser Angelegenheit der üblichen Praxis gemäß und nach Treu und Glauben handelt, objektiv einsehbar ist (Art. 46 Abs. 2 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge). A u f keinen Fall darf man einschlägige Detailkenntnisse des Grundgesetzes fordern. Danach bedeutet die fehlende Zustimmung des Bundestages bzw. des Gemeinsamen Ausschusses zur Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen nach Absatz 5 keine evidente Verfassungsverletzung. Denn einmal ist zu berücksichtigen, daß diese legislative M i t w i r k u n g erst 1968 mit A r t . 115 a Abs. 5 GG i n das Grundgesetz aufgenommen worden ist. A r t . 59 a Abs. 3 GG sah eine solche nicht vor. Weiterhin ist zu bedenken, daß i m Zeitpunkt der Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen bereits kriegerische Auseinandersetzungen zwischen der Bundesrepublik und dem angreifenden Staat herrschen, an den diese Erklärungen gerichtet sind. I n einem solchen Falle ist die Einhaltung dieser staatsrechtlichen Mitwirkungserfordernisse i n der Regel für keinen Staat mehr objektiv leicht einsehbar. Das Erfordernis der Rechtssicherheit und Praktikabilität i m völkerrechtlichen Verkehr gebietet es i n einem solchen Fall, der Bundesrepublik die Erklärungen seines Staatsoberhauptes zuzurechnen. Zudem erscheint hier auch die zweite Voraussetzung nicht gegeben, nämlich die Verletzung einer verfassungsrechtlichen Norm von grundlegender Bedeutung. Denn die legislative Zustimmung zur Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen ist für die Bundesrepublik und damit für das deutsche Verfassungsrecht nicht von grundlegender Bedeutung. Die völkerrechtlichen Erklärungen nach Absatz 5 haben heute, wie bereits dargelegt, nicht mehr die Wirkung und damit die Bedeutung der Kriegserklärung früherer Zeiten. Sie lösen keine kriegerische Auseinandersetzung mehr aus, sondern sind Folge einer solchen. Die staatsrechtliche Entscheidung für die Gegenwehr ist bereits nach A r t . 115 a Abs. 1 bis 4 GG getroffen. Dies alles w i r d durch die Tatsache bestätigt, daß die legislative M i t w i r k u n g erst 1968 in das Grundgesetz aufgenommen wurde. Noch mehr treffen diese Erwägungen auf die M i t w i r k u n g des Bundeskanzlers in der Form der Gegenzeichnung zu. Auch das Gegenzeichnungsrecht des Bundeskanzlers nach A r t . 115 a Abs. 5 GG in Verbin130 131

Geck, S. 174 f. Müller, Vertrauensschutz i m Völkerrecht, S. 192 Fußn. 207; Bayer, S. 61.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

317

dung mit A r t . 58 GG ist keine Regel von fundamentaler Bedeutung für das deutsche Verfassungsrecht. A l l e i n schon der Umstand, daß das Gegenzeichnungsrecht des Bundeskanzlers i m Absatz 5 nicht genannt wird, spricht gegen eine Offenkundigkeit der innerstaatlichen Rechtslage und damit gegen eine Offenkundigkeit einer möglichen Verletzung dieses Rechts. Somit würde das Fehlen der verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler ebenfalls keine völkerrechtlichen Folgen haben 132 . I V . Verfassungsgerichtliche Nachprüfung der Entscheidungen und der Verfahren nach Art. 115 a G G

Eng verbunden mit dem Problem, ob und i n welchem Umfange dem Bundespräsidenten ein Prüfungsrecht i m Hinblick auf die von ihm auszufertigenden, zu verkündenden, bekannt- und abzugebenden Beschlüsse und Entscheidungen der anderen Verfassungsorgane nach A r t . 115 a GG zusteht, ist die Frage nach der verfassungsgerichtlichen Überprüfung der nach A r t . 115 a getroffenen Maßnahmen. Nachdem Dürig 1 3 3 zu A r t . 59 a GG vertreten hatte, daß das Gericht nur beurteilen könne, ob die Kompetenzverteilung eingehalten worden sei, nicht aber, ob der Verteidigungsfall tatsächlich eingetreten sei, da es sich dabei nach dem systematischen Charakter des A r t . 59 a GG als Kompetenznorm organisationsrechtlich u m eine „endgültige Entscheidung" handele, hat Herzog 134 diese Meinung für A r t . 115 a GG aufgegeben. M i t der heute ganz herrschenden Meinung 1 3 5 gelangt er zu einer grundsätzlichen Justiziabilität der Entscheidungen und Maßnahmen der Verfassungsorgane. Es w i r d darauf hingewiesen, daß gerade A r t . 115 a GG starke innerstaatsrechtliche Folgen hätte und zu einer Umgestaltung der inneren Verfassungsordnung führen würde. Gerade Art. 115 g GG deute darauf hin, daß die verfassungsrechtliche Kontrolle von Notstandsakten durch das Bundesverfassungsgericht i m Notstandsfall nicht eingeschränkt werden sollte. Schließlich würden die materiellen Voraussetzungen für bestimmte Maßnahmen der Verfassungsorgane näher und damit nachprüfbar umschrieben.

132 I m Ergebnis ebenso für die Gegenzeichnungsrechte bei Vertragsabschluß, Geck, S. 198 ff. 133 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 g Rdnr. 29. 134 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 54 und A r t . 115 g Rdnr. 30 ff. 135 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 105; Versteyl, in: von Münch, A r t . 115 a Rdnr. 41; Schmidt-Bleibtreu, in: S chmidt-B leibt reu / Klein, A r t . 115 a Rdnr. 11; Kersting, S. 183 ff.; Seidel, S. 216; Fuchs, S. 118.

318

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Dagegen muß die Frage der grundsätzlichen Zulässigkeit oder Nichtzulässigkeit einer verfassungsrechtlichen Kontrolle von dem Problem ihrer Praktikabilität 1 3 6 getrennt werden, da diese ja nach Maßnahme und Sachlage höchst unterschiedlich zu beurteilen sein wird. Ebenso wie bei der Frage nach den Prüfungsrechten des Bundespräsidenten ergeben sich die eigentlichen Schwierigkeiten erst dann, wenn man die Grenzen für die Überprüfung zu ziehen versucht. Dabei unterliegt unstreitig der Verfahrensablauf und die gesamte formelle Seite der Maßnahmen der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Hinsichtlich der materiellen Überprüfung w i l l Herzog 137 für das materielle Prüfungsrecht des Bundespräsidenten und für die verfassungsgerichtliche Kontrolle die gleichen Grundsätze anwenden. Dem ist grundsätzlich zuzustimmen, wobei jedoch beachtet werden muß, daß das Bundesverfassungsgericht für seine i n der Regel erst nach dem Vollzug der Maßnahme zu fällende Entscheidung wohl einem geringeren politischen und zeitlichen Druck ausgesetzt sein würde als der Bundespräsident bei seiner Präventivkontrolle. Danach besteht zwar eine umfassende Tatsachen- und grundsätzlich auch Rechtskontrolle. Wo aber den Verfassungsorganen ein Ermessen eingeräumt w i r d oder wo sie bei der Entscheidung einen Beurteilungsspielraum haben, muß das Bundesverfassungsgericht gerade wegen des hochpolitischen Charakters der Entscheidung größte Zurückhaltung üben. I n solchen Fällen kann eine verfassungsgerichtliche Überprüfung nur i n Form einer Mißbrauchskontrolle ergehen. Verfahrensmäßig käme i n erster Linie 1 3 8 ein Organstreitverfahren in Betracht, an dem auch der Gemeinsame Ausschuß beteiligt sein könnte 139 . C. Das verfassungsrechtliche Erfordernis einer parlamentarischen Legitimation für die Exekutive zum Einsatz 140 der Streitkräfte zur Verteidigung gegen eine staatsexterne Gewaltanwendung Nachdem der Angriffskrieg völkerrechtlich und für die Bundesrepublik Deutschland staatsrechtlich i n A r t . 26 GG verboten ist, Krieg also für die Bundesrepublik nur noch als Verteidigungskrieg denkbar ist, 136

Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 104. Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 54; ebenso Seidel, S. 216; vgl. i m übrigen oben S. 305 ff. 138 Vgl. dazu Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 105; K e r sting, S. 177 ff. 139 Kersting, S. 180. 140 Dabei ist unter dem Begriff Einsatz „jede bewaffnete Verwendung der Bundeswehr als Waffenträger" zu verstehen; so zutreffend Dürig, in: Maunz / D ü r i g / H e r z o g / S c h o l z , A r t . 87 a Rdnr. 32; Klein, ZaöRV Bd. 34 (1971), S.435, 137

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

319

gewinnt die militärische Realisierung der Verteidigung i m Falle eines feindlichen Angriffs erheblich an Bedeutung. Während früher der Kriegsentscheidung und gegebenenfalls der Kriegserklärung die m i l i tärische Aggression zwangsläufig nachfolgte, mit der Kriegsentscheidung also der militärische Einsatz der Streitkräfte automatisch verbunden war, erscheint heute i m Falle eines Verteidigungskrieges die Entscheidung über den militärischen Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung nicht mehr automatisch mit der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles (Art. 115 a GG) verbunden. Wenn auch heute der Krieg nur noch als Verteidigungskrieg vorstellbar ist, kommt der Entscheidung über den militärischen Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung dennoch eine ebenso große Bedeutung zu wie ehedem der zu einem Angriffskrieg führenden Kriegsentscheidung bzw. der Entscheidung über die Kriegserklärung. Denn es besteht die Gefahr, daß die realen Folgen eines Verteidigungskrieges sich für die Bundesrepublik Deutschland und ihre Bürger nach dem heutigen Stand der Waffentechnik wohl kaum von denen eines Angriffskrieges unterscheiden würden. Deshalb kommt der Frage, ob der Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung einer parlamentarischen Legitimation i n Form der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles bedarf, dieselbe Bedeutung zu, wie ehemals der Frage, ob die Kriegsentscheidung (für einen Angriffskrieg) bzw. die Entscheidung über die Kriegserklärung i n Form eines Reichsgesetzes ergehen, d. h. von den gesetzgebenden Organen getroffen werden muß.

I. Der Einfluß völkerrechtlicher Verträge auf die nationale Entscheidung über den militärischen Einsatz der Streitkräfte

1. Die Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland im Nordatlantischen Bündnis (NATO) a) D e r V o r r a n g des n a t i o n a l e n Verfassungsrechts b e i d e r D u r c h f ü h r u n g des V e r t r a g e s D e m a m 4. A p r i l 1949 v o n 12 S t a a t e n i n W a s h i n g t o n u n t e r z e i c h n e t e n u n d a m 24. A u g u s t 1949 i n K r a f t g e t r e t e n e n 1 4 1 N o r d a t l a n t i k v e r t r a g 1 4 2 t r a t die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d a m 6. M a i 1955 n a c h d e m Scheit e r n der „Europäischen Verteidigungsgemeinschaft" bei143. M i t i h m erder m i t Recht darauf hinweist, daß es unerheblich sei, ob bereits ein Kriegszustand bestehe; entscheidend sei der „Dienst m i t der Waffe". Vgl. auch Ipsen, in: Bonner Kommentar, A r t . 87 a Rdnr. 31 ff.; von M a n g o l d t / Klein, A r1t 4. 187Ipsen, a A n mRechtsgrundlagen, . V 5, S. 2322 f. S.21. 142

BGBl. I I (1955), S. 289 ff.

320

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

richteten die Vertragsstaaten i n Ausübung ihres Rechts zur kollektiven Selbstverteidigung nach A r t . 51 der Satzung der Vereinten Nationen, auf den sich der Vertrag in A r t . 5 ausdrücklich stützt, ein defensives Bündnissystem. I n seinem A r t . I I 1 4 4 verpflichten sich die Signatarstaaten, den Nordatlantikvertrag „ i n Übereinstimmung m i t ihren verfassungsmäßigen Verfahren zu ratifizieren und i n seinen Bestimmungen durchzuführen". Damit w i r d i n den Vertrag i m Hinblick auf seine Durchführung ein genereller Vorbehalt zugunsten des nationalen Verfassungsrechts eingefügt. Diese „protective clause" gelangte auf Vorschlag des USSenatsausschusses für Auswärtige Angelegenheiten i n A r t . 11 des Vertrages, u m ihre allgemeine Bedeutung für den Vertrag zu verdeutlichen, nachdem zuvor diese „Konformitätsklausel" lediglich als Bestandteil der Präambel vorgesehen war 1 4 5 . Dieser Senatsausschuß hatte entscheidenden Anteil an dem Zustandekommen und der inhaltlichen Ausgestaltung des Nordatlantikvertrages 146 . Mit seinem Bericht vom 6. Juni 1949147 stellte er die Weichen für die juristische Auslegung und Interpretation des Vertragstextes. M i t dem Wissen, daß den Vereinigten Staaten als dem eigentlichen Widerpart der Sowjetunion i n diesem Bündnis wegen ihrer militärischen und wirtschaftlichen Stärke die dominierende Rolle zukam und i n dem Bewußtsein, daß die Effektivität des Defensivbündnisses i m wesentlichen von ihrer Bereitschaft, ihre NATO-Verpflichtungen nach Treu und Glauben zu erfüllen, abhing, übte der amerikanische Senat durch seine Stellungnahmen maßgeblichen Einfluß auf die Interpretation des Vertrages aus, was die Europäer auch akzeptierten 148 . Ausdrücklich stellte der Senatsausschuß fest, daß nicht nur die Ratifikation, sondern auch die Durchführung seiner Bestimmungen i n Übereinstimmung mit dem nationalen Verfassungsrecht erfolgen sollte 149 . Dieses für die damalige Zeit neuartige und ungewöhnliche 150 Gebot der verfassungsmäßigen Vertragsdurchführung durchzieht den gesamten Vertrag. Sowohl die Beurteilung des Bündnisfalles wie die Konkreti143 Z u r Vorgeschichte des Nordatlantikvertrages vgl. Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 15 ff. 144 Vgl. zu A r t . 11 Nordatlantikvertrag Ipsen, Rechtsgrundlagen, S.47ff. 145 Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 47 ff.; ders., JÖR NF Bd. 21 (1972) S. 22; ders., Völkerrechtliche Probleme, S. 436. 146 Ipsen, Rechtsgrundlagen, S.45; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S . 7 f . 147 Report of the Senate Committee, S. 852. 148 Hagemann, ArchVR 2. Bd. (1950), S. 387. 149 Report of the Senate Committee, S. 841 f.; Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 48; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 22. 150 Ipsen, JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 22.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

321

sierung der Beistandspflicht werden der nationalen Entscheidung unterstellt. Zwar wurde vereinzelt 1 5 1 vertreten, daß bei evidentem Vorliegen der Merkmale eines „bewaffneten Angriffs auf eine oder mehrere Parteien" i m Sinne des A r t . 6 des Nordatlantikvertrages der Bündnisfall „de facto" automatisch für jeden Vertragsstaat eintrete. Diese Meinung sieht sich jedoch großen praktischen Schwierigkeiten gegenüber. Es gibt nach dem Nordatlantikvertrag keine Stelle, die das Vorliegen dieser Voraussetzung als evident und für alle Vertragsstaaten verbindlich feststellt. Zudem entstehen erfahrungsgemäß bei der Beurteilung eines solchen Vorganges i n tatsächlicher und i n rechtlicher Hinsicht große Kontroversen, die es oft nicht erlauben, die Einschätzung und Beurteilung einer militärischen A k t i o n als evident erscheinen zu lassen. So vertrat auch der bereits erwähnte US-Senatsausschuß für Auswärtige Angelegenheiten i n seinem Bericht die Ansicht, daß die Frage, ob ein Angriff i m Sinne des A r t . 6 des Vertrages vorliege, jeder Staat i n eigener Verantwortung zu entscheiden habe 152 . Dieser Standpunkt w i r d heute allgemein geteilt, zumal er auch A r t . 11 des Nordatlantikvertrages entspricht 153 . Ebenso wie bei der Frage, ob der Bündnisfall eingetreten ist, erfährt die i n A r t . 5 Abs. 1 des NATO-Vertrages niedergelegte Beistandspflicht ihre Konkretisierung durch die nationale Entscheidung jedes Vertragsstaates 154 . A r t i k e l 5 Abs. 1 besagt: „Die Parteien vereinbaren, daß ein bewaffneter A n g r i f f gegen eine oder mehrere von ihnen i n Europa u n d Nordamerika als ein A n g r i f f gegen sie alle angesehen werden w i r d ; sie vereinbaren daher, daß i m Falle eines solchen bewaffneten Angriffs jede v o n ihnen i n Ausübung des i n A r t i kel 51 der Satzung der Vereinten Nationen anerkannten Rechts der i n d i viduellen oder k o l l e k t i v e n Selbstverteidigung der Partei oder den Parteien, die angegriffen werden, Beistand leistet, indem jede v o n ihnen unverzüglich für sich u n d i m Zusammenwirken m i t den anderen Parteien die Maßnahmen, einschließlich der A n w e n d u n g von Waffengewalt, t r i f f t , die sie für erforderlich erachtet, u m die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets wiederherzustellen u n d zu erhalten."

Die Formulierung der Beistandsklausel erlaubt jedem Vertragsstaat eine individuelle und flexible Reaktion auf den gegnerischen Angriff. A l l e i n von seiner Einschätzung, was erforderlich ist, hängt es ab, welche Gegenmaßnahmen er ergreift. Zwar müssen diese Maßnahmen zur Wiederherstellung und Wahrung der Sicherheit i m Nordatlantikgebiet geeignet sein, doch die hierzu erforderlichen Maßnahmen sind damit 151

Mahnke, S. 150. Report of the Senate Committee, S. 835. 153 Ebenso Ipsen, Rechtsgrundlagen, S.43f.; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 17 ff.; ders., Völkerrechtliche Probleme, S. 437. 154 Vgl. dazu Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 44 ff.; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 17 ff. 152

21 R i e d e r

322

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

keineswegs hinreichend bestimmt. Je nach der sicherheitspolitischen Lagebeurteilung stehen jedem Vertragsstaat eine Vielzahl von Optionen offen. So hat der bereits oben genannte Senatsausschuß i n Übereinstimmung mit der US-Regierung zu Recht den Standpunkt vertreten 1 5 5 , daß die konkrete Hilfeleistung „clearly does not commit any of the parties to declare war. Depending upon the gravity of the attack, there are numerous measures short of the use of armed force which might be sufficient to deal w i t h the situation. Such measures could involve anything from a diplomatic protest to the most severe forms of pressure". Damit hatten sich die Vereinigten Staaten gegen die an den Vertragsverhandlungen beteiligten europäischen Staaten durchgesetzt, die, unter anderem aufgrund ihrer geopolitischen Lage i m besonderen Maße schutzbedürftig, eine automatische Beistandspflicht statuieren wollten 1 5 6 . Eine solche hätte aber den Interessen der Weltmacht Amerika nicht entsprochen 157 . Als „die" militärische Schutzmacht für die anderen verbündeten Staaten waren die Vereinigten Staaten von Amerika stets bedacht, das Ausmaß ihres militärischen Engagements durch ihre eigene, freie sicherheitspolitische Entscheidung selbst zu treffen, zumal bei einem Konflikt i n Europa US-Territorium nur mittelbar bedroht sein würde. I n der Bundesrepublik war man sich der „elastischen Regelung" 158 der Beistandspflicht schon bewußt; sehr vordergründig begründete man ihre Formulierung und Ausgestaltung mit der Rücksicht auf das Verfassungsrecht der Vereinigten Staaten. Gleichwohl sah man die den Signatarstaaten eingeräumte Handlungsfreiheit lediglich als „theoretisch" an 159 , da man glaubte, daß sie aufgrund der durch die Nordatlantikratsbeschlüsse vom 26. September 1950160 und vom 22. Oktober 1954161 erfolgten militärischen Integration faktisch und wegen der damals geltenden NATO-Doktrin der „massiven Vergeltung" politisch (im Konfliktfalle) nur sehr schwer durchsetzbar wäre. Deshalb war man der A n sicht, daß A r t . 5 des Nordatlantikvertrages i m Ernstfalle praktisch einen automatischen militärischen Beistand bewirken würde 1 6 2 . Diese A u f fassung war auch gerechtfertigt, weil i n der Senatsdebatte über den 155

Report of the Senate Committee, S. 836. Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 45; ders., Völkerrechtliche Probleme, S. 437 f.; ders., AöR 94. Bd. (1969), S. 563 f. 157 Vgl. dazu Ipsen, JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 19 ff.; ders., Völkerrechtliche Probleme, S. 437 f.; ders., AöR 94. Bd. (1969), S. 563 f. 158 Amtliche Begründung zum E n t w u r f eines Gesetzes betreffend den Beit r i t t der Bundesrepublik Deutschland zum Brüsseler Vertrag u n d zum Nordatlantikvertrag, BTDrucks. 11/1061, S. 55 (zu A r t . 5 Nordatlantikvertrag). 159 Vgl. vorstehende Fußn. 160 Bei Engel, S. 397 f. 161 Entschließung (des Nordatlantikrates, d. Verf.). zu den Ergebnissen der Vier u n d der Neun Mächte, BTDrucks. 11/1061, S. 65 f. 156

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

323

Nordatlantikvertrag allgemein der Eindruck vorherrschte, daß man auf einen ernst gemeinten bewaffneten Angriff gegen einen Bündnispartner nur durch den Einsatz militärischer M i t t e l die Wiederherstellung der Sicherheit i m Nordatlantikgebiet werde erreichen können 163 . Gleichwohl hatten und haben diese Erwägungen keine Auswirkungen auf den Rechtsgehalt der Beistandspflicht, nach der es allein den nationalen Verfassungsorganen obliegt, das Ausmaß des Beistands i m Bündnisfall festzulegen und i n diesem Zusammenhang nicht von vornherein den Einsatz der Streitkräfte zu verfügen. Denn die Vertragsparteien kamen zu keinem Zeitpunkt über eine andere rechtliche Interpretation der Beistandsklausel überein, als sie wort- und sinnentsprechend i n dem Bericht des Auswärtigen Ausschusses des US-Senats von 1949 zum Ausdruck kam. b) Der Vorrang des nationalen Verfassungsrechts auf der Ebene der militärischen Integration und Organisation Diese Grundkonzeption des Vertrages w i r d auch nicht auf der Ebene der NATO-Organisation durchbrochen, indem etwa NATO-Gremien für die Vertragsstaaten verbindliche Mehrheitsbeschlüsse fassen w ü r den, die eine Pflicht zum Einsatz der nationalen Streitkräfte begründen würden 1 6 4 . Seit dem oben bereits erwähnten Nordatlantikratsbeschluß von 1950 besteht die Möglichkeit, nationale Streitkräfte der Bündnispartner den alliierten Kommandostäben für die operative Planung zu unterstellen, d. h. institutionell zuzuordnen 165 . I n Friedenszeiten stehen diesen Behörden keinerlei Befehlsbefugnisse über die assignierten Streitkräfte zu. I n Spannungszeiten oder spätestens mit dem Ausbruch von Kampfhandlungen übernehmen die alliierten Kommandobehörden die operative Führung dieser assignierten Streitkräfte, das sog. „Operational Command" 166 . Dieses gewährt ihnen eine beschränkte Befehlsgewalt, die auch den militärischen Einsatz der ihnen zugeordneten Streitkräfte zur Verteidigung einschließt. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens des Operational Command — „ i m Verlauf einer Spannungszeit, spätestens aber bei Ausbruch der Feindseligkeiten" 167 — ist i n ein mehrstufiges 162 Besonderer Bericht des Ausschusses für Fragen der europäischen Sicherheit v o m 11. Februar 1955, B T Sten.Ber. I I 69. Sitz. v. 24.2.1955, S. 3636 ff. (3638 A). 163 Hagemann, ArchVR 2. Bd. (1950), S. 387 ff. 164 Vgl. dazu Fuchs, S. 190 ff.; Menzel, E u r A r c h 18. Jg. (1963), S. 603. 165 Vgl. dazu Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 154 ff.; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 46 ff. 166 Vgl. dazu Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 176 ff.; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 48 ff.

2

324

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

NATO-Alarmsystem eingebaut. „Die Auslösung dieses Alarmsystems unterliegt konform dem Vorbehalt der nationalen Entscheidung durch A r t i k e l 11 des Nordatlantikvertrages der Entscheidungsgewalt der Regierungen der einzelnen Mitgliedstaaten. Die nationale Entscheidung w i r d durch den Vertreter i m Ständigen Rat bekanntgegeben, wodurch eine sofortige Alarmierung des alliierten militärischen Bereiches sowie der assignierten Streitkräfte gewährleistet ist 168 ." Diese Organisation der kollektiven militärischen Verteidigung würde dem Postulat des A r t . 11 des Nordatlantikvertrages genügen und die Entscheidung über den Einsatz deutscher Streitkräfte den deutschen Staatsorganen überlassen, die ihre Entscheidung auf verfassungsmäßige Weise zu treffen hätten. Nach Beaufre 169 soll allerdings für die Bundesrepublik von der allgemeinen Regelung der Übertragung einer beschränkten Befehlsgewalt eine Ausnahme bestehen. „Die Befehlsgewalt geht i m Wege dieser Maßnahmen an sie über, allerdings wider Erwarten nicht rein automatisch. Eine Ausnahme machte hier die Bundesregierung, die sich mit der sofortigen Befehlsübertragung einverstanden erklärt hat." Dies wäre jedoch verfassungsrechtlich nur dann zulässig, wenn die Bundesregierung allein über den Einsatz der Streitkräfte zu befinden hätte 170 , da das Operational Command den militärischen Einsatz der Streitkräfte einschließt, zumal eine Beschränkung deutscher Hoheitsrechte oder eine Übertragung auf die NATO nach A r t . 24 GG nicht erfolgt ist 1 7 0 a . 2. Die Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in der Westeuropäischen Union (WEU) Nach dem Scheitern des „Vertrages über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft" entstand aus dem i m März 1948 zwischen England, Frankreich und den Beneluxländern abgeschlossenen, ursprünglich gegen Deutschland gerichteten „Brüsseler Pakt" unter Erweiterung u m Italien und der Bundesrepublik Deutschland die Westeuropäische Union 1 7 1 . Die Umbildung des Brüsseler Vertrages wurde auf der Pariser Konferenz vom 19. bis 23. Oktober 1954 als Teil der sog. 167

De Maizière, S. 13. Ipsen, JÖR N F Bd. 21 (1972), S.49; vgl. auch ders., Rechtsgrundlagen, S. 179 ff. 169 Beaufre, S. 54. no y g i d a z u unten S. 332 ff. i70a So auch die h.M.: Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 201 ff. m. w. N.; ders., in: Bonner Kommentar, A r t . 115 b Rdnr. 130 ff.; Tomuschat, in: Bonner K o m mentar, A r t . 24 Rdnr. 113; Rojahn, in: von Münch, A r t . 24 Rdnr. 36; a. Α.: Rusnak, S.83; Traut, S. 269 ff.; für A r t . 24 Abs. 1 GG analog: Däubler, S. 113 ff. 171 B G B l . I I (1955), S. 258 ff. 168

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

325

Pariser Verträge 172 vollzogen. Das Hauptziel des Vertrages lag in der Förderung der europäischen Integration, insbesondere auf dem militärischen Gebiet, um auf diese Weise ein Gegengewicht gegen die Sowjetunion zu schaffen. Daneben sollte der deutsche Verteidigungsbeitrag in dieses Verteidigungsbündnis eingebunden werden. Gleichwohl hat die Westeuropäische Union nie die Bedeutung des Nordatlantischen Bündnisses erlangt. Wie bereits erwähnt, übernahm die NATO bald nach ihrer Gründung die Aufgabe der Verteidigungsplanung und der m i l i tärischen Integration. Dem trug der WEU-Vertrag in seinem Art. I V Rechnung, der lautet: „Bei der Durchführung des Vertrags arbeiten die Hohen Vertragschließenden Teile u n d alle von ihnen i m Rahmen des Vertrags geschaffenen Organe eng m i t der Organisation des Nordatlantikvertrags zusammen. Da der Aufbau einer Parallelorganisation zu den militärischen N A T O Stäben unerwünscht ist, sind der Rat u n d sein A m t i n militärischen A n gelegenheiten hinsichtlich Auskunftserteilung u n d Beratung auf die zuständigen militärischen N A T O - S t e l l e n angewiesen."

Aus dem Verzicht auf eine eigene militärische Organisation und aus dem Hinweis auf enge Zusammenarbeit mit den Institutionen der NATO wurde nun gefolgert, daß A r t . I V die Effektivierung der in A r t . V des WEU-Vertrages enthaltenen Beistandspflicht blockiere 173 . Dabei ist vorauszuschicken, daß die Beistandsklausel i m WEU-Vertrag erheblich enger gefaßt ist als i m NATO-Vertrag. A r t . V lautet: „Sollte einer der Hohen Vertragschließenden Teile das Ziel eines bewaffneten Angriffs i n Europa werden, so werden i h m die anderen Hohen Vertragschließenden Teile i m Einklang m i t den Bestimmungen des A r t i kels 51 der Satzung der Vereinten Nationen alle i n ihrer Macht stehende militärische u n d sonstige Hilfe u n d Unterstützung leisten."

Danach sind die Bündnispartner völkerrechtlich automatisch verpflichtet, i m Falle eines bewaffneten Angriffs dem angegriffenen M i t gliedsstaat allen Beistand zuteil werden zu lassen. Diese ungleich stärkere Beistandsverpflichtung soll nun deshalb nicht effektiv werden können, weil die Vertragspartner der Westeuropäischen Union mangels eigener militärischer Institutionen des Bündnisses und wegen der Verweisung hinsichtlich seiner Durchführung auf die militärischen Institutionen der NATO gezwungen wären, innerhalb des rechtlichen Rahmens zu agieren, den der Nordatlantikvertrag festlege. Ein solcher Einsatz der militärischen Institutionen der NATO seitens der WEU, ausschließlich zur Realisierung ihrer Beistandspflicht, erscheine aber, so Ipsen 174 , praktisch wie juristisch ausgeschlossen. Gerade der Umstand, 172

Vgl. dazu von Puttkamer, ZaöRV Bd. 17 (1956/57), S. 448 ff. Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 64 f.; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 29 f.; Fuchs, S. 185. 174 Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 66 f.; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 29 f. 173

326

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

daß A r t . 5 des Nordatlantikvertrages den Parteien ausdrücklich eine Vielzahl von Optionen offen halte, bewirke seine sicherheitspolitische Eignung zur Bewältigung der unterschiedlichsten Konfliktsituationen. Daher widerspräche es dem Gedanken des Art. 5 des Nordatlantikvertrages, wenn ein Teil der Parteien i m Rahmen der NATO die Beistandspflicht durch einen gesonderten Vertrag enger fassen würde, als es i m Nordatlantikvertrag für alle Partner vereinbart worden sei. Ein solcher Widerspruch würde zudem einen Verstoß gegen A r t . 8 des NATOVertrages darstellen, nach welchem die Parteien verbindlich erklärt haben, daß sie keine dem Vertrag widersprechende internationale Verpflichtung hätten, noch eingehen wollten 1 7 5 . Dagegen ist einzuwenden, daß die Verweisung der A r t . I V WEU-Vertrag auf den Nordatlantikvertrag nicht mit einem Verzicht auf eine eigenständige Bedeutung des WEU-Vertrages, insbesondere der i n A r t . V niedergelegten Bündnisklausel, verbunden ist. I n A r t . I V Abs. 1 des WEU-Vertrages w i r d lediglich bei der Vertragsdurchführung eine enge Zusammenarbeit mit der Organisation des Nordatlantikvertrages postuliert. Absatz 2 stellt fest, daß der Rat und sein A m t i n militärischen Angelegenheiten hinsichtlich der Auskunftserteilung und Beratung auf die zuständigen militärischen NATO-Stellen angewiesen sind. Daraus und aus der Tatsache, daß man den Aufbau einer Parallelorganisation zu der militärischen NATO-Organisation für nicht angebracht hielt, kann zwar ersehen werden, daß alle Fragen, die die Erhaltung und Verteidigung des Friedens i n Westeuropa betreffen, primär in den Verantwortungsbereich des nordatlantischen Bündnisses fallen. Dies bedeutet jedoch nicht, daß die WEU-Vertragsparteien praktisch nur innerhalb des rechtlichen Rahmens agieren können, den ihnen der Nordatlantikvertrag zur Verfügung stellt und sie insbesondere zur Realisierung ihrer Beistandspflicht ausschließlich auf die militärischen Institutionen der NATO angewiesen sind. Die Westeuropäische Union ist ein selbständiges Verteidigungsbündnis, das jedem Signatarstaat ein individuelles Beistandsrecht gewährt und eine Beistandspflicht auferlegt, die durch eine souveräne, nationale Entscheidung aktiviert wird. Diese Rechtsbeziehungen zwischen den einzelnen Staaten bestehen unabhängig von dem Nordatlantikvertrag und seiner militärischen Integration. Die Realisierung der Beistandspflicht müßte keineswegs über den militärisch-organisatorischen Teil des Nordatlantischen Bündnisses erfolgen. Für Frankreich wäre dies zur Zeit überhaupt nicht möglich, da es nicht an der militärischen Integration innerhalb der NATO beteiligt ist. Des weiteren sind nicht alle Streitkräfte der übrigen WEU-Staaten den NATO-Kommandostellen unterstellt; ist aber eine Assignierung erfolgt, so kann diese durch einfache nationale Erklärungen der Regie175

So auch Meier, Der bewaffnete A n g r i f f , S. 160 ff.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

327

rungen der übrigen Mitgliedstaaten — wie i m Beispiel Frankreichs 1966 — widerrufen werden 176 . Außerdem müssen sich Beistandsverpflichtungen verschiedener Intensität zweier verschiedener, sich überlagernder Bündnissysteme nicht unbedingt widersprechen. Die verschiedene Intensität der Beistandsklauseln entspringt den unterschiedlich gelagerten Interessen der WEU-Mitgliedsstaaten und der übrigen Mitgliedsstaaten der NATO. Wie bereits oben dargelegt 177 , wollte man von Seiten der an den Vertragsverhandlungen beteiligten europäischen Staaten i m Nordatlantikvertrag eine Beistandspflicht von größerer Intensität und einer gewissen Automatik verankern, was an den amerikanischen Interessen scheiterte. Ein Widerspruch zwischen beiden Beistandsklauseln ergäbe sich nur dann, wenn sich ein Mitgliedstaat der WEU gleichzeitig der Verpflichtung aus A r t . 5 des Nordatlantikvertrags und A r t . V des WEU-Vertrags ausgesetzt sähe, und beide nicht vertragsgemäß erfüllen könnte. Ein solcher Widerspruch liegt nach Meier 1 7 8 vor, weil aufgrund des WEU-Vertrages etwa Frankreich von Großbritannien den Einsatz von Atomwaffen verlangen könnte, während es nach dem Nordatlantikvertrag nur einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensbestätigung hinsichtlich der zum Schutz von Frankreich zu ergreifenden Maßregeln hätte. Dabei erscheint schon die Interpretation des WEU-Vertrages verfehlt, der zwar nach seinem Wortlaut einen Anspruch auf Leistung aller i n des Verbündeten Macht stehender, militärischer und sonstiger Hilfe und Unterstützung gibt, jedoch für einen hilfeleistenden Staat noch keine Verpflichtung zum Einsatz von Atomwaffen statuiert. Die Vorschrift kann vernünftigerweise nur einen abstrakten Anspruch auf militärische Unterstützung geben, der sich an den militärischen Gegebenheiten orientiert und die Interessen des angegriffenen wie des verbündeten Staates berücksichtigt. Damit besteht der Unterschied zwischen der Beistandsklausel des WEU-Vertrages und des Nordatlantikvertrages nur darin, daß nach A r t . V WEU-Vertrag der Verbündete den angegriffenen Staat auf jeden Fall wirksam, auch militärisch, unterstützen muß, während nach A r t . 5 des Nordatlantikvertrages der Beistandsanspruch nicht von vornherein auf die Unterstützung durch den Einsatz von Streitkräften geht. Der WEU-Vertrag enthält also unter Umständen weitergehende Verpflichtungen als der NATO-Vertrag, die allerdings mit den Verpflichtungen aus diesem Vertrag nicht unverein176 177 178

Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 158 ff.; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 47. Vgl. oben S. 319 ff. Meier, Der bewaffnete A n g r i f f , S. 165.

328

IV. Teil: Bonner Grundgesetz

bar sind, da die Vertragspartei beide Verträge gleichzeitig erfüllen kann 1 7 9 . Erfüllt i m Bündnisfall ein Mitgliedstaat der Westeuropäischen Union seine Beistandspflicht nach dem WEU-Vertrag, so berührt dies jedenfalls nicht eo ipso seine Beistandspflicht nach dem Nordatlantikvertrag. Diese besteht grundsätzlich unabhängig neben der des WEUVertrages. Dies folgt schon allein daraus, daß auch ein Angriff gegen eine WEU-Vertragspartei i n einem Gebiet außerhalb Europas denkbar ist, der nur die Beistandspflicht des Nordatlantikvertrages auslösen würde. Kommt nun der Hilfe leistende Staat zu dem Ergebnis, die Beistandspflicht aus dem NATO-Vertrag entspreche i n concreto der aus dem WEU-Vertrag, so verstößt er damit nicht gegen den sicherheitspolitischen Grundgedanken des A r t . 5 des Nordatlantikvertrages, da nach dieser Bestimmung ja jedem Mitgliedstaat freigestellt ist, das Ausmaß seines Beistandes i n eigener Verantwortung zu bestimmen. Dies gilt aber auch i m umgekehrten Falle, daß i n concreto die Bündnisverpflichtungen aus dem WEU-Vertrag weitreichender sind als diejenigen nach dem Nordatlantikvertrag. Für diesen Fall, dessen Eintritt in der Realität nach einer teleologisch orientierten, „extensiven" Auslegung des A r t . 5 Nordatlantikvertrag und „restriktiven" Auslegung des A r t . V WEU-Vertrag allerdings sehr unwahrscheinlich ist, würde die Beistandspflicht nach dem WEU-Vertrag aus dem Schatten des NATOVertrages heraustreten und eine eigenständige Bedeutung erlangen. Ebenso wie nach dem Nordatlantikvertrag es nicht erforderlich ist, daß alle Bündnispartner i n demselben Maße zur Abwehr des Angreifers zusammenwirken 180 , die Hilfe der Verbündeten also verschiedene — militärische oder nicht-militärische — Gestalt annehmen kann, würde es nicht dem Grundgedanken der Beistandspflicht des Nordatlantikvertrages widersprechen, wenn die konkretisierte Beistandspflicht des WEU-Vertrages über die des NATO-Vertrages einmal hinausgehen würde. Schließlich werden Beistandsklauseln zum Schutze der später angegriffenen Mitgliedstaaten geschlossen werden. Sieht ein Bündnisvertrag nun vor, daß keine Partei den Bestimmungen dieses Vertrages widersprechende internationale Verpflichtungen eingegangen ist bzw. eingehen wird, so geschieht dies i m Interesse des Bündnisses und zum Schutze des späterhin angegriffenen Staates. Man w i l l verhindern, daß verschiedene Beistandspflichten die Effektivierung des Bündnisses scheitern lassen. Gehen aber die Beistandspflichten, wie i m vorliegenden Fall, i n dieselbe Richtung, so verstoßen sie, auch wenn sie verschiedene Intensität besitzen, nicht gegen die Schutzfunktion des Bünd179

Jenks, The Conflict, S. 425 f. Ipsen, Völkerrechtliche Probleme, S.437; S. 43 ff.; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 17 ff. 180

ders.,

Rechtsgrundlagen,

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

329

nisses. Die Bündnisklauseln widersprechen sich deshalb nicht, sondern weichen lediglich, was das Ausmaß des Beistandes anbelangt, voneinander ab. Diese Auslegung entspricht auch der Ansicht und dem Interesse der WEU-Vertragsparteien und w i r d auch nicht von den übrigen NATOStaaten i n Frage gestellt 181 . I n einer Antwort auf die Zusatzfragen des Ausschusses für Verteidigungsfragen und Rüstung ging der Rat i m Jahre 1956 von der Fortgeltung der Beistandsklausel in A r t . V des WEU-Vertrages aus 182 . Ebenfalls 1956 wies die Versammlung der Westeuropäischen Union 1 8 3 durch ihren Ausschuß für Verteidigungsfragen und Rüstung auf eine Entschließung des Brüsseler Konsultativ-Rates vom 20. Dezember 1950184 hin, der sich auch nach dem Eintritt der M i t gliedstaaten i n die NATO und nach der dadurch bedingten Auflösung der organisatorischen Einrichtungen für Verteidigung der WEU das Recht vorbehielt, eigene Beratungen zwischen den Verteidigungsministern und Generalstäben der Union abzuhalten. Weiterhin brachten die Staaten der Westeuropäischen Union 1954 bei der Umgestaltung des Brüsseler Vertrages zur WEU durch die unveränderte Übernahme der Beistandsklausel als Art. V — früher A r t . I V — zum Ausdruck, daß sie diese Vertragsabstimmung inzwischen nicht als gegenstandslos bzw. derogiert ansehen. Deshalb ist auch i m Verhältnis der beiden Beistandspflichten nicht der Grundsaz „lex posterior derogat legi priori" zugunsten des Nordatlantikvertrages anzuwenden 185 , obgleich i m Hinblick auf die Organisation der Verteidigung der Nordatlantikvertrag dem revidierten Brüsseler Vertrag eindeutig vorgeht. Einer solchen Auffassung würden auch deshalb Bedenken entgegenstehen, weil beide Verträge eine unterschiedliche Vertragsdauer haben: der WEU-Vertrag — Art. X I I Absatz 3 — 50 Jahre, der Nordatlantikvertrag — Art. 13 — 20 Jahre. Wie bereits angedeutet, ist ein Normkonflikt zwischen den Beistandsklauseln dieser Verträge sehr unwahrscheinlich, da sich die Abweichungen der Regelungsinhalte bei einer effektiven, an Sinn und Zweck orientierten Auslegung beider Vorschriften i n Grenzen halten. I m übrigen kommt i n diesem besonders delikaten, hochpolitischen Bereich des Völkerrechts der stringenten Vertragsauslegung nicht dieselbe Bedeutung zu wie der Vertragsauslegung i m Zivilrecht. Vielmehr ist der auch 181

So w o h l auch Plehwe, AußPol. 21. Jg. (1970), S. 298. WEU-Dokument 17, S. 38. 183 WEU-Dokument 29, S. 115 ff. 184 WEU-Dokument 29, Anhang I I I , S. 123. 185 Vgl. dazu auch die zu allgemein gehaltenen u n d deshalb mißverständlichen Ausführungen Rousseaus, The Interpretation of the Amended Brussels Treaty, S. 123. 182

330

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

in Politik sich äußernde Wille der Vertragsparteien hier von entscheidendem Gewicht. Rechtliche Probleme werden i m Völkerrecht sehr oft durch politische (Kompromiß-)Lösungen bewältigt. Deshalb kommt der Frage der Vereinbarkeit der beiden Beistandsklauseln eine nur relative Bedeutung zu. Als weiterer politischer Aspekt t r i t t nämlich hinzu, daß die westeuropäische Verteidigung, allein auf den revidierten Brüsseler Vertrag gestützt, ohne den Beistand der Vereinigten Staaten von Amerika aufgrund des Nordatlantikvertrages, erheblich an Glaubwürdigkeit und Effizienz einbüßen würde. Besteht also die Beistandspflicht des WEU-Vertrages neben der aus dem Nordatlantikvertrag 1 8 6 , so hat dies für die Bundesrepublik die Konsequenz, daß sie aufgrund A r t . V des WEU-Vertrages völkerrechtlich i m Bündnisfalle verpflichtet ist, einem angegriffenen Staat alle i n ihrer Macht stehende militärische — neben anderer — Hilfe zu leisten, d. h. i h m bei der Abwehr des feindlichen Angriffs wirksame m i l i t ä r i sche Unterstützung zuteil werden zu lassen. Diese völkerrechtliche Pflicht bedarf aber i n jedem Falle der staatsrechtlichen Ausführung; sie nimmt die innerstaatliche Entscheidung, dieser Pflicht nachzukommen, d. h. den konkreten Beschluß zum Einsatz der Streitkräfte, nicht vorweg, sondern überläßt diese Entscheidung dem nationalen Verfassungsrecht. I I . Das Fehlen einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Regelung

Da aufgrund der bisherigen Untersuchung feststeht, daß die Entscheidung über den militärischen Einsatz der Streitkräfte durch die Mitgliedschaft i n den beiden Verteidigungsbündnissen nicht auf die völkerrechtliche Ebene verlagert wurde, bleibt zu fragen, ob das Grundgesetz den Einsatz der Bundeswehr an eine ausdrückliche parlamentarische Legitimation gebunden hat. Zunächst regelt A r t . 87 a GG die Zuständigkeit des Bundes zur A u f stellung, die haushaltsrechtliche Kontrolle und die Befugnisse der Streitkräfte. Dabei w i r d i n A r t . 87 a GG i n Verbindung mit A r t . 35 Abs. 2 und 3 GG zwischen dem Hauptverwendungszweck der Streitkräfte, ihrem Einsatz zur Verteidigung der Bundesrepublik gegen staatsexterne Gewaltanwendung, und ihrer Verwendung i m Staatsinnern unterschieden. Die Einschränkung des staatsexternen m i l i t ä r i schen Einsatzes der Streitkräfte „zur Verteidigung" trägt dem Umstand Rechnung, daß das Grundgesetz dem völkerrechtlichen Grundsatz der Ächtung des Angriffskrieges folgt und den Einsatz der Streit186

S.150.

Z u allgemein für ein Ineinandergreifen beider Bündnissysteme Mahnke,

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

331

kräfte lediglich zu Verteidigungszwecken, d. h. i m Rahmen des A r t . 51 der Satzung der Vereinten Nationen, zuläßt 187 . Weitere Voraussetzungen für den Einsatz der Bundeswehr zur Landesverteidigung enthält Art. 87 a GG nicht. Vielmehr regelt er ausdrücklich nur den Einsatz der Streitkräfte „außer zur Verteidigung" (Art. 87 a Abs. 2 GG), nicht aber den Einsatz „zur Verteidigung" 1 8 8 . Die Streitkräfte unterstehen generell einer Befehls- und Kommandogewalt. Diese ist i m Grundgesetz i n A r t . 65 a und 115 b geregelt. Sie steht dem Bundesminister für Verteidigung bis zur Verkündung des Verteidigungsfalles zu, danach geht sie auf den Bundeskanzler über. Die Streitkräfte sind damit als Teil der vollziehenden Gewalt 1 8 9 den obersten Regierungsorganen 190 unterstellt. M i t der Befehls- und Kommandogewalt haben diese Regierungsorgane die „höchste exekutivische Anordnungsbefugnis über die Streitkräfte" 1 9 1 inne. Inhaltlich erstreckt sie sich auf „den gesamten Bereich der eigentlichen militärischen Führung und Leitung" 1 9 2 . Zu diesem zählt auch das militärische Einsatzrecht der Streitkräfte 1 9 3 zur Verteidigung. Damit ist aber keineswegs gesagt, daß zum Einsatz der Streitkräfte keine (weiteren) Voraussetzungen erforderlich sind. Denn die Innehabung der Befehls- und Kommandogewalt impliziert nicht gleichzeitig die Befugnis, über Krieg und Frieden zu entscheiden. I n erster Linie erstreckt sich die Befehls- und Kommandogewalt auf den militärisch-organisatorischen Bereich der Streitkräfte und umfaßt nicht die hochpolitische Entscheidung über Krieg und Frieden. Bei der Frage, ob einem Angreifer militärische Gegenwehr entgegengesetzt werden solle, handelt es sich jedoch u m einen Teilaspekt der Entscheidung über Krieg und Frieden, die, sofern nicht Gefahr i m Verzuge besteht, nicht von der Befehls- und Komandogewalt umfaßt wird. I m Ergebnis kann daher festgestellt werden, daß weder nach A r t . 87 a GG, noch nach A r t . 65 a, 115 b GG ausdrücklich für den Einsatz der Streitkräfte bei externer Gewaltanwendung eine parlamentarische Legitimation erforderlich ist. 187 Ipsen, Einsatz der Bundeswehr, S. 617; ebenso w o h l Klein, ZaöRV Bd. 34 (1974), S. 439 f.; vgl. auch Nolle, S. 62. 188 Fuchs, S. 220; a.A.: Ipsen, vgl. unten S. 335 ff.; so w o h l auch Klein, ZaöRV Bd. 34 (1974), S. 431 ff. 189 Vgl. die Nachweise oben Fußn. 52. 190 Stern, Bd. I I , S. 272 f. 191 Stern, Bd. I I , S. 872. 192 Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 162. 193 Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 159, 162; Hautmann, S. 198; Boß, S. 19, 21; Fuchs, S.217f. m . w . N . ; vgl. auch Karkowski, S.91; A r n d t , Wehrbeitrag I, S. 437.

332

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Zwar unterliegen die Exekutive auch hinsichtlich der Befehls- und Kommandogewalt der parlamentarischen Verantwortlichkeit 1 9 4 und die Streitkräfte generell der parlamentarischen Kontrolle 1 9 5 . Neben den allgemeinen parlamentarischen Kontrollrechten treten i m Verteidigungsbereich weitere besondere, institutionell abgesicherte Kontrollmöglichkeiten, z. B. über den Verteidigungsausschuß (Art. 45 a GG) und den Wehrbeauftragten (Art. 54 b GG), hinzu. Daneben soll hier noch gesondert auf die Bedeutung des i n A r t . 87 a Abs. 1 Satz 2 GG angesprochenen Budgetrechts des Parlaments hingewiesen werden. Doch diese Einflußmöglichkeit des Parlaments ist i m Hinblick auf den militärischen Einsatz der Streitkräfte lediglich mittelbar und repressiv 196 .

I I I . Die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles als Voraussetzung und Legitimation zum Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung

1. Die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles als zusammengehörige Bestandteile der parlamentarischen Legitimation Vorab ist darauf hinzuweisen, daß i n der Diskussion um die Frage, ob der Eintritt des Verteidigungsfalles Voraussetzung für den Einsatz der Streitkräfte ist, nicht deutlich unterschieden wird, ob man die „Feststellung des Verteidigungsfalles" oder die „Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles" als mögliche Legitimationsgrundlage für den Einsatz der Streitkräfte ansieht 197 . Legt man sich in der Auseinandersetzung dennoch auf den einen oder anderen Fall fest 198 , so w i r d diese Entscheidung nie begründet. I m Zusammenhang mit dem Begriff „ i m Verteidigungsfalle" weist Ipsen 199 darauf hin, daß i n den Fällen, i n denen das Grundgesetz nicht ausdrücklich auf die Verkündung des Verteidigungsfalles abhebt, die 194 Dürig, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 65 a Rdnr. 14; Fuchs, S. 233 ff. m. w. N. 195 Vgl. dazu Fuchs, S. 222 ff. m. w. N.; Witte, S. 94 ff. 196 Ebenso Fuchs, S. 240. 197 Hahnenfeld, Wehrverfassungsrecht, S. 121 f.; Martens, S. 173; Schwenck, S. 18; Rausching, Wehrrecht u n d Wehrverwaltung, S. 965; Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, S. 70; Kadner, S. 103 Fußn. 11. 198 Für die Feststellung des Verteidigungsf alles: Ipsen, DÖV 1971, S. 583 ff.; Kersting, S. 191 ff.; Fuchs, S.243; Willms, S. 160. — Für die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles: Dürig, in: Maunz / Dürig / Herzog / Scholz, A r t . 87 a Rdnr. 39 Fußn. 1; von Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 5 e, S.1165. 199 Ipsen, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 f Rdnr. 33 ff.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

Feststellung des Verteidigungsfalles zur Auslösung der entsprechenden Rechtsfolgen genüge. Der Verkündung komme kein konstitutiver Charakter für die Feststellung einer Ausnahmelage durch das Parlament zu. A r t . 115 a Abs. 3 GG enthalte lediglich das Gebot einer faktischen Kundgabe. Dagegen sieht ein Teil des Schrifttums 200 die Verkündung des Verteidigungsfalles als Wirksamkeitsvoraussetzung für den Eintritt des Verteidigungsfalles an. Dieser Meinung ist zuzustimmen mit der Folge, daß auch für die vorliegende Frage, ob der Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung einer parlamentarischen Legitimation bedarf, nur Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles diese Legitimation abgeben können. Denn A r t . 115 a GG unterscheidet deutlich zwischen den Begriffen Verteidigungsfall, seiner Feststellung und der Verkündung (der Feststellung) des Verteidigungsfalles. Nach der Legaldefinition liegt der Verteidigungsfall vor, wenn „das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen w i r d oder ein solcher Angriff unmittelbar droht" (Art. 115 a Abs. 1 GG) 201 . Davon zu trennen sind Feststellung und Verkündung. Das Feststellungsverfahren ist anders als beim Spannungsfall (Art. 80 a GG) ähnlich wie das Gesetzgebungsverfahren ausgestaltet 202 , bei dem die Verkündung (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG) als abschließender konstitutiver Teil des Verfahrens hinzugehört 203 . A u f A r t . 82 GG w i r d aber gerade i n A r t . 115 a GG Abs. 3 verwiesen 204 . Es ist deshalb nicht einzusehen, aus welchem Grund die Verkündung nach A r t . 115 a Abs. 3 GG kein konstitutives Element für den Eintritt des Verteidigungsfalles sein soll. Die Anpassung des Verkündungsverfahrens an die Notstandssituation zeigt darüber hinaus, daß Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles zusammengehören, der Verkündung eine erhebliche Bedeutung zukommt und ihre Durchführung gewährleistet werden soll. Wenn schließlich Ipsen meint, das Grundgesetz führe bewußt und konsequent die Unterscheidung zwischen Feststellung des Verteidigungsfalles und Verkündung dieser Feststellung durch, indem es i n einer Reihe von Vorschriften bestimmte Rechtsfolgen lediglich an den Verteidigungsfall („im Verteidigungsfalle") knüpfe, während es bei anderen Vorschriften den Eintritt der Rechtsfolgen ausdrücklich an die „Verkündung des Verteidigungsfalles" binde, so kann dem nicht beigepflichtet werden. M i t dem Begriff „Verteidigungsf all" ist außerhalb von A r t . 115 a GG der „wirksam festgestellte und verkündete Verteidigungsfall" gemeint. Die besondere Er200 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 47; von Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A m n . I I I 4 e, f, S. 1162 f. 201 Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 1. 202 Vgl. oben S. 300 ff. 203 BVerfGE 7, 330 ff. (337 f.); Giese, AöR 76. Bd. — 37. Bd. der NF — (1950/51), S. 464 ff. 204

Vgl. oben S. 305.

334

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

wähnung der Verkündung des Verteidigungsfalles dient — so i m Falle des A r t . 115 a Abs. 5 GG wegen der i n Absatz 1 verwendeten Legaldefinition des Verteidigungsfalles — der präziseren Formulierung oder — so i m Falle des Artikels 115 b GG — der genaueren Bezeichnung des Zeitpunktes, an dem die Befehls- und Kommandogewalt auf den Bundeskanzler übergeht. Deshalb kommt nur ein „festgestellter und verkündeter" Verteidigungsfall als Legitimationsgrundlage für den militärischen Einsatz der Streitkräfte i n Betracht. 2. Die Rechtslage bis 1968: Art. 59 a GG als Schranke für den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung Bis 1968 war für die Frage, ob der militärische Einsatz der Streitkräfte gegen eine von außen kommende Gewaltanwendung einer parlamentarischen Legitimation bedarf, die Auslegung des mit der zweiten Wehrrechtsnovelle 205 i n das Grundgesetz gelangten A r t . 59 a GG maßgebend. Das damalige Schrifttum 2 0 6 ging ohne weiteres — fast einhellig 2 0 7 — davon aus, daß der militärische Einsatz der Streitkräfte nur nach Eintritt des Verteidigungsfalles, sei es nach A r t . 59 a Abs. 1 oder Abs. 2 GG, zulässig sei. Man sah i n A r t . 59 a GG insoweit eine moderne Fortentwicklung des A r t . 45 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung 208 , als auch nach dem Grundgesetz das jus belli dem Parlament übertragen war, wenn es auch wegen der zwischenzeitlichen Rechtsentwicklung einen anderen Inhalt erhalten hatte. Die parlamentarische Kontrolle über die Streitkräfte hielt man dadurch für hergestellt 209 . Diese Frage wurde während der Geltung des A r t . 59 a GG nicht problematisiert. Dies änderte sich mit der Aufhebung des A r t . 59 a GG und der Aufnahme der Notstandsverfassung, insbesondere des A r t . 115 a, in das Grundgesetz. 3. Die geltende Regelung: Art. 115 a GG als wehrrechtliche Schrankenvorschrift Seit der Aufhebung des A r t . 59 a GG und der Einfügung des A r t . 115 a GG ist i n dieser Frage ein Meinungsumschwung eingetreten. Bis 205

Vgl. oben S. 291. Roemer, JZ 1956, S. 196; Hahnenfeld, Wehrverfassungsrecht, S. 121; ders., N J W 1963, S. 2145; v o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 5 e, S. 1165; Friesenhahn, W D S t R L Heft 16 (1958), S. 70 (Leitsatz Nr. 3); Martens, S. 174; Willms, S. 152 ff., insb. S. 159 f.; Falge, S. 7, 9, 11 f.; Boß, S. 23; Ipsen, Rechtsgrundlagen, S. 191 f.; Fuchs, S. 244 m. w. N. 207 U n k l a r : Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 2, S. 140 o 2 . 208 v o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I 1, S. 1156; Deutsches Bundesrecht I A 10 Erl. zu A r t . 59 a, S. 140 o. 206

209

Hahnenfeld, Wehrverfassungsrecht, S. 121; Willms, S. 173.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

335

zum Jahr 1980 finden sich nur noch vereinzelte, knappe, kaum begründete, oft auch unklare Literaturhinweise, daß der Eintritt des Verteidigungsfalles nach A r t . 115 a GG Voraussetzung für den Einsatz der Streitkräfte gegen staatsexterne Gewaltanwendung ist 2 1 0 . Dagegen erhielt die von Ipsen 211 i m Jahr 1971 begründete Gegenmeinung großen Zulauf 2 1 2 . Neuerdings hat sich Fuchs 213 eingehend mit dieser Problematik befaßt und Ipsen i n seiner Meinung zu widerlegen versucht. A n diese Diskussion soll i m folgenden angeknüpft werden. a) Die Ansicht Ipsens: freie Verfügungskompetenz der Exekutive Ipsen 214 vertritt die Ansicht, daß die Feststellung des Verteidigungsfalles 215 keine staatsrechtliche Voraussetzung für den militärischen Einsatz der Streitkräfte gegen einen von außen kommenden Angriff sei. Sie habe als Teil der Notstandsverfassung lediglich eine „nach innen" gerichtete Funktion. Schon in der amtlichen Begründung des Regierungsentwurfs zu A r t . 115 a Abs. 1 GG, i n dem anstelle des Wortes „Verteidigungsfall" noch die Wendung „Zustand äußerer Gefahr" gebraucht werde, heißt es: „Die Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr hat, wie sich aus dem A r t . 115 b bis 115 1 ergibt, weittragende Folgen für die innerstaatliche Rechtsordnung. Sie eröffnet u. a. . . . Wegen dieser außerordentlichen Bedeutung hält es die Bundesregierung für gerechtfertigt, die Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr auf ihren Antrag durch einen qualifizierten Beschluß des Parlaments treffen zu lassen" 216 . Daraus resultiere, daß der Normzweck dieser Vorschrift i n eine andere Richtung gehe als der des aufgehobenen A r t . 59 a GG. Er laute nunmehr: „Abwehr der für die Bundesrepublik durch einen Angriff von außen bewirkten Gefahr durch eine den Abwehrerfordernissen entsprechende Umstellung ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung". Die abgestufte notstandsrechtliche Reaktion zeige die verfassungsrechtlich an210 Dürig, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 87 a Rdnr. 39 Fußn. 1; Rausching, Wehrrecht u n d Wehrverwaltung, S. 965; Schwenck, S. 17 ff., insb. S. 19; W o l f f / Bachof, Verwaltungsrecht I, S. 70; Kadner, S. 103 Fußn. 11; Schuppert, S.45; Süßmann, S. 17; Weiß, S. 36, 64; u n k l a r Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 1 Rdnr. 86 (z. B.). 211 Ipsen, DÖV 1971, S. 583 ff.; ders., JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 23 ff.; ders., Einsatz der Bundeswehr, S. 616 ff., 626 f. 212 Kersting, S. 204 ff.; Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 24 Fußn. 4; Klein, ZaöRV Bd. 34 (1974), S.437f.; Hautmann, S. 199; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 115 a Abs. 1, S. 186 b, c; w o h l auch Nolle, S. 36, 48. 213 Fuchs, S. 175 ff., insb. S. 243 ff. 214 Vgl. oben Fußn. 211. 215 Vgl. dazu oben S. 332 ff. 216 BTDrucks. V/1879, Anlage 1, S. 24 f.

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

gelegte Eskalation der Anpassung der Rechtsordnung an die jeweilige äußere Gefahrenlage, u m eine weitest mögliche Proportionalität der Abweichungen zu gewährleisten. Daran habe auch die Ersetzung der Formel „Zustand äußerer Gefahr" durch den Begriff „Verteidigungsfall" nichts ändern wollen. Schließlich würde, wenn man die Feststellung des Verteidigungsfalles als Voraussetzung für einen Streitkräfteeinsatz ansehe, staatsrechtlich der Einsatz auch i m Falle eines lediglich unmittelbar drohenden A n griffs ermöglicht. Damit würde das Grundgesetz die i m Völkerrecht sehr umstrittene präventive bewaffnete Selbstverteidigung erlauben, was doch wohl nicht anzunehmen sei. Dagegen stelle A r t . 87 a GG die grundlegende Verfassungsnorm über die Aufstellung von Streitkräften und ihrer Verwendung unter Einschluß der Anwendung von Waffengewalt dar. Nach Absatz 2 dieser Vorschrift dürften die Streitkräfte der Bundesrepublik „außer zur Verteidigung" nur eingesetzt werden, soweit das Grundgesetz es zulasse. Ausdrücklich zugelassen sei der Einsatz der Streitkräfte nach A r t . 35 Abs. 2 und 3 GG bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, nach A r t . 87 a Abs. 3 GG i m Verteidigungsfall oder i m Spannungsfall zum Objektschutz und zur Verkehrsregelung sowie nach A r t . 87 a Abs. 4 GG i n einer Bürgerkriegssituation. Der Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung, d. h. zur Abwehr eines von außen mit Waffengewalt gegen die Bundesrepublik geführten Angriffs, sei — i m Gegensatz zu den aufgeführten sonstigen Verwendungszwecken — keinen verfassungsrechtlich normierten Voraussetzungen jenseits des A r t . 26 GG unterworfen. Der Begriff Verteidigung verweise dabei auf das völkerrechtlich gewährleistete Recht auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung i m Sinne des A r t . 51 der Satzung der Vereinten Nationen. Da nach dem Grundgesetz der Einsatz der Streitkräfte gegen einen Angriff von außen nicht an die Feststellung des Verteidigungsfalles und damit implizite an eine parlamentarische Entscheidung geknüpft sei, ferner das Grundgesetz keine ausdrückliche Regelung darüber treffe, welches Organ über den Streitkräfteeinsatz zur Verteidigung entscheide, sei das Organ zur Entscheidung befugt, zu dessen Zuständigkeitsbereich die Streitkräfte gehören. Da sie zur vollziehenden Gewalt gehörten, sei die Bundesregierung als die Spitze der Exekutive für die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte zuständig, zumal es sich i n jedem Falle u m eine Angelegenheit von allgemeiner politischer Bedeutung handele, die nach § 15 der Geschäftsordnung der Bundesregierung eines Kabinettsbeschlusses bedürfe und überdies auch der nicht minder schwerwiegende Kampfeinsatz der Bundeswehr i m Innern einen Kabinettsbeschluß voraussetze (Art, 87 a Abs. 4 GG).

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

337

Der eigentliche Hintergrund der von Ipsen entwickelten Auffassung bildet die Schwierigkeit, den Bündnisfall i n die Regelung des Verteidigungsfalles einzubeziehen 217 . Insbesondere erweist sich, wenn man den militärischen Einsatz der Streitkräfte an die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles knüpft, die Erfüllung der Beistandsverpflichtungen aus dem NATO- und WEU-Vertrag als nicht unproblematisch. Denn nach der Legaldefinition des A r t . 115 a Abs. 1 GG ist der Verteidigungsfall nur gegeben, wenn das Bundesgebiet m i t Waffengewalt angegriffen w i r d oder ein solcher Angriff unmittelbar droht. Der Begriff „Verteidigungsfall" i n A r t . 115 a Abs. 1 GG verlangt also zumindest eine erhebliche Gefährdung des Gebietes der Bunderepublik Deutschland. Über diesen „bündnisorientierten Ansatz" gelangt Ipsen zu der Interpretation des A r t . 115 a GG als reiner Notstandsvorschrift mit einer „nach innen" gerichteten Funktion. b) Das verfassungsrechtliche Gebot einer parlamentarischen Legitimation Dieser Meinung i n der Rechtslehre kann jedoch nicht gefolgt werden. Der militärische Einsatz der Streitkräfte gegen eine von außen kommende Gewaltanwendung bedarf grundsätzlich 218 der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles als parlamentarischer Legitimation. A r t i k e l 115 a GG hat neben seiner notstandsrechtlichen, „nach innen" gerichteten Funktion, die i n der Auslösung der Modifikationen der innerstaatlichen Rechtsordnung durch die A r t . 115 b bis 1151 GG besteht, eine zweite wehrrechtliche Komponente, die eine Weiterentwicklung des A r t . 59 a GG darstellt. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen: aa) Die Kontinuität des A r t . 115 a GG i m Verhältnis zu A r t . 59 a GG kommt schon i n der weiteren Verwendung der Formulierung „Verteidigungsfall" zum Ausdruck. Nach seinem Wortsinn erlaubt dieser Begriff nur die Interpretation, daß m i t seiner Feststellung und Verkündung auch über die Frage der militärischen Verteidigung entschieden wird. Das Wort „Verteidigungsfall" weist auf ein reaktives Verhalten der Bundesrepublik hin, das sich nicht „ i n einer dem höchsten Gefahrengrad entsprechenden Umstellung der innerstaatlichen Rechtsordnung erschöpft" 219 . M i t der Entscheidung für die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles w i r d der Wille zum Ausdruck gebracht, daß die Bundesrepublik sich gegenüber der Anwendung m i l i tärischer Gewalt von Seiten eines fremden Staates durch Einsatz von 217 218 219

2

Vgl. unten S. 348 ff. Vgl. dazu unten S. 354 ff. Ipsen, Einsatz der Bundeswehr, S. 619.

Rieder

338

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Gegengewalt zur Wehr setzen w i l l . Deshalb stellt die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles auch eine auf den Eintritt i n eine bewaffnete Auseinandersetzung gerichtete, staatsrechtliche Willenserklärung dar 220 . Sie ist damit automatisch Voraussetzung und Legitimation für die Exekutive zum Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung. bb) Einer derartigen Auslegung des A r t . 115 a GG steht nicht, wie Ipsen 221 meint, die abschließende Regelung des Einsatzes der Streitkräfte als einem bewaffneten Machtinstrument des Bundes gegen einen äußeren Feind i n A r t . 87 a GG entgegen 222 . A r t i k e l 87 a Abs. 1 GG, i n seiner seit dem Jahre 1968 geltenden Fassung, enthält i n Satz 1 eine Verwaltungskompetenz für den Bund zum Aufstellen der Streitkräfte zur Verteidigung. Satz 2 enthält haushaltsrechtliche Maßgaben i m Zusammenhang m i t der Aufstellung der Streitkräfte. Insoweit entspricht A r t . 87 a Abs. 1 GG inhaltlich der bis 1968 geltenden Fassung des A r t . 87 a GG 223 . Das verfassungspolitische Schwergewicht des Art. 87 a Abs. 2 GG liegt i n der Begrenzung des Einsatzes militärischer Machtmittel i m Innern 2 2 4 . Dieser Absatz enthält keine weitere Regelung des Einsatzes gegen einen äußeren Feind. M i t den Worten „außer zur Verteidigung" w i r d nur auf etwas hingewiesen, was bereits i n Absatz 1 Satz 1 gesagt wurde, nämlich, daß die Streitkräfte gegen einen äußeren Feind nur zur Verteidigung aufgestellt und eingesetzt werden dürfen. Weiterh i n sollte klargestellt werden, daß die Verteidigung den eigentlichen Verwendungszweck der Streitkräfte bildet 2 2 5 . Dagegen besagt diese Formulierung auch nach Ipsen 226 keineswegs, daß die Verwendung der Streitkräfte zur Verteidigung „keinen verfassungsimmanenten Schranken unterliegt". Eine solche Schranke sieht er i n dem Verbot des A n griffskrieges nach A r t . 26 Abs. 1 GG. Als eine weitere Schranke w i r d hier A r t . 115 a GG angesehen, zumal auch unter der Geltung des A r t . 59 a GG i n A r t . 87 a GG nie ein Argument gegen die parlamentarische Legitimationsbedürftigkeit des Einsatzes der Streitkräfte gegen einen äußeren Feind gesehen wurde. Hinzu kommt, daß die Stellung des A r t . 87 a GG systematisch unklar ist. Er enthält, soweit das hier interessiert, kompetenz-, organisa220 Vgl. oben S. 308. 221

Ipsen, in: Bonner Kommentar, A r t . 87 a Rdnr. 6. I m Ergebnis ebenso Fuchs, S. 220 f. 223 A . A . : offenbar Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 24 Fußn. 4; vgl. dazu BGBl. I (1956), S. i l l f. 224 Ipsen, in: Bonner Kommentar, A r t . 87 a Rdnr. 28; von Mangoldt / Klein, A r t . 87 a A n m . V 4 a, S. 2321. 225 Ipsen, in: Bonner Kommentar, A r t . 87 a Rdnr. 30; von Mangoldt / Klein, A r t . 87 a A n m . V 4 a, S. 2321. 226 ipsen, in: Bonner Kommentar, A r t . 87 a Rdnr. 28 f.; ders., DÖV 1971, S. 586; ebenso von Mangoldt / Klein, A r t . 87 a A n m . V 4 c, S.2322. 222

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

339

tions- und haushaltsrechtliche Regelungen sowie das Gebot, daß die Streitkräfte ausschließlich zur Verteidigung aufgestellt und eingesetzt werden dürfen. I n diesem Zusammenhang wurde i n den älteren Verfassungen nie die Entscheidung über Krieg und Frieden geregelt. Sie wurde als außerordentlich wichtige Entscheidung für den Staat immer expressis verbis i n der Verfassung angesprochen. Kriegserklärung und Friedensschluß standen verfassungsrechtlich i n engem Zusammenhang. Dieser Zusammenhang blieb i n A r t . 59 a GG gewahrt und ist auch heute noch durch A r t . 115 a GG und A r t . 115 1 Abs. 3 GG vorhanden. Die Notstandsverfassung ist noch an anderen Stellen mit wehrrechtlichen Vorschriften verknüpft 2 2 7 . So w i r d der Spannungsfall — A r t . 80 a GG — allgemein als Mobilmachungsvorschrift zur Herstellung einer erhöhten zivilen und militärischen Verteidigungsbereitschaft angesehen. Ferner hat sie einen direkten Bezug zum Wehrrecht durch den Übergang der Befehls- und Kommandogewalt auf den Bundeskanzler i m Verteidigungsfall (Art. 115 b GG). Diese Vorschrift entspricht inhaltlich A r t . 65 a Abs. 2 GG, der bis 1968 i n Geltung war. Nur wenn der militärische Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung an die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles gebunden ist, ergibt es einen Sinn, daß erst und nur nach Verkündung des Verteidigungsfalles der Bundeskanzler Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte wird, u m für den „Ernstfall" eine Konzentration aller Entscheidungen zu gewährleisten 228 und die notwendige Koordination zwischen allen Bereichen der Exekutive zu erzielen 229 . cc) Würde man mit Ipsen 230 und Kersting 2 3 1 den Einsatz der Streitkräfte nicht an eine parlamentarische Legitimation binden, sondern der Entscheidung der Exekutive, d. h. der Bundesregierung überlassen, so würde dies einen Bruch mit der verfassungsrechtlichen Entwicklung bedeuten. Diese geht, wie bereits oben dargelegt worden ist 2 3 2 , seit dem Oktobergesetz von 1918 i n Richtung einer direkten Beteiligung der Volksvertretung an der Entscheidung über Krieg und Frieden. Gegen diese Argumentation ließe sich anführen, daß die Parlamentarisierung des jus belli durch das völkerrechtliche Verbot des Angriffskrieges, i m Grundgesetz niedergelegt i n A r t . 26 Abs. 1, erheblich an Bedeutung verloren habe. Die Parlamentarisierung geschah 1918 gerade 227

Vgl. zum folgenden Fuchs, S. 260 ff. m. w. N. Falge, S. 22 f.; Deutsches Bundesrecht, I A 1 0 Erl. zu A r t . 115 b, S. 186 d; Ipsen, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 b Rdnr. 72 ff. 229 Lepper, S. 163. 230 Vgl. oben Fußn. 211. 231 Kersting, K . 204 ff. 232 Vgl. oben S. 242 ff. 228

2

340

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

i m Hinblick darauf, daß bisher ein Angriffskrieg ohne bzw. gegen den Willen des Volkes vom Zaun gebrochen werden konnte. Das Budgetbewilligungsrecht des Reichstages hatte sich dagegen als eine stumpfe Waffe erwiesen, da es einen Kriegsausbruch nicht verhindern konnte und der Krieg, war er einmal ausgebrochen, seine eigene Dynamik entwickelte. Gewollt war deshalb eine präventive Kontrolle, die nur i n der (Mit-)entscheidung der Volksvertretung über das jus belli liegen konnte. I m Fall eines Verteidigungskrieges ist die Ausgangslage dagegen eine völlig andere. Ein Verteidigungskrieg w i r d dem Angegriffenen aufgezwungen. Bedarf es aber dann noch der parlamentarischen Legitimation der militärischen Verteidigung? Diese Frage würde sicherlich 1914 oder auch noch vor 1939 verneint worden sein. Doch die Einstellung der Menschen zum Krieg und zu ihrem Staat haben sich inzwischen gewandelt. Ihre Einstellung zum Krieg w i r d heute entscheidend bestimmt durch das Kriegsbild, durch die Vorstellungen über die Auswirkungen eines i n Mitteleuropa gedachten Krieges. Ein solcher wäre mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit für Deutschland verheerend. Deshalb wäre auch die Entscheidung, einen Verteidigungskrieg zu führen, eine für die Bundesrepublik existenzielle Frage. Sie wäre wahrscheinlich auf das Staatsganze bezogen sehr viel wichtiger als die Entscheidung i m 19. Jahrhundert, einen Angriffskrieg zu führen. Deshalb ist die Beteiligung der Volksvertretung an der Entscheidung, sich gegen einen feindlichen A n griff zur Wehr zu setzen, heute ebenso berechtigt wie 1918. dd) Die Parlamentarisierung der Entscheidung über Krieg und Frieden wurde 1918 als Teil der Demokratisierung der Reichsverfassung verstanden. Das Demokratieprinzip ist auch nach dem Grundgesetz ein tragender Verfassungsgrundsatz. Deshalb könnte aufgrund des i n A r t . 20 Abs. 1 und 2 GG niedergelegten Prinzips der parlamentarischen Demokratie i n Verbindung mit dem i n A r t . 20 Abs. 2 und 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzip der Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung als grundlegende politische Frage auch unter diesem Aspekt der parlamentarischen Legitimation bedürfen. Nun sprach das Bundesverfassungsgericht 233 i n einer Entscheidung — i m Zusammenhang mit der dem Parlament obliegenden verfassungsrechtlichen Aufgabe der Normsetzung — einmal aus, daß nur das Parlament die demokratische Legitimation zur politischen Leitentscheidung besitze. Das bedeutet nun allerdings nicht, wie das Gericht i n seinem Kalkar-Beschluß 234 ausführt, daß das Grundgesetz dem Parlament einen allumfassenden Vorrang bei grundlegenden Entscheidungen zuspreche. Es setze durch die ge233 234

BVerfGE 34, 52 ff. (59). BVerfGE 49, 89 ff. (124 ff.).

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

341

waltenteilende Kompetenzzuordnung seinen Befugnissen Grenzen. So seien weitreichende, gerade auch politische Entscheidungen der Kompetenz anderer oberster Staatsorgane anheimgegeben. Dem Parlament verblieben i n einem solchen Falle Kontrollbefugnisse. Aus dem Umstand, daß alle Mitglieder des Parlamentes unmittelbar vom Volke gewählt würden, folge nicht, daß andere Institutionen und Funktionen der Staatsgewalt der demokratischen Legitimation entbehrten. Die verfassungsgebende Gewalt habe i n A r t . 20 Abs. 2 und 3 GG auch die Exekutive als verfassungsunmittelbare Institution und Funktion geschaffen; die Verfahren zur Bestellung der Regierung verliehen ihr zugleich eine mittelbar personell demokratische Legitimation i m Sinne des A r t . 20 Abs. 2 GG. Weiter führt das Bundesverfassungsgericht aus, daß jedenfalls i n grundlegenden normativen Bereichen, zumal i m Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlichen Regelungen zugänglich seien, alle wesentlichen 235 Entscheidungen vom Parlament selbst zu treffen seien. Vordergründig w i r d nun der Bürger von dem Einsatz der Streitkräfte nicht unmittelbar berührt, auch nicht der Soldat, da der konkrete Einsatz der Streitkräfte der Exekutive überlassen wird, d. h. die Verletzung der grundrechtlich geschützten Position der Bürger erfolgt noch nicht durch das parlamentarische Plazet für den Einsatz der Streitkräfte. Doch dies entspricht auch der Wirkungsweise normativer Entscheidungen des Gesetzgebers. Denn der grundrechtlich geschützte Freiheits- und Gleichheitsbereich der Bürger w i r d von einem Gesetz zumeist erst durch seine Ausführung tangiert, eine Tatsache, der auch das Bundesverfassungsgericht i n seinem Kalkar-Beschluß 236 Rechnung trägt: „Die normative Grundsatzentscheidung für oder gegen die rechtliche Z u lässigkeit der friedlichen Nutzung der Kernenergie i m Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland ist wegen ihrer weitreichenden A u s w i r k u n gen auf die Bürger, insbesondere auf ihren Freiheits- u n d Gleichheitsbereich, auf die allgemeinen Lebensverhältnisse u n d wegen der notwendigerweise damit verbundenen A r t u n d Intensität der Regelung eine grundlegende u n d wesentliche Entscheidung i m Sinne des Vorbehalts des Gesetzes. Sie zu treffen ist allein der Gesetzgeber berufen."

Ebenso wie nun aber für grundlegende und wesentliche, die Grundrechte tangierende Entscheidungen i m normativen Bereich ein Hoheitsakt des Parlaments gefordert wird, muß man auch für die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte eine parlamentarische Legiti235 Vgl. zur Bedeutung des Prinzips der „Wesentlichkeit" oder „Wichtigkeit" i m Weimarer Staatsrecht oben S. 268 ff., i m konstitutionellen Verfassungsstaat oben S. 230, 177 ff. und i m Ständestaat oben S. 79, 60 f. 236 BVerfGE 49, 89 ff. (127).

342

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

matiori statuieren. Denn auch mit dieser Entscheidung w i r d zwangsläufig ein Eingriff i n die grundrechtlich geschützten Positionen sowohl der Soldaten als auch der Zivilisten vorgezeichnet. Es w i r d eine Gefahr für Leben, Freiheit und Eigentum etc. begründet, deren Realisierung sehr viel wahrscheinlicher ist als beim Ausgangsfall des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht begründet das Erfordernis einer parlamentarischen Normierung dort unter anderem m i t den weitreichenden Auswirkungen der Planungsentscheidung auf die Bürger und auf die allgemeinen Lebensverhältnisse. Beim Kernkraftwerksbau wiegt, abgesehen von den bau- und wasserrechtlichen Auswirkungen auf die umliegenden Grundstücke, die allgemeine Beeinträchtigung der näheren Umgebung aber weit weniger schwer als i n dem hier untersuchten Fall. Denn die Wahrscheinlichkeit des Störungseintritts, d. h. der Realisierung der von einem Kernkraftwerk ausgehenden Gefahr, steht nicht wie nach der Verfügung des Einsatzes der Streitkräfte unmittelbar bevor. Die Tragweite und insbesondere die Grundrechtsrelevanz der Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte w i r d deshalb sicherlich denen der grundlegenden und wesentlichen normativen Entscheidungen i n anderen Bereichen — etwa i m Schulrecht — nicht nachstehen. Für den vorliegenden Fall ist deshalb Fuchs 237 zuzustimmen, wenn er ausführt: „Ebenso wie nur das Parlament entscheiden kann, ob die vom »schnellen Brüter' ausgehende Gefährdung der Bevölkerung i m Interesse höherwertiger Güter hingenommen werden kann, ist es allein Sache der parlamentarischen Gremien, darüber zu befinden, ob i m Einzelfall ein Angriff hingenommen oder unter Blutopfern m i t militärischen M i t t e l n abgewehrt werden darf." Diese Grundsätze sollen nun nicht eine allgemeine Abgrenzung zwischen der Legislative und der der Exekutive zustehenden Kompetenz leisten 238 , da sie ja nur den Kernbereich legislativer Entscheidung betreffen. Ebensowenig w i r d hier der Grundsatz der parlamentarischen Demokratie dazu benutzt, einen Vorrang des Parlaments und seiner Entscheidungen gegenüber den anderen Gewalten als einen alle konkreten Kompetenzzuordnungen überspielenden Auslegungsgrundsatz herzuleiten. Auch kann darin keine Verletzung des i m Grundgesetz (Art. 20 Abs. 2 Satz 2) niedergelegten Gewaltenteilungsprinzips gesehen werden, da damit noch kein Einbruch i n den Kernbereich 239 der exekutiven Kompetenzen verbunden ist. Eine gewisse kompetenzielle Gewichtsverlagerung auf Kosten der Exekutive und zugunsten des 237

Fuchs, S. 293. So aber Kersting, S. 205. 239 BVerfGE 9, 268 ff. (279 f.); vgl. auch v o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 4, S. 1160; Giese / Schunck, A r t . 59 a Erl. 3, S. 125. 238

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

Parlaments ist aber, wie auch das Bundesverfassungsgericht 240 merkte, i n der parlamentarischen Demokratie unbedenklich.

343

be-

Der Verfassungsgeber hat seit 1918 den Einsatz der Streitkräfte an eine parlamentarische Legitimation gebunden. Noch während der Geltung des A r t . 59 a GG war dies nahezu allgemeine Meinung. Die mit Hilfe der i n A r t . 20 GG niedergelegten Prinzipien der Demokratie und des Rechtsstaats gestützte Auslegung des A r t . 115 a GG wahrt die Verfassungskontinuität, die sicherlich nicht mit der Einfügung der Notstandsverfassung mit einer „exekutiv-freundlichen" Tendenz „korrigiert" werden sollte. ee) Auch die Entstehungsgeschichte des A r t . 115 a GG spricht für die hier gefundene Interpretation. Zwar kommt der Gesetzesgeschichte für die einzelnen Bestimmungen des Grundgesetzes i n der Regel keine ausschlaggebende Bedeutung zu 241 . Jedoch ist die Heranziehung der Entstehungsgeschichte nach den Grundsätzen der allgemeinen Rechtslehre jedenfalls bei neueren Gesetzen unbedenklich, für deren Auslegung sich feste Grundsätze noch nicht haben bilden können 242 . Freilich kann der Wille des Gesetzgebers bei der Auslegung des Gesetzes nur insoweit berücksichtigt werden, als er i n dem Gesetz selbst einen hinreichend bestimmten Ausdruck gefunden hat 2 4 3 . Diese einschränkenden Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu der historischen Auslegung dürfen freilich auch nicht überbewertet werden. Das Gericht hält sich i n seiner Rechtsprechung die Heranziehung aller Interpretationsregeln offen. Die Stellungnahme zur Methodik der Auslegung muß deshalb dahin gedeutet werden, daß das Gericht jene Regeln, zu denen auch die historische Auslegung zählt, nicht als Grund für den Abbruch einer Argumentation, sondern nur als Mittel verstehen w i l l , Sachargumente herbeizuschaffen und zu vergleichen 244 . Noch i n der 4. Legislaturperiode ging der Regierungsentwurf 245 davon aus, daß A r t . 59 a GG neben der neu i n das Grundgesetz einzufügenden Notstandsverfassung, also neben A r t . 115 a GG, bestehen bleiben sollte. A r t . 115 a GG sollte notstandsrechtliche Vorsorge für den Fall des Eintretens eines „Zustandes äußerer Gefahr" treffen. Auch nach der Modifizierung des Entwurfs durch den Rechtsausschuß246 hielt man unver240 BVerfGE 9, 268 ff. (280); vgl. dazu auch Weiß, S. 22 ff. 241

BVerfGE 6, 389 ff. (431). BVerfGE 1, 117 ff. (127). 243 BVerfGE 1, 299 ff. (312); 11, 126 ff. (130). 244 Roellecke, Prinzipien der Verfassungsinterpretation, S. 25 f.; vgl. zur Bedeutung der juristischen Hermeneutik für das Bundesverfassungsgericht Geiger, S. 11 f.; vgl. zur historischen Auslegung auch Müller, JZ 1966, S. 471 ff. 245 BTDrucks. IV/891, Anlage 1, S.9. 246 BTDrucks. IV/3494, S. 3. 242

344

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

ändert an der Trennung der wehrrechtlichen Vorschrift des A r t . 59 a GG und der notstandsrechtlichen Regelungen fest. Es sollten lediglich an A r t . 59 a GG kleine Veränderungen vorgenommen werden, die i n ihrer Tendenz entsprechend den allgemeinen Bestrebungen bei Errichtung der Notstandsverfassung eine stärkere normative Dichte zur Folge haben sollten. Ausführlich setzte sich der Rechtsausschuß247 mit der Frage auseinander, „ob i m Hinblick auf die vorgeschlagene Einfügung von Vorschriften zur Feststellung des Zustandes der äußeren Gefahr die bisherigen Vorschriften über die Feststellung des Verteidigungsfalles noch erforderlich sind, bzw. ob sie i m Hinblick auf die neuen Regelungen i n diesen besser koordiniert werden sollten. Der Ausschuß ist dabei davon ausgegangen, daß der Wehrverteidigungsfall und der Zustand der äußeren Gefahr einheitlich und faktisch zusammenfallen könnten, daß es aber dennoch zweckmäßig erscheint, beide Möglichkeiten gesondert vorzusehen, weil es z. B. auf Grund von außenpolitischen Entwicklungen oder als Folge einer eingegangenen Bündnisverpflichtung erforderlich sein kann, die Feststellung zu treffen, daß der Verteidigungsfall eingetreten ist, ohne daß die Voraussetzungen des Zustandes der äußeren Gefahr, nämlich einer unmittelbaren Bedrohung des Bundesgebietes mit Waffengewalt schon vorliegen". Erst der Regierungsentwurf 248 i n der 5. Wahlperiode sah in § 1 Nr. 4 vor, A r t . 59 a GG zu streichen. Die Begründung 2 4 9 dazu lautete: „Die Regelung i n bezug auf den Verteidigungsfall w i r d mit der des Zustands äußerer Gefahr verbunden. A r t i k e l 59 a kann daher aufgehoben werden." Gleichzeitig erhielt A r t i k e l 115 a GG, der immer noch den „Zustand äußerer Gefahr" regelte, einen neuen Absatz 5, der die Abgabe von völkerrechtlichen Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles nominierte, was bislang i n A r t . 59 a Abs. 3 GG seine Regelung gefunden hatte. Daneben fand i n dem neu geschaffenen A r t . 115 1 Abs. 3 GG die grundgesetzliche Regelung über den Friedensschluß ihren Platz. Nach der amtlichen Begründung 2 5 0 entsprach sie Art. 59 a Absatz 4 GG und ist lediglich der Systematik wegen i n den neu eingeführten Abschnitt Xa. übernommen worden. Diese Stellungnahmen beweisen meiner Ansicht zur Genüge, daß die wehrrechtliche Vorschrift des A r t . 59 a GG i n A r t . 115 a GG bzw. A r t . 115 1 Abs. 3 GG „aufgehen" sollte. Die wehrrechtliche Entscheidung über den Verteidigungsfall und den Friedensschluß stehen am Anfang und am Ende der notstandsrechtlichen Regelung. 247 248 249 250

Zu BTDrucks. IV/3494. S. 11. BTDrucks. V/1879, S. 3. BTDrucks. V/1879, S. 22. BTDrucks. V/1879, S.31.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

345

I n dem gleichen Zusammenhang ist der Vorschlag des Rechtsausschusses i n seinem Schriftlichen Bericht 2 5 1 über den Regierungsentwurf und den Alternativentwurf der FDP-Fraktion 2 5 2 zu sehen, den Ausdruck „Zustand äußerer Gewalt" als Überschrift des Abschnittes Xa. und i n A r t . 115 a GG durch die Formulierung „Verteidigungsfall" zu ersetzen. Zur Begründung trägt er vor 2 5 3 : „Damit w i r d die i m Grundgesetz bereits bestehende Terminologie weiter beibehalten; eine sachliche Änderung gegenüber dem bisherigen Recht ist nicht eingetreten: die Intensität der Bedrohung, die vorliegen muß, damit der Verteidigungsfall beschlossen werden kann, soll dadurch nur besonders hervorgehoben werden." Ipsen 254 dagegen geht auf diese Hintergründe der Änderung nicht ein. Er erkennt nicht, daß sie auf der Einbeziehung des A r t . 59 a GG in A r t . 115 a GG beruht. Für ihn ist mit der Ersetzung der Formel „Zustand äußerer Gefahr" durch den Begriff „Verteidigungsfall" keinerlei sachliche Änderung verbunden. Er kritisiert sie lediglich als sprachlich nicht gelungen, weil sie zu Fehldeutungen des lediglich notstandsrechtlichen Normzwecks von A r t . 115 a GG Anlaß gebe. Freilich ist zuzugeben, daß der Rechtsausschuß die Änderung nicht in erster Linie oder nicht nur wegen der sich daraus ergebenden Folgen für den Einsatz der Streitkräfte vorgeschlagen hat. Für ihn ging es bei dem Gesetz primär um die Einfügung der Notstandsverfassung in das Grundgesetz, die durch den Einbau verschiedener Kautelen rechtsstaatlich auszugestalten war. Dies kommt auch i n der oben zitierten Begründung zu dem Austausch der beiden Begriffe zum Ausdruck. Gleichzeitig bekundet der Ausschuß aber auch, daß eine sachliche Änderung gegenüber dem bisherigen Recht nicht eingetreten ist, d. h., daß der alte Rechtszustand, wie er unter A r t . 59 a GG gegolten hat, auch i n Art. 115 a GG fortbestehen soll. Damit war offenbar auch der Rechtsausschuß, dessen Textvorschläge dem A r t . 115 a GG seine letzte Gestalt gaben, der Ansicht, daß Art. 115 a GG neben seiner notstandsrechtlichen Funktion auch die — wehrrechtliche — Funktion des Art. 59 a GG nunmehr i n sich vereinigt 2 5 5 . Zwar stellt dessen Meinung nicht den Willen des Gesetzgebers dar 256 . Jedoch kann man aus der gesamten Entstehungsgeschichte ersehen, daß die wehrrechtlichen Regelungen des Art. 59 a GG in den neuen Art. 115 a GG einbezogen werden sollten 251

BTDrucks. V/2873, S. 2, 15 f. BTDrucks. V/2130. 253 BTDrucks. V/2873, S. 15 f. 254 Ipsen, Einsatz der Bundeswehr, S. 619. 255 Ebenso Versteyl, in: von Münch, A r t . 115 a Rdnr. 8; Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Erl. I 3; Fuchs, S. 280 ff. 256 Vgl. dazu Larenz, S. 316. 252

346

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

und einbezogen worden sind. Hätte der verfassungsändernde Gesetzgeber 1968 mit dieser Tradition brechen und etwa aus Gründen der m i l i tärischen Effektivität den Einsatz der Streitkräfte nicht mehr an die parlamentarische Legitimation binden wollen, so hätte er dies eindeutig zum Ausdruck bringen müssen 257 . Bei der Einfügung der Notstandsnovelle i n das Grundgesetz gingen die Bestrebungen des verfassungsändernden Gesetzgebers aber gerade dahin, die legislativen Staatsorgane gegenüber der Exekutive zu stärken. ff) Diese Tendenz zeigte sich zum Beispiel auch bei A r t . 115 a Abs. 5 GG. Diese gegenüber dem militärischen Einsatz der Streitkräfte relativ unwichtige Entscheidung über die Abgabe völkerrechtlicher Erklärungen 258 wurde gegenüber der alten Bestimmung des A r t . 59 a Abs. 3 GG zusätzlich an die Zustimmung eines legislativen Organs gebunden. Hinzu kommt bei A r t . 115 a Abs. 5 GG die Frage, sofern man der von Ipsen begründeten Meinung folgt, weshalb man für die „nach außen" gerichtete Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen der „notstandsrechtlichen und funktional nach innen gerichteten" Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles bedarf 259 ? Ferner sei in diesem Zusammenhang noch auf A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG verwiesen, wonach Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln, der Zustimmung oder M i t w i r k u n g der legislativen Bundesorgane bedürfen. Ipsen 260 und Kersting 2 6 1 greifen bei ihrer verfassungspolitischen K r i t i k der derzeitigen nach ihrer Ansicht „exekutivfreundlichen" Regelung diese Vorschrift selbst auf und weisen darauf hin, daß, wenn das Grundgesetz mit A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 schon eine parlamentarische Legitimation politischer Verträge verlangt, eine solche Legitimation „verfassungspolitisch" erst recht dann geboten erscheine, wenn ein A k t der auswärtigen Gewalt nicht nur die politischen Beziehungen der Bundesrepublik, sondern die Existenz des ganzen Staates betreffe. Bedauerlicherweise gelangen beide aber auch nicht über dieses Argument zu der hier vertretenen Auslegung des A r t . 115 a GG 2 6 2 . gg) Ipsen 263 kritisiert darüber hinaus, daß, wenn mit dem Eintritt des Verteidigungsfalles eine parlamentarische Legitimation für den Einsatz der Streitkräfte verbunden wäre, ihr Einsatz bereits dann zulässig sein 257 258 259 260 261 262 263

Vgl. BVerfGE 24, 33 ff. (50). Vgl. oben S.311 ff. Ebenso Fuchs, S. 294. Ipsen, DÖV 1971, S. 588. Kersting, S. 207. Ebenso Fuchs, S. 293. Vgl. oben Fußn. 211; ebenso Kersting, S. 198.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

347

würde, wenn der Angriff erst unmittelbar drohe. Damit würden sich schwerwiegende Zweifel ergeben, ob der grundgesetzlich definierte Verteidigungsfall sich noch innerhalb der völkerrechtlich zulässigen Verteidigung halte, da er den präventiven oder präemtiven Einsatz der Bundeswehr gestatten würde. Diese Argumentation geht indessen von einer Fehlinterpretation des Art. 115 a GG i m Verfassungsgesamtzusammenhang aus. A r t . 115 a GG enthält lediglich eine staatsrechtliche Voraussetzung für den Einsatz der Streitkräfte durch die Exekutive. Er bildet die parlamentarische Legitimationsgrundlage für den Einsatz, das Plazet des Parlaments. Daneben muß die Exekutive, der es aufgrund der Befehls- und Kommandogewalt obliegt, die Streitkräfte konkret einzusetzen, Art. 87 a Abs. 1 und 2 GG beachten, i n dem festgelegt ist, daß die Bundeswehr nur zur „Verteidigung" aufgestellt und eingesetzt werden darf. Dies bedeutet, daß ihr Einsatz lediglich in Übereinstimmung mit dem geltenden Völkerrecht, d. h. mit A r t . 51 der Satzung der Vereinten Nationen, erlaubt ist und nicht gegen A r t . 26 GG verstoßen darf. Die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles führt also nicht automatisch zur Zulässigkeit des Einsatzes der Streitkräfte, sondern hebt lediglich eine staatsrechtliche Schranke für den Einsatz 264 . Insoweit ist diese Regelung der i n A r t . 115 a Abs. 5 GG für die Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen vergleichbar. Weiterhin ermöglicht die Erteilung der parlamentarischen Legitimation bereits i m Zeitpunkt eines unmittelbar drohenden Angriffs der Bundesrepublik auf der Bündnisebene Erklärungen über das Verhalten der Bundesrepublik abzugeben. So kann sie ihre Haltung für den Fall eines feindlichen Angriffs auch i m Hinblick auf einen möglichen Truppeneinsatz den anderen Bündnispartnern mitteilen. Da ihr für die Feststellung des Verteidigungsfalles das Antragsrecht zusteht und die Feststellung auch schon i m Falle eines unmittelbar drohenden Angriffs auf das Bundesgebiet möglich ist, kann sie dies unter Umständen noch rechtzeitig, gegebenenfalls sogar noch vor dem Beginn eines Angriffs tun. Schließlich bleibt anzumerken, daß die Exekutive mit der hier gefundenen Auslegung des A r t . 115 a GG nicht der Entscheidungsgewalt über die Streitkräfte völlig beraubt wird. Das Erfordernis der parlamentarischen Legitimation betrifft lediglich die allgemeine Entscheidung über das Ob des Einsatzes der Streitkräfte. Diese Entscheidung stellt allerdings mehr als eine nur präventive parlamentarische Kontrolle 2 6 5 dar, da von ihr abhängt, ob sich die Schranke für den Ein264 265

Ebenso Fuchs, S. 283. So aber Fuchs, S. 265.

348

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

satz der Streitkräfte hebt oder nicht. Es bleibt als Ergebnis festzuhalten, daß die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles (Art. 115 a Abs. 1 bis 3 GG) grundsätzlich Voraussetzung für den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung ist, was auch bei der Übertragung von Teilen der nationalen Befehlsgewalt auf alliierte Kommandostellen 266 zu beachten ist. I V . Bündnisfall und Verteidigungsfall

Bereits bei der Darstellung der von Ipsen begründeten „exekutivfreundlichen" Auslegung des A r t . 115 a GG i m Hinblick auf den Einsatz der Streitkräfte wurden die Schwierigkeiten angedeutet, die sich bei der Frage nach dem Verhältnis von Verteidigungsfall und Bündnisfall auftun. Durch die Legaldefinition des A r t . 115 a Abs. 1 GG steht der Begriff des Verteidigungsfalles fest. Das Problem der Einbindung des Bündnisfalles i n diese Definition stellte sich erst m i t der Aufhebung des Artikels 59 a GG und der Einführung des A r t . 115 a GG i n die Verfassung. I n A r t . 59 a GG war der Begriff „Verteidigungsfall" nicht definiert, so daß die Literatur 2 6 7 keine Schwierigkeit hatte, i n der Entscheidung über den Verteidigungsfall gegebenenfalls auch die Entscheidung über den Eintritt einer Bündnisverpflichtung zu sehen. So bemerkte der Zweite Schriftliche Bericht des Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht 268 zu dem neu in das Grundgesetz aufzunehmenden A r t . 59 a GG, daß bei dessen Absatz 1 vor allem an den Fall gedacht sei, daß über den Eintritt der Bündnisverpflichtungen zu entscheiden sei. Absatz 2 regele dagegen den Fall, daß wegen Gefahr i m Verzuge eine schnelle politische Entscheidung zu treffen sei. Damit war die Entscheidung über die Erfüllung der Bündnisverpflichtungen i n die nationale Verfassungsordnung systemgerecht integriert. Die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles setzte die Exekutive i n den Stand, den Vertragsverpflichtungen auch i m Hinblick auf die Entsendung militärischer Hilfe nachzukommen. Durch die Legaldefinition in A r t . 115 a Abs. 1 GG ist nun die Kontinuität dieser Rechtslage i n Frage gestellt worden. Nach ihr erscheint der Verteidigungsfall nur noch als eine Form der individuellen, militärischen Selbstverteidigung. Die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles wäre nur noch möglich, wenn mit dem feindlichen A n griff auf einen verbündeten Staat gleichzeitig unmittelbar ein bewaffneter Angriff auf das Bundesgebiet drohen würde, es sei denn, die 266 267 268

Vgl. oben S. 323 f. V o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I I I 4, S. 1160; Mercker, S. 9. BTDrucks. 11/2150, S. 4.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

Bundesrepublik würde von dem feindlichen Angriff selbst erfaßt. Menzel 269 und Herzog 270 bemerkten sogleich, daß A r t . 115 a GG den deutschen Bündnisverpflichtungen nur wenig Rechnung trage. Menzel wagte die Behauptung, daß der verfassungsändernde Gesetzgeber einer ausdrücklichen Regelung der Bündnisproblematik, die i h m durchaus geläufig gewesen sei, zur Vermeidung politischer Konflikte unterlassen habe. Ausdrücklich berücksichtigt hat der verfassungsändernde Gesetzgeber von 1968 die Bündnisbelange bei der Feststellung des Spannungsfalles — A r t . 80 a GG — durch die „Bündnisklausel" in A b satz 3 271 . M i t seinem Aufsatz „Bündnisfall und Verteidigungsfall" nahm sich dann Ipsen dieses Problems an und kam zu dem Ergebnis, daß die verfassungsrechtliche Definition des Verteidigungsfalles — am Völkerrecht gemessen — weder die nach A r t . 51 der Satzung der Vereinten Nationen gerechtfertigte kollektive Verteidigung noch alle denkbaren Möglichkeiten der ebenfalls zulässigen individuellen Selbstverteidigung abdecke. Eine extensive Auslegung des Begriffs „Verteidigungsfalles" des Inhalts, daß er die Fälle der kollektiven Selbstverteidigung mitenthalte, läßt er an dem eindeutigen Wortlaut der Legaldefinition scheitern. U m nun nicht die „ m i t der Zugehörigkeit zu einem kollektiven Verteidigungssystem allerdings schwer zu vereinbarende Schlußfolgerung" ziehen zu müssen, daß A r t . 115 a GG die militärische Beistandsleistung der Bundesrepublik zugunsten eines angegriffenen Verbündeten ausschließe, sofern sie nicht selbst gleichzeitig Objekt des Angriffs ist, interpretiert er A r t . 115 a GG als reine Notstandsvorschrift mit einer „nach innen" gerichteten Funktion 2 7 2 . Dies erscheint jedoch aus den obengenannten Gründen verfassungsrechtlich kein gangbarer Weg. Auch die Tatsache, daß der Verteidigungsfall den Bündnisfall nicht von vornherein in sich einschließt, erlaubt es nicht, A r t . 115 a GG nicht mehr als Schranke für den Einsatz der Streitkräfte zu betrachten. Vielmehr ist zu fragen, inwieweit die Definition des Verteidigungsfalles es zuläßt, den Bündnisfall zu erfassen und inwieweit es gelingt, die Entscheidung über das Bestehen und die Erfüllung der völkerrechtlich bindenden Bündnisverpflichtungen — verfassungssystematisch adäquat — der Regelung des A r t . 115 a GG zu unterstellen. Denn es ist ja davon auszugehen, daß die Bundesrepublik nach wie vor zu ihren internationalen Verpflichtungen steht und diese erfüllen w i l l , wenn sie akut werden. Das setzt aber voraus, 269

Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Rdnr. 82. Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 a Rdnr. 98 und Rdnr. 24 Fußn. 4. 271 Vgl. dazu Ipsen, AöR 94. Bd. (1969), S. 554 ff. 272 Vgl. oben S. 335 ff. 270

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

daß die dafür notwendigen Entscheidungen auf staatsrechtlich gangbarem Weg getroffen werden können. Zur Auslegung der hier einschlägigen Verfassungssätze kann i n diesem Zusammenhang der i m Grundgesetz niedergelegte Grundsatz des völkerrechtsfreundlichen Verhaltens herangezogen werden, der auch für die Verfassungsauslegung fruchtbar gemacht werden kann 2 7 3 . Dabei ist zunächst nur erforderlich, daß die bisher bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen aus dem WEU- und dem NATO-Vertrag erfüllt werden können. Unproblematisch ist der Fall, daß die Bundesrepublik gleichzeitig Objekt des feindlichen Angriffs ist. Die Untersuchung beschränkt sich auf den Fall, daß ein mit der Bundesrepublik verbündeter Staat von einer bündnisfremden feindlichen Macht angegriffen wird. Droht damit automatisch schon dem Bundesgebiet unmittelbar ein bewaffneter Angriff, der es erlauben würde, nach A r t . 115 a GG vorzugehen? Diese Frage kann so abstrakt keine Beantwortung finden. Der Nordatlantikvertrag und der WEU-Vertrag sind Bündnissysteme in einer weitgehend aufgeteilten Welt. Sie sind nur aus dem Ost-WestGegensatz heraus zu verstehen. Potentielle Gegner für die NATO- und die WEU-Staaten sind die Staaten des Warschauer Paktes, für die wiederum die Staaten der beiden westlichen Bündnisse als potentielle Gegner in Frage kommen. Die „Defensivrichtung" beider Bündnissysteme ist eindeutig. I n der „festgefügten Ordnung" eines Verteidigungsbündnisses w i r d ein Angriff auf einen oder mehrere Bündnispartner „als ein Angriff gegen sie alle angesehen", wie A r t . 5 des Nordatlantikvertrages formuliert. Läßt man vor diesem Hintergrund, der sich seit 1945 verfestigt hat und Deutschland in besonderer Weise betrifft, alle unwahrscheinlichen, hypothetischen und theroretischen Fälle außer acht und wendet man sich einem realistischen, sich hoffentlich aber nie realisierenden Bündnisfall zu, so w i r d man zu der Folgerung gelangen müssen, daß der potentielle Angreifer von einer gemeinsamen Gegnerschaft der i m Nordatlantikvertrag und i n der Westeuropäischen Union zusammengeschlossenen Staaten realistischer Weise ausgehen wird. Freilich begründet diese Annahme nicht schon das Vorliegen der Voraussetzungen des Begriffs „Verteidigungsfall". I n der zweiten Variante fordert A r t . 115 a Abs. 1 GG, daß dem Bundesgebiet ein Angriff 273 Sachau, S. 183 f.; Berber, l . B d . , S. 102; vgl. auch Bleckmann, DÖV 1979, S. 309 ff., insb. S. 312 f.; vgl. zu dem Problem der Völkerrechtsfreundlichkeit der deutschen Rechtsordnung grundlegend Vogel, Klaus: Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für eine internationale Zusammenarbeit. E i n Diskussionsbeitrag zu einer Frage der Staatstheorie sowie des geltenden deutschen Staatsrechts, Tübingen 1964.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

351

mit Waffengewalt unmittelbar droht. Zur Annahme dieses Tatbestandes ist es erforderlich, daß objektive Anzeichen dafür gegeben sind, daß neben dem Angriff auf einen Bündnispartner jeden Augenblick mit feindlichen Angriffshandlungen — auch — gegen das Bundesgebiet zu rechnen ist 2 7 4 . Diese Anzeichen könnten etwa darin bestehen, daß eine feindliche Macht an der Grenze oder i m Aufmarschgebiet Streitkräfte mit Offensivwaffen massiert, die i n der Lage wären, einen Angriff durchzuführen. Nur dann lägen die Voraussetzungen für die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles vor, nur dann könnten auch deutsche Streitkräfte innerhalb der Militärbündnisse militärisch eingesetzt werden. Ein heute realistisch angenommener Bündnisfall innerhalb der beiden westlichen Bündnissysteme würde mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit aus dem Ost-Westgegensatz resultieren. Würden also z.B. Norwegen oder die Türkei von Staaten des Warschauer Paktes angegriffen, so wäre damit nicht automatisch der Tatbestand der zweiten Variante des Verteidigungsfalles gegeben. Andererseits sollte man sich keineswegs der Illusion hingeben, daß ein Konflikt i n Europa, i n dem die beiden Weltmächte involviert wären, sich ohne weiteres begrenzen ließe. Ein die eigenen Risiken vorsichtig abschätzender, kluger Gegner w i r d wissen, daß der Verlauf und die Wirkung eines bloß „lokalen und begrenzten" Angriffs i m voraus nicht berechenbar sind. Jeder internationale Konflikt hat seine eigene Dynamik, die heute schon wegen der fortgeschrittenen Waffentechnik eher eine eskalierende Tendenz haben kann. Es kommt hinzu, daß keiner der i n den westlichen Bündnissystemen zusammengeschlossenen Staaten eine lediglich periphere Rolle i n der Weltpolitik spielt und die militärische Integration i n der NATO es kaum einem Staat erlaubt, i m Falle eines Angriffs auf einen Bündnispartner nicht in den Konflikt einbezogen zu werden. Würde man aber trotzdem zu der Einschätzung gelangen, daß gleichzeitig m i t dem Bündnisfall dem Bundesgebiet ein Angriff m i t Waffengewalt nicht unmittelbar droht, so daß eine militärische Hilfeleistung etwa durch die Entsendung von deutschen Truppen nicht möglich wäre, so würden dennoch die aus dem Nordatlantikvertrag resultierenden Bündnisverpflichtungen nicht verletzt werden. Wie schon oben angemerkt 2 7 5 , steht nämlich einerseits nach A r t . 11 des Nordatlantikvertrages die Durchführung seiner Bestimmungen unter dem Vorbehalt des nationalen Verfassungsrechts. Auch wenn sich das deutsche Verfassungsrecht m i t der Einfügung des A r t . 115 a GG in der Frage der 274 275

Lenz, A r t . 115 a Rdnr. 4. Vgl. oben S. 320.

352

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Einbeziehung des Bündnisfalles i n den Verteidigungsfall geändert hat, w i r d durch die durative Formulierung der fraglichen Regelung („in seinen Bestimmungen durchzuführen") dem nationalen Recht stets ein absoluter Vorrang eingeräumt sein. Andererseits besteht der nach dem NATO-Vertrag zu leistende Beistand nicht unbedingt und von vornherein i n der Gewährung militärischer Unterstützung. Vielmehr w i r d den Vertragsstaaten i m Bündnisfall durch die weite Formulierung des A r t . 5 Abs. 1 Satz 2 Nordatlantikvertrag ein breiter Handlungsspielraum für die Unterstützung des angegriffenen Bündnispartners zugebilligt. Obgleich der WEU-Vertrag keine dem A r t . 11 Nordatlantikvertrag vergleichbare Vorbehaltsklausel enthält und zudem seine Beistandsklausel gegenüber der i m Nordatlantikvertrag erheblich enger gefaßt ist, würde ein realistisch angenommener Bündnisfall nach dem WEUVertrag noch viel eher die Voraussetzungen der zweiten Variante des Verteidigungsfalles erfüllen. Denn Mitglieder dieses Vertrages sind neben der Bundesrepublik Deutschland nur Großbritannien, Frankreich und die Benelux-Staaten. Würden diese Staaten aber etwa i n einem Ost-West-Konflikt angegriffen, so ist es nur schwer vorstellbar, daß die Bundesrepublik Deutschland, die sich ja geographisch als Riegel zwischen diese Staaten und die Staaten des Warschauer Paktes schiebt, von einer solchen Auseinandersetzung verschont bleiben sollte. Freilich lassen sich auch genügend Fälle denken, i n denen m i t dem Bündnisfall nicht gleichzeitig die Voraussetzungen für die zweite Variante des Verteidigungsfalles gegeben sind; man stelle sich etwa vor, das europäische Territorium Frankreichs würde von einem afrikanischen Staat angegriffen. I n einem solchen Falle wäre die Bundesrepublik Deutschland aufgrund ihres Verfassungsrechts gehindert, Frankreich durch die Entsendung eines Truppenkontingents zu unterstützen, was eine Verletzung des Art. V des WEU-Vertrages darstellen würde. Da das Völkervertragsrecht aber — über A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG i n die deutsche Rechtsordnung transformiert — i m Range unterhalb des deutschen Verfassungsrechts steht, wären die Staatsorgane der Bundesrepublik auch gezwungen, den Konflikt zwischen Völkervertragsrecht und Verfassungsrecht zugunsten des letzteren zu entscheiden 276 . Andererseits ist es heute nicht denkbar, daß Frankreich i m Falle einer solchen Auseinandersetzung aufgrund des WEU-Vertrages von der Bundesrepublik Deutschland militärische Unterstützung durch die Entsendung eines Truppenkontingents auch nur erwarten würde. 276 Vgl. BVerfGE 31, 177 ff.; Rojahn, in: von Münch, A r t . 25 Rdnr. 38 m. w. N.; Menzel / Ipsen, S. 69.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

353

Verfassungsrechtlich unmöglich erscheint dagegen, das Tatbestandserfordernis „unmittelbares Drohen eines Angriffs mit Waffengewalt auf das Bundesgebiet" bereits automatisch m i t dem Bündnisfall als gegeben zu betrachten 277 . Denn dies käme einer offenen Negierung des Wortlauts der Legaldefinition gleich, die von der juristischen Auslegungsmethode nicht mehr gedeckt wäre. Auch die „Kontrolloperation" 2 7 8 am Ende der juristischen Überlegungen, ob das gefundene Ergebnis „annehmbar" sei, vermag nicht eine Korrektur der gewonnenen Verfassungsauslegung zu rechtfertigen. Denn das Resultat der juristischen Deduktion führt nicht zu „unerträglichen" Konsequenzen: Weder beschwört sie eine für die Bundesrepublik fatale außenpolitische Isolierung herauf, noch leitet sie das ungewollte Ausscheren der Bundesrepublik Deutschland aus dem westlichen Verteidigungssystem ein. Vielmehr kann die Bundesrepublik die i h r insbesondere i m Rahmen des Nordatlantischen Bündnisses zugedachte Rolle der Verteidigung Mitteleuropas ohne jede Einschränkung erfüllen. Sollten sich aber die den Verteidigungsbündnissen zugrundeliegenden Prämissen ändern, müßten diese Verträge ohnehin einer Uberprüfung unterzogen 279 und daneben unter Umständen das Grundgesetz einer Revision unterworfen werden. Es kann zwar sein, daß das hier gefundene Ergebnis politisch nicht befriedigen mag. Doch die Verfassungsauslegung hat nicht die Funktion, u m „politisch vernünftigere" Ergebnisse zu erzielen, Entscheidungen des Verfassungsgesetzgebers zu korrigieren, sofern diese nicht selbst verfassungswidrig sind. Verfassungsauslegung und Verfassungsrechtsprechung dürfen nicht selbst die Stelle der Verfassungslegislative einnehmen und diese dadurch aus der politischen Verantwortung entlassen. Dem verfassungsändernden Gesetzgeber war aber die Problematik der Einbeziehung des Bündnisfalles i n den Verteidigungsfall bekannt. Schon der Rechtsausschuß des 4. Bundestages sprach sich, wie bereits oben zitiert 2 8 0 , unter anderem deshalb für ein Nebeneinander von A r t . 59 a GG und A r t . 115 a GG aus, weil nicht jeder Bündnisfall einen Verteidigungsfall auslöse. Auch in der Literatur 2 8 1 sah man die theoretische Möglichkeit, daß der Bündnisfall und der Verteidigungsfall — bzw. damals Verteidigungsfall i m Sinne des A r t . 59 a GG und 277 Ebenso Fuchs, S. 255 ff.; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 115 a Abs. 1, S. 186 b; vgl. auch Magis, S. 283 f. 278 Vgl. dazu Geiger, S. 13, der darlegt, daß der Satz „ac respice finem" vom Bundesverfassungsgericht zur Auslegungsregel erhoben worden sei; vgl. zur Folgenberücksichtigung bei der Verfassungsauslegung auch Schuppert, S. 96 ff., 115 ff., 140 ff.; Schencke, N J W 1979, S. 1323 m . w . N . 279 Vgl. A r t . 12 des Nordatlantikvertrages. 280 Vgl. oben Fußn. 247. 281 Benda, S. 84 ff.; Evers, AöR 91. Bd. (1966), S. 15.

23 R i e d e r

354

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Zustand der äußeren Gefahr i m Sinne des A r t . 115 a des Regierungsentwurfs — auseinanderfallen können. Dies hielt man jedoch i n nur ganz seltenen Ausnahmefällen für möglich. Deshalb erachtete man die rechtliche Trennung von Verteidigungsfall und dem Zustand der äußeren Gefahr für problematisch, zumal beide Feststellungen i n ihren Voraussetzungen und Folgen aufs engste miteinander verknüpft waren. Aus diesem Grund entschied sich wohl auch der verfassungsändernde Gesetzgeber der 5. Legislaturperiode, dem Regierungsentwurf folgend, A r t . 59 a GG aufzuheben und die Regelung i n bezug auf den Verteidigungsfall mit dem Zustand der äußeren Gefahr zu verbinden 282 . Bedauerlicherweise nutzte er diese Gelegenheit nicht, ähnlich wie beim Spannungsfall (Art. 80 a GG), den Bündnisfall ausdrücklich i n die Regelung des Verteidigungsfalles einzubeziehen.

D. Die vorläufige Notkompetenz der Exekutive zum Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung Nun ist allerdings der Fall denkbar, daß gegen die Bundesrepublik ein Überraschungsangriff geführt wird, die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles noch nicht erfolgt ist und mangels Intensität des Angriffs A r t . 115 a Absatz 4 GG nicht eingreift. Liegt nämlich ein Fall des A r t . 115 a Abs. 4 GG vor, so bedarf es keiner weiteren parlamentarischen Legitimation zum Einsatz der Streitkräfte 2 8 3 . Freilich w i r d dieser Fall ein echter Ausnahmefall bleiben, da nach A r t . 115 a Abs. 1 GG die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles bereits vor einem feindlichen Angriff möglich und zulässig ist. Dennoch ist die hier zugrundegelegte Ausnahme nicht gänzlich unwahrscheinlich. So könnten z. B. die zuständigen Verfassungsorgane die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles vor Beginn eines Angriffs unterlassen haben, u m den Gegner nicht zu provozieren oder i h m keinen Vorwand für sein Eingreifen zu liefern. Deswegen muß auch eine solche Fallkonstellation i n Erwägung gezogen und die mit ihr zusammenhängenden verfassungsrechtlichen Probleme einer befriedigenden Lösung zugeführt werden. Für die Streitkräfte stellt sich die Frage, wie sie sich i n einem solchen Falle zu verhalten haben. Wer kann ihnen, wenn auch nur für wenige Stunden bis zur Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles, den Einsatz befehlen? Dabei ist unstreitig, daß einem Soldaten, wenn er angegriffen wird, das individuelle, strafrechtliche Notwehrrecht zu282 283

Vgl. oben S. 297 f. Vgl. oben S. 309 f.; ebenso Fuchs, S. 211.

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

355

steht 284 . Ebenso steht einer Truppeneinheit i m Falle eines feindlichen Angriffs ein Selbstverteidigungsrecht zu. Doch die hier behandelte Frage bezieht sich nicht auf diese Situationen, sondern darauf, ob staatsrechtlich auch ohne Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles den Streitkräften ihr Verteidigungseinsatz befohlen werden kann. Die von Ipsen begründete Auffassung 285 würde dies ohne weiteres bejahen, da sie ja i n dieser Frage zu einem „exekutiv-freundlichen" Ergebnis gelangt. Fuchs 286 dagegen hält auch i m vorliegenden Fall an dem Grundsatz fest, daß die Streitkräfte nicht vor Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles eingesetzt werden dürfen: „Soweit hier die Volksvertretung zu spät kommt, etwa weil eine Krisenlage dem Angriff nicht vorausgegangen ist und die Fiktion der Feststellung nicht eingreift, weil Parlament oder Gemeinsamer Ausschuß zur sofortigen Feststellung i n der Lage sind, so ist dies von Verfassungs wegen gewollt und w i r d ausdrücklich hingenommen. Hier w i r d dem Willen der Volksvertreter Vorrang vor vielleicht notwendigen, vielleicht aber eben auch nicht notwendigen oder von der Mehrheit nicht gewollten Verteidigungsmaßnahmen eingeräumt." Dieser Ansicht kann nicht beigepflichtet werden. Das Grundgesetz hat diesen Fall zwar nicht ausdrücklich geregelt, es wollte aber sicherlich nicht die Bundesrepublik bis zur Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles schutzlos stellen und dem Angreifer wehrlos preisgeben. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, daß dies „von Verfassungs wegen gewollt und ausdrücklich hingenommen w i r d " . So bringt das Grundgesetz mit der Fiktion des A r t . 115 a Abs. 4 die Verteidigungsbereitschaft der Bundesrepublik 2 8 7 zum Ausdruck und t r i f f t damit selbst für den Fall, daß eine positive Feststellung der Verteidigungsbereitschaft nicht mehr möglich ist, vorläufig die Entscheidung, sich gegen einen feindlichen Angriff zur Wehr zu setzen. Freilich ist damit noch nicht entschieden, wie eine solche Gegenwehr aussehen soll. Ferner entnimmt das Bundesverfassungsgericht 288 den A r t . 73 Nr. 1 GG und A r t . 87 a Abs. 1 Satz 1 GG, daß der Verfassungsgeber m i t diesen nachträglich i n das Grundgesetz eingefügten Bestimmungen zugleich eine verfassungsrechtliche Grundentscheidung für die militäri284

Lenckner, in: Schönke / Schröder, Vorbem. 82 ff., insb. 89 zu §§ 32 ff. Vgl. oben Fußn. 211. 286 Fuchs, S. 301. 287 Vgl. oben S. 309 f. 288 BVerfGE 48, 127 ff. (159 ff.); vgl. dazu die K r i t i k von Eckertz, S.35ff., 47 ff., der gegen das U r t e i l einwendet, es globalisiere einen i m Hinblick auf eine spezifische Grundrechtsfrage entwickelten Ansatz; vgl. auch B r u n k o w , S. 30 f. 285

23»

356

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

sehe Landesverteidigung getroffen hat. Jedenfalls läßt sich aus beiden Vorschriften entnehmen, daß sie diejenigen Verteidigungsmaßnahmen decken, die zur Erhaltung der Verteidigungsfähigkeit unabdingbar sind. Durch die vorläufigen Abwehrmaßnahmen der Exekutive w i r d zudem die Aufrechterhaltung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der für die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles zuständigen Staatsorgane gewährleistet. Ein verfassungsgeschichtlicher Rückblick zeigt, daß diese Frage auch bei der Parlamentarisierung der Bismarckschen Reichsverfassung 1918289 und bei den Beratungen über die Weimarer Reichsverfassung 290 eine Rolle gespielt hat. Aufgrund amerikanischen Drucks rang man sich zu einer Änderung des A r t . 11 RV durch, die der Exekutive nicht mehr ausdrücklich die Kompetenz zusprach, i m Falle eines Angriffs auf das Reichsgebiet die notwendigen Abwehrmaßnahmen zu treffen. Es war zu der Zeit außenpolitisch nicht opportun, dem Kaiser eine derartige Befugnis ausdrücklich i n der Verfassung einzuräumen. Gleichwohl war man sich seitens der Reichstagsmehrheit darüber einig 291 , daß der Kaiser i m Falle eines feindlichen Angriffs berechtigt sei, alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, u m den Angriff einstweilen abzuwehren, bis der Reichstag zu dieser Frage Stellung nehmen könne. Auch i m Verfassungsausschuß der Nationalversammlung 292 wurde die Frage diskutiert. Ein Zusatz zu A r t . 63 Abs. 2, später A r t . 45 Abs. 2 WRV, des Inhalts, daß der Reichspräsident den Krieg erklären kann, wenn ein Angriff auf das Reichsgebiet oder seine Küsten erfolgt, w u r de mit der Begründung abgelehnt, daß Kriegserklärung und konkrete Abwehr eines Angriffs verschiedene Maßnahmen seien. Eine Kriegserklärung solle nur der Reichstag aussprechen dürfen. I m Falle eines feindlichen Angriffs dürfe jedoch der Reichspräsident unter Gegenzeichnung des Reichswehrministers (Art. 50 WRV) alle zur Abwehr notwendigen Maßnahmen ergreifen. Diese Befugnis konnte dem Reichspräsidenten nur als Oberbefehlshaber der Wehrmacht (Art. 47 WRV) zustehen 293 . Während der Geltung des A r t . 59 a GG ist diese Fallkonstellation wohl deshalb nicht diskutiert worden, weil man das Notfeststellungsrecht der Exekutive i n A r t . 59 a GG für ausreichend ansah, zumal damals ein Krieg nur als atomarer Vernichtungskrieg vorstellbar war, 289

Vgl. oben S. 246 ff. Vgl. oben S. 274. 291 Vgl. oben S. 247. 292 Vhdlgn. vfg. Dt. NV., Bd. 336 (Anlagen), Nr. 391, S. 280 f. 293 So Gebhard, A r t . 45 A n m . 9 c, S. 236; Hatschek, Staatsrecht, I I . Bd., S. 526; w o h l auch Giese, Verfassung, A r t . 45 A n m . 4, S. 131. 290

2. Abschn.: Verteidigungsfall und der Einsatz der Streitkräfte

357

bei dessen Beginn mindestens sog. taktische Atomwaffen zur Anwendung kämen 294 . Eine Ausnahme von dem Grundsatz, daß erst die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles nach Art. 59 a GG den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung ermöglicht, wurde deshalb nicht gemacht 295 . Auch i m Hinblick auf Art. 115 a GG fand i n der Literatur eine Diskussion über diesen Fall nicht statt, da die ausführlichen Stellungnahmen A r t . 115 a GG rein notstandsrechtlich und „nach innen" gerichtet interpretierten. Die einzige Ausnahme bildet bisher Fuchs, der A r t . 115 a GG als eine absolute Schranke für die Exekutive i m Hinblick auf den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung begreift. Gleichwohl muß nach dem oben Gesagten festgestellt werden, daß von Verfassungs wegen i n dem oben eng umschriebenen Fall ein Bedürfnis besteht, einstweilige Verteidigungsmaßnahmen zu treffen, die auch den Einsatz der Streitkräfte einschließen, bis entweder die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles getroffen ist oder die legislativen Organe analog A r t . 1151 Abs. 2 GG 2 9 6 beschließen, gegen den feindlichen Angriff keinen Widerstand zu leisten. Unproblematisch ist dabei, daß die Exekutive für diese Verteidigungsmaßnahmen zuständig ist. Die Frage ist nur, wer innerhalb der Exekutive? Etwa aufgrund der Befehls- und Kommandogewalt der Bundesminister für Verteidigung (Art. 65 a GG) — der Verteidigungsfall ist ja noch nicht verkündet — oder aufgrund seiner Richtlinienkompetenz der Bundeskanzler (Art. 65 GG) oder die Bundesregierung, weil es sich um eine Angelegenheit von allgemeiner politischer Bedeutung handelt (§ 15 GeschOBReg). Die Zuständigkeit der Bundesregierung dürfte wohl schon deswegen nicht i n Frage kommen, weil es sich vorliegend u m eine besondere Angelegenheit handelt, die keinen Aufschub durch Beratung und Beschlußfassung i m Bundeskabinett, wie dies § 15 GeschOBReg vorsieht, duldet. Zuständig wäre nach der allgemeinen Kompetenzverteilung innerhalb der Exekutive der Bundesminister für Verteidigung, der bis zur Verkündung des Verteidigungsfalles i m Besitze der Befehls- und Kommandogewalt 297 über die Streitkräfte ist, zu der auch der konkrete Ein294

Vgl. dazu Menzel, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 a Erl. I 3 d. Vgl. dazu Willms, S. 159 f.; Martens, S. 174. 296 Vgl. unten S. 359. 297 Vgl. zu dem Begriff: Boß, S. 14 ff.; Hahnenfeld, Wehrverfassungsrecht, S. 79 ff.; Lepper, S. 119 ff., 160 ff.; Busch, S. 123 ff.; Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 152 ff.; Süßmann, S. 78 ff.; Witte, S. 47 ff.; Hautmann, S. 182 ff.; Erhardt, S.39ff., insb. S. 71 ff.; Ipsen, in: Bonner Kommentar, A r t . 115 b Rdnr. 1 ff., insb. 28 ff. 295

358

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

satzbefehl an die Streitkräfte als ein A k t der operativen militärischen Befehlsgewalt gehört 298 . Nach außen h i n wäre die Zuständigkeit des Verteidigungsministers deshalb von großem Wert, weil einerseits gegenüber den legislativen Organen der vorläufige Charakter der Abwehr des feindlichen Angriffs dokumentiert werden würde und andererseits der Bundeskanzler in zumindest optischer Distanz zu diesen unaufschiebbaren Abwehrmaßnahmen gegenüber dem Angreifer als A n sprechpartner für eine politische Lösung des Konfliktes auftreten könnte. Freilich würden diese Maßnahmen i n politischer Übereinstimmung mit dem Bundeskanzler getroffen werden. Dieser hätte ja auch aufgrund seiner Richtlinienkompetenz die Möglichkeit, an den Bundesminister für Verteidigung die Weisung zu richten, den feindlichen A n griff durch den Einsatz der Streitkräfte abzuwehren. Nach zutreffender Ansicht 2 9 9 steht nämlich die Befehls- und Kommandogewalt des Bundesministers für Verteidigung zur Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers i n keinem anderen Verhältnis als die Ressortgewalt anderer Minister. Der Minister ist auch i m militärischen Bereich an die Bestimmung der Richtlinien der Politik durch den Bundeskanzler gebunden. Ohne hier näher auf den Begriff „Richtlinien der Politik" eingehen zu können 300 , w i r d man sagen müssen, daß die Entscheidung, einen feindlichen Angriff mit dem Einsatz der Streitkräfte abzuwehren, eine grundlegende, staatsrichtungsbestimmende Gestaltungsentscheidung i m Bereich der Regierung 301 und damit eine Richtlinienbestimmung der Politik ist, die dem Verteidigungsminister noch genügend Raum für die weitere Ausgestaltung beläßt. Es w i r d nicht verkannt, daß damit die Entscheidung nach A r t . 115 a GG i n gewisser Weise präjudiziert wird. Doch erscheint dies wegen des eng umschriebenen Ausnahmetatbestandes vertretbar und i n diesem Zusammenhang unumgänglich. Der vorläufige Charakter der Entscheidung für die Abwehr und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebieten der Exekutive darüber hinaus ein hohes Maß an Zurückhaltung. 298 Vgl. oben S.274; Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 159; Boß, S. 19, 21; Grewe, V V D S t R L Heft 12 (1954), S. 152, der darauf hinweist, daß die Ausübung des unmittelbaren Selbstverteidigungsrechts i m Falle eines flagranten Angriffs immer unbestrittene Befugnis der Reichsexekutive war, die sich teils aus dem Recht des militärischen Oberbefehls, teils aus ihren ungeschriebenen Zuständigkeiten auf dem Gebiet der auswärtigen Gewalt ergab; vgl. auch Karlowski, S. 91. 299 Kadner, S. 121 ff.; Dürig, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 65 a Rdnr. 28; Hernekamp, in: v o n Münch, A r t . 65 a Rdnr. 22; Süßmann, S. 101 ff.; Witte, S. 56 f.; vgl. auch Erhardt, S. 63 f. 300 V o n M a n g o l d t / K l e i n , A r t . 65 A n m . I I I 2, S. 1255 ff.; Maunz, in: M a u n z / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 65 Rdnr. 2; Liesegang, in: v o n Münch, A r t . 65 Rdnr. 7; Junker, S. 45 ff. 301 j y n k e r , S. 55,

2. Abschn.: Verteidigungsfall u n d der Einsatz der Streitkräfte

359

Ein ganz anderes, hier nur am Rande erwähntes Problem ergibt sich freilich i m Zusammenhang mit der bündnismäßigen und militärorganisatorischen Verflechtung der Bundesrepublik Deutschland i m Rahmen der NATO und der Westeuropäischen Union: Welchen Wert hat i m Ernstfall das bündnisrechtlich verankerte Prinzip des Vorrangs der nationalen Entscheidung, das durch das Grundgesetz für die Bundesrepublik seine Konkretisierung erfahren hat? Überrollen bei einem internationalen Konfliktfall nicht die Ereignisse die nationalen verfassungsrechtlichen Entscheidungskompetenzen? Mit dieser Frage offenbart sich ein weiterer Bereich für mögliche Konfliktsfälle i m Hinblick auf die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung i n multilateralen Verteidigungsbündnissen, nämlich zwischen der nationalen und der internationalen Ebene. Die Parallelität der Strukt u r eines solchen möglichen Konfliktsfalles mit der innerstaatlichen Auseinandersetzung zwischen der Exekutive und der Legislative u m die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung ist unverkennbar.

E. Die Beendigung des Verteidigungsfalles als Beendigungsgrund für den Einsatz der Streitkräfte Das Grundgesetz hat neben der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles (Art. 115 a GG) i n A r t . 1151 Abs. 2 GG seine Beendigung geregelt. Danach kann der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates oder der Gemeinsame Ausschuß (Art. 115 1 Abs. 1 GG) jederzeit durch einen vom Bundespräsidenten zu verkündenden Beschluß den Verteidigungsfall für beendet erklären. Der Bundesrat kann verlangen, daß der Bundestag hierüber beschließt. Der Verteidigungsfall ist unverzüglich für beendet zu erklären, wenn die Voraussetzungen für seine Feststellung nicht mehr gegeben sind. Die Erklärung der Beendigung ist also i m ersten Fall, i n dem die Voraussetzungen des Verteidigungsfalles noch vorliegen können, fakultativ und allein i n das Ermessen der legislativen Organe gestellt 302 , i m zweiten Falle dagegen eine verfassungsrechtliche Pflicht. Als actus contrarius zur Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles ist m i t seiner Beendigung der Entzug der parlamentarischen Legitimation zum Einsatz der Streitkräfte verbunden 303 . Damit geht automatisch an die Exekutive das Gebot, den militärischen Einsatz der Streitkräfte zu beenden, sofern es schon zu Kampfhandlungen gekommen ist. 302 303

Vgl. oben S. 307 f. Ebenso Fuchs, S. 298 ff.

360

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Eine A r t . 115 1 Abs. 2 GG vergleichbare Vorschrift m i t der ihr beigemessenen Bedeutung für den Einsatz der Streitkräfte gab es bisher i m deutschen Verfassungsrecht noch nicht. Weder nach A r t . 45 Abs. 2 WRV noch nach A r t . 59 a GG hatte die Legislative eine direkte Möglichkeit, den Einsatz der Streitkräfte zu beenden. Ihr oblag lediglich, durch ihre Zustimmung den Einsatz der Streitkräfte zu legitimieren. Freilich konnte sie durch mittelbare Einwirkung — etwa durch haushaltsrechtliche Maßnahmen — weiteren Einfluß auf den Einsatz der Streitkräfte, unter Umständen auch auf die Beendigung ihres Einsatzes gewinnen. Doch fiel diese Entscheidung ausschließlich i n den Kompetenzbereich desjenigen Verfassungsorgans, das den Oberbefehl, d.h. die Befehls- und Kommandogewalt, innehatte und damit i n den Zuständigkeitsbereich der Exekutive. Diese Befugnis der Exekutive bleibt auch heute noch bestehen; neben sie t r i t t aber die parlamentarische Beendigung des Verteidigungsfalles. Diese Regelung stellt eine konsequente Weiterentwicklung des Grundsatzes dar, daß der Einsatz der Streitkräfte einer parlamentarischen Legitimation bedarf. Während des gesamten Verteidigungskampfes trägt die Legislative maßgebliche Verantwortung für den Einsatz der Streitkräfte. Das gewährleistet, daß der Verteidigungskampf von der Exekutive nicht mehr weitergeführt werden kann, wenn er sinnlos geworden ist und dies die Volksvertretung erkannt hat.

3. Abschnitt

Der Friedensschluß (Art. 115 1 Abs. 3 GG) Die Vorschrift über den Friedensschluß gelangte, wie bereits erwähnt 1 , mit der Notstandsverfassung i n das Grundgesetz. Sie entspricht dem alten A r t . 59 a Abs. 4 GG, der 1956 mit der zweiten Wehrrechtsnovelle i n das Grundgesetz eingefügt wurde 2 . Inhaltlich zeigt er eine markante Ähnlichkeit m i t der Regelung des Friedensschlusses i n der Weimarer Reichsverfassung. Deshalb stellten sich hier bei der Auslegung der Bestimmung vergleichbare Probleme.

1 2

Vgl. oben S. 291 f. Vgl. oben S. 291.

3. Abschn.: Friedensschluß

361

Α. „Friedensschluß" als Friedensvertrag Die von Kraus 3 für Art. 45 Abs. 2 WRV begründete Unterscheidung zwischen den Begriffen „Friedensschluß" und „Friedensvertrag" fand für die grundgesetzliche Regelung, soweit ersichtlich, nur einen Vertreter 4 . Dieser unterscheidet, wie Kraus, bei Friedensverträgen die Friedensklausel als dem wesentlichen Inhalt und die besonderen, für den konkreten Einzelfall getroffenen Vereinbarungen, deren Aufnahme gerade i n einen Friedensvertrag verfassungsrechtlich eine Zufälligkeit darstelle. Nur der Teil eines Friedensvertrages, der i h m wesentlich ist, also die Friedensklausel, unterfalle der Regelung des A r t . 59 a Abs. 4 (heute A r t . 1151 Abs. 3) GG, durch die lediglich die Entscheidung über die Wiederherstellung des Friedenszustandes getroffen werden solle; der übrige Inhalt werde von A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfaßt. Bereits oben ist dieser Auslegung für die Weimarer Reichsverfassung entgegengetreten worden 5 . Für das Grundgesetz hat Grießel 6 mit der ganz herrschenden Meinung 7 durch eine umfassende grammatikalische, systematische und die Entstehungsgeschichte einbeziehende Auslegung nachgewiesen, daß A r t . 115 1 Abs. 3 GG eine Norm für den Abschluß von Friedensverträgen ist und sein Anwendungsbereich nicht auf bestimmte Arten von Friedensverträgen beschränkt ist: Unter Friedensschluß werde allgemein der Abschluß von Friedensverträgen verstanden. I m Kernbereich der Vorstellung vom Abschluß eines Friedensvertrages liege der Abschluß eines jeden Friedensvertrages; eine ausdrückliche Beschränkung enthalte auch das Grundgesetz nicht. Systematisch ergebe sich eine Parallele zwischen dem Eintritt (Art. 115 a Abs. 1 bis 4 GG) und der Beendigung (Art. 1151 Abs. 2 GG) des Verteidigungsfalles einerseits und der Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles (Art. 115 a Abs. 5 GG) sowie dem Friedensschluß (Art. 1151 Abs. 3 GG) andererseits. Der Zusammenhang der beiden letztgenannten Vorschriften ergebe sich wegen ihrer völkerrechtlichen Relevanz und entspreche der alten Unterscheidung von Kriegserklärung und Friedensschluß. 3

Vgl. oben S. 276 ff. Martens, S. 148 f. 5 Vgl. oben S. 275 ff. 6 Grießel, S. 43 ff. 7 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 115 1 Rdnr. 30 f.; SchmidtBleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 1151 Rdnr. 5; Versteyl, in: von Münch, A r t . 1151 Rdnr. 12. — Zu Art. 59 a Abs. 4 GG: von Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I V , S. 1166 f.; Mercker, Wehrrecht, S.9; Reichel, S. 269; w. N. bei Grießel, S. 42 Fußn. 143. 4

362

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Freilich muß Grießel darin widersprochen werden, daß der Friedensschluß nach dem Grundgesetz einen vorausgegangenen Verteidigungsfall nicht voraussetze 8. Denn i n der Entscheidung über den Verteidigungsfall liegt die Feststellung über die Gegenwehr, die einem feindlichen Angriff entgegengesetzt werden soll. Ohne Gegenwehr dürfte es aber kaum zu einem Kriegszustand kommen, so daß auch ein Friedensschluß sich erübrigen würde. Dies gilt freilich nicht für den noch ausstehenden Friedensvertrag nach dem Zweiten Weltkrieg.

B. Art. 115 1 Abs. 3 GG als Spezialvorschrift für das Bund-Länder-Verhältnis? Für Art. 45 Abs. 2 WRV vertrat das überwiegende Schrifttum die A n sicht, daß das Reich bei Friedensschlüssen an die allgemeine Kompetenzverteilung nicht gebunden sei und das Friedensschlußgesetz den Bestimmungen über die Verfassungsänderung nicht unterliege 9 . Heute ist, was angesichts A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 GG begreiflich erscheint, nur noch die Frage umstritten, ob A r t . 115 1 Abs. 3 GG als Kompetenznorm des Bundes gelten kann. Die herrschende Meinung 1 0 verneint dies mit Recht. Dabei kann nicht zweifelhaft sein, daß der Abschluß eines Friedensvertrages als solcher zur ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes gehört. Denn einmal ist er ein die politischen Beziehungen der Vertragsparteien regelnder Vertrag 1 1 , der unter diesem Aspekt schon nicht i n den Zuständigkeitsbereich der Länder fällt, zum anderen ergibt sich dies auch aus A r t . 32 GG und dem Wesen des Bundesstaates 12 . Doch damit ist noch nicht das Problem erfaßt, ob der Bund auch die unbeschränkte Vertragsabschluß- und gegebenenfalls Vertragsausführungskompetenz hinsichtlich ausschließlich den Ländern zustehender 8

Grießel, S. 56. Vgl. oben S. 276. 10 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 1151 Rdnr. 29 ff.; Grießel, S. 63 ff.; u n k l a r : Versteyl, in: von Münch, A r t . 1151 Rdnr. 13; SchmidtBleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 1151 Rdnr. 5. — Zu Art. 59 a Abs. 4 GG: Bernhardt, S. 198; Reichel, S. 269; u n k l a r : Mercker, Wehrrecht, S.9. A . A . : Hamann, in: H a m a n n / L e n z , A r t . 1151 Rdnr. 5, der dem B u n d die alleinige Abschlußkompetenz für den Friedensschluß zuspricht. — Zu Art. 59 a Abs. 4 GG: von Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I V 3, S. 1166; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 4, S. 140 o 2 ; Martens, S. 149 f., der zu seiner Auffassung freilich nicht durch Auslegung des A r t . 59 a Abs. 4 GG gelangt, sondern über die „für den Abschluß völkerrechtlicher Verträge allgemein geltenden Grundsätze 4 '. 11 BVerfGE 1, 372 ff. (380 f.). 12 Blumenwitz, S. 82 f.; Bernhardt, S. 190; Reichel, S. 247, 269; ebenso Grießel, S. 64 f. 9

3. Abschn.: Friedensschluß

363

Gesetzgebungsmaterien und sonstiger Länderkompetenzen hat. Einen Anhaltspunkt für eine solche Durchbrechung der allgemeinen Zuständigkeitsverteilung könnte der Wortlaut der Vorschrift geben, der davon spricht, daß über den Friedensschluß durch Bundesgesetz entschieden werde. Dabei w i r d Friedensschluß verstanden als umfassender Friedensvertrag. Die Entscheidung über den Abschluß eines solchen Vertrages soll, gleichgültig welchen Inhalt er auch hat, bei einer Stelle, dem Bund, konzentriert werden, was ja auch dem Wesen des Bundesstaates entspricht. Es fragt sich aber, weshalb dafür eine Durchbrechung der innerstaatlichen Kompetenzordnung vonnöten ist? Die ausschließlich den Ländern vorbehaltenen Gesetzgebungskompetenzen sind allgemein von untergeordneter, jedenfalls für einen Friedensvertrag nicht entscheidender Bedeutung. Sieht ein Friedensvertrag jedoch für die Bundesrepublik Gebietsabtretungen vor, für die die Zustimmung der betroffenen Länder erforderlich ist 13 , so befindet sich der Staat sehr wahrscheinlich i n einer Notlage, in der es die Vorteile, die sich aus der Annahme des Friedensvertrages ergeben, gegenüber den Nachteilen, die aus der Ablehnung des Vertrages erwachsen, abzuwägen gilt. Dieser Ausnahmefall kann aber nicht entscheidend die Auslegung des A r t . 1151 Abs. 3 GG prägen, der ersichtlich alle Fälle von Friedensverträgen erfassen w i l l . Eine Kompetenzerweiterung für den Fall, daß sich die Bundesrepublik nicht i n einer solchen Notlage befinden würde, i n der ihr der Inhalt des Vertrages „diktiert" wird, wäre weder erforderlich noch verfassungsrechtlich angebracht. Die Formulierung „ w i r d durch Bundesgesetz entschieden" deutet, wie noch darzulegen sein wird 1 4 , eher auf eine Relevanz für das Verhältnis zwischen den obersten Bundesorganen bei der Behandlung von Friedensverträgen hin. Aus der Stellung des A r t . 115 1 Abs. 3 GG i n der Verfassungsurkunde kann dagegen keine fundierte systematische Auslegung gewonnen werden 15 , weil diese Vorschrift am Ende eines Abschnitts i n erster Linie notstandsrechtlicher Normen steht, zu denen sie keinen inneren Bezug hat. Sie kann nicht notstandsrechtlich interpretiert werden. Der Friedensschluß signalisiert nach Beendigung des Verteidigungsfalles (Art. 1151 Abs. 2 GG) das Ende des völkerrechtlichen „Kriegszustands" als Korrelat zu A r t . 115 a Abs. 5 GG. Lediglich darin liegt seine systematische Verknüpfung mit den A r t i k e l n 115 a ff. GG. Auch die Entstehungsgeschichte des wortgleichen A r t . 59 a Abs. 4 GG spricht gegen die Auslegung des A r t . 115 1 Abs. 3 GG als Kompetenz13 14 15

Vgl. dazu Grießel, S. 124 ff. Vgl. unten S. 364 ff. Α . Α.: w o h l Grießel, S. 67.

364

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

norm. Zum einen wurde damals vom Verteidigungsausschuß das ursprünglich verwendete Wort „Gesetz" durch „Bundesgesetz" nur deshalb ersetzt, weil i m Grundgesetz auch sonst immer nur von „Bundesgesetz" gesprochen werde 16 . Zum anderen ging man i m Verteidigungsausschuß davon aus, daß der Abschluß eines Friedensvertrages unter Art. 59 GG falle; durch die neue Bestimmung des A r t . 59 a Abs. 4 GG sollte nur festgehalten werden, daß nach Kriegsende die normale Tätigkeit der gesetzgebenden Körperschaften wieder beginnt 17 . Wenn man somit mit der ganz vorherrschenden Auffassung zu dem Ergebnis gelangt, daß A r t . 115 1 Abs. 3 GG an der allgemeinen Zuständigkeitsverteilung des Grundgesetzes für Friedensverträge nichts ändert, so steht demnach weiterhin die Frage offen, wer die Abschluß- und Ausführungskompetenz für Vertragsbestimmungen besitzt, die innerstaatlich in den Zuständigkeitsbereich der Länder fallen. Denn insoweit kann für Friedensverträge nichts anderes gelten als für andere völkerrechtliche Verträge 18 . Diese Frage w i r d für völkerrechtliche Verträge i m Zusammenhang mit A r t . 32 GG außerordentlich kontrovers diskutiert. A u f dieses allgemeine Problem, das durch das „Lindauer Abkommen" vom 14. November 195719 für die Praxis weitgehend an Brisanz verloren hat, kann i m Rahmen dieser Arbeit nicht eingegangen werden. Es sei hier nur erwähnt, daß es neben einer zentralistischen Ansicht, nach der der Bund i n ausschließliche Landesmaterien nicht nur ein uneingeschränktes Recht zum Vertragsabschluß, sondern auch zur Vertragsausführung hat und damit durch eigene Bestimmungen i n die Landesgesetzgebung eingreifen kann, und der föderalistischen Ansicht, nach der der Bund von jedem Vertragsabschluß über Gegenstände der ausschließlichen Landeskompetenz ausgeschlossen ist, noch eine Reihe verschiedener, vermittelnder Meinungen gibt, die von der Möglichkeit des Auseinanderfallens von Abschluß- und Ausführungskompetenz ausgehen 20 . C. Das Friedensschlußgesetz nach Art. 1151 Abs. 3 GG als Sonderfall eines Vertragsgesetzes nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG Schon nach der Weimarer Reichsverfassung wies das Friedensschlußgesetz i n Art. 45 Abs. 2 gegenüber der allgemeinen Vorschrift des A r t . 16

Grießel, S. 57 f. Grießel, S. 57. 18 Ebenso Grießel, S. 74. 19 Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 32 Rdnr. 45. 20 Vgl. dazu Reichel, S. 184 ff. m. w. N.; Blumenwitz, S. 93 ff. Versteyl, in: von Münch, A r t . 32 Rdnr. 37 ff. m. w. N. 17

m. w. N.;

3. Abschn.: Friedensschluß

365

45 Abs. 3 WRV Besonderheiten auf 21 , die sich auch i m Verhältnis von Art. 115 1 Abs. 3 GG und A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG fortsetzen, haben doch beide Normen die Weimarer Regelung zum Vorbild. A r t i k e l 59 Abs. 2 Satz 1 GG regelt heute nach fast einhelliger Auffassung 22 ausschließlich die Verteilung des dem Bund zustehenden Anteils der auswärtigen Gewalt auf die verschiedenen Bundesorgane, während die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern Gegenstand der Regelung i n A r t . 32 GG ist. Die Verteilung der funktionellen Organzuständigkeit zwischen Exekutive und Legislative nimmt A r t . 59 GG vor, der die Beteiligung der Legislative an der Vertragsgewalt vorsieht. I n diesem Zusammenhang entzündet sich nun ein Streit an der Frage, wer nach dem Grundgesetz als Träger der auswärtigen Gewalt anzusehen ist: Das Bundesverfassungsgericht 23 vertritt die Ansicht, daß die Exekutivgewalt, und damit i n erster Linie die Bundesregierung, Träger der auswärtigen Gewalt sei, weil i n der parlamentarischen Demokratie grundsätzlich dem Parlament die Rechtsetzung vorbehalten und der Regierung die Verwaltung übertragen sei, wozu auch die Außen- und Handelspolitik gehöre. A r t i k e l 59 Abs. 2 GG gebe der Legislative eine Ausnahmebefugnis i m Bereich der Exekutive und durchbreche das Gewaltenteilungsprinzip insofern, als hier die Legislative i n den Bereich der Exekutive übergreife. Dagegen ordnen weite Teile des Schrifttums die auswärtige Gewalt nach A r t . 59 Abs. 2 GG beiden Staatsfunktionen, Exekutive und Legislative, zu und bezeichnen sie als „kombinierte Gewalt" oder betrachten sie als Teil der Staatsleitung, die Regierung und Parlament gewissermaßen „zur gesamten Hand" zustehe 24 . Je nachdem, welcher Ansicht man folgt, gelangt man zu einer restriktiven oder extensiven Auslegung dieses parlamentarischen Beteiligungsrechtes. Jedoch braucht auf diesen Streit hier nicht eingegangen zu werden, da der Wortlaut des A r t . 115 1 Abs. 3 GG die „Friedensvertragsgewalt" eindeutig auch der Legislative zuordnet: Die Entscheidung über den Friedensschluß t r i f f t die Legislative durch Bundesgesetz. Der Schwer21

Vgl. oben S. 266 ff. 22 Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 59 Rdnr. 1; Rojahn, in: von Münch, A r t . 59 Rdnr. 1; von Mangoldt / Klein, A r t . 59 A n m . I I 2 a, S. 1125; Bernhardt, S. 128, 151; a. Α.: w o h l Maunz, S. 351. 23 BVerfGE 1, 372 ff. (394); 1, 351 ff. (369); ebenso Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 32 Rdnr. 8; Klein, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 59 Rdnr. 1; Grewe, V V D S t R L Heft 12 (1954), S. 138 f.; w o h l auch Reichel, S. 68 ff.; vgl. auch Schuppert, S. 45 ff. 24 Menzel, W D S t R L , Heft 12 (1954), S. 194 ff., insb. S. 197; Friesenhahn, V V D S t R L Heft 16 (1958), S. 37 f.; Weiß, S. 67 f.; Rojahn, in: von Münch, A r t . 59 Rdnr. 22.

366

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

punkt der exekutiven Zuständigkeit liegt dagegen i n erster Linie i m Vorfeld des Zustandekommens der Friedensverträge, bei den Friedensverhandlungen und später bei der parlamentarischen Vorlage der Verträge. Es kann nicht mehr vertreten werden, daß die Verfassung der Legislative lediglich eine hemmende Aufsichtsfunktion zugedacht habe; durch die eindeutige Formulierung w i r d allein die Legislative zum Entscheidungsträger für den ausgehandelten Friedensvertrag und damit wie bei Art. 45 Abs. 2 WRV 2 5 zum „dominus negotii" 2 6 . Freilich kann daraus nicht gefolgert werden, daß das Parlament durch das Bundesgesetz den Friedensvertrag selbst völkerechtlich abschließe. Denn A r t . 1151 Abs. 3 GG spricht nur von der Entscheidung über den Friedensschluß, d. h. von der innerstaatlichen Willensbildung hinsichtlich der Frage des Abschlusses des Friedensvertrages. Indem der Wortlaut die primär innerstaatliche Funktion der Beteiligung der Legislative beim Friedensschluß betont, weicht die grundgesetzliche Formulierung von der des A r t . 45 Abs. 2 WRV ab, die schon damals insoweit als etwas unglücklich angesehen wurde 2 7 . Zum völkerrechtlichen Abschluß auch eines Friedensvertrages nach A r t . 1151 Abs. 3 GG ist aber erforderlich, daß das staatsrechtlich zur Erklärung des völkerrechtlich die Bundesrepublik Deutschland bindenden Willens zuständige Organ nach außen dem Vertragspartner gegenüber die Ratifikation des Vertrages vornimmt 2 8 . Dafür ist nach A r t . 59 Abs. 1 GG ausschließlich der Bundespräsident als völkerrechtliches Vertretungsorgan zuständig 29 . Das Vertragsgesetz hat einen Doppelcharakter 30 . Neben seiner transformatorischen Wirkung 3 1 ermächtigt es den Bundespräsidenten, den Vertrag für die Bundesrepublik endgültig abzuschließen. Nach überwiegendem Schrifttum verpflichtet allerdings das Vertragsgesetz nach A r t . 59 Abs. 2 Satz 2 GG die Exekutive nicht, den völkerrechtlichen Vertrag alsbald oder wenigstens überhaupt zu ratifizieren: Die Bundesregie25

Vgl. oben S. 267. Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 1151 Rdnr. 30; Magis, S. 28; Blumenwitz, S.238; Seidel, S.221; Cieslar, S. 33 f.; Grießel, S. 84. — Zu Art. 59 a Abs. 4 GG: Bernhardt, S. 148; Hienstorfer, S. 133; Baade, S. 115; Martens, S. 173. 27 Vgl. oben S. 267. 28 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 1151 Rdnr. 31; SchmidtBleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 1151 Rdnr. 5; Seidel, S.221; Cieslar, S.34; Magis, S.285; Grießel, S. 85 f. — Zu Art. 59 a Abs. 4 GG: von Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I V 4, S. 1167; Hienstorfer, S. 132 f.; Martens, S. 159; Schauwienold, S. 42; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 4, S. 140 o 2 . 29 Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 59 Rdnr. 18; Rojahn, in: von Münch, A r t . 59 Rdnr. 8; Seidel, S. 192. 30 BVerfGE 1, 396 ff. (140 f.). 31 Vgl. dazu Rojahn, in: von Münch, A r t . 59 Rdnr. 40. 26

3. Abschn.: Friedensschluß

367

rung bzw. der Bundeskanzler als Organe der außenpolitischen Willensbildung — nach verbreiteter Ansicht auch der Bundespräsident — können die Ratifikation und damit auch das Inkrafttreten des völkerrechtlichen Vertrages hinausschieben oder durch die Nichtvornahme der Ratifikation das Wirksamwerden des Vertrages verhindern 3 2 . Dagegen verbietet es der Wortlaut des A r t . 115 1 Abs. 3 GG der Exekutive, bei der Ratifikation des Friedensvertrages einen Ermessensspielraum hinsichtlich des Ob der Ratifikation einzuräumen. Wenn das Parlament über den Friedensschluß entscheidet, so gehört dazu auch die Entscheidung über den völkerrechtlichen Abschluß des Vertrages 33 . Nach A r t . 1151 Abs. 3 GG ist deshalb die Exekutive, d.h. der Bundespräsident, staatsrechtlich verpflichtet, alsbald nach Verkündung des Vertragsgesetzes den Friedensvertrag zu ratifizieren 34 . Wie bei der entsprechenden Verfassungsbestimmung i n der Weimarer Reichsverfassung erteilt also das Friedensschlußgesetz einen echten Gesetzesbefehl. Die starke Stellung der Legislative bei der Willensbildung über das Friedensschlußgesetz hat aber auch Auswirkungen auf den völkerrechtlichen Bereich. Wie bereits i m Zusammenhang mit der Abgabe der völkerrechtlichen Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles (Art. 115 a Abs. 5 GG) dargelegt worden ist 35 , kann es völkerrechtlich von Bedeutung sein, wenn die Bestimmungen des innerstaatlichen Rechtes über den Vertragsabschluß nicht eingehalten worden sind. Nach A r t . 46 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge, der auf der herrschenden Evidenztheorie aufbaut, ist die Verletzung einer Bestimmung des innerstaatlichen Rechts über die Vertragsabschlußkompetenz nur dann beachtlich, wenn die Verletzung offenkundig ist und eine Regel des innerstaatlichen Rechts von grundlegender Bedeutung betrifft. Bereits oben 36 wurde bemerkt, daß i n bezug auf die Relevanz der Verletzung der innerstaatlichen Vorschriften über die M i t wirkung des Parlaments bei der Willensbildung Streit herrscht. 32 Weiß, S. 152 f. m. w. N.; Seidel, S. 192 ff.; Bayer, S. 160; Baade, S. 90; Reichel, S. 78; Mosler, Die auswärtige Gewalt, S. 281 f., 285. 33 Z u der Frage, ob das Parlament weiteren Einfluß auf das Zustandekommen des Vertrages bzw. des Vertragsgesetzes hat vgl. Weiß, S. 160; Hienstorfer, S. 132; Grießel, S. 89 ff.; Sellmann, S. 74 ff. 34 Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 1151 Rdnr. 31; SchmidtBleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu/ Klein, A r t . 1151 Rdnr. 5; Seidel, S.221 f.; Magis, S, 285; Grießel, S. 87 ff.; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 1151 Abs. 3, S. 186 k ; Cieslar, S. 34. — Zu Art. 59 a Abs. 4 GG: von Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I V 4, S. 1167; Hienstorfer, S. 132 f.; Deutsches Bundesrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 59 a Abs. 4, S. 140 o 2 ; Reichel, S. 76; Bernhardt, S. 198; Falge, S. 40. 35 Vgl. oben S. 315 ff. 36 Vgl. oben S.315.

368

IV. Teil: Bonner Grundgesetz

Als ein Sonderfall der Beteiligung der Legislative beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge w i r d allerdings die M i t w i r k u n g beim Zustandekommen von Friedensverträgen angesehen37. Friedensverträgen kommt i m allgemeinen eine größere Bedeutung zu als anderen Verträgen. I n ihnen w i r d sehr oft über die Existenz eines Staates, seine territoriale Integrität und Unabhängigkeit entschieden. Deshalb sehen verhältnismäßig viele Staaten i n ihren Verfassungen eine Mitentscheidung des Parlaments bei ihrem Abschluß vor 3 8 . Aus diesem Grund muß jeder Staat, der sich an die normale Praxis hält und nach Treu und Glauben handelt, beim Abschluß eines Friedensvertrages damit rechnen, daß die Vertragsparteien zum Abschluß des Vertrages innerstaatlich die M i t w i r k u n g der entsprechenden Legislativorgane bedürfen. Eine Verletzung solcher innerstaatlicher Bestimmungen ist i m allgemeinen objektiv leicht einsehbar. Die Regelung i m Grundgesetz ist leicht auffindbar und allgemein, insbesondere auch i n diesem Punkt, einfach zu verstehen. Praktische Bedenken wegen der Frage, welche Arten von Abkommen zu den Friedensverträgen zu zählen sind, etwa wegen des i m Flusse befindlichen Kriegs Völker rechts, bestehen nicht, da die Qualifizierung als Friedensvertrag erfahrungsgemäß nur bei einem verschwindend kleinen Teil der völkerrechtlichen Vereinbarungen streitig ist 39 . Schließlich handelt es sich bei A r t . 115 1 Abs. 3 GG u m eine Verfassungsnorm von grundlegender Bedeutung, was schon daran zu erkennen ist, daß wegen der überaus großen Bedeutung von Friedensverträgen der Einfluß der Legislative auf den Friedensschluß i m Vergleich zu anderen Akten der auswärtigen Gewalt sehr viel stärker ausgeprägt ist. Die Verletzung des A r t . 115 1 Abs. 3 GG bei Abschluß eines Friedensvertrages hat daher völkerrechtliche Relevanz. Schließlich soll hier noch die Beteiligung des Bundesrates bei dem Friedensschlußgesetz nach A r t . 115 1 Abs. 3 GG untersucht werden. Wie bei anderen Bundesgesetzen muß i m Hinblick auf die M i t w i r k u n g des Bundesrates bei der Gesetzgebung danach unterschieden werden, ob für das Gesetz die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist („Zustimmungsgesetz") oder ob dem Bundesrat gegen das Gesetz lediglich ein Einspruchsrecht zusteht („Einspruchsgesetz"). Diese Unterscheidung t r i f f t das Grundgesetz selbst, ausdrücklich und abschließend 40 . Da Art. 1151 Abs. 3 GG keinen besonderen Zusatz enthält, der auf ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates schließen läßt, ist für das Friedensschlußgesetz generell eine Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich. Daraus w i r d nun allgemein gefolgert, daß bei einem Bun37 38 39 40

Geck, S. 114 ff. Geck, S. 114 f. Geck, S. 116 f. BVerfGE 1, 76 ff. (79).

3. Abschn.: Friedensschluß

369

desgesetz nach A r t . 1151 Abs. 3 GG die Zustimmung des Bundesrates nie erforderlich sei 41 . Dagegen wendet sich Harupa 42 , der zu dem Ergebnis kommt, daß unter Umständen auch für ein solches Gesetz die Zustimmung des Bundesrates erforderlich sein könnte, nämlich dann, wenn ein Friedensvertrag Materien enthalte, welche innerstaatlich i n den Bereich der Gesetzgebung gehörten und zu deren Regelung ein Zustimmungsgesetz notwendig sei. Zu seiner Auffassung gelangt er deshalb, weil er A r t . 59 a Abs. 4 (heute A r t . 115 1 Abs. 3) GG unter Bezugnahme auf die ältere Formulierung i n der Weimarer Reichs Verfassung als einen Unterfall des A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG ansieht. Die dagegen vorgebrachten Argumente Grießeis 43 überzeugen nicht. Dieser w i r f t Harupa zum einen vor, daß er sich nicht an den Wortlaut der Vorschrift halte. Zum anderen solle nach Harupas Auslegung A r t . 1151 Abs. 3 GG keine selbständige Bedeutung mehr zukommen. Zu dem letzten Einwand ist zu sagen, daß Harupa lediglich hinsichtlich der M i t w i r k u n g des Bundesrates am Friedensschlußgesetz auf Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG Bezug nimmt, nicht aber z. B. generell wegen des Verhältnisses zwischen Exekutive und Legislative, das sich allein nach A r t . 115 1 Abs. 3 GG richtet. Zu dem ersten Argument sei bemerkt, daß auch nach Grießel 44 A r t . 1151 Abs. 3 GG gegenüber A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG lex specialis 45 ist, weil jeder Friedensvertrag auch gleichzeitig ein die politischen Beziehungen des Bundes regelnder Vertrag i m Sinne des A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG ist 46 . Dennoch ist zuzugeben, daß Harupas Begründung nicht sehr gelungen erscheint. Denn der von i h m vertretene Rückgriff auf A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG ist deshalb versperrt, weil nach der Regelungsabsicht des Gesetzes A r t . 1151 Abs. 3 GG völlig an dessen Stelle treten sollte. Diese Bestimmung wollte den Komplex Friedensverträge gesondert und abschließend regeln. Dafür spricht neben dem unterschiedlichen Wortlaut auch, daß sich seit 1918 inhaltlich und systematisch die Nor41 So allgemeine Meinung: Herzog, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 1151 Rdnr. 29; Schmidt-Bleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 1151 Rdnr. 5; Cieslar, S. 35; Grießel, S. 99. — Zu Art. 59 a Abs. 4 GG: von M a n g o l d t / K l e i n , A r t . 59 a A n m . I V 2, S. 1166; Bernhardt, S. 198; Mercker, W e h r recht, S. 9; Martens, S. 148; Schlochauer, S. 58; Hienstorfer, S. 135. 42 Harupa, S. 58 f.; w o h l ebenso, wenn auch ohne Begründung, Kewenig, ZRP 1971, S. 243 Ii. Spalte. 43 Grießel, S. 99 f. Fußn. 322. 44 Grießel, S. 78. 45 Herzog, in: Maunz / Dürig7 Herzog / Scholz, A r t . 1151 Rdnr. 30. — Zu Art. 59 a Abs. 4 GG: v o n Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I V 1, S. 1166; Bernhardt, S. 97 f.; Hienstorfer, S. 131; Schauwienold, S. 41. 46 BVerfGE 1, 372 ff. (380 f.).

24 R i e d e r

370

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

men über die Beteiligung der Legislative bei dem Abschluß von „allgemeinen" Staatsverträgen und von Friedensverträgen immer mehr auseinander bewegen. Trotzdem ist Harupa i m Ergebnis zu folgen: Denn A r t . 1151 Abs. 3 GG regelt zwar, daß das Friedensschlußgesetz nicht i n jedem Falle der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Eine weitere Aussage t r i f f t er nicht und mehr ist auch der Stellungnahme des Berichterstatters Dr. Weber i n der Bundesratssitzung vom 16. März 1956 nicht zu entnehmen 47 . Es gelten vielmehr die allgemeinen grundgesetzlichen Regeln weiter für die Frage, ob das Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf oder nicht. Zwar geht die vorherrschende Auffassung davon aus, daß das Friedensschlußgesetz nur ein formelles Gesetz sei 48 , doch läßt sich das nur danach beurteilen, welchen Inhalt der Friedensvertrag hat 4 9 . Enthält der Friedensvertrag Bestimmungen, die i n der Gestalt von Gesetzen materielle Rechtssätze wären, d.h. unmittelbar Rechte und Pflichte für die Staatsbürger begründen w ü r den, die also innerstaatlich anwendungsfähig wären, so wäre das Friedensschlußgesetz nicht nur ein formelles, sondern auch ein materielles Gesetz, da es diese Rechtssätze i n das innerstaatliche Recht transformieren würde. Für dieses Gesetz müßten aber die gleichen Grundsätze gelten wie für jedes andere Bundesgesetz mit gleichem Inhalt. Es ist nicht ersichtlich, daß A r t . 115 1 Abs. 3 GG daran etwas ändern und den Bundesrat beim Friedensschlußgesetz i n seiner allgemeinen Gesetzgebungskompetenz beschneiden wollte. Ein plausibler Grund vermag dafür auch nicht gefunden werden, wären doch Friedensverträge vor dem Inkrafttreten des A r t . 59 a Abs. 4 GG dem A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG unterfallen, der i n dem hier fraglichen Fall an der allgemeinen Gesetzgebungskompetenz des Bundesrates festhält. Auch der Aspekt, daß der Abschluß von Friedensverträgen erleichtert werden sollte, kann angesichts des A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 i n Verbindung m i t Absatz 2 GG nicht i n Erwägung gezogen werden. Das i m Zeitalter des Konstitutionalismus aufgekommene und hier mehrmals erwähnte Grundanliegen der Beteiligung der Legislative beim Vertragsabschluß war es, zu verhindern, daß der Monarch aufgrund seiner Kompetenzen i m Bereich der auswärtigen Beziehungen über den Umweg des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge die Kompetenz der Kammern bzw. der Volksrepräsentanz bei der Gesetzgebung und bei der Steuerund Budgetbewilligung auszuhöhlen vermochte. Diejenigen legislati47

B T Sten.Ber. I I , 155. Sitz. v. 16. 3.1956, S. 79 (D) — 80 (A). Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 1151 Rdnr. 30; SchmidtBleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 1151 Rdnr. 5; Deutsches B u n desrecht, I A 10 Erl. zu A r t . 115 1 Abs. 3, S. 186 k ; Cieslar, S. 34. — Zu Art. 59 a Abs. 4 GG: von Mangoldt / Klein, A r t . 59 a A n m . I V 2, S. 1166; Martens, S. 173. 49 Ebenso Grießel, S. 97. 48

3. Abschn.: Friedensschluß

371

ven Organe, die zur Gesetzgebung berufen waren, waren gleichzeitig kompetent für die Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen, die innerstaatlich ihre Kompetenzen berührten: I n Weimar lag das Recht zum Gesetzesbeschluß (Art. 68 Abs. 2) und das der Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen (Art. 45 Abs. 3) beim Reichstag. Nach der Bismarckschen Reichsverfassung hatten Bundesrat und Reichstag das Recht der Gesetzgebung (Art. 5) und der Zustimmung bzw. Genehmigung völkerrechtlicher Verträge (Art. 11 Abs. 3). Die Paulskirchenverfassung gab dem Reichstag, bestehend aus Volkshaus und Staatenhaus, die M i t w i r k u n g bei der Gesetzgebung (Art. 100) und bei dem A b schluß von Staatsverträgen (Art. 77). Die Preußische Verfassung von 1850 schließlich räumte diese Rechte beiden Kammern ein (Art. 48 und 62). Darüber hinaus läßt sich die dadurch zum Ausdruck gekommene Wahrung der innerstaatlichen Kompetenzverteilung beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge ohne Schwierigkeiten unter dem Aspekt der Interessenwahrung i m föderal strukturierten Staat i m Hinblick auf die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern übertragen. Anzumerken bleibt vielleicht noch zu der Frage, ob Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln, zustimmungsbedürftig sind 50 , daß, wenn schon Friedensverträge mit ihrer besonderen Wichtigkeit nicht generell der Zustimmung des Bundesrates unterliegen, auch die — nur — „politischen Verträge" nach A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht zustimmungsbedürftig sind.

D. Friedensvertrag und Annäherungstheorie I m folgenden soll die Relevanz des „Saar-Urteils" des Bundesverfassungsgerichts 51 für die verfassungsrechtliche Beurteilung eines Friedensvertrages untersucht werden. I n diesem Urteil stellt das Gericht die Verfassungsmäßigkeit des Bundesgesetzes vom 24. März 1955 betreffend des am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichneten Abkommens über das Statut der Saar 52 fest. Es vertrat die Auffassung, daß die verfassungsrechtliche Bedeutung eines völkerrechtlichen Vertrages, der politische Beziehungen des Bundes (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG) regelt, die politische Ausgangslage, aus der der Vertrag erwachsen sei, und die politischen Realitäten, die zu gestalten oder zu ändern er unternehme, zu berücksichtigen habe. Ausgehend von dem Verfassungsgrundsatz, 50 Vgl. dazu Bos, Werner: Der Bundesrat als Träger der auswärtigen Gewalt, Diss, jur., Tübingen 1977 m. w . N. 51 BVerfGE 4, 157 ff. 52 BGBl. I I , S. 295 ff.

24*

372

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

daß jede Ausübung staatlicher Gewalt i n der Bundesrepublik Deutschland an das Grundgesetz gebunden sei (Art. 20 Abs. 3 GG), stellte sich dem Gericht die Frage, ob bei Abschluß völkerrechtlicher Verträge der gekennzeichneten A r t durch die Bundesrepublik Deutschland nur solche Vereinbarungen als verfassungsmäßig anzuerkennen seien, die dem Grundgesetz voll entsprächen, oder ob es nicht vielmehr genüge, daß die i m Vertrag vorgesehenen Maßnahmen mit dem Willen unternommen seien und die Tendenz i n sich trügen, dem voll verfassungsmäßigen Zustand wenigstens soweit, wie es politisch erreichbar sei, näher zu kommen, seiner Erreichung vorzuarbeiten. Unter Betonung auf den breiten politischen Handlungsspielraum der vertragsschließenden Organe entschied sich das Gericht, die Frage i m letztgenannten Sinne zu beantworten. Es konkretisierte sodann seine Aussage auf Verträge, die eine besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen: Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die auch in diesem Fall gezogen seien und deren Überschreitung die Ungültigkeit des Vertragsgesetzes zur Folge hätten, lägen dort, wo unverzichtbare Grundprinzipien des Grundgesetzes klar verletzt würden, also etwa die i n A r t . 79 Abs. 3 und A r t . 19 Abs. 2 GG bezeichneten Grundsätze. Einschränkungen anderer Verfassungsnormen könnten für eine Übergangszeit hingenommen werden, wenn sie i n einem unmittelbaren Zusammenhang stünden und i n ihrer gesamten Tendenz darauf gerichtet seien, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näherzukommen. Nun sind zwar diese Grundsätze, die als „Annäherungstheorie" 53 bezeichnet werden, nicht auf politische Verträge, die eine besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen wollen, beschränkt 54 , wie aus der Urteilsformulierung selbst zu entnehmen ist. Jedoch kann die Bedeutung dieser Rechtsprechung, wonach die Tendenz eines völkerrechtlichen Vertrages mit Bestimmungen, die „an sich" nicht mit dem Grundgesetz verträglich sind 55 , darauf gerichtet sein muß, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näherzukommen, nur i m Zusammenhang mit dem Saar-Fall verstanden werden. Frankreich hatte kraft seiner Besatzungsgewalt das Saargebiet aus seiner Besatzungszone ausgegliedert und faktisch seinem eigenen Herrschaftsbereich unterstellt. Durch das Saarstatut sollte bis zu einem Friedensvertrag, der endgültig die rechtliche Lage an der Saar regeln sollte, eine von der Saarbevölkerung durch Volksentscheid legitimierte verfassungsrechtliche Ordnung geschaffen werden, der Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland zustimmen sollten. Entscheidend ist 53 Z u r Problematik der „Annäherungstheorie" allgemein: Spanner, V e r fassungsrecht, S. 619 ff.; Lerche, DÖV 1971, S. 721 ff.; Zeitler, S. 262 ff. 54 Spanner, Verfassungsrecht, S. 619. 55 Lerche, DÖV 1971, S. 721.

3. Abschn.: Friedensschluß

373

dabei, daß das Abkommen einen Teil Deutschlands betraf, der nicht zum Geltungsbereich des Grundgesetzes gehörte, sondern i m ganzen unter Sonderrecht stand 56 . So ist auch zu verstehen, daß das Saarstatut für das Saargebiet eine Annäherung an die grundgesetzliche Ordnung brachte. I n der Folgezeit wandte das Gericht diesen Grundsatz auch beim Abbau von Vorschriften des alliierten Besatzungsregimes i n der Bundesrepublik an 57 . Die Bundesrepublik mußte verfassungsrechtliche Zugeständnisse machen, u m überhaupt als Gegenleistung dafür effektive Schritte zur Wiedererlangung der Souveränität eintauschen zu können; daneben wurde das Argument der rechtlichen Not, unter ein Besatzungsregime unterworfen zu sein, ergänzt bzw. ersetzt durch den Hinweis auf die tatsächlichen, insbesondere wirtschaftlichen Folgen, die ein sofortiger Übergang zu einem voll verfassungsmäßigen Zustand mit sich brächte. Aus alledem ergibt sich aber, daß i n allen Fällen zunächst einmal ein Zustand herrschte, der nicht voll mit dem Grundgesetz übereinstimmte. W i r d aber i n Zukunft einmal ein Friedensvertrag mit der Bundesrepublik geschlossen, so ist aus heutiger Sicht diese Voraussetzung für die Annäherungstheorie nicht (mehr) gegeben. Denn i n der Bundesrepublik besteht heute — jedenfalls juristisch — allgemein ein der Verfassung (voll) entsprechender Zustand. Von diesem kann i n einem Friedensvertrag nur i m Wege der Verfassungsänderung (Art. 79 Abs. 1 i n Verbindung mit Abs. 2 GG) abgewichen werden. A n A r t . 79 GG findet auch die Annäherungstheorie ihre Schranken, stellt sie doch lediglich ein Auslegungstopos für Regelungen dar, die aufgrund einer Ausnahmesituation den Anforderungen der Verfassung noch nicht voll entsprechen. A r t i k e l 79 GG hindert daher, die Annäherungstheorie in eine allgemeine Güterabwägungstheorie umzuinterpretieren, nach der ein Friedensvertrag, obgleich er „an sich" verfassungswidrig wäre, nur deshalb noch als verfassungsmäßig gelten könnte, weil er gegenüber seinem Nichtabschluß i m Hinblick auf die verfassungsmäßige Ordnung dennoch mehr Nutzen als Schaden brächte. Dagegen könnte die Annäherungstheorie i m Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zur Deutschen Demokratischen Republik Anwendung finden. Zwar ist die DDR nicht wie damals das Saarland dem sowjetischen Staatsverband besatzungsrechtlich eingegliedert, aber die Annäherungstheorie gilt, wie bereits erwähnt, nicht nur für Verträge, die die besatzungsrechtliche Ordnung abbauen. Nach dem Urteil des 56

Ehmke, DÖV 1956, S. 454. BVerfGE 9, 53 ff. (71 ff.); 14, 1 ff. (7 f.); 12, 281 ff. (290 ff.); 15, 337 ff. (348 ff.); 18, 353 ff. (365 f.); 27, 253 ff. (281 f.). 57

374

I V . T e i l B o n n e r Grundgesetz

Bundesverfassungsgerichtes 58 zu dem Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. Juni 197359 besteht das Deutsche Reich fort; die Bundesrepublik Deutschland ist mit ihm identisch, in bezug auf seine räumliche Ausdehnung allerdings nur „teil-identisch". Die Bewohner der DDR sind „deutsche Staatsangehörige" i m Sinne der A r t . 16 und 116 Abs. 1 GG. Ihnen w i r d i m Geltungsbereich des Grundgesetzes der gleiche verfassungsrechtliche Schutz zuteil wie jedem anderen Bundesbürger. Nach dem Grundgesetz, das i n seinem Wortlaut die i n Deutschland bestehende besatzungsrechtliche Ordnung i m allgemeinen ignoriert 6 0 , dürfte deshalb zwischen der Bundesrepub l i k Deutschland und dem Saargebiet ein ähnliches Verhältnis bestanden haben wie heute zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik. Freilich hat das Bundesverfassungsgericht i n seinem Urteil über den Grundlagenvertrag auf das Saar-Urteil nicht Bezug genommen. Dennoch wurde aber bei der Diskussion u m eine mögliche Regelung des Besuchsverkehrs zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR auf das Saar-Urteil verwiesen. Während Hailbronner 6 1 die Verfassungsmäßigkeit einer Vereinbarung anzweifelt, die einen Rückkehrzwang für DDR-Bewohner, den die Bundesrepublik der DDR als Gegenleistung für die Gewährung der „Ausreisefreiheit" zusichern w ü r de, vorsähe, weil dieser Vertrag „nicht nur schrittweise i n der DDR mehr Rechte für die bisher nicht i m Geltungsbereich des Grundgesetzes wohnenden Deutschen schafft, sondern zugleich ihre schon bisher i m Geltungsbereich des Grundgesetzes bestehenden Grundrechte einschränkt", kritisiert Schweisfurth 62 diese Argumentation, weil „der Vertrag, der reziprok auch Besuchsreisen Westdeutscher i n die DDR gestattet, m i t h i n die Grundrechtsposition jener Deutschen erweitert, die derzeit i m Geltungsbereich des Grundgesetzes leben". Diese K r i t i k Schweisfurths vermag sich allerdings nicht auf die Annäherungstheorie zu stützen, denn diese erlaubt nicht, daß ein einmal erreichter verfassungsmäßiger Zustand zugunsten einer anderen grundgesetzfreundlichen Regelung wieder aufgehoben werden bzw. zugunsten einer neuen, aufgrund politisch geprägter Güterabwägungen getroffenen Regelung zur Disposition gestellt werden darf. Dagegen würde es i n diesen Fällen nicht schon an einer Ausnahmesituation fehlen 63 , da die Ausnahme58 59 60 61 62 63

BVerfGE 36, 1 ff. (15 f., 29 ff.). B G B l . I I , S. 421 ff. BVerfGE 4, 157 ff. (169). Hailbronner, D A 1974, S. 16. Schweisfurth, D A 1974, S. 22. So aber Zeitler, S. 287 Fußn. 125.

3. Abschn.: Friedensschluß

375

Situation schon dadurch gegeben ist, daß in der DDR kein der grundgesetzlichen Ordnung entsprechender Zustand besteht.

E. Friedensvertrag und Verfassungsänderung 64 M i t der ersten Wehrrechtsnovelle von 195465 kamen auch A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 und der inzwischen wieder aufgehobene A r t . 142 a i n das Grundgesetz. Ihre Aufnahme i n die Verfassung verdanken sie der damaligen Auseinandersetzung u m den Abschluß des Deutschlandvertrages und des EVG-Vertrages. Gemäß A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 GG genügt für völkerrechtliche Verträge, die die Friedensregelung, die Vorbereitung einer Friedensregelung oder den Abbau einer besatzungsrechtlichen Ordnung zum Gegenstand haben, oder der Verteidigung der Bundesrepublik zu dienen bestimmt sind, zur Klarstellung, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes dem Abschluß und dem Inkraftsetzen der Verträge nicht entgegenstehen, eine Ergänzung des Wortlauts des Grundgesetzes, die sich auf diese Klarstellung beschränkt. Abweichend von A r t . 79 Abs. 1 Satz 1 GG w i r d damit eine „Verfassungsänderung ohne Grundgesetztext-Änderung" 66 zugelassen. Die Frage, ob Verfassungsnormen Bestimmungen des Grundgesetzes widersprechen, w i r d offengelassen und einer verfassungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen 67 , sofern nicht der Verfassungsänderung entzogene Grundprinzipien des Grundgesetzes, insbesondere solche des A r t . 79 Abs. 3 GG, tangiert werden 68 . Gegen die Verfassungsmäßigkeit des A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 GG sind gerade i n der ersten Zeit nach seiner Einfügung in das Grundgesetz starke Bedenken erhoben worden. Man sieht i n ihm eine vom Grundgesetz generell verbotenen Verfassungsdurchbrechung, weil er eine Verfassungsänderung ohne Textänderung ermöglichte. Ferner soll er einen Verstoß gegen den i n A r t . 79 Abs. 1 Satz 1 GG niedergelegten Grundsatz der Verfassungsklarheit darstellen, der wie A r t . 79 Abs. 3 GG auch durch eine Verfassungsänderung nicht angetastet werden dürfe. Dies sind nur einige wenige Argumente, die gegen die Verfassungsmäßigkeit des A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 GG vorgebracht werden, die freilich, wie die anderen Gründe, i n der Literatur auf vielfältigen Widerspruch gestoßen sind. Auf die umfangreiche Auseinandersetzung mit diesem Problem kann hier nicht eingegangen werden, sie würde den Rahmen 64 65 66 67 68

Vgl. dazu oben S. 172, 252 ff. u n d S. 275 ff.; ferner Grawe, S. 99, 103 ff. Vgl. oben S. 290 f. V o n Mangoldt / Klein, A r t . 79 A n m . I V (Überschrift), S. 1876. Weiß, S. 200; Wildenmann, S. 241 f. Weiß, S. 200.

376

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

dieser Arbeit sprengen. M i t der heute i m Schrifttum vorherrschenden Ansicht 69 soll daher hier von der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift ausgegangen werden. Der Anwendungsbereich des A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 GG erstreckt sich auch auf Verträge, die eine Friedensregelung oder die Vorbereitung einer Friedensregelung zum Gegenstand haben. Darunter fallen zweifelsfrei auch Friedensverträge i m Sinne des A r t . 1151 Abs. 3 GG. Vom Wortlaut her erscheint eine extensive Auslegung des Begriffs angemessen, so daß alle Verträge darunterfallen, die mit einer Friedensregelung i n einem inneren Zusammenhang stehen 70 . Nach Maunz enthalten Verträge nur dann eine Friedensregelung, wenn sie der Kriegsbeendigung, der Kriegsfolgenbeseitigung und der Kriegsverhinderung dienen 71 . Nach dem Wortlaut gilt A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 GG freilich nicht nur für Verträge, die eine Friedensregelung in bezug auf den Zweiten Weltkrieg enthalten 72 . Bei der Anwendung dieser Bestimmung muß unterschieden werden zwischen dem Vertragsgesetz, i m vorliegenden Fall das Bundesgesetz i m Sinne des A r t . 1151 Abs. 3 GG, und dem sog. Klarstellungsgesetz 73 , mit dem die Klarstellungsklausel i n den Verfassungstext eingefügt wird. Nur das Klarstellungsgesetz bedarf der Mehrheit des A r t . 79 Abs. 2 GG 74 , da es die „Verfassungsmäßigkeit" des Abschlusses und das Inkrafttreten des Vertrages feststellt. Die Klarstellungsklausel muß deshalb auch vor der Ausfertigung bzw. dem Inkrafttreten 7 5 des Vertragsgesetzes 76 i n das Grundgesetz eingefügt sein. Dagegen ist der maß69 Menzel, in: Bonner Kommentar, Nachtrag 1 zu A r t . 79 Abs. 1 Erl. I I , S. I f f . ; M e y e r - A r n d t , AöR 82. Bd. — 43. Bd. der N F — (1957), S. 275 ff.; Pigorsch, S. 99 ff.; Bryde, in: v o n Münch, A r t . 79 Rdnr. 15; Schmidt-Bleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 79 Rdnr. 7; Schauwienold, S. 112 ff.; Grießel, S. 105 ff.; Zeitler, S.286; Reichel, S.269; w o h l auch Maunz, in: Maunz / Dürig / Herzog / Scholz, A r t . 79 Rdnr. 12 ff.; a. Α.: Ehmke, AöR 79. Bd. — 40. Bd. der N F — (1953/54), S. 385 ff.; ders., DÖV 1956, S. 449 ff.; Loewenstein, DÖV 1954, S. 385 ff.; v o n Mangoldt / Klein, A r t . 79 A n m . I V , S. 1876 ff. m. w. N. für beide Auffassungen. 70 Menzel, in: Bonner Kommentar, Nachtrag 1 zu A r t . 79 Abs. 1 Erl. I I 2 a, S. 2 f.; Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 79 Rdnr. 6; Pigorsch, S.100. 71 Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 79 Rdnr. 6; Grießel, S. 119. 72 So freilich Menzel, in: Bonner Kommentar, Nachtrag 1 zu A r t . 79 Abs. 1 Erl. I I 2 a, S. 2, der einräumt, daß der Wortlaut „auch spätere gleichgelagerte Vorgänge decken" würde. 73 Grießel, S. 121. 74 Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 79 Rdnr. 14; Grießel, S. 121 m. w . N. 75 Vgl. dazu Bryde, in: v o n Münch, A r t . 79 Rdnr. 22 u n d BVerfGE 34, 9 ff. (22 ff.); 32, 199 ff. (212). 76 Rojahn, in: von Münch, A r t . 59 Rdnr. 42.

3. Abschn.: Friedensschluß

377

gebliche Zeitpunkt nicht der Abschluß oder das Inkrafttreten des Vertrages selbst, wie Grießel 77 meint, da formell stets nur die Vereinbarkeit des Vertragsgesetzes mit der Verfassung i n Frage steht 78 . Eine nachträgliche Klarstellung, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes dem Abschluß und dem Inkraftsetzen des Vertrages nicht entgegenstehen, ist hingegen nicht mehr möglich, wenn Bestimmungen des Vertrages und damit des Vertragsgesetzes bereits verfassungswidrig waren; „denn auch der Verfassungsgesetzgeber kann ein nichtiges Gesetz nicht anders zur Wirkung bringen als durch Neuerlaß" 79 . Das Friedensschlußgesetz selbst unterliegt dagegen keinen anderen Bestimmungen, als denen des A r t . 115 1 Abs. 3 GG. Ist die Klarstellung erfolgt, so ist der Weg frei für das Friedensschlußgesetz und den Abschluß und das Inkrafttreten des Friedensvertrages. Eine i n das Grundgesetz eingefügte Klarstellungsklausel hat eine ähnliche Wirkung wie Art. 178 Abs. 2 Satz 2 Weimarer Reichsverfassung 80 , die freilich keine dem A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 GG vergleichbare Regelung enthielt. Friedensverträgen mit verfassungsrechtlich relevanten, möglicherweise der Verfassung widersprechenden Bestimmungen w i r d dadurch das Eindringen i n die innerstaatliche Verfassungsordnung erleichtert. Der verfassungsändernde Gesetzgeber w i r d von der Verpflichtung des A r t . 79 Abs. 1 Satz 1 GG entbunden, den Vertrag auf jeden A r t i k e l des Grundgesetzes h i n zu überprüfen und gegebenenfalls eine Reihe von Grundgesetzänderungen vornehmen zu müssen, die sicherlich zu vielfachem Streit Anlaß geben würden. Der Vorteil der Regelung besteht aber vor allem darin, daß die mit der Verfassung kollidierenden Vertragsbestimmungen lediglich Geltungsvorrang vor den Verfassungsbestimmungen beanspruchen können. Diese bleiben als solche unverändert bestehen und können beim Wegfall des Vertrages wieder ihre volle Wirkung entfalten. Die positiv hervorstechenden Punkte wiegen letztlich das i n diesem Verfahren liegende verfassungspolitische Risiko auf, daß die Tragweite der Grundgesetzänderung nach außen nicht klar erkennbar wird.

77 78 79 80

Grießel, S. 113 f. BVerfGE 4, 157 ff. (163). Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 79 Rdnr. 16. Vgl. oben S. 260.

378

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

4. Abschnitt

Ergebnis 1. Auf Grund der anfänglich auf Abrüstung und Entmilitarisierung Deutschlands ausgerichteten Besatzungspolitik fehlte i m Bonner Grundgesetz eine Wehrverfassung. M i t dem Ausbruch des weltpolitischen Gegensatzes zwischen den Westmächten einerseits und der UdSSR andererseits entstand das Bedürfnis nach einem deutschen Verteidigungsbeitrag, was zur grundgesetzlichen Wehrverfassung führte. Nachdem sich bereits der Wandel des modernen Völkerrechts i m Hinblick auf das jus belli et pacis i m Grundgesetz i n dem Verbot des Angriffskrieges niedergeschlagen hatte, erfolgte die Konkretisierung des Völker- und staatsrechtlich noch zulässigen jus belli i m „Verteidigungsfall" (Art. 59 a GG). Der Verteidigungsfall wurde vom Bundestag, i m Verhinderungsfalle und bei Gefahr i m Verzug vom Bundespräsidenten und dem Bundeskanzler festgestellt und vom Bundespräsidenten verkündet sowie gegebenenfalls völkerrechtlich notifiziert. Die Normierung des jus pacis i n A r t . 59 a Abs. 4 GG erfolgte i n Anlehnung an die entsprechende Regelung der Weimarer Reichsverfassung. Bei der Aufnahme der Notstandsverfassung i n das Grundgesetz wurde der Verteidigungsfall neu geregelt. Zwar sollte zunächst A r t . 59 a GG neben dem neuen Abschnitt Xa. „Zustand äußerer Gefahr" wegen des unterschiedlichen Regelungsumfanges bestehen bleiben, schließlich entschloß man sich aber doch, A r t . 59 a GG i n die Notstandsverfassung mit einzubeziehen. Die Überschrift des Abschnitts Xa. „Zustand äußerer Gefahr" änderte man i n „Verteidigungsf all". Der erste A r t i k e l dieses Abschnitts, A r t . 115 aGG, regelt die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles, während der letzte A r t i k e l des Abschnitts, A r t . 115 1 GG, i n seinem Absatz 3 das Friedensvertragsrecht normiert. 2. Obgleich A r t . 115 a G G ähnlich strukturiert ist wie A r t . 59 a GG, weicht der Regelungsgehalt der neuen Vorschrift doch erheblich von der alten Fassung ab. Bei der Feststellung des Verteidigungsfalles, d. h. bei der Feststellung, daß das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen w i r d oder ein solcher Angriff unmittelbar droht, wirken neben dem Bundestag auch Bundesrat und Bundesregierung mit. Das Erfordernis eines mit qualifizierter Mehrheit gefaßten Bundestagsbeschlusses für die Feststellung zeigt einmal mehr die hochpolitische Bedeutung dieses Aktes und die Intention des

4. Abschn.: Ergebnis

379

grundgesetzlichen Systems, bei grundlegenden Entscheidungen für den Staat und seine Bürger zu einem Konsens der vielfältigen politischen Kräfte zu gelangen. Stehen der alsbaldigen Feststellung des Verteidigungsfalles auf diese Weise Hindernisse entgegen, so geht das Feststellungsrecht — nicht wie nach A r t . 59 a Abs. 2 GG auf die Exekutive, sondern — auf den aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates bestehenden Gemeinsamen Ausschuß über. Die Verkündung des Verteidigungsfalles erfolgt durch den Bundespräsidenten, dem ein formelles und ein eingeschränktes, materielles Prüfungsrecht zusteht. Folge der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles ist einmal das Inkrafttreten der Notstandsverfassung, darüber hinaus bringt das Vorgehen nach A r t . 115 a G G staatsrechtlich den Willen zum Ausdruck, daß die Bundesrepublik Deutschland sich gegenüber der Anwendung militärischer Gewalt durch Gegengewalt zur Wehr setzen w i l l . Für den Fall eines Überraschungsangriffs fingiert A r t . 115 a Abs. 4 GG die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles, u m den Erfordernissen der modernen Waffentechnik Rechnung zu tragen. Schließlich sieht Absatz 5 die Abgabe völkerrechtlicher Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles vor. Der Bundespräsident bedarf bei Abgabe dieser Erklärungen, die an die Stelle der früheren Kriegserklärung getreten sind, der Zustimmung des Bundestages bzw. des Gemeinsamen Ausschusses und der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler. Erfolgt die Abgabe durch den Bundespräsidenten ohne die M i t w i r k u n g der genannten Verfassungsorgane, so sind diese Erklärungen völkerrechtlich dennoch wirksam. Eine verfassungsgerichtliche Nachprüfung der Entscheidung und Verfahren nach Art. 115 a GG ist, wenn auch nur eingeschränkt, möglich. Die bedeutsamste Frage, die sich i m Zusammenhang mit A r t . 115 a GG stellt, geht dahin, ob die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles notwendige Voraussetzung für die Exekutive zum Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung gegen staatsexterne Gewaltanwendung ist. Dabei stellt sich dieses Problem unabhängig von den völkerrechtlichen Beistandsverpflichtungen, die die Bundesrepublik eingegangen ist. Denn zum einen steht die Durchführung des Nordatlantikvertrages nach seinem A r t . 11 unter dem Vorbehalt des nationalen Verfassungsrechts und zum anderen bedarf die daneben bestehende Beistandsverpflichtung nach A r t . V des WEU-Vertrages i n jedem Fall der staatsrechtlichen Ausführung. Zwar fehlt eine ausdrückliche Verfassungsnorm, die den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung gegen staatsexterne Gewaltanwendung ausdrücklich einer parlamentarischen Legitimation unterw i r f t , jedoch ergibt eine umfassende Verfassungsauslegung, daß

380

I V . Teil: Bonner Grundgesetz

Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles nach A r t . 115 a G G — wie ehemals nach A r t . 59 a GG — Voraussetzung und Legitimation des Einsatzes der Streitkräfte zur Verteidigung sind. Der militärische Einsatz der Streitkräfte bedarf wegen seiner weitreichenden Auswirkungen auf die Bürger, insbesondere auf ihren Freiheits- und Gleichheitsbereich, auf die allgemeinen Lebensverhältnisse und wegen der notwendigerweise damit verbundenen A r t und Intensität der Regelung grundsätzlich einer „normativen" parlamentarischen Grundsatzentscheidung und damit einer grundlegenden und wesentlichen Entscheidung i m Sinne des Vorbehalts des Gesetzes. Die Verfassungsentwicklung zeigt, daß das Parlament i n einem demokratisch-parlamentarischen System bei der grundlegenden und wesentlichen Entscheidung über Krieg und Frieden maßgeblich beteiligt ist. Insoweit hat A r t . 115 a G G neben seiner notstandsrechtlichen Funktion auch eine wehrrechtliche Schrankenfunktion. Für den Bündnisfall bedeutet dies, daß nur dann, wenn für die Bundesrepublik Deutschland der Verteidigungsfall zu bejahen ist, nach dessen Feststellung und Verkündung deutsche Streitkräfte militärisch auch i n anderen Bündnisstaaten eingesetzt werden können. Eine Ausnahme von der wehrrechtlichen Schranken Wirkung des A r t . 115 a i m Hinblick auf den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung ist für den Fall zu machen, daß gegen die Bundesrepublik ein Überraschungsangriff geführt wird, die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles noch nicht erfolgt ist und mangels Intensität des Angriffs A r t . 115 a Abs. 4 GG nicht eingreift. I n einem solchen Fall steht der Exekutive, d. h. formell dem Bundesminister für Verteidigung, i m Augenblick des Angriffs eine vorläufige Notkompetenz zu, den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung zu verfügen. Schließlich endigt der Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung gegen staatsexterne Gewaltanwendung spätestens mit der Beendigung des Verteidigungsfalles (Art. 115 1 Abs. 2 GG). 3. I m Vergleich zum jus belli hat das jus pacis keine gravierenden Änderungen erfahren. Die grundgesetzliche Bestimmung über den Friedensschluß, d. h. über den Friedensvertrag allgemein, lehnt sich in starkem Maße an A r t . 45 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung an. Zwar ist A r t . 1151 Abs. 3 GG keine spezielle Kompetenznorm des Bundes, jedoch eine Spezialnorm gegenüber A r t . 59 Abs. 2 GG. Das Friedensschlußgesetz weist als Sonderfall eines Vertragsgesetzes nach A r t . 59 Abs. 2 GG die Besonderheit auf, daß es nicht nur den Bundespräsidenten zur Vertragsratifikation ermächtigt, sondern sogar verpflichtet. Während die Bundesregierung und der Bun-

4. Abschn.: Ergebnis

381

despräsident lediglich i m Vorfeld der Vertragsverhandlungen bzw. beim förmlichen Ratifikationsverfahren mitwirken, ist die Legislative, d. h. der Bundestag und gegebenenfalls der Bundesrat, alleiniger Entscheidungsträger i m Hinblick auf den Friedensvertrag. Ihre verfassungsrechtlich verankerte M i t w i r k u n g beim Vertragsabschlußverfahren ist völkerrechtliche Wirksamkeitsvoraussetzung für den Friedensvertrag. Schließlich finden Bestimmungen eines Friedensvertrages nach dem Grundgesetz ihre Grenzen i n A r t . 79 Abs. 1 GG, der auch verhindert, „die Annäherungstheorie" (BVerfGE 4, 157 ff.) i n eine allgemeine Güterabwägungstheorie umzuinterpretieren, nach der ein Friedensvertrag, obgleich er („an sich") verfassungswidrig wäre, nur deshalb noch als verfassungsmäßig gelten könne, weil er gegenüber seinem Nichtabschluß i m Hinblick auf die verfassungsmäßige Ordnung dennoch mehr Nutzen als Schaden brächte.

Schlußbemerkung Die vorliegende Untersuchung der Entscheidung über Krieg und Frieden hat, wieder einmal, den engen Zusammenhang zwischen Polit i k und Recht gezeigt. Es fällt auf, daß die Entscheidung über das jus belli et pacis jeweils den i n Friedenszeiten politisch maßgeblichen Kräften zustand. I. Die dem Gegenseitigkeitsprinzip verpflichtete, stark personengebundene mittelalterliche Rechtsordnung löste die Frage, wer die Entscheidungsgewalt über Krieg und Frieden innehat, mit Hilfe des Konsensprinzips. A u f der Reichsebene bewirkte der fortschreitende Ausverkauf der kaiserlichen Rechte die Dezentralisierung des Herrschaftssystems i n Deutschland. Die Reichsverfassung erhielt einen föderativen Charakter, der sich noch nach der Auflösung des Reiches i m Deutschen Bund fortsetzte. Die Reichsstände traten dem Kaiser als territoriale Herrschaftsgewalten gegenüber und beanspruchten i n allen Angelegenheiten des Reiches ein Mitspracherecht. Für die heutige Verfassungsordnung ist die Reichsverfassung deshalb nicht so bedeutsam gewesen, weil sie sich bereits seit Beginn des späten Mittelalters nicht mehr i n Richtung auf den modernen Staat der Neuzeit fortentwickelte. Dagegen wurden die reichsständischen Territorien die Keimzellen des neuzeitlichen Staates. I n diesen Territorien beriefen sich die mittelalterlichen Stände gegenüber den Landesherren auf den Grundsatz der Autonomie und fühlten sich lediglich aufgrund freiwilliger Vereinbarung verpflichtet. Krieg und Frieden waren für sie nur dann Probleme, wenn sie unmittelbar von ihnen berührt wurden. Nach dem Dreißigjährigen Krieg erfolgte die Konzentration der Herrschaft i n den Territorien. Die Entwicklung zum modernen, zweckorientierten und planenden Verwaltungsstaat, für den das Berufsbeamtentum und das stehende Heer kennzeichnend war, nahm ihren A n fang. Die Machtkonzentration des Staates kam seinem Schöpfer, dem Fürsten, zugute. Die ständische M i t w i r k u n g trat demgegenüber i n den Hintergrund; wo es sie noch gab, verstanden sich die Stände als privilegierte Interessenvertreter.

Schlußbemerkung

M i t dem Ende der napoleonischen Herrschaft i n Deutschland wurden Forderungen nach der Beschränkung der absolutistischen Fürstenherrschaft laut. Die der liberalen Idee entsprungene Forderung nach M i t w i r k u n g der Volksvertretung an Gesetzgebung und Steuerbewilligung stand freilich dem Prinzip der mittelalterlichen Autonomie näher als dem parlamentarisch-republikanischen Staat, da sie eher die Freiheit vom Staat als die Freiheit zum Staat zum Ziele hatte. Einerseits griff die Volksvertretung i m konstitutionellen Staat auf alte ständische Formen und Positionen zurück, andererseits mauserte sie sich jedoch zu einer wirklichen, aus demokratischen Wahlen hervorgegangenen Repräsentation des Volkes. Hinsichtlich der politischen Machtverteilung erwies sich die ständische Tradition des alten Reiches mithin stärker als die des Absolutismus. Kennzeichnend, ja konstituierend für die ständestaatliche Verfassung und den konstitutionellen Staat war der Dualismus zwischen dem Landesherrn bzw. dem Monarchen und den Ständen bzw. der Volksvertretung. Er stand nicht nur für eine „institutionelle" Teilung der Herrschaft, sondern auch für ihre verschiedene personale Zuordnung. I m „dualistischen" Gemeinwesen standen sich zwei politisch-soziale Gruppenmächte gegenüber, die unterschiedlich strukturiert waren und unterschiedliche Interessen verfolgten. Dabei war das Steuerbewilligungsrecht seit jeher das zentrale Mitwirkungsrecht auch bei anderen politischen Entscheidungen. Stände- und Volksvertretung hatten darüber also zumindest mittelbaren Einfluß auf das jus belli et pacis, wobei ihr konkreter Einfluß gerade auf diese Rechte oftmals Gradmesser ihrer Macht und Stellung i m Gemeinwesen war; die Besteuerungsgewalt nämlich galt i m Gegensatz zur auswärtigen Gewalt schon immer als Domäne ständischer Macht. Dabei rechtfertigte die Stellung der Stände i m mittelalterlich geprägten Ständestaat als originäre Herrschaftsträger neben dem Landesherren eher eine gemeinsame Entscheidungsbefugnis von Landesherrn und Ständen i m Hinblick auf die Entscheidung über Krieg und Frieden. Nachdem i m Absolutismus der Monarch als absoluter Herrscher allein über Krieg und Frieden entschied, stellte sich besonders in dem vom monarchischen Prinzip geprägten konstitutionellen Staat für die Volksvertretung das Problem, ob und i n welchem Maße es ihr gelang, das Steuerbewilligungs- und Gesetzgebungsrecht als „Einfallstor" für die Ausdehnung ihrer Kompetenzen zu benutzen. Freilich erwies sich i m deutschen konstitutionellen Staat des 19. Jahrhunderts das Gewaltenteilungsprinzip m i t seiner funktionalen Differenzierung insoweit als „Bollwerk" für die monarchische Position, als es die exekutive Funktion selbst und damit primär auch die auswärtige Gewalt an die

384

Schlußbemerkung

Person des Monarchen band. Das jus belli et pacis blieb so i n erster Linie der monarchischen Exekutive vorbehalten. Natürlich übernahm das parlamentarisch-republikanische Staatsrecht auch Strukturelemente des konstitutionellen Verfassungsrechts wie die Lehre von der Gewaltenteilung, freilich nicht, ohne sie i n ihrer Funktion und Bedeutung zu modifizieren. Die Volksvertretung entwickelte sich von einer peripheren Verfassungsinstitution, die i n beschränktem Maße bei der Ausübung der Staatsgewalt zu beteiligen war, i m konstitutionellen Staatsrecht, zu einem zentralen Verfassungsorgan des Staates selbst, von dessen Vertrauen der Bestand der Regierung abhing, i m demokratisch-parlamentarischen Staat. I n demselben Maße stieg ihr rechtlicher und noch mehr ihr faktischer Einfluß auf die allgemeine Politik. Das Parlament erhielt unmittelbare Entscheidungskompetenzen in politischen Fragen, die über die M i t w i r k u n g bei der Legislativ-, Steuerbewilligungs- und Budgetgewalt hinausgingen; gegenüber der Exekutive verdichteten sich seine Kontrollrechte, die darüber hinaus noch effektiviert wurden. A n Stelle des institutionalisierten dualistischen Grundkonflikts zwischen Monarchen und Volksvertretung i m konstitutionellen Staat verlagerte sich der politische Entscheidungsprozeß i n der Parteiendemokratie i n eine Institution, nämlich i n das Parlament. Dort stehen sich Regierungsmehrheit und Opposition gegenüber. Das führte dazu, daß die klassische Bedeutung des Steuerbewilligungs- und Budgetrechts, die für den dualistisch geprägten Staat charakteristisch war und die i n der mittelbaren Kontrolle vornehmlich der exekutiven Zuständigkeitsbereiche bestand, verloren ging. Innerhalb der Institution Parlament legitimiert nun das Mehrheitsprinzip alle wesentlichen Entscheidungen. Es stellt ein eingeschränktes Konsensprinzip dar, das nach der Bedeutung der Entscheidung modifiziert wird: Es gibt das Erfordernis der verfassungsändernden Mehrheit, der absoluten Mehrheit und der einfachen Mehrheit. Institutionell fand es seinen Niederschlag i n dem Unterschied zwischen Gesetz und Verfassung. Das Grundgesetz als das grundlegende Gerüst der bundesrepublikanischen Rechts- und Verfassungsordnung genießt einen erhöhten Schutz vor Veränderungen. Die Verfassungsänderung erfordert wegen ihrer Tragweite und Bedeutung einen von einer breiten Parlamentsmehrheit gefaßten Beschluß. Ähnliches gilt auch für den Beschluß des Bundestages oder des gemeinsamen Ausschusses bezüglich der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles nach A r t . 115 a GG.

Schlußbemerkung

385

II.

Das Verbot des Angriffskrieges erscheint heute als die bei weitem herausragendste Änderung des jus belli et pacis. Freilich w i r d dadurch der Krieg international weder unmöglich noch weniger zerstörerisch gemacht. I m Heiligen Römischen Reich war der Angriffskrieg dadurch erschwert, daß die Reichsstände zustimmen mußten und ihre M i t w i r kung auch nicht übergangen werden konnte, weil nicht das Reich, sondern nur die Reichsstände armiert waren. I m Zeitalter des Absolutismus und des Konstitutionalismus standen die Herrscher nicht mehr vor diesem Problem, da nur noch der Staat armiert war und das jus belli dem Monarchen zustand. Ein rasches Handeln i n dieser Extremsituation erschien nun eher möglich. Dennoch unterließ es 1914 der deutsche Kaiser vor der Absendung des Telegramms mit der Kriegserklärung an Rußland, die Zustimmung des Bundesrates zur Kriegserklärung einzuholen. Die Eilbedürftigkeit dieser Entscheidung wetteiferte mit der Einhaltung der Verfassungsnorm. Noch deutlicher w i r d dieses Problem bei der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles. I n A r t . 115 a GG ist i n perfektionistischer Rechtsstaatlichkeit der Ablauf einer Krisensituation normiert. Die Frage, die sich diese Regelung gefallen lassen muß, geht dahin, ob sie sich auch i m Ernstfall, der hoffentlich nie eintreten wird, bewähren würde. Gerade die Normen für eine Notstandssituation finden an der Realität ihre Grenzen. Dies gilt i m besonderen Maße dann, wenn von der Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles die militärische Verteidigung der Bundesrepublik Deutschland abhängt. Deshalb muß auch der Exekutive eine vorläufige Notkompetenz zum Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung zugebilligt werden, dies freilich u m den Preis, daß dadurch der parlamentarischen Entscheidung zur Verteidigung der Bundesrepublik vorgegriffen wird. Der Gegensatz zwischen der Nichtnormierbarkeit der Notstandssituation und ihrer perfektionistischen Normierung i m Grundgesetz läßt nach dem Sinn der Normierung eines Entscheidungsverfahrens i n einer Extremsituation fragen. Die Feststellung und Verkündung des Verteidigungsfalles hat sowohl i n ihrer wehrrechtlichen als auch i n ihrer notstandsrechtlichen Funktion existentielle Bedeutung für den Staat und seine Bürger. Es ist nur allzugut verständlich, daß diese Entscheidung nicht „extrakonstitutionell" getroffen werden soll. Das Bedürfnis nach Rechtsstaatlichkeit ist gerade i m Notstandsfalle groß. Darüber hinaus hat aber die Normierung dieser wesentlichen Entscheidung auch noch innenpolitische Bedeutung i n „Normal"- und Friedenszeiten. Die Frage nach der Entscheidungsgewalt über den äußeren (und inneren) 25 R i e d e r

Schlußbemerkung

Notstandsfall, und dies bedeutet auch die Entscheidung über das jus belli, d.h. über den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung gegen staatsexterne Gewaltanwendung, impliziert auch unter der Herrschaft des Grundgesetzes die Frage nach der Verfassungsstruktur und der innerstaatlichen M acht vert eilung überhaupt. Die Antwort, die das Grundgesetz i m allgemeinen darauf gibt, lautet: Das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip gebiete, daß derartige staatsleitende Entscheidungen von den parlamentarischen Gremien getroffen werden. Parallel hierzu stellt sich heute zudem die Frage nach dem Verhältnis zwischen nationaler und internationaler Entscheidungsgewalt hinsichtlich des militärischen Einsatzes der Streitkräfte. Zwar gilt auch nach dem Nordatlantikvertrag und dem WEU-Vertrag das Prinzip des Vorranges der nationalen Entscheidung i n bezug auf den Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung; i m Hinblick auf die bündnismäßige und militärorganisatorische Verflechtung der Bundesrepublik Deutschland i m Rahmen der NATO und der WEU sowie der „militärischen und militärtechnischen Notwendigkeiten" bleibt die Beantwortung der Frage nach der faktischen Kraft des Normativen jedoch ungewiß.

III. Für den Friedensschluß gilt sinngemäß das gleiche. Gerade i n Schicksalsfragen des Staates kommt der demokratischen Rückkoppelung besondere Bedeutung zu, die beim Parlament am ehesten gewährleistet ist. Denn bei einem generellen und abstrakten Vergleich zwischen Regierungs- und Parlamentsposition scheint das Parlament i n erster L i nie bestimmt, die Volksinteressen zu vertreten und i n ihrer Pluralität zu repräsentieren. Die Position der Regierung ist von dem Regierungsamt sowie von dem auf die exekutive Funktion gerichteten, verkürzten Blickwinkel geprägt und deshalb von der Position des Volkes weiter entfernt als die Volksvertretung, deren Perspektive eher der Sicht der von ihr repräsentierten Bevölkerung entspricht. Auch bei einem Friedensschluß könnten notstandsähnliche Überlegungen eine Rolle spielen. Nach einem verlorenen Krieg kann sich der Verlierer einem Diktatfrieden gegenübersehen, der seiner eigenen Verfassung zuwider läuft. Zwar fordert die eigene Verfassung weiterhin Geltung und Beachtung, doch vermag der militärischen Macht des Siegers nichts entgegengesetzt zu werden, was einen Ausweg aus diesem Konflikt bewirken könnte. Unter diesen Umständen ist ein Zurückweichen des nationalen Verfassungsrechts gegenüber dem außenpolitischen, militärischen Druck wahrscheinlich. Betrachtet man nun die Bestimmung des A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 GG unter diesem Gesichtspunkt, so

Schlußbemerkung

stellt er eine flexible Regelung dar, die den außenpolitischen Gegebenheiten i n einem solchen Fall Rechnung tragen würde. Freilich ist sogleich zuzugeben, daß A r t . 79 Abs. 1 Satz 2 GG weit davon entfernt ist, diese Bedeutung zu realisieren. Denn auch ein den Zweiten Weltkrieg beendigender Friedensvertrag würde wohl kaum eine solche notstandsähnliche Zwangssituation für die Bundesrepublik Deutschland auslösen können. Dennoch verdient dieser Aspekt Beachtung, weil m i t dieser Vorschrift zum ersten Mal eine Lösung des Konflikts zwischen Verfassungsrecht und Friedensvertragsbedingungen normiert worden ist. Der Konflikt zwischen Friedensvertrag und Verfassung besteht nicht erst seit dem Versailler Friedensvertrag. Bereits der Westfälische Friede von 1648 enthielt verfassungsrechtliche Vorschriften und galt deshalb sogar als Reichsgrundgesetz. Der Unterschied zwischen den Friedensschlüssen des Reiches i m 17. und 18. Jahrhundert und den Friedensschlüssen der deutschen Staaten nach 1815 oder des Deutschen Reiches nach 1871 liegt darin, daß das Reich nicht ein Staat i m modernen Sinne, sondern ein Staatenverband war, i n dem das Zusammengehörigkeitsgefühl nur sehr schwach ausgeprägt war, während die deutschen Staaten nach 1815 oder das Deutsche Reich trotz unterschiedlicher territorialer Zusammensetzung eine Staatseinheit bildeten. Während ein Friedensschluß auf der Reichsebene i n erster Linie nur die Reichsstände interessierte, die von ihm betroffen waren, oder deren Interessen dadurch berührt waren, betraf ein Friedensschluß eines deutschen Staates nach 1815 oder des Deutschen Reiches nach 1871 immer den Staat als Ganzes.

Quellen- und Literaturverzeichnis Affolter, Α.: Staat u n d Recht. Versuche über allgemeines Staatsrecht, i n : A n n D R 36. Jg. (1903), S. 53 - 70, 113 - 128, 161 - 193, 811 - 848. Albrecht, Eduard: Rezension über Maurenbrechers Grundsätze des heutigen Deutschen Staatsrechts, Darmstadt, Sonderausgabe 1962. Altgenug, Erich: Haben staatsrechtliche Schranken der Vertretungsbefugnis des Staatshauptes völkerrechtliche Wirkung? Diss, jur., F r a n k f u r t / M . 1920. Amann, Hermann: Verfassungsrechtliche Probleme des Gemeinsamen Ausschusses nach A r t . 53 a Abs. 1 Grundgesetz, F r a n k f u r t / M . 1971. Anschütz, Gerhard: Theorien über den Begriff der gesetzgebenden Gewalt u n d den Umfang des königlichen Verordnungsrechts nach preussischem Staatsrecht, Neudruck der 2. Aufl. Tübingen 1901, Aalen 1971. (zit. Theorien) — Die Verfassung des Deutschen Reichs v o m 11. August 1919. E i n Kommentar für Wissenschaft u n d Praxis, 14. Aufl. B e r l i n 1933. (zit. Verfassung) Aretin, Johann Christoph Freiherr von: Staatsrecht der konstitutionellen Monarchie, 1. Bd., A l t e n b u r g 1824. Aretin, Johann Christoph Freiherr von / Rotteck, K a r l von: Staatsrecht der konstitutionellen Monarchie, 2. Bd., 1. Abth., A l t e n b u r g 1827. Arndt, Adolf, der Jüngere: Schriftsatz v o m 13.1.1954 an das Bundesverfassungsgericht, in: Der K a m p f u m den Wehrbeitrag, Bd. 2 (Ergänzungsband), München 1958, S. 432 - 463. (zit. Wehrbeitrag I) Arndt, Adolf, der Ältere: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, B e r l i n 1901. (zit. Staatsrecht) — Verfassung des Deutschen Reichs. M i t Einleitung u n d Kommentar, 3. Aufl. B e r l i n 1907. (zit. Verfassung) — Die Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat. M i t Einleitung, v o l l ständigem Kommentar, Anlagen u n d Sachregister, 3. Aufl. B e r l i n 1907. (zit. Verfassungsurkunde) The Assembly of Western European Union: Proceedings. Second Session, Second Part, October 1956. I I I Orders of the Day — Minutes of Proceedings. Assembly Documents, Strasbourg 1956. — Document 17, 10.7.1956: Reply of the Council to the Supplementary Questions i n the Report of the Committee on Defence Questions and Armaments, S. 37 - 40. (zit. WEU-Dokument 17)

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

389

— Document 29, 3.10.1956: Report w i t h Draft Reply to Chapters I I I and I V of the Supplementary Report of the Council presented, on behalf of the Committee on Defence Questions and Armaments, by Sir James Hutchison, Rapporteur, S. 115 - 123. (zit. WEU-Dokument 29) Auer, L.: Heerfahrt, in: Adalbert Erler / Ekkehard K a u f m a n n (Hg.), Handwörterbuch zur Deutschen Rechtsgeschichte, I I . Bd., B e r l i n 1978, S. 27 - 29. (zit. Heerfahrt) Baade, Hans W.: Das Verhältnis von Parlament u n d Regierung i m Bereich der auswärtigen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland. Studien über den Einfluß der auswärtigen Beziehungen auf die innerstaatliche Verfassungsentwicklung, Hamburg 1962. Bach, August (Hg.): Deutsche Gesandtschaftsberichte zum Kriegsausbruch 1914. Berichte u n d Telegramme der badischen, sächsischen u n d w ü r t t e m bergischen Gesandtschaften i n B e r l i n aus dem J u l i u n d August 1914, B e r l i n 1937. Baden, M a x von: Erinnerungen u n d Dokumente. Neu herausgegeben v o n Golo M a n n und Andreas Burckhardt, Stuttgart 1968. Barth, Peter / Pfau, Günter / Streif, wehr, F r a n k f u r t / M . 1981.

K a r l : Sicherheitspolitik u n d Bundes-

Bayer, Hermann-Wilfried: Die Aufhebung völkerrechtlicher Verträge i m deutschen parlamentarischen Regierungssystem. Zugleich ein Beitrag zur Lehre v o m Abschluß völkerrechtlicher Verträge nach deutschem Recht, K ö l n / B e r l i n 1969. Beaufre, André: Die N A T O u n d Europa, Stuttgart 1967. Benda, Ernst: Die Notstandsverfassung, 3. Aufl. Wien/München 1966. Berber, Friedrich: Lehrbuch des Völkerrechts, 1. Bd.: Allgemeines Friedensvölkerrecht, München/Berlin 1960 I I . Bd.: Kriegsvölkerrecht, 2. Aufl. München 1969. Bergsträßer, Ludwig: Der erste E n t w u r f des Verfassungsausschusses des Frankfurter Parlaments über die Abschnitte: Reichsoberhaupt u n d Reichsrat, in: Historische Vierteljahresschrift X V I . Jg. (1913), S. 378-382. (zit. Der erste E n t w u r f des Verfassungsausschusses) Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee v o m 10. bis 23. August 1948, Verfassungsausschuß der Ministerpräsidenten-Konferenz der westlichen Besatzungszonen (Hg.), München 1948. (zit. Bericht über den Verfassungskonvent) Bermbach, Udo: Vorformen parlamentarischer Kabinettsbildung i n Deutschland. Der Interfraktionelle Ausschuß 1917/18 u n d die Parlamentarisierung der Reichsregierung, Köln/Opladen 1967. Bernhardt, Rudolf: Der Abschluß völkerrechtlicher Verträge i m Bundesstaat. Eine Untersuchung zum deutschen u n d ausländischen Bundesstaatsrecht, K ö l n / B e r l i n 1957. Beyme, Klaus von: Die parlamentarischen Regierungssysteme i n Europa, 2. Aufl. München 1973.

Bezold, E. (Hg.): Materialien der Deutschen Reichsverfassung, Bd, I und III, Berlin 1873.

390

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Binding, K a r l (Hg.): Deutsche Staatsgrundgesetze i n diplomatisch genauem Abdrucke. Heft I.: Die Verfassungen des Norddeutschen Bundes v o m 17. A p r i l 1867 u n d des Deutschen Reichs v o m 16. A p r i l 1871, 2. Aufl. — 2. Abdruck, Leipzig 1901. Blackstone, W i l l i a m : Commentaries on the Laws of England, 1. Bd., 10. Aufl. London 1787. Bleckmann, A l b e r t : Grundgesetz u n d Völkerrecht, B e r l i n 1975. (zit. Grundgesetz u n d Völkerrecht) — Die Völkerrechtsfreundlichkeit der deutschen Rechtsordnung, in: 1979, S. 309-318.

DÖV

Blickle, Peter: Landschaften i m A l t e n Reich. Die staatliche F u n k t i o n des gemeinen Mannes i n Oberdeutschland, München 1973. Blumenwitz, Dieter: Der Schutz innerstaatlicher Rechtsgemeinschaften beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge, München 1972. Bluntschli, J. C.: Lehre v o m Modernen Stat, 2. Theil: Allgemeines Statsrecht, 5. Aufl. des 2. Bd. des Allgemeinen Statsrechts, Stuttgart 1876. Bodin, Jean: Les six livres de la République, Faksimiledruck der Ausgabe Paris 1583, A a l e n 1961. Böckenförde, Ernst-Wolf gang: Die Entstehung des Staates als Vorgang der Säkularisation, in: Säkularisation u n d Utopie. Erbacher Studien. Ernst Forsthoff zum 65. Geburtstag, Stuttgart / B e r l i n / K ö l n / Mainz 1967, S. 75 bis 94. (zit. Entstehung des Staates) — Der Westfälische Frieden u n d das Bündnisrecht der Reichsstände, in: Staat 8. Bd. (1969), S. 449 - 478. — Gesetz u n d gesetzgebende Gewalt. V o n den Anfängen der deutschen Staatsrechtslehre bis zur Höhe des staatsrechtlichen Positivismus, B e r l i n 1958. (zit. Gesetz) — Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung. Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, B e r l i n 1964. (zit. Die Organisationsgewalt) — Der Verfassungstyp der deutschen konstitutionellen Monarchie i m 19. Jahrhundert, in: ders. (Hg.), Moderne deutsche Verfassungsgeschichte (1815 - 1918), K ö l n 1972, S. 146 - 170. (zit. Verfassungstyp) Böckenförde, Ernst-Wolf gang / Grawert, Rolf: Sonderverordnungen zur Regelung besonderer Gewaltverhältnisse, i n AöR 95. Bd. (1970), S. 1 - 37. Boehmer, Gerhard: Der völkerrechtliche Vertrag i m deutschen Recht, K ö l n / B e r l i n 1965. Bösselmann, Herbert W i l h e l m Rudolf: Der Begriff des Gesetzes i n den V e r fassungen des süddeutschen Konstitutionalismus, Diss, jur., Leipzig 1935. Boldt, Hans: Parlament, parlamentarische Regierung, Parlamentarismus, in: Otto Brunner / Werner Conze / Reinhart Koselleck (Hg.), Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches L e x i k o n zur politisch-sozialen Sprache i n Deutschland, Bd. 4, Stuttgart 1978, S. 649 - 676. (zit. Parlament)

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

391

— Deutsche Staatslehre i m Vormärz, Düsseldorf 1975. (zit. Staatslehre i m Vormärz) — Die preußische Verfassung v o m 31. Januar 1850. Probleme ihrer Interpretation, in: Geschichte u n d Gesellschaft, Sonderheft 6 (1980): „Preußen i m Rückblick", S. 224-246. (zit. Preußische Verfassung) Bornhak, Conrad: Genealogie der Verfassungen, Breslau 1935. (zit. Genealogie) — Welche Mehrheit ist für die Annahme des Volksentscheids notwendig?, in: Neue Preußische Kreuzzeitung Berlin, Dienstag, 17. Dez. 1929 Nr. 393 Ausgabe B, S. 1 - 2. (zit. Volksentscheid) Bos, Werner: Der Bundesrat als Träger der auswärtigen Gewalt, Diss, jur., Tübingen 1977. Bosl, K a r l : Die Geschichte der Repräsentation i n Bayern. Landständische Bewegung, landständische Verfassung, Landesausschuß u n d altständische Gesellschaft, München 1974. (zit. Repräsentation) — Repräsentierte u n d Repräsentierende. Vorformen u n d Traditionen des Parlamentarismus an der gesellschaftlichen Basis der deutschen T e r r i torialstaaten v o m 16. bis 18. Jahrhundert, in: K a r l Bosl / K a r l Möckl (Hg.), Der moderne Parlamentarismus u n d seine Grundlagen i n der ständischen Repräsentation, B e r l i n 1977, S. 99 - 120. (zit. Repräsentierte u n d Repräsentierende) Boß, W i l h e l m Mathias: Die „Befehls- u n d Kommandogewalt" des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland i m Vergleich zum „Oberbefehl" der Reichsverfassungen v o n 1871 u n d 1919, Diss.jur., K ö l n 1960. Bosselmann, Klaus: Der Widerstand gegen die Repräsentativverfassung. — Die Bemühungen u m die Errichtung des Repräsentativsystems bis zu ihrer Absage durch den k k . H o f r a t h Friedrich von Gentz (1819) —, Diss, jur., B e r l i n 1979. Brandt, Hartwig: Landständische Repräsentation i m deutschen Vormärz. Politisches Denken i m Einflußfeld des monarchischen Prinzips, Neuwied/ B e r l i n 1968. Brie, Siegfried: Zur Theorie des constitutionellen Staatsrechts, in: AöR 4. Bd. (1889), S. 1 - 61. Brosche, H a r t m u t : Zwang beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge, B e r l i n 1974. Brunkow, Wolf gang: Rechtliche Probleme des Einsatzes der Bundeswehr auf dem T e r r i t o r i u m der Bundesrepublik Deutschland nach A r t . 87 a GG, Diss, jur., Bonn 1971. Brunner, Otto: V o m Gottesgnadentum zum monarchischen Prinzip. Der Weg der europäischen Monarchie seit dem hohen Mittelalter, in: Das K ö n i g tum. Seine geistigen u n d rechtlichen Grundlagen, Mainau vorträge 1954, Vorträge u n d Forschungen, herausgegeben v o m Konstanzer Arbeitskreis für mittelalterliche Geschichte, geleitet v o n Theodor Mayer, Bd. I I I , Lindau/Konstanz 1956, S. 279 - 305. (zit. Gottesgnadentum)

392

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

— Land und Herrschaft. Grundfragen der territorialen Verfassungsgeschichte Österreichs i m Mittelalter, 6. Aufl. Darmstadt 1970. (zit. Land u n d Herrschaft) — Moderner Verfassungsbegriff und mittelalterliche Verfassungsgeschichte, in: H e l l m u t K ä m p f (Hg.), Herrschaft u n d Staat i m Mittelalter, D a r m stadt 1964, S. 1 - 19. (zit. Moderner Verfassungsbegriff) Busch, Eckart: Der Oberbefehl. Seine rechtliche S t r u k t u r i n Preussen u n d Deutschland seit 1848, Boppard/Rh. 1967. Calker, W i l h e l m von: Die Verfassungsentwicklung i n den deutschen Einzelstaaten, in: Gerhard Anschütz / Richard Thoma (Hg.), HdbDStR, l . B d . , Tübingen 1930, S. 49 - 63. Campe, F. A . von: Die Lehre von den Landständen nach gemeinem Deutschen Staatsrechte, 2. Aufl. Lemgo/Detmold 1864. Cieslar, Michael: Bedürfen „Politische Verträge" der Zustimmung des B u n desrates? E i n Beitrag zum Abschluß völkerrechtlicher Verträge i m B u n desstaat, Diss, jur., München 1972. Conrad, Hermann: Geschichte der deutschen Wehrverfassung, Bd. I : V o n der germanischen Zeit bis zum Ausgang des Mittelalters, München 1939. (zit. Wehrverfassung) — (Hg.): Recht u n d Verfassung des Reiches i n der Zeit Maria Theresias. Die Vorträge zum Unterricht des Erzherzogs Joseph i m N a t u r - u n d V ö l k e r recht sowie i m Deutschen Staats- u n d Lehnsrecht, Köln/Opladen 1964. (zit. Recht u n d Verfassung) — Deutsche Rechtsgeschichte, Bd. I : Frühzeit u n d Mittelalter, 2. Aufl. Karlsruhe 1962 Bd. I I : Neuzeit bis 1806, Karlsruhe 1966. (zit. Deutsche Rechtsgeschichte) Conrad, Hermann / Kleinheyer, Gerd (Hg.): Vorträge über Recht u n d Staat von Carl Gottlieb Svarez (1746 - 1798), Köln/Opladen 1960. Constant, Benjamin: Additiones et notes, in: ders., Cours de politique constitutionnelle ou collection des ouvrages publiés sur le gouvernement représentatif, Bd. 1, Paris 1861, S. 271 - 380. (zit.: Additiones et notes) — Principes de politique, in: ders., Cours de politique constitutionnelle ou collection des ouvrages publiés sur le gouvernement représentatif, Bd. 1, Paris 1861, S. 1 - 164. (zit. Principes de politique) — Réflexions sur les constitutions et les garanties, avec une esquisse de constitution, in: ders., Cours de politique constitutionnelle ou collection des ouvrages publiés sur le gouvernement représentatif, Bd. 1, Paris 1861, S.165 - 269. (zit. Réflexions) Cram, Kurt-Georg: I u d i c i u m Belli. Z u m Rechtscharakter des Krieges i m Deutschen Mittelalter, M ü n s t e r / K ö l n 1955. Crome, August Friedrich W i l h e l m : Die Wahlkapitulationen der römischen Kayser Leopold des Zweyten und Franz des Zweyten m i t historischen u n d publicistischen Anmerkungen u n d Erklärungen nebst den dazu gehörigen kurfürstlichen Kollegialsschreiben u n d mehreren Aktenstücken i n einem dreyfachen Anhange, Lemgo 1794.

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

393

Cucumus, Conrad: Lehrbuch des Staatsrechts der konstitutionellen Monarchie Baierns, Würzburg 1825. Däubler, Wolfgang: Stationierung u n d Grundgesetz. Was sagt Völkerrecht u n d Verfassungsrecht zu neuen Massenvernichtungswaffen (ABC-Waffen) i n der Bundesrepublik? R o w o h l t - T B , Reinbek bei Hamburg 19-82. Dagtoglou, Prodromos: Souveränität, in: Hermann Kunst / Roman Herzog / W i l h e l m Schneemelcher (Hg.), Evangelisches Staatslexikon, Stuttgart/Berl i n 1975, S. 2322 - 2330. (zit. Souveränität) Dahm, Georg: Völkerrecht, Bd. I I , Stuttgart 1961. Dambitsch, Ludwig: Die Verfassung des Deutschen Reichs m i t Erläuterungen, B e r l i n 1910. Das Deutsche Bundesrecht: Systematische Sammlung der Gesetze u n d V e r ordnungen m i t Erläuterungen, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, (zit. Deutsches Bundesrecht) Dauses, Manfred A . / Wolf, Dieter O . A . : Die Verfassungsrechtliche Problem a t i k der „War Powers" i n den Vereinigten Staaten, in: PVS 15. Jg. (1974), S. 213-244. Decaux, Emmanuel: La réciprocité en droit international, Paris 1980. Dickmann, Fritz: Der Westfälische Frieden, 3. Aufl. Münster 1972. (zit. Der Westfälische Frieden) — Der Westfälische Friede u n d die Reichsverfassung, in: Forschungen u n d Studien zur Geschichte des Westfälischen Friedens, Münster 1965, S. 5 bis 32. (zit. Der Westfälische Friede u n d die Reichsverfassung) — K r i e g und Frieden i m Völkerrecht der frühen Neuzeit, in: ders., Friedensrecht u n d Friedenssicherung. Studien zum Friedensproblem i n der neueren Geschichte, Göttingen 1971, S. 116 - 139. (zit. K r i e g u n d Frieden) — Der K r i e g als ethisches Problem i n A n t i k e u n d Mittelalter, in: ders., Friedensrecht u n d Friedenssicherung. Studien zum Friedensproblem i n der neueren Geschichte, Göttingen 1971, S. 79 - 90. (zit. Der K r i e g als ethisches Problem) — Der K r i e g als Rechtsproblem i n A n t i k e u n d Mittelalter, in: ders., Friedensrecht u n d Friedenssicherung. Studien zum Friedensproblem i n der neueren Geschichte, Göttingen 1971, S. 91 - 115. (zit. Der K r i e g als Rechtsproblem) Dienstfertig, Josef: Die rechtliche M i t w i r k u n g des Bundesrats u n d des Reichstags auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten des Deutschen Reiches, Diss, jur., Erlangen 1907. Dießelhorst, Malte: Ursprünge des modernen Systemdenkens bei Hobbes, Stuttgart/Berlin/Köln/Mainz 1968. Doemming, Klaus-Berto v o n / Füsslein, Rudolf Werner / Matz, Werner: E n t stehungsgeschichte der A r t i k e l des Grundgesetzes, in: JÖR N F Bd. 1 (1951). Eckertz, Rainer: Die Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen. Eine K r i t i k des Urteils des Bundesverfassungsgerichts v o m 13. A p r i l 1978, Heidelberg 1981.

394

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Ehmke, Horst: Verfassungsänderung u n d Verfassungsdurchbrechung, in: AöR 79. Bd. — 40. Bd. der N F — (1953/54), S. 385 - 418. — Noch einmal: Die Verfassungsnovelle v o m 26. März 1954, in: DÖV 1956, S.449 - 456. Eiermann: Der Friedensvertrag nach Reichsverfassung, in: A n n D R 51. Jg. (1918), S. 184-210. Elbe, Joachim von: Die Wiederherstellung der Gleichgewichtsordnung i n Europa durch den Wiener Kongreß, in: ZaöRV Bd. I V (1934), S. 226 - 260. Engel, Franz-Wilhelm: Handbuch der N A T O , F r a n k f u r t / M . 1957. Engelbert, Günter: Der Konstitutionalismus i n den deutschen Kleinstaaten, in: Staat, Beiheft 1: Probleme des Konstitutionalismus i m 19. Jahrhundert, B e r l i n 1975, S. 103 - 121. (zit. Konstitutionalismus) Erdmann, C.: Ferdinand I. u n d die Kreisverfassung, in: Historische Vierteljahresschrift X X I V . Jg. (Neue Folge der Deutschen Zeitschrift für Geschichtswissenschaft). Der ganzen Folge 32. Jg. (1927), S. 18 - 32. (zit. Ferdinand I. u n d die Kreisverfassung) Erhardt, Manfred: Die Befehls- u n d Kommandogewalt. Begriff, Rechtsnatur u n d Standort i n der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, B e r l i n 1969. Erler, Adalbert: Kirchenrecht, 4. Aufl. München 1975. Euchner, Walter: Einleitung zu: Locke, Z w e i Abhandlungen über die Regierung, F r a n k f u r t / M ./Wien 1967, S. 5 - 47. (zit. Einleitung) Evers, Hans Ulrich: Die perfekte Notstandsverfassung. Kritische Bemerkungen zum E n t w u r f des Rechtsausschusses des Bundestages, in: AöR 91. Bd. (1966), S. 1 - 41 u n d S. 193 - 222. Faber, Karl-Georg: Deutsche Geschichte i m 19. Jahrhundert. Restauration u n d Revolution. V o n 1815 bis 1851, in: Leo Just (Hg.), Handbuch der Deutschen Geschichte, Bd. 3/1. 2. Teil, Wiesbaden 1979. (zit. Deutsche Geschichte) Falge, Dieter: Die Entscheidung über den Einsatz deutscher N A T O - S t r e i t kräfte, Diss, jur., Würzburg 1967. Feine, Hans Erich: Z u r Verfassungsentwicklung des Heiligen Römischen Reiches seit dem Westfälischen Frieden, in: Z R G Germ. A b t . Bd. 52 (1932), S.65 - 133. — Das Werden des Deutschen Staates. V o m Heiligen Römischen zum Grossdeutschen Reich, 2. Aufl. Stuttgart/Berlin 1944. (zit. Das Werden des Deutschen Staates) Fenske, Hans: Gewaltenteilung, in: Otto Brunner / Werner Conze / Reinhart Koselleck (Hg.), Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches L e x i k o n zur politisch-sozialen Sprache i n Deutschland, Bd. 2, Stuttgart 1975, S. 923 bis 958. (zit. Gewaltenteilung) Fetscher, Iring: Rousseaus politische Philosophie. Z u r Geschichte des demokratischen Freiheitsbegriffs, Suhrkamp-TB, l . A u f l . F r a n k f u r t / M . 1975.

395

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Fisch, Jörg: K r i e g u n d Frieden i m Friedensvertrag. Eine universalgeschichtliche Studie über Grundlagen u n d Formelemente des Friedensschlusses, Stuttgart 1979. Fischer, Richard: Das Recht des Deutschen Kaisers, B e r l i n 1895. Fleischmann, M a x : Die völkerrechtliche Stellung des Reichs u n d der Länder, in: Gerhard Anschütz / Richard Thoma (Hg.), HdbDStR, l . B d . , Tübingen 1930, S. 209-224. Forsthoff, Ernst: Einleitung zu: Montesquieu, V o m Geist der Gesetze, Goldm a n n - T B , München 1967, S. 17 - 54. (zit. Einleitung) Freytagh-Loringhoven, A x e l Freiherr von: Die Weimarer Verfassung Lehre u n d Wirklichkeit, München 1924.

in

Friauf, K a r l Heinrich: Der Staatshaushaltsplan i m Spannungsfeld zwischen Parlament und Regierung, Bd. 1: Verfassungsgeschichtliche Untersuchungen über den Haushaltsplan i m deutschen Frühkonstitutionalismus m i t einer kritischen Ubersicht über die E n t w i c k l u n g der budgetrechtlichen Dogmatik i n Deutschland, Bad Homburg v. d. H./Berlin/Zürich 1968. Fricker, Carl Victor: Die Verfassungsurkunde für das Königreich W ü r t t e m berg v o m 25. Sept. 1819 m i t dem offiziellen Auslegungsmaterial, T ü b i n gen 1865. Friedrich, Carl J.: Der Verfassungsstaat der Neuzeit, Berlin/Göttingen/Heidelberg 1953. Friesenhahn, Ernst: Parlament u n d Regierung i m V V D S t R L Heft 16 (1958), S. 9 - 73. — Z u m Prüfungsrecht des Bundespräsidenten, i n : Die u n d i h r Recht. Festschrift für Gerhard Leibholz 2. Bd.: Staats- u n d Verfassungsrecht, Tübingen 1966, (zit. Z u m Prüfungsrecht)

modernen

Staat,

in:

moderne Demokratie zum 65. Geburtstag, S. 679 - 694.

Fuchs, Rainer: Die Entscheidung über Krieg u n d Frieden, Friedensordnung u n d Kriegsrecht nach dem Bonner Grundgesetz. Zur Bedeutung der Stufen der Notstandsverfassung für die Notstandsgesetzgebung u n d den m i litärischen Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung, Diss, jur., Bonn 1981. Gall, Lothar: B e n j a m i n Constant. Seine politische Ideenwelt u n d der deutsche Vormärz, Wiesbaden 1963. Gangl, Hans: Der deutsche Weg zum Verfassungsstaat i m 19. Jahrhundert. Eine Problemskizze, in: Staat, Beiheft 1: Probleme des Konstitutionalismus i m 19. Jahrhundert, B e r l i n 1975, S. 23 - 58. (zit. Verfassungsstaat) Gebhard, Ludwig: Handkommentar zur Verfassung des Deutschen Reichs v o m 11. August 1919, München/Berlin/Leipzig 1932. Geck, W i l h e l m K a r l : Die völkerrechtlichen W i r k u n g e n verfassungswidriger Verträge. Zugleich ein Beitrag zum Vertragsschluß i m Verfassungsrecht der Staatenwelt, K ö l n / B e r l i n 1963. Geiger, W i l l i : Recht u n d P o l i t i k i m Verständnis des Bundesverfassungsgerichts, Bielefeld 1980. Geiss, Imanuel (Bearb.): Julikrise u n d Kriegsausbruch 1914. Eine Dokumentensammlung, Bd. I I , Hannover 1964.

396

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Gerber, Carl Friedrich von: Grundzüge des Deutschen Staatsrechts, 3. A u f l . Leipzig 1880. (zit. Grundzüge) Gerber, Hans: Die Beschränkung der deutschen Souveränität nach dem V e r sailler Vertrage, B e r l i n 1927. (zit. Die Beschränkung der deutschen Souveränität) Gierke, Otto von: Das Deutsche Genossenschaftsrecht, 1. Bd.: Rechtsgeschichte der deutseihen Genossenschaft, Nachdruck der ersten Ausgabe 1868, Graz 1954. Giese, Friedrich: Deutsches Staatsrecht, B e r l i n 1930. (zit. Deutsches Staatsrecht) — Die Verfassung des Deutschen Reiches. Taschenausgabe für Studium u n d Praxis, 8. Aufl. B e r l i n 1931. (zit. Verfassung) — Verkündung u n d Gesetzeskraft. Zur Frage der Verlängerung u n d E r neuerung befristeter Gesetze, in: AöR 76. Bd. — 37. Bd. der N F — (1950/ 51), S. 464 -482. Giese, Friedrich / Schunck, Egon: Grundgesetz für Deutschland v o m 23. M a i 1949, F r a n k f u r t / M . 1962.

die

Bundesrepublik

Gilissen, John: Die belgische Verfassung von 1831 — i h r Ursprung u n d i h r Einfluß, in: Werner Conze (Hg.), Beiträge zur deutschen u n d belgischen Verfassungsgeschichte i m 19. Jahrhundert, Stuttgart 1967, S. 38 - 69. (zit. Die belgische Verfassung) Gneist, Rudolf: Fünfter Bericht der Kommission für Petitionen, betreffend die m i t Russland abgeschlossene K a r t e l l - K o n v e n t i o n (Haus der Abgeordneten, 10. Legislatur-Periode. I I . Session 1868), Anlage A : Gutachten über die Auslegung des A r t . 48 der Verfassungsurkunde, abgedr. in: Ernst Meier, Uber den Abschluss v o n Staatsverträgen, Leipzig 1874, S.339 - 368. (zit. Gutachten) — Englische Verfassungsgeschichte, B e r l i n 1882. (zit. Englische Verfassungsgeschichte) Gönner,

Nicolaus Thaddäus: Teutsches Staatsrecht, Landshut 1804.

Gorius, Friedrich: Das Vertragsrecht des Deutschen Reichs, in: A n n D R Jg. 1874, S. 760 - 772 u n d Jg. 1875, S. 531 - 550. Grau, M a x : V o m Vorrang der Bundeskompetenzen i m Bundesstaat, i n : Festschrift für Heinitz, B e r l i n 1927, S. 358 - 415. (zit. Vorrang) Grau, Richard: Die Diktaturgewalt des Reichspräsidenten, in: Gerhard A n schütz / Richard Thoma (Hg.), HdbDStR, 2. Bd., Tübingen 1932, S. 274 bis 295. Grawe, Joachim: E i n w i r k u n g e n der Friedensverträge nach dem ersten u n d zweiten Weltkrieg i n die Verfassungsordnung der besiegten Staaten, Diss, jur., Heidelberg 1964. Grawert, Rolf: Gesetz, in: Otto Brunner / Werner Conze / Reinhart Koselleck (Hg.), Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches L e x i k o n zur p o l i tisch-sozialen Sprache i n Deutschland, Bd. 2, Stuttgart 1975, S. 863-922. (zit. Gesetz)

397

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Grewe, W i l h e l m : Die auswärtige Gewalt der Bundesrepublik, in: V V D S t R L Heft 12 (1954), S. 129 - 178. Grießel, Gerald: Der Friedensschluß i m deutschen Verfassungsrecht 1151 Absatz 3 GG), Diss, jur., München 1973.

(Art.

Grimm, Jacob / Grimm, W i l h e l m : Deutsches Wörterbuch, 3. Bd., Leipzig 1862, 5. Bd., Leipzig 1873, Nachdruck Leipzig 1962. Grosser, Dieter: V o m monarchischen Konstitutionalismus zur parlamentarischen Demokratie. Die Verfassungspolitik der deutschen Parteien i m letzten Jahrzehnt des Kaiserreiches, Den Haag 1970. Grotius, Hugo: De j u r e b e l l i ac pacis, l i b r i très, i n quibus ius naturae & gentium: i t e m iuris publici praecipua explicantur, L u g u n i Batavorum 1939. Grundmann, Elisabeth / Krohn, Claus-Dieter: Die Einführung des parlamentarischen Systems i n Deutschland 1918, S. 25 - 40, in: Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte Β 12/1971 v o m 20. März 1971. (zit. Die Einführung des parlamentarischen Systems) Haberkem, Eugen / Wallach, Joseph Friedrich: Hilfswörterbuch für Historiker. Mittelalter u n d Neuzeit, 2. Aufl. Bern/München 1964. Hackl, Waither: Der Versuch einer Parlamentarisierung Diss, jur., München 1950.

i m Jahre

1917,

Häberlin, K a r l Friedrich: Handbuch des T(D)eutschen Staatsrechts nach dem System des H e r r n Geheimen Justizrath Pütter, 1.Bd.: Neue verbesserte u n d vermehrte Ausgabe, F r a n k f u r t / M ./Leipzig 1802 2. Bd.: Neueste Aufl. Frankfurt/M./Leipzig 1803 3. Bd.: Neue Aufl. Bamberg 1797. (zit. Handbuch des Teutschen Staatsrechts) — Staatsarchiv, 2. Bd. 5. Heft, Helmstedt/Leipzig 1796. (zit. Staatsarchiv) Haenel, A l b e r t : Deutsches Staatsrecht, 1. Bd.: Die Grundlagen des deutschen Staates u n d die Reichsgewalt, Leipzig 1892. Häusser, Ludwig: Geschichte der Rheinischen Pfalz nach ihren politischen, kirchlichen und literarischen Verhältnissen, 1. u n d 2. Bd., Nachdruck der 2. Aufl. 1856, Pirmasens 1970. Hagemann, Max: Der A t l a n t i k p a k t u n d die Satzung der Vereinten Nationen, in: ArchVR 2. Bd. (1950), S. 385 - 403. Hahnenfeld, 2150.

Günter: Bundestag u n d Bundeswehr, in: N J W 1963, S.2145 bis

— Wehrverfassungsrecht, Hamburg/Berlin 1965. (zit. Wehrverfassungsrecht) Hailbronner, Kay: Rückkehrzwang für DDR-Bürgenr verfassungswidrig, in: D A 1974, S. 12 - 17. Hamann, Andreas / Lenz, Helmut: Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949. E i n Kommentar für Wissenschaft u n d Praxis, 3. Aufl. Neuwied/Berlin 1970.

398

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Hanstein, Adalbert von: Reichsverfassung Diss, jur., Göttingen 1932.

und

Vertrag

von

Versailles,

Hartmann, Volker: Repräsentation i n der politischen Theorie u n d Staatslehre i n Deutschland. Untersuchung zur Bedeutung u n d theoretischen Bestimmung der Repräsentation i n der liberalen Staatslehre des Vormärz, der Theorie des Rechtspositivismus u n d der Weimarer Staatslehre, Berl i n 1979. Härtung, Fritz: Deutsche Verfassungsgeschichte. V o m 15. Jahrhundert bis zur Gegenwart, 9. Aufl. Stuttgart 1969. (zit. Verfassungsgeschichte) — Die W a h l k a p i t u l a t i o n der deutschen Kaiser und Könige, in: H Z Bd. 107 (1911), S. 306-344. Harupa, Ekkehard: Das Verhältnis zwischen Bund u n d Ländern i m Bereich der auswärtigen Gewalt, Diss, jur., M a r b u r g 1960. Haselmann, 1911.

Alfred: Der Abschluß von Staatsverträgen, Diss, jur., Heidelberg

Hatschek, Julius: Deutsches u n d preussisches Staatsrecht, I I . Bd., 2. Aufl. B e r l i n 1930. (zit. Staatsrecht) — Englische Verfassungsgeschichte bis zum Regierungsantritt der K ö n i g i n Victoria, München/Berlin 1913. (zit. Englische Verfassungsgeschichte) Hausmann, Paulus Andreas: Friedenspräliminarien i n der Völkerrechtsgeschichte, in: ZaöRV Bd. 25 (1965), S. 657 - 692. Haussmann, Wolf gang Conrad: Die Durchsetzung des parlamentarischen Systems i m Deutschen Kaisserreich, Diss, jur., Heidelberg 1927. Hautmann, Gerhard: Die verfassungsrechtlichen Grundlagen v o n Wehrverfassung u n d Wehrordnung der Bundesrepublik Deutschland, Diss, jur., Würzburg 1975. Heckel, Johannes: Verträge des Reichs u n d der Länder m i t auswärtigen Staaten nach der Reichsverfassung, in: AöR N F 7. Bd. (1924), S. 209 - 223. Hegel, Georg W i l h e l m Friedrich: Philosophie des Rechts nach der Vorlesungsnachschrift K . G. v. Griesheims 1824/25, in: Vorlesungen über Rechtsphilosophie 1818 - 1831, Edition u n d Kommentar i n sechs Bänden von Karl-Heinz I l t i n g , 4. Bd., Stuttgart-Bad Cannstatt 1974, S. 67 - 752. (zit. Philosophie des Rechts) Heilbom, Paul: Das System des Völkerrechts, entwickelt aus den v ö l k e r rechtlichen Begriffen, B e r l i n 1896. (zit. System des Völkerrechts) — Der Staatsvertrag als Staatsgesetz, in: AöR 12. Bd. (1897), S. 141 - 199. Heilbrunn, Otto: Ausnahmeverordnung u n d Notverordnung, in: J W 1931, S.1673 - 1674. Heller, Hermann: Der Begriff des Gesetzes in der Reichs Verfassung, in: V V D S t R L Heft 4 (1928), S. 98 - 135. Hienstorfer, E r i k : Die auswärtige Gewalt des Deutschen Bundestages, Diss, jur., M a r b u r g 1968.

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

399

Hiersemenzel, E.: Die Verfassung des Norddeutschen Bundes, erläutert m i t Hilfe u n d unter vollständiger M i t t h e i l u n g ihrer Entstehungsgeschichte, B e r l i n 1867. Hobbes, Thomas: De cive, in: Opera philosophica, quae Latine scripsit omnia i n u n u m Corpus nunc p r i m u m collecta. W i l l i a m Molesworth (Hg.), Vol. I I , Reprint of the edition 1839 - 45, A a l e n 1961, S. 133 - 432. (zit. De cive) — Leviathan, in: Opera philosophica, quae Latine scripsit omnia i n u n u m Corpus nunc p r i m u m collecta. W i l l i a m Molesworth (Hg.), Vol. I I I , Reprint of the edition 1839 - 45, Aalen 1961. (zit. Leviathan) Hoch, Fritz: Die staats- u n d völkerrechtliche Gültigkeit v o n Verträgen (unter besonderer Berücksichtigung des A r t . 45 der deutschen Reichsverfassung v o m 11.8.1919), Diss, jur., F r a n k f u r t / M . 1923. Hofmann, Hasso: Repräsentation. Studien zur W o r t - u n d Begriffsgeschichte von der A n t i k e bis ins 19. Jahrhundert, B e r l i n 1974. Hohlfeld, Johannes: Deutsche Reichsgeschichte i n Dokumenten 1849 - 1934. Urkunden und Aktenstücke zur inneren u n d äußeren P o l i t i k des Deutschen Reiches, I I . Bd.: W e l t k r i e g u n d Wandlung 1906 - 1926, 3. A u f l . Berl i n 1934. Hoke, Rudolf: Die Reichsstaatsrechtslehre des Johannes Limnaeus. E i n Beitrag zur Geschichte der deutschen Staatsrechtswissenschaft i m 17. Jahrhundert, Aalen 1968. Holmstein, Georg: Jean-Jacques Rousseau i n Selbstzeugnissen u n d B i l d dokumenten, R o w o h l t - T B , Reinbek bei Hamburg 1972. Holst, H. von: Das Staatsrecht der Vereinigten Staaten v o n Amerika, in: Handbuch des Oeffentlichen Rechts I V . Bd.: Das Staatsrecht der außerdeutschen Staaten, 1. Halbbd., 3. Abt., Freiburg 1885. Hoppe, Rudolf: Die Kriegsbeendigung nach Völkerrecht Reichsrecht, Diss, jur., Greifswald 1918.

und

deutschem

Huber, Ernst Rudolf: Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte, Bd. 1: Deutsche Verfassungsdokumente 1803 - 1850, 3. A u f l . Stuttgart / Berl i n / K ö l n / Mainz 1978 Bd. 2: Deutsche Verfassungsdokumente 1851 - 1918, 2. A u f l . Stuttgart 1964 Bd. 3: Dokumente der Novemberrevolution u n d der Weimarer Republik 1918 - 1933, 2. A u f l . Stuttgart / B e r l i n / K ö l n / Mainz 1966. (zit. Dokumente) — Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. I : Reform u n d Restauration 1789 bis 1830, Stuttgart 1961 Bd. I I : Der Kampf u m Einheit u n d Freiheit 1830 bis 1850, Stuttgart 1960 Bd. I I I : Bismarck u n d das Reich, Stuttgart 1963 Bd. I V : S t r u k t u r u n d Krisen des Kaiserreichs, Stuttgart / B e r l i n / K ö l n / Mainz 1969 Bd. V : Weltkrieg, Revolution u n d Reichserneuerung 1914-1919, Stuttgart / B e r l i n / K ö l n / Mainz 1978 Bd. V I : Die Weimarer Reichsverfassung, Stuttgart / B e r l i n / K ö l n / Mainz 1981. (zit. Verfassungsgeschichte)

400

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

— Verfassungsrecht des Großdeutschen Reiches, 2. A u f l . Hamburg 1939. (zit. Verfassungsrecht) Hühner, Rudolf (Hg.): Aktenstücke u n d Aufzeichnungen zur Geschichte der Frankfurter Nationalversammlung aus dem Nachlaß v o n Johann Gustav Droysen, Neudruck der Ausgabe 1924, Osnabrück 1967. (zit. Aktenstücke) — Der Verfassungsentwurf der siebzehn Vertrauensmänner. E i n Beitrag zur Vorgeschichte des Frankfurter Verfassungswerkes, in: Festschrift für Eduard Rosenthal, Jena 1923, S. 109 - 168. (zit. Verfassungsentwurf) Ipsen, K n u t : Z u m Begriff des „internationalen bewaffneten K o n f l i k t s " , in: Recht i m Dienst des Friedens. Festschrift für Eberhard Menzel zum 65. Geburtstag am 21. Januar 1976, B e r l i n 1975, S. 405 - 425. (zit. Z u m Begriff) — Bündnisfall u n d Verteidigungsfall, in: DÖV 1971, S. 583 - 588. — Die Bündnisklausel der Notstandsverfassung ( A r t i k e l 80 a Abs. 3 GG), in: AöR 94. Bd. (1969), S. 554 - 575. — Der Einsatz der Bundeswehr zur Verteidigung i m Spannungs- u n d V e r teidigungsfall sowie i m internen bewaffneten K o n f l i k t , in: Schwarz, Klaus-Dieter (Hg.), Sicherheitspolitik, 3. Aufl. Bad Honnef-Erpel 1978, S. 615 bis 637. (zit. Einsatz der Bundeswehr) — Die rechtliche Institutionalisierung der Verteidigung i m atlantisch-westeuropäischen Raum, in: JÖR N F Bd. 21 (1972), S. 1 - 53. — Völkerrechtliche Probleme des Nordatlantikvertrages, in: Schwarz, KlausDieter (Hg.), Sicherheitspolitik, 3. Aufl. Bad Honnef-Erpel 1978, S. 435 - 445. (zit. Völkerrechtliche Probleme) — Rechtsgrundlagen u n d Institutionalisierung der atlantisch-westeuropäischen Verteidigung, Hamburg 1967. (zit. Rechtsgrundlagen) Jacobi, E r w i n : Reichsverfassungsänderung, in: Die Reichsgerichtspraxis i m deutschen Rechtsleben. Festgabe der juristischen Fakultäten zum 50j ährigen Bestehen des Reichsgerichts, l . B d . : Öffentliches Recht, B e r l i n / L e i p zig 1929, S. 233 - 301. (zit. Reichsverfassungsänderung) Jähns, Max: Zur Geschichte der Kriegs Verfassung des Deutschen Reiches, in: Preußische Jahrbücher 39. Bd. (1877), S. 113 - 140. (zit. Geschichte der Kriegsverfassung) Janssen, W i l h e l m : Friede, in: Otto Brunner / Werner Conze / Reinhart Koselleck (Hg.), Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches L e x i k o n zur politisch-sozialen Sprache i n Deutschland, Bd. 2, Stuttgart 1975, S. 543 -591. (zit. Friede) — Krieg, in: Otto Brunner / Werner Conze / Reinhart Koselleck (Hg.), Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches L e x i k o n zur politisch-sozialen Sprache i n Deutschland, Bd. 3, Stuttgart 1982, S. 567 - 615. (zit. Krieg) Jellinek, Georg: Gesetz u n d Verordnung. Staatsrechtliche Untersuchungen auf rechtsgeschichtlicher u n d rechtsvergleichender Grundlage, Neudruck der Ausgabe Freiburg 1887, A a l e n 1964. (zit. Gesetz u n d Verordnung)

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

401

— Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., 7. Neudruck, Bad Homburg v. d. H. 1960. (zit. Allgemeine Staatslehre) Jellinek, Walter: Geldbeschaffung durch K r e d i t auf G r u n d einer D i k t a t u r maßnahme des Reichspräsidenten, i n : Gerhard Anschütz / Walter J e l l i nek, Reichskredite u n d D i k t a t u r . Z w e i Rechtsgutachten, Tübingen 1932, S. 23 - 40. (zit. Geldbeschaffung) — Verfassung u n d V e r w a l t u n g des Reiches u n d der Länder, i n : Teubners Handbuch der Staats- u n d Wirtschaftskunde, A b t l g . I : Staatskunde, 2. Bd. 2. Heft, Leipzig / B e r l i n 1925. (zit. Verfassung u n d Verwaltung) Jenks, Wilfried: The Conflict of L a w - M a k i n g Treaties, in: The B r i t i s h Year Book of International Law, Bd. 30 (1953), S. 401 - 453. (zit. The Conflict) Jesch, Dietrich: Gesetz u n d Verwaltung. Eine Problemstudie zum Wandel des Gesetzmäßigkeitsprinzipes, 2. A u f l . Tübingen 1968. Jordan, Silvester: Lehrbuch des allgemeinen u n d deutschen Staatsrechts, 1. Abth., Cassel 1831. Jovy, Mathias: Kriegserklärung u n d Friedensschluß nach deutschem Staatsu n d Völkerrecht, Diss, jur., B o n n 1912. Junker, Ernst Ulrich: Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, T ü b i n gen 1965. Kadner t Günter: Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers gegenüber der Sonderstellung einzelner Bundesminister unter besonderer Berücksichtigung des Bundesministers für Verteidigung, Diss, jur., München 1970. Kaiser, Simon: Französische Verfassungsgeschichte v o n 1789 - 1852 i n i h r e r historischen Aufeinanderfolge u n d systematischen Entwicklung, Leipzig 1852. Kant, Imanuel: Die Metaphysik der Sitten, i n : Werke i n sechs Bänden, W i l h e l m Weischedel (Hg.), Bd. I V : Schriften zur E t h i k u n d Religionsphilosophie, Darmstadt 1963, S. 303 - 634. (zit. Die Metaphysik der Sitten) Karkowski, Josef: Die parlamentarische K o n t r o l l e der Wehrmacht, Diss, jur., M a r b u r g 1960. Kaufmann, W i l h e l m : Die Rechtskraft des Internationalen Rechts u n d das Verhältnis der Staatsgesetzgebungen u n d der Staatsorgane zu demselben, Stuttgart 1899. Kelsen, Hans: Das Problem M C M L X V I I I , Darmstadt.

des

Parlamentarismus,

Sonderausgabe

Kern, Fritz: Gottesgnadentum u n d Widerstandsrecht i m frühen Mittelalter. Z u r Entwicklungsgeschichte der Monarchie, 4. Aufl., Nachdruck der 2. A u f l . 1954, Darmstadt 1967. (zit. Gottesgnadentum u n d Widerstandsrecht) — Recht u n d Verfassung i m Mittelalter, Nachdruck der Ausgabe Tübingen 1952, Darmstadt 1965. (zit. Recht u n d Verfassung) 2

Rieder

402

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Kersting, Klaus: Bündnisfall u n d Verteidigungsfall, Diss, jur., Bochum 1979. — Die Entscheidung über den Einsatz der Bundeswehr zur Verteidigung, in: NZWehrr. 24. Jg. (1982), S. 84 - 91. Keutgen, Friedrich: Der deutsche Staat des Mittelalters, Neudruck der A u s gabe Jena 1918, A a l e n 1963. Kewenig, W i l h e l m : Bundesrat u n d auswärtige Gewalt, i n : ZRP 1971, S. 238 bis 243. Kienast, Walther: Die Anfänge des europäischen Staatensystems i m späten Mittelalter, i n : H Z Bd. 153 (1936), S. 229 - 271. Kimminich, Otto: Das Staatsoberhaupt i n der parlamentarischen Demokratie, i n : V V D S t R L Heft 25 (1967), S. 2 - 94. — Deutsche Verfassungsgeschichte, F r a n k f u r t / M . 1970. (zit. Deutsche Verfassungsgeschichte) Kindlinger, Venantius: Münsterische Beiträge zur Geschichte Deutschlands, hauptsächlich Westfalens, l . B d . , Münster 1787. Kissinger, H e n r y Α.: Grossmacht Diplomatie. V o n der Staatskunst Castlereaghs u n d Metternichs, Düsseldorf / W i e n 1962. Klein, Eckart: Rechtsprobleme einer deutschen Beteiligung an der Aufstell u n g v o n Streitkräften der Vereinten Nationen, i n : ZaöRV Bd. 34 (1971), S. 429 -451. Kleinheyer, Gerd: Aspekte der Gleichheit i n den Aufklärungskodifikationen u n d den Konstitutionen des Vormärz, i n : Staat, Beiheft 4: V o n der ständischen Gesellschaft zur bürgerlichen Gleichheit, B e r l i n 1980, S. 7 - 31. (zit. Aspekte der Gleichheit) — Die kaiserlichen Wahlkapitulationen. Geschichte, Wesen u n d F u n k t i o n , Karlsruhe 1968. (zit. Wahlkapitulationen) Klimowsky, Ernst: Die englische Gewaltenteilungslehre bis zu Montesquieu, B e r l i n - G r u n e w a l d 1927. Klöppel: Politische Correspondenz. Der Handelsvertrag m i t Spanien u n d die Reichsverfassung, in: Preußische Jahrbücher 52. Bd. (1883), S. 285 - 298. (zit. Politische Correspondenz) Klüber, Johann L u d w i g : Wichtige U r k u n d e n für den Rechtszustand der Deutschen Nation m i t eigenhändigen Anmerkungen. Aus seinen Papieren mitgeteilt u n d erläutert v o n K a r l Theodor Welcker, Neudruck der 2. A u f l . M a n n h e i m 1845, A a l e n 1977. Kniesch, Joachim: Die Stellung des Bundespräsidenten nach Grundgesetz u n d Staatspraxis, i n : N J W 1960, S. 1325 - 1328. Koch, Ernst August (Hg.): Neue u n d vollständige Sammlung der Reichsabschiede, welche v o n Conrad I I . bis jetzt auf den Teutschen Reichstagen abgefaßt werden, 3. Theil: Reichsabschiede v o n dem Jahr 1552 bis 1654, F r a n k f u r t / M . 1747. Kommentar z u m Bonner Grundgesetz (Bonner Kommentar), verschiedene Bearbeiter, H a m b u r g 1950 ff., (Stand: Oktober 1981). (zit. unter dem Namen des Bearbeiters) Kratzer, Jakob: Die Verfassungsurkunde des Freistaates Bayern v o m 14. A u gust 1919 m i t den einschlägigen Gesetzen, dem Konkordat u n d den V e r trägen m i t den evangelischen Kirchen, München / B e r l i n / Leipzig 1925.

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

408

Kraus, Herbert: Verwaltungsfunktionen der Legislative auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten (Staatsverträge, K r i e g u n d Frieden), in: Gerhard Anschütz / Richard Thoma (Hg.), HdbDStR, 2. Bd., Tübingen 1932, S. 341 - 358. — A r t i k e l „Friedensverträge (vom j u r i s t . Standpunkte)", in: L u d w i g E l s t e r / A d o l f Weber / Friedrich Wieser (Hg.), Handwörterbuch der Staatswissenschaften, 4. Bd., 4. A u f l . Jena 1927, S. 410 - 444. (zit. Friedensverträge) Krebs, Friedrich: Friedensvertrag u n d Reichsverfassung, Diss, jur., Glessen 1921. Kürschner, Theo: Die Landeshoheit der deutschen Länder seit dem Westfälischen Frieden unter dem Gesichtspunkt der Souveränität. Eine staatsrechtlich-politische Studie, Diss, jur., Heidelberg 1938. Laband, Paul: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 1 - 5 , Neudruck der 5. A u f l . Tübingen 1911 - 1914, Aalen 1964. — Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., l . A u f l . Tübingen 1878. Lackmann, Otto: Das Kaisertum i n den Verfassungen des Deutschen Reiches v o m 28. März 1849 u n d v o m 16. A p r i l 1871, Diss, jur., Bonn 1903. Lange von Stocmeier, Karlfriedrich: Volk, Gesetz u n d Regierung i n der Französischen Revolution. Eine vergleichende Darstellung nach Verfassungen u n d Verfassungsentwürfen von 1789 bis 1795, Diss, jur., Bonn 1968. Larenz, K a r l : Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 4. A u f l . delberg / New Y o r k 1978.

Berlin/Hei-

Lenz, Carl Otto: Notstandsverfassung des Grundgesetzes. Kommentar, F r a n k f u r t / M . 1971. Leoni, Α.: E i n Beitrag zur Lehre von der Gültigkeit der Staatsverträge i n den Verfassungsstaaten, in: AöR l . B d . (1886), S.498-511. Lepper, Manfred: Die verfassungsrechtliche Stellung der militärischen Streitkräfte i m gewaltenteilenden Rechtsstaat, Bielefeld 1962. Lerche, Peter: Das Bundesverfassungsgericht u n d die Vorstellung der „ A n näherung" an den verfassungsgewollten Zustand, in: D Ö V 1971, S. 721 bis 725. Lerchenfeld, Gustav Freiherr von: Die altbaierischen landständischen Freibriefe m i t den Landesfreiheitserklärungen, München 1853. Lichnowsky, Michael Graf: Der Abschluß völkerrechtlicher Verträge nach der Reichsverfassung v o m 11.8.1919, Diss, jur., Göttingen 1929. Limnaeus, Johannes: Capitulationes Imperatorum et Regum Romano-Germanorum, 3. A u f l . Straßburg 1674. Liszt, Franz von: Das Völkerrecht, 6. A u f l . B e r l i n 1910. Locke, John: Zwei Abhandlungen über die Regierung, F r a n k f u r t / M . / W i e n 1967. Loewenstein, K a r l : Kritische Betrachtungen zur Verfassungsänderung v o m 27. März 1954, in: DÖV 1954, S. 385 - 388. Lolme, J. L. de: Die Verfassung v o n England, dargestellt u n d m i t der republikanischen Form u n d m i t anderen europäischen Monarchieen v e r g l i chen, Aalen 1819. 26·

404

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Lutz, Dieter S.: K r i e g u n d Frieden als Rechtsfrage i m Parlamentarischen Rat 1948/49. Wertentscheidung, Auslegungsmethodik, Dokumentation, l . A u f l . Baden-Baden 1982. (zit. K r i e g u n d Frieden) — »Positiver Frieden« als Verfassungsauftrag, in: Friedensanalysen. Für Theorie u n d Praxis 6. Vierteljahresschrift für Erziehung, P o l i t i k u n d Wissenschaft, herausgegeben von der Hessischen Stiftung Friedens- u n d K o n fliktforschung (HSFK) i n Zusammenarbeit m i t der Arbeitsgemeinschaft für Friedens- u n d Konfliktforschung (AFK), m i t Unterstützung der Berghof-Stiftung für Konfliktforschung, Suhrkamp-TB, l . A u f l . F r a n k f u r t / M . 1977, S. 178 - 199. (zit. Positiver Frieden) Mager, Wolfgang: Das Problem der landständischen Verfassungen auf dem Wiener Kongress 1814/1815, in: H Z Bd. 217 (1975), S. 296 - 346. Magis, Norbert: Die Mitwirkungsrechte des Bundespräsidenten i m Bereich der Auswärtigen Gewalt. E i n Beitrag zur Stellung des Staatsoberhauptes i m parlamentarischen Regierungssystem des Bonner Grundgesetzes, Diss, jur., Bonn 1978. Mahnke, Hans Heinrich: Das Problem der Einheit der Völkerrechtsgemeinschaft und die Organisation der internationalen Sicherheit, B e r l i n 1965. Maizière, Ulrich de: Die Landesverteidigung i m Rahmen der Gesamtverteidigung. Untersuchung u n d Schlußfolgerungen, Hamburg / B e r l i n 1964. Mangoldt, 1953.

Hermann von: Das Bonner Grundgesetz, B e r l i n / F r a n k f u r t / M .

Mangoldt, Hermann von / Klein, Friedrich: Das Bonner Grundgesetz, Bd. I I u n d I I I , 2. A u f l . B e r l i n / F r a n k f u r t / M . / München 1964/1974. Martens,

Wolfgang: Grundgesetz u n d Wehrverfassung, Hamburg 1961.

Matthias, Erich I Morsey, Rudolf (Bearb.): Die Regierung des Prinzen M a x v o n Baden, Düsseldorf 1962. (zit. Prinz M a x v o n Baden) — / — Der Interfraktionelle Ausschuß 1917/18, 2. Teil, Düsseldorf 1959. (zit. Der Interfraktionelle Ausschuß) Maunz, Theodor: Deutsches Staatsrecht, 23. A u f l . München 1980. Maunz, Theodor /Dürig, Günter /Herzog, R o m a n / Scholz, Rupert: G r u n d gesetz. Kommentar, Bd. I - I I I , München 1958 ff. (Stand: September 1981). (zit. unter dem Namen des Bearbeiters) Maurenhrecher, D. Romeo: Grundsätze des heutigen deutschen Staatsrechts, F r a n k f u r t / M . 1837. May, Thomas Erskine: Die Verfassungsgeschichte Englands seit der T h r o n besteigung Georg's I I I . 1760 bis 1860. M i t Genehmigung des Verfassers aus dem Englischen übersetzt u n d bearbeitet von D. G. Oppenheim, Bd. I, Leipzig 1862. Mayer-Tasch, Peter Cornelius: Thomas Hobbes u n d das Widerstandsrecht, Tübingen 1965. McNair,

A r n o l d D.: The L a w of Treaties, Oxford 1961.

Meier, Ernst: Über den Abschluss von Staatsverträgen, Leipzig 1874. (zit. Abschluss von Staatsverträgen)

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

405

Meier, Gert: Der bewaffnete A n g r i f f . Begriff u n d rechtliche Bedeutung i n der Satzung der Vereinten Nationen, i m Brüsseler Vertrag u n d i m N A T O Vertrag, Diss, jur., Göttingen 1963. (zit. Der bewaffnete Angriff) Meisner, Heinrich Otto: Die Lehre v o m monarchischen Prinzip i m Zeitalter der Restauration u n d des Deutschen Bundes, Neudruck der Ausgabe Breslau 1913, Aalen 1969. Menger, Christian-Friedrich: Deutsche Verfassungsgeschichte der Neuzeit. Eine Einführung i n die Grundlagen, 2. A u f l . Heidelberg / Karlsruhe 1979. Menzel, Eberhard: Ermessensfreiheit des Bundespräsidenten bei der Ernennung der Bundesminister?, in: DÖV 1965, S. 581 - 597. — Die auswärtige Gewalt der Bundesrepublik, in: V V D S t R L Heft 12 (1954), S.179 - 220. — Gutachten über die Notwendigkeit eines verfassungsändernden Gesetzes zur Errichtung deutscher bewaffneter Streitkräfte i m Rahmen der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, in: Der K a m p f u m den Wehrbeitrag, 1. Halbbd.: Die Feststellungsklage r München 1952, S. 280-322. (zit. Wehrbeitrag I) — Nationale u n d internationale Strukturformen der N A T O . V o m gegenwärtigen Stand der militärischen Integration u n d dem ungelösten Problem der Entscheidung über den militärischen Einsatz, in: E u r A r c h 18. Jg. (1963), S. 593 - 614. Menzel, Eberhard / Ipsen, K n u t : Völkerrecht, 2. A u f l . München 1979. Mercker: Das Wehrrecht i m Grundgesetz, in: Beilage zum Bundesanzeiger Nr. 107 v o m 6. J u n i 1956, S. 1 - 11. (zit. Wehrrecht) Meyer,

Georg, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechtes, 5. A u f l . Leipzig 1899.

Meyer-Arndt, Lüder: Rechtsfragen der Grundgesetzänderung, in: A ö R 82. Bd. —• 43. Bd. der N F — (1957), S. 275 - 300. Milhauser, Friedrich: Das Staatsrecht des Königreichs Sachsen m i t Einschluß des Privatfürstenrechts u n d der völkerrechtlichen Verhältnisse, 1. Bd., Leipzig 1839. Mitteis, Heinrich: Lehnsrecht u n d Staatsgewalt. Untersuchungen zur m i t t e l alterlichen Verfassungsgeschichte, Nachdruck der l . A u f l . 1933, Darmstadt 1958. Mitteis, Heinrich / Lieberich, chen 1981.

Heinz: Deutsche Rechtsgeschichte, 16. Aufl. M ü n -

Möller, H.-M.: Landfolge, in: Adalbert Erler / Ekkehard Kaufmann (Hg.), Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, I I . Bd., B e r l i n 1978, S.1448 - 1451. (zit. Landfolge) Mohl, Robert von: Das deutsche Reichsstaatsrecht. Rechtliche u n d politische Erörterungen, Tübingen 1873. (zit. Reichsstaatsrecht) — Das Staatsrecht des Königreiches Württemberg, 1. Bd.: Das Verfassungsrecht, 2. Aufl. Tübingen 1840. (zit. Staatsrecht)

406

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Montesquieu, Charles-Louis de Secondât, Baron de la Brède et de: De l'esprit des lois, in: Œuvres complètes, Paris 1964, S. 528 - 795. (zit. De l'esprit des lois) Moser, Johann Jacob: Betrachtungen über die Wahlkapitulation Kayser Josephs II., F r a n k f u r t / M . 1777. (zit. Betrachtungen) — Ihro Römisch-Kaiserlichen Majestät Karls des Siebenden W a h l k a p i t u l a tion. M i t Beylagen u n d Anmerckungen, 1. u n d 2. Theil, F r a n k f u r t / M . 1742. (zit. W a h l k a p i t u l a t i o n K a r l VII.) — Neues teutsches Staatsrecht, Bd. 4: Von denen teutschen Reichs-Tags-Geschäften. T h e i l 1 u. 2, Neudruck der Ausgabe F r a n k f u r t / M . 1768, Osnabrück 1967 Bd. 5: V o n denen kayserlichen Regierungs-Rechten u n d Pflichten. T h e i l 1, Neudruck der Ausgabe F r a n k f u r t / M . 1772, Osnabrück 1967 Bd. 14: V o n der Landeshoheit derer teutschen Reichsstände überhaupt. Neudruck der Ausgabe F r a n k f u r t / M . / Leipzig 1773, Osnabrück 1968 Bd. 16: V o n der Landeshoheit i m Weltlichen. T h e i l 3: V o n der LandesHoheit i n Militär-Sachen. Neudruck der Ausgabe F r a n k f u r t / M . / Leipzig 1773, Osnabrück 1967. T h e i l 4: V o n der Landeshoheit i n Steuer-Sachen wie auch anderen Geld- u n d Natural-Abgaben. Neudruck der Ausgabe F r a n k f u r t / M . / Leipzig 1773, Osnabrück 1967 Bd. 19: Teutsches nachbarliches Staatsrecht. Neudruck der Ausgabe F r a n k f u r t / M . / Leipzig 1773, Osnabrück 1967 Bd. 20: Teutsches auswärtiges Staats-Recht. Neudruck der Ausgabe F r a n k f u r t / M . / Leipzig 1773, Osnabrück 1967. (zit. Neues teutsches Staatsrecht) Mosler, Hermann: Die auswärtige Gewalt i m Verfassungssystem der B u n desrepublik Deutschland, in: Völkerrechtliche u n d staatsrechtliche A b handlungen. Carl Bilfinger zum 75. Geburtstag am 21. Januar 1954, K ö l n / B e r l i n 1954, S. 243 - 299. (zit. Die auswärtige Gewalt) — Das Völkerrecht i n der Praxis der deutschen Gerichte, Karlsruhe 1957. (zit. Das Völkerrecht) Moy, Ernst von: Lehrbuch des bayerischen Staatsrechts, I. Theil: Verfassungsrecht, I. Abth.: Einleitung u n d I. Buch, Regensburg 1840. Müller, Andreas: L e x i k o n des Kirchenrechts u n d der römisch-katholischen Liturgie. I n Beziehung auf Ersteres m i t steter Rücksicht auf die neuesten Concordate, päbstlichen Umschreibungs-Bullen, u n d die besonderen V e r hältnisse der katholischen Kirche i n den verschiedenen deutschen Staaten, 3. Bd., Würzburg 1838. (zit. L e x i k o n des Kirchenrechts) Müller, Horst Joachim: Subjektive u n d objektive Auslegungstheorie i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: JZ 1962, S. 471 - 475. Müller, Jörg P.: Vertrauensschutz i m Völkerrecht, K ö l n / B e r l i n 1971. (zit. Vertrauensschutz i m Völkerrecht) Münch, Ingo v o n (Hg.): Grundgesetz — Kommentar, Bd. 2 u n d 3, München 1976/78. (zit. unter dem Namen des Bearbeiters)

407

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Milser, Andreas: Wehrbeauftragter u n d Gewaltenteilung. Z u r Erfüllbarkeit von Emanzipationsansprüchen an parlamentarische Kontrolle, B e r l i n 1976. Mußgnug,

Reinhard: Der Haushaltsplan als Gesetz, Göttingen 1976.

Näf, Werner: Frühformen des „modernen Staates" i m Spätmittelalter, i n : HZ Bd. 171 (1951), S. 225 - 243. — Herrschaftsverträge u n d Lehre v o m Herrschaf tsvertrag, in: Schweizer Beiträge zur Allgemeinen Geschichte, Bd. 7 (1949), S. 26 - 52. (zit. Herrschaftsverträge) Nawiasky, 1923.

Hans: Bayerisches Verfassungsrecht,

München / B e r l i n / Leipzig

Neuß, Franz-Josef: Die Stunde des Parlaments?, in: Rheinischer Nr. 43 v o m 27.10.1967, S. 2. (zit. Stunde des Parlaments)

Merkur

Niekrens, K u r t : Abschluß u n d Wirksamkeit v o n Staatsverträgen nach der Verfassung des Deutschen Reichs v o m 11. August 1919, Diss, jur., Halle 1924. Nierhaus, Michael: Entscheidung, Präsidialakt u n d Gegenzeichnung. E i n Beitrag zur verfassungsrechtlichen Stellung des Bundespräsidenten i m System des Grundgesetzes, München 1973. Nitschke, Ulrich: Die Regelung des Staatsvertragsrechts Diss, jur., Halle 1928.

in

Deutschland,

Nolle, Bernd: Die Verwendung des deutschen Soldaten i m Ausland, Diss, jur., Bonn 1973. Obermann,

E m i l : Verteidigung der Freiheit, Stuttgart 1966.

Oestreich, Gerhard: Z u r Heeresverfassung der deutschen Territorien v o n 1500 bis 1800. E i n Versuch vergleichender Betrachtung, i n : ders., Geist u n d Gestalt des frühmodernen Staates, B e r l i n 1969, S. 290 - 310. (zit. Heeresverfassung) — Ständetum u n d Staatsbildung i n Deutschland, in: Staat 6. Bd. (1967), S. 61 - 73. — Z u r Vorgeschichte des Parlamentarismus: ständische Verfassung, l a n d ständische Verfassung u n d landschaftliche Verfassung, in: ders., S t r u k t u r probleme der frühen Neuzeit, B e r l i n 1980, S. 253 - 271. (zit. Vorgeschichte des Parlamentarismus) Ompteda, Diedrich, Heinrich, L u d w i g von: L i t t e r a t u r des gesammten sowohl natürlichen als positiven Völkerrechts, 2. Theil, Regensburg 1785. Ott, Edward E.: Die Methode der Rechtsanwendung, Zürich 1979. Pereis, K u r t : Der Friede v o n Versailles u n d der deutsche Staat, Hamburg 1920. Pigorsch, W o l f gang: Die Einordnung völkerrechtlicher Normen i n das Recht der Bundesrepublik Deutschland. Eine Studie zu den A r t i k e l n 25, 59 u n d 79 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949, Hamburg 1959. Plehwe, Friedrich-Karl: Die W E U i n der Einigung Europas, in: AußPol, 21. Jg. (1970), S. 297 - 301.

408

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Plöchl, W i l l i b a l d M.: Geschichte des Kirchenrechts, Bd. I : Das Recht des ersten christlichen Jahrtausends. V o n der Urkirche bis zum großen Schisma, 2. A u f l . Wien / München 1960 Bd. I I : Das Kirchenrecht der abendländischen Christenheit 1055 bis 1517, 2. A u f l . Wien / München 1962 Bd. I I I : Das katholische Kirchenrecht der Neuzeit, Erster Teil, W i e n / München 1959. Pölitz, K a r l Heinrich Ludwig: Die europäischen Verfassungen seit dem Jahre 1789 bis auf die neueste Zeit. M i t geschichtlichen Erläuterungen u n d E i n leitungen, 2. A u f l . 1. Bd., 1. u n d 2. Abth., Leipzig 1832 2. Bd., Leipzig 1833 3. Bd., Leipzig 1833. Poetzsch-Heffter, Fritz: Handkommentar der Reichsverfassung v o m 11. A u gust 1919. E i n Handbuch für Verfassungsrecht u n d Verfassungspolitik, 3. A u f l . B e r l i n 1928. Pözl, Joseph: Lehrbuch des Bayerischen Verfassungsrecht, 3. Aufl. München 1860. Pohl, Heinrich: Reichsverfassung u n d Versailler Vertrag, Tübingen 1927. Pommerening, Paul: Die auswärtigen Hoheitsrechte der deutschen Einzelstaaten, Diss, jur., Rostock 1904. Posener, Paul: Die Verfassung des Deutschen Reiches. Kommentar, Leipzig 1903. Press, Volker: Herrschaft, Landschaft u n d „Gemeiner Mann" i n Oberdeutschland v o m 15. bis zum frühen 19. Jahrhundert, in: Zeitschrift für die Geschichte des Oberrheins, 123. Bd. N F 84. Bd. (1975), S. 169 - 214. (zit. Herrschaft) — Steuer, K r e d i t u n d Repräsentation. Z u m Problem der Ständebildung ohne Adel, in: Zeitschrift für historische Forschung, 2. Bd. (1975), S. 59 - 93. (zit. Steuer) Prestele, Guido: Die Lehre v o m Abschlüsse völkerrechtlicher Verträge durch das deutsche Reich und die Einzelstaaten des Reiches, Diss, jur., München 1882. Proebst, Max: Der Abschluß völkerrechtlicher Verträge durch das Deutsche Reich u n d dessen Einzelstaaten, in: A n n D R Jg. 1882, S. 241 - 328. Pütter, Johann Stephan: A n l e i t u n g zum Teutschen Staatsrechte — aus dem Lateinischen übersetzt von Carl A n t o n Friedrich Graf von Hohenthal —, 1. Theil, Bayreuth 1791 2. Theil, Bd. 1 u. 2, Bayreuth 1792/93. (zit. A n l e i t u n g zum Teutschen Staatsrechte) — Historische Entwicklung der heutigen Staatsverfassung Reichs, 2. Theil: von 1558 bis 1740, Göttingen 1786 3. Theil: von 1740 bis 1786, Göttingen 1787. (zit. Historische Entwicklung)

des Teutschen

Puttkamer, E l l i n o r von: Versailler Friede von 1919, in: Wörterbuch des V ö l kerrechts, 3. Bd., 2. Aufl. B e r l i n 1962, S. 516 -. 522. (zit. Versailler Friede v o n 1919)

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

409

— Vorgeschichte u n d Zustandekommen der Pariser Verträge v o m Oktober 1954, in: ZaöRV Bd. 17 (1956/57), S. 448 - 475. Quaritsch, Helmut: Staat u n d Souveränität, Bd. 1: Die Grundlagen, F r a n k furt/M. 1970. Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit: Bd. 1: Deutsches Verfassungsrecht i m Zeitalter des Konstitutionalismus (1806 - 1918), Tübingen 1949 Bd. 2: Deutsche Verfassungsdokumente der Gegenwart (1919 - 1951). Z u sammengestellt von Ernst Rudolf Huber, Tübingen 1951. (zit. Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit) Rachfahl, Felix: Der dualistische Ständestaat i n Deutschland, in: Schmollers Jb. 26. Jg. (1902), S. 1063 - 1117. Räber, Franz: Das Recht zum K r i e g i m zwanzigsten Jahrhundert u n d die Auswirkungen auf den Kriegsbegriff, Diss, jur., Zürich 1975. Rail, Hans: K ö n i g L u d w i g I I . u n d Bismarcks Ringen u m Bayern 1870/71, München 1973. Randelzhof er, A l b recht: Völkerrechtliche Aspekte des Heiligen Römischen Reiches nach 1648, B e r l i n 1967. Rassow, Peter: Forschungen zur Reichs-Idee i m 16. u n d 17. Jahrhundert, K ö l n / Opladen 1955. Rauch, Α.: Parlamentarisches Taschenbuch, enthaltend die Verfassungen von Nordamerika u.a., 2.Abdruck, 1. u n d 3. Lieferung, Erlangen 1848/49. (zit. Parlamentarisches Taschenbuch) Rauer, Walter W.: Der Deutsche Kaiser. Seine rechtliche Stellung i m alten u n d i m neuen Reiche u n d nach der Reichsverfassung v o m 28. März 1849 (Paulskirchenverfassung), B e r l i n 1913. Rauh, Manfred: Die Parlamentarisierung des Deutschen Reiches, Düsseldorf 1977. Rausching, Dietrich: Wehrrecht u n d Wehrverwaltung, in: Ingo v o n Münch, Besonderes Verwaltungsrecht, 6. A u f l . B e r l i n / New Y o r k 1982, S. 961 - 987. (zit. Wehrrecht u n d Wehrverwaltung) Redslob, Robert: Die parlamentarische Regierung i n ihrer wahren u n d i n ihrer unechten Form. Eine vergleichende Studie über die Verfassungen v o n England, Belgien, Ungarn, Schweden u n d Frankreich, Tübingen 1918. Reichel, Gerhard Hans: Die auswärtige Gewalt nach dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949, B e r l i n 1967. Report of the Senate Committee of Foreign Relations, June 6, 1949, in: American Foreign Policy 1950 - 1955, Basic Documents, Volume I, Parts 5 - 9 , Reprint Millwood, New Y o r k 1974, S. 825 - 852. (zit. Report of the Senate Committee) Riess, Alfons: Die M i t w i r k u n g der gesetzgebenden Körperschaften bei Staatsverträgen nach deutschem Staatsrechte, Diss, jur., (1902), Breslau 1904. Ritter, Moritz: Deutsche Geschichte i m Zeitalter der Gegenreformation u n d des Dreißigjährigen Krieges (1555 - 1648), Bd. I I I : Geschichte des Dreißigjährigen Krieges, 2. A u f l . Darmstadt 1962.

410

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Roellecke, Gerd: Der Begriff des positiven Gesetzes u n d das Grundgesetz, Mainz 1969. (zit. Der Begriff) — Über richterliche Gewalt u n d höchstrichterliche Entscheidung, in: ders. (Hg.), Zur Problematik der höchstrichterlichen Entscheidung, Darmstadt 1982, S. 1 - 23. (zit. Uber richterliche Gewalt) — Prinzipien der Verfassungsinterpretation i n der Rechtsprechung des B u n desverfassungsgerichts, in: Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz. Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, 2. Bd.: Verfassungsauslegung, Tübingen 1976, S. 22 - 49. (zit. Prinzipien der Verfassungsinterpretation) Roemer, Walter: Die neue Wehrverfassung, in: JZ 1956, S. 193 - 198. Rönne, L u d w i g von: Die Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat v o m 31. Januar 1850, 3. A u f l . B e r l i n 1859. (zit. Verfassungsurkunde) — Das Staatsrecht der Preußischen Monarchie, l . B d . , l . A b t h . , 2 . A u f l . Leipzig 1864, l . B d . , l . A b t h . , 3. A u f l . Leipzig 1869. (zit. Staatsrecht der Preußischen Monarchie) — Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Bd., 2. Abth., 2. A u f l . Leipzig 1877. (zit. Staatsrecht des Deutschen Reiches) Rosin, Franz: Gesetz u n d Verordnung nach badischem Staatsrecht. Zugleich ein Beitrag zur Geschichte der Freiheits- u n d Eigentumsformel, Diss, jur., Freiburg i. Br. 1911. Rostock, Michael: Die Lehre von der Gewaltenteilung i n der politischen Theorie v o n John Locke, Meisenheim am Glan 1974. Rotteck, K a r l von: Ideen über Landstände, Karlsruhe 1819. (zit. Landstände) — Lehrbuch des Vernunftsrechts u n d der Staatswissenschaften, Bd. 2: L e h r buch der allgemeinen Staatslehre, Neudruck der 2. A u f l . Stuttgart 1840, Aalen 1964. (zit. Lehrbuch) Rousseau, Charles: The Interpretation of the Amended Brussels Treaty. Appendix I I of Document 29, 3.10.1956. The Assembly of Western European Union. Proceedings. Second Session, Second Part, October 1956. I l l Orders of the Day — Minutes of Proceedings. Assembly Documents, S. 121 - 123, Strasbourg 1956. (zit. The Interpretation of the Amended Brussels Treaty) Rousseau, Jean-Jacques: D u contrat social. Ecrits politiques, in: Œuvres complètes, Bd. I I I , Paris 1964, p. 279 - 470. (zit. D u contrat social) — Septième lettre (Lettres ecrites de la montagne), in: Œuvres complètes, Bd. I I I , Paris 1964, p. 813 - 835. (zit. Septième lettre) Rudolf, Walter: Völkerrecht u n d deutsches Recht. Theoretische u n d dogmatische Untersuchungen über die A n w e n d u n g völkerrechtlicher Normen i n der Bundesrepublik Deutschland, Tübingen 1967.

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

411

Rütlimann, J.: Das nordamerikanische Bundesstaatsrecht, verglichen m i t den politischen Einrichtungen der Schweiz, Bd. I, Zürich 1867. Ruppert, Karsten: Die kaiserliche P o l i t i k auf dem Westfälischen Friedenskongreß (1643 - 1648), Münster 1979. Rusnak, Josef: Der NATO-Oberbefehl und die „Befehls- u n d Kommandogewalt" des Bundeskanzlers i m Verteidigungsfall. E i n Beitrag zum Problem der Kollision von Völkerrecht u n d innerstaatlichem Recht, Diss, jur., Würzburg 1963. Sachau, Manfred: Wehrhoheit u n d Auswärtige Gewalt. E i n Beitrag zur Auslegung des A r t i k e l 32 Absatz 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, B e r l i n 1967. Salzmann, Joachim: Der Gedanke des Rechtsstaates i n der Wehrverfassung der Bundesrepublik, Bonn 1962. Sander, Paul / Spangenher g, Hans: Urkunden zur Geschichte der T e r r i t o r i a l verfassung, 4 Hefte i n einem Bd., 3. Heft: Die Entstehung der landständischen Verfassung, Neudruck der Ausgabe Stuttgart 1922 - 26, Aalen 1965. Schade, Hans: Ersatz der Zustimmung des Reichstages zu Staatsverträgen i m Wege des A r t . 48 RV., in: AöR N F 21. Bd. (1932), S. 364 - 384. Schätzel, Walter: Rechtsgutachten betreffend Rechtsfragen einer Wiederaufrüstung Deutschlands, in: Der K a m p f u m den Wehrbeitrag, l . H a l b b d . : Die Feststellungsklage, München 1952, S. 323 - 354. (zit. Wehrbeitrag I) Schauwienold, Fritz-Günter: Die Bewegungsfreiheit der auswärtigen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland nach dem Bonner Grundgesetz, Diss, jur., Bonn 1960. Schenke, Wolf-Rüdiger: Der Umfang der Überprüfung, in: N J W 1979, S. 1321 - 1329.

bundesverfassungsgerichtlichen

Scheuner, Ulrich: Probleme u n d Verantwortungen der Verfassungsgerichtsbarkeit i n der Bundesrepublik, in: DVB1. 1952, S. 293 - 298. Schiller, Friedrich: Die Einführung des parlamentarischen Regierungssystems i m Deutschen Reich während des Krieges. Erstes Hauptstück. Bedingungen, Möglichkeiten u n d Versuche einer Parlamentarisierung, Diss, jur., Tübingen 1924. (zit. Die Einführung) — Der E i n t r i t t des Deutschen Reiches i n den Völkerbund als Rechtsfrage, in: AöR N F 11. Bd. (1926), S. 41 - 70. Schindling, Anton: Der Westfälische Frieden u n d der Reichstag, in: Hermann Weber (Hg.), Politische Ordnungen u n d soziale Kräfte i m A l t e n Reich, Wiesbaden 1980, S. 113 - 153. (zit. Der Westfälische Frieden u n d der Reichstag) Schlochauer, Hans-Jürgen: öffentliches Recht. Grundzüge des Bundesstaatsrechts u n d des allgemeinen Verwaltungsrechts i n der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung der Verbindung zum Völkerrecht, Karlsruhe 1957.

412

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Schmelzing, Julius: Staatsrecht des Königreichs Baiern, 1. Theil: Staatsverfassungsrecht, Leipzig 1820. Schmidt-Bleibtreu, Bruno / Klein, Franz: Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 5. A u f l . Neuwied / Darmstadt 1980. (zit. unter dem Namen des Bearbeiters) Schmitt, Carl: Die D i k t a t u r des Reichspräsidenten nach A r t . 48 der Reichsverfassung, in: V V D S t R L Heft 1 (1924), S. 63 - 104. — Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, 3. A u f l . B e r l i n 1961. (zit. Die geistesgeschichtliche Lage) — Legalität u n d Legitimität, 2. A u f l . B e r l i n 1968. (zit. Legalität u n d Legitimität) — Nomos der Erde i m Völkerrecht des Jus Publicum Europaeum, K ö l n 1950. (zit. Nomos der Erde) — Politische Theologie. Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität, 2. Ausgabe München / Leipzig 1934. (zit. Politische Theologie) — Verfassungslehre, 4., unveränderte A u f l . B e r l i n 1965. (zit. Verfassungslehre) Schmitz, Ernst: Die Methode des Abschlusses internationaler Verträge, in: RabelsZ 6. Jg. (1932) Sonderheft, S. 221 - 293. Schnabel, Franz: Deutsche Geschichte i m neunzehnten Jahrhundert, Bd. 3: Monarchie u n d Volkssouveränität, Herder-TB, Freiburg 1964. (zit. Deutsche Geschichte) Schänke, A d o l f / Schröder, Horst: (fortgeführt von Lencker, Cramer, Eser, Stree), Strafgesetzbuch. Kommentar, 20. A u f l . München 1980. Schröder, Richard / Künßberg, Eberhard Freiherr von: Lehrbuch der deutschen Rechtsgeschichte, 7. A u f l . B e r l i n / Leipzig 1932. Schule, Adolf: Bundeswehr u n d Grundgesetz, in: Bundeswehr u n d Recht, K ö l n / B e r l i n / Bonn / München 1965, S. 9 - 26. (zit. Bundeswehr u n d Grundgesetz) Schulze, Hermann: Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, 2. Buch: Deutsche Reichsstaatsrecht, Leipzig 1886. (zit. Lehrbuch)

Das

Schulze, Winfried: Reichstage u n d Reichssteuern i m späten 16. Jahrhundert, in: Zeitschrift für historische Forschung, 2. Bd. (1975), S. 43 - 58. (zit. Reichstage u n d Reichssteuern) Schulze-Gaevernitz, Leipzig 1890

Hermann von: Das Preußische Staatsrecht, 2. Bd., 2. A u f l .

Schuppert, Folke: Die verfassungsgerichtliche Gewalt, Baden-Baden 1973.

Kontrolle der

Auswärtigen

Schwalb: Grenzen der außerordentlichen Befugnisse des Reichspräsidenten, in: DJZ 1924, S. 692 - 698. Schwartz, Ernst: Die Verfassungsurkunde für den Preußischen Staat v o m 31. Januar 1850. Nebst Ergänzungs- u n d Ausführungsgesetzen, 2. Ausgabe Breslau 1898.

413

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Schweisfurth, Theodor: Politisch-soziale Realitäten berücksichtigen, in: D A 1974, S. 18 - 23. Schweizer, Ludwig: Das Kaisertum der Reichsverfassungen von 1849 u n d 1871, Diss, jur., Greifswald 1918. Schwenck, Hans-Günter: Rechtsordnung u n d Bundeswehr, Bd. 4 der Reihe: Hubert Reinfried / Hubert F. Walitschek (Hg.), Die Bundeswehr. Eine Gesamtdarstellung, Regensburg 1978. Seidel, Dietmar: Der Bundespräsident als Träger der auswärtigen Gewalt, B e r l i n 1972. Seifert, Jürgen: Der Notstandsausschuß, F r a n k f u r t / M . 1968. Seligmann, Ernst: Abschluß u n d Wirksamkeit burg i. Br. 1890.

der Staatsverträge,

Frei-

Seilmann, Klaus-Albrecht: Der schlichte Parlamentsbeschluß. Eine Studie zum Parlamentsakt außerhalb des GesetzgebungsVerfahrens, dargestellt an Beschlüssen des Bundestages u n d des Bayerischen Landtages, B e r l i n 1966. Seydel, M a x von: Commentar zur Verfassungsurkunde Reich, 2. Aufl. Freiburg i. Br. / Leipzig 1897.

für das Deutsche

Simma, Bruno: Das Reziprozitätselement i m Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge, B e r l i n 1972. Simon, Heinrich: Das Preussische Staatsrecht, 2. Theil, Breslau 1844. Sinclair, Jan M.: The Vienna Convention on the L a w of Treaties, M a n chester 1973. Spangenberg, Hans: V o m Lehnsstaat zum Ständestaat. E i n Beitrag zur E n t stehung der landständischen Verfassung, Neudruck der Ausgabe München 1912, Aalen 1964. Spanner, Hans: Verfassungsrecht u n d politische W i r k l i c h k e i t bei der Rechtskontrolle von Staats Verträgen, in: Die moderne Demokratie u n d i h r Recht. Festschrift für Gerhard Leibholz zum 65. Geburtstag, 2. Bd.: Staatsu n d Verfassungsrecht, Tübingen 1966, S. 607 - 627. (zit. Verfassungsrecht) Spinoza, Benedictas de: Tractatus Politicus, in: Opera Posthuma, quorum series post Praefationem exhibetur, 1. Ausgabe Amsterdam 1677, S. 265 bis 354. (zit. Tractatus Politicus) Stamp, Gerd (Bearb.): Strategie der N A T O aus der Sicht der Obersten Befehlshaber Europas u n d ihrer Stellvertreter u n d Stabschefs, Deutsche Atlantische Gesellschaft (Hg.), Bonn 1961. Steffen, Fritz: Die Auswärtige Gewalt u n d der Reichspräsident, Grunewald 1933.

Berlin-

Steinberger, Helmut: Problematik u n d Bedeutung der französischen Verfassungsänderung v o m Herbst 1962 über die W a h l des Präsidenten der Rep u b l i k durch das V o l k , in: ZaöRV Bd. 24 (1964), S. 575 - 623.

414

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Stenographische Berichte über die Verhandlungen der durch das Allerhöchste Patent v o m 5. Dezember 1848 einberufenen Kammern, Erste K a m mer, 3. Bd., B e r l i n 1849. Stenographische Berichte über die Verhandlungen der durch die Allerhöchste Verordnung v o m 30. M a i 1849 einberufenen Zweiten Kammer, 1. u n d 3. Bd., B e r l i n 1849. Stenographische Berichte über die Verhandlungen der durch die Allerhöchste Verordnung v o m 2. November 1850 einberufenen Kammern, Zweite K a m mer, 2. u n d 3. Bd., B e r l i n 1851. Stenographische Berichte über die Verhandlungen der durch die Allerhöchste Verordnung v o m 2. November 1850 einberufenen Kammern. Erste K a m mer, 2. Bd., B e r l i n 1851. Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Reichstages des Norddeutschen Bundes i m Jahre 1867, l . B d . u n d 2.Bd. (Anlagen), B e r l i n 1867. Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Reichstages des Norddeutschen Bundes, I. Legislaturperiode (II. Außerordentliche Session 1870), B e r l i n 1870. Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Deutschen Reichstages, I.Legislaturperiode (I.Session 1871), 1., 2. u n d 3. Bd., B e r l i n 1871. Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Deutschen Reichstages, I.Legislaturperiode (II. Session 1871), 1. u n d 2. Bd., B e r l i n 1871. Stern, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I : Grundbegriffe u n d Grundlagen des Staatsrechts, S t r u k t u r p r i n z i pien der Verfasung, München 1977 Bd. I I : Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- u n d Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, München 1980. Stiens, Heinrich: Der Begriff des Präliminarfriedens i m Völkerrecht, Diss, jur., Bonn 1968. Stork, F.: Staatsverträge, in: K a r l Freih. v o n Stengel (Hg.), Wörterbuch des Deutschen Verwaltungsrechts, 2. Bd. (L - Z), Freiburg i. Br. 1890, S. 516 bis 528. (zit. Staatsverträge) Stolleis, Michael: Reichspublizistik — P o l i t i k — Naturrecht i m 17. u n d 18. Jahrhundert, in: ders. (Hg.), Staatsdenker i m 17. u n d 18. Jahrhundert, F r a n k f u r t / M . 1977, S. 7 - 28. (zit. Reichspublizistik — P o l i t i k — Naturrecht) Struben, David Georg: Nebenstunden, 2. Theil, 2. A u f l . Hannover 1765. (zit. Nebenstunden) — Observationen Juris et Historiae Germanicae Decas, Hannover 1769. (zit. Observationum) Strupp,

K a r l : Der Versailler Friedensvertrag, B e r l i n / W i e n 1930.

Süßmann, Volker: Kompetenzen u n d Strukturen der Exekutive auf dem Gebiet der nationalen militärischen Landesverteidigung i m Verfassungssystem der Bundesrepublik Deutschland u n d der 5. französischen Repub l i k , Diss, jur., Gießen 1969.

415

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Terhalle, Fritz: Geschichte der deutschen öffentlichen Finanzwirtschaft v o m Beginn des 19. Jahrhunderts bis zum Schlüsse des zweiten Weltkrieges, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, 1. Bd.: Wesen u n d Aufgabe der Finanzwissenschaft, ihre Stellung u n d Beziehungen zu anderen Wissenschaften / Geschichte der öffentlichen Finanzwirtschaft / Geschichte der Finanzwissenschaft / Die öffentliche Haushaltswirtschaft, Tübingen 1952, S.273 - 326. (zit. Finanz Wirtschaft) Tezner, Friedrich: Z u r Lehre v o n der Gültigkeit der Staatsverträge, GrünhutsZ 20. Bd. (1893), S. 120 - 181.

in:

Thudichum, Friedrich: Verfassungsrecht des Norddeutschen Bundes u n d des Deutschen Zollvereins, Tübingen 1870. Thyllius, Carl Otto: Commentatio ad capitulationem imperatoris gloriosissime regnatis Caroli V I . semper augusti. Juncta mantissa capitulationes d i v o r u m antecessorum regnum et imperatorum Romano-Germanicorum complexa, F r a n k f u r t / M . 1717. Todd, Alpheus: Über die parlamentarische Regierung i n England, ihre E n t stehung, E n t w i c k l u n g u n d praktische Gestaltung. Aus dem Englischen übersetzt v o n R. Assmann, 1. Bd., B e r l i n 1869. Traut, Udo: Die Spitzengliederung der deutschen Streitkräfte von 1921 bis 1964. E i n Beitrag zum Problem der Kollision von politisch-zivilem u n d militärischem Bereich, Diss, jur., Würzburg 1965. Trehesch, Jochen: Der Kongress der Vereinigten Staaten von A m e r i k a u n d der Bereich des Auswärtigen. (Staatsrechtliche Aspekte der politischen Kontrolle des Präsidenten u n d der M i t w i r k u n g durch die amerikanische Legislative i m auswärtigen Bereich), Diss, jur., B o n n 1972. Triepel, Heinrich: Quellensammlung zum Deutschen Staatsrecht, 5. A u f l . T ü bingen 1931. (zit. Quellensammlung) — Völkerrecht u n d Landesrecht, Leipzig 1899. (zit. Völkerrecht u n d Landesrecht) Tsatsos, Themistokles: Z u r Geschichte und K r i t i k der Lehre v o n der Gewaltenteilung, in: Sitzungsberichte der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Philosophisch-historische Klasse, Jg. 1968, 6. Abh., Heidelberg 1968. (zit. Gewaltenteilung) Twenhöven, Jörg: Die Stellung der Legislative i m Staatsnotstand. Eine U n tersuchung über das Staatsnotrecht i n der Demokratie unter besonderer Berücksichtigung des Rechtes der Schweizerischen Eidgenossenschaft u n d der Bundesrepublik Deutschland, Diss, jur., Freiburg (Schweiz) 1972. Unger, Friedrich W i l h e l m : Geschichte der deutschen Landstände, 2. Teil: V o m Schlüsse des großen Interregnums bis zum Ewigen Landfrieden, Neudruck der Ausgabe Hannover 1844, Glashütten i m Taunus 1972. (zit. Landstände) Unger, Joseph: Uber die Gültigkeit von Staatsverträgen, in: 6. Bd. (1879), S. 349 - 356.

GrünhutsZ

Unruh, Georg Christoph von: Nordamerikanische Einflüsse auf die deutsche Verfassungsentwicklung, in: DVB1. 1976, S. 455 - 464.

416

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Verdross, A l f r e d / Simma, Praxis, B e r l i n 1976.

Bruno:

Universelles

Völkerrecht.

Theorie

und

Verhandlungen des Reichstags, X I I I . Legislaturperiode. — I I . Session, Stenographische Berichte, Bde. 310, 311 u n d 314, B e r l i n 1917/1918/1919 Anlagen zu den Stenographischen Berichten, Bde. 320, 322 und 325, B e r l i n 1914/1918. Verhandlungen der verfassungsgebenden Deutschen Nationalversammlung, Stenographische Berichte, Bde. 326 - 329, B e r l i n 1920 Anlagen zu den Stenographischen Berichten, Bde. 336, 337 u n d 343, B e r l i n 1920. Verhandlungen des Reichstags, 1. Wahlperiode 1920, Bde. 367 u n d 369 (Anlagen zu den Stenographischen Berichten), B e r l i n 1924 I I I . Wahlperiode 1924, Bd. 388 (Stenographische Berichte), B e r l i n 1926. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 2. Wahlperiode Stenographische Berichte, Bd. 23, Bonn 1955 Anlagen zu den Stenographischen Berichten, Bd. 40, Bonn 1956 3. Wahlperiode Anlage zu den Stenographischen Berichten, Bd. 67, Bonn 1960 4. Wahlperiode Anlagen zu den Stenographischen Berichten, Bde. 82 u n d 99, Bonn 1962/3 u n d 1965 5. Wahlperiode Anlage zu den Stenographischen Berichten, Bde. 113, 115 u n d 121, Bonn 1967 u n d 1968. Verhandlungen des Bundesrates, 1956, Stenographische Berichte, Bonn 1956. Verteidigung i m Bündnis. Planung, Aufbau u n d Bewährung der Bundeswehr 1950 - 1972, Militärgeschichtliches Forschungsamt (Hg.), München 1975. (zit. Verteidigung i m Bündnis) Vogel, Klaus: Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für eine internationale Zusammenarbeit. E i n Diskussionsbeitrag zu einer Frage der Staatstheorie sowie des geltenden deutschen Staatsrechts, Tübingen 1964. Vossler, Otto: »Federative Power« u n d »Consent« i n der Staatslehre John Lockes, in: ders., Geist u n d Geschichte. Von der Reformation zur Gegenwart. Gesammelte Aufsätze, München 1964, S. 43 - 53. (zit. Federative Power) Wahl, Rainer: Der preußische Verfassungskonflikt u n d das konstitutionelle System des Kaiserreichs, in: Ernst-Wolfgang Böckenförde (Hg.), Moderne deutsche Verfassungsgeschichte (1815 - 1918), K ö l n 1972, S. 171 - 194. (zit. Der preußische Verfassungskonflikt) Walder, Ernst / Historisches Seminar der Universität Bern (Hg.): I n s t r u menta Pacis Westphalicae. Die Westfälischen Friedensverträge 1648. V o l l ständiger lateinischer Text m i t Ubersetzung der wichtigeren Teile u n d Regesten. Bearbeitet von Konrad M ü l l e r (Quellen zur Neueren Geschichte, Heft 12/13), 2. A u f l . Bern 1966. (zit. Instrumenta Pacis Westphalicae)

417

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

— Napoleonische Friedensverträge. Campo Formio 1797 — Lunéville 1801 — Amiens 1802 — Preßburg 1805 — T i l s i t 1807 — Wien-Schönbrunn 1809. Neubearbeitet von Peter Hersche (Quellen zur Neueren Geschichte, Heft 5), 2. A u f l . Bern 1973. (zit. Napoleonische Friedensverträge) Wandruska, Adam: Reichspatriotismus u n d Reichspolitik zur Zeit des Prager Friedens von 1635, Graz / K ö l n 1955. Weber, Werner: Die Teilung der Gewalten als Gegenwartsproblem, in: Festschrift für Carl Schmitt zum 70. Geburtstag, dargebracht von Freunden u n d Schülern, B e r l i n 1959, S. 253 - 272. (zit. Teilung der Gewalten) Wegerer, A l f r e d von: Der Ausbruch des Weltkrieges 1914, Bd. II., 2. A u f l . Hamburg 1943. Weil, Bruno: Die M i t w i r k u n g Diss, jur., Straßburg 1906.

der Volksvertretung

bei

Staatsverträgen,

Weinstock, Heinrich: Einleitung zu: Rousseau, Der Gesellschaf tsvertrag oder die Grundsätze des Staatsrechtes, Reclam-TB, Stuttgart 1966, S. 3 - 27. (zit. Einleitung) Weiss, K a r l Eduard: System des Oeffentlichen Rechts des Großherzogthums Hessen, 1. Bd., Darmstadt 1837. Weiß, Siegfried: Auswärtige Gewalt u n d Gewaltenteilung, B e r l i n 1971. Welczeck, Hans von: Die Uberwindung der Lehre v o n der Gewaltenteilung durch die Grundsätze der F ü h r u n g u n d Volksgemeinschaft, Diss, jur., B e r l i n 1940. Wengler, W i l h e l m : Völkerrecht, Bd. I, 1. u n d 2. Teil, Bd. I I , 3. Teil, B e r l i n / Göttingen / Heidelberg 1964. Wigard, Franz (Hg.): Stenographischer Bericht über die Verhandlungen der deutschen constituierenden Nationalversammlung zu F r a n k f u r t am Main, 1 . - 9 . Bd., F r a n k f u r t / M . 1848/1849. Wilda: Landstände, in: Julius Weiske (Hg.), Rechtslexikon für Juristen aller teutschen Staaten enthaltend die gesamte Rechtswissenschaft, 6. Bd., Leipzig 1845, S. 791 - 936. (zit. Landstände) Wildenmann, Rudolf: Macht u n d Konsens als Problem der InnenAußenpolitik, 2. A u f l . K ö l n / Opladen 1967.

und

Willms, Gerd: Parlamentarische Kontrolle u n d Wehrverfassung, Diss, jur., Göttingen 1959. Willoweit, 1975.

Dietmar:

Rechtsgrundlagen

der Territorialgewalt,

K ö l n / Wien

Wilmanns, Hermann: Der Souveränitätsbegriff u n d das Deutsche Reich. E i n Beitrag zur modernen Souveränitätslehre, Diss, jur., K i e l 1929. Witte, Wielant: Die Rechtsnatur der Streitkräfte u n d ihre Beeinflussung u n d Kontrolle durch zivile Institutionen, Diss, jur., Münster 1974. Wittmayer, 27 R i e d e r

Leo: Die Weimarer Reichsverfassung, Tübingen 1922.

418

Quellen- u n d Literaturverzeichnis

Wolf, A r m i n : Die Gesetzgebung der entstehenden Territorialstaaten, in: Helm u t Coing (Hg.), Handbuch der Quellen u n d L i t e r a t u r der neuen europäischen Privatrechtsgeschichte, 1. Bd.: M i t t e l a l t e r (1100 - 1500). Die gelehrten Rechte u n d die Gesetzgebung, München 1973, S. 517 - 800. (zit. Die Gesetzgebung der entstehenden Territorialstaaten) Wolf, Dieter Ο. Α.: Präsident, Kongress u n d Außenpolitik. Die T o n k i n g Golf-Resolution als Beispiel der exekutiv-legislativen Auseinandersetzung auf außenpolitischem Gebiet unter besonderer Berücksichtigung des jus belli, Diss, phil., München 1972. Wolff , Hans J JBachof, Otto: Verwaltungsrecht I, 9. A u f l . München 1974. (zit. Verwaltungsrecht I) Wyduckel, Dieter: Untersuchungen zu den Grundlagen der frühmodernen Rechts- und Staatslehre, Diss, jur., Münster 1977. Zachariä, Heinrich A l b e r t : Deutsches Staats- u n d Bundesrecht, 2 Theile, 3. A u f l . Göttingen 1865 u n d 1867. (zit. Deutsches Staats- u n d Bundesrecht) — Die deutschen Verfassungsgesetze der Gegenwart, einschließlich Grundgesetze des deutschen Bundes u n d der das Verfassungsrecht Einzelstaaten direct betreffenden Bundesbeschlüsse, Göttingen 1855. (zit. Verfassungsgesetze) Zeidler,

der der

K a r l : Maßnahmegesetz u n d „klassisches" Gesetz, Karlsruhe 1961.

Zeitler, Franz-Christoph: Verfassungsgericht u n d völkerrechtlicher Vertrag. Die gerichtliche Kontrolle völkerrechtlicher A k t e der Regierung nach deutschem, amerikanischem u n d englischem Verfassungsrecht, B e r l i n 1974. Zeumer, K a r l (Bearb.): Quellensammlung zur Geschichte der Deutschen Reichsverfassung i m Mittelalter u n d Neuzeit, 2. A u f l . Tübingen 1913. Ziebura, Gilbert: Anfänge des deutschen Parlamentarismus (Geschäftsverfahren u n d Entscheidungsprozeß i n der ersten deutschen Nationalversammlung 1848/49), in: Faktoren der politischen Entscheidung. Festgabe für Ernst Fraenkel zum 65. Geburtstag, B e r l i n 1963, S. 185 - 236. (zit. Parlamentarismus) Zippelius, Reinhold: Einführung i n die juristische Methodenlehre, 3. A u f l . München 1980. Zoepfl, Heinrich: Grundsätze des gemeinen deutschen Staatsrechts. M i t besonderer Rücksicht auf das Allgemeine Staatsrecht u n d auf die Neuesten Zeitverhältnisse, 2 Theile, 5. A u f l . Leipzig / Heidelberg 1863. (zit. Grundsätze) — Das Zustimmungsrecht der Landstände zu staatsrechtlichen Verträgen. Karlsruhe 1860. (zit. Das Zustimmungsrecht) Zorn, Philipp: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 1. Bd.: Das Verfassungsrecht, 2. A u f l . B e r l i n 1895. (zit. Staatsrecht) — Die Deutschen Staatsverträge, in: ZStWiss. 36. Bd. (1880), S. 1 - 39.