Труды Академии управления МВД России. Вып. 3(39). 2016

Citation preview

Редакционная коллегия Председатель (главный редактор) А. Н. Конев, начальник Академии управления МВД России, доктор техн. наук, кандидат юрид. наук, доцент; Заместитель председателя И. В. Гончаров, зам. начальника Академии управления МВД России, доктор юрид. наук, профессор; Члены редакционной коллегии А. Г. Авдейко, начальник Договорно­-правового департамента МВД России; Ю. Н. Демидов, начальник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, доктор юрид. наук, профессор; С. И. Владимиров, зам. начальника кафедры организации оперативно­-разыскной деятельности Академии управления МВД России; Б. Е. Власов, зам. начальника кафедры управления органами внутренних дел Академии управления МВД России, кандидат юрид. наук; Б. Я. Гаврилов, заведующий кафедрой управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России, доктор юрид. наук, профессор; И. В. Горошко, начальник кафедры информационных технологий управления органами внутренних дел Академии управления МВД России, доктор техн. наук, профессор; Е. Г. Дозорцева, заведующий кафедрой юридической психологии и права Московского государственного психолого-педагогического университета, доктор психолог. наук, профессор; В. И. Долинко, начальник редакционно­-издательского отдела Академии управления МВД России; Ю. М. Забродин, проректор по учебно-методическому объединению Московского государственного психологопедагогического университета, доктор психолог. наук, профессор; В. А. Казюлин, профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка Академии управления МВД России, кандидат юрид. наук, доцент; О. Ю. Коневская, зам. начальника научного центра Академии управления МВД России – начальник отдела по исследованию стратегических проблем управления, кандидат социолог. наук; В. Б. Коробов, начальник кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России, доктор социолог. наук, профессор; А. В. Котенева, профессор кафедры научных основ экстремальной психологии Московского государственного психолого-педагогического университета, доктор психолог. наук, доцент; Н. Э. Мартыненко, зам. начальника кафедры уголовной политики и организации предупреждения преступлений Академии управления МВД России, кандидат юрид. наук, доцент; М. И. Марьин, профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России, доктор психолог. наук, профессор; Ю. Г. Наумов, начальник кафедры организации финансово­-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России, доктор эконом. наук, профессор; Ф. С. Сафуанов, заведующий кафедрой клинической и судебной психологии Московского государственного психолого-педагогического университета, доктор психолог. наук, профессор; Н. В. Сердюк, профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России, доктор педагог. наук; М. Г. Сорокова, профессор кафедры прикладной математики Московского государственного психологопедагогического университета, доктор педагог. наук, кандидат физ.-мат. наук; К. Б. Файбусович, главный редактор редакционно­ издательского отдела Академии управления МВД России, кандидат эконом. наук; А. А. Федотов, профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России, кандидат педагог. наук, профессор; К. М. Холостов, зам. начальника центра командно­ штабных учений Академии управления МВД России, кандидат технич. наук, доцент; К. Л. Яковлев, зам. начальника кафедры государственно­ правовых дисциплин Академии управления МВД России, кандидат юрид. наук, доцент; Е. В. Белик, старший редактор редакционно­ издательского отдела Академии управления МВД России (ответственный секретарь журнала).

2016

№ 3 (39) сентябрь

СОДЕРЖАНИЕ НАУЧНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Мулукаев Р.С. К истории вопроса о республиках в составе Российской Федерации..........................................................5 Нечипас Ю.В., Побережная И.А. Принцип конституционной законности и его реализация.................................................................9

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Гончаров И.В., Журавлев Р.А. Правовые основы реализации органами местного самоуправления конституционной функции охраны общественного порядка..........................................................13 Кушнерев В.И. Проблемы правового регулирования уголовно-процессуальных сроков в стадии возбуждения уголовного дела....................................................................................19 Петроченков С.Д., Лыткин Н.Н. К вопросу о предмете преступления, предусмотренного ст. 138.1 Уголовного кодекса Российской Федерации......................................23 Попков В.Ю. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации и задачи правоохранительных органов.......... 28

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Дзестелов Х. А. Некоторые вопросы современной оперативной обстановки по линии борьбы с экономическими и коррупционными преступлениями в кредитно-финансовой системе......................................33 Рашевский Ю.М., Саетгараев В.Ф. Актуальные вопросы формирования эффективного механизма противодействия коррупции в России.............................................................................37

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Власов Б.Е., Пожидаев С.Г. Опыт программно-целевого управления обеспечением правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных мероприятий...........................42 Ерёмин А.А. Обстоятельства, подлежащие установлению в ходе расследования уголовных дел о коррупционных преступлениях, посягающих на конкуренцию................................................................ 47 Мартынов А.Н. К вопросу о государственном и общественном контроле за обеспечением законности деятельности органов внутренних дел.....................................................................................51 Образцов А.В. Назначение уголовного судопроизводства и процессуальное руководство расследованием преступлений.........56

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Самошин А.В., Горовой В.В. Особенности предупреждения распространения экстремистских материалов в молодежной среде по глобальной сети Интернет...................................................................... 61

Главный редактор РИО К. Б. Файбусович Ответственный за выпуск Д. В. Алентьев Над номером работали С. Х. Аминов Е. В. Белик Г. К. Нурлыбаева С. А. Романова И. В. Тулева

Издание зарегистрировано в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия Свидетельство о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС7726202 от 16 ноября 2006 г. При использовании материалов ссылка на журнал «Труды Академии управления МВД России» обязательна Дата выхода в свет 25.09.2016 Формат 60×84 1/8 Объем 16,5 п. л. Тираж 500 экз. Типография: ООО «ТАУС-ПРЕСС» 105062, Москва, Подсосенский переулок, д. 13, оф. 27 Тел.: 8 (495) 532-88-72 Адрес редакции и издателя: 125171, Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 Тел.: 8 (499) 7458142 8 (499) 745-81-43 Тел./факс: 8 (499) 74595-43 Решением Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации журнал «Труды Академии управления МВД России» включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук © Академия управления МВД России, 2016

Цховребова И.А. Криминалистическая идентификация и уголовно-процессуальное доказывание: соотношение и связи......... 66 Алиев Н.Т. Некоторые криминологические аспекты городской преступности в Азербайджанской Республике...................................72

ПСИХОЛОГО-ПЕДАГОГИЧЕСКОЕ И КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

Корабельникова Ю.Л. Направления формирования стрессоустойчивости сотрудников органов внутренних дел..............76

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

Лялякин Ю.А. К вопросу о сущности и содержании взаимодействия подразделений МВД России в сфере реализации государственной миграционной политики и обеспечения миграционной безопасности....................................................................... 80

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

Рыжова Ю.В. Организационно-правовые основы создания транспортной полиции в Российской империи.................86 Суверов Е.В. Нарушение режима содержания в лагерных подразделениях Сиблага (Сибулона) в 1929–1941 гг..........................91

НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ

Ситковский А.Л., Латов Ю.В. Особенности применения методов индивидуализированной оценки научной деятельности в системе МВД России............................................................................. 95

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Балкаров А.Я. Работа с кадровыми резервами в территориальном органе МВД России (по материалам ГУ МВД России по Нижегородской области)........ 101 Болдырев У.К. Руководство как функция организаторской деятельности начальника территориального органа МВД России....... 105 Жирнов Ю.Н. Некоторые правовые аспекты мобилизационной подготовки органов внутренних дел в современных условиях . .................................................................. 110 Мартилова Н.Л. К проблеме определения профессионально значимых индивидуально-психологических качеств полицейского........................................................................... 114 Саенко А.В. Содержание административно-правового статуса граждан, участвующих в охране общественного порядка........118 Трофимов Д.А. Транспортная безопасность в системе национальной безопасности.............................................................. 122 Ханнанов Р.Р. О понятии «психологическая технология»............... 126

Journal «Trudy Academii Upravleniya MVD Rossii» Chairman (Editor­-in-­chief) Konev A.N., Rector of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Doctor of Technology, Сandidate of Law, Associate Professor; Deputy chairman Goncharov I.V., Deputy Rector, Doctor of Law, Professor; The members of the editorial board Avdeyko A.G., Chief of Contractual and Legal Department, Ministry of the Interior of Russia; Demidov Ju.N., Chief of All­Russian Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of Russia, Doctor of Law, Professor; Vladimirov S.I., Deputy Chief of the Department of Organization of Police Intelligence Activity, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia; Vlasov B.E., Deputy Chief of the Department of Police Management, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Law; Gavrilov B.Y., Chief of the Department of Investigative Bodies Management, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Doctor of Law, Professor; Goroshko I.V., Chief of the Department of Information Technologies of Police Management, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Doctor of Technology, Professor; Dozortseva E.G., Chief of the Department of Legal Psychology and Law, Moscow State University of Psychology and Education, Doctor of Psychology, Professor; Dolynko V.I., Chief of the Publishing Department, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia; Zabrodin U.M., Prorector of Educational and Methodological Association, Moscow State University of Psychology and Education, Doctor of Psychology, Professor; Kazyulin V.A., Professor of the Department of Public Order Protection Bodies Management, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Law, Associate Professor; Konevskaya O.Ju., Deputy Chief of the Research Centre – Head of the Department (Strategic Management Issues), Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Sociology; Korobov V.B., Chief of the Department of Theory and Sociology of Police Management, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Doctor of Sociology, Professor; Koteneva A.V., professor of the Department of Scientific Basis of Extreme Psychology, Moscow State University of Psychology and Education, Doctor of Psychology, Associate Professor; Martinenko N.E., Deputy Chief of the Department of Criminal Policy and Organization of Crime Prevention, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Law, Associate Professor; Maryin M.I., Professor of the Department of Psychology, Pedagogy and Personnel Management, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Doctor of Psychology, Professor; Naumov Y.G., Chief of the Department of Organization Finance­and­Economic Support and Logistics, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Doctor of Economics, Professor; Safuanov F.S., Chief of the Department of Clinical and Forensic Psychology, Moscow State University of Psychology and Education, Doctor of Psychology, Professor; Serdyuk N.V., Professor of the Department of Psychology, Pedagogy and Personnel Management, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Doctor of Pedagogics; Sorokova M.G., Professor of the Department of Applied Mathematics, Moscow State University of Psychology and Education, Doctor of Pedagogics, Candidate of Physics and Mathematics; Faybusovich K.B., Editor­-in-­chief of Publishing Department, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Economics; Fedotov A.A., Professor of the Department of Psychology, Pedagogics and Personnel Management, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Pedagogics, Professor; Kholostov K.M., Deputy Chief of the Centre for Staff Command Control Training – Head of Software and Hardware Department, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Engineering, Associate Professor; Yakovlev K.L., Deputy Chief of the Department of State Legal Subjects, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Сandidate of Law, Associate Professor; Belik E.V., Senior Editor of the Publishing Department (Responsible Secretary of the Journal) , Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia.

2016

№ 3 (39) september

CONTENT SCIENTIFIC-METHODOLOGICAL PROBLEMS Mulukayev R.S. On the History of Ethnic Territorial Entities, or Republics, within the Russian Federation..............................................5 Nechipas Yu.V., Poberezhnaya I.A. The Principle of Constitutional Legality and Its Implementation...............................................................9

LEGISLATION: CONDITION AND WAYS TO IMPROVE SYSTEM Goncharov I.V., Zhuravlev R.A. The Legal Framework for Local Governments to Fulfill Their Constitutional Obligation to Protect Public Order...........................................................................13 Kushnerev V.I. On Legal Regulation of Procedural Time Limits Set for the Process of Initiating a Criminal Case............................................19 Petrochenkov S.D., Lytkin N.N. On the Object of Crime under Article 138.1 of the Penal Code of the Russian Federation.............23 Popkov V.Yu. The Tasks and Role of Law Enforcement in the National Security Strategy of the Russian Federation ....................28

PROBLEMS OF LAW ENFORCEMENT MANAGEMENT Dzestelov H.A. Aspects of the Current Situation in the Struggle against Economic Crime and Corruption in Banks and Other Financial Institutions.............................................................33 Rashevsky Yu.М., Sayetgarayev V.F. Current Problems in Putting Together a Workable Mechanism to Combat Russian Corruption...........37

THEORY AND PRACTICE OF LAW ENFORCEMENT Vlasov B.E., Pozhidayev S.G. Experience of Applying Management Methods Based on Target-Oriented Programming to Maintaining Security and Public Order at Mass Public Gatherings......... 42 Yeremin A.A. Circumstances to be Found Out while Investigating Corruption-Linked Criminal Offences Aimed at Stifling Market Competition...........................................................................................47 Martynov A.N. On State and Civil Society Supervision of Law Abidance by Interior Ministry Bodies and Personnel....................51 Obraztsov A.V. The Role of Procedural Guidance of Crime Investigation in the Filing of Criminal Cases.............................56

CRIMINOLOGICAL PROBLEMS OF LAW ENFORCEMENT Samoshin A.V., Gorovoy V.V. How to Disrupt Attempts to Stir Youth Extremism by Circulating Incendiary Material on the Internet................61

Editor-in-chief of Publishing Editorial Department K. B. Fajbusovich Responsible for issue D. V. Alentev Worked with issue S. H. Aminov E. V. Belik G.K. Nurlybaeva S. A. Romanova I. V. Tuleva

Journal «Trudy Academii Upravleniya MVD Rossii» is registered with the Federal Service for supervision of legislations in mass communications, mass communication protection and protection of cultural heritage Certificate of registration mass media ПИ № ФС7726202 on November 16, 2006 Using materials reference to the Journal «Trudy Academii Upravleniya MVD Rossii» is required Print is signed 25.09.2016 Format 60×84 1/8 Capacity, printed sheet 16,5 p. s. Circulation 500 copies Printed by «Taus press» Ltd. 105062, Podsosensky Pereulok st., 13, Moscow, Office 27 Tel.: 8 (495) 532-88-72 Address of Editorial Office and Publisher: 125171, Zoi i Alexandra Cosmodemyanskih street, 8, Moscow Tel.: 8 (499) 7458142 8 (499) 745-81-43 Tel/fax: 8 (499) 745-95-93 By the decision of the Higher Attestation Commission of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation journal «Trudy Academii Upravleniya MVD Rossii» is included in the list of leading reviewed scientific journals and publications, in which major scientific results of dissertations for the degree of doctor and candidate of sciences should be published

© Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, 2016

Tskhovrebova I.A. Interrelationship between Forensic Identification and Proving Guilt or Innocence in a Criminal Process............................66 Aliyev N.T. Urban Crime in the Republic of Azerbaijan: Criminological Aspects...........................................................................72

PSYCHOLOGIKAL-PEDAGOGICAL AND HUMAN RESOURCING OF THE ACTIVITY OF LAW-ENFORCEMENT AGENCIES Korabelnikova Yu.L. Ways to Foster Ability to Withstand Stress in Interior Ministry Personnel........................................................................ 76

MIGRATION POLICY Lialiakin Yu.A. Implementing State Migration Policy and Ensuring Migration Security: Nature and Subject Matter of Cooperation in This Field between Different Branches, Bodies and Units of the Ministry of Internal Affairs of Russia......................................80

PAGES OF HISTORY OF LAW ENFORCEMENT BODIES Ryzhova Yu.V. Organizational and Legal Frameworks in Which Russia’s Transport Policing Emerged and Evolved in the Imperial Period ............................................................................86 Suverov E.V. Violation of Imprisonment Rules in Parts of the Siberian Network of Special Labor Camps (SIBULON) in the Period from 1929 to 1941 ..............................................................91

SCIENTIFIC LIFE Sitkovsky A.L., Latov Yu.V. Methods to Assess Individual Performance of Researchers Employed in the System of the Ministry of Internal Affairs of Russia: Specific Ways to Apply These Methods and Experience of Applying Them ...................95

THE TRIBUNE OF A YOUNG SCIENTIST Balkarov A.Ya. Fostering Back-Up Cadre Personnel in a Territorial Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Experience Gained at the Branch of the Ministry of Internal Affairs for the Region of Nizhny Novgorod)......................... 101 Boldyrev U.K. Guidance and Leadership as Functions of the Organizing Activity of the Head of a Territorial Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia........................................... 105 Zhirnov Yu.N. Present-Day Legal Aspects of Preparing Interior Ministry Bodies and Units for Emergency Mobilization........... 110 Martilova N.L. On Identifying Occupationally Important Individual Psychological Traits in a Police Officer . .................................................. 114 Sayenko A.V. On the Administrative and Legal Status of Citizens Helping the Police Protect Public Order.................................................. 118 Trophimov D.A. Transport Security as Part of National Security............ 122 Khannanov R.R. On the Notion of Psychological Technology................ 126

НАУЧНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ проблемы Р.С. МУЛУКАЕВ, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России) R.S. MULUKAYEV, Professor of the Department of State Legal Subjects, Doctor of Law, Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 342.38

К истории вопроса о республиках в составе Российской Федерации On the History of Ethnic Territorial Entities, or Republics, within the Russian Federation В статье рассматривается история создания республик – национально-территориальных субъектов Российской Федерации, характеризуется процесс их государственного становления, раскрывается содержание и значение утвержденной Президентом Российской Федерации 19 декабря 2012 г. Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года.

The author tracks the history of emergence and political development of ethnic territorial entities, or Republics, within the Russian Federation. Much attention also goes to explaining the significance of the Strategic Guidelines on State Ethnic Policies for the Period to 2025, passed by the Russian President on December 19, 2012.

История республик в составе Российской Федерации, национально-территориальные субъекты Российской Федерации, реализация государственной национальной политики Российской Федерации.

History of Republics within the Russian Federation, ethnic territorial entities of the Russian Federation, implementation of state ethnic policies of the Russian Federation.

В

наши дни в различных изданиях, в том числе и профессионально-исторических, нередкими стали суждения, вступающие в прямое противоречие с реальной действительностью. И, к великому сожалению, это главным образом связано с событиями и фактами отечественной истории. К их числу относится и вопрос о целесообразности сохранения в составе Российской Федерации перечисленных в ст. 65 Конституции республик, являющихся национально-территориальными

субъектами Российской Федерации [1]. Одним из последних в этом плане является недавнее заявление председателя Либерально-демократической партии России В.В.  Жириновского о  введении в Российской Федерации губернского административно-территориального деления. В качестве главного в пользу такого предложения приводится довод о том, что в России до октября 1917  г. действовало именно такое деление. Респуб­лики, являющиеся ныне субъектами Рос-

НАУЧНОМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

6

сийской Федерации, возникли после октября 1917 г., поэтому вопрос об их существовании ставится под сомнение. Однако это ошибочно как с научной, так и с политической точек зрения. Во-первых, возникновение республик после Октябрьской революции стало практической реализацией демократического принципа права нации на самоопределение. Народы, объединенные в этих республиках, реализовали его в форме национальной автономной государственности в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Во-вторых, нельзя забывать, что благодаря советской автономии было сохранено единое Российское государство, которое после февраля 1917 г. оказалось на грани развала. Общеизвестным является тот факт, что после свержения царизма в феврале 1917  г. в национальных регионах России интенсивно стал развиваться буржуазно-националистический сепаратизм. Повсеместно возникли различного рода «союзы», «движения», другие деструктивные организации. Их главной целью было отделение под флагом «национального самоопределения» от единого Российского государства. Практически все они искали и находили поддержку западных государств. Это имело место в Татарии, Башкирии, Казахстане, других национальных районах, одним из них был Северный Кавказ. Буржуазно-националистические круги народов Северного Кавказа образовали сепаратистскую организацию «Союз объединенных горцев». В декабре 1917  г. этот союз провозгласил создание Горского правительства. Установив контакт с иностранными государствами, Горское правительство 21  декабря 1917  г. издало акт об отделении от России и образовании независимого Северо-Кавказского государства, территория которого простирается от Черного до Каспийского моря, и уведомило об этом правительство РСФСР. Одновременно Горское правительство направило в Константинополь делегацию для переговоров с турецким правительством о признании независимости Северного Кавказа и оказании Горскому правительству материальной и военной помощи [8]. Турецкое правительство дало согласие послать свои вооруженные силы на Северный Кавказ для помощи Горскому правительству. Однако этим планам не суждено было осуществиться. В мае 1918  г. была провозглашена Терская Советская Республика, высший орган которой – Съезд народов Терской области – принял резолюцию: «Съезд всенародно заявляет о своем негодовании и презрении к врагам народа и предателям, дерзнувшим повести переговоры с германо-турецкими империалистами об отделении Северного Кавказа

от Российской Республики. Терская Республика в братском единении со всеми свободными народами и республиками Северного Кавказа и России на платформе признания рабоче-крестьянской власти заявляет о своей нерасторжимости с Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой» [10]. Правительство РСФСР решительно отклонило заявление кайзеровской Германии в поддержку Горского правительства. В ноте, направленной германскому послу Мирбаху, народный комиссар по иностранным делам РСФСР Г.В.  Чичерин указал: «Народный комиссариат считает своим долгом указать, что народы и племена Черноморского побережья, Кубани, Терека и Дагестана давно уже высказались на своих демократически организованных съездах за неразрывную связь с Российской Федерацией. Против попытки небольшой кучки попирать волю широких слоев своего народа, а также узурпации власти этой кучкой Российская Советская власть будет выступать самым решительным образом» [9]. Ситуация, аналогичная той, что сложилась на Северном Кавказе, имела место и в других национальных районах страны. Националистические элементы при поддержке иностранных государств стремились оторвать национальные районы от единого государства. В этих условиях нужно было найти государственно-правовую форму, которая была бы понятна народам и способствовала бы их объединению на добровольных началах в едином Российском государстве. Такой формой стала федерация, объединившая советские автономные национальные образования. Она получила закрепление в ст. 11 Конституции РСФСР 1918 г., где указывалось, что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, входящие на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику» [11]. Таким образом, объективные исторические условия, сложившиеся в России после перехода власти в руки Советов, привели к созданию во многих национальных районах автономных государственных образований1. Эти образования выполняли двуединую задачу. С одной стороны, они стали формой национального самоопределения многих народов, а с другой – основой федеративного устройства и сохранения единства Российского государства. 1

Процесс образования советских автономий в составе РСФСР начался в 1918 г. Тогда возникли Туркестанская, Терская, КубаноЧерноморская и Таврическая советские автономные республики. Под ударами иностранных интервентов и белогвардейцев эти республики пали. В 1919–1920 гг. были образованы Башкирская, Татарская, Киргизская, Дагестанская, Горская автономные республики, в последующие годы – другие республики. Всего в РСФСР было 15 автономных республик и 5 автономных областей.

Вся последующая история советских автономий убедительно показала их жизнеспособность. Они стали государственно-правовой формой политического, экономического и культурного развития народов, объединенных в их составе. Многие из этих народов впервые в своей истории обрели государственность, государственность других народов, ранее утраченная, была восстановлена. В Советском многонациональном государстве было ликвидировано национальное неравноправие. Подлинной реальностью стала дружба народов, прочность которой наглядно проявилась в годы Великой Отечественной войны. С развалом Советского Союза деструктивные силы в союзных республиках и в ряде автономных республик, входивших в состав РСФСР, создали напряженность в межнациональных отношениях, зачастую доводя ее до крайних форм – вооруженных конфликтов. Эта ситуация не просто противоречила интересам народов, от имени которых сепаратисты, по их утверждениям, выступали. Она была изначально антиисторична, поскольку вела к окончательному подрыву естественно-исторически сложившегося в течение многих веков единства и целостности России. В первую очередь такую роль играл развернувшийся не только в союзных, но практически во всех автономных республиках «парад суверенитетов». В декларациях, принимавшихся Верховными Советами автономных республик, они объявлялись суверенными. Земля, недра, природные богатства и другие ресурсы на территориях республик рассматривались как их исключительная собственность. Характерной в этом плане являлась Конституция Республики Татарстан [3], где в ст. 61 Татарстан рассматривался как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Такая постановка вопроса свидетельствовала о полном игнорировании исторического опыта и современных реалий, являлась показателем сепаратизма и прямого непонимания интересов населения Татарстана. В Конституции Республики Тыва [4] провозглашалось право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации. В Конституции Республики Башкортостан [2] говорилось, что «отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации являются договорными». Все это, по существу, было направлено на подрыв единства Российской Федерации и противоречило не только ее Конституции, но и международному праву. В принятой 24 октября 1970  г. Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с Уставом Организации Объединенных

Наций, сказано, что части единого государства не пользуются правом на самоопределение [5]. Для преодоления подобных сепаратистских тенденций были осуществлены меры по укреплению общефедеральной власти, более четкому конституционному оформлению правовых и организационных основ отношений между центром и национально-территориальными субъектами. В конституции республик, содержавшие положения, противоречившие принципам построения единого федеративного государства, были внесены изменения. Например, в Конституции Республики Татарстан указано, что «Республика Татарстан является субъектом Российской Федерации и обладает всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан». Аналогичные изменения претерпели и конституции других республик, входящих в состав Российской Федерации. Принцип приоритетности целостности и единства федеративного государства был восстановлен. Основополагающие принципы федеративных отношений были заложены в Конституции Российской Федерации 1993  г. [1]. Она закрепила равенство всех граждан независимо от национальной принадлежности, существование в составе Российской Федерации национально- территориальных субъектов, заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также законодательство субъектов Российской Федерации. Важным фактором стабилизации и совершенствования Российской Федерации как федеративного государства, в составе которого имелись национально-территориальные субъекты, а также межнациональных отношений в целом стала Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909 [6]. Красной нитью через все содержание Концепции проводилась идея о необходимости обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков, культур. Основные положения Концепции получили практическую реализацию, в результате чего наступил новый этап развития межнациональных отношений в Российской Федерации. Сущность

НАУЧНОМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

7

НАУЧНОМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

этого этапа и его типологические особенности в государственной политике и жизнедеятельности российского общества раскрываются в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 (далее – Стратегия) [7]. Стратегия представляет собой систему современных приоритетов, целей, принципов, основных направлений, задач и механизмов реализации государственной национальной политики Российской Федерации. Стратегия разработана в целях обеспечения интересов государства, общества и гражданина, укрепления государственного единства и целостности России, сохранения этнокультурной самобытности ее народов, сочетания общегосударственных интересов и интересов народов России, обеспечения конституционных прав и свобод граждан. Она основывается на принципах построения демократического федеративного государства, служит основой для координации деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Российской Федерации. Конкретное содержание Стратегии определяется двумя факторами: 1. Стабильностью уровня и состояния межнациональных отношений и их государственноправового выражения – целостности и единства федеративного устройства современного Российского государства. 2. Сохранением в межнациональных отношениях нерешенных проблем. Перечисленные в тексте Стратегии проблемы главным образом связаны с социально-экономическими, этно­ нравственными, миграционными отношениями. К основным проблемам в сфере государственно-правовых отношений Стратегия отно-

сит недостаточный уровень межведомственной и межуровневой координации в сфере реализации государственной национальной политики Российской Федерации, включая профилактику экстремизма и раннее предупреждение межнациональных конфликтов в субъектах Российской Федерации. Как и другие проблемы, остающиеся в межнациональных отношениях, названную выше проблему предполагается решать, руководствуясь положениями Стратегии. Есть все основания быть уверенным в том, что реализация положений Стратегии будет способствовать укреплению Российской Федерации как демократического федеративного государства. В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что содержание Стратегии носит всеохватывающий, многоаспектный характер, затрагивает широкий круг общественных отношений. В этом плане вполне закономерно, что в число ее задач входит «распространение знаний об истории и культуре народов Российской Федерации», формирование «в обществе атмосферы уважения к историческому наследию и культурным ценностям народов Российской Федерации» [7]. Думается, это неслучайно. История – всеохватывающая область знаний. Она формирует духовный облик человека и гражданина. Напоминание столь очевидного и актуального положения связано с тем, что в учебном плане Академии управления МВД России история практически не представлена. Это снижает уровень общеобразовательной и профессиональной подготовки слушателей. Чтобы повысить его, надо восстановить преподававшиеся ранее исторические курсы.

Список литературы: 1. 2. 3. 4. 5.

8

Конституция Российской Федерации. Конституции Республики Башкортостан. Конституция Республики Татарстан. Конституция Республики Тыва. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций: принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 г. // СПС КонсультантПлюс. 6. Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909 // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.

7. О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012  г. № 1666 // СЗ РФ. 2012 г. № 52. Ст. 7477. 8. Центральный государственный архив (ЦГА) Республики Северная Осетия – Алания. Ф. 35. Д. 7. Л. 1. 9. ЦГА Республики Северная Осетия – Алания. Ф. 6. Д. 2. Л. 8. 10. Терский казак // Газ. 1918. № 28. 11. Чистяков О.И.  Конституция РСФСР 1918  г. М., 1984. Тел.: 8 (499) 745-81-84

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Ю.В. НЕЧИПАС, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, доктор исторических наук, профессор И.А. ПОБЕРЕЖНАЯ, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент  (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации)

I.A. POBEREZHNAYA, Associate Professor of the Department of State Legal Subjects, Candidate of Law, Associate Professor (Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation) УДК 342

Принцип конституционной законности и его реализация The Principle of Constitutional Legality and Its Implementation Конституционная законность является важнейшим принципом правовой системы России, закрепляемым в Конституции Российской Федерации. В статье раскрываются направления реализации принципа конституционной законности в правовой и политической системах России. Обосновывается положение о том, что конституционная законность является принципом не только правовой, но и политической системы России.

According to the Russian Constitution, compliance with it is an absolute must in all branches, segments and parts of the legal system of the Russian Federation. The authors of this article explain this principle in detail and also emphasize that it applies to the country’s political as well as legal system.

Конституционная законность, правовая и политическая системы.

Constitutional legality, legal system, political system.

З

аконность является важнейшим принципом правовой системы. Как правило, принципы законности и конституционной законности понимают как общее и частное. Под требованием правомерного поведения от всех субъектов правовой системы понимается принцип законности. К наиболее существенным признакам законности обычно относят: обязательность соблюдения и исполнения законов; осуществление всех властных функций исключительно на основе закона при соблюдении прав и свобод человека и гражданина, гарантированности от необоснованно-

го привлечения граждан к ответственности или незаконного лишения имущества; пресечение и предупреждение любых правонарушений, обеспечение неотвратимости наказания за нарушение законов. Конституционная законность представляет собой категорическое по своему содержанию требование правомерного поведения всех субъектов правовой и политической систем, основанное на соблюдении правовых норм, прежде всего Конституции. Данный принцип является производным от сущности правового демокра-

НАУЧНОМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Yu.V. NECHIPAS, Professor of the Department of State Legal Subjects, Doctor of History, Professor

9

НАУЧНОМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

10

тического государства, выражает закономерность их развития и функционирования. В силу этого конституционная законность входит в число таких общечеловеческих ценностей, как право, свобода, справедливость, гуманизм, демократия. Это обязывает более тщательно и глубоко исследовать природу и назначение этого принципа в системе регулирования общественной жизни. Принцип конституционной законности как необходимость (требование) правомерного поведения внешне выражается в своевременном издании, изменении, отмене и систематизации конституционных, правовых по своему содержанию и форме законов (норм права), а также в их неуклонном соблюдении, точном исполнении, правильном применении всеми органами государства, должностными лицами, социальными объединениями и гражданами. Принцип конституционной законности является гарантией обеспечения прав и свобод граждан, осуществления принципа верховенства права, верховенства Конституции, функционирования государственного аппарата на основе разделения властей и принципа ограничения власти законом. Одновременно он выступает мощным посредником между государством и правом, «заставляя» государство действовать в интересах общества, человека на основании права. Именно этим правовое государство отличается от так называемого «государства прочной законности», которое может быть как правовым, так и неправовым. Правовое государство – это всегда государство законности. Принцип конституционной законности является одной из главных основ общественнополитического строя, характеризуется универсальностью своей деятельности. Он выступает ориентиром правомерного поведения. Проявляясь в этом качестве, принцип неоднозначно выполняет свою регулятивную роль в отношении действий субъекта общественных отношений, которые осуществляются в правовой и неправовой сферах жизни государства. Главной задачей конституционной законности в указанных сферах является обеспечение режима соответствия поведения субъекта правоотношений конституционному законодательству, реализуется эта задача через определенные требования законности в правовой деятельности. Правовая деятельность предусматривает две основные формы: правотворчество и правореализацию. В сфере правотворчества конституцион­ ная законность требует осуществления таких юридически значимых действий законодателя и других субъектов, которые обеспечивали бы высокий уровень качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов, их эффективность, соответствие их содержания общечеловеческим ценностям, нормам и принципам морали, демократии, справедливости.

Правореализация, согласно конституционной законности, должна быть основана на четком соблюдении и неукоснительном исполнении норм законов. В демократическом правовом государстве, исходя из принципа конституционной законности, должны господствовать право и закон, а не личности. В правовом государстве для соблюдения законности требуется четкое и точное определение форм, путей и механизмов деятельности государства, провозглашение и гарантированность прав и свобод граждан. Принцип конституционной законности обеспечивает приоритет права перед целесообразностью политических решений и действий, обязывая органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц действовать только на основании, в пределах полномочий и способами, предусмотренными Конституцией [1, ст.ст. 1, 2, 4, 15, 16] и законами России. Как принцип общественно-политического строя конституционная законность требует, чтобы законодательство имело такой характер построения, который обеспечивал бы необходимую основу легитимации государственного правопорядка, выступал главным ограничителем государственной власти, призванным не допустить огосударствления общества, возможности возвращения к господству силы государства над правом. В правотворчестве реализация принципа конституционной законности требует, чтобы нормы Конституции Российской Федерации нашли свое отражение в законодательстве: должны быть приняты нормативные акты и урегулированы общест­ венные отношения, принятие и регулирование которых предусматривают нормы Конституции; общеправовые принципы, закрепленные в Конституции, должны стать основой, фундаментом всей правовой системы России и пронизывать все отрасли права. Реализация принципа конституционной законности также предполагает обеспечение соответствия Конституции принимаемых нормативных правовых актов. Правотворчество, исходя из этого, должно сопровождаться соответствующей системой принятия, согласования и экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также осуществлением контроля за действующими нормативными правовыми актами на соответствие их Конституции Российской Федерации (правовой мониторинг). Ежегодно законодателем принимается большое количество изменений (более 80 % от общего количества принятых актов) в федеральные законы. Это свидетельствует, с одной стороны, о невысоком качестве законопроектной деятельности и, как следствие, направленности законотворческого процесса на устранение недостатков ранее принятых законов: их пробельности, коллизионности, противоречивости, неэффективности

реализации и несоответствия потребностям общественного развития, что в целом негативно влияет на состояние конституционной законности. С другой стороны, это является следствием стремительного развития государства и общест­ венных отношений. В целях реализации принципа конституцион­ ной законности в государстве должна быть сформирована целостная система органов, его обеспечивающих. В России контроль за соответствием Конституции нормативных правовых актов обеспечивается единой системой органов, включая Конституционный Суд Российской Федерации, органы прокуратуры, суды общей юрисдикции, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др. Действие принципа конституционной законности в сфере фактической деятельности выражается в том, что даже поведение, которое не является юридически значимым, должно соответствовать принципу конституционной законности. В частности, разрабатывая программы и уставы, политические партии и политические объединения граждан принимают нормы, которые предназначены регулировать их внутреннюю организацию, отношения между собой и другими субъектами. Конституцион­ная законность требует, чтобы деятельность указанных политических и других самоуправленческих субъектов отвечала законодательству России. При этом достаточно высока роль саморегулирования политических процессов политическими партиями. В соответствии со ст. 35.1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований выдвижение политической партией, ее региональ­ным отделением или иным структурным подразделением (если выдвижение кандидатов, списков кандидатов региональным отделением или иным структурным подразделением преду­смотрено уставом политической партии) кандидата по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, списка кандидатов считается поддержанным избирателями и не требует сбора подписей избирателей в случае, если федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. Аналогичное положение предусмотрено в ст. 38 ука-

занного Федерального закона, закрепляющей порядок регистрации кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума [2]. Уставом политической партии в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 11 июля 2001  г. № 95‑ФЗ «О политических партиях» устанавливается порядок реализации гражданами Российской Федерации их права на объединение в политические партии и на участие в их деятельности, а также права беспрепятственно выходить из политических партий [3]. В соответствии со ст. 21 данного Федерального закона устав политической партии должен предусматривать: порядок выдвижения политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в том числе на повторных и дополнительных выборах; основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; порядок исключения кандидатов из выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, списков кандидатов. Если не выполняется данное требование, то в этом случае локальное правотворчество не соответствует принципу конституционной законности. Ст. 13 Конституции Российской Федерации, исходя из принципа конституционной законности, устанавливает, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В данной статье говорится, что «запрещается создание и деятельность...», т. е. речь идет не только об организационном (создание), но и функцио­ нальном (деятельность) аспекте общественного объединения [6]. Следовательно, объектом оценки должны быть не только устав и программа (такая оценка осуществляется и на этапе регистрации объединения Минюстом России и его органами), но и деятельность общественного объединения, т.  е. воплощение выраженных в учредительных актах целей в его практической деятельности. При этом достаточно провозглашения в учредительных актах указанных целей, особенно если такое объединение многочисленно, сплоченно и нацелено на антиконституционные действия,

НАУЧНОМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

11

НАУЧНОМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

а обстоятельства и факты свидетельствуют, что соответствующие действия могут произойти. Однако в качестве доказательств не могут приниматься доктринальные посылки о революции, сломе или отмирании государства и пр. Принцип конституционной законности также находит свою реализацию в действующем законодательстве в форме запрета деятельности общественных организаций. Ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995  г. №  82‑ФЗ «Об общественных объединениях» предусматривает, что основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются: нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина; неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям; неустранение в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения [4]. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125‑ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» к основаниям для ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке относятся: нарушение общественной безопасности и общественного порядка; действия, направленные на осуществление экстремистской деятельности; принуждение к разрушению семьи; посягательство на личность, права и свободы граждан; нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе с использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением

развратных и иных противоправных действий; склонение к самоубийству или к отказу по религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в опасном для жизни и здоровья состоянии; воспрепятствование получению обязательного образования; принуждение членов и последователей религиозного объединения и иных лиц к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения; воспрепятствование угрозой причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, если есть опасность реального ее исполнения, или применения насильственного воздействия, другими противоправными действиями выходу гражданина из религиозного объединения; побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению иных противоправных действий [5]. Таким образом, принцип конституционной законности пронизывает всю правовую и политическую системы, является «сердцевиной» их формирования. Реализация принципа конституционной законности зависит от обеспечения единства правового пространства. Кроме того, на реализацию данного принципа в комплексе оказывают влияние также совершенствование федеративных отношений, демократизация и совершенствование политической и избирательной систем, формирование органов исполнительной власти. Все эти процессы оказывают влияние на состояние конституционной законности в государстве. От степени реализации принципа конституционной законности зависит направление осуществления политической власти, уровень обеспечения свободы и интересов народа в государстве. Конституционная законность выступает как важнейший идеологический принцип правовой и политической систем. Посредством конституционной законности реализуется одна из важнейших задач Конституции – распределение и ограничения власти законом в целях обеспечения прав и свобод граждан.

Список литературы:

12

1. Конституция Российской Федерации. 2. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002  г. № 67‑ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 3. О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001  г. № 95‑ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

4. Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82‑ФЗ // СПС КонсультантПлюс. 5. О свободе совести и о религиозных объединениях: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125‑ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465. 6. Комментарий к Конституции Российской Федерации. URL: http://constrf.ru/razdel-1/ glava-1/st-13-krf (дата обращения: 29.04.2016). E-mail: [email protected]

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: состояние и пути совершенствования И.В. ГОНЧАРОВ, заместитель начальника, доктор юридических наук, профессор Р.А. ЖУРАВЛЕВ, главный научный сотрудник научного центра, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России) I.V. GONCHAROV, Deputy Academy Head, Doctor of Law, Professor R.A. ZHURAVLEV, Chief Researcher at the Research Center, Doctor of Law, Professor,  Merited Law Expert of the Russian Federation (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 351.75

Правовые основы реализации органами местного самоуправления конституционной функции охраны общественного порядка The Legal Framework for Local Governments to Fulfill Their Constitutional Obligation to Protect Public Order В статье рассматриваются проблемы законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления по реализации конституционной функции охраны общественного порядка.

The article is focused on some legal issues of significance to local governments in discharging their constitutional duty to protect public order.

Местное самоуправление, муниципальная полиция, охрана общественного порядка.

Local government, municipal police, protection of public order.

З

а последние пять  лет в России проведено реформирование системы МВД, созданы современные законодательные основы организации и деятельности полиции, повышения ее социальной роли в обществе, однако заметного улучшения в сфере обеспечения правопорядка не отмечается. Только за 2015  г. число зареги-

стрированных преступлений в стране в  сравнении с предшествующим годом увеличилось на 8,6  % или более чем на 150  тыс., от преступных посягательств погибли 32,9  тыс.  человек, свыше 48  тыс. граждан причинен тяжкий вред здоровью, материальный ущерб превысил 400  млрд рублей. Более чем по 1  млн зарегист­

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

14

рированных преступлений лица, их совершивВ 90-х гг. минувшего столетия в ряде регио­ шие, не установлены. нов (Волгоград, Москва и др.) предприняты И не случайно, как показали результаты достаточно серьезные попытки сформировать общероссийского исследования, проведенно- организационные и правовые основы деяго в 2015  г. Фондом «Общественный вердикт», тельности органов местного самоуправления почти 42  % опрошенных либо сомневаются, по реа­лизации конституционной функции охлибо с уверенностью говорят о неспособности раны общественного порядка. сотрудников полиции защитить их или их семьи Еще в 1996  г. Президентом Российской Феот преступных посягательств [13]. дерации был принят Указ «О  поэтапном форОчевидна необходимость более широко ис- мировании муниципальных органов охраны пользовать для обеспечения правопорядка общественного порядка», содержащий, в части безопасности граждан возможности возрож- ности, требования: денного в последние десятилетия местного са- –– ускорить поэтапное формирование муницимоуправления, которое Европейская хартия пальных органов охраны общественного по1985  г. определяет как «право и реальную спорядка; собность органов местного самоуправления рег­ –– разработать законопроекты, предусматриваламентировать значительную часть публичных ющие комплексный подход к решению задач, дел и управлять ею, действуя в рамках закона, связанных с формированием муниципальных под свою ответственность и в интересах месторганов охраны общественного порядка вне ного населения»  [1] и которое в России осусистемы Министерства внутренних дел; ществляется в городских, сельских поселениях –– закрепить в уставах муниципальных образос учетом исторических и иных местных традиваний выборность населением руководитеций, обеспечивая самостоятельное решение налей муниципальных органов охраны общеселением вопросов местного значения. ственного порядка [6]. В соответствии со ст.  132 Конституции РосВ ряде муниципальных образований просийской Федерации органы местного само- веден эксперимент в целях отработки ими управления самостоятельно управляют му- механизма реализации функции по охране ниципальной собственностью, формируют, общественного порядка  [7], однако каких-лиутверждают и исполняют местный бюджет, бо законодательных или иных правовых актов устанавливают местные налоги и сборы, осу­ по закреплению полномочий органов местного ществляют охрану общественного порядка, а так- самоуправления в указанной сфере по результаже решают иные вопросы местного значения [2]. там эксперимента так и не принято. Полномочия местного самоуправления по охВместе с тем при принятии в 2011  г. Федеране общественного порядка подкреплены со- рального закона «О полиции» в него не вошла лидным организационным и ресурсным потен- норма ранее действовавшего Закона РФ «О мициалом. Достаточно отметить, что за послед- лиции», закрепляющая основы взаимодействия ние десять лет количество муниципальных обра- с муниципальными органами охраны общезований в России увеличилось почти в два раза. ственного порядка, деятельность которых реПо состоянию на 1 января 2015 г. насчитывалось гулируется федеральным законом, законами 22  777  муниципальных образований, в  том чис- и иными нормативными правовыми актами ле 1  823 муниципальных района, 535  городских субъектов Российской Федерации и нормативокругов, 20 295 поселений, в ведении которых на- ными правовыми актами органов местного саходились более 88  тыс. образовательных органи- моуправления [5]. заций, 31  тыс. учреждений культуры, 4  549  спорНельзя не согласиться со следующей оцентивных объектов. В органах местного самоуправ- кой сложившейся ситуации: «…степень самоления и подведомственных им организациях ра- стоятельности органов муниципальной власти ботали 490  тыс. человек, а местные бюджеты на в сфере охраны общественного порядка сущест2014 г. по доходам достигли трех трлн рублей [14]. венно отличается от уровня их самостоятельноВместе с тем отсутствие должных правовых сти при решении иных вопросов местного знаоснов деятельности органов местного само- чения» [9]. управления по охране общественного порядка, Вопросы организации муниципальной миобеспечению безопасности населения на тер- лиции, ее статуса и полномочий уже длительритории муниципального района, городского ное время находятся в сфере внимания ученых. округа или поселения не способствует эффек- Еще в период СССР по инициативе Ученого тивному использованию потенциала местного совета Академии управления МВД проводисамоуправления в указанной сфере. На это об- лось широкое обсуждение данной проблемы, стоятельство обратили внимание свыше 60  % в нем принимали участие такие ведущие учеиз числа опрошенных в ходе исследования сот- ные, как А.И. Алексеев, Р.И. Денисов, Л.М. Корудников органов местного самоуправления. лодкин, Ф.Е. Колонтаевский, М. Миньковский,

Л.Л. Попов, а также представители МВД СССР, Верховного Совета СССР. Профессор Р.И. Денисов отметил, что «вся совокупность вопросов вокруг идеи образования муниципальной милиции в СССР, несомненно, могла бы составить важную часть общей стратегии перестройки органов внутренних дел, однако этого нет, как нет и стратегии, и концепции перестройки милицейского звена. Очевидно, по этой причине идея муниципальной милиции кажется неожиданной и воспринимается по-разному в наше время»  [12]. Представляется, что подобную оценку можно дать и в современный период. По вопросам, связанным с организацией муниципальной милиции, проведен ряд диссертационных и иных научных исследований. В частности, А.М. Кононов отмечает, что необходимость муниципальных органов охраны общественного порядка, под которыми он понимает «правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территории обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств», обусловлена требованиями закона и потребностью общества в таких правоохранительных органах. В приложении к диссертации предложен проект федерального закона «Об основах организации муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации» [11]. Необходимость создания муниципальных органов охраны правопорядка подтверждена и результатами иных исследований, и не случайно на законодательном уровне предпринимаются попытки изменить сложившуюся ситуа­ цию как в части реализации положения ст. 132 Конституции РФ, так и в части разработки правовых основ создания и деятельности муниципальной милиции. Так, группой депутатов Государственной Думы (С.М. Миронов, Т.Н. Москалькова и др.) в 2014  г. подготовлен проект федерального закона «О  муниципальной милиции в Российской Федерации», который, по мнению авторов, направлен на реализацию конституционных положений о реальном участии органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка на своей территории. В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что создание в 2011  г. строго вертикальной структуры полиции еще более отда-

лило региональные власти и органы местного самоуправления от управления органами охраны правопорядка и снизило порог их ответственности за состояние общественного порядка на соответствующих территориях. Речь идет не столько о децентрализации современной полиции, сколько о демонополизации правоохранительной функции, а применительно к возможностям ее реализации органами местного самоуправления – функции охраны общественного порядка [8]. Муниципальная милиция в законопроекте рассматривается как самостоятельный муниципальный орган, который не входит в структуру местной администрации, непосредственно подчиняется главе муниципального образования и финансируется в основном из местного бюджета. Структура и численность муниципальной милиции утверждается главой муниципального образования на основе примерной модели организационного построения муниципальной милиции муниципального образования, утвержденной федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел. Как полагают разработчики законопроекта, это обеспечит должную независимость муниципальной милиции в вопросах охраны общественного порядка и уменьшит риск субъективизма в руководстве ею. По нашему мнению, указанный законопроект при всех имеющихся замечаниях представляет собой достаточно добротно проработанный правовой акт, который впервые в современной России определяет статус муниципальной милиции, основные направления ее организации и деятельности, права и обязанности сотрудников, порядок взаимодействия милиции и органов внутренних дел как в обычных условиях, так и при осложнении оперативной обстановки. В частности в законопроекте установлено, что начальник муниципальной милиции избирается всеми жителями муниципального образования, а участковый уполномоченный милиции – жителями административного участка; определена роль МВД России: осуществление координации и методического обеспечения деятельности муниципальной милиции, а также полномочия министерства в этой области: подготовка рекомендательных правовых актов для органов местного самоуправления по вопросам деятельности муниципальной милиции, оказание содействия в подготовке кадров муниципальной милиции, осуществление контроля деятельности муниципальной милиции (в ограниченных пределах) и др. Очевидно, что принятие указанного законопроекта способствовало бы повышению ответственности органов местного самоуправления за обеспечение общественного порядка

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

15

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

16

и безопасности населения. Тем не менее, запредставительным органом соответствуюконопроект не поддержан Правительством РФ. щего муниципального образования; Представляется, что замечания, содержащиеся –– руководство деятельностью народных друв отзыве к законопроекту, не критичны и одножин осуществляют командиры народных временно не учитывают специфику муницидружин, избранные членами народных друпальной милиции как правоохранительной жин по согласованию с органами местного структуры, работающей непосредственно с насамоуправления; селением и органами местного самоуправления. –– планы работы народных дружин, место и Некоторые из замечаний можно было бы устравремя проведения мероприятий по охране нить ко второму чтению законопроекта, однако общественного порядка, количество привлеон все же был снят с рассмотрения. каемых к участию в охране общественного По мнению А.И.  Казанника, такое ненорпорядка народных дружинников подлежат мальное положение сложилось в связи с тем, согласованию с органами местного самочто централизованное структурное построение управления; системы МВД  России не в полной мере отра- –– органы местного самоуправления могут выдежает новые реалии федеративного устройства лять средства на финансирование материальгосударства и фактически игнорирует наличие но-технического обеспечения деятельности в стране одной из конституционных форм орнародных дружин, предоставлять народганизации публичной власти – местного самоным дружинам помещения, технические и управления. Население муниципальных образоиные материальные средства, необходимые ваний, по существу, лишено конституционного для осуществления их деятельности; за счет права самостоятельно обеспечивать охрану обсредств соответствующих бюджетов осущестщественного порядка, личную и имущественную влять материальное стимулирование деятельбезопасность граждан, создавать благоприятную ности народных дружинников; осуществлять обстановку для их проживания и отдыха [10]. личное страхование народных дружинников Низкий уровень профилактики правонаруна период их участия в проводимых органами шений, необходимость реализации конститувнутренних дел (полицией) или иными прационной нормы об участии органов местного воохранительными органами мероприятиях самоуправления в охране общественного порядпо охране общественного порядка, устанавка побуждают субъекты правотворчества расливать дополнительные льготы и компенсаширять (пока весьма робко) полномочия местции для народных дружинников и др. [4]. ного самоуправления в этой сфере. В настоящее Вместе с тем положения Федерального завремя конкретизированы полномочия органов кона от 2 апреля 2014  г. № 44‑ФЗ [4] все еще местного самоуправления в части участия граж- не создают должных правовых основ для реадан в обеспечении общественной безопасности. лизации в полной мере органами местного саТак, Федеральным законом от 2 апреля 2014  г. моуправления возложенной на них конститу№ 44‑ФЗ «Об  участии граждан в охране обще- ционной функции по осуществлению охраны ственного порядка»  [4] установлены не толь- общественного порядка. Представляется, что ко основные формы участия граждан в охране решение этой задачи во многом обусловлено общественного порядка, порядок и особенно- формированием законодательных основ создасти создания и деятельности народных дру- ния органов муниципальной милиции, как это жин, правовой статус народных дружинников, и закреплено Федеральным законом от 6 октяно и основные направления деятельности орга- бря 2003  г. № 131 «Об общих принципах органов местного самоуправления по обеспечению низации местного самоуправления в Российучастия граждан в охране общественного поряд- ской Федерации» [3]. ка. Это выражается в следующих положениях: В основу указанного законопроекта, по на–– правовую основу участия граждан в охране шему мнению, могли бы лечь следующие конобщественного порядка наряду с законами и цептуальные положения: правовыми актами Российской Федерации, 1.  Муниципальная милиция создается решесубъектов Российской Федерации состав- нием представительного органа муниципального ляют также и муниципальные нормативные образования (района, города, городского округа) правовые акты; в качестве бюджетной организации, содержится –– органы местного самоуправления оказыва- за счет местного бюджета (при субсидиях федеют поддержку гражданам и их объединениям, рального бюджета и бюджета субъекта РФ). участвующим в охране общественного поряд2.  В состав муниципальной милиции (с учека, создают условия для деятельности народ- том местных условий) могут входить участковые ных дружин; инспектора милиции, инспектора по делам не–– границы территории, на которой может быть совершеннолетних, патрульно-постовая служсоздана народная дружина, устанавливаются ба, инспектора по организации безопасности

дорожного движения, дежурная часть, служба охраны муниципальной собственности и др. 3.  При сокращении штатной численности указанных служб в системе федерального органа управления в сфере внутренних дел (МВД  России) средства федерального бюджета, затрачиваемые на их содержание, материально-техническое и иное обеспечение, передаются соответствующим муниципальным образованиям. 4. Муниципальная милиция, как правило, выполняет свои функции на территории конкретного муниципального образования, но с учетом местных условий, по соглашению (договору) представительных органов муниципальных образований, это положение может быть уточнено. 5. Общее руководство муниципальной милицией осуществляет руководитель органа исполнительной власти муниципального образования (мэр, глава администрации и др.). 6.  Муниципальная милиция должна осуществлять свою деятельность по следующим основным направлениям: а)  охрана общественного порядка на территории муниципального образования; б) предупреждение противоправных деяний; в) производство по делам об административных правонарушениях с учетом полномочий, определенных законодательством РФ и субъекта РФ; г) оказание содействия органам внутренних дел в раскрытии преступлений, совершенных на территории муниципального образования, в задержании лиц, их совершивших, а также в период КТО; д) профилактическая работа с лицами, склонными к асоциальным проступкам (лица, находящиеся под административным надзором, потребители наркотических и психотропных веществ, подростки из неблагополучных семей и т. п.); е)  взаимодействие с народными дружинами и иными общественными организациями по охране общественного порядка и профилактике правонарушений (обучение, совместное патрулирование); ж)  контроль за соблюдением правил хранения и использования огнестрельного оружия; з)  охрана объектов муниципальной собственности, представляющих повышенную опасность для населения (плотины, склады с ядовитыми веществами и др.) или особую культурную ценность (музеи, заповедники и т. п.). С учетом местных условий, по решению представительного органа муниципального образования, на муниципальную милицию могут быть возложены и иные функции, связанные с охраной общественного порядка. 7.  Муниципальная милиция по соответствующему соглашению с органом МВД по субъекту РФ входит в состав единой дислокации сил обеспечения правопорядка, оказывает содействие органам внутренних дел.

8.  Для выполнения возложенных на них обязанностей сотрудники муниципальной милиции должны быть наделены соответствующим правом: а)  предупреждать граждан о необходимости прекращения ненадлежащего поведения; б) в установленных законом случаях: –  требовать от граждан предъявления документов, удостоверяющих личность; –  доставлять граждан за совершение противоправных деяний в дежурную часть органов внутренних дел; – оформлять протокол об административном правонарушении и др. 9.  Личному составу муниципальной милиции необходимо обеспечить социальные льготы и социальную защиту, аналогичные имеющимся у сотрудников органов внутренних дел (оклад, отпуск, выслуга лет и др.) с возможными дополнительными льготами, устанавливаемыми представительными органами муниципального образования. Могут быть установлены специальная форма, нагрудные знаки, шевроны и др. 10. Обучение сотрудников милиции, методическое обеспечение, оснащение муниципальной милиции обмундированием, вооружением, спецсредствами осуществляется МВД России на договорной основе. 11.  В основе контроля за деятельностью муниципальной милиции должны лежать: –– утверждение кандидатур руководителей милиции, участковых инспекторов милиции, инспекторов по делам несовершеннолетних представительным органом муниципального образования на конкретный срок (до 5 лет); –– регулярные отчеты указанных должностных лиц перед населением; –– создание общественных советов, комиссий по контролю и оказанию содействия муниципальной милиции. Основным критерием оценки деятельности муниципальной милиции должно стать общественное мнение о ее работе. 12.  Необходимо установить длительный (5–10  лет) период создания органов муниципальной милиции (по мере создания необходимых условий и возможностей), а также определить поэтапный период передачи муниципальной милиции отдельных функций органов внутренних дел по охране общественного порядка с соответствующим финансированием. Очевидно, что разработка, принятие и реализация закона о муниципальной милиции, в том числе с учетом рассмотренных выше положений, будет способствовать: –– децентрализации многих направлений в сфере обеспечения охраны общественного порядка, приближения сил правопорядка к населению муниципального образования, более полному учету местных условий;

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

17

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

–– расширению возможностей для общественного ственного порядка на территории мунициконтроля за деятельностью милиции, формирупального образования; емой с непосредственным участием органов вла- –– сосредоточению усилий органов внутренних сти и населения муниципального образования; дел на решении основных проблем противо–– повышению ответственности органов местдействия преступности, предупреждения и ного самоуправления за состояние общераскрытия преступлений.

18

Список литературы: 1. Европейская хартия местного самоуправления ETS №  122 (Страсбург, 15  октября 1985  г. Ст.  3) // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. 2. Конституция Российской Федерации. 3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 4. Об участии граждан в охране общественного порядка: Федеральный закон от 2  апреля 2014  г. №  44‑ФЗ // СЗ РФ. 2014. №  14. Ст. 1536. 5. О милиции: Закон РФ от 18  апреля 1991  г. №  1026-1 // СПС КонсультантПлюс (утратил силу). 6. О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка: Указ Президента РФ от 3  июня 1996  г. № 802 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2755. 7. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 478 (утратил силу).

8. Пояснительная записка к проекту федерального закона №  621910-6 «О  муниципальной милиции в Российской Федерации» // АСОЗД Государственной Думы Федерального Собрания РФ (дата обращения: 28.10.2015). 9. Деев  В.В, Килясханов  И.Ш., Шихов  Е.Ю.  Организация и деятельность муниципальной милиции: науч.-аналит. обзор. М., 1994. 10. Казанник А.И. Муниципальная полиция в сис­ теме органов местного самоуправления России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 6. 11. Кононов  А.М.  Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. 12. Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения: зарубежный опыт. М., 1991. 13. Половина России не доверяет полиции. URL: http://publicverdict.ru/topics/index_d/12041. html (дата обращения: 15.03.2016). 14. Россия в цифрах – 2015. М., 2015. Тел.: 8 (499) 150-28-78

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

V.I. KUSHNEREV, Adjunct** of the Department of Investigative Bodies Management (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 343.1

Проблемы правового регулирования уголовно-процессуальных сроков в стадии возбуждения уголовного дела On Legal Regulation of Procedural Time Limits Set for the Process of Initiating a Criminal Case В статье рассматриваются вопросы правового регулирования уголовно-процессуальных сроков на стадии возбуждения уголовного дела, сформулировано предложение об исключении указанного института из уголовно-процессуального законодательства.

The authors substantiate a proposal to drop statutory time limits set for the process of initiating a criminal case.

Процессуальные сроки расследования, досудебное производство, принцип разумного срока уголовного судопроизводства, стадия возбуждения уголовного дела.

Procedural time limits for investigation, pretrial criminal process, principle of reasonable time quotas for crime investigation and trial, initiation of criminal case.

П

роблеме совершенствования процессуальных сроков расследования в досудебном производстве в последнее время уделяется все больше внимания. Обусловлено данное обстоятельство тем, что установленная более 90 лет назад первым российским Уголовно-процессуальным кодексом (УПК РСФСР 1922  г.) система исчисления процессуальных сроков в настоящее время не может в полной мере отвечать потребностям уголовного судопроизводства ввиду своей громоздкости, затратности и все более явной неэффективности. Об этом, в первую очередь, свидетельствует ряд решений Европейского Суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) по искам граждан к Российской Федерации о нарушении разумного срока уголовно-

го судопроизводства  [2,  3]. Например, в своем решении «Бурдов против Российской Федерации»  [1] ЕСПЧ потребовал от России принять закон, регламентирующий разумность сроков уголовного судопроизводства. В целях реализации данного решения были приняты Федеральный закон от 30  апреля 2010  г. №  68‑ФЗ  [9] и Федеральный закон от 30  апреля 2010  г. №  69‑ФЗ  [6]. Последним Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – УПК РФ) дополнен ст. 6.1 «Разумный срок уголовного судопроизводства», согласно которой уголовное преследование, назначение наказания и прекращение уголовного преследования должны осуществляться в разумный срок.

Ранее – старший следователь по особо важным делам 6 отдела по надзору за расследованием преступлений в сфере экономики, совершенных организованными преступными группами, Контрольно-методического управления Главного следственного управления ГУ МВД России по г. Москве.

**

*

Formerly – investigator for most serious cases at the Methods and Supervision Section of the Main Investigation Department of the Moscow City Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia (worked at Subsection 6 for supervising investigation of organized economic crime).

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

В.И. КУШНЕРЕВ, адъюнкт*� кафедры управления органами расследования преступлений (Академия управления МВД России)

19

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

20

При этом следует отметить, что за последнее десятилетие проблеме, связанной с сокращением процессуальных сроков в уголовном судопроизводстве и приведению их в соответствие с принципом «разумности», посвящено значительное количество научных трудов, в том числе работы О.Я. Баева [14], В.М. Быкова [15], Б.Я.  Гаврилова  [16], С.Б.  Некеновой  [21], Т.К. Рябининой [23], В.В. Урбана [24] и др. Однако следует отметить, что законодателем необходимые, на наш взгляд, изменения в уголовно-процессуальное законодательство внесены лишь частично. Безусловно, значительным шагом к сокращению сроков досудебного уголовного производства и его оптимизации является принятие Федерального закона от 4  марта 2013  г. №  23‑ФЗ  [7], которым УПК РФ дополнен главой  32.1 «Дознание в сокращенной форме», а также внесены существенные изменения в ст. 144 УПК РФ, регламентирующую правила проверки сообщения о преступлении с точки зрения обеспечения принципа разумного срока судопроизводства. Несмотря на внесение указанных и иных изменений в УПК РФ, в настоящее время остается неразрешенным ряд проблем, связанных с регулированием процессуальных сроков на различных стадиях уголовного досудебного производства. Одной из них является необходимость сокращения процессуальных сроков на стадии возбуждения уголовного дела. При этом следует исходить из того, что в России и большинстве стран СНГ сохраняется система, согласно которой по заявлению о совершенном преступлении проводится доследственная проверка. Ее срок, установленный ст. 144 УПК РФ, составляет 3  суток и может быть продлен руководителем следственного органа, начальником органа дознания до 10  суток, а при необходимости производства документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз, исследований документов, предметов, трупов, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий – до 30 суток руководителем следственного органа (по обращениям дознавателей – прокурором). Следует отметить, что предусмотренная законом возможность продления срока проверки в целях принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела нередко используется следователями, дознавателями и иными лицами, проводящими проверку, как правовой инструмент сокрытия собственного бездействия. Поскольку продление сроков проведения проверки свыше 30  суток не допускается, принимается одно из решений, предусмотренных ст.  145 УПК РФ (в том числе и об отказе в возбуждении уголовного дела), несмотря на то, что проверка проведена не в полном объ-

еме. После проверки материала надзирающим прокурором решение об отказе в возбуждении уголовного дела отменяется, и материал возвращается в орган, проводивший проверку, для ее продолжения и устранения выявленных недостатков. При этом подобное продление сроков по различным причинам может продолжаться многократно. В итоге с момента начала проверки сообщения о преступлении и до принятия дознавателем, органом дознания, следователем и их руководителями, обладающими процессуальными полномочиями, решения о возбуждении уголовного дела может пройти несколько месяцев, а в отдельных случаях – и лет. Использование изложенной схемы1 приводит к ограничению конституционных прав граждан на доступ к правосудию [4]. В данном контексте обоснованным видится принятие законодателем Федерального закона от 21  июля 2014  г. №  273‑ФЗ  [8], которым статья 6.1 УПК РФ дополнена частью 3.1, согласно правовому содержанию которой при определении разумного срока досудебного производства срок расследования исчисляется с момента подачи заявления о преступлении, а не с момента возбуждения уголовного дела. Одновременно, по мнению автора, длительность срока проверки сообщения о преступлении, предусмотренная существующими правилами, имеет право на существование по заявлениям о совершении, например, экономических преступлений, где зачастую для принятия решения действительно необходимо длительное время. Однако доля указанных преступлений по отношению к преступлениям общеуголовной направленности, где проведение проверки в основном не требуется, в 2015 г. составила всего 4,7 %. Еще одной проблемой на стадии возбуждения уголовного дела на протяжении многих десятилетий являлась необходимость производства следователями и дознавателями (по сути, повторно) ряда процессуальных действий, поскольку до возбуждения уголовного дела проведение любых процессуальных действий, кроме осмотра места происшествия, законом не допускалось. В результате после возбуждения уголовного дела следователь, дознаватель сталкивался с необходимостью проведения процессуальных действий, которые ранее уже проводились, но в иной форме (например, в форме проведения исследования наркотического вещества, оружия, боеприпасов). С принятием Федерального закона от 4 марта 2013  г. №  23‑ФЗ следователь, дознаватель, Так, в решении по делу «Полонский против Российской Федерации» Европейский Суд указал на чрезмерную (5 лет) длительность проверки обращения заявителя в милицию.

1

орган дознания наделен полномочиями проводить отдельные следственные действия, такие как осмотр документов, назначение и проведение судебных экспертиз, уже на этапе проведения проверки сообщения о преступлении. Особого внимания заслуживает и вновь введенная в ст. 144 УПК РФ ч. 1.2, согласно которой «полученные в ходе проверки сообщения о преступ­лении сведения могут быть использованы в качестве доказательств при условии соблюдения положений ст.ст. 75, 89 УПК РФ...» [5]. Справедливости ради следует отметить, что на практике указанные новеллы работают весьма слабо. Причиной тому зачастую служат требования надзирающего прокурора, желающего «подстраховаться», особенно по уголовным делам, имеющим судебную перспективу. В результате после возбуждения уголовного дела следователь (дознаватель) все также назначает и по сути повторно проводит судебные экспертизы, заново допрашивает лиц, с которых были получены объяснения, осматривает полученные в ходе доследственной проверки документы и т.  д. Таким образом, несмотря на принятие указанного Федерального закона, порядок проведения доследственной проверки существенных изменений не претерпел. Наличие негативных последствий действия института возбуждения уголовного дела на процессуальные сроки и, соответственно, вопрос о его исключении из УПК РФ в настоящее вре-

мя активно обсуждается как учеными (Гаврилов Б.Я. [17], Деришев Ю.В. [18], Дикарев И.С., Кругликов  А.П.  [19], и др.), так и практическими сотрудниками (Кожокарь  В.В.  [20] и др.). В пользу данного решения свидетельствует и опыт Европейских стран и стран СНГ (Латвия  [10], Молдова  [12], Украина  [13], Казахстан  [11]), где стадия возбуждения уголовного дела из Уголовно-процессуального кодекса исключена. В настоящее время активно обсуждается вопрос исключения стадии возбуждения уголовного дела из уголовно-процессуального законодательства в Республике Беларусь [22]. На основании изложенного можно сделать вывод: несмотря на внесенные в УПК РФ изменения, понятие «разумный срок уголовного судопроизводства» до настоящего времени существует в отрыве от уголовно-процессуальных сроков. Таким образом, правовое содержание уголовно-процессуальных сроков в досудебном производстве нуждается в кардинальном переосмыслении в целях его интеграции в понятие «разумный срок уголовного судопроизводства». Учитывая опыт стран СНГ и Европы, а также отсутствие каких-либо преград к этому, отмена стадии возбуждения уголовного дела могла бы стать начальным этапом сущностного изменения отечественного законодательства в сторону сокращения сроков досудебного производства и реализации в уголовном судопроизводстве принципа «разумности» процессуальных сроков.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Список литературы: 1. Бурдов против Российской Федерации: постановление Европейского Суда по правам человека от 7 мая 2002 г. // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2002. № 3. 2. Ваньян против Российской Федерации: постановление Европейского Суда по правам человека от 15  декабря 2005  г. // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 2. 3. Калашников против Российской Федерации: постановление Европейского Суда по правам человека от 15  июля 2002  г. // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2003. № 1. 4. Полонский против Российской Федерации: постановление Европейского Суда по правам человека от 19 марта 2009 г. // СПС КонсультантПлюс. 5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18  декабря 2001  г. № 174‑ФЗ (ред. от 30.03.2016) // СЗ  РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.

6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»: Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 69‑ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2145. 7. О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4  марта 2013  г. №  23‑ФЗ (ред. от 28.12.2013) // СЗ РФ. 2013. № 9. Ст. 875. 8. О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О  компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 273‑ФЗ (ред. от 08.03.2015) // СЗ  РФ. 2014. №  30 (ч. 1). Ст. 4274.

21

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

22

9. О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок: Федеральный закон от 30 апреля 2010  г. №  68‑ФЗ // СЗ  РФ. 2010. №  18. Ст. 2144. 10. Уголовно-процессуальный кодекс Латвийской Республики (с изменениями и дополнениями на 1  июня 2013  г.). URL: http:// www.pravo.lv/kdks_z.html (дата обращения: 15.03.2016). 11. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями на 17  ноября 2014  г.). URL: http://online.zakon.kz./m/Document/?doc_ id=1008442 (дата обращения: 01.03.2016). 12. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Молдова. Кишинев, 2011. 13. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Украина. Харьков, 2012. 14. Баев  О.Я.  Разумный срок уголовного судопроизводства // Воронежские криминалистические чтения: сб. науч. тр. Воронеж, 2011. Вып. 13. 15. Быков В.М. Новый закон о разумности срока уголовного судопроизводства // Законность. 2010. № 11. 16. Гаврилов  Б.Я.  Досудебное производство по УПК РФ: концепция совершенствования // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 1 (37).

17. Гаврилов Б.Я. Институт возбуждения уголовного дела: генезис, современное состояние и пути совершенствования // Труды Академии управления МВД России. 2010. № 4 (16). 18. Деришев  Ю.В.  Стадия возбуждения уголовного дела – реликт «социалистической» законности // Российская юстиция. 2003. № 8. 19. Дикарев  И.С., Кругликов  А.П.  Сущность и актуальные проблемы стадии возбуждении уголовного дела: монография. М., 2012. 20. Кожокарь  В.В.  Отказ в возбуждении уголовного дела: правовые мифы и реалии правоприменения // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 3. 21. Некенова С.Б. Развитие идеи разумного срока в уголовном судопроизводстве: исторические и правовые аспекты // Вестник Калмыцкого университета. 2014. № 3 (23). 22. Процессуальные сроки в досудебном производстве по уголовным делам: проблемы правового регулирования и правоприменения: аналит. мат. // УО Академия МВД Республики Беларусь (исх.: 2/14-756 от 08.12.2015). Минск. 23. Рябинина  Т.К.  Предварительное слушание как средство обеспечения разумного срока уголовного судопроизводства // Государство и право. 2013. № 2. 24. Урбан В.В. Реализация принципа разумного срока уголовного судопроизводства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. E-mail: [email protected]

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Н.Н. ЛЫТКИН, доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики, кандидат юридических наук (Рязанский филиал Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя) S.D. PETROCHENKOV, Lecturer of the Department of Criminology and Criminal Law,  Candidate of Law N.N. LYTKIN, Associate Professor of the Department of Forensics and Criminal Process, Candidate of Law (Ryazan Branch of Kikot Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 343.4

К вопросу о предмете преступления, предусмотренного ст. 138.1 Уголовного кодекса Российской Федерации On the Object of Crime under Article 138.1 of the Penal Code of the Russian Federation На основе анализа действующего законодательства и судебной практики рассматриваются признаки, характеризующие предмет преступления, предусмотренного ст. 138.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Предлагаются пути дальнейшего совершенствования законодательства.

Based on standing laws and judicial precedents, the authors explain the nature and describe the characterizing features of the object of crime under Article 138.1 of the Penal Code of the Russian Federation. Proposals are put forward for legislative amendments that would further tighten the squeeze on illegal trade in surveillance technology.

Специальные технические средства, оборот специальных технических средств, предмет преступления, Уголовный кодекс Российской Федерации.

Special technology items, trade in special technology items, object of crime, Penal Code of the Russian Federation.

О

тветственность за незаконный оборот специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации (далее – СТСНПИ), установлена ст. 138.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) [1]. До вступления в законную силу Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 420‑ФЗ [2] аналогичную норму содержала ч.  3 ст.  138 УК РФ, являвшаяся, в свою очередь, новеллой в отечественном законодательстве.

Норма рассматриваемой статьи носит бланкетный характер, отсылает для правильного ее толкования к другим нормативным правовым актам отечественного законодательства. Перечень действий, составляющих оборот специальной техники, указан в постановлении Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 287 [5]. Список основных видов СТСНПИ приведен в постановлении Правительства РФ от 10  марта 2000  г. №  214  [3]. Порядок лицензирования деятельности по выявлению электронных

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

С.Д. ПЕТРОЧЕНКОВ, преподаватель кафедры уголовного права и криминологии, кандидат юридических наук

23

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

24

устройств, предназначенных для негласного получения информации, определяется постановлением Правительства РФ от 16  апреля 2012  г. № 314 [4]. Обратившись к указанным документам, мы не найдем не только определения СТСНПИ, но также их конкретных видов и параметров. В списке основных видов приводится классификация СТСНПИ в зависимости от функциональ­ного назначения (для негласного получения и регистрации акустической информации, для негласного прослушивания телефонных переговоров, для негласного перехвата и регистрации информации с технических каналов связи и т. п.). Попытка конкретизировать перечень сделана только в отношении специальных технических средств для негласного визуального наблюдения и документирования. Указаны следующие отличительные признаки таких устройств: 1) для фотокамер: вынесенный зрачок входа (pin‑hole); без визира; с вынесенными органами управления камерой; 2) для телевизионных и видеокамер: закамуфлированные под бытовые предметы; имеющие вынесенный зрачок входа (pin-hole); работающие при низкой освещенности объекта (0,01  лк и менее) или при освещенности на приемном элементе 0,0001  лк и менее. Вместе с тем перечисленные признаки не могут являться достаточными для квалификации предмета преступления, предусмотренного ст. 138.1 УК РФ. Что касается признака камуфлирования под бытовые предметы, то в настоящее время многие фото- и видеокамеры, находящие­ ся в свободном обороте, имеют нестандартную форму. Особенно это характерно для так называемых «экшн-камер». В продаже можно встретить «экшн-камеры» самой разнообразной формы: в виде солнечных очков, в виде фонаря, наручных часов и т.  д. Указанные образцы предназначены для экстремального отдыха, а не для скрытой видеозаписи [18]. Давно перестали быть новшеством и не могут быть отнесены к СТСНПИ видеорегистратор и видеоглазок, поскольку они также не предназначены для скрытой съемки, а выполняют лишь роль охранного видеонаблюдения. То же самое относится к камерам, размещенным в корпусах охранных и пожарных датчиков: их оборот не запрещен, поскольку они входят в состав систем безопасности [14]. Другой рассматриваемый признак – «пин­ хол» (pin-hole). Отличительной особенностью ряда видеокамер является вынос у объектива зрачка входа, что делает их удобными для скрытой видеозаписи. Миниатюрные размеры и вынесенный зрачок входа делают такую камеру незаметной для глаз, и обнаружить ее,

не используя специальную технику, практичес­ ки невозможно. Подобные камеры имеются в свободной продаже, широко применяются в системах охранного видеонаблюдения. Помимо классических «пинхол»-камер, существуют автономные видеокамеры-регистраторы с детектором движения и пультом дистанционного управления, позволяющие вести охранное наблюдение и видеозапись, находясь на расстоя­ нии от объекта [19]. Что касается фотокамер, то под «пинхолом» понимается фотоаппарат без объектива, роль которого выполняет небольшое отверстие. Такой фотоаппарат можно изготовить самостоятельно из спичечной коробки, а способ фотографирования используется в современной художественной фотографии [13]. Рассматривая установленное Перечнем ограничение на чувствительность видеокамер, выраженное указанной величиной в люксах, можно сделать вывод, что актуальные для 2000  г. параметры, характеризующие камеры, способные работать в режиме ночной съемки при низкой освещенности объекта (0,01  лк и менее), сильно устарели [20]. Признак отсутствия визира (устройства для определения границ снимаемого объекта) не может являться критерием отнесения технического устройства к СТСНПИ, поскольку визир является всего лишь дополнительной технической функцией, не влияющей ни на размер камеры, ни на качество съемки. К вынесенным органам управления камерой можно отнести проводные и беспроводные пульты дистанционного управления камерой, которые в настоящее время также довольно распространены. Таким образом, перечисленные выше признаки не могут являться достаточными для квалификации технического устройства в качестве предмета преступления, предусмотренного ст.  138.1 УК РФ. Это свидетельствует о том, что нормы постановления Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 214 к настоящему времени устарели и требуют детальной доработки. Попытка обосновать признаки СТСНПИ сделана и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. №  3-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи  138 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.В. Капорина, И.В. Коршуна и других». Согласно указанному документу, техническими средствами для негласного получения информации «могут быть технические средства, которые закамуфлированы под пред­ меты (приборы) другого функциональ­ного на­ значения, в том числе бытовые; обнаружение которых в силу малогабаритности, закамуф-

лированности или технических параметров возможно только при помощи специальных устройств; которые обладают техническими характеристиками, параметрами или свой­ ствами, прямо обозначенными в соответству­ ющих нормативных правовых актах; которые функционально предназначены для использова­ ния специальными субъектами. Что касается технических средств (предметов, устройств), рассчитанных по своим техническим характеристикам, параметрам, свойствам или прямому функциональному предназначению лишь на бытовое использование массовым потребителем, то они не могут быть отнесены к специальным техническим средствам для негласного получения информации, если только им намеренно не приданы нужные качества и свойства, в том числе путем специальной технической доработки, программирования именно для неочевидного, скрытного их применения» [6]. По сути, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации не содержится ничего нового по этому вопросу: признак камуфлированности указан в рассмотренном выше постановлении Правительства РФ № 214, а такие признаки, как возможность обнаружения только с помощью специальных устройств, функциональное назначение для использования специальными субъектами, носят весьма абстрактный характер. Что касается технических характеристик, параметров или свойств, прямо обозначенных в соответствующих нормативных правовых актах, то мы убедились в отсутствии в отечественном законодательстве подобных документов. Указанные законодательные пробелы привели к ситуации, когда и среди специалистов в области уголовного права нет единого мнения по поводу того, что следует отнести к СТСНПИ. По мнению Т.Г. Понятовской, под специальными техническими средствами понимаются технические средства, предназначенные, разработанные, приспособленные или запрограммированные для негласного получения информации. Перечень видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, устанавливается Правительством РФ [15]. А.В. Бриллиантов относит к СТСНПИ аппаратуру, техническое оборудование и (или) инструменты, разработанные, приспособленные или запрограммированные для негласного получения и регистрации акустической информации; прослушивания телефонных переговоров; перехвата и регистрации информации с технических каналов связи; контроля почтовых сообщений и отправлений; исследования предметов

и документов; получения (изменения, уничтожения) информации с технических средств ее хранения, обработки и передачи. Специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации, выступают в качестве предмета преступного посягательства (ч. 3 ст. 138 УК РФ) [16]. Некоторые научно-практические комментарии к УК РФ вообще не раскрывают понятие СТСНПИ, ссылаясь лишь на постановление Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 214 [17]. Все мнения сводятся, как правило, к тому, что при отнесении технических устройств к СТСНПИ следует руководствоваться выше­ указанным постановлением Правительства РФ. По тому же пути идет и практика. Изучив правоприменительную деятельность, отметим, что в абсолютном большинстве случаев при отнесении того или иного технического устройст­ ва к СТСНПИ правоприменитель ссылается в основном на указанный в постановлении Правительства РФ №  214 признак камуфлированности предмета. Специальными техническими средствами суды признают практически любые технические приборы, способные скрыто получать информацию. К их числу относят приобретенные предметы заводского производства, такие как: видеорегистраторы, выполненные в виде авторучек  [7], кварцевых часов и шариковых ручек со встроенными в их корпусы видеокамерами  [8], миниатюрные видеокамеры в виде наручных часов, пожарного извещателя, пуговицы  [9], брелка автомобильной охранной сигнализации  [10], а также технические средства кустарного производства, выполненные самими подсудимыми из различных предметов бытового назначения. Так, создание комплекса видеонаблюдения, состоящего из видеорегистратора, жесткого диска, электрического кабеля, блока питания для ИК-датчика и извещателя охранной сигнализации было квалифицировано судом как незаконное производство СТСНПИ  [11]. Аналогичным образом было квалифицировано создание комплекта, состоящего из компьютерных колонок с соединительными проводами для подключения к звуковой плате системного блока для ЭВМ, с встроенной в одну из них миниатюрной беспроводной цветной видеокамерой [12]. При отнесении технических устройств к СТСНПИ суд, полагая, что решение этого вопроса требует специальных познаний, ссылается, как правило, на заключение эксперта или показания специалиста, которые, в свою очередь, руководствуются постановлением Правительства РФ №  214, указывая, прежде всего, на признак камуфлированности и используя не специальные, а юридические познания.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

25

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

26

Однако данный нормативный правовой акт, как уже ранее указывалось, содержит существенные пробелы. Сложившиеся в сфере оборота специальной техники законодательные противоречия нуждаются в разрешении. Исправлению данной ситуации способствовало бы внесение в постановление Правительства РФ от 10  марта 2000  г. №  214 изменений, в которых необходимо перечислить конкретные виды СТСНПИ и их основные технические характеристики. Также необходимо дополнить ст. 138.1 УК РФ примечанием, в котором дать определение специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также указать, что их точный перечень и характеристики со-

держатся в постановлении Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 214. Определение может выглядеть следующим образом: «Под специальными техническими средствами, предназначенными для негласного получения информации, понимаются указанные в постановлении Правительства РФ от 10  марта 2000  г. №  214 технические устройства, предназначенные для проведения негласных оперативно-технических мероприятий субъектами оперативно-разыскной деятельности». Мы считаем, что предложенные меры могут способствовать единому подходу к определению предмета рассматриваемого состава преступления в правоприменительной практике.

Список литературы: 1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13  июня 1996  г. № 63-ФЗ  (ред. от 01.05.2016) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. 2. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. №  420‑ФЗ (ред. от 01.03.2012) // СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7362. 3. Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и списка видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, ввоз и вывоз которых подлежат лицензированию: постановление Правительства РФ от 10  марта 2000  г. №  214 (ред. от 08.12.2010) // СЗ РФ. 2000. №  12. Ст. 1292. 4. Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя): постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 314 // СЗ РФ. 2012. № 17. Ст. 1988. 5. Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по разработке, производству, реализации и приобретению в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации: постановление Правительства РФ от 12  апреля 2012  г. №  287 // СЗ РФ. 2012. № 16. Ст. 1885.

6. По делу о проверке конституционности части третьей статьи 138 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.В.  Капорина, И.В.  Коршуна и других: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31  марта 2011  г. №  3-П. URL: http://www.rg.ru (дата обращения: 16.06.2015). 7. Приговор от 28 января 2013 г. // Архив Муравленковского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа. 8. Приговор от 5  июня 2009  г. // Архив мирового суда судебного участка №  89 в Центральном районе г. Красноярска. 9. Приговор от 19 апреля 2011  г. // Архив мирового суда судебного участка №  60 Привокзального района г. Тулы. 10. Приговор от 11 марта 2015 г. // Архив Советского районного суда г. Рязани. 11. Приговор от 14 августа 2008 г. // Архив Кировского районного суда г. Красноярска. 12. Приговор от 30 июля 2010 г. // Архив мирового суда Первомайского судебного участка г. Сыктывкара Республики Коми. 13. Живой журнал «Livejournal». URL: http:// photoclub-pf.livejournal.com/15104.html (дата обращения: 16.06.2015). 14. Интернет-сайт «Системы видеонаблюдения для дома и офиса». URL: http://www. videoglazok.ru/about.htm (дата обращения: 16.06.2015). 15. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / отв. ред. А.И.  Рарог. 8-е изд. перераб. и доп. М., 2012. 16. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. А.В. Бриллиантова. М., 2010. 17. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / под ред. В.Т. Томина,

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

рового CCTV. URL: http://pro-cctv.org/tag/ pinhole (дата обращения: 16.06.2015). 20. Связь-Техника: сайт компании. URL: http://www.video.tcb-spb.ru (дата  обращения: 16.06.2015). E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

В.В. Сверчкова. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. 18. Онлайн магазин по продаже экшн-камер. URL:  http://www.actioncams.ru/chambers (дата обращения: 16.06.2015). 19. Профессиональное  видеонаблюдение. Практика и технологии аналогового и циф-

27

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

В.Ю. ПОПКОВ, доцент кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел, кандидат философских наук, доцент (Академия управления МВД России) V.Yu. POPKOV, Associate Professor of the Department of Theory and Sociology of Police Management,  Candidate of Philosophy, Associate Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 351.75

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации и задачи правоохранительных органов The Tasks and Role of Law Enforcement in the National Security Strategy of the Russian Federation В статье рассматриваются проблемы обеспечения национальной безопасности России, анализируются соответствующие документы стратегического планирования, раскрываются основные направления совершенствования структуры и деятельности правоохранительных органов.

The author singles out and analyzes the most important national security issues and review the relevant strategic guidelines issued by the Russian government and presidency. Proposals are considered on how this country’s law enforcement should restructure, reset and retarget itself for tackling its share of national security problems.

Стратегия национальной безопасности, стратегическое планирование, национальные интересы и приоритеты, общественная безопасность, полицентричная модель мироустройства, терроризм, экстремизм, эффективность деятельности правоохранительных органов.

National security strategy, strategic planning, national interests, national priorities, public safety, multipolar world order, terrorism, extremism, efficiency of law enforcement.

31 28

  декабря 2015  г. Указом Президента Российской Федерации В.В.  Путина была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации [6]. Данный документ разработан в соответствии с Федеральным законом от 28  июня 2014  г. №  172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в котором дан перечень основных документов, определяющих стратегические приоритеты, цели и меры внутренней и внешней политики, характеризующие состояние национальной безопасности. К ним, помимо стратегии национальной безо­ пасности, относятся: стратегический прогноз Российской Федерации; основы государственной политики, доктрины, стратегии и концеп-

ции в сфере обеспечения национальной безо­ пасности [1]. Стратегия национальной безопасности является базовым документом в области планирования развития государственной системы обеспечения национальной безопасности, в котором определены порядок действий государственных органов и меры по ее обеспечению. Она призвана стать основой для конструктивного взаимодействия органов государственной влас­ ти, организаций и общественных объединений в целях защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства. В этом документе стратегического планирования определены национальные интересы

Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты в сфере обеспечения национальной безопасности, указаны цели и задачи обеспечения национальной безопасности в различных областях и сферах жизни государства и соответствующие направления деятельности по противодействию угрозам национальной безопасности. Кроме того, в нем дана оценка текущего состояния национальной безопасности, выявлены ее основные характеристики и обозначена совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам. В целом структура и содержание утвержденной в 2015  г. Стратегии национальной безопасности во многом совпадает с соответствующим документом, принятым в 2009  г.  [5, 6]. Однако в ней имеются и определенные корректировки в формулировках, а также изменены некоторые акценты. С чем это связано? Прежде всего, с тем, что за прошедшие годы в мире, да и в России, произошли существенные изменения. Наиболее значимые из них связаны с событиями на Украине. Президент Российской Федерации В.В.  Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию подчеркнул: «Перед нами не раз вставал принципиальный, судьбоносный выбор пути дальнейшего развития. И очередной такой рубеж мы прошли в 2014  году, когда состоялось воссоединение Крыма и Севастополя с Россией. Россия в полный голос заявила о себе как сильное самостоятельное государство с тысячелетней историей и великими традициями, как нация, которая консолидирована общими ценностями и общими целями» [9]. Не менее важным моментом стало оказание Российской Федерацией политической поддержки и военной помощи законным властям Сирийской Арабской Республики осенью 2015 г. Россия своими реальными действиями, ставшими во многом неожиданными для наших западных «партнеров», показала категорическое несогласие с практикой выстраивания системы однополярного мира под эгидой США и их союзников, с навязыванием всем остальным странам своей модели развития и так называемых «либеральных ценностей» и «демократии». В противоположность подходу Запада Россия вместе с рядом других государств (прежде всего, с Китаем) настойчиво содействует процессу формирования новой полицентричной модели мироустройства. Необходимость построения полицентричной модели мироустройства стала осознаваться еще в конце 90-х гг. XX века и нашла свое отражение в ряде документов.

Стоит отметить, что едва ли не впервые формула «многополярный мир»1 была употреблена в cовместной российско-китайской декларации, принятой в Москве 23  апреля 1997  г. Ее  подготовили послы России и Китая в ООН – Сергей Лавров и Ванг Ксюексян и подписали Президент РФ Б.Н.  Ельцин и Председатель Китайской Народной Республики Цзян Цзэ-минь. В ней утверждалось, что «ушедший в прошлое двухполярный мир должен уступить место многополярному» [7]. В тот период большого значения этой формуле никто не придал, но через три года Цзян Цзэ-минь, выступая в ООН на саммите тысячелетия в 2000  г., заявил: «Современный процесс требует содействия установлению международной многополярности, которая отвечает интересам людей во всех странах, способствует миру во всем мире и безопасности» [7]. Таким образом, появление термина «полицентризм» в тексте Стратегии национальной безопасности Российской Федерации неслучайно. Кроме того, стоит вспомнить, что еще 10 января 2000 г. В.В. Путин (исполнявший тогда обязанности Президента) издал Указ №  24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации», где в первом разделе «Россия в мировом сообществе» прямо провозглашается курс на многополярность: «Положение в мире характеризуется динамичной трансформацией системы международных отношений. После окончания эры биполярной конфронтации возобладали две взаимоисключающие тенденции. Первая тенденция проявляется в укреплении экономических и политических позиций значительного числа государств и их интеграционных объединений, в совершенствовании механизмов многостороннего управления международными процессами. При этом все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы. Россия будет способствовать формированию идеологии становления многополярного мира на этой основе» [3]. Чтобы не оставалось иллюзий в отношении того, чему противопоставляется многополярный мир, курс на строительство которого открыто провозглашен в этом тексте, следующий за ним абзац прямо осуждает однополярную систему миропорядка: «Вторая тенденция проявляется через попытки создания структуры международных отношений, основанной на доминировании в международном сообществе развитых западных стран при лидерстве 1

Термины «многополярный мир» и «полицентричный мир» в данном случае являются синонимами. Последний из них в большей степени соответствует нормам русского языка и основным понятиям географии, ибо на Земном шаре не может быть более двух полюсов, а вот центров силы (могущества) – может.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

29

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

30

США и рассчитанной на односторонние, пре- Все активнее используется потенциал специжде всего военно-силовые, решения ключевых альных служб» [6, п. 13]. проблем мировой политики в обход основопоВ третьем разделе («Национальные интересы лагающих норм международного права» [3]. и стратегические национальные приоритеты») Более развернутую критику однополярного среди национальных интересов России на долмироустройства В.В. Путин дал в своей знамени- госрочную перспективу однозначно выделяеттой Мюнхенской речи спустя семь лет – в 2007 г., ся необходимость «закрепления за Российской продемонстрировав тем самым, что решимость Федерацией статуса одной из лидирующих мироссийской власти противодействовать амери- ровых держав, деятельность которой направлеканской гегемонии и политике двойных стан- на на поддержание стратегической стабильнодартов является осознанной и долгосрочной сти и взаимовыгодных партнерских отношений стратегией. в условиях полицентричного мира» [6, п. 30]. В.В.  Путин, в частности, сказал: «Чуть Другими словами, можно констатировать, ли не вся система права одного государства, что курс на «полицентричное» мироустройство прежде всего, конечно, Соединенных Шта- заложен в основных стратегических документах тов, перешагнула свои национальные границы Российской Федерации и, значит, имеет опрево всех сферах: и в экономике, и в политике, деленный правовой статус в национальном заи в гуманитарной сфере – и навязывается дру- конодательстве. гим государствам» [10]. Обострившаяся международная ситуация, Завершил эту речь он чрезвычайно важны- политика санкций против Российской Федеми словами: «Россия – страна с более чем ты- рации, проводимая США и их союзниками, сячелетней историей, и практически всегда она активизация военной инфраструктуры НАТО пользовалась привилегией проводить независи- вблизи границ нашей страны предопределили мую внешнюю политику. Мы не собираемся из- определенное изменение акцентов. менять этой традиции и сегодня» [10]. Если в редакции 2009  г. при перечислении Означенный подход к оценке международ- национальных интересов Российской Феденой ситуации нашел свое нормативное оформ- рации на долгосрочную перспективу первыми ление в Стратегии национальной безопасности обозначены интересы развития демократии Российской Федерации (как в редакции 2009 г., и гражданского общества, а также повышение так и в редакции 2015 г.). конкурентоспособности национальной эконоВо втором разделе данного документа («Рос- мики  [5,  п.  21], то в редакции 2015  г. первыми сия в современном мире») отмечается: «Госу- названы «укрепление обороны страны, обеспедарственная политика в сфере обеспечения чение незыблемости конституционного строя, националь­ной безопасности и социально-эко- суверенитета, независимости, государственной номического развития Российской Федера- и территориальной целостности Российской ции способствует реализации стратегических Федерации» [6, п. 30]. националь­ных приоритетов и эффективной Сходная переакцентировка просматривается защите национальных интересов. В настоящее и при перечислении стратегических национальвремя создана устойчивая основа для дальней- ных приоритетов. «Обеспечение национальных шего наращивания экономического, политиче- интересов осуществляется посредством реалиского, военного и духовного потенциалов Рос- зации следующих стратегических национальсийской Федерации, повышения ее роли в фор- ных приоритетов: мирующемся полицентричном мире» [6, п. 7]. –– оборона страны; При этом отмечается, что «…процесс фор- –– государственная и общественная безопасмирования новой полицентричной модели миность…» [6, п. 31]. роустройства сопровождается ростом глобальСостояние национальной безопасности наной и региональной нестабильности. Обо- прямую зависит от степени реализации стратестряются противоречия, связанные с неравно- гических национальных приоритетов и эффекмерностью мирового развития, углублением тивности функционирования системы обесразрыва между уровнями благосостояния стран, печения национальной безопасности. Рассмоборьбой за ресурсы, доступом к рынкам сбы- трению данной системы, включающей в себя та, контролем над транспортными артериями. наиболее важные сферы жизнедеятельности Конкуренция между государствами все в боль- российского общества, посвящена основная шей степени охватывает ценности и модели об- часть (IV раздел) содержания Стратегии нациощественного развития, человеческий, научный нальной безопасности. и технологический потенциалы... В борьбе за Проблематика функционирования правовлияние на международной арене задейство- охранительной системы России рассмотрена ван весь спектр политических, финансово-эко- в подразделе «Государственная и общественная номических и информационных инструментов. безопасность». Здесь, исходя из стратегических

целей государственной и общественной безопасности, которыми являются защита конституционного строя, суверенитета, государственной и территориальной целостности Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе, обозначены основные угрозы безопасности и главные направления ее обеспечения. Среди основных угроз государственной и общественной безопасности выделены такие как: –– деятельность террористических и экстремистских организаций, направленная на насильственное изменение конституционного строя; –– деятельность преступных организаций и группировок, в том числе транснациональных, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции и торговлей людьми; –– преступные посягательства, направленные против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности; –– коррупция и ряд других [6, п. 43]. Обращает на себя внимание добавление в перечень угроз деятельности радикальных общественных объединений и группировок, использующих националистическую и религиозно-экстремистскую идеологию, иностранных и международных неправительственных организаций, финансовых и экономических структур, а также частных лиц, направленной на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране, включая инспирирование «цветных революций», разрушение традиционных российских духовно-нравственных ценностей [6, п. 43]. По существу, здесь мы видим стратегию поддержания бдительности по отношению к явным и скрытым, внешним и внутренним угрозам безопасности страны. Наше общество должно осознавать реальные и потенциальные опаснос­ ти для безопасности государства и своевременно на них реагировать, поскольку отражение угроз требует значительного времени на мобилизацию ресурсов и проведение соответствующих мероприятий. Иными словами, это можно выразить как необходимость формирования в обществе оборонного сознания, которое должно охватывать военную, идеологическую, когнитивную, информационную и конфессиональную области существования социума. Но оборонное сознание само по себе не приходит, если не определены явные и скрытые

противники. С военными угрозами дело обстоит довольно просто, хотя и этот вопрос в настоящее время требует повышенного внимания и углубленного анализа. Что касается остальных вышеупомянутых областей, то распознавание в них угроз и вызовов невозможно без знания технологии информационных войн, политических технологий, включая теорию «управляемого хаоса», а также принципов функционирования сетевых структур [8]. Ситуация для обороняющейся стороны осложняется и тем, что в настоящее время противоборствующая сторона с целью маскировки придерживается стратегии «отложенной угрозы». С этой целью осуществляется дезориентация противника путем мимикрии угроз под «модернизацию политической системы», «построение открытого гражданского общества», поощрение либеральных «реформ» в области образования, социального обеспечения, планирования семьи, ювенальной юстиции и т. п. с целью внедрения в сознание народа чувства самоуспокоенности и уверенности в движении общества по пути прогресса. Согласно Стратегии национальной безопасности главными направлениями обеспечения государственной и общественной безопасности являются: –– усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности и прав собственности; –– совершенствование правового регулирования предупреждения преступности (в том числе в информационной сфере), коррупции, терроризма и экстремизма, распространения наркотиков и борьбы с такими явлениями; –– развитие взаимодействия органов обеспечения государственной безопасности и правопорядка с гражданским обществом, повышение доверия граждан к правоохранительной и судебной системам Российской Федерации. Определены и пути обеспечения безопасности. Это: –– повышение эффективности деятельности правоохранительных органов; –– совершенствование единой государственной системы профилактики преступности; –– разработка и использование специальных мер, направленных на снижение уровня криминализации общественных отношений; –– искоренение причин и условий, порождающих коррупцию, которая является препятствием устойчивому развитию Российской Федерации и реализации стратегических национальных приоритетов; –– комплексное развитие правоохранительных органов и специальных служб, укрепление социальных гарантий их сотрудникам, совершенствование научно-технической поддерж-

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

31

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

32

ки правоохранительной деятельности, развитие системы профессиональной подготовки специалистов в области обеспечения государственной и общественной безопасности; –– повышение социальной ответственности органов обеспечения государственной и общественной безопасности; –– совершенствование структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти. Наиболее значимым моментом в реализации задач по совершенствованию структуры федеральных органов, ответственных за обеспечение общественной безопасности, стало решение Президента РФ о преобразовании внутренних войск МВД России в войска национальной гвардии Российской Федерации. Указом от 5  апреля 2016  г. образована Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нор-

мативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности и в сфере вневедомственной охраны [2]. В структуру указанной Федеральной службы, помимо войск национальной гвардии, включены подразделения, осуществляющие контроль в сфере оборота оружия и в сфере частной охранной деятельности, а также вневедомственная охрана. Кроме того, в нее войдут специальные отряды быстрого реагирования и отряды мобильные особого назначения территориальных органов МВД России. Помимо этого, принято решение о передаче функций Госнаркоконтроля и миграционной службы в систему МВД России [4]. Все эти шаги, как представляется, являются конкретизацией тех общих положений о главных направлениях и путях обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, которые изложены в Стратегии национальной безопасности.

Список литературы: 1. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28  июня 2014  г. №  172‑ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378. 2. Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2072. 3. О Концепции Национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170 (утратил силу). 4. О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071. 5. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020  года: Указ

6.

7. 8. 9.

10.

Президента РФ от 12  мая 2009  г. №  537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444 (утратил силу). О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31  декабря 2015  г. №  683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 2). Ст. 212.  Дугин А.Г. Геополитика. М., 2011. Карякин  В.В.  Геополитика третьей волны: трансформация мира в эпоху Постмодерна: монография. М., 2013. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. URL: http://www.rg/ru/2015/12/04/ poslanie.html (дата обращения: 12.04.2016). Речь В.В.  Путина в Мюнхене (2007). URL: http://maxpark.com/community/politic/content/ 2362131 (дата обращения: 12.04.2016).

Тел.: 8 (499) 745-95-38

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ правоохранительной деятельностью Х. А. ДЗЕСТЕЛОВ, доцент кафедры организации оперативно-разыскной деятельности, доцент (Академия управления МВД России) H.A. DZESTELOV, Associate Professor of the Department of Organization of Police Intelligence Activity, Associate Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 343.9.024

Некоторые вопросы современной оперативной обстановки по линии борьбы с экономическими и коррупционными преступлениями в кредитно-финансовой системе Aspects of the Current Situation in the Struggle against Economic Crime and Corruption in Banks and Other Financial Institutions В статье рассматриваются некоторые вопросы современного состояния оперативной обстановки по линии борьбы с экономическими и коррупционными преступлениями в кредитнофинансовой системе, определены отдельные факторы, влияющие на решение задач по борьбе с преступностью в указанной сфере экономики.

The author reviews the current situation in the struggle against economic crime and corruption in financial institutions including banks. Factors are singled out that impact on the productivity of this struggle.

Кредитно-финансовая система, финансовая политика, финансовые институты, система страхования вкладов, кредитно-финансовые органы, оперативно-разыскная деятельность, современное состояние оперативной обстановки.

Financial and banking system, financial policy, financial institutions, deposit insurance schemes, financial and banking regulators, field crime busting and detection, current situation in the struggle against crime.

О

перативно-разыскной аспект борьбы с экономическими и коррупционными преступлениями в кредитно-финансовой системе, с учетом системного подхода, не всегда становился предметом самостоятельного изучения. В связи с этим представляется актуальным рассмотрение кредитно-финансовой системы

как одного из наиболее развитых секторов экономики, являющихся важнейшим рычагом стабилизации процессов, положительно влияющих на социально-экономические сферы государства, а также сферы экономики, где в процессе функционирования объектов кредитно-финансовой системы совер-

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

34

шаются экономические и коррупционные и обеспечение устойчивости рубля – основная преступления. функция Центрального банка Российской ФедеОсновные задачи кредитно-финансовой си- рации, осуществляемая им независимо от других стемы состоят в организации и поддержании органов государственной власти, – приобретает на соответствующем уровне налично-денежного особую актуальность. обращения и безналичных расчетов, укреплении В связи с изложенным можно сделать вывод, доверия к кредитной системе, осуществлении что кредитно-финансовая система является единепосредственного контроля и регулирования ной структурой, осуществляющей денежно-кредеятельности кредитных и иных финансовых дитные отношения в Российской Федерации. организаций, а также в совершенствовании норНа современном этапе с учетом указанных мативно-правового регулирования. особенностей (специфики) функционирования Кредитно-финансовая система оказывает су- объектов кредитно-финансовой системы для щественное влияние на экономическое состоя- решения задач по борьбе с экономическими ние государства (золотовалютный фонд и золотой и  коррупционными преступлениями сотрудзапас) и социальную составляющую – благополу- никам подразделений экономической безопасчие населения (уровень жизни, обеспечение вкла- ности и противодействия коррупции (далее – дов граждан), а также на бюджетную, налоговую, ЭБиПК) необходимы определенные знания для денежную, валютную системы, отрасли и объек- эффективного осуществления практичес­кой ты экономики. деятельности. Особым сегментом кредитно-финансовой Для всестороннего изучения преступности и выработки практических рекомендаций системы является банковская система. Рассматривая в сложившейся экономиче- по организации оперативно-разыскной деяской ситуации проблемы банковской сферы, тельности органов внутренних дел по выявлеследует акцентировать внимание на выводе нию, предупреждению и раскрытию преступактивов кредитных организаций (в том числе лений широко используется такая категория, непосредственно перед отзывом лицензии1), как современное состояние оперативной обчто может сопровождаться массовыми опера- становки по линии борьбы с экономическими циями по трансформированию требований кре- и коррупционными преступлениями в кредитдиторов по денежным обязательствам в более но-финансовой системе. Она включает в себя: привилегированную очередность их удовлет- –– характеристику внешней среды функционирования подразделений ЭБиПК (политическая, ворения, по «дроблению» вкладов физических экономическая, географическая, социальнолиц с целью снижения их величины до максимально допустимого размера страхового возмедемографическая, религиозная ситуация, адщения, а также по приобретению ценных бумаг министративно-территориальное деление, сосомнительной ликвидности. стояние правопорядка и законности); Вследствие таких операций складывается си- –– характеристику экономических и коррупционтуация, когда обязательства по выплатам вкладных преступлений и административных правочикам многомиллиардных сумм фактически пенарушений (общая характеристика, динамика рекладываются на государство в лице Агентства преступлений с распределением по месту их по страхованию вкладов. Первоначально высовершения, динамика тяжких и особо тяжких платы составляли 100 тыс. руб., затем – 190, 400, преступлений, характеристика лиц, совершив700 тыс. руб., а в настоящее время – 1,4 млн руб. ших преступления, динамика отдельных групп Динамика увеличения выплат – подтверждение преступлений и административных правонарусоотношения финансовой стабильности крешений, преступления в отдельных сферах кредитно-финансовой системы, государства и надитно-финансовой системы); селения2 [4]. Поэтому в настоящее время защита –– ресурсное обеспечение (силы и средства) подразделений ЭБиПК (штатная численность 1 По данным Банка России, за январь – апрель 2015 г. убыточными личного состава, качественный состав кадров, оказались 245 из 812 кредитных организаций, т. е. 30 % от общей сменяемость руководящего состава, нагрузка численности. 2 на сотрудников, штатная положенность и наНа начало 2014 г. в систему страхования вкладов (далее – ССВ) входили 873 банка. В течение года Агентством включены в реестр личие транспортных средств, средств радиобанков – участников ССВ 3 банка в связи с выдачей им Банком связи и вооружения, компьютерной техники); России лицензий. 16 банков были исключены из реестра банков: – – результаты деятельности подразделений 6 – в результате реорганизации в форме их присоединения к другим банкам – участникам ССВ; 10 – в связи с завершением процедуры ЭБиПК (профилактической работы, отдельвыплаты страхового возмещения после отзыва лицензии. К концу ных сотрудников, сведения о взаимодействии отчетного года совокупный объем застрахованных вкладов достиг с общественными организациями, частными 18,3 трлн руб., увеличившись за 2014 г. на 1,5 трлн руб. (9 %). Размер страховой ответственности Агентства (потенциальные выплаты) охранными структурами, оперативными подна конец 2014 г. составил 12,7 трлн руб. (годом ранее – 10,8 трлн разделениями органов внутренних дел, праворуб.). По состоянию на 1 января 2015 г. в ССВ зарегистрировано охранительными и финансовыми органами). 860 банков.

Характеризуя внешние факторы, влияющие на кредитно-финансовую систему, следует отметить: мировой опыт в целом и глобальный кризис в частности показывают, что финансовую стабильность следует рассматривать в контексте устойчивости финансового положения хозяйствующих субъектов не только в финансовом, но и в других секторах экономики. Финансовая стабильность предполагает поддержание со стороны государства сектора государственных финансов, бюджетно-налоговой сферы и разумное влияние (регулирование) на состояние экономики. Экономические факторы существенно влия­ ют на состояние экономической и коррупционной преступности, способы совершения преступлений, лиц (групп), их совершающих, а также на организацию и тактику проведения оперативно-разыскных, оперативно-технических и специальных мероприятий, направленных на выявление и документирование преступлений в кредитно-финансовой системе [2]. Без понимания экономических процессов, происходящих в кредитно-финансовой системе, и специфики функционирования кредитных организаций (их создания, условий выдачи и отзыва лицензирования, ведения бухгалтерского учета, проведения активных и пассивных кредитных операций и др.) невозможна эффективная организация оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел по борьбе с экономическими и коррупционными преступ­ лениями. Например, описание способов совершения преступлений в кредитно-финансовой системе возможно по видам экономических преступлений. Однако более целесообразно рассматривать их по видам банковских и иных операций, при проведении которых они совершаются, –  вкладных  (депозитных),  кредитных, расчетных, кассовых,  валютных,  электронных межбанковских расчетов. Экономические и коррупционные преступления совершаются с учетом особенностей хозяйственных процессов в кредитно-финансовой системе. Например, по материалам ГУЭБиПК МВД России Следственным департаментом МВД России возбужденно уголовное дело по ч. 4 ст. 160 и ч. 2 ст. 201 Уголовного кодекса Российской Федерации [1] в отношении А. – председателя правления ОАО «Первый Республиканский банк», который, используя свои полномочия и действуя в составе организованной преступной группы, совершил растрату путем приобретения заведомо необес­печенных векселей подконтрольной ему организации и продажи Банком принадлежащих ему объектов недвижимого имущества, а также уступил иностранным компаниям

права требования по кредитным договорам, заключенным Банком с физическими и юридическими лицами. В результате преступных действий А. банку был причинен ущерб на сумму более 1,2 млрд руб., что впоследствии привело к банкротству кредитной организации. Преступления в кредитно-финансовой системе совершаются и в сфере денежных расчетов. Это, например, несанкционированное обналичивание безналичных средств, криминализация системы кредитования физических и юридических лиц, развитие процессов фальшивомонетничества, включающего в оборот не только фальшивые деньги, но и фальшивые ценные бумаги, и банковские документы. Использование в преступных целях новейших достижений техники ставит перед подразделениями ЭБиПК принципиально новые задачи. Для эффективной борьбы с высокотехнологичными преступлениями необходима планомерная и целенаправленная подготовка сотрудников органов внутренних дел, и именно эта задача должна быть приоритетной при разработке общих программ по борьбе с преступностью. Например, по результатам исследований установлено, что специалист в области высокотехнологичных преступлений обновляет используемое им оборудование каждые шесть месяцев. В США, например, при использовании современных технологий правоохранительные структуры отстают от специалистов в области высокотехнологичных преступлений на пять лет. В нашей стране следует обратить внимание на следующую проблему: первоначальный сбор материала и расследование уголовных дел осуществляют, как правило, неопытные специалисты – оперативные сотрудники и следователи органов внутренних дел. Проработав в системе МВД энное количество лет и став профессионалами, они увольняются, устраиваются в банковские структуры руководителями среднего звена или возглавляют службы безопасности, так как в банковских и иных финансовых организациях и учреждениях имеется реальная потребность в готовых специалистах такого профиля. Получается, что бывшие сотрудники органов внутренних дел, перейдя работать в банковские структуры, в большей степени владеют методами и формами оперативно-разыскной деятельности, чем молодые специалисты. Выявление причин и условий (обстоятельств), способствующих совершению экономических и коррупционных преступлений в рассматриваемой сфере экономики, в рамках решения проблемы борьбы с преступностью – это, прежде всего, совокупность политических, социальноэкономических, идеологических, правовых, организационных и воспитательных мер, осуществляемых государством и обществом в целом [5].

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

35

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

36

Эффективная борьба с экономическими и кор­ рупционными преступлениями во многом предопределяется своевременностью изучения и проведения анализа современной оперативной обстановки. Системный подход к исследованию факторов, способствующих своевременному раскрытию экономических и коррупционных преступлений, совершаемых в кредитно-финансовой системе, определяет и другие важные направления деятельности следователя в рамках предварительного следствия, оперативного работника – в рамках оперативно-разыскного обеспечения расследования рассматриваемой нами категории уголовных дел, эксперта – при организации, назначении и проведении различного вида экспертиз, что является предметом отдельного исследования [3]. Таким образом, при комплексном рассмотрении организационных, правовых и тактических вопросов оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел и достижений других отраслей науки, оказывающих положительное влияние на  совершенствование оперативно-разыскной деятельности в  современных условиях,

приоритетными направлениями деятельности подразделений ЭБиПК можно считать: –– обеспечение защиты бюджетных средств, выделяемых на  реализацию целевых программ и крупнейших инвестиционных проектов, а  также  предупреждение, выявление, пресечение и  раскрытие преступлений, связанных с  хищениями и  нецелевым использованием бюджетных средств; –– активизацию мероприятий, направленных на  выявление, пресечение и  раскрытие фактов посягательств на  бюджетные средства, выделяемые на  выплаты материнского (семейного) капитала; –– выявление, пресечение и  раскрытие экономических и  коррупционных преступлений в бюджетной сфере; –– активизацию мероприятий, направленных на  выявление, пресечение и  раскрытие фактов посягательств на  бюджетные средства, выделенные на  ликвидацию стихийных бедствий, борьбу с  нарушениями законодательства и  преступлений коррупционной направленности в сфере оборонной промышленности.

Список литературы: 1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63‑ФЗ (ред. от 01.05.2016) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. 2. Об утверждении Регламента информационного взаимодействия Банка России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, правоохранительных и иных федеральных государственных органов Российской Федерации при выявлении и пресечении незаконных финансовых операций кредитных организаций и их клиентов: приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, Росфинмониторинга, ФНС России, ФСКН России, ФТС России, Следственного Комитета Российской Федерации, Центрального Банка

Российской Федерации от  12  марта 2013  г. № 105/136/50/ММ-7-2/117/131/98/447/12/ ОД-121 // СТРАС «Юрист». 3. Гаврилов Б. Я. Актуальные проблемы защиты конституционных прав и свобод личности в  досудебном производстве: монография. М., 2012. 4. Горелая Н. В.  Система страхования вкладов и ее влияние на риски, принимаемые российскими банками // Деньги и кредит. 2015. № 5. 5. Наумов А. В. Преступление и наказание в истории России: в 2 ч. М., 2014. Ч. 2. Е-mail: [email protected]

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

В.Ф. САЕТГАРАЕВ, слушатель* 2 факультета (Академия управления МВД России) Yu.М. RASHEVSKY, Senior Lecturer of the Department of Theory and Sociology of Police Management,  Candidate of Law, Associate Professor V.F. SAYETGARAYEV, Student** of Faculty 2  (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 328.185

Актуальные вопросы формирования эффективного механизма противодействия коррупции в России Current Problems in Putting Together a Workable Mechanism to Combat Russian Corruption В статье приводится анализ современного состояния и тенденций противодействия коррупции в России, субъектов, участвующих в этой деятельности, и предлагаются пути формирования механизма взаимодействия органов внутренних дел и общественных объединений в сфере противодействия коррупции.

The authors review the progress of and trends in Russia’s struggle against corruption. A detailed explanation is offered of exactly who is in charge of this struggle. Proposals are also put forward on how branches and bodies of the Ministry of Internal Affairs can join hands with civil society groups in battling and eradicating corruption.

Коррупция, механизм взаимодействия, органы государственной власти, гражданское общество, общественные объединения, органы внутренних дел.

Corruption, mechanism of cooperation, state authorities, civil society, civil society groups, branches and bodies of the Ministry of Internal Affairs.

О

дним из ключевых факторов благополучия государства и общества в целом является экономическое развитие. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. [8] указывает, что коррупция является препятствием для развития России. Она представляет системную угрозу национальной безопасности и требует консолидации ресурсов государственных и общественных институтов. Мы разделяем точку зрения В.В.  Астанина о том, что методологическую базу взаимодействия

гражданского общества с органами государственной власти в противодействии коррупции можно рассматривать через организацию общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, общественные слушания по различным проб­лемам. Такие меры могут реализовать любые некоммерческие организации независимо от сферы их деятельности, и они направлены не только на достижение эффективного общественного контроля за деятельностью государственных органов, но и на взаимодействие с ними [9].

Ранее – заместитель начальника отдела Информационного центра МВД по Республике Татарстан.

**

*

Formerly – Deputy Section Head at the Data Center of the Branch of the Ministry of Internal Affairs for the Republic of Tatarstan.

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Ю.М. РАШЕВСКИЙ, старший преподаватель кафедры теории и социологии  управления органами внутренних дел,  кандидат юридических наук, доцент

37

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Таблица Количество преступлений коррупционной направленности, выявленных субъектами учета

38

Год

СК РФ

ОВД РФ

ФСИН России

ФСБ России

ФССП России

2013

1 110

37 342

0

46

1

2014

669

26 948

197

1 298

198

2015

933

26 033

211

1 834

205

Кроме того, считаем необходимым отметить, что основой механизма противодействия коррупции являются организационные и правовые аспекты. Относительно частное направление взаимодействия гражданского общества с государственными органами в области противодействия коррупции определено указами Президента Российской Федерации в связи с проверкой полноты и достоверности представляемых государственными служащими и их ближайшими родственниками сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Речь идет о вспомогательной роли в обеспечении профилактики коррупции со стороны политических партий, общероссийских общественных объединений, Общественной палаты Российской Федерации, а также общефедеральных средств массовой информации (далее – СМИ). Такие элементы общественного контроля имеют целевое назначение для выявления полноты декларируемых доходов и их соотношения с расходами [9]. Сложность решения проблемы видится в отсутствии эффективного организационно-правового механизма объединения усилий ключевых субъектов противодействия коррупции. В нашей стране функционируют специальные федеральные органы государственной власти (Следственный комитет, МВД, ФСБ и т. д.), для которых борьба с коррупцией является одним из направлений служебной деятельности. Основную нагрузку в этой деятельности несут на себе органы внутренних дел (табл.) [14]. По мнению Ю.Г.  Наумова, корруптологический анализ с позиций органов внутренних дел имеет для России очень большое значение: с одной стороны, именно органы внутренних дел должны играть роль одного из наиболее активных субъектов антикоррупционной политики; с другой – правоохранительные органы сами в определенной степени поражены коррупцией  [12]. В некоторых случаях органы внутренних дел как социальный институт, близко находящийся к населению, воспринимается им как источник коррупции. Тем не менее, важным субъектом противодействия коррупции являются институты граж-

данского общества, среди которых наибольшую активность проявляют общественные объединения1, многие из которых заявляют о борьбе с коррупцией в качестве своей основной деятельности. Участие в противодействии коррупции институтов гражданского общества в качестве субъектов данной деятельности преду­смотрено Федеральным законом от 25  декабря 2008  г. № 273‑ФЗ «О противодействии коррупции» [4]. Сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами закреплено данным законом в качестве принципа противодействия коррупции. Кроме того, Национальной стратегией противодействия коррупции [6] коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации, и противодействие ей обеспечивается участием институтов гражданского общества в качестве одного из главных направлений борьбы. В этой связи эффективным механизмом противодействия коррупции является сотрудничество органов внутренних дел и общественных объединений. Неэффективность мер осуществляемой антикоррупционной политики государства проявляется в серьезных коррупционных преступлениях на самом высоком уровне и выражается в несоразмерности наказания за них. Выявление подобных фактов проявления коррупции одобрительно принимается обществом, организация борьбы показывается с положительной стороны, однако в ряде случаев причиненный ущерб должностными лицами либо не возмещается, либо не сопоставим с возмещенным. Общественное возмущение такой антикоррупционной политикой выразилось в критике Президентом РФ В.В. Путиным в 2013 г. на заседании Совета по противодействию коррупции либерализации наказаний за коррупционные правонарушения, не дающей нужных результатов. Толь1

Горячая линия «Стоп коррупция» Общественной палаты РФ, «Общероссийский народный фронт», «Национальный антикоррупционный комитет», «Ассоциация адвокатов России за права человека», Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», «Комитет гражданских инициатив» и др.

ко 8  % взяточников получили реаль­ные сроки лишения свободы. Большинство же приговорены к штрафам, которые не выплачивают, находя разные лазейки. Политика государства в  борьбе с коррупцией должна быть основана на принципе неотвратимости наказания за такие правонарушения [13]. Как отмечает Б.Я.  Гаврилов, формированию в последние годы такой, нередко негативной, практики назначения наказания способствовали следующие обстоятельства [11]. Во-первых, это исключение Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162‑ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» [2] из санкций абсолютного большинства преступлений средней тяжести и части тяжких преступлений нижних пределов наказания в виде лишения свободы, что привело к разрыву до 30 раз и даже более между верхним и нижним пределами размеров уголовного наказания в виде лишения свободы за совершение схожих по категории тяжести видов преступлений. Последующие изменения уголовно-правовых норм Федеральным законом от 28 декабря 2008 г. № 280‑ФЗ [3] увеличили этот разрыв до 40–60 раз. Например, за совершение тяжких преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях суд может назначить наказание в виде лишения свободы на срок от двух месяцев (минимальный срок лишения свободы, установленный ст. 56 УК РФ) до десяти и семи лет соответственно [1, ч. 2 ст. 201, ч. 3 ст. 204]. И наконец Федеральным законом от 7 марта 2011  г. № 26‑ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» [5] были сняты ограничения нижнего предела уголовного наказания в виде лишения свободы еще из 68 составов преступлений, в том числе за отдельные виды особо тяжких преступлений (например, ч. 3, 4 ст. 111 УК РФ): данный разрыв достиг 90-кратной величины. Разнонаправленные тенденции государственной политики усиления борьбы с коррупционной преступностью и либерализацией санкций порождают негативное отношение общества к официально заявляемым тезисам усиления противодействия коррупции. Данные обстоятельства серьезно ослабляют эффективность участия общества в противодействии коррупции, которая выступает системным основанием для других вызовов и угроз безопасности личности, общества и государства, таких как организованная и миграционная преступность, экстремизм и  терроризм, загрязнение окружющей среды и т. д. Президент Российской Федерации В.В. Путин 15 марта 2016 г. на расширенном заседании коллегии МВД России отметил снижение числа преступлений коррупционной направленности,

выявленных подразделениями МВД, дав указание проанализировать эту ситуацию для оценки достижений в данном направлении. Следует отметить, что была сформулирована цель противодействия коррупции: оздоровление ситуации в  экономике и повышение доверия к органам власти. По словам Министра внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцева, на фоне общего сокращения количества выявляемых фактов взяточничества увеличилось количество выявляемых взяток в крупных и особо крупных размерах, таким образом, акцент делается на более глубокую работу в данном направлении [10]. Национальным планом противодействия коррупции на 2016–2017 годы (далее – Национальный план), утвержденным 1 апреля 2016  г. Президентом РФ  [7], среди основных мероприя­тий определено повышение эффективности противодействия коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Указанная задача является одним из основных направлений противодействия экономической преступности для органов внутренних дел. Оценивая участие общественных институтов в противодействии коррупции в  различных направлениях, необходимо отметить, что наиболее часто с их помощью выявляются различные схемы хищений бюджетных средств при организации закупок для государственных нужд, которые публикуются в СМИ. Правоохранительные органы, призванные бороться с  коррупцией, не всегда реа­ гируют на публикации в СМИ, вследствие чего не видна реакция правоохранительных органов на вскрывшийся коррупционный факт, а  также отсутствует обратная связь, выражающая­ся в результатах принятых мер. Именно здесь, по нашему мнению, просматривается важная роль общественных объединений, когда органам государственной власти необходимо оказать помощь в мониторинге и систематизации нужной информации в рамках взаимодействия. Однако, подчеркивая необходимость совместного решения сложных задач, мы наблюдаем определенные противоречия в направленности деятельности взаимодействующих сторон: органы внутренних дел заинтересованы в возбуждении уголовных дел и направлении их в суд как в одном из основных показателей работы, общественные объединения – в профилактике коррупционных проявлений и устранении их условий. Для преодоления этих противоречий необходимо провести системный анализ, на основе которого сопоставить цели организаций, призванных к взаимодействию, сделать упор в работе на профилактические мероприятия, однако это требует уже институциональных реформ государственных органов. В этой связи нами предла-

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

39

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

гается новая модель механизма взаимодействия № ­273‑ФЗ «О противодействии коррупции» предорганов внутренних дел и общественных объе- усмотрено создание механизма взаимодействия динений. Ядром решения этой проблемы, по на- правоохранительных и иных государственных оршему мнению, является именно взаимодействие ганов с общественными и парламентскими кона основе понимания его сущности и накопле- миссиями по вопросам противодействия коррупния совместного опыта противодействия кор- ции, а также с гражданами и институтами гражрупции. Общественные объединения аккумули- данского общества, являющееся одним из основруют достаточно большой объем информации ных направлений деятельности государственных о фактах, причинах, условиях, лицах, имеющих органов по повышению эффективности противоотношение к коррупции, однако существуют действия коррупции, и сотрудничество с правоохбарьеры, прежде всего административные, пре- ранительными органами, являющееся обязательдания их гласности. Учитывая, что правовая ре- ной мерой по предупреждению коррупции [4]. гламентация противодействия коррупции нахоНациональным планом Министерству внутдится в удовлетворительном состоянии, основ- ренних дел Российской Федерации, помимо ным вектором преодоления административных традиционных задач по осуществлению комбарьеров в этом направлении представляется плекса мероприятий, направленных на пресовершенствование ее организации. дотвращение хищения средств, выделяемых По нашему мнению, важные задачи реша- из федерального бюджета, государственного ются только при реализации эффективных ме- и муниципального имущества, выявление и расханизмов взаимодействия органов государст- крытие преступлений коррупционной направвенной власти и общественности. В качестве ленности, совершенных в крупном или особо успешного примера можно привести опыт Рес­ крупном размере либо организованными группублики Татарстан, где эти механизмы обес­ пами, поставлена новая задача по выявлению печены посредством ряда мер: включение пред- фактов подкупа иностранных должностных лиц ставителей общественности в проводимые кон- и должностных лиц публичных международных тролирующими органами проверки, ежегодная организаций, в том числе при осуществлении организация журналистского конкурса «СМИ международных коммерческих сделок. против коррупции» и социологических опросов Одним из способов достижения социальной граждан о распространенности, формах кор- удовлетворенности, решения традиционных рупции и наиболее пораженных ей сферах [9]. и новых задач в сфере противодействия корОдной из важных задач СМИ при построении рупции мы считаем построение эффективного партнерских отношений с общественными объе- организационно-правового механизма взаимодинениями для противодействия коррупции яв- действия органов внутренних дел и общественляется формирование положительного образа ных объединений в сфере противодействия и повышение доверия общества к органам внут- коррупции, основанного на общности целевой ренних дел с целью преодоления тенденции сбо- направленности, совместном сборе, анализе ра и публикации скандальной информации, на- и обмене значимой информацией, путем: правленной на повышение рейтинга СМИ. –– объединения усилий органов внутренних дел На наш взгляд, причина социальной неудови общественных объединений в противодейлетворенности населения решением проблемы ствии коррупции на принципах партнерских видится в несовершенстве организационных меотношений (независимости, самостоятельнороприятий взаимодействия субъектов противости сторон); действия коррупции, в их разной целевой направ- –– отражения в Национальном плане принциленности, отсутствии диалога, сложившихся трапов, конкретных целей и задач совместной диций, хотя стороны имеют хороший потенциал деятельности МВД России и общественных полномочий, знаний и умений в противодействии объединений; исследуемой угрозы. При объединении уси- –– разработки и принятия Концепции взаимолий появляется возможность сформировать эфдействия органов внутренних дел и общефективный механизм противодействия коррупственных объединений в сфере противодейции. Федеральным законом от 25  декабря 2008  г. ствия коррупции.

Список литературы:

40

1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63‑ФЗ (ред. от 30.03.2016) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. 2. О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации:

Федеральный закон от 8 декабря 2003  г. № 162‑ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848. 3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Ор-

4. 5.

6.

7.

8. 9.

ганизации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»: Федеральный закон от 28 декабря 2008 г. № 280‑ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6235. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273‑ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 7 марта 2011  г. № 26‑ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 11. Ст. 1495. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы: Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875. О Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы: Указ Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 // СЗ РФ. 2016. № 14. Ст. 1985. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. // СПС КонсультантПлюс. Астанин В.В.  Об эффективных механизмах взаимодействия государства с гражданским

обществом в сфере противодействия коррупции  // Административное и муниципальное право. 2011. № 4. 10. Владимир Путин принял участие в  расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел 15 марта 2016 г. URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/51515 (дата обращения: 16.03.2016). 11. Гаврилов Б.Я.  Актуальные проблемы формирования уголовно-судебной политики при назначении наказания: сб. матер. науч.практич. конф. / под ред. А.В.  Бриллиантова и Ю.Е. Пудовочкина. М., 2015. 12. Наумов Ю.Г. Институциональная коррупция в системе экономических институтов постсоветской России // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 7. 13. Путин: смягчение наказаний за коррупцию не помогло. Давайте ужесточим.  URL:http:// www.odnako.org/blogs/putin-smyagchenienakazaniy-za-korrupciyu-ne-pomoglo-davayteuzhestochim/  (дата обращения: 25.01.2016). 14. Состояние преступности России за январь – декабрь 2013, 2014, 2015 гг.: стат. сб. Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/1057317/ (дата обращения: 01.04.2016). E-mail: [email protected]

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

41

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА правоохранительной деятельности Б.Е. ВЛАСОВ, заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел, кандидат юридических наук С.Г. ПОЖИДАЕВ, доцент кафедры управления органами внутренних дел, кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) B.E. VLASOV, Deputy Head of the Department of Police Management,  Candidate of Law S.G. POZHIDAYEV, Associate Professor of the Department of Police Management,  Candidate of Law (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 351.741

Опыт программно-целевого управления обеспечением правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных мероприятий Experience of Applying Management Methods Based on Target-Oriented Programming to Maintaining Security and Public Order at Mass Public Gatherings Статья посвящена применению органами внутренних дел программно-целевых методов по обеспечению правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных ­мероприятий.

The article is about how police and other Interior Ministry forces can employ target-oriented programming for organizing their efforts to enforce law and order and protect public safety at mass public gatherings.

Программно-целевые методы, крупномасштабные мероприятия, правопорядок и общественная безопасность, ресурсное обеспечение.

Methods based on target-oriented programming, mass public gatherings, law and order, public safety, resource provision.

В

2016 г. прошли и будут проведены такие крупномасштабные спортивные мероприятия международного формата, как Формула-1 (Россия, 29  апреля  –  1  мая), чемпионат мира по хоккею (Россия, 6–22  мая), чемпионат Европы по футбо-

лу (Франция, 10  июня  –  10  июля), летние Олимпийские игры в Бразилии (5–21  августа), Кубок мира по хоккею (Канада, 17 сентября – 1 октября). Российская Федерация наряду с другими экономически развитыми западными странами входит

в группу государств, в которых регулярно проводятся международные мероприятия. Учитывая сложность проведения мероприятий в международном формате, правоохранительные органы Российской Федерации используют методы программно-целевого управления. Данные методы управления использовались при разработке государственных программ федерального уровня по проведению международных спортивных форумов. Положительной практикой использования программно-целевого управления является опыт проведения как ХХІІ  летних Олимпийских игр в Москве в 1980 г., так и ХХІІ зимних Олимпийских игр в Сочи в 2014  г., несмотря на различные политические и экономические формации, при которых организовывались и реализовывались указанные крупномасштабные спортивные мероприятия. Методы программно-целевого управления на Московской «Олимпиаде-80» применялись с учетом плановой экономики Советского Союза. Так, программа «Олимпиада-80» включала в себя значительное число разноплановых мероприятий по 203 спортивным дисциплинам 21 вида спорта, и безопасность на каждом из мероприятий должна была обеспечиваться участием правоохранительных органов. Органы внутренних дел принимали участие в реализации таких подпрограмм, как транспортная, строительная, обслуживающая и др. Именно программно-целевые методы управления позволили четко представить роль и определить точки взаимодействия всех исполнителей программных мероприятий. В 1980  г. ответственность за программу по поддержанию правопорядка и обеспечению безопасности была возложена на руководителей МВД СССР и ГУВД  г.  Москвы, взаимодействовавших с исполнителями программ других ведомств в рассмотрении всех проектных материалов, соглашений и контрактов по данному направлению деятельности. С учетом программно-целевого подхода к проведению «Олимпиады-80» была создана группировка сил и средств сотрудников органов внутренних дел в количестве 72,5  тыс. человек, образованы временные органы управления, положительно решен вопрос финансирования проектов Олимпиады. В рамках данного подхода с проектными и строительными организациями были согласованы вопросы о выделении 535 комнат и помещений для размещения спортивных штабов, резервов наряда, групп разбирательства с задержанными и доставленными. Практические основы использования программно-целевого управления при проведении летней «Олимпиады-80» в Москве послужили

основой для разработки государственных программ федерального и регионального уровней к проведению зимней «Олимиады-2014» в Сочи. Ключевой программой к проведению Олимпиады в Сочи являлась Федеральная целевая программа «Развитие  г.  Сочи как горноклиматического курорта (2006–2014  годы)», подготовленная с учетом значимости Сочи как курорта федерального значения и предусматривавшая необходимость комплексного подхода к решению проблем его дальнейшего развития с учетом необходимости соблюдения оптимального равновесия между курортно-оздоровительным и спортивным использованием данной территории  [4]. Первая подпрограмма содержала мероприятия по строительству олимпийских спортивных объектов и объектов, обеспечивающих их функционирование (35 объектов), вторая – строительство и реконструкцию объектов, обеспечивающих их функционирование (183 объекта) и мероприятия по введению их в эксплуатацию. Для успешного проведения ХХIIΙΙ  зимних Олимпийских игр и ХI Паралимпийских игр 2014 г. в МВД России была разработана Концепция организации подготовки органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России к обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в период проведения Олимпиады и сделан прогноз в части обеспечения правопорядка и безопасности на объектах Олимпиады, которые нашли свое отражение в целевых программах федерального и регионального уровней [10]. В этом смысле целевые программы по проведению мероприятий в международном формате 2014–2018  гг. представляют собой основополагающие (целезадающие) документы, устанавливающие, кто конкретно, в какие сроки, где (на федеральном и (или) на региональном уровнях), каким образом, что именно должен сделать для обеспечения общественной безопасности, указывая таким образом на необходимость комплексного решения конкретных проблем, отличающихся от возникающих в текущей деятельности сложностью, межотраслевым и нестандартным характером, а часто – масштабностью. Следовательно, программно-целевой метод относится к категории проблемно ориентированных, он тесно связан с решением масштабных, долговременных задач, к которым относятся крупномасштабные мероприятия, в частности Олимпийские игры. Программно-целевой метод подразумевает изначальную постановку целей, на достижение которых ориентированы меры, предусмотренные программой. Целевой комплекс программы определяется, с одной стороны, характером решаемой проблемы, с другой – ресурсными

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

43

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

44

возможностями и другими существенными ограничениями, например конкретными либо максимально возможными сроками реализации целей [7]. На практике наиболее распространено понятие «целевая программа», которое является базовой категорией программно-целевого планирования и управления. Однако во многих научных источниках и нормативно-правовых документах встречаются понятия «комплексная программа», «целевая комплексная программа», «государственная программа» [8]. Под комплексной программой может пониматься просчитанный по ресурсам, исполнителям и срокам завершения комплекс мероприятий социального, экономического, организационного, специального и иного характера, осуществление которых обеспечивает реализацию поставленной цели (или комплекса целей). Организация общественного порядка и безопасности при проведении различных крупномасштабных мероприятий – это комплексная задача, решение которой во многом зависит от четко продуманных, скоординированных действий государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов, которые в пределах своей компетенции несут ответственность за создание соответствующих условий для успешного проведения массовых мероприятий  [11]. В данном случае необходимо решить проблему обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении различных крупномасштабных мероприятий путем разработки и реализации специальных планов или программ. Как представляется, под программой охраны правопорядка и безопасности (федерального, регионального или муниципального уровня) следует понимать согласованный по использованию ресурсов, сил и средств комплекс мероприятий, обеспечивающий скоординированные по месту, времени, формам и методам усилия государственных органов (включая органы внутренних дел), органов муниципальной власти и общественных организаций в принятии конкретных мер по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий на территории субъекта Российской Федерации. Разрабатываемые органами внутренних дел непосредственно либо при их участии программы по обеспечению правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных мероприятий должны конкретизировать: –– обстоятельства, диктующие необходимость разработки программы; –– цель разрабатываемой программы; –– ответственных лиц, способы и сроки реализации программы;

–– перечень ресурсов, необходимых для реализации программы; –– источники необходимых ресурсов и гарантированные сроки выделения (поступления) финансовых и материальных средств; –– систему оценки результатов выполнения программных мероприятий и комплексной программы в целом. По признаку горизонта планирования, времени реализации или длительности действия программы принято разделять на следующие группы: –– краткосрочные (продолжительность до 2 лет); –– среднесрочные (продолжительность от 3 до 5 лет); –– долгосрочные (продолжительность свыше 5 лет). В целом такое разделение не имеет принципиального значения с точки зрения методов и организации их разработки, структуры и системы показателей. Однако в определенной степени протяженность реализации программы во времени и отнесение ее по этому признаку к одной из указанных групп все же оказывает влияние на процесс разработки целевых программ, тем более, что с увеличением сроков их действия возрастает и фактор неопределенности, который затрудняет детальную разработку долгосрочных программ, тогда как конкретные мероприятия краткосрочных программ разрабатываются с использованием отработанных, надежных методик. Кроме того, показатели их реализации отличаются большей конкретностью, т.  к. точность краткосрочных прогнозов, на основе которых они рассчитываются, более высока. Это подтверждается уже накопленным опытом разработки и реализации целого ряда следующих программ: долгосрочных программ «Олимпиада-80», «Олимпиада-2014», «Чемпио­ нат мира по футболу-2018»; среднесрочных программ подготовки и проведения авиасалона «МАКС», гонок «Формула-1»; краткосрочных программ проведения ежегодного празднования Дня города (для городов федерального и регионального значения), религиозных праздников и др. Следует отметить, что срок действия программы должен определяться на основе тщательного расчета, исходя из возможностей достижения цели, с учетом имеющихся сил и средств, состояния среды функционирования и т.  д. Однако решение данного вопроса при разработке программ в условиях действия ряда ограничений нередко представляет собой довольно сложную проблему [9]. Еще одна особенность программ по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных международных мероприятий с участием правоохранительных

органов состоит в том, что они, как правило, носят межведомственный (межотраслевой) характер. Именно с их помощью удается наладить межотраслевое взаимодействие по горизонтали и преодолеть рамки ведомственных барьеров. Однако программы, разрабатываемые по отдельным направлениям деятельности органов внутренних дел, нацеленные на борьбу с отдельными видами преступлений и правонарушений, несколько отличаются от программ по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных мероприятий, т.  к. их специфика состоит, прежде всего, в том, что они реализуются непосредственно в процессе повседневной деятельности конкретных служб и органов внутренних дел. В то же время оба вида программ могут накладываться друг на друга в процессе подготовки и проведения крупномасштабного массового мероприятия. Так, Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012  годах»  [2] реализовывалась в формате повседневной деятельности органов внутренних дел в различных субъектах Российской Федерации, а также содержала мероприятия по подготовке и проведению «Олимпиады-2014» на территории обслуживания ГУ МВД России по Краснодарскому краю. Аналогичная программа «Повышение безо­ пасности дорожного движения в 2013–2020  годах» [3] в настоящее время реализуется в формате как повседневной деятельности территориальных органов МВД России, так и выполнения конкретных мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу в 2018 г. Как следует из сущности программно-целевой методологии, разработка целевых программ (в частности, ведомственных) не должна подменять или частично заменять планы органов внутренних дел. При этом программы обеспечения правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий в случае их разработки должны иметь приоритет в системе плановых решений территориальных органов внутренних дел и учитываться в процессе текущего и перспективного планирования. Следовательно, программу следует рассмат­ ривать как директивный плановый документ или специальное средство межотраслевого управления различными видами деятельности и объектами в системе органов внутренних дел, а также решения вопросов межведомственного взаимодействия. Практическим примером может служить программа поэтапной подготовки к проведению XXII зимних Олимпийских игр и XI Паралимпийских игр 2014  г. в городе-курорте Сочи на период 2008–2014  гг., разработанная в соот-

ветствии с распоряжением начальника ГУ МВД России по Краснодарскому краю [6]. Указанная программа состояла из семи этапов с конкретным указанием времени ввода в эксплуатацию строительных объектов, мероприятий по организации профилактической работы дополнительно откомандированными из субъектов Российской Федерации сотрудниками органов внутренних дел в местах размещения рабочих и специалистов, задействованных в строительстве олимпийских объектов. Особыми компонентами механизма программного планирования являются специально создаваемые временные организационные структуры, а также структуры, необходимые для управления элементами программы и программными действиями в целом. Положительно зарекомендовали себя созданные в этих целях временные органы управления (управления, отделы, группы, комиссии) в структуре территориальных органов МВД России на региональном и муниципальном уровнях, т. е. гибкие структуры управления координационного типа с возложением обязанностей по руководству и контролю выполнения в части обеспечения правопорядка и безопасности на министра, начальника управления, а также их заместителей при условии наделения их соответствующими полномочиями. Так, для реализации комплекса мер по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения XXII  Олимпийских зимних игр и XI  Паралимпийских зимних игр 2014  г. в  г.  Сочи, координации подготовки сил и средств МВД России и ФМС России, укрепления межведомственного взаимодействия был образован оперативный штаб МВД России «Олимпиада-2014» [5]. Кроме того, для формирования в целом эффективной системы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в период подготовки и проведения XXII  Олимпийских зимних игр и XI  Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи был создан Центр «Олимпиада-2014», преобразованный впоследствии в Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий  [1], основной функцией которого является координация деятельности подразделений МВД России. Отметим, что создание Центра «Олимпиада-2014» в целях решения временных задач не влекло изменений организационной структуры МВД России или ГУ МВД России по Краснодарскому краю, а, напротив, дополняло ее. Следовательно, сущность применения организационных форм управления в деятельности органов внутренних дел при подготовке и проведении конкретного крупномасштабно-

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

45

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

46

го массового мероприятия заключается в том, что они создаются и используются для решения только временных задач. Они начинают работать параллельно постоянным (штатным или стационарным) структурам, не изменяя и не подменяя их, органично дополняют и усиливают горизонтальную координацию системы. Как только необходимая цель достигнута, программно-целевые структуры расформировываются. Таким образом, при правильном понимании сущности методологии программно-це-

левого управления и соответствующем его организационно-методическом обеспечении комплексные программы могут быть использованы как эффективное средство реализации государственной стратегии борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, укрепления правопорядка, совершенствования деятельности органов внутренних дел в целом либо по отдельным направлениям деятельности, а также при подготовке и проведении крупномасштабных мероприятий в международном формате.

Список литературы: 1. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334. 2. О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012  годах»: постановление Правительства РФ от 20  февраля 2006  г. №  100 // СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020. 3. О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020  годах»: постановление Правительства РФ от 3  октября 2013  г. №  864 // СЗ РФ. 2013. № 41. Ст. 5183. 4. О федеральной целевой программе «Развитие  г.  Сочи как горноклиматического курорта (2006–2014  годы)»: постановление Правительства РФ от 8 июня 2006 г. № 357. URL: http://lawru/info/doc/2006/06/08/n68473. htm (дата обращения: 13.02.2016). 5. Об образовании Оперативного штаба МВД России «Олимпиада-2014»: приказ МВД России от 26  января 2009  г. №  46 // СПС СТРАС «Юрист». 6. Об утверждении Программы поэтапной подготовки ГУВД по Краснодаскому краю к проведению ХХII Олимпийских и ХIΙ Паралимпийских зимних игр в 2014  году в  г.  Сочи:

распоряжение начальника ГУВД Краснодарского края от 9 декабря 2008 г. № 492. 7. Власов  Б.Е.  Методика разработки целевых программ правоохранительной направленности в деятельности территориальных органов внутренних дел муниципального уровня: учеб. пособ. М., 2012. 8. Власов Б.Е. Целевые программы правоохранительной и антикриминальной направленности в деятельности ОВД: монография. М., 2014. 9. Иванов  Н.Н., Дубинин  М.П.  Применение программно-целевого метода планирования в решении задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка на территории республики, края, области  // Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. М., 1987. 10. Пожидаев  С.Г.  Некоторые вопросы организации управления органами внутренних дел при проведении ХХII Олимпийских зимних игр и ХI Паралимпийских зимних игр 2014  года в г. Сочи: аналитический обзор. М., 2015. 11. Пожидаев  С.Г.  Управление органами внутренних дел при проведении крупномасштабных массовых мероприятий в современных условиях: монография. М., 2015. Тел.: 8 (499) 745-82-72

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

A.A. YEREMIN, Deputy Head of the Transport Division  of the Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia  for the Siberian Federal District УДК 343.985.2

Обстоятельства, подлежащие установлению в ходе расследования уголовных дел о коррупционных преступлениях, посягающих на конкуренцию Circumstances to be Found Out while Investigating Corruption-Linked Criminal Offences Aimed at Stifling Market Competition В статье исследуется проблема изменения состава и содержания обстоятельств, подлежащих установлению по уголовным делам о коррупционных преступлениях, посягающих на конкуренцию. Приводится их развернутый перечень.

The article offers an updated rundown of circumstances to be found out by the investigator of a corruption-linked criminal offence aimed at stifling market competition. The update also applies to the definitions of these circumstances.

Методика расследования, обстоятельства, подлежащие установлению, коррупция, коррупционные преступления, ограничение конкуренции.

Methods of investigation, circumstances to be found out, corruption, corruption-linked crime, stifling market competition.

В

опрос о месте обстоятельств, подлежащих установлению по уголовным делам о коррупционных преступлениях различных категорий, не всеми авторами частных криминалистических методик решается однозначно. Например, в методике расследования коррупционных преступлений в сфере экономики рассмотрение данной категории отсутствует [11]. В противовес данной позиции криминалистический аспект обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовным делам о должностных преступлениях коррупционной направленности, вынесен в отдельный структурный элемент частной методики. В их перечень нами включены личность преступника, цель преступной деятельности, мотив преступления, факт существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества

или государства, обстановка события преступления, способ совершения преступления [9]. Рассмотрение обстоятельств, подлежащих установлению по уголовным делам, осуществляется в различных разделах частных криминалистических методик (криминалистической характеристике, планировании расследования и др.). Например, при планировании расследования уголовных дел о преступлениях, препятствующих осуществлению предпринимательской деятельности, в качестве обстоятельств, подлежащих доказыванию (установлению), выделены субъекты, способы (схемы) совершения преступления, способы оказания противодействия следствию, возможность возмещения ущерба потерпевшим [10]. В разделе, освещающем следственные ситуации одной из частных криминалистических методик, содержится положение о том,

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А.А. ЕРЁМИН, заместитель начальника отдела Управления на транспорте  Министерства внутренних дел Российской Федерации  по Сибирскому федеральному округу

47

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

48

что на первоначальном этапе расследования коррупционных преступлений подлежат установлению обстоятельства обо всех возможных, а не только указанных в заявлениях (сообщениях) преступных деяниях [4]. По нашему мнению, выделение в качестве самостоятельного элемента криминалистической методики обстоятельств, подлежащих установлению по уголовным делам о коррупционных преступлениях, посягающих на конкуренцию, нецелесообразно. Их место, с учетом мнения Н.П.  Яблокова о структуре частных методик, определено нами на стыке криминалистической характеристики и методики расследования коррупционных преступлений, посягающих на конкуренцию [14, 15]. В свою очередь в структуру методики расследования коррупционных преступлений, посягающих на конкуренцию, включаются: –– следственные ситуации, возникающие при расследовании уголовных дел о преступлениях рассматриваемой категории; –– планирование расследования по уголовным делам о преступлениях рассматриваемой категории; –– тактические комплексы следственных и иных действий при расследовании преступлений рассматриваемой категории. Вопрос о соотношении методики расследования коррупционных преступлений, посягающих на конкуренцию, и ее основ решен нами следующим образом. В соответствии с общепризнанными позициями Р.С.  Белкина, И.А. Возгрина, Н.П. Яблокова, Н.Г. Шурухнова, А.Ф. Волынского, В.П. Лаврова, А.В. Шмонина частная криминалистическая методика определяется как система научных положений и разрабатываемых на их основе криминалистических рекомендаций по организации и осуществлению расследования преступлений (в определении нами исключен аспект предотвращения преступлений) [3, 5, 8]. К основам методики расследования коррупционных преступлений, посягающих на конкуренцию, нами, следуя точке зрения указанных ученых, в числе прочих отнесены опыт расследования уголовных дел и опыт предварительной проверки материалов о преступлениях рассматриваемой категории. Наряду со следственной практикой, законодательством и научными разработками к основам методики расследования коррупционных преступлений, посягающих на конкуренцию, мы относим и их криминалистическую характеристику. Данная точка зрения является дискуссионной и поддерживается не всеми теоретиками криминалистики, но соответствует позиции А.В. Шмонина, основывающегося на высказываниях В.П.  Лаврова, В.П. Бахина [14].

Возвращаясь к обстоятельствам, подлежащим установлению по уголовным делам о коррупционных преступлениях, посягающих на конкуренцию, необходимо отметить, что за период действия Уголовного кодекса Российской Федерации 1996  г. [1] в основную статью, предусматривающую ответственность за коррупционные посягательства на конкуренцию, федеральными законами пять раз вносились изменения. Причем Федеральным законом от 8  декабря 2003  г. № 162‑ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» [2] данная норма изложена в новой редакции. Обязательными обстоятельствами, подлежащими установлению по уголовным делам о коррупционных преступлениях, посягающих на конкуренцию, стали крупный ущерб в сумме, превышающей один миллион рублей, как признак объективной стороны, а также потерпевшие граждане, организации и органы государства, правам и законным интересам которых причинен ущерб. Если до указанных нововведений для установления события коррупционного преступления, посягающего на конкуренцию, достаточным было доказывание вреда, причиненного охраняемым законом интересам общества и государства, то после новой редакции необходимость установления конкретного потерпевшего и размера причиненного ему ущерба усложнила процесс расследования. Расширение обстоятельств, подлежащих установлению, и исключение из категории общественно опасных круга деяний, причиняющих ущерб на сумму менее одного миллиона рублей, привели к сокращению количества зарегистрированных в 2004  г. преступлений в шесть раз (с 61 до 10), а расследованных и направленных в суд уголовных дел о преступлениях данной категории – более чем в десять раз (с 58 в 2003 г. до 4 в 2004 г.). В дальнейшем из обстоятельств события преступления, подлежащих установлению, исключены такие способы совершения коррупционных преступлений, как раздел рынка, устранение с  него других субъектов экономической деятельности, установление или поддержание единых цен. Введены новые способы – ­заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, неоднократное злоупотребление доминирующим положением, выразив­ шееся в  необоснованном отказе или уклонении от заключения договора. Появилась возможность привлечения к  уголовной ответственности не только при установлении крупного ущерба, но при наличии данных об извлечении дохода в крупном размере. Одним из обстоятельств, подлежащих установлению при производстве расследования по уголовным делам рассматриваемой катего-

рии в отношении должностных лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, злоупотребляющей доминирующим положением, стала неоднократность. Причем в ходе проведения следственных и иных процессуальных действий необходимо установление совершения и привлечения к ответственности виновного лица по трем фактам административно наказуемого деяния в течение трех лет. Несмотря на то что указанные изменения, внесенные в уголовный закон в середине 2009 г., носили логичный и последовательный характер, касались развития конкурентных отношений, необходимости их дополнительной защиты, в том числе от коррупционных посягательств, на расследование деяний данной категории они повлияли отрицательным образом. Исключение из обстоятельств, подлежащих установлению, трех способов коррупционных преступлений, посягающих на конкуренцию, и замена их на принципиально новые, а также необходимость установления административной преюдиции привели к тому, что в среднем в два раза снизилось количество расследованных (с 7 в 2009 г. до 3 в 2010 г.) и направленных в суд (с 5 до 3, соответственно) уголовных дел. В 2011 г. законодатель продолжил изменение объективной стороны: декриминализирован и исключен из диспозиции статьи просуществовавший менее трех лет способ «осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий». Сужен способ «заключение ограничивающих конкуренцию соглашений» до заключения только одного вида соглашений – картеля. Параллельное уточнение в качестве субъекта «картельного» соглашения только хозяйствующих субъектов-конкурентов практически исключило виновных лиц иных предприятий, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления из поля зрения следственных органов. В свете очередного существенного изменения обстоятельств, подлежащих доказыванию, несформировавшейся практики расследования коррупционных преступлений, посягающих на конкуренцию, количество расследованных преступлений сократилось до минимума (в 2011 г. расследовано 5 уголовных дел, в 2012 г. – 1, направлено в суд 4 и 1 уголовное дело, соответственно). Продолжилось усечение объективной стороны и в 2015  г.: из сферы уголовной ответственности исключены все способы совершения деяния, связанные со злоупотреблением доминирующим положением. Кроме того, в десять раз увеличен размер извлекаемого дохода и причиняемого ущерба по уголовным делам данной категории. Еще одним важным аспектом изменений, влияющим на обстоятельства, которые могут повлечь за собой освобождение от уголов-

ной ответственности и наказания, стало указание в примечании статьи на то, что лицо должно первым из числа других сообщить о преступлении и сделать это добровольно. В итоге существенное видоизменение обстоятельств, подлежащих установлению по уголовным делам о коррупционных преступлениях, посягающих на конкуренцию, сказалось не только на процессе их расследования, но и отразилось скачкообразным снижением абсолютных показателей в 2004, 2010 и 2012 годах [12, 13]. В настоящее время перечень обстоятельств, подлежащих установлению по уголовным делам о коррупционных преступлениях, посягающих на конкуренцию, может быть представлен следующим образом: 1. Событие коррупционного преступления, посягающего на конкуренцию. 1.1. Картельное соглашение (картель). 1.2. Действия и акты, не связанные с ограничивающими конкуренцию соглашениями. 1.3. Время и место совершения коррупционного преступления, посягающего на конкуренцию. 1.4. Документы, оформляемые при совершении преступных действий. 1.5. Факт уничтожения или повреждения чужого имущества либо угрозы его уничтожения или повреждения. 1.6. Факт и вид примененного насилия либо угрозы его применения. 1.7. Факт наличия противодействия, его формы и способы. 1.8. Наличие свидетелей. 1.9. Количество эпизодов преступной деятельности. 2. Лицо (лица), совершившие коррупционное посягательство на конкуренцию. 2.1. Социальный и правовой статус, служебное положение, должностные обязанности и т. п. 2.2. Фактические связи (личные, профессиональные, коррупционные, иные преступные и т. п.). 2.3. Обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого по месту жительства и по месту работы. 3. Форма вины, цели и мотивы каждого; наличие личной и корпоративной заинтересованности. 4. Характер и размер вреда, причиненного коррупционным преступлением, посягающим на конкуренцию; предмет преступного посягательства. 5. Обстоятельства, исключающие преступность и наказуемость деяния, могущие повлечь освобождение от уголовной ответственности и наказания. 6. Обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание. 7. Обстоятельства, способствовавшие совершению преступления.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

49

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

50

7.1. Коллизии, пробелы и иные проблемные вопросы антимонопольного законодательства и законодательства других отраслей. 7.2. Сложность и непрозрачность отдельных процедур запретного и ограничительного характера в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства (продажи) определенных видов товаров. 7.3. Нарушение правил и порядка ведения отчетной и иной документации. 7.4. Аффилированность физических и юридических лиц и др. [6, 7].

Неоднократно отмечаемая криминалистами статическая взаимосвязь между диспозициями уголовно-правовых норм и обстоятельствами, подлежащими установлению, при нестабильности уголовно-правового законодательства приобретает динамический характер. Учет данных особенностей способствует тщательной проработке обстоятельств, подлежащих установлению, и тактических комплексов следственных и иных процессуальных действий, проводимых при расследовании коррупционных преступлений, посягающих на конкуренцию.

Список литературы: 1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63‑ФЗ (ред. от 13.07.2016) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. 2. О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № ­162‑ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848. 3. Аверьянова  Т.А., Белкин  Р.С., Корухов  Ю.Г., Россинская  Е.Р.  Криминалистика: учебник для вузов / под ред. Р.С. Белкина. М., 1999. 4. Алферова В.А.  Расследование коррупционных преступлений следователями прокуратуры: дис. ... канд. юрид. наук. Тула, 2006. 5. Возгрин  И.А.  Введение в криминалистику: история, основы теории, библиография. СПб., 2003. 6. Гурин Н.В.  Проблемы соотношения категорий «группа лиц» и «аффилированные лица» в законодательстве РФ // Конкурентное право. 2011. № 1. 7. Егорова М.А.  Институциональная принадлежность категорий «группа лиц» и «аффилированные лица» // Юрист. 2013. № 11. 8. Криминалистика: учебник / под ред. А.Ф. Волынского, В.П. Лаврова. М., 2012. 9. Крюков В.В.  Методика расследования должностных преступлений коррупционной направленности: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011.

10. Матюшкина А.В.  Методика расследования преступлений, препятствующих осуществлению предпринимательской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2009. 11. Муссов М.Г.  Расследование коррупционных преступлений в сфере экономики: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 12. Официальное выступление Президента Российской Федерации В.В.  Путина на расширенном заседании коллегии МВД России 15 марта 2015  г. // Официальное интернетпредставительство Президента России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news (дата обращения: 01.03.2016). 13. Показатели преступности России. Динамика 2010–2015 гг. // Портал правовой статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http:// http:// crimestat.ru/offenses_chart (дата обращения: 01.03.2016). 14. Шмонин  А.В.  Актуальные проблемы криминалистической методики: учеб. пособ. М., 2010. 15. Яблоков  Н.П.  Криминалистика: учебник / отв. ред. Н.П. Яблоков. М., 2005. E-mail: [email protected]

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

A.N. MARTYNOV, Head of the Department of State Legal Subjects  (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 336.711.65

К вопросу о государственном и общественном контроле за обеспечением законности деятельности органов внутренних дел On State and Civil Society Supervision of Law Abidance by Interior Ministry Bodies and Personnel В статье рассматриваются вопросы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел.

The article contributes to the debate on how to make sure all organizations and personnel of the Ministry of Internal Affairs of Russia abide by the law in their work.

Органы внутренних дел, законность, контроль, открытость, влияние, общество, управленчес­ кое воздействие.

Interior Ministry bodies and units, legality, super­ vision, openness, influence, civil society, managerial impact.

П

ринимая во внимание, что современные преобразования, происходящие в государстве в целом и в Министерстве внутренних дел в частности, имеют четкую направленность на общество, гражданина, соблюдение и защита прав которого поставлена на первое место, анализируя вопрос о способах контроля за деятельностью органов внутренних дел, нельзя обойти вниманием такую новую его форму, как общественный контроль. Сама возможность осуществления контроля за деятельностью органов внутренних дел предполагает их подотчетность обществу, что способно погасить избыточность власти, порождающую злоупотребления [6]. Следует констатировать, что сегодня практически все мировое сообщество пришло к осознанию непреложной истины, определяющей полицию как организацию, служащую для общества и на благо общества, а не наоборот [7]. В Российской Федерации современный уровень развития общества находится на той стадии, когда к деятельности органов внутренних дел (по всем ее направлениям) стали предъявлять-

ся действительно повышенные требования [5]. Адекватное и своевременное реагирование российских органов правопорядка на критические замечания и рациональные предложения, высказываемые обществом в целом и гражданами в отдельности, способствует не только исправлению ошибок и предупреждению их нежелательных последствий, но и укреплению законности, служебной дисциплины, повышению уровня ответственности [8]. Вполне очевидно, что общественное мнение в вопросе оценки и контроля за деятельностью органов внутренних дел в рамках новых преобразований имеет не только научное, но в большей степени практическое значение, особенно в аспекте обеспечения безопасности личности, общества, государства от противоправных и иных преступных посягательств [11]. Следует отметить, что ранее контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел осуществлялся исключительно специальными подразделениями и службами. Сегодня из числа различных, одновременно действующих способов контроля за законностью деятельности органов

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А.Н. МАРТЫНОВ, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)

51

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

52

внутренних дел особое внимание следует уделять общественному мнению, что обусловлено его существенным влиянием на эффективность не только управленческой, но и административно-служебной деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности [9]. Такое влияние, как правило, осуществляется через средства массовой информации (далее – СМИ), взаимодействие с которыми, реализуемое по различным направлениям, является одним из эффективных способов преодоления противоречий между обществом и правоохранительной системой. Партнерство полиции со СМИ в вопросах освещения правоохранительной тематики в  какой-то мере должно носить творческий характер, так как СМИ нередко искажают действительность и доносят до населения «однобокую» субъективно навязанную точку зрения. В связи с этим необходима информационная поддержка ведущих центральных и региональных печатных и электронных СМИ по освещению деятельности органов внутренних дел. При выявлении недостоверных фактов должно следовать незамедлительное реагирование в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации на материалы, содержащие такие сведения. Механизм участия и контроля населения за дея­тельностью правоохранительных органов, доступа СМИ к открытым сведениям органов внутренних дел посредством формирования открытых информационных ресурсов должен быть проработан с организационно-правовых позиций с обязательным участием всех заинтересованных сторон, пройти апробацию и последующую доработку. Только в таком порядке действительно возможно добиться положительных результатов в этом непростом вопросе. Главой 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3‑ФЗ «О полиции» закреплены правовые механизмы контроля и надзора над деятельностью полиции [2]. Контроль в данном случае предполагает не только так называемый надзор за правоохранительными органами, но и выработку в обществе активной гражданской позиции по оказанию содействия органам правопорядка в раскрытии преступлений и правонарушений, как это принято и успешно практикуется в ряде зарубежных стран [12]. Достаточно подробное освещение проблематики реализации общественного контроля обусловлено убежденностью, что именно данная форма контроля – это один из важнейших в современных условиях способов влияния на состояние законности в органах внутренних дел в целом. Думается, что способствование объективности данного вида контроля по-

средством обеспечения допустимой открытости деятельности органов внутренних дел – это прямой интерес последних, поскольку позволяет вскрыть имеющиеся недостатки в деятельности, адаптировать ее не только к замкнутой правоохранительной системе, но и к интересам населения, для которого она и должна работать. Кроме общества в целом, на уровень состояния законности в органах внутренних дел определенное влияние оказывают различные сторонние субъекты управления: органы местного самоуправления, исполнительные и распорядительные органы субъектов Российской Федерации, а также органы прокуратуры и суда. Вместе с тем обозначенные органы надзора и контроля за состоянием законности в деятельности полиции оказывают влияние постфактум, т. е. полномочны принимать процессуальные и иные решения по фактам нарушения закона сотрудниками органов внутренних дел. В частности, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – УПК  РФ) [1] прокурору предоставлено право требовать устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, вносить представления об устранении нарушений законодательства с инициированием привлечения виновных сотрудников к дисциплинарной ответственности. В свою очередь судебные органы полномочны рассматривать жалобы граждан на действия (бездействие) сотрудников органов внутренних дел в порядке гл. 16 УПК РФ, выносить частные определения по фактам выявленных в ходе судебных заседаний нарушений. Безусловно, указанные меры реагирования ориентированы на защиту прав граждан, пресечение их нарушения и потому являются важным атрибутом правового государства. Однако применительно к процедуре обеспечения должного уровня законности в органах внутренних дел они имеют превентивный характер широкого спектра действия, т. е. представляют собой пример неблагоприятных последствий для нарушителей, который должен сдерживать других сотрудников от аналогичных актов неправомерного поведения. Представляется необходимым акцентировать внимание на роли руководителей органов, служб, подразделений внутренних дел, для которых обеспечение законности в работе подчиненных представляет одну из главных задач деятельности, суть руководящей роли. Несмотря на то что внешние факторы (экономические, правовые, социальные и иные) могут составлять глубинную причину нарушений законности со стороны сотрудников органов внутренних дел, наибольшего эффекта в деле предупреждения нарушений законности

следует ожидать не извне, а изнутри системы, так как именно внутреннее управление входит в сферу непосредственного воздействия руководящего звена и поэтому представляет собой наиболее гибкую, мобильную часть системы факторов, определяющих состояние законности. Указанная область функционирования руководящих органов (и отдельных руководителей), связанная с поддержанием законности в деятельности подчиненных подразделений, является не чем-то специфичным, а элементом их повседневной работы. Возможность эффективного влияния на правовое поведение сотрудников и тем самым на уровень законности может быть реализована в  двух направлениях: во-первых, посредством формирования личности, профессионализма сотрудников; во-вторых, путем создания достойных условий их деятельности, способствующих строгому соблюдению норм права. Кроме приведенной дифференциации, в науке, с учетом механизма влияния на состояние законности, различают прямое и косвенное воздействие [10]. Прямое состоит в реализации мер, непосредственно направленных на обеспечение (укрепление) законности. Например, проведение всякого рода инструктажей, занятий по изучению нормативной базы в системе служебной подготовки, контроль за законностью выполнения тех или иных действий, решение поставленных задач и др. [4]. Косвенное воздействие связано с опосредованным влиянием на состояние законности путем проведения организационно-штатных изменений, адаптации структуры и численности подчиненных к реальным потребностям и возможностям, оптимизации планирования и т. д. Грамотное сочетание прямого и косвенного воздействия на подчиненных способно принести действительно положительные результаты: сотрудники четко представляют свои обязанности и видят пути их выполнения в соответствии с требованиями действующих правовых норм, что исключает бесцельное «метание» в поисках верного решения, а соответственно сокращает сроки реализации поставленных задач, сводит к минимуму фактор неравномерной, повышенной нагрузки отдельных сотрудников, что, в свою очередь, способствует улучшению климата в коллективе и как следствие – ведет к повышению результатов оперативно-служебной деятельности, укреплению законности среди личного состава. В случае обратной ситуации – просчетов в  обеспечении управленческого воздействия  – достигается противоположный требуемому эффект: постоянные значительные нагрузки по разрешению материалов, расследованию уго-

ловных дел, выполнению иных обязанностей являются условиями, способствующими разобщению коллектива, снижению результативности и нацеленности сотрудников на поиск любых, в том числе незаконных путей выполнения своих обязанностей. К примеру, нередки случаи, когда сотрудник полиции, на разрешении которого находится 10 и более материалов с ограниченным сроками рассмотрения, прибегает к фальсификации как способу своевременного принятия решений по заявлениям (сообщениям). Так, появляются объяснения от имени граждан с вымышленным содержанием и поддельными подписями, неоднократно принимаются решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Например, в 2015  г. по 582 332 материалам решение об отказе в возбуждении уголовного дела принималось дважды, а по 465 441 – три и более раз. Возможности воздействия на состояние законности изнутри, т. е. со стороны руководства органа (подразделения) внутренних дел, связаны с организационными моментами: четкое нормативное закрепление или адаптация, исходя из внешних условий, целей, задач, функций, структуры органов (подразделений), должностных обязанностей сотрудников, а в необходимых случаях – перераспределение сил, средств и т. п. Подобные меры сопряжены с общим улучшением работы и на укрепление законности влияют косвенно. В частности, в связи с произошедшими социально-демографическими изменениями совершенствование структуры и функций может заключаться в перераспределении объектов обслуживания с учетом оперативной обстановки, в создании постоянных специализированных групп (например, следственно-оперативных), оптимизации штатов и технических средств. В качестве примера масштабных преобразований в этой сфере можно привести реформу Министерства внутренних дел Российской Федерации, в части объединения в 2011  г. ряда районных отделов внутренних дел в единые межмуниципальные отделы, в зону обслуживания которых включились территории двух и более муниципальных районов. Также важным представляется определение круга полномочий и обязанностей руководителей в части обеспечения контроля за соблюдением законности в работе подчиненных, организации воспитательной работы, профессиональной и юридической подготовки. Когда говорят об управленческом воздействии, оказываемом на функционирование органа (подразделения), имеют в виду динамическое управление, т. е. установление и практическую реализацию порядка подготовки и принятия решений, организацию исполнения, контроля [3].

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

53

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Эффективность такого воздействия основывается на информационно-аналитической работе. Речь идет о поступлении информации в тот или иной орган (подразделение), ее хранении, распределении, анализе, переработке, использовании, учете полученных обобщений и выводов для совершенствования дальнейшей деятельности. Применительно к каждому органу (подразделению), службе определяется, что именно положительно и отрицательно влия­ет на качество и обеспечение законности в их деятельности. Например, относительно органов предварительного следствия, подвергаются анализу число уголовных дел, находившихся в производстве и направленных в суд, что определяет уровень нагрузки на одного сотрудника; число дел, по которым приняты решения о прекращении, в том числе по реабилитирующим основаниям, приостановлении расследования (прежде всего на основании п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ), оконченных производством с превышением установленного законом срока, возвращенных для производства дополнительного расследования и др. Фактически все вышеназванные, а также ряд других параметров деятельности следственных органов в той или иной степени влияют на состояние законности, в связи с чем они используются при проведении аналитической работы, ориентированной на выработку новых форм управленческого влияния на рассматриваемую категорию. При этом отталкиваться нужно не только от статистических данных, являющихся первым, но не единственным способом формирования представления о состоянии законности, поскольку цифровые показатели зачастую субъективны и не дают полной и объективной картины. Так, для проведения всестороннего анализа качества предварительного следствия в отдельно взятом подразделении используются отчетные данные о числе уголовных дел, возвращенных для производства дополнительного расследования в конкретном периоде, количестве поступивших обоснованных жалоб граждан на действия (бездействие) сотрудников, которые сопоставляются с уровнем на-

грузки в подразделении на одну штатную единицу. Проводится срез показателей служебной деятельности сотрудников, которым уголовные дела возвращались на доследование, по опыту следственной работы, устанавливаются наиболее характерные ошибки, допускаемые в ходе расследования, или составы преступлений, вызывающие затруднение в расследовании. На этой основе определяется тематика занятий по специальной подготовке, а также персональный состав следователей, которые, прежде всего, должны быть охвачены процессом обучения. Аналитическая работа во всех ее видах и проявлениях, вне зависимости от конкретного органа и подразделения и специфики их функционирования, в конечном итоге необходима для реализации центральной стадии управления вообще и обеспечения законности в частности – принятия управленческого решения [10]. Применительно к необходимости решения такой практической задачи, как обеспечение высокого уровня законности в деятельности органов внутренних дел, управленческие решения могут быть разноплановыми: прямыми, т. е. непосредственно направленными на укрепление законности, и косвенными – носящими общий характер. Более эффективным является сочетание различных методов воздействия, где свое место зай­мут и подробные инструктажи, и разработки пошаговых алгоритмов, и меры влияния на сознание подчиненных, и их побуждение к повышению собственного профессионального уровня, и собственное активное участие в обучении, и, безусловно, постоянный контроль. Подводя итог рассмотрению проблемы поиска наиболее эффективного способа влияния на состояние законности в органах внутренних дел, искоренения и предупреждения нарушений, отмечу, что только при комплексном использовании организационно-управленческих средств возможно обеспечение положительного результата в деле укрепления законности и повышения эффективности работы органов внутренних дел. Вклад же в решение этой важнейшей задачи должен вносить каждый сотрудник.

Список литературы:

54

1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174‑ФЗ (ред. от 01.05.2016) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921. 2. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3‑ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 3. Барбин В.В., Макроменко В.Д. О методологических проблемах управления современны-

ми органами охраны общественного порядка // Труды Академии управления МВД России. 2007. № 1 (1). 4. Барбин В.В., Степкин Е.Ю., Корабельни­ кова Ю.Л. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел: практикум. М., 2010. 5. Барбин В.В., Бутылин В.Н., Гончаров И.В. Обеспечение прав и свобод человека и граждани-

на в деятельности органов внутренних дел: курс лекций. М., 2009. 6. Возможен ли народный контроль над полицией // Интернет-журнал «Новая политика». 2011. 22 июня. URL: http://www.novopol.ru/ (дата обращения: 26.03.2016). 7. Воронов А.М., Кожуханов Н.М.  Общественное мнение как критерий оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности //  Российский следователь. 2005. № 7. 8. Гончаров И.В., Барбин В.В., Киричёк Е.В.  Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел: учебник / под ред. И.В. Гончарова. М., 2014.

9. Государственно-правовые основы управления органами внутренних дел: аналитический обзор. М., 2011. 10. Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел: учеб. пособ. / под ред. В.В. Лазарева. М., 1993. 11. Федеральный закон «О полиции»: научн.практ. пособ.: в 3 ч.  / под ред. В.В.  Гордиенко. М., 2013. Ч. 1. 12. Федеральный закон «О полиции»: научн.практ. пособ.: в 3 ч.  / под ред. В.В.  Гордиенко. М., 2013. Ч. 3. Тел.: 8 (499) 150-09-10

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

55

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А.В. ОБРАЗЦОВ, доцент кафедры управления органами расследования преступлений, кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) A.V. OBRAZTSOV, Associate Professor of the Department of Investigative Bodies Management,  Candidate of Law (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 343.131

Назначение уголовного судопроизводства и процессуальное руководство расследованием преступлений The Role of Procedural Guidance of Crime Investigation in the Filing of Criminal Cases В статье рассматривается соотношение назначения уголовного судопроизводства и процессуального руководства расследованием преступлений.

The author analyzes the nature of the interrelationship between procedural guidance of crime investigation and the filing of criminal cases.

Назначение уголовного судопроизводства, руководитель следственного органа, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, процессуальное руководство.

Filing a criminal case, head of an investigation unit, head of a questioning unit, procedural guidance.

С

56

принятием в 2007  г. Федерального закона № 87‑ФЗ «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации и  Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [4] четко обозначилась тенденция усиления роли тех руководителей правоохранительных органов, которые наделены в  соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации ­(далее – УПК РФ) [2] уголовно-процессуальными полномочиями. Изменения в УПК РФ предоставили руководителю следственного органа, который до этого именовался начальником следственного отдела, более широкие полномочия по процессуальному руководству предварительным следствием. Федеральный закон от 6 июня 2007 г. № 90‑ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» [5] ввел новое процессуальное лицо – начальника подразделения дознания, который также осуществляет процессуальное руководство.

И наконец, Федеральный закон от 30 декабря 2015  г. № 440‑ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя» [6] дополнил УПК РФ ст. 40.2. В совокупности все вышеперечисленные изменения уголовно-процессуального законодательства на новом качественном уровне определили полномочия тех должностных лиц, которые осуществляют процессуальное руководство предварительным расследованием. Безусловно, и до внесения вышеуказанных изменений эти должностные лица осуществляли свои уголовно-процессуальные функции. Однако их правовое положение, определяемое УПК РФ, не полностью отвечало тем задачам, которые ставились на практике этим должностным лицам. Расследование уголовных дел в форме дознания и предварительного следствия осуществляется дознавателями и следователями, рабо-

тающими в подразделении, являющимися частью того или иного правоохранительного органа. Руководители подразделений организуют служебную деятельность и осуществляют в отношении дознавателей и следователей процессуальное руководство. Рассмотрение заявлений и сообщений о преступлении, движение уголовных дел, их расследование, приостановление и окончание требуют организационных усилий по обеспечению исполнения законов (уголовного и уголовно-процессуального), процессуального контроля. Без процессуального руководства трудно было бы обеспечить правомерность, качество, всесторонность, полноту, объективность расследования уголовных дел. Поэтому законодатель и усиливает роль руководителя следственного органа, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания (далее – уполномоченные органы). УПК РФ относит эти уполномоченные органы к стороне обвинения. В п.  55 ст.  5 УПК РФ дается понятие уголовного преследования и указывается, что это процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Правовой статус уполномоченных органов установлен гл. 6 УПК РФ «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения». Закрепление в законе этих органов как относящихся к стороне обвинения сказывается на формировании их правового статуса. В научной литературе давно описана проблема обвинительного уклона, а отнесение уполномоченных органов к стороне обвинения в какой-то степени формирует в их процессуальной деятельности логику обвинения. Обвинительный (оправдательный) уклон представляет собой виновное, общественно вредное (или общественно опасное – для преступлений) деяние должностного лица, осуществляющего уголовно-процессуальную деятельность по раскрытию и расследованию преступлений либо рассмотрению дел в суде, выразившееся в нарушении процессуальной формы при собирании, проверке, исследовании и оценке доказательств, принятии незаконных и необоснованных решений и повлекшее за собой существенное нарушение прав и законных интересов участников уголовного процесса [11]. Процес­суальное руководство расследованием используется как средство, исключающее в практике расследования уголовных дел как обвинительный, так и оправдательный уклон. Сама функция обвинения как направление деятельности уполномоченных органов складывается из суммы процессуальных действий, которые реализуют в уголовном процессе руководители, наделенные уголовно-процессуальными

полномочиями. Классифицируя эти полномочия, можно выделить группу прав и обязанностей уполномоченных органов, которые обеспечивают осуществление процессуального руководства расследованием уголовных дел. Задача процессуального руководства заключается в обеспечении правомерности, качества, всесторонности, полноты, объективности расследования уголовных дел. Понятию правомерности противоположны неправомерность и злоупотребление правом (как вид неправомерного поведения). Полагаем, что, осуществляя процессуальное руководство, уполномоченные органы не должны допустить со стороны следователей, дознавателей и участковых уполномоченных полиции неправомерных процессуальных действий, процессуальных решений и злоупотребления нормами уголовно-процессуального и уголовного права. В этом смысле роль и значение процессуального руководства как процессуальной деятельности шире, чем осуществление только функции обвинения. Например, руководитель следственного органа, осуществляя процессуальное руководство расследованием, на основании ст. 25 УПК РФ дает согласие на прекращение уголовного дела в связи с примирением сторон. В этом случае руководитель не столько выступает как сторона обвинения, сколько своим согласием гарантирует законность принятия процессуального решения, а также защиту прав и законных интересов потерпевшего, подозреваемого или обвиняемого. Поэтому рассматривать уполномоченные органы только как проводников функции обвинения было бы не совсем точно, поскольку они должны обеспечивать правомерность, качество, всесторонность, полноту, объективность расследования, что предполагает собирание не только обвинительных, но также смягчающих вину и оправдательных доказательств. На практике так и происходит. Однако закон не отражает достаточно четко эту качественную сторону уголовно-процессуальной деятельности уполномоченных органов, однозначно относя их к стороне обвинения. Таким образом, существует разница между тем, как закон определяет роль уполномоченных органов, и тем, как осуществляется эта роль на практике. Обеспечивая всесторонность, полноту, объективность и правомерность расследования, уполномоченные органы не могут исходить только из логики обвинения, занимать исключительно положение стороны обвинения. Их роль, как уже было сказано выше, гораздо шире. На наш взгляд, такое положение дел сложилось частично из-за того, как современный уголовно-процессуальный закон определил в ст. 6 назначение уголовного судопроизводства: защита прав и законных интересов лиц и организаций,

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

57

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

58

потерпевших от преступлений; защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Обратим внимание на содержащиеся в анализируемой норме противоречия. Так, статья говорит о защите прав лиц и организаций, потерпевших от преступлений, как об основном положении в назначении уголовного судопроизводства. Чтобы установить, насколько верен этот тезис, обратимся к ст. 73 УПК РФ, которая обязывает доказывать обстоятельства, исключающие преступность и наказуемость деяния, выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. Часть 2 ст. 158 УПК РФ также устанавливает обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. Эти уголовно-процессуальные нормы расширяют содержательные аспекты назначения уголовного судопроизводства. Почему законодатель вложил достаточно узкий смысл в содержание ст. 6 УПК РФ? По нашему мнению, для ответа на этот вопрос следует обратиться к истории разработки и принятия ныне действующего УПК. Одной из актуальных тем конца XX века в юридической науке стала тема прав человека, прав личности. Нисколько не умаляя значения прав человека и их защиты, отметим, что эти вопросы все-таки нельзя вырывать из социального и юридического контекста, которые предполагают взаимосвязь и взаимодействие личности, общества и государства. Диалектичес­кая связь между личностью, обществом и государством должна находить отражение в законе. Полагаем, что ст. 6 УПК РФ не в полной мере регулирует вопросы назначения уголовного судопроизводства. В то же время, как мы отметили, другие нормы УПК дополняют ее содержание. И фактически, и юридически уголовно-процессуальный закон защищает не только потерпевшего и любое другое лицо от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения его прав и свобод, но также и общество, и государство в целом. Для этого закон и требует выявлять и доказывать обстоятельства, исключающие преступность и наказуемость деяния, обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. Иначе говоря, уголовнопроцессуальный закон требует установления истины по каждому уголовному делу. Смысл уголовно-процессуальной деятельности нельзя свести только к защите потерпевших и любой другой личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Это всего лишь следствие установления истины по уголовному делу. Только тогда, когда по делу будут установлены истинные, достоверные обстоятельства совершенного преступления, можно защитить потерпевшего, имея для этого процессуальные основания,

а также избежать избыточного применения мер уголовно-процессуального принуждения. В УПК РФ понятие «истина» отсутствует. Между тем в УПК РСФСР [3] этот термин многократно использовался в ст.ст. 89, 243, 246, 257, 280, 285. Стоит ли игнорировать исторический опыт? По нашему мнению, пренебрегать имеющимся историческим опытом не стоит хотя бы потому, что существовавшие нормативные положения об истине подкреплены позитивным опытом правоприменения, а теория не представила веских аргументов, скольконибудь дискредитирующих понятие «истина» в уголовном процессе. Надо отметить привлекательность использования указанного понятия в уголовном процессе, прежде всего потому, что этот термин формирует одну из главных целей для каждого участника уголовного судопроизводства, поскольку установление истины в уголовном деле исключает проявление несправедливости, ущемление прав любого участника уголовного судопроизводства. В отдельных случаях, например при допросе, закон обязывает потерпевшего, свидетеля, специалиста, эксперта давать только правдивые показания [2, ч. 5 ст. 164]. Если они дали ложные показания, их необходимо привлечь к уголовной ответственности согласно ст. 307 УК РФ [1]. В каком-то смысле действующее законодательство таким свое­образным способом признает истину, а ложь, антипод истины, отвергает. Это еще раз подтверждает, что привлечь виновного к уголовной ответственности без установления истины невозможно. По нашему мнению, ст. 73 УПК РФ, определяя обстоятельства, подлежащие доказыванию, конкретизирует понимание истины в уголовном процессе, показывает ее уголовные и уголовно-процессуальные аспекты, имеющие значение для уголовного дела, для принятия законного, обоснованного и справедливого решения по делу, т. е. истина в уголовном процессе обусловлена правом. Она должна быть установлена правовыми средствами, в правовой форме и объективирована в виде окончательного решения – приговора. Безусловно, какие-то аспекты истины, устанавливаемой при расследовании уголовного дела, не имеют юридического значения, поэтому тео­ рия и говорит об относимости доказательств. Такое свойство доказательств, как относимость, также конкретизирует понимание истины в уголовном процессе. В настоящее время в теории уголовного процесса проблема истины достаточно актуальна. Например, Г.  Смирнов, формируя свою позицию об установлении объективной истины в  уголовном процессе, рассматривает данную категорию во взаимосвязи с таким принципом уголовного процесса, как состязательность. Ав-

тор в своей статье [9] обращает внимание на то, что, как правило, сторона обвинения, понимая свою процессуальную функцию слишком буквально, формирует доказательства и представляет их суду односторонне, именно с обвинительным уклоном, игнорируя оправдательные или смягчающие вину обстоятельства. Как результат, обстоятельства могут быть установлены далеко не в таком виде, в каком происходили в  действительности. Г.  Смирновым рассмотрены аргументы противников введения истины в уголовном процессе, которые ссылаются на несовместимость истины и состязательности в уголовном процессе. Мы считаем, что противопоставлять истину и состязательность не имеет никакого смысла. Более того, одно без другого немыслимо. Состязательность выступает способом установления истины (всем известна аксиома: в споре рождается истина). И сторона обвинения, и сторона защиты, и суд, и судья имеют один общий процессуальный и материальный интерес в уголовном деле: установить истину. Только такой подход может быть реализован в правовом государстве. Сам по себе отказ законодателя от истины как от цели уголовно-процессуального доказывания не отменил само существование истины как цели и результата познания в человеческой жизни [10]. С истиной в уголовном процессе тесно связана идея о всесторонности, полноте, объективности исследования обстоятельств дела, которая, тем не менее, не включена в систему принципов уголовного судопроизводства. Нельзя рассматривать деятельность сторон в уголовном процессе с точки зрения состязательности только как решение собственной, утилитарной задачи, например для стороны обвинения – вынесение обвинительного приговора, для стороны защиты – вынесение оправдательного приговора или же смягчение приговора. При таком подходе роль правосудия нивелируется. Деятельность судебной системы направлена на защиту прав и законных интересов, сохранение правопорядка, обеспечение стабильности публично-правовых отношений. В этом заключается социальная функция правосудия, его социальное предназначение. Социальная функция уголовного судопроизводства вытекает из социальной функции правосудия и также сводится к защите прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и любой другой личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод, к сохранению правопорядка, обеспечению стабильности публично-правовых отношений. Таким образом, реализация социальной функции правосудия невозможна без установления истины, поскольку только установление

истины, объективных обстоятельств дела позволит защитить права всех без исключения заинтересованных лиц, в том числе общества и государства, не умаляя прав и законных интересов других лиц, не нанося им ущерба. Европейская конвенции о защите прав человека и основных свобод  [7, ст. 6] закрепляет право на справедливое и публичное судебное разбирательство, которое охватывает весь судебный процесс и не может не оказывать влияние на предварительное расследование. Справедливое судебное решение (справедливое для всех: для участников процесса, для гражданского общества и государства) может базироваться только на истине, установленной с участием сторон при осуществлении правосудия. Иначе говоря, интересы личности не могут быть защищены вне рамок всестороннего, полного, объективного расследования и судебного разбирательства. В основу справедливости решения по уголовному делу может быть положена только истина. В противном случае справедливость будет обманом, ложью. Справедливость предполагает равную защиту со стороны государства, судебной системы для всех: для отдельной личности, общества и государства. Справедливый приговор защищает интересы не только потерпевшего, но и общества, государства от общественно опасной личности, которую подвергают уголовному наказанию, а в отдельных случаях ввиду опасности этой личности изолируют ее от общества. При осуществлении правосудия и защиты интересов конкретных участников уголовного судопроизводства косвенно защищаются интересы всего общества и государства, поскольку преступник нарушил не только права конкретного потерпевшего, он нарушил публичный правопорядок. Поэтому один из принципов уголовного процесса – публичность. В главе 3 УПК РФ понятие «публичность» предусматривает обязанность прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя в каждом случае обнаружения признаков преступления принимать меры по установлению события преступления, изобличению лиц, виновных в его совершении. Профессор Л.В.  Головко указывает на отсутствие публичности в гл. 2 УПК РФ «Принципы уголовного судопроизводства», но полагает, что новый уголовно-процессуальный закон не отказался от ее видения в качестве принципа уголовного судопроизводства [8]. Правосудие является гарантией реализации прав человека. В процессе правосудия реализуется не только право на справедливое судебное разбирательство и доступ к правосудию, но и обеспечивается в целом вся система прав и свобод человека, нормальное функционирование гражданского общества и государства.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

59

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

60

Таким образом, назначение уголовного судопроизводства заключается не только в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, в защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод, но также в охране и обеспечении публичного правопорядка, в защите публичного интереса, обеспечении стабильности публично-правовых отношений. По нашему мнению, в ст. 6 УПК РФ было бы правильно указать на то, что уголовное судопроизводство имеет своим назначением и за-

щиту публичного интереса. Подобная исходная позиция позволит сформировать такой статус уполномоченных органов, который в большей степени будет способен обеспечить всесторонность, полноту, объективность и правомерность расследования. Уточненный на основе идеи о защите публичных интересов статус уполномоченных органов позволит более точно определить их уголовно-процессуальные полномочия, поможет избежать в деятельности органов предварительного расследования обвинительного (оправдательного) уклона.

Список литературы: 1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996  г. № 63‑ФЗ (ред. от 30.03.2016) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. 2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001  г. №  174‑ФЗ (ред. от 30.03.2016) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921. 3. УПК РСФСР // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 592 (утратил силу). 4. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 5 июня 2007  г. ­№ 87‑ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830. 5. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 6 июня 2007  г. № 90‑ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2833. 6. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в

части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя: Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 440‑ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 1). Ст. 60. 7. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) // СПС Гарант. 8. Головко Л.В. Альтернативы уголовному преследованию в современном праве. СПб., 2002. 9. Смирнов Г. Установить объективную истину // ЭЖ-Юрист. 2012. № 25. 10. Шевченко С.В.  Особенности изменений в  системе принципов уголовного судопроизводства // Российская юстиция. 2011. № 5. 11. Якупов Д.А.  Прблема обвинительного и оправдательного уклонов в уголовном судопроизводстве: дис. канд. … юрид. наук. М., 1999. E-mail: [email protected]

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ правоохранительной деятельности А.В. САМОШИН, специалист Центра специального назначения  информационных технологий МВД России В.В. ГОРОВОЙ, заместитель начальника кафедры деятельности органов внутренних дел в особых условиях  учебно-научного комплекса специальной подготовки, кандидат юридических наук (Московский университет МВД России им. В.Я. Кикотя) A.V. SAMOSHIN, Expert at the Special Purpose IT Center  of the Ministry of the Interior of Russia V.V. GOROVOY, Deputy Head of the Department of Organizing the Functioning of Interior Ministry Bodies and Units in Special Conditions, Candidate of Law (Research and Special Training Complex of Kikot Moscow University  of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 343.341

Особенности предупреждения распространения экстремистских материалов в молодежной среде по глобальной сети Интернет How to Disrupt Attempts to Stir Youth Extremism by Circulating Incendiary Material on the Internet В статье рассматриваются вопросы недопущения распространения на территории Российской Федерации информации экстремистского характера с использованием глобальной сети Интернет, а также необходимость разработки и применения на практике комплексных мер по повышению эффективности профилактики преступлений экстремистского характера в сети Интернет.

The article is devoted to measures to block the Internet circulation of extremist material in the Russian Federation. The author argues for a better thought out, more comprehensive and better organized crackdown on extremist activity on the Web.

Правоохранительные органы, молодежный экстремизм, компьютерная сеть, противодействие экстремизму.

Law enforcement services, youth extremism, computer network, combating extremism.

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

62

С

егодня Интернет – совершенный и  наиболее трудный для контроля источник передачи информации. В странах Западной Европы потенциальная опасность молодежного экстремизма в Интернете уже давно осознана. Со второй половины 90-х годов противодействие экстремистским идеям в Интернете является важнейшим направлением антиэкстремистской деятельности передовых государств. В настоящее время экстремизм как явление, особенно в среде молодежи, благодаря Интернету приобретает новые формы обмена информацией и взаимодействия участников разных организованных групп и экстремистских сообществ, например, собственный видео­канал правых националистов на интернет-сервисе YouTube. По нашему мнению, самой распространенной и неконтролируемой сферой обмена и распространения запрещенной законом информации среди молодежи является глобальная сеть Интернет. При помощи блогов, социальных сетей, электронной почты и других различных сервисов сети появляется возможность обмена информацией практически с любого места, где имеется компьютер либо другое техническое средство, подключенное к сети. Применение законодательства [1] относительно экстремизма в Интернете имеет очень сложный и нестандартный подход, так как большинство сайтов и источников информации, которые носят экстремистский характер, находятся за пределами правового поля законодательства РФ, отсюда – сложность доказывания источника распространения информации и невозможность их уничтожения из глобальной сети. Существует право на свободу экономической деятельности, неприкосновенность частной собственности в сфере компьютерных информационных технологий в Интернете. Любой человек может беспрепятственно использовать глобальные компьютерные сети для частной жизни и экономической деятельности, при этом должны соблюдаться права и свободы граждан. Обычные граждане, которые используют глобальную компьютерную сеть, не привлекаются к ответственности за просмотр не соответствующей закону информации, размещенной на сайте администратором домена, оператором которого он выступает, в случаях, когда такая информация распространяется без его ведома или против его воли, либо была размещена третьим лицом с нарушением требований законодательства или иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Ответственность за распространение запрещенной законом информации несут операторы веб-сайтов. Сегодня в сети Интернет представителями различных движений и организаций, носящих

экстремистский характер, создано множество информационных ресурсов, на которых осуществляется пропаганда и призывы к свержению государственного строя, разжиганию межнациональной, расовой и религиозной вражды. Представители молодежных экстремистских сообществ проводят акции по форме флешмобтехнологии1, выражающиеся в провокационных и противоправных групповых действиях (нанесение нацистской символики на одежду, нацио­ налистических символов, проведение силовых акций в отношении лиц другой религии или национальности, представителей власти и представителей силовых ведомств). Особенность противоправных действий по форме флешмоб-технологии заключается в том, что они практически не подпадают под действие законодательства РФ. Участникам подобных акций можно предъявить лишь косвенные обвинения, связанные в основном с нарушением общественного порядка, а организаторы остаются, как правило, неизвестными и безнаказанными. Сама подготовка к проведению акций по форме флешмоб-технологии имеет скрытый характер, что осложняет работу правоохранительных органов при выявлении, доказывании и документировании. Флешмобтехнологии способны воздействовать на огромное количество людей, что может привести к массовым акциям, имеющим детонирующий характер и перерастающим в противозаконные действия. Зачастую активное участие в акциях по форме флешмоб-технологии могут принимать абсолютно случайные люди, образуя большую массовость. Этим при умелой организации могут эффективно воспользоваться экстремисты и политтехнологи в противоправных целях. Важной проблемой противодействия экстремистских идей через глобальную сеть является трудность в определении конкретного лица, которое является распространителем информации и организатором какого-либо молодежного движения. Это связано с тем, что в Интернете пользователи, как правило, используют не свои имена, и к одному компьютеру могут иметь доступ несколько человек. Интернет для представителей экстремистских и националистических организаций является одной из площадок для осуществления пропаганды (освещаются идеи разжигания межнациональной, расовой и религиозной вражды), привлечения новых участников и координации совместных действий. 1

Флешмоб (от англ. flash mob – flash – вспышка, миг, мгновение; mob – толпа, переводится как «вспышка толпы» или как «мгновенная толпа») – это заранее спланированная массовая акция, в которой большая группа людей (мобберы) внезапно появляется в общественном месте, выполняет заранее оговоренные действия (сценарий), затем расходится.

Противодействие молодежному экстремизму в Интернете является сложным и комплексным процессом. Огромное значение имеет пре­ дупредительно-профилактическая работа. Ее основная цель – недопущение создания и  работы экстремистско-националистических и  экстремистско-террористических сайтов, которые активно пропагандируют идеологию экстремизма, национализма и терроризма. Такие сайты осуществляют призывы к совершению преступлений экстремистской направленности против граждан другой нации или вероисповедания, массовым противостояниям правоохранительным органам, размещают шокирующие кадры казни людей другой национальности или религии, а также содержат инструкции по изготовлению взрывных устройств и информацию по тактике противодействия сотрудникам правоохранительных органов и т. п. Острой проблемой проявления экстремизма в  глобальной сети можно назвать и размещение различными организациями, в том числе зарубежными, экстремистских материалов и публикаций по доменным зонам других государств (Великобритании, США, стран Северной и Западной Европы), которые широко используются для дезинформации, запугивания, манипуляции общественным сознанием, подмены понятий и  фактов. На интернет-ресурсах организации, являющиеся экстремистскими, освещают свои акции, осуществляют координацию своих действий. Для закрытия и запрещения таких сайтов необходима санкция суда. Вместе с тем при систематическом подходе к изучению сети Интернет можно найти несколько интернет-ресурсов, информация которых по содержанию не является откровенно экстремистской, тем не менее при ознакомлении с  ней молодежь может вступить в эти организации. Законодательством напрямую не предусмот­ рена возможность прекращения деятельности данных сайтов. Для решения этой проблемы необходимо повысить требования об ограничении доступа к сайтам путем добавления специальной фильтрации IP-адресов указанного сайта. Примером запрета сайта может послужить организованная в 2008  г. деятельность по выявлению и прекращению работы сайта www.nazbol.ru, который принадлежал межрегиональной общественной организации – Национал-большевистской партии. 19 апреля 2007  г. решением Московского городского суда организация признана экстремистской, и ее деятельность на территории Российской Федерации запрещена [6]. Указанный сайт содержал экстремистскую информацию и лозунги, фотографии с изображением публичных акций организации, ее активных участников и сторонников, символику Национал-большевистской партии, партийную

программу, статьи пропагандистского толка, анкету для привлечения новых участников из среды молодежи, контактные телефоны. Свою дея­ тельность сайт прекратил только лишь после соответствующего решения суда. Необходимо отметить, что ограничение работы определенных сайтов для пользователей не дает абсолютной уверенности, что экстремистские материалы не появятся вновь на схожих по смыслу ресурсах, под другим названием. Можно изменить всего один символ в имени запрещенного ресурса, и вся информация, которая была на нем, вновь будет доступна для общего пользования. При указанных обстоятельствах дея­тельность правоохранительных органов по пресечению распространения экстремистской информации в сети становится малоэффективной без выполнения своих функций специальными подразделениями. На эти подразделения возложены не только задачи выявления и пресечения деятельности незаконных интернет-ресурсов, содержащих информационные материалы экстремистского характера, но и лиц, осуществляющих противозаконную деятельность и причастных к публикациям такой информации для всех пользователей сети Интернет. Немаловажная роль в процессе борьбы с противозаконными сайтами возложена и на Роскомнадзор, основным направлением деятельности которого является ограничение операторов связи и нежелательных интернет-ресурсов [5]. Нужно отметить, что в связи с техническим прогрессом широкое развитие имеет распространение сервисов мобильной связи. Обладатели мобильной связи путем подключения ее к Интернету могут скачивать экстремистскую литературу на мобильный телефон, получать соответствующие E-mail, MMS и SMS-рассылки и т. д. Законодательство РФ регулирует вопросы по противодействию распространения экстремистских идей в сети Интернет. Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 139‑ФЗ [3] были внесены изменения в Федеральный закон от 27 июля 2006  г. № 149‑ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», предусматривающие без решения суда возможность блокирования ресурсов, внесенных в «черный список». [2]. Необходимо отметить, что для более эффективной борьбы с экстремистскими сайтами, размещенными за пределами России, появляется необходимость создания эффективной международной правовой базы и международного сотрудничества в данной сфере. Важнейшей составляющей профилактичес­ кого противодействия экстремизму в России является вынесение судами приговоров по преступлениям экстремистской направленности. Примером решения проблемы размещения информации с сайтов за границей может послужить зарубежный опыт. Например, в июне 2009  г.

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

63

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

64

Парламентом Республики Казахстан был принят Закон от 10 июля 2009 г. № 178-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей» [4]. Принятие данного закона направлено на совершенствование системы государственного регулирования отношений, связанных с распространением на территории страны информации посредством информационно-коммуникационных сетей. При этом необходимо отметить, что вступившие в силу поправки ужесточают содержание интернет-ресурсов. Во-первых, все ресурсы, в том числе социальные сети, чаты, блоги, форумы и WAP-порталы, приравниваются к традиционным средствам массовой информации (далее – СМИ). Это значит, что на данные ресурсы вводится ограничение на размещение информации, противоречащей национальному законодательству и пропагандирующей экстремизм. Во-вторых, закон предоставляет право начала судебного производства в отношении зарубежных СМИ, которые имеют свои представительства на территории Республики Казахстан, по месту заявителя и без участия ответчика. Наконец, судебные органы получили возможность требовать от владельцев сайтов удалять материалы, в которых будут обнаружены нарушения. Все эти меры помогают эффективно бороться с распространением идей экстремизма, а самое главное, защищают молодежь от подобных идей. Анализ информационной обстановки сети Интернет показал, что основные интернет-ресурсы по продвижению идеологии различных организаций, политических партий и движений молодежи экстремисткой направленности носят агрессивный характер, имеют отличную теоретическую базу, продуманный алгоритм, способы и методы управляемого информационно-психологического воздействия на пользователей, а также защищенность ресурсов. Успешная профилактика экстремизма среди молодежи в Интернете невозможна без научно-методической системы и аналитического сопровож­ дения этой работы. Для успешной профилактики необходима определенная система мониторинга и своевременные способы реагирования на такое явление, как экстремизм. Для наиболее успешного осуществления такой деятельности необходима работа в следующих направлениях. 1. Проведение мониторинга, направленного на углубленное изучение проблем распространения экстремистских идей в среде молодежи, исследование девиаций в молодежной среде, анализ деятельности и развития молодежных субкультур. 2. Организация и проведение научно-практических конференций, посвященных исследованию проблем молодежного экстремизма.

3. Создание интернет-ресурсов, посвященных проблемам профилактики экстремистского поведения молодых людей. 4. Создание сотрудниками органов внутренних дел перечня экстремистских организаций, выявление их особенностей, признаков и наиболее активных радикально настроенных участников данных организаций. Имеющийся зарубежный опыт свидетельствует о целесообразности создания при участии компаний, оказывающих интернет-услуги, специализированных наблюдательных советов и «горячих линий», которые владели бы полномочиями оперативно удалять из глобальной сети Интернет материалы, содержащие экстремизм, призывы к насилию, детскую порнографию. Особое значение имеет создание межведомственного банка данных о различных молодежных экстремистских группах с целью предупреждения проведения определенных акций и адекватного реагирования на их действия. В современной обстановке необходимо учитывать, что полем для внутреннего общения и пропаганды для таких групп является глобальная сеть Интернет. В связи с этим существует необходимость мониторинга распространения молодежных идей и течений экстремистского толка в глобальной сети, а также потребность усиления контроля в сфере глобальной сети со стороны государственных органов, в том числе юстиции и прокуратуры, за соответствием деятельности различных молодежных сообществ и организаций действующему законодательству РФ. Необходимо совершенствовать взаимодействие МВД, Минюста, ФСБ, Генпрокуратуры Российской Федерации. Исходя из вышесказанного, отметим, что существует необходимость тесного международного сотрудничества, основами которого могут стать: участие в формировании международно-правовых норм в сфере, связанной с глобальной сетью Интернет; профилактика проникновения идей экстремизма из ближнего и дальнего зарубежья при помощи СМИ и Интернета; тесное международное сотрудничество при выявлении и устранении источников информации, связанной с экстремизмом в Интернете. Существуют различные варианты мер профилактики и противодействия распространения экстремистских идей в сети Интернет. Можно использовать исключительно силовые методы, можно применять социальные, политические и социально-экономические меры. Однако наиболее благоприятным, по нашему мнению, является необходимость комбинирования силовых и лояльных методов борьбы, исходя из конкретной ситуации.

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

1. О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114‑ФЗ (ред. от 23.11.2015) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031. 2. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006  г. № 149‑ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448. 3. О внесении изменений в Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 139‑ФЗ (ред. от 14.10.2014) // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4328.

4. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационнокоммуникационных сетей: Закон Республики Казахстан от 10 июля 2009 г. № 178-IV. 5. О рекомендациях по организации и техническим решениям по ограничению операторами связи доступа к сайтам в сети Интернет, содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено: распоряжение Роскомнадзора от 23 июля 2013 г. № 18 (ред. от 07.10.2015) // СПС КонсультантПлюс. 6. Коммерсантъ // Газ. 2008. 28 июля. № 130/П (3947). E-mail: [email protected]

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Список литературы:

65

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

И.А. ЦХОВРЕБОВА, заместитель начальника кафедры управления органами расследования преступлений,  кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России) I.A. TSKHOVREBOVA, Deputy Head of the Department of Investigative Bodies Management,  Candidate of Law, Associate Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 343.982.3

Криминалистическая идентификация и уголовно-процессуальное доказывание: соотношение и связи Interrelationship between Forensic Identification and Proving Guilt or Innocence in a Criminal Process В статье затрагиваются вопросы о связи теории криминалистической идентификации с тео­ рией доказательств. Отмечается, что прежде всего криминалистическая идентификация относится к сфере судебного доказывания. Ставится вопрос о необходимости разработки методики доказывания путем идентификации.

The work is focused on the interrelationship between the theory of forensic identification and the theory of proving guilt or innocence in a criminal process. The author points out that as proving material the results of forensic identification are a matter for court. Effort is also urged to develop an arsenal of methods to apply forensic identification to proving guilt or innocence.

Идентификация, доказывание, юридический факт, метод исследования, результат исследования, методы познания.

Identification, proving guilt or innocence, fact before the law, method of examination, result of examination, methods of acquiring knowledge.

Т

66

еория криминалистической идентификации является одной из основополагающих в криминалистике, поскольку ее положения касаются практически любого криминалистического вопроса, носят философский, методологический характер, являются составной частью общей теории науки криминалистики. Говоря о значении теории криминалистичес­кой идентификации в прикладном аспекте, следует сказать, что деятельность по расследованию преступлений невозможна без действий и процессов, в основе которых заложена задача по идентификации. В криминалистическом отношении весь процесс раскрытия и расследования любого преступления, при котором необходимо получить ответы на так называемую семигранную формулу римских юристов древности: «кто; что; где; когда; для чего, с какой целью; каким

образом, при каких обстоятельствах; какими средствами или при помощи каких орудий» [5] (в современном понимании речь идет о необходимости установления элементов предмета доказывания) [1, ст. 73], может быть представлен комплексом диагностических и идентификационных действий, посредством которых будут получены ответы на эти вопросы. Диагностика и идентификация выступают методами исследования доказательств. Так, сначала следователь на основе отражения на объектах обстановки места происшествия диагностирует элементы механизма совершенного преступления, а затем идентифицирует их. Данные тезисы согласуются с научными положениями криминалистики, частными криминалистическими теориями и учениями и прежде всего с теориями криминалистической идентификации и диагностики.

В несколько иной интерпретации ту же мысль высказал О.Я.  Баев, отметив, что следы преступления – это материал, с которым работает субъект уголовно-процессуального исследования преступлений, а распознавание (диагностическое и идентификационное) – один из основных интеллектуальных инструментов этой деятельности [2]. В.Г.  Коломацкий отмечает, что субъекты оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, а также судьи практически ежедневно пользуются диагностикой и идентификацией, их познавательными технологиями как инструментом исследования доказательственной информации [9]. Следует согласиться с Р.С.  Белкиным, констатировавшим, что теория идентификации – одна из наиболее разработанных частных криминалистических теорий с обширным понятийным аппаратом и многочисленными практическими приложениями [3]. Учение о криминалистической идентификации имеет общее теоретическое значение как для науки криминалистики, так и для теории доказательств в уголовном процессе; оно находит применение на всех этапах доказывания в стадии предварительного расследования [17]. Теория криминалистической идентификации в ее современном виде представляет собой учение об общих принципах отождествления различных материальных объектов по их отображениям для получения судебных доказательств. Отметим, что хотя теоретические положения криминалистической идентификации и получили значительное развитие в трудах многих ученых-криминалистов, существует, тем не менее, ряд положений, которые нельзя признать бесспорными. На многие нерешенные проблемы в теории криминалистической идентификации обращал внимание Р.С.  Белкин [3]. Особенно интенсивными для развития теории криминалистической идентификации оказались 50–80 гг. минувшего столетия. Именно в этот период, благодаря интенсификации научных исследований, теоретическая мысль воплотилась в основные научные конструкции и построения, заложившие фундамент теории криминалистической идентификации и практических моделей решения обширного комплекса идентификационных задач в судебной, следственной, экспертной и оперативно-розыскной практике. Многое из того, что было сделано в этом направлении, актуально и значимо по сей день. Однако оценивая проделанный путь с позиций, завоеванных современным познанием и возросших практических потребностей, нельзя не заметить множества «издержек» процесса эволюционных преобразований, характерных для вышеуказанного периода. Эти издержки

не только не устранены, но и в некотором смысле остались непонятыми. Думается, что во многом этому способствовало неоправданное резкое снижение интереса ученых к проблемам криминалистической идентификации в постсоветский период. Можно утверждать, что за последние 15–20 лет не опубликовано ни одной новой заметной работы монографического характера, специально посвященной тем или иным актуальным проблемам рассматриваемой области научного и практического знания. Безусловно, здесь следует учитывать исследования В.Я.  Колдина  – одного из признанных корифеев в области судебной идентификации, работы которого издаются и в настоящее время [8]. Автор не изменил своих взглядов, изложенных порядка 50 лет назад, по основным положениям учения о криминалистической идентификации. Таким образом, сложилась ситуация, для которой характерны, с одной стороны, известные достижения основоположников криминалистической идентификации, а с другой – доставшиеся в наследство современникам издержки их творческой активности, связанные с непреодоленными противоречиями во взглядах и многими спорными вопросами. Заметной работой в области исследования научно-прикладных проблем криминалистической идентификации в последние годы явились три монографии Д.А.  Степаненко [13,  14,  15], составившие основу ее докторской диссертации [16]. Не касаясь здесь многих спорных положений, изложенных автором, отметим, что подобных работ должно быть на порядок больше. Прежде всего потому, что одному исследователю не под силу охватить множество аспектов одной, но громадной проблемы. Специ­фической особенностью исследований, проведенных Д.А.  Степаненко, является «уклон» в сторону тактико-криминалисти­ ческих вопросов предъявления для опознания как одной из возможных форм криминалистической идентификации. В данной статье хотелось бы обратить внимание на необходимость глубокого научного исследования другого, как представляется, более существенного, аспекта в криминалистической идентификации – соотношения криминалистической идентификации с уголовно-процессуальным доказыванием. Изучение литературы вопроса позволяет утверждать, что вопросы криминалисти­ческой идентификации рассматриваются исключительно в пределах науки криминалистики. В теории судебных доказательств эти вопросы на протяжении многих лет либо не рассматривались вообще, либо о них упоминалось лишь вскользь. Между тем теория криминалисти­ ческой идентификации как частное криминали-

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

67

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

68

стическое учение отнюдь не сводится к чистой технике и эмпирическим приемам сравнения объектов между собой, например, следов и образцов. Теория криминалистической идентификации в современном виде представляет учение об общих принципах отождествления материальных объектов по их отображениям в целях получения доказательств. Поэтому совершенно очевидно, что проблемы криминалистической идентификации имеют самое прямое отношение к теории доказательств. Как известно, теория доказательств рассматривает, наряду с общими принципами доказывания, частные методики собирания, исследования и оценки доказательств. Эти частные методики представляют собой стороны или моменты общего процесса доказывания, характеризуя, например, его логический аппарат, форму и содержание связей между доказательствами, приемы их проверки, особенности оперирования косвенными доказательствами и  т. п. Криминалистическая идентификация представляет одну из таких частных методик доказывания. Ее общие принципы входят в предмет теории доказательств, а структура, приемы осуществления, специфика средств и методов отождествления относятся к науке криминалистики. Теория криминалистической идентификации, как любая частная, специальная теория, пользуется понятиями логики (в том числе и понятием тождества), но не сводится к ней. Не сводится к логике, разумеется, и теория доказательств и основанный на ее научных положениях процесс доказывания. Но логическая общность учения о криминалистической идентификации и теории доказательств еще раз подчеркивает связь между ними. Раскрытие преступления, по сути, представляет собой процесс познания неизвестного. Установление происшедшего события, личности преступника, мотивов, которыми он руководствовался при совершении преступления, выявление следов и навыков, запечатленных преступником в обстановке места происшествия, и многие другие вопросы доказывания решаются посредством диалектического метода, а также специальных методов и приемов, разработанных криминалистикой. Среди различных методов доказывания особое значение отводится процессам отождествления. Известно, что индивидуализация вины и ответственности невозможна без установления обстоятельств преступления, лиц, участвовавших в совершении преступления, потерпевшего, а равно предметов – орудий и средств, использованных при совершении преступления либо явившихся объектом посягательства. Для этих целей следственная и судебная практика широко использует различные приемы

и средства отождествления, опираясь на научные положения теории криминалистической идентификации. Как одна из методик доказывания криминалистическая идентификация осуществляется путем применения специфических комбинаций специальных методов собирания, исследования и оценки доказательств. Характер и сочетание этих методов зависят от особенностей конкретного акта идентификации. Одни методы познания всегда применяются при идентификации, например сравнение, играющее роль основного метода, другие – применяются не всегда. Идентификация как процесс исследования различных объектов имеет большое значение и для теории доказательств, и для решения задач уголовного судопроизводства. Это признавалось еще в старой процессуальной литературе. Так, У. Уильз в известной работе «Опыт теории косвенных улик» приводил немало примеров и положений, относящихся к теоретической разработке принципа тождества. У. Уильз непосредственно связывает использование «обстоятельных» улик с отождествлением. Автор утверждал, что «внешними вещественными признаками виновности называются те, которые представляются физическими особенностями и свойствами лиц и вещей», что «такие факты находятся в тесной связи и даже почти сливаются с признаками, принадлежащими к составу преступления». Как видим, У. Уильз рассматривал вопросы установления тождества в связи с теорией доказательств. Он писал, что «главные факты, на которых основываются внешние обстоятельственные улики, относятся к вопросам о тождественности: лиц, вещей, почерка и времени» [18]. В свою очередь, С.М.  Потапов писал, что «идентификации могут подлежать всевозможные материальные предметы и явления, их роды и виды, количества и качества, участки пространства и моменты времени, физические свойства человека и его умственные способности, его внешние действия и внутренние психические акты. Словом, едва ли мыслимо даже простое переименование всех тех предметов и явлений, по отношению к которым возникала и может возникать необходимость получения ответа на вопрос о тождестве или отсутствии тождества» [12, 3]. Разумеется, что эти положения безгранично расширяют пределы идентификации и превращают ее во всеобщий метод познания любых фактов. Однако фактически установление тождества возможно только в отношении индивидуально-определенных объектов, обладающих устойчивым внешним строением. Существует и другое, более расширенное, толкование понятия «идентификация». Так,

по мнению Р.А. Кентлера, суть идентификации выражена в многочисленных уголовно-процессуальных нормах. Автор отмечает, что на всех стадиях уголовного процесса, начиная с возбуждения уголовного дела и заканчивая возоб­ новлением производства уголовного дела по вновь открывшимся обстоятельствам, законодатель неоднократно подчеркивает необходимость идентификации события преступления и лиц, его совершивших. Если содержание любого процессуального документа, например, протокола осмотра места происшествия или вещественных доказательств, обвинительного заключения или приговора, не соответствует истине, то это означает нарушение тождества [6]. Р.А.  Кентлер предложил ввести понятие «установление тождества состава преступления», полагая, что условия, обеспечивающие тождество состава преступления при судебном разбирательстве, выражены в круге вопросов, разрешаемых судом при постановлении приговора, в видах приговоров, а при производстве дел в кассационной инстанции – в основаниях к отмене или изменению приговора. Анализ законодательства, как и обобщение практики, по убеждению Р.А. Кентлера, не оставляет никаких сомнений в чрезвычайной важности принципа тождества. Не установив тождества лица и других объектов, связанных с сущностью происшествия, нельзя раскрыть преступление, установить истину по делу. Правильное отождествление соответствующих объектов служит одной из важнейших логических предпосылок установления истины. Таким образом, Р.А. Кентлер рассматривает идентификацию, отождествление конкретных объектов не как элементарный акт познания, а как универсальный метод установления объективной истины в доказывании. С критикой данных положений выступил Р.С.  Белкин, который, рассматривая вопрос об отнесении криминалистической идентификации к теории, методу или процессу, не отводил акту отождествления какого-либо особого значения. По его мнению, нельзя подменять процесс доказывания формальным логическим законом тождества. Логический процесс представляет «функцию закона тождества», которая «входит составной частью во все разнообразные логические процессы» мышления [4]. Безусловно, вывод, к которому приходят следователь и суд, всегда основывается на совокупности собранных по делу доказательств и на их всесторонней оценке. Этот вывод невозможно заменить одним лишь установлением тождества объекта. Доказывание как сложная процессуальная деятельность, в процессе которой используются многообразные методы, способы, приемы и средства собирания, исследования и оценки доказательств, не равнозначна

акту отождествления, как бы ни был многогранен этот акт или сложен объект отождествления. Доказывание включает в себя идентификацию лишь в качестве одного из элементов. Возможно поэтому некорректно ставить вопрос о юридической идентификации, заменяющей весь процесс доказывания. Но думается, что вполне правомерно трактовать положения теории криминалистической идентификации в широком смысле слова и «проецировать» их на решение задач доказывания. Идентификация представляет одну из разновидностей процесса установления фактических обстоятельств, служащих доказательствами по делу. Как процесс индивидуализации единичных, конкретных фактов и обстоятельств криминалистическая идентификация представляет сторону или момент решения задачи конкретного установления отдельных фактов, обстоятельств совершенного преступления. Этим также определяется значение идентификации для теории доказательств. Как один из элементов доказывания криминалистическая идентификация представляет собой процесс, в ходе которого устанавливается тождество объекта (лица, предмета) по совокупности индивидуализирующих его признаков, путем сравнения этих признаков или их отображений. В работах В.С.  Митричева, В.Я.  Колдина, В.П.  Колмакова и других ученых предложена концепция «идентификации путем доказывания» [10, 7]. Ее общая идея сводится к тому, что идентификация – это длящееся исследование, осуществляемое рядом субъектов с целью обнаружения единичного материального объекта в форме различных следственных действий. Конечно, основу этого исследования составляет частная задача идентификации – установление тождества объектов (так называемая техническая идентификация). Однако общая задача идентификации рассматривается в разрезе решения задачи уголовно-процессуального доказывания. Задача доказывания с использованием идентификации состоит в установлении единичного материального объекта и его связи с расследуемым событием. Единичный объект, установленный путем идентификации, только тогда способствует выяснению фактических обстоятельств расследуемого события, когда раскрыта его связь с этим событием, выяснено его отношение к преступлению. Идентифицированный объект, взятый изолированно, вне связи с расследуемым событием, не может способствовать исследованию события. Так, идентификация подозреваемого по следам пребывания отличается от его дактилоскопической идентификации по следам действий, причинно связанных с преступлением. В первом случае подозреваемый может не иметь отношения к преступлению, если следы остав-

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

69

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

70

лены на месте происшествия до или после его совершения, во втором – он причинно связан с ним, если следы рук оставлены, например, в процессе взлома, переноса ценностей, борьбы с потерпевшим и т. п. Когда связь идентифицированного объекта с расследуемым событием установить невозможно, даже безупречно выполненная техническая идентификация теряет всякое юридическое значение. Например, посредством судебно-баллистической экспертизы установлено, что обнаруженная на месте убийства гр. А. была убита из пистолета, принадлежащего гр. Б. Поскольку пули на месте происшествия обнаружить не удалось, то подозреваемый гр. Б. утверждал, что на месте происшествия он производил стрельбу из своего пистолета в воздух. В процессе доказывания идентификация должна сочетаться с юридическим анализом связи исследуемых объектов с преступлением. Этот анализ необходим как при обнаружении и фиксации следов, так и при использовании результатов отождествления в доказывании главного факта по уголовному делу. Его достижение возможно посредством общих приемов доказывания (производство процессуальных действий) и специальных технических методов (отождествление в узком смысле слова). В пользу необходимости разработки и использования частной методики доказывания, в  которой составной частью выступает криминалистическая идентификация, следует сказать следующее. Ясное представление о совершенном преступлении можно составить лишь тогда, когда точно установлено тождество события преступления в целом и тождество виновного лица. Выводы о тождестве этих объектов следователь и суд могут сделать только при условии тщательного анализа всех доказательств, собранных по делу, и исключения из круга доказательств тех объектов, тождество которых хотя и установлено, но которые к делу не относятся. Отсюда основное содержание предлагаемой методики состоит в том, чтобы на основе анализа всех частных способов идентификации и всех собранных по делу доказательств в процессе доказывания можно было сделать вывод о тождестве отдельных элементов состава преступления и состава преступления в целом. Другими словами, установленное тождество ценно только тогда, когда оно юридически зна-

чимо, т. е. позволяет установить виновность лица, механизм преступления, причинную связь между фактами и т. д. Здесь надо признать, что и С.М.  Потапов упоминал о «гипотетической форме применения метода идентификации», понимая под ней, по существу, «методику следственной работы, основанную на выдвижении версий». При том что данный тезис содержит определенные неточности (надо принять во внимание то, что автор высказался более 50 лет назад), мысль С.М. Потапова ясна. Приведем рассуждения В.А.  Образцова, которые имеют отношение к рассматриваемой проблеме. По его мнению, следует различать непосредственную идентификацию (путем отождествления объекта как бы напрямую, например человека – по следам пальцев рук) и опосредованную идентификацию. В последнем случае это становится возможным через идентификацию промежуточного звена и установление связи с ним идентифицируемого объекта. Подобная многоходовая идентификация имеет место, например, когда по следу колеса идентифицируется ее владелец и то, что оставленный на месте происшествия след образован при движении данной машины под его управлением [11]. Таким образом, мысль о методике доказывания путем идентификации представляется плодотворной, так как один из важных вопросов большой и сложной проблемы доказывания сводится, в сущности говоря, к умению «увязать» материальные и юридические объекты идентификации. При этом юридические объекты (элементы предмета доказывания) устанавливаются путем логического отожествления, а материальные – преимущественно на основе естественно-научных и криминалистических знаний и в качестве основы имеют то же логическое отождествление. Отсюда следует, что идентификация материальных объектов есть лишь один из частных случаев идентификации, что вне юридических фактов идентификация материальных объектов не имела бы смысла. Это обстоятельство позволяет говорить о непосредственной связи теории криминалистической идентификации с теорией доказательств. Криминалистическая идентификация в первую очередь относится к сфере судебного доказывания, где бы ни использовались созданные для целей ее осуществления методы, средства и методики.

Список литературы: 1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001  г. № 174‑ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.

2. Баев О.Я.  Основы криминалистики: курс лекций. М., 2001. 3. Белкин Р.С. Курс криминалистики: в 3 т. М., 1997. Т. 2.

4. Белкин Р.С., Винберг А.И. Криминалистика и доказывание (методологические проблемы). М., 1969. 5. Громов В.И.  Дознание и предварительное следствие // Методика расследования преступлений: осмотр места преступления: сб. науч. тр. М., 2003. 6. Кентлер Р.А. Основные вопросы идентификации и новые возможности ее применения в криминалистике: дис. … канд. юрид. наук. Л., 1963. 7. Колдин В.Я.  Идентификация и ее роль в установлении истины по уголовным делам. М., 1969. 8. Колдин В.Я. Судебная идентификация: учеб. пособ. для судей, следователей, прокуроров, лиц, производящих дознание, защитников, экспертов, специалистов, студентов и аспирантов. М., 2003. 9. Коломацкий В.Г.  Криминалистическая диагностика и криминалистический анализ // Значение диагностики в следственной и экспертной практике: информационный бюллетень по материалам криминалистических чтений. № 25. М., 2004. 10. Митричев В.С.  Вопросы теории судебной идентификации // Труды ЦНИИСЭ. М., 1970. Вып. 2.

11. Образцов В.А.  Криминалистика: курс лекций. М., 1996. 12. Потапов С.М.  Принципы криминалистической идентификации // Советское государство и право. 1940. № 1. (цит. по кн.: Белкин Р.С.  Курс криминалистики: в 3 т. М., 1997. Т. 2). 13. Степаненко Д.А.  Криминалистическая идентификация. Понятие. Принципы. Технологии: монография. Иркутск, 2005. 14. Степаненко Д.А.  Основы учения о криминалистической идентификации по мысленному образу: монография. Иркутск, 2006. 15. Степаненко Д.А.  Предъявление для опознания как вид процессуальной идентификации по мысленному образу: учеб. пособ. Иркутск, 2006. 16. Степаненко Д.А.  Проблемы теории и практики криминалистической идентификации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Иркутск, 2006. 17. Теория доказательств в советском уголовном процессе / отв. ред. Н.В. Жогин. М., 1973. 18. Уильз У. Опыт теории косвенных улик, объясненной примерами. М., 1864. E-mail: [email protected]

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

71

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Н.Т. АЛИЕВ, начальник Академии Полиции Министерства внутренних дел Азербайджанской Республики, доктор философии по праву, доцент N.T. ALIYEV, Head of Police Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Azerbaijan,  Candidate of Law, Associate Professor УДК 343.9

Некоторые криминологические аспекты городской преступности в Азербайджанской Республике Urban Crime in the Republic of Azerbaijan: Criminological Aspects В статье проанализированы особенности развития городов, определены основные комплексы факторов, влияющие на рост городской преступности. Городская преступность рассматривается как объект региональной криминологии. Проведен анализ статистических данных, отражающих состояние преступности в таких городах Азербайджана, как Баку, Гянджа, Сумгайыт, Мингячевир и Ширван.

The author identifies main groups of factors making for a rise in urban crime as cities grow and develop into vast metropolitan areas. Principal trends of this development are also identified. Urban crime is looked into in connection with the crime situation in cities’ surrounding regions. Crime statistics for the cities of Baku, Giandzha, Sumgayit, Mingiachevir and Shirvan are presented and analyzed.

Крупные города, агломерация, региональная преступность, городская преступность, миграция и ее состояние, структура и динамика городской преступности, профилактика городской преступности.

Big cities, agglomeration, regional crime situation, urban crime situation, state of migration, structure of urban crime, dynamics of urban crime, prevention of urban crime.

В

72

исследованиях региональной направленности особое внимание уделяется вопросам криминологического анализа городской преступности, ее состояния, структуры и динамики, так как в крупных городах, по сравнению с сельской местностью, сконцентрированы наиболее острые и специфические социальные, экономические, психологические и, следовательно, криминологические проблемы. Поскольку изучается городская преступность, прежде всего следует определить понятие «город». Город – это административно-территориальная единица с населением более 15 тыс. человек, большинство которых занято в промышленности, экономике, социальной или непроизводственной сферах (на государственной или муниципальной службе, в коммунальном

хозяйстве, на объектах общественного питания, исторических объектах и т. д.) [1]. Как отмечают Ф.Г.  Вахидов и Т.В.  Агаев, в условиях глобализации города как носители ряда характерных черт отличаются следующими специфическими особенностями: 1) в городах на относительно небольшой территории сосредоточено большое количество людей, следовательно, в городах плотность населения более высокая, чем в сельской местности; 2)  архитектурно-планировочные особенности, обусловленные специфической городской средой, выражаются в относительной комплексности строений и своеобразном облике города; 3) социальные особенности городов обусловлены социальной структурой населения и городским образом жизни; 4) юридические особенности,

связанные с тем, что города, как правило, являются административно-политическими центрами близлежащих территорий [3]. В.И.  Гладких подчеркивает, что большие города, как правило, выполняющие роль общественного, политического, экономического, научного, культурного и транспортного центра, привлекают к себе многочисленных людей, живущих в других регионах страны и за ее пределами. По его словам, разнообразие форм и видов занятости и досуга, широкие возможности по изменению стереотипов обусловливают постоянный приток в эти населенные пункты многочисленных туристов, командированных и других людей [4]. Миграционные потоки из сельских местностей в город приводят к изменению жизненного уклада, системы обычаев, привычек. Этот процесс отличается, наряду с психологическими аспектами, также сугубо материальными и морально-бытовыми аспектами, адаптацией мигрантов из сельской местности к условиям городской жизни. Кроме того, мигранты долгое время занимают второстепенные места в структуре и организации города, что является еще одним фактором, негативно влияющим на их морально-психологическое состояние. Следует отметить постоянную маятниковую или трудовую миграцию людей, проживающих за чертой города (в пригородной зоне). Крупные города привлекают в свою хозяйственную и культурную сферу людей из близлежащих районов, поселков и сел. Естественно, этот факт тоже оказывает влияние на криминологическую обстановку в этих городах. Влияние на криминогенную ситуацию таких факторов, как рост удельного веса городского населения, изменение социально-демографической структуры населения и других, происходит не мгновенно. В то же время общеизвестно, что большой приток мигрантов в города, при отсутствии необходимых социально-экономических, культурных и бытовых условий, за короткое время может способствовать стремительному росту преступности. Преступность в крупных городах Азербайджанской Республики (далее  – Азербайджан) имеет свои криминологические особенности. Более половины преступлений, зарегистрированных в республике, приходится на долю таких городов, как Баку, Гянджа и Сумгайыт (табл. 1). В крупных городах уровень преступлений имущественного характера, преступлений, совершенных на бытовой почве, насильственного характера, хулиганства, групповых преступлений обычно оказывается более высоким, чем в небольших городах. Б.  Захидов, касаясь вопроса распределения преступности в Азербайджане по отдельным

регионам, отмечает, что в больших городах, «где преобладают торговля, безработица, алкоголизм и наркомания – наблюдается рост организованной преступности и групповых преступлений, торговли людьми, проституции, умышленных убийств людей» [5], а также увеличение количества преступлений, совершенных несовершеннолетними, рост дорожнотранспортных происшествий, компьютерной преступности и хулиганства. А.Б.  Васильев отмечает, что значительная часть преступлений, совершенных с особой жестокостью, а также преступлений, жертвами которых становятся несовершеннолетние и женщины, происходят в крупных городах. В больших городах также высок удельный вес тяжких и особо тяжких насильственных преступлений, совершенных на почве семейных и бытовых конфликтов, в сфере досуга, в состоянии наркотического и алкогольного опьянения. При этом автор указывает, что специфика совершения тяжких насильственных преступлений в этих городах во многом предопределяется социальной анонимностью городского населения, ослаблением социального контроля, исчезновением индивидуальности во взаимоотношениях между людьми, достаточно высоким удельным весом приезжих, высоким уровнем внутренней и внешней миграции и другими особенностями городской микросреды [2]. Такие факторы, как размеры городов, различие в плотности населения сами по себе не объясняют различия в состоянии преступности. С этой точки зрения особый интерес представляет сравнительный анализ коэффициентов преступности, присущий городам Гянджа и Сумгайыт, которые незначительно отличаются друг от друга по численности населения. Несмотря на то что численность населения городов Гянджа и Сумгайыт примерно одинакова (табл. 2), тем не менее между статистическими данными, отражающими состояние преступности (табл. 1) и уровень преступности (табл. 3), имеются существенные различия. В 2005 г. в Сумгайыте с населением 294,5 тыс. человек зарегистрировано 731 преступление, а в Гяндже с населением 305,5 тыс. человек – 437  преступлений, коэффициенты преступности (число преступлений, приходящихся на 10  тыс. населения) составили 24,82 и 14,30 соответственно. В 2015 г. коэффициент был равен 28,22 и 17,61 соответственно. В городе Ширван по сравнению с другими городами республики совершено меньше преступлений. Однако по количеству преступлений, приходящихся на 10 тыс. населения, в этом городе совершается больше преступлений по сравнению с городами Гянджа и Мингячевир (табл. 3).

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

73

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Таблица 1

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Состояние преступности в Азербайджане в 2005–2015 гг. 2005

2011

2012

2013

2014

2015

По Азербайджану, в том числе

18049

22830

23010

24263

21897

22381

Баку

7572

11108

11096

11724

10018

10984

Гянджа

437

693

599

597

597

569

Сумгайыт

731

960

1033

1051

935

918

Мингячевир

235

153

194

236

183

229

Ширван

198

323

349

289

232

223

Таблица 2

Население городов Азербайджана (тыс. чел.) 2005

2011

2012

2013

2014

2015

По Азербайджану, в том числе

8447,4

8897,0

8997,6

9111,1

9235,1

9356,5

Баку

1914,4

2039,4

2064,6

2092,4

2122,3

2150,8

Гянджа

305,5

312,9

314,6

316,3

321,1

323,0

Сумгайыт

294,5

308,4

311,7

314,8

318,7

325,2

Мингячевир

95,2

96,0

96,9

97,8

98,8

99,7

Ширван

72,9

76,8

77,8

78,7

80,0

80,9

Таблица 3

Уровень городской преступности в Азербайджане (коэффициент преступности на 10 тыс. населения)

74

2005

2009

2010

2011

2012

2013

По Азербайджану , в том числе

21,37

25,58

25,57

26,63

23,71

23,92

Баку

39,55

54,46

53,74

56,03

47,20

51,07

Гянджа

14,30

22,15

19,04

18,87

18,60

17,62

Сумгайыт

24,82

31,13

33,14

33,39

28,71

28,23

Мингячевир

24,68

15,94

20,02

24,13

18,52

22,97

Ширван

27,16

42,06

44,86

36,72

29,00

27,56

В то же время при исследовании причин сложившейся криминогенной обстановки в городах, где имеются существенные различия между коэффициентами преступности, мало исходить только из численности их населения. Необходимо выявить социальные, демографические, экономические и другие особенности городов, имеющие криминологическое значение. В частности, необходимо принимать во внимание такие факторы, как степень развития промышленной инфраструктуры, компактность территории города, транспортная сеть, социальная и демографическая структура населения, удельный вес безработных, мигрантов и др. Сложность и многоаспектность комплексного исследования, прогнозирования и преду­ преждения преступности в больших городах Азербайджана свидетельствуют о необходимости решения этой проблемы прежде всего на концептуальном уровне. Мы считаем, что городская преступность должна стать объектом комплексных исследований региональной направленности. В связи с этим необходимо разработать научно обоснованную концепцию борьбы с преступностью в административно-территориальных единицах Азербайджана, планы комплексных мероприятий, направленных на профилактику городской преступности. Проблемы исследования преступности в агломерациях, ставших одними из основных структурных элементов больших городов, практически не освещены в криминологической литературе, хотя, как известно, перспективы развития больших городов связаны именно с их развитием. Именно в агломерациях наблюдается самый высокий уровень маятниковой миграции. Вместе с тем вызывает тревогу также тот факт, что пригородные районы в ряде городов превратились в места наиболее интенсивной преступной деятельности. Еще один вопрос, подлежащий изучению в ходе криминологических исследований, связан с классификацией районов, где особо высока ве-

роятность совершения преступлений. Такие районы городов можно сгруппировать следующим образом: 1. Места большого скопления торговых объектов, банков, транспортных средств. Это, в основном, центральная часть города. 2.  Регионы, где жизненно важные объекты расположены не в центре города, а в пригородной зоне. Места сосредоточения крупных торговых объектов, банков и транспортных средств делятся на небольшие части и распределяются вокруг города. Наличие таких регионов позволяет планомерно распределять силы и средства, не допуская чрезмерную напряженность криминогенной ситуации в одном месте. 3. Части города, где расположено множество центров отдыха и развлечений. 4. Улицы и кварталы города, где живут наиболее состоятельные слои населения, и т. д. Таким образом, при криминологическом анализе городской преступности в Азербайджане необходимо: 1. Определить цели, задачи, особенности и основные направления такого а­ нализа. 2.  Разработать научно-теоретические основы сравнительного анализа основных количественно-качественных характеристик и параметров городской преступности. 3. На основе изучения социально-экономических,  демографических и других характеристик городов, а также состояния преступности по отдельным городам необходимо определить их криминологическую типологию и классификацию. 4. Разработать методику оценки уровня латентности общей преступности, а также отдельных ее видов в городах Баку, Гянджа, Сумгайыт, Мингячевир и Ширван. 5. Определить комплекс причин и условий, влияющих на появление различий в состоянии, структуре и динамике преступности в отдельных городах Азербайджана. 6. Определить цели, задачи, принципы, формы, методы и основные направления предупреждения городской преступности в современных условиях глобализации.

КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Список литературы: 1. О территориальном устройстве и административно-территориальном делении: Закон Азербайджанской Республики от 13 июня 2000  г. № 892-IГ // СЗ Азербайджанской ­Республики. 2000. № 10. Ст. 709. 2. Васильев А.Б.  Криминологическая характеристика и предупреждение насильственных преступлений против личности, совершаемых в условиях крупного города (на материалах г. Москвы): дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.

3. Вахидов Ф.Г., Агаев Т.В.  Социология. Баку, 2008. 4. Гладких В.И.  Проблемы предупреждения органами внутренних дел преступности в сверхкрупном городе: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. 5. Захидов  Б.  Специфические особенности региональной преступности: матер. межд. науч.-практ. конф. Баку, 2014. E-mail: [email protected]

75

ПСИХОЛОГОПЕДАГОГИЧЕСКОЕ И КАДРОВОЕ обеспечение деятельности правоохранительных органов Ю.Л. КОРАБЕЛЬНИКОВА, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) Yu.L. KORABELNIKOVA, Senior Lecturer at the Department of State Legal Subjects, Candidate of Law (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 331.546

Направления формирования стрессоустойчивости сотрудников органов внутренних дел Ways to Foster Ability to Withstand Stress in Interior Ministry Personnel В статье проводится анализ понятия стрессоустойчивости, рассматриваются стрессовые факторы, оказывающие воздействие на деятельность органов внутренних дел, и  определяются основные направления формирования стрессоустойчивости органов внутренних дел.

The author explains what is meant by ‘ability to withstand stress’ and proposes concrete ways to foster this ability in organizations and personnel of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Attention is also devoted to exactly what and in what way can prove stressful for service personnel and organizations.

Стрессоустойчивость, органы внутренних дел, стрессовые факторы, направления формирования стрессоустойчивости.

Ability to withstand stress, Interior Ministry bodies and units, stress factors, ways to foster ability to withstand stress.

О

дна из важнейших обязанностей государства – обеспечение прав и свобод человека и гражданина [1, ст. 2], выполнение которой возложено на органы исполнительной власти [1, п. «е» ст. 114]. Профессиональная деятельность сотрудников органов внутренних дел МВД России имеет существенные особенности: осуществляется от имени государства, но-

сит исполнительно-распорядительный характер, является социально значимой [2, ч. 1 ст. 1]. Все это ставит ее в ряд наиболее трудных и ответственных профессий современности. Спектр выполняемых функций, объем обязанностей, возлагаемых на органы внутренних дел в повседневных условиях, а тем более при осложнении оперативной обстановки, позволяют

отнести осуществляемую ими служебную деятельность к категории наиболее сложных, более того – экстремальных. Это обусловлено постоянной работой с самыми разными категориями людей – от потерпевших до преступников, участием в охране и мероприятиях по восстановлению общественного порядка, необходимостью применения в определенных условиях физической силы и огнестрельного оружия, существующей опасностью для жизни и здоровья как самих сотрудников, так и членов их семей. Таким образом, деятельность органов внутренних дел направлена на выполнение стратегических целей государственной и общественной безопасности, к которым относится защита конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина [3, п. 42]. Выполнение возложенных функций сопряжено с действием стрессовых факторов, к которым можно отнести следующие. Фактор опасности является первичным, основным, поскольку под опасностью понимается осознаваемая угроза для жизни, здоровья или благополучия человека. Именно он является определяющим для особых, экстремальных условий работы, выполнения возложенных задач и функций. Тем не менее, стиль поведения сотрудника не всегда изменяется под воздействием фактора опасности, который может присутствовать, но объективно не восприниматься, или наоборот. Первичность фактора опасности по отношению к другим обусловлена и тем, что он усиливает их воздействие на сотрудников органов внутренних дел. Восприятие на личностном уровне характера и величины опасности определяет поведение и действия сотрудника в особых условиях. Фактор внезапности понимается как непрогнозируемое, незапланированное изменение ситуации в повседневной обстановке, которое требует трансформации осуществляемой деятельности. Наиболее важным результатом действия рассматриваемого фактора является то, что руководителю и сотрудникам органов внутренних дел приходится быстро продумывать новый план действий в изменившихся условиях, а затем, осуществляя его, достигать поставленной цели. И если изначально продумывалась определенная система действий, возможно, производился тренинг их реализации, то при воздействии фактора внезапности время на отработку действий ограничено, что может негативно повлиять на полученные результаты. Фактор неопределенности свидетельствует об отсутствии, недостаточности или противоречивости информации о характере, содержании и обстоятельствах выполнения поставленных задач (например, о количестве пострадавших

в результате техногенной аварии, месте и времени совершения теракта, при угрозе его совершения и др.). Фактор новизны, который предполагает новые условия, средства или способы осуществления каких-либо действий, направленных на достижение определенной цели. В данном случае речь идет о неизвестных, необычных или непривычных средствах или способах совершения преступления, несвойственных для конкретного региона видах чрезвычайных ситуаций и др. Такие новеллы, как правило, оказывают негативное влияние на деятельность руководителя и личного состава органов внутренних дел, в функции которых входит борьба с подобными явлениями, поскольку вызывают у них неуверенность в собственных силах, страх не преодолеть возникшие трудности. Фактор дефицита времени ­предполагает неожиданное, резкое сокращение ­времени на выполнение действий, направленных на достижение цели. В подобных случаях необходимо эффективно и в полном объеме выполнить поставленные задачи за меньшее время, что достигается за счет заблаговременного формирования навыков и умений действовать в условиях дефицита времени. Органы внутренних дел, как правило, осуществляют свою деятельность в подобных условиях при пресечении массовых беспорядков, в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, когда секунды могут определить успешное достижение цели, эффективную защиту прав и свобод человека [5]. Представленные факторы могут оказывать воздействие на индивидуальную деятельность сотрудника органа внутренних дел в различных условиях как по отдельности, так и в совокупности, тем не менее они тесно связаны между собой. Так, задержание лица, подозреваемого в совершении преступления, как правило, сопряжено с опасностью применения им какихлибо средств для сопротивления (например, камней, палок, металлических предметов и др.) вплоть до огнестрельного оружия. Неожиданностью может стать появление сообщника на транспортном средстве, что одновременно будет не только проявлением фактора внезапности, но и дефицита времени, когда необходимо за считанные секунды принять решение о применении оружия или быть готовым использовать личный или служебный транспорт. В целом стрессовые факторы оказывают влияние на сотрудников органов внутренних дел, например, при охране общественного порядка сотрудниками полиции в период проведения какого-либо массового мероприятия (митинга, концерта, футбольного матча и др.). Необходимо отметить, что протестные акции нередко пе-

ПСИХОЛОГО-ПЕДАГОГИЧЕСКОЕ И КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

77

ПСИХОЛОГО-ПЕДАГОГИЧЕСКОЕ И КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

78

рерастают в массовые беспорядки, когда могут реализоваться экстремистские и террористические намерения разного рода деструктивных элементов. В данном случае, даже при отсутствии в полной мере фактора внезапности, действует первичный фактор – опасности. В такой сложной оперативной обстановке на фоне усиления политической активности партий и общественных организаций, роста количества публичных мероприятий и числа граждан, принимающих в них участие, вполне вероятным может быть воздействие фактора новизны и неопределенности. В условиях чрезвычайных ситуаций, вызванных природными, техногенными или социальными обстоятельствами, безусловно, может проявляться вся совокупность стрессовых факторов. Сотрудникам органов внутренних дел, осуществляющим охрану общественного порядка, обеспечение как общественной, так и личной безопасности в данных условиях, необходимо четко следовать инструкциям, проявлять решительность при задержании правонарушителей, минимизировав воздействие стрессовых факторов. Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что органы внутренних дел при осуществлении профессиональной деятельности, как правило, вовлечены в экстремальное пространство, что требует от них проявления стрессоустойчивости. В большинстве случаев стрессоустойчивость в литературе рассматривается с психофизической точки зрения. С юридической точки зрения этот термин используется профессорами В.Б. Княжевым, А.Ф. Майдыковым, Г.И.  Деминым, которые выделяют ряд его существенных особенностей. «Во-первых, это сочетание двух слов «стресс» и «устойчивость», означаю­ щее устойчивость к стрессу. Второй особенностью является объединяющее свойство этих терминов, их содержательная качественная характеристика… Устойчивость же к стрессу (или стрессовой обстановке) является способностью личности человека противостоять стрессу» [4]. Таким образом, не претендуя на концеп­ туальность предложенного определения, в общем виде стрессоустойчивость можно определить как способность системы выполнять поставленные перед ней задачи при изменении обстановки (обстоятельств, ситуации), вплоть до возникновения особых условий. Это один из важнейших компонентов общественной безопасности, характеризующих состояние общества, всех его сфер на различных уровнях управления. В зарубежных странах уже в 80-е гг. ХХ века этому вопросу уделялось пристальное внимание. В частности, английский автор по результатам проведенного им исследования дея-

тельности английских полицейских пришел к выводу, что «подготовка всех полицейских должна осуществляться с учетом формирования у них готовности к стрессовой ситуации. Люди, поступающие в полицейские органы, должны проходить тщательную проверку, целью которой является определение их возможностей с точки зрения противодействия стрессу» [6]. В настоящее время в России вопросы формирования стрессоустойчивости различных органов и структур управления приобретают особую актуальность в связи с политической, социальной, экономической ситуацией в стране и в мире, что предопределяет необходимость обеспечения высокого уровня готовности общества и государства к эффективным действиям в указанной обстановке. Вышеизложенное в полной мере относится к органам внутренних дел. Стрессоустойчивость органов внутренних дел должна включать в себя как стрессоустойчивость каждого сотрудника, так и системы органов в целом. И здесь следует привести достаточно обоснованную позицию профессоров В.Б. Княжева, А.Ф. Майдыкова и Г.И. Демина, которые, рассматривая вопросы формирования стрессоустойчивости общества и государства, имеют в виду именно их «человеческое» (личностное) наполнение [4]. Формирование стрессоустойчивости системы органов внутренних дел должно проводиться по различным направлениям, в числе которых необходимо выделить следующие. 1. Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в различных условиях на всех уровнях управления. Своевременное реагирование на изменение законодательства и приведение ведомственной нормативной правовой базы в соответствие с ним. В случае перераспределения полномочий между органами государственной власти или иных изменений в нормативном правовом регулировании необходимо приводить в соответствие с законодательством также и правоприменительные акты. 2. Разработка и принятие стратегии стрессоустойчивости государства как составной части национальной безопасности. С этой целью необходима разработка соответствующей концепции формирования стрессоустойчивости органов внутренних дел, в рамках которой должны разрабатываться программы, планы действий в различных условиях (в частности, в условиях чрезвычайных ситуаций, вызванных природными, техногенными угрозами).  Это важный элемент, который должен обладать достаточной мобильностью в сегодняшних постоянно меняющихся условиях. 3. Совершенствование системы подбора, развития и профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел, органов управления,

управленческих коллективов. Повышение профессионального мастерства сотрудников органов внутренних дел с использованием активных и интерактивных форм обучения, оперативных и штабных учений, методов сплочения субъектов управления на основе системы межведомственного взаимодействия. 4. Морально-психологическая подготовка личного состава к действиям в условиях стрессовых факторов, которые рассматривались выше. Для формирования умений и навыков выполнения задач в подобных условиях необходимо моделировать стрессовые факторы во время учебных тренировок. 5. Создание, своевременное обновление сис­ темы ресурсного обеспечения, материального стимулирования сотрудников. Зарубежный опыт показывает, что во многих странах стрессоустойчивость сотрудников правоохранительных органов обеспечивается определенными привилегиями: высокими должностными окладами, над-

бавками, дотациями за выслугу лет, предоставлением служебного жилья, земельных участков, которые впоследствии, при определенном стаже службы, переходят в собственность или могут быть выкуплены по невысокой цене. 6. Продуманное и эффективное техническое оснащение и своевременное переоснащение системы органов внутренних дел, что позволит повысить эффективность их деятельности, автоматизировать различные операции с целью сокращения задействованного личного состава органов внутренних дел, минимизировать рис­ки для жизни, здоровья сотрудников органов внутренних дел. Таким образом, деятельность органов внутренних дел повсеместно – как в повседневных, так и в особых условиях – связана с экстремальными ситуациями. Поэтому формирование стрессоустойчивости сотрудников органов внутренних дел является требованием современности и необходимо для эффективной реализации задач и функций, возложенных на них.

Список литературы: 1. Конституция Российской Федерации. 2. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3‑ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 3. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015  г. № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 2). Ст. 212. 4. Княжев В.Б., Майдыков А.Ф., Демин Г.И. Стрессоустойчивость в обществе и государстве и роль органов внутренних дел в ее формировании // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 3 (35).

5. Левин А.О., Потемкина Т.Н. Факторы, влияющие на достижение стрессоустойчивости сотрудника ОВД при прохождении службы в особых условиях // Стрессоустойчивость в системе противодействия современным угрозам безопасности личности, общества и государства: матер. XVII Международ. научн.-практ. конф. М., 2015. 6. Westwood J. Federation must take lead on stress // Police. 1985. № 8. V. 17.

ПСИХОЛОГО-ПЕДАГОГИЧЕСКОЕ И КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Тел.: 8 (499) 745-95-30

79

МИГРАЦИОННАЯ политика Ю.А. ЛЯЛЯКИН, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) Yu.A. LIALIAKIN, Associate Professor of the Department of State Legal Subjects, Candidate of Law (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 351.755

К вопросу о сущности и содержании взаимодействия подразделений МВД России в сфере реализации государственной миграционной политики и обеспечения миграционной безопасности Implementing State Migration Policy and Ensuring Migration Security: Nature and Subject Matter of Cooperation in This Field between Different Branches, Bodies and Units of the Ministry of Internal Affairs of Russia В статье рассматриваются вопросы международной миграции, раскрывается сущность, содержание, признаки и принципы взаимодействия в сфере противодействия незаконной миграции, проводится научный анализ направлений деятельности подразделений МВД России по внутреннему взаимодействию в обеспечении миграционной безопасности в Российской Федерации.

The author looks into problems poised by crossborder migration and explains the nature, subject matter, characteristic features and principles of cooperation, which has to be established between different branches, bodies and units of the Ministry of Internal Affairs of Russia in order to stem the influx of illegal migrants. An analysis is also presented of a variety of ways in which organizations of the Ministry cope with the task of organizing joint action to ensure migration security in the Russian Federation.

Организация деятельности, сущность и содержание взаимодействия, незаконная миграция, МВД России, государственная миграционная политика, миграционная безопасность.

Organization of work, nature and subject matter of cooperation, illegal migration, Ministry of Internal Affairs of Russia, official migration policy, migration security.

П

роизошедшие в последние годы глобальные социально-политические изменения в мировой геополитической обстановке создали условия для формирования устойчивой тенденции к ежегодному увеличению количества приезжающих в Россию иностранных граждан (внешняя миграция). При этом незаконная (нелегальная) миграция перестала быть стихийным процессом. Речь идет о глобально организованной сети различных организаций, имеющих в своей основе официальные, полуофициальные, теневые и открыто криминальные корни и функционирующих лишь с одной целью – получать прибыль от переправки иностранных граждан через границу и посредничества при трудоустройстве нелегальных мигрантов. Организация нелегальной миграции является прибыльным международным бизнесом наряду с организованной продажей наркотических средств и оружия. Являясь по своему характеру во многом вынужденной, массовая международная миграция населения и связанные с ней процессы стали особым и долговременным фактором, оказывающим все более заметное влияние на социальнополитическую, демографическую и криминогенную ситуацию в России, на межнациональные и межэтнические отношения в стране, а отдельные ее тенденции представляют угрозу миграционной безопасности России, прежде всего в области социальной и экономической деятельности, особенно в центральных и в приграничных субъектах Российской Федерации. Основными сферами приложения труда нелегальных мигрантов являются строительно-монтажные и ремонтные работы, индивидуальная коммерческая деятельность и сфера услуг. В городских мегаполисах это в основном ремонт, строительство, мелкая оптовая торговля на вещевых рынках, частный извоз, швейное производство, общественное питание и другие виды бытовых услуг. В сельской местности – сезонные сельскохозяйственные работы, аренда земли и землепользование. Осуществляя трудовую деятельность, большинство мигрантов игнорируют правила регистрационного (миграционного) учета и уклоняются от уплаты налогов, сборов и других платежей. Значительная часть нелегалов вовлекается в криминальную деятельность, что не может не вызывать серьезной озабоченности в связи с продолжающимся ростом нелегальной миграции в России. В последние годы активизация работы по реализации миграционной политики в Российской Федерации послужила основанием принятия важных федеральных законов, указов и иных нормативных правовых актов на различном уровне. Современная миграционная политика в отношении незаконных мигрантов про-

водится одновременно по трем направлениям: против нарушения законодательства о въезде, пребывании и занятости. Несмотря на то что нормативная база, регулирующая миграционные процессы в России, в целом создана, с учетом бурно развивающихся общественных отношений в сфере внешней миграции она нуждается в постоянном совершенствовании. Федеральные законы и изданные с целью их реализации подзаконные акты, регулирующие пребывание иностранных граждан в России, по-прежнему носят ограничительную направленность. Требует изменения и совершенствования система регистрации мигрантов, их найма на работу; неэффективно организовано налогообложение работодателей, привлекающих иностранную рабочую силу. Отсутствие автоматизированной системы идентификации личности и дактилоскопической регистрации иностранцев, въезжающих в Российскую Федерацию, создает серьезные трудности в борьбе с нелегальной миграцией в целом. Следует признать, что состояние действующего миграционного законодательства не в полной мере соответствует реальным потребностям жизнедеятельности, обусловленным постоянным процессом прибывания в Российскую Федерацию различных категорий мигрантов. В современных политико-правовых условиях, после издания Указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016  г. № 156 [5], определяющее место в государственном механизме по обеспечению миграционной безопасности занимает Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России, Министерство). Важнейшим направлением эффективной деятельности Министерства является не только надлежащее выполнение разносторонних функций в соответствии с наделенными полномочиями и компетенцией, но и успешное осуществление внутреннего взаимодействия между подразделениями, а также внешнего, связанного с другими государственными органами правоохранительной направленности. Для повышения эффективности деятельности уполномоченных подразделений Министерства по вопросам регулирования и обеспечения миграционных отношений необходима реализация соответствующих форм внутреннего взаимодействия между ними. Для понимания и определения сущности и содержания взаимодействия в настоящей ­статье рассмотрены различные научные точки зрения и проведен анализ существующих научных мнений в исследуемой сфере. Прежде всего, как отмечает Л.Д.  Воеводин, эффективного результата в любой социальной, экономической и политической сфере жизни, реализации и защиты прав и свобод человека и граждани-

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

81

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

82

на можно достичь только в результате взаимодействия между всеми правоохранительными органами [9], которое является важной составляющей рассматриваемой правовой сущности. Согласно мнению В.В.  Лазарева и И.П.  Левченко, взаимодействие может предполагать принятие конкретным органом властного решения по поводу конкретного жизненного случая, имеющего юридическое значение и предусмотренного нормой права [13]. В таком решении заключается категоричность веления, обязательность его исполнения и обеспеченность решения принудительной силой государства. Следует отметить, что понятие «взаимодействие» до настоящего времени нормативно не закреплено, но, как правило, используется законодателем  [2]. В свою очередь, как отмечает И.Н.  Вельский, взаимодействие или организация взаимодействия – это не механическая, а целостная совокупность, обладающая только присущим отдельным элементам качеством, необходимым для достижения общей цели [8]. В.Б.  Чимбирь в этой связи справедливо утверждает, что «взаимодействие» является общенаучной категорией. Оно выступает в качестве основания для изучения всех процессов и явлений, поскольку присутствует на всех уровнях жизнедеятельности общества [16]. С точки зрения П.А. Сорокина, взаимодействие предполагает наличие двух или более субъектов и актов, через которые они передают взаимные действия, т. е. взаимодействовать между собой должны два или более субъекта путем совершения определенных действий по отношению друг к другу. Если взаимные действия осуществляются длительное время, то данные отношения стабилизируются и организовываются [15], и вместо кратковременных и стихийных действий появляется постоянная деятельность. Соглашаясь с мнением вышеназванных ученых, можно предположить, что взаимодействие – это совокупность действий или постоянная деятельность между субъектами, осуществляемая в различных формах. Например, даже если человек обращается в суд с заявлением о  нарушении его прав действиями сотрудников каких-либо государственных органов – это также должно признаваться взаимодействием, а в случае принятия данного заявления судом к производству – взаимодействием с участием трех субъектов. Э.  Гидденс объясняет это тем, что в своей практике любой субъект должен учитывать не только собственные интересы, но и интересы других субъектов и потребности окружающего мира [10]. Отсутствие рациональности в ходе осуществления своей деятельности может привести к деструктивному взаимодействию между субъектами, ведущему к кон-

фликтной ситуации. Между тем вариативность поведения при осуществлении взаимодействия предполагает одновременное наличие как автономии, так и некоторой степени зависимости. В юридической теории существует несколько подходов к определению понятия «взаимодействие». Например, С.И.  Кисленко определяет взаимодействие как «систематический процесс передачи информации с целью вызвать соответствующую реакцию со стороны партнера, т. е. оказать на него стартовое воздействие» [11]. Однако данная позиция определяет только начало взаимодействия – его первую стадию и не раскрывает взаимодействие как длящийся на протяжении продолжительного времени процесс. Д.А.  Авдонин под взаимодействием понимает «универсальную систему взаимосвязи явлений и процессов между взаимодействующими субъектами, которые характеризуются их непрерывным воздействием и взаимовлиянием друг на друга» [7]. В данном примере представленное определение понятия «взаимодействие» наиболее точно отражает его сущность. Однако сложная и универсальная система рассматриваемых этим ученым взаимосвязей позволяет их участникам применять средства, запрещенные законом, что может привести к отрицательным результатам и последствиям. И.А.  Космина понимает под взаимодействием «систему организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляются и регулируются взаимоотношения между субъектами права в целях их упорядочивания и достижения эффективного результата» [12]. Однако взаимодействие как совокупность взаимных действий – это взаимоотношения между субъектами, а не система средств, которая их регулирует. Система организационно-правовых средств – это то, чем и каким образом осуществляется взаимодействие, а данные взаимоотношения регулируются нормами права, но не организационно-правовыми средствами. Таким образом, учитывая представленные научные точки зрения, можно определить сущность взаимодействия, которое в широком смысле заключается в урегулированной нормами права деятельности двух и более субъектов, имеющих между собой правовые отношения, наделенные собственными полномочиями по осуществлению совместных действий и связанные между собой общими задачами и целью. Основываясь на данном определении, на следующем этапе исследования целесо­образно раскрыть содержание взаимодействия и обозначить сопутствующие ему элементы. В данном случае содержанию взаимодействия присущи различные классификации по признакам, принципам и видам.

Существуют следующие признаки взаимодействия: 1) нормативное закрепление принципов осуществления; при этом нормы права могут содержаться как в нормативных правовых актах, так и в нормативных договорах между взаимодействующими субъектами; 2) сущность взаимодействия – взаимоотношения, порожденные осуществлением совместных действий субъектов, направленных друг к другу и друг на друга; 3) совместное осуществление действий субъектами означает, что взаимодействие предполагает осуществление мероприятий, достижение поставленных целей путем реализации общих или схожих полномочий в той или иной сфере; 4) нацеленность взаимодействия означает, что оно не может осуществляться только фактически, не преследуя никаких целей. Для эффективной реализации взаимодействия применимы некоторые общие принципы: 1) принцип законности означает, что осуществлять его необходимо в строгом соответствии с нормами права; 2) принцип равенства субъектов означает равное правовое положение субъектов взаимодействия; 3) принцип добровольности означает участие всех субъектов взаимодействия по собственной воле без административного принуждения. Исходя из проведенного анализа понятия «взаимодействие», его признаков и принципов, на которых оно основывается, к наиболее актуальным для практического применения видам взаимодействия можно отнести следующие: а) в зависимости от количества участников взаимодействия: –– одного субъекта с одним субъектом; –– одного субъекта с несколькими субъектами; –– нескольких субъектов с несколькими субъектами; б) в зависимости от продолжительности: –– временное – осуществление совместных действий субъектами по разрешению одной сложившейся ситуации на определенный срок; –– постоянное – безвременное взаимное действие субъектов друг к другу и друг на друга на условии неопределенного срока. Кроме того, взаимодействие может осуществляться как непосредственно (когда данные субъекты совместными усилиями решают поставленные задачи), так и опосредованно (создается специальная организационная форма, которая учреждается взаимодействующими субъектами, и в ее состав входят их представители). Для того чтобы проанализировать правовую сущность взаимодействия между подразделениями МВД России, необходимо учитывать основную сферу деятельности Министерства –

обеспечение прав и свобод человека и гражданина в РФ – одну из составляющих системы правоотношений, содержанием которых являются возникающие права и юридические обязанности, связанные с функционированием Министерства. На основании проведенного анализа правовая сущность взаимодействия в сфере прав и свобод человека выражается в добровольной, публичной, равноправной, гласной, основанной на нормах права совместной деятельности взаимодействующих субъектов (подразделений МВД России), нацеленной на обеспечение, охрану и защиту прав и свобод человека в рамках своей компетенции и с учетом наличия специальных полномочий в сфере миграционной безопасности [14]. В МВД России внутрисистемное взаимодействие осуществляется на общефедеральном, межрегиональном (окружном), региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях, так как на каждой административной территории функционируют территориальные органы и структурные подразделения Министерства. В некоторых случаях взаимодействие осуществляется на межгосударственном уровне, цели и задачи такого взаимодействия между подразделениями уполномоченных органов необходимо решать с конкретным государством (Союзное государство России и Белоруссии) или несколькими странами (в рамках Международной организации труда, Содружества Независимых Государств и т. п.). Взаимодействие между уполномоченными органами зарубежных государств в сфере обеспечения миграционной безопасности осуществляется как с широким спектром участников взаимодействия (в рамках Интерпола), так и без такового – в зависимости от целей и задач, требующих своего конкретного разрешения [4]. Основание взаимодействия между различными государственными органами в сфере прав и  свобод человека, отраженное в нормах права, означает, что данная деятельность регулируется, в первую очередь, Конституцией и внутринациональным законодательством РФ. Правовая регламентация отдельных направлений взаимодействия в большей степени закреп­ ляется в федеральных подзаконных актах, региональных и местных нормативных правовых актах и договорах. Так, правовой основой законодательства РФ, обеспечивающего взаимодействие между правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, является Конституция Российской Федерации (далее – Конституция) [1]. В ст. 2 Конституции определено, что права и свободы человека являются высшей ценностью, защищать которые

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

83

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

84

обязано государство. В других статьях Основного ­закона закреплено право граждан защищать свои права любыми способами, не запрещенными законом. На основании ч.  4 ст.  15 Конституции составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права. Некоторые из них закрепляют общие принципы взаимодействия в правоохранительной сфере на межгосударственном уровне. Ряд федеральных законов регулирует различные аспекты взаимодействия. Так, в ст.  2 Федерального закона от 28 декабря 2010  г. № 390‑ФЗ «О безопасности» [3] одним из принципов обеспечения безопасности закрепляется взаимодействие государственных органов. На основании данной нормы можно выделить такое направление рассматриваемого взаимодействия, как обеспечение безопасности. При этом в ряду государственных органов обеспечением безопасности занимаются правоохранительные органы. Внимание к проблеме совместной деятельности и необходимости взаимодействия между подразделениями внутри системы МВД России за последний период значительно активизировалось, причиной тому стала неполноценность принимаемых мер, в результате которых не достигнут необходимый уровень состояния

правопорядка, а проводимые мероприятия оказались робкими и практически не отразились на конечных результатах состояния общественной безопасности и миграционной безопасности [6]. Недостаточный научно-прикладной объем теоретико-методологических концептуальных исследований организационно-правового механизма обеспечения миграционной безопасности, с учетом необходимости дальнейшего повышения эффективности взаимодействия внутри системы МВД России, а также с другими государственными органами правоохранительной направленности, оказывает негативное влияние на его развитие, что неоднократно было отражено автором в научных работах. Только комплексный системный подход позволит выявить суть данной проблемы, обеспечит ее всестороннее исследование и повысит качество конечного результата внутрисистемного и  межведомственного взаимодействия. Эти и другие обстоятельства ­обусловливают конкретные требования по изменению правовых и организационных подходов к организации внутреннего и внешнего взаимодействия МВД России, а также свидетельствуют о необходимости применения научно-практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию рассматриваемого направления.

Список литературы: 1. Конституция Российской Федерации. 2. О военных судах Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 23  июня 1999  г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170. 3. О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390‑ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2. 4. О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 3‑ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 155. 5. О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 05.04.2016). 6. Отчет Правительства о результатах работы в  2015 году: доклад Председателя Правительства РФ Д.А.  Медведева в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // URL: http://premier. gov.ru (дата обращения: 28.04.2016).

7. Авдонин Д.А.  Взаимодействие подразделений дознания и административных расследований в борьбе с преступлениями, отнесенными к компетенции таможенных органов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 8. Вельский И.Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общест­венного порядка: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1995. 9. Воеводин Л.Д.  Юридический статус личности в России. М., 1997. 10. Гидденс Э. Устроение общества: очерк теории структуризации. М., 2003. 11. Кисленко С.И.  Криминалистическая теория и практика взаимодействия участников уголовного судопроизводства // Уголовное судопроизводство. 2007. № 3. 12. Космина И.А.  Теоретико-правовые аспекты взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. СПб., 2008. № 80.

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

15. Сорокин П.А.  Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. 16. Чимбирь В.Б.  Педагогическое взаимодействие в управлении персоналом организации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пятигорск, 2005. E-mail: [email protected]

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

13. Лазарев В.В., Левченко И.П.  Правоприменительная деятельность органов внутренних дел. М., 1989. 14. Лялякин Ю.А.  Конституционно-правовое регулирование взаимодействия подразделений ФМС и МВД России по обеспечению миграционной безопасности: учеб. пособ. М., 2015.

85

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ правоохранительных органов Ю.В. РЫЖОВА, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) Yu.V. RYZHOVA, Associate Professor of the Department of State Legal Subjects,  Candidate of Law (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 351.81

Организационно-правовые основы создания транспортной полиции в Российской империи Organizational and Legal Frameworks in Which Russia’s Transport Policing Emerged and Evolved in the Imperial Period В статье рассматриваются организационноправовые основы создания транспортной полиции в Российской империи, акцентируется внимание на некоторых нормативных правовых документах, регламентирующих деятельность транспортной полиции.

The article is about the organizational and legal history of transport policing in Russia and about the relevant legal acts of the Russian Empire.

Транспортная полиция, Российская империя, речная полиция, жандармская железнодорожная полиция, железные дороги, Пётр I, Павел I, Николай I, Александр I, правопорядок, охрана общественного порядка, внутренняя безопасность, реформы 60–70-х гг. XIX века, Корпус жандармов.

Transport police, Russian Empire, river traffic police, railroad gendarmerie, railroads, Peter I, Paul I, Nicholas I, Alexander I, law and order, protection of public order, homeland security, reforms of the 1860s and 70s, Gendarmerie Corps.

С

тановление и развитие транспортного комплекса в истории России неразрывно связано с историей органов внутренних дел. Как в дореволюционной России, так и в настоящий период времени большое значение имеет комплектование управлений внутренних дел на транспорте хорошо подготовленными кадрами, владеющими как специальными знаниями, так и основами экономики и финансов транспорта. В  связи

с этим нельзя не отметить важность совершенствования системы охраны правопорядка и повышения безопасности на объектах транспорта. Транспортной стратегией предусмотрены вопросы обеспечения общественной безопасности на объектах транспорта с учетом развития транспортной инфраструктуры, а также вопросы технической оснащенности правоохранительных органов [1] .

Нельзя не отметить, что проблемы, связанные с обеспечением безопасности на различных видах транспорта – водном, железнодорожном и воздушном – и сегодня представляются особо актуальными вопросами государственной политики Российской Федерации. Вместе с тем в преддверии памятной даты 300-летия со дня образования российской полиции (2018  г.) вопросы создания и функционирования транспортной полиции в Российской империи являются не менее актуальными и значимыми. Особую актуальность приобретает повышение роли исторической работы в системе органов внутренних дел, являющейся частью морально-психологической и профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел. Задачи этой работы определены Планом основных мероприятий МВД России по подготовке к празднованию 300-летия российской полиции, утвержденным распоряжением МВД России от 22 августа 2015 г. № 1/6788. Представляется, что сегодня к задачам исторической работы в органах внутренних дел можно также отнести и использование результатов правовых исследований в практической деятельности органов внутренних дел, в том числе и на транспорте. Железнодорожный и водный транспорт в Российской империи представлял собой очень сложный механизм, оказывавший огромное влияние на политическое и социально-экономическое развитие государства. Например, еще до середины XVIII столетия Россия не имела специализированного центрального органа управления путями сообщения, хотя уже со времен Петра I стала все более ощущаться необходимость регулярного движения по рекам и судоходным трактам с  целью обеспечения постоянной связи между различными частями государства. Только в 1786 г. была учреждена Комиссия о до­ рогах в государстве, задача которой состояла в выработке нормативных документов по дорожному строительству, а также составлению карт и чертежей. В 1796 г. Комиссия прекратила свое существование, и уже Павел I возложил надзор за дорогами на губернаторов [8] . При императоре Павле I были заложены основы будущего специального ведомства, под управление которого со временем перешли все пути сообщения в стране. На основании указа императора все водяные коммуникации Империи со строениями и работами, на них производимыми, поручали в ведение и управление действительному тайному советнику Я.Е.  Сиверсу1. Именно Сиверс Я.Е. Сиверс еще с екатерининских времен считался одним из наиболее опытных в этой области государственных деятелей. На протяжении девяти лет он управлял всеми водными коммуникациями Санкт-Петербургской, Новгородской и Тверской губерний, через которые проходило наиболее оживленное движение между центральными и приволжскими районами страны и столицей.

1

разработал проект устройства Департамента водяных коммуникаций, утвержденный императором 28 февраля 1798 г. Основание Санкт-Петербурга вызвало необходимость в строительстве новых путей сообщения: сухопутных, водных, а позднее – с 40-х гг. XIX  столетия – железнодорожных. Основные сельскохозяйственные и промышленные районы России в то время соединялись с обеими столицами гужевым транспортом. Доминирование водного транспорта (по сравнению с гужевыми перевозками) в стране непрерывно возрастало, что объяснялось его ролью в осуществлении основных экономических и военно-стратегических планов правительства. XIX век, особенно его вторую половину, можно охарактеризовать как время масштабных реформ, достаточно высокого уровня развития техники и технологии для того, чтобы заменить ручной труд машинным, а кустарное производство – фабричным. Нельзя не отметить и наличие саморегулирующегося рынка, который включал в себя обширную область новых предметов торговли: земля, рабочая сила, сырье, средства производства. Этот исторический период характеризовался тем, что менялся тип духовной жизни людей, стиль мышления. Так, от созерцательности общественная мысль устремляется к конкретике и рационализму. В обществе особо высоко ценилось образование, точные науки, технические новации и т. д. Однако необходимо отметить, что XIX столетие в России характеризуется и дальнейшим углублением кризиса самодержавно-крепостнической системы, обострением классовой борьбы и ростом крестьянского движения. Отмена крепостного права в феврале 1861  г. значительно изменила социально-экономичес­ кую ситуацию в стране. Более 20 млн человек получили свободу, гражданские права, что повлекло необходимость проведения реформы местного самоуправления, судебной реформы, а также полиции [2]. 20 ноября 1809  г. вышел Манифест императора Александра I, которым было учреждено Управление водяными и сухопутными сообщениями. Создавались полицейские команды, состоящие из смотрителей, унтер-офицеров, рядовых и лоцманов, которые формировались Дирекцией водяных и сухопутных коммуникаций под непосредственным патронажем директора окружного управления. Данная полицейская структура не входила в систему местной администрации, городской и сельской полиции. На нее возлагались поддержание правопорядка и  внутренней безопасности на речном транспорте и  сухопутных дорогах, а также обеспечение безопасности пассажиров и сопровождение грузов в целях предотвращения хищений. Таким образом, в процессе важных государственных

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

87

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

88

преобразований вопросы развития транспорта занимали одно из приоритетных значений. В связи с рассматриваемой проблемой представляет особый интерес прежде всего деятельность речной полиции. Еще в 1866  г. была учреждена комиссия для выработки проекта об учреждении специальной речной полиции под председательством Санкт-Петербургского генерал-­губернатора князя Суворова. В 1867  г. на основании заключения работы комиссии последовало Высочайшее повеление об устрой­ стве речной полиции. По этому повелению предлагалось поручить в ведение речной полиции все реки и  каналы в черте Санкт-Петербурга. Кроме того, речная полиция составляла часть столичного полицейского управления и находилась в непосредственном ведении обер-полицмейстера [5]. К вопросам ведения речной полиции были отнесены: –– надзор за точным исполнением постановлений по предмету судоходства и охранения порядка как на воде, так и на береговых сооружениях; –– охрана порядка относительно беспрепятственного следования судов по рекам и каналам; –– наблюдение за своевременной погрузкой товаров и выкаткой их на берег, с назначением срока, по истечении которого берега должны быть очищены для беспрепятственного подхода новых судов; –– принятие мер к спасению утопающих людей и погибающих судов; –– наблюдение за исправным содержанием паровых и гребных судов, предназначенных на случай наводнения; –– преследование на водах воровства и бродяжничества; –– определение правил по закрытии навигации, о безопасности прохода и проезда по льду [7]. По своей штатной численности речная полиция состояла из управляющего, его трех помощников, необходимого по штату числа нижних чинов, а также команды матросов, ежегодно назначаемых Морским министерством за счет сумм, отпускаемых на содержание речной полиции. Первым управляющим речной полиции г. Санкт-Петербурга приказом от 30 июня 1867  г. был назначен капитанлейтенант Владимир Иванович Коростовец. При учреждении речной полиции Министру внутренних дел было предоставлено право издать инструкцию для подробного определения обязанностей чинов речной полиции. Данная инструкция была составлена в 1870 г. и объявлена указом правительствующего Сената. Представляет интерес тот факт, что, начиная с 1866  г., по распоряжению градоначальника генерал-лейтенанта П.А. Грессера кандидаты на должности нижних чинов речной полиции для подготовки по полицейской службе прико-

мандировывались предварительно к полицейскому резерву и назначались в речную полицию только после сдачи там установленного экзамена. Несколько позднее последовал ряд дополнительных распоряжений по речной полиции. В частности, обращалось внимание на обязательное посещение городовыми наружной и речной полиции лекций Императорского Общества спасания на водах о подании первой помощи утопающим и приведении их в чувство [3]. Совместно с наружной полицией учреждалось наблюдение за правильностью несения городовыми постовой службы на местах. Кроме того, были выработаны и утверждены правила о  порядке действий чинов речной полиции в  случаях повышения воды, а также об обязанностях речной полиции по тушению пожаров на воде и в прибрежных местностях. Можно привести конкретный пример из деятельности Нижегородской речной полиции. Так, наряду с выполнением общеполицейских функций в акватории реки полиция выполняла функции пожарной безопасности. Для этого в ее распоряжении имелось необходимое количество судов со всеми необходимыми принадлежностями для тушения пожаров. В 1891 г. в портовых городах Российской империи была учреждена портовая полиция2, руководство которой осуществлял капитан над портом. Однако не во всех портовых городах была такая полиция, в некоторых городах охрана порядка и безопасности возлагалась на чины общей полиции местных полицейских управлений. Широко привлекались к несению службы по охране воднотранспортных магистралей и природных ресурсов казаки3. В первые десятилетия XIX века сформировались почти все главные системы путей сообщения, что потребовало, в свою очередь, распределить обязанности по охране порядка на стратегически важных объектах государства между полицейскими органами. Изданный в 1810  г. в связи с изъятием из ведомства внутренних дел полиции Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» возложил на Министерство полиции функцию управления транспортной полицией. На вновь созданную транспортную полицию возлагалась охрана государственных запасов продовольствия при их перевозках, таможенный контроль, содержание и конвоирование заключенных, поимка беглых крепостных крестьян, обеспечение исправности и безопасности В обязанности портовой полиции вменялся надзор за торговым мореходством и промыслами на пристанях и на морском побережье. В регионах с казачьим самоуправлением (Дон, Кубань, Причерноморье, Сибирь и Дальний Восток) это было вполне обычным явлением.

2

3

путей сообщения, а также надзор за иностранцами, проживающими в России. Прежде чем перейти к рассмотрению истоков создания жандармской железнодорожной полиции, нужно отметить, что с самого начала к  железным дорогам неодобрительно относилось ведомство политической полиции, возглавляемое графом А.Х. Бенкендорфом, которое опасалось, что активное передвижение людей разных сословий помешает процессу осуществления контроля за неблагонадежными подданными государства. В частности, А.Х.  Бенкендорф несколько раз лично докладывал императору об этой опасности. Вместе с тем Николай I поставил перед жандармерией задачу еще до со­оружения Царскосельской железной дороги проверять паспорта всех пассажиров. Можно вспомнить, что исторически начало железнодорожному строительству в России положил императорский указ Николая I от 15 апреля 1836 г. о строительстве железной дороги от Петербурга до Царского Села. 16 апреля были опубликованы положение и устав Акционерного общества, на основании которых оговаривались условия для права беспошлинного ввоза из-за границы оборудования для строящейся железной дороги. Истоки формирования органов внутренних дел на железнодорожном транспорте (а именно жандармских полицейских управлений железных дорог) берут начало с октября 1837 г. – момента официального открытия железной дороги Петербург – Царское Село и начала бурного строительства железных дорог по всей стране. По воспоминаниям современников, Павловский вокзал превратился в своеобразный центр сосредоточения культурной жизни Петербурга, например, с целью привлечения все большего количества пассажиров администрация железной дороги приглашала для выступлений известных музыкантов. Многие известные артисты считали честью выступить в Павловском вокзале. Так, концертами порой дирижировал сам Иоганн Штраус, часто выступал известный литератор Нестор Кукольник и другие [9]. Позднее, в 1845–1848 гг., была отстроена Варшаво-Венская железная дорога, протяженность которой составляла 300 км до австрийской границы, а в 1853 г. сооружена железная дорога Петербург – Гатчина, продолженная в 1859 г. до Пскова, а затем в 1861 г. – до Варшавы [4]. Строительство Петербургско-Московской железной дороги стало крупнейшим достижением русского инженерного искусства. Данная дорога строилась в 1851 г. для осуществления регулярных перевозок по всей протяженности маршрута. 1 сентября 1868 г. Николаевская железная дорога стала собственностью Главного общества российских железных дорог. Железная дорога в России была как бы сценой, на которой перед кулисами современного «века

машин» разыгрывались драмы новой социальной действительности и конфликты конца XIX – начала XX столетий. В связи с этим и потребовалось создание принципиально новой правоохранительной организационной структуры. На железных дорогах России уже в 40-х г. XIX века был введен особый полицейский надзор в виде жандармских команд и эскадронов, непосредственно подчиненных ведомству Министерства путей сообщения. Таким образом, первые подразделения правопорядка на железных дорогах подчинялись Министерству путей сообщения и выполняли все требования руководителей строительных участков и администрации железных дорог. В связи с тем, что железные дороги проходили по территории различных губерний, нередко на удалении от населенных пунктов, общая полиция не могла обеспечить на них правопорядок. В свою очередь это потребовало разработки и принятия соответствующих инструкций, которые закрепляли бы полномочия сотрудников жандармских полицейских управлений железных дорог, а также единый подход и критерии оценки их деятельности. В этой связи, с учетом того, что линейный характер строительства и прохождения дорог не позволял привлечь местную полицию к обеспечению правопорядка, на железных дорогах был введен особый полицейский надзор в виде жандармских команд и эскадронов. Одним из основополагающих документов явилось введенное в действие 27 июля 1861  г. Положение о жандармских полицейских управлениях Санкт-Петербургско-Варшавской и  Московско-Нижегородской железных дорог, имевшее своей целью учреждение жандармской полиции на железных дорогах [6]. В Положении отмечалось, что для полицейского надзора за железными дорогами учреждается особое для каждой линии полицейское управление из чинов Отдельного Корпуса жандармов. Штат офицеров формировался по соглашению шефа жандармов с главнокомандующими путями сообщения, а нижние чины назначались по распоряжению Штаба Корпуса жандармов4. Организационно-структурное построение жандармской железнодорожной полиции выглядело следующим образом: начальник управления, адъютант управления, руководитель канцелярии, писари управления, участковые офицеры (по одному человеку на каждые 200 верст пути), унтерофицеры (по два человека на каждую станцию, а в столицах – по три человека)5. В ведение каждого жандармского полицейского управления был включен участок протяженностью 2000 верст. Это расстояние делилось на участки в 200 верст каждый, которые находились в ведении отделений. 5 Штат жандармского полицейского управления железной дороги, в зависимости от условий функционирования, колебался от 129 до 300 человек. 4

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

89

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

По мнению ряда исследователей, такой принцип формирования штатов не учитывал интенсивности грузопассажирских перевозок, в результате чего нагрузка на одного сотрудника полиции в центре и на окраинах была различной. Вот почему в начале XX столетия все чаще ставились вопросы о целесообразности изменения принципа формирования штатов. Таким образом, можно отметить, что жандармские полицейские управления железных дорог являлись не полицейскими, а воинскими формированиями с особым характером прохождения службы, жесткой военной дисциплиной, подготовкой, включающей и военную и полицейскую. Вместе с тем жандармская железнодорожная полиция строилась по линейному принципу и имела отдельное, отличное от общей полиции Российской империи, нормативное регулирование своей деятельности. Нужно сказать, что с момента своего создания железнодорожные жандармские управления проходили неоднократную реорганизацию структуры подчиненности при сохранении в целом решаемых задач. Так, например, железнодорожная жандармерия выполняла задачи обеспечения бесперебойного функционирования дорог, для чего наблюдала за исполнением «Полицейских железнодорожных правил». Данный нормативный правовой акт определял весь порядок работы железных дорог – от формирования поездов до способа подачи аварийных сигналов. Чины железнодорожной полиции имели право отстранить от работы поездную бригаду в случае ее нетрезвости, т. е. представляли собой как бы вторую администрацию железной дороги. Особое внимание железнодорожная полиция уделяла пропускному режиму на контрольно-­ пропускных пунктах в приграничных районах и действиям при чрезвычайных обстоятельствах.

В конце XIX – начале XX века сфера деятельности железнодорожной полиции была обширной, но среди всех направлений ее деятельности можно выделить следующие основные: –– борьба с массовыми беспорядками, хищениями особо важных грузов, убийствами в поездах, вокзалах и др. станционных и привокзальных помещениях; –– надзор за членами Всероссийского железнодорожного союза, различными формами агитации населения; –– розыск преступников, революционеров; –– охрана императорских и литерных поездов. Подводя итог, отметим, что, во-первых, создание самостоятельной полицейской железнодорожной службы в Российской империи было продиктовано объективной необходимостью, так как железные дороги проходили по территориям различных губерний и нередко в значительном удалении от населенных пунктов, в связи с чем общая полиция не могла обеспечить на них должного уровня правопорядка. Во-вторых, активное железнодорожное строи­ тельство, а позже эксплуатация железных дорог привели к концентрации на ограниченном пространстве большого количества населения, что потребовало обеспечения правопорядка на транспортных магистралях. Нельзя не отметить, что в  ряде районов железная дорога проходила через населенные пункты, где находились полицейские части, а в ряде – по сотням километров безлюдных мест. Вместе с тем нельзя забывать и то, что именно железные дороги сделали Российскую империю сильнейшей мировой державой, но железнодорожный транспорт являлся не единственным видом транспорта в государстве. Массовым в Российской империи являлся также и водный транспорт.

Список литературы:

90

1. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008  г. № 1734-р (ред. от 11.06.2014) // СПС Гарант. 2. Борисов А.В. Проблемы реформирования полиции Российской империи в конце 60-х – начале 70-х гг. XIX в. // Труды Академии управления МВД России. 2013. № 1 (25). 3. Вестник полиции. 1909. № 16. 4. Громов Н.Н.  Единая транспортная система. М., 1999. 5. Исторический обзор устройства и содержания водных путей и портов в России за сто-

6. 7. 8. 9.

летний период, 1798–1898 / сост. С.М. Житков. СПб., 1900. Обязанности жандармской железнодорожной полиции: по жандармско-полицейской части / сост. Л. Тимофеев. СПб., 1912. Пиотровский В., Кудрявцев Д., Очкур Р. Полиция Российской империи. М.; СПб., 2005. Управленческая элита Российской империи. История министерств. 1802–1917. СПб., 2008. Шенк Ф.Б. Цивилизация и хаос. Миссия железных дорог в России // Родина. 2009. № 11. E-mail:[email protected]

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

E.V. SUVEROV, Professor of the Department of Theory and History of Law and State, Doctor of History, Associate Professor (Barnaul Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 343.822.9(571.1)

Нарушение режима содержания в лагерных подразделениях Сиблага (Сибулона) в 1929–1941 гг. Violation of Imprisonment Rules in Parts of the Siberian Network of Special Labor Camps (SIBULON) in the Period from 1929 to 1941 В статье рассматриваются причины нарушения режима содержания в Сибирском исправительно-трудовом лагере.

The author finds out what lay behind violations of imprisonment rules in parts of Siberia’s prewar network of correctional labor camps.

Лагерь, режим содержания, охрана, осужденные, исправительно-трудовой лагерь.

Camp, imprisonment rules, guard, convicts, correctional labor camp.

С

иблаг (Сибирский исправительно-трудовой лагерь ОГПУ–НКВД) был организован в  1929  г. и имел первоначально название «Сибирское управление лагерей особого назначения (Сибулон) Объединенного государственного политического управления (ОГПУ)». В  конце 1931  г. на базе Сибулона был создан Сибирский лагерь (Сиблаг), располагавшийся на территории Западной и Восточной Сибири [13]. Режим содержания заключенных в Сиблаге должен был обеспечить надежную изоляцию осужденных, организацию трудовой деятельности заключенных, а также точное выполнение распорядка дня. Заключенные, отказывающиеся от работы, подлежали переводу на штрафной режим, особенностью которого являлось использование изолированных только на подконвойных работах, запрещение свиданий, перевод на штрафное питание и другие ограничения. Злостные отказчики, разлагавшие своими действиями

трудовую дисциплину в лагере, привлекались к уголовной ответственности [1]. Строго контролировались сотрудниками лагеря подъем, вывод на работу, уборка помещений, раздача пищи, вечерняя поверка, переписка, передвижение заключенных. Надзирательский состав был вправе применять оружие для поддержания режима содержания с целью предотвращения побегов и прекращения беспорядков. Режим содержания заключенных в исправительно-трудовых лагерях регулировался Положением об исправительно-трудовых лагерях, утвержденным постановлением СНК СССР 2 апреля 1930 г. Заключенные делились на три категории. К первой относились заключенные из трудящихся (рабочие, крестьяне и служащие), пользовавшиеся до вынесения приговора избирательными правами, осужденные впервые на сроки не свыше пяти лет и не за контрреволюционные преступления. Ко второй – те же заключенные, но осужденные на сроки свыше пяти лет. Третью

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ



Е.В. СУВЕРОВ, профессор кафедры теории и истории права и государства, доктор исторических наук, доцент (Барнаульский юридический институт МВД России)

91

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

92

категорию составляли все нетрудовые элементы и лица, осужденные за контрреволюционные преступления. Режим содержания указанных категорий подразделялся на три вида: первоначальный, облегченный и льготный. Первоначальный режим содержания применялся ко всем вновь поступающим в лагерь заключенным и продолжался для заключенных первой категории не менее шести месяцев; для второй категории – не менее года и для третьей – не менее трех лет. Осужденные на первоначальном режиме могли использоваться только на общих работах, проживать в пределах лагеря и не имели права выходить без разрешения из общежития лагеря. Заключенные, находившиеся на облегченном режиме, использовались на постоянной работе в учреждениях, на предприятиях и промыслах. Они проживали в общежитиях, прикрепленных к предприятиям, и имели право отлучки (отлучка свыше 6 часов после вечерней поверки рассматривалась как побег), а также направлялись на работы по рабочим книжкам и могли быть премированы. Нетрудовые элементы и лица, осужденные за контрреволюционные преступления, не могли занимать административно-хозяйственные должности [2]. Причинами нарушения режима содержания заключенных были слабая исполнительская дисциплина надзирательского состава, низкий профессионализм ряда сотрудников, отсутствие полноценной профессиональной подготовки в подразделениях Сиблага. Соблюдение режима содержания в Сиблаге возлагалось на охрану, комплектуемую главным образом из демобилизованных красноармейцев Красной Армии и войск НКВД. На охрану лагеря возлагалась задача по изоляции заключенных, находящихся в зоне ограждения, конвоированию заключенных и поиску беглецов. Вербовка в надзирательский состав из местного населения также проходила с большими трудностями в связи с непрестижностью службы и низким уровнем оплаты труда. Попадалось много случайных людей, которые по своим морально-волевым качествам не могли добросовестно выполнять служебные обязанности. В связи с экономией средств к охране привлекали заключенных, так называемых «самоохранников». Низкая дисциплина у большинства самоохранников провоцировала нарушение осужденными режима содержания в местах лишения свободы. На 1 января 1939 г. количество стрелков охраны из заключенных достигало во всей системе ГУЛАГа 25 тыс. человек [1]. В 1930  г. в ходе служебного разбирательства выяснилось, что начальник Томского отделения Сибулона Кутилов проявил мягкотелость в отношении заключенных, что дало повод последним выйти из рамок существовавшего режима

ИТЛ и почувствовать себя господами положения. С августа 1930  г. в этом отделении срочно были установлены точные границы лагеря, обозначенные яркими знаками, заключенные были предупреждены, что переход этих границ будет расцениваться как побег. Была установлена запретная зона. На работах, где рельеф местности не позволял установить запретную зону (кусты, лес, высокая трава), охране разрешалось применять оружие без предупреждения при всякой попытке к бегству [4]. Из-за отсутствия достаточных средств контроля случались побеги заключенных, особенно в ночное время, так как большая часть территории не имела электрического освещения, а света костров и керосиновых ламп было явно недостаточно. Заборы имели технические изъяны и не всегда могли преградить путь беглецам. Как правило, обыкновенная небрежность сотрудников лагеря во время несения службы приводила к побегам. 4 сентября 1938  г. из свинофермы № 3 Арлюкского отделения командир отделения ВОХР Касаткин и комендант фермы Бурко вывели на работы шестерых заключенных. После их распределения надзиратели тут же отлучились, оставив осужденных без присмотра. Заключенный Герасимов воспользовался этим моментом и совершил побег. Проверка Арлюкского отдельного стрелкового взвода ВОХР показала, что в течение января – февраля 1937 г. было допущено 18 побегов бесконвойных и два побега конвойных заключенных. Самовольные отлучки заключенных в ближайшие населенные пункты носили систематический характер [7]. Нередки были случаи избиения спецконтингента надзирательским составом, а также заключения на длительные сроки без необходимых постановлений в штрафной изолятор (ШИЗО) и направления заключенных на сверхплановую работу под угрозой расправы. В декабре 1938  г. ряд работников ­Сиблага из-за корыстных интересов угрозами со словами «Посажу!», «Сгною в карцере!» заставляли заключенных выполнять разнообразную работу, не предусмотренную планом, без нарядов, на основании звонков отдельных работников. Сотрудники ВОХР Чистюньского отделения самостоятельно брали заключенных из усиленного режима с центральной фермы на уборку помещений и другое обслуживание ВОХР [11]. Значительно осложняло оперативную обстановку в местах лишения свободы наличие сплоченной группы профессиональных преступников – «воров», всячески стремившихся нарушить режим содержания и не желавших вставать на путь исправления. Отрицая трудовую деятельность, морально разложившиеся лично-

сти с темным прошлым, имевшие, как правило, в 1  259  536  рублей, а взыскано с заключенных не одну судимость, занимались кражами, гра- за «промоты» за 6 месяцев всего 240 тыс. рублей. бежами, разбоями, систематически избивали Категорически запрещалась выдача вещеводругих заключенных, играли в азартные игры, го довольствия первого и второго срока «просожительствовали с женщинами, применяли мотчикам». Последних одевали только в одежсексуальное насилие в отношении ряда осуж- ду третьего срока из специально пошитого утиденных, злоупотребляли спиртными напитка- ля. В месячный срок было проведено клеймеми, оказывали сопротивление и угрожали над- ние всего вещевого довольствия в Сиблаге. зирательскому составу. Часто «промоты» казенного имущества проВ 1937  г. бандгруппа численностью 20 чело- исходили из-за банального воровства, распровек участвовала в вооруженном налете на барак страненного в Сиблаге. Похищенное имущезаключенных, во время которого заключенному ство нелегально передавалось на волю, где меТенисскому было нанесено ранение топором. нялось на продукты питания, табак и алкоголь. В мае 1937  г. преступниками было соверше- Характерно, что потерпевшей стороной в ходе но ограбление лагерной кухни (украдено 12 кг так называемых «промотов» становились обыкмяса), в июне 1937  г. они ограбили продоволь- новенные труженики, имущество которых сиственный ларек в Ново-Ивановском отделении лой или обманом присваивалось воровским Сиблага [8, 9, 10]. контингентом. В Чистюньском отделении группа лагерВ среде заключенных пыталась получить ных воров в составе четырех заключенных из- определенные льготы и послабления элита готавливала пиво из отпускаемых продуктов осужденных, состоявшая из числа хозяйствендля кормления телят [12], периодически устраи- ных работников и лиц, допущенных к матевая пьяные оргии. риальным ценностям. Нередко они нарушали Пытаясь сбить опасный градус «воровской» режим содержания. Зачастую это объяснялось активности, в лагере периодически применя- и «особой близостью» данной категории спецлись жесткие репрессивные меры. За система- контингента к руководству лагерной системы тическую симуляцию, отказ от работ, оскорб­ и системе распределения материальных ценление администрации, организацию попыток ностей. Так, при строительстве Томско-Еник избиению и разоружению охраны, органи- сейской железной дороги в 1930 г. на утреннюю зацию вооруженных групповых побегов в мае и вечернюю поверку регулярно не являлись за1930  г. было принято решение расстрелять че- ключенные хозяйственной команды, десятнитырех заключенных, закрепленных на Новоси- ки, табельщики, повара, вестовые [3]. бирском кирпичном заводе Сибулона, и шесть Таким образом, нарушение режима содержазаключенных по Мариинскому отделению [5]. ния в Сиблаге в 1930–1941 гг. носило системНа основании приказа Сибирского трудово- ный характер и было вызвано: го лагеря от 25 апреля 1935 г. № 84 л/с в каждом –– низким качеством кадрового состава, прилагерном пункте были организованы отдельные влечением к охране лагеря осужденных лиц, палатки усиленного режима для злостных ототсутствием полноценной профессиональказников в достаточном отдалении от основных ной подготовки сотрудников Сибирско-исработников [6]. правительного лагеря; Общая озлобленность в среде заключенных, –– достаточно сильным влиянием сплоченной осужденных по надуманным предлогам к длигруппы профессиональных преступников тельным срокам заключения, тяжелое матери(«воров»), отрицавших установленный реальное положение в местах заключения поджим изоляции и пытавшихся вести паразиталкивали спецконтингент к противоправным тический образ жизни за счет других заклюдействиям. Это выражалось в незаконной кученных; пле-продаже казенных вещей («промоте»), упо- –– тяжелейшим морально-психологическим клитреблении спиртных напитков. Эти дейстматом в местах лишения свободы, где провия привели к утрате вещевого довольствия цветала всеобщая озлобленность, безразлитолько за первое полугодие 1938  г. на сумму чие к окружающим и правовой нигилизм.

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Список литературы: 1. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 9414. Оп. 1. Д. 28. Л. 1–124. 2. ГАРФ. Ф. 9414. Оп. 1. Д. 368. Л. 31–61. 3. Отделение архивной информации Информационного центра ГУ МВД России по Ново-

сибирской области (ОАИ ИЦ ГУ МВД России по Новосибирской области). Ф. 22. Д. 28. Л. 17 об. 4. ОАИ ИЦ ГУ МВД России по Новосибирской области. Ф. 22. Д. 36. Л. 1.

93

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

94

5. ОАИ ИЦ ГУ МВД России по Новосибирской области. Ф. 22. Д. 37. Л. 46. 6. ОАИ ИЦ ГУ МВД России по Новосибирской области. Ф. 22. Оп. 1. К. 5. Д. 19. Л. 41 об. 7. ОАИ ИЦ ГУ МВД России по Новосибирской области. Ф. 22. Оп. 1. К. 9. Д. 34. Л. 39. 8. ОАИ ИЦ ГУ МВД России по Новосибирской области. Ф. 22. Оп. 1. К. 9. Д. 36. Л. 152. 9. ОАИ ИЦ ГУ МВД России по Новосибирской области. Ф. 22. Оп. 1. К. 10. Д. 38. 10. ОАИ ИЦ ГУ МВД России по Новосибирской области. Ф. 22. Оп. 1. К. 10. Д. 39. Л. 249.

11. Отдел по реабилитации жертв политических репрессий и архивной информации ИЦ при ГУВД по Алтайскому краю (ОРАИ ИЦ ГУ МВД России по Алтайскому краю). Ф. 12. Оп. 2. Д. 177. 12. ОРАИ ИЦ ГУ МВД России по Алтайскому краю. Ф. 12. Оп. 2. Д. 182. Л. 151. 13. Система исправительно-трудовых лагерей в СССР 1923–1960 гг. Справочник. М., 1998. E-mail: [email protected]

НАУЧНАЯ жизнь А.Л. СИТКОВСКИЙ, начальник отдела научного центра, кандидат юридических наук, доцент Ю.В. ЛАТОВ, главный научный сотрудник научного центра, доктор социологических наук, кандидат экономических наук, доцент (Академия управления МВД России) A.L. SITKOVSKY, Section Head of the Research Center, Candidate of Law, Associate Professor Yu.V. LATOV, Principal Researcher of the Research Center, Candidate of Economics, Doctor of Sociology, Associate Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 001.38

Особенности применения методов индивидуализированной оценки научной деятельности в системе МВД России Methods to Assess Individual Performance of Researchers Employed in the System of the Ministry of Internal Affairs of Russia: Specific Ways to Apply These Methods and Experience of Applying Them Статья является продолжением опубликованной в предыдущем номере статьи «Методы индивидуализированной оценки научной деятельности в системе МВД России». Авторы указывают на особенности научной деятельности в МВД России (наличие исследований закрытого характера, более важная роль научных отчетов, чем публикаций), которые необходимо учитывать при разработке методик индивидуализированного оценивания этой деятельности. В качестве примера приведены две разработанные авторами методики индивидуализированной оценки научно-исследовательских и опытноконструкторских работ: первая определяет индивидуальный вклад в выполнение конкретного научного исследования, вторая – индивидуаль-

This article builds on a similar one, which was published in the previous issue of this journal under the title «Methods to Assess Individual Performance of Researchers Employed in the System of the Ministry of Internal Affairs of Russia». The authors call attention to specific conditions in which research staff of the Ministry of Internal Affairs conduct their R&D work. These conditions are secrecy imposed on some studies and prevalence of internal reports over open publications. Both have to be taken into account when developing methods to assess individual performance. As an example, the authors offer two such methods of their making. One is applicable to assessing individual performance of a researcher on a given project, and the ­other –

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

ный вклад в выполнение научных исследований в течение конкретного временного периода.

to assessing similar performance during a given period.

Методика оценки научной деятельности, показатели результативности научной деятельности, индивидуализированная оценка научной деятельности.

Methods to assess research activity, criteria to evaluate research results, assessment of individual research performance.

НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ

Н

96

ормирование научной деятельности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее  –  МВД России) является достаточно сложной исследовательской и практической задачей. Общие проблемы оценивания научной деятельности  [2] осложняются спецификой системы научного обеспечения МВД России, в которой участвуют в первую очередь профессорско-преподавательский состав и научные сотрудники ведомственных образовательных организаций. Применяемые в гражданских научных организациях и учреждениях методики индивидуализированной оценки научного труда основаны на том, что все результаты научной работы являются открытыми и могут быть подвергнуты независимой оценке. Например, индекс Хирша, индекс цитирования являются именно инструментом независимой оценки научно-публикационной активности по частоте ссылок на работы оцениваемого ученого. Для научных организаций системы МВД России такой подход не всегда приемлем, поскольку некоторая часть их научной деятельности связана с исследованиями закрытого характера. Другим проявлением специфики научной деятельности в системе МВД России является то, что результаты ведомственной исследовательской деятельности (как открытые, так и закрытые) отражаются в основном во внутри­ ведомственных научных отчетах. В гражданских же научных организациях научные отчеты рассматриваются только как один из видов результатов, часто менее важный, чем, например, публикации в научной периодике (издание монографий) или выступления на научных конференциях. Гражданская наука априори рассматривается как производство новых знаний для всеобщего использования, поэтому их публичное обнародование считается обязательным элементом научной работы (для отчетности по грантам наличие публикаций по теме в рецензируемых научных изданиях, включенных в перечень ВАК, не просто желательно, но необходимо). Система же научного обеспечения МВД России, как это видно из самого ее наименования, нацелена в первую очередь на внутриведомственное использование ее результатов. Явных установок на «утаивание»

новых фактов и выводов, конечно, в системе научного обеспечения МВД России нет, однако де-факто публикации на основе служебных отчетов и иных информационно-аналитических разработок открытого характера могут рассматриваться как нарушение профессиональной этики. Таким образом, при разработке методики индивидуализированной оценки научной деятельности в системе МВД России необходимо использовать в основном такие методы, которые, с учетом ресурсов экспертной базы, специ­фики научного обеспечения деятельности органов внутренних дел, требований по соблюдению секретности, предполагают в первую очередь внутреннее оценивание полученных результатов (включая результаты научных исследований, имеющие закрытый характер). В настоящее время вопрос о показателях оценивания научной деятельности в МВД России освещен в утвержденном Министром внутренних дел России 7 августа 2014 г. Плане мероприятий («дорожной карте») «Изменения в системе подготовки кадров для органов внутренних дел Российской Федерации, направленные на повышение эффективности образования и науки» на 2014–2016  годы и на период до 2018  года [1]. В разделе «Показатели повышения эффективности и качества услуг, результатов деятельности подведомственных образовательных и научных организаций системы МВД России» указанного нормативного правового акта сформулированы показатели научной работы образовательных и научных организаций системы МВД. Их всего три: 1)  объем (количество) завершенных научноисследовательских и опытно-конструкторских работ (далее  –  НИОКР); 2) количество публикаций; 3) количество публикаций в научных журналах, индексируемых в РИНЦ. Первый и третий показатель, согласно «дорожной карте», используются в «образовательных организациях высшего образования» и в научных организациях МВД России, второй – только в «образовательных организациях высшего образования». Можно ли на основе этих трех показателей научной работы организаций строить систему индивидуализированной оценки? В принципе можно. Количество внутриведомственных научных отчетов в общем соответствует количеству

завершенных НИОКР. Публикационная активность при этом измеряется вторым и третьим показателями, причем публикации закрытого характера учитываются при помощи показателя «количество публикаций» (который, кстати говоря, целесообразно использовать не только в образовательных, но и в научных организациях МВД России). Проблемой является соотношение значимости показателей количества отчетов по НИОКР и количества научных публикаций. Например, чья научная деятельность должна оцениваться выше – того, кто много публикуется, но не участвует в НИОКР, или того, кто участвует в нескольких НИОКР, но не находит возможности делать публикации? Согласно «дорожной карте» два показателя (публикации и НИОКР) равнозначны, в то время как в системе научного обеспечения МВД России де-факто превалирует оценка научной работы по завершенным НИОКР, а не по публикациям. Нарушение сроков выполнения и низкое качество плановых и внеплановых научных исследований могут привести к дисциплинарным мерам воздействия (вплоть до выговоров и лишения премий), в то время как низкая (или даже нулевая) публикационная активность не одобряется, но, как правило, и не наказывается. Кроме того, показатели «дорожной карты» не учитывают многие другие научные результаты – например, работу над диссертациями, написание монографий, выступления на научных форумах и т. д. Проблему противоречия между требованиями «дорожной карты» и практикой оценки научной деятельности в МВД можно решать двояким образом – либо усиливать при индивидуализированной оценке значение публикаций (вплоть до введения аналога показателей результативности научной деятельности (далее  –  ПРНД) с учетом индекса Хирша)), либо конструировать систему оценки с ориентацией на реально действующие «правила игры». Авторы считают необходимым начать именно с разработки методик индивидуализированной оценки выполнения внутриведомственных НИОКР (подготовки отчетов по темам), поскольку такие методики будут наиболее востребованы практикой. Оценка результативности научной деятельности отдельного сотрудника как участника подготовки отчета по конкретному исследованию может осуществляться следующими основными методами: 1)  экспертная оценка внутренними экспертами (коллегами из числа авторского коллектива или ответственным исполнителем) либо путем самооценки; 2) наукометрическая оценка количества, объема и качества научных отчетов; 3)  финансовая оценка затрат на подготовку НИОКР.

В ходе сравнительного анализа методик расчета показателей результативности научной деятельности, применяемых в различных гражданских научных организациях и учреждениях, удалось найти лишь один пример прямого учета в них научных отчетов. В «Методике расчета рейтинговых показателей эффективности деятельности профессорско-преподавательского состава и научных работников для установления стимулирующих выплат», утвержденной в Кемеровском государственном университете в 2011  г., одним из учитываемых показателей являются «Объемы НИР и ОКР, учтенные научным управлением (за 18 тыс. руб. объема)» [3]. В системе научного обеспечения МВД России в принципе может применяться именно такой подход к оцениванию участия в выполнении НИОКР (как открытых, так и закрытых). В таком случае, например, единицей общего объема НИОКР будет денежная оценка всех затрат на исследование, а вклад каждого сотрудника в выполнение конкретной работы должен будет оценить (в процентах) ответственный исполнитель как внутренний эксперт. Этот метод уже отчасти применяется: например, в Академии управления МВД России в ряде форм отчетности (например, по публикациям) необходимо указать «финансовые затраты на проведение НИР», которые пропорциональны затраченному времени и зарплате исполнителей (авторов). Данный метод характеризуется ранее отмеченным недостатком всех существующих методов финансовой оценки – он измеряет, строго говоря, не результат, а затраты. При таком подходе тот, кто работает медленнее, будет оценен как лучший работник, чем тот, кто аналогичный научный отчет напишет быстрее. Не случайно «финансовые затраты на проведение НИОКР» на практике оценивают весьма приблизительно и этот показатель никогда не используют для сравнения научной продуктивности. Таким образом, обзор методик индивидуализированной оценки научной деятельности показал, что используемые в гражданских организациях и учреждениях методики расчета оценки индивидуализированной деятельности научных сотрудников не могут механически, без учета специфики научного обеспечения МВД России, использоваться для оценки научной и научнотехнической деятельности в ведомственных образовательных и научных организациях. В этой связи в данной статье в качестве примера решения выявленных проблем предлагается подготовленный на основе обобщения организационного опыта научного центра Академии управления МВД России проект методики распределения баллов между членами научного коллектива при выполнении научного исследования. Данная методика позволяет на основе количественной (балльной) оценки научной

НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

97

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Сотрудник, индивидуально выполнивший внеплановую научную работу, составляет карту учета

Руководитель авторского коллектива или ответственный исполнитель внеплановой темы (задания) составляет карту учета и (при необходимости) «Отчет с оценкой индивидуального вклада в выполнение научного исследования»

Должностное лицо, осуществляющее оценку работы всех сотрудников подразделения, регулярно (не реже чем раз в месяц) передает утвержденные им карты учета в ОПиКНИ

ОПиКНИ на основе полученных карт учета внеплановой научной деятельности и информационных карт по плановой деятельности в непрерывном режиме рассчитывает индивидуальные показатели оценки научной деятельности и обновляет научный рейтинг сотрудников по результатам их научной деятельности во внутренней информационной сети Академии

Руководство Академии на основе научного рейтинга принимает решение о стимулировании сотрудников по результатам их научной деятельности

НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ

Рис. 1. Алгоритм оценки научной деятельности сотрудников

98

деятельности сотрудников иерархизировать их по результативности (т.  е. построить научный рейтинг), чтобы иметь возможность, с одной стороны, объективно применять премирование наиболее успешных научных сотрудников и с другой – выделять наименее успешных. Данный проект основан на трех общих подходах. Во-первых, использовано сочетание методов оценки внутренними экспертами (ответственным исполнителем, коллегами по работе) и самооценки. Что касается наукометрических аспектов, то они хотя и предусмотрены, но специально не проработаны. Во-вторых, основной акцент сделан не на критериях оценки результатов, а на регламентах (алгоритмах) проведения оценочных мероприятий. Это обусловлено принципиальной невозможностью полной формализации оценки индивидуальной научной работы�1. Можно сослаться на идеи теории общественного выбора (public choice), согласно которым выбор конституционных правил (правил принятия решений) важнее выбора решений конкретных проблем. Поэтому предлагаются в первую очередь правила принятия решений об оценке индивидуального вклада и лишь затем – подход к правилам его оценки. В принципе можно предложить работникам проводить ежедневный хронометраж их деятельности и выработать мельчайше-подробную систему оценивания каждого вида выполняемых работ. Однако затраты на измерение индивидуального вклада будут при таком ультрабюрократизированном подходе превышать выгоды от точной оценки индивидуального вклада.

1

В-третьих, предполагается равнозначность собственно научной работы и сопутствующих видов деятельности (работа с заказчиком и рецензентами, различная отчетность). Это делается по аналогии с бизнес-деятельностью, в рамках которой трансакционные издержки (расходы на реализацию товара – реклама, переговоры с заказчиком) равнозначны собственно производственным издержкам. Распределение баллов между членами научного коллектива при выполнении научного исследования (проект) Если в течение отчетного периода (квартала, года) несколько плановых или внеплановых научных исследований осуществляется двумя и более сотрудниками, то ответственными (головными) исполнителями определяется (в процентах) индивидуальный вклад каждого сотрудника в выполнение каждого научного исследования, а в отделе планирования и контроля научных исследований (далее – ОПиКНИ) определяют индивидуальный вклад (в баллах) в выполнение всех научных исследований за отчетный период. Используется следующий алгоритм (рис. 1). После завершения работы по научному исследованию ответственный (головной) исполнитель оценивает работу каждого члена авторского коллектива (соисполнителя), включая самого себя. Для этого он составляет отчет с оценкой индивидуального вклада в выполнение научного исследования  – информационную карту при вы-

полнении планового задания или карту учета при выполнении внеплановых заданий. Карта учета внеплановой научной работы оформляется и передается для последующей регистрации исключительно ответственным (головным) исполнителем. 1.1.  При определении индивидуального вклада (коэффициента участия) каждого соисполнителя ответственный (головной) исполнитель учитывает количественные (время работы, объем написанных текстов) и качественные (сложность, квалифицированность) характеристики работы соисполнителей. 1.2.  При необходимости детализации ответственный (головной) исполнитель составляет таблицу «Индивидуальный вклад по основным видам научных работ», где указана в процентах доля вклада каждого исполнителя по каждому виду выполненных работ (см. табл. 1, 2). 1.3.  Ответственным (головным) исполнителем составляется проект «Отчета с оценкой индивидуального вклада в выполнение научного исследования», в котором для каждого соисполнителя в таблице «Индивидуальный вклад по основным видам научных работ» указываются основные выполненные работы и проставляется процент выполненной им общей работы в интервале от 0  % (если данный соисполнитель фактически не участвовал в исследовании) до 100  % (если вся работа фактически выполнена одним научным сотрудником). По усмотрению должностного лица, осуществляющего оценку работы всех сотрудников, ответственный (головной) исполнитель может сдавать отчет в упрощенном виде – только в виде информационной карты (для плановых работ) или карты учета (для внеплановых работ) с коэффициентами участия для каждого из исполнителей, без обоснования их расчета.

1.4.  Результаты оценки ответственным исполнителем индивидуального вклада каждого соисполнителя обсуждаются на заседании авторского коллектива. 2.  Ответственный (головной) исполнитель представляет должностному лицу, осуществляющему оценку работы всех сотрудников подразделения Академии управления (начальнику подразделения или его заместителю), информационную карту (для плановых работ) или карту учета (для внеплановых работ) и (при необходимости) «Отчет с оценкой индивидуального вклада в выполнение научного исследования». Должностное лицо, осуществляющее оценку работы всех сотрудников подразделения, принимает окончательное решение об оценке индивидуального вклада каждого соисполнителя и утверждает информационную карту или карту учета. 3.  Должностное лицо, осуществляющее оценку работы всех сотрудников подразделения, регулярно (не реже чем раз в месяц) передает в ОПиКНИ утвержденные информационные карты и  карты учета с оценками индивидуального вклада сотрудников подразделения. 4.  По мере поступления из подразделений Академии информационных карт и карт учета ОПиКНИ рассчитывает выраженную в баллах оценку научной работы сотрудников нарастающим итогом с начала отчетного периода. Для оценки научной деятельности и построения научного рейтинга используется специальный модуль автоматизированной информационно-­ поисковой системы «Научно-исследовательская деятельность Академии управления МВД России». 5.  В течение 15 рабочих дней после окончания отчетного периода ОПиКНИ представляет руководству Академии научный рейтинг сотрудников по результатам их научной деятельности за отчетный период.

НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Таблица 1 Отчет с оценкой индивидуального вклада в выполнение научного исследования по п. 100 Плана НД Академии на 2016 г. Оценка значимости основных видов научной работы № п/п

Основные виды научной работы по теме

Значимость (в % от деятельности в целом)

1

Подготовка и утверждение рабочей программной документации

15

2

Подбор и анализ научной и прикладной литературы по теме исследования

5

3

Выработка структуры отчета по исследованию

5

Написание текста исследования: введение и заключение, 1-я глава, 2-я глава

60

4

5

Написание заключительного отчета

5

6

Работа с заказчиком и с внутренними рецензентами

10

20 20 20

99

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Таблица 2 Индивидуальный вклад по основным видам научных работ, в % Коэффициенты участия исполнителей № п/п

Основные виды научной работы по теме

1

Иванов И.И., ответственный исполнитель

Петров П.П., соисполнитель

Сидоров С.С., соисполнитель

Подготовка и утверждение рабочей программной документации

80 %

20 %

0

2

Подбор и анализ научной и прикладной литературы по теме исследования

50 %

50 %

0

3

Выработка структуры отчета по исследованию

100 %

0

0

Написание введения и заключения

80 %

10 %

10 %

Написание 1-й главы

50 %

0

50 %

Написание 2-й главы

0

80 %

20 %

4

5

Написание заключительного отчета

20 %

0

80 %

6

Работа с заказчиком и с внутренними рецензентами

50 %

30 %

20 %

51,5 %

26,5 %

22,0 %

НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ

Всего *

Руководство Академии (включая начальников подразделений Академии) использует научный рейтинг сотрудников при принятии управленческих и кадровых решений, стимулирующих научную деятельность. *  Финальные коэффициенты участия исполнителей (строчка «Всего» в таблице – «Индивидуальный вклад по основным видам научных работ») рассчитываются как средневзвешенные,

при расчете процентные показатели переводятся в десятичные дроби, финальные коэффициенты участия выражаются в процентах. Пример расчета финального коэффициента участия для И.И. Иванова: 0,8 × 0,15 + 0,5 × 0,05 + 1 × 0,05 + 0,8 × 0,2 + 0,5 × 0,2 + 0 × 0,2 + 0,2 × 0,05 + 0,5 × 0,1 = 0,515, т. е. 51,5 %.

Список литературы: 1. План мероприятий («дорожная карта») «Изменения в системе подготовки кадров для органов внутренних дел Российской Федерации, направленные на повышение эффективности образования и науки» на 2014–2016 годы и на период до 2018 года // СПС КонсультантПлюс. 2. Латов  Ю.В., Можаева  И.П. Методы индивидуализированной оценки научной деятельности в системе МВД России // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 2 (38).

100

3. Методика расчета рейтинговых показателей эффективности деятельности ППС и  научных сотрудников для установления стимулирующих выплат. Балльная оценка учебно-научной продукции для расчета рейтинга подразделений университета. Кемеровский государственный университет, 2011. Тел.: 8 (499) 745-82-34

ТРИБУНА молодого ученого А.Я. БАЛКАРОВ, адъюнкт* кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами (Академия управления МВД России) A.Ya. BALKAROV, Adjunct** of the Department of Psychology, Pedagogics and Personnel Management (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 355.237.084.91

Работа с кадровыми резервами в территориальном органе МВД России (по материалам ГУ МВД России по Нижегородской области) Fostering Back-Up Cadre Personnel in a Territorial Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Experience Gained at the Branch of the Ministry of Internal Affairs for the Region of Nizhny Novgorod) В статье рассматриваются этапы работы с кадровыми резервами в территориальном органе МВД России на основе эмпирических данных (за 2014–2015  гг.) Главного управления МВД России по Нижегородской области. Дается оценка эффективности применяемых форм и методов работы с кадровыми резервами.

The author presents conclusions drawn from empirical data collected during a service assignment to the Branch of the Ministry of Internal Affairs for the Region of Nizhny Novgorod. The data cover the period of 2014–2015. The author of this article estimates the efficacy of different forms and methods of such fostering.

Кадровый резерв, замещение должностей, подготовка кадрового резерва, продвижение по службе.

Back-up cadre pool, filling posts, fostering back-up cadre personnel, promotion.

К

ак известно, эффективность результатов оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел в значительной степени зависит от состояния кадрового обеспечения.

Одним из элементов работы с кадрами в органах внутренних дел является формирование и использование кадрового резерва. Порядок формирования кадровых резервов Министерства

Ранее – начальник Управления организации охраны общественного порядка и взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления МВД по Карачаево-Черкесской Республике.

**

*

Formerly – Head of the Department of Public Order and Liaison with Executive Authorities and Municipal Governments of the Branch of the Ministry of Internal Affairs for the Republic of KarachayevoCherkessia.

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

102

внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России), его территориальных органов и подразделений утвержден приказом МВД России от 30 августа 2012 г. № 827 (далее – Порядок формирования кадровых резервов). Он устанавливает, что кадровые резервы формируются для замещения должностей руководителей (начальников) из числа должностей среднего и старшего начальствующего состава  [3,  п.  1]. Распоряжением МВД России от 15 мая 2012 г. № 1/3861 «Об утверждении методики ведомственной оценки деятельности подразделений по работе с личным составом территориального органа МВД России и руководства по изучению эффективности деятельности проверяемого подразделения по работе с личным составом территориального органа МВД России на региональном уровне» (с внесенными в него распоряжением МВД России от 8  октября 2013  г. №  1/9385 изменениями) установлены индикаторы оценки деятельности подразделений по работе с личным составом, в том числе оценке подвергается работа с кадровыми резервами. Так, индикатор «замещение руководящих должностей из резерва руководящих кадров» оценивается удовлетворительно, если не менее 2/3 (или 66 %) от числа вновь назначенных руководителей назначено из кадрового резерва [4, п. 2.2.1.]. В этом плане интересен опыт ГУ МВД России по Нижегородской области (далее – Главное управление), где в 2014  г. на руководящие должности различных уровней было назначено 247 сотрудников, в том числе из кадрового резерва – 243, что составило 98,4  % от общего числа назначенных на руководящие должности (по итогам за 2014 г. этот показатель был одним из лучших среди территориальных органов МВД России на региональном уровне), в 2015  г. – 85,9  %. Грамотная работа с кадровым резервом позволила добиться успеха в реализации задач, стоящих перед органами внутренних дел. В некоторой степени это подтверждается положительной динамикой по раскрытию преступлений в 2015  г. (+2,4  %) и в 1-м квартале 2016  г. (+8,7  %)  [7], снижением количества допущенных нарушений служебной дисциплины в 2015 г. на 12,7 % [6], а также достаточно высоким уровнем удовлетворенности граждан (68 %) работой данного территориального органа  [6]. Кроме того, не вызывает сомнений, что результаты оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел напрямую зависят от эффективности организации управления, т. е. от качества руководящего состава, от правильной, научно обоснованной организации работы по отбору, расстановке и обучению кадров. На наш взгляд, высоких результатов работы с кадровым резервом одними лишь усилиями

подразделений по работе с личным составом добиться затруднительно. Здесь следует отметить принципиальную позицию руководства Главного управления при замещении руководящих должностей, когда к рассмотрению принимаются только кандидатуры сотрудников, состоящих в соответствующих кадровых резервах. Срок назначения сотрудников на вакантные руководящие должности, как правило, не превышает одного месяца. Норма исключительного действия, преду­ смотренная ч.  3 ст.  78 Федерального закона Российской Федерации от 30  ноября 2011  г. № 342‑ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о службе) [1] применяется только при реальном отсутствии возможности замещения вакантной должности сотрудником, состоящим в кадровом резерве. В таких исключительных случаях вакантная должность замещается в установленном законом порядке путем назначения на должность. На наш взгляд, такая позиция руководства Главного управления повысила стремление сотрудников быть зачисленными в кадровые резервы. Так, если в 2014  г. в кадровых резервах различных уровней состояло 682  сотрудника, то в 2015  г. их количество возросло более чем в два раза и составило 1  485 сотрудников  [8]. Вместе с тем такая позиция дискуссионна. Некоторые исследователи скептически относятся к зачислению в резерв большого количества сотрудников. Так, О.А.  Галанин считает, что «сотрудников зачисленных в резерв не должно быть много, так как в такой ситуации снижается качество подготовки резервистов, но при этом их должно быть достаточно для комплектования руководящих должностей сотрудниками из состава резерва» [5]. При отборе кандидатов для включения в списки кадровых резервов учитываются опыт работы, уровень образования, возраст, готовность к перемещению в интересах службы в другую местность, результаты служебной деятельности, личные и деловые качества, рекомендации подразделения собственной безопасности, состояние здоровья, знание нормативных правовых актов по предполагаемому направлению деятельности, рекомендации аттестационной комиссии, заключения и рекомендации психологов. Претенденты на включение в кадровые резервы проверяются на наличие дисциплинарных взысканий. Списки отобранных кандидатов, планируемых к включению в кадровые резервы, рассматриваются на аттестационных комиссиях. Хотя данное действие не предусмотрено Поряд-

ком формирования кадровых резервов, на наш взгляд, это способствует повышению качественной составляющей резерва. При рассмотрении материалов отобранных кандидатов решается вопрос о целесообразности включения того или иного сотрудника в резерв, что делает его реальным и действенным. Это подтверждают результаты проведенного социологического опроса, в ходе которого 67,2  % респондентов посчитали целесообразным рассмотрение спис­ ков отобранных сотрудников, планируемых к включению в кадровые резервы аттестационной комиссией с целью сведения до минимума элементов случайности и субъективизма. Сформированные списки сотрудников утверждаются приказами руководителей, имеющих право назначения сотрудников на планируемые долж­ ности. Сотрудники, включенные в кадровые резервы, уведомляются об этом кадровыми подразделениями под роспись [3, п. 16]. Списки сотрудников, включенных в кадровые резервы, предоставляются в отдел профессиональной подготовки УРЛС, а также в территориальные органы, дислоцированные на территории Нижегородской области для организации их подготовки. Ежегодно в январе отделом профессиональной подготовки УРЛС разрабатывается план основных мероприятий по подготовке сотрудников, включенных в кадровые резервы на текущий год (далее – план основных мероприятий). Сформированные кадровые резервы разделяют по направлениям оперативно-служебной деятельности. По каждой такой группе разрабатываются примерные (индивидуальные) программы обучения сотрудников, включенных в кадровые резервы. Далее для каждого сотрудника в месячный срок со дня его включения в кадровый резерв составляется индивидуальная программа обучения, которая утверждается непосредственным руководителем и в пяти­ дневный срок со дня ее утверждения доводится до сотрудника под роспись. Как правило, индивидуальные программы обучения состоят из теоретической и практической подготовки. В рамках теоретической подготовки изучаются нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел в целом и по направлениям оперативно-служебной деятельности. В рамках практической подготовки предусмотрено проведение занятий по огневой и физической подготовке, а также временное возложение обязанностей по предполагаемой должности. Кроме того, отделом профессиональной подготовки ежегодно разрабатывается программа модульного обучения сотрудников, включенных в кадровые резервы. Применение модульного обучения позволяет успешно решать сле-

дующие задачи: исполнение индивидуальной программы обучения в полном объеме; установление действенного контроля за обучением сотрудников; создание возможности оперативной корректировки индивидуальных программ обучения сотрудников, включенных в кадровые резервы; повышение качества обучения сотрудников, включенных в кадровые резервы. В соответствии с планом основных мероприятий ежегодно разрабатывается график проведения учебно-методических сборов с сот­ рудниками, включенными в кадровые резервы. Сборы производятся по группам, ранее разделенным по направлениям оперативно-служебной деятельности. Так, и в 2014  г., и в 2015  г. таких сборов проведено 17  [8]. Целью учебно-методического сбора является выработка у сотрудников необходимых профессиональных знаний, умений и навыков по направлениям оперативно-служебной деятельности, обсуждение актуальных вопросов деятельности органов внутренних дел, определение уровня правовой, огневой и физической подготовки сотрудников, включенных в кадровые резервы. Ежегодно приказом Главного управления утверждается порядок организации профессиональной служебной и физической подготовки с личным составом на текущий учебный год. Особое внимание уделяется учебной группе заместителей начальников управлений (служб) Главного управления, включенных в кадровые резервы. Занятия с ними проводятся 1 раз в месяц и длятся по 5 часов. Организационно-методическое обеспечение возложено на отдел профессиональной подготовки УРЛС. В соответствии с приказом МВД России от 31 марта 2015 г. № 385 «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации»  [2,  п.  74.1.], дополнительное профессиональное образование сотрудников, включенных в кадровый резерв органов, организаций, подразделений МВД России проходит на базе образовательных организаций высшего образования (институтов, академий) или дополнительного профессионального образования системы МВД России по программе профессиональной переподготовки. Так, за 2014–2015  гг., согласно разнарядкам МВД России, 16  сотрудников Главного управления, включенных в кадровые резервы, прошли обу­ чение в образовательных организациях МВД России по программе профессиональной переподготовки [8]. Подводя итоги, можно констатировать, что в ГУ МВД России по Нижегородской области работа с кадровыми резервами организована на достаточно высоком уровне. Для выполнения требований нормативных правовых

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

103

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

актов, регламентирующих работу с кадровыми резервами, руководством принимаются слаженные и хорошо спланированные управленческие решения в виде приказов, распоряжений, указаний, планов и т.  д. Применяемые формы и методы работы позволили сделать кадровый резерв не только реальным источником для замещения вакантных руководящих должностей, но и эффективным механизмом для реализации

права сотрудника на продвижение по службе с учетом результатов служебной деятельности, стажа службы, уровня квалификации и профессионального образования. Накопленный Главным управлением положительный опыт работы с кадровыми резервами можно использовать для дальнейшего совершенствования указанной работы в других территориальных органах МВД России.

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Список литературы:

104

1. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342‑ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020. 2. Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31  марта 2015 г. № 385 // СПС КонсультантПлюс. 3. Об утверждении Порядка формирования кад­ровых резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации, его территориальных органов и подразделений: приказ МВД России от 30  августа 2012  г. № 827 // Рос. газ. 2012. 10 дек. № 284. 4. Об утверждении методики ведомственной оценки деятельности подразделений по работе с личным составом территориального органа МВД России и руководства по изу­ чению эффективности деятельности проверяемого подразделения по работе с личным составом территориального ­органа

5.

6.

7.

8.

МВД России на региональном уровне: распоряжение МВД России от 15  мая 2012  г. № 1/3861 (ред. от 08.10.2013) // СПС СТРАС Юрист. Галанин  О.А. Организация работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации в свете требований административной реформы: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. Состояние правопорядка и основные результаты служебной деятельности ГУ МВД России по Нижегородской области за январь  –  декабрь 2015 г. // ЕИТКС ОВД. URL: http://10.174.0.11/ (дата обращения: 09.03.2016). Состояние преступности в Нижегородской области за 2015  г. и 1-й квартал 2016  г. // ЕИТКС ОВД. URL: http://10.174.0.11/ (дата обращения: 25.04.2016). Справка по изучению опыта работы с кад­ ровыми резервами ГУ МВД России по Нижегородской области от 19 февраля 2016 г. E-mail: [email protected]

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

У.К. БОЛДЫРЕВ, адъюнкт�* кафедры управления органами внутренних дел (Академия управления МВД России) U.K. BOLDYREV, Adjunct** of the Department of Police Management (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 353

Guidance and Leadership as Functions of the Organizing Activity of the Head of a Territorial Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia В статье рассматриваются вопросы разграничения понятий «организаторская деятельность» и «руководство». Автором предлагается рассматривать руководство в качестве функции1 организаторской деятельности. Это позволит руководителям правильно выбирать методы работы, создаст необходимые предпосылки для целенаправленной работы, что положительным образом отразится на эффективности правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России.

The author argues that «organizing activity» and «guidance and leadership» are distinctly different things, and the latter is a function of the former. This approach should enable police commanders to improve their choice of goals and methods. Accordingly, it should also open new ways to improve the results of law enforcement efforts by territorial branches of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

Территориальные органы МВД России, начальник территориального органа МВД России, организация, организаторская деятельность, руководство.

Territorial branches of the Ministry of Internal Affairs of Russia, head of a territorial branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia, organization, organizing activity, guidance.

Н

есмотря на значительный интерес к проблемам организационной деятельности в  правоохранительной сфере, некоторые вопросы до настоящего времени в недостаточной степени исследованы. В частности, остается весьма широким спектр взглядов на организаторскую деятельность и руководство, что, в свою очередь, вызывает путаницу в понятиях, затрудняет четкое понимание терминов и способствует подмене их друг другом. Ранее – заместитель начальника отдела – начальник отделения УУП УМВД России по г. Элисте. 1 В данном случае функция понимается как устойчивый способ активного взаимоотношения вещей, при котором изменения одних объектов приводят к изменениям в других [14].

*

В настоящее время органы внутренних дел подвергаются реформированию, направленному, в первую очередь, на повышение эффектив­ ности правоохранительной деятельности, осуществляемой системой Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России). Неэффективная правоохранительная деятельность системы МВД России не в последнюю очередь приводит к порождению правового нигилизма, недоверию граждан, что отрицательно влияет на социально-политическую Formerly – Deputy Section Head at the Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the City of Elista.

**

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Руководство как функция организаторской деятельности начальника территориального органа МВД России

105

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

106

обстановку и в конечном счете подрывает безопасность страны. В связи с изменением структуры террито­ риальных органов МВД России и сокращением штатной численности полицейские на местах испытывают чрезмерную нагрузку. Изменения сложившейся системы управления привели к нарушению принципа единоначалия, результатом явилось ухудшение управляемости подчиненными подразделениями  [13]. В своем выступлении на расширенном заседании коллегии МВД России Министр внутренних дел Российской Федерации генерал полиции В.А.  Колокольцев отметил: «На сегодняшний день, согласно экспертным оценкам, органы внутренних дел уже достигли предельной, если можно так выразиться, «пропускной способности» [5]. Как представляется, для восстановления положительно зарекомендовавшей себя на протяжении десятилетий системы управления в органах внутренних дел либо заимствования у нее всего того, что помогло бы реально повысить эффективность правоохранительной деятельности, требуется переосмысление теоретичес­ ких подходов к организации этой деятельности. В этой связи, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на разграничение понятий «организаторская деятельность» и «руководство». Организовывать (фр.  organizer) – сообщать стройный вид, упорядочивать что-нибудь, объединять кого-нибудь для какой-нибудь цели посредством реализации совокупности процессов или действий, ведущих к установлению, формированию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого: операциями, действиями, людьми [11, 18, 19]. По мнению С.В.  Валова, применительно к социуму «организация» употребляется в трех смыслах: 1)  социальный объект (объединение людей), звено, связующее предметы труда и руководство людьми, важнейшее вспомогательное средство руководства; 2)  процесс создания объекта и предварительных условий воздействия на него; 3)  атрибут объекта, характерис­ тика степени упорядоченности его внутренних элементов [4]. Интересен подход Д.В.  Двинских, определившей способность организации не как процесс или ресурс, а как характеристику функциональных либо процессных систем, посредством которых организация осознает и реализует требования конкретного вида деятельности. Так как базовым понятием способности является чувствительность к изменениям среды функционирования организации, первичным элементом, реагирующим на изменения, становится лицо, принимающее решения и элементы системы, формирующие его видение управления  [6]. В нашем случае этим лицом является

начальник территориального органа МВД России, а элементами системы – подчиненный ему аппарат управления. Согласно сложившимся в теории управления представлениям, организационная деятельность включает в себя непосредственно организаторскую деятельность руководителя (субъекта управления), которая заключается в соединении индивидуальных усилий членов организации (объектов управления) в коллективное усилие, посредством чего достигается общая цель, а также руководство, т. е. работу по организации труда конкретных членов организации с учетом их индивидуальных особенностей и обеспечению их соответствующими ресурсами [12]. Но и та, и другая деятельности не всегда безупречны, что порой приводит к негативным последствиям, поскольку от «качества» организационной деятельности в целом во многом зависят общие результаты функционирования организаций. Венгерский ученый М.  Мароши отметил, что недостатки в функционировании системы могут вызываться: а)  как связанными, так и не связанными со структурой организации факторами (в первом случае необходима организационная деятельность по совершенствованию структуры и ликвидации этих недостатков); б)  некачественным программированием или планированием, неудовлетворительным исполнением, отсутствием дисциплины труда, неэффективным стимулированием, слабым контролем и т. д. В этих случаях плох не управленческий процесс как таковой (планирование, программирование, стимулирование, контроль и т. п.), а его организация, и у руководителя есть две альтернативы: 1) разработать и ввести новые процессы; 2) улучшить плановую работу, повысить трудовую дисциплину, усилить стимулирование и т.  д., что дешевле, чем введение новых процессов, поскольку это не требует инвестиций на развитие структуры и связано с меньшим риском [10]. Можно предположить, что если у руководителя не получится правильно определить, чем вызваны существующие недостатки: структурой организации или процессом, то, скорее всего, он будет использовать реорганизацию. В результате неверного определения причин существующих недостатков они никуда не исчезнут, либо проявятся в иной форме, а средства и ресурсы будут потрачены нерационально. Признавая справедливость высказанного выше мнения, отметим, что организаторская деятельность как таковая должна быть продуктивной. Необходимо постоянно стремиться к ее совершенствованию и устранению либо минимизации объективных, а иногда и возникающих по субъективным причинам недос-

татков. Организаторская деятельность (ее также можно назвать управленческой) основана на реализации организационных методов, посредством которых осуществляются управленческие воздействия, обеспечивающие достижение поставленных целей и поддержание упорядоченности (организованности) в состоя­ нии системы, что дает возможность сохранять стабильность в условиях постоянных изменений окружающей среды. Организационная деятельность осуществляется начальниками территориальных органов МВД России на всех уровнях системы органов внутренних дел. Чем выше этот уровень, тем больший объем управленческих функций реализуют соответствующие руководители и подчиненные им аппараты управления [12]. Отсюда следует, что организаторская деятельность в «чистом виде» чаще проявляется на более высоких уровнях управления (федеральном, межрегиональном, региональном), нежели на районном уровне, на котором выполняется основной объем правоохранительных функций органов внутренних дел. Начальники территориальных органов МВД России на районном уровне, как правило, имеют небольшой аппарат управления и относительно немногочисленный коллектив подчиненных. Таким образом, организационная функция осуществляется здесь в усеченном виде, руководство же, т.  е. непосредственное воздействие на исполнителей (следователей, сотрудников оперативных подразделений, участковых уполномоченных полиции и т.  п.), напротив, приобретает первостепенное значение. Отсюда можно предположить, что организаторская деятельность – это деятельность по упорядочению функционирования системы, а руководство – деятельность по организации работы отдельных людей. Организаторская деятельность руководителя территориального органа МВД России осуществляется через аппарат управления, через руководителей структурных подразделений, а руководство – это прямое воздействие на конкретного подчиненного либо нескольких подчиненных. Этим, в частности, можно объяснить наличие прямых и непосредственных начальников. Как в свое время отметил Р.М.  Фалмер, организация – это логический процесс, который помогает преобразовать идею или некий план в достижимую реальность. Она обеспечивает основу для действий следующим образом: работающие знают, что конкретно ожидается от них, каким образом они должны действовать, к кому обратиться, когда возникают какие-либо проблемы. Дублирование работ сведено к минимуму, каналы коммуникации уже подготовлены к тому моменту, когда в них будет необходимость. Некоторые критики теории

организации полагают, что современные управляющие стремятся к тому, чтобы непосредственно руководить как можно меньшими коллективами подчиненных, а еще лучше – вообще не контактировать с подчиненными, используя для этого возможности новейших информационно-коммуникационных технологий  [17]. При этом между высшим и низовыми уровнями управления возникает множество промежуточных звеньев, что затрудняет коммуникацию между ними и может привести к негативным последствиям, таким как искажение информации, снижение эффективности деятельности, непонимание целесообразности поступающих указаний, неверное планирование и т. д. Отметим, что в научной литературе для определения одних и тех же явлений очень часто параллельно используется несколько понятий  [8], хотя практически всеми признается, что организаторская деятельность руководителя  – это связующее звено между ним как субъектом управления и подчиненными объектами управления, существующее во имя достижения определенных целей. И именно эффективная организаторская деятельность создает предпосылки для решения проблем управления в различных сферах социальной жизнедеятельности общества путем достижения взаимного согласия и уравновешивания интересов различных социальных групп общества [3]. Подобная ситуация порой приводит к терминологической путанице, смешению понятий, постановке знака равенства между разнопорядковыми явлениями. От этого не свободна и система МВД России. Так, например, в приказе МВД России от 10  июля 2013  г. №  535 «Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» определено, что «…начальник отдела (отделения, пункта) полиции осуществляет руководство отделом (отделением, пунктом) полиции на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на отдел (отделение, пункт) полиции задач» [1]. Однако в п.  15 Положения, утвержденного данным приказом, сказано, что начальник отдела (отделения, пункта) полиции уже не руководит, а «…организует деятельность отдела (отделения, пункта) полиции, планирование и координацию деятельности его структурных подразделений на территории обслуживания, …организует и обеспечивает в пределах компетенции мобилизационную подготовку и мобилизацию в отделе (отделении, пункте) полиции; …организует и ведет прием граждан»  [1]. Возникает вопрос: в чем же заключаются отличия между организаторской

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

107

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

108

деятельностью и руководством как функциями данного начальника? Думается, организаторскую деятельность в правоохранительной сфере можно определить как вид общественных отношений и специфический по форме реализации вид совместной деятельности субъекта управления и объекта (объектов) управления в целях обеспечения упорядоченности функционирования соответствующего подразделения (органа), поиска и реализации эффективных методов повседневной работы, постоянной заботы о профессионализме подчиненного личного состава. Если обобщить взгляды ряда исследователей проблем организаторской деятельности, можно отметить, что она включает в себя такие элементы, как: 1)  создание социальных систем, формирование их функциональной и организационной структур; 2)  правовое закрепление целей системы, структуры подразделений, предоставляемых полномочий и прочее; 3)  ресурсное обеспечение: материально-техническое, финансовое, информационное, кадровое и т. п.; 4)  упорядочение процессов управления в созданной или действующей системе; 5)  организационное обеспечение других функций, стадий и этапов управления; 6)  разработка и внедрение в практику оценочных систем; 7)  организация труда работников служб и подразделений [2, 4, 7]. Руководство же – это направляющая, организующая, регулирующая, мотивационная (стимулирующая) деятельность руководителя. Оно предполагает основанное на правовых нормах воздействие на коллектив (подчиненных) с использованием власти, данной ему общест­ вом или коллективом. При этом руководитель оказывает влияние на отдельных лиц и группы, побуждая их работать во имя достижения целей организации [16]. Однако необходимо учитывать, что руководство и организаторская деятельность (управление) тесно связаны между собой  [12,  15]. Часто их применяют в аспекте взаимозаменяемости, однако различия между ними, как было показано, существуют. Руководство, в частности, принято рассматривать в качестве одной из стадий организации исполнения управленческого решения, наиболее важной из них, поскольку именно на этой стадии выявляются трудности, недостатки в исполнительской деятельности, оказывается помощь исполнителям, оценивается и коррегируется исполняемое управленческое решение и т. д. [9]. Но в любом случае руководство – это разновидность деятельности руководителя по достижению поставленной цели. Объектом воздействия при этом является труд отдельного человека, коллектива людей либо организации

в целом [2], а само руководство – это налаживание совместной деятельности людей на основе сотрудничества, базирующегося на материальных, моральных и других интересах. Качественное отличие руководства от организаторской деятельности состоит в формировании устойчивой системы управления и консолидации членов организации. При этом происходит отделение функции организации от непосредственного руководства подчиненными. Иными словами, организаторская дея­ тельность осуществляется как начальником территориального органа МВД России на районном уровне, так и организационным ядром в лице функциональных руководителей, а руководство осуществляется в том случае, когда начальник территориального органа МВД России, минуя функциональных руководителей, непосредственно и напрямую обращается к исполнителю. Приходим к выводу, что между руководством и организаторской деятельностью имеются определенные различия, которые можно выявить по следующим основаниям. Во-первых, по основе деятельности: в основе организаторской деятельности находится целеполагание всей управляемой системы; в основе руководства – организация работы конкретных подчиненных. Во-вторых, по форме выражения: руководство непосредственно выражается в соответствующих актах применения (письменные, устные); организаторская деятельность создает условия для успешной реализации нормативных актов. В-третьих, по способу воздействия: руководство предполагает правовое воздействие руководителя на объекты управления на основе власти; организаторская деятельность осуществляется на основе социальной природы человека. В-четвертых, по субъекту осуществления деятельности: руководство осуществляется конкретным должностным лицом, имеющим должностные обязанности по осуществлению руководства; организаторская деятельность осуществляется, как правило, не индивидуально. В-пятых, по количеству подчиненных сотрудников: руководство преимущественно осуществляется в коллективах, где небольшой аппарат управления и относительно немногочисленное количество подчиненных сотрудников; организаторская деятельность в полной мере проявляется на более высоких уровнях управления, в крупных коллективах, при наличии большого аппарата управления. Руководство выступает в качестве функции организаторской деятельности. Изменения в организаторской деятельности приводят к изменениям в руководстве как процессе. Категории

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

«организаторская деятельность» и «руководство» в правоохранительной сфере не могут быть использованы как синонимы, их взаимная замена недопустима, они соотносимы, но не тождественны друг другу. Сущностное разграничение указанных понятий позволит руководителям

правильно выбирать методы работы с личным составом, создаст необходимые предпосылки для целенаправленной работы, что положительным образом отразится на эффективности правоохранительной деятельности террито­ риальных органов МВД России.

1. Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне: приказ МВД России от 10 июля 2013  г. №  535 (ред. от 19.02.2015) // СПС КонсультантПлюс. 2. Аврутин  Ю.Е., Александров  А.И., Артамо­ нов  В.С. и др. Основы управления в органах внутренних дел: учебник / под общ. ред. В.П. Сальникова. М., 2002. 3. Андреев  Н.А, Коробов  В.Б. Социальное парт­ нерство в правоохранительной сфере // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 1 (33). 4. Валов  С.В. Управление органами предварительного следствия в России: дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 5. Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации В.А.  Колокольцева на расширенном заседании коллегии МВД России. URL: http://www.armsexpo.ru/news/ obshchestvennye_organizatsii/vystuplenie_ vladimiri_kolokoltseva_na_rasshirennom_ zasedanii_kollegii_mvd_rossii/ (дата обращения: 23.03.2016). 6. Двинских  Д.В. Определение понятия способностей в структуре управленческого знания // Проблемы теории и практики управления. 2015. № 12. 7. Керженцев  П.М. Принципы организации: Избранные произведения. М., 1968. 8. Кийко  М.В. Теневая экономика: генезис, эволюция, современная структура // Проблемы теории и практики управления. 2015. № 1.

9. Косачев  А.Н. Место и роль руководителя в системе управления органами внутренних дел: лекция. М., 1996. 10. Мароши  М. Организация  –  Стимулирование – Эффективность / сокр. перевод с венгер. под ред. С.Е.  Каменицера и В.Ф.  Терехова. М.,1981. 11. Ожегов  С.И., Шведова  Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 20-е  изд., стереотипное. М., 1988. 12. Организация управления органами внутренних дел: учебник / под общ. ред. А.М. Кононова, И.Ю.  Захватова. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2013. 13. Рыбянец  В.И. Система обязана быть более гибкой // Полиция России. 2014. № 8. 14. Социологический энциклопедический словарь / под ред. Г.В. Осипова. М., 1998. 15. Ульянов  А.Д., Жаглин  А.В. Методы руководства, применяемые в управленческой деятельности руководителя территориального органа внутренних дел // Вестник Воронежского института МВД России. 2012. № 3. 16. Управление организацией: энциклопедический словарь / под ред. А.Г.  Поршнева, А.Я. Кибанова, В.Н. Гунина. М., 2001. 17. Фалмер  Р.М. Энциклопедия современного управления. Организация как функция управления. М., 1992. Т. 2. 18. Философский энциклопедический словарь / под ред. С.С.  Аверинцева, Э.А.  Араб-оглы, Л.Ф. Ильичева и др. 2-е изд. М., 1989. 19. Щербина  В.В. Социальные теории организации. Словарь. М., 2000.

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Список литературы:

E-mail: [email protected]

109

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Ю.Н. ЖИРНОВ, адъюнкт* кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях (Академия управления МВД России) Yu.N. ZHIRNOV, Adjunct** of the Department of Police Management in Special Conditions (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 355.24

Некоторые правовые аспекты мобилизационной подготовки органов внутренних дел в современных условиях ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Present-Day Legal Aspects of Preparing Interior Ministry Bodies and Units for Emergency Mobilization В статье выделена растущая значимость мобилизационной подготовки МВД России в условиях международной напряженности. Отмечено, что мобилизационные органы в системе органов внутренних дел создавались и реорганизовывались в обстановке внешней угрозы. Рассмотрена современная структура мобилизационных органов в системе МВД России, изу­ чен зарубежный опыт организации и правового регулирования мобилизации в полиции. На основе анализа федерального законодательства в сфере мобилизации и ­мобилизационной подготовки выявлены вопросы, требующие корректировки. Сформулированы основные принципы мобилизационной подготовки органов внутренних дел.

The author emphasizes the growing importance of mobilization readiness in the system of the Ministry of Internal Affairs as international tensions mount. Attention is called to the fact that most mobilization arrangements in the Ministry’s system emerged and evolved in response to external threats. The Ministry’s current mobilization structure is also described. The author reviews international experience of organizing and legally regulating police mobilization and proposes appropriate amendments to the Russian law, including federal acts. Basic principles of police mobilization ­training are articulated.

Мобилизационная подготовка, организация и содержание мобилизационной подготовки в органах внутренних дел МВД России.

Mobilization training, organization and concrete aspects of mobilization training and preparations in branches and bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

Р

оль подразделений по мобилизационной подготовке в системе органов внутренних дел (далее – ОВД) всегда возрастала в периоды нарастания внешней угрозы. Так, первый мобилизационный отдел (Моботдел) в составе НКВД  СССР на правах самостоятельного подразделения был создан приказом НКВД СССР от 20  апреля 1939  г. на базе 5-го от-

дела Первого управления НКВД СССР  [7]. С 27 марта 1959 г. он был реорганизован в Военно-мобилизационный отдел МВД СССР. С того момента мобилизационные работники ОВД всегда были на передовой линии решения задач как в годы Великой Отечественной войны, так и во время последующих локальных конфликтов.

Ранее – заместитель начальника ЦПП ГУ МВД России по Ростовской области.

**

110 *

Formerly – Deputy Head of the Professional Training Center of the Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Region of Rostov.

Сегодня Управление организации мобилизационной подготовки входит в состав Департамента государственной службы и кадров МВД России и состоит из трех отделов: организации непосредственной подготовки к переводу и перевода на работу в условиях военного времени, организации отмобилизования и обеспечения выполнения мобилизационных планов, гражданской обороны, а также группы мобилизационного делопроизводства. Основной задачей Управления является разработка и обеспечение в системе МВД России реализации государственной политики по вопросам мобилизационной подготовки, мобилизации и гражданской обороны. В территориальных подразделениях МВД России созданы самостоятельные структурные подразделения – отделы мобилизационной подготовки и мобилизации, находящиеся в непосредственном подчинении заместителя начальника ГУ МВД России по субъекту РФ. Задачей данных отделов, в соответствии с Положением об организации и ведении гражданской обороны в системе МВД России  [4], является участие в разработке и обеспечении в ОВД реализации государственной политики в области мобилизационной, боевой готовности и гражданской обороны. В типовой состав отдела входят служба радиационно-химической защиты и отделение боевой и мобилизационной готовности. Сложившаяся в России структура системы мобилизационной подготовки характерна в целом для многих стран, в том числе и государств, являющихся членами НАТО. Так, Министерство внутренних дел Франции, имея собственные мобилизационные структуры, координирует также вопросы мобилизационной подготовки экономики и гражданской обороны [5]. Интересен опыт Великобритании, где правовой основой мобилизации является в том числе и Закон «О полиции» 1996 г. [9], предусматривающий в разделах 24, 26, 98 разные виды и уровни мобилизации полиции. Мобилизация здесь имеет многоуровневую схему: мобилизация личного состава и оборудования, мобилизация на национальном, на региональном и местном уровнях. При этом для каждого уровня регламентированы свои ключевые роли, определены структуры и процессы, обеспечивающие эффективную мобилизацию, предусмотрен ее мониторинг в Национальном координационном центре полиции (NPoCC). В новейшей литературе проблемы и подходы к совершенствованию организации мобилизации в России выявляются и анализируются исключительно на примере системы мобилизационной подготовки Вооруженных Сил РФ  [8], тогда как вопросы мобилизацион-

ной подготовки ОВД остаются вне поля зрения исследователей, за исключением исследования В.Б.  Княжева в области территориальной обороны Российской Федерации с участием МВД России  [6]. В связи с этим целесообразно обратить внимание на правовую базу мобилизации, применимую для ОВД. Нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими вопросы мобилизационной подготовки и мобилизации, уточняется, что перевод Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск на организацию и состав военного времени осуществляется в степени боевой готовности, а перевод федеральных органов государственной власти на работу в условиях военного времени – по степеням готовности. В связи с этим МВД России как федеральный орган исполнительной власти, а также входящие в него органы внутренних дел Российской Федерации переводятся на работу военного времени. Правовой основой мобилизационной подготовки в целом и для органов внутренних дел, в частности, является федеральный закон  [1], определяющий данную подготовку как комплекс мероприятий мирного времени по подготовке органов государственной власти (к которым относятся ОВД) и специальных формирований к решению двух задач: 1)  обеспечению защиты государства от вооруженного нападения; 2)  удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время. В соответствии с указанным ­законом [1, ч. 2 ст. 1] (применительно к ОВД) под мобилизацией понимается комплекс мероприятий по переводу органов государственной власти на работу в условиях военного времени, а также переводу специальных формирований на организацию и состав военного времени. В соответствии с Указом Президента России [3] Правительству РФ поручено определять полномочия федеральных органов исполнительной власти и руководить их деятельностью в области мобилизационной подготовки и мобилизации. В данном случае Указ полностью дублирует п. 1 ст. 6 Федерального закона «О мобилизационной подготовке», в чем нет практической надобности. В связи с этим полагаем, что Указ целесообразно отнести к нормативным правовым актам, утратившим силу. В целом, в том числе и для МВД России, мобилизационная подготовка и мобилизация проводятся в соответствии с упомянутым выше федеральным законом, другими законами об обороне  [2], где рассматриваются составные части организации обороны России. В то же время в законодательстве, регламентирующем деятельность ОВД (Федеральный закон «О полиции» и др.), вопросы мобилизационной подготовки и мобилизационной готовности полностью отсутствуют, что нельзя признать правильным.

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

111

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

112

Кроме того, Федеральный закон от 26  февраля 1997  г. №  31‑ФЗ оперирует как понятием «мобилизационная подготовка», так и понятием «мобилизация» [1], используя их как синонимы (ст.ст. 2, 3 и др.), что представляется некорректным, так как данные понятия имеют различные значения и разделены в ст.  1 данного закона. К подготовке отнесены приготовительные мероприятия мирного времени, тогда как к самой мобилизации – уже реальные действия военного времени. Очевидно, что их принципы и задачи различаются. На официальном сайте МВД России этому вопросу также не уделено отдельного внимания, содержится лишь пояснение термина «мобилизационная подготовка», взятое из федерального закона. Какая бы то ни было специфика, нормативная основа или привязка к деятельности ОВД полностью отсутствует, что также нельзя признать правильным, учитывая важность этого участка работы. Сформулированные в ч.  2 ст.  2 Федерального закона «О мобилизационной подготовке» [1] принципы мобилизационной подготовки и мобилизации в большей степени относятся именно к мобилизации, тогда как применительно к подготовке они, на наш взгляд, неконкретны, неагрегированы и не адекватны современным реалиям. Полагаем, что принципы мобилизации и принципы мобилизационной подготовки следует разделить. К основным принципам мобилизационной подготовки ОВД следует отнести: –– принцип научной обоснованности и концепту­ альной разработанности  – органы мобилизационной подготовки ОВД должны строить свою работу на основе отвечающей современным вызовам, научно разработанной и обоснованной концепции мобилизационной подготовки; –– принцип нормативного закрепления – все аспекты мобилизационной подготовки должны базироваться на стройных и непротиворечивых положениях федерального законодательства и принятых в его развитие ведомственных актах; –– принцип планомерности – наличие актуальных, надлежаще утвержденных планов подготовки; –– принцип осуществимости объективного конт­ роля и оценки эффективности – наличие разработанных критериев и механизмов оценки результатов подготовки; –– принцип комплексности и согласованности межведомственного взаимодействия – наличие нормативно закрепленного согласования взаимодействия вовлеченных в мобилизационную работу органов государственной власти. К содержанию мобилизационной подготовки следует отнести:

–– правовое регулирование в данной сфере; –– научное и методическое обеспечение; –– определение условий работы и подготовку ОВД к работе в период мобилизации и в военное время; –– проведение учений по мероприятиям по переводу ОВД на работу в условиях военного времени; –– подготовку (тактическую, организационную, морально-психологическую и др.) органов внутренних дел к мобилизации; –– проведение учений по мобилизации ОВД; –– разработку мобилизационных планов ОВД; –– подготовку ОВД к работе в период мобилизации и в военное время; –– проведение учений по переводу ОВД на работу в условиях военного времени; –– оценку состояния мобилизационной готовности ОВД; –– контроль состояния мобилизационных мощностей и объектов для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей ОВД в военное время (в пределах компетенции); –– регламентацию и учебную отработку создания специальных формирований, предназначенных для действий при объявлении мобилизации; –– регламентацию и учебную подготовку техники, предназначенной при объявлении мобилизации для поставки в Вооруженные Силы РФ или использования в их интересах; –– создание и сохранение резервного (страхового) фонда документации на вооружение и  военную технику, важнейшую гражданскую продукцию, объекты повышенного риска в системе МВД; –– регламентацию и учебную подготовку организации нормированного снабжения персонала ОВД продовольственными и непродовольственными товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами связи, средствами радиоэлектронной борьбы и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время; –– создание в установленном порядке запасных пунктов управления ОВД, учебную подготовку указанных пунктов управления к работе в условиях военного времени; –– организацию воинского учета в ОВД; –– проведение учений и тренировок по мобилизационному развертыванию и выполнению мобилизационных планов; –– регулярное повышение квалификации работников мобилизационных органов; –– межведомственное сотрудничество в области мобилизационной подготовки и мобилизации; –– международное сотрудничество в области мобилизационной подготовки и мобилизации (в рамках ОДКБ).

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Таким образом, в ОВД мобилизационная подготовка является составной частью служебной (оперативной, управленческой) подготовки рядового и начальствующего состава. Мобилизационная подготовка проводится для глубокого усвоения должностными лицами теоретичес­ ких основ мобилизационного развертывания МВД России и постоянного совершенствования практических навыков выполнения мобилизационных мероприятий. К основным задачам мобилизационной подготовки органов внутренних дел в современных условиях следует отнести: овладение руководящим составом территориальных органов МВД

России основами управления при мобилизации, повышение мобилизационной готовности органов управления (штабов), слаженности их работы по управлению мобилизационным развертыванием, отработку взаимодействия между органами внутренних дел и комплектующими военными комиссариатами, органами государственной власти и местного самоуправления, практическую подготовку личного состава ОВД к мобилизационным мероприятиям, совершенствование способов приема и распределения мобилизационных ресурсов, совершенствование приемов боевого слаживания, изучение опыта мобилизационной подготовки.

1. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31‑ФЗ (ред. от 05.04.2013) // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1014. 2. Об обороне: Федеральный закон от 31  мая 1996  г. №  61‑ФЗ (ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. 3. О полномочиях федеральных органов исполнительной власти в области мобилизационной подготовки и мобилизации: Указ Президента РФ от 14 ноября 1997 г. № 1227 // СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5281. 4. Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в системе МВД России: приказ МВД России от 6 октября 2008 г. № 861 // СПС Гарант. 5. Баятова  И.М. Зарубежный опыт финансового обеспечения работ по мобилизационной подготовке и государственной поддержке организаций, которым установлены

6.

7.

8.

9.

мобилизационные задания // Учет и статистика. 2014. № 4 (36). Княжев В.Б. Теоретико-правовые и организационные основы территориальной обороны в Российской Федерации и участия в ней МВД России: дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2013. Коритчук  В.В., Кузнецов  С.Г. Управление подготовкой и накоплением мобилизационных ресурсов в современных условиях // Военная мысль. 2015. № 2. Куприянов  Г.П., Шимановский  М.В., Краснян­ чук Н.А. Оперативная и мобилизационная подготовка как основа боевой готовности Вооруженных Сил РФ // Военная мысль. 2015. № 1. Police Act 1996 // Законодательство Великобритании: официальный сайт. URL: http:// www.legislation.gov.uk/ukpga/1996/16/contents (дата обращения: 15.03.2016).

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Список литературы:

E-mail: [email protected]

113

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Н.Л. МАРТИЛОВА, адъюнкт* кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами (Академия управления МВД России) N.L. MARTILOVA, Adjunct** of the Department of Psychology, Pedagogics and Personnel Management  (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 159.9

К проблеме определения профессионально значимых индивидуально-психологических качеств полицейского ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

On Identifying Occupationally Important Individual Psychological Traits in a Police Officer Статья посвящена проблеме изучения профессионально важных качеств полицейских в целях совершенствования профессионального психологического отбора кандидатов на должности рядового и младшего начальствующего состава полиции. Статья основана на результатах проведенного автором эмпирического исследования, включающего в себя выявление профессионально важных качеств полицейского в результате применения контент-аналитических процедур и последующую экспертную оценку степени значимости каждого из них, статистическую обработку и анализ полученного массива данных. В представленных результатах отражены качества полицейских, занимающие лидирующие позиции в ранжированном списке профессионально важных психологических качеств, анализ их структуры и взаимосвязей.

The article is about identifying occupationally important psychological traits in police officers in the process of selecting candidates to fill rank-and-file and junior command positions within police forces. The author carried out an empirical study of a set of personal traits in a number of serving police personnel. The data thus gained were subjected to content analysis. They were also fed to a panel of experts who assessed the occupational significance of each trait. Subsequent statistical processing of the results enabled the author to rank the gauged traits by occupational significance. An analysis is presented of the structure and interrelationships of the highest ranking traits.

Индивидуально-психологические особенности сотрудника полиции, профессионально важные качества, психологическая пригодность, отбор и подготовка.

Individual psychological profile of a police officer, occupationally important personal traits, psychological fitness, selection and training.

П

роисходящее реформирование (смена концепции) системы профессионального психологического отбора в органах внутренних дел Российской Федерации предполагает повышение требований к личности будущего сотрудника полиции [1].

Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 21 февраля 2012 г. № 124 «О внесении изменения в перечень профессий начального профессионального образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации

Ранее – медицинский психолог ЦПД ФКУЗ «МСЧ ГУ МВД России по Пермскому краю».

**

114 *

Formerly – Medical Psychologist at the Medical Service of the Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Region of Perm.

от 28  сентября 2009  г. №  354», профессия «полицейский» внесена в перечень профессий начального профессионального образования [2]. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 6  декабря 2012  г. №  1259 «Об утверждении Правил профессионального психологического отбора на службу в органы внутренних дел Российской Федерации» уровень развития психологических (личных и деловых) качеств будущего сотрудника органов внутренних дел, необходимых для освоения основ данной профессии и успешного выполнения служебных обязанностей, должен стать основным критерием при определении профессиональной психологической пригодности кандидатов на службу [1]. В связи с этим приобретает особую актуальность проблема оценки профессиональной пригодности кандидатов на должности рядового и младшего начальствующего состава полиции. При этом как в отечественной психологии, так и за рубежом для определения профессионально важных качеств (далее – ПВК) и построения психологического эталона специальности (далее – ПЭС) используется психологический анализ профессиональной деятельности с последую­ щим составлением психограммы профессии [5]. Проведенное автором эмпирическое исследование предполагало составление множества профессиональных важных качеств, последую­ щую экспертную оценку степени значимости каждого из них, статистическую обработку и анализ полученного массива данных. Первоначально в результате применения контентаналитических процедур, на основе группировки и обобщения формулировок разных авторов, было получено множество ПВК рядового полицейского, обладающее достаточной полнотой. Общий перечень профессионально значимых качеств был условно распределен по шести группам: коммуникативные качества, общие способности, специальные способности, эмоцио­нально-волевые качества, мотивационно-ценностные качества и функциональные резервы организма. С помощью анкетного опроса каждое из 64 качеств оценивалось экспертами по пятибалльной шкале в зависимости от степени его важности для полицейского. В качестве экспертов выступили 180 сотрудников полиции Пермского края, имеющих профессиональный опыт в видах деятельности, приоритетных для сотрудников из числа рядового и младшего начальствующего состава полиции. При статистическом анализе данных использовались описательные статистики, корреляционный дизайн и соответствующий ему эксплораторный факторный анализ, анализ кластерных центров (K-Mean  Cluster),

а также многомерный дисперсионный анализ (MANOVA) [3, 4]. По результатам описательных статистик получилось следующее распределение средних значений 64 переменных. Первое место в списке при наименьшем разбросе оценок (наибольшем единодушии экспертов) принадлежит такому качеству, как «умение быстро, четко мыслить в критических ситуациях». Далее идут качества мотивационно-ценностной сферы личности, такие как «добросовестность, дисциплинированность, ответственное отношение к служебным обязанностям», «правосознание, установка на соблюдение закона». Высокие позиции из данной группы заняли также такие качества, как «порядочность, хорошие морально-деловые качества» и «стремление оказать помощь людям, неравнодушие». Максимальные оценки из группы коммуникативных качеств получили качества «умение быстро устанавливать контакт с разными категориями населения в разных ситуациях» и «умение предупреждать конфликтные ситуации и регулировать конфликты». Группа эмоционально-волевых качеств в наибольших оценках представлена такими качествами, как «способность быстро принять решение в непривычной оперативной обстановке», «самообладание, способность управлять своими эмоциями и поведением», «уверенность в себе», «устойчивость к экстремальным ситуациям, склонность хорошо переносить риск», «эмоционально-волевая устойчивость, уравновешенность», «самоорганизованность и самодисциплина». Среди функциональных резервов лидирующие позиции заняли «работоспособность», «хороший общий уровень физического состояния организма (уровень здоровья)», «физическая выносливость, устойчивость к неблагоприятным климатическим и погодным условиям». Максимальную оценку из группы общих способностей получили качества «умение анализировать информацию и выделять главное» и «способность организовывать и планировать свои действия». На данном этапе было необходимо проверить устойчивость получившегося распределения и его независимость от социально-демографических характеристик выборки и установок экспертов. Для этого применялся анализ кластерных центров (K-Mean Cluster), который разделил множество экспертов на два  подмножества. Анализ данных подмножеств позволяет заключить, что они связаны с выраженностью оценок экспертов и отражают тот факт, что люди склонны ставить либо заниженные (осторожные) оценки, либо завышенные («щед­рые», категоричные) оценки. В нашем случае кластер  1 – эксперты с общими

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

115

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Средние значения переменных каждого кластера 5,2 5,0 4,8

Средние значения

4,6 4,4 4,2 4,0 3,8 3,6

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

3,4 3,2 Кластер 1

3,0

Кластер 2

2,8 2,6 К6

О3

О9

С4

С10

Э3

Э9

Э15

Ф9

М6

Примечание: на оси абсцисс – 64 переменных, отражающих профессионально важные качества полицейского; Кi – группа коммуникативных качеств, Оi – группа общих способностей, Сi – группа специальных способностей, Эi – группа эмоционально-волевых качеств, Фi – группа функциональных резервов, Мi – группа мотивационно-ценностных качеств. На оси ординат – средние значения оценок по каждой переменной по 5-ти балльной шкале.

Рис. 1. Анализ кластерных центров экспертных оценок ПВК полицейского

116

высокими оценками, кластер 2 – эксперты, предпочитающие усредненные оценки, осторожные, избегающие крайних выводов (см. рис. 1). Из рисунка видно, что в обоих кластерах наблюдается сходная картина распределения оценки степени значимости ПВК (сходная конфигурация полигонов). Лидирует всегда С5 («умение быстро, четко мыслить в критических ситуациях»), причем в кластере экспертов с невысокими общими оценками имеется явный скачок по данной переменной. Анализ кластерных центров показывает независимость иерархии значимости ПВК от установок экспертов применительно к стилю оценивания. Для проверки гипотезы о влиянии социально-демографических характеристик экспертов на дисперсию показателей 64 профессионально важных качеств применялся множественный дисперсионный анализ MANOVA.

Итоги дисперсионного анализа показали, что общий многомерный эффект фактора «пол» на оценку 64  показателей профессионально важных качеств рядового полицейского оказался статистически незначимым (Pillai’s Trace F = 1,18, p = 0,24); общий многомерный эффект фактора «стаж службы в ОВД» оказался статистически незначимым (Pillai’s Trace F  = 1,05, p = 0,38); общий многомерный эффект фактора «возраст» также оказался статистически незначимым (Pillai’s Trace F = 0,89, p = 0,75). Таким образом, иерархическая структура множества профессионально важных качеств полицейского не выявила зависимости от социально-демографических характеристик экспертов. Для дальнейшего изучения психологического портрета полицейского определялись степень и характер статистической взаимосвязанности 64 рассматриваемых переменных. Предполагалось, что учет связей между переменными поз-

волит перейти к системному представлению о структуре профессиональной психологической пригодности. С этой целью применялся факторный анализ методом главных компонент с последующим Varimax-вращением. В результате были выделены следующие 7  наиболее значимых факторов, в совокупности объясняющих около 54 % дисперсии переменных. Первый фактор отражает наблюдательность, способность подмечать детали и нюансы, понимать эмоции других людей, их скрытые намерения и мотивы, предвосхищать развитие событий и поступки. Он может быть проинтерпретирован как «профессиональная наблюда­ тельность». Второй фактор включает в себя правосознание, положительные социальные установки, добросовестность, дисциплинированность, ответственность, порядочность, неравнодушие и другие качества группы мотивационно-ценностных установок личности, связанных с социальной зрелостью личности, добропорядочностью. Это фактор «личностной нормативности». Третий фактор интерпретируется как «про­ фессиональная общительность», поскольку в его составе доминируют компоненты группы коммуникативных качеств, ответственных за способность устанавливать и поддерживать взаимодействие, общую культуру общения. Четвертый фактор можно интерпретировать как фактор «активности и самостоятельности

личности»: в него вошли самостоятельность, уверенность, готовность взять на себя ответственность, активность, энергичность и др. В пятый фактор вошли качества эмоциональной стабильности (уравновешенность, устойчивость к экстремальным ситуациям, самообладание), способность к волевому самоконтролю (упорство, настойчивость, сила воли). Сюда же с достаточно высокой факторной нагрузкой входит такое качество, как «умение быстро, четко мыслить в критических ситуациях». Пятый фактор может быть представлен как «нервно-психи­ ческая устойчивость». Шестой фактор концентрирует показатели функциональных резервов и может быть обозначен как «физическая выносливость». Седьмой фактор является фактором интеллек­ та, поскольку он включает в себя показатели интеллектуальной продуктивности и обучаемости. Таким образом, обобщение результатов проведенного эмпирического исследования позволило выявить ряд операционализируемых показателей, которые интерпретируются как профессионально значимые качества в структуре личности полицейского. Полученная группировка профессионально важных качеств может быть положена в основу психо­ диагностической оценки личности кандидатов, поступающих на службу в органы внутренних дел на должности рядового и младшего начальствующего состава полиции.

Список литературы: 1. Об утверждении Правил профессионального психологического отбора на службу в органы внутренних дел Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 6 декабря 2012 г. № 1259 (ред. от 06.03.2015) // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7075. 2. О внесении изменения в перечень профессий начального профессионального образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28  сентября 2009  г. №  354: приказ Минобрнауки РФ от 21  февраля 2012 г. № 124 // Рос. газ. 2012. 13 апр. № 82. 3. Буреева  Н.Н. Многомерный статистический анализ с использованием ППП «Statistica»:

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

учебно-методический материал по программе повышения квалификации «Применение программных средств в научных исследованиях и преподавании математики и механики». Н. Новгород, 2007. 4. Наследов  А.Д. Математические методы психологического исследования. Анализ и интерпретация данных. СПб., 2012. 5. Dantzker M.L. Psychological Preemployment Screening for Police Candidates: Seeking Consistency if Not Standardization // Professional Psychology: Research and Practice. American Psychological Association. 2011. Vol. 42. No. 3. Е-mail: [email protected].

117

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

А.В. САЕНКО, адъюнкт*� кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка (Академия управления МВД России) A.V. SAYENKO, Adjunct** of the Department of Public Order Protection Bodies Management (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 342.742.5

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Содержание административно-правового статуса граждан, участвующих в охране общественного порядка On the Administrative and Legal Status of Citizens Helping the Police Protect Public Order В статье рассматриваются теоретические вопросы, посвященные проблеме содержания и структуры правового статуса гражданина, участвующего в охране общественного порядка.

The article raises theoretical issues concerning the subject matter and structure of the legal status of a civilian volunteer helping the police protect public order.

Правовой статус, участие в охране общественного порядка, административная правосубъектность, субъективные права и юридические обязанности, правовые гарантии.

Legal status, participation in public order protection, being a subject of administrative law, personal rights and legal obligations, legal guarantees.

У

118

спешное развитие института участия граждан в охране общественного порядка требует прочного нормативно-правового обеспечения. Эффективность деятельности граждан, содействующих органам внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, во многом зависит от прочного законодательного закрепления их административно-правового статуса. Слово «статус» происходит от латинского status, что значит «состояние, положение». В юридической науке под правовым статусом понимается юридически закрепленное положение субъекта в обществе [5]. Данная правовая категория достаточно полно и разносторонне рассмотрена юридической наукой, однако до сих пор не выработано единого подхода относительно содержания рассматриваемого правового явления.

Правовой статус личности – явление многогранное и многоуровневое, включающее в себя множество более частных конкретизируемых правовых статусов, относительно классификации которых у ученых нет единого мнения. Так, Н.И.  Матузов и А.В.  Малько различают общий (конституционный) статус гражданина; специальный (родовой) статус определенных категорий граждан; индивидуальный статус; статус физических и юридических лиц; статус иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством, беженцев; статус российских граждан, находящихся за рубежом; отраслевые статусы (гражданско-правовой, административно-правовой и др.); профессиональные и должностные статусы (статус депутата, министра, судьи, прокурора); статус лиц, работающих в различных экстремальных условиях или особых регионах страны.

Ранее – начальник курса факультета профессионального обучения Волгоградской академии МВД России.

**

*

Formerly – Head of Year Class at the Department of Professional Training of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia

При этом они указывают, что в теоретическом плане наиболее существенное значение имеют первые три вида – общий, специальный и индивидуальный [8]. С.С. Алексеев выделяет общий (международный), конституционный (базовый), отраслевой, родовой (специальный) и индивидуальный правовые статусы [2]. В соответствии с приведенными классификациями в структуре правового статуса гражданина, участвующего в охране общественного порядка, мы выделяем следующие виды статусов, важные именно для этой социальной роли: –– общий (конституционный) статус (единый для всех граждан и иных лиц, находящихся на территории государства, вне зависимости от занимаемой ими должности или социального положения, отношения к религии и целого ряда других факторов), который является базовым по отношению ко всем остальным; –– отраслевой статус, а конкретно – административно-правовой, представляющий собой закрепленный нормами административного права комплекс прав и обязанностей граждан, а также гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления [3]; –– специальный правовой статус, отражающий особенности правового положения лица, обладающего дополнительными полномочиями, правами и обязанностями по отношению к другим лицам в рамках данной конкретной отрасли права (а именно – административного права). Административно-правовой статус лица характеризует его как субъекта того круга общественных отношений, которые регулируются нормами административного права. Тем не менее, основу для его формирования составляет конституционный статус личности, определяю­щий наиболее важные аспекты ее правового положения в целом. Но поскольку конституционный статус не в силах учесть все многообразие правоотношений, возникающих в жизни человека, их более детальное регулирование отнесено к ведению других отраслей права. Так, регулирование правоотношений в сфере государственного управления осуществляется не только Конституцией РФ, но и в значительной степени нормами административного законодательства. Как справедливо указывает А.В.  Корепина, «административно-правовой статус личности в определенной своей части является конкретизацией конституционного статуса личности, а в остальной же своей части – дополняет его»  [7]. Это подтверждается мнением Д.Н.  Бахраха, что права и обязанности личности, которые определя-

ются в административно-правовых нормах, производны от конституционных и часто конкретизируют последние [4]. Участие гражданина в охране общественного порядка наделяет его дополнительными правами и обязанностями, закрепленными в нормах административного права, а также льготами. Исходя из этого, можно утверждать, что он обладает и специальным административно-правовым статусом. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что гражданин, содействующий органам внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, обладает специальным статусом, который является частью его административноправового статуса, в свою очередь дополняющего и конкретизирующего конституционный статус гражданина РФ. Еще одним предметом для дискуссии в юридической науке остается вопрос о структуре правового статуса личности, т.  е. об элементах, входящих в его состав. Разные ученые предлагают различные наборы элементов. Все авторы без исключения согласны, что в состав правового статуса личности входит комплекс ее прав и обязанностей. Более того, Л.Д.  Вое­ водин указывает, что в литературе распространено отождествление институтов прав и обязанностей с правовым статусом, хотя на самом деле они являются составной частью последнего  [6]. Ни у кого не вызывает сомнения и включение в структуру правового статуса личности правосубъектности, т.  к. именно на ней основана возможность лица быть участником правоотношений, иметь права и обязанности и способность их осуществлять. В отношении других элементов правового статуса единодушия среди ученых нет. Не углубляясь в общую дискуссию относительно элементного состава правового статуса личности, считаем, что в структуру административно-правового статуса гражданина, содействующего органам внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, должны быть включены, во-первых, те элементы, которые определяют возможность его участия в охране общественного порядка (гражданство, административная правосубъектность), во-вторых, комплекс субъективных прав и юридических обязанностей, которым он при этом наделяется, и в-третьих – юридические гарантии, предоставляемые ему в связи с таким участием. Рассмотрим подробнее эти элементы. Гражданство выступает исходным моментом в формировании административно-правового статуса гражданина, содействующего органам внутренних дел в сфере охраны общественного порядка. Некоторые ученые не склонны включать его в состав админи-

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

119

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

120

стративно-правового статуса личности, мотивируя это тем, что нормы административного права обычно распространяются на всех лиц: граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, и законодатель, оперируя термином «граждане», имеет в виду обычно все названные группы [9]. Однако существует целый ряд прав и обязанностей, которыми в соответствии с законом могут обладать только граждане РФ. Участие в охране общественного порядка является именно таким правом, поэтому гражданство мы считаем необходимым элементом административно-правового статуса гражданина, содействующего органам внутренних дел в сфере охраны общественного порядка. Вторым элементом, определяющим возможность гражданина принимать участие в охране общественного порядка, является админи­ стративная правосубъектность, включающая в себя административную правоспособность и административную дееспособность. Под административной правоспособностью понимают признаваемую государством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Административная дееспособность – это способность субъекта своими действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности административноправового характера. Таким образом, административная правосубъектность характеризуется двумя моментами: возможностью иметь права и обязанности административно-правового характера (правоспособность) и возможностью их реализовать (дееспособность). Основным элементом административноправового статуса гражданина, содействующего органам внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, является комплекс его субъективных прав и юридических обязанностей, закрепленный нормами административного права и реализуемый им в административных правоотношениях. Субъективное право в административно-правовых отношениях – это мера возможного поведения управомоченного лица, определяемая нормами административного права. Его реализация полностью зависит от усмотрения управомоченного лица, от его желания и воли. При этом важным обстоятельством является то, что это  – гарантированная возможность поведения, позволяющая юридически претендовать на определенные действия других лиц. В свою очередь субъективное право не может существовать без соответствующей юридической обязанности – необходимого и должного поведения субъекта правоотношения, установленного норматив-

ным правовым актом для обязанного лица. Юридическая обязанность имеет целью удовлетворение субъективного права, и в этом кроется их тесная взаимосвязь: каждому субъективному праву соответствует определенная юридическая обязанность. Важным условием реализации прав и обязанностей гражданина, содействующего органам внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, являются юридические гарантии. На наш взгляд, в правовой статус граждан, содействующих органам внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, должны быть включены те гарантии, которые позволяют создать благоприятные условия для реализации указанными гражданами предоставляемых им прав и возложенных на них обязанностей, а также обеспечить надежные средства защиты в случае их нарушения или препятствования их осуществлению. В соответствии с этим, вслед за Л.Л. Поповым, мы разделяем их на гарантии реализации и га­ рантии защиты [1]. К гарантиям реализации, по нашему мнению, следует отнести закрепление прав и обязанностей граждан нормами права и обеспечение их органами государства, а именно: закрепление в нормах законодательства права на участие граждан в охране общественного порядка, включая право на объединение граждан; установление обязанности органов государственной власти и местного самоуправления оказывать поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка; законодательное закрепление прав и обязанностей граждан, возникающих у них в связи с участием в охране общественного порядка; установление пределов компетенции граждан в сфере охраны общественного порядка, а также ограничений и запретов, связанных с участием граждан в охране общественного порядка; нормативную правовую регламентацию процедурных форм реализации прав и обязанностей граждан при их участии в охране общественного порядка. Гарантии защиты мы в свою очередь подразделяем на меры правовой защиты (юридическая ответственность, прокурорский надзор за деятельностью народных дружин, контроль со стороны органов внутренних дел) и социальной защиты (меры поощрения, льготы и компенсации). При этом меры правовой защиты необходимо рассматривать с двух сторон: как правовую защиту самих граждан, содействующих органам внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, так и других лиц от неправомерных действий указанных граждан.

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Список литературы: 6. Воеводин  Л.Д. Юридический статус личности в России: учеб. пособ. М., 1997. 7. Корепина  А.В. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 8. Матузов  Н.И., Малько  А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004. 9. Мельников В.А. Административное право Российской Федерации: учеб. пособ. М., 2012. E-mail: [email protected]

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

1. Административное право России: учебник / под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. 2. Алексеев  С.С. Теория государства и права: учебник / С.С. Алексеев. 3-е изд. М., 2005. 3. Алехин  А.П. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 2003. 4. Бахрах  Д.Н. Административное право России: учебник. 5-е изд. М., 2010. 5. Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009.

121

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Д.А. ТРОФИМОВ, адъюнкт* кафедры управления органами внутренних дел (Академия управления МВД России) D.A. TROPHIMOV, Adjunct* of the Department of Police Management (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 351.81

Транспортная безопасность в системе национальной безопасности

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Transport Security as Part of National Security

122

В статье рассматривается транспортная безо­ пасность как вид национальной безопасности, анализируется система правоохранительных органов, реализующих свои функции в сфере железнодорожного транспорта, предлагаются меры по совершенствованию их деятельности.

The author emphasizes the importance of security on transport as part of overall national security. A structural and functional analysis of the system of law enforcement and security protection on Russian railroads is offered. Proposals are put forward on how to improve the functioning of this system.

Национальная безопасность, транспортная безопасность, органы внутренних дел на транспорте, компетенция, организация.

National security, transport security, transport divisions of the Ministry of Internal Affairs, competence, organization.

Р

асширение масштабов деятельности международных террористических организаций создает угрозы безопасности многим государствам, включая Российскую Федерацию  [12], что придает особую значимость проблеме обеспечения национальной безопасности. При этом зачастую в качестве целей террористических устремлений выбираются объекты транспортного комплекса (например, теракты в Брюсселе 22 марта 2016 г.), в связи с чем вопросы обеспечения безопасности на транспорте приобретают ярко значимую актуальность. 31 декабря 2015 г. была подписана Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (далее  –  Стратегия)  [7]. Новая редакция Стратегии частично сняла проблемные вопросы, ранее активно обсуждавшиеся в научной среде. Например, было уточнено определение самого термина «национальная безопасность», определен конкретный перечень видов безопасности, которые включает в себя национальная безопасность. Отсутствие такого перечня, по мнению не-

которых ученых, создавало терминологическую неразбериху, порождало тенденцию расширения сферы нацбезопасности путем указания многочисленных ее видов, в результате чего стирались границы между государственным управлением и обеспечением национальной безопасности, что мешало выработке наиболее правильных стратегии и тактики выявления и противодействия угрозам безопасности России [13, 15]. Так, в настоящее время Стратегия относит к национальной безопасности оборону страны, все виды безопасности, определенные Конституцией Российской Федерации и законодательством РФ, а именно: государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности. Вместе с этим Стратегией определены национальные интересы на долгосрочную перспективу, основные угрозы, стратегические национальные приоритеты, а также меры по их обеспечению. Однако при этом в самой Стратегии сущность указанных

Ранее – заместитель начальника Сызранского линейного отдела МВД России на транспорте Управления на транспорте МВД России по Приволжскому федеральному округу.

**

*

Formerly – Deputy Head of the Syzran Railroad Division of the Transport Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Volga Federal District.

видов безопасности не раскрывается, а также не определяются меры, направленные на их обес­ печение. По сравнению с предыдущей Стратегией, в новой редакции уделено гораздо больше внимания вопросам транспортной безопасности. Ранее об этой проблеме речь не шла, упоминалась лишь транспортная инфраструктура в контексте задач по ее совершенствованию и развитию в интересах национальной обороны, экономического роста, а также для противодействия угрозам в области повышения качества жизни граждан нашей страны. В новой же Стратегии подход к определению роли угроз в области транспортной безопасности переосмыслен. В современном обществе транспорт является не только отраслью экономики, он напрямую включен в различные сферы жизнедеятельности. В этой связи укрепление режима безопасного функционирования, повышения антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, а также их улучшение и развитие отнесены Стратегией к мерам, направленным на обеспечение таких стратегических национальных приоритетов, как государственная и общественная безопасность, повышение качества жизни российских граждан, экономический рост. Более того, деятельность, направленная на уничтожение или нарушение функционирования объектов транспортной инфраструктуры, обозначена как одна из основных угроз государственной и общественной безопасности. Что касается законодательства о транспортной безопасности, то основным нормативным правовым актом в этой сфере является Федеральный закон «О  транспортной безопасности»  [6], который был принят еще в 2007  г. В указанном нормативном правовом акте дано понятие транспортной безопасности, закреплены цели, задачи и принципы ее обеспечения, а также определены меры по ее обеспечению. Вместе с тем необходимо отметить, что федеральный закон имеет «рамочный» характер – большая часть его статей содержит отсылочные нормы, в целях их реализации принято несколько десятков подзаконных нормативных правовых актов. Кроме термина «транспортная безопасность», в российском законодательстве используются его видовые термины. Так, в Воздушном кодексе РФ используются термины «авиационная безопасность», «безопасность полетов воздушных судов»  [1], в Кодексе внутреннего водного транспорта РФ и Кодексе торгового мореплавания РФ – термины «безопасность судоходства», «безопасность плавания судна», «безопасность мореплавания» [2,  3], в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» – термины «безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта»,

«безопасная эксплуатация железнодорожных путей», «безопасность перевозок грузов, багажа и грузобагажа», «безопасность выполнения погрузочно-разгрузочных работ при погрузке грузов в вагоны и контейнеры и их выгрузке из вагонов и контейнеров» [4] и т. д. При этом виды транспортной безопасности, аналогично видам национальной безопасности, определенным Стратегией, нормативно не определены. Стратегия национальной безопасности является базовым документом стратегического планирования, определяющим интересы и приоритеты нашей страны, а также цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление ее национальной безо­пасности и обеспечение устойчивого развития на долгосрочную перспективу. По сути она является установочным документом, определяющим национальные интересы и угрозы для них в различных сферах жизнедеятельности, на основе которого должны приниматься нормативные правовые акты, конкретизирующие способы достижения обозначенных в ней целей и устранения угроз. В этой связи нельзя обойти вниманием тот факт, что в Стратегию включены задачи по развитию конкретных объектов транспортной инфраструктуры: Транссибирской железнодорожной магистрали – самой длинной железной дороги в мире, а также ее северного дублера – Байкало-Амурской железнодорожной магистрали. Такое внимание к железнодорожному транспорту не случайно. Несмотря на то что развитие Байкало-­ Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей обозначено как задача противодействия угрозам экономической безопасности, нельзя забывать о значимости железнодорожного транспорта в оборонной сфере, а также о его роли в повышении мобильности граждан нашей страны. В России железнодорожный транспорт является одной из крупнейших отраслей хозяйства и основным звеном производственной и социальной инфраструктуры. По данным Министерства транспорта РФ, среди железнодорожного, внутреннего воздушного и водного транспорта именно железнодорожный транспорт превосходит остальные по количеству перевезенных пассажиров и весу перевезенного груза [17]. Вместе с тем, большая протяженность железнодорожных путей сообщения в нашей стране (85,2  тыс. км)  [14], многочисленность и географическая разобщенность объектов железнодорожного транспорта отрицательно сказываются на его безопасности, вопросы которой более подробно затронуты в другом документе стратегичес­ кого планирования – в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года [8].

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

123

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

124

Так, одной из целей Транспортной стратегии является повышение уровня безопасности транспортной системы. В рамках достижения указанного рубежа предполагается достижение уровня безопасности движения, полетов и судоходства, соответствующего международным и национальным требованиям. Среди индикаторов достижения целей Транспортной стратегии предусмотрен соответствующий индикатор, именуемый как «доля объектов транспортной инфраструктуры, меры по организации защиты которых от актов незаконного вмешательства соответствуют требованиям по обеспечению транспортной безопасности». И если для объектов воздушного транспорта доведение доли объектов, соответствующих требованиям транспортной безопасности, до 100 % запланировано к 2018  г., а для объектов внутреннего водного транспорта – к 2024 г., то для объектов железнодорожного транспорта к 2030  г. запланировано достижение показателя лишь в 12,6 % (и это при инновационном варианте развития), а при базовом (консервативном) варианте лишь 11,5  % объектов железнодорожного транспорта будут к 2030  г. соответствовать требованиям транспортной безопасности. В этой связи объекты железнодорожного транспорта остаются наименее защищенными по сравнению с водным и речным транспортом и, соответственно, более уязвимыми. Учитывая, что деятельность по приведению 100 % объектов железнодорожного транспорта в соответствие с требованиями обеспечения транспортной безопасности во многом ограничивается ее финансированием, в настоящее время возрастает необходимость использования не финансовых, а иных инструментов, направленных на повышение уровня безопасности на железнодорожном транспорте, в том числе правовых и организационных. В системе МВД России полномочия в области обеспечения защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах железнодорожного транспорта в пределах своей компетенции осуществляют органы внутренних дел на транспорте (далее – ОВДТ). Это не единственные правоохранительные органы, реализующие свои функции в сфере железнодорожного транспорта. В первую очередь можно выделить специализированные органы в системе прокуратуры РФ – транспортные прокуратуры, а также специализированные следственные органы на транспорте Следственного комитета РФ. Специфику среды деятельности указанных выше правоохранительных органов определяет транспортный комплекс как объект правоохраны. В теории управления утвердилось мнение,

что для успешного функционирования любой системы ее организация должна соответствовать организации внешней среды  [16]. В полной мере это относится к системе правоохранительных органов, обеспечивающих общественную безопасность и противодействие преступности на объектах железнодорожного транспорта. Например, железнодорожный транспорт определил линейно-объектовый принцип организационного построения ОВДТ, в основе которого лежит линейная дислокация объектов оперативного обслуживания и их подведомственность. Вместе с тем при более детальном рассмотрении данной системы мы обнаружим несоответствие фактического положения дел названному принципу. Так, в настоящее время в оперативном обслуживании ОВДТ находятся 16  железных дорог. При этом в сфере организационноправового обеспечения различных управлений на транспорте МВД России по федеральному округу (далее – УТ МВД России по ФО) может находиться от одной до нескольких железных дорог. Например, в оперативном обслуживании УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу находятся объекты железнодорожного транспорта трех железных дорог (Горьковской, Куйбышевской и Приволжской), эксплуатационная длина которых составляет почти 15  тыс. километров, что определяет необходимость планирования и реализации мероприятий по обеспечению безопасности пассажиров, сохранности перевозимых грузов, профилактике преступлений и правонарушений с каждой из администраций указанных железных дорог. Надзор за деятельностью ОВДТ осуществляют транспортные прокуратуры. Генеральной прокуратурой РФ соответствующие полномочия возложены на транспортные подразделения, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, а также определено, какие организационные структуры осуществляют надзор за конкретными УТ МВД России по ФО  [11]. При этом вновь обнаруживается, что «участки обслуживания» транспортных прокуратур прямо не соотносятся с границами участков обслуживания УТ МВД России по ФО. Например, надзор за деятельностью подразделений УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу осуществляют Приволжская и Южная транспортные прокуратуры, а Южная транспортная прокуратура ­осуществляет надзор за деятельностью подразделений трех УТ МВД России по ФО (по Южному, СевероКавказскому и частично по Приволжскому федеральным округам). Помимо этого важно помнить, что в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»  [5] должностные лица прокуратуры координируют деятельность по борьбе с преступностью, а различия в моде-

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Таким образом, правоохранительные органы, обеспечивающие общественную безопасность на транспорте, в настоящее время еще не выстроены в структурированную и логически завершенную систему. Вместе с тем совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти и комплексное развитие правоохранительных органов выделяются Стратегией национальной безопасности в качестве важнейших мер обеспечения государственной и общественной безопасности. В этой связи одним из шагов по реализации Стратегии национальной безопасности могло бы стать единообразное определение терри­ ториальной подведомственности, а также устранение разобщенности в ведомственных подходах к организационному построению ОВДТ, транспортных прокуратур и следственных органов на транспорте СК России.

Список литературы: 1. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60‑ФЗ (ред. от 26.04.2016) // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383. 2. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7  марта 2001  г. № 24‑ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001. 3. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30  апреля 1999  г. № 81‑ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2207. 4. О железнодорожном транспорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 10  января 2003  г. №  17‑ФЗ // СЗ  РФ. 2003. № 2. Ст. 169. 5. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 // СПС КонсультантПлюс. 6. О транспортной безопасности: Федеральный закон от 9  февраля 2007  г. №  16‑ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837. 7. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СПС КонсультантПлюс. 8. О транспортной стратегии Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 22  ноября 2008  г. №  1734-р // СПС КонсультантПлюс. 9. Об организации взаимодействия террито­ риальных органов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте с иными территориальными органами МВД России и разграничении объектов оперативного

обслуживания: приказ МВД России от 28 марта 2015 г. № 381 // СПС КонсультантПлюс. 10. Об установлении юрисдикции специализированных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации: приказ Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. № 4 // СПС КонсультантПлюс. 11. О разграничении компетенции транспортных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов органами внутренних дел на транспорте: приказ Генпрокуратуры РФ от 7 февраля 2011 г. № 25 // СПС КонсультантПлюс. 12. Интервью председателя Совета Безопасности РФ Н.П. Патрушева газете «Московский комсомолец» 27 января 2016 г. URL: http://www.scrf.gov.ru/news/1015.html (дата обращения: 09.02.2016). 13. Кардашева  И.Б. О проблемах исследования обеспечения национальной безопасности // Административное право и процесс. 2014. № 5. 14. ОАО «РЖД» сегодня. URL: http://rzd.ru/ static/public/ru?STRUCTURE_ ID=628 (дата обращения: 09.02.2016). 15. Прохожев А.А. Общая теория национальной безопасности: учебник. М., 2005. 16. Степаненко Ю.В. Органы внутренних дел на транспорте: вопросы теории и практики. М., 2004. 17. Транспорт в цифрах. URL: http://www. mintrans.ru/activity/detail.php? SECTION_ ID=2478 (дата обращения: 09.02.2016). E-mail: dm. [email protected]

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

лях организационного построения надзорного и поднадзорного органов порождают ситуации, в которых один прокурор координирует деятельность нескольких УТ МВД России по ФО, а также обстоятельства, в которых один и тот же руководитель УТ МВД России по ФО участвует в нескольких координационных совещаниях. Данное положение дел как минимум не способствует повышению эффективности координации и рациональному решению задач правоохранительной деятельности. В дополнение к этому следует отметить, что перечень объектов железнодорожного транспорта, предоставленный в оперативное обслуживание ОВДТ [9], не соответствует перечню объектов железнодорожного транспорта, на которые распространена юрисдикция специализированных следственных органов на транспорте Следственного комитета РФ [10].

125

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

Р.Р. ХАННАНОВ, адъюнкт* кафедры организации оперативно-разыскной деятельности (Академия управления МВД России) R.R. KHANNANOV, Adjunct** of the Department of Organization of Police Intelligence Activity (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) УДК 159.9.01

О понятии «психологическая технология»

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

On the Notion of Psychological Technology

126

В статье рассматриваются проблемы, связанные с раскрытием сущности термина «психо­ логическая технология».

The article is devoted to defining and ­explaining the notion behind the term «psychological technology».

Психологическая технология, психологическая техника, психологическое действие, психологический прием, психологические способы.

Psychological technology, psychological technique, psychological impact, psychological device, psychological methods.

П

ри рассмотрении положений, характеризующих сущность термина «психологическая технология», необходимо прежде всего определить его смысловое содержание. На сегодняшний день среди специалистов нет единого понимания содержания термина «психологическая технология» (далее  – «психотехнология»). Большой энциклопедический словарь определяет технологию как: 1)  (от греч. techne  –  искусство, мастерство, умение) совокупность методов обработки, изготовления, изменения состояния, свойств, формы сырья, материала или полуфабриката, осуществляемых в процессе производства продукции; 2)  научную дисциплину, изучающую физические, химические, механические и другие закономерности, действующие в технологических процессах. Технологией называют также сами операции добычи, обработки, транспортировки, хранения, контроля, являющиеся частью общего производственного процесса [2]. Психология (от «психо» и «логия») – наука о закономерностях, механизме и фактах психической жизни человека [2]. *

Ранее – заместитель начальника ОМВД России по Сакмарскому району Оренбургской области – начальник полиции.

Приступая к рассмотрению используемого в настоящее время в психологии термина «психологическая технология», необходимо отметить следующие определения. Так, по мнению Н.Д. Узлова, «Психотехнология – это организованная и продуктивная деятельность людей в различных сферах социальной практики, ориентированная на эффективное решение психологических задач с заранее определенным социальным эффектом и представляющая собой совокупность приемов, средств и методов психологического воздействия и влияния, объединенных определенным алгоритмом их применения» [11]. Однако специалисты в сфере оперативно-­ разыскной деятельности Н.П.  Голяндин и  М.М.  Макоева в своих трудах отмечают, что психотехнология  – это наука о практичес­ком использовании психологических техник управления людьми» [3]. Анализируя вышеуказанные мнения специалистов в сфере психологии и оперативно-­ разыскной деятельности, мы приходим к выводу, что в первом случае – это «деятельность…, эффективное решение психологических задач, … совокупность приемов, средств и методов», во втором случае – это «наука об использовании **

Formerly – Deputy Head of the Branch of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Sakmarsky District of the Region of Orenburg.

психологических техник». Также необходимо отметить, что Н.П.  Голяндин и М.М.  Макоева в своей дефиниции используют термин «психологические техники». На наш взгляд, требуется проанализировать понятие «психотехника» в связи с тем, что на сегодняшний день происходит смешивание его содержания с содержанием понятия «психотехнология», что приводит к определенной «путанице» в их трактовке. В энциклопедическом словаре техника определяется как «совокупность средств человеческой деятельности, создаваемых для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей общества». Термин «техника» часто употребляется также для совокупной характеристики навыков и приемов, используемых в какой-либо сфере деятельности человека» [2]. Психотехника как отрасль психологии возникла в начале ХХ в., теоретическое развитие она получила в трудах немецких психологов. Так, для обозначения практики управления психическими явлениями и процессами немецкий психолог В.  Штерн сформулировал понятие «психотехника»  [8]. Впоследствии в работе «Основы психотехники» немецко-американский психолог Гуго  Мюнстерберг уточнил его, подчеркнув при этом связь с тео­ретической психологией и  практическую направленность психотехники [6]. В отечественной науке данное определение впервые (в 70-е  гг. прошлого столетия) сформулировал выдающийся советский психолог Л.С.  Выготский: «Психотехника – …научная теория, которая привела бы к подчинению и овладению психикой, к искусственному управлению поведением» [5]. На современном этапе развития психологической науки М.И.  Еникеев предложил следующую дефиницию: «Психотехника – отрасль прикладной психологии, связанная с профессиональным отбором, профессиональной ориентацией и повышением эффективности отдельных видов деятельности» [4]. В.А.  Носков данное понятие определил следующим образом: «Психотехника … представляет собой раздел социальной технологии, комплексной проблемной области, развивающейся в соответствии с требованиями общественной практики  [7]. Он подразделяет психотехнику на два вида: социальные техники и личные, индивидуальные техники: а)  социальные техники – это передаваемые в речевых текстах (методиках и инструкциях) эффективные технологии, очищенные от индивидуальных особенностей потребителя (обу­ чаемого) [7]; б)  личные психотехники  –  «индивидуальносвоеобразные, не передаваемые в инструкциях

персонально обобщенные идеи и принципы видения мира и управления психикой и поведением людей» [7]. В.А. Носков и В.В. Аврамцев предлагают следующее определение: «Психотехника в широком смысле означает способ соединения научно обоснованных знаний о психике с практикой их применения и представляет собой разработку эффективных подходов и средств управления психикой и поведением людей» [1]. А.М.  Столяренко в своих трудах отмечает, что «Психотехника – это научно обоснованные психологические средства, приемы и операции при выполнении действий и деятельности» [10]. В дальнейшем он поясняет, что это  – «умелое использование психологических средств и прие­ мов для решения стоящих перед человеком задач, причем не только психологических» [9]. Таким образом, психотехника в первом случае – это отрасль психологии (В.В.  Аврамцев, Л.С. Выготский, М.И. Еникеев, В.А. Носков), во втором случае – психологические средства, приемы при выполнении действий (А.М. Столяренко). Требуется отметить, что по содержанию дефиниция «психотехника», предложенная А.М.  Столяренко, совпадает в определенных аспектах (деятельность, приемы, средства) с термином «психотехнология», сформулированным Н.Д.  Узловым. Они могут соотноситься как синонимы, однако мы будем рассматривать психотехнику как отрасль психологии. Учитывая вышеизложенное, мы приходим к выводу, что психотехнология  – это деятель­ ность (процесс), а психотехника – отрасль пси­ хологии. Таким образом, мы приходим к выводу, что психотехнология – это устойчивое последовательное осуществление человеком действий с использованием психологических приемов, средств и способов, ориентированных на эффективное достижение цели. Проводя анализ данной дефиниции, необходимо отметить, что действия в психологии – это процесс, направленный на реализацию цели�. Можно сказать, что «действия есть способы осуществления деятельности» [10]. Действия могут быть основными и вспомога­ тельными: основные действия связаны с основными задачами деятельности, сущностью объекта воздействия и достижением необходимого результата; вспомогательные действия создают благоприятные условия для выполнения основных (так, выполнение сотрудниками уголовного розыска требований нормативной правовой базы в работе с источниками оперативной информации без учета их психологических особенностей скажется на результативности деятельности). Таким образом, психологические действия – это «действия, направленные на решение пси-

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

127

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39)

хологических задач и осуществляемые психологическими средствами и приемами» [10]. Прием – это особое средство, способ выполнения сложного действия. В связи с этим мы можем сделать вывод, что психологический прием – это совокупность психологических средств, способов выполнения действия. Необходимо отметить, что понятие «психологический прием» часто используется в теории оперативно-разыскной деятельности. Так, А.Ю.  Шумилов определил его содержание следующим образом: –– оптимальный способ психологического воздействия в конкретной оперативно-разыскной ситуации; –– единство соответствующих действий (поступков) и ситуативно-целесообразной линии поведения оперативника для достижения нужного ему психологического состояния у  второй стороны контакта по профессиональному общению (изучаемое лицо и др.) в целях решения конкретной задачи оперативно-­ разыскной деятельности [12]. Так же, как и действия, психологические приемы делятся на основные и вспомогательные. Основные приемы направлены на заданное преобразование объекта, а вспомогательные обеспечивают реальное создание благоприятных условий для такого преобразования. «Можно по-разному относиться к использованию психологических приемов, но игнорирование

Список литературы: 1. Аврамцев  В.В., Носков  В.А. Психотехника ОРД. Н. Новгород, 1998. 2. Большой энциклопедический словарь. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/bse/87849/Законность (дата обращения: 09.03.2016). 3. Голяндин Н.П., Макоева М.М. Психотехника общения сотрудников оперативных аппаратов органов внутренних дел с гражданами при раскрытии преступлений: учеб.  пособ. Краснодар, 2006. 4. Еникеев М.И. Энциклопедия. Общая и социаль­ ная психология. М., 2002. 5. Котарбинский  Т. Трактат о хорошей работе. М., 1975. 6. Мюнстерберг Г. Основы психотехники: в 2-х ч. СПб., 1996.

128

или некачественное их использование всегда отрицательно сказывается на результатах, так как имеющиеся возможности достижения наилучшего результата не используются» [10]. Таким образом, в нашем понимании, «психологический прием» – это совокупность психологических средств и способов, применяемых в конкретной ситуации. Понятие «психологические средства» близко к понятию «психологические способы» и в ряде случаев их можно использовать как синонимы. Однако у первого есть смысловой оттенок, не присущий второму, – вещественный. Когда имеют в виду орудия, инструменты, с помощью которых решается профессиональная задача, говорят о средствах, но никогда – о способах, за которыми всегда сохраняется технологический смысл, т.  е. как использовать средства [10]. К числу психологических средств относят речевые (слово, обоснованный темп, выразительность) и неречевые (мимика, жесты, поза, походка, поведение). В заключение необходимо отметить, что использование дефиниции «психотехнология», на наш взгляд, актуально в разработке ее применения в оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел, однако вопросы, связанные с рассмотрением сущности применения психологических технологий в сфере оперативно-разыскной деятельности, являются предметом отдельного исследования.

7. Носков В.А. Психотехника общения. М., 2001. 8. Психология. Словарь / под общ. ред. А.В. Петровского, М.Г.  Ярошевского. 2-е изд. М., 1990. 9. Столяренко  А.М. Прикладная юридическая психология. М., 2003. 10. Столяренко  А.М. Психологические приемы в работе юриста. М., 2001. 11. Узлов  Н.Д. Психотехнология: к проблеме определения понятия // Вестник Пермского Университета. Сер. «Философия. Психология. Социология». 2013. Вып. 2 (14). 12. Шумилов А.Ю. Словарь ОРД. М., 2004. E-mail: [email protected]