Вестник МосУ МВД России. Вып. 12. 2011

Citation preview

УЧРЕДИТЕЛЬ: Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации Начальник Московского университета МВД России генерал-лейтенант полиции, кандидат юридических наук Н.В. Румянцев Научный редактор, ответственный за издание, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, доктор экономических наук, кандидат юридических наук, профессор Н.Д. Эриашвили E-mail: [email protected] Тел. 8 (499) 740-68-30 РЕДАКЦИЯ:

ВЕСТНИК МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД России

Содержание

№ 12 • 2011

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ А.И. Зорин. Аспектные компоненты туристских дестинаций в профессиональном туристском образовании..........................................................7 И.Ю. Лазарева. Формирование культурно-досуговых компетенций у сотрудников органов внутренних дел......................................................................9 А.М. Паукова. Особенности взаимодействия учреждений общего и дополнительного образования в туристской деятельности...................................15 ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ Н.А. Тарасьян. Ценность духовного освоения реальности: смысловое содержание и функциональные особенности духовности....................17 Г.С. Човдырова. Особенности невербального общения оперативных сотрудников полиции и граждан..........................................................20 Н.Д. Эриашвили, А.М. Столяренко. Психология ситуативного рыночного менеджмента..............................................................................................26

Главный редактор А.Л. Миронов кандидат юридических наук

А.Д. Вислова. Современные подходы к пониманию и структуре толерантности / интолерантности ..............................................................................29

Редактор И.И. Кубарь кандидат юридических наук,

Л.Ю. Грудцына. Частная собственность и гражданское общество: экономико-правовой аспект.........................................................................................31

Ответственый секретарь В.Н. Калинин кандидат юридических наук, доцент В подготовке номера участвовали: Л.С. Антоненко, Е.Л. Каталина, М.И. Эриашвили Верстка номера А.П. Яковлев Журнал зарегистрирован Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации № 77-14723 Индекс по каталогу Агентства «Роспечать» — 84629 Адрес редакции: 109028, Москва, Малый Ивановский пер., д. 2 Тел. 628-57-16 E-mail: [email protected]

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

Т.В. Живаева. Методика управления товарными запасами с использованием системы контроллинга .......................................................................... 37 Н.Ф. Кузовлева. Финансовая безопасность страховых организаций: вопросы теории и методологии.....................................................................................41 М.М. Максимцов, А.А. Демьянов. Интегрированная система эффективного функционирования промышленных предприятий в условиях нестабильности экономики государства.Часть 1.......................................................46 П.А. Поцелуев. Дорожно-транспортные происшествия как угроза экономической безопасности Российской Федерации............................53 Н.П. Родинова, В.М. Остроухов. Концептуально-методологические тезисы формирования и оценки эффективности организационных структур предприятия...................................................................61 О.В. Сараджева. Формирование трансрегионализации как важнейшая особенность современного развития экономики регионов России .........................64 Ю.Б. Шубников. Правоохранительная деятельность и обеспечение экономической безопасности .................................................................... 69 Н.Д. Эриашвили, С.С. Маилян. Инвестиции и инновации в системе экономической безопасности.............................................................................. 71 И.А. Донцов, А.В. Минаев. Методика осуществления контроля незавершенного строительства.....................................................................................78 С.А. Исакова. Основные принципы учета и оценки запасов..................................82 Г.М. Микаелян. Проблемы в деятельности региональных банков........................86 О.С. Правосуд. Задачи автоматизации оперативного и управленческого учета имущества в системе МВД России .................................92 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права И.И. Аминов. Закаспийская область Российской империи: становление и развитие правового статуса......................................................................... 95

Оригинал-макет подготовлен издательством «ЮНИТИ-ДАНА», журналом «Закон и право» • Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения авторов публикаций. Ответственность за содержание публикаций и достоверность фактов несут авторы материалов В первую очередь редакция публикует материалы своих подписчиков. • Редакция не вступает в переписку с авторами писем, рукописи не рецензируются и невозвращаются. • При перепечатке или воспроизведении любым способом полностью или частично материалов журнала «Вестник Московского университета МВД России» ссылка на журнал обязательна. • В соответствии со ст. 42 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», письма, адресованные вредакцию, могут быть использованы в сообщениях и материалах данного средства массовой информации, если при этом не искажает смысл письма. Редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение. Никто не в праве обязать редакцию опубликовать отклоненное ею произведение, письмо, другое сообщение или материал, если иное не предусмотрено законом. Формат 60x84 1/8. Печать офсетная. Тираж 1500 экз. (1-й завод — 300). Отпечатано в типографии ООО «Контент-пресс» Москва, ул. Складочная, д.1 стр.18 Тел.8 (495) 971-82-90

Р.Р. Бедретдинов. Основные направления формирования банковской системы советской России в период построения основ пролетарского государства ...............................................................................97 М.Е. Волочкова. Этапы эволюции трудового права в Российской империи.......101 Б.С. Гандилов. Кто творит историю: массы, личности или идеи?....................... 108 Д.Б. Гапоненко. Приоритетные направления иностранного инвестирования в постсоветский период (1993–1997 гг.).................................................................. 114 Н.А. Лимонова. Механизм реализации правового статуса личности в области свободы передвижения: понятие и структура........................................ 117 А.Г. Мамонтов. Административно-политический фактор в системе правосудия................................................................................................. 120 М.В. Тимец. Научные взгляды на юридическое признание как односторонний юридический акт...................................................................... 127 В.И. Червонюк. Традиции и инновации в структуре права и конституционном развитии в контексте модернизации российской государственности. (В трех выпусках) Предисловие и выпуск 1. «Сущность правовых традиций и их значение в структуре права»...................... 130 Актуальные проблемы конституционного права В.Ф. Акименко. Особенности реализации социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства......................................... 136 И.А. Ласковая. Основные направления правового регулирования отношений в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности в городе Москве......................................................................................................... 139 А.Л. Миронов. Роль исполнительной власти в области государственного управления.................................................................. 145 А.C. Прудников, С.А. Акимова. Реализация миграционного учета в Российской Федерации........................................................................................... 148 Г.Ф. Скрипкин, К.В. Чувилкин. Преемственность развития института гражданства в России.............................................................................. 152 Ю.Г. Скрипкина. Природа государственной власти и местного самоуправления как уровни публичной власти................................... 155 Л.Т. Чихладзе. Механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления............................. 157 Актуальные проблемы гражданского права А.Т. Бикчинтаев. Развитие малого и среднего предпринимательства в целях обеспечения экономической безопасности: правовой аспект................. 162 С.Г. Долгов. Осуществление права на жилище сотрудниками полиции............. 167 М.В. Кубышко. К истории возникновения авторского права............................... 173 К.В. Максютина. Наследование по гражданскому кодексу РСФСР 1922 года.... 177 Л.В. Щербачева. Правовой статус селекционных достижений........................... 181 Актуальные проблемы уголовного права Р.Р. Байбурина. Способ нарушения требований пожарной безопасности и его классификация.................................................................................................. 186 М.Ю. Иванов. Основные направления по совершенствованию организационных форм и методов работы органов внутренних дел в области виктимологической профилактики насильственных преступлений сексуального характера, совершаемых в отношении женщин.............................. 190 С.В. Иванцов. Актуальные вопросы противодействия организации незаконной миграции и торговле людьми......................................... 193 Н.Г. Кадников. К вопросу о квалификации преступлений, совершенных в соучастии......................................................................................... 198 Е.Б. Кузьмина. Криминологическое моделирование механизма совершения насильственных преступлений лицами женского пола.......................................... 203 А.С. Рабаданов. Формальное определение состава противоправного деяния как гарантии безопасности личности, общества и государства............................ 207

С.Н. Сабанин. Крупный (особо крупный) размер неисполнения обязанностей налогового агента (ст. 199-1 УК РФ): применение уголовного закона по аналогии запрещено!............................................................................................ 210 Актуальные проблемы уголовного процесса А.Н. Александров. Профилактическая работа органов следствия на досудебных стадиях.............................................................................................. 215 Н.И. Амрахов. Допрос лиц, подозреваемых в преступлениях против неприкосновенности и тайны частной жизни............................................ 217 Г.П. Химичева. О реализации процессуальных функций прокурора на досудебном производстве по уголовному делу.................................................. 220 О.А. Цуканова. Особенности допроса подозреваемых при расследовании преступлений, совершаемых работниками органов ЗАГС............................................................................................................. 225 Л.Е. Чистова, Е.Ю. Драгункина. О понятии обстоятельств незаконного культивирования наркотикосодержащих растений................................................ 228 Актуальные проблемы международного права А.В. Рыбников. Теоретико-правовые аспекты преступлений, мотивированных ненавистью на почве национальной, расовой, религиозной принадлежности или вражды............................................................. 232 М.Р. Юсупов. Судебное разбирательство в международном уголовном суде............................................................................ 237 Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности Д.М. Багаев. Основные направления совершенствования деятельности ОВД по противодействию незаконному производству и обороту этилового спирта и алкогольной продукции.......................................................................................... 242 А.В. Ендольцева. Место и роль полиции в системе органов внутренних дел...... 245 В.П. Фёдоров, Т.Ц. Дондоков. Обращение прокурора с заявлением по делу о защите прав в связи с чрезвычайными ситуациями.............................. 247 Актуальные проблемы административного права А.И. Антошина. Российское законодательство об административно-правовой ответственности в сфере банковской деятельности............................................... 250 А.М. Артемьев, Д.Ю. Цыганкова. Роль ОВД в реализации информационной функции государства..................................................................... 253 В.С. Бялт, В.А. Трифонов. Запреты и ограничения, связанные с приемом на службу в органы внутренних дел Российской Федерации............. 257 К.К. Гасанов, А.А. Иванов. О характеристике государства с точки зрения формы административно-территориального устройства....................................... 264 Н.К. Джафаров. Банковские правонарушения: правила и особенности квалификации.................................................................... 268 Т.В. Капелько. Правовое регулирование государственного сектора экономики в России................................................................................................... 271 Э.В. Маркина, М.М. Туркин. Особенности возбуждения участковым уполномоченным полиции дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.27 КОАП РФ....................................................................... 273 Т.А. Прудникова. Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации и пути его совершенствования...................................... 277 А.В, Амбросьев, Деятельность Главного управления по делам печати по контролю за средствами массовой информации и распространению печатной продукции................................................................ 282

FOUNDER: Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation Head of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, lieutenant general of police, candidate of law sciences N.V. Rumyantsev Scientific editor, responsible for the publication, the winner of the award of the government of the Russian federation in the field of a science and technics, doctor of Economics, candidate of law sciences, professor N.D. Eriashvili E-mail: [email protected] Tel. 8 (499)740-68-30 EDITORIAL STAFF: Editor-in-Chief A.L. Mironov candidate of law sciences Editor I.I. Kubar candidate of law sciences Executive secretary V.N. Kalinin candidate of law sciences, lecturer In edition preparation participated: L.S. Antonenko, E.L. Katalina, M.I. Eriashvili Imposition A.P. Yakovlev

VESTNIK MOSKOVSKOGO UNIVERSITETA MVD ROSSII

Contents

№ 12 • 2011

Pedagogikal science A.I. Zorin. Aspect components of the tourist destinations in the professional tourist education........................................................................................................... 7 I.Yu. Lazareva. Formation of recreational competence of police officers................. 9 A.M. Paukova. Aspects of mutual interactions of general and supplementary education institutions in tourist activities..................................... 15 psychological science N.A. Tarasjan. Value of spiritual development of the reality: the semantic maintenance and functional features of spirituality................................ 17 G.S. Chovdyrova. Features of unverbal communication of operative employees of police and citizens............................................................. 20 N.D. Eriashvili, A.M. Stoljarenko. Psychology of situational market management..................................................................................................... 26 A.D. Vislova. Modern approaches to understanding the structure and tolerance / intolerance...................................................................... 29 Economics science L.Yu. Grudtsina. Private property and civil society: economic-legal aspect............ 31 T.V. Zhivaeva. The methodology of the controlling in the stock goods management................................................................................... 37 N.F. Kuzovleva. Fiscal safety of insurance enterprise: theoretics and methodology matters............................................................................ 41 M.M. Maksimtsov, A.A. Demyanov. The integrated system of effective functioning of the industrial enterprises in the conditions of instability of economy of the state. Part 1............................................................... 46 P.A. Posteluev. Road accidents as a threat of economic security Russian Federation....................................................................................................... 53 N.P. Rodinova, V.M. Ostroukhov. Conceptual-methodological theses of formation and estimation of efficiency of organizational structures of the enterprise............................................................................................................ 61 O.V. Saradjeva. Transregionalisation formation as the major feature of modern development of economy of regions of Russia............................................................ 64 Yu.B. Shubnikov. Law-enforcement activities and ensuring economic security....... 69

The journal is registered by Ministry for Press, Broadcasting and Mass Communications of the Russian Federation.

N.D. Eriashvili, S.S. Mailjan, Investments and innovations in system of economic safety....................................................................................... 71

The certificate of registration №77-14723

O.S. Pravosud. Problems of automation of operative and management accounting of property in ministry of internal affairs system of Russia........................................ 92

Zip Code at the List of the Agency «Rospechat» — 84629 Editorial Staff adress: 109028, Moscow, Malyj Ivanovskij per., d. 2. Tel. 628-57-16 E-mail: [email protected]

I.A. Dontsov, A.V. Minaev. Technique of control of incomplete construction.......... 78 S.A. Isakova. The main principles of accounting and inventory valuation................ 82 G.M. Mikaelyan. Problems in regional bank industry............................................... 86

Jurisprudence Actual problems of theory of law I.I. Aminov. Zakaspijskaya area of the Russian empire: the development of the legal status.............................................................................. 95 R.R. Bedretdinov. The main trends of establishing the banking system of soviet Russia at the period of the formation of the grounds of the proletarian state.................................................................................................. 97 М.Е. Volochkova. Emergence and development of labor law in Russian empire.........101

The original-model is created by publishing house «UNITYDANA» and by the journal «Law and Legislation» • The opinion of editorial staff may not coincide with the point of view of the authors of publications. The responsibility of publications maintenance and reliability of the facts lies on authors. First of all editorial staff publishes materials of the subscribers. • Editorial staff does not enter into a correspondence to authors of letters, manuscripts does not return. • At a reprint or reproduction by any method, in full or in part journal materials «Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii» the reference to the journal is obligatory. • In accordance with the Law of the Russian Federation «About mass media» of 27 December 1991 № 2124-1, letters addressed to the editorial staff, may be used in messages and materials of mass media, if it does not distort the meaning of the letter. Editorial staff is not obliged to answer letters of citizens and to remit these letters to those bodies, the organizations and officials, whose competence includes their consideration. Nobody has the right to oblige editorial staff to publish the product, the letter, other message or a material that has been dismissed earlier, if other is not statutory. Format 60x84 1/8. Offset printing Circulation 1500 copies (1st batch—300) It is printed in Company OOO «Center-press» Moscow, street Skladochnaja d.1 str.18 Ph. 8 (495) 971-82-90

B.S. Gandilov. Who makes history: masses, persons or ideas?.................................. 108 D.B. Gaponenko. Priority directions of foreign investing in the post-soviet period (1993-1997).......................................................................... 114 N.A. Limonova. Mechanism of realization of legal status of the personality in the field of a freedom of movement: concept and structure.................................... 117 А.G. Mamontov. Administratively-political factor in system of justice.................... 120 M.V. Timets. Scientific views on the legal recognition of a unilateral legal act......... 127 V.I. Chervonyuk. Traditions and innovations in the structure of law and constitutional development, in the context of modernization of Russian statehood. The preface and edition 1. Essence of law traditions and there meaning in the structure of law.................................................................... 130 Actual problems of constitutional law V.F. Akimenko. Foreign citizens, social-economic rights, realization of the rights, quotes.................................................................................... 136 I.A. Laskovaya, The basic directions of legal regulation of relations in sphere of power savings and increase of power efficiency in Moscow................... 139 A.L. Mironov. The role of the executive branch of government................................ 145 A.S. Prudnikov, S.A. Akimova. Realization of migration register in Russia Federation..................................................................................................... 148 G.F. Skripkin, K.V. Chuvilkin. Continuity of development of institute of nationality in Russia.............................................................................. 152 Yu.G. Skripkina. The nature of government and local government how levels of public authority...................................................................................... 155 L.T. Chikhladze. Mechanism of interaction of public authorities and local government................................................................................................... 157 Actual problems of civil rights A.T. Bikchintayev. Development of small and medium business in providing economic safety: legal aspect....................................................................................... 162 S.G. Dolgov. Exercising the right to housing police................................................... 167 M.V. Kubyshko. To history of occurrence of the copyright....................................... 173 K.V. Maksjutina. Inheritance under the civil code of RSFSR 1922.......................... 177 L.V. Shcherbacheva. Legal status of selection achievements.................................... 181 Actual problems of criminal law R.R. Bayburina. Way of violation of requirements of fire safety and its classification..................................................................................................... 186 M.Yu. Ivanov. The main directions for improving organizational forms and practices of law enforcement bodies in the area of violence prevention victimological sexual offenses committed against women.......................................... 190 S.V. Ivantsov. Actual questions of organization of counteraction to illegal migration and human trafficking................................................................... 193 N.G. Kadnikov. To a question of qualification of the crimes made in partnership........198 E.B. Kuzmina. Criminological modeling of the mechanism of commiting of violent crimes by female persons............................................................................ 203 A.S. Rabadanov. Formal definition of structure of illegal act as guarantees of the security of the person, the society and the state................................................. 207 S.N. Sabanin. Large (very large) size of nonperformance of duties of tax agent (article 199-1 of the criminal code of the Russian Federation): application of criminal law by analogy is forbidden!.................................................. 210 Actual problems of criminal procedure A.N. Aleksandrov. About preventive activity of investigation agencies bodies ........ 215 N.I. Amrakhov. Interrogation of persons suspected of crimes against integrity and privacy.................................................................................................... 217 G.P. Khimicheva. About realization of the procedural functions of the prosecutor at the pretrial criminal proceedings.............................................................................. 220

O.A. Tsukanova. Suspected persons interrogation in the investigation of crimes performed by employees of civil registry offices........................................ 225 L.E. Chistova, E.Yu. Dragunkina. The concept of the circumstances of illicit cultivation drug crops..................................................................................... 228 Actual problems of International Law A.V. Rybnikov. Theoretical and legal aspects of the crimes motivated by hatred based on ethnic, racial, religious or hostility............................................... 232 M.R. Yusupov. Trial procedure at the international criminal court............................ 237 Actual problems of organization of law enforcement D.M. Bagaev. Areas of improvement of the activities of ATS to counter the illicit production and trafficking of ethyl alcohol and alcoholic beverages.......... 242 A.V. Endoltseva. Place and police role in system of law-enforcement bodies........... 245 V.P. Fedorov, T.Ts. Dondokov. Prosecutor’s appeal statement on the case of protecting rights in emergencies.............................................................................. 247 Actual problems of administrative law A.I. Antoshina. Russian law on administrative and legal liability in banking........... 250 A.M. Artemjev, D.Ju. Tsygankova. The role of the police in the implementation of the information function of the state........................................................................ 253 V.S. Bjalt, V.A. Trifonov. Bans and restrictions associated with the reception of the servicein the organs of internal affairs of the Russian Federation..................... 257 K.K. Gasanov, A.A. Ivanov. Of the characteristics of the state from the viewpoint of administrative territorial structure.................................................... 264 N.K. Djafarov. Banking offences: terms and characteristics of qualifications........... 268 T.V. Kapelko. Legal regulation for the public sector of economy in Russia.............. 271 E.V. Markina, M.M. Turkin. Features of excitement by the district militia officer of police of affairs on administrative offenses of provided art. 7.27 of KOAP Russian Federation....................................................................................... 273 T.A. Prudnikova. The legal regulation of migration register in Russian Federation and ways of its perfection........................................................ 277 A.V. Ambrosiev. Central administrative board activity on press affairs on control over mass media and printed matter distribution......................................................... 282

Педагогические науки

Аспектные компоненты туристских дестинаций в профессиональном туристском образовании А.И. Зорин, кандидат педагогических наук, доцент, заведующий кафедрой научно-экспедиционного туризма Российской международной академии туризма Научная специальность: 13.00.08 — Теория и методика профессионального образования E-mail: [email protected] Научный консультант: В.А. Кальней, доктор педагогических наук, профессор Рецензент: С.Е. Шишов, доктор педагогических наук, профессор

Аннотация. В статье раскрыты подходы к понятию «Туристская дестинация» и их учет в формировании профессиональном туристском образовании. Ключевые слова: дестинация, культурная константа, менеджмент дестинации, аксиология дестинаций., концепт, маркетинг дестинаций.

Aspect components of the tourist destinations in the professional tourist education A.I. Zorin, candidate of pedagogical sciences

Annotation. In article approaches the concept of «tourist destination» and their inclusion in the formation of a professional tourist education. Keywords: destination, a cultural constant, destination management, axiology destinations, concept, marketing destinations. В конце ХХ века термин «дестинация» стал официальным термином Всемирной туристской организации, которая дала следующее официальное определение: «дестинация — физическое пространство, в  котором посетитель проводит время, по крайней мере, с  одной ночевкой. Оно  включает туристские продукты, такие как услуги и аттракции и туристские ресурсы в пределах одного дня путешествия. Это  пространство имеет физические и  административные границы, определяющие способ его управления, образы и  перцепции, определяющие его рыночную конкурентоспособность». Как видим, в определении используется целый ряд аргументов: физическое пространство; посети-

№ 12 / 2011

тель; ночевка; туристский продукт; туристская услуга; аттракция; туристские ресурсы; доступность; образ; восприятие; рынок; конкурентоспособность. Каждый из этих аргументов по-своему углубляет первичное понятие и создает из обычного слова культурную константу. Анализ семантической структуры тезауруса туристики выделил понятие «дестинация» как одну из четырех ее культурных констант. Туристская дестинация — константа не физическая, а культурная. Современная наука определяет культуру либо как созданный человеком (и для человека) мир, либо как избранные людьми высшие ценности (постижение культуры: концепции, дис-

Вестник Московского университета МВД России

7

Педагогические науки куссии, диалоги. — М., 2002). Культурные константы воздействуют на развитие культуры как постоянные инварианты и формируют этот комплекс как в объективном мире, так и в ментальном. Туристские дестинации формируют культуру современного общества, предоставляя и развивая комплекс особых и значимых материальных возможностей для отдыха и туризма, а также развивая систему ценностей людей, благодаря туризму на объектах культурного и природного наследия. Таким образом, два главных аспекта дестинации должны быть выделены в качестве основных: • менеджмент дестинации; • аксиология дестинаций. В соответствии с первым аспектом, дестинация как культурная константа рассматривается нами в качестве инварианта материальной культуры, формируя ее совместно с другими константами — город, ландшафт, музей, транспорт, этносы и др.. Второй аспект дестинации формирует современную духовную культуру совместно с такими константами как праздник, семья, музыка, искусство, образование, туризм, путешествие, рекреация, наследие, вера, память и др. Менеджмент дестинации — направление в подготовке технологов и концептологов туризма для управления (планирование, регулирование, контроль), руководства, организации туриской деятельности, а также совокупности методов, форм и средств управления развитием дестинаций. Будущий менеджер готовится стать предпринимателем, эффективно действующим в рыночных условиях, рационально использующим материальные и трудовые ресурсы и конкурентные преимущества дестинаций для их дальнейшего развития с применением принципов, функций и методов экономического механизма менеджмента. Большинство позиций менеджмента раскрываются в общем курсе «Менеджмент». Особые позиции менеджмента дестинаций раскрывают концепты при константе «Дестинация», которые положены нами в качестве учебных модулей в основу концептуального дидактического проектирования учебной программы магистерского уровня «Менеджмент дестинаций». Так, благодаря внедрению в туристику идей маркетинга, дестинация стала ее концептом — понятием, вышедшем за границы первичного значения данного слова (направление), вобравшего коллективные знания, формы и значения, почерпнутые из маркетинга. Перечислим главные аспекты маркетинга дестинаций: изучение, формирование и прогнозирование дестинаций; анализ поведения и мотивов потребителей в различных туристских дестинациях; оценка

8

привлекательности дестинаций для инвестров, населения и туристов; продвижение дестинаций. Аксиология дестинаций — занимается исследованием дестинаций как «хранителей ценностей», а также духовных процессов смыслообразующих человеческое бытие, задающих направленность и мотивированность всей жизни человека, его нравственности, деятельности и рефлексии. Переход к многоуровневой системе подготовки кадров для туризма, настоятельно потребовал обновления учебных программ. Предстоит внедрить цикл менеджмент дестинаций на разных уровнях подготовки кадров в Российской международной академии туризма на разных уровнях: техническом (СПО); технологическом (бакалавриат); концептуальном (магистратура); исследовательском (аспирантура); научном (докторантура). На разных уровнях профессионального туристского образования, с учетом специфики этапа (компетенции аудитории, целей образования и ограничений), предлагается реализовать программно-целевой цикл обучения (ПЦЦО концепта «Туристские дестинации» — табл. 1) таким образом, чтобы восприятие константы «дестинация» постепенно и непрерывно усложнялось и углублялось по мере «взросления» аудитории. Предлагаемый ПЦЦО позволяет реализовать последовательную программу действий по формированию комплекса знаний, навыков и умений, идей (гипотез) и теорий необходимых для эффективного освоения концепта маркетинг дестинаций. начиная с формирования проведения маркетингового анализа дестинации до комплекса маркетинговых мер по реализации целевой ориентации конкретной территории. Комплексное понимание полученной информации отрабатывается участниками в процессе деловой игры по формированию маркетинговой стратегии территории. Тематика семинара и методические материалы уникальны и не имеют аналогов в России. Список литературы 1. Вежбицкая А. Семантические универсалии и описание языков. — М., 1999. 2. Винокуров В.И. Леонов В.А. Индустрия туризма: Теоретические аспекты: научная монография. Сочи: СГУТиКД, 1998. 3. Зорин А.И. Профессиональное туристское образование: Структурный анализ и понятийная база: Монография. — М.: Советский спорт, 2004.- 130с.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Педагогические науки

Формирование культурно-досуговых компетенций у сотрудников органов внутренних дел И.Ю. Лазарева, подполковник полиции, адъюнкт факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров Московского университета МВД РФ Научная специальность: 13.00.08 — Теория и методика профессионального образования

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы формирования культурно-досуговых компетенций сотрудников органов внутренних дел. Анализируются условия, необходимые для удовлетворения разносторонних творческих интересов сотрудников полиции, реализации их возможностей за рамками оперативно-служебной деятельности или учебного процесса, представлена модель процесса формирования общих компетенций сотрудников органов внутренних дел. В статье затрагиваются вопросы шефской помощи, наставничества, связи поколений, актуальные не только в профессиональной деятельности, но и в проведении досуга, а также рассматриваются различные подходы к термину «клуб» в педагогической, клубоведческой и справочной литературе. Ключевые слова: культурно-досуговые компетенции, формирование, досуговое пространство, клуб, сотрудник ОВД.

Formation of Recreational competence of police officers I.Yu. Lazareva, graduated in a military academy of faculty of preparation of scientific, scientific and pedagogical shots of the Russian Federation Ministry of Internal Affairs Moscow university

Annotation. Issues of cultural competencies formation among members of internal affairs bodies are being considered in this article. Conditions required to satisfy various creative policemen’s interests and their selfrealisation, are being analysed. The model of general competencies formation among policemen is presented. This article also considers such questions as mentorship and links between generations which are important not only in the field of professional development, but also in leisure time. Different approaches to determination of «club» concept in pedagogic and reference literature are discussed. Key words: cultural competencies, spare time environment, formation, leisure, club, member of Ministry of Internal Affairs. В современной социокультурной ситуации появляется необходимость в учреждениях, которые создают условия для удовлетворения потребностей и разносторонних интересов в реализации возможностей за рамками оперативно-служебной деятельности или учебного процесса. Сотрудники органов

№ 12 / 2011

внутренних дел остро нуждаются в самореализации, в выражении своих чувств, эмоций. Эта потребность характерна в любом возрасте, при любом социальном положении, при любой занимаемой должности. Одним из вариантов самовыражения является самостоятельная творческая деятельность.

Вестник Московского университета МВД России

9

Педагогические науки Для решения этой проблемы в МВД России организованы культурные центры и клубы, являющиеся той площадкой, которая позволяет реализовать эти потребности. Анализ справочной, клубоведческой, педагогической литературы показал, что единого, общепринятого понятия «клуб» не существует. В каждой отрасли научного знания к определению понятия подходят с методологических основ данной науки. Так философы, задача которых изучить «систему взглядов на мир (мировоззрение) и на место в нем человека, определяют клуб как пространство общения, общительности и общественности» [1]. Социологи как представители науки об обществе как целостном социальном организме, о социальных общностях и взаимоотношениях между ними, о социальных процессах, социальной организации, от взаимодействии личности и общества, о закономерностях социального поведения людей определяют клуб как некую социальную организацию — учреждение, где участники получают не только дополнительную информацию, но и просто общаются [2]. В культурологии под клубным учреждением понимается организация, основной деятельностью которой является предоставление населению разнообразных услуг социально — культурного, просветительского, оздоровительного и развлекательного характера, создание условий для занятий любительским художественным творчеством, а социальные психологи проявляют интерес к технологии организации клуба как малой группы — так называемый клуб по интересам [3]. Клуб неслучайно определяется многими исследователями как среда общения, как пространство — именно потому, что в нем создаются особые условия, атмосфера для саморазвития, самореализации личности, осуществляется педагогическое взаимодействие. В результате анализа научной литературы выделено несколько групп определения понятия «клуб», такие как: клуб — учреждение; клуб — форма досуга; клуб — общественная организация; клуб — воспитательная организация; клуб — пространство. Таким образом, проанализировав понятие «клуб» в различных источниках, можно утверждать, что несмотря на то, что интерес к этому феномену не пропадает на протяжении двух веков, до сих пор нет единого общепринятого определения «клуб». Это объясняется достаточно гибкой системой клубных организаций, которые основывают свою работу на принципе соответствия содержания и средств воспитания социальной ситуации, в которой организуется воспитательный процесс.

10

Правоохранительная практика последних лет показывает, что качественное выполнение оперативно-служебных задач, эффективность деятельности органов и подразделений МВД России напрямую зависят от уровня сформированности профессиональных и общих компетенций сотрудников [4,5]. Причем обе группы компетенций оказываются тесно связаны. Как отмечает Ю.А. Коровкин, профессиональная компетентность будущих сотрудников МВД России — это «интегративного свойства личности, выражающегося в совокупности профессиональных знаний, умений и личностных качеств, необходимых сотруднику органов внутренних дел; способности оказывать активное влияние на социальные процессы, обеспечивая общение с гражданами, начальниками и подчиненными» [6]. В этой связи культурно-просветительная работа с личным составом является одним из важных направлений деятельности не только по созданию условий для формирования гармоничной всесторонне развитой личности сотрудника, но и как возможность формирования нового позитивного имиджа сотрудника полиции для населения страны. Субъектами — организаторами культурно-досуговой деятельности — за последние годы были предприняты ряд мер для обеспечения профессиональной направленности и реального позитивного воздействия информационно-образовательной деятельности, культурно-массовой и культурнодосуговой работы на морально-психологический климат в служебных коллективах, состояние служебной дисциплины и законности среди личного состава; для активизации и координации деятельности культурно-просветительских учреждений, самодеятельных творческих коллективов, привлечения сотрудников к участию в творческих смотрах и конкурсах. Анализ отчетов о культурно-досуговой работе с личным составом органов внутренних дел МВД, ГУ краев и областей, учебных заведений системы МВД, а также опыт личного наблюдения позволяет констатировать, что современные практики деятельности клубов и культурных центров системы МВД, направленные на создание, сохранение и распространение культурных ценностей достаточно разнообразны. В настоящее время актуализируется необходимость всего воспитательного процесса на достижение ясно сформулированного конечного результата. Следует понимать, что понятие «формирование» в педагогике — результат развития человека, связанный с целенаправленными изменениями его качеств через воспитание, образование и обучение [7]. Процессу формирования всегда сопутствуют заданные

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Педагогические науки и контролируемые условия. С точки зрения педагогики эти условия направлены на качественные изменения личности. Процесс формирования общих и профессиональных компетенций должен быть представлен моделью, отражающей современные реалии и возможности, в том числе и культурно-досуговой деятельности. Разработка модели формирования культурнодосуговых компетенций требует учета всех особенностей профессиональной деятельности сотрудника ОВД. В.В.  Гузеев, обобщая результаты многих исследований (В.Д.  Шадриков, Г.П.  Щедровицкий, О.С.  Гребенюк и др.), выделяет следующие компоненты системы функциональной деятельности: •   мотивы деятельности, цели деятельности, программу деятельности, информационную основу деятельности, принятие решений, подсистему деятельностно важных качеств; •   составляющие деятельности: задачи деятельности, объекты на которые направлена деятельность, процесс, складывающийся из операций с объектами; средства, необходимые для построения процесса, продукты деятельности; •   этапы деятельности как целостного образования: возникновение потребности, целеполагание, планирование деятельности, конкретное исполнение плана (осуществление практических действий) [8]. Исходя из анализа, профессиональная деятельность сотрудника ОВД — это совокупность профессиональных и личностных характеристик, социальных механизмов, условий и средств для развития компетентного специалиста, владеющего набором общих и профессиональных компетенций. Культурно-досуговая компетенция представляет здесь часть общих компетенций, направленных на поддержку общего уровня развития. В основу моделирования процесса формирования культурно-досуговой компетенции нами положены обобщенные принципы, сформулированные различными авторами [9] и адаптированные нами под цели и задачи исследования: •   принцип мобильности — предусматривает способность человека быстро осваивать новые средства, технологии, инструменты; постоянно повышать уровень своего развития. Мобильность предполагает осмысление и решение практических задач, видение и понимание перспектив развития; •   принцип модульности — возможность самостоятельно работать с предложенной программой; возможность создания модульных программ вариативного характера, с возможностью изменения с учетом социального заказа, построения культурнодосуговой деятельности блоками, не зависящими

№ 12 / 2011

друг от друга, но не нарушающими целостность содержания; интеграция всех видов деятельности, постоянный поиск путей достижения цели, ориентация субъекта на перспективу повышения уровня развития. Модули — механизмы, позволяющие оперативно отражать изменения в содержания программ с появлением нового в науке и на практике; •   принцип создания единой культурно-досуговой среды — создание в пространстве города (поселка) единого комплекса «орган внутренних дел (ОВД) — образовательное учреждение (ОУ) — клуб и/или культурный центр МВД (КЦ)»; •   принцип интеграции — интеграция осуществляется в двух направлениях: обучения (для курсантов) и практической работы (для сотрудников ОВД) с параллельным развитием культурно-досуговой компетенции; •   принцип профессиональной целесообразности — любые культурно-досуговые практики должны быть направлены на развитие общего уровня культуры (для всех субъектов), расширение образовательных потенций (для курсантов), помощь в преодолении постсрессового состояния (для сотрудников ОВД). Кроме того, мы будем учитывать еще ряд принципов таких как: •   целостность — системность формирования культурно-досуговых компетенций как совокупности составляющих в деятельности; •   динамичность — отражение процесса формирования и развития культурно-досуговых компетенций, последовательное повышение их уровня; •   принцип новаторства — актуальный принцип для привнесения в культурно-досуговую практику опыта успешных состоявшихся специалистов и примеров; •   иерархичность — соподчинение и взаимообусловленность характеристик; •   открытость — возможность использования модели для различных целей культурно-досуговой компетенции, ее дальнейшей модернизации без существенного изменения структуры; •   принцип преемственности — отражение настоящего, прошлого и будущего в содержании программ, методах и формах; связь с будущей и настоящей профессиональной деятельностью; •   принцип индивидуальности. Моделирование организационно-педагогического процесса культурно-досуговой деятельности в клубах и культурных центрах МВД России понимается нами как проектирование условий, методов, инструментов данной деятельности, системы взаимоотношений субъектов, которые формируют в своей совокупности различные уровни. Данная модель,

Вестник Московского университета МВД России

11

Педагогические науки согласно нашей гипотезе, должна представлять собой комплекс «орган внутренних дел (ОВД)  — образовательное учреждение (ОУ) — клуб и/или культурный центр МВД (КЦ)», цель которого — развитие культурно-досуговой компетенции всех участников, в первую очередь курсантов ОУ и сотрудников ОВД. Мы осуществляли предварительное моделирование процесса формирования культурно-досуговых компетенций (КДК) у сотрудников ОВД и курсантов как системы процесса и результата целенаправленной воспитательной и образовательной деятельности, основанной на компетентностном подходе (см. рис. 1).

Рис. 1. Компоненты процесса формирования КДК Под дополнительными программами на рис. 1 понимается комплекс культурно-досуговых мероприятий. Формирование компетенций — это процесс качественного преобразования теоретических знаний и практических умений в особую форму их профессионального использования — знания в действии. Аналитические данные, полученные в ходе рассмотрения процесса формирования КДК с точки зрения системного подхода, позволили нам описать зависимость формирования КДК от типа среды, в рамках которой реализуется указанная выше модель «орган внутренних дел (ОВД) — образовательное учреждение (ОУ) — клуб и/или культурный центр МВД (КЦ)». С учетом специфики организации культурнодосуговой работы в структурных подразделениях МВД России мы выделили наиболее распространенные модели комплекса «образовательные учреждения МВД России — ОВД». В основу классификации положена характеристика условий организации досуговой работы предложенного нами комплекса (структура и особенности курсантского коллектива и офицеров постоянного состава, организация взаи-

12

модействия постоянного состава и переменного состава с отделениями по работе с личным составом, административными аппаратами культурных центров и клубов, система планирования и режим работы, специфика досуговой среды). Характеристика видов комплексов «образовательные учреждения МВД России — ОВД» положена в основу определения четырех уровней развития данного учреждения. Первый уровень характеризуется тем, что в комплексе автономно существуют досуговые пространства образовательного учреждения и структурных подразделений ОВД. Общего культурного пространства нет. Характерные особенности условий организации досуговой работы в комплексе «образовательные учреждения МВД России — ОВД» (вид № 1) соответствуют первому уровню развития данного учреждения (рис. 2).

Рис. 2. Первый уровень взаимодействия в культурно-досуговом пространстве между вузами МВД и ОВД Второй уровень предполагает низкую степень освоения культурного пространства комплекса, при этом реализуются не все гипотетически обозначенные условия организации досуговой работы. Образовательные учреждения МВД России и структурные подразделения ОВД функционируют больше «рядом», чем «вместе». Данному уровню присущи характеристики комплекса «образовательные учреждения МВД России — ОВД» (вид № 2) (рис. 3).

Рис. 3. Второй уровень взаимодействия в культурно-досуговом пространстве между вузами МВД и ОВД При третьем уровне наблюдается средняя сте-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Педагогические науки пень освоения культурно-эстетического пространства образовательными учреждениями МВД России и структурными подразделениями ОВД с учетом обозначенных условий организации культурно-досуговой работы в воспитательно-образовательном комплексе «Образовательные учреждения МВД России — ОВД». Вместе с тем, образовательные учреждения МВД России и структурные подразделения ОВД функционируют больше «вместе», чем «рядом». Особенности комплекса «образовательные учреждения МВД России — ОВД» (вид № 3) характеризуют третий уровень развития данного учреждения (рис. 4).

Рис. 4. Третий уровень взаимодействия в культурно-досуговом пространстве между вузами МВД и ОВД При четвертом уровне развития комплекса «образовательные учреждения МВД России — ОВД» учреждение имеет общее культурно-досуговое и воспитательное пространство (высокая степень освоения) и функционирует, как единая система, органически объединяющая в себе культурно-досуговую и воспитательную работу образовательных учреждения и структурных подразделений ОВД. Данный уровень соответствует четвертому виду комплекса (рис. 5).

Рис. 5. Четвертый уровень взаимодействия в культурно-досуговом пространстве между вузами МВД и ОВД

№ 12 / 2011

Об эффективности выявленных нами видов и уровней развития комплексов мы могли судить по результатам их функционирования. На основе изучения отчетов и аналитических справок с мест, анкетирования, выборочного интервьюирования, а также личного участия в комплексных проверках были проанализированы: 1. Наличие материально-технической базы культурно-досуговой работы и ее использование в культурном обслуживании сотрудников и членов их семей; обеспеченность подразделения оборудованием и техническими средствами воспитания, применение их в воспитательном процессе. 2. Систему взаимодействия ведомственных учреждений культуры со средствами массовой информации, общественными и другими организациями в интересах культурно-досугового обслуживания сотрудников МВД. 3. Периодичность посещения театров, музеев, выставок, концертных залов, экскурсий, других культурно-зрелищных и спортивных мероприятий сотрудниками подразделений. 4. Регулярность и успешность участия сотрудников в конкурсах, фестивалях, смотрах, концертах, КВН-движениях на разных уровнях — районном, городском, областном, всероссийском. 5. Частоту и качество проведения культурно-досуговых мероприятий, количество охваченных этими мероприятиями сотрудников, ветеранов МВД и членов их семей как в качестве участников, так и в качестве зрителей. 6. Успешность и многообразие работы кружков, студий, ансамблей, степень вовлеченности в них сотрудников МВД и членов семей. 7. Активность участия сотрудников в планировании, организации и проведении досуга. 8. Уровень работы по приобщению сотрудников и членов их семей к национальным и общечеловеческим культурным и нравственным ценностям, самодеятельному творчеству; организации полноценного досуга в целях поддержания на должном уровне их физического и морально-психологического состояния. Каждый культурно-досуговый комплекс по своим условиям организации социокультурной работы неповторим и имеет свои частные особенности. Эти особенности учитываются и дополняют общие критерии, по которым оцениваются результаты эффективности работы комплекса «ВУЗ — ОВД». В основу оценки эффективности условий организации культурно-досуговой работы комплекса «ВУЗ — ОВД» нами были положены следующие общие критерии: преемственность образовательного учреждения и органов внутренних дел; степень усвоения курсантами, слушателями и офицерами

Вестник Московского университета МВД России

13

Педагогические науки требований к личностным качествам, общей культуре и культуре проведения досуга; состояние морально-психологического климата. При этом КДЦ активно взаимодействует с иными культурными образованиями территории. Мы полагаем, что изменения в системе условий (изменилась организация культурно-досуговой работы в ВУЗе и ОВД; разработаны новые планы, методики, формы организации совместных мероприятий, содержание досуговой среды и т.д.), способствуют появлению качественно новых образований в организации социокультурной работы, что приводит к появлению общего досугового и воспитательного пространства.

Рис. 6. Общая модель эффективной организации культурно-досуговой работы в комплексе «ВУЗ-ОВД-КДЦ» Чем выше степень его освоения, тем быстрее учебно-служебный комплекс «ВУЗ-ОВД» переходит из режима функционирования в режим развития, что способствует развитию комплекса компетенций сотрудников полиции. Как показывает практика, во многих органах и подразделениях органов внутренних дел культурнодосуговая работа не ограничивается лишь набором разовых мероприятий, деятельностью отдельных студий и кружков художественной самодеятельности, а накоплен богатый опыт разноплановой работы в сфере культуры и досуга, проводимой как в клубах и культурных центрах МВД, так и за их пределами. А творческое самовыражение сотрудников полиции помогает по-новому взглянуть на нелегкую работу правоохранительных органов, убедительно доказывает, что в органах внутренних дел служат сотрудники, чьи профессиональные компетенции дополняются личными. Это способствует реализации в регионах ведомственной целевой программы по восстановлению положительного облика сотрудника полиции в обществе.

пособие для работников подростково-молодежных клубов по месту жительства. — Краснодар, 2005. — 220 с. 2. Там же. 3. Мирошкина М.Р. Клубная педагогика в обществе рисков / М.Р. Мирошкина: учебно-методическое пособие. — М., 2006. — 66 с. 4. Босхамджиева Н. А. Компетенция милиции в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14. — М., 2008; 5. Кайдаш А. В. Психологические особенности профессиональной компетентности сотрудников правоохранительных органов: Дис.... канд. психол. наук: 19.00.01. — Ставрополь, 2006; 6. Коровкин А. Ю. Формирование профессиональной компетентности у курсантов учебных заведений МВД. России: Дис.... канд. пед. наук: 13.00.08. — М., 2011. 7. Айсмонтас Б.Б. Теория обучения: Схемы и тесты. — М.: Изд-во Владос-Пресс, 2002. — 176с. — С. 43. 8. Гузеев В.В. Планирование результатов образования и образовательная технология. — М.: Народное образование, 2000. — 240 с. — С. 176-177. 9. Профессионально-педагогические понятия: словарь: учеб. пособие для вузов / ред. Г. М. Романцев. — Екатеринбург: Издательство РГППУ, 2005. — 455 с.

Список литературы 1. Мирошкина М.Р. Клубный век. История, теория и технология организации работы с молодежью по месту жительства / М.Р. Мирошкина: учебное

14

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Педагогические науки

Особенности взаимодействия учреждений общего и дополнительного образования в туристской деятельности А.М. Паукова, аспирант кафедры педагогики и психологии Российской международной академии туризма Научная специальность: 13.00.08 – Теория и методика профессионального образования E-mail: [email protected] Научный руководитель и рецензент: доктор педагогических наук, профессор В.А. Кальней

Аннотация. В статье рассматривается вопрос взаимодействия учреждений общего и дополнительного образования в процессе организации туристской деятельности. Ключевые слова: взаимодействие, туристская деятельность, учреждение общего образования, учреждение дополнительного образования.

Aspects of mutual interactions of general and supplementary education institutions in tourist activities A.M. Paukova, doctoral candidate of the department of pedagogy and psychology Russian international academy of tourism Scientific specialty: 13.00.08 – Theory and methods of professional education Research supervisor: doctor of education, professor V.A. Kalney

Annotation. The article deals with a problem of mutual interactions of general and supplementary education institutions in the process of tourist activities management. Keywords: mutual interaction, tourist activities, general education institution, supplementary education institution В соответствии с Программой развития воспитания в России базовыми учреждениями системы образования для воспитательной работы являются школы и учреждения дополнительного образования детей. Воспитательная деятельность в этих учреждениях — неотъемлемый атрибут системы. Поэтому вопрос взаимосвязи и взаимодействия основного и дополнительного образования в туристской деятельности при быстроразвивающейся туриндустрии, требующей для своих нужд притока молодых кадров, является достаточно актуальным. Основное образование рассматривается как базовое, то есть как обязательная основа для последующей профессионализации, причем в любой сфере деятельности. Дополнительное образование,

№ 12 / 2011

согласно определению в Педагогическом энциклопедическом словаре, рассматривается как «составная часть системы образования и воспитания детей, подростков, учащейся молодежи, ориентированная на свободный выбор и освоение учащимися дополнительных образовательных программ» [3]. Опыт российского образования XX века убеждает в том, что деятельность педагогов охватывала разнообразные направления в сфере внешкольной, досуговой и повседневной жизни подрастающего поколения, тем самым оказывая огромное влияние на формирующуюся личность ребенка. Но, на современном этапе в русле интеграционных процессов, происходящих в мире, реализуется идея интеграции российского образования в европейское образова-

Вестник Московского университета МВД России

15

Педагогические науки тельное сообщество. Очевидно, что общее образование и дополнительное образование как составная (вариативная) часть общего в начале XXI века совсем не то, что было в XX веке. Понимание образования как совокупности, по большей мере, знаний и только знаний, утратило свою актуальность. Одним из ярких примеров стало введение проблемного образования, которое основной своей целью видит приобретение знаний как средство для решения интеллектуальных, социальных, жизненных задач и проблем. В этом понимании нам близка позиция О.Е.Лебедева, который видит цель общего образования в овладении наиболее социальным опытом на уровне, который обеспечивает возможность решения значимых для личности проблем. В ходе решения данной идеи на первый план выступает проблема достижения нового качества образования [1]. Таким образом, образование можно определить как специально организованный процесс развития у учащихся способности самостоятельного решения проблем, имеющих социальное и личностное значение, в различных сферах деятельности на основе освоения культуры общества. Современное образование должно соответствовать новым требованиям, предъявляемым его потребителем (обществом), что характеризует такую его составляющую как понятие качества. Понятие качество является одним из наиболее распространенных терминов за последние годы, которое достаточно глубоко и активно рассматривается представителями разных областей знаний (В.А.  Кальней, О.Е.  Лебедев, В.Н.  Максимова, А.М.  Новиков, С.Е.  Шишов и др.). Современные исследователи определяют качество как категорию, отражающую соответствие результата поставленной цели. Взаимодействие общего и дополнительного образования создает инновационную методическую основу, обеспечивающую целостность развития личности в когнитивной сфере, креативной, коммуникативной и др., на основе связи полученных обучающимися знаний с жизнью, практической деятельностью. Именно целостность развития личности в данном контексте является поставленной целью, следовательно, соответствует одной из категорий качества. Так, туризм, туристская деятельность все больше рассматривается не просто как средство обучения, воспитания, развития, оздоровления обучающихся, разумного использования их свободного времени, но и как важнейшее средство профессиональной ориентации. Туристская деятельность имеет практико-ориентированную направленность, следовательно, и характер деятельности обучающихся будет выступать значительным фактором не только в формировании определенных черт личности, но и в формировании их профессиональной ориентации. Возникает вопрос: что же тогда приобретается в школе и вне школы? Если рассматривать возмож-

16

ности, которые предоставляет учащимся основная школа, то здесь можно выделить: общее развитие интеллектуальных и познавательных способностей; возможность получить теоретическую базу знаний; приобретение общечеловеческого опыта познания, регламентируемого коммуникативного опыта в рамках одной возрастной группы; приобретение знаний о мире в рамках предметов по истории, географии, биологии. В учреждении дополнительного образования, базирующемся на свободе выбора, можно выделить такие предоставляемые возможности, как: развитие индивидуальных творческих способностей, способностей к самопознанию и саморазвитию; возможность для личностного и профессионального самоопределения; приобретение личного опыта практической жизнедеятельности в процессе организации походов, экскурсий, исследовательской деятельности; опыта общения по интересам в разновозрастных группах; обретение личностных смыслов, нахождение своего места в мире. В результате школьного образования учащийся осваивает государственный стандарт образования, а в учреждении дополнительного образования — осваивает индивидуальный стандарт образования. Таким образом, закономерным становится осознание необходимости осуществления равноправного диалога общего и дополнительного образования [2] в туристской деятельности для целостного и разностороннего развития личности учащегося, его последующей профессиональной ориентации, построенного на следующих основных принципах: 1.  Равноправие, включающее взаимный интерес и согласие субъектов, добровольность и открытость отношений, разделенную ответственность на основе договорных отношений (договор — механизм осуществления равноправия); 2.  Сотрудничество, включающее взаимопомощь и поддержку всех его участников; 3.  Совместная деятельность, построенная на:  — единых целях и задачах, т.е. общей стратегии деятельности; — единых подходах и принципах в содержании деятельности; — общей мотивации;  — разделении единого процесса на отдельные действия, их распределении между участниками, последовательном выполнении данных действий в соответствии с определенной программой; — достижении единого совокупного результата. Список литературы 1. Дополнительное образование детей / под ред. О.Е. Лебедева. — М.: ВЛАДОС, 2000 г. 2. Евладова Е.Б. Образование основное и дополнительное: проблема взаимосвязи / Е.Б.Евладова // Внешкольник. — 2000. — №3. 3. Педагогический энциклопедический словарь / Ред. кол.: Б.М. Бим-Бад (гл. ред.) и др. — М.: Научное изд-во «Большая российская энциклопедия», 2002 г.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки

ЦЕННОСТЬ ДУХОВНОГО ОСВОЕНИЯ РЕАЛЬНОСТИ: СМЫСЛОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ДУХОВНОСТИ Н.А. Тарасьян, кандидат юридических наук, доцент соискатель Ставропольского государственного университета Научная специальность: 19.00.01 — Общая психология, психология личности, история психологии E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье анализируются подходы, рассматривающие духовное освоение реальности; описана структура, содержание, основные черты и ценность духовности как феномена. Ключевые слова: духовность, духовный мир человека, символ, коммуникация.

VALUE OF SPIRITUAL DEVELOPMENT OF THE REALITY: THE SEMANTIC MAINTENANCE AND FUNCTIONAL FEATURES OF SPIRITUALITY N.A. Tarasjan, candidate of jurisprudence, the senior lecturer, competitor of the Stavropol state university

Annotation. In article the approaches considering spiritual development of a reality are analyzed; the structure, the maintenance, the basic lines and value of spirituality as phenomenon is described. Keywords: spirituality, an inner world of the person, a symbol, communications, Духовный мир человека имеет сложную морфологическую структуру. Первый слой составляют смыслозначимые константы (идеи, ценности, образы), представленные в мире человека как своеобразные нормы и долженствование. Второй слой — это обработка новых идей, ценностей, образов идеями, ценностями и образами, существующими в сознании не постулятивно, а сущностно. Третий слой корреллирует обработанный смысловой материал и нравственный опыт. Именно на последнем критерии возникает актуальный вопрос: что же важнее для человека — мир как он есть или видимость мира? Насколько реально человек хочет лишить мир метафизической основы? Человеческое Я — есть часть собственного замысла или часть реальной действительности? С одной стороны, человек осознает себя, как целостное, смыслоопределенное существо, с другой — как открытое для новых смыслоносителей явле-

№ 12 / 2011

ние. Подобная раздвоенность, диалогичность восприятия ведет по дороге «тотального духовного», по дороге истины, свободы и любви. Устремляясь за пределы возможного опыта, наш разум оказывается способным предположить характер отношений между ноуменальным и феноменальным миром. В этой связи мы можем говорить и о трансцендировании как об идеальном существовании далёкого, экзистенциально невозможного мира смыслов и ценностей. Сфера транцендентного — всего лишь сфера возможности смысла, о котором трудно сказать что-то определенно. Но дух, тем не менее, можно прочувствовать и диагностировать. Трансцендентное существует в человеческом восприятии только в символической форме. Под символом мы понимаем смысловую структуру, в которой первичный и понятный смысл выполняет знаковую функцию, существуя как знак основных смыслов. При этом смысл не предпола-

Вестник Московского университета МВД России

17

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки гает однозначности прочтения, а наоборот, образует интерпретационно-свободный, но зависимый от ценностного мира человека континуум, который зависит еще от уровня организации активности субъекта. Прочтение смысла вполне может быть процессом «бессмысленным» с точки зрения логики и ситуации. В связи со сказанным можно заключить, что прочтение смыслов вовсе не есть условие человеческого существования, а накопление смыслов является объектом определенного временного момента. Бытийность пространства личности предстает в сиюминутности индивидуальной формы, что, с одной стороны, дает возможность определить конвенциональную ценность и значимость объекта, а с другой стороны — его вечную ценностную определенность, которая может быть сужена до уникальности, и быть значимой только для конкретного индивида. Символ упрощает ситуацию выбора, т.к. посредством символа «безусловное» может быть выражено через «условное», «бесконечное» — через конечное, «универсальное» — через «особенное». Направленность символа связана со стремлением сделать трансцендентное чувственно воспринимаемым. Символ затушевывает все только на первый взгляд, но именно он способен сделать непонятное  — понятным, недоступное — доступным, причем не описывая предмет, не характеризуя его свойства, не устанавливая точки соприкосновения сознания и бытия, не указывая возможное место предмета, закодированного символом в системе неопредмеченных координат, не представляя вниманию его видимые признаки. Любое чувство, любое переживание человека может быть закодировано символом. Любовь может явиться человеческому разуму как нечто, пренебрегающее и разумом, и чувствами, но, тем не менее, человек ощущает этот символ и наделяет его жизнью своего разума и своих эмоций. Человеку безразлично, что кто-то другой придаст этому, такому понятному для него символу, другое, может быть, усеченное значение. Личное местоимение «я» само по себе нейтрально, оно не имеет никакого содержания, не описывает никаких атрибутов, предметности и идей, оно всего лишь постулятивно. Но именно оно указывает на присутствие субъекта мысли, с присущими ему идеями, ценностями, предпочтениями. Именно «я» отмечает точку присутствия человека в бытии, из которой он смотрит на мир и выражает свое отношения к нему. Присутствие человека в «Я» — своеобразная точка бифуркации и в синхронии, и в диахронии: она необходима для экзистенциального роста. На этих простейших примерах видно, какова роль символа в различных видах коммуникации, несмотря на то, что он не обознача-

18

ет что-то прямо, и в буквальном смысле символ есть беспредметность, пустота и бессмыслица. Коммуникации человеческих существований, жизненных миров, человеческих «я» представляют собой разноуровневую картину выборов, противоречий, согласованностей. Картина эта отрицает прагматико-утилитарную направленность; коммуникация предстает не как средство, но цель, преследуемая постоянно, подстегиваемая нетерпением по отношению к собственной самодостаточности. Понятие «экзистенциальное согласование» применяется для обозначения согласованности жизненных целей и смыслов. Коммуникации могут осуществляться только на основе «снятия» эмпирического, предметного, наличного бытия. Такое признание уже несет коммуникативную нагрузку, ибо по сути оно равнозначно признанию, что есть «иное», и, возможно, оно достойно внимания. В данном признании — акт своеобразной униженности, это принижение своего выстроенного внутреннего мира (ведь человек забывает, что этот внутренний мир, его фактичность уже испытали на себе влияние иных миров, других «я»). Другая форма реализации экзистенциального согласования — неприятие, игнорирование эмпирического мира. Другого и стремление совершенствовать, духовно обозначить свой собственный как крепость, защищающую от чужеродного влияния, требующего реакции. При этом человек сопоставляет свое и чужое, осуждает, проклинает чужое, но, тем не менее, исподволь разрушает и свой мир. Он выбирает для себя маску, чтобы легче было признать иллюзорность нерушимости своего мира. В «Слове безумца в свою защиту» Август Стриндберг продемонстрировал свой взгляд на кодекс прописных истин, обрамляющих общую бездуховность, а его герой, лишившись своего «я», разрушая чужой мир, в конце концов, утрачивает способность различать личину и реальность. Ему остается только просить: «Да свершится моя судьба! Пусть смерть вырвет меня из ада сего, которому нет конца. Он не понимает, что ад создал он сам». Экзистенциальное согласование может реализоваться и посредством ценностей. Ценность помещается в основу признания мира «Другого» и рассматривается в согласовании с другими ценностями. Мир другого признается либо как целостность, либо полностью отрицается. Ценностный мир другого, по сути, осуществляет пребывание переживающего сознания субъекта в признанном им дуалистическом пространстве чужих смыслов. Кроме того, мир другого может априори рассматриваться как богатство связей, предпочтений, смыслов. Можно определить это как простое признание уникальности другого «я»,

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки а можно рассуждать по-иному: из фрагментарности мира человек создает Целое. Различия рассматриваются как превращающиеся друг в друга конкретные варианты единого абстрактного инварианта. Другими словами, человек структурирует Абсолют, понятый по-своему, формирует Целое, Моноидею. Особая активность при этом направлена на осознание и трансполяцию инварианта важнейшей для человека оппозиции — идеала, находящегося где-то, и реальности, требующей утверждения во благо ей. Дух стремится вырваться из тисков раздвоенности. Его искушает иллюзия собственной силы, но, опираясь на свой этический императив, человек попадает в плен собственных представлений о мире. Интересна коммуникация на фоне формирования жизненной веры. Веру в данном случае определяют как признание существования абсолютностей. Такие абсолютности разрознены и хаотичны, человек ощущает тягу к процессу собирания, гармонизации абсолютностей. Исходя из сказанного, хочется подчеркнуть, что в исследованиях духовности возникает некая «норма» духовности, то есть постоянное, не всегда осознанное, но всегда мотивированное стремление человека вернуться к себе, к своей неповторимым истокам. Таким образом, выделяется не «всеобщеевнешнее», а «особенное-внутреннее», то есть специфические особенности психической организации человека, сущность и механизмы человеческой самодетерминации, самоорганизации, самоопределения. Ценность духовного освоения реальности заключается в снятии напряженности между «Я» и «Другим», внутренним и внешним миром в сознании человека. Духовность человека не определяется оппозицией «субъективное-объективное», выступает как внутреннее бытие, наделенное духом. Именно в этом заключены онтологические основания духовности на уровне индивидуального бытия. Современная отечественная психология трактует понятие духовности следующим образом: 1. Духовность представляется как ценностное состояние сознания. 2. Духовность определяется как способность обнаруживать в предметах социальные качества, открывать человеческое назначение вещей и устанавливать их связь с действиями людей. 3. Духовность рассматривается как способ человеческой жизнедеятельности. Таким образом, указанные подходы оттеняют основные грани и существенные черты духовности. Они могут быть использованы при выработке общего, интегрального определения данного феномена. Недостаток выделенных определений в том, что они акцентируют внимание на функциональных

№ 12 / 2011

особенностях духовности, не учитывая ее смысловое содержание и онтологические основания. Определения фиксируют «всеобщее-внешнее», нам же необходимо выделить «особенное-внутреннее», специфические особенности психической организации человека. Список литературы 1. Анисимов С.Ф. Духовные ценности: производство и потребление. — М., 1988. 2. Аралова Е.А. Место и роль категории духовности в иерархии человеческих ценностей. — М., 1992. 3. Бурбулис Г.Э., Кемеров В.Е. Духовность и рациональность. — М., 1986. 4. Гартман Н. Проблема духовного бытия. Исследования в области философии, истории и наук о духе // Культурология. XX век. Антология. — М., 1995. 5. Каган М.С. О духовном (опыт категориального анализа) // Вопросы философии. — 1985. — № 9. 6. Калитин В.Ф. Духовность и её гносеологические функции. — Н. Новгород, 1992. 7. Кузнецова Г.В., Максимов Л.В. Духовные ценности: утраты, поиски, обретения. — Н. Новгород, 1991.

Вестник Московского университета МВД России

19

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки

Особенности невербального общения оперативных сотрудников полиции и граждан Г.С. Човдырова, доктор медицинских наук, доктор психологических наук, профессор кафедры юридической психологии Московского университета МВД России Научная специальность: 19.00.03 — Психология труда, инженерная психология, эргономика 14.00.18 — психиатрия

Аннотация. работа представлена как методические рекомендации, для развития преимущественно невербального восприятия при общении у оперативных сотрудников полиции, при контакте с различными категориями граждан, для получения от них скрываемой информации, при расследовании и раскрытии различных преступлений. Ключевые слова: оперативные сотрудники полиции, граждане, оперативно-разыскная деятельность, общение, вербальное общение, невербальное общение, барьеры общения, перцепция.

Features of unverbal communication of operative employees of police and citizens G.S. Chovdyrova, doctor of medical sciences, doctor of psychological sciences, professor of department of legal psychology of the Moscow university of MVD of Russia

Annotation. This paper is presented as methodological recommendations mainly for the development of primarily non-verbal perception in the communication of the operational police officers in contact with various categories of citizens, to obtain from them information withheld, in the investigation and disclosure of crimes. Keywords: operational police officers, citizens, operational-investigative activities, communication, verbal communication, non-verbal communication, barriers communication, perception. По известным по классическим учебникам и канонам психологии восприятие [1-5] (перцепция) другого человека означает восприятие его внешних признаков, соотнесение их с личностными характеристиками воспринимаемого индивида и интерпретацию на этой основе его поступков. На основе внешней стороны поведения мы раскрываем другого человека, расшифровываем значение его внешних данных. В повседневной жизни, оперативник, общаясь с людьми, часто ориентируется по их внешнему виду и поведению, поскольку должен уметь «считывать» информацию о собеседнике формируя предварительно некий образ, модель партнера по общению; Параллельно происходит оценка собственных

20

позиций в общении. Внешние впечатления, которые возникают при этом, играют важную регуляторную роль в процессе общения. Во-первых, потому, что при познании другого, формируется опыт и самого познающего индивида. Во-вторых, потому, что от меры точности «прочтения» другого человека зависит успех организации с ним согласованных действий или получения ценной информации. Оперативнику важно понять, какие факторы (признаки) влияют на формирование модели личности партнера[1-5]. Сотрудникам полиции при общении с гражданами необходимо выделить две большие группы таких факторов: вербальные и невербальные. К вербальным — относится все то, что может

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки определить отношение к человеку, в зависимости от словесного общения с ним и выяснения: цели, ролевых и статусных позиций, установок, мотивов, направленности и т.д. На вербальном общении в статье подробно останавливаться не будем. К невербальным — нужно отнести все то, что воспринимаем в партнере, еще не общаясь с ним словесно: внешность, одежду, особенности походки, мимики, общие манеры, топомимику — (движения частями тела) и т.п.; При наружном скрытом наблюдении, видеонаблюдении и проведении других оперативно-разыскных мероприятий (ОРМ), благодаря следующим невербальным параметрам оперативник может получить о гражданине значительное количество полезной информации и быстро сделать вывод о том, кто в поле зрения и как с ним нужно строить дальнейшее общение. Анатомо-физиологические параметры, (рост, вес, развитие мускулатуры, пол, цвет), говорят: о возрасте, половой принадлежности; физической культуре; расово-национальной принадлежности; об образе жизни и состоянии здоровья; частично о профессиональных признаках; о многом говорит фигура (боксерская, балерины, фотомодели и т.п.); о степени потенциальной опасности (рост, вес, быстрота движений, «накаченность»). Внешнее оформление человека, которое включает в себя одежду, прическу, украшения и окружающую партнера среду, свидетельствует о: статусных притязаниях человека (его костюм и украшения непосредственно раскрывают «Я — концепцию» гражданина); референтных ориентациях; географическом и этнокультурном происхождении (город-провинция, Европа-Азия, Кавказ и т.д.), в котором формировался человек; социальном положении человека в обществе; возрастной категории; степени связанности с криминальной средой (татуировки, «блатная» атрибутика). Мимика человека имеет тоже свои особенности. Люди бывают с очень выразительной живой мимикой и гипомимичные: с вялой, маловыразительной  — и при некоторых нервно-психических заболеваниях — амимичные (с отсутствием мимики). Мимика граждан может сказать оперативнику очень многое: о расположенности к сотрудничеству; об этнокультурном происхождении; о коммуникативных способностях (улыбка, приветливость в движениях); об эмоциональном состоянии или заболеваниях; об откровенности или лжи. Лицо. Мимика в основном локализуется на лице человека. Самая фиксирующая наше внимание часть человека — его лицо (лоб, брови, глаза, рот, губы, нос). Можно по выражению лица распознать эмоции и актуальное психическое состояние человека. На лице существуют некоторые зоны, которые плохо контролируются людьми. Это «мускул искренности» — зона лица под глазами. Имитация

№ 12 / 2011

приветливой улыбки и даже смеха не приводит к сокращению подглазного мускула. Первичные проявления эмоционального напряжения, беспокойства отражаются именно в этом признаке лица. Существует множество выражений лица, говорящих об основных эмоциях человека: •  радость (улыбка, смех); •  грусть (печаль в глазах, унылое выражение лица, создаваемое с помощью мимических мышц); •  удивление (приподнятость бровей и лба, характерное движение глазных мышц, расширение зрачков, иногда приоткрытый рот, опущение нижней челюсти, отсюда выражение «челюсть отвисла»); •  страх (расширение зрачков, побледнение лица, пересыхание губ); •  страдание (сдвинутые брови, расширение или сужение зрачков, побледнение или покраснение лица); •  гнев (покраснение лица, напряжение мышц лица и их характерное движение в виде дрожания и «желваков»); •  отвращение или презрение (опущение углов рта, характерное выражение глаз, с одновременным отворотом головы); •  интерес, желание сотрудничать (характерная «открытость» лица, прямой неотрывный взгляд, приветливое расширение челюстей, улыбка). Все органы чувств, расположенные на лице взаимосвязаны и взаимозависимы при выражении определенных чувств и эмоций, что хорошо читается даже тогда, когда люди имеют языковое (вербальное) непонимание. Все люди, независимо от национальности и культуры, с одинаковой точностью интерпретируют эти мимические особенности человека как выражение соответствующих состояний и эмоций. Важные органы чувств в основном расположены на лице человека и именно поэтому оно особенно выразительно. Глаза. Общение между людьми начинается с общения их глаз. Именно глаза являются самым мощным средством самовыражения, иногда взглядом можно объяснить свое состояние гораздо лучше слов. Взгляд — это первый шаг к собеседнику, до того как человек его сделает. Установить положительный зрительный контакт в беседе считается решить «пол дела». Важным «инструментом» общения является направление взгляда и выражение глаз. Например, неприятно говорить с человеком, который не смотрит на собеседника, «отводит глаза» (один из признаков лжи) и наоборот, также неприятно, когда долго пристально смотрят. Приятно, когда человек улыбается, это располагает и вызывает ответное желание улыбнуться. Результаты некоторых исследований в психологии и медицине показали, что взгляд связан с процессом формирования мыслей, высказывания. Ког-

Вестник Московского университета МВД России

21

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки да человек только формирует мысль, он чаще всего смотрит в сторону, когда же мысль полностью готова, — на собеседника. Если речь идет о сложных вещах, на собеседника смотрят меньше, когда трудность преодолевается, — больше. В целом можно сказать, что если на собеседника смотрят мало, то есть основания полагать, что к тому, что он говорит и делает, относятся плохо, а если слишком много, то это либо своего рода вызов, либо, действительно, очень хорошее отношение. Очень о многом может сказать увеличение (расширение) зрачков: о сильном радостном удивлении или удовольствии, о сильных переживаниях или о том, что человек употребил некоторые лекарства или наркотики (марихуана, кокаин, атропин и др.). Сужение зрачков: человек раздражен, злобен, агрессивен или принимает наркотики типа морфия, героина. Когда зрачки сильно «дергаются», — имеется горизонтальный нистагм, это признак опьянения алкоголем или другими препаратами. Чем сильнее нистагм, тем сильнее опьянение. Майкл Арджиль (1972,1976) и другие исследователи считают, что иногда многие расценивают чрезмерный зрительный контакт как желание: • показать свое неуважение; • унизить; • показать агрессию, желание преследовать (у сотрудников полиции); • подчеркнуть свое превосходство или любопытство; • подчеркнуть назойливый интерес (желтая пресса, журналисты) и т.д.; недостаточный зрительный контакт как: • нежелание общаться; • невнимание; • неискренность; • лживость, скрытность; • проявление застенчивости и т.д. В то же время чрезмерное зрительное внимание может быть обусловлено обстоятельствами: когда общающийся интересен как собеседник, когда он затрагивает актуальные для другого человека темы, когда люди находятся на большом расстоянии друг от друга, когда — зависимы друг от друга или влюблены и т.д. Общающиеся сводят зрительный контакт к минимуму, если они находятся рядом; если спешат, если одного из них не интересует тема разговора и реакции собеседника; если один имеет более высокий статус, а другой в роли просящего или зависимого; если они относятся друг к другу без симпатии и т.д. Губы и рот. Плотно сжатые губы и стиснутые зубы свидетельствуют о решительности, настойчивости; плотно закрытый рот — о целеустремленности и твердости. Открытый рот говорит о сильном неожиданном удивлении, или о снижении психиче-

22

ской активности в некоторых случаях. Кроме того, над верхней губой при волнении могут появляться капельки пота, эмоциональное напряжение изменяет окраску лица, прежде всего под нижней губой. Над верхней губой при волнении могут выступить капельки пота, а вертикальные складки говорят о недостатках гормонов и возрасте. Пересыхание рта (облизывание губ) как признак беспокойства и страха, степень сжатия и форма губ как первые проявления недоверия выражают эмоциональное отношение человека к ситуации общения. Очень тонкие и плотно поджатые губы говорят о расчетливости, меркантильности, «сухости», «отсутствии романтичности». Особенно выразительны уголки рта, они могут выразить усмешку, иронию, они могут быть ассиметричны при перенесенных инсультах, они опускаются при скрытой депрессии, образуя глубокие складки, и очень ярко характеризуют также возраст человека. Язык. Прикусывание языка выражает стремление избежать поспешного высказывания или проявления своих чувств, «не проболтаться», стремление совладать собой. Слегка высунутый язык — сильное удивление, гуляющий,- стремление вспомнить что-то или максимально сосредоточиться, осознать. Смех — можно отнести и к лицу и к голосу. Мы говорим: «смеющееся лицо», «громкий смех». Смех бывает веселый, беззаботный, глухой, истерический, ироничный — то же красноречиво выражает психоэмоциональное состояние человека. Нос-раздувание крыльев носа происходит при возбуждении переживаниях, у темпераментных людей с сильными чувствами, истинной страстью, большой жизненной силой. Наморщенный нос выражает недовольство, неприятные ощущения, запахи, у женщин часто — избалованность, капризы, брезгливость. При определенных обстоятельствах, когда собеседник хороший «актер» и хочет скрыть свои чувства, его лицо может стать малоинформативным, а тело — главным источником информации для партнера. Поэтому в общении важно знать о том, какую информацию можно получит, если перенести фокус наблюдения с лица человека на его тело: жесты, позы, движения. Практически все люди, с накоплением опыта общения, умеют хорошо понимать язык тела. Топомимика — это локализация мимики и жестов человеческого тела в различных его частях, она многое может сказать при внимательном наблюдении: •  об этнокультурном происхождении человека; •  значимости процесса общения для партнеров; •  об отношении человека к процессу общения; •  об эмоциональном и физическом состоянии партнера. Движения рук при дружеской беседе свободны,

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки жестикуляция дополняет и усиливает эффект сказанного. При негативном содержании разговора для кого-то движения рук могут быть скованы, выражение лица не приветливо, закрыто. «Закрытые» позы (когда человек как-то пытается закрыть переднюю часть тела, и занять как можно меньше места в пространстве; «наполеоновская поза»- стоя руки скрещены на груди, и сидя обе руки упираются в подбородок и т.п.) воспринимаются как позы недоверия, несогласия, противодействия, критики или даже страха перед партнером. «Открытые» же позы (стоя — руки раскрыты ладонями вверх, сидя — руки раскинуты, ноги вытянуты) воспринимаются как позы доверия, согласия, доброжелательности. Так же, ясно читаемые позы раздумья (поза роденовского мыслителя), позы критической оценки (рука под подбородком, указательный палец вытянут вдоль виска). Необходимо также учитывать количество жестикуляций. Несмотря на этнокультурные, и географические различия везде их количество и интенсивность растут вместе с возрастанием эмоциональной возбудимости человека, его взволнованности. Возрастает интенсивность жестикуляции при возникновении языковых и других барьеров общения. Смысл отдельных жестов различен в разных культурах. Так, например, кивок головой вперед в некоторых странах, в том числе и у нас, означает «да», а в Греции, Болгарии — «нет». Слово «нет» кое-где выражают, откидывая голову назад. Отношение человека к партнеру, его состояние, в ситуации общения, несомненно, связаны с позами и расстоянием между общающимися людьми. Они довольно информативны и часто говорят об эмоциональном состоянии, отношении к процессу общения, степени уверенности в его результативности. Позы и их значение, и смысл могут быть правильно интерпретированы любым здравомыслящим человеком. Походка является одним из главнейших компонентов к пониманию внутреннего состояния человека, по ней можно очень многое узнать (пол, возраст, настроение, поспешность, физическое состояние — усталость, бодрость, темперамент). Так, самая «тяжелая» походка — при гневе, самая большая длина шага — при самодовольности, гордости. Когда человек испытывает страдание, он почти не размахивает руками, они «висят», а если он счастлив — он «летит», у него более легкие и частые шаги. Походка строго индивидуальна, и по ней можно узнать человека, не видя его лицо. Именно поэтому при конспиративных действиях, в первую очередь пытаются временно изменить не только лицо и одежду, но и походку, которая является основой темперамента каждого человека, позволяющая его узнать В литературе выделяются три стороны общения. Вообще разделение трех сторон общения —

№ 12 / 2011

коммуникативной, перцептивной и интерактивной возможно только как аналитический прием для изучения. В действительности нельзя выделить «чистую» коммуникацию без восприятия и взаимодействия или интерактивность без восприятия при общении[1-6]. Можно предложить и четвертую сторону общения — морально нравственную. Моральнонравственная сторона общения и влияние коммуникативных качеств, настроения, эмоций и воли оперативников на эффективность общения с гражданами имеет большое значение. Выявленные при экспериментально-психологическом исследовании данные психологических портретов оперативников и граждан говорят о том, что склонность оперативников к доминированию должна контролироваться волевым усилием и соблюдением правовых норм[4]. Аффективно-коммуникативные эмоциональные явления, особенно стрессы, не редкость в профессиональной деятельности оперативных сотрудников, жизнь которых всегда сопряжена с риском при встрече с вооруженным преступником или просто с агрессивной толпой [7,11, 12]. Иногда граждане тоже могут быть включены в рискованные операции, когда этот риск оправдан. В этих ситуациях оперативник должен проявлять максимум расположения по отношению к гражданам, чтобы не вызывать в них отрицательные эмоции [4, 12]: •  при вступлении в контакт с гражданами необходимо следить за выражением лица — оно должно быть приветливым, улыбчивым, готовым воспринять юмор и сатиру; •  в целом показать желание доброжелательно относиться к гражданам, одобрять их насколько это возможно; •  проявлять понимание разрешаемых проблем и выражать благодарность за проделанную работу и добытую информацию; •  не показывать недовольства и пренебрежения полученной информацией и не указывать на ее противоречивость и недостаточность; •  контролировать и направлять ход событий и быть выдержанным, не грубым, избегать споров, быть максимально терпеливым и приветливым; •  поощрять мотивы, побуждающие оказывать помощь сыску; •  периодически обращаясь к гражданам с просьбой о предоставлении уже известной сыску информации в целях проверки ее надежности, — избегать вопросов, которые вызывают замешательство граждан или оскорбляют их чувство собственного достоинства, этнические и национальные особенности, традиции и нравы. •  по завершении получения информации договариваться относительно установления последующих встреч, учитывая предпочтительное для граждан место и время и др. условия;

Вестник Московского университета МВД России

23

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки •  не вести записи во время беседы, делать их сразу же после окончания встречи с изложением полученной информации и указанием лица, от которого она поступила; •  полученная в процессе сотрудничества информация должна проверяться и через другие источники, выступая критерием надежности сведений, собранных гражданином, но он не должен знать об этом. Полученные нами данные констатирующего эксперимента говорят о том, что оперативный сотрудник полиции как деятельная и активная личность в соответствии с оценкой и определением своего отношения к гражданину, должен строить общение, используя свои доминирующие коммуникативные качества в рамках допустимых моральнонравственных, этических и правовых норм. Преодоление, зачастую подстроенных, препятствий и барьеров в общении часто требует от сотрудника полиции, (которого могут провоцировать определенные группировки и СМИ) волевого усилия — особого состояния нервно-психического напряжения, мобилизующего физические, интеллектуальные и моральные силы человека на выдержанность, терпимость и благоразумие. Воля проявляется как уверенность человека в своих силах, как решимость совершить тот поступок, который сам человек считает целесообразно — благоразумным и необходимым в конкретной ситуации, поэтому доминирование и агрессивность оперативных сотрудников, выявленные в эксперименте [4], должны удерживаться в рамках их волевых усилий и знаний правовых и морально-нравственных норм. Необходимость сильной воли возрастает при наличии трудных социальных ситуаций внешнего мира и зависит от сложного, противоречивого внутреннего мира самого человека. Выполняя различные виды деятельности, преодолевая при этом внешние и внутренние препятствия, как оперативные сотрудники полиции, так и граждане, при выполнении задания, вырабатывают в себе волевые и коммуникативные качества. Нам удалось выделить некоторые особенности психологического общения оперативных сотрудников полиции с гражданами, которые необходимо продолжать изучать в дальнейшем. Так или иначе, все ОРМ, средства и методы ОРД направлены на выявление скрываемой информации, в том числе и использование граждан для добывания этой информации. Основной психологической особенностью, от которой необходимо отталкиваться, является негласный характер сотрудничества с одновременной необходимостью обоих сторон общаться с широкими слоями населения [7.4,9,12]. И при этом, на наш взгляд, особенно востребованы знания по невербальному общению — считыванию информации с человека на расстоянии. Конспиративность оперативно-разыскных дей-

24

ствий — их важнейшая особенность, без ее соблюдения достичь нужного результата в добывании информации часто бывает невозможно. Она же делает при этом особенной коммуникацию общающихся сторон. Поэтому вытекает необходимость действий, направленных на соблюдение закона, который строго регламентирует использование специфических методов оперативно — разыскной деятельности исключительно в целях борьбы с преступностью, в том числе и в целях охраны неприкосновенности личности, частных и государственных материальных ценностей. Отсюда возникает и необходимость освоения психологически важных коммуникативных качеств общения полиции с населением на основе взаимопонимания [4,7,8, 9,12]. Готовность к применению нравственно упречных (небезупречных) методов вторжения в частную жизнь граждан. Эта особенность ОРД требует от оперативников и граждан, сотрудничающих по контракту таких качеств как скрытность и малообщительность. Эти качества требуются при проведении некоторых видов ОРМ и от конфидентов, например, при применении так называемых интрузивных методов (вторжение в частную жизнь граждан) [7,9,12]. При проведении отдельных ОРМ необходимо не тоько прослушивание телефонных переговоров разрабатываемого лица, иногда возможно и просматривание видеоматериалов и при этом непреднамеренное прослушивание ил просматривание переговоров лиц непричастных к совершению преступления (родственники, друзья, дети, секретари, сослуживцы и др.). В этих случаях объективно ограничиваются и нарушаются конституционные права указанных лиц. При проведении таких мероприятий излишняя открытость и общительность со стороны граждан и оперативников не требуются. Рискованность профессионального общения. Это обстоятельство предъявляет специфические требования к личности оперативных сотрудников и граждан, участвующих в проведении ОРМ (оперативном внедрении и др.) — сохранять общительность, раскованность, умение применить вербальные и невербальные формы коммуникации в условиях тяжелых нервно-психических нагрузок, угрозы жизни и здоровью. Решение этой задачи требует от сотрудников и некоторой категории граждан незаурядной коммуникативности: умения устанавливать контакты, чтобы усыпить бдительность противоположной стороны общения, владения формами невербальной коммуникации для получения и передачи нужной информации на расстоянии при скрытом наблюдении. Психологическая составляющая требований по общению, предъявляемых к сотрудникам полиции, имеет большое значение для раскрытия преступлений. Прежде всего, осуществляющие розыск сотрудники, должны знать множество способов установления коммуникативных каналов — источников

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки необходимой им информации в рамках закона. Для развития этих навыков необходимы не только опыт, знания, умения, но и владение невербальными методами коммуникации при добывании скрываемой информации. Этого требуют и особые условия труда, связанные с риском для жизни и здоровья. Изучение законодательных основ сотрудничества оперативника с гражданами позволило выделить группы психологических качеств, которые необходимы им для успешного осуществления агентурной работы. При проведении предварительного экспертного опроса, оперативные сотрудники на первое по важности место вынесли коммуникативные качества. Поэтому в экспериментальном исследовании были всесторонне изучены именно эти профессионально важные качества (ПВК) [4,5,10,11,12]. Результаты изучения коммуникативных качеств у сотрудников и граждан экспериментально-психологическими методами тестирования семью методиками позволили разработать собственные методические рекомендации для обучения курсантов и сотрудников (а они, в свою очередь, граждан) и сделать следующие выводы: По психологическим характерологическим особенностям основная часть оперативных сотрудников полиции агрессивны, авторитарны, властны, подозрительны. Эти сотрудники отличаются стремлением к лидерству. По методике Лири по шкалам эгоистичность и доминирование-подчинение наибольшее количество лиц выявлены среди оперативников — 55%; по авторитарности и агрессивности  — 45%; подозрительность — 40%, дружелюбность — 30%, дружелюбие-агрессивность  — 25%, альтруистичность — 40%, подчиняемость  — 15% и зависимость — 10% . Эти данные говорят о том, что в оперативные сотрудники стремятся попасть личности, имеющие те психологические ПВК, которые соответствуют требованиям профессии. Выявленные при исследовании в процессе общения у оперативников агрессивность, ориентация на себя, подозрительность, склонность к доминированию, соответствуют требованиям профессии, которая связана с заведомой конфликтогенностью профессиональных взаимоотношений, — общением с такой категорией населения как правонарушители: убийцы, мошенники, воры, взяточники и др. с которыми им приходится часто бороться, а иногда и защищаться от них. Среди граждан, сотрудничающих по контракту, выявлено больше людей, отличающихся доброжелательностью, альтруистичностью. Эти качества говорят об их ориентированности на принятие другой стороны общения (по шкале Фея), т.к. у них изначально отсутствует конфликтогенность во взаимоотношениях. Они могут при общении компенсировать недостатки, имеющиеся у оперативных сотрудников полиции.

№ 12 / 2011

Таким образом, знание психологических особенностей общения, зависящих от типологических свойств человека и эмоционально-волевых и морально-нравственных качеств, сделают процесс общения оперативников и в целом общение сотрудников полиции ОВД с гражданами более плодотворной и осознанно эффективной в процессе расследования, раскрытия и пресечения готовящихся преступлений. Список литературы 1. Алан Пиз. Язык телодвижений. Н.Новгород, 1993. 2. Андреева Г. М. Социальная психология. — М.: Аспект Пресс, 2000. 3. Бодалев А. А. Психология общения. — Москва-Воронеж, 1996. 4. Борисенко В.В. Клименко Т.С. Психологические особенности работы оперативного сотрудника ОВД с конфидентами.//Вестник Московского университета МВД России. — М. 2008. №12 5. Караяни А. С. Цветков В. Л. Психология общения и переговоров в экстремальных условиях. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,2009. -247 с. 6. Лупьян П. А. Барьеры общения, конфликты, стресс. — Р.-на-Дону, 1991. 7. Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / под редакцией К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, А.Ю. Шумилова. — М.: ИНФРА-М,2001.-ХХ I I,794с.8. Прелин И. Н. Агентурная сеть из жизни разведчика. — М., 1995. 9. Сурков К. В. Принципы полицейской разведки: Учебное пособие. — СПб.: Санкт- Петербургский юридический институт МВД России, 1995.112с. 10. Цветков В. Л., Шевченко В. М., Шаматава Н. Е. Психология оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие для студентов вузов.М.:ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009.- 255с 11. Човдырова Г. С. Психология профессиональной деятельности сотрудников оперативных и специальных подразделений МВД России./ Автореф. дисс…. док. психол. наук. — М., 2006. 12. Човдырова Г. С. Клименко Т.С. Психологические особенности работы оперативных сотрудников органов внутренних дел с гражданами, сотрудничающими по контракту: учебное пособие /- М.: Московский университет МВД России, 2008. — 55с.

Вестник Московского университета МВД России

25

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки

ПСИХОЛОГИЯ СИТУАТИВНОГО РЫНОЧНОГО МЕНЕДЖМЕНТА Н.Д. Эриашвили, доктор экономических наук, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, профессор А.М. Столяренко, доктор психологических наук, доктор педагогических наук, профессор, Заслуженный работник высшей школы Научная специальность: 19.00.03 — Психология труда, инженерная психология, эргономика E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье рассматриваются психологические компоненты, составляющие сущность и задачу ситуативно-психологического менеджмента. Автор указывает функции ситуационного управления, формулирует факторы, при которых ситуативный менеджмент может быть успешен. Ключевые слова: ситуационное управление, ситуативно-психологический менеджмент, менеджер, психологические технологии, управление психологическими технологиями.

PSYCHOLOGY of SITUATIONAL MARKET MANAGEMENT N.D.Eriashvili, doctor of economics, candidate of law, candidate of historical sciences, professor A.M.Stoljarenko, doctor of psychological sciences, doctor of pedagogical sciences, professor, Deserved worker of the higher school Scientific specialty: 19.00.03 — psychology of work, engineering psychology, ergonomics E-mail: [email protected]

Annotation. The article deals with the psychological components that make up the essence of the problem and the situational and psychological management. The author points out the function of situational management, formulates the factors for which the situational management can be successful. Keywords: situational control, situational and psychological management, manager, psychological technologies, management of psychological techniques. Предприятия и менеджмент существуют не только в пространстве, но и во времени. Функционирование их в каждый момент обусловлено их организацией и устойчиво присущими психологическими факторами. Однако повседневные ситуации не всегда укладываются в стандарты реагирования, которые составляют основу организации, нужны решения и действия, полностью адаптированные к каждому случаю. Даже простая механическая система требует постоянного налаживания, регулирования, поддержания режима работы, смазки и подкручивания гаек. Социальная система, где решающую роль играют

26

люди, а психологические факторы могут иметь значительные вариации, требует еще большего внимания со стороны управления. Это обусловливает необходимость в ситуационном (повседневном, текущем, оперативном) управлении. В связи с этим в первую очередь необходимо выявить роль и особенности ситуативного рыночного менеджмента. Ситуационное управление призвано выполнять ряд функций: •  отслеживающую — слежение за положением дел и изменениями обстановки как внутри, так и вне

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки предприятия; •  распорядительную — внесение коррекций в созданный организацией процесс повседневного функционирования предприятия (и всех его структурных элементов) для устранения необоснованных отклонений и внесения в него усовершенствований, вызванных появившимися для этого возможностями; •  ситуативного реагирования — принятие гибких ситуативных управленческих решений, отвечающих специфике возникающих во внутренней и внешней сфере ситуаций и воплощения их в ситуативные изменения деятельности предприятия; •  мобилизационную — приведение в действие и полное использование возможностей сил и средств предприятия для реагирования на ситуативные изменения в их деятельности; •  контрольную — постоянное соотнесение хода процессов деятельности предприятия и выполнения ситуативно принятых решений с оптимальными критериями, а также достигаемых текущих и промежуточных результатов с ожидаемыми и требующимися. Ситуационный подход является одной из популярных теорий в менеджменте. Закон ситуации в управлении, сформулированный в 20-е годы прошлого века, можно отразить при помощи таких постулатов: •  пригодность различных решений и методов определяется ситуацией; •  самым лучшим способом поведения в данной ситуации является тот, который более всего соответствует ее уникальности; •  нет универсальных «лучших» способов на все случаи изменений рыночной среды. В ортодоксальном виде ситуационный подход уделяет внимание исключительно переменным факторам в менеджменте. Это обосновывается тем, что в рыночном поле, на котором приходится действовать хозяйствующему субъекту, происходят непрерывные изменения. Конкурентный характер рыночных отношений требует, чтобы продукт, поставляемый предприятием на рынок, или предлагаемая услуга постоянно опережали то, что уже есть на рынке и производится другими: по времени, ассортименту, потребительской новизне, оформлению, цене, массе и качеству. К этому стремится каждый субъект рынка, стараясь внедрить даже незначительные новшества, делающие его товар более привлекательным для покупателей. Происходит постоянная динамика предложений и спроса, создающая все новые и новые рыночные ситуации. Вместе с тем существуют и другие причины динамики вовне и внутри предприятия, требующие от менеджмента неустанного реагирования, внесения

№ 12 / 2011

коррективов в поведение на рынке и во внутрифирменную деятельность. И все же при всей правильности ортодоксальноситуационных утверждений в них есть некоторая недоговоренность, неполнота. Одного шахматного гроссмейстера спросили: «Какой самый лучший ход в шахматах, позволяющий выигрывать партии?». Естественно, он ответил, что какого-то одного, лучшего хода нет, и добавил: «Выигрышные ходы я подготавливаю организацией игры, стратегией и тактикой, последовательной цепочкой взаимосвязанных надежных, но внешне неброских ходов, которые тем не менее постепенно улучшают расположение моих фигур на доске, ослабляют позицию противника, создают выигрышную ситуацию и условия для нахождения выигрышного хода». приведенная тактика имеет сходство с менеджментом. Не может быть лучших ситуативных решений, если нет стратегии в менеджменте, надежного организационного порядка, хорошего производства, организационной структуры, коммуникаций и проч. Каждое ситуативное решение и действие — это шаг идущего по дороге в определенном направлении. В нем есть и общее, преемственное, и ситуативное, учитывающее, как сделать его так, чтобы не споткнуться, не оступиться, не провалиться, не замараться и продолжить путь. Поэтому нельзя представлять успешный менеджмент только как ситуативный: он одновременно и организующий и ситуативный, что предполагает организационно-деятельностный подход. Ситуативное решение и действие — это не нечто абсолютно новое и обусловленное только ситуаций. Оно всегда исходит и опирается на созданный организационный порядок. Это временное приспособление систематически создававшейся внутренней организации предприятия к данной ситуации, использование его постоянно укрепляемого потенциала, ресурсов для нахождения и осуществления наилучшего в данный момент действия. Есть еще один важный аспект неприемлемости сведе́ния всего менеджмента к ситуативному. Управление осуществляется только тогда, когда возникает какая-то внешняя причина — ситуация, требующая реагирования. А если таких ситуаций временно нет? Значит, менеджеры могут отдыхать? Если это было бы так, то управляющий напоминал бы марионетку из кукольного театра, которая совершает движения, только тогда, когда ее дергают за нитку. В действительности менеджер обязан действовать непрерывно — изучать, контролировать, поддерживать порядок, мотивировать, регулировать, работать с людьми, улучшать организацию, повышать качество, в том числе и отвечать на возникающие ситуации, новые проблемы и задачи.

Вестник Московского университета МВД России

27

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки Вместе с тем непрерывная цепочка менеджерских ситуативных решений должна не разрушать, а укреплять основы организационного порядка на предприятии — фундамент и несущую конструкцию всей его работы, стабильности, устойчивости и возможностей. Поэтому не случайно многие современные варианты ситуационного подхода сочетают в себе вопросы организованности и ситуативности. Ситуативный менеджмент — гибкий, разумный, умелый — предполагает постоянное лавирование в изменчивой рыночной стихии. Это расчетливо смелые и осмотрительные действия в ситуациях, когда по закону Мэрфи, призывающему к бдительности, «все могущее случиться — случится, а все, что не может случиться, — все равно случится». Ситуативный менеджмент успешен, если: •  внутренняя сфера предприятия, организация производства строятся с учетом возможностей внесения в нее гибких, временных, ситуативно адаптированных изменений; •  организовано непрерывное отслеживание происходящего во внутренней и внешней сферах предприятия; обеспечивается поток информации, значимый для обнаружения проблем и ситуаций, требующих специального реагирования; •  получаемая информация о состоянии и изменениях постоянно внимательно изучается и оценивается; •  принимаются адекватные возникающим ситуациям и текущим проблемам всесторонне взвешенные решения (называемые ситуативными, текущими, оперативными, распорядительскими); •  он строится с установкой на упреждение событий, с предвидением их возникновения на основе понимания тенденций происходящих изменений; •  проявляется настойчивость в принятии решений не в ответ на возникающие ситуации, а в целях влияния на развитие событий, взятия их под контроль для направления по руслу, выгодному для предприятия и создающему для него все более благоприятные условия и ситуации; •  принятые решения успешно проводятся в жизнь и достигаются намеченные ими текущие, непосредственные, побочные и отсроченные результаты; •  текущие результаты оцениваются, последующие решения выстраиваются в определенной логике с ними. Нетрудно заметить, что многие из перечисленных условий уходят корнями в психологические подсистемы организационного порядка на предприятии. Другие приобретают зависимости от новых (ранее не рассматривавшихся) психологических факторов: •  психологических особенностей построения повседневной, текущей, распорядительской деятельности менеджером и ее стиля;

28

•  психологических особенностей личности и подготовленности менеджера, влияющих не успешность понимания и оценки им процессов во внешней и внутренней сферах предприятий, прогнозирования их развития; •  способности и умения менеджера повседневно завязывать и совершенствовать деловые и психологические контакты с другими субъектами рынка и органами власти, создавая благоприятные внешние условия для деятельности руководимого предприятия; •  способности и умения гибко, с учетом конъюнктуры рынка организовать производство товаров или услуг на своем предприятии, их товародвижение и сбыт; •  владения менеджером психологическими технологиями привлечения внимания потенциальных покупателей к продуктам производства предприятия и превращения их в потребителей; •  способности и умения менеджера выявлять суть возникающей проблемы, оценивать ее значимость и учитывать при выработке решений; •  способности и умения менеджера подготавливать и принимать решения, обеспечивая их обоснованность, всестороннюю взвешенность и реалистичность; •  способности и умения менеджера организовывать выполнение принятых решений и получение намеченного результата; •  способности и умения менеджера гибко переориентировать направления, мотивацию и мобилизованность работников на решение ситуационно обусловленных проблем и задач; •  подготовленности и настроя персонала на качественное выполнение ситуативных решений. Учет и совершенствование названных психологических компонентов составляют сущность и задачу ситуативно-психологического менеджмента. Список литературы 1. Маркетинг: Учебник / Под ред. Н.Д. Эриашвили. 2-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. 2. Киллен К. Вопросы управления. М., 1981. 3. Китов А.И. Психология управления. М., 1979. 4. Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. М., 1981. 5. Поздняков В.М. Психологические отношения субъектов экономической деятельности. М., 2001. 6. Соколинский  В.М.  Психологические основы экономики: Учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. 7. Социально-психологическая динамика в условиях экономических изменений / А.Л.  Журавлев и др. М., 1998. 8. Столяренко А.М. Общая и профессиональная психология. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки

Современные подходы к пониманию и структуре толерантности / интолерантности А.Д. Вислова, кандидат психологических наук; доцент Кабардино-Балкарского государственного университета, Научная специальность: 19.00.13 — Психология развития, акмеология E-mail:[email protected]

Аннотация. Статья посвящена анализу теоретических подходов к проблеме толерантности/интолерантности. Выделен возрастно-психологический подход к формированию толерантных/интолерантных установок на этапах онтогенеза. Представлены основные параметры феномена. Ключевые слова: толерантность, интолерантность, терпимость, установки, чувствительность к социальным отличиям.

modern approaches to understanding the structure and tolerance / intolerance

A.D. Vislova, сandidate of рsychological sciences, associate professor of Kabardino-Balkarian state university,

Annotation. This article is devoted to analysis of theoretical approaches to the problem of tolerance/ intolerance. Dedicated the sex-psychological approach to the formation of tolerant/intolerant installations. The main parameters of the phenomenon is presented. Keywords: tolerance, intolerance, installation, sensitive to social differences. Разнообразие проявлений протестных, интолерантных моделей поведения в реалиях современного мира ставят задачу поиска новых алгоритмов их преодоления. Прежде всего, это ведет к расширению значений понятия «толерантность», его наполнения новыми смыслами. В психологии «толерантность» исследуется в рамках психологии личности, социальной психологии, этнопсихологии, политической психологии и возрастной психологии. Осмыслить феномен толерантности/интолерантности позволяют концептуальные подходы к пониманию ее психологической сущности и структурных компонентов, а также теоретические положения по развитию толерантности (Г.Олпорт, М. Уолцер, А.Г. Асмолов, И.Б.Гриншпун, Н.М. Лебедева, А.А.Реан, Г.У. Солдатова и др.). Вместе с тем, определенные трудности психологического понимания толерантности/интолерантности возникают из-за отсутствия систематизированных научно обоснованных сведений по данному вопросу и их рассмотрения в ряду множества других проблем. Например, толерантность

№ 12 / 2011

в системе школьного образования, толерантность как основа воспитания культуры мира и т.д. Кроме того, толерантность ассоциируется с такими понятиями, как идентичность, открытость, доверие. Дискуссионным остается вопрос соотношения таких понятий, как «толерантность», «терпимость». Открытым является вопрос о том, в каком возрасте следует начинать формирование толерантности, какие методы являются оправданными при этом. Что может современная наука сказать о методах выявления толерантности/интолерантности личности? Как дифференцировать толерантность и другие, более частные понятия, например, смирение. Одним словом, сегодня существуют реальные трудности теоретического и практического плана, связанные с изучением проблемы толерантности/интолерантности, и в значительной степени они обусловлены недостаточностью научно обоснованных данных. Понятие «толерантность» ввел в научный оборот Г.Олпорт и выделил три вида толерантности: толерантность как систему установок, связанных с этническими и расовыми различиями, конформную

Вестник Московского университета МВД России

29

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ науки толерантность, толерантность как черту характера [Олпорт Г., 2002]. Толерантность как установка связывается с возможностью отстраненно-смиренного отношения к различиям во имя сохранения мира, позицией пассивности, расслабленности и равнодушного отношения к различиям между людьми, а также признанием того, что «другие» тоже обладают правами, даже если их способ пользования ими вызывает неприязнь. Толерантность предполагает открытость в отношении других, уважение и т.д. [Уолцер М., 2000]. А. Г Асмолов выделяет три аспекта толерантности. Первый аспект связан с устойчивостью и выносливостью, другой — с терпимостью, третий — с допуском, допустимостью и допустимым отклонением. Многоликость толерантности заключается в том, что в разных обстоятельствах она проявляется по-разному. Толерантность может принять форму смирения и покорности в угрожающей ситуации. Так, практика захвата заложников террористами показывает, что именно покорно-смиренное поведение во многом позволяет сохранить жизнь. Это не значит, что они толерантно относятся к захватчикам. Усилием воли они превозмогают внутреннее напряжение и негодование в целях обеспечения относительной безопасности. Хотя термин безопасность здесь следует употреблять с некоторыми оговорками. Вместе с тем, известны случаи, когда на самом деле происходили психологические трансформации личности заложника, что проявлялось в «стокгольмском синдроме», когда некоторые заложники после своего освобождения не только становились на сторону захватчиков, но и разделяли их требования как правомерные. Изначально рациональная толерантность впоследствии приобретала черты деструктивной толерантности. И здесь можно согласиться с В.А. Петрицким в том, что сдержанное поведение, содержащее позитивно мотивированный контекст толерантности, может иметь различные варианты реализации в виде нравственно-деструктивной и нравственно-конструктивной терпимости [Петрицкий В.А., 1993]. Следует ли различать терпимость и толерантность? В данном случае совершенно справедливо замечание А.Г.Асмолова о том, что сегодня нельзя сводить понятие «толерантность» к дихотомии «терпимости-нетерпимости». Понятие «толерантность» значительно объемнее. Толерантность — это, прежде всего, особая цивилизационная норма. Как цивилизационная норма толерантность выполняет следующие функции: обеспечение устойчивого развития человека и социальных групп в мире разнообразия; право каждого человека быть иным; толерантность как баланс противоборствующих сторон в экономике и политике; толерантность как возмож-

30

ность диалога и накопления согласия различных мировоззрений, религий, культур, различного рода образов миропонимания [Асмолов А.Г., 2006, с.5]. А.А.Реан рассматривает терпимость как составную часть толерантности и считает ее одним из важнейших признаков социальной зрелости человека. В структуре терпимости выделяются два ее вида: сенсуальная терпимость и диспозиционная терпимость личности. Сенсуальная терпимость связывается с устойчивостью к воздействию социальной среды, и с ослаблением реагирования на какой — либо неблагоприятный фактор за счет снижения чувствительности к его воздействию. Диспозиционная терпимость — это предрасположенность, готовность к определенной «терпимой» реакции личности на среду. В этом случае, терпимость личности при социальных взаимодействиях обеспечивается установками личности и системой его отношений к действительности [Реан А.А., Бордовская Н.В.,2002]. Пространство толерантности/интолерантности многомерно, и в различных измерениях диапазон может не совпадать. В рамках разрабатываемого нами возрастно-психологического подхода к генезису и развитию феномена, мы определяем толерантные/ интолерантные установки как сформировавшиеся на этапах онтогенеза психологические состояния готовности к позитивным/негативным реакциям на социальные сходства — отличия и механизмы регуляции взаимоотношений с другими людьми, обусловленные гетерохронностью чувствительности личности, специфика которой определяется особенностями социальной ситуации развития. Феномен толерантных/интолерантных установок включает когнитивный (система представлений о различиях между людьми), эмоциональный (принятие/пренебрежение отличительных особенностей людей) и поведенческий (модели выражения позитивных/негативных отношений к различиям) параметры. Список литературы 1. Асмолов А.Г. ...И каждому по его вере. / Тендрякова М.В. Охота на ведьм: исторический опыт интолерантности.- М.:Смысл,2006.- С.5. 2. Гордон  У.  Олпорт. Природа предубеждения //Век толерантности. Научно-публицистический вестник. 2002. № 5. — С. 11-25. 3. Петрицкий В.А. Толерантность — универсальный этический принцип // Известия СП лесотехнической академии. — СПб., 1993. 4. Реан А.А., Бордовская Н.В. Педагогика. Питер. 2002 5. Уолцер М. О терпимости. — М., 2000. С. 14.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО: ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ Л.Ю. Грудцына, доктор юридических наук, доцент, профессор Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Почетный адвокат России E-mail: [email protected]

Аннотация. Экономическое развитие страны играет огромную роль в формировании институтов гражданского общества наряду с политическим, правовым, философским, литературным и художественным его развитием. Вместе с тем, экономика является необходимым базисом для всех видов и форм развития, предпосылкой для ускорения или, напротив, замедления, частноправовых начал экономических процессов. От успешной экономической политики во многом зависит судьба гражданского общества, реалии его исторического развития и процветания. Ключевые слова: экономические отношения, средний класс, гражданское общество, рынок, собственность, социальная ответственность, юридические гарантии, частный интерес, народ, государство.

PRIVATE PROPERTY AND CIVIL SOCIETY: ECONOMIC-LEGAL ASPECT L.Yu. Grudtsina, doctor of jurisprudence, senior lecturer, professor of Financial university at the Government the Russian Federation, Honourable lawyer of Russia

Annotation. Economic development of the country plays a huge role in formation of institutes of a civil society, along with political, legal, philosophical, literary and art development of a society. At the same time, the economy is necessary basis for all kinds and forms of development, the precondition for acceleration or, on the contrary, delays, civil law the beginnings of economic processes. The destiny of a civil society, a reality of its historical development and prosperity in many respects depends on successful economic policy. Keywords: economic relations, middle class, a civil society, the market, the property, social responsibility, legal guarantees, private interest, the people, the state. Об экономической необходимости, «всегда прокладывающей себе путь»,1 писали К. Маркс и Ф. Энгельс: «Политическое, правовое, философское, религиозное, литературное, художественное и т.д. развитие основано на экономическом развитии. Но все они также оказывают влияние друг на друга и на экономическую основу.2 Как пишет Г. Клаус, «мы хотим не только понимать общественные системы, но и владеть ими. Владеть, однако, не значит знать все причинные связи системы. При известных обстоятельствах достаточно уже знать закономерности ее поведения».3 Возьмем эту мысль на вооружение. В.А. Энгельгардт полагал, что можно говорить о трех мо-

№ 12 / 2011

ментах, характеризующих взаимоотношения целого и части. Во-первых, это — возникновение взаимодействующей системы связей между частями целого. Во-вторых, утрата некоторых свойств части при вхождении в состав целого. В-третьих, появление у возникающей новой целостности новых свойств, обусловленных как свойствами основных частей, так и возникновением новых систем связей между частями. К этому нужно добавить еще упорядоченность частей, обусловленность их пространственного и функционального взаимоотношения.4 По мере возрастания целостности увеличивается и относительная независимость организма от среды, что связано с возникновением механизмов,

Вестник Московского университета МВД России

31

Экономические науки позволяющих восстанавливать нарушение функций, вызванное изменениями в среде, сохранять в пределах нормы определенные, присущие организму параметры.5 Понятие «обратной связи», такое простое и естественное в некоторых элементарных случаях, становится искусственным и малополезным, когда взаимосвязь частей становится более сложной. … если число частей возрастает хотя бы до четырех и каждая часть воздействует на три остальные части, то через них можно провести двадцать замкнутых петель, однако знание свойств всех этих двадцати петель ее не дает полной информации о системе. Такие сложные системы не могут рассматриваться как переплетающееся множество более или менее независимых петель обратной связи — их можно рассматривать лишь как целое.6 Возникновение гражданского общества связано с развитием частной собственности, которая стала стимулом для твор­ческой активности человека, его заинтересованности в развитии про­изводства, основой возникновения среднего класса.7 Отсюда в идеале гражданское общество — это свободное, плюралисти­ческое рыночное общество, где нет места режиму личной власти, то­талитаризму, насилию над людьми, где уважают закон и мораль, принципы гуманизма и справедливости, где центральное место занимает человек, гражданин, личность. Одним из основополагающих принципов рыночной экономики является возможность владеть частной собственностью. Собственность представляет собой право свободно, т.е. в соответствии с самостоятельным решением, распоряжаться экономическими благами и пользоваться экономическими правами. Собственность лежит в основе всей экономической системы и определяет цель производства, характер распределения, обмена и размер потребления. В рыночной экономике к частной собственности относятся не только владение домашним хозяйством и жильем, но также и земельной собственностью, владение деньгами во всех формах, владение средствами производства. Что именно представляет собой гражданское общество и какова его роль в развитии института частной собственности? Ведь это отнюдь не то, что формально выходит за пределы государственных структур. Если, скажем, наблюдается огосударствление общественных институтов, то граница, разделяющая общество и государство, становится аморфной и в той или иной мере смещается в сферу государственной власти (по Гегелю: власти как «неизбежной необходимости» существования гражданского общества), формируя в ней псевдообщественные институты. Примером таких институтов может служить КПСС и советская номенклатура, где в действительности и формировались интересы, на основе которых строился и функционировал государственный аппарат и само государство. Такого рода

32

политический конгломерат появляется всякий раз, когда из-за волевых действий власти, осуществляемых на фоне слабости демократических институтов, естественные границы гражданского общества смещаются, а развитие самих институтов оказывается заторможенным. В современной России это можно наблюдать на примере нынешней партии власти — Единой России, основу которой составляет все та же номенклатура, но теперь уже нового вида. В данном случае повторяется не история, в действительности сегодня мы можем предметно и в динамике наблюдать еще один пример проявления объективных взаимозависимостей, в которых находятся гражданское общество и государство. Однако это объективно складывающееся положение дел тщательно камуфлируется властью, которая инициирует и создает типовые структуры конституционной модели гражданского общества «сверху», а не «снизу», как это можно видеть в классических образцах, сформулированных в научных трудах и реализованных на практике в развитых европейских странах. Но с учетом того, что в силу могущества нынешней властной вертикали и слабости этого формируемого искусственно гражданского общества его объективный потенциал в значительной мере перемещается в сферу государства и жестко контролируемых им областей государственного управления. Как раз в силу этого искусственно создаваемые государством формально нормальные конституционные институты гражданского общества оказываются изначально обескровленными и весьма пассивными (вялыми), что можно наблюдать в низкой политической активной и политической самодеятельности подавляющей части населения страны. То, что слишком активно власть или подавляет или эффективно регулирует, а то, что пассивно, она поддерживает, возмещая необходимую для демократической страны инициативу граждан инициативами самой власти, в пользу ее основной партии и вырастающих вокруг нее формально неформальных структур и движений, которые повсеместно именуют прокремлевскими. По мнению К. Маркса, семья и гражданское общество сами себя превращают в государство. Именно они являются движущей силой.8 По Гегелю же, напротив, они порождены действительной идеей. Их объединение в государство не есть результат их собственного жизненного процесса; наоборот, это идея в своем жизненном процессе отделила их от себя. Скорее следует согласиться (но не во всем) с К. Марксом, нежели с идеализмом Гегеля, выдвинувшим как константу и непреложную истину «действительную идею».9 Рассуждения К. Маркса менее абстрактны, а потому более объяснимы, в том числе  — с позиций исторического развития. Фактом является то, что государство возникает из множества самых разных индивидов, существующего в виде членов семей и членов гражданско-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки го общества. Но возникнув и укрепившись исторически, государства в мире становятся сильными субъектами, управляющими проживающим на территории государства населением, регулирующими множество общественных, социально-экономических процессов, происходящих в государстве. Теперь можно признать следующее: государство является необходимым фактором создания и самого факта существования гражданского общества. Если не будет силы и государственной воли (принуждения) в определенных вопросах общественной жизни — все скатится к беспорядкам и хаосу. Не в последнюю очередь это касается гражданского общества, саморегулируемой системы, нуждающейся в постоянном контроле со стороны государства. Все это лишь демонстрирует всю ту же объективную взаимосвязь государства и гражданского общества (в котором государство, безусловно, доминирует) применительно к особым примерам. Воистину гражданское общество и государство представляют собой единство и борьбу противоположностей. «В гражданском обществе каждый для себя — цель, — отмечал Георг Вильгельм Фридрих Гегель, — все остальное для него ничто».10 Или: «Гражданское общество является ареной борьбы частных индивидуальных интересов, войны всех против всех».11 И как раз эта-то война, которая сама является следствием социального единства и вытекающих из него ограничений, рождает необходимость мощного интегрирующего начала, коим и является государство. Позже эти идеи развил Карл Маркс: «Там, где политическое государство достигло своей действительно развитой формы, человек не только в мыслях, в сознании, но и в действительности, в жизни, ведет двойную жизнь: жизнь в политической общности, в которой он признает себя общественным существом, и жизнь в гражданском обществе, в котором он действует как частное лицо, рассматривает других людей как средство, низводит себя самого до роли средства и становится игрушкой чуждых сил».12 Здесь речь идет, в том числе, о самоидентификации, кризисе идентичности индивида: на Западе кризис идентичности стал следствием процесса индивидуализации (вторая половина XX века), в России — следствием глубокого общесоциального и политического кризиса (1990-е гг.). Похожий кризис начинает назревать и сегодня. Политические события последних месяцев (выборы в Государственную Думу шестого созыва, честность которых поставлена под сомнение оппозиционными силами и некоторыми политическими партиями), на наш взгляд, ведут к неизбежному системному общесоциальному кризису, кризису идентичности индивида в России. Опасность и, увы, видимо, неизбежность ситуации состоит в том, что придется идти не эволюционным путем, а уже ставшим для России по-настоящему исторически родным революционным путем. Нельзя в принципе установить четкого различия

№ 12 / 2011

между членом гражданского общества и гражданином государства. Почти каждый гражданин государства является одновременно членом семьи, частью гражданского общества и так или иначе участвует в политической жизни общества, сталкивается с государством в лице органов государственной власти. Гражданское общество рассматривается Гегелем как сфера понятия государства, и именно как сфера его конечности. Как указывал К. Маркс (правда, в своих ранних произведениях), государство выступает для гражданского общества как его «внешняя необходимость».13 Жизнь гражданского общества немыслима без государства, опосредованно или прямо устанавливающего рамки формирования и развития общественной жизни. Именно это и задает предпосылки не двойственности, но двуединства индивида  — как члена гражданского общества и как гражданина государства. Напротив, К. Маркс акцентирует внимание именно на двойственности: «как член государства, то есть как гражданин, человек воспринимает себя родовым существом. Как лицо частное он принадлежит уже гражданскому обществу — этой «сфере эгоизма, где царит bellum omnium contra omnes.14 Ее сущность выражает уже не общность, а различие».15 Это различие лежит в основе конфликта между государством и предпосылками его возникновения  — материальными, как частная собственность, или духовными, как образование, искусство, религия. Есть здесь и другой конфликт, являющийся предметом исследования, главным образом, социологии и политологии, — кризис самоидентификации, возникший в результате изменения социокультурных условий существования и окружающей социальной среды16 (как правило, изменений негативных, например, экономических, политических, и как следствие, — социальных кризисов). В обществе, где нормы составляющих его групп взаимно не согласуются, любому человеку трудно интегрировать свои различные «Я-образы» в единое целое. Когда различия слишком велики, человек может страдать от внутренних конфликтов.17 Частная собственность имеет функции повышения благосостояния, обеспеченности, свободы и независимости, повышает экономическую защищенность, дает возможность распоряжаться имуществом, увеличивает свободу действий владельца. Стимулирует повышение производительности, так как заинтересованность собственников в том, чтобы сохранить и приумножить собственность побуждает их к тому, чтобы бережно относится к ней, рационально ее использовать, таким образом, способствуя сохранению и приумножению экономических ценностей, обеспечивает конкуренцию и прогресс общества. Для иллюстрации необходимо прибегнуть к парсоновскому пониманию18 отношений между индивидом и обществом, об «индивидуальном действии» и

Вестник Московского университета МВД России

33

Экономические науки «социальной системе». Данное отношение описывается с помощью метафоры взаимного проникновения, которая дает понятный образ того, насколько далеко разошлись эти две точки зрения на человека.19 В подобном мыслительном построении овеществление находит свое выражение не только в понятии социальной системы как своего рода идеального образа нации, но и в идеальном образе «Эго» как действующего человека, свободного и независимого от всех прочих индивидов. В обоих случаях у этих теоретиков идеальный образ незаметно преображается в факт, в нечто действительно существующее. В образе индивида отражается определенная система верований, диктующая, каким должен быть человек. Этот образ абсолютно независимого, свободно принимающего решения индивида в подобного рода теоретической рефлексии предстает как фактическое положение дел.20 Устранение интегрирующего государственного начала, противостоящего индивидуализму субъектов гражданского общества, превращает гражданское общество в ничем не связанную совокупность индивидов, что способно привести к воцарению анархии.21 Здесь не будет ни государства, ни гражданского общества. История дает множество примеров, когда из-за ослабления или гибели государства общество погружалось в анархию и смуту со всеми сопутствующими им бедствиями и кровопролитиями. Достаточно вспомнить Россию конца XVI  — начала XVII века. Самая яркая иллюстрация из новейшей отечественной истории — перестройка и реформы, которые привели к крушению Советского Союза. Кстати говоря, современное российское государство вряд ли можно назвать сильным. Его социалистический предшественник был не в пример мощнее. Слабости нового российского государства сопутствует аморфность гражданского общества и процесса его формирования. Само же гражданское общество в существенной мере замещается его политическим суррогатом, формирующимся новой номенклатурой в форме создаваемых ею политических псевдообщественных организациях. Вместе с тем, политические события 4-7 декабря 2012 г. (выборы в Государственную Дума шестого созыва и последовавшие за объявлением результатов выступления оппозиции и несогласных на Триумфальной площади Москвы 6, 10 и 24 декабря, а также массовые протестные выступления в других регионах страны) заставляют задуматься о возможных позитивных тенденциях и постепенной замене «политического суррогата» и псевдообщественных институтов полноценными институтами гражданского общества. Скорее всего, синдром «Триумфальной площади» в России может стать длящимся, что несомненно усилит процесс консолидации гражданского общества. Термин «гражданское общество» употребляется в трех основных значениях.22 В первом случае гражданское (civil), цивильное (самоорганизованное)

34

общест­во противопоставляется нецивилизованному, варварскому обществу. Во втором случае имеется в виду феномен античного полиса — граж­данская община. Наконец, в третьем гражданское общество тракту­ется как буржуазное общество, в котором сфера частных дел и интересов освобождается от прямого воздействия государственно-властных институтов, становится автономной, непосредственно не зависящей от государства сферой жизнедеятельности людей.23 Некоторые исследователи феномена гражданского общества выдвигают в качестве наиболее общих идей и принципов любого гражданского общества, во-первых, экономическую свободу, много­ образие форм собственности и рыночные отношения, во-вторых, без­условное признание и защиту естественных прав человека и гражда­нина, предполагающее равенство всех перед законом, в-третьих, на­личие правового государства, основанного на принципе разделения и взаимодействия властей и невмешательства государства в частную жизнь. Государство «необходимости и рассудка» имеет своей предпосылкой существование эгоистичных автономных индивидов, не имеющих традиций и находящихся в злобно недоверчивых отношениях друг к другу. Но даже в США формирование политической воли достигалось, скорее, на основе морального признания, чем рационального договора.24 Ю. Хабермас видит следующий выход в интерсубъективном понимании процедуры народного суверенитета: место частноправовой модели договора между субъектами рынка занимает совещательная практика участников коммуникативного процесса. Формирование общественного мнения и политической воли осуществляется не только в форме компромиссов, но и по модели публичных дискурсов, нацеленных на рациональную приемлемость правил в свете общих интересов и ценностных ориентаций. Дж. Ролз оказывается не способен последовательно придерживаться того определения, что «полностью» автономные граждане представлены партиями, у которых такая автономия отсутствует. По условию, граждане выступают как моральные личности, обладающие чувством справедливости и способностью иметь собственную концепцию блага, а также заинтересованные в том, чтобы разумно развивать эти задатки. В исходном положении, согласно его объективно разумной схематике, партии лишаются как раз этих разумных качеств моральных личностей.25 Уже в последних главах своей «Теории справедливости» Дж. Ролз исследовал вопрос о том, в состоянии ли устроенное по принципам справедливости общество стабилизироваться самостоятельно, может ли оно, например, своими силами обеспечить необходимые дня его функционирования мотивы, правильно осуществив политическую социализацию своих граждан.26 Ошибочная аналогия не причинила

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки бы дальнейшего вреда, если бы она не представляла в ложном свете перекрывающий консенсус, который должны найти принципы справедливости. По развитию социального государства также можно видеть, что границы между частной и публичной автономией граждан подвижны и что установление таких границ должно зависеть от формирования политической воли граждан, если уж последние имеют возможность отстаивать «честную ценность» своих субъективных свобод перед законодательными и судебными инстанциями. Теория справедливости сможет скорее принять в расчет это обстоятельство, если предпримет отграничение сферы «политического» в другом, лишь вскользь упоминаемом Дж. Ролзом аспекте — в аспекте правового регулирования. В конечном счете, оно представляет собой средство положительного и принудительного права, которым легитимно регулируется совместная жизнь членов того или иного политического сообщества. В этом случае основной вопрос гласит: какие права должны будут взаимно уступить друг другу свободные и равные личности, если они захотят, чтобы их совместная жизнь регулировалась средствами положительного и принудительного права? Согласно определению, которое дает И. Кант, принудительное право распространяется только на внешние отношения между отдельными лицами и адресовано свободе индивидуальной воли субъектов, которым достаточно ориентироваться лишь на те или иные собственные концепции блага. Поэтому современное право конституирует статус правового субъекта посредством субъективных свобод в отношении действия, которые можно отстаивать и использовать в соответствии с теми или иными собственными предпочтениями. Но поскольку должна существовать возможность соблюдать легитимный правопорядок и по моральным соображениям, легитимный статус частного субъекта права определяется правом на равную субъективную свободу действия. Определяющим моментом становления гражданского общества является социальная ответственность. Ее роль заключается в том, что ответственность как социальный феномен определяет пределы допустимой деятельности отдельных индивидов, групп, организаций в обществе. Это особенно важно в российских условиях, где крайне сложно проходит процесс разграничения общественного, государственного и личного. Более того, ни о какой социальной ответственности населения в России сегодня говорить не приходится. Во многом это объясняется отсутствием социальной защищенности самого населения, кризисом самоидентификации среднего и низшего класса, отсутствием четкой и понятной стратификации общества, невозможностью государства реализовывать гарантированные законодательством (Кон-

№ 12 / 2011

ституцией России — в первую очередь) социальные права и свободы человека и гражданина, что вызывает встречную негативную реакцию населения по отношению к власти, порождая правовой нигилизм и безразличие к происходящему в стране. В известной мере можно говорить и о том, что единого народа-нации в современной России пока еще нет, а значит, не существует и полноценного источника государственной власти. На фоне этого формируются предпосылки произвольного толкования властью воли народа, в том числе в ходе выборов. Если нет основы народа — гражданского общества, а то, что есть либо крайне слабо и неразвито, либо искусственно сформировано государством, то и о правовой государственности также говорить пока преждевременно. Наличие множества быстро меняющихся законов — это отнюдь не наличие подлинного права, которое имеет куда более глубокие социальные и политические основания, чем однобокая и чаще всего неуклюжая в плане законодательного выражения общезначимых социальных интересов деятельность российских органов представительной власти, формируемых на основе весьма далекого от демократических образцов избирательного законодательства. Если обратиться к лозунгам и политическим декларациям, в которых так или иначе эта тема затрагивается, то понятия «народ» и «гражданское общество» в России, к сожалению, рассматриваются как независящие друг от друга и не взаимосвязанные. Более того, народ политиками рассматривается исключительно как электорат, интересующих их только накануне выборов. И это опять же следствие крайней слабости подлинного гражданского общества, имеющего политическое выражение в народе. В целом, власть, оперируя понятиями «народ» и «гражданское общество», либо не стремиться разобраться в их сути, запутываясь и запутывая окружающих, либо, что тоже весьма вероятно в какой-то мере намеренно манипулирует ими, в том числе, и в политической практике. Еще Гегель отмечал, что в тех случаях, когда образуется пропасть между несметными богатствами на одном полюсе общества и нищетой — на другом, жизнь многих людей оказывается ниже необходимого уровня существования. Это, в свою очередь, ведет к утрате ощущения возможности обеспечивать свое существование собственным трудом и порождает паразитизм и социальное иждивенчество.27 Рост обнищания и люмпенизации вызывает у многих людей внутреннее озлобление, направленное не только против богатых, но и против общества в целом, против правительства, чиновников, политиков и т.д. Все это, как правило, ведет к росту противоправных настроений и действий, конечно, не способствуя развитию правосознания, гражданского общества и священного права частной собственности.

Вестник Московского университета МВД России

35

Экономические науки Список литературы 1. Афанасьев В.Г. Мир живого. Системность, эволюция и управление. Изд. 2-е. — М.: Издательств ЛКИ 2010. — С. 158. 2. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 234. 3. Грудцына Л.Ю. Частная собственность и гражданское общество в России // Адвокат. 2009. № 8. 4. Дзодзиев В. Проблема становления демократического государства в России. М., 1996. С. 162165. 5. Клаус Г. Кибернетика и общество / Пер. с нем.  — М.: Прогресс, 1967. — С. 99. 6. Марков Б.В. Предисловие к книге Юргена Хабермаса «Вовлечение другого. Очерки политической теории». / Пер. с нем. Ю.С. Медведева. — СПб.: Наука, 2001. 7. Маркс К. К еврейскому вопросу // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 390 — 391. 8. Маркс К. Экономическо-философские рукописи 1844 года и другие ранние философские работы. — М.: Академический Проект, 2010. — С. 56. 9. Маркс К., Энгельс Ф. Избранные письма. — Госполитиздат, 1953. — С. 470. 10. Орлова О.В. Гражданское общество и личность: политико-правовые аспекты. — М., 2005. — С. 4. 11. Парсонс Т. Система современных обществ / Под ред. М.С. Ковалевой. Пер. с англ. Л.А. Седова и А.Д. Ковалева. — М.: Аспект Пресс, 1998. — 270 с. 12. Поздняков Э.А. Российское гражданское общество. Иллюзии и реальность // Политический класс. 2006. № 22. — С. 6-7. 13. Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории». / Пер. с нем. Ю.С. Медведева. — СПб.: Наука, 2001. 14. Шибутани Т. Социальная психология. — М.: Прогресс. 1969. С. 203. 15. Элиас Н. О процессе цивилизации. В 2-х томах. Том 1. — С. 39. 16. Энгельгардт В.А. Интегратизм — путь от простого к сложному в познании явлений жизни // Вопросы философии. 1970. № 11. С. 108. 17. Эшби У.Р. Введение в кибернетику: Пер. с англ. / Под ред. В.А. Успенского. Изд. 4-е. — М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. — С. 83-84. 18. Ядов В.А. Социальные и социально-психологические механизмы формирования социальной идентичности личности // Мир России. 1995. № 3-4. С. 159-181. Цит. по: Клаус Г. Кибернетика и общество / Пер. с нем. — М.: Прогресс, 1967. — С. 99. 2 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Избранные письма. — Госполитиздат, 1953. — С. 470. 3 См.: Клаус Г. Кибернетика и общество / Пер. с нем. — М.: Прогресс, 1967. — С. 128. 4 См.: Энгельгардт В.А. Интегратизм — путь от простого к сложному в познании явлений жизни // Вопросы философии. 1970. 1

36

№ 11. С. 108. См.: Афанасьев В.Г. Мир живого. Системность, эволюция и управление. Изд. 2-е. — М.: Издательств ЛКИ 2010. — С. 158. 6 См.: Эшби У.Р. Введение в кибернетику: Пер. с англ. / Под ред. В.А. Успенского. Изд. 4-е. — М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. — С. 83-84. 7 Подробнее см.: Грудцына Л.Ю. Частная собственность и гражданское общество в России // Адвокат. 2009. № 8. 8 См.: Маркс К. Экономическо-философские рукописи 1844 года и другие ранние философские работы. — М.: Академический Проект, 2010. — С. 56. 9 См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 225. 10 См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 228. Об этом также писал Платон. 11 См.: Там же. С. 330. Гегель здесь использует известную характеристику Томасом Гоббсом естественного состояния, которое, по его определению, есть «война всех против всех». 12 См.: Маркс К. К еврейскому вопросу // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 390 — 391. 13 См.: Маркс К. Экономическо-философские рукописи 1844 года и другие ранние философские работы. — М.: Академический Проект, 2010. — С. 52-53. 14 «Война всех против всех» (лат.). 15 См.: Маркс К. К еврейскому вопросу. С. 392. 16 См., напр.: Ядов В.А. Социальные и социально-психологические механизмы формирования социальной идентичности личности // Мир России. 1995. № 3-4. С. 159-181. 17 См.: Шибутани Т. Социальная психология. — М.: Прогресс. 1969. С. 203. 18 Талкотт Парсонс иной раз прибегает к старой метафоре black box для иллюстрации своего образа личности — он трактует его как закрытый черный ящик, «внутри» которого разыгрываются некие индивидуальные процессы. Метафора берется из инструментария психологии. По существу, она говорит нам о том, что научным образом мы способны наблюдать только поведение. 19 См.: Парсонс Т. Система современных обществ / Под ред. М.С. Ковалевой. Пер. с англ. Л.А. Седова и А.Д. Ковалева. — М.: Аспект Пресс, 1998. — 270 с. 20 См.: Элиас Н. О процессе цивилизации. В 2-х томах. Том 1.  — С. 39. 21 См.: Поздняков Э.А. Российское гражданское общество. Иллюзии и реальность // Политический класс. 2006. № 22. — С. 6-7. 22 См.: Дзодзиев В. Проблема становления демократического государства в России. М., 1996. С. 162-165. 23 См.: Орлова О.В. Гражданское общество и личность: политико-правовые аспекты. — М., 2005. — С. 4. 24 См.: Марков Б.В. Предисловие к книге Юргена Хабермаса «Вовлечение другого. Очерки политической теории». / Пер. с нем. Ю.С. Медведева. — СПб.: Наука, 2001. 25 См.: Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории». / Пер. с нем. Ю.С. Медведева. — СПб.: Наука, 2001. 26 См.: Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории». / Пер. с нем. Ю.С. Медведева. — СПб.: Наука, 2001. 27 См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 234. 5

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

Методика управления товарными запасами с использованием системы контроллинга Т.В. Живаева, ассистент кафедры экономического анализа и статистики ФГБОУ ВПО КГТЭИ Научная специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье автор рассматривает методические подходы к управлению товарными запасами с использованием контроллинга. В стратегическом контроллинге автор предлагает объединить использование системы сбалансированных показателей и имитационное моделирование. В оперативном контроллинге акцент сделан на прогнозирование спроса с применением теории вероятностей. Ключевые слова: контроллинг, товарные запасы, управление, система сбалансированных показателей, имитационное моделирование.

THE METHODOLOGY OF THE CONTROLLING IN THE STOCK GOODS MANAGEMENT T.V. Zhivaeva, assistant of department of economic analyses and statistics Krasnoyarsk State Trade Economic Institute (Krasnoyarsk city)

Annotation. In this article the author considers methods for stock of goods management with controlling. In strategic controlling the author suggests to combine the system of the balanced scorecard and imitating modeling. In operative controlling the accent is made on forecasting of demand with theory of probability. Keyword: controlling, stock goods, management, balanced scorecard, imitating modelling. Результаты исследований, проведенных автором, свидетельствуют о том, что самой проблемной функциональной областью контроллинга управления товарными запасами является планирование. По некоторым оценкам руководящие работники посвящают 10-20 % рабочего времени планированию и бюджетированию, а контроллеры — 50 %. Причинами такого серьезного задействования ресурсов Петер Хорват [1] считает чрезмерно высокий уровень детализации, сложность, недостаточное использование информационных технологий, неэффективное координирование и согласование отдельных планов. Данный список можно дополнить низкой теоретической подготовкой специалистов в области бюджетирования и специфичность применяемых методик к конкретным предприятиям. Действительно, управление товарными запасами включает в себя показатели, которые зачастую не имеют финансового выражения, но оказывают значительно влияние на успешное функционирование предприятия. Невозможность сопоставления

№ 12 / 2011

разрозненных данных приводит к сложностям введения качественных характеристик в управлении товарными запасами. В связи с вышесказанным, автор ставит целью статьи формирование методических основ контроллинга управления товарными запасами в области планирования, которая бы устраняла указанные проблемы. Для сведения воедино необходимых и достаточных параметров для планирования и контроля товарных запасов существует достаточное количество методик, каждая из которых имеет свои преимущества и недостатки. На наш взгляд, наиболее приемлемой в условиях российской экономики для решения указанных проблем является система сбалансированных показателей (ССП), что также подтверждается результатом анализа, представленным в [2]. ССП переводит стратегию организации во взаимосвязь четко поставленных задач и показателей, определяющих степень достижения данных установок в рамках четырех основных областей (так назы-

Вестник Московского университета МВД России

37

Экономические науки ваемые «перспективы»), которые призваны сформировать такую модель мышления, которая обеспечит сбалансированное рассмотрение всех существенных аспектов бизнеса. Набор перспектив определяется в зависимости от сферы деятельности и целей предприятия. Основоположники изучаемой теории Каплан и Нортон выделяют 4 перспективы, применимые для деятельности предприятия в целом: «Финансы», «Клиенты», «Процессы», «Обучение и рост».

Учитывая возможности и преимущества рассмотренной системы, автором сформирована система показателей управления товарными запасами (СПУТЗ — рис.1), основанная на тех же принципы, на которых базируется ССП: 1. Общая цель. 2. Увязка показателей перспектив между собой. 3. Включение финансовых и нефинансовых показателей. 4. Координация стратегических и оперативных целей

Рис. 1. Взаимосвязь перспектив в системе показателей управления товарными запасами Успешность применения ССП, на которой основана разработанная автором система, засвидетельствована на многих предприятиях, однако, полноценность ее использования ограничена ввиду наличия следующих недостатков: Отражает только односторонние отношения, логику причины и следствия, тогда как очень часто факторы в пределах стратегических инициатив влияют на друг друга и в обратном направлении. Может привести к неправильным заключениям о воздействии стратегических инициатив, потому что не учитывает изменение условий функционирования во времени, то есть не отвечает на вопрос: «Что будет, если..?». Не учитывает множество оптимальных решений при комбинациях различных значений показателей эффективности и факторов, на них влияющих. Изначально не принимает во внимания ограничения по необходимым для реализации стратегии ресурсам. Эффективность системы показателей управления товарными запасами, может быть существенно увеличена, если она будет устранять указанные недостатки. Решение обозначенной проблемы автор видит в объединении СПУТЗ и имитационного моделирования, которое представляет собой серию численных экспериментов, призванных получить эмпирические оценки степени влияния различных факторов (исходных величин) на некоторые завися-

38

щие от них результаты (показатели). В связи с этим у имитационного моделирования можно выделить ряд достоинств: наглядность полученных результатов, точность, экономия времени, простота, возможность предвидеть результат решений и т.д. В настоящее время уже существуют разработки в этой области применительно к управлению товарными запасами. Так, в своих трудах их используют такие ученые как Л.М. Михневич, Эддоус М., Стэнфилд Р., Власов М.П., Рыжиков Ю.И и др. Однако, рассматриваемые модели имеют ряд недостатков: Во-первых, не привязаны к целевым показателям. Во-вторых, не учитывают ограничения по ресурсам, т.к это оказывает существенное влияние на возможных объем заказываемых товаров; В-третьих, при их использовании, остается непонятным результат принятия решений. В-четвертых, не учитывают взаимосвязь оперативного и стратегического управления. Рассмотрим методику контроллинга управления товарными запасами на базе имитационного моделирования с использованием СПУТЗ, которая устраняет все перечисленные выше недостатки. Следует отметить, что ее результаты не носят всеобщего характера. То есть в каждом конкретном случае должна быть построена своя модель и на ней реализованы все этапы имитационного эксперимента. Поэтому любая модель системы управления запасами, учитывающая конкретные особенности и условия функ-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки ционирования системы, в которой приходится принимать управленческие решения, будет обладать как новизной, так и практической значимостью. В предлагаемой автором методике контроллинга управления товарными запасами проведе-

ние имитационного моделирования разбито на следующие этапы (табл.1), результатом реализации которых является принятие решений по управлению товарными запасами на основе полученных данных.

Этапы имитационного моделирования

Таблица 1

ЭТАПЫ ИМИТАЦИОННОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ ТРАДИЦИОННЫЕ 1. Определение цели имитационного моделирования 2. Выбор элементов имитационной модели, сбор исходной информации 3. Построение математической модели, увязывающей исходные и выходные данные 4. Выбор программного обеспечения и создание алгоритма компьютерной имитации модели 5. Проведение экспериментов 6. Принятие решений

ПРИМЕНИТЕЛЬНО К СПУТЗ [авт.] 1. Определение стратегии управления товарными запасами и стратегических задач 2. Выбор показателей для оценки стратегии с целью выбора наиболее подходящих и факторов, на них влияющих посредством причинно-следственных связей 3. Построение математической модели, которая связывает факторы и результативные показатели перспектив 4. Выбор программного обеспечения 5. Проведение экспериментов 6. Принятие решений по выбору возможных значений показателей, обеспечивающих достижение стратегической задачи

Рассмотрим каждый из этапов подробнее. Обозначение стратегии для каждого конкретного предприятия должно основываться на общей стратегии предприятия, из которой следуют стратегические задачи. Настоящая методика и реализующий ее инструментарий (имитационная модель) являются адаптивными, т.е. могут настраиваться на любой набор показателей, которые характеризуют эффективность контроллинга управления товарными запасами. Отделом контроллинга или контроллером рассчитываются планируемые значения выбранных показателей, которые должны быть достигнуты за счет повышения эффективности управления товарными запасами. Возможные значения факторов, включенных в модель, могут быть постоянными или переменными. Последним присваиваются границы минимума и максимума. В качестве программного обеспечения автором рекомендована программа Microsoft Excel, выбор в пользу которой сделан на основании того, что данный программный продукт распространен, а набор имеющихся в нем возможностей является достаточным для проведения эксперимента. В частности, наличие функции, которая позволяет выбирать случайные числа с последующим составлением комбинации возможных значений переменных показателей. На основании полученных данных программа с помощью заданной математической модели выдает величины результативного показателя, из которых выбирается оптимальное с соответствующими значениями факторов. Данные значения связывают стратегическое и оперативное планирование и помогают контролировать достижение цели. Дальнейшее управление товарными запасами с использованием контроллинга направлено на достижение оперативной цели, которая сводится к формированию эффективной системы планирования. Автором предлагается при определении объема

№ 12 / 2011

заказываемых товаров отталкиваться от прогнозируемого спроса, который в свою очередь находится на основе вероятностного подхода. Для решения поставленной задачи необходимо наличие следующих исходных данных: Объем товарных запасов в натуральном выражении на начало периода. Данные об ежемесячном спросе на товар. При прогнозировании целесообразно брать среднее значение спроса за каждый месяц за ряд лет, что позволит учитывать сезонность спроса. Период выполнения заказа по поставке товаров. Величина может быть постоянной, либо находится в соответствии с вероятностью. Теоретической основой формирования предложенной методики явились исследования   Джона Шрайбфедера [3], в которых изложены различные подходы к прогнозированию спроса. Несмотря на то, что это зарубежное издание, они могут и применяются и в РФ. К тому же, по мнению практических работников, изложенная в книге теория наиболее приближена к условиям функционирования предприятий на практике. Однако, результаты предлагаемых Дж.Шрайбфедером методик часто имеют высокую ошибку прогноза, в связи с чем требуют доработки. Для устранения этого недостатка автором предложно учитывать при прогнозировании спроса вероятность возникновения определенных его значений. Реализацию разработанной автором методики прогнозирования спроса можно представить в следующем виде (табл. 2). Далее с помощью сопоставления прогноза спроса с количеством товаров на складе и временем на выполнение заказов принимается решение о заказе новой партии товаров. Изложенный порядок принятия решения о формировании заказов можно представить в виде следующего алгоритма (Рис. 2).

Вестник Московского университета МВД России

39

Экономические науки Таблица 2

Методика прогнозирования спроса [составлено автором] Этапы

Пояснения к расчетам

Определение среднедневных продаж в натуральном выражении по месяцам за ряд лет ()

Для расчета используется средняя арифметическая путем деления объема продаж в натуральном выражении за =К/Д месяц (К) на количество дней в месяце (Д)

Нахождение индекса сезонности (Is)

Определяется путем деления среднедневных продаж по каждому месяцу ( значения продаж на общее среднемесячное значение за ряд лет ()

Распределение среднедневных продаж по 12 интервалам

Шаг интервала (h) определяется исходя из минимального (min) и максимального (max) значение среднедневных h=(max-min)/2 продаж

Расчет частоты объема ежедневного спроса по каждой группе

Определяется путем прямого счета

-

Определение вероятности спроса в каждой группе (Р)

Находится путем деления частоты (m) в каждой группе на количество значений (n)

Рi=m/n

Расчет математического ожидания (Е)

Представляет собой сумму произведений середины интервала () на соответствующую вероятность (Pi)

E=∑Pi*

Нахождение прогнозируемой величины Находится как произведение математического ожидания спроса в месяц (Кпр) на индекс сезонности и количество рабочих дней

Формула

Is=/

К=Е*Isi*Д

Рис. 2. Алгоритм принятия решения о заказе товаров в предприятиях торговли Таким образом, разработанная автором СПУТЗ с применением имитационного моделирования включает в процесс планирования нефинансовые показатели, устанавливает взаимосвязь стратегического и оперативного планирования, позволяет из множества вариантов выбрать оптимальные значения факторов, влияющих на результативные показатели, что может быть положено в основу принятия управленческих решений по формированию товарных запасов. Разработанная методика прогнозирования спроса на основе вероятностного подхода обеспечивает снижение средней ошибки полученных значений.

40

Список литературы 1. Концепция контроллинга: Управленческий учет. Система отчетности. Бюджетирование / Horváth&Partners; пер. с нем. — 2-е изд. — М.: Альпина Бизнес Букс, 2006. — 269с 2. Сацук Т.П. Контроллинг в управлении организациями торговли (Инструментарий контроллинга управления финансами). — М.: Издательский дом «Финансы и Кредит», 2008. — 136 с. 3. Шрайбфедер Д. Эффективное управление запасами. — М.: Альпина Бизнес Букс, 2006. — 306 с.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

Финансовая безопасность страховых организаций: вопросы теории и методологии Н.Ф. Кузовлева, кандидат экономических наук, профессор кафедры Финансов и экономического анализа Московского университета МВД России, Научная специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье рассматриваются слабо разработанные проблемы обеспечения экономической безопасности финансовой сферы — сферы страхования. Автор рассматривает финансовую безопасность сферы страхования, финансовую безопасность страхового рынка и финансовую безопасность страховой организации: формулирует определения, выделяет внутренние и внешние угрозы, пороговые значения. Ключевые слова: экономическая безопасность, финансовая безопасность, страхование, угрозы, индикаторы

Fiscal Safety of Insurance Enterprise: Theoretics and Methodology Matters N.F. Kuzovleva, сandidate of economic sciences, professor of the chair «Finance and economic analysis», Russian ministry of the interior`s Moscow university

Annotation. The paper discusses poorly investigated matters connected with maintenance of fiscal safety within a financial sector — insurance. The author covers financial safety of insurance sphere, insurance market, and insurance Enterprise: gives definitions, discriminates internal and external threats, and identifies threshold values. Keywords: economic safety, fiscal safety, insurance, threats, indicators Развитие теории и методологии экономической безопасности на современном этапе позволяют выделить и определить применительно к сфере страхования следующие понятия: финансовая безопасность сферы страхования, финансовая безопасность страхового рынка, финансовая безопасность страховой организации. Финансовая безопасность сферы страхования  — это состояние финансовой защищенности сферы страхования путем осуществления комплекса мер, направленных на обеспечение финансовой независимости сферы страхования и предотвращение внешних и внутренних угроз, носящих макроэкономический характер и влияющих на финансовую систему государства. Внешние угрозы •  глобальное ослабление устойчивости страхо-

№ 12 / 2011

вой составляющей мировой финансовой системы, нарастание кризисных тенденций, неспособность современных финансовых институтов (в том числе международных) эффективно им противостоять и контролировать; •  развитие процессов глобализации (транснационализации финансово-экономических связей, интернационализации мирового рынка страховых услуг), способствующее распространению экономических и финансовых кризисов; •  рост автономии крупных международных субъектов мировой страховой системы (например, английская компания Ллойд’с, Американская международная группа и др.) и их влияния на страховые отрасли целых государств; •  высокая степень взаимного проникновения страховых финансовых рынков на базе информаци-

Вестник Московского университета МВД России

41

Экономические науки онных технологий; •  многообразие финансовых инструментов и высокая степень их подвижности; •  усиление конкуренции между государствами в сфере страхования, применение стратегий завоевания мирового экономического пространства (экспансии) с использованием страхования как инструмента; Внутренние угрозы. •  низкая доля российского страхования на мировом страховом рынке; •  низкий уровень концентрации финансовых ресурсов в сфере страхования; — низкий уровень интеграции в сфере перестрахования, рост убыточности и низкая рентабельность бизнеса по перестрахованию, ориентация перестрахования на теневые процессы и невыполнение своих функций вообще; •  низкий уровень доходов населения, не позволяющий широко использовать механизм страхования; •  незначительный охват страхованием объектов страховых отношений. Финансовая безопасность страхового рынка   — это состояние финансовой защищенности всех участников страховых отношений (к их числу относятся страхователи, застрахованные лица, выгодоприобретатели, страховые организации, общества взаимного страхования, страховые агенты, страховые брокеры, страховые актуарии) путем осуществления комплекса мер, направленных на обеспечение финансовой устойчивости страхового рынка и предотвращение внешних и внутренних угроз, влияющих на развитие финансового рынка страны в целом. Внешние угрозы — экономические и финансовые кризисы, интервенция иностранных страховых компаний, низкий уровень капитализации по сравнению с банковским сектором, неразвитость страхования в регионах, чрезмерная зависимость национальных отраслей страхования (в особенности, в области перестрахования) от иностранного капитала, слабые рыночные позиции у специализированных перестраховщиков, низкий уровень концентрации и низкая емкость рынка перестрахования, неразвитость страхового законодательства. Внутренние угрозы — низкий уровень капитализации, преобладание обязательных видов страхования над добровольными видами страхования, неразвитость классического долгосрочного страхования (страхования жизни), низкий уровень реального страхования, неразвитость российского рынка перестрахования, нерациональная структура размещения средств страховых резервов и собствен-

42

ных средств страховщиков, неразвитость страховщиков и страхователей как участников страховых отношений. Финансовая безопасность страховой организации это состояние финансовой защищенности экономических интересов страховой организации от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее эффективное формирование и использование финансовых ресурсов, что создаёт условия для ее стабильного функционирования. Финансовую безопасность страховой организации следует рассматривать через призму соотношения собственных и привлеченных средств, умноженного на процент риска. Главная цель финансовой безопасности страховой организации — создание достаточного финансового потенциала для развития в будущем. Финансовая безопасность страховой организации — это обеспечение независимого устойчивого финансового положения страховой организации в длительной перспективе с учетом финансовых рисков, и, как следствие этого, обеспечение финансовой безопасности потребителей страховых услуг. Страховая организация испытывает негативные воздействия (угрозы), которые возникают в сфере страхования, на страховом рынке, а также обусловлены деятельностью самой страховой организации. Внешние угрозы — это угрозы, вызванные влиянием экономических и финансовых кризисов; связанные с состоянием финансовой конъюнктуры рынка; влияющие на безопасность капитала, персонала, имущества и коммерческих интересов страховой организации, на обеспечение оптимальности и эффективности организационной структуры, защиты информационной среды и коммерческой тайны страховой организации; вызванные противоправными действиями страхователей. Внутренние угрозы — это угрозы, оказывающие влияние на формирование и размещение собственных и привлеченных средств (средств страховых резервов) страховой организации, следствием которых является низкая финансовая устойчивость и платежеспособность страховой организации. Внутренние угрозы экономической безопасности бизнеса возникают непосредственно в сфере хозяйственной деятельности страховой организации. К ним относятся: несоответствие величины уставного капитала необходимому уровню, низкое качество активов, принимаемых в покрытие собственных средств и средств страховых резервов, убыточность некоторых видов страхования, рост расходов на ведение дела, невысокое доверие к российским страховым и перестраховочным компаниям, воззванное противоправными действиями сотрудников страховой организации.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки Как известно, обеспечение экономической безопасности — это непрерывный, системный процесс, имеющий целью предотвращение возможных ущербов. Важнейший этап обеспечения экономической безопасности — стратегическое планирование, направленное на определение качественных параметров использования корпоративных ресурсов, а также некоторых количественных ориентиров, составляющих экономическую безопасность организации. Кроме того, анализ стратегического уровня экономической безопасности любой организации проводится на основе оценки эффективности мер по предотвращению ущербов и расчета параметров (пороговых значений) экономической безопасности. Данная оценка осуществляется в рамках алгоритма функционального анализа уровня угроз экономической безопасности, включающего: •  определение возможных сфер негативных воздействий; •  разделение объективных и субъективных негативных воздействий; •  определение перечня мер по предотвращению угроз экономической безопасности; •  оценку эффективности планируемых мер с точки зрения нейтрализации негативных воздействий; •  оценку стоимости предлагаемых мер по устранению угроз экономической безопасности1. В связи с этим, представляется целесообразным для оценки уровня финансовой безопасности применять следующие индикаторы (пороговые значения): Для сферы страхования •  доля страхования в величине валового внутреннего продукта; •  максимальная доля участия иностранных страховых организаций в уставном капитале российских страховых организаций; •  отношение объема страховых выплат к общему объему страховых премий; •  доля международного бизнеса при проведении перестрахования. Для страхового рынка •  минимальная величина уставного капитала в зависимости от отрасли страхования; •  уровень капитализации страхового рынка; •  нормативные соотношения активов, принимаемых в покрытие собственных средств и средств страховых резервов; •  уровень развития внутреннего перестрахования; •  доля обязательного страхования; •  уровень концентрации и специализации отраслей страхования; •  снижение клиентской базы;

№ 12 / 2011

•  демпинг; •  уровень реальной страховой премии. Для страховой организации •  нормативные соотношения между активами и обязательствами страховых организаций (по видам страхования иным, чем страхование жизни, разность между активами и обязательствами должна быть не менее 20% от полученной за год суммы страховых взносов, скорректированной с учетом коэффициента страховых выплат. При проведении операций по страхованию жизни разность между активами и обязательствами должна быть не менее 5% от суммы страхового резерва на отчетную дату); •  норматив максимальной ответственности за принятие на страхование отдельного риска (не более 10% собственных средств страховщиков); •  уровень достаточности собственных средств (показатели достаточности собственных средств); •  соотношение кредиторской задолженности к активам страховых компаний; •  уровень убыточности страхового и перестраховочного бизнеса; •  уровень рентабельности активов, собственных средств и инвестиций страховых и перестраховочных организаций; •  уровень финансовой устойчивости и платежеспособности. Таким образом, соблюдение пороговых значений позволит обеспечить финансовую независимость сферы страхования, финансовую устойчивость страхового рынка, создание достаточного финансового потенциала для развития страховой организации в долгосрочной перспективе с учетом действия различных финансовых рисков и выполнить в полном объеме страховые обязательства, а также нейтрализовать воздействие кризисных ситуаций и преднамеренных действий негативных факторов и теневых структур. Как известно в настоящее время для реализации цели достижения экономической безопасности любой организации (не только страховой компании) создают отделы по экономической безопасности, а в некоторых случаях департаменты экономической безопасности. Сама же система безопасности организации представляет совокупность следующих структурных элементов: научная теория безопасности, политика и стратегия безопасности, средства и методы обеспечения безопасности, концепция безопасности. Система безопасности определяется как организованная совокупность специальных органов, служб, средств, методов и мероприятий, обеспечивающих защиту жизненно важных интересов организации от внутренних и внешних угроз.

Вестник Московского университета МВД России

43

Экономические науки Возникает необходимость комплексного подхода к управлению в данной сфере, на что и направлена деятельность отделов и департаментов по экономической безопасности организации. В настоящее время комплексная система обеспечения экономической безопасности страховой организации включает в себя совокупность взаимосвязанных мероприятий организационно-экономического и правового характера, осуществляемых в целях защиты деятельности страховой организации от реальных или потенциальных действий физических и юридических лиц (страхователей), сотрудников страховой организации и самой организации (в лице руководства), приводящих к экономическим потерям и вызывающих снижение финансового потенциала страховой организации2. Следует иметь в виду, что наибольшее значение в деле обеспечения экономической безопасности страховой организации принадлежит первичным экономико-правовым и организационным мерам, обеспечивающим фундамент (или основу) системы безопасности, в отличие от вторичных — технических, физических и прочих мер. В процессе достижения поставленной цели осуществляется решение конкретных задач, объединяющих все направления обеспечения безопасности3. К задачам, решаемым отделами и департаментами экономической безопасности страховых организаций, обычно относятся: •  прогнозирование возможных угроз экономической безопасности; •  организация деятельности по предупреждению возможных угроз (превентивные меры); •  выявление, анализ и оценка возникших реальных угроз экономической безопасности; •  принятие решений и организация деятельности по реагированию на возникшие угрозы; •  постоянное совершенствование системы обеспечения экономической безопасности страховой организации. Организация и функционирование комплексной системы обеспечения экономической страховой организации в пределах компетенции отделов и департаментов экономической безопасности страховых организаций в целях достижения максимальной эффективности основывается на определенных принципах: приоритет мер предупреждения; законность; комплексное использование сил и средств; координация и взаимодействие внутри и вне страховой организации; сочетание транспарентности (прозрачности) и закрытости; компетентность; экономическая целесообразность; плановая основа деятельности; системность.

44

Также отделы по экономической безопасности функционируют на основе принципов: непрерывности, предполагающего функционирование комплексной системы обеспечения экономической и финансовой безопасности страховой организации постоянно; обязательной дифференциации мер по преодолению возникших угроз в зависимости от характера угрозы и степени тяжести ущерба; полной подконтрольности системы обеспечения экономической и финансовой безопасности руководству страховой организации. Это необходимо, прежде всего, для того, чтобы система безопасности не превратилась в замкнутое образование, ориентированное на решение узких задач без учета интересов страховой организации в целом, а также для оценки эффективности деятельности системы и ее возможного совершенствования. Объект и субъект системы обеспечения экономической и финансовой безопасности страховой организации тесно взаимосвязаны. Объектом системы в целом обычно выступает стабильное экономическое состояние страховой организации в текущем и перспективном периоде. Конкретными же объектами защиты чаще выступают ресурсы: финансовые, материальные, информационные, кадровые и т.п. Субъект системы обеспечения экономической безопасности страховой организации, как правило, носит более сложный характер, поскольку его деятельность обусловливается не только особенностями и характеристиками объекта, но и специфическими условиями внешней среды, которая окружает организацию. При реализации концепции обеспечения экономической безопасности страховой деятельности отделы и департаменты экономической безопасности страховой организации применяют различные стратегии безопасности. Например, функциональная стратегия экономической безопасности страховой организации, включающая в себя систему превентивных мер, реализуемых через регулярную, непрерывную работу всех подразделений по проверке контрагентов, анализу предполагаемых сделок, экспертизе документов, выполнению правил работы с конфиденциальной информацией и т.п. Служба экономической безопасности, в этом случае, выполняет роль контролера. Может быть использована стратегия реактивных мер в случае возникновения или реального осуществления каких-либо угроз экономической безопасности организации. Такая стратегия, основанная на применении ситуационного подхода и учете всех внешних и внутренних факторов, реализуется службой безопасности через систему мер, специфических для данной ситуации4.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки Тактика обеспечения безопасности страховой организации предполагает применение конкретных процедур и выполнение конкретных действий. Речь идет о таких процедурах и действиях как: расширение юридической службы страховой организации; принятие дополнительных мер по сохранности коммерческой тайны; создание подразделения компьютерной безопасности; предъявление претензий контрагенту-нарушителю; обращение с иском в судебные органы; обращение в правоохранительные органы и т.п. По нашему мнению в рамках комплексного подхода должна обеспечиваться не только экономическая безопасность, поскольку организована служба экономической безопасности, выполняющая свои функции, в основном, организационно-экономического и правового характера, но и финансовая безопасность, которая должна обеспечиваться на основе слаженной работы всех финансовых подразделений и структур с отделом экономической безопасности. В отделе по обеспечению экономической безопасности в обязательном порядке должно быть создано звено, которое занималось бы всеми вопросами обеспечения финансовой безопасности. В основе разработки комплексной системы обеспечения экономической и финансовой безопасности страховой организации должна лежать определенная концепция, которая включала бы в себя цель комплексной системы обеспечения экономической и финансовой безопасности, ее задачи, принципы деятельности, объект и субъект, стратегию и тактику. Цель данной системы можно сформулировать следующим образом: минимизация внешних и внутренних угроз страховой организации, оказывающих влияние на финансовые, материальные, информационные и кадровые ресурсы страховой организации на основе разработанного и реализуемого комплекса мероприятий экономического, правового и организационного характера. Таким образом, комплексная система экономической и финансовой безопасности страховой организации должна включать в себя определенное множество взаимосвязанных элементов, обеспечивающих безопасность страховой организации при реализации основных целей в страховой, инвестиционной и прочей деятельности страховщика.

Экономическая безопасность России: Общий курс: Под ред. В.К.  Сенчагова Издательство: Дело: 2005 2 Рыбальченко М. Б. Совершенствование механизма обеспечения экономической безопасности и управления рисками в сфере страхования. Страховое дело, 2010, №2 3 Терюхов В.Е. Современный подход к управлению рисками при оценке бизнеса и платежеспособности заемщика, Финансы, 2010, №3; 4 Экономическая безопасность России: Общий курс: Под ред. В.К. Сенчагова. Издательство: Дело: 2005 1

Список литературы Экономическая безопасность России: Общий курс: Под ред. В.К. Сенчагова. Издательство: Дело: 2005 Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 30.11.2011 № 362 — ФЗ

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

45

Экономические науки

Интегрированная система эффективного функционирования промышленных предприятий в условиях нестабильности экономики государства Часть 1 М.М. Максимцов, доктор экономических наук, профессор А.А. Демьянов, кандидат экономических наук кафедра Менеджмент, ВЗФЭИ Научная специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством E-mail: [email protected]

Аннотация. В данной статье рассматривается управленческие механизмы и методологические подходы интегрированные в единую систему направленную на обеспечение эффективного функционирования промышленных предприятий в условиях нестабильности экономики государства Ключевые слова: управленческие механизмы, нестабильность, промышленные предприятия, экономика, государство.

THE INTEGRATED SYSTEM OF EFFECTIVE FUNCTIONING OF THE INDUSTRIAL ENTERPRISES IN THE CONDITIONS OF INSTABILITY OF ECONOMY OF THE STATE PART 1 M.M. Maksimtsov, doctor of economics, professor A.A. Demyanov, candidate of economic sciences

Annotation. In this article it is considered administrative mechanisms and methodological approaches integrated into uniform system directed on providing the effective functioning of the industrial enterprises in the conditions of instability of economy of the state. Keywords: Administrative mechanisms, instability, industrial enterprises, economy, state Как известно, национальная безопасность государства обеспечивается за счет таких структурных составляющих как: технологическая безопасность, продовольственная безопасность, экономическая безопасность, военная безопасность и т.д. Основой обеспечения различных видов безопасности и в конечном итоге национальной безопасности, является экономическая безопасность. В свою очередь экономическая безопасность государства обеспечивается за счет эффективного функционирования реально-

46

го сектора экономики. Учитывая, что от состояния каждого предприятия в отдельности и народно-хозяйственного комплекса в целом, напрямую зависит уровень состояния национальной экономики, можно утверждать, что, обеспечение эффективности функционирования промышленных предприятий, является важнейшей задачей государства на любом этапе развития и историческом отрезке времени. Сложность обеспечения эффективного функционирования промышленных предприятий в ус-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки ловиях нестабильности экономики государства определяется многими обстоятельствами, среди которых наиболее важными следует считать высокую степень неопределенности и непредсказуемости экономической ситуации в стране, тяжелое экономическое положение большинства промышленных предприятий, множество противоречий внутри самих предприятий и т.д. Динамично изменяющиеся реалии современности, рыночная среда, в которой приходится работать предприятиям, несовершенство нормативной правовой базы и ряд иных факторов требуют сегодня нового системного подхода, новых форм и методов управления и организации деятельности предприятия, которые в полной мере позволят обеспечить эффективность его функционирования в условиях нестабильности экономики государства. К сожалению можно констатировать, что угрозы для стабильной и эффективной работы предприятия, нарастают гораздо быстрее, чем разрабатываются и внедряются в практику работы мероприятия направленные на противодействие этим угрозам. В России, как показали проведенные исследования, целостная система, обеспечивающая эффективность функционирования промышленных предприятий в условиях нестабильности экономики разработана недостаточно, акцент, как правило, делается на отдельные элементы, которые рассматриваются без системной взаимосвязи. Опыт развитых в экономическом отношении стран свидетельствует о том, что без системного подхода к решению проблем, связанных с угрозами эффективному функционированию предприятия, в настоящее время не обойтись. Игнорирование данных вопросов может в конечном итоге привести не только к дестабилизации деятельности хозяйствующего субъекта, но и к его несостоятельности (банкротству). Для национальной экономики подобное положение чревато подрывом основ экономической безопасности государства. Следует отметить недостаточную полноту разработанных рекомендаций системного характера о методах и способах уменьшения и предотвращения проявления дестабилизирующих факторов и рисков, путях обеспечения стабильности текущего функционирования предприятия, цикличности развития, принятия управленческих решений в условиях неопределенности и риска с точки зрения их комплексного решения в рамках одного предприятия. Методологические подходы обеспечения эффективности функционирования промышленных предприятий Динамика изменений состояния промышленного

№ 12 / 2011

сектора экономики с начала реформ свидетельствует об утрате прежних позиций в сфере промышленного производства относительно настоящего времени. Анализ, проведенный отечественными и зарубежными экономистами, свидетельствует, что существенное негативное влияние на глубину кризисных явлений и отрицательных последствий для многих предприятий оказывают не только объективные, но и субъективные факторы. В числе последних, помимо прочих, несовершенство структуры и методов управления. Годы реформ показали, что при переходе от административно-командной системы к рыночной экономике во многих отраслях было по существу упразднено прежнее отраслевое управление, а необходимое в этом случае корпоративное управление не сформировано. В результате значительная часть промышленных предприятий России функционируют как локальные, единичные хозяйствующие субъекты. Это значительно затрудняет решение ряда проблем, в том числе обеспечения эффективности функционирования, так как многие вопросы могут быть успешно решены только в рамках интеграционных образований. Официальная статистика свидетельствует, что за год в России ликвидируется около 100 тыс. предприятий. Снижение деловой активности в промышленном секторе экономики сопровождается сокращением темпов роста инвестиций в основной капитал, промышленное производство. Как следствие устойчивого развития промышленного сектора экономики России на современном этапе не наблюдается. Существует достаточно большое количество всевозможных деструктивных обстоятельств, вследствие проявления которых возможно возникновение угроз для эффективной деятельности промышленных предприятий. Основными являются следующие: •  дестабилизирующие факторы и риски; •  нестабильность текущего функционирования; •  отсутствие или недостаточность развития; •  принятие решений в условиях неопределенности и риска. Угроза, обозначенная как дестабилизирующие факторы и риски, рассматривается как совокупность активных условий способствующих проявлению риска, а так же опасностей возникновения ущерба в тех или иных формах для хозяйствующего субъекта, в следствии возможной реализации негативных проявлений. Нестабильность текущего функционирования предполагает возможность развития негативной ситуации в работе предприятия не в результате проявления вышеуказанных дестабилизирующих факторов и рисков, а в связи с несовершенством

Вестник Московского университета МВД России

47

Экономические науки процесса деятельности предприятия, истоками которого могут быть обстоятельства как внутреннего, так и внешнего содержания. Отсутствие или недостаточность развития подразумевает под собой угрозу эффективному функционированию предприятия в обозримой перспективе, по причине несоответствии в будущем уровня состояния предприятия требованиям времени. Причиной отсутствия или недостаточности развития хозяйствующего субъекта могут быть как внешние факторы, так и внутренние причины. Угроза, обозначенная как принятие решений в условиях неопределенности и риска заключаются в возможности причинения ущерба предприятию в результате неверно принятых решений в условиях неопределенности и (или) недостаточности необходимой информации, непредсказуемости развития событий, ограниченности временных, финансовых и иных ресурсов и т.д. Следует отметить, что вышеперечисленные основные угрозы тесно связаны между собой и реализация одной из них неизбежно в большей или меньшей степени приводит к проявлению остальных. Принятия ошибочного решения в условиях неопределенности и риска, как правило, так же приво-

дит к активизации основных угроз. В свою очередь проявление одной или нескольких основных вышеуказанных угроз, способствует росту возникновения случаев, при которых возникает необходимость принимать решение в условиях неопределенности и риска. Можно перечис­лить достаточно большое число дестабилизирующих факторов и рисков, в большей или меньшей степени оказывающих негативное воздействие на работу предприятия. Каждый из них индивидуален, несет свои отличительные особенности, свои характеристики нега­тивного воздействия. В целом, основные дестабилизирующие факторы и риски могут быть разделены на две группы: внешние и внутренние (рис. 1). Методологические положения по обеспечению эффективной деятельности промышленных предприятий, можно классифицировать по трем основным направлениям: •  форме обеспечения эффективности функционирования предприятия; •  сущности обеспечения эффективности функционирования предприятия; •  принципам обеспечения эффективности функционирования предприятия.

Рис.1 Дестабилизирующие факторы и риски, оказывающие негативное воздействие на деятельность предприятия Относительно формы обеспечение эффективной деятельности промышленных предприятий автором предлагается два подхода: •  определение основных групп проблем в деятельности предприятия, разработка на научно-практической основе и внедрение в практику работы механизмов и методологических подходов направленных на решение данных проблем, интеграция данных механизмов и методологических подходов в

48

единую систему, обеспечивающую эффективность работы предприятия; •  обеспечение эффективного функционирования хозяйствующего субъекта, целесообразно осуществлять, опираясь не только на собственные силы, но и используя ресурс корпоративного или отраслевого сообщества, в частности в вопросах противодействия ряду негативных факторов и рисков. Относительно сущности обеспечения эффек-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки тивной деятельности предприятия, необходимо выполнение ряда следующих условий. В их числе: •  обеспечение эффективной деятельности хозяйствующего субъекта должно осуществляться всей внутренней структурой предприятия, начиная от руководителя и заканчивая рядовыми работниками, а не быть прерогативой только какого-либо сотрудника, отдела, службы; •  эффективная деятельность предприятия обеспечивается на системной основе, с использованием всего арсенала организационно-экономических методов, во всех структурных элементах предприятия; •  процесс обеспечения эффективной деятельности хозяйствующего субъекта является непрерывным и заключается в разработке, реализации, контроле результатов, внесении корректив в комплекс мероприятий, направленный на решение задач по обеспечению эффективной деятельности предприятия; •  обеспечение эффективной деятельности предприятия достигается надлежащей подготовкой персонала, и соблюдения всех установленных требований относительно обеспечения эффективности деятельности субъекта хозяйственной деятельности. Одним из ключевых аспектов обеспечения эффективной деятельности предприятия является информационное обеспечение. Его наличие позволяет принимать наиболее правильные решения в условиях неопределенности и риска. В диссертационной работе отражены определенные условия, которым должны соответствовать объем и содержание информации. Принципы обеспечения эффективности функционирования предприятия: •  обеспечение эффективной деятельности промышленных предприятий необходимо осуществлять при оптимальном расходовании имеющихся ресурсов (финансовых, технических, интеллектуальных, временных и т.д.), максимальном использовании имеющегося потенциала и скрытых резервов (неиспользуемое оборудование, помещения, территория, транспорт и т.д.); •  обеспечение эффективной деятельности промышленных предприятий необходимо осуществлять исходя из наихудшего сценария развития событий (нижний предел планируемых доходов, верхний предел планируемых затрат, вероятность возникновения негативных проявлений выше средне ожидаемых, инфляционные ожидания выше средне прогнозируемых и т.д.); •  приоритеты при проведении мероприятий, направленных на обеспечение эффективности функционирования хозяйствующего субъекта необходи-

№ 12 / 2011

мо отдавать организационным методам как правило не требующих значительных финансовых затрат, а где они неприемлемы или недостаточно эффективны, использовать экономические методы. На основании ранее выявленных и проанализированных основных угроз для эффективного функционирования предприятия, а также с учетом проблем, с которыми сталкиваются субъекты хозяйственной деятельности на современном этапе, можно выделить основные составляющие концептуальной модели интегрированной системы эффективного функционирования промышленных предприятий, в их числе: управление дестабилизирующими факторами и рисками; стабильность текущего функционирования; развитие предприятия; принятие правильных решений в условиях неопределенности и риска. Концептуальная модель интегрированной системы эффективного функционирования промышленных предприятий представлена на рис.2 Формирование организационно-экономического механизма управления дестабилизирующими факторами и рисками Анализ отечественного и зарубежного опыта относительно решения про­блемы обеспечения эффективной работы предприятий, позволяет выделить четыре основных организационных формы для управления факторами и рисками: •  мобилизация потенциала единичного хозяйствующего субъекта; •  создание совместных предприятий (СП); •  слияние двух фирм в единичное предприятие; •  создание объединения предприятий. Для создания организационно-экономического механизма управления дестабилизирующими факторами и рисками, наиболее приемлемой является форма в виде объе­динения предприятий по корпоративному признаку, включающего в себя ряд единичных предприятий и иных структур (банки, страховая компания, охранное предприятие). Под объединением предлагается понимать организационно-экономи­ческую структуру, которая образуется в результате создания предприятиямиучастниками нового юридического лица, наделен­ ного соответствующими правами и обязанностями, в целях кон­солидации усилий и координации деятельности для более пол­ного использования потенциала предприятий-участников, обес­печения юридической, технической, экономической и профессиональной защиты прав и интересов участников, а так­же представления общих интересов участников в структурах раз­личных уровней.

Вестник Московского университета МВД России

49

Экономические науки

Рис. 2. Концептуальная модель интегрированной системы эффективного функционирования промышленных предприятий Данная форма воздействия на негативные факторы и риски позволяет: •  оказывать противодействие всем ранее отмеченным внешним и внутренним негативным факторам и рискам, за исклю­чением факторов риска, обозначенных нами как «политические и социально-экономические». •  обеспечивать воздействие на дестабилизирующие факторы и риски на более высоком качественном уровне относи­тельно иных форм. •  минимизировать затраты каждого предприятия, вхо­дящего в объединение, на создание и работу организационно-эко­номического механизма стабилизации деятельности предприятия.

50

Для определения наиболее оптимальных методов воздействия на дестабилизирующие факторы и риски, автором предложены следующие критерии: •  направление методов воздействия (организационное, экономическое). •  возможность воздействия на дестабилизирующие факторы и риски. (индивидуально, совместно). •  уровни дестабилизирующих факторов и рисков, на которые может осуществляться воздействие (причина, следствие причины, ущерб от проявления фактора или риска). Многообразие применяемых в хозяйственной практике промыш­ленных предприятий методов воздействия на дестабилизирую­щие факторы и риски

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки можно разделить на несколько направлений. В их числе: уклонение, локализация, диссипация, компенсация, снижение, передача, сохранение. Под организационно-экономическим механизмом управления дестабилизирующими факторами и рисками следует понимать целенап­равленную систему, наделенную соответствующими ресурсами и полномочиями, направленную на обеспечение эффективности функционирования предприятия, путем принятия решений на основе организационно-экономических методов воздействия на дестабилизирующие факторы и риски. Основными задачами данного механизма являются: •  управление дестабилизирующими факторами и рис­ками по всем направлениям, снижение вероятности их проявле­ния, компенсация возможного ущерба и в конечном итоге обеспе­чение эффективной деятельности предприятия. •  обеспечение нормализации деятельности предприя­тия, пострадавшего от внешних и внутренних дестабилизирую­щих факторов и рисков, в результате которых наступают фазы нестабильной работы или глубокого кризиса. Для более полного и эффективного обеспечения контроля негативных факторов и рисков необходимо по мере возможности ока­зывать многократное, разнообразное (многоступенчатое) воздей­ствие на каждый дестабилизирующий фактор и риск на уровне причины и следствия. Проведенный анализ позволяет утверждать, что если на риск оказывается воздействие одним способом, то веро­ятность того, что это приведет к его проявлению и далее возникно­вению негативного события. А (при неблагоприятном раскладе на­чального этапа) равна вероятности того, что при проявление риска не наступает событие В, т.е. РH1 (А) = РH1 (В) = S, или в процентном отношении 50% / 50%, при благоприятном раскладе начального этапа Pб1 (А) = Р0(А) · РH1(А) = ½ х ½ = ¼ (25% / 75%) РH0; PH1; РH2 РH3 — вероятность события при неблагоприятном стечении обстоятельств на начальном этапе при воздействии на негативный фактор или риск ко­личеством способов 0; 1; 2; 3... Рбо; Рб1; Рб2; Рбз — вероятность события при благоприятном стече­нии обстоятельств на начальном этапе при воздействии на негативный фактор или риск количеством способов 0; 1; 2; 3... Воздействие на негативный фактор или риск дву­мя и более способами

вероятность проявления 25% вероятность проявления 12,5%

№ 12 / 2011

И так далее. Полученные данные сведены в таблицу 1. На основании результатов исследования, можно констатировать, что чем больше количество способов воздействия на тот или иной фактор или риск, тем меньше вероятность его проявления. Формирование многоступенчатого воздействия на дестаби­ лизирующие факторы и риски происходит путем определения спо­собов воздействия на составляющие уровни риска — на «причи­ну» и «следствие». Один способ воздействия принимаем за одну ступень, два — за две ступени, три способа воздействия — за три и т.д. Вероятность возникновения негативного события менее 1% при начальном неблагоприятном стечении обстоятельств мо­жет считаться тем пороговым значением, после которого наращивать количество способов воздействия на тот или иной фактор или риск не всегда оправдано с точки зрения эффективности использования ресурсов. Следует отметить, что достичь вероятности проявления не­гативного события равной нулю, то есть исключить полностью проявление нежелательного фактора или риска, невозможно, даже при количестве способов, стремящемся к бесконечности. Завершающим этапом борьбы с негативными проявлениями является «компенсация», которая «включается» в случае прояв­ления дестабилизирующего фактора или риска вопреки предше­ствующим на него воздействиям. Источниками компенсации ма­ териального и иного понесенного ущерба для предприятия, являются догово­ры со страховой компанией, фонд риска предприятия, фонд риска объединения, договоры о материальной ответственности и т.д. Безусловно, данный подход не может быть реализован на прак­тике для всех без исключения негативных факторов и рисков, так как на одни невозможно воздействовать на уровне причины, на дру­гие  — на уровне следствия, для третьих не существует понятия компенсации ущерба и т.д. Однако предложенный подход является оп­тимальным при наличии возможностей воздействия на дестабилизирующий фактор или риск на всех уровнях — причина, следствие, ущерб. Организационно-экономический механизм управления факторами и рисками с воздействуют на негативные проявления на трех этапах: дособытийном; текущем послесобытийном. Воздействие с целью снижения вероятности проявления дестабилизирующих факторов и рисков осуществляется в дособытийный и текущий периоды. Воздействие с целью компенсации причиненного ущерба — в послесобытийный. Экономические составляющие организационно-экономического механизма управления дестабилизирующими факторами и рисками, как в рам­ках предприятия, так и объединения требуют от хозяйствующего субъек­та определенных финансовых затрат. Данные затраты носят прием­лемый уровень

Вестник Московского университета МВД России

51

Экономические науки для предприятия и в большей части прогнозируемы. Организационно-экономический механизм уп-

равления дестабилизирующими факторами и рисками представлен на рис. 3. Таблица 1

Вероятности возникновения негативных событий в зависимости от количества способов воздействия на дестабилизирующий фактор или риск Неблагоприятное стечение обстоятельств Количество способов воздействия актор или риск 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Вероятность возникновения негативного события, в % 100% 50% 25% 12,5% 6,25% 3,125% 1,5625% 0,78125% 0,391% 0,195% 0,098% 0,049% 0,024% 0,012% 0,006% 0,003% 0,001%

Величина снижения вероятности, (кол-во раз) 0 2 4 8 16 32 64 128 256 512 1 024 2 048 4 096 8 192 16 384 32 768 65 536

Благоприятное стечение обстоятельств Вероятность возникновения негативного события, в % 50% 25% 12,50% 6,25% 3,125% 1,5625% 0,78125% 0,391% 0,195% 0,098% 0,049% 0,024% 0,012% 0,006% 0,003% 0,001% 0,0008%

Величина снижения вероятности, (кол-во раз) 2 4 8 16 32 64 128 256 512 1 024 2 048 4 096 8 192 16 384 32 768 65 536 131 072

Рис. 3. Организационно-экономический механизм управления дестабилизирующими факторами и рисками

52

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

ДОРОЖНО-ТРАНСПОРТНЫЕ ПРОИСШЕСТВИЯ КАК УГРОЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ П.А. Поцелуев, кандидат экономических наук, старший инспектор ФГКУ «ВНИИ МВД России» E-mail: [email protected]

Аннотация. Анализируется связь дорожно-транспортных происшествий (ДТП) и экономики страны. Для обоснования решения проблемы применены две модели. Выделены следующие группы угроз экономической безопасности: увеличение доли транспортных затрат, низкое качество функционирования автомобильного транспорта и его инфраструктуры, экологический ущерб, неразвитость дорожной сети, сокращение инвестиций в дорожное строительство, нестабильность финансового обеспечения, социальноэкономический ущерб от ДТП. Ключевые слова: экономика, инвестиции, дорожно-транспортные происшествия, экономическая безопасность, угрозы, транспорт, инфраструктура, дорожное строительство, ущерб.

ROAD ACCIDENTS AS A THREAT OF ECONOMIC SECURITY RUSSIAN FEDERATION P.A. Posteluev, candidate of economic sciences, senior inspector, FGKU «Research Institute of the Russian Interior Ministry»

Annotation. The relationship of traffic accidents (RTA) and the economy. To justify the solution applied to two models. Into the following groups of threats to economic security: increasing the share of transport costs, poor quality of the operation of road transport and its infrastructure, ecological damage, poor road network, reduction of investment in road construction, and volatility of financial security, social and economic costs of traffic accidents. Keywords: economy, investment, traffic accidents, economic security, threats, transport, infrastructure, road construction, and damage. Прогрессивное, устойчивое развитие России, обеспечение ее национальной, включая экономическую, безопасности возможно только при условии эффективно функционирующего, конкурентоспособного транспортного комплекса, важнейшую роль в составе которого играет автомобильный транспорт. Данный вид транспорта является в настоящее время самым распространенным, после Второй мировой войны он стал составлять конкуренцию транспорту железнодорожному. Автотранспорт относится к числу динамично развивающихся отраслей транспортной системы, отличается высокой маневренностью и обеспечивает внутрирайонные и межрайонные перевозки грузов, пассажиров на средние и короткие расстояния. Велика его роль и в осуществлении смешанных перевозок, а также в обслуживании, главным образом на короткие рас-

№ 12 / 2011

стояния, отраслей промышленности, сельского хозяйства, торговли и строительства. Основными его преимуществами являются маневренность, гибкость, скорость. Грузовые автомобили перевозят практически все виды грузов, но даже на больших расстояниях (до 5 и более тыс. км) автопоезда (грузовик-тягач и прицеп или полуприцеп) успешно конкурируют с железной дорогой при перевозке ценных грузов, для которых критична скорость доставки, например, скоропортящихся продуктов. Особая роль автомобильного транспорта определяется следующими причинами [1]: •  отсутствием у почти 60% населенных пунктов России внешних путей сообщения, кроме автомобильных дорог; •  эксплуатационной и коммерческой маневренностью автомобильного транспорта в части обеспе-

Вестник Московского университета МВД России

53

Экономические науки чения им бесперевалочной доставки грузов в пределах любой ее партионности, беспересадочного перемещения пассажиров во внутреннем и международном сообщении; •  высокой технологической адаптивностью автомобильного транспорта к взаимодействию с другими видами транспорта, производственно–логистическими организациями народного хозяйства, обеспечивающими процессы сбыта и обращения грузовых масс; •  социальной привлекательностью и доступностью автомобильного транспорта как объекта собственности юридических лиц и граждан России, обеспечивающего не менее 25% величины транспортной подвижности населения страны; •  высоким мобилизационным и коммуникационным потенциалом автомобильного транспорта в целях обеспечения обороноспособности и внутренней безопасности страны; •  наибольшей среди видов транспорта адаптивностью автомобильного транспорта к рыночным формам хозяйствования — разгосударствлению приватизации, формированию конкурентной среды; •  облегченным входом физических лиц на рынок автотранспортных услуг с низким уровнем капитализации бизнеса; •  возможностью формирования значительного числа рабочих мест в организациях автомобильного транспорта, всех ресурсно-обеспечивающих его деятельность отраслей народного хозяйства России (ТЭК, автомобилестроение, металлургия, химическая промышленность, торговля). Роль автомобильного транспорта как подотрасли экономики очень велика. Так, автотранспорт непосредственно участвует в формировании макроэкономических результатов функционирования народного хозяйства (ВВП, национального дохода), кроме того через участие транспортных издержек в составе издержек обращения он влияет на стоимость продукции и услуг конечного потребления, а также способствует формированию внетранспортных экономических эффектов или ущербов (потерь) в сопряженных отраслях всех сфер народного хозяйства. С учетом особенностей методологии исчисления ВВП и национального дохода в РФ, отличающейся от принятых в экономических развитых странах мира, доля автомобильного транспорта в составе указанных макроэкономических показателей может быть оценена в 6,5 и 5% соответственно. При использовании международной методологии определения ВВП и национального дохода за счет включения в их величины результатов функционирования пассажирского автомобильного транспорта как подотрасли непроизводственной сферы национальной экономики эти доли соответственно возрастут до 10 и 7%. В целом

54

по вкладу в формирование ВВП автомобильный транспорт России находится в границах, характерных для экономически развитых стран, составляющих 7–12% в зависимости от специфики национальной системы формирования транспортной емкости ВВП [1] (о роли дорожного строительства в экономике свидетельствуют такой факт: 1 рубль, вложенный в дороги, дает в экономике прибыль от 3 до 7 руб.). Высокая значимость рассматриваемого сектора непосредственным образом определяет его взаимосвязь с развитием экономики Российской Федерации и обеспечением ее экономической безопасности. Основное назначение автотранспортной сферы  — перемещение людей и грузов. Экономическая эффективность такого перемещения определяется его издержками (как материальными, финансовыми, так и временными). Очевидно, что эффективность тем больше, чем меньше издержки, поэтому главной задачей организационно-экономического регулирования является минимизация общественных издержек, связанных с организацией автотранспортного процесса и дорожно-транспортными происшествиями. При этом следует учитывать, что эффективность управления дорожным движением зависит сразу от целого комплекса факторов, в частности время перемещения грузов и пассажиров будет зависеть от скорости транспортных средств, состояния проезжей части, профессиональных качеств водителей и т.д. Из приведенного расчета социально-экономической эффективности федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах» (табл. 1) четко виден прогнозируемый экономический эффект от планируемых мероприятий. Тесную связь ДТП и экономики подтверждают и ряд исследований, проводимых независимыми специалистами, которыми была замечена прямая связь между уровнем аварийности и состоянием экономики страны. Для ее обоснования были применены две модели, которые дают более полное представление о том, как развитие экономики влияет на уровень аварийности [3]. Первая модель. При ее создании были использованы 5 факторов. Три фактора связаны с особенностями населения страны: число работающих, число безработных, число людей, не занятых в производстве. Когда увеличивается число работающих или число людей, не занятых в производстве, уровень смертности повышается. При повышении числа безработных количество ДТП со смертельным исходом уменьшается. Четвертый фактор — это когда была ограничена максимальная скорость движения автомобилей до 55 миль/ч. Пятый фактор — когда уровень смертности в ДТП сократился вследствие нефтяного кризиса.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки Таблица 1 Расчет социально-экономической эффективности федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах» 2006

2007

2008

2009

2010

2011, прогноз

2012, прогноз

4,5

34,5

33,5

31,3

28,6

25,9

23

Снижение социальноэкономического ущерба от реализации ФЦП, млн руб.

962,1

7 634

14 122,9

25 192,2

38 170

51 147,8

64 889

Приведенный социальноэкономический эффект от реализации ФЦП, млн руб.

297,1

1 357,2

5 717,6

14 186,6

23 014,5

30 442

37 107,1

Показатель Количество лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий (программный показатель), тыс. чел.

Источник: [2]

Другая простая модель охватывает период в 10 лет. Данные для создания этой модели были взяты из Системы учета ДТП со смертельным исходом. При ее создании применялись только 2 фактора: число работающих и число безработных. Обе эти модели предусматривали большее количество ДТП со смертельным исходом: первая модель — на 1150, вторая — на 700. Таким образом, снижение уровня смертности в ДТП связано с экономическими факторами. Но здесь сыграли роль и другие факторы, так как снижение было больше, чем только под влиянием экономических факторов. Вторая модель. После того, как при помощи простой модели была выявлена связь между экономическими факторами и количеством ДТП со смертельным исходом, начато более подробное исследование. Были изучены ежемесячные данные системы учета ДТП со смертельным исходом за период в 10 лет. Преследовались 2 цели: выявить все возможные социально-экономические факторы, которые могут влиять на уровень аварийности на автомобильном транспорте, и определить те, которые могут наиболее точно прогнозировать число погибших в ДТП. Были рассмотрены такие данные, как величина пробега автомобилей, объем производства в стране, личные доходы населения, товарооборот. На основании всех рассмотренных в этом исследовании факторов делается вывод: наибольшую роль в снижении уровня аварийности сыграли экономические факторы (8–10%), затем уменьшение потребления алкоголя (2–3%) и демографические изменения (2–3%), применение ремней безопасности составляет 1% от общего уровня снижения аварийности (14,4%).

№ 12 / 2011

Таким образом, связь между ДТП и экономической безопасностью государства следует считать установленной. В соответствии с традиционными экономическими воззрениями экономическая безопасность как одна из важнейших характеристик российской экономической системы рассматривается на следующих уровнях — международном, национальногосударственном, хозяйствующего субъекта и населения, и соответственно определяет способность поддержания последовательной реализации государственных интересов, устойчивого и прогрессивного развития хозяйствующих субъектов, нормальной жизнедеятельности населения. Причем проблема экономической безопасности выходит за рамки чисто экономической и имеет как собственный объект — экономическую систему страны, так и объекты, граничащие с другими важными сферами: общественной, военной, политической, информационной и т.п. Обеспечение экономической безопасности предполагает активную деятельность субъекта обеспечения, т.к. подразумевает не только состояние защищенности экономических интересов, но и способность и готовность институтов власти создавать механизмы реализации и защиты интересов. Экономическая безопасность отличается особой уязвимостью, т.к. именно экономическим отношениям наносится наиболее ощутимый вред, именно они наиболее часто являются объектами преступных деяний [4]. Законодатель определения категории «экономическая безопасность» на дает, и методологической основой для рассуждений о сущности и содержании указанного понятия служит термин «безопасность»,

Вестник Московского университета МВД России

55

Экономические науки как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз [5]. Таким образом, родовым понятием любого вида безопасности является создание и поддержание такого экономического, политического, международного и военно-стратегического положения страны, которое бы создавало благоприятные условия для развития личности, общества и государства и исключало опасность ослабления роли и значения РФ как субъекта международного права, подрыва способности государства реализовывать свои национальные интересы на международной арене. Спектр взглядов на понятие (объект), субъект и структуру экономической безопасности отечественных ученых экономистов довольно широк. Первоначальные попытки системного исследования аспектов безопасности были предприняты отечественными учеными в конце 80-х годов прошлого столетия. Именно тогда была выделена «экономическая составляющая», которая получала реализацию через оценку интересов участников на различных уровнях хозяйственной деятельности. При этом экономическая безопасность рассматривалась как способность национальной экономики обеспечить благосостояние нации и стабильность внутреннего рынка в условиях действия угроз внутреннего и внешнего характера. В настоящее время, исходя из родового понятия, большинство авторов строят конструкцию термина экономической безопасности из четырех составляющих: национальные интересы и общественные потребности, внешние и внутренние угрозы, состояние и защищенность экономики, действенность институтов власти в этой сфере. В частности, Вечканов Г.С. определяет экономическую безопасность как экономическую категорию, которая характеризует такое состояние экономики, при котором обеспечиваются устойчивый экономический рост, оптимальное удовлетворение общественных потребностей, рациональное управление, защита экономических интересов на национальном и международном уровнях [6]. Анализ существующих разработок в области экономической безопасности показывает, что экономическую безопасность как явление можно характеризовать, используя различные ключевые понятия. Например, через «достаточность обеспечения»   — достаточность обеспечения требуемого уровня национальной безопасности собственными финансовыми и другими необходимыми ресурсами, создание благоприятных условий для развития экономики и повышения уровня конкурентоспособности страны и защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в эко-

56

номической сфере от внутренних и внешних угроз [7]; «условия» — создаваемые государством условия, гарантирующие недопущение нанесения хозяйству страны непоправимого ущерба от внутренних и внешних угроз [8]; «защищенность экономических отношений» — защищенность экономических отношений, определяющих прогрессивное развитие экономического потенциала страны и обеспечивающих повышение уровня благосостояния всех членов общества, его отдельных социальных групп и формирующих основы обороноспособности страны от опасностей и угроз [9]. Таким образом под экономической безопасностью в целом, с точки зрения автора, следует понимать определенное состояние защищенности экономических интересов субъекта от различного рода посягательств на них, а под экономической безопасностью в сфере автомобильного транспорта- состояние защищенности и динамической устойчивости экономических интересов личности, общества, государства и хозяйствующих субъектов в сфере пользования автомобильными дорогами, которое определяет их способность обеспечивать реализацию и защиту таких интересов в условиях воздействия негативных факторов. Данные факторы получили название угроз экономической безопасности. В целом в сфере автотранспорта автор выделяет следующие группы угроз экономической безопасности России: •  увеличение доли транспортных затрат в сметной стоимости производимой продукции (исследования показывают, что доля транспортной составляющей в себестоимости отечественной продукции по отдельным ее видам находится в пределах 50– 60%, в то время как в странах Западной Европы и США этот показатель не превышает 8–12% [10]. Низкая стоимость товаров из Китая и стран ЮгоВосточной Азии во многом объясняется оптимальной организацией транспортной работы на производствах). Данное обстоятельство создало такую ситуацию, что в Россию выгоднее ввозить дешевую продукцию из-за рубежа, чем производить ее у себя дома. А это есть прямая угроза потери собственной промышленности и сельского хозяйства, возникновения товарной зависимости страны от зарубежных производителей; •  низкое качество функционирования автомобильного транспорта и его инфраструктуры, недостатки в его организации, что влечет разнообразные негативные последствия, как то: нарушение сроков перевозок, дискомфортность перевозок пассажиров, обусловленная переполнением автобусов и нерегулярностью их движения, потери (хищение) грузов, ухудшение их потребительских свойств; •  отдельно следует назвать значительный

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки экологический ущерб, наносимый эксплуатацией автотранспортных средств окружающей среде вследствие их плохого технического состояния, отсутствия в их конструкции систем и устройств экологической защиты (по разным оценкам до 60% экологического ущерба планете связана с автотранспортом: ущерб наносится окружающей среде и обществу на всех стадиях производства, эксплуатации и утилизации автомобилей, топлива, масел, покрышек, строительства дорог и других объектов автомобильной инфраструктуры); •  недостаточная развитость дорожной сети (десятая часть населения России проживает в условиях бездорожья, ряд регионов имеют сезонные транспортные связи, а отдельные районы страны не имеют постоянных связей вообще); •  сохранявшаяся на протяжении ряда лет тенденция к сокращению инвестиций в дорожное строительство привела к ухудшению их качества, несоответствию предъявляемым требованиям по пропускной способности и нагрузке (большинство существующих дорог, в том числе и федеральных, спроектированы более 25 лет назад по нагрузки 5 тонн на ось, сегодня этот показатель равен 12–20 тоннам и имеет тенденцию увеличения); •  нестабильность финансового обеспечения отрасли в целом, что связано с отсутствием закрепленных источников финансирования и невозможностью использования для этих целей доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, что ведет к снижению объемов финансирования дорожного хозяйства из бюджетов всех уровней при необходимости проведения значительных объемов работ по содержанию, ремонту, реконструкции и строительству автомобильных дорог в условиях роста интенсивности движения транспортных потоков, повышения грузоподъемности автомобилей, значительных отставаний по объемам выполненных дорожных работ в предшествующие годы; •  отсутствие четких формулировок и взаимоувязки целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки финансовой деятельности органов управления дорожным хозяйством разных уровней; •  недостаточная эффективность процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств. •  отдельно следует выделить ущерб от дорожно-транспортных происшествий из-за низкого уровня дорожно-транспортной дисциплины водителей и пешеходов, технической неисправности автотранспортных средств, неудовлетворительного состояния дорог и недостатков в организации движения. Таким образом, являясь мощным рычагом подъе-

№ 12 / 2011

ма экономики, автомобилизация несет с собой много отрицательных явлений, одним из которых являются народнохозяйственные потери от ДТП. В странах с развитой автомобилизацией наблюдается тенденция роста парка транспортных средств и числа пострадавших в ДТП. Однако, тяжесть последствий аварийности определяется не только ростом парка подвижного состава автомобильного транспорта, а зависит от уровня деятельности по предотвращению аварийности и совершенствованию организации дорожного движения в стране. Это обусловливается значительными темпами роста количества транспортных средств на автомобильных дорогах и активизацией работы по улучшению организации дорожного движения. Эта деятельность требует значительных материальных затрат, для обоснования которых необходима достоверная информация о потерях народного хозяйства страны от ДТП. В течение длительного времени последствия ДТП рассматривались только по количеству погибших и получивших ранения в них людей, без учета влияния сопутствующего ДТП материального ущерба на экономику страны, вот почему в практической деятельности оценка экономической эффективности мероприятий, направленных на повышение уровня безопасности движения требует проведения дополнительных исследований. Одним из последствий ДТП является гибель и тяжелые увечья людей при ДТП. В настоящее время на улицах и дорогах во всех странах мира погибает ежегодно более 200 тыс. человек, миллионы людей получают автомобильные травмы и увечья, наносится огромный материальный ущерб. Во многих странах смертельность детей в возрасте 9–10 лет от несчастных случаев выше, чем от других причин вместе взятых. Возрастает социальное и экономическое значение последствий ДТП. Высокая стоимость медицинской помощи и недостаток средств для ее оплаты приводят к тому, что полученное увечье в большинстве развивающих стран наносит семье иногда больший экономических урон, чем гибель одного из ее взрослых членов. По оценкам специалистов, к 2020 г. в США общий пробег автомобилей в два раза превысит нынешний уровень, оцениваемый в 2 миллиона автомобилекм (в 1975 г. — 1,1 биллиона автомобиле-км). В США дорожно-транспортные происшествия после сердечно-сосудистых заболеваний, рака и инсульта являются одной из основных причин гибели людей, всех возрастов независимо от пола [11]. Указанные угрозы являются насущными и реальными и имеют реальную экономическую оценку. По оценочным расчетам суммарный внетранспортный ущерб от функционирования автомобильного

Вестник Московского университета МВД России

57

Экономические науки транспорта России составляет не менее 600 млрд. рублей или 90% от автотранспортной емкости ВВП народного хозяйства страны (по другим оценкам, экономический ущерб в сфере безопасности движения составляет от 70 до 85% общих потерь экономики страны в дорожной отрасли [11]). ДТП наносят экономике России ущерб в размере 2,5% от ВВП, причем такой ущерб сопоставим с вкладом в ВВП отдельных отраслей национальной экономики, например, электросвязи или лесной промышленности [12]. По оценкам Всемирной организации здравоох-

ранения, социально-экономический ущерб от ДТП во всем мире оценивается в 518 млрд долл. в год, а на беднейшие страны приходится 85% всех ДТП (Россия входит в число этих стран) [13]. Из приведенных данных видно, что размер указанных потерь фактически соизмерим с уровнем транспортной емкости ВВП, и не менее чем в 5 раз превышает соотношение данных показателей в экономически развитых странах мира. Структурно внетранспортный ущерб можно представить следующим образом:

Источник: [1]

Рис. 1. Структура внетранспортного ущерба в России При этом следует учитывать, что не все потери в настоящее время имеют статистическую оценку, ряд потерь на сегодня не поддаются учету (или не учитываются) в денежном выражении (к ним можно отнести опозданий рабочих на производство, потери от простоя транспортных средств в пробках на дорогах и т.п.). Таким образом, сложившийся уровень ущерба от функционирования автомобильного транспорта России подтверждает актуальность и необходимость научной и практической проработки вопросов оценки и предупреждения экономических потерь от угроз в сфере автотранспорта, а особенно в сфере дорожно-транспортных происшествий, а также вопросов обеспечения экономической безопасности в указанной сфере. Данный факт подтверждает и изменившаяся политика государства по отношению к дорожному сектору, в частности: в течение 6 лет на программу по повышению безопасности на дорогах государство выделит огромную сумму — 52,8 млрд. руб. (почти 2 млрд долл.) [14]. Кроме того, правительством утверждена федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах». Основные статьи расходов: пропаганда стереотипов законопослушного поведения у участников дорожного движения, формирование у населения негативного отношения к правонарушениям на дорогах, строительство внеуличных пешеходных переходов, оптимизация дорожного движения и борьба с заторами, создание системы

58

быстрого оказания первой помощи пострадавшим, изменение нормативно-правовой базы. Подсчитано, что для обеспечения нормальной жизнедеятельности государства России необходимо 1,5 млн. км дорог с твердым покрытием, сегодня мы имеем около 980 тысяч км, из которых 68% нуждаются в ремонте и реконструкции, более 40% мостов не удовлетворяют требованиям грузоподъемности. Постоянное снижение инвестиций в дорожную отрасль страны, сокращение источников ее финансирования, привели к тому, что в России на 2006 год имелось всего 47 тыс. км федеральных дорог (требуется для создания опорной сети не менее 100 тыс. км), сеть региональных дорог не отвечает требованиям по пропускной способности и нагрузкам на ось [10]. Указанные выше тезисы показывают, что современное состояние автотранспортной сферы непосредственным образом, преимущественно негативным, влияет на уровень ее экономической безопасности России, ставит под угрозу нормальное функционирование экономики, обеспечения экономической, социально-демографической и других видов национальной безопасности государства. Текущая ситуация требует пересмотра основных подходов к обеспечению национальной безопасности, обоснования термина «транспортная безопасность». Ряд авторов указывают даже на автомобильно-дорожную безопасность или на «дорожное обеспечение экономической и даже национальной безопасности», развивая данный подход следующим образом: [10].

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

Рис. 2. Концептуальное представление транспортного дорожного обеспечения экономической безопасности

Безопасность в общем смысле — это отсутствие какой-либо опасности. Об общем уровне безопасности можно судить лишь по косвенным признакам, например, по размеру причиненного ущерба. Отсюда следует вывод: для измерения уровня обеспечения экономической безопасности необходимо отыскать критерии (индикаторы), проанализировав состояние и динамику которых можно с определенной долей уверенности дать оценку уровню экономической безопасности. Экономические отношения характеризуются тысячами различных показателей, и это для сложной общественной системы оправдано. Только в официальных таблицах прогноза социально-экономического развития РФ содержится более 300 показателей. Использовать их все для анализа уровня экономической безопасности невозможно. Из всей из совокупности необходимо выделить наиболее значимые, влияющие на причинно-следственные связи — критерии (индикаторы). При мониторинге угроз экономической безопасности необходимо выявлять критические точки указанных индикаторов и использовать их в качестве пороговых значений экономической безопасности. Пороговое значение — предельная величина, несоблюдение которой препятствует нормальному развитию хозяйствующего субъекта и приводит к формированию разрушительных тенденций в области не только производства, но и потребления. Пороговые значения — важный инструмент системного анализа, прогнозирования и социально-экономического планирования. Теория безопасности имеет практическое значение, только если она органично включает в

№ 12 / 2011

свою структуру комплекс характеристик, описывающих предельные состояния объекта. Рассмотрим теорию пороговых значений применительно к дорожной сфере. Сегодня все развитые страны мира ежегодно выделяют огромные средства на развитие сети коммуникаций, прежде всего, на развитие сети автомобильных дорог. В США в дорожную отрасль ежегодно инвестируется 109-110 млрд. долларов (при этом перед конгрессом ставится вопрос об увеличении расходов еще на 100 млрд. долларов); Япония вкладывает в дорожное строительство 107 млрд. долларов; Германия — 50 млрд. евро. Россия же с ее огромным бездорожьем тратит на эти цели не более 7 млрд. долларов [10]. Для экономики России в условиях становления рыночного хозяйства достигнутый уровень автотранспортной емкости ВВП определяется в значительной мере не ростом объемов производимой транспортной продукции (услуг), а значительной автотранспортной составляющей в стоимости продукции и услуг конечного потребления. По оценочным расчетам доля автотранспорта в стоимости продукции промышленности составляет не менее 12%; строительства — 30%; сельского хозяйства — 40%; торговли — 50%. В экономически развитых странах мира значения указанной доли находится на уровне 8-10%. Расчетная затратоемкость транспортной продукции и стоимости продукции основных транспортноемких отраслей одновременно с учетом дальности перевозок грузов в РФ не должна превышать 15-18%, в том числе продукции автомобильного транспорта — 8-10%. В настоящее время средние суммарные издержки обращения составля-

Вестник Московского университета МВД России

59

Экономические науки ют в ВВП России не менее 30%, а собственно автотранспортные издержки — 10%. Для сравнения в экономически развитых странах мира данные издержки составляют соответственно 6-8 и 4-5% создаваемого ВВП. Исходя из определенных органами государственной власти Российской Федерации минимально допустимых темпов роста ВВП страны на период до 2010 года — 8% в год, темпы годового роста объема автомобильных перевозок грузов на указанный период в натуральном измерении должны быть не ниже 9-10% [1]. В России сроки службы автомобилей на 1520  % ниже, чем в США и странах Западной Европы; а межремонтные сроки в 1,5-2 раза короче. Расход горюче-смазочных материалов в нашей стране в 1,5 раза выше, чем в развитых странах мира. Изза плохих дорожных условий стоимость обслуживания автомобилей увеличивается в 2,5-3,4 раза, а сроки службы автомобильных покрышек сокращаются в 1,5-1,8 раза. На дорогах ежегодно теряется значительная часть перевозимой по ним сельскохозяйственной продукции [10]. Таким образом, социально-экономические потери от дорожно-транспортных происшествий являются прямой угрозой экономической безопасности России и требует пересмотра государственного подхода к управлению сферой автотранспорта. В качестве промежуточных выводов следует отметить следующее. Прогрессивное, устойчивое развитие России, обеспечение ее экономической безопасности возможно только при условии эффективно функционирующего, конкурентоспособного транспортного комплекса, включая автомобильный транспорт. Роль автомобильного транспорта как подотрасли экономики определяется тем, что он непосредственно участвует в формировании макроэкономических результатов функционирования народного хозяйства (ВВП, национального дохода), влияет на стоимость продукции и услуг конечного потребления, а также способствует формированию внетранспортных экономических эффектов в сопряженных отраслях всех сфер народного хозяйства. Высокая значимость рассматриваемого сектора непосредственным образом определяет его взаимосвязь с развитием экономики Российской Федерации и обеспечением ее экономической безопасности, поскольку анализ показывает тесную связь ДТП и экономики (связь между уровнем аварийности и состоянием экономики страны). Экономическая безопасность в сфере автомобильного транспорта, по мнению автора, представляет собой состояние защищенности и динамической устойчивости экономических интересов личности, общества, государства и хозяйствующих субъектов в сфере пользования автомобильными дорогами и определяет их способность обеспечивать реализацию и защиту таких интересов в условиях воздействия негативных факторов.

60

В сфере автотранспорта автор выделяет следующие группы угроз экономической безопасности: увеличение доли транспортных затрат в сметной стоимости производимой продукции, низкое качество функционирования автомобильного транспорта и его инфраструктуры, значительный экологический ущерб, недостаточная развитость дорожной сети, тенденция к сокращению инвестиций в дорожное строительство, нестабильность финансового обеспечения отрасли в целом, социально-экономический ущерб от ДТП. Указанные угрозы являются насущными и реальными и имеют экономическую оценку, в соответствии с которой суммарный внетранспортный ущерб от функционирования автомобильного транспорта России составляет не менее 600 млрд. рублей или 90% от автотранспортной емкости ВВП народного хозяйства страны. В целом же ДТП наносят экономике России ущерб в размере 2,5% от ВВП. Список литературы

1. Аннотация Концепции развития автомобильного транспорта России (подготовлена Московским автомобильно-дорожным институтом — государственным техническим университетом). URL: http://www. dorogajizni.ru. 2. О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006  — 2012 годах»: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 100 // СЗ РФ. 27.02.2006. № 9. Ст. 1020. 3. Автомобилизация и экономика страны. URL: http://www.vodutel.ru/page-12.html. 4. Марченко Р.Н., Баринова Л.В. Изучение практики реализации государственной стратегии экономической безопасности по недопущению криминализации общества и хозяйственной деятельности. М.: Академия управления МВД России, 1998. С.16. 5. Закон РФ № 2446-1 «О безопасности» от 5 марта 1992 г. Ст.1. 6. Вечканов Г.С. Экономическая безопасность: учебник для вузов. СПб.: Питер, 2007. С.45. 7. Блохин С.В. Понятие экономической безопасности. URL: http://oad.rags.ru/vestnikrags/issues/ issue0506/090508.htm#_ftn1. 8. Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 2000. С.855 9. Экономическая и национальная безопасность: учебник / под ред. Е.А. Олейникова. М.: Изд-во «Экзамен», 2005. С. 128. 10. Мальцев Ю.А. Автомобильные дороги и экономическая безопасность России URL: http://conf.bstu.ru/ conf/docs/0047/2069.doc. 11. Нгуен Фи Тхыонг. Методические основы определения материального ущерба от дорожно-транспортных происшествий в Социалистической Республике Вьетнам. М.: 1998. С. 4–5. 12. ДТП лишают Россию 2,5% ВВП // Финансовые известия. 11.03.2005. 13. Россия потеряла 369 млрд. рублей в ДТП // Финансовые известия. 27.09.2005. 14. Станут ли дороги безопаснее за $2 млрд // Финансовые известия. 20.12.2005.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

КОНЦЕПТУАЛЬНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ТЕЗИСЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР ПРЕДПРИЯТИЯ Н.П. Родинова, доктор экономических наук, профессор РосЗИТЛП В.М. Остроухов, кандидат экономических наук, профессор РосЗИТЛП

Аннотация. Предложены концептуальные подходы и методологические тезисы к формированию и оценке эффективности организационных структур предприятия на основе достижения наиболее полного эффекта согласования целей деятельности предприятия в целом и отдельных его подразделений, а также создания наиболее оптимальных условий для развития персонала предприятия. Ключевые слова: командная работа, организационная структура, оценка деятельности, управление

CONCEPTUAL-METHODOLOGICAL THESES OF FORMATION AND ESTIMATION OF EFFICIENCY OF ORGANIZATIONAL STRUCTURES OF THE ENTERPRISE N.P. Rodinova, doctor of economics, professor V.M. Ostroukhov candidate of economic sciences, professor

Annotation. Proposed conceptual approaches and methodological theses to forming of and estimation of efficiency of organizational structures of the enterprise on the basis of achievement of the full effect of aligning the goals of activity of the enterprise as a whole and its individual units, as well as create the most optimal conditions for the development of the personnel of the enterprise Keywords: team work, organizational structure, the evaluation of activities, management Современная динамичная внутренняя и внешняя среда функционирования, предъявляющая весьма жёсткие требования к конкурентоспособности предприятия, формирует необходимость его адекватной реакции на соответствующие воздействия среды, для чего предприятие должно обладать соответствующим экономическим потенциалом, к числу важных составляющих которого относится организационная структура предприятия. Формирование такой организационной структуры соответствующей требованиям сегодняшнего и даже завтрашнего дня одна из основных задач менеджмента современного предприятия.

№ 12 / 2011

Здесь, по нашему мнению концептуально необходимо решить две основные проблемы: — сформулировать концептуальные требования, предъявляемые к организационной структуре предприятия; и  — разработать методологический подход к оценке её эффективности. Прежде всего, организационная структура управления определяет способ соединения задач рабочего места и процесса труда для достижения определенной цели. Она фиксирует моментальное состояние отношений управления и носит преимущественно статический характер. В связи с этим необходимо тщательно проработать саму концепцию

Вестник Московского университета МВД России

61

Экономические науки организационной структуры, а также провести как можно более точную квалификацию и аттестацию рабочих мест для осознания сотрудниками целей деятельности предприятия и достижения соответствия организационной структуры целям его деятельности. Сущностное содержание каждого рабочего места и деловые и творческие качества сотрудников занимающих эти места должны максимально совпадать, а взаимосвязи как между сотрудниками одного, так и различных иерархических уровней должны обеспечивать стимулирование их творческой активности. Область задач руководителя и сотрудников нужно ясно разграничить, определить едиными критериями. Каждый обязан осознать связанные с этим свои полномочия и ответственность. Четко сформулированные отношения подчинения между сотрудниками уменьшают трения между ними. Каждый сотрудник должен постоянно иметь не больше одного непосредственного руководителя. Необходимо обеспечить постоянный мониторинг состояния эффективности организационной структуры должен быть постоянным для чего нужна эффективная система мотивации сотрудников. Сфера контроля руководителя не должна быть чрезмерно большой, чтобы в любое время обеспечить руководителю возможность ориентироваться в обстановке, что позволит поддерживать личные контакты между сотрудниками и непосредственными руководителями и принимать эффективные управленческие решения. Следует обратить внимание на вопрос делегирования ответственности его сотрудникам, то есть нужно определить границы их личной ответственности. Необходимо решить, не будут ли во многих случаях сотрудники лучше выполнять ту работу, которую в настоящее время выполняет сам руководитель, что не дает ему возможности заняться более важными задачами. Поэтому самое серьезное внимание в организации должно быть уделено подготовке и постоянному квалификационному тренингу персонала. Следует предложить, в части практической необходимости, руководителям передавать своим сотрудникам больший объем ответственности и полномочий, отражая это в квалификационных характеристиках рабочих мест. Руководителю следует дать сотрудникам права, необходимые и достаточные для выполнения работы. Права и отношения подчинения нужно разграничивать так, чтобы всем это было известно и понятно, а область задач была

62

обозрима, то есть обеспечивала бы руководителю возможность контроля происходящих процессов. При этом ответственность и компетенция должны соответствовать друг другу. Предпринимателям стоит интенсивнее стараться использовать сотрудников в соответствии с их образованием и опытом, стремясь тем самым приблизиться к достижению цели — «нужный человек на нужном месте». Структурная схема организационной структуры предприятия должна обеспечивать возможность её постоянного совершенствования, в том числе обеспечивать возможность быстрого изменения, например, в связи с изменением бизнес — модели или бизнес — процессов предприятия Необходимо обеспечить решение такой проблемы как преодоление систематических ошибок, что позволяет принимать качественные управленческие решения и, следовательно, существенно повысить конкурентоспособность предприятий. В связи с этим менеджеры должны владеть достаточным объёмом информации, в том числе по различным иерархическим уровням. При этом в менеджменте должна быть создана такая среда, при которой возможен свободный обмен мнениями между управленческим персоналом предприятия. Концептуально организационная структура должна обеспечить реализацию так называемого командного принципа работы, при котором достигается наиболее полный эффект согласования целей деятельности предприятия в целом и отдельных его подразделений, а также создаются наиболее оптимальные условия для развития персонала предприятия, поскольку командная работа является важным фактором, обеспечивающим конкурентные преимущества. Основу данной оргструктуры составляют межфункциональные команды менеджеров, что позволяет формировать необходимые связи между участниками и позволит, в свою очередь, обеспечить так называемый синергетический эффект. Использование в качестве основы командного стиля работы обеспечивает формирование системы эффективного контроля за всеми процессами, протекающими на предприятии, так как вопросы обеспечения качества будут занимать одно из важнейших мест в деятельности предприятия. Децентрализация активизирует знания и умения управленцев нижнего уровня, поскольку им делегируется ряд полномочий по принятию решений более высокого уровня. Особенно важным это является для персонала, непосредственно работающего

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки с клиентами для наиболее полного удовлетворения запросов потребителей. Обеспечивается снижение рисков при принятии решений, так как командная работа способствует постоянному тренингу персонала, преодолевает его сопротивление изменениям и является, таким образом, средством решения многих проблем менеджмента. Однако, как бы ни была привлекательна работа в команде, на определённом её этапе или этапах возникнет необходимость индивидуальной оценки вклада каждого сотрудника, исходя из его объективных индивидуальных психологических особенностей. В связи с этим обязательно встанет вопрос о разработке индивидуальных систем оценки деятельности каждого сотрудника в отдельности. Мы считаем, что такая система могла бы базироваться на сочетании ряда комплексных показателей, учитывающих все аспекты деятельности сотрудника. При этом в качестве основополагающего принципа оценки должен быть выбран принцип не достижения определённых показателей, а их превышения, например по сравнению с ранее достигнутыми величинами. А наиболее оптимальной, по нашему мнению должна быть система мотивации, основанная на эффективном сочетании оценок как командной и индивидуальной работы, что позволит разрешить, отмеченный выше недостаток. Всё вышесказанное имеет в современных экономических условиях весьма актуальное значение, поскольку эффективность работы персонала один из ключевых факторов, обеспечивающих рост производительности труда. Причём по разным оценкам на отечественных предприятиях необходимо обеспечить её многократный рост. Для этих целей нужно не просто высокотехнологичное оборудование, а в первую очередь, новая модель организации производства. Низкая производительность труда ведёт к тому, что совокупные потери с учётом численности персонала на предприятиях выливаются в колоссальные суммы, которые тем выше, чем размер выпла­чиваемой заработной платы в организации.

ru

4. Том Н. Управление изменениями// Организация: теория, структура, проектирование, изменения. Тематический сборник статей. Выпуск 2.  — М.: Главная редакция международного журнала «Проблемы теории и практики управления», 2000. 5. Уитмор Дж. Coaching — Новый стиль менеджмента и управления персоналом.: Пер. с англ.  — М.: Финансы и статистика, 2000.

Литература: 1. Карякин А. М. Командная работа: основы теории и практики.  — Ивановский государственный энергетический университет. — Иваново, 2003. 2. Масленникова Н. Разработка структуры управления, обладающей потенциалом для изменений. http://quality.eup.ru/MATERIALY3/rstrupr.htm 3. Син Ю. Развитие бизнес — корпораций методами организационного проектирования http://www.cfin.

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

63

Экономические науки

Формирование трансрегионализации как важнейшая особенность современного развития экономики регионов России О.В. Сараджева, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и кредит» Московского государственного индустриального университета Научная специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством Е-mail: [email protected]

Аннотация. Последнее десятилетие XX века характеризовалось бурным развитием самостоятельности в деятельности российских регионов, пришедшей на смену жёсткой централизации экономики советского периода. Кризисные явления того периода дополнительно стимулировали стремление региональных властей к автаркии и самодостаточности, что воспринималось как повышенная устойчивость к вызовам внешней среды, но ограничивало тем самым межрегиональные экономические отношения. В то же время встраивание России в мировое хозяйство обусловливало на уровне хозяйствующих субъектов встречные тенденции к их слияниям, поглощениям, объединениям и иным формам сотрудничества, несмотря на пространственные ограничения. Ключевые слова: трансрегионализация, регионы России, устойчивость, региональный хозяйственный комплекс.

Transregionalisation formation as the major feature of modern development of economy of regions of Russia O.V. Saradjeva, candidate of economic sciences, senior lecturer of chair «the Finance and the credit» Moscow state industrial university

Annotation. Last decade the XX-th centuries was characterized by independence rapid development in the activity of the Russian regions which have come in the stead to rigid centralization of economy of the Soviet period. The crisis phenomena of that period in addition stimulated aspiration of the regional authorities to an autarchy and self-sufficiency that was perceived as the raised stability to environment calls, but limited to that inter-regional economic relations. At the same time embedding of Russia in the world economy caused at level of managing subjects counter tendencies to their merges, absorption, associations and other forms of co-operation, despite spatial restrictions. Keywords: a transregionalisation, regions of Russia, stability, a regional economic complex. Глобализация открыла доступ транснациональным корпорациям к внутренним российским рынкам, что существенно и качественно усилило конкуренцию между отечественными компаниями, заставило их обратить внимание на региональные рынки. Именно «выталкивание» их мировыми ги-

64

гантами с федерального уровня породило феномен трансрегионализации отечественных корпораций, распространившейся на всю экономику России. Еще в 1998 году эксперты «РА Эксперт» обратили внимание на трансрегионализацию промышленности: «Костяк крупного бизнеса — трансрегиональ-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки ные компании»  , а с 1999 сформировалась выраженная тенденция роста доли трансрегиональных корпораций (далее — ТРК) среди 200 (400) крупнейших отечественных компаний: с 1998 года по 2009 год их удельный вес в количестве вырос с 5% до 63,5%, а удельный вес в суммарных объемах реализации — с 55% до 86% (рис. 1). Опережение темпов роста количества ТРК по сравнению с темпами роста объемных показателей свидетельствует о вовлечении в процесс трансрегионализации все большего числа все меньших компаний. Это подтверждает тенденцию в процессе и заставляет говорить о трансрегионализации экономики в целом, а не отдельных ее хозяйствующих субъектов, регионов или отраслей.

Рис. 1. Удельный вес ТРК в рейтинге 200 (400) «РА Эксперт» (расчеты по данным www.raexpert.ru) В генезисе формирования трансрегионализации отечественной экономики лежит денежный механизм, обусловленный резкой девальвацией рубля в ходе кризиса 1998 года, что существенно увеличило дифференциацию между экономическим потенциалом центральных и региональных хозяйственных структур, позволяя первым поглощать последних. Это подтверждается разворотом вектора межрегиональной миграции денежных потоков в посткризисном периоде, характерным для многих регионов России, который не может быть объяснен иными операциями (к примеру, противоправными действиями), помимо механизма финансирования процесса трансрегионализации (в 1998 году изымали деньги из оборота Приморский край, Калининградская, Новосибирская, Самарская и Свердловская области, в 1999 году к ним добавились Краснодарский и Ставропольский края, Ленинградская, Московская и Нижегородская области, а к 2005 году число регионов-ремитентов постепенно выросло до максимума — 18). Несколько позже, уже в новом веке более мощным источником

№ 12 / 2011

финансирования процесса трансрегионализации экономики стала благоприятная конъюнктура мировых рынков сырьевых ресурсов, которая усилила дифференциацию между компаниями сырьевых и несырьевых отраслей, между регионами соответствующей специализации. С другой стороны, концепция государственного управления посредством тонкого регулирования денежных потоков в межбюджетных отношениях «федерация-регион» также позволяла центральной власти проводить эффективную, с общегосударственной точки зрения, экономическую политику формирования и укрепления ТРК, которая, в конечном счете, стала составляющей политики стимулирования отдельных конкретных регионов–экономических центров страны. Перспективы развития остальных регионов, которых большинство, очевидно, связаны с концепцией «догоняющего развития». Практические результаты трансрегионализации, приводящие к межрегиональному перераспределению общественного богатства, исследованы на примере межрегиональных потоков инвестиций в собственный капитал предприятий, образующих региональные хозяйственные системы (далее — РХС). За период 2001-2011 гг. за счёт 29% чистой прибыли 50 регионов-«доноров» было профинансировано 17% прироста собственного капитала 29 «реципиентов», среди которых особо выделяются Москва, Свердловская область, Санкт-Петербург, Тюменская область (табл. 1). В результате наличие крупных ТРК в институциональной структуре экономики региона приводит к возникновению и росту дефицита собственных денежных ресурсов региона, который покрывается трансфертами федерального бюджета. Это объективно обусловливает резкое возрастание значимости бюджетного механизма для обеспечения развития производства необходимыми денежными ресурсами и потоками, его огромную роль в формировании региональной экономической политики и степени ее зависимости от центральной власти. Следовательно, вопрос о целесообразности привлечения в регион ТРК — как в форме структурного подразделения, так и регистрацией ее головного офиса, — неоднозначен с точки зрения региональных властей. Проблемы, возникающие с устойчивостью РХС в данном случае, могут перевесить достижения в части роста ее эффективности. Проблема, возникающая из противоречий в отношениях территориального хозяйства и транстерриториальной компании, не нова. В 80-х годах прошлого века профессор А.Ю. Юданов1 показал, что транснационализация корпораций приводит к повышению их устойчивости в ущерб экономики тех стран,  где они представлены. Международный характер транс-

Вестник Московского университета МВД России

65

Экономические науки национальных корпораций позволяет им успешно диверсифицировать свою деятельность, используя асинхронность мирового цикла. Действительно, в условиях низкой конъюнктуры рынка какой-либо страны транснациональные корпорации имеют возможности (и вынуждены в целях бизнеса) перебрасывать свои ресурсы, переориентироваться на страны и рынки с высокой конъюнктурой. В результате развитие транснациональных корпораций во всех

фазах экономического цикла гораздо меньше подвержено конъюнктурным колебаниям, чем у национальных фирм. Но тем самым усугубляются кризисные явления там, откуда транснациональные корпорации уводят свои бизнес потоки, растет разрыв в темпах развития стран и территорий, усиливается асинхронность в траекториях их развития, а также ухудшаются возможности прогнозирования их динамики и, следовательно, управления экономикой.

Таблица 1 Формирование собственного капитала хозяйственных систем регионов России, 2001-2011 гг. Структура источников прироста собственного капитала региона Чистая Чистые прибыль / инвестиции / убыток (+/-) изъятия (+/-)

Регион

Доля региона в суммарных чистых инвестициях (+) или источниках их финансирования (-)

Доля региона в национальном приросте собственного капитала

Прирост собственного капитала, млрд. руб.

«Доноры» в системе межрегионального потока инвестиций в собственный капитал Красноярский край Белгородская область Челябинская область Липецкая область Пермская область Самарская область Республика Татарстан Волгоградская область Иркутская область Прочие регионы

138% 192% 139% 140% 120% 233% 116% 187% 184% 147%

-38% -92% -39% -40% -20% -133% -16% -87% -84% -47%

-19,8% -9,0% -8,0% -7,6% -5,5% -4,8% -5,4% -3,4% -3,1% -32,4%

6,2% 1,2% 2,5% 2,3% 3,2% 0,4% 4,1% 0,5% 0,4% 8,3%

578,5 107,5 230,6 210,3 298,8 40,3 376,3 43,3 40,9 768,5

«Реципиенты» в системе межрегионального потока инвестиций в собственный капитал Москва Свердловская область Санкт-Петербург Тюменская область Вологодская область Республика Саха (Якутия) Алтайский край Хабаровский край Hижегородская область Прочие регионы

89% 14% 24% 95% 90% 82% -8% 37% 87% 76%

11% 86% 76% 5% 10% 18% 108% 63% 13% 24%

Подобные механизмы действуют и в рамках одной страны, если ее региональные рынки относительно выражены. Выталкиваемые в регионы невозможностью конкурировать с мировыми сетями (за немногим сырьевым исключением), ТРК становятся значимыми субъектами не только местных рынков, но и регионального хозяйственного комплекса в целом. Последний уподобляется сильно неравновесным структурам, так как неопределенность его траектории, обусловленная высокой долей ТРК, существенно возрастает. Растут риски, а устойчивость регионального комплекса «плывет», ее становится сложно определить, а, следователь-

66

40,6% 27,9% 9,6% 3,6% 3,3% 2,7% 2,4% 1,6% 1,5% 6,8%

46,2% 3,9% 1,5% 8,2% 3,9% 1,8% 0,3% 0,3% 1,4% 3,4%

4 284,9 361,1 139,4 761,4 358,4 170,4 24,5 28,1 129,5 316,0

но, возникают серьезные проблемы в управлении РХС. В сильной трактовке можно говорить о ее разрушении как системе, так как отношения и связи внутри нее ослабевают и замещаются отношениями внутри и между ТРК. Таким образом, трансрегионализацию экономики можно определить как вынужденную институциональную трансформацию региональной хозяйственной структуры, отличающуюся доминированием ТРК в экономической активности отдельного региона, что ведет к повышенным угрозам стабильности его развития, а, следовательно, к необходимости повышения его экономической устойчивости.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки Предлагается обновлённый методологический подход к анализу РХС на основе общеметодологических принципах целенаправленности, системности, адекватности, согласованности и т.д., реализующихся в следующих частно-концептуальных принципах: •  многозначное (многоуровневое) определение объекта изучения (РХС) и индивидуальное использование её конкретного уровня в рамках решения конкретной исследовательской задачи; •  учёт субъекта РХС не по месту официальной регистрации, а по месту формирования экономического явления, подлежащего анализу; •  анализ РХС в разрезе «самостоятельные (местные) предприятия» / «региональные структуры ТРК»; •  использование качественной, в том числе неофициальной, информации (тенденции, полученные в рамках выборочных обследований) как для верификации официальной статистики, так и в качестве основной; •  использование дополнительной информации, в том числе для межформенного анализа и балансировки показателей (ведомственной (Росстат, ФНС РФ, ГТК РФ, Банк России и т.п.) и корпоративной, прежде всего, ТРК);

•  использование косвенной, вторичной информации (индикаторы, полученные в рамках иных исследований); •  разработка индивидуальных методов, учитывающих характерные экономические отношения РХС конкретного региона; •  выявление и учёт объективных региональных особенностей при сопоставительном анализе экономик территорий; •  запрещение сопоставлений динамики показателей в целом по России и региона (разный экономический смысл!), сравнению подлежат только тенденции, стратегии, модели или механизмы; •  анализ внутренних отношений (взаимосвязей) РХС, её подсистем, секторов и инфраструктуры хозяйства, выявление проблем и роли РХС в региональной и национальной экономике в целом. В качестве возможного варианта построения схемы комплексного анализа РХС с учетом данных принципов предлагается совместное применение следующих концепций (рис. 2, использование матричной структуры позволяет наглядно отобразить результаты факторного анализа, заключающиеся в наличии этих выраженных концепций), которое отличается своей простотой при допустимом уровне риска ошибки полученных результатов.

Рис. 2. Принципиальная методологическая схема комплексного анализа РХС в условиях трансрегионализации экономики

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

67

Экономические науки К первой относится условно названная автором концепцией «бесконечного информационного поля», которая подразумевает существенное расширение параметров исходных данных (применение дополнительной, косвенной и качественной информации) в целях выявления истинных закономерностей развития РХС при оптимальном соотношении между оперативностью выводов и рациональностью выбора источников данных. Вторая — концепция «неопределенного объекта анализа», она исходит из посылки существования такого объекта анализа как РХС, который, однако, предстает перед исследователем в разнообразных отражениях действительности (объект не имеет однозначного определения), откуда следует необходимость адекватной привязки его к целям анализа, с одной стороны, и учет его выраженности в тенденциях и региональных/групповых отличиях, с другой стороны, при оптимальном соотношении между оперативностью выводов и согласованностью решений. В целом отличия разработанных методических решений заключаются в приоритете стратегического анализа (выявления управленческих стратегий хозяйственных систем, в том числе инвестиционных и финансовых стратегий), позволяющего повысить прогностические качества его результатов. Комплексный анализ отдельной РХС, проведённые автором на примере Москвской области в 20012011 гг., выявил следующие проблемы и их причины. 1. Основной проблемой РХС является ее замедленный посткризисный рост на фоне общероссийских темпов, что приводит к ослаблению материальной базы социально-экономического развития региона. 2. Данное замедление, несмотря на классические возможности обновления во время кризиса, сопровождается сохранением отраслевой структуры хозяйства с усилением ее примитивизации (ростом доли аграрного сектора, а в промышленном производстве — традиционных отраслей: пищевой, топливной, нефтехимической промышленности). 3. В условиях трансрегионализации экономики повышается роль динамики сектора самостоятельных предприятий в развитии РХС, однако сам этот сектор сжимается, что является основным фактором замедления данного развития. 4. В условиях опережающей трансрегионализации банковской системы страны, возникший дисбаланс ее отношений с реальной экономикой обусловливает дефицит финансового обеспечения развития РХС, что является основной функциональной причиной диссипации (ослабления связей, сжатия и постепенного разрушения) местного сектора РХС.  Перспективы развития РХС, связанные с разрешением указанных проблем, очевидно, лежат в

68

плоскости сохранения РХС как основы развития региона в условиях объективного процесса трансрегионализаци, в направлении поиска научно обоснованных решений, путей и механизмов относительно встраивания РХС в данный процесс, которые должны быть связаны с существенным изменением концепции управления РХС. Список литературы 1. Михалев О.В. Проблемы экономической устойчивости в теории и практике управления региональными хозяйственными системами. — Омск: Изд-во ОмГПУ, 2011 — с.36-38 2. Михалев О.В., Иванченко О.Г. Региональные особенности формирования собственного капитала российских предприятий // Вестник Тихоокеанского государственного университета, 2011. — № 2 (21).  — с.46-51 3. Юданов А. Ю. Современный капитализм: антикризисная стратегия ТНК. М.: Знание, 1988. Юданов А. Ю. Современный капитализм: антикризисная стратегия ТНК. М.: Знание, 1988.

1

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

Правоохранительная деятельность и обеспечение экономической безопасности Ю.Б. Шубников, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, профессор кафедры гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы криминализации общественных отношений, меры по противодействию экономической деструкции в целом и криминализации экономики. Определены действии, через которые проявляется преступность как социальная конструкция. Поднимаются вопросы влияния правоохранительных органов на управленческую деятельность в сфере экономики Ключевые слова: Криминализация экономики, коррупция, правоохранительные органы, экономическая безопасность

Law-enforcement activities and ensuring economic security Yu.B.Shubnikov, doctor of jurisprudence, candidate of economic sciences, professor of chair of civil process of the Ministry of Internal Affairs St. Petersburg university of Russia

Annotation. The problems of criminalization of social relations, countermeasures for economic destruction in general and criminalization of economy are considered in the article. The actions through which crime as a social construction becomes apparent are defined. The issues of law-enforcement agencies’ impact on management activities in the area of economy are raised. Keywords. Criminalization of economy, corruption, law-enforcement agencies, economic security. Несмотря на наметившиеся позитивные тенденции в развитии российского общества, в настоящее время существует еще целый ряд причин как внутреннего, так и внешнего характера, образующих угрозы для его поступательного экономического и социального развития. Сегодня к числу наиболее значимых причин возникновения угроз для российского общества нужно отнести значительный рост криминализации экономических отношений. Криминализация экономики является одни из наиболее значимых факторов подрыва экономической безопасности российского государства. Согласно данным МВД России в январе — октябре 2011 г. количество зарегистрированных преступлений составило 2052,5 тыс. из них 195,8 тыс. преступлений экономической направленности, удельный вес которых в общем числе зарегистрированных составил 9,5%.1 Преступность как социальная конструкция про-

№ 12 / 2011

является через определенные уголовным законом действия.2 Криминальные действия деструктивно влияют на безопасность, как отдельной личности, так и общественных институтов. Не случайно уголовный кодекс Российской федерации классифицирует преступления по основным видам угроз. Так в нем выделяются преступления угрожающие безопасности личности (Разд. YII УК РФ), обществу (Разд. IX УК РФ), государственной власти (Разд. X УК РФ) и экономике (Разд. YIII УК РФ)3. Преступления, нарушая установленный правопорядок, разрушают упорядоченные государством общественные отношения и тем самым ухудшают управляемость социально-экономическими процессами. Сегодня по общему признанию из числа существующих в нашем обществе криминальных явлений наибольшую угрозу его экономической безопасности представляет коррупция. В Индексе Восприятия

Вестник Московского университета МВД России

69

Экономические науки Коррупции 2010 (ИВК 2010) Россия набрала 2.1 балла и заняла 154 место из 178 возможных4. В 2011 году Россия оказалась на 143 месте из 182 возможных. Эти показатели подтверждаются результатами раскрытых преступлений, связанных с коррупцией. Так в  первом полугодии 2011 года было выявлено 1,25 тысячи коррупционных преступлений, в то время как за аналогичные периоды 2009 и 2010 годов выявлялось менее тысячи. С одной стороны, данный рост свидетельствует об активизации деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупцией, а с другой, этот рост свидетельствует о наличии серьезнейших проблем в обществе, заставляющих прибегать граждан к коррупции во взаимоотношениях с государственными институтами. Наличие коррупции как явления, негативно воздействующего на государственное управление экономикой, требует при выработке и осуществлении экономической политики предусмотреть со стороны государства комплекса мер по противодействию этому явлению. Преодоление криминализации экономических отношений как одной из основных угроз экономического развития общества по нашему мнению порождает необходимость рассматривать правоохранительную деятельность в неразрывной связи с хозяйственной практикой, а правоохранительные органы как органы, содействующие органам государственного управления экономическими процессами. Влияние правоохранительных органов (МВД, прокуратуры, таможенной службы и др.) на управленческую деятельность в сфере экономики, позволяет рассматривать их одновременно и как органы государственного управления экономикой. Правоохранительные органы, охраняя законность и правопорядок, борясь с преступлениями, могут рассматриваться как составная часть системы государственных органов, посредством которых осуществляется управление обществом, в сферах, попадающих в их подведомственность.5 Сегодня совершенно очевидно, что в своей деятельности правоохранительные органы неспособны в достаточной мере осуществить противодействие существованию и развитию теневых (деструктивных) и в том числе криминальных процессов в экономике. В условиях высокой степени криминализации хозяйственной практики нашего общества можно говорить о приоритетном месте правоохранительных органов в системе органов государственного управления обеспечивающих экономическую безопасность. На правоохранителей возложена основная нагрузка в борьбе с преступностью в сфере экономики и в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государственной власти. Деятельность этих органов, в конечном счете, содействует повышению уровня управления экономикой, прежде всего, в сфере государственного управления обеспечением экономической безопасности. Поэтому в современных условиях правоохранительные

70

органы нужно рассматривать как часть государственной управленческой системы в экономике. В свою очередь, осуществление правоохранительными органами мероприятий по противодействию экономической деструкции и криминалу в экономике может рассматриваться как неотъемлемый элемент экономической практики общества. Действительно, деструктивные и в том числе криминальные проявления в экономике представляют собой специфическую сферу хозяйствования, государственное воздействие на которую в значительной степени осуществляется через правоохранительную систему. Поэтому в немалой степени теневая и криминальная экономики могут рассматриваться как сферы ответственности правоохранительных органов. Существование экономических угроз должно в обязательном порядке учитываться при оперативном и стратегическом планировании экономических процессов. Меры по противодействию экономической деструкции в целом и криминализации экономики, в частности, должны предусматриваться в качестве неотъемлемого элемента любой государственной экономической программы. При этом они должны рассматриваться как составляющая часть не только правоохранительной, но и хозяйственной практики. Затраты по осуществлению антикриминальных мероприятий в экономике должны учитываться и оцениваться как и традиционные экономические затраты. Обобщая вышесказанное можно сделать вывод о том, что одной из основ обеспечения экономической безопасности страны в настоящее время должно быть согласованное взаимодействие всех органов государственной власти направленное на противодействие экономической преступности. Это взаимодействие должно выступать в качестве одного из интегрирующих факторов всех ведомственных, межведомственных, комплексных программ перспективного социально-экономического развития в рамках целостной программы стратегического управления экономикой страны. Взаимодействие в сфере предупреждения экономической преступности должно основываться, во-первых, на единой стратегии и согласованных действиях органов государственной власти в экономической и правоохранительной сферах, во-вторых, на стратегических и тактических криминологических прогнозах, в-третьих, на криминологическом мониторинге данного процесса. 1 Представленные данные опубликованы на сайте МВД России: www.mvd.ru. 2 Гилинский Я.И. Глобализация, девиантность, социальный контроль/ Сборник статей.-СПб.:2009.-с.268-269. 3 Уголовный кодекс РФ (УК РФ) от 13.06.1996 N 63-ФЗ 4 Пресс-служба Центра Трансперенси Интернешнл — Россия [email protected] 5 Назаренко Г.В. Теория государства и права: Учебный курс-М.:2 006.-с29.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

ИНВЕСТИЦИИ И ИННОВАЦИИ В СИСТЕМЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Н.Д. Эриашвили, доктор экономических наук, профессор С.С. Маилян, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист России. Научная специальность: 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством

Аннотация. В статье рассматриваются различные проблемы инвестирования экономики России с позиции теории экономической безопасности. Особое внимание уделяется проблеме инвестирования науки и инноваций в России. Ключевые слова: экономическая безопасность, инвестиции, наука, инновации, финансовое обеспечение науки, финансовое обеспечение инноваций.

INVESTMENTS AND INNOVATIONS IN SYSTEM OF ECONOMIC SAFETY N.D. Eriashvili, doctor of economics, professor S.S. Mailjan, doctor of law, professor, Deserved lawyer of Russia.

Annotation. In article various problems of investment of economy of Russia from a position of the theory of economic safety are considered. The special attention is given to a problem of investment of a science and innovations in Russia. Keywords: economic safety, investments, a science, innovations, financial maintenance of a science, financial maintenance of innovations. На протяжении последних десятилетий XX в. инновационные процессы в странах — мировых лидерах приобретали все большие масштабы и ускорялись. Эти процессы вели и ведут к глубокой модернизации производства, укреплению элементов социализации экономических отношений, повышению уровня и качества жизни населения. Экономическая безопасность, включающая и технологическую независимость нашей страны, в XXI веке будет в значительной степени определяться ее научно-технологическим потенциалом. Быстрый и устойчивый рост экономики потребует многократного повышения инвестиционной и инновационной активности. Инвестиционный процесс есть составная часть общественного воспроизводства. Он отражает все те же стадии воспроизводственного процесса, но только со стороны движения инвестиционных благ. Инвестиция — отказ от денежных средств се-

№ 12 / 2011

годня в пользу получения дохода в будущем. Инвестиции — денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку. Источники финансирования можно разделить на две группы: собственные средства и заемный капитал. Для перехода к подъему экономики необходимо повысить долю инвестиций в ВВП как минимум до 20—50% — это одна из величин порогового значения. Только таким образом можно обеспечить превышение ввода производственных мощностей над их выбытием и создать условия для функционирования расширенного воспроизводства. В быстроразвивающихся странах указанная доля достигает 40% (например, в Китае, имеющем с 1979 г. ежегодно в среднем 10% прироста ВВП). При прочих равных условиях инвестиции их собственных средств предполагают изменение соот-

Вестник Московского университета МВД России

71

Экономические науки ношения между фондом потребления и фондом накопления, однако при 30% населения, живущего ниже прожиточного минимума едва ли это возможно. Инвестиции делятся на прямые (непосредственное вложение денег в развитие бизнеса, в оборудование, персонала) и портфельные (покупка ценных бумаг на фондовом рынке). На прямые инвестиции приходится всего треть. Остальные две трети — инвестиции портфельные. По сути портфельные инвестиции — это смена собственника. Деньги, которые иностранная компания заплатила за сделку, идут не в российскую экономику, а в личный карман продавца. Они могут, например, осесть на счете коммерческого банка какой-нибудь страны. При этом иностранный инвестор в этом не виноват. В первую очередь надо повысить контроль за куплей-продажей. Особенно крупной. Во всем мире соблюдается «национальный интерес»: ни одна крупная сделка не проходит без одобрения парламента или правительства. В прямых инвестициях определенная часть носит характер «связанных инвестиций», когда определенная часть инвестиций дается в виде строительных материалов, оборудования и т.д., которые производятся в стране инвестора, хотя аналогичные товары производятся в РФ. Тем самым эти инвестиции работают на экономику другой страны. Такой вид также может влиять на экономическую безопасность. В настоящее время объем инвестиций из всех источников в российскую экономику существенно ниже существующих потребностей. Оживление российской экономики в первое десятилетие XXI века сопровождалось соответствующей активизацией инвестиционного процесса. Однако последний в этот период характеризовался ослабевающей динамикой. В период проводимых рыночных реформ отсутствие промышленной и прогрессивной инвестиционной политики привело к деградации реального сектора экономики страны. Собственные средства предприятий в период проведения рыночных реформ являлись главным источником инвестиций в основной капитал. Однако масштабы этих инвестиций не покрывают инвестиционных потребностей предприятий. Например, в США задействован целый арсенал инструментов, стимулирующих приток капитала в приоритетные отрасли. Для этого используются: ускоренная амортизация; инвестиционный налоговый кредит; налоговые скидки на исследования как фундаментального, так и прикладного характера и т.п. При эффективной экономической политике, в полной мере отражающей интересы инвесторов, в том числе иностранных, модернизация российской экономики может быть проведена. Финансовые возможности в стране имеются: •  средства которые уходят из страны в счет

72

уплаты внешнего долга и из-за утечки капитала за границу; •  превысившие 504 млрд. долл. золотовалютные резервы Центрального банка. Многие аналитики выдвигают тезис о перенакоплении резервов ЦБ РФ. Считается, что критерии достаточности золотовалютных резервов для нынешней ситуации дают верхнюю оценку необходимых средств в 50— 60 млрд. долл.; •  накопленные средства правительственного резервного фонда (811,5 млрд. рублей на 1 января 2012 года); •  не находящие применения денежные остатки на корсчетах коммерческих банков в ЦБ, а также значительные валютные суммы на руках у населения и слабое изъятие государством природной ренты у сырьевых компаний. Кризисы 1998 и 2008 гг. показали, что экономика, ориентированная главным образом на финансовый сектор, не может быть устойчивой. В то же время, например, августовский кризис дал некоторый толчок развитию отечественного реального производства. Прямые инвестиции — непосредственные вложения в производство — не более трети. Из них 70% — в сырьевые отрасли. А в перерабатывающих отраслях (лесопилки, черной и цветной металлургии, станкостроения и др.) иностранные инвестиции либо вообще отсутствуют, либо идут в мизерных объемах. В основном иностранные инвестиции концентрируются в быстроокупаемых проектах пищевой промышленности, торговли, сферы услуг. Если в 2003  г. прямые инвестиции составляли около 3,5 млрд долл., то в 2004  г. — 2 млрд долл. из 27 млрд долл. В 2006 г. снижение составило 1,4 млрд долл. Китай в 2004 г. смог привлечь 67 млрд долл. Обратимся к роли инвестирования науки и инноваций с позиции экономической безопасности России. Исторически сложившаяся структура советской науки включала в себя академическую, вузовскую, отраслевую и заводскую науку. В 1990 г. в АН СССР 60,5% от всех видов работ занимали фундаментальные исследования, 26,7% — прикладные исследования и 12,8% — разработки1. В СССР в отрасли «наука и научное обслуживание» в середине 80-х годов было занято свыше 4 млн человек. По мнению иностранных экспертов, Россия по своим экономическим возможностям способна иметь в науке не более 300 тыс. человек, т.е. 2,3 научных работников должны покинуть науку, так как на начало 1992 г. в ней их было порядка одного миллиона человек. Наука была поставлена в жесткие финансовые условия, и люди стали из нее уходить. В конце 80-х годов были проведены специаль-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки ные измерения, согласно которым «среднее технологическое отставание по большинству отраслей промышленности возросло от 10—15 лет в середине 50-х годов до 20—30 лет в середине 80-х2, в то время как развитые страны поднимались на постиндустриальный уровень, Союз застрял на индустриальной ступени. Попытки подняться выше не удались, экономика буксовала, а постиндустриальные достижения в известных областях были получены в основном за счет потенциала ВПК. В настоящее время численность научных работников стабилизировалась на уровне около 400 тыс. человек. По доле в ВВП совокупных расходов в науку Россия в 2000 г. оказалась «в группе стран с научным потенциалом в сотни раз меньше, нежели российский (как, например, Новая Зеландия)», и он «в два с лишним разом ниже среднего уровня для развитых государств»3. Как результат, в ходе одной из сессий Российской АН (РАН) приводились такие данные: доля США в мировых научных публикациях — 29%, доля ЕС — 33%, Японии — 7,8%, Китая  — 5,9%, России — 2%4. В условиях рыночной экономики общественная востребованность инноваций проявляется как обычный платежеспособный спрос на них. Значимость производственных инвестиций в том, что они повышают производительность труда и за счет создания более качественного продукта позволяют первенствовать в конкурентной борьбе. Российские предприятия попали в своеобразную «инновационную ловушку». С одной стороны, недостаток средств у предприятий. С другой, денег нет у них потому, что не велик спрос на их продукцию. Одним из основных источников инвестиций в инновации являются накопления самих предприятий, которые складываются из части прибыли и амортизационных отчислений. Для решения технологического обновления производства внутренних накоплений предприятий недостаточно. Требуется привлечение иностранных инвестиций. Если Россия в среднем в год привлекает 1,8 млрд долл. инвестиций, то Китай намного больше. Как отмечается в литературе, «развитые страны и новые индустриальные государства в последние 20 лет активно проводят политику налогового стимулирования науки»5. В 90-х годах XX в. доля наукоемкой продукции в экспорте российской обрабатывающей промышленности сократилась почти в 10 раз и в общем объеме экспорта составляла менее 1%. Доля финансовых средств, направляемых российскими предприятиями на инновационную деятельность, в 10—15 раз ниже, чем в развитых странах. Объем бюджетного финансирования гражданской науки в десятки раз меньше аналогичных показателей в развитых странах. Влияние реформ на инновационную деятельность с самого начала было преимущественно разрушительным. Пока три четверти инвестиций идут

№ 12 / 2011

в сырьевой сектор и лишь одна часть на поддержку инноваций6. В 1996 г. был принят Закон «О науке и государственной научной политике», где законодательно был утвержден минимум расходной части федерального бюджета, предназначенного науке, — 4%, но в проекте бюджета на 1997 г. запрашивается лишь 2,8% его расходной части. В последующие годы эта тенденция только закреплялась и доля науки в расходной части бюджета сокращалась. Согласно действующей редакции Федерального закона от 23.08.1996 № 127ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» средства федерального бюджета определены в качестве основного, но не единственного источника финансирования фундаментальных научных исследований. Новый подход к финансированию науки закреплен в п. 4 указанного Закона. Согласно данному подходу финансовое обеспечение научной, научно-технической, инновационной деятельности может осуществляться как государственными фондами поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, созданными в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, так и фондами поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, созданными юридическими лицами и (или) физическими лицами (негосударственные фонды). В принятых «Основах политики РФ в области развития науки и технологии на период до 2010 года и дальнейшую перспективу»7 развитие науки и технологии отнесено в число высших приоритетов РФ. В них фундаментальная наука рассматривается как одна из «стратегических составляющих развития общества». Данная позиция получила отражение также в утвержденных в 2005 году «Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года»8, «Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года» утвержденной Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике в 2006 году и, наконец, в Распоряжении Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Вместе с тем в обществе существует точка зрения, согласно которой необходимо сосредоточить все средства на практическом приложении научных знаний в ущерб фундаментальной науке. Отдельные прогнозы показывают пессимистический сценарий развития, что Россия за годы реформ оказалась отброшенной на «четвертый-пятый уровень мировой технологической пирамиды» и ее «отставания от развитый стран, занимающих второй «этаж», можно с полным основанием считать окончательным и необратимым»9. Согласно прогнозу С.Ю.  Глазьева, России по

Вестник Московского университета МВД России

73

Экономические науки крайней мере до 2040 г. не удастся попасть в число технологических лидеров10. Все это свидетельствует о качестве проводимых реформ. С вышеприведенными прогнозами можно согласиться в том случае, если будем латать, улучшать уже существующую технику. Главная проблема — это переоснащение производства на базе новых технологий. Проблема экономической безопасности — это прежде всего разумная инвестиционная и инновационная политика. От успешной реализации инновационной политики и всего, что с ней связано, зависит конкурентоспособность страны и ее место в мировой экономике. Преодоление возникшего отставания — одна из основополагающих целей стратегии национальной и экономической безопасности страны. Следует отметить, что в настоящее время принимаются некоторые меры для изменения вышеописанной ситуации в лучшую сторону. Так, например, приняты Постановление Правительства РФ от 27.04.2005 № 260 «О мерах по государственной поддержке молодых российских ученых — кандидатов наук и докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации»11, Постановление Правительства РФ от 09.04.2010 № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования»12, издан Указ Президента РФ от 09.02.2009 № 146 «О мерах по усилению государственной поддержки молодых российских ученых  — кандидатов и докторов наук»13. Вместе с тем, многие российские технологии были вытеснены из ряда сегментов отечественного рынка зарубежными технологиями. Доля финансовых средств, направляемых российскими предприятиями на инновационную деятельность, составляет не более 5%, что в 10—15 раз ниже, чем в развитых странах. Развитие гражданских технологий, производство наукоемких товаров и услуг — наиболее перспективные направления экономики России, сохраняющей высокий научный потенциал по ряду научных и технических направлений. Однако место России в общем мировом объеме торговли гражданской наукоемкой продукцией оценивается сейчас лишь в 0,3% (КНР, например, имеет 6%)14. Отдельные авторы связывают слабую инвестиционную активность с недостаточным государственным финансированием — это только сторона проблемы, не менее важно, как, кому, на основании каких механизмов эти средства выделяются. А.К. Рассадина пишет: «В целом, при рассмотрении различных механизмов государственного управления инновационной сферой и создания благоприятного климата для развития науки и высоких технологий, условно можно выделить три компонента деятельности государства в этой сфере: создание специальных финансовых механизмов государственной поддержки инновационной деятельности; формирование инновационной инфраструктуры;

74

косвенные методы регулирования. К сожалению, в каждом из этих компонентов и в государственной политике в отношении научно-технологического развития в России в целом успехи пока являются практически нулевыми»15. Структурные преобразования экономики не являются приоритетной задачей исключительно в период экономических реформ: именно эффективно функционирующая экономика обеспечивает непрерывный процесс замены устаревших технологий в производстве и управлении производством на передовые, отвечающие реалиям современности. Ядром структурных изменений экономики выступает инновационная сфера, и степень ее развития определяет скорость и качество протекающих в национальной экономике преобразований. Будущее России связанно с инвестициями и инновациями, в силу чего восстановление инвестиционного-инновационного потенциала и нормального воспроизводства производственных фондов должно стать приоритетной задачей, реализация которой требует разработки цивилизованной структурноинвестиционной и инновационной политики в качестве каркаса всех экономических реформ. Проблема формирования новой политики возобновления экономического роста особенно актуальна в связи с тем, что речь идет уже не о развитии или хотя бы стабилизации инвестиционного процесса, а о восстановлении разрушенного потенциала инвестиционного комплекса страны. То, что курс рыночных реформ в России нуждается в существенной корректировки, очевиден. Поэтому возникает задача поиска путей, форм активизации экономического роста, точек роста и стабильности. В этой связи проблему привлечения инвестиций необходимо рассматривать в плане решения данной задачи, придавая функции активизации инвестиционной деятельности центральное значение в формировании современной российской модели возобновления экономического роста. Необходимо образовать сеть сфер (точек) роста, регионов активного экономического развития, что может придать определенный динамизм всей экономике России. Преобразования экономики нашей страны непосредственным образом связаны с перспективами технологического развития. Сложность данной проблемы заключается в том, что для обеспечения устойчивого технологического процесса требуется определить не только его основные направления, в первую очередь требующие поддержки государства, но и технологический уровень, которого они должны достичь. Во всех отраслях нашей экономки присутствуют элементы нескольких технологических укладов, они переплетаются друг с другом и находятся в своеобразном и тесном взаимодействии. В зависимости от того, на приоритетное развитие какого технологического уклада направит свои усилия государство, нас ожидают принципиально различ-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки ные варианты технологического и экономического будущего16. Например, индустриализация, проведенная в конце 20-х годов, была успешно осуществлена во многом благодаря тому, что государственная власть сделала ставку на решительное и быстрое внедрение принципиально нового теологического уклада. Государственная инвестиционная политика должна формироваться в контексте долговременных целей и задач развития российской экономики. С точки зрения экономической безопасности необходима разработка объективных критериев государственной инвестиционной политики поддержки отдельных инвестиционных проектов и программ. Кроме того, необходим четкий механизм управления инвестиционным процессом. Структура и адресность государственной должны базироваться исходя из промышленной политики государства, определяющей приоритетные направления развития отдельных отраслей промышленности. Государственная инвестиционная политика предлагает выбор критериев государственной поддержки в широком смысле, а не обязательно бюджетные инвестиции. Необходимо определиться с методологической основой определения этих критериев. Как отмечает Н.Н. Кудимов, можно выделить два подхода к определению критериев: технократический и экономический17. Первый подход исходит из принципа приоритета научно-технического прогресса и соответственно ориентирован на отрасли с «прорывными» технологиями. Второй подход базируется на экономических принципах применительно к условиям становления рыночного хозяйства. На практике должны использоваться экономические и «внеэкономические» критерии. Однако вышеприведенный анализ инвестиционного потенциала и источников инвестирования показывает, что они находятся в стадии становления. Тем самым на настоящем этапе при определении критериев адресной государственной поддержки тех или иных программ следует руководствоваться экономическими критериями. Это связано с тем, что (государственный и частный) инвестиционный потенциал ограничен. По мере роста экономики, интенсивного наращивания инвестиционного потенциала соотношения между этими критериями будут меняться в сторону «внеэкономических» критериев, а также государственная поддержка экономических объектов будет ослабевать. При принятии решений государственной поддержки инвестиционных программ необходимо учитывать перспективы роста платежеспособного спроса (внутреннего и внешнего) на те виды продукции или услуги, которые выйдут на рынок. Инвестиционный проект, в продукции которого заинтересован платежеспособный потребитель, заслуживает поддержки. Наличие конкурентных преимуществ того или

№ 12 / 2011

иного вида производства также заслуживает государственной поддержки инвестиционных проектов. С позиции экономической безопасности необходимо учитывать мультипликативный эффект от реализации того или иного инвестиционного проекта, увеличивающего развитие производства во взаимосвязанных с ним отраслях (сырья, материалов, оборудования и т.п.). Мультипликативные эффекты повышают платежноспособный спрос, увеличивают рабочие места, способствуют росту налоговой базы и в конечном счете оживлению и последующему подъему экономики. Государственное регулирование инвестиционной деятельности осуществляется в разных формах. Принятие законов и других нормативных актов, обеспечивающих регулирование отношений и защиту интересов участников инвестиционно-инновационного процесса. В этой области ряд законов принят, однако правовое обеспечение этой деятельности неполно, несовершенно, что сдерживает приток инвестиций. Выработка долгосрочной инвестиционной стратегии с учетом показателей экономической безопасности, определением национальных и региональных приоритетов. Прямое финансирование (безвозвратное и возвратное важнейших социальных, экономических, научных, оборонных и других объектов. Косвенное воздействие на инвестиционный процесс с помощью амортизационной, налоговой, таможенной и иной политики. Формирование и поддержка инвестиционно-инновационной инфраструктуры, опережающая подготовка и переподготовка кадров. Сделать инвестиции и инновации первым приоритетом федеральной и региональной экономической политики. Можно констатировать, что экономическое развитие России в самом начале XXI века привело к качественно новому социально-экономическому положению страны. Однако те факторы, которые лежали в основе роста, например, 1999—2003 гг., фактически исчерпаны. Необходим новый набор факторов экономического роста, который будет определять экономическую динамику. Формирование нового набора факторов зависит от выбранной экономической политики, а, следовательно, от выбора новой модели экономического развития. Прежде всего — инвестиционной модели, где экономический рост основан на масштабном увеличении притока инвестиций в реальный (перерабатывающий) сектор экономики. Инвестиционная модель предполагает переориентацию внутреннего совокупного спроса с потребления на накопление, а также увеличение иностранных инвестиций. Будучи страной, богатой природными ресурсами, Россия столкнулась с дилеммой — нефть или промышленность? Это напоминает ситуацию, сло-

Вестник Московского университета МВД России

75

Экономические науки жившуюся в Нидерландах в начале 1970 г., когда открытие крупных газовых месторождений сместило вектор занятости от промышленности в сторону деятельности с меньшей добавленной стоимостью. Поскольку рынок не был в состоянии найти точное равновесие, голландское правительство было вынуждено совершить интервенцию при помощи целевой промышленной политики. В конечном счете промышленное «опустошение» было преодолено, и сегодняшние голландские сектора сферы услуг и высоких технологий ставят страну в ряд наиболее развитых и диверсифицированных экономик в мире. Россия стоит на подобном же перепутье, но она должна преодолеть чрезмерную зависимость от экспорта сырья для реставрации своей экономики. Экономический рост, основывающийся только на первичном секторе, непостоянен. Среди сфер, приоритетных для инвестирования государством с учетом обеспечения экономической безопасности, можно выделить: •  производства, ориентированные на выпуск импортозаменяющей продукции, включая промежуточную, поставки которой были прекращены вследствие нарушения производственно-экономических связей. Предоставление поддержки обусловлено важным значением данной продукции. При низком уровне рентабельности таких предприятий финансирование должно осуществляться при активном государственном участии; •  предприятия, ориентированные на выпуск конкурентоспособной продукции. Их поддержка связана с необходимостью снижения издержек производства такой продукции по сравнению с уровнем цен, устанавливаемых монопольными структурами; •  производства, на продукцию которых, согласно прогнозным оценкам, длительное время будет сохраняться повышенный спрос; •  предприятия, осваивающие выпуск новых видов продукции или продукции более высокого качества. Если техническая система совершенствуется на базе неизменного технологического принципа, то с достижением некоторого уровня ее развития стоимость новых ее моделей растет как квадрат (или еще более высокая степень) прироста ее эффективности. Данное правило сформулировано применительно к технико-экономической динамике компьютерных систем американским исследователем Грошем. Правило Гроша является конкретным выражением более общего закона «убывающей производительности капитала», согласно которому прибыль от добавочного вложения капитала определенной величины при неизменных прочих условиях хозяйствования будет меньше, чем прибыль от предшествующего вложения капитала такой же величины в то же самое производство.

76

В государственной инвестиционной политике важен расчет общего объема инвестиций, а также обоснование отраслевой и функциональной структуры инвестиций. Методику такого расчета приводит профессор В.П. Орешин18. Расчет объема инвестиций как скалярной величины (в целом). 1. Зависимость потребного объема инвестиций от целевых установок по развитию производства. Обоснование потребного объема инвестиций для решения задач по обеспечению заданного объема по производству ВВП. Использование для этих целей простейших моделей типа модели Харрода—Домара. В этом случае расчет объема потребных инвестиций в экономику страны можно вести, опираясь на следующую связь между данными показателями: I = Y/K, где I — объем потребных инвестиций; Y — желаемый темп прироста ВВП; K — капитальный коэффициент. Задача состоит в том, чтобы выяснить вопрос, какие факторы и в какой степени определяют уровень и динамику объясняющих параметров Y (желаемый темп прироста ВВП) и К (капитальный коэффициент). 2. Зависимость потребного объема инвестиций от управляющих параметров (нормы процента). В Институте народно-хозяйственного прогнозирования РАН проведены расчеты и получена следующая функция, связывающая величину инвестиций и ставку процента (расчет велся по фактическим наблюдениям за период 1992—1998 гг.): I + AO = AI ·r, где I — объем потребных инвестиций; АО — независимая переменная; AI — параметр при объясняемой переменной (реальной ставке процента); r — реальная ставка банковского процента. Если данное уравнение имеет удовлетворительные статистические характеристики, то оно приемлемо для объяснения взаимосвязи переменных с содержательной стороны. Уравнение выглядит следующим образом: I = 510,1 — 3,2 r. Увеличение реальной ставки банковского процента на один процентный пункт приводит к падению капитальных вложений на 3,2 трлн руб. В относительных показателях имеем следующие со-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки отношения: падение реальной ставки банковского процента на один процентный пункт вызывает прирост объема инвестиций на 0,78%. Такое воздействие можно расценивать не очень сильным (в других странах эта реакция носит более выраженный характер), что является показателем неблагоприятного климата в стране. Главная проблема использования этой инвестиционной функции в прогнозных расчетах — вопрос обоснования реальной ставки банковского процента на будущее. Это один из самый неустойчивых показателей в российской экономике. Расчет отраслевой структуры капиталовложений. При этом применяются два взаимосвязанных метода: традиционный нормативно-балансовый и метод межотраслевого баланса. Нормативно-балансовый подход базируется на применении системы технико-экономических нормативов и балансов. При обосновании перспектив социально-экономического развития и бюджета развития применяется такой инструментарий, как баланс производства инвестиционных благ, в том числе баланс строительного производства, баланс оборудования, спрос на инвестиционные блага, баланс капиталовложений и расчета накоплений. Логика расчетов следующая: •  обоснование потребности в продукции (услугах) данной отрасли экономики. Выражение ее в показателях потребной производственной мощности19; •  оценка (расчет) наличной производственной мощности данной отрасли (ведется с помощью балансовых построений); •  сопоставление потребной и наличной производственной мощности, выявление необходимого прироста производственной мощности на расчетный период; •  расчет потребного объема инвестиций в целях выхода на уровень потребной производственной мощности отрасли (ведется с использованием коэффициентов удельных капитальных вложений). Расчет на базе динамической модели межотраслевого баланса. Уравнение динамической модели МОБ Леонтьевского типа выглядит следующем образом:

номики, набор коэффициентов эластичности спроса на продукцию данного вида, коэффициентов удельных капиталовложений и пр. Абдулов А., Кулькин А.М. Структура и динамика научно-технического потенциала России. М., 2006. С. 124. 2 Глазьев С.Ю. Влияние экономической реформы на науку; наука на пороге рынка. М., 1992. С. 51. 3 Осипов Ю., Рогов С. Лицом к науке / Известия. Прилож. Наука. 2001. 4 См.: Радзиховский Л. Цветочки и ягодки. // Российская газета  — Федеральный выпуск. 2010. № 5202 (123). 5 Дынкин А.А., Иванова Н.И. Глобальные тенденции инновационного развития // Социальные экономические проблемы переходного общества. М., 2000. С. 21. 6 Поиск. 2001. № 26. С. 6. 7 См.: Поиск. 2002. № 16. С. 8—10 8 Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года (утв. Правительством РФ 05.08.2005 № 2473п-П7) 9 Политика глобализации: игры и правила новой эпохи. М., 2000, С. 104. 10 Глазьев С.Ю. Стратегия экономического роста на пороге XX века и экономическая безопасность России // Наука и безопасность России. М., 2000. 11 СЗ РФ. 2005. № 18. Ст. 1686. 12 СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1907. 13 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 812. 14 Отчет о мировом развитии, 1997. Государство в меняющемся мире. М., 1997. С. 128. 15 Рассадина А.К. Американский опыт государственного регулирования научно-технологической сферы в условиях новой экономики. М.: МАКС-ПРЕСС, 2003. С. 11. 16 См.: Инновации и экономический рост. М.: Наука, 2002. 17 Кудимов Н.Н. Инвестирование реального сектора экономики: источники и государственная политика. 18 Материалы научной конференции «Ломоносовские чтения  — 2002 г.» «Методы государственного регулирования инвестиций». М.: ТЕИС, 2002. С. 215—218. 19 Этот расчет может вестись на основе факторного подхода с использованием коэффициентов эластичности потребления от уровня дохода, от уровня цен и прочее. 1

X = AX + B · X = Y, где X — вектор валовых выпусков по отраслям; А — матрица коэффициентов прямых затрат; В — матрица удельных инвестиций; Х — прирост валовых выпусков по отраслям; Y — конечный спрос — нетто (за вычетом инвестиций). Для реализации этого подхода требуется обширная отраслевая информация о наличии и потребности производственных мощностей по отраслям эко-

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

77

Экономические науки

Методика осуществления контроля незавершенного строительства И.А. Донцов, соискатель кафедры финансов и экономического анализа Московского университета МВД России, Начальник Центра заказчика-застройщика МВД России, E-mail: [email protected] А.В. Минаев, начальник факультета переподготовки и повышения квалификации Военно-технического университета, E-mail: [email protected] Научная специальность: 08.00.12 — Бухгалтерский учет, статистика Научный руководитель: А.Е. Суглобов, доктор экономических наук, профессор

Аннотация. Анализ теории и практики незавершенного строительства позволяет сделать вывод, о необходимости разработки методик контроля этого специфического объекта учета. Авторы разработали методику контроля незавершенного строительства инвестиционно-строительной деятельности, включающую специфические объекты контроля на организационно-прединвестиционном, инвестиционном и завершающем этапах инвестиционно-строительного цикла, основанную на научной организации и управлении процессами контроля, с возможностью оценки эффективности затрат в процессе контроля. Ключевые слова: незавершенное строительство, контроль, инвестиционно-строительный цикл, методика.

TECHNIQUE OF CONTROL OF INCOMPLETE CONSTRUCTION I.A. Dontsov, competitor of chair of finance and economic analysis of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia A.V. Minaev, chief of faculty of retraining and professional development of Military and technical university

Annotation. The analysis of the theory and practice of incomplete construction allows to draw a conclusion, on need of development of techniques of control of this specific object of the account. Authors developed a technique of control of incomplete building of the investment and construction activity, including specific objects of control at organizational and preinvestment, investment and finishing stages of the investment and construction cycle, based on the scientific organization and management of control processes, with possibility of an assessment of efficiency of expenses in the course of control. Keywords: incomplete construction, control, investment and construction cycle, technique Финансовая стратегия предприятия осуществляется через реализацию финансовых планов и прогнозов, поэтому проблема ее реализации лежит

78

в плоскости получения исчерпывающей достоверной информации обо всех аспектах деятельности строительной организации, в том числе незавер-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки шенном строительстве. Это относится к реализуемым ею строительным проектам и финансовом состоянии, ее возможным конкурентам и партнером, положении предприятия на рынке сбыта продукции и общей экономической обстановке в стране и в отрасли. Одной из главных задач бухгалтерского учета является подготовка достоверной и объективной информации о финансовом состоянии организации. Наиболее действенным способом подтверждения фактического наличия активов и обязательств является их инвентаризация. Перечень решаемых в ходе инвентаризации задач достаточно широк, начиная от выявления недостач и излишков и заканчивая контролем сохранности материальных ценностей и имущества. Нередко только в ходе инвентаризации можно обнаружить изменения в имущественном состоянии предприятия, которые документально не оформлены и, следовательно, не отражены в бухгалтерском учете. Цель проверки результатов инвентаризации незавершенного строительства — составить обоснованное мнение относительно правильности проведения инвентаризации, достоверности и полноты информации о результатах проведенной инвентаризации, отраженной в бухгалтерской (финансовой) отчетности проверяемой организации и пояснениях к ней. Выполняя процедуру проверки порядка проведения инвентаризации незавершенного строительства, проверяющему необходимо ответить на следующий вопрос: соответствует ли порядок проведения инвентаризации незавершенного строительства положениям нормативных актов. Проверка правильности проведения инвентаризации незавершенного строительства представляет важный этап контроля. Обобщение практики контроля показало, что инвентаризация незавершенного строительства зачастую проводится нерегулярно и некачественно, ее результаты не отражаются в бухгалтерском учете. Это приводит к необоснованному завышению себестоимости, отсутствию контроля за сохранностью материальных ценностей. Если в процессе хозяйственной деятельности организации имеют место случаи прекращения строительства ранее начатых объектов, служба внутреннего контроля должна проверить, как использовались оставшиеся материалы, как определены и отражены в бухгалтерском учете потери по законсервированным объектам. Затраты незавершенного строительства представляют незаконченные работы, не принятые заказчиком. При проведении проверки незавершенного стро-

№ 12 / 2011

ительства необходимо установить, проверялось ли при инвентаризации фактическое наличие заделов и не законченных изготовлением и сборкой объектов строительства, фактическая комплектность незавершенного строительства; остаток незавершенного строительства по аннулированным заказам, а также по заказам, выполнение которых приостановлено. Проводилась ли оценка незавершенного строительства. Остатки незавершенного строительства должны оцениваться по одному из следующих методов: 1) по фактической производственной себестоимости (за исключением расходов на подготовку и освоение производства, потерь от брака, прочих производственных расходов); 2) по нормативной или плановой производственной себестоимости; 3) по прямым статьям затрат; 4) по стоимости используемых в производстве сырья, материалов и полуфабрикатов. При оценке незавершенного производства должны определяться по нашему мнению два основных показателя, относящиеся к остаткам незавершенного строительства: объем и стоимость израсходованных материалов и затраченного времени (оплаченного труда) согласно технологическим картам. Достаточность этих двух статей затрат объясняется наличием по прочим статьям калькуляции процентных отношений к каждой из этих двух. Проверка остатков незавершенного строительства должна производится путем фактического подсчета. По незавершенному строительству, представляющему собой конструктивно сложные объекты (например, санаторий, который может включать в комплекс объектов строительства здания и сооружения жилого и нежилого назначения), в описях, а также в сличительных ведомостях должны приводиться два количественных показателя. Это степень завершенности самих объектов и степень освоения материально-производственных и финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения всех циклов строительства в порядке, установленном отраслевыми инструкциями по вопросам планирования, учета и калькулирования себестоимости продукции (работ, услуг). Следующим этапом контроля является проверка правильности отражения в учете результатов проведения инвентаризации незавершенного строительства. При инвентаризации статьи “Незавершенное строительство” контролю подвергаются операции, учтенные на счетах учета оборудования к установке, капитальных вложений, отклонений в стоимости материалов, авансов выданных. При проведении контроля необходимо устано-

Вестник Московского университета МВД России

79

Экономические науки вить, проводились ли при инвентаризации счета учета оборудования к установке следующие мероприятия: 1) проверка наличия и состава имущества, учтенного на указанных счетах. При этом к оборудованию, требующему монтажа, относится оборудование, вводимое в действие только после сборки его частей и прикрепления к фундаменту или опорам, полу, межэтажным перекрытиям и прочим несущим конструкциям зданий и сооружений; комплекты запасных частей такого оборудования; контрольно-измерительная аппаратура и другие приборы, предназначенные для монтажа в составе устанавливаемого оборудования; 2) проверка правильности оценки оборудования, как в синтетическом, так и в аналитическом учете. Проверяется правильность распределения транспортно-заготовительных расходов между единицами оборудования, если такие расходы относятся к нескольким объектам учета. Порядок распределения определен в п. 3.1.3 Положения по бухгалтерскому учету долгосрочных инвестиций (Письмо Минфина России от 30.12.1993 N 160); 3) проверка своевременности отражения в учете передачи оборудования в монтаж. Монтаж оборудования фиксируется наличием расходов в справке об объемах выполненных работ по монтажу этого оборудования (п. 3.1.3 Письма N 160). При проведении проверки необходимо выяснить, проводились ли при инвентаризации счетов учета капитальных вложений следующие мероприятия: 1) проверка соответствия состава учтенных на указанных счетах затрат нормативным документам по учету долгосрочных инвестиций в бюджетных организациях; 2) проверка наличия договоров, проектно-сметной документации и надлежаще оформленных документов, подтверждающих произведенные организацией затраты; 3) проверка организации аналитического учета затрат (по технологической структуре, определяемой сметной документацией; по отдельным объектам). При этом данные аналитического учета должны обеспечить точное определение инвентарной стоимости вводимых в эксплуатацию объектов; 4) проверка объемов выполненных работ по каждому объекту, отдельному виду работ, конструктивным элементам и т.п.; 5) проверка состояния законсервированных и временно прекращенных строительством объектов; 6) выяснение причин задержки оформления и сдачи в эксплуатацию (п. 3.32 — 3.34 Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств) по объектам, законченным строи-

80

тельством, но не введенным в эксплуатацию. Если строительная организация осуществляет расчеты с подрядными строительными организациями в соответствии с заключенными договорами за законченные этапы работ, имеющие самостоятельное значение, то в этом случае при инвентаризации должно проверяться наличие и содержание договоров, актов приемки выполненных работ. По результатам проверки целесообразно подготовить мнение контролера по вопросам: - соответствия порядка проведения инвентаризации незавершенного строительства требованиям нормативных актов; - правильности документального оформления результатов инвентаризации; - правильности отражения результатов инвентаризации в бухгалтерской отчетности. Реализация положений рекомендованной методики позволит заказчику в дальнейшем избегать случаев недостоверного учета и отражения в отчетности объектов незавершенного строительства и своевременно списывать затраты на выполнение СМР на счета финансовых результатов. Изучение экономических методов учета незавершенного строительства (далее НС) в современных условиях позволило сформировать мнение о проблемах регулирования НС на макроуровне. Проводимая реформа государственного устройства России сместила решение указанной проблемы на федеральный уровень. В результате произошедшей смены государственных приоритетов целый блок взаимоотношений субъектов рыночной экономики, связанный с экономическими методами контроля за предотвращением избыточных объемов незавершенного строительства, исследован недостаточно. Проведенные исследования доказали, необходимость выделения в процессе контроля заказчиком-застройщиком, специфического объекта незавершенного строительства, раскрытия контрольных процедур на всех этапах инвестиционно-строительного цикла, сформировавшие комплексную методику контроля, позволяющую через научную организацию достичь эффективности затрат в процессе контроля. Разработанная методика контроля незавершенного строительства инвестиционно-строительной деятельности, включающая специфические объекты контроля на организационно-прединвестиционном, инвестиционном и завершающем этапах инвестиционно-строительного цикла, научную организацию и управление процессами контроля, оценку эффективности затрат в процессе контроля представлена на рис. 1.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

Рис. 1. Методика контроля незавершенного строительства на этапах инвестиционно-строительного цикла Список литературы 1. Нормативные правовые акты 2. Федеральный закон от 25.02.1999 №39 ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (с изменениями и дополнениями). 3. Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 №468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства» (вместе с «Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства»). 4. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 13 июня 1995 г. №49 «Об утверждении методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств». 5. Приказ МВД России от 6 августа 2002 г. №740 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в системе МВД России» (в ред. приказа МВД России от 30.12.2004 №883) 6. Приказ МВД России от 15 июля 2005 г. №560 № «Об утверждении Инструкции о порядке проведения инвентаризации средств военного снабжения в системе МВД России». 7. Суглобов А.Е., Бобошко В.И., Ладнюк И.А. Состояние и проблемы адаптации международных стандартов аудита в России // Международный бухгалтерский учет. — 2010. — № 2. — С. 20 — 31.

№ 12 / 2011

8. Суглобов А. Е., Хмелев С. А. Методологические аспекты организации комплексной учетно-информационной системы обеспечения экономической безопасности предприятия // Вестник Московского университета МВД России. — 2011.  — № 6. — С. 67–72.

Вестник Московского университета МВД России

81

Экономические науки

Основные принципы учета и оценки запасов С.А. Исакова, соискатель кафедры бухгалтерского учета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доцент кафедры учета и аудита Таразского государственного университета им. М.Х. Дулати, Республика Казахстан Научная специальность: 08.00.12 — бухгалтерский учет, статистика Е-mail: [email protected] Научный консультант: В.А. Терехова, доктор экономических наук, профессор Рецензент статьи: Г.Н. Соколова, доктор экономических наук, профессор

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы практической трансформации учета запасов с казахстанских стандартов бухгалтерского учета на международные стандарты финансовой отчетности. Ключевые слова: принципы учета, себестоимость, запасы, активы, чистая стоимость реализации, рыночная стоимость

THE MAIN PRINCIPLES OF ACCOUNTING AND INVENTORY VALUATION S.A. Isakova, doctoral, chair of accounting Financial University under the Government of Russian Federation E- mail: [email protected]

Annotation. The problems of practical transformation of accounting inventory from Kazakhstan standards of accounting to the international standards for financial reporting are shown in the article. Keywords: principles of accounting, self-cost, inventory, holdings, net realizable value, trade value Основным вопросом в учете запасов является определение величины затрат, подлежащих признанию в качестве актива и переносу в следующие периоды до продажи запасов и признания соответствующей выручки. МСФО 2 и НСФО №2 определяют бухгалтерский подход к учету запасов по методу исторической стоимости. МСФО 2 дает практические указания по определению затрат и их последующему признанию в качестве расходов, включая любые уменьшения стоимости до величины возможной чистой цены продаж. Он также дает представление о способах расчета себестоимости, используемых для определения себестоимости запасов. МСФО 2 должны применяться при подготовке финансовой отчетности в контексте системы учета по фактической стоимости приобретения по отношению к запасам, отличным от: •  незавершенных работ по выполнению договоров на строительство, в том числе непосредственно связанных с ними договоров на предоставление услуг; •  финансовых инструментов;

82

•  запасов производителей домашнего скота, продукции сельского и лесного хозяйства, а также полезных ископаемых, сельскохозяйственной продукции, если они отражаются по чистой стоимости возможной реализации в соответствии с принятой практикой учета в разных отраслях. При переходе с казахстанских стандартов бухгалтерского учета (КСБУ) на МСФО 2 и НСФО №2 в процессе практической трансформации учета необходимо провести инвентаризацию запасов с целью определения справедливой стоимости по правилу наименьшей стоимости: себестоимости или чистой стоимости реализации. АО «Подгорный» на конец 2010 г. имеет запасы, в состав которых входят сырье и материалы, покупные товары, готовая продукция, незавершенное производство. Все запасы учитываются по первоначальной себестоимости, хотя рыночные цены на них изменились: по некоторым увеличились, по некоторым снизились. Часть устаревших запасов требует доработки и может быть продана лишь по

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки значительно пониженной цене. В балансе организации на 31 декабря 2009 года значится остаток запасов в размере 14 286 700 тенге. Запасы оцениваются по себестоимости. Переоценка запасов ранее не производилась. Проверим на соответствие запасов определениям и критериям признания по МСФО 2 и НСФО № 2 и необходимости переклассификации. МСФО 2 и НСФО №2 в части учета запасов практически ничем не отличаются от действовавшего ранее казахстанские стандарты бухгалтерского учета (КСБУ) 7 «Учет товарно-материальных запасов». В соответствии с НСФО № 2 запасы — это активы: 1) предназначенные для продажи в ходе обычной деятельности; 2) произведенные в процессе производства для продажи; 3) предназначенные для использования в производственном процессе или при предоставлении услуг в форме сырья или материалов [3]. Активы это ресурсы, контролируемые компанией в результате прошлых событий, от которых ожидается получение будущих экономических выгод. Актив должен отвечать следующим требованиям: а) есть вероятность притока будущих экономических выгод, связанных с активом; б) стоимость может быть надежно измерена. Сырье и материалы являются активами, предназначенными для использования в производственном процессе; товары приобретаются для дальнейшей перепродажи в ходе обычной деятельности; готовая продукция и незавершенное производство являются результатом деятельности организации и, в конечном счете, предназначены для продажи в ходе обычной деятельности. Следовательно, все активы, признанные в составе запасов, удовлетворяют на основе КСБУ условиям признания согласно МСФО 2 и НСФО № 2. В составе других статей баланса, составленного по КСБУ, не учитывались активы, которые могут быть включены в состав запасов по НСФО № 2. Оценка в соответствии с МСФО 2 и НСФО №2 производится следующим образом. В соответствии с НСФО № 2 организация должна измерять запасы по меньшей из двух величин: себестоимости и цены продажи за вычетом возможных затрат на завершение и сбыт. Это значит, что, исходя из принципа осторожности, не следует завышать величину активов в балансе. Себестоимость запасов должна включать все затраты на приобретение, переработку и прочие затраты, произведенные в целях доставки запасов до их настоящего местонахождения и доведения их до текущего состояния. Затраты на приобретение запасов включают покупную цену, импортные пошлины и другие налоги (кроме тех, которые впоследствии возмещаются компании налоговыми органами), а также расходы на транспорти-

№ 12 / 2011

ровку, обработку и другие расходы, непосредственно связанные с приобретением объекта. Торговые скидки, возмещения и прочие аналогичные статьи вычитаются при определении затрат на приобретение. Затраты приобретения могут включать курсовые разницы при обмене валют, которые возникают непосредственно по недавним приобретениям запасов, по которым счета были выписаны в иностранной валюте. В редких случаях такое включение разрешено альтернативным порядком учета допустимым в МСФО 21. Эффекты изменений ставок обменных курсов валют. Такие курсовые разницы ограничиваются разницами, возникающими при покупной девальвации или обесценивании иностранных валют, против которых не существует каких-либо практичных способов хеджирования. Они влияют на появление при покупке запасов обязательств, которые не могут быть оплачены. Затраты, исключаемые из себестоимости запасов и признаваемых в качестве расходов в периоде их возникновения: •  сверхнормативные потери сырья, затраченного труда или прочих производственных затрат; •  затраты на хранение, если только они не необходимы в производственном процессе для перехода к следующему его этапу; •  административные накладные расходы, которые не связаны с доведением запасов до их настоящего места положения и состояния; •  сбытовые расходы. Себестоимость отдельных статей запасов, не являющихся взаимозаменяемыми, а также товаров или услуг, произведенных и предназначенных для специальных проектов, должна определяться путем специфической идентификации индивидуальных затрат. В то же время на каждую отчетную дату организация должна определить, обесценились ли запасы, т.е. насколько возместим затраты, содержащиеся в запасах (обесценение может происходить по причине повреждений, устаревания или падающих продажных цен). В случаях, когда статья (или группа статей) запасов обесценилась, стандарт обязывает компанию измерять запасы по цене продажи за вычетом затрат на завершение и сбыт и признавать убыток от обесценения. По КСБУ также предусматривался учет по наименьшей из двух величин, однако на практике переоценку запасов организации не производили. Организация должна использовать один и тот же метод расчета стоимости запасов для всех запасов схожего характера и метода использования их компанией. Для запасов, отличающихся по характеру или методу использования (например, определенные виды товаров, используемых в одном бизнес  — сегменте и такой же вид товаров, используемых в другом бизнес — сегменте), различные методы расчета стоимости могут быть оправданы. Разница в географическом местонахождении запасов (и соответствующих налоговых требований), сама по себе

Вестник Московского университета МВД России

83

Экономические науки не достаточна для оправдания использования разных методов расчета стоимости. При расчете чистой стоимости возможной реализации также учитывается предназначение имеющихся запасов. Например, возможная чистая цена реализации запасов, предназначенных для выполнения договоров на продажу товаров или оказание услуг по твердым ценам, основывается на цене, установленной в этих договорах. Если объем продаж по таким договорам ниже, чем объем имеющихся запасов, то возможная чистая цена реализации остающейся части запасов основывается на общем уровне цен реализации. Сырье и другие материалы в запасах не списываются ниже себестоимости, если готовая продукция, в которую они будут включены, предположительно будет продано по или выше себестоимости. Однако когда снижение цены сырья указывает на то, что себестоимость готовой продукции будет превышать чистую стоимость возможной реализации, сырье списывается по чистой стоимости реализации. В таких случаях затраты на замену сырья могут оказаться наилучшим из существующих измерений его возможной чистой стоимости. Чистая стоимость реализации — это стоимость, по которой запасы могут быть реализованы на рынке. Чистую стоимость реализации можно определить с привлечением экспертов, с использованием доступной публичной информации о стоимости аналогичных активов. Чистая стоимость реализации уменьшается на величину возможных затрат на подготовку активов к продаже (например, упаковка, комплектация, переработка и прочие аналогичные расходы). После продажи запасов сумма, по которой они учитывались, должна быть признана в качестве расхода в том периоде, когда признается соответствующая выручка. Величина частичного списания стоимости запасов до чистой стоимости возможной реализации и все потери запасов должны признаваться в качестве расходов в период осуществления списания или возникновения потерь. Величина любого обратного доначисления запасов, вызванного увеличением чистой стоимости возможной реализации должна признаваться как уменьшение величины запасов, признанных в качестве расходов в период осуществления обратного доначисления. Финансовая отчетность должна раскрывать либо себестоимость запасов, списанных на расходы в течение периода; либо операционные затраты относящиеся к выручке и признаваемые в качестве расхода в данном периоде, классифицированные по их характеру. К основным отличиям КСБУ 7 от МСФО 2 и НСФО №2 можно отнести то, что национальные стандарты дают конкретный перечень затрат, формирующих себестоимость запасов, включающий затраты на приобретение, транспортно-заготовительные расходы, переработку продукции и т.д. Эта конкретика значительно отличает КСБУ от МСФО. Национальные стандарты были удобнее для бух-

84

галтеров, но, с другой стороны, они ограничивают свободу в определении фактической себестоимости в случае возникновения нетипичных затрат, являющихся по своему существу частью себестоимости. Кроме того, выражение «другие затраты», «и прочие расходы» создают неуверенность в правильности применения методических рекомендаций. В отличие от КСБУ международный стандарт не дает конкретного перечня тех или иных затрат, включаемых в себестоимость или относящихся к расходам периода. МСФО дает общие принципы к определению себестоимости, формирование которой определяется согласно учетной политике организации. В МСФО отсутствует регламентация затрат, однако МСФО предоставляет большую свободу в определении себестоимости, которая базируется на профессиональных суждениях бухгалтера и признаниях в балансе. В нашем примере организация произвела переоценку имеющихся запасов по состоянию на 31 декабря 2010г. Рыночная стоимость продукции, выпускаемой предприятием, снизилась, но все, же себестоимость ее не превышает возможную цену реализации. Исходя из этого обстоятельства, ни готовая продукция, ни незавершенное производство не подлежат уценке. Однако часть товаров, предназначенных для продажи, технически и морально устарела, поэтому не может быть продана даже по себестоимости. Товары, себестоимость которых составляет 563 900 тенге, может быть продана за 426 000 тенге. Затраты на подготовку к реализации (замена части устаревших деталей на современные) составят 25 000 тенге. Таким образом, товары, предназначенные для реализации, будут учитываться по стоимости 1852 000 тенге (2 014 900 — 137 900 — 25 000) (табл. 1) Изменения в учетной политике относительно определения себестоимости запасов. МСФО 2 и НСФО №2 разрешают различные методы определения себестоимости запасов, если результаты их применения приближенно характеризуют значение себестоимости. Для определения себестоимости запасов применяются следующие методы: •  метод ФИФО (первое поступление — первый отпуск). Данный метод предполагает, что запасы, закупленные или произведенные первыми, будут проданы первыми, и соответственно, запасы, остающиеся на конец периода, были приобретены или произведены позднее, чем проданные. •  методом средневзвешенной стоимости. По формуле средневзвешенной стоимости, стоимость каждой статьи определяется из средневзвешенной стоимости запасов в начале периода и стоимости запасов, купленных или произведенных в течение периода. Среднее значение может рассчитываться на периодической основе (метод простой средневзвешенный), или по получении каждой дополнительной партии (методом скользящей средневзвешенной).

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

Пример рабочей трансформационной таблицы запасов АО «Подгорный» Дебет

Кредит

Сумма

562

687 Прочие начисления / Резерв на списание запасов

137 900137900

562

687 Прочие начисления / Резерв на списание запасов

25 000

Себестоимость отдельных статей запасов, не являющихся взаимозаменяемыми, а также товаров или услуг, произведенных и предназначенных для специальных проектов, должна определяться путем специфической идентификации индивидуальных затрат на них. Таким образом, компания должна выбрать один из трех возможных вариантов формирования себестоимости запасов, и, если он не совпадает с использовавшимся ранее методом, сделать перерасчет, хотя бы за один отчетный период. Далее производится перенос остатков на счета типового плана счетов, в котором для учета запасов предусмотрены следующие группы счетов из подраздела 1300 «Запасы»: группа 1310 «Сырье и материалы»; группа 1320 «Готовая продукция»; группа 1330 «Товары»; группа 1340 «Незавершенное производство»; группа 1350 «Прочие запасы»; группа 1360 «Резерв по списанию запасов». В составе каждой группы организация должна открыть необходимые ей синтетические счета по видам запасов, присвоив им четвертый знак. Соответствие счетов ранее применявшегося

Таблица 1

Содержание операции Создание резерва под обесценение товаров до стоимости возможной реализации Создание резерва под обесценение товаров до чистой стоимости реализации (расходы на подготовку к продаже)

«трехзначного» плана счетов и нового «четырехзначного» очевидно, кроме резерва по списанию запасов. Такого счета в «трехзначной» системе счетов не было. Он предназначен для отражения операций, связанных с созданием и движением резервов на снижение стоимости запасов до чистой стоимости реализации в связи с повреждением или моральным устареванием. Счет резерва является контрсчетом к счетам учета запасов (т. е. при отражении стоимости запасов в балансе его величина вычитается из стоимости соответствующих запасов). Из выше рассмотренного, можно сделать вывод, что в финансовой отчетности в обязательном порядке должна раскрываться следующая информация: •  учетная политика, принятая для оценки запасов, в том числе — использованный способ расчета их себестоимости; •  общая балансовая стоимость запасов и балансовая стоимость по статьям классификации, принятой данной организацией; •  балансовая стоимость запасов, учтенных по справедливой стоимости за вычетом затрат на продажу; •  балансовая стоимость запасов, заложенных в качестве обеспечения обязательств.

Перенос остатков на «четырехзначный» план счетов осуществляется следующим образом: Дебет счета 1311 Сырье и материалы 1312 Покупные полуфабрикаты 1313 Топливо 1314 Тара 1315 Запасные части 1316 Прочие материалы 1317 Материалы, переданные в переработку 1321 Готовая продукция 1331 Товары покупные 1341 Незавершенное производство 1361 Резерв на списание запасов

Список литературы 1. Закон РК «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности» от 28.02.2007 г. — Алматы: ТОО LEM, 2007. — №234-III ЗРК. — 15 с. 2. Международные стандарты финансовой от-

№ 12 / 2011

Кредит счета 201 202 203 204 205 207 206 221 222 211 687

Сумма, в тенге 2 911 700

7 281 500 2 014 900 2 078 600 162 900

четности 2006. — Алматы: Изд. Дом «БИКО», 2008.  — 512 с. 3. Национальные стандарты финансовой отчетности №2 // Приложение к «ФБ» (август 2007 г.). — 2007. — №31(331). — 79 с.

Вестник Московского университета МВД России

85

Экономические науки

Проблемы в деятельности региональных банков Г.М. Микаелян, аспирант кафедры бухгалтерского учета и аудита Государственного университета управления Научная специальность: 08.00.12 — бухгалтерский учет, статистика E-mail:[email protected] Научный руководитель: А.Е. Суглобов, доктор экономических наук, профессор

Аннотация. Рассматривая банки, мы имеем дело не с однородными объектами, а с качественно различными финансовыми институтами, регулируемыми одним типом лицензий и одним набором нормативов. Автор рассмотрел банковскую систему России и на основании этого сделал вывод об обеспеченности регионов банковскими услугами. Ключевые слова: региональные банки, финансовые системы, обеспеченность банковскими услугами.

Problems in regional bank industry G.M. Mikaelyan, a graduate for the department of accounting and auditing of State university of management

Annotation. Considering the bank, we are not dealing with homogeneous objects, but with a qualitatively different financial institutions, regulated by one type of license and one set of standarts. The author examined the structure of banking in Russia and on this basis concluded the provision in all regions. Keywords: financial systems, provision of banking services. Представители отечественной банковской системы отличаются раз­мерами, темпами роста и значениями полутора десятков пруденциальных1 нормативов деятельности, предельные планки которых единые для всех банков регулируемых Центральным Банком России. Рассматривая банки, мы имеем дело не с однородными объектами, а с качественно различными финансовыми институтами, регулируемыми одним типом лицензий и одним набором нормативов. На основе работы французского банковского специалиста Жана Матука “Финансовые системы Франции и других стран”, в которой описываются результаты кластерного анализа банков, проведенного в середине 80-х годов прошлого века Банковской комиссией Франции нами была рассмотрена структура банковской системы России. Большинство известных проектов анализа банковской системы основывается на том, что главными факторами сегментации выступают размер,

86

риск и надежность. Обобщив мировой и Российский опыт банковской систем, нами сделан вывод, что основными признаками, характеризующими деятельность банков, являются услуги, которые они оказывают экономике. Методами факторного анализа протестированы 100 переменных показателей, характеризующих разные стороны банковской деятельности, из них нами выделены 14 ключевых индикаторов и далее на основе кластерного анализа определены восемь качественно однородных по доминирующему профилю бизнеса групп банков. Группы банков рассмотрены в динамике за период 2003 -2008гг. Анализ позволил выделить следующие кластеры присущие для банковской системы России: клиентские банки (подразделяется на три субкластера  — расчетные, рознич­ные и диверсифицированные банки); кредитные банки (подразделяется на два субкластера банков — специализирующихся на корпоративном кредитовании и розничном кредитовании); клиринго-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки вые банки (“банки для банков”); капитализированные монобанки; ресурсозависимые дочерние иностранные банки; банки для финансирования внешнеэкономической деятельности; универсальные банки; малые псевдоуниверсальные банки; инвестиционные банки. Современная сегментация банковской системы России, под которой понимаются нарастающие различия между группами банков — банками, контролируемыми государством, иностранными банками, крупными частными банками и средними и мелкими банками, выражается: - в различных требованиях к уровню ликвидности (рис. 1) (для обеспечения стабильности функционирования кредитных институтов); - в различном доступе к внешнему финансированию (по цене и объему); - в различном доступе к внутреннему финансированию; - в стоимости пассивов на внутреннем рынке; - в различной политике управления структурой

активов и рисков. По состоянию на 1.09.2009 на банки за пределами первой сотни крупных банков приходилось 10% совокупных активов и почти 20% ликвидных активов. На 300 мельчайших банков приходится лишь 0.4% совокупных активов банковского сектора, суммарный размер их активов (около 100 млрд. руб.) меньше, чем активы любого банка, входящего в 30 крупнейших банков. В исследовании нами проанализирована деятельность региональных банков и банков с государственной поддержкой. Верников А.В. выделяет банки, чей капитал на 50% и более сформирован средствами государственного происхождения, среди которых определяются банки, напрямую контролируемые государством и банки, косвенно контролируемые государством. При этом границы государственного имущества размыты, а номинальный собственник не всегда обладает контролем.2

Рис. 1. Ликвидные активы банков России, в % к совокупным активам за период 2006–2009гг.

Таблица 1 Виды банков контролируемых государством (в млрд. руб.) Количество Сумма активов Вид банка 01.01.2001 01.01.2010 01.01.2001 01.01.2010 Банки, контролируемые федеральными властями, включая Банк России 6 4 702 10 683 Банки, контролируемые региональными властями 10 12 52 1 244 Банки, контролируемые муниципальными властями 1 3 0 6 Банки, контролируемые государственными предприятиями, корпорациями и банками 19 31 100 3 872 Всего 36 50 854 15 805 Банки, находящиеся под контролем государственных учреждений, без участия в акционерном капитале 9 10 Итого 45 60

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

87

Экономические науки В динамике количество и сумма активов банков под контролем государства за исследуемый период возросли в основном за счет банков, контролируемых государственными предприятиями, корпорациями и банками (рис. 2). Тенденция увеличения доли банков, находящихся под контролем государства наблюдается также в Белоруссии, на Украине (рис.3). В остальных стра-

нах Центральной и Восточной Европы тенденция противоположна. К особенностям организации госсектора банковской системы следует отнести увеличение доли банков, косвенно принадлежащих государству более быстрыми темпами, создание «корпоративных пирамид»  — многоуровневых холдингов (рис.4), применение «закольцовывания» в структуре собственности.

Рис 2. Банки под контролем государства: доля рынка (% совокупных активов)

Рис.3. Страны ЦВЕ: удельный вес банков, контролируемых государством

Рис.4. Пример корпоративной пирамиды: группа РЖД

88

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки Распространение косвенного владения банками обусловлено необходимостью более гибкой системы управления и принятия решений, нейтрализации политических импульсов, активных действий по предупреждению банкротства, а также попытками «размыть» государственный контроль, создания условий для бесконтрольности, прямых хищений. В перспективе возможно изменение рыночной доли госбанков. Для контроля ситуации нами предложено оптимизировать структуру госсектора, раскольцевать структуру собственности, остановить строительство корпоративных пирамид и разобрать существующие, создать госхолдинг для управления госпакетами банковских акций, консолидировать подконтрольные государству банки, начать подготовку приватизации (продажи контроля) некоторых банков. Аналитики агентства «Рус-Рейтинг» разделили российские банки на четыре категории: •  государственные банки (Сбербанк России, банки группы ВТБ и Россельхозбанк), •  банки федерального значения (банки с активами более 50 млрд. рублей), •  большие (от 10 млрд. рублей до 50 млрд. рублей) и маленькие (менее 10 млрд. рублей) региональные банки. В статье «Российский финансовый сектор в условиях преодоления последствий глобального финансового кризиса» отмечается, что региональные банковские структуры состоят из трех частей: Сбербанк России выполняет 40-50% опера­ций, и примерно столько же — филиалы коммерческих

банков, а на местные региональные банки в разных областях приходится от 10 до 40%. Например, в Но­восибирске объем операций местных банков состав­ляет 40%; в Казани — 60%; в Самаре — 45%; в Нижнем Новгороде — чуть больше 20%.3 В Отчете о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2009 году отмечается, что под региональными банками понимаются банки, зарегистрированные вне Московского региона.4 Наибольшее число кредитных региональных организаций в ЦФО — 56, 52%, в основном за счет банков, сосредоточенных в г. Москва — 49,34%, в Московской области только 1,23%. В Северо-Западный федеральный округ сосредоточено 7,09% банков, которые также сконцентрированы в г.СанктПетербург — 3,78. В Южном Федеральном округе сосредоточено 10,68% банков, наибольшее количество которых находится в Республике Дагестан, Ростовской области, Краснодарском крае. В Приволжском федеральном округе -11,81% региональных банков, наиболее сосредоточенных в Республике Татарстан, Самарской и Нижегородской области. Нет собственных региональных кредитных организаций в Чеченской Республике, Забайкальском крае, Чукотском АО, Еврейской АО. Количество филиалов банков в регионе во много раз выше количества региональных банков — в 2,44 раза в целом по России, при этом головные организации преимущественно находятся в других регионах 81,12%. Массовая ликвидация банков была в период 1995-1999 гг.: ушли с арены 1190 банков, из них 403 (почти треть) — московские (рис. 5).

Рис.5. Количество отозванных лицензий у кредитных организаций в Российской Федерации

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

89

Экономические науки

Рис.6. Количество кредитных организаций, действовавших в регионах в 1995, 2007гг. На рис. 6 показано развитие банковских структур в отдельных регионах. Сохранили свои банки Татарстан, Свердловск, Самара, Ростов, Новосибирск, Нижний Новгород. И в то же время наибольшие потери (в три раза) были в Тюмени, на Кавказе, в Краснодаре, Волгограде. Из этого следует, что есть возможность сохранить банки и ликвидация региональных банков не всегда является объективной необходимостью. В 2009 году сокращение числа действующих кредитных организаций было характерно для большин­ства российских регионов: количество региональных банков снизилось с 552 до 523. Под региональными банками понимаются банки, зарегистрированные вне Московского региона. При этом темпы при­роста активов региональных банков (15,9%) в 2009 году были выше темпов прироста совокупных активов банковского сектора в целом (5,0%). Значительный прирост активов региональных банков объясняется реорганизацией в 2009 году МДМ-Банка и УРСА Банка в форме присоединения. Реорганизованный банк зарегистрирован в г. Новосибирске и отнесен к региональным банкам. На прирост активов региональных банков, обусловленный этим событием, приходилось около 40% совокупного прироста в целом по группе региональных банков. В ре­зультате доля региональных банков в совокупных ак­тивах банковского сектора в течение года выросла и по состоянию на 1.01.2010 составила 14,1% (против 12,8% на 1.01.2009). В настоящее время, Россия занимает третье место в мире по числу банков (рис.7), хотя страна не обладает ни многоуровневой банковской системой, ни специализированными кредитными организациями. Отечественный банковский сектор уникален как по общему количеству кредитных организаций, так и по многочисленности малых банков. Консолидация банков после второй сотни позволила бы соз-

90

дать еще сто крупных игроков, которые могли бы увеличить кредитное предложение на 1–2% ВВП за счет оптимизации ликвидности. Наибольшее давление кризис оказал на местные региональные банки. Клиенты и население отказывали им в доверии, в областях ни у кого не оказалось возможности помочь местным региональным банкам, необходимо было найти 2-3 млрд. руб., но не нашлось, это существенно ослабило банковский сектор. Центральный банк Российской Федерации и Агентство по страхованию вкладов, спас­ли банковскую систему. В некоторых регионах многие ак­ционеры помогли банкам: лично внесли крупные суммы денег и тем самым способствовали улучшению экономической ситуации.

Рис.7. Страны с наибольшим количеством банков, данные на февраль 2010г. Рыночная структура банковского сектора во многом определяет ценообразование на главный банковский продукт — кредиты. От размера банка зависит цена денег для отдельно взятого заемщика и, в конечном счете, — для экономики в целом. Со снижением размера банка эффект масштаба сходит на нет, и на стоимость кредита решающее влияние оказывают постоянные (внутренние) затраты банка на его выдачу. Кроме того, чем меньше банк, тем дороже у него фондирование. Как следствие — цена денег для клиентов оказывается выше.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки

Рис.8. Соотношение процентных доходов и кредитного риска у групп банков, ранжированных по величине активов, январь 2010г. Эта зависимость хорошо видна на рис.8, где отражено качество кредитного портфеля различных групп банков, ранжированных по величине активов (отношение просроченной задолженности по кредитам к совокупной ссудной задолженности), а также чистые процентные доходы банков. Последние рассчитаны как чистые процентные доходы по предоставленным кредитам (за исключением МБК) после создания резервов на возможные потери. По мере ухудшения качества кредитного портфеля процентные доходы растут, что отражает возмещение банками потерь за счет более высоких процентных ставок. Группа банков за пределами двух первых сотен по величине активов имеет почти в пять раз более высокие чистые процентные доходы. Таким образом, консолидация и увеличение среднего размера банка будет вести к снижению процентных расходов по обязательствам банков и уменьшению процентных ставок для заемщиков из нефинансового сектора. Значительная часть региональных банков сумела нарастить собственные средства (капитал). За год их капитал вырос на 20,6%, или на 99,7 млрд. рублей. Увеличение собст­венных средств (капитала) региональных банков про­исходило преимущественно за счет уставного капита­ла и эмиссионного дохода, переоценки имущества под влиянием увеличения требований к его минимальному разме­ру (региональные банки с капиталом менее 90 млн. руб­лей на начало 2009 года увеличили собственные сред­ства (капитал) на 6,9 млрд. рублей к 1.01.2010). Удель­ ный вес региональных банков в совокупном капитале банковского сектора изменился незначительно (12,6% на 1.01.2010 против 12,7% на 1.01.2009). В 2009 году прибыль региональных банков сократилась по сравнению с 2008 годом на 67,1% и составила 18,7 млрд. рублей. По состоянию на 1.01.2010 удельный вес при­быльных региональных банков в общем числе дейст­вующих региональных банков уменьшился до 90,3% (против 97,5% на 1.01.2009), в активах региональных банков — до 88,6% (против 91,8% на 1.01.2009).

№ 12 / 2011

В целом ряде регионов остается острым вопрос об обеспеченности банковскими услугами. По итогам 2009 года минимальное значение совокупного индек­са обеспеченности регионов банковскими услугами оставалось у Уральского федерального округа. Некоторое увеличение данного показателя зафиксирова­но в Южном и Дальневосточном федеральных округах. Самый низкий уровень обеспеченности банковскими услугами среди субъектов Российской Феде­рации — в Республике Дагестан, Республике Ингушетия и в Сахалинской области . Наиболее обеспеченным банковскими услугами остается Центральный федеральный округ (прежде всего Московский регион), далее следуют Северо­ Западный и Приволжский федеральные округа. Высокой обеспеченностью банковскими услугами отличаются г. Санкт-Петербург, а также Новосибирская и Калининградская области. Список литературы 1. О банке развития: Федеральный закон от 17 мая 2007г.№82-ФЗ // Собр. законодательства РФ: офиц. изд.-2007.-№22.-С.5481-5493. 2. Указания ЦБ РФ от 31.03.2000г. №766-У «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций» 3. Аналитические отчеты Центра экономических исследований Московской Финансово-Промышленной Академии. Руководитель С.Р. Моисеев.  — М.— 2008–2009г. 4. Банковская система России: Настольная книга банкира. В 3-х т. / под ред. А.Г. Грязновой, О.И. Лаврушина и др. М.: БиК, 1995. http://dictionary-economics.ru/word Верников А.В. Динамика прямого государственного участия в банковской системе: до и после кризиса // Ма-териалы конференции 20 мая 2010 года. Финансовая академия. 3 Российский финансовый сектор в условиях преодоления последствий глобального финансового кризиса / А, В. Егоров, И. Л. Меркурьев, Е. Н. Чекмарева // Деньги и кредит.- 2010. — №8.С.27-31. 4 Отчет о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2009 году. М.: Новости.-2010.-115с. 1 2

Вестник Московского университета МВД России

91

Экономические науки

Задачи автоматизации оперативного и управленческого учета имущества в системе МВД России О.С. Правосуд, соискатель кафедры финансов и экономического анализа Московского университета МВД России, заместитель начальника Департамента по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России E-mail: [email protected] Научная специальность: 08.00.12 — Бухгалтерский учет, статистика Научный руководитель: А.Е. Суглобов, доктор экономических наук, профессор

Аннотация. Анализ теории и практики учета имущества позволяет сделать вывод, о необходимости автоматизации управленческого учета имущества в системе МВД России. Автор сформулировал основные задачи автоматизации оперативного и управленческого учета имущества в системе МВД. На основании этого автор сформулировал преимущества разрабатываемой системы (АСУИ МВД). Ключевые слова: оперативный учет, управленческий учет, имущество, автоматизация.

PROBLEMS OF AUTOMATION OF OPERATIVE AND MANAGEMENT ACCOUNTING OF PROPERTY IN MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS SYSTEM OF RUSSIA O.S.Pravosud, competitor of chair of finance and economic analysis of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation. The analysis of the theory and practice of the accounting of property allows to draw a conclusion, on need of automation of management accounting of property for Ministry of Internal Affairs system of Russia. The author formulated the main objectives of automation of operative and management accounting of property in Ministry of Internal Affairs system. On the basis of it the author formulated advantages of developed system (ASUI Ministry of Internal Affairs). Keywords: operative account, management accounting, property, automation В целом управление имуществом Министерства внутренних дел можно разделить на задачи учета имущества и собственно задачи управления. Основными задачами учета имущества в системе МВД являются: инвентаризация, сбор, консолидация данных и формирование структурированной информации об имуществе и имущественных комплексах, а также постоянное поддержание этой информации в актуальном состоянии.

92

Результатом учета и инвентаризации имущества является создание реестра имущества системы МВД России, представляющего собой единую систему оперативного и управленческого учета объектов имущества и прав на них, позволяющую должностным лицам принимать необходимые управленческие решения. К задачам управления относятся контроль и мониторинг текущих и прогнозирование будущих со-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Экономические науки стояний имущества в тактической (операционной) или стратегической перспективе в соответствии с целями и задачами МВД России (борьба с преступность и терроризмом). Управление имуществом представляет собой единую систему разработки и реализации управленческих решений, связанных с формированием, пользованием, распоряжением и владением объектами имущества при различных аспектах деятельности компании. Основной задачей управления имуществом является повышение эффективности его использования при минимальных затратах. Обеспечение безопасности граждан РФ при оптимальном соотношении количества и качества имущества, а также сокращение затрат за счет оптимизации использования ресурсов специального назначения. Задачи управления имуществом обладают чрезвычайной информационной сложностью, и их решение лежит на пути построения единой технологии управления имуществом, что может быть обеспечено только путем применения современных информационных технологий. Поэтому возникает необходимость разработка такой программы для системы МВД России — Автоматизированная система управления имуществом МВД России (далее АСУИ МВД), обеспечивающая решение широкого класса управленческих задач. Система АСУИ МВД предназначена для учета федерального имущества, включая: •  недвижимое имущество — земельный участок, жилое или нежилое помещение, воздушное или морское судно, судно внутреннего плавания, прочно связанный с землей объект, в том числе здание, сооружение или объект незавершенного строительства, либо иное имущество, отнесенное законом к недвижимости Система АСУИ МВД должна позволять: •  организовать учет федерального имущества находящегося в оперативном управлении, включая ввод и хранение документов, содержащих сведения о федеральном имуществе, в соответствии с установленным порядком учета; •  обеспечить полноту и достоверность содержащихся в документах правообладателя сведений; •  хранить электронные копии документов, подтверждающего приобретение правообладателем объекта учета, возникновение соответствующего права на объект учета или государственную регистрацию указанного права на него; •  формировать карты сведений об объекте учета в соответствии с формами реестра федерального имущества; •  оперативно формировать полугодовые и годо-

№ 12 / 2011

вые отчеты об обороте имущества, обращенного в собственность государства, по форме, утверждаемой Министерством экономического развития Российской Федерации; •  при изменении сведений об объекте учета оперативно формировать измененные карты сведений для предоставления в соответствующий территориальный орган для внесения в реестр новых сведений, а также копии документов, подтверждающих новые сведения об объекте учета; •  формировать и своевременно предоставлять в соответствующий территориальный орган на бумажном и электронном носителях обновленные карты сведений об объектах учета, по предусмотренным формам, копии годовой бухгалтерской отчетности, копии соответствующих инвентаризационных описей и актов инвентаризации по результатам обязательной инвентаризации, проводимой перед составлением годовой бухгалтерской отчетности, снабженные ЭЦП; •  вести контроль процедуры обжалования решений территориального органа, связанных с регистрацией имущества, в вышестоящих органах, в том числе в Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом; •  эффективно осуществлять функции и полномочия собственника федерального имущества; Комплексный подход к управлению имущественными отношениями обеспечивает полный контроль над юридическими и хозяйственными отношениями между структурными подразделениями системы МВД и муниципалитетами, муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, юридическими и физическими лицами, балансодержателями имущества, строительными и эксплуатирующими организациями и другими субъектами хозяйственных отношений. Главными преимуществами разрабатываемой системы (АСУИ МВД) являются: •  полное соответствие законодательству, включая Положение об учете федерального имущества Правительства РФ от 16.07.2007 №447 «О совершенствовании учета федерального имущества»; •  объектный учет имущества с привязкой к субъектам хозяйственной деятельности, документам, регламентам и процессам •  процессный подход к организации работ по управлению имущественно-земельным комплексом •  ведение реестров движимого и недвижимого имущества, земельных участков, транспортных средств, объектов незавершенного строительства, арендаторов, подрядчиков по строительству, граждан, получивших субсидии

Вестник Московского университета МВД России

93

Экономические науки •  создание и хранение документов, включая свидетельства о регистрации права, технический паспорт, договора аренды и субаренды, конкурсные документы, решения о вводе в эксплуатацию, претензионно — исковые документы, связанные с имуществом •  ведение всех видов договоров, всех видов прав и имущественных отношений, включая контроль исполнения и мониторинг процессов и регламентов •  начисление амортизации, остаточной стоимости и балансовой стоимости государственного имущества •  ведение календаря событий, формирование уведомлений по электронной почте и SMS, связанных с имущественными отношениями, включая контроль стадий банкротства, мировых соглашений, судебного делопроизводства, претензионно — исковой работы, торгам и аукционам, связанными с каждым объектом имущества. •  интеграция с бухгалтерской системой, формирование проводок по амортизации имущества и контроля оплаты начисленных платежей •  ведение истории событий на всех этапах жизненного цикла имущества с возможностью быстрого и удобного поиска событий и документов; •  возможность наглядного отображения картографической информации об объекте недвижимости с помощью встроенного в систему картографического модуля ГИС •  богатый набор готовых отчетов и аналитических разрезов, гибкая система построения отчетов на базе единого информационного пространства объектов, документов, процессов и событий; •  настройка ролей и прав доступа пользователей в соответствии с политикой информационной безопасности; •  работа удаленных пользователей через Web — интерфейс •  простота администрирования — система работает через Web — браузер и не требует установки программного обеспечения на рабочую станцию •  реализация государственных и муниципальных услуг в электронном виде, поддержка интеграции с системой межведомственного взаимодействия

финансового контроля в системе МВД России» (в ред. приказа МВД России от 30.12.2004 №883) 4. Приказ МВД России от 15 июля 2005 г. №560 № «Об утверждении Инструкции о порядке проведения инвентаризации средств военного снабжения в системе МВД России». 5. Суглобов А.Е., Михайлов С.В. Коммерческая информация: приоритеты и безопасность // Национальные интересы: приоритеты и без-опасность. — М., 2009. № 11 (44). 6. Суглобов А. Е., Хмелев С. А. Методологические аспекты организации комплексной учетно-информационной системы обеспечения экономической безопасности предприятия // Вестник Московского университета МВД России. — 2011.  — № 6. — С. 67–72.

Список литературы 1. Нормативные правовые акты 2. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 13 июня 1995 г. №49 «Об утверждении методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств». 3. Приказ МВД России от 6 августа 2002 г. №740 «Об организации и осуществлении ведомственного

94

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права

Закаспийская область Российской империи: становление и развитие правового статуса И.И. Аминов, доцент кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Аннотация. Статья посвящена историко-правовому анализу становления правового статуса Закаспийской области Российской империи. Дается периодизация развития правового положения Закаспийской области. Ключевые слова: Закаспийская область, Кавказский военный округ, Туркестанский край, правовой статус, административная самостоятельность.

Zakaspijskaya area of the Russian empire: the development of the legal status I.I. Aminov, senior lecturer of chair of a criminology of Moscow state juridical academy

Annotation. Article is devoted the historical and legal analysis of development of legal status of Zakaspijskaya area of the Russian empire. The periodization of development of a legal status of Zakaspijskaya area is given. Keywords: Zakaspijskaya area, Caucasus military district, Turkestan territory, legal status, administrative autonomy. Закаспийские территории поэтапно начали входить в состав Российской империи, начиная с 1834 года, периодически меняя свои границы, наименования и правовое положение. Официальное название и областной статус Закаспийская область получила в 1881 году, будучи преобразованной из Закаспийского отдела Кавказского военного округа. В энциклопедическом словаре Брокгауза и Эфрона история возникновения и образования Закаспийской области названа историей развития господства России на восточном берегу Каспийского моря и окончательного водворения русских в Средней Азии1. И хотя русское господство на западном берегу Каспийского моря берет свое начало в 1558 году со взятия Астрахани, пустынный восточный берег Каспия с диким и воинственным населением долгое время не привлекал русских властей. Лишь в 1714 г. была предпринята первая попытка его завоевания.

№ 12 / 2011

Осенью 1714 года по приказанию Петра I князь Александр Бекович-Черкасский совершил поход на Хиву, отправившись из Астрахани к восточному берегу Каспия и заложил там три укрепления: Святого Петра на Тюк-Карагане, Александровское (Александр-Бай) на заливе и Главную крепость у так называемых Красных вод при входе в Балканский залив. Однако осенью 1717 г. из-за громадной смертности гарнизона от болезней и частых нападений туркмен все три крепости были брошены, а остатки русских отрядов возвратились в Астрахань2. Сам же отряд Бековича-Черкасского, хотя и состоял из 2200 человек, про­шел через Усть-Урт с его северо-западного угла, через Балеули в Хивинское ханство, где был истреблен поголовно. Не­смотря на эти враждебные отношения, торговля с Хивой не прекращалась и велась через Астрахань и Мангышлак3. В течение последующих более ста лет на вос-

Вестник Московского университета МВД России

95

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права точном берегу Каспийского моря у России не было ни одного опорного пункта. При Николае I дипломатическое, а затем военное присутствие царской России в регионе активизировалось. В мае 1834 г. по приказу оренбургского губернатора В.А. Перовского было возведено Ново-Александровское укрепление на урочище Кизил-Таш при заливе Кайдак. Оно было построено с целью окончательного прекращения морского разбоя и укрощения киргизов адаевского рода и должно было, в тоже время, служить передаточным пунктом для российской торговли с Хивой. С тех пор русские уже не покидали восточного берега Каспийского моря. В 1846 году Ново-Александровское укрепление Оренбургского ведомства было перенесено на полуостров Мангышлак под названием Новопетровского, переименованного впоследствии в форт Александровский. В оренбургский период стали закладываться основные принципы будущей административной политики в Закаспии. В конце 1869 году отряд кавказских войск под начальством полковника Н.Г. Столетова высадился в Муравьевской бухте Красноводского залива и основал на туркменском берегу Каспия укрепление Красноводск. В 1873 г. Мангышлакское приставство4 с Александровским фортом было передано из Уральской области в ведение Дагестанской. Кроме того, было образовано Красноводское приставство, также находившееся в ведении Кавказа. Вся западная часть современной Туркмении объявлена «Закаспийским военным отделом», с подчинением его командующему Кавказским военным округом. Высочайшим указом Александра III от 6 мая 1981 года было объявлено «об образовании из территории туркменов текинского рода и земель Закаспийского военного отдела Закаспийской области»5. В 1884 году к Закаспийской области были присоединены Мервский и Тедженский оазисы, в 1885 году — Пендинский. В 1887 г. установлена граница Закаспийской области с Афганистаном. Территория Закаспийской области окончательно оформилась к 1890 году (уезды: Асхабадский, Красноводский, Мангышлакский, Мервский, Тедженский). С 1890 г. Закаспийская область находилась в непосредственном ведении Военного министерства. 31 января 1890 г. Всероссийским Императором Александром III был утвержден герб Закаспийской области: «В лазуревом щите с золотой оконечностью серебряный тигр, без костей, с червленными глазами и языком, держащий в правой лапе золотой лук с таковой же порванной тетивою. Щит увенчан древнею Царскою короною и окружен золотыми дубовыми листьями, соединенными Александровскою лентою»6.

96

С 1899 года Закаспийская область вошла в состав Туркестанского края. Таким образом, начиная с 1834 г. — года основания Ново-Александровского укрепления, владение Российской империей Закаспийским краем продлилось 83 года. За это время закаспийские земли по очереди входили в состав трех генерал-губернаторств (Оренбургского, Кавказского, Туркестанского) и один раз пользовались административной самостоятельностью, что позволило выделить соответственно пять периодов развития правового статуса этого края: 1) оренбургский (1834 — февраль 1870 гг.); 2) кавказский (февраль 1870 — февраль 1890 г.); 3) самостоятельный (февраль 1890  — июль1899 гг.); 4) туркестанский (июль 1899 — октябрь 1917 гг.). 1

Закаспийская область //Энциклопедический словарь Брокгауза

и Эфрона: В 86 томах (82 т. и 4 доп.). СПб., 1890–1907. С. 157. 2

Историческая справка о развитии края // Обзор Закаспийской

области за 1899г. Асхабад: Типография штаба 2-го Туркестанского Армейского корпуса, 1900. С. II. 3

Из доклада полковника генерального штаба Белинского воен-

ному министру об экономическом и торговом развитии в Средней Азии// ЦГВИА. Ф. 400. Д. 38.1885. Л. 10. 4

Приставства, как административно-территориальные единицы

Российской империи в конце XVIII — начале XX веков, территориально соответствовали уездам и образовывались для управления мусульманскими народами Кавказа и Средней Азии. 5

ЦГВИА ф. 400, д. 23–1881 г. л. 129.

6

Фон-Винклер П.П. «Гербы городов, губерний, областей и по-

садов Российской Империи, внесенные в Полное Собрание законов с 1649 по 1900 год». Дозволено цензурою. С.-Петербург, 20 Июля, 1899 года. Издание книготорговца Ив. Ив. Иванова, С.-Петербург. Типография И.М. Комелова, Пряжка д.3, 1899.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права

Основные направления формирования банковской системы советской России в период построения основ пролетарского государства Р.Р. Бедретдинов, соискатель Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Научный руководитель: А.А. Иванов, доктор юридических наук, доцент Рецензент: Н.В. Шингарева, кандидат юридических наук

Аннотация. В статье освещаются особенности становления системы банковских организаций и основ правового регулирования их деятельности в первые годы советской власти. Особое внимание уделяется путям реализации марксистской теории в отношении роли денег в революционный период. Ключевые слова: финансово-кредитная система; прекращение деятельности кредитных учреждений; национализация банков; Высший Совет народного хозяйства; Народный банк; натурализация хозяйства; бюджетные книжки, замена денег чеками.

The Main Trends of Establishing the Banking System of Soviet Russia at the Period of the Formation of the Grounds of the Proletarian State R.R. Bedretdinov, an aspirant of the chair of history of state and law of Moscow of university of Ministry of Internal Affairs of Russia

Annotation. The article deals with specific features of establishing the system of bank organizations and fundamentals of their legal regulation at the early period of the Soviet power. Special attention is paid to ways of realization of the Marxist theory in respect of the role of money at the revolutionary period. Keywords: financial-credit system, the expiring of the credit organizations` activity, the nationalization of banks, the Supreme Council of national economy, the People`s Bank, naturalization of economy, the budget books, the substitution of money by checks. Как показывает историческая практика, в большинстве случаев смена политического режима и коренное изменение расстановки политических сил в государстве происходит на фоне крушения всей экономической системы, системного финансового кризиса, прекращения деятельности кредитных уч-

№ 12 / 2011

реждений. Приведенные положения в полной мере проявились в период свершения Октябрьской революции 1917 г. и построения основных атрибутов советского государства. Однако уже с первых революционных дней новое правительство столкнулось с необходимостью

Вестник Московского университета МВД России

97

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ науки Актуальные проблемы теории государства и права восстановления некоторых ключевых элементов финансово-кредитной системы. И это не случайно, так как еще в «Манифесте Коммунистической партии» К. Маркс и Ф. Энгельс в качестве одной из экономических мер пролетарской власти называли централизацию кредита в руках государства путем национализации банков и исключитель­ную государственную монополию на деятельность банков1. Это положение отстаивал и В.И. Ленин, который подчеркивая значение финансово-кредитной сферы для советского государства, писал: «Капитализм создал аппараты учета вроде банков… Без крупных банков социализм был бы неосуществим»2. Именно поэтому уже 25 октября 1917 г. большевики захватили здание Государст­венного банка в Петрограде (хотя прошло еще два месяца, прежде чем они ста­ли реально контролировать его работу), а 14 декабря были захва­чены петроградские коммерческие банки. Эти шаги открыли курс на тотальную ликвидацию за столетия сложившихся в обществе экономических связей и кардинальные преобразования в рассматриваемой сфере. Были изданы многочисленные акты, направленные на национализацию банков и крупных предприятий, а также на установление контроля за мелкими предприятиями3. После овладения Госбанком и Казначейством одним из первых решений большевиков в области финансов стал отказ от царских долгов, в структуре которых подавляющую часть составляла внутренняя задолженность императора подданным российской империи. Также был произведен отказ и от финансовых обязательств и Временного правительства. В целом период после октября 1917 г. стал временем всестороннего, абсолютного господства в экономике страны Высшего Совета народного хозяйства, проводившего финансово-кредитную политику государства, формируемую декретами ВЦИК И СНК4. Среди актов, направленных на ликвидацию финансово-кредитной базы свергнутого строя, следует назвать декреты «О конфискации акционерных капиталов», «О национализации промышленных предприятий», «О национализации внешней торговли», «О национализации крупнейших предприятий горной, металлургической и металлообрабатывающей, текстильной, электротехнической, лесопильной и деревообрабатывающей, табачной, стекольной и керамической, кожевенной и прочих отраслей промышленности, паровых мельниц и предприятий по местному благоустройству, предприятий в области железнодорожного транспорта» и др.5 В декрете ВЦИК от 14 декабря 1917 г. о национализации банков было указано, что он издается «в интересах правильной организации народного

98

хозяйства, в интересах решительного искоренения банковской спекуляции и всемирного освобождения рабочих, крестьян и всего трудящегося населения от эксплуатации банковским капиталом и в целях образования подлинно служащего интересам народа и беднейших классов единого Народного банка Российской республики». Банковское дело объявлялось монополией государства, а все существовавшие в тот момент частные банки и банкирские конторы объединялись с Государственным банком, которому были переданы их пассивы и активы. Временное управление делами частных банков передавалось совету Государственного банка. Все денежные средства, хранящиеся в банковских стальных ящиках, подлежали внесению на текущие счета клиентов в Государственном банке, за исключением золота в монетах и слитках, которые конфисковывались и передавались в общегосударственный золотой фонд6. Основ­ной целью издания декрета было стремление сломить экономическую мощь буржуазии7. В соответствии с этим актом в стране была введена государственная монополия на банковское дело. Частные кредитные учреждения были национализированы и слиты с Государственным банком, который месяц спустя стал, называться Народным банком Российской Республики (позднее Народ­ным банком РСФСР). Таким образом, этот декрет послужил началом создания банковской системы социалистического типа и жесткой централизации денежных ресурсов. Революция 1917 г. предопределила новый этап в деятельности Госбанка и в судьбе всего банковского дела в стране, в результате чего изменились содержание и направления функционирования всех банков. Согласно декрету от 24 января 1918 г. все частные банки на всей территории России ликвидировались, а их активы вместе с ка­питалами Государственного Банка переходили ко вновь создаваемому Наро­дному Банку, ставшим кассово-расчетным, эмиссионным и кредитно-финан­совым центром. Тем самым, был создан единый централизован­ный банк универсального типа. В течение 1918-1919 гг. были ликвидирова­ны все виды дореволюционных кредитных учреждений (земельные банки, городские банки, общества взаимного кредита). Из банковских институтов частично сохранялась лишь кредитная кооперация в лице Московского Коо­перативного Банка. Этим же декретом Народному Банку предписывалось взять под жесткий контроль денежные и валютные ресурсы, заменить старые денежные знаки новыми, обеспечить финансирование экономических и военных потребно­стей. Летом 1918 г. начинается замена старых денежных знаков новыми, по­являются «Расчетные знаки РСФСР». Все

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права банковские ресурсы превращались в собственность государства. Тем самым утрачивалась основная функция коммерческих бан­ков — мобилизация денежных ресурсов за счет приема вкладов и выдачи зай­мов. Любая коммерческая деятельность банков потеряла всякий смысл. Су­щественно упростились функции самого Народного банка. Главным в его деятельности стали эмиссионная функция, рас­ пределение денежных ресурсов между наркоматами и регионами и контроль над их использованием. Изменения в законодательном регулировании деятельности Государственного банка привели к тому, что комиссары контор и отделений Банка были включены в состав учетно-ссудных комитетов этих контор и отделений. Должности представителей от Дворянского земельного и Крестьянского поземельного банков в учетно-ссудных комитетах упразднялись. Наряду с этим, учреждались должности выборных членов учетно-ссудных комитетов от Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Последние избирались непосредственно, без дальнейшего утверждения какой-либо иной инстанцией Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов городов, в которых располагались конторы и отделения банка, в двойном размере против числа представителей в учетно-ссудных комитетах от торговцев, промышленников и сельских хозяев. Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов имели право делегировать в качестве представителей в учетно-ссудные комитеты также лиц, не состоящих членами Совета. Они были обязаны предоставить не менее одного места в составе советской делегации высшему местному профессиональному объединению, не менее одного места высшему местному объединению фабрично-заводских комитетов и не менее одного места высшему местному органу рабочего контроля над производством8. Совет Государственного Банка рассматривал дела, по которым постановления Совета представлялись через Главного Комиссара на усмотрение или утверждение Народного Комиссариата по финансовым делам9 (предложения об изменении или дополнении Устава Банка; рассмотрение наказа и изменение такового; обсуждение сметы расходов; рассмотрение годового отчета; предложения о постройке домов Банка, служащих для помещения его учреждений, открытие и закрытие местных учреждений Банка, а также распределение отделений и агентств по округам и образование областных контор с определением зависимости местных отделений и агентств от областной конторы; определение числа директоров в конторах, включая и Петроградскую; допуск к учету векселей на срок свыше шести месяцев; определение размера процентов по коммерческим операциям и условий по вкладам;

№ 12 / 2011

рассрочка и отсрочка долгов по неопротестованным векселям и др. В виду того, что забастовка чиновников Государственного Банка и связанная с ней задержка выплат денег Петроградской конторой банка могли поставить в бедственное положение широкие слои рабочих и солдат, декретом СНК РСФСР от 17 ноября 1917 г. комиссару Государственного банка в виде временной и исключительной меры (в течение трех дней со дня подписания декрета) было предоставлено право производить из кассы Петроградской конторы Банка выплаты на основании правильно заполненных и имеющим силу документов, предъявляемых казенными и общественными учреждениями, торгово-промышленными предприятиями для выдачи заработной платы рабочим10. При этом устанавливалось, что подлинная и законная сила документов должна быть проверена в каждом отдельном случае и подтверждена поручительством фабричнозаводских комитетов и других общественных учреждений. Проведение политики упразднения института частной собственности нашло отражения в банковской сфере в осуществлении комплекса мер, связанных с конфискацией акционерных капиталов коммерческих банков11. Декрет СНК РСФСР от 26 января 1918 г. «О конфискации акционерных капиталов бывших частных банков» предусматривал, что акционерные капиталы бывших частных банков (основные, резервные и специальные) переходят к Государственному Банку Российской Республики на основах полной конфискации. Все банковские акции аннулировались с безусловным прекращением выплат по ним дивидендов. Эти ценные бумаги подлежали немедленному представлению их держателями в местные отделения Государственного Банка. Владельцы банковских акций, не имеющие таковых на руках, были обязаны представить в отделения Банка реестровые списки банковских акций с указанием их точного местонахождения в двухнедельный срок со дня опубликования соответствующего декрета. В противном случае последние могли быть подвержены конфискации всего принадлежащего им имущества. Все сделки по передаче банковских акций запрещались. Участники этих сделок наказывались тюремным заключением на срок до трех лет. Постановление СНК о ликвидации иностран­ ных банков в РСФСР от 2 декабря 1918 г. явилось началом дол­говременной самоизоляции российской банковской системы (не считая крат­ковременной попытки привлечения иностранных инвестиций в 20-х гг.) и отказа от сотрудничества с иностранным капиталом.

Вестник Московского университета МВД России

99

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права После декабря 1917 г. было упразднено Главное казначейство и для производства расходов кредиты открывались непосредственно на казенные палаты, которые возглавили назначенные местными Советами комиссары. Центральным ведомствам бюджетные средства выдавались центральной расходной кассой, образованной при Петербургском (позднее при Московском) казначействе12. Новая хозяйственная практика исходила из приоритета сферы произ­водства, а это означало, что целесообразность проведения всех финансовых мероприятий предопределялась производственными планами. Все расчеты в рамках государственного сектора производились с помощью чеков, выписы­ ваемых на Народный Банк. Постановлением ВСНХ от 30 августа 1918 г. «О порядке расчетов национализированных предприятий» предписывалось оставлять в кассах предприятий лишь минимальное количество денежных средств, необходимых для текущих потребностей. Все оставшиеся средства было необходимо хранить на счетах в Народном Банке. В 1919 г. вообще была отменена всякая регламентация эмиссии. В итоге новая идеология банковской деятельности получила свое закрепление в программе Коммунистической партии, принятой на VIII съезде в марте 1919 г. В ней говорилось: «Опираясь на национализацию банков, РКП стремится к проведению ряда мер расширяющих область безденежного рас­чета и подготавливающих почву к уничтожению денег: обязательное держа­ние в Народном Банке, введение бюджетных книжек, замена денег чеками, краткосрочными билетами на право получения предметов потребления»13. Натурализация хозяйства и упразднение банковской системы представ­ляли собой один из шагов по устране­нию денег как явления, чуждого социализму. Вместо заработной платы в де­нежной форме вводился натуральный паек, включающий в себя определен­ный набор товаров первой необходимости. Были отменены все денежные на­логи, устанавливалась система бесплатного пользования всеми видами транспорта, предпринимались попытки создания новых единиц измерения стоимости на безденежной основе.

РСФСР и СССР 1917 — 1952 гг. М. С. 13. 6 См.: Декрет ВЦИК от 14 декабря 1917 г. «О ревизии стальных ящиков в банках» // СУ РСФСР. 1917. № 10. Ст. 150-151. 7 См.: Агарков М.М. Основы банковского права. Курс лекций. М., 1929. С. 11. 8 См.: Постановление СНК РСФСР от 12 декабря 1917 г. «О реорганизации состава учетно-ссудных комитетов при конторах и отделениях Государственного банка» // СУ РСФСР. 1917. № 8. Ст. 109. 9 См.: Декрет СНК РСФСР от 27 января 1918 г. «О совете Государственного банка» // СУ РСФСР. 1918. № 20. Ст. 297. 10 См.: Декрет СНК РСФСР от 17 ноября 1917 г. «О порядке временного производства оплаты документов Петроградской конторой Государственного Банка» // СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 42. 11 См.: Декрет СНК РСФСР от 26 января 1918 г. «О конфискации акционерных капиталов бывших частных банков» // СУ РСФСР. 1918. № 19. Ст. 295. 12 См.: Вайнштейн Э. Развитие банковской системы кассового исполнения государственного бюджета. М, 1957. С. 11. 13 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 38. С. 441.

Маркс К., Энгельс Ф. Манифест Коммунистической партии. Полн. собр. соч. Т. 4. С. 446. 2 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 34. С. 307. 3 Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 230. 4 См.: Декрет ВЦИК И СНК о Высшем Совете народного хозяйства от 5 декабря 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. № 5. Ст. 83; Ершова И.В. Имущество и финансы предприятия. Правовое регулирование. М., 1999. С. 15. 5 Сборник документов по истории уголовного законодательства 1

100

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права

Этапы эволюции трудового права в Российской империи М.Е. Волочкова, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры Управления трудом и персоналом РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина Научная специальность: 12.00.01 — история государства и права E-mail: [email protected] Научный руководитель: Н.В. Михайлова, доктор юридических наук, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России. Рецензент: С.Н. Рожнов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина.

Аннотация. Исследуется история трудового законодательства в России с первой половины XIX века до 1917 года. Анализируются первые правовые акты в области возникновения фабричного и трудового права, дается их оценка. Автор определяет основные этапы зарождения и развития трудового права и определяет, что регулирование труда в России связано с появлением и формированием фабричного законодательства, а его развитие с появлением фабричных инспекций, договора о найме, законопроектами о трудовом договоре, расчетных книжках и стачках. На основании этого делается вывод о том, что Российская империя к началу XX века становится высокоразвитым цивилизованным государством с хорошо развитой системой трудового права, имеющего свой предмет и методы исследования. Ключевые слова: фабрично-трудовое законодательство, фабричная инспекция, договор трудового найма, фабричные законы.

Emergence and Development of Labor Law in Russian Empire М.Е. Volochkova, candidate of legal sciences, senior lecturer of the department of Management of labor and human resources of Gubkin Russian state university of oil and gas

Annotation. The history of Russian labor legislation beginning from the second half of the XIX century through 1917 is studied. The first legal acts in the field of factory and labor law formation are analyzed and evaluated. The author identifies the main stages of legal law emergence and development. On this basis the conclusion is drawn about the fact that the labor regulation in Russia is related to the organization of and forming of factory laws, and its development is connected with the organization of factory inspections, contract of employment, employment contract bills, paybooks and strikes. Based on this the author concludes that by the start of the XX century the Russian Empire became a highly developed civilized state with a well advanced system of labor law with its own scope and methods of research. Keywords: factory and labor legislation, factory inspection, contract of employment, factory bills. Регулирование труда в Российской империи связано с появлением фабрично- трудового законодательства и зарождением института фабричного или промышленного права.

№ 12 / 2011

Правовое регулирование общественных отношений, возникающих в процессе трудовой деятельности начало складываться в России, еще в рамках отечественного средневекового права, при нату-

Вестник Московского университета МВД России

101

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права ральном хозяйстве, на основе зависимых форм труда, в отсутствии его свободного рынка. Так, Русская Правда — памятник средневекового права (XI — начало XII вв.) содержит упоминание о договоре личного найма. На первом этапе развития отечественного средневековья, наемный труд существовал лишь в виде исключения, побочного подсобного занятия. Краткая правда сообщает лишь о плате мостникам за ремонт моста и лекарю за лечение ран. Более поздние списки Русской правды содержат упоминание о плате портному. Постепенно к концу XII-началу XIII вв. возникает специальное название для наемного работника — наймит, положение которого по мере оформления крепостного права приближалось к положению зависимых людей. Определяя порядок поступления в услужение, законодатель устанавливал два вида холопства: кабальное и полное, что нашло отражение в Судебниках 1497 и 1550 гг. При кабальном холопстве нанявший был обязан отработать выданные ему денежные средства. Если работник в течение шести месяцев отрабатывал кабалу, он выходил из состояния холопства. В противном случае он поступал в холопство до смерти хозяина. Соборное Уложение 1649 года, принятое на этапе вступления России в цивилизацию Нового времени заключало в себе в основном нормы средневекового права. Закон предусматривал возможность личного найма, осуществляющегося для охраны имущества, обработки земли, каких-либо хозяйственных работ. При этом крестьяне могли свободно поступать в наем без оформления крепостей, что способствовало развитию хозяйственных отношений в сельской местности. Вступление России в современную цивилизацию, развитие товарно-денежных отношений, мануфактурного производства, особенно в период преобразований первой четверти XVIII в. Потребовало обеспечения возникавших предприятий достаточным количеством рабочих рук. Однако, юридические акты, принятые в это время решали эту задачу с помощью методов, присущих средневековью : прикрепление к фабрикам крепостных крестьян; препровождение на заводы, рудники бродяг, нищих, преступников; установление максимального размера заработной платы и минимальной продолжительности рабочего времени. Нормативные правовые акты, касающиеся сферы трудовых правоотношений создавались, прежде всего, по финансовым и полицейским, а не социальным соображениям. Эти нормы имели строго централизованный или публично-правовой характер. Появление крупной промышленности в России наука история государства и права связывает с деятельностью и реформами императора Петра I. Принятые им юридические акты способствовали

102

развитию промышленного производства, обеспечивали возни­кавшие предприятия (мануфактуры и фабрики) рабочими ру­ками с помощью методов, присущих феодализму (прикрепле­ние к фабрикам крепостных крестьян, препровождение на заводы, рудники бродяг, нищих, преступников, а также ус­ тановление максимального размера заработной платы и мини­мальной продолжительности рабочего времени). До реформы 1861 г. общественное производство в России основывалось главным образом на принудительном труде кре­постных крестьян. Промышленность как заводская, так и ре­месленная была развита относительно слабо, а удельный вес работников, полностью свободных от крепостной зависимости, был невелик. Законодательство, регулировавшее труд, отра­жало черты феодально-крепостнической системы, преобладав­шего натурального хозяйства, почти полностью отсутствовал сво­бодный рынок труда капиталистического типа. В юридической литературе дореволюционного периода отмечалось, что как на западе, так и в России из договора или «сопровождающего договора поступления работника в сферу домашней автономии хозяина возникали отношения власти и подчинения, регулируемые не соглашением сторон, а усмотрением хозяина». Так пишет в своей книге Л.С.Таль.1 Первым нормативным актом, регулирующим отношения в сфере труда на территории России, является Положение 1835 года «Об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму». Положение состояло из десяти статей и обязывало работодателя издавать Правила внутреннего трудового распорядка. Однако в Положении не было никаких указаний по поводу содержания этих правил. Поэтому их содержание определял работодатель без вмешательства с чьей-либо стороны. В связи с чем, рассматриваемое Положение не повлияло на регулирование трудовых отношений. Работавший фабричным инспектором труда по Владимирскому округу А.А.Микулин писал, что «Положение 1835 года практически осталось без применения ввиду того, что специальные органы надзора за его исполнением не создавались, они появились лишь в 1882 году».2 Первый акт регулировал некоторые аспекты взаимоотношений индивидуальных работников и нанимателей. Он разрешал имеющим паспорта лицам податного состояния наниматься на работу в фабрично-заводские заведения на срок не свыше срока действия паспорта, т.е. на срок определенный. До истечения срока договора работник не вправе был его расторгнуть, а помещик выдавший паспорт, — отзывать своих крепостных крестьян, работавших по найму на фабрике. Работники также не вправе были требовать повышения

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права размеров заработной платы. Хозяева заключали договора с работниками в устной либо письменной форме и обязаны были выдавать работникам расчетные листы. Они обязаны были вести особую книгу для записи расчетов с рабочими. Расчетные листы должны были приниматься во внимание при рассмотрении споров между фабрикантами и рабочими. Никаких санкций за несоблюдение установленных норм предусмотрено не было. С развитием нормативного регулирования трудовых отношений появилось фабричное право в Российской империи. Фабричное право некоторые исследователи еще называют промышленным правом, поскольку до 1861 года в России развивалось в основном мануфактурное производство. Таким образом, фабричное право можно определить как правовой институт, являющейся главной составляющей трудового законодательства России в начале XIX века и регулирующей отношения наемной рабочей силы с силы с нанимателем — фабрикантом. К 30-м годам XIX века в России созрели все объективные и субъективные предпосылки для становления института фабричного права. С того времени, когда было принято Положение «Об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми», рабочее время стало законодательно регулироваться и работодателю не ничего оставалось, как следовать норме трудового законодательства и единственным регулятором рабочего времени мог стать достигнутый результат работы. Данный институт складывался на основе фабрично-трудового законодательства, которое представляло собой Свод законов, регулирующих права и обязанности фабрично-заводских рабочих и их отношения с нанимателем на территории Российской империи. К этой сфере применения относился порядок найма и увольнения рабочих, регулирование рабочего времени, заработной платы, условий труда и расчета с рабочими, охрана труда и техника безопасности, урегулирование трудовых конфликтов. Некоторые советские правоведы первой половины XX века считали, что отечественное трудовое законодательство и есть фабричное законодательство Российской империи. Это не совсем правильно, поскольку вопросы, касающиеся, например, заключения трудового договора не могли регулироваться только фабричным законодательством, позднее принимались законодательные акты, регулирующие трудовой договор. Таким образом, первый этап эволюции регулирования труда, связан с зарождением фабричного законодательства. Власть хозяина над личностью работника стала хоть и слабо, но ограничиваться законодательными рамками. Кроме того, первый этап связан с внедрением принципа договорной свободы. Первой этап эволюции регулирования труда связан с Положением «Об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, посту-

№ 12 / 2011

пающими на оные по найму» и Положением от 7 августа 1845 года «О воспрещении фабрикантам назначать в ночные работы малолетних менее 12-летнего возраста». Второй этап становления отечественного трудового законодательства связан с созданием Комиссий по разработке проекта трудового законодательства, они известны по именам, возглавлявших их деятелей: комиссия Штакельберга (1859-1862 гг.), комиссия Игнатьева (1870-1872 гг.), комиссия Валуева (1874-1875 гг.). Благодаря работам этих комиссий были разработаны и приняты Правила о десятичасовой работе в день в ремесленных заведениях. Данный этап следует назвать этапом становления законодательной базы фабричного законодательства. Рабочее время наемных работников и связанные с этим отношения регулировались в дореволюционной России нормами фабричного законодательства. В 1882 -1886 гг. был издан целый ряд фабричных законов, регулирующих особенно острые рабочие вопросы. Причиной особого пристального внимания законодателя к проблеме рабочей жизни стали, прогремевшие рабочие беспорядки. В период с 1875 по 1882 год в Донецке, Орехово-Зуеве, Санкт-Петербурге, Варшаве и Нарве прогремели забастовки. Третий этап отечественного трудового права связан с окончательным формированием фабричного законодательства, он связан с принятием первого законодательного акта, регулирующего труд несовершеннолетних в Российской империи — это утверждение «Правил о работе малолетних на заводах, фабриках и мануфактурах» (1882 года). Согласно данным Правилам малолетние 12-15 лет не должны были работать боле 8 часов в сутки и 4 часа подряд . Для них воспрещалась ночная работа между 9-ю часами вечера и 5 часами утра, и работа в воскресные и праздничные дни. При этом на этом фабрикантов была возложена обязанность тем малолетним, которые не имели свидетельства об окончании курса в начальном училище предоставлять возможность посещать школу, на что давалось 5 часов в день или 18 часов в неделю. Закон 1882 г. учредил специальную фабричную инспекцию численностью в 20 человек, находившуюся в ведении мини­стра финансов и призванную наблюдать за исполнением пра­вил и запретов, установленных в данном законе, составлять при участии полиции протоколы о нарушениях законодатель­ных норм и передавать их в суд, поддерживать там обвинение против нарушителей. За нарушение владельцами или руко­водством фабрик правил, касавшихся труда малолетних, была установлена ответственность (арест или штраф). Данный закон не применялся на казенных предприятиях. Закон от 12 июня 1884 г. «О школьном обучении мало­летних, работающих на фабриках, заводах и мануфактурах» рекомендовал владельцам фабрик, заводов и мануфактур

Вестник Московского университета МВД России

103

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права от­крывать при своих предприятиях школы, порядок посещения которых и программы преподавания должны были определяться директорами народных училищ по соглашению с фабричной инспекцией. Вторым самым главным законом стал Закон от 3-го июня 1885 года о ночной работе подростков до 17 лет и женщин. 1 октября того же года в данный Закон были внесены изменения на основании которых была запрещена работа в ночное время на хлопчатобумажных, полотняных и шерстяных фабриках подросткам до 17 лет и женщинам. И хотя, по своей значимости, — это был весьма прогрессивный Закон не только для Российской империи, но для всего мира в целом, так как в ряде стран Европы и Азии рабочие не могли даже об этом «мечтать», опубликование этого закона вызвало недовольство не только среди хозяев фабрик, но и среди многих рабочих. В то же время некоторые рабочие считали, что воспрещение ночной работы женщин и подростков повлечет за собой вообще прекращение ночных работ и увольнение ночной смены всех рабочих без исключения. Несмотря на то, что в законе упоминались только текстильные предприятия, министру финансов было предоставлено право, распространить действие закона на отрасли промышленности, в самом законе не упомянутые. Однако в связи с обращениями многих именитых промышленников и фабрикантов, в законе были сделаны значительные оговорки и исключения, позволяющие разрешить ночные смены женщинам и детям в определенных случаях, а также был сокращен период ночного времени (ст.124-125). На протяжении нескольких лет с издания первых фабричных законов, регламентирующих отечественное трудовое право лишь определенных категорий работников (женщин и несовершеннолетних), велись работы по созданию общих законодательных норм рабочего времени для всех работников фабрик и мануфактур. Скорейшему принятию подобного закона очень способствовали забастовки, вспыхнувшие в Санкт-Петербурге весной 1886 года. Они охватили до 20  петербургских бумагопрядилен и до 30 тысяч рабочих. Самым главным требованием рабочих являлось сокращение 12-13 часового рабочего дня, который был незаконно установлен на этих предприятиях до 10,5 часов. Следующий, четвертый этап развития отечественного трудового права, был связан с промышленным кризисом, который охватил всю Российскую империю. Законы 1882 и 1885 гг. имели значение Временных правил, поэтому министру финансов было предоставлено право внести в Государственный совет окончательные предположения через два и три года. Этот срок был продолжен до 1890 г. Законопроект, внесенный в 1890 г. министром финансов И.А. Вышнеградским, несколько ослаблял значение первоначальных законов. Малолетних рабочих отныне могли, «когда по роду производств это каза-

104

лось необходимым», привлекать к работе 9 часов, в две смены по 4,5 часа. В стеклянном производстве разрешалось даже ставить малолетних на 6 часов ночной работы. Законодательно определенное ночное время в некоторых случаях было сокращено с 10 часов вечера до 4 часов утра. Поскольку введение вышеперечисленных законов совпало с промышленным кризисом и никаких правил, регулирующих взаимные отношения предпринимателей и рабочих, в российском законодательстве не существовало, то этот кризис особенно тяжело отразился на рабочих. Огромное разнообразие установившихся на фабриках порядков, дававших простор произволу, привело на фабриках Владимирской и Московской губерний к крупным беспорядкам, потребовавшим вмешательства военной силы. После указанных событий был издан 3 июня 1886 года Закон о найме и увольнении рабочих. Это был главный нормативный акт, регулирующий трудовые отношения в Российской империи. Он установил правило, согласно которому «хозяин с нанявшимися должен обходиться справедливо и кротко, требовать от них токмо работы, обусловленной по договору или той, для которой наем учинен, платить им точно и содержать исправно». Он состоял из двух частей: «Общие правила найма», распространяющиеся на всю Российскую империю, и «Особые правила о надзоре за заведениями промышленности и взаимных отношениях фабрикантов и рабочих», представлявшие подзаконные акты органов местного самоуправления. На основании ст.9 данного Закона от 3 июня 1886 года наем рабочих производился на: а) на определенный срок; б) на неопределенный срок; в) на время исполнения какой-либо работы, с окончанием которой прекращался сам наем. Договор найма заключался путем выдачи работнику расчетной книжки, в которой отражались основные условия найма рабочей силы. С момента поступления на работу работнику запрещалось без ведома хозяина брать другую работу. В соответствии со ст.18 данного Закона хозяин разрабатывал правила внутреннего трудового распорядка организации, которые утверждались фабричной инспекцией труда и выставлялись во всех мастерских. Данный Закон резко ограничивал основания прекращения трудовых отношений. К их числу были отнесены дерзость, дурное поведение и болезнь работника. В соответствии со ст.10 Закона при найме на определенный срок, каждая из договаривающихся сторон могла отказаться от договора, предупредив другую сторону о своем намерении за две недели. Стачка, подстрекание к ней, а равно самовольный отказ от работы запрещались под страхом тюремного ареста. В то же время работник, не получивший в течение месяца заработную плату, имел право в соответствии со ст.13 Закона от 3 июня 1886 года требовать в судебном порядке расторжения заключенного с ним договора. Если при рассмотрении

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права жалобы работника суд устанавливал, что действительно имела место задержка заработной платы, то работнику присуждалось дополнительное вознаграждение в размере его двухмесячного заработка. В соответствии с данным Законом устанавливался порядок найма и увольнения рабочих: каждому рабочему в течение недели выдавалась стандартная расчетная книжка, и принятие ее рабочим считалось актом заключения договора о найме на условиях, изложенных в книжке. Регулировался ряд важных аспектов взаимоотношений администрации предприятий с рабочими. Например, запрещалось расплачиваться с рабочими условными знаками, хлебом, товаром и иными предметами (кроме купонов), а также брать с рабочих проценты за деньги, выданные им в долг. Запрещалось взимать с рабочих плату за врачебную помощь, освещение мастерских и использование орудий производства. С рабочих разрешалось взыскивать штрафы только «за неисправную работу», «за прогул» и «за нарушение порядка», разъяснялась сущность этих поводов и устанавливались максимальные размеры штрафов. Общая сумма штрафов к расчету не могла превышать трети заработка рабочего. Перевод штрафных денег в прибыль запрещался, составлялся особый штрафной капитал, который можно было расходовать только на пособия рабочим. Устанавливалась особая ответственность фабрикантов за нарушение правил оплаты труда рабочих. В Российской империи были созданы на местах специальные губернские и уездные суды, которые рассматривали данную категорию дел. . Кроме того, на фабричную инспекцию возлагались задачи контроля за соблюдением всех правил, регулирующих трудовые отношения: рассмотрение жалоб рабочих и урегулирование конфликтов, а также рассмотрение и утверждение такс, табелей, расписание и правил внутреннего трудового распорядка на фабриках и заводах. Введение в действие Закона от 3 июня 1886 года означало возникновение новой отрасли права — трудового права. С принятием названного Закона у трудового права появились самостоятельный предмет и метод правового регулирования. Предметом новой отрасли стали отношения по найму рабочей силы и использованию ее в процессе труда. Метод трудового права заключался в том, что условия трудовой деятельности определялись путем заключения индивидуального договора найма с выдачей расчетной книжки и утверждения правил внутреннего трудового распорядка. Таким образом, и в трудовом праве России главенствующим в этот период являлся договорный способ определения условий труда, вмешательство государство в регулирование труда сводилось к минимуму. Фабрично-трудовое законодательство сформировалось в России в очень короткие сроки. В течение 21 года (с 1882 –го по 1903 г.) было последовательно принято девять главных законов, составивших костяк фабричного ( про-

№ 12 / 2011

мышленного ) права Российской империи. К концу XIX века в губерниях действовали «Особые правила о надзоре за заведениями промышленности и взаимных отношений фабрикантов и рабочих». Первоначально Особые правила были введены только в наиболее развитых в промышленном отношениях губерниях — Санкт-Петербургской, Московской и Владимирской. Только в них и были образованы Присутствия по трудовым законодательным делам с одновременным увеличением состава инспекции на 10 помощников окружных инспекторов. Затем они были постепенно распространены на все остальные губернии. В 1891 г. они были введены в Петрозаводской и Варшавской губерниях. Законом от 14 марта 1894 г. «О преобразовании фабричных инспекций и должностей губернских механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимный отношениях фабрикантов и рабочих » применение особых правил было распространено на 13 новых губерний, а вся структура инспекций изменена. Должности главного инспектора в 10 окружных губерниях были упразднены; в 18 губерниях, на которые распространялось действие особых правил, были назначены старшие инспектора и при них большее или меньшее число участковых инспекторов; остальные 42 губернии составили 42 участка, из которых каждым заведовал инспектор, подчиняясь непосредственно департаменту торговли и мануфактур. При департаменте были учреждены три должности ревизоров, а для подготовки инспекторов по труду основан институт кандидатов (10 лиц), распределяемых, смотря по требованиям, по наиболее промышленным губерниям. Для облегчения государственных расходов на содержание трудовой инспекции были упразднены должности губернских механиков, Через два года особые правила Закона 1886 г. были распространены еще на восемь губерний, а в следующем 1897 году — на все прочие губернии Европейской России и Царства Польского. В Российской империи принимался еще ряд законов в отраслевой сфере. Это Устав о промышленности и Горный Устав 1893 года. На горные заводы и промыслы в области добычи полезных ископаемых, находящихся в ведении Министерства земледелия и государственного имущества, распространялись особые нормы регулирующие продолжительность рабочего времени на территории европейской части Российской империи. Для горных промыслов учреждение по делам фабричного законодательства заменялись учреждениями по горнозаводским делам при шести горных управлениях. При этом обязанности старших инспекторов были возложены на начальников горных управлений, обязанности участковых инспекторов на окружных горных инженеров. 2 июня 1897 года после долгой истории проектов и дебатов, был при-

Вестник Московского университета МВД России

105

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права нят Закон «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности». Этим законом было введено ограничение времени рабочего дня. Закон распространял свое действие на все фабрично-заводские и горные предприятия, а также на предприятия казенные, кабинетские, на железнодорожные мастерские, на платиновые и золотые промыслы. Ночной период времени определялся от девяти часов вечера до пяти часов утра при односменной работе, и от 10 часов вечера до 4 часов утра при работе двумя и более сменами (ст.122, 123, 156 ) . Дневной труд каждого отдельного рабочего во все дни недели, кроме субботы ограничивался 11, 5 часами, в субботу — 10 часами. Если хотя бы часть рабочего времени падала на ночной период, то продолжительность работы не должна была более 10 часов. Закон запрещал работу в воскресные дни и 17 больших праздников. Только по специальному «взаимному соглашению» работники могли выходить на работу в воскресные дни, взамен им предоставлялся любой будничный день, а неправославные работники могли выходить на работу в дни христианских праздников, взамен своих праздников. Вместе с тем, сверх установленного этим законом рабочего времени можно было вводить еще и сверхурочные работы по особому договору. Закон вступил в силу с 1 января 1898 года, был разом распространен на 60 губерний Европейской России и охватил все промышленные заведения и горные промыслы, частные и казенные заводы. Хотя на практике на казенных заводах уже до принятие этого Закона был установлен более короткий рабочий день (11,5 часов). Из данных правовых норм были и многочисленные отступления. Не вдаваясь в подробности, надо отметить, что мало было одного только закона  — необходим был реальный механизм исполнения, чего в Российской империи тогда не было. Закон определял количество рабочего времени, которое должен был за сутки отработать каждый работник, но совершенно не регулировал, сколько по времени может и должен находиться рабочий в стенах предприятия, учитывая необходимое время отдыха, чтобы отработать положенное суточное время. То есть фактически рабочие с 11,5 часов могли быть отработаны как за 11,5 с половиной часов, так и за 13, так и за 15 часов. По существу не было никакого контроля со стороны тех же фабрикантов (работодателей) за использованием сверхурочных работ. Существенным недостатком законодательства того времени являлось отсутствие мер ответственности работодателя за его нарушение. Как писал известный в то время специалист в области фабричного законодательства М. Балабанов в своей работе Фабричные законы (М.1909) «.. нарушение правил о продолжении и распределении рабочего времени может служить основанием для привлечения виновных к ответственности не только в администра-

106

тивном, но и в судебном порядке…».3 Однако стоит сказать, что закон 1897 года реально сократил рабочий день в тех отраслях промышленности, в которых требовался менее квалифицированный труд. В то же время в таких отраслях промышленности как машиностроение, металлургия и полиграфия нормы закона остались прежними. Как пишет в своей работе А.Н. Быков Фабричное законодательство и развитие его в России 15 ноября 1906 года был издан Закон, определяющий продолжительность рабочего времени ремесленников и служащих торгово-промышленных заведений.4 Главная норма этого закона установила 10-и часовый рабочий день для этой категории работников. С этого периода начинается пятый этап эволюции отечественного трудового права. Для этого периода времени характерно то, что впервые в истории отечественного трудового права происходит «закладка» отличия договора о найме рабочих от договора о найме услуг, что свидетельствует о наличии у трудового права своего предмета и метода. Область государственного регулирования отношений по труду постепенно увеличивается. Хотя по–прежнему главенствующими остаются договорные начала определения условий труда. Имея в виду очевидное превосходство нанимателя над нанимающимся работником, нетрудно сделать вывод о том, что волеизъявление хозяина являлось решающим при определении условий трудовой деятельности. История трудового законодательства Российской империи не ограничивается XIX веком. Важнейшими законодательными актами периода 1903-1916 гг. являются «Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, на предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» от 2 июня 1903 г. и комплекс из четырех законов о страховании рабочих на случай болезни или несчастного случая, принятый 23 июня 1912 года. Данный этап эволюции трудового законодательства следует назвать шестым этапом, он является заключительным этапом для Российской империи. Этот период времени связан с тем, что с приходом в стране Временного правительства разрабатывается три важных законопроекта сфере труда: проект Закона о трудовом договоре; правила о расчетных книжках; проект Закона о стачках. Хотя ни одному из перечисленных законопроектов не суждено было вступить в действие, как минимум два из них представляют интерес и в наше время. Например, в проекте Закона о трудовом договоре дано следующее понятие трудового договора: «По трудовому договору — одно лицо — нанимающийся предоставляет на определенный или неопределенный срок или до окончания установленной работы свою рабочую силу другому лицу  — нанимателю, обязуюсь исполнять, согласно с его указаниями, определенного рода работу за возна-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права граждение, исчисляемое во времени, сдельно или другим способом. В ст.1 проекта Закона «О стачках рабочих» говорится о том, что стачки рабочих в частных общественных и казенных заведениях, имеющих целью защиту экономических, правовых и политических интересов рабочих, правомерны и ненаказуемы. Данный законопроект имел в своем содержании всего 8 статей. И он гораздо меньше ограничивал право на забастовку, нежели действующее сейчас законодательство. Если бы данным проектам Законом решено было утвердиться Россия, в тот период времени могла стать одним из первых цивилизованных правовых государств Европы. Исторический сравнительно-правовой анализ развития трудового права России очень важен для того, что рассмотреть современные тенденции развития Российского трудового законодательства. История российского трудового права интересна тем, что за сравнительно небольшой промежуток времени с XIX до начала XX века произошли кардинальные изменения в становлении трудового права в стране, так называемая эволюция в области трудовых отношений, которая наложила свои особенности в развитие трудового права в России. В условиях развития и реформирования трудового законодательства Российской Федерации необходимо изучить исторический опыт развития трудового права и на основе этого проанализировать современные тенденции становления нового трудового права в России в XXI веке. Нынешнее трудовое право России имеет переходный характер, а его реформирование связано с заимствованием ряда положений из фабричного (промышленного) права с учетом современных тенденций и последовательным осуществлением шагов на пути приспособления к рынку. Список литературы 1. Новый Завет. Второе Послание к Феccалоникийцам Святого Апостола Павла. Глава 3 пункт 7. 2. Положения « Об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму», 1835 г. 3. Закон от 12 июня 1884 года « О школьном обучении малолетних, работающих на фабриках, заводах и мануфактурах». 4. Закон 1885 года о ночной работе подростков до 17 лет и женщин. 5. Закон от 3 июня 1886 года « О найме и увольнении рабочих ». 6. Правила о работе малолетних на заводах, фабриках и мануфактурах 1882 года. 7. Закон от12 июня 1884 года « О школьном обучении малолетних, работающих на фабриках, заводах и мануфактурах ». 8. Закон от 03.06.1885 года « О ночной работе подростков до 17 лет и женщин ». 9. Быков А.Н. Фабричное законодательство и

№ 12 / 2011

развитие его в России. С-Петербург, типография «Правда», 1909 г. С.146. 10. Балабанов М. Фабричные законы. М.1909. С.119. 11. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. — Ростов-на- Дону Феникс, 1999. 488 с. 12. Догадов В.М. Правовое регулирование труда при капитализме. М. 1959. 290. 13. Зырянов П.Н. История России XIX в. — М. Бек, 1997. 436 с. 14. Исаев И.А. История государства и права России.  — M. Юнити, 2002. 510 с. 15. История трудового права России. Учебник. / Под ред. Пашкова А.С. Санкт-Петербург: Издательство Санкт-Петербургского университета, 2000. 521 с. 16. Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций в трех книгах. — М., 1993. Кн.1,2,3. 17. Микулин А.А. Фабричная инспекция в России. 1882-1906 г.г. — Киев, 1906.С.2 18. Развитие русского права в XV — первой половине XVII в. — М. Литература, 1986. 438 с. 19. Российское законодательство Х — ХХ вв. — М.Педагогика, 1984 — 1991. Т. 1-3. 20. Таль Л.С. Трудовой договор, Ярославль, 1913. С.245. 21. Таль Л.С. Очерки промышленного рабочего права. М., 1918. 49 с. 22. Хрестоматия по истории государства и права СССР. Ч.1. Дооктябрьский период / Под ред. Ю.П. Титова и О.И. Чистякова. М., 1990. 422 с. Таль Л.С.Трудовой договор (Цитировано по книге, Ярославль, 1913. С.245 2 Микулин А.А. Фабричная инспекция в России. 1882-1906 гг. — Киев, 1906, C..2 3 Балабанов М. Фабричные законы. М.1909. 4 Быков А.Н. Фабричное законодательство и развитие его в России. С-Петербург, типография «Правда», 1909 г., С.146. 1

Вестник Московского университета МВД России

107

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права

КТО ТВОРИТ ИСТОРИЮ: МАССЫ, ЛИЧНОСТИ ИЛИ ИДЕИ? Б.С. Гандилов, доктор философских наук, профессор БГУ E-mail: [email protected]

Аннотация. Статья направлена против стереотипно сложившегося в рамках социально-исторического знания мнения о том, что якобы согласно марксовой позиции народные массы являются единственным творцом истории. Для этого автор попытался анализировать как степень действительного места народных масс в истории, так и уточнить роль в ней отдельных личностей и идей. Ключевые слова: история, личность, К.Маркс, Советское государство, философия.

WHO MAKES HISTORY: MASSES, PERSONS OR IDEAS? B.S.Gandilov, doctor of philosophy, professor

Annotation. Article is directed against opinion which have in the same way developed within sociohistorical knowledge that allegedly according to a marksovy position, a people at large is the unique maker of history. For this purpose the author tried to analyze as degree of the valid place of a people at large in the history, and to specify a role in it of individuals and ideas. Keywords: history, personality, K.Marks, Soviet state, philosophy Всякая попытка определить, кто непосредствен- необходимо, как нам кажется, обратить внимание на но делает историю, на деле означает выяснить, кто два момента: историю делает действительный, жиже является реальным, основным субъектом исто- вой человек и, что, не нужно придумывать какую-то рии. Однако, те кто привыкли и в определении этого особую личность, которая якобы пользуется человесубъекта истории и при выяснении действительного ком для достижения своих целей. Запомним эти два образа делающих историю, одновременно ссылать- момента и продвинемся дальше. ся на мнение Карла Маркса, по нашему мнению, Теперь, необходимо коснуться мнения К.Маркса делают слишком поспешный шаг, который и приво- о том, кто же является основным субъектом истодит к неминуемой ошибке. Ведь по поводу обсуж- рии. Дело в том, что те, кто даже сегодня умудрядаемых сторон данной проблемы, Маркс, в зависи- ются объявлять народные массы от имени Маркса мости от конкретной необходимости, высказывался главным, следовательно, решающим и единственно по-разному, то есть не одинаково. Например, от- реальным субъектом истории, на самом деле, проносительно тех, кто непосредственно делают исто- сто цитируют строки из бывшего некогда основным рию, он высказался общеизвестной своей мыслью, идеологическим учебником Советского государства причем достаточно гениальным образом: «История, «Основы марксистско-ленинской философии», где не делает ничего, она не обладает никаким необъ- без всякой ссылки на конкретное мнение Маркса, ятным богатством», она «не сражается ни в каких записано буквально следующее: «Народ — главный битвах»! Не «история», а именно человек, действи- творец, реальный субъект истории — вот коренное тельный, живой человек — вот кто делает все это, положение исторического материализма. Понятие всем обладает и за все борется. «История» не есть «народ» употребляется и в широком смысле слова, какая-то особая личность, которая пользуется чело- совпадающим с понятием «население», «нация», веком как средством для достижения своих целей. и в более узком смысле, означая «массы, творяИстория — не что иное, как деятельность пресле- щие историю»2. В том же параграфе, где записаны дующего свои цели человека»1. Читая эти строки, эти строки, имеется лишь одна ссылка на мысль

108

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права К.Маркса, в которой он критикует Бруно Бауэра за его односторонний подход к научному анализу: «На одной стороне стоит масса как пассивный, неодухотворенный, неисторический, материальный элемент истории; на другой стороне — дух, критика, г-н Бруно и компания как элемент активный, от которого исходит всякое историческое действие. Дело преобразования общества сводится к мозговой деятельности критической критики»3. Спрашивается, с каких это пор возражение (причём, вполне справедливое) против необоснованного принижения роли народных масс в истории, означает признание их основным и самым реальным субъектом истории? Вне всякого сомнения, желание приписать мыслям Маркса ложный смысл могло исходить только от идеологичности так называемого «марксистского» учения советского периода, который, на деле, лишь прикрывался именем Маркса. Поэтому, сегодня, пытающиеся исследовать проблему роли народных масс и личности в истории, прежде всего, должны учитывать, что вокруг этого вопроса всегда была и поныне ещё существует невидимая идеологическая борьба. Ибо, будучи всегда актуальным и вызывающим всеобщий интерес вопросом философии истории, оно становится причиной отдаления друг от друга мировоззрения отдельных людей, оно, как бы разграничивает восприятие ими истории их собственной общественной жизнедеятельности. По нашему мнению, отрицание или просто оспаривание роли народных масс в истории было бы делом не только менее эффективным, но и даже глупым — действительно, если не народные массы, то кто же еще является творцом истории? Ибо, в противном случае, для такого отрицания необходимо были бы более веские аргументы и основания. Однако, те кто видят только осязаемые движения и важную роль народных масс в истории, все же, не имеют, одновременно с этим, право отрицать или оспаривать невидимое, а следовательно, лишь умом постигаемое движение идей, непосредственно участвующих в создании истории, авторами которых как известно всегда являлись отдельные, конкретные исторические личности. Ведь эти выдающиеся люди являлись не просто личностями, в гораздо большей части, они — гениальные авторы истории, на плечах которых по-прежнему продолжает держаться история человечества. Поэтому, отдельным идеям гениальных личностей принадлежит в истории не меньшее место, чем простому физическому напору народных масс. Следовательно, разговоры

№ 12 / 2011

о том, что именно народным массам принадлежит решающая роль в истории, являются, мягко говоря, преувеличенными и однобокими. Кстати, говоря об отдельных идеях гениальных людей, мы имеем в виду отнюдь не то, что критиковал Ф.Энгельс в своем общеизвестном произведении, где им было отмечено, что в предшествующей философии истории, место действительной связи, которую следует обнаружить в событиях, обычно занимала связь, измышленная философами, а на историю же смотрели как на постепенное осуществление идей и притом, всегда только любимых идей каждого данного философа4. Мы же, наоборот, отмечая роль идей гениальных людей в истории, имеем в виду нечто очень простое, почти само собой разумеющееся — вклад человека в свою собственную историю. К примеру, поставив науку на службу самому себе, человек, прежде всего, освободился от собственного предрассудка о потустороннем происхождении, объяснив же социальные процессы общественной своей жизнедеятельности, он обосновал возможность их изучения и, наконец, сорвав маску с собственного лица, продемонстрировал самому же себе свой истинный образ. Разве этот вклад в историю является менее решающим? Кроме того, нельзя забывать и то важное обстоятельство, что марксистский вывод о решающей роли народных масс в истории, так или иначе, непосредственно или опосредованно вытекает из другого положения данного учения об определяющей роли в жизни общества производства материальных благ и, поэтому, до сих пор остается выводом достаточно идеологического характера. То есть этот вывод до сих остается недостаточно обоснованным, ибо, исторические факты прямо и непосред­ственно не указывают на истинность этого вывода. Но, кроме уже приведенных нами критических замечаний и уточнений, сопутствующих исследованию данной проблемы философии истории, существуют еще несколько важных обстоятельств, о которых также необходимо поговорить и обусловиться, прежде чем перейти к самому исследованию. Например, достаточно известным положением в науке является то, что хотя массы и действуют, временами даже очень жестко и жестоко, но, так сказать по большому счету, они не мыслят. Ибо мыслят и действуют только индивиды.5 Вообще говоря, необходимо отметить, что всякие ссылки на некий общественный разум как на коллективный, является, с точки зрения современной науки не более чем химерой. Если даже такой

Вестник Московского университета МВД России

109

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права разум и существует, тем не менее, наука еще не в состоянии это доказать. Во всяком случае, историческая наука еще не располагает и не смогла до сих пор предоставить каких-нибудь веских аргументов в пользу существования такого феномена. Зато современная психология уже располагает не малым научным материалом, объясняющим как с помощью внушения и влияния личности превращаются в массы, буквально растворяясь в ней. «Похоже — писал Фрейд, — достаточно оказаться вместе большой массе, огромному множеству людей для того, чтобы все моральные достижения составляющих их индивидов тотчас рассеялись, а на их месте остались лишь самые примитивные, самые древние, самые грубые психические установки»6. Вне всякого сомнения, оказавшийся в массе и утративший характерные его лицу личностные качества, данный индивид является тем же действительным человеком, который, по мнению Маркса, и делает историю. Во всяком случае, его необходимо рассматривать отнюдь не как пассивного, а, наоборот, даже как одного из активных участников процесса. Ведь растворившись в массе, он превращается из осознанно действующего лица в бессознательного деятеля, то есть, в «необыкновенного» исполнителя чьей-то воли. В этом и кроется не только та опасность, которую он представляет себе и обществу, но и суть далеко не пассивной его роли, которую, по-нашему мнению, он выполняет в обществе. Это с одной стороны. С другой стороны, отмечая недопустимость делать из истории какой-то особой личности (в данном случае уже не имеет принципиального значения в каком именно лице; ведь этой особой личностью, могут быть и какието аморфные народные массы, коллективный или групповой разум общества и т.д.), то есть нечто вроде явления над индивидуального, Маркс, в своей мысли, недвусмысленным образом отказывается доверять какому-то вымышленному лицу и предлагает, взамен, верить только живому человеку. Ведь придумывание некого ирреального лица и последующее списывание всего происходящего в истории на него (например, только на народные массы), буквально означает направить научное исследование в ложном направлении. Как видно, правильно и то, что по-прежнему никто ничего не знает о психическом мире этих индивидов, никому ничего неизвестно о сознательности или бессознательности движущих мотивов их деятельности. Ведь для полноты исследования роли народных масс и в особенности личности в истории

110

требуется и уточнение данного обстоятельства. Например, ещё в позапрошлом веке, характерной для настоящего творческого человека прозорливостью, всемирно известный французский писатель Ги де Мопассан отмечал, что ему совершенно непонятно по какой же причине толпа проявляет жестокость, набрасываясь и убивая человека, тогда как каждый, если бы он был один, рискуя жизнью, бросился бы спасать того, кого сейчас убивает7. А вот что пишет по этому поводу французский философ Симона Вейл: «В том, что касается способности мыслить, связь обратная; индивид превосходит сообщество настолько, насколько нечто превосходит ничто, так как способность мыслить появляется только в одном, предоставленном самому себе разуме, а общности не мыслят вовсе»8. Поговорка же древних римлян: Senatores omnes boni viri, senatus romanus mala bestia, сенаторы — мужи очень достойные, «римский сенат — это скверное животное», было прокомментировано знамени­тым физиком Альбертом Эйнштейном следующим образом: «Сколько бед такое положение вещей причиняет человечеству! Оно является причиной войн, наводняющих землю скорбью, стонами и горечью»9. Что же касается мысли Великого Солона о том, что один отдельно взятый афинянин — это хитрая лисица, но когда афиняне собираются на народное собрание в Пниксе10, уже имеешь дело со стадом баранов, то тут даже комментарии становятся излишними. Поэтому, уповающие на решающую роль народных масс в истории, на так называемый их разум, не должны забывать такие исторические факты как события 9 термидора 1793 года — разве в день казни Максимилиана Робеспьера народ не мыслил, а если мыслил, то почему не захотел предотвратить случившееся? Думается, было бы ошибочно полагать, что простые французы уже к этому времени позабыли проявленные этим действительно очень талантливым человеком те ужасающие и к тому же неоправданные жестокости. Хотя необходимо отметить и то, что и в этих жестокостях не обошлось без участия низких и трусливых людей. Во всяком случае, понятно, что такое жестокое насилие может быть проявлением только трусости. Удивительно то, что днём раньше, перед лицом грозящей опасности, ему предложили от имени Конвента подписать воззвание к армии, и он сказал «нет, будет лучше от имени французского народа»11 то есть он настойчиво отказывался от той реальной мысли, что теперь не французский народ решает судьбу Франции. Никто не спорит. Народные массы действи-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права тельно участвуют в творении истории, они всегда присутствуют в числе решающих судьбу истории сил. Без их физического напора, без их жесткого, а иногда даже жестокого давления не обходится не одно сколь-нибудь серьёзное историческое изменение. Но, утверждение об их роли как о единственно решающей в судьбе истории, конечно же, является явно преувеличенным утверждением. Поэтому, если оставаться в стороне от всякой идеологии и попытаться более реалистичнее оценить роль народных масс и личности в истории, то и без специального научного исследования будет ясно, что в истории есть место и народным массам и идеям и даже воле отдельно взятой личности. Но другое дело, каково их конкретное соотношение, так сказать, пропорция или доля участия в том или ином историческом событии. Например, мы совершенно не сомневаемся, что обычно, когда наступает время выхода на авансцену истории именно народных масс, то их никто уже не в состоянии заменить. Ибо на своем месте и в свое время они незаменимы. Но в принципе, с этим и ограничивается доля участия народных масс в истории. Дело в том, что хотя идеи и управляют массами, но сами массы с идеями неуправляемы. Для решения этой задачи требуется определенная категория людей, точнее личности с определенными волевыми качествами. Ибо, если мы даже согласимся с мыслью о том, что Великие люди не делают историю, нам всё равно придётся признать, что и история не делается без них. А это, в свою очередь, указывает уже на долю участия в истории самых Великих людей. Будучи именно в таком значимом статусе, Великие люди совершенно не подменяют ни роль идей, ни роль народных масс в истории. Ибо, в историческом процессе у каждого из этих элементов, как движущей силы или просто причины, значится своё, строго конкретное место, роль и, тем более, историческое время появления на авансцене. Великие люди, кем бы они не являлись, монархами, главнокомандующими, любимцами народа, президентами, предводителями народных движений, руководителями или просто лидерами, их личность, как правило, олицетворяла именно их социальное, общественное «Я». Этот факт является достаточно общеизвестным и легкодоказуемым. Кстати говоря, это, очень важное обстоятельство, как раз таки, лишний раз демонстрирует нам, насколько мыслящими на деле являются сами массы. Любопытно, если они разумны, то почему же тогда позволяют обманывать себя лю-

№ 12 / 2011

дям, которым они по неведению доверились или почему же они так плохо справляются с властью, когда им самим доводится заполучить её? Вот, что пишет о ярых сторонниках масс Габриэль Тард: «Надо заметить, что все эти поклонники масс и только масс, хулители людей особенных, проявляли лишь чудеса гордости. Никто больше чем Вагнер, если не Виктор Гюго, после Шатобриана, может быть, и Руссо не проповедовал теорию, согласно которой «народ является действующей силой произведения искусства», а «отдельно взятый человек не может ничего изобрести, а способен только присвоить общее изобретение». Существуют такие коллективные восторги, которые ничего не стоят самолюбию личности, как безличная сатира, никого не задевающая, поскольку она обращена ко всем без разбора».12 Возвращаясь к уже сказанному, отметим, что в личности у лидеров, олицетворяющих именно свое социальное «Я», их личное «Я», как правило, тщательно приглушается. Ибо, для непосредственного сообщения со своим народом, для них необходимым является наличие только их социального, общественного «Я». Народные же массы, подражая (под властью внушения или внимания) своему лидеру, в свою очередь, тоже укрепляют уважение к себе, так же, упрочивая именно свое социальное, коллективное «Я». Тем самым, получается, что обе стороны сообщаются друг с другом через их общее социальное «Я» и при взаимном погашении личного «Я», что является обязательным условием для их взаимодействия вообще. Об этом Тард пишет более чем ясно: «Когда толпа восхищается своим лидером, когда армия восхищается своим генералом, она восхищается собой, она присваивает себе то высокое мнение, которое этот человек имеет о самом себе».13 И лучше признаться, что все незаслуженно приписанное Марксу, на счёт якобы высказанной им мысли о решающей роли народных масс в истории, на самом деле, относится к его идее о классовой борьбе людей в обществе, как действительно, по его мнению, определяющей и движущей силе истории.14 Путать же (в данном случае уже не имеет значения преднамеренно или по незнанию) действие больших народных масс в истории с классовой борьбой людей в обществе — непростительная ошибка. Ибо недопустимо путать являющуюся по преимуществу стихийной и до конца неосознанной действия народных масс в истории с осознанной и тщательно организованной политической борьбой классов в обществе.

Вестник Московского университета МВД России

111

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права Например, разве наблюдаемые нами сегодня разрушительные действия народных масс, в различных странах Северной Африки и Ближнего Востока, являются осознанными? Конечно же нет. Не являются они достаточно осознанными хотя бы потому, что социально-политические и экономические причины возникновения данных волнений и протестов (в том виде, в каком они имеют место сегодня) имелись в этих странах, в предостаточном количестве и раньше, но, ведь тем не менее, всего этого не происходило же. Поэтому, утверждать, что в происходящих в различных арабских странах событиях, решающая роль принадлежит (и с точки зрения причины возникновения и дальнейшего наращивания событий) именно народным массам, значит быть достаточно близоруким. Невозможно этого утверждать и относительно ведущих лидеров данных народных волнений. И все это несмотря на то, что данные события не обходятся ни без разрушительных действий народных масс, ни без созидательных и направляющих действий каких-то лидеров. Но, при этом даже невооруженным глазом видно, что благодаря предоставляемым глобализацией услугам в сфере информационных и коммуникационных технологий, ныне самые популярные в мире идеи либеральной демократии и социальной справедливости, сыграли в этих событиях самую что ни на есть решающую роль. Хотя, необходимо отметить и то, что во всех этих протестах людей отчетливо прослеживается и бунт обыкновенных голодных. Итак, в создании истории участвуют как народные массы и личность, так и идеи. Ибо тот действительный и живой человек, о котором так ярко и настойчиво напоминал нам классик, предстает перед нашим взором, одновременно, и как личность, со своими неординарными волевыми качествами, поражающими наше воображение, и, наоборот, как вполне ординарная частица неуправляемой массы людей, и, естественно, как гениальный автор всех великих идей. Но разве проблема современной науки только в этом? Ведь мы изначально не сомневались, что процитированная нами ранее гениальная мысль классика уже выдержала проверку временем. Поэтому в действительности проблема науки заключается в том, что если история есть результат деятельности преследующего свои цели человека, то, кто и как будет утверждать, тем более доказывать, что эта его деятельность является рациональным? Если история оказывается всего лишь результатом зловещей деятельности конкретных людей, то кто и как будет утверждать, что такая их деятельность

112

не является иррациональным? Естественный природный инстинкт людей, коим является их обыкновенный инстинкт страха, уравнивает в конечном счете, деятельность людей даже с противоположными характеристиками — добродетельных и зловредных. Тогда, тем более, зачем и ради чего говорить о других значениях истории, если история сама с очевидностью иллюстрирует и доказывает нам, что в нем главное и каково его реальное значение? Как бы это не было удивительно, но ничего не поделаешь, — факт остается фактом, — подталкиваемый инстинктами страха и самосохранения, трусливый человек оказывается именно тем реальным, действительным и живым человеком, кто, в конечном счете, и делает историю. Политический портрет известного французского дипломата Шарль-Морис де Талейран-Перигора тому яркое свидетельство. Ни великие мысли или идеи, ни великие чувства, а именно безошибочный инстинкт самосохранения, характерный этому, так называемому аристократу, указывало каждый раз очередную, наиболее верную политическую силу, к которому ему необходимо было присоединиться.15 Но, опять таки, это лишь еще раз свидетельствует, что человеческая нравственность не может быть мерилом для оценки переломных моментов мировой истории. В своем блестящем романе, посвященным политическому портрету известного деятеля французской истории, проницательный психолог человеческой души австрийский писатель Стефан Цвейг тоже отмечает именно роль человеческой трусости в мировой истории: «… как раз нерешительность, даже трусость политиков, партийных деятелей, не имеющих мужества сопротивляться воле народа, в конечном счете именно трусость заставляет их приносить в жертву тысячи жизней. К сожалению, мировая история — история не только человеческого мужества, как ее чаще всего изображают, но и история человеческой трусости и политика — не руководство общественным мнением, как хотят нам внушить, а, напротив, рабское преклонение вождей перед той инстанцией, которую они сами создали и воспитали своим влиянием… Ни один порок, ни одна жестокость не вызвали стольких кровопролитий, сколько человеческая трусость».16 Чему тут удивляться, если факт состоит из того, что, первыми кто во второй поездке Колумба пожелал переселиться в новые земли, открытые им чуть ранее, были именно воры, разбойники, преступники, грабители, должники, т.е. разного рода отшепенцы, неудачники жизни и, наконец, те, кто был готов за не-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права большие богатства на любое насилие над местными жителями. Именно так было и после открытия европейцами Африки, Азии и Тихоокеанских островов. Захватывая территории чужих народов и проявляя при этом нечеловеческие жестокости, европейцы думали, что все творимые ими зверства уже заранее оправданы какой-то, никому кроме них самих неизвестной, папской буллой, заочно благославляющей все эти их деяния, благодаря чему все захваченные территории и прочие их материальные и людские богатства являются якобы их собственностью по божественному праву. Вооруженные пушками и мушкетами «бравые» европейцы в тяжелых латах, «героически» противостояли против тростниковых копьев местных жителей. Понятно, что творимые европейцами жестокие насилия над так называемыми туземцами могло быть лишь проявлением их трусости и жадности. Так было всегда — жестокость и насилие над человеком и поныне остаются привилегией именно трусливых и достаточно заурядных людей. Поэтому, всё то, что по недоразумению приписывалось и сегодня ещё приписывается народным массам (в смысле якобы их мощного и непредсказуемого участия в создании истории в действительности), осуществлялось более чем обычными и даже заурядными индивидами, и следовательно, саму эту мысль, необходимо считать жалким остатком идеологических абсурдов советского прошлого. Ибо, в отличие от бессознательной активности, действительно проявляемой индивидом, пусть это будет даже активностью крайне жестокого и трусливого человека, народные массы, как уникальное социальное явление, представляются хотя и достаточно бесконечным, но вполне аморфным явлением.

G.Tard: L’Opinion et la Foule, Alcan, Paris, 1910, p.171. G.Tard: la logigue sociale, op.cit., p.114. 14 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т.21, с.308; т.22, с.306; т.34, с.322; Ленин В.И. Полн. собр. соч., т.26, с.223. 15 Тарле Е.В. Талейран. М., 2009, с.19. 16 Стефан Цвейг. Жозеф Фуше. Собрание сочинений в семи томах. Т.4. М., 1963, с.435-436. 12 13

Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т.2, с. 102. Основы Марксистско-ленинской философии. Учебник. Изд. 4-е, переработ. М., Политиздат, 1976. с. 386. 3 Там же, с. 385. 4 См.: Ф.Энгельс. Людвиг Фейербах и конец классической немецкой философии. М., 1979, с. 41-42. 5 Мизес Людвиг фон. Теория и история. М., 2001, с.139. 6 S.Freud: Essais de psychanalyse, Payot, Paris, 1972, p. 252. 7 См.: G.de Maupassant: Sur l’ern, ed Enere, Paris, 1979, p. 102. 8 S.Weil: Reflexions sur les couses de la liberto ot de l’oppression sociale, Gallimard. Paris, 1955, p. 108. 9 A.Einstein: Ideas and Opinions, Souvenir Press, New York, 1945, p. 54. 10 Пникс-холм в западной части древних Афин, напротив Акрополя, служивщий местом народных собраний. 11 См.: История Франции. В 3-х томах, т.2, М., 1973, с. 69. 1 2

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

113

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права

ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ИНОСТРАННОГО ИНВЕСТИРОВАНИЯ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД (1993–1997 гг.) Д.Б. Гапоненко, преподаватель кафедры теории и истории государства и права Волжского филиала Международного юридического института Научная специальность: 12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве E-mail: [email protected]

Аннотация. Статья посвящена вопросу внедрения иностранных инвестиций в экономику России в период с 1993 по 1997 годы. Рассматриваются направления деятельности зарубежных транснациональных корпораций. Законодательное регулирование иностранных капиталовложений. Перспективы влияния иностранного капитала на отечественные предприятия. Ключевые слова: иностранный капитал, иностранные инвестиции, правовое регулирование, корпорация, финансовый рынок, экономика государства.

PRIORITY DIRECTIONS OF FOREIGN INVESTING IN THE POST-SOVIET PERIOD (1993-1997) D.B. Gaponenko lecturer of the department of theory and history, state and law of the Volga branch of the International Law Institute

Annotation. The article concerns the issue of investing foreign capital in the Russian economy during the period from 1993 to 1997, analyses the lines of activity of the foreign transnational corporations, legal regulation of foreign investments, the prospects of the foreign capital influence on the domestic enterprises. Keywords: foreign capital, foreign investments, legal regulation, corporation, financial market, country’s economy. Экономика России нуждается в том, чтобы соответствовать мировым потребностям. Для успешного вхождения в процесс сотрудничества с другими государствами необходимы развитые внешнеэкономические связи, в том числе и в рамках инвестиционных проектов. Зарубежные инвесторы, находясь на рынке, регулируют уровень конкурентоспособности отечественного производства и потребления. Так именно поступление иностранного капитала является важным фактором развития новой современной экономики. При этом модернизация государства характеризуется углублением международного сотрудничества в разделении труда и увеличением

114

объема вывода государствами собственного капитала на внешний рынок, устанавливая при этом перед каждым государством, а Россией в особенности, особую задачу по совершенствованию своего инвестиционного климата и увеличению инвестиционной привлекательности для иностранных компаний. В 1995 г. Российской Федерацией было подписано и подтверждено 29 соглашений о поощрении и взаимной защите иностранных капиталовложений. Некоторые из них были заключены еще в годы существования СССР. Распад СССР способствовал активному внедрению иностранных инвесторов на опустошен-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права ный российский рынок. Зарубежные представители из стран с развитым рыночным хозяйством и сложившимися транснациональными корпорациями проникли в экономику ослабленного нового государства. Были задействованы такие сектора производства как: авиастроение (Американская компания «Boeing» пришла в Россию в 1993 г.), компьютерные сети и телефония («Motorola», с 1995 г., «Intel» с 1993 г.), а так же нефтегазовая отрасль (Великобритания «British Petroleum» с 1990 г., США «Chevron Texaco Co» с 1994 г.). Интерес представленных компаний обуславливался доступной рабочей силой, не востребованностью российского научного потенциала, налоговыми привилегиями и лояльность нового законодательства1. В рамках стратегии инвестиций в энергетический сектор в феврале 1992 г. был принят ФЗ № 2395-1 «О недрах», определивший собственность государства на природные ресурсы страны и порядок их разработки. К закону непосредственно примыкало Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ (№ 3314-1 от 15 июля 1992 г.). В соответствии с этими актами государство сохранило собственность на месторождения нефти, газа и полезных ископаемых, права на разведку и разработку которых предоставлялись иностранным инвесторам на основе аукционов. В середине 1990-х гг. в поисках модели, позволившей бы привлечь широкомасштабные иностранные инвестиции, Россия обратилась к использованию режима соглашений о разделе продукции. Развитие нормативно-правовой базы было закреплено в ряде законов РФ, к которым относятся ФЗ № 187 «О континентальном шельфе РФ» (1995 г.); ФЗ № 225 «О соглашениях о разделе продукции» (1995 г.). В обмен на участие иностранных компаний в разработке нефтяных и газовых месторождений государство получало лицензионные и налоговые платежи. Однако подробных законов и нормативных актов, определяющих практическую реализацию данных положений, принято не было. Именно в таком правовом поле приходилось работать первым инвесторам, на российском рынке в 1990-е гг. Наибольшая масса инвестиций в экономике России была накоплена в отраслях, оценивающимся на мировом рынке как имеющие высокий уровень долгосрочных рисков. За четыре года (с 1993 по 1997 гг.) перевод в Россию осуществлялся в основном в те технологии и промышленные комплексы, которые в стране-инвесторе теряют новизну и обеспечивают выпуск моделей «вчерашнего дня». А также тех производств, которые в зарубежных государствах испытывают ограничения государственного регулирования (химическое производство, табачное производство, производство неэкологичной тары и т.п.). Многие аналитики отмечают и глобальную тенденцию освобождения индустриально-разви-

№ 12 / 2011

тых государств от крупных сборочных производств. Россия же принимала участие в обеспечении целого ряда новых промышленно-сборочных зон. Кроме того, государственной поддержкой пользовалась инвестиционная модернизация российских ресурсных отраслей, поскольку они являлись основными налогоплательщиками. Такая инвестиционная политика способствовала привлечению в экономику России компенсирующих прямых иностранных инвестиций с понижающей сравнительной эффективностью, усиливавших структурные диспропорции и способствовавших росту экономических рисков, росту стоимости инвестиционных ресурсов и снижению конкурентных преимуществ отраслевой продукции на мировом рынке.2 Здесь уместно заметить, что подобный опыт, в частности, доказывает, что налоговые отчисления являются лишь косвенным бюджетным критерием эффективности инвестиционного проекта и опосредованным источником финансирования экономического роста. Около 65,5% всего объема иностранных инвестиций в основной капитал российских предприятий были накоплены в топливно-энергетической, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной, нефтехимической, химической и машиностроительной отраслях. Таким образом, на основании Постановление Правительства РФ от 13.10.1995 г. № 1016 (ред. от 27.12.1995 г.) “О Комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации” приток иностранных инвестиций в российскую экономику в 1995 - 1997 гг. способствовал решению следующих проблем социально - экономического развития: •  освоению невостребованного научно - технического потенциала России, особенно на конверсируемых предприятиях военно - промышленного комплекса («МИГ-МАПО» - разработка, изготовление военных истребителей МИГ); •  продвижению российских товаров и технологий на внешний рынок; •  содействию в расширении и разнообразие экспортного потенциала и развитии импортозамещающих производств в отдельных отраслях; •  содействию притоку капитала в трудоизбыточные регионы и районы с богатыми природными ресурсами для ускорения их освоения (разработка месторождений в Ямало-Ненецком АО); •  созданию новых рабочих мест и освоению передовых форм организации производства (открытие центра по разработке программного обеспечения в Санкт-Петербурге компанией «Motorola»); •  освоению опыта цивилизованных отношений в сфере предпринимательства; •  содействию развитию производственной инфраструктуры. Для контроля за оборотом иностранного капитала законодатель предусмотрел несколько ведомств, закрепив их компетенцию нормативными актами:

Вестник Московского университета МВД России

115

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы теории государства и права Указ Президента РФ от 26.02.1993 N 282 “О создании Международного агентства по страхованию иностранных инвестиций в Российскую Федерацию от некоммерческих рисков” Постановление Правительства РФ от 30.06.1995 N 657 (ред. от 10.03.2009) “О Российском центре содействия иностранным инвестициям при Министерстве экономики Российской Федерации”. Роль иностранного капитала в экономики России 1997 г. не всегда является положительной на данном этапе становления. В указанный период власть пыталась провести ряд преобразований, обеспечивающих привлечения достаточных экономических ресурсов на внутренний рынок государства. Тем не менее предпринятые меры негативно отразились на существовании и модернизации промышленных предприятиях. Большинство машиностроительных, нефтеперерабатывающих, текстильных заводов требуют реконструкции, модернизации, квалифицированной рабочей силы. Так транснациональная компания «British Petroleum», с целью устранения конкурентов выкупила пакет акций Тюменской нефтяной компании и стала первой в мире по объему имеющихся запасов, при этом усовершенствовав производство и пригласив для работы иностранных специалистов. Иностранные корпорации нацелены на получение максимальной прибыли за меньшие затраты и сроки, при этом не берутся в расчет последствия для экономики принимающего государства. На рынке потребляемой продукции исчезают отечественные товары, так как продукция иностранного производства позиционируется как высококачественная, и более доступная. Снижаются налоговые поступления, иностранные предприятия обладают льготным налоговым режимом. Однако одинаковые стартовые условия для всех видов корпораций (отечественных и иностранных) при проникновении во внутренний рынок государства не обеспечивают в дальнейшем благоприятный климат для экономических вложений иностранных инвесторов. Так как у зарубежных инвесторов появляется новый конкурент, которого очень активно защищает само государство, принимающее инвестиции, национальный инвестор. При проникновении на внешний рынок иностранная компания может столкнуться с особым регулированием ее деятельности, которое поставит эту компанию в неравноправное положение по сравнению с местными фирмами. Государство в качестве поддержки собственных инвесторов может достаточно жестко ограничить права иностранных фирм путем установления особого порядка доступа к предпринимательской деятельности, запрета иностранного присутствия в определенных отраслях промышленности и т.д. Поэтому любая компания, действуя на внешнем рынке, предпочитает быть уравненной в правах с национальными предпринимателями, действовать по тем же правилам, что и национальные

116

инвесторы, т.е. получить национальный режим для ведения предпринимательской деятельности. Как следствие проводимой политики, с 19931997 гг. проявляется ужесточение нормативной базы регулирующей вопрос деятельности фирм с иностранным участием и присутствием иностранного капитала в отечественных предприятиях. Если говорить о стабилизации экономики России и как основание для восполнения правовых пробелов в отраслях финансового, налогового, договорного права, то необходимо применить комплекс мер. Во-первых, исследовать рынок потребностей и рынок мирового капитала, и в первую очередь наших национальных компаний. Если в отечественных кредитных организациях стабилизировать и предусмотреть возможность страхования средства для указанных активов, то возможно уменьшится отток национальных финансов и увеличится приток иностранного капитала. Во-вторых, рассмотреть возможность применять систему стимулов для зарубежных фирм и проводить постоянный контроль за движением средств, что позволит избежать кризисных ситуаций. Таким образом, деятельность иностранных корпораций в российской экономики сложна и противоречива. Проведенное исследование показывает, что они оказывают влияние на развитие национальной экономики в целом, частное влияние на деятельность отдельных отраслей и регионов, а также создает в определенных пределах качество российского человеческого капитала. Литература 1. Соболева К.А. Теоретические основы формирования инвестиционной политики России по привлечению прямых иностранных инвестиций. СПб., 2006. с. 108 — 109 2. Ковалева Н.А. Иностранные транснациональные компании и субъекты российской экономики: проблемы согласованности интересов URL: www:// sun.tsu.ru/mminfo/000063105/292/image/ 292_139142.pdf (дата обращения: 28.09.2011). Ковалева Н.А. Иностранные транснациональные компании и субъекты российской экономики: проблемы согласованности интересов URL: www://sun.tsu.ru/mminfo/000063105/292/ image/292_139-142.pdf (дата обращения: 28.09.2011). 2 Соболева К.А. Теоретические основы формирования инвестиционной политики России по привлечению прямых иностранных инвестиций. СПб., 2006. с. 108 — 109. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права

Механизм реализации правового статуса личности в области свободы передвижения: понятие и структура Н.А. Лимонова, кандидат юридических наук, доцент, Научная специальность: 12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве E-mail: [email protected]

Аннотация. Анализ мало изученного в юридической науке механизма реализации правового статуса личности в области свободы передвижения позволил автору сформулировать его понятие и раскрыть его структуру. Ключевые слова: статус, личность, наука, свобода

MECHANISM OF REALIZATION OF LEGAL STATUS OF THE PERSONALITY IN THE FIELD OF A FREEDOM OF MOVEMENT: CONCEPT AND STRUCTURE N.A. Limonova, candidate of juridical science, associate professor

Annotation. The analysis of the mechanism of realization of the person’s legal status in the field of the freedom of movement, little-studied in the juridical science, enabled the author to formulate its concept and find out its structure. Keywords: status, personality, science, freedom В настоящее время проблемы реализации свободы передвижения являются весьма актуальными, так как современный человек, от которого условия жизни часто требуют мобильности и для которого способность перемещаться нередко становится жизненной потребностью, должен иметь возможность свободно передвигаться по стране и даже по планете и селиться там, где это представляется ему наиболее благоприятным для развития его личности1. Для воплощения в жизнь всего комплекса прав, свобод и обязанностей, предусмотренных законодательством в области свободы передвижения, необходим действенный, реально функционирующий механизм реализации правового статуса личности в области свободы передвижения. Как справедливо заметил И.В. Ростовщиков, через категорию «механизм» становится возможным охватить весь процесс использования личностью прав и свобод, осмыслить его в системно-динами-

№ 12 / 2011

ческом виде2. Однако заметим, что данная категория позволяет также охватить и процесс исполнения обязанностей, в частности, в области свободы передвижения. В указанном механизме наглядно раскрываются структура, последовательное расположение, взаимосвязь и взаимодействие средств, мер, стадий, условий, факторов реализации прав, свобод и обязанностей в области свободы передвижения; отчетливо выявляются эффективность их обеспечения отдельными субъектами права (государственными органами, а также общественными организациями). Вопросы реализации правового статуса, его структурных элементов, обычно рассматриваются в контексте механизма правового регулирования общественных отношений, в частности, такого его аспекта, как реализация правовых норм3. Следует заметить, что понятия «реализация правовой нормы», «реализация субъективного пра-

Вестник Московского университета МВД России

117

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права ва» и «реализация правового статуса личности» тесно взаимосвязанные, но не тождественные понятия. Поэтому, прежде всего, следует выяснить соотношение этих понятий, их общие и особенные признаки. Так, реализация нормы права — это претворение (воплощение) правовых предписаний в правомерном поведении субъектов права. По характеру правореализующих действий в юридической науке выделяются различные формы (способы) реализации норм права: использование (форма реализации управомачивающих норм), исполнение (форма реализации обязывающих норм), соблюдение (форма реализации запрещающих норм) и как особая форма — применение норм права, осуществляемое государственными органами и другими компетентными субъектами права преимущественно в целях «обслуживания» трех вышеназванных форм. Реализация норм права не тождественна использованию закрепленных ими прав и свобод личности. Между этими понятиями имеются определенные различия. Использование прав и свобод  — это не только закрепление за гражданином точно очерченного и вполне конкретного права или свободы, но и сама материализация этого права и свободы, действительное получение этим гражданином того блага, которое составляет их содержание. Практическое значение реализации прав и свобод состоит в том, что именно в процессе их использования права и свободы личности обретают реальность, обеспечивают личности возможность удовлетворения собственных потребностей. Использование субъективных прав происходит в процессе реализации не всех норм права, а лишь управомачивающих, в которых и закреплены правовые возможности личности поступать по собственному усмотрению. Что же касается обязанностей, то их исполнение или соблюдение происходит в результате реализации обязывающих или запрещающих правовых норм. В этом случае у личности нет выбора — выполнять или не выполнять предписания правовых норм, причем как в части совершения предписаний (при реализации обязывающих норм), так и в части воздержания от совершения действия (при реализации запрещающих норм). Реализация прав, свобод и обязанностей личности — самостоятельная проблема, которая не может быть сведена к характеристике ее как составного элемента, средства правового регулирования либо как формы реализации правовых норм4. Дело в том, что реализация конкретного права, свободы или обязанности личности связана с осуществлением требований не только той правовой нормы, которая их предусматривает, но и многих других правовых норм, в которых конкретизируются пределы содержания права, свободы или обязанности, а также по-

118

рядок их осуществления и другие условия. Иными словами, реализация права, свободы или обязанности личности означает на деле осуществление требований целой системы правовых норм, разных по своей природе. Так, реализация таких конституционных прав личности, как право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства в пределах территории страны, право на выезд за пределы страны и право на въезд в собственную страну связана с осуществлением не только конституционных норм, которые их предусматривают, но и норм административного, гражданского, жилищного и других отраслей права, которые их конкретизируют, детализируют и дополняют. Причем, реализуя право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства гражданин приобретает и обязанность зарегистрироваться по свободно избранному им месту пребывания или жительства. Другими словами, в процессе реализации прав и свобод, реализуются и обязанности. Поэтому представляется правильным, исследовать проблему реализации прав и свобод личности в конкретной области общественных отношений, в нашем случае в области свободы передвижения, в тесной увязке с реализацией ее обязанностей в данной области. Причем такое исследование возможно в рамках такой категории как «механизм реализации правового статуса личности», включающий не только механизм реализации прав и свобод личности, но и механизм реализации обязанностей. Следует отметить, что в юридической науке в последнее время подвергся обстоятельному изучению вопрос о механизме реализации прав и свобод, а механизм реализации правового статуса личности в целом исследован недостаточно. А ведь от реализации такого структурного элемента правового статуса личности как обязанность во многом зависит и реализация прав и свобод. Прежде чем определить структурные элементы механизма реализации правового статуса личности, следует рассмотреть структуру механизма реализации прав и свобод. Вопрос о структуре механизма реализации прав и свобод личности в юридической литературе является дискуссионным. Одни авторы выделяют три составных элемента этого механизма: 1) механизм обеспечения, являющийся предпосылкой осуществления прав граждан, 2) механизм непосредственной реализации — фактического претворения этих прав в жизнь и 3) механизм защиты, вступающий в действие при нарушении прав и направленный на их восстановление5. Другие — два элемента. Так, К.Б. Толкачев считает, что механизм реализации прав граждан состоит из двух подсистем: подсистемы обеспечения реализации прав,

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права подсистемы действий (актов поведения) граждан по пользованию закрепленными правами6. Несмотря на определенные разночтения, авторы единодушны в том, что в структуре механизма реализации прав и свобод можно выделить два основных элемента: 1) непосредственную реализацию права или свободы; 2) обеспечение (гарантирование) непосредственной реализации права или свободы. Поскольку механизм реализации правового статуса личности подразумевает включение в его структуру не только механизма реализации прав и свобод, но и механизма реализации обязанностей, следует остановиться на структуре недостаточно изученного в юридической науке механизма реализации обязанностей. По аналогии с механизмом реализации прав и свобод в механизме реализации обязанностей можно выделить следующие структурные элементы: 1) непосредственную реализацию обязанности; 2) обеспечение (гарантирование) непосредственной реализации обязанности. Как видно из приведенных структур обоих механизмов один из структурных элементов у них совпадает, а именно механизм обеспечения (гарантирования). По нашему мнению, такой механизм необходим как для реализации прав и свобод, так и реализации обязанностей. Следует отметить, как и во всякой системе, в механизме реализации правового статуса личности все составляющие его элементы не только тесно взаимосвязаны между собой, взаимно дополняют друг друга, но вместе с тем каждый из них имеет свое назначение, выполняет определенную функцию. Это в полной мере относится к гарантиям, как одному из важнейших элементов указанного механизма. Назначение гарантий состоит в том, что они призваны обеспечить реальное воплощение в жизнь, прежде всего, закрепленных в правовом статусе личности прав и свобод. Однако не следует упускать из виду, что правовой статус претворяется в жизнь не только посредством прав и свобод, но также и юридических обязанностей7. На первый взгляд может показаться, что личность при выполнении своих обязанностей не нуждается в гарантиях, поскольку в данном случае от нее требуется строго следовать предписаниям, которые раскрывают содержание обязанности. Поскольку общество и государство заинтересованы в строгом исполнении личностью ее обязанностей, а их неисполнение влечет за собой юридическую ответственность, постольку проблема гарантий реализации обязанностей как бы «утрачивает» свое значение. Видимо, кажущейся простотой механизма реализации правовых обязанностей объясняется то, что большинство ученых редко ставили проблему гарантий применительно к обязанностям8. Гарантии для юридических обязанностей име-

№ 12 / 2011

ют значение в первую очередь тогда, когда их осуществление непосредственно связано с реализацией прав и свобод. Как уже отмечалось выше, реализация обязанности зарегистрироваться по месту пребывания или месту жительства непосредственно связана с реализацией права на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства. То же самое можно сказать и об обязанности получения в необходимых случаях визы при реализации гражданами права на выезд за пределы территории государства. Таким образом, под механизмом реализации правового статуса личности в области свободы передвижения следует понимать предусмотренную законодательством систему согласованных действий самой личности по реализации прав, свобод и обязанностей, иных субъектов права, а также средств, мер, процедур, условий и факторов, способствующих наиболее эффективному осуществлению правового статуса личности. А его структурными элементами являются: 1) механизм реализации прав и свобод; 2) механизм реализации обязанностей; 3) механизм обеспечения (гарантирования) реализации прав, свобод и обязанностей. Толкачева С.В. Развитие конституционного права на въезд и выезд из Российской Федерации в период становления демократического государства: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 25. 2 Ростовщиков И. В. Обеспечение и защита прав и свобод личности: вопросы теории и практика органов внутренних дел: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1997. С.17. 3 Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 331. 4 Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 334. 5 Пучкова М.В. Нормативные акты Совета Министров союзной республики в механизме реализации конституционных прав граждан // Сов. гос-во и право. 1985, № 3. С. 123. 6 Толкачев К.Б. Место органов внутренних дел в механизме реализации личных конституционных прав и свобод граждан: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1982. С. 69-70. 7 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. — Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА — М — НОРМА, 1997. С. 222. 8 Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 223. 1

Вестник Московского университета МВД России

119

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права

АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ ФАКТОР В СИСТЕМЕ ПРАВОСУДИЯ А.Г. Мамонтов, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры теории государства и права Московского университета МВД России, Научная специальность: 12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье рассматривается вопрос о возможности (невозможности) и пределах нейтрализации административно-политического влияния на государственное правосудие. Прослеживаются основные исторические этапы административно-политического влияния на российские суды. Ключевые слова: полиция, суды, судебная система, правоохранительные органы, судебная реформа.

ADMINISTRATIVELY-POLITICAL FACTOR IN SYSTEM OF JUSTICE А.G. Mamontov, candidate of jurisprudence, senior lecturer, deputy chief of faculty of the theory states and the rights of the Moscow university Ministry of Internal Affairs of Russia,

Annotation. This article discusses features (impossibility) and the neutralization of the administrative and political influence on public justice. There are major historical phases of administrative and political influence on the Russian courts. Keywords: police, courts, judiciary, law enforcement, judicial reform organâ. Вопрос о соотношении политики, управления и права по большому счету базовый для многообразных научных дискуссий и споров в области отечественной теории государства и права. И если господствовавшее с советских времен понимание права, основанное на его формальном признаке  — установленности или санкционированности государством получает в литературе все более аргументированную критику, то это вовсе не значит, что вопрос политизированности правовых отношений решается автоматически. Данная проблема в случае широкого толкования права приобретает еще большую актуальность. Искать характер связи политики и права, если видеть в последнем только нормы государственного законодательства, нет большого смысла. Он очевиден, хотя бы потому, что законодательный орган формируется исходя из идеи обеспечения наиболее эффективного сочетания политических интересов в принимаемых нормативных актах. Другими словами, в самой организации законотворчества заложен

120

принцип состязания политических интересов и их относительного консенсуса получающего закрепление в норме позитивного закона. Кроме того, такие формы политического фактора в законотворчестве как правовая идеология и государственный интерес, могут представлять интерес только с точки зрения их эффективности, вопросы же об их наличности, отсутствии или допустимости, а также пределах и формах их проявления является риторическими. И та и другая формы политического фактора уже давно приобрели четкие и ясные механизмы влияния: ежегодные послания Президента, полномочные представители Президента в парламенте, целая гамма официальных и неофициальных концепций развития отраслевого законодательства и права в целом1. Влияние административного фактора на право не менее очевидно. Например, совершенно наглядное управленческое содержание имеют такие позитивно-правовые феномены как правовые режимы и административные регламенты.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права В итоге в контексте сугубо юридического понимания права проблема административно-политического фактора в официальном законотворчестве выглядит надуманной. Ее нет. Содержание всякой нормы установленной государством является как минимум административным, а часто и политическим, какую бы сферу общественных отношений она не регулировала. Достаточно внимательно присмотреться к гражданскому праву — ядру частного права, чтобы убедится, что многие гражданско-правовые отношения обременены административным вмешательством (государственная регистрация, квоты, лицензии, ограничение финансовых сделок и пр.). В этом случае и теоретикам и практикам ничего не остается делать как замыкаться в сфере должного, т.е. выстраивать систему должных (но не всегда реалистичных) принципов правотворчества, которые могли бы обеспечить реализацию идеи ограничения права государством, верховенства права, обеспечения прав и свобод граждан и т. д. в идеальных же условиях. Проблема административно-политического фактора в правовой сфере приобретает актуальность применительно к правосудию. Казалось бы, что существенного различия в постановки проблемы нет, поскольку правосудие в значительном своем объеме обеспечивается государственными судами, включенными в базовую политическую структуру — государственный аппарат, и вследствие этого предполагает политическое влияние. Так оно и есть. Но только влияние это, во-первых, не столь однозначное в различных видах судов и судебных процессах, во-вторых, оно официально отрицается и потому вуалируется, в-третьих, оно действительно должно пресекаться и, если не исключаться, то сводиться к минимуму. Одной из самых болезненных проблем судоустройства, сегодня, как впрочем, и всегда, была проблема обеспечения независимости судебной власти. В первую очередь такая независимость должна была бы быть обеспечена от власти административной, хотя не менее актуально вывести судебную власть из под контроля и давления негосударственных финансово-криминальных структур. Независимость судебной власти от власти административной сегодня наиболее актуальна, так как на нее возлагается осуществление одного из основных принципов правового государства — обеспечение «связанности» государственной власти правом. Суд, с этой точки зрения, является последней преградой на пути государственно-административного

№ 12 / 2011

произвола, орудием для обеспечения подлинного господства права и нерушимости основных прав и свобод человека и гражданина. Независимость суда обычно в первую очередь обеспечивается организационным дистанцированием органов судебной власти от органов власти административной, возможно максимальным разделением их компетенции и функций, установлением строгих правовых границ и форм осуществления их полномочий. Сегодня кажется, совершенно естественным, что на законодательном и организационном уровне разделены не только административные и судебные функции между различными органами власти, но и максимально обособлены цели и задачи их деятельности. Но, следует признать, что абсолютная функционально-целевая изоляция деятельности этих органов так же вредна как и смешение их компетенции. Ведь в конечном итоге и судебные и административные органы, как части единого государственного механизма должны действовать в интересах достижения общегосударственных и общесоциальных целей, например: обеспечение защиты прав и свобод граждан от преступных посягательств. Совершенно очевидно, что ни судебные учреждения, ни административные не могут самостоятельно выполнить эту задачу, а потому неизбежно переплетение и объединение их усилий. На дистанции между фактом преступного деяния и судебной процедурой привлечения виновного к юридической ответственности, совершенно объективно требуется большая работа административно-полицейких органов, без которой трудно себе представить вообще правосудие по уголовным и административным делам. На самом деле, полиция, как орган государственного управления всегда находится ближе к повседневной жизни общества, всегда имеет возможность оперативно отреагировать на противоправные проявления, и тем самым обеспечить последующую правосудную функцию суда. Причем надо заметить, что законная и эффективная деятельность административно-полицейских органов в этой сфере, в значительной степени обеспечивает и эффективность правосудия, реализацию принципа неотвратимости наказания, который, по нашему мнению, является ключевым для снижения напряженности криминогенной обстановки. Эти соображения превращают проблему независимости суда от административной власти в сфере судопроизводства в проблему согласования их уси-

Вестник Московского университета МВД России

121

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права лий и компетенции по обеспечению нерушимости принципов правового государства при сохранении полной самостоятельности суда, и предлагают рассматривать ее сквозь призму взаимного сотрудничества. Ее решение, по нашему мнению, должно строится на следующих принципах: 1) недопустимость каких-либо механизмов организационного или иного подчинения судебных органов и их работников исполнительной власти; 2) невозможность освобождения административно-полицейских органов от участия в уголовном судопроизводстве (пусть и в формах обеспечительного характера), 3) обеспечение оптимального соотношения функций судебных и административно-полицейских органов в судопроизводстве, соответствующего объективным потребностям правосудия. История взаимоотношений, а в определенном смысле, и “субординация” Суда и Администрации в сфере отправления правосудия весьма актуальна сегодня. Представляется, что до сих пор в научной юридической литературе эта проблема исследовалась недостаточно и в большей степени с общетеоретических позиций. Участие административно-полицейских органов в судопроизводстве имеет давние исторические корни. В Российском государстве, как впрочем, и в других, административно-полицейские органы принимали участие в разрешении правовых споров (и не только уголовных и административных) на протяжении всей истории его существования. При этом роль и место административного аппарата в судопроизводственном процессе изменялись со значительной амплитудой. От полного осуществления суда административными органами в X-XVII вв., до незначительного участия в форме дознания во второй половине XIX в. На это влияло множество объективных и субъективных факторов, исследование и обобщение которых, по нашему мнению, представляет значительный научный и практический интерес. С момента становления российской государственности до начала XX века можно говорить о трех основных этапах отличающихся друг от друга принципами взаимодействия административно-полицейской и судебной власти и отражающих многовековой процесс перехода от верховенства административно-полицейских органов к верховенству судебных в системе российского судопроизводства Первый можно назвать этапом тотальной общеадминистративной юстиции. Его начало, по нашему мнению, совпадает с возникновением древнерусского государства (IX-X вв.). Завершение — созда-

122

нием первых отраслевых органов управления (XVI в.), в том числе в сфере судопроизводства. В этот период судопроизводство является лишь одной из функций административных органов общей компетенции. Ранние формы государственности еще не знали ни отраслевых принципов построения государственного аппарата ни отраслевого деления права. Административная и судебная власть осуществляется одними и теми же субъектами. Всякое правонарушение рассматривалось как обида, т.е. причинение материального, физического или морального вреда частному лицу. Оно еще не носило публичного характера и потому преследование обидчика (правонарушителя) было делом потерпевшего и его близких родственников. Судебная же власть, осуществляемая административными органами, представляла собой одну из форм поддержания правопорядка в форме государственного арбитража равных сторон в состязательном процессе. Государство было пассивно к выявлению правонарушений и сбору улик, используя правосудие в основном как средство возмещения вреда потерпевшему, пополнение казны. Следует особо подчеркнуть, что суд был одной из важнейших форм реализации государственной власти, наряду с военной и фискальной. По «Русской Правде» судебную власть осуществляли князь (в некоторых наиболее серьезных случаях совместно с вечем) и местные административные органы: посадники — в городах и волостели в сельской местности. Текст закона упоминает о вспомогательных судебных чиновниках: мечниках и детских (судебных исполнителях), вирниках (сборщиках с населения виры и продажи), отроках и метельниках (взыскивавших судебные пошлины). Однако их пока нельзя рассматривать как специализированные органы осуществлявшие судебную власть, они лишь обеспечивали реализацию судебных полномочий административных органов. Кроме светского суда существовал церковный суд, который осуществлялся органами церковного управления: митрополитом, епископами, игуменами по делам церковной подсудности (в основном семейным). Второй этап развития форм участия административно-полицейских органов в судопроизводстве можно назвать периодом специализированной административно-судебной юстиции. Его начало связано с возникновением отраслевых административных органов управления, в компетенцию

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права которых включается борьба с преступностью и отправление правосудия (середина XV-XVI вв.). Завершается первыми попытками Петра I создания отдельных самостоятельных от административных судебных органов. На этом этапе еще не существует самостоятельных судебных органов. Судопроизводство по-прежнему принадлежит административным органам. Однако усложнившийся характер государственных функций, новые исторические задачи требует иных форм участия органов управления в судопроизводстве. Этот этап связан с периодом становлением и утверждением единого Московского государства. Политика Московских князей направленная на возвышение своей власти, демонстрации ее могущества и непререкаемости, потребовала установления нового правового порядка на территории Московского централизованного государства. Преступление перестает быть исключительно нарушением права частного лица, оно постепенно приобретает публичный характер. Одновременно происходит переход от господства состязательных форм судопроизводства, к господству инквизиционного следственного процесса. Однако на начальном этапе он не имеет широкого распространения и вводится лишь по делам о государственных или иных особо тяжких преступлениях. Так, судебник 1497 года вводит понятие «лихое дело» или «ведомое лихое дела» которым обозначает наиболее тяжкие преступления: татьбу, разбой, крамолу, поджог и др. По эти видам преступления вводятся первые элементы инквизиционного процесса — повальный обыск и процедура «облихования». Характерные черты этого периода, нашли отражение в таких дошедших до нас правовых памятниках, как уставные грамоты наместничьего правления (Двинская 1397 г., Белозерская 1488 г.), Судебники 1497 и 1550 гг., Губная Белозерская грамота, 1539 г., Медынский губной наказ 1555 г., Уставная Книга разбойного приказа 1555-1556 г., Соборное уложение 1649 года. Перечисленные исторические документы показывают не только расширение круга преступлений, рассматриваемых в порядке розыскного процесса, но и свидетельствуют, о перестройке государственного аппарата, одним из важнейших мотивов которой было усиление борьбы с преступностью. Без большого преувеличения, можно сказать, что нынешние государственные уголовно-розыск-

№ 12 / 2011

ные и следственные органы — дети розыскного процесса. Именно розыскной процесс, сутью которого является активность государства по предотвращению, выявлению и пресечению преступлений, и потребовал создания специальных сыскных и судебно-следственных органов. По нашему мнению этот период, с интересующей нас точки зрения характеризуют следующие существенные изменения в порядке организации государственного управления в центре и на местах. Во-первых, постепенное осознание Московскими князьями неэффективности кормленческой системы местного управления и постепенного ее упразднения. Это повлекло за собой сначала «нормирование» кормлений, введение «доклада» и судных мужей (выборных людей присутствующих при судебном рассмотрении дел) в наместничье судопроизводство. В это же время начинаетпрактиковаться посылка на места специальных «обыщиков» (позднее «сыщиков»), которым поручалась поимка разбойников и суд над ними, с небольшими перерывами и изменениями сохраняется вплоть до XVIII в. Затем ограничение кормлений, повлекло их полную ликвидацию и замену судов кормленщиков, губными учреждениями, которым поручалось розыскное судопроизводство по наиболее тяжким делам, и земскими — излюбленными старостами, которые заменили постепенно наместников-кормленщиков и стали рассматривать менее тяжкие преступления и гражданские споры. В.О. Ключевский в своем «Курсе русской истории» так характеризовал причины введения губного правления на местах «В губных учреждениях сказался рост сознания государственных задач: они были плодом мысли, что преступление не есть частное дело, а касается всего общества, затрагивает общее благо, а потому я преследование его есть обязанность государства и требует особых органов и приемов управления. Развитие этой мысли вело к постепенному расширению губного ведомства, захватывавшего все больший круг уголовных деяний». Во-вторых, формируется система центральных отраслевых органов управления — приказов, которые каждый в переделах своей компетенции обладал судебной властью. Но, самое для нас важное, что среди них создаются специальные судебные, иногда называемые судебно-полицейскими приказы: Земский, Разбойный, Холопий, Поместный и некоторые другие. Эти по сути отраслевые административные органы, одновременно совмещали и управленческие функции по поимке и организации

Вестник Московского университета МВД России

123

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права суда над соответствующей категорией лиц, и функции судебные, являясь второй инстанцией по губным и земским делам. Особо выделяется среди них Разбойный приказ, образовавшийся из Думской комиссии по разбойным делам и Разбойной избы. Разбойный приказ имел в своем ведении «дела по искоренению разбоев, уголовный суд, тюрьмы и учреждение выборных губных властей». Он являлся второй ин­станцией по рассмотрению «разбойных» и «татиных» дел на территории всего государства, но за исключением Москвы и Московского уезда, где с XVI века в борьбу с преступностью вел Земский приказ. Кроме того, Разбой­ный приказ санкционировал приговоры губных органов. Итак, со времен становления и укрепления Московского централизованного государства до первой четверти XIII века, мы наблюдаем процесс формирования специализированных органов административного управления, ведающих судопроизводством по отдельным категориям дел. Судебная компетенция органов общего административного управления сокращается. В XVII веке запрещается обращаться к суду царя. Он осуществляет суд только над лицами имеющими особую привилегию. Функции верховной судебной власти постепенно (но конечно не полностью) переходят Боярской думе, а точнее сформированной при ней комиссии по судебным делам  — Расправной палате. Таким образом, и на местах (губные учреждения и сыщики), и в центре (судебно-полицейские приказы и Расправная палата) судебная власть все более сосредотачивается в отраслевых (специализированных) органах управления. Их судебная компетенция (подсудность) уже определяется и характером совершенного преступления (правонарушения) и подчиненностью обвиняемого. Однако, по-прежнему судопроизводство всецело принадлежит административно-полицейским органам, а судов как самостоятельных органов с исключительной судебной компетенцией еще нет. Такая организация судопроизводства с незначительными изменениями сохраняется до первой четверти XIII века. Петровские государственные реформы открывают новую эпоху российского судопроизводства, форм и методов участия в нем административно-полицейских органов. Этот период длится до Великой судебной реформы 1864 года, и условно может быть назван периодом становления и развития в России внеадминистративной судебной системы. Определяющее событие этого периода — раз-

124

деление административных (управленческих) и судебных функций государства. В этот период впервые в России создаются собственно судебные учреждения, компетенция которых сводится исключительно к рассмотрению дел о правовых спорах. Это, конечно, не означает, что Петр I. исповедовал идеи разделения властей основанного на их самостоятельности и независимости. Да и сама попытка отделения суда от администрации не удалась. Тем не менее, первый шаг в этом направлении был сделан и господствующая роль административных органов в сфере судопроизводства пошатнулась, хотя судебные органы оставались под контролем административных властей. Указом 24 апреля 1713 г. в губерниях были ландрихтеры, подчиненные губернаторам и ландратским коллегиям. В 1718 г. учреждена была должность обер-ландрихтера, с подчинением ему ландрихтеров. В 1719 г. они были заменены надворными судами, подчиненными юстиц-коллегии. Однако административная власть в лице губернаторов была поставлена над судебными учреждениями. Губернаторы полностью контролировали производство в судах и в некоторых губерниях председательствовали на заседаниях суда. Они же ведали и исполнением наказаний. Надворные суды были учреждены только в восьми главных городах, хотя и предполагалось их повсеместное введение. В городах были учреждены магистраты. Второй инстанцией являлись коллегии, а высшей — Сенат. Однако, эти реформы Петра I не были долговечными. Они носили половинчатый характер, в силу попыток соединения двух противоречивых начал: создание самостоятельных судебных учреждений, с одной стороны, и сохранение верховенства административной власти, с другой. Сразу же после учреждения новых судов возникла лавина споров о компетенции между судами и административными органами. Губернаторская власть в силу ее верховенства не могла позволить принимать самостоятельные судебные решения без ее одобрения. Вмешивались в деятельность судов и другие административные органы. Возникший беспорядок в компетенции стал одной из причин постепенного сворачивания петровской судебной реформы и возвращения правосудной функции непосредственно административно-полицейской власти. После смерти Петра суд и администрация снова были объединены в одних руках. В 1727 г. надворные суды были уничтожены, а судебные функции перешли к губернаторам и воеводам. Суд сосредо-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права точился в губернской, провинциальной и воеводской канцеляриях, а в городах — в магистратах и ратушах, подчиненных губернаторам и воеводам. По наказу 1728 г. воеводы решали гражданские и уголовные дела без всякого ограничения. Реализовать идею внеадминистративной судебной системы (конечно, административная власть сохраняла контроль над судебными учреждениями) удалось Екатерине II. Учреждением о губерниях 1775 г. для дворян были учреждены суды уездный и верхний земский, для городских обывателей — городовой и губернский магистраты, для свободных крестьян — расправа верхняя и нижняя. Высшими в губернии апелляционными инстанциями были палаты гражданского и уголовного суда. Сверх того были учреждены еще совестный суд, управа благочиния и в столицах, надворные суды — нижний и верхний. Все судебные приговоры, которыми обвиненные приговаривались к смертной казни или лишению прав, прежде приведения их в исполнение обязательно представлялись на усмотрение генералгубернатора. Важнейшими элементами судебной реформы Екатерины II следует считать создания специализированных апелляционных инстанций для гражданских и уголовных дел и отделение от судебной части следственной, которая возложена была на полицию. В ходе дальнейших преобразований были введены элементы сословной выборности судейских чинов и сохранено три судебные инстанции. Первую составляли суды уездные, магистраты и в столицах, сверх того, суды надворные; вторую — палаты уголовного и гражданского суда; третью  — правительствующий Сенат, из которого некоторые дела могли восходить и на Высочайшее усмотрение через Государственный совет. Итак, с начала XVIII века до середины XIX в России была сформирована относительно самостоятельная внеадминистративная ветвь судебных органов. Административно-полицейские органы были лишены права рассматривать дела по существу, но вместе с тем сохранили достаточно объемное участие в судопроизводстве (особенно в уголовном) и достаточно мощные рычаги контроля и влияния на судебные решения. Достаточно сказать, что, кроме вышеперечисленных полномочий губернаторов по утверждению приговоров, в руках полиции, и других административных органов находились полномочия по выявлению преступлений, розыску обвиняемых (так называемое “предварительное следствие), формальное следствие (часть досудебного расследования с участием об-

№ 12 / 2011

виняемого), а так же исполнение приговоров. Следует так же учитывать, что в это время действовал инквизиционный уголовный процесс, не допускавший гласного судебного следствия по делу. Суды выносили решения на основании выписки из материалов следственного дела, произведенной секретарем суда, и потому следствие превращалось в главную часть судопроизводства, предопределявшую решение по делу. На административно-полицейскую часть государственного аппарата возлагалось и исполнение приговоров. Вторая половина XIX века ознаменована рядом крупнейших социально-политических реформ, среди которых судебная реформа 1864 г. занимает особое место. Историки ее называют самой буржуазной и самой последовательной реформой. В результате этой реформы происходит переворот в российском судопроизводстве в целом и в принципах участия в нем административно-полицейской власти в частности. Ключевым моментом преобразований, с точки зрения темы настоящей работы, является утрата административно-полицейскими органами доминирующего положения в судопроизводстве, которое существовало до сих пор. Теперь все действия полиции, а именно она остается единственным административным участником судопроизводства, ставятся под контроль судебной власти. Роль административно-полицейских органов в судопроизводстве сокращается до минимума: губернаторы лишаются права утверждения приговоров; производство предварительного следствия передается судебным следователям, состоящим при окружных судах; рассмотрение мелких уголовных и гражданских дел передается от полиции мировым судьям; сокращается участие административно-полицейских органов в исполнении приговоров. Полномочия административно-полицейских органов в судопроизводстве сводятся к производству дознания по уголовным делам и выполнению отдельных поручений судебных следователей, а также выполнению распоряжений прокуроров при исполнении приговора, связанного с заключением обвиняемого, установлением за ним надзора или ссылкой. Но даже и в этих случаях суды и их органы осуществляют верховный контроль за действиями административно-полицейских органов и могут отменить любое их распоряжение. Таким образом, в результате принятия судебных уставов 20 ноября 1864 года в России законодательно реализуется почти идеальная модель обеспе-

Вестник Московского университета МВД России

125

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права чения независимости судебной власти от административной. Учреждение судебных установлений последовательно из статьи в статью проводит идею гарантированности судов и судей от вмешательства в их деятельность административной власти. Вводится институт несменяемости судей, особые квалификационные требования к кандидатам на эту должность, закрепляет их назначаемость на должность верховной властью и т. д. Однако, уже 80-90-х годах XIX в. начинается постепенный пересмотр положений судебных уставов, главным лейтмотивом которых стало возвращение в судопроизводство административно-полицейского элемента. Исследование причин и мотивов так называемой «контрреформы» требует учета огромного количества факторов и обстоятельств и потому является отдельной темой, не охватываемой настоящей статьей. Осмелимся лишь заметить, что наряду с другими может быть не менее значимыми причинами усиления административного влияние на правосудие в конце XIX в., стала как раз чрезмерное, в значительной степени идеалистическое, не учитывающее многовекового опыта судоустройства, опиравшегося на административно-полицейскую систему, искусственное дистанцирование суда от исполнительных органов. В результате реформы были нарушены связи, в определенном смысле традиции взаимодействия полицейского аппарата с судебной системой. Особенно ярко это выразилось в почти конфронтационных отношениях полицейских и судебных следователей. Судебные уставы фактически сняли с полиции ответственность за раскрытие преступлений и привлечение обвиняемых к ответственности. Судебные же следователи не имели зачастую ни материальных, ни организационных ресурсов к проведению розысков и изобличению преступников. В результате резко снизились или, по крайней мере, не улучшились показатели функционирования судебной системы. Это повлекло ряд шагов на усиление элементов администрирования в судопроизводстве: сворачивается несменяемость судебных следователей; в ряде регионов ликвидируется мировая юстиция и ее функции передаются полицейским; расследование политических преступлений передается чинам корпуса жандармов и т. д. 7 апреля 1894 учреждается комиссия для пересмотра положений по судебной части под председательством Н.В. Муравьева, в задачи которой и входила систематическая корректировка Уставов 1864 года в том числе и в ча-

126

сти взаимодействия административно-полицейских органов и судебных. В итоге, следует констатировать, что на протяжении многих веков российское судопроизводство находилось, сначала в руках, а затем под сильнейшим влиянием административных органов, что не могло не отразиться на формировании в общественном сознании населения идеи, если не о единстве судебной и административной власти, то о верховенстве последней. Такой менталитет, по нашему мнению, не изжит до сих пор. Это обстоятельство, конечно, усложняет введение демократических принципов судопроизводства, и как показывает история для этого требуется достаточно длительный исторический период и взвешенность предпринимаемых шагов в сфере реформирования суда и полиции. 1

См., например: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации.(одобрена реше-нием Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009)// Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2009. №11.; Правовая политика современной России. (проект, предложенный для обсуждения Саратовским филиалом Института государства и права РАН)//Правовая политика и правовая жизнь. 2004 № 1(14).

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права

Научные взгляды на юридическое признание как односторонний юридический акт М.В. Тимец, Научная специальность: 12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве E-mail: [email protected] Рецензент: С.И. Нагих, кандидат юридических наук, профессор

Аннотация. Актуальные вопросы теории права объективно нуждаются в новой трактовке. В тексте статьи рассматриваются научные взгляды на теоретические проблемы односторонних юридических актов. Автор указывает на недостаточные исследования в этой области и озвучивает задачи, стоящие перед исследователем односторонних юридических актов. Ключевые слова: Юридические факты, односторонние акты, признание как односторонний юридический акт, Е.Р. Бирлинг, доктрина, правовые последствия.

Scientific views on the legal recognition of a unilateral legal act M.V. Timets

Annotation. Current issues of legal theory objectively need new treatment. The text of the article discusses scientific views on the theoretical problems of unilateral legal acts. The author points to insufficient research in this area and voice of the challenges facing the researcher of unilateral legal acts. Keywords: Legal facts, unilateral acts, the recognition of a unilateral legal act, E. R. Bierling, the doctrine, the legal consequences. Научные взгляды на юридическое признание как односторонний юридический акт Исследование общих вопросов проблематики юридических фактов начинается с середины XIX в. Основная часть работ по правовой тематике, близкой к теме настоящего исследования, написана отечественными и зарубежными учеными во второй половине ХХ в. Некоторые акты признания (государства, вины, гражданства) достаточно широко исследованы в трудах российских и зарубежных ученых, но предметом отдельного теоретико-правового исследования признание как вид одностороннего юридического акта не являлось, научные работы, посвященные его общему понятию в данном аспекте, практически отсутствуют. Юридическое признание, его сущность и правовая категория были разработаны немецким учёным,

№ 12 / 2011

юристом, философом Е. Р. Бирлингом. Во второй половине XIX века была разработана теория возникновения права, называемая «теория признания». Сущность этой теории сводится к тому, что право есть совокупность норм, основной признак которых, отличающих их от всех остальных видов норм, заключается в признании их определенной группой людей правилами внешнего поведения для всех принадлежащих к этой группе.1 Е. Р. Бирлинг, последовательно обосновывая право на существование своей теории, не дает определение непосредственно самого термина «признание». Он определил явление, но не раскрыл его содержание полностью.2 В упрощенном виде в теории признания, по Бирлингу, в качестве основного признака права выступает коллективное согласие общества установить, ограничить, либо запретить

Вестник Московского университета МВД России

127

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права определенные правила поведения в социуме, где основной движущей силой коллективного разума является общая воля и общий дух сознания необходимости каждого участника сообщества существовать в определенных условиях. Объективное право, материально оформленное в нормативно-правовом акте, воспринимается индивидом только через призму его восприятия правового отношения. В его работе «Учение о юридических принципах» это объясняется «общей склонностью соответствует стремление представлять себе право, прежде всего, как нечто объективное, существующее само по себе над членами правового общения. Конечно, это имеет практическое значение. Нельзя забывать, что «объективное право», даже если оно получило в писаном праве своеобразную внешнюю форму, всегда остается лишь видом нашего воззрения на право, и как всякий другой продукт нашей психологической жизни, имеет в действительности свое существование только в душах по преимуществу самих членов правового общения. При ближайшем рассмотрении это существование двоякое: все правовые нормы желается или признаются. С одной стороны — правовое требование. С другой — как правовая обязанность».3 Как известно из курса общей теории государства и права, правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются в случаях предусмотренных нормой объективного права. Основные дискуссии в отношении проблематики юридических фактов велись в юриспруденции во второй половине ХХ в. В это время были исследованы понятие юридического факта, его структура, особенности правового механизма реализации, виды. Юридические факты изучались в рамках общей теории государства и права, конституционного, международного публичного, административного, гражданского и гражданско-процессуального, международного частного, семейного, уголовного, уголовно-процессуального права. Значительная часть дискуссионных вопросов теории и практики юридических фактов в настоящее время снята. Сложились доктринальные представления о сущности юридического факта, его характерных признаках и механизме правовых последствий. Большинство исследователей солидарны во мнении, что считать юридическим фактом. Их взгляды объединяются общим подходом к проблеме юридических фактов как механизма, порождающего правовые последствия. Устоялась точка зрения, в соответствии с которой они наступают в законодательно закреплённых случаях. Необходимость комплексного теоретико-правового исследования проблематики признания как одностороннего юридического акта определена

128

целым рядом причин, в качестве которых можно выделить: современные исследования правового, исторического, психологического признания, признаков социальной обусловленности признания как одностороннего юридического акта; потребность тщательного анализа в теории и практике свойств односторонних юридических актов, их классификаций, функций и повышения эффективности правового регулирования в целом. Значительный интерес представляют процесс формирования и функционирования признания как одностороннего юридического акта, его взаимосвязь с иными элементами, участвующими в механизме правового регулирования. Признание как односторонний юридический акт выступает конкретным обстоятельством, с помощью которого содержащееся в норме права предписание приобретает свое бытие, воплощаясь в реальной социальной связи, а также является необходимым звеном перехода процесса регулирования из одной стадии в другую. Перед исследователем будут стоять несколько задач, которые необходимо решить: - дать определение правовой категории «признание» как одностороннего юридического акт; - исследовать признание как односторонний юридический акт; - изучить действующее российское и зарубежное законодательство в части регламентации порядка осуществления признания как одностороннего юридического акта; - создать классификацию признания как одностороннего юридического акта. Правовые последствия — суть правового регулирования. Их правильная оценка — элемент правового регулирования. Участники правовых процессов реализуют свои права в контексте исторических, социальных и культурных процессов. Юридические факты — отправная точка в регулировании поведения управомоченных лиц. Правомерность поведения участников правоотношения зависит от многих факторов. К ним относятся правопонимание, правовая психология, правовая социология, правовая культура. Сложившиеся в обществе правовые традиции, крайне неохотно поддаются изменениям. Повлиять на смену правовой парадигмы невероятно сложно. Традиции, отношение к праву, оценка роли государства — понятия существующие не только в реальной жизни. Намного глубже и прочнее они укоренились в сознании. Особенность психики человека следует искать в субъективном отражении правовых явлений. Они рефлексируют в сознании отдельных лиц, но и в коллективном восприятии окружающей реальности. Сообщество людей невозможно представить

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права отдельными индивидами. Сложно представить и как совокупность индивидов. В реальной жизни сталкиваешься с явлениями, труднообъяснимыми простыми словами. Они не подходят под описание, понятное каждому отдельному человеку. При определённых обстоятельствах люди часто совершают поступки, значение которых они не в состоянии верно оценить. Мнение учёных по этому вопросу таково: «Установление или подтверждение юридических фактов является одной из главных задач практической деятельности каждого юриста. Без этого немыслимы правильное применение закона, защита прав граждан и организаций, разрешение споров, привлечение к ответственности нарушителей закона» . Признание — один из ключевых вопросов юриспруденции. С признания начинается правовое регулирование. Обратимся к полученным выводам. Признание вид волевого, осознанное, одностороннее действие. Оно совершается посредством действий управомоченного лица. Признание — предмет изучения теории государства и права. Оно существует в каждой отрасли права. Виды признания как одностороннего юридического акта известны отраслям права: международного, конституционного, гражданского, семейного, трудового, уголовного процессуального, гражданского процессуального. Термин «признание» не имеет латинского происхождения, в отличие от иностранных аналогов, таких как recognition, reconnaissance. Рецепция понятия отсутствует. В юриспруденции не существуют универсальных подходов к его правовой оценке. Регулирование признания отражает двойственный подход: усмотрение стороны и жёсткая правовая регламентация. Выбор подхода зависит от сферы правового регулирования. Известны несколько актов признания. Основанием деления выбран объект признания. С учётом того, что признание — односторонний юридический акт, признают несколько фактов. В их число входит признание: события, действия, состояния и права. Признание события — согласие с наступившими последствиями, произошедшими без участия человека. Они возникли по независящим от людей причинам. Право может придать правовую огранку и описать возможное развитие ситуации. Признать событие — согласиться с необходимым поведением. Зимой 2010-2011 гг. на территории Москвы и Московской области мы стали свидетелями природной аномалии — «ледяного дождя». Его последствия — предмет правового регулирования. Признание действия относится к деятельности

№ 12 / 2011

государства, его органов, юридических и физических лиц. Его реализация — основа правового регулирования. Осуществление признания действия выражено в нескольких аспектах. Соотнесение правовой нормы и поведения лиц лежит в основе правоприменительной деятельности. Признание акта рассматривается отправной точкой оценки правомерности подлежащей реализации нормы. Состояние признаётся необходимым элементом правового статуса субъекта правоотношения. Признание гражданским истцом в уголовном процессе влияет на квалификацию причинённого вреда. Объективно существующие правомочия нередко подвергаются сомнению со стороны третьих лиц. Их отношение к уже сложившимся отношениям затрагивает законные интересы их контрагентов. Закон допускает самозащиту собственных интересов. Часто пределы защиты выходят за законные рамки. Это приводит правонарушениям. Оградить закон от посягательств, пусть даже и сделанных в благих целях, не только право, но и прямая обязанность государства. Признание права — механизм, устраняющий самодеятельность отдельных лиц. Его осуществление — законная гарантия от посягательств и фактор стабильности общества. Bierling E.R. Zur Kritik der juristichen Grundbegrffe. — Gotha, 1877. P. 23. 2 Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб, 1998. С. 157. 3 См.: Bierling E.R. Juristiche Prinzipienlehre. Leipzig, 1893. Bd. I. S. 145. Цит. по Кистяковский Б.А. Философия и социология права. С. 157. 1

Вестник Московского университета МВД России

129

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права

Традиции и инновации в структуре права и конституционном развитии в контексте модернизации российской государственности (в трех выпусках) Предисловие и выпуск 1 «Сущность правовых традиций и их значение в структуре права»1 В.И. Червонюк, доктор юридических наук, профессор Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Рецензент: Р.А. Каламкарян доктор юридических наук, профессор

Аннотация. В статье, представленной в трех выпусках, предложен анализ не изученной в юриспруденции проблемы соотношения традиций и инноваций в правовом развитии, раскрыты особенности конституционно-правовых традиций, определены сферы их выражения, доказывается возможность совместимости в правовой регуляции традиционного и инновационного в процессе модернизации российской государственности. Ключевые слова: преемственность в праве, правокультурные образования, традиционные формы права, правовые традиции, нормативная структура права, регулятивные возможности конституционных традиций, среда действия конституционного права, инновационное в правовом развитии, правовая аккультурация.

Traditions and innovations in the structure of law and constitutional development, in the context of modernization of Russian statehood The preface and Edition 1 Essence of law traditions and there meaning in the structure of law V.I. Chervonyuk doctor of jurisprudence, professor of chair of the constitutional and municipal law of Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Annotation . Article is presented in three editions. There are suggestions about the analysis of no examined in jurisprudence problems of correlation of traditions and innovations in the law development, and the spheres of their expression was defined. In that article the possibility of compatibility in regulation of law and in process of modernization of Russian statehood. Keywords: positions: the succession in law, right-cultural formations, traditional forms of law, law traditions, normative structure of law, regulation possibilities of constitutional law, innovations in law development, and law acculturisation.

130

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права Усиление правовых начал в организации общественных отношений как одно из необходимых условий модернизации российской государственности2, как правило, связывают с усовершенствованием действия позитивного права, или законодательства. В стратегии развития законотворчества поэтому разработка, принятие и введение в правовую систему новых законов признается едва ли не главенствующим направлением правовой политики. Между тем даже самый общий взгляд на проблему убедительно свидетельствует о том, что количественный рост законодательства не всегда ведет к упрочению правопорядка, достижению целей принимаемых законов, вызывая подчас «возмущения» в правовой среде. В этой связи принципиально важно использовать в правовом воздействии те уникальные регулятивные ресурсы, которыми располагают современные системы нормативной регуляции и которые способны радикальным образом усилить действие позитивного права. К таким ресурсам, которые обладают значительными проникающими возможностями на правосознание, психический строй личности и социальных общностей, выступая мощным организующим поведение и деятельность в правовой сфере, являются правовые традиции. Анализ правовых традиций в приложении к сфере конституционно-правового развития российского общества, которая весьма «чувствительно» реагирует на традиционное и инновационное в правовом регулировании, представляет предмет заявленных статей, объединенных общим названием. Современной юриспруденцией доказано, что правовая система в своем развитии базируется на прошлом опыте, каждый последующий этап правового развития вбирает в себя опыт предыдущего и воспроизводит его в последующем развитии. Это свойство правового развития получило название преемственности, которая может быть интерпретирована как связь между разными этапами или ступенями правового развития, сущность которого состоит в сохранении тех или других элементов права в целом или отдельных сторон его организации при переходе от одного этапа к другому. В социально-культурном контексте преемственность можно оценивать как передачу накопленных предшествующим развитием правовых ценностей от поколения к поколению, от формации к формации и усвоения этих ценностей новыми поколениями и новыми социальными системами. При этом основной принцип преемственности в правовом развитии (в конечном счете, основное значение преемственности) состоит в том, что восприятие предшествующего опыта способствует созданию более эффективного, адаптированного к изменяющимся социальным, политическим, экономическим и духовно-культурным условиям права.

№ 12 / 2011

Преемственность в праве имеет различные проявления, но его знаковой формой выступают правовые традиции. Не случайно в компетентной западной литературе понятие «правовая традиция» интерпретируется весьма распространительно и соотносится с понятием «правовая семья». Если правовая семья трактуется как совокупность национальных правовых систем, выделенная на основе общности их различных признаков и черт, то правовая традиция — это совокупность глубоко укоренившихся в сознании людей и исторически обусловленных представлений о роли права в обществе, природе права и политической идеологии, а также об организации и функционировании правовой системы. Соответственно классификации правовых систем на уровне макроклассификации выделяются религиозные и нерелигиозные правовые традиции, западные и внезападные правовые традиции3. Между правом и правовой традицией, таким образом, стоит знак равенства4. При этом под западной правовой традицией (или западным правом) понимается та, которая построена на следующих четырех фундаментах: она берет начало из римского частного права и сохраняет его сильное влияние; в ней проявляется также сильное влияние канонического права; она имеет высокий уровень правовой культуры, основанный на принципах легализма и пуританизма, и придерживается общего понятия правового государства, сформированного под влиянием философии естественного права). Кроме того, что очень важно, западная традиция права немыслима без правового государства (ruve of law resctsstaat), понимание которого в западном праве измеряется (как и правовая культура) объективными критериями: политический плюрализм, равенство граждан перед законом, республиканское правление или конституционная монархия, разделение властей, неотчуждаемость основных прав человека, выборность государственных органов на основе альтернативности и честности выборов, конституционализм, верховенство закона (superiority of law), примат закона над актами главы государства (superiority of statutoru law), независимость судебной власти от политических властей, неприкосновенность частной собственности, свобода предпринимательства и договора; минимальное вмешательство государства в рыночные отношения и свобода граждан. Приведенное понимание, несомненно, важно для оценки правовых традиций, хотя следует сделать оговорку относительно правомерности и более «узкого» подхода к рассматриваемой проблеме, основанного на понимании традиции как исторически устойчивой нормативно-ценностной структуры (нормативно-ценностного правообразования), выступающей формой сохранения и передачи со-

Вестник Московского университета МВД России

131

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права циального, практического и духовного опыта, оказывающей регулятивное воздействие на поведение индивидов и общностей. Если не придерживаться ортодоксальных позитивистских взглядов в вопросе правопонимания, то следует признать, что конституционная действительность не сводима к позитивному конституционному законодательству, действиям и деятельности субъектов конституционного права, складывающимся на этой основе правоотношениям. «Действительность есть то, что действует в человеческой душе, а вовсе не то, что некоторые люди признали «действенным» и с такой предвзятой точки зрения обобщили как «действительность»5. Давно замечено, что право не действует по кибернетической схеме: команда — действие. Чтобы воплотиться в правомерных актах поведения, правовые установление прежде должны быть «пропущены» через психический строй реализующего это установление6. Следовательно, оценка регулятивного потенциала конституционного права невозможна вне связи с психосоциальной природой действующего в конституционном пространстве социального субъекта. Восприятие права и отображение его в психическом складе отдельной личности, социальной общности, общества в целом — необходимое условие действия права. При этом отмеченную сторону права не поглощает правосознание. Между тем не только в отечественной, но и в зарубежной юридической литературе переоценивается значение правосознания как интрасубъективного регулятора. Однако достижения современной психологической науки убедительно доказывают, что, являясь осознанием правовой действительности, правосознание не отображает всего многообразия проявлений психосоциального. Сфера малоосознаваемого и бессознательного в структуре правосознания не находит отражения. С этой точки зрения правовая традиция как сочетание сознательного, малоосознаваемого и бессознательного, действительное соединение когнитивных, рациональных и поведенческих компонентов в образе и в поведении социального субъекта, в том числе участников конституционно-правовых отношений, обладает значительным регулятивным потенциалом; они выступают как синоним абсолютного, вечного, существующего в разные времена, тождественны универсалиям7. Включая и правовую сферу, традиции реализуют ряд основных функций: кумулятивную, выраженную в способности накапливать жизненно важный правовой опыт; трансляционную, связанную с передачей духовно-практического опыта от поколения к поколению, осуществлением связи времен и преемственности поколений; адаптаци-

132

онную, означающую способность традиции пребывать в социальном пространстве между повседневными стереотипами масс и нарождающимися новациями, участвуя во взаимном приспособлении тех и других друг к другу; консолидирующую, предполагающую скрепление индивидуальных «я» в общее, интегральное «мы» — нацию, народ, сословие, корпорацию, коллектив; стабилизирующую, указывающую на внесение в социальные отношения начал устойчивости, позволяющих социальным связям сохранять свои основные признаки на фоне общей изменчивости внешних социально-исторических условий8. В юридической сфере, безусловно, наиболее значимой оказывается регулятивная функция, направленная на использование нормативного потенциала как фактора социального контроля за индивидуальным поведением, хотя, конечно, объектом регулирующего воздействия традиций выступает не только индивидуальное, но и коллективное поведение. Устойчивость традиций в общественном бытии и сознании объясняется их укорененностью в бессознательных слоях коллективной и индивидуальной психики, их связью с основополагающими архетипами коллективного бессознательного, предрасполагающими сознание к стереотипизированным формам жизневосприятия и способствующими превращению традиций в общечеловеческий социокультурный механизм. Как культурное наследование и наследие, традиция, понятая, предстает как жизненная сила культуры, как механизм сохранения и воспроизведения культурных констант9. В таком понимании традиции являются непременным полифункциональным атрибутом цивилизованного и культурного развития социальных систем всех типов, начиная с архаических и вплоть до наиболее модернизированных10. Культурно-правовые традиции выступают как обобщение длительной социальной практики и становятся общепринятым стереотипом поведения, на основе которого складывается поведенческий фон, в итоге и определяющий правовую культуру данного общества11. Если выделить сущностные характеристики правовой традиции, то прежде всего следует отметить следующее: Во-первых то обстоятельство, что правовые традиции аккумулируют в себе единство исторически сформированного, критически осмысленного коллективного опыта правовой деятельности, основанного на господствующих в обществе представлениях о праве и справедливости, сохранение и воспроизведение которого обеспечивает устойчивость всей правовой системы и ее последовательное, «плавное» развитие. Правовые традиции есть выраженный в социально-организованных коллективах

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права опыт, аккумулирующий правовые ценности, который в определенных пространственно-временных рамках передается от одного поколения к другому и приобретает устойчивые формы своего внешнего выражения, опосредуясь при этом в государственно-правовом пространстве данного общества. При этом правовая традиция есть средоточие правовых знаний, правового опыта, достигнутого предыдущими поколениями и воспринятого на нынешнем этапе развития права, который, воздействуя на духовную сферу жизни общества, участвует в формировании правовой системы государства, правосознания его граждан. Как правильно замечено, правовая система любого общества посредством укоренившейся правовой идеологии и правовой доктрины придает особое значение праву, его авторитету. В рамках сложившейся правовой традиции юридическая и моральная сила всех правовых систем так или иначе покоится на их неразрывной связи с прошлым, и все они сохраняют эту связь на уровне юридического языка и юридической практики. Правильно сказано, что традиция сохраняет правовую систему, обеспечивает ее качественное своеобразие, самовоспроизводимость, самотождественность в истории. Очевидно, если право призвано придать устойчивость и стабильность социальной системе, то эту миссию оно в значительной мере оказывается способным выполнить благодаря традициям, которые отображая своим содержанием признаки, свойства прошлого, настоящего и будущего в развитии права, обеспечивают тем самым связь времен, преемственность социогуманитарного потенциала права, соотнесение его с демократическими (общечеловеческими) ценностями и идеалами. Во-вторых, основу формирования правовых традиций составляют правовые ценности, включающие ценности, оценки, ценностные ориентиры, формирующие у социального субъекта (личности, общностей людей, общества в целом) отношение (мотивацию, психологический настрой) и образ поведения в сфере действия права12. Правовые традиции аккумулируют эти ценности, привнося их в правовое пространство посредством воздействия на духовную сферу жизни общества и, таким образом, сохраняют богатейшее правовое наследие, накопленное за все предшествующие этапы правового развития. В указанном смысле правовые традиции воспроизводят смыслообразующие принципы права, обеспечивающие трансляцию и преемственность прежнего правового опыта, а также ориентацию правовой деятельности на укрепление и восполнение правового наследия. При этом традиции могут зеркально отображать сложившиеся в сфере действия права принципы, но могут сообразно правовой ментальности социальных субъектов «коррек-

№ 12 / 2011

тировать» их, привнося в их содержание «свой» национальный, этнический, социально-культурный и иной контекст. Данное обстоятельство следует иметь в виду, чтобы не ставить знак равенства между правовыми традициями и принципами права. Это важно еще и потому, что заимствование «чужих» правовых традиций («чужого» правового опыта), перенос их в инонациональную правовую среду может и не вызвать ожидаемого позитивного эффекта. Более того, возможен и эффект «бумеранга». С этой точки зрения национальный законодатель, копируя иностранное законодательство, должен иметь четкое представление об этой особенности правовых традиций которые простым способом не переходят в право другого государства, поскольку, как подчеркивает Н. Рулан, «зависимость между обществом и правом такова, что передача права от одного общества другому неосуществима, разве что эти общества мало различаются»13. В-третьих, для того чтобы традицию можно было квалифицировать правовой, необходимо соблюдение ряда условий: традиция должна содержать в себе именно юридическое воззрение, так как никакое другое воззрение не может породить право; традиция не должна противоречить нравственности: общество не может признавать права, несовместимые с доброй нравственностью; традиция должна показывать именно единообразную практику регулирования общественных отношений и должна найти отражение в правосознании граждан14. Кроме того, традиции основываются на правовых чувствах (законности, солидарности с правом, уважении к закону, праву и др.), правовых верованиях, отражают психологический, внутренний мир взаимодействующих в правовой сфере социальных субъектов, отражают специфические способы восприятия ими (субъектами) права, его оценок и воспроизведения в практической деятельности. В-четвертых, специфическая черта правовой традиции — ее регулятивная направленность. Являясь разновидностью социальных норм, правовая традиция, кроме характеристик информационной модели, содержит предписание, императивное требование. Поскольку «регулятивный потенциал, заключенный в норме, обусловливает наличие в ней, наряду со стереотипностью, также и признака императивности»15, то правовые традиции фиксируют требования социальной общности к поведению ее членов, которое должно соответствовать социально одобряемым образцам и не противоречить правовой системе. Определяя границы приемлемых, ожидаемых и одобряемых, социально допустимых действий, правовые традиции упорядочивают, контролируют, регулируют общественные отношения; реализуясь в деятельности людей, они (правовые

Вестник Московского университета МВД России

133

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права традиции) делают ее общезначимой, повторяющейся, выводят ее на горизонт общественно-правовой целесообразности. Правовая традиция в этом контексте имеет непосредственно регулирующий характер. Причем это такой регулятор, который невозможно декретировано ввести или отменить. Она (правовая традиция) внепозитивна и надпозитивна, ее действие, безусловно, экстерриториально, не стеснено временными параметрами и нормами; по своему содержанию она одновременно отражает и национальное и инонациональное в правовом развитии. И, кроме того, традиции в современном мире имеют значение мощного регулятивного средства, исполненного большого гуманистического и практического смысла и подкрепленного мощной этнокультурной сферой16. Регулятивная функция правовой традиции проявляется в том, что она выступает общей методологической ориентацией (средой) для а) восприятия права массовым и индивидуальным сознанием, б) имплементации его в позитивные нормы и в) последующего перевода в правомерное поведение. Наличие или отсутствие правовых традиций самым непосредственным образом влияет на проникающие возможности иностранного права в национальное право той или иной страны. Данное обстоятельство можно проиллюстрировать на примере взаимоотношения европейского права (права Европейского Союза) с правовыми системами государств Европы. Вместе с процессом европеизации наблюдается и «тихая контрреволюция» в национальных правопорядках. Этим объясняется расхождение между национальным и коммунитарным правом17. Прочные правовые традиции, сформированные на национальной почве и привитые национальному правосознанию, формируют приоритеты и в правовой политике. Поэтому такие страны, как Австрия, Франции, особенно, Великобритания (страна многовекового прецедентного права), Республика Ирландия, североевропейские государства, относящиеся к смешанной правовой семье, сложно интегрируются в европейский правопорядок. Именно в этих странах в 2006-2007 гг. парламенты или население в процессе проведенных референдумов выступили против единого кодифицированного конституционного акта — Европейской Конституции, в то время как страны, которые находятся в поиске правовой ориентации (Испания, Португалия, Греция, страны Восточной Европы, а равно некоторые бывшие республики СССР, ныне — самостоятельные государства), сравнительно проще адаптированы к новым европорядкам. Понятно почему в этих странах европейское право «легло» на благодатную почву. В-пятых, правовые традиции имеют полифункциональное выражение, проявляют себя в таких

134

формах права, как конституции, кодексы, прецеденты, договоры и т.п., в правовых принципах, аксиомах и презумпциях, в правовой терминологии, в правовой процедуре». В то же время, являющиеся одним из важнейших источников и одновременно «хранилищ» правовой памяти народа, правовые традиции в том числе выражены в правовой ментальности социального субъекта, его правовой культуре, образе жизнедеятельности в правовой сфере, в правовых практиках. Правовые традиции в том числе проявляют свое действие через правовые обычаи, нравы, обряды, привычки, иные стереотипные формы человеческого поведения, хотя полностью к ним не сводимы. Они представляют собой нормы, принципы, конституционные (правовые) ценности, запечатленные духовным обликом человека, социальной общности, нации (народа) их сознанием, мировоззрением, всем строем психических образований; это отображенный конституционной (правовой) памятью образ права, публичных институтов власти, формы правления, государственно-территориального устройства, образ закона, включая образ конституции18. В-шестых, являясь частью права, правовые традиции подчиняются закономерностям его действия и вместе с тем имеют свои особенности. Так, если в своем движении право (статутное, позитивное) проходит через все описанные нами в более ранней работе циклы — правовое воздействие, правовое восприятие, правовые действия и правоотношения, правовой порядок19, то для правовых традиции этот путь несколько «короче», благодаря тому, что они не являются продуктом стадии правовой регламентации (правотворческой деятельности). В отличие от «позитивных» норм у традиций иными оказываются ретрансляторы и, очевидно, отличающиеся механизмы восприятия и воспроизведения (экстериоризации присвоенного личностью правового опыта в практику). Поскольку авторитет традиций как социального регулятора обеспечивается их социальной полезностью, распространимостью, массовостью применения, самореализуемостью, а отсюда и высокой результативностью в правовом регулировании, то действие правовых традиций в большинстве случаев не требует применения мер принуждения20. Как отмечается, культурно-правовые традиции выступают как обобщение длительной социальной практики и становятся общепринятым стереотипом поведения на основе которого складывается поведенческий фон, в итоге и определяющий правовую культуру данного общества21. 1

В основу публикации положены материалы выступления автора на международной научно-практической конференции «Преемственность в праве: доктрина, российская и зарубежная

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы теории государства и права практика, техника» (Нижний Новгород, 2 июня 2011 г.). 2 См.: См.: Медведев Д.А. Правовое государство : становление правового государства: выступления, статьи, документы. В 3 т. Т.1.- М.: Юрид. лит., 2010; Послание Президента Федеральному Собранию // Российская газета. 2011. 23 декабря. № 299 (5666). С. 4. 3 См., например:Glendon M., Gordon- M., Osakwe C. Comparative Legal Traditions. 2nd ed. 1994; Schlesinger H., Wise E., Herzog P. Comparative Law 6th ed. 1998. 4 См., например: Осакве К. Сравнительное правоведение: схематический комментарий. М.: Юристъ, 2008. С. 5 См.: Юнг К.Г. Психологические типы. СПб., 2001. С. 106. 6 См. об этом: Гойман (Червонюк) В.И. Действие права (Методологический анализ). М., 1992. 7 Тесно соприкасаемые с правовой ментальностью, правовые традиции едва ли не нормативно определяют тип правопонимания у носителей массового правосознания. Симптоматично, что исследователи исходят из того, что «ментальность столь же стабильна, как и гены. Поэтому правопонимание трудно (чтобы не сказать невозможно) изменить» (Нода И. Сравнительное правоведение в Японии: прошлое и настоящее // Очерки сравнительного права: сборник. М., 1981. С. 247). 8 См.: Бачинин В.А. В.А. Энциклопедия философии и социологии права.- СПб.: Издательство Р. Арсланова «Юридический центр Пресс», 2006.- С. 918-919. 9 Сорокин В.В. Русская правовая доктрина // Правовая доктрина России: теоретические и исторические аспекты: межвуз. сб. ст. / под ред. В.Я. Музюкина. Барнаул, 2008. С. 19. 10 См.: Бачинин В.А. Энциклопедия философии и социологии права… С. 919. 11 Овчиев Р.М. Правовая культура и российский правовой менталитет: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 10-11; Тюрин М. Г. Архетипы национальной правовой культуры : Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов-на-Дону, 2008. 12 Ценности представляют собой «квинтэссенцию социального опыта общества, в рамках которого собраны наиболее оправдавшие себя и показавшие наибольшую социальную эффективность принципы осуществления жизнедеятельности: нравы, обычаи, традиции» (Никулин А. С. Правовая культура как фактор формирования современных культурных ценностей: Автореф. дис. … канд. филос. наук. — М., 2009. С. 16). 13 Рулан Н. Юридическая антропология. М., 2000. С. 25. 14 См.: Сулипов Р.С. Понятие и признаки правовых традиций [Текст] : теоретический аспект / Р. С. Сулипов. // Вестник Пермского университета : Серия «Юридические науки». — 2010. — № 4. — С. 49 — 52. 15 Сарингулян К.С. Культура и регуляция деятельности. Ереван, 1986. С. 102. 16 См.: Овчиев Р.М. Правовая культура и российский правовой менталитет: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 10. 17 См.: Клемин А. В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское Сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство.- Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2004. 18 Традиции, как нормы права вообще, можно оценивать в кон-

№ 12 / 2011

тексте их онтологии (т.е. как социальных реалий) и гносеологии, т.е. с позиции их истинности, правильности, праведности, адекватности (П.Е. Недбайло, В.К. Бабаев, В.М. Баранов и др.). В последнем случае следует выделять традиции ложные и истинные традиции. Очевидно, что и те, и другие присутствуют как в реальной жизни, так и в представлениях людей о них. В частности, достаточно распространена традиция, согласно которой российскую правовую система относится к романо-германской правовой семье. Между тем наличие некоторых сходств с этой семьей права еще не означает, что в действительности правовую систему России следует квалифицировать именно таким образом. Достаточно сказать, что правовая ментальность, правовая культура российских граждан (равно как и властных структур) принципиально отличаются от граждан тех стран, которые входят в данную правовую семью. Вполне возможна идентификация российской правовой системы с так называемыми локальными цивилизациями (евразийской). Россия, следовательно, развивается в рамках иной правовой традиции. Это обстоятельство, как представляется, должно иметь методологическое значение для определения стратегии правового развития (правовой политики) страны, организации и функционирования законодательной деятельности, сферы правоприменения, всей правореализующей практики, правоохраны, системы проффессионального правового обучения юристов (формирования юридической элиты страны). 19 См.: Гойман В.И. Действие права (Методологический анализ). М., 1992; Червонюк В.И. Теория государства и права: Учебник.М.: ИНФРА-М, 2006. С. 299-307. 20 См.: Оборотов Ю.Н. Традицїї та новацїї в правовому розвитку: загальнотеоретичні аспекти: Автореф. дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук.- Одеса, 2003; Дудченко В.В. Традиція правового плюралізму: західна та східна інтерпретація: Автореф. дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук.- Одеса, 2007. 21 См.: Скасырский И. В. Российская культурно-правовая традиция и ее институционализация в современных условиях : Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.- Ростов-на-Дону, 2002. С. 12.

Вестник Московского университета МВД России

135

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права

Особенности реализации социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства В.Ф. Акименко, соискатель кафедры конституционного и муниципального права, Российский государственный торгово-экономический университет, старший преподаватель кафедры общевоенных дисциплин ВУНЦ ВВС «Военно-воздушная академия им. Н.Е. Жуковского и Ю.А. Гагарина E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье рассматриваются особенности реализации социально-экономических прав иностранцев в контексте их соответствия международным обязательствам России и зависимости от обеспеченности соответствующими ресурсами. Ключевые слова: иностранные граждане, социально-экономические права, реализация прав, государственное регулирование, квоты.

Foreign citizens, social-economic rights, realization of the rights, quotes V.F. Akimenko, competitor of chair of the constitutional and municipal law, Russian state trade and economic university

Annotation. This article contains an analis of questions about realization of the social-economic rights of the foreign citizens in Russian in context of the international law and supplies of various economical resourses. Keywords: foreign citizens, social and economic rights, realization of the rights, state regulation, quotas Несмотря на то, что этой темой занимаются многие ученые1, тем не менее, остаются неисследованные проблемы. Одной из них является реализации прав указанной категории лиц. Она возникла изначально вследствие ряда причин: Экономические, социальные и культурные права всегда рассматривались как права, для осуществления которых были необходимы большие капиталовложения, тогда как гражданские и политические права, как правило, требуют от государства воздерживаться от вмешательства в индивидуальные свободы. Кроме того, иногда экономические, социальные и культурные права являются более расплывчатыми и неясными по сравнению с гражданскими и политическими правами. Действительно фундаментом множества ведущих социально-экономических нормативов служат предельно общие и широкие понятия, такие как «справедливость», «справедливый», «достоинство», «достойный», «удовлетворительный», «разумный» и т.п. Понятия эти отражают

136

очень изменчивые, так сказать, текучие явления, крайне трудно определяемые в юридическом смысле. Практическое использование их требует рассмотрения и установления особых критериев, рамок, количественной меры едва ли не в каждом конкретном случае2. Хотя пользование всеми правами человека взаимосвязано. Например, иностранцам, не умеющим читать и писать, намного труднее найти достойную работу, принимать участие в культурной жизни страны или реализовывать иные права и свободы, предоставленные Конституцией РФ. Даже первичный анализ международных договоров, регламентирующих социально-экономические права и свободы человека, показывает, что законодательство Российской Федерации в области социально-экономических прав и свобод человека и гражданина (прежде всего Конституция РФ) еще не в полной мере отражает весь спектр получивших на международном уровне закрепление социально-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права экономических прав и свобод человека. Цель данного исследования — изучение текущего состояния механизма реализации именно прав и свобод иностранных граждан. Соответственно нам в данном исследовании в качестве объекта интересны именно права и свободы иностранцев, установленные Конституцией РФ и отраслевым законодательством3. Нам представляется целесообразным рассматривать структуру данного института прав человека как совокупность ряда элементов (субинститутов), исходя из специфики предназначения и содержания каждого из них в сравнении с общими показателями по всему блоку, выделяя в этой связи три разновидности социальных и экономических прав: права, гарантирующие равные возможности и отсутствие дискриминации при осуществлении трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности; права, гарантирующие каждому свободное владение, пользование и распоряжение различными объектами гражданских прав и природными ресурсами; непосредственно социальные права (право на охрану семьи, материнства, отцовства и детства, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.). Говоря о механизме обеспечения указанных прав, следует отметить, что для разъяснения обязательств государства по обеспечению этих прав иногда их содержание категоризируется на три «обязательства»: соблюдение, защита и осуществление. Например, обязательство государства по обеспечению права на образование: 1) соблюдение (охрана) — государство должно уважать право родителей свободно выбирать школы для своих детей; 2) защита — государство должно обеспечивать, чтобы третьи стороны, включая родителей, не мешали девочкам посещать школу 3) осуществление — государство должно принимать позитивные меры для обеспечения того, чтобы образование соответствовало культурным особенностям меньшинств и коренных народов и было для всех качественным. Социально-экономические права — права ресурсно-зависимые. Государства должны демонстрировать, что они предпринимают все усилия для совершенствования пользования экономическими, социальными и культурными правами даже в тех случаях, когда ресурсы являются скудными. Зависимость от ресурсов данной категории прав отражает признание того, что обеспечение государством своих обязательств в рамках механизма реализации конституционных социальных и экономических прав признается возможным при наличии у него финансовых или иных ресурсов. В свою очередь понятие «постепенного осу-

№ 12 / 2011

ществления» включает в себя обязательство принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов соответствующие меры к тому, чтобы обеспечить полное осуществление экономических и социальных прав. Несмотря на то, что государства могут осуществлять указанные права постепенно, они должны также принимать незамедлительные меры, вне зависимости от имеющихся у них ресурсов в области тех экономических и социальных прав, которые для их реализации не нуждаются в значительном финансировании, например, обязательства по обеспечению права на создание профсоюзов и вступление в них, на забастовку, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч.1 ст.37 Конституции РФ). В этой связи важное значение имеет институт квотирования, используемый государством для решения различных вопросов в области миграционной политики. В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»4 квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации с учетом демографической ситуации в нем и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан5. Указанные предложения согласовываются с федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами труда и социального развития, здравоохранения, экономического развития, безопасности и градостроительства. В списке условий, учитываемых для установления тех или иных квот для соответствующего субъекта присутствует, и целесообразность проживания в субъекте Федерации иностранных граждан исходя из реального состояния экономики, природно-климатических особенностей и экологического состояния его территории, иммиграционные проблемы, наличие средств для их решения, и другие6. Исходя из смысла законодательства, регламентирующего установление указанных квот, их действие имеет своей целью, прежде всего, защиту социально-экономических интересов российских граждан. При этом законодательство не содержит целей квотирования как таковых, среди которых, на наш взгляд, в качестве общей цели необходимо закрепить, как минимум — «обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации и иностранных граждан». Несмотря на то, что Законодатель, хотя и нечетко заложил минимальные основы, предусматривающие, что квотирование используется государством

Вестник Московского университета МВД России

137

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права и в целях обеспечения прав иностранных граждан, получивших разрешение на временное проживание, все же представляется, что его формулировки недостаточно определяют дефиницию «обустройство иностранных граждан». Мы предлагаем внести в п.1 Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации7 изменения, предусматривающие определение данной дефиниции, содержащей подробный список прав иностранцев, которые органы исполнительной власти субъектов Федерации должны обеспечить при разработке квот. Кроме того, независимо от имеющихся у субъекта Федерации ресурсов, его органы исполнительной власти должны в приоритетном порядке стремиться к обеспечению каждому иностранному гражданину, законно проживающему на его территории, доступа, по меньшей мере, к минимальному уровню социальных и экономических прав и целевым программам по защите малоимущих, маргинализованных и обездоленных категорий иностранцев. Подробнее см.: Сироткин С. Социальные и экономические права в проекте Конституции РФ — Социальные проблемы и права человека. Сб. материалов семинара Московской хельсинской группы. Вып. 3. М., 1993, С. 35-38; Богораз Л. Неотъемлемые права и свободы человека. — Естественные права человека. Сб. семинара Московской хельсинской группы. Вып. 4. М., 1995, С. 94-108; Гордон Л.А. Современная ситуация в России: права человека, условия труда и уровень жизни в переходной России // Мир России. 1996. № 4. 2 Часто задаваемые вопросы относительно экономических, социальных и культурных прав Изложение фактов № 33. Управление верховного комиссара организации объединенных наций по правам человека. Printed at United Nations, Geneva. GE.0844593-March 2009-1,570. 3 Например: Всеобщая декларация прав человека (1948г.), Договоры в области прав человека ООН: Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966г.); Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979г.); Конвенция о правах ребенка (1989г.); Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990г.); Конвенция о правах инвалидов (2006г.); Региональные договоры: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950г.), Первый протокол к ней (1952г.), Европейская социальная хартия (1961г.) и Европейская социальная хартия (пересмотренная) (1996г.); Американская конвенция о правах 1

138

человека (1969г.) и Дополнительный протокол к Американской конвенции о правах человека, касающийся экономических, социальных и культурных прав (Сан-Сальвадорский протокол) (1988г.); Африканская хартия прав человека и народов (1981г.), Африканская хартия прав и основ благосостояния ребенка (1990г.) и Протокол к Африканской хартии прав человека и народов, касающийся прав женщин в Африке (2003г.). 4 СЗ РФ. — 2002. — N 30. — ст. 3032. 5 Квота на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в РФ в 2010 г составила 159515 единиц. Они пропорционально будут распределены по всем субъектам Федерации. В соответствии с распоряжением, текст которого сегодня размещен в базе данных правительственных документов, принять больше всего иностранцев будет разрешено Московской области — 10 тыс. человек, в то время как Москве — 2 тыс. Меньше всего разрешений на проживание будет выдано иностранцам в Ненецком автономном округе — всего 50. 1200 иностранцам будет разрешено временно проживать в Чечне, 700 — в Дагестане, от 3 до 3,5 тыс — в Краснодарском, Ставропольском краях и Ростовской области. На Урале в Свердловской области смогут временно проживать 7400 иностранцев, в Челябинской — 3,5 тыс. В Сибири самая большая квота — 6 тыс. — в Алтайском крае. На Дальневосточный федеральный округ, в который входят 9 субъектов федерации, квота на выдачу разрешений составит 11050 штук, из которых 500 зарезервированы за Приморским краем и 500 за Сахалинской областью. См. Постановление Правительства РФ от 04.04.2003 N 193 (ред. от 28.03.2008) «Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации»// Российская газета, N 70, 12.04.2003. 6 См. п. 4 Постановления Правительства РФ от 04.04.2003 N 193 (ред. от 28.03.2008) «Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации» // Российская газета. 12.04.2003. 7 Там же.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права

Основные направления правового регулирования отношений в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности в городе Москве И.А. Ласковая, соискатель ученой степени Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право

Аннотация. В статье рассматриваются основные направления правового регулирования отношений в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности в г. Москве. Ключевые слова: государственный надзор и контроль энергетики, мониторинг результативности в сфере энергосбережения, энергетические обследования, энергоаудит, энергетический паспорт, тарифное стимулирование, инвестирование энергетики.

The basic directions of legal regulation of relations in sphere of power savings and increase of power efficiency in Moscow I.A. Laskovaya, competitor of a scientific degree

Annotation. In article the basic directions of legal regulation of relations in sphere of power savings and increase of power efficiency in Moscow are considered. Keywords: the state supervision and power control, productivity monitoring in power savings sphere, power inspections, power audit, the power passport, tariff stimulation, power investment. Москва — крупнейший промышленно-производственный центр России, располагающий значительными энергетическими ресурсами. Свыше 90% электроэнергии, необходимой городу вырабатывают 15 электростанций, общей генераторной мощностью 11,9 тыс МВт — ежегодно 62 000 млн кВт ч электроэнергии и 65 млн Гкал теплоэнергии1. В настоящее время государство и его столица осуществляют правовые полномочия в электроэнергетике в новых, достаточно сложных и динамичных внутренних и внешних условиях. Принятие государственных социально-экономических программ развития и расширения территории столицы требует качественно нового обеспечения рационального производства и потребления электроэнергии. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2010 г. №  579 установлены показатели для

№ 12 / 2011

оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления2. На основании постановления Правительства Российской Федерации3 Правительством Москвы утверждена Столичная номенклатура целевых показателей, которая содержит состав исходных данных и порядок расчета показателей в натуральном и стоимостном выражении4. Государственный контроль и надзор осуществляется посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных соответствующими нормативно-правовыми актами мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Кроме того, законодательством предусмотрен «мониторинг обязательных энергетических обследований»5. Обеспечение учета энерге-

Вестник Московского университета МВД России

139

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права тических ресурсов осуществляется в соответствии Федеральным законом6, согласно которому все производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета. Обязательный учет установлен на всех объектах, которые подключены к городским электрическим сетям централизованного электроснабжения (ОАО «МОЭСК», ОАО «ОЭК»). Все организации — производители и транзитеры энергетических ресурсов в городе Москве обязаны иметь приборы учета «по своим границам балансовой принадлежности». Установка приборов учета осуществляется в соответствии с требованиями к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих на территории города Москвы регулируемые виды деятельности. Все здания, строения, сооружения, используемые для размещения организаций бюджетной сферы города Москвы, которые являются потребителями энергетических ресурсов, должны быть обеспечены приборами учета. Установку приборов в организациях бюджетной сферы обеспечивают государственные заказчики по программам энергосбережения. Как временная мера, допускается не устанавливать приборы учета до 1 января 2013 г. в зданиях, подлежащих сносу или капитальному ремонту, а также в зданиях, мощность потребления электроэнергии в которых составляет менее чем 5 кВт. Общее количество объектов Москвы, в которых необходимо установить приборы учета, ныне превышает 150007. Префектуры столицы осуществляют контроль и содействуют установке приборов учета электроэнергии в многоквартирных домах. Государственные заказчики по Программам энергосбережения столицы обязаны организовать установку недостающих приборов учета в срок до 1 октября 2012 г. ОАО «Мосэнергосбыт», ОАО «МОЭК» и др. организации обязаны осуществлять деятельность по установке, замене, эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов, снабжение которыми или передачу которых они осуществляют. Требования к характеристикам приборов учета используемых энергетических ресурсов определяются в соответствии с законодательством и техническими нормативами. Для организации контроля выполнения основных целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в столице создан единый центр контроля потребления энергоресурсов и «Единая интегрированная автоматизированная информационная система мониторинга и управления эффективностью энергосбережения

140

на объектах города Москвы» (АСМЭЭ). До 2014 г. в него предполагается включить весь имеющийся парк приборов учета, по которым проводятся расчеты за произведенные, переданные и потребленные энергоресурсы (включая подомовой учет и исключая поквартирный учет). Для этого до 1 июля 2013 г. будет проведена инвентаризация и интеграция с АСМЭЭ всего имеющегося парка приборов учета в городе Москве. В этой связи крайне важным направлением правового регулирования является выработка типовых требований к содержанию муниципальных баз информационных ресурсов при организации электроснабжения столицы. Основанием для разработки этих требований являются помимо перечисленных выше нормативно-правовых источников, положения федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010–2020 годы»8. Цель создания муниципальной информационной системы, включающей единую базу информационных ресурсов об организации энергоснабжения населения на основе интеграции сведений из разрозненных локальных и ведомственных баз данных города и его муниципальных образований, и обеспечивающей возможность информационного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Москвы с соответствующей федеральной информационной системой, включая портал государственных услуг9. Основой муниципальной информационной системы представляются электронные регистры, кадастры, реестры и документы, содержащие сведения об организации электроснабжения населения в муниципальном образовании, а также сведения о потребителях энергоресурсов. Создание такой системы обеспечит информационную поддержку разработки и актуализации программ комплексного развития и целевых городских программ развития и модернизации коммунальной инфраструктуры, расчета критериев доступности жилищных и коммунальных услуг, долгосрочного тарифного регулирования, планирования объемов и форм социальной поддержки энергосбережения, обеспечения расчетно-сервисного обслуживания потребителей жилищных и коммунальных услуг. Единая муниципальная база информационных ресурсов должна обеспечивать выполнение следующих функций: автоматизированный сбор и хранение информации об организации электроснабжения в муниципальном образовании; аналитическую обработку этой информации; информационное обеспе-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права чение расчетно-сервисного обслуживания потребителей по принципу «электронного окна» (портала); обмен данными с государственными и муниципальными информационными системами. Мониторинг результативности этих и других мероприятий Программы осуществляется на основе АСМЭЭ. Его осуществление возложено на государственных заказчиков отраслевых и окружных программ на основе обязательных показателей согласно постановлению Правительства Российской Федерации10. Система мониторинга охватывает реализацию: региональной, отраслевых, окружных и «подотчетных» программ энергосбережения города Москвы. Сведения об их реализации формируются по трем формам отчетности: оперативной, за 9 месяцев и за год. Осуществление энергетических обследований (энергоаудит) является одной из форм государственного контроля в рассматриваемой сфере и включает в себя сбор и обработку информации об использовании энергетических ресурсов в целях получения достоверной информации об объеме используемых энергетических ресурсов, о показателях энергетической эффективности, выявления возможностей энергосбережения и повышения энергетической эффективности с отражением полученных результатов в энергетическом паспорте11. В ходе энергетического обследования выявляются: объективные данных об объеме используемых ресурсов; показатели энергетической эффективности; потенциал энергосбережения и повышения энергетической эффективности; необходимые мероприятия и их стоимостная оценка. По результатам энергетического обследования проводившее его лицо составляет энергетический паспорт и передает его лицу, заказавшему проведение энергетического обследования. Паспорт, составленный по результатам энергетического обследования, подлежит передаче лицом, его составившим, собственникам помещений или заказчику. Энергетический паспорт — документ, отражающий баланс потребления энергетических ресурсов, показатели эффективности их использования в процессе хозяйственной деятельности организации, потенциал энергосбережения, а также сведения об энергосберегающих мероприятиях12. Энергетический паспорт оформляется по результатам энергетического обследования в соответствии с требованиями, установленными Минэнерго России и содержит сведения об объекте энергетического обследования13. Результатом проведения энергетических обследований и паспортизации объектов бюджетной сферы и жилых зданий является получение объективных данных об уровне использования объектами

№ 12 / 2011

бюджетной сферы и жилыми зданиями энергетических ресурсов, о потенциале их энергосбережения и повышения энергетической эффективности, об объектах, достигших наилучших результатов при проведении энергетических обследований, об органах и организациях, имеющих наилучшие показатели в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, об иных получаемых в результате энергетического обследования показателях. Префектуры Москвы осуществляют контроль и содействуют проведению обязательного энергетического обследования объектов бюджетной сферы и жилых зданий. Первое обязательное энергетическое обследование должно быть проведено до конца 2012 г., а последующие не реже одного раза в 5 лет. Департамент топливно-энергетического хозяйства Правительства Москвы осуществляет сбор, обработку, систематизацию и анализ полученных по результатам энергетических обследований энергетических паспортов и передает их в Минэнерго России. Данные энергетических паспортов объектов бюджетной сферы и жилых зданий вводятся в АСМЭЭ. Тарифное стимулирование регулируемых организаций находится в компетенции Региональной энергетической комиссии Москвы (РЭК). Расходы регулируемых организаций на проведение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности подлежат учету при установлении тарифов на их товары и услуги с учетом данных прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Стимулирование потребителей топливно-энергетических ресурсов к энергосбережению осуществляется посредством системы цен и тарифов на топливно-энергетические ресурсы, которая активно воздействует на их рациональное использование и оказывает решающее влияние на уровень спроса. Механизмами управления спросом могут являться его ценовое регулирование, управление графиком нагрузки, снижение темпов роста электрической нагрузки. Предыдущие годы в Москве практиковалось составление энергетических паспортов для промышленных предприятий в целях выявления нерационального использования энергии. Однако, заметного эффекта эта мера не дала. До 2010 г. главной схемой стимулирования повышения энергоэффективности в промышленности являлся т.н. «тариф развития» — устанавливаемая РЭК тарифная льгота для предприятий, реализующих программы энергосбережения. Однако в настоящее время правовые основания этой практики отменены, что определяет необходи-

Вестник Московского университета МВД России

141

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права мость разработки новых подходов к тарифному стимулированию энергосбережения. В соответствии с Федеральным законом14 расходы на проведение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, обеспечивающих достижение утвержденных целевых показателей энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также на проведение мероприятий, обязательных для включения в программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, подлежат учету при установлении цен (тарифов) на товары, услуги таких организаций (в том числе при определении инвестированного капитала, учитываемого при установлении долгосрочных тарифов) с учетом данных прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. При установлении тарифов на электрическую энергию для потребителей города Москвы РЭК использует различные варианты тарифного стимулирования энергосбережения. Однако имеется определенный резерв увеличения тарифного стимулирования энергосбережения: расширение дифференциации тарифов на электроэнергию; тарифное стимулирование потребителей к экономической оптимизации собственного графика потребления электроэнергии в часы пиковых нагрузок. Коэффициенты дифференцирования тарифов на электрическую энергию устанавливаются в соответствии с действующими Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке15. Для более эффективного снижения пиковых нагрузок на энергосистему Москвы необходимо применение более значительных различий в тарифах на электроэнергию, как по времени потребления (зимнее и летнее время), так и по кругу потребителей (за исключением населения). Дифференцирование тарифов на энергоресурсы в зависимости от сезонности и объемов их потребления заключается в установлении повышенных тарифов на электроэнергию, потребляемую свыше установленного норматива. Однако в настоящее время более дробная (чем двухставочная) дифференциация тарифов на тепловую энергию сдерживается отсутствием нормативных актов федерального уровня и города Москвы. Суда же следует отнести и прямое стимулирование мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которое возможно на основе действующего законодательства16. Так существует возможность распоряжения

142

полученной экономией от потребления электроэнергии для бюджетных организаций. Средства, сэкономленные за счет потребления энергоресурсов ниже лимитированного, остаются в распоряжении организации бюджетной сферы на срок, превышающий период окупаемости энергосберегающих мероприятий на один год, и могут быть использованы на финансирование дальнейших мероприятий по энергосбережению. Инвестиционная деятельность осуществляется в формах заключения соответствующих энергосервисных контрактов, а также путем создания частно-государственных партнерств. В процессе осуществления энергосервисных контрактов обеспечивается достижение конкретных целевых показателей экономии энергоресурсов при их производстве, передаче и потреблении энергоресурсов. Применение энергосервисных контрактов может обеспечивать существенное повышение энергоэффективности объектов, оптимизацию расходов на оплату энергоресурсов при снижении их объема, привлечение финансовых ресурсов в модернизацию объектов. Однако типовое содержание этих контрактов в пределах столицы может быть рекомендовано Правительством Москвы в пределах его юрисдикции. Создание частно-государственных партнерств являются сравнительно новой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие и реконструкцию городской энергетической инфраструктуры может не только решить текущие проблемы замены устаревшего оборудования, но и создание городской среды энергоэффективного развития, отвечающей современным технологическим и экологическим требованиям законодательства. В этой связи обращает на себя внимание то обстоятельство, что на уровне органов исполнительной власти законодатель определяет требования к частно-государственному партнерству17, упуская возможность создания частно-муниципального партнерства. По нашему мнению, целесообразность такого партнерства вполне очевидна, необходима муниципальноправовая разработка требований к нему и условий его функционирования применительно к области энергосбережения и повышения электроэнергетической эффективности столицы. Нормирование — предполагает законодательное формулирование требований норм и правил к энергетической эффективности соответствующих конкретных объектов столицы, оборота товаров и услуг, а также заказов для государственных или муниципальных нужд и распределения присоединенной мощности и потребляемой нагрузки электроэ-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права нергии. Так, в соответствии со ст. 8 Закона г. Москвы «Об энергосбережении в городе Москве», весь объем производимых, перерабатываемых, транспортных, хранимых, распределяемых и потребляемых энергетических ресурсов в городе Москве подлежит обязательному приборному учету18. До вступления в силу соответствующих государственных стандартов, технических норм и правил, обязательных для выполнения на всей территории Российской Федерации, требования в области энергопотребления и энергоэффективности, включая показатели энергопотребления и энергоэффективности, устанавливаются Правительством Москвы в соответствии с федеральным и московским законодательством19. Субсидирование — городская адресная поддержка деятельности муниципальных образований и частных организаций в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности согласно Программе может осуществляться путем возмещения затрат на реализацию мероприятий и проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Из бюджета города на субсидии населению по оплате жилья и коммунальных услуг было предоставлено 2008 г. — 4,65 (здесь и далее в млрд. рублей), в 2009 г. — 6,77, в 2010 г. — 9,54. Расходы бюджета столицы по эксплуатации жилищного фонда составили в 2008 г. 37,2, в 2009 г. — 37,6, в 2010 г. — 42,8. Физическим и юридическим лицам, осуществляющим проведение мероприятий, направленных на энергосбережение, по решению органов исполнительной власти Москвы могут предоставляться дотации из средств, выделенных на программу энергосбережения. В рамках целевой среднесрочной программы по снижению влияния выбросов отработанных газов от автотранспорта на окружающую среду на 2008-2010 гг. московские власти разработали программу для стимулирования горожан к приобретению малолитражных автомобилей. Каждому покупателю т.н. «сити-кара» (небольшого автомобиля с объемом двигателя не более 1,2 л.с. с электрическими и гибридными двигателями) предполагается выделить субсидию в размере тысячи долларов20. Планирование — предполагает учет вопросов энергосбережения, в первую очередь при разработке Генерального плана Москвы и Генеральной схеме размещения объектов электроэнергетики, в том числе схемы электроснабжения Москвы. Достижение и поддержание качества исполнения процессов и результатов их исполнения требует планирования мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Планирование позволяет определить взаимодействие необхо-

№ 12 / 2011

димых процессов, исполнение которых позволяет достичь установленных целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергоэффективности. Исходя из анализа действующей схемы энергосбережения и повышения энергетической эффективности можно определить схему планирования по следующим основным направлениям: а) планирование целевых показателей; б) планирование мероприятий; планирование проектов и их реализации; в)  планирование правовых научно-исследовательских и административных мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности; г)  планирование технических и технологических мероприятий, а также производственных и обеспечивающих процессов; д) планирование трудовых ресурсов и кадрового обеспечения; е) планирование финансирования; ж)  планирование информационных мероприятий. Информационное обеспечение, согласно Программе, состоит: в консолидации мероприятий по пропаганде энергосбережения; в формировании программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области энергосбережения; определение основных направлений для эффективного стимулирования жителей к энергосбережению; координации работы по сотрудничеству с отечественными и международными общественными организациями в области энергосбережения и экологии. Так, в рамках АСМЭЭ информационное обеспечение возложено на государственных заказчиков профильных отраслевых и окружных программ — Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, ГУП «ЭВАЖД», ГБУ «Жилищник», ГУП «Жилищник 1», ОАО «Мослифт», ОАО «Мос ОТИС» и префектуры административных округов. Сбор, хранение, а также математическая и аналитическая обработка информации о состоянии дел в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в столице осуществляется на основе интеграции АСМЭЭ с частными автоматизированными системами субъектов электроэнергетики21. Информационное обеспечение энергосбережения и повышения энергетической эффективности приобретает дополнительное масштабное содержание исходя из норм, содержащихся в ст. 3 и 3.1 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», ст. 8 и 8.1 Федерального закона «О естественных монополиях», ст. 21 и 22 Федерального закона «Об электроэнергетике», которые устанавливают требования к раскрытию информации организациями

Вестник Московского университета МВД России

143

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права коммунального комплекса и субъектами естественных монополий, а также субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии. Требования к составу этой информации, а также к порядку, способам и срокам ее раскрытия установлены Правительством Российской Федерации22. Субъекты рынков электрической энергии обязаны раскрывать информацию путем: опубликования в печатных изданиях, в которых в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации публикуются официальные материалы органов государственной власти (далее — официальные печатные издания); опубликования в электронных средствах массовой информации; предоставления по письменному запросу заинтересованных лиц при условии возмещения ими расходов, связанных с предоставлением информации. См.: Электросетевое хозяйство Российской Федерации 20112015.- М., 2011. 2 Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2010 г. № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» // СЗ, 2010, № 20, ст. 2432. 3 Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»// СЗ, 2010, № 6, ст. 645. 4 Постановление Правительства Москвы от 14.09.2011 № 429-ПП. 5 Ч. 4 ст. 5 Закона г. Москвы от 5 июля 2006 г. № 35 «Об энергосбережении в городе Москве». 6 Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении …» 7 Постановление Правительства Москвы от 14.09.2011 г. № 429ПП. 8 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.02.2010 №102-р 9 http://www.gosuslugi.ru 10 Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»// СЗ, 2010, № 6, ст. 645. 11 Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении …» 12 Ч.5 ст. 2 Закона г. Москвы от 5 июля 2006 г. № 35 «Об энергосбережении в городе Москве». 13 Приказ Минэнерго России от 19.04.2010 г. № 182 «Об утверждении требований к энергетическому паспорту, составленному по результатам обязательного энергетического обследования, и энергетическому паспорту, составленному на основании проектной документации, и правил направления копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования» // БНА, 2010, №27. 1

144

Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении... « 15 Утверждены приказом ФСТ России от 06.08.2004 г. № 20-э/2. 16 В соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 г. 17 № 41-ФЗ // СЗ, 1995, № 16, ст. 1316, Федеральным законом «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ // СЗ, 2003, № 13, ст. 1177; Постановлением Правительства Российской Федерации «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии» от 26 февраля 2004 г. № 109 // СЗ, 2004, № 9, ст. 791. 18 Форма взаимодействия государства и частных компаний в целях управления и развития объектов инфраструктуры, включая коммунальные системы, см.: Антонов Н.В. Делегированное управление как форма функционирования коммунального хозяйства // ЖКХ: Жилищное и коммунальное хозяйство. 2001. № 5 19 Постановление ФАС Московского округа от 11.08.2009 № КГА40/6370-09. 20 Ч. 5 ст. 5 Закона г. Москвы от 5 июля 2006 г. № 35 «Об энергосбережении в городе Москве». 21 Постановление Правительства Москвы от 14.09.2011 № 429ПП. 22 Постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2004 г. № 24 «Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии»// СЗ, 2004, № 4, ст. 282. 14

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права

Роль исполнительной власти в области государственного управления А.Л. Миронов, кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право E-mail: [email protected]

Аннотация: Рассматриваются конституционные основы формирования исполнительной власти. Какова роль исполнительной власти в области государственного управления. Анализ исполнительной власти по ныне действующей Конституции и Конституции РСФСР. Ключевые слова: исполнительная власть, правительство, органы исполнительной власти, конституция.

The role of the executive branch of government A.L. Mironov, candidate of jurisprudence

Annotation: The constitutional basis for the formation of executive power. What is the role of executive authority in the field of public administration. An analysis of executive power of the current Constitution and the Constitution of the RSFSR. Keywords: executive, government executive bodies, the constitution. Исполнительная власть — один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти в России — организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Правительство как орган государственной власти имеет свой правовой статус, организационную структуру, формы и методы деятельности, состав управленческих кадров и другие атрибуты. Пра-

№ 12 / 2011

вительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав Правительства. В ряде стран, чтобы не допустить произвольного роста количества министерств и других исполнительных органов, их перечень закреплен Конституцией или законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет, но Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство России. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Понятие «федеральный ми-

Вестник Московского университета МВД России

145

нистр» распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства), если этот ранг присвоен им Президентом РФ, однако необходимо заметить, что в этом случае руководитель органа исполнительной власти не имеет права совещательного голоса на правительственных заседаниях. Таким образом, практически количественный состав Правительства определяется Президентом РФ. Число заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией не лимитируется (общее их число определяется по усмотрению Президента). В мае 2008 г. в России после вступления в должность Президента РФ Д.А. Медведева в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти была проведена очередная реорганизация Правительства РФ. В соответствии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» основы действующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти определены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно положениям данного Указа в качестве органов исполнительной власти действуют: Правительство Российской Федерации, 16 федеральных министерств, 6 государственных комитетов, 1 федеральная комиссия, 16 федеральных служб, 10 государственных агентств и федеральных надзоров . Таким образом, по сравнению с 1990 годом, когда Российская Федерация приняла Декларацию о государственном суверенитете, в структуре и порядке формирования Правительства Российской Феде-рации произошли существенные изменения. Вместо действовавших тогда 131 министерства и ведомства в нынешнем Правительстве Российской Федерации насчитывается менее 50 министерств и ведомств. В целом, однозначного понимания исполнительной власти в практике и законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важная трансформация во взглядах в этом направлении произошла после принятия Конституции 1993 г., которая внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР (1978 г.). Кон-

146

ституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, существенно изменила порядок формирования Правительства, подход к определению его полномочий и предусмотрела систему формирования федеральных органов исполнительной власти. Глава 6 Конституции РФ посвящена Правительству РФ, а ряд других статей Конституции затрагивает вопросы, касающиеся исполнительной ветви власти в целом. Так, ст. 5 устанавливает принцип единства государственной власти, ст. 77 — единую систему исполнительной власти, в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти. Тем не менее, Конституция 1993 г. оставила и ряд неразрешенных вопросов. Она не определила роли Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти, существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами, сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления. Правительство РФ самостоятельно осуществляет государственную власть в стране наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами, возглавляя единую систему исполнительной власти. Однако, несмотря на то, что Правительство по существу является высшим исполнительным органом государственной власти в масштабе страны, в Конституции РФ указаний на этот счет нет. Своеобразно решен вопрос о статусе Правительства и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г. № 8-ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации»1 (ст. 1): в названии статьи термин «высший» присутствует, а в ее тексте это определение не употребляется. Очевидно, авторы руководствовались положениями Конституции, которая избегает прямой формулировки для определения статуса Правительства. Возглавляя исполнительную власть в Российской Федерации, Правительство представляет собой особую структуру государства: во-первых, это орган, который воспринимает потребности и интересы общества и адекватно отражает их в своих правовых актах и в организационной деятельности; во-вторых, это орган, который призван рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность и эффективность. Правительство РФ осуществляет те-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

кущее повседневное управление всеми вопросами государственной важности. При этом деятельность носит распорядительный характер, т.е. осуществляется в форме руководства целым комплексом органов и учреждений специальной компетенции, занимающихся вопросами управления отдельными отраслями экономики и иными сферами общественных отношений2. Как высший орган исполнительной государственной власти в России Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, международных договоров и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства страны. Провозглашенные Конституцией 1993 г. принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства РФ. В этом отношении характерно содержание ст. 115 Конституции России, которая определяет, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента. Таким образом, в действующей Конституции РФ, в отличие от советских конституций, устанавливается относительная подзаконность действий и решений Правительства, поскольку оно только часть своих нормативных правовых актов принимает на основе и во исполнение законов, а остальные базирует на нормативных указах Президента, которые относятся к актам исполнительной власти. Кроме того, в соответствии с конституционным принципом разделения властей (ст. 10) Правительство является самостоятельной ветвью государственной власти и имеет свою собственную сферу деятельности. В то же время, подчеркивая место Правительства РФ в системе органов исполнительной власти, Конституция в ст. 115 определяет обязательность исполнения актов Правительства на всей территории Российской Федерации. Формулировка «на основании и во исполнение» означает, что Правительство обладает обширным диапазоном распорядительных полномочий, которые гораздо шире исполнительных. Следует также отметить, что статус Правительства предопределен такими конституционными принципами, как верхо-

№ 12 / 2011

венство Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2009. № 1. Ст. 3. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2001. С. 238. 1 2

Вестник Московского университета МВД России

147

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права

РЕАЛИЗАЦИЯ МИГРАЦИОННОГО УЧЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.C. Прудников, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, ученый секретарь Ученого совета Московского университета МВД России С.А. Акимова, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право. E-mail: [email protected]

Аннотация. Статья посвящена особенностям реализации миграционного учета в России как части миграционной деятельности государства. Ключевые слова: государственная власть, миграционный учет, миграционная деятельность.

REALIZATION OF MIGRATION REGISTER IN RUSSIA FEDERETON A.S. Prudnikov, doctor of law, professor, Honoured lawyer of Russia, academic council secretary of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation S.A. Akimova, candidate of juridical science, constitutional and municipal law senior lecturer of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation

Annotation. The article deals with realization characteristics of migration register in Russia as constituent of government migration policy. Keywords: the government, migration register, migration policy. Как составная часть миграционной деятельности государства миграционный учет выступает и составляющей миграцион­ной функции государства. «Организация и проведение учета мигрантов — это как бы механизм «обновления» и «пополнения» государством «людских» ресурсов с целью восполнения и воспроизводства общества, так как государство более устойчи­во и жизнеспособно, когда существует определенный «людской» резерв»1. Содержание функции миграционного учета и ее особенности предопределены теми целями и задачами миграционного учета, которые закреплены в ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в ред. 11.07.2011 г.). Со-

148

ответственно содержанием миграционной деятельности являются. фактическая деятельность государства по контролю за социальными потоками граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в обществе, и гармонизации социальной жизни; деятельность по осуществлению миграционного учета предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса; деятельность государства по осуществлению миграционного учета нормативно-регламентирована и институциональная, организационно обеспечена, в процесс ее осуществления вовлечена значительная часть механизма государства. Федеральная

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права миграционная служба и ее территориальные органы представляют лишь компонент данного механизма. Будучи составляющей функции государства, миграционный учет осуществляется всей совокупностью государственных органов: Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, иными федеральными органами исполнительной и судебной власти. Роль Президента РФ как главы государства, как координирующего центра проявляется в том, что в его посланиях формируются стратегические направления развития как всей миграционной политики, так и миграционного учета2. В то же время он оказывает и прямое влияние на данную сферу. Это проявляется, в частности, в осуществляемой им кадровой политике, определении и уточнении правового статуса специализированных органов в сфере осуществления миграционной деятельности, осуществлении нормотворческой деятельности в данной сфере и др. Главное предназначение парламента в рассматриваемой сфере — принятие законов. Оставляя здесь в стороне вопрос о качестве законодательства, следует признать, что в настоящее время создана юридическая основа для осуществления миграционного учета. При всей значимости законодательной деятельности, участие Федерального Собрания в осуществлении данной функции не ограничивается. Существенна роль его палат в контроле за деятельностью Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по исполнению положений Федерального закона от 18 июля 2006 г. Парламентский контроль за реализацией Закона может иметь разные формы проявления. В этой связи важное значение имеет деятельность Комиссий как Государственной Думы, так и Совета Федерации. Осуществление ими мониторинга законодательства, в том числе за исполнением Закона о миграционном учете, позволяют им не только выявлять первоначальные и последующие его пробелы, но и своевременно вносить необходимые изменения, используя для этого право законодательной инициативы как депутатов Государственной Думы, так и членов Совета Федерации РФ. Содержанием парламентского контроля за реализацией Закона охватывается также деятельность профильных комитетов в составе Федерального Собрания РФ. Значительными оказываются возможности парламентских слушаний. В частности, проблема миграционного учета стала предметом парламентских слушаний в Совете Федерации, в частности проведенных по теме «Миграционная политика и связи с соотечественниками» и др. Организующая роль Правительства РФ проявляется прежде всего в издании им нормативных актов, относящихся к проблеме миграционного учета. Поскольку Федеральный закон от 18 июля 2006 г.

№ 12 / 2011

содержит множество бланкетных норм, то участие Правительства в конкретизации этих положений Закона является обязательной. В этой связи им были приняты, напри­мер: Постановление «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 15 января 2007 г. № 9 (в ред. 04.08.2011 г.); Постановление «О государственной информационной системе миграционного учета» от 14 февраля 2007 г. № 94 (в ред. 02.09.2010 г.)3. В структуре федеральных органов исполнительной власти специализированным органом осуществления миграционного учета является Федеральная миграционная служба (ФМС России) и ее территориальные подразделения. Положением о Федеральной миграционной службе России, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. № 173 (утратило силу) на нее был возложен широкий круг задач области миграции населения в целях координации работы по этому направлению. В настоящее время согласно Указу Президента РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы» от 19 июля 2004 г. № 928 (в ред. 03.12.2011 г.) ФМС России стала подведомственна МВД России. Она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции: правоприменительные, по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также законотворческие4. Основные задачи ФМС России включают: изучение, анализ и прогнозирование процессов вынужденной миграции, подготовка организационно-методических материалов по основным направлениям регулирования миграционных отношений в кризисных ситуациях в субъектах Российской Федерации; сбор информации в субъектах Российской Федерации и оценка негативных последствий вынужденной миграции на территории Российской Федерации, выработка управленческих решений и осуществление контроля за их исполнением; по поручению Правительства РФ ведение учета граждан, пострадавших в кризисных ситуациях и имеющих право на получение компенсаций, формирование банка данных о компенсационных выплатах и подготовка предложений по совершенствованию мероприятий социальной под­держки населения в условиях вынужденной миграции, а также в условиях кризисных ситуаций5. Согласно Положению Федеральная миграционная служба: обеспечивает применение порядка предоставления статуса беженца или вынужденного переселенца, порядка предоставления политического или временного убежища; осуществляет прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, организует работу пунктов приема и временного размещения беженцев и вынуж-

Вестник Московского университета МВД России

149

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права денных переселенцев; учитывает и регистрирует лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, статуса беженца или вынужденного переселенца, а также лиц, получивших указанный статус, ведет статистическое наблюдение за численностью и составом этих лиц; оформляет в установленном порядке вынужденным переселенцам, иностранным гражданам и лицам без гражданства, признанным беженцами или получившим временное убежище, соответствующие документы, ведет учет выданных документов; готовит предложения по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации о ежегодном приеме на их территории возможного числа лиц, признанных беженцами или вынужденными переселенцами, либо получивших временное убежище; содействует вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временном обустройстве на территории соответствующего субъекта Федерации, осуществляет совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти выплату беженцам и вынужденным переселенцам пособий, обеспечивает их занятость; участвует в содействии гражданам Российской Федерации, постоянно проживающими за ее пределами, в добровольном переселении на территорию России; совместно с другими структурными подразделениями органов внутренних дел осуществляет меры по предупреждению и пресечению незаконной миграции, обеспечивает иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; участвует в лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за пределами Российской Федерации, и контроле над этой деятельностью; занимается трудоустройством граждан Российской Федерации за ее пределами; оформляет и выдает в установленном порядке подтверждения на право иностранных граждан заниматься трудовой деятельностью на территории Российской Федерации, контролирует целевое использо­вание иностранной рабочей силы. Особая роль в реализации функции миграционного учета принадлежит судебной власти. Это, прежде всего, деятельность федерального органа конституционного контроля — Конституционного Суда РФ, который в процессе осуществления конституционного правосудия подвергает оценке законодательные акты в сфере миграционного учета на предмет их соответствия Конституции РФ, правам и свободам человека и гражданина, а при разрешении конституционных дел формулирует положения, имеющие общее (нормативное) значение для всех без исключения участников миграционного процесса. Существенна роль арбитражных судов, осуществляющих судебный надзор за законностью правоприменительных юрисдикционных решений территориальных органов Федеральной миграционной службы.

150

Несомненно, важная роль в механизме осуществления функции миграционного учета принадлежит органам прокуратуры. Прокурорский надзор  — важнейший механизм обеспечения законности в данной сфере. В механизм осуществления функции включаются институты гражданского общества. Примечательно, что в структуре Федеральной миграционной службы создан Научный совет ФМС, в состав которого вошли авторитетные ученые, специалисты по проблемам демографии и миграции, представители культуры, средств массовой информации. В 2009-2011 гг. Научным советом были проведены пленарные заседания, на которых рассмотрены принципы общественно-государственного и частного партнерства в сфере миграции, подготовлен ряд предложений по совершенствованию правового обеспечения деятельности территориальных органов ФМС России. Соучастие всего комплекса органов государственной власти и институтов гражданского общества в осуществлении функции миграционного учета, по мнению И.М. Зраевой, не исключает оценки общей результативности совокупной деятельности. Эффективность осуществляемого миграционного учета можно опреде­лить по формуле: Эм/у — Ом / Зм> где Эм/у — абсолютная норма эффективности; Ом — общее количество прибывших за определенный период вре­мени в Российской Федерации иностранных граждан (включая и лиц без гражданства); Зм — общее количество зарегистрированных мигрантов за этот же период времени. Таким образом, общая норма эффективности осуществления функции миграционного учета определяется соотношением общего количества прибывших за определенный период времени иностранных граждан и лиц без гражданства (делимое) к общему количеству поставленных на учет в соответствии с требованиями закона за этот же период времени (делитель). Отсюда чем меньшее расхождение оказывается между величинами, располо­ женными в числителе и знаменателе (т.е. между делимым и делителем), тем ближе к абсолютной норме эффективности будет общий результат. Можно предположить, что вероятность совместимости расположенных на разных полюсах континуума указанных величин весьма незначительна. Однако степень их «приближения» друг к другу напрямую зависима, в том числе и от организации и качества деятельности миграционной системы страны, качества и эффективности функционирования всего государственного механизма6. В настоящее время Россия сделала решительный шаг в сторону ли­берализации миграционной политики. Начало новой миграционной политике, коренным образом изменившей порядок учета территориальных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, положил принятый 18 июля 2006 г. за-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права конодательный акт — Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» № 109-ФЗ. Его принятие направлено на установление более эффективной системы управления миграционными процессами, сокращения нелегальной иммиграции, а также на существенное повышение уровня конституционно-правовых гарантий прав иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской Федерации. Закон развивает базовые положения, зафиксированные в ст. 27 Конституции РФ, о праве каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах территории нашей страны, а также содержащуюся в ст. 62 Конституции РФ норму о равных вместе с гражданами Российской Федерации правах и обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства (кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации). Впервые законодательство нацелено на регулирование миграции и предотвращение ее незаконных форм не путем жестких ограничений, а предоставлением мигрантам большей свободы передвижения, достигаемой с помощью упрощения процедур регистрации, создания беспрепятственных условий для правового оформления. Впервые со времен существования паспортной системы введена модель, исключившая разрешительную функцию регистрации мигрантов. Никогда в истории России — ни в имперской, ни тем более в советской — не было подобных прецедентов. К наиболее важным положениям данного Закона, установившего режим миграционного учета, следует отнести: общий уведомительный характер вводимого миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением отдельных случаев, прямо указанных в федеральных конституционных законах и федеральных законах; замену ранее действовавшей обязательной регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания более облегченным правовым режимом — учетом указанных граждан и лиц по месту пребывания; возможность учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания не только в жилом, но и в нежилом помещении; значительно более четкую по сравнению с прежним законо­дательством регламентацию возможностей иностранных граждан и лиц без гражданства на совершение отдельных действий, связанных с осуществлением миграционного учета, и более четкое определение их прав и обязанностей при осуществлении такого учета; введение упрощенных процедур об уведомлении о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания на территории

№ 12 / 2011

Российской Федерации, в частности: посредством установления возможности направления такого уведомления через принимающую организацию или по почте, а также через входящие в состав электросвязи средства связи. Введение миграционного учета позволяет сделать вывод о ли­берализации правового режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране, снятии излишних административных барьеров для тех специалистов, в притоке которых наша страна наиболее остро нуждается. Наряду с этим органы государственной власти получают достоверную статистику о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан, а в результате — новые возможности оздоровления миграционной и демографической ситуации в стране. В целом в Законе заложен значительный потенциал для улучшения ситуации в сфере государственного регулирования миграционных процессов, а упрощение процедуры учета позволило уве­личить количество граждан, подлежащих такой процедуре. В заключении следует отметить, что анализ практики применения нового миграционного законодательства свидетельствует о его несомненной пользе. Статистические данные, представленные ФМС России, говорят о том, что все большее число иностранцев выбирает жизнь и работу в России на законных основаниях. Осмысление приведенных данных указывает на то обстоятельство, что Федеральный закон от 18 июля 2006 г. (в ред. 11.07.2011 г.) действует не только de jure, но и de facto. Вместе с тем, как показывает практика, суще­ствует ряд проблем, «сдерживающих» применимость Закона, тормозящих максимально полное достижение поставленных в нем целей и задач, что требует дальнейшего совершенствования правового регулирования данного направления. Леонидова Т.И. Содержание миграционной функции государства: теоретиче¬ские аспекты // Представи-тельная власть. 2007. № 2. С. 45. 2 Зараева И.М. Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. М., 2010. С.84. 3 СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1012. 4 СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150. 5 Положение «О Федеральной миграционной службе», утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 1994 г. № 928 // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150. Зараева И.М. Указ. Соч. С.91. 1

Вестник Московского университета МВД России

151

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права

Преемственность развития института гражданства в России Г.Ф. Скрипкин, кандидат юридических наук, заместитель начальника Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное и муниципальное право К.В. Чувилкин, адъюнкт заочной формы обучения кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право E-mail: [email protected] Научный руководитель: А.С. Прудников, доктор юридических наук, профессор Рецензент: И.В. Гончаров, доктор юридических наук

Аннотация. В статье исследуются отличительные черты российского гражданства. Автор показывает, что отечественное гражданство никогда не было этноцентрическим, а всегда носило государственно-ориентированный характер. Анализ Закона о гражданстве в России 2002 г. свидетельствует о преемственном возвращении к общепризнанным принципам регулирования национального гражданства. Ключевые слова: гражданство, подданство, права и свободы, суверенитет, граждане, соотечественники.

CONTINUITY OF DEVELOPMENT OF INSTITUTE OF NATIONALITY IN RUSSIA G.F. Skripkin, candidate of jurisprudence, deputy chief of the Ministry of Internal Affairs Moscow University of Russia K.V. Chuvilkin, graduated in a military academy of correspondence form of education chairs of the constitutional and municipal law Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation. In article distinctive features of the Russian nationality are investigated. The author shows that domestic nationality never was ethnocentric, and always had the state focused character. The analysis of the Law on nationality of Russia testifies to successive return to the conventional principles of regulation of national nationality 2002. Keywords: nationality, citizenship, rights and freedoms, sovereignty, citizens, compatriots Важнейшим институтом конституционного права является институт гражданства, связанный одновременно с правами и свободами человека и гражданина, а также с суверенитетом государства. Конституция Российской Федерации относит гражданство к числу основ конституционного строя (ст. 6). В то же время принятие ныне действующего Федерального закона РФ «О гражданстве Российской Федерации»1 от 19

152

апреля 2002 г. (вступившего в силу с 1 июля 2002 г.), а также внесение в него последующих изменений, свидетельствует о том, что процесс формирования института гражданства в нашей стране, как и в других бывших союзных республиках, еще нельзя признать полностью сложившимся и завершенным. Объясняется это непосредственной связью гражданства и государственности, гражданства и суверенитета.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права Становление российского гражданства обусловлено распадом Советского Союза и прекращением в этой связи общесоюзного гражданства. После распада Советского Союза для его бывших республик, ставших независимыми государствами, и проживающего в них населения вопросы гражданства обострились. Государственная политика по отношению к гражданству обусловливается целым рядом объективных социально-политических факторов, наиболее острым из которых является проблема миграции. В условиях распада СССР многие сотни тысяч мигрантов оказались бы в положении беженцев, лиц без гражданства, если бы они не были приняты в российское гражданство. После распада СССР за пределами России осталось около 25 млн. русских и 4  млн. представителей других национальностей. Прежнее российское законодательство о гражданстве, предоставляло в упрощенном порядке гражданам бывшего СССР российское гражданство, не требуя при этом отказа иного гражданства. Массовое предоставление статуса российских граждан способствовало позитивному решению проблемы перемещения населения, что коснулось судеб миллионов людей. Центральная проблема правового регулирования российского гражданства, по-прежнему связанная с положением соотечественников, оставшихся проживать в республиках бывшего СССР, остается по-прежнему острой и спустя двадцать лет после распада Советского Союза. Особое значение в плане взаимоотношений России с другими странами и, прежде всего, со странами ближнего зарубежья, приобрела проблема двойного гражданства. Двойное гражданство в условиях распада СССР рассматривалось как существенный способ поддержки этнических соотечественников, оставшихся проживать за пределами России. Право российского гражданина на двойное гражданство нашло отражение в ч. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации. В то же время, широкое предоставление второго российского гражданства создало потенциально взрывоопасную ситуацию и с другими странами постсоветского пространства. Законодательство о подданстве бывшей Российской империи, характеризовалось наличием сословных, феодальных начал, отсутствием юридического признания равенства подданных, делением их на несколько разрядов с особым правовым статусом. Законодательство о гражданстве советского периода основывалось на таких принципах как единство, запрет двойного гражданства, наличие гражданства союзных и автономных республик, возможность лишения гражданства в качестве внесудебной санкции. В последнем союзном законе “О гражданстве СССР” от 23 мая 1990 г. правовое регулирование

№ 12 / 2011

гражданства было несколько демократизовано. В целом для прежнего союзного законодательства о гражданстве было характерно сосредоточение правомочий по законодательной регламентации отношений гражданства у союзных органов, отсутствие юридического оформления республиканского гражданства. Распад Советского Союза потребовал отразить в правовом плане произошедшие геополитические изменения, что, прежде всего, коснулось института российского гражданства. Закон о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. существенно обогатил содержание института гражданства, положил начало новому подходу к его пониманию как основы конституционного строя, выражения суверенитета государства. В Законе нашло закрепление республиканское гражданство, носившее со времени образования СССР и в течение всей его истории формальный характер. Закон “О гражданстве РСФСР” от 28 ноября 1991 г., сущностью и главной особенностью которого являлось возможность упрощенного получения российского гражданства соотечественниками, разрабатывался в условиях переходного периода распада СССР, в силу чего не мог учитывать особенностей последующего развития России, ее правовой системы, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами. Поскольку он был принят до Конституции Российской Федерации, отдельные его пункты вошли в противоречие с ее положениями, а также с положениями федерального законодательства и международными правовыми актами. Сравнительный анализ Закона о гражданстве России 1991 г. с зарубежным законодательством в области гражданства выявил его уникальный либерализм, в особенности касающейся условий приема в российское гражданство, оснований для отказа в его приобретении и трактовки двойного (множественного) гражданства. Практика применения Закона «О гражданстве РСФСР» от 28 ноября 1991 г. за десятилетний период его действия, показала, что чрезмерно открытое и свободное российское гражданство, в сочетании с накапливающимися другими нерешенными проблемами, прежде всего, нелегальной и неконтролируемой миграцией, перестало соответствовать интересам и уровню безопасности российского государства и его граждан. Необходимо было решить вопрос об ограничении безмерного расширения круга российских граждан, находящихся вне пределов России, путем их простого признания или облегченного приема в российское гражданство2. Таким образом, его ресурс себя исчерпал. Каждому гражданину бывшего СССР была дана возможность

Вестник Московского университета МВД России

153

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права приобрести российское гражданство практически в уведомительном порядке. Собственно отечественное гражданство, будь то подданство Российской Империи, гражданство СССР или же гражданство Российской Федерации, никогда не было этноцентрическим, а всегда носило государственно-ориентированный характер. Прекращение советского гражданства поставило Россию перед трудноразрешимым и в целом неудовлетворительным выбором, когда неприятие разделения русского народа вошло в противоречие с требованиями государственного строительства. Правовая и фактическая правопреемственность Российской Федерации обусловила главную особенность Закона о гражданстве 1991 г.: возможность расширения круга российских граждан посредством предоставления гражданства лицам, проживающим за пределами Российской Федерации. Это выразилось в признании двойного гражданства, отсутствии большинства требований при приеме в гражданство, возможности облегченного приема в российское гражданство, предоставлении российского гражданства лицам, проживающим за пределами России и т.д. Все это, безусловно, функционально ослабляло российское гражданство. Не принималось во внимание то, что чрезмерно свободное российское гражданство, основанное на принципе накопления, приводило к его обесценению, ослаблению уровня безопасности государства. В этой связи полезно вспомнить слова наркома иностранных дел РСФСР Г.В.Чичерина, который говорил: «Мы вовсе не собираемся раздаривать с большой легкостью посторонним элементам советское гражданство. Советское гражданство есть очень большая политическая ценность… мы в высшей степени тщательно взвешиваем, кого мы принимаем в нашу среду и кому мы даем высокое звание советского гражданства». Преодолением затянувшегося переходного периода в развитии российского гражданства и одновременно его новым этапом стало принятие после долгой подготовки нового российского Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 19 апреля 2002 года и его вступление в силу с 1 июля 2002 г. Новый Закон о гражданстве 2002 г. базируется на принципах обеспечения четкого конституционного регулирования вопросов гражданства с учетом положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации о необходимости сбалансирования интересов личности, общества и государства, создания единого правового пространства, не дискриминации, повсеместной защиты прав и свобод человека и гражданина, стабилизации общественно-политической обстановки в стране, защиты

154

прав и интересов российских граждан за рубежом. Однако, как показала вскоре практика применения Закона о гражданстве 2002 г., его требования оказались чрезмерно суровы к бывшим согражданам. Изменения и дополнения в Закон о гражданстве, внесенные Федеральным законом от 17 октября 2003  г., упростили получение российского гражданства для граждан бывшего СССР. При этом для основной категории соотечественников, ни имеющих иных льготных оснований получения российского гражданства, упрощенный порядок его получения был в очередной раз продлен до 1 января 2009 г. В новом Законе о гражданстве гораздо лучше регулируется гражданство детей. Остались в прошлом республиканское гражданство, почетное гражданство. Получение гражданства теперь связывается с рядом требований, в числе которых — исчисляемое с момента получения вида на жительство пятилетнее проживание на территории России, необходимость отказа от прежнего гражданства. Полный отказ от двойного гражданства в новом Законе о гражданстве невозможен из-за конституционной нормы, допускающей двойное гражданство. В целом Закон о гражданстве России 2002 г. строится на концептуально иной основе, свидетельствующей о преемственном возвращении к общепризнанным принципам регулирования национального гражданства3. Российская газета. — 2002 г. — 5 июля.; далее — Закон о гражданстве. 2 Российское гражданство: учеб. пособие (А.С.Прудников и др.) / Под ред. В.Я.Кикотя. — 3-е изд., пе-рераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. — С. 5. 3 Российское гражданство: учеб. пособие (А.С.Прудников и др.) / Под ред. В.Я.Кикотя. — 3-е изд., пе-рераб. и доп. — М.: ЮНИ1

ТИ-ДАНА, 2009. — С. 342.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права

ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК УРОВНИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ Ю.Г. Скрипкина, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право E-mail: [email protected] Рецензент: А.С. Прудников, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ

Аннотация. В статье автор, рассматривая природу государственной власти и местного самоуправления как уровни публичной власти, приходит к выводу, что ст. 12 Конституции РФ следует воспринимать не как норму, жестко закрепившую разделение государственной власти и местного самоуправления, а как принцип распределения публичной власти, при котором государство не просто признает, но и гарантирует функционирование местного самоуправления. Ключевые слова: государственная власть, местное самоуправление, взаимодействие, принцип справедливого распределения публичной власти.

THE NATURE OF GOVERNMENT AND LOCAL GOVERNMENT HOW LEVELS OF PUBLIC AUTHORITY Yu.G. Skripkina, candidate of jurisprudence, lecturer in constitutional and international law University of St. Petersburg the Russian Interior Ministry

Annotation. The author, considering the nature of state power and local self-government as the levels of public authority comes to the conclusion that Art. 12 of the Constitution of the Russian Federation should be viewed not as a rule, firmly fixed separation of the public and local authorities, as well as the principle of allocation of public authority in which the state does not just recognize, but also ensures the functioning of local government. Keywords: government, local government, the interaction, the principle of equitable distribution of public power. Несмотря на многообразие форм самоорганизации государства и общества, выработанных в ходе развития цивилизации, современное управление социумом в целом основывается на сочетании и взаимодействии двух основных форм и способов управления: государственного управления и местного самоуправления. При этом в развитых демократических странах местное самоуправление воспринимается, прежде всего, как неотъемлемая часть в системе разделения властей по вертикали, обеспечивающая оптимальное распределение власти на всех уровнях управления обществом. Предлагаемые модели (административная, децентрализованная, дуалистическая) взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления являются теоретическими конструкциями, позволяющими выделить некие идеальные признаки, характеризующие те или иные особенности взаимодействия

№ 12 / 2011

субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Вместе с тем эти конструкции «оживают» лишь тогда, когда рассматриваются в контексте конкретных факторов государственно-правового строительства, определяющих процессы эволюции: •  во-первых, взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, связанные с развитием местного самоуправления и законодательства о нем, с усложнением социальных, экономических, правовых и иных связей государства и муниципальных образований; •  во-вторых, политико-правовой сферы, государственной политики по отношению к местному самоуправлению. Оценивая эти факторы и признавая справедливость точки зрения о том, что оптимальная модель вза-

Вестник Московского университета МВД России

155

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права имоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана1, мы, тем не менее, решительно возражаем против попыток представить процессы реформирования местного самоуправления как государственную политику, направленную на встраивание местной власти в государственную2. Местное самоуправление — это предусмотренная Конституцией России особая политико-правовая сфера пересечения интересов государства и гражданского общества, сфера, в которой гражданское общество не противостоит государству, а взаимодействует с ним через специально создаваемые для этого властные институты, которые могут реализовывать также полномочия, в силу различных причин делегированные им государством. Именно поэтому местное самоуправление по своей социальной и правовой природе является важнейшим элементом организации публичной власти, интегрированным в процесс решения государственных дел. Об этом в XIX в. писали Р. Гнейст, Л. Штейн, П. Лабанд3, а в наше время — в частности, С.А. Авакьян. При этом они отмечают безрезультативность любых попыток «выделения каких-либо «местных дел», принципиально отличных от государственных»4. Поиск оптимального соотношения государственных и местных начал в решении «общих дел» уже с момента появления понятия «самоуправление» в европейской правовой науке в конце XVIII в. является отличительной чертой развития западноевропейской и отечественной правовой мысли. В ходе этого процесса формируются различные концепции (теория свободной общины, хозяйственная теория, теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц, «общественная теория самоуправления», государственная теория земского управления и др.) о пределах регулирующего воздействия государственной власти. Необходимо отметить, что при всем содержательном различии этих теорий в их основе лежало понимание того, что между государством и общиной (муниципалитетом, земством) невозможно возвести непреодолимую стену. Не случайно поэтому, например, В.Н. Коркунов считал земства органами общественными, но призванными к «заведованию государственными делами», а В.П. Безобразов — «государственно-общественными организмами»5. Отсюда вытекает и дуализм местного самоуправления, который отмечают большинство современных ученых-конституционалистов. Местное самоуправление контролируется государством в той степени, в какой оно участвует в решении государственных задач, но вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, является самостоятельным. В связи с этим, по нашему мнению, ст. 12 Конституции РФ следует воспринимать не как норму, жестко закрепившую разделение государственной власти и местного самоуправления, а как принцип распределения публичной власти, при котором государство не просто признает, но и гарантирует функционирование местного самоуправления.

156

Самоуправление традиционно рассматривается как альтернатива государственного управления; и это не только не снимает, а, напротив, обостряет проблему взаимодействия данных институтов, поскольку вне такого взаимодействия ни одно современное государство не в состоянии эффективно решать важнейшие задачи жизнедеятельности социума. При этом, на наш взгляд, речь должна идти не о достаточно аморфном с точки зрения общей теории управления понятии «взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления»6, а именно об их взаимодействии7 как управленческой категории, предполагающей совместное и согласованное решение социально-экономических, политических, экологических, национальных, конфессиональных и других проблем Федерации и всех образующих ее административно-территориальных единиц. Управленческая суть взаимодействия имеет прочные конституционно-правовые основания, позволяющие рассматривать его как своеобразную конституционную эквализацию, т.е. конституционный принцип справедливого перераспределения  публичной власти между институтами государства и местного самоуправления в интересах эффективного решения «общих дел». Причем данный институт посредством конституционного и отраслевого законодательства институализируется в систему юридических гарантий обеспечения интересов государства, общества, личности. В содержательном и организационном плане характер этого взаимодействия «развернут» к конкретным сферам жизнедеятельности государства и общества, одной из которых является обеспечение общественного порядка и общественной безопасности. Алпатов Ю.М. Организация местного самоуправления в городах федерального значения: Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 5. 2 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы разви-тия конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 19. 3 См.: Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Тарасов И., Назимов А. Теория конституционализма и самоуправления Рудольфа Гнейста // Ж-л гражданского и уголовного права. 1883. Кн. 10; Laband P. Staatsrecht des Deutschen Reiches. 1901. 4 Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник Московского университета. Сер. 11: «Право». 1996. № 2. С. 19. 5 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 2. С. 275; Безобразов В.П. Государство и общество: управление, самоуправление и судеб¬ная власть. СПб., 1882. С. 560. 6 Пешин Н.Л. Указ. соч. 7 См.: Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: «Политология». 2003. № 4. С. 13—19; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 18. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права

Механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Л.Т. Чихладзе, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье анализируются формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в системы единой публичной власти. Раскрываются основные цели, принципы и направления государственной политики в области местного самоуправления. Уделяется внимание механизмам реализации государственной политики в сфере местного самоуправления. Ключевые слова: местное самоуправление, публичная власть, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, система местного самоуправления, модели местного самоуправления, муниципальные органы власти, модель публичной власти, государственная политика в области местного самоуправления.

MECHANISM OF INTERACTION OF PUBLIC AUTHORITIES AND LOCAL GOVERNMENT L.T. Chikhladze, candidate of jurisprudence, associate professor of state and legal disciplines of the Moscow university to them S.Yu. Vitte

Annotation. In article forms of interaction of public authorities and local government in systems of the uniform public power are analyzed. Main objectives, principles and the directions of a state policy in the field of local government reveal. The attention is paid to realization mechanisms to a state policy in the sphere of local government. Keywords: Local government, the public power, interaction of public authorities and local government, system of local government, model of local government, municipal authorities, model of the public power, a state policy in the field of local government Для функционирования единой системы публичной власти состоящей из государственных и муниципальных органов власти важна выработка правового механизма их взаимодействия. Если мы говорим о неизбежности взаимной интеграции этих субъектов политических отношений для совместного решения общих задач то, прежде всего, следовало бы, иметь веду, что именно четкая правовая регла-

№ 12 / 2011

ментация такого механизма должна способствовать развитию эффективности взаимодействия государства и местного самоуправления. С точки зрения системного анализа взаимодействия различных участников политических отношений в нутрии структуры публичного управления следует отметить, что система это, прежде всего совокупность отношений между субъектами, не про-

Вестник Московского университета МВД России

157

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права сто связей и взаимосвязей, а именно отношений которые в свою очередь выражаются в их активном взаимодействии между собой [1.c.4]. В этой вязи весьма справедливым выгладить объективный вывод тогдашнего Президента Российской Федерации В.В. Путина, который в своем первом послании Федеральному собранию РФ от 8 июля 2000 года отмечал: «Мы создали «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия» [2]. Анализируя позицию В.В. Путина основанную, на понимании безусловной важности для государства единства органов публичной власти отметим, что в действительности отсутствие механизма «эффективного взаимодействия между различными уровнями власти» приводит к развалу государства. Не допустимо создание в едином сувереном федеративном государстве других суверенных государств, хотя некоторые элементы суверенитета возможны, если такая условная суверенизация происходит в рамках совместных или о статочных полномочии. Необходимо отметить, что выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозитивных и императивных начал. Думается, что преобладание императивного метода в регулировании правовых отношений между государством и местным самоуправлением может негативно сказаться на развитии в таком государстве народовластия. Тем не менее «разумная централизация» допустима по определению, поскольку часть конкретных правоотношений может строиться на основе властеподчинения. Здесь, прежде всего речь идет об исполнении органами местного самоуправления делегировных государством полномочии. В контексте выше сказанного следует согласиться научной позицией Г.Ф. Скрипкина о том, что «органы государственной власти и местного самоуправления должны выступать как равноправные субъекты» [3.c.58-59]. Все вышесказанное наглядно иллюстрирует тот факт, что поддержка местного самоуправления является одним из главных направлений государственной политики в сфере укрепления публичной власти. Так, в соответствии с основными положениями государственной политики в области развития

158

местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370, среди основных принципов можно назвать следующие: •  единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики; •  комплексный подход к реализации государственной политики; •  взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики; •  всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства; •  невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления; Постановлением Правительства РФ 27 декабря 1995 года № 1251 была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления». К основным задачам этой программы отнесено: •  обеспечение разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления, создающую условия для выполнения его функции; •  создание необходимых условий для формирования развитой системы местного самоуправления; •  обеспечение постепенного перехода от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения; •  отработка форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; •  обеспечение правовых, финансовых и ресурсных гарантии прав местного самоуправления. Основные направления государственной политики в данной области должны поддерживаться органами государственной власти и местного самоуправления, что немало важно для обеспечения их скоординированной деятельности. В положении утвержденным Приказом президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 в качестве одного из механизмов взаимодействия названа необходимость применения согласительных процедур. Такая процедура играет важнейшую роль в налаживания диалога между органами публичной власти. На практике как отмечает Г.Ф. Скрипкин «подобное сотрудничество достига-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права ется путем информирования друг друга о планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а координации — путем согласования планов, действий государственных органов и их структурных подразделений ради решения общих задач» [4.c.61]. Для осуществления этих функции государство и местное самоуправление создают специальные согласительные и координационные комиссии. Как показывает мировая практика в системе государственной исполнительной власти функционируют органы, которые отвечают за развитие местного самоуправления в контексте общей политики государства. В данном случае речь идет о так называемой министерской деконцентрации. Процессы деконцентрации, понимаемые как распределение функций между различными органами одного звена или как передача значительных властных полномочий государственным служащим, предоставляющим центральную власть на местах, характерны многим современным европейским государствам и по существу подчеркивают ведущую роль исполнительно-распорядительных органов в системе управления. Так, например, в «Англии муниципальными органами ведает Министерство охраны окружающей среды, во Франции и Италии — Министерство внутренних дел, в Японии — Министерство по делам местного самоуправления. Определенные надзорные функции в отношений муниципалитетов выполняют и другие министерства, и центральные ведомства, в первую очередь министерство финансов. В федеративных государствах муниципалитетами ведают, как правило, правительство субъектов федерации» [5.c.254]. В Российской Федерации подобных правительственных структур, которые бы отвечали за деятельность органов местного самоуправления, не существует. Однако в соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» был установлен специальный перечень федеральных исполнительных органов, обеспечивающих организацию постоянного взаимодействия с органами местного самоуправлении. Довольно много инициатив, связанных с поддержкой местного самоуправления и созданием для этого различных организационно-правовых форм, было реализовано со стороны Президента РФ. Наиболее значительным органом, координирующим на

№ 12 / 2011

тот момент все вопросы местного самоуправления, являлся созданный в соответствии с Указом Президента РФ от 24 августа 1995 г. № 874 Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ. Впоследствии он был переименован, согласно Указу Президента РФ от 29 мая 1997 г. № 531, в Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. В 2007 году Указом Президента РФ от 2 ноября №1451 было утверждено Положение о Совете по развитию местного самоуправления. Созданный при Президенте Совет по развитию местного самоуправления, возможно, станет площадкой для совместного обсуждения органами государственной и муниципальной власти важных инициатив. В состав Совета вошел ряд мэров городов и глав муниципальных образований. Интересы региональной власти будут отстаивать главы субъектов, вошедшие в региональную часть. Основными задачами Совета являются: •  подготовка положений по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений ее реализации; •  рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований; •  рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам местного самоуправления. Скорее всего, в этом формате будут согласовываться интересы сторон, проводиться неформальные консультации при координирующей роли премьера и президента. «Следует отметить, что для инновационного развития местного самоуправления необходимо систематизировать лучшие практики муниципального управления и активнее обмениваться опытом. С другой стороны — при наличии объединяющей организации, способной представлять и защищать интересы муниципальной власти, будет усиливаться политический вес муниципалов в российском политическом процессе. Поэтому формат межмуниципального сотрудничества является важным политическим вопросом. В свою очередь, под муниципальным сотрудничеством понимается одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному

Вестник Московского университета МВД России

159

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление» [6.c.128]. Реорганизация «сверху» всего межмуниципального движения связана с принятием Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., нормы которого достаточно подробно прописывают вопросы межмуниципального сотрудничества. «В настоящее время в России функционирует более 50 союзов и ассоциаций муниципальных образований. Всероссийские, межрегиональные и региональные ассоциации сильно отличаются друг от друга. Наиболее статусным из общероссийских считается общероссийский конгресс советов муниципальных образований, объединяющий 92% всех муниципальных образований (учрежден 7 июля 2006 г); Всероссийский Совет местного самоуправления (учрежден 31 мая 2006 г.). Последнее объединение создано по инициативе партии «Единая Россия»» [7.c.12]. Активная деятельность политической партии «Единая Россия» по отношению к местному самоуправлению понятна. С одной стороны целью такой активизации, безусловно, может быть стремление к включению муниципальных образований в единую партийную систему без нарушения положений стать 12 Конституции РФ. С другой — обеспечить, таким образом, единства взаимодействия между различными уровнями власти (федеральный, региональный и муниципальный), что может способствовать установлению более конструктивного диалога между ними. Безусловно «объединяя муниципалитеты «сверху», федеральная власть рассчитывает на лояльность и конструктивные отношения» [8.c.129]. Важную роль механизме взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти имеющее общее государственное значение, играет проблема реализации национальных проектов. С правовой точки зрения, участие органов местного самоуправления в реализации приоритетных национальных проектов осуществляется в рамках решения вопросов местного значения муниципальных образований, перечень которых установлен статьями 14-16 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 года. В частности, непосредственно к реализации национальных проектов относятся следующие вопросы местного значения: •  организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением финансового обеспечения образо-

160

вательного процесса, отнесенного к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; •  организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района; •  организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях; •  создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; •  обеспечение малоимущих граждан и нуждающихся в улучшении жилищных условий жилищными помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; •  утверждение правил землепользования и застройки. В целом, федеральном законе «Об общих принципах организации местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. установленный такие основные формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления как: •  правовое регулирование местного самоуправления федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 5 и 6); •  наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4); •  участие при определенных условиях государственных органов и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления (ст. 37); •  отчеты органов местного самоуправления перед органами государственной власти об исполнении местных бюджетов (ч. 4 ст. 52); •  заключение договоров и соглашений (ст. 54); •  возможность перехода полномочии, органов местного самоуправления к органам государственной власти в случае крупной просроченной задолжности муниципального образования. Анализ главы 10 «ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их де-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы конституционного права ятельностью» закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что в сфере взаимодействия рассматриваемых органов публичной власти следует разграничить понятие «взаимодействие» и «воздействие». Если взаимодействие между ними раскрывается через указанные выше статьи 5,6, 37, ч. 4 ст. 52, 54, главы 4, то воздействие осуществляется через разные формы контроля государства над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в случае выявления нарушения ими буквы закона осуществляется органами прокуратуры и Министерства юстиции. Кроме того, согласно ч. 2 статьи 132 Конституции РФ государство осуществляет контроль над органами местного самоуправления в части использования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных им государственных полномочий. Следовательно, государственный орган, предоставивший местному бюджету субвенцию в виде денежных средств, в праве проконтролировать их расходование. Таким образом, если местное самоуправление  — это один из важнейших элементов конституционного строя Российской Федерации, то государство с учетом данного фактора должно строить свою муниципальную политику и тем самым искать конкретные формы взаимодействия с местным самоуправлением. Анализ статьи 3 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что и органы местного самоуправления и органы государственной власти являются формой выражения воли народа иными словами это формы публичной власти единственным источником которой является многонациональный народ Росси. Однако это не характеризует местное самоуправление как власть «низового звена» в соотношении с государственной властью. При сущностном единстве государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти местное самоуправление следует рассматривать как единую в общегосударственных территориальных пределах систему власти, а не разобщенную по поселением. Уже это свидетельствует о том, что невозможно концептуально разделить государственную власть и местное самоуправления друг от друга, поскольку они выражают волю гражданского общества. Кроме того все уровни политической власти должный взаимодействовать между собой и стремиться к реализации институтов демократии.

№ 12 / 2011

Список литературы 1. Кузьмин С.А. Социальные системы: опыт структурного анализа. — М.: Наука, 1996. 2. Российская газета. — 2000. — 11 июля. 3. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: учебное пособие. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. 4. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. 5. Мишин А.А. Конституционное 9государственное) право зарубежных стран. –М.: Белые альвы, 1996. 6. Балашова М.В. Тенденции развития местного самоуправления в условиях реализации преемственности политического режима в России //Многоуровневая власть: проблемы централизации и децентрализации. –М.: Издательский Дом МИСиС, 2008. 7. Балашова М.В. Тенденции развития местного самоуправления в условиях реализации преемственности политического режима в России. 8. Балашова М.В. Тенденции развития местного самоуправления в условиях реализации преемственности политического режима в России.

Вестник Московского университета МВД России

161

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права

РАЗВИТИЕ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В целях ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ А.Т. Бикчинтаев, соискатель кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.03 – Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Аннотация. Экономическая безопасность Российской Федерации в долгосрочной перспективе зависит от эффективной политики развития малого и среднего предпринимательства. Важную роль в данной политике играет нормативно-правовое обеспечение государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (ГПМСП). В статье раскрывается юридическая природа программ развития МСП, обосновывается их нормативный характер, их потенциал. Ключевые слова: государственная поддержка малого и среднего предпринимательства; экономическая безопасность; программы поддержки.

Development of small and medium business in providing economic safety: legal aspect A.T. Bikchintayev, competitor of chair of civil law and process of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation: Economic safety of Russian Federation in long-term perspective is depend on effective policy of development of small and medium business. Normative legal provision of state support of small and medium business play an important role in this policy. In article law character of state programs of state support of small and medium business is revealed. Keywords: state support of small business and medium business; economic safety; programs of support. В стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537) указывается что «Российская Федерация реализует долгосрочную государственную политику в области национальной обороны путем разработки системы основополагающих концептуальных, программных документов, а также документов планирования, развития норм законодательного регулирования деятельности органов государственной власти, учреждений, предприятий и организаций реального сектора экономики, институтов гражданского общества в мирное и военное время, а также совершенствования сил и средств гражданской обороны, сетевой и транспортной инфраструктуры страны в интересах национальной

162

обороны». Таким образом, можно сделать вывод о значении программных методов регулирования в обеспечении экономической безопасности, как составной части национальной безопасности и роли предприятий и организаций реального сектора, в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства. Исходя из изложенного, представляется необходимым рассмотреть программы развития малого и среднего предпринимательства с точки зрения их правового статуса. Обращаясь к содержанию Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства» (далее ФЗ о малом и среднем предпринима-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права тельстве), можно усмотреть серьезный приоритет законодателя к различным программам развития малого и среднего предпринимательства, в частности, компетенцию государственных органов в их разработке, определение в ст. 2 ФЗ их нормативноправовой природы и многие другие аспекты. Применительно к государственной поддержке данных субъектов (далее ГПМСП), это выражено через легальное определение ее в ст. 3 ФЗ как деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и функционирования инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Следует подчеркнуть, что в юриспруденции данный вопрос рассмотрен недостаточно полно.1 В данном ключе необходимы общетеоретические разработки, которые на сегодняшний день в своей основе составляют лишь исследования советского периода.2 К сожалению, объем и цели исследовательской работы не позволяют подробно остановиться на вопросе использования исторического опыта и теории планирования экономического развития, данные вопросы еще ждут своего исследователя. Мы же рассмотрим прикладные аспекты программно-целевого метода в аспекте государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, опираясь на достижения современной правовой мысли и достижения экономической науки, в которых данный вопрос рассмотрен более полно и существует возможность их использования в законотворческой и правоприменительной практике. Вообще применение программного метода «характеризуется не масштабностью и стоимостью, а целеполаганием и системностью, пусть и ограниченного круга мера поддержки малого бизнеса»3, что делает его успешное внедрение в практику регулирования поддержки МСП в том числе и на уровне муниципальных образований. Использование программно-целевых подходов обосновывается тенденцией разрыва и уровнем деятельности соответствующих координирующих систем (в нашем случае субъектов МСП)4. Мы считаем вопрос правовой природы подобных актов разрешенным, поскольку закон прямо относит их к нормативно-правовым актам, соответ-

№ 12 / 2011

ственно, отнесение отдельными авторами федеральных, региональных и муниципальных программ развития к индивидуальным правовым актам для конкретных субъектов малого и среднего предпринимательства по оказанию им поддержки5 кажется нам необоснованным. Данное положение согласуется и с выводами вышеуказанного диссертационного исследования А.С. Матненко, и с судебной практикой.6 Итак, если данные программы являются нормативно-правовыми актами, то особенности и перспективы их использования лежат на стыке юридической техники их составления и косвенных методов регулирования экономики. Прежде чем перейти к вопросу соотношения предпринимательского права и программ развития малого и среднего предпринимательства, важно рассмотреть правовую основу программного планирования в России, коим является Федеральный закон от 23.06.1995 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее Закон о программах). Закон о программах регулирует порядок разработки указанных прогнозов и программ, определяет цели и содержание системы соответствующих прогнозов и программ на федеральном уровне. Примечательно то, что данный акт охватывает лишь деятельность федеральных органов, оставляя вопрос согласования с регионами и отдельными территориями прогнозов и планов; судебная практика придерживается этого же пути, «поскольку данным ФЗ определены цели и содержание системы государственных прогнозов … его действие на субъекты РФ не распространяется и, следовательно, нормы данного Закона не могут применяться субъектами РФ по аналогии»7. Закон о программах определяет обязательность использования результатов государственного прогнозирования при принятии органами законодательной и исполнительной власти решений в области социально-экономической политики государства. По смыслу Закона о программах, к конкретным решениям можно относить и программы социально-экономического развития РФ, поскольку они определяются как комплексные системы целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Поскольку государственное прогнозирование в России, исходя из ч.1 ст. 1 Закона о программах, основано на законах рыночного хозяйствование (что и определило рассмотрение нами преимущественно косвенных методов регулирования экономики),

Вестник Московского университета МВД России

163

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права рассмотрение некоторых экономических аспектов вполне обосновано, поскольку это является обязательным требованием законодателя. В силу того, что прогноз в большей мере носит экономический, нежели правовой характер, в дальнейшем мы рассмотрим только программы, создаваемые на его основе, как относящиеся к нормативно-правовым актам. При этом в науке все больше говорится о собственно юридическом прогнозировании.8 Ст. 3 Закона о программах устанавливает порядок составления и требования к концепции социально-экономического развития и устанавливает в целях обеспечения преемственности социальноэкономической политики государства обязательность ее использования при разработке соответствующих программ и на среднесрочную перспективу, выстраивая, таким образом, программную иерархическую систему, в которой программные акты, охватывающие меньшую по продолжительности временную перспективу, основываются на актах, регулирующих более продолжительный период. При этом важным представляется вывод о том, что программные документы различного уровня воплощают в себе разной степенью абстрактности общественный экономический интерес: так максимально абстрактен он в КДР, а максимально конкретен в целевых программах9. Так как политика в области малого и среднего предпринимательства является составляющей социально-экономической политики (ст. 6 ФЗ о малом и среднем предпринимательстве), то и приоритет программ для нее, в частности, Концепции долгосрочного социально-экономического развития, очевиден. Итак, программы развития малого и среднего предпринимательства являются составной частью программ социально-экономического развития, и на них распространяются нормы рассмотренного Закона. Рассмотрев правовую основу планирования развития малого и среднего предпринимательства, мы присоединяемся к мнению о том, что к мерам публично-правового воздействия государства относится, наряду с ГПМСП, также прогнозирование и программирование социально-экономического развития, при этом нормы, определяющие порядок государственного регулирования экономики, являются неотъемлемой частью предпринимательского права.10 При этом важно выделить, что перспективным является индикативное планирование, т.е. планирование, использующее индикативные методы, такие. как стимулирование, дозволение. Успешность данных методов как в развитых, так и

164

развивающихся странах подчеркивается и Международной организацией труда.11 Важность индикативного планирования подчеркивается в литературе, вплоть до восстановления данного принципа в Российской Конституции, на примере Бразилии, Испании, Индии и других стран; средством же преодоления слабой скоординированности программ развития различных направлений в обществе видится перспективный единый план, принимаемый в форме закона.12 Подчеркивается повышение практической значимости и эффективности федеральных целевых программ и перехода к современным методам стратегического планирования и управления.13 Оценка эффективности программ развития малого и среднего предпринимательства, в т. ч. программ их поддержки, сильно критикуется в литературе, вплоть до полного отказа от подобных методов.14 К числу недостатков программ относят рассогласованность их элементов, в частности, аналитических разделов и блока основных мероприятий; декларативность поставленных задач; слишком широкий спектр планируемых мероприятий, ведущий к распылению средств и, как следствие  — нереалистичность, необоснованность конечных результатов.15 Данная критика обоснована, поскольку цели, фиксируемые соответствующими программами, остаются недостигнутыми, в том числе и по указанной выше причине недостаточной их координации, что и вызывает скепсис. Способ же преодоления данной негативной тенденции нам видится в более детальном подходе к составлению программ: в первую очередь — при установлении конкретных требований к ним в законе, также при составлении на их основе обязательных методик программирования на уровне Правительства РФ, причем распространяющихся и на субъектов РФ, поскольку ФЗ о развитии серьезное внимание уделяет поддержке соответствующих субъектов во многом на уровне регионов. Отмечается тенденция роста ведомственных и региональных целевых программ развития малого и среднего предпринимательства.16 К первым относится: аналитическая ведомственная целевая программа Федерального агентства по рыболовству «Развитие малого и среднего предпринимательства в рыбохозяйственном комплексе Российской Федерации на 2010-2012 гг.»; аналитическая ведомственная целевая программа «Создание условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере транспорта»; ведомственная целевая программа «Развитие малого и среднего предпринима-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права тельства в отраслях промышленности и торговли». Помимо вышеназванных, в письме Минэконономразвития РФ от 24.08.2010 № ДО5-2854 «О государственной поддержке малого и среднего предпринимательства» отмечены еще семь ведомственных программ. Данное письмо акцентирует внимание на региональной поддержке: так, из 24 млрд. рублей, выделяемых из федерального бюджета, 18 млрд. рублей составляют субсидии регионов, т.е. на уровне субъектов РФ осваивается порядка 75% затрачиваемых средств. По данным Федерального портала малого и среднего предпринимательства (http://smb. economy.gov.ru/), в настоящее время на уровне регионов функционируют 62 программы развития малого и среднего предпринимательства. Распределение федеральных бюджетных средств, направляемых на софинансирование региональных программ, осуществляется на конкурсной основе, в соответствии с Постановлением Правительства от 27 февраля 2009 г. № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские хозяйства)», и приказом МЭР РФ от 15 февраля 2010 г. № 58 «О проведении конкурса по отбору субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2010 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектам Российской Федерации» При таком количестве ведомственных программ развития малого и среднего предпринимательства, возникает вопрос об их правовом статусе. Профильный закон в числе федеральных программ развития малого и среднего предпринимательства, относит к последним лишь нормативные правовые акты Правительства РФ, при этом законом допускается выделение отдельных категорий субъектов малого и среднего законодательства, для которых составляются данные программы. В соответствии с Постановлением Правительства от 13.10.2008 № 573 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросам полномочий федеральных органов государственной власти в сфере развития малого и среднего предпринимательства» полномочиями по разработке и реализации мер поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в т. ч. разработку и реализацию ведомственных целевых программ, наделены 11 федеральных министерств и 13 федеральных служб и агентств. Выше

№ 12 / 2011

показано, что они направлены на развитие отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства по критерию их отраслевой принадлежности, при этом профильный Закон прямо относит этот вопрос к компетенции Правительства РФ. Общее регулирование ведомственных программ установлено в ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ, что, по нашему мнению раскрывает лишь момент их бюджетного финансирования, а не применимость к отдельным сферам, что требует указания в специальном законодательстве. Существующая же методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства № 96 от 26.02.2010) относит к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил — заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона. Мы положительно оцениваем деятельность различных органов, в т. ч. по содействию развития предпринимательской деятельности в России, в том числе и разработку и реализацию соответствующих программ, т. к. они предоставляют дополнительные ресурсы и способы эффективного их распределения, но, к сожалению, в настоящее время их правовой статус уязвим, поскольку они приняты неуполномоченными субъектами, в отсутствие законодательной делегации, исходя из буквы закона. Мы предлагаем законодательно закрепить возможность делегирования данного полномочия Правительства РФ федеральным органам исполнительной власти, изложив п. 2 ст. 3 ФЗ о развитии малого и среднего предпринимательства в следующей редакции: «федеральные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства  — нормативные акты Правительства РФ, в которых определяются перечни мероприятий, направленных на достижение целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, в т. ч. отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, и осуществляемых в Российской Федерации, и разработанные на их основе в порядке, определяемом Правительством РФ нормативные акты федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции, с указанием объема и источников их финансирования, ре-

Вестник Московского университета МВД России

165

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права зультативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию указанных мероприятий». Желательно предусмотреть возможность делегирования отдельных полномочий ведомствам также на региональном и местном уровнях. Очевидно, что государство, учреждая профильные органы для управления определенными сферами экономики, преследует цель их полноценного регулирования, что, как мы выяснили в предыдущих разделах, отнюдь не означает обязательность государственной поддержки субъектам, задействованным в данных сферах. При этом, принятие данными органами нормативных документов, в части развития субъектов в определенных отраслях, очевидно, свидетельствует о приоритете для государства именно этих направлений, постольку, поскольку данные документы являются финансово-обеспеченными со стороны бюджета, а не являются очередной формальностью. Следовательно, мы склонны считать, что в ведомственных программах развития предпринимательства воплощается поддержка именно приоритетных сфер, хотя об этом прямо и не заявляется, в которых задействованы субъекты малого и среднего предпринимательства, что согласуется с полномочиями органов государственной власти РФ, закрепленными в ст. 9 профильного закона, в частности, определение приоритетных направлений поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Таким образом, очевидна настоятельная необходимость с целью развития приоритетных направлений малого и среднего предпринимательства в закреплении правового статуса ведомственных программ развития на законодательном уровне. 1

Единственным на сегодняшний день полноценным исследо-

ванием данного вопроса является диссертация доктора наук Матненко А.С. «Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности». 2

5

См.: Андреев В.К. Указ. соч.

6

Обзор судебной практики Верховного суда Российской Федера-

ции за первый квартал 2006 // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2006, № 9.// СПС «КонсультантПлюс» Определение Верховного Суда РФ от 22.02.2006 № 58-Г06-3

7

«Заявление о признании недействующим постановления правительства Хабаровского края от 29.07.2005 № 90-пр «Об основных направлениях экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 года»» // СПС «КонсультантПлюс» 8

См. например: Правовая реальность и юридическое прогнози-

рование // Журнал российского права № 12 — 2009, с. 152-156. 9

См.: Ванин В.В. Правовые проблемы государственного про-

граммно-целевого планирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации: дис. … к.ю.н., Ростов-на-Дону, 2000, С. 63-64. 10

Лаптев В.В. Некоторые проблемы предпринимательского (хо-

зяйственного) права // Государство и право, № 5, с. 102-110, с. 103 11

Abramson, R. and Halset, W. Planning for improved enterprise

performance: A guide for managers and consultants Geneva, International Labour Ofiice, 1979. Management Development Series, No. 15, P. 7 12

Чиркин В.Е. Возможности и пределы финансово-правовых

инструментов в условиях финансово-экономического кризиса // Государство и право, 2009, № 10, с.5-13, с. 11. 13

Мазаев В.Д. Конституционная модель российской экономиче-

ской системы: образ и реальное наполнение // Журнал российского права, 2008, №12, с. 52-60, С. 59. 14

См. например Агурбаш Н. Формы государственной поддержки

российских малых предприятий // Закон и права. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005, № 7, с. 64-68. 15

Дятченко Л.Я., Ляшенко В.И., Павлов К.В. Малое предприни-

мательство в странах СНГ / Л. Я. Дятченко, В.И. Ляшенко, К.В. Павлов. — М.: Магистр, 2007. — 508 с. С. 28. 16

Щепотьев А.В. Комментарий к закону от 24 июля 2007 г. №

209 — ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства»: постатейный / А.В. Щепотьев, Е.Г. Сафронова. — М.: Юстицинформ, 2008. — 104 с. — (Серия «Комментарий специалиста») — С. 4.

Например исследования Н.И Химичевой, К. Архипова, А.С.

Гордона, С.С. Алексеева, А.Ф. Ноздрачева, Халфиной, Кутафина и многих других ученых. 3

Предпринимательство в России: результаты и противоречия

развития: монография / колл. авт.; под науч. ред В.М. Юрьева; Федеральное агентство по образованию, ГОУВПО «Тамб. гос. ун-т им Г.Р. Державина». Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2009. (Сер.: Экономика) Кн. II: Поддержа малого бизнеса в условиях экономическое нестабильности. 2009. 262 с. — С. 114. 4

Эриашвили Н.Д. Стратегия управления книгоиздательским

комплексом в России в условиях рыночных отношений: дисс. … д.э.н. М., 2002. С. 75.

166

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права

Осуществление права на жилище сотрудниками полиции С.Г. Долгов, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД Российской Федерации E-mail: [email protected] Научная специальность: 12.00.03 – Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Аннотация. Рассматриваются положения законов, регулирующие порядок и условия предоставления сотрудникам органов внутренних дел единовременной социальной выплаты для покупки или строительства жилья, выделения жилых помещений по договору социального найма из государственного жилищного фонда, получения служебного жилого помещения, а также основания для предоставления жилого помещения в собственность отдельным категориям сотрудников и членам их семей. Ключевые слова: сотрудник полиции, единовременная социальная выплата, участковый уполномоченный полиции, служебное жилое помещение, договор социального найма, муниципальное образование.

Exercising the right to housing police S.G. Dolgov, candidate of jurisprudence, senior lecturer, of chair of civil law and process of Moscow University Ministry of Internal affairs of Russia

Annotation: The document dealt  the provisions  of the laws  regulating the procedure  conditions for granting and employees of the Interior lump sum payment for the purchase of social services or housing, the allocation of accommodation under a contract of social rented public housing, obtaining official residential premises and the grounds for the provision of housing in individual property categories of employees and their families Keywords: Lump sum payment of social, police precinct, office premises, social contract of employment, the municipality. Согласно ст. 40 Конституции Российской Федерации1 каждый гражданин имеет право на жилище. Данное право обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов социального использования на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях договора коммерческого найма жилого помещения либо приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения размеров площади. В связи с тем, что уровень доходов у большинства сотрудников полиции при существующих це-

№ 12 / 2011

нах на квадратные метры жилья и сохраняющейся тенденции к их росту не позволяет им приобрести его за счет собственных средств, мы остановимся на социальном найме жилого помещения, предоставлении служебного жилого помещения и на единовременной социальной выплате для приобретения или строительства жилого помещения. В ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (Далее — ЖК РФ)2 говорится о том, что по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда. Далее в этой же статье перечисляются категории

Вестник Московского университета МВД России

167

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права граждан, которым жилое помещение предоставляется по договору социального найма. Во-первых, малоимущим гражданам, признанным по установленным ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Во-вторых, иным категориям гражданам, не являющимся малоимущими, но признанными нуждающимися в жилых помещениях. Следует отметить, что данные жилые помещения предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации. Категории таких граждан могут определяться: - федеральными законами; - указами Президента Российской Федерации; - законами субъектов Российской Федерации. Обращаем внимание, что в предыдущей редакции ч. 3 ст. 49 ЖК РФ не предусматривалась возможность установления в указах Президента Российской Федерации категорий граждан, которые вправе претендовать на предоставление жилых помещений по договору социального найма, порядка признания их нуждающимися и порядка предоставления им жилых помещений. Начиная с 11 января 2007 г. такие нормы уже могут устанавливаться и в указах Президента Российской Федерации. Анализ нормативных правовых актов позволяет нам сделать вывод, что к иным категориям граждан, которым жилое помещение может быть предоставлено по договору социального найма, относятся и сотрудники полиции. Сотрудником полиции, согласно ст. 25 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ “О полиции”3 (Далее Закон о полиции) является гражданин Российской Федерации, который осуществляет служебную деятельность на должности федеральной государственной службы в органах внутренних дел и которому в установленном порядке присвоено специальное звание. Но стоить отметить, что согласно ст. 6 Федерального закона от 19.07.2011 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4 (Далее Закон о социальных гарантиях сотрудников ОВД) на получении жилого помещения по договору социального найма могут рассчитывать не все сотрудники полиции, а только сотрудники, граждане Российской Федерации, уволенные со

168

службы в органах внутренних дел и принятые на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях соответствующим территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иным федеральным органом исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, до 1 марта 2005 года, и совместно проживающие с ними члены их семей. Для остальных сотрудников есть ст. 44 Закона о полиции, которая гарантирует предоставление жилья сотрудникам полиции государством. В названной статье говорится, что обеспечение сотрудника полиции жилым помещением осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета посредством предоставления ему служебного жилого помещения или жилого помещения в собственность либо единовременной социальной выплаты на его приобретение в порядке и на условиях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Получается, что сотрудники полиции, за исключением тех, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 марта 2005 года, могут рассчитывать только на получение: - служебного жилого помещения; - в собственность; - единовременной социальной выплаты на приобретение жилья в собственность. Что касается права на получение служебного жилого помещения, то на это могут рассчитывать, например, сотрудники полиции, замещающие должность участковых уполномоченных полиции, и не имеющие жилого помещения на территории соответствующего муниципального образования. Что понимается под словами «муниципальное образование»? И имеет ли право сотрудник полиции, имеющий жилое помещение, например, в Западном административном округе г. Москвы, претендовать на получение служебного жилого помещения в Северном административном округе в связи с тем, что в последнем замещает должность участкового уполномоченного полиции? Ответ на первый вопрос не так сложен, так как его понятие раскрывается в ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 05.01.2012). Где сказано, что под муниципальным образованием понимается, городское или сельское

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения5. Второй вопрос, на наш взгляд, требует детализации. Итак, для начала необходимо рассмотреть само понятие «внутригородская территория города федерального значения». В ст. 2 вышеназванного закона рассматриваемое понятие раскрывается как часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Если муниципальное образование, для города федерального значения, это часть территории города, то смело можно утверждать о том, что сотрудник полиции, замещающий должность участкового уполномоченного полиции имеет право на получение служебного жилого помещения на той территории, где замещает должность участкового. Постараемся объяснить это на примере. Итак, лейтенант полиции, выпускник образовательного учреждения МВД России решил начать карьеру с должности участкового. Предположим, что семья из трех человек (он, его сестра и мама) занимает трехкомнатную квартиру, площадью 76 кв.м., в Северном Бутово ЮЗАО. Должность участкового ему предложили в Гагаринском районе того же округа. Так как согласно Постановлению Правительства Москвы от 24.02.2010 № 157-ПП (ред. от 25.10.2011) «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы»6 это части территории города, значит, лейтенант полиции может претендовать на получение служебного жилого помещения в Гагаринском районе. Если проводить анализ ст. 30 Закона о милиции и ст. 9 Закона о социальных гарантиях сотрудников ОВД, то можно сделать вывод о том, что действующая норма имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К положительной стороне можно отнести возможность в течение шести месяцев со дня вступления в должность участкового уполномоченного полиции, получить жилое помещение без признания его нуждающимся в жилом помещении, как это было в Законе о милиции. Но надо отметить, что участковый, который признавался нуждающимся в улучшении жилищных условий по Закону о милиции, получал квартиру по договору социального найма. Получив квартиру, участковый мог уволиться с работы или перейти в другую службу.

№ 12 / 2011

Конечно, нельзя не сказать о том, что очень редко участковые уполномоченные милиции получали квартиры в течение шести месяцев с момента вступления в должность. В большинстве случаев участковые, признанные нуждающимся в улучшении жилищных условий, ставились в очередь и ждали не год и не два своей долгожданной квартиры. В подтверждение сказанного можно привести пример из судебной практики. То есть о том, как участковый уполномоченный милиции реализовал льготу на предоставление жилого помещения, через суд. Р. с 1996 г. работал участковым уполномоченным милиции отдела внутренних дел района «Л». В ноябре 1999 г. Р. обратился в суд с иском к префектуре округа г. Москвы и Управлению внутренних дел административного округа г. Москвы о предоставлении квартиры. Иск был обоснован тем, что по закону Р. должен был быть обеспечен жилым помещением не позднее шести месяцев с момента вступления в должность, но квартира не была предоставлена. Решением районного суда г. Москвы от 28 декабря 1999 г. префектура административного округа г. Москвы была обязана предоставить Р. с членами его семьи квартиру общей площадью не менее 72 кв. м (по договору социального найма) в течение месяца со дня вступления решения в законную силу. Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда определением от 2 марта 2000 г. отменила данное решение и направила дело на новое рассмотрение. Постановлением президиума Московского городского суда от 21 декабря 2000 г. по протесту заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации кассационное определение было отменено и оставлено в силе решение районного суда. В протесте был поставлен вопрос об отмене судебных постановлений и направлении дела на новое рассмотрение. Протест был обоснован тем, что, кроме истца, на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий состоят в округе 57 участковых инспекторов с постановкой на учет в 1993 — 1997 гг.; решением суда их жилищные права нарушены. Обязывая префектуру предоставить квартиру истцу в течение месяца со дня вступления решения в законную силу, суд нарушил нормы процессуального права (ст. ст. 210 и 211 ГПК РСФСР). Обсудив доводы протеста, коллегия нашла решение суда подлежащим изменению. В соответствии со ст. 30 Закона о милиции, сотрудникам милиции, признанными нуждающимися

Вестник Московского университета МВД России

169

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции — не позднее шести месяцев с момента вступления в должность. Как следовало из материалов дела, Р. и его семья в июле 1998 г. признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий, и, исходя из требований приведенной правовой нормы суд правильно обязал префектуру административного округа г. Москвы предоставить ему с членами его семьи квартиру. То обстоятельство, что квартира должна была быть предоставлена по договору социального найма, объяснялось постановкой истца на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий по этому договору. Довод о том, что, кроме истца, на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий состояло в округе 57 участковых инспекторов с постановкой на этот учет в 1993 — 1997 гг., не могло служить основанием к отмене решения суда. Р. обратился в суд с иском о предоставлении жилого помещения на основании указанного выше Закона, и суд обязан был его применить при разрешении возникшего спора. В связи с тем, что судом необоснованно указан в резолютивной части решения суда срок исполнения решения, это указание подлежало исключению из резолютивной части решения, так как вывод суда об этом был ничем не мотивирован, не приведен закон, которым руководствовался суд при принятии этого решения. Руководствуясь ст. ст. 329, 330 ГПК РСФСР, коллегия определила: исключить из резолютивной части решения районного суда г. Москвы от 28 декабря 1999 г. указание на предоставление квартиры в течение месяца со дня вступления решения в законную силу. В остальной части решение суда, а также постановление президиума Московского городского суда от 21 декабря 2000 г. было оставлено без изменения, протест заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — без удовлетворения7. Получается, что участковый, по вине органов местного самоуправления, смог реализовать свое право на получение жилого помещения по договору социального найма не в течение шести месяцев, а только через четыре года. И только благодаря упорству. Напрашивается вывод о том, что для реализации своего права надо было очень сильно постараться. Как будет происходить реализация прав на по-

170

лучение служебного жилого помещения по Закону о полиции участковыми уполномоченными полиции, покажет время. Но чтобы такое не повторилось, надо было предусмотреть ответственность конкретных лиц за нарушение порядка предоставления служебного жилого помещения, предусмотренного ст. 9 Закона о социальных гарантиях сотрудников ОВД. А отсутствие четко прописанной в законодательстве ответственности конкретных лиц можно отнести к отрицательной стороне. К положительной стороне также можно отнести возможность получить жилое помещение в собственность. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 12358 в собственность жилые помещения предоставляются лицам, имеющим в соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона о социальных гарантиях сотрудников ОВД право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения, а именно: - членам семьи сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел; - инвалидам I и II групп, инвалидность которых наступила вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел. Конечно, никому не хочется получать квартиру в собственность по указанным основаниям, но, к сожалению, это издержки профессии. Следует отметить, раньше и таких оснований не было. Сотрудники, уволенные со службы по различным основаниям, продолжали стоять в очереди на муниципальное жилье. В лучшем случае, получали к пятидесяти годам, в худшем получали дети, если они продолжали оставаться нуждающимися в улучшении жилищных условий. И в завершении о праве сотрудника ОВД на получение единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения. Следует отметить, что большая часть сотрудников полиции, воспользуются именно данным правом. Но реализация данного права возможна только сотрудником, который, согласно ст. 4 Закона о со-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права циальных гарантиях сотрудников ОВД, имеет стаж службы в органах внутренних дел не менее 10 лет в календарном исчислении. Такому сотруднику может быть предоставлена единовременная социальная выплата для приобретения или строительства жилого помещения один раз за весь период службы в органах внутренних дел (далее — единовременная социальная выплата). Единовременная социальная выплата предоставляется сотруднику в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководителя иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, при условии, что сотрудник: 1) не является нанимателем жилого помещения по договору социального найма или членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственником жилого помещения или членом семьи собственника жилого помещения; 2) является нанимателем жилого помещения по договору социального найма или членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственником жилого помещения или членом семьи собственника жилого помещения и обеспечен общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее 15 квадратных метров; 3) проживает в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям, независимо от размеров занимаемого жилого помещения; 4) является нанимателем жилого помещения по договору социального найма или членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственником жилого помещения или членом семьи собственника жилого помещения, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеет иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма либо принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти9; 5) проживает в коммунальной квартире независимо от размеров занимаемого жилого помещения;

№ 12 / 2011

6) проживает в общежитии; 7) проживает в смежной неизолированной комнате либо в однокомнатной квартире в составе двух семей и более независимо от размеров занимаемого жилого помещения, в том числе, если в состав семьи входят родители и постоянно проживающие с сотрудником и зарегистрированные по его месту жительства совершеннолетние дети, состоящие в браке. Право на единовременную социальную выплату сохраняется за гражданами Российской Федерации, уволенными со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию и принятыми в период прохождения службы на учет в качестве имеющих право на получение единовременной социальной выплаты. Но стоит учесть, что сотрудник, который с намерением приобретения права состоять на учете в качестве имеющего право на получение единовременной социальной выплаты совершил действия, повлекшие ухудшение жилищных условий, принимается на учет в качестве имеющего право на получение единовременной социальной выплаты не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий. К намеренным действиям, повлекшим ухудшение жилищных условий, относятся: а) обмен жилыми помещениями; б) невыполнение условий договора о пользовании жилым помещением, повлекшее выселение в судебном порядке; в) вселение в жилое помещение иных лиц (за исключением вселения супруга (супруги), несовершеннолетних детей и временных жильцов); г) выделение доли собственниками жилых помещений; д) отчуждение жилого помещения или частей жилого помещения, имеющихся в собственности сотрудника и совместно с ним проживающих членов его семьи10. Порядок предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам ОВД предусмотрен Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1223 «О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации»11 (далее — Постановление о единовременной социальной выплате). Итак, каков порядок предоставления единовременной социальной выплаты предусмотрен вышеназванным Постановлением?

Вестник Московского университета МВД России

171

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права Сотрудник органа внутренних дел (далее — сотрудник) должен подать заявление на имя руководителя федерального органа исполнительной власти, органа, в котором указывается, что по прежним местам службы единовременная выплата не предоставлялась и приложить следующие документы: а) копию финансового лицевого счета, справку о проверке жилищных условий, выписку из домовой книги или единый жилищный документ за последние 5 лет до подачи заявления с мест жительства сотрудника и членов его семьи (в случае, если по независящим от сотрудника обстоятельствам документы не могут быть получены, представляются документы, подтверждающие невозможность их получения); б) копии паспорта сотрудника и паспортов членов его семьи; в) копию свидетельства о заключении (расторжении) брака — при состоянии в браке (расторжении брака); г) копию (копии) свидетельства о рождении ребенка (детей) сотрудника; д) справку о стаже службы сотрудника в органах внутренних дел в календарном исчислении; е) копии документов, подтверждающих наличие либо отсутствие в собственности сотрудника и (или) членов его семьи жилых помещений, помимо жилого помещения, в котором они зарегистрированы; ж) копию документа, подтверждающего право на дополнительную площадь жилого помещения (в случае, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации). Единовременная выплата предоставляется сотрудникам в порядке очередности принятия на учет. Для перечисления единовременной выплаты сотрудник представляет в уполномоченное подразделение заявление о перечислении средств с указанием реквизитов банковского счета. Единовременная выплата считается предоставленной сотруднику с даты ее перечисления на банковский счет сотрудника.

Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1235 г. Москва «О порядке предоставления жилого помещения в собственность отдельным категориям граждан». Дата первой официальной публикации: 18 января 2012 г. Опубликовано: в «РГ» — Федеральный выпуск №5681 18 января 2012 г. 9 См., например, Постановление Правительства РФ от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире» // Собрание законодательства РФ, 19.06.2006, № 25, ст. 2736. 10 См.: п. 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1223 «О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета, № 8, 18.01.2012. 11 Российская газета, № 8, 18.01.2012. 8

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). // Российская газета. № 237. 25.12.1993. 2 Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 14. 3 Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900. 4 Собрание законодательства РФ, 25.07.2011, № 30 (ч. 1), ст. 4595. 5 Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822. 6 Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 15, 09.03.2010. 7 См.: Определение Верховного Суда РФ от 14.08.2001 № 5-Впр01-250. Справочная правовая система “КонсультантПлюс”. Блок “Судебная практика”. 1

172

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права

К ИСТОРИИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ АВТОРСКОГО ПРАВА М.В. Кубышко, адъюнкт Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.03 — Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье рассматривается вопрос об истоках возникновения и первых этапах развития авторского права. В ходе историко-правового анализа указанной проблемы анализируются исторические события и источники в период с древнейших времен до конца восемнадцатого века. Ключевые слова: возникновение авторского права, истоки авторского права, предпосылки возникновения авторского права, первые книги, первые авторы, истоки издательского дела.

TO HISTORY OF OCCURRENCE OF THE COPYRIGHT M.V. Kubyshko, post-graduate student of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Scientific specialty: 12.00.03 — Civil law; enterprise right; family right; international private law

Annotation. In article the question on sources of occurrence and the first stages of development of the copyright is considered. During the historical-legal analysis of the specified problem historical events and sources during the period since the most ancient times till the end of the eighteenth century are analyzed. Keywords: copyright occurrence, sources of the copyright, the precondition of occurrence of the copyright, the first books, original authors, publishing sources. Объективные основания возникновения авторского и изобретательского (патентного) права неразрывно связаны с творческой трудовой деятельностью человека. Одновременно с началом сознательной деятельности у человека возникло желание сохранить и закрепить за собою преимущества и выгоды, получаемые вследствие действия на природу или создания литературных или художественных произведений. На заре цивилизации не было ни фактических прав, ни юридических документов на результаты творческого труда. Первые привилегии, грамоты, патенты охраняли личную имущественную собственность. Такие документы, появившиеся еще в глубокой древности, защищали материальную собственность владельцев от посторонних посягательств1. История не донесла до нас имен первых изобретателей и авторов книг, но известно, что родиной

№ 12 / 2011

книги является Древний Египет. Книги в ту пору представляли собой папирусные свитки, ввернутые в виде цилиндра. С большой степенью вероятности можно полагать, что первой в истории человечества книгой, предназначенной для массового чтения, была «Книга мертвых». Характерной чертой авторов Древнего Египта является стремление не связывать созданное произведение со своим именем. Очевидно, древнеегипетские авторы полагали, что если припишут свой труд какому-то либо богу, фараону или принцу, то это будет лучшей гарантией долговечности их творения. Во времена Среднего царства в книгах уже начинают встречаться имена авторов, что говорит об интересе к личности самого сочинителя. Авторами книг чаще всего выступают вельможи или же видные чиновники государственного аппарата. В Древней Греции возникло понятие изданной книги, издания (экдосис — эк — приставка, пере-

Вестник Московского университета МВД России

173

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права водимая как «из», досис — «давать»). Наиболее высокого развития издательское дело и книготорговля достигли в Афинах. Постепенно вырабатывался определенный процесс издания книг2. Никаких законов о правах авторов и издателей не было, но существовало понятие литературной собственности, подтверждаемое многочисленными примерами. Так, Аристофан неоднократно упрекал своих соперников в плагиате, и в то же время сам часто использовал мотивы других авторов. Филострат из Александрии обвинил Софокла в заимствованиях из трагедий Эсхила, а Эсхила — в заимствованиях у Фриниха. В комедии Аристофана «Лягушки» бог Дионис, притворно поражаясь таланту Еврипида, осторожно старается выяснить, кому же на самом деле принадлежат стихи — самому Еврипиду или Кефисофонту. Издание книг требовало очень высокой квалификации писцов, и не все греческие полисы могли наладить у себя это производство. Чаще всего за издания брались книготорговцы, организующие свои собственные предприятия — скриптории. Если требовался массовый тираж, то работы по изготовлению копий осуществлялись под диктовку опытного чтеца3. Другим крупным издательским центом позднее стала Александрия. Птолемеем I Сотером в этом городе были основаны библиотека и музей. В Александрийских библиотеках при приведении в систему и каталогизации огромной массы книг возникла проблема авторства. Многие книги не имели авторов, а некоторые были приписаны подчас намеренно другим лицам. Часто авторы носили одинаковые имена, что также создавало немалые трудности. В литературной жизни Александрии была распространена практика заимствований из чужих произведений. В УII книге трактата Витрувия «Об архитектуре» рассказано о проводившихся в Александрии литературных состязаниях в честь Аполлона и Муз. Судья состязания, грамматик Аристофан присудил награду далеко не лучшему писателю. На вопрос о мотивах подобного решения Аристофан ответил, что все остальные участники состязания представили точные копии с произведений других авторов. После этого все плагиаторы были изгнаны из Александрии4. В Древнем Риме издательское дело пришло из Греции. Обычно издателем становился раб — переписчик книг, получивший вольную, так как в условиях все возраставшего интереса к книге в Риме конца республики это было весьма прибыльно. Скрипторий и продажа книг обычно совмещались и носили название taberna libraria (книжная лавка)5.

174

Издавались не только новые книги. Существовали и переиздания, особым спросом пользовались старые книги. Одним из лучших римских издателей считался Каллин. Книги, выпущенные его скрипторием, отличались особой красотой отделки. Официальной идеологией Рима начала империи стала миссия господства над всеми народами для их счастья и мира, которая во многом предопределила развитие духовной жизни общества6. Покровительство двора литераторам, художникам и ученым оказало свое влияние на содержание и форму литературно-художественных произведений, характерными чертами которых стали высокопарность, манерность, нарочитое изящество стиля. В Риме между издателем и автором могло быть заключено соглашение об опубликовании книги, по которому определенный процент выручки оставался у книготорговца. В Европе в Средневековье удовлетворение духовных потребностей, выпуск книг, не соотносилось в создании членов гильдий с материальным производством. Доходы приносили сопутствующие книгам предприятия: бумажные, пергаментное и переплетное дело. Первые законы, охраняющие права творчества, появились в Европе только в ХV-ХVII веках. К началу ХV в. сложилась заинтересованность ремесленников в распространении наиболее насущных с их точки зрения книг именно с просветительской целью, а не для увеличения доходов. Требовалось значительное число экземпляров относительно небольшого подбора религиозно-просветительских текстов. В этих условиях изобретение книгопечатания стало фундаментом, на котором возникло законодательство об охране интеллектуальной собственности как совокупность правовых норм, регулирующих отношения издателей, авторов и изобретателей с другими лицами. Специалисты по интеллектуальной собственности согласны в том, что оформление авторского права следует связывать с возникновением полиграфии. В 1981 г. ученые Организации по образованию, науке и культуре ООН (ЮНЕСКО) в издании «Основные положения авторского права», выпущенном данной организацией связывают причину возникновения авторского права с изобретением книгопечатания в Европе в ХV в.7 В 1440 г. вышла первая, не сохранившаяся до нашего времени печатная книга, в которой Иоханн Сулченох Генсфлейш по прозванию Гутенберг объявил о своем изобретении. Сама судьба первопечатника И.Гутенберга и его изобретения — печатного станка - имеет характерные черты, повторяющиеся

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права в той или иной степени в судьбах изобретений и их авторов в дальнейшем: сохранение тайны творчества, приобретение материальных средств для осуществления изобретения, защита от посягательств на приоритет, установление истинного авторства8. После изобретения книгопечатания возникают предпосылки появления прав издателей как охрана их имущественных интересов, защита их от контрафакции. О защите прав авторов книг, печатавшихся издателями, никто и не помышлял, даже сами авторы, которые существовали за счет собственных доходов, либо за счет средств, получаемых от основной профессии, либо на пенсии и другие проявления милости власть имущих. Первые привилегии по защите издательского дела были выданы в 1491 г. в Венеции владельцам типографий Ратдольфу и А.Мануцию. Но и в то время не все издатели брались за типографское дело с целью обогащения. В средние века социальные преобразования общества связывались с идеей реформации церкви. Не все издаваемые книги проповедовали официальную идеологию, на что указывает появление законов о цензуре. В 1479 г. Кельнский университет получил привилегию от папы Секста IV на цензуру религиозных печатных книг. В конце ХV в. в Венецианской республике привилегию на издание книг получил книгопечатник Иван Спейер сроком на 5 лет. Она считается первой западной привилегией, присвоенной правителем с целью защиты права печатания. После этого Папа римский в 1501 г., французский король в 1507 г., английский король в 1534 г. присвоили своим книгопечатникам привилегию на издание книг9. После изобретения книгопечатания печатная книга быстро стала более чем в 10 раз дешевле рукописной. Крупные типографские центры появляются в Германии, Швейцарии, Италии. Только консервативные англичане неохотно заводили типографии. В последней четверти ХV в. в Англии действовали лишь три типографии, в то время, как в Венеции из было более 50. В 1484 г. Ричард III издал указ, по которому иностранные типографы получали от короля привилегии и патенты на монопольное издание книг определенной тематики. В 1546 г. вышел королевский указ, по которому любое произведение, напечатанное на территории Англии, должно было быть снабжено сведениями об именах автора и типографа, иметь дату публикации. Первый экземпляр в обязательном порядке должен был поступать к мэру города для просмотра, а весь выпуск храниться не менее двух дней после поступления первого экземпляра на просмотр. Тираж книг почти никогда не указывался10.

№ 12 / 2011

Английские типографы и книготорговцы, не имевшие королевских привилегий, искали выход в получении каких-либо долгосрочных гарантий от государства по защите их экономических и юридических интересов. 4 мая 1557 г. Мария Тюдор пожаловала королевскую хартию на создание лондонской ливрейной гильдии 33 владельцам типографии и 64 книготорговцам. Гильдия получила монопольное право на печатание книг в Лондоне, Кембридже и Оксфорде и распространение их по всей Англии. Большинство книг издавалось по внешним и внутренним лицензиям. Внутренние лицензии выдавались руководством гильдии на издания, не касавшиеся церковных и государственных интересов. Внешние лицензии выдавались правительственными органами. Издатели, получив лицензию, часто печатали на титульных листах своих книг формулу: «Выпущено и разрешено к продаже, согласно предписаниям его величества», а позднее — «Просмотрено и разрешено». Печатники, имевшие королевские патенты и привилегии, не были обязаны вступать в гильдию и печатали книги без всякого разрешения со стороны ее руководства. Вместе с тем, члены других гильдий, имевшие права на печатание, охотно регистрировали свои издания в реестре гильдии печатников и книготорговцев, чтобы закрепить свое право на рукопись. В 1533 г. было официально зарегистрировано первое нарушение издательских прав, когда Уинкин де Уорд обнаружил, что его монополия на издание «Синтаксис» была нарушена типографом Питером Треверисом. В 80-е гг. ХVI в. возглавляемая Джоном Вульфом и Роджером Уордом целая группа книгопечатников, не имевших патентов, отказалась подчиняться установлению какой-либо монополии в книгоиздательском деле11. Отношения между издателями и авторами в Англии ХVI-ХVII вв. до принятия закона об авторском праве 1710 г. строились таким образом, что рукописи, попадавшие в руки издателей, печатались с молчаливого согласия авторов. Никаких гонораров не выплачивалось. Автор мог получить вместо гонорара денежную сумму в подарок от своего покровителя, которому посвящалось издаваемое произведение. Авторы, имевшие собственные средства, иногда сами субсидировали расходы на издание и получали определенную долю прибыли от продажи книг. Практически все крупные писатели и поэты стремились попасть в высшие круги английского общества, что исключало для них возможность получать какие-либо выплаты от книгопечатников

Вестник Московского университета МВД России

175

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права и книготорговцев, стоявших значительно ниже на общественной лестнице. Поэтому такие авторы формально возражали против публикаций своих произведений, стремясь отделиться от бедных литераторов. Издатели на их протесты обычно не обращали внимания12. К началу ХVII в. Лондоне было сконцентрировано 90% объема производства и торговли книгами. 11 января 1709 г. в палате общин под давлением лондонских книготорговцев был заслушан проект закона «О поощрении образования путем закрепления за авторами или приобретателями копий печатных книг прав на последние на время, устанавливаемое отныне». 10 апреля 1710 г. проект получил силу закона, известного под названием «статут королевы Анны» В соответствии с этим законом, охранявшим только книги, право на издание закреплялось на 21 год за владельцем рукописи, уже опубликованной к моменту принятия закона, независимо от того, является владельцем автор или издатель. Авторы новых произведений получили право продавать свои произведения на 14-летний срок после регистрации в реестре гильдии. После 14 лет право на издание возвращалось к автору, если он был еще жив, и он мог снова продать рукопись в аренду еще на 14 лет. Автор мог также разрешить лишь одно издание и в случае его успеха повысить цену аренды, обеспечивая себе часть прибыли, ранее целиком достававшуюся издателю. С принятием этого закона потеряла свое значение запись в реестре гильдии, прежде закреплявшая издательское право на рукопись. Издатель теперь мог заключить с автором долгосрочный контракт на еще не написанные произведение и это соглашение имело большую силу, чем уведомление в реестре. Гильдия печатников и книготорговцев превратилась в своего рода книжный клуб, членство в котором и до настоящего времени остается почетным, но не приносящим особых выгод. Ликвидация преимуществ членов гильдии привела к быстрому росту числа издателей и бурному развитию журналистики, поскольку право издавать газеты и журналы не было ограничено законом. Первое в истории авторского права соглашение о выплате издателем гонорара литератору, подтверждающее право автора получать деньги за свой интеллектуальный труд, было заключено между С.Симмонсом и поэтом Джоном Мильтоном в 1667 г. Из германских государств Саксония первой в 1694 г. приняла закон о защите авторских прав. Первым профессиональным литератором Германии стал великий немецкий мыслитель, литературный

176

критик и писатель Г.Э.Лессинг. Во Франции Людовик ХVI издал в 1777 г. шесть ордонансов, признававших за авторами права на публикацию и продажу своих произведений. До этого времени авторы существовали лишь на пенсии и проявления милости со стороны меценатов. Пожизненные пенсии были назначены драматургу П.Корнелю, поэтам Н.Буало и Ж.Расину. Писатель Жан де Лафонтен существовал на милости меценатов, пока не перешел на содержание к госпоже Сабльер. В период Великой французской революции Учредительное собрание отменило все привилегии частных лиц, в том числе, авторов и издателей. Позднее декретами 1791 и 1793 гг. было установлено исключительное право автора на воспроизведение своего литературного труда. В эти же годы появились первые федеральные законы Североамериканских Соединенных Штатов на охрану книг, карт, спектаклей и других форм творчества13. История древнего Востока: Зарождение древнейших классовых обществ и первые очаги рабовла-дельческой цивилизации.  — М., 1983. Ч. 1. 2 Борухович Б.Г. В мире античных свитков. — Саратов, 1976. 3 Там же. 4 См.: Вишневецкий Л.М., Б.И.Иванов, Л.Г.Левин. Формула приоритета. Возникновение и развитие авторского и патентного права. — Л.: «Наука», 1990. - С. 8-9. 5 Борухович Б.Г. Указ. соч. 6 См.: История древнего мира: Упадок древних обществ. 2-е изд.  — М., 1983. Т. 3. 7 В литературе указывается, что книгопечатание задолго до его появления в Европе уже существовало в Китае и Северной Корее. В Древнем Китае книгопечатание считалось одним из четырех великий изобретений. Гравировать печатание начали уже в период династии Суй (581-618). — См.: Цзинь Шу. Привилегия. Патент и авторское право: исторический обзор // Государство и право. 2009. № 4. — С. 97-98. 8 См.: Вишневецкий Л.М., Б.И.Иванов, Л.Г.Левин. Указ. соч. — С. 14-15. 9 См.: Цзинь Шу. Привилегия. Патент и авторское право: исторический обзор. — С. 98. 10 Вишневецкий Л.М., Б.И.Иванов, Л.Г.Левин. Указ. соч. - С. 18-19. 11 Там же. - С. 21. 12 Там же. — С. 22. 13 Там же. — С. 25-26. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права

НАСЛЕДОВАНИЕ ПО ГРАЖДАНСКОМУ КОДЕКСУ РСФСР 1922 года К.В. Максютина, адъюнкт Московского университета МВД России Научная специальность:12.00.03 — Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье на основе изучения норм Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. исследуются вопросы развития советского наследственного права в период 1922 по 1961 гг. Дается характеристика основных институтов данного закона, а также принятых в его развитие других советских нормативных правовых актов. Ключевые слова: доля, завещание, закон, имущество, наследование, правопреемство, развитие, советский.

INHERITANCE UNDER THE CIVIL CODE OF RSFSR 1922 K.V. Maksjutina, graduated in a military academy of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Annotation. In article on the basis of studying of norms of the Civil code of RSFSR 1922 questions of development of the Soviet law of succession in 1922 for 1961 are investigated the characteristic of the basic institutes of the given law, and also other Soviet standard legal certificates accepted in its development are given. Keywords: a share, the will, the law, property, inheritance, assignment, development, Soviet Гражданский кодекс РСФСР 1922 г., введенный в действие в январе 1923 г., послужил образцом для подготовки гражданских кодексов других союзных республик. В отличие от декрета от 27.04.1918 «Об отмене наследования», в котором правопреемство трудовой собственности формулировалось как передача имущества умершего «в непосредственное управление и распоряжение», в Кодексе получило закрепление наследования. Допускалось наследование как трудовой, так и нетрудовой собственности. Вместе с тем устанавливался ряд ограничений. В частности, допускалось наследование по закону и по завещанию «в пределах общей стоимости наследственного имущества не свыше 10000 золотых рублей, за вычетом всех долгов умершего». Если стоимость наследства после вычета всех долгов умершего превышала указанную сумму, то этот излишек переходил в доход государства. При невозможности выделения его в натуре или нецелесообразности такого выделения с хозяйственной точки зрения между государством и наследниками

№ 12 / 2011

устанавливалось совместное владение общей собственностью или производился выкуп государством соответствующей части имущества. Относительно большой размер стоимости доли в наследстве являлся существенным стимулом для привлечения мелкой и средней буржуазии к участию в восстановлении народного хозяйства. И в то же время этот предел служил границей допущения частного капитала в развитие экономики страны. Следующее ограничение выразилось в установлении узкого круга наследников. Согласно ст. 418 ГК РСФСР наследниками по закону и по завещанию могли быть прямые нисходящие умершего (дети, внуки, правнуки), переживший супруг, нетрудоспособные и неимущие лица, фактически находившиеся на полном иждивении умершего не менее одного года до его смерти. При отсутствии указанных наследников имущество умершего признавалось выморочным и поступало в доход государства, Наследственное правопреемство ограничивалось также и декретом ВЦИК от 11.11.1922 «О на-

Вестник Московского университета МВД России

177

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права следственных пошлинах», которым устанавливалось, что если отдельный наследник (как по закону, так и по завещанию) получает долю в наследственном имуществе в размере от 6 до 10 тыс. золотых руб., то он обязан уплатить пошлину в размере 4% ее стоимости. Если же она превышала 10 тыс. руб. (в случаях, предусмотренных примечанием к ст. 416 ГК РСФСР и ст. 17 Положения о государственных сберегательных кассах), то с каждых следующих 10 тыс. руб. пошлина увеличивалась на 4%, однако ее общая сумма не могла превышать 50% стоимости наследства. Если доля наследственного имущества оценивалась на сумму менее 6 тыс. руб. (от 1 до 6 тыс. руб.) пошлина уплачивалась в незначительных размерах (1-2%), менее 1 тыс. руб. — пошлиной не облагалась. Чтобы не допустить передачу наследственного имущества по договору дарения, последний признавался недействительным, если заключался на сумму более 10 тыс. золотых руб. Указанные ограничения не применялись в отношении: 1) прав, вытекающих из договоров концессий, аренды, застройки и других, заключенных между наследодателем и государственными органами. Права контрагента государства переходили к его наследникам без ограничения суммой в 10 тыс. золотых руб.; 2) предметов домашней обстановки и обихода. Эти предметы (кроме предметов роскоши) переходили к наследникам, проживавшим совместно с умершим не менее года до его смерти, без зачисления их в предельную сумму 10 тыс. золотых руб.; 3) вкладов в государственные сберегательные кассы. Вкладчику сберкассы было предоставлено право учинить завещательную надпись без какихлибо ограничений, т.е. завещать вклад кому угодно, в том числе и лицам, не входящим в круг наследников то закону, и в любом размере (ст. 17 Положения о государственных сберегательных кассах); 4) прав, вытекающих из патента. Патент мог быть передан по наследству без его включения в состав наследственного имущества (ст. 30 постановления ЦИК и СНК СССР от 12.09.1924); 5) имущественных прав, вытекающих из авторского права (ст. 11 постановления ЦИК и СНК СССР от 30.01.1925 «Об основах авторского права»). Снимая ограничения в наследственном преемстве в отношении прав, вытекающих из договоров аренды, концессии, застройки и др., законодатель руководствовался интересами государства. Для восстановления народного хозяйства требовалось, чтобы работа предприятий, переданных частным лицам по договору аренды, концессии или застройки, не

178

прекращалась со смертью контрагента государства. При наследовании по закону к наследованию призывались одновременно все наследники, т.е. дети, внуки, правнуки умершего, переживший супруг, а также нетрудоспособные и неимущие лица, фактически находившиеся на полном иждивении умершего не менее одного года до его смерти. Наследство делилось между ними в равных долях. Если кто-либо из указанных наследников отказывался от принятия наследства, а также в случаях неявки наследников в течение шести месяцев по принятии мер охранения наследственного имущества, причитавшиеся им доли в наследстве признавались выморочным имуществом и поступали в доход государства. Приращение наследственных долей, а также отказ от наследства в пользу другого наследника не допускалось. При наследовании по завещанию имущество умершего не выходило за пределы круга наследников по закону. Руководствуясь интересами укрепления семьи, законодатель предоставил завещателю возможность по своему усмотрению лишь распределить наследственное имущество между наследниками по закону. При его распределении завещатель мог установить неравные доли, передать все имущество (в том число и предметы домашней обстановки и обихода) одному или нескольким лицам, лишив наследства остальных наследников. В случае отсутствия завещания, определявшего раздел наследственного имущества, оставшегося вне завещания, распределялось в равных долях между всеми наследниками по закону. Закон допускал лишь письменную форму завещания. Оно признавалось действительным в том случае, если оно подписано завещателем и представлено в нотариальный орган для внесения в актовую книгу. Если завещатель не мог его подписать в силу неграмотности, болезни или физических недостатков, то по его просьбе завещание подписывалась другим лицом — рукоприкладчиком. Наследники подразделялись на присутствующих и отсутствующих. Если присутствующий в месте открытия наследства наследник в течение 3 месяцев со дня принятия мер охранения не заявлял суду об отказе от наследства, то он считался принявшим наследство. Отсутствующий наследник признавался принявшим наследство в случае, если он в течение 6 месяцев со дня принятия мер охранения наследственного имущества заявлял народному суду по месту открытия наследства о своем желании его принять. Наследственное право других союзных респу-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права блик отличалось от наследственного права РСФСР незначительно. Например, ГК Грузинской ССР, введенный в действие с 01.09.1923, предусматривал возможность завещать имущество социалистическим организациям. В отличие от ГК РСФСР ГК Грузинской ССР допускал приращение наследственных долей. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 29.01.1926 был отменен предельный размер стоимости наследственного имущества. В результате наследники, проживавшие совместно с умершим, получали имущество, относящееся к обычной домашней обстановке и обиходу (за исключением предметов роскоши), сверх причитавшемся им доли из имущества умершего. Обстоятельства, послужившие причиной отмены предельного размера, указывались в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 15.02.1926 «Об отмене максимума наследования и дарения». В преамбуле говорилось, что это производится «...для облегчения возможности продолжения существования промышленных и торговых предприятий после смерти их владельцев, а также в целях создания более благоприятных условий образования и прилива в страну материальных и денежных средств». Отмена максимума наследования вызвала необходимость в изменении порядка обложения наследства налогом. В РСФСР такие изменения устанавливались постановлениями СНК РСФСР от 20.01.1927, от 28.05.1927, от 19.05.1928 и постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30.10.1929. Согласно указанным нормативным актам налог по-прежнему исчислялся пропорционально стоимости наследства, с той лишь разницей, что ставки налога с больших наследств значительно повысились. Максимальный размер налога достигал 90% стоимости наследства. Налог исчислялся не со стоимости наследственной доли, а со всей наследственной массы и распределялся между наследниками пропорционально полученной доле. Если стоимость наследственной массы не превышала 1 тыс. руб., то это наследство налогом не облагалось. Следовательно, новый порядок обложения налогом не допускал чрезмерной концентрации частного капитала в одних руках. Следующее изменение в наследственном праве произошло в связи с введением с 01.03.1926 института усыновления. Усыновленные и их потомство по отношению к усыновителям в личных и имущественных правах и обязанностях приравнивались к родственникам по происхождению. В связи с этим они стали наследовать после усыновителей. Дальнейшее расширение круга наследников

№ 12 / 2011

произошло с принятием постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 06.04.1928. В их число были включены государственные органы и общественные организации. В 1928 г. введен институт обязательной доли в наследстве. Согласно постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 28.05.1928 независимо от содержания завещания несовершеннолетние наследники стали получать не менее 3/4 той доли, которая им причиталась бы при наследовании по закону. Указанные изменения в наследственном праве имели место и в других союзных республиках. Там, где не произошло таких изменений, судебная практика восполнила недостающие нормы. Например, в Украинской СCP судебная практика, руководствуясь ст. 1 ГК УССР 1922 г., признавала частично недействительными завещания, в которых несовершеннолетние наследники лишались наследства. В дальнейшем изменился порядок охраны наследственного имущества, которой стали заниматься не суды, а нотариальные органы. Они же стали выдавать и свидетельства о праве наследования. ГК РСФСР 01.04.1935 был дополнен ст. 436, в которой указывалось, что вкладчикам, вносящим вклады, как денежные, так и в ценных бумагах, в кредитные учреждения, предоставляется право указывать лиц, которым вклад должен быть выдан в случае смерти вкладчика. Пол наличии такого распоряжения вклад не входил в состав наследства. В противном случае на вклад распространялись общие правила о наследовании. В условиях военного времени возникла необходимость упростить форму завещания военнослужащих. Согласно постановлению СНК СССР от 15.09.1942 «О порядке удостоверения доверенностей и завещаний военнослужащих в военное время» завещания военнослужащих, удостоверенные командованием отдельных воинских частей (полков, эскадрилий, кораблей 1, 2, 3-го рангов, соединений кораблей 4-го ранга, отдельных батальонов, дивизионов, рот, батарей, отрядов и других соответствующих им воинских частей), приравнивались к нотариальным. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10.04.1942 «О государственной пошлине» изменился размер пошлины за выдачу свидетельства, подтверждающего право наследования. 09.01.1943 был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об отмене налога с имуществ, переходящих в порядке наследования и дарения, и предоставлении льгот по государственной пошлине наследникам лиц, погибших при защите Родины».

Вестник Московского университета МВД России

179

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права С принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 08.07.1944 «Об усилении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении почетного знака «Мать-героиня» и учреждении ордена «Материнская слава» и медали «Медаль материнства» только зарегистрированный брак стал порождать права и обязанности супругов. Лица, состоявшие в фактических брачных отношениях до издания этого Указа и не оформившие свои отношения путем регистрации брака, не признавались супругами и не могли наследовать друг другу. В тех случаях, когда фактические брачные отношения, существовавшие до издания этого Указа, не могли быть оформлены вследствие смерти или пропажи без вести на фронте одного из лиц, состоявших в таких отношениях, другой стороне предоставлялась возможность обратиться в суд с заявлением о признании ее супругом умершего или пропавшего без вести лица на основании ранее действовавшего законодательства. Такая возможность предусматривалась Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10.11.1944 «О порядке признания фактических брачных отношений в случае смерти или пропажи без вести на фронте одного из супругов». Следующие изменения в советском наследственном праве появились благодаря принятию Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14.03.1945 «О наследовании по закону и по завещанию». Прежде всего, расширился круг наследников, в число которых были включены родители, братья и сестры умершего. Впервые устанавливалась очередность призвания к наследованию. Ранее к наследованию по закону призывались все наследники одновременно (дети внуки, правнуки и супруг умершего, а также нетрудоспособные и неимущие лица, фактически находившиеся на полном иждивении умершего не менее одного года до его смерти), и каждый из них получал равную долю в наследственной массе. К наследникам первой очереди относились дети (в том числе усыновленные), супруг и нетрудоспособные родители умершего, а также другие нетрудоспособные, состоявшие на иждивении умершего не менее одного года до его смерти. В случае их отсутствия или непринятия наследства к наследованию по закону призывались наследники второй очереди — трудоспособные родители. Если и эти наследники отсутствовали, или они отказались от наследства, то призывались наследники третьей очереди — братья и сестры умершего. Внуки и

180

правнуки призывались к наследованию только в порядке представления. Расширились права завещателя. При отсутствии наследников по закону наследодатель мог завещать свое имущество любому лицу. Усилилась охрана интересов нетрудоспособных лиц. Если ранее право на обязательную долю в наследстве имели только несовершеннолетние наследники, то согласно Указу таким правом стали пользоваться все нетрудоспособные наследники. Если до издания Указа размер обязательной доли составлял 3/4 той доли, которая причиталась бы при наследовании по закону, то согласно ст. 2 Указа обязательная доля нетрудоспособных наследников была увеличена до полной доли, т.е. до размера той доли, которая причиталась бы им при наследовании по закону. Вводился институт приращения наследственной доли. В случае отказа наследника по закону от наследства или непринятия им наследства причитавшаяся ему доля в наследственном имуществе переходила к наследникам той очереди, которая призывалась к наследованию. Ранее эта доля признавалась выморочным имуществом и поступала в доход государства. Наследственное имущество теперь признавалось выморочным лишь в трех случаях: 1) если у наследодателя не осталось никого из наследников по закону и он не оставил завещания; 2) если все наследники лишены завещанием наследства; 3) если все наследники отказались от наследства или не приняли его. Наследственное право с внесенными в него в 1945 г. изменениями действовало без каких-либо существенных дополнений или изъятий вплоть до принятия в 1961 г. Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик. До этого времени советское наследственное право развивалось путем разъяснений Верховного Суда и издания нормативных актов отдельными министерствами.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права

Правовой статус селекционных достижений Л.В. Щербачева, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России

Аннотация. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что селекционные достижения включают в себя как правовую регламентацию данной научной деятельности, так и права, обязанности и ответственность ученых специалистов исследуемой сферы за полученные результаты. Автор отмечает, что в качестве селекционера может выступать не только гражданин РФ, но и иностранный гражданин, лицо без гражданства, так как «гражданское законодательство РФ применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданств. На основании этого сделал вывод о том, что к современному периоду времени селекционная наука сделала громадный скачек вперед. Науки удалось освоить использование штаммов микроорганизмов, сложнейшие биотехнологии, генную инженерию, клонирование и т.д. Ключевые слова: селекционер, селекционное достижение, патентообладатель, интеллектуальные права,

LEGAL STATUS OF SELECTION ACHIEVEMENTS L.V. Shcherbacheva, candidate of jurisprudence, associate professor of civil law and process of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation. The analysis of the legislation allows to draw a conclusion that selection achievements include both a legal regulation of this scientific activity, and the right, a duty and responsibility of scientific experts of the studied sphere for the received results. The author notes that as the selector can act not only the citizen of the Russian Federation, but also the foreign citizen, the person without nationality as «the civil legislation of the Russian Federation are applied to the relations with participation of foreign citizens, persons without grazhdanstvo. On the basis of it drew a conclusion that by the modern period of time the selection science made enormous races forward. Sciences it was possible to master use of strains of the microorganisms, the most difficult biotechnologies, genetic engineering, cloning etc. Keywords: selector, selection achievement, patentoobladatel, intellectual rights В Российской Федерации правовое положение селекционных достижений определено в главе 73 «Право на селекционное достижения» части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (в редакции Федеральных законов № 13-ФЗ от 21.02.2010 г. и № 17ФЗ от 24.02.2010 г.)1 (далее — ГК РФ), вступившей в юридическую силу с 1 января 2008 г. на основании Федерального закона «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ2. Правовой статус селекционных достижений включает в себя как правовую регламентацию данной научной деятельности, так и права, обязанности и ответственность ученых специалистов исследуемой сферы за полученные результаты. «Те права, которые признаются действующим

№ 12 / 2011

законодательством за создателями селекционных достижений носят абсолютный и исключительный характер, то есть характер, присущий интеллектуальной собственности»3. Следует отметить, что сфера селекционных достижений — довольно сложная и наукоемкая, о масштабе охвата которой свидетельствует статья 1 Федерального закона «О семеноводстве» от 17.12.1997  г. № 149-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 08.11.2007 г. № 258-ФЗ и от 30.12.2008 г. № 309-ФЗ): •  «семеноводство — деятельность по производству, заготовке, обработке, хранению, реализации, транспортировке и использованию семян сельскохозяйственных и лесных растений, а также сортовой контроль и семенной контроль; •  семена — части растений (клубни, луковицы,

Вестник Московского университета МВД России

181

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права плоды, саженцы, собственно семена, соплодия, части сложных плодов и другие), применяемые для воспроизводства сортов сельскохозяйственных растений или для воспроизводства видов лесных растений; •  сельскохозяйственные растения — зерновые, зернобобовые, кормовые, масличные, эфирномасличные, технические, овощные, лекарственные, цветочные, плодовые, ягодные растения, картофель, сахарная свекла, виноград, используемые в сельскохозяйственном производстве; •  лесные растения — лесные древесные и кустарниковые растения, используемые в лесном хозяйстве»4. В исследуемой сфере научно-селекционной деятельности настолько высок уровень государственного контроля, что даже нормы расходов в виде потерь от падежа птицы и животных утверждены Постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 г. № 5605. В качестве селекционера может выступать не только гражданин РФ, но и иностранный гражданин, лицо без гражданства, так как «гражданское законодательство РФ применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства… (ч. 4 п.1 ст. 2 ГК РФ)»6. Новеллой данной статьи «является закрепление презумпции авторства лица, указанного в заявке на выдачу патента на селекционное достижение»7. Отдельно надо заострить то, что в соответствие со статьей 1408 «Права на селекционные достижения» ГК РФ: «1. Автору селекционного достижения, отвечающего условиям предоставления правовой охраны, предусмотренным настоящим Кодексом (селекционного достижения), принадлежат следующие интеллектуальные права: 1) исключительное право; 2) право авторства. 2. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, автору селекционного достижения принадлежат также другие права, в том числе право на получение патента, право на наименование селекционного достижения, право на вознаграждение за использование служебного селекционного достижения»8. Исключительное право на селекционное достижение на территории Российской Федерации признается только в случае удостоверения данного достижения патентом, выданным федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям, или патентом, имеющим силу на территории Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации (статья 1409 ГК РФ). Патент на селекционное достижение, являясь правовой формой охраны данного творения, удостоверяет его приоритет, авторство и исключительное право на данное достижение, согласно статье 1415 ГК РФ.

182

«Если автор селекционного достижения не является патентообладателем, он может получить авторское свидетельство для подтверждения своего авторства»9. Об этом говорится в статье 1416 ГК РФ. Авторское свидетельство, в отличие от патента, выдается только автору и удостоверяет только авторство. Статья 1412 ГК РФ гласит: «Объектами интеллектуальных прав на селекционные достижения являются сорта растений и породы животных, зарегистрированные в Государственном реестре охраняемых селекционных достижений, если эти результаты интеллектуальной деятельности отвечают установленным настоящим Кодексом требованиям к таким селекционным достижениям»10. Приведенная статья «дает нормативное определение объектов интеллектуальных прав на селекционные достижения»11. По мнению автора, в соответствие с пунктом 1 данной статьи, объекты интеллектуальных прав на селекционные достижения должны отвечать следующим требованиям: •  соответствовать критериям охраноспособности, то есть содержать в себе новизну, отличимость, однородность и стабильность; •  являться результатом творческого труда (согласно статье 1410 ГК РФ). Дополнительно надо указать, что на основании Международной конвенции «По охране новых сортов растений»12 (Россия присоединилась к данной Конвенции 24 апреля 1998 г.), Российская Федерация должна охранять сорта растений, отвечающие критериям охраноспособности, независимо от того, есть ли такой ботанический род и вид в перечне, утвержденном Министерством сельского хозяйства, или нет. Необходимо указать то, что Международных конвенций, соглашений, хартий и договоров, посвященных правовой охране селекционных пород животных и условиям их охраноспособности не существует. Не касаются этих вопросов и Договор «О международной регистрации научных открытий» (DS/CD/22.) от 1978 г.13, Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности (N 250(R) от 1990 г.14, Council Directive «On Rental Right and Lending Right and on Certain Rights Related to Copyright in the Field of Intellectual Property» (92/100/EEC) оf 1992.15, Directive 96/9/ EC of the European Parliament andofthe Council (No L77/20) оf 1996.16, Договор «О патентной кооперации» (N 274(R) от 1996 г.17, Страсбургское соглашение «О Международной патентной классификации» (N 275(R) от 1997 г.18, Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS Agreement) (No. 223(E) of 2000.19, Convention on the Grant of European Patents (European Patent Convention). Munchen: EPO of 2002.20 и др. Есть только, как было указано выше, Междуна-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права родная конвенция «По охране новых сортов растений»21. Именно поэтому в зарубежной публицистической литературе рассматриваются проблемы селекционных сортов растений и не затрагиваются вопросы селекции пород животных. В частности, в Intellectual Property Laws and Treaties of 199622, A Question of Balance Private Rights and the Public Interests in Scientific and Technical Databases, Washington, D.C., National Academy Press, 199923, The Digital Dilemma: Intellectual Property in the Information Age, Washington, D.C., National Academy Press, 200024, Granstrand O. The Economics and Management of Intellectual Property: Towards Intellectual Capitalism, Northampton, Edward Elgar Publishing, Inc., 200025, Maskus K. E. Intellectual Property Rights in the Global Economy, Washington D.C., Institute of International Economics, 200026, Zheng Shengli, The Economic Impact of the Protection of Database in China, (SCCR/7/6) of 200227, Drahos P., Mayne R. Global Intellectual Property Rights, N.Y.: Palgreve, 200228 и т.д. В Российской Федерации обязательность государственной регистрации селекционного достижения (как новых сортов растений, так и пород животных) приведена в статье 1414 ГК РФ»29. Порядок уплаты патентных и иных пошлин за совершение юридически значимых действий, связанных с патентом на селекционное достижение, с государственной регистрацией права на селекционное достижение утвержден Постановлением Правительства РФ от 14.09.2009 г. № 73530. Открытая лицензия на селекционное достижение определена в статье 1429 ГК РФ: «Патентообладатель может подать в федеральный орган исполнительной власти по селекционным достижениям заявление о возможности предоставления любому лицу права использования селекционного достижения (открытая лицензия)»31. «Новеллой данной статьи является право патентообладателя отозвать свое заявление об открытой лицензии через 2 года»32. «Особенностью данной лицензии является то, что заключение лицензионного договора обязательно для патентообладателя»33. Правовой статус служебного селекционного достижения приведен в статье 1430 ГК РФ: «Селекционное достижение, созданное, выведенное или выявленное работником в порядке выполнения своих трудовых обязанностей или конкретного задания работодателя, признается служебным селекционным достижением»34. Новеллой данной статьи является «закрепление права авторства работника на служебное селекционное достижение»35. Это означает, что право авторства работника неотчуждаемо и непередаваемо, а право работодателя на получение патента носит производный характер, так как согласно пункту 1 статьи 1420 ГК РФ первоначально это право возникает у автора селекционного достижения.

№ 12 / 2011

В соответствии со статьей 1431 ГК РФ: «В случае, когда селекционное достижение создано, выведено или выявлено по договору, предметом которого было создание, выведение или выявление такого селекционного достижения (по заказу), право на получение патента на селекционное достижение и исключительное право на такое селекционное достижение принадлежат заказчику, если договором между подрядчиком (исполнителем) и заказчиком не предусмотрено иное»36. «Однако это правило может быть изменено договором между подрядчиком и заказчиком»37. Согласно статье 1432 ГК РФ: «К селекционным достижениям, созданным, выведенным или выявленным при выполнении работ по государственному или муниципальному контракту, соответственно применяются правила статьи 1373 настоящего Кодекса»38. «Комментируемая статья является отсылочной нормой и, согласно установленным в ней положениям, применяются те же правила, которые регулируют создание полезных моделей, изобретений, промышленных образцов по государственным и муниципальным контрактам»39. Россия является участницей Международной конвенции «По охране новых сортов растений»40, а это означает, что «если заявитель подал первоначально заявку в другом государстве — члене Конвенции, а затем в течение 12 месяцев со дня подачи первой заявки подаст заявку в России на это же селекционное достижение, то дата приоритета в России будет устанавливаться не по дате подачи заявки в России, а по дате подачи первой заявки в иностранном государстве»41. В статье 1435 ГК РФ сказано, что: «1. В ходе предварительной экспертизы заявки на выдачу патента устанавливается дата приоритета, проверяется наличие документов, предусмотренных пунктом 2 статьи 1433 настоящего Кодекса, и их соответствие установленным требованиям»42. «Предварительная экспертиза является первым этапом рассмотрения заявки на выдачу патента»43. «На этапе формальной или предварительной экспертизы проверяется наличие документов заявки и соблюдение установленных к ним требований. Далее устанавливается, относится ли заявленное селекционное достижение к объектам, которым предоставляется охрана национальным законодательством»44. Временная правовая охрана селекционного достижения предоставляется на основании статьи 1436 ГК РФ: «Селекционному достижению, на которое подана заявка в федеральный орган исполнительной власти по селекционным достижениям, со дня подачи заявки и до даты выдачи заявителю патента на селекционное достижение предоставляется временная правовая охрана»45. «Заявленному к охране селекционному достижению предоставляется временная правовая охрана, которая вводится после выдачи патента, т.е.

Вестник Московского университета МВД России

183

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права распространяется на прошлые использования сорта растения»46. Порядок государственной регистрации селекционного достижения и выдача патента указан в статье 1439 ГК РФ»47. При этом, «сведения о селекционном достижении могут считаться закрытой информацией до тех пор, пока они не будут переданы патентному ведомству для получения охранного документа. После опубликования сведений о заявке информация, о результатах творчества становится доступной неопределенному кругу лиц, т.е. закрытая информация становится открытой и общедоступной»48. «Основанием для принятия решения о государственной регистрации селекционного достижения является соответствие требованиям: наличию у селекционного достижения новизны, отличимости, однородности и стабильности — критериев охраноспособности»49. «Новеллой данной статьи является требование о государственной регистрации селекционных достижений, в прежнем законодательстве речь шла просто о регистрации»50. «Способы защиты исключительного права установлены в ст. 1252 и 1447 ГК РФ. Право на наименование селекционного достижения может быть защищено способами, указанными в ст. 1251 ГК РФ. Кроме того, право на наименование селекционного достижения может быть нарушено при регистрации обозначения в качестве товарного знака, сходного до степени смешения, с наименованием селекционного достижения, на имя другого лица. В последнем случае необходимо обратиться в Палату по патентным спорам Федерального института промышленной собственности, и признать регистрацию такого товарного знака недействительным»51. Право на публикацию решения суда о нарушении исключительного права на селекционное достижение определено в статье 1447 ГК РФ, где говорится: «Автор селекционного достижения или иной патентообладатель вправе потребовать публикации федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям в официальном бюллетене решения суда о неправомерном использовании селекционного достижения или об ином нарушении прав патентообладателя в соответствии с пунктом 1 статьи 1252 настоящего Кодекса»52. При нарушении исключительного права «могут быть использованы и другие способы защиты, указанные в ст. 1252 ГК РФ, в частности о возмещении убытков, о пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу нарушения. Кроме того, согласно ст. 1253 ГК РФ, если юридическое лицо неоднократно или грубо нарушает исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, суд может в соответствии с п. 2 ст. 61 ГК РФ принять решение о ликвидации такого юридического лица по требованию прокурора»53. Следует отметить, что число судебных дел, связанных с нарушениями исключительных прав на

184

рассмотренные объекты, гораздо меньше, чем по нарушениям авторского права или смежных прав и по нарушениям прав на маркетинговые обозначения. Право на вознаграждение за использование служебных объектов патентного права также может нарушаться. В таком случае лицо, совершившее нарушение, является нарушителем патентного законодательства»54. В целом, применение санкций к нарушителям интеллектуального права в сфере селекционных достижений может осуществляться на основании правовых норм уголовного, административного и гражданско-правового законодательства. Итак, следует отметить, что, несмотря на появление правовой охраны сортов растений и видов животных всего лишь в 30-х годах прошлого столетия, к современному периоду времени селекционная наука сделала громадный скачек вперед. Ей удалось освоить использование штаммов микроорганизмов, сложнейшие биотехнологии, генную инженерию, клонирование и т.д. По мнению автора положительный эффект многомерному развитию такого сложного правового института как институт селекционных достижений в нашей стране даст формирование системы субинститутов института селекционных достижений подотрасли интеллектуального права. Что и позволило бы структурировать различные масштабные аспекты данного наукоемкого направления по узко квалифицированным участкам (звеньям), исключая дублирование между однополярными институтами пересекающихся тематик. Собрание законодательства РФ. 25.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. 2 Федеральный закон от 18.12.2006 г. № 231-ФЗ // СЗ РФ, 2006, № 52, ст. 5496. 3 Мэггс П.Б., Сергеев А.П. «Интеллектуальная собственность».  – М.: Юристъ, 2000. С. 15. 4 Там же. 22.12.1997. № 51, ст. 5715. 5 Собрание законодательства РФ. 27.07.2009. № 30, ст. 3804. 6 Абрамова Е.Н., Аверченко Н.Н., Байгушева Ю.В. [и др.]. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: учеб.-практич. комментарий (под ред. Сергеева А.П.). — М.: «Проспект», 2010, п. 1 ст. 2 // СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 7 Борисов А.Б. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части четвертой (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2011 г. Ст. 1410. 8 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1408 // СЗ РФ, 25.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 9 Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Корчагина Н.П. Комментарий к части четвертой Гражданского кодекса РФ (под общ. ред. Е.А. Моргуновой) // СПС Гарант, 2011 г. 10 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1412 // СЗ РФ, 25.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы гражданского права Борисов А.Б. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части четвертой (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2011 г. Ст. 1412. 12 Акт 1961/1972 гг. и Акт 1978 г. Международной конвенции «По охране новых сортов растений» (в редакции 1991 г.). Женева: ВОИС. 1961. 13 Договор «О международной регистрации научных открытий». Женева: ВОИС, DS/CD/22. 1978. 14 Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности. Женева: ВОИС, N 250(R). 1990. 15 Council Directive «On Rental Right and Lending Right and on Certain Rights Related to Copyright in the Field of Intellectual Property», 92/100/EEC of 19 November 1992. 16 Directive 96/9/EC of the European Parliament andofthe Council of11 March 1996. No L77/20, of March 27, 1996. 17 Договор «О патентной кооперации». Женева: ВОИС, N 274(R). 1996. 18 Страсбургское соглашение «О Международной патентной классификации». Женева: ВОИС, N 275(R). 1997. 19 Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS Agreement) (1994). Geneva: WIPO, No. 223(E). 2000. 20 Convention on the Grant of European Patents (European Patent Convention). Munchen: EPO, 2002. 21 Акт 1961/1972 гг. и Акт 1978 г. Международной конвенции «По охране новых сортов растений» (в редакции 1991 г.). Женева: ВОИС. 1961. 22 Intellectual Property Laws and Treaties. Geneva: WIPO. January 1996. Text 1-01. З. 004. 23 A Question of Balance Private Rights and the Public Interests in Scientific and Technical Databases, Washington, D.C., National Academy Press, 1999. 24 The Digital Dilemma: Intellectual Property in the Information Age, Washington, D.C., National Academy Press, 2000. 25 Granstrand O. The Economics and Management of Intellectual Property: Towards Intellectual Capitalism, Northampton, Edward Elgar Publishing, Inc., 2000. 26 Maskus K. E. Intellectual Property Rights in the Global Economy, Washington D.C., Institute of International Economics, 2000. 27 Zheng Shengli, The Economic Impact of the Protection of Database in China, Geneva: WIPO. SCCR/7/6. April 22. 2002. 28 Drahos P., Mayne R. Global Intellectual Property Rights, N.Y.: Palgreve, 2002. 29 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1414 // СЗ РФ, 25.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 30 Собрание законодательства РФ. 21.09.2009. № 38, ст. 4488. 31 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1429 // СЗ РФ, 5.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 32 Борисов А.Б. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части четвертой (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2011 г. Ст. 1429. 33 Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Корчагина Н.П. Комментарий к части четвертой Гражданского кодекса РФ (под общ. ред. Е.А. Моргуновой) // СПС Гарант, 2011 г. 34 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1430 // СЗ РФ, 5.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 35 Борисов А.Б. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части 11

№ 12 / 2011

четвертой (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2011 г. Ст. 1430. 36 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1431 // СЗ РФ, 5.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 37 Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Корчагина Н.П. Комментарий к части четвертой Гражданского кодекса РФ (под общ. ред. Е.А. Моргуновой) // СПС Гарант, 2011 г. 38 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1432 // СЗ РФ, 5.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 39 Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Корчагина Н.П. Комментарий к части четвертой Гражданского кодекса РФ (под общ. ред. Е.А. Моргуновой) // СПС Гарант, 2011 г. 40 Международная конвенция «По охране новых сортов растений» (в редакции 1991 г.). Женева: ВОИС. 1961. 41 Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Корчагина Н.П. Комментарий к части четвертой Гражданского кодекса РФ (под общ. ред. Е.А. Моргуновой) // СПС Гарант, 2011 г. 42 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1435 // СЗ РФ, 5.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 43 Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Корчагина Н.П. Комментарий к части четвертой Гражданского кодекса РФ (под общ. ред. Е.А. Моргуновой) // СПС Гарант, 2011 г. 44 Судариков С.А. Право интеллектуальной собственности — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 162. 45 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1436 // СЗ РФ, 5.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 46 Судариков С.А. Право интеллектуальной собственности — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 162. 47 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1439 // СЗ РФ, 5.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 48 Судариков С.А. Право интеллектуальной собственности — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 55. 49 Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Корчагина Н.П. Комментарий к части четвертой Гражданского кодекса РФ (под общ. ред. Е.А. Моргуновой) // СПС Гарант, 2011 г. 50 Борисов А.Б. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части четвертой (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2011 г. Ст. 1439. 51 Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Корчагина Н.П. Комментарий к части четвертой Гражданского кодекса РФ (под общ. ред. Е.А. Моргуновой) // СПС Гарант, 2011 г. 52 Гражданский кодекс РФ, часть четвертая от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ, ст. 1447 // СЗ РФ, 5.12.2006, № 52 (1 часть), ст. 5496. СПС КонсультантПлюс, 2011 г. 53 Моргунова Е.А., Погуляев В.В., Корчагина Н.П. Комментарий к части четвертой Гражданского кодекса РФ (под общ. ред. Е.А. Моргуновой) // СПС Гарант, 2011 г. 54 Судариков С.А. Право интеллектуальной собственности — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 238.

Вестник Московского университета МВД России

185

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права

Способ нарушения требований пожарной безопасности и его классификация Р.Р. Байбурина, адъюнкт кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Нижегородской академии МВД России Научная специальность: 12.00.08 — Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право

Аннотация: в статье рассматриваются теоретические особенности способа нарушения требований пожарной безопасности в рамках объективной стороны ст. 219 УК РФ, формы его проявления и классификация. Ключевые слова: объективная сторона, способ, правила, пожарная безопасность, квалификация.

WAY OF VIOLATION OF REQUIREMENTS OF FIRE SAFETY AND ITS CLASSIFICATION R.R. Bayburina, graduated in a military academy of chair of the criminal and criminal and executive law of the Ministry of Internal Affairs Nizhny Novgorod academy of Russia

Annotation: in article theoretical features of a way of violation of requirements of fire safety within the objective party of Art. 219 of the criminal code of Russian Federation, a form of his manifestation and classification are considered. Keywords: objective party, way, rules, fire safety, qualification Все признаки объективной стороны устанавливаются в процессе следствия и судебного разбирательства по каждому делу. Ее содержание составляют признаки, определяющие внешнюю сторону противоправного деяния человека, которое совершается определенным способом, что является юридическим основанием квалификации преступления. Объективная сторона преступления, описанного в ст. 219 УК РФ, выражается через такой способ, как «нарушение», значение которого трактуется не однозначно. Так, под нарушением различного рода правил, как деянием по объективной стороне, в уголовно-правовой науке понимают: а) их неисполнение; б) ненадлежащее их исполнение; в) совершение действий, прямо запрещенных этими правилами1. Соответственно, способ преступного деяния может выражаться как в неисполнении или ненадлежащем исполнении требований пожарной без-

186

опасности лицом, на котором лежала обязанность по их соблюдению, так и в совершении действий, запрещенных этими правилами. При этом рассматриваемое преступление может быть совершено как действием, так и бездействием. Общественная опасность деяния (действие или бездействие) состоит в том, что оно посягает на охраняемые уголовным законом общественные отношения и вызывает в них определенные негативные изменения. Характер и степень этой опасности в наибольшей мере определяются причинением охраняемым объектом вреда. Соответствующие социально вредные изменения в охраняемых уголовным законом объектах и представляют собой преступные последствия2. Неисполнение требований пожарной безопасности рассматривается нами преимущественно как бездействие, а совершение запрещенных правила-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права ми действий как действие. При ненадлежащем исполнении требований пожарной безопасности речь идет о смешанном бездействии, в котором имеются элементы действия и бездействия. К примеру, ответственное за соблюдение требований пожарной безопасности лицо выполняло действия по соблюдению рассматриваемых правил, но по каким-то причинам это не доделало, что привело к противоправным последствиям. Применительно к предыдущей редакции ст. 219 УК РФ (до принятия Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 262-ФЗ и от 27 декабря 2009 № 377-ФЗ) в литературе имеются различные суждения по поводу объективной стороны рассматриваемого преступления. По мнению И. Я. Козаченко, под нарушением правил следует понимать «невыполнение, ненадлежащее или небрежное их выполнение, что создает реальную опасность причинения физического вреда людям или имущественного ущерба»3. Близкой по содержанию является позиция B. C. Комиссарова, указывающего на то, что: «нарушения правил могут выражаться как в действии, так и в бездействии (невыполнение, ненадлежащее выполнение или уклонение от выполнения)»4. На совершение рассматриваемого преступления путем действия или бездействия, выражающегося в невыполнении или ненадлежащем выполнении правил пожарной безопасности, указано и в других источниках5. Данные суждения оригинальны, но не бесспорны. Они не содержат указания на совершение действий, запрещенных правилами, содержащими требования пожарной безопасности. В этом контексте мы солидарны с позицией, которую высказал Р. Л. Габрахманов: «Объективная сторона заключается в неисполнении или ненадлежащем исполнении предусмотренных нормативными актами и инструкциями требований по пожарной безопасности, либо выполнение действий, запрещенных правилами пожарной безопасности»6. Активное преступное поведение при нарушении требований пожарной безопасности может проявляться, например, в эксплуатации вопреки требованиям нормативных документов по пожарной безопасности, правилам технической эксплуатации или техники безопасности, запрещающим эксплуатацию электроустановки в сложившихся условиях, в проведении огнеопасных работ вблизи от горюче-смазочных материалов. Пассивное преступное поведение может выразиться, например, в непроведении замеров сопротивления изоляции токоведу-

№ 12 / 2011

щих частей силового (осветительного) оборудования при эксплуатации электрических сетей зданий (сооружений) в течение трех лет, в необеспечении средствами пожаротушения предприятия (учреждения, организации)7. Уместно при этом заметить, что в юридической литературе предпринимаются попытки конкретизировать разновидности нарушения требований пожарной безопасности. К таковым, в частности, относится «производство сварочных работ, разведение огня, курение в непосредственной близости от легковоспламеняюшихся веществ, топка печей с открытой дверцей, необеспечение объектов средствами пожаротушения и др.»8. Некоторые авторы полагают, что к ним следует отнести отсутствие противопожарных средств (огнетушителей, песка, воды и т. п.), а также их неисправность9. В числе примеров нарушения рассматриваемых правил, совершаемых путем действия, называются хранение канистр с бензином на балконах жилых домов, и путем бездействия — необеспечение рабочих мест необходимыми средствами пожаротушения10. Б. В. Яцеленко приводит такие примеры нарушений правил пожарной безопасности, как оставление на открытых площадках и во дворах баллонов со сжатыми и сжиженными газами; проведение работ на оборудовании, станках и установках с неисправностями, могущими привести к пожару; украшение елки целлулоидными игрушками, а также марлей и ватой, не пропитанными огнезащитными составами; пользование поврежденными розетками, рубильниками и т. п.11. По мнению С. В. Легостаева, одни нарушения, например, применение пожароопасного эффекта при проведении мероприятия с массовым пребыванием людей, могут вести к возникновению пожара, который представляет собой неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства. Другие нарушения препятствуют тушению пожара, его локализации, уменьшению вреда от него, например, проведение мероприятия с массовым пребыванием людей в помещении при запертых распашных решетках на окнах12. К. А. Чайка не без оснований считает, что объективная сторона выражается в нарушении одного или нескольких правил, обеспечивающих пожарную безопасность. Нарушение правил может выражаться как в действии (нарушении запрета), так и в бездействии (невыполнении предписания)13.

Вестник Московского университета МВД России

187

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права Интересным представляется мнение В. П. Степелина, который отмечает, что объективная сторона преступления выражается в действиях (бездействии), связанных с нарушением требований пожарной безопасности, если это повлекло причинение тяжкого вреда здоровью человека. Действия, как правило, связаны с непосредственным нарушением лицом правил, требований пожарной безопасности, например, установление на окнах металлических решеток, ликвидация запасных выходов из помещения, использование при строительстве легковоспламеняемых и горячих материалов, использование электроустановки с нарушением правил эксплуатации и т. д. Бездействие, как правило, связано с невыполнением или ненадлежащим выполнением обязанности по выполнению требований пожарной безопасности, например, невыполнение предписания инспектора пожарного надзора о замене электропроводки, средств пожаротушения предприятия и т. д.14 Спорность такого подхода состоит в стремлении авторов описать наиболее характерные случаи нарушения требований пожарной безопасности. Вряд ли это оправдано, так как каждый факт совершения преступления индивидуален, имеет свои особенности. Исходя из анализа наиболее распространенных точек зрения по правовой природе нарушения требований пожарной безопасности и диспозиции ст. 219 УК РФ, представляется возможным определить их как общественно опасное, противоправное, виновное деяние лица, на котором лежала обязанность по их соблюдению, если это повлекло указанные в законе последствия. При этом деяние, характеризующее нарушение требований пожарной безопасности, выражается в невыполнении, ненадлежащем выполнении или в совершении действий, прямо запрещенных правилами пожарной безопасности. Предложенное суждение основано на анализе федеральных, региональных и отраслевых требований пожарной безопасности, разработанных и утвержденных в установленном порядке. Они закреплены в нормативных документах по пожарной безопасности применительно к конкретной сфере деятельности. Материалы проведенного нами исследования15 позволили выявить наиболее характерные способы нарушения требований пожарной безопасности и, с учетом распространенности, классифицировать их на следующие виды. Во-первых, невыполнение предписаний требований пожарной безопасности,

188

содержащихся в законах и иных нормативно-правовых актах, регулирующих общественные отношения в сфере пожарной безопасности. Они составили 43,4 %. Во-вторых, ненадлежащее выполнение предписаний требований пожарной безопасности, содержащихся в законах и иных нормативно- правовых актах, регулирующих общественные отношения в данной сфере (39,6 %). В-третьих, совершение действий, прямо запрещенных требованиями пожарной безопасности (15,7 %). В-четвертых, иной способ нарушения требований пожарной безопасности (1,8 %). Распространенность нарушения требований пожарной безопасности представлена следующими показателями. Несоблюдение требований обращения с огнем или источниками повышенной опасности составило 44,2 %, а нарушение требований монтажа и эксплуатации отопительных, нагревательных, осветительных сетей, приборов и оборудования –37,5 %. Затем следуют нарушения требований изготовления, хранения, перевозки, пересылки пожароопасных и взрывоопасных материалов, веществ и взрывоопасных материалов, веществ  — 15,7 %. Иные нарушения требований пожарной безопасности составили 2,7 %. Анализируемый состав преступления сформулирован как материальный. Обязательным признаком объективной стороны нарушения требований пожарной безопасности выступают общественно опасные последствия, установление которых имеет значение для квалификации преступления. В тех случаях, когда последствие выступает в виде квалифицирующего признака того или иного состава преступления, оно влияет на квалификацию содеянного. Если общественно опасное последствие не выступает ни в качестве признака основного состава преступления, ни в качестве квалифицирующего обстоятельства, оно не влияет на квалификацию совершенного деяния, однако учитывается судом при назначении наказания. Последствием (преступным результатом) деяния принято считать предусмотренный уголовно-правовой нормой материальный или нематериальный вред, причиненный преступным действием (бездействием) объекту посягательства − охраняемым законом общественным отношениям и их участникам16. Определить содержание данных последствий представляется возможным с учетом содержания объекта анализируемого преступления. Основным объектом преступного посягательства следует признать общественную безопасность, урегулирован-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права ную требованиями пожарной безопасности. При этом пожарная безопасность рассматривается как часть общественной безопасности, и она включает в себя комплекс общественных отношений, позволяющих обеспечить безопасность личности и общества от угрозы пожаров и их последствий. Преступление считается оконченным с момента фактического причинения по неосторожности тяжкого вреда здоровью человека (ч. 1) либо по неосторожности смерти одного человека (ч. 2), либо по неосторожности смерти двух или более лиц (ч. 3). В своей совокупности они представляют собой физический вред как результат совершенного деяния. При квалификации общественно опасного деяния как преступления надлежит установить прямую причинно-следственную связь между нарушением требований пожарной безопасности и наступившим общественно опасным последствием. Должно быть установлено, что причина тех последствий, которые являются обязательными по составу нарушения требований пожарной безопасности, заключается в нарушении данных требований.

часть: учебник / под ред. д.ю.н., проф. Л. В. Иногамовой-Хегай, д.ю.н., проф. А. И. Рарога, д.ю.н., проф. А. И. Чучаева. — М.: ИНФРА–М: КОНТРАКТ, 2004. — С. 385. См.: Курс российского уголовного права. Особенная часть / под ред. В. Н. Кудрявцева, А. В. Наумова. — М.: Спарк, 2002. — С. 579–580. См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации для работников прокуратуры: (постатейный) / отв. ред. канд. юрид. наук В. В. Малиновский; науч. ред. проф. А. И. Чучаев. — М.: КОНТРАКТ, 2011. — С. 656–657. См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный). — 2-е изд., испр., доп. и перераб. / под ред. д.ю.н, проф. А. И. Чучаева. — М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: «ИНФРА — М», 2010. — С. 653. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / отв. ред. В. М. Лебедев. — 12 –е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2012. — С. 786. Выборочно изучено 184 уголовных дел, связанных с нарушением правил (требований) пожарной безопасности (ст. 219 УК) за период с 2001 по 2011 гг. См.: Кузнецова Н. Ф. Значение преступных последствий для уголовной ответственности. — М., 1958. — С. 10.

См.: Малинин В. Б., Парфенов А. Ф. Объективная сторона преступления. — СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2004. — С. 32–35. См.: Российское уголовное право: в 2 т. Т. 1. Общая часть: учебник / Г. Н. Борзенков [и др.]; Указ. соч. — С. 132. См.: Уголовное право. Особенная часть: учебник для вузов / отв. ред. проф. И. Я. Козаченко, проф. З. А. Незнамова, доц. Г. П. Новоселов. — 3-е изд., изм. и доп. — М.: НОРМА, 2001. — С. 524. См.: Российское уголовное право: курс лекций. T. 5. Преступления против общественной безопасности и общественного порядка / под ред. проф. А. И. Коробеева. — Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2001. — С. 156; Курс уголовного права. Особенная часть. Том 4. Учебник для вузов / под ред. д.ю.н., проф. Г. Н. Борзенкова и д.ю.н., проф. B. C. Комиссарова. — М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. — С. 320. См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / отв. ред. А. А. Чекалин; под ред. В. Т. Чекалина, B. C. Устинова, В. В. Сверчкова. — 2-ое изд., испр. и доп. — М.: ЮрайтИздат, 2004. — С. 641; Наумов А. В. Российское уголовное право: курс лекций: в 2 Т. Т. 2. Особенная часть. — М.: Юрид. лит., 2004. — С. 407. См.: Уголовное право: учебник / под ред. д.ю.н., проф. Н. И. Ветрова, д.ю.н., проф. Ю. И. Ляпунова. — 3-е изд., испр. и доп. — М.: Новый юрист, 1998. — С. 417. См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации /под ред. В. Т. Томина, В. В. Сверчкова. — 7-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2011. — С. 860. См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: (постатейный) / отв. ред. Л. Л. Крутиков. — М.: Волтерс Клувер, 2005. — С. 676. См.: Уголовное право. Особенная часть: учебник / под ред. проф. В. Н. Петрашева. — М.: Приор, 1999. — С. 330. См.: Уголовное право Российской Федерации. Особенная

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

189

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ФОРМ И МЕТОДОВ РАБОТЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ОБЛАСТИ ВИКТИМОЛОГИЧЕСКОЙ ПРОФИЛАКТИКИ НАСИЛЬСТВЕННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ СЕКСУАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, СОВЕРШАЕМЫХ В ОТНОШЕНИИ ЖЕНЩИН М.Ю. Иванов, адъюнкт Академии управления МВД России Научная специальность: 12.00.08 — Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Рецензент: С.Я. Казанцев, начальник кафедры криминалистики Казанского юридического института МВД России, доктор педагогических наук, профессор E-mail: [email protected]

Аннотация. Данная статья посвящена основным направлениям деятельности органов внутренних дел в виктимологической профилактике насильственных сексуальных преступлений, таких как изнасилование, насильственные действия сексуального характера, совершаемых в отношении женщин. Ключевые слова: Органы внутренних дел, виктимологическая профилактика, насильственные преступления, сексуальный характер, женщина.

THE MAIN DIRECTIONS FOR IMPROVING ORGANIZATIONAL FORMS AND PRACTICES OF LAW ENFORCEMENT BODIES IN THE AREA OF VIOLENCE PREVENTION VICTIMOLOGICAL SEXUAL OFFENSES COMMITTED AGAINST WOMEN M.Yu. Ivanov, graduated in a military academy of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs оf Russia

Annotation. This article focuses on key areas of activity of bodies of internal affairs in theprevention of viole nt victimological sexual crimes such as rape, sexual assaultcommitted against women. Keywords: The bodies of internal affairs, victimological prevention, violent crime, sexual in nature, woman Предупреждение насильственных преступлений сексуального характера совершаемых в отношении женщин основывается на общих положениях профилактики преступлений и включает меры как общесоциального, так и специально-криминологического характера. Общесоциальное предупреждение насильственных преступлений осуществляется в ходе социально-экономического строительства, в процессе

190

развития общества. В свою очередь, специально-криминологическая профилактика насильственных преступлений включает меры по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений данного вида, а также меры индивидуально-профилактического воздействия на конкретных лиц. Виктимологическая профилактика насильственных преступлений сексуального характера, совершаемых в

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права отношении женщин включает выявление, устранение или нейтрализацию факторов, обстоятельств, ситуаций, формирующих виктимное поведение отдельных лиц и обуславливающих совершение преступлений; выявление групп риска и конкретных лиц с повышенной виктимностью с целью восстановления или активизации их защитных свойств; разработку либо совершенствование имеющихся специальных средств защиты женщин от преступлений; повышение охранно-защитных возможностей потенциальных жертв преступлений. Система субъектов виктимологической профилактики насильственных преступлений сексуального характера, совершаемых в отношении женщин на региональном уровне представлена достаточно широко, имеет различные уровни, виды. Среди всех субъектов, осуществляющих виктимологическую профилактику насильственных преступлений сексуального характера, совершаемых в отношении женщин, особую организаторскую роль занимают органы внутренних дел. Это обусловлено разнообразием их компетенции, широким набором полномочий по осуществлению правоохранительной деятельности, наличием в структуре разных служб и подразделений, включая такие, которые специализируются на криминологической профилактике, элементом которой является виктимологическая профилактика. Основным субъектом профилактической деятельности органов внутренних дел является полиция общественной безопасности и входящие в нее служба участковых уполномоченных; отделения (группы) по делам несовершеннолетних; патрульно-постовая служба; Государственная инспекция безопасности дорожного движения; отделы вневедомственной охраны; лицензионно-разрешительная служба. Многие элементы профилактической работы этих служб совпадают, однако каждая из них имеет свою сферу профессиональной деятельности, типичные для нее объекты и категории лиц, подвергающиеся профилактическому воздействию. Поэтому имеющиеся структурные подразделения органов внутренних дел не могут выполнять в равной степени различные виды предупредительной деятельности. По данным В.И. Полубинского и А.Л. Ситковского, ведущей (68,3%) среди служб ОВД, которым в наибольшей мере присуща и соответствует их функциональной специфике виктимологическая профилактика, является служба участковых уполномоченных. Затем указаны: уголовный розыск — 22,0%; патрульно-постовая служба — 17,1%; подразделения по делам несовершеннолетних — 9,8%, паспортно-визовая служба — 2,4%.1 Виктимологическая профилактика насильственных преступлений сексуального характера, совершаемых в отношении женщин, осуществляемая службой участковых уполномоченных — это специфическая деятельность данных субъектов по осуществлению комплекса специальных мер предупреждения преступности или отдельных видов преступлений нетрадиционным путем, ориентированным на:

№ 12 / 2011

1) выявление отдельных лиц и групп риска с повышенной степенью виктимности и воздействие на них в целях восстановления или активизации их защитных свойств и последующей девиктимизации; 2) недопущение, устранение или нейтрализация (совместно с другими субъектами этой деятельности) детерминационного комплекса виктимности; 3) участие в разработке либо совершенствовании в повседневной практической деятельности уже имеющихся специальных видов, форм и методов повышения охранно-защитных возможностей потенциальных жертв преступлений. Участковые уполномоченные полиции применяют следующие формы и методы общей виктимологической профилактики насильственных преступлений сексуального характера, которые совершают в отношении женщин: изготовление и распространение в жилом секторе специальных памяток-предостережений о способах защиты от преступника с учетом неоднократно повторяющихся в микрорайоне наиболее опасных видов преступлений; оповещение граждан через средства массовой информации об имеющихся на участке фактах совершения преступлений, типичных действиях преступников, а также алгоритм действий граждан в различных криминальных ситуациях; распространение на территории участков различных знаков, плакатов и обозначений, несущих предостерегающее, запрещающее, разъясняющее, агитационное виктимологическое содержание; разъяснение законодательных норм, регламентирующих правомерное применение в порядке самообороны газовых баллонов и пистолетов, а также в разрешенных законом случаях огнестрельного оружия; привлечение внимания жителей микрорайонов, включая собственников из числа предпринимателей, к необходимости принимать меры по обеспечению личной безопасности, охране жилищ, хранилищ ценностей, транспортных средств и иного имущества; проверка и принятие мер по надлежащему освещению в микрорайоне улиц, подъездов домов и других общественных мест, организация несения службы патрульно-постовых нарядов полиции в местах, наиболее удобных для совершения преступлений; проведение плановых целевых бесед в детских образовательных и школьных учреждениях со школьниками, работниками и педагогами, а также по месту жительства с родителями и воспитателями о возможных вариантах поведения при столкновении с фактом преступного посягательства; проведение бесед по месту жительства с престарелыми и инвалидами, а также занятий с кассирами, инкассаторами, работниками частных охранных предприятий и других учреждений, социальное положение и профессиональная деятельность которых вызывает повышенный интерес преступного элемента. Особого внимания заслуживает проводимая органами внутренних дел индивидуальная профилактическая работа с лицами, являющимися потенциальными и реальными жертвами преступлений вследствие свое-

Вестник Московского университета МВД России

191

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права го поведения, образа жизни, физических или психических особенностей, социально-ролевых установок, т.е. индивидуальная виктимологическая профилактика.2 Индивидуальная виктимологическая профилактика насильственных преступлений сексуального характера, которые совершаются в отношении женщин заключается в выявлении лиц, которые судя по их поведению, должностному положению, социальному статусу или совокупности личностных характеристик, с наибольшей степенью вероятности могут оказаться жертвами преступлений и организации в отношении них защитных мер воздействия, активации собственных защитных возможностей с целью снижения или полной ликвидации виктимности. Выявление потенциальных жертв, осуществление мер по их защите, повышение способности возможных потерпевших к сопротивлению преступнику и самозащите, а также устранение ситуаций, в которых повышается возможность причинения им вреда, имеет огромное профилактическое значение. Основная задача, которая стоит перед работником органов внутренних дел при изучении жертв преступлений, должна сводиться к тому, чтобы на основе данных о тех, кто понес физический, моральный или имущественный ущерб, выявить их наиболее типичные личностные признаки, характеристики поведения и виктимно опасные ситуации, способствующие повышению индивидуальной виктимности конкретного лица, а также осуществить типологию жертв отдельных видов преступлений и установить наиболее характерные показатели видовой и групповой виктимности. Практика показывает, что виктимологическая информация еще слабо используется местными органами внутренних дел при проведении профилактики насильственных преступлений сексуального характера, совершаемых в отношении женщин. Такая информация далеко не всегда учитывается при организации профилактической работы сотрудников полиции, при определении маршрутов патрульно-постовой службы и общественников. Ориентиром работы по совершенствованию правового и организационного обеспечения могут стать следующие требования: •  повышение профессионального уровня сотрудников органов внутренних дел, позволяющего обращаться с потерпевшими сочувственно, конструктивно и ободряюще; •  осуществление производства допроса потерпевшего с учетом его личного положения, уважения его прав и достоинства; •  информирование потерпевшего о возможностях получения содействия, практической и правовой помощи, компенсации со стороны правонарушителей и государства, а также о результатах расследования; •  освобождение правонарушителя от уголовной ответственности только после решения вопроса о компенсации потерпевшему; •  установление компенсации либо в виде уголов-

192

ной санкции, либо в виде меры, ее заменяющей, либо в добавление к уголовной санкции; •  обеспечение эффективной защитой потерпевших от запугиваний и возможной мести со стороны преступника (особенно по делам организованной преступности). Актуален вопрос подготовки соответствующих кадров органов внутренних дел. В этих целях целесообразным было бы проведение специального обучения работников правоохранительных органов, направленное на организацию обращения с жертвами преступлений. Указанные направления должны осуществляться в процессе осуществления общего и индивидуального виктимолого-профилактического воздействия, выявления, устранения или нейтрализации факторов, обстоятельств, ситуаций, формирующих виктимное поведение и обусловливающих совершение преступлений, выявления групп риска и конкретных лиц с повышенной степенью виктимности и воздействия на них в целях восстановления или активизации их защитных свойств, а также разработки или совершенствования уже имеющихся специальных средств защиты граждан от преступлений. Решение комплекса указанных задач возможно лишь при последовательной проработке вопросов ресурсного и законодательного обеспечения виктимологической политики, а также разработки нормативных стандартов обращения с жертвами преступлений. Высказанные предложения по совершенствованию организационных форм и методов работы в области виктимологической профилактики, осуществляемой органами внутренних дел, правового регулирования указанной деятельности являются основными из того множества нерешенных проблем, которые имеют место в существующем состоянии предупредительной деятельности в области насильственных преступлений сексуального характера, совершаемых в отношении женщин и требующих своего разрешения. Список литературы Полубинский В.И., Ситковский А.Л. Теоретические и практические основы криминальной виктимологии. М., 2006. Алиев Р.Х. Виктимологическая профилактика насильственных преступлений «Общество и право», 2008, N 3. 1 Полубинский В.И., Ситковский А.Л. Теоретические и практические основы криминальной виктимологии. М., 2006. 2 Алиев Р.Х. Виктимологическая профилактика насильственных преступлений «Общество и право», 2008, N 3

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права

Актуальные вопросы противодействия организации незаконной миграции и торговле людьми С.В. Иванцов, доктор юридических наук, профессор кафедры криминологии Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.08 — Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право

Аннотация. В статье рассматриваются отдельные вопросы, связанные с современным состоянием преступности в сфере незаконной миграции и торговли людьми в свете распространения и укрепления ее организованных форм, особого внимания криминальных структур к организации такого «бизнеса». Ключевые слова: организованная преступность, незаконная миграция, торговля людьми, сексуальная эксплуатация, трафикинг.

Actual questions of organization of counteraction to illegal migration and human trafficking S.V. Ivantsov, doctor of legal sciences, professor of the department of criminology of Moscow university of Ministry of Affairs of Russia Annotation. In article are considered some issues related to the current state of crime in the sphere of illegal migration and human trafficking in the light of the spread and strengthening of its organized forms, special attention criminal structures to organize such a “business”. Keywords: organized crime, illegal migration, human trafficking, sexual exploitation, trafficking. Качественные изменения современной преступности неизбежно и обоснованно продолжают привлекать внимание как представителей наук криминального цикла, так и практических работников. Очевидно, что сложная система организованных преступных объединений, их отношения и деятельность, влияние на различные процессы характеризуется высшим проявлением криминальной упорядоченности, которой организованная преступность воздействует на контролируемые ею общественные отношения. Именно поэтому, обладая системными по своему качественному характеру атрибутами организации целенаправленной противоправной деятельности, организованная преступность и смогла стать преградой на пути у кардинальных соци-

№ 12 / 2011

альных преобразований российского государства. Криминализируя многие сферы жизнедеятельности общества, создав достаточно серьезные организованные формы, отличающиеся сплоченным, взаимозависимым, самоуправляемым, самосохраняемым и самовоспроизводимым криминальным противостоянием позитивным социальным новациям, организованная преступность сегодня представляется системной антиобщественной угрозой безопасности новой России. Глобальный экономический кризис и начавшийся передел «криминального пирога» только подтверждают такой вывод о том, что многоаспектная и масштабная преступная деятельность проявляет себя в нашей стране в качестве наиболее опасного и широкомасштабного

Вестник Московского университета МВД России

193

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права явления, оказывающего негативное влияние на все сферы жизни общества1. Организованная преступность быстро отреагировала не только на мировую глобализацию, но и на экономический кризис, активно расширяет свою деятельность в сфере наркобизнеса, торговли оружием, отмывания «грязных» денег, незаконной миграции и торговли людьми, финансовых махинаций, в сфере высоких технологий. Поэтому не стоит удивляться, что уровень «теневого сектора» российской экономики (по подсчетам Росстата) составляет 25% ВВП, по оценке Всемирного Банка и других авторитетных организаций, около 49% (почти половина ВВП). Это исключая криминальные сферы деятельности (торговля наркотиками, оружием, производство контрафактной продукции, незаконная миграция, уклонение от налогов с помощью оффшоров и др.). Умело используя децентрализацию и реформу правоохранительных органов, пользуясь безнаказанностью, преступные структуры контролируют такие доходные виды противоправной деятельности, как наркобизнес, проституция, азартные игры, нелегальная торговля оружием, вымогательство, хищения в топливно-энергетическом комплексе и т.д. По данным МВД России, более четверти преступных сообществ в экономически развитых регионах отмывают преступные капиталы через легальные коммерческие структуры путем приобретения недвижимости, контрольных пакетов акций, вложения доходов в официальный бизнес2. Не осталась без внимания криминальных структур и организация каналов незаконной миграции, а так же торговля людьми. По экспертным оценкам, на территории РФ находится от 1,5 до 5 млн. лиц без определенного правового статуса, покинувших государства своей национальной принадлежности. Из них более половины занимаются незаконной трудовой деятельностью. В основном нелегальные мигранты заняты в строительстве, торговле и сфере услуг. По данным социологических исследований ВНИИ внешнеэкономических связей Министерства экономического развития и торговли РФ, 89% нелегальных мигрантов являются выходцами из стран СНГ. Анализ миграционных процессов показал наличие хорошо отрегулированного процесса перемещения нелегалов из стран Юго-Восточной Азии, Ближнего и Среднего Востока через территорию РФ в европейские страны. По данным ФМС России, цена за транзит составляет от 1,5 до 2,5 тыс. долл. с человека3. К сожалению, имея несбалансированную миграционную политику и несовершенные средства охраны протяженных государственных границ, невозможно

194

нормализовать сложившуюся ситуацию. Об этом свидетельствует и незначительное количество выявленных лиц, причастных к этому преступлению (ст. 322.1 УК РФ, которая предусматривает уголовную ответственность за организацию незаконной миграции, вступила в действие с 1 февраля 2005 г.). Не случайно глава управления ООН Антонио Мария Коста в сфере борьбы с международной организованной преступностью поставил на первое место проблему торговли людьми и связал ее с нелегальной иммиграцией. В ЮНОДК обоснованно полагают, что организованная преступность контролирует примерно 95 процентов нелегального миграционного потока. К примеру, мигранты на территорию США пользуются услугами профессионалов, а не просто пытаются пересечь границу самостоятельно. В Европе основными регионами происхождения жертв незаконной миграции и торговли людьми остаются Балканы и страны СНГ. Согласно имеющимся оценкам, в Европе число этих жертв составляет не менее 150 тысяч человек, а ежегодный доход оценивается в три миллиарда долларов. В настоящее время нелегальная миграция в значительной мере контролируется организованными преступными группами с международными связями, которые занимаются вербовкой, перевозкой, легализацией мигрантов в транзитных странах. В связи с масштабностью нелегальной миграции значительное распространение получил криминальный бизнес, связанный с изготовлением и продажей поддельных документов, хищение подлинных бланков документов, коррупция среди сотрудников правоохранительных структур и другие преступления. Поскольку свобода человека является одной из главных ценностей в современном мире, то в законодательстве большинства стран, в т. ч. и в РФ, свобода характеризуется в качестве главного права человека и гражданина. Между тем, на сегодняшний день торговля людьми, к сожалению, является весьма распространенным явлением, приносит огромный доход вовлеченным в этот процесс преступным структурам, являясь при этом менее опасной и рискованной деятельностью, чем торговля оружием или наркотиками, поскольку современных работорговцев вычислить гораздо сложнее, чем, например, наркодилеров. Поэтому торговля людьми была и остается довольно распространенным преступлением, жертвами которого становится большое количество людей, вне зависимости от возраста и социального статуса. По данным ООН, в мире рабства в настоящий момент находятся более 20 миллионов людей, и эта цифра сравнима с населением европейской страны. По данным Госдепартамента США,

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права жертвами торговцев ежегодно становятся порядка 4 миллионов людей, а прибыль от торговли определяется миллиардами долларов. По данным МОТ (Международная организация труда), в систему принудительного труда, подневольного труда и коммерческого сексуального рабства вовлечено не менее 12 млн. взрослых и детей. 2008 и 2009 года, по оценке Госдепартамента США, стал ещё более «благодатным» для развития работорговли из-за финансового кризиса — многие люди поменяли род занятий из-за кризиса, а кто-то просто стал более уязвимым, оказался за чертой бедности. Однако некоторые эксперты полагают, что цифра в разы больше, и на самом деле стоит говорить о 200 миллионах людей (с учетом тех, кто является рабами в собственных семьях, на как бы легальной работе и т.д.)4.  Как правило, торговля людьми тесно связана с рынком сексуальных услуг. За последние 5 лет на территории РФ выявлено несколько десятков преступных групп, занимавшихся вербовкой и вывозом за рубеж женщин в целях последующей сексуальной эксплуатации. В основном из страны вывозят женщин и девушек для занятия проституцией в страны Западной и Восточной Европы, Ближнего Востока и Юго-Восточной Азии. По оценкам эксперта Центра по предотвращению международной организованной преступности при ООН К. Рэма, в Европе женщина из России стоит, в зависимости от качества товара и спроса на рынке, от 5 тыс. евро. Вывозу женщин в целях сексуальной эксплуатации способствуют продолжающийся экономический кризис (безработица, отсутствие перспектив найти работу, обеспечивающую приемлемый уровень жизни), отсутствие нормальной практики трудоустройства за рубежом (легкость получения соответствующей лицензии, хотя лишь незначительное число фирм имеет серьезной опыт в этой сфере)5. Многие регионы РФ вовлечены в международную сеть организованной торговли людьми. Основными маршрутами, по которым из России поставляется “живой товар”, эксперты МОМ (Международная организация миграции) называют балтийский (в европейские страны и США из северо-западных регионов и Калининградской области), грузинский (со всей страны в Турцию, ОАЭ и Грецию), сибирский (Китай) и приморский (Китай, Республика Корея). В системе международной торговли людьми Россия играет также роль страны назначения для женщин из стран СНГ (Украины, Молдовы, Белоруссии и др.). Очень часто к торговцам людьми попадают несовершеннолетние, дети и подростки, в виду того,

№ 12 / 2011

что являются менее защищенными, чем взрослые. В сфере сексуальных услуг задействованы порядка двух миллионов детей. Это не только наносит вред психике несовершеннолетних, но и опасно, сопряжено с самыми разными заболеваниями, в том числе и СПИД, наркотической зависимостью. При этом более половины всех жертв — женщины и девочки до 18 лет6. Многих из них заставляют сниматься в порнографии, детям наносятся физические и психологические травмы, многие из жертв заражены ВИЧ и СПИД и другими заболеваниями. При этом сложно определить, влияет ли возраст несовершеннолетнего на «интерес» к нему со стороны преступников. Данные по поводу возраста потерпевших часто не разглашаются. Жертвами сексуальной эксплуатации как правило становятся подростки постарше — уже не дети, но ещё и не взрослые. Их используют в публичных домах, для съемки порнографии. Но и маленькие дети не застрахованы от того, чтобы попасть в сексуальное рабство (порнографические видео и фотоколлекции)7. Производство и распространение порнографических изображений с участием детей также подпадают под понятие «трафикинг». По данным ФБР США, 55% этих материалов создаются в США и 23% — в России. В настоящее время в Интернете присутствует более миллиона порнографических изображений десятков тысяч детей. Интерпол постоянно обнаруживает фотографии все большего числа несовершеннолетних, которые ранее не фигурировали в его базах данных. Также растет число изображений очень жестокого обращения и очень маленьких детей. А вот обнаружить пострадавших удается очень редко. Например, из тысяч изображений, находящихся в базе данных Интерпола, в прошлом году было обнаружено всего 320 детей8. Одним из главных «экспортеров» детей в системе мирового трафикинга являются Армения и Азербайджан, другие страны СНГ и Россия (из России «товар» в основном поступает в страны Западной Европы). Странами-экспортерами также являются Румыния, Венгрия, Молдавия, Литва, Латвия, Польша. Доклад ООН прошлого года, свидетельствует, что каждый пятый пострадавший от трафикинга является ребенком или подростком до 18 лет. Речь идет не только о сексуальной эксплуатации: многих детей используют в качестве дешевого или бесплатного рабочего труда, иногда — в качестве солдат в «горячих» точках планеты. Последний доклад Госдепартамента США гласит, что вооруженных силах и группировках задействованы десятки тысяч детей, несовершеннолетних солдат использовали 57 вооруженных группировок. Ежегодно около 800

Вестник Московского университета МВД России

195

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права тысяч человек продаются в другие страны для принудительных работ, половина из них — несовершеннолетние. В России количество проданных в рабство за последние 5 лет возросло в 4 раза, среди этих людей  — много детей и подростков. В нашей стране существуют организованные преступные группировки, специализированным «бизнесом» которых является вербовка жертв, транспортировка за рубеж и торговля. Кроме того, Россия в ближайшее время так и останется перевалочным пунктом для транзита из Китая, Вьетнама, Индии, Пакистана9. Повышенный интерес к странам Западной Европы и Востока приводит к тому, что появилась индустрия секс-туризма, которая продолжает расти и создаёт потенциальный спрос на секс-товар. По данным Центра ООН по предотвращению международных преступлений, Россия занимает одно из ведущих мест среди стран — поставщиков «живого товара» для мировой секс-индустрии10. Это, безусловно, «заслуга» отечественных транснациональных преступных организаций. При этом эксперты оперируют весьма приблизительными цифрами, поскольку точное количество вывезенных и удерживаемых за рубежом российских женщин неизвестно, а количество обращений российских граждан по фактам их эксплуатации немного. Одновременно с этим, изъятие в из УК РФ статьи 152 “Торговля несовершеннолетними” породило юридический парадокс: наделив новый состав торговли людьми специальной целью — последующей эксплуатацией жертвы, находящейся в подневольном состоянии, законодатель тем самым ограничил практическое действие настоящей нормы, касающейся торговли несовершеннолетними. Вменить обозначенную цель при продаже, например, новорожденных детей не представляется возможным, поскольку доказать цель эксплуатации младенца в случае его покупки для усыновления и воспитания практически невозможно. Как обосновать и доказать правоприменителю цель эксплуатации младенца, если он был приобретен бездетными родителями, пусть и в результате купли-продажи, для благой цели — воспитания сироты? Сомнительно и то, что целью дорогостоящей сделки являлось использование новорожденного для проституции, иных сексуальных услуг, рабского труда, изъятия органов. В большинстве случаев купля-продажа несовершеннолетнего осуществляется не с целью его последующего усыновления и воспитания, а совершенно с другими целями, и такие действия не подпадают под признаки преступления, предусмотрен-

196

ного статьей 127.1 УК РФ, так как не охватываются понятием “эксплуатация”. В то время как в международном законодательстве, а именно в статье 2 Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка, торговля детьми означает любой акт или сделку, посредством которых ребенок передается любым лицом или любой группой другому лицу или группе лиц за вознаграждение или любое иное возмещение. В статье 3 Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющего Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года (далее  — Протокол), термин “ребенок” означает любое пострадавшее лицо, не достигшее 18-летнего возраста (пункт “d”). Российское гражданское законодательство (статья 54 Семейного кодекса РФ) также признает ребенком лицо, не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия). В статье 1 Конвенции о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами от 2 декабря 1949 года сказано: “Стороны в настоящей Конвенции обязуются подвергать наказанию каждого, кто для удовлетворения похоти другого лица: сводит, склоняет или совращает в целях проституции другое лицо, даже с согласия этого лица; эксплуатирует проституцию другого лица, даже с согласия этого лица”. По Протоколу о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее от 15 ноября 2000 года торговля людьми означает осуществляемые в целях эксплуатации вербовку, перевозку, передачу, укрывательство или получение людей путем угрозы силой или ее применения или других форм принуждения, похищения, мошенничества, обмана, злоупотребления властью или уязвимостью положения либо путем подкупа, в виде платежей или выгод, для получения согласия лица, контролирующего другое лицо. К эксплуатации Протокол относит эксплуатацию проституции других лиц или другие формы сексуальной эксплуатации, принудительный труд или услуги, рабство или обычаи, сходные с рабством, подневольное состояние или извлечение органов11. Доказательством относительной несостоятельности редакции статьи 127.1 УК РФ, касающейся торговли несовершеннолетними, служат и громкие судебные процессы по делам о торговле младенцами. В такой ситуации очевидно, что в статье 127.1 УК РФ “Торговля людьми” диспозиция статьи должна быть дополнена в соответствии с нормами международного права.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права Не стоит забывать и о том, что определенная часть потерпевших от торговли людьми сама становится участниками преступлений или правонарушений. Например, «мафия нищих» — называют профессиональных попрошаек — преступная группа, организаторами и главными получателями дохода в которой являются чаще всего этнические группировки (цыгане, молдаване), подконтрольные, впрочем, более «серьезным» преступным структурам. Излюбленные места  попрошаек — это метрополитен, пригородные электропоезда, перекрестки, вход в храмы. Территории для работы четко поделены и у каждого своя «легенда» — сгоревший дом, больной ребенок, умершие родственники и т п. Больше всего страдают, конечно, несовершеннолетние. И именно они являются самым прибыльным «реквизитом»: редкий человек пройдет мимо «кормящей матери» или ребенка и не подаст, а сложности в  практическом применении статьи 151 УК РФ делают невозможной эффективную борьбу с подобной противозаконной деятельностью. Высокоорганизованные «нищие» прекрасно это осознают и чувствуют полную безнаказанность.  А дети, высшая ценность любого государства,  становятся заложниками сложившейся ситуации. Кроме того, свыше десяти тысяч детей ежегодно пропадают бесследно, а какая-то часть детей-мигрантов, наоборот, въезжает. Правоохранительные органы неохотно делятся информацией о преступлениях, связанных с эксплуатацией людей и, в особенности, несовершеннолетних. К тому же преступления против детей зачастую вписываются в общую категорию с взрослыми. Например, дела о педофилах заносятся в категорию с изнасилованиями. В этой связи в противодействии такому явлению как торговля людьми и использование рабского труда особую роль должно сыграть информирование общества о проблеме организованной эксплуатации (например, через Интернет), международное сотрудничество и тесное взаимодействие пограничных, таможенных, миграционных служб и правоохранительных органов, так как почти во всех случаях торговли людьми имеют место и другие составы преступления, а так же создание условий для оказания поддержки жертвам: медицинские и реабилитационные центры, юридические консультации.

М., 2008. С. 23. См.: Полунин А. Без вида на жительство // Труд. 2004. 11 февр. 4 http://www.ukon.su/articles/10073.html 5 http://eho-ua.com/2010/11/23/samaja_aktualnaja_ugroza.html 6 данные ЮНИСЕФ 2010 года 7 См.: www.detivrunete.ru 8 http://www.ukon.su/articles/10073.html 9 См.: Там же 10 См.: Сергеев В. Россия — крупнейшее местожительства проституток //Газета.2003.15 мая. 11 См.: Пояснительная записка к проекту ФЗ «О внесении изменений в УК РФ» (по вопросу об уголовной ответственности за торговлю несовершеннолетними) 3

1

См.: Долгова А.И. Организованная преступность, терроризм и коррупция: тенденции и совершенствование борьбы с ними // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними / Под ред. А. И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2005. С. 3 2 Мажников А. В. Предупреждение экономических преступлений, совершаемых в нефтегазовом комплексе: дис. … к. ю. н.

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

197

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права

К вопросу о квалификации преступлений, совершенных в соучастии Н.Г. Кадников, доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры уголовного права Московского университета МВД России

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы квалификации преступлений, совершенных в соучастии; понятия и формы соучастия, конкретные составы преступлений, сопряженных с созданием организованной группы, банды, преступного сообщества. Вопросы квалификации рассматриваются в свете доктринального и судебного толкования. Уточнены пределы ответственности соучастников, выполняющих совместно объективную сторону преступления, и соучастников-соисполнителей. Раскрыты признаки самостоятельных составов преступлений, сопряженных с созданием преступного сообщества и банды. Проанализированы новеллы уголовного закона в части ответственности за организацию преступного сообщества в сочетании с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ. Ключевые слова: Уголовная ответственность за соучастие, формы соучастия. Ответственность за создание банды и преступного сообщества. Новеллы законодательства об ответственности за организацию преступного сообщества. Дифференциация ответственности за преступления, совершенные в соучастии и вопросы судебного толкования.

TO A QUESTION OF QUALIFICATION OF THE CRIMES MADE IN PARTNERSHIP N.G. Kadnikov, doctor of jurisprudence, professor, chief of chair of criminal law Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation In article problems of qualification of the crimes made in partnership, concepts and partnership forms, concrete structures of the crimes interfaced to creation of organized group, a gang, criminal community are considered. Questions of qualification are considered in the light of doktrinalny and judicial interpretation. Limits of responsibility of the accomplices who are carrying out in common objective party of a crime, and accomplices collaborators are specified. Signs of independent structures of the crimes interfaced to creation of criminal community and a gang are opened. Short stories of the criminal law regarding responsibility for the organization of criminal community in a combination to explanations of Plenum Supreme the Vessels Russian Federation are analysed. Keywords: Criminal liability for partnership, partnership forms. Responsibility for creation of a gang and criminal community. Short stories of the legislation on responsibility for the organization of criminal community. Differentiation of responsibility for the crimes made in partnership and questions of judicial interpretation При оценке преступлений, совершенных в соучастии, важно учесть следующие моменты: является ли совершенное общественно опасное деяние преступлением и к какому виду преступлений относится; является ли групповое, совместно совершенное преступление соучастием, отвечающим требованиям ст.32 УК РФ1; в какой форме совершено соучастие (ст.35 УК) и какую роль выпол-

198

нил каждый из соучастников (ст.33 УК). При этом большинство ученых-криминалистов отмечают, что квалификация преступления при соучастии в первую очередь зависит от того, какое преступление совершено исполнителем2. Если все соучастники совместно выполняют объективную сторону преступления, то они признаются соисполнителями и несут ответственность по статье Особенной части

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права УК за совместно совершенное преступление без ссылки на ст.33 УК. При квалификации преступлений, совершенных в соучастии с распределением ролей, действия организатора, подстрекателя и пособника квалифицируются по статье, предусматривающей наказание за совершенное преступление, со ссылкой на ст.33 УК, за исключением случаев, когда указанные лица одновременно являлись соисполнителями преступления (ст.34 УК). Закон предусматривает особый случай квалификации групповых преступлений, где указан специальный субъект. Лицо, не являющееся субъектом преступления, специально указанным в соответствующей статье Особенной части УК, участвовавшее в совершении данного преступления, несет ответственность в качестве его организатора, подстрекателя либо пособника (т.е. со ссылкой на ст.33 УК). Имеются определенные сложности при квалификации групповых преступлений, в которых из двух участников один является невменяемым либо не достигшим возраста уголовной ответственности. По общему правилу такие случаи нельзя признать соучастием. Но в определенное время судебная практика, руководствуясь разъяснением Пленума Верховного Суда РФ, шла по пути квалификации действий исполнителя, отвечающего всем признакам субъекта преступления, как участника группового преступления. Так, Пленум Верховного Суда РФ в постановлении 1992 г. по делам об изнасиловании разъяснял, что действия участника группового изнасилования подлежат квалификации по признаку соучастия (п. «б» ч.2 ст.131 УК) независимо от того, что остальные участники преступления не были привлечены к уголовной ответственности ввиду их невменяемости либо ввиду недостижения возраста уголовной ответственности3. На наш взгляд, в данном случае Пленум необоснованно широко трактовал правила квалификации групповых преступлений. В новом постановлении по делам данной категории эта оплошность была исправлена. В таких случаях виновного следует признавать исполнителем преступления, предусмотренного ч.1 ст.131 УК, а совершение преступления с помощью других лиц, не являющихся субъектами преступления, рассматривать как обстоятельство, отягчающее ответственность. В некоторых случаях при групповом совершении преступления несовершеннолетний участник в силу ст.20 УК не несет уголовной ответственности за его совершение, так как не достиг возраста уголовной ответственности (например, за преступление, предусмотренное ст.164 УК — хищение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность, независимо от способа хищения,

№ 12 / 2011

или за создание банды и участие в ней, наказуемое по ст.209 УК, ответственность наступает с 16 лет). Но нельзя забывать о том, что такое лицо подлежит ответственности, если его действия охватываются признаками другого преступления, схожего по признакам, ответственность за которое наступает с 14 лет (в данном случае преступление, предусмотренное ст.158 УК- кража чужого имущества, или ст.162 УК — разбой). Закон определяет различные формы соучастия, раскрывая в ст.35 УК признаки каждой из них. Все признаки подлежат тщательному доказыванию и оценке, так как квалификация может существенно меняться в зависимости от формы соучастия. Например, если квалифицирующим признаком состава преступления признается его совершение организованной группой, то всегда требуется доказать, что эта группа лиц обладала признаком устойчивости, т.е. существовала длительный период времени, и участники группы заранее объединились для совершения одного или нескольких преступлений. При квалификации преступных действий участниками организованной группы следует учитывать не только теоретические и законодательные установления, но и разъяснения Пленума Верховного Суда РФ о правилах уголовно-правовой оценки подобных действий. Так, в постановлениях по делам об убийстве, о краже, грабеже и разбое действия всех участников организованной группы независимо от их роли в содеянном предложено квалифицировать как соисполнительство без ссылки на ст.33 УК4. В целом с таким разъяснением можно было бы согласиться. Действия, совершаемые организованной группой, действительно имеют большую степень опасности. Вместе с тем это правило следовало бы закрепить в уголовном законе применительно ко всем преступлениям, совершаемым организованной группой. Особая роль в УК отводится таким опасным формам соучастия, как преступное сообщество и банда. Однако, понятие банды, как формы соучастия, отсутствует в ст.35 УК, что не совсем правильно с доктринальной и законодательной точек зрения. Как представляется, в ст.35 УК должны быть законодательно закреплены понятия всех форм соучастия, в том числе незаконного вооруженного формирования, банды, экстремистского сообщества, для того чтобы исключить возможные варианты неверного толкования признаков таких организаций. В то же время признаки форм соучастия, которые указываются в ст.35 УК, и признаки соответствующих преступных организаций и групп, которые названы в конкретных статьях Особенной части УК, должны, на наш взгляд, быть тождественными. Новеллы уголовного законодательства в части

Вестник Московского университета МВД России

199

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права понятия и признаков такой формы соучастия как преступное сообщество требуют нового толкования. Для правильного понимания признаков данной формы соучастия необходимо обратиться к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 № 12 «О судебной практике рассмотрения уголовных дел об организации преступного сообщества (преступной организации) или участии в нем (ней)»5. Пленум Верховного Суда РФ попытался своевременно разъяснить многие понятия и определения, относящиеся к содержанию преступного сообщества. Так, Пленум разъяснил, что исходя из положений ч.4 ст.35 УК преступное сообщество (преступная организация) отличается от иных видов преступных групп, в том числе от организованной группы, более сложной внутренней структурой, наличием цели совместного совершения тяжких или особо тяжких преступлений для получения прямо или косвенно финансовой или иной материальной выгоды, а также возможностью объединения двух или более организованных групп с той же целью. Дополнение в законе о целенаправленных действиях для получения финансовой или иной материальной выгоды более точно конкретизирует такую организацию, однако еще более сужает ее качественные характеристики и не соответствует признакам преступного сообщества, указанным в ст.210 УК, что, по нашему мнению, недопустимо. При этом под прямым получением финансовой или иной материальной выгоды Пленум рекомендует понимать совершение одного или нескольких тяжких либо особо тяжких преступлений (например, мошенничества, совершенного организованной группой либо в особо крупном размере), в результате которых осуществляется непосредственное противоправное обращение в пользу членов преступного сообщества (преступной организации) денежных средств, иного имущества, включая ценные бумаги и т.п. Под косвенным получением финансовой или иной материальной выгоды следует понимать совершение одного или нескольких тяжких либо особо тяжких преступлений, которые непосредственно не посягают на чужое имущество, однако обусловливают в дальнейшем получение денежных средств и прав на имущество или иной имущественной выгоды не только членами сообщества (организации), но и другими лицами. Возникает вопрос о том, как квалифицировать действия членов преступного сообщества, которые совершают преступления и получают выгоду неимущественного характера. Видимо, в этом случае речь идет о совершении преступления организованной группой либо группой лиц по предварительному сговору. Если же организованная группа только создана для совершения тяжких и особо тяжких преступлений без цели получения

200

финансовой или иной материальной выгоды, то ответственность должна наступать за приготовление к соответствующим преступлениям. Автор не поддерживает предложения отдельных специалистов об установлении уголовной ответственности за создание организованной группы для совершения разного рода преступлений, как это имеет место в уголовном законодательстве ряда зарубежных стран. В настоящее время закон называет две формы преступного сообщества. Во-первых, сообщество может осуществлять свою преступную деятельность либо в форме структурированной организованной группы, по которой, по разъяснению Пленума, следует понимать группу лиц, заранее объединившихся для совершения одного или нескольких тяжких либо особо тяжких преступлений, состоящую из подразделений (подгрупп, звеньев и т.п.), характеризующихся стабильностью состава и согласованностью своих действий. Структурированной организованной группе, кроме единого руководства, присущи взаимодействие различных ее подразделений в целях реализации общих преступных намерений, распределение между ними функций, наличие возможной специализации в выполнении конкретных действий при совершении преступления и другие формы обеспечения деятельности преступного сообщества (преступной организации). Как представляется, Пленум дал расширительное толкование признакам сообщества в данной форме, указав еще и на наличие подразделений, о которых в законе ничего не сказано, и под которыми предложил понимать функционально и (или) территориально обособленную группу, состоящую из двух или более лиц (включая руководителя этой группы), которая в рамках и в соответствии с целями преступного сообщества (преступной организации) осуществляет преступную деятельность. Такие структурные подразделения, объединенные для решения общих задач преступного сообщества (преступной организации), могут, по мнению Пленума, не только совершать отдельные преступления (дачу взятки, подделку документов и т.п.), но и выполнять иные задачи, направленные на обеспечение функционирования преступного сообщества (преступной организации). В таком случае все, кто вольно или невольно соприкасается с преступным сообществом, может быть обвинен в его участии, что создает, на наш взгляд, опасность объективного вменения. Во-вторых, сообщество может действовать в форме объединения организованных групп, действующих под единым руководством и предполагающих наличие устойчивых связей между самостоятельно действующими организованными группами, совместное планирование и участие в совершении

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права одного или нескольких тяжких или особо тяжких преступлений, совместное выполнение иных действий, связанных с функционированием такого объединения. Разъяснениями Пленума существенное расширено содержание понятий организатора и руководителя преступного сообщества. Под руководством преступным сообществом (преступной организацией) или входящими в него (нее) структурными подразделениями предложено понимать осуществление организационных и (или) управленческих функций в отношении преступного сообщества (преступной организации), его (ее) структурных подразделений, а также отдельных его (ее) участников как при совершении конкретных преступлений, так и при обеспечении деятельности преступного сообщества (преступной организации). Наряду с этим, руководство может выражаться, в частности, в определении целей, в разработке общих планов деятельности преступного сообщества (преступной организации), в подготовке к совершению конкретных тяжких или особо тяжких преступлений, в совершении иных действий, направленных на достижение целей, поставленных преступным сообществом (преступной организацией) и входящими в его (ее) структуру подразделениями при их создании (например, в распределении ролей между членами сообщества, в организации материально-технического обеспечения, в разработке способов совершения и сокрытия совершенных преступлений, в принятии мер безопасности в отношении членов преступного сообщества, в конспирации и в распределении средств, полученных от преступной деятельности). Кроме того, по мнению Пленума, к функциям руководителя преступного сообщества (преступной организации) следует также относить принятие решений и дачу соответствующих указаний участникам преступного сообщества (преступной организации) по вопросам, связанным с распределением доходов, полученных от преступной деятельности, с легализацией (отмыванием) денежных средств, добытых преступным путем, с вербовкой новых участников, с внедрением членов преступного сообщества (преступной организации) в государственные, в том числе правоохранительные, органы. Руководство преступным сообществом (преступной организацией), по разъяснению высшей судебной инстанции, может осуществляться как единолично руководителем преступного сообщества (преступной организации), так и двумя и более лицами, объединившимися для совместного руководства (например, руководителем преступного сообщества (преступной организации), руководителем структурного подразделения, руководителем (лидером) организованной группы). Вместе с тем ответственность по нашему зако-

№ 12 / 2011

нодательству носит строго индивидуальный характер и предложение о введении в судебную практику коллективного руководителя в некоторой степени противоречит доктрине уголовного права. Разве можно сравнивать по степени влияния руководителя преступной организации и лидера организованной группы, совершающей конкретные преступления. Тогда было бы оправданно ввести в УК РФ акцессорную форму соучастия. Тем не менее, следует признать, что отдельные положения ч. 4 ст.35 УК в новой редакции не в полной мере отвечают содержанию понятий, связанных с ответственностью преступного сообщества. Например, в ст.35 УК не оговорены признаки таких понятий, как преступная иерархия и лицо, занимающее высшее положение в ней. Толкование Пленума Верховного Суда в этой части весьма узкое, не содержит четких разъяснений. Более того, по мнению высшей судебной инстанции, о лидерстве такого лица в преступной иерархии может свидетельствовать и наличие связей с экстремистскими и (или) террористическими организациями или наличие коррупционных связей. Не совсем ясно, что понимается под «наличием связей». По нашему мнению, такая трактовка может привести к объективному вменению. На наш взгляд, преступная иерархия не всегда связана с экстремистскими или террористическими организациями. Не ясно и то, каким образом доказывать положение лица, занимающего высшее положение в преступной иерархии. Конечно, законодателя можно понять в его стремлении «нанести удар по лидерам организованной преступности», но новеллы законодательства в этой части отражают больше социологическую школу уголовного права, где опасность личности превалирует перед опасностью совершенного деяния. Но это неудачный опыт повторения прошлого (отказ законодателя от признания лица особо опасным рецидивистом по уголовному праву России отвечал запросам классической школы). Как представляется автору, подобные понятия необходимо использовать в криминологии, уголовной политике при разработке глобальных программ борьбы с преступностью, а не в рамках конкретных статей УК. Бандой признается устойчивая вооруженная группа лиц, созданная в целях нападения на граждан или организации. Вооруженность предполагает наличие оружия (виды и признаки определены в Законе «Об оружии» от 13 ноября 1996 г.) хотя бы у одного из участников подобной группировки и осведомленности об этом других членов банды. Использование участниками нападения непригодного к целевому использованию оружия или его макетов не может рассматриваться в качестве признака их вооруженности.

Вестник Московского университета МВД России

201

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права Ответственность за бандитизм предусмотрена в конкретной статье Особенной части УК (ст.209) и не требует ссылок на ст.33 УК. Но в некоторых случаях действия лиц, не являющихся членами банды и не принимавших участие в совершаемых ею нападениях, но оказавших содействие в ее преступной деятельности, следует квалифицировать как пособничество в бандитизме (со ссылкой на ст.33 УК). Кроме того, Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что ст.209 УК, устанавливающая ответственность за создание банды, руководство и участие в ней или в совершаемых ею нападениях, не предусматривает ответственности за совершение членами банды в процессе нападения преступных действий, образующих самостоятельные составы преступлений, в связи с чем в этих случаях действия виновных следует квалифицировать по совокупности преступлений6. Следует согласиться с более современным судебным толкованием Пленума Верховного Суда о том, что если участники преступного сообщества (преступной организации), наряду с участием в сообществе (организации), создали устойчивую вооруженную группу (банду) в целях нападения на граждан или организации, а равно руководили такой группой (бандой), содеянное образует реальную совокупность преступлений и подлежит квалификации по статьям 209 и 210 УК, а при наличии к тому оснований также по соответствующим статьям УК, предусматривающим ответственность за участие в другом конкретном преступлении. Вместе с тем спорным представляется разъяснение Пленума о тех случаях, когда организатор, руководитель (лидер) и участники структурного подразделения, входящего в состав преступного сообщества (преступной организации), заранее объединились для совершения вооруженных нападений на граждан или организации, действуя в этих целях, вооружились и, являясь участниками созданной устойчивой вооруженной группы (банды), действовали не в связи с планами преступного сообщества (преступной организации). По мнению высшей судебной инстанции, содеянное в этом случае надлежит квалифицировать по ч.1 или ч.2 ст.209 УК, а также по соответствующим статьям УК, предусматривающим ответственность за совершенное конкретное преступление. По нашему мнению, в том случае, если участники структурного подразделения входят в состав преступного сообщества, то их действия в этой части подлежат квалификации по ст.210 УК, а в целом такое деяние следует квалифицировать по правилам совокупности (ст.209 и 210 УК). Законом определяются также правила квалификации действий соучастников преступления при эксцессе исполнителя (ст.36 УК). Действия испол-

202

нителя квалифицируются, во-первых, по статье Особенной части УК, предусматривающей состав преступления, охватываемый эксцессом, и, вовторых, по совокупности с преступлением, которое охватывалось умыслом всех соучастников. Действия других соучастников в данном случае квалифицируются только по статье Особенной части УК, которая охватывала ранее задуманное преступление. На таких позициях всегда находился и Верховный Суд РСФСР. В постановлении по делу Г. и З. разъяснено, что соучастие предполагает умысел всех участников преступления и их совместные действия, направленные на достижение определенного преступного результата. При эксцессе исполнителя соучастники отвечают только за те преступления, на совершение которых они давали свое согласие и которые охватывались их предвидением7. Учитывая предложения о признании всех участников организованной группы соисполнителями, можно было закрепить в уголовном законе примечание к ст.36 УК о том, что положения данной статьи не действуют в отношении членов организованной группы, банды и преступного сообщества. Далее везде УК. Тарарухин С.А. Теория и практика квалификации преступлений. Киев, 1978. С.98. 3 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1992. № 7. С.8. 4 Судебная практика по уголовным делам /сост. Г.А. Есаков. — М.: ТК Велби, Изд-во Про-спект, 2007. С. 137, 171. 5 Российская газета от 17 июня 2010 г. 6 Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Фе-дерации) по уголовным делам. М., 1997. С.555. 7 Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1963. № 8.С.5. 1 2

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права

Криминологическое моделирование механизма совершения насильственных преступлений лицами женского пола Е.Б. Кузьмина, адъюнкт кафедры криминологии Московского университета МВД России, E-mail: [email protected] Научная специальность: 12.00.08 — Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право

Аннотация. Статья посвящена криминологическому моделированию механизма совершения насильственных преступлений лицами женского пола, как методу исследования женской насильственной преступности, и дальнейшей его апробации в практической деятельности правоохранительных органов. Ключевые слова: моделирование, механизм, модель, личность, переменная (показатель), алгоритм.

Criminological modeling of the mechanism of commiting of violent crimes by female persons E.B. Kuzmina, associate chair of criminology Place of employment: Moscow university of Ministry Affairs of Russia

Annotation. Article is devoted to the criminological modeling of the mechanism of working out of violent crimes by female persons, as to a researchihg method of female violent criminality, and its further approbation in practical activities of law enforcement bodies. Keywords: modeling, mechanism, model, person, variable (indicator), algorithm. Для того чтобы понять, каким образом женщина становится насильственной преступницей, необходимо проанализировать сложную цепочку причинноследственных зависимостей, рассмотреть механизм насильственного преступного поведения лиц женского пола. Для успешного моделирования механизма женского насильственного преступного поведения, прежде всего, требуется изучение личности женщины-насильственной преступницы, особенностей её поведения, а также конкретной жизненной ситуации, в которой реализуется преступное поведение. Изучение личности женщины-преступницы, в особенности насильственной, на современном этапе реформации и развития российского общества приобретает особое значение. Ведь именно сегодня на передний план государственной политики выходят вопросы материнства и детства, а в сфере правоохранительной деятельности — индивидуальная про-

№ 12 / 2011

филактическая работа, чему способствует наличие достаточного количества апробированных научных методик предупредительной деятельности. Анализ личности важен также для раскрытия природы и причин преступности в целом, и если представить себе преступное поведение и порождающие его обстоятельства в виде цепочки, то именно личность — её первое и совершенно необходимое звено. К описанию личности, как психолого-социального феномена существуют различные подходы. Так, по мнению социальных психологов и педагогов, личность является онтогенетическим приобретением человека, результатом его непрерывного и сложного социального развития. Представители зарубежного направления персонализма понимают под личностью не реального человека, а некую духовную субстанцию; личностями могут быть лишь

Вестник Московского университета МВД России

203

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права некоторые избранные люди, обладающие особыми наследственными признаками, выраженной «автономной волей», «автономной свободой», «автономной философией». Согласно работам 3. Фрейда и более поздних неофрейдистов, личность человека основана на врождённых влечениях — это влечение к жизни (половой инстинкт) и влечение к смерти (разрушение, любые проявления агрессии); два этих источника являются источником силы для всех проявлений личности, которая абсолютно чужда социальности [25]. Несомненный интерес представляет марксистская трактовка личности, в которой личность обозначается как общая мера социальности человека, его устойчивого единства динамической, индивидуально неповторимой системы способностей, потребностей, целей, которая формируется и развивается в сознательной деятельности, являющейся способом овладения конкретно-исторической совокупности общественных отношений [16]. В современной криминологической науке личность индивида рассматривается как совокупность его свойств и характеристик и её можно разделить на две взаимообусловливающие субструктуры: социальную, состоящую из свойств, определяющих место, занимаемое индивидом в обществе, и психологическую (внутреннюю) — сферу протекания психических процессов и появления психических состояний. В криминологической литературе существует множество определений понятия личности преступника. Представляют интерес два довольно распространенных определения: «личность преступника — это совокупность интегрированных в ней социально значимых негативных свойств, образовавшихся в процессе многообразных и систематических взаимодействий с другими людьми»[2, c.8]; личность преступника — личность человека, который совершил преступление вследствие присущих ему психологических особенностей, антиобщественных взглядов, отрицательного отношения к нравственным ценностям и выбора общественно опасного способа для удовлетворения своих потребностей или непроявления необходимой активности в предотвращении отрицательного результата[2, c.12; 7, c.169]. Особенностью обоих указанных определений является выделение двух отдельных, хотя и взаимообусловленных процессов, в качестве основных отличительных признаков личности преступника: процесса интегрирования личностью социально-негативных свойств в ходе общения с другими людьми (1) и процесса детерминации индивидуального преступного поведения наличествующими у индивида негативными свойствами (2). Автор разделяет та-

204

кую позицию, что позволяет сформулировать понятие личности насильственной преступницы  — это система социально значимых негативных качеств женщины, сформировавшихся в процессе её социализации и обусловивших совершение ею насильственного преступления в конкретной жизненной ситуации. Исследуя теоретические предпосылки моделирования механизма совершения насильственных преступлений лицами женского пола в отечественной криминологической науке, следует подчеркнуть, что само криминологическое направление в познании преступности уходит корнями в уголовно-правовую теорию. Представителями этого направления были в свое время М.В. Духовской и И.Я. Фойницкий. К началу XX века к ним присоединились такие ученые как М.Н. Гернет, С.Н. Гогель, А.А. Пионтковский, С.В. Познышев, Е.Н. Тарновский, А.Н. Трайнин, М.М. и др. Но при этом, надо иметь в виду, что создание научной модели в современном криминологическом исследовании происходит по тем законам и с соблюдением тех требований к теоретизированию, которые были разработаны ведущими социологами, мыслителями ХIХ-ХХ столетий: П. Сорокин [21,22], Т. Парсонс [12,13], Дж. Тернер [24], Ф. Хаек [26] . В самом общем виде под моделированием понимается «метод исследования социальных явлений и процессов на их моделях, т.е. опосредованное изучение социальных объектов, в процессе которого они воспроизводятся во вспомогательной системе (модели), замещающей в познавательном процессе оригинал и позволяющей получать новое знание о предмете исследования»[23,c.665]. Модель представляет собой «мысленный или условный образ, аналог какого-либо объекта, процесса или явления, воспроизводящий в символической форме их типические черты; символическое изображение структуры, типа поведения и образцов взаимодействия в социальных процессах»[23, c.670]. Говоря о моделировании как о возможном методе исследования женской насильственной преступности, следует отметить, что к настоящему моменту имеется уже довольно много работ, в которых отражены современные представления о моделировании как самих социальных процессов и явлений, так и их динамики[4,5,8,9,10,14,15,17,18,19,20]. Основываясь на общенаучной методологии моделирования, алгоритм построения криминологической модели механизма совершения насильственного преступления лицами женского пола можно представить в виде следующей последовательности действий: •  формулировка проблемы исследования, где происходит определение целей, постановка задач

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права моделирования и обоснование необходимости обращения к этому методу при исследовании женской насильственной преступности; •  теоретическая подготовка процесса моделирования, в рамках которого проводится системный анализ женской насильственной преступности; •  построение концептуальной модели, где представляются механизмы действия и взаимодействия структурообразующих модельных единиц и формулировка показателей; •  конструирование в той или иной мере формализованной модели, в ходе которого формируется пространство переменных, сбор данных и осуществляется отображение эмпирических объектов в некоторые формальные конструкции; •  исследование модели и получение новой информации; •  переход от полученной модельной информации к переструктурированным знаниям о предмете исследования, включение модельных знаний в систему теоретических знаний об объекте исследования. Говоря о концептуальном моделировании предмета исследования, по нашему мнению, наиболее целесообразным будет выделение двух моделей: типичного и нетипичного механизма совершения насильственных преступлений лицами женского пола. К структурообразующим модельным единицам этих механизмов следует относить элементы механизма индивидуального преступного поведения: мотивация, конкретная жизненная ситуация, принятие решения о совершении преступления, а также непосредственно акт совершения преступления. При этом особенности взаимодействия этих элементов определяют внутреннюю структуру модели, а содержание этого взаимодействия — характер модели. Модель типичного механизма совершения насильственного преступления лицами женского пола основывается как на официальных статистических данных, так и на результатах собственных эмпирических исследований, а также учитывают накопленный другими авторами научный материал. Так, наиболее типичная конкретная жизненная ситуация, в которой разворачивается указанный механизм — это бытовая ссора в состоянии опьянения. Развитие данной ситуации происходит под воздействием типичной агрессивно-насильственной мотивации, подробно описанной в криминологической литературе[1,3,11]. При этом насильственному развитию ситуации в немалой степени способствовало агрессивное, «буйное» поведение жертвы, доходившее порой до рукоприкладства. В ходе бесед с другими осуждёнными за убийство или покушение на убийство было установлено, что описанный случай повторялся с некоторыми вариациями в 73% случаев.

№ 12 / 2011

Модель типичного механизма совершения насильственного преступления лицами женского пола описывает совершение предумышленных насильственных преступлений в условиях агрессивно-насильственной мотивации преступного поведения лиц женского пола. В рамках этого этапа необходимо ввести ряд формализующих описание модели переменных. По нашему мнению, представленная модель может быть описана следующими показателями: •  мотивация: индекс устойчивости мотивов, скорость актуализации мотивов, объём мотивационной сферы (показатель полимотивированности), коэффициент осознания мотивов; •  конкретная жизненная ситуация: индекс конфликтности ситуации, индекс «привычности» ситуации, объём внешних факторов в структуре ситуации, коэффициент парной корреляции для каждого фактора; •  принятие решения о совершении преступления: темп принятия решения, индекс детализации решения, индекс решимости; •  акт совершения преступления: пространственно-временные координаты, коэффициент эффективности преступления (степень достижения целей), индекс усугубления насильственной мотивации. Большинство показателей (названные индексами и коэффициентами) принимают значения от 0 до 1 по условной шкале, при этом за единицу принимается максимальное, из возможных, значение, а за 0 — минимальное. Также среди перечисленных переменных есть несколько объёмных абсолютных показателей (объём мотивационной сферы, объём внешних факторов в структуре ситуации, пространственно-временные координаты), которые исчисляются в соответствующих единицах (штуках, часах, метрах). В противовес этому модель нетипичного механизма совершения насильственного преступления лицами женского пола призвана описывать случаи внезапно возникшего умысла, неосторожности, а также нетрадиционной мотивации (корыстно-насильственной, политической, анархично-индивидуалистической и др.). В дополнение к показателям, описывающим первую модель, во второй модели также следует учитывать следующие переменные: •  мотивация: индекс насильственной мотивации; •  конкретная жизненная ситуация: коэффициент экстремальности ситуации; •  акт совершения преступления: индекс эффективности применения насилия. Следует отметить, что эффективность полученных нами вариантов криминологического моделирования механизма женского насильственного преступного поведения предстоит оценить и применить в практике деятельности правоохранительных органов, — прежде всего, органов внутренних дел.

Вестник Московского университета МВД России

205

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права Список литературы 1. Антонян Ю.М. Убийства ради убийства. — М.: Щит-М, 1998. 2. Антонян Ю.М., Еникеев М.И., Эминов В.Е. Психология преступления и наказания. М., 2000. 3. Волков Б.С. Мотивы преступлений: (Уголовно-правовое и социально-психологическое исследование). — Казань: Изд. Казан. Ун-та, 1982. 4. Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение. М., 1995. 5. Дюркгейм Э. Самоубийство. Социологический этюд. СПб., 1998. 6. Коган В.Н. Значение социально — демографических факторов для изучения причин преступности//Вопросы борьбы с преступностью. М., 1975. Вып. 22. 7. Криминология. Учебно-методические материалы и альбом схем. Учебное пособие / Под редакцией С.Е. Вицина и В.А. Уткина. — М., 2001. 8. Кугаенко А.А. Основы теории и практики динамического моделирования социально-экономических объектов и прогнозирования их развития. М.: Вузовская книга, 1998. 9. Лебедев В.В. Математическое моделирование социально-экономических процессов. М.: Изограф, 1997. 10. Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социологические исследования. 1992. № 4. 11. Наумов А.В. Мотивы убийств. — Волгоград, 1969. 12. Парсонс Т. О структуре социального действия. М., 2000. 13. Парсонс Т. Система современных обществ. М., 1998. 14. Петров А.А., Федулов Ю.Г. Подготовка и принятие управленческих решений. М.: РАГС, 2000. 15. Петров А.А., Краснощеков П.С. Принципы построения моделей. М.: ФАЗИС, ВЦ РАН, 2000. 16. Петровский А.В. Социальная психология. М.: Просвещение, 1989. 17. Плотинский Ю.М. Модели социальных процессов. — Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Логос, 2001. 18. Плотинский Ю.М. Математическое моделирование динамики социальных процессов. М.: МГУ, 1992. 19. Самарский А.А., Михайлов А.П. Математическое моделирование. М.: Наука-Физматлит, 1977. 20. Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992.

206

21. Сорокин П.А. Преступление и кара, подвиг и награда. М.:Астрель,2006. 22. Сорокин П.А. Общество, культура и личность. Нью-Йорк; Лондон, 1947 23. Социологическая энциклопедия: В 2 т. Т.1 / Гл.ред. В.Н.Иванов. — М.: Мысль, 2003. 24. Тернер Дж. Структура социологической теории. М: Прогресс, 1985. 25. Фрейд 3. Массовая психология и анализ человеческого «Я». М.,1926. 26. Хаек Ф. Познание, конкуренция и свобода. М., 1999.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права

ФОРМАЛЬНОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ СОСТАВА ПРОТИВОПРАВНОГО ДЕЯНИЯ КАК ГАРАНТИИ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ, ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА А.С. Рабаданов, докторант кафедры уголовной политики и организации предупреждения преступлений Академии управления МВД России Научная специальность: 12.00.08 – Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Рецензент: А.Н. Варыгин, доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected]

Аннотация. Статья посвящена формальным и материальным свойствам преступления и перспективам их дальнейшего развития в законодательстве РФ. Автор обосновывает преимущество формального понятия «преступления» перед материальным, материально-формальным его признаками. С учетом этого делает вывод о необходимости законодательного закрепления в УК РФ формального определения состава противоправного деяния, как гарантии охраны жизни и безопасности личности. Ключевые слова: понятие и признаки преступления, обстоятельства защиты, преступное посягательство, безопасность личности, правоохраняемые интересы, уголовно-правовые гарантии, уголовно-наказуемые деяния, состав противоправного деяния

FORMAL DEFINITION OF STRUCTURE OF ILLEGAL ACT AS GUARANTEES OF THE SECURITY OF THE PERSON, THE SOCIETY AND THE STATE A.S. Rabadanov, doctor faculties of criminal policy and the organization of the prevention of crimes of Academy of management of the Ministry of internal affairs of Russia

Annotation. Article is devoted to formal both material properties of a crime and prospects of their further progress in the legislation of the Russian Federation. The author proves advantage of formal concept of a crime before material, is material-formal its signs. In view of it draws a conclusion about an indispensability of legislative fastening in UK the Russian Federation formal definition of structure of illegal act, as guarantees of protection of a life and a security of the person. Keywords: concept and signs of a crime, circumstance of protection, a crime encroachment, a security of the person, criminally-legal guarantees, criminally-punishable acts, structure of illegal act of a security of the person В теории уголовного права существуют три основных подхода определения понятия закрепленного в УК РФ, преступления: формальный, материальный и материально-формальный.

№ 12 / 2011

С точки зрения сторонников формального определения преступления признак общественной опасности в его определении необязателен, поскольку, введение в уголовное законодательство социологи-

Вестник Московского университета МВД России

207

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права зированных определений, равносильных размыванию правовых критериев в нормативном акте, что недопустимо. Определение понятия преступления должно содержать не социальную, а лишь правовую формальную характеристику деяния1. К изложенной примыкает позиция авторов, согласно которой в правовом государстве общественная опасность должна существовать лишь в рамках формального признака преступления. Иными словами материальный признак должен быть производным от формального признака2. Наконец, третья точка зрения состоит в сохранении главенства материального признака в определении преступления, как социального основания уголовного права3. При достаточном многообразии взглядов ни у кого не вызывает сомнений то, что материальное определение преступления на основе лишь признака общественной опасности недопустимо, поскольку чревато грубым нарушением прав граждан. При этом, как правило, имеются в виду Уголовные кодексы РСФСР 1922г. и 1926 г., ст. 6 в которых содержали определение преступления, базирующееся только на признаке общественной опасности деяния. Увязывая материальное определение преступления с репрессиями, имевшими место в то время, исследователи делают однозначный вывод: материальное определение преступления свойственно тоталитарному государству и его антитезой видят формальное определение, «присущее правовому государству». Как представляется, такой способ доказательства своей правоты «от противного» не является допустимым, ведь следуя подобной логике можно подумать, что если бы УК РСФСР 1922 г. или 1926г. содержал формальное определение преступления, то характер государства изменился бы, а массовых репрессий не было бы. Смысл дискутировать о том, каким должно быть определение преступления, появляется лишь тогда, когда государство заявляет свои претензии на то, чтобы называться правовым и подкрепляет их реальными мерами по ограничению своей власти. С нашей точки зрения, формальное определение преступления противоречит принципам правового государства, утверждает С.Ю. Бытко,4 поскольку предполагает, что законодатель самостоятельно, исходя из своих интересов, криминализирует деяния, а граждане принимают любое решение, дарованное им сверху. Сторонники формального определения преступления базируются на легистской концепции права (концепции позитивного права), утверждающей примат государства над правом, поэтому ни о каком возможном ограничении государственной власти в данном случае говорить не приходится. Если материально-формальное определение пре-

208

ступления пытается сформулировать социальное, справедливое обоснование криминализации, то легистский подход такой задачи не ставит вовсе. Но при этом он допускает, что ему могут возразить тем, что многие государства, претендующие на то, чтобы называться правовыми, имеют в уголовных кодексах формальные определения преступлений (например, УК ФРГ). Однако при этом не учитываются достаточно устойчивые демократические и парламентские традиции в этих странах. Именно отсутствие таких традиций в нашей стране и «гибкость» Государственной Думы далее он утверждает, и определяют необходимость формировать дополнительные механизмы ограничения для законодательной власти. В целом соглашаясь позицией высказанной Бытко С.Ю., все же нельзя не учитывать то, обстоятельство, которое характеризовало, несколько иной период времени, когда новый УК РФ и уголовно-политическая ситуация не в полной мере соответствовали сложившейся в то время. Очевидно то, что содержание уголовной, уголовно-правовой политики определяются тем периодом, который переживает в данный момент государство. Сегодня еще и социально-политическая ситуация складывается таким образом, что проводимые социально-экономические преобразования тормозят в своем развитии, как нам представляется, без надежной системы государственных гарантий, гарантий обеспечивающих уголовно-правовую охрану жизни, безопасности личности и общества в целом. Эти и другие преобразования, не дают ожидаемых результатов без разрешения, по нашему мнению, важного вопроса правовой жизни нашего общества — Конституционного закрепления формального определения состава противоправного деяния. Как нам кажется, это позволит реализовать такие конституционные и уголовно-правовые положения, как, верховенство закона, охрана жизни и безопасности личности, обеспечение таких принципов уголовного права, как неотвратимость наказания, равенство всех перед законом и др. А, это основополагающий вектор развития правовой политики современного Российского государства. Законодательное закрепление в УК РФ формального определения понятия состава противоправного деяния позволит: во-первых, гарантировать безопасность граждан, защищенность сотрудников правоохранительных органов5; во-вторых, реализацию Конституционных и уголовно-правовых принципов в судебно-следственной практике; в-третьих, искоренит незаконные, необоснованные привлечения к уголовному наказанию и осуждения граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, оказывающих содействие правоохранительным органам;

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права в-четвертых, повысит доверие граждан государству и его правоохранительным органам в целом6, в-пятых, немаловажным преимуществом формального определения является и то, что исключает антиобщественный и коррупционный характер определения состава противоправного деяния. Полагаем также и то, что формальное определение состава противоправного деяния, органично вписывается в модель современной правоохранительной политики. Не противоречит идеям правового государства и гражданского общества. Позволяет реализовать закрепленный в Конституции РФ приоритет правам и свободам личности. Соответствует естественно-правовой доктрине права, на которые базируются и Конституция РФ, и международное законодательство в целом. Формальное определение состава противоправного деяния, как показывает зарубежное законодательство, признается наиболее соответствующим обществу, основанному на рыночных отношениях, к которому относится и современная Россия. Хотя и отдельные авторы считают, что материальное определение обладает важным преимуществом — указание в нем на общественную опасность как существенный признак преступления. Когда содержание общественной опасности преступления, определяется всеми элементами его состава — ценностью объекта посягательства, особенностями объективной и субъективной сторон, свойствами субъекта и т.д., повторно указывать на это в дефиниции считаем излишним. Для разрешения и обеспечения этих базисных уголовно-правовых вопросов государству, обществу необходимо их официально зафиксировать, придать им определенную форму и соответствующее содержание. Для этих целей, предлагаем ввести в УК РФ новый Раздел Ι «Уголовно — наказуемое деяние», который бы включил в себе новое определение понятия уголовно-наказуемого состава противоправного деяния (исключив ст. 14 «Преступление» из УК РФ), следующего содержания: Раздел Ι. «Уголовно — наказуемое деяние». «Уголовному наказанию подлежит противоправное деяние, (действие, бездействие) лица, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой применения наказания». «Под составом противоправного деяния понимается, совокупность объективных и субъективных признаков и элементов, характеризующих деяние как противоправное.

юстиция, 1992. № 3. С.2; Красиков Ю.А. Множественность преступлений: социальная сущность и проблемы уголовной ответственности: Автореф. … докт. юрид. наук. М., 1989. С.12. 2 См.: Российское уголовное право. Общая часть. Под ред. В.Н.Кудрявцева, А.В.Наумова. М., 1997. С.76-77 3 См.: Мальцев В.В. Введение в уголовное право. Волгоград, 2000. С. 59; Кадников Н.Г. Классификация преступлений по уголовному праву России. Автореф … докт. юрид. наук. М., 2000. С. 22. 4 Бытко С.Ю Необходимость Конституционного закрепления материально-формального определения преступления как гарантия прав и свобод граждан: С.Ю. Бытко. //Уголовно-правовая охрана личности и ее оптимизация. — Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2003. — С. 110-113. 5 На это обстоятельство специально указал Президент РФ Д.А. Медведев на встрече с сотрудниками Генеральной прокуратуры РФ в ноябре месяце 2011г. Дмитрий Медведев заявил о необходимости применять самые жесткие меры для противодействия коррупции среди чиновников. Также заявил, о том, что необходимо расширить перечень преступлений, за которых будет производиться конфискация имущества и наказывать тюремными сроками тех, кто использует фальшивые удостоверения в корыстных целях. При этом Президент потребовал, обеспечит твердые гарантии защищенности сотрудников правоохранительных органов, которые ведут дела о коррупции от какого-либо давления. 6 Справедливости ради следует сказать о том, что в одной из своих предвыборных выступлениях вице спикер Государственной Думы лидер партии ЛДПР, сказал, что сегодня в России 30% осужденных отбывают наказание незаконно и необоснованно.

См.: Игнатов А.Н., Красиков Ю.А., Побегайло Э.Ф., Шишов О.Ф., Пашин С.А., Палеев М.С. Концептуальные начала уголовного законодательства Российской Федерации // Советская

1

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

209

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права

Крупный (особо крупный) размер неисполнения обязанностей налогового агента (ст. 199-1 УК РФ): применение уголовного закона по аналогии запрещено! С.Н.Сабанин, доктор юридических наук, профессор заведующий кафедрой уголовного права Уральского гуманитарного института Заслуженный юрист РФ Рецензент: И.А. Ефимов, старший преподователь Научная специальность: 12.00.08 — Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право

Аннотация. Cтатья посвящена крупному (особо крупному) размеру как обязательной характеристике неисполнения обязанностей налогового агента, установление которой необходимо для квалификации посягательства как преступления по ст. 199-1 УК РФ. В результате исследования позиций ученых и правоприменительной практики автор приходит к выводу, что в настоящее время уголовный закон (примечание к ст. 199 УК РФ) применяется при квалификации посягательства по ст. 199-1 УК РФ по аналогии, что прямо запрещено Уголовным кодексом РФ. В связи с этим предлагаются пути разрешения выявленной проблемы. Статья будет полезна руководителям, главным бухгалтерам компаний, налоговым консультантам, адвокатам и ученым, специализирующимся на вопросах ответственности за налоговые преступления. Ключевые слова: налог, агент, преступление, ответственность, крупный размер.

Large (very large) size of nonperformance of duties of tax agent (Article 199-1 of the Criminal Code of the Russian Federation): application of criminal law by analogy is forbidden! S.N. Sabanin, Ural Humanitarian Institute

Annotation. The article is about a large (very large) size as a necessary feature of interruption of duties by tax agent (Article 1991 of the Criminal Code of the Russian Federation). After the analyze of scientists’ opinions and practice the author concludes that nowadays the Criminal Law (Appendix to the Article 199 of the Criminal Code) is applied by analogue for the purposes of the qualification of crimes by Article 199-1 (that is directly prohibited by the Criminal Code). The author offers some sources to solve this problem. The article can be useful for CEOs, chief accountants, tax advisors, barristers and scientists that are specialized on the issues of the responsibility for tax crimes. Keywords: Tax, agent, crime, responsibility, large size. Объективная сторона преступления, предусмотренного ст.199-1 УК РФ, состоит в неисполнении обязанностей налогового агента по исчислению, удержанию или перечислению налогов, подлежащих исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению в соответствующий бюджет, совершенном в крупном (особо крупном) размере. Правильное установление объективной стороны

210

данного преступления выступает важным этапом, особенно в связи с распространенными случаями необоснованных заявлений граждан с требованием привлечь руководителей организаций-работодателей к уголовной ответственности за выплату неофициальной заработной платы. В большинстве случаев такие заявления обусловлены мотивом неприязненных отношений с

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права работодателем, недовольством низким уровнем получаемой заработной платы, отказом работодателя предоставить материальную помощь, справку о выплате заработной платы в размере, превышающем реальный уровень заработной платы (в частности, для получения кредита работником) и т.п. В результате объективной оценки правоприменительными органами всех обстоятельств дела, как правило, устанавливается, что данные заявления не имеют под собой реальных оснований и не подтверждаются доказательствами, показаниями руководства, других работников и документами организаций-работодателей [1]. В связи с этим наличие признаков объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 199-1 УК РФ, заслуживает тщательной проверки на этапе возбуждения уголовного дела, его расследования и рассмотрения судом. Важно учитывать, что наличие состава анализируемого преступления прямо зависит от наличия обязательного признака объективной стороны  — общественно опасного деяния, совершенного в крупном (особо крупном) размере. Другими словами, неисполнение обязанностей налогового агента при отсутствии крупного размера, не образует состава преступления и не должно влечь уголовную ответственность по ст. 199-1 УК РФ. На практике крупный (особо крупный) размер при квалификации преступления по ст. 199-1 УК РФ определяется на основании примечания к ст. 199 УК РФ, согласно которому крупным размером в ст. 199 УК РФ, а также в ст. 199-1 УК РФ признается сумма налогов, составляющая за период в пределах 3 финансовых лет подряд более 2 млн. руб., при условии, что доля неуплаченных налогов превышает 10 % подлежащих уплате сумм налогов, либо превышающая 6 млн. руб., а особо крупным размером  — сумма, составляющая за период в пределах 3 финансовых лет подряд более 10 млн. руб., при условии, что доля неуплаченных налогов превышает 20  % подлежащих уплате сумм налогов, либо превышающая 30 млн. руб. Из этого следует, что определение крупного размера должно производиться за период в пределах трех финансовых лет подряд. Под финансовым годом понимается календарный год — период с 1 января по 31 декабря. Справедливо отмечает И.А. Клепицкий, что при выявлении налогового преступления за меньший период времени, чем за три финансовых года (например, за один финансовый год), для привлечения

№ 12 / 2011

виновного к ответственности нет необходимости исчислять процентную долю с учетом трех финансовых лет. Закон указывает не на конкретный период времени, а на его максимальные пределы. На данном основании обвинение может произвольно выбрать для исчисления крупного размера срок меньший, чем три финансовых года [2, с. 460]. Аналогичной позиции придерживается Е.В. Румянцева, указывающая, что сумма подлежащих уплате налогов исчисляется за период в пределах трех финансовых лет подряд, т.е. такой период может быть, и менее трех лет [3, с. 75]. По существу, мы согласны с обозначенными позициями. Однако полагаем, что в рамках трех последовательных финансовых лет данный период не может быть произвольным и должен соответствовать как минимум полному финансовому году. Иначе существенно возрастет возможность злоупотреблений со стороны следствия, что может нарушить права и законные интересы обвиняемых. Злоупотребления могут выражаться в выборе произвольного периода (не соответствующего полному финансовому году), в рамках которого размер деяния будет являться крупным (особо крупным), но не будет являться таковым при определении размера при расчете за полный финансовый год в рамках трех финансовых лет подряд. Интересным и важным с практической точки зрения представляется вопрос о необходимости учета общей суммы неуплаченных налогов при определении крупного размера. Так, В.А. Меженин критикует положение п.17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.12.2006 № 64 «О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления», согласно которому при расчете доли неуплаченных (неперечисленных) налогов необходимо исходить не из общей суммы налогов, удержанных лицом, выполняющим обязанности налогового агента, а из общей суммы налогов (сборов), которые подлежат перечислению в бюджет (внебюджетные фонды) самим налоговым агентом. Исследователь считает, что указанное положение лишено всякой логики, поскольку функции, выполняемые налоговым агентом, не находятся в зависимости от его обязанностей в качестве самостоятельного налогоплательщика. На данном основании нецелесообразно исчислять сумму неудержанных (неперечисленных) налогов, исходя из процентной доли к размеру налоговых платежей, уплачиваемых лицом в качестве самостоятельного налогоплатель-

Вестник Московского университета МВД России

211

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права щика. В обоснование своего вывода автор ссылается на то, что в случае, когда субъект является достаточно крупным налогоплательщиком и при этом имеет незначительные обязательства в качестве налогового агента, даже полное неудержание (неперечисление) налогов из сумм, выплаченных (удержанных) налогоплательщику, не повлечет для такого лица уголовной ответственности [4, с. 88-89]. Позиция В.А. Меженина достаточно справедлива, но не основана непосредственно на толковании закона. Так, согласно примечанию к ст.199 УК РФ при определении крупного размера должны учитываться подлежащие уплате суммы налогов и (или) сборов, а не суммы налогов и (или) сборов, подлежащие исключительно перечислению налоговым агентом. По нашему мнению, проблема, связанная с определением крупного (особо крупного) размера неисполнения обязанностей налогового агента зачастую обусловлена тем, что органы следствия и суды нередко устанавливают данный размер деяния в противоречии с буквальным толкованием положений примечания к ст. 199 УК РФ. По материалам изученных уголовных дел вывод о наличии крупного (особо крупного) размера неперечисленных налогов следствие и суд делали путем определения доли налога, не перечисленного налоговым агентом в бюджет, в общей сумме данного налога, который подлежал перечислению налоговым агентом за определенный период. Так, Ревдинский городской суд Свердловской области признал гражданина И. виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 199-1 УК РФ, установив, что подсудимый, являясь директором организации — налогового агента не перечислил в бюджет налог на доходы физических лиц. При этом вывод о наличии особо крупного размера деяния был сделан путем определения доли неперечисленного налога на доходы физических лиц в общей сумме данного налога, которая подлежала исчислению, удержанию и перечислению в бюджет за вменяемый период. Данная доля составила 100% [5, с. 6]. Важно учитывать, что суд признал несостоятельным утверждение защитника о том, что размер причиненного государству ущерба должен быть определен как отношение суммы неуплаченного налога на доходы физических лиц ко всем неуплаченным предприятием налогам. В обоснование своей позиции суд указал, что определение особо крупного размера должно производиться только с тех на-

212

логов, которые предприятие обязано перечислить государству как налоговый агент, и при этом налог на доходы физических лиц является основным и самым значительным, а его неуплата в рассматриваемом случае превышает 20% подлежащих уплате предприятием — налоговым агентом сумм налогов и сборов [5, с. 9]. Идентичную позицию в части определения размера преступного деяния занял Ревдинский городской суд Свердловской области по другому делу [6, с. 7]. Однако из примечания к ст. 199 УК РФ следует, что размер деяния следует устанавливать путем определения доли налога, не уплаченного в бюджет, к общей сумме налога, подлежащего уплате за соответствующий период. Из этого следует, что следствие и суд в силу прямого указания примечания к ст. 199 УК РФ при определении крупного (особо крупного) размера неисполнения обязанностей налогового агента, предусмотренного диспозицией ст. 199-1 УК РФ, должны устанавливать другое соотношение — соотношение суммы налога, не перечисленного в бюджет к общей сумме налогов, подлежащих уплате (перечислению) в бюджет, а не только перечислению организацией как налоговым агентом. Только такой подход основан на буквальном толковании примечания к ст. 199 УК РФ. Таким образом, правоприменительные органы также испытывают трудности с толкованием положений примечания к ст. 199 УК РФ, что влечет дополнительные сложности доказывания признаков преступления и в ряде случаев нарушение законных прав обвиняемых и подсудимых. По нашему мнению, обозначенные противоречия в толковании положений УК РФ и трудности правоприменения связаны с тем, что примечание к ст.199 УК РФ в данной части недостаточно корректно отражает специфику статуса и обязанностей налогового агента. В частности, речь идет о том, что юридически налоговый агент налоги не уплачивает, а перечисляет. Поэтому В.А. Меженин обоснованно ссылается на отсутствие связи между неперечисленными суммами налога и суммами налогов, которые должны уплачиваться организацией, которая помимо исполнения функций налогового агента также выступает и самостоятельным налогоплательщиком. На основании изложенного и с учетом проведенного анализа возникающих в правоприменительной деятельности проблем мы считаем необходимым дополнить содержание ст. 199-1 УК РФ самостоятельным примечанием. Данное дополнение более

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права точно отразит специфику правового статуса налогового агента и его обязанностей, а также укажет на то, что при определении крупного (особо крупного) размера при квалификации преступления по ст. 199-1 УК РФ пересечения сфер уголовно-правовой охраны ст. 198, 199, 199-1 УК РФ не происходит, и виновный может быть привлечен к ответственности по специальной норме (ст. 199-1 УК РФ) на основании показателей по перечислению налогов, которое характерно именно для налоговых агентов (а не налогоплательщиков). При этом показатели, имеющие отношение к уплате налогов (т.е. для налогоплательщиков) при квалификации преступления по ст. 199-1 УК РФ не будут учитываться, поскольку они важны для квалификации других налоговых преступлений (ст. 198 и 199 УК РФ). Такой подход приведет к окончательному разграничению сфер уголовно-правовой охраны между ст. 198, 199 и ст. 199-1 УК РФ и утверждению их автономного правового статуса по отношению друг к другу. Содержание примечания к ст. 199-1 УК РФ должно быть основано на примечании к ст. 199 УК РФ, при этом последнее следует изменить с учетом различных обязанностей, установленных НК РФ для налогоплательщика (ст. 23 НК РФ) и налогового агента (ст. 24 НК РФ). В связи с изложенным мы предлагаем дополнить содержание ст. 199-1 УК РФ примечанием следующего содержания: «Примечание. Крупным размером в настоящей статье признается сумма налогов, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более двух миллионов рублей, при условии, что доля неперечисленных налогов превышает 10 процентов подлежащих перечислению сумм налогов, либо превышающая шесть миллионов рублей, а особо крупным размером — сумма, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более десяти миллионов рублей, при условии, что доля неперечисленных налогов превышает 20 процентов подлежащих перечислению сумм налогов, либо превышающая тридцать миллионов рублей». Подобное дополнение закона устранит нарушение, которое в настоящее время допускают органы следствия и суда, толкуя уголовный закон по аналогии, что прямо запрещено (ч. 2 ст. 3 УК РФ). В частности, речь идет о том, что крупный (особо крупный) размер неисполнения обязанностей налогового агента формально не может устанавливаться на основании примечания к ст. 199 УК РФ. Прямое указание в примечании ст. 199 УК РФ на то, что оно

№ 12 / 2011

распространяется и на ст. 199-1 УК РФ, не изменяет данного вывода, основанного на том, что терминология примечания к ст. 199 УК РФ абсолютно неприменима в отношении обязанностей налогового агента, ответственность за неисполнение которых установлена в ст. 199-1 УК РФ. Данная аргументация подробно была изложена выше и сводится к тому, что крупный размер неисполнения обязанностей налогового агента по исчислению, удержанию или перечислению налогов не может именоваться как «сумма неуплаченных налогов», поскольку налоговый агент не уплачивает налоги, а перечисляет их в бюджет, что в правовом понимании не идентично. Это два совершенно различных налоговых обязательства двух различных субъектов налоговых правоотношений: (соответственно — налогоплательщика (ст. 23 НК РФ) и налогового агента (ст. 24 НК РФ)). В связи с чем в настоящее время недопустимость определения крупного (особо крупного) размера неисполнения обязанностей налогового агента не позволяет установить размер деяния, который необходим для утверждения о наличии общественно опасного деяния и квалификации посягательства по ст. 199-1 УК РФ. В результате обвиняемый (подсудимый) не может быть привлечен к уголовной ответственности. Важно учитывать, что данное утверждение актуально не только для ранее вынесенных приговоров по ст. 199-1 УК РФ, но и для уголовных дел, которые расследуются в настоящее время. Акцент на данном моменте, поставленный защитником, при последующем объективном и беспристрастном его учете следствием и судом должны влечь отказ в возбуждении уголовного дела либо прекращение уголовного дела. По аналогичному основанию могут быть обжалованы уже принятые постановления о возбуждении уголовного дела и вынесенные обвинительные приговоры (если не пропущен процессуальный срок на их обжалование, установленный УПК РФ). На основании положений, изложенных в данной статье, можно сделать следующие выводы. Дублирование ст. 199-1 и 198, 199 УК РФ отсутствует: ст. 199-1 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за совершенно иной круг посягательств в сравнении со ст.198 и 199 УК РФ. Сумма подлежащих уплате налогов исчисляется за период в пределах трех финансовых лет подряд, т.е. такой период может быть, в том числе, и менее трех лет. Однако произвольно избирать период нельзя: он в обязательном порядке должен соотно-

Вестник Московского университета МВД России

213

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного права ситься с полным финансовым годом. При определении крупного размера должны учитываться подлежащие перечислению суммы налогов, а не суммы налогов и (или) сборов, подлежащие уплате организацией как налогоплательщиком. Примечание к ст.199 УК РФ недостаточно корректно отражает специфику статуса и обязанностей налогового агента. В этой связи предлагается дополнить содержание ст. 199-1 УК РФ самостоятельным примечанием с указанием его содержания. Введение в содержание ст. 199-1 УК РФ предлагаемого примечания, по нашему мнению, приведет к отграничению сфер уголовно-правовой охраны ст. 198, 199 и ст. 199-1 УК РФ, а также утвердит автономный характер данных норм по отношению друг к другу. В результате суммы налогов, которые подлежат уплате данной организацией как самостоятельным налогоплательщиком, при определении крупного размера неисполнения обязанностей налогового агента учитываться не будут. Данные показатели имеют значение при определении крупного размера уклонения от уплаты налогов и (или) сборов, который выступает самостоятельным признаком составов других налоговых преступлений (ст. 198, 199 УК РФ). В настоящее время при расследовании и судебном рассмотрении уголовных дел закон (примечание к ст. 199 УК РФ) при квалификации преступлений по ст. 199-1 УК РФ применяется по аналогии, что прямо запрещено ч. 2 ст. 3 УК РФ. Акцент на данном обстоятельстве, поставленный защитником, при последующем объективном и беспристрастном его учете следствием и судом должны влечь отказ в возбуждении уголовного дела либо прекращение уголовного дела. По данному основанию могут быть обжалованы уже принятые постановления о возбуждении уголовного дела и вынесенные обвинительные приговоры (если не пропущен процессуальный срок на их обжалование, установленный УПК РФ).

3. Диссертация: Румянцева Е.В. Техника конструирования и применения диспозиций статей о налоговых преступлениях (ст. 198-199.2 УК РФ) / Дисс. … канд. юрид. наук. Ярославль, 2007. 4. Диссертация: Меженин В.А. Уголовная ответственность за неисполнение обязанностей налогового агента / / Дисс. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2009. 5. Архивные материалы: Архив Ревдинского городского суда Свердловской области. Приговор от 05.03.2007 г. 6. Архивные материалы: Архив Ревдинского городского суда Свердловской области. Приговор от 10.04.2009 г.

Список литературы 1. Архивные материалы: Архив УНП ГУВД Челябинской области. Постановления об отказе в возбуждении уголовного дела от 2006 г. в отношении гражданина В., от 2007 г. в отношении гражданина Ч., от 2007 г. в отношении гражданина Ш., от 2007 г. в отношении гражданина Б., от 2008 г. в отношении гражданина П., от 2008 г. в отношении гражданки Щ. 2. Книга 1 автора: Клепицкий И.А. Система хозяйственных преступлений. М.: Статут, 2005.

214

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса

ПРОФИЛАКТИЧЕСКАЯ РАБОТА ОРГАНОВ СЛЕДСТВИЯ НА ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ А.Н. Александров, преподаватель кафедры уголовного процесса Белгородского юридического института МВД РФ Научная специальность: 12.00.09 — Уголовный процесс, криминалистика; оперативно-разыскная деятельность 12.00.11 — Организация деятельности правоохранительных органов E-mail: [email protected] Научный руководитель: А.И. Глушков, доктор юридических наук, профессор Рецензент: О.Н. Карпович, доктор юридических наук, профессор

Аннотация. Автор освещает состояние профилактической работы органов предварительного следствия. Показана динамика, структура преступности, методы и формы, особенности профилактической деятельности следователя в период предварительного следствия. Ставится проблема организации управления профилактической работой в следственных подразделениях. Ключевые слова: следственные подразделения, преступность, предварительное следствие, профилактика преступлений.

ABOUT PREVENTIVE ACTIVITY OF INVESTIGATION AGENCIES BODIES A.N. Aleksandrov, teacher of chair of criminal trial of the Belgorod legal institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation

Annotation. The author shines a condition of preventive work with preliminary investigation bodies. Dynamics, criminality structure, methods and forms is shown, to feature of preventive activity of the inspector in preliminary investigation. The problem of the organization of management by preventive work in investigatory divisions is put. Keywords: investigatory divisions, criminality, preliminary investigation, preventive maintenance of crimes Одной из основных функций в деятельности следственных подразделений является предупреждение преступлений, т.е. органы предварительного следствия, осуществляют не только уголовное преследование, но и профилактическое воздействие на пре­ступность посредством индивидуальных мер воздействия, а также иных специальных криминологических мероприятий. Уголовно-процессуальный закон указывает на необходимость принятия профилактических мер, позволяющих оказать существенное воздей-

№ 12 / 2011

ствие на причины и условия совершения преступлений и на те негативные отношения подозреваемых и обвиняемых, которые непосредственно связаны с преступностью (пренебрежение к труду, человеку, обществу, нормам человеческого общежития и т. д.). Профилактическая работа в органах предварительного расследования должна строиться с учетом криминогенной ситуации по месту расследования и тех преступлений, за совершение которых лицо привлечено в качестве подозреваемого и обвиняемого.

Вестник Московского университета МВД России

215

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса При планировании и организации профилактической работы необходимо также учитывать общую характеристику состава подозреваемых и обвиняемых. Криминальная субкультура выступает в качестве фактора, который ограничивает управленческие возможности следственных подразделений, поскольку нормы и традиции, составляющие основу этого социального феномена, являются антиподами норм уголовного и уголовно-процессуального права. Особенность профилактической работы в период предварительного следствия заключается в том, что само применение арсенала мер пресечения уже является профилактическим воздействием, которое в отношении определенной категории подозреваемых и обвиняемых дает положительные результаты, и потому требует тактических навыков и умений по их применению. Наряду с принудительно-репрессивным воздействием, ограничивающим права и свободы подозреваемых и обвиняемых, применяются общие и специальные криминологические профилактические меры, направленные на выявление и устранение (блокирование, нейтрализацию) причин, условий, а также иных детерминант правонарушений и преступлений. Особенностью профилактической работы в период предварительного следствия заключается и в том, что причины, условия, иные детерминанты рассматриваемого типа преступности во многом связаны с сущностью предстоящего наказания в виде лишения свободы. Уже одно то, что наиболее криминально зараженные люди принудительно водворяются в деформированные сообщества, которые только по недоразумению можно назвать коллективами, в потенции содержит условия, способствующие реализации антиобщественной ориентации, которая у многих из осужденных, несмотря на применение наказания, сохраняется. Значительная часть осужденных обречена на длительное безделье, существование впроголодь в невыносимых бытовых условиях, на жизнь в изначально агрессивной среде, на беспросветное будущее. Таким образом, особенностью профилактической работы в период предварительного следствия является то обстоятельство, что в качестве профилактических мер выступает не только принудительно-репрессивное воздействие на подозреваемых и обвиняемых, составляющее сущность меры пресечения, но и дополнительные про­филактические мероприятия, связанные с устранением или блокированием причин и условий преступности, вынесением представлений в адрес руководителей предприятий и учреждений.

216

В период предварительного следствия осуществляется общая и специальная, в том числе, индивидуальная профилактика. Общекриминологическая  — реализуется персоналом следственных подразделений, представителями общественных организаций, религиозными учреждениями, отдельными гражданами и должностными лицами. Основное предназначение общекриминологической профилактики — недопущение рецидивной преступности. Специально-криминологическая профилактика включает в себя мероприятия применительно к разным видам преступлений и криминального поведения, группам подозреваемых и обвиняемых. Их осуществляют службы безопасности следственных изоляторов, оперативные аппараты не только ФСИН России, но и ФСБ, МВД России и других ведомств. Специально-криминологический уровень профилактики должен органично дополнять и конкретизировать общекриминологическую профилактику. Индивидуальная профилактика осуществляется в период предварительного следствия, как правило, в отношении лидером отрицательно настроенных группировок, «воров в законе», «авторитетов» преступного мира.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса

Допрос лиц, подозреваемых в преступлениях против неприкосновенности и тайны частной жизни Н.И. Амрахов, кандидат юридических наук Институт экономики и права, Воронеж Научная специальность: 12.00.09 — уголовный процесс, криминалистика, оперативно-разыскная деятельность E-mail: [email protected]

Аннотация. Статья исследует и классифицирует схемы допроса лиц, подозреваемых (обвиняемых) в преступлениях, предусмотренных ст. 137–139 УК РФ. На основе обобщения практического опыта формулируются типовые вопросы и даются рекомендации по производству данного действия. Ключевые слова: частная жизнь, неприкосновенность, расследование, допрос.

Interrogation of persons suspected of crimes against integrity and privacy N.I. Amrakhov, Institute of Economics and Law, Voronezh

Annotation. The article treats and classifies some schemes for interrogation of persons suspected (accused) of crimes under Art. 137–139 of Russian Criminal Code. On the basis of practical experience different typical questions are formulated, some recommendations being given as well. Keywords: privacy, security, investigation, interrogation. Допрос подозреваемых и обвиняемых — одно из наиболее важных следственных действий, применяемых при расследовании преступлений против неприкосновенности и тайны частной жизни человека. При формировании его плана целесообразно использовать и сведения, полученные при ОРМ. Предмет допроса обвиняемого либо подозреваемого базируется на определённом круге вопросов. В ходе реализованного опроса следователей, участвовавших когда-либо в расследовании таких преступлений, нами был систематизирован примерный перечень важнейших вопросов, задаваемых допрашиваемым в процессе реализации данного следственного действия: •  В какой должности, профессии (кем) и где Вы работаете? •  Знакомы ли Вы с порядком и процедурой работы с конфиденциальной информацией о частной жизни граждан? •  К каким именно сведениям Вы имеете прямой

№ 12 / 2011

либо косвенный доступ? •  Какие конкретно операции с информацией Вы вправе осуществлять? •  Какова категория Вашего доступа к соответствующим сведениям? •  Имеете ли Вы профессиональные навыки и умения работы со средствами спецтехники, предназначенными для негласного получения информации? •  Где конкретно Вы приобрели те или иные навыки работы с такими средствами и устройствами? Какова степень Вашей квалификации? •  Какие операции с информационными ресурсами Вы осуществляли? •  Из какого именно источника Вы узнали о содержании информации, к которой в последующем реализовали противозаконный доступ? •  Какие конкретные способы неправомерного доступа к сведениям, представляющим тайну частной жизни, Вы применяли? •  Каким образом Вы осуществили проникно-

Вестник Московского университета МВД России

217

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса вение в компьютерную сеть (как было реализовано преодоление технической, физической, а также программной защиты соответствующих ресурсов информационного характера)?1 •  Имели ли Вы представление о потерпевшем, его личности, характере работы, профессии, семейном положении, индивидуальных качествах? •  Посредством каких способов Вам удалось узнать код и (или) пароль доступа к информационным ресурсам? •  Наблюдались ли сбои в работе компьютерных программ, были ли найдены компьютерные вирусы, иные нарушения функционирования? •  Осуществлялось ли копирование какой-либо информации? Какого рода носители информации в указанном случае были применены? •  Каким образом уничтожались следы противозаконного доступа к источникам соответствующих сведений? •  Как применялись полученные сведения? Кому именно передавались сведения, полученные путём незаконного доступа к информации о частной жизни потерпевшего? С какой конкретной целью и задачами? •  Кто выступал в качестве организатора данного преступления, каким образом распределялись роли среди его участников?2 •  Кто и каким образом оказывал содействие в реализации действий? •  Насколько часто имел место незаконный доступ к источникам сведений частного характера? •  В какой степени Вами осознаётся факт того, что неправомерно полученные сведения охраняются ныне действующим законодательством? •  Не поступало ли к Вам предложений от иных лиц, связанных с передачей определённой информации, содержащейся на компьютере, либо в специальном программном обеспечении? •  Известны ли Вам лица, когда-либо проявлявшие существенный интерес к возможности получения идентификационных паролей и кодов? И т.д. В ситуации, когда подозреваемый (обвиняемый) признал действия, нарушающие неприкосновенность и тайну частной жизни иных лиц, следователю целесообразно попытаться получить от него полный комплекс конкретизирующих показаний, раскрывающих отдельные обстоятельства, подлежащие установлению по соответствующему уголовному делу. Допрос подозреваемого и обвиняемого, как

218

правило, осуществляется в ситуациях тактического риска. С учетом данного фактора, мы считаем полезным использовать предложения Ю.Ю. Осипова, рекомендовавшего применять в подобных случаях такие приёмы, как: •  сокрытие важных для уголовного дела сведений от заинтересованных лиц; •  создание обстановки, оцениваемой ими двояким образом; •  формирование у данных лиц выгодных следствию целей3. Деятельность следственных органов, направленная на разоблачение субъекта преступления решает основные задачи расследования, определяющие общую результативность и эффективность соответствующего процесса. К достижению данной цели следователь приступает фактически с самого момента возбуждения дела. Как замечают С.К. Питерцев и А.А. Степанов4, методы изобличения, применяемые при реализации допроса подозреваемого (обвиняемого), представляют собой интенсивное (в первую очередь, логическое) влияние на допрашиваемое лицо посредством опровержения некоторых конкретных его высказываний комплексом уже собранных доказательств, полученных в процессе следствия, а также последующего вывода общего характера о несостоятельности его показаний по уголовному делу в целом, а также выбранной им позиции при допросе. Эффективным (хотя и спорным) методом разоблачения субъектов преступлений рассматриваемой группы, является психофизиологическое исследование с использованием полиграфа, отслеживающего реакции человека на задаваемые вопросы. Целью такого исследования может быть разрешение и других задач расследования, важных для раскрытия всего преступления, а также изобличения виновных лиц. После исследования, реализованного с помощью полиграфа, целесообразным представляется допрос с применением результатов соответствующего тестирования. Неполучение показаний признательного характера в процессе первичного допроса практически указывает на один из следующих факторов: •  произошло задержание невиновного лица; •  в процессе допроса применена неверная тактика. В обоих случаях, как справедливо замечает С.А. Яни, следователю целесообразно сформулировать определённые выводы (к примеру, откорректировать дальнейшую тактику допроса и т.п.)5.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса Допрос подозреваемых является одним из ключевых, трудных, а нередко конфликтных действий следственного характера. Исследование уголовных дел рассматриваемой подгруппы показало, что подозреваемый чаще всего избирает одну из следующих моделей поведения: А) отрицает причастность к совершению группового преступления или даёт показания, не соответствующие показаниям соучастников; Б) признаёт свою вину частично, отрицает своё участие в ключевых эпизодах соответствующей преступной деятельности; В) признаёт вину в случаях, когда выявлены не все эпизоды преступной деятельности, в которой он участвовал либо осуществлял единолично; Г) признаёт собственную вину, но не указывает соучастников (хотя есть реальные основания для предположения о групповом характере нарушения); Д) признаёт собственную вину, даёт правдивые и развёрнутые показания. Для эффективной реализации допроса подозреваемого целесообразно дополнительно исследовать материалы дела, специфические черты личности допрашиваемого, возможные способы осуществления им преступного деяния, доказательства его виновности и др. К моменту привлечения конкретного лица в качестве обвиняемого органы расследования должны иметь в своём распоряжении две группы доказательств, подтверждающих: •  сам факт осуществления преступного деяния с его значимыми обстоятельствами (место, время, способ преступления и т.д.); •  причастность обвиняемого лица к осуществлению преступления, по которому ведётся расследование. Не ставя задачи рассмотрения тактических приёмов допроса обвиняемого лица6, заметим, что обвиняемые в преступлениях против неприкосновенности и тайны частной жизни правдивые показания дают, как правило, в тех ситуациях, когда уверенно полагают, что следствием установлен точный состав преступления, при этом собрана полноценная доказательственная база в соответствующем направлении. По отмеченной причине, чаще всего, наибольший эффект дают приёмы, заключающиеся в предъявлении допрашиваемому лицу уже собранных по уголовному делу доказательств, а также подробном изложении фактов и обстоятельств произошедшего преступления без указания конкретных источников своей осведомлённости.

№ 12 / 2011

1

Этот и некоторые другие вопросы задаются только при определенных преступных составах рассматриваемой подгруппы уголовно наказуемых нарушений. 2 Вопрос задаётся в случаях, когда в нарушении предположительно участвовало несколько человек. 3 Осипов Ю.Ю. Деятельность следователя в условиях тактического риска. — Саратов, 1997, с. 25–27. 4 Питерцев С.К., Степанов А.А. Тактические приемы допроса.  — СПб., 1994, с. 43–46. 5 Яни С.А. Правовые и психологические вопросы применения полиграфа // Проблемы совершенствования советского законодательства. Вып.8. — М, 1976, с. 125–127. 6 Особенности допроса обвиняемых во многом совпадают с таковыми, реализуемыми в отношении подозре-ваемых — по отмеченной причине мы не будем углубляться в специфику допроса обвиняемых лиц.

Вестник Московского университета МВД России

219

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса

О реализации процессуальных функций прокурора на досудебном производстве по уголовному делу Г.П. Химичева, доктор юридических наук, профессор кафедры права Московского педагогического государственного университета, Заслуженный юрист Российской Федерации Научная специальность: 12.00.09 — уголовный процесс, криминалистика, оперативно-розыскная деятельность

Аннотация. В уголовно-процессуальном законе имеется дисбаланс в регламентации процессуальных функций и полномочий прокурора. Прокурору следует возвратить полномочия возбуждать уголовные дела и в любой момент отменять всякое незаконное или необоснованное постановление. Ключевые слова: процессуальные функции, процессуальные полномочия, прокурор, возбуждение уголовного дела.

About realization of the procedural functions of the prosecutor at the pretrial criminal proceedings G.P. Khimicheva, doctor of juridical science, professor of  Law of the Moscow Pedagogical state university, Honored lawyer of Russian Federation

Annotation. In the Criminal Procedure law there is a disbalance in a regulation of functions and powers of the prosecutor. The public prosecutor should return the authority to initiate criminal proceedings and at any time revoke any unlawful or unreasonable decision. Keywords: procedural functions; procedural powers; the prosecutor; initiation of criminal proceedings. Одним из основных дискуссионных вопросов в уголовном судопроизводстве не одно десятилетие являются процессуальные функции, выполняемые прокурором на досудебном производстве. Должен ли прокурор реализовывать на досудебном производстве только уголовное преследование и в его рамках  — процессуальное руководство органами предварительного расследования, либо осуществлять лишь надзор за законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия и дознания? Ответы на эти вопросы следует базировать на исторических традициях, национальных особенностях и потребностях современного развития России. 290 лет назад прокуратура создавалась для противодействия господствовавшим в то время «безотчетному произволу, легкомысленному лишению свободы, напрасному производству обысков, отсутствию ясного понимания о действительном составе преступления …»1. Однако первый опыт оказался неудачным: учрежденный Указом Петра I от 2 марта 1711 г. прообраз прокуратуры — фискальная служба  — действовала неэффективно. Сменившая ее

220

прокуратура как орган по охране законности в государстве (Указ от 12 января 1722 г. «О должности Генерал-прокурора»2) наблюдала за исполнением законов всеми органами государственной власти и должностными лицами; вносила предложения по устранению нарушений закона, протесты на незаконные решения и требования их отмены или изменения; осуществляла надзор за арестантскими уголовными делами. В последующем значение, объем и структура полномочий прокурора — «ока государева» — неоднократно менялись3: на первый план выдвигалось то осуществление уголовного преследования, то основный функцией становился надзор за исполнением законов. Но во всех исторических условиях прокурора выполняла обе эти функции. Значение для государства функций, выполняемых прокурором, в том числе и в досудебном производстве, подчеркивает тот факт, что одним из первых нормативных актов «нового времени» стал Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», в котором в редакции от 17 ноября 1995 г.4 было предусмо-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса трено, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, выполняет иные функции, установленные федеральными законами, в том числе и уголовное преследование (ст.1). Принятие в 2001 г. Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации5 не произвело «революции» в регламентации уголовно-процессуальных функций прокурора. Частью 1 ст. 37 УПК РФ на прокурора возложено выполнение двух функций: осуществление от имени государства уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Как видим, эти законы устанавливают различную иерархию функций прокурора. По нашему мнению, если исходить из исторических традиций отечественного уголовного судопроизводства, анализа УПК РФ, Федерального закона о прокуратуре, в уголовном судопроизводстве на досудебной его части основной функцией прокурора выступает надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, тогда как основополагающая функция, предусмотренная ст. 15 УПК РФ  — уголовное преследование, — на данном этапе для прокурора носит дополнительный характер. Действительно, уголовное преследование входит в число трех основополагающих уголовно-процессуальных функций. И прокурор является не единственным участником уголовного судопроизводства, ее реализующим: следователь, руководитель следственного органа, орган дознания, дознаватель специально наделены уголовнопроцессуальным законом полномочиями для осуществления уголовного преследования. Но в отличие от других органов и должностных лиц — представителей стороны обвинения, прокурор осуществляет уголовное преследование и на досудебном производстве, и в суде. Именно поэтому прокурор привлекает лицо к уголовной ответственности от имени государства, он обладает большим видением судебной перспективы уголовного дела и заинтересован в качественном, законном производстве по уголовному делу. Исходя из этого, прокурор, наделенный правом и обязанностью поддерживать государственное обвинение в суде, выступает в качестве ведущего, головного органа уголовного преследования, в том числе и на досудебном этапе производства по уголовному делу. При этом в реализации несколькими участниками функции уголовного преследования роль прокурора достаточно специфична: в отличие от следователя, дознавателя, прокурор служит гарантом законности предварительного расследования, соблюдения прав и свобод участников уголовного судопроизводства, поэтому участие прокурора в осуществлении уголовного преследования обеспе-

№ 12 / 2011

чивает и выполнение его основной функции — надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Если же на первый план выдвигать функцию уголовного преследования и превращать надзор в его средство, форму6, то это опасно формированием у прокурора односторонней, предвзятой позиции по уголовному делу, за законностью расследования которого он надзирает. Подтверждением приоритетного, основного характера прокурорского надзора служит и то, что прокурор указан в УПК РФ как единственный субъект данной функции; ни один другой участник уголовного судопроизводства надзорной функцией не обладает. Полагаем, предписания ст. 1 Федерального закона о прокуратуре и ч. 1 ст. 37 УПК РФ не противоречат друг другу. Часть 1 ст. 37 УПК РФ сформулирована применительно к уголовному судопроизводству в целом, в ней не разделяются функции прокурора, выполняемые на досудебном этапе и в судебном производстве. В связи с этим считать уголовное преследование основной функцией прокурора можно только применительно к судебному разбирательству — основной стадии уголовного процесса, где в полной мере реализуется состязательность сторон и где прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ). На досудебном производстве прокурор выступает, прежде всего, органом осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Кроме того, основной характер функции прокурорского надзора на досудебном производстве подтверждает анализ полномочий прокурора, предоставленных на этом этапе. Согласно ч. 2 ст. 37 УПК РФ все они имеют властно-распорядительный характер, направлены главным образом на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона. К сожалению, изменения, внесенные в УПК РФ в последние годы, лишили прокурора многих весьма существенных надзорных полномочий. Если обратиться к важнейшему этапу — возбуждению уголовного дела, где решается вопрос о наличии или отсутствии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, о проведении или непроведении расследования, то полномочия прокурора на этом этапе явно недостаточны7. Напомним, что с принятием УПК РФ одной из наиболее спорных, критикуемой и теоретиками, и практиками, стала норма, закрепленная в ч. 4 ст. 146 (в ред. 2001 г.), установившая согласие прокурора на возбуждение уголовного дела следователем и дознавателем. После пяти лет применения Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Россий-

Вестник Московского университета МВД России

221

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса ской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»8 ч. 4 ст. 146 УПК РФ была реформирована, и согласия прокурора на возбуждение уголовного дела теперь не требуется. Более того, с отменой согласия на возбуждение уголовного дела прокурор лишился и других важнейших полномочий на этом этапе — в частности, рассматривать сообщения о преступлениях и соответственно возбуждать уголовные дела. В то же время подверглись трансформации и полномочия по отмене незаконных или необоснованных процессуальных решений, принимаемых в результате рассмотрения сообщения о преступлении — постановления о возбуждении уголовного дела или постановления об отказе в этом, хотя осуществление прокурором надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия реализовывается, прежде всего, в праве прокурора отменить незаконное или необоснованное постановление следователя, органа дознания, дознавателя. Часть 4 ст. 146 УПК РФ (в ред. Федерального закона № 87-ФЗ и Федерального закона от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»9) предусмотрела обязанность руководителя следственного органа, следователя и дознавателя немедленно направлять прокурору копию постановления о возбуждении уголовного дела и корреспондирующее ей право прокурора отменить незаконное или необоснованное постановление о возбуждении уголовного дела. К сожалению, эта норма не лишена пробелов и противоречий, затрудняющих реализацию прокурором этого надзорного полномочия. 1. Прежде всего, в законе указано на направление прокурору лишь копии постановления о возбуждении уголовного дела, но не материалов проверки сообщения о преступлении. Однако, постановление, как правило, составляется настолько лаконично, что по содержащейся в нем информации невозможно определить, законно ли принято такое решение. Генеральный прокурор Российской Федерации предписывает прокурору в необходимых случаях требовать от органа дознания, дознавателя, следственного органа представления материалов, на основании которых было принято указанное процессуальное решение10. Вместе с тем ч. 4 ст. 146 УПК РФ упоминает о получении прокурором «материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела», как о моменте, с которого исчисляется срок, предоставленный для отмены постановления о возбуждении уголовного дела. В то же время закон не предусматривает истребования прокурором материалов проверки сообщения о преступлении от органов дознания и органов предварительного следствия. К сожалению, законодатель не устранил этот пробел, и Федеральный закон № 226-ФЗ, дополнивший ст. 37 УПК РФ частью 2-1, предоставил прокурору по мо-

222

тивированному письменному запросу возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, но не материалами проверки сообщения о преступлении. Соответственно, представление материалов проверки не относится к обязанности руководителя следственного органа, следователя и дознавателя. 2. В ч. 4 ст. 146 УПК РФ не указан конкретный срок, отведенный на направление постановления о возбуждении уголовного дела прокурору. Вероятно, используемое понятие «незамедлительно» можно толковать не только как «без промедления», но и в том смысле, что руководитель следственного органа, следователь, дознаватель должны направить соответствующий документ сразу же, как для этого представится возможность (к примеру, когда преступление совершено в отдаленной местности, следователь ведет расследование на месте преступления и не может покинуть его в связи с большим объемом работы). 3. Часть 4 ст. 146 УПК РФ достаточно неопределенно регулирует само право отмены незаконного или необоснованного постановления о возбуждении уголовного дела. Из содержания нормы не ясно, относится ли это полномочие прокурора: а) к постановлению руководителя следственного органа, следователя, дознавателя (о котором идет речь в первом предложении ч. 4 ст. 146 УПК РФ), либо б) к решению о возбуждении уголовного дела, вынесенному капитанами морских или речных судов, руководителями геолого-разведочных партий и зимовок, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации (о которых говорится в следующем предложении этой части), либо в) к постановлению о возбуждении уголовного дела, принятому любым из субъектов. Несмотря на неудачную формулировку данной нормы, полагаем, что полномочия по отмене незаконных или необоснованных постановлений о возбуждении уголовного дела распространяются на любые такие решения. В отношении постановления о возбуждении уголовного дела, вынесенного дознавателем, право прокурора отменить это решение не вызывает сомнений, поскольку вполне согласуется с правом прокурора отменять всякие незаконные или необоснованные постановления дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Толкование ч. 3 ст. 40 УПК РФ о том, что орган дознания возбуждает уголовное дело в общем порядке, установленном ст. 146 УПК РФ, позволяет утверждать, что эти же требования распространяются и на постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное органом дознания (хотя прямо о праве прокурора отменить постановление органа дознания о возбуждении уголовного дела в законе не говорится). К сожалению, более неоднозначно урегулировано право прокурора отменить постановление о

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса возбуждении уголовного дела, вынесенное следователем. В законе имеются противоречивые предписания: ч. 2 ст. 37 УПК РФ, по общему правилу (за исключением решений об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5-1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), не предоставляющей прокурору права отменять какие-либо незаконные и необоснованные решения следователя, и ч. 4 ст. 146 УПК РФ, где указано на право отмены прокурором постановления следователя о возбуждении уголовного дела. Кроме того, п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователю предоставлено право обжаловать решение прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела. Прокурор вправе отменить и постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное руководителем следственного органа, который при возбуждении уголовного дела обладает полномочиями следователя (ч. 2 ст. 39 УПК РФ). В этой связи в ст. 146 УПК РФ следует прямо указать, что в случае, если прокурор признает постановление руководителя следственного органа, следователя, дознавателя, органа дознания о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе отменить его, о чем выносит мотивированное постановление. 4. Возражения вызывает и 24-часовой срок, не позднее которого прокурор вправе отменить незаконное или необоснованное постановление о возбуждении уголовного дела. Вполне справедливо моментом, с которого исчисляется указанный срок, обозначено получение материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела. Однако, ограничение права прокурора отменить постановление о возбуждении уголовного дела каким-либо сроком не оправдано: применительно к постановлению дознавателя о возбуждении уголовного дела предписание о 24-часовом сроке отмены этого решения лишено смысла, поскольку п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ предоставляет прокурору право в любой момент отменить всякое незаконное или необоснованное решение дознавателя. Как же поступить прокурору, если незаконность или необоснованность постановления руководителя следственного органа, следователя о возбуждении уголовного дела выявлена после истечения по тем или иным причинам 24-часового срока? Представляется, что прокурор утрачивает полномочия по отмене решения руководителя следственного органа, следователя. Более того, прокурор не может даже требовать от следственных органов устранения нарушения федерального законодательства, допущенного в ходе предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), поскольку решение о возбуждении уголовного дела выносится еще до его начала. Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что, пока прокурор получает послужившие основанием для возбуждения уголовного дела материалы, дознаватель, следователь успевают провести ряд

№ 12 / 2011

следственных действий, применить меры процессуального принуждения, соответственно, речь уже должна идти не об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, как незаконно или необоснованно вынесенного, а о прекращении уголовного дела. Однако полномочиями по прекращению уголовного дела прокурор также не обладает. В связи с изложенным целесообразно устранить из ч. 4 ст. 146 УПК РФ ограничение каким-либо сроком полномочия прокурора по отмене незаконного или необоснованного постановления о возбуждении уголовного дела. Вызывает вопросы и правовая регламентация полномочий прокурора по отмене незаконного или необоснованного решения об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 5-1 ч. 1 ст. 37, ч. 6 ст. 148 УПК РФ). 1. Данное полномочие традиционно и последовательно реализуется лишь в отношении незаконных или необоснованных постановлений органа дознания, дознавателя, которые прокурор наделен правом отменить, после чего направить соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). В то же время закон не определяет, каких вопросов могут касаться указания прокурора и возможна ли дополнительная проверка. При этом следует учитывать определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2007 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Белюсовой Г.Н. на нарушение ее конституционных прав ч.6 ст.148 УПК РФ»11, согласно которому уголовно-процессуальный закон не предполагает произвольную и многократную отмену прокурором по одному и тому же основанию (в том числе и по причине неполноты проведенной проверки) постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с направлением материалов для дополнительной проверки. 2. Одним из существенных шагов в укреплении надзорной функции прокурора стало возвращение ему полномочия отменить незаконное или необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное руководителем следственного органа, следователем (Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия»12). По действовавшей до этого закона редакции ч. 6 ст. 148 УПК РФ, выявив нарушение закона (незаконное или необоснованное решение), прокурор не был уполномочен его устранить, отменив данное постановление, и должен был обращаться к руководителю следственного органа, который рассматривал это постановление и мог либо отменить постановление следователя, либо известить прокурора о несогласии с его постановлением. Иными словами, надзор прокурора за законностью процессуальных реше-

Вестник Московского университета МВД России

223

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса ний следователя реализовывался лишь через полномочия руководителя следственного органа. Часть 6 ст. 148 УПК (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) устанавливает, что, признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа. Однако и эта редакция не свободна от недостатков. Во-первых, как и в случае с постановлением о возбуждении уголовного дела, закон не предусматривает обязанности руководителя следственного органа, следователя, помимо копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, направлять прокурору также материалы проверки сообщения о преступлении, хотя в ч. 6 ст. 148 УПК РФ упоминаются такие материалы, а из полномочия «истребовать и проверять законность и обоснованность решения об отказе в возбуждении уголовного дела» (п.5-1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) не ясно, что именно может истребовать прокурор. Во-вторых, прокурор, указывая в постановлении обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, тем не менее, не вправе согласно закону давать указания о производстве следователем отдельных проверочных действий, или о принятии определенного процессуального решения. Поэтому требование, указанное в п.1.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 2 июня 2011 г. № 162, о том, что при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор должен «ставить вопрос о возбуждении уголовного дела», не соответствует закону. Хотя очевидно, что праву прокурора отменить незаконное или необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела должно корреспондировать и закрепленное в уголовно-процессуальном законе право возбудить уголовное дело при наличии основания для принятия такого решения. В-третьих, неустановление в УПК РФ сроков дополнительной проверки и порядка их продления может быть приводить к нарушениям разумного срока уголовного судопроизводства при рассмотрении сообщений о преступлениях руководителем следственного органа, следователем. Анализ лишь нескольких полномочий, реализуемых прокурором на досудебном производстве, высвечивает дисбаланс, сохраняющийся в регламентации процессуальных функций и полномочий этого важнейшего участника уголовного судопроизводства. По нашему мнению, прокурору следует

224

возвратить полномочия возбуждать уголовные дела и в любой момент отменять всякое незаконное или необоснованное постановление. Отсутствие этих полномочий затрудняет защиту прав и законных интересов граждан, умножает волокиту, в значительной мере снижает оперативность устранения нарушений, выявленных прокурором. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т.1. — СПб.: Альфа, 1996. С.37. 2 См.: Памятники русского права. Выпуск.8. — М., 1961. С.218. 3 Об истории прокуратуры см.: Басков В.И. История прокуратуры Российской Империи // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1997. № 2. С.3-14; Смыкалин А. От реформ Екатерины II к судебной реформе 1864 г. // Рос.юстиция. 2001. № 3. С.39-42; Ястребов В.Б. Прокурор-ский надзор: Учебник. — М.: ИКД «Зерцало-М», 2010. С.25-53; и др. 4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, №47, ст.4472 (далее — Феде-ральный закон о прокуратуре). 5 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 177- ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (1), ст. 4921 (далее по тексту — УПК РФ). 6 Лазарева В.А. Судебная защита в уголовном процессе РФ: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … докт.юрид. наук. — М., 2000. С.22; Уголовный процесс России: Учебник / А.С.Александров, Н.Н.Ковтун, М.П. Поляков, С.П.Сереброва; Науч.ред. В.Т.Томин — М.: Юрайт-Издат, 2003. С.796; Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учеб.- 3-е изд., перераб.и доп. / Л.Н.Башкатов и др.; отв.ред.И.Л.Петрухин, И.Б.Михайловская. — М.: Проспект, 2010. С.127. 7 См. об этом: Попов И.А. О повышении роли прокурора в защите прав и законных инте-ресов граждан в стадии возбуждения уголовного дела // Охрана прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве: Материалы международной научно-практической конференции. — М.: МАЭП, 2011.С.383-395. 8 Российская газета. 8 июня 2007 г. 9 Российская газета. 5 декабря 2008 г. 10 Приказ от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процес-суальной деятельностью органов дознания» (п.6); приказ от 2 июня 2011 г. № 162 «Об ор-ганизации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предвари-тельного следствия» (п.1.4). 11 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2007, № 6. 12 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011, № 1, ст. 16. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса

Особенности допроса подозреваемых при расследовании преступлений, совершаемых работниками органов ЗАГС О.А. Цуканова, соискатель ВГУ Научная специальность: 12.00.09 — Уголовный процесс, криминалистика; оперативно-разыскная деятельность E-mail: [email protected]

Аннотация. Статья исследует тактику допросов подозреваемых в специфических преступлениях, связанных с деятельностью органов ЗАГС, и приводит классификацию моделей поведения подозреваемых и соответствующих тактических приемов. Ключевые слова: органы ЗАГС, должностные преступления, допрос.

Suspected persons interrogation in the investigation of crimes performed by employees of civil registry offices O.A. Tsukanova competitor of VGU

Annotation. The article treats some questions of suspected persons interrogation in the framework of criminal investigation of the offences made by civil registrars, and introduces a basic classification of behavior models and appropriate tactical techniques. Keywords: civil registry, malfeasances, interrogation. Особенности процессуального положения подозреваемого, тактика его допроса в литературе активно исследуются1; однако нами не найдено ни одного комплексного труда, где данные аспекты раскрыты в отношении лиц, подозреваемых в преступлениях, связанных с деятельностью органов ЗАГС. Как отмечают Л.Д. Кокорев и Н.П. Кузнецов, целью данного следственного действия представляется получение от допрашиваемого информации, необходимой для принятия дальнейшего решения о наличии или отсутствии достаточных оснований для привлечения его уже в качестве обвиняемого2. Анализ материалов 176 уголовных дел рассматриваемой категории показал, что допрос подозреваемого весьма распространен в следственной практике и применялся в 79,5% изученных случаев. Эффективность допроса подозреваемого по делам, связанным с органами ЗАГС, предопределяется серьезностью подготовки к указанному следственному действию.

№ 12 / 2011

Допрос подозреваемых в таких преступлениях имеет специфические особенности. В частности, на рассматриваемом этапе нами рекомендуется: •  детально исследовать все материалы дела; •  проанализировать и систематизировать имеющиеся доказательства; •  подготовить специальные технические средства; •  ознакомиться с нормативной документацией, регулирующей полномочия, функции, должностные обязанности подозреваемых; •  продумать перечень и очередность допрашиваемых лиц; •  установить круг выявляемых обстоятельств. Особое внимание целесообразно уделять информации о личности предполагаемых преступников (их полномочиях, семейном и материальном положении, образовании, привычках, личных качествах и т.д.). По нашим данным, работники ЗАГСа, совершавшие преступления, связанные с деятельностью

Вестник Московского университета МВД России

225

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса отмеченного органа, обычно обладают высшим образованием, высоким интеллектом, умением держаться в различных условиях, рациональным характером, средним уровнем материального благосостояния, постоянной работой (со стажем не менее 1 года). Следователям при проведении допроса необходимо иметь в виду, что подозреваемые по рассматриваемой категории преступлений могут оказывать противодействие — сообщать о клевете, провокации взятки или произволе в отношении себя, прибегать к словесным угрозам, касающимся работников, осуществляющих следствие (их росту и продвижению по службе), “предупреждениям” о скором увольнении, досрочном выходе на пенсию, появлении серьезных проблем в работе и т.п. Целью этого является выведение следователя из психологического равновесия с целью потери им контроля над собой, допущения ошибок и промахов, обесценивающих полученные им при допросе показания. В первую очередь рекомендуется допрашивать лиц, склонных к даче правдивых показаний (напри-

мер, взяткодателей, передавших ценности, деньги в случаях вымогательства взятки работником органа ЗАГС) или пострадавших от незаконной деятельности должностных лиц. Зачастую такие “пострадавшие”, втянутые в незаконную деятельность, испытывают искренние переживания в связи с осуществленным преступным действием и оказывают реальное содействие всему расследованию. Сами работники ЗАГСа, подозреваемые в совершении преступления, в меньшей степени расположены к даче показаний признательного характера и склонны отрицать даже очевидные детали. При наличии нескольких подозреваемых целесообразна тактическая комбинация из комплекса параллельных допросов по единому плану. Сведения, получаемые от одного подозреваемого, могут сразу же быть использованы при допросе соучастника3. Изучение уголовных дел данной группы, проведенное нами, показало, что в зависимости от модели поведения подозреваемых можно выделить определенные типичные следственные ситуации (табл. 1).

Классификация следственных ситуаций в зависимости от модели поведения подозреваемых на допросе № п/п

Кол-во ситуаций, ед.

В% к общему числу

1.

Отрицание подозреваемым вины и корыстного умысла:

230

71,2

А

Учитывая, что само преступное деяние осуществляется, как правило, без свидетелей (либо в случае действительной невиновности подозреваемого, что устанавливается в дальнейшем), подозреваемый отрицает контакты с его участниками (например, с взяткодателем; лицом, в интересах которого было совершено злоупотребление, превышение должностных полномочий и т.д.)

89

27,6

Подозреваемый признает контакт с другими участниками (например, с взяткодателем; лицом, в интересах и которого было совершено злоупотребление, превышение должностных полномочий и т.д.). Одновременно подозреваемый отрицает наличие у него корыстного умысла и соответствующих действий, его подтверждающих.

77

23,8

Подозреваемый не отрицает не только встречу с другими участниками преступления, но также и соответствующие действия (передачу заинтересованным лицам бумаг с фальсифицированными данными, незаконно внесенными изменениями; получение денег, ценностей и т.п.), но утверждает о некриминальном характере осуществляемых им действий либо бездействия (например, получив взятку, говорит о том, что знаком с лицом, передавшим деньги, однако это было не получение взятки, а возращение товарищем старого долга и т.п.)

64

19,8

2.

Полное или частичное признание подозреваемым вины:

49

15,2

А

Подозреваемый на допросе полностью признаёт вину

18

5,6

Б

Подозреваемый частично признаёт свою вину

31

9,6

3.

Отказ подозреваемого от дачи показаний

44

13,6

Всего установлено ситуаций

323

100

Общее количество рассмотренных уголовных дел, ед.

176

100

Б

В

10.

226

Наименование ситуации

Таблица 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса Из таблицы 1 видно, что типичными представляются первые три случая (71,2%), когда подозреваемый отрицает вину и корыстный умысел. Реже в процессе допроса подозреваемые полностью или частично признают свою вину, либо же полностью отказываются от дачи каких-либо показаний. При допросе подозреваемых, отрицающих свою вину, ключевое значение имеет установление причин, по которым на них пали подозрения в преступлении. На практике не исключены как попытки заинтересованных лиц свести личные счеты с должностным лицом посредством необоснованного привлечения его к уголовной ответственности, так и попытки недобросовестного продвижения заинтересованного лица по службе путем дискредитации другого должностного лица в глазах коллег и правоохранительных органов. Возможны и ошибочные опознания лица, фактически не имеющего отношения к преступлениям, связанным с деятельностью органов ЗАГС. Как показывает практика, допрос должностного лица, подозреваемого в преступлении рассматриваемой категории, а также его соучастников, не признающих свою вину, следует начинать со свободного рассказа. Мы рекомендуем внимательно выслушивать каждого подозреваемого, нецелесообразно перебивать его, задавая какие-либо вопросы. Это касается и тех случаев, когда допрашиваемый предоставляет сведения, кажущиеся не имеющими прямого отношения к рассматриваемому делу, — связь данных сведений с расследуемыми деяниями может в дальнейшем оказаться весьма важной4. Слишком ранний переход к активному допросу, оставляя без внимания описанный выше тактический прием, на наш взгляд, — существенное упущение, которое может нанести урон качеству и результативности допроса. Если подозреваемый отрицает вину, может иметь место проявление лжи. Тактические приемы получения правдивых показаний описаны в многочисленной литературе по юриспруденции5. Отметим, что следователю рекомендуется знать всю их совокупность. При этом в процессе выбора и отдачи предпочтения каким-либо конкретным тактическим приемам, целесообразно ориентироваться, прежде всего, на свойство изобретательности6. Явное недоверие к получаемой от допрашиваемых информации нецелесообразно — заведомо обвинительный акцент не способствует установлению истины и затрудняет все дальнейшее расследование. Получить от должностных лиц (работников

№ 12 / 2011

органов ЗАГС) полные и правдивые показания, на наш взгляд, можно лишь при корректном и внимательном отношении, объективном исследовании заявленных ими ходатайств и выраженных просьб. В случае же, когда подозреваемый полностью отказывается от дачи каких-либо показаний (13,6% рассмотренных ситуаций), следователю необходимо попытаться убедить его изменить свою позицию. При получении согласия дать любые показания у следствия появится возможность инициировать ситуацию, так как подозреваемый предоставит факты, доводы, объяснения по поводу своего поведения, либо опровергнет позицию следователя, что поможет предотвратить возможный тупик в расследовании всего преступления. 1

См. например: Быков В. Подозреваемый как участник уголовного судопроизводства со стороны защиты // Росс. юстиция. – 2003. – № 3. – С. 16–18; Мельников В.Ю. О совершенствовании норм УПК, связанных с задержанием подозреваемого // Журнал росс. права. – 2003. – № 12. – С. 8–9; Миронов Р.Г. Деятельность ОВД и УИС по обеспечению прав и законных интересов подозреваемых и обвиняемых в совершении пре-ступлений // Гражданин и право. – 2006, № 3. – С. 9–12 и др. 2 Кокорев Л.Д., Кузнецов Н.П. Уголовный процесс: доказательства и доказывание. – Воронеж: ВГУ, 1995. – С. 104–108. 3 См.: Слепнева Л.И. Расследование квалифицированного взяточничества и других проявлений коррупции // Криминалистика: Учебник / под ред. А.Ф. Волынского, М., 2000. – С. 438–441. 4 Михайлов Ю.М. Допрос и очная ставка // Криминалистика: Учебник / под ред. Е.П. Ищенко. – М.: Юристъ, 2000. – С. 374– 378. 5 См. например: Ищенко Е.П., Топорков А.А. Криминалистика: Учебник. Изд. 2-е, испр. и доп. / Под ред. проф. Е.П. Ищенко. – М.: Инфра-М, 2005 г.; Савельева М.В., Смушкин А.Б. Криминалистика. Учебник. – М.: Деловой двор, 2009 и др. 6 См.: Баев О.Я. Тактика следственных действий, Воронеж: ВГУ, 1992. – С. 104–108.

Вестник Московского университета МВД России

227

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса

О понятии обстоятельств незаконного культивирования наркотикосодержащих растений Л.Е. Чистова, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры криминалистики Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.09 — Уголовный процесс, криминалистика; оперативно-разыскная деятельность E-mail : [email protected] Е.Ю. Драгункина, курсант Московского университета МВД России E-mail: elena_dragunkina @ mail.ru

Аннотация. В статье рассматриваются обстоятельства, при которых готовились и совершались незаконные действия по культивированию растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества: места, времени, обстановки того или иного региона, области, района. Ключевые слова: незаконное культивирование, наркотикосодержащие растения, обстоятельства места, времени, обстановки.

The concept of the circumstances of illicit cultivation drug crops L.E. Chistova, candidate of legal sciences, docent, docent department of criminalistics, university of Moscow Russian interior Ministry E.Yu. Dragunkina, student of the Moscow university, of the Russian interior Ministry

Annotation. The article discusses the circumstances in which trained and committed illegal acts in the cultivation of plants containing narcotic drugs or psychotropic substances: place, time, situation of a region, area or district. Keywords: illicit cultivation of drug crops, the circumstances: location, time, situation. При расследовании преступлений, связанных с незаконным культивированием растений, содержащих наркотические средства, к обстоятельствам, при которых готовилось и было совершено преступление, относятся место, время и обстановка совершения преступления. Наркотикосодержащие растения довольно часто культивируются на открытой местности. Такими местами могут быть незасеянные культурными растениями поля; поля, засеянными культурными растениями ( например, в середине поля с кукурузой, пшеницей, сахарной свеклой и т.д.); обработанные земли в лесном массиве (поляны, склоны, вырубки и т.д.).

228

В заброшенных деревнях, поселках наркотикосодержащие растения выращивают на огороде среди других сорняков. На дачных участках или иных земельных участках, находящихся во владении виновных виц, такие растения, как мак, конопля могут культивироваться в открытом грунте, а могут и в различных сооружениях, находящихся на этом участке. К таким сооружениям относятся парники и теплицы. Относительно классификации парников О.Б. Градусова, О.М. Ушаков, В.Л. Никифоров отмечают следующее: «По конструктивным особенностям парники делят на 2 типа: односкатные и двускат-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса ные. Парники обоих типов могут быть углубленные и наземные, а последние — стационарные и переносные. Обогрев растений в парниках — солнечный, биологический ( за счет тепла биотоплива) и технический (водяной, паровой и электрический). В холодное время суток парники укрывают парниковыми остеклененными рамами, реже — светопрозрачной пленкой. По срокам начала эксплуатации парники делят на ранние, средние и поздние. Односкатный углубленный парник — котлован, накрываемый парниковыми рамами. Кроме котлована и рам, парники имеют железобетонную или деревянную обвязку, необходимую для плотной и устойчивой укладки рам. Односкатные наземные переносные парники устраивают без котлована. Двускатные парники не нашли широкого распространения ввиду неплотности стыков между остеклененными рамами, устанавливаемыми с двух сторон парников»1. Следует отметить, что для выращивания конопли, в основном, используют ранние парники для ускорения роста рассады. Их начинают устанавливать на участках земли сразу после схода снега. Поскольку почва в таких парниках значительно теплее, чем на остальной территории, растения растут быстрее. После того, как почвенный покров на земельном участке прогреется в результате естественного тепла за счет солнечных лучей, рассаду из парников высаживают в открытый грунт и растения продолжают расти, вплоть до своего созревания, на открытой площади. Именно так поступал гр. П., незаконно культивируя растения конопли на своем приусадебном участке2. Что касается теплиц, то О.Б. Градусова, О.М. Ушаков и В.Л. Никифоров дают этому сооружению следующее определение: « Теплицы- специальное кульвационное помещение с покрытием из светлопрозрачного материала для круглогодового выращивания тепличных культур и рассады. В средних и северных широтах теплицы используют также и для сохранения и размножения теплолюбивых растений (особенно из тропических и субтропических зон), в селекционной практике — для сокращения сроков выведения новых сортов и гибридов сельскохозяйственных культур ( получают вместо одной 2-3 репродукции семян в год), в научных учреждениях  — для проведения различных биологических исследований»3. Таким образом, в теплицах создаются наиболее благоприятные условия для выращивания наркотикосодержащих растений и при надлежащей организации и контроля за культивированием таких растений, можно получать их урожай бесперебойно.

№ 12 / 2011

Среди теплолюбивых наркотиосодержащих растений в теплицах выращивают, например, гавайскую розу. При культивировании этого растения, на него не должны попадать прямые солнечные лучи. Поэтому покрытие теплицы для этого подходит как нельзя лучше. К тому же, теплицы, как правило, просторные и высокие, а для гавайской розы такие условия как раз и необходимы, т.к. она на первом году своего роста начинает формировать куст, а на второй виться и цвести, причем высота куста может достигать до 6 метров. В теплицах, с соблюдением необходимых рекомендаций по выращиванию, можно культивировать и другие теплолюбивые наркотикосодержаие растения: шалфей предсказателей ( теплица для его выращивания также является идеальным местом, т.к. высота этого растения достигает от 1,5 до 2 метров), а также кат, кокаиновый куст и др. Теплицы могут быть грунтовые и сталлажные. В грунтовых теплицах растения выращивают непосредственно в питательном грунте, как правило, это хорошо удобренная почва. В стеллажных теплицах растения, в т.ч. наркотисодержащие, могут выраживать двумя способами. Первый — на дощатые деревянные полки (стеллажи) насыпают грунт и высаживают туда растения, где они и произрастают до стадии созревания. Второй — на искусственных средах с использованием метода гидропоники. Однако культивировать наркотикосодержащие растения можно и в закрытых помещениях. Ими могут быть отдельные комнаты в квартире, дача, пристроенное помещение в частном доме, сараи, гаражи, чердаки, подвалы и иные помещения. Как правило, такие кульвационные места оборудуются специальными средствами обогрева, вентиляции, освещения и иными, необходимыми для нормального роста растений. В самих помещениях растения могут выращиваться в деревянных ящиках; пакетах из-под молока и иных продуктов питания; цветочных горшках, полиэтиленовых канистрах и иных емкостях. Так, гр. Ш. выращивал растение конопли у себя в квартире на подоконнике в цветочном горшке4. К месту совершения преступлений могут относиться и проведение подготовительных действий по делам рассматриваемой категории. Местами приготовления к культивированию запрещенных к возделыванию наркотикосодержащих растений могут быть различные магазины, склады, рынки и т.д., где подозреваемый приобретал почвенный грунт для выращивания растений; удобрения

Вестник Московского университета МВД России

229

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса для борьбы с сорняками и уходом за растениями; материалы для парников и теплицы ( полиэтиленовая пленка, рамы и т.д.); садовый инвентарь для обработки земли и ухода за растениями; средства полива ( ими могут быть как отдельные приспособления, например, лейки, так и целые системы); исскуственного освещения, вентиляции ( они также могут быть как единичными, так и представлять единую систему). Для того чтобы в помещение не проникали посторонние лица или родственники, в тех случаях, когда растения незаконно культивируются в жилой квартире, частном доме и т.д., могут приобретаться металлические двери с секретным замком или иными приспособлениями, затрудняющими вход иным лицам. Указанные предметы могут также быть заказаны специально у конкретных мастеров. В тех случаях, когда незаконное культивирование таких растений осуществляется на территории приусадебного участка, могут приобретаться или специально заказываться высокие заборы из различного материала, чтобы посторонним лицам было не видно, что выращивается на огороженной территории. В некоторых случаях семена наркотикосодержащих растений, особенно таких, как конопля и мак, могут приобретаться подозреваемыми на бесхозных участках земли, где они произрастают как сорняки, или на полях, предназначенных для выращивания таких растений для сельскохозяйственных нужд или для нужд промышленности после сбора таких растений. В данном случае местами приготовления к незаконному культивированию названных растений будут данные поля. Время совершения рассматриваемого вида преступлений зависит от места их совершения. Так, начало незаконной культивации наркотикосодержащих растений в открытом грунте зависит от времени наступления тепла. Как правило, это апрель месяц, но может быть и конец марта, в тех случаях, когда сразу после схода снега на участках устанавливаются парники или теплицы для выращивания в них рассады. Незаконное культивирование таких растений в защищенным грунте, именно в различных специально приспособленных для этих целей помещениях, может осуществляться практически круглогодично, т.е. в любое время. К числу важных элементов данной криминалистической категории следует отнести обстановку того или иного региона, в котором совершались преступления в сфере незаконного культивирования растений, содержащих наркотические средства. Сюда можно отнести следующие моменты:

230

•  наличие в том или ином населённом пункте или регионе в целом определенного количества сельскохозяйственных учебных заведений, аграрных предприятий, научно-исследовательских институтов, занимающихся обучением студентов, селекционной и генетеческой деятельностью; •  наличие специалистов в области сельского хозяйства, знающих процесс выращивания наркотикосодержащих растений, в т.ч. и тех, которые не характерны для произрастания в климате нашей страны; •  низкая оплата их труда, подталкивающая за дополнительное вознаграждение давать консультации лицам, занимающимся незаконным культивированием наркотикосодержаих растений, в т.ч. и тех, которые в нашей стране непосредственно не произрастают; •  недобросовестное отношение работников администрации к своим должностным обязанностям, позволяющее выращивать на территории их муниципального образования растения, содержащие наркотические средства; •  доступность получения семян наркотикосодержаих растений на участках граждан, которые вместо уничтожения оставляют их расти вместе с другими растениями; •  неохраняемые заросли дикорастущей конопли и эфедры, особенно в таких регионах нашей страны, как юг Сибири, Дальний Восток, Северо-Кавказский регион и др.; •  удобное расположение государственных полей с посевами мака и конопли для нужд кулинарии, химфармзаводов и т.д.; •  недостаточно полная уборка таких растений с полей произрастания; •  бесконтрольное увеличение в сети Интернет количества магазинов, предлагающих купить семена практически всех наркотиосодержащих растений; •  бесконтрольное распространение в сети Интернет в значительных количествах информации, содержащих рекомендации по выращиванию наркотикосодержаих растений и магазинов, предлагающих для этих целей соответствующую литературу и оборудование; Так, например, гр. П. заказал через сеть Интернет инструкцию по выращиванию конопли и справочник коноплевода и, согласно изложенных в них рекомендаций, выращивал коноплю в одной из комнат своего частного дома5. •  свобода отмывания денег в сети Интернет, полученных от незаконной продажи растений и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, анонимность отношений

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы уголовного процесса между клиентом и финансовым учреждением; Так, преступной группой, совершавшей незаконные действия с наркотическими средствами на территории Костромской области, в т.ч. и продажу семян наркотикосодержащих растений, инструкции по их выращиванию и необходимого для этого оборудования, разработан следующий способ отмывания денег, полученных от таких незаконных сделок. Один из ее членов — гр. К., которому отводилась роль по внедрению и совершенствованию преступной схемы перечисления денежных средств от незаконных операций с наркотиками, контролировал перечисление денег за наркотики через терминалы оплаты услуг на мобильные кошельки интернетсайтов «Киви» и «Яндексденьги». Убедившись, что деньги поступили, он связывался с покупателем и указывал либо место закладки семян и литературы по их выращиванию, либо место встречи с клиентом. После чего, с использованием указанных интернет-сайтов, осуществлялось управление денежными потоками, в том числе переводы денежных средств с использованием систем переводов на банковские счета «Альфа-банка», «Хенди банка» и т.п. для их последующего обналичивания. Денежные средства обналичивались подставными лицами с последующей передачей руководителям самостоятельных структурных подразделений и организатору для распределения между участниками, как контактным, так и бесконтактным способом6. •  наличие высокой скорости совершения различных электронных сделок7. Этому способствует, в частности, существующая система «Личный кабинет QIWI», которая дает возможности оплачивать товары и услуги, погашать кредиты, переводить денежные средства в другие платежные системы и банки без открытия счета. Регистрация «Личного кабинета QIWI» не требует указания паспортных или других личных данных, происходит через сеть Интернет или платежный терминал «QIWI», при этом абоненту присваивается личный номер с кодом. Время перевода денежных средств от платежного терминала «QIWI» до банка не превышает 10 минут8. По этому поводу А.И.Гуров, Т.М.Виноградская и Б.Ф. Калачев отмечают следующее: « Появление новых мировых рынков акций, облигаций, фьючерсов, валюты и других ценных бумаг расширяет круг операций, позволяющих с помощью электронных средств быстро, легко и скрытно перемещать по миру крупные суммы денег. Использование смарткарт и он-лайновых механизмов осуществления банковских операций ограничивает личные контакты между сотрудниками банков и клиентами, а зна-

№ 12 / 2011

чит, снижает действенность механизмов проверки законности финансовой деятельности. Конкуренция в сфере финансовых услуг способствует тому, что зачастую меры борьбы с отмыванием денег рассматриваются как несовместимые с нормальной деловой практикой»9. •  реклама потребления некоторых наркотикосодержащих растений в фильмах, особенно западных, современных романах, по телевидению и некоторых развлекательных программах, в газетах, журналах и т.д.; •  проведение возможных дискуссий о возможности легализации культивирования некоторых наркотикосодержащих растений, в частности, конопли; •  введение в ранг кумиров молодежи наркодельцов; •  появление по телевидению и в прессе различной рекламы быстрого излечения от наркозависимости и т.д Градусова О.Б., Ушакова О.М., Никифоров В.Л. Установление факта культивирования запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества. // Теория и практика судебной экспертизы. №3 (19) 2010 с. 208-219. 2 Архив Орехово-Зуевского городского суда. М.О. 3 Градусова О.Б., Ушакова О.М., Никифоров В.Л. Установление факта культивирования запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества. // Теория и практика судебной экспертизы. №3 (19) 2010 с. 208-219. 4 Архив Орехово-Зуевского городского суда, М.О. 5 Архив Орехово-Зуевского городского суда М.О. 6 По материалам Следственного комитета при МВД России 7 См.: Агафонов В.В., Чистова Л.Е. Методика расследования преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных, сильнодействующих веществ, а также растений, содержащих наркотические средства и психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, совершаемых с использованием интернет и электронных средств связи. М. 2011. 8 По материалам Следственного комитета при МВД России. 9 Гуров А.И., Виноградская, Калачев Б.Ф. Современные технологии в наркобизнесе. http: // www/ narkotiki. ru/mir_5553. html. 1

Вестник Московского университета МВД России

231

Юридические науки Актуальные проблемы международного права

Теоретико-правовые аспекты преступлений, мотивированных ненавистью на почве национальной, расовой, религиозной принадлежности или вражды А.В. Рыбников, старший лейтенант полиции, адъюнкт кафедры Прав человека и международного права Московского университета МВД России, магистр в области международных отношений МГИМО(у) МИД России Научная специальность: 12.00.10 — Mеждународное право, европейское право Научный руководитель: Р.А. Каламкарян, доктор юридических наук, профессор Рецензент: Д.Д. Шалягин, полковник полиции, начальник кафедры Прав человека и международного права Московского университета МВД России, доцент, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье затрагиваются проблемы терпимости, поощрения и развития уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия национальной, расовой, этнической, религиозной и групповой принадлежности в разрешении международных проблем политического, экономического, социального, культурно-гуманитарного характера. Автор раскрывает актуальность более эффективного противодействия новым вызовам, тесного взаимодействия с международными организациями, наряду с совершенствованием нормативно-правовой базы, что позволит предпринять меры для преодоления насилия, дискриминации и предрассудков, с которыми сталкивается общество. Ключевые слова: Преступления, ненависть, расизм, национализм, религия, права человека.

Theoretical and legal aspects of the crimes motivated by hatred based on ethnic, racial, religious or hostility A.V. Rybnikov, senior lieutenant of police, adjunct of the Chair of the Human rights and International law of the Moscow university of the Russian Ministry of Interior, Master in International relations of the MGIMO (University) of the Russian Ministry of Foreign Affairs

Annotation. The article addresses the problem of tolerance, promotion of respect for human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to nationality, race, ethnic, religious, and group membership in solving international problems of political, economic, social, cultural and humanitarian aspects. The author reveals the urgency of a more effective response to new challenges, cooperating closely with international organizations, along with the improvement of the regulatory framework, which will take measures to overcome violence, discrimination and prejudice faced by society. Keywords: Crimes, hatred, racism, nationalism, religion, human rights.

232

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы международного права Одним из негативных последствий глобализации является усиление нетерпимости во всем мире. Глобализация ускорила процесс миграции, смешение рас, этносов и культур, религий и обычаев. Это в свою очередь приводит к взаимному непониманию, раздражению по поводу «их» нравов, обычаев, привычек, стиля жизни и т. п. Вместе с тем, нетерпимость во всех ее проявлениях служит серьезной угрозой существованию отдельных обществ и человечества в целом1. Национальные и международные вооруженные конфликты только обострили трения между сообществами и стали дополнительным стимулом к проявлению ненависти расистского и ксенофобского характера в отношении иммигрантов и групп меньшинств. К примеру, представители народности рома и синти, а также другие группы меньшинств зачастую становятся жертвами расистских и ксенофобных нападений. Были отмечены многочисленные инциденты антисемитского характера в отношении отдельных евреев, а также еврейских памятников и символов. Мотивированный ненавистью дискурс также растет, и в частности в отношении еврейских и мусульманских сообществ, и зачастую в связи с событиями на международной политической арене. Во многих случаях различные акты нетерпимости совпадают и пересекаются, как и восприятие отдельных групп, одновременно религиозных и национальных. Несмотря на национальные и международные инициативы по ограничению использования сети Интернет для выражения расизма и нетерпимости, а также для побуждения к нему, средства массовой информации, и в частности Интернет, все больше используются для передачи мотивированных ненавистью сообщений и пропаганды. Они имеют двойное воздействие. Имеют место, с одной стороны, побуждение к совершению насильственных действий, а в некоторых случаях даже разглашение щепетильной информации личного характера, что представляет собой серьезную угрозу для потенциальных жертв. Помимо этого транснационального феномена, общественный дискурс, проявляющийся в СМИ и в Интернете, имеет свойство способствовать появлению атмосферы нетерпимости и росту напряженности в отношении отдельных групп, либо лиц, принадлежащих к ним. В ряде случаев ухудшилась и сама природа насилия, что представлено переходом от угроз и причинения ущерба имуществу к насильственным нападениям и убийствам. О реальной опасности преступлений, мотивированных ненавистью на почве национальной, расовой, религиозной принадлежности или вражды

№ 12 / 2011

(далее «преступления на почве ненависти») свидетельствует и тот факт, что их число ежегодно возрастает даже в традиционно демократических и толерантных странах2. Преступления на почве ненависти представляют собой сложное явление. Они демонстрируют наиболее опасные проявления нетерпимости и дискриминации по признаку расы, пола, языка, религии или убеждений, национального или социального происхождения, неполноценности или на других основаниях. Однако, мотивацию к совершению подобных преступлений и цель, с которой они совершаются, нелегко выявить или доказать. Стоит отметить, что проявления нетерпимости в форме насилия имеют глубокие последствия не только для непосредственной жертвы, но и для группы, с которой она себя идентифицирует. Они подрывают сплоченность общества и социальную стабильность. Понятие преступления на почве ненависти уходит корнями в несколько дисциплин, включая криминологию, политологию, историю, социологию, и право, а также находится под влиянием национального опыта и попыток международного сообщества выявить и систематизировать общие черты таких преступлений. В своих исследованиях Дж. Джейкобс и К. Поттер подчеркивают, что преступления на почве ненависти — прежде всего преступления, порождаемые предубеждением, предрассудком (bias, prejudice) по отношению к лицам другой расы, нации, цвета кожи, религии, сексуальной ориентации и т. п3. По мнению отечественного исследователя К.Н. Бабиченко, преступления на почве ненависти представляют собой социальный конструкт, т.е. социальный феномен, не имеющий онтологических оснований и «естественных» границ. Это «обычное» насилие, но совершаемое в силу определенных, перечисленных в законе мотивов4. Преимущество, которое дает использование терминологии «преступления на почве ненависти», заключается в том, что она позволяет отойти от традиционного уделения внимания на расистской и ксенофобной составляющей и обратить его, в том числе, на направленность преступлений против тех, которые являются «другими»: такими, как этнические группы, сообщества гомосексуалистов, различные религиозные группы и кочевые народности, иными словами, против тех лиц, образ жизни которых может восприниматься как другой. В этой связи термин «преступления на почве ненависти» является инклюзивным в том смысле, что он охватывает проявления и преступления, мотивированные бесконечно длинным перечнем видов предубеждений. Он может включать деяния, совер-

Вестник Московского университета МВД России

233

Юридические науки Актуальные проблемы международного права шенные на почве религии жертвы, ее этнической принадлежности, пола, физических и умственных способностей, сексуальной ориентации или в связи с другими отличительными признаками жертвы. Преступления на почве ненависти попирают идею равенства всех членов общества. Норма о равенстве людей относится к основополагающим ценностям и направлена на достижение полноты человеческого достоинства и на предоставление каждому человеку возможности полностью реализовать собственный потенциал. Значение нормы о равенстве очевидно из того, что она регулярно упоминается в фундаментальных документах по правам человека. В своей первой же строке Всеобщая декларация прав человека ООН упоминает «признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи и равных и неотъемлемых прав их»5. Итак, преступление на почве ненависти — деяние, мотивированное предубеждением, нетерпимостью к тем или иным группам лиц. Именно этот мотив отличает их от других видов преступлений. Преступления на почве ненависти относятся к преступлениям против идентичности личности. Именно эта особенность отличает их от обычных преступлений. Преступления на почве ненависти направлены против такой стороны личности, которую нельзя изменить или без которой человек не может чувствовать себя самим собой. Такие признаки обычно очевидны — в частности, цвет кожи. Вместе с тем, не все неизменяемые или фундаментальные признаки являются основанием принадлежности к той или иной группе. При определении защищаемых признаков необходимо выделять те, которые являются особенными или исключительными. Например, хотя голубые глаза и можно отнести к неизменяемым признакам, однако голубоглазые люди не причисляют себя к какой-либо группе, как и не делают этого окружающие, поэтому цвет глаз не считается основанием групповой идентичности. И, наоборот, некоторые признаки изменчивы, но, тем не менее, являются фундаментальными. Например, хотя человек и может сменить религию, религия, тем не менее, широко признается в качестве метки групповой принадлежности, принуждать к изменению или сокрытию которой недопустимо. Определение признаков требует в первую очередь знания текущих социальных проблем, а также возможных исторических и политических фактов угнетения и дискриминации. При этом следует включать не только признаки, лежащие в основе современных инцидентов, но также и признаки, служившие причиной нападений и преследования на протяжении человеческой истории. Наиболее распространенными защищаемыми признаками являются «раса», «национальное про-

234

исхождение» и «этничность», непосредственно за которыми следует «религиозная принадлежность». Несмотря на то, что эти признаки включены в качестве защищаемых практически во всех законодательствах государств, универсального определения этих признаков нет, а применяется лишь ряд общих понятий, с частично совпадающими значениями. Толкование этих терминов различается не только в разных государствах, но и внутри одной и той же правовой системы. В наиболее крайних своих проявлениях преступления на почве ненависти включают геноцид, этнические чистки и массовые убийства. В более мягкой, но, тем не менее, опасной форме, преступления на почве ненависти могут включать нападения, изнасилования и/или многочисленные «менее серьезные» инциденты, такие как словесные оскорбления, акты притеснения или осквернения, которые угрожают качеству жизни жертв и ухудшают его»6. Преступления на почве ненависти отличаются от обычных не только мотивацией, но и последствиями. Они могут подвергать их жертв гораздо большим эмоциональным и психическим переживаниям, чем такие же преступления, совершенные без предубеждений. Жертвы могут испытывать повышенную тревогу, злость, сильный страх, чувства отчужденности и уязвимости, депрессию. У многих это унижение и эмоциональная травма оставляют более глубокие шрамы, чем физические ранения7. Среди тенденций в области насилия на почве ненависти была отмечена новая волна насилия в отношении отдельных сообществ во многих странах, а также изменение форм его проявления. Во многих случаях нападения на мигрантов и иностранных студентов совершались в контексте кампаний ксенофобского характера в печатных и радиовещательных СМИ, а также в контексте кампаний, проводимых зарегистрированными политическими организациями и неформальными политическими группами. Представители национальных меньшинств становились объектами агрессии и насилия, зачастую в связи с политическим дискурсом дискриминационного и клеветнического свойства, что часто сопровождалось насилием на почве ненависти в отношении иностранных граждан той же этнической либо национальной принадлежности. Случаи, когда люди становились объектом нападения по причине их расы, цвета кожи, происхождения или национальной принадлежности, включали следующие: •  Группа скинхедов совершила нападение на гражданина Франции тоголезского происхождения в городе Брюгге в Бельгии, избив пострадавшего до потери сознания; другу пострадавшего, являющемуся бельгийцем, также были нанесены ранения.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы международного права Основная жертва происшествия находилась в коме в течение двух месяцев, и к концу года ее состояние оценивалось, как тяжелое. По сообщению в местной газеты, три человека были задержаны в связи с нападением и в их отношении выдвигалось возможное обвинение в убийстве, в случае гибели жертвы8. •  В Мойгашеле (Северная Ирландия) неизвестные забросали кирпичами, к которым были прикреплены записки с угрозами, окна семи домов, населенных иммигрантами из Польши и Литвы9. Также в Северной Ирландии неизвестные совершили поджог дома, где проживала польская пара в Каррикфергусе, и тяжело избили мужчину латвийца в Лисбурне10. Государственные власти Северной Ирландии отреагировали на эти инциденты на различных уровнях. Полиция Северной Ирландии заявила, что июньские нападения рассматриваются, как имеющие расовый характер11. В дополнение к этому, Министр безопасности Северной Ирландии с сожалением отметил в своем выступлении повышение случаев преступлений на почве ненависти на 15% за предыдущий год. При этом он заявил, что «преступления на почве ненависти — это зло, и нетерпимости любого рода нет места в современном обществе»12. •  Инцидент, произошедший во Франции после матча между парижской командой «Сен-Жермен» и израильской командой «Тель-Авив Хапоэль» представил собой комбинацию расистского и антисемитского насилия. Болельщики команды «СенЖермен», выкрикивая «Убейте евреев» и «Грязные евреи должны умереть», напали на 25-летнего еврейского болельщика, а впоследствии напали на чернокожего офицера полиции, которой поспешил на помощь к болельщику. Государственный прокурор заявил, что толпа «выкрикивала такие оскорбления, как «грязный еврей», «грязный негр» и имитировала обезьяньи крики, при этом изображая нацистское приветствие». Толпа напала как на болельщика, так и на офицера полиции. В ответе представителей верховной власти Франции подчеркивалась важность искоренения расизма и антисемитизма в футбольных играх, и, в частности, выступлений расистского характера. Министр внутренних дел Франции потребовал немедленных действий, даже если бы они включали запрет допуска болельщиков на матч. После встречи с официальными лицами футбольных игр и представителями болельщиков, он заявил прессе: «Мы предпочитаем видеть трибуны пустыми, чем заполненными нежелательными людьми». Он добавил: «Мы больше не желаем видеть расистов, нацистские приветствия и обезьяньи крики на стадионах. Футбол — это не война»13. Чувства страха и тревоги, вызванные преступлениями на почве ненависти, затрагивают, однако, не

№ 12 / 2011

только жертв преступлений, но и распространяются на их семьи и более широкие круги сообщества, членами которого они считаются. Они чувствуют себя жертвами, а членам других групп это также напоминает об их уязвимости в отношении таких же нападений. Жертвы преступлений на почве ненависти и группы, к которым они принадлежат, могут начать избегать посещения отдельных магазинов или улиц, менять свои ежедневные занятия, одежду или внешность в страхе подвергнуться насилию. «Преступления на почве ненависти причиняют больше боли»14: Признания потерпевших в том, что они пережили: «Если кто-то набросится на меня и начнет избивать, обзывая меня «черным» и скажет: «Мы знаем, кто ты такой», то, во-первых, это наверняка сделает из меня жертву, а также жертвами будут мои друзья и моя семья. А те темнокожие, которые об этом прочитают или услышат, получат ясное сообщение о том, что они могли бы оказаться на моем месте. Это дает им понять, что они тоже являются потенциальными жертвами такого насилия». «Это затронуло всю семью. Никто не гуляет один по ночам. Если он идет домой из синагоги, то он надевает обычную шляпу и просит кого-нибудь сопровождать его... Еврейские родители говорят своим детям, чтобы они не носили ермолки на улице и чтобы они прятали под одежду свои цепочки со звездой Давида...» «В полиции мне сказали, что ничего нельзя сделать, и что лучше забыть об этом. «Не зацикливайся», — сказали они. Всего два слова, но я не могу выкинуть их из головы». Таким образом, понятие преступления на почве ненависти используется при описании широкого спектра деяний, начиная с нарушений прав человека на международном уровне и заканчивая распространением пропаганды крайне правого толка. Преступления, мотивированные ненавистью, являются особенно тяжкими, потенциально более опасными, и, как таковые, несут вероятность угрозы безопасности и стабильности как внутри сообществ и государств, так и между ними. Именно обеспечение и защита прав человека становятся в настоящее время основной задачей, основным мотивом в деятельности международных институтов и организаций. Но для того, чтобы эта задача была выполнена, необходимо наличие двух основных условий. Это законодательно определенный механизм такой деятельности и наличие политической воли эту задачу выполнить. Только тогда каждый человек сможет доверять и государству и при этом быть действительно законопослушным членом действительно гражданского общества. Поэтому, согласованное и консолидирование

Вестник Московского университета МВД России

235

Юридические науки Актуальные проблемы международного права продвижение международного сообщества к указанным гуманитарным стандартам равнозначно решению одной из глобальных и болезненных проблем человечества. Список литературы 1. Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948г. 2. Устав ООН от 26 июня 1945г. 3. Бабиченко К.Н. «Дискриминация и преступления на почве ненависти: квалификация и предупреждение». Дисс. канд. юрид. наук. СПб., 2005г. 4. Гилинский Я.И. «Толерантность в России: возможность и невозможность. /Актуальные аспекты проблемы толерантности в современном мире». СПб., 2004г. 5. Crawl H., Wall D. Редакционная статья. «Criminal Justice Matters». №48, 2006 г. 6. Fox J., «Racist thugs condemned for weekend attacks on homes», газета «Belfast Telegraph», 2007 г. 7. Guide J., «Agression en Belgique. Victime française. Indifférence générale», 2007 г. Jacobs J., Potter K. «Hate Crimes. Criminal Law and Identity Politics», газета «Oxford University Press», 2006г. 8. Iganski P. «Hate Crimes Hurt More. Hate and Bias Crime: A reader», 2007 г. 9. McHugh M., «Ulster disturbing descent into racism», газета «Belfast Telegraph», 2007 г. 10. Sciolino E., «Night of Soccer Violence in France Reveals an Ugly Underside», газета «The New York Times», 2006 г. 11. Ежегодный Отчет Бюро по демократическим институтам и правам человека: «Борьба с преступлениями на почве ненависти в регионе ОБСЕ: Обзор статистики, законодательства и национальных инициатив», 2010 г.

Iganski P. «Hate Crimes Hurt More. Hate and Bias Crime: A reader», 2007 г. 8 Guide J., «Agression en Belgique. Victime française. Indifférence générale», 2007 г. 9 Fox J., «Racist thugs condemned for weekend attacks on homes», газета «Belfast Telegraph», 2007 г. 10 McHugh M., «Ulster disturbing descent into racism», газета «Belfast Telegraph», 2007 г. 11 Fox J., «Racist thugs condemned for weekend attacks on homes», газета «Belfast Telegraph», 2007 г. 12 McHugh M., «Ulster disturbing descent into racism», газета «Belfast Telegraph», 2007 г. 13 Sciolino E., «Night of Soccer Violence in France Reveals an Ugly Underside», газета «The New York Times», 2006 г. 14 Iganski P. «Hate Crimes Hurt More. Hate and Bias Crime: A reader», 2007 г. 7

Гилинский Я.И. Толерантность в России: возможность и невозможность. /Актуальные аспекты проблемы толерантности в современном мире. СПб., 2004г., с. 53-58. 2 Ежегодный Отчет Бюро по демократическим институтам и правам человека: «Борьба с преступлениями на почве ненависти в регионе ОБСЕ: Обзор статистики, законодательства и национальных инициатив», 2010 г. 3 Jacobs J., Potter K. «Hate Crimes. Criminal Law and Identity Policy», газета «Oxford University Press», 2006 г. 4 Бабиченко К.Н. Дискриминация и преступления на почве ненависти: квалификация и предупреждение. Дисс. канд. юрид. наук. СПб., 2005 г., c. 40–43. 5 Всеобщая декларация прав человека ООН, принятая на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) (Международный пакт о правах человека) от 10 декабря 1948 г. 6 Crawl H., Wall D. Редакционная статья. «Criminal Justice Matters». №48, 2006 г. 1

236

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы международного права

Судебное разбирательство в Международном уголовном суде М.Р. Юсупов, адъюнкт кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.10 — Международное право, европейское право E-mail: [email protected] Научный руководитель: С.А. Грицаев, кандидат юридических наук, доцент Рецензент: И.И. Котляров, доктор, юридических наук, профессор

Аннотация. Судебная процедура в Международном уголовном суде является результатом синтеза отдельных процедурных элементов различных правовых систем. Ключевые слова: Международный уголовный суд, Римский статут, судебное разбирательство.

Trial procedure at the International Criminal Court M.R. Yusupov, post-graduate of the chair of human rights and international law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation

Annotation. Judicial procedure at the International Criminal Court is the result of synthesis of separate procedural elements of the different legal systems. Keywords: International Criminal Court, Rome Statute, trial. Учреждение в 1998 г. на Дипломатической конференции в Риме постоянно действующего Международного уголовного суда (далее по тексту — МУС или Суд) явилось результатом долгой и трудоемкой работы. Его создание ознаменовало собой качественно новый этап в развитии международного уголовного правосудия и юридически оформило возможность осуждения виновных лиц в случае, если отдельные государства не желают или не могут этого сделать посредством внутригосударственных процедур. Вопросы наличия вины обвиняемого лица и назначения ему справедливого наказания в случае ее установления решаются на стадии судебного разбирательства, в связи с чем, рассмотрение данного этапа процессуальной деятельности приобретает особый интерес. А учитывая то, что затрагиваемый в настоящей статье вопрос изучен в отечественной доктрине международного права крайне поверх-

№ 12 / 2011

ностно, он приобретает дополнительную значимость и актуальность. Поэтому позволим себе более детально его обобщить и отразить все наиболее существенные моменты. Судебная процедура в МУС совмещает в себе отдельные черты различных правовых систем, и определить наличие явно выраженного преобладания принципов и норм какой-либо одной системы, как нам представляется, невозможно. К примеру, У.А. Шабас в своей работе сначала говорит об определенном наклоне в сторону состязательного подхода общего права, хотя далее заключает, что окончательную окраску судебному процессу придают его судья1. С последним выводом ученого можно согласиться, так как порядок проведения судебного разбирательства, во многом, определяется председательствующим судьей и здесь возможны различные вариации развития процесса, опосредованные субъективным усмотрением в силу отсутствия в Стату-

Вестник Московского университета МВД России

237

Юридические науки Актуальные проблемы международного права те и Правилах процедуры и доказывания детально регламентированных положений, определяющих четкую хронологию процессуальных действий, что, как думается, скорее всего, детерминировано сложностью рассматриваемых дел и возможностью возникновения различных нестандартных ситуаций при их рассмотрении. В п.8 (б) ст.64 закрепляется правомочие Судебной палаты, касающееся возможности дачи председательствующим судьей указаний относительно проведения разбирательства, в том числе и с целью, чтобы оно проводилось справедливо и беспристрастно. В своей деятельности в соответствии с ч.1 ст.21 Статута Суд применяет несколько групп источников права. В первую очередь, он руководствуется Статутом МУС, Элементами преступлений и Правилами процедуры и доказывания. Во-вторых, им используются, в соответствующих случаях, применимые международные договоры, принципы и нормы международного права, включая общепризнанные принципы международного права вооруженных конфликтов. «Приведенные положения Статута,  — как совершенно верно подмечает И.И. Лукашук,  — следует понимать таким образом, что они указывают специальные принципы и нормы, имеющие прямое отношение к деятельности Суда»2. В том случае, если апеллирование к вышеназванным источникам невозможно, МУС применяет общие принципы права, взятые им из национальных законов правовых систем мира, включая национальные законы государств, которые при обычных обстоятельствах осуществляли бы юрисдикцию в отношении данного преступления, при условии, что эти принципы не являются несовместимыми с Римским статутом и с международным правом и международно признанными нормами и стандартами. Таким образом, по аналогии с системой континентального права основным юридическим источником полномочий и руководством по определению возможных направлений деятельности Суда являются правовые акты, международные или в исключительных случаях национальные. Далее ч.2 данной статьи постановляет, что МУС «может применять принципы и нормы права в соответствии с тем, как они были истолкованы в его предыдущих решениях»3. Здесь уже наблюдается некоторый крен в сторону прецедентного права, характерного для системы общего права, правда с некоторой долей условности. Римский статут предусматривает проведение судебного разбирательства только в присутствии обвиняемого (ч.1 ст.63). Тем самым заочное разбирательство подобно тому, которое проходило на Нюрнбергском процессе в отношении главы партийной канцелярии Мартина Бормана в соответствии со ст.12 Устава МВТ, не допускается Статутом МУС. В

238

соответствии с положениями Статута МУС обвиняемый лишь может быть удален Судебной палатой из зала Суда в случае, если он продолжает нарушать ход судебного разбирательства с предоставлением ему возможности следить за ходом разбирательства и давать указания защитнику, находясь за пределами зала заседаний, с использованием, когда это необходимо средств связи. Подобные меры принимаются только в исключительных обстоятельствах после исчерпания всех иных разумных мер и на определенный период времени (ч.2 ст.63). После назначения дела к слушанию Судебная палата, которая назначена для рассмотрения дела, совещается со сторонами и принимает соответствующие процедуры, необходимые для содействия справедливому и быстрому проведению разбирательства; определяет язык или языки, которые будут использоваться в ходе судебного разбирательства; и с соблюдением иных положений Статута Суда предусматривает заблаговременное раскрытие до начала судебного разбирательства документов или информации, которые не были ранее раскрыты (ст.64). Ситуации, касающиеся нераскрытия документов со стороны обвинения и вмешательства в этой связи Судебной палаты, уже имели место. Достаточно лишь вспомнить случай, когда Судебная палата, рассматривающая дело Т.Л. Дьило 16 июня 2008 г. приостанавливала производство по нему именно вследствие того, что значительный объем доказательственного материала, потенциально оправдывающего обвиняемого не был раскрыт обвинением. Принимая подобное решение, Судебная палата, в частности, пришла к выводу, что обвинение некорректно применило п.3 (е) ст.54 Статута, который позволяет Прокурору в исключительных случаях получать информацию или документы на условиях сохранения конфиденциальности. При этом, по мнению Судебной палаты, условия сохранения конфиденциальности должны распространяться на документы, которые не предназначены для использования в ходе судебного разбирательства, но исключительно для целей получения новых доказательств4. Подобные прецеденты свидетельствуют о высоком уровне профессионализма судей Судебной палаты и добросовестном исполнении ими своих обязанностей, способствуя, тем самым, созданию необходимых условий для обвиняемого в целях подготовки им своей защиты. По общему правилу судебное разбирательство должно быть открытым, однако в отдельных случаях Судебная палата может прийти к выводу, что особые обстоятельства требуют проведения некоторых слушаний в закрытом заседании, к примеру, в случае необходимости защиты безопасности, физического и психического благополучия, достоинства

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы международного права и неприкосновенности личной жизни потерпевших и свидетелей, или в интересах защиты конфиденциальной или чувствительной информации, которая впоследствии должна быть представлена в качестве доказательства. Касательно проведения публичного судебного разбирательства Палата предварительного производства-1 разъяснила, что «правовой статус МУС предполагает публичный характер судебных процедур и документов»5. В начале разбирательства Судебной палатой МУС зачитываются обвинения обвиняемому, которые были ранее утверждены Палатой предварительного производства. Она удостоверяется в том, что обвиняемый понимает содержание обвинений и дает ему возможность признать свою вину или заявить о невиновности (п.8 (а) ст.64). При этом само по себе признание обвиняемым своей вины не является основанием для утверждения о совершении им преступления и его осуждения. Статут предусматривает определение Судебной палатой с этой целью нескольких обстоятельств, которые в своей совокупности и должны устанавливать все существенно важные обстоятельства по делу. В частности, требуется, чтобы Судебная палата установила факт осознания обвиняемым характера и последствий признания себя виновным, добровольность данного признания и осуществления его после достаточных консультаций с защитником, а также определила, что такое признание вины подтверждается обстоятельствами дела, изложенными в соответствующих материалах, документах и доказательствах6. При этом, если Судебная палата посчитает, что данные условия не соблюдены, то она будет исходить из того, что признание вины не имело места и продолжит разбирательство в соответствии с обычными процедурами, изложенными в Статуте. В случае отсутствия указаний со стороны председательствующего судьи Прокурор и защита договариваются между собой об очередности и порядке предъявления доказательств Судебной палате. Однако, в том случае если такое соглашение не может быть достигнуто между ними, председательствующий судья Судебной палаты дает соответствующие распоряжения7. Кроме того, Судебная палата может давать распоряжения о предъявлении дополнительных доказательств к тем, которые уже собраны до судебного разбирательства или представлены сторонами в ходе судебного процесса (ч. 6 (d) ст.64). У.А. Шабас, конкретизируя данную норму Римского статута, подмечает, что судья в системе общего права использовал бы данное правомочие редко, в связи с тем, что такой подход может исказить установившийся баланс между сторонами в процессе. А для судьи, представляющего континентальную систему,

№ 12 / 2011

данное право может быть интерпретировано как возможность для обеспечения представления доказательств по делу, и его использование будет расцениваться в качестве нормальной практики8. Перед тем как приступить к даче показаний каждым свидетелем принимается обязательство давать правдивые показания. Свидетель дает показания в судебном заседании лично. Суд может разрешить дачу устных или записанных с помощь видео- или аудиотехники показаний свидетеля, а также представление документов или записей при соблюдении положений Статута и Правил процедуры и доказывания. При этом необходимо подчеркнуть, что положения, касающиеся допустимости и относимости доказательств разработаны крайне поверхностно и предусматривают большую долю субъективного усмотрения судей при их оценке. Некоторые ориентиры созданы лишь в отношении принципов доказывания в делах, связанных с сексуальным насилием. Отсутствие последовательно разработанных положений в данной области, не в лучшем свете, на наш взгляд, отличает судебный процесс в МУС от построения судебного разбирательства в отдельных странах, где весь ход процесса подчиняется многочисленным принципам допустимости доказательств. Так Статут Суда предусматривает, что те доказательства, которые получены с нарушением Римского договора или международно признанных прав человека, не являются допустимыми в случае, если такое нарушение порождает серьезные сомнения в достоверности доказательств; или допуск доказательства был бы несовместим с добросовестным проведением разбирательства и наносил бы ему серьезный ущерб9. Во-первых, здесь не совсем понятно по каким критериям определять порог серьезности и, во-вторых, к примеру, если нарушение будет порождать лишь сомнения, но не серьезные, то фактически получается, что такие доказательства будут признаваться допустимыми. Если первая часть данной статьи отражает скорее юридический критерий допустимости и сводится к требованию достоверности доказательств, то вторая часть несет в себе больше моральную составляющую и предусматривает оценку судьями представленных доказательств с точки зрения их совместимости с нравственной категорией добросовестности проведения судебного процесса. Можно с уверенностью отметить, что данные положения являются достаточно неопределенными и требуют внесения соответствующих поправок, предусматривающих четкие и исчерпывающие критерии допустимости доказательств, так как такие недостатки непозволительны для деятельности подобного рода международного уголовного судебного учреждения, как МУС. О прекращении предъявления доказательств

Вестник Московского университета МВД России

239

Юридические науки Актуальные проблемы международного права сторонами объявляет председательствующий судья. Он предлагает Прокурору и защите сделать заключительные заявления. При этом, защите во всех случаях предоставляется возможность выступить последней10. После заключительных заявлений Судебная палата удаляется на закрытое совещание. Она информирует всех тех, кто участвует в разбирательстве, о дате объявления ею своего решения. В том случае, если вина обвиняемого лица установлена, Судебная палаты рассматривает вопрос о назначении ему соответствующего наказания, принимая во внимание все представленные сторонами в ходе разбирательства доказательства и сделанные представления, имеющие отношение к назначению наказания. Определяя меру наказания для лица, Суд: 1)учитывает, что в совокупности любое наказание в виде лишения свободы и штрафа, в зависимости от обстоятельств, должно отражать виновность осужденного; 2)в равной мере учитывает все соответствующие факторы, включая любые смягчающие и отягчающие факторы, и учитывает все обстоятельства как лица, признанного виновным, так и преступления; 3)помимо таких факторов, как тяжесть преступления и личность осужденного, учитывает среди прочего, степень причиненного ущерба, в частности вред, причиненный потерпевшим и их семьям, характер противозаконного поведения и средства, использовавшиеся для совершения преступления; степень участия лица, признанного виновным; степень умысла; факторы, касающиеся способа, времени, места совершения преступления; и возраст, уровень образования и социальное и экономическое положение лица, признанного виновным11. При этом Судом надлежащим образом принимаются во внимание как смягчающие, так и отягчающие обстоятельства. К первым из них относятся такие, как обстоятельства, не дающие достаточных оснований для освобождения от уголовной ответственности, такие, как существенная степень умственной неполноценности или принуждение; поведение осужденного лица после совершения деяния, включая любые усилия лица по возмещению ущерба, причиненного потерпевшим, и любое сотрудничество с Судом. А в качестве отягчающих обстоятельств признаются любые соответствующие предыдущие судимости за уголовные преступления, подпадающие под юрисдикцию Суда, или преступления аналогичного характера; злоупотребление властью или служебным положением; совершение преступления при обстоятельствах, когда потерпевший находится в особенно беззащитном положении; совершение преступления с исключительной жестокостью или в отношении большого числа по-

240

страдавших; совершение преступления по любым мотивам, связанным с дискриминацией по гендерному признаку, возрасту, расе, цвету коже, языку, религии или вероисповеданию, политическим или иным убеждениям, этническому или социальному происхождению, имущественному, сословному или иному положению; другие обстоятельства, которые, хотя они и не перечислены выше, по своему характеру аналогичны упомянутым12. Как можно заметить, часть обстоятельств характеризует непосредственно обвиняемого, в то время как другие относятся к степени опасности содеянного. Также следует обратить внимание на то, что в отличие от смягчающих обстоятельств, перечень отягчающих не является исчерпывающим. Это означает, что Суд вправе по своему усмотрению признать в качестве отягчающего любое другое обстоятельство. Статья 77 Римского статута позволяет Суду применить к лицу, признанному виновным в совершении преступления, подпадающего под юрисдикцию МУС, одну из следующих мер наказания: лишение свободы на определенный срок, исчисляемый в количестве лет, которое не превышает максимального количества в 30 лет; или пожизненное лишение свободы в тех случаях, когда это оправдано исключительно тяжким характером преступления и индивидуальными обстоятельствами лица, признанного виновным в его совершении. Помимо лишения свободы предусматривается возможность назначения штрафа, конфискации доходов, имущества, активов, полученных прямо или косвенно в результате преступления, без ущерба для прав добросовестных третьих сторон13. Нетрудно заметить, что Римский статут не содержит нормы, санкционирующей назначение наказания в виде смертной казни, в отличие от Уставов Нюрнбергского и Токийского трибуналов, по итогам заседаний которых в общей сложности 19 человек были приговорены к высшей мере наказания. Учредители МУС также решили не включать данное наказание в его Статут, хотя как верно замечает бывший директор отдела кодификации Управления ООН по правовым вопросам госпожа М.Х. Арсанжани, Римский статут МУС не устанавливает запретов для применения смертной казни судами государств-участников, вовлеченных в производство по делам о международных преступлениях, обозначенных в Статуте Суда14. Таким образом, можно заключить, что судебная процедура в рамках МУС совместила в себе отдельные элементы различных правовых систем. Однако, сводить судебный процесс к процедурным моментам какой-либо одной из них, по нашему мнению, невозможно. При этом, конкретный порядок проведения судебного разбирательства может

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы международного права определяться председательствующим судьей, что обуславливает собой различные сценарии развития процесса. Список литературы 1. Римский статут Международного уголовного суда 1998 г. в издании: Верле Г. Принципы международного уголовного права: учебник / Герхард Верле; пер. с англ. С.В. Саяпина. — О.: Фенiкс; М.: ТрансЛит. 2011. С.675-747. 2. Международное право. Особенная часть: учеб. для студентов юрид. фак. и вузов / И.И. Лукашук; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права, Академ. Правовой ун-т. — Изд. 3-е, перераб. и доп.  — М.: Волтерс Клувер, 2008. 3. Arsanjani M. H. The Rome Statute of the International Criminal Court // American journal of international law. 1999. Vol.93. — No.1. Pp.37-43. 4. Rules of Procedure and Evidence of the ICC, rule 140. 5. Schabas W.A. An introduction to the International Criminal Court. Cambridge University press, fourth edition. 2011. 6. Trial Chamber imposes a stay on the proceedings of the case against Thomas Lubanga Dyilo. ICCCPI-20080616-PR324// Официальный сайт МУС. URL. http://www.icc-cpi.int/menus/icc/situations%20 and%20cases/situations/situation%20icc%200104/ related%20cases/icc%200104%200106/press%20 releases/trial%20chamber%20imposes%20a%20 stay%20on%20the%20proceedings%20of%20the%20 case%20against%20thomas%20lubanga%20dyilo

Rules of Procedure and Evidence of the ICC, rule 140. Schabas W.A. Op. Cit.. P.302. 9 Римский статут, ст.69. 10 Rules of Procedure and Evidence of the ICC, rule 141. 11 Ibid, rule 145. 12 Ibid. 13 Римский статут, ст.77-78. 14 Arsanjani M. H. The Rome Statute of the International Criminal Court // American journal of international law. 1999. Vol.93. — No.1. Pp.38-39. 7 8

Schabas W.A. An introduction to the International Criminal Court. Cambridge University press, fourth edition. 2011. P.302. 2 Международное право. Особенная часть: учеб. для студентов юрид. фак. и вузов / И.И. Лукашук; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права, Академ. Правовой ун-т. — Изд. 3-е, перераб. и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2008. С.446. 3 Римский статут Международного уголовного суда 1998 г. в издании: Верле Г. Принципы международного уголовного права: учебник / Герхард Верле; пер. с англ. С.В. Саяпина. — О.: Фенiкс; М.: ТрансЛит. 2011. С.675-747, ст.21 (далее по тексту  — Римский статут). 4 См.: Trial Chamber imposes a stay on the proceedings of the case against Thomas Lubanga Dyilo. ICC-CPI-20080616-PR324// Официальный сайт МУС. URL. http://www.icc-cpi.int/menus/ icc/situations%20and%20cases/situations/situation%20icc%20 0104/related%20cases/icc%200104%200106/press%20releases/ trial%20chamber%20imposes%20a%20stay%20on%20the%20 proceedings%20of%20the%20case%20against%20thomas%20 lubanga%20dyilo (дата обращения: 17.12.2011 г.). 5 Цит. по: Schabas W.A. An introduction to the International Criminal Court. Cambridge University press, fourth edition. 2011. P.303. 6 Римский статут, ст.65. 1

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

241

Юридические науки Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОВД ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ НЕЗАКОННОМУ ПРОИЗВОДСТВУ И ОБОРОТУ ЭТИЛОВОГО СПИРТА И АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ Д.М. Багаев, адъюнкт кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России Научная специальность: 12.00.11 — Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности Научный руководитель: А.П. Ипакян, кандидат юридических наук, профессор Рецензент: Х.А. Дзестелов, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]

Аннотация. Выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, связанных с незаконным оборотом спиртных напитков, достигается путем их обобщения и анализа, выявления взаимосвязи с различными видами антиобщественных проявлений. Отсутствие в ОВД единого профилактического органа, реализующего задачи и функции по систематизации, анализу, изучению, прогнозированию, планированию, учету незаконного оборота спиртных напитков, не позволяет скоординировать профилактическую деятельность и выработать общую стратегию противодействия негативным процессам в сфере оборота спиртных напитков. Результаты деятельности ОВД должны найти выражение в системе показателей, к числу которых относятся показатели непосредственных результатов, характеризующие объем и качество работы, показатели конечных результатов и их эффективность. Ключевые слова: профилактика, обобщение, анализ, мониторинг, Органы внутренних дел, незаконный оборот, алкоголь.

AREAS OF IMPROVEMENT OF THE ACTIVITIES OF ATS TO COUNTER THE ILLICIT PRODUCTION AND TRAFFICKING OF ETHYL ALCOHOL AND ALCOHOLIC BEVERAGES D.M. Bagaev, post-graduate student faculties of the theory and sociology of management of law-enforcement bodies of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Annotation. Identify the causes and conditions conducive to the commission of crimes related to trafficking in alcoholic beverages achieved through compilation and analysis, identifying the relationship with different types of anti-social manifestations. The absence of a single prophylactic ATS authority that implements the tasks and functions to organize, analyze, research, forecasting, planning, integration of illicit liquor does not allow to coordinate prevention activities and formulate a common strategy to counteract the negative processes in the field of trafficking in alcoholic beverages. The results of the ATS should be expressed in a system of indicators, which include indicators of the immediate results that characterize the amount and quality of work, performance outcomes and effectiveness. Keywords: prophylaxis, generalization, analysis, monitoring, Law enforcement agencies, illicit trafficking, alcohol.

242

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности Выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, связанных с незаконным оборотом спиртных напитков достигается путем их обобщения и анализа, выявления взаимосвязи с различными видами антиобщественных проявлений. Такой анализ -обобщение составляет информационную базу для планирования дальнейших общепрофилактических мероприятий. Отсутствие в ОВД единого профилактического органа (управление, отдел, отделение), реализующего задачи и функции по систематизации, анализу, изучению, прогнозированию, планированию, учету незаконного оборота спиртных напитков не позволяет скоординировать профилактическую деятельность и выработать общую стратегию противодействия негативным процессам в сфере оборота спиртных напитков. ГИАЦ МВД РФ формируется отчетность, характеризирующая преступность в сфере оборота спиртных напитков, например, Ф. АЛК-№ 3.Такая отчетность формируется в каждом субъекте РФ и централизуется в ГИАЦ МВД РФ, Росстате России, Минэкономразвития РФ, Минфине РФ. Сводный отчет по России о работе подразделений криминальной милиции по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности, Форма № 050. Зачастую данная работа за счет ведомственного (внутреннего) перераспределения должностных обязанностей сотрудников ОВД закрепляется за отдельными сотрудниками ОВД. Так, например, в Управлении экономической безопасности и противодействии коррупции в функциональные обязанности одного или группы сотрудников входит, наряду с прочими обязанностями и противодействие незаконному обороту спиртных напитков. Анализ, учет и обобщение преступности образующейся в данной сфере проводит аналитическая группа из числа сотрудников данного подразделения, которые в числе прочих заняты анализом общей экономической преступности и оперативнослужебной деятельности подразделения в целом. Отсюда ведомственная погоня за цифрами между сотрудниками ОВД, показателями, противоположные подходы к самой деятельности, ее организации, выработке методических рекомендации, профилактической направленности и другие последствия, влияющие на разрастание незаконного оборота спиртных напитков. Создание подобного подразделения в системе ОВД поддержали 80% опрощенных нами в рамках нашего исследования граждан и 90% сотрудников ОВД. Другим важным организационным аспектом является повышение требований к профессиональному отбору лиц, поступающих на службу в органы внутренних дел, повышение материального доволь-

№ 12 / 2011

ствия служб и их технического оснащения. Очевидно, что успех противодействия преступности, связанной с незаконным оборотом спиртных напитков, находится в прямой зависимости от профессионализма сотрудников органов внутренних дел и уровня их социально — бытовой обустроенности. Так, в рамках проведенного нами опроса сотрудников ОВД и граждан (в скобках) — « Как Вы оцениваете результативность работы ОВД по противодействию незаконному обороту спиртных напитков?» ответили: Считаю принимаемые меры достаточно эффективными — 25% (20%); Считаю принимаемые меры не эффективными, вследствие — 75% (80%); Противоречий, возникающих в социально-политической и экономической сфере в стране — 10% (20%); Существующего в настоящее время законодательства, не позволяющего эффективно противодействовать незаконному обороту спиртных напитков — 5% (21%); Отсутствия специализированных подразделений ОВД по профилактике преступлений и правонарушений в сфере оборота спиртных напитков — 40%; Недостаточного уровня подготовки сотрудников подразделений ОВД — 2% (4%); Низкого уровня материально-технического обеспечения подразделений ОВД -8% (5%); Недобросовестного отношения к своим служебным обязанностям сотрудников ОВД — 3% (20%); Высокого уровня коррупции и противодействия криминальных структур в данной сфере — 7% (30%). В этой связи полагаем, что ОВД необходимо организовать работу подчиненных служб и подразделений внутренних дел по комплексному решению задач профилактики преступлений, нормативно-методическому и организационно-методическому обеспечению деятельности по профилактике преступлений, контролю за ее осуществлением на местах. Решая эту задачу, аппараты ОВД на основе ежеквартального анализа и прогноза состояния оперативной обстановки, изучения преступности должны готовить соответствующие управленческие решения, направленные на совершенствование работы по профилактике, разрабатывать комплексные оперативно — профилактические мероприятия и обеспечивать их проведение1. Результаты деятельности ОВД (Министерства) должны найти выражение в системе показателей, к числу которых относится показатели непосредственных результатов, характеризующие объем и качество работы, показатели конечных результатов и их эффективность. По праву одним из способов изучения преступ-

Вестник Московского университета МВД России

243

Юридические науки Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности ности в сфере незаконного оборота спиртных напитков является учет общественного мнения, так как  — это «зеркало, в котором отражаются представления населения о состоянии преступности, успехи, просчеты в деятельности ОВД. Оно дает возможность учитывать эффективность принимаемых мер, оказывает существенное влияние на формирование жизненной позиции граждан, повышать правовую культуру населения, активней предупреждать преступления»2. Учет общественного мнения позволит более эффективно и скорректировано противодействовать преступности, связанной с незаконным оборотом спиртных напитков и выработать ее общую стратегию, направление, методы, на основе чего можно корректировать проведение ОВД комплексных и целевых оперативно-профилактических мероприятий. Многолетний опыт их проведения органами внутренних дел во взаимодействии с другими заинтересованными министерствами и ведомствами показал их высокую эффективность. Однако 50% опрошенные нами в ходе нашего исследования сотрудников ОВД указали на средний уровень общественной оценки деятельности ОВД по противодействию незаконному обороту спиртных напитков, 30% определили его, как низкий, 15% , как высокий и 5% опрошенных испытали затруднения в ответе. Проводимые ОВД оперативно-профилактические мероприятия «Суррогат», «Алкоголь-табак» и другие, принесли много пользы, однако следует отметить, что они проводятся не чаще чем раз в год — полугодие, носят «ураганный характер» и позволяют «алкогольной мафии» легко приспосабливаться к ним. В той связи, непременным успехом в профилактической деятельности должна являться организация планирования в ОВД. От того, как будет строиться план перед проведением того или иного специального мероприятия будет зависеть конечный результат. Непременным условием успеха проводимых ОВД общепрофилактических мероприятий является внутриведомственное и внешнее взаимодействие с субъектами профилактики: правоохранительными органами (МНС, ФТС, Минэкономразвития РФ, Минфин РФ, Госторгинспекция РФ, Минздрав РФ, Минпромнауки РФ, Минсельхоз РФ и др.), общественными и иными формированиями, занимающимися вопросами регулирования сферы оборота спиртных напитков. Проведение вышеперечисленных мероприятий невозможно без их нормативно-правового регулирования (обеспечения) и применения в служебной деятельности, поэтому правовые меры ОВД стоит признать одним из приоритетных и важнейших направлений в профилактической деятельности ОВД.

244

Также следует отметить, что ОВД необходимо проводить правовой мониторинг на стадии разработки, обсуждения и принятия законодательных актов, касающиеся вопросов регулирования оборота спиртных напитков (от социальных до медицинских) и оценки возможных криминальных последствий. Осуществление ОВД правового (криминологического) мониторинга должно проводиться путем системного отбора, анализа, изучения и выявления законодательных противоречий, правовых пробелов их влияние на преступность, в том числе связанную с незаконным оборотом спиртных напитков. При неблагоприятных итогах мониторинга ОВД необходимо реагировать (ходатайством, докладом и т.д.) органам исполнительный и законодательной власти в целях восполнения законодательства, регулирующего оборот спиртных напитков, устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений, связанных с незаконным оборотом спиртных напитков. Успешная работа ОВД в противодействии незаконному обороту спиртных напитков, зависит, прежде всего, от ее организации. В организационном плане ОВД необходимо осуществлять в отношении объекта индивидуальной профилактики конкретное планирование и прогнозирование незаконного оборота спиртных напитков, отвечающего требованиям рациональности, последовательности, целеустремленности и эффективности. 1

Приказ МВД РФ от 17.01.2006 г. № 19 «О профилактической деятельности ОВД». 2 Крылов А.А. Разработка и реализация ведомственных целевых программ: Труды /Академия управления МВД России, № 0 (декабрь). — М., 2006. С. 61.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности

МЕСТО И РОЛЬ ПОЛИЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ А.В. Ендольцева, доктор юридических наук, профессор Научная специальность: 12.00.11 — Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье автор рассматривает место и роль полиции в системе органов внутренних дел в рамках действующего законодательства. Ключевые слова: полиция, защита прав и свобод граждан, противодействие преступности, охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности.

PLACE AND POLICE ROLE IN SYSTEM OF LAW-ENFORCEMENT BODIES A.V. Endoltseva, doctor of jurisprudence, professor

Annotation. In this article the author examines the place and role of police in the system of internal affairs within the law. Key words: police, protection of the rights and freedoms of citizens, combating crime, protecting public order, public security. Полиция в качестве самостоятельной подсистемы входит в систему органов внутренних дел Министерства внутренних дел РФ. Правовой основой ее организации и деятельности является Федеральный закон «О полиции» от 28 января 2011 г. Как указано в названном Законе, «Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств». На основе данной позиции формулируется и ее предназначение, а именно — для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства; для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Место и роль полиции в системе органов внутренних дел прежде всего обусловливаются ее сущностью, вытекающей из поставленных перед ней задач, — в пределах своих полномочий она оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. При этом самое важное для деятельности современной полиции — неукоснительное соблюдение тех принципов, которые сформулированы в осново-

№ 12 / 2011

полагающем Законе «О полиции», а именно: •  соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина; •  законность; •  беспристрастность; •  открытость и публичность; •  общественное доверие и поддержка граждан; •  взаимодействие и сотрудничество; •  использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем. Приведем основные направления деятельности полиции: •  защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; •  предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; •  выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; •  розыск лиц; •  производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; •  обеспечение правопорядка в общественных местах; •  обеспечение безопасности дорожного движения; •  контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; •  контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; •  охрана имущества и объектов, в том числе на

Вестник Московского университета МВД России

245

Юридические науки Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности договорной основе; •  государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; •  экспертно-криминалистическая деятельность. Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В ее состав могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей. Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Президентом РФ. Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел определяются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. На подразделения, организации и службы, которые входят в состав полиции возлагаются следующие задачи: а) прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях; б) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами; в) выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; г) обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки; д) обеспечение безопасности дорожного движения; е) производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведомственности полиции; ж) осуществление оперативно-розыскной деятельности, оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий; з) противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности; и) обеспечение собственной безопасности; к) осуществление лицензионно-разрешительной работы; л) проведение экспертно-криминалистической деятельности; м) государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций; н) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизвод-

246

ства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц; о) сбор, анализ и хранение оперативно-розыскной информации; п) содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации; р) контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы; с) подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции; т) обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств — членов Международной организации уголовной полиции — Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола. Перечень подразделений и служб полиции утверждается: а) в центральном аппарате Министерства внутренних дел РФ — Президентом РФ; б) в территориальных органах Министерства внутренних дел РФ — Министром внутренних дел РФ. Подразделения и службы полиции создаются, реорганизуются и ликвидируются: а) в центральном аппарате Министерства внутренних дел РФ, территориальных органах министерства на окружном и межрегиональном уровнях  — Министром внутренних дел РФ; б) в территориальных органах Министерства внутренних дел РФ на региональном и районном уровнях — руководителями соответствующих территориальных органов министерства на региональном уровне на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих органов, утверждаемых Министром внутренних дел РФ; в) в линейных отделах Министерства внутренних дел РФ на железнодорожном, водном и воздушном транспорте — начальниками соответствующих управлений на транспорте Министерства по федеральным округам на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих отделов, утверждаемых Министром внутренних дел РФ. В территориальных органах Министерства внутренних дел РФ на окружном и региональном уровнях учреждена должность заместителя начальника соответствующего территориального органа Министерства — начальника полиции. Постановлением Правительства РФ № 274 от 16 апреля 2011 г. утверждены Правила инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений вневедомственной охраны.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности

Обращение прокурора с заявлением по делу о защите прав в связи с чрезвычайными ситуациями В.П. Фёдоров, профессор Московского гуманитарного университета Т.Ц. Дондоков, аспирант Московского гуманитарного университета E-mail: [email protected] E-mail: [email protected] Научная специальность: 12.00.11 — судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура.

Аннотация. Данная статья посвящена участию прокуроров в судах по защите прав и свобод граждан, пострадавших от чрезвычайных ситуаций. В ней рассматриваются формы, проблемы участия прокурора в гражданском процессе, требования к исковому заявлению подаваемому прокурором. Ключевые слова: прокуратура Российской Федерации, защита прав и свобод граждан, исковое судопроизводство, суды общей юрисдикции, чрезвычайные ситуации.

Prosecutor’s appeal statement on the case of protecting rights in emergencies V.P. Fedorov, professor at Moscow university for the Humanities T.Ts. Dondokov, postgraduate student of Moscow university for the Humanities

Annotation: This article focuses on  the participation of  prosecutors  in the courts  to protect rights and freedoms of citizens affected by emergency situations. It examines the form, the problem of participation of the prosecutor in civil proceedings, the requirements of the feed to the claim by the prosecutor. Keywords: Prosecutor  of the Russian Federation, protection of the rights and freedoms, adversary justice, courts of general jurisdiction, emergencies. Исходя из положений ст.2,18 Конституции РФ1, деятельность государственных органов, в том числе и прокуратуры, заключается в реализации прав и свобод человека и гражданина. Понятие права на судебную защиту появилось в науке гражданского процессуального права давно. Однако до сих пор, как утверждает Л.А. Ванеева, оно характеризуется отсутствием единства смыслового значения.2 Одни авторы рассматривают право на судебную защиту как субъективное материальное право, т.е. как право на получение защиты средством реализации которого является право на обращение за судебной защитой.3 Другие авторы право на судебную защиту полностью отождествляют с правом на обращение за судебной защитой.4 По своей структуре право на иск как право на

№ 12 / 2011

судебную защиту в исковом производстве состоит из права на предъявление иска и права на удовлетворение иска. Вхождение прокурора в гражданский процесс на условиях безусловного соблюдения принципа равноправия сторон не лишает его особого правового статуса, как представителя единой федеральной централизованной системы органов, действующей в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.5 Интерес прокурора в гражданском процессе носит публичный характер и сосредоточен на надзоре за соблюдением законности, защите прав и свобод, законных интересов граждан, публичных интересов государства, пресечение лю-

Вестник Московского университета МВД России

247

Юридические науки Актуальные проблемы организации правоохранительной деятельности бых фактов нарушения законов всеми имеющимися у него средствами которыми он наделен законом. В ст.45 ГПК РФ6 определен круг лиц, права, и законные интересы которых защищает прокурор путем возбуждения дела. К их числу относятся: 1) граждане, которые не могут самостоятельно защитить свои интересы по ряду причин (здоровье, возраст, недееспособность и т.д.); 2) неопределенный круг лиц. Защита данной категории лиц наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры, в частности путем признания не соответствующими закону правовых актов, в том числе и нормативного характера. Нередко прокуроры оспаривают незаконные нормативные акты законодательных органов и руководителей исполнительной власти субъектов РФ7. Прокурор вправе обращаться с заявлениями в суд и в других случаях необходимости защиты неопределенного круга лиц, например для прекращения промышленного производства, причиняющего вред здоровью неопределенного числа лиц или загрязняющего природу, окружающую среду в целом; 3) публичные образования (Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования). Речь может идти о признании недействительными сделок, которыми нарушены права указанных субъектов, в частности в процессе приватизации. В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. Анализ статистических данных по России о работе прокуроров по предъявлению исков (заявлений) в суды общей юрисдикции свидетельствует об активной деятельности прокуроров по предъявлению в суды исков (заявлений), в том числе заявлений о признании незаконными актов государственных и иных органов, нарушающих права граждан, в соответствии с предоставленными им полномочиями. При этом основная масса обращений прокурора в суд касается защиты нарушенных прав граждан. Так, подавая заявление в интересах физического лица, прокурор обязан в нем обосновать причины, по которым гражданин сам не может воспользоваться правом на подачу иска (ч.3 ст.131 ГПК РФ). В противном случае суд отказывает ему в принятии искового заявления. Немаловажно отметить, что иск в защиту не-

248

дееспособного гражданина может быть предъявлен прокурором независимо от просьбы заинтересованного лица. Помимо этого, Приказом Генерального прокурора РФ от 5 января 1997 г. №18 на прокурора возложена обязанность возбуждать в судах дела, если спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения или крупных трудовых коллективов. Изучение практики предъявления и поддержания прокурорами исков в судах показывает, что обращения с исковыми заявлениями активно используется многими прокурорами как эффективное средство реального устранения нарушений, возмещения причиненного правонарушениями ущерба, защиты общественных и государственных интересов, включающих в себя права и законные интересы граждан. Исходя из этого, дальнейшее ограничение прав прокурора в гражданском судопроизводстве представляется недопустимым. Обращаясь к проблеме отсутствия законодательного перечня уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, можно сделать вывод, об отнесении к основанию обращения прокурора в суд связанности с фактом чрезвычайной ситуации. Определение чрезвычайной ситуации можно найти в Федеральном законе от 21.12.94 г. № 68-ФЗ (в ред. на 22.08.04 г.) «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Согласно ст.1 этого Закона9 чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Понятие “значительные материальные потери” не конкретизировано, поэтому в каждом случае размер ущерба определяется отдельно. Под стихийными бедствиями понимаются катастрофические природные явления и процессы (землетрясения, наводнения, ураганы, цунами и пр.), которые могут вызывать человеческие жертвы и наносить материальный ущерб. К иным бедствиям можно отнести, например, пожары и аварии. Нужно отметить, что прокуроры должны активно использовать предоставленное им ч.1 ст.45 ГПК

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы международного права РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Однако заявления в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина должны подаваться только в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (в частности, при чрезвычайной ситуации). В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. Затем нужно рассмотреть проблему отсутствия законодательного перечня уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд. Представляется, что это не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) от выполнения возложенных на него требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов (подтверждение факта чрезвычайной ситуации) Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц. Прокуроры вступают в процесс и дают заключения по делам, по которым участие прокурора предусмотрено ГПК РФ и другими федеральными законами. Приоритетным следует провозгласить участие прокуроров в рассмотрении дел о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

град. 1984. С. 37. Курс советского гражданского процессуального права. М.. 1981 Т. 2 С.28-29; Защита прав личности в социалистическом гражданском процессе / Под общ. ред. А.А. Мельникова. М.. 1986. С. 102-105. 4 Викут М.А. Иск как элемент права на судебную защиту, его юридическая природа и основание. // Вопросы теории и практики гражданского процесса. Саратов, 1976. Вып. 1. С. 48.; Филиппов П.М. Судебная защита и правосудие в СССР. Саратов, 1987. С. 66. 5 С.И.Герасимов. Настольная книга прокурора. М.,2003. С. 715. 6 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 03.12.2011) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2012). 7 Гражданский процесс: Учебник (Отв. ред. проф. В.В. Ярков).  — М.: Волтерс Клувер, 2004. — С. 86. 8 См.: Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. — М.: Норма, 1999. — С. 253-257. 9 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 декабря 1994 г. № 35. Ст. 3648. 3

Конституция РФ от 12.12 1993 г. Ст.ст. 2, 18. Ванеева Л.А. Конкретизация В ГПК РСФСР права граждан на судебную защиту // Проблемы применения и совершенствования гражданского процессуального кодекса РСФСР. Калинин-

1 2

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

249

Юридические науки Актуальные проблемы административного права

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ А.И. Антошина, Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; финансовое право; информационное право E-mail: mailto:[email protected]

Аннотация. В статье рассматривается история развития в России законодательства об административно-правовой ответственности в сфере банковской деятельности. Ключевые слова: банковская деятельность, административные правонарушения, незаконная банковская деятельность, административные наказания.

Russian law on administrative and legal liability in banking A.I. Antoshina

Annotation. This article discusses the history of development in Russia of the legislation on administrative and legal responsibilities in the field of banking activities. Keywords: banking, administrative offenses, illegal banking activities, administrative penalties. Ответственность за правонарушения в сфере банковской деятельности в России имеет свою историю. Правовые нормы, позволяющие применять к кредитным организациям различные меры юридической ответственности, появились в законодательстве XIX в. Подтверждением этому является утвержденное Госсоветом Российской империи Положение «О банкирских заведениях» от 26 июня 1889 г., в котором за нарушение банковских правил были предусмотрены ограничение, запрет на осуществление определенных банковских операций и ликвидация банкирских заведений1. Названные меры налагались министром финансов в рамках осуществляемых им управленческих полномочий, обладали публично-правовым характером, но к числу административных наказаний законодателем не относились. Очевидно, это связанно с тем, что развивающаяся отрасль административного права в XIX в. не рассматривала не только кредитные учреждения, но и юридических лиц в целом в качестве субъектов административно-правовых отношений и административной ответственности. За противоправные деяния, совершенные кредитными учреждениями, несли индивидуальную ответственность их руководители.

250

Так, Госсоветом Российской империи 26 июня 1889 г. были установлены дополнения к Уложению о наказаниях уголовных и исправительных, предусматривавшие уголовную ответственность для содержателей банкирских домов, контор и тому подобных заведений, виновных в осуществлении запрещенных операций и не имеющих утвержденных Правительством уставов. Начиная с конца XIX в. значение деятельности банков для функционирования российской экономики постоянно возрастало и постепенно приобрело всеобъемлющий характер. К 1 января 1898 г. в России насчитывалось 511 учреждений досрочного и долгосрочного кредита. Соответственно, с увеличением числа банков росло и число правонарушений, совершаемых в банковской сфере. Так называемых «банковских процессов» становилось все больше. В результате в конце XIX — начале XX вв. в России выявились типичные виды и формы правонарушений в банковской системе. Однако специальные административно-правовые исследования в данной области отсутствовали, поскольку отношения в сфере банковской системы только начинали зарождаться. Существенные изменения в правовом регулировании деятельности кредитных учреждений про-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права изошли во время проводимой в стране политики военного коммунизма, после принятия 14 декабря 1917 г. Декрета ВЦИК «О национализации банков»2. Этот акт не содержал наказаний за нарушения банковского законодательства, но на годы вперед провозгласил политику Советского государства, объявившего государственную монополию на «банковое дело»3. В период пришедшей на смену политики военного коммунизма новой экономической политики советской властью были приняты и другие акты, которые расширяли полномочия органов государственной власти в процессе регулирования отношений с участием кредитных учреждений. В частности, были установлены общие основания деятельности кредитных учреждений, выработаны основные положения нормальных и примерных уставов; регулирование денежного обращения, финансовой и кредитной политики было возложено на Народный комиссариат по финансовым делам. В развитии нормативной основы административной ответственности в России можно выделить на четыре этапа: — первый этап — период до 1984 г. В это время не было акта, который бы регулировал общие вопросы административной ответственности; — второй этап — 1984—1990 гг. В эти годы вопросы административной ответственности, в том числе в сфере банковской деятельности, регулировались Кодексом об административных правонарушениях РСФСР, принятым в 1984 г.; — третий этап — начинается с 1990 г. Его особенность в том, что действует КоАП РСФСР, но издается много нормативных актов, указов Президента РФ, которые регулируют отдельные вопросы административной ответственности, в том числе в сфере банковской деятельности; — четвертый этап — начинается 2001 г. Действует нынешний Кодекс РФ об административных правонарушениях, принятый 2001 г. Основными источниками в науке административного права в дореволюционный период в России были: — при Екатерине II — Устав благочиния и полицейский в 1782 г., — в 1832 г., в период царствования Николая I, — Устав о предупреждении и пресечении преступлений4, а также другие нормативно-правовые акты, относящиеся к регулированию административно-правовых отношений, в частности, Правила по банковским операциям казначейств, манифесты, положения, декреты, указы. В данных нормативных актах регулирующих административные правоотношения не было особого раздела, содержащего статьи с описанием составов

№ 12 / 2011

правонарушений в сфере банковской деятельности. Но анализ законодательства Российской империи позволяет утверждать, что уже тогда действия, посягавшие на нормальную, законную банковскую деятельность, регулировалось такими нормативными правовыми актами, как Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г., Уголовное уложение 1903 г. Отметим, что сущность применения административно-правовых норм в сфере банковской деятельности состоит в действиях компетентных органов государства, должностных лиц в соответствии с предписаниями правовой нормы в принятии государственно-властного управленческого решения в интересах человека и гражданина. Административно-правовая организация механизма борьбы с правонарушениями, в том числе в сфере банковской деятельности, является управленческой деятельностью соответствующего органа государства в сфере общественных отношений в данной области. В отличие от уголовной ответственности административная менее репрессивна, но суровее, например, по сравнению с дисциплинарной. Административная ответственность отличается от уголовной ответственности также процедурой привлечения к ответственности. Октябрьская социалистическая революция 1917 г. нарушила эволюционное развитие капиталистических отношений в России. Началась новая эпоха в истории России. В 1917 г. началась национализация крупной промышленности. Затем были национализированы банки. Первый советский Кодекс об административных нарушениях РСФСР был принят в 1984 г. Деяния, которые, как принято сейчас считать, совершаются в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, в этом Кодексе рассматривались как правонарушения в области торговли и финансов. В И две нормы в нем относились к регулированию банковской деятельности (ст. 153, 154). Специальное законодательство, регулирующее банковскую деятельность5 и устанавливающее достаточно широкий перечень мер юридической ответственности, применяемых к кредитным учреждениям за совершенные правонарушения, было принято только в 90-е годы прошлого века. Среди этих мер можно назвать проведение мероприятий по финансовому оздоровлению, реорганизации банка, замене его руководителей, ликвидации т.д. Административным законодательством6 длительное время (с момента принятия Закона РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и вплоть до принятия в 2001 г. Кодекса РФ об админи-

Вестник Московского университета МВД России

251

Юридические науки Актуальные проблемы административного права стративных правонарушениях) не предусматривались меры ответственности для юридических лиц, и тем более для кредитных учреждений за совершение нарушений законодательства о банках и банковской деятельности. Поэтому административный характер мер, установленных Законом РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», был отмечен в определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О7. В нем разъяснялось, что за правонарушения, совершаемые кредитными организациями, должна быть установлена не только гражданско-правовая или уголовная ответственность (для руководителей), но и административно-правовая, требующая особого порядка возложения. Это и было учтено при принятии в 2001 г. КоАП РФ8, установившего за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности административную ответственность. При этом все действующее законодательство должно было быть приведено в соответствие с нормами Кодекса. Однако наряду с КоАП РФ принятый 10 июля 2002 г. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2 установил другой порядок привлечения кредитных организаций к юридической ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. В результате возникли противоречия между федеральным банковским и административным законодательством при привлечении кредитных организаций к административной ответственности. Этим и была обусловлена необходимость научного исследования существующих противоречий в законодательстве и практике, которые препятствовали надлежащему правовому регулированию кредитно-финансовых отношений и развитию российской банковской системы. С изменениями банковской системы и структуры в России стало фиксироваться значительное количество правонарушений в этой сфере, что потребовало изменения законодательства по охране общественных отношений в банковской сфере административно-правовыми и иными принудительными мерами. Законодательство об административных правонарушениях претерпело конструктивные изменения в связи с принятием Кодекса РФ об административных правонарушениях 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, который систематизировал лишь одну, хотя и весьма важную часть административного права — нормы административной ответственности. Для эффективного противодействия административной деликтности, в том числе в финансово-кредитной сфере, первоочередной задачей для законодателя стал поиск наиболее оптимальных форм, видов и размеров (сроков) административных наказаний.

252

Анализ истории становления банковской системы России, законодательства в этой области и системы административно-правовой защиты позволяет сделать вывод о ее несомненном богатстве и многоплановости. Наши исследования в области формирования административного законодательства начиная с первой половины XIX в. по настоящее время показывают, что накопленный исторический опыт развития банковской системы заслуживает того, чтобы не только органически быть воспринятым современным законодателем, но и стать ценнейшим источником преемственности традиций для отечественного предпринимателя. Свод законов Российской империи. 1889. Т. 9. С. 3. Ст.6137. Собрание узаконений РСФСР. 1917. № 10. Ст.150. 3 Более подробно см.: Иванов В.А. Эволюция банковской системы России // Банковское пра-во. 2006. № 3. С. 60-61; Сорокина Ю.В. Система финансовых государственных органов России XIX столетия. Воро-неж, 1998. Сорокина Ю.В. Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений в России в XVIII — нач. XX. вв. Воронеж, 2001; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. Учебник / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. М., 2004; Трошкин Е.З. Стельмах Е.В. Становление и развитие правового регулирования ответственности за незаконную банковскую деятельность // Банковское право. 2007. № 3. С. 31-33; Ящук Т.Ф. Коммунальные банки РСФСР // Банковское право. 2006. № 3. С. 55-59; Ящук Т.Ф. Организация коммунального кредита в 1920е годы // Банковское право. 2006. № 4. С. 60-64. 4 Административное право России: Курс лекций / К.С. Бельский и др.: Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Проспект, 2008. С. 15. 5 Более подробно см.: Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности тер-риториальных учреждений Центрального банка Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Голубев С.А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах: Сравнительно правовой анализ: Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2004; Жмулевская А.П. Административноправовые функции Центрального банка Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007; и др. 6 Административное законодательство, состоящее длительное время из разрозненных актов органов исполнительной советской власти, впервые было кодифицировано в результате принятия 23 октября 1980 г. Основ законодательства союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а затем и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. 7 Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 2. 8 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 9 Там же. № 28. Ст. 2790. 1 2

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права

Роль ОВД в реализации информационной функции государства А.М. Артемьев, начальник 5-го факультета Академии управления МВД России E-mail: [email protected] Д.Ю. Цыганкова, адъюнкт Академии управления МВД России, Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; финансовое право; информационное право E-mail: [email protected]

Аннотация. Данная статья посвящена роли органов внутренних дел в реализации информационной функции государства. Рассмотрены вопросы, связанные со спецификой деятельности органов внутренних дел в качестве субъекта реализации государственных функций; проанализированы формы реализации информационной функции и формы участия органов внутренних дел в механизме реализации информационной функции. Ключевые слова: информационная функция, формы реализации функций, органы внутренних дел, формы участия, механизм реализации информационной функции.

The role of the Police in the implementation of the information function of the state A.M. Artemjev, the Head (manager) of the 5th faculty of the Academy of managment of the Interior Ministry of Russia D.Ju. Tsygankova, graduated at the Academy of management of the Interior Ministry of Russia

Annotation. The article focuses on the role of the Police in the implementation of the information function of the state. In details issues related to the specifics of the Police as a subject of implementation of state functions are investigated, forms of implementation of the information function and form of participation of the Police in the mechanism of realization of information are analyzed. Keywords: the information function, forms of features, the Police, forms of participation, the mechanism for the implementation of the information function. Реализация функций государства неразрывно связана с механизмом государства, который традиционно в теории рассматривается в двух аспектах: статический — совокупность государственных органов, как некая устоявшаяся система выражения государственной власти; и динамический — совокупность государственных органов в процессе реализации ими непосредственно функций государства. В данной связи нам важен момент осуществления функций государства собственно посредством государственного механизма. Деятельность государственных органов раскрывается через их полномочия, которые в своем нормативном выражении оформляют и определяют детальность государственного органа. Кроме того,

№ 12 / 2011

само понятие властных полномочий является сущностным признаком любого государственного органа, как исключительного носителя государственновластных полномочий — юридически закрепленной возможности осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию»1. Органы внутренних дел, выступающие в качестве субъекта осуществления функций государства, обладают определенной спецификой, которая не может не учитываться при разговоре о механизме реализации информационной функцию. - Органы внутренних дел по своей природе относятся к органам исполнительной власти и в то же время входят в систему правоохранительных органов.

Вестник Московского университета МВД России

253

Юридические науки Актуальные проблемы административного права - Не безосновательным видится, на наш взгляд, и акцентирование внимания на особом месте органов внутренних дел в системе правоохранительных органов. Их правовая природа отличается соединением административно-управленческой функции (организация управления в сфере охраны общественного порядка, безопасности дорожного движения и других направлений материального административного права) с процессуальными функциями и полномочиями в сфере внутренних дел: следственная деятельность (функционирование следственного комитета при МВД России), проведение дознание и другие2. В правоохранительной деятельности органы внутренних дел являются одной из основных систем социальных организаций. - Исполнительный характер деятельности органов внутренних дел как государственного органа, во многом обусловлен его функциональной направленностью. Теория разделения властей Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, получившая свое законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации, достаточно структурировано представляет весь государственный механизм и собственно является первичным критерием классификации всех государственных органов. Понимая, что в реальной жизни трудно разграничивать компетенцию государственных органов на сферы законодательной, исполнительной и судебной власти, отмечаем все же, что положение их в механизме разделения властей имеет первичное значение при определении компетенции. В контексте разговора о разделении властей традиционно встает вопрос о главенстве той или иной ветви власти. И хотя в классическом понимании приоритет должен находиться у законодательной власти («… поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти лишь в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»)3, в настоящее время все больше точек зрения высказываются в положении спорности данного приоритета. По мнению Д.А. Керимова, в странах с системой разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную, ни о каком реальном разделении властей сегодня не может быть и речи. Согласно сложившемуся положению вещей первостепенная роль в политической системе общества принадлежит исполнительной власти. Именно в данной власти сосредоточивается неизмеримо большие по сравнению с другими ветвями государственной власти финансовые, материальнотехнические, организационные, людские и иные ресурсы4. Данный момент красноречиво указывает на особое положение органов внутренних дел в го-

254

сударственном механизме, как безусловного выразителя исполнительного характера государственной власти. - Кроме того, нельзя не отметить, что специфика осуществления органами внутренних дел функций государства заключается еще и в том, что с одной стороны, органы внутренних дел являются государственным органом, а, с другой стороны, все работники органов внутренних дел являются гражданами России, и в этом смысле также вовлечены в сферу осуществления государством информационной функции. Безусловно, нельзя говорить об этой особенности применительно исключительно к органам внутренних дел, скорее это признак характерный для всех органов государственной власти, реализующих ту или иную государственную функцию, но в данном ключе нам интересно подчеркнуть, что сотрудники органов внутренних дел, реализуя информационную функцию в правовой или организационной форме, вместе с тем, являются носителем определенной правовой идеологии, что не может не накладывать соответствующий отпечаток на их профессиональную деятельность, а, следовательно, на формат и качество реализации государством его информационной функции. Как отмечает профессор В.Н. Бутылин, «… задачи, функции, средства и процедуры их реализации в работе полиции определяют касающийся практически всех граждан России объем коммуникаций, взаимоотношений полиции и народа, ее место и роль в государственном механизме обеспечения основных прав и свобод граждан»5. В настоящее время все больше возрастает роль взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации, формирующими в значительной степени общественное мнение, которое само по себе обладает высоким предупредительным потенциалом. Органы внутренних дел должны не только учитывать общественное мнение в своей работе, но и собственной деятельностью способствовать формированию адекватного мнения. Так, нормативно закреплено, что «общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел»6. Для выяснения роли органов внутренних дел в реализации информационной функции государства необходимо разграничивать непосредственное выполнение органами внутренних дел информационной функции, а также непрямое участие органов внутренних дел в реализации информационной функции другими государственными органами. Соответственно, в качестве основных видов участия органов внутренних дел в механизме реализации информационной функции можно выделить: 1. Прямое участие, когда органы внутренних дел выступают самостоятельным субъектом реализации информационной функции государства. К примеру,

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права в соответствии с современным законодательством, «полиция обязана в своей деятельности использовать достижение науки и техники, информационные системы, сети связи, а также современную информационно-телекоммуникационную инфраструктуру»7. А федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, в свою очередь, «обеспечивает полиции возможность использования информационно-телекоммуникационной сети Интернет, автоматизированных информационных систем, интегрированных банков данных»8. Кроме того, одним из основных принципов деятельности органов внутренних дел, безусловно, является открытость и публичность, в соответствии с которым, полиция предоставляет информацию гражданам, как о своей деятельности, так и непосредственно касающуюся прав граждан, регулярно информирует государственные и муниципальные органы о своей деятельности, а также вправе учреждать средства массовой информации для освещения своей деятельности9. Более того, Министерство внутренних дел Российской Федерации выступает оператором Системы «Правоохранительный портал Российской Федерации»10, целью функционирования которой является «обеспечение граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства и организаций полной общедоступной информацией о деятельности федеральных органов исполнительной власти, обеспечение обмена информацией между федеральными органами исполнительной власти»11 и т.п.. 2. Косвенное участие, когда органы внутренних дел, непосредственно не реализуя информационную функцию, вместе с тем, посредством других органов являются связующим звеном в механизме ее реализации. Косвенное участие выражается во взаимодействии с иными органами государственной власти. Так, к примеру, в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996г. №567, основными формами взаимодействия ОВД с судами являются: взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; направление совместных информационных писем, справок, обзоров; участие в подготовке Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»12. Или, в соответствии с положениями о взаимодействии органов Госналогслужбы России и органов внутренних дел, начальники государственных налоговых инспек-

№ 12 / 2011

ций по субъектам Российской Федерации обязаны ежемесячно направлять в территориальные органы внутренних дел для оперативного использования сведения о предприятиях, имеющих задолженность перед федеральным бюджетом, а руководители территориальных органов внутренних дел Российской Федерации должны оказывать помощь подразделениям Государственной налоговой службы Российской Федерации в проведении профилактических мероприятий, направленных на пресечение противоправных действий руководителей предприятий, уклоняющихся от уплаты налогов и допускающих другие нарушения действующего законодательства13. К примеру, одной из обязанностью полиции является обязанность «предоставлять по межведомственным запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, сведения о наличии у лица непогашенной или неснятой судимости, если для предоставления государственной или муниципальной услуги предусмотрено предоставление таких сведений или документа, содержащего такие сведения, в указанные государственные органы или органы местного самоуправления»14. Информационная функция реализуется органами внутренних дел в двух формах: 1. Правовая. Правовая форма реализации информационной функции выражается в правотворческой форме деятельности органов внутренних дел, а именно в принятии ведомственных нормативных актов и участии в подготовке проектов актов законодательства. Так, Министерство внутренних дел самостоятельно занимается нормативным оформлением основ своей деятельности, в пределах компетенции, которая ему предоставлена. Издание ведомственных нормативных актов есть само по себе производство, переработка информации, а также Министерство в данном контексте выступает средством передачи государственных волевых установок относительно правовых реалий, как собственно представитель власти. И, кроме того, в более узком смысле рассмотрения ведомственные нормативные акты касаются и, в том числе, работы с информацией, как поступающей в органы внутренних дел, так и являющейся производной их деятельности. Интерпретационная правовая форма реализации информационной функции подразумевает деятельность уполномоченных органов по разъяснению смысла и содержания правовых предписаний. Здесь следует говорить и о координационных совещаниях, и периодических докладах руководителей подразделений, и профилактической работе, ведущейся сотрудниками органов внутренних дел среди несовершеннолетних, лиц ранее совершавших противоправные деяния и т.п. Информационная функция в данной форме подразумевает производство и переработку той информации, которая адекватна сложившейся реалии. Можно сказать,

Вестник Московского университета МВД России

255

Юридические науки Актуальные проблемы административного права что в некотором смысле данная форма реализации информационной функции органами внутренних дел следует за правотворческой ее формой, но, в любом случае, предшествует социальножелаемому поведению граждан. Правоприменительная форма реализации информационной функции подразумевает деятельность органов внутренних дел по воплощению правовых предписаний в жизнь, деятельность по охране правопорядка и наказания за его нарушения, деятельность по контролю за исполнением правовых предписаний, в том числе, и посредствам издания актов реализации права, которые по своей сущности являются носителями информации государственно-властного характера, кроме того, правоприменительная форма реализации права является неким информационным каналом, корректирующим потоки правовой информации и задающей направления формирования правовой идеологии граждан. Сквозь призму этой формы реализации функции в большей степени можно наблюдать тот факт, что сотрудники органов внутренних дел, выступая представителями власти, тем не менее, сами являются носителями определенного набора знаний, верований, установок и т.п. относительно права современного общества. В связи с этим, потоки информационной передачи могут видоизменяться. 2. Неправовая (организационная) форма осуществления государственных функций предполагает планирование, проведение координационных совещаний; создание следственно-оперативных групп для расследования преступлений; консультации, инструктирование, обмен опытом, проведение профилактических бесед, изучение и оценка обстановки, обучение; проведение совместных семинаров, конференций; наблюдение, оценка, прогноз социальных явлений противоправного характера; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности и др15. Кроме того, это и организационно-кадровая работа, заключающаяся в подборе и надлежащей подготовке к работе в государственных органах. Информационная составляющая данной формы подразумевает идеологическое соответствие потенциальных сотрудников той национальной идее, государственной программе, которая реализуется всем государственным аппаратом. Неправовая форма реализации информационной функции носит также информационно-обеспечительный характер: — непосредственно обеспечительный (связана, прежде всего, с работой подразделений по борьбе с информационными нарушениями) и косвенно обеспечительный (обеспечение правопорядка и общественной безопасности вообще). Подводя итог, подчеркнем, особая роль органов внутренних дел в механизме реализации информационной функции государства связана как спецификой представленного органа государственной власти, так и с особенностями самой информационной функции, которая, проникая, так или иначе, в меха-

256

низм реализации всех функций государства, одновременно является самостоятельным направлением государственной деятельности. 1

Байтин М.И. Механизм государства // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. — М.,1997. С.95. 2 Гнатенко А.И. Функции государства и роль органов внутренних дел в их реализации: дис. … канд. юрид. наук. — М.,2010. С.80. 3 Локк Дж. Сочинения: В 3 т. М.,1988. — Т.3. С.349-350. 4 Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. — М.,2008. С.100-101. 5 Бутылин В.Н. Формы реализации функций государства: дис. … канд. юрид. наук, М.,2002. С.162. 6 Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011г. №3-ФЗ «О полиции» [Принят Гос. Думой 28 января 2011 года]// Российская газета — 2011. — №5401.ч.6 ст. 9. 7 Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011г. №3-ФЗ «О полиции» [Принят Гос. Думой 28 января 2011 года]// Российская газета — 2011. — №5401. ч.1 ст. 11. 8 Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011г. №3-ФЗ «О полиции» [Принят Гос. Думой 28 января 2011 года]// Российская газета — 2011. — №5401.ч. 4 ст.11. 9 Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011г. №3-ФЗ «О полиции» [Принята Гос. Думой 28 января 2011 года]// Российская газета — 2011. — №5401.ст.8. 10 Положение о государственной информационной системе «Правоохранительный портал Российской Федерации» Приказ от 3 сентября 2010 года №412,645,1183, 216, 422, 782н, 120,425,370, 1638, 264 ММВ-7-6/437 «О функционировании Государственной информационной системы «Правоохранительный портал Российской Федерации». Ст.4. 11 Положение о государственной информационной системе «Правоохранительный портал Российской Федерации» Приказ от 3 сентября 2010 года №412,645,1183, 216, 422, 782н, 120,425,370, 1638, 264 ММВ-7-6/437 «О функционировании Государственной информационной системы «Правоохранительный портал Российской Федерации». Ст.2 12 Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 года №567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» в ред. от 25.11.2003 г. №1389. 13 Письмо от 10 июня 1997 года № ВП-6-10,437 (принято Государственной налоговой службой Российской Федерации 10 июня 1997 года, Министерством внутренних дел Российской Федерации 10 июня 1997 года) «О взаимодействии органов Госналогслужбы России и органов внутренних дел». Ч. 1-2. 14 Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011г. №3-ФЗ «О полиции» [Принята Гос. Думой 28 января 2011 года]// Российская газета — 2011. — №5401.п.39 ч. 1 ст. 12. 15 Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: дис. …канд. юрид. наук, М.,2002. С.173.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права

ЗАПРЕТЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С ПРИЕМОМ НА СЛУЖБУ В ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В.С. Бялт, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры кадровой и воспитательной работы Санкт-Петербургского университета МВД России, майор полиции В.А. Трифонов, адъюнкт кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, лейтенант полиции E-mail: [email protected] Научная специальность: 12.00.14 — Административное право, финансовое право, информационное право Рецензент: Н.П. Маюров, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации E-mail: [email protected]

Аннотация. Статья посвящена исследованию правовых норм, устанавливающих запреты и ограничения для кандидатов при поступлении на службу в органы внутренних дел. Авторы статьи в контексте сравнительно-правового и историко-правового анализа рассматривают институт ограничений, существующий в процессе приема на службу в органы внутренних дел и обусловленный спецификой органов внутренних дел, как одного из основных элементов правоохранительной системы государства. Также в статье сформулирован и обоснован ряд обобщающих выводов по обозначенной проблематике. Ключевые слова: прием на службу в органы внутренних дел; ограничения; запреты; кандидаты на службу в органы внутренних дел.

BANS AND RESTRICTIONS ASSOCIATED WITH THE RECEPTION OF THE SERVICEIN THE ORGANS OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION V.S. Bjalt, candidate of legally sciences lecturer of the department of personnel and educational work Saint-Petersburg university of Ministry of internal affairs of Russia major of police V.A. Trifonov, adjunct of the department of constitutional and international law Saint-Petersburg university of MINISTRY of internal affairs of Russia, police lieutenant

Annotation. The article is devoted to investigation of legal norms that establish prohibitions and restrictions for candidates for admission to the service in bodies of internal affairs. The authors of the article in the context of comparative legal and historical-legal analysis of view institute of the restrictions existing in the process of admission to the service in bodies of internal affairs and by the specifics of the bodies of internal affairs, as one of the main elements of the law-enforcement system of the state. Also in the paper is formulated and proved a number of generalizing the findings of the designated issues Keywords: admission to the service in bodies of internal affairs; restrictions, prohibitions; candidates for service in the bodies of internal affairs

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

257

Юридические науки Актуальные проблемы административного права Проводимая в государстве административная реформа характеризуется активной динамикой формирования и совершенствования деятельности института государственной службы Российской Федерации. Государственная служба является правовым институтом, которому государство уделяет особое внимание. Это связано с тем, что в правоотношении «гражданин — государство» человек фактически взаимодействует не с юридической абстракцией — государством, а с конкретной «корпорацией» — государственными служащими. Являясь мозгом государственного аппарата, носителями власти, именно государственные служащие осуществляют управление практически всеми сферами общественной жизни. В известной степени именно от них зависит уровень демократии в стране, степень ограничения прав и свобод человека и гражданина и в конечном итоге — уровень благосостояния общества и государства. С другой стороны, служащие — это часть общества, а государственная служба, в свою очередь, — это профессиональная деятельность. Как и любая другая, профессия государственного служащего, подчинена определенным правилам, инструкциям и требованиям. Особенность правового регулирования государственной службы заключается в полном и ясном закреплении прав, должностных обязанностей и ответственности государственного служащего, поскольку его деятельность носит властный характер, непосредственно влияет на права и свободы иных лиц, нормальное функционирование и безопасность государства в целом1. Все изложенное, безусловно, касается и сотрудников органов внутренних дел, как представителей правоохранительной системы государства, с которыми гражданам приходится сталкиваться наиболее часто. От того насколько совершенны правовые нормы, определяющие статус сотрудников органов внутренних дел, в том числе и ограничения и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел, будет зависеть в конечном итоге качество выполнения ими своих должностных обязанностей. Эффективность выполнения своих функций органами внутренних дел во многом определяется профессиональными и личными качествами сотрудников. Формирование высококвалифицированного кадрового потенциала органов внутренних дел во многом зависит от того кто поступает на службу в органы внутренних дел, поскольку именно кандидаты на службу как будущие сотрудники и будут в дальнейшем формировать облик системы МВД России, именно от них и будет зависеть отношение населения к правоохранительной системе страны. Все это, несомненно, позволяет говорить о высокой

258

степени актуальности вопросов, связанных как в общем, с приемом на службу в органы внутренних дел, так и в частности с институтом ограничений и запретов для кандидатов на службу в органы внутренних дел. Право граждан на труд зафиксировано в Конституции Российской Федерации2. Тем не менее, в самой же Конституции сказано, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»3. То есть, согласно высшему закону государства могут существовать некоторые ограничения конституционных прав граждан, обусловленные определенными целями и содержащиеся в федеральных законах. Согласно нормам Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел, установленные статьей 29 Федерального закона «О полиции»4. В соответствии с указанной статьей сотрудник полиции не может находиться на службе в полиции в следующих случаях: 1) признание его недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда, вступившему в законную силу; 2) осуждение его за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличие судимости, в том числе снятой или погашенной; 3) прекращение в отношении его уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием; 4) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если выполнение служебных обязанностей по замещаемой должности в полиции связано с использованием таких сведений; 5) несоответствие требованиям к состоянию здоровья сотрудников органов внутренних дел, установленным руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел; 6) близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с сотрудником полиции, если замещение должности связано

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 7) выход из гражданства Российской Федерации; 8) приобретение или наличие гражданства (подданства) иностранного государства; 9) представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в полицию5. Кроме этого для сотрудников полиции отдельной статьей предусмотрены случаи, когда гражданин Российской Федерации помимо указанных выше случаев не может быть принят на службу в полиции. Ограничения в приеме на службу в полиции имеет гражданин, если он: 1) имеет вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; 2) является подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу; 3) неоднократно в течение года, предшествовавшего дню поступления на службу в полицию, подвергался в судебном порядке административному наказанию за совершенные умышленно административные правонарушения; 4) не согласен соблюдать ограничения, запреты, выполнять обязанности и нести ответственность, установленные для сотрудников полиции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами6. Рассмотрим некоторые ограничения, не позволяющие гражданину поступить на службу в органы внутренних дел. 1. Признание гражданина недееспособным или ограничено дееспособным по решению суда, вступившему в силу. Дееспособность физических лиц — это фактическая способность лица своими осознанными, волевыми действиями реализовывать субъективные права и юридические обязанности, а также нести определенную законом ответственность при совершении правонарушений. Полагаем, что данное ограничение является вполне обоснованным, поскольку нельзя доверять обеспечение безопасности и охрану правопорядка лицам, не способным в полной мере, как того предписывает закон, реализовывать свои обязанности, и тем более нести ответственность за нарушение действующих правовых норм. Здесь конечно доминирует элемент ответственности, так как правовой статус сотрудников органов внутренних дел «уравновешен» с одной стороны повышенными правами, а с другой стороны повышенными обязанностями и

№ 12 / 2011

повышенной ответственностью. И если сотрудник не сможет в полной мере нести ответственность за свои действия, то станет под угрозу реализация такого фундаментального принципа деятельности органов внутренних дел как законность. Важным моментом, на который следует обратить внимание в рассматриваемом ограничении, является именно решение суда, вступившее в силу. Пока не будет юридического факта, а именно правоприменительного акта в виде решения суда, на законном основании нельзя будет ограничить право гражданина на поступление на службу в органы внутренних дел именно по этому основанию. 2. Осуждение гражданина за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличие судимости, в том числе снятой или погашенной. В данном случае интересным для анализа представляется юридическая коллизия двух нормативных правовых актов, а именно с одной стороны Федерального закона «О службе в органах внутренних дел…», а с другой стороны Уголовного кодекса Российской Федерации. Согласно нормам указанного кодекса «погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью»7. На практике встречаются случаи, когда кандидаты на службу в органы внутренних дел, имеющие погашенные судимости апеллируют к указанной норме и полагают, что их право на труд не может быть ограничено по данному основанию. Разрешается же рассматриваемая коллизия следующим образом. И Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел…», и Уголовный кодекс Российской Федерации по юридической силе равны  — оба имеют статус федерального закона, но в данном случае будет действовать принцип приоритета специальной нормы над общей. По общему правилу для гражданина со снятой или погашенной судимостью все правовые последствия, связанные с ней должны быть аннулированы, но вот конкретно для поступления на службу в органы внутренних дел в отношении данного гражданина будет действовать уже специальная норма, не позволяющая ему поступить на службу. Мы полагаем, что это вполне справедливо, поскольку наличие такого ограничения способствует в определенной мере формированию кадрового состава органов внутренних дел из законопослушных граждан, не совершавших ранее преступлений. Иначе было бы не вполне понятным, как гражданин, совершивший преступление, осужденный судом, спустя некоторое время может сам быть представителем закона в государстве, по действиям

Вестник Московского университета МВД России

259

Юридические науки Актуальные проблемы административного права которого другие граждане будут судить о состоянии правоохранительной системе в стране. 3. Прекращение в отношении гражданина уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием. Следует обратить внимание на то, что в ранее действовавшем нормативном правовом акте, регламентировавшем условия прохождения службы в органах внутренних дел, существовало схожее ограничение, но сформулировано оно было несколько по другому — «гражданин Российской Федерации не может быть принят на службу в органы внутренних дел, если он не подлежит уголовному преследованию за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, за исключением уголовных дел частного обвинения8, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием»9. То есть здесь законодатель выделял исключением уголовные дела частного обвинения, по которым в связи с примирением сторон гражданин мог быть принят на службу в органы внутренних дел. Согласно нормам уголовно-процессуального законодательства одним из оснований для прекращения уголовного преследования является примирение сторон10. Судя по рассматриваемому ограничению, если подозреваемый или обвиняемый гражданин примирялся с потерпевшим, то он не мог быть принят на службу в органы внутренних дел, исключение составляли лишь случаи, когда гражданин являлся подозреваемым или обвиняемым по делу частного обвинения. К делам частного обвинения относятся: умышленное причинение легкого вреда здоровью (ч. 1 ст. 115 УК РФ),  побои (ч. 1 ст. 116 УК РФ)11. Таким образом, в данном случае ключевым моментом являлся вид уголовного преследования, то есть примирение гражданина, привлекаемого к уголовной ответственности по делу частного обвинения, не являлось препятствием к приему его на службу в органы внутренних дел. Смеем предположить, что это было вполне логично и оправдано. С нашей точки зрения, рассмотрев ранее действовавший опыт ограничений в приеме на службу в органы внутренних дел по исследуемому основанию, можно сформулировать тезис, согласно которому на сегодняшний день будет не совсем справедливым и логичным ограничивать право гражданина на поступление на службу в органы внутренних дел, в случае, если в отношении его было прекращено уголовное преследование в связи с примирением сторон по делу частного обвинения. Попытаемся обосновать данный тезис, спрогно-

260

зировав следующую ситуацию. Мировому судье подается заявление от гражданина о привлечении другого гражданина к уголовной ответственности, например по части 1статьи 116 УК РФ (побои). Уголовное дело частного обвинения считается возбужденным с момента принятия мировым судьей заявления, а гражданин становится подсудимым. Из сложившейся практики работы мировых судов можно констатировать, что одной из функций их деятельности является по возможности примирение сторон. В этом аспекте гражданин, являющийся формально подсудимым, в деяниях которого на самом деле возможно и не содержится никаких признаков преступления, для того чтобы не тратить время на судебные разбирательства, идет на встречу заявителю, у которого может быть и нет никаких судебных перспектив по поводу рассматриваемого уголовного дела, и примиряется с ним. С одной стороны, можно утверждать, что реализованы принципы законности и справедливости, при рассмотрении уголовного дела, мировой суд выполнил свою миссию, но с другой стороны, наступает юридический факт, согласно которому подсудимый гражданин теперь не может поступить на службу в органы внутренних дел, хотя опять же повторимся, что возможно данный гражданин и не совершал ничего противозаконного. Таким образом, с нашей точки зрения, следует внести изменения в статью 29 Федерального закона «О полиции», и пункт 3 части 1 указанной статьи сформулировать следующим образом: «прекращение в отношении его уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (за исключением уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием». 4. Несоответствие требованиям к состоянию здоровья, установленным руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Бесспорно, наличие данного ограничения позволяет принимать на службу в органы внутренних дел граждан, способных по своим физическим качествам выполнять возложенные на них служебные обязанности. Вместе с тем, хотелось бы обратить внимание на необходимость проведения более тщательного отбора при приеме на службу в органы внутренних дел в контексте соответствия кандидата по состоянию здоровья именно конкретной должности. Поскольку вполне естественно, что для одних должностей в органах внутренних дел объективно должны быть предусмотрены одни требования к здоровью будущего сотрудника, а для других — со-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права ответственно иные. С нашей точки зрения, органам внутренних дел Российской Федерации следует заимствовать американский опыт отбора кандидатов при проверке физического состояния и при проведении медицинского освидетельствования. В США вышеуказанные стадии отбора осуществляются на основе профессиограмм, то есть для различных полицейских должностей предусматриваются соответственно и разные требования по физической подготовленности и состоянию здоровья, что говорит о дифференцированном подходе и, безусловно, способствует более объективной оценки кандидатов, тогда как в России имеют место быть случаи отказа в приеме на службу в полицию из-за якобы недостаточной физической подготовленности или по медицинским противопоказаниям, хотя при более детальном анализе данных требований и функциональных обязанностей, предусмотренных конкретной должностью, кандидат мог бы быть принят на эту должность12. Кроме этого следует обратить внимание на тот факт, что согласно нормам Федерального закона «О службе в органах внутренних дел…» по результатам военно-врачебной экспертизы граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел, и сотрудников органов внутренних дел военно-врачебной комиссией дается заключение о годности таких граждан и сотрудников к службе в органах внутренних дел по следующим категориям: А — годен к службе в органах внутренних дел; Б — годен к службе в органах внутренних дел с незначительными ограничениями; В — ограниченно годен к службе в органах внутренних дел; Г — временно не годен к службе в органах внутренних дел; Д — не годен к службе в органах внутренних дел13. В соответствии же с действующей на сегодняшний день Инструкцией, посвященной вопросам военно-врачебной экспертизы в органах внутренних дел, категории годности граждан к службе в органах внутренних дел несколько отличаются от вышеуказанных14. Данное обстоятельство требует соответственно внесение определенных изменений в ведомственный нормативный правовой акт и приведение его в соответствие с нормами федерального законодательства. 5. Близкое родство или свойство гражданина с сотрудником полиции, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

№ 12 / 2011

Данное ограничение, как нам представляется, направлено на предотвращение коррупционно опасного поведения руководителя. Одним из видов коррупционно опасного поведения руководителя в органах внутренних дел является непотизм (кумовство), выражающееся в моральном покровительстве руководителя своим родственникам и близким людям15. По нашему мнению, рассматриваемая норма с одной стороны ограничивает право гражданина на поступление в органы внутренних дел в конкретное подразделение по мотивам родственных связей, хотя еще никаких проявлений кумовства не проявилось, и вполне возможно, что и не проявится. Однако с другой стороны существует определенная вероятность совершения действий, при которых решения руководителя в сфере его правоприменительной практики будут зависеть не от объективного следования нормам закона, а от каких-либо своих субъективных восприятий, обусловленных родственными взаимоотношениями. Полагаем, чтобы устранить такую возможность в органах внутренних дел должно существовать ограничение в приеме на службу в контексте родственных взаимоотношений при непосредственной подконтрольности, поскольку это будет, безусловно, способствовать реализации принципов объективности и справедливости в деятельности органов внутренних дел. 6. Выход из гражданства Российской Федерации. Одним из обязательных элементов правового статуса сотрудника органов внутренних дел является гражданство Российской Федерации16. Гражданство Российской Федерации — это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей17. Полагаем, что выход из гражданства Российской Федерации, служит весьма достаточным препятствием для ограничения в приеме на службу в органы внутренних дел. Если кандидат на службу планирует в дальнейшем защищать российские законы и требовать их соблюдения от других граждан, то он вне сомнения сам должен быть гражданином Российской Федерации. Более того, с нашей точки зрения, имеет смысл рассмотреть возможность использования зарубежного опыта при отборе кандидатов на службу в правоохранительные органы. Так, важным требованием при отборе полицейских в США, используемым в основной массе штатов, является необходимость быть гражданином США не менее пяти лет, что на наш взгляд можно рассматривать как своеобразную проверку кандидата — действительно ли он хочет

Вестник Московского университета МВД России

261

Юридические науки Актуальные проблемы административного права жить и служить в данной стране, тогда как в России можно претендовать на службу в полиции сразу же после получения гражданства (естественно при соблюдении ряда других необходимых условий). Нам представляется, что введение в России аналогичных требований по гражданству способствовало бы снижению доли сотрудников, поступающих на службу в полицию не для служения закону, а для решения каких-либо своих личных задач. 7. Представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в полицию. Здесь хотелось бы остановиться на таком важном и, к сожалению, ставшем распространенным случае, когда кандидаты на службу в органы внутренних дел представляют подложные документы об образовании. Приходится констатировать, что на сегодняшний день проблема подложных документов об образовании стоит довольно остро. По нашему мнению данная проблема применительно к органам внутренних дел должна решаться следующими мерами: - закреплением в законодательстве основания расторжения контракта в связи с представлением сотрудником подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в органы внутренних дел; - разработкой комплекса мероприятий, направленных на выявление подложных документов при приеме на службу в органы внутренних дел. Первая задача была решена еще в 2010 году, когда впервые законодательство о службе в органах внутренних дел было дополнено таким вышеуказанным основанием увольнения со службы в органах внутренних дел18. На сегодняшний день Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел…» также предписывает, что контракт с сотрудником органов внутренних дел подлежит расторжению, а сотрудник увольнению со службы в связи с представлением сотрудником подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в органы внутренних дел19. Касательно второй задачи, мы полагаем, что сотрудникам кадрово-воспитательных аппаратов по работе с личным составом органов внутренних дел следует в более тесном объеме взаимодействовать с учебными учреждениями в области выявления поддельных документов об образовании. Итак, обобщив все вышеизложенное, можно сформулировать следующие выводы: - ограничения и запреты, существующие при приеме на службу в органы внутренних дел, обусловлены спецификой деятельности органов вну-

262

тренних дел. Представлять от лица государства закон и порядок, вне сомнения, должны только сотрудники, соответствующие определенным нормативно закрепленным требованиям, поскольку граждане оценивают деятельность правоохранительной системы по конкретным действиям конкретных представителей этой системы; - на сегодняшний день очевидно можно констатировать, что новое законодательство о службе в органах внутренних дел, принимаемое в рамках реформирования МВД России, содержит более жесткую систему ограничений и запретов при приеме на службы в органы внутренних дел. Это можно отчасти объяснить формированием нового облика сотрудника органов внутренних дел, совершенствованием института социальных гарантий, а также ужесточением ответственности со стороны сотрудников органов внутренних дел; - при формулировании в новом федеральном законодательстве системы ограничений и запретов при приеме на службу в органы внутренних дел, был реализован принцип соотносительности ограничений и обязательств при прохождении службы в органах внутренних дел и государственной службы иных видов; - ведомственная нормативная правовая база, принятая до вступления в силу Федерального закона «О службе в органах внутренних дел…», в том числе, и в части, касающейся ограничений при приеме на службу в органы внутренних дел, безусловно, требует приведения в соответствие сегодняшним реалиям; - следует использовать зарубежный опыт отбора кандидатов на службу в полиции с учетом, естественно специфики российской правоохранительной системы. Список литературы 1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. 2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ. 3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ. 4. Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» 5. Федеральный закон от 7 февраля 2001 года № 3-ФЗ «О полиции». 6. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». 7. Приказ МВД России от 24 декабря 2008 года № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональ-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права ной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации». 8. Приказ МВД России от 30 сентября 2010 года № 700 «Об утверждении порядка оформления личного поручительства в органах внутренних дел Российской Федерации и категории должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство». 9. Бялт В.С. Институт дисциплинарной ответственности сотрудников полиции: Монография: Международное изд-во LAMBERT Academic Publishing, 2011. 10. Бялт В.С. Отбор кандидатов на службу в полицию США // Юридическая наука: история и современность: Федеральный научно-практический журнал. 2011. № 3.

«О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». 17 См.: ст. 3. Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» 18 См.: Федеральный закон от 22 июля 2010 года № 156-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». 19 См. п. 5. ч. 3. ст. 82. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

См.: Бялт В.С. Институт дисциплинарной ответственности сотрудников полиции: Монография: Международное изд-во LAMBERT Academic Publishing, 2011. С. 178. 2 Ст. 37. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. 3 Ч. 3. ст. 55. Там же. 4 См. ст. 14. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». 5 См.: ст. 29. Федеральный закон от 7 февраля 2001 года № 3-ФЗ «О полиции». 6 См.: ст. 35. Там же. 7 Ч. 6. ст. 86. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ. 8 Выделено авторами. 9 Ст. 9. Положение о службе в органах внутренних дел: Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 (утратило силу). 10 Ст. 25. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ. 11 Ст. 20. Там же. 12 См. подробнее: Бялт В.С. Отбор кандидатов на службу в полицию США // Юридическая наука: история и современность: Федеральный научно-практический журнал. 2011. № 3. С. 72. 13 См. п. 6. ст. 9. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». 14 См. п. 376.1. Инструкция о порядке проведения военно-врачебной экспертизы и медицинского освидетельствования в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации: утверждена Приказом МВД России от 14 июля 2010 года № 523. 15 См.: ст. 23. Кодекс профессиональной этике сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: утвержден Приказом МВД России от 24 декабря 2008 года № 1138. 16 См. ст. 10. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342 1

№ 12 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

263

Юридические науки Актуальные проблемы административного права

О ХАРАКТЕРИСТИКЕ ГОСУДАРСТВА С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА К.К. Гасанов, доктор юридических наук, профессор А.А. Иванов, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России, Научная специальность: 12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве 12.00.14 — Административное право, финансовое право, информационное право E-mail: [email protected]

Аннотация. Рассматриваются основные элементы форм административно-территориального устройства государства как сложного образования. Ключевые слова: форма государственного устройства, унитарные и федеративные государства, конфедерация.

Of THE CHARACTERISTICS OF THE STATE FROM THE VIEWPOINT OF ADMINISTRATIVETERRITORIAL STRUCTURE K.K. Gasanov, doctor of jurisprudence, professor A.A. Ivanov, doctor of jurisprudence, assistant professor, professor of the Moscow University of the Ministry of Interior of Russia,

Annotation. The main elements of the forms of administrative-territorial structure of the state as a complex formation are being considered. Keywords: form of state structure, unitary and federal states, сonfederation. Форма государственного устройства — это национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственного управления, власти. Форма государственного устройства показыва-

264

ет: из каких частей состоит внутренняя структура государства; каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения этих органов; как строятся отношения между центральными и местными государственными органами; в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на этой территории.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права Первые государства существовали на протяжении веков без особого разделения своей территории на какие-либо более или менее определенные части со своими особыми административными статусами. Такими государствами на средиземноморском побережье были, например, многочисленные греческие города-полисы IX-III веков до н.э. Эти квазигосударства время от времени объединялись в краткосрочные военные (конфедеративные) союзы, после распада которых продолжали оставаться едиными территориальными образованиями. Или отдельные италийские общинные поселения, в первом тысячелетии до нашей эры, объединившиеся в Латинский союз, но даже под влиянием Рима (с VI в. до н.э.) продолжавшие сохранять свое простое единое территориальное устройство. Более сложной формой была империя как сложное многонациональное государство, создаваемое путем захвата и насильственного удерживания в своем составе суверенных соседских государств с различной степенью их зависимости от центральной власти. С теми или иными особенностями и, поэтому, с определенными оговорками, к империям относились многие государства, как по своему названию, так и по своей сущности. В различные времена такими государствами были Китайская империя периодов Цинь (221-207 гг. до н.э.) и Хань (III  – III в. н.э.), империя Карла Великого, просуществовавшая с 800 по 843 годы, созданная на ее осколках Оттоном I «Священная римская германской нации» (962-1806), русское государство с момента его образования (особенно со времен Ярослава) и др. Самой яркой из всех древних империй был, конечно же, Рим (27 г. до н.э. — 476 г. н.э.). Свои отношения с присоединяемыми в ходе завоеваний землями (национальными или территориальными частями государства) он строил на четких юридических основаниях, стержнем которых был принцип «Разделяй и властвуй!» («Divide et impera»): «Разделяй и властвуй, ибо основа и венец империи измеряются согласием покорных», «Милость покорным являть и смирять войною надменных» (Вергилий «Энеида»). Такая, по тем временам, совершенная система государственного устройства (провинции, префектуры, колонии) позволяла Риму путем установления различных административно-правовых режимов на завоеванных территориях не допускать консолидации их населения между собой для удобства управления ими и их ограбления. В позднейшие периоды условное название империй носили такие крупнейшие колониальные государства как Англия и Франция.

№ 12 / 2011

В настоящее время по форме государственного устройства все государства делить на три основные группы: унитарные, федеративные и конфедеративные. Унитарное государство (лат. unus — один, единство) — это единое, цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственной независимости не обладают (Франция, Турция, Япония, Финляндия и др.). Унитарное государство характеризуется следующими признаками: •  единые, общие для всей страны высшие исполнительные, представительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими структурами; •  на территории государства действует одна конституция, единая система законодательства и налоговая система, одно гражданство; •  составные части государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают; •  унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию; •  все внешние межгосударственные отношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене; •  единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляются центральными органами государственной власти и др. Унитарные государства, исходя из различных критериев, бывают: •  простыми (состоят только из административно-территориальных единиц, зачастую не имеющих своего аппарата управления и поэтому подчиняющихся напрямую центральным органам власти — Чехия, Польша, Эстония, Марокко, Непал) и сложными (в своем составе имеющих национальные или административные автономии — Испания, Италия, Дания, Украина, Франция, Финляндия); •  централизованными (региональные органы возглавляются должностными лицами, назначаемыми из центра (Нидерланды) либо выборные представители местной власти утверждаются государственными чиновниками (как в Индонезии старосты городских кварталов) и децентрализованными (региональные органы формируются не-

Вестник Московского университета МВД России

265

Юридические науки Актуальные проблемы административного права зависимо от центральных (Великобритания, Новая Зеландия, Япония, Испания, Италия и др.). Федерация (лат. foedus, союз, договор, соглашение) представляет собой добровольное объединение ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство (Россия, США, Канада, Мексика, Австралия, Бразилия, Индия, Пакистан, Аргентина, Австрия, Бельгия, Швейцария, Малайзия, ФРГ, Нигерия, Эфиопия, Танзания и др.). Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств: •  территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов (штатов, эмиратов, провинций, кантонов, земель, республик, областей и т.д.); •  в федеративном государстве имеется двойная система государственного аппарата (исполнительная, законодательная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам), двойная система законодательства и двойное гражданство (федерации и соответствующего ее субъекта); •  устанавливается единая денежная система, создаются единые вооруженные силы; •  субъекты федерации обладают значительной самостоятельностью: имеют право принимать собственные конституции и иные законы, имеют свои исполнительные, законодательные и судебные органы. Все полномочия субъектов исчерпывающе закреплены в конституционных актах как разделение предметов ведения (ст. 71-72 Конституции РФ); •  при федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации; •  федерация — это союзное государство, поэтому суверенитет ее субъектов существенно усечен в пользу федерации. В подавляющем большинстве случаев субъекты федерации лишены права сецессии, то есть возможности выхода из союзного государства. Более того, практически во всех федеративных государствах предусматривается так называемое федеральное вмешательство во внутренние дела субъекта (вплоть до применения силовых мер восстановления порядка) в виде обязанности федерации не допустить нарушений ее целостности и стабильности как необходимого условия существования самого союзного государства (США, Аргентина, Бразилия, Мексика). Следует отметить, что институт федерального вмешательства является одним из проявлений права федерального принуждения. В его рамках в субъекте от имени Федерации может быть введен также

266

режим чрезвычайного положения (Россия, Индия, Бразилия, Мексика), прямое президентское правление (Индия, Пакистан), приостановление собственного управления субъекта. В составе федерации может присутствовать три вида территориальных образований, имеющих статус субъектов, все из которых имеются и в Российской Федерации. Прежде всего, это государственные территориальные образования — республики, отличающиеся от иных субъектов тем, что в рамках федерации представляют собой национальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства (статус и территория таких субъектов не могут быть изменены без их согласия); автономные территориальные образования — автономные округа и автономная область, в основе существования которых заложен также национальный принцип, но объем прав значительно сокращен в пользу федерации (создаются государством чаще всего на национальной основе, но иногда и в связи с особенностями географических, культурных, языковых и религиозных факторов; обладают правами самостоятельного формирования органов власти, принятия действующих на их территории нормативных актов); административные территориальные образования как обособленные составные части государства, в пределах которых функционируют органы власти, подчиненные формирующим их вышестоящим органам власти — края, области, города федерального значения являются основными территориальными субъектами федерации. Федерации, а их в современном мире более двадцати, бывают договорными (соглашение нескольких государств между собой об образовании федерации с одновременной передачей большей части своего суверенитета в ведение создаваемой федерации) и конституционными (преобразование унитарного или полуфедеративного государства в федеративное с соответствующим оформлением в принимаемой конституции); симметричными (субъекты федерации примерно одинаковы по своему правовому положению — США) и асимметричными (субъекты достаточно заметно отличаются по своему правовому статусу, например, некоторые из них имеют статус государственных образований, а другие являются территориальными субъектами — РФ, Индия), территориальными (Австралия, Мексика) и национальными, а также смешанными — национально-территориальными, как, например, Российская Федерация.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права В составе унитарного и федеративного государства можно встретить такое обособленное территориальное образование, как автономия, то есть предоставление какой-либо части государства самоуправления (самостоятельности) для решения вопросов, требующих учета местной специфики. Например, в Российской Федерации такой особой территорией может быть национально-культурная автономия как форма национально-культурного самоопределения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. По сравнению с другими административно-территориальными единицами в составе государства, автономия, в силу особенностей географического расположения, национального состава пользуется большей самостоятельностью в решении своих вопросов. Конфедерация (от лат. confero, собирать воедино) — это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения общих интересов. При конфедеративном устройстве государства  — члены конфедерации сохраняют свои суверенные права, как во внутренних, так и во внешних делах. В отличие от федеративного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами: •  возникает, как правило, в результате договора между суверенными государствами, при этом предусматривается право свободы выхода последних из союза; •  не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов в отличие от федерации; •  не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета; •  сохраняется гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе и др. Как правило, конфедеративные государства недолговечны, они либо распадаются, либо превращаются в федерацию. Так было с первыми древнегреческими политическими союзами городов-полисов (Ахейский, Делосский союзы, Морской союз греческих полисов), с Германским союзом 1815—1867 гг., со Швейцарским союзом 1815—1848 гг. и военным союзом тринадцати североамериканских колоний Англии, объединившимся в США в 1781 г. для

№ 12 / 2011

оказания совместного сопротивления метрополии (до 1785 г.) и др. В настоящее время встречается такое межгосударственное объединение, как содружество — объединение независимых государств, основанное на взаимности национальных, политических, экономических и иных интересов.

Вестник Московского университета МВД России

267

Юридические науки Актуальные проблемы административного права

БАНКОВСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ: ПРАВИЛА И ОСОБЕННОСТИ КВАЛИФИКАЦИИ Н.К. Джафаров, соискатель Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; финансовое право; информационное право E-mail: [email protected] Научный руководитель: С.Н. Бочаров, кандидат юридических наук профессор Рецензент: Н.В. Михайлова, доктор юридических наук профессор

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с административно-правовой квалификацией нарушений законодательства о банках и банковской деятельности; в соответствии с поставленной целью автор предпринимает исследование проблем определения и применения правил квалификации, а также их специфики и особенностей. Ключевые слова: административное правонарушение, правила квалификации, частные правила квалификации, административно-правовая квалификация, банковская деятельность, нарушение банковского законодательства.

Banking offences: terms and characteristics of qualifications N.K. Djafarov, applicant of Moscow state university Russian Interior Ministry

Annotation. The article discusses issues related to administrative and legal expertise violations of the law on banks and banking activities, in accordance with the intended purpose by making the study of problems of definition and the rules of qualification, as well as their specificity and characteristics. Keywords: administrative offense, the rules of qualification, special rules for qualification, administrative and legal qualification, banking, banking law violations. Рассмотрение вопросов административно-правовой квалификации нарушений законодательства о банках и банковской деятельности предполагает исследование проблем определения и применения правил квалификации, а также их специфики и особенностей. К сожалению, законодатель остался равнодушным к данной сфере административно-деликтного производства, что обусловливает необходимость ее научно-теоретического обеспечения на основе нормативных предписаний административно-деликтного закона, так или иначе связанных с заявленной проблематикой.

268

При этом следует выделить следующие виды правил административно-правовой квалификации: ● общие; ● частные; ● специальные. Данная классификация в полной мере приемлема для квалификации административных правонарушений, связанных с нарушением законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26 КоАП РФ). Частные правила квалификации связаны с исследованием проблем специфики и особенностей конструкции составов административных право-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права нарушений. Анализ объективных и субъективных признаков нарушения законодательства о банках и банковской деятельности позволяет выделить следующие правила квалификации: ● по объекту; ● по объективной стороне; ● по субъекту; ● по субъективной стороне. Вопрос определения объекта состава банковских правонарушений является весьма спорным. С одной стороны, помещение нормы об ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности в гл. 15 КоАП РФ («Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг») предполагает, что в качестве объекта этого правонарушения выступают общественные отношения, связанные с финансовой и налоговой системой. С другой стороны, это мнение требует уточнения, поскольку финансовая и налоговая системы  — довольно широкие понятия, включающие, по мнению И.С. Попова, в свой состав в том числе и банковскую деятельность1. Таким образом, поскольку в ст. 15.26 КоАП РФ речь идет о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, постольку можно сделать вывод о том, что родовым объектом для правонарушений, посягающих на банковскую систему, является банковская деятельность2. Вместе с тем анализ гл. 15 КоАП РФ дает основание сделать вывод о том, что непосредственным объектом данного правонарушения являются не все банковские отношения, а лишь нормативно установленные основы порядка осуществления банковской деятельности в их публично-правовом проявлении. В связи с этим мнение А.П. Гуляева, Л.Л. Попова, считающих объектом банковских правонарушений нормы (правила), установленные непосредственно законодательными актами, представляется неточным3. Проведенное исследование банковского законодательства на предмет выявления составов административных правонарушений (нормативно предусмотренных нарушений законодательства о банках и банковской деятельности) свидетельствует об их разнообразии и многочисленности, постоянном обновлении и совершенствовании, что не позволяет однозначно сформулировать их исчерпывающий (закрытый) перечень. Как нам представляется, данный факт предоставляет правоприменителю чрезмерную свободу административно-правового усмотрения, что не в полной мере способствует качеству реализации мер административной ответственности. Между тем допустимо и целесообразно вы-

№ 12 / 2011

делить основные критерии определения противоправности и наказуемости деяний, подпадающих под признаки составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, которыми следует руководствоваться правоприменительным субъектам их квалификации. Ими являются: ● по ч. 1 ст. 15.26 — осуществление кредитной организацией производственной, торговой деятельности и страховой деятельности; ● по ч. 2. ст. 15.26 (простой состав) — несоблюдение кредитной организацией установленных Банком России обязательных нормативов, обязанностей, запретов; ● по ч. 3 ст. 15.26 (квалифицированный состав) — несоблюдение кредитной организацией установленных Банком России обязательных нормативов, обязанностей и запретов, сопряженное с реальной угрозой интересам кредиторов (вкладчиков). Вина кредитной организации в нарушении законодательства о банках и банковской деятельности определяется с учетом положений ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ о том, что у нее имелись возможности соблюдения требований, за нарушение которых установлена административная ответственность, предусмотренная ст. 15.26 Кодекса, но ею не были приняты все зависящие от нее меры по их соблюдению. Вместе с тем, по справедливому утверждению М.А. Приданниковой, «банковская деятельность связана с определенным риском. Поэтому в каждом конкретном случае следует выяснять вопрос о том, не вышла ли кредитная организация за пределы допустимых рисков, установленных Банком России для данной кредитной организации»4. Правоприменительная практика довольно часто сталкивается с необходимостью квалификации нескольких правонарушений, совершенных одним лицом, что свидетельствует о причинении обществу большего вреда по сравнению с наступающим от совершения единичного нарушения. Естественно, что такое противоправное поведение должно получить соответствующую правовую оценку. Правила назначения административных наказаний за совершение несколько административных правонарушений предусмотрен ст. 4.4 КоАП РФ. При совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение. Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции, предусматривающей более строгое наказание. Совокупность правонарушений обычно всегда

Вестник Московского университета МВД России

269

Юридические науки Актуальные проблемы административного права имеет значение для квалификации содеянного5. Все составляющие ее деяния должны получить юридическую оценку в виде вывода о соответствии их признаков составам, предусматривающим ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Данное утверждение основывается на положении, содержащемся в ч. 1 ст. 4.4. КоАП РФ, согласно которому на лицо, совершившее несколько административных правонарушений, налагается административное наказание за каждое из них. На основе вышеизложенного мы можем сформулировать некоторые выводы: ● рассмотрение частных правил квалификации связано с исследованием проблем специфики и особенностей конструкции составов административных правонарушений. Поэтому нужно выделить следующие общие правила квалификации: по объекту; по объективной стороне; по субъекту; по субъективной стороне; ● поскольку в ст. 15.26 КоАП РФ речь идет о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности, постольку можно сделать вывод о том, что родовым объектом для правонарушений, посягающих на банковскую систему, является банковская деятельность. Вместе с тем непосредственным объектом данного правонарушения являются не все банковские отношения, а лишь нормативно установленные основы порядка осуществления банковской деятельности в их публично-правовом проявлении, а не во всем видовом разнообразии и многогранности сфер осуществления; ● допустимо и целесообразно выделить основные критерии определения противоправности и наказуемости деяний, подпадающих под признаки составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, которыми следует руководствоваться правоприменительным субъектам их квалификации. Ими являются: осуществление кредитной организацией производственной, торговой, страховой деятельности; несоблюдение кредитной организацией установленных Банком России обязательных нормативов, обязанностей, запретов; несоблюдение кредитной организацией установленных Банком России обязательных нормативов, обязанностей и запретов, сопряженное с реальной угрозой интересам кредиторов (вкладчиков); ● по общему правилу, субъектом состава банковского правонарушения является кредитная организация. Вместе с тем, как следует из положений ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, привлечение к административной ответственности кредитной организации не исключает назначения наказания за правонарушение виновному должностному лицу кредитной органи-

270

зации-нарушителя. И хотя ст. 15.26 КоАП РФ не выделяет специальных субъектов состава банковского правонарушения, вместе с тем, как следует из разъяснений Банка России, ими могут являться должностные лица кредитных организаций; ● при квалификации нарушений законодательства о банках и банковской деятельности уполномоченные субъекты должны устанавливать соблюдение кредитной организацией установленного порядка государственной регистрации и выдачи лицензий на осуществление банковских операций. Вина кредитной организации в нарушении законодательства о банках и банковской деятельности определяется с учетом положений ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ о том, что у нее имелись возможности соблюдения требований, за нарушение которых установлена административная ответственность, предусмотренная ст. 15.26 КоАП РФ, но ею не были приняты все зависящие от нее меры по их соблюдению. Вместе с тем банковская деятельность связана с определенным риском, поэтому в каждом конкретном случае следует выяснять, не вышла ли кредитная организация за пределы допустимых рисков, установленных Банком России для данной кредитной организации; ● правоприменительная практика довольно часто сталкивается с необходимостью квалификации нескольких правонарушений, совершенных одним лицом. И это свидетельствует о причинении обществу бо́льшего вреда по сравнению с наступающим от совершения единичного нарушения. Данное противоправное поведение должно получить соответствующую правовую оценку и повлиять на выбор мер воздействия, применяемых к нарушителю. Учет объема и характера ответственности в таких случаях обеспечивается правилами квалификации множественности правонарушений. Попов И.С. Правовые режимы банковской деятельности // Банковское право. 2000. № 1. С. 12. 2 Приданникова М.А. Административная ответственность за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности // Административное право и процесс. 2005. № 4. С. 34. 3 Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общей ред. А.П. Гуляева, Л.Л. Попова. М.: Экзамен, 2005. С. 472. 4 Приданникова М.А. Указ. соч. 5 Корнеева А.В. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие / Под ред. А.И. Рарога. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 126. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права

Правовое регулирование государственного сектора экономики в России Т.В. Капелько, соискатель Московского гуманитарного университета Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; финансовое право; информационное право E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье рассмотрены организационно-правовые основы и проблемы правового регулирования государственного сектора экономики в России как самостоятельной экономико-правовой категории, обозначены недостатки в управлении государственными предприятиями. Ключевые слова: государственный сектор экономики, государственные предприятия, формы управления, правовой механизм управления, система управления.

Legal regulation for the public sector of economy in Russia T.V.Kapelko, competitor of the Moscow humanities university

Annotation. The article considers organizational-and-legal foundations and the problems of legal regulation of the public sector of economy in Russia as an independent economic-and-legal category, specifies drawbacks in the management of state enterprises. Keywords: public sector of economy, state enterprise, forms of management, legal mechanism of management, management system. Государственный сектор экономики можно рассматривать, с одной стороны, как самостоятельную экономико-правовую категорию, являющуюся результатом синтеза понятий государственной деятельности в области экономики, рассмотренных сквозь призму соотношения государства, права и экономики; с другой — вид специфической деятельности, который может быть рассмотрен в контексте решения задач государственного регулирования экономики. Особенностью становления госсектора экономики в России является включение в него не только госпредприятий, но и государственных учреждений, которые традиционно не входят в госсектор развитых стран. Эти субъекты государственного хозяйствования находятся в различных секторах экономики (государственные предприятия - в коммерческом секторе, а государственные учреждения - в некоммерческом). Из всего многообразия имеющихся форм управления государственным сектором можно выделить следующие: общее руководство и оперативное управление предпринимательской деятельностью;

№ 12 / 2011

планирование (прогнозирование); общая координация; контроль; правовое регулирование; административное управление1. Правовое регулирование и административное управление составляют организационно-правовую основу государственного сектора экономики. Устойчивые организационно-правовые основы регулирования государственного сектора экономики призваны исполнить специфическую роль защиты национальных экономических и политических интересов от иностранной экспансии. Установлено, что при управлении государственной собственностью необходимо ориентироваться на те показатели, которые адекватны роли государства в экономике и способствуют реализации его имманентных целей. При этом речь, прежде всего, идет о приоритетных отраслях народного хозяйства, обеспечивающих целостность экономической системы, научно-технический прогресс, безопасность и социальную защиту населения. На основе выявленных недостатков в управлении государственными предприятиями предлагается сформировать новый организационно-правовой

Вестник Московского университета МВД России

271

Юридические науки Актуальные проблемы административного права механизм управления ими. Такой механизм предполагает реализацию шести взаимосвязанных организационно-правовых задач: 1. Определение количества государственных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций. Правовое условие их создания - невозможность реализации целей и задач, ради которых они создаются, хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. 2. Определение цели государства применительно к каждому государственному предприятию. 3. Организационно-правовое определение порядка отчетности руководителей государственных предприятий о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана). 4. Назначение руководителя государственного предприятия должно производиться на конкурсной основе. Контроль деятельности руководителей госпредприятий и самих предприятий должен быть ужесточен. 5. Установление нормативно-правового принципа определения части прибыли государственного предприятия, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления. Таким образом, центральная задача в области совершенствования нормативно-правовой базы управления государственными предприятиями - реализовать новые правовые формы управления, не допустив при этом доминирования способов управления, свойственных административно-командной системе. Государственные предприятия должны достигать своих целей на основе тех конкурентных преимуществ, которые обеспечивает им их статус. Если они не используют эти возможности, то это свидетельствует об их неэффективности. Если же указанные конкурентные преимущества реализуются, то эффективность в общеэкономическом смысле достигается нерыночными монопольными методами, основанными на перераспределительных отношениях, в какой бы форме они ни проявлялись2. Необходимо отметить, что действующие нормативные акты в рассматриваемой области имеют несистематизированный характер. Отмечается, что единое легальное определение управления государственной собственностью в действующем законодательстве отсутствует. Ряд нормативных актов субъектов Российской Федерации выделяют различные существенные признаки его понимания: как деятельность, как совокупность действий, как процесс принятия решений и т.д. Административно-правовое регулирование управления государственной собственностью долж-

272

но преследовать цели по увеличению доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью, оптимизации структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, вовлечению максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления и др. В рамках поставленных целей необходимо выполнение следующих задач: повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления; классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления; оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов) и др. В конечном итоге, очевидна необходимость в принятии общего закона об административно — правовом регулировании управления государственной собственностью, где бы определялось понятие управления государственной собственностью, выделялись его признаки, принципы функционирования, закреплялся состав государственного имущества в целом; имущество, которое должно находиться в исключительной собственности государства; порядок разграничения государственного имущества и механизм передачи объектов от одного собственника другому; механизм защиты государственной собственности и реализации ответственности государства своим имуществом. См.: Сосна С.А. Государственный сектор в экономике развивающихся стран. М.: Наука, 1989; Колесов В. П. Государственный сектор экономики развивающихся стран. М., 1977. 2 См.: Трещевский Ю.И. Государственное регулирование экономики в период формирования рыночных отношений. Воронеж: ВГУ, 1998. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права

Особенности возбуждения участковым уполномоченным полиции дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.27 КоАП РФ Э.В. Маркина, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России, полковник полиции М.М. Туркин, преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России, майор полиции

Аннотация. В статье рассматриваются особенности возбуждения участковым уполномоченным полиции дел об административных правонарушениях предусмотренных ст. 7.27 КоАП РФ. Предлагаются пути решения проблем связанных с возможностью возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.27 КоАП РФ, а также проведения участковым уполномоченным полиции административного расследования по делам о мелких хищениях. Ключевые слова: мелкое хищение, участковый уполномоченный полиции, компетенция, протокол об административном правонарушении, административное расследование, ст. 7.27 КоАП РФ.

FEATURES OF EXCITEMENT BY THE DISTRICT MILITIA OFFICER OF POLICE OF AFFAIRS ON ADMINISTRATIVE OFFENSES OF PROVIDED ART. 7.27 OF KOAP RUSSIAN FEDERATION E.V. Markina, candidate of jurisprudence, assistant professor, associate professor of administrative activity law-enforcement bodies of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia colonel of police M.M. Turkin, teacher of chair of administrative activity law-enforcement bodies of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia major of police

Annotation. In article features of excitement are considered by the district militia officer of police of affairs on administrative offenses of provided Art. 7.27 of the of the Administrative Code of the Russian Federation. Solutions of problems connected with possibility of initiation of proceedings about the administrative offense provided by Art. 7.27 of the of the Administrative Code of the Russian Federation, and also carrying out by the district militia officer of police of administrative investigation on cases of petty thefts are offered. Keywords: petty theft, district militia officer of police, competence, protocol on an administrative offense, administrative investigation, Administrative Code of the Russian Federation Art. 7.27. В настоящее время, служба участковых уполномоченных полиции занимает одно из первых мест

№ 12 / 2011

в решении задач, возложенных на органы внутренних дел не только потому, что она составляет одну

Вестник Московского университета МВД России

273

Юридические науки Актуальные проблемы административного права из наиболее многочисленных служб, но и потому, что сотрудники данной службы находиться на переднем рубеже охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. По результатам оперативно-служебной деятельности участкового уполномоченного, население оценивает деятельность всех служб и подразделений органов внутренних дел. Особенностью правового положения участкового уполномоченного полиции является то, что для решения возложенных на него задач, ему необходимо осуществлять все виды деятельности, выполняемые органами внутренних дел (защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений и т.д.1). Кроме того в соответствии с приказом МВД РФ от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» утвердившим «Инструкцию по организации деятельности участкового уполномоченного милиции» участковый уполномоченный в целях выявления, предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений, а также защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности должен: - Принимать на административном участке меры по сохранности частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. При необходимости вносить собственникам имущества за подписью начальника горрайлиноргана внутренних дел письменные предложения об устранении выявленных недостатков и принятии конкретных мер по их устранению. - Оказывать содействие представителям государственных контролирующих органов и сотрудникам подразделений по борьбе с экономическими преступлениями в проведении проверок, установлении и задержании лиц, осуществляющих противоправную деятельность в сфере экономики. - Участвовать не реже одного раза в год в пределах своей компетенции в проведении на административном участке проверок состояния технической укрепленности и пожарной безопасности объектов хранения товарно-материальных и культурных ценностей, денежных средств и в принятии в установленном порядке совместно с другими подразделениями органов внутренних дел, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления мер по их технической укрепленности. - Проводить разъяснительную работу среди населения по оборудованию силами и средствами вневедомственной охраны либо других организаций

274

своих квартир и иных объектов собственности средствами охранной либо тревожной сигнализации и т.д. Говоря о защите прав собственности одной из основных форм первоначального реагирования государства на совершение административного правонарушения является принятие процессуального решения, выраженного в форме протокола об административном правонарушении или протокола о применении меры обеспечения производства по делу. В юридической литературе общепринято выделять следующие характерные признаки, присущие акту управления: он представляет собой управленческое решение, принимается в одностороннем порядке, издается уполномоченным субъектом, содержит в себе юридически властное предписание2. Такие же черты присущи и протоколу об административном правонарушении, который является одним из видов административных актов управления. Профессор Б.В. Россинский говорит об административном акте как о юридически властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственноуправленческой деятельности3. Рассматривая протокол об административном правонарушении, как акт возбуждения дела, в юридической литературе некоторые авторы обоснованно называют его основным процессуальным документом на стадии возбуждения дела4, некоторые ученые определяют его как процессуальный документ, юридически оформляющий стадию возбуждения дела5. Есть мнение, что протокол об административном правонарушении является обвинительным документом6. Соглашаясь с приведенными мнениями ученых, можно сделать вывод что, протокол об административном правонарушении является основным процессуальным документом, содержащим все наиболее существенные доказательства, необходимые для рассмотрения дела по существу, другие доказательства прилагаются к протоколу7. Протокол об административном правонарушении, в отличие от других протоколов (досмотра, изъятия, административного задержания, отстранения от управления и т.д.), завершает стадию возбуждения дела, его составление позволяет осуществить переход к следующей стадии — рассмотрения дела. Вместе с тем, в протоколе об административном правонарушении содержатся сведения о событии административного правонарушения, о лице, совершившем противоправное деяние, о его виновности, все это придает данному протоколу обвинительный характер. Ведь если бы в протоколе об административном правонарушении содержались сведения, оправдывающие лицо, в отношении которого ведется производство по делу, это был бы уже иной документ и не об ад-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права министративном правонарушении (которого, вероятно, не было, т.к. нет события правонарушения или вины лица в совершении противоправного деяния). В действительности, в таких случаях выносится постановление о прекращении производства по делу, которое можно с позиций Д.Н. Бахраха и А.С. Телегина назвать оправдательным документом. Помимо перечисленного, протокол об административном правонарушении содержит предварительную оценку, результат первичной квалификации события административного правонарушения8. В то же время, протокол об административном правонарушении составляется в отношении лица, совершившего противоправное деяние. Закон устанавливает ряд требований, в совокупности означающих, что протокол об административном правонарушении должен составляться в присутствии лица, в отношении которого ведется производство по делу. В его отсутствие протокол может быть составлен лишь при условии, что данное лицо было надлежащим образом уведомлено о месте и времени составления протокола. Именно это обстоятельство, по нашему мнению, является основным препятствием реализации административной ответственности по отношению к лицам, посягающим на имущественные права граждан. Указанные лица неизвестны, а в отношении неустановленного лица протокол об административном правонарушении составлен быть не может. Таким образом, от деятельности участкового уполномоченного полиции по выявлению мелких хищений чужого имущества и правильного составления протоколов по данным деликтам зависит своевременное и правильное разрешение дел об административных правонарушениях. Следует согласиться с А.Ю. Якимовым, который определяет, что административно-юрисдикционный процесс начинается с исследования имеющейся информации об обстоятельствах совершенного правонарушения и личности лица, привлекаемого к административной ответственности. Поэтому существенной проблемой является получение достоверной информации об обстоятельствах дела. В практике административно-юрисдикционной деятельности участкового уполномоченного полиции нередко встречаются случаи, когда при формировании доказательственной базы возникают значительные трудностями из-за отсутствия соответствующих средств и методов фиксации конкретных обстоятельств, отражающих объективную основу состава административного правонарушения9. В производстве по делам об административных правонарушениях имеется также возможность проверки поводов к возбуждению дела в форме проведения административного расследования в течение одного месяца

№ 12 / 2011

с возможностью продления этого срока еще на один месяц. Однако административное расследование возможно лишь в строго определенных случаях. В ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень категорий административных правонарушений, по которым возможно назначение и проведение административного расследования. В этом перечне отсутствует ст. 7.27. Более того, в отношении перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 административных правонарушений ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ установлен более продолжительный срок давности привлечения к административной ответственности (1 год в отличие от общего 2-х месячного, а при рассмотрении дел судьями — 3-х месячного срока давности). Введение в состав производства по делам об административных правонарушениях процедуры административного расследования стало одним из правовых новшеств КоАП РФ. В научной литературе появление в КоАП РФ норм об административном расследовании признано несомненным достоинством Кодекса с точки зрения обеспечения гарантий прав лица, привлекаемого к ответственности10. Административное расследование направлено на упорядочение осуществления административноюрисдикционных полномочий органами государственной власти и их должностными лицами и ликвидацию поверхностного подхода к производству по наиболее сложным делам об административных правонарушениях11. В ходе проведения административного расследования по делам о мелких хищениях могут быть решены следующие задачи: - установление характера и размер ущерба, причиненного мелким хищением; - определение виновности лица в совершении мелкого хищения; - установление обстоятельств, смягчающих, отягчающих или исключающих административную ответственность; - определение причин и условий, способствующих совершению мелкого хищения; - а главное — установление лица, совершившего мелкое хищение. Особенность возбуждения дела об административном правонарушении, позволяющая использовать его в производстве по делам о мелких хищениях, заключается в том, что определение о возбуждении дела может быть вынесено в отсутствие лица, в отношении которого возбуждается дело. Проведение участковым уполномоченным полиции административного расследования по делам о мелких хищениях чужого имущества, на наш взгляд, предполагает реализацию логически взаимосвязанной совокупности мер поискового, аналитического, процессуального характера, осущест-

Вестник Московского университета МВД России

275

Юридические науки Актуальные проблемы административного права вляемых в правовом режиме административного законодательства, с помощью которых соответствующие органы исполнительной власти получают и исследуют недостающую информацию о степени виновности лица в совершении мелкого хищения; обстоятельствах, смягчающих или отягчающих административную ответственность по данному делу; характере и размере причинённого ущерба; наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. При проведении административного расследования по делам об административных правонарушениях предусмотренных ст. 7.27 КоАП РФ, представляется возможным проведение проверки и дополнительного изучения информации, свидетельствующей о событии мелкого хищения и лице, его совершившим (сбор характеризующего материала на правонарушителя). Необходимость проведения административного расследования по делам о мелких хищениях обусловлена требованием объективного рассмотрения дел об административных правонарушениях12. Стадия проведения административного расследования наступает после возбуждения участковым уполномоченным полиции дела об административном правонарушении и до момента составления протокола об этом правонарушении. В отношении фактов, требующих проведения административного расследования, дело об административном правонарушении на основании п.3 ч.4 ст.28.1. КоАП РФ считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении13. Но для того, чтобы участковым уполномоченным полиции иметь возможность проводить административное расследование по делам о мелких хищениях, необходимо: 1) включить мелкое хищение в перечень категорий административных правонарушений, установленный в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, по делам о которых возможно назначение административного расследования; 2) дополнить перечень категорий административных правонарушений, установленный в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, давность привлечения к административной ответственности по которым составляет 1 год, указанием на мелкое хищение.

См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 184. 6 См.: Бахрах Д.Н., Телегин А.С. Административное расследование // Производство по делам об административных правонарушениях. Свердловск, 1986. С. 26. 7 Протокол об административном правонарушении является главным процессуальным документом, который содержит данные о характере нарушения и лице, его совершившем. Данные, содержащиеся в протоколе, имеют большое доказательственное значение. См.: Финочко Ф.Д. Процессуальные гарантии в производстве дел об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. — Харьков, 1967. С. 232. 8 А.С. Наймаловский пишет, что действия по выявлению правонарушения, предшествующие составлению протокола, по сути носят оценочный характер и связаны с выявлением (установлением) фактов, свидетельствующих о наличии правонарушения. См.: Наймаловский А.С. Упрощенное производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел (милиции): Дис. … канд. юрид. наук. - М., 1994. С.20. 9 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 162. 10 Панкова О.В. Проблемы применения КоАП РФ в производстве по делам о налоговых правонарушениях // Законодательство. 2003. №10. окт. С.17. 11 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова и Ю.П. Соловья. — 2-е изд., испр. И доп. — М.: Юрайт-Издат, 2003. С.679. 12 Ломакина В.Ф. Новый кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Гражданин и право. 2002. №2. С.41. 13 См.: Зрелов А.П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов. Дисс. … к.ю.н. М., 2005. С. 29-31. 5

См. ст.2 Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» (принят ГД ФС РФ 28.01.2011) электронная версия «КонсультантПлюс» 2 См.: Зуев Б.Р. Возбуждение дела об административном правонарушении: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С.84. 3 См.: Россинский Б.В. Административное право. Вопросы и ответы: Учеб. пособие для вузов. М., 2000. С. 164-165. 4 См.: Застрожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж, 1985. С. 85. 1

276

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННОГО УЧЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ Т.А. Прудникова, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; финансовое право; информационное право. Научный консультант: И.Н. Глебов, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор [email protected]

Аннотация. В статье раскрыты некоторые аспекты правового регулирования миграционного учета в России и определены направления для дальнейшего совершенствования миграционно-учетной деятельности. Ключевые слова: государственная власть, миграционный учет, механизм реализации, миграционное управление.

THE LEGAL REGULATION OF MIGRATION REGISTER IN RUSSIAn FEDERation AND WAYS OF IT’S PERFECTION T.A. Prudnikova, candidate of juridical science, administrative law senior lecturer of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation

Annotation. The article deals with several aspects of legal regulation of migration register in Russia and reveals perfections ways. Keywords: the government, migration register, realization mechanism, migration management. Проблемы миграции населения, как показывает изучение практики, существуют во всех государствах. Возможность ее регулирования без нарушения прав, включая конституционные права граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, является одной из основных и сложнейших задач государства. Для современной России эта проблема имеет особое значение. С началом проведения политики открытости Россия преврати­лась в активного участника миграционных процессов. По офици­альным данным, в страну ежегодно прибывает от 21 до 23 млн. ино­ странных граждан и лиц без гражданства (80% из них — граждане СНГ). Причем количество нелегальных мигрантов на территории России составля-

№ 12 / 2011

ет свыше 10 млн. человек. Прогнозировалось, что к 2012 г. количество нелегальных мигрантов будет в пределах от 14 до 19 млн. человек1. Нелегальная миграция влечет ряд негативных последствий для страны, создавая угрозу нарушения прав граждан Российской Федерации, конституционных основ и национальной безопасности. На это также указал в своей статье «Национальный вопрос» в январе 2012 г. Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин. Более того, неконтролируемая миграция не позволяет обеспечить защиту прав и самих трудящихся-мигрантов. В целом проблемы в миграционной сфере становятся причиной расширения зоны нарушения прав человека и в конечном итоге положений Конституции РФ.

Вестник Московского университета МВД России

277

Юридические науки Актуальные проблемы административного права Миграционный учет встроен не только в государственную, но и в правовую систему. Взаимосвязанность миграционного учета и права обуслов­лена тем обстоятельством, что возникающие в этой сфере действия и отношения объективно должны иметь правовой характер2. Иными словами, связь между трудящимся-мигрантом и государством, т.е. тудящимся-мигрантом и принимающей стороной, может основываться на признании за каждой из этих сторон соответственно прав и обязанностей. В указанном значении миграционный учет отличается юридической природой и представляет собой форму, способ юридического воздействия на поведение участников миграционных отношений, призванных таким образом создать юридически определенные условия для наделения трудящегося-мигранта всем комплексом прав и обязанностей. С этой точки зрения миграционный учет может быть рассмотрен как: разновидность юридического процесса (миграционный процесс); специфическая обособленная совокупность правовых норм; разновидность правовых режимов; вид (форма) правовых состояний; определенная социальноправовая среда, сложившийся в конституционном пространстве правопорядок3. Как разновидность юридического процесса миграционный процесс представляет собой набор действий (миграционное поведение) участников миграционных правоотношений и установленных законодательством процедур, в соответствии с которыми прежде всего властными структурами и их должностными лица­ми применяются «материальные» нормы. В формально-юридическом значении понятие «процесс» означает определенную совокупность юридически значимых действий и соответствующих им процедур4. В конституционно-правовом смысле миграционный процесс есть зафиксированные правом миграционные действия и соответствующие им процедуры5. При этом понятием миграционного процесса охватывается самый широкий набор действий и процедур6, связанных с фиксацией любых перемещений иностранных граждан в границах Российской Федерации. Это также действия и процедуры, касающиеся контрольно-надзорных и юрисдикционных действий в сфере осуществления миграционного учета. Будучи детально урегулирован нормами права, миграционный учет представляет собой обособленное комплексное нормативное образование, т.е. часть нормативной структуры конституционного права. Оно представлено общими и специальными, материальными и процессуальными нормами, которые регулируют однородные отношения, возникающие в связи с осуществлением миграционного учета. Определение места данной совокупности норм в системе российского права, квалификация

278

их структурной принадлежности требуют специального анализа7. Как деятельность государства и процесс, в который вовлечены иностранные граждане, миграционный учет, выступая объектом правового регулирования, может быть охарактеризован с позиции правовых режимов, т.е. той совокупности правовых средств, которые применяются для осуществления миграционного учета. Среди миграционных режимов миграционный учет занимает особое место: он урегулирован федеральным законом; осуществляется в конституционно-правовой форме — в форме уведомления; в наибольшей мере соответствует принципам и нормам Конституции РФ, международно-правовым стандартам в сфере международного права. Режим нужен государству для привлечения достаточного количества правовых средств, необходимых для обеспечения пребывания в стране иностранных граждан. Суммируя всевозможные оценки, высказанные по поводу специфики правовых режимов8, можно выделить следующие признаки правового режима: он своим источником имеет государственную волю, т.е. устанавливается и обеспечивается государством (государственная составляющая — обязательный компонент правовых режимов); имеет специфическую цель, которая обособляет во временных и пространственных границах те или иные субъекты или объекты права; имеет особый комплекс юридических средств, совокупное действие которых в своем единстве образует особый порядок правового регулирования и таким образом создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений. В этом случае правовые режимы могут предназначаться как для позитивного стимулирования правового поведения участников регулируемых отношений, так и для его ограничения. Однако возможно сочетание стимулирующих и ограничивающих средств. Так, режим миграционного учета охватывает своим содержанием средства, которые могут стимулировать и ограничивать правовую активность трудящихся-мигрантов. Это, в свою очередь, зависит от самых разных обстоятельств (и не всегда от поведения самого трудящегося-мигранта). Миграционный учет, рассматриваемый в качестве специфического правового режима, отображает особый порядок правового регулирования в сфере осуществления миграционных процессов и представляет сочетание (комбинирование) разнообразных юридических средств. Изучение проблемы позволяет отнести к их числу: •  средства (меры), призванные обеспечить реализацию Российской Федерацией своих обязательств в отношении наиболее полной реализации иностранными гражданами своего правового статуса и интеграции части из них в российское общество;

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права •  средства статистического и информационного учета населения, позволяющие регулировать миграционные процессы, иметь о них постоянно обновляющуюся информацию, необходимую для высокоэффективного государственного управления в современных условиях (динамично разви­вающееся современное общество требует оперативного анализа и управления многообразными социально-эконо­ мическими процессами, поэтому перед любым государством стоит проблема количественного и качественного учета миграции в целях защиты основ конституционного строя нашего государства в условиях участившихся террористических актов и т.д. и, что немаловажно, в целях защиты прав российских, иностранных граждан и лиц без гражданства, гарантированных Конституцией РФ); •  меры контроля за населением, поскольку институт миграционного учета облегчает задачи розыска тех или иных граждан; •  средства, создающие необходимые условия для реализации российскими, иностранными гражданами и лицами без гражданства своих прав, а также исполнения ими возложенных на них обязанностей. Весь комплекс мер по осуществлению органами государственной власти миграционного учета можно рассмотреть через проблему функционального анализа государства. Это позволяет «заглянуть внутрь» механизма миграционного учета, получив при этом ответы, по меньшей мере, на следующие вопросы: каким образом и при помощи каких средств осуществляется процесс постановки и снятия с учета трудящихся-мигрантов; каков уровень конституционно-правовой защиты и соблюдения конституционных прав трудящихся-мигрантов при реализации данного механизма; чем обусловлено социально-преобразующее, превентивное, коррелирующее, сдерживающее, принуждающее проявление государственной политики в данной сфере9. Анализ юридической литературы показывает, что механизм реализации миграционного учета необходимо понимать как совокупность взятых в единстве, взаимосогласованных методов, принципов, правовых и организационных средств реализации миграционного учета, определяющих порядок постановки и снятия с учета иностранных граждан и лиц без гражданства. С позиции конституционного права такой механизм охватывает совокупность гарантированных конституционным законодательством методов, принципов организационных и правовых средств реализации миграционного учета, при котором обеспечивается соблюдение конституционных прав трудящихся-ми­грантов. Его назначение — создание оптимальных условий для эффективного использования трудящимися-мигрантами предоставленных им прав и надлежащего использования обязанностей10. В первую очередь данный институт выбран в

№ 12 / 2011

качестве основного средства, при помощи которого обеспечивается реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Поэтому здесь идет речь о конституционно-правовом механизме осуществления миграционного учета. Это означает, что такой механизм должен не только отвечать требованиям эффективного государства, но быть устроен таким образом, чтобы действия и решения государственных органов и должностных лиц в полной мере соот­ветствовали положениям главы второй Конституции РФ, действующим международным стандартам в этой области. Миграционная деятельность современного государства — объективно необходимая составляющая во всем механизме его функционирования. Эта проблема в одинаковой мере касается абсолютного большинства государств, причем вне зависимости от уровня социально-экономического развития, иных факторов привлекательности. Различие заключается не в отсутствии ми­грации, а в ее видах. Однако для любой страны выстраивание миграционной политики, адекватной характеру происходящих в ней миграционных процессов, входит в число предписанных государству функций, от осуществления которых оно не в силах отказаться11. Миграционное управление, как элемент регулирования социальных процессов, детерминировано эволюционно возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки. С правовой точки зрения это обусловлено идеологией правового государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что подразумевает соответствующую автономность личности в вопросах личного благополучия и жизнедеятельности. В настоящий момент, рассматривая миграционную деятельность государства, необходимо признать, что социально-политические условия, в которых формировалась данная сфера, претерпевают существенные изменения под влиянием увеличивающегося количества факторов. Осуществляемое ранее миграционное управление как перманентное направление деятельности государства сегодня требует постоянного государственного присутствия и руководства миграционными потоками в целях гармоничного развития, свободы и безопасности общества. Не стоит забывать, что реальность каждый раз усложняется, а современное государство, его функции и механизм трансформируются в зависимости от общественных отношений. При этом активизацию интеграции миграционной деятельности любого современного государства обусловливают ряд обстоятельств, среди которых на первый план выдвигают феномен глобализации миграционных процессов, нестабильность государственного развития, рост масштабов незаконной и неконтролируемой миграции. Понят-

Вестник Московского университета МВД России

279

Юридические науки Актуальные проблемы административного права но, что в этих условиях характер деятельности государства должен принципиально меняться. Если ранее ми­грационное управление осуществлялось государством перманентно, так сказать, от случая к случаю, то в последней четвер­ти XX в. и, очевидно, на протяжении нескольких десятилетий XXI в. государственное присутствие и руководство миграцион­ ными потоками в целях гармоничного развития, свободы и безопасности общества приобретает характер постоянной деятельности государства. Необходимость точного и неукоснительного выполнения го­сударственно-властных велений обусловливает осуществление государством наблюдения, проверки за процессом реализации правовых норм в любой сфере общества. В частности, осуществляя миграционную деятельность, государство заинтересовано в надлежащей реализации законодательства и для этого осуществляет проверку, наблюдение за процессом его реализации. При этом для государства и его органов особенно важно, насколько точно и единообразно выполняются нормативные предписания. Другими словами, осуществление государственного контроля в миграционной сфере обусловлено необходимостью обеспечения режима законности в государственном управлении. По результатам мониторинга практики применения нового российского законодательства, который проводился в течение 2010-2012 г. при поддержке ОБСЕ и ФМС Рос­сии, доля поставленных на учет составляет 80%. Причину столь позитивных сдвигов исследователи видят в новых миграционных правилах постановки на миграционный учет. Осмысление приведенных данных указывает на то обстоятельство, что ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в ред. 11.07.2011 г.) действует не только de jure, но и de facto. Вместе с тем, как показывает анализ, существует ряд проблем, «сдерживающих» его эффективное применение, максимально полное достижение поставленных в нем целей и задач. Получается так, что по одному и тому же предмету регулирования одновременно действует несколько равных по силе нормативных актов. Объективно возникает коллизия норм права, создающая трудности как в реализации правового статуса трудящегося-мигранта, так и в осуществлении правоприменительной деятельности. Так, согласно п.1 и 2 ч.3 ст.4 ФЗ от 18 июля 2006 г. миграционный учет основывается, в том числе на принципе свободы передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства и выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Во взаимосвязи с положением ч.2 ст.4, устанавливающей уведомительный порядок миграционного учета, это предполагает не только свободу передвижения трудящегося-мигранта по террито-

280

рии Российской Федерации, кроме запрещенных законодательством территорий, но и выбор места жительства по своему усмотрению без предварительного на то разрешения органов миграционного учета. Однако согласно ч.2 ст. 11 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115ФЗ (в ред. 18.07.2011 г.) временно проживающий в Российской Федерации «иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания». Установленное ограничение, как представляется, не соответствует Конституции РФ, провозглашающей, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч.1 ст.27). Более того, сам ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федера­ции» в общем положении закрепляет право иностранных граждан на свободу передвижения в пределах территории Российской Федерации (п.1 ст.11), а в конкретной норме отменяет его (ч.2 ст.11). Очевидно, что такая коллизия должна быть устранена только путем внесения изменений в действующее законодательство. Кроме того, в соответствии с действующим миграционным законодательством обязанность по постановке на учет иностранных граждан возложена на принимающую сторону, которой являются граждане и организации (включая филиалы и представительства), у которых прибывающие иностранные граждане фактически проживают или работают. Как показывает изучение проблемы, существует неопреде­ленность в том, какое физическое лицо может быть принимающей стороной. В соответствии с п.7 ч.1 ст.2 Федерального закон от 18 июля 2006 г. (в ред. 11.07.2011 г.) сторона, принимающая иностранного гражда­нина или лицо без гражданства в Российской Федерации — это гражданин Российской Федерации, постоянно проживающие в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства, юридическое лицо у которых иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает (нахо­дится) либо в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства работает. Получается так, что если принимающая сторона — иностранец, то он должен постоянно проживать в Российской Федерации. Согласно ч.5 ст.7 данного Закона иностранные граждане, а также иностранные юридические лица и другие иностранные организации, находящиеся за пределами территории Российской Федерации и владеющие жилыми или иными помещениями, на-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки Актуальные проблемы административного права ходящимися на территории Российской Федерации, в случае предоставления таких помещений для временного пребывания иностранным гражданам выполняют обязанности принимающей стороны по постановке лиц, которым предоставляются помещения, на учет по месту пребывания. В данной статье, как видно, жестких ограничений относительно иностранцев, выступающих в качестве принимающей стороны, нет. Совершенно очевидно, что выраженное причастным оборотом словосочетание «находящиеся за пределами Российской Федерации» не тождественно словосочетанию «постоянно проживающие вне Российской Федерации». Вложенный в данную норму смысл может предполагаться таким образом, что если в момент прибытия иностранного гражданина в место пребывания, принимающая сторона - иностранец фактически находится вне Российской Федерации, то он все равно должен поставить прибывшего иностранного гражданина на миграционный учет. Таким образом, данную статью можно интерпретировать по-разному. Представляется, что для устранения неопределенности в ин­терпретации в подобных случаях понятия «принимающая сторона» целесообразно п.5 ст.7 Федерального закона от 18 июля 2006 г. (в ред. 11.07.2011 г.) изложить в следующей редакции: «... владеющие жилыми или иными помещениями, находящимися на территории Российской Федерации иностранные юридические лица и другие иностранные организации, иностранные граждане, имеющие статус постоянно проживающих на территории Российской Федерации, в случае предоставления таких помещений для временного пребывания иностранным гражданам выполняют обязанности принимающей стороны по постановке лиц, которым предоставляются помещения, на учет по месту пребывания». В заключении необходимо отметить, что имплементация миграционного законодательства, реализующего миграционный учет в практику сталкивается с объективными трудностями. В частности, это касается как создания необходимых условий для самих трудящихся-мигрантов, так и реструктуризации действовавшей организации учета территориальных перемещений ино­странных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, сложившейся за последний 10-15 лет. Регулятивную роль в этой связи призвана осуществлять прежде всего надежная, нормативно закрепленная система квотирования, принципиально усовершенствованная Правительством Российской Федерации в современных условиях. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апреля; Население России за 100 лет: 1897-2003: Стат. сборник Государственного комитета по статистике. М., 2003; Данные ФМС России за 2010-2011 гг.

1

№ 12 / 2011

См.: Кобец П.Н. Миграционное законодательство России: практика применения и проблемы совершен-ствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10. С. 11. 3 Взаимосвязь права и миграции, миграционного учета в юридической литературе представлена достаточно специфично среди юристов. См., например: Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 44-49. 4 Зраева И.М. Правовое регулирование миграционного учета в Российской Федерации. М., 2010. С.25. 5 См.: Червонюк В.И. Теория государства и права. М., 2006. С. 234. 6 В зарубежном конституционном праве именно такое понимание является преобладающим. При этом дан-ное понятие описывается понятием «законодательная процедура». 7 В общей юриспруденции под юридической процедурой понимается предусмотренный законом порядок совершения отдельного процессуального действия. Комплекс взаимосвязанных процедур образует юриди-ческое производство. В более широком значении юридической процедурой охватывается совокупность про-цедурных правил, связанных с установлением общего порядка (процедурного режима) осуществления (реа-лизации, применения) норм материального права. См.: Гойман-Калинский И.В., Иванец Г.И., Червонюк В.И. Элементарные начала общей теории права: Учеб. пособие для вузов / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. В.И. Червонюка. М.: 2004. С. 54). 8 См.: Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека в России: Круг-лый стол: проблемы, дискуссии, предложения. М., 2002. С. 46-70; Вокуев М.Р. Миграционное право совре-менной России: теоретико-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 45-48; Правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации. М., 2002. С. 39-45; Хабриева Т.Я. Мигра-ционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 8-16; Она же. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11. С. 14. 9 См.: Исаков В.Б. Проблемы теории юридических фактов: Дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1985. С. 289-306; Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1993. № 2; Бахрах Д.Н., Российский Б.В. Административное право Российской Федерации. М., 2004. С. 422; Жеребцов А.М. Миграционно-правовые режимы: понятие и виды // Современное право. 2008. № 1; Хазанов С Д. Пра-вовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации (административно-правовое ис-следование): Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000; Маилян С.С. О классификации административно-правовых режимов // Админи-стративное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. 10 См.: Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005. 11 Зраева И.М. Указ. Соч. С.74. 12 Зраева И.М. Указ. Соч. С.75. 2

Вестник Московского университета МВД России

281

Юридические науки

Деятельность Главного управления по делам печати по контролю за средствами массовой информации и распространению печатной продукции А.В. Амбросьев, адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России Научная специальность: 12.00.01 — Теория и история государства и права; история учений о государстве и праве E-mail: [email protected] Научный руководитель: А.В. Борисов, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, доцент

Аннотация. Министерство внутренних дел и созданное при нем Главное управление по делам печати осуществляли важные государственные функции по контролю над органами печати, информирование государственных органов об оценке в печати их деятельности и наиболее важных текущих событиях в Империи. Ключевые слова: Министерство внутренних дел, органы печати, цензура, Главное управление по делам печати.

Central administrative board activity on press affairs on control over mass media and printed matter distribution A.V. Ambrosiev, a post graduate for the department of state and legal disciplines of Academy of management of the Ministries of Internal Affairs of Russia

Annotation. The Ministry of Internal Affairs and the Central administrative board created at it on press affairs carried out important state functions on control over press organs, informing of state structures on an estimation in the press of their activity and the most important current events in Empire. Keywords: the Ministry of Internal Affairs, press organs, censorship, Central administrative board on affairs of the press. Обострение социально-экономической, политической ситуации, неудача в войне с Японией, трагические события 9 января 1905 года подтягивали страну к революции. Пытаясь предотвратить ее, власть была готова пойти на некоторые уступки, в том числе и в цензур-

282

ной политике. Но в условиях развития революции общество требовало больше, чем хотела дать власть. Как признавал начальник Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел А.В.  Бельгард «Становилось очевидным, что с тех пор, как передовая русская интеллигенция и все пе-

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011

Юридические науки редовые общественные силы России в процессе задолго уже перед тем начатой борьбы за власть объединилось на требовании «Долой самодержавие», освободительное движение превратилось в революционное. В процессе этой борьбы административные меры цензурного устава почти никого уже больше не устрашали, тем более, что самый этот устав открывал широкие возможности для всякого рода обходных движений»1. Пожалуй, первым нормативным документом, в котором отчетливо просматривались некоторые уступки отечественной печати, стало постановление Государственного Совета от 23 мая 1905 г. «Об изменении и дополнении некоторых из действующих законоположений о печати»2. Наиболее важным изменением явилась отмена статей 148 и 154. Первая предусматривала право министрам внутренних дел, народного просвещения и юстиции, а так же Обер-прокурору Святейшего Синода полностью закрывать повременные издания, выходивших как по предварительной цензуре, так и без. Вторая определяла возможность министра внутренних дел прекращать выход повременного издания до восьми месяцев, если министр признавал это необходимым. С этого момента дела о прекращении издания решались Сенатом, по представлению министра внутренних дел. Естественно цензурная политика должна была меняться после принятия 17 октября 1905 г. Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка», первая статья которого объявляла о даровании российским подданным свободы слова3. Манифест 17 октября 1905 г. не остановил революцию, став одним из этапов ее развития. Однако, несмотря на все изменения и дополнения этих мер, по мнению начальника Главного управления по делам печати А.В. Бельгарда оказалось явно недостаточно для борьбы с противозаконным стремлением органов печати. В условиях кардинальных реформ, правительство старалось использовать наиболее солидные органы печати в качестве проводников правительственных взглядов в печати. В 1906 году Совет министров признал необходимым помимо печатаемых в газете «Правительственный Вестник» опровержений и разъяснений, избрать один из существующих частных органов столичной печати, через который сообщались бы достоверные фактические сведения по всем наиболее важным вопросам и событиям. Откуда можно было бы почерпнуть сведения о различных взглядах и предположениях правительства4. В результате была приобретена и несколько видоизменена газета «Россия». Специальный циркуляр Министерства внутренних дел обращал особое внимание губернаторов на значение помещаемых в

№ 12 / 2011

этой газете руководящих статей и фактических сведений по общегосударственным вопросам и событиям местной жизни. Губернаторы приглашались к сотрудничеству с названной газетой путем присылки по адресу Главного управления по делам печати тех данных, которые они признавали необходимыми для оглашения в печати5. Осенью 1908 года при Министерстве юстиции было образовано специальное Совещание, которое рассматривало некоторые существующие постановления по делам печати. Начальник Главного управления по делам печати А.В. Бельгард считал, что суды зачастую выносят оправдательные приговоры по подобным делам, а наказания далеки от установленного в законе максимума. Совещанием было принято решение заменить целый ряд наказаний, которые раньше наказывались тюремным заключением штрафом, минимальный размер которого устанавливался в пятьсот рублей. Эта мера была направлена против подставных редакторов, часто содержащихся редакцией на случай взыскания6. После подавления революции 1905 г. изменилась ситуация и в области печати. В послереволюционный период намечается некоторая стабильность в подконтрольных органах печати. Об этом, в частности, говорит то обстоятельство, что за этот период в этом направлении органами власти не было принято ни одного значимого постановления. Деятельность органов печати регулировалась ранее принятыми законами и циркулярами Главного управления по делам печати. Примером является циркуляр Главного управления от 8 июня 1910 г., в котором говорилось о необходимости более правильного и осмотрительного отношения чинов полиции к вопросу о разрешении мелких объявлений для повременных изданий. Это связано с тем, что некоторые столичные и провинциальные газеты позволяют себе публиковать объявления «явно оскорбительные для общественной нравственности, нередко по своему цинизму вполне соответствующие признакам преступления, предусмотренного статьей 1001 Уложения о наказаниях». Циркуляр требовал принять категорические меры к тому, чтобы чины, на которых лежала ответственность участия полицейских в цензурной деятельности, не допустили возможности появления подобных «непристойных» и «безнравственных» объявлений7. 17 декабря 1911 года вышел секретный циркуляр Главного управления губернаторам, градоначальникам и Варшавскому обер-полицмейстеру, где указывалось, что характерной чертой социал-демократического движения в течение последнего времени (1910-1911гг.) является широкое развитие легальной партийной прессы в России. Этому, с одной

Вестник Московского университета МВД России

283

Юридические науки стороны способствовало продолжающееся затишье революционной деятельности, развал существующих организаций, повышение идейных запросов рабочей массы. С другой, стремление литераторов социал-демократического направления использовать время затишья для пропаганды основных идей «моралисткой философии», тем самым революционизировать массы, подготавливая их к будущей активной деятельности. Обращалось внимание на издававшиеся в некоторых местностях Империи газеты и журналы левого и в особенности социалдемократического направления. Подобные издания не должны были допускаться к печати, а в случаях их появления немедленно возбуждались уголовные преследования, а виновные лица подвергались ответственности8. В 1914 году для оживления «дела народного издательства» при Главном управлении по делам печати был создан Особый комитет народных изданий из представителей Министерства внутренних дел и Главного управления землеустройства и земледелия. Он должен был способствовать распространению в народной среде различных полезных изданий и бороться с частными изданиями, весьма часто принимавшими нежелательную окраску9. Перед Первой мировой войной в Министерстве внутренних дел приступили к составлению проекта новых штатов Главного управления по делам печати. Считалось, что основными препятствиями к осуществлению правильного надзора за печатью является недостаточное число наблюдающих за печатью лиц и их низкие оклады содержания, что не позволяло привлекать на эту службу образованных людей, а цензоров вынуждало искать дополнительные заработки, что, в свою очередь, отрицательно сказывалось на их деятельности. При разработке новой сети учреждений по делам печати для облегчения и ускорения решений по неотложным вопросам в большей степени предполагалось дать самостоятельность местным цензурным подразделениям, объединив в них внутреннюю и иностранную цензуру, увеличить состав комитетов в Петрограде, Москве, Варшаве и Тифлисе (всего на 13 человек). Учредить комитеты по делам печати в Саратове, Ростове-на-Дону, Харькове, Томске, Ташкенте, Владивостоке (из 3-4 членов). Преобразовать Центральный комитет цензуры иностранной в Особый отдел Главного управления по делам печати, возложить обязанности по иностранной цензуре на все инспекции по делам печати, находившиеся в приморских городах, увеличить жалованье цензоров в столицах и крупных городах, учредить новые должности инспекторов10. По проекту в Империи предполагалось создать дополнительно шесть комитетов по делам печати,

284

шесть инспекторов типографий, сорок восемь отдельных цензоров по делам печати11. Но проект осуществлен не был. Период 1905-1917 гг. явился одним из наиболее сложных периодов для российского государства за всю его историю. Революционная атмосфера, которой были пронизаны все слои общества, неоднократно создавало тупиковые ситуации, в которые попадали органы власти, Министерство внутренних дел и Главное управление по делам печати в особенности. Социал-демократы и либералы предъявляли требования об упразднении Главного управления. Некоторые редакторы и содержатели типографий зачастую, игнорируя предварительное рассмотрение изданий в Главном управлении, распространяло свою продукцию. Такое положение дел не могло не сказаться на деятельности самого Главного управления. Циркулярными распоряжениями разъяснялись требования ранее принятых постановлений и наказаний за их нарушение. В этих условиях вполне объяснимо возникла необходимость публикации достоверных сведений о намерениях правительства с целью контроля общественного мнения. Однако, несмотря на все усилия органов власти, министерств и ведомств, этот период стал мощной предпосылкой крушения самодержавия и как следствие кардинальных изменений государственного строя. 1 Бельгард А.В. Воспоминания. М., 2009. С. 211. 2 ПСЗ. Собрание 3. Том 25. №26263 от 23 мая 1905 года. 3 Сборник узаконений и постановлений правительства, 1905, отд. 1, ст. 1658. 4 РГИА. Фонд 776. Главное управление по делам печати, оп. 34, ед. хр. 18, л. 19. 5 Там же. 6 Фролова И.И. Книга в России // Законодательство о печати , 1881 — 1895. Изд-во Российская национальная библиотека. СПб., 1997. С. 41. 7 РГИА. Фонд 776. Главное управление по делам печати, оп. 34, ед. хр. 18, л. 79. 8 РГИА. Фонд 776. Главное управление по делам печати, оп. 34, ед. хр. 18, №111357, л. 102. 9 Полянская Л. Архивный фонд Главного управления по делам печати // «Литературное наследство». С. 626. 10 Патрушева Н.Г. История цензурных учреждений в России во второй половине XIX-начале XX в. Сборник научных трудов, вып.№10, СПб., 2000 г. С. 17-18. 11 РГИА. Фонд 776. Главное управление по делам печати, оп. 22, ед. хр. 283м., лл. 2-15.

Вестник Московского университета МВД России

№ 12 / 2011