Subventionen als Instrument der Lenkung und Koordinierung [1 ed.] 9783428428847, 9783428028849

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GERD K I R C H H O F F

Subventionen als Instrument der Lenkung und Koordinierung

Beiträge zur P o l i t i s c h e n Wissenschaft Band 16

Subventionen als Instrument der Lenkung und Koordinierung

Von

Dr. Gerd Kirchhoff

D U N C K E R

& H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1973 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1973 bei Buchdruckerei Alb. Sayffaerth, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 02884 8

Vorwort

Das von Wilhelm Hennis 1965 vorgelegte Programm einer modernen Regierungslehre* weist auf die entscheidende Bedeutung von Subventionen als „incentives", als politische Lenkungsmittel hin. Sie sind es insofern, als der Staat auf der Grundlage akkumulierter Finanzmacht durch Gewährung oder Vorenthaltung materieller Vorteile wirtschaftliche, kulturelle und soziale Bereiche weitgehend gestaltet und somit die Lebensbedingungen und Lebenschancen i n einem Gemeinwesen maßgeblich beeinflußt. I n dem einerseits auf Planung, andererseits auf Kooperation angelegten modernen Staat, dessen Fähigkeit zur Bewältigung der an ihn gestellten Aufgaben entscheidend von der Adäquanz und Qualität des Regierungsinstrumentariums und der Regierungstechnik sowie deren regulatorischer Intensität bestimmt wird, sind Subventionen zu einem unverzichtbaren M i t t e l der Lenkung und Koordinierung geworden. Den Anstoß zur Auseinandersetzung mit diesem Thema gab mein sehr verehrter Lehrer, Herr Professor Dr. Wilhelm Hennis, dessen Seminare zur Regierungslehre, denen ich entscheidende Anregungen verdanke, den Entstehungsprozeß der Arbeit begleitet haben. A n dieser Stelle möchte ich auch Herrn Dr. Albrecht Zunker für manchen kritischen Hinweis danken. Die Arbeit ist i m Sommersemester 1972 auf Beschluß des Gemeinsamen Ausschusses der Philosophischen Fakultäten der Albert-LudwigsUniversität Freiburg i. Br. als Dissertation angenommen worden. Die Materialsammlung wurde zum Herbst 1971, das Manuskript i m Frühjahr 1972 abgeschlossen. Für die Druckfassung konnten jedoch zu einzelnen Problemkreisen noch später erschienene Untersuchungen berücksichtigt werden. Freiburg, i m Januar 1973 Gerd Kirchhoff

* Vgl. Hennis , Aufgaben einer modernen Regierungslehre, i n : PVS, 6. Jg., 1965, S. 422 ff.

Inhaltsverzeichnis Einleitung Problemstellung, Gegenstand der Arbeit und Gang der Untersuchung

13

Erstes Kapitel Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen zur Einflußnahme durch Subventionen

26

A. Die subventionsrechtlichen Bestimmungen i n der RHO

27

B. Die subventionsrechtlichen Bestimmungen i n der B H O

31

C. Die haushaltsrechtlichen Ausführungsbestimmungen

34

I. E n t w i c k l u n g

34

I I . Entwicklungsfaktoren 1. Die Konkretisierungsbedürftigkeit der haushaltsrechtlichen Subventionsbestimmungen 2. Die Uneinheitlichkeit der Vergabemodalitäten auf der V e r w a l tungsebene 3. Die Unterschiedlichkeit der Verfahrensweisen des Bundes u n d der Länder bei der Subventionsvergabe I I I . Der Lenkungscharakter bestimmungen

der haushaltsrechtlichen

Zweites

Ausführungs-

35 35 36 37 38

Kapitel

Kontrolle als Instrument der Lenkung

40

A. Begriff, Funktionen u n d Zwecke der Subventionskontrolle

40

B. Verfahren u n d M i t t e l der Subventionskontrolle

42

I. Der A n t r a g als M i t t e l der Auslese 1. Institutionelle Förderung 2. Projektförderung I I . Die Bewirtschaftungsgrundsätze als M i t t e l der Verhaltenssicherung I I I . Der Verwendungsnachweis als M i t t e l der Auswertung C. Zusammenfassende Feststellungen

42 43 45 47 53 59

8

nsverzeichnis Drittes

Kapitel

Auflagen als Instrument der Lenkung

64

A . Der Lenkungsmechanismus der Auflagen

64

I. Begriff u n d F u n k t i o n der Auflage

64

I I . Die Koppelung von Vergünstigung u n d Auflage

66

B. Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

72

I. Sachauflagen 1. Die Steuerung der Verhaltensänderung durch Empfangsauflagen 2. Die Steuerung der Verhaltensbindung durch Verwendungsauflagen I I . Finanzauflagen 1. Selbstbeteiligungsauflagen 2. Dotationsauflagen

Viertes

72 84 87 87 92

Kapitel

Subventionsvermittlung und Lenkung A . Die Einschaltung nichtstaatlicher rungsprogramme des Bundes

72

Subventionsvermittler

99 in

Förde-

I. Bestimmungsfaktoren der Einschaltung 1. Kompensation organisationsrechtlicher Engpässe 2. Kompensation organisationstechnischer Engpässe 3. Erweiterung des politischen Spielraums u n d Elastizität des Verwaltungshandelns 4. Verzicht auf direkte u n d umfassende „Inverwaltungnahme" durch den Staat

99 100 100 101 103 104

I I . Die Instrumentalisierung subventionsvermittelnder Institutionen 107 1. Z u r Problematik der Instrumentalisierung 2. Die Bestimmung des Instrumentalisierungsgrades a) Die Bestimmung nach der A r t der Einschaltung b) Die Bestimmung nach der Hechtsform der subventionsvermittelnden I n s t i t u t i o n c) Die Bestimmung nach den Funktionen des Subventionsvermittlers aa) Die Lenkungsfunktion der Zentralkreditinstitute bb) Die informativ-technische F u n k t i o n der Hausbanken . . cc) Die Planungsfunktion der Deutschen Forschungsgemeinschaft dd) Die Koordinationsfunktion der „Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere"

107 109 109 111 113 113 120 124 127

I I I . Die Problematik der Subvention svermittlung durch Zentralverbände u n d die bundesstaatliche Ordnung 130 B. Die Einschaltung der Länder i n Subventionsprogramme des Bundes . . 133

nsverzeichnis Fünftes

Kapitel

Möglichkeiten der Koordinierung von und durch Subventionen i m Bundesstaat A. Die Problemlage

139 139

B. Länderprogramme u n d Bundesplanung. Konvergenz oder Divergenz? 143 C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß bei B u n d Länder-Subventionen 150 I. Koordinationsaspekte

150

I I . Instrumente, Verfahren u n d Modalitäten der Koordinierung 1. .Subordinative' Koordinierung 2. »Kooperative' Koordinierung a) Das ROG als Instrument der Koordinierung i m Bereich der Raumordnungspolitik b) Die Instrumente der Koordinierung i m Bereich der Regionalpolitik aa) Die „Regionalen Aktionsprogramme" des Bundes bb) Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" 3. ,Induktive' Koordinierung a) Die Koordinierung durch Finanzierung von Länderaufgaben durch den B u n d b) Die Koordinierung durch Dotationsauflagen

155 155 158 158 166 167 175 185 185 191

Sechstes Kapitel Bestimmungsfaktoren der Lenkung

199

A. Die Subventionsgrundlage als Bestimmungsfaktor der Lenkungsmöglichkeiten u n d des Lenkungserfolges 199 I. Leistungsverwaltung u n d Gesetzesvorbehalt I I . Subventionsgrundlage u n d L e n k u n g 1. Subventionierung auf G r u n d detailgesetzlicher Regelung 2. Subventionierung auf G r u n d richtlinienmäßiger Regelung (Fondsverwaltung) a) Begriff u n d Formen der Fondsverwaltung b) Die Lenkungsfunktion der Fondsverwaltung aa) Die Lenkungsfunktion der Richtlinien bb) Die Lenkungsfunktion des Planes 3. Zusammenfassung

200 202 202 206 206 211 211 217 221

B. Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen als Bestimmungsfaktor der Lenkungseffizienz 223 I. Die „Beherrschbarkeit" nach Umfang u n d Dauer 1. Determinanten .haushaltspolitischer „Beherrschbarkeit" a) Die Rechtsgrundlage b) Die Subventionsart

224 224 224 228

10

nsverzeichnis 2. Möglichkeiten zur Sicherung der „Beherrschbarkeit" a) Die gesetzliche Subventionsbefristung b) Der Überprüfungszwang durch Subventionsberichte c) Techniken der Subventionsverteilung I I . Die „Beherrschbarkeit" der W i r k u n g e n III. Die

institutionelle'

„Beherrschbarkeit"

1. Die Kontrollierbarkeit 2. Die Koordinierbarkeit

231 232 233 235 237 243

243 248

Siebentes

Kapitel

Die Rolle des Parlaments als politisches Führungsund Kontrollorgan bei der Planung und Durchführung öffentlicher Subventionsprogramme A. Probleme parlamentarischer Teilhabe an der politischen F ü h r u n g I. Die Fondsverwaltung als Domäne der Exekutive

255 255 255

I I . Die Präjudizierung parlamentarischer Entscheidungen durch Planung der Exekutive 262 I I I . Möglichkeiten u n d Grenzen parlamentarischer M i t w i r k u n g an der politischen Planung 265 B. Probleme parlamentarischer K o n t r o l l e

269

I. Die Information als Bestimmungsfaktor parlamentarischer K o n trollchancen 269 I I . Das parlamentarische Informationspotential 1. Information u n d Haushaltssystematik 2. Information u n d Berichterstattung a) Funktionen u n d Problematik der periodischen Berichterstattung b) Die Informationsergiebigkeit der gegenwärtigen Berichte der Bundesregierung

272 272 278 278 280

I I I . Möglichkeiten zum Ausgleich parlamentarischer Kontrollverluste 283

Schluß Zusammenfassung der Ergebnisse

287

Literaturverzeichnis

300

Abkürz un gsv erzeichnis ABewBed.

Allgemeine Bewilligungsbedingungen

ABewGr.

Allgemeine Bewirtschaftungsgrundsätze

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts

BAnz.

Bundesanzeiger

BBewBed.

Besondere Bewilligungsbedingungen

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BHO

Bundeshaushaltsordnung

BHP1.

Bundeshaushaltsplan

BMABL

Bundesministerium f ü r Angelegenheiten des Bundesrates u n d der Länder

BMF

Bundesminister der Finanzen

BMELF

Bundesminister Forsten

BMJuFaGes.

Bundesminister f ü r Jugend, Familie u n d Gesundheit

BMI

Bundesminister des I n n e r n

für

Ernährung,

Landwirtschaft

BMW

Bundesminister f ü r Wirtschaft

BMWiss.

Bundesminister für Wissenschaft

BMWoSt.

Bundesminister für Wohnung und Städtebau

BR-Drs.

Bundesratsdrucksache

BRH

Bundesrechnungshof

B R L 1953

Bundesrichtlinien 1953

BSP

Bruttosozialprodukt

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

Bulletin

B u l l e t i n des Presse- u n d Informationsamtes

BVerfGE

Bundesverfassungsgericht

DJZ

Deutsche Juristenzeitung

DFG

Deutsche Forschungsgemeinschaft

DöH

Der öffentliche Haushalt

DöV

Die öffentliche V e r w a l t u n g

DVB1.

Deutsches Verwaltungsblatt

Epl.

Einzelplan

Fin.Arch.

Finanzarchiv

GemMinBl. BaWü.

Gemeinsames Ministerialblatt Baden-Württemberg

GemMinBl. Nds.

Gemeinsames Ministerialblatt Niedersachsen

und

12 GemMinBl. N R W

Abkürzungsverzeichnis Gemeinsames Ministerialblatt Nordrhein-Westfalen

GMB1.

Gemeinsames Ministerialblatt

HdFW

Handbuch der Finanzwissenschaft

HdO

Handwörterbuch der Organisation

HdRFRO

Handwörterbuch nung

HdSW

Handwörterbuch der Sozialwissenschaften

HG

Haushaltsgesetz

HGrG

Haushaltsgrundsätzegesetz

der Raumforschung

InvZulG

Investitions-Zulagen-Gesetz

JbSozWiss.

Jahrbuch f ü r Sozial wissen Schäften

JöR

Jahrbuch des öffentlichen Rechts

JZ

Juristenzeitung

Kap.

Kapitel

KfW

Kreditanstalt f ü r Wiederaufbau

LAB

Lastenausgleichsbank

und

Raumord-

LWG

Landwirtschaftsgesetz

MinBIFin.

Ministerialblatt des Bundesministers f ü r Finanzen

N. F.

Neue Folge

PVS

Politische Viertel Jahresschrift

RGBl.

Reichsgesetzblatt

RHO

Reichshaushaltsordnung

RN

Randnummer

ROG

Raumordnungsgesetz

SchrdVSocPol.

Schriften des Vereins f ü r Sozialpolitik

Sten.Ber.

Stenographische Berichte

St W G

Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft

Tz

Textziffer

Tit.

Titel

VerwArch.

Verwaltungsarchiv

Vorl. V V - B H O

Vorläufige Verwaltungsvorschriften haltsordnung

WDStRL

Veröffentlichungen Staatsrechtslehrer

Wahlp.

Wahlperiode

der

zur

Vereinigung

Bundeshaus-

der

ZfdgesKrW

Zeitschrift f ü r die gesamte Kreditwirtschaft

ZfdgesStW

Zeitschrift f ü r die gesamte Staatswissenschaft

ZfParl.

Zeitschrift f ü r Parlamentsfragen

Zf Ρ

Zeitschrift f ü r P o l i t i k

deutschen

Einleitung

Problemstellung, Gegenstand der Arbeit und Gang der Untersuchung Die öffentlichen Haushalte v o n B u n d u n d L ä n d e r n sind i n den letzten z w e i J a h r z e h n t e n z u S u b v e n t i o n s h a u s h a l t e n g e w o r d e n . So sehr die S u b v e n t i o n s b e r e c h n u n g e n i n f o l g e der u n t e r s c h i e d l i c h e n S u b v e n t i o n s b e g r i f f e auch d i v e r g i e r e n 1 , eines i s t i h n e n g e m e i n s a m : die F e s t s t e l l u n g , daß S u b v e n t i o n e n d e r a m s t ä r k s t e n wachsende A u s g a b e n p o s t e n i s t u n d s o w o h l d e n Z u w a c h s des B r u t t o s o z i a l p r o d u k t s als auch die S t e i g e r u n g s r a t e d e r gesamten H a u s h a l t s a u s g a b e n v o n B u n d u n d L ä n d e r n u m e i n Vielfaches ü b e r t r e f f e n 2 . U n d nichts s p r i c h t dagegen, daß sich diese E n t w i c k l u n g trotz wiederholter Abbauforderungen fortsetzen w i r d 3 . 1 So stellt der ehemalige B M F , Strauß, fest: „Die Summe der Subventionen ist j e nachdem, w i e man sie n i m m t , entweder n u l l oder sehr groß." Strauß, Die Stunde der Wahrheit f ü r die Finanzpolitik, i n : Marktwirtschaft meistert die Z u k u n f t , Aktionsgemeinschaft soziale Marktwirtschaft, Tagungsprotokoll Nr. 29, Tübingen 1968, S. 236. Der letzte Subventionsbericht der Bundesregierung weist ein Subventionsvolumen von rd. 30 Mrd. D M aus. Davon entfallen rd. 17 Mrd. D M auf Steuervergünstigungen u n d mehr als 13 M r d . D M auf direkte Finanzhilfen, wobei rd. 1 Mrd. D M aus E R P - M i t t e l n geleistet werden. Rechnet man dieser Summe, i n der die finanziellen Aufwendungen f ü r allgemeine Staatsausgaben, insbesondere zur Förderung von Wissenschaft u n d Forschung, f ü r k u l t u r e l l e Zwecke sowie allgemeine Sozialleistungen nicht enthalten sind, die von den Ländern ausgeschütteten Finanzhilfen i n Höhe von rd. 5,5 Mrd. D M hinzu, so belaufen sich sämtliche Subventionen von B u n d u n d Ländern auf rd. 35,5 Mrd. D M , die als Zuschüsse, Kredite, Zinsverbilligungen oder Steuerpräferenzen an private D r i t t e vergeben werden. Vgl. zu den einzelnen Zahlenangaben Bericht der Bundesregierung über die E n t w i c k l u n g der Finanzhilfen des Bundes u n d der Steuervergünstigungen f ü r die Jahre 1967 bis 1970, BT-Drs. VI/391, Übersicht 1.2 u n d Anlage 4. F ü r die Finanzhilfen der Länder vgl. Finanznachrichten, Nr. 293 v. 14. Aug. 1970, hrsg. v. B M F , S. 6. 2 So vergrößerte sich das Volumen der Steuervergünstigungen von 1967 bis 1972 u m 94 v. H. — der auf den B u n d entfallende A n t e i l sogar u m 135 v. H. — u n d wuchs damit mehr als eineinhalbmal so schnell w i e der Bundeshaushalt (knapp 60 v. H.). Vgl. dazu Arnim, Die Macht der Lobby, W a r u m die Bundesregierung den Subventionsdschungel nicht lichten kann, i n : Die Zeit, Nr. 40 v. 6. Okt. 1972. Detailliertes Zahlenmaterial findet sich auch bei Zavlaris, Die Subventionen i n der Bundesrepublik Deutschland 1951 bis 1963, Diss. B e r l i n 1969, bes. S. 94 ff. u n d i m Tabellenanhang S. 120 ff. 8 So zeigt ein Blick i n die mittelfristige Finanzplanung, daß das Volumen der Finanzhilfen des Bundes von 1972 bis 1975 u m 35 v. H., das des Bundeshaushalts jedoch n u r u m 23 v. H. zunehmen soll.

14

Einleitung

Als Katalysator dieser Entwicklung haben sich die für die Zukunftssicherung der Gesamtwirtschaft und für die Erhaltung und Sicherung der Lebenschancen des einzelnen Bürgers zunehmend wichtiger werdenden Lenkungs- und Koordinierungsaufgaben erwiesen. K o m m t es für eine verantwortliche Politik u. a. darauf an, gerechte, vernünftige und akzeptable Lösungen zu finden, so ist jede unter diesem Anspruch stehende Regierung verpflichtet, innerhalb des ihr von der Verfassung gezogenen Rahmens eine Koordinierung von Einzel- und Gesamtinteressen herbeizuführen sowie den Ablauf wirtschaftlicher und sozialer Prozesse zu lenken. Ein zentrales Instrument der Lenkung und Koordinierung sind Subventionen. Subventionen werden hier verstanden als eine mit den Mitteln öffentlicher Finanzwirtschaft erbrachten Leistung, der die Chance inhärent ist, ohne Anwendung hoheitlichen Zwanges auf das Handeln der Subventionsempfänger gemäß den Intentionen des Subventionsgebers lenkend und koordinierend Einfluß zu nehmen. Somit kann die Einflußnahme durch Subventionen gegenüber anderen Instrumenten allgemein gekennzeichnet werden als der planmäßige Einsatz „indirekter" Initiativen, die, orientiert an bestimmten Verhaltensformen, auf eine Verhaltensänderung oder Verhaltensbindung abzielen. Nicht Ge- und Verbote, sondern Anreiz und Abschreckung durch Gewährung oder Vorenthaltung materieller Vorteile begründen die Wirksamkeit dieser Initiativen, die komplexe, i m Interesse des Öffentlichen liegende Zwecke verfolgen. Zur Erreichung dieser Zwecke bedient sich der Staat — gestützt auf seine Finanzmacht — funktional des Kräftepotentials der Subventionsadressaten, indem er diese Kräfte mobilisiert, bestimmte Verhaltensweisen induziert und diese gezielt seinen Intentionen gemäß zu steuern versucht. Demnach handelt es sich bei der Bewältigung von Aufgaben mittels Subventionen weder u m privatautonome Selbstregulierung noch u m staatsmonopolistische A k t i vität, sondern u m eine der Privatwirtschaft überlassene Aufgabenerfüllung unter M i t w i r k u n g des Staates. Obwohl heute fast jeder Lebensbereich i n irgendeiner Weise durch Subventionen tangiert wird, und keine Gruppe an der Berechtigung der ihr zufließenden Vorteile zweifelt, gehören sie m i t zu den umstrittensten Instrumenten zur Bewältigung öffentlicher Aufgaben. Sind Subventionen der „Krebsschaden der Demokratie", wie der ehemalige Finanzminister Etzel meinte 4 , oder sind sie mehr „so etwas wie eine Existenzbedingung des demokratischen Gruppenstaates" 5 ? Man w i r d 4

Etzel, „ M i t der l i n k e n Hand", i n : „Die Zeit", Nr. 17 v. 24. A p r i l 1964. Schmidt, Z u r ordnungspolitischen Problematik wachsender Staatsausgaben, i n : Beiträge zur Theorie der öffentlichen Ausgaben, SchrdVSocPol., N. F. Bd. 47, B e r l i n 1967, S. 133. 5

Problemstellung, Gegenstand der Arbeit u n d Gang der Untersuchung

15

sagen müssen: beides. „Die Subventionen verzerren zwar die Preise, sie stören den Wettbewerb, sie schaffen begünstigte Fußkranke, Beschenkte und Opfer, sie korrumpieren die Verwaltung, sie blähen sie auf, sie machen aus gleich ungleich, aus ungleich gleich, sie sind oft unkontrollierbar, kurzsichtig, gelegentlich rein politisch, emotionell und völlig unwirksam. Aber der heutige Staat kann sie nicht entbehren 6 ." Insofern stellt sich weniger die Frage, ob der Staat überhaupt subventionieren darf, sondern für welche Zwecke Subventionen ein geeignetes M i t t e l sind und wie Subventionen gehandhabt werden sollen. Insbesondere das „Wie" staatlicher Subventionierung ist i n zweierlei Hinsicht von entscheidender Bedeutung. Es entscheidet: — über die Effizienz, d. h. über die „LeistungsWirksamkeit" der Subventionierung i m Hinblick auf den angestrebten Lenkungs- und Koordinierungserfolg ; — über die Systemkonformität, d. h. über die Vereinbarkeit dieses auf öffentlichen Finanzhilfen basierenden Steuerungsmechanismus m i t den Prinzipien, die für eine demokratische und d. h. insbesondere freiheitliche Gesellschaftsordnung und für die parlamentarische Regierungsweise kennzeichnend sind. „Effizienz" und „Systemkonformität" sind zwei an jede Subventionierung zu stellende Forderungen. I n ihrer Erfüllung liegt das Hauptproblem staatlicher Subventionierung. Die zahlreichen „Fehlsubventionierungen" und der lange Katalog verfassungsrechtlich oder verfassungspolitisch begründeter Vorwürfe dokumentieren die K l u f t zwischen berechtigten Forderungen und den Möglichkeiten, den damit erhobenen Ansprüchen gerecht zu werden. Hinsichtlich des Effizienzpostulats ist folgende Problemlage gegeben: Wenn es bei den heutigen Lenkungsaufgaben des Staates nicht mehr auf die fallweise Intervention ankommen kann, sondern darauf, daß Lenkung — obgleich m i t wechselnder Zielrichtung — permanent gegeben sein muß, u m überhaupt wirksam zu sein, so kann sich der Subventionsgeber nicht auf die Zufälligkeit der Inanspruchnahme der Subvention, die ja Lenkung erst ermöglicht, verlassen. Unter diesem Effizienzanspruch müßte — gleichermaßen als höchste Stufe auf einer gedachten Maßstabsskala — die Subvention so geplant, organisiert und ausgestaltet sein, daß derjenige, an den die Subvention adressiert ist, dessen Verhalten also gelenkt werden soll, keine Wahl hat, die Subventionsofferte anzunehmen oder nicht. Der Subventionsadressat dürfte sich der Lenkung nicht entziehen können. β

Viaion, Staatliche Subventionspolitik, i n : Politisches Seminar der staatsbürgerlichen Vereinigung 1954 e.V., Neunte Tagung, Bad Godesberg 1961, S. 24.

16

Einleitung

Dieser Anspruch t r i f f t jedoch — selbst wenn er abgeschwächt formuliert wäre — auf subventionsimmanente Grenzen, die die regulatorische Intensität dieses Instrumentes erheblich zu reduzieren vermögen: Denn die für die Subventionierung verantwortlichen Organe haben es zwar i n der Hand, die Effizienz einer Subvention durch entsprechende administrativ-technische Ausgestaltung oder regierungs-organisatorische Maßnahmen zu vermindern oder zu erhöhen, jedoch gibt es infolge nicht exakt vorausberechenbarer Reaktionen und der Ungewißheit über mögliche Wirkungen hinsichtlich des „Wie" der Subventionierung kein Patentrezept, das optimale Lenkungs- und Koordinierungserfolge garantieren könnte. Zudem sind Subventionen selbst — soweit es u m die Akzeptierung oder Ablehnung der Finanzofferte geht — nur bedingt „zuverlässig": Die durch Subventionen bewirkbare Einflußnahme ist immer nur Chance. Subventionen sind „incentives", die zu einem bestimmten Tun oder Unterlassen anreizen, nicht aber zwingen wollen. Sie werden nur auf Antrag dessen gewährt, der i n den Genuß der Leistung kommen w i l l . Subventionen sind so gesehen immer nur Angebot und auf die A n t w o r t derer angewiesen, an die die Subventionsofferte adressiert ist. Da Subventionen prinzipiell nicht i n die Dispositionsfreiheit des Subventionsadressaten einzubrechen vermögen und auf dem Wege eines Subventionsannahmezwanges bestimmte Verhaltensweisen garantieren können, kann insofern immer auch nur eine Verminderung oder Vermehrung von Lenkungs- und Koordinierungschancen versucht werden. Hinsichtlich der Forderung nach „Systemkonformität" sind folgende Gesichtspunkte von Bedeutung: Das heutige Verhältnis von Staat und Gesellschaft fordert einen spezifischen Abstimmungsmodus von staatlicher und privater Planung. Wenn Köttgen 7 darauf aufmerksam gemacht hat, daß eine „offenbar fortschreitende Osmose i m Verhältnis von Verwaltung und Wirtschaft" zu den „irreversiblen Fakten des modernen Staates" gehört, und wenn Krüger 8 konstatiert, daß die Wirtschaft heute ebenso ein Stück der Existenz des Staates ist, wie der Staat auch i n der Wirtschaft existent ist, so ist damit eine Funktionsabhängigkeit gekennzeichnet, die die Zusammenarbeit, das Planpaktieren oder die Vereinbarung als dominierenden Steuerungsfaktor aus dieser Wechselwirkung und Komplementarität heraus fordert. Dieses Postulat ist für den Bereich subven7 Köttgen, Z u r Diskussion über das konjunkturpolitische Instrumentarium des Bundes gegenüber den Ländern u n d Gemeinden, i n : Kommunale Selbstv e r w a l t u n g zwischen Krise u n d Reform, Ausgewählte Schriften von A . Köttgen, Stuttgart 1968, S. 275. 8 Vgl. Krüger, V o n der Notwendigkeit einer freien u n d auf lange Sicht angelegten Zusammenarbeit zwischen Staat u n d Wirtschaft, Münster 1966, S. 16.

Problemstellung, Gegenstand der Arbeit u n d Gang der Untersuchung

17

tiver Maßnahmen durch entsprechende organisatorische und institutionelle Vorkehrungen erfüllbar. Die Praxis bietet zahlreiche Beispiele für diesen kooperativen Lenkungs- und Koordinierungsmodus. Das Prinzip der kooperativen Abstimmung versagt allerdings dann, wenn die hierfür wichtigste Prämisse: nämlich Kongruenz oder Teilkongruenz der Interessen von Subvenient und Subventioniertem hinsichtlich der zu verfolgenden Zwecke nicht mehr gegeben ist. Soll dennoch ein Interessenausgleich herbeigeführt werden, so ist der Subvenient häufig darauf angewiesen, einseitig auf der Grundlage „akkumulierter Finanzmacht" gemäß der dirigistischen Formel zu handeln: Wer zahlt, ordnet an! Auch für diesen „plutokratischen Dirigismus", der m i t einer an den Kategorien der Freiheit, der Selbst- und Mitbestimmung orientierten Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung unvereinbar ist, bietet die Praxis zahlreiche Beispiele. Sie demonstrieren die potentielle Aggressivität der Subventionen und damit die latent vorhandene Gefahr der systeminkonformen Handhabung dieses Instrumentes. Ein weiterer Problemkreis öffnet sich m i t der Frage nach der „Systemkonformität" von Subventionen hinsichtlich der parlamentarischen Regierungs weise : Wenn durch Subventionen wirtschaftliche, kulturelle und soziale Lebensbereiche i n erheblichem Maße „kontrolliert" und gestaltet werden, so sollte das Parlament als legitimierendes Organ von den hier zu treffenden Entscheidungen — bzw. die Ausschüsse als die eigentlichen Träger des parlamentarischen Einflusses — nicht ausgeschlossen sein. Andererseits ist heute weitgehend unbestritten, daß Subventionspolitik „sachlogisch gouvernemental" sein soll. Wenn i n der Praxis dieser Forderung durch Delegation parlamentarischer Budgetgestaltungsbefugnisse i n Form gesetzesfreier Globalfonds oder gesetzlicher Globalermächtigungen Rechnung getragen wird, so bedeutet die nur summenmäßige Zuweisung von Haushaltsmitteln bei lediglich stichwortartiger Umschreibung der Subventionszwecke die fast vollständige Verlagerung des Entscheidungsprozesses i n den Bereich der Regierung und eine Reduzierung parlamentarischer Funktionen, die nur unzureichend durch die unmittelbare Einschaltung des Haushaltsausschusses i n den Vollzug des Haushaltsplans ausgeglichen w i r d 9 . Infolge dieser 9

Z u r Einschaltung des Haushaltsausschusses bei der Konkretisierung der Subventionsprogramme durch ministerielle Richtlinienerlasse, die durch die Festsetzung der Voraussetzungen u n d Konditionen den eigentlichen p o l i tischen u n d ökonomischen Gehalt erst bestimmen, vgl. Lichterfeld, Der W a n del der Haushaltsfunktionen von Bundeslegislative u n d Bundesexekutive, E i n Beitrag zum Verhältnis von Parlament u n d Regierung i m Haushaltsbereich unter besonderer Berücksichtigung der Stellung u n d F u n k t i o n des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages, Diss. Heidelberg 1969. Nach Lichter2

Kirchhoff

18

Einleitung

Dispositionsfreiheit ist die Ministerialbürokratie faktisch zu einer selbständigen und dem parlamentarischen Einfluß weitgehend entzogenen Ausgabenpolitik befähigt. Die hier m i t den Begriffen der „Effizienz" und „Systemkonformität" umschriebenen und sich i n zahlreichen Punkten überschneidenden Problemkreise bestimmen die Fragestellung der vorliegenden Arbeit: Es gilt eine A n t w o r t auf die Frage zu finden, m i t welchen M i t t e l n der Regierungstechnik und m i t welchen Verwaltungsmethoden die für die Subventionierung verantwortlichen Organe versuchen bzw. versuchen sollten, den an sie gestellten Anforderungen hinsichtlich der Lenkung und Koordinierung gerecht zu werden. Konkret: Es stellt sich die Frage — wie die durch das Instrument der Subventionen bewirkte und spezifisch bestimmte A r t und Weise der Lenkung und Koordinierung unter gegebenen institutionellen und rechtlichen Bedingungen funktioniert, d. h., — welche Elemente die der Subvention inhärente Chance der Einflußnahme bestimmen, — welcher Techniken sich der Subvenient bedient, — i n welchen Formen, Verfahren und Ausgestaltungen sich Subventionierung vollzieht, — von welchen Faktoren der Grad des erreichbaren Lenkungs- und Koordinierungserfolges abhängig ist und — welche Konsequenzen damit für das parlamentarische Regierungssystem verbunden sind. Die Untersuchung geht davon aus, daß die Wirksamkeit der Lenkungs- und Koordinierungsinstrumente maßgeblich den Erfolg und die Fähigkeit der Regierung zur Bewältigung der an sie gestellten Aufgaben bestimmt. Die Erörterung dieser Instrumente w i l l einen Beitrag zu dem als „Regierungslehre" 10 bezeichneten Gebiet der politischen Wissenschaft leisten. feld sind Zustimmungsklauseln zu ministeriellen Vergaberichtlinien n u r „zuweilen" i n F o r m eines Titelvermerks u n d n u r i n früheren Rechnungsjahren anzutreffen (186); i m übrigen sei die Praxis i n den letzten Rechnungsjahren dazu übergegangen, daß die Bundesressorts dem Haushaltsausschuß den Richtlinienentwurf zur unverbindlichen Zustimmung bzw. Kenntnisnahme vorlegen (190). 10 Z u r Fragestellung u n d Problematik vgl. Hennis , Aufgaben einer modernen Regierungslehre, i n : PVS, 6. Jg., 1965, S. 422 ff., auch erschienen i n : S t r u k t u r w a n d e l der modernen Regierung, Wege der Forschung. Bd. C X I X , hrsg. v. Th. Stammen, Darmstadt 1967, S. 470 ff. Vgl. ferner Hennis , P o l i t i k als praktische Wissenschaft, Aufsätze zur politischen Theorie und Regierungslehre, München 1968; Ellwein, Einführung i n die Regierungs- u n d V e r w a l tungslehre, Bd. 1 d. Reihe P o l i t i k — Regierung — Verwaltung, Stuttgart 1966; ders., Regierungslehre als praktische Wissenschaft, i n : Wissenschaft

Problemstellung, Gegenstand der Arbeit u n d Gang der Untersuchung

19

Die Aktualität und zentrale Bedeutung des Subventionswesens i n der Bundesrepublik Deutschland dokumentiert sich vor allem darin, daß Subventionen hinsichtlich ihrer Lenkungs- und Koordinierungsfähigkeiten i n bestimmten Aufgabenbereichen nicht substituierbar sind. Weder der Wettbewerb — als dominierender Ordnungsfaktor des marktwirtschaftlichen Steuerungsmechanismus — noch direkte Kontrollen — als vorherrschendes Ordnungsinstrument eines dirigistisch und am „Eingriff" orientierten Steuerungssystems — sind Alternativinstrumente, die, m i t gleicher Wirksamkeit ausgestattet, zur Erreichung bestimmter Zwecke geeignet wären. Dies zeigt die Darlegung einiger, gegenwärtig von der Bundesregierung verfolgter Lenkungszwecke i m Hinblick auf die Leistungsfähigkeit alternativer Steuerungsmechanismen: I m Bereich der Wirtschaft haben sich insbesondere die durch Wachstumsprozesse bedingten strukturellen Schwierigkeiten, die i n der Regel m i t Einkommensverlusten oder verringertem Einkommenswachstum bestimmter Bevölkerungsgruppen verbunden sind, als subventionsauslösende Faktoren erwiesen. Sektoral handelt es sich darum, krisenhafte Anpassungsschwierigkeiten wie z.B. i m Energiebereich oder i n der Landwirtschaft durch die Förderung von Rationalisierungsmaßnahmen und die Unterstützung zur Bildung wettbewerbsfähiger Unternehmensgrößen aufzufangen. Regional geht es u m die Schaffung einer optimalen Wirtschaftsstruktur. Hier kommt es darauf an, einerseits schwach entwickelte (ländliche) Räume zu fördern, andererseits industrielle Ballungsgebiete zu entlasten und diese Räume m i t der notwendigen I n frastruktur auszustatten. Nicht zuletzt gilt es, i n zukunftsweisenden Produktionszweigen wie der elektronischen Datenverarbeitung, der Kernenergieindustrie, der L u f t - und Raumfahrtindustrie die notwendigen — von privaten Kräften jedoch nicht mehr allein tragbaren — Entwicklungskosten und die damit verbundenen Risiken aufzubringen, u m den technischen Fortschritt und damit die internationale Wettbewerbsfähigkeit zu gewährleisten. Außerhalb der Wirtschaft stellen sich die nicht weniger investitionsintensiven Aufgaben wie Verbesserung der Ausbildungsmöglichkeiten, die allgemeine Förderung von Wissenschaft und Forschung sowie die Schaffung eines ausreichenden sozio-kulturellen Angebotes. Schon dieser knappe Aufgabenkatalog macht die Unentbehrlichkeit staatlicher Subventionen hinreichend deutlich. I m Hinblick auf die Leistungsfähigkeit alternativer Steuerungsmechanismen dürfte unbestritten sein, daß die sich selbst überlassenen Steuerungskräfte des Marktes u. a. infolge zu starker Anpassungsu n d Praxis, Festschr. zum zwanzigjährigen Bestehen des Westdeutschen V e r lages, K ö l n u. Opladen 1967, S. 21 ff. 2·

20

Einleitung

hemmnisse — die ökonomischer, rechtlicher oder psychologischer A r t sein können — häufig weder ökonomisch optimale noch sozial befriedigende Ergebnisse herbeiführen. Das marktwirtschaftliche Lenkungssystem versagt sich weitgehend dem rationalen Einsatz der Produktionsfaktoren. Der gesamte Komplex der Infrastruktur — als ein ausschließlich vom Staat wahrgenommenes Aufgabenbündel — zeigt sowohl i n wirtschaftlich-technischer als auch i n sozio-kultureller Hinsicht, daß i n diesem Bereich die marktmäßige Ressourcenallokation versagt. Als ein nicht weniger leistungsbegrenztes Steuerungssystem hinsichtlich des oben dargelegten Aufgabenkataloges erweisen sich die den direkten Kontrollen oder der Eingriffsverwaltung zuzurechnenden Lenkungsmittel. So dürfte außer Zweifel stehen, daß ζ. B. Mindestpreisvorschritten oder Lohnvorschriften zumindest langfristig Umsatzrückgänge oder Einkommensverluste nicht auffangen können 1 1 . Ebenso wäre aller Voraussicht nach wenig damit gewonnen, unter Verzicht auf materielle Anreize Vollbeschäftigung oder Wirtschaftswachstum einfach zu dekretieren, wie es auch ein aller Wahrscheinlichkeit nach zum Scheitern verurteiltes Unterfangen sein würde, Unternehmern hoheitlich zu verordnen, den Standpunkt ihres Betriebes ζ. B. i n das Zonenrandgebiet zu verlegen. Subventionen sind unter diesen Gesichtspunkten die Konsequenz aus der Einsicht, daß sowohl die marktwirtschaftliche Steuerung als auch das Instrumentarium der Eingriffsverwaltung für bestimmte Aufgabenbereiche zumindest ergänzungsbedürftig sind. Oder anders formuliert: Subventionen sind der Ausdruck einer sich zur ,mixed economy' entwickelten Wirtschaftsordnung, i n der sich die Lenkung des ökonomischen Geschehens von der Dominanz des Marktes einerseits und von der dirigistischen Intervention andererseits zu einem Zusammenwirken von Marktprozessen und staatlicher Planung verlagert hat. Das Verständnis der Subventionen als Instrument der Lenkung und Koordinierung beinhaltet gegenüber anderen Subventionsdefinitonen 18 11 Z u r Begründung vgl. Hansmeyer, Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument, i n : Subventionen i n der Bundesrepublik Deutschland, Materialien zu einem wirtschaftspolitischen Problem, B e r l i n 1963, S. 18. 12 A u f die Erörterung der einzelnen Subventionsdefinitionen k a n n i n A n betracht der zusammenfassenden Darstellungen i m Schrifttum, auf die summarisch verwiesen werden soll, verzichtet werden. Über die wirtschafts- u n d finanzwissenschaftliche Begriffsbildung informiert ausführlich: Gundlach, Subventionen als M i t t e l der Wirtschaftspolitik, Eine theoretische U n t e r suchung der Einsatzmöglichkeiten, B e r l i n - F r a n k f u r t 1965; Krischer, Die Subventionen der deutschen Bundesländer von 1961 bis 1966, Berichte des Deutschen Industrieinstituts, N. F. Nr. 5, K ö l n 1966, S. 4 ff.; Meinhold, A r t . „Subventionen", i n : HdSW, Bd. 10, Stuttgart - Tübingen - Göttingen 1959, S. 236 ff.; f ü r die rechtswissenschaftlichen Disziplinen vgl. Eppe, Subventionen u n d staatliche Geschenke, Begriffliche Abgrenzung u n d verwaltungs-

Problemstellung, Gegenstand der Arbeit u n d Gang der Untersuchung t e i l s eine E i n s c h r ä n k u n g , t e i l s eine A u s w e i t u n g des

21

Untersuchungs-

gegenstandes. D e m h i e r v e r w e n d e t e n S u b v e n t i o n s b e g r i f f w e r d e n a l l e ö f f e n t l i c h e n F i n a n z h i l f e n , m i t d e n e n sich k e i n e L e n k u n g s a b s i c h t

ver-

b i n d e t , p e r d e f i n i t i o n e m n i c h t zugerechnet. Dies g i l t z . B . f ü r

Aus-

gleichsleistungen a l l e r A r t 1 3 u n d f ü r d e n g r ö ß t e n T e i l d e r L e i s t u n g e n , b e i d e n e n es a l l e i n a u f die G e w ä h r u n g d e r L e i s t u n g a n k o m m t , u m u n m i t t e l b a r das persönliche E i n k o m m e n a u f G r u n d a k t u e l l e r N o t l a g e n z u steigern 14. Nicht gerechtfertigt stungen auf bestimmte

erscheint es dagegen, s u b v e n t i v e

Subventionsformen 15

oder e i n e n

Lei-

bestimmten

E m p f ä n g e r k r e i s 1 6 z u beschränken. Dies b e d e u t e t e i n m a l — eine L e n kungsabsicht vorausgesetzt — , daß s o w o h l v e r l o r e n e Zuschüsse als auch v e r b i l l i g t e K r e d i t e s o w i e Zinszuschüsse, B ü r g s c h a f t e n oder S t e u e r p r ä f e rechtliche Bedeutung, Stuttgart 1966, S. 48 ff.; Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, München - B e r l i n 1966, S. 3 ff.; Diesselberg, Die gesetzesfreie Subventionsverwaltung des Bundes, Verfassungsrechtliche Zulässigkeit u n d Normsetzungsbefugnis der Verwaltung, Diss. K ö l n 1939, S. 5 ff.; zuletzt Rhinow, Wesen u n d Begriff der Subvention i n der schweizerischen Rechtsordnung, Basel u. Stuttgart 1971, S. 7—93. 18

So Ersatzleistungen f ü r Enteignung, Entschädigungsleistungen an Kriegsopfer oder Leistungen infolge naturbedingter Katastrophen. 14 U n t e r diese Kategorie fallen z.B. die öffentliche Sozialhilfe, die U n t e r stützung kinderreicher Familien oder die konsumptiven Leistungen des Lastenausgleichs; ferner die Zuschüsse des Bundes zur Sozialversicherung, Krankenversicherung, Unfallversicherung, Rentenversicherung u n d sonstiger Versicherungen. 15 So werden Steuerverzichte i n der Finanzwissenschaft insofern als u n maßgeblich angesehen, als sie nicht budgetär sind, also nicht die Ausgabenseite des Haushalts belasten: vgl. dazu Götz, S. 13 ff. Die Rechtswissenschaft ist ebenfalls an den „ i n d i r e k t e n " Subventionen w e n i g interessiert, da sich aus Steuervergünstigungen k e i n spezielles Subventionsverhältnis konstruieren läßt. Vgl. aber zur verfassungsrechtlichen Relevanz Friauf. Bemerkungen zur verfassungsrechtlichen Problematik des Subventionswesens, i n : DVB1., 81. Jg., 1966, S. 730; ders., Verfassungsrechtliche Grenzen der W i r t schaftslenkung u n d Sozialgestaltung durch Steuergesetze, Tübingen 1966. Kontrovers ist f e m er der Subventionscharakter von Bürgschaften, die i n einem T e i l der L i t e r a t u r unter dem Begriff der „Eventualsubvention" behandelt werden; vgl. dazu Conrad. Bürgschaften u n d Garantien als M i t t e l der Wirtschaftspolitik, B e r l i n 1967, S. 86 f. 16 Die Wirtschafts- u n d Finanzwissenschaft, deren Begriffsbildung sich an der Lehre v o m Sozialprodukt orientiert, läßt als Subventionen n u r Z a h l u n gen des Staates an Produktionsunternehmen gelten. Die Rechtswissenschaft wiederum bezieht auch soziale u n d k u l t u r e l l e Leistungen an private Haushaltungen i n den Subventionsbegriff m i t ein: so v o r allem Ipsen. öffentliche Subventionierung Privater, B e r l i n - K ö l n 1956, S. 9 u n d Eppe, S. 48 ff., der n u r die Ausgleichsleistungen u n d die der „unmittelbaren DaseinsvorsorFre" zuzurechnenden Sozialleistungen ausnimmt. Demgegenüber hat diese Begriffsfassung durch Köttgen zusätzlich eine Erweiterung erfahren, der auch die Zuwendungen des Bundes an die Länder u n d Gemeinden i m Rahmen der Fondsverwaltung den Subventionen zuzählt; vgl. Köttgen, Fordsverw a l t u n g i n der Bundesrepublik, Stuttgart 1965, S. 18, 27, 32 f. u n d 48 ff., der diesen Subventionstypus als „verwaltungsinterne" Fonds Verwaltung bezeichnet.

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Einleitung

renzen unter den Subventionsbegriff zu fassen sind. Andererseits folgt aus diesem Subventionsverständnis die Einbeziehung der Länder und Gemeinden als Subventionsempfänger. Sie werden damit zu Adressaten, die den Lenkungs- und Koordinierungsabsichten des Bundes unterworfen sind. Ein derartig weit gefaßter Subventionsbegriff zwingt zur thematischen Begrenzung. Es werden nicht behandelt die Subventionsmaßnahmen oder die Subventionsrichtlinien supranationaler Organisationen 1 7 und ihre Bedeutung für den nationalen Bereich. Ebensowenig konnte die Subventionierung der Gemeinden bzw. Gemeindeverbände durch Bund und Länder 1 8 berücksichtigt werden. Hinsichtlich der Subventionsarten schien es erforderlich, den Komplex der Steuervergünstigungen 19 nur insoweit i n die Untersuchung einzubeziehen, als sich daraus für die Lenkung und Koordinierung ergänzende Gesichtspunkte ergaben. Der Gang der vorliegenden Untersuchung ist durch die Analyse des Lenkungs- und Koordinierungsprozesses und der dafür relevanten Bedingungen bestimmt. Die Analyse w i r d auf verschiedenen Ebenen durchgeführt: — auf der Ebene Staat - Bürger, — auf der Ebene Staat - Subventionsvermittler, — auf der Bund - Länder - Ebene, — auf regierungsinterner Ebene und — auf der Ebene Regierung - Parlament. Diese Ansatzpunkte erlauben — der Komplexität der Problematik entsprechend — eine Untersuchung des Subventionswesens unter ver17 Vgl. dazu Winter, Die Fonds Verwaltung der Europäischen Gemeinschaften, Göttingen 1969, m i t weiteren Literaturhinweisen. 18 Vgl. zu diesem Themenkreis Hansmeyer, Zweckzuweisungen an Gemeinden als M i t t e l der Wirtschaftspolitik, i n : Theorie u n d Praxis des finanzpolitischen Interventionismus, Fritz Neumark zum 70. Geburtstag, hrsg. v. H. Haller, Tübingen 1970, S. 431 ff.; Fuchs, Zweckgebundene Zuweisungen — H i l f e oder Last f ü r die Gemeinden?, i n : Der Gemeindehaushalt, 70. Jg., 1969, S. 145 ff.; Köttgen, Der heutige Spielraum kommunaler Wirtschaftsförderung, Göttingen 1963; Möller, Gemeindliche Subventionsverwaltung, Stuttgart 1963; dersKommunale Wirtschaftsförderung, Düsseldorf 1963. 19 Vgl. zu diesem Fragenkomplex Bellstedt, Die Steuer als Instrument der Politik, Eine vergleichende Untersuchung der Steuerpolitik i n den U S A u n d Deutschland, B e r l i n 1966; Büsch, Steuerliche Entlastung einzelner Wirtschaftsbereiche, E i n Problem der sektoralen Finanzpolitik, Diss. K ö l n 1965; Strickrodt, Das Subventionsthema i n der Steuerpolitik unter besonderer Berücksichtigung der Landwirtschaft, B e r l i n 1960; Timm, Bemerkungen zur w i r t schaftspolitisch orientierten nichtfiskalischen Besteuerung, i n : Fin.Arch., Ν . F. 27, 1968, S. 87 ff. jeweüs m i t weiteren Literaturhinweisen.

Problemstellung, Gegenstand der A r b e i t u n d Gang der Untersuchung

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schiedenen Blickwinkeln, die von der auf der jeweiligen Ebene vorherrschenden, spezielleren Problematik bestimmt werden. Stehen i m Mittelpunkt des 1. Kapitels die haushaltsrechtlichen und haushaltspolitischen Voraussetzungen zur Einflußnahme durch Subventionen, so gilt es auf der Ebene Staat - Bürger der Frage nachzugehen, wie die durch den finanziellen Anreiz induzierte Verhaltensweise vom Subvenienten dem Subventionszweck entsprechend gesichert und gesteuert werden kann. Die hier für die Chance der Zweckerreichung maßgeblichen Bestimmungsfaktoren sind die instrumentell-technische Ausgestaltung der Subvention, insbesondere die mit der Subventionierung verbundenen Auflagen und Kontrollen. Dieser Analyse widmen sich die 2. und 3. Kapitel. Das 4. Kapitel führt diese Untersuchung auf der Ebene Staatnichtstaatlicher Vermittler fort, indem nach dem Grad der Instrumentalisierung der i n den Subventionsprozeß eingeschalteten Subventionsvermittler gefragt wird. Die Subventionsverwaltung ist zur administrativen Bewältigung ihrer Subventionsprogramme vielfach auf das organisatorische Potential außerstaatlicher Institutionen angewiesen. M i t der durch die Inanspruchnahme dieser Institutionen verbundenen Delegierung von Lenkungsfunktionen stellt sich gleichzeitig die Frage, i n welcher Weise die staatliche Verantwortung für die Endverteilung der Subventionen gewährleistet werden kann. Das auf der Bund - Länder - Ebene vorherrschende Problem ist das der Koordinierung von Subventionsaktivitäten zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten. Diese Problematik resultiert aus der bundesstaatlichen Verteilung der Planungs- und Durchführungskompetenzen. Zersplitterung von Subventionskompetenzen bedeutet häufig Pluralität von Lenkungszielen und Lenkungsmaßnahmen, deren Wirkungen sich i n unerwünschter Weise gegenseitig aufheben oder kumulieren können. Zu fragen ist i n diesem 5. Kapitel nach den Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf die Länder, die sich mit dem Instrument Subventionen verbinden, u m unter dem Vorzeichen zentralstaatlicher Planungen einen derartig hohen Grad an Koordinierung zu erreichen, daß Gegenläufigkeiten so weit wie möglich ausgeschlossen sind. Das 6. Kapitel untersucht auf zentralstaatlicher, regierungsinterner Ebene sowohl die instrumentellen als auch die institutionellen Lenkungsbedingungen, die den Grad der erreichbaren Lenkung maßgeblich bestimmen. Insbesondere die Subventionsgrundlage — die eine gesetzesakzessorische oder eine gesetzesfreie sein kann —, die „Beherrschbarkeit" (Hansmeyer) von Subventionen durch die Administration sowie die Koordinierungsfähigkeit der für die Subventionsplanung verantwortlichen Instanzen stehen i m Mittelpunkt dieser Erörterungen.

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Einleitung

Schließlich sind i n einem 7. Kapitel die Konsequenzen aufzuzeigen, die sich insbesondere aus der gesetzesfreien Subventionsverwaltung und aus der Subventionsplanung für das Verhältnis von Regierung und Parlament ergeben. Ist Planung einerseits eine unverzichtbare Bedingung modernen Regierens, so besteht andererseits die Gefahr, daß sie sich als ein Faktor erweist, der die Teilhabe des Parlaments an der politischen Führung reduziert, indem die Möglichkeiten zur Information und zur Herstellung von Transparenz als Voraussetzung politischer Kontrolle zunehmend verschüttet werden, und damit auch die Legitimationsfunktion des Parlaments i n Frage gestellt wird. Ein unter der Verpflichtung politischer Verantwortlichkeit stehendes Handeln der Regierung ist aber u m so mehr geboten, je mehr Lenkung durch Subventionen auf die Lebensbedingungen und Lebenschancen einwirkt. Eine Monographie, die das Instrument Subventionen' unter der hier entwickelten Fragestellung behandelt, liegt nicht vor. Zu berücksichtigen sind jedoch Untersuchungsergebnisse auf Grund anderer „ A n sätze". Bezugspunkte sind vielfältig vorhanden: zur Wirtschaftspolitik, zur Finanzpolitik, zur Verwaltungsrechtswissenschaft und nicht zuletzt zum öffentlichen Recht. Die Fragestellungen dieser Disziplinen sind jedoch grundsätzlich andere. So ließ sich auf der einen Seite das w i r t schaftswissenschaftliche Interesse von der Frage leiten, inwieweit Subventionen i n die marktwirtschaftlichen Gesetzmäßigkeiten eingreifen und Produktion, Standort, Kosten und Preise einzelner Sektoren oder die Zuwachsquote einer Region am Wirtschaftswachstum beeinflussen 20 ; auf der anderen Seite stellte sich allgemein aus verfassunsrechtlicher 21 und speziell wirtschaftsverfassungsrechtlicher Sicht die Frage nach den Grenzen der staatlichen Intervention i m Bereich der Wirtschaft 2 2 , wobei die bundesstaatliche Problematik, die Grundrechte, subventionsbedingte Wettbewerbsbeeinträchtigungen und der Gleichheitssatz zum Untersuchungsgegenstand erhoben wurden, während die verwaltungsrechtliche Diskussion insbesondere unter dem Aspekt des Rechts20 Vgl. dazu Gundlach u n d neuerdings Andel, Subventionen als I n s t r u ment des finanzwirtschaftlichen Interventionismus, Tübingen 1970. 21 F ü r die umfangreiche Diskussion i n der subventionsrechtlichen L i t e r a t u r sei hier verwiesen auf Kratzsch, Die Zuständigkeit des Bundes zur A u f gabenförderung durch Ermessenszuschüsse an Bundesländer und Private nach dem Grundgesetz, Diss. K ö l n 1966, bes. S. 49 ff.; Flehinghaus, Die B u n desfondsverwaltung, Verfassungsrechtliche Probleme der staatlichen V e r w a l t u n g durch Vergabe von Subventionen u n d Zuschüssen, Diss. München 1962; Diesselberg, bes. S. 16 ff.; Götz, S. 318 ff.; Patzig, Gegenwartsfragen des Finanzverfassungsrechts, i n : AöR, 92. Jg., 1968, S. 297 ff.; Sturm, Die Finanzverantwortung von Bund. Ländern und Gemeinden bei der E r f ü l l u n g staatlicher Aufgaben, i n : DÖV, 22. Jg., 1968, S. 466 ff. 22 Scheuner, Die staatliche Intervention i m Bereich der Wirtschaft, i n : W D S t R L , Heft 11, 1954, S. 1 ff. u n d Schüle, Die staatliche Intervention i m Bereich der Wirtschaft, i n : W D S t R L , Heft 11, 1954, S. 75 ff.

Problemstellung, Gegenstand der Arbeit u n d Gang der Untersuchung

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schutzes gegen Akte der subventionsgewährenden Verwaltung die sog. „Rechtsform" der Subvention und das „Subventionsverhältnis" i n den Vordergrund stellte 2 3 . Diese Fragenkomplexe sollen i n den folgenden Ausführungen nur insoweit aufgenommen werden, als sie für die Problematik der Lenkung und Koordinierung durch Subventionen von Bedeutung sind.

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Z u m Stand der Diskussion zuletzt Ipsen, V e r w a l t u n g durch Subventionen, i n : V V D S t R L , Heft 25, 1967, S. 257 ff.; Zacher, V e r w a l t u n g durch Subventionen, ebd., S. 308 ff.; Rhinow, Wesen u n d Begriff der Subvention i n der schweizerischen Rechtsordnung, Basel u. Stuttgart 1971.

Erstes Kapitel

Die hanshaltsrechtlichen Voraussetzungen zur Einflußnahme durch Subventionen Das Haushaltsrecht entscheidet maßgeblich über die Voraussetzungen einer wirksamen Subventionspolitik. Wenn die Bundesregierung i n der Begründung der von ihr initiierten Haushaltsreform 1 eine „grundlegende Umgestaltung des haushaltswirtschaftlichen Instrumentariums" mit d r m Hinweis auf die wirtschaftliche, technische und gesellschaftliche Entwicklung der letzten Jahrzehnte fordert, auf die das geltende Haushaltsrecht nicht zugeschnitten sei, so ist diese Forderung nicht zuletzt i m Hinblick auf die m i t dem Subventionswesen zusammenhängenden Fragen begründet. Insbesondere vier Faktoren dokumentieren die Revisionsbedürftigkeit des überkommenen Subventionsverständnisses und die Notwendigkeit zur Neuformulierung der haushaltsrechtlichen Subventions Vorschriften: — das rapide Anschwellen des Subventionsvolumens und die jährliche Kontinuität einmal geleisteter Zahlungen, — die Ausweitung des subventionsempfangenden Personenkreises, — die Verlagerung des Förderungsschwerpunktes von der Partial- zur Globalsubvention 2 und — die damit verbundene gesteigerte Bedeutung des Subventionswesens für die Finanz-, die K o n j u n k t u r - und die Wachstumspolitik 3 . 1

B T - D r s . V/3040, Tz 1. Kennzeichnendes M e r k m a l dieser E n t w i c k l u n g ist — u n d die heutigen Subventions programme bestätigen dies —, daß die staatlichen Finanzhilfen nicht mehr auf die Einzelperson oder den Einzelbetrieb zugeschnitten sind, sondern an gruppentypischen Merkmalen orientiert sind oder die Förder u n g ganzer Wirtschaftszweige oder Regionen umfassen. 8 Die Bedeutung des Subventionswesens f ü r die gesamte Volkswirtschaft dokumentiert sich an dem Stellenwert, den das Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft (v. 8. J u n i 1967, B G B l . I, S. 582) den öffentlichen Finanzhilfen eingeräumt hat. § 12 dieses Gesetzes bindet das Subventionswesen des Bundes an die i n § 1 genannten Ziele, die die obersten Ziele der Bundesregierung auf ökonomischem Gebiet u m schreiben: gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht, Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht u n d angemessenes Wirtschaftswachstum. 2

Α . Die subventionsrechtlichen Bestimmungen i n der RHO

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Die 1969 i n K r a f t getretene BHO 4 berücksichtigt i n stärkerem Maße als die bis dahin gültige RHO 5 , daß Subventionen ein Instrument der Einflußnahme sind. Die einschlägigen Subventionsbestimmungen der BHO sind die haushaltsrechtliche Fixierung einer vorläufig abgeschlossenen Entwicklung, die durch extensive Interpretation der Bestimmungen der RHO und durch entsprechend weit gefaßte Formulierungen der hierzu ergangenen Ausführungsbestimmungen i n Gang gesetzt worden ist. A. Die subventionsrechtlichen Bestimmungen in der RHO I n der RHO finden sich insgesamt 6 Zeilen, die sich auf die Vergabe öffentlicher M i t t e l an Stellen außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung beziehen. Die Formulierung des hier angesprochenen § 64 a Abs. 1 RHO lautet: „Werden Reichsmittel einer außerhalb der Reichsverwaltung stehenden Stelle zur Erfüllung bestimmter Zwecke zur Verfügung gestellt, so hat außer i n den Fällen von geringerer Bedeutung der zuständige Reichsminister nach Benehmen m i t dem Rechnungshof hinsichtlich des Nachweises über die V e r wendung dieser M i t t e l Bestimmung zu treffen."

Der § 64 a RHO ist m i t dem Gesetz über die zweite Änderung der Reichshaushaltsordnung vom 13. Dez. 19336 — also elf Jahre nach I n krafttreten der RHO — i n diese eingefügt worden. Durch diese Vorschrift ist weniger subventives Neuland i m Vorgriff auf die zukünftige Entwicklung normiert als vielmehr eine bereits langjährig geübte Praxis sanktioniert worden 7 . Insbesondere die Nachkriegs jähre und die Inflation hatten direkte Finanzhilfen zu einem festen Bestandteil des Reichsetats werden lassen 8 . Durch diese subventive Ausgabenflut ergaben sich aber sowohl unter haushaltsrechtlichen als auch unter haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten spezifische Probleme. Erstens kam es darauf an, die an private Dritte gegebenen öffentlichen M i t t e l überhaupt haushaltsrechtlich zu erfassen. Weder die 4

Bundeshaushaltsordnung v. 19. Aug. 1969, B G B l . I, S. 1284. Reichshaushaltsordnung v. 31. Dez. 1922, RGBl. 1923, I I , S. 17, i n der folgenden Zeit durch Gesetz mehrfach geändert. β RGBl. I I , S. 1007. 7 Dies bestätigt die amtliche Begründung i m Zusammenhang m i t der E i n fügung des § 64a: „Die einzelnen Änderungen bedürfen z.B. m i t Rücksicht auf ihren zweifelsfreien I n h a l t keiner näheren Begründung. Teils sichern sie durch Klarstellung der Vorschriften bereits seit langem geübte Staatspraxis, teils dienen sie lediglich der Beseitigung von Unebenheiten u n d Unstimmigkeiten . . . " . (Deutscher Reichsanzeiger u n d Preußischer Staatsanzeiger 1933, Nr. 293, S. 1). 8 Z u Einzelheiten vgl. Viertes Kap. Abschn. I I I . 5

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1. Kap.: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen

Reichshaushaltsordnung noch das preußische Staatshaushaltsgesetz kannten bislang eine Vorschrift, die Zuwendungen an außerhalb der Reichsverwaltung stehende Stellen betraf 9 . Zweitens ergab sich i m Interesse der Rechnungsprüfung die Notwendigkeit 1 0 , die vom privaten Subventionsempfänger verausgabten öffentlichen M i t t e l einer Finanzkontrolle zu unterwerfen. Bestehende Vorschriften über die Prüfung und den Nachweis verausgabter Reichsmittel galten nur für die von der unmittelbaren Verwaltung selbst verausgabten M i t t e l (§ 64 RHO). Es ging also darum, die gemäß § 64 RHO bestehende Finanzkontrolle auch auf die von privaten Subventionsempfängern bewirtschafteten M i t t e l zu erstrecken und den dafür erforderlichen Verwendungsnachweis sicherzustellen. Die Finanzkontrolle umfaßt die Verwaltungs- und die Rechnungskontrolle 1 1 . Während die Verwaltungskontrolle darauf abgestellt ist. zu prüfen, ob unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze der W i r t schaftlichkeit, der Sparsamkeit und der Zweckmäßigkeit die öffentlichen M i t t e l den rechtlichen Vorschriften gemäß verausgabt worden sind und der mit der Mittelbereitstellung intendierte Zweck erreicht worden ist, untersucht die Rechnungskontrolle „vor allem die Geldbewegungen und bemüht sich u m deren Nachweis i n den Kassen- und Rechnungsbüchern. Sie prüft die Belege der Einzelgebarungen auf rechnerische Richtigkeit, die materielle Richtigkeit der eingestellten Tatsachen und Ziffern, die Richtigkeit des Kalküls, die Vollständigkeit der beigeschlossenen Nachweise, schließlich die Einhaltung der vorgeschriebenen Formalitäten" 1 2 . Zur Durchführung der Finanzkontrolle — sowohl hinsichtlich der Überwachung der Zweckerreichung als auch hinsichtlich der sachlichen und rechnerischen Feststellung der Ausgaben und der Belegprüfung, die auch eine Regelung über die A r t und Form der vor• Ausnahme bildeten die Bestimmungen über den Abschluß von B ü r g schafts- u n d Gewährverträgen nach § 45 c RHO. 10 So f ü h r t die amtliche Begründung weiter aus: „Die bisher weder i n der Reichshaushaltsordnung noch i m preußischen Staatshaushaltsgesetz vorgesehene Bestimmung beruht auf Erfahrungen, die bei der Rechnungsprüfung gemacht worden sind": (Deutscher Reichsanzeiger u n d Preußischer Staatsanzeiger 1933, Nr. 293, S. 1). 11 I m Gegensatz zur Verfassungskontrolle gemäß A r t . 86 W V oder A r t . 114 GG, die auf die Feststellung abzielt, ob sich die mittelbewirtschaftende V e r w a l t u n g an die durch das Haushaltsgesetz u n d den Staatshaushalt v o r gegebenen Bindungen gehalten hat. I m einzelnen vgl. zu diesen Begriffen: Peucker, Grundfragen neuzeitlicher Finanzkontrolle, Göttingen 1952, S. 17 ff.; Dahlgrün, Rechnungskontrolle, i n : Verwaltung, Eine einführende Darstellung, hrsg. v. F. Morstein M a r x , B e r l i n 1965, S. 414 ff.; Fuchs, Wesen u n d W i r k e n der Kontrolle, Betrachtungen zum Kontrollwesen i n der Bundesrepublik, Tübingen 1966, S. 14 ff. 12 Armbrust er, Die Wandlungen des Reichshaushaltsrechts, Stuttgart - B e r l i n 1939, S. 89 f.

Α. Die subventionsrechtlichen Bestimmungen i n der R H O

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zulegenden Belege einschließen mußte — waren für Zuwendungen des Reiches an außerhalb der Reichsverwaltung stehende Stelle keine haushaltsrechtlichen Grundlagen vorhanden 13 . Bei der Einfügung des § 64 a i n die RHO standen somit zwei Motive i m Vordergrund: Die haushaltsrechtliche Erfassung der subventiven Ausgaben und die Erstreckung der Finanzkontrolle auf private Subventionsempfänger. Diese sollten beim Abschluß des Subventionsvertrages von der mittelbewirtschaftenden Stelle dazu verpflichtet werden, dieser Stelle gegenüber einen Nachweis über die Verwendung der M i t tel zu erbringen. Zur Konzeption des § 64 a RHO kann insoweit gesagt werden: Es handelte sich u m eine lediglich die Verwaltung bindende Vorschrift, die die Rechtsgrundlage zur Forderung eines Verwendungsnachweises bildete und darauf abzielte, die von Privaten verausgabten öffentlichen M i t t e l finanztechnisch zu erfassen. Der Sache nach war damit der § 64 a RHO ausschließlich eine Rechnungslegungs- und Rechnungsprüfungsvorschrift 14 . Dieser Charakter des § 64 a w i r d durch seine systematische Stellung i n der RHO unterstrichen: Der Gesetzgeber hat die Vorschrift i n den I I I . Abschnitt eingefügt, der sich m i t der Kassen-, Buchführung und Rechnungslegung befaßt und zwar unmittelbar hinter § 64, der die allgemeine Belegvorschrift für die Einnahmen und Ausgaben regelt. Wäre der § 64 a als eine Vorschrift gedacht, die Anweisungen der Verwaltung an die Subventionsempfänger über die Bewirtschaftung bestimmter Haushaltsmittel zur Pflicht macht — eine Interpretation, die schon sehr bald Eingang i n die Literatur fand und der Handhabung der damaligen und heutigen Verwaltungspraxis entspricht —, so hätte sie richtigerweise i n den Abschnitt I I der RHO: „Ausführung des Haushaltsplans" untergebracht werden müssen, i n dem auch der § 48, der einen konkreten Fall von Bewirtschaftungseinfluß regelt 1 5 , angesiedelt ist. Folgt 13 Vgl. dazu i m einzelnen Mayer, Die Einflußnahme des Staates auf die K u l t u r h i l f e a r b e i t privater Institutionen bei Inanspruchnahme öffentlicher Mittel. Unveröffentl. Rechtsgutachten i m A u f t r a g der Carl Duisburg Gesellschaft f ü r Nachwuchsförderung e. V., J u n i 1963, S. 17 ff. 14 Vgl. Mayer I, S. 16. 15 V o r Einfügung des § 64 a i n die RHO w u r d e meist bei der Subventionierung privater D r i t t e r durch Zuschüsse oder Darlehen i n Analogie zu den Bestimmungen des § 48 RHO verfahren. Dieser Paragraph regelt die E i n flußnahmerechte des Reiches bei Beteiligungen an wirtschaftlichen U n t e r nehmen. Danach soll sich das Reich „durch geeignete Abmachungen den nötigen Einfluß auf die Geschäftsführung der Gesellschaft . . . sichern" (§ 48 Abs. 2). Dies sollte insbesondere geschehen durch „angemessene Vertretung i m Aufsichtsrat", „durch einen dem zuständigen Reichsminister genehmen sachverständigen Prüfer", wobei die Prüfungsrichtlinien v o m zuständigen Reichsminister festgelegt werden konnten. Vgl. dazu Adler, Die Kontrolle der öffentlichen Unternehmungen, i n : öffentliche Hand u n d Wirtschaftsgestaltung, Festschrift f. K u r t Wiedenfeld, Leipzig 1931, S. 66 ff.

1. Kap.: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen

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man der amtlichen Begründung, so mag diese Absicht, auf die Bewirtschaftung der M i t t e l durch die Empfänger Einfluß zu nehmen, durchaus bestanden haben. Danach soll, „sobald die Verwaltung von Reichsmitteln nicht von der Reichsverwaltung selbst durchgeführt wird, der durchführenden Stelle besondere Anweisung über die Verwaltung der Mittel hinsichtlich des Nachweises über ihre Verwendung gegeben werden" 1 6 . Die damit vorgegebene Wirkungsrichtung, die allerdings i m Wortlaut des § 64 a RHO keine Entsprechung findet, spiegelt den Gedanken wider, daß die Beschränkung auf den bloßen Verwendungsnachweis den instrumentellen Charakter der Subventionen und die darin enthaltenen Möglichkeiten der Einflußnahme unberücksichtigt läßt. So findet sich auch schon i n dem 1934 erschienenen Kommentar zur RHO von Schulze/Wagner 17 eine zwar extensive, aber praxisbezogene Interpretation des § 64 a RHO: Sowohl für die Rechnungsprüfung durch den Rechnungshof als auch für die Bedürfnisse der Verwaltung könne es „ i m allgemeinen nicht ausreichen . . . erst durch die Rechnungslegung über die Verwendung oder Verwaltung der Reichsmittel ein B i l d zu bekommen", sondern es müsse „schon eine unmittelbare Einwirkungsmöglichkeit auf die Verwendung bzw. Verwaltung" bestehen 18 , u m danach beurteilen zu können, „wie die empfangende Stelle die M i t t e l verwendet hat und ob danach die Hingabe i n der bewilligten Höhe notwendig und begründet w a r " 1 9 . Diese Akzentverlagerung ebnete den Weg für die Auffassung, daß die mittelgewährende Verwaltung zur Einflußnahme auf Grund des § 64 a nicht nur befugt, sondern die Einflußnahme geradezu als eine Folge haushaltsrechtlicher Verpflichtungen vorgeschrieben war — eine Interpretation, die ihren Niederschlag i n späteren Kommentaren gefunden hat. So heißt es bei Viaion: „Da es sich darum handelt, Einfluß auf die Verwendung der M i t t e l und den Nachweis dieser Verwendung zu erhalten, gehört die Vorschrift i n den I I . Abschnitt der RHO. Durch die Verlegung i n den I I I . Abschnitt w i r d ihr Schwergewicht i n nicht glücklicher Weise mehr auf den Verwendungsnachweis als auf den Bewirtschaftungseinfluß gelegt. Aber die beiden Dinge gehören eng zusammen. I n den Vereinbarungen über den Verwendungsnachweis muß regelmäßig auch die Verwendung selbst angesprochen und abgegrenzt werden 2 0 ." 16

Deutscher Reichsanzeiger u n d Preußischer Staatsanzeiger, S. 1 f. (Hervorhebung G. K.). 17 Schulze/Wagner, Reichshaushaltsordnung, 3. Aufl., B e r l i n 1934. 18 Ebd., A n m . 5 zu § 64 a, S. 634. 19 Ebd., S. 631. 20 Viaion, Haushaltsrecht — Haushaltspraxis, 2. Aufl., B e r l i n - F r a n k f u r t 1959, S. 812.

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I n welcher Form, i n welchem Ausmaß und m i t welcher Intensität die Einflußnahme jedoch erfolgen konnte, blieb bis zur Regelung durch die Bundesrichtlinien von 1953, auf die noch zurückzukommen sein wird, ungeklärt. Bis dahin war es der Fachverwaltung überlassen, auf Grund pragmatischer, dem Ermessen überlassener Regelungen — i n den meisten Fällen lediglich an dem Aspekt der Verhinderung des Mißbrauchs orientiert 2 1 — von sich aus mehr oder weniger differenzierte Formen der Verwendungskontrolle auszubilden, u m so die Zweckbindung der Zuwendungen sicherzustellen.

B. Die subventionsrechtlichen Bestimmungen in der BHO Die Neufassung der haushaltsrechtlichen Subventionsvorschriften durch die BHO ist der gesetzliche Schlußstrich unter eine Entwicklung, i n deren Verlauf eine ursprünglich als finanztechnische Rechnungsprüfungsvorschrift gedachte Norm zur Grundlage verwaltungsmäßiger Einflußnahme auf die Subventionsempfänger ausgebildet wurde. Die Vorschriften beschränken sich nicht mehr nur auf den Nachweis der an Private gegebenen öffentlichen Finanzmittel, sondern treffen gleichzeitig Bestimmung über die Veranschlagung, die Gewährung und die Prüfung der Finanzhilfen. Diese Regelungen schließen die Möglichkeit ein, über die A r t und Weise der Mittelverwendung Anweisungen zu erteilen und schaffen somit die Voraussetzungen, auf das Handeln der Subventionsempfänger und deren Verhalten Einfluß zu nehmen. Damit tragen diese Bestimmungen dem instrumentellen Charakter der Subventionen Rechnung. I m einzelnen finden sich Normierungen, die Subventionstatbestände bezeichnen, i n den §§ 23 22 und 44 Abs. I 2 3 . Während der § 23 die Voraus21 So z.B. Saemisch, Der Bereich der staatlichen Rechnungskontrolle, i n : DJZ, 1934, Sp. 758: „ U m Mißbräuchen dieses an sich begrüßenswerten V e r fahrens entgegentreten zu können, hat sich i n den letzten Jahren eine i m m e r mehr durch behördliche Regelung erfaßte Ü b u n g entwickelt, die bestimmungsgemäße Verwendung der hingegebenen Gelder zu kontrollieren." 22 Der § 23 lautet: „Ausgaben u n d Verpflichtungsermächtigungen f ü r L e i stungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zur E r f ü l l u n g bestimmter Zwecke (Zuwendungen) dürfen n u r veranschlagt werden, w e n n der B u n d an der E r f ü l l u n g durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht i m notwendigen Umfang befriedigt werden kann." 23 § 44 Abs. 1 lautet: „Zuwendungen dürfen n u r unter den Voraussetzungen des § 23 gewährt werden. Dabei ist zu bestimmen, w i e die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungen nachzuweisen ist. Außerdem ist ein Prüfungsrecht der zuständigen Dienststelle oder ihrer Beauftragten festzulegen. Verwaltungsvorschriften, welche die Regelung des Verwendungsnachweises u n d die Prüfung durch den Bundesrechnungshof (§ 91) betreffen, w e r den i m Einvernehmen m i t dem Bundesrechnungshof erlassen."

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1. Kap.: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen

Setzungen regelt, unter denen Mittelzuwendungen des Bundes überhaupt i m Haushaltsplan veranschlagt werden dürfen, t r i f f t § 44 über die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungen, das Prüfungsrecht der mittelgewährenden Stelle und die Regelung des Verwendugsnachweises nähere Bestimmung. Durch die systematische Stellung der einschlägigen Paragraphen innerhalb der BHO w i r d ebenfalls der Eindruck korrigiert, Subventionen seien lediglich ein Problem finanztechnischer Rechnungslegung. So ist der § 23 unter Teil I I „Aufstellung des Haushaltsplans" eingefügt, der § 44 i n Teil I I I „Ausführung des Haushaltsplans" eingeordnet, wogegen Teil I V „Zahlungen, Buchführung, Rechnungslegung" keine subventionsrelevanten Bestimmungen mehr enthält. Die BHO geht von einem spezifischen Subventionsverständnis aus: Die zentralen Begriffe zur Kennzeichnung von Subventionstatbeständen sind „Zuwendungen" und „Stellen außerhalb der Bundesverwaltung". Unter „Stellen außerhalb der Bundesverwaltung" versteht die BHO alle Stellen, die weder einer Bundesbehörde, einem Bundesorgan oder einem Bundesbetrieb zuzurechnen sind, also nicht zur unmittelbaren Bundesverwaltung gehören und eine vom Bund verschiedene Rechtspersönlichkeit besitzen. Damit fallen unter diesen Begriff alle öffentlich-rechtlichen Einrichtungen wie ζ. B. bundesunmittelbare oder landesunmittelbare Körperschaften, Antalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, ferner die Gebietskörperschaften: Länder, Gemeinden bzw. Gemeindeverbände sowie alle natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts: Privatpersonen, Unternehmen, Vereine oder Gesellschaften 24 . I n diesem Punkt stimmen RHO und BHO überein. Nicht identisch jedoch sind die den Vorschriften der RHO und der BHO zugrundeliegenden Subventionstatbestände, obwohl sich die Formulierungen der entsprechenden Paragraphen weitgehend decken. Während der dem § 64 a RHO zugrundeliegende Subventionstatbestand ohne nähere Kennzeichnung allgemein durch die Wendung „Reichsm i t t e l . . . zur Erfüllung bestimmter Zwecke" bestimmt ist, stellt die BHO an die „Leistungen . . . zur Erfüllung bestimmter Zwecke" besondere Anforderungen. Dies geht aus § 44 Abs. 1 hervor, der davon ausgeht, daß der Bundesverwaltung zumindest bei der erstmaligen Gewährung von Zuwendungen ein gewisser Ermessensspielraum zur Leistung zustehen muß 2 5 . Damit fallen aus dem Zuwendungsbegriff der BHO alle Leistungen heraus, die zwar zweckgebunden sind, auf die der 24 Vgl. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Kommentar (Loseblattsammlung), lfd. Lfg. Stuttgart 1969 f. (Stand: 1. März 1971), R N 2 zu § 23 B H O ; f ü r die RHO vgl. Viaion I, S. 813. 25 Vgl. Piduch, R N 4 zu § 23.

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Empfänger aber einen dem Grund und der Höhe nach unmittelbar durch Gesetz begründeten Anspruch hat. Diese Begriffseinschränkung spiegelt die Konsequenz aus der Einsicht wider, daß die Verwaltung i n bestehende Rechtsansprüche nicht eingreifen kann und darf. Weder darf von der Bemessungsgrundlage, die die Höhe der Leistung determiniert, abgewichen, noch darf durch A u f lagen oder Bedingungen eine über die gesetzliche Bestimmung hinausgehende Zweckbindung vorgenommen oder die Gewährung der M i t t e l von weiteren Voraussetzungen abhängig gemacht werden. Damit erweist sich die inhaltliche Abgrenzung des Zuwendungsbegriffs als m i t den öffentlichen M i t t e l n identisch, die i m Wege und nach den Methoden der Fondsverwaltung 2 0 vergeben werden. Oder anders ausgedrückt: die §§ 23 und 44 Abs. 1 BHO sind speziell auf die Fondsverwaltung zugeschnittene Regelungen, ohne daß diese ausdrücklich beim Namen genannt wird. Wenn der Zuwendungsbegriff der BHO begriffsdefinitorisch einen Ermessensspielraum ausschließt, innerhalb dessen die Verwaltung A r t , Dauer und Höhe der Leistung bestimmen und die für die Zweckerreichung als notwendig erachteten Bedingungen und Auflagen festsetzen kann, so läßt diese Konzeption keinen Zweifel daran, daß der § 23 i. V. m. § 44 Abs. 1 eine Norm darstellt, die der gewährenden Verwaltung die bisher fehlende haushaltsrechtliche Grundlage zur Einflußnahme auf die Mittelempfänger bereitstellen soll. Sie zielt darauf ab, den subventionsbewilligenden Instanzen Mitspracherechte bei der Realisierung des Zuwendungszwecks und d. h. maßgebliche Mitwirkungsrechte hinsichtlich der A r t und Weise der Mittelverwendung und hinsichtlich der vom Empfänger beabsichtigten Dispositionen zu sichern. Dieser Zielrichtung entspricht es, daß „Sachleistungen" und „Ersatz von Aufwendungen" ebenfalls nicht unter den Zuwendungsbegriff der BHO fallen 2 7 . Für die Zwecke des Haushaltsrechts mag die Reduzierung von Subventionstatbeständen auf Zuwendungstatbestände ausreichend und sinnvoll sein. Für eine am K r i t e r i u m der Lenkung orientierte Untersuchung über Subventionen ist dieses Verständnis zu eng. Denn prin26 U n t e r Fondsverwaltung ist i n A b w a n d l u n g der Begriffsbestimmung von Köttgen ( „ . . . eine durch den Gesetzgeber nicht autorisierte Gewährung finanzieller H i l f e n nach Maßgabe verfügbarer Haushaltsmittel") eine durch den Gesetzgeber nur auf Grund des Haushaltsgesetzes autorisierte Gewährung finanzieller M i t t e l zu verstehen. Vgl. Köttgen V, S. 18; zu Einzelheiten vgl. Sechstes Kap. Abschn. Α . I I . 27 Vgl. Piduch, R N 4 zu § 23. D a m i t wären ζ. B. die „subventionsrechtlichen" Vorschriften der B H O nicht auf die Erstattungen des Bundes an die Länder i m Rahmen der Durchführung von Gemeinschaftsaufgaben gemäß A r t . 91 a Abs. 4 u n d A r t . 91 b anwendbar, da es sich u m „Ersatz von Aufwendungen" handelt.

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1. Kap.: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen

zipiell ist es für die Frage der Lenkung gleichgültig, ob die Leistung auf einer spezialgesetzlichen Grundlage beruht und dem Subventionsadressaten einen Rechtsanspruch einräumt, oder ob die Leistung nach Maßgabe verfügbarer Haushaltsmittel zur freien Disposition der gewährenden Verwaltung steht und dem Adressaten ein bloßes Anrecht auf Berücksichtigung bei der Verteilung der M i t t e l zugesteht. Eine lenkende W i r k u n g kann unter entsprechend gewählten Bedingungen i n jedem Fall ausgelöst werden. Der Unterschied besteht darin, daß i m ersten Fall das Parlament als Gesetzgeber über die Voraussetzungen und Einzelheiten der Subventionierung entscheidet 28 , während die Subventionsmodalitäten i m zweiten Fall i m Wege des Ermessens von der Administration festgesetzt werden. Damit ist jedoch noch nicht die Frage beantwortet, ob und welche Möglichkeiten hinsichtlich der Intensität, der Flexibilität und der Zielgenauigkeit der Lenkung aus dem Fehlen oder dem Vorhandensein eines Ermessensspielraumes resultieren 2 9 .

C. Die haushaltsrechtlichen Ausführungsbestimmungen I . Entwicklung

Die ersten Bemühungen, i n Ausführung der subventionsrechtlichen Normen allgemeine Richtlinien für die Gewährung von Subventionen zu schaffen, datieren vom A p r i l 1941. Es handelt sich u m einen Entwurf des Reichsrechnungshofes, der allerdings infolge der Kriegs jähre keine praktische Wirkung erlangen konnte 3 0 . Nach Gründung der Bundesrepublik stellte sich das Problem der richtlinienmäßigen Regelung für Zuwendungen erneut. Vordringlich waren Richtlinien für die von der öffentlichen Hand zum Wiederaufbau zur Verfügung gestellten Mittel. Für die Wirtschaftshilfen wurden die i m Zusammenhang m i t der M i t telverteilung aus dem bedeutendsten Subventionsfonds — dem Marshallplan — erlassenen Richtlinien maßgebend. Ihre Übernahme durch andere subventionsgewährende Ressorts war jedoch infolge des spezifischen Zuschnitts der ERP-Programme nicht sinnvoll. Eine gewisse Vorarbeit war dennoch geleistet, so daß 1953 die „Richtlinien für Zuwendungen des Bundes an außerhalb der Bundesverwaltung stehende 28 Eine andere Frage ist es natürlich, i n w i e w e i t das Parlament an der A u s gestaltung von Subventionsgesetzen beteiligt ist. 29 Z u Einzelheiten dieser Fragestellung vgl. die Ausführungen bei Kap. 6, Α. I I . 80 Einzelheiten zu diesem Richtlinienentwurf sind bei Viaion I , S. 815 zu finden.

C. Die haushaltsrechtlichen Ausführungsbestimmungen

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Stellen und für den Nachweis der Verwendung der M i t t e l nach § 64 a Abs. 1 R H O " 3 1 erlassen werden konnten. I m Zuge der Neuordnung des Haushaltsrechts durch die BHO haben diese Richtlinien ihre Gültigkeit verloren. Für die Gewährung von Zuwendungen gelten ab 1.1.1971 die zu den einschlägigen Paragraphen vom B M F erlassenen „Vorläufige (n) Verwaltungsvorschriften zur BHO"32. I I . Entwicklungsfaktoren

Die wichtigsten Faktoren, die bei den mittelgewährenden Verwaltungsstellen das Bedürfnis nach allgemein-gültigen Vorschriften für die Vergabe sub venti ver Leistungen entstehen ließen, sind: die Konkretisierungsbedürftigkeit der haushaltsrechtlichen Subventionsbestimmungen, die Uneinheitlichkeit der Vergabemodalitäten auf der Verwaltungsebene und die Unterschiedlichkeit der Verfahrensweisen des Bundes und der Länder bei der Subventionsvergabe. Die Beseitigung dieser Hemmnisse war von dem Bestreben geleitet, die instrumenteile W i r k samkeit der Subventionen zu erhöhen. 2. Die Konkretisierungsbedürftigkeit der haushaltsrechtlichen Subventionsbestimmungen Die haushaltsrechtlichen Vorschriften selbst beschränken sich auf die Feststellung, daß öffentliche Finanzhilfen an Stellen außerhalb der Reichs- bzw. Bundesverwaltung vergeben werden und daß diese M i t t e l der Realisierung bestimmter Zwecke dienen. § 64 a RHO räumt dem mittelgewährenden Minister lediglich die Befugnis ein, nähere Bestimmung darüber zu treffen, wie seitens der Mittelempfänger ein Nachweis über die Verwendung der M i t t e l erbracht werden soll. Gegenüber dem § 64 a RHO verpflichtet der § 44 Abs. 1 BHO die zuständigen Behörden zusätzlich, Regelungen für die Gewährung von Zuwendungen zu schaffen. Die haushaltsrechtlichen Subventionsvorschriften enthalten keinerlei Anweisungen an die Verwaltung, i n welcher Form, i n welchem Ausmaß oder m i t welchen M i t teln die intendierte (§ 64 a RHO) oder die tatsächlich zugrundegelegte Einflußnahme (§ 44 Abs. 1 BHO) durch die subventionsgewährende Verwaltung auf die Mittelempfänger erfolgen sollte. Ohne entsprechende Konkretisierungen aber waren die haushaltsrechtlichen Bestimmungen nicht oder nur nach uneinheitlichen Gesichtspunken ausführbar. 31

Die Richtlinien sind am 29.4.1953 erlassen worden. MinBIFi., 1953, S. 369 ff. (im folgenden zit.: B R L 1953). 32 M i n B I F i . 1971, S. 1 ff. (im folgenden zit.: Vorl. W - B H O ) . 3·

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1. Kap.: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen

Da die Formulierung des § 64 a RHO zudem eine Einflußnahme der Subventionsverwaltung auf die Subventionsempfänger nicht vorsah — allerdings auch nicht ausschloß — konnte diese nur auf Grund besonderer Nebenstimmungen erfolgen. I m Hinblick darauf boten sich Richtlinien i n der Rechtsform allgemeiner Verwaltungsvorschriften als praktikables und adäquates M i t t e l an. Zweck der richtlinienmäßigen Regelung war somit: — das Verfahren der Subventionsvergabe und die Grundsätze der Mittelbewilligung konkret zu regeln und — auf dieser Rechtsgrundlage der Verwaltung einen Handlungsbereich einzuräumen, innerhalb dessen an Hand bestimmter Prinzipien das Ausmaß und die A r t und Weise der Einflußnahme generell und dem Einzelfall entsprechend bestimmt werden konnte. 2. Die Uneinheitlichkeit der Vergabemodalitäten auf der Verwaltungsebene Die haushaltsrechtlichen Vorschriften enthielten keinen Auftrag an die Exekutive, für den Komplex der Zuwendungen einheitliche und allgemein verbindliche Regelungen für alle Zuwendungsstellen zu formulieren. Vielmehr blieb es nach § 64 a RHO jeweils dem für die Subventionsvergabe verantwortlichen Minister überlassen, die nach seiner Meinung notwendigen Bestimmungen zu treffen oder — soweit es nicht um den Verwendungsnachweis ging — die Fixierung entsprechender Bestimmungen gänzlich zu unterlassen. Solange es darum ging, öffentliche Finanzhilfen i m Sinne einmaliger Überbrückungshilfen einem überschaubaren Empfängerkreis zuzuführen, mochten Einzelfallregelungen ein angemessenes Verfahren sein. Selbst gänzliche Regellosigkeit war vertretbar, sofern damit gerechnet werden konnte, daß der Empfänger die M i t t e l ohnehin am sinnvollsten und dem Subventionszweck entsprechend einsetzen würde. M i t der Zunahme subventionspolitischer A k t i v i t ä t , die eine Vielfalt unterschiedlicher Zuwendungsfälle zu berücksichtigen und die Verschiedenartigkeit der als Stellen außerhalb der Reichs- bzw. Bundesverwaltung fungierenden Mittelempfänger i n Rechnung zu stellen hatte, mußte sich dieses Verfahren von selbst verbieten. Denn unweigerlich wären kaum zu überschauende Einzelregelungen unterschiedlicher und teilweise gegensätzlicher A r t die Folge gewesen, die einer verantwortungsbewußten, subventiven Ausgabenpolitik zuwidergelaufen wären. Die Entwicklung vieler Ministerien zu ausgesprochenen Fondsministerien — erinnert sei an die ressortbeherrschenden Förderungsaufgaben des BMWiss, des BMWoSt, des BMJuFaGe und nicht

C. Die haushaltsrechtlichen Ausführungsbestimmungen

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zuletzt an die des B M E L F — unterstrichen die Notwendigkeit der zentralen Steuerung durch richtlinienmäßige Fixierung von Vergabe- und Bewirtschaftungsgrundsätzen. Es kam darauf an, Richtlinien zu schaffen, die einerseits für die gesamte Bundesverwaltung ermessensbindende Regelungen darstellten, u m zu einer annähernden Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns bei der Vergabe öffentlicher M i t t e l anzuhalten und u m eine Harmonisierung der jeweiligen Leistungsverhältnisse herbeizuführen. Andererseits durften diese Richtlinien die Möglichkeit einer Abwandlung der allgemeinen Grundsätze i m Hinblick auf einen speziellen Förderungsfall nicht ausschließen 33 . 3. Die Unterschiedlichkeit der Verfahrensweisen des Bundes und der Länder bei der Subventionsvergabe I n gleicher Weise wie auf der Bundesebene wurde auf der B u n d Länder - Ebene das Bedürfnis akut, ein für Bund und Länder gleichermaßen verbindliches Subventionsverfahren festzulegen, u m auch hier annäherend gleich ausgestaltete Leistungsverhältnisse zu schaffen. Eine gewisse Homogenität i n der Ausgestaltung der Leistungsverhältnisse lag sowohl i m Interesse des Subventionsgebers als auch i n dem des Subventionsempfängers — vor allem deswegen, w e i l Bund und Länder häufig für den gleichen Zweck dem gleichen Empfänger öffentliche Finanzhilfen gewährten. Uneinheitliche Verfahrensweisen bei der Mittelvergabe mußten für den Subvenienten verminderte Übersichtlichkeit, UnWirtschaftlichkeit und Verwaltungsmehraufwand bedeuten. Der Subventionsempfänger sah sich mit Mehrfachforderungen von Verwendungsnachweisen, die für die Durchführung des gleichen Vorhabens unter verschiedenen Anforderungen zusammengestellt werden mußten und m i t der Beachtung unterschiedlicher Bewirtschaftungsgrundsätze belastet. Die Hoffnungen, die sich i n dieser Hinsicht m i t dem Erlaß der B R L 1953 verbanden, haben nicht überall zu dem erwarteten Ergebnis geführt. Teilweise haben die Länder, denen für ihren Hoheitsbereich die Gestaltung der haushaltsrechtlichen Ausführungsverordnungen vorbehalten war, die Richtlinien als Landesrecht übernommen, teilweise haben die Richtlinien mehr oder weniger stark abweichende oder modifizierte Regelungen erfahren 3 4 . 83 Von dieser Möglichkeit hat ζ. B. der BMJuFaGes. m i t dem Erlaß A l l g e meiner Richtlinien f ü r den Bundesjugendplan, die an Stelle der Bundesrichtlinien gelten, Gebrauch gemacht; vgl. GMB1., 1970, S. 614. 84 Vgl. z.B. „Richtlinien f ü r Zuwendungen des Landes Nordrhein-Westfalen u n d außerhalb der Landesverwaltung stehende Stellen u n d f ü r den

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1. Kap.: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen

Erst seit Inkrafttreten des H G r G 3 5 i m Jahre 1969 sind die Länder dazu verpflichtet, die gesetzlichen Grundlagen über Zuwendungen i n ihren Haushaltsordnungen so zu fassen, daß sie m i t den diesbezüglichen Rechtsvorschriften des Bundes i m Grundsatz übereinstimmen 36 . I I I . Der Lenkungscharakter der haushaltsrechtlichen Ausführungsbestimmungen

Die haushaltsrechtlichen Ausführungsbestimmungen sind i n wesentlichen Teilen auf die Lenkung des Subventionsempfängers zugeschnitten. Dies t r i f f t ebenso auf die 1953 erlassenen Bundesrichtlinien, die sich auf den § 64 a RHO stützen, als auch auf die Vorl. W - B H O , die i n Ausführung der §§ 23 und 44 Abs. 1 BHO ergangen sind, zu. Obwohl die Bestimmungen der BHO — i m Gegensatz zum § 64 a RHO — die Absicht der Einflußnahme auf den Subventionsempfänger deutlich zum Ausdruck bringen, sind die entsprechenden haushaltsrechtlichen Ausführungsbestimmungen zur RHO und zur BHO dem Inhalt nach — insbesondere soweit der Bereich der Einflußnahme betroffen ist — i m wesentlichen identisch. Diese weitgehende Übereinstimmung beider Richtlinienerlasse zeigt, daß die extensive Interpretation des § 64 a RHO bereits 1953 i n den Verwaltungsvorschriften ihren konkreten NiVderschlag gefunden hat. Dies bestätigt eine nähere Betrachtung: Die B R L 1953 (wie auch die Vorl. W - B H O ) zerfallen i n zwei Teile. Der erste Teil enthält i n Ausführung der haushaltsrechtlichen Normen Anordnungen an die als Zuwendungsgeber auftretende Bundesverwaltung, richtet sich also an die Verwaltung selbst. Dies entspricht noch ganz der Konstruktion des § 64 a RHO, der eine ausschließlich an den Staat adressierte Norm ist. Der Adressat des zweiten Teils, der den B R L 1953 (bzw. den Vorl. W - B H O ) als Anlage beigefügt ist, ist der Empfänger der Zuwendungen. Es handelt sich hier u m „Allgemeine Bewilligungsbedingungen" (ABewBed.) 37 bzw. u m „Allgemeine Bewirtschaftungsgrundsätze" (ABewGr.) 3 8 . Voraussetzung für die Inanspruchnahme öffentlicher M i t Nachweis der Verwendung der M i t t e l nach § 64 a Abs. 1 R H O " v o m 7.1.1956, GemMinBl. NRW, S. 94: entsprechende Richtlinien haben Niedersachsen v o m 2. 2.1954 (GemMinBl. Nds. S. 69) und Baden-Württemberg v o m 9.1.1956 (GemM i n B l . BaWü. S. 81) erlassen. 85 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes u n d der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz — HGrG) v o m 19. Aug. 1969, B G B l . I S.1273. 86 Vgl. auch §§ 14 u n d 26 H G r G . 37 Allgemeine Bewilligungsbedingungen f ü r die Gewährung von Z u w e n dungen des Bundes nach § 64 a RHO — Anlage 2 zu Nr. 12 der B R L 1953 (zit.: ABewBed.).

C. Die haushaltsrechtlichen Ausführungsbestimmungen

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tel ist die Anerkennung dieser Bedingungen durch den Empfänger. Erst durch die schriftliche Verpflichtung zur Einhaltung der dort niedergelegten Grundsätze 39 w i r d der Zuwendungsbescheid wirksam. Die „Außenwirkung" auf den Empfänger zeigt, daß die Allgemeinen Richtlinien nicht als interne Verwaltungsvorschriften verstanden werden können, sondern darauf angelegt sind, auf das Handeln und die Verhaltensweise des Subventionsempfängers einzuwirken. Dies gilt insbesondere für den Teil der Richtlinien, der die Kontrollbefugnisse der Verwaltung regelt 4 0 und diese ermächtigt, Subventionen m i t A u f lagen zu beschweren 41 .

88 Grundsätze f ü r die Verwendung der Zuwendungen des Bundes sowie f ü r den Nachweis u n d die Prüfung der Verwendung (Allgemeine Bewirtschaftungsgrundsätze) — Anlage zu den Vorl. W zu § 44 B H O (zit.: ABewGr.). 89 Z u Einzelheiten vgl. Kap. 2 dieser Arbeit. 40 Diese Befugnisse sind ausführlich i m 2. K a p i t e l dieser A r b e i t dargestellt. 41 Z u Einzelheiten vgl. Kap. 2 dieser Arbeit.

Zweites Kapitel

Kontrolle als Instrument der Lenkung T r i f f t den Staat die Verantwortung für die Erledigung einer Aufgabe, so ist er von dieser Verantwortung nicht befreit, wenn er diese Aufgabe mittels Gewährung von Subventionen durch andere Träger vollziehen läßt — auch nicht, wenn dieser Vollzug auf freiwilliger Basis erfolgt. Vielmehr w i r d der Staat dafür sorgen müssen, daß der Subventionierte als ein Partner, der öffentliche Funktionen wahrnimmt, die einmal übernommene Aufgabe den Intentionen des Subvenienten entsprechend zu Ende führt. Dazu gehört insbesondere, daß der Subventionierte die i h m überlassenen M i t t e l zweckkonform verwendet. I n Anbetracht der immer wieder festzustellenden Ausweichreaktionen sieht sich die Leistungsverwaltung vor die Notwendigkeit gestellt, die Milliardensummen, die jährlich an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung gegeben werden, so „abzusichern", daß sie nicht unkontrollierbar i n „Dunkelkammern" versickern. Kontrolle ist die Konsequenz aus der Einsicht, daß eine Subvention ohne Zwecksicherungsbestimmungen nur noch durch Zufall den beabsichtigten Lenkungszweck erreichen wird. Kontrollverfahren und Kontrollmittel bestimmen maßgeblich die Möglichkeiten, auf das Handeln des Subventionsempfängers so einzuwirken, daß die Erreichung des beabsichtigten Subventionszweckes gewährleistet ist.

A. Begriff, Funktionen und Zwecke der Subventionskontrolle Kontrolle w i r d überwiegend verstanden als ein i m nachhinein stattfindender Vergleich zwischen einem „Soll" und einem „ I s t " 1 . M i t ,Kontrolle' w i r d ein Vorgang bezeichnet, der „Geschehenes be- oder verurteilt" 2 , der feststellt, „ob sich die einzelnen Maßnahmen m i t dem Gesamtbild decken, m i t i h m übereinstimmen und die erwartete Quali1 Vgl. Frese, A r t . „Organisation der Kontrolle", i n : HdO, hrsg. v. Grochla, Stuttgart 1969, Sp. 873. 2 Ellwein I, S. 96 A n m . 13; zur Auffassung, daß K o n t r o l l e erst nach (Teil-) Abschluß des Verwaltungsproduktes einsetzt, vgl. auch Giere, S. 316.

Α . Begriff, Funktionen u n d Zwecke der Subventionskontrolle

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tät haben" 3 . Dieses Verständnis ist für die Zwecke wirksamer Subventionskontrolle zu eng. M i t Scheuner ist i n einem weiteren und elastischeren Sinn unter Kontrolle „sowohl die Form indirekter Leitung . . . wie andererseits laufende Überwachung" 4 zu verstehen. Kontrolle „drückt ein Verhältnis der kritischen und berichtigenden Einwirkung aus" 4 . Die „Kontrollentscheidung" w i l l auf das Verhalten des kontrollierten Mittelempfängers einwirken 5 . Kontrolle umgreift somit „die Beobachtungs- und Einwirkungsmethoden, m i t denen das Verhalten der Verantwortlichen klargelegt und m i t einer Stellungnahme oder Einwirkung beeinflußt w i r d " 4 . „Indirekte Leitung", „laufende Überwachung", „berichtigende Einwirkung", „Beobachtung", „Beeinflussung des Verhaltens" — u m noch einmal die wichtigsten Kontrollelemente 6 zu nennen, kennzeichnen eine wesentliche Funktion der Kontrolle, die hier als Lenkungsfunktion bezeichnet werden soll. Administrative Subventionskontrolle muß nicht nur repressiv w i r ken, indem bereits getroffene Maßnahmen korrigiert und Mängel abgestellt werden, sie muß auch präventiv wirksam sein, indem geplante, aber unerwünschte Maßnahmen verhindert werden. Nicht nur auf die Korrektur bereits aufgetretener Fehler kommt es an, sondern es gilt, diese frühzeitig zu erkennen und von vornherein zu vermeiden 7 . Aus diesem Grunde kann sich Subventionskontrolle nicht m i t der Konzentration auf das abgeschlossene Ergebnis begnügen, u m anhand der Belege ex post Erfolg oder Mißerfolg einer Subventionierung zu konstatieren. I n zeitlicher Hinsicht ist die Präsenz von Kontrolle während des gesamten Förderungsprozesses notwendig. Die i m nachhinein stattfindende und am Ergebnis orientierte Kontrolle muß durch eine vorherige und eine begleitende Kontrolle, die durch unmittelbare Sachnähe ausgezeichnet sind, ergänzt werden. Diese A r t von Kontrollen zielen insbesondere auf die Gewinnung von Informationen ab 8 . Neben der Lenkungsfunktion läßt sich als zweite wesentliche Kontrollfunktion die Informationsfunktion unterscheiden. Lenkungsfunktion und Informationsfunktion sind nicht voneinander unabhängig. Je stetiger und umfassender der Informationsfluß, desto gezielter und wirksamer kann Lenkung sein. 8

Fvchs, S. 12. Schevner, V e r a n t w o r t u n g und K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassunpsordr>ung, i n : Festschr. f. G. Müller, Tübingen 1970. S. 390. 5 Vgl. Thieme, Verwaltungslehre. K ö l n 1967. R N 1025, S. 291. β Fvchs. S. 13 weist zu Recht auf die französische Bedeutung des K o n t r o l l begriffs h i n : „ K o n t r o l l e = contrôle w i r d verwendet als Bezeichnung f ü r das, was w i r unter K o n t r o l l e verstehen, aber auch als Aufsicht, i n der Wirtschaft als Bezeichnung des Führungseinflusses." 7 Vgl. Thieme I I , R N 1025, S. 291. 8 Vgl. Morstein Marx, Interne Verwaltungskontrolle, i n : Verwaltung, S. 385. 4

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2. Kap.: Kontrolle als Instrument der L e n k u n g

Ob die durch die Allgemeinen Richtlinien vorgegebenen Kontrollverfahren und Kontrollmittel zu einer umfassenden Informationsgewinnung als Grundvoraussetzung der Lenkungschancen ausreichend sind, hängt von den m i t der Kontrolle verfolgten Zwecken ab. Die Kontrollzwecke sind entsprechend der Kontrollstadien unterschiedlich. Als Kontrollstadien lassen sich unterscheiden: die Kontrolle der Subventionsvoraussetzungen einschließlich aller m i t der Subventionsbewilligung zusammenhängenden Fragen, die Kontrolle der Subventionsverwendung und die Kontrolle der Zweckverwirklichung. Diese Kontrollstadien entsprechen der vorherigen, der begleitenden und der nachherigen Kontrolle. Versucht man, jedem Kontrollstadium den jeweils dominierenden Kontrollzweck und die zur Erreichung dieses Zweckes zur Verfügung stehenden Kontrollmittel zuzuordnen, so lassen sich — auf die allgemeinste Formel gebracht — folgende Kombinationen bilden: — Die Kontrolle der Subventionsvoraussetzungen erfolgt zum Zwecke der Auslese; das entsprechende M i t t e l hierzu ist der Subventionsantrag. — Die Kontrolle der Subventionsverwendung zielt auf die Verhaltenssicherung des Subventionsempfängers; der Kontrollbehörde steht hierzu i n Form von Bewirtschaftungsgrundsätzen ein umfangreicher Mittelkatalog zur Verfügung. — Die Kontrolle der Zweckverwirklichung dient der Auswertung des Subventionsvorganges i m Hinblick auf eine mögliche Effizienzsteigerung; Kontrollmittel ist der vom Empfänger vorzulegende Nachweis über die Verwendung der Subvention. Zusammenfassend ergibt sich: Kontrolle ist ein M i t t e l der Lenkung. Sie zielt i n erster Linie auf die Sicherung des Verwendungszweckes ab. Dabei beinhalten die Zwecksicherungsbestimmungen die Regeln, welche eine Zweckverfehlung durch den Subventionsempfänger verhindern sollen und umschreiben die Sanktionen, die eintreten, wenn der Subventionsempfänger die Zwecksicherungsbestimmungen nicht befolgt.

B. Verfahren und Mittel der Subventionskontrolle I . Der Antrag als Mittel der Auslese

Der Subventionsantrag ist die Informationsgrundlage zur Beurteilung der „Notwendigkeit u n d Angemessenheit der Zuwendung" 9 , d. h. der Frage, ob die Subventionsvoraussetzungen vorhanden sind, i n wel» Vgl. Nr. 10 Abs. 1 u n d Abs. 2 B R L 1953; N r . 3.1. u n d 3.2. Vorl. W BHO.

zu § 44

Β . Verfahren u n d M i t t e l der Subventionskontrolle

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eher Höhe Subventionen bewilligt werden sollen und welche Subventionsform gerechtfertigt ist. Zuwendungen werden nur auf schriftlichen Antrag bewilligt, die die zur Klärung dieser Fragen notwendigen A n gaben enthalten und die ggf. durch entsprechende Unterlagen zu belegen sind 9 . Die Prüfung des Subventionsantrages, d. h. die Kontrolle der Subventionsvoraussetzungen, verhindert oder soll verhindern, daß die Zweckwidmung der Subvention durch unberechtigte Inanspruchnahme unterlaufen wird. Die Richtlinien unterscheiden zwei Zuwendungsarten: die „Projektförderung" und die „institutionelle Förderung". Die Antragsanforderungen, bzw. die von der Bewilligungsstelle benötigten Informationen richten sich nach der jeweiligen Zuwendungsart. 1. Institutionelle

Förderung

Unter „institutioneller Förderung" verstehen die Richtlinien „ Z u schüsse zur Deckung der laufenden Kosten einer Einrichtung, Anstalt usw." 1 0 . Es handelt sich hierbei u m sog. Verwaltungszuschüsse, die sowohl zur Abdeckung der gesamten Ausgaben einer Institution als auch eines nicht weiter abgegrenzten Teils der laufenden Kosten 1 1 — ζ. B. Unterstützung der Institution i n bezug auf die personelle Besetzung und sachliche Einrichtung ihres Verwaltungsapparates — dienen können 1 2 . I m Falle institutioneller Förderung hat der Subventionsempfänger dem Subventionsgeber einen Haushalts- oder Wirtschaftsplan vorzulegen 13 . Dieser Wirtschaftsplan muß „alle zu erwartenden Einnahmen und voraussichtlich zu leistenden Ausgaben sowie einen Organisationsund Stellenplan enthalten" 1 4 . Der Wirtschaftsplan muß für die Dauer eines Rechnungsjahres aufgestellt sein und termingerecht zur Einstel10

Nr. 6 B R L 1953. Vgl. Nr. 2.2. Vorl. W zu § 23 BHO. 12 Die B R L 1953 behielten dieser Zuwendungsart noch Ausnahmecharakter vor. Die Ausnahme ist heute weitgehend zur Regel geworden. Zugeschnitten w a r diese Förderungsart ausschließlich auf Organisationen, die auf G r u n d von Bundesinitiativen ins Leben gerufen worden waren u n d deren F u n k t i o n darin bestand, „eigentlich dem Bunde obliegende Aufgaben" zu erfüllen. Vgl. dazu A n m . 6 a zu den von W i n k e l bearbeiteten B R L 1953 (Bundesrichtlinien 1953 zu § 64 a RHO, bearb v. Winkel 2. Aufl. 1964, hrsg. v. Auswärtigen A m t ; i m folgenden zit.: Winkel, B R L 1953). Heute existiert fast keine auf Bundesebene aktive Organisation, die nicht i n irgendeiner Weise „eigentlich dem B u n d obliegende Aufgaben" wahrnehmen würde. Konsequenterweise ist i n den W - B H O die noch i n den B R L 1953 formulierte Ausnahmeklausel weggefallen. 18 Vgl. Nr. 3.2. Vorl. W zu § 23 BHO. 14 Nr. 3.4. Vorl. V V zu § 23 BHO. 11

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2. Kap.: Kontrolle als Instrument der L e n k u n g

lung i n den Bundeshaushaltsplan vorliegen; denn § 26 Abs. 3 Nr. 2 BHO bestimmt, daß i m Falle der institutionellen Förderung Aufstellungen über Einnahmen und Ausgaben der zu fördernden Organisationen dem BHP1. als Anlage beizufügen oder i n die Erläuterungen aufzunehmen sind. Die zeitlich fixierte Vorlage eines Wirtschaftsplanes sichert den zur Auf- und Feststellung des BHP1. berufenen Organen die vollständige Übersicht über die zu bezuschussenden „budgetflüchtigen" Einrichtungen 151 . Für die mittelbeantragende Organisation bedeutet dieses Verfahren, daß sie periodisch zu einem bestimmten Zeitpunkt sämtliche das Finanzgebaren und die personelle Seite betreffenden Daten der mittelbewilligenden Stelle gegenüber offenzulegen hat. Diese vermag sich som i t einen Überblick zu verschaffen, der die wichtigsten Informationen zur Beurteilung der m i t der Subventionsbewilligung zusammenhängenden Fragen vermittelt. Der Wirtschaftsplan gibt Aufschlüsse darüber, welche Aufgaben die Organisation i m einzelnen durchzuführen beabsichtigt und m i t welchen Mitteln und Methoden dies geschehen soll. Wichtig ist dabei vor allem die Prüfung der Frage, ob sich d^'e Aufgabenstellung m i t dem Organisationszweck, der die Antragsberechtigung begründet, deckt. A n Hand des Wirtschaftsplanes kann der Sub veni ent feststellen, ob und i n welcher Höhe dem Antragsteller noch von anderer Seite M i t t e l zur Durchführung seiner Vorhaben zufließen; denn i n den meisten Fällen beteiligt sich das Sitzland der Organisation oder sonstige private Spender an den Sach- oder Personalausgaben. Diese Information kann hinsichtlich der Festsetzung der Subventionshöhe von Bedeutung sein. I n diesem Zusammenhang w i r d der Subvenient i n die Antragsprüfung die Frage miteinbeziehen müssen, ob nicht noch andere Stellen an der Finanzierung der laufenden Kosten beteiligt werden können. I n personeller Hinsicht gewinnt der Subvenient Informationen über die Stärke der Stellenbesetzung und die Besoldungssätze. Diese Information ist insofern von Bedeutung, da vom Bund finanziell getragene Organisationen ihre Angehörigen nicht besser stellen dürfen, als entsprechende Positionen i n der Bundesverwaltung dotiert sind1®. A u f Grund dieser Informationen ist die mittelbewilligende Stelle i n der Lage, gegenüber dem Antragsteller Vorstellungen, Wünsche oder Korrekturen deutlich zu machen, die sich sowohl auf die Personalpolit i k als audi auf die sachliche Aufgabenstellung und -durchführung be15 Z u r Sperrung von Förderungsmitteln durch das Parlament gemäß § 22 B H O i m Falle nicht rechtzeitig vorgelegter Wirtschaftspläne vgl. Piduch, R N 10 zu § 26 BHO. 18 Vgl. zur Einflußnahme auf die Person al Verwaltung der geförderten Organisationen: Mayer, I , S. 31 ff. u. Winkel, A n m . 13 a zu B R L 1953.

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ziehen können. I m K o n f l i k t f a l l w i r d der Subvenient auf Grund seiner spezifischen Position weniger zu Zugeständnissen genötigt sein als der Antragsteller, denn Grund und Höhe der Zuwendung liegen i m Falle institutioneller Förderung grundsätzlich i m Ermessen der Bewilligungsbehörde. Die mittelbeantragende Organisation w i r d — soweit Verhandlungen notwendig werden — diesen Sachverhalt nicht ganz unberücksichtigt lassen können. Haben sich die Parteien auf einen Subventionsmodus geeinigt, so kommt es für den Subvenienten darauf an, das ausgehandelte Ergebnis für den Zeitraum der Bewilligung zu sichern. I n dieser Hinsicht schreiben die Richtlinien vor, daß die vorgelegten und einmal akzeptierten Wirtschafts-, Organisations- und Stellenpläne für die Dauer der Subventionsperiode verbindlich sind 1 7 . Spätere Abweichungen sind nur m i t Zustimmung des B M F gestattet. 2. Projektförderung Die Zuwendungen i m Rahmen der Projektförderung dienen zur Deckung von Ausgaben des Subventionsempfängers für einzelne abgegrenzte Vorhaben 1 8 . Es handelt sich also u m Zuschüsse zur Erfüllung zweckbestimmter Sachvorhaben. Kontroll- und Informationsgrundlage i m Falle der Projektförderung ist für die mittelbewilligende Stelle ein vom Antragsteller vorzulegender Finanzierungsplan, dessen Angaben gegebenenfalls von der Subventionsbehörde durch eigene Erkundigungen ergänzt werden müssen. Beim Finanzierungsplan handelt es sich u m die aufgegliederte Berechnung der zu erwartenden Ausgaben und Kosten einschließlich einer Ubersicht über die beabsichtigte Finanzierung. Die Angaben sind nach einem vom B M F vorgeschriebenen Muster aufzustellen 19 . Während die institutionelle Förderung auf der Voraussetzung beruht, daß die erforderlichen Haushalts- oder Wirtschaftspläne der Institutionen bereits zum Zeitpunkt der Veranlagung vorliegen, kann dies bei der Projektförderung schlechterdings nicht gefordert werden. I n Anbetracht des zwischen Veranschlagung und Verabschiedung des BHP1. liegenden Zeitraums und vor allem vor dem Hintergrund der zahlreichen zu fördernden Einzelprojekte, die teilweise erst i m Laufe des Rechnungsjahres „durchführungsreif" werden, begnügt sich die Verwaltung m i t der Einstellung eines globalen Zwecktitels, der allerdings 17 Vgl. Nr. 4.3. Vorl. V V zu § 44 B H O ; die Verbindlichkeit erstreckt sich auch auf die einzelnen Ansätze. 18 Vgl. Nr. 2.1. Vorl. W zu § 23 H H O . 19 Vgl. Nr. 3.3.1. Vorl. W zu § 44 BHO.

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nach dem Haushaltsrecht keinerlei Ansprüche seitens Dritter begründet. Die Kontrolle der Voraussetzungen eines zu fördernden Projektes kann also nur je nach dem Zeitpunkt der Antragstellung erfolgen. Voraussetzung i m Falle der Projektförderung, ohne die eine vorherige Kontrolle weitgehend sinnlos wäre, ist, daß das Vorhaben noch nicht begonnen worden ist 2 0 ; die Verwaltung sähe sich vor vollendete Tatsachen gestellt, die ihre Einflußnahmemöglichkeiten erheblich beschneiden würde. Die Prüfung des Finanzierungsplanes dient — wie die des W i r t schaftsplanes i m Falle institutioneller Förderung — der Klärung der Fragen, ob das Projekt einem Förderungstitel zugeordnet werden kann, ob die Förderungsvoraussetzungen vorliegen, welche Subventionsart die angemessene ist und i n welcher Höhe eine Zuwendung bewilligt werden soll. Die m i t der Überprüfung des Finanzierungsplanes vorgenommene Kontrolle der Subventions Voraussetzungen soll ferner diejenigen A n tragsteller von der Subventionsgewährung ausschließen, bei denen eine Vermutung dahingehend besteht, daß der beabsichtigte Zweck nicht erreicht werden wird. Diese Vermutung kann durch persönliche oder betriebswirtschaftliche Gesichtspunkte begründet sein. Denkbar ist beispielsweise, daß der Antragsteller die von der Verwaltung geforderte „wirtschaftliche" Verwendung der M i t t e l nicht gewährleisten kann oder daß i m Falle rückzahlbarer M i t t e l das Verlustrisiko für den Subvenienten zu groß erscheint. Diese Prüfung schließt die Frage ein, ob die Gesamtfinanzierung des Projektes sichergestellt ist. Ist das Projekt auch insgesamt als „förderungswürdig" anerkannt worden, so kommt eine endgültige Bewilligung erst nach der Uberprüfung weiterer Vorfragen zustande. Insbesondere w i r d sich der Subventionsgeber vergewissern müssen, daß die technischen Voraussetzungen für ein Gelingen des Vorhabens gegeben sind. Bei dieser Prüfung kommt der örtlichen Erhebung als Informationsmethode ein großes Gewicht zu. Sie ist geeignet, drohende Mehrkosten frühzeitig zu erkennen und abzuwehren. Das hier angesprochene Problem auftretender Folgekosten auf Grund vernachlässigter oder unzureichender Prüfung der Voraussetzungen nimmt i n den „Bemerkungen des Bundesrechnungshofes" zum jeweiligen Haushaltsjahr einen breiten Raum ein. So bemängelt der B R H bezüglich „Zuwendungen zur Errichtung von Mehrzweckbauten" für Maßnahmen zur zivilen Verteidigung i m Aufgabenbereich des Bundesministers des Innern 2 1 , daß bei der Auswahl der Objekte Lage und 20 21

Vgl. Nr. 13.3. Vorl. W zu § 44 BHO. Epl. 36, Kap. 3604 T i t . 965 u. 609 BHP1. 1966.

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Beschaffenheit der Grundstücke nicht immer hinreichend gewürdigt, und daß technische, für die Nutzung der Bauwerke i m Verteidigungsfall wesentliche Probleme nicht rechtzeitig erkannt worden sind; infolgedessen wurden nach Auffassung des B R H Objekte gefördert, „die wegen ihres Standortes oder der besonderen Eigenschaften des Baugrundstücks oder ihrer Konstruktion nur bedingt als öffentliche Schutzräume geeignet sind oder die erst m i t erheblichem zusätzlichen A u f wand funktionsfähig werden konnten" 2 2 . Die einzelnen Schritte einer umfassenden Projektprüfung unter allgemein technischen, rechtlichen und finanziellen Gesichtspunkten, die — wie i m angeführten Beispiel — noch luftschutztaktische und bautechnische Erwägungen hätte einbeziehen müssen, zeigen die zahlreichen Ansatzpunkte und Möglichkeiten lenkender Einflußnahme. Diese kann erfolgen i n Form von Vorschlägen, Korrekturen, zusätzlichen Auflagen etc., deren Beachtung oder Erfüllung zur weiteren Voraussetzung endgültiger Mittelbewilligung werden kann. I I . Die Bewirtschaftungsgrundsätze als Mittel der Verhaltenssicherung

Der Prüfung der Subventionsvoraussetzungen und der Bewilligung der M i t t e l schließt sich die Kontrolle der Mittelverwendung an. Zweck dieser Kontrolle ist die Sicherung des Empfängerverhaltens. Die Richtlinien fassen diesen Tatbestand i n dem lapidaren Satz zusammen: „Die Verwaltung hat die Verwendung der Zuwendung zu überwachen 23 ." Die Verwendung der Zuwendungsmittel richtet sich nach den „Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätzen" 24 . Die ABewGr. bzw. die ABewBed., die den Allgemeinen Richtlinien als Anlage beigefügt sind, sind für den Subventionsempfänger — wie bereits erwähnt — bindend. Hat dieser sich nicht schon bereits i m Antragsverfahren m i t diesen Grundsätzen einverstanden erklärt, so muß dies spätestens m i t dem Erhalt des Zuwendungsbescheides erfolgen. Wesentlicher Bestandteil des Zuwendungsbescheides sind die Bewirtschaftungsgrundsätze. Die W i r k samkeit des Zuwendungsbescheides hängt von der Voraussetzung ab, daß sich der Antragsteller m i t seinem Inhalt — insbesondere m i t den Bewirtschaftungsgrundsätzen — schriftlich einverstanden erklärt hat 2 5 . 22 Bemerkungen des BRH f ü r das Rechnungsjahr 1966, B T - D r s . V/4066 R N 41; weitere Beispiele ebd., R N 185/186; vgl. auch Bemerkungen des BRH f ü r das Rechnungsjahr 1967, BT-Drs. VI/559, bes. R N 219 ff. u n d 228 ff. 28 Nr. 11.1. Vorl. W zu § 44 B H O ; vgl. auch Nr. 17 B R L 1953. 24 Nr. 5.1. Vorl. W zu § 44 B H O ; vgl. auch Nr. 18 B R L 1953. 25 Vgl. Nr. 4 Vorl. V V zu § 44 B H O u n d Nr. 15 B R L 1953. Obwohl die Richtlinien keinerlei Ausnahme zulassen, zeigt die Praxis doch, daß nicht i m m e r die Nicht-Anerkennung der Bewilligungsbedingungen u n d die damit v e r b u n -

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2. Kap.: Kontrolle als Instrument der L e n k u n g

A u f die Einhaltung der ABewBed. bzw. der ABewGr. durch den Empfänger hat die Bewilligungsbehörde hinzuwirken 2 6 . Ein Hilfsmittel der Überwachung besteht darin, daß jeder Sachbearbeiter, der Zuwendungsmittel bewirtschaftet, eine nach Titeln und Titelgruppen gegliederte Liste führt. Aus dieser gehen hervor: die Empfänger, die A r t , die Höhe und der Zweck der Zuwendung, ferner die zur Zahlung angewiesenen oder die vom Empfänger abgerufenen M i t t e l sowie der Zeitpunkt für die Vorlage des Verwendungsnachweises, sein Eingang, der Zeitpunkt der Prüfung durch die Verwaltung und eventuell eingegangene Verpflichtungen seitens des Zuwendungsempfängers. Die Führung von Subventionslisten erfaßt insofern mehr die formale Seite des Subventionierungsprozesses und liefert nicht mehr Informationen als i n zeitlicher, personeller und sachlicher Hinsicht unbedingt notwendig sind. Zur Gewinnung von Informationen, die spezieller der Verhaltenssicherung und der Kontrolle der zweckentsprechenden Verwendung der Subventionen dienen, sehen die Bewirtschaftungsgrundsätze Mitteilungspflichten und Zustimmungsvorbehalte vor. Es handelt sich hier u m die M i t t e l der Bewilligungsbehörde, die notwendig sind, u m nicht vorgesehene oder vorherzusehende Veränderungen registrieren und auf die veränderten Situationen entsprechend reagieren zu können. Für die Notwendigkeit von Mitteilungspflichten und Zustimmungsvorbehalten sprechen zwei Gründe: Der Subvenient muß m i t Ausweichreaktionen seitens des Subventionierten rechnen; denn die Verwirklichung des Subventionszwecks ist weitgehend dem privaten Interesse des Subventionsempfängers anvertraut. Dieser hat zwar durch die Inanspruchnahme der Subvention sein Eigeninteresse an der Realisierung des vom Subvenienten verfolgten Zweckes bekundet und i m Hinblick auf die Zweckerreichung ein bestimmtes Handeln zugesichert. Die Praxis zeigt jedoch, daß infolge sich ändernder Umstände diese Zusicherung häufig nicht ausreicht, eine Verhaltensbindung i m Hinblick auf die Zweckerreichung sicherzustellen. Eine periodische Überprüfung empfiehlt sich insbesondere bei der Förderung von Projekten, deren Ausdenen Auflagen automatisch zum Subventionsverlust führen. Dies ist ζ. B. der Fall, w e n n die mittelbewirtschaftende Stelle, aus welchen Gründen auch immer, die M i t t e l vor Erteilung des Bewilligungsbescheides anweist, u n d die M i t t e l schon soweit aufgebraucht sind, daß die Auflagen praktisch gegenstandslos werden. Gelegentlich k o m m t es auch vor, daß sich der Zuwendungsempfänger einfach weigert, die Bedingungen anzuerkennen. Hierbei w i r d es sich u m Vorhaben handeln, an deren Durchführung der Subventionsgeber ein so großes Interesse hat, daß ein Scheitern auf G r u n d der Bewilligungsbedingungen vermieden werden soll. K o m m t es zu keiner Verständigung, so scheint die V e r w a l t u n g großzügig zu verfahren. Z u Fällen dieser A r t vgl. Bemerkungen des BRH f ü r das Rechnungsjahr 1966, BT-Drs. V/4066 R N 69. 26 Vgl. Nr. 5.7. Vorl. V V zu § 44 BHO.

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führung einen längeren Zeitraum beansprucht; denn die bei der M i t t e l bewilligung gegebenen Voraussetzungen können sich ändern und eine Situation schaffen, die ggf. eine Korrektur des ursprünglich vereinbarten Handlungsplanes erforderlich macht. Zur Mitteilung ist der Subventionsnehmer gegenüber der B e w i l l i gungsbehörde dann verpflichtet, wann immer sich „der Verwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung der Zuwendung maßgebliche Umstände . . . ändern oder wegfallen" 2 7 . Eine vorherige Einwilligung der Subventionsbehörde ist dann notwendig, wenn der Subventionsnehmer beabsichtigt, die M i t t e l eines Ansatzes gemäß dem vorgelegten Wirtschafts- oder Finanzierungsplan für Zwecke eines anderen A n satzes zu verwenden 2 8 . Ebenfalls an einen Einwilligungsvorbehalt ist die Bildung von Rücklagen oder Ausgabenresten gebunden 29 . Die Zustimmung der Bewilligungsbehörde ist i n dem Fall einzuholen, i n dem der Zuwendungsempfänger finanzielle Verpflichtungen eingeht oder Maßnahmen zur Erfüllung des Zuwendungszweckes trifft, die zu einer Erhöhung der Zuwendungen i m laufenden oder künftigen Haushaltsjahren führen können 3 0 . Die Bedeutung der aus den Mitteilungspflichten und Zustimmungsvorbehalten zu gewinnenden Informationen für die Lenkung läßt sich i n drei Punkten zusammenfassen: — Finanzielle Mehrverpflichtungen, die zur Erreichung des Subventionszwecks nicht notwendig sind, können abgewehrt werden und verhindern eine eventuelle Uberforderung des entsprechenden Haushaltstitels. — Eine eigenmächtige „Umfunktionierung" der öffentlichen M i t t e l ist ausgeschlossen. — Vor allem aber erstreckt sich die Kontrolle des Subvenienten nicht mehr nur auf die Verwendung der öffentlichen Mittel, sondern darüber hinaus auch auf das übrige Finanzgebaren des Empfängers. I n Verbindung m i t den Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechten auf Grund der Einwilligungs- und Zustimmungsvorbehalte vermag der Subvenient auch auf die nicht m i t dem Subventionszweck i n unmittelbarem Zusammenhang stehenden Entscheidungen des Empfängers be27 Vgl. Nr. 11.1.2. A B e w G r . ; zur M i t t e i l u n g ist der Empfänger ferner i n den Fällen verpflichtet, i n denen er bei anderen öffentlichen Stellen f ü r denselben Zweck weitere M i t t e l beantragt hat, ferner, w e n n sich herausstellt, daß sich der Zuwendungszweck nicht m i t den bewilligten M i t t e l n erreichen läßt oder w e n n ein Konkurs-, Vergleichs- oder Zwangsvollstreckungsverfahren beantragt oder eröffnet w i r d . 28 Vgl. Nr. 1.3. ABewGr., ebenso Nr. 2 ABewBed. 29 Ebd. 80 Vgl. Nr. 3 A B e w G r . u n d Nr. 9 Vorl. V V zu § 44 BHO.

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2. Kap.: Kontrolle als Instrument der L e n k u n g

stimmend einzuwirken und u. U. dessen Handlungsspielraum erheblich einzuschränken. Die Einwilligungsbestimmung ζ. B. für die Bildung von Rücklagen zeigt dies deutlich; insbesondere i m Falle der Unternehmenssubventionierung bedeutet das Fehlen finanzieller Reserven oft Handlungsunfähigkeit oder ist doch zumindest m i t dem Nachteil der zeitraubenden Prozedur zusätzlicher Mittelbeschaffung verbunden; und welches Unternehmen müßte nicht m i t plötzlich auftauchenden finanziellen Anforderungen rechnen, die ein rasches Handeln verlangen? Die Vorschriften über die Rücklagenbildung wären nicht so eingreifend, wenn sich das Verbot nur auf die Bildung der Rücklage aus den öffentlichen Mitteln erstrecken würde. Dies ist jedoch nicht der Fall. Nach den Richtlinien dürfen Bundesmittel erst dann i n Anspruch genommen werden, nachdem die eigenen Finanzmittel des Zuwendungsempfängers und auch die Zuwendungen anderer Stellen — z.B. der Länder — verbraucht sind 3 1 , m i t h i n generell die Möglichkeit der Reservenbildung auch aus eigenen M i t t e l n des Zuwendungsempfängers verschlossen ist. Darüber hinaus sehen die Richtlinien eine zweite Sicherung zur Verhinderung von Rücklagenbildungen vor. Der Empfänger darf nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen bewilligte Gelder abberufen, nämlich nur insoweit und nicht eher, als sie für fällige Zahlungen i m Rahmen des Zuwendungszwecks benötigt werden 3 2 . Diese spezifische Abberufungsprozedur i n Verbindung m i t dem Verbot der Rücklagenbildung kann sich allerdings auch für geförderte Organisationen als nachteilig erweisen. Denn häufig werden die M i t t e l von der Verwaltung zu spät überwiesen, so daß der Empfänger gezwungen ist, Aufgaben, an deren Durchführung der Bund „ein erhebliches Interesse" hat, m i t Fremdmitteln vorzufinanzieren 33 . Aus der Sicht des Subvenienten mögen das Verbot der Rücklagenbildung und das besondere Abberufungsverfahren das geeignete M i t t e l sein, die Verwendung der Subventionen laufend zu kontrollieren und einer mißbräuchlichen Wiederverausgabung vorzubeugen. Das Verbot scheint durchaus berechtigt, wenn es zu verhindern gilt, daß der Empfänger über die Rücklage — und d. h. mit öffentlichen M i t t e l n — sein privates Vermögen mehren w i l l , indem er das Geld kapitalintensiv anlegt 3 4 , oder wenn zu erkennen ist, daß der Empfänger aus den m i t Hilfe der Zuwendungen gebildeten Reserven Aufgaben zu finanzieren beabsichtigt, an denen der Subventionsgeber keinerlei Interesse hat. 81

Vgl. Winkel, A n m . 4 b zu B R L 1953. Vgl. zu dieser Regelung Rundschreiben des BMF v o m 10. 7.1963 ( I I AI l-A-0105 — 25/63). 88 Vgl. dazu Mayer I , S. 27. 84 Vgl. dazu die Empfehlung des Deutschen Bundestages an den B M F v. 1.11.1957, abgedr. bei Winkel, A n m . 15 a zu B R L 1953. 82

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Allerdings sollte sich auch die Bewilligungsbehörde vergegenwärtigen, daß eine zu starre Handhabung dieser Vorschrift nicht nur m i t den berechtigten Interessen des Zuwendungsempfängers kollidieren, sondern auch dem Gebot der Wirtschaftlichkeit zuwiderlaufen kann. Die Zustimmungsklausel für den Fall, daß der Empfänger finanzielle Verpflichtungen eingeht, die zu einer Erhöhung der Zuwendungen führen könnten (!), kann i n gleicher Weise eine Einschränkung der unternehmerischen Dispositionsfreiheit bedeuten. I n ihrer konsequenten Anwendung würde fast jede Aufnahme eines Bankkredits, die meisten laufenden Geschäftsabschlüsse sowie jede vom ursprünglichen Finanzierungsplan abweichende Maßnahme — auch wenn die damit verbundenen Vorteile offensichtlich sind — unter den Zustimmungsvorbehalt der Bewilligungsbehörde fallen. Selbst wenn diese ihre Einwilligung gibt, sind m i t dieser Prozedur auf jeden F a l l Zeitverluste verbunden. Vergleichbare Einwirkungsrechte macht die Verwaltung gegenüber dem Subventionsempfänger geltend, wenn dieser Verträge über Lieferungen oder Leistungen, die i m Zusammenhang m i t dem Subventionszweck stehen, m i t Dritten abschließt. Daß eine öffentliche Ausschreibung des Auftrages vorangehen soll — u m i m Sinne der Sparsamkeit Preisvergleiche zu ermöglichen —, und daß bei der Auftragserteilung „ n u r fachkundige, leistungsfähige und zuverlässige Bewerber" berücksichtigt werden dürfen, ist hinsichtlich des Bestrebens der Verwaltung, die Zuwendung so niedrig wie möglich zu halten, sinnvoll und anzuerkennen. Die Verwaltung begnügt sich aber nicht mit diesen allgemeinen Hinweisen. Sie macht ferner zur Auflage, daß die Verdingungsordnung für Leistungen (VOL), die Verdingungsordnungen für Bauleistungen (VOB) und bei Baumaßnahmen zusätzliche Ergänzungsbestimmungen oder sonstige Richtlinien zu beachten sind 3 5 . Auch dies mag noch i m Rahmen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit liegen und dazu dienen, den Bund vor einer Inanspruchnahme i n ungerechtfertigter Höhe zu schützen. Eine von diesen Prinzipien losgelöste Bestimmung, die rein gar nichts mehr m i t der Zwecksicherung zu t u n hat, ist jedoch die Vorschrift, daß die bei der Vergabe öffentlicher Aufträge anzuwendenden „Richtlinien für die Bevorzugung bestimmter Gruppen von Personen und Unternehmen" 3 6 auch von Subventionsempfängern, die einen Auftrag ver85

Vgl. Nr. 5 A B e w G r . Vgl. Richtlinien f ü r die Berücksichtigung bevorzugter Bewerber bei der Vergabe öffentlicher Aufträge v o m 31. März 1954, BAnz. Nr. 68 v. 7. A p r i l 1954; vgl. auch die Neufassung, BAnz. Nr. 42 v o m 1. März 1969. A l s „bevorzugte Bewerber" gelten i m Sinne der Richtlinien „Vertriebene, Sowjetzonenflüchtlinge u n d diesen gleichgestellte Personen". 36

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geben, anzuwenden sind. Eine ähnliche Ambition verfolgt Nr. 5.3. der ABewGr., die den Subventionsempfängern zur Auflage macht, daß Aufträge i n geeigneten Fällen an mittlere und kleinere Unternehmen zu vergeben sind 3 7 . Dem öffentlichen Subventionsgeber ist sicherlich nicht die Verfolgung seiner eigenen Interessen zu verwehren. Ob es sich allerdings empfiehlt, den Subventionsempfänger zum Instrument verdeckter M i t telstandspolitik zu machen oder zu Zwecken der Vertriebenenförderung einzuspannen, ist mehr als fraglich, denn einmal haben diese Auflagen m i t der Zweckerreichung der Subvention nichts mehr zu tun, zum anderen w i r d durch die Bestimmung hinsichtlich der Auftragsvergabe ein wichtiger Bereich der „Unternehmenspolitik" berührt. Bewährte und vorteilhafte Geschäftsbeziehungen könnten dadurch eventuell empfindlich gestört werden. Die allgemeine Steuerung des Empfängerverhaltens bei der Subventionsverwendung richtet sich nach dem zentralen Grundsatz, daß der Subventionsnehmer die Zuwendungsmittel so „wirtschaftlich und sparsam wie möglich" zu verwenden hat 3 8 . Ohne näher auf diese Begriffe einzugehen 39 , kann zunächst festgestellt werden, daß damit eine Übernahme haushaltsrechtlicher Kategorien 4 0 — die für den Bereich der Staatswirtschaft selbst nicht ohne K r i t i k geblieben sind 4 1 — bezüglich der Wirtschaftsführung privater Organisationen und Unternehmen gefordert ist. Dies erscheint nicht ganz unproblematisch, denn m i t der Forderung nach „Wirtschaftlichkeit" und „Sparsamkeit" — so unbestimmt diese Begriffe auch sein mögen — werden auch die damit verbundenen Inhalte, die für die öffentliche Verwaltung selbst sinnvoll sein mögen und von ihr i n bestimmter Weise interpretiert werden 4 2 , auf Bereiche übertragen, denen das Denken i n diesen Kategorien fremd oder unangemessen ist. Was für die Verwaltung „wirtschaftlich" 37

Vgl. Richtlinien „Bevorzugte Berücksichtigung mittelständischer Gewerbetreibender bei der Vergabe von Aufträgen durch Zuwendungsempfänger", M i n B I F i n . 1969, S. 358. Die dort getroffenen Bestimmungen gehen auf einen BT-Beschluß v o m 17. Januar 1969 zurück. 38 Vgl. Nr. 1.4. A B e w G r . u n d Nr. 1 Abs. 1 ABewBed. 39 Allgemein w i r d unter dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verstanden, „daß m i t dem geringstmöglichen A u f w a n d (Sparsamkeit) der größtmögliche Nutzen erzielt w i r d " , so Piduch, R N 2 zu § 7 B H O ; vgl. zu diesen Begriffen aber insbesondere Siedentopf, Wirtschaftlichkeit i n der öffentlichen V e r w a l tung, Baden-Baden 1969, S. 15. 40 Vgl. § 7 Abs. 1 B H O u n d § 26 Abs. 1 RHO. 41 Z u r begrenzten Anwendbarkeit des Wirtschaftlichkeitsprinzips i n der öffentlichen Verwaltung, das als Kategorie der Betriebswirtschaftslehre v o n dort entlehnt ist: Luhmann, K a n n die V e r w a l t u n g wirtschaftlich handeln?, i n : VerwArch. Bd. 51, 1960, S. 97 ff. 42 Vgl. dazu die Denkschrift des Präsidenten des BRH v o m 5.4.1961, B T Drs. III/2751, S. 89 f.

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erscheint, mag sich i m privaten Bereich als höchst unwirtschaftlich herausstellen. Entscheidend ist i m Zusammenhang m i t der Kontrolle der Mittelverwendung, daß der Verwaltung durch den m i t diesen unbestimmten Begriffen verbundenen Ermessensspielraum erhebliche Einflußnahmemöglichkeiten eingeräumt sind. Denn welche Maßnahme oder eingegangene oder einzugehende Verpflichtung noch als wirtschaftlich zu vertreten ist oder bereits i n den Bereich der UnWirtschaftlichkeit rückt, entscheidet letztlich die für die Überwachung der Verwendung zuständige Stelle. Die Befolgung der Verwaltungsentscheidung gebietet sich i m Interesse der Subventionierten, denn soweit die M i t t e l u n w i r t schaftlich verwendet worden sind, sind sie unverzüglich zurückzuzahlen 4 3 . Diese Rückzahlungsklausel, die i m übrigen auch i m Falle der Mißachtung anderer Vorschriften geltend gemacht werden kann, ist insofern als ein M i t t e l zu werten, das die Einhaltung der Bewirtschaftungsgrundsätze durch den Subventionsempfänger weitgehend zu gewährleisten vermag. Ι Π . Der Verwendungsnachweis als Mittel der Auswertung

Der vom Subventionsempfänger zu erbringende Nachweis über die Verwendung der Subventionsmittel dient der Bewilligungsbehörde als Informationsgrundlage zur Beurteilung folgender Fragen: — Ist der Verwendungszweck den Plandaten entsprechend erreicht worden? — Welche Folgerungen können auf Grund des vorliegenden Ergebnisses i m Hinblick auf eine mögliche Effizienzsteigerung für spätere Subventionsgewährungen oder für die Subventionierung gleich oder ähnlich gelagerter Fälle gezogen werden? — Ist i m Falle der Zweckverfehlung der Mißerfolg der Subventionierung auf unwirtschaftliche oder nicht-sparsame Verwendung der Subventionsmittel durch den Empfänger zurückzuführen, so daß eine Rückforderung der M i t t e l geltend gemacht werden kann? Erst der Verwendungsnachweis erlaubt, den Bezugszusammenhang von Subventionszweck, Angemessenheit der M i t t e l und Erfolg der Subventionierung herzustellen. M i t der Prüfung des Verwendungsnachweises schließt sich der Kreis der Kontrolle. Der Verwendungsnachweis besteht aus einem Sachbericht und einem zahlenmäßigen Nachweis 44 . Grundlage des Sachberichts sind neben der 43 44

Vgl. Nr. 4.2. ABewGr., ebenso Nr. 2 ABewBed. Vgl. Nr. 9.2. A B e w G r . u n d Nr. 6 Abs. 2 ABewBed.

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2. Kap.: K o n t r o l l e als Instrument der L e n k u n g

aufgegliederten Darstellung der Mittelverwendung eine eingehende Erläuterung hinsichtlich des erzielten Erfolges und der Auswirkungen. Waren die M i t t e l zur institutionellen Förderung vergeben worden, so hat der Zuwendungsempfänger darüber hinaus seine gesamte Tätigkeit, d. h. sowohl die Gesamteinnahmen als auch die Gesamtausgaben als auch die Höhe des Gesamtaufwandes sowie die Aufbringung der übrigen M i t t e l darzulegen und aufzugliedern. Zur Beweiskraft dieser A n gaben hat der Empfänger Tätigkeits-, Geschäfts-, Prüfungsberichte oder vergleichbare Unterlagen, wie Bilanzen oder Gewinn- und Verlustrechnungen, anzufügen 45 . Demgegenüber sind i m „zahlenmäßigen Nachweis" die gesamten Einnahmen und Ausgaben i n zeitlicher Folge und voneinander getrennt nachzuweisen. Grundlage dieses Nachweises sind Belege, die teilweise über die i m Geschäftsverkehr üblichen hinausgehen. Aus ihnen sollen der Zahlungsempfänger, der Grund der Zahlung, teilweise die A r t der Vergabe, das Zustandekommen des Preises und der Tag der Zahlung zu ersehen sein. Ferner muß aus den Belegen hervorgehen, für welchen Zeitraum und i n welchen Einzelbeträgen die M i t t e l verausgabt worden sind 4 6 . Angesichts der Bedeutung des Verwendungsnachweises hat sich der Bundestag selbst m i t der „fristgerechten" und „ordnungsgemäßen" Vorlage von Verwendungsnachweisen beschäftigt. Den Richtlinien nach ist der Verwendungsnachweis innerhalb von zwei Monaten nach Erfüllung des Zuwendungszweckes vorzulegen 47 . Diese relativ knapp bemessene Terminierung soll dem Ablauf von Ausschluß- und Verjährungsfristen zuvorkommen, vor allem aber soll sie eine zeitgerechte Kontrolle ermöglichen. Die Praxis zeigt allerdings ein anderes Bild. Die Gründe für die vom Bundesrechnungshof nachdrücklich bemängelten Verzögerungen liegen sowohl auf Seiten des Subvenienten als auch auf Seiten der Subventionierten: Der Verwaltung ist es einerseits unmöglich, die Flut von Verwendungsnachweisen zeitgerecht zu überprüfen 4 8 , andererseits läßt sich der Zuwendungsempfänger bei diesem mühsamen Geschäft gerne Zeit 4 9 . Folgt man dem Beschluß des Bundestages 50 , so soll der B M F Zu45

Vgl. Nr. 9.4.4. A B e w G r . Vgl. Nr. 8.2. A B e w G r . u n d Nr. 6 Abs. 4 ABewBed. 47 Vgl. Nr. 9.1. A B e w G r . u n d Nr. 6 Abs. 1 ABewBed. 48 I m M a i 1968 waren von der V e r w a l t u n g insgesamt 151 Verwendungsnachweise über Zuwendungen, die i n den Rechnungsjahren 1963 bis 1967 i n Höhe von ca. 11,4 M i l l . D M gewährt worden waren, noch nicht geprüft. Vgl. Bemerkungen des BRH f ü r das Rechnungsjahr 1966, BT-Drs. V/4066, R N 18. 49 So fehlten ζ. B. i m M a i 1968 die Verwendungsnachweise f ü r Zuwendungen auf dem Gebiet der Verbraucherberatung, die i m Rechnungsjahr 1966 i n Anspruch genommen worden waren. Nachweis w i e A n m . 48. 46

Β . Verfahren u n d M i t t e l der Subventionskontrolle

55

Wendungen für Empfänger, die den Verwendungsnachweis nicht „ordnungsgemäß" führen oder nicht rechtzeitig vorlegen, sperren 51 . Ferner sollen generell regelmäßige Uberweisungen von öffentlichen M i t t e l n von der fristgerechten Vorlage „ordnungsgemäßer" Verwendungsnachweise abhängig gemacht werden. Dieser Intervention des Bundestages ist — soweit es u m die Einhaltung der Fristen geht — v o l l zuzustimmen. Soweit jedoch die „Ordnungsmäßigkeit" an der Vollständigkeit eines Verwendungsnachweises gemessen wird, erweist sich ein genereller Subventionsentzug i m Falle eines unvollständigen Verwendungsnachweises häufig als zu wenig differenziert. Die Entscheidung über ein derart eingreifendes Sanktionsmittel müßte zumindest zwei Gesichtspunkte berücksichtigen: „Vollständigkeit des Verwendungsnachweises" bedeutet für den Subventionsempfänger die Offenlegung seiner gesamten Geschäftstätigkeit. D. h., der Empfänger ist verpflichtet, alle m i t dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Einnahmen und Ausgaben, einschließlich der eingesetzten Eigenmittel und der von dritter Seite erhaltenen Mittel, — ζ. B. Spenden — nachzuweisen. Diese Pflicht besteht auch dann, wenn dies nicht i n dem für die Mittelbewilligung erforderlichen Wirtschafts- oder Finanzierungsplan geschehen war oder geschehen konnte 5 2 . Durch die Offenlegung der zur Verfügung gestandenen Gesamtsumme muß der Subventionsnehmer jedoch eine Kürzung späterer Subventionen oder eine Rückzahlung eines Teils der bereits bewilligten und verausgabten M i t t e l befürchten 53 . Selbst wenn 50

2896.

Beschluß

des Deutschen

Bundestages

v o m 11. Januar 1957, B T - D r s . I I /

δ1 Die haushaltsrechtlichen Vorschriften bieten allerdings dem B M F keine Handhabe, diesen Beschluß gegenüber den Subventionsempfängern u n m i t t e l bar durchzusetzen. Sowohl die Prüfung des Verwendungsnachweises als auch die M i t t e l b e w i l l i g u n g sowie eine mögliche Mittelsperrung bleiben dem jeweils zuständigen Ressortminister vorbehalten. Die Reaktion des Bundesfinanzministers konnte folglich n u r i n der Empfehlung an die Ressorts bestehen, den Bundestagsbeschluß zu befolgen, was ζ. B. das Auswärtige A m t dazu v e r anlaßte, beim Haushaltsreferat „schwarze Listen" m i t den Namen derjenigen Zuwendungsempfänger zu führen, die gegen die Anforderungen hinsichtlich des Verwendungsnachweises verstoßen haben. M Vgl. Nr. 9.4.7. A B e w G r . u n d Nr. 6 Abs. 5 ABewBed. 58 So waren i m Etat des B M I Zuwendungen „ f ü r zentrale Maßnahmen auf dem Gebiet des Sports u n d der Leibesübungen" ausgebracht (Kap. 0602 T i t . 610, BHP1. 1966), die einem eingetragenen Verein zur Vorbereitung deutscher Sportler auf die Olympischen Spiele gewährt worden sind. Gleichzeitig erhielt dieser Verein von d r i t t e r Seite erhebliche Spenden, die allerdings weder i m Wirtschaftsplan noch i m Verwendungsnachweis entsprechend der v o m Verein anerkannten ABewBed. ausgewiesen wurden. Die Konsequenz der V e r w a l t u n g hätte die von einem Kommentator vorgeschlagene Sanktion sein müssen „ . . . f ü r das Folgejahr eine beantragte Weitergewährung der Subventionen, w e n n nicht v ö l l i g abzulehnen, so doch merklich zu kürzen". So Bank, A n m e r k u n g zu: Subventionierung eines Vereins durch verschiedene Spender, i n : DöH, 10. Jg., 1969/70, S. 184. Die Anrechnung ζ. B. von Spenden auf den Z u schußbetrag könnte i n der Konsequenz dazu führen, daß sämtliche Eigen-

56

2. Kap.: Kontrolle als Instrument der L e n k u n g

eine Anrechnung von Spenden auf das Subventionsvolumen nicht zur Diskussion steht, kann die Forderung der Bewilligungsstelle, Spenden nach den Grundsätzen von öffentlichen Mitteln zu bewirtschaften, für die Organisation m i t erheblichen Nachteilen verbunden sein. Denn unterliegen auch die sonstigen der Organisation zufließenden M i t t e l den engen Bewirtschaftungsgrundsätzen, so würde eine derartige Behandlung die Organisation finanziell weitgehend unbeweglich machen 54 . A u f der anderen Seite kann dem öffentlichen Subventionsgeber nicht zugemutet werden, i m voraus zu erklären, daß i n jedem Fall Spenden auf die Zuschußhöhe ohne Auswirkungen bleiben. Seine Lenkungsmöglichkeiten könnten dadurch erheblich beschränkt werden. Ζ. B. ist der Fall denkbar, daß ein privater Spender die Verwendung seiner M i t t e l durch eine bestimmte Zweckbindung festsetzt und dadurch die Tätigkeit der Organisation i n eine Richtung lenkt, die den Zielen des Bundes so zuwiderläuft, daß entweder die Förderungswürdigkeit ganz i n Frage gestellt ist oder eine Weiterförderung i n der ursprünglichen Höhe nicht mehr zu rechtfertigen ist. Die Offenlegung von Spenden und sonstigen Mitteln würde hier also auch wesentlich zum „Selbstschutz" des Subventionsgebers dienen, indem dieser die übrige Tätigkeit einer Organisation, obwohl m i t der Subventionsgewährung selbst nicht i n unmittelbarem Zusammenhang stehend, einer Kontrolle unterwirft. Daß diese Kontrolle i n Verbindung m i t der Androhung des Subventionsentzugs eine starke Affinität zur politischen Kontrolle auf weist und „politisches Wohlverhalten" praktisch erzwingen kann, liegt auf der Hand — soll aber i n diesem Zusammenhang nicht weiter verfolgt werden. Die rein rechnerische Nachprüfung der zahlenmäßigen Nachweisung umfaßt nur einen Aspekt dieser Kontrolle. Folgt man den Feststellungen des BRH, so ist „eine zutreffende Beurteilung . . . i n der Regel nur nach eingehender Prüfung des sachlichen Berichts und der zahlenmäßigen Nachweisung möglich. Das erfordert i n nicht wenigen Fällen, daß die Angaben bei den Zuwendungsempfängern an Ort und Stelle überprüft werden" 5 5 . I n der Tat räumen die ABewGr. der Bewilligungsinitiative einer privaten Organisation, sich weiter um Spenden zu bemühen, erlahmen würde. Eine derartige Entwicklung kann nicht im Interesse des für die Förderung des jeweiligen Aufgabenbereiches zuständigen Bundesministers 54 liegen. So ζ. B. Becker/Kluge, K u l t u r p o l i t i k u n d Ausgabenkontrolle, Z u r Theorie und Praxis der Rechnungsprüfung, F r a n k f u r t a. M. 1961, Diskussionsthese X I , S. 236, die dafür plädieren, daß private Gelder, die an öffentlich subventionierte k u l t u r e l l e Einrichtungen gegeben werden, zwar einer Meldepflicht über den Umfang u n d den Verwendungszweck unterliegen sollen, nicht jedoch i n die Rechnungsprüfung einbezogen werden sollten, da sonst sämtliche der Organisation zufließende M i t t e l den engen Bewirtschaftungsvorschriften unterliegen u n d die Organisation damit finanziell weitgehend unbeweglich machen würde.

Β . Verfahren u n d M i t t e l der Subventionskontrolle

behörde umfangreiche Prüfungsrechte ein. So oder durch Beauftragte durch Einsicht i n die stige Geschäftspapiere sowie durch örtliche mungsgemäße Verwendung der öffentlichen ren 5 6 .

57

ist es ihr gestattet, selbst Bücher, Belege oder sonErhebungen die bestimM i t t e l nachzukontrollie-

Besonders kontrovers ist die Praxis geworden, daß der Subventionsempfänger darüber hinaus angehalten wird, die i n diesem Zusammenhang als notwendig erachteten Auskünfte zu erteilen. ,Kontrovers 4 insofern, als eine allgemeine Auskunftspflicht gegenüber der Verwaltung nicht besteht, und eine hierfür erforderliche spezialgesetzliche Grundlage die Ausnahme ist 5 7 . Als Legitimationsgrundlage w i r d allgemein die heute als Bundesrecht fortgeltende Verordnung über die Auskunftspflicht von 1923 herangezogen 58 , die infolge des Wegfalls ihrer situationsbezogenen Voraussetzungen weithin als obsolet angesehen w i r d 5 9 . I m Gegensatz zu § 64 a RHO, das weder ein Prüfungs- noch Auskunftsrecht kannte, hat die BHO i n § 44 zwar ein Prüfungsrecht verankert, nicht jedoch ein Auskunftsrecht. Widersinnig wäre es jedoch, dam i t der Verwaltung verweigern zu wollen, Auskünfte an Ort und Stelle einzuholen, denn die W i r k u n g einer Prüfung hängt vielfach weitgehend von der Erteilung der erforderlichen Auskünfte ab. Hiervon gehen offensichtlich auch die Vorl. W zu § 44 BHO aus (Nr. 10.1. ABewGr.), die den Zuwendungsempfänger zur Auskunftserteilung verpflichten. I m übrigen ist dies für Kreditzusagen oder bei der Übernahme von Bürgschaften, Garantien und sonstigen Sicherheitsleistungen gemäß § 39 Abs. 2 und 3 BHO unbestritten. Die hierzu ergangenen Vorl. W schreiben ausdrücklich vor, daß sich die zuständigen Dienststellen neben einem Prüfungsrecht auszubedingen haben, „daß der 55

Bemerkungen des BRH f ü r das Rechnungsjahr 1966, a.a.O., R N 19. Vgl. Nr. 10.1. A B e w G r . u n d Nr. 7 ABewBed. 57 Z u r Auskunftsplicht vgl. Schlotke, S. 113 ff. 58 So bestimmt das „Gesetz über die V e r w a l t u n g des ERP-Sondervermögens v o m 31. August 1953" (BGBl. I, S. 1312) i n seinem § 12: „(1) Der Bundesminister f ü r den Marshallplan k a n n u n m i t t e l b a r oder durch Beauftragte nach Maßgabe der Verordnung über die Auskunftsnflicht v o m 13. J u l i 1923 (RGB1.I, S. 699, 723) von allen natürlichen oder juristischen Personen, Handelsgesellschaften, Verbänden oder Vereinigungen, öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Behörden, welche M i t t e l des Sondervermögens erhalten haben oder verwalten, Auskünfte oder Einsicht i n die Geschäftsbücher u n d Geschäftspapiere verlangen. Das Gleiche gilt gegenüber den Begünstigten i n den F ä l len, i n denen zu Lasten des Sondervermögens Sicherheiten bestellt, B ü r g schaften oder Gewährleistungen übernommen oder m i t M i t t e l n des Sondervermögens Beteiligungen erworben worden sind." Vgl. auch die entsprechenden Bestimmungen i n dem „Gesetz über B i l d u n g u n d V e r w a l t u n g eines Sondervermöpens f ü r berufliche Leistungsförderung i n der Wirtschaft" v o m 22. A p r i l 1965, B G B l . I , S. 341. M

M

Nachw. bei Schlotke, S. 114.

58

2. Kap.: K o n t r o l l e als Instrument der L e n k u n g

Beteiligte . . . jederzeit Auskünfte über die m i t der Kreditgewährung sowie der Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen zusammenhängenden Fragen zu erteilen h a t " 6 0 . Angesichts dieser weitgehenden Prüfungsrechte ist zuzustimmen, daß diese Vorschriften für den oder die von der Kontrolle Betroffenen mehr als „lästig" sind, insbesondere dann, wenn es sich u m Großunternehmen handelt, die entsprechend ihrer Rechtsform nicht zur Publizität verpflichtet sind. Der Auffassung jedoch: „Wer von einem Bundesbeitrag profitiert, der ist jederzeit auch entsprechend auskunftspflichtig, — für die Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit ist es dann eben zu spät!" 6 1 , ist nur insoweit beizupflichten, als damit der Grundsatz der Angemessenheit jeder staatlichen Kontrollmaßnahme nicht suspendiert wird. Dies ist jedoch häufig der Fall, wenn die Verwaltung von ihrem Recht Gebrauch macht, nicht nur beim Zuwendungsempfänger selbst, sondern bei allen am Subventionsprozeß „Beteiligten" zu prüfen und diese Prüfung auch auf Fragen erstreckt, die m i t dem Zuwendungszweck nicht i n unmittelbarem Zusammenhang stehen. Von einer derartig extensiven Kontrolle wären insbesondere weiterleitende Dachorganisationen, vor allem aber Kreditinstitute betroffen. Vielfach tragen die BBewBed., die die ABewBed. ergänzen und konkretisieren, den hier erhobenen Einwänden Rechnung. So hat der B M W nach Ziffer X der Richtlinien zum V I I . Werfthilfeprogramm 6 2 zwar das Recht, beim Antragsteller als auch beim durchleitenden Kreditinstitut „die Tatsachen und Unterlagen" zu prüfen, „die m i t der Gewährung und Auszahlung der Werfthilfen und der Durchführung des Schiffbaues und dessen Finanzierung i m Zusammenhang stehen"; die Ausdehnung der Prüfung „auch auf sonstige Tatsachen und Unterlagen" ist jedoch nur gegenüber dem Antragsteller, nicht gegenüber dem Kreditinstitut gestattet. Zu Recht ist infolgedessen auch hinsichtlich von Sicherheitsleistungen des Bundes vorgeschlagen worden, daß sich der Bund grundsätzlich auf diejenige Einsichtnahme beschränken soll, „die zum Studium der Frage einer drohenden oder bereits zurückliegenden Inanspruchnahme nötig ist" 6 3 .

80

Nr. 3 Vorl. W zu § 39 BHO, abgedruckt bei Piduch. Allgemeine Überprüfung der Bundessubventionen, Bericht der vom Bundesrat eingesetzten Expertengruppe, Bern 1966, S. 31. 62 Die Richtlinien sind unveröffentlicht; sie traten am 27. J u l i 1970 i n K r a f t ; vgl. B M W , Pressemitteilung v. 19. März 1970, Nr. 4081. 63 Viaion I , S. 686. 61

C. Zusammenfassende Feststellungen

59

C· Zusammenfassende Feststellungen Die durch die Allgemeinen Richtlinien vorgegebenen Kontrollverfahren und Kontrollinstrumente bieten den mittelgewährenden Stellen alle notwendigen Voraussetzungen, u m das Verhalten des Subventionsempfängers so zu steuern, daß die Erreichung des Subventionszwecks gewährleistet ist. Die von der Bewilligungsstelle durchgeführten Kontrollen erfüllen insbesondere die Funktion der Informationsgewinnung, die als bestimmender Faktor für die Lenkungschancen bezeichnet worden ist. Grundlage der Information sind die vom Subventionsempfänger vorzulegenden Wirtschafts-, Organisations-, Stellen- und Finanzierungspläne sowie der Nachweis der Subventionsverwendung. Darüber hinaus sind nicht nur der Empfänger, sondern alle am Subventionsprozeß Beteiligten zur Mitteilung und zur Erteilung von Auskünften über alle m i t dem Subventionszweck zusammenhängenden Fragen verpflichtet. Die Steuerung des Subventionsempfängers erfolgt global durch die von i h m anzuerkennenden Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze. I m Hinblick auf die Verwirklichung des Subventionszwecks verpflichten diese Grundsätze zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der Subventionsmittel. Das Verbot der Übertragbarkeit von Finanzierungsansätzen, das Verbot der Rücklagenbildung sowie die Festlegung eines bestimmten Abberufungsverfahrens verhindern ein eigenmächtiges, von der zweckentsprechenden Mittelverwendung abweichendes Handeln. Neben den präventiv orientierten Vorschriften eröffnen die Kontrollverfahren zahlreiche Möglichkeiten der unmittelbaren Einwirkung: Diese kann insbesondere bei der Prüfung des Subventionsantrages und bei der Wahrnehmung von Einwilligungs- und Zustimmungsvorbehalten erfolgen. Die Einflußnahme kann sich dabei sowohl auf die Personalpolitik als auch auf die Aufgabenstellung und Aufgabendurchführung einer zu fördernden Organisation erstrecken. Der Subvenient kann ferner bei vertraglichen Abschlüssen oder anderen finanziellen Dispositionen des Empfängers bestimmend mitwirken. Die M i t w i r k u n g kann sich auf den Umfang des Vertrages und auf die Auswahl der Vertragspartner beziehen. Nicht zuletzt bestehen Möglichkeiten der Lenkung durch die Festsetzung zusätzlicher Subventionsvoraussetzungen. Die Wirksamkeit des gesamten Kontrollsystems w i r d weitgehend durch die Möglichkeit der Subventionsvorenthaltung oder der Subventionsrückzahlung begründet. Angesichts dieser Sanktionsmöglichkeiten gebieten sich i m Interesse des Empfängers: die rechtzeitige Vorlage eines Antrages, die Beachtung der ABewGr., die Berücksichtigung son-

60

2. Kap.: Kontrolle als Instrument der L e n k u n g

stiger Hinweise, Wünsche und Korrekturen der mittelgewährenden Stelle und die fristgerechte und vollständige Nachweisung der Mittelverwendung. Selbst wenn die Kontrolle nicht ständig erfolgt, w i r d das Verhalten des Subventionsempfängers wesentlich dadurch beeinflußt, daß dieser u m die Kontrollen und die m i t ihnen verbundenen möglichen Folgen weiß. Insofern kann gesagt werden, daß Subventionskontrolle „antizipiertes Verhalten" 6 4 hervorruft. Diese prophylaktische Eigenwirksamkeit des Kontrollsystems ist insofern ein bedeutsamer Lenkungsfaktor, als die Verwirklichung des Subventionszwecks für weite Bereiche dem privaten Interesse des Subventionsempfängers anvertraut ist. Angesichts des geschilderten Regelkatalogs 65 und der daraus folgenden Kontrolldichte ist nach der Gültigkeit der Relation zu fragen, nach der das Kontrollrecht des einen Entscheidungsfreiheit des anderen voraussetzt 66 . Zweifellos ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, daß das selbstverantwortliche Handeln des Empfängers durch die Einwirkungsmöglichkeiten der Bewilligungsstelle i n Form nachdrücklicher Empfehlungen oder weitreichender Vorbehaltsklauseln vollständig verloren gehen könnte. Damit wäre die „ M i t w i r k u n g " des Staates bei der Durchführung der Aufgabe i n einem Maße dominierend, daß weniger von „Kontrolle" als mehr von „Aufsicht" 6 7 die Rede sein müßte. Jedenfalls würde eine derart intensive Reglementierung den Begriff der Kontrolle als einer zwar wirksamen aber „indirekten Leitung" nicht mehr rechtfertigen. So warnt Ipsen davor, die Kontrolle der Subventionsverwaltung gegenüber dem Geförderten zu „Abhängigkeitsverhältnissen zu steigern, die die Zweckbindung der Subvention zu einer allgemeinen Staatsaufsicht gestalten" 68 . Die Möglichkeit einer derartigen Gewichtsverlagerung von den Kontrollelementen zu den mehr eine Unterordnung implizierenden Aufsichtselementen w i r d insbesondere durch zwei Faktoren begünstigt: 64 Vgl. Morstein Marx, S. 373: zu den W i r k u n g e n jeder systemimmanenten Kontrolle, auch w e n n sie nicht ständig erfolgt, vgl. auch Ellwein I, S. 156. 65 Insofern k a n n der Auffassung Köttgens, daß es sich bei den ABewBed. u m eine „rein finanztechnische Beschneidung des Zuschußempfängers" handelt, nicht zugestimmt werden; vgl. Köttgen V, S. 65. w So Ellwein/Görlitz, Gesetzgebung u n d politische Kontrolle. Bd. 2 der Reihe: P o l i t i k — Regierung — Verwaltung, 1. Teil, Stuttgart 1967, S. 265. ®7 Z u r „ E n t a r t u n g " der K o n t r o l l e vgl. auch den Diskussionsbeitrag v o n Bachof, der betont, daß der Staat gerade die Subventionen dazu benütze, „ u m sich — v o r allem über § 64 a R H O — effektiv eine »Staatsaufsicht 1 von erheblichen Ausmaßen anzueignen"; Bachof, Diskussionsbeitrag zu den Referaten von Salzwedel u n d Bullinper. Staatsaufsicht i n V e r w a l t u n g und Wirtschaft, i n : W D S t R L , Heft 22, 1965, S. 336; vgl. auch Giere, Beaufsichtigung i m A r beitsvorgang, i n : Verwaltung, S. 319. 68 Ipsen I I , S. 81.

C. Zusammenfassende Feststellungen

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Einmal durch das den Subventionsempfängern von der Verwaltung entgegengebrachte „organisierte Mißtrauen" 6 9 , dem entweder die A n nahme zugrundeliegt, daß der Subventionsempfänger den öffentlichen Subventionsgeber absichtlich zu Schaden bringen w i l l 7 0 , oder das davon ausgeht, daß die Subventionsverwaltung den Subventionierten an Kenntnissen oder Voraussicht überlegen ist. Beide Annahmen dürften nur i n Ausnahmefällen tatsächlich begründet sein 71 . Z u m anderen w i r d diese Verschiebung durch den Zuschnitt der Richtlinien selbst gefördert. Diese tragen i n erster Linie den Bedürfnissen der allgemeinen inneren Verwaltung und der Finanzverwaltung Rechnung. Sie berücksichtigen kaum, daß es sich bei der Subventionierung privater Organisationen auch darum handelt, daß diese Aufgaben anstelle des Staates erfüllen, die dieser sonst durch eigene Organe ausführen lassen müßte. Anders formuliert: die Richtlinien ignorieren, daß der Subvenient i n seiner Reglementierung nicht ganz frei ist und zumindest die Grenze zwischen Kontrolle und Aufsicht zu beachten hat. Gegenstand berechtigter K r i t i k sind ferner die der Kontrolle zugrundeliegenden Maßstäbe geworden. Soweit Kontrolle gegenüber den Geförderten unter dem Aspekt der Effizienz notwendig erscheint, soweit ist es aus dem gleichen Gesichtspunkt heraus erforderlich zu prüfen, ob die Übertragung haushaltsrechtlicher Prinzipien 7 2 — die für die öffentliche Verwaltung generell zweckentsprechend sein mögen — auch für Bereiche sinnvoll ist, die wesentlich durch private Eigeninitiative und einer der Verwaltungsrationalität nicht verwandten besonderen Rationalität gekennzeichnet sind 7 3 . Insbesondere das Verlangen nach Übernahme der Grundsätze staatlicher Wirtschaftsführung gegenüber privaten Kulturorganisationen könnte eine „Knebelung" erzeugen, die dem Gebot der Aufgabenbezogenheit 74 zuwiderläuft 7 5 . Z u m Beispiel die 69 So ein Ausdruck bei Keil, Jugendpolitik u n d Bundes jugendplan, Analyse u n d K r i t i k der staatlichen Jugendförderung, München 1969, S. 165. 70 So begründet ζ. B. Viaion die Prüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse eines Bürgschaftsnehmers m i t dem Argument, daß der Bürge schwerlich zusehen kann, „ w i e der Schuldner die Voraussetzung f ü r die Inanspruchnahme aus der Bürgschaft planmäßig herbeiführt". Viaion, Streitfragen der öffentl. Finanzkontrolle, i n : FinArch., N. F. 22, 1963, S. 30. 71 Vgl. Conrad, Bürgschaften u. Garantien als M i t t e l der Wirtschaftspolitik, B e r l i n 1967, S. 40. 72 Mayer I, S. 59 f ü h r t die „blinde Übertragung" von Maßstäben, die f ü r die allgemeine V e r w a l t u n g Gültigkeit haben, auf die „heute i n der staatlichen V e r w a l t u n g noch w e i t h i n herrschenden, überkommenen etatistischen u n d kameralistischen Vorstellungen" zurück. 73 Z u den daraus folgenden Nachteilen f ü r private Empfängerorganisationen vgl. Mayer I , S. 33, die durch die Übernahme haushaltsrechtlicher P r i n zipien zu einer „unzweckmäßigen Bürokratisierung ihrer V e r w a l t u n g nach dem Modell von Staatsbehörden, die jedoch unter v ö l l i g anderen Bedingungen arbeiten, gezwungen (werden)". 74 Besonders betont von Becker/Kluge, S. 232.

62

2. Kap.: K o n t r o l l e als Instrument der L e n k u n g

Förderung von Wissenschaft und Forschung am Maßstab von „ W i r t schaftlichkeit messen zu wollen, würde einer Infragestellung des wissenschaftlichen Experiments überhaupt gleichkommen 76 . I n der Literatur sind i m Zusammenhang m i t der Förderung kultureller Organisationen zwei Vorschläge gemacht worden, die auf eine Verbesserung der Kontrollbedingungen abzielen. Beide Vorschläge gehen davon aus, daß Kontrolle zwar notwendig ist, diese jedoch nicht infolge zu enger Bewirtschaftungsgrundsätze zum Verlust der Eigeninitiative und zur Unbeweglichkeit der mittelempfangenden Organisation führen darf. U m diese „Existenzbedingungen" zu gewährleisten und angesichts der Tatsache, daß sich eine optimale Zweckverwirklichung nicht allein durch von außen herangetragene Kontrollen erreichen läßt, geht der eine Vorschlag dahin, die Eigenverantwortlichkeit der Kontrollierten so stark wie möglich zu entwickeln und bis zur Selbstkontrolle auszugestalten 77 . Der andere Vorschlag zielt auf die Schaffung speziell auf die jeweiligen Aufgabenbereiche zugeschnittener Förderungsrichtlinien, die den Besonderheiten der Aufgaben i m Sinne von Sachgerechtigkeit entsprechen sollen 78 . So begrüßenswert der erste Vorschlag ist, so erscheint der zweite doch realistischer und auch durchführbarer wie ζ. B. die Richtlinien für den Bundesjugendplan zeigen, die anstelle der ABewGr. gelten. Daß diese Richtlinien als sachgerecht gelten können, indem sie sowohl die Interessen des Subvenienten als auch die des Subventionierten gleichermaßen berücksichtigen, mag durch die Tatsache belegt sein, daß dem 75 Z u den dabei i m m e r wieder auftretenden „administrativen Reibungsverlusten" vgl. Mayer I, S. 59. Ebenso nachteilig f ü r eine private Empfängerorganisation hinsichtlich der Gewinnung geeigneter u n d qualifizierter M i t arbeiter können sich die m i t der Annahme der Subvention verbundenen Besoldungsbestimmungen erweisen. Danach dürfen Bundesmittel an I n s t i t u t i o nen n u r unter der Bedingung vergeben werden, daß bei ihnen die Einstufung des Personals so erfolgt, w i e bei vergleichbaren Bundesbediensteten. Ebenso soll die Z a h l der Verwaltungsstellen entsprechend der Personalwirtschaft der öffentlichen H a n d ausgerichtet sein; vgl. dazu i m einzelnen Winkel, A n m . 11 b zu Nr. 11 B R L 1953 und A n m . 13 a zu Nr. 13 Abs. 2 B R L 1953. Vgl. auch Spiegell, Zuwendungen nach § 64 a Abs. 1 RHO, i n : DöH, 2. Jg., 1955, S. 198 ff. 76 Z u r Frage der Wirtschaftlichkeitsprüfung bei Forschungssubventionen äußert sich Reich, Forschungsfinanzierung i m Bundesbereich, Aufgaben u n d Grenzen der Rechnungsprüfung, i n : 250 Jahre Rechnungsprüfung (hrsg. v. Bundesrechnungshof), F r a n k f u r t 1964, S. 254: „Es ist aber n u n die K a r d i n a l frage zu stellen: Ist die Rechnungsprüfung i n der Lage, zu beurteilen, ob die Förderung bestimmter Forschungsvorhaben überhaupt sinnvoll u n d i n der bewilligten Höhe begründet ist? Diese Frage ist u m so wesentlicher, als sie v o r der nach der sparsamen Verwendung der M i t t e l steht. Sie ist dahin zu beantworten, daß die Rechnungsprüfung i n der Regel überfordert ist." Diese Selbsteinschätzung dürfte auch f ü r die Prüfung durch die Subventionsverw a l t u n g zutreffen. 77 Vgl. Becker/Kluge, Diskussionsthese I, S. 230 f. 78 Vgl. Mayer I, S. 56, 60, 62.

C. Zusammenfassende Feststellungen

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Erlaß eine Beratung m i t den obersten Jugendbehörden der Länder und dem Bundesjugendkuratorium vorangegangen ist 7 9 . Private Organisationen werden auch nicht durch staatliche Subventionierung zu Staatsbehörden und sollten auch nicht so behandelt werden. Hier kommt jedoch die andere Seite der Subvention, die nicht nur bloße Wohltat ist, zum Vorschein: Was sich für den politisch verantwortlich Handelnden als legitime Kontrolle i m Sinne von Einflußnahme und indirekter Lenkung darstellt, kann für denjenigen, der von der Kontrolle betroffen ist, nicht selten Aufsicht, Bevormundung und Beschneidung seiner Freiheiten bedeuten.

79 Vgl. Allgemeine Richtlinien 1970, GMB1. Nr. 36, 1970, S. 614.

f ü r den Bundesjugendplan v o m 1. Januar

Drittes

Kapitel

Auflagen als Instrument der Lenkung A. Der Lenkungsmechanismus der Auflagen I. Begriff und Funktion der Auflage

Als „Auflagen" oder „Bedingungen" sollen i n einem allgemeinen, nicht-rechtstechnischen Sinn 1 die Gesamtheit der Bestimmungen bezeichnet werden, die dem Subventionsempfänger i m Hinblick auf die Lenkungsintentionen des Subvenienten konditional ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorschreiben. Indem die Subventionsleistung mittels der Auflage von der Erfüllung oder Herbeiführung dieser Bestimmungen abhängig gemacht wird, handelt es sich hier — auf die einfachste Formel gebracht — u m eine Koppelung i n Gestalt einer Wenn-DannAussage: Nur, wenn die Auflage realisiert ist oder eine Bindung besteht, die die Realisierung der Auflage erwarten läßt, w i r d die finanzielle Vorteilsgewährung wirksam. Begrifflich bringt der angelsächsische Sprachgebrauch, der Subventionen als „conditional grants" bezeichnet, diesen engen Zusammenhang der nur unter gewissen Bedingungen zu gewährenden Vergünstigung am prägnantesten zum Ausdruck. Demgegenüber erscheint die deutsche Terminologie, die i n der haushaltsrechtlichen Formulierung von „Zuwendungen" spricht und die „Zweckgebundenheit" als das die Subvention kennzeichnende Merkmal hervorhebt, lediglich geeignet, die Vorbestimmtheit i n der A r t und Weise der Mittelverwendung zum Ausdruck zu bringen. Ein wesentlicher Teil der Lenkung besteht aber nicht nur i n der zweckentsprechenden Mittelverwendung, sondern i n der Herbeiführung der Voraussetzungen, die die Zweckverwirklichung häufig selbst ist 2 . 1 A l s Rechtsbegriffe sind Auflagen u n d Bedingungen — wenngleich eine eindeutige Abgrenzung i n der Praxis nicht i m m e r möglich ist — voneinander zu unterscheiden. Als K r i t e r i u m g i l t f ü r die Auflage ihre zwingende Durchsetzbarkeit, unabhängig von dem begünstigenden Verwaltungsakt, während die Bedingung suspendierende Effekte erzielen w i l l . Vgl. i m einzelnen dazu: Schlotke, S. 117 m. w . Nachw. 2 Vgl. Ipsen I I , S. 56.

Α . Der Lenkungsmechanismus der Auflagen

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Folgerichtig ist i n einem Teil des schweizerischen Schrifttums die Bedingung als „begriffswesentlich" für die Kennzeichnung eines Subventionstatbestandes verstanden worden. Danach sind „Geldleistungen, die an keine Bedingung geknüpft sind, . . . keine Subventionen" 3 . Dieser Auffassung ist insofern zuzustimmen, als es außer der Kontrolle gerade die Auflagen und Bedingungen sind, mittels derer Lenkung erfolgt. „Lenkung durch Auflagen" unterscheidet sich von „Lenkung durch Kontrolle" durch die Andersartigkeit der jeweils wahrzunehmenden Funktionen: Kontrolle ist darauf ausgerichtet, das Empfängerverhalten so zu steuern, daß eine Zweckverfehlung vermieden wird. Kontrolle zielt insofern auf die Sicherung des Empfängerverhaltens und damit auf die Sicherung des Zuwendungszweckes ab. Dagegen umschreiben Auflagen positiv das geforderte Empfängerverhalten, das der Subvenient zur Erreichung der konkreten, von i h m verfolgten Zwecke als geeignet ansieht. Auflagen intendieren insofern eine Verhaltensänderung oder Verhaltensbindung. Oder anders formuliert: Auflagen „programmieren" das Verhalten des Subventionsempfängers i m Hinblick auf die Realisierung der konkreten Zuwendungszwecke. Die Formulierung und Ausgestaltung der Auflagen und Bedingungen ist Angelegenheit des jeweils für die Mittelgewährung verantwortlichen Ressortministers 4 . Die Auflagen können i m Rahmen eines Richtlinienerlasses, der ein typusmäßig umschriebenes Subventionsprogramm regelt, enthalten sein, oder sie können als „Besondere Bewilligungsbedingungen", die die „Allgemeinen Bewilligungsbedingungen" ergänzen oder modifizieren, formuliert sein. Die m i t Auflagen versehenen finanziellen Leistungen der öffentlichen Hand prägen den Typus der „richtlinienmäßigen Subventionsgewährung". Charakteristisches Merkmal dieser Richtliniensubventionierung ist der häufig sehr weite Ermessensspielraum, der den subventionsbewilligenden Instanzen zur Verfügung steht. Dieser Ermessensspielraum gewährleistet die notwendige Variationsfähigkeit bei der Auflagensetzung und damit die erforderliche Flexibilität i n dieser Phase des Lenkungsprozesses: Die subventionsgewährende Verwaltung sieht sich nicht — wie bei einer gesetzlich geregelten Leistung — alternativ vor die Entscheidung gestellt, die Subvention zu bewilligen oder abzulehnen. Vielmehr kann sie, falls der Leistungsanspruch fragwürdig erscheint oder der Subventionserfolg zweifelhaft ist, durch entsprechend formulierte Auflagen auf die Herbeiführung der für einen Leistungs3

Schindler, Die Bundessubvention als Rechtsproblem, A a r a u 1952, S. 141. Vgl. Nr. 5.2. u n d Nr. 18.2. Vorl. W zu § 44 B H O u n d Nr. 13 Abs. 1 B R L 1953. 4

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Kirchhoff

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

anspruch notwendigen Voraussetzungen hinwirken. Durch die Befugnis der zuständigen Behörde zum Erlaß ergänzender oder abweichender „Besonderer Bewilligungsbedingungen" oder „Bewirtschaftungsgrundsätze", durch die je nach A r t , Zweck und Höhe der Zuwendung weitere Bedingungen und Auflagen festgesetzt werden können, läßt sich der Kreis der Lenkungsadressaten und damit die Breitenwirkung der Lenkung vergrößern — ohne daß gleichzeitig eine Verwässerung des Subventionsprogramms eintritt. Die Auflage kann so formuliert sein, daß sie zeitliche, örtliche oder sachliche Besonderheiten einer Förderung berücksichtigt und somit die Gezieltheit der Lenkung erheblich zu erhöhen vermag. Die Ausgestaltungsmöglichkeiten der Auflage entsprechen dem Ermessensbedürfnis der subventionsgewährenden Verwaltung. Insofern ist Krüger 5 zuzustimmen, der die Auflage als ein Instrument bezeichnet, „das hervorragend geeignet ist, dem Handeln der Wirtschaftsverwaltung diejenige Differenziertheit ihrer Mittel, diejenige Abstufung ihrer Gewichtigkeit und diejenige Elastizität ihrer Verwendung zu verleihen, deren die Natur ihres Gegenstandes bedarf" und damit „eine sehr viel reichere und feinere Skala von Einwirkungsmöglichkeiten" bietet. Als übergreifende Auflagenarten sind Sach- und Finanzauflagen zu unterscheiden. Sachauflagen können wiederum i n Empfangs- und Verwendungsauflagen, Finanzauflagen i n Selbstbeteiligungs- und Dotationsauflagen unterteilt werden. Während Sachauflagen das geforderte Empfängerverhalten i m Hinblick auf den mit der Subvention zu erreichenden Zweck konkretisieren, umschreiben Finanzauflagen die Bedingungen, die die finanzielle Lastenaufteilung i n Form von Interessenquoten zum Inhalt haben und deren Erfüllung durch den Subventionsempfänger für die Subventionseffizienz von maßgeblicher Bedeutung ist. I n der Praxis sind Subventionsvorhaben sowohl m i t Sach- als auch m i t Finanzauflagen verbunden. Eine getrennte Behandlung dieser Auflagenarten rechtfertigt sich aus der Unterschiedlichkeit ihrer Funktionen. I I . Die Koppelung von Vergünstigung und Auflage

Der Subventionserfolg bzw. der Lenkungserfolg ist ausschließlich von der Realisierung der Auflagenbestimmungen abhängig. Die vom Subvenienten verfolgten Zwecke lassen sich nicht unmittelbar und allein 5 Krüger, Die Auflage als Instrument der Wirtschaftsverwaltung, i n : DVBL, 70. Jg., 1955, S. 387.

Α . Der Lenkungsmechanismus der Auflagen

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durch die finanzielle Besserstellung des Empfängers erreichen. Die landwirtschaftlichen Kleinbetriebe mögen noch so viel zusätzliche Liquidität i n Form von Subventionen erhalten: ein struktureller A n passungsprozeß zur Herstellung des Marktgleichgewichts und eine optimale Allokation der Produktionsfaktoren lassen sich damit nicht erreichen. Die Geldleistung selber hat nur eine Stimulationsfunktion und soll auch i m Falle begrenzter finanzieller Leistungsfähigkeit primär eine bestimmte A k t i v i t ä t induzieren. Der Akzent liegt nicht auf der Begünstigung, sondern auf der Verhaltensweise — die häufig mit einer Verhaltensänderung identisch ist —, die der Subvenient zur Erreichung seiner Zwecke auszulösen versucht. Die Mittelbereitstellung selbst erweist1 sich somit i m Grunde genommen nur als Vor wand, als „Trojanisches Pferd" oder, u m eine Formulierung Krügers zu gebrauchen, als „Vehikel zur Auflage" 6 . Diese Gewichtsverschiebung innerhalb der Verhältnisse von Vergünstigung und Auflage als eine für die gewährende Wirtschaftsverwaltung typische Erscheinung dokumentiert den nicht-kommerziellen Charakter der Subventionen. Das bedeutet, daß sich der Subventionsempfänger den m i t der Inanspruchnahme öffentlicher M i t t e l verbundenen Verpflichtungen — nämlich Realisierung der Auflage — nicht i n der Weise entziehen kann, daß er die Zuwendung einfach zurückzahlt. Eine Rückzahlung der Zuwendungsmittel würde den staatlichen Subvenienten lediglich i n der Rolle eines Bankiers befriedigen, nicht aber als Staat, dessen Leistung nur durch die konkrete Zweckverfolgung legitimiert ist und insofern als „Gegenleistung" nur akzeptieren kann, was der Erreichung dieser Zwecke dient. Das bedeutet aber weiter, daß die Lenkungswirkung auch i n dem Falle, i n dem der Subvenient wegen Nicht-Erfüllung der Auflage eine Rückzahlung der Subventionsmittel als Sanktionsmaßnahme anordnet, gleich N u l l — wenn nicht negativ ist. Denn häufig kann der Subvenient nicht nur nicht die Vorteile, die dem Empfänger aus bereits i n Anspruch genommenen M i t t e l n zugekommen sind, „zurückholen", sondern w i r d auch zusehen müssen, wie staatlich geförderte Objekte zu Zwecken verwandt werden, die nicht unter das staatliche Subventionsinteresse fallen oder diesen Interessen sogar zuwiderlaufen. Beispielsweise würde eine Arbeitsmarktpolitik u m den Erfolg gebracht sein, wenn ein Empfänger Investitionszuschüsse zur Errichtung zusätzlicher Arbeitsplätze i n Anspruch nimmt, diese Arbeitsplätze aber entgegen den Subventionsbedingungen nicht zugunsten Vertriebener oder Flüchtlinge vergibt, sondern zugunsten von Gruppen m i t anderen Merkmalen, ζ. B. „fachlicher Qualifikation". « Krüger 5*

I , S. 455.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

Der i n diesem oder ähnlichen Fällen eingetretene Lenkungsverlust ist auch nicht durch die Forderung nach entsprechender Verzinsung der M i t t e l auszugleichen. A m ehesten könnte eine der „Vertragsstrafe" ähnliche Konstruktion dem Subventienten Kompensationen verschaffen. Für eine derartige Sanktion gibt es jedoch bislang kein Beispiel. Damit stellt sich die Frage, wie der Subvenient seinen Anspruch auf Auflagenrealisierung als einer der finanziellen Leistung gegenüberstehenden Gegenleistung durchsetzen kann 7 . Ausgangspunkt aller diesbezüglichen Überlegungen ist die Tatsache, daß eine durch Auflagen umschriebene Verhaltensweise rechtstechnisch nicht erzwingbar ist. Bei der Auflage handelt es sich nicht u m einen Befehl, sondern u m eine Bedingung. Es liegt i n der Hand des Subventionsadressaten, diese Bedingung für sich verbindlich zu machen oder nicht. Die Verbindlichkeit t r i t t zu dem Zeitpunkt ein, zu dem der Subventionsadressat die Subventionsofferte annimmt. Dem Subvenienten stehen jedoch keine M i t t e l zur Verfügung, die verhindern könnten, daß der Empfänger die Verbindlichkeit der Bedingungen durch Rückzahlung der Subvention auflöst. Dennoch sind die Chancen der Durchsetzbarkeit von zieladäquaten Verhaltensweisen — und damit die Lenkungschancen — m i t den M i t t e l n der Finanzpolitik i n nicht geringerem Maße gegeben als m i t Mitteln, die einen Folgezwang nach sich ziehen. Diese Chancen sind insbesondere i n den technischen Ausgestaltungsmöglichkeiten und der Wahl des Auflagenzeitpunktes begründet. Der Subvenient kann die Koppelung von Vergünstigung und Auflage so vornehmen, daß die finanzielle Leistung der Erfüllung der Auflage nachfolgt. Eine derartige ex-post-Subventionierung schließt die Möglichkeit des Empfängers aus, die Verbindlichkeit der Bedingungen noch nach Inanspruchnahme der M i t t e l aufzulösen. Diese Technik ist allerdings nur beschränkt anwendbar: Die finanzielle Leistung kann der Erfüllung der Auflage nur nachfolgen, wenn es nicht auf eine bestimmte Verwendung der Subventionsmittel ankommt, sondern auf die Inangriffnahme bestimmter Maßnahmen, deren Erfüllung unabhängig von der finanziellen Begünstigung erfolgen kann. Darüber hinaus ist die Chance der Lenkung mittels Auflagen dann am größten, je stärker die Abhängigkeit des Subventionsadressaten von 7

Umgekehrt ließe sich aus der Sicht des Subventionierten die Frage stellen, w i e dieser seinen Anspruch auf finanzielle Leistung als eine der Auflagenrealisierung gegenüberstehende Gegenleistung durchsetzen kann. E i n nicht zurückweisbarer Anspruch auf die i n Aussicht gestellten finanziellen Vorteile ist insbesondere dann begründet, w e n n der Subventionsadressat den Auflagen entsprechend disponiert hat u n d die geforderte Verhaltensänderung m i t einem Risiko verbunden ist, das der Adressat ohne subventive Stimulation nicht eingegangen wäre. Die Umkehrbarkeit der Fragestellung zeigt, daß die Verbindlichkeiten, die als „Plangewährleistungsanspruch" umschrieben w e r den können, gegenseitiger A r t sind.

Α . Der Lenkungsmechanismus der Auflagen

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dem i n Aussicht gestellten finanziellen Vorteil ist und je realer die Drohung ist, daß dieser Vorteil wieder i n Frage gestellt werden kann. Der Grad der Abhängigkeit von der Leistung bestimmt wesentlich den Grad der erreichbaren Lenkung. Dieser Zusammenhang w i r d i m H i n blick auf die mit der staatlichen Verteilungskompetenz möglichen Sanktionen deutlich : Subventionsvorenthaltung, Subventionsentzug oder Subventionsrückzahlung sind nur dann als Druckmittel zur Auslösung plankonformen Verhaltens anwendbar, wenn der Subventionsadressat auf die staatliche Hilfe angewiesen ist. Der Subvenient muß infolgedessen die finanzielle Offerte so attraktiv ausgestalten, daß der Adressat bereit ist, die Subvention selbst um den Preis „verminderter Freiheit" zu akzeptieren. Erst diese Abhängigkeit gestattet einen Lenkungsgrad, der auch i m Falle eines Interessenkonfliktes den Empfänger auf die Ziele des Subvenienten zu verpflichten vermag. Nach Scheuner ist diese Abhängigkeit zwar „schwer erfaßbar, aber höchst real" — insofern, als „der auf diese Weise eröffnete staatliche Einfluß . . . häufig stärker (ist) als jeder Zwang" 8 . Daß diese „vis indirecta" 9 zumindest zwangsgleiche Effekte zu bewirken vermag, zeigt die Praxis. So wurde z.B. i n der Diskussion um die Bildung einer Einheitsgesellschaft für den Ruhrkohlebergbau der Anreiz m i t dem Versprechen neuer Subventionen und die Drohung m i t dem Entzug der bisher gewährten Vergünstigungen gezielt eingesetzt, u m die Bergbauunternehmen zum „freiwilligen" E i n t r i t t i n die Einheitsgesellschaft zu bewegen. Bezeichnend für diese A k t i o n sind die Kommentare i n der Presse 10 , die durchweg dem Tenor der offiziellen Verlautbarungen entsprachen. Bundeswirtschaftsminister Schiller steckte i n diesem Zusammenhang die Positionen vor dem Bundestag ab: „Ich bin nur der Meinung, daß man nach dem alten Prinzip der Subsidiarität erst einmal den Menschen, i n diesem Fall den Unternehmern, die Chance geben sollte, es (die Bildung einer Einheitsgesellschaft) freiwillig zu tun. Wenn das nicht geht, . . . kann man nach einer gewissen Zeit den Zwang dahintersetzen 11 ." Worin dieser Zwang bestehen könnte, machte Schiller an anderer Stelle deutlich: „Von einem bestimmten Zeitpunkt an wer8 Scheuner, Die staatliche Intervention i m Bereich der Wirtschaft, i n : W D S t R L , Heft 11,1954, S. 41. 9 Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche V e r w a l t u n g u n d die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, i n : JöR, N. F. 3, 1954, S. 142. 10 Die F A Z Nr. 141 v. 21. 6.1968 veröffentlichte einen wirtschaftspolitischen L e i t a r t i k e l von Throm m i t dem f ü r sich sprechenden T i t e l „Zuckerbrot u n d Peitsche f ü r die R u h r " ; vgl. ders., „ I n die Einheitsgesellschaft h i n e i n k n ü p peln?", i n : F A Z Nr. 209 v. 9. 9.1968. 11 Sten. Ber., 131. Sitzung ν. 8.11.1967, S. 6691.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

den den Gesellschaften, die sich nicht zusammenschließen, die laufenden Subventionen entzogen. . . . gleichsam auch als Knüppel oder Stock — wenn Sie so wollen — hinter der T ü r 1 2 . " Der „Wirkungsradius" von Auflagen und damit der Lenkungsradius einer Subvention kann unterschiedlich groß sein: Auflagen können lediglich die Erreichung des „Subventionszwecks" zum Ziel haben, sie können aber auch mehr auf die Erreichung eines „Lenkungszweckes" zugeschnitten sein. Der Subventionszweck ist der unmittelbar durch die Bereitstellung von öffentlichen M i t t e l n angestrebte Zweck. Er ist vordergründiger A r t und berücksichtigt mehr die Individualität des Förderungsfalls. Insofern können die Auflagen, die zur Erreichung des Subventionszwecks gesetzt werden, als „Einzelauflagen" gekennzeichnet werden. Als Lenkungszweck soll der hinter dem Subventionszweck stehende „eigentliche" Zweck bezeichnet werden. Er ist komplexerer Natur und dem Subventionszweck insofern „übergeordnet", als nur der Lenkungszweck das öffentliche Interventionsinteresse zu begründen vermag. Der Subventionszweck ist häufig nicht mehr als M i t t e l zur Erreichung des Lenkungszweckes. Dieser Differenzierung von Subventionszweck und Lenkungszweck entspricht i m wesentlichen die Unterscheidung von Partial- und Globalsubventionen. Während die Partialsubvention auf die Hilfeleistung zugunsten eines Einzelbetriebes zugeschnitten ist, umfaßt die Globalsubvention einen größeren, i n sich geschlossenen Förderungskomplex. Dementsprechend zielen die hier gesetzten Auflagen auf die Lenkung typusmäßig umschriebener Subventionsvorhaben und erstrecken sich auf ganze Wirtschaftszweige oder Regionen. Das heißt, bei den Auflagen zur Erreichung der Lenkungszwecke handelt es sich i n der Rege] u m „Globalauflagen". Die Globalsubvention, die entsprechend unter Globalauflagen zur Erreichung von — häufig als Plandaten formulierten — Lenkungszwecken ausgereicht wird, ist die heute vorherrschende Subventionsart. So kommt es z.B. bei der „Sanierung eines Unternehmens" dem Subvenienten nicht auf die Behebung einer aktuellen Notsituation an, sondern vielmehr auf die „Erhaltung von Arbeitsplätzen". „Investitionshilfen für Rationalisierungsmaßnahmen" bedeuten u. a. „Produktivitätssteigerung"; „Ansiedlung von Unternehmen i n schwach entwickelten Gebieten" dient der „Verbesserung der regionalen W i r t schaftsstruktur"; „Prämien für Betriebsstillegungen" sollen den „Abbau von Überkapazitäten und Stabilisierung des Marktes" herbeiführen. 12

Ebd., S. 6633.

Α . Der Lenkungsmechanismus der Auflagen

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A l l diese Beispiele zeigen, daß das persönliche Schicksal des Subventionsempfängers i n der Kalkulation des Subvenienten nur eine untergeordnete Rolle spielt. Weder vermag der Einzelne das öffentliche I n terventionsinteresse auf sich zu ziehen, noch kann es dieser befriedigen. Subventionspolitik bedeutet i m Bereich der Wirtschaft letztlich nichts anderes als Agrarpolitik, Mittelstandspolitik, Energiepolitik, Arbeitsmarktpolitik, Außenwirtschatspolitik u. a. Hier geht es nicht u m die augenblickliche Hilfe, sondern u m die Lösung sektoraler oder regionaler Strukturprobleme. Die Technik der Koppelung von finanzieller Vergünstigung und zweckadäquater Auflagenkombination zur Erreichung der Subventionsbzw. Lenkungszwecke zeigen beispielhaft die Subventionen i m Bereich der Energiewirtschaft: I n den Jahren 1966/67 sahen sich zahlreiche Besitzer von Steinkohlenbergwerken genötigt, infolge veränderter Wettbewerbsbedingungen, die zur Überproduktion und damit zu A b satzschwierigkeiten führten, ihre Betriebe stillzulegen. Die Stillegungen und damit der Abbau von Förderungskapazitäten entsprachen der energiepolitischen Konzeption der Bundesregierung, die diesen Entschluß durch Stillegungsprämien förderte. I n den Erläuterungen des BHP1. 13 w i r d diese Subventionierung damit begründet, daß die M i t t e l „der Erleichterung einer geordneten Anpassung des Stein- und Pechkohlenbergbaues an die veränderten Verhältnisse auf dem Energiemarkt durch Stillegung von Bergwerken" diene. Soweit der Subventionszweck. Die Bundesregierung legte jedoch großen Wert darauf, daß diese Stillegungen nicht ad hoc erfolgten. Denn i n einem Gebiet m i t w i r t schaftlicher Monostruktur wie dem Ruhrgebiet bei gleichzeitigem konjunkturellem Rückschlag hätten die Stillegungen zu struktureller A r beitslosigkeit geführt. Der Subvenient mußte also darauf hinwirken, daß die Stillegungen nur i m Einklang m i t der Möglichkeit einer Wiederbeschäftigung der freigesetzten Arbeiter vorgenommen wurden. Dies konnte m i t Sicherheit nicht dadurch erreicht werden, daß den Fördergesellschaften bedingungslos Prämien zur Stillegung gegeben wurden. Vielmehr war eine Ansiedlung neuer Ersatzindustrien und -betriebe notwendig, was wiederum ein Angebot von geeigneten Grundstücken zur Voraussetzung hatte. U m den eigentlichen Lenkungszweck der Subvention zu erreichen, nämlich eine nachhaltige Strukturveränderung sicherzustellen und die drohende strukturelle Arbeitslosigkeit abzuwenden, war die Mobilisierung von Grundbesitz notwendig 1 4 . 18 14

BHP1. 1970, Kap. 0902, T i t . 68 311. Z u den Sachverhalten i m einzelnen vgl. Specht, Die Energiepolitik der

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der Lenkung

Konsequenterweise sahen die Richtlinien 1 5 eine Prämiengewährung nur unter der Voraussetzung vor, daß die Bergbauunternehmen gleichzeitig mit der Stillegung ihrer Schachtanlagen die dazugehörigen, nicht mehr benötigten Grundstücke zur Verfügung stellten bzw. zum Kauf anboten. Diese Auflage sollte die Ansiedlung anderer Industriezweige ermöglichen. Als Ansiedlungsanreiz stellte die Bundesregierung Subventionen i n Form von Investitionsbeihilfen zur Verfügung. Nahmen Interessenten diese Beihilfen i n Anspruch, so konnten sie dies nur unter der Auflage tun, die i m Rahmen der Stillegungsaktionen freigewordenen Arbeitskräfte einzustellen.

B. Lenkungsfunktionen und Techniken der Auflagensetzung I . Sachauflagen

Die Sachauflagen definieren das Subventionsprogramm und konkretisieren den vom Subvenienten verfolgten Zuwendungszweck. Sie umschreiben das zur Erreichung dieser Zwecke notwendige Empfängerverhalten. Der Sachauflage kommt die Funktion zu, das geforderte Empfängerverhalten — verstanden als „Gegenleistung" zu der vom Subvenienten erbrachten finanziellen Leistung — zu steuern. Je nachdem, ob die Steuerung der „Gegenleistung" vor oder nach Auszahlung der Subvention erfolgt — also entweder eine ex-post oder ex-ante-Subventionierung vorliegt — ist entsprechend zu unterscheiden: die Steuerung der Verhaltensänderung und die Steuerung der Verhaltensbindung. Während die Steuerung der Verhaltensänderung hauptsächlich über die Empfangsauflage erfolgt, geschieht die Steuerung der Verhaltensbindung i n der Regel über die Verwendungsauflage. 1. Die Steuerung der Verhaltensänderung

durch Empfangsauflagen

Empfangsauflagen können negativ dahingehend abgegrenzt werden, daß mit ihnen keinerlei Vorschriften bezüglich der Mittelverwendung verbunden sind; positiv formulieren Empfangsauf lagen die Bedingungen, deren Erfüllung zur Erreichung des Zuwendungszweckes notwendig und deren Herbeiführung die Voraussetzung zur Inanspruchnahme Burdesrenublik Deutschland von 1948—1967, Versuch einer Z i e l - M i t t e l Analyse, Diss. Freiburg 1969, S. 162 ff. 15 Vgl. z. B. Richtlinien über die Gewährung von Prämien f ü r die Stillegung von Steinkohlenbergwerken u n d die Veräußerung von Grundstücken aus Bergbaubesitz v o m 22. März 1967 i n der geänderten Fassung auf G r u n d der Ergänzungen v o m 27. Februar, 21. M a i u n d 22. August 1968, BAnz. Nr. 166 v o m 5. September 1968.

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

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öffentlicher Finanzhilfen ist. Das geforderte Verhalten des Subventionsempfängers geht also der tatsächlichen Auszahlung der Subventionsleistung voraus. Es handelt sich i n diesem Falle u m eine ex-postSubvention. Der Empfangsauflage kommt mehr als jeder anderen Auflagenart die Funktion zu, die Verhaltensänderung des Subventionsadressaten i n die vom Subvenienten gewünschte Richtung zu steuern 16 . Der Lenkungserfolg der mit Empfangsauflagen verbundenen Subvention ist deswegen als „besonders groß" zu veranschlagen, als die auf Grund der Bedingungen vom Adressaten getroffenen Maßnahmen i n der Regel irreversibel sind und insofern die Gefahr von „LenkungsVerlusten" auf Grund späterer Ausweichreaktionen, die gewöhnlich erst durch die Zweckbindung der Subvention und nach Erhalt der M i t t e l ausgelöst werden, ausgeschlossen sind. Empfangsauflagen lassen sich entsprechend der oben getroffenen Unterscheidung von Subventionszweck und Lenkungszweck i n Einzelund Globalauflagen unterteilen. Einzelauflagen sind mehr auf die Erreichung des Subventionszweckes, Globalauflagen mehr auf die Erreichung des Lenkungszweckes zugeschnitten, wobei die Zwecke häufig i n einer Ziel-Mittel-Relation zueinander stehen. Typische Empfangsauflagen — die Einzelauflagen sind — finden sich i m Bereich der Unternehmenssubventionierung. Diese können sich sowohl auf den Einkauf als auch auf die Produktion oder den Vertrieb beziehen. Von diesen Auflagen macht der Subvenient i n der Regel dann Gebrauch, wenn zwischen diesem und dem Empfänger das auch bei Kreditgeschäften der öffentlichen Hand notwendige Vertrauen fehlt. Dies kann sowohl i n persönlichen als auch i n sachlichen Motiven begründet sein. Die Auflagenbestimmungen richten sich nach der Lage des Einzelfalls. Ist z.B. eine unsichere Absatzlage i n Rechnung zu stellen, so werden sich die Auflagen auf die Einkaufsmengen und auf die Lagerhaltung konzentrieren, da bei zu hohem Lagerbestand Liquiditäts18 Anderer M e i n u n g Hansmeyer, der m i t einem spezifisch definierten Subventionsbegriff gleichzeitig einen Beitrag zur Finanzpsychologie leisten möchte. Hansmeyer unterteilt die öffentlichen Finanzhilfen i n „Subventionen" u n d „Zweckzuwendungen", wobei als M e r k m a l der Subvention die Empfangsauflage gesehen w i r d , die f ü r den Empfänger den höchsten „ F r e i heitsgrad" aufweist u n d dementsprechend keine oder n u r eine geringe V e r haltensänderung zu bewirken vermag; demgegenüber sind nach Hansmeyer die Zweckzuweisungen dadurch gekennzeichnet, daß „dem Empfänger als Bedingung jeweils bestimmte Verhaltensweisen bindend vorgeschrieben sind". Hansmeyer, Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument, i n : Subventionen i n der Bundesrepublik Deutschland, B e r l i n 1963, S. 14; vgl. auch ebd. S. 15 u n d ders.y Finanzielle H i l f e n f ü r die Landwirtschaft, Z u r Theorie einer sektoralen Finanzpolitik, Tübingen 1963, S. 33.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

Schwierigkeiten befürchtet werden müßten 1 7 . Ist dagegen die Rentabilität des Betriebes i n Frage gestellt, so kann sich die Empfangsauflage auf die gesamte Unternehmenspolitik erstrecken. So forderte i n einem diesbezüglichen Fall der BRH, daß der Bund seinen Einfluß dem Ausmaß der Finanzierungshilfen entsprechend geltend machen sollte. Insbesondere sollten weitere Finanzhilfen davon abhängig gemacht werden, daß die subventionierte Gesellschaft einen Sanierungsplan aufstellt und daß geprüft wird, ob eine Anlehnung an andere Unternehmen, die Hinzunahme neuer Betriebszweige und weiterer Lieferanten möglich ist, u m die Rentabilität wiederherzustellen 18 . A n Eingriffsintensität für den Empfänger noch stärker sind die Empfangsauflagen, die die Rechtsform des Unternehmens zum Inhalt haben. I n aller Regel bedeutet das die völlige Verlagerung der unternehmerischen Entscheidungsbefugnisse auf den Subvenienten. So hatte die i m März 1967 an die Firma K r u p p gewährte Bürgschaft weniger auf Grund der außergewöhnlichen Höhe von 300 Mio. DM, sondern mehr wegen der besonderen Empfangsauflage allgemeine Aufmerksamkeit erregt. Neben der Zusatzbedingung, die Rentabilität des Unternehmens durch Maßnahmen der Rationalisierung und Straffung des Konzerns dauerhaft zu sichern, wurde die Bürgschaft vor allem von der Auflage abhängig gemacht, daß der Eigentümer einen Verwaltungsrat beruft, „dessen Rechte und Pflichten denen des Aufsichtsrats einer Aktiengesellschaft entsprechen". Dem Verwaltungsrat wurde außerdem das Mandat erteilt, „die Durchführung bestimmter Maßnahmen zu überwachen". Ferner sollten unverzüglich Vorbereitungen getroffen werden, „die die Überführung des Unternehmens i n eine Kapitalgesellschaft, gegebenenfalls über eine Stiftung . . . sicherstellen"1®. Empfangsauflagen dieser Eingriffsintensität gegenüber Einzelunternehmen sind zweifellos Sonderfälle 20 . I n der Regel begnügt sich der staatliche Subventionsgeber damit, entweder einen Beirat zu bestellen oder eine Vertrauensperson zu delegieren, der die öffentlichen Interessen entweder beratend oder mitbestimmend wahrnimmt 2 1 . Derartige Empfangsauflagen, die Mitbestimmungs- oder M i t w i r kungsrechte des Subvenienten zum Inhalt haben, sind bei der institu17 Vgl. i m einzelnen m i t weiteren Beispielen Schneider - Gädicke, Der offentl. K r e d i t an die gewerbl. Wirtschaft, B e r l i n 1963, S. 101 ff. 18 Vgl. Bemerkungen des BRH f ü r das Rechnungsjahr 1967, B T - D r s . VI/559, R N 81. 19 Gewährung einer Bundesbürgschaft f ü r Fried. K r u p p Export-Gesellschaft, i n : B u l l e t i n Nr. 25 v. 8. März 1967, S. 198 20 Vgl. „Die Bürgschaft ist ein Sonderfall", I n t e r v i e w m i t dem damaligen B M F F. J. Strauß, i n : Der Spiegel, Nr. 12 v. 13. März 1967, 21. Jg., S. 25. 21 Vgl. Schneider - Gädicke, S. 105.

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

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tionellen Förderung von Organisationen die Regel. Die Forderung lautet auf eine angemessene Anzahl von stimmberechtigten Vertretern des Subventionsgebers. So heißt es ζ. B. i n der Denkschrift eines Rechnungshofes: „ I n den Organen der Forschungseinrichtung ist die öffentliche Hand nicht vertreten. Wegen der namhaften öffentlichen Zuwendungen wurde nahegelegt, einen ausreichenden Einfluß der Geldgeber durch Sitz und Stimme sicherzustellen 22 ." So sehr die Einzelauflagen die Dispositionsfreiheit des Empfängers auch einschränken oder gar aufheben mögen und wie hoch auch der Grad der Verhaltensbeeinflussung sein mag: einem übergeordneten bestimmbaren Lenkungszweck kann das geforderte Verhalten nicht nutzbar gemacht werden. Die Auflagen beziehen sich lediglich auf den zu erreichenden Subventionszweck, nämlich Sanierung eines Unternehmens, Wiederherstellung der Rentabilität usw. Inhaltlich sind die Auflagen primär präventiven Zuschnitts. Sie sollen das Unternehmen vor weiteren Verlusten oder dem Eingehen unsicherer Risiken bewahren. Nicht zuletzt sollen diese Auflagen, sofern es sich u m rückzahlbare Zu c chüsse handelt, eine angemessene Tilgung sichern und den Subventionsgeber vor unnötigen finanziellen Verpflichtungen schützen. Soweit dies der Fall ist, rücken derartige Auflagen i n den Bereich von SicherungsVorschriften und nehmen insofern Kontrollfunktionen wahr. Mittels der Auflage w i r d die Wirksamkeit der Subventionsleistung von zwecksichernden Faktoren abhängig gemacht. Demgegenüber herrschen i n den Bereichen, i n denen die Empfangsauflage Verhaltensänderungen volkswirtschaftlich bedeutender Gruppen intendiert, Globalauflagen vor. Es geht hier u m die Durchsetzung von Verhaltensweisen, die m i t dem Lenkungszweck i n unmittelbarem Zusammenhang stehen. Der zu erreichende Lenkungszweck ist i n der Regel durch staatlich gesetzte Plandaten fixiert. Die Globalauflage zielt sachlich nicht mehr auf die Sanierung eines oder mehrerer Unternehmen, sondern auf strukturelle Probleme, deren Lösung die Zukunft des betreffenden Wirtschaftszweiges bestimmt. Es w i r d zu zeigen sein, daß, wo immer es sich darum handelt, m i t finanziellen Anreizen strukturell bedingte Probleme zu lösen, der globalen Empfangsauflage eine hervorragende Lenkungsfunktion zukommt. Dabei w i r d jede Subventionspolitik — sei sie sektoral oder regional ausgerichtet — zwei Faktoren m i t berücksichtigen müssen: Erfolge sind nur zu erhoffen, wenn neben der Verstärkung der finanziellen Basis des Subventionsempfängers eine den Plandaten entsprechende Ver22

Zit. nach Becker/Kluge,

S. 14.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

haltensänderung induziert wird. Dies ist insbesondere dann notwendig, wenn es sich u m den Typ der „Anpassungssubvention" handelt. Anpassungssubventionen sind schon vom Begriff her als zeitlich befristete Subventionen zu verstehen oder als Subventionen, die zumindest m i t zeitlich degressiver Staffelung ausgestattet sind. Bei fehlender Verhaltensänderung aber würde der angestrebte strukturpolitische Effekt nach Subventionseinstellung gleich N u l l sein. Die als Initialzündung gedachte Anpassungssubvention müßte sich perpetuieren und zur „Erhaltungssubvention" werden. Ferner w i r d der Subvenient zu beachten haben, daß er, je größer das Ausmaß der geforderten Verhaltensänderung ist, u m so mehr auf wirksame Druckmittel angewiesen sein wird, u m die Chance der Durchsetzbarkeit seiner Forderungen zu erhöhen. Druckmittel werden insbesondere dann zur Verfügung stehen müssen, wenn das öffentliche Lenkungsinteresse „erheblich" ist, jedoch eine Front der „Auflagenabwehr" überwunden werden muß, die durch das politische Gewicht der Subventionsadressaten gestützt wird. U m die privaten Dispositionsentscheidungen auf die staatlichen Plandaten hin steuern zu können, genügen häufig nicht nur Mitberatungsoder Mitbestimmungsrechte, die Möglichkeiten der Einflußnahme lediglich den jeweiligen Mehrheitsverhältnissen entsprechend gestatten. Beispielsweise ist die Einsetzung eines „Bundesbeauftragten" ein mögliches Mittel, den Forderungen des Subvenienten hinsichtlich der Befolgung der Empfangsauf lagen Nachdruck zu verleihen. So versteht sich zwar der nach § 1 Kohleanpassungsgesetz 23 institutionalisierte „Bundesbeauftragte für den Steinkohlebergbau und die Steinkohlebergbaugebiete" als „Statthalter des öffentlichen Interesses" 24 — von seinen Befugnissen her dürfte es sich eher u m einen gesetzlich verordneten „Kohlekommissar" handeln. Insbesondere durch sein „Empfehlungsrecht" vermag der Bundesbeauftragte aktiven Einfluß auf die unternehmerischen Entscheidungen auszuüben. Dieses umfaßt Empfehlungen zur Produktionskapazität und zu den Produktionszielen, zur Feldbereinigung oder zu sonstigen Maßnahmen der betrieblichen und überbetrieblichen Rationalisierung und nicht zuletzt zur Belegschaftspolitik 25 . Daß es sich hier u m mehr als u m zwar ernst gemeinte aber unverbindliche Empfehlungen handelt, bringen die dem Beauftragten durch das Gesetz mitgegebenen 23 Gesetz zur Anpassung u n d Gesundung des deutschen Steinkohlenbergbaus u n d der deutschen Steinkohlenbergbaugebiete v o m 15. M a i 1968, BGBl. I , S. 365. 24 Woratz, Die F u n k t i o n des Beauftragten f ü r den Steinkohlenbergbau, Vortrag des Bundesbeauftragten, gehalten v o r der Friedrich-Ebert-Stiftung i n Bad Godesberg, abgedr. i n : Gewerkschaftliche Rundschau f ü r die Bergbau» u n d Energiewirtschaft, 22. Jg., 1969, H. 2, S. 61. 25 Vgl. § 4 Kohleanpassungsgesetz.

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

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Sanktionsmöglichkeiten zum Ausdruck. Danach kann „bereits die einmalige Nichtbefolgung" 2 6 die Ausschließung eines Unternehmens von Beihilfemaßnahmen aller A r t nach sich ziehen 27 . Die Empfangsauflage besteht hier i n der Befolgung der vom Bundesbeauftragten erteilten „Empfehlungen", die ihrerseits Ausdruck der Zielsetzung der von der Bundesregierung verfolgten Energiepolitik sind. I n diesem Beispiel liegt ein klarer, bestimmbarer Lenkungszweck vor. Für den Subvenienten gilt es, das dispositive Verhalten der betreffenden Unternehmer so zu steuern, daß die energiepolitischen Plandaten erreicht werden. Die Empfangsauflage steht m i t diesem Lenkungszweck i n unmittelbarem Zusammenhang. Es geht nicht mehr u m die Sanierung eines oder mehrerer Unternehmen, sondern u m strukturelle Probleme, deren Lösung die Zukunft eines wichtigen Zweiges auf dem Energiesektor bestimmt. Die Bestimmungen der Empfangsauflage können auf die Herbeiführung von Rationalisierungsmaßnahmen gerichtet sein, sie können auf die Erhöhung der Mobilität von Produktionsfaktoren abzielen, auf Kooperation und Konzentration oder auf die Betriebsgrößenstruktur zugeschnitten sein. Der letzte Punkt bildet den Kern zweier großer Förderungsprogramme, die gegenwärtig i n der Bundesrepublik laufen: des Programms für die Investitionsförderung i n der Landwirtschaft und für die Förderung der Unternehmen des Steinkohlenbergbaus. Das vom B M E L F vorgelegte „Einzelbetriebliche Förderungs- u n d soziale Ergänzungsprogramm", das vom 1. Januar 1971 an die Grundlage der Investitionshilfen des Bundes zugunsten der Landwirtschaft bildet, ist die Artikulierung des Versuchs, der Strukturkrisensituation auf dem Agrarsektor Herr zu werden. Das Programm geht von dem Grundgedanken aus, daß Investitionshilfen künftig nur noch solchen Betrieben gewährt werden sollen, die als „langfristig entwicklungsfähig" angesehen werden können 2 8 . Die dieses Programm konkretisierenden Richtlinien 2 9 enthalten dieser Grundvoraussetzung entsprechend ausgestaltete Empfangsauflagen, die die Gewährung eines Investi26

Woratz, S. 61. Über den Wegfall u n d die A r t der Vergünstigungen vgl. § 18 ff. K o h l e anpassungsgesetz. 28 Vgl. zu diesem Programm i m einzelnen Erti, Mittelfristiges Förderungsprogramm f ü r die Landwirtschaft, i n : B u l l e t i n Nr. 101 v o m 28. J u l i 1970, S. 991 f.; zur Programmdiskussion i n der Presse vgl. SZ Nr. 194 v. 14. J u l i 1970; F A Z Nr. 186 v. 14. J u l i 1970; F A Z Nr. 195 v. 25. August 1970; SZ Nr. 203 V. 25. August 1970. 29 (Unveröffentl.) Richtlinien f ü r die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen i n der L a n d - u n d Forstwirtschaft ν. 1. Januar 1971, hrsg. v . B M E L F (Aktenzeichen: I V Β 1 — 4310 — 15/71), Veröffentlichung ist geplant. 27

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der Lenkung

tionszuschusses hauptsächlich von vier Bedingungen abhängig machen. Der zu Fördernde muß: — „Haupterwerbslandwirt" sein, — über eine spezifische berufliche Vorbildung verfügen, die die Gewähr für eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung bildet, — die Einführung einer ordnungsgemäßen Buchführung nachweisen, nach deren Aufzeichnungen jeweils Jahresabschlüsse zu erstellen sind und — als wichtigste Voraussetzung, — seine „Förderungswürdigkeit", als deren Maßstab die Richtlinien die Erwirtschaftung von mindestens 24 000 D M bereinigtes Betriebseinkommen und 16 000 D M Einkommen pro Arbeitskraft vorsehen, nachweisen 30 . Diese Empfangsauflagen, insbesondere die Erreichung der genannten Förderungsschwelle, zielen darauf ab, für den Bereich der Landwirtschaft eine bestimmte Betriebsgrößenstruktur herzustellen. Der Subventionsadressat sieht sich angesichts dieser Bedingungen alternativ vor folgende Verhaltensweisen gestellt: Entweder Aufgabe des landwirstchaftlichen Betriebes als Folge der für i h n nicht realisierbaren Empfangsauflage (Höhe der Förderungsschwelle) oder Versuch, m i t Hilfe von Uberbrückungsmitteln unter Ausschöpfung aller rentabilitätsfördernden Maßnahmen die Förderungsschwelle zu erreichen und damit Anschluß an das Förderungsprogramm zu finden bzw. den Ausschluß vom Förderungsprogramm zu verhindern. Beide Verhaltensweisen sind i n bezug auf die vom Subvenienten angestrebten Ziele plankonform: Die Betriebe m i t von vornherein unzureichenden Produktionsgrundlagen und ungenügender Einkommenskapazität scheiden aus dem Sektor Landwirtschaft aus, entwicklungsfähige Betriebe werden zu einer sicheren, wirtschaftlichen Existenzgrundlage ausgebaut. Der eigentliche Subventionszweck, nämlich Förderung von Investitionen, spielt i n diesem Zusammenhang lediglich eine untergeordnete Rolle. Dem Subvenienten kommt es darauf an, durch Schaffung einer bestimmten Betriebsgrößenstruktur das Einkommen der i n der Landwirtschaft Tätigen zu verbessern und den rationaleren Einsatz der Produktionsfaktoren zu fördern. Vergleichbare Lenkungsabsichten und -mechanismen finden sich auf dem Kohlesektor. Die i m Rahmen des Kohleanpassungsgesetzes31 vorgesehenen Subventionen zielen auf die Verbesserung der Unternehmensstruktur i n den Steinkohlenbergbaugebieten. Auch hier kommt der Empfangsauflage die Schlüsselrolle zur Realisierung dieses ange30 31

Vgl. A I I der Richtlinien. Vgl. A n m . 22.

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

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strebten Lenkungszweckes zu. Dieser sollte vornehmlich i m Wege der Unternehmenskonzentration m i t dem Ziel der Bildung einer „optimalen Unternehmensgröße" 32 erreicht werden, deren Anforderungen durch die Verschmelzung der Steinkohlebergbauunternehmen zu einer Gesamtgesellschaft i m J u l i 1969 entsprochen worden ist. Als zweifellos maßgebliche Triebfeder, die zur Bildung der „Ruhrkohle A G " führte, kann die m i t der Empfangsauflage verfolgte Politik des selektiven Subventionsentzuges angesehen werden. Denjenigen Unternehmen, die sich nicht der Gesamtgesellschaft anschlossen, drohte die Sperrung bisher gewährter Subventionen. Oder anders ausgedrückt: Die Realisierung der Empfangsauflage war Voraussetzung weiterer Vergünstigungen. Da dies Beitritt bedeutete, war das strukturpolitische Anliegen der Kohlesubventionen erfüllt. Die „Gesundschrumpfungssubvention", d. h. die Prämiierung der Betriebsaufgabe, zielt auf die Erhöhung der Mobilität der Produktionsfaktoren ab und ist außer i m Kohlesektor vor allem i n der Landwirtschaft beheimatet. Typisches Beispiel ist hier das sog. Landabgabedarlehen 3 3 , eine der Stillegungsprämie vergleichbare Subvention. Über die Empfangsauflage erfolgt eine Koppelung von „Erweiterung des Angebots an Nutzflächen" und „strukturellen Verbesserungen". So lautet die Forderung der Empfangsauflage bei der Darlehensgewährung nicht nur auf bloße Aufgabe des landwirtschaftlichen Betriebes, sondern die dam i t freiwerdenden land- und forstwirtschaftlichen Nutzflächen müssen so veräußert werden, daß ein „großer agrarstruktureller Effekt" 3 4 ermöglicht wird. Dies w i r d z.B. dann anerkannt, wenn die Nutzfläche einen landwirtschaftlichen Kleinbetrieb zur Größe eines Familienbetriebes aufzustocken vermag. Die Forderung nach Rationalisierung i m Sinne kostensparender Produktionsweise zur Hebung der Konkurrenzfähigkeit auf dem internationalen Markt hat eine Empfangsauflage i m Rahmen der Richtlinien zum V I I . Werfthilfeprogramm 3 5 zum Inhalt. Danach ist eine Inanspruchnahme der für dieses Programm bereitgestellten M i t t e l von der Voraussetzung abhängig, daß der antragstellende Werftunternehmer 32 Vgl. § 18 Kohleanpassungsgesetz. Z u r näheren Definition der „optimalen Unternehmensgröße" vgl. Verordnung über die Maßstäbe f ü r die E r m i t t l u n g der optimalen Unternehmensgrößen i m Steinkohlenbergbau v o m 7. Januar 1969, B G B l . I, S. 16. 83 Vgl. Allgemeine Bedingungen der Deutschen Siedlungs- u n d Landesrentenbank, Bonn, f ü r die Gewährung von Krediten zur Förderung der Veräußerung von l a n d - u n d forstwirtschaftlichen Nutzflächen (Landesabgabedarlehen) v o m 1. Februar 1965; eine inhaltliche Zusammenfassung der Richtlinien findet sich i n der ZfdgesKrW., Die Finanzierungshilfen des Bundes u n d der Länder an die Landwirtschaft, bearb. v. Dittes, Sonderausg. 1970. 84 Dittes I I , A 5 (Landesabgabedarlehen) S. 8.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

von der zuständigen Obersten Landesbehörde für Wirtschaft eine „befürwortende Bestätigung . . . über den Grad der Ausschöpfung gegebener Rationalisierungsmöglichkeiten" 36 beibringt. Nach Auskunft der für die Durchführung dieses Förderungsprogramms zuständigen Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) würde die Bestätigung etwa folgendermaßen lauten: Die Werft . . . (Name) hat . . . (Betrag) M i l l . D M für Investitionen zur Erhöhung des technischen Leistungsstandes aufgewendet. Ferner befinden sich (die und die Maßnahmen) noch i n Durchführung . . . Danach kann die Förderungswürdigkeit i m Sinne dieser Richtlinien anerkannt werden. Folgt man den entsprechenden Erläuterungen des BHP1. 37 , so besteht der Subventionszweck der Werfthilfen darin, Wettbewerbsnachteile, die der deutschen exportorientierten Schiffsindustrie auf dem Weltmarkt durch staatliche Förderungen anderer Länder zugunsten der eigenen Industrie entstanden sind, abzugleichen. Der Subvenient nimmt i n diesem Falle m i t der Mittelbereitstellung zugleich die Chance wahr, die Werften zu veranlassen, eine „gesunde Struktur" anzustreben. Es handelt sich zwar u m einen staatlich „verordneten", aber eigenen Beitrag der Werften zur Hebung ihrer Konkurrenzfähigkeit. Schließlich kann die induzierende K r a f t einer Subvention zu Zwecken der Kooperation eingesetzt werden. So heißt es i n den „Richtlinien für die Gewährung von ERP-Krediten an Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft für Umstellungsinvestitionen" 38 , daß bevorzugt berücksichtigt werden gemeinsame Vorhaben mehrerer Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft, die diese unter Wahrung ihrer rechtlichen und wirtschaftlichen Selbständigkeit zum Zwecke zwischenbetrieblicher Zusammenarbeit (Kooperation) durchführen wollen 3 9 . Hier handelt es sich zwar u m keine Empfangsauflage, deren Nichterfüllung den Ausschluß von der Förderung bewirkt — zumindest geht dies aus der Formulierung der Richtlinien nicht hervor —, aber die ausdrücklich genannte Subventionspräferenz dürfte zu dem gleichen Ergebnis führen. Die bereits erwähnten Richtlinien für die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen i n der Land- und Forstwirtschaft 4 0 machen eine Förderung ebenfalls nicht ausdrücklich von einem kooperativen Verhalten abhängig, legen aber Kooperationen zu Zwecken überbetrieblicher Zusammenarbeit ausdrücklich nahe, wobei die Zusammenarbeit den ganzen Betrieb, einzelne Betriebszweige oder Teilaufgaben 35 38 37 38 39 40

Unveröffentl. Richtlinien v. 27. J u l i 1970, hrsg. B M W . Ziff. V I Abs. 2 d) der Richtlinien. BHP1. 1970, Kap. 0902 T i t . 66203. M i n B I F i n . 1969, S. 8. Ziff. 5 der Richtlinien. Vgl. A n m . 28.

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umfassen kann. Vollfusion oder die Bildung neuer Wirtschaftseinheiten durch Ausgliederung und Zusammenschluß einzelner Wirtschaftszweige (Teilfusion) ist praktisch für diejenigen Landwirte zwingend geboten, die die Förderungsschwelle aus eigener K r a f t nicht erreichen, aber dennoch aus der Landwirtschaft nicht ausscheiden wollen. Nebenerwerbslandwirte können nach den Richtlinien ohnehin nur gefördert werden, wenn sie sich an einer Kooperation beteiligen, die auf eine unmittelbare Flächenbewirtschaftung, ζ. B. i n Form von Maschinenringen, gerichtet ist. Hier räumt die Realisierung der Empfangsauflage nicht mehr nur eine „bevorzugte Berücksichtigung" ein, sondern ist unbedingte Subventionsvoraussetzung. Ein wesentliches Lenkungsproblem ist i m Bereich der regionalen Strukturpolitik die Wahl des Produktionsstandortes eines Unternehmens. Die regionalen Förderungsprogramme sind sämtlich darauf abgestellt, durch finanziellen Anreiz diese Wahl i n eine erwünschte Richtung zu lenken, u m „einen Primäreffekt für die Steigerung der W i r t schaftskraft eines strukturschwachen Gebietes auszulösen" 41 . Da regionale Wirtschaftspolitik i n mittel- wenn nicht i n langfristigen Dimensionen denken muß, kann sich die Empfangsauflage nicht m i t dem Faktum der tatsächlichen Ansiedlung begnügen, sondern muß die induzierte Entscheidung des Unternehmers auch für einen entsprechenden Zeitraum sichern. A u f die Verhinderung einer möglichen Abwanderung ist z.B. folgende Empfangsauflage zugeschnitten: „Wenn bewegliche Sachen, Grundstücke oder Gebäude, die m i t Hilfe des Zuschusses erworben, errichtet oder m i t Gegenständen zu den i m Programm festgelegten Zwecken eingerichtet worden sind, bis zum Ablauf von dreißig Jahren (!) nach Auszahlung des Zuschusses ohne Zustimmung des Bundesministers für Wirtschaft einer anderen als der m i t dem Zuschuß bezweckten Verwendung zuführt, veräußert, belastet, verpachtet, vermietet oder verliehen werden" 4 2 , . . . so ist der Zuschuß zurückzuzahlen. Eine vergleichbare Abwanderungsbestimmung enthalten die Richtlinien zu den i m Rahmen des Grünen Plans vergebenen „Beihilfen für die Seßhaftmachung verheirateter Landwirte" 4 3 . Danach ist die endgültige Überlassung der M i t t e l von der Auflage abhängig, daß der Arbeitnehmer mindestens zehn Jahre i n einem landwirtschaftlichen 41 Richtlinien über die Verwendung der Bundeshaushaltsmittel f ü r das Regionale Förderungsprogramm d. Bundesregierung, g ü l t i g ab 1.8.1969 v. 4.9.1969, B A n z Nr. 174 v. 19. 9.1969 I (Allgemeine Ziele u n d Grundsätze). 42 (Unveröffentl.) Bewilligungsbedingungen des B M W f ü r die Gewährung von Zuschüssen f ü r Infrastrukturmaßnahmen aus Bundeshaushaltsmitteln nach § 64 a RHO i m Rahmen des Regionalen Förderungsprogramms 1970 (Akt.zch. I C 1—700803). 43 BHP1. 1970, Pak. 1002, T i t . 89119.

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Kirchhoff

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der Lenkung

oder gärtnerischen Betrieb oder als Waldarbeiter hauptberuflich tätig gewesen ist. „Der Arbeitnehmer hat sich deshalb zu verpflichten, den Beihilfebetrag, falls er vor zehn Jahren aus seinem Hauptberuf ausscheidet, m i t 5 % jährlich zu verzinsen und m i t 5 % zu tilgen 4 4 ." Während die Abwanderungsklausel beim Regionalen Förderungsprogramm eindeutig strukturpolitische Funktionen hat, ist dies i n diesem Fall zumindest zweifelhaft. Nach Köttgen beinhalten derartig formulierte Empfangsauf lagen eine „verklausulierte Beschränkung des Rechts auf freie Wahl des Berufs" 4 5 — wäre diese Abwanderungsbestimmung also ein M i t t e l gezielter Berufslenkung. Gemeinsam war den bisher behandelten Empfangsauflagen — gleichgültig ob Einzelauflage oder Globalauflage —, daß sie entweder m i t dem Subventionszweck oder dem Lenkungszweck i n einem mittelbaren oder unmittelbaren Sachzusammenhang standen. Es w i r d zugrundegelegt, daß diese sachliche Bezogenheit die Beschwerung einer Vergünstigung m i t Auflagen legitimiert. Problematisch w i r d die Subvenient versucht, über unmittelbar noch mittelbar zusammenhängen und auf keinerlei Einfluß haben.

Empfangsauflage folglich dann, wenn der die Auflage Ziele zu erreichen, die weder mit dem Subventions- oder Lenkungszweck die Effektivität der Aufgabendurchführung

I n diesem Zuammenhang ist i m Bereich der Wirtschaftsförderung wohl am bekanntesten die sog. „West-Ost-Klausel" 4 6 geworden. Nach dieser Klausel war es Exporteuren und Unternehmern, die staatliche Kredite i n Anspruch genommen hatten, untersagt, bestimmte Waren i n unter sowjetischem Einfluß stehende Gebiete zu exportieren. Ausnahmen wurden nur auf Grund einer Lieferungsgenehmigung gestattet. Die Maßstäbe zur Beurteilung der Förderungswürdigkeit und d. h. praktisch Bewilligung oder Ablehnung einer Subvention sind hier andere als durch den sachlichen Zusammenhang gegebene. So sehr diese Empfangsauflage auch der damaligen politischen Konzeption entsprochen haben mag, m i t dem Zweck der Kredithergabe hat sie nichts gemein. Die Exporteure werden hier i n den Dienst politisierter Zwecke gestellt. Subventionszweck und Lenkungszweck fallen radikal auseinander. Ein ähnlicher Sachverhalt liegt den Förderungsmaßnahmen zugunsten des deutschen Spielfilms 4 7 zugrunde. Der Subventionszweck ist ein rein wirtschaftlicher. Das Filmförderungsgesetz ist ein Wirtschaftsge44 45 46 47

Richtlinien „Grüner Plan", 1964, S. 69. Köttgen V, S. 60. Vgl. dazu i. e. Schneider - Gädicke, S. 123. BHP1. 1970 Kap. 0602 T i t . 68524.

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setz 48 . Es muß dies schon auf Grund der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung sein, da für die Förderung kultureller Angelegenheiten die Länder zuständig sind. Die entsprechenden Empfangsauflagen sind jedoch alles andere denn ökonomischer Natur. Die i n § 7 Abs. 9 Filmförderungsgesetz 49 enthaltene „Sittenklausel", die über die Förderungswürdigkeit entscheidet und regelmäßig auch Bestandteil der Filmförderungserlasse ist, besagt, daß solche Filme nicht zu fördern sind, „die gegen die Verfassung oder gegen die Gesetze verstoßen oder das sittliche oder religiöse Gefühl verletzen" 5 0 . Der eigentliche Lenkungszweck liegt damit eindeutig i m kulturellen Bereich 51 . Dies bestätigt der Bericht der Bundesregierung über die Situation der deutschen Filmwirtschaft. Es heißt dort, daß „die Sicherung einer leistungsfähigen deutschen Filmproduktion . . . weniger eine Frage der Erhaltung des notleidenden Industriezweiges als vielmehr eine Frage der Erhaltung eines Mediums (ist), das . . . eine große Breitenwirkung hat und für die Geschmacksbildung und Urteilskraft weiter Kreise der Bevölerung von Bedeutung ist" 5 2 . Daß die über eine entsprechende Empfangsauflage vollzogene Verquickung von Produktionsfinanzierung und K u l t u r p o l i t i k nicht ganz unproblematisch ist, liegt auf der Hand. Denn für den Empfänger (Produzenten) kann sich diese Verquickung als ein Wechselspiel von wirtschaftlicher Existenzerhaltung und staatlicher Zensur auswirken — insofern, als der Subventionsentzug i n der praktischen W i r k u n g häufig m i t dieser identisch ist. Dem Verdacht, als Hebel zur Wahrung staatsbürgerlicher Gesinnung benutzt zu werden, mag auch die der Mittelgewährung i m Rahmen des Bundesjugendplanes zugrundeliegende Empfangsauflage ausgesetzt gewesen sein. I n Nr. 1 Abs. 4 der zu diesem Plan ergangenen Richtlinien heißt es, daß die Voraussetzung für die Förderung ein „gegenseitiges Vertrauen zwischen Staat und Trägern" ist 5 3 . Nicht nur auf Grund der 48 Vgl. z.B. Schüssler, Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films, i n : B u l l e t i n Nr. 8 v. 19. Januar 1968. 49 Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films v o m 22. Dezember 1967, B G B l . I, S. 1352. 50 Eine derartige Klausel ist kein Novum. Da der B u n d schon seit 1950 den deutschen F i l m fördert, hat sich n u r die Formulierung dieser seit F ö r derungsbeginn bestehenden Empfangsauflage geändert. Vgl. dazu Graul, Künstlerische Urteile i m Rahmen staatlicher Förderungstätigkeit, E i n V e r such zur Begrenzung der Staatsaufgaben, B e r l i n 1970, S. 145 ff. 51 Vgl. dazu u n d zu den Einzelheiten der Förderungsmaßnahmen Herriger, Die Subventionierung der deutschen Fümwirtschaft, Köln/Opladen 1966. S. 24, bes. S. 27 ff. 52 BT-Drs. IV/366, S. 2. 53 Allgemeine Richtlinien f ü r den Bundesjugendplan v o m 28. Okt. 1964. GMB1. 1964, S. 513.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

inhaltlichen Aussage, sondern auch auf Grund der nicht eindeutigen Bestimmbarkeit dieser Aussage — ähnlich der „Sittenklausel" — kann eine derartige Auflagenformulierung problematisch werden, wie die folgenden Streitereien aufgezeigt haben. I n den seit dem 1. Januar 1971 gültigen Richtlinien ist diese Empfangsauflage neu formuliert worden. Danach setzt die Förderung voraus, „daß die Träger Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der M i t tel bieten", wobei die nähere Definition „Bejahung der freiheitlichdemokratischen Grundordnung und der parlamentarisch-repräsentativen Willensbildung" verlangt 5 4 . Zweifellos handelt es sich hier wie i m Falle der Filmförderung u m Globalauflagen, die an einem dem eigentlichen Subventionszweck übergeordneten Zweck orientiert sind. Von einem Lenkungszweck kann dennoch nur bedingt die Rede sein. Lenkung setzt immer ein bestimmbares, näher zu bezeichnendes Ziel voraus, auf das hin gelenkt werden kann. Die Empfangsauflage, so wurde gesagt, definiert das Subventionsprogramm und fixiert das Lenkungsziel. Dieses ist i n den letzten zwei Beispielen aber zu vage und unbestimmt. Die Auflage formuliert nur den äußerst möglichen Rahmen, innerhalb dessen eine politisch zu verantwortende Subventionsgewährung möglich erscheint. Die weite inhaltliche Fassung der Auflage mag Ausdruck der Forderung sein, daß Subventionierung i m nichtökonomischen Bereich die Aspekte der Autonomie und der Eigenverantwortlichkeit i n stärkerem Maße zu berücksichtigen hat als i m ökonomischen Bereich, i n dem sich Lenkung vornehmlich an der Kategorie der Effizienz zu orientieren hat und damit unter einem wesentlich anderen Anspruch steht. 2. Die Steuerung der Verhaltensbindung

durch Verwendungsauflagen

Die m i t Verwendungsauflagen verbundenen öffentlichen M i t t e l erlauben dem Subvenienten die gezielte Lenkung der Wiederverausgabung. Hier kommt es primär nicht darauf an, daß der Subventionsadressat gewisse Vorleistungen erbringt, u m i n den Genuß der Finanzhilfen zu kommen, sondern die Mittelzuwendung soll erst ein bestimmtes Verhalten ermöglichen oder auslösen. Der Subventionsempfänger ist bei der Wiederverausgabung der erhaltenen M i t t e l an bestimmte, vom Subvenienten festgesetzte Direktiven gebunden und kann die M i t t e l nur für die vom Subvenienten anvisierten Zwecke verwenden. M i t der Inanspruchnahme der i n diesem Falle ex ante angebotenen M i t t e l erklärt der Subventionsempfänger das von i h m für die Mittelverwendung geforderte Verhalten für verbindlich. I m Gegensatz zur Empfangsauf54 Allgemeine Richtlinien GMB1. 1970, S. 613.

f ü r den Bundesjugendplan v o m 3. Nov. 1970,

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läge, deren primäre Funktion i n der Steuerung einer Verhaltensänderung besteht, soll die Verwendungsauflage eine Verhaltensbindung umschreiben und diese i n die vom Subvenienten gewünschte Richtung lenken. Die Verwendungsauflage ist ebenso wie die Empfangsauflage i n der Intensität und hinsichtlich der sachlichen Regelungsfähigkeit variationsfähig. Die Verwendungsauflage kann sowohl auf einen weitgehend konkretisierten Subventionszweck zugeschnitten sein, sie kann auch an allgemeinen Daten und damit genereller orientiert sein. So sehen die Richtlinien für Bürgschaften an förderungswürdige kleine und mittlere Unternehmen von Vertriebenen, Flüchtlingen und Kriegssachgeschädigten lediglich die Auflage vor, daß diese M i t t e l für „Investitionen zum Auf- und Ausbau sowie zur Rationalisierung und Modernisierung" der Betriebe zu verwenden sind 55 '. Dem Empfänger bleibt hierbei die Wahl der zu ergreifenden Rationalisierungs- oder Modernisierungsmaßnahmen weitgehend überlassen, sie muß nur als solche anerkannt sein. Detailliertere Verwendungsauflagen finden sich i n der Regel bei Sonderprogrammen. Unternehmen i m Zonenrandgebiet und i n Bundesausbaugebieten können ζ. B. bei Erweiterungen bereits ansässiger Produktionsbetriebe einen Investitionskostenzuschuß bis zu 15 v. H. der Kosten beantragen. Der Begriff der „Erweiterungen" ist durch die Richtlinien näher konkretisiert: Erweiterungsmaßnahmen müssen dazu dienen, eine „angemessene Anzahl neuer Arbeitsplätze" zu schaffen, wobei die Richtlinien als „angemessen" 50 neue Arbeitsplätze oder eine Erhöhung u m mindestens 20°/o der i m Durchschnitt der letzten zwei Jahre bestehenden Arbeitsplätze ansehen 56 . Durch die nähere Bestimmung der Mittelverwendung steigert sich allerdings auch notwendigerweise der Kontrollaufwand. Wenn aus dem ERP-Vermögen Kredite für kleinere und mittlere Presseunternehmen zur Finanzierung von Rationalisierungs-, Modernisierungs- oder Erweiterungsinvestitionen m i t der weitergehenden Auflage bereitgestellt sind, daß diese aber nur zur Herstellung von Zeitungen oder Zeitschriften verwendet werden dürfen, die überwiegend der politischen Bildung und Unterrichtung dienen 57 , so ist die Kontrolle dieser Aufla55

Grundsätze der Lastenausgleichsbank f ü r die Übernahme von B ü r g schaften u n d langfristigen Darlehen an Vertriebene, Flüchtlinge u n d Kriegssachgeschädigte v o m 15. Dez. 1965, abgedruckt bei Schlauwitz (Hg.), Der B u n d als Finanzier, ERP-Sondervermögen/Sondervermögen f ü r berufliche Leistungsförderung 1966, Bad Godesberg 1966. 56 Richtlinien f ü r das Regionale Förderungsprogramm, a.a.O., I I , A Nr. 1. 67 Richtlinien des Bundesschatzministers f ü r die Gewährung von K r e d i t e n aus M i t t e l n des ERP-Sondervermögens an kleinere u n d mittlere Presseunternehmen v o m 10. J u l i 1968, abgedruckt i n : ZfdgesKrW., Die Finanzie-

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

gen noch relativ einfach. Ein größerer Kontrollaufwand dürfte demgegenüber ζ. B. nach einem Teil der Zuwendungsbestimmungen des Bundesjugendplans erforderlich sein. Nach Ziff. 7 a) können Zuschüsse für Kurse, Fahrten und internationale Begegnungen gewährt werden, wenn es sich u m „offene Kursreihen m i t i n sich geschlossenem Programm festem Teilnehmerkreis und einheitlicher Leitung bei mindestens zehn Doppelstunden und mindestens zehn Teilnehmern" handelt 5 8 . Ähnlich determinierte Verwendungsauflagen enthalten die Richtlinien zur Förderung des Wohnungsbaus, die Qualität und Größe der zu finanzierenden Wohnungen und Bauvorhaben genau vorschreiben 5 9 . Derartige Verwendungsauflagen tragen den Charakter von Ausführungsanweisungen. Für bestimmte, nach Meinung des Subvenienten förderungswürdige und förderungsbedürftige Vorhaben werden öffentliche Finanzhilfen zur Verfügung gestellt. Dem Subvenienten kommt es darauf an sicherzustellen, daß der Subventionsadressat von diesen M i t t e l n so Gebrauch macht, daß die Kapitalströme i n die dafür vorgesehenen Bereiche fließen. U m diesen ,Fluß' so zu kanalisieren, u m eine exakte Mittellenkung zu gewährleisten, bedarf es der näheren und präzisen Anweisung, deren Einhaltung wiederum durch Kontrollen aller Art, die bereits dargestellt worden sind, überwacht wird. M i t der Verwendungsauflage eröffnet sich der Subvenient direkte „Durchgriffsrechte", indem er sich Mitwirkungsrechte hinsichtlich der sachlichen Ausführung einer Aufgabe und aller damit zusammenhängenden Aktionen reserviert. Dem Bedürfnis, die exakte Lenkung der M i t t e l zu gewährleisten, ist andererseits die Tendenz zur Bevormundung nahe verwandt 6 0 . Die häufig damit verbundenen negativen Folgen sind: Verlust von Sachkenntnis, Sachnähe, privater Gestaltungsmöglichkeiten und Verlust möglicher Informations vorsprünge. Dementsprechend sollte die Verwendungsauflage einerseits so präzise formulliert sein, daß Manipulationen, die dem Subventionszweck zuwiderlaufen und diesen beeinträchtigen würden, weitgehend ausgerungshilfen des Bundes u n d der Länder an die gewerbl. Wirtschaft, bearb. v. E. Dittes. Sonderausgabe 1970, A I Nr. 5, S. 7. 58 Richtlinien Bundesjugndplan v. 28. Okt. 1964, a.a.O. 59 Vgl. dazu i m einzelnen die i n der ZfdgesKrW., Die Finanzierungshilfen des Bundes u n d der Länder f ü r den Wohnungsbau, bearb. v. E. Dittes, Sonderausgabe 1970, abgedr. Richtlinien. 60 Hinsichtlich der Verwendungsauflagen bei der Subventionierung v o n Gemeinden stellt Hansmeyer fest: „Vielfach finden sich bis i n lächerliche Einzelheiten gehende Regelungen der Bauausführung, die derart speziell sind, daß die ausführende Gemeinde den Eindruck haben muß, eine neue A r t von Auftragsangelegenheiten auszuführen." Hansmeyer, Zweckzuweisungen an Gemeinden als M i t t e l der Wirtschaftspolitik, i n : Festschrift Neumark, S. 436.

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

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schaltet sind, andererseits sollte sie nicht so perfektionistisch ausgestaltet und m i t technischen Anweisungen aller A r t „belastet" sein, daß die private Initiative gelähmt w i r d oder auf Seiten des Empfängers Abwehrreaktionen hervorgerufen werden, die zu einer vorzeitigen Rückzahlung der Subvention führen oder diesen von der Inanspruchnahme der öffentlichen Finanzofferte überhaupt abhalten. I n der Regel kann davon ausgegangen werden, daß es das Bestreben jedes Unternehmers ist, verfügbare M i t t e l betriebswirtschaftlich am günstigsten einzusetzen, gleichgültig, ob er subventioniert w i r d oder nicht. Ist dies richtig, so kann sich der Auflagengeber m i t einer globalen Verwendungsauflage begnügen, die nur die Funktion hätte, das Subventionsprogramm zu definieren und den Zuwendungszweck zu konkretisieren. Π . Finanzauflagen

Die Finanzauflagen legen die Konditionen 6 1 und die Modalitäten, unter denen die Zuwendung vergeben wird, fest. I m Gegensatz zur Sachauflage trägt die Finanzauflage nichts zur näheren inhaltlichen Bestimmung des Zuwendungszweckes bei. Demzufolge zielt sie auch nicht auf die direkte Erreichung des Zuwendungszweckes, sondern umschreibt das Empfängerverhalten, das zur Erreichung nebengeordneter oder untergeordneter Zwecke als sinnvoll und möglich angesehen wird. Der Finanzauflage kommt eine Reihe von Funktionen zu. Als wichtigste sind neben der „Multiplikatorfunktion" die Funktion der „Risikobeteiligung" zu nennen. Je nachdem, ob die Subventionsofferte unmittelbar an private Empfänger oder zunächst an öffentliche Körperschaften — hier die Länder — adressiert ist, lassen sich die Finanzauflagen i n Selbstbeteiligungsauflagen und Dotationsauflagen unterteilen. 1. Selbstbeteiligungsauflagen Die Selbstbeteiligungsauflage ist für den Subvenienten das Mittel, eine Aufteilung der Kosten, die für die Durchführung eines Vorhabens insgesamt anfallen, zu erreichen. Diese Auflagenart entspricht dem der öffentlichen Subventionierung grundsätzlich zugrundeliegenden Prinzip der Teilfinanzierung. Die Vollfinanzierung ist auf Ausnahmen beschränkt und auch hier nur bei institutioneller Förderung anzutreffen. Fälle, i n denen dieser Zuwendungsumfang gegeben ist, zeichnen sich dadurch aus, daß dem öffentlichen Subventionsgeber unter allen Um61 Dabei handelt es sich i m einzelnen u m Zinssatz, Tilgungsrate, Tilgungsfrist u. a., deren Festlegung i n diesem Zusammenhang nicht weiter i n t e r essieren soll.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

ständen daran gelegen ist, eine bestimmte Aufgabe durch eine außerhalb der Verwaltung stehende Stelle durchführen zu lassen, die entsprechende Organisation an der Projektdurchführung aber keinerlei oder nur geringes Interesse bekundet. Der Modus der Teilfinanzierung kann erfolgen als Anteilfinanzierung, als Fehlbedarfsfinanzierung oder als Festbetragsfinanzierung. Bei der Anteilfinanzierung bestimmt sich die Zuwendungshöhe nach einem festen Vomhundertsatz der Durchführungskosten. Bei der Fehlbedarfsfinanzierung trägt der Subvenient den Anteil an den Gesamtkosten, der vom Empfänger nicht mehr aufgebracht werden kann. Demgegenüber ist bei der Festbetragsfinanzierung die Zuwendung auf das Vielfache eines Betrages fixiert, der sich für eine bestimmte Einheit — die Bemessungseinheit — ergibt 6 2 . Der Umfang der Leistung und die Wahl der Finanzierungsart bleibt der Verwaltung vorbehalten, die auf Grund des Einzelfalles und nach Maßgabe der technischen Durchführungsmöglichkeiten entscheidet. Das gesamte Regionale Förderungsprogramm der Bundesregierung ist auf Anteilfinanzierung abgestellt. Danach gewährt der Bund z.B. gemäß Ziffer 3 der Richtlinien 6 3 eine „Verbilligung der Investitionskosten u m bis zu 10 °/o bei Umstellung und Rationalisierung von gewerblichen Betrieben". Der Festbetragsfinanzierung w i r d gewöhnlich dann der Vorzug gegeben, wenn eine eindeutige Bemessungsgrundlage als Zuwendungsmaßstab genommen werden kann. So richtet sich die Gesamthöhe der Prämie für die Stillegung von Bergwerksbetrieben nach der Höhe der Kohlenförderung des stillgelegten Bergwerks i m Durchschnitt der Jahre 1962/64, wobei als festgesetzter Zuwendungsbetrag 15 D M je Tonne stillgelegter Jahresförderung vorgesehen ist 6 4 . Ein Beispiel für Fehlbetragfinanzierung gibt Nr. 10 der Richtlinien für den Bundesjugendplan. Danach können Zuwendungen für den Erwerb, den Neu-, Aus- und Umbau sowie für die Einrichtung von Stätten der Jugendhilfe nur gewährt werden, „wenn der Träger zuvor alle zumutbaren Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft hat und die übrige Finanzierung gesichert ist" 6 5 . Der öffentliche Subventionsgeber sieht diese Lastenverteilung durch das Subsidiaritätsprinzip gerechtfertigt 66 . Seinen konkreten Ausdruck 62 63 64 65 66

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

zu den einzelnen Finanzierungsarten Vorl. W A n m . 41. A n m . 32. A n m . 53. Winkel, A n m . 4 b u n d 11 a B R L 1953.

zu § 44 B H O Nr. 2.

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

89

findet es i n der entsprechenden Formulierung der Richtlinien, wonach die Gewährung einer Zuwendung zur Erreichung eigener Zwecke „von dem Einsatz angemessener eigener M i t t e l des Empfängers abhängig gemacht werden" 6 7 und Bundesmittel erst dann i n Anspruch genommen werden dürfen, „wenn die vorgesehenen eigenen und sonstigen M i t t e l des Zuwendungsempfängers verbraucht sind" 6 8 . Die Beteiligung des Subventionsempfängers an den Projektkosten ist — ebenso wie die noch zu behandelnde Risikobeteiligung — das Element der Selbstbeteiligungsauflage, das das Eigeninteresse des Subventionsempfängers an der sorgsamen Aufgabendurchführung ausschöpfen soll. Subventionen werden ausschließlich auf Grund eines Antrages gewährt. „Antrag stellen" bedeutet zunächst nichts anderes, als Eigeninteresse an der Durchführung der Aufgabe m i t Hilfe öffentlicher M i t tel zu bekunden. Das Interesse des Subvenienten und das Interesse des Antragstellers fallen i n diesem Punkt zusammen. Für die Gesamtfinanzierung eines Projektes bedeutet das i n der Praxis „Aufteilung von Interessenquoten". Die Höhe der Finanzauflage ist immer auch ein Maßstab für den Grad des öffentlichen Interventionsinteresses. Je wichtiger dem Staat die Realisierung eines Vorhabens erscheint, desto geringer w i r d die Höhe der Selbstbeteiligungsauflage ausfallen. Umgekehrt w i r d der Subvenient i n den Fällen, i n denen der Subventionsadressat ohnehin eine weitgehende Bereitschaft aus eigenem Interesse zeigt, sich systemgerecht i m Sinne staatlicher Datenplanung zu verhalten, wo es also nur auf einen Anstoß, eine „Initialzündung" ankommt, eine hohe Beteiligungsquote fordern, öffentliches Lenkungsinteresse und Beteiligungsquote sind umgekehrt proportional 6 9 . M i t der Beteiligung des Empfängers an den Projektkosten erreicht der Subvenient gleichzeitig eine entsprechende Beteiligung des Emp87

B R L 1953. Nr. 4. Abs. 3. Vgl. z.B. auch Richtlinien f ü r das Reg. Förderungsprogramm I : „Eine angemessene Eigenbeteiligung des Projektträgers w i r d i n jedem F a l l v o r ausgesetzt"; ähnlich Nr. 8 der „Grundsätze der sektoralen S t r u k t u r p o l i t i k " u n d Nr. 6 der „Grundsätze der regionalen S t r u k t u r p o l i t i k " , Anlage zum Strukturbericht 1969, B M W i - T e x t e Nr. 74 v. 28. J u l i 1969; ebenso Nr. 1 Abs. 5 Richtlinien Bundesjugendplan: „Die Förderung aus dem Bundesjugendplan setzt eine angemessene Eigenleistung voraus u n d dient grundsätzlich nicht zur Vollfinanzierung von Maßnahmen." 69 Vgl. Hansmeyer I I I , S. 191. Dieser Bezugszusammenhang ist bei der Sachauflage u n d hier insbesondere bei der Empfangsauflage i n dieser Konsequenz nicht gegeben. V i e l m e h r gilt hier: j e größer das öffentliche L e n kungsinteresse, desto einschneidender die Empfangsauflage, deren Befolgung einen entsprechend starken Druck — durch Subventionssperrung oder Subventionsentzug — fordert. 88

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

fängers an den m i t der Projektdurchführung verbundenen Investitionsrisiken 7 0 . Teilweise gehen die von den zuständigen Ressorts formulierten BBewBed. so weit, daß sie nicht nur den Anteil der Eigenleistung festlegen, sondern auch Bestimmung darüber treffen, wie sich die Eigenleistung zusammenzusetzen hat. Das heißt, das Ausmaß der Risikobeteiligung w i r d ausdrücklich i m Rahmen der Richtlinien genannt. So bestimmt Nr. 10 Abs. 3 der Richtl. Bundes jugendplan: „Der Träger muß eine Eigenleistung von mindestens 20 v. H. . . . aufbringen. Davon darf höchstens die Hälfte Kapitaldienst erfordern". Vergleichbar ist diese Klausel m i t den Richtlinien einiger Bürgschaftsprogramme. Da es sich hier größtenteils u m verbürgte Kredite handelt, die von privaten Kreditinstituten ausgeliehen worden sind, macht die öffentliche Hand den Risikoanteil gegenüber dem ausleihenden Institut geltend. So lautet z.B. eine diesbezügliche Bestimmung: „Die Bürgschaften werden als modifizierte Ausfallbürgschaften übernommen; sie decken 80 °/o eines etwaigen Ausfalles an Kapital, Zinsen und Kosten der Rechtsverfolgung. Das Kreditinstitut hat sich somit an dem Kreditrisiko m i t 20 °/o zu beteiligen. Eine Sonderabsicherung dieses Risikoanteils ist nicht gestattet . . . 7 1 ." Die Risikobeteiligung als Element der Selbstbeteiligungsauflage vermag eine Reihe von Effekten zu erzielen. Sie sorgt für eine automatische Vorauslese, die das Verlustrisiko vermindern und damit die angestrebte Lenkungs Wirkung erhöhen kann. Wer investieren w i l l , aber m i t Eigenkapital am Risiko beteiligt ist, w i r d sein Investitionsobiekt einer sorgfältigeren Prüfung unterziehen, als wenn er das volle Risiko der öffentlichen Hand überbürden könnte. Gerade bei Zuschüssen zugunsten erwerbswirtschaftlicher Unternehmen dürfte diese Automatik angenommen werden, da die sorgfältige Kalkulation häufig auch eine Frage der eigenen Existenz ist. Die kaufmännische Sorgfalt w i r d sich daher auch nicht nur auf die Projektkalkulation erstrecken, sondern auch auf die Auswahl der am Projekt Beteiligten, so ζ. B. der Zulieferer. Besonders deutlich w i r d dieser Aspekt i m Bereich der Exportkreditversicherung. Der Exporteur, dem ein nicht abzusichernder Selbstbe70 Diese zwei Aspekte der Selbstbeteiligung fassen bündig die BBewBed. f ü r die Vergabe von Bundesmitteln zur Förderung von Studenten zusammen. Es heißt da: „Durch die Darlehensaufnahme soll sich der förderungswürdige Student i n zumutbaren Grenzen an den Kosten u n d dem Risiko seines Studiums beteiligen." (Unveröffentl.) Besondere Bewilligungsbedingungen des BMWiss. f ü r die Vergabe von Bundesmitteln zur Förderung von Studenten an den wissenschaftlichen Hochschulen i n der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Landes B e r l i n v o m 19. Nov. 1970, A I . 71 Richtlinien f ü r die Übernahme von Bürgschaften f ü r Kredite von K r e ditinstituten an Angehörige freier Berufe v. 1. Okt. 1959 i. d. F. v. 15. A p r ü 1965, BAnz. Nr. 101 v. 2. J u n i 1965.

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

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halt i m Verlustfalle verbleibt, w i r d sich seine Handelspartner nicht ungeprüft aussuchen und i m Notfall nichts unversucht lassen, den Schuldner zur Zahlung zu bewegen, bevor er die Bundesbürgschaft i n A n spruch nimmt. Selbstbeteiligung als Risikobeteiligung ist — von Ausnahmen abgesehen 72 — ein allgemein akzeptiertes Prinzip. Die Selbstbeteiligung verbürgt darüber hinaus eine wirtschaftlichere und sparsamere Verwendung der Subventionsmittel i m Sinne der Richtlinien. Die Risikobeteiligung erfüllt insofern auch Kontrollfunktionen, bzw. macht den zusätzlichen Ausbau eines umfassenden Kontroll- und Überprüfungssystems weitgehend überflüssig. Die Selbstbeteiligungsauflage ist das geldliche Spiegelbild staatlich induzierter Selbsthilfe. Sie bringt eine Sichtweise zum Ausdruck, nach der Subventionen als „Hilfe zur Selbsthilfe" verstanden werden. Durch die Bereitstellung von „Beihilfen" w i l l der öffentliche Subventionsgeber zur Eigeninitiative und zum selbstverantwortlichen Handeln — allerdings i n die von i h m gewünschte Richtung — anreizen. Genau genommen umfaßt damit das Selbsthilfeprinzip nicht nur die finanzielle Seite, nämlich Aufbringung eigener Mittel, sondern auch die materielle: Ausschöpfung sämtlicher Möglichkeiten, die die eigene Situation zu verbessern i n der Lage sind, ζ. B. durch berufliche Fortbildung, Rationalisierung oder Kooperation. Sind diese Punkte als Empfangsauflage formuliert, so kann ihre Realisierung durch den Subventionierten ebenso als Selbsthilfebeitrag zur staatlichen Hilfe aufgefaßt werden. Die staatliche Subventionspraxis zeigt, daß bei der Gewährung finanzieller M i t t e l die finanzielle Selbstbeteiligung m i t der materiellen Selbstbeteiligung häufig verknüpft wird. Als Beispiel soll der Rationalisierungsverband für den Steinkohlebergbau herausgegriffen werden: Die Mitgliedschaft des Rationalisierungsverbandes 73 , der als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet worden ist 7 4 , beruht auf gesetzlichem Zwang. Mitglieder des Verbandes, der insofern als „staatlich angeordnete Selbsthilfeorganisation" gesehen werden kann, sind ausschließlich Vertreter von Zechengesellschaften. Aufgabe des Verbandes ist die inner72 Der Sinn des Selbstbehalts ist insbesondere bei den Bürgschaftsnrogrammen bestritten worden, bei denen es sich w i e i m Falle der Exportfinanzier u n g z.B. darum handelt, politische Risiken abzudecken, da der Exporteur auf den Schadenseintrittsfall hierbei keinerlei Einfluß habe; vgl. zu den Argumenten Conrad, S. 28 f. 73 Vgl. allgemein Specht, S. 112 ff. u n d Götz, S. 235 ff. 74 Gesetz zur Förderung der Rationalisierung i m Steinkohlenbergbau v o m 29. J u l i 1963, B G B l . I, S. 549 m i t zahlreichen Änderungen, zuletzt v . 11. A p r i l 1967, B G B l . I , S. 403.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

und überbetriebliche Rationalisierung durch Gewährung von Darlehen und Bürgschaften zur Finanzierung produktionsfördernder Investitionsvorhaben (positive Rationalisierung) auf der einen Seite sowie die Gewährung von Prämien zur Stillegung unrentabler Bergwerke auf der anderen Seite (negative Rationalisierung). Bei dieser Aufgabenwahrnehmung w i r d die Bundesregierung als Subvenient auf zweierlei Weise tätig: Sie übernimmt die Bürgschaft für die vom Verband ausgelegten Kredite und die Rückbürgschaft für die vom Verband gegenüber eigenen Bergbauunternehmen übernommenen Bürgschaften; ferner beteiligt sich der Bund an den Stillegungsprämien zu 50 %. Alles andere ist „Selbsthilfe" des Rationalisierungsverbandes. Als Selbstbeteiligungsquote muß er die restlichen 50 °/o der Stillegungsprämien i n der Höhe von 12,50 D M / t tragen und für die Durchführung aller Maßnahmen der positiven Rationalisierung als Beitrag materieller Selbsthilfe sorgen, deren Kosten ebenfalls aus Eigenmitteln bestritten werden müssen. Die Finanzierung erfolgt dabei i m Wege des Ausgleichskassenprinzips, d. h. der Verband muß alle Eigenmittel durch Beiträge seiner Mitglieder aufbringen. A n diesem Beispiel zeigt sich die Verbindung von stimulierender K r a f t des finanziellen Anreizes, die den Subventionsempfänger veranlaßt, seine finanzielle Eigenkraft i n eine durch die Auflage vorgegebene Richtung wirken zu lassen, wobei eine Verknüpfung m i t anderen Formen der Selbstbeteiligung die angestrebte W i r k u n g insgesamt verstärken kann. 2. Dotationsauflagen Selbstbeteiligungsauflagen zu Lasten der Länder werden überwiegend als Dotationsauflagen bezeichnet 75 . Nicht anders als bei der Subventionierung Privater gelten die Länder als außerhalb der Bundesverwaltung stehende Stellen — m i t der Konsequenz, daß diese sich als Subventionsadressat bzw. als Subventionsempfänger angemessen an den Kosten des zu fördernden Projektes zu beteiligen haben. Während sich die Erläuterungen i m BHP1. zu den einzelnen Ausgabetiteln i n der Regel m i t der Feststellung benügen, daß eine „angemessene Selbstbeteiligung" der Länder bei der Gewährung von Bundesmitteln zur Auflage gemacht werden kann 7 6 , geben die Richtlinien 75 Vgl. z.B. Götz, S. 323; Tiemann, Gemein schaftsauf gaben von B u n d u n d Ländern i n verfassungsrechtlicher Sicht, B e r l i n 1970, S. 156: Flehinghaus. Die Bundesfondsverwaltung, Verfassungsrechtliche Probleme der staatlichen V e r w a l t u n g durch Vergabe v o n Subventionen u n d Zuschüssen, Diss. München 1962, S. 190. 78 Diese selbstbeschränkende Formulierung i n den Erläuterungen des BHP1. geht auf einen Kabinettsbeschluß v o m August 1958 zurück; der auf diesen

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

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zu den hier i n Frage stehenden einzelnen Bundesprogrammen hinsichtlich des Selbstbeteiligungsmodus detailliertere Auskunft. Nicht nur die Tatsache als solche, sondern auch die Quotenaufteilung sind vereinzelt geregelt. So haben sich ζ. B. der Bund und die Länder bei der 1965 durchgeführten A k t i o n zur dezentralen Einlagerung von Kohle 7 7 auf einen Schlüssel geeinigt, wonach der Bundesanteil pro Tonne aufgekaufter Kohle 4,10 D M betrug, während sich der A n t e i l der „Kohleländer" auf 4,40 D M belief. Dieser von vornherein auf den Pfennig festgelegte Finanzierungsmodus ist allerdings Ausnahme und dürfte nur i n Betracht kommen, wenn eine fixe Bemessungsgrundlage zugrundegelegt werden kann. I n diesem Fall war die aufzukaufende Kohlemenge auf 4 M i l l . Tonnen begrenzt. Die Forderung, sich i n Form einer Interessenquote an den Programmkosten zu beteiligen, kann unterschiedlich scharf formuliert sein. So begnügt sich die Bundesregierung i n den Richtlinien für das Regionale Förderungsprogramm lediglich m i t der Erwartung, „daß die Länder spezielle Haushaltsmittel für die Fördergebiete bereitstellen" 7 8 . Weder ist ein besonderer Aufteilungsschlüssel festgelegt, noch ist die Selbstbeteiligung als unbedingte Voraussetzung für die Bereitstellung von Bundesmitteln gefordert. Demgegenüber heißt es ζ. B. i n den Richtlinien über die Gewährung von Stillegungsprämien kategorisch: „Eine Prämie w i r d nur gewährt, soweit hierfür M i t t e l des Bundes und des beteiligten Landes i m Verhältnis von zwei zu eins bereitstehen 79 ." Dieses Selbstbeteiligungsverhältnis ist i m übrigen bei Subventionen zugunsten des Steinkohlebergbaues typisch 80 . Eine besondere Variante der Dotationsauflage findet sich i n den Bestimmungen über die Selbstbeteiligung beim Emsland- und Nordprogramm 8 1 . I n den Erläuterungen zu den Ausgabetiteln heißt es, daß sich der Bund angemessen an der Finanzierung der einzelnen Maßnahmen beteiligt, „soweit sie nach den Bundesrichtlinien als zuschußBeschluß bezugnehmende Runderlaß des B M F ist i m W o r t l a u t abgedr. bei Viaion I , S. 196 ff. 77 Vgl. Specht, Anhang, S. 19. 78 Vgl. A n m . 41. 79 § 1 Abs. 2 der Richtlinien (vgl. A n m . 32). 80 Vgl. z.B. Richtlinien f ü r die Durchführung des Gesetzes zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes i n der Elektrizitätswirtschaft v. 5. Sept. 1966, I, S. 545, BAnz. Nr. 27 v. 8. Febr. 1967: „ B e i der Durchführung des Gesetzes ist davon auszugehen, daß die Zuschüsse zu zwei D r i t t e l v o m B u n d u n d zu einem D r i t t e l von den Ländern, deren Bergbau durch Zuschüsse zum Einsatz von Gemeinschaftskohle i n K r a f t w e r k e n begünstigt w i r d , getragen w e r den . . 81 BHP1.1970 Kap. 1002 T i t . 68217 u n d 68218.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

fähig anerkannt werden. Hierfür darf für alle Maßnahmen die Bundesleistung das Zweifache der Leistung des Landes Niedersachsen nicht übersteigen" 81 . Besonders bemerkenswert ist diese Formulierung insofern, als sich demnach i n Umkehrung der tatsächlichen Praxis der Bund selber zu einer Selbstbeteiligung zu verpflichten scheint. Was m i t dieser Formulierung ausgedrückt werden soll, ist aber lediglich der subsidiäre Charakter der Bundeshilfen, auf den sich der Bund i m übrigen regelmäßig auch bei anderen m i t Selbstbeteiligungsauflagen zu Lasten der Länder verbundenen Programmen beruft. I n der Praxis ist die Abhängigkeit der Bundesmittel vom Einsatz der Ländermittel ebenso gegeben wie bei der kategorischen Forderung nach Selbstbeteiligung. Anzumerken ist, daß der Bund m i t dieser Formulierung gleichzeitig klarstellt, daß sich das Empfängerland bei der Wiederverausgabung der M i t t e l an die vom Bund aufgestellten Richtlinien zu halten hat und die Beurteilung der Zuschußfähigkeit seinem Ermessen anheimgestellt ist. Eine derartig flexibel gestaltete Beteiligungsquote dürfte den Vorstellungen der Länder eher entgegenkommen als ein m i t starrer Beteiligungsquote ausgestatteter Zuwendungsbetrag. I n diesem Fall bleibt es dem bezuschußten Land überlassen, inwieweit es selber M i t t e l einsetzen w i l l und kann, und es vermag darüber entsprechend seiner Finanzierungskraft und dem Grad des Interesses an der Durchführung der vom Bund angeregten Aufgabe zu entscheiden. Für den Bund bedeutet ein derartiger Initiativverzicht jedoch Schmälerung seiner Lenkungsmöglichkeiten; denn unter diesen Voraussetzungen kann das Land zumindest die zeitlichen und i n gewisser Weise auch die sachlichen Prioritäten maßgeblich bestimmen. Die Festlegung einer Selbstbeteiligungsquote i m Rahmen eines zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Finanzierungsabkommens kann sich für beide vertragschließenden Parteien von Vorteil erweisen. Der Bund hat auf der einen Seite eine gewisse Sicherheit bezüglich der tatsächlichen Beteiligung durch die Länder — sicherlich ein für eine vorausschauende Planung wesentlicher Faktor —, das oder die Länder können auf der anderen Seite nicht vor vollendete Tatsachen gestellt werden und haben die Möglichkeit, über das Abkommen zu vertraglich abgesicherten Mitspracherechten und einem Informationsanspruch zu gelangen, der für die Finanzplanung der Länder von wesentlicher Bedeutung ist. Von der Möglichkeit eines Finanzierungsabkommens haben Bund und Länder verschiedentlich Gebrauch gemacht. So verpflichtet sich i n einem Abkommen 8 2 das Land NRW gegenüber dem Bund, ohne Vorbe82 Abkommen über die Beteiligung des Landes Nordrhein-Westfalen an den nach dem Gesetz zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes i n der Elektrizitäts-

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der A u f l a g e n s e t z u n g 9 5

halt sich an den nach dem Steinkohlensicherungsgesetz festgelegten Leistungen m i t einem Drittel zu beteiligen, wobei allerdings der Höchstbetrag der Selbstbeteiligung auf 550 M i l l . D M begrenzt worden ist (§ 2). Als „Gegenleistung" verpflichtet sich der Bund, „das Land über alle Umstände, die für die Beteiligung des Landes von Bedeutung sind (zu) unterrichten und auf Verlangen die erforderlichen Auskünfte (zu) erteilen" (§ 5). Vor allem sichert der Bund i n diesem Abkommen zu, dem Land rechtzeitig vor Beginn jedes Haushaltsjahres den voraussichtlichen Mittelbedarf mitzuteilen (§ 4). Diese hier vertragsmäßig niedergelegte Klausel formuliert eigentlich nur, was ohnehin die herrschende Praxis sein sollte. I n einem Kabinettsbeschluß vom August 1958 heißt es nämlich, daß der zuständige Fachminister „rechtzeitig vor Beginn eines neuen Rechnungsjahres . . . die geplante Selbstbeteiligungsauflage, insbesondere nach A r t und Ausmaß, m i t den Ländern erörtern (soll)" 83 . Aus dem Beschluß geht weiter hervor, daß, wenn keine Einigung über die Finanzierungsquote erzielt wird, es einem Schlichtungsausschuß — dem Vertreter des Bundes und der betroffenen Länderressorts angehören — überlassen bleibt, über das Ausmaß der Selbstbeteiligung zu entscheiden. Sollten auch diese Verhandlungen zu keinem von beiden Seiten einstimmig akzeptierten Beschluß führen, so muß ein Kompromiß auf Ministerebene gesucht werden. Ohne nähere Begründung kann davon ausgegangen werden, daß die Bundesregierung i n der Mehrheit von Fällen die stärkere Position inne hat und ihre Vorstellungen über die Höhe der Selbstbeteiligung i n dem Ausmaß durchsetzen wird, wie es vom Lenkungszweck her erforderlich erscheint. Dies w i r d insbesondere immer dann gelingen, wenn die betreffende Landesregierung selber an der Durchführung der vom Bund geförderten Aufgabe ein vitales Interesse hat. Aber auch, wenn dieses Interesse nicht vorhanden sein sollte, w i r d es sich kaum ein Land leisten können, durch Verweigerung einer Selbstbeteiligung Bundesmittel praktisch auszuschlagen. Ähnlich wie bei der Förderung Privater Wettbewerbsgründe eine ausschlaggebende Bedeutung für die Annahme einer Subventionsofferte haben können, spielen auch bei der Bezuschussung der Länder durch den Bund Konkurrenzgründe eine wesentliche Rolle. Denn was ein Land ausschlägt, dient i n der Regel zum Vorteil eines anderen Landes.

Wirtschaft v o m 5. Sept 1966 (Steinkohlensicherungsgesetz) u n d darüber hinaus f ü r den Einsatz von Gemeinschaftskohle anstelle der Referenzmenge Heizöl zu gewährenden Leistungen, B T - D r s . V/3184 Anlage 6. 83 Vgl. A n m . 76, hier S. 197.

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der Lenkung

Für die Dotationsauflage können i m Bereich der Bund-Länder-Subventionierung auf Grund der obigen Ausführungen insgesamt drei wichtige Funktionen festgestellt werden: Wie bei der Selbstbeteiligungsauflage i m Falle der Subventionierung Privater kommt der Dotationsauflage auch i m Bund-Länder-Verhältnis eine Ersatzfunktion i m Sinne von Kontrollfunktionen zu. Diese Funktion ist bei Bund-Länder-Subventionen insofern von besonderem Gewicht, als die bei der Subventionierung Privater üblichen direkten Kontrollen nicht durchführbar sind. Hier versucht der Bund durch eine fühlbare Interessenquotenbeteiligung das unmittelbare finanzielle Interesse der mittelverwaltenden Stelle an einer wirtschaftlichen und zweckmäßigen Ausgabengebarung zu wecken und ständig wachzuhalten 8 4 . Dies ist insbesondere auf Grund der Tatsache geboten, als die administrative Durchführung von Subventionsprogrammen i n die Verantwortung der Länder fällt, die nicht selten andere Zielsetzungen, Prioritäten oder Konditionen hinsichtlich der zu fördernden Objekte und Empfänger verfolgen und dementsprechend u. U. desinteressiert die Bundesmittel weiterleiten. Vor allem aber kommt der Dotationsauflage die Funktion zu, eine „Substitution der Finanzierungsquellen" 85 zu verhindern. Die Praxis hat nämlich gezeigt, daß die Länder dazu neigen, ihre zum gleichen Zweck wie die Bundeszuwendungen veranschlagten M i t t e l abzuziehen und für andere Zwecke, an deren Förderung der Bund nicht interessiert ist, einzusetzen. „Die Inanspruchnahme von Bundesmitteln für Aufgaben, die vornehmlich i n den Verwaltungsbereich der Länder gehören", soll „grundsätzlich nicht dazu führen, daß die Länder ihre eigenen Anstrengungen zur Durchführung solcher Aufgaben zugunsten anderer Maßnahmen vernachlässigen" 86 . Dadurch würde nicht nur das Gesamtmittelaufkommen reduziert, sondern die Bundesinvestitionen würden es den Ländern indirekt und ungewollt ermöglichen, bundesweite Programme zu konterkarieren. Inwieweit der Bund i n diesem Zusammenhang die Dotationsauflage als Instrument benutzt, u m die Ausgabenpolitik der Länder so zu steuern, daß Gegenläufigkeiten weitgehend ausgeschlossen werden, w i r d an anderer Stelle zu erörtern sein, da eine zureichende Beurteilung der Instrumentalisierung der Länder, ihre Voraussetzungen und

84 Vgl. die Begründung 1954 B T - D r s . 11/480 Tz. 55.

zum Regierungsentwurf

Finanzverfassungsgesetz

85 Andel, Subventionn als Instrument des finanzwirtschaftlichen ventionismus, Tübingen 1970, S. 136. 86

Viaion I , S. 199.

Inter-

Β . Lenkungsfunktionen u n d Techniken der Auflagensetzung

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sachlichen Notwendigkeiten, eher unter den Aspekten der Koordinierung von Maßnahmen des Bundes und der Länder geboten erscheint 87 . Die Aufteilung der Finanzierungskosten bedeutet — i m Sinne eines Multiplikators — die Aufstockung des gesamten Subventionsbetrages zugunsten der vom Subvenienten anvisierten Zwecke. Subventionen sind Anreizfinanzierungen, die über die Beteiligungsauflage erst Privatinvestitionen oder die Bereitstellung von Ländermitteln induzieren wollen. So liegt i m Bereich der Projektförderung i m Rahmen des Regionalen Förderungsprogramms die Spitzenfinanzierung bei einem Subventionswert von höchstens 25 v. H. der Gesamtinvestitionskosten. Diese Höhe ist jedoch Ausnahme und kommt nur bei Projekten i n sog. „übergeordneten Schwerpunkten" i n Frage, die zudem i m Zonenrandgebiet liegen müssen, so daß diese M i t t e l m i t denen i m Zonenrandprogramm vorgesehenen kumulieren können. I n der Regel beträgt der Subventionswert beim Regionalen Förderungsprogramm 10—20 v. H., so daß dem Subventionsempfänger der weitaus größere Beitrag am Gesamtaufkommen verbleibt. Bei Ländersubventionen und bei Zuwendungen an Gemeinden verfährt der Bund großzügiger. So kann die Höhe des Zuschusses an die Gemeinden zur Erschließung von Industriegelände 60 v. H. der Investitionskosten betragen 88 . Das Beteiligungsverhältnis von 2:1 bei Ländersubventionen ist bereits erwähnt worden. Von Anreizfinanzierung kann i n diesen Fällen allerdings nur noch beschränkt die Rede sein. Zweifelhafter w i r d die Entscheidung der Frage beim Verhältnis 1:1. So, wenn es ζ. B. i n den Erläuterungen zu dem Titel „Zuweisungen zur Förderung der vertikalen Verbundwirtschaft" 8 9 heißt, daß die Bundesleistung die Länderleistung nicht übersteigen darf. Folgt man den gegen die Praxis der Dotationsauflagen erhobenen Einwänden der Länder, so w i r d das Verhältnis von 1:1 nicht selten zuungunsten der Länder unterschritten. So führt Seeger aus, daß i m Verhältnis des Bundes zu den Ländern relativ geringe M i t t e l genügen, „ u m mit Geld zu regieren". Seeger fährt fort: „Während i n einer handelsrechtlichen Gesellschaft derjenige bestimmt, der mehr als 50 v. H. des Kapitals beigetragen hat, kann der Bund bereits m i t einer wesentlich geringeren Subvention höhere Landesmittel binden . . . ; ein Zuschuß von 20 v. H. oder weniger kann dazu ausreichen. Der Bund kann damit eine Initiativfunktion ausüben, ohne selbst erhebliche M i t t e l einsetzen zu müssen. Die Anfinanzierung bedeutet nur ein begrenztes finanzielles Engage87

Vgl. Kap. 5 dieser Arbeit, bes. Β I I .

88

Vgl. Richtlinien f ü r das Reg. Förderungsprogramm des Bundes, C, Nr. 2. BHP1. 1970 Kap. 1002 T i t . 65244 u n d 88244.

89

7

Kirchhoff

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3. Kap.: Auflagen als Instrument der L e n k u n g

ment, während die Verantwortung für den größeren Teil der Kosten abgewälzt w i r d 9 0 . " Der durch die Finanzauflage bewirkte Multiplikatoreffekt gewinnt i n den Fällen weiter an Bedeutung, i n denen durch eine Bundessubvention gleichzeitig sowohl Privatinvestitionen als auch die Bereitstellung von Ländermitteln induziert wird. So hat der Bund i m Rahmen des Alpenplans 9 1 i n den Haushaltsjahren 1955—1969 insgesamt ca. 130 M i l l . D M subventiver M i t t e l ausgeworfen, m i t denen Gesamtleistungen von ca. 300 M i l l . D M gefördert werden konnten. Eine für den Bund noch günstigere Auslösequote weisen die Förderungsmaßnahmen zugunsten wasserwirtschaftlicher und kulturbautechnischer Vorhaben auf 0 2 . Ca. 685 M i l l . D M Bundesmitteln i n den Jahren 1954— 69 stehen ca. 3,75 Mrd. D M an geförderten Gesamtleistungen gegenüber. Das entspricht mehr als dem Fünffachen. I m Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung schließlich vermochte eine D M aus Bundeshaushaltsmitteln fast 12 D M für Investitionen i n der gewerblichen W i r t schaft auszulösen 93 .

90 Seeger, Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund, i n : DÖV, 22. Jg., 1968, S. 782. 91 BHP1. 1970 Kap. 1002, T i t . 88215. 92 Ebd. 93 Vgl. Strukturbericht 1970 der Bundesregierung, BT-Drs. VI/781, Tz. 10 S. 9.

Viertes Kapitel

Subventionsvermittlung und Lenkung A. Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler in Förderungsprogramme des Bundes Die für die Subventionierung verantwortlichen zentralen Instanzen des Bundes nehmen nur teilweise die administrativtechnische Durchführung von Subventionsprogrammen durch eigene Organe wahr. Denn aus verschiedenen Gründen hat es sich als notwendig und nützlich erwiesen, i n den Vollzug derartiger Programme M i t t l e r einzuschalten, die teils als Organisationen des Privatrechts, teils als Organisationen des öffentlichen Rechts oder als halbstaatliche Institutionen als „verlängerte Arme" der Subventionsverwaltung fungieren. Aufgabe dieser Subventionsmittler ist es u. a., die öffentlichen Zuwendungen an die Letztempfänger weiterzuleiten und damit gleichzeitig die eigentlich den subventionsgewährenden Stellen obliegenden Aufgaben wie Entgegennahme des Subventionsantrages, dessen Prüfung, die Überwachung der Mittelverwendung und die Prüfung des Verwendungsnachweises wahrzunehmen. Darüber hinaus sind die subventionsvermittelnden Institutionen i n einem bestimmten Rahmen teilweise ermächtigt, selbst Mittelbewilligungen auszusprechen und die Verteilung der M i t t e l i m einzelnen zu regeln. Die Einschaltung von Subventionsmittlern ist eine Methode des Staates zur Lösung eines vornehmlich organisatorischen Problems: Die Tendenz, insbesondere neu auftauchende staatliche Aufgaben durch Rückgriff auf die öffentlichen Haushaltsmittel zu bewältigen, stellt eine mehr auf die Belange der Eingriffsverwaltung zugeschnittene Bürokratie vor die Frage, wie entsprechend der Zunahme des A u f gabenumfanges das organisatorische Potential der Subventionsverwaltung ausgeweitet, und wie eine adäquate, d. h. leistungsorientierte Bewältigung der Aufgaben bewerkstelligt werden kann. Dieser Fragestellung liegt die Erkenntnis zugrunde, daß ein ausreichendes organisatorisches Potential und eine auf die Belange der Leistungsverwaltung zugeschnittene „Apparatur" maßgebliche Fakto7*

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4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

ren sind, die die Möglichkeiten und die Wirksamkeit staatlicher Lenkung durch Subvention mitbestimmen. I . Bestimmungsfaktoren der Einschaltung

Untersucht man die Bestimmungsfaktoren für die Inanspruchnahme „intermediärer Zweckträger" 1 , die oft erst für neue oder spezielle Aufgaben ins Leben gerufen werden, so läßt sich ein Katalog recht heterogener Gründe finden, die die Tatsache widerspiegeln, daß der organisatorische Vollzug von Subventionsprogrammen „ i n einem traditionslosen Pragmatismus . . . vielerlei Bedürfnissen nachgegangen ist" 2 . Vier größere Motivgruppen lassen sich jedoch unterscheiden. Sie begründen, warum der staatliche Subvenient gerade außerstaatliche oder semistaatliche Institutionen oder Organisationen i n den Subventionsprozeß einschaltet und nicht eigene Organe m i t der vollständigen Ausführung dieser Programme betraut. Es sind dies: — das Bedürfnis, verfassungsrechtlich gezogene Schranken, die die Organisationsmöglichkeiten des Subvenienten beschneiden, zu überwinden; — die Notwendigkeit, organisationstechnische Engpässe zu kompensieren; — die Chance, den politischen Spielraum zu erweitern und dem Verwaltungshandeln eine größere Elastizität zu verleihen; — die Möglichkeit — ohne Effizienzverluste — auf die direkte und umfassende „Inverwaltungnahme" von Förderungsaufgaben durch den Staat verzichten zu können. 2. Kompensation

organisationsrechtlicher

Engpässe

Einerseits ist heute weitgehend unbestritten, daß Wirtschafts-, Sozialund K u l t u r p o l i t i k „aus sachlogischen Gründen Agenden des Zentralstaates" sind 3 . Dies ergibt sich schon allein aus der konjunkturpolitischen Verantwortung des Bundes und der Notwendigkeit, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse zu wahren oder herzustellen. Andererseits aber t r i f f t der Bund auf ein „verfassungsrechtlich sanktioniertes organisatorisches Unvermögen" 4 , diese Agenden i n eigene 1 Möller I , S. 112 f., 131 u. 200; zu den „privatrechtlichen Trabanten des öffentlichen Gemeinwesens" vgl. auch Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche V e r w a l t u n g u n d die Organisation der bundeseigenen V e r w a l tung, i n : JöR, N. F. 11, S. 290. 2 Zacher, S. 370. s Köttgen I V , S. 187. 4 Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, B e r l i n 1964, S. 219.

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

101

Verwaltung zu nehmen — es sei denn durch Errichtung selbständiger Oberbehörden, bundesunmittelbarer Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts gemäß A r t . 87 Abs. 3 GG (Typenzwang). Von diesen Möglichkeiten, insbesondere was die Errichtung von A n stalten des öffentlichen Rechts anbetrifft, hat der Bund zwar vielfachen Gebrauch gemacht 5 , ohne jedoch das insgesamt vorhandene organisatorische Defizit ausgleichen zu können. Abgesehen davon, daß diese Institutionen nur m i t der Ausführung von Aufgaben betraut werden können, für die dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zusteht — m i t h i n der Bereich staatlicher Subventionsförderung schon von der Sache her eingeschränkt ist —, und die Errichtung von Anstalten dem Gesetzgeber vorbehalten bleibt, bedarf es zur Ausführung bundesweiter Subventionsprogramme eines verzweigteren und tiefer gestaffelten Verwaltungsausbaus m i t einer größeren Verwaltungskapazität als die genannten Dienststellen, die nur zentral für das ganze Bundesgebiet tätig sein können, je leisten könnten. Die Errichtung bundeseigener Mittel- und Unterbehörden ist dem Bund jedoch insoweit verwehrt, als sie einem bundesstaatlichen Vorbehalt unterliegt, so daß ein „organisatorischer Ausgliederungs- und A b schichtungsprozeß" 6 i n der Praxis auf den erheblichen Widerstand der Länder stoßen würde. Zur Uberwindung dieses verfassungsrechtlichen Engpasses, d. h. zur Steigerung seiner administrativen Kapazität, bedient sich der Bund vielfach sonstiger außerhalb der Bundesverwaltung stehender Stellen i m Sinne des § 64 a RHO bzw. der §§ 23 und 44 BHO. Die Einschaltung derartiger privatrechtlicher Organisationen bietet zwei Vorteile: Einmal unterliegt ihre Inanspruchnahme lediglich der Organisationsgewalt der Bundesregierung, zum anderen findet der Bund ein bereits ausgebautes Stellennetz vor, wodurch sich die kostspielige Einrichtung und die m i t erheblichem Verwaltungsaufwand verbundene Errichtung eigener Verwaltungsbehörden erübrigt. Die Staatspraxis konnte und hat dieses Recht überall dort i n A n spruch genommen, wo es sich u m den Vollzug von Aufgaben gesetzesfreier Bundesverwaltung handelt 7 . 2. Kompensation

organisationstechnischer

Engpässe

Sachkunde und praktische Erfahrung bei der Durchführung von Subventionsprogrammen ist unverzichtbar. Es hieße jedoch die Verwal5 Vgl. Rüfner, Formen öffentlicher V e r w a l t u n g i m Bereich der Wirtschaft, Untersuchungen zum Problem der leistenden Verwaltung, B e r l i n 1967, S. 214 f. 6 Böckenförde, S. 219. 7 Vgl. Köttgen I V , S. 287.

102

4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d Lenkung

tung überfordern, sollte diese sowohl als Spezialist als auch als Bankier handelnd auftreten. „Entscheidend ist, daß die Verwaltung mit vielen differenzierten und empfindlichen Instrumenten operieren muß, die eine äußerst fachkundige Hand verlangen . . . Je intensiver und subtiler die Verantwortung m i t der Gestaltung der Lebensverhältnisse befaßt ist, desto speziellere Anforderungen werden an den Verantwortlichen gestellt. Der Sachverstand kann i n qualitativer Hinsicht überfordert werden 8 ." A l l e i n aus praktischen Erwägungen gebietet sich eine Delegation von Verwaltungsaufgaben auf private oder halbstaatliche Institutionen 9 . Vielfach verfügen diese, ζ. B. i n der Kreditvergabe, über mehr Erfahrungen und bessere geschäftliche Verbindungen als die staatliche Bürokratie. Insbesondere i m Bereich der Ausfuhrbürgschaften haben sich feste Formen der Arbeitsteilung zwischen Subvenient und Subventionsvermittler herausgebildet. So bearbeiten die ,Hermes Kreditversicherungs-AG' und die ,Deutsche Revisions- und Treuhand-AG', an der allerdings der Bund maßgeblich beteiligt ist, nach Richtlinien des „Interministeriellen Ausschusses für Ausfuhrgarantien und Ausfuhrbürgschaften" mandatarisch die Subventionsanträge, entscheiden über diese de facto und legen sie dem Ausschuß i n Listen zusammengefaßt zur formellen Genehmigung vor 1 0 . Demgegenüber beschränkt sich der Ausschuß auf die Entscheidungen über große Haftungssummen oder problematische Projekte 1 1 , wobei die Mandatare, die allerdings nicht stimmberechtigt sind, ihre Erfahrungen mit i n die Beratungsergebnisse einbringen. Die Einschaltung dieses ausgesprochenen Fachgremiums zeigt, daß sowohl die sachkundige und unabhängige Bearbeitung gewährleistet ist, als daß auch die Verwaltung i n erheblichem Umfange von zwar notwendigen aber delegierbaren Entscheidungen freigehalten werden kann 1 2 . 8 Duppré, Sachverstand u n d Verantwortung. Versuch einer Typologie, i n : Sachverstand u n d Verantwortung i n der öffentlichen Verwaltung, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 30, B e r l i n 1966, S. 15. Vgl. zu diesem Themenkreis auch insbes. Kölble, Sachverstand u n d Verantwortung i m Hinblick auf die Aufgabenkomplikation i n der Ministerialverwaltung, S. 27 ff. des gleichen Bandes. 9 Institutionen, i n denen der B u n d die Mitgliedschaft erworben hat oder sonst i n irgendeiner F o r m beteiligt ist. 10 Vgl. zur Arbeitsweise u n d zur Zusammenarbeit von »Hermes 1, »Treuhand' u n d dem Interministeriellen Ausschuß Prior, Die interministeriellen Ausschüsse der Bundesministerien, Stuttgart 1968, S. 146 ff. 11 Vgl. auch Conrad, Bürgschaften u n d Garantien, B e r l i n 1968, S. 44 ff. 12 Die V e r w a l t u n g wäre schon allein i m H i n b l i c k auf den U m f a n g der Bürgschaftsfälle f ü r Ausfuhrgeschäfte überfordert. Beispielsweise belief sich i n der Zeit v o m 1. 7. 65 bis zum 30. 6. 66 die Anzahl der eingegangenen Anträge auf 41 000. Dazu ist ferner zu berücksichtigen, daß ein erheblicher T e i l der Anträge umfangreiche E r m i t t l u n g e n notwendig machen, die häufig

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

103

Diesem organisationstechnischen Motiv entspricht auch die Einschaltung von Banken i n Subventionsprogramme des Bundes. Fachliche Beratung, M i t w i r k u n g i n der Verwaltungsarbeit wie Vorprüfung der Anträge, Überprüfung der zu fördernden Antragsteller nach kaufmännischen und bankmäßigen Gesichtspunkten und Abwicklung zahlungstechnischer Vorgänge bilden den K e r n der ihnen übertragenen A u f gaben. Dies t r i f f t ebenso für die zentralen Kreditinstitute des Bundes als auch für die privaten Hausbanken, die i n der Regel die erste Kontaktstelle eines Antragstellers sind, zu. Vergleichbare Funktionen sind den i m Rahmen der Mittelausreichung des Bundesjugendplanes eingeschalteten zentralen Jugendorganisationen, die über sachnahe Erfahrungen verfügen, übertragen. Diese prüfen nicht nur — soweit sie als „Zentralstellen" i m Sinne der Richtlinien eingeschaltet sind — die Anträge u n d Verwendungsnachweise und leiten die Bundesmittel an untergeordnete Organisationen weiter 1 3 , sondern stehen auch i m Rahmen des Bundesjugendkuratoriums 14 dem für die Verwaltung des Fonds verantwortlichen Minister beratend zur Seite 15 . 3. Erweiterung des politischen Spielraums und Elastizität des Verwaltungshandelns Die zunehmende Einschaltung privater Organisationen kennzeichnet eine allgemeine Tendenz, die als „Flucht ins Privatrecht" 1 6 umschrieben worden ist. Aber weniger die Suche nach unkontrollierten Handlungsmöglichkeiten oder das Bedürfnis „grauer Verwaltungsebenen" stehen bei dieser „Flucht" i m Vordergrund, sondern die entscheidende Motivation muß i n der „Suche nach flexiblen Wirkungsmöglichkeiten bei der Ausübung ,öffentlicher Funktionen'" 1 7 gesehen werden. A u f den Zusammenhang von privater Subventionsvermittlung und Starrheit der Kompetenzverteilungen nach dem GG ist bereits hingewiesen worden. Wenn aber schon den Ländern ζ. B. die Zuständigkeit für die K u l t u r nach Kriterien durchgeführt werden müssen, die sich dem Erfahrungsbereich der Verwaltung entziehen. Zu den Zahlenangaben vgl. Finanzbericht 1967, hrsg. v. BMF, S. 376. 13

Vgl. Richtlinien Bundesjugendplan v. 15. Dez. 1970, a.a.O., Nr. 20. Vgl. dazu ausführlich K e i l , Jugendpolitik u n d Bundesjugendplan, A n a lyse und K r i t i k der staatlichen Jugendförderung, München 1969, S. 110 ff. 15 So zieht Schomerus das Resümee: „Der Staat ist auf die M i t w i r k u n g der Verbände bei der Erledigung vieler Verwaltungsaufgaben angewiesen. E r stellt die Sachkenntnis, die Verbandsdisziplin u n d die besonderen Lenkungsmöglichkeiten der Verbände i n seinen Dienst . . . " Schomerus y Die organisatorische Eingliederung der Interessenverbände i n die Bundesverwaltung, Diss. Heidelberg 1959, S. 176. 16 Vgl. ζ. B. Köttgen I V , S. 291. 17 Preuss, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, Stuttgart 1969, S. 70. 14

104

4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

pflege zugewiesen ist, so kann das nicht bedeuten, daß der Bund auf diesem Gebiet völlig untätig bleiben muß. Angesichts des heutigen Aufgabenumfanges wäre eine Enthaltsamkeit des Zentralstaates undenkbar 1 8 . Hier eröffnet der Rückgriff auf private Organisationen Ausweichmöglichkeiten, die die Bereitstellung von Subventionen für kulturelle Zwecke gestattet. Das Bedürfnis nach Ausweitung des politischen Spielraums liegt vielfach i n der Förderungsaufgabe selbst begründet. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn es sich u m Randgebiete handelt oder u m Aufgaben, deren zeitliche Begrenzung von vornherein feststeht oder bei denen der Erfolg von der Notwendigkeit schnellen Handelns bestimmt wird. Auch bei Aufgaben, die eine taktische Behandlung verlangen, indem ζ. B. die unvermittelte Konfrontation m i t dem Staat vermieden werden sollte, empfiehlt es sich für die Verwaltung, „sich zwar als öffentlich interessiert, aber als stiller Partner i m Hintergrund zu halten" 1 9 , und einen geeigneten Zweckträger nach außen handelnd vorzuschieben. Vor allem empfiehlt sich diese Haltung i m Bereich der wissenschaftlichen Großforschung, i n dem der Staat einerseits des finanziellen Aufwandes wegen unterstützend tätig sein muß, sich andererseits aber wegen des finanziellen Risikos und der immer gegebenen Möglichkeit des Fehlschlages nicht unmittelbar engagieren sollte. Nichts anderes gilt für politisch fragwürdige oder unsichere Projekte, vor allem i m Bereich der Auslandsfinanzierung. Durch die Zwischenschaltung von privaten Organisationen behält der Staat eine gewisse Distanz zu der geschäftlichen Abwicklung und gewinnt somit einen politischen Spielraum, da er als „nicht direkt beteiligt" gilt 2 0 . Die Einschaltung intermediärer Zweckträger ermöglicht darüber hinaus nicht nur eine gewisse Dezentralisation und Dekonzentration, sondern i n weitgehendem Maße auch die Kommerzialisierung der Subventionsvergabe. Die Subventionierung kann somit nach Gesichtspunkten durchgeführt werden, die sich nicht an den oft hemmenden K r i t e rien der bürokratischen Verwaltung orientieren müssen. 4. Verzicht auf direkte und umfassende „Inverwaltungnahme" durch den Staat Es entspricht der Entscheidung für eine freiheitliche Gesellschaftsordnung, daß der Staat zwar Sozial-, K u l t u r - und Wirtschaftsbereiche finanziell fördert, aber auf die direkte und umfassende „Inverwaltungnahme" verzichtet. Vielmehr werden private A k t i v i t ä t und damit 18 19 20

Vgl. Köttgen I I I , S. 123. Möller I, S. 44. Vgl. auch Prior, S. 151.

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher S u b v e n t i o n s v e r m i t t l e r 1 0 5

auch private Verantwortung m i t i n die öffentlichen Planungen und Maßnahmen einbezogen, ohne m i t einer Schmälerung der staatlichen Verantwortung verbunden zu sein. Dieser Auffassung entspricht das — i n der subventionsgewährenden Verwaltung vorherrschende — Verständnis der Subventionen als „Hilfe zur Selbsthilfe". Obwohl für den Begünstigten vielfach die quantitative Komponente i m Vordergrund stehen wird, hat die i m Selbsthilfeprinzip implizierte qualitative Aussage ihre praktische Bedeutung nicht verloren und manifestiert sich ζ. B. i n den Kreditgarantiegemeinschaften einiger mittelständischer Berufszweige. Es handelt sich hier u m „standesgebundene Selbsthilfeorganisationen" 21 , die ihren Mitgliedern unter Rückbürgschaften der öffentlichen Hand 2 2 die Aufnahme von Darlehen erleichtern sollen, falls die üblichen bankmäßigen Sicherheiten nicht beigebracht werden können 2 3 . Die M i t w i r k u n g privater Kräfte an öffentlichen Förderungsaufgaben findet sich i n noch stärkerem Maße bei der Subventionierung zugunsten kultureller Zwecke. Die Filmbürgschaften des Bundes sind ein typisches Beispiel für die weitgehende Verlagerung von Entscheidungsfunktionen aus dem staatlichen i n den privaten Bereich. Während noch i m Rahmen der ersten Filmbürgschaftsaktion 1951—53 ein interministerieller Ausschuß aus Vertretern des Wirtschafts-, des Finanz- und des Innenministeriums die Entscheidung über die Übernahme von Ausfallbürgschaften selbst traf, wurde für die zweite A k t i o n 1953—55, „ u m den F i l m künstlerisch vom staatlichen Urteil unabhängiger zu machen" 24 , eine „Bürgschaftsgesellschaft für Filmkredite m b H " gegründet, die nun die Funktionen des Ausschusses wahrnahm 2 5 . Ebenso wurde m i t der Entscheidung über die Vergabe von Filmprämien, die nach qualitativen Kriterien verge21

Vgl. Conrad, S. 69. „ B e i den Kreditgarantiegemeinschaften handelt es sich demnach nicht u m Staatshilfe m i t Selbstbeteiligung w i e bei den staatlichen K r e d i t - u n d Bürgschaftsprogrammen, sondern u m Selbsthilfe m i t staatlicher Förderung." v. Coelln, Die KreditgarantiegemeinSchäften — ein Beispiel der Mittelstandsförderung, i n : ZfgesKrW., 18. Jg. 1965, H. 10, S. 437. 28 Die Bundesregierung fördert die Kreditgarantiegemeinschaften i m Rahmen der Mittelstandspolitik. Insbesondere Handwerk, Handel, Fremdenverkehr u n d mittelständische Industrie haben i m Wege korporativer Selbsthilfe Kreditgarantiegemeinschaften gegründet. Eine neue Variante der Selbsthilfe stellt die geplante Gründung von „Beteiligungs-Garantie-Gemeinschaften" dar, die als private Kapitalbeteiligungsgesellschaften die V e r m i t t l u n g risikobereiten Kanitals an kleinere u n d mittlere Unternehmen übernehmen sollen, wobei der B u n d zinsbegünstigte K r e d i t e u n d Rückgarantien über das ERPSondervermögen bereitstellen w i l l . Vgl. dazu Jahreswirtschaftsbericht 1970 der Bundesregierung, B T - D r s . VI/281, Tz. 68 u. Jahreswirtschaftsbericht 1971 der Bundesregierung, B T - D r s . VI/1760, Tz. 97. 22

24 25

Conrad, S. 132. Vgl. Herriger, S. 27 f.

106

4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

ben wurden, ein besonderer Ausschuß beauftragt, dessen Mitglieder Filmsachverständige oder „ i m öffentlichen Leben erfahrene Persönlichkeiten" sein sollten. Das Filmförderungsgesetz und die jährlichen Erlasse des B M I haben diese Regelung hinsichtlich des Auswahlvorganges der zu fördernden Filme weitgehend unter Betonung der Unabhängigkeit der Gremien und des nichtstaatlichen Charakters der hier getroffenen Entscheidungen beibehalten 26 . Nicht zuletzt gehört i n dieses Kapitel der Selbstverwaltungsgedanke, der insbesondere i m Bereich der Förderung der wissenschaftlichen Forschung eine zentrale Rolle spielt. Als Beispiele für privatrechtlich organisierte Selbstverwaltungsorganisationen wären die Deutsche Forschungsgemeinschaft oder die Max-Planck-Gesellschaft zu nennen. „Selbstverwaltung" w i r d dabei als Gegenbegriff zur „Staatsverwaltung", zum „Von oben verwaltet werden" verstanden 27 . Als die den Begriff der Selbstverwaltung hauptsächlich konstituierenden Merkmale werden „Freiheit" und „Selbstverantwortung" angesehen 28 . Daß speziell die Forschungsförderung eine Angelegenheit der Selbstverwaltung ist, w i r d durch ein weiteres Argument begründet: Die Auswahl der zu fördernden Vorhaben habe es einmal mit dem Feststellen wissenschaftlicher Tatbestände, zum anderen m i t der Abgabe von Werturteilen zu tun 2 9 . Dies erfordere aber zugleich Sachverstand, Sachnähe und Selbstkontrolle, die i m Gegensatz zur bürokratisch organisierten Verwaltung auf genossenschaftlicher Basis 30 wirksamer wahrgenommen werden könne 3 1 . Das Prinzip der Selbstverwaltung ist i m Bereich der Wirtschaftsförderung zwar nicht so ausgeprägt wie i m Bereich der Wissenschaftsförderung, aber dennoch nicht fremd. Zu erinnern wäre hier z.B. an die Selbstverwaltungsfunktionen der Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere (ADS) 3 2 . Dem Verzicht auf direkte Inverwaltungnahme von Förderungstatbestärden liegt ferner das Bestreben des Staates zugrunde, den Bürger nicht unvermittelt der Staatsmacht gegenüberzustellen 33 . Der Staat bedient sich i n diesem Falle — teilweise vom Gedanken der Partnerschaft 26

Vgl. ausführlich Graul, S. 129 ff. So Zier old , Die Deutsche Forschungsgemeinschaft als Selbstverwaltungsorganisation der Wissenschaft, i n : DÖV, 13. Jg. 1960, S. 481. 28 Vgl. ebd., S. 484. 29 Vgl. ebd. 80 Vgl. auch Zierold, Selbstverwaltungsorganisationen der Wissenschaft in der Bundesrepublik, i n : D Ö V 14. Jg. 1961, S. 687. 81 Vgl. auch Reich, S. 256. 82 Vgl. dazu ausführlich bei Ziff. I I dd) dieses Kapitels. 88 Vgl. Möller I , S. 112. 27

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

107

geleitet — der Mitarbeit der Bürger, die als „intermediäre Zweckträger" Aufgaben unter zwar öffentlicher Verantwortung aber auch unter Beibehaltung autonomer Spielräume wahrnehmen. A u f diese Weise nimmt der Subvenient die „Chance des Zweifels" 3 4 an der Ausschließlichkeit staatlicher A k t i v i t ä t wahr. Die staatliche Maßnahme verliert weitgehend an Interventionscharakter — ein Effekt, der i n der Öffentlichkeit eine größere Resonanz und Erfolgsaussichten insbesondere bei umstrittenen Subventionierungen bewirken könnte 3 5 . I I . Die Instrumentalisierung subventionsvermittelnder Institutionen

1. Zur Problematik

der Instrumentalisierung

Die Einschaltung von Subventionsmittlern bedeutet Delegation von Lenkungsfunktionen. Die vermittelnden Organisationen nehmen konkret Förderungsaufgaben nach Maßgabe staatlicher Zweck- und Richtliniensetzung wahr. Damit stellt sich die Frage, welche M i t t e l und Methoden dem Subvenienten zur Verfügung stehen, u m den Subventionsmittler den staatlichen Intentionen entsprechend lenken und kontrollieren zu können. Denn i n jedem Fall kommt es für den Subvenienten darauf an, seine Primärverantwortung für die Aufgabendurchführung zu wahren und sich entsprechende Möglichkeiten der Einflußnahme auf die Endverteilung der Subventionen zu sichern. Gerade die Zuteilung von öffentlichen M i t t e l n an private Institutionen m i t eigener Haushalts- und Wirtschaftsführung, die ihrerseits als Subvenient zweiter Hand auftreten, vereinigt zwei die moderne Verwaltung kennzeichnende Bewegungen: die — bereits erwähnte — „Flucht ins Privatrecht" 3 6 und die „Flucht aus dem Budget" 3 7 . Nach Viaion geht diese Flucht „bekanntlich ins Dunkle, ins Unpolitische, Komplizierte, i n die kommerziellen Formen, i n die geringere Verantwortlichkeit, i n das Bewegliche, Bequemere, jedenfalls ins äußerlich N^chtstaatliche" 38 . So sehr diese „Flucht" unter dem Gesichtspunkt effizienterer Subventionierung ein notwendiger Schritt ist, so sehr zwingt er i n gleichem Maße zur Ausbildung entsprechender Kontrollund Lenkungsmechanismen. 84

Zacher, S. 372. Ausführlicher Möller I, S. 131. 86 Vgl. die bei A n m . 16 dieses Kap. angegebene Literatur, ferner Scheuner, Die staatliche Intervention i m Bereich der Wirtschaft, i n : W D S t R L , Heft 11, 1954, S. 53. 87 Vgl. insbesondere die Darstellung bei Heinig, i n : HdFW., Bd. 1, 2. A u f l . 1954, S. 682. 38 Viaion, Streitfragen der öffentlichen Finanzkontrolle, i n : Fin.Arch., Ν . F. 22, 1962/63, S. 3. 35

108

4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

Daß der Subvenient den Prozeß der Subventionsvermittlung „unter Kontrolle" haben muß, ergibt sich allein daraus, daß die Inanspruchnahme nichtstaatlicher Organisationen keine „Reprivatisierung" öffentlicher Aufgaben bedeutet. Denn dadurch, daß der Subvenient dem M i t t ler Subventionen „überläßt" und diesen i n den Stand setzt, seinerseits eigentlich dem Staat obliegende Aufgaben zu erfüllen, w i r d weder der Charakter der öffentlichen Aufgabe, noch die Trägerschaft geändert, noch w i l l und kann sich der Staat seiner Verantwortung entziehen. Es handelt sich also „nicht u m die Übertragung öffentlicher Aufgaben an Dritte, sondern . . . u m die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch Dritte anstelle des Staates" 89 . Eine Übertragung öffentlicher Aufgaben würde sich allein schon deswegen verbieten, da es sich hier teilweise u m Regierungsaufgaben handelt, „die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden dürfen, die von Regierung und Parlament unabhängig sind, andernfalls würde es der Regierung unmöglich gemacht, die von ihr geforderte Verantwortung zu tragen, da auf diese Weise unkontrollierte und niemand verantwortliche Stellen Einfluß auf die Staatsverwaltung gewinnen würden" 4 0 . M i t der Frage nach den M i t t e l n und Methoden staatlicher Lenkung ist gleichzeitig die damit eng zusammenhängende Frage nach dem Grad der Instrumentalisierung dieser intermediären Zweckträger gestellt. Der öffentliche Subventionsgeber ist i n der Beschneidung der autonomen Selbstbestimmung des Subventionsmittlers nicht frei — auch dann nicht, wenn das materielle Substrat zur Aufgabendurchführung ausschließlich oder zum größten Teil staatlicherseits zur Verfügung gestellt wird. Die „Abhängigkeit" des Subvenienten von seinen „Erfüllungsgehilfen" äußert sich einmal darin, daß die subventionsvermittelnden Institutionen Aufgaben erfüllen, die der Subvenient sonst durch eigene Behörden durchführen müßte; sie kommt aber vor allem darin zum Ausdruck, daß der Subventionsmittler Funktionen erfüllt, die der Subvenient selbst häufig gar nicht erfüllen kann. Erinnert sei hier an die dem Subvenienten durch die Einschaltung von Subventionsmittlern zugute kommenden Vorteile, die zur Steigerung der Lenkungseffizienz beitragen: Ausweitung der administrativen Kapazität, Nutzung von Sachverstand, Erweiterung des politischen Spielraumes, Flexibilität des Verwaltungshandelns sowie die Möglichkeit, Private handelnd vorzuschieben. Insofern wäre es schwerlich zu rechtfertigen, wenn der Subvenient die i h n i n vielfacher Weise bei der organisatori89 40

Mayer I, S. 7. So das V o t u m des BVerfGE 9, S. 268.

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

109

sehen Bewältigung zentraler Subventionsprogramme entlastenden Subventionsmittler i n eine Abhängigkeit nach dem Modell nachgeordneter Staatsbehörden versetzen würde. Der Grad der Instrumentalisierung, d. h. die Intensität der Lenkung, ist allgemein durch das Verhältnis von „Bestimmungsmacht des Staates" 4 1 und dem den Subventionsmittlern verbleibenden autonomen Handlungs- und Entscheidungsspielraum bestimmt. Dieses Verhältnis soll unter drei Gesichtspunkten näher untersucht werden. Unter dem Gesichtspunkt: — der A r t der Einschaltung, — der Rechtsform der subventionsvermittelnden Institution und — der vom Subventionsvermittler konkret wahrgenommenen Funktionen. 2. Die Bestimmung

des Instrumentalisierungsgrades

a) Die Bestimmung nach der A r t der Einschaltung Der Bund stellt einer Organisation Subventionsmittel entweder gemäß des veranschlagten Haushaltstitels unter lediglich globaler Zweckbindung zur Verfügung und überläßt dieser „ i n Erfüllung eigener Zwecke" die Weiterverausgabung an Dritte, oder die Organisation ist als bloßer „Verteiler" gehalten, die überwiesenen M i t t e l unter genauer richtlinienmäßiger Bindung an untergeordnete Organisationen oder dritte Einzelempfänger weiterzuleiten. Die Bezuschussung von Organisationen unter globaler Zweckbindung ist weitgehend m i t der „institutionellen Förderung" identisch, wonach der Bund „Zuwendungen zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben" gewährt. I n diesem Falle bestimmt sich das Maß der Einflußnahme zunächst nach den Ingerenzrechten, die dem Bund durch die ABewBed. gegeben sind. Danach ist die empfangende Organisation auch verpflichtet, einen Wirtschafts- und Stellenplan vorzulegen, deren Genehmigung dem Subvenienten nicht nur die Kontrolle über die Aufgabenauswahl i m einzelnen sichert, sondern auch weitgehende Möglichkeiten der Einflußnahme hinsichtlich der inneren Organisation eröffnet 42 . Nach der Intensität dieser Einwirkung zu urteilen, befinden sich diese Organisationen „ i n einer mehr oder minder betonten existentiellen Abhängigkeit" vom Bund, „die i m Zweifel die Grundlage von Dienstbarkeiten bilden w i r d " 4 3 . Denn jede mittelempfangende Organisation, 41 42 43

Zacher, S. 373, A n m . 311. Z u Einzelheiten der Einflußnahme vgl. Kap. 2 Β dieser Arbeit. Köttgen I V , S. 295.

110

4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

die nicht seine finanzielle Existenz aufs Spiel setzen w i l l , ist zu Zugeständnissen an das zuständige Bundesressort genötigt 4 4 . Demgegenüber treten bei den Mitteln, die zur Weiterleitung i m Rahmen des „Zentralstellenverfahrens" bestimmt sind, die BBewBed. i n den Vordergrund. Diese schreiben der weiterleitenden Organisation detailliert die Voraussetzungen und Bedingungen vor, unter denen die M i t t e l weitergereicht werden müssen 45 . Nach Köttgen verbindet sich m i t der Entgegennahme derartiger zweckgebundener Zuschüsse „keinerlei ,Dienstbarkeit 4 des existentiell unabhängigen Empfängers" 46 , zumal diesem „keine eigenen Sachaufgaben obliegen, sondern . . . rein m i t der administrativen Funktion der Verteilung von Bundesmitteln betraut (ist)" 4 7 . Insofern kann auf Grund der hier getroffenen Differenzierung gesagt werden, daß Organisationen, die allgemeine Haushaltszuschüsse zur Weiterleitung an Dritte, aber i n „Erfüllung eigener Zwecke" erhalten, gegenüber den nur weiterleitenden „Zentralstellen" einer stärkeren Instrumentalisierung ausgesetzt sind. Diese Unterscheidung läßt sich jedoch i n der Praxis nur sehr schwer treffen. Dies liegt einmal daran, daß weiterreichende Organisationen gleichzeitig auch Zuschüsse zur Deckung laufender Kosten erhalten, so daß diese ebenfalls i n die von Köttgen beschriebene „existentielle Abhängigkeit" geraten 48 . Z u m anderen ist die Frage nach den faktischen Abhängigkeiten nicht allein unter dem Aspekt der A r t der Einschaltung zu beantworten. Denn ob eine Organisation i n eine derartige Abhängigkeit geraten kann, daß sie lediglich als „privatrechtlicher Annex" der öffentlichen Verwaltungsorganisation oder als weitgehend autonome Institution der Verwaltung agieren kann, ist auch weitgehend eine Frage der spezifischen Aufgabenstellung der eingeschalteten Organisation, die vor allem auch die ihr zugewiesenen Funktionen m i t zu 44 Vgl. dazu auch Kratzsch, Die Zuständigkeit des Bundes zur Aufgabenförderung durch Ermessenszuschüsse an Bundesländer u n d Private nach dem Grundgesetz, Diss. K ö l n 1966, S. 14 ff. 45 Während die Organisationen, die Zuwendungen als institutionelle Förderung erhalten, dem Haushaltsplan zu entnehmen sind, da deren W i r t schaftspläne i n den Erläuterungen zu den entsprechenden Haushaltstiteln erscheinen müssen, sind die Bundeszuschüsse zur Weiterleitung u n d die Verteilerorganisationen aus den einzelnen Ausgabetiteln des BHP1. nicht ersichtlich. Haushaltsrechtlich brauchen n u r der Zweck u n d der Ansatz eines Titels bezeichnet zu werden. Die i n Frage kommenden Verteilerorganisationen lassen sich n u r den speziellen Richtlinien oder Durchführungserlassen entnehmen; vgl. z.B. Richtlinien Bundesjugendplan v. 15. Dez. 1970, a.a.O., Nr. 20 i. V. m. dem Durchführungserlaß f. das Haushaltsjahr 1971, ebd. T e i l I I . 46 Köttgen I V , S. 295. 47 Köttgen I V , S. 296. 48 Z u r Frage nach dem Integrationsgrad eingeschalteter privater Förderungsorganisationen i n die Bundesverwaltung vgl. auch Preuß, S. 64.

Α. Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

111

berücksichtigen hat. Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte ist die gegenteilige Meinung, nämlich daß gerade bei den Zuschüssen zur Weiterleitung „die Organisation stets faktisch zu Organen des Bundes" gemacht wird, während bei den Zuschüssen i m Rahmen der institutionellen Förderung „höchstens der Schwerpunkt der Aufgaben verlagert" w i r d 4 9 durchaus vertretbar. Daraus ergibt sich: Von der A r t der Einschaltung her läßt sich lediglich feststellen, daß Abhängigkeiten, die sich vom Subvenienten instrumental nutzen lassen, durch die zur Weiterleitung überlassenen Bundessubventionen entstehen können. Es läßt sich dagegen keine eindeutige Aussage über den Grad der Instrumentalisierung und damit über die Intensität der Lenkung machen. b) Die Bestimmung nach der Rechtsform der subventionsvermittelnden Institution Die Bestimmung des Instrumentalisierungsgrades nach der Rechtsoder Organisationsform 50 der subventionsvermittelnden Institution stößt aus mehreren Gründen auf Schwierigkeiten: Der wichtigste ist die fast beliebige Vertauschbarkeit dieser Formen 5 1 . „Es beruht oft nur auf historischer Zufälligkeit, ob kulturelle Einrichtungen als staatliche Anstalt, als Körperschaft des öffentlichen Rechts oder i n völlig freier, aber staatlich subventionierter Form bestehen" 52 . So sind bezeichnenderweise die Studentenwerke bei gleicher Aufgabenstellung teilweise als Anstalten des öffentlichen Rechts, teilweise als Stiftungen des öffentlichen Rechts oder als privatrechtlicher Verein organisiert 53 . Diese Vertauschbarkeit der Rechtsformen ist auch bei den zentralen Kreditinstituten des Bundes, die treuhänderisch Bundesmittel für den Bund verwalten und diese an Stelle des Bundes weiterleiten, anzutreffen. Dies zeigt — symptomatisch — die widersprüchliche Terminologie einschlägiger Gesetze 54 . Uberwiegend 5 5 handelt es sich jedoch u m 49

Kratzsch, S. 14. Vgl. insbes. Rüfner, Formen öffentlicher V e r w a l t u n g i m Bereich der Wirtschaft, Untersuchungen zum Problem der leistenden Verwaltung, B e r l i n 1967, S. 235 ff. 51 So stellt Köttgen I V , S. 275, fest, daß „ i m Bewußtsein der Öffentlichkeit w e i t h i n kein Unterschied mehr zwischen bundesunmittelbarer Körperschaft u n d Bundesspitzen verband (besteht), zumal dieser wiederholt als Wegbereiter der Körperschaft gedient hat". 52 Becker/Kluge, S. 237; eine rechtliche M e r k w ü r d i g k e i t ist z.B. auch die „Studienstiftung des deutschen Volkes", insofern, als sie „ S t i f t u n g " heißt u n d ein eingetragener Verein ist. 63 Vgl. Stephany, Das Honnefer Modell, B e r l i n 1968, S. 88. 54 So w i r d die Kreditanstalt f ü r Wiederaufbau (KfW) i n § 1 Abs. I als Körperschaft des öffentl. Rechts bezeichnet (BGBl. 1961, I, S. 1877); bezeichnend auch die Satzung der staatlichen Kreditanstalt Oldenburg-Bremen, i n 50

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4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

Bundesanstalten des öffentlichen Rechts, die allerdings i m Sinne des Haushaltsrechts als „Stellen außerhalb der Bundesverwaltung" gelten 5 6 , da sie nur mittelbar der Staatsverwaltung angegliedert sind. Ebenso hat die wissenschaftliche Diskussion bisher keine eindeutigen Kriterien zur Abgrenzung dieser Organisationsformen liefern können 5 7 . Begrenzte Schlußfolgerungen von der Rechtsform einer subventionsvermittelnden Organisation auf das Ausmaß des Bundeseinflusses und faktisch bestehender Abhängigkeiten sind am ehesten bei Anstalten des öffentlichen Rechts möglich. Unter funktionalen Gesichtspunkten gilt die Anstalt als typische Organisationsform der leistenden Verwaltung — spezieller: als „Organisationsform zur Bewältigung wirtschaftlicher Aufgaben" 5 8 . Nach Jecht w i r d diese Organisationsform als ein durch technisch-sachliche Abläufe charakterisierter „Betrieb" qualifiziert, der m i t der „Regelmäßigkeit einer großen Maschine" arbeite 59 . Weiter ist bei Jecht m i t der öffentlichen Anstalt ein ihr eigener „ungebundener Steuerungsraum" begriffsnotwendig verknüpft 6 0 . Die für die Subventionsvermittlung i n Betracht kommenden A n stalten weisen nur i m Falle der Kreditinstitute den nach Jecht für die öffentliche Anstalt typischen eigenen Wirkungskreis auf. Die Kreditinstitute sind ressortfrei, unterliegen aber einer Staatsaufsicht, die i n der Regel der zuständige Bundesminister i m Zusammenwirken mit dem Finanzminister ausübt oder durch einen Beauftragten (Kommissar) wahrgenommen wird. M i t der Errichtung und Inanspruchnahme von speziellen Kreditinstituten hat sich der Bund ein überaus wirksames Lenkungsinstrument geschaffen, wobei der Auftrag zwar abgegrenzt und gebunden ist, den Anstalten aber innerhalb dieses Spielraums „die freie, nur an der Natur der Sache selbst orientierte Gestaltung" überlassen bleibt 6 1 . Insofern erscheint auch die Feststellung Köttgens 6 2 , daß der es i n § 1 Abs I heißt: „Die Anstalt . . . ist eine Staatsbank u n d K ö r p e r schaft des öffentlichen Rechts". Einzelheiten vgl. Scholz, Kreditinstitute des Bundes u n d ihre Aufgaben i m Rahmen der Wirtschaftsverwaltung, F r a n k f u r t 1960, S. 71 ff. 65 Ausnahme sind die Industriekreditbank AG., die Berliner Industriebank A G u n d die Deutsche B a u - u n d Bodenbank A G , die Aktiengesellschaften sind. 56 Vgl. Piduch, R N 12 zu § 44 BHO. 57 Vgl. zum Stand der Diskussion Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, Organisationsformen u n d Gestaltungsmöglichkeiten i m Wirtschaftsverwaltungsrecht, Stuttgart 1969. 68 Köttgen, Verwaltungsrecht der öffentl. Anstalt, i n : V V D S t R L H. 6, 1929, S. 105, vgl. auch S. 113 ff., 125 f. 69 Jecht, Die öffentliche Anstalt, Wandlungen u n d gegenwärtige Struktur, B e r l i n 1963, S. 49 unter Verwendung eines Zitats von Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I I , 2. A u f l . München u. Leipzig 1917, S. 496. 60 Vgl. dazu die kritischen Äußerungen bei Rüfner, S. 249 ff. 61 Scholz, S. 148. 62 Köttgen V, S. 20.

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

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„ i n jedem Fall . . . die Fondsverwaltung ein grundsätzlicher Verzicht auf die Inverwaltungnahme bestimmter Sachgebiete (charakterisiert), während mit der Errichtung öffentlicher Anstalten gerade diese Absicht verfolgt w i r d " , zweifelhaft. Hier zeigt sich, daß die Differenzierung nach privatrechtlich organisierten Institutionen und öffentlich-rechtlichen Anstalten, also mittelbarer Staatsverwaltung, für die Beurteilung des Instrumentalisierungsgrades unzureichend ist. Jedenfalls sind innerhalb der extremen Pole: die Durchführung von Subventionsprogrammen durch oberste Bundesbehörden oder die totale Überlassung der Durchführung an die private Initiative, wobei sich der Bund jeglicher Einflußnahme enthält, die Grenzen des Integrationsgrades i n die Bundesverwaltung und damit auch die Lenkungsintensität stark verwischt. Dabei spielt es eine untergeordnete Rolle, ob der Bund eine juristische Person des öffentlichen Rechts geschaffen und dieser die Aufgabe zugewiesen hat, oder ob die Aufgabe einer Selbstverwaltungsorganisation oder einem privaten Verein übertragen worden ist. c) Die Bestimmung nach den Funktionen des Subventionsmittlers Den folgenden Ausführungen liegt die Annahme zugrunde, daß der Grad der Instrumentalisierung bzw. das Lenkungsverhältnis zwischen Subvenient und Subventionsmittler durch die von der subventionsvermittelnden Organisation konkret wahrgenommenen Funktionen bestimmt wird. Als wichtigste Funktionen lassen sich unterscheiden: — die Lenkungsfunktion, die am ausgeprägtesten von den Zentralkreditinstituten wahrgenommen wird, — informativ-technische Funktionen, die am Beispiel der Hausbanken dargestellt werden, — die Planungsfunktion, die für die Deutsche Forschungsgemeinschaft kennzeichnend ist, und — die Koordinationsfunktion, die insbesondere durch die Einschaltung der Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere i n das energiepolitische Subventionsprogramm der Bundesregierung Bedeutung erlangt hat. Als Maßstab zur näheren Bestimmung der jeweiligen Lenkungsverhältnisse soll das Ausmaß der „Bestimmungsmacht des Staates" (Zacher) und der dem Subventionsmittler verbleibende „ungebundene(n) Steuerungsraum" (Jecht) dienen. aa) Die Lenkungsfunktion

der Zentralkreditinstitute

Die zentralen Kreditinstitute des Bundes sind Spezialbanken, die je einen bestimmten wirtschaftlichen Sektor betreuen, so daß diese I n 8

Kirchhoff

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4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

stitute insgesamt eine Organisation ergeben, über die der Bund nahezu alle Bereiche des wirtschaftlichen Lebens erreichen kann und die die gezielte Lenkung der öffentlich bereitgestellten Subventionsmittel gewährleisten. So sind für den industriellen Investitionskredit zuständig: Die Kreditanstalt f ü r Wiederaufbau (KfW), die Industriekreditbank A G u n d die Berliner Industriebank A G . Während die K f W i n erster L i n i e f ü r die m i t t e l - u n d langfristige Versorgung m i t K r e d i t e n der Großindustrie befaßt ist, liegt der Aufgabenbereich der Industriekreditbank A G p r i m ä r i n der Förderung mittlerer u n d kleinerer Unternehmen. Dagegen n i m m t die B e r liner Industriebank A G zusammen die Aufgaben wahr, die i m Bundesgebiet der K f W u n d der Industriebank A G zugefallen sind, allerdings n u r f ü r den R a u m Westberlin. F ü r die Kreditversorgung der Landwirtschaft sind die Landwirtschaftliche Rentenbank, ferner die Deutsche Landesrentenbank u n d die Deutsche Siedlungsbank, die durch Gesetz v o m 27. August 196563 zur Deutschen Siedlungsu n d Landesrentenbank verschmolzen worden sind, zuständig. Sie sind jeweils ebenfalls m i t unterschiedlichen Aufgaben betraut, je nachdem, ob es sich u m eine Subvention f ü r die Ansiedlung von Betrieben handelt — w i e es insbesondere i m Rahmen der Eingliederung von Flüchtlingen geschah — oder u m Rationalisierungssubventionen oder u m einen persönlichen K r e d i t . Die Deutsche Genossenschaftskasse ist als Spezialinstitut des Bundes zuständig f ü r die Förderung der landwirtschaftlichen u n d gewerblichen Genossenschaften, der Verbrauchergenossenschaften, der genossenschaftlichen u n d gemeinnützigen Wohnungswirtschaft u n d der genossenschaftlichen Verkehrswirtschaft. M i t h i n ist der Geschäftskreis dieses Instituts beschränkt auf die genossenschaftlich organisierte Wirtschaft. A l s Institute f ü r die Finanzierung des Wohnungsbaus sind die Deutsche Pfandbriefanstalt u n d die Deutsche B a u - u n d Bodenbank A G zu nennen. Neben diesen Instituten ist noch von besonderer Bedeutung die Lastenausgleichsbank (LAB) als B a n k f ü r Vertriebene u n d Geschädigte. I h r obliegt die V e r w a l t u n g sämtlicher Aufbau-Darlehen f ü r die gewerbliche Wirtschaft, die Landwirtschaft u n d den Wohnungsbau, die teils aus dem ERP-Sondervermögen, hauptsächlich aber aus den M i t t e l n des Lastenausgleichsfonds stammen 6 4 . 63

B G B l . I , S. 1001. I n der Praxis der Kreditgewährung sind infolge dieser Aufgabenverteil u n g Kompetenzüberschneidungen der einzelnen K r e d i t i n s t i t u t e k a u m v e r meidbar. So fungiert die K f W als sog. Hauptleihinstitut des ERP-Sondervermögens, das u. a. auch Kredite f ü r Flüchtlingsbetriebe bereitstellt. Andererseits w e r den die f ü r Flüchtlinge, Vertriebene u n d Geschädigte zweckbestimmten M i t t e l grundsätzlich von der L A B verwaltet, da diese Darlehen i n erster L i n i e aus dem Lastenausgleichsfond stammen. Erhalten also Flüchtlingsbetriebe E R P - M i t t e l , so ist zugleich die K f W u n d die L A B zuständig. Verfahren w i r d i n der Weise, daß zunächst die K f W die E R P - M i t t e l übernimmt, diese der L A B zuleitet, wobei die L A B die selbstschuldnerische H a f t u n g gegenüber der K f W übernehmen muß. Vgl. Schneider - Gädicke, Der öffentliche K r e d i t an die gewerbliche Wirtschaft, B e r l i n 1963, S. 35. Ähnliche Kompetenzüberschneidungen liegen bei der Darlehensgewährung f ü r die Landwirtschaft aus E R P - M i t t e l n vor, die normalerweise nach Maßgabe des Grünen Plans subventioniert w i r d . Auch hier w i r d zunächst die K f W als Hauptleihinstitut des ERP-Sondervermögens eingeschaltet, das dann die M i t t e l an die L a n d w i r t 64

Α. Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

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Wie dem B u n d stehen auch den meisten Ländern Spezialinstitute zur Weiterleitung u n d L e n k u n g von öffentlichen M i t t e l n zur Verfügung, deren Aufgabenbereiche auf der Länderebene denen der Bundesanstalten w e i t gehend entsprechen.

Als wichtigstes Zentralkreditinstitut zur Weiterleitung von Bundesmitteln zugunsten industrieller Investitionen gilt die K f W . Besonders i n den ersten Jahren nach dem Krieg wurden die für den Wiederaufbau wichtigen Industriezweige wie Bergbau, Energiewirtschaft, eisenschaffende und weiterverarbeitende Industrie durch die K f W bevorzugt m i t Subventionsmitteln versorgt. Die Bedeutung der damit dieser Anstalt zugewiesenen Lenkungsfunktion demonstriert eine Zahl: A l l e i n i n den Jahren 1949 bis 1953 gewährte die K f W Kredite i n Höhe von rund 5,5 Mrd. D M — nur zwei Milliarden D M weniger als der gesamte Kapitalmarkt während dieses Zeitraumes hergab 65 . Die Entscheidungsbefugnisse der K f W als Hauptleihinstitut des ERPSondervermögens sind i m Laufe der Zeit erweitert worden. Der Verfahrensweg i n den Jahren 1953—1956 war folgender 66 : Zunächst verabschiedete das Parlament gemäß § 7 des Verwaltungsgesetzes für das ERP-Sondervermögen einen jährlichen Wirtschaftsplan, der sich auf die Fixierung von Globalkontingenten für die i n Frage kommenden Wirtschaftszweige beschränkte. Die Verplanung der ERP-Mittel i m einzelnen erfolgte durch den nach § 16 ERP-Verwaltungsgesetz gebildeten „Interministeriellen Ausschuß für Fragen der Verwendung des ERP-Sondervermögens". Dieser Ausschuß sollte die Mitwirkungsbefugnisse der betroffenen Bundesministerien geltend machen. Der Ausschuß übernahm damit die Funktion der seinerzeit i m B M W für diese Fragen maßgebenden „Planungsstelle für den Wiederaufbau". Neben den beteiligten Bundesressorts und anderen Stellen gehörte auch die K f W dem interministeriellen Ausschuß als beratendes Mitglied an. Der Ausschuß stützte sich bei seinen Beratungen auf die Vorschläge der Länder, die i n Form eines Gutachtens die Bedeutung der von ihnen vorgeschlagenen Projekte für die örtliche Wirtschaft oder die betreffende Region darlegten. Die Billigung eines so von den Ländern vorgeprüften Projekts durch den interministeriellen Ausschuß führte zur Aufnahme dieses Projekts i n die sog. Kreditlisten, die der K f W zugeleitet wurden. Die Befugnisse der Anstaltsorgane i n diesem Prozeß bestanden lediglich darin, entweder die gewährten Kredite über die Hausbanken weischaftliche Rentenbank bzw. die Deutsche Genossenschaftskasse als eigentlich zuständige Zentralinstitute weiterleitet. 65 Vgl. der Spiegel, 25. Jg., Nr. 10 v. 1. März 1971, S. 73. 86 Vgl. insbesondere Scholz, K r e d i t i n s t i t u t e des Bundes u n d ihre Aufgaben i m Rahmen der Wirtschaftsverwaltung, F r a n k f u r t 1960, S. 31, u n d Menzel, Die M i t w i r k u n g der Hausbanken bei der Vergebung u n d V e r w a l t u n g öffentlicher Kredite, B e r l i n 1960, S. 125. 8·

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4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

terzuleiten oder einzelne Kreditbewerber von der Darlehensgewährung auszuschließen. Die Verweigerung durfte allerdings nur unter rein kaufmännischen Gesichtspunkten erfolgen, wie ζ. B. dem der Rentabilität67. Vor allem die m i t diesem Verfahren bedingten zeitlichen Verzögerungen infolge der an mehreren Stellen durchgeführten Planungsarbeiten 6 8 führten zu einem seit 1956 angewandten kürzer geschlossenen Verfahren, bei dem die Abwicklung der Programme mehr auf die Bankenebene verlagert wurde. Der interministerielle Ausschuß beschränkt sich mehr darauf, die Globaltitel des vom Parlament beschlossenen Wirtschaftsplans nach gesamtwirtschaftlichen und regional übergeordneten Gesichtspunkten aufzuteilen und die einzelnen Programme durch Richtlinien zu konkretisieren. Auch hier gehört die K f W dem Ausschuß als beratendes Mitglied an, so daß eine Beteiligung schon an der Programmierung der öffentlichen Kredite gewährleistet ist. Der K f W werden die M i t t e l global für die Wirtschaftszweige zur Verfügung gestellt, wobei die Auswahl der Einzelprojekte grundsätzlich der Kreditanstalt überlassen bleibt. Dieses Verfahren erlaubt eine wesentliche Abkürzung der Fristen zwischen Beantragung und Auszahlung der Subvention. Es bedeutet ferner die Freistellung der Ministerien von bankmäßigen Obliegenheiten und darüber hinaus eine größere Beweglichkeit beim Einsatz der M i t t e l — ein Vorteil, der den Lenkungsmöglichkeiten der K f W zugute kommt. I n der Regel leiten die zentralen Kreditinstitute die ihnen zur Verfügung gestellten öffentlichen M i t t e l über zwischengeschaltete regionale oder örtliche Kreditinstitute, die sog. Hausbanken (HB), an den Letztempfänger weiter 6 9 . Das bedeutet, daß die Kreditanstalt m i t den H B Verträge abschließen muß, die die endgültigen Auszahlungsbedingungen regeln und die Endverteilung nach Maßgabe des Subventionszwecks gewährleisten. Der Kreditsuchende t r i t t also m i t dem Zentralinstitut nicht direkt i n Kontakt, sondern reicht seinen Antrag bei der Hausbank ein 7 0 , die diesen an die für das jeweilige Programm zuständige Zentralbank weiterleitet. A u f Grund des Antrages und einer Stellungnahme der H B t r i f f t das zuständige Kreditinstitut seine Entscheidung. Bei positivem Entscheid erhält die H B eine Offerte, über den fraglichen Betrag zu disponieren. Die Hausbank ist nun i n der Lage, 67

Vgl. auch Vetter, Investitionslenkung, Heidelberg 1956, S. 55. Z u Einzelheiten vgl. Menzel, S. 125. 69 Ausnahmen bilden die Berliner Industriebank A G u n d die frühere Deutsche Landesrentenbank, die m i t den Letztkreditnehmern i n direkten K o n t a k t treten, also auch gleichzeitig Hausbankfunktionen wahrnehmen. Vgl. Schneider - Gädicke, S. 71. 70 Vgl. die bei Dittes f ü r die einzelnen Subventionsprogramme aufgeführten Antragswege. 68

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

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ihrerseits m i t dem Letztempfänger einen Kreditvertrag abzuschließen und die M i t t e l auszuzahlen 71 . Bei manchen Programmen sind zwischen Hauptleihinstitut und H B weitere Kreditinstitute auf überregionaler Ebene eingeschaltet 72 . Oft handelt es sich dann u m ,Globalkredite', die diesen Spitzeninstituten zur weiteren Vermittlung überlassen werden. Dieses Verfahren w i r d insbesondere dann angewandt, wenn die Anträge durch Routineprüfungen entschieden werden können. I n Einzelfällen werden Darlehen durch die K f W auch direkt vergeben. Die unmittelbare Vergabe von Darlehen ist allerdings bei der K f W nur m i t Zustimmung des Verwaltungsrates möglich. Als Fälle direkter Darlehensgewährung kommen i n Frage: Eilbedürftigkeit des Kreditvorhabens — denn die Zwischenschaltung einer Hausbank ist immer m i t Verzögerungen verbunden — oder die Ausreichung von Großkrediten i n Höhe von mehreren Millionen DM, deren Übernahme und Mithaftung der H B nicht zugemutet werden kann; ferner die Fälle, i n denen die subventionierten Betriebsstätten des gleichen Unternehmens i n verschiedenen Bundesländern liegen, so daß dies die Aufspaltung eines geschlossenen Darlehens bedeuten würde und mehrere regionale Kreditinstitute m i t dem gleichen Fall befaßt wären. Oft handelt es sich i n diesen Fällen u m „Individualkredite", bei denen das Zentralkreditinstitut wegen der volkswirtschaftlichen Bedeutung dieser Darlehen jeden einzelnen Antrag selbst prüft und darüber entscheidet 73 . 71 So werden z.B. die Darlehen u n d Beihilfen, die das einzelbetriebliche Investitionsprogramm f ü r die Landwirtschaft vorsehen, grundsätzlich von der Deutschen Siedlungs- u n d Landesrentenbank oder der Landwirtschaftlichen Rentenbank erst an die v o m Antragsteller bestimmte örtliche H B überwiesen, die die M i t t e l dann auszahlt. Vgl. (unveröffentl.) Richtlinien für die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen i n der L a n d - u n d Forstwirtschaft, Nr. 41.4.3. u n d 41.4.4. 72 So sehen die Richtlinien f ü r das landwirtsch. Förderungsprogramm (s. A n m . 71) f ü r Zinszuschüsse folgendes Verfahren vor: Die v o m A n t r a g steller bestimmte H B , die den zinsverbilligten K r e d i t gewährt, meldet den Betrag der Zinsverbilligung entweder bei der Deutschen Genossenschaftskasse oder der Deutschen Girozentrale zur Einplanung an u n d r u f t die Zinszuschüsse bei Fälligkeit auch bei diesen Institutionen ab. Diese Institute m e l den ihrerseits die bei ihnen eingeplanten Beträge — aufgeteilt nach Ländern — bei dem Gemeinschaftsbüro der Deutschen Siedlungs- u n d Landesrentenbank u n d der Landwirtschaftlichen Rentenbank (Sitz Bonn) an, das seinerseits den Instituten die Zinsverbilligungsbeträge zurückerstattet. 73 So sehen z.B. die Richtlinien f ü r das V I I . Werfthilfeprogramm, dessen A b w i c k l u n g der K f W übertragen worden ist, vor, daß diese nach Maßgabe der Richtlinien über die Anträge entscheidet. Der Grund einer Ablehnung oder B e f ü r w o r t u n g ist ausschließlich Sache der Kreditanstalt. Dies können ζ. B. Rentabilitätserwägungen sein, deren Prüfung der K f W vorbehalten ist. Das K r e d i t i n s t i t u t ist ferner das Organ f ü r die Prüfung der Verwendungsnachweise, die von der Hausbank des Antragstellers zugestellt werden. Darüber hinaus hat die Anstalt das Recht, jederzeit selbständig Kredite bei Vorliegen besonderer Umstände zu kündigen. Der Kündigungsgrund k a n n

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4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

Die Position des öffentlichen Subvenienten gegenüber den weiterleitenden Zentralkreditinstituten ist maßgeblich durch vertraglich geregelte Beziehungen bestimmt. Die i n den ERP-Wirtschaftsplänen, den Wirtschafts- und Finanzplänen des Bundesausgleichsamts und die i m Bundeshaushaltsplan vorgesehenen Kredithilfen werden i n den meisten Fällen den Anstalten in der Weise zur Verfügung gestellt, daß der zuständige Ressortminister unter Bezugnahme auf die entsprechende Haushaltsposition das fragliche Zentralinstitut auffordert, gemäß den vorgesehenen Bedingungen über die auf Bereitstellungskonten gehaltenen öffentlichen Gelder zu disponieren. I n der Praxis der ERP-Sondervermögensverwaltung hat sich für diesen Vorgang der Begriff der „Kreditermächtigung" eingebürgert, die als Offerte des zuständigen Ressortleiters zum Abschluß eines Vertrages m i t dem Hauptleihinstitut gilt. Diese Vertragsofferte nimmt das Hauptleihinstitut durch ein Bestätigungsschreiben an. Hauptgegenstand des Vertrages ist die Auflage, daß das Institut die öffentlichen Gelder nur für den vom zuständigen Ressortleiter festgesetzten Zweck zu verwenden hat. Gleichzeitig ist die Kreditanstalt an die vom ERP-Minister erlassenen „Rahmenbestimmungen für die Hauptleihinstitute zu erteilenden Kreditermächtigungen", die generell für alle Verträge dieser A r t Gültigkeit haben und auf die i m Vertragsabschluß Bezug genommen wird, gebunden 74 . I n diesen Rahmenbestimmungen ist u. a. geregelt, wann das Hauptleihinstitut die Beträge vom Bereitstellungskonto abberufen darf, wann die Verzinsung beginnt, daß die Anstalt zur Auskunft verpflichtet ist, und insbesondere, daß das Institut bei Weitergabe der M i t t e l an die Hausbanken diesen die Auflage zu erteilen hat, m i t den Endkreditnehmern nur zweckentsprechende Verträge abzuschließen. Vertragsbestandteil sind ferner die besonderen Richtlinien des ERPMinisters, die i n der Regel mehr oder weniger detailliert den Kreis der i n Betracht kommenden Subventionsempfänger abgrenzen, die Bedingungen, unter denen die M i t t e l vergeben werden dürfen, regeln und den Zweck der Finanzhilfen festlegen. A u f Grund der so vertraglich geregelten Beziehungen sind die Hauptleihinstitute ermächtigt, über den Einsatz der M i t t e l i m einzelnen i n eigener Zuständigkeit zu entscheiden. Dieser Entscheidungsspielraum ist am stärksten ausgeprägt bei der K f W , der auch auf Grund des mehr oder weniger formalen Aufsichtsdas Verhalten des Antragstellers sein oder i n einer „wesentlichen V e r m i n derung der Sicherheit" durch Verschlechterung der Vermögenslage oder durch Vermögensgefährdung begründet liegen. 74 Vgl. dazu Becker, Das ERP-Sondervermögen, Entstehung u n d V e r w a l tung, Diss. Göttingen 1968, S. 73 ff.

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

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rechts des B M W nicht wesentlich geschmälert wird. Denn eine Einflußnahme der Bundesregierung auf die Geschäftsführung über den Verwaltungsrat 7 5 ist nur mittelbar möglich. Forderungen sind mangels einer Mehrheit i m Konfliktfall nicht durchsetzbar. Die Beauftragten des Bundes können überstimmt werden 7 6 . Die Einwirkungsmöglichkeiten auf dem Umweg über den Verwaltungsrat sichern nur, daß sich die Bundesregierung Gehör verschaffen kann. Die Statuten sehen nicht vor, daß die Aufsichtsbehörde die laufenden Geschäfte überwachen und unmittelbar Weisungen erteilen darf. Insofern kann zusammenfassend gesagt werden: Die zentralen K r e ditanstalten arbeiten innerhalb des ihnen zugewiesenen Geschäftsbereiches selbständig und haben damit den für die öffentliche Anstalt typischen eigenen Wirkungskreis. Bei der Vergabe der M i t t e l entscheidet heute die K f W i n eigener Zuständigkeit, wobei sie sich nur an die vom zuständigen Bundesminister für den ERP-Fonds erlassenen Richtlinien und die das Verfahren regelnden Rahmenbestimmungen zu halten hat. I n diesen Vereinbarungen übernimmt die Kreditanstalt vornehmlich die Verpflichtung, die bereitgestellten M i t t e l entsprechend dem verfolgten Förderungszweck zu vergeben. Das Verfahren, den Kreditinstituten die öffentlichen M i t t e l i n Form von Globalkontingenten zuzuweisen, räumt diesen nicht nur die A b wicklung des Darlehensgeschäftes, sondern auch die lenkende Entscheidung i m Einzelfall ein. Dabei können die Zentralkreditinstitute den Hausbanken bezüglich der Weiterbehandlung der M i t t e l mehr oder weniger dezidierte Vorschriften machen oder diesen unter Sicherung von Vorbehaltsrechten entsprechende Entscheidungsbefugnisse überlassen. Da die globale Mittelzuweisung den Verzicht der politisch verantwortlichen Stellen bedeutet, die Förderungsmaßnahmen i n behördlicher Regie abzuwickeln 77 , nehmen die Zentralkreditinstitute eine Schlüsselposition bei der Lenkung öffentlicher Kapitalströme ein. Die damit verbundenen Vorteile bestehen einmal darin, daß eine unbürokratische Verwaltung der M i t t e l und i n weitem Umfang eine gleichartige Behandlung der Antragsteller gewährleistet ist. Ferner erfolgt die Verwaltung der Subventionen nach den i m Bankgeschäft üblichen Prinzipien und Sorgfaltspflichten, wobei die Beachtung der den Förderungsmaßnahmen zugrundeliegenden sozialpolitischen und 75 Die zentralen K r e d i t i n s t i t u t e werden üblicherweise von einem Vorstand u n d einem Verwaltungsrat geleitet. Dem Vorstand obliegt die laufende Geschäftsführung, dem Verwaltungsrat die laufende Überwachung. Diesem sind alle wichtigen Entscheidungen vorbehalten u n d k a n n dem Vorstand allgemeine u n d besondere Weisungen erteilen. Vgl. dazu Scholz, S. 108 ff.; Twiehaus, Die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute, Göttingen 1965, S. 63 ff. 76 Vgl. Der Spiegel, 25. Jg. Nr. 10 v. 1. März 1971, S. 73. 77 So auch Becker, S. 64.

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4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

volkswirtschaftlichen Überlegungen gesichert ist. Gleichzeitig kommen dem öffentlichen Subvenienten die Bankerfahrung bei der Beurteilung von Projekten zugute, wie auch die Organe der Anstalten schon bei der Programmierung der Förderungsmaßnahmen Bedenken oder Vorschläge geltend machen können. Darüber hinaus bietet die Ausgliederung der Kreditbearbeitung aus der unmittelbaren Verwaltung und ihre Konzentration bei einer Stelle den Vorteil besserer Koordinierungsmöglichkeiten. Die Zentralinstitute fungieren als Sammelstelle. Die M i t t e l aus den einzelnen Ressorts und Sondervermögen, die vom Subventionszweck her Gemeinsamkeiten aufweisen und i n die gleiche Richtung wirken, fließen zentral zusammen und können über das verzweigte Stellennetz der H B — aufgegliedert nach Projekten und deren Dringlichkeit — gezielt an die Subventionsadressaten gelenkt werden 7 8 . Der Sammelfunktion bezüglich der von „oben" kommenden, aus verschiedenen Quellen stammenden M i t t e l entspricht eine Sammelfunktion hinsichtlich der von „unten" kommenden, durch die Hausbanken gelieferten Informationen. Diese können — ausgewertet und beurteilt — sich sowohl i n modifizierten Richtlinien niederschlagen, als auch dazu verwandt werden, Aufschluß über den Erfolg oder Mißerfolg der Subventionsmaßnahme zu geben. bb) Die informativ-technische

Funktion

der

Hausbanken

Die Funktion der Hausbanken bei der Subventionsvermittlung kann einmal lediglich i n der Auszahlung der bereits bewilligten M i t t e l bestehen, sie kann zum andern aber auch die Einräumung gewisser M i t wirkungsbefugnisse, ζ. B. bei der Entscheidung über den Kreditantrag einschließen. Dieser Fall ist immer dann anzunehmen, wenn die H B am Risiko der Kreditgewährleistung beteiligt ist, d. h. ganz oder teilweise m i t eigenem Kapital haftet. Die von den eingeschalteten Hausbanken i n der Regel wahrgenommenen typischen Funktionen sind: die Auswahl der Kreditnehmer, die Auszahlung und Verbuchung der öffentlichen Kreditmittel, die laufende Beobachtung der Betriebsführurig des Kreditnehmers sowie die 78 So stammen z.B. die durch die Industriekreditbank A G an die mittlere Industrie gewährten Darlehen sowohl aus dem f ü r bestimmte Mittelstandsprogramme zuständigen B M W , als auch aus dem f ü r die ERP-Kredite verantwortlichen BMScha (das ERP-Sondervermögen ist seit der Regierungsb i l d u n g v o m Oktober 1969 dem B M W unterstellt), als auch aus dem Lastenausgleichsfonds. Durch diese Mittelkonzentrierung können z.B. — w i e auch bei der L A B , bei der alle Mittel, einschließlich der Flüchtlingskredite aus dem ERP-Fonds, die Flüchtlingen, Geschädigten u n d Vertriebenen gewährt werden sollen, zusammenfließen — Doppelsubventionierungen weitgehend ausgeschaltet werden. Z u r L A B vgl. Schaefer, F u n k t i o n u n d besondere S t r u k t u r der Lastenausgleichsverwaltung, i n : Die Verwaltung, 2. Jg. 1970, S. 43.

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

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Überwachung der Zins- und Tilgungseingänge. Zusammengenommen handelt es sich u m technisch-informative Funktionen, die den Hausbanken i n erster Linie zugewiesen sind. Die H B prüft den bei ihr eingereichten Kreditantrag einmal auf seine Richtigkeit und Vollständigkeit, zum anderen dahingehend, ob die Voraussetzungen einer Kreditgewährung gegeben sind, und ob die Kreditwürdigkeit des Antragstellers ausreichend ist. Gerade die letzte, nach bankmäßigen Gesichtspunkten erfolgende Prüfung w i r d die H B i m eigenen Interesse u m so gewissenhafter vornehmen, je mehr sie selbst m i t eigenen M i t t e l n engagiert ist. Dies ist der Fall, wenn die H B am Verlustrisiko des Darlehens beteiligt ist, oder Aufstockungsvereinbarungen zwischen dem öffentlichen Subvenienten und der H B bestehen. Die Institute verpflichten sich, — i n den meisten Fällen handelt es sich dabei u m Mittelstandsprogramme — die öffentlichen M i t t e l durch eigene M i t t e l i n einem bestimmten Verhältnis zu verstärken. Das Ausmaß der damit verbundenen Risikobeteiligung kann unterschiedlich sein 79 . Aufstockungsverpflichtungen und Risikobehalt sind bewußt eingesetzte Mittel des Subventionsgebers, u m die H B zur gewissenhaften Antragsprüfung, Abwicklung und Auszahlung der öffentlichen M i t t e l anzuhalten. Die Kreditwürdigkeitsprüfung durch die H B ist insofern ein entsprechendes Korrelat zu der ihr aufgebürdeten Haftung 8 0 . Bei der Auswahl der Kreditnehmer w i r d sich die H B i m einzelnen informieren über die Geschäftsleitung, die bisherigen Erfahrungen m i t dem Kreditsuchenden, die Marktstellung des Unternehmens, Umfang und A r t des Fertigungsprogramms, sowie die Absatz- und Auftragslage, die Liquidität, Rentabilität des Unternehmens, die Vermögenslage des Kreditnehmers, die Sicherheiten, die der Schuldner stellen kann, die Verwendung der beantragten M i t t e l an Hand eines Investitionsplans und die tragbaren Zins- und Tilgungsleistungen. 79 Während bei Darlehen, die der H B von der K f W zugeleitet werden, die H B i n vollem U m f a n g haftet, können bei Darlehen von der L A B 90 v. H. des möglichen Ausfalls durch Bundesbürgschaften abgesichert werden, so daß der H B ein Risiko von 10 v. H. verbleibt. Bei Eingliederungsdarlehen nach dem Lastenausgleichsgesetz verwalten die H B i n der Regel sogar treuhänderisch, d. h. praktisch ohne Risiko, da es sich hier u m H i l f e n handelt, die auf Grund sozialer Aspekte gewährt werden u n d m i t einer entsprechend hohen Verlusterwartung belastet sind. Vgl. Schneider - Gädicke, S. 44. 80 Eine gewisse Ungereimtheit liegt allerdings darin, daß bei der staatlichen Verfolgung sozial- u n d wirtschaftspolitischer Zwecke mittels D a r lehen auch u n d ζ. T. gerade solche Antragsteller angesprochen werden sollen, die die üblichen bankmäßigen Sicherheiten — die Grundvoraussetzungen eines privaten Kredits — nicht beibringen können. Die H B soll u n d muß die Anträge auf einen öffentlichen K r e d i t aber jetzt so prüfen, als ob sie selbst den K r e d i t geben würde. Vgl. dazu Menzel, S. 87.

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4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

Die Ergebnisse dieser Prüfungen werden i n einem Gutachten zusammengefaßt und zusammen m i t einer Stellungnahme der H B dem refinanzierenden Kreditinstitut zugeleitet, das an Hand dieser Unterlagen über die Bewilligung oder Ablehnung endgültig entscheidet 81 . Durch die Stellungnahme der H B werden den Entscheidungsinstanzen die notwendigen Einsichten vermittelt, Anträge, die die Bewilligungsvoraussetzungen nicht erfüllen werden, von vornherein eliminiert und eine Vorauswahl der möglichen Kreditnehmer getroffen. Für die Überwachung 82 der öffentlichen Kredite eignen sich die H B besonders wegen ihrer engen Verbindung zu dem Letztkreditnehmer und ihrer lokalen Kenntnisse. Die Uberwachungsfunktion der H B besteht i n erster Linie darin, die Betriebsführung des Darlehensnehmers i m banküblichen Umfange zu beobachten, die Sicherheiten zu überwachen und darauf zu achten, daß das Darlehen für den i m Bewilligungsbescheid bezeichneten Zweck verwendet wird. U m einen Einblick i n den Geschäftsverlauf des kreditnehmenden Unternehmens zu erhalten, lassen sich die Banken zu bestimmten Terminen Bilanzen, Liquiditäts- und Rentabilitätsübersichten vorlegen, und erstellen auf dieser Grundlage Analysen, u m das Verlustrisiko feststellen zu können. Weiter w i r d die Umsatzentwicklung, die Beschäftigungslage und die Höhe des Auftragsbestandes geprüft und nicht zuletzt werden Betriebsbesichtigungen vorgenommen, Auskünfte eingeholt und Geschäftsberichte verlangt. Die Überwachung der Sicherheiten kann noch aufwendiger werden, wenn z.B. Warenlager mit wechselndem Bestand als Sicherheit von den H B hereingenommen werden. I n diesem Falle wären fortlaufende Bestandsprüfungen an Ort und Stelle notwendig 8 8 . Die Überwachung der Zins- und Tilgungseingänge entspricht der üblichen Bankfunktion, denn die m i t der Rückzahlung eines Darlehens 81 Diese Entscheidung k a n n v o m V o t u m der H B abweichend sein. Sie ist es häufig deswegen, w e i l die Entscheidungsrichtlinien, ζ. B. bei den A u s gleichsämtern bzw. der L A B , mehr durch sozialpolitische Gesichtspunkte geprägt sind. Die tatsächliche Berücksichtigung der Hausbankenerklärung ist insofern eine Ermessensfrage des refinanzierenden Kreditinstitutes. Die von den H B abgegebene Stellungnahme hat jedoch — der hohen Risikobeteiligung entsprechend — bei Kreditaktionen aus E R P - M i t t e l n ein größeres Gewicht als bei Lastenausgleichsdarlehen. Dies schlägt sich ζ. B. darin nieder, daß bei E R P - M i t t e l n n u r solche Kreditanträge f ü r die weitere Behandlung i n den Kreditausschüssen i n Betracht kommen, die v o n der H B positiv beurt e i l t worden sind. Vgl. dazu auch Menzel, S. 104. 82 Diese Überwachung ist i m Rahmen des gesamten K o n t r o l l systems bei Subventionsgewährungen zu sehen, denn selbstverständlich behalten sich die f ü r die Subvention verantwortlichen öffentlichen Stellen auf G r u n d der Richtlinien ein Kontrollrecht sowohl gegenüber den Letztkreditnehmern als auch gegenüber der H B selbst vor. 83 Vgl. dazu i. e. Menzel, S. 152 ff.

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

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verbundenen Fragen sind bei öffentlichen oder privaten M i t t e l n die gleichen. Ist der Kreditnehmer nicht i n der Lage, seinen Rückzahlungsverpflichtungen nachzukommen, so können die Leistungen auf Grund eines Antrages gestundet werden. Handelt es sich u m kürzere Zeiträume, so entscheiden die H B i n der Regel über die Anträge selbst 84 und setzen das Zentralkreditinstitut lediglich davon i n Kenntnis. Bei längeren Zahlungsaussetzungen befinden die Zentralkreditinstitute oder — bei Darlehen aus dem Lastenausgleichsfonds — die zuständigen Ausgleichsämter. Die Einräumung dieser Entscheidungsbefugnisse erscheint i m Hinblick auf die Risikobeteiligung der H B zweckmäßig. Insbesondere dann, wenn sich abzeichnet, daß die Zahlungsschwierigkeiten Dauercharakter annehmen und der Kredit generell notleidend zu werden droht, so daß die H B m i t Verlust rechnen muß, w i r d man dieser Mitsprachebefugnisse bei den zu ergreifenden Maßnahmen — ζ. B. vorzeitiger Kündigung eines Kredites — zugestehen müssen. So erfolgt ζ. B. auch bei Tilgungsrückständen die i n diesen Fällen von den Richtlinien geforderte und normalerweise ausgesprochene Kreditkündigung seitens der zentralen Kreditinstitute i n der Regel i m Einverständnis m i t der ausleihenden und mithaftenden Bank. Zusammenfassend kann gesagt werden, daß die selbständigen Entscheidungsbefugnisse der H B — gemessen an dem Entlastungseffekt sowohl für die Ministerialverwaltung als auch für die Zentralkreditinstitute — eng begrenzt sind. Insofern, als sich die H B den Richtlinien und Auflagen des Subventionsgebers und darüber hinaus den Bedingungen der Hauptleihinstitute, die der H B i n der Regel auch vorschreiben, wie sie den Darlehensvertrag mit dem Letztkreditnehmer abzufassen hat, unterwerfen müssen, kann eine „Verfremdung der Bankfunktion zum öffentlichen h i n " 8 5 festgestellt werden. Andererseits entsprechen die von der H B wahrgenommenen informativ-technischen Funktionen den von den örtlichen Kreditinstituten sonst i m normalen Geschäftsverkehr üblichen Aufgaben. Während die Zentralkreditinstitute einen erheblichen Ermessensspielraum innerhalb des von der Administration festgesetzten Subventionszwecks haben, der ihnen die tatsächliche Entscheidung über die Gewährung oder Ablehnung eines Antrages beläßt, treffen die Hausbanken durch ihre Stellungnahme lediglich eine Vorauswahl, die mehr empfehlenden als entscheidenden Charakter hat, wobei das Gewicht der Stellungnahme allerdings entsprechend der Haftungsregelung abgestuft ist. 84 So können bei Lastenausgleichsdarlehen die H B Stundungen bis zu drei Monaten aussprechen. Vgl. Menzel, S. 180. 85 So Zacher, S. 375.

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4. Kap.: Subventionsvermittlung u n d L e n k u n g

cc) Die Planungsfunktion

der Deutschen Forschungsgemeinschaft

Die Aufgabe der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) besteht i n der finanziellen Unterstützung von Forschungsarbeiten. Da die DFG keine eigenen Forschungsinstitute unterhält, wie ζ. B. die Max-PlanckGesellschaft, andererseits die M i t t e l zur Erfüllung ihrer Fördertätigkeit zum überwiegenden Teil öffentliche M i t t e l sind, kommt ihr als Wissenschaftsförderungsorganisation eine zentrale Rolle als Subventionsmittler auf diesem Gebiet zu. Eigener Darstellung nach versteht sich die DFG als „eine überregionale Selbstverwaltungsorganisation der deutschen Wissenschaft" 86 . Sie ist auf privatrechtlicher Basis als eingetragener Verein des bürgerlichen Rechts organisiert 87 . Die DFG nimmt unbeschadet ihrer privatrechtlichen Organisationsform quasi öffentliche Aufgaben wahr. Dies zeigt einmal der „universelle Zuschnitt der Tätigkeit, die sich in ihren Entscheidungen allgemein an Kategorien des öffentlichen Gesamtinteresses i m Wissenschaftsbereich orientiert" 8 8 , zum anderen die Tatsache, daß als eigentlicher finanzieller Träger dieser Organisation die öffentliche Hand anzusehen ist. Die für das Rechnungsjahr 1970 vom Bund bewilligten Mittel, die ausnahmslos — einschließlich der Sonderbewilligungen — als Zuschuß vergeben werden, beliefen sich auf rd. 123 M i l l . D M 8 9 . Zur Verteilung dieser und anderer M i t t e l hat die DFG zwei Verfahren entwickelt: das Normal verfahren und ein Schwerpunktprogramm. Daneben sind auf Grund von Empfehlungen des Wissenschaftsrates seit 1967 sog. „Sonderforschungsbereiche" projektiert, wodurch 88 Deutsche Forschungsgemeinschaft, A u f b a u u. Aufgaben, 8. Aufl. Wiesbaden 1970 87 Vgl. auch Zierold I, S. 481 ff. 88 Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, B i l d u n g - Wissenschaft - Kunst, Tübingen 1969. 89 BHP1. 1970 Kap. 3102 T i t . 68551 i. V. m. der i n den Erläuterungen abgedr. Übersicht über den Wirtschaftsplan der DFG. Grundlage dieser Zuwendungen ist das am 4. J u n i 1964 zwischen dem B u n d u n d den Ländern geschlossene „Verwaltungsabkommen zur Förderung von Wissenschaft u n d Forschung" (GMB1. 1964, S. 315) Dieses sieht ebenso w i e das Nachfolgeabkommen v o m 8. 2.1968 (GMB1. 1968, S. 98) eine A u f t e i l u n g des Zuwendungsbedarfs zwischen B u n d u n d Ländern je zur Hälfte vor. Der von den Ländern aufgebrachte Betrag betrug dementsprechend f ü r 1970 rd. I l l M i l l . D M . Außerdem fließen der DFG, w e n n auch i n geringerem Umfang, M i t t e l v o n anderen Wissenschaftsförderungsorganisationen zu. Z u nennen sind hier der Stifterverband f ü r die Deutsche Wissenschaft, dem neben sämtlichen Spitzenverbänden der Wissenschaft zahlreiche Vereinigungen, Unternehmen u n d Einzelpersönlichkeiten angehören u n d die Fritz-Thyssen-Stiftung, die seit 1961 Zuwendungen an die D F G vergibt, so daß der Gemeinschaft f ü r das Rechnungsjahr 1970 M i t t e l von insgesamt ca. 223 M i l l . D M zur Verfügung standen, wovon allein ca. 230 M i l l . D M — das entspricht mehr als 90 v. H. — öffentliche M i t t e l sind.

Α . Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

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ein kostensparendes Verbundsystem der Forschung zwischen den Hochschulen geschaffen werden soll. Die Förderung i m Rahmen des Normal- und i m Schwerpunktverfahren umfaßt Forschungsvorhaben aller Wissenschaftsdisziplinen. Während das Normalverfahren Einzelvorhaben fördert, die möglichst zeitlich und thematisch begrenzt sein sollen und unabhängig von der Fachrichtung und Forschungsstätte bewilligt werden können, werden i m Rahmen des Schwerpunktprogramms nur als wichtig angesehene Spezialgebiete gefördert, die auf Grund der Planungen des Senats durchgeführt werden 9 0 . Da der Bund seit 1959 darauf verzichtet hat, der Forschungsgemeinschaft die M i t t e l für das Normal- und das Schwerpunktverfahren getrennt zuzuweisen, sondern der Globalzuweisung den Vorzug gegeben hat, sieht sich die DFG i n die Lage versetzt, die M i t t e l ihren Vorstellungen entsprechend auf die einzelnen Verfahren zu verteilen, sowie die Auswahl der Schwerpunkte nach eigenem Ermessen zu bestimmen. Dadurch können spezielle Bereiche durch den konzentrierten Einsatz von M i t t e l n bevorzugt und flexibel gefördert werden. Insofern konnte sich auch das Schwerpunktprogramm als das eigentliche Instrument planvoller Wissenschaftssteuerung der Gemeinschaft herausbilden. Die Organe der DFG sind die Mitgliederversammlung, Präsidium, Kuratorium und Hauptausschuß 91 . Während die wissenschaftspolitischen Entscheidungen i m Senat und den Senatskommissionen fallen, die sich ausschließlich aus Wissenschaftlern zusammensetzen, und denen eine A r t Koordinierungsfunktion der einzelnen Forschungsvorhaben zukommt und darüber hinaus der Satzung nach die Bestimmung forschungspolitischer Prioritäten obliegt, liegt die eigentliche finanzielle Entscheidungskompetenz beim Hauptausschuß, der über die Vorschläge des Senats befindet. Der Hauptausschuß ist das für die finanzielle Förderung der Wissenschaft zuständige Organ, das über die Verwendung der Finanzmittel i m einzelnen bestimmt. Zur Vorbereitung seiner Entscheidungen bedient sich der Hauptausschuß einer Anzahl von Fachausschüssen, die i n ihrer Zusammensetzung etwa den gesamten Wissenschaftszweigen Rechnung tragen. Damit kommt dem Hauptausschuß die Schlüsselposition i n der Planung der Wissenschaftsförderung der Gemeinschaft zu. Z u fragen ist wiederum, welche Position die Bundesregierung als der öffentliche Subvenient gegenüber der mittelverplanenden und m i t telverteilenden DFG einnimmt. 90 Z u den einzelnen Förderungsmaßnahmen vgl. DFG, A u f b a u u n d A u f gaben, S. 26 ff. 91 Vgl. i. e. v. Massow, Organisation der Wissenschaft u n d der Wissenschaftsförderung i n der Bundesrepublik Deutschland, F r a n k f u r t - B e r l i n 1968, S. 55 ff.

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4. Kap.: S u b v e n t i o n s e r m i t t l u n g u n d L e n k u n g

Nach der Zusammensetzung des Hauptausschusses stehen den Vertretern der Bundesregierung 92 ebenso wie denen der Länderregierungen 6 Sitze zu. Gegenüber der Gesamtmitgliedzahl von 29 Sitzen sind die 12 Stimmen von Bund und Ländern i n der Minderheit. Dies ist insofern von Bedeutung, als der Abstimmungsmodus vorsieht, daß die Beschlüsse m i t einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefaßt werden 9 3 . M i t anderen Worten: Bund und Länder, die als Subventionsgeber m i t über 90 v. H. den Gesamtbedarf einer Organisation decken, deren Finanzgebarung zudem keiner parlamentarischen oder ministeriellen öffentlichen Kontrolle unterliegt, können i n den maßgeblichen finanziellen Entscheidungsorganen überstimmt werden. Zweifellos entspricht es den Vorstellungen einer Selbstverwaltungsorganisation, die i n eigener Verantwortung die Aufgabe zentraler Forschungsförderung wahrnimmt, daß nur ein M i n i m u m staatlicher Einflußnahme die Sachentscheidungen bestimmen soll. Die innere Konstruktion der DFG und die globale Mittelzuweisung, die die Planungsund Entscheidungskompetenz sichern, die nach Lohmar „eine nach innen gerichtete Planungschance" 94 — basierend auf der autonomen Verteilerfunktion erheblicher finanzieller M i t t e l — freigibt, trägt diesen Vorstellungen v o l l und ganz Rechnung. Sofern es darum geht, Selbstverwaltung als institutionelles Gegengewicht gegen staatsbürokratische Formen der Wissenschaftsverwaltung zu etablieren und die Verplanung und Verteilung von M i t t e l n starrer administrativer Programmierung zu entziehen, und sofern es u m die Erschließung neuer Wege und Erkenntnisse und Entfaltung schöpferischer Intelligenz geht, so lange dürfte die durch die DFG i n Anspruch genommene Autonomie der Wissenschaft ihren funktionalen Sinn haben. Dies kann jedoch auf der anderen Seite nicht bedeuten, daß sich die für die Wissenschaftsförderung verantwortlichen staatlichen Instanzen m i t der Rolle eines Mäzens begnügen müssen und lediglich über begrenzte Mitwirkungsrechte ihre Vorstellungen artikulierbar sein sollen. Angesichts der Bedeutung heutiger Wissenschaftsförderung wäre diese Selbstbeschränkung nicht zu verantworten. Zutreffenderweise versteht auch die DFG ihre „Unabhängigkeit i n der Entscheidung" nicht als Freibrief für „isoliertes Handeln i m Gesamtkonzept der For92 Vertreten sind das BMWiss., BMVerk., B M I , B M E L F u n d das Bundeskanzleramt; vgl. Bericht der Bundesregierung über Stand u n d Zusammenhang aller Maßnahmen zur Förderung der Wissenschaftlichen Forschung u n d E n t w i c k l u n g i n der Bundesrepbulik Deutschland, BT-Drs. V/2054, S. 61. 93 § 8 Abs. 3 der Satzung; diese ist abgedr. bei Lohmar, Wissenschaftsförderung u. Politik-Beratung, Kooperationsfelder von P o l i t i k u n d Wissenschaft i n der Bundesrepublik Deutschland, Gütersloh 1967, S. 244 ff. 94 Ebd., S. 62.

Α. Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

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schungsförderung i n der Bundesrepublik", sondern legt besonderes Gewicht auf die „Zusammenarbeit mit den staatlichen Stellen" 9 5 . Aber auch die hier angesprochene Kooperation als leitendes Prinzip der Forschungsförderung dürfte nicht generell und abschließend den Rahmen staatlicher Lenkungsbefugnisse und -Verpflichtungen setzen. Eher ist nach den Worten des Staatssekretärs i m BMWiss., Heppe 06 , anzunehmen, daß sich der Staat zur Verwirklichung seiner Zielvorstellungen und Forderungen „bei wichtigen m i t der technischen Entwicklung zusammenhängenden und auf diese rückwirkenden Forschungsgebiete" freie Hand behält und „nicht nur m i t den Methoden der Selbstverwaltung arbeiten, sondern . . . legitimerweise Planziele aufzeigen (muß), u m i m Rahmen eines abgestimmten Gesamtprogramms den größtmöglichen Nutzen aus den zur Verfügung stehenden Mitteln zu ziehen". Heppe fährt fort: „Es hemmt die Forschung, wenn gegen derartige Pläne des Staates erheblicher Widerstand geleistet und dieser immer wieder m i t der Behauptung motiviert wird, die unmittelbare Förderung des Staates gefährde die Freiheit der Forschung". Die hier aufgezeigten Grenzen autonomer Wissenschaftsplanung und autonomer Mittelverteilung durch die Selbstverwaltung kennzeichnen gleichzeitig die Grenzen der staatlichen „Bestimmungsmacht" i m Prozeß der Forschungsförderung. dd) Die Koordinationsfunktion der „Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere" Die „Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere" (ADS), gegründet i m Herbst 1966, ist eine auf privatrechtlicher Basis organisierte Gesellschaft, die von der deutschen gewerblichen Wirtschaft getragen w i r d und sich als Selbsthilfeorganisation versteht. Ihre Hauptaufgabe liegt darin, i m Rahmen der staatlichen strukturpolitischen Zielsetzungen an der geordneten Rücknahme der Steinkohlenförderung durch Zechenstillegungen mitzuwirken und die dabei freiwerdenden Grundstücke und Industriegebäude für die Ansiedlung von Ersatzindustrien nutzbar zu machen. U m diese Aufgabe erfüllen zu können, hat die Bundesregierung i n einer Entschließung zugestimmt, daß die Gewährung einer von ihr bereitgestellten Stillegungsprämie i n Höhe von 15 D M / t stillgelegter Förderung durch die ADS vorgenommen w i r d 9 7 . 95 96

DFG, A u f b a u u n d Aufgaben, S. 11.

Heppe, Grenzen der Forschungsförderung durch den Staat, i n : Die Rolle der Wissenschaft i n der modernen Gesellschaft (hrsg. v. H. Scholz), B e r l i n 1969, S. 249. 97 Vgl. B u l l e t i n Nr. 37 v. 17. März 1966, S. 287 f.

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Damit kommt der ADS eine hervorragende Rolle als Subventionsmittler zu. Da die Vergabe der Stillegungsprämien an die Voraussetzung geknüpft ist, daß die subventionierten Bergbauunternehmen ihre Grundstücke zur Disposition der ADS stellen, vermag diese durch A n kauf, Verkauf und Vermittlung dieser Grundstücke an andere Industriebetriebe ihrer speziellen Koordinationsfunktion unter Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Interessen nachzukommen. Die Kontakte der ADS zu den Bergbauunternehmen einerseits und zu den ansiedlungswilligen Industrien andererseits geben der ADS den Charakter einer „strukturpolitischen Clearingstelle" 98 . Dies insofern, als die Gewährung der Stillegungsprämie und damit die Auswahl der anzukaufenden oder zu vermittelnden Grundstücke auf der einen Seite und die Vermittlung eben dieser Grundstücke auf der anderen Seite, die ja ausschließlich geeigneten Ersatzindustrien zugute kommen sollen, i m Ermessen der ADS stehen. U m diese Aufgaben wahrnehmen zu können, sind exakte Analysen und die Prüfung der Förderungswürdigkeit, genauer: die Prüfung der Förderungsvoraussetzungen, die nach Maßgabe der vom Bund aufgestellten Stillegungsrichtlinien 9 9 zu erfolgen hat, notwendig. Insbesondere hat diese Prüfung zu berücksichtigen, ob wegen der wirtschaftlichen, politischen, sozialen oder strukturellen Auswirkungen eine Stilllegung i m volkswirtschaftlichen Interesse geboten ist, und ob die Interessen der betroffenen Belegschaften, des Arbeitsmarktes oder andere Gesichtspunkte zusätzliche Auflagen notwendig machen. Die ADS nimmt diese Prüfung selbständig vor und entscheidet i n eigener Zuständigkeit abschließend über alle m i t der Prämienvoraussetzung zusammenhängenden Fragen. Damit sind der Aktionsgemeinschaft erhebliche Einflußnahmemöglichkeiten auf die künftige Struktur eines gesamten Wirtschaftszweiges und einer volkswirtschaftlich bedeutenden Region eingeräumt. Welche Vorbehalte hat sich der öffentliche Subventionsgeber reserviert, u m die von der ADS getroffenen Entscheidungen unter Kontrolle zu halten und die A k t i v i t ä t dieses Subventionsmittlers i n die gewünschte Richtung zu steuern? Die dominierende Entscheidungsinstanz der ADS ist der Verwaltungsrat, der die Geschäftsführung zu überwachen hat und Richtlinien und Weisungen erteilen kann. Er besteht aus je einem Vertreter des Bundes und der beteiligten Länder Nordrhein98 So Dücker, Die Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere GmbH, Grundzüge einer kooperativen Planung durch Staat u n d Wirtschaft, F r a n k f u r t - B e r l i n 1969. 99 Richtlinien über die Gewährung von Prämien f ü r die Stillegung von Steinkohlenbergwerken u n d die Veräußerung von Grundstücken aus Bergbaubesitz v o m 22. August 1968, BAnz. Nr. 166 v. 5. Sept. 1968.

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Westfalen und Saarland und bis zu 18 weiteren, nicht näher genannten Mitgliedern 1 0 0 . K a n n der Bund i n diesem Gremium seine Interessen zwar geltend machen, so läßt die geringe Vertretung bei einfachem Stimmrecht doch darauf schließen, daß die Regierung hier mehr oder weniger die Position eines Beobachters bezogen hat, der über die laufenden Geschäftsbeschlüsse informiert sein w i l l . Eine Beschneidung der staatlichen Lenkungsmöglichkeiten bedeutet dies nicht. Denn die ADS ist sowohl vertraglich 1 0 1 als auch durch die recht detailliert gefaßten Stillegungsrichtlinien, die auch die Prämienvoraussetzungen i n Einzelheiten regeln, i n ihren Entschlüssen gebunden. Gegenüber den Prämienbewerbern hat zwar ausschließlich die ADS über die Prämienbewilligung zu entscheiden, intern ist sie jedoch an die Entscheidung des Staates über die Zuteilung der Prämien gebunden, denn die ADS kann nur insoweit Stillegungsprämien aus öffentlichen M i t t e l n gewähren, als der Bund das Vorliegen der Prämienvoraussetzungen anerkennt. Die zweckentsprechende Verwendung der M i t t e l ist dadurch weitgehend gewährleistet, daß die ADS die Prämien nicht global, sondern als Einzelzuweisung erhält. Ferner ist die Aktionsgemeinschaft zur umfassenden Informierung des Subvenienten verpflichtet. Die ADS hat jeweils zu Jahresanfang dem B M W einen Bericht über den Ablauf und den Stand der i m Rahmen der Stillegungsaktionen erfolgten Grundstückskäufe und -Verkäufe vorzulegen und die Bundesregierung unverzüglich über die Anmeldung einer Stillegungsaktion sowie über alle Umstände, die für die Durchführung des Vertrages und der Stillegungsrichtlinien von Bedeutung sind, zu unterrichten. Darüber hinaus hat die Geschäftsführung dem Bund auf Verlangen Rechenschaft über die Verwendung der zur Verfügung gestellten M i t t e l zu geben und die örtliche Prüfung der Bücher und Belege zu ermöglichen. Außerdem legt sie der Bundesregierung den Jahresabschluß vor, der von der Deutschen Revisions- und Treuhandgesellschaft überprüft wird. Diese Informations-, Kontroll- und Vorbehaltsrechte werden generell durch die Klausel ergänzt, daß der Bund die Annulierung von Entscheidungen der ADS erwirken kann, die „wichtige öffentliche Interessen gefährden" 1 0 2 . Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die spezifische Aufgabenstellung der ADS darin liegt, die öffentlich bereitgestellten Stillegungs100 § 6 des (unveröffentl.) Gesellschaftsvertrages f ü r die Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere G m b H v o m 23. Nov. 1966, abgedr. bei Diicker, S. 135 ff. 101 (Unveröffentl.) Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland u n d der Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere G m b H v o m 22. März 1968, abgedr. bei Dücker, S. 140 ff. 102 § 8 Abs. 3 Gesellschaf tsvertrag.

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Kirchhoff

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prämien als Teil der staatlichen Energieplanung zu vermitteln und diese Subventionsaktion m i t der allgemeinen Förderung der W i r t schaftsstruktur i n den Steinkohlenrevieren zu koordinieren. Durch die Einschaltung der ADS ist es der Administration möglich, sowohl die Wirtschaftsnähe, die wirtschaftliche Sachkunde, die W i r t schaftsinitiative, die Wirtschaftserfahrungen und die unbürokratische Elastizität einer privaten Gesellschaft zugunsten einer optimalen W i r t schaftsplanung und -förderung zu nutzen. Dabei erscheint das zwischen Subvenient und Subventionsvermittler bestehende Lenkungsverhältnis mehr durch kooperative als durch direktive Elemente bestimmt. I I I . Die Problematik der Subventionsvermittlung durch Zentralverbände und die bundesstaatliche Ordnung

Die Einschaltung privatrechtlich organisierter Zentralverbände i n Förderungsprogramme des Bundes w i r f t die Problematik der „interföderativen Subventionsvermittlung" auf. Denn die Inanspruchnahme dieser Institutionen eröffnet dem Bund die Chance, Aufgaben zu fördern, die von der Verfassung her entweder i n den Kompetenzbereich der Länder fallen oder zu deren Durchführung dem Bund die administrativen Zuständigkeiten fehlen. A u f jeden Fall vermag der Bund über die Einschaltung dieser Spitzenverbände den Aktionsradius seiner Verwaltungsorganisation auszuweiten und durch die mit der Subventionierung verbundenen Lenkungsmöglichkeiten Einfluß auf die Bereiche zu erlangen, die nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung dem politischen Zugriff der Länder reserviert sind 1 0 3 . Das daraus resultierende Problem einer möglichen Aushöhlung der Länderhoheit war bereits unter der Weimarer Verfassung zentraler Gegenstand bundesstaatlicher Auseinandersetzungen 104 . Die „einbruchsgefährdeten" Bereiche sind bis heute, abgesehen von Varianten, weitgehend die gleichen geblieben. Insbesondere die Reichszuwendungen an Organisationen, die auf dem Gebiet des Wohlfahrtswesens, der K u l t u r , der Förderung der Wissenschaften, des Sports und des Wohnungs- und Siedlungswesens tätig waren, wuchsen ständig i n ihren Ausmaßen 105 . Fehlte eine zur Weiterleitung der öffentlichen M i t t e l ge103

Vgl. dazu auch Preuß, S. 60. Umfangreiches Material zu diesen Auseinandersetzungen bieten die Aufzeichnungen des Reichsministers des Innern zur Frage der Fondsverw a l t u n g (August 1925), i n : Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, Beratungsunterlagen 1928, hrsg. v. Reichsministerium des Innern, B e r l i n 1929, S. 62 ff. 105 Vgl. dazu aus dem damaligen Schrifttum, bes. Popitz, Wandlungen i n den Aufgaben, Recht u n d Staat i m neuen Deutschland, Bd. I, B e r l i n 1926, bes. S. 171. Medicus, Reichsverwaltung, i n : JöR, 20. Jg. 1932, S. 39 ff. Lassar, 104

Α. Die Einschaltung nichtstaatlicher Subventionsvermittler

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eignete Organisation, so wurde sie geschaffen. Die Methode war einfach: „ M a n hebt einen Verwaltungszweig, den man hierfür geeignet hält, aus dem staatlichen und gemeindlichen Verwaltungsapparat heraus und gliedert sie i n Form einer Spitzenorganisation und womöglich einer GmbH oder A G dem Reich an 1 0 6 ." Der damit — nach Meinung Heckeis 107 — vom Reich verfolgte Zweck, nämlich den fehlenden Verwaltungsunterbau zu ersetzen, ist nur ein Aspekt bei der Einschaltung von Spitzenverbänden gewesen. Es kam der Reichsregierung auch wesentlich darauf an, die ausgelegten Zuschüsse und ihre Weiterverwendung bis zur Endverteilung unter Kontrolle zu behalten. Diese Kontrolle wäre i n dem normalerweise einzuschlagenden Verfahren, nämlich die Reichsmittel über die Landesverwaltungen weiterzuleiten, nicht i n dem Maße gegeben gewesen. So richtete sich auch die K r i t i k seitens der Ländervertreter weniger gegen die Tatsache, daß das Reich bestimmte Aufgabengebiete finanziell förderte, sondern daß das Reich mittels dieser Förderung die sachliche Ausführung dieser Aufgaben unangefochten bestimmen konnte. Gegen diese Koppelung wendet sich beispielsweise die zweite Denkschrift der bayerischen Landesregierung von 1926 „Über die fortschreitende Aushöhlung der Eigenstaatlichkeit der Länder unter der Weimarer Verfassung" 1 0 8 , wenn es dort heißt, das Reich handle nach dem Grundsatz: „Wer zahlt, ordnet a n " 1 0 9 . Die Staatsrechtslehre registrierte das Wechselspiel von der „Anziehungskraft des größeren Etats" (Popitz) m i t der parallel einhergehenden zentralistischen Entwicklung privater Organisationen zu Spitzenverbänden, ihrer Einschaltung als Organe zur Verwaltung und Verteilung öffentlicher M i t t e l und die zunehmende Ausschaltung der Länderverwaltung ebenfalls nicht ohne K r i t i k . So heißt es bei Lassar: „ I n der Regel werden die Fonds ihrem eigentlichen Bestimmungszweck nicht durch die Länder zugeleitet . . . Daher werden unmittelbar zwischen dem Reich und den beteiligten Einzelpersonen oder Verbänden Beziehungen geknüpft, die für das Reich eine verstärkte Betätigung i n der Lebenssphäre des Volkes darstellen, während sie für die Länder eine gewisse Mediatisierung bedeuten" 1 1 0 . Reichseigene V e r w a l t u n g unter der Weimarer Verfassung, i n : JöR, 14. Jg. 1926, S. 20 f. ιοβ Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, S. 373. 107 Heckel, Budgetäre Ausgabeninitiative i m Reichstag zugunsten eines Reichskulturfonds, i n : AöR N. F. Bd. 12, 1927, S. 247. 108 Abgedr. i n : Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, S. 362 ff. 109 Ebd., S. 372. 110 Zit. nach dem damai. Bayerisch. Ministerpräsidenten Held: Die Mängel

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4. Kap.: S u b v e n t i o n s e r m i t t l u n g u n d L e n k u n g

Die Kommission für die Finanzreform stellt i n ihrem Gutachten von 1966 111 die bis dahin i m wesentlichen gleich gebliebene Problematik der Finanzierung von Organisationen unter dem Vorzeichen des Grundgesetzes erneut zur Diskussion. Folgt man ihrem Votum, so t r i f f t den Bund generell die Zuständigkeit für die Förderung zentraler Organisationen, unabhängig von dem jeweils i n Frage stehenden Aufgabenbereich 112 . „Die Unterstützung von zentralen Einrichtungen und Veranstaltungen solcher Organisationen, deren Wirkungsbereich sich auf das ganze Bundesgebiet erstreckt, kann nur einheitlich vom Bund getragen werden, da zwischen den betreffenden Organisationen und den Ländern keine unmittelbare, sachlich zu begründende Beziehung besteht 1 1 3 ." Jedoch soll es den zentralen Verbänden untersagt sein, Bundesmittel an ihre Untergliederungen weiterzuleiten 1 1 4 . Diese Förderungsfälle würden somit den Ländern vorbehalten bleiben. Es ist jedoch die Frage zu stellen, ob sich ein Rückzug des Bundes nicht als Damoklesschwert für die Länder, die nun anstelle des Bundes die Finanzlast regionaler und örtlicher Maßnahmen tragen müßten, erweist. Denn unter den Bedingungen der gegenwärtigen Verteilung des Steueraufkommens wären die Länder auf jeden Fall auf Zuschüsse des Bundes angewiesen. Und es spricht alles dagegen, daß der Bund die M i t t e l den Ländern global zur Verfügung stellen würde, sondern eher zweckgebunden und unter Auflagen, so daß die Kontrolle über die sachliche Ausführung der Aufgaben dem Bund reserviert bliebe. Der Umweg über die Länder würde zwar Kompetenzansprüche befriedigen, diese aber ihrerseits i n die Rolle „außerhalb der Bundesverwaltung stehender Stellen" m i t allen damit verbundenen Ingerenzrechten des Bundes versetzen, so daß für die Länder keine Vorteile daraus erwachsen, unter dem Gesichtspunkt der Koordinierung aber massive Unstimmigkeiten zu erwarten wären. Denn heute ist z.B. der Bundesjugendplan weniger ein Jugendhilfeprogramm, das sich aus der Addition einzelner Maßnahmen zusammensetzt, sondern ein auf Planung andes deutschen Verfassungslebens, i n : Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, S. 419. 111 Vgl. Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform i n der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1966, (zit. Kommission m i t nachf. Tz.). 112 Vgl. ebd. Tz. 104. 118 Ebd. 114 Vgl. ebd. Tz. 105. I m Falle der Deutschen Forschungsgemeinschaft w i r d jedoch eine unbeschränkte Förderungszuständigkeit des Bundes u n d zwar ohne derartige Auflagen hinsichtlich der Weiterleitung anerkannt, „ w e i l sich die Tätigkeit der Forschungsgemeinschaft nicht regional radizieren läßt" (Tz. 146).

Β . Die Einschaltung der Länder i n Subventionsprogramme des Bundes 133

gelegtes Bildungsprogramm für die Jugend 1 1 5 , das der überregionalen Koordinierung nicht entbehren kann. Koordinierung setzt aber immer auch Information voraus, die über die Länder schwerer zu erlangen i s t 1 1 6 als über die Organisationen, die der Bund funktional i n seine Dienste stellen kann. Sowohl unter dem Aspekt der Planung, der Koordinierung und der Kontrolle, und d. h. nicht zuletzt unter dem Aspekt der Effektivität, empfiehlt sich ein Durchgriffsrecht des Bundes bis auf die unteren Ebenen, wie es z.B. auch bei der Zuwendungspraxis des Bundes an Gemeinden und Gemeindeverbände der Fall ist. Die Einschaltung privater Organisationen für Zwecke staatlicher Aufgabenerledigung hat neben der verfassungsrechtlichen und der verfassungspolitischen Komponente noch eine soziologische. Denn öffentliche Finanzierung von Organisationen, die sich auf privater Ebene gebildet haben, bedeutet auch Einflußnahme auf die Bereiche, die dem Staat durch den gesellschaftlichen Charakter der Materie bisher entzogen waren. Wenn Köttgen 1953 feststellen konnte, „soweit überhaupt auf sozialem, aber auch kulturellem Gebiet echte Verwaltungssubventionen geleistet werden, geschieht dies fast ausnahmslos über das Medium einer halböffentlichen Anstalt oder Einrichtung' i m Sinne des älteren Sprachgebrauchs" 117 , und sieben Jahre später zu dem Ergebnis gelangt, daß der Leistungsstaat und der damit kommuzierende Steuerstaat „ein gut Teil seiner sozialpolitischen Initiative über das Medium privater Organisationen entfaltet" 1 1 8 , so ist damit ein kontinuierlich sich fortsetzender Prozeß umschrieben, dessen Signum nach Köttgen darin besteht, daß „auf weiten Gebieten einstige Spontaneitäten gesellschaftlicher Selbsthilfe i n Verwaltungsagenden verw a n d e l t " 1 1 9 werden.

B. Die Einschaltung der Länder in Subventionsprogramme des Bundes Eine Form der Einschaltung der Länder i n Subventionsprogramme des Bundes 1 2 0 ist dadurch gekennzeichnet, daß die Länder i n Ausfüh115

Vgl. KeiZ, S. 115. Vgl. Lenz, Modelle zur Weiterentwicklung des föderativen Systems, i n : ZfP., 17. Jg., 1970, S. 144. 117 Köttgen, Subventionen als M i t t e l der Verwaltung, i n : DVB1. 68. Jg. 1953, S. 490. 118 Köttgen, Der soziale Bundesstaat, i n : Neue Wege der Fürsorge, Rechtsgrundlage, Arbeitsformen u n d Lebensbüder (Festgabe Muthesius), K ö l n 1960, S. 30. 119 Ebd. 120 Z u r Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit vgl. insbes. Köttgen I V , S. 218 f., Kratzsch, S. 198, ferner Flehinghaus, S. 167. 116

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4. Kap.: Subventions Vermittlung u n d Lenkung

rung des Bundeshaushalts auf Rechnung des Bundes Bundesmittel verwalten 1 2 1 . Die Länder sind dabei an Weisungen des mittelbewirtschaftenden Bundesministers gebunden. Sie sind lediglich als Verteilungs- oder Zuteilungsorgane eingeschaltet, ohne ein eigenes Entscheidungs- oder M i t spracherecht i n der Sache beanspruchen zu können. I n diesem Falle bearbeitet die zuständige oberste Bundesbehörde die Anträge selbst, erläßt die einzelnen Bewilligungsbescheide und nimmt gegenüber den Empfängern die Kontrollbefugnisse wahr. Die Funktion der Länder besteht lediglich i n der kassenmäßigen Durchleitung der Bundesmittel. Sie sind „organisatorisch die Verbindungsstellen, über die sich der Staatsbürger an den Bund wendet, und durch die der Bund die allein von i h m bewilligten Haushaltsmittel vergibt" 1 2 2 . Da den Ländern keinerlei Ermessensspielräume zur Verfügung stehen, ist die volle Kontrolle des Bundes über die von i h m ausgelegten Subventionen bis zur Endverteilung hin gesichert. Der fast ausnahmslos geübten Praxis entspricht allerdings eine andere A r t und Weise der Einschaltung der Länder i n Subventionsprogramme des Bundes. Die Landesbehörden nehmen i n diesen Fällen die Abwicklung der Bundesprogramme 123 i n eigener Verantwortung wahr, sind aber — und dies ist das wesentliche — durch Verwendungsrichtlinien und Bewirtschaftsgrundsätze des Bundes gebunden. Bei diesem Verfahren lassen sich zwei Formen der Inanspruchnahme unterscheiden: Der Bund stellt dem betreffenden Land de facto Haushaltsmittel für bestimmte Zwecke zur Verfügung, die i m Landesetat als Einnahmen ausgewiesen werden. Bei der Wiederverausgabung sind diese M i t t e l als Bundesmittel unter Hinweis auf das jeweilige Förderungsprogramm zu kennzeichnen 124 . Durch diese A r t der Einschaltung i n den Subventionsvollzug übernimmt das Land haushaltsrechtlich die Rolle einer „außerhalb der Bundesverwaltung stehenden Stelle" i m Sinne des 121

Z u m haushaltsrechtlichen Aspekt vgl. Piduch, R N 12 zu § 44 BHO. Flehinghaus, S. 167. Die Inanspruchnahme der Länder bei der Durchführung zentraler Subventionsprogramme ist auch hier durch verfassungsrechtlich begründete Engpässe bedingt. Dem B u n d ist es einmal verwehrt, Aufgaben, deren Durchführung das Grundgesetz den Ländern zugewiesen hat, i n eigener Regie zu verwalten. Z u m anderen ist der B u n d auf G r u n d der begrenzten Anzahl der i h m von der Verfassung zugewiesenen Verwaltungsformen auf das „organisatorische Potential der Länder" (Köttgen V, S. 29) angewiesen, z.B. bei der Durchführung des Grünen Plans oder der Regionalen Aktionsprogramme, die ohne einen tief gestaffelten Verwaltungsunterbau nicht exekutierbar sind. 124 So ζ. B. i m Falle des Bundesjugendplanes u n d des Grünen Planes. 122

123

Β . Die Einschaltung der Länder i n Subventionsprogramme des Bundes 135

§ 64 a RHO bzw. der §§ 23 und 44 BHO und muß daher „ein sich i n Bewilligungsbedingungen manifestierendes Direktionsrecht des Bundes respektieren" 1 2 5 . Bei der anderen Form der Inanspruchnahme werden die Länder zwar nicht unmittelbar mit der Weiterreichung der Förderungsmittel befaßt, nehmen aber an Stelle des Bundes gewisse Entscheidungsbefugnisse wahr, die m i t dem Subventionsakt i n unmittelbarem Zusammenhang stehen. Die Länder fungieren bei dieser A r t der Einschaltung nicht i m haushaltsrechtlichen Sinne als „Stellen außerhalb der Bundesverwaltung", sind aber praktisch i n diese Rolle verwiesen, denn Grundlage ihrer Entscheidungen sind — da der für die Mittelbwirtschaftung zuständige Bundesminister gehalten ist, zweckgebundene Zuschüsse nur unter bestimmter richtlinienmäßiger Bindung zu überlassen — auf jeden Fall die Allgemeinen und Besonderen Bewilligungsbedingungen des Bundes sowie die speziellen Richtlinienerlasse des Bundesministers. Diese binden die Länderentscheidungen hinsichtlich des zu begünstigenden Personenkreises, der Vergabevoraussetzungen, der Subventionshöhe und der Vergabemodalitäten. Beispielsweise verpflichten die Richtlinien des Bundesjugendplanes die zuständigen obersten Landesbehörden bei der Ausübung ihrer Befugnisse, die Bundesrichtlinien und die jeweiligen Durchführungserlasse zu beachten 126 . I n vielen Subventionsprogrammen des Bundes treten beide Formen der Einschaltung nebeneinander auf. Die Länder treffen sowohl sachliche Entscheidungen und übernehmen gleichzeitig zumindest für einen Teil der i n diesen Programmen veranschlagten M i t e l die Durchleitung oder Vermittlung. Typisch dafür sind die Richtlinien für den Bundesjugendplan, die Richtlinien für die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen i n der Land- und Forstwirtschaft und die Richtlinien für das regionale Förderungsprogramm des Bundes — u m nur einige wichtige, zentrale Bundesprogramme zu nennen. So ist nach den Richtlinien des einzelbetrieblichen Förderungsprogrammes des Bundes der Subventionsantrag bei der nach Landesrecht zuständigen Behörde zu stellen, die gleichzeitig auch Bewilligungsbehörde ist, d. h. i m Rahmen der i h r vorgeschriebenen Vergaberichtlinien über den Antrag entscheidet. Daneben ist die Landesbehörde ermächtigt, die Bewilligung der Förderungsmittel m i t weiteren Auflagen zu verbinden — allerdings nur, soweit diese i m Rahmen der Bundesrichtlinien zulässig sind. Außerdem befindet die Landesbehörde über Form und Inhalt des Wirtschaftslichkeitsnachweises bestimmter 125 126

Köttgen V, S. 47. Vgl. Nr. 19 Abs. 4 der

Richtlinien.

136

4. Kap.: Subventions Vermittlung u n d L e n k u n g

Investitionen und prüft den Verwendungsnachweis 127 . Darüber hinaus kann die Landesbehörde i n bestimmten Punkten Ausnahmeregelungen zulassen, allerdings auch wieder nur i m Rahmen vorgeschriebener Grenzen und unter besonderen Voraussetzungen. Erwähnenswert ist ζ. B. die Befugnis, eine bis zu 10 v. H. verminderte Förderungsschwelle festzusetzen, wenn die Voraussetzung gegeben ist, daß es sich u m Gebiete handelt, „deren Wirtschaftskraft erheblich vom Durchschnitt des Bundesgebietes abweicht" 1 2 8 . Gegenüber den sachlichen Entscheidungsbefugnissen ist die Zuständigkeit hinsichtlich der Auszahlung der M i t t e l jedoch minimal. Diese bezieht sich ausschließlich auf „Beihilfen" zum Aus- und Umbau landwirtschaftlicher Wohnhäuser 1 2 9 . Nur i n diesem Punkt fallen Bewilligung und Auszahlung der M i t t e l zusammen. Ein regelrechtes „Länderverfahren" sehen z.B. die Richtlinien zum Bundesjugendplan vor. I m Gegensatz zum Agrarprogramm entscheiden die Länder nicht i n letzter Instanz über die Bewilligung der Mittel. Zwar nehmen sie die Anträge und Verwendungsnachweise entgegen, prüfen diese auch und können über die i n den Richtlinien bezeichneten Mindesterfordernisse hinaus Form und Inhalt der Anträge und der Nachweise festlegen. Sie können aber keinen Subventionsbewilligungsbescheid, sofern er sich auf Bundesmittel bezieht, i n eigener Verantwortung erlassen. Vielmehr ist es Aufgabe der zuständigen Landesbehörde, die Anträge, einzeln oder zu Sammelanträgen zusammengefaßt und m i t einer Stellungnahme versehen, dem zuständigen Bundesminister vorzulegen. Dieser entscheidet dann letztlich über die Anträge unter Berücksichtigung der Befürwortungen oder Ablehnungen der Länder. I m Gegensatz zum Agrarprogramm sind die Länder aber nur dann m i t der Abwicklung dieser Aufgaben befaßt, wenn sie auch gleichzeitig Auszahlungsstelle sind. Gemessen am Gesamtprogramm des Bundesjugendplanes ist das „Länderverfahren" am wenigsten gegenüber dem „Direktverfahren" oder dem „Zentralstellenverfahren" berücksichtigt. Eingeschaltet sind die Länder — m i t einer Ausnahme — nur i n Förderungsmaßnahmen baulicher A r t 1 8 0 . 127 Vgl. Richtlinien f ü r die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen i n der L a n d - u n d Forstwirtschaft, Nr. 41, 46, 49 u. 51. 128 Von großer Bedeutung f ü r den Ermessensspielraum der Länder ist auch die i n diesen Richtlinien enthaltene Generalermächtigung, die offenbar an keinerlei konkrete Voraussetzung gebunden ist, u n d den Ländern gestattet, die Förderungsschwelle u m 5°/o zu verringern, w e n n die einzelbetrieblichen Gegebenheiten diese Ausnahme erforderlich machen; vgl. ebd. Nr. 5.5. 129 Vgl. ebd. Nr. 31. 130 Vgl. Richtlinien zum Bundesjugendplan, Nr. 13 Abs. 1 (c) u n d Abschn. K .

Β . Die Einschaltung der Länder i n Subventionsprogramme des Bundes 137

Für die Möglichkeiten und das Ausmaß der Einflußnahme des Bundes bei der Einschaltung der Länder i n zentrale Subventionsprogramme kommt es einmal darauf an, daß die Länder die Bundesrichtlinien zur Grundlage ihrer Bewilligungsbescheide machen, zum anderen ist entscheidend, wie detailliert die Bundesrichtlinien für die Weiterleitung der M i t t e l durch die Länder formuliert werden können. Da i m Falle gesetzesfreier Subventionierung kein Rechtsanspruch auf Bundesmittel geltend gemacht werden kann, gebietet sich die Beachtung der Richtlinien durch die Länder von selbst, da es dem Bund unbenommen bleibt, M i t t e l zu kürzen oder zu sperren. I n den wenigsten Fällen w i r d es sich ein Land leisten können, sich der Gefahr eines zukünftigen Mittelentzugs — gleichgültig, ob die M i t t e l erst über den Länderhaushalt oder über andere Institutionen direkt an den zu begünstigenden Staatsbürger fließen — auszusetzen. Das eigentliche Problem bei der Exekution bundesweiter Programme besteht darin, daß die allgemeinen Richtlinien zu den einzelnen Programmen nicht die Besonderheiten einzelner Regionen oder die jeweilige Situation der zu fördernden Gruppe oder den Einzelfall berücksichtigen können. Da jedoch unbestritten ist, daß effiziente Verwaltung auch sachnahe Verwaltung sein muß, bedeutet das i n der Praxis nichts anderes, als daß den Länderbehörden Ermessensspielräume zugestanden werden müssen, u m den Einzelfall entsprechend den regionalen Gegebenheiten regeln zu können. Da sich aber andererseits der Ermessensspielraum auf so wichtige Tatbestände wie Förderungsvoraussetzungen, Beurteilung der Förderungswürdigkeit, Prüfung der W i r t schaftlichkeit von Anträgen und Prüfung des Verwendungsnachweises erstrecken muß, u m überhaupt sinnvoll zu sein, ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, daß jedes Land, u m einen größtmöglichen Subventionsanteil auf sich zu ziehen, versucht, auch nur einigermaßen akzeptable Anträge positiv zu behandeln, sei es, daß sie selbst darüber entscheiden oder m i t einer befürwortenden Stellungnahme versehen. Häufig versucht der Bund diese Tendenzen aufzufangen — insbesondere i n den Fällen, i n denen dem Land generell die Bewilligungsbefugnis überlassen worden ist —, indem er sich selbst ein mehr oder minder weitreichendes Mitentscheidungsrecht i m Einzelfall sichert. Dies geschieht i n der Regel durch Entscheidungsvorbehalte, Zustimmungsoder Prüfungsrechte. M i t der Wahrnehmung dieser Befugnisse aber gewinnt der Bund nicht nur die vollständige Kontrolle wieder, sondern de facto verlagert sich auch der eigentliche Bewilligungsakt auf die Bundesbehörden zurück. Dies ist ohnehin der Fall, wenn der Bund die Einzelmaßnahme an sich zieht, wie es bei den Zuschüssen i m Rahmen des Bundesjugendplanes geschieht, aber auch, wenn er von einem Zustimmungsvorbehalt

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4. Kap.: S u b v e n t i o n s e r m i t t l u n g u n d Lenkung

Gebrauch macht, wie etwa bei den Förderungsprojekten i m Rahmen des regionalen Förderungsprogramms des Bundes. Die Wirksamkeit der Mittelvergabe ist hier an die Zustimmung des für dieses Programm verantwortlichen interministeriellen Ausschusses für regionale W i r t schaftspolitik gebunden. Die Länder haben zwar ein Vorschlagsrecht hinsichtlich der zu fördernden Gebiete, Orte oder Einzelinvestitionen, die Zustimmung des Ausschusses, die sich auch auf den Einzelfall beziehen kann, ist jedoch für die endgültige Mittelzuweisung ausschlaggebend 181 . Indem aber der Bund sein Ermessen an die Stelle der Ermessensentscheidung des Landes setzen kann, kann von einer eigenverantwortlichen Subventionsvergabe durch die Landesbehörde nicht mehr gesprochen werden 1 3 2 . Dies t r i f f t selbst dann zu, wenn der Bund nur von seinem Prüfungsrecht Gebrauch macht. Zwar nimmt der Bund für sich nicht das Recht i n Anspruch, die einmal von den Ländern erlassenen Subventionsbescheide abzuändern oder aufzuheben 133 , aber es bleibt i h m unbenommen, aus einem Verstoß gegen die Richtlinien die entsprechenden Konsequenzen zu ziehen und die Rückzahlung der M i t t e l zu fordern 1 3 4 . Aus diesem Grunde führt das Prüfungsrecht — ebenso wie bei der Bezuschussung Privater — i n gewisser Weise zu „antizipiertem Verhalten". Die Länder sind i m Konfliktfall faktisch gezwungen — obwohl allein ihre Entscheidungen nach außen h i n für den zu begünstigenden Staatsbürger maßgebend sind — sich der Auffassung des Bundes anzuschließen.

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132 133 134

Vgl. dazu die eingehenden Ausführungen i m 5. Kap. dieser Arbeit. Tiemann, S. 155. V gL So aber i r r t ü m l i c h Flehinghaus, Vgl. Kratzsch, S. 28.

S. 187 f. u n d Tiemann, S. 155.

Fünftes Kapitel

Möglichkeiten der Koordinierung von und durch Subventionen im Bundesstaat

A. Die Problemlage M i t Jöhr kann davon ausgegangen werden, daß eine Kordinierungsaufgabe immer dann vorliegt wenn: — „ . . . künftige Tätigkeiten i n der Weise ineinandergreifen, daß die eine die Voraussetzung der anderen ist", — „künftige Tätigkeiten auf den gleichen begrenzten Bestand oder Zustrom von Ressourcen greifen", — „die Wirkungen künftiger Tätigkeiten sich i n unerwünschter Weise kumulieren oder durchkreuzen" 1 . Oder anders formuliert: Komplexität und Interdependenz der Aufgaben einerseits 2 , Verteilung von Planungs- und Durchführungskompetenzen andererseits zwingen zur Koordinierung. Koordinierung ist nie Selbstzweck, sondern zielt auf die Erhöhung der Effizienz von Maßnahmen ab. Insofern ist Prior zuzustimmen 3 , daß die Wirksamkeit der Koordination innerhalb einer Verwaltung zu einem wichtigen K r i t e r i u m für deren Effizienz überhaupt geworden ist. I n einem durch Planpluralität und Plankonkurrenz gekennzeichneten Bundesstaat kommt es bei knappen Ressourcen darauf an, ein abgestimmtes Gesamtprogramm unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten aufzustellen. Koordination zielt nicht nur darauf ab, durch Abstimmung, Anpassung oder Annäherung Gegenläufigkeiten zu vermeiden, sondern ist auch darauf angelegt, die Planungen der verschiedenen Entscheidungsebenen so zu verflechten, daß sich die angestrebten W i r kungen der verschiedenen Subventionsmaßnahmen gegenseitig ver1 Jöhr, Planung als M i t t e l rationaler Wirtschaftspolitik i n der M a r k t w i r t schaft. i n : Schneider, E. (Hg.), Rationale Wirtschaftspolitik u n d Planung i n der Wirtschaft von heute, SchrdVSocPol., N. F. Bd. 45, B e r l i n 1967, S. 84. 2 Prior, Die interministeriellen Ausschüsse der Bundesministerien, S t u t t gart 1968, S. 6. 8 Ebd., S. 6.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

stärken. Unkoordinierte Subventionspolitik beschwört Zieldivergenzen herauf und die Gefahr, daß es zu Beeinträchtigungen, Abschwächungen, Verkehrungen, zu unerwünschten Kumulationen oder zu einem gegenseitigen Sich-Aufheben der Wirkungen kommen kann. I m Bereich subventiver Leistungen bedeutet dies höhere Kosten und ist nicht selten identisch m i t öffentlichen Fehlinvestitionen. Die seit Bestehen der Bundesrepublik vorgenommenen 29 Verfassungsänderungen, deren Mehrzahl den föderativen Bereich betreffen 4 und zu einer erheblichen Verlagerung der Gesetzgebungskompetenzen zugunsten des Bundes geführt haben 5 , spiegeln das Bemühen wider, die Aktivitäten der Gebietskörperschaften soweit wie möglich zu „bereinigen"®. Vielfach gingen die Verfassungsänderungen von der weit verbreiteten Auffassung aus, daß es i n einem föderalistisch organisierten Staat i n erster Linie darauf ankomme, optimale Kriterien zur Abgrenzung von Zuständigkeitsbereichen zu finden. Sie seien — so w i r d argumentiert — notwendig, u m einer unwirtschaftlichen Ausgabengebarung vorzubeugen, und wesentliche Voraussetzung eines dann quasi-automatisch eintretenden, reibungslosen Zusammenwirkens von Gesamtstaat und Gliedstaaten 7 . Die hierbei zugrunde gelegte Prämisse allerdings — nämlich die Möglichkeit regionaler Aufgabenradizierung — kann zumindest für die hier i n Frage stehenden Subventionsagenden nicht zutreffen. „Die Voraussetzungen einer regionalen Aufgabenradizierung . . . sind i m Zeichen der Entwicklung zum modernen Planungs-, Lenkungs- und Vorsorgestaat nahezu vollständig entfallen, weshalb staatliche Aufgaben heute überwiegend zu Gesamtaufgaben geworden sind 8 ." 4

Vgl. „Weiterentwicklung des föderativen Systems", BT-Drs. V/4002, I , R N 3. 5 Insgesamt ist die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zu Lasten der Länder 16mal erweitert worden. Vgl. dazu „Haben die Länderparlamente eine Z u k u n f t ? " i n : ZfParl., 2. Jg., 1971, S. 277 f.; die meisten Grundgesetzänderungen fallen i n die jüngste Vergangenheit, denn zwischen 1949 u n d 1969 hat n u r 9mal eine Grundgesetzänderung zu einer Vermehrung der Gesetzgebungstätigkeit zugunsten des Bundes geführt; davon fallen allein 5 Änderungen i n die V. Legislaturperiode. Z u Einzelheiten vgl. Thieme, Föderalismus i m Wandel, K ö l n - B e r l i n - Bonn - München o. J. (1970), S. 127. β U n t e r diesem Tenor steht das von der Kommission für die Finanzreform erstellte Gutachten; vgl. auch neuestens Hesse, Aspekte des kooperativen Föderalismus i n der Bundesrepublik, i n : Festschrift f. G. Müller, Tübingen 1970, S. 141 ff. 7 Diese Intention liegt insbesondere dem E n t w u r f eines Verwaltungsabkommens zugrunde, das unter dem Stichwort Flurbereinigungsabkommen bekannt geworden u n d i n Ergänzung der grundgesetzlichen Regelungen h i n sichtlich der Aufgaben- u n d Lastenverteilung konzipiert worden ist. Vgl. dazu Klein, Die Finanz- u n d Haushaltsreform, Bonn 1969, S. 5 u. 6 ff., ferner

Α. Die Problemlage

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Ohnehin kann die Neuverteilung von Zuständigkeiten allein — speziell die Schwerpunktverlagerung von Gesetzgebungskompetenzen — Widersprüchlichkeiten nicht ausschließen. Denn für die Einflußchancen auf die Durchführung einer Aufgabe ist nicht nur die Gesetzgebungskompetenz und die Verfügungsgewalt über die finanziellen M i t t e l entscheidend, sondern auch die Verteilung der Planungszuständigkeiten, und insbesondere die Frage, wer den Verwaltungsapparat i n der Hand hat und damit die Aufgabendurchführung kontrolliert. I n dieser Hinsicht sind die Länder dem Bund gegenüber eindeutig i m Vorteil. Das Bestreben, die subventiven Tätigkeiten von Bund und Ländern zu harmonisieren, w i r d aus diesem Grunde wesentlich darauf gerichtet sein müssen, die von Bund und Ländern getrennt wahrgenommenen, unterschiedlichen Funktionen — nämlich Gesetzgebung bzw. politische Grundentscheidung auf der einen und Verwaltung auf der anderen Seite — miteinander zu verknüpfen. Ein großer Teil des Koordinationsproblems besteht insofern weniger i n der Notwendigkeit, Aufgaben und Ausgaben trennscharf abzugrenzen, sondern vielmehr i n dem Bemühen und i n der Fähigkeit des Bundes und der Länder, der jeweiligen Materie entsprechend geeignete Kooperationsorgane und -verfahren zur gegenseitigen Verständigung und Abstimmung zu schaffen 9 . Ein weiteres grundsätzliches Koordinationsproblem stellt sich durch die den Ländern verfassungsrechtlich garantierte Haushaltsautonomie. Gegenwärtig ist es insgesamt elf Staatshaushalten gestattet, subventive Maßnahmen zu ergreifen. Diese A k t i v i t ä t der Länder kommt i n Umfang und W i r k u n g der Subventionstätigkeit des Bundes gleich. I m Falle der Investitionsausgaben w i r d die Bundeskapazität sogar übertroffen. So entfällt von den gesamten, den Gebietskörperschaften i n der Bundesrepublik zur Verfügung stehenden Finanzvolumen ohne SozialverStrauß, Die Finanzverfassung, München 1969, S. 77 ff. u n d Kommission für die Finanzreform, Tz. 3,8 u. 81 ff. 8 Hesse, S. 141. 9 Z u einer Reihe von Institutionen, die koordinierende Tätigkeiten i m Bundesstaat wahrnehmen, i n diesem Zusammenhang jedoch unberücksicht i g t bleiben können, liegen bereits ausführliche Untersuchungen vor. Vgl. z.B. f ü r den Bundesrat: Fröchling, Der Bundesrat i n der Koordinierungspraxis von B u n d u n d Ländern, Freiburg 1972; f ü r die Vertretungen der Länder beim Bund: Kunze, Kooperativer Föderalismus i n der Bundesrepub l i k — Z u r Staatspraxis der Koordinierung von B u n d u n d Ländern, S t u t t gart 1968; f ü r die Konferenzen der Kultusminister u n d der Ministerpräsidenten der Länder: Knoke, Die Kultusministerkonferenz u n d die Ministerpräsidentenkonferenz, H a m b u r g 1966 u n d Hirschmüller, Die Konferenzen der Ministerpräsidenten u n d Ressortminister der Länder i n der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere die Rechtsnatur ihrer gemeinsamen B e schlüsse, Diss. Tübingen 1967.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

sicherungsbeiträge nur knapp die Hälfte aller M i t t e l auf den Bundeshaushalt, während der übrige Teil zur Disposition der Länder und der mehr als 24 000 Gemeinden steht 1 0 . Länder und Gemeinden finanzieren mehr als zwei D r i t t e l 1 1 aller öffentlichen Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen 12 , von denen ein erheblicher Teil den Subventionen zuzurechnen ist. Dabei ist weniger die Tatsache problematisch, daß sich die Aufgabenwahrnehmung von Bund und Ländern i n vielen Bereichen überschneiden. Eine gemeinsame Förderung des Mittelstandes, gemeinsame Maßnahmen zugunsten der Landwirtschaft, des Steinkohlebergbaus, von Wissenschaft und Forschung usw. sollten i m Gegenteil wegen der Verstärkung der insgesamt zur Verfügung stehenden M i t t e l und dem Informationsgewinn auf Grund der Sachnähe begrüßenswert sein. Nur, diese Förderungsmaßnahmen müssen aus Effektivitätsgründen an bestimmten, von Bund und Ländern akzeptierten Kriterien ausgerichtet sein. Regionale Präferenzen, die sich ζ. B. ausdrücken i n unterschiedlichen Konditionen und oder einem anderen Kreis von Leistungsempfängern, können einer rationalen Politik unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten ebenso zuwiderlaufen wie eine eingestandene Ländersubventionierung gegen den Bund. Auch die Länder sind i n eine gesamtwirtschaftliche Verantwortung eingebunden 13 , trotz — oder gerade wegen der ihnen von der Verfassung eingeräumten Kompetenzen, selbständig und unter eigener Verantwortung subventive Programme zu planen und durchzuführen 14 . 10 Obwohl die Gemeindehaushalte einen eigenen autonomen Spielraum bei ihren subventionspolitischen Entscheidungen besitzen, w i r d die Haushaltswirtschaft der Gemeinden als Bestandteil der Haushaltswirtschaft der L ä n der angesehen, denen auch die Aufsicht über wichtige finanzpolitische E n t scheidungen der Gemeinden obliegt. Vgl. A r t . 106 Abs. 8 GG. So auch Weller, Wirtschaftspolitik u n d föderativer Staatsaufbau i n der Bundesrepub l i k Deutschland, B e r l i n 1967, S. 23 A n m . 8. 11 Anderen Schätzungen zufolge belaufen sich die von den Gebietskörperschaften außerhalb des Bundeshaushalts geleisteten Investitionsmaßnahmen auf 80 v. H.; vgl. Kommission, Anlage 7, Ubersicht I, S. 217. 12 Vgl. Strauß, Finanzpolitik — Theorie u n d W i r k l i c h k e i t —, B e r l i n 1969, S. 64. 13 Vgl. Haller, Wandlungen i n den Problemen föderativer Staatswirtschaften, i n : Fin.Arch., N. F. 27 (1968) S. 251. 14 Noch mehr als das Grundgesetz, das dem B u n d nach A r t . 74 Nr. 13 u n d 17 lediglich ausdrücklich die Förderung der wissenschaftlichen Forschung u n d der land- u n d forstwirtschaftlichen Erzeugung zuweist, machen die Länderverfassungen die Förderung einzelner Wirtschaftsbereiche oder W i r t schaftsgruppen ausdrücklich zur Pflicht. So z.B. Bayern, A r t . 153: „Die selbständigen Kleinbetriebe u n d Mittelstandsbetriebe i n Landwirtschaft, Handw e r k , Handel, Gewerbe u n d Industrie sind i n der Gesetzgebung und V e r w a l t u n g zu fördern u n d gegen Überlastung u n d Aufsaugung zu schützen." Bremen, A r t . 40: „Selbständige K l e i n - u n d Mittelbetriebe i n Landwirtschaft, Industrie, Handwerk, Handel u n d Schiffahrt sind durch Gesetzgebung u n d

Β . Länderprogramme u n d Bundesplanung — Konvergenz oder Divergenz?

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Angesichts der Pluralität subventionierender Akteure, die, häufig orientiert an lokalen, regionalen oder parteipolitischen Gesichtspunkten, Förderungspolitk „auf eigene Faust" betreiben, stellt sich die Forderung, ein die Belange der Gesamtwirtschaft berücksichtigendes Förderungskonzept zu entwerfen. Voraussetzung ist allerdings auch hier die Ausbildung geeigneter Koordinationsformen und -träger sowie das Bestreben, Koordination, die häufig zum Kompromiß zwingt, zu wollen. B. Länderprogramme und Bundesplanung Konvergenz oder Divergenz? Daß sich die bisherigen Bemühungen von Bund und Ländern, ihre Subventionspläne zu koordinieren, als unzureichend erwiesen haben, ist evident. Diese Unzulänglichkeit dokumentiert sich dort, wo es den Ländern nicht verwehrt ist, ihre eigenständigen Aktivitäten i n Gestalt divergierender Förderungsprogramme oder sog. „Länderergänzungsprogramme" zu entfalten. Bei den Länderprogrammen sind — i m Verhältnis zur Bundesplanung gesehen — drei Fälle zu unterscheiden: Als „Identitätsprogramme" können die Maßnahmebündel bezeichnet werden, die sowohl hinsichtlich der Ziele, der M i t t e l und i n der Methode denen des Bundes v o l l entsprechen und insofern als „echte" Ergänzungsprogramme anzusprechen sind. Die Richtlinien des Bundes und die der Länder stimmen i n den wichtigsten Punkten überein, oder das Land übernimmt die Bundesrichtlinien i m Wortlaut. Neben der Einheitlichkeit der Förderungsbedingungen 15 ist dieses Verfahren weiV e r w a l t u n g zu schützen u n d zu fördern." Hessen, A r t . 43: „Förderung der K l e i n - u n d Mittelbetriebe". Rheinl.-Pfalz, A r t . 65: generell sind „selbständige Betriebe" m i t „geeigneten M i t t e l n " zu fördern. Saar, A r t . 54: Förderung des saarländischen Mittelstandes i n Industrie, Gewerbe, H a n d w e r k u n d H a n del. NRW, A r t . 28 enthält ähnliche Förderungsklauseln einschließlich zugunsten der „freien Berufe". Bayern, A r t . 164 Abs. 1: „Der landwirtschaftlichen Bevölkerung w i r d . . . durch Förderung der Erzeugung und des A b satzes ein menschenwürdiges Auskommen auf der Heimatscholle gewährleistet." Saar, A r t . 55, Abs. 1: „Der Staat hat die Landwirtschaft als G r u n d lage der Volksernährung, insbesondere die Erhaltung eines selbständigen Bauernstandes m i t allen geeigneten M i t t e l n zu fördern." Z u weiteren F ö r derungsgesetzen s. Möller I I , S. 88, A n m . 123; vgl. auch Götz, S. 9; Ipsen I I , S. 36 f.; Henze, Verwaltungsrechtliche Probleme der staatlichen Finanzhilfe zugunsten Privater, Heidelberg 1958, S. 21. 15 So hat das L a n d Rheinl.-Pfalz beispielsweise f ü r die Gewährung v o n Subventionen aus dem Landesausbauprogramm u n d f ü r die Förderung der gewerblichen Wirtschaft i n wirtschaftlich zu entwickelnden Gebieten auf die Aufstellung eigener Richtlinien verzichtet. Die jeweils geltenden Richtlinien des Reg. Förderungsprogramms des Bundes finden hier „entsprechende A n w e n d u n g " ; vgl. Staatszeitung, Staatsanzeiger f. Rheinl.-Pfalz, Nr. 14 v. 17. A p r ü 1968, S. 87.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

ter durch die Möglichkeit der Mittelkumulation gekennzeichnet. So findet sich z. B. i n einem baden-württembergischen Programm die Formulierung: „Eine Förderung nach den Landesrichtlinien ist neben der des Bundes . . . durch Prämien oder . . . Beitragsleistungen aus Bundeshaushaltsmitteln möglich 1 6 ." Von den Länderergänzungsprogrammen sind diejenigen Förderungsmaßnahmen zu unterscheiden, die zwar i n der Zielrichtung m i t der des Bundes übereinstimmen, die M i t t e l aber nach unterschiedlichen Konditionen und unter landesspezifischen Voraussetzungen vergeben werden. I n den Richtlinien findet sich dann z. B. die Formulierung: „Zusätzlich zu den Maßnahmen des Bundes . . . aus M i t t e l n des Grünen Plan gewährt das Land Nordrhein-Westfalen unter bestimmten Voraussetzungen und Bedingungen Finanzierungshilfen.. , 1 7 ." Diese „ K o m plementärprogramme" sind auch dann noch als solche anzusehen, wenn i m Sinne der Arbeitsteilung innerhalb des Empfängerkreises differenziert werden soll. So hat das niedersächsische Ministerium für W i r t schaft und Verkehr eigene Richtlinien für Kleinkredite bis zu 30 000 D M für wirtschaftsfordernde Maßnahmen erlassen; für Kredite, die diesen Betrag überschreiten, jedoch den gleichen Empfängerkreis ansprechen, werden grundsätzlich die Richtlinien des Bundes für das Regionale Förderungsprogramm angewandt 18 . Als „Konkurrenzprogramme" schließlich können die Ländermaßnahmen bezeichnet werden, die i n den Zielen, Methoden und Konditionen derartige Divergenzen gegenüber vergleichbaren Bundesprogrammen aufweisen, daß sie diesen diametral entgegenwirken. Häufig sind diese Programme seitens der Länder m i t einem Kumulationsverbot belegt. Ein Vergleich der direkten und indirekten Wirtschaftssubventionen des Bundes und der Länder für das Rechnungsjahr 1970 ergibt — nach Sektoren aufgeteilt — folgende Größenordnungen: 16 Richtlinien zur Zinsverbilligung zur Förderung der Landabgabe durch Verkauf oder langfristige Verpachtung, vgl. Dittes, Landwirtschaft, Β I Nr. 4, S. 20 f. 17 Vgl. Runderlaß des Min.f.ELF des Landes N R W über Maßnahmen zur Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r v. 25. Sept. 1968, Min.Bl. 1968, S. 1674; vgl. auch z.B. das Programm NRW's „ F r e i w i l l i g e r Landtausch", f ü r das die Richtlinien des B M E L F f ü r die Förderung des freiwilligen Landtausches als Maßnahme zur Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r v o m 25. A p r i l 1967 (MinBl. des B M E L F 1967, S. 153 ff.) i . V . m . den „ergänzenden Richtlinien" des M i n .f.ELF des Landes N R W ν. 1. März 1968 (unveröffentl.) gelten. 18 Vgl. Richtlinien d. Nieds. M i n . f. Wirtsch. u. Verkehr f ü r Darlehen f ü r wirtschaftsfördernde Maßnahmen i n den Zonenrand-, Bundesausbau- u. anderen förderungsbedürftigen Gebieten v. 10. J u n i 1954 i. d. F. v. 6. M a i 1969, Dittes, Wirtschaft, Β . V I I .

Β . Länderprogramme u n d Bundesplanung — Konvergenz oder Divergenz?

145

Tabelle 1 Die Wirtschaftssubventionen des Bundes und der Länder (Angaben i n M i l l . DM)

Aufgabenbereiche*)

SteuerFinanzhilfen Vergünstigungen

FinanzSteuerhilfen vergünstigungen

Bund Ernährung, L a n d wirtschaft, Forsten Gewerbl. Wirtschaft Verkehr Wohnungswesen Sonstige Maßnahmen^ Summe Finanzhilfen u n d Steuervergünstigungen

Länder^)

2043 1008 90 370 717

452 765 563 380 2755

989 825 215 2244 77

634 933 164 1215 3082

4228

4915

4350

6028

9143

10378

a) Die angegebenen Größenordnungen erfassen nur Subventionen im Sinne von Lenkungssubventionen. Insofern sind nicht mitgerechnet ζ. B. Wohngeld, Wohnungsbauprämien, Sozialleistungen, die Aufwendungen im Zusammenhang mit den EWG Agrarmaiktordnungen und ebenfalls nicht die Einkommensausgleichszahlungen für die Landwirtschaft infolge der DM-Aufwertung. b) Bei der Darstellung der Finanzhilfen der Länder sind die in den Länderhaushalten durchlaufenden Bundessubventionen nicht enthalten (Ausschaltung von Doppelzählungen). c) Als „sonstige Maßnahmen" gelten solche Förderungsmaßnahmen, die wegen ihrer differenzierten Begünstigung nicht einem bestimmten Aufgabenbereich zugerechnet werden können. Quelle: Subventionsbericht 1970. Die Angaben über die Finanzhilfen der Länder stützen sich auf eine Zusammenstellung des Bundesfinanzministeriums, Finanznachrichten Nr. 239 V. 14. August 1970 (hrsg. v. BMF).

Die Bilanz der Ländersubventionen w i r d i m wesentlichen durch den Wohnungsbau bestimmt. Daneben stehen als subventionsintensivste Aufgabenbereiche die Landwirtschaft und die gewerbliche Wirtschaft i m Vordergrund. Eine nähere Aufschlüsselung der Globalzahlen ergibt, daß die Aufwendungen i m Bereich der Landwirtschaft i n erster Linie der Verbesserung der Agrarstruktur, insbesondere der Aufstockung und Ansiedlung von Betrieben zugute kommen 1 9 . Auch bei den Finanzhilfen für die gewerbliche Wirtschaft dominieren die Ausgaben für Maßnahmen zur Strukturverbesserung. Neben der Neuansiedlung leistungsfähiger Betriebe i n Regionen m i t unterdurchschnittlicher Wirtschaftskraft erfordern die sektoralen Probleme einzelner Wirtschaftszweige, insbesondere der Steinkohlebergbau, erhebliche finanzielle Hilfen. Die Subventionen für das Verkehrswesen kommen überwiegend der Schiffahrt zugute. 19

10

Vgl. Finanznachrichten,

Kirchhoff

S. 6.

146

5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

Das B i l d der Bundessubventionen ist dem der Ländersubventionen — vom Wohnungsbau abgesehen — vergleichbar. Das heißt, sowohl der Bund als auch die Länder konzentrieren ihre Wirtschaftssubventionen auf die Bereiche der Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sowie auf die gewerbliche Wirtschaft, wobei die Maßnahmen zur Strukturverbesserung i m Vordergrund stehen. Insofern ist es erklärlich, daß sich die Divergenzen bei den Subventionierungspraktiken des Bundes und der Länder i n diesen Gebieten häufen. Der Strukturbericht 1969 faßt die hier vorliegende Problematik zusammen: Danach ist „die Verbesseung der Wirtschaftsstruktur . . . eine gemeinsame Aufgabe des Bundes und der Länder, insbesondere auf dem Gebiet der regionalen Wirtschaftspolitik. Hier kommt es . . . darauf an, auf das gleiche Ziel gerichtete Maßnahmen zu koordinieren und die verfügbaren M i t t e l entsprechend einer gemeinsam erarbeiteten Prioritätenskala einzusetzen" 20 . Einer Zusammenfassung von Bundes- und Landesmitteln stehen jedoch häufig die Beharrungstendenzen der Länder entgegen. Diese finden ihren Ausdruck darin, daß die Länder bei der Planung ihrer Förderungsaktionen ausschließlich von den für sie maßgeblichen, aber begrenzten regionalen Erfordernissen ausgehen und allein die Erreichung der ihnen am vorteilhaftesten erscheinenden Effekte anstreben. Demgegenüber verfügt der Bund über kein zwingendes Instrument, das diese einseitige Orientierung der Länder aufheben könnte. Auch die Vermutung, daß eine Institutionalisierung von Koordinationsgremien ein höheres Maß an Abstimmung sichern würde, bestätigt sich nicht. Denn die Hauptursache i n den Divergenzen bei der Wahl der Entscheidungskriterien liegt „nicht i n einer fehlenden Ubereinkunft der Beteiligten . . . , sondern i n der Tatsache, daß ökonomisch ausschlaggebende Maßnahmen von vornherein nicht Gegenstand der Beratungen sind. Die regionale Ausgangslage und Interessen seien", so argumentiert man, „so verschieden, daß es gar nicht sinnvoll sei, den Mitteleinsatz an einheitlichen Maßstäben auszurichten" 21 . Eine Koordinierung von Bundes- und Länderprogrammen w i r d sich darüber hinaus u m so schwieriger gestalten, je mehr sich die Länder auf ihre Kompetenzposition zurückziehen und damit jeglichen Versuch einer Abstimmung überhaupt abblocken. 20

Strukturbericht 1969. Konzept der Bundesregierung f ü r eine einheitliche S t r u k t u r p o l i t i k i m Bereich der gewerblichen Wirtschaft f ü r das Zusammenw i r k e n m i t der S t r u k t u r p o l i t i k i n anderen Bereichen u n d die s t r u k t u r p o l i tischen Absichten der Bundesregierung, B M W i - T e x t e Nr. 75 v. 28. J u l i 1969 (hrsg. B M W ) S. 64; auch erschienen als BT-Drs. V/4564. 21 Weller S. 70 dessen Ergebnis sich auf eine Befragung ausgewählter Landesbehörden stützt, vgl. ebd. A n m . 15.

Β . Länderprogramme u n d Bundesplanung — Konvergenz oder Divergenz?

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I n seiner Etat-Rede vor dem Bayerischen Landtag am 29.1. 69 führte der damalige Staatsminister für Wirtschaft und Verkehr, Dr. Schedi, aus, daß Bayern keine Veranlassung habe, dem Bund sein Landesprogramm zur regionalen Wirtschaftsförderung vorzulegen, „ w e i l es damit m i t der Eigenständigkeit Bayerns auf dem Gebiet der regionalen Strukturpolitik vorbei wäre". Schedi versicherte weiter: „ . . . daß er sich gegen die beabsichtigte Regelung (nämlich die Regionalförderung künftig i m Rahmen der vom Bund projektierten Regionalen Aktionsprogramme einzubauen) m i t allen zur Verfügung stehenden Mitteln wehren werde, zumal die . . . zentralistischen Bestrebungen des Bundes auch geeignet seien, das Instrument der Landesplanung stumpf zu machen" 22 . Die sich anschließende Kontroverse zwischen Bayern und dem Bund hinsichtlich der regionalen Wirtschaftsförderung bestätigte diese Haltung. Der Kernpunkt des Streits konzentrierte sich dabei auf die Frage, ob die von der Bundesregierung befürwortete gezielte Förderung von Kristallisationspunkten oder die vom Land Bayern bevorzugte Methode einer mehr i n die Breite wirkenden Förderung zu besseren Ergebnissen führe 2 3 . Daß die jeweils getrennte Verfolgung dieser unterschiedlichen Auffassungen — nämlich Schwerpunktbildung oder Gießkannenprinzip — nicht ohne Folgen für die gesamte vom Bund verfolgte Investitionspolitik bleiben würde, faßte Bundeswirtschaftsminister Schiller bündig zusammen: „Wenn die Praxis der Strukturpolitik i n Bayern nicht ebenso wie i n allen anderen Flächenstaaten der Bundesrepublik zur Schwerpunktbildung und damit zur Bildung neuer, kräftiger W i r t schaftszentren i n den weniger entwickelten Regionen beiträgt, dann ist alle Liebesmüh vergebens 24 ." Denn immerhin entfielen auf Bayern von den insgesamt 250 Förderungsschwerpunkten i m Bundesgebiet allein 107, was 26 v. H. der i n den Fördergebieten insgesamt lebenden Bevölkerung entspricht. Damit konnte Bayern allein m i t 33 v. H. am gesamten für das Rechnungsjahr 1969 bereitgestellten Förderungsvolumen des Bundes partizipieren. Das Ergebnis dieses Mitteleinsatzes war jedoch weit von den Vorstellungen der Bundesregierung entfernt. Der Anteil der m i t Bundesmitteln geschaffenen neuen Arbeitsplätze i n Bayern betrug lediglich 10 v. H. Das entspricht einer Quote von 4847 neu errichteten Arbeitsplätzen gegenüber 44 000 i m übrigen Bundesgebiet 25 . 22 Länderspiegel, Monatsberichte des Bundesministeriums f. Angelegenheiten des Bundesrates u n d der Länder (hrsg. v. dems.), 1. Halbj., Februar 1969, S. 20. 23 Vgl. zu dieser Kontroverse: SZ v. 20. Aug. 1969; SZ v. 27. M a i 1970; SZ v. 27. J u l i 197; SZ v. 2. Sept. 1970. 24 SZ v. 27. J u l i 1970. 25 Vgl. BT-Drs. VI/1121.

10·

148

5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

Mehrere Gründe sind für die Ineffizienz dieser Förderungsaktion verantwortlich: Einmal die grundsätzlich unterschiedliche Auffassung hinsichtlich der Förderungsmethode, die seitens der bayerischen Staatsregierung zu einer „Inflation der Förderungsschwerpunkte" 26 führte; zum anderen die Parallelität von Landesprogramm und Bundesprogramm, wobei die Verausgabung der Bundesmittel i n die Verantwortung von Bayern gelegt werden mußte, das diese M i t t e l zwar nach den Richtlinien des Bundes zu bewirtschaften hatte, aber bei der konkreten Wiederverausgabung einen erheblichen Spielraum für sich beanspruchte und faktisch auch nahm. Aus den Angaben des bayerischen Wirtschaftsministeriums geht nämlich hervor, daß Bayern i n der Tat die vom Bund zur Verfügung gestellten M i t t e l hauptsächlich für allgemeine Infrastrukturmaßnahmen eingesetzt hatte und nicht, wie vom Bund geplant, für direkt wirkende Wirtschaftsförderungsmaßnahmen. Durch diese Verlagerung vermochte Bayern seine eigenen M i t t e l zu schonen und fast das gesamte Volumen entsprechend der Landesrichtlinien nach eigenen Vorstellungen zu vergeben. Ein weiterer Grund ist i n der vom bayerischen Wirtschaftsministerium betriebenen strengen Trennung zwischen dem Förderungsprogramm des Bundes und dem bayerischen regionalen Förderungsprogramm zu sehen. So sind z.B. alle ansiedlungswilligen Firmen und Antragsteller darauf aufmerksam gemacht worden, daß die Programme alternativ gelten und sich gegenseitig ausschließen. Bei der Inanspruchnahme von M i t t e l n aus dem bayerischen Programm sollte ein Antrag auf Förderung für das gleiche Investitionsvorhaben aus M i t t e l n des Bundesprogrammes unterbleiben. Ebenso sollte eine aus bayerischen M i t t e l n gewährte Finanzhilfe unmittelbar zurückzuzahlen sein, wenn gleichzeitig ein Antrag auf Bescheinigung nach dem Investitionszulagengesetz 27 gestellt werde 2 8 . Das Verbot der Mittelkumulation ist geeignet, die Exklusivität der Förderungsprogramme einzelner Länder sicherzustellen. Derartige Klauseln verwehren dem Bund die letzten Möglichkeiten der Einflußnahme. Denn diese hätten bei gleichzeitiger Inanspruchnahme von Bundes- und Landesmitteln noch über den zu erbringenden Verwendungsnachweis und eventuell auch über die Stellung des Antrages oder über die Bescheinigung nach dem Investitionszulagengesetz bestanden. 26 So der Abg. Dr. Müller i n der Debatte zum Strukturbericht 1970, Sten.Ber., 5. Wahlp., 52. Sitzg. v. 26. M a i 1970. 27 Gesetz über die Gewährung von Investitionszulagen u n d zur Änderung steuerrechtlicher u n d prämienrechtlicher Vorschriften (Steueränderungsgesetz 1969) v. 18. A p r i l 1969, B G B l . I, S. 1211. 28 Vgl. SZ v. 27. J u l i 1970; vgl. auch Staatssekretär Arndt, der i n der Strukturdebatte (s. A n m . 26) die Existenz einer so lautenden Weisung des Staatsministeriums f ü r Wirtschaft an die Bezirksregierungen Bayerns bestätigte.

Β . Länderprogramme u n d Bundesplanung — Konvergenz oder Divergenz?

149

Denn nach Nr. 12.3 Vorl. V V zu § 44 BHO ist der Verwendungsnachweis i m allgemeinen gegenüber der Gebietskörperschaft zu erbringen, die die größte Zuwendung bewilligt hat. Selbst wenn dies nicht der Bund ist, ist diesem zumindest eine Abschrift des Sachberichtes zuzuleiten 29 . I n Verbindung mit den Bestimmungen über die Projektförderung, u m die es sich ja bei Investitionen dieser A r t handelt, könnte sich der Bund zumindest einen Uberblick über Empfänger, Projekt, Gesamthöhe und Intention des Mitteleinsatzes verschaffen und gegebenenfalls von seinem örtlichen Prüfungsrecht Gebrauch machen. Die Praxis rigoroser Trennung von Bundes- und Landesmitteln muß natürlich nicht immer gleichzeitig Divergenzen i n der Bundesplanung und Landesplanung heraufbeschwören. I m Falle Bayern werden neben der i m Vordergrund stehenden Methodenkollision sicherlich auch wahltaktische Momente eine Rolle gespielt haben, u m die vom Bund verfolgte Investitionspolitik und damit die Wachstumspolitik insgesamt i n Mißkredit zu bringen. Das Beispiel Bayern zeigt aber die Möglichkeiten, landespolitische Präferenzen und Grundsätze gegenüber bundeseinheitlichen Förderungskriterien durchzudrücken 30 , was notfalls auch m i t Hilfe von „StrangulierungsVerträgen" gegenüber ansiedlungswilligen Firmen erreicht werden kann. Ein Vergleich der Bundes- und Landesförderungsprogramme 81 hinsichtlich der Bedingungen und Konditionen (Zinssatz, Laufzeit, t i l gungsfreie Jahre, Höchstbeträge etc.) zeigt, daß die Länderprogramme den Akzent mehr auf die soziale Komponente legen, während bei den Bundesprogrammen mehr die ökonomischen Gesichtspunkte i m Vordergrund stehen und eine Förderungswürdigkeit begründen. Insbesondere bei Maßnahmen zugunsten der Landwirtschaft und des Mittelstandes kommt diese Akzentverschiebung zum Ausdruck 3 2 . 29 Diese Regelung enthalten auch die zum Zeitpunkt dieser Kontroverse gültigen Bundesrichtlinien zu § 64 a RHO, so Nr. 20 der Richtlinien. 30 Ähnliche Divergenzen scheinen sich bei der V e r w i r k l i c h u n g des v o n Bundeslandwirtschaftsminister E r t i angekündigten einzelbetrieblichen I n v e stition s-Förderungsprogramms zugunsten der Landwirtschaft anzubahnen. Auch hier hat Bayern der Gießkannenmethode das W o r t geredet. Folgt m a n dem Gesetzentwurf zur Förderung der bayerischen Landwirtschaft, der sich nicht an Zielschwellen zur Klassifizierung von förderungswürdigen u n d nichtförderungswürdigen Betrieben orientiert, so steht dieses Programm dem Bundesprogramm diametral entgegen u n d könnte angesichts des Anteils Bayerns an der Landwirtschaft eine einheitliche Landwirtschaftspolitik stark unterlaufen. Vgl. SZ Nr. 194 v. 14. J u l i 1970. 31 Reichhaltiges Vergleichsmaterial bietet die Zusammenstellung von F ö r derungsprogrammen des Bundes u n d der Länder von Dittes, jeweils f ü r die gewerbliche Wirtschaft, die Landwirtschaft u n d den Wohnungsbau. 32 Z u den günstigeren Förderungsbedingungen der Länder vgl. auch Weller, S. 69.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

Soweit die Betonung dieser Komponente auf den ersten Blick begrüßenswert erscheint, muß sie jedoch, unter dem Aspekt gesamtwirtschaftlicher Effizienz gesehen, Widerspruch hervorrufen — zumindest dann, wenn sich herausstellt, daß diese sozialpolitisch motivierten Maßnahmen nicht als sinnvolles soziales Ergänzungsprogramm 33 angesehen werden können, sondern lediglich dazu geeignet sind, eine Konservierung überholter Strukturen oder die Erhaltung unrentabel arbeitender Betriebe, die der Bund gerade nicht fördern w i l l , herbeizuführen. C. Die zentralstaatliche Einflußnahme im Koordinationsprozeß bei Bund-Länder-Subventionen I . Koordinationsaspekte 34

Koordination von sub venti ven Aktivitäten meint: Abstimmung, Vereinheitlichung, Ein- oder Zuordnung, Angleichung, Annäherung, Anpassung, Harmonisierung von Subventionsplänen und -maßnahmen. Wirksame Subventionspolitik ist unverzichtbar m i t Koordinationsvorgängen i n diesem Sinne verbunden. Andererseits sind Subventionen selbst ein Instrument der Koordinierung. Unter diesem Gesichtspunkt besteht Koordinierung i n der Einwirkung des Bundes auf die Länder, u m deren subventive Planungen und Maßnahmen i n eine bestimmte Richtung zu lenken. Insofern meint Koordinierung nicht nur die „Zusammenfassung von divergierenden Teilen" 3 5 oder einen Vorgang synchroner Bündelung, sondern umschließt wesentlich auch das mehr aktive Element des Richtungsgebens und des Ausrichtens 36 . Dabei kann der Zweck der Koordinierung sowohl i n einem Nebenordnen als auch i n einem Unterordnen von Teilaufgaben unter übergeordnete Ziele bestehen 37 . 83 Als Beispiel könnte der von Niedersachsen aufgestellte „Soziale Ergänzungsnlan f ü r die Landwirtschaft" angeführt werden, dessen Beihilfen sämtlich an strukturfördemde Bedingungen gebunden sind. Vgl. Richtlinien des Niedersächs. M i n . f. E L F f ü r die Ergänzung des Stufeninvestitionsplans (sozialer Ergänzungsplan) v. 15. J u l i 1965, zusammengefaßt bei Dittes, L a n d wirtschaft, B. V I I , Nr. 1, S. 29. 84 Vgl. allg. R. Krüger, Die Koordination von gesamtwirtchaftlicher, regionaler u n d lokaler Planung, Gedanken zur Einordnung regionaler u n d lokaler Planung u n d P o l i t i k i n die nationale Wirtschaftspolitik, B e r l i n 1969, m i t zahlreichen Literaturhinweisen. 35 Prior, S. 5. 36 Vgl. z.B. Scheuner, Politische Koordination i n der Demokratie, i n : Die moderne Demokratie u n d i h r Recht, Festschrift f. G Leibholz, I I . Bd., Staats- u n d Verfassungsrecht, hrsg. v. K . D. Bracher u.a., Tübingen 1969, S. 901 f. 37 Vgl. Meier, A r t . „Koordination" i n : Handwörterbuch der Organisation, hrsg. v. E. Grochla, Stuttgart 1969, Sp. 893.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

151

Koordinierung vollzieht sich nicht i m interessenfreien Raum. Bei kompetitiven Interdependenzen werden die am Koordinationsprozeß Beteiligten jeweils die ihren Interessen entsprechenden Vorstellungen durchzusetzen versuchen. So w i r d der Bund darauf hinarbeiten, die Länder auf die von i h m gesetzten Planinhalte zu verpflichten und die Länder dazu veranlassen, ihre Planungen so zu modifizieren, daß eine Harmonisierung i m Sinne der Zielvorstellungen des Bundes erreicht wird. Die hierbei zugrundeliegende Annahme, daß die Bundesforderungen Berücksichtigung finden, stützt sich auf die den Subventionen immanenten Möglichkeiten der Einflußnahme. Dabei erweisen sich auch i n diesem Zusammenhang die durch die Alternative der Gewinnung oder des Verlustes finanzieller Vorteile begründeten Abhängigkeiten als der stärkste Faktor, plankonforme Verhaltensweisen zu induzieren und durchzusetzen. Für den hier angesprochenen Zusammenhang von Lenkung und Koordinierung gilt: Je stärker die Möglichkeiten und die Intensität der Einflußnahme, desto höher ist der zu erreichende Koordinationsgrad, und desto eher ist ein befriedigendes Koordinationsergebnis zu erwarten, bzw. t r i t t der beabsichtigte Lenkungserfolg ein 3 8 . Das Ausmaß der Einflußnahme, der Koordinationserfolg, der Koordinationsgrad und der Lenkungserfolg sind einander zugeordnete und sich bedingende Faktoren. Das Verhältnis dieser Faktoren zueinander bestimmt wesentlich die Chance der politischen Führung i n einem Bundesstaat m i t verschiedenen Entscheidungsebenen. Die konkrete Untersuchung dieses Verhältnisses erfolgt i m folgenden anhand der raumwirksamen Subventionsprogramme bzw. der regionalen Förderungsmaßnahmen von Bund und Ländern. Sowohl die Raumordnungspolitik als auch die regionale Wirtschaftspolitik stellen sich i n der Praxis als ein Bündel von mehr oder weniger koordinierten Pla38

Z u dem Problem der mangelnden Quantifizierbarkeit u n d der Unsicherheit bei der W a h l gichtiger' Maßstäbe, m i t deren Hilfe die koordinierende W i r k u n g gemessen werden k a n n vgl. Weller, S. 65 f., A n m . 1. U n t e r Berücksichtigung dieses Problems w ä h l t Weller ebd. als K r i t e r i e n die A r t des Beratungsgegenstandes, die Häufigkeit erzielter Vereinbarungen und die Erfahrungen in bezug auf die spätere Berücksichtigung der Beratungsergebnisse; zur Schwierigkeit der Quantifizierbarkeit vgl. auch R. Krüger, S. 78 „Koordinationsaufwand u n d -erfolg, besonders aber letzterer, sind nicht exakt meßbar (Sperrung bei Krüger), oft sogar n u r grob zu schätzen". K r ü ger, S. 146, A n m . 148 schlägt vor, daß „als H i l f s k r i t e r i u m . . . ζ. B. die aus den bisherigen Erfahrungen zu gewinnende A n t w o r t auf die Frage dienen (kann), was ohne Koordination an Mängeln alles hätte auftreten können, dies auch dann, w e n n nicht abzusehen ist, was bei fehlender Koordination tatsächlich eingetreten wäre".

152

5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

nungen und Handlungen 3 9 auf zwei staatlichen Entscheidungsebenen dar. Hinsichtlich des Koordinationserfolges und des Koordinationsgrades lassen sich für diese zwei Subventionsbereiche eine Anzahl von Bestimmungsfaktoren formulieren. Der zentralste: das Ausmaß der Einflußnahme, ist bereits genannt worden. Dieser Faktor ist keine konstante Größe. Der Umfang der Einflußnahme w i r d u. a. durch die verfassungsrechtlichen Bedingungen, vor allem durch die Verteilung der Zuständigkeiten und Handlungsbefugnisse zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten bestimmt. Handelt es sich bei der zu subventionierenden Materie u m eine ausschließliche Länderkompetenz, so w i r d Koordination schwieriger zu bewerkstelligen sein, als wenn der Bund ζ. B. die Rahmenkompetenz besitzt und die Länder für die Detailausführung zuständig sind. Zu berücksichtigen ist ferner die Koordinationswilligkeit der Parteien, die materiellen Inhalte, auf die sich Koordination bezieht, die Vielfalt der Akteure, die an der Planung beteiligt sind, die vorgegebene Ziel- und Mittelhomogenität der geplanten Maßnahmen und nicht zuletzt die Detailliertheit des zu Koordinierenden. I n dieser Hinsicht ist anzunehmen, daß allgemeine Grundsätze wegen ihrer Interpretationsbreite leichter zu koordinieren sind als detaillierte Vorstellungen. Der Koordinationsgrad ist ferner davon abhängig, ob sich die Koordination auf die bloße gegenseitige Unterrichtung von geplanten Maßnahmen oder auf die Angleichung von Zielsetzungen erstreckt; ob eine sachliche, zeitliche und räumliche Abstimmung vereinbart ist oder eine Integration von Planinhalten zur Diskussion steht; ob eine einheitliche Konzeption ausgearbeitet werden soll oder ob die Koordination auch eine Kooperation bei der Durchführung einschließt. Der sporadische Austausch von Informationen, selbst wenn er auf gesetzlicher Grundlage beruht, erlaubt dem Bund zweifellos geringere Koordinationsmöglichkeiten als ständige Absprachen oder gar Abkom39 Obwohl „ m e h r Koordinierung" i n diesen Bereichen gefordert w i r d , zeigen die Verlautbarungen der Bundesregierung, daß detaillierte Vorstellungen über Koordinierungsverfahren k a u m existieren. I n der Regel begnügen sich die Dokumente m i t der Feststellung, daß es Koordination gibt, daß sie notwendig ist u n d daß sie i n der F o r m des „Aufeinander-Abstimmens" erfolgt. Beispielhaft f ü r diese Selbstbegnügung sind die „Grundsätze f ü r die A b s t i m m u n g der Förderungsmaßnahmen des Bundes, der Länder u n d Gemeinden i n der regionalen u n d sektoralen S t r u k t u r p o l i t i k " (Die Grundsätze sind als Anlage I I I dem Strukturbericht 1969, a.a.O., beigefügt). So heißt es i n Nr. 1 der Grundsätze: „ I n der regionalen u n d sektoralen S t r u k t u r p o l i t i k w i r k e n B u n d u n d Länder eng zusammen. Die Förderung von B u n d u n d Ländern ist aufeinander abzustimmen. Die sich dabei ergebenden Gewichte u n d Dringlichkeiten der regionalpolitischen Aufgaben sind v o n B u n d u n d Ländern zu beachten". Weiter unten heißt es lediglich noch lapidar: „ B u n d u n d Länder geben sich gegenseitig Auskunft."

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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men auf freiwilliger Basis. Erfolgt Koordination lediglich ad hoc i n regelloser Form oder organisiert unter Beachtung bestimmter Verfahrensregeln? Damit ist ein weiterer Faktor angesprochen: die Institutionalisierung der Koordination. Diese kann sowohl auf Koordinationsgremien als auch auf Koordinationsverfahren bezogen sein. Komitees, Konferenzen, Ausschüsse können sämtlich Koordinationsaufgaben wahrnehmen. Für den erreichbaren Koordinationsgrad sind jedoch die Entscheidungsbefugnisse dieser Gremien und die Bindungswirkung der gefaßten Beschlüsse maßgebender als die Organisationsform. W i r d der Grad der erreichbaren Koordination daran gemessen, inwieweit es dem Bund gelingt, seine Vorstellungen und Interessen gegenüber den Ländern i m Hinblick auf eine gesamträumliche und -wirtschaftliche Konzeption durchzusetzen, so lassen sich — thesenhaft zusammengefaßt — folgende Bedingungen formulieren: 1. Der Koordinationsgrad wächst tendenziell i n dem Maße, i n dem das Schwergewicht der Planung und Durchführung bei einem Entscheidungsträger liegt und je weniger Aufgaben zur selbständigen Lösung delegiert werden oder zugewiesen werden müssen. 2. Die Koordination ist bei geringer Koordinationsbereitschaft u m so reibungsloser zu bewerkstelligen, je stärker Druckmittel irgendwelcher A r t eingesetzt werden können, die zur Koordination anhalten oder gar zwingen. 3. Der Koordinationsgrad ist u m so größer, je mehr die am Koordinationsprozeß Beteiligten i n der Zielsetzung und i m Mitteleinsatz übereinstimmen, wobei eine befriedigende Koordinierung des Mitteleinsatzes u m so eher gewährleistet ist, je gründlicher eine Harmonisierung der Ziele vorgenommen worden ist. 4. Der Koordinationseffekt steigt i n dem Maße, i n dem eine Konkretisierung der Ziele und M i t t e l erfolgt 4 0 . 5. Der Koordinationserfolg ist von der BindungsWirkung gemeinsam zugrundegelegter Prinzipien abhängig. 6. Der Koordinationserfolg ist u m so größer, je vollständiger, umfassender und regelmäßiger gegenseitige Informationen über die geplanten Maßnahmen i n sachlicher, zeitlicher und räumlicher Hinsicht ausgetauscht werden. 7. Der Koordinationserfolg ist u m so eher gesichert, je mehr dem Verfahren formeller oder institutionalisierter Abstimmung der Vorzug gegenüber informeller und ad hoc Abstimmung gegeben wird. 40 A u f den Zusammenhang des Konkretisierungsgrades der Ziele u n d den Koordinationserfolg weist der Raumordnungsbericht 1970 der Bundesregierung, B T - D r s . VI/1340, S. 27 selbst nachdrücklich hin.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

8. Der Koordinationserfolg ist von der Verbindlichkeit der i n den Koordinationsgremien gefaßten Beschlüsse abhängig. 9. Beschlüsse über erwünschte Verhaltensweisen sind der Koordination dienlicher als ein Negativkatalog, der bestimmte Verhaltensweisen untersagt. 10. Die Koordination ist u m so effizienter, je umfassender die von den Planungen betroffenen Aufgabenbereiche m i t i n den Abstimmungsvorgang einbezogen werden. Koordinierung ist eine Regierungsfunktion des Zentralstaates. Gesamtstaatliche Koordinierung kann nur vom Bund ausgeübt werden. So sehr auch die Selbstkoordinierung auf der Länderebene zu praktikablen Ergebnissen führen mag, so wenig vermag dies eine einheitliche Konzeption i m Hinblick auf ein übergeordnetes Ziel zu begründen und den Schluß auf die Möglichkeit eines Verzichts der Planabstimmung von Bund und Ländern zuzulassen. Koordinierung muß infolge der Interdependenz der Subventionsaufgaben umfassend sein. Dies kann nur geleistet werden, wenn von einer übergeordneten Instanz aus koordiniert wird. Die Koordination „von oben" braucht die Freiwilligkeit der Abstimmung nicht auszuschließen. Sie kann aber durchaus zu teilweisen Autonomieverzichten führen. Die Lokalisierung der Koordinationsinitiative beim Bund als dem berufenen Koordinator erscheint nicht nur deswegen sinnvoll, weil der Bund den größeren Etat repräsentiert, sondern auch die politische Verantwortung für die Gesamtplanung und für die Schaffung der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" trägt. „Die zentralen Stellen sind i n der Lage, die regionalen Probleme i n der richtigen Relation zu den Belangen der Gesamtwirtschaft des Landes zu sehen und ihre Maßnahmen aufeinander abzustimmen 41 ." Nicht zuletzt mag der Vorrang des Bundes darin begründet sein, daß i h m die „besseren Informationen, die umfangreicheren statistischen Apparate und die größeren Planungsstäbe zur Verfügung stehen" 4 2 . Die Wahl der Koordinierungstechniken und -instrumente bestimmt den Koordinierungsmodus. Drei Modalitäten der Koordinierung lassen sich unterscheiden: — die ,subordinative' Koordinierung, — die kooperative' Koordinierung und — die ,induktive 1 Koordinierung. 41 Gesellschaft für regionale Strukturentwicklung e. V.: Konzeption, Organisationsformen, Maßnahmen der regionalen Wirtschaftspolitik i n den L ä n dern Frankreich, Belgien, Luxemburg, Niederlande, Bonn 1965, S. 19. 42 R. Krüger, S. 144.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

155

Diesen Koordinierungsmodalitäten läßt sich jeweils ein bestimmter Koordinationsgrad zuordnen, der maßgeblich durch die Intensität der Einflußnahme, die der Bund i m Subventionsprozeß oder während des Koordinierungsvorganges geltend machen kann, bestimmt ist. So kann von ,subordinativer' oder ,direktiver' Koordinierung 4 3 i n den Fällen gesprochen werden, i n denen der Zentralstaat die Gliedstaaten auf Grund seiner verfassungsrechtlichen Befugnisse einseitig zur Vornahme oder Unterlassung bestimmter Subventionsmaßnahmen zu verpflichten vermag, so daß diese die Bundesplanung entweder unterstützen oder dieser zumindest nicht entgegenlaufen können. Demgegenüber soll die Koordination auf jener Basis, die durch freiwilliges Zusammenwirken gekennzeichnet ist, als kooperative' Koordination bezeichnet werden. Der Zentralstaat und die Gliedstaaten haben hier i n gegenseitigem Einvernehmen entweder auf gesetzlicher, vertraglicher oder völlig freier Grundlage bestimmte Verfahren und Institutionen zu Zwecken der Koordination ausgebildet. Schließlich soll eine ,induktive' Koordination unterschieden werden zur Charakterisierung von rechtlich nicht erzwungener und auch nicht erzwingbarer, aber faktisch unausweichlicher Ausrichtung der Ländervorhaben an die Planungen des Bundes. Π . Instrumente, Verfahren und Modalitäten der Koordinierung

1. fSubordinative*

Koordinierung

Eine allgemeine gesetzliche Regelung, die dem Bund Koordinierungskompetenzen zuweist oder die Koordinierung von Bundes- oder Länderaktivitäten auf dem Gebiet der Leistungsverwaltung zum Inhalt hat oder unter bestimmten Umständen bestimmte Koordinierungsverfahren zur Pflicht macht, existiert nicht 4 4 . 43 O b w o h l sich „Subordination" u n d „Koordination" als Rechtsbegriffe ausschließen, mag ihre begriffliche Zusammensetzung insofern berechtigt sein, als das hinter der Koordination u n d Subordination stehende Anliegen i n diesem Zusammenhang prinzipiell das gleiche ist. So auch sinngemäß JR. Krüger. S. 170: „ . . . erzwungene Koordination ist eigentlich ein Sonderfall von Subordination . . . " ; an der Sache ändert das nichts, w o h l hinsichtlich der Rechtsfolgen, die hier nicht zum Thema gehören. Vgl. dazu auch Gygi, Rechtsfragen der Wirtschaftsplanung, i n : Planung I I . hrsg. v. Joseph H. K a i ser, Baden-Baden 1966, S. 145. I m übrigen ist das Schrifttum nicht einheitlicher Auffassung: so h ä l t es z.B. Weippert f ü r „ v o l l gerechtfertigt, den Koordinationsbegriff weiter zu fassen u n d etwa auch dort noch von »Koordination 1 zu sprechen, w o eindeutig Subordination . . . vorliegt" ; Weippert, „Vereinbarung" als drittes Ordnungsnrinzip, i n : Gestaltungsprobleme der Weltwirtschaft, JbSozWiss., Bd. 14, Göttingen 1963, S. 169. 44 Der durch das 20. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v o m 12. M a i 1969 (BGBl. I , S. 357) eingefügte Abs. 2 des A r t . 109, der B u n d u n d

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

Die Möglichkeiten des Bundes zur Koordinierung mit zwingendem Effekt liegen somit auf den Gebieten, die die materiellen Sachverhalte durch Gesetz selbst entscheiden. Das Grundgesetz räumt dem Bund umfangreiche Zuständigkeiten ein, die es diesem gestatten würden, die Subventionspolitik der Länder an die Grundsätze des Bundes zu binden. Insbesondere können hier die Kompetenzen nach A r t . 74 GG (konkurrierende Gesetzgebung) und A r t . 75 GG (Rahmenkompetenz) i n Betracht gezogen werden 45 '. Da das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11 GG) auch das Recht zur Förderung der Wirtschaft einschließt 46 , stehen dem Bund grundsätzlich zwei Möglichkeiten offen: Einmal können die Länder durch Bundesgesetz zu bestimmten Subventionen verpflichtet werden, zum anderen darf der Bund zusätzliche Subventionen der Länder untersagen, „falls sich solches i m Interesse einer einheitlichen Wirtschaftspolitik als notwendig erweisen sollte" 4 7 . Obwohl die koordinierende W i r k u n g i n beiden Fällen beträchtlich sein dürfte, hat der Bund von seinem prohibitiven Subventionsrecht in dieser Form bislang keinen Gebrauch gemacht 48 . Die i n diesem Zusammenhang am ehesten zu erwähnende Ausschlußklausel des Bundesraumordnungsgesetzes beschränkt sich auf ein allgemeines Verbot. Nach § 2 Abs. 2 ROG dürfen die Länder keine raumordnungspolitischen Grundsätze aufstellen, die i m Widerspruch zu den Grundsätzen des ROG des Bundes stehen. Diese Klausel ist zu vage, als daß von ihr eine koordinierende W i r k u n g i n der Weise zu erwarten ist, daß raumordnungspolitische Gegensätzlichkeiten von vorherein ausgeschlossen sind. Der Koordinationsgrad ist insbesondere auch deswegen stark vermindert, w e i l die Grundsätze des ROG selbst Ländern zur Pflicht macht, „bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes Rechnung zu tragen", beinhaltet i n erster L i n i e eine Koordinationspflicht bezüglich der K o n j u n k t u r p o l i t i k . Soweit damit auch die Wachstumspolitik angesprochen ist, eröffnen die Begriffe einen derartig weiten Beurteilungsspielraum, daß sie als Koordination snorm lediglich deklaratorischen Charakter besitzen. 45 Nach A r t . 74 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes u . a . auf das „Recht der Wirtschaft" (Nr. 11). auf die „Förderung der wissenschaftlichen Forschung" (Nr. 13), auf die „Förderung der forst- u n d landwirtschaftlichen Erzeugung (Nr. 17), auf das „Wohnungswesen" (Nr. 18) u n d auf die „Hochsee- u n d Küstenschiffahrt" (Nr. 21). A r t . 75 GG Nr. 4 gibt dem B u n d die Rahmenkompetenz f ü r die Raumordnung. 46 Vgl. Rüfner, Formen öffentlicher V e r w a l t u n g i m Bereich der Wirtschaft, B e r l i n 1967, S. 219. 47 Vgl. ebd., S. 220; gleicher Meinung Götz, S. 309. 48 Demgegenüber gibt es Subventionsverbote auf G r u n d supranationalen Rechts, die B u n d u n d Länder gleichermaßen zu beachten haben; so z.B. i n A r t . 92 E W G - V e r t r a g u n d schwächer i n A r t . 67 E G K S - V e r t r a g ; zu Einzelheiten vgl. Götz, S. 101 ff.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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ökonomisch zu substanzlos und zu allgemein formuliert sind, u m als Leitlinie subventiver Aktivitäten dienen zu können. Die zum prohibitiven Subventionsrecht bestehende Alternative, nämlich die Länder direktiv zur Vornahme bestimmter Leistungen zu verpflichten, hat der Bund zwar genutzt, jedoch nur i n sehr begrenztem Umfang, und wenn — sich bei der Überbürdung von Subventionslasten auf die Länder auf Materien m i t vornehmlich sozialpolitischem Einschlag beschränkt 49 . I n allen Fällen handelt es sich nicht u m Lenkungssubventionen i m hier verstandenen Sinne. Kennzeichen dieser normierten Leistungspflichten zu Lasten der Länder ist, daß diese für ein Verwaltungsermessen keinen wesentlichen Spielraum lassen. Es handelt sich u m Leistungsgesetze, die alle Details der Durchführung genau festlegen, insbesondere den Empfängerkreis eindeutig umreißen und die Leistungen nach Voraussetzung und Höhe eindeutig bestimmen, so daß „die Entscheidung für den Einzelfall i m Grunde bereits durch das Gesetz getroffen i s t " 5 0 . I n Betracht kommen ζ. B. die Leistungen nach § 18 Abs. 1 und § 42 Abs. 6 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes 51 , die Tuberkulosenhilfe gemäß § 66 des Bundessozialhilfegesetzes 52 , das Sparprämiengesetz 53 , das Wohnungsbauprämiengesetz 54 sowie das Wohngeldgesetz 55 . Für Wirtschaftssubventionen dagegen bietet die Praxis kein Beispiel derartiger Regulierung von Landestätigkeiten. Inwieweit eine derart detailgesetzliche Regelung überhaupt sinnvoll wäre, ist ohnehin fraglich. Denn Wirtschaftssubventionen sind gegenüber Sozialsubventionen einer endgültigen und Einzelheiten festlegenden gesetzlichen Regelung nur bedingt zugänglich. Der Bund müßte sich m i t grob umrissenen Förderungsgrundsätzen begnügen und i m übrigen den Ländern sowohl die Bewilligung als auch die Ausgestaltung der Subvention i m einzelnen sowie die Durchführung des Programms überlassen. Damit aber wäre das Koordinationsproblem i m Grunde nur verlagert. Denn eine rahmenrechtliche Regelung vermag die den Ländern notwendigerweise einzuräumenden Ermessenspielräume nicht derartig einzuengen, daß dadurch z.B. die bundeseinheitliche Durchführung von Subventionsprogrammen — als ein wesentlicher Koordinationsaspekt — gewährleistet ist. Einschränkungen des Länderermessens sind zwar prinzipiell 49 Vgl. Köttgen I V , S. 220 f. ; Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben von B u n d u n d Ländern i n verfassungsrechtlicher Sicht, B e r l i n 1970, S. 136. 50 Kommission, Tz. 124. 51 i. d. F. v o m 1. August 1961 (BGBl. I, S. 1122). 52 v o m 30. J u n i 1961 (BGBl. I, S. 815). δ3 v o m 6. Februar 1963 (BGBl. I, S. 93). 54 v o m 25. August 1960 (BGBl. I, S. 713). 85 v o m 1. A p r i l 1965 (BGBl. I, S. 177).

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

durch den Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften entweder nach A r t . 84 Abs. 2 oder A r t . 85 Abs. 2 GG möglich, unterliegen aber dem Vorbehalt bundesstaatlicher Zustimmung, die nach den Äußerungen der Bundesregierung „bisweilen nur schwer zu erlangen ist" 5 6 . Dieser Aspekt mag zumindest m i t ein Grund dafür sein, daß der Bund i m Bereich der Wirtschaftssubventionen i n der Regel der Methode der Fondsverwaltung und den damit verbundenen Koordinierungsmöglichkeiten den Vorzug gegenüber einer gesetzlichen Normierung von Lasten und Pflichten gegeben hat. 2. ,Kooperative'

Koordinierung

a) Das ROG als Instrument der Koordinierung i m Bereich der Raumordnungspolitik „Raumordnung" ist kein gesonderter, selbständiger Verwaltungszweig, sondern die Grundidee besteht i n der be wußten und „geplanten" Koordinierung der Tätigkeiten vieler Verwaltungen. Nicht nur verschiedene Entscheidungsebenen, sondern auch eine Vielzahl von Entscheidungsträgern auf der jeweiligen Ebene sowie die Diskrepanz zwischen Wirtschafts- und Verwaltungsräumen als ein zusätzliches Hemmnis für die Rationalität raumwirksamer Maßnahmen begründen die Notwendigkeit „externer" und „interner" Koordinierung. Es geht hier u m die Frage, ob und wie es gelingt, die für Raumordnungsaufgaben zur Verfügung stehenden Bundesmittel, die nach dem Stand von 1969 i n einer Größenordnung von etwa 16 Mrd. D M jährlich bereitgestellt werden 5 7 , so m i t den von den übrigen Gebietskörperschaften aufgebrachten Mitteln, die zusammen einen Betrag von etwa 40 Mrd. D M ausmachen 57 , zu koordinieren, daß der optimale Einsatz aller raumwirksamen M i t t e l unter bestimmten Aspekten gewährleistet ist. Das 1965 verabschiedete ROG 5 8 hat somit eine doppelte Aufgabe zu erfüllen: Es soll einmal — gesellschaftsbezogen — eine Konzeption der zukünftigen räumlichen Entwicklung i m Bundesgebiet entwerfen 5 9 . Zum anderen soll es vor diesem Hintergrund normierter materieller Leitvorstellungen ein Arsenal von Koordinierungsverfahren und - m i t 56 A n t w o r t des B M I auf eine große Anfrage betr. Weiterentwicklung des föderativen Systems, BT-Drs. V/4002, I I , R N 4.3., S. 11. 57 Nach Angaben des damaligen f ü r die Bundesraumordnung zuständigen B M I , Benda, i n : Sten.Ber., 5. Wahlp., 247. Sitzung v. 3. J u l i 1969, Anlage 12, S. 13851 (C). 58 Bundesraumordnungsgesetz v. 8. A p r i l 1965, B G B l . I, S. 306. 69 Vgl. allg. Ley, A r t . „Raumordnung u n d Landesplanung i n der Bundesrepublik Deutschland", i n : HdRFRO, Hannover 1966, Sp. 1509.

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teln bereitstellen und die Verteilung von Handlungsbefugnissen derart regeln, daß eine prinzipielle Harmonisierung der Planungen und raumbedeutsamen Maßnahmen des Bundes, der Länder und sonstiger Planungsträger ermöglicht wird. M i t dem ROG ist die bisher rein administrative Regelung der Raumordnungsfragen und deren Koordinierung auf Grund eines Verwaltungsabkommens 60 abgelöst worden. Dieses, seit 1957 bestehende und 1961 verlängerte Abkommen, hat nach allgemeiner Ansicht 6 1 eine unzulängliche Koordinationsbasis abgegeben. Uberprüft man die Bestimmungen des ROG daraufhin, inwieweit die oben genannten „Koordinationsbedingungen" 6 2 erfüllt sind, so ergibt sich für den Grad der Koordination folgendes Bild: Das ROG weist das Schwergewicht der Planung und Durchführung den Ländern zu. Damit sind die Möglichkeiten des Bundesministers für Raumordnung, auf die obersten Landesbehörden einzuwirken, von vornherein stark beschränkt (These 1). Zwar hat der Bund i n § 2 des Gesetzes Grundsätze normiert, die von den Ländern zu beachten sind, soweit es aber u m verbindliche Pläne und Programme geht und deren Konkretisierung, ist nach dem Gesetz allein die Zuständigkeit der Länder m i t der Folge eines Anpassungszwanges seitens der Bundesbehörden gegeben. Das i m ROG postulierte Übergewicht der Landesplanung gegenüber den anderen Planungsebenen dokumentiert § 2 Abs. 3 ROG, der ausdrücklich feststellt, daß „die Länder weitere Grundsätze aufstellen können", d. h. befugt sind, die Bundesrahmenrechtsvorschriften durch materielle Landesraumordnungsgrundsätze zu konkretisieren und auszugestalten. Dies kann i n Form von Gesetzen oder durch administrative Landesentwicklungs- und Regionalpläne (Gebietsentwick60 Verwaltungsabkommen zwischen dem B u n d u n d den Ländern über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung v. 16. Dez. 1957, BAnz. Nr. 25, 1958, auch GMB1. 1958, S. 54, verlängert am 15. Dez. 1961, BAnz. Nr. 24, 1962. Die auf dieser vertraglichen Basis vereinbarten Koordinationsformen bestanden i n der gegenseitigen Unterrichtung u n d i n der gemeinsamen Erörterung. Nach A r t . 3 des Verwaltungsabkommens w a r der f ü r die Raumordnung zuständige Bundesminister verpflichtet, die beteiligten L ä n der über die v o m B u n d beabsichtigten „raumbedeutsamen" Maßnahmen zu unterrichten. I m Gegenzug trafen die obersten Landesbehörden eine U n t e r richtungspflicht gegenüber dem B u n d u n d gegenüber den anderen Ländern. Eine gemeinsame Erörterung statuierte A r t . 1 des Verwaltungsabkommens. Danach sind Angelegenheiten der Raumordnung „die das Bundesgebiet i n seiner S t r u k t u r betreffen", von der Bundesregierung m i t allen Landesregierungen gemeinsam zu erörtern, während Angelegenheiten der Raumordnung, „die i n ihren Auswirkungen über die Grenzen eines Bundeslandes hinausreichen", von den beteiligten Landesregierungen u n d der Bundesregierung, soweit Bundeszuständigkeiten berührt werden, gemeinsam zu erörtern sind. 61 Vgl. Ernst, Raumordnung als Aufgabe der planenden Gesetzgebung u n d Verwaltung, i n : Planung I I I , hrsg. v. J. H. Kaiser, Baden-Baden 1968, S. 152. 62 Siehe oben bei A n m . 40 dieses Kapitels,

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

lungspläne) erfolgen. § 5 Abs. 1 macht den Ländern darüber hinaus zur Pflicht, übergeordnete und zusammenfassende Programme oder Pläne, die der Konkretisierung dienen, aufzustellen. Diese Schlüsselstellung der Länder könnte durch den normierten Zwang zur Koordination ausgeglichen werden (These 2). Hier sind die Länder eindeutig verpflichtet: Sie dürfen keine raumordnungspolitischen Grundsätze aufstellen, die denen des Bundesraumordnungsgesetzes zuwiderlaufen. Die Tatsache jedoch, daß die Grundsätze des Bundes, die ja auch die Ziele formulieren, auf die hin-koordiniert werden soll, dermaßen i m Bereich der Formelhaftigkeit bleiben 6 3 (These 3), macht diese Chance weitgehend zunichte. Immerhin bilden die i n § 2 ROG zugrundegelegten Prinzipien einen — wenn auch den kleinsten — gemeinsamen Nenner hinsichtlich der Zielsetzung von Bundes- und Ländermaßnahmen. Diese Grundsätze gelten jedoch — entgegen der Regierungsvorlage, wonach die Raumordnungsgrundsätze eine allgemeine Bindungswirkung gegenüber allen Planungsträgern haben sollten 6 4 — nur „unmittelbar für die Landesplanung i n den Ländern" (§ 3 Abs. 2), womit der fachliche und gegenständliche Wirkungsgrad der Bundesraumordnungsgrundsätze zur Disposition des Landesgesetzgebers gestellt ist 6 5 . Denn m i t dieser Formulierung ist klargestellt, daß die Raumordnungsgrundsätze i m Landesbereich nur dann verbindlich sind, wenn sie von der Landesplanung i n ihre Plangesetze übernommen und ausgestaltet werden 6 6 . Abgesehen 63 Die darin erhobenen Optimierungsforderungen sagen i m Grunde n u r Selbstverständliches über die V e r w i r k l i c h u n g des sozialen Rechtsstaates durch Verbesserung der räumlichen S t r u k t u r unter Beachtung der w i r t schaftlichen, sozialen u n d k u l t u r e l l e n Bedürfnisse der Bevölkerung aus. Vgl. Nouvortne, Raumordnung u n d Selbstverwaltungsgarantie, i n : Verfassungsu n d Verwaltungsprobleme der Raumordnung u n d Landesplanung, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 27, B e r l i n 1965, S. 40; kritisch ebenfalls Zimmermann, Zielvorstellungen i n der Raumordnungspolitik des Bundes, i n : JbSozWiss., 17. Jg., 1966, S. 241 ff. So fehlten auch bei der Gesetzesverabschiedung i m Bundestag nicht die Stimmen, die „ein m i t solchen verquollenen u n d nebelhaften Ausdrücken belastetes Gesetz . . . " zur redaktionellen Überarbeitung an den Fachausschuß zurückverwiesen wissen wollten. So z.B. M d B Porzner (SPD), Sten.Ber., 4. Wahlp., 163. Sitzg. v. 12.2.1965, S. 8013 f., ebenso M d B Schoettle (SPD), ebd. Selbst einer der Berichterstatter des federführenden Ausschusses mußte zugeben, „daß die Grundsätze über allgemeinste Formulierungen nicht hinausgehen", so M d B Jacobi (SPD), ebd., S. 8007. 64 Vgl. υ. d. Heide, Das Zusammenwirken der Planungs- u n d Verwaltungsträger i n den verschiedenen Planungsebenen nach dem Bundesraumordnungsgesetz, i n : DÖV, 19. Jg. 1966, S. 180. 65 Vgl. Halstenberg, B u n d u n d Raumordnung, i n : Verfassungs- u n d V e r waltungsprobleme der Raumordnung u n d Landesplanung, S. 31. ββ Vgl. ν . d. Heide I I , S. 180.

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davon, daß die Länder dazu zumindest i n zeitlicher Hinsicht nicht verpflichtet sind 6 7 , steht ihnen ohnehin die Möglichkeit offen, sich dem Zugriff der Bundesraumordnung weitgehend zu entziehen, indem sie Strukturpolitik neben der Landesplanung, die allein vom Gesetz erfaßt w i r d 6 8 , betreiben. Sind auf Grund dieser Konstruktion die Koordinationsvoraussetzungen für ein umfassendes, sich gegenseitig ergänzendes Konzept denkbar ungünstig, so w i r d es u m so mehr auf die vorgesehenen Abstimmungsverfahren ankommen. Für deren Effizienz spricht die gegenseitige vollständige Informationspflicht (These 6). Sie w i r d ergänzt durch den I n formationsaustausch i m Rahmen der Konferenz für Raumordnung (KRO), die als institutionalisiertes, gemeinsames Beratungsgremium von Bund und Ländern fungiert (These 7). Die zentralen Vorschriften formuliert § 10 ROG, der eine allgemeine Abstimmungs- und allgemeine Auskunftspflicht vorsieht. Bund und Länder sind danach verpflichtet, sich gegenseitig alle Auskünfte zu erteilen, die zur Durchführung der Aufgaben der Raumordnung und der Landesplanung notwendig sind. Zu diesen allgemeinen Abstimmungs- und Auskunftsverfahren t r i t t noch ein spezieller Informationsaustausch zwischen dem für die Raumordnung zuständigen Bundesminister — heute dem B M I — und den zuständigen obersten Landesbehörden nach Maßgabe einer vorläufigen Regelung 69 . Danach informieren die obersten Landesplanungsbehörden den B M I über die i n ihren Ländern aufzustellenden und aufgestellten Programme und Pläne sowie über die beabsichtigten oder getroffenen sonstigen landesplanerischen Maßnahmen und Entscheidungen, sofern sie von wesentlicher Bedeutung sind. Der B M I unterrichtet auf Grund dieser Informationen seinerseits die Bundesfachressorts von der A b sicht der Planaufstellung durch die Länder und bittet sie, i h m raumbedeutsame Planungen und sonstige Maßnahmen ihres Bereichs i m Plangebiet mitzuteilen. Die auf den zusammengefaßten Mitteilungen beruhende Stellungnahme der Bundesregierung w i r d der betreffenden Landesregierung zugeleitet. Diese berücksichtigt die Planungen und Maßnahmen des Bundes bei der Programm- bzw. Planaufstellung. Die Entwürfe der Landesraumordnungsprogramme und -pläne sowie Gebietsentwicklungspläne werden alsdann wiederum dem B M I zur Herbeiführung der Stellungnahme der Bundesregierung übersandt 70 . 67 Inzwischen haben die Länder allerdings tatsächlich Raumordnungspläne auf gesetzlicher Grundlage aufgestellt, die den „Grundsätzen" entsprechen; vgl. Raumordnungsbericht 1970, S. 68 ff. 68 Anderer Meinung Ernst, S. 152. 69 Diese Regelung datiert v o m 19. J u l i 1967; sie ist unveröffentlicht. 70 Vgl. zu diesem Abstimmungs- u n d Auskunftsverfahren auch Raumordnungsbericht 1968 der Bundesregierung, BT-Drs. V/3958, S. 87.

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Kirchhoff

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

I n der Praxis scheint dieses Verfahren jedoch nicht i n dieser lückenlosen Weise angewandt zu werden. Ein erheblicher Mangel besteht z.B. darin, daß die gegenseitige Information nicht frühzeitig genug, d. h. schon bei der Planaufstellung erfolgt. Die Maßnahmen der einzelnen Aufgabenträger werden nämlich i n der Regel zunächst behördenintern vorbereitet und fertiggestellt und erst dann w i r d die Koordinierung versucht. Die Nachteile dieses Verfahrens liegen auf der Hand: Es ist sehr schwierig, einmal ausgearbeitete Pläne, die schon das Ergebnis mühsamer Arbeit und Verhandlungen sind, zu ändern oder völlig umzugestalten. Ferner haben solche Änderungen und Umgestaltungen zu diesem Zeitpunkt oft weitreichende Folgen für Planungen auf verwandten Gebieten. Sind diese schon abgeschlossen oder haben bereits Auswirkungen gezeigt, so w i r d eine Revision unmöglich sein 7 1 und dam i t Koordinationsbemühungen von vornherein blockieren. Die Konferenz für Raumordnung, ein auf Ministerebene tagendes Koordinierungsgremium, deren Mitglieder die i m Bund und i n den Ländern zuständigen Minister sind, nimmt die nach § 8 ROG vorgesehene gemeinsame Beratung von Bund und Ländern wahr. Dieses Gremium — i m Gesetz selbst nicht erwähnt — besteht seit dem 1967 abgeschlossenen Verwaltungsabkommen und ist nach dem Erlaß des ROG durch ein neues Abkommen, das Organisation und Verfahren der Beratung regelt 7 2 , bestätigt worden. Zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen hat die Konferenz einen Hauptausschuß, der sich aus den für die Raumordnung bei Bund und Ländern zuständigen Abteilungsleitern zusammensetzt, sowie Fachausschüsse für Struktur-, Verkehrssowie Rechts- und Verfahrensfragen gebildet 7 3 . Es ist anzunehmen, daß von der so institutionalisierten Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern eine nicht zu unterschätzende koordinierende Wirkung ausgeht, zumal sich die KRO dazu verstanden hat, konkrete Probleme und noch strittige Fragen zu behandeln 74 . Wenn die Bundesregierung jedoch selbst nur hoffen kann, „daß die von den für Raumordnung und Landesplanung verantwortlichen Minister des Bundes und der Länder gefaßten Beschlüsse die politischen Entscheidungen der Bundesregierung und der Länderregierungen über raumwirksame Planungen und Maßnahmen zunehmend beeinflussen werden" 7 5 , so ist damit der diese Konferenz prinzipiell kennzeichnende Mangel ange71

Vgl. Ernst, S. 169. Das A b k o m m e n ist am 15. J u n i 1967 i n K r a f t getreten, BAnz. Nr. 122 v o m 5. J u l i 1967, S. 1. 73 Vgl. Raumordnungsbericht 1968, S. 85. 74 Die bisher vorliegenden Beschlüsse der K R O sind jeweils den Raumordnungsberichten als Anlage beigefügt. 75 Raumordnungsbericht 1968, S. 85. 72

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sprochen, der auch die praktische Bedeutung der bisher geleisteten Arbeit der KRO nicht v o l l zur Geltung kommen ließ 7 6 . Die Beschlüsse der Konferenz können nämlich keinerlei Bindungswirkung gegenüber den politisch verantwortlichen Instanzen entfalten. Ihre Mitglieder können gemeinsam beraten und Empfehlungen aussprechen, haben aber keinen zwingenden Einfluß auf die tatsächlich getroffenen Entscheidungen der politischen Instanzen. Abstimmungs-, MitteilungsAuskunftspflichten sowie Empfehlungen können jedoch auf Grund ihrer Unverbindlichkeit keine positiven Verhaltensweisen begründen (These 9), sondern höchstens dazu anhalten, Fehler zu vermeiden 7 7 . Der Bund selbst hat bisher darauf verzichtet, die i h m durch das ROG zur Verfügung gestellten Koordinationsinstrumente und die Möglichkeiten zur Artikulierung seiner raumordnungspolitischen Vorstellungen v o l l zu nutzen. Dies t r i f f t insbesondere für die nach § 4 Abs. 1 ROG vorgesehene zusammenfassende „Darstellung" durch den Bundesminister für Raumordnung zu 7 8 . Diese „Darstellung" kann i n zweierlei H i n sicht instrumental genutzt werden: Einmal, u m die raumordnungspolitischen Absichten des Bundes und die Entwicklungsmomente auf Grund mittelfristiger Projektionen überhaupt zu veranschaulichen, zum anderen, u m den Planungen der Länder Richtung und Inhalt zu geben 79 . Die Brauchbarkeit der „Darstellung" als Koordinierungsinstrument ist zwar insofern begrenzt, als sie gegenüber den Ländern und anderen Planungsträgern keinerlei Rechtswiçkung entfalten kann, und ihre Berücksichtigung stets auf den guten Willen des Adressaten angewiesen ist. Dennoch dürfte sie durch ihre nachrichtliche W i r k u n g und als „Orientierungshilfe" koordinierende Effekte auslösen, und als Gesamtdarstellung aller von den einzelnen Fachressorts des Bundes getroffenen Maßnahmen nicht einfach übergangen werden können, zumal die „Darstellung" bereits Ergebnis abgestimmter Bundesmaßnahmen sein soll. Wenn i m Bereich der Raumordnung von übergreifender Koordination sich gegenseitig beeinflussender und bedingender Bereiche sowohl i n horizontaler als auch i n vertikaler Hinsicht nicht die Rede sein kann, so zeigt dies nicht zuletzt die Tatsache, daß eine „Darstellung" i m 76 Vgl. Niemeier, A r t . „Konferenz f ü r Raumordnung", i n : HdRFRO, Sp. 896 ff. 77 Hinsichtlich dieser Beurteilung vgl. auch Dietrichs/Hübler, Bundesraumordnungsprogramm, I n h a l t u n d Methoden, i n : DöV, 22. Jg., 1969, S. 659. 78 Diese „Darstellung" ist nicht identisch m i t den zur Unterrichtung des Bundestages gemäß § 11 ROG zu erstellenden Raumordnungsberichten. 79 Vgl. v. d. Heide, Kompetenzen des Bundes auf dem Gebiete der R a u m ordnung, i n : DVB1. 84. Jg. 1969, S. 230 u. Zinkahn/Bielenberg, Raumordnungsgesetz des Bundes, Kommentar unter Berücksichtigung des Landesplanungsrechts, B e r l i n 1965, R N 2 zu § 4 ROG.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

Sinne des ROG fünf Jahre nach dessen Inkraftreten noch nicht vorliegt 8 0 . Als Fazit ergibt sich: Das ROG ist — so wie es heute i n der Praxis angewandt w i r d — ein wenig geeignetes Instrument, Koordinationsfunktionen i n dem für die Raumordnung notwendigen Maße zu erfüllen 8 1 . Es eröffnet vor allem dem Bund nicht die Chance, auf die Planungen der Länder wirksam Einfluß zu nehmen. Das Gesetz ist i n erster Linie auf Informationspflichten zugeschnitten. Teilweise ist die Ursache i n verfassungsmäßig garantierten Zuständigkeiten begründet, die das Gesetz zu einem Kompromißwerk haben werden lassen 82 , teilweise hat der Bund darauf verzichtet, die i m Gesetz angelegten Möglichkeiten voll auszuschöpfen. Das Koordinationsdefizit dürfte auch schwerlich allein damit aufzufüllen sein, „ i m Hinblick u. a. auf die immer mehr divergierende Verwaltungsstruktur i n den Ländern und die mögliche Gefährdung einer bundeseinheitlichen Festlegung von zentralen Orten von den Möglichkeiten gemeinsamer Beratung m i t den Ländern nach § 8 des ROG i n größerem Maße Gebrauch zu machen" 83 . W i l l der Bund seinen Koordinationsverpflichtungen i n befriedigender Weise nachkommen, so kommt es i n erster Linie darauf an, die Grundsätze materiell so anzureichern, daß ein konkretes Zielsystem, auf das hin koordiniert werden kann, entsteht 84 . Erst dadurch hätte der Bund auch die Möglichkeit, seine eigenen Vorstellungen von einer räumlichen Ordnung i m Bundesgebiet unter überfachlichen Aspekten so zur Geltung zu bringen, daß sie von den Ländern akzeptiert und der i n der jetzigen Fassung bestehende breite Interpretationsspielraum so eingeengt wird, daß Gegenläufigkeiten vermieden werden. Gleichzeitig müßte der Bund klarstellen, welche zeitlichen, räumlichen und sach80

Vgl. Raumordnungsbericht 1970, a.a.O., S. 27 (Stand Nov. 1970). Vgl. Zohlnhöfer, Lokalisierung u n d Institutionalisierung der I n f r a strukturplanung i m föderativen System; das Beispiel der Gemeinschaftsaufgaben i n der BRD, i n : Theorie u n d Praxis der I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k (hrsg. v. R. Jochimsen u n d Κ . E. Simonis), SchrdVSocPol. Bd. 54, B e r l i n 1970, S. 795. 82 Die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten der starken Stellung der Länder i n der Planung u n d Durchführung ist erst i m letzten Stadium der Gesetzesberatungen gefallen u n d geht auf einen Kompromißvorschlag zurück, den der damalige zuständige B M W o S t u n d die Ministerpräsideten der Länder kurz v o r Schluß der 3. Lesung des Gesetzentwurfs i m federführenden Ausschuß ausgehandelt haben. Die Annahme dieses Vorschlags i m Bundestag hat entscheidend b e w i r k t , daß die Länder i m 2. Bundesratsdurchgang dem Gesetz ihre Zustimmung gegeben haben. Vgl. dazu v. d. Heide I I , S. 180. 83 Bericht des Ausschusses f ü r K o m m u n a l p o l i t i k , Raumordnung, Städtebau u n d Wohnungswesen v. 13. J u n i 1969, B T - D r s . V/4372. 84 Vgl. Weller, S. 98, der vorschlägt, den „ökonomischen Gehalt" der Raumordnungsgrundsätze wesentlich zu erhöhen. 81

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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liehen Schwerpunkte und Prioritäten bei den Planungen und Maßnahmen des Bundes von den Ländern bindend berücksichtigt werden sollten. Das aber wäre genau das Gegenteil dessen, was der Bund bisher vergeblich versucht hat: nämlich unter Zugrundelegung der i h m zufließenden Informationen und m i t Hilfe des i m ROG zulässigen A b stimmungsverfahrens die Programme und Pläne der Länder so anzugleichen und miteinander i n Einklang zu bringen, „daß der Bund ihre Summe zur Grundlage seiner eigenen Fachplanungen machen könnte"85. Wenn Koordinierung eine zentrale Regierungsfunktion ist — und zweifellos angesichts des i m Rahmen der Raumordnung zur Diskussion stehenden Finanzvolumens über den Erfolg gesamtwirtschaftlich wichtiger Teil der Regierungsarbeit entscheidet —, so w i r d es für den Bund auf die Dauer unumgänglich sein, zumindest die Initiative der Planung an sich zu ziehen, ohne die unter den gegebenen Bedingungen Koordination nicht möglich ist. Der zuerst Planende hat immer die größere Chance, daß von vornherein bestimmte Vorstellungen und Argumente Grundlage weiterer Diskussionen bilden, die nicht oder nur u m den Preis völliger Planrevidierung übergangen werden können 8 6 . Dieser Initiative hat sich der Bund bisher begeben. Das bedeutet aber auf der einen Seite nichts anderes, als daß die i m Rahmen der Raumordnung eingesetzten Finanzmittel des Bundes und der Länder unkoordiniert nach den jeweiligen Gesichtspunkten des Planungsträgers und der durchführenden Instanzen wirksam — oder unwirksam — werden. Anders formuliert: Die Finanzmittel des Bundes, die auf die räumliche Struktur des Bundesgebietes wirken sollen, werden nicht unter spezifisch raumordnungspolitischen Gesichtspunkten eingesetzt und vermögen insofern nur begrenzt den Einsatz der von den Ländern bereitgestellten M i t t e l unter gesamträumlichen und -wirtschaftlichen Aspekten nach zeitlichen, sachlichen und regionalen Prioritäten zu beeinflussen. Gerade aber die Steuerung von Landesmitteln durch Bundesansätze ist eine dem ROG zugrundeliegende Intention. Auf den Ausgleich dieses Mangels, der auch von den parlamentarischen Instanzen als untragbar und als ein Moment erkannt worden ist, das eine effektive Raumordnungspolitik blockiert, zielt der Vorschlag zur Schaffung eines „Bundesraumordnungsprogramms". Die Debatte über den Raumordnungsbericht 1968 der Bundesregierung endete — einem Antrag des 9. Bundestagsausschusses folgend 87 — 85 So nach eigenem Bekunden der Bundesregierung, i n : bericht 1970, S. 27. 80 Vgl. R. Krüger, S. 144. 87 BT-Drs. V/4372.

Raumordnungs-

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

m i t dem Beschluß, „die Bundesregierung zu ersuchen, . . . auf der Grundlage einer konkreten räumlichen Zielvorstellung für die Entwicklung des Bundesgebietes die regionale Verteilung der raumwirksamen Bundesmittel i n einem Raumordnungsprogramm festzulegen". Die Bundesregierung hat diesen Vorschlag aufgegriffen und die Vorlage eines derartigen Programms mehrmals angekündigt, ohne jedoch bisher konkrete Vorstellungen zu unterbreiten 8 8 . Nach Jochimsen, der den Terminus „Bundesentwicklungsplan" verwendet, soll dieses Programm von einem gemeinsamen Planungsausschuß der Bundesregierung und der Länderregierungen für den Zeitraum von fünfzehn Jahren projektiert und vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen werden. Kernpunkt des Bundesentwicklungsplanes soll die Festlegung der zeitlichen und sachlichen Vorrangigkeiten für Maßnahmegruppen und Teilräume sein 89 . b) Die Instrumente der Koordinierung i m Bereich der Regionalpolitik „Regionalpolitik . . . ist der ökonomische Bereich der Raumordnungspolitik 9 0 ." Nicht die Sache, sondern die Sicht der Problemsituation, die unterschiedlichen Methoden und Organisationsformen unterscheiden Regionalpolitik von der Raumordnungspolitik 9 1 . Regionale Wirtschaftsp o l i t i k 9 2 ist zutreffend als „problemorientiert" charakterisiert worden 9 3 . „Entstanden" aus einer „Politik der Notstandsbeseitigung", ist Regionalpolitik heute auf den Raum bezogene „intersektorale Strukturpolitik", die auf eine wachstumsoptimale Allokation von Produktivkräften i m Raum abzielt. I m Gegensatz zur Raumordnung orientiert sich die Regionalpolitik nicht an einem umfassenden, langfristig zu verwirklichenden gesellschaftspolitischen Leitbild, sondern verfolgt pragmatisch auf der 88

Vgl. Raumordnungsrecht 1970, S. 6. Z u Einzelheiten vgl. Jochimsen. F ü r einen Bundesentwicklungsplan, i n : Die Neue Gesellschaft, 16. Jg., 1969, S. 237 ff. 90 Seidenfus, A r t . „Sektorale Wirtschaftspolitik", i n : K o m p e n d i u m der Volkswirtschaftslehre, Bd. 2, 2. Aufl., Göttingen 1969, S. 350. 91 Vgl. Hansmeyer, Ziele u n d Träger regionaler Wirtschaftspolitik, i n : Beiträge zur Regionalpolitik, hrsg. ν. H. K . Schneider, SchrdVSocPol. N. F., B e r l i n 1968, S. 36, Bd. 41. 92 Vgl. z. Begriff, den Zielen u n d Entwicklung: Giel, Regionale Wirtschaftsp o l i t i k i n der Bundesrepublik Deutschland, i n : Handwörterbuch d. Raumforschung u. Raumordnung, Hannover 1966, Sp. 1671—93. Allgem. zur K o o r d i nierung i n der regionalen Wirtschaftspolitik Seidenfus, Koordinationsprobleme u. aktuelle Hemmnisse der Regionalpolitik, i n : Beiträge z. Regionalpolitik, S. 129. 93 Zimmermann, öffentliche Ausgaben u n d regionale Wirtschaftsentwicklung, Tübingen 1970, S. 70, unterscheidet den „problem-orientierten" Ansatz v o m „systemorientierten" Ansatz, der f ü r die Raumordnungspolitik kennzeichnend ist; vgl. auch Hansmeyer V, S. 42 f. 89

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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Grundlage tatsächlich verfügbarer Haushaltsmittel kurz- oder mittelfristig zu erreichende Ziele. Dieser Zeithorizont ist für die Koordinierungschancen nicht unwesentlich: Es kann davon ausgegangen werden, daß die Bereitschaft zur Koordinierung dann größer ist, wenn kurzoder zumindest mittelfristig Erfolge zu verzeichnen oder zu erwarten sind. Die jüngst verabschiedete Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" 9 4 ist der bislang letzte Versuch des Bundes, für die Koordinierung der regionalen Wirtschaftsförderungsmaßnahmen von Bund und Ländern eine ausreichende Koordinationsbasis und ein wirksames Koordinationsinstrumentarium zu schaffen. Dieses Instrumentarium soll die gegenwärtig noch wirksamen „Regionalen Aktionsprogramme" des Bundes, die 1968 ins Leben gerufen worden waren und spätestens 1972 auslauf en sollen, ablösen. Die Gemeinschaftsaufgabe ist i n vieler Hinsicht eine Weiterentwicklung der bisherigen Förderungsprogramme. aa) Die „Regionalen Aktionsprogramme"

des Bundes

Bei den „Regionalen Aktionsprogrammen" des Bundes handelt es sich sachlich u m die als „Bundesfördergebiete" (Zonenrandgebiet, Bundesausbaugebiete und Bundesausbauorte) anerkannten Städte und Landkreise, die zu größeren räumlichen Einheiten unter strukturfunktionellen Gesichtspunkten zusammengefaßt sind. Methodisch sind sie nach den Worten der Bundesregierung ein „modernes Planungsinstrument", das es ermöglicht, „die vielfältigen Probleme der regionalen Wirtschaftsstruktur zu erfassen und ihre Lösung auf allen Ebenen besser zu koordinieren und zu intensivieren" 95 '. „Koordination" ist dahingehend bestimmt, daß die von Bund und Ländern gegebenen Hilfen für die regionale Wirtschaftsförderung „miteinander abzustimmen und gemeinsam i n ein für fünf Jahre zu entwickelndes Programm einzuplanen", und daß „überschaubare und transparente Lösungen" für die angesprochenen Problemkreise zu finden sind 9 6 . Unter „Intensivierung" versteht die Bundesregierung den „verstärkten Ubergang auf eine schwerpunktmäßige Wirtschaftsförderung" 97 . Damit sind drei für die regionale Wirtschaftsförderung wichtige Aspekte anvisiert: Einmal die Einheitlichkeit der Förderungsrichtlinien, zum anderen die gemeinsame Verplanung von M i t t e l n und 94

Abschnitt V I I I a des GG i. d. F. des 21. Gesetzes zur Änderung d. G r u n d gesetzes v. 12. M a i 1969, BGBl. I, S. 359. 95 Strukturbericht 1970 der Bundesregierung, B T - D r s . VI/761 Tz. 19. 96 Strukturbericht 1969 der Bundesregierung, B T - D r s . V/4564 Tz. 24. 97 Ebd.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

schließlich die Auswahl gemeinsam festgesetzter Förderungsschwerpunkte. M i t den „Regionalen Aktionsprogrammen" ist gleichzeitig eine für Bund und Länder verbindliche Orientierung i n zeitlicher, sachlicher und räumlicher Hinsicht gegeben. Als maßgebliche Gremien zur Koordinierung der Wirtschaftsförderungsmaßnahmen i m Rahmen der „Regionalen Aktionsprogramme" sind zu nennen der „Arbeitskreis der Regionalreferenten des Bundes und der Länder" sowie der „Interministerielle Ausschuß für regionale Wirtschaftspolitik" (IMNOS) 9 8 . Durch die personelle Identität des IMNOS-Vorsitzenden m i t dem Vorsitz des Arbeitskreises der Regionalreferenten 99 hat sich ein besonderes Verfahren vertikaler Koordinierung eingespielt, das zumindest den gegenseitigen Informationsaustausch gewährleistet. Das Schwergewicht der Koordinierung liegt jedoch eindeutig beim IMNOS, der auch auf horizontaler Ebene Koordinierungsfunktionen wahrnimmt. Die Hauptaufgaben dieses Ausschusses bestehen i n der Erarbeitung allgemeiner Grundsätze zur regionalen Wirtschaftspolitik, i n der Konkretisierung dieser Grundsätze durch Richtlinien und i n der verantwortlichen Verwaltung des Regionalfonds. Aus dieser Aufgabenstellung ergeben sich für den Bund als der zentralen Koordinierungsinstanz entsprechende Möglichkeiten, die A k tivitäten der Länder — soweit sie diesen Fonds beanspruchen — zu steuern und auf eine einheitliche Politik hinzuwirken. Bevor diese Möglichkeiten dargestellt werden, soll zunächst die bisherige Förderungspraxis des Bundes erörtert werden — nicht zuletzt deswegen, u m die Verbesserung der Lenkungs- und Koordinierungschancen durch die „Regionalen Aktionsprogramme" zu verdeutlichen. Das bis zum Inkrafttreten der „Regionalen Aktionsprogramme" praktizierte Verfahren der Mittelvergabe ging von einer schematischen Aufteilung der M i t t e l aus dem Regionalfonds der Bundesregierung aus 1 0 0 . Der IMNOS stellte den am Programm beteiligten Ländern am Jahresanfang eine bestimmte Landesquote, die auf Grund der Einwohnerzahlen i n den Fördergebieten des jeweiligen Landes errechnet wurde, zur Verfügung 1 0 1 . Die Länder entwickelten zwar Einplanungsvorschläge 98

Z u r Arbeitsweise des Ausschusses ausführlich: Prior, S. 154 ff.; vgl. auch Giel, A r t „ I M N O S " , i n : Handwörterbuch d. Raumforschung u. Raumordnung, Sp. 707. 99 Vgl. Hansmeyer V, S. 58. 100 Dies ist u. a. eine Folge der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung, wonach die Durchführung der regionalen Wirtschaftsförderung grundsätzlich i n die Zuständigkeit der Länder fällt. 101 Vgl. zur Problematik dieses Verteilerschlüssels Albert, Zielgewinnung u n d Entscheidungsfindung f ü r Infrastrukturprogramme — das Beispiel des Regionalen Förderungsprogramms der Bundesregierung, i n : Theorie u n d Praxis der I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , SchrdVSocPol, Bd. 54, B e r l i n 1970, S. 242 f.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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für die Mittel, die dem IMNOS zur Genehmigung vorgelegt werden mußten, waren aber praktisch völlig frei, wie sie die ihnen zugeteilten Bundesmittel auf die Fördergebiete verteilten und zu welchen Einzelmaßnahmen sie sie verwandten. Allgemein war es üblich, die vom Bund zugewiesene Landesquote nach Maßnahmearten — Industrieförderung, Fremdenverkehrsförderung, wasserwirtschaftliche Maßnahmen, Straßenbau usw. — aufzuteilen, wobei die fachliche Zuständigkeit für die Durchführung der Maßnahmen bei verschiedenen Ministerien oder Abteilungen lag. Insofern war die Gefahr des unkoordinierten Mitteleinsatzes allein auf der Länderebene größer als die Chance, daß diese M i t t e l auf „räumliche Schwerpunkte i m Sinne einer komplexen Erschließung" 1 0 2 konzentriert wurden. I n gleichem Maße ergaben sich beträchtliche Divergenzen hinsichtlich der regionalen Aufteilung der Mittel. Teilweise wurde die vom Bund zugewiesene Landesquote wieder nach Regierungsbezirken aufgeteilt und den Regierungspräsidenten zur Einplanung zugewiesen, teilweise bewirtschafteten manche Länder die M i t t e l zentral, und teilweise praktizierten manche Länder beide Verfahren parallel, indem die zur direkten Wirtschaftsförderung bestimmten M i t t e l zentral bewirtschaftet und die für den Infrastrukturausbau vorgesehenen M i t t e l auf die Regierungsbezirke aufgeteilt wurden. Die Bildung von Landesquoten nach dem Bevölkerungsschlüssel konnte weder dem Gesichtspunkt der Förderungswürdigkeit noch dem der Vordringlichkeit bestimmter Förderungsmaßnahmen Rechnung tragen. Da ferner die Länder häufig bei der Aufteilung der Bundesmittel andere Prioritäten zugrunde legten als der Bund, ergab sich für diesen zunehmend das Bedürfnis nach Sonderprogrammen m i t direkter Durchgriffsintensität auf die Letztempfänger, d. h. auf die Gemeinden und Gemeindeverbände. Entsprechend wurde ein Teil der insgesamt verfügbaren M i t t e l aus dem Regionalfonds für den Ausbau von geeigneten Industriestandorten — den sog. Bundesausbauorten — reserviert und nicht auf die Länder aufgeteilt, sondern zentral durch den IMNOS bewirtschaftet. Dieses Verfahren erlaubte zwar den direkten Durchgriff auf die lokale Ebene und damit i n begrenztem Rahmen die Durchsetzung der vom Bund vertretenen Prioritäten und Vorstellungen von einer regionalen Entwicklung, erwies sich aber zur Lösung des Problems der bundesweiten Aufteilung von Förderungsmitteln auf die Dauer ebenfalls als nicht optimal. Denn einmal förderte das Nebeneinander von „Landesquote" und „Vorabquote" — wie die Zuschußmittel an die Gemeinden genannt wurden — nicht gerade eine Wirtschaftspolitik „aus einem Guß". Zum anderen erwies sich das hierfür ent102

Ebd., S. 245.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

wickelte „Windhundverfahren" — nach dem genehmigungsfähige Förderungsanträge für Vorhaben i n Bundesausbauorten gemäß der Reihenfolge ihres Eingangs i m Bundeswirtschaftsministerium berücksichtigt wurden — als Hebel zur Ver Wässerung dieses Förderungsprogramms, das schließlich eine gezielte Förderung unmöglich machte. Wesentlich mitbestimmend für die Koordinationsmöglichkeiten und den Koordinationsgrad waren die Entscheidungsbefugnisse des Interministeriellen Ausschusses als das für den Regionalfond des Bundes verantwortliche Organ. Hier ist zunächst festzuhalten, daß auf Grund der verfassungsmäßigen Lage die Möglichkeiten der Einflußnahme und der Koordination von vornherein stark beschränkt waren. Denn der IMNOS konnte von sich aus weder geeignete Orte noch als nötig erachtete Ausbaunrojekte vorschlagen. Beides war vielmehr das Vorrecht der Länder. Der Ausschuß konnte lediglich aus den Vorschlägen der Länder die i h m geeignet erscheinenden auswählen. Damit schrumpften die Befugnisse des IMNOS hinsichtlich der vertikalen Koordinierung auf einen Zustimmungsvorbehalt zusammen. Die Auswahl der Bundesausbauorte erfolgte nach bestimmten K r i terien, die praktisch als Minimalforderungen anzusehen waren 1 0 3 . Zwei Phasen des Aus wähl Verfahrens ließen sich unterscheiden: i n einer Phase wurden die Vorschläge für neue Bundesausbauorte auf der Land°sebene vorbereitet. Der Ausschuß befand nur über Vorschläge, die innerhalb der Länder zwischen den i n Betracht kommenden Landesministerien und unter Beteiligung der Landesnlanungsstellen abgestimmt waren. Weitere für die regionale Entwicklung wichtige Stellen, wie die Industrie- und Handelskammer, Landwirtschaftskammern und Handwerkskammern sowie die Arbeits Verwaltung, mußten gehört werden 1 0 4 . Die endgültigen Vorschläge wurden von den Landesregierungen nach der Dringlichkeit entsprechend ihrer Prioritätenskala geordnet und m i t entsprechender Begründung dem Bundeswirtschaftsministerium vorgelegt. Sofern ein Bundesausbauort vorgeschlagen wurde, der i n der Nähe der Landesgrenze lag, wurde dieser Vorschlag vorher noch m i t dem Wirtschaftsministerium des Nachbarlandes abgestimmt. 103

Die wichtigsten Auswahlgrundsätze waren: 1. Der Bundesausbauort soll M i t t e l p u n k t eines Gebietes sein, i n dem eine große Anzahl von unzureichend beschäftigten Arbeitskräften (insbesondere i n der Landwirtschaft) ansässig ist. 2. Günstige Verkehrslage. 3. Mindestausstattung an I n f r a s t r u k tur, 4. Industrielle Ansatzpunkte sollen bereits vorhanden sein. 104 Vgl. Albert Bundesausbauorte — Beispiel f ü r Planung i n der regionalen Wirtschaftspolitik der Bundesregierung, i n : Planung I I , hrsg. v. J. H. K a i ser, Baden-Baden 1966, S. 275.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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I n der zweiten Phase des Auswahlverfahrens wurden die endgültigen Vorschläge der Länder von den i n Betracht kommenden Bundesressorts geprüft und schließlich vom IMNOS entschieden. Diese Prüfung auf Bundesebene hatte zum Inhalt, ob schwerwiegende Bedenken — z.B. wegen eines Verstoßes gegen das ROG — gegen eine Anerkennung als Bundesausbauort sprachen. M i t i n die Überlegungen während dieser Phase wurden die anderen Fachplanungen — wie i m Bereich der Landwirtschaft, der Wasserwirtschaft, der Verteidigung, des Verkehrs, (Bundesstraßennetz) usw. — einbezogen. Der Ausschuß entschied nicht darüber, ob die Stadt Β besser als Bundesausbauort geeignet war als die Stadt A. Die Verantwortung hierfür mußten die Länder übernehmen. Das Auswahlverfahren endete m i t dem Beschluß des IMNOS, einen von den Ländern vorgeschlagenen Bundesausbauort als solchen anzuerkennen oder nicht. Der Modus des Abstimmungsverfahrens auf der Länderebene rief natürlicherweise die verschiedenen regionalen Interessen auf den Plan. Der Konkurrenzkampf der Gemeinden u m einen günstigen Platz auf der Vorschlagsliste war gleichbedeutend m i t dem Kamnf u m die beschränkten Förderungsmittel: Denn während die für das Zonenrandgebiet und Bundesausbaugebiete bestimmten M i t t e l am Beginn des Haushaltsjahres nach Länderquoten aufgeteilt und dann von den Landesregierungen verplant wurden, galt für die Bundesausbauorte das oben erwähnte Windhundverfahren. Die Begrenztheit der verfügbaren Bundesmittel — 1966 waren für das Bundesausbauorte-Programm 20 M i l l . D M reserviert, wobei für das Regionale Förderungsprogramm insgesamt 140.5 M i l l . D M zur Verfügung standen — ließ nur das Kooptationsverfahren zu. Neue Bundesausbauorte konnten immer nur dann anerkannt werden, wenn i n den früher geförderten Orten ein erster Saturierungsgrad hinsichtlich ihrer Industrialisierung erreicht war und Bundesmittel hierfür vorerst nicht mehr i n Anspruch genommen werden mußten, bzw. Bundesmittel wieder frei verfügbar waren. Die erhebliche Aufstockung des Regionalfonds i n den letzten Jahren ließ aber gleichzeitig die Zahl der Bundesausbauorte i n die Höhe schnellen. Die starke Aufblähung der Zahl der Bundesausbauorte war nicht zuletzt die Folge des harten Konkurrenzkampfes der Gemeinden und des Bestrebens der primär betroffenen Landesregierungen, allen Regionen eine vergleichbare Chance zu geben. Zudem sahen die Länder i n dem Programm für die Bundesausbauorte durch Vorlage fast aller Förderungsanträge die große Chance, zusätzlich zur Landesquote einen weiteren, überdurchschnittlich hohen Förderungsbetrag ins Land zu ziehen.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

Waren i m Jahre 1959, als das Programm anlief, 16 Bundesausbauorte ausgewählt, deren Zahl bis 1966 stufenweise u m jeweils 15—17 Orte vermehrt wurde, so daß 1966 64 Bundesausbauorte anerkannt waren, so waren 1968 inzwischen 81 Orte zu Bundesausbauorten ernannt worden. Diese ineffizient breite Streuung der M i t t e l machte neben der Tatsache, daß die Größe der Orte sehr unterschiedlich war, wie zurecht kritisiert worden ist 1 0 5 , eine gezielte Förderung unmöglich. I n der Tat zeigte sich, daß die von der Erklärung einzelner Orte zu Bundesausbauorten und vom Einsatz der zusätzlich für ihre Entwicklung bereitgestellten Bundesmittel erwarteten Kristallisationseffekte weitgehend ausblieben. Dies war nicht zuletzt auch eine Folge der Tatsache, daß die Länder i n den Zuschüssen des Bundes für die Bundesausbauorte und -gebiete bisweilen eher einen Ersatz für eigene Mittelzuwendungen als eine Ergänzung eigener Anstrengungen sahen. Die „Regionalen Aktionsprogramme" versuchen diese zentrifugalen Tendenzen aufzufangen. M i t ihrem Inkrafttreten gelten i n allen Ländern für die i n diesen Programmen eingeplanten Förderungsmaßnahmen die Richtlinien des Regionalen Förderungsprogramms der Bundersegierung 106 . Dadurch ist der einheitliche Mitteleinsatz, der sich an einem verbindlichen Zielkatalog orientiert, sichergestellt 107 . Besteht das Grobraster der Finanzhilfen des Bundes i n der Unterteilung von direkten Wirtschaftsförderungsmaßnahmen und Maßnahmen zum Ausbau der Infrastruktur, so ordnen die „Regionalen Aktionsprogramme" entsprechend dieser Unterteilung die verschiedenen Investitionsanreize für gewerbliche Unternehmen i n ein allgemein verbindliches Präferenzsystem ein, dessen Subventionswerte 108 zwischen 10 v. H. und 25 v. H. je nach Maßnahmeart schwanken 109 . 105 Vgl. Strauß, Finanzpolitik — Theorie u n d Wirklichkeit, B e r l i n 1969, S. 125 f. 106 Vgl. Strukturbericht 1970, Tz. 22. Die Richtlinien sind abgedruckt als Anlage 1 i n : „Was sind Regionale Aktionsprogramme?" B M W i - T e x t e Nr. 82 V. 3. Dez. 1969, hrsg. v. B M W , auch i n BAnz. Nr. 174 v. 19. Sept. 1969. 107 Gleichwohl berücksichtigen die Richtlinien die Notwendigkeit differenzierter Lösungen, da die regionalen Strukturprobleme auf unterschiedlichen Ursachen beruhen u n d die Länder regelmäßig eine gemeinsame Zielorientierung m i t dem Hinweis auf diese Unterschiedlichkeiten ablehnten. So muß ζ. B. die Ansiedlung von Ersatzindustrie i n zwar hoch industrialisierten aber einseitig strukturierten Industriegebieten von anderen Voraussetzungen ausgehen als die industrielle E n t w i c k l u n g ländlicher Räume. Ebenso erfordert die politisch bedingte Randlage des Zonenrandgebietes besondere Präferenzen i m System der regionalen Wirtschaftsförderung. Vgl. dazu auch Strukturbericht 1969, Tz. 19. los D e r Subventionswert bezeichnet den Vom-Hundert-Satz, der den Z u schußgegenwert aller öffentlichen Hilfen i n bezug auf die Investitionskosten ausdrückt. Der Zuschußgegenwert berechnet sich aus der Summe der Z u schüsse, Zinszuschüsse u n d Zinsvorteile bei zinsgünstigen Krediten. Die Zinsvorteile werden als Differenz zu einem angenommenen Normalzinssatz

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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Die Förderungsschwerpunkte sind innerhalb der „Regionalen A k tionsprogramme" ebenfalls klar abgegrenzt. I n Übereinstimmung m i t den Ländern soll sich die Förderung auf gewerbliche Schwerpunkte mit einem Einzugsbereich von mindestens 20 000 Einwohnern beschränken 110 . Diese Schwerpunkte sollen als Kristallisationskerne für die wirtschaftliche Entwicklung eines größeren Umlandes dienen. Innerhalb dieser Schwerpunkte sollen nur ein, höchstens zwei übergeordnete Schwerpunkte ausgewählt werden, die besonders günstige Entfaltungsmöglichkeiten erwarten lassen und damit eine stärkere Ausstrahlungskraft auf die gesamte Region bewirken. Diese übergeordneten Schwerpunkte erhalten eine erhöhte Förderungspräferenz durch Konzentration aller regional wirksamen Förderungsmittel 1 1 1 . Durch diese Fixierung ist neben der sachlichen eine räumliche Orientierung für die Beurteilung der Vorrangigkeit von Förderungsvorhaben gewährleistet. Ein weiterer Fortschritt ist i n der zeitlichen Projektion der Programme zu sehen. Die Förderungsmaßnahmen von Bund und Ländern erstrecken sich über einen Zeitraum von fünf Jahren und können damit i n das Raster der fünfjährigen Finanzplanung eingefügt werden. Gegenüber der früher üblichen jährlichen Verplanung der M i t t e l sichert diese fünfjährige Orientierung eine Übersicht darüber, i n welchem Zeitraum, i n welcher Reihenfolge der Maßnahmen und m i t welchem finanziellen Aufwand bestimmte Vorhaben realisiert werden können. Die wohl wichtigste Verbesserung besteht jedoch i n der gemeinsamen Verplanung der Mittel. Das heißt, die Aktionsprogramme fassen von 7,5 °/o unter Berücksichtigung von Laufzeit u n d Tügungsmodalitäten berechnet u n d m i t diesem Zinssatz auf den Gegenwartswert diskontiert. Vgl. „Was sind Regionale Aktionsprogramme?", S. 4. 109 Die Aktionsprogramme bieten folgende Förderungsmöglichkeiten u n d Präferenzen: Grundlegende Rationalisierung u n d Umstellung 10 v. H. Errichtung u n d Erweiterung von Betrieben 15 v. H. Errichtung u n d Erweiterung von Produktionsbetrieben i n übergeordneten Schwerpunkten : außerhalb des Zonenrandgebietes 20 v. H. innerhalb des Zonenrandgebietes 25 v. H. Ausbau der kommunalen I n f r a s t r u k t u r bis zu 60 v. H. I n unmittelbarer Nähe der Zonengrenze k a n n dieser Höchstwert noch überschritten werden. Vgl. Strukturbericht 1970, Tz. 22. 110 Das Programm f ü r die Bundesausbauorte dagegen ließ Orte zu, deren Einwohnerzahl zwischen 200 u n d 30 000 schwankte. Dementsprechend unbefriedigend w a r bei gleichem Mitteleinsatz die jeweilige W i r k u n g . Es zeigt sich, daß von kleineren Orten meistens n u r geringere Signale ausgingen, die zu Investitionen anreizten. 111 Vgl. Strukturbericht 1969, Tz. 24, ferner „Was sind Regionale A k t i o n s programme?", S. 3.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

alle Bundes- und Landeshilfen zu einem Maßnahmebündel zusammen, so daß die vielfältigen regionalen Wirtschaftshilfen leichter überschaubar sind. Nicht zuletzt bedeutet dies eine Zunahme der Kontrollierbarkeit der vom Bund vergebenen Mittel. Wenn Koordination u. a. auch „Zusammenfassung", „Bündelung" bedeutet, so gehen von der Beseitigung der die Regionalpolitik bisher kennzeichnenden „Töpfchenwirtschaft" zweifellos konzentrierende und damit entsprechend koordinierende Effekte aus. Zusammenfassend kann gesagt werden: Die „Regionalen Aktionsprogramme" sind eine schwerpunktmäßige Förderung bei Konzentration aller M i t t e l von Bund und Ländern, die gemäß einer gemeinsamen Prioritätenskala — koordiniert und projektiert für einen mittelfristigen Zeitraum — eingesetzt werden. Die Wirksamkeit dieser Programme w i r d allerdings auch hier wieder weitgehend durch Kompetenzabgrenzungen bestimmt. Nach wie vor bleibt die Zuständigkeit der Länder für die Planung und Durchführung unangetastet, und nach wie vor kann der interministerielle Ausschuß nur die von den Ländern unterbreiteten Aktionsprogramme ablehnen oder genehmigen 112 . Durch die Einbeziehung der Landesmittel i n die Planung jedoch, die damit ebenfalls unter den Zustimmungsvorbehält des IMNOS fallen, kann der Bund „sein Interesse an einem konzentrierten und abgestimmten Mitteleinsatz wesentlich wirksamer zur Geltung bringen" 1 1 3 . Inwieweit sich die „Regionalen Aktionsprogramme" durch Ausuferung selbst unterlaufen, bleibt abzuwarten. Denn insgesamt werden einschließlich der i m Sommer 1970 neu aufgestellten Programme 20 Aktionsprogramme durchgeführt 1 1 4 , die rd. 68 v. H. der Fläche des Bundesgebietes abdecken 115 . A l l e i n i n zwölf Aktionsräumen sind 250 Schwerpunkte m i t 48 übergeordneten Schwerpunkten ausgew ä h l t 1 1 6 . Die Parallelität zu der ausufernden Entwicklung, die das Programm für die Bundesausbauorte kennzeichnete, ist unübersehbar. Auch hier dürfte eine Einschränkung, u m den beabsichtigten Fördereffekt nicht zu gefährden, geboten erscheinen. 112 Vgl. I I der Richtlinien zum Reg. Förderungsprogramm: „Der Ausschuß behält sich vor, die Verwendungsvorschläge der Landesregierungen abzulehnen, w e n n diese aus regionalen oder fachlichen Gründen zu Bedenken Anlaß geben". 113

Zohlnhöfer, S. 697. Vgl. Jahreswirtschaftsbericht 1760, Tz 78, A n m . 10. 114

115 116

1971 der Bundesregierung, B T - D r s . V I /

Vgl. Raumordnungsbericht 1970, S. 35. Vgl. Strukturbericht 1970, Tz. 21.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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bb) Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" M i t der Institutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben sind die bisherigen Bemühungen des Bundes, die regionale Wirtschaftsförderung an einheitlichen Maßstäben auszurichten, verfassungsrechtlich verankert worden. Sie sind als ein weiterer Schritt zur Wahrnehmung des Bundeseinflusses auf die Planung und Durchführung der W i r t schaftsförderungsmaßnahmen der Länder anzusehen. Damit verbessern sich gleichzeitig gegenüber früheren Regelungen die Chancen der Koordinierung. Insbesondere die Schaffung eines gemeinsamen Planungsausschusses aus Vertretern von Bund und Ländern erscheint aus mehreren Gründen als der vorläufige Abschluß einer kontinuierlichen Entwicklung 1 1 7 : Der Bund ist als gleichberechtigter Partner m i t vollem Mitspracherecht an der i n die Kompetenz der Länder fallenden Regionalförderung beteiligt. Ferner knüpft der für die Verbesserung der regionalen W i r t schaftsstruktur zuständige Planungsausschuß an die bisherige Praxis an, indem er beabsichtigt, die „Regionalen Aktionsprogramme" als vorläufige Grundlage für ein praktikables Planungs- und Koordinationsinstrument auszubauen 118 . Darüber hinaus spricht für eine kontinuierliche Weiterentwicklung auch der i n den Ausführungsgesetzen 110 fixierte Katalog der Förderungsmaßnahmen, der sowohl hinsichtlich der Förderungstatbestände (Errichtung, Ausbau, Umstellung oder Rationalisierung von Gewerbebetrieben und Ausbau der Infrastruktur) als auch hinsichtlich der Abgrenzung der Fördergebiete (Bundesausbaugebiete) sowie i n bezug auf die vorgesehen Subventionsformen (Investitionszuschüsse, Darlehen, Zinszuschüsse) dem Katalog und den Kriterien der i m Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung bisher eingesetzten Instrumente i m wesentlichen gleicht 1 2 0 . 117

Vgl. Zohlnhöfer, S. 700. Vgl. Jahreswirtschaftsbericht 1971 der Bundesregierung, BT-Drs. V I / 1760, Tz 78: „Der Planungsausschuß f ü r regionale Wirtschaftsstruktur . . . hat deshalb beschlossen, bei der Aufstellung des ersten gemeinsamen Rahmenplans das System der »Regionalen Aktionsprogramme' zugrunde zu legen." Diese Grundsätze sollen jedoch spätestens Ende 1972 auslauten; vgl. Begründung zum Regierungsentwurf des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur", BT-Drs. V/4092, S. 10. 119 Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" v o m 6. Okt. 1969, B G B l . I, S. 1861. 120 Demgegenüber fallen die Abweichungen k a u m ins Gewicht. Z u m B e i spiel können i n die Förderungsmöglichkeiten auch Handels- u n d Dienstleistungsbetriebe m i t einbezogen werden. Eine wesentlichere Abweichung besteht darin, daß Gebiete schon dann gefördert werden können, w e n n ihre Wirtschaftsstruktur „erheblich" unter dem Bundesdurchschnitt abzusinken droht (§ 1 Abs. 2 Satz 1). Dadurch w i r d f ü r die Z u k u n f t zumindest die Möglichkeit einer prophylaktischen regionalen Wirtschaftspolitik geschaffen, 118

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

Der Vermutung, daß es sich bei den Gemeinschaftsaufgaben lediglich u m eine Neuauflage des regionalen Förderungsprogramms unter anderem Namen handele, widersprechen die Bestimmungen über die Organisation und Durchführung der beabsichtigten Maßnahmen. Zwar geht es bei der Gemeinschaftsaufgabe wie bei den „Regionalen A k tionsprogrammen" darum, „unter Abwägung der sachlichen Bedürfnisse, der finanziellen Möglichkeiten und unter raumordnungspolitischen Notwendigkeiten Schwerpunkte zu bilden, u m eine möglichst wirksame Erfüllung der Aufgaben nach übergeordneten Gesichtspunkten zu gewährleisten" 1 2 1 , jedoch bietet die Institutionalisierung des Planungsausschusses und seine Ausstattung mit entsprechenden Befugnissen bessere Voraussetzungen dafür, dem Bundeseinfluß i m Sinne der gebotenen Schwerpunktbildung nachdrücklicher Geltung zu verschaffen 122 und die Einzelplanungen auf föderativer Ebene unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten effizienter zu koordinieren. Dafür spricht schon allein die Tatsache, daß unter die bundesgesetzliche Regelungskompetenz die verfahrensmäßigen Fragen der Bundesbeteiligung an den Gemeinschaftsaufgaben fallen. Neben der Konkretisierung und Interpretation der Aufgaben hat der Bund dadurch die Möglichkeit, Bestimmungen über das Verfahren hinsichtlich der Rahmenplanung festzusetzen, insbesondere, was die Aufstellung des Rahmenplanes selbst sowie die Mitwirkungs- und Anhörungsrechte bei dessen Ausarbeitung betreffen 1 2 3 . Inhaltlich konkretisiert w i r d die Gemeinschaftsaufgabe durch den gemeinsam von Bund und Ländern zu erstellenden Rahmenplan. Er ist die zusammenfassende Darstellung der Ziele und Maßnahmen, d. h. der Voraussetzungen, der A r t und Intensität der Förderung 1 2 4 . Die Maßnahmen sind nach Ländern getrennt darzustellen, u m der speziellen Situation der Fördergebiete Rechnung tragen zu können. U m die Durchsichtigkeit zu erhöhen, sind Angaben über den inneren Zusammenhang einer Maßnahme m i t anderen Vorhaben zu machen sowie deren Bedeutung innerhalb dieses Maßnahmebündels darzustellen. Ferner sind den Planungen Überschlagsrechnungen beizufügen. Nach dem Prinzip der gleitenden Planung ist der Rahmenplan i n Übereinstimmung mit der Finanzplanung für einen Zeitraum von während die Wirtschaftsförderungsmaßnahmen bisher erst durch bereits akute Notlagen ausgelöst wurden. 121 Begründung zum Regierungsentwurf des Finanzreformgesetzes, BT-Drs. V/2861, Tz 271. 122 Z u m Ausmaß vgl. A n m . 129. 123 v g l . Tiemann, Gemeinschaftsaufgabe von B u n d u n d Ländern i n v e r fassungsrechtlicher Sicht, B e r l i n 1970, S. 226. 124

Vgl. Ruhe, Die Ausführungsgesetze zu den Gemeinschaftsaufgaben, i n : B u l l e t i n Nr. 46 v. 15. A p r i l 1969, S. 399.

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fünf Jahren zu erstellen und jährlich fortzuschreiben, wobei die sachliche, periodisch vorgenommene Überprüfung eine ständige Anpassung an die Gegebenheiten gewährleistet. Gleichzeitig erlaubt die zeitliche Gleichschaltung der Fachplanung m i t der allgemeinen Finanzplanung eine Verklammerung unter allgemeinen Finanz- und konjunkturpolitischen Aspekten 1 2 5 . Es ist vorgesehen, i m Rahmenplan für die einzelnen Maßnahmen Regelungen aufzunehmen, die eine einheitliche Vergabe der Förderungsmittel i m Bundesgebiet gewährleisten sollen. Diese als Grundsätze zu formulierenden Förderungsbedingungen sollen vom Planungsausschuß, der den Rahmenplan aufstellt, erarbeitet werden. Die Festlegung einheitlicher Förderungspräferenzen — sowohl hinsichtlich der Förderungsart als auch hinsichtlich der Förderungsintensität — sind Bestandteil des Rahmenplans und damit bindend. Durch die einheitlichen Förderungsbedingungen soll vor allem sichergestellt werden, daß unter den Ländern keine Förderungskonkurrenz entsteht, die die Wirksamkeit einer abgestimmten Regionalplanung i m Bundesgebiet beeinträchtigen könnte, und daß angesichts der Knappheit der öffentlichen M i t t e l ein möglichst hoher Förderungseffekt erzielt w i r d 1 2 6 . Aufgestellt und erarbeitet w i r d der Rahmenplan von einem Planungsausschuß 127 , der gemeinsam von der Bundesregierung und den Landesregierungen gebildet wird. Er ist als die verfassungsrechtlich vorgesehene „Einrichtung(en) für eine gemeinsame Rahmenplanung" 1 2 8 das institutionelle Kernstück der Gemeinschaftsaufgabe. Den Vorsitz führt der Bundesminister für Wirtschaft (bei den übrigen Gemeinschaftsaufgaben die jeweils zuständigen Fachminister). Dem Ausschuß gehören ferner an: der Bundesminister der Finanzen auf Grund seiner haushaltsrechtlichen Stellung 1 2 9 und ein Vertreter (Minister oder Sena125 j ) e r mehrjährigen Finanzplanung ist allerdings insofern ein Primat eingeräumt worden, als sich die einzelnen Fachplanungen, die zunächst nicht an allgemeinen finanzpolitischen Erwägungen ausgerichtet sind, sich i m Rahmen der i n der mehrjährigen Finanzplanung gesetzten Markierungen zu halten haben. Vgl. dazu Ruhe, S. 399. 128 v g l . auch Begründung zum E n t w u r f eines Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe, a.a.O., S. 5. 127 Der Planungsausschuß f ü r regionale Wirtschaftsstruktur konstituierte sich am 6. M a i 1970; vgl. Jahreswirtschaftsbericht 1970 der Bundesregierung, Tz. 78. 128 A r t . 91 a Abs. 3 GG. 129 Aus dieser Mitgliedschaft k r a f t Amtes k a n n — sofern das Finanz- u n d Wirtschaftsressort des Bundes i n Personalunion geführt werden — eine erhebliche Machtakkumulation u n d damit eine Präponderanz des Bundes i n den Planungsausschüssen folgen. Denn ist der B u n d durch einen Doppelminister vertreten, so f ü h r t dieser i m Planungsausschuß zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur als Wirtschaftsminister den Vorsitz u n d ist gleichzeitig i n seiner F u n k t i o n als Finanzminister sowohl i n diesem A u s schuß als auch i m Planungsausschuß zur Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r

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Kirchhoff

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

tor) jedes Landes, wobei sich jedes Mitglied vertreten lassen kann (§ 6 Abs. 1). Es kann aber unterstellt werden, daß wegen der Wichtigkeit der Gemeinschaftsaufgabe das Mandat i n der Regel auf Ministerebene wahrgenommen wird. Die Möglichkeit, Unterausschüsse auf Referentenebene zu bilden, besteht i n jedem Fall durch die vom Ausschuß noch zu beschließende Geschäftsordnung. Der Planungsausschuß ist ein Organ, das selbständige Entscheidungen 1 3 0 m i t verbindlicher Wirkung trifft. Seine „ A k t e " , d. h. also der Rahmenplan, haben nicht nur empfehlenden, beratenden oder vorbereitenden Charakter, sondern sie sind m i t bestimmten, unmittelbaren, rechtlichen Wirkungen ausgestattet. I n den Ausführungsgesetzen heißt es dazu: „Die Bundesregierung und die Landesregierungen nehmen die für die Durchführung des Rahmenplans i m nächsten Jahr erforderlichen Ansätze i n ihre Entwürfe der Haushaltspläne auf" (§ 8). Das heißt nichts anderes, als daß die Regierungen bei der Aufstellung der Haushaltsentwürfe an die Beschlüsse des Planungsausschusses gebunden sind, bzw. die i m Rahmenplan vorgesehen Vorhaben müssen von den Regierungen ausgeführt werden. „Ohne eine derartige BindungsWirkung wäre die gesamte Rahmenplanung und damit das Institut der Gemeinschaftsaufgabe wenig bedeutsam, weil dann der Rahmenplan nur empfehlenden Charakter und somit nur eine sehr geringe Effizienz hätte 1 3 1 ." Die Bindungswirkung setzt allerdings i n der Praxis voraus, daß sich die Mitglieder des Planungsausschusses vor der endgültigen Festlegung des Rahmenplanes m i t ihren Regierungen abstimmen 1 3 2 . u n d des Küstenschutzes nach A r t . 91 a GG u n d darüber hinaus i n der B u n d Länder-Kommission f ü r Bildungsplanung nach A r t . 91 b GG vertreten. Berücksichtigt man ferner die notwendigerweise enge Verknüpfung von Rahmenplanung, mehrjähriger Finanzplanung u n d Konjunktursteuerung u n d hier insbesondere die Tatsache, daß der Wirtschafts- bzw. Finanzminister i n den f ü r die Koordinierung der K o n j u n k t u r - u n d Finanzpolitik des Bundes u n d der Länder zuständigen Gremien, nämlich dem K o n j u n k t u r r a t bzw. dem Finanzplanungsrat, seiner jeweiligen F u n k t i o n entsprechend ebenfalls den Vorsitz führt, so ergeben sich f ü r einen Doppelminister insgesamt w e i t r e i chende Möglichkeiten, auf die Haushaltsgestaltung der Länder lenkend E i n fluß zu nehmen. 130 Allerdings ist v o m gegenwärtigen Leiter der Planungsabteilung des Bundeskanzleramts auf die Gefahr aufmerksam gemacht worden, daß die Planungsausschüsse infolge des „timelag" zwischen Aufgabenerkennung, Planung u n d Realisierung „alles anderere t u n werden, als planen, sondern n u r noch ratifizieren können, was von anderer Seite b r i l l a n t präjudiziert worden ist". Jochimsen, Z u m A u f b a u u n d Ausbau eines integrierten A u f gabenplanungssystems u n d Koordinationssystems der Bundesregierung, i n : B u l l e t i n Nr. 97 v. 16. J u l i 1970, S. 955. 131 Ruhe, S. 400. 132 Von diesen gesetzlichen Bestimmungen bleibt die Gesetzesbefugnis der Parlamente f ü r die Haushalte unberührt. „Die B i n d u n g der Regierungen an die Mittelansätze des Rahmenplans bedeutet jedoch keine Einschränkung

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Nach dem Ausführungsgesetz beschließt der Planungsausschuß m i t einer Mehrheit von drei Vierteln der Stimmen, wobei entscheidend ist, daß Bund und Länder die gleiche Stimmenzahl haben. Das Stimmenverhältnis von Bund und Ländern beträgt 11:11. Jedes Land hat eine gleichgewichtige Stimme. Das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit bei Abstimmungen hat die Folge, daß auf der einen Seite der Bund m i t einer Minderheit der Länder keine Mehrheitsbeschlüsse herbeiführen kann. A u f der anderen Seite — und dies ist unter dem Aspekt der Einflußnahme von unmittelbarer Bedeutung — kann nach diesem Abstimmungsmodus kein Beschluß gegen die Stimmen des Bundes Zustandekommen. Die gleiche Stimmenzahl des Bundes ist Ausdruck gleichberechtigter Partnerschaft von Bund und Ländern. Sie rechtfertigt sich nicht zuletzt daraus, daß der Bund nach § 10 Abs. 1 die Hälfte der Kosten aller Aufgaben trägt bzw. die Hälfte der jedem Land nach Maßgabe des Rahmenplans entstandenen Ausgaben. Die finanzielle Beteiligung des Bundes (zur Hälfte) ist neben der gemeinsamen Planung die entscheidende Grundlage, auf der Bund und Länder die Gemeinschaftsaufgabe verwirklichen. Von besonderer Bedeutung ist die A r t und Weise dieser finanziellen Beteiligung. Von den Alternativen der Vorausfinanzierung, der gleichzeitigen Finanzierung oder der nachträglichen Finanzierung entschied sich der Gesetzgeber für den letzteren Modus, der dem Erstattungsprinzip entspricht. Das Erstattungsprinzip bedeutet, daß der Bund den Ländern grundsätzlich seinen Anteil an den Förderungsmitteln erst dann gewährt, wenn die i m Rahmenplan festgelegten Maßnahmen durchgeführt sind. Als Durchführungsgrundlage dienen die von den Ländern vorzulegenden Endabrechnungen. Gemäß diesen Bestimmungen müssen die Länder vorleisten. Dadurch, daß der Bund erst auf Grund der von den Ländern vorzulegenden Endabrechnungen die den Ländern entstandenen Kosten erstattet, ist für den Bund sichergestellt, daß nur tatsächliche, i n seinem Sinne durchgeführte Projekte vergütet werden. Diese Position des Bundes w i r d auch i n den Fällen nicht geschwächt, i n denen der Bund schon zu Beginn und während der Durchführung der Maßnahmen zu Vorauszahlungen verpflichtet ist. Denn diese Verpflichtung w i r d nur unter der Bedingung wirksam, daß die Bundesdes Rechts der Parlamente, des Bundes w ü r f e abzuändern u n d abweichend von über die Haushalte zu beschließen." So Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe des Rahmenplans von den Änderungen über die Rahmenplanung neu abgestimmt 12*

u n d der Länder, die Haushaltsentden Vorschlägen der Regierungen die Begründung zum E n t w u r f des . . . , S. 8. Werden die Mittelansätze des Parlaments betroffen, so muß u n d beschlossen werden.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

mittel ausschließlich der Weiterführung der eingeleiteten Maßnahmen dienen, wobei der Umfang der Vorleistung nicht festgelegt ist. Die Höhe des Bundesbeitrages bemißt sich nämlich nach dem Stand der Maßnahmen. Das bedeutet, daß die Länder als Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Bundesmitteln den Bund über die Fortschritte, den Stand der Durchführung und voraussichtliche Entwicklung der Maßnahmen informieren muß. Diese Informationspflicht und darüber hinaus die i n § 11 des Gesetzes enthaltene Klausel, wonach „der Bund . . . zugewiesene Bundesmittel von einem Land zurückfordern (kann), wenn die festgelegten Bedingungen ganz oder teilweise nicht erfüllt werden", gewährleisten i n weitem Maße die vorgesehene Verwendung der vorgestreckten Bundesmittel durch die Länder. Denn der Tatbestand der bedingungswidrigen Verwendung ist immer dann gegeben, wenn ein Land die M i t t e l abweichend vom Verwendungszweck einsetzt, andere Maßnahmen außer die i m Rahmenplan festgelegten fördert oder nicht zuschußfähige Folgearbeiten unterstützt. Durch die Möglichkeiten der nachherigen bzw. mitschreitenden Kontrolle i m Falle der Erstattung bzw. Vorleistung und durch die daraus resultierende, umfassende Orientiertung auf Grund detaillierter Informationen ist es dem Bund i m Gegensatz zur bisherigen Bewilligungspraxis — das Geld wurde den Ländern i m Rahmen der regionalen Förderungsprogramme mehr oder weniger pauschal zur Verfügung gestellt und zur Verplanung überlassen — weitaus besser möglich, den Mitteleinsatz gezielter und projektbezogener zu steuern. Zusammenfassend kann gesagt werden, daß das „Prinzip der Planung i m gesamtstaatlichen Maßstab unter Einbeziehung gliedstaatlicher Detailplanung" 1 3 3 als eine Spielart der kooperativen' Koordinierung i n weiten Teilen ein Schritt zur Verbesserung der staatlichen Förderungspraxis i m Bereich regionaler Wirtschaftspolitik ist. Zumindest läßt die gemeinschaftliche Planung eine weitgehende Verminderung der bisherigen Reibungsverluste durch Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Ländern erwarten. Da der Bund i m Planungsausschuß den ständigen Vorsitz führt, i h m auch ein eigenes Vorschlagsrecht zusteht und ohne seine Stimmen Entscheidungen nicht Zustandekommen, sind die Voraussetzungen dafür, bei der Planung die überregionalen Aspekte und gesamtwirtschaftlich wünschenswerten Perspektiven durchsetzen zu können, günstig. Die darüber hinausgehende Funktion, bei unterschiedlichen Länderinteressen die ausgleichenden sowie koordinierenden Momente zur Geltung zu bringen, verdeutlicht die gestärkte Position des Bundes und die 133

Tiemann, S. 235.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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damit verbundenen Möglichkeiten der Einflußnahme. Diese werden insbesondere gesteigert durch die gemeinschaftliche Finanzierung — ein für den Begriff der Gemeinschaftsaufgabe konstituierendes Merkmal 1 3 4 . Denn da m i t der gleichen finanziellen Beteiligung des Bundes eine mindestens gleichberechtigte M i t w i r k u n g des Bundes bei der Planung korrespondiert, ist durch die gemeinschaftliche Finanzierung eine allgemein zunehmende Einflußnahme des Bundes auf die Planungsvorhaben und damit auf das Finanzgebaren der Länder anzunehmen. A n ders formuliert: Da der Bund die Auffassung vertritt, daß nur insoweit eine Mitfinanzierung i n Frage kommt, wie er auch mitplanen kann 1 3 5 , — die Länder andererseits auf die Finanzhilfen des Bundes angewiesen sind — erhöhen sich die Chancen der Koordinierung unter gesamtstaatlichen Vorzeichen erheblich. M i t dem Grad der Angewiesenheit der Länder auf die M i t t e l des Bundes steigt auch eine Dominanz des Zentralstaates gegenüber den Gliedstaaten 136 . So wird, obwohl es sich bei den Gemeinschaftsaufgaben u m eine gemeinsame Finanzierung auf Grund gemeinsamer Planung handelt, und den Ländern sogar die Plandurchführung verbleibt, allein die Tatsache der Mittelfinanzierung durch den Bund teilweise so hoch eingeschätzt, daß der Charakter des diesem Verfahren zugesprochenen „kooperativen Förderalismus" rundweg abgestritten wird. Zum Beispiel kommt Geiger zu dem Schluß, daß es sich bei den Gemeinschaftsaufgaben i n W i r k lichkeit u m einen Vorschlag handele, „ein Stück Föderalismus zu liquidieren und statt dessen die Zuständigkeit des Gesamtstaates zu begründen" 1 3 7 . Nach der Konstruktion der Gemeinschaftsaufgaben und der den Ländern verbleibenden Befugnisse erweist sich diese Befürchtung i n dieser rigorosen Formulierung als unbegründet. Sie verdeutlicht aber durchaus die der Kooperation anhaftende Ambivalenz, die für den „Juniorpartner" 1 3 8 insofern „gefährlich" werden kann, als sie die für die Kooperation kennzeichnende Partnerselbständigkeit — wenn is* v g l . Kommission. Tz. 136, die neben der Koordinierung als drittes Wesensmerkmal noch die „Eigenverantwortlichkeit" hinzurechnet. 135 v g l . die Gegenäußerung der Bundesregierung zu den Änderungsvorschlägen des Bundesrates, i n : Begründung zum E n t w u r f des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe . . . , S. 17. 136 Nach K i s k e r ergibt sich die Überlegenheit des Bundes schon daraus, „daß seinem einheitlich ausspielbaren Block von 11 Stimmen die Stimmen von 11 einzelnen Ländern gegenüberstehen, die keineswegs eine einheitliche Front bilden, sondern gestuft nach parteipolitischer Orientierung, aber auch nach Angewiesenheit auf Finanzhilfe dem Einfluß des Bundes zugänglich sind". Kisker, Kooperation i m Bundesstaat, Tübingen 1971, S. 289. 187 Geiger, Föderalismus i n der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, i n : Z u r S t r u k t u r der deutschen Verwaltung, S. 17. 138 Vgl. Kisker, S. 228.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

auch nicht rechtlich, so doch faktisch — beeinträchtigt und die unitarischen Tendenzen verstärkt. Daß der Dominanz des Bundes Grenzen gesetzt sind, zeigt sich i n verschiedener Hinsicht. So w i r d die praktische Wirksamkeit der gemeinsamen Planung zunächst dadurch reduziert, daß die Durchführung der Aufgaben nach wie vor Ländersache bleibt. Aus dem Ausführungsgesetz ergibt sich, daß der gemeinsame Plan ein Rahmenplan ist. Damit ist klargestellt, daß die eigenverantwortliche Verwaltungszuständigkeit der Länder bei der Durchführung der Gemeinschaftsaufgabe unangetastet bleibt. Zur Durchführung gehören insbesondere die Detailplanung, die Vergabe der M i t t e l an die Begünstigten, die Erstellung der Schlußabrechnungen sowie die Überwachung der Begünstigten hinsichtlich der Einhaltung der Zuwendungsbedingungen. Als eine weitere Beeinträchtigung der gemeinsamen Planung i m Bereich regionaler Wirtschaftsförderung ist die Tatsache zu werten, daß der Rahmenplan keineswegs m i t einer Sperrwirkung gegen weitere Planungen und gegen ein selbständiges Vorgehen der Länder verbunden ist. Ebenso bezieht sich die M i t w i r k u n g des Bundes ausschließlich auf die i n den Ausführungsgesetzen bezeichnete Materie. „Der Rahmenplan hat also keine Ausschließlichkeitsfunktion i n dem Sinne, daß es den Ländern verwehrt wäre, neben den i m Rahmenplan aufgeführten Maßnahmen allein auf Grund eigener Planung und auf eigene Kosten zusätzlich auch solche Maßnahmen durchzuführen . . . , die Gemeinschaftsaufgabe werden könnten 1 3 9 ." Eine derartige Sperrw i r k u n g würde schon an der Struktur des A r t . 91 a scheitern, denn nach Abs. 3 steht es zur Disposition des betroffenen Landes, ob eine Aufgabe als Gemeinschaftsaufgabe durchgeführt werden soll oder nicht 1 4 0 . Die Länder können also ζ. B. durchaus allein auf ihre Kosten Industrieansiedlung betreiben, wenn diese regionalen Förderungsmaßnahmen nicht i m Rahmenplan vorgesehen sind. Ohnehin bleibt die Planung aller vom Bund nicht mitfinanzierten Maßnahmen allein Sache der Länder (und Gemeinden für den Bereich der Infrastrukturplanung). Wenn es auch andererseits i n der Begründung der Bundesregierung heißt, daß die Festlegung einheitlicher Förderpräferenzen auch bedeute, „daß Bund und Länder bei Förderungsmaßnahmen, die außerhalb dieser Gemeinschaftsaufgabe durchgeführt werden, darauf Bedacht nehmen sollen, die i m Rahmenplan gesetzten Präferenzen i n ihrer Wirksamkeit nicht zu beeinträchtigen" 1 4 1 , so hängt es doch letztlich vom 139

Ruhe, S. 398. Vgl. Tiemann, S. 225 f. 141 Begründung zum E n t w u r f des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe .., a.a.O., S. 7. 140

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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guten Willen der Länder ab, dieser Sollens-Forderung zu entsprechen. Von einer befriedigenden Koordinierung zwischen Maßnahmen des Rahmenplans und außerplanmäßigen Vorhaben kann insofern nur beschränkt die Rede sein. Dieser Vorwurf t r i f f t jedoch nicht nur die Länder, sondern fällt auf den Bund selbst zurück, der es sich ebenfalls nicht nehmen läßt, regional wirksame Subventionen außerhalb der gemeinsamen Planung i n eigener Regie und ohne Abstimmung m i t den Ländern abzuwickeln. Offensichtlichstes Beispiel ist das am 18. Aug. 1969 — also fast gleichzeitig m i t dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe — i n K r a f t getretene Investitionszulagengesetz 142 . Es handelt sich hier u m ein Subventionsprogramm vornehmlich zugunsten des Zonenrandgebietes, das über ein Steuergesetz abgewickelt wird, obwohl die darin vorgesehenen Begünstigungen an keinen Steuertatbestand anknüpfen, sondern an tatsächlichen Investitionen — also geradezu als Gegenstand gemeinsamer Planung prädestiniert gewesen wären. Diese Praxis ist bei der 3. Lesung des Gesetzes i m Bundestag nicht ohne K r i t i k geblieben. Sie wurde am treffendsten formuliert durch die Abg. Frau Dr. Funcke: „Warum Sie das so machen wollen, ist ebenso klar wie bedenklich. Sie wollen die Gemeinschaftsaufgaben umgehen und die Länder möglichst wenig i n die Gewährungsentscheidungen hineinreden lassen. Das darf ich nur einschieben, weil Sie gerade mit großer Begeisterung das Institut der Gemeinschaftsaufgaben gefeiert haben 1 4 3 ." Wenn es ferner wesentlich darauf ankommt, Prioritäten i m Bundesmaßstab zu setzen, d. h., die vorrangige Förderung von Projekten, die i m besonderen Interesse des Bundes liegen, sicherzustellen, so ist die starre, gesetzlich fixierte Finanzierungsquote ein aus mehreren Gründen ungeeignetes Instrument. Denn da die Finanzierungsanteile des Bundes für alle Länder gleich sind, w i r d eine differenzierte Förderung durch Bundesmittel, die sich an der Entwicklungsfähigkeit leistungsschwacher Länder oder einzelner Gebiete solcher Länder orientiert, erheblich erschwert. Bei den generell festgelegten Beteiligungsquoten kann eine gezielte Bundeshilfe nur noch i n dem Wege sichergestellt werden, daß die Planungsausschüsse diese Gebiete bevorzugen. Das dürfte aber nicht nur den Widerstand der dadurch benachteiligten Länder und ständige 142 Gesetz über die Gewährung von Investitionszulagen u n d zur Änderung steuerrechtlicher u n d prämienrechtlicher Vorschriften (Steueränderungsgesetz 1969) v. 18. August 1969, B G B l . I, S. 1211; vgl. auch die dazu am 12. Febr. 1970 ergangenen „Grundsätze" durch den B M F , betr. Gewährung von Investitionszulagen nach dem Investitionszulagengesetz, Bundessteuerblatt 1970, T e i l I, S. 226. 143 Sten. Ber., 4. Wahlp., 240. Sitzung v. 18. 6.1969, S. 13375.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

R e i b e r e i e n h e r v o r r u f e n , s o n d e r n auch d e n E t a t der b e v o r z u g t e n L ä n d e r ü b e r s t a r k belasten. D e n n es zeigt sich, daß gerade die finanzschwachen L ä n d e r auch die a m e n t w i c k l u n g s b e d ü r f t i g s t e n sind. Es k ö n n t e i n s o f e r n d e r F a l l e i n t r e t e n , daß f ö r d e r u n g s w ü r d i g e

Projekte und

Planungen

u n t e r b l e i b e n , n u r w e i l das b e t r e f f e n d e L a n d n i c h t f ä h i g ist, d e n i h m z u k o m m e n d e n T e i l der F i n a n z l a s t z u t r a g e n 1 4 4 . N u t z n i e ß e r dieser s t a r r e n B e t e i l i g u n g s q u o t e s i n d i n s o f e r n w e n i g e r die finanzschwachen L ä n d e r u n d Regionen, s o n d e r n d i e j e n i g e n , die schon e r h e b l i c h l e i s t u n g s f ä h i g e r u n d z u r E i g e n f i n a n z i e r u n g i h r e r E n t w i c k l u n g f ä h i g sind. E i n e flexiblere

Art

u n d Weise

der f i n a n z i e l l e n

Beteiligung

des

Bundes

k ö n n t e gegenüber dieser v e r f a s s u n g s m ä ß i g s a n k t i o n i e r t e n „ G i e ß k a n n e " die d a m i t v e r b u n d e n e n N a c h t e i l e w e i t g e h e n d a u s s c h a l t e n 1 4 5 . E i n e V e r m i n d e r u n g der M ö g l i c h k e i t , daß verschiedene ö f f e n t l i c h e Entwicklungsvorhaben u n k o o r d i n i e r t nebeneinanderlaufen 146, ist a m ehesten d a n n z u e r w a r t e n , w e n n sämtliche F ö r d e r u n g s m i t t e l u n d - m a ß n a h m e n i n die P l a n u n g e n einbezogen w e r d e n 1 4 7 . Dies i s t jedoch n u r b e i d e n „ R e g i o n a l e n A k t i o n s p r o g r a m m e n " der F a l l . 144 Daß diese Gefahr real ist, zeigt die Behandlung des Problems i n der Kommission f ü r die Finanzreform. I h r e m V o t u m zufolge „soll ein Sonderfinanzausgleich unter den Ländern gewährleisten, daß die aus staatspolitischen Gründen notwendige Förderung der Gemeinschaftsaufgaben nicht an der finanziellen Leistungsschwäche einzelner Länder scheitert. Z u diesem Zwecke sollte etwa die Hälfte des Länderanteils nach dem Maßstab der finanziellen Leistungsfähigkeit auf alle Länder verteilt werden", so daß sich „der von den finanzschwachen Ländern aufzubringende Eigenanteil auf 25 v. H. der regionalen Aufwendungen" vermindert. Kommission, Tz. 565. Der Gesetzgeber hat sich diesen Vorschlag jedoch nicht zu eigen gemacht. 145 Bezeichnenderweise hatte die Bundesregierung i n ihrem E n t w u r f erwogen, i m Grundgesetz n u r zu bestimmen, daß die Festsetzung der Beteiligungsquoten den Ausführungsgesetzen überlassen bleiben soll. Die gleiche Ansicht ist i m Rechtsausschuß vertreten worden, scheiterte aber an dem Bedürfnis nach k l a r e r Abgrenzung der Aufgaben u n d der Finanzverantwortung. Vgl. dazu Tiemann, S. 256. 146 Dieses Problem stellt sich f ü r den B u n d u n d die Länder i n gleichem Maße gegenüber den Gemeinden. Die i m Verhältnis des Bundes zu den Gemeinden u n d der Länder zu den Gemeinden praktizierten Methoden sind i m Prinzip die gleichen. Vgl. ζ. Β . M. Fuchs, Zweckgebundene Zuweisungen — H i l f e oder Last f ü r die Gemeinden? i n : Der Gemeindehaushalt, 70. Jg., 1969, S. 145 ff., hier S. 147 f. auf G r u n d mündlicher Äußerungen von Bundesu n d Landespolitikern: „Der Staat muß sicherstellen, daß die Gemeinden u n d Gemeindeverbände überörtliche Gesichtspunkte m i t berücksichtigen u n d es zu einer Koordination i m gesamten Gebiet kommt. Das k a n n a m besten dadurch erreicht werden, daß über die Gewährung von zweckbestimmten Zuschüssen Einfluß auf die Gestaltung genommen w i r d . Außerdem k a n n eine Gemeinde n u r zu bestimmten, aus überörtlichen Gesichtspunkten n o t wendig werdenden Mehrausgaben veranlaßt werden, w e n n der Staat die Kosten trägt bzw. sich daran beteiligt." Allgemein zur Problematik vgl. Hansmeyer, Zweckzuweisungen an Gemeinden als M i t t e l der Wirtschaftspolitik?, i n : Theorie u n d Praxis des finanzpolitischen Interventionalismus, F. Neumark zum 70. Geburtstag, hrsg. v. H. Haller, Tübingen 1970, S. 431 ff. u n d Bertram, Staatspolitik u n d K o m m u n a l p o l i t i k , Notwendigkeit u n d Grenzen ihrer Koordinierung, Stuttgart 1967, bes. S. 185 ff., ferner Möller I u n d I I .

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Insofern böte eine Weiterentwicklung dieser Förderungsprogramme die größte Chance zur Erreichung eines befriedigenden und den heutigen Aufgaben angemessenen Koordinierungsgrades i m Bereich der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur. 3.,Induktive*

Koordinierung

Bei der ,induktiven 4 Koordinierung lassen sich zwei — vom Bund gleichzeitig verfolgte — „Strategien" unterscheiden. Beide „Strategien" beruhen auf der finanziellen Überlegenheit des Bundes gegenüber den Ländern 1 4 8 : Einmal kann der Bund versuchen, durch Finanzierung von Länderaufgaben soviel Kompetenzen an sich zu ziehen, daß er die Initiative bei der Planung gewinnt und die A r t und Weise der Aufgabendurchführung entscheidend mitzubestimmen vermag. Die zweite Möglichkeit, regionale Gegenläufigkeiten auszuschalten, besteht darin, daß der Bund versucht, über die Dotationsauflage soviel Landesmittel zu binden, daß den Ländern kein wesentlicher Spielraum mehr für die Entfaltung eigenständiger Aktivitäten bleibt. Es ist zu prüfen, ob und inwieweit die Subventionsofferte — als das beiden „Strategien" zugrundeliegende Instrument — ein geeignetes M i t t e l ist, die bisher festgestellten Koordinierungsschwächen des Bundes so zu kompensieren, daß eine Integration der Länderplanungen i n die des Bundes unter Einbeziehung möglichst aller raumwiiksamen Förderungsmittel erreicht wird. a) Die Koordinierung durch Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund Wenn Hesse feststellt, daß die entscheidenden Veränderungen i m Bund - Länder - Verhältnis i n Verlagerungen von den Ländern auf den Bund bestehen, „die sich freilich weniger i n Verschiebungen von Gesetzgebungs- oder Verwaltungskompetenzen, als i n einer Erweiterung der elastischeren, unauffälligeren, dafür aber u m so wirksameren Einfluß ermöglichenden Finanzierungszuständigkeiten des Bundes manifestieren" 1 4 9 , so ist damit eine spezifische Methode des Bundes umschrieben, sich über die auf diese Weise geschaffenen Möglichkeiten die 147

Vgl. Zohlnhöfer, S. 702. Vgl. zu den angewandten P r a k t i k e n i n den Vereinigten Staaten, die den unseren sehr ähnlich sind, Kewenig, Kooperativer Föderalismus u n d bundesstaatliche Ordnung, i n : AöR, Bd. 93, 1968, S. 433 ff. 149 Hesse, Aspekte des kooperativen Föderalismus i n der Bundesrepublik, i n : Festschrift f. G. Müller, hrsg. v. Th. Ritterspach u n d W. Geiger, Tübingen 1970, S. 153. 148

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

Initiative hinsichtlich der Planung und Koordinierung von Aufgaben zu sichern. Zwei Varianten, diese Veränderungen hinsichtlich der Finanzierungszuständigkeit i m Bund - Länder - Verhältnis herbeizuführen, sind zu unterscheiden: Der Bund kann einmal versuchen, i m Rahmen von Finanzierungsabkommen weitergehende Zuständigkeiten zu erreichen oder durch (verfassungs-) gesetzlich verankerte Neuverteilung bzw. Klärung der finanziellen Verantwortungsverhältnisse zusätzliche Finanzierungskompetenzen zu erlangen. Zum anderen kann der Bund Verlagerungen hinsichtlich der Finanzierungszuständigkeiten dadurch bewirken, daß er sich auf „ungeschriebene" Zuständigkeiten beruft bzw. „Fondskompetenzen" für sich i n Anspruch nimmt und sich finanziell entsprechend intensiv an der Erfüllung von Länderaufgaben beteiligt. Die i n diesem Fall angewandte Methode kann als „verschleierte Okkupation von Landeszuständigkeiten" bezeichnet werden: Der Bund finanziert Länderaufgaben, die nicht i n seine Zuständigkeit fallen, i n der Weise mit, daß die Länder direkt oder indirekt als Zuschußbegünstigte gelten. Dabei begnügt sich der Bund nicht damit, öffentliche Finanzhilfen zur Verfügung zu stellen, sondern ist gleichzeitig bestrebt, entscheidenden Einfluß auf die jeweilige Sachaufgabe zu gewinnen, oder sie infolge seiner finanziellen Betätigung selbst i n die Hand zu nehmen. Primäres Instrument der Einflußnahme sind auch hier wiederum die das Subventionsverfahren regelnden Richtlinien, die den Ländern i m einzelnen die Bedingungen der Weiterverwendung vorschreiben. Es entspricht der Intention der Fondsverwaltung, daß die Regelung der Förderungsbedingungen durch Verwendungsrichtlinien nicht „aus rein haushaltsrechtlichen Erwägungen" 1 5 0 erfolgt und weitergehenden Zielen dient als der bloßen „Präzisierung des Vergabezwecks" 151 . Indem der Bund bewußt Finanzmittel für Länderaufgaben offeriert, u m dadurch Einflußchancen auf die Durchführung der Länderaufgaben zu erhalten, sind die Verwendungsrichtlinien insofern „als eine spezielle Form der Aufgabenwahrnehmung" 1 5 2 von vornherein i n diesem Sinne eingeplant und konzipiert. Der hier wirksame Mechanismus kann m i t Hettlage 150 So aber z.B. Dippel, Staatszuschüsse des Bundes f ü r Kulturaufgaben der Länder u n d die Beaufsichtigung ihrer Verwendung, Diss. M a r b u r g 1953, S. 13. 151 So aber Flehinghaus, Die Bundesfondsverwaltung, Verfassungsrechtliche Probleme der staatlichen V e r w a l t u n g durch Vergabe von Subventionen u n d Zuschüssen, Diss. München 1962, S. 189. 152 Kratzsch, Die Zuständigkeit des Bundes zur Aufgabenförderung durch Ermessenszuschüsse an Bundesländer u n d Private nach dem Grundgesetz, Diss. K ö l n 1966, S. 177.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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knapp dahingehend zusammengefaßt werden, daß m i t der Vergabe von Subventionen hinsichtlich der unterstützten Aufgabe stets Weisungen und Richtlinien aller Formen u n d Grade verbunden sind, die der Empfänger zu befolgen hat. „Hat dieser sich dem Willen des Subvenienten gebeugt, so ist es nur noch ein Schritt zur Übertragung dieser Aufgabe auf den Geber 1 5 3 ." Die Bemühungen des Bundes, die sub venti ven Maßnahmen der Länder auf diese Weise unter seinen Einfluß zu bringen, hat von der Prämisse auszugehen, daß eine M i t w i r k u n g bei der Durchführung von Länderaufgaben nur insoweit möglich ist, wie die Bereitschaft zur M i t finanzierung geht. Folgerichtig muß der Bund, u m eine Erweiterung seiner Mitwirkungsrechte zu erlangen, auf eine Ausweitung der zentralen Fondswirtschaft bedacht sein. Diese Möglichkeit besteht i n dem Maße, i n dem die Länder der finanziellen Entlastung wegen bereit sind, Kompetenzeinbußen hinzunehmen 1 5 4 . Daß sich die Länder hier auf Grund ihrer Finanzausstattung i n einer vom „Sachzwang" diktierten Lage befinden, ist evident. Entsprechend nachdrücklich sind die Bemühungen u m eine Revidierung der Anteile am Steueraufkommen. So sehr i n diesem Zusammenhang die Argumentation der Länder i n der Sache zutrifft, der Bund finanziere praktisch die den Gliedstaaten zustehenden Aufgaben m i t Mitteln, die es ihnen i m Finanzausgleich vorenthalten habe 1 5 5 , so sehr geht die Reduzierung des ganzen Problems auf einen „gerechten" Finanzausgleich am eigentlichen Kernpunkt vorbei 1 5 6 . Denn es geht nicht darum, daß eine Aufgabe erfüllt wird, sondern daß diese Aufgabe so effektiv wie möglich erfüllt wird. Dies bedeutet nicht zuletzt ein Höchstmaß an Koordinierung unter übergeordneten Gesichtspunkten. Daß dies jedes Land für sich — auch bei zureichender Mittelausstattung — oder i m Wege der Selbstkoordinierung 1 5 7 bewerkstelligen könnte, ist m i t Recht zu bezweifeln, ungeachtet der Tatsache, daß „sachnahe Verwaltung", wie sie der Länderverwaltung zugespro153 Hettlaae. Die Neuordnung der deutschen Finanzverfassung, in: Fin.Arch, Ν . F. Bd. 14, 1953/54, S. 413. 154 Z u m Ausmaß der Finanzierung eines Landeshaushaltes durch den B u n d vgl. f ü r das L a n d N R W die ausführlichen Zahlenangaben bei Thieme I , S. 88 ff. 155 Vgl. Seeger, S. 781. 15e Dieses Argument ist ebenso i n der wissenschaftlichen L i t e r a t u r v e r breitet, vgl. z.B. Mayer, Die V e r w a l t u n g von B u n d u n d Ländern i n der bundesstaatlichen Ordnung, i n : Z u r S t r u k t u r der deutschen Verwaltung, Föderalismus u n d Probleme der Zentralisation u n d Dezentralisation, Schriftenreihe d. Hochschule Speyer, Bd. 33, B e r l i n 1967, S. 55: „Die Fondswirtschaft des Bundes ist i m übrigen auch ein Indiz dafür, daß die Verteilung des Steueraufkommens zwischen B u n d u n d Ländern noch nicht hinlänglich ausgewogen ist." 157 Z u den Selbstkoordinierungspraktiken u n d -formen vgl. Fröchling, der Bundesrat i n der Koordinierungspraxis von B u n d u n d Ländern, Z u r Rolle des Bundesrates i m kooperativen Föderalismus, Freiburg 1972, bes. S. 77 ff.

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

chen wird, effektiver als die Bundesverwaltung sein kann. Jedenfalls macht sich der Bund diesen „Sachzwang" der Länder zunutze, indem er bewußt die Ausweitung der zentralen Fondsverwaltung als Instrument einsetzt, u m die bundesstaatliche Kräfteverteilung zu seinen Gunsten zu beeinflussen und u m eine allmähliche, aber irreversible Akzentverlagerung zu bewirken. Diese Tendenz kommt unverhohlen i n der Begründung der Bundesregierung zum Entwurf des Finanz Verfassungsgesetzes von 1955 zum Ausdruck. Es heißt dort: „So erklärt es sich, daß der Oberverband — vielfach ganz geräuschlos* — Verwaltungskompetenzen der Unterverbände i n dem Umfange an sich zieht, i n dem er diese Verbände von ihrer Aufgabenverantwortung entlastet. Nicht selten ist die Erweiterung seines funktionellen Wirkungsbereichs der eigentliche Zweck seiner Finanzierungshilfe: Subventionen aus zentralen Fonds haben sich stets als besonders wirksames Instrument erwiesen, i n rechtlich schwer zugängige Zuständigkeitsbereiche nachgeordneter Verbände einzudringen 1 5 8 ." Die von Popitz schon vor Jahrzehnten beschriebene „Anziehungskraft des größeren Etats" hat hier ihre Neuauflage gefunden. Die Bemühungen des Bundes, einen höheren Grad an Koordinierung zu erreichen, indem sich der Bund entscheidende Mitspracherechte bei der Durchführung von Länderaufgaben durch deren Mitfinanzierung verschafft, ist auf den einhelligen Widerstand der Länder gestoßen, deren Argumente i n dem Einwand zusammenlaufen, diese Praxis des Bundes führe zu einer Aushöhlung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsverteilung. Eine klare Abgrenzung der Finanzverantwortung zwischen Bund und Ländern sei — so w i r d argumentiert — die Voraussetzung eines funktionsfähigen Föderalismus 159 . Insbesondere bedürfe die Finanzierungszuständigkeit i n den Bereichen einer Klärung, i n denen sich die Verantwortungsverhältnisse nicht unmittelbar aus bestimmten Verfassungsnormen ableiten ließen. Die Vorteile derartiger Klärungen werden allgemein in der Verminderung verfassungspolitischer Auseinandersetzungen gesehen, die den Weg zu einer systematischeren und wirtschaftlicheren Förderung von öffentlichen Aufgaben freigäben 1 6 0 . Dieser Absicht entspringt auch der i n die Verfassung neu eingefügte A r t . 104 a 1 6 1 , der i n Abs. 4 die Frage regelt, inwieweit der Bund unter 158

BT-Drs. II/480 Tz. 54. Diese Argumentation findet sich beispielsweise i n der von der Ministerpräsidentenkonferenz 1963 i n Saarbrücken gefaßten Entschließung. Vgl. dazu Meyers, K l a r e Aufgabenteilung zwischen B u n d u n d Ländern, Düsseldorf 1963, S. 21. 160 Vgl. ebd. u n d Kommission, Tz. 81. 161 Vgl. 21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v o m 12. M a i 1969, B G B l . I, S. 359. 159

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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bestimmten Voraussetzungen für Investitionen der Länder und Gemeinden Finanzhilfen gewähren kann. Der Gesetzgeber hat drei Fälle unterschieden: zur „Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts", zum „Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft i m Bundesgebiet" und zur „Förderung des wirtschaftlichen Wachstums". Die i n diesen Fällen dem Bund zugestandene Investitionskompetenz beinhaltet gegenüber der bisherigen Praxis nur geringfügig verbesserte Koordinierungschancen. Denn die Umschreibung der Tatbestände, bei denen der Bund Ländern und Gemeinden Finanzhilfen gewähren kann, ist zu vage, als daß der Bund nicht sämtliche Förderungsinitiativen durch eine der genannten Alternativen begründen könnte. Es handelt sich hier außerdem u m Tatbestände, bei denen der Bund auch ohne diesen verfassungsrechtlichen Titel auf Grund seiner gesamtwirtschaftlichen Verantwortung — wie sie z.B. bereits i m StWG formuliert worden ist — oder auf Grund seiner Verantwortung für die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse fördernd intervenieren konnte. Da insofern die eindeutige Klärung der finanziellen Verantwortungsverhältnisse weiterhin unentschieden bleibt, ist auch die einer besseren Koordinierung entgegenstehende, verfassungspolitische Problematik nicht beseitigt. Zur eindeutigen Klärung trägt auch nicht die als Konkretisierung gedachte Formel bei, daß es sich u m „besonders bedeutsame Investitionen" handeln muß. Stellt man die weiterhin bestehenden Widerstände der Länder i n Rechnung, auf die das Bestreben des Bundes gestoßen ist, eine allgemeine Investitionskompetenz zu erlangen, so w i r d deutlich, daß der A r t . 104 a Abs. 4 GG nicht die Voraussetzungen zu einer m i t weniger Reibungsverlusten verbundenen Wirtschaftsförderung schafft. Zur Abgrenzung von Finanzierungszuständigkeiten und zur Regelung der Frage, inwieweit der Bund zur Mitfinanzierung und damit zur M i t w i r k u n g an der Durchführung einer Aufgabe berechtigt ist, hat die Praxis vielfach das Instrument des Finanzierungsabkommens i n Gestalt einer Verwaltungsvereinbarung benutzt. Es ist zu fragen, inwieweit diese Finanzierungsabkommen dem Bund Einflußchancen eröffnen und die Koordinierungsbemühungen des Bundes unterstützen. A u f dem Gebiet der regionalen Wirtschaftsförderung oder der Branchenstrukturpolitik sind Finanzierungsabkommen — abgesehen von einer Verwaltungsvereinbarung zur Finanzierung des Steinkohlengesetzes und dem Abkommen auf dem Gebiet der Raumordnung, das mehr Form- als Sachfragen regelt — so gut wie gar nicht vertreten. Der Schwerpunkt liegt eindeutig auf dem Gebiet der Kulturpflege, der Wissenschaftsförderung und der Bildungsplanung 1 6 2 . 162

Vgl. die Zusammenstellung diesbezüglicher Verwaltungsabkommen bei

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5. Kap. : Möglichkeiten der Koordinierung

Unbestritten ist, daß vertragliche Vereinbarungen „als M i t t e l der Kooperation und Koordination" eine solche Bedeutung erlangt haben, „daß sie als wesentliche Komponente der Ausgestaltung des B u n d Länder - Verhältnisses . . . zu erachten sind" 1 6 3 . I n erster Linie w i r d dies zurückgeführt auf eine „gewisse Elastizität, die eine Anpassung an veränderte Umstände oder Auffassungen eher erlaubt als Gesetze, Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften" 1 6 4 . Insofern haben sich Verwaltungsabkommen als ein flexibles Instrument erwiesen, durch das dem Bund auf der Grundlage „prinzipieller Gleichordnung" oft weitergehende Rechte zugestanden wurden als ein Gesetz jemals beinhalten konnte 1 6 5 . Sie werden ferner als geeignet angesehen, „über das i n den Kategorien von Bundes- und Landesverwaltung denkende Grundgesetz hinaus eine vor allem politisch praktikable Synthese herzustellen" 1 6 6 . Diese Intention liegt auch dem von der Gutachter-Kommission vorgeschlagenen „Flurbereinigungsabkommen" 1 6 7 zugrunde. Dieses A b kommen versucht insbesondere auf dem Gebiet ungeschriebener Zuständigkeiten klare Verantwortungsverhältnisse zu schaffen. Es weist dem Bund Aufgaben zu, die dieser bisher m i t den Mitteln der Fondsverwaltung an sich zu ziehen versucht hat. Insofern handelt es sich hier u m eine i m Rahmen einer VerwaltungsVereinbarung ausgesprochene, nachträgliche Sanktionierung der bisher auf Grund ungeschriebener Bundeszuständigkeiten wahrgenommenen Ingerenzrechte. Indem jedoch „bewußt die Zuständigkeit des Bundes zur Finanzierung bestimmter Aufgaben i n den M i t t e l p u n k t " 1 6 8 gestellt wird, könnte dieses Verwaltungsabkommen zumindest eine Verminderung von Zuständigkeitsstreitigkeiten und damit eine wirtschaftlichere Mittelverwendung bewirken. Die Grenzen dieses Abkommens i m Hinblick auf die Koordinationswirkung zeigen sich jedoch da, wo es den Ländern weiterhin gestattet ist, für die gleichen Sachgebiete eigene Maßnahmen zu ergreifen. Denn der Entwurf des Verwaltungsabkommens w i l l die Beteiligung der Länder an der Finanzierung der dort aufgezählten Aufgaben — und zwar „unter anderen Gesichtspunkten" — nicht ausschließen 169 . Grawert, Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern i n der B u n desrepublik Deutschland, B e r l i n 1967, Anhang, Nr. 122 ff. 168 Knöpf le, Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern, i n : Der Staat, Bd. 8, 1969, S. 79. 164 Grawert I , S. 27. 165 Vgl. ebd. S. 28. 166 Ebd., S. 239. 167 Vgl. Kommission, Tz. 81 ff. u n d den E n t w u r f der Verwaltungsvereinbarung, ebd., Anlage 2, S. 178. 168 Ebd., Tz. 91. 189 Ebd., Tz. 92.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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b) Die Koordinierung durch Dotationsauflagen Zweifellos ist „die Praxis der Bundeszuschüsse i m modernen Bundesstaat ein unentbehrliches M i t t e l der raschen und effektiven Inangriffnahme wichtiger Aufgaben, der Koordinierung 1 7 0 und des Ausgleichs 171 . Ein für die Koordinierung entscheidender Bestandteil dieser „verwaltungsinternen Fonds ver w a l t u n g " 1 7 2 ist die den Ländern zur Auflage gemachte Beteiligungsquote. Diese Dotationsauflage 173 ist — gemessen an den bisher behandelten Koordinierungsinstrumenten, die dem Bund zur Verfügung stehen — eines der wirksamsten M i t t e l zur ,induktiven' Koordinierung der subventiven Tätigkeiten von Bund und Ländern. Der Bund offeriert den Ländern Finanzmittel, wobei die Wirksamkeit der Mittelhergabe mit der Auflage verknüpft ist, daß das betreffende Land ebenfalls M i t t e l — meist „ i n angemessener Höhe" für den gleichen Zweck bereitzustellen und einzusetzen hat. M i t der Annahme der Finanzofferte durch die Länder vermag sich der Bund i n dreifacher Hinsicht entscheidende Mitwirkungsrechte zu verschaffen: — Der Bund kontrolliert durch die Koppelung von Bundes- und Landesmitteln die Ausgabengebarung der Länder — soweit die Ausgabenhöhe betroffen ist — i n dem Maße, wie Bundesmittel Landesmittel binden können. — Ferner bestimmt der Bund, da die Zuwendungen zweckgebunden vergeben werden, die A r t der zu fördernden Aufgabe. — Darüber hinaus kann sich der Bund bei der konkreten Durchführung der Aufgabe insofern erhebliche Mitbestimmungsrechte sichern, als i h n die haushaltsrechtliche Verantwortung für die w i r t schaftliche und zweckmäßige Verwendung der Bundesmittel trifft, und die Länder dementsprechend die Bundesmittel nach Bundesrichtlinien zu bewirtschaften haben. Zusammengenommen hat der Bund somit die Chance, die Prioritäten sowohl i n sachlicher als auch i n zeitlicher Hinsicht zu bestimmen, sowie die räumlichen Förderungsschwerpunkte und die ökonomischen K r i terien festzulegen. Methodisch stehen dem Bund drei Möglichkeiten zur Verfügung, die Finanzofferte „unterzubringen". Er kann — wie z. B. i m Falle der regionalen Wirtschaftsförderung — die M i t t e l aus dem Regionalfonds bundesweit anbieten. Zweitens besteht die Möglichkeit, die M i t t e l an 170 So auch Tiemann, S. 152: „Die finanziellen Bundesofferten sind ein wichtiges Instrument der Koordination i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben." 171 Hesse, S. 157, A n m . 34. 172 So der Terminus bei Köttgen V, S. 27. 173 Z u den Erscheinungen u n d zur Ausgestaltung der Dotationsauflage vgl. die Ausführungen i m 3. Kap. dieser Arbeit, insbes. bei Β I I .

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

ein einzelnes Land zu adressieren, wobei es sich i n der Regel u m Spezialprogramme wie ζ. B. dem „Küstenplan", „Alpenplan", „Emslandprogramm" etc. handelt. Als dritte Möglichkeit wählt der Bund vielfach auch den „direkten" Kontakt, indem er sich an die Fachministerien der einzelnen Länder wendet 1 7 4 . Obwohl die durch Dotationsauflagen gebundenen Landesmittel quantitativ nicht exakt bestimmbar sind 1 7 5 , kann doch an der Reaktion der Länder — gleichsam als Indikator — die Wirksamkeit dieses Instrumentes 1 7 6 abgelesen werden. Nach Henle 1 7 7 bleibt „nach Deckung der zwangsläufigen Ausgaben, insbesondere der Personalausgaben . . . an ungebundenen Mitteln zeitweise nicht mehr allzu viel". Meyers hat auf der Ministerpräsidentenkonferenz 1963 i n Saarbrücken darauf hingewiesen, daß m i t der Praxis der Dotationsauflagen „die selbstverantwortliche Landespolitik i n Frage gestellt und die Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft aufgehoben" w i r d 1 7 8 , denn die Dotationsauflagen bedeuteten für die Länder den Zwang, die vom Bund bezeichneten Maßnahmen i n einer bestimmten Höhe zu fördern und damit einen „erheblichen Teil der nicht festgelegten Finanzmasse" 178 nach Ansichten des Bundes schwerpunktmäßig einzusetzen. Teilweise ist diese Fremdbestimmung durch den Bund als so störend empfunden worden, daß sie zu der negativen Reaktion der Länder geführt hat, offerierte Bundesm i t t e l nicht v o l l auszuschöpfen 179 . 174 So berichtet Henle, Die Förderung von Landesaufgaben aus Bundesmitteln, i n : Gemeinschaftsaufgaben zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden, B e r l i n 1961, S. 67, daß man i n den Länderressorts oft recht erstaunt darüber war, „daß plötzlich ein I n s t i t u t über Bundesmittel verfügte, obwohl es auf der Bedarfsskala des Landes hinter w e i t vordringlicheren Objekten zurückgestellt worden w a r " . 175 Auch der Strukturbericht 1970 der Bundesregierung, BT-Drs. VI/761, sieht sich trotz des umfangreichen statistischen Materials nicht i n der Lage, eine Quantifizierung vorzunehmen; vgl. dazu Tz. 23 des Berichts. Nach einer Zusammenstellung des Institut Finanzen und Steuern i n Grundlagen u n d Möglichkeiten einer organischen Finanz- u n d Steuerreform, Heft 60, Bonn 1967, Anlage 17, S. 214 betrugen 1965 die Ansätze i m Bundeshaushalt f ü r Länderzwecke etwa 4,5 M r d . D M ; f ü r 1961 bezifferten sich die Zuschüsse noch auf 2,5—3,0 M r d . D M ; vgl. Sten.Ber., 3. Wahlp., 153. Sitzung v. 17.3.1961, S. 8781; nach den Berechnungen einer Unterkommission der Ministerpräsidentenkonferenz waren es i m Haushalt 1967 wenigstens 5 Mrd. D M , die der B u n d f ü r Länderaufgaben aufwandte, vgl. Seeger, S. 781. 176 Z u den Schwierigkeiten, A r t u n d Ausmaß des Bundeseinflusses auf G r u n d der Finanzierung der Länderhaushalte durch den B u n d festzustellen, vgl. Thieme I , S. 86 ff. 177 Henle I I , S. 68. 178 Meyers, K l a r e Aufgabenteilung zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden, Düsseldorf 1963, S. 14. 179 So sind nach Angaben des FDP-Fraktionsvorsitzenden i m Bundestag, W. Mischnick, bis Dez. 1971 über 26 M i l l . D M f ü r Bildungsforschung nicht abberufen worden. Vgl. „Schlechter Dienst f ü r die Bürger", i n : ,Abendzeitung' v. 15./16. Jan. 1972.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

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Naturgemäß läßt sich die vollständige Bindung von Landesmitteln am leichtesten bei den finanzschwachen Ländern erzielen. Da zum großen Teil die i n diesen Ländern liegenden entwicklungsfähigen Regionen m i t dem höchsten Anteil am Regionalfonds partizipieren und die Bundesmittel dementsprechend verstärkt i n diese Gebiete fließen, sind die betroffenen Länder nicht selten überfordert. So äußerte der Wirtschafts- und Verkehrsminister Schleswig-Holsteins, Gaul, die Hoffnung, daß zugunsten leistungsschwacher Länder Abweichungen von den i m Haushaltsplan vorgesehenen Selbstbeteiligungen zugelassen werden, wenn die Aufbringung der Komplementärmittel nicht möglich sei. Zur Begründung der Notwendigkeit derartiger Erleichterungen bei den Dotationsauflagen führte Gaul an, daß sonst „die leistungsschwachen Länder neben den durch die eigene mangelhafte Finanzausstattung bedingten Einschränkungen auch noch schwerwiegende Ausfälle von Bundesmitteln hinnehmen müßten" 1 8 0 . Daß derartige Ausfälle nicht nur behauptet, sondern auch praktische Bedeutung haben, w i r d durch die Tatsache bestätigt, daß beispielsweise 1968 insgesamt 56,5 M i l l . DM, die vom Bund für den Hochschulneubau bereitgestellt worden waren, verfielen, weil einzelne Länder die i n den Vergabebedingungen geforderte 50 °/o Eigenbeteiligung nicht erfüllen konnten 1 8 1 . Die Praktizierung der Dotationsauflage führt faktisch zu erheblichen Verlagerungen von ursprünglich den Ländern vorbehaltenen politischen Entscheidungen zugunsten des Bundes. Allerdings ist die Befürchtung Seegers 182 ungerechtfertigt, daß der Spielraum der Einflußnahme des Bundes auf die Länderverwaltung „praktisch unbegrenzt", „unberechenbar" und „unbestimmbar" werde, da die Länder den wechselnden Bedingungen oder Auflagen des jeweiligen Finanzierungsangebotes unterworfen seien. Zwar hält Viaion Dotationsauflagen für unbeschränkt zulässig, weil sich Bund und Länder „alle Leistungsbedingungen setzen können" und jeder „eine Leistung an den anderen durch Haushaltsgesetz oder Haushaltsplan, aber auch durch einfache Verwaltungsanordnung von der Erfüllung bestimmter Bedingungen, insbesondere von Leistungen des Empfängers abhängig machen" darf 1 8 3 ; die Praxis zeigt jedoch, daß 180 Zit. nach Länder spie gel, Monatsbericht des Bundesministers f ü r Angelegenheiten des Bundesrates u n d der Länder, hrsg. v. dems., 1. Halbj., A p r ü 1969, S. 8. 181 Vgl. F A Z v. 6. Febr. 1969 u n d Pressedienst des Bundesrates v. 7. Febr. 1969, S. 8 f. 182 Seeger, S. 787. 183 Viaion I, S. 196; Götz, S. 324, sieht die Dotationsauflagen dagegen ausschließlich i n der Finanzierungslast u n d -kompetenz begründet. Die Folgen, nämlich daß der B u n d die Bedingungen bestimmen kann, unter denen er den Ländern f ü r bestimmte Aufgaben M i t t e l zur Verfügung stellt, sind die gleichen.

13 Kirchhoff

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

einmal die Bedingungen nicht w i l l k ü r l i c h gesetzt werden, sondern sich ein geregeltes Verfahren des Kompromisses zwischen Bund und Ländern entwickelt hat 1 8 4 , zum anderen die m i t der Hergabe von Bundesmitteln verbundenen Auflagen nicht m i t unsachgerechten und unzumutbaren Zweckmäßigkeitserwägungen überladen sind 1 8 5 . Ebenso stimmt das gern heraufbeschworene B i l d von der „Angebotsd i k t a t u r " 1 8 6 des Bundes insoweit nicht, als sich die Länder häufig selbst m i t der Bitte u m Zuschüsse für bestimmte Aufgaben an den Bund wenden 1 8 7 . So führt auch die Kommission für die Finanzreform i n ihrer Bestandsaufnahme aus: „Es wäre eine unzulässige Vereinfachung, diese Entwicklung allein oder überwiegend auf einen überbetonten Aktionsdrang der Bundesministerien zurückzuführen . . . Diese Eingriffe des Bundes sind vielfach durch leistungsschwache Länder selbst veranlaßt worden, die bereit waren, dem Bund gegenüber bestimmte sachliche Verpflichtungen einzugehen 188 ." Dagegen ist nicht zu bezweifeln, daß die Länder infolge ihrer spezifischen Finanzausstattung häufig auf die Annahme der Bundesofferten angewiesen sind, und der Bund insofern einen faktischen Zwang auf die Länder ausüben kann, der die Chance einer Ubereinstimmung des Verwaltungshandelns aller beteiligten Stellen beträchtlich erhöht. Zwar hat der Bund keinerlei Mittel, die die Länder dazu zwingen könnten, daß die dem Bund bei der Annahme der Zuwendungsmittel gemachten Zusagen auch tatsächlich erfüllt werden; die Länder müssen jedoch i n Rechnung stellen, daß bei Nichterfüllung der ihnen gemachten Auflagen die Finanzhilfen an den Bund zurückgezahlt werden müssen und für die Zukunft die Gefahr der generellen Subventionsvorenthaltung besteht. Obwohl die Länder auch rechtlich i n der Annahme der Bundesofferten frei sind, — diese werden i n den Länderhaushalten als Einnahmen aufgeführt und unterliegen somit den Beschluß- und Kontrollbefugnissen der Länderparlamente — ist der faktische Zwang zur Annahme und damit zur „Unterwerfung" unter die vom Bund gesetzten Bedingungen aus mehreren Gründen gegeben: 184

Vgl. hinsichtlich dieses Verfahrens den bei Viaion I, S. 196 f. abgedruckten Beschluß des Bundeskabinetts u n d Kap. 3, Β I I dieser Arbeit, iss V g l . weller, S. 74. 186 v g l . z.B. Filbinger, „ D r o h t eine Angebotsdiktatur des Bundes? Der föderative Staat ist dynamischer als der Zentralstaat", i n : Christ u n d Welt, Nr. 6 v. 7. Febr. 1969. 187 Vgl. Henle I I , S. 67; ferner die entsprechenden Anmerkungen Kratzsch, S. 39 u n d Weller, S. 74 A n m . 37. 188 Kommission, Tz. 48.

bei

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(1) Lehnen die Länder die Bundesofferten ab, so müssen sie damit rechnen, daß der Bund i n diesem Falle die Aufgabe und deren Durchführung unter Berufung auf seine gesamtwirtschaftliche Verantwortung und unter Hinweis auf die i h m zustehenden ungeschriebenen Finanzierungskompetenzen vollends i n eigene Regie n i m m t 1 8 9 . Die Länder würden durch ihre Ablehnung auf die noch i m Rahmen der Auflagen gegebenen Mitwirkungsmöglichkeiten verzichten. (2) Werden Bundesmittel i m Bundesmaßstab angeboten, so w i r d ein Land allein aus Konkurrenzgründen das Angebot nicht ausschlagen können. (3) Insbesondere bei Spezialprogrammen führt schon das Eigeninteresse des betreffenden Landes an einer Mittelverstärkung zur Annahme eventueller Offerten. Denn andernfalls müßte das Land die Gesamtkosten zur Durchführung des Projektes aus eigenen M i t t e l n finanzieren. Sind insofern die Dotationsauflagen als ein wichtiges Instrument zur Herbeiführung einer integrierten Förderungspolitik zu bewerten, so sind doch die Schwächen dieser Praxis nicht zu übersehen: Zunächst ist festzuhalten, daß der Grad der erreichbaren Koordinierung durch die Bindungswirkung der Richtlinien sowie durch das Verhältnis und den Umfang, i n dem Landesmittel durch Bundesmittel gebunden und gesteuert werden können, bestimmt wird. Nur dann ist der beabsichtigte Lenkungserfolg erreicht, wenn die M i t t e l des Bundes den Charakter der Zusätzlichkeit behalten. Das heißt, es muß sichergestellt werden, daß die Landesmittel zunächst v o l l für den anvisierten Zweck ausgeschöpft und wenn möglich — m i t eigener regionaler Priorität — i n die vom Bund m i t Priorität ausgestatteten Fördergebiete fließen. Die Realisierung dieser Absicht stößt allerdings auf erhebliche Schwierigkeiten. Denn weder garantieren die Richtlinien den Zusatzeffekt der Bundesmittel, noch sind die technischen und personellen Möglichkeiten der hierzu erforderlichen Einzelfallprüfungen unbeschränkt 1 9 0 . Darüber hinaus vermögen die Dotationsauflagen nicht i n jedem Fall eine derartige Bindung von Landesmitteln zu garantieren, daß der autonome Ausgabenspielraum der Länder dermaßen eingeschränkt wird, daß diese weitgehend auf solche regionalen Aktivitäten verzichten, die m i t den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen nicht i n Einklang zu bringen sind. Abgesehen davon, daß dies auch eine Frage der Finanzierungskraft des Bundes ist, da nicht jeder Zuschuß Landesmittel i n 189

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A u f die Schwierigkeit, die Zusätzlichkeit der Bundesmittel sicherzustellen, weist m i t einem Beispiel h i n : Albert I I , S. 241, 13*

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

beliebiger Höhe binden kann, dürften sich die Länder schon dadurch dem Zugriff des Bundes entziehen können, als ihnen der Weg zur Geldbeschaffung über den Kapitalmarkt offensteht und sich durch eine bewußte Verschuldungspolitik Kompensationen verschaffen lassen. Zur Verstopfung dieser Lücke fehlt dem Bund aber unter normalen konjunkturellen Bedingungen die instrumentelle Handhabe. Wohl dürften i n Situationen extremen Ungleichgewichts die entsprechenden Instrumente und Vorschriften des Stabilitätsgesetzes zur Kreditlimitierung der öffentlichen Haushalte voll durchschlagen 191 , sofern nicht schon i m Konjunkturrat — als das für die Niveausteuerung zuständige Abstimmungsgremium — entsprechende Beschlüsse vereinbart worden sind. Einer neueren Untersuchung zufolge ist „der Versuch einer Abstimmung der öffentlichen Haushalte i m Hinblick auf Kreditaufnahmen und das Verhalten auf dem Kapitalmarkt . . . i m Konjunkturrat bisher gelungen" 1 9 2 . Ferner ist generell fraglich, inwieweit das Druckmittel der Subventionsvorenthaltung oder des Subventionsentzugs praktische Bedeutung erlangen kann. Denn regionale Wirtschaftsförderung ist auch eine Frage konjunktureller Stabilisierung 1 9 3 , und insbesondere unter dem Aspekt der Beschäftigungspolitik besteht die Gefahr, daß eine Verringerung oder gänzlicher Vorenthalt oder zukünftiger Mittelentzug weitreichende Folgen für eine Region und die dort lebenden Menschen haben kann. Dem Bund ist insofern die Möglichkeit verwehrt, nach absolut freiem Ermessen Subventionen zu gewähren oder zu verweigern. Zusammenfassend ergibt sich: A u f der Basis der von den Ländern vertretenen Formel, der Bund solle zwar zahlen, aber nicht mitbestimmen, ist am wenigsten eine Weiterentwicklung zu einer integrierten Förderungspolitik zu erwarten. Daß sich jedoch die Länder grundsätzlich einer weitgehenden Integration von Bundes- und Ländermaßnah191 Die Bundesregierung k a n n nach § 19 ff. St W G zur A b w e h r einer durch Hochkonjunktur verursachten Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch Rechtsverordnung m i t Zustimmung des Bundesrates die K r e ditaufnahme der öffentlichen Hand beschränken; vgl. zu den Voraussetzungen u n d dem Wirkungsgrad Piduch, R N 17 zu § 18 BHO. Die Durchsetzbarkeit der von der Bundesregierung erlassenen Rechtsverordnungen ist insofern wahrscheinlich, als i m Bundesrat eine einfache Mehrheit der Länder genügt. Insbesondere dürfte sich der Bundesrat dem Druck der öffentlichen Meinung bei entsprechender k o n j u n k t u r e l l e r Lage nicht entziehen; vgl. dazu auch die i n A n m . 187 genannte Arbeit, S. 266 f. 192 Zunker, Finanzplanung u n d Bundeshaushalt, Z u r Koordinierung u n d Kontrolle durch den Bundesfinanzminister, Planungsstudien Bd. 9, hrsg. v. J. H. Kaiser, F r a n k f u r t a. M. 1972, S. 170. 193 A u f den Zusammenhang von regionaler Wirtschaftsförderung u n d die konjunkturpolitische F u n k t i o n des Regionalfonds weisen Albert I I , S. 239, u n d Zimmermann I, S. 47 ff., hin.

C. Die zentralstaatliche Einflußnahme i m Koordinationsprozeß

197

men auf die Dauer nicht verschließen dürften, sollte von ihrem eigenen Interesse her als geboten erscheinen. Denn auch nach der Finanzreform gilt angesichts des insgesamt noch ungedeckten Koordinationsbedarfs, daß ein Beharren der Gliedstaaten auf ihren, aus der Kompetenz fließenden Rechten, unabhängig voneinander, je nach ihrer eigenen Entscheidung, über die relativ beste Ordnung für ihren Bereich zu bestimmen, „über kurz oder lang eine Revision der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung zu Lasten der Länder und zugunsten des Bundes unvermeidlich" 1 9 4 machen würde. Jedoch führen auch die vom Bund praktizerten Verfahren ,integrativer' Koordinierung — abgesehen von ihrer verfassungspolitischen Problematik — nicht zu optimalen Ergebnissen. „Es müßte gemeinsam überlegt werden, welche Ausgaben auf welcher Ebene erhöht oder gesenkt werden müßten. Bei einer Lenkung der Gliedstaaten durch Bundesimpulse kommt es nicht zu einer rationalen Gesamtabstimmung dieser A r t . Die Reaktion der Länder ist immer bis zu einem gewissen Grade ungewiß, auch wenn m i t Auflagen gearbeitet w i r d 1 9 5 . " Eine vollständige Integration ist demnach — soweit dies i n einem föderativen System überhaupt möglich ist — weiterhin auf Formen kooperativer Zusammenarbeit angewiesen und zwar i n der Weise, daß Bund und Länder ihre Aktivitäten an gemeinsam akzeptierten K r i terien bei hinreichender Konkretisierung und Berücksichtigung der unterschiedlichen Ausgangslagen i n den einzelnen Regionen ausrichten. Hierzu ist jedoch Vorbedingung, daß die Länder insoweit vom Standpunkt verfassungsrechtlich garantierter Kompetenzen abrücken, wie dies für die notwendigen Mitwirkungsrechte des Bundes erforderlich ist. Das Raumordnungsgesetz, die Regionalen Aktionsprogramme und die Gemeinschaftsaufgaben haben hier Wege gewiesen, deren Ansätze es weiterzuverfolgen gilt. Jedoch ist auch i n diesen Fällen kooperativer' Koordinierung die Wirksamkeit der Bundeshilfen nicht zu unterschätzen. Wer zahlt, ordnet an! Dieser „unitarisch-plutokratische T i t e l " 1 9 6 läßt bei aller Zusammenarbeit und gegenseitigen Verständigung das den Bund-LänderBeziehungen allgemein zugesprochene Leitprinzip der „Kooperation" fraglich erscheinen. Jedenfalls läßt sich sagen, daß der kooperative Föderalismus durch die Offensivität der Subventionen, genauer: durch die m i t den Aufla194

Geiger, S. 15. Haller, Wandlungen i n den Problemen föderativer i n : Fin.Arch. Ν . F. Bd. 27, 1968, S. 252. 196 Zacher, S. 389. 195

Staatswirtschaften,

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5. Kap.: Möglichkeiten der Koordinierung

gen realisierten Bindungseffekte leicht durchbrochen werden kann und auch häufig durchbrochen wird. Dies zeigt sich deutlich an den Dotationsauflagen und den m i t ihnen verbundenen Uberlagerungstendenzen bundesstaatlicher Zuständigkeitsverteilung. Dennoch mag mit Götz die Existenz und die Rechtfertigung der Dotationsauflagen nicht zuletzt i n „jener Elastizität und Perfektionslosigkeit, . . . die für variable Lösungen i m Einzelfalle sehr viel Raum l ä ß t " 1 9 7 , gesehen werden.

Sechstes Kapitel

Bestimmungsfaktoren der Lenkung

A. Die Subventionsgrundlage als Bestimmungsfaktor der Lenkungsmöglichkeiten und des Lenkungserfolges Subventionen werden entweder auf Grund eines speziellen Gesetzes oder „nicht-gesetzesakzessorisch" 1 i m Rahmen der Fondsverwaltung auf Grund eines bloßen Haushaltstitels bereitgestellt. Subventionsgesetze können dabei entweder detaillierte Anweisungen enthalten oder — als Globalermächtigungen — lediglich den Rahmen des Förderungsfalles regeln. Die unterschiedliche Subventionsgrundlage bestimmt maßgeblich die Lenkungsmöglichkeiten und den Lenkungserfolg öffentlicher Förderungsmaßnahmen. Während das Für und Wider i n der wissenschaftlichen Literatur hinsichtlich der Wahl der Subventionsgrundlage 2 kein einheitliches B i l d erkennen läßt, ist die Subventionspraxis pragmatisch i n der Erkenntnis vorgegangen, daß eine Entscheidung für gesetzesfreie oder gesetzesakzessorische Subventionsgewährung, anders formuliert: für gebundenes oder ungebundenes Verwaltungshandeln neben dem rechtsstaatlichen Aspekt die für die Lenkungsmöglichkeiten und den Lenkungserfolg entscheidenden funktionalen Gesichtspunkte zu berücksichtigen hat.

1 „Nicht-gesetzesakzessorisch" insofern, als Subventionen, die rechtlich n u r auf dem Haushaltsgesetz und dem Haushaltsplan beruhen, nicht dem Ausgabenzwang „materiell"-gesetzlicher Regelungen unterliegen u n d auch keine Rechtsansprüche seitens D r i t t e r begründen. 2 Z u r Diskussion vgl. Jesch, Gesetz u n d Verwaltung, Tübingen 1961, S. 175 ff.; Böckenförde, S. 90 ff.; Flehinghaus, S. 65 ff.; Köttgen V, S. 53 ff.; Zusammenfassend m . w . L i t . : Frömel y Der Haushaltsplan als gesetzliche Grundlage der Leistungsverwaltung, Diss. Freiburg 1968 u n d Lichterfeld, Der Wandel der Haushaltsfunktionen von Bundeslegislative u n d Bundesexekutive, Diss. Heidelberg 1969, bes. S. 41 ff. u. S. 160 ff.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g I . Leistungsverwaltung und Gesetzesvorbehalt

Die Argumente derjenigen, die einen Gesetzesvorbehalt 3 befürworten, lassen sich i n zwei Gruppen 4 zusammenfassen: Die erste Auffassung fordert einen umfassenden Gesetzesvorbehalt aus rechts- und sozialstaatlichen Gründen, wobei die Gewichtung der einzelnen Komponenten verschieden ist 5 . Es w i r d darauf hingewiesen, daß auch der moderne Leistungsstaat, obwohl durch seinen Verzicht auf hoheitliche Eingriffe gekennzeichnet, durch Gewährung von Wohltaten die Grundrechte des Bürgers i n ebenso starkem Maße beschneiden könne wie durch hoheitlichen Eingriff i n Freiheit und Eigentum, da Leistung und Belastung i n einem korrespondierenden Verhältnis stünden 6 . Dies ergäbe sich beispielsweise daraus, daß Begünstigung für den einen unter wettbewerblichen Aspekten Benachteiligung für den andern bedeuten könne, oder daß Begünstigungen nur unter Auflagen, Bedingungen und der Duldung von Aufsichtsrechten gewährt würden, denen sich der Bürger zu unterwerfen habe, da dieser heute existentiell von der staatlichen Leistung abhängig sei. Gesetzesfreie Subventionsgewährung könne insofern zum „Einfallstor für eine dirigistische Bedrohung der individuellen Freiheit" 7 werden oder schlösse zumindest die Gefahr einer „Konversion der Daseinsvorsorge i n Machtmittel" (Forsthoff) nicht aus. Jedenfalls könnten Rechtsschutz und die Wahrung des Gleichheitssatzes — als das wichtigste Grundrecht der Demokratie — nur vom Gesetzgeber gewährleistet werden. Die zweite, insbesondere von Jesch vertretene Auffassung 8 , stützt die Forderung eines Gesetzesvorbehaltes auf Folgerungen aus der Verfassungsstruktur der parlamentarischen Demokratie, wonach — unter Hinweis auf die Gewaltenteilung — jegliches Verwaltungshandeln demokratischer Legitimation, d. h. parlamentarischer Ermächtigung i n Form eines Gesetzes bedürfe. 3

Allgemein zur Problematik u n d zur historischen Bedingtheit des Gesetzesvorbehalts Rüfner, S. 220 ff., Flehinghaus, S. 65 ff. 4 Vgl. ausführlicher Friauf, Bemerkungen zur Verfassungsrechtlichen Problematik des Subventionswesens, i n : DVBl., 81. Jg. 1966, S. 734 ff.; H. Klein, Die Teilnahme des Staates am wirtschaftlichen Wettbewerb, Stuttgart 1968, S. 151 ff.; Eppe, Subventionen u n d staatliche Geschenke, Stuttgart 1966, S. 26 ff. 5 F ü r alle Fälle der Sozialgestaltung betont ζ. B. Götz, S. 296, die sozialstaatliche Komponente zur Begründung des Gesetzesvorbehalts, wogegen Wirtschaftssubventionen vorwiegend unter dem Gesichtspunkt des Eingriffs i n die Freiheiten und Rechte der Wettbewerber gesehen werden. Vgl. ebd., S. 289. 6 Vgl. dazu Stern, Rechtsfragen der öffentlichen Subventionierung P r i v a ter, i n : JZ 1960, S. 524, der die Subventionsakte ihrer N a t u r nach als „ a m b i valent" bezeichnet. 7 Köttgen V, S. 35. 8 Jesch, S. 8, bes. S 74 ff.

Α . Die Subventionsgrundlage

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Schließlich werden beide Argumente, das rechtsstaatliche und das demokratische, kombiniert ins Feld geführt 9 . Die politische Praxis schlug dessen ungeachtet einen anderen Weg ein und nutzte die m i t der Fondsverwaltung gegebenen Chancen, so daß sich ein Teil der juristischen Stellungnahmen i n Anpassung an die „Verfassungswirklichkeit" zu Modifizierungen genötigt sah. Allerdings geht die — sich zunehmend verbreiternde — Ansicht, daß keine detailgesetzliche Fundierung subventiver Leistungen notwendig sei, nicht gleich von der Annahme aus, die Subventionsverwaltung benötige keinerlei normative Grundlage, sondern billigt der Exekutivspitze zu, aus eigener Kompetenz — auf dem Wege von Vergaberichtlinien oder Bewilligungsbedingungen — die i n jedem Fall notwendigen Normen zu setzen. Dabei w i r d diese Argumentation gleichzeitig durch eine andere Bewertung des Haushaltsgesetzes, i n dem eine zureichende gesetzliche Grundlage für staatliche Leistungen gesehen wird, gestützt 10 . I n diesem Sinne argumentiert ζ. B. das Bundesverwaltungsgericht, das schon die „etatmäßige Bereitstellung der zur Subventionierung erforderlichen Mittel als eine hinreichende Legitimation verwaltungsmäßigen Handelns" ansieht 11 . Der Verwaltung w i r d also eine unmittelbare Regelungsgewalt ohne Zwischenschaltung des Gesetzgebers für das Verhältnis zwischen Staat und Bürger zugesprochen. „Der Rückzug auf die Ermächtigung i m Haushaltsplan" 1 2 w i r d wiederum i n verschiedenen Varianten vertreten, sei es, daß eine wie immer formulierte Generalkausel für hinreichend erklärt wird, sei es, daß die Legitimation von einer bestimmten Ausgestaltung des Haushaltstitels abhängig gemacht w i r d 1 3 . Trotz aller an der Sache orientierten Differenzierungen 14 ist m i t Rüfner zu Recht zu fragen: „ . . . ob mit der Schaffung weitgefaßter gesetzlicher Ermächtigungen für die Verwaltung materiell etwas gewonnen wäre, was über die Befriedigung eines logisch-rechtsstaatlichen Bedürfnisses hinausginge" 15 . Es ist Rüfner zuzustimmen, wenn er dazu weiter ausführt: „Es ist nicht erkennbar, inwieweit Rechtsstaat und 9

Vgl. z.B. Mallmann, Schranken nichthoheitlicher Verwaltung, i n : W D S t R L , Heft 19, 1960, S. 165 ff. 10 Z u r Diskussion i. e. vgl. Frömel. 11 Vgl. zum Nachw. u n d zur Rechtsprechung allgemein Götz, S. 287 ff. 12 H. Klein, S. 157. 13 Götz, S. 301 f., hält den Haushaltsplan n u r deswegen nicht f ü r eine ausreichende gesetzliche Ermächtigung zur Leistung von Subventionen, w e i l die Erläuterungen seiner Meinung nach nicht dem parlamentarischen Beschluß des Haushaltsgesetzes unterliegen. Z u r gegenteiligen Auffassung vgl. Rüfner, A n m . 86 unter Bezugnahme auf Viaion I, S. 351 f. 14 Vgl. auch Zacher, S. 395. 15 Rüfner, S. 225.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der Lenkung

Hechtssicherheit durch Generalklauseln als Grundlage der Verwaltungstätigkeit gestärkt würden. Auch die demokratische Kontrolle wäre grundsätzlich nicht besser gesichert, als es heute schon durch das Haushaltsrecht des Parlaments möglich ist. Über die oft sehr detaillierten Ansätze i m Haushaltsplan hinaus könnten gesetzliche Regelungen kaum jemals gehen. Überhaupt läßt sich aus dem Gedanken der Demokratie und der daraus folgenden Suprematie des Parlaments kaum ableiten, daß das Parlament seine Ermächtigung nur i n Gesetzesform geben könne 1 6 ." Π. Subventionsgrundlage und Lenkung 1. Subventionierung

auf Grund detailgesetzlicher

Regelung

Die detaillierte gesetzliche Normierung von Förderungstatbeständen verdichtet sich da, wo es den bewilligenden Instanzen darauf ankommt, echte Begünstigungen i m Sinne persönlicher Einkommenssteigerung des Empfängers zu erzielen. Die detailgesetzliche Zuwendungsregelung hat die Funktion, einen gesetzlich abgesicherten Rechtsanspruch auf Leistung einzuräumen, der i m Zweifelsfalle einklagbar ist. So ist es für Eppe „begriffswesentlich", daß „die öffentlichen Sozialleistungen staatlicherseits auf Grund fest umrissener Rechtsansprüche gewährt werden" 1 7 . Die Praxis ist dieser Regel i m Bereich reiner Einkommensübertragungen fast ausnahmslos 18 , i m gesamten Sozialbereich weitgehend 1 9 gefolgt. Daß das Aktionsfeld gesetzesfreier Sozialpolitik immer enger zu werden scheint, bestätigt die Vergesetzlichung der bisher i m Rahmen der Fondsverwaltung betriebenen Aus- und Berufsbildung. Das Berufsbildungsgesetz, das Arbeitsförderungsgesetz und das Ausbildungsförderungsgesetz kennzeichnen diese Entwicklungstendenz 20 . Charakteristisch für den Typus der gesetzlichen Zuwendung ist, daß die Bewilligungsinstanzen m i t der Leistungsgewährung keinerlei Lenkungsabsichten verbinden. Der Zweck der Zuwendung ist unmittelbar le

Ebd. Eppe, S. 54. 18 Ausnahmen bilden z.B. die Sozialleistungen, die vorübergehend u n d kurzfristig auf G r u n d plötzlich auftauchender sozialer Härten, w i e sie i m Rahmen der Bergwerksstillegungen w ä h r e n d der Ruhrkrise auftraten, n o t wendig werden. 19 Lastenausgleich, Bundessozialhilfe, Kriegsopferversorgung, Kindergeld, öffentliche Fürsorge, Wohngeld, Sparprämien, Wohnungsbauprämien etc. beruhen sämtlich auf gesetzlicher Grundlage, die Empfängerkreis, Zweck, Voraussetzungen, A r t u n d Höhe der Gewährleistungen genau normieren. Vgl. dazu auch Köttgen I V , S. 192 u n d Köttgen V, S. 58. 20 Z u m Ausmaß der Vergesetzlichung i n der Sozialpolitik vgl. Sozialbericht 1970, BT-Drs. VI/643. 17

Α . Die Subventionsgrundlage

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m i t der Zuführung der Hilfe erfüllt. Somit können sämtliche Auflagen, Bedingungen und Kontrollen entfallen. Die Leistungsvoraussetzungen knüpfen an bestimmte gruppentypische, soziale Merkmale wie Bedürftigkeit, Kinderreichtum, Erwerbsunfähigkeit etc. an. Den Staat t r i f f t i n diesen Fällen unmittelbar die Pflicht, positiv zu helfen. Ebenso beruhen die Hilfen des Bundes — obwohl von den reinen Kaufkraftzuführungen zu unterscheiden —, die „ i m Schnittpunkt zwischen Umverteilung aus sozialen Gründen und Wirtschaftslenkung" 2 1 zu finden sind, auf detailgesetzlicher Grundlage. Diese umschreibt eindeut i g den Adressatenkreis der Leistung, den Zweck, die Voraussetzungen, die Art, die Höhe und eventuell auch das Verteilungsverfahren. T y pisches Beispiel ist die 1969 eingeführte Landabgaberente 22 . Ziel dieser Maßnahme ist zwar die Förderung des Strukturwandels i n der Landwirtschaft, also ein eindeutig auf Verhaltensänderung abgestellter A n reiz. Entscheidend ausgeprägt ist iedoch die soziale Komponente, da Adressaten dieser Begünstigung „ältere Landwirte" sind, die infolge des Erreichens der Altersgrenze aus der Landwirtschaft ausscheiden und ihre Nutzflächen zur Strukturverbesserung abgeben wollen 2 3 . U m diesen Entschluß zu erleichtern und u m soziale Härten aufzufangen, sieht das Gesetz Zuschüsse i n bestimmter Höhe vor. Ähnliche Intentionen des Gesetzgebers finden sich bei einigen Maßnahmen zugunsten des Steinkohlebergbaus. So sieht z.B. das „Gesetz zur Gesundung und Anpassung des deutschen Steinkohlebergbaues" i n seinem Abschnitt I I Hilfen i n Form verlorener Zuschüsse für die A r beitnehmer des Steinkohlebergbaus vor, die infolge von Bergwerksstillegungen ihren Arbeitsplatz verloren haben 24 . Dabei werden als Voraussetzungen für die Gewährung des „Abfindungsgeldes" lediglich ein bestimmtes Alter und eine Mindestzugehörigkeit zum Bergbau gefordert. Eine Lenkungsabsicht des Gesetzgebers kann in diesem Falle noch weniger als bei der „Landabgaberente" unterstellt werden, da es sich 21

Rüfner. S. 223. Diese Maßnahme beruht auf dem vierten Gesetz zur Änderung u n d E r gänzung des Gesetzes über eine Altershilfe für L a n d w i r t e v o m 19. J u l i 1969 (BGBl. I, S. 1017). A b Januar 1971 w i r d die Maßnahme auf G r u n d des Gesetzes zur Verbesserung u n d Ergänzung sozialer Maßnahmen i n der L a n d wirtschaft v o m 21. Dez. 1970 (BGBl. I, S. 1774) fortgeführt. 28 Bezeichnenderweise behandelt der Agrarbericht 1971, BT-Drs. VI/1800 die Landabgaberente unter der R u b r i k 4.3. „Landwirtschaftliche Sozialp o l i t i k " . Von den Antragsberechtigten erhielten rd. 84 v. H. eine Landabgaberente wegen Erreichens der Altersgrenze von 60 Jahren. 24 Vgl. § 25 Abs. 1 des Gesetzes v o m 15. M a i 1968 (BGBl. I, S. 365), der bestimmt, daß die Höhe des Abfindungsgeldes auf 5000 D M begrenzt ist u n d sich aus einem Grundbetrag u n d einem Zuschlag zusammensetzt. Die Z u schußgewährung ist weiter konkretisiert i n der 1. und 2. AbfindungsgeldDurchführungsverordnung v o m 8. J u l i 1968, B G B l . I , S 797/99. 22

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

hier nicht u m einen Anreiz zum freiwilligen Ausscheiden aus dem Beruf handelt, sondern u m eine Entschädigung auf Grund einer akuten Notsituation. Die sozialpolitische Komponente ist auch bei den übrigen i m Bereich der Landwirtschaft auf gesetzlicher Grundlage gewährten Zuwendungen dominierend. So i m Falle der „Gasölbeihilfen" 2 5 , des „Milchpfennigs" und der „Hühnerhalterbeihilfe". Daß die „Gasölbeihilfe" nicht als Subvention m i t wirtschaftslenkenden oder verhaltensändernden Effekten anzusehen ist, w i r d allein durch die Tatsache belegt, daß diese Maßnahme m i t keiner Auflage verknüpft ist. Voraussetzung ist lediglich der Verbrauch des Gas-Öls. Dabei handelt es sich u m Zuschüsse, deren Höhe je Einheit der Bemessungsgrundlage gesetzlich festgelegt ist 2 6 . Primär einkommenspolitisch orientiert ist auch der „Milchförderungszuschuß" (Milchpfennig), der gemäß § 5 und 6 des Landwirtschaftsgesetzes gewährt wird. Obwohl die Begründung dieser Maßnahme mehr auf die Verbesserung der Milchqualität abstellt und damit eine Verhaltensänderung anvisiert sowie m i t umfangreichen und bis i n Einzelheiten gehenden Empfangsauflagen gekoppelt ist, ist die an diese Subvention geknüpfte Erwartung einer Verhaltensänderung der bäuerlichen Produktionsweise insofern eine Kaschierung, als die abgelieferte Milch seit Jahren dem geforderten Standard entspricht 27 . Die Erhöhung des direkten Einkommens als primärer Effekt der i n den Jahren 1956—1966 gezahlten „Eierprämie" kann ebenfalls kaum i n Frage gestellt werden 2 8 . Es handelt sich als eine „Ausgleichs"-Leistung u m eine typische „Folgesubvention". Als einzige Förderungsvoraussetzung bestimmte das Gesetz die Kennzeichnung der Eierqualität. 25 Die Gasölverbilligung beruht auf dem Gasöl-Verwendungsgesetz L a n d wirtschaft v o m 22.12.1967 (BGBl. I, S. 1339 i. d. F. v. 8. Sept. 1969 B G B l . I, S. 1589) und soll einer „Angleichung des Gasölpreises f ü r die Landwirtschaft an das Preisniveau i n den übrigen E W G - L ä n d e r n zur Vermeidung von Wettbewerbs Verzerrungen" dienen (so der Subventionsbericht 1970, BT-Drs. VI/391, lfd. Nr. 19). Diese Begründung ist n u r teilweise berechtigt. Die Gasölverbilligung ist p r i m ä r eine „Verbesserung der Einkommenslage der landwirtschaftlichen Bevölkerung", w i e der Grüne Bericht ganz richtig feststellt (Grüner Bericht 1970, BT-Drs. VI/372, S. 161). 26 Bemessungsgrundlage ist der freie Verkaufspreis, der Verbilligungssatz beträgt 32,15 D M je 100 1. I n finanztechnischer Sicht w u r d e n diese Beihilfen bisher i m Wege des Rückvergütungsverfahrens ausgereicht. Seit 1968 ist auf das Verfahren des direkten verbilligten Bezuges m i t Hilfe von Gutscheinen abgestellt worden; vgl. Subventionsbericht 1968, BT/Drs. V/2433, Lfd. Nr. 26. 27 Vgl. i. e. Hansmeyer I I I , S. 151 f. u n d Kelbling, Die Zielsetzung der A g r a r p o l i t i k i n der Bundesrepublik Deutschland, Diss. Freiburg 1968, S. 180 f. Die Hilfe ist i m März 1968 ausgelaufen. 28 Die „Eierprämie" beruht auf dem Gesetz zur Förderung der deutschen Eier- u n d Geflügelwirtschaft v o m 31. März 1956, B G B l . I, S. 239, i. d. F. v o m 27. J u l i 1961 (BGBl. I, S. 1081).

Α . Die Subventionsgrundlage

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Ebenso sind auch die „Subventionen" auf Grund des Steinkohlensicherungsgesetzes 29, das den Einsatz von Heizöl i n Kraftwerken nur vorbehaltlich staatlicher Genehmigung gestattet (§ 2) und das K r a f t werk zwingt, Steinkohle statt Heizöl zu verfeuern, als Ersatz von Mehraufwendungen infolge staatlicher Planprojektion zu bezeichnen. M i t dem finanziellen „Ausgleich" 3 0 der Differenz zwischen Heizöl und Steinkohleeinsatz ist keine Lenkungsabsicht verbunden 3 1 . Zusammenfassend kann gesagt werden: Eine detailgesetzliche Zuwendungsgrundlage ist i n all den Fällen funktional adäquat, i n denen es darauf ankommt, primär sozialpolitisch motivierte Zwecke m i t oder ohne „wirtschaftspolitischem Einschlag" zu erreichen. Dabei handelt es sich i n der Regel entweder u m direkte Einkommenserhöhungen oder Ausgleichsleistungen infolge staatlicher Interventionen. I n diesen Fällen w i r d die Durchsetzbarkeit von Leistungsansprüchen als sachlich notwendig angesehen. Die Hilfen werden als Zuschüsse vergeben. Der Zuwendungszweck ist mit der Mittelzuführung unmittelbar erreicht. Dementsprechend sind diese Hilfen durch den völligen Verzicht auf Verwendungsauflagen und durch den geringen Auflagengrad bei Empfangsauflagen gekennzeichnet. Dagegen sind detailgesetzlich normierte Zuwendungen, die eine Verhaltensänderung des Adressaten intendieren, u m primär wirtschaftspolitische Zwecke zu erreichen, die Ausnahme 32 . Dies liegt darin begründet, daß die Lenkungskraft dieses Zuwendungstypus stark beschränkt ist. Einflußnahmen auf das Verhalten des Adressaten sind 29 Gesetz zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes i n der E l e k t r i z i t ä t s w i r t schaft v o m 5. Sept. 1966, B G B l . I, S. 545 (2. Verstromungsgesetz). 30 Unter diese R u b r i k fällt ζ. B. auch der Aufwertungsausgleich infolge der D M - A u f w e r t u n g v o m 27. Okt. 1969. Vgl. dazu das Gesetz über einen Ausgleich für Folgen der A u f w e r t u n g der Deutschen M a r k auf dem Gebiet der L a n d wirtschaft v o m 23. Dez. 1969, B G B l . I, S. 2381. 31 I m übrigen bietet gerade dieses Gesetz das beste Beispiel dafür, daß es der Gesetzgeber nach Möglichkeit vermeidet, i m Bereich von Wirtschaftsförderungsmaßnahmen — selbst bei berechtigten Ausgleichsansprüchen — den Antragsberechtigten einen Rechtsanspruch auf Subventionen weder dem G r u n d noch der Höhe nach einzuräumen. Das Gesetz regelt n u r i n groben Zügen, w a n n Zuschüsse gewährt werden können. Es bleibt dem m i t der Durchführung des Gesetzes beauftragten Bundesamt f ü r gewerbliche W i r t schaft vorbehalten, nach Maßgabe von Richtlinien, die nicht als Rechtssätze konzipiert worden sind, das Nähere i m Wege des Ermessens zu bestimmen. Die Richtlinien sind ergangen a m 27. Jan. 1967, BAnz. Nr. 27 v. 8. Febr. 1967; vgl. i. e. Gubelt, Das Gesetz zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes i n der Elektrizitätswirtschaft v. 5. Sept. 1966, BGBl. I, S. 545, Diss. K ö l n 1968. 32 Eine dieser Maßnahmen ist — abgesehen von dem K o m p l e x der Steuervergünstigungen — z.B. die i m Berlin-Hilfe-Gesetz vorgesehene Investitionszulage zu den Anschaffungs- u n d Herstellungskosten beweglicher W i r t schaftsgüter. Andere Ausnahmen mag es geben, dürften aber gegenüber der generell festzustellenden Enthaltsamkeit des Gesetzgebers hinsichtlich n o r mierter Wirtschaftssubventionen nicht ins Gewicht fallen.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der Lenkung

schon allein deswegen begrenzt, weil ausschließlich die starren Rechtsregeln über die Zuschußberechtigung entscheiden 33 , und die Setzung weitergehender Bedingungen und Auflagen untersagt ist. Gerade diese Möglichkeit aber, sowie der Erlaß von Zwecksicherungsbestimmungen und Kontrollvorschriften, die einer rechtlichen Fixierung ebenfalls schlecht zugänglich sind, sind bei Wirtschaftssubventionen aus Effizienzgründen notwendig. 2. Subventionierung auf Grund richtlinienmäßiger Regelung (Fondsverwaltung) a) Begriff und Formen der Fondsverwaltung Gegenüber der gesetzesakzessorischen Verwaltung ist die Fondsverwaltung nach Köttgen als eine „durch den Gesetzgeber nicht autorisierte Gewährung finanzieller Hilfen nach Maßgabe verfügbarer Haushaltsmittel" 3 4 gekennzeichnet 35 '. Anstelle der einzelgesetzlichen Ermächtigung t r i t t eine Globalzuweisung von M i t t e l n i m Rahmen des Haushaltsplans. I n der Regel sind weder der Personenkreis noch die Voraussetzungen der Subventionierung festgelegt, wenn auch die Haushaltskosten selbst nach dem Sachgebiet und dem allgemeinen Verwendungszweck abgegrenzt zu sein pflegen. Über die Richtlinien der Vergabe, den Maßstab der Verteilung und das Verfahren entscheidet allein die für die Ausreichung der M i t t e l zuständige Verwaltungsbehörde. Da die nur stichwortartige Zweckumschreibung gesetzesfreier Globalfonds keine nennenswerte budgetmäßige Bindung an die jeweiligen Haushaltsansätze erzeugen kann, handelt es sich hierbei u m „,ungebundene' M i t t e l i m weitesten Sinne des Wortes" 3 6 . Dies t r i f f t i n gleichem Maße für diejenigen gesetzlichen Globalermächtigungen zu, die i n ihrer sachlichen Aussage über das Stadium bloßer Programmsätze nicht hinauskommen 37 . Obwohl es sich hier u m 33

Vgl. dazu auch Rhinow t S. 175. Köttgen V, S. 18. 35 Wie schon an anderer Stelle betont, ist diese Formulierung Köttgens insofern irreführend, als die i m Stile der Fondsverwaltung ausgereichten M i t t e l sehr w o h l durch den Gesetzgeber „autorisiert" sind, die Autorisation jedoch nicht auf einer spezial-gesetzlichen Grundlage beruht, sondern auf dem Haushaltsgesetz als einem Gesetz i m „materiellen" Sinn. Die Begriffsbestimmung Köttgens stellt jedoch klar, daß es sich den Fondsmitteln nicht u m M i t t e l handelt, die durch materiell-rechtliche Vorentscheidungen gebunden sind, sondern die zur Disposition stehen u n d dem freien, beweglichen Haushaltsbereich angehören. 34

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Lichterfeld, S. 158. Z u r Einbeziehung von Globalgesetzen i n die Fondsverwaltung vgl. auch Diesselberg, Die gesetzesfreie Subventionsverwaltung des Bundes, Verfas37

Α . Die Subventionsgrundlage

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gesetzesakzessorische Verwaltung handelt, ist die Subventionierung auf Grund dieser Rechtsbasis insofern der Fondsverwaltung zuzurechnen 38 , als den bewilligenden Instanzen durch den Rahmencharakter dieser Gesetze derartig weite Entscheidungsspielräume belassen sind, daß die materiell-rechtlichen Regelungen gegenüber dem Ausmaß des Ermessens bei der konkreten Abwicklung der Förderungsmaßnahmen von unwesentlicher Bedeutung sind. Der Haushaltsplan bildet hier schon deswegen die eigentliche Grundlage, weil die Gewährung der Zuschüsse nicht i n Ausführung eines Bundesgesetzes erfolgt — i m Gegensatz zur detailgesetzlichen Regelung subventiver Maßnahmen, bei denen die Gewährung der Hilfen gleichbedeutend ist m i t dem Vollzug des Förderungsgesetzes. Wie i m Falle gesetzesfreier Globalfonds sind auch i m Falle gesetzlicher Globalermächtigungen die subventionsbewilligenden Instanzen lediglich dahingehend gebunden, für ein bestimmtes Sachgebiet und für die Erreichung bestimmter Zwecke Förderungsmaßnahmen zu ergreifen. Als Prototyp gesetzlicher Globalermächtigung 39 gilt das „Gesetz über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen zur Förderung der deutschen Wirtschaft" vom 21. J u l i 195 1 4 0 , dessen § 1 lautet: „Die Bundesregierung w i r d ermächtigt, zur Förderung der deutschen Wirtschaft, zur Minderung der Arbeitslosigkeit und der Notlage der Vertriebenen, sowie zur Durchführung anderer Maßnahmen Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen bis zum Gesamtbetrag von fünfhundert Millionen Deutsche Mark zu übernehmen, wenn eine Finanzierung dieser Vorhaben i n anderer Weise nicht möglich ist und ein allgemeines volkswirtschaftliches Interesse an der Durchführung solcher Maßnahmen besteht." Eine globale Ermächtigungsgrundlage zur Gewährung subventiver Leistungen ist ferner § 1 des Landwirtschaftsgesetzes 41 , der die Förderung der Landwirtschaft „ m i t den M i t t e l n der allgemeinen W i r t schafts- und Agrarpolitik — insbesondere der Handels-, Steuer-, K r e dit- und Preispolitik — " vorschreibt. Der auf dieser Vorschrift basierende „Grüne Plan", der gleichzeitig m i t dem nach § 4 vorgeschriebesungsrechtliche Zulässigkeit u n d Normsetzungsbefugnis der Verwaltung, Diss. K ö l n 1969, S. 2. 38 I m Gegensatz zur Auffassung Röttgens, nach der sich die Fondsverwalt u n g „als eine Erscheinung gesetzesfreier V e r w a l t u n g . . . von allen Spielarten gesetzesakzessorischer V e r w a l t u n g " unterscheidet; vgl. Köttgen V, S. 18. Z u den Fällen einer „Pseudofondsverwaltung" vgl. jedoch ebd., S. 69. 39 Weitere Beispiele bei Flehinghaus, S. 47; Kratzsch, S. 36; Frömel, S. 70; Diesselberg, S. 2. 40 B G B l . I, S. 471. 41 V o m 5. Sept. 1955, BGBl. I, S. 565.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der Lenkung

n e n „ G r ü n e n B e r i c h t " v o r z u l e g e n ist, ist die S a m m e l b e z e i c h n u n g e i n e r g r ö ß e r e n A n z a h l v o n H a u s h a l t s t i t e l n 4 2 , die g r ö ß t e n t e i l s m i t d e n M e t h o d e n der Fonds Verwaltung d u r c h g e f ü h r t w e r d e n 4 3 . V o n der A r t u n d Weise der B e w i l l i g u n g , d e r G e w ä h r u n g , der D u r c h f ü h r u n g u n d d e r K o n t r o l l e h e r s i n d die i m „ G r ü n e n P l a n " v e r a n s c h l a g t e n M a ß n a h m e n 4 4 n i c h t v o n d e n a l l e i n ü b e r d e n H a u s h a l t i n a u g u r i e r t e n Sachplänen w i e dem „Küstenplan"45, dem „Alpenplan"46, dem „Nordprogramm" 47, dem „ F i s c h e r e i f ö r d e r u n g s p r o g r a m m " 4 8 oder d e m „ E m s l a n d p r o g r a m m " 4 9 z u unterscheiden. A l s T y p g l o b a l e r L e i s t u n g s e r m ä c h t i g u n g e n s t e l l e n sich auch die i m R a h m e n des Haushaltsgesetzes e r g a n g e n e n B ü r g s c h a f t s - u n d G a r a n t i e e r m ä c h t i g u n g e n dar. D i e E r m ä c h t i g u n g e n selbst s i n d eine Folge des A r t . 115 G G , nach d e m das P a r l a m e n t ü b e r A r t u n d U m f a n g einzugeh e n d e r S i c h e r h e i t s l e i s t u n g e n z u beschließen h a t 5 0 . Kennzeichnendes M e r k m a l s i n d die globale U m s c h r e i b u n g der Z w e c k e der B ü r g s c h a f t s p r o g r a m m e u n d die w e n i g e x a k t e , q u a n t i t a t i v e B e s t i m m u n g . So faßt § 1 2 H G beispielsweise z w ö l f verschiedene P r o g r a m m e z u e i n e m S a m 42 Vgl. BHP1. 1970, Kap. 1002, T i t e l 67112, 85212, 88212, 67113, 86113, 88213, 89113, 88220, 88214, 66225. Daß der „Grüne Plan" i n diesem Umfang nicht gesetzlich normiert ist, sondern n u r eine generelle Grundlage i n § 1 i. V. m. § 5 L W G hat, beweist schon die i m Laufe der Haushaltsjahre praktizierte Auswechselbarkeit der Maßnahmegruppen, vor allem aber die Tatsache, daß die Verteilung der M i t t e l nach Maßgabe der v o m B M E L F erlassenen Richtlinien erfolgt, die inzwischen zu einem Sammelband von über 250 Seiten angewachsen sind. Vgl. Richtlinien Grüner Plan, jährl. neu herausgeg. v. L a n d u n d hauswirtschaftlichen Auswertungs- u n d Informationsdienst e. V. i m A u f t r a g des B M E L F . 43 Nicht „gesetzesfrei" sind ζ. B. die auch i m Rahmen des „Grünen Plans" durchgeführten Maßnahmen der landwirtschaftlichen Sozialpolitik, so ζ. B. Kap. 1002 T i t . 65651 (Altershilfe) u n d T i t . 65652 (Unfallversicherung). 44 I n diesem Zusammenhang wäre auch der Bundesjugendplan zu nennen — ebenfalls der Inbegriff verschiedener Haushaltstitel (BHP1. 1970, Kap. 1402, T i t e l 65211, 68111, 68411, 71211, 88211, 88212), dessen Maßnahmen gemäß der v o m BMJuFaGes. erlassenen Richtlinien (GMB1. 1964, S. 513 ff. u. GMB1. 1970, S. 614 ff.) durchgeführt werden. Der Bundesjugendplan stützt sich auf § 26 Abs. 2 Jugendwohlfahrtsgesetz (v. 11. Aug. 1961, B G B l . I, S. 1206). 45 BHP1. 1970, Kap. 1002 T i t e l 68222. 46 BHP1. 1970, Kap. 1002 T i t e l 88615. 47 BHP1. 1970, Kap. 1002 T i t e l 68518 u n d 88218. 48 BHP1. 1970, Kap. 1002 T i t e l 66271 u. mehrere Einzelprogramme. 49 BHP1. 1970, Kap. 1002 T i t e l 67117, 68517, 88217. 50 Die Neuformulierung des A r t . 115 GG durch das 20. u n d 21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 12. M a i 1969, BGBl. I, S. 358 u. S. 359, v e r pflichtet n u r noch zur gesetzlichen F i x i e r u n g der Plafondshöhe. Sind bis zum Rechnungsjahr 1958 diese Ermächtigungen noch i n F o r m von Einzelgesetzen ausgesprochen worden, die teilweise i n der inhaltlichen Kennzeichnung recht präzise waren, u n d über die Verwendung des Plafonds nähere Bestimmung trafen, so sind diese Ermächigungen seit dieser Zeit überwiegend i m Rahmen des Haushaltsgesetzes zusammengefaßt. Vgl. z.B. f ü r das Rechnungsjahr 1S70 die §§ 9—12 HG.

Α. Die Subventionsgrundlage

209

melplafonds zusammen. Für den weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung sind ferner die vagen Formulierungen, wie z.B. „zur Förderung der gewerblichen Wirtschaft und der freien Berufe", „zur Förderung des Verkehrswesens", „zur Förderung der deutschen Fischwirtschaft" usw. kennzeichnend, wobei der Nachsatz „wenn eine anderweitige Finanzierung nicht möglich ist und ein allgemeines volkswirtschaftliches Interesse an der Durchführung der Maßnahmen besteht" 5 1 der Verwaltung immer die Möglichkeit gibt, auf diese Leerformel zurückzugreifen, wenn keines der i m Gesetz erwähnten spezielleren Bürgschaftsprogramme paßt 5 2 . So müssen diese Programme auch regelmäßig erst durch Verwendungsrichtlinien definiert und konkretisiert werden, deren Formulierung und Erlaß dem zuständigen Bundesministerium obliegt. De facto jedenfalls bindet das Gesetz die Verwaltung nur insoweit, als Höchstbeträge für die einzelnen Programme oder Sammelplafonds festgelegt sind. Eine weitere Variante weitgehend ungebundener Verwaltung ist der Vollzug von Plangesetzen. I m Gegensatz zu „Rechtsgesetzen" enthalten „Plangesetze", die i m Rahmen der Fondsverwaltung eine immer wichtiger werdende Rolle einnehmen, keine Gebote i m rechtstechnischen Sinne 53 . Zweck der Plangesetze ist dementsprechend nicht die Entfaltung von Rechtsfolgen, sondern die Verwirklichung von Planzielen, die sich i m Inhalt des Gesetzes selbst oder durch die sie ergänzenden Pläne, die konkret die Instrumente bezeichnen, niederschlagen. Plangesetze vermögen ebensowenig wie gesetzliche Globalermächtigungen konkretes Handeln i n die Wege zu leiten. Sie bedürfen der Verdichtung durch ergänzende und konkretisierende Begleitpläne, auf deren Grundlage die finanziellen Hilfen veranschlagt und bereitgestellt werden. Diese Pläne enthalten das eigentliche Aktionsprogramm; so ζ. B. die Rahmenpläne hinsichtlich des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgaben und das (noch zu erstellende) Bundesraumordnungsprogramm hinsichtlich des Raumordnungsgesetzes. Grundlage der Förderungsmaßnahmen sind auch hier die jeweiligen Haushaltstitel. Typisches Beispiel eines neueren Plangesetzes ist der „Entwurf eines Gesetzes zur Förderung des Zonenrandgebietes" vom 4. Dezember 197054, der das bisher gesetzesfrei durchgeführte Subventionsprogramm auf eine „plangesetzliche" Grundlage stellt. Aber ebenso wie ζ. B. das 61

§ 12 Nr. 1 H G 1970. Vgl. dazu Conrad, Bürgschaften u n d Garantien als M i t t e l der W i r t schaftspolitik, B e r l i n 1967, S. 42 f. 53 Vgl. Hüttl, Kooperativer Föderalismus u n d Gemeinschaftsaufgaben, i n : DVB1. 82. Jg., 1967, S. 437, u n d Tiemann, S. 192. 54 BT-Drs. VI/1548. 52

14 Kirchhoff

210

6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

„Kohleanpassungsgesetz" 55 ', das lediglich eine energiepolitische Konzeption i n die Form eines Gesetzes faßt, nicht aber die subventionsbewilligenden Stellen — von der Übernahme einer Gobalbürgschaft abgesehen — zu einem positiven Eingreifen verpflichtet, ändert das Gesetz an der Bewilligung der Subventionsmittel i m Stile der Fondsverwaltung nichts. Der Entwurf des „Zonenrandförderungsgesetzes" normiert zwar die dem Programm zugrundeliegende Zielsetzung, ohne allerdings — außer bei den steuerlichen Vorschriften — irgendwelche Förderungsinstrumente oder potentielle Empfängerkreise näher zu bezeichnen. Der Gesetzentwurf erwähnt nur das Zonenrandgebiet insgesamt und betont die Notwendigkeit der „bevorzugten" Förderung. Es handelt sich hier mehr u m eine politische Dokumentation, wobei der Rang des Gesetzes die Wichtigkeit der zu fördernden Aufgabe betonen und das Bekenntnis der Bundesregierung zu den bisherigen Förderungsmaßnahmen und -Präferenzen unterstreichen soll 5 6 . Daß es sich bei der gesetzlichen Fixierung von Förderungsmaßnahmen mehr u m Absichtserklärungen handelt und nicht u m die Einräumung von Rechtsansprüchen, bringt § 8 des Gesetzentwurfes deutlich zum Ausdruck. Danach erfolgt „die Durchführung der i n diesem Gesetz genannten Maßnahmen . . . i m Rahmen der i m jeweiligen Bundeshaushaltsplan hierfür bereitgestellten Mittel". Eigentliche Subventionsgrundlage bleiben also die Haushaltstitel. Damit ist gleichzeitig klargestellt, daß es der Verwaltung weiterhin ermöglicht ist, „ . . . auch i n Zukunft i n dem vom Gesetz gegebenen Rahmen durch Verwaltungsanordnungen und Richtlinien die Hilfsmaßnahmen im einzelnen so auszugestalten, daß eine höchstmögliche Effizienz erreicht wird" 57. I m p l i zite unterstellt diese Formulierung, daß durch ein detailliertes Gesetz dieser Effizienzgrad nicht zu erreichen wäre. Folgt man dem Tenor des Gesetzes und seiner Begründung, so heißt der gemeinsame Nenner: das Gesetz entspricht der bisherigen Verwaltungspraxis; diese bleibt i m übrigen unberührt. Diese Beispiele zeigen, daß sich globale Ermächtigungen i n ihrem Bestimmtheitsgrad so verflüchtigen können, „daß ein sachlicher Unter55

Gesetz zur Anpassung u n d Gesundung des deutschen Steinkohlenbergbaus u n d der deutschen Steinkohlenbergbaugebiete v o m 15. M a i 1968, B G B l . I, S. 365. 68 Sachlich geht es u m die Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur (§ 2), des Verkehrs (§ 4), des Wohnungswesens (§ 5), sozialer Einrichtungen (§ 6) u n d der Förderung von B i l d u n g u n d K u l t u r (§ 7). Inhaltlich entsprechen die Ziele der Zielsetzung des Raumordnungsgesetzes u n d des Gesetzes zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, so daß auf Einzelheiten verzichtet werden kann. 57 So die Regierungsbegründung zum E n t w u r f des Zonenrandförderungsgesetzes, B T - D r s . VI/1548.

Α. Die Subventionsgrundlage

211

schied zur völligen Entscheidungsfreiheit der Exekutive nicht mehr erkennbar ist" 5 8 . Gleichgültig, ob es sich u m gesetzliche Globalfonds oder u m gesetzliche Globalermächtigungen handelt: I n jedem Fall ist es den zuständigen Stellen überlassen, den Kreis der potentiellen Empfänger näher abzugrenzen, die Förderungsvoraussetzungen, unter denen die Subventionen gewährt werden sollen, i m einzelnen festzulegen und die A r t der Förderung und das Verfahren näher zu bezeichnen. Dies erfolgt i n Gestalt administrativer Richtlinien. Insofern zeichnet sich die Fondsverwaltung als eine „besondere Methode des Administrierens" 5 0 durch die m i t dieser Methode verbundenen, weiten exekutivischen Handlungs- und Entscheidungsspielräume aus, die i n der Regel durch die von den subventionsbewilligenden Stellen selbst gewählten Entscheidungsmaßstäbe i n Form von Richtlinien ausgefüllt werden. War die detaillierte gesetzliche Grundlage oder zumindest der Trend zur Vergesetzlichung das hervorragende Kennzeichen sozialpolitisch motivierter Hilfen, denen keinerlei oder nur beschränkt Lenkungsabsichten zugrunde lagen, so ist die Vergabe gesetzesfreier Leistungen vornehmlich i m Bereich der Wirtschafts- und Kulturförderung anzutreffen 6 0 . Diese Förderungsmaßnahmen intendieren bewußt, das Verhalten des Adressaten zu beeinflussen. b) Die Lenkungsfunktion der Fondsverwaltung aa) Die Lenkungsfunktion

der Richtlinien

Die funktionelle Bedeutung richtlinienmäßiger Subventionierung liegt darin, daß flexible, sachadäquate und notfalls rasche Entscheidungen ermöglicht werden. Dies ist insofern wichtig, als der Lenkungserfolg — vor allem i m Bereich der Wirtschaftsförderungsmaßnahmen — entscheidend durch die Dispositionsfreiheit der bewilligenden Instanzen bestimmt wird. Eine „durchnormierte" und damit „gebundene" Verwaltung wäre aus verschiedenen Gründen unzweckmäßig: 68 Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften u n d Grundgesetz, B a d H o m b u r g v. d. H., B e r l i n u. Zürich 1968, S. 246. 59 Köttgen V, S. 18. eo Die Haushaltspläne selbst u n d die bisher erschienenen Subventionsberichte der Bundesregierung, die die H i l f e n u. a. auch nach der Rechtsgrundlage differenzieren, geben f ü r die Gebiete „gewerbliche Wirtschaft", „Landwirtschaft", „Verkehr", Wohnungswesen" u n d „sonstige H i l f e n " anschauliches Belegmaterial. Vgl. dazu BT-Drs. V/2423 v. 21. Dez. 1967 u n d BT-Drs. VI/391 v. 16. Febr. 1970.

14*

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

So, wenn es sich u m Subventionsmaßnahmen handelt, die von vornherein zeitlich befristet sind und taktische Funktionen haben. Beispiel hierfür ist die Bereitstellung finanzieller Hilfen auf Grund eines Kabinettsbeschlusses zugunsten der Landwirtschaft. Beschlossen wurde eine einmalige, für den Zeitraum eines Jahres projektierte Hilfe. Sie sollte eventuelle negative Reaktionen der Landwirte auf Grund der ihrer Meinung nach „unbefriedigenden" Brüsseler Agrarbeschlüsse vom 25. März 1971 auffangen 61 . I n diesen oder ähnlichen Fällen die Subvention auf eine gesetzliche Grundlage zu stellen, wäre nicht schon allein deswegen verfehlt, weil das Gesetz zumindest der Idee nach auf eine dauerhafte Ordnung angelegt ist, sondern die Einleitung eines entsprechenden Gesetzgebungsverfahrens würde höchstwahrscheinlich den massierten Druck der Landwirte auf den Plan gerufen und die Bundesregierung eventuell i m Hinblick auf die damalige angespannte Haushaltslage 62 zu nicht vertretbaren Kompromissen veranlaßt haben können. Darüber hinaus wäre auch der durch die Subvention erhoffte Effekt infolge der abnehmenden Aktualität durch die zeitraubende Zwischenschaltung eines Gesetzgebungsprozesses erheblich vermindert worden. Durch die Verfügungsmacht über „ungebundene" M i t t e l vermochte die Bundesregierung taktisch i n der Weise zu reagieren, daß sie präventiv zwar nicht voll befriedigende, aber sofortige Hilfsmaßnahmen einleiten konnte. Sie nahm dadurch der K r i t i k an der Agrarpolitik der Bundesregierung die Spitze und unterlief zugleich durch die Taktik der vollendeten Tatsachen eine sicherlich mit höheren Forderungen verbundene Debatte über einen „gerechten" Einkommensausgleich. Ein Subventionsgesetz erweist sich ferner dann als unzweckmäßig, wenn es darauf ankommt, akut werdenden wirtschaftlichen Fehlentwicklungen durch den raschen Einsatz finanzieller M i t t e l entgegenzuwirken. Sollte i n diesen Fällen für alle Leistungen erst bis ins einzelne gehende Grundlagen geschaffen werden, so erscheint es sehr zweifelhaft, ob dies m i t der erforderlichen Schnelligkeit geschehen kann und ob die praktischen, insbesondere die technischen Schwierigkeiten, die jeder Gesetzgebungsprozeß m i t sich bringt, nicht doch zu groß sind. So sah sich die Bundesregierung während der Krise i m Steinkohlenbergbau 1962 genötigt, die „vorläufige Gewährung von Prämien für die Stillegung von Steinkohlenbergwerken" durch Richtlinien 6 3 zu regeln. Dies geschah i m Vorgriff auf das schwerfälligere Instrumentarium des Gesetzes. Es handelte sich hier u m eine sog. „Vorausaktion", 61 62 63

Vgl. SZ Nr. 82 v. 6. A p r i l 1971. I m M a i 1971 erfolgte der Rücktritt von Finanzminister A . Möller. V. 13. Dez. 1962, BAnz. Nr. 13 v o m 19. Jan. 1963.

Α . Die Subventionsgrundlage

213

durch die die beschleunigte Inangriffnahme von notwendigen Zechenstillegungen ermöglicht wurde. Die Bundesregierung war der Auffassung, daß ein entsprechendes Gesetz nicht abgewartet werden könne 6 4 und gewährte für Stillegungen von Zechen, die ab 15. 2.1962 eingeleitet worden waren, pro Tonne stillgelegter Förderung einen Zuschuß von 12,50 DM. Das entsprechende Rationalisierungsgesetz 65 , das diese vorläufige Prämiengewährung dann „legalisert" hat, konnte erst am 1. Oktober 1963 i n K r a f t treten — also mehr als eineinhalb Jahre später. Während dieser Zeit wurden immerhin i n 23 Fällen Stillegungsprämien i n Höhe von insgesamt 99 M i l l . D M gewährt. Die subventionsbewilligenden Stellen müssen darüber hinaus i n der Lage sein, kurzfristigen wirtschaftlichen Veränderungen durch entsprechende Dosierung der Hilfen Rechnung tragen zu können. Durch die mit einem Gesetzgebungsverfahren verbundenen zeitlichen Verzögerungen wäre eine gesetzliche Regelung nicht selten veraltet, bevor sie überhaupt i n K r a f t träte. Zudem muß die Bewilligungsbehörde m i t berücksichtigen, daß die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Subventionsempfängers wechselnden Bedingungen unterworfen sind, die eine Erhöhung oder Kürzung der Zuwendungshöhe nach sich ziehen müßten. Liegt ein Subventionsgesetz vor, so ist eine Korrektur nur durch Gesetzesänderung oder -aufhebung möglich. Hier gilt aber hinsichtlich der zeitlichen und technischen Schwierigkeiten das gleiche wie für die Gesetzgebung. Als Folge wäre die fortdauernde Geltendmachung von inzwischen unbegründeten Leistungsansprüchen denkbar, die der Subvenient auf Grund des gesetzlichen Ausgabenzwanges nicht abwehren kann. Es ist somit kein Zufall, daß der Gesetzgeber weitgehende Zurückhaltung bei der Vergesetzlichung von Wirtschaftssubventionen geübt hat. Die Annahme, daß es sich dabei u m die bloße Ignorierung rechtsstaatlicher Erfordernisse handele, ist ebenso abwegig wie die Behauptung konsequenter Usurpation von Machtpositionen seitens der Verwaltung, obwohl nicht bestritten werden soll, daß sich m i t dem Erlaß von Richtlinien für die Verwaltung ein Machtzuwachs verbindet. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, daß das Parlament der Verwaltung Positionen wenn auch nicht „zugeschoben" 66 , so doch überlassen 64 Vgl. die Äußerungen des damai. B M W L . Erhard, Sten.Ber., 4. Wahlp., 30. Sitzung v. 16. 2.1962, S. 1296. 65 V o m 29. J u l i 1963, B G B l . I, S. 549. 68 Nach Zacher, S. 314 ist der Leistungsverwaltung die Verantwortung f ü r das Subventionswesen sogar „lästig" u n d w i r d i h r „von Parlament u n d Regierung zugeschoben".

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

hat 6 7 , w e i l „Wirtschaftsförderung . . . ihrer . . . Struktur nach gesetzesfreie Verwaltung (ist)" 6 8 . Der gleiche Sachverhalt ist i m Falle der Kulturförderung — als der zweiten Domäne der Fondsverwaltung — gegeben 69 . Während der erste Forschungsbericht der Bundesregierung für die Tatsache, daß „der Bund . . . bisher ein pragmatisches Vorgehen dem Erlaß eines Forschungsförderungsgesetzes vorgezogen (hat)" 7 0 lediglich die vage Erklärung gibt, daß „aus verschiedenen, i m Tatsächlichen liegenden Gründen . . . die Förderung der wissenschaftlichen Forschung einer normativen Erfassung zwar nicht schlechthin verschlossen (ist), aber doch i n geringerem Maße zugänglich als andere Lebenstatbestände" 71 , kann m i t Köttgen bündig festgestellt werden, daß „ f ü r kein anderes Sachgebiet die Methode nichtgesetzesakzessorischer Verwaltung so charakteristisch ist wie für die Kulturpflege" 7 2 , da sich typische Kulturpflege niemals als bloßer Gesetzesvollzug darstellt, sondern vielmehr entscheidend i n der Bereitstellung und Förderung kultureller Einrichtungen, ohne daß es hierzu überhaupt eines Gesetzes bedarf 7 3 . Diesen Befund bestätigen die Stimmen, die die gesetzesfreie Subventionsverwaltung entweder als „strategisches M i t t e l des modernen Staates" 7 4 charakterisieren oder „zur Signatur eines der Industriegesellschaft angepaßten Verwaltungsstaates" 75 gehörig bezeichnen oder „gewissermaßen i n Genotyp des modernen Industriestaates angelegt", m i t h i n „strukturbedingt" sehen 76 . 67 Vgl. dazu Diesselberg, S. 1341, der die Richtliniensetzung der V e r w a l t u n g als Selbsthilfeaktion qualifiziert. 68 Köttgen, Der heutige Spielraum kommunaler Wirtschaftsförderung, Raumordnung u n d gesetzesfreie Verwaltung, Göttingen 1963, S. 36. 69 H i e r spielt natürlich auch die K u l t u r h o h e i t der Länder eine entscheidende Rolle, die bundesgesetzliche Regelungen verbietet. Vgl. dazu Abelein, Die K u l t u r p o l i t i k des Deutschen Reiches u n d der Bundesrepublik Deutschland, K ö l n u. Opladen 1968, S. 256: „ B e i den umstrittenen Zuständigkeiten u n d den politischen Spannungen zwischen B u n d u n d Ländern wäre die Gesetzgebung bei der M i t w i r k u n g des Bundesrates ein v i e l zu schwieriges, umständliches u n d w e n i g Erfolg versprechendes Instrument einer K u l t u r p o l i t i k des Bundes. Schon deswegen spielt sich die K u l t u r p o l i t i k hauptsächlich auf der Ebene der nichtgesetzesakzessorischen V e r w a l t u n g ab." 70 Bundesbericht Forschung I , hrsg. v. BMWiss., Bonn 1965, S. 31. 71 Ebd., S. 29. 72 Köttgen, Die Kulturpflege u n d der Bund, i n : Staats- u n d Verwaltungswissenschaftliche Beiträge, hrsg. v. d. Hochschule f ü r Verwaltungswissenschaften Speyer, Stuttgart 1957, S. 197. 73 Vgl. ebd.; darüber hinaus wäre m i t Recht zu fragen: „Welche Gebote, Verbote oder Erlaubnisse i m materiellen Sinne . . . eine Rechtssetzung zur Förderung der Forschung beinhalten (sollte)?" So K i p p , Z u m Problem der Förderung der Wissenschaften durch den Bund, i n : DÖV, 1956, S. 559. 74 H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. Aufl., Stuttgart 1962, S. 895. 75 Köttgen V, S. 16.

Α . Die Subventionsgrundlage

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Betrachtet man die Richtlinien unter dem Aspekt der Rechtsqualität, so w i r d das bisher gewonnene Ergebnis, daß es sich bei der richtlinienmäßigen Subventionierung u m eine Verwaltungsmethode handelt, die auf Grund der i h r eigenen weiten Ermessensspielräume die Handlungs- und Entscheidungsmöglichkeiten der subventionsbewilligenden Instanzen erheblich vergrößert, bestätigt. Denn es handelt sich hier u m Verwaltungsvorschriften, die keine Rechtssätze i m Sinne von Rechtsverordnungen gemäß A r t . 80 Abs. 1 GG sind, und insofern auch nicht an dem für Rechtsverordnungen geltenden Konkretisierungsgebot, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigung bestimmt sein müssen, gebunden sind. Vielmehr gehört der Erlaß von Richtlinien zum „Hausgut" der Verwaltung, wodurch beispielsweise die Möglichkeit gegeben ist, Förderungsziele nur vage zu umschreiben. Obwohl die Verwaltung diese Möglichkeit immer dann ergriffen hat, wenn die Berechenbarkeit der Wirkungen minimal und der Erfolg der Subventionsmaßnahme fraglich ist 7 7 , so ist diesen Richtlinien i n der Regel Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Förderung sowie die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme zu entnehmen. Je mehr die Richtlinien aber die Forderungen des rechtsstaatlichen Konkretisierungsgebotes erfüllen, desto stärker rücken sie i n die Nähe von Rechtsverordnungen. Die Subventionsrichtlinien können somit weitgehend die „Funktion von gesetzesvertretenden Verordnungen" 7 8 einnehmen. So betont u. a.7® auch Ipsen, daß die Richtlinien letztlich nicht anders konstruiert seien als Rechtsverordnungen 80 . Die Rechtsprechung 81 schließlich hat die Ent78

Ossenbühl, S. 245. So benennen ζ. B. die Richtlinien f ü r das regionale Förderungsprogramm als allgemeines Ziel, daß i n Übereinstimmung m i t den Grundsätzen der Raumordnung, Mängel der regionalen Wirtschaftsstruktur beseitigt u n d gemildert werden sollen. Eine Verfehlung dieses Zieles w i r d der Bundesregier u n g k a u m nachweisbar sein. 78 F ü r die Richtlinien zum Honnef er Modell v e r t r i t t diesen Standpunkt F. Klein, Verfassungsrechtliche Grenzen der Gemein schaftsauf gaben, i n : Gemeinschaftsaufgaben zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 11, B e r l i n 1961, S. 171. 79 Götz, S. 286 stellt fest: „ A l l e bedeutsamen Subventionierungsmaßnahmen sind schon jetzt bis ins kleinste sorgfältig normiert. N u r finden sich diese Normenwerke nicht i n Gesetzen oder Rechtsverordnungen, sondern i n Verwaltungserlassen (Anordnungen, Richtlinien) der Bundesminister . . . Die Subventionserlasse der Bundesminister stellen Subventionspläne dar, denen das dem Normativen eigentümliche M e r k m a l der generellen Regelung nicht fehlt . . . Die Erlasse der Bundesminister erhalten durchweg Regelungen, die fast unverändert den I n h a l t eines Verwaltungsgesetzes ausmachen k ö n n ten." Vgl. dazu auch Diesselberg, S. 134 ff. 80 Ipsen, V e r w a l t u n g durch Subventionen, i n : W D S t R L , Heft 25, 1967, S. 296. 81 Vgl. dazu Ossenbühl, S. 244. 77

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

Wicklung noch insofern beschleunigt, als sie dazu übergegangen ist, Subventionsrichtlinien derselben Kontrolle zu unterwerfen wie Gesetze. Diese Beurteilung der Richtlinien hat sowohl für den Subventionsnehmer, vor allem aber für den Subventionsgeber hinsichtlich der Lenkungsmöglichkeiten weitreichende Konsequenzen. Für die Subventionsnehmer bedeutet der gesetzesvertretende Charakter der Richtlinien erhöhten Anspruch auf gleichmäßige Berücksichtigung bei der Vergabe von Subventionsmitteln und damit erhöhte Chance, bei Vorliegen der geforderten Voraussetzungen i n den Genuß der Leistung zu gelangen. Angesichts der Bedeutung wirtschaftlicher Wettbewerbsfreiheit, die prinzipiell durch den diskriminierenden Charakter von Subventionsgewährleistungen i n Frage gestellt ist, ist diese Entwicklung ein Schritt i n Richtung erhöhter Chancengleichheit und w i r k t somit unsachgemäßen Differenzierungen entgegen. Andererseits bedeutet die Einebnung der Unterschiede zwischen gesetzesakzessorischer Verwaltung und Fondsverwaltung, daß substantielle Leistungsansprüche auf Grund von Richtlinien durchsetzbar werden. Diese Tendenz w i r d durch das Verständnis der Richtlinien seitens der Verwaltung weiter verstärkt. Als selbstgewählte Entscheidungsmaßstäbe w i r d den Richtlinien selbstbindende Qualität 8 2 für das Verwaltungshandeln zugesprochen. So funktionell bedeutsam diese Selbstbindung auch für die Harmonisierung des Verwaltungshandelns ist und insofern koordinierend w i r k t , so hemmt diese und der gesetzesvertretende Charakter der Richtlinien die Dispositionsfreiheit und die Lenkungsmöglichkeiten der subventionsgewährenden Instanzen erheblich. Dies macht sich bereits bei der Entscheidung über die Bewilligung oder Ablehnung einer Subvention bemerkbar. Der Subvenient w i r d i m Zweifelsfall m i t der gerichtlichen Durchsetzung von Leistungsansprüchen rechnen müssen. Zur Abwehr derartiger Ansprüche w i r d auch die den Richtlinien stets angefügte Formel, wonach ein Rechtsanspruch auf die vorgesehenen Leistungen nicht besteht, nicht ausreichen. Insofern ist Ossenbühl zuzustimmen, daß durch die effektive Egalisierung von Gesetz und Verwaltungsvorschrift die Bewegungsfreiheit der Verwaltung i n gefährlicher Weise eingeschnürt werden kann 8 3 .

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Z u m Begriff der Selbstbindung vgl. Ossenbühl, S. 522 ff., der jedoch ausdrücklich den Charakter der Selbstbindung auf G r u n d verwaltungsinterner Richtlinien als eine elastische, Abweichungen ermöglichende F o r m der B i n dung i m Gegensatz zur strikten Gesetzesbindung hervorhebt. 83 Vgl. ebd. S. 521.

Α. Die Subventionsgrundlage

bb) Die Lenkungsfunktion

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des Planes

Der Subventionsplan als systematische und koordinierte Zusammenfassung sachlich zusammenhängender Förderungsmaßnahmen ist darauf angelegt, mittelbar oder unmittelbar eine planmäßige Steuerung der Subventionsadressaten herbeizuführen. Die Planmäßigkeit und der Plancharakter von Förderungsmaßnahmen sind für den Lenkungserfolg ein wesentlicher Bestimmungsfaktor. Der Wirtschaftsplan als eine besondere Form der Wirtschaftslenkung ist wesensmäßig eine Erscheinung der Fondsverwaltung. Pläne verpflichten die Verwaltung grundsätzlich nicht, nach außen hin i n einer bestimmten Weise subventiv tätig zu werden, wie sie ebensowenig einen Rechtsanspruch auf Leistung einräumen. Den Plan detailgesetzlich zu normieren wäre ein Widerspruch i n sich: Ein Plan kann unter den heutigen Bedingungen nie etwas Endgültiges sein, sondern ist auf Fortentwicklung, Ergänzung, Revision angelegt. Würde man der strikten Forderung nach dem Gesetzesvorbehalt Folge leisten, so wäre die Konsequenz eine Überfülle ständig zu ändernder und anzupassender Maßnahmegesetze 84 . Von der A r t und Weise der Einflußnahme auf die Planadressaten lassen sich mehrere Techniken der Lenkung unterscheiden: Bei „indikativen" oder „informativen" Plänen beschränken sich die planenden Instanzen darauf, für die privaten Wirtschaftsteilnehmer „Orientierungsdaten" zur Verfügung zu stellen und über das Verhalten zu informieren, das der Planung entsprechen würde. Die Lenkungskraft dieser „Hinweise" beruht ausschließlich auf der Hoffnung „psychologischer Wirksamkeit" 8 5 . Demgegenüber bedient sich die Variante der „influenzierenden" 8 8 , „konduktiven" oder „lenkenden" Planung 8 7 der Methode des Anreizes bzw. der Abschreckung oder Drohung: Die planende Behörde stellt wirtschaftliche Vor- oder Nachteile bei entsprechendem „planvollen" bzw. „planinkonformen" Verhalten der Adressaten i n Aussicht und setzt auf diese Weise Akzente, die die Richtung verdeutlichen, i n die entweder eine Entwicklung gefördert oder gehemmt werden soll. Der 84

Dieser Aspekt w i r d besonders betont von Rüfner, S. 227. Köttgen, Mandat, Methoden, Instrumente planender Verwaltung, i n : Planung I I I , hrsg. v. J. H. Kaiser, Baden-Baden 1968, S. 15; vgl. auch Forsthoff, Über M i t t e l u n d Methoden moderner Planung, i n : Planung I I I , S. 26. 86 Scheuner, Verfassungsrechtliche Probleme einer zentralen staatlichen Planung, i n : Planung I, hrsg. v. J. H. Kaiser, Baden-Baden 1965, S. 83. 87 Jöhr, Planung als M i t t e l rationaler Wirtschaftspolitik i n der M a r k t wirtschaft?, i n : Rationale Wirtschaftspolitik u. Planung i n der Wirtschaft von heute, hrsg. v. E. Schneider, SchrdVfSocPol., N. F., Bd. 45, B e r l i n 1967, S. 76. 85

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

Adressat der Planung ist dabei keinerlei direkten Weisungen i m Sinne eines „Planzwanges" unterworfen 8 8 . Die Wahl des Verhaltens m i t „der Chance, dabei zu gewinnen oder zu verlieren" 8 9 bleibt i h m überlassen. Allerdings scheint die grundsätzliche Annahme des lenkbaren Verhaltens der Wirtschaft durch entsprechende Influenzmittel insofern realitätsnah und m i t Aussicht auf Erfolg beschieden, als sie an der „Subventionsbegehrlichkeit" der Wirtschaftssubjekte anknüpfen. Zur Bestätigung dieser Annahme bedarf es keiner weiteren Begründung, denn auch i m Falle des Subventionsplanes sind die bei planinkonformem Verhalten des Subventionsadressaten wirksamen Sanktionsmöglichkeiten des Subvenienten und „der auf diese Weise eröffnete staatliche Einfluß . . . häufig stärker . . . als jeder Zwang" 9 0 . Bewirken insofern die Planakte einen derartigen Verbindlichkeitsgrad, daß die Planadressaten faktisch zu einem einheitlichen Verhalten veranlaßt werden, so übernimmt der Plan — was seine Wirkungsweise anbelangt — die Funktion der Rechtsnorm. I n gleichem Maße wie die Rechtsvorschrift, die Rechtsfolgen i m Sinne von Ge- und Verboten nach sich zieht, bestimmen der Plan und die von i h m ausgehenden Daten das Verhalten der Angesprochenen und schränken insofern ihre Freiheit ein. Der Plan ersetzt die Rechtsvorschrift, „ w e i l schon die vom Plan und seinen Daten ausgehende W i r k u n g ausreicht, die von der Verwaltung gewünschten Dispositionen und Fixierungen bei all denen auszulösen, auf deren Mitspielen die Verwaltung angewiesen ist" 9 1 . Die Anzahl der entweder lediglich über den Haushalt 9 2 oder auf Grund von Plan-,,Gesetzen" inaugurierten Sachpläne zeigt, daß Regierung und Verwaltung gewillt sind, dieses Instrument der Einflußnahme bewußt zu nutzen. Der Subventionsplan, der zutreffend als „flexibles Aktionsmodell" gekennzeichnet worden ist 9 3 , ist — wie alle Erscheinungen der Fondsverwaltung — durch den Vorzug weiter Handlungs- und Entscheidungsspielräume ausgezeichnet. Dies ist schon aus dem Grunde wesensnot88 „ N u r i n Ausnahmefällen werden planerische Konzepte m i t obrigkeitlichen M i t t e l n exekutiert, sehr viel häufiger werden zum Anreiz plankonformen Verhaltens, w i e i m Falle des Grünen Plans, administrative Leistungen offeriert", Köttgen V I I , S. 15. 89 Ipsen, Rechtsfragen der Wirtschaftsplanung, i n : Planung I I , hrsg. v. J. H. Kaiser, Baden-Baden 1966, S. 82. 90 Scheuner I I I , S. 41. 91 Geiger, S. 19. 92 Vgl. dazu insbesondere Kölble, Pläne i m Bundesmaßstab oder auf b u n desrechtlicher Grundlage, i n : Planung I, S. 91 ff. 93 Kaiser, Der Plan als I n s t i t u t des Rechtsstaats u n d der Marktwirtschaft, Umrisse eines Aktionsmodells, i n : Planung I I , S. 25.

Α . Die Subventionsgrundlage

219

wendig, da die hier i n Frage stehenden Subventionspläne Entwicklungspläne sind, die nicht einen bleibenden Zustand umschreiben, sondern nur für einen bestimmten Zeitraum nach Maßgabe entsprechender Planziele die Prioritäten akzentuieren und gewisse Zwecke statuieren, die mit der periodischen Planfortschreibung i n Anpassung an veränderte Gegebenheiten entsprechend neu definiert werden müssen. I n dieser Hinsicht ist „der Plan . . . darum nicht der relativ stabilen Norm eines Gesetzes vergleichbar; Plan Vollzug ist etwas anderes als Gesetzesvollzug, denn anders als das Gesetz wandelt sich der Plan i m Vollzug; ein Gesetzgebungsakt ist definitiv, Planung dagegen perpetuiert sich i n der Planausführung" 9 4 . So wichtig die m i t dem Plan verbundene Flexibilität und „Unstetigkeit" für die Gezieltheit und Wirksamkeit der Lenkung ist, so sehr können diese Merkmale die Möglichkeiten der Lenkung beschränken. Gerade weil das Charakteristikum des Planes — i m Gegensatz zum Gesetz, das stetig ist — i n seiner Reversibilität, seiner Variabilität und Instabilität besteht, da optimale Planzielverwirklichung nur bei ständiger Anpassung an die sich während des Planvollzuges ändernden Daten möglich ist, w i r d für die Planadressaten ein Unsicherheitsfaktor eingeführt, der i m Grenzfall die i n Aussicht gestellte „Belohnung" infolge späterer Planänderung i n einen Schadenstitel verwandeln kann. Hier t r i t t eine Antinomie zutage, die den m i t der Planung verbundenen Lenkungsmöglichkeiten selbst die Zugkraft nehmen kann. Denn der Unternehmer ζ. B., der bei seinen Dispositionen ein M i n i m u m an Planzuverlässigkeit, Planbestand, Plankontinuität und Berechenbarkeit benötigt, wäre schlecht beraten, seine Dispositionen angesichts dieser Unsicherheiten an die von den Plänen ausgehenden Daten oder Empfehlungen zu orientieren. Damit stellt sich die Frage nach den Möglichkeiten, diese Unsicherheitsfaktoren zu reduzieren, bzw. „ob und inwieweit der Staat gegenüber der von der Planung betroffenen und zu bestimmten Risiken veranlaßten Wirtschaft für eine Innehaltung, Durchführung und ordnungsgemäße Abwicklung des Planes einzustehen, insbesondere ob der Staat bei Widerruf oder unvorhergesehener Änderung des Planziels dadurch verursachte Planschäden auszugleichen h a t " 9 5 . Was i m Falle der Gesetzesbefolgung als Vertrauensschutz des Bürgers seit langem anerkannt ist, der seine stärkste Ausprägung i n dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit und Meßbarkeit gefunden hat, sollte billigerweise auch für die Planbefolgung gelten. Andernfalls würde sich der Plan als 94

Kaiser I , S. 32. Burmeister, Z u r Staatshaftung f ü r Planschäden der Wirtschaft, i n : Die Verwaltung, 2. Jg. 1969, S. 22. 95

220

6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

Instrument selbst unwirksam machen. Obwohl das Problem der Risikoverteilung zwischen Unternehmer und Staat bislang keine befriedigende Lösung gefunden hat, so daß i n diesem Punkt der Abstand vom Plan zum Gesetz am stärksten hervortritt, sind dennoch Ansätze vorhanden 96 , die geeignet erscheinen, der hier geforderten „Plangewährleistung" Rechnung zu tragen. I n erster Linie wäre dies von einem Ausbau und der Verfeinerung des Planungsinstrumentariums zu erwarten, insbesondere was die technische Seite der Datenermittlung und Prognose anbelangt; zum anderen könnte der notwendige Vertrauensschutz durch eine stärkere Einbeziehung der Planadressaten i n den Planungsprozeß gesichert werden. Als Vorbild könnte hier die französische Variante der „planification" dienen. Das beste, i n der Bundesrepublik vorhandene Beispiel „kontraktuellen Planpaktierens" zwischen Staat und Wirtschaft hinsichtlich der Verteilung des Planrisikos bietet die Einschaltung der ADS i n das energiepolitische Förderungsprogramm des Bundes. Dabei erstreckt sich die Beteiligung und die daraus resultierende gemeinsame Verantwortung für eventuelle Planmängel oder Planänderungen auf alle Stufen des Planungsprozesses: von der Datenermittlung bis zur Durchführung der Maßnahmen 97 . Unter dem Aspekt der Plangewährleistung wäre insbesondere auch die gesetzliche Fundierung von Subventionsplänen i n Gestalt der bereits erwähnten Plangesetze zu würdigen. Dadurch, daß die Planung auf Grund eines Gesetzes erfolgt, daß die Planziele und Aktionsgrundsätze rechtlich fixiert sind, sind m i t der Erhebung des Planes i n den Rang eines Gesetzes gewisse „Sicherheiten" verbürgt. Das Gesetz verpflichtet die planenden Instanzen i m Sinne einer Selbstbindung zur Verwirklichung der einmal anvisierten Ziele. Für den Planadressaten bedeutet dies die für eine langfristige Disponierung notwendige Plankontinuität. Durch die Ausrichtung mehr oder weniger heterogener Förderungsmaßnahmen auf einen gemeinsamen, übergeordneten Programmzweck hin w i r d eine höhere Transparenz und damit ein höherer Grad an Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit erreicht. Ferner zwingt die gesetzliche Fixierung von Planzielen sowohl zur internen als auch zur externen Koordination der Planakte, so daß ein gewisses Maß an Planrationalität gesichert ist. Insgesamt könnte der höhere Grad an Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit das Vertrauen der Betroffenen i n die staatliche Planung und damit eine größere Bereitschaft fördern, sich von den Plandaten leiten zu lassen. 96 Ausführlich Maecker, Gewährleistung bei staatlicher Wirtschaftsplanung, Diss. Göttingen 1969. 97 Vgl. dazu Dücker, S. 97.

Α . Die Subventionsgrundlage

221

I n dieser Kombination von Fondsverwaltung und gesetzlicher Rahmenrechtsregelung wäre es möglich, die Dynamik und die Flexibilität des Planes und die damit verbundenen Möglichkeiten der Einflußnahme als wirksame Lenkungsfaktoren zu erhalten und gleichzeitig die Vorzüge des Gesetzes funktional so zu nutzen, daß sie zur Sicherung des Lenkungserfolges beitragen. 3. Zusammenfassung Die Subventionsgrundlage ist ein wesentlicher Bestimmungsfaktor für die Möglichkeiten und den Erfolg staatlicher Lenkung. So eignet sich die Subventionierung auf Grund detailgesetzlicher Regelung mehr für die Zuführung sozial motivierter Leistungen. Per Gesetz soll dem Adressaten die Leistung, die dem Grund und der Höhe nach fest bestimmt ist und nachträglich weder durch Auflagen noch sonstige Bedingungen modifiziert werden kann, fest zugesichert werden. Demgegenüber ist die Subventionierung i m Stile der Fondsverwaltung gerade durch die den subventionsbewilligenden Instanzen eingeräumten Ermessensspielräume gekennzeichnet. I m Hinblick auf die Lenkungswirksamkeit eignet sich diese Methode der Subventionierung besonders für Maßnahmen i m Bereich der Wirtschafts- und Kulturförderung. Dies ist wesentlich darin begründet, daß die i m Rahmen gesetzesfreier Verwaltung überlassenen Ermessensspielräume gegenüber der gesetzesakzessorischen Verwaltung ein flexibleres Verwaltungshandeln ermöglichen. Damit ist insbesondere die Chance der gezielteren Einflußnahme verbunden: Die Subvention kann den Umständen entsprechend dosiert oder zeitlich abgestuft ausgereicht werden; die Inangriffnahme dringender Aufgaben ist m i t weniger Komplikationen und zeitlichen Verzögerungen verbunden, als die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage mit sich bringen würde. Die den Förderungsprozeß regelnden Richtlinien sind von ihrer Konzeption her wandlungsfähiger, anpassungsfähiger und weniger verbindlich als gesetzliche Normen — insofern, als sie keinen Ausgabe- und Bewilligungszwang seitens der für die Subventionierung verantwortlichen Stellen statuieren. Den Bewilligungsinstanzen ist dadurch die für eine wirksame Lenkung notwendige Dispositionsfreiheit gesichert. Dieser Befund t r i f f t i n gleichem Maße auf den Subventionsplan als einer besonderen Form gesetzesfreier Verwaltung zu. Der Plan ist ein bewußt gehandhabtes Instrument der Lenkung, das darauf angelegt ist, das Verhalten der Planadressaten auf eine Generallinie zu bringen, indem durch finanziellen Anreiz ein „Sichfügen von vielen" 9 8 stimuliert 98

Geiger, S. 19.

222

6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

wird. Die stimulierende Kraft, bzw. die Fähigkeit, plankonformes Verhalten zu induzieren, ist der Lenkungskraft des Gesetzes, das unmittelbar Befolgung fordert, vergleichbar. Unter diesem Aspekt werden Plan und Gesetz zunehmend austauschbar. Als „flexibles Aktionsmodell" (Kaiser) ist der Plan jedoch reaktionsfähiger als das Gesetz u n d i n dieser Hinsicht i m Vergleich zum Gesetz als Subventionsgrundlage für Wirtschaftsförderungsmaßnahmen effizienter. I n der Erkenntnis, daß sich Wirtschaftssubventionierung einer detailgesetzlichen Regelung weitgehend entzieht und i m Hinblick auf die mit der Förderung intendierten Lenkungsabsichten notwendigerweise „ungebunden" durchgeführt werden muß, hat das Parlament als Gesetzgeber i n diesem Bereich auf detaillierte Normierungen verzichtet und sich m i t globalen Ermächtigungen i n Form globaler Fondsmittelzuweisungen i m Rahmen des durch das Haushaltsgesetz gebilligten Haushaltsplanes oder m i t gesetzlichen Globalermächtigungen oder der Formulierung von Plangesetzen begnügt. Dieser — insofern nicht als Ignorierung legislatorischer Aufgaben zu verstehende — Verzicht und die Konkretisierung der nur rahmenmäßigen Regelung durch administrative Richtlinien ist für den Lenkungserfolg von weitreichender Bedeutung: Denn für die Subventionsadressaten ist die Subventionierung auf Grund gesetzlicher Grundlage oder die Subventionierung auf Grund richtlinienmäßiger Regelung gleichbedeutend m i t gesetzlich fundiertem Leistungsanspruch oder bloßem Anspruch auf (gleichmäßige) Berücksichtigung bei der Verteilung öffentlicher Haushaltsmittel. Darüber hinaus ist diese unterschiedliche Subventionsgrundlage — vereinfacht ausgedrückt — Spiegelbild erhöhter oder verminderter Kalkulierbarkeit zufließender Leistungen und deren Kontinuität, größerer oder geringerer Berechenbarkeit staatlicher Eingriffe und Belastungen sowie exakter oder nur vager Bestimmbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Verhaltens. Sie ist ferner Maßstab für den Anspruch auf Vertrauensschutz und „Plangewährleistung", für die Unabhängigkeit der staatlichen Leistung von konjunktur-, haushalts- oder sonstigen politischen Wechselfällen, kurz: für Umfang und Ausmaß von Unsicherheitsfaktoren. Der Lenkungserfolg eines Subventionsprogramms ist i n Frage gestellt, sofern die Unsicherheitsfaktoren überwiegen. Eine Reduzierung dieser Unsicherheitsfaktoren kann darin gesehen werden, daß den administrativen Richtlinien heute zunehmend die Funktion gesetzesvertretender Verordnungen zugewiesen wird. Diese Tendenz w i r d durch die Konstruktion der Selbstbindung der Verwaltung an die von ihr formulierten Entscheidungsmaßstäbe verstärkt. Durch dieses Richtlinienverständnis gewinnt der Subvenient insofern

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

223

„Lenkungsverluste" zurück, als damit dem Adressaten ein gewisser Vertrauensschutz zugesichert ist. Auf der anderen Seite jedoch ist dem Subvenienten dadurch die Abwehr unerwünschter Leistungsansprüche erschwert. Dieser Nachteil kann zu einer erheblichen Einengung seines Handlungsspielraumes führen. Eine i n vieler Hinsicht vergleichbare Situation ist bei der Subventionierung nach Maßgabe eines Planes gegeben. Auch hier sind die Lenkungsmöglichkeiten wesentlich durch die m i t dem Plan verbundenen Unsicherheitsfaktoren beschränkt. Eine Verminderung dieser Faktoren bietet insbesondere die Möglichkeit, die Aktionsgrundsätze des Planes gesetzlich zu fixieren, u m ihre interne Bindungswirkung zu erhöhen. Das (Plan-) Gesetz, das über die Förderungsinstrumente selbst keinerlei Aussagen trifft, hat insofern primär die Funktion, die Wichtigkeit der zu fördernden Aufgabe zu dokumentieren, die Selbstbindung der Planenden an das anvisierte Planziel zu verstärken und somit der Forderung nach Plangewährleistungsanspruch Rechnung zu tragen. Ein hohes Maß an Lenkungswirksamkeit dürfte eine Subventionsgrundlage verbürgen, die Elemente gesetzesfreier und gesetzesakzessorischer Verwaltung i n dieser Weise verbindet.

B. Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen als Bestimmungsfaktor der Lenkungseffizienz Optimale Lenkungseffekte lassen sich nur insoweit erzielen, als der instrumentelle Charakter der Subventionen erhalten bleibt. Das heißt, die öffentlichen Finanzhilfen müssen, sobald es die Umstände geboten erscheinen lassen, sowohl i n kontraktiver als auch i n expansiver H i n sicht zur Disposition des Subvenienten stehen. Das Spannungsfeld von subventiver Eigengesetzlichkeit und administrativ-technischer Manipulierbarkeit soll i n Anlehnung an Hansm e y e r " durch den Begriff der „Beherrschbarkeit" umschrieben werden, womit auf der einen Seite die Kontrollierbarkeit von Subventionen i m Hinblick auf ihren Umfang, die Dauer und ihre Wirkung angesprochen ist, auf der anderen Seite die Koordinierbarkeit binnenpolitischer A k t i 99 Vgl. Hansmeyer, Die Beherrschbarkeit von Subventionen, i n : Wirtschaftsdienst, 47. Jg. 1967, S. 631 ff.; ders: Subventionen als wirtschaftliches I n s t r u ment, i n : Subventionen i n der BRD, Materialien zu einem wirtschaftspolitischen Problem, Finanzwiss. Forschungsarbeiten, N. F., H e f t 25, B e r l i n 1963, S. 27 ff.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

vitäten i n Abhängigkeit von den institutionellen Bedingungen gekennzeichnet werden soll. I . Die „Beherrschbarkeit" nach Umfang und Dauer

Die Forderung nach „Beherrschbarkeit" von Subventionen hinsichtlich ihres Umfanges und der Dauer ist einmal i n der Verpflichtung zur rationalen Haushaltsplanung und -durchführung begründet, zum anderen auf die Notwendigkeit zurückzuführen, entweder Anspruchsbegehren der Interessenverbände abwehren oder bereits verfestigte A n sprüche revidieren zu können 1 0 0 . Eine Verselbständigung der Subventionen 1 0 1 i n der Weise, daß sie der Kontrolle des Subvenienten entglitten sind, kann zu dem paradoxen Tatbestand führen, daß nicht der Staat i n die Wirtschaft, sondern die Wirtschaft i n den Staat interveniert 1 0 2 . Eine Möglichkeit zur Vermeidung dieser Situation besteht i n der Beachtung der Regel, daß es leichter ist, „bei der Einführung neuer Subventionen Maß zu halten, als Subventionen nachträglich zu kürzen" 1 0 3 . Diese Möglichkeit ist — soweit die Subventionshöhe und die Subventionsdauer angesprochen sind — zu einem großen Teil m i t dem haushaltspolitischen Instrumentarium zu bewerkstelligen. 1. Determinanten

,haushaltspolitischer*

„Beherrschbarkeit"

a) Die Rechtsgrundlage Die Rechtsgrundlage einer Subventionierung ist für die Möglichkeit, den Subventionsumfang und die Subventionsdauer zu manipulieren, von unmittelbarer Bedeutung. 100 Statt vieler vgl. dazu Arndt, Die Planung als Problem der M a r k t w i r t schaft, i n : Rationale Wirtschaftspolitik u n d Planung i n der Wirtschaft v o n heute, hrsg. v. E. Schneider, S. 33: „ A u c h w e n n viele der gewährten Subventionen volkswirtschaftlich gerechtfertigt sind, so w i r d sich k a u m bestreiten lassen, daß die Gesamthöhe dieser Beträge, die zugleich Ursache der fragwürdigen Finanzgebarung ist, weder ohne wahltaktische Einflüsse noch ohne den Druck der Lobbies v o l l erklärt werden kann." 101 Der Tatbestand einer Verselbständigung ist z.B. einem K o m m e n t a r aus Der Spiegel, 25. Jg., Nr. 16 v. 12. A p r i l 1971, S. 28 zu entnehmen: „Gemäß dem früheren Kabinettsbeschluß befristete E r t i sein Hilfsprogramm auf ein Jahr, w o h l wissend, daß es der sozial-liberalen K o a l i t i o n i m V o r w a h l j a h r 1972 nicht möglich sein würde, den einmal beschlossenen Beitragserlaß oder die Rentenerhöhung (gemeint ist das Altersgeld f ü r Landwirte) wieder rückgängig zu machen." 102 Vgl. Götz, S. 24. 103 Allgemeine Überprüfung der Bundessubventionen, Bericht der vom Bundesrat eingesetzten Expertengruppe, Bern 1966, S. 120. Diese E r k e n n t nis liegt auch dem Subventionsbericht 1970 der Bundesregierung, B T - D r s . VI/391, S. 5 zugrunde.

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

225

Subventionsleistungen, die i m Stile der Fondsverwaltung durchgeführt werden, sind prinzipiell leichter manipulierbar 1 0 4 und weisen dam i t einen höheren Grad an „Beherrschbarkeit" auf als Leistungen auf Grund eines Gesetzes, die i n Ausführung des Gesetzes bestimmungsgetreu erbracht werden müssen. Das Subventionsgesetz entzieht die Finanzhilfe jeder mit haushaltspolitischen Mitteln zu bewerkstelligenden Manipulierungsmöglichkeit. Weder ist die Höhe des ausgebrachten Subventionstitels für den anspruchsberechtigten Empfänger maßgeblich, noch unterliegt der Leistungsanspruch dem Annuitätsprinzip, das die Kontinuität des Subventionsflusses auf Grund jährlicher Haushaltsberatungen unterbrechen könnte. Eine Manipulation kann nur m i t Rechtsmitteln — und das heißt i n der Regel: unter erschwerten Umständen — durchgesetzt werden 1 0 5 , nicht aber auf Grund finanzpolitischer Bedenken, ζ. B. unter Hinweis auf die „angespannte Haushaltslage". Subventionsgesetze neigen insofern zu der Tendenz, sich zu verfestigen, u m schließlich Dauercharakter anzunehmen. Unter diesen Gesichtspunkten ist es erklärlich, daß die Bestrebungen subventionsbegehrender Wirtschaftsgruppen auf die „Vergesetzlichung" der ihnen i n Aussicht gestellten oder bereits laufenden Subventionsleistungen zielen. Die Entstehung des Landwirtschaftsgesetzes beispielsweise 106 ist eine Dokumentation dieser Bestrebungen. W i r d das Volumen der Subventionierung allein von den normativ aufgestellten Bedingungen bestimmt, so besteht die Gefahr der unkontrollierten Ausuferung. Diese Gefahr ist insbesondere dann gegeben, wenn der Subventionstatbestand so definiert ist, daß eine unbestimmbare Zahl potentiell Antragsberechtigter die Subventionsvoraussetzungen herbeizuführen vermag 1 0 7 . Da die Subvention für den Empfänger vornehmlich Vergünstigung bedeutet, kann weiter unterstellt werden, daß „ungehemmt ,Auffangreaktionen' ablaufen" 1 0 8 : Die Subventions104 Wobei zu berücksichtigen ist, daß der Grad der Manipulierbarkeit auch bei gesetzesfrei durchführten Leistungen nicht konstant ist; denn langfristig projektierte Förderungsprogramme, die auf anderen Programmen aufbauen, diese ergänzen oder beeinflussen, sind zweifellos starrer als kurzfristige, isolierte „Überbrückungsmaßnahmen". 105 Z w a r hat das Haushaltssicherungsgesetz v o m 20. Dez. 1965 (BGBl. I , S. 2065) gezeigt, daß grundsätzlich auch rechtlich festgelegte Subventionen modifizierbar u n d aufhebbar sind. So konnten durch die Änderung des Leistungsförderungsgesetzes u n d des Wohnungsbauänderungsgesetzes rd. 112 M i l l . D M eingespart werden; unbestreitbar aber dürfte eine wiederholte Praktizierung derartiger Revidierungen ein tiefes Mißtrauen i n der Öffentlichkeit zur Folge haben. loa v g i # Puvogel, Der Weg zum Landwirtschaftsgesetz, Bonn - W i e n - M ü n chen 1957. 107 Vgl. Götz, S. 34 f. 108 Hansmeyer I, S. 631.

15 Kirchhoff

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

b e g e h r e n d e n w e r d e n versuchen, d u r c h E r w e i t e r u n g der Bemessensg r u n d l a g e e i n e n m ö g l i c h s t h o h e n S u b v e n t i o n s a n t e i l a u f sich z u ziehen. I n s o f e r n k a n n „ n u r e i n T o r . . . g l a u b e n , daß Gesetze die S u b v e n t i o n e n lebenswahr formulieren u n d i m V o l u m e n vermindern k ö n n t e n " 1 0 9 . F ü r die „ B e h e r r s c h b a r k e i t " v o n großer T r a g w e i t e ist eine w e i t e r e , aus d e m Rechtsanspruch r e s u l t i e r e n d e K o n s e q u e n z : D e n n i m K o n f l i k t f a l l w i r d die S u b v e n t i o n s b e w i l l i g u n g i n der V e r f o l g u n g dieses A n spruchs eine A n g e l e g e n h e i t d e r Gerichte. So stehen g e g e n w ä r t i g b e i m V e r w a l t u n g s g e r i c h t K ö l n a u f G r u n d des Investitionszulagengesetzes ( I n v Z u l G ) 1 1 0 F o r d e r u n g e n a n d e n B u n d v o n insgesamt 10 M i l l . D M a n 1 1 1 , n a c h d e m die P r ä m i e n a n t r ä g e v o n 19 K l ä g e r n d u r c h das B M W , das f ü r die D u r c h f ü h r u n g des F ö r d e r u n g s p r o g r a m m s v e r a n t w o r t l i c h ist, negat i v beschieden w o r d e n s i n d 1 1 2 . V e r m i n d e r t e R e v e r s i b i l i t ä t , die U n m ö g l i c h k e i t , auch n i c h t e r w ü n s c h t e A n s p r u c h s b e g e h r e n a b z u w e i s e n u n d die d a m i t v e r b u n d e n e h a u s h a l t s m ä ß i g e B e l a s t u n g , k u r z : d e r V e r l u s t d e r ,haushaltspolitischen' „ B e h e r r s c h b a r k e i t " k ö n n e n i n e r h e b l i c h e m Maße die E f f i z i e n z e i n e r S u b 109

Viaion I I I , S. 28. Gesetz über die Gewährung von Investitionszulagen u n d zur Ä n d e r u n g steuerrechtlicher u n d prämienrechtlicher Vorschriften (Steueränderungsgesetz 1969) v o m 18. Aug. 1969, BGBl. I, S. 1211. Das I n v Z u l G , dessen Subventionswert 10 v. H. der Anschaffungs- oder Herstellungskosten angeschaffter oder hergestellter Wirtschaftsgüter, Ausbauten u n d Erweiterungen beträgt u n d den Bereichen des produzierenden Gewerbes zugedacht ist, — ohne diese W i d m u n g jedoch i m Gesetz zu verankern — erstreckt sich auf das Zonenrandgebiet u n d andere förderungsbedürftige Gebiete, die mehr als die Hälfte des Bundesgebietes umfassen. 111 Vgl. dazu „Alles abgestempelt", i n : Der Spiegel, 24. Jg., Nr. 46 v. 9. Nov. 1970, S. 33 f. Ähnliche Folgen hatte bereits die i m Kohleanpassungsgesetz (Gesetz zur Anpassung u n d Gesundung des deutschen Steinkohlenbergbaugebiete v o m 15. M a i 1968, B G B l . I, S. 365) vorgesehene Investitionsprämie (§ 32), die die Schaffung neuer Arbeitsplätze f ü r die i m Bergbau beschäftigungslos gewordenen Bergarbeiter fördern sollte, gezeigt. Rund 500 M i l l . D M „Fehlleitungen", u. a. ein Millionenzuschuß zugunsten der Kaufhof A G , schlugen bei dieser A k t i o n zu Lasten des Bundeshaushalts zu Buche (Vgl. dazu „Rausgeschmissenes Geld", i n : Der Spiegel, 24. Jg. Nr. 11 v o m 9. März 1970, S. 32 u n d SZ Nr. 303 v o m 19. Dez. 1970). 112 Inzwischen ist der B u n d von ca. 405 (!) Unternehmen, u. a. von den Großhandelsunternehmen w i e Karstadt u n d Hertie, zur Zahlung weiterer Subventionen i n Höhe von insgesamt 1,5 bis 2 M i l l i a r d e n D M verklagt worden. Die Kläger berufen sich dabei auf das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgaben von B u n d u n d Ländern zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftstruktur. O b w o h l der Bund, der bei diesem Strukturförderungsprogramm von einer jährlichen Haushaltsbelastung von ca. 300 000 M i l l . D M ausgegangen ist, m i t der A u f b r i n g u n g dieser Summen offensichtlich weitaus überfordert ist, entschied i n diesem Zusammenhang das Verwaltungsgericht K ö l n i n einem von Karstadt angestrengten Verfahren bereits zugunsten des Kaufhauskonzerns. Es handelt sich hier u m Millionensubventionen f ü r den Bau eines Warenhauses i n K i e l . Vgl. hierzu Hoffmann, Karstadt gegen Bonn, Deutsche Handelskonzerne prozessieren u m Subventionen, i n : Die Zeit, Nr. 40 v. 6. Okt. 1972. 110

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

227

ventionsaktion reduzieren. Dabei ist zu Recht darauf hingewiesen worden, daß die Gefahr der Ausuferung nicht nur vom Leistungsanspruch des Subventionsadressaten her droht, sondern auch vom Gesetzgeber selbst. Hier ist Viaion i n der Feststellung zuzustimmen, daß „alle politischen und parlamentarischen Erfahrungen (dafür sprechen), daß die Subventionen sich i m Parlament weit über die Vorschläge der Regierung vermehren" 1 1 3 . Fragt man nach den Möglichkeiten, „Beherrschbarkeit" trotz gesetzlicher Normierung der Subventionsleistung i n gewissem Maße zu gewährleisten, so ist dies nur möglich, wenn der Kreis der subventionsfähigen Tatbestände und die Zahl der potentiellen Antragsteller so bestimmt und abgegrenzt werden kann, daß das Gesamtvolumen der zu veranschlagenden M i t t e l seiner Größenordnung nach feststeht. I n diesem Falle könnte das Gesetz — i n Verbindung mit einer einigermaßen exakten Prognose — instrumental so eingesetzt werden, daß es unerwünschte Anspruchsbegehren von vornherein eliminiert. Gegenüber der gesetzlichen Subventionierung weisen die i m Stile der Fondsverwaltung erbrachten Leistungen hinsichtlich der Anpassungsfähigkeit an haushalts- und finanzpolitische Erfordernisse einen höheren Grad an „Beherrschbarkeit" auf. Dies demonstriert ein Beispiel i m Zusammenhang mit der vom B M E L F gewährten Landabgabeprämie: Für diese Prämie war für das Rechnungsjahr 1970 ein Betrag von 6 M i l l . D M veranschlagt worden. Auf Grund der großen Nachfrage mußte dieser Betrag nochmals u m 5 M i l l . D M aufgestockt werden, die durch Haushaltsumschichtungen aufgebracht werden konnten. Auch diese Summe reichte zur Bedienung der Anträge nicht aus, weitere Haushaltsmittel konnten jedoch nicht zur Verfügung gestellt werden. Das B M E L F hat daraufhin kurzerhand die Bearbeitung weiterer A n träge zurückgestellt 114 . Die Möglichkeit dazu gab die Tatsache, daß die Gewährung der Prämien ausschließlich auf Grund von Richtlinien erfolgte 1 1 5 , die i n diesem Fall durch die vorangestellte Formel, daß die Leistungen nur „nach Maßgabe verfügbarer Haushaltsmittel" gewährt werden, darüber hinausgehende Ansprüche gegenstandslos machte. Ein Beispiel dafür, daß die gesetzesfreie Subventionierung eine „angespannte Haushaltslage" i n weitem Maße berücksichtigen und zukünftige, zu starke haushaltsmäßige Belastungen früh genug auffangen kann, bietet die Zuwendungspraxis i m Zusammenhang mit dem Stein113

Viaion I I I , S. 28. 114 v g l . F A Z Nr. 202 v o m 2. Sept. 1970.

115 Richtlinien des Bundesministers f ü r Ernährung, Landwirtschaft u n d Forsten zur Förderung der langfristigen Verpachtung durch Prämien u n d i n der Flurbereinigung durch Übernahme der Beitragsleistung v o m 10. März 1969, M i n B l . B M E L F Nr. 8 v o m 23. A p r ü 1969, S. 53 ff.

15·

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der Lenkung

kohlensicherungsgesetz 116 : Die Gewährung des i n diesem Gesetz vorgesehenen Zuschusses wurde durch eine Kann-Vorschrift (§ 1 Abs. 1) i n das Ermessen des für die Durchführung des Gesetzes beauftragten Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft gestellt, das nach Maßgabe verwaltungsinterner Richtlinien, die keine Rechtssätze darstellen, über den Antrag zu entscheiden hatte. Damit aber dem Kraftwerkunternehmen einerseits eine sichere Kalkulationsbasis zur Verfügung steht, und der Subvenient andererseits konkrete Vorstellungen über den zu erwartenden Mittelbedarf erlangt — ohne daß gleichzeitig die Möglichkeit verloren geht, eine Uberforderung des Haushalts verhindern zu können —, beschränkte sich das Gesetz auf die Feststellung, daß die Gewährung eines Zuschusses „nur dem Grunde nach" (§ 1 Abs. 6) zugesagt werden kann. Ferner war eine Antragsfrist von drei Monaten nach Ablauf jedes Kalenderjahres als Ausschlußfrist festgesetzt — eine Methode, die es dem Subventionsgeber gestattete, den erforderlichen Mittelbedarf für das kommende Haushaltsjahr einigermaßen exakt zu schätzen. Dadurch, daß die entsprechenden Richtlinien 1 1 7 postulierten, daß bei der Gewährung von Zuschüssen sicherzustellen ist, daß die i n den Haushaltsplänen für die Zuschußgewährung vorgesehenen M i t t e l nicht überschritten werden, war für den Subventionsgeber die „Beherrschbarkeit" der Subventionen hinsichtlich der Höhe voll gewährleistet. Sie wäre verloren gewesen, wäre die Bundesregierung den Vorschlägen des Bundesrates zur Einräumung eines Rechtsanspruches gefolgt 1 1 8 ; denn nach eigenem Bekunden hätte dies einen Mehraufwand an Finanzmitteln von mindestens 20 v. H. erfordert, der aus Etatgründen nicht hätte vertreten werden können 1 1 9 .

b) Die Subventionsart Die Subventionsart — es handelt sich hierbei hauptsächlich u m verlorene Zuschüsse, Darlehen, Zinsverbilligungen und Bürgschaften — 116 Gesetz zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes i n der E l e k t r i z i t ä t s w i r t schaft v o m 5. Sept. 1966, B G B l . I, S. 545. Ziel des Gesetzes w a r es, über Verwendungsbeschränkungen u n d Genehmigungsvorbehalte für den Einsatz von Heizöl i n K r a f t w e r k e n eine Absatzstabilisierung der Steinkohle herbeizuführen. Da sich die Verfeuerung von Steinkohle aber f ü r die K r a f t w e r k e als kostenungünstiger erwies, sollten diese dementsprechend die Hälfte des Mehraufwandes von der öffentlichen H a n d ersetzt bekommen. 117 Richtlinien f ü r die Durchführung des Gesetzes zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes i n der Elektrizitätswirtschaft v. 27. Jan. 1967, BAnz. Nr. 27 v o m 8. Febr. 1967. 118 Vgl. den Entwurf des Wirtschaftsausschusses des Bundesrates v o m 6. M a i 1966, BR-Drs. 163/1/66. 119 Vgl. M d B Burgbacher i n der 53. Sitzung des Deutschen Bundestages v o m 30. J u n i 1966, 6. Wahlp., Sten. Ber. S. 2568; ebenso der damalige B M W Schmücker, ebd. S. 2573.

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

entscheidet wesentlich m i t über den Grad ,budgetpolitischer 4 herrschbarkeit".

229

„Be-

Schließt diese die Fähigkeit ein, die Belastung des Haushalts insgesamt so niedrig wie möglich zu halten, so hat der Subvenient bei der Wahl der Subventionsart zunächst die Belastung i n der gegenwärtigen Budgetperiode i n Rechnung zu stellen. Für das Ausmaß dieser Belastung geben die Vorl. W zu § 23 BHO erste Anhaltspunkte: Nach Nr. 3.1. sollen Ausgaben für nicht rückzahlbare Zuwendungen nur veranschlagt werden, „soweit der Zweck nicht durch unbedingt oder bedingt rückzahlbare Zuwendungen erreicht werden kann". Diese Bestimmung orientiert sich an der haushaltsrechtlichen Vorschrift, daß bei der Gewährung öffentlicher Finanzhilfen so wirtschaftlich und sparsam wie möglich verfahren werden soll. Insofern kann davon ausgegangen werden, daß das Ausmaß der haushaltsmäßigen Belastung nach Meinung der für die Formulierung der Richtlinien verantwortlichen Instanzen bei Bürgschaften am geringsten und bei Zuschüssen am höchsten ist. Diese Auffassung w i r d i n der Regel von der Praxis bestätigt. So bietet beispielsweise die Zinssubvention gegenüber dem verlorenen Zuschuß den entscheidenden Vorteil, daß m i t geringen Haushaltsmitteln relativ große Kreditsummen verbilligt werden können. Bei minimaler Haushaltsbelastung können kostspielige Aktionen i n die Wege geleitet werden. Finanzpolitisch noch günstiger w i r k t sich die Hergabe eines Kredites aus, der ja i n voller Höhe zurückfließt und erneut für die Weiterführung der Maßnahme oder für andere Aufgaben zur Verfügung steht. Die Bürgschaft schließlich ist die von der Finanzpolitik bevorzugteste Subventionsart. Sie verursacht einerseits i n der Regel wesentlich geringere Ausgaben als andere Subventionsarten — nämlich i m günstigsten Falle keine — beinhaltet aber andererseits für den Empfänger oft die Bedeutung effektiv gezahlter Zuschüsse. Vor allem sind mit der Bürgschaft keine aktuellen Ausgaben verbunden. Von der i n der laufenden Budgetperiode entstehenden, haushaltsmäßigen Belastung her ergibt sich somit eine Abstufung von verlorenem Zuschuß, Zinsverbilligung bzw. Kreditzuschuß, Darlehen und Bürgschaft bzw. Garantieübernahme. Insofern wäre m i t der Wahl bedingt oder unbedingt rückzahlbarer Zuwendungen ein höherer Grad an budgetpolitischer Beherrschbarkeit gewährleistet als mit der Wahl verlorener Zuschüsse. I n zweierlei Hinsicht ist diese Rangfolge zu relativieren: Denn die Wahl der Subventionsart muß auch i m Hinblick auf die jeweilige Lage und die zu lösende Aufgabe getroffen werden. So spricht

230

6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der Lenkung

ζ. B. vieles dafür, daß es dort, wo es auf die schnelle Reaktion ankommt und akute Notlagen beseitigt werden sollen, der Zuschuß wirksamer und damit wirtschaftlicher ist als die Bürgschaft oder auch der Kredit120. Vor allem aber ist für die Frage der „Beherrschbarkeit" die haushaltsmäßige Belastung künftiger Budgetperioden von Bedeutung. Es geht u m die Frage, ob und i n welchem Ausmaß die jeweilige Subventionsart zu nicht gewünschten oder nicht korrigierbaren Überbelastungen des Budgets führen kann. Das heißt also, welche Subventionsart hinsichtlich des Förderungsumfanges und der Förderungsdauer m i t größeren oder geringeren Unsicherheitsfaktoren verbunden ist und damit die „Beherrschbarkeit" vergrößert oder vermindert. Hierbei zeigt sich, daß der verlorene Zuschuß, sofern der finanzpolitische Spielraum einigermaßen exakt kalkuliert, die Bemessungsgrundlage so gewählt ist, daß sich der Kreis der Antragsberechtigten bestimmen läßt und die Verteilung der Subvention bestimmten Prinzipien folgt 1 2 1 , neben den Zinsverbilligungen die am wenigsten m i t Unsicherheitsfaktoren belastete Subventionsart ist. Dies könnte auch für den öffentlichen Kredit behauptet werden, sofern der Subventionsgeber als auch der Subventionsnehmer von realistischen Prognosen und Erwartungen ausgehen. Für den Subventionsgeber würde dies die Voraussetzung beinhalten, daß er umfangreiche Nachforschungen beim Subventionsnehmer anstellt und die Ertragslage und die Zukunftsaussichten des Betriebes zutreffend beurteilen kann. Hier liegt jedoch ein Unsicherheitsfaktor, der häufig dazu führt, daß der Subvenient infolge zu optimistischer Erwartungen weitere Kredite zur Verfügung stellen oder den Kredit i n einen verlorenen Zuschuß umwandeln muß. Dieser Schritt ist gleichbedeutend m i t dem Verlust der „Beherrschbarkeit" sowohl hinsichtlich der Subventionsdauer als auch hinsichtlich der Subventionshöhe 122 . Die wohl problematischste Finanzierungsart und am meisten m i t Unsicherheitsfaktoren belastet ist die Übernahme von Bürgschaften. Diese Subventionsart ist — insbesondere, wenn es sich um Exportbürg120 Z u m Vorzug der Subventionen gegenüber Steuerpräferenzen vgl. die Hinweise bei T i m m , Bemerkungen zur wirtschaftspolitisch orientierten nichtfiskalischen Besteuerung, i n : F i n A r c h , Ν . F. Bd. 27, 1968 S. 98 ff. 121 Vgl. dazu unten I, c) dieses Kapitels. 122 Daran ändert letztlich auch der Hinweis nichts, daß der öffentliche Subventionsgeber i m m e r m i t dem Eintreten des Schadensfalles rechnen muß, da j a staatliche Kredite gerade denen zugute kommen sollen, denen ein Bankkredit ζ. B. aus Bonitätsgründen verwehrt ist. F ü r die Häufigkeit eines Schadensfalles auf G r u n d ungenügender Prüfung des Sachverhalts durch die V e r w a l t u n g vgl. die Bemerkungen des Bundesrechnungshofes, BT-Drs. V/4066, Tz. 203 u n d 204, S. 89 f.

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

231

Schäften handelt — m i t einem ungenau kalkulierbaren Risiko verbunden und kann dementsprechend leicht zu einer erheblichen Vorbelastung künftiger Haushalte führen. Die Belastung späterer Budgetperioden w i r d vor allem dann problematisch, wenn Schadensfälle kumulativ auftreten 1 2 3 . Ein durch großzügige Bürgschaftsprogramme entstehender und m i t der „Hypothek der Unsicherheit" belasteter Schattenhaushalt droht gegenwärtig für die Bundesregierung durch das Debakel der Ruhrkohle A G akut zu werden, gegenüber der der Bund und das Land Nordrhein-Westfalen Bürgschaften i n Höhe von rd. 2 Mrd. D M übernommen haben. Gerade das Beispiel der Ruhrkohle A G zeigt die Problematik der „Behrrschbarkeit" bei Bürgschaftsübernahmen. Weder ist das angestrebte Ziel erreicht worden, noch sind die finanzpolitischen Konsequenzen begrenzbar: nicht nur hinsichtlich der Aufbringung der Bürgschaftssumme i m gegenwärtigen Moment, sondern auch hinsichtlich der notwendig werdenden Folgesubventionen. Denn der Bund w i r d sich schwerlich weiteren subventiven Verpflichtungen entziehen können, ohne gleichzeitig ca. 200 000 Arbeitsplätze, auf deren Erhalt es der Bundesregierung wesentlich ankommt, zu gefährden 124 . Insgesamt gesehen kann jede Subventionsart hinsichtlich der tatsächlichen oder eventuellen haushaltsmäßigen Belastung der „Beherrschbarkeit" des Subvenienten entgleiten. Die „richtige" Subventionswahl dürfte insofern nur auf Grund einer eingehenden, am konkreten Fall orientierten Wirkungsanalyse möglich sein 1 2 5 . 2. Möglichkeiten

zur Sicherung der „Beherrschbarkeit"

K o m m t es für eine effiziente Subventionspolitik darauf an, den Umfang und die Dauer der Finanzhilfen unter Kontrolle zu halten, so stehen hierzu mehrere Instrumente zur Verfügung. Ein ganz allgemeines Instrument ist zunächst die Jährlichkeit des Budgets. Sie gestattet es sowohl der Legislative — i m Rahmen ihres 123 So weist Conrad, S. 56 A n m . 4, darauf hin, daß i m Zusammenhang m i t der Nahostkrise der B u n d f ü r die arabischen Länder m i t rd. 1 M r d . D M haftete u n d bei einem Zahlungsstop ein „Rattenschwanz von Forderungen" auf den Bundeshaushalt zugekommen wäre, der bei der damaligen Finanzlage (1966) nicht oder n u r schwer hätte verkraftet werden können. 124 Aus den zahlreichen Pressestimmen zu diesem Bürgschaftsfall seien n u r einige hervorgehoben: SZ Nr. 62 v. 13. 3. 71; Wirtschaftswoche (Der Volksw i r t ) 25. Jg. Nr. 12 v. 19.3.71; S. 15 ff.; Der Spiegel, 25. Jg. Nr. 16 v. 12.4.71, S. 46 ff. 125 Derartige Analysen können hier nicht geleistet werden Z u den Methoden u n d den damit verbundenen Möglichkeiten u n d Grenzen vgl. I I . dieses Kap. u n d die dort angegebene Literatur.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der Lenkung

Budgetbewilligungsrechts — als auch der Exekutive — durch die ihr zustehende Budgetinitiative —, die jeweiligen Subventionsansätze periodisch zu überprüfen. Leitlinie dieser Uberprüfung sollte die Frage sein, ob überhaupt noch die Voraussetzungen, deretwegen die Subvention eingeführt worden ist, weiter Bestand haben. Darüber hinaus wäre zu erwägen, ob die spezifische Zielsetzung, die den entsprechenden Subventionsaufwand erst zu rechtfertigen vermag, nicht obsolet oder zumindest einer Korrektur bedarf, so daß eine Veranschlagung der betreffenden Subventionen nicht mehr oder nicht i n dem bisherigen Umfang notwendig ist. Generell spricht alles dafür, daß der Zwang, ein bestehendes Subventionsprogramm einer Überprüfung zu unterziehen, wirkungsvoller ist, als die Routineberatungen anläßlich der jährlichen Haushaltsplanaufstellungen. Dieser Zwang kann entweder durch eine von vornherein festgelegte zeitliche Begrenzung der Finanzhilfen — wobei die Begrenzung durch gesetzliche Fixierung zwingender wäre — oder durch periodisch vorzulegende Subventionsberichte herbeigeführt werden. a) Die gesetzliche Subventionsbefristung W i r d ein Subventionsansatz zeitlich durch Gesetz befristet, so ist nach Ablauf dieser Frist der Subventionsgeber zumindest gezwungen, die Notwendigkeit für die Fortführung der Maßnahme zu begründen. Das m i t einer Sperrfrist versehene Subventionsgesetz könnte so i n stärkerem Maße verhindern, daß das Gesetz selbst zur Grundlage „gesicherter und geräuschloser Dauersubventionierung" 1 2 6 w i r d — eine Gefahr, die insbesondere dann gegeben ist, wenn das Subventionsgesetz auf Grund erfolgreicher Gruppenforderungen eingeführt worden ist. Die Erhebung einer Subvention zur rechtlich gesicherten Dauerinstitution ist m i t dem Verlust der „Beherrschbarkeit" zumindest i n zeitlicher Hinsicht gleichbedeutend. Die Subventionspraxis bietet nur i n wenigen Fällen Beispiele für eine durch Gesetz zeitlich begrenzte Förderung. Zu nennen wäre hier die bereits erwähnte Investitionsprämie nach dem Kohleanpassungsgesetz. Der Begünstigungszeitraum von drei Jahren erstreckte sich i n diesem Fall vom 30. A p r i l 1967 bis zum 1. Januar 1970. Ein weiteres Beispiel ist die Zuschußgewährung nach dem Steinkohlensicherungsgesetz. Die A k t i o n ist auf zehn Jahre beschränkt und läuft spätestens Mitte 1981 aus. Verbreiteter ist die Praxis der zeitlichen Befristung durch Gesetz i m Bereich öffentlicher Bürgschafts- und Sicherheitsleistungen. Die gesetzlichen Globalermächtigungen zur Übernahme von Bürgschaften und 126

Götz, S. 294.

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

233

anderen Sicherheitsleistungen sind seit 1958 zum überwiegenden Teil Inhalt des Haushaltsgesetzes und damit dem jährlichen Neubeschluß unterworfen. Zur Disposition stehen damit die Höhe des Plafonds und die Dauer der Aktionen. Dieses Verfahren beruht auf einer Initiative des Haushaltsausschusses, der die jährliche Befristung und damit die jährliche Entscheidung mit dem Argument durchgesetzt hat, daß das Parlament die Vergabe der Bürgschaften i n zeitlicher Hinsicht besser zu steuern und zu überwachen vermag 1 2 7 . Die tatsächliche Handhabung dieser Möglichkeiten zeigt aber, daß die parlamentarischen Instanzen i n den Jahren 1958—1965 keines der von der Regierung i n einem Gesetzentwurf vorgesehenen Bürgschaftsprogramme gestrichen, gekürzt oder selbst neue Ermächtigungen hinzugefügt haben 1 2 8 . Trotz dieser Enthaltsamkeit spricht für die Methode der zeitlichen Befristung und der Vorgabe eines Plafonds, daß diese auf jeden Fall zu größerer K l a r heit darüber zwingt, was eine Subventionsaktion kosten soll. b) Der Überprüfungszwang durch Subventionsberichte § 12 des StWG 1 2 9 verpflichtet die Bundesregierung, alle zwei Jahre eine zahlenmäßige Übersicht der zu gewährenden Finanzhilfen dem Bundestag und dem Bundesrat vorzulegen. Die Finanzhilfen sind nach Erhaltungs-, Anpassungs- und Wachstumsförderungssubventionen zu gliedern. Dabei ist anzugeben, „auf welchen Rechtsgründen oder sonstigen Verpflichtungen die jeweiligen Finanzhilfen und Steuervergünstigungen beruhen und wann nach der gegebenen Rechtslage mit einer Beendigung der Finanzhilfen und Steuervergünstigungen zu rechnen ist". Gleichzeitig sind „Vorschläge hinsichtlich der gesetzlichen und sonstigen Voraussetzungen für eine frühere Beendigung oder einem stufenweisen Abbau der Verpflichtungen" m i t einem Zeitplan vorzulegen. I n dem schriftlichen Bericht des zuständigen Ausschusses für Wirtschaft und Mittelstandsfragen über den von der Bundesregierung eingebrachten Gesetzentwurf heißt es dazu: „Der alle zwei Jahre vorzulegende Bericht soll Regierung und Parlament Anlaß geben, die Weitergewährung bestehender Subventionen sorgfältig zu prüfen 1 3 0 ." Wie hat der Subventionsgeber dieses Instrument i n der Praxis genutzt? Bisher sind vier Subventionsberichte 131 erschienen 132 . Da einerseits ausdrücklich die „Finanzhilfen zur Anpassung von Betrieben und W i r t 127

128 V

Vgl. Finanzbericht 1964, hrsg. v o m B M F , S. 325. Conrad, S. 41 A n m . 3. g l

129 Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft v. 8. J u n i 1967, BGBl. I, S. 582. 130 Z u BT-Drs. V/1678, S. 7. « ι BT-Drs. III/1229 auf G r u n d einer Kleinen Anfrage der D P - F r a k t i o n betreffend „Subventionen i m Bundeshaushalt"; BT-Drs. V/931 auf Grund

234

6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der Lenkung

schaftszweigen an neue Bedingungen" genannt sind und damit automatisch eine zeitliche Befristung vorgegeben ist, andererseits die Hilfen zur „Erhaltung von Betrieben oder Wirtschaftszweigen" nach eigenem Bekunden der Bundesregierung „keine Impulse für eine Verbesserung vorhandener Wirtschaftsstrukturen beinhalten, das Wirtschaftswachst u m nicht fördern, sondern eher bremsen" und damit „regelmäßig negativ zu beurteilen" 1 3 3 sind, sollte vermutet werden, daß gerade diese Subventionen ausführlicher Gegenstand der Subventionsberichterstattung sind. Insbesondere auch deswegen, weil auf die Erhaltungssubventionen insgesamt 48,1 v. H. entfallen (ohne Steuervergünstigungen) und damit den weitaus größten Subventionsblock bilden 1 3 4 . Diese Vermutung bestätigt sich nicht. Dabei dürfte nicht i n erster Linie die Tatsache zur K r i t i k herausfordern, daß die — als Anlage 2 — eingefügte „Abbauliste" lediglich 6,5 v. H. aller i m Subventionsbericht für 1970 ausgewiesenen Finanzhilfen erfaßt, sondern vor allem die Tatsache, daß Vorschläge und Begründungen für einen Abbau oder die Weitergewährung der übrigen Subventionen lediglich für einige wenige gemacht werden, und wenn, dann i n knappster und stereotyper Form 1 3 5 . So heißt es beispielsweise zum Titel „Förderung der auf technischwirtschaftliche Zwecke gerichteten Forschung und Entwicklung sowie der Erstinnovation" 1 3 6 , für die immerhin 37,0 M i l l . D M für das Haushaltsjahr 1970 veranschlagt sind: „Die Ausgaben dienen der Förderung kommerzieller Gemeinschaftsforschung und der Gemeinschaftsentwicklung sowie der Förderung von Sonderforschungsprogrammen und der Erstinnovation", wobei die „Überlegungen zum Abbau" dahingehen, daß „ein Abbau oder eine Befristung dieser Förderung . . . zur Zeit nicht vorgesehen (ist)". A u f einen Nenner gebracht: Den Subventionsberichten fehlen jegliche Beurteilungskriterien oder Vorstellungen, die den Abbau oder die Weitergewährung von Subventionen rechtfertigen könnten. einer Entschließung des Deutschen Bundestags; B T - D r s . V/2423 gemäß § 12 StWG und BT-Drs. VI/391 gemäß § 12 StWG. 132 Vgl. aber auch die früheren Zahlenveröffentlichungen u n d Übersichten i n den v o m B M F herausgeg. Finanzberichten, so f ü r 1962, 1964, 1967 u n d 1968, die teilweise auch ausgewählte Finanzhilfen der Länder miteinbeziehen. 133 Subventionsbericht 1970, BT-Drs. VI/391, S. 5. 134 Die vom-Hundert-Angaben beziehen sich auf den Haushaltsentwurf von 1970. A u f die Anpassungshilfen entfallen 16,4 v. H., auf die P r o d u k t i v i tätshilfen 3,4 v. H. u n d auf „sonstige Finanzhilfen", die insbesondere privaten Haushalten zugute kommen, 31,1 v. H. Die Steuervergünstigungen ergeben ein ähnliches B i l d : Erhaltungshilfen 38,5 v. H.; Anpassungshilfen 15,8 v. H.; Produktivitätshilfen 2,9 v. H. u n d „sonstige Steuervergünstigungen" 42,8 v. H. 135 So ist ζ. B. auch f ü r M o l i t o r der Aussagewert des Subventionsberichts insofern stark vermindert, als „seine Anlage jedes Konzept einer Wirkungsanalyse vermissen läßt"; Molitor, Branchenschutz ohne Ende?, i n : Der Volksw i r t Nr. 19 v. 10. M a i 1968, S. 31. 136 Subventionsbericht 1970, lfd. Nr. 89.

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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Damit können die Subventionsberichte i n ihrer heutigen Ausprägung keinen Beitrag zur „Beherrschbarkeit" von öffentlichen Finanzhilfen hinsichtlich ihrer Dauer leisten, denn es liegt auf der Hand, daß die Chance einer Reversibilität einer Subventionsmaßnahme i n dem Maße abnimmt, i n dem eine einsichtige, an einem konkreten Ziel orientierte Begründung fehlt. Insbesondere für die Erhaltungssubventionen besteht der Verdacht, daß sich dieser Typ zur „geräuschlosen Dauersubventionierung" entwickelt 1 3 7 . So verwundert es auch nicht, daß der unter diesen Aspekten wenig ergiebige Subventionsbericht, der immerhin allein für 1970 Finanzhilfen und Steuervergünstigen i n Höhe von fast 30 Mrd. D M ausweist, i n der Öffentlichkeit kaum beachtet 138 und bei den Haushaltsberatungen des Bundestages völlig unberücksichtigt geblieben ist. Wenn es i m ersten Subventionsbericht 139 noch vielversprechend geheißen hat, daß dadurch die Möglichkeit geschaffen wird, „daß die wiederholten Forderungen nach einem generellen Abbau von Finanzhilfen und Steuerbegünstigungen i n eine Diskussion über konkrete Einzelfragen einmünden könne" und „somit die gesetzgebenden Körperschaften und die Öffentlichkeit über die Entwicklung der finanziellen Begünstigungen unterrichten und die politische Willensbildung erleichtern" soll, so ist diese Chance bis heute ungenutzt geblieben. c) Techniken der Subventionsverteilung Zur Lösung der Frage, wie Subventionen verteilt werden sollen, stehen technisch zwei Möglichkeiten zur Verfügung: das Quotitätsprinzip und das Repartitionsprinzip 1 4 0 . Beim Quotitätssystem bestimmt der Subvenient, u m welchen Betrag — entweder i n absoluten Zahlen oder prozentual — ein förderungswürdiges Objekt bezuschußt werden soll. Die Ausgabensumme für die öffentliche Hand bestimmt sich dann einmal aus der Zahl der Anträge, zum anderen danach, wieviel bezuschussungsfähige Einheiten auf jeden Antrag entfallen. Dieses System liegt ζ. B. der Gasöl-Beihilfe zugunsten 137 Daß dieses Stadium also auch f ü r gesetzesfrei gewährte H i l f e n eintreten kann, dafür gibt der Subventionsbericht das beste Zeugnis ab. 138 A u f K r i t i k gestoßen ist der Subventionsbericht hauptsächlich beim Deutschen Industrieund Handelstag, der m i t der Broschüre „Subventionen ohne Kontrolle", Bonn 1970, Stellung bezogen u n d dem Bericht zutreffend eine Z u k u n f t als „Schubladenpapier" prophezeit hat, vgl. ebd., S. 7; zu den Stellungnahmen i n der Presse vgl. F A Z v. 7. März 1970 u n d v. 6. Aug. 1970; SZ v. 7. Aug. 1970; B u l l e t i n Nr. 32 v. 10. März 1970, S. 322 ff. «» BT-Drs. V/2423, I I . 140 Vgl. dazu Hansmeyer I V , S. 29; ders., Finanzielle Staatshilfen f ü r die Landwirtschaft, Z u r Theorie einer sektoralen Finanzpolitik, Tübingen 1963, insbes. S. 118 f.; Götz, S. 36 f.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

der Landwirtschaft zugrunde. Jeder Liter verbrauchter Dieselkraftstoff w i r d u m einen fixen Betrag subventioniert. Vergrößert sich die Anzahl der Kraftstoff-verbrauchenden Landwirte, also die Zahl der Antragsteller, oder vergrößert sich der Kraftstoffverbrauch insgesamt, also die Bemessungsgrundlage, so führt dies zur Erhöhung oder umgekehrt zur Verminderung des Haushaltsansatzes. M i t anderen Worten: das Subventionsvolumen unterliegt nicht der Bestimmung des Subvenienten. Unter dem Gesichtspunkt haushaltspolitischer Beherrschbarkeit dürfte dieses System, insbesondere dann, wenn es sich u m eine gesetzliche Subventionierung handelt, m i t einem mitunter nicht kalkulierbaren Risiko verbunden sein. Die Möglichkeit des Subvenienten, das Subventionsvolumen selbst jeweils der wirtschaftlichen Zielsetzung und den finanzpolitischen Erfordernissen gemäß zu bestimmen, d. h. sowohl i n kontraktiver, aber auch i n expansiver Richtung den Mitteleinsatz festlegen zu können, ist am ehesten dadurch sichergestellt, daß die Subventionierung auf ein vorher festgelegtes Gesamtvolumen beschränkt wird. Die Subventionsvergabe erfolgt nach dem sog. Repartitionsprinzip, wobei sich der Subventionsanteil des einzelnen Objektes aus dem Quotienten von „verfügbarer Subventionssumme" und „Zahl der zu fördernden Objekte" ergibt. Dieses Prinzip lag ζ. B. dem Steinkohlensicherungsgesetz zugrunde. Wie Hansmeyer am Beispiel der Düngemittelsubvention nachgewiesen hat 1 4 1 , ist dieser „technische Korrektionsmechanismus" i n der Tat i n der Lage, die veranschlagte Subventionshöhe für eine Haushaltsperiode konstant zu halten. Dieses System ist allerdings nur beschränkt anwendbar. Denn wenn die Förderung der Einzelobjekte unter Anpassung an die vorhandenen Mittel proportional gekürzt werden, so ist einmal zu fragen, ob die verbleibende Subvention ausreichend ist, das vom Antragsteller geplante Vorhaben noch durchzuführen, zum anderen wäre zu berücksichtigen, ob bei einer verkürzten Förderung für alle i n Betracht kommenden Objekte der von der Subvention verfolgte Zweck noch erreicht werden kann 1 4 2 . Die Beibehaltung dieses Systems dürfte demnach i n der Regel nur unter Bevorzugung — und das heißt auf der anderen Seite Benachteiligung — eines bestimmten Kreises der Antragsteller möglich sein. Hier kommt es dann wesentlich auf die zugrundeliegenden Auswahlkriterien an, da das Gebot der Gleichbehandlung eine derartige Differenzierung grundsätzlich ausschließt. Der Repartitionsmethode verwandt ist das sog. „Windhund-Verfahren", wie es i m Zusammenhang m i t dem Programm für die Zentralen 141 142

Hansmeyer I I I , S. 141 ff. u n d S. 146. Vgl. dazu Zacher, S. 360, A n m . 254.

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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Orte praktiziert worden ist. Auch hierbei ist die Gesamtsumme vorher festgelegt. Der Unterschied zum Repartitionsprinzip besteht darin — da die Anträge i n der Reihenfolge ihres Einganges so lange berücksichtigt werden, bis die zur Verfügung gestellten Mittel erschöpft sind —, daß sich die i m Einzelfall zuzuteilende Summe nicht entsprechend der Gesamtzahl der Anträge vermindert oder erhöht, sondern gleich bleibt. Abgesehen von den daraus resultierenden Positionskämpfen, die sich mehr negativ als positiv ausgewirkt haben, w i r f t diese Methode das Problem der gerechten Verteilung auf. Da die Begrenzung auf eine bestimmte, insgesamt verfügbare Summe die gleichzeitige Einräumung eines Rechtsanspruchs ausschließt, denn i n der Regel übersteigen die Subventionsforderungen das veranschlagte Gesamtvolumen, sind diese Methoden, „Beherrschbarkeit" zu gewährleisten, Methoden der Fondsverwaltung, die Leistungen nur „nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel" gewährt. I I . Die „Beherrschbarkeit" der Wirkungen

Soweit heutige Planung „eine rechenhafte, konzentrierte Lenkung und Leitung der geplanten sozialen und wirtschaftlichen Vorgänge erzielen" 1 4 3 und der Versuch „einer rational kalkulierten Verhaltensweise i n bezug auf ein bestimmtes Z i e l " 1 4 4 sein w i l l , setzt dies auf den Ebenen der Datenermittlung, Prognoseerstellung, Programmformulierung und Mittelkalkulation exakte Quantifizierung der relevanten Parameter voraus. Daß dies nicht immer möglich ist, ist ebenso anerkannt wie die Tatsache, daß sich Verhaltensweisen zwar stimulieren und provozieren, nicht jedoch exakt vorausberechnen, d. h. kontrollieren lassen. Da „ i m Grunde jede Entscheidung über die Wahl der zukünftigen Subventionsmethode den Charakter des Experimentellen, des Risikos t r ä g t " 1 4 5 , w i r d die „Beherrschbarkeit" von Subventionswirkungen als das schwierigste Problem betrachtet 146 . „Der Komplexheit der Motive der Subventionen entspricht diejenige ihrer Wirkungen. Hierüber sind weder empirisch noch quantitativ zwingende Vorhersagen oder nach143

Scheuner V, S. 75. Bellstedt, Die Steuer als Instrument der Politik, B e r l i n 1966, S. 297. 145 Duwendag, Subventionen i n der Wohnungswirtschaft, i n : Wirtschaftsdienst, 47. Jg., 1967, S. 304. 146 Diese Problematik stellt sich f ü r die Finanzhilfen i m Rahmen des Steuerrechts gleichermaßen. So heißt es bei T i m m , S. 102: „Transparenz u n d Effizienz der Wirkungen . . . sind i m m e r fragwürdig, insbesondere soweit diese P o l i t i k ihre Ansatzpunkte bei den Unternehmern w ä h l t , w e i l nie ganz sicher ist, w o h i n u n d m i t welchen Ergebnissen der Marktmechanismus die Anreize oder Abschreibungen weitergibt." 144

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der Lenkung

trägliche Feststellungen möglich. Den Subventionen wohnt keine Treffsicherheit inne. Vielfach treten mehrere Wirkungen ein, auch ungewollte oder solche ferneren Grades, wodurch mitunter der Haupteffekt wieder aufgehoben wird. Der Wirkungspluralismus verhindert die Zurechnung isolierter produktioneller Wirkungen an Sonderleistungen der öffentlichen Hand 1 4 7 ." Der Versuch, diese Mängel durch Methoden der besten Mittelwahl wenigstens teilweise abzugleichen, w i r d i n der Bundesrepublik nach dem Urteil der K r i t i k e r nicht oder nur sehr ungenügend geleistet. Vielmehr scheint sich die Subventionspraxis damit zu begnügen, „höchst vage, empirisch-zahlenmäßig nicht untermauerte Vermutungen aufzustellen, wenn es sich etwa darum handelt, Subventionen oder sozialpolitische Gesetze oder spezielle Steuerbegünstigungen oder was sonst immer als ökonomisch geboten hinzustellen" 1 4 8 . Teilweise liegen die Unsicherheitsfaktoren bei der Abschätzung von Subventionswirkungen schon i n unrealistischen Annahmen aber auch i n mangelhafter oder einfach fehlender Analyse begründet, die das Subventionsprogramm trotz hohen Mittelaufwandes entweder teilweise wirkungslos oder voll scheitern lassen. Vielfach bleiben Überlegungen zu dem Komplex möglicher Folgesubventionen gänzlich außer acht — eine Ursache mehr zur „Verewigung und Kumulation von Subventionen" 1 4 9 , deren Tendenz durch die Methode der „gegriffenen Bewilligung" verstärkt wird. Nicht ein errechenbarer Bedarf ist die Grundlage des Ansatzes, „sondern die Meinung, daß ein großer Bedarf besteht, für dessen Milderung eben etwas getan werden muß . . . ohne konkrete Erfolgsvorstellung . . ," 1 5 0 . So war eine „primitive ,Industrieauf s-Land-Politik'" 1 5 1 von vornherein weitgehend zum Scheitern verurteilt, die von der Annahme ausging, es genüge, ansiedlungswilligen Unternehmen nur Investitionsvergünstigungen i n verschiedensten Formen zu gewähren, u m die Situation i n den ländlich schwach strukturierten Gebieten fühlbar und kurzfristig zu verändern. Die Notwendigkeit, eine ausreichende soziale Infrastruktur zu schaffen (Schulen, Theater, ärztliche Versorgung etc.) sowie die Berücksichtigung des „Freizeitwertes" einer Region als mit-maßgebliche Momente für die 147

Meinold, A r t . „Subventionen", i n : Handwörterbuch d. Raumforschung u n d Raumordnung, Hannover 1966, Sp. 2060. 148 Neumark, Planung i n der öffentlichen Finanzwirtschaft, i n : Rationale Wirtschaftspolitik u n d Planung i n der Wirtschaft von heute, S. 179 f. 149 Schmidt, Z u r ordnungspolitischen Problematik wachsender Staatsausgaben, hrsg. v. H. T i m m u. H. Haller, SchrdVSocPol., N. F. Bd. 47, B e r l i n 1967, S. 136. 150 Henle, Haushaltsordnung nach der Haushaltsreform, i n : DöV, 23. Jg. 1970, S. 297. 151 Albert I I , S. 238.

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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Attraktion neuer Standorte i n ländlichen Räumen werden erst i n letzter Zeit stärker mit i n die subventionspolitischen Überlegungen einbezogen. Abgesehen von der weitgehend konzeptionslosen Energiepolitik, die i m Bereich des Steinkohlebergbaus durch überhöhte Absatzschätzungen eher falsche Hoffnungen geweckt als zur Rationalisierung beigetragen hat, mag das 1959 begonnene Entwicklungsprogramm für Zentrale Orte, das ebenfalls nicht zu befriedigenden Ergebnissen geführt hat, ein weiteres Beispiel sein. Die Landwirtschaft schließlich, die wohl am nachhaltigsten nach der Methode der „Gießkanne" subventioniert worden ist 1 5 2 , ohne daß gesamtwirtschaftliche Belange und Entwicklungstendenzen berücksichtigt wurden, hat erst i n jüngster Zeit m i t einem gezielten Förderungsprogramm, das sich an einer strukturpolitischen Konzeption orientiert, Folgerungen aus der bisher praktizierten einkommenspolitischen Konzeption gezogen, von der nur unbedeutende Veränderungen i n der Verhaltensweise der landwirtschaftlichen Betriebsführer erwartet werden konnten 1 5 3 . Die einkommenspolitisch orientierte Subventionierung war vielmehr dazu geeignet, auch den unrentabel wirtschaftenden Bauer zu ermutigen, seinen Hof weiterzuführen — m i t der Konsequenz, daß die Investitionshilfen nicht selten zur Überinvestition und zusätzlicher Verschuldung geführt haben. Dies wiederum wurde zum Anlaß erneuter und höherer Subventionsforderungen, deren Erfüllung überkommene Strukturen eher konserviert als abgebaut haben. Nicht vorausgesehene, mögliche Neben- und Folgewirkungen, die die Subventionswelle zusätzlich anschwellen ließen, und die damit verbundene, ohnehin bestehende Unsicherheit über die effektiv anfallenden Kosten haben den Ruf nach mehr Rationalität und damit nach entsprechenden Planungsverfahren und Entscheidungshilfen immer lauter werden lassen. Alle bisherigen methodischen Bemühungen jedoch, sei es die „Nutzen-Kosten-Analyse" 1 5 4 oder das „Planning Programming Budgeting System (PPBS)" 1 5 5 kranken — selbst soweit eine „Anwendungs- und Durchsetzungsorientierung" möglich i s t 1 5 6 — an dem Fehlen 152 Allgemein, Wichelmann, A g r a r p o l i t i k u n d Globalsubventionen, Z i e l setzungen und M i t t e l der A g r a r p o l i t i k , Diss. H a m b u r g 1964, insbes. S. 42 ff. 153 Vgl. dazu Kelbling, Die Zielsetzungen der A g r a r p o l i t i k i n der Bundesrepublik Deutschland, Diss. Freiburg 1968, S. 146. 154 Vgl. zu den Möglichkeiten u n d Grenzen der Nutzen-Kosten-Analyse neuerdings Recktenwald, Die Nutzen-Kosten-Analyse, Entscheidungshilfen der politischen Ökonomie, Recht u n d Staat, Heft 394/95, Tübingen 1971, und: Nutzen-Kosten-Analyse u n d Programmbudget, Grundlage staatlicher E n t scheidung u n d Planung, hrsg. v. Recktenwald, Tübingen 1970. 155 Vgl. ausführlich Bohret, Entscheidungshilfen f ü r die Regierung, M o delle, Instrumente, Probleme, Opladen 1970, S. 174 f. 156 Nach Jochimsen fehlt diese Orientierung bei allen bisher bekanntge-

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

m e ß b a r e r E f f i z i e n z k r i t e r i e n 1 5 7 , die die B e u r t e i l u n g der Z w e c k m ä ß i g k e i t u n d W i r k s a m k e i t v o n Subventionen i m Einzelfall gestatten w ü r d e 1 5 8 . D a b e i s o l l die N ü t z l i c h k e i t dieser V e r f a h r e n , sofern sie z u m e h r P r ä zision i n der Z i e l - M i t t e l - A u s s a g e z w i n g e n , Z u s a m m e n h ä n g e aufdecken u n d A l t e r n a t i v e n anbieten, nicht bestritten werden. I h r e r A n w e n d b a r k e i t aber u n d i h r e r P r a k t i k a b i l i t ä t stehen s o w o h l der P r a k t i k e r 1 5 9 als auch d e r T h e o r e t i k e r 1 6 0 m i t großer Z u r ü c k h a l t u n g gegenüber, w i e auch schließlich die m i t t e l f r i s t i g e F i n a n z p l a n u n g selbst als P l a n u n g s i n s t r u m e n t 1 6 1 m i t t e i l w e i s e e r h e b l i c h e r Skepsis b e u r t e i l t w i r d . Sie sei e i g e n t l i c h noch k e i n P l a n u n g s i n s t r u m e n t , „ s o n d e r n e i n S y s t e m verbesserter ö f f e n t l i c h e r B u c h h a l t u n g , das die F o l g e n m e h r oder w e n i g e r p l a n m ä ß i ger E n t s c h e i d u n g v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g w i d e r s p i e g e l t " 1 6 2 . wordenen Vorschlägen, vgl. Jochimsen, Z u m A u f b a u u n d Ausbau eines integrierten Aufgabenplanungssystems u n d Koordinationssystems der B u n desregierung, i n : Bulletin, Nr. 97 v. 16. J u l i 1970, S. 956. 157 So vor allem Albers, Anforderungen an eine moderne Haushaltswirtschaft, i n : Theorie u n d Praxis des finanzpolitischen Interventionismus, Fritz Neumark zum 70. Geburtstag, hrsg. v. H. Haller, Tübingen 1970, S. 352. Z u r Problematik allgemein vgl. Hansmeyer, Ist die Effizienz öffentlicher A u s gaben meßbar? i n : Finanzpolitik von morgen, DIHT-Schriftenreihe Heft 114, hrsg. v. Deutschen Industrie- u n d Handelstag, Bonn 1969, S. 53 ff. 158 Z w a r schreibt § 6 Abs. 2 H G r G bzw. § 7 Abs. 2 B H O „ f ü r geeignete Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung,, Nutzen-Kosten-Untersuchungen v o r ; „vorläufig mutet diese Bestimmung aber noch weitgehend w i e ein avantgardistischer Fremdkörper i n einer archaisch gebliebenen U m gebung an", so Albers, S. 357. 159 Strauß, Finanzpolitik — Theorie u n d Wirklichkeit, B e r l i n 1969, S. 85: „Selbst w e n n die direkten Kosten u n d der unmittelbare Nutzen von Projekten der öffentlichen Hand i n einer ungefähren Größenordnung erfaßt u n d bewertet werden können, steht doch die Einbeziehung aller übrigen realen Aufwendungen u n d Erträge i n einer Gesamtanalyse vor k a u m lösbaren Problemen. Fernwirkungen öffentlicher Maßnahmen u n d deren sekundärer Nutzen f ü r den einzelnen u n d die Gesamtwirtschaft lassen sich auch nicht annähernd abschätzen." Vgl. auch die Wertung des Staatssekretärs i m B M F , Grund, der eine A b w ä g u n g von wachstumsfördernden Effekten von Investitionen zur Wissenschaftsförderung gegen Realinvestitionen f ü r u n möglich hält; Grund, Die mehrjährige Finanzplanung des Bundes — G r u n d konzeption, Methoden u n d ihre Problematik, i n : Planung I I I , S. 58. 160 So ζ. B. Zimmermann, öffentliche Ausgaben u n d regionale Wirtschaftsentwicklung, Tübingen 1970, S. 282 f.: „ Z w a r k a n n man m i t Hilfe von ,costbenefit-analyses' u n d Linearer Programmierung i n engeren Bereichen bessere u n d schlechtere Strategien unterscheiden. Bei den engen Möglichkeiten einer Quantifizierung der notwendigen Variablen werden jedoch die Grenzen sehr schnell erreicht, wo i m Grunde das faire Eingeständnis, daß die Wissenschaft hier keine exakten Aussagen mehr machen kann, f ü r das Verhältnis von P o l i t i k u n d Wissenschaft langfristig am fruchtbarsten sein dürfte." 161 Z u den Zielen, Methoden u n d Verfahren der mittelfristigen Planung vgl. Zunker, Finanzplanung u n d Bundeshaushalt, Z u r Koordinierung u n d Kontrolle durch den Bundesfinanzminister, F r a n k f u r t 1972, S. 112 ff. 162 v. Dohnanyi, Finanzplanung als politische Strategie, i n : B u l l e t i n Nr. 2 v. 7. Jan. 1970, S. 1.

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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I m wissenschaftlichen Schrifttum fehlen einige Ansätze zur W i r kungsanalyse von Subventionen 1 6 3 nicht. Insbesondere durch die begriffliche und methodische Anknüpfung an die Steuerwirkungslehre, wobei die subventiven Ausgaben als negative Steuern definiert und analysiert werden 1 6 4 , ist der Versuch unternommen worden, ein theoretisches Gerüst zu errichten 1 6 5 . Die gleichzeitig vorgetragene Skepsis jedoch offenbart die Grenzen derartiger Modellanalysen: „Es ist relativ einfach, theoretisch einzelne Verzerrungen isoliert zu untersuchen und darzulegen, wie i n solchen Situationen zweckentsprechend ausgestaltete Subventionen effizienzsteigernd wirken können. Es ist dagegen außerordentlich schwierig, i n der Praxis ein so ausgestaltetes Subventionsprogramm zu entwickeln und durchzuführen, da sich die die theoretischen Schlußfolgerungen erleichternden oder überhaupt erst ermöglichenden Annahmen nicht mit den tatsächlichen Verhältnissen decken und andere i n den Modellen meist ausgeklammerte Aspekte berücksichtigt werden müssen 166 ." Dem wäre noch hinzuzufügen, daß es gerade diese Aspekte sind, die den Politiker häufig veranlassen, eine Entscheidung so oder so zu treffen 1 6 7 , „da beim Bund . . . die meisten Aufgabenbereiche nach allgemeinpolitischen, sozialpolitischen und anderen Zielvorstellungen und Wertungen ausgerichtet sind, die sich solcher Analyse weitgehend entziehen" 1 6 8 . Vielversprechender sind demgegenüber empirische Einzeluntersuchungen über die W i r k u n g von Subventionen, ζ. B. auf die einzelnen Regionen oder Branchen 169 . Diese Untersuchungen lassen zumindest plausible Trendaussagen zu und können insofern für den Politiker eine nicht unwesentliche Entscheidungshilfe sein. 183 So z.B. Zeitel, Über einige K r i t e r i e n zur Beurteilung staatlicher Subventionen, i n : Fin.Arch. Ν . F. Bd. 27, 1968, S. 187 ff. 164 Zuletzt: Andel, Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus, Tübingen 1970. 165 Z u r K r i t i k an diesem Ansatz Zimmermann I, S. 4: „ Z w a r ist wenig dam i t geholfen, w e n n man Ausgaben als negative Einnahmen bezeichnet u n d dann glaubt, die Ergebnisse der Steuerwirkungsforschung lediglich m i t einem negativen Vorzeichen versehen zu können, u m eine Ausgabenanalyse zu erhalten; dafür sind die Verhaltensweisen i n beiden Bereichen zu unterschiedlich." 166 Andel, S. 86 f. 167 Z u r K r i t i k vgl. auch Naschold, Probleme der mehrjährigen Finanzplanung des Bundes, i n : Demokratisches System u n d politische Praxis der Bundesrepublik, Festschrift f. Th. Eschenburg, hrsg. v. G. Lehmbruch, K . v. Beyme, I. Fetscher, München 1971, S. 161 ff. u n d ders., Anpassungsplanung oder politische Gestaltungsplanung? Z u r politischen Planung i n der B R D a m Beispiel der mehrjährigen Finanzplanung, i n : Parlamentarismus ohne Transparenz, K r i t i k I I I , hrsg. v. W. Steffani, Opladen 1971, S. 69 ff. 168 Strauß I , S. 84. 169 F ü r den Bereich der regionalen Wirtschaftsförderung vgl. ζ. B. Zimmermann, I ,

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Kirchhoff

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der Lenkung

Wenn sich auch z.B. für die Regionalpolitik die Wirkungen von Subventionen ex ante nicht exakt diagnostizieren lassen, sondern nur ein System von Tendenzaussagen möglich ist, die größtenteils die Form grober Hypothesen empirisch überprüfbarer A r t über Wirkungsmechanismen und Verhaltensweisen der Subventionsadressaten haben und die i n ihrer Gesamtheit gewisse Zusammenhänge zwischen dem — wenn auch vage formulierten — vorgegebenen Ziel und dem gewählten subventiven Instrumentarium herzustellen versuchen 170 , so erscheint der Einbau von ex-post-Erfolgskontrollen i n den Subventionsprozeß u m so dringlicher. Trotz der auch hier gleichermaßen geltenden methodischen Schwierigkeiten und Unsicherheiten bleibt dem Subventionsgeber doch i n kleinerem Rahmen die Möglichkeit einer Uberprüfung des Erreichten, deren Ergebnisse i m Wege der Rückkoppelung i n spätere Entscheidungsprozesse eingehen könnten, u m wenigstens durch Analogieschluß ein gewisses Maß von Rationalität i n das Dunkel von Subventionswirkungen zu bringen. Diese ex-post-Kontrolle, die Aufschlüsse über die Adäquanz des eingesetzten Instrumentariums sowie über den Grad der Zielerreichung zu liefern hätte, wäre als Grundlage einer Erfolgskontrolle, die zu den unten beschriebenen Einzelkontrollen eine Komplementärfunktion einzunehmen hätte, ein wirksames Instrument zur Rationalisierung der Subventionspolitik. Die „Darstellung" dieser Erfolgskontrolle wäre nirgends besser angebracht als i n den periodisch zu erstellenden Subventionsberichten. Den bisher vorgelegten Subventionsberichten fehlt diese A r t von Kontrolle gänzlich. Sie wäre darüber hinaus die Grundlage für fundierte Vorschläge und Begründungen hinsichtlich eines Abbaus oder der Weitergewährung subventiver Leistungen. Denkbar wäre eine solche fortlaufende Kontrolle der Subventionen durch ein Gutachtergremium, wie es „angesichts der schwierigen ökonomischen Zusammenhänge, die bei der Würdigung von Subventionsmaßnahmen zu untersuchen und aufzudecken sind", vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums vorgeschlagen worden ist 1 7 1 . Daß ein solches Gremium für Regierung und Parlament wertvolle Ergebnisse liefern kann, zeigt das schweizerische Beispiel, wo der Bericht der vom Bundesrat eingesetzten Expertengruppe über die Allgemeine Überprüfung der Bundessubventionen 1966 der Öffentlichkeit vorgelegt worden ist 1 7 2 . Eine derartige Möglichkeit bestände zumindest für die i n der Bundesrepublik verfolgte Strukturpolitik, soweit hier Wirtschaftssubventionen 170

Vgl. ebd., S. 254. Subventionen i n der Marktwirtschaft, Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium, i n : B u l l e t i n Nr. 32 v. 31. März 1967, S. 264. 172 Allgemeine Überprüfung der Bundessubventionen, Bericht der vom Bundesrat eingesetzten Expertengruppe, Bern 1966. 171

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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eingesetzt werden. Die Konstruktion könnte analog des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung erfolgen. Niveaupolitik und Strukturpolitik könnten auf diese Weise — besser als bisher geschehen — auf der Grundlage beider Berichte integriert werden. I I I . Die »institutionelle* „Beherrschbarkeit"

Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen ist wesentlich eine Frage der Kontrollierbarkeit von „binnenpolitischen" A k t i v i t ä t e n und der Chance, diese Aktivitäten koordinieren zu können. Kontrolle, die darauf abzielt, die Subventionsvorgänge auf regierungsinterner Ebene transparent zu machen, und Koordination der Ressortplanungen sind für die Lenkungseffizienz von maßgeblicher Bedeutung. Der Grad der erreichbaren Kontrollierbarkeit und Koordinierbarkeit bestimmt sich neben der Rationalität der Aufgabenverteilung nach der Kompromiß- und Kooperationsbereitschaft der an einer Subventionierung beteiligten Ressorts. Daß diese Bereitschaft häufig nicht befriedigend ist, erklärt sich zu einem großen Teil aus der Tatsache, daß die Ausstattung m i t Fonds und ihr möglichst unbehinderter Einsatz „eines der wichtigsten Reservate der Ressortautonomie und der Machtpolitik der durch parlamentarische Fachausschüsse unterstützten Minister i e n " 1 7 3 bilden. Damit können jedoch Konsequenzen verbunden sein, die i n Form von Mehrfachsubventionierungen oder als Zielantinomien die Beherrschbarkeit auf Grund des institutionellen Instrumentariums erheblich zu reduzieren vermögen. 1. Die Kontrollierbarkeit Die Einhaltung des § 18 RHO bzw. des § 17 Abs. 4 BHO, auf die die B R L 1953 bzw. die Vorl. V V zu § 23 BHO nachdrücklich hinweisen 1 7 4 , ist nach Viaion von „erheblicher finanzwirtschaftlicher Bedeutung" 1 7 5 . Diesen Bestimmungen zufolge sollen M i t t e l für ein und denselben Zweck nicht an verschiedenen Stellen des Haushaltsplanes veranschlagt werden. Die Vorschrift formuliert nicht nur das Prinzip der Haushaltsklarheit und der Haushaltswahrheit — eine Voraussetzung kontrollierbarer, „beherrschbarer" Subventionspolitik überhaupt —, sondern ist gleichzeitig eine an die Adresse der Fondsministerien gerichtete Koor173 v. d. Groeben, Problem der interministeriellen Koordinierung, i n : Die Verwaltung, 1. Jg. 1968, S. 389. 174 Nr. 4 Abs. 2 B R L 1953 u n d Nr. 3.5. Vorl. W zu § 23 BHO. 175 Viaion I, S. 461.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

dinationsvorschrift. Daß tatsächlich Subventionen für ein und denselben Zweck an verschiedenen Stellen des Haushaltsplans ausgewiesen werden, ist ein offenes Geheimnis 1 7 6 . Z u m Teil ist dies eine Folge ressorttaktischer Kalkulation, zum Teil beruht diese Subventionszersplitterung auf umstrittenen Kompetenzansprüchen oder auf sich überschneidenden Kompetenzabgrenzungen. Ist ein Ressortminister an der Finanzierung einer Aufgabe interessiert, möchte aber eine Gesamtveranschlagung der Kosten bei einem Titel aus optischen oder sonstigen taktischen Gründen vermeiden, so bietet sich der Ausweg an, den Titel zu spalten und durch entsprechende Bemerkungen die Zweckidentität zu kaschieren. Die Gesamtkosten einer Subventionierung können so durch geschickte Verteilung verschleiert werden. Die Schwierigkeit, einen derartigen Deklarationsmißbrauch zu unterbinden, liegt auf der Hand. Es ist fast unmöglich, eindeutig festzustellen, ob zwei oder mehrere Maßnahmen „ein und demselben Zweck" dienen. Diese Taktik des Auseinanderreißens einer organisch zusammenhängenden Subvention, die nur i m günstigsten Fall durch Verweise i m Rahmen der Erläuterungen zu den einzelnen Titeln erkennbar wird, scheint nicht selten praktiziert zu werden. Die Folgen schildert Viaion: „ . . . so versickern M i t t e l m i t Hilfe raffinierter Haushalts vermerke ganz oder teilweise i m Gelände . . . alles zusammen bildet einen Teppich von Verästelungen, die den einzelnen Vorgang nicht mehr sichtbar werden läßt, . . . die Bewilligungs- und Abrechnungsformen lassen oft nicht erkennen, wofür sie gewährt werden, wie sie sich auswirken und gegen wen sie eigentlich gerichtet sind" 1 7 7 . Diese Unklarheit w i r d häufig noch durch die herrschende Erläuterungspraxis verstärkt, „welche Details liebt und Zusammenhänge kaum k e n n t " 1 7 8 . Die Subventionszersplitterung ist auf der anderen Seite das Spiegelb i l d unklar umrissener Zuständigkeitsverteilungen. Die Inanspruchnahme von „Auch-Zuständigkeiten", der Versuch stiller Kompetenzerweiterungen und „natürliche", i n der Sache begründete Überschneidungen führen häufig zu Konkurrenzsituationen, die sich hemmend für die Lenkungseffizienz auswirken können. Dabei sollen die Schwierigkeiten einer eindeutigen Ressortierung — die teilweise gar nicht möglich ist — nicht verkannt werden. Die Einräumung einer Mitzuständigkeit und die Führung eines eigenen Haushaltstitels kann ζ. B. auch i n 176

Vgl. zu dieser Praxis Piduch, R N 13 zu § 17 BHO. Viaion, Streitfragen der öffentlichen Finanzkontrolle, i n : Fin.Arch. Ν . F. Bd. 22, 1962/63, S. 3. 178 Hirsch, Haushaltsplanung u n d Haushaltskontrolle i n der Bundesrepublik Deutschland, Parlament u n d Verwaltung, 2. T e i l des 2. Bandes der Reihe Polit i k — Regierung — Verwaltung, Stuttgart 1968, S. 106. 177

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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dem Falle zweckmäßig sein, i n dem die Subventionierung eines A u f gabenbereiches Folge- oder flankierende Subventionen i n anderen Bereichen, die primär i n die Zuständigkeit anderer Ressorts fallen, notwendig macht. Die beteiligten Ressortminister wären dadurch nicht allein von dem guten Willen und der Kooperationsbereitschaft ihrer Kollegen abhängig. Bei getrennter Veranschlagung ist aber auf jeden Fall zu fordern, daß die Erläuterungen entsprechend klar abgefaßt sind und durch Querverweise der organische Zusammenhang und die Gesamthöhe der Subvention erkennbar bleibt. Diese Forderung stellt sich ζ. B. vor allem dann, wenn — wie Hirsch berichtet — die M i t t e l für die Förderung des Zonenrandgebietes über insgesamt zwölf institutionelle Ressortpläne verstreut sind 1 7 9 . Die aus der Subventionszersplitterung resultierende „Töpfchenwirtschaft" kann leicht zur Mehrquellenfinanzierung führen. Die für einen geschickten Antragsteller bestehende Möglichkeit aber, verschiedene Geldquellen „anzapfen" zu können, bedeutet nichts anderes, als daß das Prinzip der Selbstbeteiligung unterlaufen werden kann. „Töpfchenwirtschaft" führt häufig zur — unbeabsichtigten — Vollfinanzierung. Die Möglichkeiten hierzu sind vielfältig: Der Letztempfänger erhält die M i t t e l gleichzeitig aus mehreren Titeln eines Plans oder aus den Titeln mehrerer Pläne. Er kann die M i t t e l i m Direktverfahren aus dem Ressort erhalten, gleichzeitig aber auch ohne Wissen des Ministeriums i m Zentralverfahren über einen übergeordneten Dachverband. Zieht man ferner die Möglichkeit i n Betracht, daß die M i t t e l noch über die Länder i m Auftrage des Bundes m i t der von i h m bestimmten Zweckbindung vergeben werden, und die Länder ebenfalls für die gleichen Aufgaben M i t t e l aus ihrem Etat bereitstellen, so ergibt sich als Endsumme: mehrere Bundeszuwendungen plus Landesmittel, die noch aus Gemeindemitteln oder Sondervermögen vervollständigt werden können. Zahlreiche Beispiele könnten diese Praxis belegen 180 . Die kritischen Einwendungen der Sachverständigenkommission für die Vereinfachung der Verwaltung sind hier nur zu berechtigt. Der Bericht bemängelt nicht nur, daß durch diese Praxis der Lobbyismus weiteren Auftrieb erhält, „denn es gilt nicht nur, an vorhandene Fonds heranzukommen, sondern auch neue Fonds durch Einwirkung auf A b geordnete und andere einflußreiche Personen i n die Haushaltspläne von Bund und Ländern hineinzubringen", sondern konstatiert auch einen „ i n seinem Ausmaße kaum schätzbaren Verwaltungsaufwand" 1 8 1 . 179 Vgl. ebd., S. 107. 180 v g l . z.B. Viaion I, S. 462; Keil, München 1969, S. 78 ff. 181

Jugendpolitik u n d Bundesjugendplan,

Bericht der Sachverständigenkommission f ü r die Vereinfachung i n der V e r w a l t u n g beim Bundesministerium des Innern, Bonn 1960, S. 89.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

Unübersichtlichkeit der Subvention, erschwerte Möglichkeit der Nachprüfung, erhöhter Verwaltungsaufwand und Mangel an technischrationaler Wirtschaftlichkeit lassen die „Beherrschbarkeit" auf die bloße Registrierung von Subventionsausgaben schrumpfen. Die Reduzierung dieses Verlustes an „Beherrschbarkeit" ist zweifellos nicht über eine i m Formalen verbleibende Verwaltungsvorschrift zu erreichen. Nach Nr. 11 Abs. 1 der B R L 1953 zu § 64 a RHO hat die Verwaltung, die über einen Subventionsantrag entscheidet, hinsichtlich der Gesamtfinanzierung zu prüfen, „ob und i n welcher Höhe andere Stellen dazu beitragen werden". Die Undurchführbarkeit dieser Vorschrift i n allen Einzelfällen liegt auf der Hand. Ebenso dürfte es zur Verhinderung von Doppel- oder Mehrfachfinanzierungen nicht ausreichen, daß jeder Sachbearbeiter, der Zuwendungsmittel bewirtschaftet, eine Liste zu führen hat, aus der — nach Verbuchungsstellen gegliedert — Empfänger, A r t , Höhe und Zweck der Zuwendung und die zur Zahlung angewiesenen Beträge zu ersehen sind. Gegenüber diesen Regelungen, Kontrollierbarkeit zu gewährleisten, ist die „Zentrale Meldestelle" als das bisher wirkungsvollste Instrument anzusehen. Es handelt sich hier u m eine beim Bundesministerium der Finanzen eingerichtete Stelle, deren Aufgabe es ist, die Mehrquellensubventionierung und die m i t der Subventionszersplitterung verbundene Unübersichtlichkeit und Unkontrollierbarkeit auszuschalten. Die „Zentrale Meldestelle" geht auf eine Anregung des BRH, auf die sich eine entsprechende Forderung des Bundestages stützt 1 8 2 zurück. Sie ist beim B M F dem Referat I I C/2 angegliedert 183 und hat ihre Arbeit am 1. August 1959 aufgenommen. I n den entsprechenden Ausführungen des Haushaltsausschusses zur Errichtung einer Meldestelle heißt es: „Der Haushaltsausschuß hält die Errichtung einer zentralen Auskunfts- und Meldestelle für Zuwendungen nach § 64 a RHO für dringend erforderlich. Dem Mißstand, daß Geldsucher für ein und denselben Zweck aus verschiedenen Quellen des Bundes M i t t e l erhalten, oder daß Unterverbände der Zentralorganisationen noch Zuwendungen erhalten, obwohl sie bereits Teilbeträge aus den dem Zentralverband zugewiesenen Mitteln erhalten haben, muß unverzüglich ein Ende gesetzt werden 1 8 4 ." Diese Forderung des Haushaltsausschusses beschränkte jedoch die Funktion der „Zentralen Meldestelle" von vornherein auf eine bloße 182 Beschluß des Deutschen Bundestages v o m 11. Jan. 1957, Sten. Ber., 2. Wahlp., 183. Sitzung. 183 Vgl. Übersicht über die Personalanforderungen der Bundesverwaltung, 1970 (unveröffentl. Organisationsplan). 184 B T - D r s . II/2896, Anlage S. 5.

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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Auskunftsstelle, deren Aufgabe es damit war, Bewirtschafter von Subventionsmitteln i n den verschiedenen Ressorts lediglich über Doppelanträge zu unterrichten. Zwar war immerhin ein Schritt i n Richtung „Beherrschbarkeit" getan, aber auch die Chance, den Grad der Kontrollierbarkeit erheblich zu erhöhen, vergeben. Denn das eigentliche Problem war nicht gelöst: Die „Unterrichtungen" der „Zentralen Meldestelle" berühren i n keiner Weise — und können dies auch gar nicht — die Befugnis der mittelbewirtschaftenden Stelle, i n eigener Verantwortung über die Bewirtschaftung der M i t t e l zu entscheiden. Ferner ist die Meldestelle nicht berechtigt, die Aufsplitterung einer dem gleichen Zweck dienenden Subvention auf mehrere Titel zu korrigieren oder Folgerungen aus Zusammenhängen und Implikationen verschiedener Titel zu ziehen. Es bleibt dem guten Willen der Verwaltung überlassen, die Hinweise der „Zentralen Meldestelle" zu befolgen oder nicht. M i t anderen Worten: Wenn ein Ministerium Interesse daran hat, doppelt oder mehrfach zu subventionieren, kann es daran nicht gehindert werden 1 8 5 . Die beschränkten Möglichkeiten der Meldestelle, gegenüber dieser „undurchsichtigen Masse von Haushalt" 1 8 6 aufhellend zu wirken, werden vollends deutlich bei der Berücksichtigung des Tatbestandes, daß die Zuwendungen der Länder und Gemeinden bei der Erfassung der Subventionsempfänger völlig unberücksichtigt bleiben. Insofern kann die „Zentrale Meldestelle" als Instrument, „Beherrschbarkeit" zu sichern, nur auf dem Teilgebiet der Bundessubventionen und nur fallweise einen Beitrag leisten. Diese geringe Wirksamkeit w i r d dadurch bestätigt, daß sich bis heute die Anzahl nachweislich verhinderter Doppelfinanzierungen i n sehr beschränktem Umfange h ä l t 1 8 7 . Das Problem der Kontrollierbarkeit besteht nicht allein darin, daß registriert wird, sondern wie registriert w i r d und wie das registrierte Material verwendet wird. Insofern erscheint der von Gladis vorgetragene Vorschlag 188 , eine moderne Dokumentations- und Auskunftsstelle einzurichten, die ebenfalls Daten über Subventionswirkungen verarbeiten könnte, zumindest unter dem Aspekt der Transparenz sinnvoller als die gegenwärtig bestehende Lösung. Diese verbreiterte Informationsbasis müßte zweckmäßigerweise auch das Subventionsgebaren der Länder einschließen, u m der Gefahr zu entgehen, daß die 185 So sieht Piduch, R N 13 zu § 17 B H O i n der A r b e i t der zentralen Meldestelle n u r zusätzlichen A u f w a n d . 186 Zacher, S. 381. 187 Vgl. Gladis, Probleme der Neufassung von Vorschriften über die Gew ä h r u n g finanzieller Zuwendungen aus öffentlichen Mitteln, i n : DVB1. 85. Jg., 1970, S. 963. 188 Vgl. Gladis, S. 693.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

„Anonymität und die Diffusion der Last bei Bestimmtheit der Gunst" Subventionen „zu einem Liebling demokratischer Politik machen" 1 8 9 . 2. Die Koordinierbarkeit Ist Planung eine Methode, u m der Interdependenz der öffentlichen Aufgaben und dem damit verbundenen Koordinierungszwang zu entsprechen 190 , so bestimmt die Qualität der Planung zu einem großen Teil die Koordinierbarkeit subventiver Programme. Denn Planung ist „vorausschauendes Koordinieren verschiedener Tätigkeiten" 1 9 1 . „Sinnvolle Planung umschließt bereits einen Koordinationsvorgang oder ist selbst ein Koordinationsinstrument 1 9 2 ." Koordination muß also der Planung — wenn nicht schon vorausgehen — so doch mit dieser synchron einherschreiten 193 . Ein Vergleich m i t der Praxis zeigt jedoch, daß die Pläne und Programme der Ressorts i n der Regel mehr oder weniger nachträglich koordiniert werden 1 9 4 . Die lediglich additive nicht aber integrative Koordinierung entspricht der bisher vorherrschenden Auffassung, die Politik als Summe von Teilpolitiken sieht 1 9 5 . Worauf es jedoch ankommt, ist die engere Verpflechtung, Verzahnung und Abstimmung der Raumordnungspolitik, der Agrarstrukturpolitik, der Arbeitsmarktpolitik, der Berufsbildungspolitik, der regionalen Wirtschaftspolitik, der sektoralen Wirtschaftspolitik, der Politik für kleinere und mittlere Unternehmen, der Städtebaupolitik, der Technologiepolitik, der Verkehrspolitik — u m nur die wichtigsten Agenden der Subventionspolitik zu nennen. Was fehlt, ist die Bildung eines — wie es der derzeitige Leiter der Planungsabteilung i m Bundeskanzleramt, Jochimsen, formuliert hat — „integrierten Aufgabenplanungssystems und Koordinationssystems" 196 . 189

Zacher, S. 311. Vgl. Ellwein, Regierung u n d Verwaltung, I. T e i l : Regierung als politische Führung, Bd. 3 der Reihe P o l i t i k — Regierung — Verwaltung, Stuttgart 1970, S. 80. 191 Jöhr, S. 76. 192 R. Krüger, S. 9 f. ; so betont auch Kölble, daß die von i h m beschriebenen Pläne i n Gestalt staatsleitender Gesamtakte „ i h r e r eigentlichen Substanz nach . . . ein Instrument der Koordination i m Rahmen u n d aus der Sicht des Gesamtstaates" sind. Kölble I I I , S. 119. 193 So ist bei Hirsch I, S. 75 A n m . 15, der F a l l erwähnt, daß das L a n d w i r t schaftsministerium Zuschüsse zur Stillegung von M ü h l e n gibt, während gleichzeitig das Vertriebenenministerium Zinsbeihilfen f ü r die Neuerrichtung i n Aussicht stellt. Vgl. dazu Der Spiegel, 20. Jg. Nr. 51 v. 12. Dez. 1966, S. 34. 194 Vgl. Theis, Stand der Überlegungen zur Regierungsreform i m Bund, i n : Die Verwaltung, 3. Jg., 1970, S. 80. 195 Vgl. Ellwein, P o l i t i k u n d Planung, Stuttgart 1968, S. 55. 196 So die Formulierung i m T i t e l bei Jochimsen I. 190

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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Die Koordinierbarkeit ist darüber hinaus wesentlich eine Frage der Zuständigkeitsverteilung bzw. der sinnvollen Arrondierung von Kompetenzen. Unter diesem Aspekt ist beispielsweise die Übertragung der Zuständigkeit für das ERP-Sondervermögen 197 auf den B M W zu werten 1 9 8 . Andererseits verdient festgehalten zu werden, daß für die Fragen der Raumordnung ein wohl nur — von der ursprünglichen Aufgabenstellung her gesehen — am Rande m i t dieser Problematik befaßtes Ministerium, nämlich das Innenministerium, betraut worden ist. Zwar ist „Raumordnung" eine m i t am wenigsten eindeutig ressortierbare Materie, sollte aber dennoch — sofern nicht der Vorschlag, sämtliche strukturpolitischen Angelegenheiten i n einem neu zu schaffenden M i n i sterium für Strukturfragen zusammenzufassen, realisierbar sein sollte 1 9 9 — unter dem Gesichtspunkt der Aufgabenaffinität zugeordnet werden. Als Ministerien, die den engsten Zusammenhang aufweisen, böten sich hier das Ministerium für Städtebau und Wohnungswesen an, insbesondere aber das Wirtschaftsministerium als das für die regionale Strukturpolitik ohnehin schon verantwortliche Ressort. Diese Prädestination ist wesentlich darin begründet, daß regionale Strukturpolitik gegenüber der Raumordnungspolitik lediglich mehr oder weniger ein anderer Aspekt der gleichen Sache ist. Jedenfalls erscheint die bisherige Regelung wenig geeignet, Ressortkonflikte zu verringern, Zuständigkeitsüberschneidungen und -überlagerungen 2 ^ 0 und damit Doppelarbeit und Reibungsverluste zu reduzie197 Z u m Subventionsprogramm des ERP-Sondervermögens i n den Jahren 1967—69, das sich i n weiten Teilen seit jeher m i t den Programmen des W i r t schaftsministeriums überschnitten hat, vgl. i m einzelnen: ERP-Kredite f ü r die deutsche Wirtschaft, jährlich neu herausgeg. i m A u f t r a g des Bundesschatzministeriums, Bonn; f ü r frühere Subventionsprogramme ist maßgebend: Der B u n d als Finanzier, ERP-Sondervermögen, hrsg. v. W. Schlauwitz, F r a n k f u r t versch. Jg., zuletzt 1966. 198 v g l . Organisationserlaß des Bundeskanzlers, Neufestlegung der Zuständigkeit f ü r verschiedene Aufgabenbereiche i m Zuge der Regierungsumbildung, i n : Bulletin, Nr. 140 v. 8. Nov. 1969, S. 1199. 199 v g l . Erster Bericht zur Reform der S t r u k t u r von Bundesregierung u n d Bundesverwaltung, vorgelegt von der durch die Bundesregierung am 25. 9. 1968 beschlossenen Projektgruppe f ü r die Regierungs- u n d Verwaltungsreform beim Bundesminister des I n n e r n (unveröffentl.), Bonn 1969, S. 19. 200 Z u den Kompetenzüberschneidungen auf wirtschaftspolitischem Gebiet vgl. Richtberg, Die interministerielle Zuständigkeitsverteilung auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik, E i n Organisationsproblem auf Bundesebene, Diss. Tübingen 1969. Allerdings dürften die auf S. 250 ff. vorgetragenen Vorschläge der Ausgliederung von Zielprogrammierung, Informationsauswertung u n d Mitteleinsatz aus den Ressorts u n d deren Übertragung u n d Zusammenfassung i n zentral zuständigen Behörden die realistischen Möglichkeiten erheblich übersteigen u n d unter dem Aspekt der Verantwortlichkeit der solchermaßen beschnittenen Ressortminister nicht ganz unproblematisch sein.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

ren, den Ressortpartikularismus zugunsten sinnvoller Schwerpunktbildung 2 0 1 einzudämmen und den ohnehin immer größer werdenden Koordinationsaufwand auf ein vertretbares Maß zu beschränken. Ist eine Zusammenfassung nach Affinitätsgesichtspunkten wie z.B. i m Falle der Raumordnung — der Umweltschutz könnte hier gleichermaßen angeführt werden — i n einem Ressort nicht möglich, so gilt auch hier, daß, je stärker das Prinzip der Arbeitsteilung ausgebildet ist, i n erhöhtem Maße das Prinzip der Integration als notwendiges Korrektiv institutionalisiert werden muß 2 0 2 . Die Koordinierbarkeit von subventiven Maßnahmen bzw. der Grad der erreichbaren Koordination ist damit maßgeblich von der Institutionalisierung von Koordinierungsinstanzen und der A r t und Weise, wie diese Instanzen ihren Verpflichtungen nachkommen, abhängig. Als das zur Gesamtkoordinierung berufene Gremium ist zunächst das Kabinett zu nennen. Daß das deutsche Kabinettsystem jedoch „wenig geeignet (ist), die zentrifugalen Kräfte der Ressorts zu bändigen" 2 0 3 , mag zu einem Teil darin begründet sein, daß die tatsächliche, gegenwärtige Gewichtung der unsere Regierungskonstruktion kennzeichnenden Prinzipien zugunsten des Ressortprinzips und zulasten des Kanzlers- und Kabinettsprinzips (Kollegialprinzips) ausgeschlagen ist 2 0 4 , zum anderen Teil darin liegen, daß infolge der Fülle der zu treffenden Entscheidungen sich das Kabinett 2 0 5 auf die Behandlung der wichtigsten Fragen beschränken muß 2 0 6 . 201 I n f o r m a t i v der Hinweis bei v. Eynern, Grundriß der politischen W i r t schaftslehre, Köln, Opladen 1968, S. 192, daß sich von den 1967 vorhandenen 19 Ministerien neun ausschließlich m i t wirtschafts- u n d sozialpolitischen F r a gen befaßt haben, bei acht der Ministerien diese Fragen eine ,große Rolle* gespielt hätten, u n d die restlichen Ressorts ,häufig wirtschaftspolitische E r wägungen anzustellen' hätten. 202 Vgl. υ. d. Groeben, S. 385. 203 Hüttl, Koordinierungsprobleme der Bundesregierung, i n : Der Staat, 6. Jg., 1967, S. 12. 204 Vgl. Bebermeyer, Das politische Planungssystem der Bundesregierung — Entwicklung u n d Stand der institutionellen Voraussetzungen u n d Instrumentarien, i n : Theorie u n d Praxis der I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , S. 715; vgl. demgegenüber Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, B e r l i n 1964, S. 70 f., der zwar eine „Defensivstellung" des Kabinetts konstatiert, diese aber auch durch die Prärogativstellung des Kanzlers neben der Ressortselbständigkeit der Minister begründet sieht. Die Konsequenzen sind jedoch die gleichen: „Ubergeordnete Planung, Koordination u n d Zielausrichtung, die m i t der Zunahme wechselseitiger Beeinflussung u n d Abhängigkeit zwischen allen Sachbereichen u n d i m Zeichen umfassender staatlicher Soziallenkung zu notwendigen Bestandteilen jeder staatlich-politischen Gesamtleitung werden, können sich von vornherein n u r schwach zur Geltung bringen." 205 Die Überlegungen zur Kabinettsreform werden umfassend dargestellt

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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Zur Deckung des damit verbleibenden Koordinationsdefizits bieten sich die auf Ministerebene tagenden Kabinettsausschüsse 207 und die auf der Referentenebene tagenden interministeriellen Ausschüsse 208 an. Der Zwang zur institutionalisierten Koordinierung w i r d insbesondere auf dem Gebiet der Raumordnung deutlich. Wenn Raumordnung „das ganze Spektrum denkbarer Staatstätigkeiten" 2 0 9 umfaßt, und wenn von den gegenwärtig 15 Ressorts 11 Ressorts raumwirksame Ausgaben tätigen 2 1 0 , so werden i n jedem Fachprogramm Forderungen an komplementäre Fachbereiche gestellt. A u f Ministerebene wäre das sog. „Raumordnungskabinett", das m i t der Verabschiedung des Raumordnungsgesetzes vom 8. A p r i l 1965 m i t Koordinationsaufgaben betraut worden ist, zuständig. Dieser Koordinationsausschuß firmiert heute bezeichnenderweise unter „Kabinettsausschuß für Raumordnung, Regionalplanung und Städtebau", womit die zu koordinierenden Bereiche i n klarer Erkenntnis der Zusammenhänge genannt sind. Bis zur Aussprache über den Raumordnungsbericht 1968, die am 3. J u l i 1969 i m Plenum des Bundestags stattfand, hatte sich der Kabinettsausschuß für Raumordnungsfragen allerdings noch nicht einmal zu seiner konstituierenden Sitzung zusammengefunden 211 . Ob diese Ignorierung institutionalisierter Möglichkeiten zur Koordinierung ressortübergreifender Fragen auf Bundesebene auf „allzu starres Ressortdenken" oder auch auf „ausgesprochenen Ressortegoismus" zurückzuführen ist, wie der Abgeordnete Jacobi meinte 2 1 2 , oder ob sich generell raumfremdes Denken der Ressorts als hemmend ausw i r k t 2 1 3 , sei dahingestellt; jedenfalls aus Mangel an Kontroversen und bei Morkel, Die Reform des Kabinetts, i n : Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 43/70 v. 24. Okt. 1970, S. 3 ff. 208 Vgl. v. Dohnanyi, S. 13: „Keine noch so straffe F ü h r u n g der Regierung macht es heute einem K a b i n e t t möglich, über Detailposten i n den einzelnen Haushaltsansätzen der einzelnen Ressorts w i r k l i c h rational zu entscheiden." 207 Vgl. die vollständige Aufstellung der gegenwärtig bestehenden K a b i nettsausschüsse bei Zunker, S. 76 f. 208 Vgl. prior, Die interministeriellen Ausschüsse der Bundesministerien, Stuttgart 1968. 209 Forsthoff, Über M i t t e l u n d Methoden moderner Planung, i n : Planung I I I , S. 25. 210 Vgl. Raumordnungsbericht 1970, Anhang: Die raumwirksamen Maßnahmen des Bundes, S. 77 ff. 211 Vgl. Schriftl. E r k l ä r u n g des M d B Jacobi (SPD), Sten. Ber. 5. Wahlp., 247. Sitzung, Anlage 12, S. 13868. 212 Ebd. 213 Vgl. Hansmeyer V, S. 57; besonders deutlich w i r d dieses raumfremde Denken an der Organisation der Raumordnung auf Landesebene; so liegt die ressortmäßige Unterbringung der Landesplanung teils bei den mehr technischen Ressorts f ü r das B a u - u n d Wohnungswesen, teils bei den Wirtschaftsministern, dann wieder bei den Innenministern u n d i n zwei Fällen beim

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

aufeinander abzustimmenden Sachfragen liegt es — wie der Raumordnungsbericht zeigt — nicht. Ebensowenig ist diese Ignorierung auf eine eventuell mangelhafte instrumenteile Ausstattung des für die Raumordnung federführenden Ministers zur Wahrnehmung seiner Koordinationsaufgaben zurückzuführen. Denn das ROG stellt i h m alle notwendigen Koordinationsbefugnisse und Hilfsmittel zur Verfügung: Die Auskunftspflicht konzentriert sich auf ihn, d. h., dem Minister kommt die Position einer Sammelstelle von Detailinformationen zu. Die Abstimmungskompetenz erstreckt sich auf alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen. Besonders erwähnt ist der Einsatz raumwirksamer Investitionen. Ist diese Kompetenz nicht nur rein formell, sondern — und darauf zielt der Wortlaut des Gesetzes hin — materiell zu verstehen, so bedeutet diese Vorschrift nichts weniger, als daß der für die Raumordnung zuständige Minister nicht nur bei der Aufstellung der Haushaltsvoranschläge der Ressorts Mitwirkungsrechte geltend machen kann, sondern auch bei der Bereitstellung der M i t t e l i m Haushalt ein gewichtiges Wort mitzureden hat. Darüber hinaus werden i h m — da die Mittelbereitstellung häufig nur i n globaler Form erfolgt — Einflußrechte auf die Verwendung der M i t t e l zugestanden werden müssen. Zur Wahrnehmung dieser Befugnisse und Möglichkeiten bedarf es aber der Abklärung, der Abstimmung und der interkommunikativen Verflechtung mit den anderen, an der Raumordnung interessierten Ressorts. Das bislang letzte Beispiel nicht genutzter engerer Verzahnung zu Zwecken der Koordination bieten die Gesetze über die Gemeinschaftsaufgaben. Wenn unbestritten regionale Wirtschaftspolitik und Agrarpolitik hinsichtlich ihrer strukturpolitischen Zielsetzung schlechterdings nicht voneinander zu trennen sind 2 1 4 , so dürfte es als Mangel an Koordinationsbewußtsein 215 ' zu werten sein, wenn neben dem PlanungsausMinisterpräsidenten, während die regionale Wirtschaftspolitik i n der Regel den Landwirtschaftsministern zugeordnet ist. Vgl. dazu auch v. d. Groeben, S.174. 214 Bezeichnenderweise waren auch die ersten zusammenhängenden Programme der Regionalpolitik i n der Bundesrepublik vorwiegend a g r a r w i r t schaftlich ausgerichtet u n d ressortierten auch konsequenterweise beim B M E L F , so heute auch noch das Emsland-Programm, der Küstenplan u n d der Alpenplan. 215 Die K r i t i k mangelhafter Koordinierung gilt nicht n u r für die Gemeinschaftsaufgaben untereinander, sondern auch f ü r das Verhältnis der Gemeinschaftsaufgaben zu anderen Förderungsprogrammen. So begründete i n einer schriftlichen E r k l ä r u n g der Abg. Dr. Schmidt (Wuppertal, CDU/CSU) sein V o t u m gegen das Steueränderungsgesetz 1969, das f ü r das Koordinationsbewußtsein bezeichnenderweise i m Anschluß an die Verabschiedung der Gesetze über die Gemeinschaftsaufgaben i n der gleichen Sitzung i n 3. Lesung beraten wurde, m i t dem Argument, daß der T e i l des Steueränderungsgesetzes, der Maßnahmen zur Strukturförderung vorsieht, „nicht genügend koordiniert

Β . Die „Beherrschbarkeit" von Subventionen

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schuß für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur unverbunden ein Planungsausschuß für die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes institutionalisiert worden ist 2 1 6 . Ob angesichts der ressortspezifischen Aufgabenverteilung und angesichts der separat zu erstellenden Rahmenpläne bei gleichzeitigem Verzicht auf informative Querverbindungen eine befriedigende Koordinierung zwischen regionaler Wirtschaftsförderung und Agrarförderung allein auf Grund der höheren Transparenz der Mitteleinsätze erwartet werden kann, erscheint sehr zweifelhaft 2 1 7 . Inwieweit allerdings Kompensierungen über die interkommunikativen Verflechtungen i n den entsprechenden Kabinettsausschüssen, dem sog. „Wirtschaftskabinett" und dem sog. „Agrarkabinett" 2 1 8 , denen wechselseitig beide Ministerien bei entsprechender Federführung angehören, möglich ist, kann hier i m einzelnen nicht beurteilt werden. A u f die trotz des engen Sachzusammenhanges getrennte Aufgabenwahrnehmung der regionalen Wirtschaftsförderung durch den BMW und die Angelegenheiten der Raumordnung durch den B M I und die damit verbundene tendenzielle Beeinträchtgiung der Koordination beider Bereiche ist bereits hingewiesen worden. Daß die Förderungsmaßnahmen beider Ressorts koordiniert werden müssen, steht außer Zweifel. Aber auch hier scheinen nicht die organisatorischen Konsequenzen aus der Einsicht des Sachzusammenhanges gezogen worden zu sein. Z u erwarten wäre ein beide Bereiche verzahnendes Koordinationsgremium. Geboten werden zwei für den jeweiligen Aufgabenbereich zuständige Gremien, die getrennt Koordinationsfunktionen wahrnehmen. Gemeint sind der auf Referentenebene tagende Interministerielle Ausschuß für Raumordnung (IMARO) und der Interministerielle Ausschuß für regionale Wirtschaftspolitik (IMNOS). Ihre organisatorische Trennung entspricht keiner einsichtigen Notwendigkeit, denn während die Hauptaufgabe des IMNOS i n der Verwaltung des Regionalfonds für die Durchführung von regional begrenzten Aktionen besteht, ist IMARO als Planungsausschuß für die Vorbereitung einer umfassenden Raumordnung zuständig. Die Aufgaben differieren also weniger i m sachlichen und räumlichen als i m funktionellen. Das Auseinanderfallen von Planung und Durchführung aber beeinträchtigt mehr die Koordination als daß sie sie fördert. Insofern ist der Grad der Koordinierung m i t den Gesetzen über die Gemeinschaftsaufgaben betr. regionale W i r t schaftsstruktur u n d A g r a r s t r u k t u r " sei; Deutscher Bundestag, Sten. Ber., 5. Wahlp., 240. Sitzung, Anlage 14, S. 13410. 216 Vgl. Jochimsen I, S. 955 f. 217 Vgl. Zohlnhöfer, Lokalisierung u n d Institutionalisierung der I n f r a s t r u k turplanung i m föderativen System: Das Beispiel der Gemeinschaftsaufgaben i n der BRD, i n : Theorie u n d Praxis der I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , S. 701. 218 Vgl. zur Zusammensetzung Zunker, S. 76 ff.

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6. Kap.: Bestimmungsfaktoren der L e n k u n g

wesentlich vom Kooperationsgrad beider Ausschüsse abhängig. Prior berichtet schlicht von einer „Zusammenarbeit" 2 1 9 . Diese Zusammenarbeit dürfte ihren Schwerpunkt i m Austausch von Informationen haben. Dieser findet jedoch insofern schon fast zwangsläufig statt, als beiden Ausschüssen i n etwa die gleichen Ressorts angehören, die auch jeweils die gleichen Beamten i n beide Gremien entsenden 220 . Zwar ist Information „eine der wichtigsten Grundlagen für die Entscheidung und die Planung" 2 2 1 , und die aus der Zusammenarbeit fließende Information kann bereits ein „nicht zu unterschätzendes Ziel der Koordinierung" sein 2 2 2 , insofern, als zumindest gegenseitige Störungen vermieden werden können; von einer Integration der Programme, die sich i m Hinblick auf ein gemeinsames, übergeordnetes Ziel wechselseitig unterstützen und verstärken, kann aber kaum die Rede sein.

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Prior, S. 159. Vgl. ebd. v. d. Groeben I I , S. 303. Ebd., S. 404; vgl. auch Prior, S. 110.

Siebentes Kapitel

Die Rolle des Parlaments als politisches Führungsund Kontrollorgan bei der Planung und Durchführung öffentlicher Subventionsprogramme A. Probleme parlamentarischer Teilhabe an der politischen Führung I . Die Fondsverwaltung als Domäne der Exekutive

Die Aufgaben der Lenkung, der Planung und Koordinierung, die die Definition der Planziele, die Entscheidung über Prioritäten, die A b stimmung der Detailplanungen, die Durchführung der Planakte und die Kontrolle über Erfolg oder Mißerfolg einschließen, werden als A u f gaben der politischen Führung von der modernen Kegierungslehre als eine genuine Kompetenz der Gou vernati ve betrachtet 1 . Begründet w i r d diese Lokalisierung vornehmlich durch das den Leistungsstaat bestimmende Postulat der Effizienz 2 , als deren Garant die Konzentration von Entscheidungsbefugnissen bei Regierung und — der zwar von ihr zu unterscheidenden, aber funktional m i t dieser verwobenen — Verwaltung angesehen w i r d 3 . Die Vielfalt und Komplexität der Lenkungsaufgaben — so w i r d argumentiert — setzt einen zuverlässigen Apparat der Informationsbeschaffung, der Informationsverwertung, der Entscheidungsvorbereitung, der Planung und Koordinierung voraus, über den nur die Regierung verfüge 4 . 1

Vgl. Hennis I, S. 424, 433 u n d 439. Generell zu dem hier nicht weiter ausgeführten, umfassenderen Problem von „Leistungsstaat u n d Demokratie" vgl. die gleichnamige Rektoratsrede von Eichenberger, abgedr. i n der Reihe: Basler Universitätsreden, 62. Heft, Basel 1969; die Frage nach der Vereinbarkeit von Effizienz u n d Demokratisier u n g behandelt Bohret, Effizienz der Exekutive als Argument gegen Demokratisierung?, i n : Probleme der Demokratie heute, PVS Sonderheft 2/1970, S. 243 ff. u n d die dort angegebene Literatur. 3 Vgl. dazu Ellwein, E i n f ü h r u n g i n die Regierungs- u n d Verwaltungslehre, P o l i t i k — Regierung — V e r w a l t u n g Bd. 1, Stuttgart 1966, bes. S. 202 ff. 4 Vgl. Arndt, Parlament u n d Ministerialbürokratie, i n : Die Verwaltung, 2. Jg. 1969, S. 268 ff. 2

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

Wenn aber Lenkung durch Subventionen nichts anderes bedeutet als das Fällen eminent politischer Entscheidungen — insofern, als m i t der Setzung des Subventionszwecks und seiner Sicherung durch Auflagen und Bedingungen auf Grund bestimmter Ideen wirtschaftliche, soziale und kulturelle Bereiche organisiert und gestaltet werden und damit die Bedingungen des Zusammenlebens i m Staate bestimmen —, so kann es sich nach allgemeinem verfassungsrechtlichen und politischen Verständnis nicht darum handeln, daß diese Aufgabe als eine ausschließliche Kompetenz der Regierung wahrgenommen w i r d 5 . Vielmehr ist eine Teilhabe des Parlaments an der politischen Führung, die Partizipation am Bereich der Regierung als ein freiheitssichernder Faktor 6 auch dann noch unverzichtbare Forderung, wenn die Prädominaz von Regierung und Verwaltung gegenüber dem Parlament als strukturell bedingt, strukturell notwendig und systemadäquat interpretiert w i r d 7 . Die Staatsleitung soll „Regierung und Parlament gewissermaßen zur gesamten Hand" zustehen 8 . Die Forderung nach Partizipation an der politischen Führung ist jedoch nur i n dem Maße realisierbar, i n dem das Parlament u. a. seine Funktion als gesetzgebendes bzw. gesetzbeschließendes Organ wahrnimmt. Denn diese Funktion bestimmt maßgeblich die Rolle des Parlaments an der politischen Führung. Der fortschreitende Verzicht auf detaillierte, subventionsgesetzliche Regelungen zugunsten gesetzesfreier oder globalgesetzlicher Ermächtigungen, die damit verbundene materielle Entleerung des Gesetzesbegriffs, die Ablösung des Gesetzes durch den Plan, die zunehmende Auflockerung traditioneller Budgetprinzipien und die damit zusammenhängende fortschreitende Entwertung des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts, die Forderung nach größerer budgetärer Vollzugsflexibilität und die daraus folgende Delegation legislativer Budgetgestaltungsbefugnisse auf die Exekutive führen jedoch zu erheblichen Funktionsverlusten und damit zur Reduktion von Partizipationschan5 So weist Hennis darauf hin, daß eine freiheitliche Verfassungsordnung den einzelnen Verfassungsorganen Zuständigkeiten i m Sinne von V e r a n t w o r t lichkeiten einräumt, „aber auf keinem Gebiet — m i t Ausnahme der . . . Justiz — sind es Alleinzuständigkeiten". Hennis, Z u r Rechtfertigung u n d K r i t i k der Bundestagsarbeit, i n : Festschrift f ü r A d o l f A r n d t , hrsg. v. H. Ehmke, C. Schmid u n d H. Scharoun, F r a n k f u r t a. M . 1969, S. 149. 6 Vgl. zu dieser Argumentation Grimm, A k t u e l l e Tendenzen i n der A u f t e i l u n g gesetzgeberischer Funktionen zwischen Parlament u n d Regierung, i n : ZfParl., 1. Jg. 1970, S. 468. 7 Dieser Problematik sind die Beiträge i n dem Sammelband gewidmet: Strukturwandel der modernen Regierung, hrsg. v. Th. Stammen, Wege der Forschung, Bd. C X I X , Darmstadt 1967. 8 Friesenhahn, Parlament u n d Regierung i m modernen Staat, i n : Parlamentarismus, hrsg. v. K . K l u x e n , K ö l n 1967, S. 309, ebenfalls abgedr. i n : S t r u k t u r w a n d e l der modernen Regierung (vgl. A n m . 7), S. 109 ff.

Α. Probleme parlamentarischer Teilhabe an der politischen F ü h r u n g

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cen. Wenn also „die konkrete Untersuchung dessen, was i n einem gegebenen Regierungssystem durch Gesetz geregelt wird, . . . Aufschluß darüber (gibt), i n welcher Weise . . . das Parlament an der politischen Führung beteiligt ist . . ." 9 , so beantwortet sich diese Frage für den Bereich subventiver Leistungen von selbst. Denn Subventionen, die m i t einer Lenkungsintention verbunden sind und auf eine Verhaltensänderung des Adressaten abzielen, werden i n der Regel nicht auf der Grundlage gesetzlicher Regelung gewährt, sondern administrativ nach der Methode der Fondsverwaltung vergeben 10 . Aber auch die Subventionierung auf der Grundlage gesetzlicher Globalermächtigungen ist m i t Funktionsverlusten i n vergleichbarem Ausmaß verbunden. Denn da diese Gesetze lediglich den gröbsten Rahmen normieren, nicht jedoch Einzelheiten des Vollzuges regeln und Grundlage des Verwaltungshandelns der jeweilige Haushaltstitel bleibt, können diese Gesetze nicht die Funktion von Handlungsanweisungen an die ausführenden Organe erfüllen. Insofern kann die Behauptung, daß „das gesetzesbeschließende Parlament . . . m i t dem Einfluß auf das Zustandekommen eines Teils der politischen Beschlüsse und Gebote zugleich einen starken Einfluß auf die Exekution dieser Beschlüsse (hat)" 1 1 , zumindest für Subventionsgesetze i n globaler Form nicht vorbehaltlos übernommen werden. Vielmehr ist i n diesem Fall das Ermessen der Verwaltung von ausschlaggebender Bedeutung, wenn nicht sogar i n Einzelfällen de facto von „freier Gestaltung" die Rede sein muß. Diese Tendenz verstärkt sich i n dem Maße, i n dem der moderne Gesetzesbegriff zu einer „völligen Verschleißung seiner inhaltlichen Qualitäten" 1 2 vorwärtsgeht und als letzte, subtantielle Kategorie nur noch einen „bis zur äußeren Formalität ausgeschliffenen Maßstab der generellen Satzung" 1 3 verwendet. Damit soll jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen werden, daß es dem Parlament verwehrt ist, die politischen Intentionen einer Globalermächtigung oder eines Plangesetzes mitzubestimmen. Jedoch sind auch i n dieser Hinsicht die Möglichkeiten der M i t w i r k u n g stark be9 Ellwein/Görlitz, Parlament u n d Verwaltung, 1. T e i l : Gesetzgebung u n d politische Kontrolle, erschienen als 2. Bd. der Reihe P o l i t i k — Regierung — Verwaltung, Stuttgart 1967, S. 58; daß das Parlament auch noch auf andere Weise an der politischen F ü h r u n g beteiligt ist als n u r durch die Wahrnehmung seiner legislativen Funktion, u n d daß das Gesetz n u r eines der v e r schiedenen Führungsinstrumente ist, w i r d hier nachdrücklich betont. 10 Z u den Gründen vgl. die Ausführungen i m Sechsten Kap., Abschnitt A . 11 Ellwein/Görlitz, S. 59. 12 Diskussionsbeitrag von Scheuner zu den Berichten von Menger u n d Wehrhahn, Das Gesetz als N o r m u n d als Maßnahme, i n : W D S t R L , Heft 15, 1958, S. 70. 13 Scheuner, Die Aufgabe der Gesetzgebung i n unserer Zeit, i n : DöV, 13. Jg., 1960, S. 609.

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7. Kap. : Die Rolle des Parlaments

schränkt. Abgesehen davon, daß das Parlament heute weitgehend als Gesetzgeber von der Regierung organisiert w i r d 1 4 , sieht ζ. B. die Verfahrensordnung eine Teilhabe des Parlaments an der Bestimmung der politischen Intentionen nicht vor. „Es fällt auf, daß unter den fünf besonders an dem Entwurf von Regierungsvorlagen beteiligten Gruppen Bundestagsabgeordnete nicht zu finden sind 1 5 ." Werden aber i m Vorbereitungsstadium 16 Abgeordnete nicht eingeschaltet, so bedeutet das, daß eine Abklärung zwischen den Vorstellungen der Ministerialverwaltung, den Interessen der betroffenen gesellschaftlichen Gruppen und den politischen Intentionen der Regierung bereits stattgefunden hat, bevor die Gesetzesvorlage dem Parlament überhaupt zur Kenntnis gebracht w i r d 1 7 . Der formelle Gesetzesbeschluß — so läßt sich vereinfacht formulieren — bringt zwar erst die Entscheidung, de facto handelt es sich aber u m nicht mehr als u m die Ratifizierung bereits vorgegebener Entscheidungen. Jedoch kann jede i m Rahmen der Fondsverwaltung durchzuführende Aufgabe nur insoweit i n Angriff genommen werden, wie durch das vom Parlament beschlossene Haushaltsgesetz Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt wurden. Gewährleistet die Bindung der Exekutive an die Detailansätze der Einzelpläne, die i n qualitativer und temporärer Hinsicht dem Spezialitätsprinzip unterworfen sind, eine derartig intensive Bindung der Verwaltungsbehörden bei der Ausführung der einzelnen Maßnahmen, daß die Vorstellungen des Haushaltsgesetzgebers zum Ausdruck kommen? Zunächst ist bei der Beantwortung dieser Frage festzuhalten, daß die Budgetinitiative der Regierung als monopolartige Kompetenz 1 8 zugeordnet ist. Damit sind die formale und inhaltliche Gliederung sowie der volumenmäßige Umfang des Haushaltsplanes von den Vorstellungen der Regierung abhängig. Die Tatsache, daß damit die wesentlichen haushalts- und finanzpolitischen Grundentscheidungen bereits getroffen sind, erklärt zum großen Teil, daß sich der Einfluß parlamentari14

Vgl. Ellwein/Görlitz, S. 34. Loewenberg, Parlamentarismus i m politischen System der Bundesrepub l i k Deutschland, Tübingen 1969, S. 346. 16 Nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, Besonderer T e i l §§21 ff., sind an Gesetzesentwürfen außer den betroffenen Ressorts n u r die Länderministerien u n d das Kanzleramt beteiligt. Fachverbände sollen zur Beschaffung von Material u n d zur Stellungnahme aufgefordert werden; Sachverständige können, soweit erforderlich, herangezogen werden; die GGO ist abgedr. bei Lechner/Hülshoff, Parlament u n d Regierung, 2. Aufl. München 1958, hier S. 399. 17 Vgl. Grimm, S. 455. 18 Vgl. dazu Lichterfeld, Der Wandel der Haushaltsfunktionen von Bundeslegislative u n d Bundesexekutive, Diss. Heidelberg 1969, S. 78 ff. u n d die dort angegebene Literatur. 15

Α. Probleme parlamentarischer Teilhabe an der politischen Führung

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scher Gremien „mehr auf die Korrektur von Einzelheiten als auf die politische Gewichtung erstreckt" 1 9 . Die Budgetgestaltungsmacht der Legislative verringert sich zusätzlich i n dem Maße, i n dem die Spezialisierung des Haushaltsplans durch Ausnahmeregelungen durchbrochen wird. So scheint die Praxis die Möglichkeit der gegenseitigen Deckung 20 geeigneter Titel extensiv zu nutzen, soweit das Haushaltsgesetz nicht ohnehin schon die Deckungsfähigkeit vieler Titel global angeordnet hat 2 1 . Die damit verbundene Auflösung des „Spezialitätsprinzips", bzw. die Tatsache, daß dadurch der Verbindlichkeitscharakter der vom Parlament verabschiedeten Programme stark unterlaufen wird, verstärkt sich zusätzlich durch eine vom Prinzip der „Vollständigkeit" abweichende Veranschlagung von Ausgabemitteln durch die Exekutive. Überdies w i r d durch die Einräumung weitgehender „Bindungsermächtigungen" und durch die das „Bruttoprinzip" modifizierenden Ausnahmeregelungen die wirksame Ausübung parlamentarischer Partizipationschancen weiter verkürzt. Diese Durchbrechungserscheinungen traditioneller Budgetprinzipien — durch die BHO inzwischen weitgehend sanktioniert und ausgedehnt 22 — sind zum größten Teil vom Willen des Parlaments selbst getragen und weniger auf Eigenmächtigkeiten der für die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln zuständigen Organe zurückzuführen. Denn ebenso wie der Notwendigkeit gesetzesfreier Räume hat sich das Parlament angesichts der Planmäßigkeit der Aufgabenbewältigung und der schnell wechselnden wirtschaftlichen Bedingungen, die einen anpassungsfähigen und flexiblen Haushaltsvollzug notwendig machen, der Forderung nach höherer Disponibilität von Haushaltsmitteln als einer Forderung ökonomischer Rationalität nicht verschlossen. Damit stellt sich die Frage, inwieweit die parlamentarischen Organe auf die umfangreiche Fondsverwaltung — wie Köttgen meint — noch „ i n Gestalt der Erläuterungen zu den einschlägigen Haushaltstiteln

19 Ellwein, Einführung i n die Regierungs- u n d Verwaltungslehre, Bd. 1 der Reihe P o l i t i k — Regierung — Verwaltung, Stuttgart 1966, S. 152. 20 Vgl. § 31 RHO bzw. § 20 BHO. 21 Vgl. dazu Hirsch, Z u r Reform der parlamentarischen Haushaltskontrolle, i n : PVS, 8. Jg., 1967, S. 99. 22 So w i r d von der B H O als Voraussetzung f ü r die Zulassung der Deckungsfähigkeit ein „verwaltungsmäßiger oder sachlicher Zusammenhang" bereits als ausreichend anerkannt (vgl. § 20 Abs. 2 BHO), während bisher eine „starke innere Berührung" als Voraussetzung gegenseitiger Deckungsfähigkeit galt. Vgl. Viaion I, S. 579. Z u dem Bemühen u m eine weitergehende Lockerung haushaltsrechtlicher Prinzipien vgl. die i n der Regierungsbegründung zu den Haushaltsreformgesetzen gemachten Ausführungen unter dem Stichwort „größerer Beweglichkeit beim Haushaltsvollzug", BR-Drs. 284/68, Tz 76.

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

nachhhaltigen Einfluß nehmen" 2 3 kann, oder inwieweit die tatsächliche Einschaltung des Haushaltsausschusses i n den Etatvollzug 2 4 die zunehmende Unverbindlichkeit der Haushaltspläne abzugleichen vermag. Nach Götz unterliegen die Erläuterungen als bloße „Vermerke der Exekutive" nicht der Beschlußfassung des Parlaments 25 , und können insofern keine generelle Bindung der Exekutive bewirken. Allerdings bleibt es dem Parlament unbenommen, die Erläuterungen ausdrücklich zum Gegenstand seiner Beschlußfassung zu machen — eine Möglichkeit, die bisher jedoch nur i n Einzelfällen i n Anspruch genommen worden ist 2 6 . Wirksamere Mitwirkungsbefugnisse bieten sich durch die Möglichkeit an, den Haushaltsausschuß als den eigentlichen Träger parlamentarischer Haushaltsentscheidungen i n den Budgetvollzug einzuschalten. Zwar kann sich der Haushaltsausschuß — vielfach von der Regierung und Verwaltung unterstützt, u m durch parlamentarische Mitverantwortlichkeit eine größtmögliche Absicherung längerfristiger Programme zu erreichen — durch „qualifizierte Sperrvermerke", durch Vorbehalts- oder Zustimmungsklauseln eine gewisse Beteiligung sichern, insgesamt jedoch vermag die Einschaltung dieses Parlamentsausschusses die durch die Delegation von legislativen Budgetgestaltungsbefugnissen auf die Exekutive eingetretene Reduzierung von Partizipationschancen an der politischen Führung auch nicht nur „annähernd wirksam zu kompensieren" 27 . Führen all diese Faktoren sowohl i m Stadium der Budgetaufstellung als auch i n der Phase des Budgetvollzuges eindeutig zu einer Vormachtstellung der Regierung, so w i r d der Grad der exekutivischen Bewegungsfreiheit bei den nach der Methode der Fondsverwaltung erbrachten Leistungen zusätzlich durch die Befugnis zum Erlaß richtlinienmäßiger Verwaltungsvorschritfen erweitert. Diese, maßgeblich von Opportunitätsgesichtspunkten diktierten Richtlinien, dokumentieren vollends die Erhebung der gesetzesfreien Verwaltung zur unantastbaren 23

Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche V e r w a l t u n g u n d die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, i n : JöR, N. F. Bd. 11, 1962, S. 186. 24 Vgl. dazu Goltz, M i t w i r k u n g parlamentarischer Ausschüsse beim Haushaltsvollzug, i n : DÖV, 18. Jg. 1965, u n d Hirsch, Parlament u n d Verwaltung, T e i l 2: Haushaltsplanung u n d Haushaltskontrolle, erschienen als Bd. 2 der Reihe P o l i t i k — Regierung — Verwaltung, Stuttgart 1968, S. 135 ff.; ferner Lichterfeld, S. 182 ff. 25 Vgl. Götz, S. 301 f. 26 Vgl. Lichterfeld, S. 127; zu der Tatsache, daß das Parlament bisher aus seinem Bewilligungsrecht noch kein Beteiligungsrecht abgeleitet hat, vgl. Ellwein, Regierung u n d Verwaltung, T e i l 1 : Regierung als politische Führung, ersch. als Bd. 3 d. Reihe P o l i t i k — Regierung — Verwaltung, Stuttgart 1970, S. 158; zum haushaltsrechtlichen Sachverhalt vgl. Piduch, R N 16 zu A r t . 110 GG. 27 Lichterfeld, S. 293.

Α. Probleme parlamentarischer Teilhabe an der politischen F ü h r u n g

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Domäne von Regierung und Verwaltung. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus der mangelnden Publizität der Förderungsrichtlinien 28 . Nach K ö t t gen werden „ i n der Tat . . . die Programme der Fondsverwaltung i m Unterschied zu einem Subventionsgesetz weder notwendig i n aller Öffentlichkeit diskutiert noch gar formuliert. Die Redaktion von ,Besonderen Bewilligungsbedingungen' i m Sinne von § 64 a RHO ist Sache des zuständigen Fondsministeriums, soweit sich nicht etwa das Kabinett einschaltet. Ob Fach- oder Berufsverbände dazu herangezogen werden (GGO I § 77), ob die Schlußzeichnung wegen der politischen Bedeutung dieser Bedingungen dem Minister vorbehalten w i r d (GGO I § 37) und ob diese schließlich amtlich verkündet werden (GO I I § 80), dies alles bleibt der Verwaltungspraxis überlassen" 29 . Verbindet sich demnach m i t der Fondsverwaltung als eine quasilegislatorisches Ermessen i n Anspruch nehmende Methode ein illegitimer Machtzuwachs zugunsten der für die Verplanung und Bewirtschaftung von subventiven Haushaltsmitteln verantwortlichen Regierungsorgane? Eine positive A n t w o r t hätte unumstößlich darzulegen, daß es ausschließlich und allein Aufgabe des Gesetzgebers ist, Ziel, Zweck und Durchführung von Subventionsmaßnahmen zu regeln, und daß es der politischen Führung aus Legitimitätsgründen grundsätzlich verwehrt ist, aus eigener Initiative und nach eigenen Vorstellungen Verteilungsrichtlinien aufzustellen — auch wenn diese weitreichende wirtschaftliche und soziale Konsequenzen nach sich ziehen. Aber weder das Gewaltenteilungsprinzip 3 0 , es sei denn i n seiner dogmatischen Ausprägung, die die strikte Trennung völlig autonomer, sich gegenüberstehender Gewalten zugrundelegt, noch ein anderes verfassungsrechtliches oder verfassungspolitisches Gebot zwingen zu dieser Annahme; am wenigsten die Konstruktion einer „Parlamentssuprematie" und die damit einhergehende Reduzierung des Bereichs der Regierung auf die Funktionen einer „Exekutive". Eine demokratische Legitimationsbasis setzt nicht voraus, daß das Parlament die politischen Entscheidungen fällt, sondern daß die Spitze der Verwaltung für die von ihr getroffenen Entscheidungen voll verantwortlich gemacht werden kann. 28 Dazu u n d zu ihren A u s w i r k u n g e n auf die rechtsstaatliche Bewältigung des Subventionswesens vgl. die kritischen Anmerkungen bei Zacher, S. 354 ff. 29 Köttgen I V , S. 73. 30 Vgl. dazu die Beiträge i n dem Sammelband: Z u r heutigen Problematik der Gewaltenteilung, Wege der Forschung Bd. C X C I V , hrsg. v. H. Rausch, Darmstadt 1969, insbes. den Aufsatz von Kägi, Von der klassischen Dreiteil u n g zur umfassenden Gewaltenteilung, S. 286 ff. Zuletzt Gehrig, Parlament — Regierung — Opposition, Dualismus als Voraussetzung für eine parlamentarische K o n t r o l l e der Regierung, München 1969, S. 207 ff. m i t ausführlichen Literaturhinweisen.

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

Die politische Praxis jedenfalls zeigt, daß sich Fondsverwaltung nicht „als Wahrnehmung einer delegierten Kompetenz" 3 1 versteht und eher die Bestätigung dafür liefert, „daß eine parlamentarisch verantwortliche Regierung . . . nicht zu einem Parlamentsausschuß geworden ist" 3 2 . Daß dies ebensowenig aus ungezügelten Usurpationsbestrebungen der Subventionsverwaltung zu erklären noch allein einer Passivität der Legislative, Subventionstatbestände durch Vergesetzlichung an sich zu ziehen, zuzuschreiben ist, wurde bereits verschiedentlich hervorgehoben. Insofern w i r d der Ruf nach dem Gesetzgeber als des vermeintlich einzig legitimen Organs, weitreichende Subventionsentscheidungen zu treffen, so lange ins Leere stoßen müssen, als Subventionen bewußt als ein Instrument der Lenkung verstanden und m i t dieser Intention eingesetzt werden sollen. Legitimität vorausgesetzt, würde ohnehin ein höheres Maß an Legalität keinerlei Vorteile — wie das österreichische Beispiel zeigt 3 3 — m i t sich bringen.

Π . Die Präjudizierung parlamentarischer Entscheidungen durch Planung der Exekutive

Die Prädominanz von Regierung und Ministerialbürokratie gegenüber dem Parlament potenziert sich durch das den Subventionen anhaftende planerische Moment. Planung kann sinnvollerweise nur dort stattfinden, wo die Informationen zusammenlaufen. Dies aber ist unbestreitbar die Verwaltung. Planung ist „sachlogisch gouvernemental" 34 . Nicht nur von der Zielsuche, der Bildung von Zielschwerpunkten, der Erstellung von Programmalternativen, der Maßnahmeplanung und der Mittelzuweisung ist das Parlament weitgehend ausgeschaltet, sondern auch von der noch beim Gesetz gegebenen — wenn auch mehr oder weniger formellen — abschließenden Billigung. So dürfte die Feststellung, die Hüfner für den Großen Hessenplan t r i f f t 3 5 , nämlich, daß die abschließende Beratung des Plans und seine Verabschiedung nicht i m 81

Köttgen V, S. 36. Ebd., S. 57. 33 A r t . 18 der österreichischen Verfassung bestimmt, daß die gesamte staatliche V e r w a l t u n g n u r auf G r u n d der Gesetze ausgeübt werden darf. A u f die Gefahr, daß dieser „Domestikationsprozeß . . . f ü r die Verwaltungsorgane eine totale Sterilität" m i t sich bringt, hat Tautscher, Der ökonomische Leviathan oder die wirtschaftliche Übermacht des Staates, i n : ZfdgesStW, Bd. 121, S. 45 hingewiesen. 34 Z u r Planungskompetenz vgl. auch Lompe, Gesellschaftspolitik u n d Planung, Probleme politischer Planung i n der sozialstaatlichen Demokratie, Freib u r g 1971, S. 260 ff. 35 Vgl. Hüfner, Einige Aspekte zur Methodik staatlicher Planung, i n : Plan u n g I I I , S. 213. 32

Α . Probleme parlamentarischer Teilhabe an der politischen F ü h r u n g

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Parlament erfolgte, sondern nur i m Kabinett, die allgemeine Praxis widerspiegeln. Wenn aber durch Pläne mehr als bisher durch das Gesetz „die Grenzen und Bedingungen der Möglichkeit individueller Freiheit festgelegt" 3 6 werden, so sollte auch hier das Parlament von der Richtunggebung, der politischen Akzentuierung der Maßnahmen und der Möglichkeit der vorherigen Beurteilung der Wirkungen oder möglichen Konsequenzen nicht ausgeschlossen sein. Planung, so lautet dementsprechend eine Forderung, ist nur als „Gemeinschaftsaufgabe" von Parlament und Regierung denkbar 8 7 . Die bisherige Entwicklung zeigt jedoch entgegengesetzte Tendenzen. So stellt die Bundesregierung nach den Grundsätzen des Stabilitätsgesetzes ohne Beteiligung des Parlaments mehrjährige Finanzpläne auf und t r i f f t somit wesentliche Vorentscheidungen für die parlamentarische Budgetgestaltung. Insbesondere aber führen die nach den Gesetzen über die Gemeinschaftsaufgaben zu erstellenden Rahmenpläne zu einer völligen Präjudizierung parlamentarischer Entscheidungsbefugnisse. Diese erhalten einen zusätzlichen Akzent dadurch, daß die Rahmenpläne als Instrument zentraler Steuerung nicht nur den Aktionsradius politischer Betätigung des Bundesparlaments, sondern auch den der Landesparlamente verkürzen 3 8 . Kann ein Bundes- oder ein Landesprogramm noch so flexibel gehalten werden, daß eventuelle Modifizierungen des Parlaments, die sich aus der Bewilligung der Haushaltsmittel ergeben könnten, absorbiert werden, so ist dies bei den Rahmenplänen, die die Regierungen — soweit sie sich i n den Verhandlungen der Planungsausschüsse zur Bereitstellung bestimmter Summen verpflichtet haben — binden, nicht mehr möglich. Rechtlich binden die Rahmenpläne zwar nur die Regierungen von Bund und Ländern, i n der Praxis dürften aber die Pläne kraft ihrer Eigendynamik 3 0 alle politischen und finanziellen Entscheidungen präjudizieren 4 0 . Wenn die Kommission für die Finanzreform von der Annahme ausgeht, daß „die Macht der Verhältnisse, die den Willen zur 86

S. 23.

Forsthoff,

Über M i t t e l u n d Methoden moderner Planung, i n : Planung I I I ,

37 Vgl. Grimm, A k t u e l l e Tendenzen i n der A u f t e i l u n g gesetzgeberischer Funktionen zwischen Parlament u n d Regierung, i n : ZfParl., 1. Jg., 1970, S. 454. 38 Z u r Reduzierung des Entscheidungsspielraums der Länderparlamente vgl. auch Haben die Länderparlamente eine Zukunft? (o. Verf.), i n : ZfParl., 2. Jg., 1971, S. 277 ff. 39 F ü r die mittelfristige Finanzplanung vgl. diesbezüglich Friauf, ö f f e n t licher Haushalt u n d Wirtschaft, i n : W D S t R L Heft 27, 1969, S. 25. 40 Vgl. auch Fischer - Menshausen, Mittelfristige Finanzplanung i m Bundesstaat, i n : Planung I I I , S. 85, der die „staatspolitische Bedeutung des Finanzplanes" i n der i h r innewohnenden „Sachlogik" sieht.

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

gemeinschaftlichen Ordnung eines Lebensbereichs hervorgerufen hat, groß genug sein (wird), die Parlamente zur Bewilligung der finanziellen M i t t e l für die Ausführung der Gemeinschaftsaufgabe zu veranlassen" 41 , so zeugt das nicht nur von einer realistischen Einschätzung künftiger Entwicklung, sondern akzentuiert die Präjudizierung als bewußt einzusetzendes Steuerungselement. Dabei dürften insgesamt die Aktionsmöglichkeiten der Landesparlamente i n noch stärkerem Maße betroffen sein als die des Bundesparlaments. Denn die Landesregierung w i r d — falls der Landtag eine der Bundesplanung entgegenlaufende Haltung einnehmen sollte — zur Durchsetzung ihrer Beschlüsse auf den drohenden Zuwendungsentzug oder die Kürzung von Bundesmitteln zuungunsten des Landes hinweisen. Diesem Druck dürften sich auch die Landesparlamente bei ihren Abstimmungen nicht entziehen können. Die Landtagsabgeordneten sind ohnehin — abgesehen von den Rahmenplänen — auch bei sonstigen zentralen Subventionsprogrammen des Bundes, sofern die Länder beteiligt oder eingeschaltet werden, i n ihrem Abstimmungsverhalten von den Verhandlungsergebnissen ihrer Regierungen i m Bundesrat abhängig 42 . Das Ausmaß verkürzter Partizipationschancen der Landesparlamente verdeutlicht der Hinweis darauf, daß bisher konkrete Einwirkungsversuche von Landesparlamenten auf das Abstimmungsverhalten ihrer Regierungen i m Bundesrat „höchst selten" gewesen sind 4 3 und wenn, sich die Landesregierungen diesen Kontrollversuchen mit dem Argument der erst notwendigen Koordinierung m i t ihren Partnern entziehen konnten 4 4 . Insgesamt zeigt sich, daß die m i t der zentralen Planung notwendig werdende Kooperation und Koordination zu einem faktischen „Kontaktmonopol" 4 5 der Spitzen der Exekutivorgane führt und 41

Vgl. Kommission f ü r die Finanzreform, Tz 160. Vgl. Leisner, Schwächung der Landesparlamente durch grundgesetzlichen Föderalismus, Vertikale gegen horizontale Gewaltenteilung, i n : DöV, 21. Jg., 1968, S. 391. 48 Vgl. Friedrich, Z u r K r i t i k u n d Reform der Ausschußarbeit i n den L a n desparlamenten der Bundesrepublik, i n : ZfParl., 2. Jg., 1971, S. 76. 44 Vgl. Leisner, S. 393. 45 Kisker, S. 290. Nach K i s k e r f ü h r t diese A r t innerbundesstaatlicher K o operation „ w e g v o m demokratischen u n d h i n zum oligarchischen Bundesstaat", ebd., S. 229. Die „demokratiefeindlichen A u s w i r k u n g e n " werden auch i n der Regierungserklärung des hessischen Ministerpräsidenten Osswald v. 16. Dez. 1970 betont (HessLT, Sten. Ber., 7. Wp., 2. Sitzung, S. 17): „Schon die kurze Erfahrung seit dem I n k r a f t t r e t e n der Finanzverfassungsreform am 1. Jan. 1970 hat gezeigt, welch schwerwiegende Eingriffe i n den politischen Handlungsspielraum der Länderparlamente, insbesondere i n i h r Haushaltsrecht, die Vermischung von Bundes- u n d Landeskompetenzen u n d die gemeinschaftliche Finanzierung zur Folge haben . . . Das faktische Übergewicht, das dem Bunde bei jeder Gemeinschaftsaufgabe aus der N a t u r der Sache 42

Α. Probleme parlamentarischer Teilhabe an der politischen F ü h r u n g

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die Vorrangstellung der Regierungen gegenüber den Parlamenten weiter verstärkt. Diese Tendenz resultiert daraus, daß die Kooperation der Regierungen von Bund und Ländern 4 6 eine weitgehende Solidarisierung der Bundes- und Länderbürokratie gegenüber den parlamentarischen Organen bewirkt 4 7 . Da insofern die immerhin noch notwendige parlamentarische M i t wirkung, nämlich die Bewilligung von Haushaltsmitteln als Voraussetzung jeder Plandurchführung, von vornherein auf Zustimmungscharakter reduziert ist, kann es unter diesen Bedingungen nicht mehr u m die Frage gehen, ob und welche Möglichkeiten den Parlamenten noch verbleiben, bereits fixierte, für einen längeren Zeitraum projezierte und aufeinander abgestimmte Pläne zu modifizieren oder gar aufzuheben, sondern welche Möglichkeiten und Chancen die Parlamente haben, präventiv auf die Beschlüsse der Planungsausschüsse einzuwirken. I I I . Möglichkeiten und Grenzen parlamentarischer Mitwirkung an der politischen Planung

Die Möglichkeiten parlamentarischer M i t w i r k u n g an der Regierungsplanung 4 8 steigen und fallen m i t Zeitpunkt, Umfang und Form der Unterrichtung i m Verhältnis zum jeweiligen Stand der Planung. I n dieser Erkenntnis treffen sich die Überlegungen verschiedener Kommissionen, die anläßlich der Praktizierung der Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91 GG zur Untersuchung der Frage eingesetzt wurden, wie die aus dieser Gemeinschaftsaktion von Bund und Ländern resultierende Gewichtsverlagerung, insbesondere die damit verbundene Reduzierung des Bewilligungsrechts und des Kontrollauftrags der Parlamente, abgeschwächt werden könne 4 9 . Kernstück dieser Überlegungen zuwächst, verwischt die parlamentarischen Verantwortlichkeiten der Regierungen u n d schadet der Demokratie i n den Ländern." (zit. nach Kisker, S. 291, A n m . 1108). 46 Vgl. Fridrichs, Die Z u k u n f t des Bundestages — eine Frage nach der Z u k u n f t der parlamentarischen Demokratie?, i n : Der Bundestag von innen gesehen, hrsg. v. Hübner, Oberreuter u n d Rausch, München 1969, S. 293. 47 Vgl. Friedrich, S. 76. 48 Einen Überblick über die i n der L i t e r a t u r vertretenen Vorschläge zur M i t w i r k u n g des Parlaments am Planungsprozeß bietet Oberndörfer, Politische Planung, i n : Erster Bericht zur Reform der S t r u k t u r von Bundesregierung u n d Bundesverwaltung. Vorgelegt v o n der durch die Bundesregierung am 25.9.1968 beschlossenen Projektgruppe f ü r Regierungs- u n d Verwaltungsreform beim Bundesministerium des Innern, August 1969, Anlagenband, S. 316 ff.; hier S. 327 ff. Insofern können sich die folgenden Ausführungen auf n u r einige Aspekte beschränken. 49 M i t dieser Thematik befassen sich die „Kommission f ü r Gemeinschaftsaufgaben", ein Arbeitsausschuß der Konferenz der Präsidenten der deutschen

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

i s t die F e s t s t e l l u n g , daß die P a r l a m e n t e v o n d e n R e g i e r u n g e n

frühzeitig

ü b e r die V o r h a b e n , die sie z u m R a h m e n p l a n a n z u m e l d e n beabsichtigen, i n K e n n t n i s gesetzt w e r d e n m ü s s e n 5 0 , da n u r u n t e r dieser V o r a u s s e t z u n g die F o r d e r u n g nach B e r ü c k s i c h t i g u n g i m P l a n u n g s p r o z e ß s i n n v o l l sei51. Gerade aber diese V o r a u s s e t z u n g w a r n i c h t v o n v o r n h e r e i n gegeben, da nach d e n A u s f ü h r u n g s g e s e t z e n die A n m e l d u n g e n v o n P l a n u n g s v o r h a b e n der L ä n d e r z u r A u f n a h m e i n d e n R a h m e n p l a n z u m 1. F e b r u a r jedes Jahres d u r c h die j e w e i l i g e R e g i e r u n g z u e r f o l g e n h a t t e . B e r ü c k s i c h t i g t m a n d e n äußerst g e r i n g e n Z e i t r a u m , der b e i dieser R e g e l u n g d e n L a n d e s r e g i e r u n g e n selbst f ü r die V o r b e r e i t u n g z u r A n m e l d u n g i h r e r V o r h a b e n z u r V e r f ü g u n g stand, — da die j e w e i l s i m H e r b s t d u r c h z u f ü h r e n d e n statistischen U n t e r s u c h u n g e n b e r ü c k s i c h t i g t w e r d e n s o l l t e n — so l i e g t a u f d e r H a n d , daß die noch v e r b l e i b e n d e Spanne zwischen F e s t s t e l l u n g des P l a n u n g s e n t w u r f e s d u r c h die R e g i e r u n g bis z u r A n m e l d u n g w e d e r Z e i t z u r ausreichenden U n t e r r i c h t u n g der P a r l a m e n t e noch die Chance e i n e r p a r l a m e n t a r i s c h e n Sachdebatte zuließ. K o n s e q u e n t e r w e i s e f o r d e r t e n d a h e r die P r ä s i d e n t e n der deutschen L ä n d e r p a r l a m e n t e i n e i n e r E n t s c h l i e ß u n g die V e r l e g u n g des A n m e l d e z e i t p u n k t s a u f d e n 1. A p r i l 5 2 . Dieser F o r d e r u n g h a t der BundesgesetzLänderparlamente, ferner die auf Bundesebene tagende „Enquete-Kommission f ü r Fragen der Verfassungsreform" sowie eine „Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft", die i m Rahmen zur Erarbeitung von Vorschlägen zur Parlamentsreform Empfehlungen f ü r die Parlamente von B u n d u n d Ländern vorgelegt hat. Z u r A r b e i t der „Kommission f ü r Gemeinschaftsaufgaben" u n d den daraus resultierenden Beschlüssen der Präsidentenkonferenz vgl. Böhringer, Z u r M i t w i r k u n g der Parlamente i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben, i n : ZfParl., H. 2, 1. Jg., 1970, S. 173 ff.; zu den Vorstellungen der „Enquete-Kommission Verfassungsreform" vgl. Lenz, Die Planung i n der Enquete-Kommission Verfassungsreform, i n : ZfParl., H. 2, 3. Jg., 1972, S. 174 f.; die Entwürfe der „Interparlamentarischen Arbeitsgemeinschaft" w ü r digt Thaysen, Sicherung der parlamentarischen K o n t r o l l e über Regierungsplanung, i n : ZfParl., H. 2, 3. Jg., 1972, S. 176 ff. 50 Vgl. ζ. B. die Äußerungen des Präsidenten des Baden-Württembergischen Landtags, C. Wurz, als Vorsitzenden der „Kommission f ü r Gemeinschaftsaufgaben", i n : Länderspiegel, Monatsberichte des Bundesministeriums f ü r Angelegenheiten des Bundesrates u n d der Länder, 2. H j . 1969, A I X , S. 6: ebenso der Minister f. Bundesangelegenheiten von NRW, Posser, ebd.. N R W X , S. 35 f. u n d der (inzwischen abgelöste) Landtagspräsident von NRW, van Nes Ziegler, ebd., S. 36. E i n aus der M i t t e des Bundestages eingebrachter „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Änderung der Gesetze über die Gemeinschaftsaufgaben" (BT-Drs. VI/1058), der eine Verschiebung des Anmeldetermins für die Rahmenpläne nach A r t . 91 a GG zum I n h a l t hat, w i r d damit begründet, daß der z. Zt. vorgesehene T e r m i n (1. Februar jedes Jahres) f ü r die I n f o r mation der Parlamente nicht genügend Zeit lasse. 51 Vgl. Friauf, Die verfassungsrechtliche Problematik einer politischen Zielund M i t t e l p l a n u n g der Bundesregierung i m Hinblick auf i h r Verhältnis zum Deutschen Bundestag, i n : Projektgruppe f ü r Regierungs- u n d Verwaltungsreform, Anlagenband, S. 680. 52 Vgl. Dokument 2 der Beschlüsse der Konferenz der Präsidenten der

Α. Probleme parlamentarischer Teilhabe an der politischen Führung

267

geber inzwischen i n einer Kompromißlösung insoweit entsprochen, als nunmehr der 1. März als Frist für die Anmeldungen feststeht. Durch diese Regelung — i n Verbindung m i t der inzwischen i n den Haushaltsordnungen der meisten Länder normierten Unterrichtungspflicht seitens der Länderregierungen — sind zumindest die Voraussetzungen für eine funktional sinnvolle M i t w i r k u n g der Parlamente an den Planungen der Regierungen verbessert: Die Landtage können so frühzeitig von den beabsichtigten Anmeldungen der Landesregierung unterrichtet werden, daß eine Sachberatung erfolgen kann, und die Ausarbeitung von eigenen Vorstellungen zu den Regierungsvorlagen ermöglicht wird. Das Parlament ist somit nicht nur auf die Haushaltsdebatte angewiesen, um Änderungsvorschläge vorbringen zu können 5 3 . Dennoch dürfte klar sein, daß m i t der zeitlichen Verschiebung der Anmeldefrist und der gesetzlichen Fixierung der Unterrichtungspflicht ein zwar wichtiger Schritt getan ist, der aber lediglich nur einen Teil des Gesamtproblems löst. Denn weiterhin bleibt ungeklärt, ob und wie eine laufende, institutionalisierte Form der Information während der Phase der Plandurchführung sicherzustellen ist, i n welchem Umfang die Information erfolgen sollte, d. h., ob die Regierung auch zur vollständigen Darlegung der politischen und ökonomischen Konsequenzen verpflichtet werden müßte, ob lediglich Teilfragen oder das gesamte Plankonzept i m Zusammenhang m i t den entsprechenden Planungen des Bundes, der übrigen Länder und der EWG offengelegt werden sollen, unter welchen Voraussetzungen von der Regierung Unterlagen und Auskünfte über die Folgen von Regierungsplanungen verlangt werden können und ob Planungsalternativen insbesondere i m Hinblick auf mögliche Nebenwirkungen zur Diskussion gestellt werden sollen. Ferner bleibt eine offene Frage, i n welcher Form die Unterrichtung des Parlaments erfolgen müßte — ob i n vorbereitenden Besprechungen unter Hinzuziehung von Parlamentsvertretern, i n den zuständigen Fachausschüssen oder durch schriftlichen Bericht —, und schließlich, ob das Plankonzept dem Parlament zur Beratung oder zur Beschlußfassung — mit der Konsequenz, daß eine endgültige Bindung der Regierungen i n den Planungsausschüssen der vorherigen Zustimmung der Parlamentsmehrheit bedarf — vorgelegt werden sollte. Wie auch immer die Frage nach der M i t w i r k u n g parlamentarischer Organe an der Regierungsplanung i m einzelnen beantwortet werden mag, eine befriedigende Lösung dieses Komplexes ist nur unter Berücksichtigung folgender Gesichtspunkte möglich: deutschen Länderparlamente, gefaßt anläßlich der Konferenz i n Wiesbaden am 21. M a i 1970; das Dokument ist abgedruckt bei Böhringer, S. 180 f. 53 Vgl. Liesegang, S. 166.

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

Bei der frühzeitigen Einschaltung der Parlamente i n Planungsvorhaben der Exekutive kann es sich nicht darum handeln, den Führungsanspruch der Regierung durch parlamentarische Alternativplanungen i n Frage zu stellen. Die M i t w i r k u n g parlamentarischer Instanzen sollte ferner von der Intensität her nur so weit gehen, daß sich die Regierung nicht der vollen Verantwortung für die von ihr konzipierten und durchzuführenden Pläne entziehen kann. A u f der anderen Seite muß jedoch gesehen werden, daß die andere Möglichkeit, nämlich eine Beschränkung des Parlaments lediglich auf die M i t w i r k u n g bei grundlegenden politischen Entscheidungen 4 bei gleichzeitigem Verzicht auf die Erörterung technischer und organisatorischer Einzelheiten sowie der möglichen Handlungsalternativen i n ihren jeweiligen Konsequenzen ein Torso bleiben würde, da es hier infolge des schnell eintretenden Informationsdefizits den Opportunitätserwägungen der Regierung vorbehalten bleiben würde, die Gewichtigkeit der anstehenden Entscheidung zu bestimmen und insofern Umfang und A r t der parlamentarischen M i t w i r k u n g vorzugeben. Die vorherige Einschaltung der Parlamente soll u. a. einer eventuellen späteren Verweigerung der Haushaltsmittel i m Rahmen der Haushaltsverabschiedung zuvorkommen, allein deswegen, u m das ohnehin schon aufwendige und zeitraubende Kordinationsverfahren i n den Planungsausschüssen nicht noch unnötig zu verzögern, denn bei einer Verweigerung der M i t t e l hätte stets die Revision des gesamten Rahmenplanes zu erfolgen. Eine mitentscheidende Beteiligung der parlamentarischen Instanzen am Planvorbereitungsprozeß kann jedoch auf keinen Fall die strikte Vorwegbindung der Regierungen an die Parlamentsbeschlüsse bedeuten. „Pläne sind keine Gesetze" 54 , sondern „flexible Aktionsprogramme" 5 5 . Insofern darf die notwendige Flexibilität der Planungen und ihrer Vorarbeiten nicht dadurch beeinträchtigt werden, daß die Parlamente durch frühzeitige Entschließungen rechtliche BindungsWirkungen herbeizuführen versuchen. Derartige Bindungen dürften sich schon aus dem Grunde verbieten, als die Regierungen sonst i m Planungsausschuß zur Kompromißlosigkeit — und das kann häufig „Handlungsunfähigkeit" bedeuten — verurteilt sein könnten. Daneben muß das Parlament i n eigenem Interesse berücksichtigen, daß die Sachberatungen zu den Entwürfen der Regierung nicht ihre späteren Entscheidungen bei der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes präjudizieren. Dabei stellt sich das Problem der vorgängigen Mitentscheidung i m Hinblick auf inhaltliche Präjudizierungen insbesondere 54 So der parlamentarische Staatssekretär i m B M I , Dorn, i n einem Diskussionsbeitrag zu „Haben die Länderparlamente eine Zukunft?", i n : ZfParl., 2. Jg., 1971, S. 285. δ5 Kaiser I I , S. 13 u n d 25.

Β . Probleme parlamentarischer Kontrolle

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i n bezug auf die Kontrollfähigkeit der Opposition — ein Problem, das bereits bei der M i t w i r k u n g des Haushaltsausschusses am Vollzug des Haushaltsplanes aufgetreten ist. Präjudizierungen können nur durch die Erhaltung des informatorischen Charakters parlamentarischer Präsens i n zentralen Planungsorganen verhindert werden 5 6 . Damit w i r d die Frage nach den Möglichkeiten parlamentarischer M i t w i r k u n g am Planungsprozeß der Exekutive zu einer Frage nach dem Umfang und der Stetigkeit des Informationsflusses, der ohne entsprechende Regelungen nicht automatisch die notwendige Stärke und Kontinuität haben wird. Dies zeichnet sich insbesondere auch daran ab, daß außerhalb der i n den Haushaltsordnungen der Länder gesetzlich vorgeschriebenen Unterrichtungspflicht der Parlamente bei Anmeldungen von Planungen der Regierung zum Rahmenplan die planbegeitende Unterrichtung — ein für die begleitende Kontrollfunktion der Parlamente wesentlicher Aspekt — auch hier weitgehend den Opportunitätserwägungen der Regierung vorbehalten ist. Eine andere Möglichkeit der M i t w i r k u n g aber, ζ. B. durch Entsendung parlamentarischer Vertreter i n einen für die Verteilung von Fondsmitteln zuständigen Bewilligungsausschuß 57 — wie i n SchleswigHolstein geschehen — ist speziell für die Gemeinschaftsaufgaben insofern nur bedingt effektiv, da kein selbständiger Fonds zur Verfügung steht. Die Bildung parlamentarischer Ausschüsse für Planungsfragen — wie sie auch von der „Enquete-Kommission Verfassungsfragen" vorgeschlagen werden 5 8 , und wie sie seit Juni 1971 i m Berliner Abgeordnetenhaus bereits institutionalisiert sind 5 9 — erscheint jedoch als ein generell gangbarer Weg, parlamentarische M i t w i r k u n g an der politischen Planung der Exekutive ohne Beeinträchtigung genuin parlamentarischer oder exekutivischer Funktionen zu ermöglichen.

B. Probleme parlamentarischer Kontrolle I . Die Information als Bestimmungsfaktor parlamentarischer Kontrollchancen

Jede parlamentarische Kontrolle, die zur öffentlichen Rechtfertigung und Begründung zwingen w i l l , die entweder unter politischen Aspekten 56 Vgl. Schäfer, Berliner Ansätze einer Beteiligung des Parlaments an der Regierungsplanung, i n : ZfParl., H. 2, 3. Jg., 1972, S. 190. 57 Vgl. v. d. Groeben, Beispiele staatlicher Planung i m Flächenstaat, i n : Planung I I I , S. 185 f., der dieses schleswig-holsteinische Beispiel als „symptomatischen Vorgang" f ü r die Verschiebung der Grenzen zwischen Exekutive u n d Legislative „auf dem Gebiete der planenden V e r w a l t u n g " wertet. 58 Vgl. Lenz I I , S. 175 Nr. 2. 59 Vgl. Schäfer, bes. S. 186.

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

auf die K r i t i k der Absichten oder Handlungen der Regierung abzielt oder mehr auf Formen der M i t w i r k u n g am politischen Entscheidungsprozeß zugeschnitten ist, setzt Information voraus. Die Kontrollchancen des Parlaments steigen und fallen notwendigerweise m i t dem i h m zur Verfügung stehenden Informationspotential und seiner Informationsverarbeitungskapazität 60 . Parlamentarische Kontrolle hätte als politische Kontrolle vornehmlich die Aufgabe zu erfüllen, Verantwortung herbeizuführen, die Öffentlichkeit und Transparenz des Regierens sicherzustellen und die zur Wahrnehmung einer Kompetenz notwendige demokratische Legitimationsbasis zu liefern. Da diese Aufgabe von keinem anderen Organ als dem Parlament erfüllt werden kann, wäre die Reduzierung oder der Verlust von Kontrollmöglichkeiten u m so problematischer. Zweifellos w i r d i m einzelnen die Kontrolle durch die Opposition aus systembedingten Gründen unter anderen Aspekten wahrgenommen werden als die Kontrolle durch die die Regierung tragende Mehrheitspartei. Für die Frage nach den Kontrollmöglichkeiten überhaupt und deren Voraussetzungen ist dies und die Frage, ob Kontrolle vorwiegend eine Angelegenheit der Opposition ist, nicht entscheidend. Ebenso ist es weder erforderlich noch möglich, daß die gesamte Tätigkeit der Regierung parlamentarischer Kontrolle unterworfen ist. „Notwendig ist dagegen, daß prinzipiell kein Bereich von der Kontrolle ausgeschlossen ist, d. h., daß es der Regierung nicht gelingt, weite Tätigkeitsbereiche für geheimhaltungsbedürftig zu erklären und aus ihnen das Parlament entweder ganz auszuschalten oder es lediglich disfunktional einzuschalten 61 ." Eine derartige Entwicklung scheint sich jedoch durch die von der Regierung als Funktionen der politischen Führung wahrgenommenen Lenkungs-, Koordinierungs- und Planungsaufgaben anzubahnen. Sie drohen die parlamentarische Kompetenzsphäre, die eben wesentlich durch die Kontrollfunktion substantiiert ist, i n dem Maße zu denaturieren 6 2 , i n dem das Parlament auf Grund unzureichender Information nicht mehr imstande ist, realistische Entscheidungsalternativen zu formulieren, Entscheidungsfolgen abzuschätzen, Erfolg oder Mißerfolg eines Subventionsprogramms durch den Vergleich von Soll und Ist zu beurteilen sowie die finanziellen Interdependenzen und sachlichen Zusammenhänge von Einzelprogrammen untereinander und i n ihrem Verhältnis zum politischen Gesamtkonzept zu erkennen und einzuordnen. Da dem Parlament nicht der Informationsbeschaffungsapparat zur 60

Vgl. dazu auch Lompe, S. 315 f. EllweiniGörlitz, S. 47. 62 Vgl. Scheuner, Entwicklungstendenzen des Parlamentarischen rungssystem i n der Gegenwart, i n : Festschrift f ü r A . A r n d t , S. 397 ff. 61

Regie-

Β . Probleme parlamentarischer Kontrolle

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Verfügung steht wie der Regierung — der Zugang zu regierungsinternen, planrelevanten Informationen jedoch nicht beliebig offensteht, sondern vom Informationswillen der Regierung abhängt —, resultiert daraus, wenn auch kein Informationsmonopol, so doch ein erheblicher Informationsvorsprung zugunsten der Regierung 63 . Die dadurch bedingte Reduzierung von Kontrollchancen potenziert sich zusätzlich, da i m Bereich der Subventionspolitik die traditionellen Kontrollinstrumente zunehmend an Kontrollwert verlieren. Die Auflösung der Bindungsfunktion des Gesetzes und des Haushaltsplanes sowie die Einengung parlamentarischer Entscheidungsbefugnisse durch Präjudizierungen aller A r t sind Kennzeichen dieses Verlustes. Die Frage nach den Informationsmöglichkeiten zu Zwecken parlamentarischer Kontrolle steht i n engem Zusammenhang mit der Forderung nach „mehr Öffentlichkeit" bei der Planung und Durchführung staatlicher Subventionspolitik. Diese Forderung stellt sich insbesondere angesichts der oft fehlenden Rationalität bei der Entscheidung über ein Förderungsprogramm, hinsichtlich der mangelnden Publizität der Förderungsrichtlinien und angesichts der nur fallweisen Orientierung des Subvenienten an Effizienzkriterien. „Subventionserbhöfe" oder die Irreversibilität einmal gewährter Begünstigungen sind beispielsweise Erscheinungen, die ihre Entstehung vielfach dem Ausschluß der Öffentlichkeit und der Gewißheit, damit dem Zugriff der Kontrolle weitgehend entzogen zu sein, zu verdanken haben. Den parlamentarischen Organen stehen insbesondere zwei Informationsquellen über beabsichtigte oder durchgeführte Maßnahmen der Regierung zur Verfügung: der Haushaltsplan, dessen Informationsergiebigkeit weitgehend durch die i h m zugrundeliegende Systematik bestimmt wird, und die Subventionsberichte, die i n dem größeren Rahmen der allgemeinen periodischen Berichterstattung der Regierung zu sehen sind. Nur diese Informationsmittel sollen Gegenstand der folgenden Erörterungen, die damit notwendigerweise unvollständig 6 4 bleiben müssen, sein. 63 Z w a r weist Köppler darauf hin, daß „gut organisierte Fraktionen . . . heute mindestens über den gleichen Informationsstand (verfügen) w i e ein Politiker, der als Minister an der Spitze einer i h m dienenden Ministerialbürokratie steht", gibt aber gleichzeitig zu bedenken, daß sich das Gewicht „erheblich zuungunsten des Parlaments verschieben (könnte), w e n n nicht durch geeignete Maßnahmen sichergestellt w i r d , daß die durch die elektronische Datenverarbeitung möglichen Informationsquellen auch dem Parlament zugänglich gemacht werden". Köppler, Mißverständnisse, Spannungen, R i v a l i täten? Z u m Verhältnis von Parlament u n d Regierung, i n : Der Bundestag von innen gesehen, S. 180. Z u m Informationsvorsprung der Regierung gegenüber dem Parlament vgl. auch Ellwein, Kontrolle der Bürokratie oder K o n t r o l l e durch die Bürokratie?, i n : Probleme der Demokratie heute, PVS Sonderheft 2, 1971, S. 171. 64 Neben den informellen Informationskanälen, die hauptsächlich zwischen

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments I I . Das parlamentarische Informationspotential

1. Information

und Haushaltssystematik

Eine der wichtigsten Informationsquellen, die dem Parlament zur Wahrnehmung seiner Kontrollfunktionen zur Verfügung stehen, ist der Haushaltsplan, dem vielfach die Qualität eines i n Zahlen ausgedrückten politischen Handlungsprogramms der Regierung zugesprochen w i r d 6 5 . Parlamentarische Subventionskontrolle w i r d dabei i n erster Linie die politische Intention der Maßnahmen und ihre Effizienz zum Inhalt haben müssen. Denn „gibt man der Leistungsfähigkeit das gleiche Gewicht wie der Legitimität, dann muß auch die Kontrolltätigkeit die Frage nach der Effizienz und Wirksamkeit einer Maßnahme einschließen" 6 6 . Die Möglichkeit zur Beantwortung dieser Frage hängt von der Voraussetzzung ab, ob die Informationen zureichend und i n diesem Sinne kontrollbezogen sind. Das heißt, die Information muß so sein, „daß die Kosten klar definierter Programmziele zeitlich und sachlich vollständig ermittelt und präsentiert werden, daß gegebenenfalls Informationen über die Kosten alternativer Programme vorliegen, daß die wirtschaftspolitischen Nebeneffekte und die finanzpolitischen Auswirkungen der geplanten Maßnahmen offengelegt werden und daß das Gesamtprogramm öffentlicher Aufgabenerfüllung so vollständig und detailliert genug vorliegt, u m Vergleiche und Entscheidungen über Rangordnungen und Prioritäten überhaupt möglich zu machen" 67 . Werden diese Bedingungen durch die gegenwärtige Ausgestaltung der Haushaltssystemtik erfüllt? Von der institutionellen Gliederung des Haushaltsplanes her, der seit 1969 einem bestimmten Gruppierungsmodus folgt und den herkömmlichen Eingliederungsplan ablöst, ist die Informationsergiebigkeit i n dieser Hinsicht nicht sehr groß. Zwar orientiert sich diese Gliederung an gesamtwirtschaftlichen Kriterien, ist aber i n erster Linie von dem Bemühen geprägt, einen konjunktur- und wachstumsgerechten Haushalt herzustellen 68 . Davon abgesehen, besteht die Hauptfunktion der institutionellen Gliederung darin, gemäß dem Ressortprinzip die administrativen Zuden Fraktionsspitzen u n d Regierungsmitgliedern bestehen, wären als weitere Informationsmittel insbesondere die Kleine u n d Große Anfrage sowie die Fragestunde u n d die A k t u e l l e Stunde zu nennen. 85 Vgl. ζ. B. Senf, A r t . „Budget (I)", i n : HdSW, Bd. 2, 1959, S. 429. 88 Ellwein/Görlitz, S. 49. 87 Hirsch I, S. 105. 88 Vgl. dazu Henle, Haushaltsordnung nach der Haushaltsreform, i n : DÖV, 23. Jg., 1970, S. 291 u n d Piduch, R N 9 zu § 13 BHO.

Β . Probleme parlamentarischer Kontrolle

273

ständigkeiten und Verantwortlichkeiten eindeutig festzulegen 69 . Die ministerielle Gliederung des Budgets liefert für die Kontrolle eine „Einzweckinformation" 7 0 . Sie bewirkt zwar eine „Transparenz der I n stitutionen", nicht aber der Aufgaben und auch nicht der „Produktion von administrativen Leistungen" 7 1 . Daß aber auch die „Transparenz der Institutionen" weitgehend eine Fiktion ist, zeigt einmal die Zerstückelung sachlich zusammenhängender Ausgaben über mehrere Einzelpläne, vor allem aber der Einzelplan 60, „Allgemeine Finanzverwaltung", i n dem „traditionell diejenigen Einnahmen und Ausgaben des Bundes veranschlagt (sind), die keine besondere Beziehung zu einem Verwaltungszweig haben oder die umgekehrt, außer der Beziehung zu einem einzelnen Verwaltungszweig, auch Beziehungen zu anderen Verwaltungszweigen aufweisen" 7 2 . I m merhin enthält dieser Einzelplan u. a. die M i t t e l für das regionale Förderungsprogramm, für das Strukturprogramm Ruhr-Saar-Zonenrandgebiete und M i t t e l für soziale Hilfsmaßnahmen i n der Kohle- und Stahlindustrie. Da diese Zweckausgaben — obwohl unmittelbar programmbezogen — nach rein äußerlichen Merkmalen und zudem unvollständig aufgeführt sind, bleiben die geplanten Programme i m Dunkeln. Weder lassen sich den Haushaltszahlen gesamtwirtschaftliche Notwendigkeiten und Rangordnungen entnehmen, noch sind der Gesamtzusammenhang von Programmen, ihr Verhältnis untereinander, der erwartete politisch-soziale Nutzen, ökonomische Nebenfolgen etc. erkennbar. Daran vermögen auch hier und da anzutreffende Ausnahmeerscheinungen 73 prinzipiell nichts zu ändern. Soweit sich aber das parlamentarische Informationsbedürfnis an den einzelnen Ausgabetiteln zu orientieren versucht, w i r d deren begrenzte Aussagekraft ebenfalls schnell offenbar. Die Haushaltstitel umschreiben lediglich den Zweck der Subventionen i n globaler Form, wie ζ. B. „Zuschüsse für besondere agrarstrukturelle Maßnahmen" (Kap. 1002 Tit. 89 113), bei dem immerhin rd. 54 M i l l . D M für das Haushaltsjahr 1970 veranschlagt sind. Zudem gibt der Verweis auf die Erläuterungen nicht immer die gewünschten Auf69 Vgl. Henle, Zuweisung der finanziellen Mittel, i n : Verwaltung, Eine einführende Darstellung, hrsg. v. Morstein M a r x , B e r l i n 1965, S. 343. 70 Senf, Die Reform der öffentlichen Haushaltsgebarung zur Erhöhung der Transparenz, i n : Finanzpolitik, hrsg. v. H. C. Recktenwald, K ö l n u. B e r l i n 1969, S. 113. 71 Ebd. 72 So i m V o r w o r t zum Einzelplan 60, BHP1. 1970, S. 1794. 73 So w i r d ζ. B. durch die dem K a p i t e l 0902 BHP1. als Anlage beigefügte „Übersicht über die finanziellen Maßnahmen des Bundes zugunsten des Steinkohlebergbaus" ein wirtschaftliches Gesamtprogramm einschließlich sozialer Ergänzungsmaßnahmen vorgelegt.

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Kirchhoff

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

schlüsse. I n der Regel w i r d die Zweckbindung verbal variiert und m i t dem Hinweis versehen, daß das Nähere durch Richtlinien geregelt ist oder die Maßnahme auf Grund dieses oder jenes Gesetzes erfolge. Der Kreis der Empfänger, die für eine kritische Uberprüfung wichtige Frage der Bemessungsgrundlage oder Hinweise auf die Tatbestände, die die Subventionierung ausgelöst haben und für ihren Umfang und die Zuwendungsart bestimmend waren, sind ebensowenig zu finden wie Förderungsvoraussetzungen, beabsichtigte Auflagen, Verteilungsschlüssel oder die angenommene zeitliche Dauer der Subventionierung. Eine parlamentarische Kontrolle, die sich auf den ministeriell gegliederten Haushaltsplan stützt, w i r d ihr eigentliches Ziel, die kritische Durchleuchtung der Programmstruktur wichtiger Ausgabegruppen und ihre politische Beurteilung, nahezu notwendig verfehlen müssen. Vermag die „funktionell-politische" Gliederung i n Form des Funktionenplans 74 , der i m Zusammenhang m i t der Reform der Haushaltssystematik seit 1969 als offizielle Anlage dem Haushaltsplan beigefügt ist, diese Mängel der „institutionell-administrativen" Gliederung a b zugleichen? Die staatlichen Aufgaben werden hierbei mit Hilfe eines Querschnitts durch sämtliche Verwaltungsbereiche i n größere Bereiche aufgegliedert, denen die entsprechenden Kosten gegenübergestellt werden. Zuzugeben ist, daß die Durchsichtigkeit des Haushaltsplans infolge der stärkeren Orientierung an ökonomischen Kriterien erhöht wird, daß Budgetvergleiche gegenüber früheren Jahren möglich sind, daß der Planungs- oder Programmcharakter durch die funktionelle Zusammenfassung zusammengehörender Aufgaben stärker zum Ausdruck kommt, insbesondere auch dadurch, daß über einen Kennzifferplan eine Verzahnung von institutioneller Gliederung und funktioneller Gliederung erfolgt; inwieweit diese Informationen allerdings für eine Effizienzkontrolle ausreichen und inwieweit der Funktionenplan Licht i n das Dunkel offener oder versteckter, direkter oder indirekter Subventionen bringt — wie Klaas annimmt 7 5 —, bleibt eine offene Frage, zumal der Funktionenplan auch heute noch „eben doch nur ein nachträglich abgezogener Abstrakt des institutionellen Planes ist, i n dem zusammengefaßt wird, was dort unter Programmgesichtspunkten überhaupt zu ermitteln i s t " 7 6 . 74 Vgl. dazu Finanzbericht 1969, hrsg. v. B M F , S. 210 ff. Methodisch werden die Aufgaben nach dem Dezimalsystem i n zehn Bereiche eingeteilt, innerhalb derer eine weitere Untergliederung erfolgt. 75 Vgl. Klaas, Aufgaben der funktionellen Haushaltsgliederung i m Rahmen des Funktionsplanes, i n : DÖH, 10. Jg. 1969/70, S. 156. 76 Hirsch I, S. 76.

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Die „Funktion" allein kann jedenfalls noch keine Vorstellung darüber geben, was konkret Ziel und Zweck der allzu grob zusammengefaßten Maßnahmen ist. Darüber hinaus t r i f f t der Funktionenplan keine Aussagen über das Verteilungsverfahren oder die administrative Ausgestaltung der einzelnen Leistungen, — Faktoren, die für die Beurteilung eines Subventionsprogramms ebenfalls von wesentlicher Bedeutung sind. Die nicht befriedigende Aussagekraft des Funktionenplans kommt schließlich auch darin zum Ausdruck, daß der Bundestag noch nie auf der Basis eines Funktionenplanes beraten und diskutiert hat 7 7 , obwohl dieser seit 1956 — wenn auch nur als „Anlage" zum Haushaltsplan und „nachrichtlich" — erstellt wird. Trotz dieses offensichtlichen Selbstverzichts des Parlaments, übergreifende Perspektiven auf der Grundlage des Funktionenplanes zu erörtern 7 8 , sollte die Bundesregierung weiter bemüht sein, durch zureichende Aufbereitung dieser Informationsgrundlage 79 eine höhere Transparenz, die gleichzeitig auch mehr Rationalität erzwingen würde, anzustreben. Der bisherige Mangel an Transparenz ist weitgehend darin begründet, daß ein immer größerer Teil der staatlichen Ausgaben für längerfristige Förderungsmaßnahmen und Programme bereitgestellt wird, deren jährliche Ausgabenraten sachlich zusammenhängen und nur i n ihrer Gesamtheit sinnvoll zu beurteilen sind 8 0 . Vor diesem Hintergrund ist i n dem jährlich neu zu beschließenden Haushaltsplan die Gefahr angelegt, daß der Gesamtzusammenhang von Ausgabenprogrammen verlorengeht. Dieser Verlust w i r d nur teilweise durch die haushaltsrechtliche Bestimmung kompensiert, daß langfristig bindende Ausgabetitel i m Haushaltsplan ausreichend zu erläutern sind 8 1 . Umfangreiche und politisch umstrittene Programme können insofern leicht auf die Weise i n den Haushalt lanciert werden, daß zunächst unbedeutende Anfangsbeträge i n den Jahresetat eingestellt, die gewichtigen Folgekosten aber verschleiert werden 8 2 . 77

Vgl. Senf, S. 119. Vgl. Fridrichs, Die Z u k u n f t des Bundestages — eine Frage nach der Z u k u n f t der parlamentarischen Demokratie?, i n : Der Bundestag von innen gesehen, S. 289. 79 Ansätze hierzu finden sich i n der Erstellung eines Sozialbudgets f ü r 1969/ 70, das eine Übersicht u n d Vorausschau öffentlicher Sozialleistungen bis zum Jahre 1973, gegliedert nach Institutionen u n d Funktionen, die nach einem spezifischen Funktionskonzept entwickelt wurden, enthält. Vgl. Sozialbericht 1970, BT-Drs. VI/643, T e ü B, S. 37 ff. 80 Vgl. Hirsch I, S. 80. 81 Vgl. § 13 RHO bes. § 17 Abs. 2 BHO. 82 Nicht zuletzt diese Praxis dürfte die Finanzmisere 1965 m i t herbeigeführt haben; vgl. Hirsch I, S. 82 f. 78

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

Auch die mittelfristige Finanzplanung ist nicht das geeignete Instrument, diese Mängel abzugleichen. Nach Dohnanyi ist die mittelfristige Finanzplanung „zwar geeignet, deutlich zu machen, was möglich ist und was nicht — aber nicht eben darzutun, was verzichtbar und was unverzichtbar ist; was sofort geschehen, was verschoben, oder was vollständig weggelassen werden könnte" 8 3 . Angewandt auf die Frage nach der Informationsergiebigkeit bedeutet dies die Unmöglichkeit systematischer Ermittlung von Prioritäten und damit die Unmöglichkeit, das Gesamtbudget nach politischen Kriterien zu beurteilen 8 4 . Die Aussagekraft des Budgets — sowohl i n seiner institutionellen als auch i n seiner funktionellen Gliederung — ist für Zwecke der Effizienzkontrolle nur m i t Einschränkungen geeignet 85 . Das zur Verfügung gestellte Datengerüst mag den Rahmen der Ausgabenpolitik fixieren und für die Konjunktursteuerung wichtige Informationen enthalten: für die spezifischen Zwecke einer Subventionskontrolle ist diese Informationsbasis zu schmal. So ist die Kenntnis der Tatsache, daß ein bestimmtes Ressort beabsichtigt, Zinsen für private Kredite aus öffentlichen Mitteln zu verbilligen oder Zuschüsse zu privaten Investitionen zu gewähren, sicher sehr wertvoll. Der veranschlagte Betrag erhält seine volle Aussagekraft aber erst dadurch, wenn bekannt ist, i n welcher Größenordnung sich ζ. B. das m i t Zinszuschüssen zu finanzierende Investitionsvolumen der privaten Wirtschaft bewegt. Oder w i r d ζ. B. der private Wohnungsbau durch öffentliche Kredite verbilligt, so sind für die Beurteilung dieser Maßnahmen die Anzahl der mit diesen M i t t e l n zu errichtenden Wohnungen und ihr Anteil an dem gesamten Wohnungsbau wichtig 8 6 . Diese Daten sind aber weder für vergangene Haushaltsjahre, deren Abschlüsse bereits vorliegen, noch für die jeweils kommenden Haushaltsperioden dem Haushaltsplan zu entnehmen. Allerdings ist einzuräumen, daß sich jede Haushaltsplandarstellung notwendigerweise i n der Datenanbietung beschränken muß. Die Erfassung aller denkbaren wirtschaftlichen Vorgänge würde auf Kosten der Transparenz gehen 87 und damit wieder die eigentlich zu vermittelnden Informationen verschütten. Geklärt werden müßten also zunächst die i n erster Linie zu berücksichtigenden Haushaltsfunktionen, die über 83 v. Dohnanyi, Finanzplanung als politische Strategie, i n : B u l l . Nr. 2 v. 7. Jan. 1970, S. 11. 84 Vgl. auch die kritischen Äußerungen bei Henle I I I , S. 291. 85 Vgl. dazu auch Möller, Gemeindliche Subventionsverwaltung, Stuttgart 1963, S. 121. 86 Vgl. Albers, Anforderungen an eine moderne Haushaltswirtschaft, i n : Theorie u n d Praxis des finanzpolitischen Interventionismus, S. 348. 87 Vgl. dazu auch Henle I I I , S. 295.

Β . Probleme parlamentarischer Kontrolle

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die aufzunehmenden Daten entscheiden würden. Gegenwärtig fällt diese Entscheidung noch zugunsten der konjunkturpolitischen Steuerung aus. Die weitgehende Orientierung an fiskalischen Aspekten begründet auch zu einem wesentlichen Teil die Schwierigkeiten, die der Bildung von „integrierten Systemen der Planung und Budge tierung" 8 8 entgegenstehen. I n Form des vielfach geforderten „Programmbudgets" 8 9 könnte ein derartiges Instrumentarium das bestehende Informationsdefizit wesentlich reduzieren 90 . Jedoch ist die hierzu notwendige Integration von Aufgaben- und Finanzplanung auf bislang ungelöste Schwierigkeiten gestoßen. So ist es bisher auch nicht gelungen, Programmstruktur und Haushaltssystematik einerseits, Programmplanung und Ressourcenplanung andererseits so miteinander zu verbinden 9 1 , daß ein Aufgabenplanungssystem zur Verfügung steht, das echte Erfolgskontrollen 9 2 ermöglicht 0 3 . Eine weitere Relativierung hinsichtlich der Forderung, die parlamentarischen Informationschancen so zu erhöhen, daß das Parlament seinen Kontrollaufgaben nachkommen kann, ergibt sich aus der Tatsache, daß eine wesentliche Voraussetzung derartiger Erfolgskontrollen die klare Definition der angestrebten Ziele ist, u m einen späteren Vergleich m i t dem erreichten Zustand überhaupt zu ermöglichen. Wenn aber die Subventionsprogramme vielfach noch experimentellen Charakter haben und die Subventionswirkungen sowie die endgültigen Gesamtkosten eines Programms lediglich grob geschätzt, nicht jedoch exakt vorausberechnet werden können, w i r d es jede politische Führung vermeiden, ihre „Regierungsfähigkeit" m i t unsicheren Prognosen zu belasten. Dementsprechend ist nach dem heutigen Stand analytischer Möglichkeiten nicht zu erwarten, daß die Regierung — wenn sie selber überhaupt den Versuch operationaler Zieldefinition macht — ihren Kontrolleuren, insbesondere der Opposition, entsprechende Informationen zukommen läßt. Vielmehr w i r d die Fixierung der Ziele bewußt 88

Vgl. dazu Jochimsen I, S. 949 ff. Vgl. dazu Hirsch I, S. 76, 91, 106, 112, 120. 90 Vgl. ebd., S. 182. 91 Z u den Ursachen u n d Bedingungen zusammenfassend Willke, Überlegungen zu einer zielorientierten Finanzplanung, i n : Aus P o l i t i k u n d Z e i t geschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, Β 35/72 ν. 26. Aug. 1972, m. w . Ν . 92 Vgl. Ehmke, Computer helfen der Politik, Z w e i Jahre Planung i n B o n n — E i n Erfahrungsbericht (II), i n : Die Zeit, Nr. 51 v. 17. Dez. 1971, S. 42. 93 Insofern ist es weniger dem mangelnden Informationswillen der Regier u n g anzulasten, i n w i e w e i t das Parlament kontrollbezogene Informationen enthält, sondern den Möglichkeiten politischer, aufgabenorientierter Planung überhaupt. 89

278

7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

u n s c h a r f g e h a l t e n w e r d e n . D a m i t w i r d jedoch e i n e r

Erfolgskontrolle

d u r c h das P a r l a m e n t v o n v o r n h e r e i n die w i c h t i g s t e G r u n d l a g e

ent-

zogen. 2. Information

und

Berichterstattung

a) F u n k t i o n e n u n d P r o b l e m a t i k d e r periodischen B e r i c h t e r s t a t t u n g D i e periodische B e r i c h t e r s t a t t u n g 9 4 g e h ö r t h e u t e — w i e die Z a h l u n d d e r U m f a n g der B e r i c h t e z e i g e n 9 5 — z u m f e s t g e f ü g t e n B e s t a n d t e i l des R e g i e r u n g s i n s t r u m e n t a r i u m s . N a c h e i n e r v o n der B u n d e s v e r w a l t u n g e r s t e l l t e n Ü b e r s i c h t b e l i e f e n sich diese nach d e m S t a n d v o n N o v e m b e r 1969 i m m e r h i n a u f m e h r als 30, v o n denen 22 j ä h r l i c h , w e i t e r e 6 alle z w e i J a h r e u n d die ü b r i g e n a l l e v i e r J a h r e v o r z u l e g e n s i n d 9 6 . H i n z u z u rechnen s i n d noch die e i n m a l i g a u f G r u n d b e s t i m m t e r Anlässe v o r z u legenden Berichte 97. 94 Ohne Anspruch auf Vollständigkeit sollen n u r einige f ü r die Darstellung von Subventionsprogrammen wichtige Berichte genannt werden. Es sind dies v o r allem neben den v o m B M F herausgeg. „Finanzberichten" die bereits mehrfach erwähnten „Subventionsberichte" der Bundesregierung, BT-Drs. V / 2423 u n d VI/391, ferner: „Strukturbericht 1969", B T - D r s . V/4564 „Strukturbericht 1970", BT-Drs. VI/761 „Jahreswirtschaftsbericht 1970", B T - D r s . VI/281 „Jahreswirtschaftsbericht 1971 ", B T - D r s . VI/1760 „Raumordnungsbericht 1968", B T - D r s . V/3958 „Raumordnungsbericht 1970", B T - D r s . VI/1340 Bericht der Bundesregierung über die Lage der Landwirtschaft („Grüner Bericht" u n d „Grüner Plan") 1970, B T - D r s . VI/372, f ü r das Jahr 1971 erschienen als „Agrarbericht 1971", B T - D r s . VI/1800 „Bundesbericht Forschung I", BT-Drs. IV/2963 „Bundesbericht Forschung II", BT-Drs. V/2054 „Bundesbericht Forschung III", BT-Drs. V/4355 „Sozialbericht 1970", BT-Drs. VI/643 Bericht über Lage, E n t w i c k l u n g u n d Förderung kleiner u n d mittlerer Unternehmen („Mittelstandsbericht"), BT-Drs. V/3678. Es sind ferner erschienen drei „Wohngeldberichte", B T - D r s . V/796, V/2399 u n d VI/378. 95 Z u der m i t der Berichterstattung verbundenen Belastung u n d dem V e r waltungsaufwand der Ministerialbürokratie vgl. Kölble, Sachverstand u n d Verantwortung i m Hinblick auf die Aufgabenkomplikation i n der Ministerialverwaltung, i n : Sachverstand u n d Verantwortung i n der öffentlichen V e r waltung, Schriftenreihe d. Hochsch. Speyer, Bd. 30, B e r l i n 1966, S. 28. 9β Vgl. Kölble, Grundprobleme einer Reform der Ministerialverwaltung, i n : ZfP, 17. Jg., 1970, S. 119, A n m . 5. 97 So hat ζ. B. der Bundestag i m Zusammenhang m i t der Verabschiedung des 2. Verstromungsgesetzes am 30. 6.1966 der Bundesregierung die Auflage gemacht, bis zum 15. 7.1968 einen Bericht vorzulegen, der die Überprüfung der Zielsetzung des Gesetzes — der A n t e i l der Gemeinschaftskohle an der Stromerzeugung sollte bis Ende 1970 i n Höhe von ca. 50 v. H. gehalten werden — zum I n h a l t hat. Z u m Bericht vgl. B T - D r s . V/3184 u n d V/zu 3184.

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Zur Berichterstattung kann die Bundesregierung sowohl gesetzlich verpflichtet sein, sie kann auf einem einfachen Parlamentsbeschluß gründen oder auf Initiative der Ressortleiter zurückgehen. Prinzipiell ist die periodische Berichterstattung als Ausdruck politischer Verantwortlichkeit zu werten und wäre dementsprechend i n ihrer Funktion als Rechenschaftslegung 98 , als Rechtfertigung und unter dem Aspekt der öffentlichen Begründung zu würdigen. Daneben sind jedoch noch andere Funktionen, die sich häufig überlagern und je nach Berichtsadressat stärker oder schwächer i n den Vordergrund treten, von wesentlicher Bedeutung. Dabei kommen als Berichtsadressaten i n erster Linie das Parlament und die Öffentlichkeit, aber auch die beteiligten Ressorts i n Betracht. Ist das Parlament und die Öffentlichkeit Adressat, so w i r d die Informationsfunktion i m Vordergrund stehen"; wendet sich der Bericht an die Ressortleiter, so müßten die darin enthaltenen Informationen unter dem Gesichtspunkt der Koordination auf ihre Umsetzbarkeit hin geprüft werden. Eine derartige Prüfung hätte allerdings bereits i n einem früheren Stadium, nämlich zur Zeit der Berichterstellung und der dafür notwendigen Datensammlung, anzusetzen. Daß die Berichte tatsächlich auch koordinierende Funktionen haben, d. h., jede Berichterstattung zur vorherigen Abstimmung zwingt und jeder Bericht nachfolgende Berichte anderer Ressorts insofern beeinflußt, als dieser zumindest Berücksichtigung fordert, zeigt schon ein rein äußerliches Merkmal: Zeichneten für die Berichte i n der Vergangenheit ausschließlich die Ressortminister verantwortlich, die diese auch dem Parlament vorlegten, so werden seit Bildung der sozial-liberalen Koalition i m Herbst 1969 die Berichte sämtlich nach Absprache i m Bundeskanzleramt vom Bundeskanzler vorgelegt und verantwortet. Dieser Schritt dürfte u. a. die Konsequenz aus der Tatsache widerspiegeln, daß auf Grund der nicht mehr eindeutigen Ressortierbarkeit der Aufgaben an die Stelle der personal fixierbaren Verantwortlichkeit mehr und mehr eine Gesamtverantwortlichkeit des Kabinetts — als das die Aufgaben koordinierende Gremium — t r i t t 1 0 0 . Insofern kann auch kein Bericht mehr isoliert für sich unter ausschließlich ressortspezifischen Gesichtspunkten erstellt werden. Damit schichtet sich gleichzeitig eine andere Funktion der Berichterstattung ab: die der Planung. Wenn aber die periodische Berichterstattung „zum nicht mehr wegzudenkenden Instrument administrativer 98 Vgl. Hennis , Planen u n d Vorsorgen als Regierungsaufgabe, Sonderdruck eines am 1. J u l i 1969 bei der Hochschulwoche f ü r staatswissenschaftliche F o r t büdung i n Bad Nauheim gehaltenen Vortrages, S. 8. 99 Vgl. Lompe, S. 280. 100 Vgl. Ellwein I, S. 198.

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

Planungstechnik geworden" 1 0 1 ist, so kann die bloße Sammlung von Gesichtspunkten, die aus der Retrospektive gewonnen werden, und die schlichte Darbietung von Fakten allein keinen Bericht mehr rechtfertigen. Vielmehr müssen und sollen die Berichte auch Spiegel politischer Planungstätigkeit und damit nicht nur retrospektiv, sondern zukunftsweisend sein. Andernfalls würde ein Soll-Ist-Vergleich auf Grund der Haushaltspläne ausreichen. Vereinigt also ein Bericht i n sich eine Fülle von systematisch geordneten Fakten, die unter einem übergeordneten Gesichtspunkt sowohl Situationsanalyse als auch Programmatik unter Berücksichtigung anderer mitbetroffener oder beinflussender Aufgabenbereiche liefern, so dürfte dieser eine zu Zwecken politischer Kontrolle ausreichende Informationsbasis abgeben. Die damit gegebene große Chance birgt aber auch gleichzeitig eine große Gefahr: Der perfekte, zugleich zustandsbeschreibende und die Zukunft vorausprogrammierende Planbericht, der i n seinem finanziellen Aktionsradius bereits berechnet, koordiniert und damit i n seiner Flexibilität begrenzt ist, führt möglicherweise i m Parlament zur bloßen Konfrontation m i t bereits fertigen detaillierten Ergebnissen. Diese würden zwar interessiert zur Kenntnis genommen werden, aber — da für jeden Abgeordneten nachlesbar und alle Antworten auf mögliche Fragen vorausnehmend — nicht mehr Anlaß öffentlich geführter Debatte i m Plenum werden und m i t der Ausschußüberweisung als erledigt gelten. b) Die Informationsergiebigkeit der gegenwärtigen Berichte der Bundesregierung Die Informationsergiebigkeit der einzelnen Berichte und ihr Beitrag zur Förderung der Transparenz von Subventionsprogrammen sind unterschiedlich. Die bereits vorliegenden Subventionsberichte 102 können i n ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung kaum Vorbild für ein umfassendes Informationsgerüst sein. Dies liegt einmal daran, daß das StWG als die gesetzliche Grundlage der Subventionsberichte ausdrücklich an ökonomischen Kriterien ausgerichtet ist und die Bundesregierung den Subventionsbegriff i n Anlehnung an die finanzwissenschaftlichen Begriffsinhalte definiert. Dies hat die Darstellung nur bestimmter Subventionen zur Folge, nicht aber aller und deckt sich auch nicht m i t dem Begriff der „Zuwendungen" i m Sinne der BHO. Subventionen zugun101

Hennis I I , S. 8. U m Wiederholungen zu vermeiden, sei auf die i m 6. Kap., Β I , 2 dieser A r b e i t gemachten Ausführungen verwiesen. 102

Β . Probleme parlamentarischer Kontrolle

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sten kultureller Zwecke oder zur Förderung der Wissenschaft ζ. B. unterliegen nicht der Berichtspflicht nach dem StWG. Davon abgesehen besteht die entscheidende Schwäche des Subventionsberichts darin, daß die zahlenmäßige Darstellung der subventiven Leistungen und die i m Subventionsbericht selbst entwickelten Beurteilungskriterien unverbunden nebeneinanderstehen. Zwar ist es aufschlußreich zu wissen, welcher Anteil der Subventionen auf die Erhaltung oder Anpassung von Betrieben oder Wirtschaftszweigen oder auf die Förderung des Produktivitätsfortschritts entfallen und welche Subventionsart den einzelnen Betrieben zugute kommt, es fehlt jedoch eine Beurteilung des materiellen Berichtsergebnisses anhand eben dieser Maßstäbe. Der Subventionsbericht ist eine bloße Zusammenstellung der i m Haushaltsplan veranschlagten Finanzhilfen, die grundsätzlich der bereits als unzureichend charakterisierten institutionellen Gliederung folgt. Damit bleibt auch die Programmstruktur zusammenhängender Subventionsblöcke, Querverweisungen, Bezugszusammenhänge etc. weiterhin ungeklärt. Wenn der Subventionsbericht als ein „ordnungspolitisches" K r i t e r i u m zugrundelegt, daß die öffentlichen Finanzhilfen „möglichst nur Anreize für das angestrebte wirtschaftliche Verhalten geben, also Spielraum für die selbständige wirtschaftliche Entscheidung lassen" 103 , so wäre es wichtig, anhand der konkreten Daten auch etwas über ihre Wirkung und das Verhältnis zum marktwirtschaftlichen Prozeß zu erfahren. Wenn ferner der Subventionsbericht i n Erkenntnis der ganzen Problematik öffentlicher Finanzhilfen davon ausgeht, daß die Effizienz der Anpassungs- und Produktivitätshilfen „ i m allgemeinen u m so besser (ist), je mehr es gelingt, sie an einer klaren und eindeutigen Zielsetzung zu orientieren, ihre Gewährung von einem entsprechenden wirtschaftlichen Verhalten der Empfänger abhängig zu machen, sie von vornherein zu befristen und, soweit es angebracht ist, degressiv zu gestalten . . . , daß sie aufeinander abgestimmt sein müssen und sich i n ihren Zielsetzungen sowie i n ihren primären und sekundären Auswirkungen . . . nicht widersprechen dürfen" 1 0 4 , so böte ein Eingehen auf diese Punkte für die parlamentarische Kontrolle eine zureichende Informationsgrundlage. Sie könnte sowohl einen großen Teil des Informationsdefizits decken, als auch gleichzeitig eine bessere Transparenz der subventionspolitischen Leitlinien herbeiführen sowie die gleichzeitig geforderte größere Publizität der Subventionsprogramme verbürgen. Der 103 104

Subventionsbericht Subventionsbericht

1970, BT-Drs. VI/391, S. 5. 1970, BT-Drs. VI/391, S. 5.

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7. Kap.: Die

olle des Parlaments

Subventionsbericht nimmt i n seinem materiellen Teil keinen der angesprochenen Punkte i n irgendeiner Weise wieder auf. Ob dies der Grund ist, warum das Parlament bisher die öffentlichen Finanzhilfen noch nie unter subventionspolitischen Gesichtspunkten, sondern immer nur unter rein sektoralen Aspekten i m Rahmen von Energie-, Agrar- oder Mittelstandsdebatten diskutiert hat, oder ob — wie Viaion meint — das Parlament i n der Tat m i t diesem Thema überfordert ist 1 0 5 , kann i m einzelnen nicht beantwortet werden. Für das letzte Argument spricht, daß der Bundestag zwar i m A n schluß an die A n t w o r t des damaligen Bundesfinanzministers Etzel auf eine 1959 eingebrachte Kleine Anfrage der DP-Fraktion betreffend „Subventionen i m Bundeshaushalt" 1 0 6 unverzüglich die Einsetzung eines Subventionsausschusses beschlossen hat, dieser aber bis auf den heutigen Tag nicht ins Leben getreten ist. A u f jeden Fall ist auf Seiten des Parlaments aber auch auf Seiten der Regierung eine große Unlust zu verzeichnen, „heiße Eisen" über das unumgängliche Maß hinaus aufzugreifen. Unter dem Stichwort „verschleierte Staatsgunst" 1 0 7 führt diese Abstinenz i n Anbetracht der Zusammenarbeit von Ressorts und Parlamentsausschüssen zu einer „Summation der Befriedigung von Gruppeninteressen: Streichungen geschehen nur scheinbar, weil i m allgemeinen die aktuell unterliegende Interessengruppe bereits einen Besserungsschein für die nächste Runde bekam, bei der sie dann nachzieht" 1 0 8 . Parlamentarische Kontrolle stellt sich — so gesehen — also auch als Frage nach der Kontrollwilligkeit. Die übrigen Berichte können als Informationsgrundlage — auch wenn sie fundiertes Zahlenmaterial enthalten, das Programm i n seinen Kosten, Ausmaßen, Zielen etc. entwickeln, auf Komplementärprogramme hinweisen, Zusammenhänge darlegen und ökonomische Konsequenzen verdeutlichen — eine Zusammenschau unter spezifisch subventionspolitischen Gesichtspunkten nicht ersetzen. Die zahlreichen Berichte sind zweifellos sehr informativ, für die Beurteilung der gesamten Subventionspolitik sind sie jedoch nur Mosaiksteine, die noch zu einem B i l d zusammengesetzt werden müsssen. So hat die Berichterstattung über die raumwirksamen Maßnahmen des 105

Vgl. Viaion I I I , S. 16. Vgl. dazu BT-Drs. III/1229. 107 So der T i t e l eines Vortrages von Wesemann, i n : Soll der Staat Geschenke verteilen?, Tagungsprotokoll Nr. 18 der Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft, Tübingen 1962. 108 Friderichs, Die Z u k u n f t des Bundestages — eine Frage nach der Z u k u n f t der parlamentarischen Demokratie?, i n : Der Bundestag von innen gesehen, S.290. 106

Β . Probleme parlamentarischer Kontrolle

283

Bundes zuletzt auf 180 Seiten lediglich m i t viel Akribie zusammengetragen, was sich unter raumordnungspolitischen Gesichtspunkten zusammentragen läßt. Ein i n sich „stimmiges" Programm ist damit keineswegs vorgestellt, wie ja auch der Ruf nach dem Bundesraumordnungsprogramm zeigt. Materialsammlung allein rechtfertigt aber nicht die i n diese Berichte investierte Verwaltungsarbeit. Wenn insgesamt 343 Haushaltstitel, denen raumwirksame Bedeutung zugemessen werden, aus 11 Ressorts untereinander gereiht werden, und man nicht mehr erfährt, als daß die M i t t e l des B M E L F vorwiegend dem „Agrarbereich" zugute kommen, oder die M i t t e l des BMWiss. ausschließlich der „Bildung", der „Forschung" und der „Forschung und Entwicklung" zufließen sollen und i n der Rubrik „Mitteleinsatz" — als einer weiteren Kategorie — lediglich der Ort oder das Gebiet genannt werden, i n das die M i t t e l fließen 1 0 9 , so ist damit über die „Raumwirksamkeit" selbst nichts gesagt. Bezeichnenderweise ist die noch i m Raumordnungsbericht 1968 verwendete Kategorie „Berücksichtigung der Raumordnung und Landesplanung", die offensichtlich i n erster Linie Koordinationsverfahren und Zusammenhänge darlegen wollte und dementsprechend zwischen a) Verfahren und b) Grundsätze unterschied, völlig aufgegeben worden. Dies mag m i t darin begründet sein, als — von Ausnahmen abgesehen — schon der Raumordnungsbericht 1968 an dieser Aufgliederung weitgehend gescheitert ist. Denn wenn nicht — wie i n den meisten Fällen — keinerlei Angaben gemacht wurden, so beschränkte sich die Darstellung von Koordinationsverfahren inhaltlich auf die bloße Feststellung, daß die Grundsätze der Raumordnung bei der Planung und Durchführung der einzelnen Maßnahmen beachtet würden 1 1 0 .

I I I . Möglichkeiten zum Ausgleich parlamentarischer Kontrollverluste

Die parlamentarischen Organe können den ihnen obliegenden Kontrollaufgaben nur i n erschwertem Maße nachkommen. Dies ist vor allem darin begründet, daß weder von der Haushaltssystematik her noch auf Grund der Subventionsberichte, noch auf Grund anderer einschlägiger Berichterstattungen gegenwärtig eine zureichende Informationsgrundlage zur Verfügung gestellt wird. Die Möglichkeit hierzu droht darüber hinaus — sofern es dem Parlament nicht gelingt, für sich geeignete Informationsquellen zu erschließen — durch die sich anbahnenden Planungstechniken, die den Informationsvorsprung der Regierung tendenziell weiter vergrößern, geringer zu werden. 109 110

Vgl. Raumordnungsbericht Vgl. Raumordnungsbericht

1970, S. 78 ff. 1968, S. 102 ff.

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7. Kap.: Die Rolle des Parlaments

Die mangelhafte Wahrnehmung von Kontrollaufgaben durch das Parlament ist allerdings auch teilweise darin begründet, daß dieses bisher keinen ernsthaften Versuch unternommen hat, die faktisch gegebenen Möglichkeiten auszuschöpfen oder potentiell vorhandene Chancen zu nutzen. Soll die Kapitulation der parlamentarischen Organe vor den i n die Milliarden gehenden Subventionsbeträgen nicht vollkommen werden, so stellt sich die Frage nach den Möglichkeiten zum Ausbau parlamentarischer Kontrollfunktionen bzw. zur Schaffung neuer Kontrollformen. I n erster Linie w i r d es darauf ankommen, das Informationsdefizit des Parlaments zu reduzieren. I n dieser Hinsicht bieten sich zwei Wege an: Entweder das Parlament bemüht sich u m einen eigenen Informationsbeschaffungsapparat, oder es drängt auf eine qualitative und quantitative Verbesserung der von der politischen Führung und der M i n i sterialbürokratie kommenden Informationsflüsse. Diese können sowohl institutionalisierter als auch informeller A r t sein. Für den Informationsgehalt käme es dann wesentlich auf die Form der Vermittlung, das Ausmaß der Vorfilterung, den Grad der Transparenz, die Vollständigkeit möglicher Alternativen, die Erkennbarkeit der Prioritäten und der funktionalen Zusammenhänge, die Aufgliederung der Kosten, die Darlegung möglicher Nebeneffekte sowie der bestehenden Interdependenzen an. Auf jeden Fall bleibt für diesen Weg der Informationsbeschaffung festzuhalten, daß grundsätzlich die Regierung darüber bestimmt, was i n die Informationskanäle geschleust w i r d und was nicht. Sie vermag insofern „von vornherein das Feld der Kontrolle oft recht wirksam zu begrenzen" 111 . A u f die Erhöhung des eigenen Informationspotentials zielt ein Vorschlag von Kölble, der zur Errichtung eines politischen Planungs- und Aktionsstabes bei der parlamentarischen Opposition r ä t 1 1 2 , da dieser noch mehr als der Mehrheitsfraktion der Informationszugang verschlossen sei. Zwar soll dieser Planungsstab keine „Gegenbürokratie des Parlaments von der gleichen Potenz wie die der gegenwärtigen Ministerialverwaltung" sein 1 1 3 , aber immerhin doch so stark, u m auf der Grundlage des Zuganges zu einer zentralen Datenbank zur „Entwicklung echter sachlicher Alternativen zum Regierungsprogramm" fähig zu sein 1 1 4 . 111

Ellweini Görlitz, S. 46. Vgl. ähnlich Hereth, Die Reform des Deutschen Bundestages, hrsg. v. H. Bilstein, Opladen 1971, S. 64. 113 Kölble, Grundprobleme einer Reform der Ministerialverwaltung, i n : ZfP. 17. Jg., 1970, S. 132. 114 Ebd., S. 136. 112

Β . Probleme parlamentarischer Kontrolle

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Eine Verwirklichung dieses Konzepts dürfte aus einem — entscheidenden — Grunde nicht oder nur begrenzt möglich sein. Denn die Entwicklung einer ,echten' Alternative, die ebenfalls nur ein — an der Durchsetzung orientierter — Plan sein könnte, bedarf der Integrierung und Koordinierung sowohl der betroffenen Interessen als auch der sachlichen Zusammenhänge. Dieser Voraussetzung dürfte das Parlament jedoch nur schwerlich gewachsen sein, zumal seine Ausschüsse spiegelbildlich zur Ministerialbürokratie organisiert sind und insofern die Koordinierungsfähigkeit von vornherein stark begrenzt ist. Darüber hinaus w i r d das Parlament — selbst bei großzügigster Ausstattung seiner Hilfsdienste — dem Apparat der Bürokratie sowohl hinsichtlich des Informationspotentials und der Fähigkeit zur Informationsverarbeitung als auch hinsichtlich der Verfügbarkeit und Organisierbarkeit von Sachverstand immer unterlegen bleiben. Dieser Mangel w i r d sich auch nicht durch die Möglichkeiten regelmäßiger Hearings oder durch das Recht, Gutachten einzuholen, gänzlich ausgleichen lassen. Wenn es insofern nicht u m die Erstellung von Alternativprogrammen oder u m den detaillierten Nachvollzug exekutiver Pläne gehen kann, so vermögen ein verstärkter Informationszugang und der gleichzeitige Ausbau parlamentarischer Frage- und Erhebungsmöglichkeiten i n Form von Hearings oder Enqueten i n Verbindung mit dem Recht, Stellungnahmen der Regierung herbeizuführen, doch eines zu leisten: die Vergrößerung der Chance, sinnvolle und d. h. am Problem orientierte Fragen zu formulieren, die die Regierung zur Darlegung der politischen und ökonomischen Konsequenzen zwingen sowie Einwendungen zur Geltung zu bringen, die die am Planungsprozeß Beteiligten veranlassen könnten, ihre Vorhaben sachlich hinreichend zu begründen. W i r d diese A r t von Kontrolle, u m unabänderlichen Präjudizierungen weitgehend vorzubeugen, sinnvollerweise als vorherige oder mitschreitende Kontrolle ausgeübt, so sind sicherlich damit nicht die generell durch die Planung reduzierten Kontrollfunktionen des Parlaments kompensiert, aber eine Form der Beteiligung am Planungsprozeß gefunden, die als „kooperative K o n t r o l l e " 1 1 5 i m Sinne mitgestaltender Einwirkung bezeichnet werden kann. Diese Kontrolle ist ausreichend, u m die planenden Instanzen öffentlich zur Verantwortung zu zwingen. Konfrontiert auch die längerfristige Planung die Demokratie „ m i t dem realen Risiko einer politisch unverantwortlichen und unkontrollier115 Scheuner I I , S. 400, A n m . 48, u n d ders., Verantwortung u n d K o n t r o l l e i n der demokratischen Verfassungsordnung, i n : Festschrift f. G . M ü l l e r , T ü b i n gen 1970, S. 399 A n m . 69 unter Berufung auf B ä u m l i n u n d Eichenberger.

286

7. Kap.: Die

olle des Parlaments

baren Expertokratie der planenden Verwaltung" 1 1 6 , so ist zwar die „Unkontrollierbarkeit" i m Sinne einer Unfähigkeit zum detaillierten Nachvollzug i n gewisser Weise gegeben, eine „Unverantwortlichkeit" jedoch nicht die notwendige Folge. Unabhängig von den Möglichkeiten zur Schaffung neuer Kontrollformen ist die Forderung nach höherer Transparenz der Entscheidungsvorgänge und größerer Publizität der Entscheidungskriterien als „die wirksamste Garantie ausreichender K o n t r o l l e " 1 1 7 zu erheben. Diese Forderung stellt sich u m so nachdrücklicher, weil Publizität und Transparenz, da sie ein höheres Maß an Rationalität verbürgen, für die Effizienz staatlicher Subventionspolitik wesentliche Faktoren sind. Die häufig ideologisch verbrämten Forderungen der Interessengruppen einerseits wären i n gewisser Weise dem Zwang zur sachlich begründeten Argumentation unterworfen; die für die Mittelplanung und -bewirtschaftung verantwortlichen Organe andererseits müßten i n stärkerem Maße die Mittelbewilligung auf ihre Berechtigung anhand eindeutig formulierter Kriterien hin überprüfen. A u f diese Weise bestände die Chance, daß sowohl die i n der Öffentlichkeit vorherrschenden emotionalen Vorbehalte abgebaut als auch eine Verschwendung von Ressourcen vermieden werden könnten.

118 Scharpf, Die planende V e r w a l t u n g i n der Demokratie, i n : Recht u n d Politik, 5. Jg., 1969, S. 21 f. 117 Hennis I I , S. 8.

Schluß

Zusammenfassung der Ergebnisse Subventionen sind zu einem zentralen Instrument des Regierens geworden. Als Lenkungs- und Koordinierungsmittel zielen sie darauf ab, das Verhalten der Subventionsadressaten so zu steuern, daß diese funktional i n den Dienst des Subvenienten zur Erreichung der von i h m verfolgten Zwecke gestellt werden können. Die stetige Zunahme des Subventionsvolumens spiegelt nicht nur den gesteigerten Leistungsanspruch des Bürgers an den Staat wider, sondern auch, daß die öffentlichen Haushalte „immer stärker i n eine Komplementär· oder Ersatzfunktion anstelle des Rechts hineingewachsen" 1 sind: I n weiten Bereichen verzichtet der Leistungsstaat auf hoheitliche Zwangsmittel und nimmt die i h m obliegenden Aufgaben der Lenkung und Koordinierung weniger durch Ge- und Verbote als vielmehr durch Anreiz und Abschreckung mittels Gewährung oder Vorenthaltung materieller Vorteile wahr. Insofern kann der Modus staatlicher A u f gabenerledigung mittels finanzieller „incentives" als Induktion plankonformer Verhaltensweisen, die sich nicht erzwingen lassen, gekennzeichnet werden. Die Qualität der Lenkung und Koordinierung w i r d maßgeblich durch die instrumentell-technische Ausgestaltung der Subvention, das administrativ-organisatorische Verfahren der Subventionsverteilung und durch die rechtlichen und institutionellen Bedingungen, die den subventionspolitischen Handlungsspielraum fixieren, bestimmt. Aufgabe dieser Arbeit war es, der Frage nachzugehen, ob die für die Subventionsplanung und -durchführung verantwortlichen Organe über das notwendige regierungs- und verwaltungstechnische Instrumentar i u m verfügen und dieses i n der Weise nutzen, daß sie den an sie gestellten Anforderungen hinsichtlich der Lenkung und Koordinierung gerecht werden. Zur Analyse des Ablaufprozesses und der dafür relevanten Bedingungen wurden zwei Schnitte gelegt. Ein „vertikaler" Schnitt, der die 1 Friauf, S. 10 f.

Öffentlicher Haushalt u n d Wirtschaft, i n : W D S t R L , Heft 27. 1969,

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Schluß

Chancen der Einflußnahme unter rechtlichen, organisatorischen und institutionellen Gesichtspunkten auf verschiedenen Ebenen verfolgte: auf der Ebene Staat - Bürger, auf der Ebene Staat - Subventionsvermittler, auf der Bund - Länder - Ebene und auf der zentralstaatlichen, regierungsinternen Ebene. Z u diesem Schnitt wurde ein zweiter, „horizontaler" gelegt, der insbesondere die instrumentelle und die administrativ-technische Ausgestaltung der Subvention untersuchte. Dabei standen — ausgehend von den haushaltsrechtlichen Voraussetzungen — zunächst Kontrollverfahren, -mittel und -praktiken i m Vordergrund, die sich nach Maßgabe „Allgemeiner Bewilligungsbedingungen" bestimmen. Darüber hinaus konzentrierte sich die Untersuchung auf die mit der Subventionierung verbundenen, unterschiedlichen Erscheinungsarten der Auflagen, die i n Form von Richtlinien als „Besondere Bewilligungsbedingungen" formuliert werden. Neben der Erörterung der einzelnen Koordinierungsmittel und der damit verbundenen Koordinierungsmodi bezog dieser Ansatzpunkt die Subventionsgrundlage und die „Beherrschbarkeit" von Subventionen als maßgebliche Bestimmungsfaktoren für die Lenkungseffizienz i n die Untersuchung m i t ein. Der „horizontale" und der „vertikale" Schnitt sind keine unabhängig voneinander, parallel verlaufenden Betrachtungsweisen, sondern je nach der Untersuchungsebene und der sich hier stellenden spezifischen Problematik aufeinander bezogen. Sowohl das Verfassungsrecht als auch das Haushaltsrecht stellen dem Bund umfangreiche Kompetenzen und M i t t e l zur Verfügung, die es i h m gestatten, eine umfassende, subventive A k t i v i t ä t zu entfalten und die von i h m vergebenen Finanzhilfen — sei es, daß es sich u m die Begünstigung privater Einzelner, Organisationen, Institutionen oder Gebietskörperschaften handelt — steuernd und kontrollierend bis zur Erreichung der vom Subvenienten angestrebten Zwecke zu verfolgen. Durch die extensive Interpretation haushaltsrechtlicher Bestimmungen vorbereitet und intendiert kann der Subvenient mittels der darauf fußenden „Allgemeinen Richtlinien" ein verzweigtes System von Kontrollen i m Sinne indirekter Lenkung und Einwirkung spannen. Die einzelnen Kontrollverfahren sind — als zentraler Bestandteil der den B R L 1953 bzw. den Vorl. V V - B H O angefügten ABewBed. bzw. ABewGr., die der Subventionsempfänger als Voraussetzung jeder Subventionsbewilligung anzuerkennen hat — insbesondere auf die Sicherung des Zuwendungszwecks zugeschnitten. Die Kontrollvorschriften umschreiben ferner die Sanktionen, die eintreten, wenn der Subventionsempfänger die Zwecksicherungsbestimmungen nicht befolgt. Die Erfüllung der Kontrollfunktionen, insbesondere die Auslese subven-

Zusammenfassung der Ergebnisse

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tionswürdiger Antragsteller, die Sicherung der vom Subventionsempfänger eingenommenen Verhaltensweise, die präventive Verhinderung mißbräuchlicher Mittelverwendung und die Feststellung des erreichten Lenkungserfolges beruhen auf der Voraussetzung, daß den Kontrollinstanzen zureichende Informationsmöglichkeiten und -mittel zur Verfügung stehen. Durch die Verpflichtung zur Vorlage von Wirtschafts-, Organisations-, Stellen-, Finanzierungsplänen und des Verwendungsnachweises sowie durch die Ausbedingung von Mitteilungs- und Auskunftspflichten verfügen die subventionsbewilligenden Organe über einen umfangreichen Katalog zur Beschaffung der für eine wirksame Kontrolle notwendigen Informationen. Durch zahlreiche Vorbehaltsrechte unterstützt, gestatten die einzelnen Kontrollschritte auf allen Kontrollstufen fast nahtlos sich anschließende Möglichkeiten der Einflußnahme. Die Funktionsfähigkeit dieses Kontroll- und Einflußnahmesystems beruht dabei weitgehend auf der Voraussetzung, daß der Subvenient i m K o n f l i k t f a l l wirksame Druckmittel zur Durchsetzung seiner Vorstellungen einsetzen kann. Der hier zur Verfügung stehende Katalog von Sanktionen: völliger oder teilweiser Mittelentzug, Mittelsperrung oder Mittelrückzahlung bewirkt i n der Praxis nicht nur die weitgehende Befolgung von Hinweisen, Empfehlungen etc., sondern ruft auch beim Empfänger antizipatorisch das vom Subvenienten gewünschte Verhalten hervor. Allerdings stellt sich die für eine derartig engmaschige Subventionskontrolle notwendige Massierung von Regeln und Vorschriften, zu deren Duldung und Befolgung der Subventionsempfänger angehalten ist, als nicht unproblematisch heraus. Besonders hingewiesen wurde auf die Gefahr der völligen Verlagerung der Verantwortung vom Aufgabendurchführenden auf den Kontrollierenden und die damit verbundene Ausartung der Kontrolle i n eine allgemeine Staatsaufsicht und Bevormundung. Ferner erschien die vielfach undifferenzierte Übertragung von Grundsätzen der inneren Verwaltung auf Bereiche, die durch eine andere Rationalität gekennzeichnet sind und anderen Handlungsgrundsätzen folgen, — i n denen das Experiment wie ζ. B. i n der Forschung oder die Risikobereitschaft wie ζ. B. i n der Wirtschaft einen anderen Stellenwert haben — als ein Faktor, der zur „Knebelung" privater Eigeninitiative führen kann. Ein zentrales M i t t e l der Lenkung sind die m i t der Subventionsbewilligung verbundenen Bedingungen und Auflagen. Sie bestimmen die regulatorische Intensität finanzieller Hilfen. Die Auflagen sind Ausdruck des öffentlichen Lenkungsinteresses. Sie definieren das Subventionsprogramm i n der Ziel- und Zwecksetzung. Indem die Auflagen ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorschreiben, „programmieren" sie 19

Kirchhoff

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Schluß

die Verhaltensweise des Subventionsempfängers. Als Gelenkstelle von finanzieller Leistung und der i m plankonformen Empfängerverhalten bestehenden Gegenleistung sind sie das primäre Element, das den Subventionen die instrumentelle Wirksamkeit verleiht. I n der Koppelung von Wenn-Dann-Aussagen manifestiert sich ein Begriffselement der Subventionen, das diese als Finanzhilfen kennzeichnet, die nur unter bestimmten Bedingungen zu vergeben sind. Als übergreifende Auflagenarten können Sach- und Finanzauflagen unterschieden werden. Während sich die Sachauflagen weiter i n Empfangs« und Verwendungsauflagen unterteilen, gliedern sich die Finanzauflagen i n Selbstbeteiligungs- und — sofern es sich um die Subventionierung von Gebietskörperschaften handelt — i n Dotationsauflagen. Beide Auflagenarten können je nach ihrem Zuschnitt und ihrer Orientierung auf den Lenkungszweck h i n als Einzel- oder Globalauflagen formuliert sein. Diese i n ihrer Wirkungsweise unterschiedlichen Auflagearten vermögen — kumulativ eingesetzt — ein Spektrum von Effekten auszulösen. Es konnte gezeigt werden, daß der Empfangsauflage, da sie i n der Regel eine Verhaltensänderung beinhaltet und auf deren Steuerung zugeschnitten ist, eine herausragende Rolle als M i t t e l zur Lösung strukturell bedingter Probleme — insbesondere sektoraler aber auch regionaler A r t — zukommt. Demgegenüber ermöglicht die Verwendungsauflage i n erster Linie die gezielte Steuerung der Wiederverausgabung von Subventionsmitteln. Die Finanzauflage — als das geldliche Spiegelbild staatlich induzierter Selbsthilfe — dient einer Fülle spezifischer Funktionen: Dem Prinzip der Anreizfinanzierung entsprechend führt der i n der Aufteilung von Finanzierungskosten eingeschlossene Multiplikatoreffekt zu einer vom Subvenienten beabsichtigten Kapitalmobilisierung, die den Subventionsbetrag u m ein Vielfaches aufzustocken vermag. Als Aufteilung von Interessenquoten bedeutet die Finanzauflage — sowohl die Selbstbeteiligungs- als auch die Dotationsauflage — Risikobeteiligung und „zwingt" damit zur exakteren Kalkulation und wirtschaftlicheren Mittelverwendung und bewirkt insofern letztlich eine Reduzierung von Verlustrisiken. Diese „Kontroll"-funktion der Finanzauflage ist auch bei der Untersuchung der Auflagenpraxis des Bundes gegenüber den Ländern ein wesentlicher Aspekt. Jedoch kommt es hier primär darauf an, über die Dotationsauflage eine Substitution von Finanzierungsquellen zu verhindern. Damit soll den Ländern die Möglichkeit nicht erwünschter Einsparungen bzw. die Freisetzung von bisher gebundenen Mitteln zugunsten anderer, vom Bund nicht als förderungswürdig erachteter Zwecke, versperrt werden.

Zusammenfassung der Ergebnisse

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Die Wirksamkeit dieses auf Auflagen basierenden Lenkungsmechanismus beruht — wie bei der ,Lenkung durch Kontrolle' — wesentlich auf dem Zusammenspiel der durch den finanziellen Vorteil begründeten Abhängigkeiten und der Möglichkeit, diesen Vorteil durch Androhung von Sanktionen wieder i n Frage zu stellen. I n Anbetracht des vielfach hohen Abhängigkeitsgrades des Subventionsadressaten von der staatlichen Leistung kann insofern gesagt werden, daß die Chance der Auflagenrealisierung — obwohl diese rechtlich nicht erzwingbar ist — dem Folgezwang hoheitlicher Maßnahmen sehr nahe kommt. Dies gilt sowohl für die Subventionierung Privater als auch für die Finanzhilfen zugunsten der Länder. Orientiert an einem organisatorischen Problem galt es, auf der Ebene Staat - Subventionsvermittler die A r t und Weise und den Grad der Funktionalisierung der häufig i n den Subventionsprozeß eingeschalteten semi- oder außerstaatlichen Institutionen zu untersuchen. Ausgehend von der Tatsache, daß die Verwaltungskapazität des Bundes i n sachlicher und personeller Hinsicht bei der Ausführung subventiver Programme häufig überfordert ist, ist eine Erweiterung des organisatorischen Potentials schon deswegen notwendig, weil der Bund aus verfassungsrechtlichen Gründen nur i n bestimmten Formen (Typenzwang) und unter bestimmten Voraussetzungen, die eine zentralgesteuerte bundesweite Ausführung von Subventionsprogrammen nicht gestatten, verwalten darf. Organisationsrechtliche, organisationstechnische, Zweckmäßigkeitserwägungen und der Gedanke der Selbstverwaltung veranlassen den Bund, nicht unmittelbar als Finanzier aufzutreten, sondern geeignete Zweckträger m i t der Vermittlung von Subventionen zu betrauen, wobei diese anstelle des Bundes bestimmte Funktionen wahrnehmen. M i t der Delegation von Funktionen stellt sich das Problem, wie der Bund die Subventionsmittler kontrollieren und lenken kann, u m seine Primärverantwortung und seinen Einfluß auf die Endverteilung der M i t t e l zu wahren, ohne die i h n entlastenden Subventionsmittler gleichzeitig i n die Rolle nachgeordneter Staatsbehörden zu versetzen. Die Untersuchung zeigte, daß sämtliche i n Subventionsprogramme des Bundes eingeschaltete Organisationen oder Institutionen einem mehr oder weniger stark ausgeprägten Direktionsrecht des Bundes unterliegen, wobei auch hier die finanzielle Abhängigkeit — oder, sofern es sich u m „Anstalten" handelt, die existentielle Abhängigkeit — die Grundlage von „Dienstbarkeiten" bildet, die der Subvenient durch mehr oder weniger detaillierte Verteilungsrichtlinien i n die von i h m gewünschte Richtung zu lenken vermag. Jedoch gab erst die Untersuchung der von den Subventionsmittlern konkret wahrgenommenen 19·

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Schluß

Funktionen Aufschluß über den jeweils bestehenden spezifischen Grad der Instrumentalisierung, wobei als Maßstab das Verhältnis von „Bestimmungsmacht des Staates" und dem den Subventionsmittlern verbleibenden autonomen Handlungs- und Entscheidungsspielraum zugrunde gelegt wurde. Insgesamt zeigt sich mehr eine Tendenz zur Kooperation zwischen Subvenient und Subventionsmittler als zur Direktion, wenngleich der Bund durch umfangreiche Vorbehaltsrechte dafür gesorgt hat, i n wichtigen Fällen seine Vorstellungen zur Geltung bringen zu können. Die Einschaltung privatrechtlicher Organisationen i n Subventionsprogramme des Bundes dient vielfach dem Zweck, den zentralstaatlichen Aktionsradius auszuweiten und dem Bund Einflußchancen auch i n den Bereichen zu verschaffen, die nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung i n die Subventionszuständigkeit der Länder fallen. Das damit aufgeworfene Problem der Aushöhlung der Länderhoheit wurde nach Aufnahme der entsprechenden Diskussion unter der Weimarer Verfassung i m Hinblick auf die Folgen erörtert, die sich durch einen Rückzug des Bundes ergeben würden. Es konnte festgehalten werden, daß für den Bund insofern nachteilige Konsequenzen entstünden, als ein verkürztes Durchgriffsrecht auf die unteren Ebenen unter dem Gesichtspunkt der Koordination massive Unstimmigkeiten erwarten ließe. Die Länder dagegen wären i n ihren Kompetenzansprüchen nur scheinbar zufriedengestellt, da sie bei gegebener Aufteilung des Steueraufkommens notwendigerweise i n die Rolle eines Zuschußempfängers m i t allen sich daraus ergebenden faktischen Direktionsrechten des Bundes versetzt würden. Dies bestätigte die Untersuchung über das Ausmaß der Instrumentalisierung, der die Länder bei der tatsächlichen Wahrnehmung von subventionsvermittelnden Funktionen ausgesetzt sind. Zwar kommt es auf die A r t und Weise der Einschaltung an, die gewisse Differenzierungen erforderlich macht, i n jedem Fall aber werden die Länder durch die Richtlinien des Bundes i n ihrem Handlungsspielraum erheblich eingeschränkt. Darüber hinaus kann sich der Bund als wichtigste M i t t e l zur Steuerung des Länderverhaltens Entscheidungs-, Zustimmungs- und Prüfungsvorbehalte ausbedingen sowie das Recht der Einzelfallregelung für sich i n Anspruch nehmen, wodurch zusammengenommen die Praktiken der Subventionsweiterleitung durch die Länder einer vollständigen Kontrolle des Bundes unterworfen sind. Das die bundesstaatliche Problematik beherrschende Thema ist die Frage nach den Möglichkeiten der Koordinierung von subventiven Aktivitäten zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten. Infolge der verfassungsrechtlichen Verteilung von Planungs- und Durchführungskom-

Zusammenfassung der Ergebnisse

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petenzen und der daraus häufig resultierenden Widersprüchlichkeiten und administrativen Reibungsverluste ist nicht selten die Effizienz bundesweiter Subventionsprogramme i n Frage gestellt. Dies konnte anhand einiger Länderprogramme i m Vergleich zu den entsprechenden Bundesprogrammen gezeigt werden. Zwar deutet die Existenz von „Identitäts-" und „Komplementärprogrammen" auf eine gewisse Konvergenz hin, jedoch ist auf Grund der zahlreichen „Konkurrenzprogramme" insgesamt eine beträchtliche Divergenz von Bundesplanung und Länderprogrammen festzustellen. Gemessen an der Forderung nach einer i n ihren Zielen und M i t t e l n widerspruchsfreien und abgestimmten Subventionspolitik w i r d diese Divergenz gegenwärtig trotz zahlreicher Koordinierungsinstitutionen nicht überbrückt. Dies bestätigte die am Verfahrensablauf orientierte Untersuchung der Koordinationsmodi. I n ihrer „subordinativen", „kooperativen" und „induktiven" Ausprägung konnten zwar zahlreiche formelle und informelle Verzahnungen und Abstimmungsverfahren festgestellt werden, die von der sporadischen, unverbindlichen Information bis zur gemeinsamen, m i t rechtlicher Bindungswirkung ausgestatteten Planung — wie bei den Gemeinschaftsaufgaben — reichen, jedoch sind diese Koordinierungsverfahren und -mittel nicht umfassend genug, u m den Ländern eine separate, an ausschließlich regionalen Gesichtspunkten orientierte, und eine die Bundesplanung desavouierende Subventionspolitik zu verwehren. Auch die „Subventionsofferte" des Bundes an die Länder als das bislang wirksamste Mittel, die Länder zu plankonformem Verhalten zu veranlassen, vermag dieses Koordinationsdefizit nicht abzugleichen. Dem Bund steht m i t der „Subventionsofferte" — sei es, daß er beabsichtigt, Länderaufgaben zu finanzieren oder über die Dotationsauflage Landesmittel zu binden und diese für die Erreichung seiner Zwecke auszuschöpfen versucht — jedoch ein Instrument zur Verfügung, das es i h m gestattet, die Prioritäten und ökonomischen Kriterien von Förderungsprogrammen festzulegen, indem er die Zuwendungen zweckgebunden und unter Auflagen vergibt. Der Bund kann nur insoweit Einfluß auf die Planungen der Länder erlangen, wie er diese finanziell mitträgt. Konsequenterweise w i r d er dazu veranlaßt, soviel Aufgaben wie möglich mitzufinanzieren. Diese Methode führt graduell zu einer Verlagerung der Aufgabenverantwortung auf den Bund, gleichgültig, ob die Mitfinanzierung i m Rahmen einer Gemeinschaftsaufgabe unter kooperativen Vorzeichen erfolgt oder der Bund eine Fondskompetenz i n Anspruch nimmt. I n jedem Fall begründet die Mitfinanzierung i n Verbindung m i t der finanziellen Abhängigkeit der Länder eine Verkürzung bisher autonom

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wahrgenommener Kompetenzen. Unter diesem Gesichtspunkt w i r d die Offensivität der Subventionsofferte deutlich. Als „Angebotsdiktatur" durchbricht sie das Prinzip des kooperativen Föderalismus, da sie zu einer weitgehenden Aufhebung der Länderselbständigkeit führen kann. Insofern kann sich die gemeinsame Aufgabenfinanzierung — als eine wesentliche Komponente des kooperativen Föderalismus' — dahingehend auswirken, daß die bisher feststellbare Tendenz zur Unitarisierung weiter verstärkt wird. Die Wahl der Subventionsgrundlage ist ein wesentlicher Bestimmungsfaktor für die Möglichkeiten der Lenkung und die Elastizität des Lenkungsprozesses. Während die Subventionierung auf Grund detailgesetzlicher Regelung i n den Bereichen sinnvoll ist, i n denen es auf die Einräumung eines gesetzlich abgesicherten Rechtsanspruchs auf Leistung ankommt, — wie ζ. B. bei allen Sozialleistungen — w i l l die Subventionierung i m Stile der Fondsverwaltung gerade derartige Fixierungen vermeiden. Bei Wirtschaftssubventionen ist der Verzicht auf eine spezialgesetzliche Grundlage insofern „naturbedingt", als es hier darauf ankommt, die zur Lenkung notwendige Flexibilität zu gewährleisten. Die richtlinienmäßige Regelung ist — vornehmlich auf Grund der der Verwaltung überlassenen Ermessensspielräume — eine Methode des Administrierens, die dieser Bedingung entspricht. Zwar unterliegt die Wirtschaftssubventionierung tendenziell Bestrebungen, die auf eine Vergesetzlichung hinauslaufen, jedoch handelt es sich hierbei ausschließlich u m Global- oder Plangesetze. Da beide Varianten lediglich die Planziele unter Verzicht auf die detaillierte Kennzeichnung von Förderungsinstrumenten fixieren, bleibt die eigentliche Grundlage der Subventionierung der jeweilige Haushaltstitel. Insofern sind globalgesetzliche Ermächtigungen oder Leistungen, die i m Rahmen von Plangesetzen vergeben werden, der Fondsverwaltung zuzurechnen. Eine besondere Form der Wirtschaftslenkung ist die Wirtschaftsplanung. Als „flexibles Aktionsmodell" erfüllt der Förderungsplan mehrere Funktionen: die ,planmäßige' Beeinflussung von Wirtschaftszweigen oder Regionen auf Grund der von i h m ausgehenden Signalwirkungen und ein höheres Maß an Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit staatlicher Aktivität. Dies ist insbesondere durch die Konstruktion eines Plangewährleistungsanspruchs begründet, der dem Planadressaten die Fähigkeit zur längerfristigen Disposition sichert, und so die Lenkungsmöglichkeiten vergrößern sowie den Lenkungserfolg insgesamt verstärken kann. A u f Grund des Plangewährleistungsanspruchs und der m i t der Planung verbundenen Lenkungswirkung erfüllt der Plan — wie

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auch die Richtlinien, die als selbstbindende Regelungen qualifiziert werden können — gesetzesvertretende Funktionen. Die Lenkungseffizienz w i r d maßgeblich durch drei Faktoren mitbestimmt, die unter den Begriff der „Beherrschbarkeit" subsummiert w u r den: die haushaltspolitische „Beherrschbarkeit", die „Beherrschbarkeit" der Wirkungen und die institutionelle „Beherrschbarkeit". Die haushaltspolitische „Beherrschbarkeit" ist wesentlich abhängig von dem Grad der Reversibilität oder Irreversibilität einmal gewährter Subventionen sowie von den Möglichkeiten zur Kontraktion und Expansion hinsichtlich des Subventionsumfanges und der Subventionsdauer. Der Grad dieser Manipulierbarkeit bestimmt sich dabei i n erster Linie nach der Wahl der Rechtsgrundlage und nach der Subventionsart. Es zeigte sich, daß Subventionsleistungen, die i m Stile der Fondsverwaltung erbracht werden, prinzipiell leichter manipulierbar sind und damit einen höheren Grad an „Beherrschbarkeit" aufweisen als Leistungen auf Grund eines Gesetzes. Möglichkeiten, „Beherrschbarkeit" zu sichern — wie ζ. B. durch gesetzliche Subventionsbefristung, durch einen Uberprüfungszwang i m Rahmen der Subventionsberichte oder durch bestimmte Techniken der Subventionsverteilung — bleiben von der Praxis teilweise ungenutzt oder erweisen sich als unzulänglich. Hinsichtlich der „Beherrschbarkeit" von Subventionswirkungen sind erhebliche Mängel festzustellen. Dies ist teilweise i n der Unzulänglichkeit des analytischen Instrumentariums begründet, teilweise beruht der Experimentalcharakter von Subventionsaktionen auf der Tatsache, daß es die für die Subventionsplanung verantwortlichen Instanzen vielfach unterlassen haben, durch Abwägung möglicher Folge- und Nebenwirkungen, durch die Ausrichtung an sachgerechten, zielorientierten Kriterien und durch den Einbau periodischer Erfolgskontrollen potentielle Störfaktoren zu eliminieren. Die institutionelle „Beherrschbarkeit" bestimmt sich maßgeblich nach der Kontrollierbarkeit und Koordinierbarkeit von Subventionsprogrammen. Die hier festzustellenden, effizienzvermindernden Mängel beruhen zum großen Teil auf haushaltsrechtlichen und haushaltssystematischen Unzulänglichkeiten, die — auf Kosten der Transparenz — der ressorttaktischen Kalkulation Vorschub leisten. Sie sind aber auch wesentlich i n dem durch Kompetenzüberschneidungen gekennzeichneten Institutionengefüge begründet. Sowohl institutionelle Verbesserungen als auch die stärkere Ausnutzung von Koordinierungsmöglichkeiten und nicht zuletzt ein höheres Maß an Koordinierungsbewußtsein könnten die bisher nur additiv aufeinander bezogenen Subventionsprogramme so miteinander verzahnen, daß sich die Förderungsmaßnahmen zugunsten der Landwirt-

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Schluß

schaft, die regionale Wirtschaftsförderung, die Branchenstrukturförderung etc. wechselseitig ergänzen und unterstützen. Lenkung durch Subventionen, die die Lebensbedingungen und Lebenschancen i n einem Gemeinwesen maßgeblich mitbestimmen, kann i n einer parlamentarischen Demokratie nur unter der Verpflichtung politischer Verantwortlichkeit erfolgen. Als Garant dieses Anspruchs w i r d das Parlament angesehen, indem es insbesondere durch Kontrolle öffentlich zur Begründung zwingt. Die Ausübung der Kontrollfunktionen durch das Parlament w i r d jedoch i n dem Maße eingeschränkt, i n dem die wichtigste Voraussetzung — die Möglichkeit zur Sammlung ausreichender Informationen — nicht mehr gegeben ist. Auf Grund der undurchsichtigen und für Kontrollzwecke unzureichenden Haushaltssystematik, deren Mängel auch nicht durch die gegenwärtig noch unbefriedigende politische Berichterstattung ausgeglichen werden, ist diese Voraussetzung für den Subventionsbereich nicht i n dem für eine effektive Kontrolle ausreichenden Maß gegeben. Eine Möglichkeit zur Rückgewinnung parlamentarischer Kontrollfunktionen liegt i n der Weiterentwicklung konventioneller Informationsbeschaffungsverfahren — wie ζ. B. Hearings —, insbesondere aber i n der Verbesserung der politischen Berichterstattung. M i t dem Ausbau des Informationssystems vergrößert sich die Chance des Parlaments, sowohl die Regierung öffentlich zur Begründung zwingen und damit Verantwortung herbeiführen zu können, als auch i m Sinne kooperativer M i t w i r k u n g an den Entscheidungsprozessen beteiligt zu sein. Dieser Gesichtspunkt rückt u m so stärker i n den Vordergrund, als der Anteil des Parlaments an der politischen Führung mehr und mehr reduziert zu werden droht. Durch den zunehmenden Umfang der Fondsverwaltung und die damit verbundene Regelungsbefugnis der Ministerialbürokratie mittels administrativer Richtlinien, durch den faktischen Delegationszwang parlamentarischer Budgetgestaltungsbefugnisse auf die Exekutive, durch die fortschreitende Entleerung des Gesetzesbegriffs sowie durch die Fülle von Planungsaufgaben, die einen umfangreichen Apparat der Informationsverarbeitung und der Koordinierung voraussetzen, über die die parlamentarischen Organe nicht verfügen, sind wesentliche Entscheidungen dem Zugriff des Parlaments entzogen. U. a. aus diesem Grunde stellt sich generell die Forderung nach mehr Publizität und Transparenz: hinsichtlich der Ziele und Mittel, der Prioritäten, der Interdependenzen, der abschätzbaren Folgen, der Förderungsrichtlinien, der ökonomischen Kriterien und des erreichten Erfolges. Als rationalitäts- und effizienzfördernde Faktoren wären

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Publizität und Transparenz gleichzeitig der beste Garant wirksamer Kontrolle. Trotz aller Besonderheiten ist das Instrument ,Subventionen' vielgestaltig und nicht eindeutig faßbar. Einerseits läßt es sich nicht der Eingriffsverwaltung zuordnen, andererseits fällt es aus dem Globalbegriff der LeistungsVerwaltung heraus. Als Existenzsicherung — erinnert sei hier an die Erhaltungssubventionen — oder generell als Voraussetzung zur Entfaltung individueller Initiative wäre Subventionsverwaltung der Leistungsverwaltung zuzurechnen. Über die Auflage kehrt sie allerdings wieder zur Eingriffsverwaltung zurück. Einerseits sind Subventionen keine Erscheinung eines autoritären W i r t schaftsdirigismus, andererseits setzen sie die marktwirtschaftlichen Grundsätze außer Kraft. Prinzipiell bleibt die private Dispositionsfreiheit unangetastet, die finanzielle Abhängigkeit jedoch bedeutet Zwang zu plankonformem Verhalten. W i r d gesagt, Subventionen sind ein freiheitliches Instrument, so spricht dafür, daß es keinen Subventionsannahmezwang gibt. Daß Subventionierung andererseits i n die Nähe einer Zwangsveranstaltung rückt, w i r d durch die Tatsache bestätigt, daß sich der Subventionsadressat aus Konkurrenz- bzw. Existenzgründen der Finanzofferte nicht entziehen kann und damit gezwungen ist, sich den Bedingungen und Auflagen zu unterwerfen. Sind Subventionen ein kooperatives, ein auf freie Zusammenarbeit 2 angelegtes Instrument? Die Bedingheit staatlicher und privater Funktionen bei der Durchführung von Subventionsprogrammen deutet auf eine derartige kooperative „Interessenstruktur" 3 der Subvention hin; denn der Subvenient schafft die materiellen Voraussetzungen, damit der Adressat aktiv wird, und der Adressat bemüht sich u m die Subvention, damit er i n dem vom Subvenienten intendierten Sinne handeln kann. Eine weitgehende Teilkongruenz der Interessen von Subvenient und Subventioniertem muß schon deswegen vorausgesetzt werden, als diejenigen, die die Zwecke einlösen sollen, diese auch i n gewisser Weise akzeptieren müssen. Daß Subventionierung darüber hinaus auf Formen kooperativer Zusammenarbeit angelegt ist und insofern als Erscheinung einer ,mixed economy 4 gekennzeichnet werden kann, zeigt beispielhaft die Einschaltung der ,Aktionsgemeinschaft Deutsche Steinkohlenreviere' i n die Wirtschaftsförderungsmaßnahmen des Landes. 2 Vgl. zu dieser These H. Krüger, Von der Notwendigkeit einer freien u n d auf lange Sicht angelegten Zusammenarbeit zwischen Staat u n d Wirtschaft, Münster 1966, bes. S. 10. 3 Die kooperative „Interessenstruktur" ist zuletzt unter verwaltungsrechtlichen Gesichtspunkten gegenüber der synallagmatischen „Interessenstrukt u r " von Zacher, V e r w a l t u n g durch Subventionen, i n : W D S t R L , H. 27, 1967, S. 319 u. 441 f. hervorgehoben worden.

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Allerdings setzt Kooperation die Existenz selbständiger Partner voraus, die einen Bestand von — wenn auch nicht ausschließlichen — so doch von nicht austauschbaren Entscheidungsbefugnissen i m Rahmen der Zusammenarbeit aufweisen müssen 4 . Aber gerade diese Voraussetzung ist insbesondere i m Hinblick auf die Lenkungsmethoden, die der Bund — gestützt auf seine Finanzmacht — gegenüber den Ländern anwendet, i n Frage gestellt, da diese häufig i n die Rolle bloßer „Erfüllungsgehilfen" verwiesen werden. Bei der Subventionierung können sowohl kooperative als auch subordinative Faktoren dominieren. Subventionen sind insofern ein ambivalentes Instrument. Der Anspruch des Bürgers auf angemessene Teilhabe an den Leistungen des Staates ist durch die Möglichkeit, sich auf den Gleichheitssatz 5 oder das Sozialstaatsprinzip 6 berufen zu können, die eine rechtliche Gleichheit einerseits, faktische, soziale und wirtschaftliche Gleichheit andererseits intendieren und i n dem Begriff der „Chancengleichheit" zusammenlaufen, abgesichert. Die Frage nach der Sicherung dieses A n spruches stellte sich zu Recht angesichts der umfangreichen Fondsverwaltung und vor dem Hintergrund der Tatsache, daß das Haushaltsrecht Verbindlichkeiten und Ansprüche gegenüber Dritten nicht begründet. Aus dem Postulat der Chancengleichheit und ihrer Justiziabilität ergeben sich jedoch für die Lenkungsmöglichkeiten durch Subventionen entscheidende Konsequenzen: „Es ist nicht auszudenken, was per Analogie auf anderen Kunstgebieten, die ohne öffentliche Subventionen nicht existieren können (Theater, Museen) noch alles i m Verwaltungsklagewege seine ,Bewältigung 4 finden kann und w i r d . . . Wie lange die Gerichte diese Last auf sich nehmen, bleibe der Phantasie überlassen. Es scheint uns nicht ausgeschlossen, daß Maler, deren B i l d nicht gekauft wird, daß Schriftsteller, die keinen Preis bekamen, Theater, die keine oder weniger Subventionen erhielten, das Grundgesetz studieren und m i t dem Prinzip der Chancengleichheit vor die Gerichte gehen 7 ." Unwidersprochen und anerkannt bei Leistungen, deren egalitärer Ansatz — wie z. B. Lastenausgleichszahlungen, Eingliederungsdarlehen, Wohngeld, Studienförderung etc. — offenbar ist, würde eine aus den Gleichheitspostulaten abgeleitete Generalklausel, die quasi ein Grund4 Vgl. Hesse, Aspekte des kooperativen Föderalismus i n der Bundesrepublik, i n : Festschr. f. G. Müller, Tübingen 1970, S. 147. 5 Vgl. hierzu ausführlich Scholler, Die Interpretation des Gleichheitssatzes als W i l l k ü r v e r b o t oder als Gebot der Chancengleichheit, B e r l i n 1969. 6 Vgl. Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, B e r l i n 1966, S. 259 ff. 7 Korn, Die neue, die juristische Filmwelle, i n : F A Z v o m 16. 6.1966.

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recht auf Subventionsteilhabe einräumen würde, den Leistungsstaat auf einen Verteilerstaat von Globalkontingenten m i t wohlfahrtsstaatlichem Einschlag reduzieren und i h m damit die Lenkungsgrundlage entziehen. Lenkung durch Subventionen schließt eben auch die gewollte Ungleichheit ein, muß Selektion — oder wenn man so w i l l — Diskriminierung sein, allein deswegen, weil Haushaltsmittel nicht unbegrenzt verfügbar sind und sich somit die Notwendigkeit ergibt, Rangordnungen und Prioritäten zu setzen. Diese Kompetenz dem Staat streitig zu machen, bedeutet die Erhebung des Gießkannenprinzips zum allgemeinen Subventionsprinzip und damit die Auflösung von Lenkungschancen durch Subventionen.

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Drucksachen 11/480 II/2896

des Deutschen

Bundestages:

Begründung des Regierungsentwurfs zum Finanzverfassungsgesetz 1954 Stellungnahme des Haushaltsausschusses betr. Mehrquellenfinanzierung

III/1229 III/2751 IV/366 IV/2963

Zusammenstellung von Subventionen i m Bundeshaushalt Denkschrift des Präsidenten des B R H v. 5. A p r i l 1961 Bericht der Bundesreg. über die Situation der dt. Filmwirtschaft Bundesbericht Forschung I

V/931 zu V/1678

Zusammenstellung von Subventionen i m Bundeshaushalt Sehr. Bericht des BT-Ausschusses f. Wirtschaft u. Mittelstandsfragen zu § 12 StWG (Regierungsentwurf) Bundesbericht Forschung I I Subventionsbericht 1968 Begründung des Regierungsentwurfs zum Finanzreformgesetz Begründung des Regierungsentwurfs zum Haushaltsreformgesetz A b k o m m e n über die Beteiligung des Landes N R W an den nach dem Steinkohlensicherungsgesetz zu gewährenden Leistungen Überprüfungsergebnis der Zielsetzung des Steinkohlensicherungsgesetzes. Mittelstandsbericht Raumordnungsbericht 1968 der Bundesregierung Stellungnahme der Bundesregierung betr. Weiterentwicklung des föderativen Systems Bemerkungen des B R H f ü r das Rechnungsjahr 1966 Begründung des Regierungsentwurfs zum Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" Bundesbericht Forschung I I I Bericht des Ausschusses f. K o m m u n a l p o l i t i k , Raumordnung, Städtebau u. Wohnungswesen betr. Raumordnungspolitik

V/2054 V/2423 V/2861 V/3040 V/3184 zu V/3184 V/3678 V/3958 V/4002 V/4066 V/4092

V/4335 V/4372 V/5464

Strukturbericht 1969 der Bundesregierung

VI/281

Jahreswirtschaftsbericht 1970 der Bundesregierung

VI/372

Grüner Bericht 1970 der Bundesregierung

VI/378

Wohngeldbericht der Bundesregierung

VI/391

Subventionsbericht 1970 der Bundesregierung

Literaturverzeichnis

318 VI/559 VI/643

Bemerkungen des B R H f ü r das Rechnungsjahr 1967

VI/761 VI/1340 VI/1548

Strukturbericht 1970 der Bundesregierung Raumordnungsbericht 1970 der Bundesregierung Begründung des Regierungsentwurfs zum Zonenrandförderungsgesetz Jahreswirtschaftsbericht 1971 der Bundesregierung

VI/1760 VI/1800 Drucksachen 163/1/66

Sozialbericht 1970 der Bundesregierung

Agrarbericht 1971 der Bundesregierung des Deutschen

Bundesrates:

E n t w u r f des Wirtschaftsausschusses des Bundesrates betr. die Gewährung von Zuschüssen zur Durchführung des Steinkohlensicherungsgesetzes

Stenographische

Berichte des Deutschen

Bundestages:

3. Wahlp., 153. Sitzung v. 17. März 1961 4. Wahlp., 30. Sitzung v. 16. Febr. 1962 4. Wahlp., 163. Sitzung v. 12. Febr. 1965 5. Wahlp., 53. Sitzung v. 30. J u n i 1966 5. Wahlp., 240. Sitzung v. 18. J u n i 1969 5. Wahlp., 247. Sitzung v. 3. J u l i 1969 6. Wahlp., 52. Sitzung v. 26. M a i 1970 Richtlinien: Die nachfolgend aufgeführten Richtlinien stellen eine A u s w a h l dar; f ü r die übrigen Richtlinien sei auf die Sammelbände von Dittes u n d Schlauwitz verwiesen. Bewilligungsbedingungen des B M W f ü r die Gewährung von Zuschüssen für Infrastrukturmaßnahmen aus Bundeshaushaltsmitteln nach § 64 a RHO i m Rahmen des Regionalen Förderungsprogramms des Bundes (unveröffentl., Aktenzeichen I C 1-700803) Bewilligungsbedingungen (besondere) des BMWiss. f ü r die Vergabe von Bundesmitteln zur Förderung von Studenten an den wissenschaftlichen Hochschulen i n der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Landes B e r l i n v. 19. Nov. 1970 (unveröffentl.) Bewilligungsbedingungen (allgemeine) f ü r die Gewährung von Zuwendungen des Bundes nach § 64 a RHO, Anlage 2 zu Nr. 12 der B R L 1953 Grundsätze f ü r die Verwendung der Zuwendungen des Bundes sowie f ü r den Nachweis u n d die Prüfung der Verwendung (ABewGr.), Anlage zu den Vorl. W zu § 44 B H O Richtlinien f ü r die bevorzugte Berücksichtigung mittelständischer Gewerbetreibender bei der Vergabe von Aufträgen durch Zuwendungsempfänger, i n : MinBIFi., 1969, S. 358 Richtlinien f ü r die Berücksichtigung bevorzugter Bewerber bei der Vergabe öffentlicher Aufträge v o m 31. März 1954, BAnz. Nr. 68 v. 7. A p r i l 1954 (Neufassung: BAnz. Nr. 42 v. 1. März 1969)

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