Der Begriff der Subvention im WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen [1 ed.] 9783428507160, 9783428107162

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CARSTEN GRAVE

Der Begriff der Subvention im WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Rechtsfragen der Globalisierung Herausgegeben von Prof. Dr. Karl Albrecht Schachtschneider, Erlangen-Nürnberg

Band 2

Der Begriff.. der Subvention im WTO-Ubereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Von

Carsten Grave

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Grave, Carsten:

Der Begriff der Subvention im WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen I Carsten Grave. - Berlin : Duncker und Humblot, 2002 (Rechtsfragen der Globalisierung ; Bd. 2) Zugl.: Bonn, Univ., Diss., 2001 ISBN 3-428-10716-0

Alle Rechte vorbehalten

© 2002 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 1619-0890 ISBN 3-428-10716-0 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706@

Vorwort Seit der Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation in Seattle 1998 kommen die internationalen Organisationen für die Regulierung der Weltwirtschaft, allen voran die Welthandelsorganisation und die Weltbank, nicht aus den Schlagzeilen. Die zunehmende Verflechtung der ehemals nationalen Volkswirtschaften und deren zunehmende Anfälligkeit für ehemals regional begrenzte Krisen lassen für den einen die Notwendigkeit ihrer Existenz und Fortentwicklung immer deutlicher hervortreten. Für den anderen sind gerade diese Einrichtungen die Wurzel vieler wirtschaftlicher und sozialer Probleme; der Kampf gegen sie rechtfertigt für ihn sogar Gewalt gegen Menschen und Sachen. Umso mehr sind Rechts- und Wirtschaftswissenschaften gefordert, diese Organisationen einschließlich ihrer Chancen und Risiken zu erklären. Dem dient auch die vorliegende Arbeit, die im Sommersemester 2001 von der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhems-Universität Bonn als Dissertation angenommen wurde. Herr Prof. Dr. Ulrich Huber, Universität Bonn, hat die Arbeit betreut und das Erstgutachten verfasst. Ungeachtet einiger überraschender Wendungen des Vorhabens hat er als Doktorvater den Fortgang stets mit konstruktiver Kritik gefördert und seine Kenntnisse einfließen lassen. Herr Prof. Dr. Wulf-Henning Roth, Universität Bonn, hat das Zweitgutachten erstellt und mich ermutigt, die Arbeit zu veröffentlichen. Auf Anregung von Herrn Prof. Dr. Huber hat das Zentrum für europäisches und internationales Wirtschaftsrecht der Universität Bonn unter der Leitung von Herrn Prof. Dr. Ulrich Everling das Projekt aus Mitteln der Deutschen Forschungsgemeinschaft gefördert. Die in seinem Rahmen gehaltenen Vorträge haben die Arbeit mit Beispielen aus unterschiedlichen Rechtsgebieten bereichert. Der Verlag und der Herausgeber der Schriftenreihe, Herr Prof. Dr. Karl Albrecht Schachtschneider, Universität Erlangen-Nürnberg, haben die Veröffentlichung ermöglicht. Zur Seite gestanden haben mir Frau Dr. Ulla Bohlmann, Paris, Herr Dr. Thomas Falkenkötter, Aachen und Herr Dr. Axel Cordewener, LL.M., Bonn. Schließlich haben meine Eltern mich von Anfang an in meinem Vorhaben bestärkt und an den Höhen und Tiefen, die mit dem Schreiben dieser Arbeit verbunden waren, Anteil genommen. Ihnen allen danke ich herzlich. Carsten Grave

Köln, im November 2001

Inhaltsübersicht Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

Erster Teil

Die Ordnung des internationalen Handels durch die WeIthandelsorganisation

27

§ 1 Vom GATI zur Schlussakte von Marrakesch .....................................

27

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente ................................

45

Zweiter Teil

Das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

66

§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

§ 5 Das Verfahrensrecht des Übereinkommens ....................................... 100 § 6 Das Rege1ungsziel des Übereinkommens .........................................

III

Dritter Teil

Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

124

§ 7 Die Legaldefinition der Subvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... . . . . . . . .. . . . ... . .. 124

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung...................................... 136 § 9 Die Person des Subventionsempfängers

158

§ 10 Die Übertragung eines Vorteils ........................... . ....................... 170 § 11 Die Spezifität einer Subvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

8

Inhaltsübersicht

Vierter Teil

Die einzelnen Subventionsformen

211

§ 12 Subventionen in Form von direkten Kapitaltransfers . ..... . ... . .. . ... .. . .. .. . ... . . 211 § 13 Subventionen in Form von Einnahmeausfällen . ..... ... . ..... . .... .... . .. .. .. . .. . 231

§ 14 Subventionen in Form von Transfers von Waren oder Dienstleistungen . .. ... ... .. 241 § 15 Einkommens- oder Preisstützungen ... . .... ... ... . ........ .. .. ... .. .. . ... . . . .. .. .. 250

Fünfter Teil

Schlussbemerkungen § 16 Fazit: Die Subvention als Allokationsverzerrung durch Ressourcen der Regierung

258 258

§ 17 Der Vergleich mit anderen internationalen Subventionskontrollsystemen .. ... .... , 266

Literaturverzeichnis . . .. . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . .. . . . .. . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . .. 282

Stichwortverzeichnis . .. .. .. ... .......... . ...... .. .. . .. . ..... .. .. . .... .. .. .. .. . ...... . 296

Inhaltsverzeichnis Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

Erster Teil

Die Ordnung des internationalen Handels durch die Welthandelsorganisation

27

§ 1 Vom GATT zur Schlussakte von Marrakesch ..................................

27

I. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATI) ....... . .......... . .

27

1. Die Entstehung des GATI ........... . ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

2. Der Inhalt des GATI 1947 .............................................

29

a) Meistbegünstigungsklausel und Zollzugeständnisse (Teil I des GATI 1947) ...............................................................

29

b) Handelspolitische Vorschriften (Teil 11 des GATI 1947) .............

30

c) Schutzklausei, Befreiungen und besondere Rechte ..................

31

d) Die Entscheidungsmechanismen ....................................

31

e) Das Regelungsziel des GATI 1947 ..................................

32

3. Konferenz von Havanna und organisatorische Konsolidierung..........

33

4. Das Wirken des GATI bis 1986 ........................................

35

5. Das GATI 1947 - Geschichte eines Erfolges? ..........................

37

6. Deutschland und die Europäischen Gemeinschaften im GATI 1947 ....

37

11. Die Achte Welthandelsrunde oder Uruguay-Runde ........................

39

1. Die Erklärung von Punta dei Este . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

2. Die Verhandlungen bis zur Konferenz von Montreal ....................

40

3. Das Scheitern der Konferenz von Brüssel ...............................

41

4. Die Lösung der Agrarfrage und der Abschluss der Uruguay-Runde .....

42

5. Deutschland und die Europäischen Gemeinschaften in der UruguayRunde .................................. ........................... .....

43

10

Inhaltsverzeichnis III. Die Schlussakte von Marrakesch .... ... . . ........... . . .. .. .... . .. . . . ... ...

43

I . Inhalt und Struktur der Schlussakte . .... . . . .. . ... . ...... . . . . ... . . . ..... .

43

2. Die Auslegung der Schlussakte . ............ . .... . ............ ... .......

44

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente ...... .. . ..... . . . . .. .. ... .. .

45

I. Das Zielsystem der neuen Welthandelsordnung ... ... ... . ... .. . . . ....... . . .

45

11. Wettbewerb als Ordnungsprinzip der Weltwirtschaft.............. . .... . ...

47

1. Das Modell der Vollkommenen Konkurrenz . . ... . . ....... . . . .. . ... . . . ..

47

2. Internationale Arbeitsteilung und freier Handel ..... ... ... . . . .. . ... .. ...

49

3. Marktunvollkommenheiten und Marktversagen ...... . .. . . . .. . .... . .... .

50

III. Die einzelnen Übereinkommen ................... .. ............... . .. . ....

51

I. Das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation . . . . ..

51

2. Die Übereinkommen über den Handel mit Waren (Anhang IA) .... .. . . .

53

3. Die Übereinkommen in den Anhängen IB bis 4 . . ........... . ..........

57

IV. Die WTO und der internationale Handel nach der Uruguay-Runde . . . . . . . . .

59

1. Die Errichtung der neuen Organisation . . . .. ... .. .. . .. . ..... . .... . . . . . . .

59

2. Die Tätigkeit der WTO seit 1995 .. ... . ....... ... . ... ...... . . .. ...... ...

60

3. Die zukünftigen Aktivitäten der WTO .............. . . . ............ . ....

61

4. Prognosen für die Zukunft der Weltwirtschaft . ............. . . ..... .....

62

V. Deutschland und die Europäischen Gemeinschaften in der WTO . . . . . . . . . . .

62

1. Die Mitgliedschaft in der WTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

2. Die Umsetzung des WTO-Übereinkommens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

Zweiter Teil

Das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen

66

§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens .. . . .. ... ....... . .... . ..... . ..

66

I. Die Havanna-Charta .. .. ...... .. .... . .... .. . . .. . . .. .... . .. ... . ... ... . . . .. .

66

11. Die Vorschriften des GATT / MTN-Systems ..... . . ... ........... .. . . . .....

67

1. Die ursprüngliche Fassung des GATT 1947 . . . . . ............... ... . . ....

67

2. Die Erweiterung des GATT 1947 im Jahr 1955 . .. . ... . ... ... ..... ... . ..

69

3. Der Subventionskodex 1979 .. .. . . ......... . . . .... . ... . ........ .. .. .. . . .

70

Inhaltsverzeichnis

ll

III. Die Verhandlungen der Uruguay-Runde ...................................

73

1. Vorbereitungsphase ....................................................

74

2. Die Verhandlungen bis zur Halbzeitkonferenz von Montreal ............

75

3. Von der Halbzeitkonferenz zur Konferenz von Brüssel ..................

77

4. Die Konferenz von Brüssel und der Abschluss der Uruguay-Runde

80

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin .........................................

82

I. Direkte und indirekte Subventionsdisziplin ...... . . . .......... . . . ..........

82

11. Verbotene Subventionen . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . .. . . . . .. .. . . . . .. . . . . . . . . . . .

83

1. Der Begriff der Ausfuhrsubvention .....................................

84

2. Die Beispielliste für Ausfuhrsubventionen ..............................

85

3. Der Anwendungsbereich des Verbots von Ausfuhrsubventionen ........

86

4. Importersetzende Subventionen ........................................

86

III. Anfechtbare Subventionen ................................................

87

I. Die Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges eines anderen Mitgliedes .............................................................

87

2. Das Zunichtemachen oder die Schmälerung von Vorteilen ..............

88

3. Die ernsthafte Schädigung der Interessen anderer Mitglieder. . . . . . . . . . . .

89

a) Die ipso iure-Tatbestände der ernsthaften Schädigung...............

90

b) Der Ausschluss der ernsthaften Schädigung

91

c) Die Vermutung der ernsthaften Schädigung

91

IV. Nichtanfechtbare Subventionen ...........................................

92

1. Subventionen für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben ..............

92

2. Regionalsubventionen ..................................................

93

3. Umweltschutzsubventionen ............................................

94

V. Die Regelungen für Ausgleichszölle .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .

94

I. Der Begriff des Ausgleichszolls und die Voraussetzungen seiner Erhebung ...................... .............................................

94

2. Das nationale Verfahren zur Erhebung von Ausgleichszöllen ...........

95

VI. Das Verhältnis zu anderen Vorschriften über Subventionen im WTO-Recht

97

VII. Das Konzept der Subventionsdisziplin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

VIII. Die Bewertung der neuen Regeln ..........................................

99

12

Inhaltsverzeichnis

§ 5 Das Verfahrensrecht des Übereinkommens........ .. ... ... . . .. .. . ... . .... . ..... 100

I. Die Organe.... .. ........ .... .. .... ... .......... .. .. ..... .. ...... .. .... .. .. 101 11. Die Rechtsgrundlagen des Verfahrens ... .... ....................... .. .. .. . 102 111. Das Verfahren bei verbotenen bzw. anfechtbaren Subventionen ... ... . .. ... 103 I. Das Konsultationsverfahren .. .... ........ .. ............. .... ........... 103

2. Das streitige Verfahren vor dem Streitbeilegungsorgan und der Sondergruppe ..... . ............................................... . ..... . ..... 104 3. Das Rechtsmittelverfahren . ... . . . .... . . . . . . ....... . . ..... .. . .... . .. .. .. 105 4. Inhalt und Umsetzung der Entscheidung . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 5. Vermittlungs- und Schiedsverfahren ..... .. ..... .. .. .. ....... .... ....... 107 6. Notifikation, Auskunft und Gutachten .. .... .... .... ...... .. .. .. .. .. .. .. 107 IV. Die nichtanfechtbaren Subventionen ...... .. ..... ...... ... .. .. .. . .. ... .... 108 I. Das Notifikationsverfahren . ... . .... .. .. ...... . ..... ....... . . . . .. . . . .. .. 108

2. Das Konsultationsverfahren ... .. ... . . . . . . . .... . . . .. ..... .. ... . .... .. . . . 109 V. Die Regelungen für Ausgleichszölle .. . . . ... .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 VI. Der Übergang zu den neuen Regeln

110

§ 6 Das Regelungsziel des Übereinkommens

111

I. Das Fehlen eines ausdrücklichen Zielkataloges . .... .. ... .. .... . . .. .. . .. .. . 111 11. Die Wirkungen einer Subvention auf den Allokationsmechanismus ........ 112 III. Wirtschaftliche und politische Ziele der Subventionierung ... . ... ... .. . ... . 113 I. Außenhandel...........................................................

113

2. Sektorale Wirtschaftsstruktur .. .. ....... ....... .. .... .. ..... . .. .. .. .. .. . 114 a) Flankierung des permanenten Strukturwandels .. . ..... . . . ..... . . . . .. 114 b) Flankierung des integrationsbedingten Strukturwandels .. ........ .. . 115 c) Das öffentliche Interesse an bestimmten Wirtschaftszweigen ... . .... 116 3. Konfiguration von Wirtschaftszweigen .. ... ..... .. .. .. ......... . ....... 116 4. Arbeitsmarktpolitik .. . ................. . . ... .... . .. . . . ... ... . . .... . ... . 117 5. Regionalpolitik . ........ .... .... . .... .. ....... .. .. .. ..... .... . ... .. .... . 117 6. Sozialpolitik ...... ....... ...... . .... . . .. . .. .... ... . . .. . . . . . . . . .. ..... .. 117 7. Förderung von Forschung und Entwicklung ...... . .. ....... .. .. .... .... 117 8. Umweltpolitik ... .... . ....... .. .. .. , . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. .. .. . . .. . . . . 118

Inhaltsverzeichnis

13

IV. Gefahren der Subventionierung . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 1. Ungünstige Allokationswirkungen ............ .. ........................ 118 a) Intrasektorale Verzerrungen ......................................... 119 b) Intersektorale Verzerrungen ......................................... 120 c) Intertemporale Verzerrungen (Konservierungswirkung) ............. 120 2. Subventionen als Instrumente des Protektionismus' ..................... 121 3. Über den Staatshaushalt vermittelte Wirkungen......................... 121 V. Subventionsdisziplin als Instrument zum Schutz der effizienten Allokation

122

Dritter Teil

Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

124

§ 7 Die Legaldefinition der Subvention.............. .. ......... .. ......... .. ....... 124 I. Die Entwicklung der Definition ............. . .......... . .................. 125 1. GATI 1947 ............................................................ 125 2. Subventionskodex 1979 ................................................ 126 3. Die Uruguay-Runde .................................................... 127 II. Der Aufbau der Definition ................................................ 129 III. Die Funktion des Subventions begriffes .......... . .......... . ........ . . . ... 130 1. Funktion als Tatbestandsmerkmal ...................................... 130 2. Subventionsbegriff und Schutzklausei ......... .. ......... .. .......... . . 131 IV. Der begrenzte Geltungsanspruch der Definition ........................... 133 1. Beschränkung auf das Übereinkomrnmen . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2. Zeitliche Beschränkung ................................................ 135 § 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung ................................... 136

I. Der finanzielle Beitrag .................................................... 136 1. Oberbegriff und Untergliederungen. . . . . . . .. .. . . . .. . . .. .. . . . . . . . .. . . . . .. 137 2. Analyse der Formulierung ....................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 137 3. Implikationen der Definition ........................................... 138 a) Mehrzahl von beteiligten Wirtschaftssubjekten ............... . ...... 139 b) Unzu1ässigkeit von Saldierungen .................................... 139 c) Statische Vermögensänderungen .................................... 140

14

Inhaltsverzeichnis 11. Die Regierung als Subventionsgeber ... .. .... ......... ...... .. ... ..... . ... 140 1. Entwicklung des Begriffs der Regierung.......... . .... . . ....... ... . . . . . 140 2. Die Terminologie des Übereinkommens.... . .. . . . ......... . .... . ....... 141 3. Die Regierung als Wirtschaftssubjekt eigener Art . . . ... . .. . .... ..... . ... 142 a) Konsumenten und Unternehmen .. ... . . . . . ... . ........ . .... .. . . . .. .. 143 b) Die Refinanzierungsmöglichkeiten der Regierung.. .. .. . . . . . ... . . . .. 143 c) Auswirkungen auf den Wettbewerbsmechanismus ....... .. .. ... ..... 144 d) Die Definition der Regierung .......... . ... . . . .............. .... .... 145 e) Die private Einrichtung als begrifflicher Gegensatz ..... . ... . ... . ... 145 4. Subventionen durch private Einrichtungen . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 146 5. Regierung im Gebiet eines Mitglieds .......... . ..... . ........ . ... . ..... 148 6. Implikationen des Regierungsbegriffs ........... . . . .......... . . . ....... 149 a) Unbegrenzte Refinanzierungszusagen . ...... ... .......... . .. ... . . . . . 149 b) Getrennte Finanzmassen .. ... . .. ..... .. . .. . . . .. . . .. . . ... . ... . . . . .. . . 149 III. Die sonstigen Subventionsgeber .................... . . . ......... . .. . ....... 150 1. Die Funktion der sonstigen Subventionsgeber ... . ........... ... ........ 150 2. Die Zahlung an einen Fördermechanismus .... . ... .. ...... . . . .... . ... . .. 151 3. Die Aufgabenwahmehmung durch private Einrichtungen . ....... . .... . . 152 4. Die Abgrenzung der sonstigen Subventionsgeber untereinander.... . . . .. 154 IV. Budgetrelevanz und regulatorische Subventionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . 155 1. Die Belastung des Haushalts der Regierung .. ... . .... .. ... . .... .. . ... ... 155 2. Mindestpreise und regulatorische Subventionen . . . .. .. ... . .... .... . . ... 156 3. Niedrige Umwelt- und Sozial standards als regulatorische Subventionen V. Die Einschaltung Dritter in die Subventions vergabe

157 158

§ 9 Die Person des Subventionsempfängers ... .. ... .. .... . . . . ........... . . .. . . . . ... 158

I. Unternehmen als Subventionsempfänger ...... . .... . .............. .. .. . ... 159

1. Die systematische Stellung des Empfängerkriteriums ........ . .. ... ..... 159 2. Unternehmen als einzige Subventionsempfänger . ... .... . ... . ... . ...... 160 3. Der Subventionsempfänger als Kriterium der Abgrenzung zum GATS .. 162 11. Der Begriff des Anbieters ... ....... ........ . . . . ... ..................... . .. 163 III. Der Handel mit Waren ........... . .......... . .. . ............. . . .... ....... 163 1. Landwirtschaftliche Produkte . . .. ... .... . .. ... ...... . . ... .... . . .... . ... 164 2. Datenverarbeitungsprograrnrne . .... . .. . . . . .. . . ....... .. ...... .. .. . .. . .. 164

Inhaltsverzeichnis

15

3. Abfall.................................................................. 165 4. Grundstücke ........................................................... 166 IV. Die geographische Zuordnung eines Unternehmens. . . . . . ... . . . . .. . . . . . .. . . 166 V. Tatsächlicher oder potentieller Wettbewerb ........... . . . .......... . ....... 167 VI. Unternehmensgründungen ................................................. 169 § 10 Die Übertragung eines Vorteils .............................. . .................. 170

I. Übertragung eines Vorteils und Höhe einer Subvention ............ . ....... 170 1. Vorteil für den Begünstigten oder Kosten für die Regierung . . . . . . . . . . . . . 171 2. Der Kompromiss durch Aufteilen der Anwendungsbereiche ............ 173 11. Der Preis-Ansatz.. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 1. Die einzelnen Tatbestände des Art. 14 .................................. 173 2. Der Preis in einer Transaktion unter Privaten als Vergleichspunkt. . . ... . 174 3. Kritik .................................................................. 175 111. Der Kosten-Ansatz ...... . ................................................. 177 IV. Der Nutzen-Ansatz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 1. Die Unbrauchbarkeit des Preis- und des Kosten-Ansatzes. . . . . . . . . . . .. . . 178 2. Die Beschränkung auf die Feststellung eines Vorteils ...... . ............ 179 3. Die Feststellung des Vorteils ........................................... 180 V. Die Verknüpfung von finanziellem Beitrag und Vorteil .................... 182 1. Der Verzicht auf direkte finanzielle Beiträge an den Subventionsempfänger .................................................................. 182 2. Subventionen auf vorgelagerten Wirtschaftsstufen ...................... 183 3. Subventionen auf nachgelagerten Wirtschaftsstufen .................... 184 VI. Vorteil und Gegenleistung ................................................. 185 VII. Sonderabgaben ........................... . ....................... . . . ...... 186 1. Die Person des Subventionsgebers ............................... . ...... 186 2. Die Gewährung eines Vorteils .......................................... 187 VIII. Die Freiwilligkeit der Vorteilsgewährung .................................. 188 § 11 Die Spezifität einer Subvention.................................................

189

I. Die Entwicklung des Begriffes ............................................ 190

16

Inhaltsverzeichnis 11. Die Struktur der Vorschrift ................................................ 191 1. Parallele Bestimmungen .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

2. Regel- Ausnahme - Gegenausnahme ........... . ............ . ......... 191 111. Unternehmen und Wirtschaftszweige ...... . .... . ....... . . .. . .. .... . . . ..... 192 IV. Die Definition der Spezifität . . ............................................ 193 1. Das Regelungsziel als Ausgangspunkt ..... . ... .. .... .......... . ... . .... 193

2. Die Begrenzung des Empfängerkreises ........................... . ..... 194 3. Die Informationsfunktion der relativen Preise ................. .. ....... 195 4. Die Spezifität als Verzerrung der relativen Preise ............. . ......... 195 a) Der Umfang der Verzerrung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 b) Intrasektorale und intersektorale Verzerrungen ...................... 196 c) Die allokationstheoretische Interpretation der Spezifität ............. 197 5. Mögliche Kritik.......... . . . .... . .... .. ..... . ..... . ...... .. ... .. ... ... . 199 V. Die Ausgestaltung der Definition im Einzelnen .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 200 1. De iure-Spezifität ......... .. .... ... ................. . ......... . ...... . . 201 2. De iure- Nichtspezifität ............................ . .................... 201

a) Objektive Bedingungen oder Kriterien ....... ..... .... . ............. 202 b) Anspruch auf Subventionierung und Einhaltung der Bedingungen... 204 c) Nachprüfbarkeit .................................................... 204

3. De Jacto-Spezifität ................................ . .................... 205 a) Die einzelnen Tatbestände der de Jacto-Spezifität ...... . ... . ...... . . 206 b) Der Diversifikationsvorbehalt .......................... . .... .. ...... 207 c) Der Laufzeitvorbehalt .. . ..... .. .. .... ... ... ..... .. . . .. .. ... .. . . .. . .. 208 VI. Subventionsvergabe durch subnationale Regierungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 208 VII. Die Spezifität der verbotenen Subventionen .... . ... . ... . .... . ... .. ... . .... 209

Vierter Teil

Die einzelnen Subventionsformen

211

§ 12 Subventionen in Form von direkten Kapitaltransfers ..... . . . ............ . ..... 211

I. Direkte Kapitaltransfers ........................................... . ....... 212 1. Die Richtung der Übertragung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 212

2. Der direkte Transfer ... ..... .. ... .. ... .... ... ... .... .. .. .. . . ..... .. ... . . 212 3. Die Abgrenzung zum Transfer von Waren oder Dienstleistungen ... . ... 213

Inhaltsverzeichnis

17

H. Potentielle direkte Kapitaltransfers ... . .. .... .... . ... .... . ... . . . . ... . ... ... 214 III. Direkte Transfers von Verbindlichkeiten als Subventionen ... .... . . . .. . .. .. 215 IV. Einzelne Formen direkter Kapitaltransfers ........ ... ....... . .............. 215 1. Zuschüsse und Ähnliches . ..... . ...

a) Verlorene Zuschüsse . ..

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b) Übernahme von Arbeitgeberzuschüssen zur Sozialversicherung c) Verlustausgleich

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d) Schuldendiensthilfen .. .

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2. Unternehmensbeteiligungen . ... . .. . .... .. ... . . . . . . . .. .. .. .. .... ... . ..

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216 216 216 217 217 218

a) Kapitaleinlagen in neu gegründete oder bestehende Unternehmen. .. 218 b) Kapitaleinlagen zu Pri vatisierungszwecken . . .................. . ...

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221

c) Erwerb einer Beteiligung an einem bestehenden Unternehmen . 0. ... 222 3. Darlehen und verwandte Formen .. . a) Darlehen ..

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b) Der Ausfall von Tilgungszahlungen ...

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c) Darlehensgewährung bei Kreditlücken .... . .. d) Partiarische Darlehen . .

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e) Rückzahlbare unverzinsliche Zuschüsse . . f) Bedingt rückzahlbare Zuschüsse .... .

g) Einräumung eines Kreditrahmens .

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223 223 224 225 226 226 227 227

4. Kreditsicherung durch die Regierung . . . . . .... . ... . . . .... . . . ... .. ....... 228 a) Bürgschaften ...... .

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b) Der Gläubiger der Hauptforderung als Begünstigter ... .. .. . . . .. ... .

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228 229

c) Bürgschaften zu Gunsten notleidender Unternehmen ... 0. ... ... . .... 229 d) Pauschale Haftungsübemahmen . . . ... .. .............. . . . e) Gewährleistungen und Garantien .. .

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f) Stellung anderer Kreditsicherheiten ...... .... .

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230 231

o. 231

§ 13 Subventionen in Form von Einnahmeausfällen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 231

1. Der Begriff der Abgabe ....... . .. ..... .... . .. .. ... .... . . . . . . . 0. .. 0. .... . . . 232 Ho Normalerweise zu entrichtende Abgaben ....... . . . . . III. Verzicht und Nichterhebung .. . ......

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IV. Die Abgrenzung zum Transfer von Waren und Dienstleistungen . . . ... .... . 237 V. Der Vorteil beim Einnahmeausfall . . .. . . . .. 2 Grave

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Inhaltsverzeichnis

18 VI. Einzelfälle

238

1. Rückzahlung von Darlehen . ... . .. . . . .. ..... . .. . .. .. .. .. .. . . .. .. .. . ..... 238 2. Befreiung von Soziallasten .. ... .. . ......... .. . ... ............ . . . ....... 239 3. Geldstrafen und Bußgelder . . .. . ............ .. ... . .... . . . ... . ........ . .. 239 4. Forderungsverzicht bei notleidenden Unternehmen . . . ..... ... .. ...... .. 240 § 14 Subventionen in Form von Transfers von Waren oder Dienstleistungen ....... 241 I. Waren und Dienstleistungen .. . . . ... .......... . .... . ............ ..... . . .... 241 11. Die Abnahme von Dienstleistungen durch die Regierung ... .. .. . .. . .. .. . .. 241 III. Der Transfer von Rechten ....... .. .. .... .. . . .. .... .. ..... . .. . .. .......... . 242 IV. Zur Verfügung stellen oder erwerben ............ ... .. . .......... . ......... 244 V. Die Ausnahme zu Gunsten der allgemeinen Infrastruktur ....... . . . .. ... ... 244 VI. Die Abgrenzung zu den direkten Kapitaltransfers . . . . .. .. .... .. . . . . . ... . . . . 246 VII. Der Vorteil beim Transfer von Waren und Dienstleistungen ......... .... ... 246 VIII. Einzelfälle .... . .............................. ... .. ............ .. .. .. ...... 247

1. Grundstücksverkäufe und Marktsimulationen .... . ... . . .. .... .. .. ... ... . 247 2. Die Bevorzugung von Unternehmen im öffentlichen Beschaffungswesen .. . . .... ........... . .................. ... ............ . ...... .. . . .. 249 § 15 Einkommens- oder Preisstützungen .... .. ........ .... ............ .... .... .... .. 250

I. Die Art der Interaktion . ... .. . . . ..... ..... ...... . . . . .. .. ... . .. .... . ... ..... 250

1. Die Analyse des Wortlautes ..... ....... ...... .. ... . ........ .... . ...... . 250 2. Die Regierung als An- und Verkäufer.. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 251 3. Preisstützungs- und Preisglättungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 4. Die Abgrenzung zum Transfer von Waren . .... . . . . .... . ....... ... ...... 253 11. Der Vorteil bei der Einkommens- oder Preisstützung .... . .... .. ... .. . . .... 253

1. Der Ankauf der gesamten Warenmenge durch die Regierung . ....... ... 253 2. Der Ankauf eines Teils der Warenmenge . ....... . . ......... . ........... 254 3. Wechselseitige Beeinflussung der Systeme verschiedener Länder .. . . ... 255 IU. Einzelfalle ................. ... . . . . ........... ...... ............... . .. . . .. . 255 1. Die Gewährleistung eines Mindestpreises durch flexible Zölle .. . . ...... 255 2. Die Gewährleistung eines Mindestpreises durch mengenmäßige Beschränkungen . . . . .. ... .......... ... .... . ... . .. . . .. ......... .... ... .. ... 256 3. Lagerkosten . ... .. . . . . . ..... . . . .......... . . .. .... .. .. . .... . .. ... . . .. .. .. 257

Inhaltsverzeichnis

19

Fünfter Teil

Schluss bemerkungen

258

§ 16 Fazit: Die Subvention als Allokationsverzerrung durch Ressourcen der

Regierung ........ . . ................. ... ... .. ............ .. ............ . ... ... . . . 258 I. Die Struktur des Subventionsbegriffes ......... . ............. . ............. 258

11. Das Regelungsziel des Subventionsbegriffes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 259 III. Maßnahmen gleicher Wirkung ......................................... . .. 260 IV. Die Grenzen des Subventionsbegriffes .. . . . .. .. . . . . . . . . . .. .. . . . . .. . . . .. .... 262 1. Lücken des Subventionsbegriffes ............ ...... ........... .... ... . .. 262 2. Aufsichtsfreie Wirtschaftsförderungsmaßnahmen ....................... 263 a) Beschränkungen des Handlungsspielraums der Marktgegenseite . . . .. 263 b) Erweiterungen des Handlungsspielraums des Begünstigten.......... 265 § 17 Der Vergleich mit anderen internationalen Subventionskontrollsystemen ..... 266

I. Der Begriff des internationalen Kontrollsystems ........................... 266 11. Einzelne Aspekte des Subventionsbegriffs ..... . ... .. ........ . ... .. ........ 268 1. Die legislative Methode der Definition ............... . ........ . ... ..... 268 2. Die sektorielle Anwendbarkeit ......................................... 269 3. Die Person des Subventionsgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 269 4. Die Budgetrelevanz . .............. . .... . ... ... ..... . ................... 270 5. Spezifität und Selektivität .................... ...... ............. . . . . . .. 270 III. Der Subventionsbegriff in der Gesamtrechtsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 271 1. Umgehungsmaßnahmen ................................................ 271 2. Belastungen einzelner Unternehmen durch die Regierung.. . .... . . . ..... 272 IV. Die ökonomische Theorie des Subventionsbegriffs ........................ 272 1. Die Kompetenzverteilung zwischen Subventionsaufsicht und Mitgliedstaat......................................... . .................. .. ...... 273 2. Die Annnahmen des spieltheoretischen Modells .. ........ .. ... .... ..... 273 3. Gefangenendilemma und globale Kooperation . . . .. .. .. .. . . . . . . . . . ... . .. 274 4. Partielle Kooperationen ................................................ 275 a) Liberalisierungsgewinne, Beschränkungs- und Angriffsverluste ..... 276 b) Teilnahmeentscheidung und Zahl der Teilnehmer. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 277 c) Verhandlungsprozess und Nash-Gleichgewicht ........ .. ... . . . . . .... 278 2*

20

Inhaltsverzeichnis 5. Möglichkeiten zur Erweiterung des Teilnehmerkreises . . . . . . . . . . . . . . . . .. 278 a) Gemeinsame Außenhandelspolitik ............. . ............ . ....... 278 b) Paketbildung . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 279 c) Drohungen ... ... .. ...... . ... .... . ... ..... .. ... . . ... ...... . .... .. .... 279 6. Umfang und Strenge der Subventionskontrolle .... . .......... . ... . . . ... 280 7. Das Bekenntnis zum freien Handel . ............... . .. ... . ... . . ... ...... 281

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 282 Stichwortverzeichnis . .. .. ... . .... .. ...... .. . ... . . . . . . .... . . .. .. .. ... . .. . .... ... .. .. .. 296

Abkürzungsverzeichnis a. E. a. A.

am Ende anderer Ansicht

ABLEG Add. AmericanlIL AO ArchVR

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Addendum American Journal of International Law Abgabenordnung Archiv des Volkerrechts (Zeitschrift) Austrian Journal of Public and International Law Begründer Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Basic Instruments and Selected Documents Bundesrechtsanwaltsordnung Bundestags-Drucksache Bundesverwaltungsgericht Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Central European Free Trade Agreement U .S. Court of International Trade Common Market Law Review (Zeitschrift) Competition Policy Newsletter (Zeitschrift) derselbe dieselbe(n)

AustrianlPIL Begr. BGB BGBL BGH BISD BRAO BT-Drs. BVerwG BVerwGE CEFTA CIT CMLR CPN ders. dies. DISC DSB DSU DVBL ebd. ECU EFTA EG

Domestic International Sales Corporation Dispute Settlement Body Dispute Settlement Understanding Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift) ebenda European Currency Unit European Free Trade Association Europäische Gemeinschaft

EGBGB EGKS EGV ELRev.

Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft European Law Review (Zeitschrift)

engL

englisch

22

Abkürzungsverzeichnis

EStG

Einkommensteuergesetz

EU EuGH

Europäische Union Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften

EuR European Econ. Rev.

Europarecht (Zeitschrift)

EuropeanJIL EUV EuZW EWG

European Economic Review European Journal of International Law Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

EWR

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Europäischer Wirtschaftsraum

Fed. Reg.

Federal Register

Fed. Supp. Fn.

Federal Supplement

frz.

Fußnote französisch

FS

Festschrift

FfE

Forschung und technologische Entwicklung

FuE GATS

Forschung und Entwicklung General Agreement on Trade in Services General Agreement on Tariffs and Trade Gesetzblatt der DDR

GATT GBI. GermanYIL GG GS h.M. Hrsg. i. d. F.

i. S. v. i. Y.m.

German Yearbook of International Law Grundgesetz Gedächtnisschrift herrschende Meinung Herausgeber in der Fassung im Sinne von

ILM int. ITA

in Verbindung mit International Legal Materials (Zeitschrift) international International Trade Administration

ITC IWF

International Trade Commission Internationaler Währungsfonds

J. Publ. Econ.

Journal of Public Economics

JWT Kap.

Journal ofWorid Trade (bis 1987 Journal ofWorid Trade Law)

KOM Dok.

Kapitel kleine und mittlere Unternehmen Dokument der Kommission der Europäischen Gemeinschaften

LIEI

Legal Issues of European Integration (Zeitschrift)

lit.

Buchstabe Law and Policy in International Business (Zeitschrift)

KMU

LPIBus. m.E. MFA

meines Erachtens Multifaserabkommen

Abkürzungsverzeichnis

MFN MTN NAFfA NJW NVwZ o.Ä. o.V. OECD OEEC OLG RabelsZ Rev. Econ. Studies

RlW Rs. Rz. S. SCM Sec. Slg. span. Suppl. TPRM TRIPS U.S.C. UStG verb. Rs. VVDStRL WComp. WM WTO ZfU

ZfZ ZGR ZHR

23

Most-Favoured Nation Multilateral Trade Negotiations North American Free Trade Agreement Neue Juristische Wochenschrift Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht oder Ähnliches ohne Verfasser Organization for Economic Co-operation and Development Organization for European Economic Co-operation Oberlandesgericht Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht Review of Economic Studies Recht der internationalen Wirtschaft (Zeitschrift, bis 1974 Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters) Rechtssache(n) Randzahl Seite Subsidies and Countervailing Measures Section Sammlung der Entscheidungen des EuGH spanisch Supplement Trade Policy Review Mechanism Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights United States Code Umsatzsteuergesetz verbundene Rechtssachen Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer World Competition (Zeitschrift) Wertpapier-Mitteilungen World Trade Organization Zeitschrift für Umwe1tpolitik und Umweltrecht Zeitschrift für Zölle und Verbrauchssteuern Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht

Einleitung Die Welthandelsorganisation (Warld Trade Organizatian - WTO) wurde bei ihrer Gründung 1994/95 und einigen spektakulären Auftritten in den Jahren danach als Durchbruch auf dem Weg in einen rechtlich geordneten internationalen Handel gefeiert. 1 Wahrend der Ministerkonferenz im Dezember 1999 in Seattle geriet sie als willfähriges Instrument eines menschen verachtenden, weil ungehemmten globalen Kapitalismus' in das Fadenkreuz der öffentlichen Kritik. 2 Die vorliegende Arbeit soll zum Verständnis dieser umstrittenen Rechtsordnung beitragen. Ist nämlich die Rede von der WTO, richtet sich die Aufmerksamkeit der Rechts- und Wirtschaftswissenschaften bislang auf wenige der Übereinkommen unter ihrer Ägide, namentlich auf das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation als dem Organisationsstatut des neuen Völkerrechtssubjekts, auf das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen, das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums und die Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten. Diese Rechtsakte regeln bislang Ungeregeltes und stoßen in Neuland vor. Daneben leisten eine Vielzahl anderer Instrumente im Recht der WTO einen Beitrag zur "neuen Welthandelsordnung", indem sie bereits vorhandene Ansätze fortführen und ausbauen. So errichtet das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen eine multilaterale Subventionsdisziplin durch das Verbot bestimmter Subventionen und durch zwingende Voraussetzungen für die Erhebung von Ausgleichszöllen. Der Aussage, eine bestimmte Maßnahme eines Mitgliedstaates sei verboten oder ausgleichsfähig, ist aber die Feststellung vorrangig, dass die Maßnahme überhaupt eine Subvention ist. Diesem Begriff, der Subvention im Sinne des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen, gelten die folgenden Ausführungen. 1 ,By bringing into being tbe World Trade Organization today, we are enshrining the rule of law in international economic and trade relations, thus setting universal rules and disciplines over the temptations of unilateralism and the law of the jungle." - König Hassan l/. von Marokko am 15. April 1994, dem Schlusstag der Konferenz von Marrakesch (zitiert nach: GATT, GATT Activities 1994-1995, S. 15). 2 "Bisher hatte es noch keinen großen gemeinsamen Feind gegeben, keinen Anlass. Doch dann kam die WTO, jene 1995 gegründete geheimbündlerische Vereinigung von Freihandelsadvokaten und Konzernen, die wegen ihrer schamlosen Mißachtung sämtlicher Gesellschaftsverträge ein perfektes Ziel für den Volkszorn abgibt." - Kreye. Das Ende der Ratlosigkeit, in: Süddeutsche Zeitung vom 13. Dezember 1999, S. 17.

26

Einleitung

Der Subventionsbegriff bestimmt nämlich den Anwendungsbereich der multilateralen Subventionsdisziplin und zieht so der mitgliedstaatlichen Wirtschaftspolitik eine - in der Europäischen Gemeinschaft neben Art. 87 ff. EG-Vertrag eine weitere - Grenze, die Chancen und Risiken der Liberalisierung des internationalen Handels in sich vereint. Einerseits reduziert sie das Instrumentarium der nationalen Wirtschaftsförderung, über das die WTO-Mitglieder autonom verfügen können, um genau diejenigen Maßnahmen, die als Subventionen zu qualifizieren sind, und beschränkt die Regierungen in ihren Reaktions- und Gestaltungsmöglichkeiten. Aus Sicht der Handelspartner trägt das jedoch zur Öffnung ausländischer Märkte bei und stärkt den Wettbewerb, dem die WTO-Mitglieder wohlfahrtssteigernde Wirkung beimessen. Die Arbeit beginnt mit der Entwicklung vom GATI zur WTO, deren Zielen und Instrumenten (Erster Teil, §§ 1 und 2). Die Darstellung des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen nach Entstehungsgeschichte, Inhalt und Regelungsziel schließt sich an (Zweiter Teil, §§ 3 - 6). Die Erläuterung der allgemeinen Eigenschaften von Subventionen führt zu einem dreistufigen Subventionsbegriff: finanzieller Beitrag durch die Regierung, Übertragung eines Vorteils, Spezifität (Dritter Teil, §§ 7 - 11). Damit lassen sich die einzelnen Subventionsformen interpretieren: direkte Kapitaltransfers, Einnahmeausfälle, Transfers von Waren und Dienstleistungen, Einkommens- und Preisstützungen (Vierter Teil, §§ 12-15). Den Schluss bilden ein Fazit, das Subventionen als Allokationsverzerrungen durch Ressourcen der Regierung erklärt, und ein Vergleich dieses Konzeptes mit anderen internationalen Subventionskontrollsystemen (Fünfter Teil, §§ 16 und 17).

Erster Teil

Die Ordnung des internationalen Handels durch die Welthandelsorganisation § 1 Vom GATT zur Schlussakte von Marrakesch I. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) 1. Die Entstehung des GA1T1

1944 zeichnete sich das Ende des Zweiten Weltkrieges ab. Es galt, eine neue politische und wirtschaftliche Ordnung für die Welt zu entwerfen. Ersteres war die Aufgabe der Konferenz von Jalta2 , letzteres die der Konferenz von Bretton Woods. Vom 1. bis 22. Juli 1944 berieten dort 44 Staaten über Währungs- und Handelsfragen. Sie beschlossen die Gründung der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds (IWF). 3 Die Regierung der USA betrachtete die Weltwirtschaftskrise 1929 und in den Jahren danach als mitursächlich für den Ausbruch des Krieges: Störungen im Ablauf der Weltwirtschaft führten zu politischen Verzweiflungstaten; umgekehrt stabilisiere eine dauerhafte und gerechte wirtschaftliche Ordnung der Welt die politische Ordnung - eine Vorstellung, die später auch den Marshall-Plan (European Recovery Program - ERP) veranlasste. 4 So gingen nach der Konferenz von Bretton Woods und nach dem Ende des Krieges die entscheidenden Impulse für die Neuordnung des internationalen Handels von den Vereinigten Staaten aus. Im November 1945 präsentierte das US-amerikanische Außenministerium (U.S. Department of State) seine "Vorschläge zur Ausweitung des Welthandels und der BeschäftiVgl. Herdegen, Int. Wirtschaftsrecht, § 7, Rz. 1 ff.; Hanel, ZfZ 1996,104 ff. Auf der Konferenz von Jalta (Krim-Konferenz) vom 4. bis 11. Februar 1945 grenzten Churchill, Roosevelt und Stalin die Einflusssphären der späteren Siegermächte in Asien und Europa ab und beschlossen die Aufteilung Deutschlands in Besatzungszonen. 3 Die Weltbank widmete sich zunächst dem Wiederaufbau der kriegsgeschädigten Wirtschaft und leistet seit den 70er Jahren finanzielle Entwicklungshilfe; vgl. Petersmann, GermanYIL 1986,7 (18 ff.). Der IWF fördert den Abbau der Devisenkontrollen und unterstützt die Mitglieder bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten mit Fondsmitteln; vgl. Gold, International Monetary Fund, in: Bernhardt, EncycIopedia of Public Int. Law 1983, 108 (111 ff.). 4 Bischof, Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage 22-23/97, S. 3; Liebich, GATI als Zentrum der Handelspolitik, S. 9. 1

2

28

I. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

gung". Der Welthandel sollte durch Abbau des einzelstaatlichen Protektionismus', der Zölle und nichttarifären Handelshemmnisse5 liberalisiert und eine für den Handel zuständige internationale Organisation gegründet werden. Auf seiner ersten Sitzung am 18. Februar 1946 beschloss der Wirtschafts- und Sozialrat der Organisation der Vereinten Nationen (United Nations Organization UN06 ), eine Konferenz zu Fragen der Ordnung der Weltwirtschaft einzuberufen, die Konferenz der Vereinten Nationen über Handel und Beschäftigung (United Nations Conference on Trade and Employment).7 Im Oktober 1946 tagte der Vorbereitungsausschuss und stellte den "Londoner Entwurf,8 für eine Welthandelscharta vor. Da die Erstellung deren endgültiger Fassung noch Zeit in Anspruch nehmen würde, der Abbau der Handelshemmnisse aber schnell beginnen sollte, schlugen die Vereinigten Staaten vor, die Verhandlungen über Zollsenkungen schon jetzt zu beginnen. Vom 1. April bis 30. Oktober 1947 fand die Konferenz von Genf statt und erarbeitete als zweiten Entwurf den "Genfer Entwurf,9 für eine Welthandelscharta. Parallel dazu begannen 23 Staaten Verhandlungen über die Stabilisierung und fortschreitende Senkung der Zolls ätze (Erste Welthandelsrunde) und vereinbarten 45.000 Zollerleichterungen mit einem Volumen von 10 Mio. US-$, entsprechend einem Fünftel des damaligen Volumens des grenzüberschreitenden Handels. lo Diese wurden zu einem Vertrag zwischen den verhandelnden Staaten zusammengefasst, denn die federführende amerikanische Regierung konnte nur internationale 5 Tarifäre Handelshemmnisse sind alle Zölle, d. h. staatliche Abgaben auf Ein- oder Ausfuhr. Nichttarifär sind alle sonstigen Hemmnisse des internationalen Handels. Darunter fallen (I) preispolitische Maßnahmen: Subventionen an inländische Produzenten, überkompensierende Steuererstattungen bei der Ausfuhr, Steuerausgleichsabgaben bei der Einfuhr, (2) Mengenbeschränkungen: Embargen, Kontingente, (3) administrativer Protektionismus: staatliche Monopole, staatliche Beschaffungspolitik, technische Normen, Devisenbewirtschaftung; vgl. Kareseit, Welthandelsorganisation, S. 48 f. ; Ohr; Stichwort "Protektionsimus", in : Dichtl! Issing, Wirtschaftslexikon, Bd. 2, S. 1744 f.; dies., Stichwort "Zollpolitik", ebd., S. 2455; Lang, Stichwort "Nichttarifäre Handelshemmnisse", ebd., S. 1530 f. 6 Auch deren Griindung am 26. Juni 1945 in San Francisco war ein Resultat der Konferenz von Jalta. 7 Vorhergehende Versuche der rechtlichen Ordnung des Welthandels waren Art. 23 Satzung des Volkerbundes von 1919 (abgedruckt in: League ofNations, Essential Facts, S. II ff.; dazu Freytagh-Loringhoven, Satzung des Volkerbundes, S. 237), die Briisseler Finanzkonferenz von 1920 und die Erste Weltwirtschaftskonferenz des Volkerbundes 1923 (vgl. Zinser, GATI und Meistbegünstigung, S. 21 f.) sowie Abs. 4 und 5 der Atlantischen Charta von 1941 (abgedruckt in: United Nations, Yearbook 1946-47, S. 2 ff., vgl. dazu Schneider, Charta der Vereinten Nationen, S. 25). Sie alle hatten Einfluss auf diese Konferenz und die nachfolgende Entstehung des GATI, vgl. Mayer/ Raasch, Int. Recht der Arbeit, S. 16 ff.; Liebich, Grundriss des GATI, S. 5 f. 8 Abgedruckt in: United Nations, Conference on Trade and Employment, S. I ff. 9 Abgedruckt in: United Nations, Conference on Trade and Employment, Report of the Second Session, S. I ff. iO EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 9.

§ I Vom GATT zur Schlussakte von Marrakesch

29

Handelsverträge abschließen; der Beitritt zu einer internationalen Organisation hätte die Zustimmung des Kongresses erfordert. Um die Zollzugeständnisse vor der Neutralisierung durch nichttarifäre Handelshemmnisse zu schützen, wurden die Vorschriften über die Handelspolitik aus dem Genfer Entwurf in diesen Vertrag übernommen. Das Übereinkommen wurde als "Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen" betitelt (General Agreement on Tariffs and Trade - GATT).) 1 Es sollte bis zum Inkrafttreten der Welthandelscharta gelten, in die seine Vorschriften überführt werden sollten. In einem Protokoll über die vorläufige Anwendung des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 12 vereinbarten die Vertragsparteien, das GATT 1947 vom 1. Januar 1948 an "vorläufig", d. h. bis zum Inkrafttreten der Welthandelscharta anzuwenden. So war eine schnelle Umsetzung ohne langwierige nationale Ratifizierungsverfahren möglich. Allerdings mussten deshalb die Vorschriften des GATT 1947 einer so genannten Großvaterklausel (grandfather clause) unterworfen werden. Am 1. Januar 1948 geltendes nationales Recht blieb, wenn auch GATT-widrig, von diesem unberührt (Abs. I lit. b des Protokolls). Das GATT 1947 und das Protokoll über seine vorläufige Anwendbarkeit wurden am 30. Oktober 1947 von den 23 Teilnehmern der Ersten Welthandelsrunde unterzeichnet. 13 Sie traten am 1. Januar 1948 in Kraft. 2. Der Inhalt des GATT 1947

Die Entstehungsgeschichte des GATT 1947 induzierte eine Zweiteilung des Vertragstextes in die Ergebnisse der Zollverhandlungen (Teil I) und deren Absicherung gegen nichttarifäre Handelshemmnisse (Teil II). a) Meistbegünstigungsklausel und Zollzugeständnisse (Teil I des GATT 1947) Die Meistbegünstigungsklausel (Most-Favoured-Nation Treatment - MFNTreatment), verpflichtete die Unterzeichner, bei der Erhebung von Zöllen und 11 Abgedruckt in: GATT, BISD I (revised), S. 7 ff.; Liebich, GATT Textausgabe, S. 23 ff. (deutsche Übersetzung - nicht authentisch). Seit 1994 wird dieses Übereinkommen als "GATT 1947" bezeichnet; zu den Gründen siehe unten § 2 III 2. Authentisch waren die englische und die französische Fassung des GATT 1947 (Art. XXVI Abs. 3 GATT 1947). Da sich in der Literatur - sowohl zum GATT 1947 als auch zur WTO - die englischen Bezeichnungen für die Übereinkommen und die Organe durchgesetzt haben, sind im Folgenden nur sie wiedergegeben. Kommt es allerdings auf dem Wortlaut einer Bezeichnung oder einer Vorschrift an, so sind in einer Fußnote jeweils sämtliche authentischen Fassungen abgedruckt. 12 Abgedruckt in: Kunig / Lau/ Meng, International Economic Law, S. 489 f.; Liebich, GATT Textausgabe, S. 113 f. (deutsche Übersetzung - nicht authentisch). 13 Die Präambel des GATT 1947 enthält eine Aufzählung der Unterzeichner.

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

sonstigen Abgaben auf die Ein- und Ausfuhr jede Vergünstigung, die sie Waren aus einem Vertragsstaat gewährten, auch Waren aus allen anderen Vertragsstaaten einzuräumen (Art. lAbs. 1 GATT 1947).14 Dieses Diskriminierungsverbot sicherte allen Mitgliedern gleichermaßen die Vorteile des schrittweisen Abbaus der Zölle. Insbesondere die Entwicklungsländer nahmen so zu den Bedingungen am Welthandel teil, welche die Industrienationen unter sich ausgehandelt hatten und welche sie selbst wegen ihrer geringen Verhandlungsmacht nicht hätten erreichen können. Art. 11 GATT 1947 inkorporierte die in Listen festgehaltenen Zollzugeständnisse in das Abkommen. b) Handelspolitische Vorschriften (Teil 11 des GATT 1947) Art. XI Abs. 1 GATT 1947 verbot alle Beschränkungen des Imports oder Exports, die nicht in Zöllen, Steuern oder sonstigen Abgaben bestanden, insbesondere also mengenmäßige Beschränkungen. Abs. 2 erlaubte diese jedoch für den Export von Nahrungsmitteln in Krisenzeiten, zur Durchsetzung internationaler Normen und Standards sowie für Maßnahmen auf den Gebieten der Landwirtschaft und der Fischerei. Weiterhin ließ Art. XII Abs. 1 GATT 1947 mengenmäßige Beschränkungen zur Sicherung der Zahlungsbilanz zu. Sonstige Fragen im Zusammenhang mit Wechselkursen, Wahrungsreserven und Zahlungsbilanzen überließ das GATT 1947 dem IWF (Art. XV Abs. 2 GATT 1947). Dies war ein Resultat des Bestrebens, die monetär ausgerichteten Bretton-Woods-Institutionen zu ergänzen, nicht aber einen Gegenspieler zu schaffen. Nach dem Gebot der Inländer( -gleich-)behandlung (national treatment) in Art. III GATT 1947 durfte gegen Importwaren auf dem inländischen Markt nicht diskriminiert werden. Die Freiheit der Durchfuhr von Waren (Art. V GATT 1947) sicherte den vom Meer abgeschlossenen Ländern die Teilnahme am Welthandel. Art. VI GATT 1947 stellte zwingende Voraussetzungen für die Erhebung von Antidumping- und Ausgleichszöllen auf. Art. VII GATT 1947 regelte die Bewertung von Waren und verhinderte so ein Unterlaufen der Zollzugeständnisse durch Verwendung überhöhter Warenwerte. Gebühren und Abgaben für Leistungen im Zusammenhang mit dem Import oder Export - z. B. die Bearbeitung von Dokumenten - wurden auf die Kostendeckung begrenzt und durften nicht zu protektionistischen oder fiskalischen Zwecken eingesetzt werden (Art. VIII Abs. 1 GATT 1947). Die Vorschrift über Subventionen (Art. XVI GATT 1947) ist später erläutert. 15 Mit Art. XVII Abs. 1a GATT 1947 wurde jeder Vertragspartei auferlegt, staatlicherseits an Unternehmen vergebene Monopole so zu gestalten, dass die Diskriminierung ausländischer Zulieferer oder Abnehmer ausgeschlossen war. 14 Herdegen. Int. Wirtschaftsrecht, § 7, Rz. 23; zu einer Interpretation aus Sicht der Property Rights- Theorie Finger, GATT as Int. Discipline, in: Vaubel/ Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 125 (126 f.). 15 Siehe unten § 3 11.

§ 1 Vorn GATT zur Schlussakte von Marrakesch

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c) SchutzklauseI, Befreiungen und besondere Rechte Von diesen Ge- und Verboten sah das GATT 1947 generelle oder einzelfallbezogene Ausnahmen vor. 16 Die Schutzklausei (escape clause) in Art. XIX GATT 1947 erlaubte Maßnahmen zum Schutz der inländischen Wirtschaft vor Importen, wenn den inländischen Herstellern eine ernsthafte Schädigung drohte. Die betreffende Vertragspartei konnte dann Zollzugeständnisse aufheben oder eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung erlassen. Des weiteren erlaubte das GATT 1947 Maßnahmen zu Gunsten der in Art. XX und XXI GATT 1947 genannten Ziele, u. a. zum Schutz der öffentlichen Gesundheit oder zur Wahrung der nationalen Sicherheit. Entwicklungsländer durften erleichtert die gebundenen Zollsätze 17 erhöhen und mengenmäßige Importbeschränkungen einführen (Art. XVIII Abs. 7a und 9 GATT 1947). Gemäß Art. XXIV Abs. 4 GATT 1947 konnten innerhalb von Freihande1szonen und Zollunionen l8 Vergünstigungen gewährt werden, die nicht über die Meistbegünstigungsklausel an die anderen GATT-Mitglieder weitergegeben werden mussten. Im Einzelfall konnte eine Befreiung (waiver) einzelnen Vertragsparteien die Abweichung von im Rahmen des GATT 1947 bestehenden Pflichten erlauben (Art. XXV Abs. V Satz 1 GATT 1947). d) Die Entscheidungsmechanismen Das einzige im ursprünglichen Text des GATT 1947 vorgesehene Organ war die Versammlung der Vertreter der Vertragsparteien, die Venragsparteien (Contracting Parties)19, die umfassende Kompetenz für alle Aufgaben im Rahmen des GATT 1947 besaß (Art. XXV Abs. 1 Satz 1 GATT 1947). Konferenzen (sessions) der Vertragspaneien fanden in der Regel einmal jährlich statt. Entscheidungen wurden durch Beschluss getroffen. Hier hatte jede Vertragspartei eine Stimme (Art. XXV Abs. 1 und 3 GATT 1947) und es bestanden verschiedene Mehrheitserfordernisse: Die zentralen Vorschriften des GATT 1947 (Meistbegünstigung und Zollzugeständnisse, Art. I und 11) konnten nur bei Einstimmigkeit geändert werden (Art. XXX Abs. 1 GATT 1947). Mit Zweidrittelmehrheit wurden sonstige VorZu diesem Regel-Ausnahme-Verhältnis siehe Petersmann, ArchVR 1980/81, 23 (53). Gebundene Zollsätze sind solche, hinsichtlich derer sich eine Vertragspartei verpflichtet hat - in der Regel im Austausch gegen andere Konzessionen -, einen bestimmten Zollsatz nicht mehr zu überschreiten. 18 Freihandelszonen und Zollunionen sind jeweils regionale Staatenzusammenschlüsse, die Zölle und andere Beschränkungen für quasi den gesamten Handel zwischen diesen Staaten abschaffen. Bei einer Freihandelszone betreibt jedes Mitglied seine eigene Zoll- und Außenhandelspolitik gegenüber Drittstaaten, eine Zollunion zeichnet sich hingegen durch einheitliche (Außen-)Zölle aus. 19 "Vertragsparteien" im Kursivdruck bezeichnet dieses kollektive Organ, "Vertragspartei(en)" im Normaldruck einen oder mehrere Mitgliedstaaten, die in eigenem Namen handeln; vgl. Benedek, Rechtsordnung des GATT, S. 210 f. 16

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

schriften geändert (Art. XXX Abs. 1 GATT 1947), Befreiungen erteilt (Art. XXV Abs. 5 GATT 1947) und der Beitritt neuer Mitglieder beschlossen (Art. XXXIII Satz 2 GATT 1947). Ansonsten genügte die einfache Mehrheit (Art. XXV Abs. 4 GATT 1947). Für die weitere Entwicklung prägend war die Einschränkung, dass auch im Falle der Zustimmung von zwei Dritteln der Vertragsparteien eine Änderung des GATT 1947 nur für diese bindend wurde (Art. XXX Abs. 1 GATT 1947). De facto erfolgten Entscheidungen unter dem GATT 1947 nach dem Konsensprinzip. Eine Entscheidung galt als getroffen, wenn kein anwesendes Mitglied gegen den Vorschlag formell Einspruch erhob. 2o Überwiegende Verfahrensform innerhalb des GATT 1947 waren Konsultationen mit dem Ziel, einvernehmliche Lösungen zu finden. Solche Konsultationen fanden entweder zwischen mehreren Regierungen oder zwischen einer Regierung und den Vertragsparteien statt (Art. XXII Abs. 1 und 2 GATT 1947).

e) Das Regelungsziel des GATT 1947 Das GATT 1947 zielte auf Erhöhung des Lebensstandards, Vollbeschäftigung und steigende Realeinkommen durch weltweiten, offenen und unverzerrten Wettbewerb (Präambel des GATT 1947, Abs. 2). Zwar untersagte es Schutz maßnahmen zu Gunsten der inländischen Wirtschaft nicht, allerdings sollte dieser Schutz ausschließlich durch Zölle und nicht durch andere handelspolitische Maßnahmen realisiert werden (das GATT 1947 war also weder eine Freihandelszone noch eine Zollunion). Hatten Waren - eventuell nach Verzollung - einmal die Grenze überschritten, sollte die Inländerbehandlung ihre Verkehrsfähigkeit sichern?l Die Zollsätze selbst sollten im Einzelnen zwischen den Staaten ausgehandelt werden und stetig sinken. Der Vorteil dieses" tariffs only- Konzeptes" war die Transparenz der Wettbewerbsverzerrung. Obwohl auch sie den Wettbewerb verfälschen, verursachen Zölle in der Regel geringere soziale Kosten 22 als nichttarifäre Handelshemmnisse?3 Daneben gewährleistete die Bindung der Zölle in Zugeständnislisten Vorhersehbarkeit und Stabilität. 20 Jansen, EuZW 1994,333 (335); Benedek, Rechtsordnung des GATT, S. 233 f.; Hanel, ZfZ 1996, 104 (110), zu den Vor- und Nachteilen dieses Verfahrens. 21 Einfuhrzölle diskriminieren ex definitione gegen Importwaren. Deshalb war das Gebot der Inländerbehandlung erst nach Grenzübertritt anwendbar. 22 Soziale Kosten (volkswirtschaftliche oder externe Kosten) sind solche, die nicht vom verursachenden Akteur, sondern von einem Dritten getragen werden. 23 Althammer, ZfU 1995, 419 (422); Senti, Außenwirtschaft 1983, 21 (30); Bourgeois, GATT Rules for Industrial Subsidies, in: Petersmann/Hilf, New GATT Round, S. 219 (221). Die Überlegenheit der Zölle beruht auf unterschiedlichen Zusammenhängen, je nach dem mit welchem anderen Handelshemmnis ein Importzoll verglichen wird. Z. B. kann ein gleichwertiger Schutz eines Wirtschaftszweiges vor ausländischer Konkurrenz auch durch eine Sub-

§ I Vom GATT zur Schlussakte von Marrakesch

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3. Konferenz von Havanna und organisatorische Konsolidierung Das GATT 1947 war als Provisorium gedacht. Wegen der geplanten Integration in die Welthandelscharta und der Beschränkung des außenpolitischen Handlungsspielraums der US-amerikanischen Regierung enthielt es kaum institutionelle Regelungen; insbesondere war die Errichtung einer internationalen Organisation unterblieben. Kurz nach der Unterzeichnung des GATT 1947 begann am 21. November 1947 die Konferenz der Vereinten Nationen über Handel und Beschäftigung (Konferenz von Havanna). Am 24. März 1948, ihrem letzten Tag, nahmen 54 der 63 teilnehmenden Staaten den Entwurf einer Welthandelscharta an (Havanna-Charta).24 Sie sah die Errichtung der Internationalen Handelsorganisation mit eigener Rechtspersönlichkeit vor (International Trade Organization - ITO) und enthielt eine allgemeine Meistbegünstigungsklausel sowie Vereinbarungen zum Abbau der Zölle und übrigen Handelsschranken. Allerdings trat die Havanna-Charta nie in Kraft, denn der US-amerikanische Kongress verweigerte ihre Ratifikation. 25 Das GATT 1947 hingegen blieb gültig, denn in Abs. 5 des Protokolls über seine vorläufige Anwendung war als Beendigungsgrund - neben der impliziten Möglichkeit der Ersetzung durch die Welthandelscharta - nur eine Kündigung vorgesehen, die nicht erfolgte. Damit unterblieb die Errichtung einer institutionellen Struktur, welche die Vorschriften des GATT 1947 - konzipiert als Vertrag, nicht als Organisation - hätte handhaben können. Ungeachtet dessen führten 1949 in Annecy die Zweite und 1950/51 in Torquay die Dritte Welthandelsrunde zu weiteren Zollsenkungen. Zu diesem Zeitpunkt waren 34 Staaten Mitglieder des GATT 1947, die 80 % des Welthandels auf sich vereinigten. 26

vention zu Gunsten der inländischen Hersteller erreicht werden. Der Staat muß die Subvention aber durch Steuern oder Abgaben finanzieren und verursacht so Wohlfahrts verluste bei den belasteten Wirtschaftssubjekten. Eine mengenmäßige Importbeschränkung verknappt das betroffene Gut, was in der Regel zu steigenden Preisen führt. Wenn die Regierung des Importstaates die Einfuhrlizenzen nicht verkauft und den Erlös an die inländischen Abnehmer auszahlt, tragen diese also den Wohlfahrtsverlust; Siebert, Weltwirtschaft, S. 163 ff. Unter bestimmten (engen) Umständen können unter Effizienzgesichtspunkten aber andere Instrumente des Protektionismus' einem Zoll vorzuziehen sein, z. B. eine Subvention, wenn so die Ausnutzung von Größenvorteilen (eeonomies of seale) möglich wird, weil der Weltmarkt in Folge des Wegfalls der künstlichen Verteuerung durch den Zoll nun von weniger Unternehmen versorgt werden kann; Jaekson, World Trade and GATT, S. 367 f.; Dam, The GATT, S. 135 f. 24 Havanna-Charta for an International Trade Organization; abgedruckt in: Wileox, Charter for World Trade, S. 227 ff.; U.S. Department of State, Havanna Charta, S. 25 ff. Die Havanna-Charta ist kommentiert bei Wileox, ebd., S. 53 ff.; Baehmann, Welthandelscharta, S. 17 ff. 25 Zu den Gründen Herdegen, Int. Wirtschaftsrecht, § 7, Rz. 1 a. E.; Mayer/Raaseh, Int. Recht der Arbeit, S. 17 f. 261mhoff, GATT-Kommentar, S. 1 f. 3 Grave

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I. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

1954/55 fand die Neunte Konferenz der Vertragsparteien statt. Hier sollte nochmals der Versuch der Errichtung einer internationalen Organisation unternommen werden (Organization for Trade Co-operation - OTC).27 Auch dies scheiterte am Widerstand im US-amerikanischen Kongress?8 Die Idee einer für den Handel umfassend zuständigen internationalen Organisation wurde danach aufgegeben. Allerdings wurden durch Art. xxvmbis GATT 1947 die periodischen Zollsenkungsverhandlungen (Welthandelsrunden) institutionalisiert. In der Folgezeit einigten sich die Vertragsparteien auf eine Arbeitsweise für das GATT 1947. Aus dem einzigen genuinen Organ, den Vertragsparteien, wurden Unterorgane abgeleitet. 29 Als Forum für häufigere Zusammenkünfte als den jährlichen Konferenzen richteten die Vertragsparteien 1960 den GATT-Rat (Council of Representatives) ein, der die laufenden Geschäfte erledigte. Zudem arbeiteten ständige Ausschüsse (Committees) zu einzelnen Regelungsbereichen. 3o Im GATT-Rat und in den Ausschüssen war jedes Mitglied vertreten. Hier spiegelte sich die Rechtsnatur dieser Organe als Derivate der Vertragsparteien wider. Daneben bestanden Arbeitsgruppen zur Lösung von Einzelproblemen (Working Parties) und Sondergruppen von Experten im Rahmen der Streitbeilegungsverfahren (Panels). Verwaltet wurde das GATT 1947 durch ein Sekretariat (Secretariat) und einen Generaldirektor (Director-General) an dessen Spitze. 31 Letzterem oblag die neutrale Unterstützung der Vertragsparteien und die Überwachung der Einhaltung der GATT-Vorschriften. Das Sekretariat unterstützte die Arbeit der übrigen Organe. Es verfasste Dokumentationen über den internationalen Handel und stellte fachkundige Hilfe für die Entwicklungsländer zur Verfügung. Zudem verwaltete es die Streitbeilegungsverfahren. Weder Sekretariat noch Generalsekretär waren im GATT 1947 vorgesehen; sie konnten auch nicht als Unterorgane der Vertragsparteien konstruiert werden. Grundlage für ihre Tätigkeit blieb daher die Resolution zur Einsetzung einer Interimskommission für die Internationale Handelsorganisation der Konferenz der Vereinten Nationen über Handel und Beschäftigung32 (Interim Commissionfor the International Trade Organization - ICITO).

Vgl. den Entwurf des Übereinkommens in: GATT, BISD I (revised), S. 75 ff. Zu den Gründen Liebich, GATT-Textausgabe, S. 7 ff.; Benedek, Rechtsordnung des GATT, S. 212. 29 Vgl. das Organigramm bei Hanel, ZfZ 1996, 104 (110). 30 Ausschuss für Zahlungsbilanzen und Importrestriktionen, Ausschuss für Handel und Entwicklung, Ausschuss für Zollkonzessionen, Haushalts-, Finanz- und Verwaltungsausschuss; zu ihren Aufgaben Hanel, ZfZ 1996, 104 (109); Benedek, Rechtsordnung des GATT, S. 218 ff. 31 Zuvor "Geschäftsführender Sekretär" (Executive Secretary); zu den Aufgaben des Generaldirektors und des Sekretariats Hanel, ZfZ 1996, 104 (109); Benedek, Rechtsordnung des GATT, S. 226 ff. 32 Abgedruckt in: United Nations, Yearbook 1947-48; dazu Benedek, Rechtsordnung des GATT, S. 74. 27

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§ 1 Vom GATT zur Schlussakte von Marrakesch

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Zunächst, 1947, war das GATT 1947 lediglich eine völkerrechtliche Vereinbarung über die Wirtschaftspolitik der Unterzeichner. Mit seiner organisatorischen Konsolidierung wurde dies zunehmend bestreitbar. War das GATT 1947 - wurde es - eine internationale Organisation? Seine Volkerrechtssubjektivität blieb ohne ausdriickliche Regelung jedenfalls problematisch. Formalrechtlich war das GATT 1947 ein multilateraler Vertrag, der durch einen Interimsausschuss verwaltet wurde. Nach herrschender Auffassung entstand mit der Zeit eine de facto-internationale Organisation, doch blieb das GATT 1947 auch damit immer noch eine provisorische Organisation. 33 4. Das Wirken des GATT bis 1986

In Genf fanden 1956 die Vierte, 196~2 die Fünfte (Dillon-Runde) und schließlich 1964-67 die Sechste Welthandelsrunde statt (Kennedy-Runde). Wurden bis dahin produktbezogene Zölle verhandelt, so wurde in der Kennedy-Runde eine allgemeine lineare Zoll senkung um 35 % vereinbart. 34 Erstmals wurde auch ein GATT- oder MTN-Kodex (Multilateral Trade Negotiations - MTN) geschaffen. Da mindestens zwei Drittel der Mitglieder einer Änderung des GATT 1947 zustimmen mussten und wegen der selektiven Wirksamkeit dieser Änderungen (Art. XXX Abs. 1 GATT 1947), wurden sowohl neue Verhandlungsgegenstände als auch Ausführungsbestimmungen zum bisherigen GATT 1947 abgesondert. Die teilnahmewilligen Staaten schlossen ein völkerrechtliches Übereinkommen, das dem GATT 1947 gegenüber rechtlich selbständig war und einen eigenen Kreis von Vertragsparteien hatte. 35 Prominentester Vertreter war das Übereinkommen zur Anwendung des Art. VI des GATT (Antidumping-Kodex 1967).36 Diese Kodizes verpflichteten nur ihre Unterzeichnerstaaten. Umstritten war aber, ob sie unter die Meistbegünstigungsklausel fielen und deshalb auch andere Vertragsparteien des GATT 1947 aus ihnen Rechte ableiten konnten?7

33 Herdegen, Int. Wirtschaftsrecht, § 7, Rz. 3; EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 18; Seidl-Hohenve/dem, Völkerrecht, Rz. 801; besonders eingehend Benedek, Rechtsordnung des GATI, S. 248 ff. 34 Rivers/Greenwald, LPIBus. 1979, 1447 (1450, Fn. 13). 35 Deshalb waren neu dem GATI 1947 beitretende Staaten nicht ipso iure an die MTNKodizes gebunden; Jackson, World Trade and GATI, S. 410. 36 Abgedruckt in: GATI, BISD 15 th Supp!. (1966/67), S. 24 ff. Mit Ausnahme von "GATT 1947" und "GATI 1994" sind die auf den Namen eines Übereinkommens folgenden Jahreszahlen nicht Bestandteil des Namens; sie dienen lediglich der Unterscheidung mehrerer Übereinkommen mit gleicher Bezeichnung. 37 Für Meistbegünstigung Jackson, World Trade and GATI, S. 410; Benedek, Rechtsordnung des GATI, S. 435 ff.; dagegen Hujbauer/ Erb/ Starr, LPIBus. 1980, 59 (67 ff.); Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (10).

3*

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

Durch die separaten Übereinkommen wurde das GATT 1947 in der Folgezeit zum GATT IMTN-System ausgebaut ("GATT Plus,,)38. Sein Vorteil war die dezentrale Weiterentwicklung des GATT 1947 in Bereichen, in denen eine hinreichende Zustimmung der Vertrags parteien zu einer Änderung des ursprünglichen Textes nicht erreicht wurde. Der Preis war allerdings die zunehmende Intransparenz der Regeln sowie ungleiche Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten, weil diese nun nach politischem oder wirtschaftlichem Opportunismus entscheiden konnten, welche weiteren Abkommen sie unterzeichneten ("GATT la carte")39.

a

Die Siebte Welthandelsrunde 1973-79 (Tokio-Runde) erreichte eine allgemeine progressive Zollsenkung. Hohe Tarife wurden stärker reduziert als niedrige. Mit dem fortschreitenden Abbau der Zölle rückten die nichttarifären Handelshemmnisse in den Vordergrund. Zu ihrer Beseitigung wurden diverse MTN-Kodizes geschlossen. 4o 1973 /74 entstand das Multifaserabkommen (Multifibre Agreement MFA).41 Als Rahmenregelung für Selbstbeschränkungsabkommen erlaubte es den Industriestaaten, entgegen Art. XI GATT 1947 die Einfuhr von Textilien aus den Entwicklungsländern zu kontingentieren.42

38 Petersmann, Uruguay Round Negotiations, in: Petersmann 1Hilf, New GATT Round, S. 501 (563). 39 Krenzier, Außenwirtschaftsrecht, in: Grabitz/Hilf, Recht der EU, Kap. E.l, Rz. 73; Petersmann, Uruguay Round Negotiations, in: Petersmann 1Hilf, New GATT Round, S. 501 (563). 40 Rivers/Greenwald, LPIBus. 1979, 1447 (1450 f.); Finger, GATT as Int. Discipline, in: Vaubel/Willett, Political Economy ofInt. Organizations, S. 125 (134); Petersmann, ArchVR 1980/81,23 (25); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 812. Siehe im Einzelnen Übereinkommen über technische Handelshemmnisse 1976 (Standards-Kodex 1976), Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen 1976 (Regierungskäufe-Kodex 1976), Übereinkommen zur Durchführung des Art. VII des GATT 1976 (Zoll wert-Kodex 1976), Übereinkommen über Einfuhrlizenzverfahren 1976, Übereinkommen zur Anwendung des Art. VI des GATT 1976 (Antidumping-Kodex 1976, eine Neufassung des Antidumping-Kodex' 1967), Übereinkommen zur Auslegung und Anwendung der Art. VI, XVI und XXIII des GATT (Subventionskodex 1979), Übereinkommen über den Handel mit zivilen Luftfahrzeugen 1979, Übereinkommen über Rindfleisch 1979, Internationales Übereinkommen über Milcherzeugnisse 1979; alle abgedruckt in: GATT, BISD 26 th Suppl (1978/79), S. 8 ff. Die Übereinkommen aus der Tokio-Runde sind außerdem in ABI. EG Nr. L 71 vom 17. März 1980, S. 3 ff., - in der jeweiligen Ausgabe des Amtsblattes - als Anhang zum dortigen Beschluss des Rates in der authentischen englischen Fassung sowie einer nicht authentischen deutschen Übersetzung abgedruckt. 41 Abgedruckt in: GATT, BISD 21 st Suppl. (1973/74), S. 3 ff. 42 Ein Selbstbeschränkungsabkommen (Voluntary Export Restraint Agreement - VER) ist ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen Export- und Importstaat, der ein mengen- oder wertmäßiges Kontingent für den Handel mit bestimmten Gütern zwischen diesen Staaten enthält; vgl. Lang, Stichwort "Selbstbeschränkungsabkommen", in: Dicht! 1Issing, Wirtschaftslexikon, Bd. 2, S. 1876 f. Zum MFA Khanna, JWT 1990 (1), 71 (72); Krenzier, RIW 1983, 423 (425 f.); ders., Welttextilabkommen, in: Hilf 1Petersmann, GATT und EG, S. 225 (235 ff.).

§ I Vom GATT zur Schlussakte von Marrakesch

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5. Das GA1T 1947 - Geschichte eines Eifolges?

Von 1948, dem Inkrafttreten des GATT 1947, bis 1995 stieg die Zahl der Vertragsparteien von 23 auf 128. 90 % des Welthandelsvolumens unterlagen zu diesem Zeitpunkt den Regeln des GATT 1947, das damit das einzige quasi-globale Regelwerk für den internationalen Handel war. 43 Von 1948 bis 1986, dem Vorabend der Uruguay-Runde, sank die durchschnittliche Zollbelastung eines industriellen Produktes von ca. 40 % auf ca. 5 % seines Wertes. 44 In den 50er und 60er Jahren wuchs die Weltwirtschaft um durchschnittlich 8 % jährlich, wofür die Zollsenkungen im Rahmen des GATT 1947 mitursächlich waren. 45 Allerdings wurde das System wegen der zahlreichen MTN-Kodizes und wegen der selektiven Wirkung von Änderungen zunehmend undurchschaubar. 1986 bestanden ca. 200 verschiedene Rechtsinstrumente - eine offensichtliche Gefahr für die Einheit und Konsistenz des GATT-Systems, dem die Zersplitterung drohte. 46 Daneben wurde allseits die mangelnde Durchsetzbarkeit der Vorschriften beklagt. 47

6. Deutschland und die Europäischen Gemeinschaften im GA1T 194r8

Nachdem eine Regelung für den innerdeutschen Handel gefunden war - die DDR wurde nicht GATT-Mitglied -, trat die Bundesrepublik Deutschland im Zuge der Dritten Welthandelsrunde (Torquay-Runde) am 1. Oktober 1951 dem GATT 1947 bei. Nach einer Entscheidung der Vertragsparteien konnte der innerdeutsche Handel zollfrei gestellt werden, ohne dass dies über die Meistbegünstigungsklausel an die übrigen GATT-Mitglieder weitergegeben werden musste. 49

43 GATT, GATT Activities 1994-1995, S. 1 ff.; EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 18; Petersmann, ArchVR 1980/81,23 (49). 44 Finger, GATT as Int. Discipline, in: Vaubel/Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 125; Petersmann, Uruguay Round Negotiations, in: Petersmann/Hilf, New GATT Round, S. 501 (502); EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 10. 45 EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 9; Crocioni, AustrianlPIL 1994,49. 46 Petersmann, ArchVR 1980/81,23 (26 f.); ders., Uruguay Round Negotiations, in: Petersmannl Hilf, New GATT Round, S. 501 (560); Hane!, ztz 1996, 104 (108). 47 Collins-Williams/Salembier, lWT 1996 (I), 5 (8); Rivers/Greenwald, LPIBus. 1979, 1447 (1463 ff.); Hane!, ztz 1996, 104 (108); Benedek, Rechtsordnung des GATT, S. 332 ff. So war ein 1982 gegen die damalige EWG eingeleitetes Verfahren wegen Subventionen für die Ausfuhr von Weizen 1994 immer noch nicht abgeschlossen; GATT, GATT Activities 1994-1995, S. 81. 48 Dazu Kuijper, EuropeanJIL 1995, 222 (223); Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 2 ff.; Hilf, EuropeanJIL 1995,245 (247); Petersmann, EWG als GATT-Mitglied, in: HilflPetersmann, GATT und EG, S. 119 (123 ff.). 49 Accession oi the Federal Republic oi Germany - Decision oi 21 June 1951, in: GATT, BISD H, S. 34; Liebich, GATT Textausgabe, S. 129 f. (deutsche Übersetzung - nicht authentisch).

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

Nach der Gründung der EWG (später: EG50 ) im Jahr 1957 beantragten deren ursprüngliche Mitgliedstaaten - alle zugleich Vertragsparteien des GATI 1947 - die Freistellung der EG von der Meistbegünstigungsklausel nach Art. XXIV Abs. 5 GATT 1947. Die EG wurde jedoch nie formell als Zollunion anerkannt. 51 Sie wurde auch weder selbst Vertrags partei des GATT 1947 noch trat sie in die Rechtsposition ihrer Mitgliedstaaten ein, obwohl sie von diesen die Zuständigkeit für weite Teile der im GATT 1947 geregelten Materien übernommen hatte (Art. 133 EGVertrag 52 ). Zwar war die Kommission der EG die alleinige Verhandlungsführerin und sprach für deren Mitgliedstaaten; diese übten aber weiterhin das Stimmrecht aus. Später unterzeichnete die EG in eigenem Namen verschiedene Protokolle und MTN-Kodizes. 53 Schließlich nahm sie faktisch die Rechte und Pflichten ihrer Mitglieder im GATI 1947 wahr, so z. B. bei Beschwerden anderer Vertragsparteien. 54 Zuletzt hatte die EG-Mitgliedstaaten eigene Entscheidungsspielräume de facta nur noch hinsichtlich der Verwaltung und Finanzierung des GATT 1947.

so Durch Art. G lit. a Vertrag über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 (Vertrag von Maastricht), AB\. EG Nr. C 191 vom 29. Juli 1992, S. 1 ff., wurde die "Europäische Wirtschaftsgemeinschaft" (EWG) in "Europäische Gemeinschaft" (EG) umbenannt. SI Vg\. Treaties Establishing the European Economic Community and the European Atomic Energy Community, in: GATI, BISD 6th Supp\. (1957), S. 68 (69); Treaty Establishing the European Economic Community - Report by the Intersessional Committee, in: GATT, BISD 7th Supp\. (1958), S. 69 (70, Rz. 3); Accession ofGreece to the European CommunityReport ofthe Working Party adopted on 9 March 1983 (L/5453), in: GATT, BISD 30th Supp\. (1982/83), S. 168 (174, Rz. 14). Die 1952 gegründete Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) ist keine Zollunion; sie betrifft nur den Handel mit bestimmten Produkten und wurde nach Art. XXV GATI 1947 (waiver clause) genehmigt; vg\. Waiver Granted in Connection with the European Coal and Steel Community - Decision of 10 November 1952, in: GATI, BISD 1SI Supp\. (1952), S. 17 (19, Rz. 1); European Coal and Steel Community - Report adopted by the Contracting Parties on 10 November 1952 (GI35), ebd., S. 85 (87, Rz. 6). 52 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, AB\. EG Nr. C 340 vom 10. November 1997, S. 173 ff.; Groeben/Thiesing/Ehlermann, Handbuch des Europäischen Rechts, Ordnungsziffer lAI . Die Bezeichnung der Artikel des EG-Vertrages richtet sich nach dem Vertra.g zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft i. d. F. des Vertrages von Amsterdam zur Anderung des Vertrages über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte vom 2. Oktober 1997, AB\. EG Nr. C 340 vom 10. November 1997, S. 1 ff. 53 Z. B. das Genfer Protokoll (1979) zum GATI 1947 (L/4875), in: GATI, BISD 26th Supp\. (1978/79), S. 3, den Standards-Kodex 1976 und das Übereinkommen über den Handel mit zivilen Luftfahrzeugen 1979. Die Mitgliedstaaten der EG waren dieser gegenüber zur Einhaltung der Kodizes verpflichtet, denn ein Verstoß gegen einen MTN-Kodex, den die EG unterzeichnet hatte, war zugleich ein Verstoß gegen Art. 300 Abs. 2 EG-Vertrag; vg\. Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATI, S. 3 f. 54 Die Sondergruppe European Communities - Refunds on Exports Sugar - Report of the Panel adopted on 6 November 1989 (L/4833), in: GATI, BISD 26 Supp\. (1978/79), S. 290 (Rz. 1.1), und S. 292 (Rz. 2) sprach synomym von den Verpflichtungen der EG aus dem GATI 1947 und von den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten der EG aus dem GATI 1947. Auch andere Beschwerden wurden direkt gegen die EG gerichtet, z. B. EEC

1.

§ I Vom GATI zur Schlussakte von Marrakesch

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11. Die Achte WeIthandeisrunde oder Uruguay-Runde

1982 fand eine Konferenz der Vertragsparteien statt, um die Unzulänglichkeiten des GATT 1947 zu erörtern, die seit dem Abschluss der Tokio-Runde erkennbar geworden waren. Die Vertragsparteien bedauerten, dass die Regierungen zu einer Vielzahl protektionistischer Maßnahmen gegriffen hätten und dass die Einhaltung der GATT-Vorschriften nachgelassen habe. 55 1983 beauftragte der Generaldirektor des GATT 1947 eine Gruppe von unabhängigen Experten unter der Führung von Fritz Leutwiler, die Probleme des GATT / MTN-Systems zu untersuchen. Der Bericht dieser Gruppe (Leutwiler-Bericht) identifizierte diverse Defizite und enthielt Verbesserungs vorschläge. 56 Das Bedürfnis nach einer neuen Welthandelsrunde nahm zu; insbesondere die USA drängten auf neue Verhandlungen. 57 Im November 1985 wurde ein Vorbereitungsausschuss (Preparatory Committee) eingesetzt, der Ziele und Verfahrensweisen erarbeitete. 58 Am 20. September 1986 beschloss eine Sondertagung der Vertragsparteien in Punta dei Este die Eröffnung der Achten Welthandelsrunde (nach dem Ort der Eröffnung "Uruguay-Runde,,).59

1. Die Erklärung von Punta dei Este

Die 105 an den Verhandlungen teilnehmenden Staaten bekannten sich bezüglich des Handels mit Waren zur Fortführung der Prinzipien des GATT 1947. Ein liberales und stabiles multilaterales Handelssystem sollte das globale Wachstum und die Entwicklung fördern. Einzelstaatlicher Protektionismus durch tarifäre oder nichttarifäre Handelshemmnisse und sonstige Verfälschungen des Handels müssten verringert werden (Teil I, vor lit. A und lit. D der Erklärung von Punta del Este).6o Auch eine Überarbeitung der institutionellen Regeln des GATT 1947 stand an, um Measures on Animal Feed Protein - Report of the Panel adopted on 14 March 1978, in: GATI, BISD 25 th Suppl. (1977/78), S. 49 (Rz. 1.1). 55 Ministerial Declaration - Adopted on November 1982 (L/5424), in: GATI, BISD 29 th Suppl. (1981/82), S. 9 (Rz. I). 56 GATI, Trade Policies for a better future, S. 3 ff. 57 Horlick/Shea, JWT 1995 (1),5 (6); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 840. 58 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 840. 59 Die Erklärung von Punta dei Este ist abgedruckt in: GATI, BISD 33 rd Suppl. (1985/ 86), S. 19 ff.; Petersmann/ Hilf, New GATI Round, S. 580 ff.; Kunig / Lau/ Meng, International Economic Law, S. 532 ff.; Stewart, Uruguay-Round, Bd. III, S. I ff. 60 Im Einzelnen nannte die Erklärung von Punta dei Este als Verhandlungsgegenstände (I) Zölle, (2) nichttarifäre Maßnahmen, (3) tropische Produkte, (4) Rohstoffprodukte, (5) Textilien und Bekleidung, (6) Landwirtschaft, (7) Vorschriften des GATI, (8) Schutzmaßnahmen, (9) MTN-Kodizes und -Vereinbarungen, (10) Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen, (11) Streitbeilegung, (12) handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums einschließlich des Handels mit gefälschten Waren, (13) handelsbezogene Investitionsmaßnahmen.

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

Entscheidungs- und Streitschlichtungsrnechanismen effektiver zu gestalten (Teil I lit. E). Zugleich beschlossen die anwesenden Minister als "anlässlich der außerordentlichen Versammlung der Vertragsparteien vereinigte Vertreter der Regierungen", Verhandlungen über die fortschreitende Liberalisierung des Handels mit Dienstleistungen zu beginnen (Teil II) .61 Der Zielkatalog der Erklärung von Punta deI Este reichte weit über die bisherigen Welthandels runden hinaus. Neuland waren u. a. der Handel mit Dienstleistungen und die Rechte des geistigen Eigentums. Von der Errichtung einer internationalen Organisation war jedoch nicht die Rede. Auch hinsichtlich der Teilnehmerzahl war die Uruguay-Runde das größte Vorhaben im Rahmen des GATT 1947. Die Minsterkonferenz plante deshalb eine vierjährige Verhandlungsdauer. Sie setzte einen Ausschuss für den Warenhandel (Group of Negotiations on Goods GNG) und einen Ausschuss für den Dienstleistungshandel ein (Group of Negotiations on Services - GNS). Beiden als Lenkungsorgan übergeordnet wurde der Verhandlungsausschuss (Trade Negotiations Committee - TNC).

2. Die Verhandlungen bis zur Konferenz von Montreal

Am 28. Januar 1987 begannen die Verhandlungen der Uruguay-Runde. Der Ausschuss für den Warenhandel setzte entsprechend den Verhandlungsgegenständen aus der Erklärung von Punta dei Este 62 13 Verhandlungsgruppen (Negotiating Groups - NG) ein und ergänzte diese um eine weitere Gruppe "Funktionieren des GATT-Systems". Der Ausschuss für den Dienstleistungshandel schuf keine Unterorgane. In den Jahren 1987/88 hielten die Ausschüsse und Verhandlungsgruppen formelle und informelle Treffen ab. Die aus der Zahl der teilnehmenden Staaten und der Menge der Gegenstände resultierende Komplexität der Gespräche veranlasste im Februar 1988 den Verhandlungsausschuss, eine Konferenz für Dezember 1988 einzuberufen, die erste Ergebnisse verabschieden und den Verhandlungen neue Impulse geben sollte (Mid-Term Review ofthe Uruguay Round). Im September 1988 beauftragte der Ausschuss für den Warenhandel die Verhandlungsgruppen, für diese Konferenz jeweils einen Bericht über die bisherige Arbeit und einen Entscheidungsvorschlag zu erstellen. Vom 5. bis 9. Dezember 1988 traf der Verhandlungsausschuss zur Halbzeitkonferenz in Montreal zusammen (Montreal Mid-Term Ministerial Meeting). Dort be61 Die Konferenzteilnehmer handelten in zwei unterschiedlichen Funktionen, als Organ des GATT 1947 und als Regierungskonferenz. In der EG existiert eine vergleichbare Konstellation mit dem Rat der Gemeinschaft und den im Rat vereinigten Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten; Herdegen, Europarecht, Rz. 114; Schweitzer I Hummer, Europarecht, RZ. 182. 62 Siehe oben, Fn. 60.

§ 1 Vom GAlT zur Schlussakte von Marrakesch

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stand Übereinstimmung in allen Verhandlungsbereichen außer bei Geistigem Eigentum, Textil und Bekleidung, Schutzmaßnahmen und vor allem Landwirtschaft. Da die Uruguay-Runde als Einheit gedacht war (single untertaking)63 und wegen der besonderen Bedeutung der Agrarfrage wurden die bereits ausgehandelten Ergebnisse nicht vorläufig in Kraft gesetzt. 64 Der Generaldirektor des GATT 1947 Arthur Dunkel, zugleich Vorsitzender des Verhandlungsausschusses, wurde mit der Verhandlungsführung in den vier umstrittenen Bereichen beauftragt. Vom 5. bis 8. April 1989 trat der Verhandlungsausschuss zusammen und verabschiedete als einheitliche Erklärung das Mid- Tenn Review Agreement mit je einer Entschließung zu den 15 Verhandlungsbereichen. 65

3. Das Scheitern der Konferenz von Brüssef6 Im Juli 1989 legte der Verhandlungsausschuss die Konferenz, welche die Uruguay-Runde abschließen sollte, auf den 3. bis 7. Dezember 1990 in Brussel fest. Auf einem Treffen im Juli 1990 äußerte er jedoch die Sorge, die Verhandlungen verliefen nicht mehr im Zeitplan. Zwar nahm er am 26. November 1990 den Entwurf einer Schlussakte mit den Ergebnissen der Uruguay-Runde an (Dmft Final Act 1990).67 Allerdings war der Text lückenhaft, insbesondere fehlten immer noch Entscheidungsvorschläge für den Agrarsektor. Am 3. Dezember 1990 begann die Konferenz von Brussel. Der Generaldirektor des GATT warnte vor den Folgen eines Scheiterns der Konferenz: Die Akteure der Weltwirtschaft - Unternehmen, Investoren und Verbraucher, insbesondere aber die Enwicklungsländer und ehemaligen Zentralverwaltungswirtschaften - könnten nicht länger auf ein neues Welthandelssystem warten. Mit einer modifizierten Struktur (acht Verhandlungsgruppen)68 wurden die Verhandlungen aufgenommen. Am 6. Dezember 1990 stritten in der Gruppe Landwirtschaft immer noch die EG Siehe unten § 1 III. Vgl. Teil I lit. B Nr. i der Erklärung von Punta deI Este: .,may be implemented on a provisional basis" - Hervorhebung nicht im Original. 65 Mid-Term Review Agreement vom 8. April 1989 (Dokument MTN.TNC/Il vom 21. April 1989); abgedruckt in: GAlT, GAlT Activities 1989, S. 138 ff.; PetersmannlHilf, New GATT Round, S. 593 ff.; Stewart, Uruguay-Round, Bd. 111, S. 27 ff. 66 Dazu Bai!, EuZW 1991, 33; IpsenlHaltern, EuZW 1991, 464 (466); HorlicklShea, JWT 1995 (I), 5 (17 und 21). 67 Draft Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations 1990, abgedruckt in: Stewart, Uruguay-Round, Bd. III, S. 65 ff. 68 (1) Streitbeilegung, Kohärenz des GATI-Systems, Entwicklungsländer, (2) Landwirtschaft, (3) Dienstleistungen, (4) Textil und Bekleidung, (5) GATI-Artikel, Anti-Dumping, Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen, Schutzmaßnahmen, (6) handelsbezogene Investitionsmaßnahmen und handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums, (7) Marktzugang, (8) Vorversandkontrollen, Ursprungsregeln, technische Handelshemmnisse und Importlizenzen; vgl. GATT, GATT Activities 1990, S. 22 f. 63

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

und die Cairns-Staaten 69 und es zeichnete sich ab, dass die EG den bislang erarbeiteten Vorschlägen nicht zustimmen würde. Da die Agrarpolitik ein Schlüsselelement in vielen Entscheidungsvorschlägen war, lähmte das die übrigen Gruppen. Am folgenden Tag wurden die Verhandlungen ohne Ergebnis abgebrochen. Nochmals wurde der Generaldirektor beauftragt, auf Basis des Entwurfes einer Schlussakte vom 26. November 1990 Konsultationen in den umstrittenen Bereichen zu initiieren.

4. Die Lösung der Agrarfrage und der Abschluss

der Uruguay-Runde

Am 21. Februar 1991 einigten sich diverse Delegationen auf einen Vorschlag Dunkels, für die Agrarpolitik spezielle bindende Zugeständnisse auszuarbeiten. Darauf beschloss der Verhandlungsausschuss, die Gespräche wiederaufzunehmen. Ab April 1991 wurde die Uruguay-Runde mit veränderter organisatorischer Struktur (sechs Verhandlungs gruppen für den Warenhandel) 70 fortgeführt. Erst in der zweiten Hälfte des Jahres 1991 kamen Verhandlungen über die Gründung einer internationalen Organisation in Gang.71 Am 20. Dezember 1991 wurde ein weiterer Entwurf einer Schlussakte präsentiert (Draft Final Act 1991, so genannter DunkelEntwurf).72 Er fand aber keine allgemeine Zustimmung. Wieder kam es zum Stillstand der Verhandlungen. Im Mai 1992 änderte die EG ihre Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), deren bisherige Form der Hauptgrund für das Scheitern der Konferenz von Brüssel gewesen war. Im Blair House-Kompromiss vom 20. November 1992 legten die EG und die USA ihren Streit um die EG-Agrarsubventionen bei. Am 14. Juni 1993 wurden die Gespräche in Genf wiederaufgenommen. Am 15. Dezember 1993 schließlich, nach 2.500 Verhandlungstagen 73, nahm der Verhandlungsausschuss den Text einer Schlussakte mit den Ergebnissen der Uruguay-Runde an (Final Act Embodying the Results 0/ the Uruguay-Round 0/ Multilateral Trade Negotiations)?4

69 Die Cairns-Gruppe ist ein Zusammenschluss von 15 Staaten, u. a. Australien und Kanada, die Agrarprodukte exportieren. Sie wurde 1986 von Australien initiiert, um die Verhandlungen der Uruguay-Runde zu beeinflussen; vgl. Urjf, Integration 1993, 80 (84). 70 (1) Marktzugang, (2) Textil und Bekleidung, (3) Agrarhandel, (4) Regeln und Disziplinen (so genannte Rules Group), (5) Handelsrelevante Aspekte des Schutzes des geistigen Eigentums, (6) Institutionelle Fragen; daneben weiterhin der Dienstleistungshandel. 71 Zu diesem Aspekt der Verhandlungen Jansen, EuZW 1994,333 (334); Ipsen/Haltem, RIW 1994, 717 (718 f.). 72 Draft Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations 1991, abgedruckt in: Stewart, Uruguay-Round, Bd. III, S. 457 ff. 73 EG-Kornrnission, EU und Welthandel, S. 4. 74 Abgedruckt in: WTO, Results ofthe Uruguay-Round, S. 2 ff.; BGBL 11 1994, S. 1442 ff. und S. 1624 ff.; BT-Drs. 12/7655 (neu), S. 10 ff.

§ I Vom GATT zur Schlussakte von Marrakesch

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5. Deutschland und die Europäischen Gemeinschaften in der Uruguay-Runde 75

Das Verhandlungsprogramm der Erklärung von Punta deI Este deckte sich zu einem großen Teil mit der Kompetenz der EG für die Gemeinsame Handelspolitik nach Art. 133 EG-Vertrag. Ob daneben nationale Zuständigkeiten verblieben, war umstritten. Die EG-Kommission reklamierte die Kompetenz für das gesamte angestrebte Vertrags werk für die Gemeinschaft. Die EG-Mitgliedstaaten erkannten weite Teile als Gemeinschaftskompetenz an, waren aber der Auffassung, einige Verhandlungsgegenstände fielen in die nationale Zuständigkeit. Um ein einheitliches Auftreten zu gewährleisten, übertrugen sie der Kommission die Verhandlungsführung für alle Bereiche. Der Rat der EG beschloss am 7. März 1994, dass sowohl die EG als auch ihre Mitglieder die Schlussakte unterzeichnen sollten. Am 6. April 1994 beantragte die EG-Kommission nach Art. 300 Abs. 6 EG-Vertrag ein Gutachten des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) zur Kompetenzfrage. 76

111. Die Schlussakte von Marrakesch

Vom 12. bis 15. April 1994 fand die Konferenz von Marrakesch statt. Dort unterzeichneten am 14. April 1994 Vertreter von 124 Staaten und der EG die Schlussakte von Marrakesch, welche die Verhandlungsergebnisse der Uruguay-Runde festhielt. 77 Die Schlussakte mit ihren zahlreichen Anhängen und Listen füllte mehr als 20.000 Seiten und war einer der umfangreichsten Verträge, der jemals geschlossen wurde. 78 Sie bestand aus 29 Rechtsakten zu allen Verhandlungsbereichen und 25 weiteren amtlichen Erklärungen?9

1. Inhalt und Struktur der Schlussakte

Die Schlussakte von Marrakesch ist in ihrer englischen, französischen und spanischen Fassung authentisch. Sie gliedert sich in drei Teile. Mit dem ersten beenDazu Hilf, EuropeanJIL 1995,245 (247 f.); ders., EuZW 1995,7 f. Im Einzelnen siehe unten § 2 V 1. 77 Vgl. die Liste der Unterzeichner bei Porges, ILM 33, I. Die WTO hat selbst eine Fassung der Schlussakte von Marrakesch mit dem WTO-Übereinkommen und seinen Anhängen in den authentischen Sprachen (englisch, französisch und spanisch) herausgegeben (WTO, Results of the Uruguay Round, Genf 1994). Genannt ist im Folgenden jeweils die FundsteIle in der englischen Ausgabe. 78 EG-Komrnission, EU und Welthandel, S. 4 und 8. 79 Vgl. das Inhaltsverzeichnis der Schlussakte in WTO, Results of the Uruguay-Round, S. iv ff.; lpsen/Haltem, RIW 1994,717 (722 f.). 75

76

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I. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

den die Parteien die Achte Welthandelsrunde und regeln die Unterzeichnung und das Inkrafttreten der Schlussakte. Im zweiten Teil, dem "Übereinkommen von Marrakesch zur Errichtung der We1thandelsorganisation" (im Folgenden: WTOÜbereinkommen 80) und seinen Anhängen, befinden sich die Verhandlungsergebnisse der Uruguay-Runde. Diese Anhänge sind 16 multilaterale und vier plurilaterale Übereinkommen über den internationalen Handel, welche von der WTO verwaltet werden (Art. III Abs. 1 WTO-Übereinkommen). Das WTO-Übereinkommen und die multilateralen Anhänge (Anhänge lA-3 zum WTO-Übereinkommen) konnten von den Verhandlungsteilnehmern nur einheitlich angenommen werden (single undertaking). Sie binden alle Vertragsparteien (Art. 11 Abs. 2 WTO-Übereinkommen). Dagegen konnte bei den plurilateralen Übereinkommen (Anhang 4) jeder Staat gesondert über die Annahme beschließen (opting in). Diese Übereinkommen binden nur ihre jeweiligen Signatarstaaten (Art. 11 Abs. 3 WTO-Übereinkommen). Der dritte und letzte Teil der Schlussakte enthält diverse Entscheidungen und Erklärungen der Minister zu den einzelnen Verhandlungs bereichen. sI

2. Die Auslegung der Schlussakte

Die Auslegung des WTO-Übereinkommens und seiner Anhänge muss vom Wortlaut des Übereinkommens ausgehen. 82 Daneben ist das WTO-Recht gemäß Art. 3 Abs. 2 Satz 2 Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten nach den hergebrachten Regeln der Interpretation des Völkerrechts auszulegen. Diese Auslegungsmethoden sind nach Meinung der WTO-Organe in 80 Im Originaltext wurde die Bezeichnung Multilateral Trade Organization (MTO) verwendet. Noch am 15. Dezember 1993, dem Tag der Annnahme der Schlussakte im Verhandlungsausschuss, vereinbarten die Vertrags staaten in einem corrigendum die Änderung in World Trade Organization (WTO), vgl. Porges, ILM 33, I (2). Das WTO-Übereinkommen ist abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay Round, S. 6 ff. In ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 3 ff., ist als Anhang zum dort abgedruckten Beschluss des Rates das WTO-Übereinkommen mit seinen Anhängen - in der jeweiligen Ausgabe des Amtsblattes - in den authentischen Sp'rachen (englisch, französisch und spanisch) sowie in einer nicht authentischen deutschen Ubersetzung abgedruckt. Die Rechtsakte des WTO-Übereinkommens, die die nationale Gesetzgebungszuständigkeit berühren, sowie das WTO-Übereinkommen selbst sind sowohl in BGBI. II 1994, S. 1443 ff., als auch in BTDrs. 12/7655 (neu), S. 11 ff., jeweils in der authentischen englischen Fassung und in einer nicht authentischen deutschen Ubersetzung abgedruckt. In BT-Drs. 12/7986, S. 5 ff., sind die Rechtsakte des WTO-Übereinkommens, die nicht die nationale Gesetzgebungszuständigkeit berühren, in der authentischen englischen Fassung sowie in einer nicht authentischen deutschen Übersetzung abgedruckt; vgl. Unterrichtung durch die Bundesregierung, ebd., S. I. 81 Siehe im Einzelnen das Inhaltsverzeichnis der Schlussakte (Nachweise in Fußnote 79). 82 Japan - Taxes on Alcoholic Beverages - Report of the Appellate Body (Dokument WT I DS81 AB/R vom 4. Oktober 1996), S. 12 (Abs. 0). Die Berichte der WTO-Sondergruppen (Panels) und des Einspruchsgremiums (Appellate Body) sind im Internet veröffentlicht unter http://www.wto.org/wto/dispute/distab.htm.

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

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Art. 31 und 32 Übereinkommen VOn Wien über das Recht der Verträge kodifiziert. 83 Im Ergebnis stehen damit für die Analyse des WTO-Rechts die üblichen Methoden zur Verfügung. 84 Eine Besonderheit ist jedoch die Übernahme bzw. Fortgeltung der Unter dem GATT 1947 VOn dessen Organen entwickelten Grundsätze kraft ausdrücklicher Anordnung in Art. XVI Abs. I WTO-Übereinkommen. Deshalb kann für die Auslegung des WTO-Rechts gleichermaßen auf Rechtsakte der Organe des GATT 1947 wie der WTO zurückgegriffen werden. 85

§ 2 Die WeIthandelsorganisation und ihre Instrumente Als Motive der Regierungen für den Abschluss des WTO-Übereinkommens nennt dessen Präambel - wie die des GATT 1947 - Erhöhung des Lebensstandards, Vollbeschäftigung, steigende Realeinkommen und deren breite Verteilung, Ausweitung VOn Produktion und Handel sowie optimale Nutzung der globalen Ressourcen. Neu in der Aufzählung gegenüber dem GATT 1947 sind der Umweltschutz durch nachhaltige Entwicklung (sustainable development) und die gerechte Beteiligung der Entwicklungsländer am internationalen Handel. Hierzu beitragen sollen eine Reduzierung der Zölle und der anderen Handelsbarrieren sowie ein multilaterales Handelssystem.

I. Das Zielsystem der neuen Welthandelsordnung Aus diesen Begriffen lässt sich das Zielsystem der "neuen Welthandelsordnung" gewinnen. Die weltweit vorhandenen Produktionsfaktoren 86 sollen durch Zuordnung zu den Produktions stätten bestmöglich eingesetzt werden (optimale Nutzung der globalen Ressourcen). So können mit ihnen möglichst viele Güter erzeugt (Ausweitung der Produktion) und verteilt werden (Ausweitung des Handels). Die Annäherung an diesen Zustand unterliegt allerdings zwei Nebenbedingungen. Die natürliche Umwelt muss bewahrt (Umweltschutz durch nachhaltige Entwicklung) 83 Abgedruckt in: Sartorius 11 - Internationale Verträge, Europarecht, Ordnungsziffer 320. V gl. Japan - Taxes on Alcoholic Beverages - Appellate Body Report, S. 10 f. (Abs. D); Uni-

ted States - lmposition 0/ Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom - Report 0/ the Panel (Dokument WT /DSI38/R vom 23. Dezember 1999), S. 36 f. (Rz. 6.46). 84 Im Einzelnen Palmeter / Mavroidis, AmericanJlL 1998, 398 (406). 85 SO Z. B. in Japan - Measures Affecting Consumer Photographie Film and Paper - Report 0/ the Panel (Dokument WT/DS44/R vom 31. März 1998), S. 397 (Rz. 10.86, Fn. 1244). 86 Produktionsfaktoren sind Güter (zu diesem Begriff sogleich in Fußnote 87), die miteinander kombiniert werden und so zur Herstellung anderer Güter dienen, z. B. Arbeitsleistung, Rohstoffe.

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

und die Teilnahme aller Menschen am Erwerbsleben angestrebt werden (Vollbeschäftigung). Die Interpretation als Nebenbedingung bewirkt, dass um dieser Ziele willen eventuell Abstriche von der optimalen Nutzung der Ressourcen hingenommen werden müssen. Dennoch stehen mit der Ausweitung von Produktion und Handel sowohl den Unternehmen mehr Faktoren für die weitere Verarbeitung als auch den Menschen mehr Güter zum Verbrauch zur Verfügung (steigende Realeinkommen). Auch auf dieser Stufe der Kausalkette bestehen Nebenbedingungen. Von den Realeinkommen sollen möglichst viele Menschen (breite Verteilung der Realeinkommen), insbesondere aber die Einwohner der unterentwickelten Regionen profitieren (gerechte Beteiligung der Entwicklungsländer). Bei Gütern im Wortsinne 87 führen die steigenden Realeinkommen zu vermehrtem Wohlstand (Erhöhung des Lebensstandards). In Folge dieser Wirkungszusammenhänge zwischen den in der Präambel des WTO-Übereinkommens genannten Zielen müssen sich alle Maßnahmen und Instrumente des WTO-Rechts daran messen lassen, ob sie einen Beitrag zur Erhöhung des Lebensstandards leisten. Die Nutzung der globalen Ressourcen ist daher erst "optimal", wenn der höchstmögliche Lebensstandard verwirklicht, eine weitere Steigerung mit den vorhandenen Ressourcen nicht realisierbar ist. Die Allokation muss effizient sein. 88 Dies soll durch die Reduzierung der Zölle und der anderen Handelsschranken bewirkt werden - mithin durch freien Handel, den ein multilaterales Handelssystem implementieren soll. 89 Mit der Entscheidung, den Abbau der Handelshemmnisse, nicht aber die Allokation der Ressourcen einem multilateralen Handelssystem anzuvertrauen, ist implizit eine weitere grundsätzliche Entscheidung gefallen. Die effiziente Allokation soll nicht durch eine zentrale Instanz angeordnet werden. Sie soll sich vielmehr durch die Interaktionen der einzelnen Wirtschaftssubjekte einstellen. Diese dezentrale Steuerung leistet der Wettbewerbsmechanismus. Dem WTO-Übereinkommen liegt damit die Vorstellung von einer - zumindest prinzipiell - wettbewerblich organisierten Weltwirtschaft zugrunde. 9o 87 Ein (Wirtschafts-)Gut ist ein Mittel zur Befriedigung menschlicher Bedürfnisse (u. a. Sachgüter, Dienstleistungen). Begrifflicher Gegensatz ist das "Schlecht", z. B. die unerwünschten Kuppelprodukte. Hier fallen bei Produktion oder Konsum Abfälle an, die nicht der Befriedigung menschlicher Bedürfnisse dienen, sondern schädlich sind. 88 Die Allokation beschreibt die Zuordnung der vorhandenen Produktionsfaktoren zu den verschiedenen Verwendungszwecken. Sie ist effizient, wenn nicht durch eine Veränderung der Zuordnung von einem Gut mehr hergestellt werden kann, ohne dass von einem anderen weniger hergestellt werden müsste. 89 Die funktionale Beziehung zwischen freiem Handel und erhöhtem Lebensstandard bedeutet auch, dass freier Handel kein Selbstzweck ist; vgl. zum GATT 1947 Naidin, Comment, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 77 (78). 90 Nach allgemeiner Meinung sind "effiziente Allokation", "freier Handel" und "Wettbewerb" die Regelungsziele des WTO-Übereinkommens, vgl. Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5 (17); so zum GATT 1947 schon Bourgeois, GATT Rules for Industrial Subsidies, in: Petersmann/Hilf, New GATT Round, S. 219 (220 f.); Senti, Improving GATT Disciplines,

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

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11. Wettbewerb als Ordnungsprinzip der Weltwirtschaft

Der Wettbewerbsmechanismus als Vehikel zur Erhöhung des Lebensstandards lässt sich nicht durch Deduktion aus einem übergeordneten Rechtssatz oder einem vorrechtlichen Wertsystem gewinnen. Dieses Prinzip wurde vielmehr durch einen konstitutiven Akt der Mitgliedstaaten geschaffen. Einige Forderungen für die Organisation der Weltwirtschaft folgen dagegen logisch aus dieser ersten Entscheidung. Daher ist für die Interpretation des WTO-Rechts ein Blick auf die wirtschaftstheoretischen Grundlagen des Wettbewerbsmechanismus' hilfreich.

J. Das Modell der Vollkommenen Konkurrenz

Der Wettbewerb als ordnungspolitische Grundvorstellung beruht auf dem Modell der Vollkommenen Konkurrenz (perfeet competition).91 Diese Modellwelt kennt zwei Arten von Wirtschaftssubjekten, zwischen denen zwei Arten von Märkten bestehen. Die Konsumenten bieten Produktionsfaktoren an und fragen Güter zum persönlichen Verbrauch nach. Ihr Wohlstandsniveau, das Maß der Befriedigung ihrer persönlichen Bedürfnisse, wird als "Nutzen" (utility) bezeichnet. Folglich streben die Konsumenten nach einer Maximierung ihres Nutzens. Die Unternehmen als zweite Kategorie von Wirtschaftssubjekten fragen von den Verbrauchern Produktionsfaktoren nach (auf den Faktorrnärkten), stellen damit Konsumgüter her und bieten diese den Verbrauchern wieder an (auf den Güterrnärkten). Die Unternehmen streben zumindest langfristig die Maximierung ihres Gewinns an. 92 Neben dem freien Marktzugang ist die zentrale Annahme des Modells der Vollkommenen Konkurrenz - hieraus bezieht es seinen Namen - die der Mengenanpassung durch alle Marktteilnehmer. Wegen fehlender Marktrnacht hat weder ein Konsument noch ein Unternehmen die Möglichkeit, Preise zu beeinflussen in: Oppermann/Molsberger, New GATI for the Nineties, S. 159. Die Organe der WTO haben dieses Regelungsziel zwar noch nicht für die WTO-Gesamtrechtsordnung, wohl aber schon für Teilbereiche statuiert, so den Wettbewerb zwischen Herstellern aus verschiedenen Ländern, vgl. Japan - Measures Affecting Consumer Photographie Film - Panel Report, S. 397 f. (Rz. 10.86). 91 Hier ist nur die einfachste Variante dieses Modells dargestellt; vgl. Heertje / Wenzel, Volkswirtschaftslehre, S. 72 ff.; Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, S. 39 ff.; zu Erweiterungen, z. B. wirtschaftliche Betätigung des Staates, Existenz von Investitionsgütern, siehe Sohmen, Allokationstheorie, S. 15 ff. 92 Das Ziel der Gewinnmaximierung kann kurzfristig hinter andere Ziele, z. B. die Erschließung neuer Märkte, zurücktreten und wird in den seltensten Fällen das einzige Ziel sein, das ein Unternehmen verfolgt; vgl. zu den möglichen Unternehmenszielen Diederichsen, Allg. Betriebswirtschaftslehre, S. 90 f. Die Aussage im Text folgt jedoch schon daraus, dass ein Unternehmen, das seinen Gewinn nicht maximiert, langfristig wegen Mangels an Produktionskapital aus dem Markt ausscheiden müsste. Das Kapital würde nämlich aus diesem Unternehmen abgezogen und in einen Konkurrenten investiert, der nach Maximierung des Gewinns strebt.

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

(Preisnehmer). Ihre einzige Entscheidungsvariable ist die angebotene oder nachgefragte Menge (Mengenanpasser). Ein Gleichgewicht - ein Zustand, in dem kein Beteiligter Anlass sieht, sein Verhalten zu ändern - besteht, wenn die Konsumenten ihren Nutzen und die Unternehmen ihren Gewinn maximiert haben und auf allen Märkten Angebot und Nachfrage ausgeglichen sind (Walras-Gleichgewicht).93 Unter den Annahmen der Vollkommenen Konkurrenz stellt sich ein solches Gleichgewicht ein, in dem gilt: (I) Für alle Konsumenten entspricht das Verhältnis der Marktpreise zweier Güter dem Verhältnis der individuellen Grenznutzen dieser Güter (Grenzrate der Substitution).94 (2) Das Verhältnis der Marktpreise zweier Faktoren entspricht für jedes Unternehmen dem umgekehrten Verhältnis der Grenzproduktivitäten dieser Faktoren (Grenzrate der Transformation).95 (3) Die Grenzrate der Substitution entspricht der Grenzrate der Transformation. 96 (1) - (3) sind zugleich die Bedingungen für eine Pareto-optimale Allokation der Ressourcen in einer Volkswirtschaft. 97 Daher ist bei Vollkommener Konkurrenz jedes Walras-Gleichgewicht Pareto-effizient (Erster Hauptsatz der Wohlfahrtsökonomik). Der Wettbewerbsmechanismus gewährleistet, dass jede Verbesserung der wirtschaftlichen Situation eines Individuums, die andere nicht belastet, tatsächlich realisiert wird. 98 93 Grundlegend Walras, Elements d'Economie, S. 109 ff.; siehe auch Felderer/Homburg, Makroökonomik, S. 89 ff. 94 Der Grenznutzen ist der zusätzliche Nutzen, den ein Individuum durch den Konsum einer weiteren marginal kleinen Einheit eines Gutes realisiert. Bedingung (l) bedeutet, dass ein Konsument nicht auf den Verbrauch eines beliebigen Gutes verzichten und mit dem gesparten Budget ein anderes Gut erwerben kann, das ihm einen höheren Nutzen verspricht. Der Verbrauchsplan ist also optimal. 95 Die Grenzproduktivität ist das zusätzliche Produktionsergebnis, das durch den Einsatz einer weiteren, marginal kleinen Faktoreinheit erreicht wird. Bedingung (2) bedeutet, dass ein Unternehmen nicht auf den Einsatz eines beliebigen Produktionsfaktors verzichten und mit dem gesparten Budget einen anderen Faktor erwerben kann, der ein höheres Produktionsergebnis und einen höheren Gewinn ermöglicht. Der Produktionsplan ist also optimal. 96 Diese Bedingung bedeutet, dass die Produktion nicht so umstrukturiert werden kann, dass mit der gleichen Faktorkombination von einem Gut, das höheren Nutzen stiftet, mehr, und von einem anderen Gut, das weniger Nutzen stiftet, weniger produziert wird. Produktion und Verbrauch sind also optimal aufeinander abgestimmt. 97 Grundlegend Pareto, Manuel d'Economie Politique, S. 33 ff.; vgl. Sohmen, Allokationstheorie, S. 30 f. Das Wohlstandsniveau einer Gesellschaft ergibt sich theoretisch aus den Nutzen ihrer Individuen. Tatsächlich scheitert die Aggregation aber an der Unmöglichkeit, die individuellen Nutzen in einer einheitlichen Größe zu messen. Das schließt es aus, zwei unterschiedliche Allokationen dahin zu vergleichen, welche den höheren gesellschaftlichen Wohlstand erlaube. Eine Ausnahme von diesem ernüchternden Befund ist das Kriterium der Pareto-Verbesserung. Ein Zustand ist einem anderen Zustand vorzuziehen, wenn zumindest ein Individuum eine Erhöhung seines Nutzenniveaus erfährt und kein anderes benachteiligt wird. Danach ist der Pareto-optimale oder Pareto-effiziente Zustand erreicht, wenn jede Erhöhung des Nutzens eines Individuums ein anderes benachteiligen würde. 98 Das Problem der Umverteilung (Distribution), also der Verbesserungen zu Lasten anderer Individuen, kann der dezentrale Wettbewerbsmechanismus allerdings nicht lösen. Hier

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

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Ein Pareto-optimaler Zustand besteht dann nicht, wenn ein Unternehmen Güter herstellt, die ein anderes unter Einsatz von weniger Ressourcen bereitstellen könnte. Dann würde nämlich eine Verlagerung der Produktion zu diesem anderen Unternehmen ohne Einbußen beim Produktions ergebnis Faktoren freisetzen, die zur Herstellung weiterer Güter genutzt werden könnten. Eine Verfeinerung erfährt dieser Gedanke durch das Konzept der komparativen Kosten. 99 Danach ist es gesamtwirtschaftlich vorteilhaft, ein Gut nicht von einem Unternehmen herstellen zu lassen, das hierfür die wenigsten Ressourcen aufwenden muss, sofern dieses Unternehmen bei der Produktion eines zweiten Gutes einen Produktivitätsvorsprung ausspielen kann, der die Einbuße beim ersten Gut überkompensiert. Jedes Unternehmen konzentriert sich nun auf die Güter, die es zu den günstigsten komparativen Kosten bereitstellen kann und deckt seinen übrigen Bedarf durch Fremdbezug. Da annahmegemäß die Marktpreise den Grenzkosten entsprechen, erleidet es dadurch keinen Verlust. Damit ist im Modell der Vollkommenen Konkurrenz die Forderung nach einer arbeitsteiligen Wirtschaft angelegt.

2. Internationale Arbeitsteilung undfreier Handel Die Übertragung des Modells der Vollkommenen Konkurrenz von der nationalen auf die globale Ebene zieht unmittelbar die Frage nach der global-effizienten Allokation der Ressourcen nach sich. Auch hier ist jede Faktoreinheit der komparativ günstigsten Verwendung zuzuordnen. Eine internationale Arbeitsteilung wird erforderlich. Jede Volkswirtschaft beschränkt sich auf diejenigen Güter, die sie zu geringeren komparativen Kosten herstellen kann als die übrigen Länder. Dazu müssen die Produktionsfaktoren frei an jeden Standort fließen können. Mit fortschreitender Spezialisierung der Volkswirtschaften decken zudem Unternehmen und Konsumenten ihren Bedarf zunehmend mit Gütern aus dem Ausland. Auch Produkte müssen sich ungehindert über Grenzen hinweg bewegen können. Daher ist der weltweit freie Handel Voraussetzung der globalen Effizienz. 100 Hieraus erklärt sich die Forderung nach dem Abbau jeglicher Handelshemmnisse. Die Ausrichtung der Arbeitsteilung an den Komparative-Kosten-Relationen setzt - auf globaler wie auf nationaler Ebene - voraus, dass diese Relationen erkennbar sind. Die Preise der Güter müssen die Kosten der Bereitstellung wiedergeben. Damit verträgt sich weder die künstliche Verteuerung, z. B. durch Zölle, noch die künstliche Verbilligung, z. B. durch Subventionen. Auch aus diesem Informationsbedürfnis ergibt sich die Forderung nach der Beseitigung der Handelshemmnisse. bedarf es einer Intervention des Staates, also einer zentralen Institution; Musgrave I Musgrave I Kullmer; Öffentliche Finanzen, Bd. I, S. 10 ff. 99 Grundlegend Ricardo, Principles of Political Economy, S. 82 ff.; siehe auch Heertjel Wenzel, Volkswirtschaftslehre, S. 339 f.; Woll, Volkswirtschaftslehre, S. 589 ff. 100 Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (6). 4 Grave

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

3. Marktunvollkommenheiten und Marktversagen

Besticht das Modell der Vollkommenen Konkurrenz zunächst durch seine innere Stringenz und seine hoffnungsvollen Aussagen über das Marktergebnis, so sind in der Realität einige Voraussetzungen des Modells nicht gegeben (Marktunvollkommenheiten) und die effiziente Allokation stellt sich nicht ein (Marktversagen): \01 (1) Einzelne Anbieter oder Nachfrager haben Marktmacht, u. U. sogar ein Monopol. Sie verhalten sich nicht als Preisnehmer. (2) Effiziente Allokation setzt voraus, dass die Wirtschaftssubjekte über das gegenwärtige und zukünftige Verhalten aller anderen Akteure informiert sind (vollständige Information). Tatsächlich ist unvollständige Information die Regel. (3) Nicht alle Güter sind private Güter. Vielmehr existieren lokale, nationale oder globale öffentliche Güter. \02 (4) Es gibt externe Effekte in Produktion und Konsum. \03 (5) Die Produktionsfaktoren sind nicht vollständig mobil und können nicht immer der produktivsten Verwendung zugeführt werden. (6) Schließlich existieren auch staatliche Handelshemmnisse. \04 Einige dieser Marktunvollkommenheiten können korrigiert werden, was in der Regel ein Eingreifen des Staates verlangt. \05 Dieser kann z. B. einen Monopolisten regulieren und negative externe Effekte durch Pigou-Steuern ausgleichen. \06 Auch die Beseitigung der staatlichen Handelshemmnisse hat ersichtlich der Staat in der Hand. Insoweit beinhaltet schon die Präambel zum WTO-Übereinkommen mit ihrer Forderung nach deren Abbau einen Appell an die Mitgliedstaaten, dessen Ausgestaltung weite Teile des WTO-Rechts gewidmet sind.

101 Aufzählung nach Brümmerhojf. Finanzwissenschaft, S. 49 ff.; ähnlich Sohmen, Allokationstheorie, S. 100 f.; Nowotny, Öffentlicher Sektor, S. 33 ff. 102 Bei privaten Gütern reduziert der Konsum einer Einheit dieses Gutes durch ein Individuum die den anderen Individuen zur Verfügung stehende Menge um genau eine Einheit. Ein Gut, das von einem Wirtschaftssubjekt verbraucht wird, steht anderen also nicht mehr zur Verfügung (z. B. Nahrungsmittel). Das Gegenteil sind die öffentlichen Güter; hier herrscht Nichtrivalität im Konsum. Der Konsum eines Gutes durch ein Wirtschaftssubjekt hindert also den Konsum des gleichen Gutes durch andere nicht (z. B. äußere Sicherheit I Landesverteidigung); vgl. Musgrave/ Musgrave/ Kullmer, Öffentliche Finanzen, Bd. 1, S. 54 ff. (insbes. S.58). 103 Externe Effekte sind positive (externer Nutzen) oder negative Einflüsse (externe Kosten) der Tätigkeit eines Wirtschaftssubjekts auf ein anderes, wobei diese Einflüsse nicht der Steuerung durch den Preismechanismus unterliegen; Oberender, Stichwort "Externe Effekte", in: Dichtl Ilssing, Wirtschaftslexikon, Bd. I, S. 642 f. 104 Zu Beispielen für staatliche Handelshemmnisse siehe oben § 1 I I, Fn. 5. 105 Andere Marktunvollkommenheiten beruhen auf quasi-naturgesetzlichen Gegebenheiten und können nicht korrigiert werden, z. B. unvollständige Information. 106 Zur Regulierung: Bös, Price Regulation, S. 119 ff.; Nowotny, Öffentlicher Sektor, S. 212 ff.; zur Besteuerung: grundlegend Pigou, Economics ofWelfare, S. 192 ff.; siehe auch Andel, Finanzwissenschaft, S. 428 ff.; Brümmerhojf. Finanzwissenschaft, S. 70 ff.

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

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IH. Die einzelnen Übereinkommen

Vor dem Hintergrund des Modells der Vollkommmenen Konkurrenz erfolgt nun eine Darstellung der einzelnen Bestandteile des WTO-Rechts. 107

1. Das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation

Das WTO-Übereinkommen griindet die Welthandelsorganisation als internationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. I und VIII Abs. I). Als institutioneller Mittelpunkt des multilateralen Handelssystems bietet sie ihren Mitgliedern ein Forum für alle Fragen des internationalen Handels und für Initiativen zu dessen Liberalisierung (Art. III Abs. 2). Außerdem arbeitet die WTO mit dem IWF und der Weltbank zusammen (Art. III Abs. 2 und 5).108 Ihre Hauptaufgabe ist jedoch die Verwaltung der Übereinkommen in den Anhängen zum WTO-Übereinkommen (Art. III Abs. 1,3 und 4). Das WTO-Übereinkommen seIbst enthält keine materiellen Regeln über den internationalen Handel, sondern beschränkt sich auf institutionelle Vorschriften ("Dachorganisation") 109. Das oberste Organ der WTO ist die Ministerkonferenz (Minsterial Conference), welche sich aus Vertretern aller Mitgliedstaaten zusammensetzt und mindestens alle zwei Jahre tagt. Ihre Zuständigkeit erstreckt sich auf sämtliche Handlungen, die bei der Ausführung des WTO-Übereinkommens nötig werden (Art. IV Abs. 1). Sie erteilt einzelnen Mitgliedern Befreiungen von Verpflichtungen des WTORechts und hat die Befugnis zur authentischen Auslegung des WTO-Übereinkommens und seiner Anhänge (Art. IX Abs. 2 und 3). Der Allgemeine Rat (General Council) besteht ebenfalls aus Vertretern aller Mitgliedstaaten und nimmt zwischen den Treffen der Ministerkonferenz deren Funktion wahr (Art. IV Abs. 2). Seine besonderen Aufgaben sind die Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen (Art. V) und die Verabschiedung des Haushaltes der WTO (Art. VII Abs. I Satz 3). Auch er hat die Befugnis zur authentischen Auslegung (Art. IX Abs. 2). Zudem kann er im Rahmen des Streitbeilegungsverfahrens und als Organ des Mechanismus' zur Überpriifung der Handelspolitik tätig werden (Art. IV Abs. 3 und 4).110

107 In Abschnitt III. sind Artikel ohne nähere Bezeichnung solche des im jeweiligen Absatz beschriebenen Übereinkommens. Einen kurzen Überblick über sämtliche Übereinkommen des WTO-Rechts geben Senti / Conlan. WTO - Regulation of World Trade, S. 61 ff. 108 Daher bezeichnet u. a. Oppermann, Die EG in der WTO, S. 2 ff., die Gründung der WTO als "die Vollendung von Bretton Woods". 109 Schulz, ZfZ 1994, 162 (163); ein Organigramm ist abgedruckt bei Hanel, ZfZ 1996, 174 (176). 110 Zum Streitbeilegungsverfahren siehe unten § 5; zum Mechanismus zur Überprüfung der Handelspolitik siehe unten § 2 III 6.

4*

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I. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

Die Mitarbeit in den sektorspezifischen Räten und Ausschüssen ist allen WTOMitgliedstaaten möglich (Art. IV Abs. 5 und 7). Der Rat für den Warenhandel (Council for Trade in Goods) überwacht die Funktion der multilateralen Übereinkommen über den Handel mit Waren in Anhang lA des WTO-Übereinkommens. Der Rat für den Dienstleistungshandel (Councilfor Trade in Services) hat eine entsprechende Aufgabe für das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen 111 in Anhang 1B. Der Rat für handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (Council for Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights - Council for TRIPS) überwacht die Funktion des Übereinkommens über handels bezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums in Anhang 1C. Die Ausschüsse der WTO entsprechen in ihrer Funktion denen des GAIT 1947. Es gibt den Ausschuss für Handel und Entwicklung (Committee on Trade and Development), welcher den Vorschriften für die am wenigsten entwickelten Länder besondere Aufmerksamkeit widmet, den Ausschuss für Zahlungsbilanzbeschränkungen (Committee on Balance-of-Payments Restrictions) und den Ausschuss für Haushalt, Finanzen und Verwaltung (Committee on Budget, Finance and Administration). In den bisher genannten Organen erfolgt die Entscheidungsfindung grundsätzlich durch Konsens (Art. IX Abs. I Satz 1). Kommt ein Konsens nicht zustande, wird abgestimmt. Dabei hat jeder Mitgliedstaat eine Stimme (Art. IX Abs. 1 Satz 3) und je nach Entscheidungsgegenstand bestehen unterschiedliche Mehrheitserfordernisse. Nimmt der Allgemeine Rat die Funktion des Streitbeilegungsorgans wahr, so kann er nur einstimmig entscheiden (Art. 2 Abs. 4 Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten). Die authentische Auslegung eines Übereinkommens erfordert eine Dreiviertelmehrheit (Art. IX Abs. 2 Satz 3). Befreiungen von Verpflichtungen (waiver) ebenso wie der Beitritt weiterer Staaten werden mit Zweidrittelmehrheit beschlossen (Art. IX Abs. 3 Satz 1, Art. XII Abs. 2 Satz 2). Für die übrigen Entscheidungen genügt die einfache Mehrheit (Art. IX Abs. 1 Satz 5). Ein Novum ist die Möglichkeit zur Änderung bestimmter Vorschriften durch ein Organ der WTO, die Ministerkonferenz; es muss dort allerdings ein Konsens bestehen (Art. X Abs. 6 und 8). Die übrigen Änderungen müssen durch die Mitgliedstaaten vorgenommen werden. Dabei gilt das Erfordernis der Einstimmigkeit für die zentralen Vorschriften der Übereinkommen (Art. X Abs. 2).112 Ansonsten genügt eine Zweidrittelmehrheit. Änderungen sind allerdings nur selektiv wirksam, 111 Eng!. "General Agreement on Trade in Services" - GATS, abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 325 ff.; AB!. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 190 ff.; BGBI. 11 1994, S. 1473 ff. und S. 1643 ff.; BT-Drs. 12/7655 (neu), S. 41 ff. und S. 212 ff. 112 Das sind im Einzelnen Beschlussfassung und Änderungen (Art. IX WTO-Übereinkommen) und die Meistbegünstigungsklauseln für den Handel mit Waren (Art. I und 11 GATI 1994), für den Handel mit Dienstleistungen (Art. 11 Abs. 1 GATS) und bei Schutzrechten für geistiges Eigentum (Art. 4 TRIPS-Übereinkommen).

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

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d. h. nur für die tatsächlich zustimmenden Mitglieder (Art. X Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1). Die Ministerkonferenz ernennt einen Generaldirektor (Director-General), der das Sekretariat (Secretariat) der WTO leitet (Art. VI Abs. 1 und 2). Dieses ist das ehemalige Sekretariat des GATT 1947 (Art. XVI Abs. 2). Weitere Organe der WTO sind die Sondergruppen (Panels) und das Einspruchsgremium (Appellate Body). Sie werden nur im Rahmen des Streitbeilegungsverfahrens relevant, weshalb ihre Darstellung dort erfolgt. 113

2. Die Übereinkommen über den Handel mit Waren (Anhang JA)

An erster Stelle des "Anhangs lA [zum WTO-Übereinkommen] - Multilaterale Übereinkommen über den Handel mit Waren" befindet sich das Allgemeine Zollund Handelsabkommen 1994. 114 Sein eigentlicher Text ist in der Schlussakte nicht enthalten. Unter der Überschrift "GATT 1994" ist lediglich aufgezählt, aus welchen Rechtsakten es bestehen soll. Dazu gehört u. a. das GATT vom 30. Oktober 1947 einschließlich der bis 1995 vorgenommenen Änderungen. Das GATT von 1994 ist jedoch weder eine Änderung desjenigen von 1947 noch dessen Rechtsnachfolger, sondern diesem gegenüber rechtlich selbständig. 115 Aus diesem Grund werden die Übereinkommen als "GATT 1947" bzw. "GATT 1994" bezeichnet (Art. 11 Abs. 4 WTO-Übereinkommen). Inhaltliche Unterschiede bestehen in der Nichtübernahme des Protokolls über die vorläufige Anwendbarkeit des GATT 1947 und in sechs während der Uruguay-Runde ausgehandelten Interpretationsvereinbarungen sowie dem Marrakesch-Protokoll zum GATT 1994. 116 113 Siehe unten § 5 I. Zum Teil errichten auch die Übereinkommen in den Anhängen zum WTO-Übereinkommen eigene Organe, deren Zuständigkeiten auf das jeweilige Übereinkommen beschränkt sind. Von ihrer Darstellung wird deshalb abgesehen. 114 Engl. "General Agreement on Tariffs and Trade 1994" - GATI 1994, abgedruckt in: WTO, Results ofthe Uruguay-Round, S. 21 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23 . Dezember 1994, S. 11 ff.; BT-Drs. 12/7986, S. 7 ff. 115 Deshalb bestanden zeitweise beide Übereinkommen nebeneinander, siehe unten § 2 IV 1. 116 Die Interpretationsvereinbarungen betreffen die Aufnahme anderer Abgaben als Zölle in die Konzessionslisten (Art. II Abs. 1 lit. b GATI 1994), den Begriff des Staatshandelsunternehmens (Art. XVII GATI 1994), die Zahlungsbilanzbestimmungen (Art. XII GATI 1994), Zollunionen und Freihandelszonen (Art. XXIV GATI 1994), Befreiungen von Verpflichtungen (Art. XXV Abs. V GATI 1994) und das Zurückziehen oder Ändern eines Zollzugeständnisses (Art. XXVIII GATI 1994). Das Marrakesch-Protokoll enthält die Reduzierungen der Zölle, die während der UruguayRunde vereinbart wurden (abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 37 f.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 20 f.; BGBI. 11 1994, S. 1453 f. und S. 1631; BT-Drs. 12/7655 (neu), S. 21 f. und S. 200 f.). Insgesamt gelang in der Uruguay-Runde eine durchschnittliche Zollsenkung um fast ein Drittel. Die USA senkten ihren durchschnittlichen Zollsatz von 6,6 % auf 3,4 %, die EG von 6,8 % auf 4, 1 %; Hane!, ZfZ 1996, 138 (139); EGKommission, EU und Welthandel, S. 10.

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l. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

Gemäß der Allgemeinen Auslegungsregel zu Anhang lA ll7 gehen die nachfolgenden Übereinkommen des Anhangs lA dem GATT 1994 als Spezialregelungen vor. Das Übereinkommen über die Landwirtschaft 118 enthält Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in drei Regelungsbereichen. Im Bereich Marktzugang werden nichttarifäre Maßnahmen, insbesondere mengen mäßige Einfuhrbeschränkungen und Mindesteinfuhrpreise durch Zölle ersetzt. Zoll senkungen werden nun auch für die Landwirtschaft in Zugeständnislisten erfasst (Art. 4 Abs. 1 und 2 i. V. m. Fn. 1 zu Art. 4).119 In den Bereichen heimische Subventionen und Ausfuhrsubventionen überschreiten die Mitgliedstaaten die in Listen festgehaltenen Förderungsintensitäten nicht mehr (Art. 3 Abs. 1 und 2, Art. 6 Abs. 1, Art. 8).120 Nach dem Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen 121 dürfen staatliche Maßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit, der Tier- und Pflanzenwelt, sofern sie den internationalen Handel beeinflussen, nur im erforderlichen Umfang angewandt werden und müssen sich auf eine wissenschaftliche Grundlage stützen (Art. I Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und 2). Von 1974-94 war der Textilsektor de facta von den Vorschriften des GATT 1947 ausgenommen. Entgegen Art. XI GATT 1947 (Verbot der mengenmäßigen Beschränkungen) war der internationale Handel durch bilaterale Vereinbarungen über Einfuhrquoten unter dem Dach des Multifaserabkommens geregelt. Nun wird durch das Übereinkommen über Textilwaren und Bekleidung 122 binnen zehn Jahren der Textilsektor in das GATT 1994 reintegriert, d. h. dessen Vorschriften werden in Stufen auf die im Anhang zum diesem Übereinkommen genannten Produkte angewandt (Art. 2 Abs. 6 und 8). Insbesondere werden die mengenmäßigen Beschränkungen sukzessive gelockert (Art. 2 Abs. 13 und 14). 117 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 20; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 11; BT-Drs. 12/7986, S. 7 ff. I1S Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 39 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23 . Dezember 1994, S. 22 ff.; BT-Drs. 12/7986, S. 33 ff. 119 Binnen sechs Jahren (ab 1994) mussten die Zölle auf Agrarerzeugnisse um durchschnittlich 36 % sinken (für Entwicklungsländer um 24 % binnen zehn Jahren); HallaHeißen. ZfZ 1995.370 (371); Schulz. ZfZ 1994, 162 (164); EG-Kommission. EU und Welthandel. S. 1l. 120 Die EG senkte binnen sechs Jahren ihre Agrarbeihilfen um 20 %. die Exportsubventionen für Nahrungsmittel um 36 % und das Volumen der subventionierten Exporte um 21 %; Halla-Heißen. ZfZ 1995. 370 (371); Schulz. ZfZ 1994. 162 (164); EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 1l. 121 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round. S. 69 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994. S. 40 ff.; BT-Drs. 12/7986, S. 84 ff.; dazu Ritter, EuZW 1997. 133. 122 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round. S. 85 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 50 ff.; BT-Drs. 12/7986. S. 114 ff.; dazu Tang. JWT 1989 (3). 51 (52 ff.).

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

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Das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse 1994 123 beseitigt Handeisbarrieren, die durch verschiedene technische Vorschriften in den Mitgliedstaaten verursacht werden. Das sind solche Anforderungen an Herstellung oder Beschaffenheit eines Produkts, deren Einhaltung durch Rechtssatz vorgeschrieben ist (Art. 1 Abs. 2 i. V. m. Anhang 1 Abs. 1). Sie dürfen an Waren aus einem WTOMitgliedstaat keine schärferen Anforderungen stellen als an inländische Waren (Inländerbehandlung, Art. 2 Abs. 1 Alt. 1) oder Waren aus einem anderen Mitgliedstaat (Meistbegünstigung, Art. 2 Abs. 1 Alt. 2). Technische Vorschriften müssen einem legitimen Ziel dienen, z. B. dem Schutz der Gesundheit oder der Umwelt (Art. 2 Abs. 2). Gemäß dem Übereinkommen über handelsbezogene Investitionsmaßnahmen 124 sind den Mitgliedstaaten sämtliche eine Investition in ihrem Territorium regelnden Maßnahmen untersagt, die dem Gebot der Inländerbehandlung aus Art. III GATT 1994 oder dem Verbot der mengemäßigen Beschränkungen aus Art. XI GATT 1994 zuwiderlaufen (Art. 2 Abs. 1). Der Anhang zählt beispielhaft solche Maßnahmen auf, u. a. die Verpflichtung eines Unternehmens, einen bestimmten Anteil heimischer Produkte zu verarbeiten. 125 Entgegen seiner gängigen Bezeichnung als "Antidumping-Kodex 1994" reglementiert das Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des GATT 1994 nicht das Dumping, sondern die Bekämpfung desselben durch Zölle. Antidumpingzölle dürfen nur in Übereinstimmung mit Art. VI GATT 1994 erhoben werden, wie er durch dieses Übereinkommen ausgelegt wird (Art. 1). Dumping ist der Verkauf einer Ware im Export zu einem geringeren Preis als dem "normalen Wert", also grundsätzlich dem Verkaufspreis des Produktes im Land der Herstellung (Art. 2 Abs. 1). Hilfsweise wird auf den Preis auf Drittlandsmärkten oder auf die Produktionskosten zuzüglich Verwaltungs- und Vertriebskosten zurückgegriffen (Art. 2 Abs. 2). Ein Antidumpingzoll darf nur erhoben werden, wenn durch das Dumping einem inländischen Wirtschaftszweig eine erhebliche Schädigung zugefügt wird (Art. 1 i. V. m. Art. VI Abs. 6a GATT 1994). Der Zoll darf nicht höher sein als die Dumping-Spanne, also die Differenz zwischen Exportpreis und normalem Wert (Art. 9 Abs. 3 und Art. VI Abs. 2 GATT 1994). Das Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VII des GATT 1994 (Zollwert-Kodex 1994)126 gibt vor, wie der Warenwert zu bestimmen ist, wenn sich

123 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 138 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 86 ff.; BT-Drs. 1217986, S. 386 ff.; dazu Althammer; ZfU 1995, 419 (425); Ritter; EuZW 1997, 133 (134 f.). 124 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 163 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 100 ff.; BT-Drs. 1217986, S. 226 ff. 125 Das war gelegentlich zur Auflage gemacht worden, bevor öffentliche Aufträge an ausländische Unternehmen vergeben wurden, vgl. Trebilcockl Howse, Regulation of Int. Trade, S.135. 126 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 197 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 119 ff.; BT-Drs. 1217986, S. 274 ff.

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

nach diesem die Zölle berechnen. Er soll dem Transaktionswert entsprechen, also dem Preis, der tatsächlich für die Ware entrichtet wird (Art. 1 Abs. 1), hilfsweise dem Transaktionswert identischer oder ähnlicher Waren (Art. 2 Abs. 1 lit. a und Art. 3 Abs. 1 lit. a). Bisweilen fordern Importstaaten so genannte Vorversandkontrollen (preshipment inspections), wenn Waren eingeführt werden sollen. Diese Kontrollen werden auf vertraglicher Basis von kommerziellen Unternehmen im Auftrag des Importstaates, aber noch im Territorium des Exportstaates durchgeführt. Das Übereinkommen über Kontrollen vor dem Versand l27 verpflichtet den Importstaat u. a. zur Meistbegünstigung, zur vertraulichen Behandlung von Informationen und zur transparenten und raschen Handhabung der Kontrollen (Art. 2). Um bestimmte handelspolitische Maßnahmen (z. B. Antidumpingzölle) durchzuführen, muss importierte Ware mit einer Ursprungsbezeichnung versehen sein. Hier treten Zuordnungsprobleme insbesondere dann auf, wenn an der Herstellung Produktions stätten in mehreren Ländern beteiligt sind. Das Übereinkommen über Ursprungsregeln 128 erlegt den Mitgliedstaaten auf, solche Regeln über Ursprungsbezeichnungen an bestimmte formale Erfordernisse anzupassen, die Transparenz und leichte Handhabung dieser Vorschriften gewährleisten (Art. 2 und 3). Das Übereinkommen über Einfuhrlizenzverfahren 1994 129 betrifft Erlaubnisse, die über die Zollabfertigung hinaus Bedingung für den Import einer Ware sind (Art. 1 Abs. 1). Bei Verfahren mit automatischer Lizenzerteilung wird jedem, dessen Ware die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt, die Einfuhrlizenz erteilt (Art. 2 Abs. 1). Sie ist dann binnen zehn Tagen auszustellen (Art. 2 Abs. 2 lit. a Nr. iii). Im Verfahren mit nichtautomatischer Lizenzerteilung ist nicht gewährleistet, dass selbst bei Erfüllung aller Voraussetzungen die Lizenz erteilt wird (Art. 3 Abs. 1 Satz 2), z. B. weil eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung besteht. Hier werden den Mitgliedstaaten Pflichten zur Veröffentlichung von Informationen auferlegt. Sie müssen u. a. aufdecken, wie viele Lizenzen für Waren aus welchen Ländern erteilt wurden (Art. 3 Abs. 3 und 5). Das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen regelt, welche Subventionen von den Mitgliedstaaten vergeben werden dürfen und welche nicht. Eventuell dürfen andere Mitglieder einen Ausgleichszoll erheben. 130 Schutzmaßnahmen dienen dem Schutz der inländischen Wirtschaft vor einem (unerwarteten) Anstieg der Importe. Das Übereinkommen über Schutzmaßnah127 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 230 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 138 ff.; BT-Drs. 12/7986, S. 330 ff.; dazu Ahrens, WTO Agreement on Preshipment Inspection, in: Will, Dialog Deutschland - Schweiz VII, S. 209. 128 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 241 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23 . Dezember 1994, S. 144 ff.; BT-Drs. 12/7986, S. 350 ff. 129 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 255 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 151 ff.; BT-Drs. 12/7986, S. 370 ff. 130 Im Einzelnen siehe unten §§ 4 und 5.

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

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men 131 verlangt, dass solche Maßnahmen nur in Übereinstimmung mit Art. XIX GATI 1994 ergriffen werden (Art. 1). Dies setzt voraus, dass durch den zunehmenden Import eines Produktes eine erhebliche Schädigung der heimischen Industrie verursacht wird (Art. 2 Abs. 1). Als Schutzmaßnahmen dienen Zölle oder Einfuhrquoten (Art. 5 und 6).

3. Die Übereinkommen in den Anhängen JB bis 4

Dienstleistungen bestreiten einen zunehmenden Teil des internationalen Handels. 132 Dieser wird mit dem GATS (Anhang 1B zum WTO-Übereinkommen) erstmals internationalen Regeln im Rahmen des GATI /WTO-Systems unterstellt. Das GATS soll für den Handel mit Dienstleistungen - parallel zum GATT für den Handel mit Waren - einen progressiven Liberalisierungsprozess einleiten. 133 Es unterwirft jede Fonn des grenzüberschreitenden Handels mit Dienstleistungen der Pflicht zur Meistbegünstigung (Art. II Abs. 1). Ausnahmen bestehen für die weiter gehende wirtschaftliche Integration mehrerer Staaten (Art. V Abs. 1) und bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten (Art. XII). Weitere Ausnahmen sind vorgesehen für Maßnahmen zu Gunsten der öffentlichen Gesundheit, des Datenschutzes, etc. (Art. XIV) und der nationalen Sicherheit (Art. XlVbiS). Eine Regelung für Subventionen besteht nicht, wohl aber ein Verhandlungsauftrag an die Mitgliedstaaten (Art. XV Abs. 1). Das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums 134 (Anhang le zum WTO-Übereinkommen) integriert vier ansonsten von der Weltorganisation für geistiges Eigentum (World lntellectual Property Organization - WIPO) verwaltete internationale Abkommen in das Recht der WTO (Art. 1 Abs. 3, Art. 2 und 3): das Übereinkommen von Bern über den Schutz von Werken der Literatur und Kunst, das Übereinkommen von Paris zum Schutz des gewerblichen Eigentums, das Übereinkommen von Rom über den Schutz von Tonträgern und Sendeunternehmen und das Übereinkommen von Washington über das geistige Eigentum an integrierten Schaltkreisen. 135 I31 Abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 315 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 184 ff.; BT-Drs. 12/7986, S. 516 ff.; dazu Beviglia Zampetti, JWT 1995 (2),147 (149). 132 Laut Krugman/Obstjeld, Int. Economics, S. 240, im Jahr 1995 ca. 20 %. 133 Barth, EuZW 1994, 455 ff. 134 Engl. ..Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights" - .. Agreement on TRIPS", daher auch im Deutschen oft ..TRIPS-Übereinkommen"; abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 365 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 213 ff.; BGBI. 11 1994, S. 1565 ff. und S. 1730 ff.; BT-Drs. 12/7655 (neu), S. 133 ff. und S. 299 ff. Zu diesem Übereinkommen Steckler, Gewerblicher Rechtsschutz, S. 231 ff. 135 Die Übereinkommen von Bern, Paris und Rom sind abgedruckt in: Stewart, UruguayRound, Bd. III, S. 903 ff. Das Übereinkommen von Washington ist im Internet veröffentlicht unter: http://www.wipo.org/eng/iplex/wo_topO.htm.

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I. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

Die Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten 136 (Anhang 2 zum WTO-Übereinkommen) gilt für sämtliche multilateralen Übereinkommen in den Anhängen IA bis IC des WTO-Übereinkommens sowie für letzteres selbst. Für die plurilateralen Übereinkommen gilt es nach Maßgabe einer besonderen Entscheidung der jeweiligen Vertragsparteien (Art. I Abs. I i. V. m. Anhang I). Trotz Modifikationen durch spezielle Vorschriften 137 in den einzelnen Übereinkommen ist der Verfahrensablauf jeweils vergleichbar. Er wird im Zusammenhang mit dem Verfahrensrecht des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen dargestellt. 138 Der Mechanismus zur Überpriifung der Handelspolitik 139 (Anhang 3 zum WTO-Übereinkommen) errichtet ein periodisches Verfahren, mit dem die Handelspolitik der Mitglieder auf ihre Übereinstimmung mit dem WTO-Recht überwacht wird (Abs. A Nr. i). Die vier nach Anteilen am Welthandel wichtigsten WTO-Mitglieder (derzeit EG, USA, Kanada und Japan) 140 werden alle zwei Jahre überpriift, die nächsten 16 Handelsnationen alle vier, die übrigen Mitglieder alle sechs Jahre (Abs. C Nr. ii). Die plurilateralen Übereinkommen (Anhang 4 zum WTO-Übereinkommen)141 erzeugen Rechte und Pflichten nur für ihre jeweiligen Unterzeichner (Art. II Abs. 3 WTO-Übereinkommen). Sie fallen nicht unter die Meistbegünstigungsverpflichtung. "Trittbrettfahren" lfree-riding) durch Nichtunterzeichner ist damit ausgeschlossen. Das Übereinkommen über den Handel mit zivilen Luftfahrzeugen 1994 stellt den Handel mit zivilen Flugzeugen und Teilen dafür zollfrei. Nach dem Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen 1994 dürfen öffentliche Aufträge in den Sektoren Bauen und Dienstleistungen sowie für Wareneinkäufe aus den Versorgungsbereichen Wasser, Häfen, Flughäfen, Elektrizität und öffentliche Verkehrsmittel, die einen bestimmten Wert überschreiten, erst nach einer öffentlichen Ausschreibung vergeben werden. 142 Das Internationale Übereinkommen über Mi1cherzeugnisse 1994 und das Internationale Übereinkommen über Rindfleisch 136 Engl. "Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes" oder "Dispute Settlement Understanding" - DSU; abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 404 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 234 ff.; BGBI. II 1994, S. 1598 ff. und S. 1749 ff.; BT-Drs. 1217655 (neu), S. 166 ff. und 318 ff. l37 Vgl. die Liste der ergänzenden und modifizierenden Vorschriften in Anhang 2 zum DSU. 138 Siehe unten § 5. 139 Engl. "Trade Policy Review Mechanism" - TPRM, abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 434 ff.; ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 251 ff.; BTDrs. 1217986, S. 531 ff. 140 Hanel, Ztz 1996, 138 (143). 141 Die plurilateralen Übereinkommen sind in der von der WTO herausgegebenen Fassung der Schlussakte von Marrakesch (WTO, Results of the Uruguay Round) nicht abgedruckt. Eine englische Fassung befindet sich in ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 3 ff. 142 Vgl. Gramlieh, RIW 1995,793 (797 ff.).

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

59

1994 waren aus der Tokio-Runde von 1979 unverändert übernommene MTN-Kodizes. Sie liefen 1997 aus. 143

IV. Die WTO und der internationale Handel nach der Uruguay-Runde

1. Die Errichtung der neuen Organisatian l44

Während der Konferenz von Marrakesch trafen die versammelten Minister u. a. die Entscheidung über die Errichtung eines Vorbereitungsausschusses für die Welthandelsorganisation. 145 Dieser sollte die Funktionsfähigkeit der WTO vom Zeitpunkt ihrer Errichtung an sichern. Im Juli 1994 ratifizierte Deutschland das WTOÜbereinkommen. 146 Am 1. Dezember 1994 folgten die USA und Japan. Am 8. Dezember 1994 erachtete eine Ministerkonferenz in Genf die Zahl von 40 vorliegenden Ratifikationen als ausreichend für einen Gründungsbeschluss und setzte den 1. Januar 1995 als Zeitpunkt des Inkrafttretens des WTO-Übereinkommens fest (vgl. Abs. 3 der Schlussakte von Marrakesch und Art. XIV Abs. 1 Satz 3 WTOÜbereinkommen). 147 Wegen der rechtlichen Unterscheidbarkeit von GATT 1947 und WTO-Übereinkommen inklusive GATT 1994 hätte das GATT 1947 neben der WTO fortbestehen können. Das wäre für Staaten von Interesse gewesen, die das umfangreiche WTOPaket nicht unterzeichnen, den bisherigen GATT-Besitzstand jedoch nicht aufgeben wollten. Da jedoch von den wirtschaftlich bedeutendsten Nationen, insbesondere den USA, das GATT 1947 gekündigt wurde, entstand auch für diese Länder de facta ein Zwang zur Mitgliedschaft in der WTO. Die Ministerkonferenz fällte aber, um den Übergang vom GATT 1947 zur WTO zu erleichtern, die Entscheidung für deren parallele Existenz während des Jahres 1995. Da in vielen Staaten die Ratifizierungsverfahren noch andauerten, wurde so vermieden, dass in diesen Staaten zeitweise weder GATT 1947 noch WTO-Übereinkommen galten. 148 Am 1. Januar 1995 trat das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation mit zunächst 76 Mitgliedern in Kraft. Die WTO war geboren. Am 31. Dezember 1995 lief das GATT 1947 aus, aber bereits im April 1996 waren 120 der zuletzt 128 GATT-Vertragsparteien Mitglieder der WTO. 149 Sentil Conlan, WTO - Regulation of World Trade, S. 113 f. Eingehend Marceau, JWT 1995 (4), 147 (153 ff.). 145 Abgedruckt in: GATT, Focus - GATT Newsletter, Nr. 107 (Mai 1994), S. 8; dazu lpsen/Haltern, RIW 1994,717 (721); Jansen, EuZW 1994,333 (336 f.). 146 Siehe unten § 2 V 2. 147 Oppennann, RIW 1995,919 (920); Hanel, ZfZ 1996,138 (139, insbes. Fn. 82). 148 Für Sachverhalte und Verfahren, die 1995 sowohl unter das GATT 1947 als auch unter das WTO-Übereinkornrnen fielen, wurde die vorrangige Zuständigkeit des jeweiligen WTOOrgans vereinbart; GATT, GATT Activities 1994-1995, S. 5. 143

144

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

2. Die Tcitigkeit der WTO seit 1995

Die erste Ministerkonferenz der WTO vom 9. bis 13. Dezember 1996 in Singapur initiierte ein plurilaterales Abkommen über die Liberalisierung des Handels mit Waren der Infonnationstechnologie (Übereinkommen über Infonnationstechnologie).150 Im Februar 1997 einigten sich 68 Staaten, darunter die EG, USA und Japan, auf das Übereinkommen über Telekommunikations-Grunddienstleistungen. 151 Dessen Marktöffnungszugeständnisse unterliegen der Meistbegünstigungsklausel und kommen so allen WTO-Mitgliedern zugute, auch denen, die sich den Verhandlungen verweigert haben. Solche einseitigen Liberalisierungen sind ein neues Phänomen seit der Uruguay-Runde. Die teilnehmenden Staaten vereinigen den überwiegenden Teil des relevanten Marktes auf sich und bewerten die Vorteile einer schnellen Liberalisierung höher als noch zu erreichende Zugeständnisse seitens der "kleinen" Märkte. 152 Beim Abschluss dieses Übereinkommens sprach EG-Kommissar Sir Leon Brittan erstmals von dem Bedürfnis nach einer neuen Welthandelsrunde, einer "Jahrtausendrunde".153 Das erste Verfahren der WTO auf dem Gebiet der Streitschlichtung, das die breite Öffentlichkeit erreichte, war 1996/97 der Angriff der EG gegen den US-amerikanischen Helms / Burton Act (Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act).154 Der Streit wurde schließlich auf diplomatischem Wege beigelegt. Im September 1997 erklärte die WTO die umstrittene Gemeinsame Marktordnung Bananen der EG für rechtswidrig. 155 Der Streit zwischen der EG und den USA um den Import 149 GATT, GATT Activities 1994-1995, S. 3 ff. Im Februar 2000 hatte die WTO 135 Mitglieder; vg!. die Aufstellung in WTO, Focus - WTO Newsletter, Nr. 42 (September 1 Oktober 1999), S. 4. 150 Eng!. "Information Technology Agreement"; veröffentlicht im Internet unter http:// www.wto.org/wto/goods/inftech.htm; dazu Hilpold, RIW 1998, 90 (91). 151 Veröffentlicht im Internet unter http://www.wto.org/wto/new/gbtoff.htm.Vg!. dazu Bronckers/ La Rouche, JWT 1997 (3), 5 (7 ff.); Takigawa, JWT 1998 (6), 33. 152 Geöffnet werden nämlich 90 % eines Weltmarktes mit einem jährlichen Umsatzvolumen von 600 Mrd. US-$ und einen Wachstumspotential von 10 % jährlich; o. v., Liberalisierungspaket im Telekom-Bereich, in: Neue Zürcher Zeitung vom 17. Februar 1997, S. 5; Reyhl, Startschuß für die Telekom-Liberalisierung, in: Handelsblatt vom 17. Februar 1997, S. 1. 153 Reyhl, Startschuß für Telekom-Liberalisierung, in: Handelsblatt vom 17. Februar 1997, S. 1. 154 Abgedruckt in: ILM 1996, 357 ff. Die USA wollten Schadensersatzansprüche gegen solche Unternehmen gesetzlich festschreiben, die Investitionen auf Kuba tätigten und so die Rückgabe enteigneten Vermögens erschwerten; vg!. Meng, EuZW 1997,423 (424 f.). 155 Die Gemeinsame Marktordnung Bananen kontingentierte die Einfuhr von Bananen in die EG und legte Verteilungsmechanismen für die Einfuhrlizenzen fest, die bestimmte Importeure begünstigten; European Communities - Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas - Report of the Appellate Body (Dokument WT 1 DS271 AB 1R vom 9. September 1997), S. 70 (Rz. 162); dazu Meier, EuZW 1997,566 f., und 719 (720 f.).

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

61

honnonbehandelten Rindfleischs wurde im Januar 1998 zu Gunsten der letzteren entschieden. 156 Die Ministerkonferenz vom 18. bis 20. Mai 1998 in Genf diente hauptsächlich der Vorbereitung der ab 1999 geplanten nächsten Welthandelsrunde. Sie beschloss außerdem, den elektronischen Handel (e-commerce) als Betätigungsfeld der WTO zu erschließen. 157 Die Konferenz von Seatt1e (30. November bis 3. Dezember 1999) sollte eine neue Welthandelsrunde eröffnen, scheiterte aber daran, dass die Teilnehmer sich nicht auf eine Agenda einigen konnten.

3. Die zukünftigen Aktivitäten der WTO

Über der Frage, welche neuen Instrumente zukünftig das WTO-Recht ergänzen sollen, schwebt die grundsätzliche Frage, ob die Handelspolitik zur Durchsetzung anderer politischer Ziele eingesetzt werden soll. 158 In der EG und den USA gibt es Überlegungen zur Festlegung internationaler Mindeststandards für Arbeitsbedingungen (u. a. Vorkehrungen gegen Kinderarbeit).159 Bislang ist dies an der Angst der Entwicklungsländer vor "sozialverbrämtem Protektionismus" der Industrieländer gescheitert, weil diese dann (angeblich) zur Durchsetzung sozialer Standards handelspolitische Sanktionen ergreifen könnten. Zudem wird ein Zuständigkeitskonflikt mit der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organization - ILO) befürchtet. Die EG hat geäußert, ebenfalls Umweltstandards weltweit festschreiben zu wollen. Auch das ist bisher am Widerstand der Entwicklungsländer gescheitert. 160 Auch die Handelspraktiken privater Marktteilnehmer, insbesondere großer Unternehmen können dieselben Effekte haben wie wettbewerbsverzerrende staatliche Interventionen. 161 Bisher regelt das WTO-Recht nur letztere. Diese Lücke könnte ein Übereinkommen schließen, das die Mitgliedstaaten verpflichtete, bestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen (z. B. Preisabsprachen oder Marktaufteilun156 Die EG hatte aus gesundheitlichen Gründen den Import von Rindfleisch verboten, das von mit Wachstumshormonen behandelten Tieren stammte; EC - Measures Conceming Meat and Meat Products - Hormones - Report by the Appellate Body (Dokument WT / DS48 / AB/R vom 16. Januar 1998), S. 82 (Rz. 208); dazu Hilf/Eggers, EuZW 1997,559 (561 f.), und Eggers, EuZW 1998, 147 (148). 157 WTO, Annual Report 1998, S. 73. 158 Hanel, ZfZ 1996,174 (177). 159 Waer, JWT 1996 (4), 25; Leary, EuropeanJIL 1997 (1), 118 (120); EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 18. 160 EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 17. Die bisherigen Kollisionsfälle von Umweltschutz und freiem Handel analysieren Zarilli, WComp. 1997 (3), 93 (105 ff.), und Althammer, ZfU 1995,419 (421 ff.) -letzterer insbesondere zum "Delphin-Thunfisch-Konflikt" zwischen Mexiko und den USA. 161 Emmerich, Kartellrecht, S. 396; Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (27 f.).

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I. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

gen) zu verbieten und zu verfolgen. Auf Vorschlag der EG wurde von der Ministerkonferenz in Singapur daher eine Arbeitsgruppe zum internationalen Wettbewerbsrecht eingesetzt. 162 Es gibt weiterhin Bestrebungen, die Bestechung ausländischer Amtsträger zum Gegenstand einer Initiative in der WTO zu machen. Ausgelöst wurde dies durch die unterschiedliche rechtliche Behandlung in den Mitgliedstaaten. In den USA drohten hohe Strafen, während u. a. in Deutschland das "Schmiergeld" steuerrnindernd als Betriebsausgabe absetzbar war. 163 Es dürfte die Dringlichkeit auf der WTO-Agenda erheblich mindern, dass die OECD sich nun dieses Themas angenommen hat. 164

4. Prognosen für die Zukunft der Weltwirtschaft

Obwohl sämtliche Zahlen infolge der komplexen Interdependenzen und der langen Prognosezeiträume mit erheblichen Unsicherheiten behaftet sind, haben Weltbank und OECD versucht, die ökonomischen Wirkungen der Liberalisierungsmaßnahmen zu quantifizieren. 165 Infolge der Uruguay-Runde wird die Weltwirtschaft voraussichtlich um zusätzlich 1 % pro Jahr wachsen. Der Welthandel wird bis zum Jahr 2005 um ca. 12 % (oder ca. 1,1 Bio. DM) zunehmen. Es wird ein zusätzliches Welteinkommen von über 300 Mrd. DM generiert werden. Allerdings werden davon in erster Linie die Industriestaaten profitieren und etwa zwei Drittel dieses Wohlstandszuwachses für sich vereinnahmen. Ein Drittel verbleibt den Schwellenund Entwicklungsländern. Für Agrarstaaten können sich sogar Einbußen ergeben.

v. Deutschland und die Europäischen Gemeinschaften in der WTO Der Grund für das Interesse, das in Deutschland und Europa dem Abschluss des WTO-Übereinkomrnens entgegengebracht wurde, ist offensichtlich. Bei Abschluss der Uruguay-Runde 1994 war die EG selbst unter Ausschluss des innergemeinschaftlichen Handels der weltweit größte Handelsblock. 20 % der weltweit stattfinCPN 1996 (3), 55. Heinicke, in: Schrnidt, EStG, § 4, Rz. 607. 164 Im Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr vom 17. Dezember 1997, BGBI. 11 1998, S. 2329 ff., verpflichten sich die 29 Mitglieder der OECD, u. a. alle EG-Mitgliedstaaten und die USA, sowie fünf weitere Staaten, Sanktionen gegen Personen und Unternehmen einzuführen, die in die Korruption ausländischer Amtsträger verwickelt sind. In Deutschland wurde das Übereinkommen durch das Gesetz zur Bekämpfung der internationalen Bestechung - IntBestG vom 10. September 1998 umgesetzt (BGBI. 11 1998,2327 f.). 165 May, Uruguay-Runde, S. UD f.; KrugT1Uln/Obstjeld, Int. Econornics, S. 241; Siebert, Außenwirtschaft, S. 185; EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 9. 162 M~rch/Carton/Arhel, 163

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

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denden Exporte und 19 % der Importe wurden zwischen ihr und Drittländern abgewickelt. 166 1. Die Mitgliedschaft in der WTO

Gemäß Art. XI Abs. 1 und Art. XIV Abs. 1 Satz 1 WTO-Übereinkommen wurden die EG und diejenigen Vertragsparteien des GATT 1947, welche das WTOÜbereinkommen annahmen, originäre Mitglieder der WTO. Dazu gehören alle EG-Staaten. Gemäß Art. IX Abs. 1 Satz 3 WTO-Übereinkommen können in den Organen der WTO entweder die Mitgliedstaaten der EG oder diese selbst das Stimmrecht ausüben, wobei in letzterem Fall die EG über so viele Stimmen verfügt, wie Mitgliedstaaten von ihr vertreten werden. In seinem Gutachten vom 15. November 1994 zur Reichweite der Gemeinschaftskompetenz betrachtet der EuGH das WTO-Übereinkommen als "gemischtes Übereinkommen", d. h. es berührt die Zuständigkeiten sowohl der Gemeinschaft als auch ihrer Mitgliedstaaten. 167 Auf dem Gebiet des Handels mit Waren (Anhang lA zum WTO-Übereinkommen) fällt der Abschluss multilateraler Handelsverträge in die Kompetenz der Gemeinschaft nach Art. 133 EG-Vertrag (Gemeinsame Handelspolitik). Gleiches gilt für das GATS, soweit es den internationalen Verkehr von Dienstleistungen regelt, die nicht mit dem Grenzübertritt von Personen verbunden sind. Diese Leistungen sind nach Ansicht des EuGH dem Warenverkehr ähnlich. Ist die Erbringung einer Dienstleistung aber mit dem Grenzübertritt von Personen oder der Gründung einer Niederlassung im Ausland verbunden, so sind nach den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EG-Vertrag) mangels einer Kompetenzzuweisung im EG-Vertrag die Mitgliedstaaten zuständig. Das TRIPS-Übereinkommen fällt ebenfalls nur teilweise unter die Gemeinsame Handelspolitk, nämlich soweit es die Einfuhr nachgeahmter Waren betrifft, sonst aber in die Kompetenz der Mitgliedstaaten. 2. Die Umsetzung des WTO-Übereinkommens

Die gemischte Zuständigkeit für die Materien des WTO-Übereinkommens machte seine Umsetzung sowohl auf nationaler als auch auf Gemeinschaftsebene erforderlich. Auf Vorschlag der Kommission stimmten am 14. Dezember das Euro166 Zum Vergleich: Der Exportanteil der USA am Welthandel betrug 16 %, der Japans 8 %. Der Importanteil der USA betrug 20 %, der Japans 12 %. Unter Einschluss des innergemeinschaftlichen Handels belief sich der Anteil der EG-Mitgliedstaaten an den weltweiten Einund Ausfuhren auf jeweils ca. 43 %; vgl. Oppermann, RIW 1995,919; EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 5 und 15. 167 EuGH, Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994,1-5267 (5422); zum Begriff des gemischten Übereinkommens Herdegen, Europarecht, Rz. 422; zum Gutachen des EuGH Hilf, EuZW 1995,7; ders., EuropeanJIL 1995,245 (250 ff.).

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1. Teil: Die Ordnung des internationalen Handels durch die WTO

päische Parlament und am 22. Dezember 1994 der Rat der Europäischen Gemeinschaft dem Abschluss des WTO-Übereinkommens ZU. 168 Ebenfalls am 22. Dezember 1994 wurden weitere Rechtsakte zur Umsetzung des WTO-Übereinkommens verabschiedet. Der Antidumping-Kodex 1994 bedingte eine Neufassung der Antidumping verordnung, die bei dieser Gelegenheit von der neuen Antisubventionsverordnung - hier löste das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen Änderungen aus - wieder getrennt wurde. 169 Zu weiteren Anpassungen des Gemeinschaftsrechts führten das GATT 1994, das Übereinkommen über Schutzmaßnahmen, das Übereinkommen über Kontrollen vor dem Versand, das TRIPS-Übereinkommen, das Übereinkommen über Textilwaren und Bekleidung und das Übereinkommen über die Landwirtschaft. 17o Schon am 20. Dezember 1994 hatte die Kommission eine neue Zoll-Nomenklatur beschlossen. 171 168 Vgl. KOM Dok. (94) 143; Legislative Entschließung [des Europäischen Parlaments, Anm. d. Veifl zu dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates betreffend die Annahme der Ergebnisse der multilateralen Handelsverhandlungen im Rahmen der Uruguay-Runde (1986-1994), ABI. EG Nr. C 18 vom 23. Januar 1995, S. 61; Beschluss des Rates Nr. 94/ 800 / EG vom 22. Dezember 1994 über den Abschluss der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde (1994-1998) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in Bezug auf die in ihre Zuständigkeit fallenden Bereiche, ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. I f. Zur Kompetenzverteilung zwischen den Organen der Gemeinschaft Kuijper, EuropeanJlL 1995,222 (224 ff.). 169 Verordnung (EG) Nr. 3283/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern, Verordnung (EG) Nr. 3284/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Schutz gegen subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern, beide abgedruckt in: ABI. EG Nr. L 349 vom 31. Dezember 1994, S. I ff. Zuvor hatte für beide Regelungsbereiche die Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 des Rates vom 11. Juli 1988 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern gegolten, ABI. EG Nr. L 209 vom 2. August 1988, S. I ff. 170 Siehe im Einzelnen Verordnung (EG) Nr. 3285/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über die gemeinsame Einfuhrregelung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 518/94, Verordnung (EG) Nr. 3287/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über Kontrollen vor dem Versand bei Ausfuhren aus der Gemeinschaft, Verordnung (EG) Nr. 3288/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 40/94 über die Gemeinschaftsmarke zur Umsetzung der im Rahmen der Uruguay-Runde geschlossenen Übereinkünfte, Verordnung (EG) Nr. 3289/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3030/93 über die gemeinsame Einfuhrregelung für bestimmte Textilwaren mit Ursprung in Drittländern, Verordnung (EG) Nr. 3290/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über erforderliche Anpassungen und Übergangsmaßnahmen im Agrarsektor zur Anwendung der im Rahmen der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde geschlossenen Übereinkünfte, Entscheidung des Rates Nr. 94/824/ EG vom 22. Dezember 1994 über die Ausdehnung des Rechtsschutzes der Topographien von Halbleitererzeugnissen auf Personen aus einem Mitgliedstaat der Welthandelsorganisation, alle abgedruckt in: ABI. EG Nr. L 349 vom 31. Dezember 1994, S. 1 ff.; Verordnung (EG) Nr. 3378/94 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Dezember 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1576/86 zur Festlegung der allgemeinen Regeln für die Begriffsbestimmung, Bezeichnung und Aufmachung von Spirituosen und der Verordnung (EWG) Nr. 1601/91 zur Festlegung der allgemeinen Regeln für die Begriffsbestimmung, Bezeichnung und Aufmachung aromatisierten Weines, aromatisierter weinhaitiger Getränke und aromatisierter wein-

§ 2 Die Welthandelsorganisation und ihre Instrumente

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In Deutschland musste die Umsetzung des WTO-Abkommens durch ein Bundesgesetz erfolgen (Art. 59 Abs. 2 Satz I GG). Noch im April 1994 leitete die Bundesregierung das Gesetzgebungsverfahren ein. Am 8. Juli 1994 stimmte der Bundesrat - seine Zustimmung war erforderlich, da steuerliche Privilegien der WTOAngehörigen auch den Ländern und Gemeinden zustehende Steuern betrafen (Art. 105 Abs. 3 GG) - dem WTO-Gesetz 172 zu. Es trat am 1. Januar 1995 in Kraft und enthielt die Zustimmung zu den Dokumenten der Schlussakte von Marrakesch. Zudem erforderte die Umsetzung des GATS Änderungen der Bundesrechtsanwaltsordnung, des Rechtsberatungsgesetzes und der Wirtschaftsprüferordnung 173 , die Umsetzung des TRIPS-Übereinkommens eine Änderung des Erstreckungsgesetzes l74 .

haIti ger Cocktails aufgrund der Ergebnisse der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde, ABI. EG Nr. L 366 vom 31. Dezember 1994, S. 1 ff. Das EG-Außenhandelsrecht wurdem zudem um eine Regelung ergänzt, wie die EG durch ihre Mitgliedstaaten oder durch Unternehmen zur Ausübung ihrer aus internationalen HandeIsregeln erwachsenden Rechte angehalten werden kann und weIche Abstimmungsmechanismen hier bestehen; Verordnung (EG) Nr. 3286/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 zur Festlegung der Verfahren der Gemeinschaft im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik zur Ausübung der Rechte der Gemeinschaft nach internationalen Handelsregeln, insbesondere den im Rahmen der Welthandelsorganisation vereinbarten Regeln, ABI. EG Nr. L 349 vom 31. Dezember 1994, S. 71 ff. 171 Verordnung (EG) Nr. 3115/94 der Kommission vom 20. Dezember 1994 zur Änderung der Anhänge I und 11 der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87 des Rates über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den gemeinsamen Zolltarif, ABI. EG Nr. L 345 vom 31. Dezember 1994, S. 1 ff. l72 Gesetz zu dem Übereinkommen vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation und zur Änderung anderer Gesetze vom 30. August 1994 (WTO-Gesetz), BGBI. 11 1994, 1438 ff.; dazu Barth, NJW 1994,2811. 173 Abgedruckt in: Schönfelder, Deutsche Gesetze, Textsammlung, Ordnungsziffern 98 und 99; Steuergesetze, Textsammlung, Ordnungsziffer 500. 174 Das Gesetz über die Erstreckung von gewerblichen Schutzrechten (Erstreckungsgesetz), BGBI. I 1992, S. 938, dehnte nach der Wiedervereinigung Deutschlands den räumlichen Schutz von im alten Bundesgebiet bzw. im Beitrittsgebiet erlangten Rechten des geistigen Eigentums auf das jeweils andere Gebiet aus; Adrian, Schutz geistigen Eigentums, in: Adrian / Nordemann / Wandtke, Erstreckungsgesetz, S. 11 (16 f.). Außerdem enthielt das WTO-Gesetz eine ebenfalls durch das GATS ausgelöste Änderung des Rechtsanwaltsgesetzes der DDR, GBI. DDR I 1990, S. 1504 ff. Dieses war 1990 von der Volkskammer der DDR erlassen worden und enthielt die Parallelbestimmungen zur bundesdeutschen BRAO. Gemäß Anlage 11 Kap. 11 Sachgebiet A Abs. III Nr. 1 Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag), BGBI. 11 1990, S. 889 (1156), galt es nach der Wiedervereinigung zunächst fort. Noch vor dem Inkrafttreten der Änderungen durch das WTO-Gesetz wurde das Rechtsanwaltsgesetz durch Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Gesetz zur Neuordnung des Berufsrechts der Rechtsanwälte und Patentanwälte, BGBI. 11994,2278 (2294), aufgehoben. 5 Grave

Zweiter Teil

Das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen Ebenso wie zuvor das WTO-Übereinkommen insgesamt wird nun das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen als derjenige Teil, dem der Gegenstand dieser Arbeit entnommen ist, nach Entstehungsgeschichte, Inhalt und Regelungszie1 vorgestellt.

§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens Die folgenden Ausführungen zur Entwicklung des Regelungskomplexes "Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen" innerhalb des GATT / MTN-Systems und der WTO sind eine Makrodarstellung i. S. v. Zweigert/Kötz, die sich auf die grundsätzlichen Entwicklungen beschränkt. I Die Entstehungsgeschichte einzelner Regelungen (Mikrodarstellung) wird nicht wiedergegeben. Soweit es für das Verständnis bestimmter Aspekte erforderlich ist, so insbesondere für den Subventionsbegriff, folgen später ausführliche Erläuterungen.

I. Die Havanna-Charta

In den Verhandlungen über die Havanna-Charta 1946/47 waren die teilnehmenden Regierungen nicht bereit, ihre Befugnisse zur Subventionierung und zu Gegenmaßnahmen spürbar einschränken zu lassen. Die Havanna-Charta enthielt daher nur eine Notifikationspflicht für importersetzende Subventionen2 und für Exportsubventionen (Art. 25 Abs. I Satz I Havanna-Charta) sowie das Verbot der letzteren, wenn infolge der Subventionierung eine Ware für den Export billiger erhältlich war als im Land der Herstellung (Art. 26 Abs. I Havanna-Charta). Die Ausfuhrförderung für Grundstoffe war einer besonderen Regelung unterworfen. 3 1 ZweigertlKötz, Rechtsvergleichung, S. 4 f. 2Importersetzende Subventionen (auch: Importsubstitutionssubventionen) dienen der Drosselung der Einfuhren in das Territorium des subventionierenden Staates, indem sie den Verbrauch inländischer Erzeugnisse fördern. 3 Art. 56 Abs. 1 Havanna-Charta enthielt eine Definition des Begriffs Grundstoffe. Sie entsprach der Definition, die das GATT 1947 später verwendete, dazu sogleich im Text unter II 2.

§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens

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Systeme zur Stabilisierung der inländischen Verkaufspreise galten nicht als Exportsubventionen, wenn der Exportpreis den inländischen Preis unter- oder überschreiten konnte und das System keine unangemessenen Exporte hervorrief (Art. 27 Abs. 1 lit. a und b Havanna-Charta). Weiterhin durfte kein Mitgliedstaat durch Gewährung von Ausfuhrsubventionen auf Grundstoffe einen mehr als angemessenen Anteil am Welthandel erlangen (Art. 28 Abs. 1 Havanna-Charta). Nach Art. 34 Havanna-Charta durfte ein Ausgleichszoll - ein besonderer Zoll zum Zweck des Ausgleichs einer Subvention - nur erhoben werden, wenn durch die Subvention einem inländischen Wirtschaftszweig eine erhebliche Schädigung zugefügt wurde. Art. 25 und 34 Havanna-Charta wurden in Teil II des GATT 1947 übernommen. Auf Betreiben der USA wurde dies für Art. 26 - 28 Havanna-Charta unterlassen. 4

11. Die Vorschriften des GATT IMTN-Systems

Das GATT 1947 enthielt in Art. VI, XVI und XXIII die Vorschriften für die Gewährung von Subventionen und für die Möglichkeiten, auf Subventionen anderer Mitgliedstaaten zu reagieren. 5

1. Die ursprüngliche Fassung des GA1T 1947 Art. XVI GATT 1947 bestand ursprünglich nur aus dem Teil, der heute mit "Abschnitt A - Allgemeine Vorschriften über Subventionen" überschrieben ist und enthielt eine allgemeine Pflicht zur Notifizierung von einfuhrersetzenden und Ausfuhrsubventionen (Art. XVI Abs. 1 Satz 1 GATT 1947). Ein Verbot bestimmter Subventionen gab es nicht, es sei denn die Gewährung einer Subvention verletzte eine andere (Verbots-)Vorschrift des GATT 1947. 6 Lediglich im Falle einer ernsthaften Schädigung der Interessen einer anderen Vertragspartei durch eine einfuhrersetzende oder Ausfuhrsubvention waren auf Antrag Konsultationen abzuhalten 4 Senti, Außenwirtschaft 1983, 21 (23); ders., Improving GATT Disciplines, in: Oppermann/Molsberger, New GATT for the Nineties, S. 159 (161); GATT, Analytical Index, S. 411; Jaekson, World Trade and GATT, S. 405. Die USA begründeten ihre ablehnende Haltung mit den begrenzten Kompetenzen der Regierung, die ohne Beteiligung des Kongresses keine Einschränkung der Subventionstätigkeit erlaubten; Jaekson, ebd., S. 370. 5 Zu diesen Vorschriften Collins-WilliamsISalembier; IWT 1996 (I), 5 (6 f.); Trebileoekl Howse, Regulation ofInt. Trade, S. 126 ff.; Croeioni, AustrianIPIL 1994,49 (51 f.); Riversl Greenwald, LPIBus. 1979, 1447 (1455 ff.); Jaekson, World Trade and GATT, S. 376 ff.; GATT, Analytical Index, S. 415 f. 6 Z. B. Art. III GATT 1947 (Inländerbehandlung), vgl. Italian Discrimination Against Imported Agrieultural Maehinery - Report adopted on 23 Oetober 1958 (LI833), in: GATT, BISD 7th Suppl. (1958), S. 60 (64 f., Rz. 13 ff.).

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

(Art. XVI Abs. 1 Satz 2 GATI 1947).7 Dieses Verfahren war jedoch von zweifelhafter Wirksamkeit, da es in keinem Fall zu einer Rücknahme oder Reduzierung einer Subvention führte. 8 Subventionen konnten aber die Erhebung eines Ausgleichszolles auslösen, wenn (und nur wenn) eine erhebliche Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges eintrat oder einzutreten drohte oder der Aufbau eines inländischen Wirtschaftszweiges erheblich verzögert wurde (Art. VI Abs. 6a GATT 1947). Daneben hatte jeder GATT-Vertragsstaat das Recht, dem subventionierenden Mitglied seine Bedenken in Konsultationen zu unterbreiten (Art. XXIII Abs. 1 lit. a GATT 1947, der im Gegensatz zu Art. XVI Abs. 1 Satz 2 nicht auf Exportsubventionen beschränkt war)9. Ein Mittel, die Gewährung bestimmter (schädigender) Subventionen unmittelbar zu unterbinden, sah das GATT 1947 nicht vor. Allenfalls konnten einseitige Schutzmaßnahmen nach Art. XIX Abs. 1a GATT 1947 eingeführt werden. IO Weiterhin kamen die Vertragsparteien überein, dass auch die Zusage, ein Produkt nicht über einen festgelegten Umfang hinaus zu subventionieren, Gegenstand eines Zugeständnisses sein und in Konzessionslisten eingetragen werden konnte. I I Damit hatte ein durch eine Subvention geschädigter Mitgliedstaat die Möglichkeit, im Verhandlungswege - eventuell im Gegenzug für eine Zollreduktion - den subventionierenden Staat zur Aufgabe seiner Praxis zu bewegen. Zu Gunsten des subventionierenden Staates war Art. XXV GATI 1947 (waiver clause) anwendbar. 12

Zu diesen Verfahren Dolzer, FS Doehring, S. 143 (149 ff.). TrebilcocklHowse, Regulation of Int. Trade, S. 127; RiverslGreenwald, LPlBus. 1979, 1447 (1459 f.). 9 Da Beschwerden nach Art. XXIII GATT 1947 gegen jede Maßnahme einer Vertragspartei möglich waren, konnten sie auch durch die Rücknahme einer Subvention ausgelöst werden; Australian Subsidy on Ammonium Sulphate - Report adopted by the Contracting Parties on 3 April 1950 (GATTICP.4139), in: GATT, BISD 11, S. 188 (189 f., Rz. 4 ff.); dazu Hudec, GATT Legal System, S. 144 ff. 10 Jackson, World Trade and GATT, S. 370. In keinem Fall unter dem GATT 1947 wurde eine Schutzmaßnahme mit dem Anstieg von Importen in Folge einer Subvention gerechtfertigt. Dabei ist jedoch zu bedenken, dass der Grund für den Anstieg der Importe in Art. XIX GATT 1947 keine Rolle spielte und deshalb oft nicht angegeben wurde; Jackson, ebd., S. 378 (Fn.8). 11 Other Barriers to Trade - Report adopted on 3 March 1955 (L1334 and Addendum), in: GATT, BISD 3rd Supp!. (1954/55), S. 222 (225, Rz. 14); Rules and Procedures Jor the Tarif! ConJerence Commencing in Geneva on 1 September 1960, in: GATT, BISD 8th Supp!. (1959), S. 114 (116). 12 Special Problems oJ Dependent Overseas Territories oJthe United Kingdom - Decision oJ5 March 1955, in: GATT, BISD 3rd Supp!. (1954/55), S. 21 (22 f.). 7

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§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens

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2. Die Erweiterung des GATT 1947 im Jahr 1955 1955 wurde Art. XVI GATI 1947 um "Teil B - Ergänzende Bestimmungen für Ausfuhrsubventionen" erweitert. Diese Regeln gingen auf Vorbilder in Art. 26 - 28 Havanna-Charta zurück, waren diesen gegenüber jedoch abgeschwächt. 13 Genauso wie Art. 26 ff. Havanna-Charta enthielt Art. XVI GATI 1947 in der erweiterten Fassung unterschiedliche Regeln für "Grundstoffe" und "andere Produkte als Grundstoffe". Die amtliche Anmerkung zu Art. XVI Abs. B GATI 1947 definierte Grundstoffe (primary products) als Produkte der Land-, Forst- oder Fischereiwirtschaft oder Mineralien im Urzustand oder nach der ersten Verarbeitung, die üblicherweise erforderlich war, um diese Produkte in größeren Mengen handelsfähig zu machen. Ausfuhrsubventionen für solche Grundstoffe waren nur dann verboten, wenn das subventionierende Mitglied dadurch mehr als einen angemessenen Anteil am Welthandel erlangte (Art. XVI Abs. 3 Satz 2 GATI).14 Wurde die Grenze der angemessenen Beteiligung am Welthandel nicht überschritten, so blieb es bei dem "Bestreben, solche Subventionen [d. h. Ausfuhrsubventionen für Grundstoffe] zu vermeiden" (Art. XVI Abs. 3 Satz 1 GATT 1947). Für andere Produkte als Grundstoffe (verarbeitete Produkte)15 verbot die so genannte "Doppelpreisklausel" (bilevel pricing oder dual pricing) die Ausfuhrsubventionierung, wenn das betreffende Produkt dadurch für den Export zu geringeren Preisen erhältlich war als im Territorium des subventionierenden Mitgliedstaates (Art. XVI Abs. 4 Satz 1 GATI 1947). Die Ergänzung des Art. XVI GATI 1947 um die Abs. 2, 3 und 5 trat 1957 in Kraft. 16 Sie war gemäß Art. XXX Abs. 1 GATT 1947 nur für die Vertragsparteien bindend, die ihr zugestimmt hatten. 17 Einen Sonderfall stellte der neue Art. XVI Abs. 4 GATI 1947 dar. Der Geltungsbeginn dieses Verbots der Ausfuhrsubventionierung für andere Produkte als Grundstoffe sollte gesondert festgesetzt werden. Ihre Zustimmung gaben 1960 zunächst 14 Staaten ab, unter ihnen die wichtigsten 13 Senti, Außenwirtschaft 1983, 21 (23); ders. , Irnproving GATT Disciplines, in: Opperrnann/Molsberger, New GATT for the Nineties, S. 159 (161); GATT, Analytical Index, S. 411; Jackson, World Trade and GATT, S. 371. 14 Die Formulierung erwies sich wegen Auslegungsschwierigkeiten als praktisch nicht umsetzbar; vg!. French Assistance to Exports 01 Wheat and Wheat Flour, in: GATT, BISD 7th Supp!. (1958), S. 46 (52 f., Rz. 15 ff.); United States Subsidy on Unmanulactured Tobacco - Report 01 the Working Party on Article XXIl:2 - Consultation adopted on 22 November 1967 (L/2925), in: GATT, BISD 15 th Supp!. (1966/67), S. 116 (122 f., Rz. 21 f.) ; European Communities - Refunds on Exports 01 Sugar - Complaint by Brazil - Report 01 the Panel adopted on 10 November 1980 (L/50ll), in: GATT, BISD 27 th Supp!. (1979/80), S. 69 (88 ff., Rz. 4.6 ff.), und die Analyse bei Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 27 ff. 15 So Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 41. 16 Jackson, World Trade and GATT, S. 371. 17 Das waren seit 1969 allerdings alle Vertragsparteien; Jackson, World Trade and GATT, S. 376.

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen

Industrienationen. 18 Die Entwicklungsländer verweigerten die Unterzeichnung. Sie betrachteten die Sonderrege1n für Grundstoffe als Diskriminierung ihrer am Export von Rohstoffen und Agarprodukten orientierten Volkswirtschaften. 19 Am 14. November 1962 trat Art. XVI Abs. 4 GATT 1947 in Kraft. 2o In der Folgezeit war wegen der selektiven Wirksamkeit der Änderung des Art. XVI GATT 1947 die Geltung verschiedener Regime für Ausfuhrsubventionen problematisch. 21 Ein weiteres Defizit bestand in der mangelnden Abstimmung der Regeln über Subventionen und derjenigen über Ausgleichsrnaßnahmen. Nach Art. XVI Abs. 3 oder 4 GATT 1947 verbotene Subventionen berechtigten nicht immer zur Erhebung von Ausgleichszöllen, vielmehr bestanden dafür eigene Voraussetzungen. Andererseits waren Subventionen, die Ausgleichszölle auslösen konnten, nicht zwingend verboten.

3. Der Subventionskodex 197922 Während der Tokio-Runde (1973-79) wurden nichttarifäre Handelshemmnisse zu einem wichtigen Verhandlungsgegenstand. Im Dezember 1977 legten die USA und die EWG ein gemeinsames Papier "Subsidies I Countervailing Duties, Outline of an Approach" vor?3 Wegen des Erfordernisses, mindestens zwei Drittel der Vertragsparteien zu einer Änderung des GATT 1947 bewegen zu müssen (Art. XXX Abs. I GATT 1947) und vor dem Hintergrund ständig steigender Mitgliederzahlen 18 Giving Effect to the Provisions 0/ Article XVI:4 0/ the GATT - Declaration 0/19 November 1960, in: GATT, BISD 9 th Supp!. (1960), S. 32 f. Unterzeichner waren Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Italien, Kanada, Luxemburg, Niederlande, Norwegen, Österreich, Schweden, Schweiz, das Vereinigte Königreich und die USA; vg!. Beseler/Williams, Anti-Dumping, S. 128; GATT, Analytical Index, S. 422. Später traten Japan, Neuseeland und Zimbabwe (vormals: Rhodesien) bei, vg!. GATT, ebd., S. 433; Jackson, World Trade and GATT, S. 373 f. (Fn. 24). 19 Bourgeois, GATT Rules for Industrial Subsidies, in: Petersmann/Hilf, New GATT Round, S. 219 (226); Trebilcock/Howse, Regulation of Int. Trade, S. 130 f.; Senti, Außenwirtschaft 1983,21 (37); Jackson, World Trade and GATT, S. 372; Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 25 (Fn. 4); Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (11). 20 Jackson, World Trade and GATT, S. 373. 21 Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 29. Zunächst galt für manche Mitglieder nur Art. XVI GATT 1947 in seiner ursprünglichen Fassung (heute: Abs. 1), für andere galten auch Art. XVI Abs. 2, 3 und 5. Dieses Problem erledigte sich 1969, als alle Vertragsparteien dieser Ergänzung zugestimmt hatten. Der neue Abs. 4 galt jedoch weiterhin nur für eine Minderheit der Vertragsparteien. Zu den Folgeproblemen beim Beitritt neuer Mitglieder Jackson, World Trade and GATT, S. 375. 22 Siehe dazu Trebilcock/Howse, Regulation of Int. Trade, S. 127 ff.; Senti, Außenwirtschaft 1983,21 (24); Crocioni, AustrianJPIL 1994,49 (51). 23 Subsidies and Countervailing Duties - Outline 0/ an Approach (Dokument MTN / NF / 13 vom 23. Dezember 1979), abgedruckt und kommentiert in: Rivers/Greenwald, LPIBus. 1979, 1447 (1466 ff.).

§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens

71

stand eine solche Änderung mehr denn je vor unüberwindlichen Hindernissen. Daher wurde ein MTN-Kodex angestrebt, was seit der Kennedy-Runde (1964-67) als die probate Reaktion der fortschrittswilligen Mitglieder auf die genannten Schwierigkeiten erschien. Die Verhandlungen wurden am 12. April 1979 abgeschlossen. Ihr Resultat war ein MTN-Kodex mit dem Titel "Übereinkommen über die Auslegung und Anwendung der Artikel VI, XVI, XXIII des GATT" (im Folgenden: Subventionskodex 1979)?4 Ziel des Subventionskodex' 1979 war die Ausfüllung von Lücken und die Beseitigung von Unklarheiten der bisherigen GATT-Regelungen. Tatsächlich wurde durch ihn die Subventionsdisziplin erheblich ausgeweitet. 25 Der Subventionskodex 1979 verbot Ausfuhrsubventionen für "andere Produkte als bestimmte Grundstoffe" unbedingt und ohne Rücksicht auf ihre Wirkungen (Art. 9 Abs. 1 Subventionskodex 1979).26 Eine Sonderregelung für "bestimmte Grundstoffe,,27 blieb bestehen. Diesbezügliche Ausfuhrförderung war nur dann verboten, wenn sie dem subventionierenden Mitglied mehr als einen angemessenen Anteil am Welthandel einbrachte (Art. 10 Abs. 1 Subventionskodex 1979). Erstmals überhaupt einer internationalen Regelung unterworfen wurden "andere Subventionen als Exportsubventionen", die heimischen Subventionen (domestic subsidies).28 Ihre Legitimität als wirtschaftspolitisches Instrument, aber auch ihre potentiell schädliche Wirkung wurden anerkannt (Art. 11 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Subventionskodex 1979). Die Rechtsfolgen beschränkte der Subventionskodex 1979 allerdings auf das Bestreben der Unterzeichner, solche nachteiligen Auswirkungen zu venneiden (Art. 11 Abs. 2 Satz 2 Subventionskodex 1979). Ein Verbot wurde nicht ausgesprochen. Die Verwaltung des Subventionskodex ' 1979 wurde einem Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen anvertraut (Art. 16 Abs. 1 Subventionskodex 1979). In verfahrensrechtlicher Hinsicht führte der Subventionskodex 1979 ein zweispuriges Rechtsmittelsystem ein. Gemäß Teil I (Art. 1 - 6) Subventionskodex 1979 konnten im Falle der ernsthaften Schädigung eines inländischen Wirtschafts24 Eng!. "Agreement on Interpretation and Application of Articles VI, XVI, XXIII of the GATI", auch "Code on Subsidies and Countervailing Duties", kurz "Subsidies Code" oder "Subsidies Agreement". 25 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (10); Crocioni, AustrianJPIL 1994,49 (51); eher kritisch Finger, GATI as Int. Discipline, in: Vaubel/Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 125 (134). 26 Die "bestimmten Grundstoffe" i. S. v. Art. 9 Abs. 1 Subventionskodex 1979 umfassten im Unterschied zu den "Grundstoffen" i. S. v. Art. XVI Abs. 3 GATI 1947 (siehe oben § 3 11 2) nicht Mineralien, sondern nur Produkte der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft (Fn. 7 zu Art. 9 Subventionskodex 1979 i. V. m. Anm. 2 zu Art. XVI Abs. B GATI 1947). Mineralien fielen daher nach dem GATI 1947 unter die Sonderregeln für Grundstoffe, nicht aber nach dem Subventionskodex 1979. Hier unterlagen sie den Vorschriften für die übrigen Produkte; McGovem, Int. Trade Regulation, S. 329. 27 Siehe die vorherige Fußnote zu diesem Begriff. 28 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (10). Domestic subsidies war kein Rechtsbegriff des Subventionskodex' 1979.

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

zweiges durch subventionierte Importe Ausgleichszölle erhoben werden (so genannte Spur I). Der Subventionskodex 1979 legte das innerstaatliche Verfahren für die Feststellung dieser Voraussetzungen fest. Die zweite Möglichkeit zur Abhilfe bei verbotswidrigen Subventionen war ein Konsultations- und Streitbeilegungsverfahren (so genannte Spur II), geregelt in Teil II (Art. 7 -13) des Subventionskodex' 1979. Dazu wurde das in Art. XXIII GATT 1947 angelegte Verfahren durch strikte Fristen und Einrichtung unabhängiger Sondergruppen ausgebaut. 29 Dennoch war dieses Verfahren von zweifelhafter Wirksamkeit, denn die Schlussentscheidung des Ausschusses für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen, mit welcher ein Verstoß gegen den Subventionskodex 1979 festgestellt werden sollte, konnte von der unterliegenden Partei blockiert werden.30 Dem Subventionskodex 1979 traten zunächst 19 Staaten bei, unter ihnen außer Island und Mexiko alle Mitglieder der OECD und damit das wirtschaftliche Schwergewicht des GATT 1947. Unter den Unterzeichnern waren allerdings nur die höchstentwickelten Entwicklungsländer. Ebenso wie bei der Erweiterung des Art. XVI GATT 1947 verweigerten die übrigen Entwicklungsländer die Gefolgschaft. 3l Der Subventionskodex 1979 trat am 1. Januar 1980 in Kraft. 32 Als MTNKodex verpflichtete er nur diejenigen GATT-Mitgliedstaaten, die ihn unterzeichnet hatten. Deshalb konnte er nicht alle materiellen und formellen Schwächen der GATT-Regelungen beseitigen. Neue Schwierigkeiten ergaben sich bei der Abstimmung mit dem "allgemeinen" GATT-Recht. 33 Allerdings verloren durch den Subventionskodex 1979 die USA - jedenfalls gegenüber den anderen Unterzeichnern - das Recht zu schadensunabhängigen Ausgleichszöllen. 34 Im Gegenzug unterwarAdamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. I. Das war möglich, weil der Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen nach dem im GATT 1947 üblichen Konsensprinzip arbeitete. So wurden die Berichte der Sondergruppen über die Wirkung der Gemeinsamen Agrarpolitik der EG auf die Exporte von Nudeln und auf die Produktion von Dosenfrüchten von der EG blockiert; Collins-Williams/ Salembier, lWT 1996 (1), 5 (8); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 827; Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (51 f.). 31 Senti, Außenwirtschaft 1983,21 (24); Beviglia Zampetti, lWT 1995 (6), 5 (10). 32 GATT, Analytical Index, S. 230; Senti, Improving GATT Disciplines, in: Oppermann / Molsberger, New GATT for the Nineties, S. 159 (162). 33 Crocioni, AustrianlPIL 1994,49 (51). 34 Nach § 1303 U.S. Tarif! Act von 1930 konnte ein Ausgleichszoll auf die bloße Feststellung des Imports subventionierter Waren hin erhoben werden, ohne dass die Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges nachgewiesen werden musste - ein Vorgehen, das allen anderen Vertragsparteien wegen Art. VI Abs. 6a GATT 1947 verwehrt blieb. Der U.S. Tarif! Act von 1930, 19 United States Code (U.S.c.), Chapter 4, §§ 1202-1677n, ist im Internet veröffentlicht unter hup://www4.1aw.comell.edu / uscode /19/ ch4.html. Erstmals legte der U.S. Trade Act von 1974 (19 U.S.c., Chapter 12, §§ 2101- 2495) das Erfordernis der Schädigung fest, beschränkte es aber auf zollfreie Einfuhren. Die Vereinigten Staaten stützten den zunächst vollständigen, später teil weisen Verzicht auf dieses Erfordernis auf die "Groß vaterrechte" aus dem Protokoll über die vorläufige Anwendbarkeit des GATT 1947. Art. 1 Subventionskodex 1979 verpflichtete alle Unterzeichner auf die Einhaltung des 29

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§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens

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fen sich die europäischen Staaten weitergehenden Bindungen ihrer Subventionspolitik. 35 Diese beiden Entwicklungen waren miteinander verknüpft, denn die USA, die insbesondere an den Subventionen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EG Anstoß nahmen, erklärten sich zu Zugeständnissen bei den Ausgleichszöllen nur bereit, wenn auch die Subventionierung selbst strikteren Regeln unterworfen werde. 36 Noch 1994, nachdem das öffentliche Interesse sich schon längst auf die Uruguay-Runde und die neuen Übereinkommen verlagert hatte, traten weitere Staaten dem Subventionskodex 1979 bei. Ende 1995 hatte er 23 Unterzeichner. 37

IH. Die Verhandlungen der Uruguay-Runde

Die Erklärung der Vertragsparteien von 1982 38 stellte fest, dass die Handelsströme oft durch "bestimmte Formen wirtschaftlicher Hilfe für Produktion und Export" - gemeint waren offenbar Subventionen - nachteilig beeinflusst würden. Deshalb verpflichteten die GATI-Mitglieder sich, der Versuchung des Protektionismus' standzuhalten und bestrebt zu sein, Art. XVI GATI 1947 widersprechende Subventionen zu vermeiden. 39 Der Leutwiler-Bericht identifizierte später die zunehmende Subventionierung von Wirtschafts zweigen als eine zentrale Schwäche des internationalen Handelssystems. Die Vorschriften des GATI 1947 seien weder genauso präzise wie diejenigen über Zölle noch würden sie in gleichem Maße eingehalten. 4o Eine Empfehlung des Leutwiler-Berichts verlangte deshalb eine wirkArt. VI GATT 1947, also auch auf das Erfordernis der Schädigung. Die innerstaatliche Umsetzung erfolgte durch den V.S. Trade Agreements Act von 1979 (19 U.S .C., Chapter 22, §§ 3501-3624); vgl. BeselerlWilliams, Anti-Dumping, S. 147 ff.; Senti, Außenwirtschaft 1983,21 (23); ders. Improving GATT Disciplines, in: Oppermann/Molsberger, New GATT for the Nineties, S. 159 (162); Trebilcockl Howse, Regulation of Int. Trade, S. 127 f.; Rivers I Greenwald, LPIBus. 1979, 1447 (1448 f.); Jackson, World Trade and GATT, S. 425; CollinsWilliamslSalembier, JWT 1996 (1), 5 (7); McGovem, Int. Trade Regulation, S. 347. Das parallele Problem im Antidumpingrecht - auch hier verzichteten die USA entgegen Art. VI Abs. 6a GATT 1947 zunächst auf das Erfordernis der Schädigung - war bereits durch Art. 3 Antidumping-Kodex 1967 ausgeräumt worden; RiverslGreenwald, ebd., S. 1457 f. 35 Senti, Außenwirtschaft 1983, 21 (38). 36 Trebilcockl Howse, Regulation of Int. Trade, S. 128 und 452 (Fn. 24). 37 Ägypten, Argentinien, Australien, Brasilien, Chile, Hong Kong, Indien, Indonesien, Israel, Japan, Kanada, Kolumbien, Korea, Neuseeland, Norwegen, Pakistan, Philippinen, Schweiz, Slowenien, Türkei, Uruguay, USA und die EG. GATT, GATT Activities 19941995, S. 205 ff., nennt zusätzlich Finnland, Österreich und Schweden. Diese unterzeichneten zwar den Subventionskodex 1979, waren aber zugleich seit dem 1. Januar 1995 Mitglieder der EG. Zum Ende des Jahres 1995 befanden sich Polen und das damalige Jugoslawien im nationalen Ratifikationsverfahren; GATT, ebd. 38 Siehe oben § 1 H. 39 Ministerial Declaration, in: GATT, BISD 29 th Suppl. (1981 /82), S. 9 f. (Rz. 3 und 5). 40 GATT, Trade policies for a better future, S. 26 f.

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

same Einschränkung der Exportsubventionen und stellt die Sonderbehandlung der Grundstoffe in Frage. 41 1. Vorbereitungsphase

Nach dieser kritischen Bestandsaufnahme folgerichtig stellte der Vorbereitungsausschuss für die anstehende Welthandelsrunde bei seinem Treffen am 4. / 5. Februar 1986 fest, dass die bisherigen internationalen Regeln für Subventionen - sowohl GATT 1947 als auch Subventionskodex 1979 - lückenhaft seien und zu schwerwiegenden Fragen und Problemen keine Lösung anböten. Auch er identifizierte die Ausfuhrförderung für Grundstoffe als eines der Hauptproblerne. 42 Hinsichtlich der Frage, wie die erkannten Probleme zu lösen seien, zeichnete sich bereits im Vorfeld der Uruguay-Runde ein folgenschwerer Konflikt ab. In den USA betrug die gesamtwirtschaftliche Subventionsquote - das Verhältnis der Summe aller Subventionen zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) - in den 80er Jahren zwischen 0,5 % und 0,7 % und war damit die niedrigste aller OECD-Länder. 43 Hingegen lag sie in den Mitgliedstaaten der EG zwischen 3 % und 4 %.44 In diesen Zahlen spiegelten sich fundamental unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich der Rolle der Regierung im Wirtschaftsleben und der Legitimität von Subventionen wider. Folgerichtig waren die USA in den 80er Jahren weltweit der weitaus größte Anwender von Ausgleichszöllen. Sie leiteten insgesamt 371 Maßnahmen ein (ca. 86 % aller Maßnahmen), die übrigen Vertragsparteien des GATT 1947 zusammen nur 58 (ca. 14 %).45 41 GATT, Trade policies for a better future, S. 47. Auffallig ist in der Tat, dass das GATT 1947 bei der Ausgleichsfahigkeit einer Subvention nie zwischen Subventionen für Grundstoffe und für verarbeitete Produkte unterschied und erstere damit keineswegs als schutzwürdiger behandelte. 42 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 840. Einen ähnlich kritischen Standpunkt nahm der amerikanische Kongress ein, vgl. HorlicklClarke, WComp. 1994 (4), 41 (52, Fn. 62), mit Zitaten aus Verhandlungen des Kongresses. Auch die Bundesregierung betrachtete die damals geltenden Vorschriften als "wenig effizient und wegen unpräziser Formulierungen nicht praktikabel". Ziel der Neuregelung sei daher eine Steigerung von Effizienz und Transparenz dieser Regelungen; Denkschrift der Bundesregierung zum Entwurf eines WTO-Gesetzes, BT-Drs. 12/7655 (neu), S. 335 (353). 43 Trebilcockl Howse, Regulation ofInt. Trade, S. 451 (Fn. 5); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I. S. 811. 44 EG-Komrnission, 5. Bericht über staatliche Beihilfen (1997), S. 10. Die höchste Subventionsquote aller OECD-Länder wies Schweden auf (7,4 %), das 1995 der EG beitrat; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 811. Für die verarbeitende Industrie nennt Walther, Comment, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 17 (19), noch deutlich höhere Zahlen (bis zu 19 % für Italien). 45 TrebilcocklHowse, Regulation ofint. Trade, S. 125; vgl. auch die Statistiken bei Senti, Improving GATT Disciplines, in: Oppermann I Molsberger, New GATT for the Nineties, S. 159 (160); Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (10 f.); Steenbergen, Regulation of Subsidies, ebd., S. 21 (25). Eine

§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens

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Bereits die Ausarbeitung und Anwendung des Subventionskodex 1979 hatten unter den unterschiedlichen ordnungspolitischen Paradigmen gelitten. 46 Es war zu erwarten, dass der Konflikt sich nun in den Verhandlungspositionen in der Uruguay-Runde wiederfinden würde. Viele Teilnehmer, u. a. die EG, würden Subventionen als legitime wirtschaftspolitische Instrumente verteidigen und die Ausg1eichsmaßnahmen, insbesondere diejenigen der USA, eindämmen wollen, denen oft eine protektionistische Motivation nachgesagt wurde. 47 Andere Teilnehmer, allen voran eben die USA, würden das Hauptziel der Verhandlungen in einer Reduktion der Subventionen selbst sehen - und dementsprechend ihre Befugnis zur Erhebung von Ausgleichszöllen verteidigen.48

2. Die Verhandlungen bis zur Halbzeitkonferenz von Montreal

Die Erklärung von Punta deI Este vom 20. September 1986 nannte Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen als Gegenstände der anstehenden Welthandelsrunde und bestimmte diesbezüglich als Ziel der Verhandlungen (Teil I lit. D der Erklärung): Ursache für dieses deutliche Übergewicht der USA dürfte gewesen sein, dass der U.S. Trade Act von 1974 die Erhebung von Ausgleichszöllen "automatisierte". Wurden die entsprechenden Voraussetzungen festgestellt, so wurde ein Ausgleichszoll auch eingeführt. Hingegen verpflichtete Art. 12 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 2324/88 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren, ABI. EG Nr. L 209 vom 2. August 1998, S. 1 (12), die Organe der EG zu prüfen, ob die Erhebung eines Ausgleichszolls im Interesse der Gemeinschaft liege. Das verhinderte einen Automatismus. Collins-WilliamsISalembier; JWT 1996 (1), 5 (7), vermuten, die USA hätten diese Gesetzesänderung vorgenommen, um sich für die Verhandlungen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen in der 1974 bereits laufenden Tokio-Runde mit Verhandlungsmasse auszustatten. Aber auch noch in den 90er Jahren wurden 90 % aller weltweit erhobenen Ausgleichszölle durch die USA eingeführt; Petersmann, Uruguay-Round Negotiations, in: Petersmann/Hilf, New GATT Round, S. 501 (519); Horlickl Shea, JWT 1994 (4),1. 46 RiversI Greenwald, LPIBus. 1979, 1447 (1448 f.); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 820; TrebilcocklHowse, Regulation ofInt. Trade, S. 127 f. 47 Kautzor-Schröder; Subsidies and Countervail, in: Petersmann 1Hilf, New GATT Round, S. 237 (238); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 844 f.; GATT, GATT Activities 1988, S. 47 f.; Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (17, Fn. 60). Zu diesem schlechten Ruf dürfte einerseits die bloße Zahl der US-amerikanischen Ausgleichszölle beigetragen haben. Sicherlich wirkte auch noch nach, dass die USA erst durch den Subventionskodex 1979 das Recht verloren hatten, Ausgleichszölle ohne den Nachweis der Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges - in den Augen ihrer Kritiker also ohne jede ökonomische Rechtfertigung - zu erheben. Andererseits gilt es zu bedenken, dass in den 70er und 80er Jahren in allen Industrieländem außer den Vereinigten Staaten die Subventionsquote angestiegen war; Alessandrini, Subsidies, Strategic Trade Policies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (10). 48 Collins-Williams/Salembier, JWT 1996 (1), 5 (9); Stewart, Uruguay-Round, Bd. 1, S. 844 f.; GATT, GATT Acitivities 1988, S. 47 f.; Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (17).

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen "Die Verhandlungen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen sollen auf der Revision der Artikel VI und XVI sowie des MTN-Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen aufbauen. Ziel ist die Verbesserung der GATT-Disziplin bezüglich aller Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen, die den internationalen Handel betreffen. ,,49

Schon der Vorbereitungsausschuss hatte sich der Frage zugewandt, ob Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen einen gesonderten Verhandlungspunkt darstellen - was u. a. von Australien und den USA favorisiert wurde - oder ob sie "in ihrem jeweiligen Kontext" behandelt werden sollten. 50 Letzteres war die Vorstellung der EG und hätte wohl die Erörterung im Zusammenhang mit den Vorschriften für den jeweiligen Wirtschaftssektor (z. B. Landwirtschaft, Textilien) bedeutet. Mit der Aufnahme seiner Tätigkeit am 28. Januar 1987 setzte der Ausschuss für den Warenhandel aber eine spezielle Verhandlungsgruppe für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen unter Vorsitz von Michael Cartland ein. 51 Zur Vorbereitung fasste das Sekretariat des GATT 1947 die auffälligsten Probleme der Anwendung des Subventionskodex 1979 zusammen. Es betonte die Unfähigkeit des Ausschusses für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen, einstimmige Entscheidungen zu treffen, seien dies nun die Verabschiedung von Interpretationsvereinbarungen zum Subventionskodex 1979 oder die Annahme von Berichten der Sondergruppen im Rahmen der Streitbeilegung. 52 In ihrer ersten Sitzung am 16. / 17. März 1987 befasste sich die Verhandlungsgruppe für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen - ähnlich dem Vorbereitungsausschuss - mit der Ausfuhrförderung für Grundstoffe. Sie wandte sich auch der Frage zu, ob es durch eine grundlegende Überarbeitung der Art. VI und XVI GATT 1947 möglich sei, von den MTN-Kodizes abzurücken und (wieder) einheitliche Regeln für alle Mitgliedstaaten zu schaffen. Die USA und Neuseeland legten hierfür erste Vorschläge vor. In der Sitzung am 1. / 2. Juni 1987 wurde einerseits die grundsätzliche Bereitschaft der Teilnehmer betont, eine Subventionsdisziplin auszuarbeiten. Andererseits wurde eine Auflistung von Subventionen erwogen, die keiner Disziplin unterliegen sollten. Ein Vorschlag der EG vom 11. Juni 1987 enthielt erstmals eine solche Liste. Das dritte Treffen am 6. Oktober 1987 widmete die Verhandlungs gruppe u. a. der Frage, ob man sich vor den Verhandlungen über die eigentliche Subventionsdisziplin über den Begriff der Subvention einigen müsse oder ob man dies zunächst offen lassen sollte, weil es zuviel Zeit in AnÜbersetzung des Verfassers. Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 841 ff. 51 Insoweit also den Vorstellungen Australiens und der USA folgend. Hätte sich hier die EG durchgesetzt, wäre es vermutlich nicht zum Abschluss eines gesonderten Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen gekommen, sondern (nur) zu diesbezüglichen Vorschriften in anderen Ubereinkommen. 52 Problems in the Area oi Subsidies and Countervailing Measures - Note by the Secretariat (Dokument MTN.GNG/NGIO/W 13 vom 3. März 1987), in: Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 836 f. 49

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§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens

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spruch nehme, und man sich stattdessen sofort der Rechtsfolgenseite, also der Behandlung wettbewerbsverzerrender Subventionen zuwenden solle. 53 Am 9. Dezember 1987 schlug Kolumbien vor, Listen für drei Kategorien aufzustellen: (1) verbotene Subventionen, (2) erlaubte, aber ausgleichsfähige54 Subventionen, (3) erlaubte, aber nicht ausgleichsfähige Subventionen. Der schweizerische Vorschlag vom 1. Februar 1988 baute darauf auf und enthielt ebenfalls drei Kategorien: (1) verbotenene Subventionen, (2) anfechtbare Subventionen, also solche, die Gegenmaßnahmen der Handelspartner des subventionierenden Staates ausgesetzt waren, (3) nichtanfechtbare Subventionen. Verbotene und nichtanfechtbare Subventionen sollten abschließend aufgezählt werden. Für die anfechtbaren Subventionen sollte lediglich eine Beispielsliste aufgestellt werden. Ansonsten sollte vermutet werden, alle weder verbotenen noch nichtanfechtbaren Subventionen seien anfechtbar. Zudem sprach die Schweiz die Verbesserung des Streitbeilegungsverfahrens durch die Möglichkeit der Anrufung einer ständigen Institution an. Im Zusammenhang mit diesem Vorschlag erörterte die Gruppe ein Verbot sämtlicher Ausfuhrsubventionen. 55 Am 3. /4. Oktober 1988 kam die Verhandlungsgruppe überein, die weitere Arbeit durch einen "Verhandlungsrahmen" zu strukturieren, den der Vorsitzende auf Grundlage der bisherigen Vorschläge erarbeiten sollte. Diesen Rahmen stelle Cartland am 10. /11. November 1988 vor und erklärte seine Absicht, ihn auch im Mid Term Review zu präsentieren. Der Rahmen basierte auf dem schweizerischen Vorschlag und führte ebenfalls drei Kategorien auf: (1) verbotene Subventionen, (2) nicht verbotene, aber ausgleichsfähige oder sonst anfechtbare Subventionen, (3) nicht ausgleichsfähige und nicht anfechtbare Subventionen. 56

3. Von der HalbzeitkonJerenz zur Konferenz von Brüssel

Die Halbzeitkonferenz von Montreal (5. bis 9. Dezember 1988) erörterte die Vorlage der Verhandlungsgruppe und stimmte ihr schließlich zu. Im Mid-Term Review Agreement vom 8. April 1989 erklärten die Verhandlungsparteien, es sei Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 845 ff. Die Sichtweise eines subventionierenden Staates macht sich Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 5, zu eigen und bezeichnet Subventionen, welche die Erhebung eines Ausgleichszolls auslösen können, als ausgleichspjlichtige Subventionen. Da Regelungsgegenstand die Reaktionsmöglichkeiten der Handelspartner eines subventionierenden Staates sind und diese einen Ausgleichszoll erheben können, aber nicht müssen, ist im Folgenden die Rede von ausgleichsjähigen Subventionen (vg!. auch den eng!. Begriff "countervailable subsidy"). 55 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 849 ff. 56 Senti, Improving GATT Disciplines, in: Oppermann/Moisberger, New GATT for the Nineties, S. 159 (163); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 853; der Rahmen ist im Mid Term Review Agreement abgedruckt, dazu sogleich im Text. 53

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen "beabsichtigt, den Verlauf der Verhandlungen in der Gruppe [der Verhandlungsgruppe Subventionen und Ausgleichsmaßnahrnen, Anm. d. Veif] ausgewogen zu führen mit dem Ziel, die GATT-Disziplin hinsichtlich aller Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen, die den internationalen Handel betreffen, zu verbessern.,,57

Sie übernahmen den von der Verhandlungsgruppe erarbeiteten Rahmen unverändert in das Mid Term Review Agreement. 58 Nachdem die Verhandlungsgruppe Subventionen schon am 7. April 1989 ihre Arbeit wieder aufgenommen hatte, legte Kanada in der Sitzung vom 29. Juni 1989 einen umfassenden Entwurf eines Übereinkommens vor, der sich an dem Verhandlungsrahmen orientierte. Er verbot sämtliche Ausfuhrsubventionen und wandelte die Beispielsliste bestimmter Ausfuhrsubventionen aus dem Subventionskodex 1979 in eine abschließende Aufzählung um. Im Falle einer Verletzung dieses Verbots sollte ein GATT-Streitschlichtungsverfahren stattfinden. Nichtanfechtbar sollten einerseits allgemein erhältliche Subventionen, andererseits Subventionen zu Gunsten bestimmter Ziele sein (Regionalentwicklung, Infrastrukturförderung, Fortbildung der Arbeitnehmer, Forschung und Entwicklung).59 Am 26.127. September 1989 legten Japan und erneut die Schweiz, am 30. November /1. Dezember 1989 die USA, die Nordischen Staaten, die EG, Australien, Indien und Bangladesh weitere Vorschläge vor. Besonderes Interesse fand der Vorschlag Australiens, die streitenden Mitgliedstaaten sollten sich dem Konsens des Ausschusses für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen zwar anschließen, ihn aber nicht blockieren können. Die Gruppe ging dazu über, alle Vorschläge in die drei Kategorien von Subventionen aus dem Verhandlungsrahmen aufzulösen und danach getrennt zu erörtern. Die Entwürfe unterschieden sich in folgenden Punkten: 60 (1) Verbotene Subventionen: Sonderbehandlung für (bestimmte) Grundstoffe oder Verbot aller Exportsubventionen; abschließende oder beispielhafte Aufzählung der Exportsubventionen; Verbot weiterer Arten von Subventionen, insbesondere solcher, die von der Verarbeitung eines bestimmten Anteils heimischer Produkte abhingen; Ausgleichszölle ohne Nachweis der Schädigung; multilaterales Streitschlichtungsverfahren. (2) Anfechtbare Subventionen: Auswirkungen auf den Handel als Bedingung der Anfechtbarkeit (trade effects test); Ausgleichszölle und / oder Streitschlichtungsverfahren als Abhilfe; Ausgleichszölle auch bei Eintritt des Schadens in einem Drittlandsmarkt; Erhebung von Ausgleichszöllen erst nach vorheriger Konsultation mit den Vertragsparteien. 57 Mid Term Review Agreement unter der Überschrift "Subsidies and Countervailing Measures" - Übersetzung des Verfassers. 58 Vgl. Mid Term Review Agreement unter der Überschrift "Subsidies and Countervailing Measures". 59 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 856 f. 60 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 857 ff.

§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens

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(3) Nichtanfechtbare Subventionen: die grundsätzliche Frage, ob überhaupt bestimmte Subventionen nichtanfechtbar sein sollten oder ob dies nicht zu einer "Umetikettierung" von Subventionen führe, um sie möglichen Gegenmaßnahmen zu entziehen; Nichtanfechtbarkeit von Subventionen, die unterhalb einer de minimis-Schwelle lagen; die konkrete Aufstellung der nichtanfechtbaren Subventionen (Vorschläge betrafen Landesverteidigung, Arbeitslosenunterstützung und Umschulungsprogramme, Bildungseinrichtungen, Infrastruktur, Forschung und Entwicklung, Exportförderung durch Handelsmessen, allgemein anwendbare Steuererleichterungen, Umweltschutz und Diversifikation der Energieversorgung). Auf der Sitzung vom 20. /21. Februar 1990 erklärte der Vorsitzende, nun einen einheitlichen Entwurf eines Übereinkommens auszuarbeiten, der als Grundlage für die weiteren Verhandlungen dienen sollte. Am 18. Mai 1990 machte er seinen Entwurf den Verhandlungsparteien zugänglich. Dieser so genannte Cartland I-Entwurf war nach dem Verhandlungsrahmen strukturiert und enthielt differenzierte Regeln und Abhilfemaßnahmen für drei Kategorien von Subventionen. Er verbot Subventionen, die von der Ausfuhrleistung oder der Verarbeitung inländischer Produkte abhingen. Anfechtbar waren Subventionen, die eine Schädigung verursachten oder handelspolitische Vergünstigungen aus dem GATI neutralisierten. Unanfechtbar waren allgemein erhältliche Subventionen sowie solche zu Gunsten der Regionalentwicklung, des Umweltschutzes, der Forschung und Entwicklung und der Fortbildung von Arbeitnehmern. 6 \ Der Cartland I-Entwurf wurde am 18. Juli 1990 zusammen mit einem Bericht über die Arbeit der Gruppe dem Verhandlungsausschuss zugeleitet. Cartland erklärte, keine der Delegationen sei bislang an diesen Text gebunden; dieser solle aber als Grundlage für weitere Diskussionen dienen. Auf der folgenden Sitzung des Verhandlungsausschusses forderte Dunkel schnelle Fortschritte, die zu einer verbesserten Disziplin sowohl hinsichtlich der Subventionen als auch der Ausgleichszölle führen müssten. 62 Am 4. September 1990 wurde der Cartland lI-Entwurf vorgestellt. Er entsprach im Wesentlichen dem ersten Entwurf und wies nur geringe Änderungen auf. Er wurde begleitet von "informellen Diskussionspapieren" zu Themen, die in dem Entwurf nicht ausdrücklich angesprochen, wohl aber Diskussionsgegenstand in der Verhandlungsgruppe gewesen waren: quantitative Grenzen der Subventionierung, Subventionen zu Gunsten der Regionalentwicklung, des Umweltschutzes, der Fortbildung der Arbeitnehmer sowie der Forschung und Entwicklung, Berechnungsmethoden für die Höhe einer Subvention. 63

61 Petersmann, Uruguay Round Negotiations, in: Petersmann/Hilf, New GATT Round, S. 501 (546); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 866 ff. 62 Stewarl, Uruguay-Round, Bd. I, S. 870 f. 63 Petersmann, Uruguay Round Negotiations, in: Petersmann I Hilf, New GATT Round, S. 501 (546 f.); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 871 f.

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Am 27. September 1990 stellten die USA einen Entwurf mit einem extensiven Katalog verbotener Subventionen vor. Am 2. November 1990 präsentierte Cartland eine neue Version seines Entwurfes (Cartland III-Entwurf). Wenige Tage später hatte er diesen erneut überarbeitet und die Aufzählung verbotener Subventionen erheblich ausgeweitet, um US-amerikanischen Vorstellungen entgegenzukommen. Dieser Text stieß bei den anderen Verhandlungsteilnehmern auf so starken Widerstand, dass er binnen 24 Stunden zurückgezogen und am 6. November durch den Cartland IV-Entwurf ersetzt wurde. Im Treffen der Verhandlungsgruppe an diesem Tag stellte der Vorsitzende fest, dass die Möglichkeiten erschöpft seien, auf Arbeitsebene weitere Fortschritte zu erreichen, und dass die verbleibenden Probleme auf politischer Ebene gelöst werden müssten. Die Verhandlungsgruppe beendete ihre Arbeit und der Cartland IV-Entwurf wurde dem Verhandlungsausschuss als Basis für die Konferenz von Brüssel zugeleitet. 64 Der am 26. November 1990 kurz vor der Konferenz von Brüssel vom Verhandlungsausschuss angenommene - lückenhafte - Entwurf einer Schlussakte (Draft Final Ac! 1990) enthielt zwar den Entwurf eines "Übereinkommens zur Anwendung und Auslegung der Artikel VI, XVI und XXIII des GATT", ließ aber immer noch wesentliche Streitpunkte offen, u. a. die Abgrenzung von anfechtbaren und nichtanfechtbaren heimischen Subventionen (insbesondere die Festlegung einer quantitativen Grenze, jenseits derer die Verursachung einer ernsthaften Schädigung durch eine Subvention angenommen wurde), die Reichweite des neuen Subventionsübereinkommens (d. h. die erfassten Güter) und die Sondervorschriften für Entwicklungsländer. 65 4. Die Konferenz von Brüssel und der Abschluss der Uruguay-Runde

Auf der Konferenz von Brüssel (3. bis 7. Dezember 1990) fielen Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen in eine Verhandlungsgruppe zusammen mit der Dumping-Abwehr und den Schutzmaßnahmen unter Vorsitz des kanadischen Wirtschaftsminsters lohn Grosbie. Bereits aus der Arbeit der Verhandlungsgruppe Subventionen bekannte Probleme rückten sofort in den Vordergrund: die Vermutung der Anfechtbarkeit einer Subvention im Falle der Überschreitung einer quantitativen Grenze (z. B. 5 % des Wertes des Produkts) und die Existenz und konkrete Definition nichtanfechtbarer Subventionen. Die Gespräche hier gehörten zu den schwierigsten der gesamten Konferenz, nicht zuletzt wegen ihres sachlichen Zusammenhangs mit den Verhandlungen über die Landwirtschaft - woran die Konferenz letztlich scheiterte. 66 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 872 f. Petersmann, Uruguay Round Negotiations, in: Petersmann I Hilf, New GATT Round, S. 501 (571). 66 Collins-WilliamsISalembier, JWT 1996 (I), 5 (12); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 875 f.; HorlicklShea, JWT 1995 (I), 5 (17). Letztere nennen als zusätzlichen Grund für das Scheitern bestimmte Gegenstände des Antidumpingrechts. 64 65

§ 3 Die Entstehungsgeschichte des Übereinkommens

81

Nachdem im Januar 1991 die Gespräche wieder aufgenommen worden waren, kehrte die Uruguay-Runde zunächst zu ihrer alten Verhandlungs struktur zurück. Der Gruppe Subventionen teilte Dunkel mit, er sehe zwar einige Probleme, die nur auf politischem Weg gelöst, ebenso aber noch diverse Aufgaben, die auf Arbeitsebene in der Gruppe bearbeitet werden könnten, z. B. die Sonderregeln für Entwicklungsländer. Nach der Umstrukturierung der Verhandlungsgruppen im April 1991 fiel der Komplex Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen erneut zusammen mit (u. a.) Antidumping und Schutzmaßnahmen in die Gruppe "Rege1n und Disziplinen" (Rules Group) unter Vorsitz des brasilianischen Botschafters George A. Maciel. Dort bildete der Cartland IV-Entwurf erneut das Verhandlungsprogramm. Im Juli 1991 teilte Maciel dem Verhandlungsausschuss mit, endgültige Ergebnisse könnte nunmehr nur noch auf politischem Wege im Rahmen einer übergreifenden Lösung für die gesamte Uruguay-Runde erzielt werden. 6? Am 7. November stellte Dunkel fest, dass die Fortschritte in den Verhandlungsgruppen noch keine Basis für Kompromisslösungen zu den weiterhin streitigen Fragen abgäben. Hinsichtlich Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen identifizierte er als Kernproblem die Verknüpfung zwischen einer verbesserten Disziplin und der Freistellung bestimmter Subventionen hiervon in Form nichtanfechtbarer Subventionen. Dennoch enthielt der Dunkel-Entwurf einer Schlussakte vom 20. Dezember 1991 ein "Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen".68 Als nach dem Blair House-Kompromiss die Verhandlungen im Dezember 1992 erneut aufgenommen wurden, bat Dunkel die Teilnehmer, die für den Bereich Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen immer noch streitigen Punkte zu benennen. Kanada verwies auf die Nichtanfechtbarkeit der Subventionen zur Regionalförderung, die EG nannte die Vermutung der Anfechtbarkeit bei Subventionierung mit mehr als 5 % des Warenwertes und die Abstimmung mit anderen sektorspezifischen Regeln, nämlich Flugzeuge und Landwirtschaft. 69 Der weitere Verlauf des Verhandlungsprozesses, insbesondere der Abschluss der Uruguay-Runde, war durch wechselseitige Zugeständnisse und Kompromisse der Verhandlungs partner in rascher Folge gekennzeichnet. Diese Zugeständnisse und Kompromisse erfolgten zuletzt auch übergreifend, d. h. sie betrafen verschiedene Verhandlungsgegenstände und zum Teil auch Verhandlungsgegenstände aus verschiedenen Gruppen. Sie sind deshalb kaum zu rekonstruieren.

67 68

69

Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 877 ff. Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 882 ff. Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 884.

6 Grave

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin Das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen 70 (im Folgenden: Übereinkommen) ist eines der Abkommen über den Handel mit Waren in Anhang lA des WTO-Übereinkommens. Als multilaterales Übereinkommen bindet es alle Mitgliedstaaten (Art. 11 Abs. 2 WTO-Übereinkommen). Wie die gesamte Schlussakte ist es in seiner englischen, französischen und spanischen Fassung authentisch. 71 Dieses und das folgende Kapitel stellen den Inhalt des Übereinkommens vor, getrennt nach materiellen (Subventionsdisziplin) und verfahrensrechtlichen Regeln (Streitbeilegung).72

I. Direkte und indirekte Subventionsdisziplin Teil I des Übereinkommens enthält die Definition der Begriffe "Subvention" und "Spezifität" einer Subvention (Art. 1 und 2).73 Die Teile 11 bis IV behandeln die drei Kategorien verbotene, anfechtbare und nichtanfechtbare Subventionen. Die Regelungen sind parallel aufgebaut. Die Kategorie wird definiert und eine spezielle Rechtsfolge wird ausgesprochen (Art. 3, 5 und 8); im Anschluss wird ein Verfahren zur Durchsetzung dieser Rechtsfolge beschrieben (Art. 4, 7 und 9). Teil V regelt die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erhebung von Ausgleichszöllen (Art. 10- 23). Weitere Vorschriften betreffen Organe (Teil VI, Art. 24), Notifikationsverfahren (Teil VII, Art. 25 und 26), besondere Regeln für Entwicklungsländer (Teil VIII, Art. 27), Streitbeilegung (Teil X, Art. 30) und Übergangs- und Schluss bestimmungen (Teile IX bzw. XI, Art. 28 und 29 bzw. 31 und 32).

70 Engl. "Agreement on Subsidies and Countervailing Measures" - "SCM Agreement", frz. "Accord sur les subventions et les mesures compensatoires", span. ,,Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias"; abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 264 ff., und in: ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 156 ff. 71 Eine erste deutsche Übersetzung hat die Bundesregierung im Juni 1994 in BT-Drs. 12/ 7986, S. 386 ff., veröffentlicht. Später wurde das Übereinkommen als Anhang zum Beschluss Nr. 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 in sämtlichen Amtssprachen der EG u. a. in einer deutschen Übersetzung - in ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 156 ff., abgedruckt. Soweit nichts anderes vermerkt ist, greift die vorliegende Arbeit auf die Übersetzung im ABI. EG zurück. Die Numerierung der Fußnoten richtet sich jedoch nach der von der WTO selbst herausgegebenen englischen Fassung, da das ABI. EG hiervon abweicht. 72 Weitere Darstellungen finden sich bei Beviglia Zampetti, JWT 1995 (1), 5 (11 ff.); Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (42 ff.); Trebilcock/Howse, Regulation of Int. Trade, S. 131 ff.; Collins-Williams/Salembier, JWT 1996 (1), 5 (9 ff.). 73 Nicht näher bezeichnete Artikel sind solche des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen.

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin

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Zusammen bilden die Teile 11 - V die multilaterale Subventionsdisziplin. Dabei hat sich für die Beschränkungen der nationalen Subventionstätigkeit in Teil 11 - IV die anschauliche Bezeichnung "Ampelansatz" eingebürgert. 74 Teil 11 (verbotene Subventionen) untersagt bestimmte Subventionsfonnen, nämlich Ausfuhrsubventionen und importersetzende Subventionen. Sie werden mit dem roten Licht identifiziert, anfechtbare Subventionen nach Teil III, die (nur) bei bestimmen Wirkungen verboten sind - nämlich Subventionen, die nachteilige Auswirkungen auf die Interessen anderer Mitglieder verursachen - mit dem gelben Licht. Das grüne Licht symbolisiert die Privilegierung der nichtanfechtbaren Subventionen zu Gunsten von Forschung, Umweltschutz und Regionalentwicklung gemäß Teil IV. Im Falle der erheblichen Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges durch eine Subvention erlaubt Teil V dem betroffenen Mitgliedstaat, einen Ausgleichszoll zu erheben. Er nimmt damit hinsichtlich seines Regelungsgegenstandes eine Sonderstellung ein, denn seine Vorschriften richten sich nicht an die subventionierenden Mitglieder, sondern an die Handelspartner. Deren Zollpolitik, namentlich bei Ausgleichszöllen, muss den Anforderungen des Teils V genügen. Das Übereinkommen führt so den bereits in Art. VI, XVI und XXIII GATT 1947 angelegten und in Art. 1 ff. und 9 ff. Subventionskodex 1979 ausgebauten zweispurigen Ansatz fort. Spur I sind die Ausgleichszölle, welche die Wirkung einer Subvention neutralisieren und so den Anreiz zur ihrer kostspieligen Gewährung beseitigen (indirekte Subventionsdisziplin). Die Teile 11 bis IV hingegen regeln die mitgliedstaatliche Subventionstätigkeit unmittelbar (direkte Subventionsdisziplin). Dies ist 5 die Fortführung der Spur

le

11. Verbotene Subventionen Im "Europa der 12", d. h. vor dem Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens zur EG am 1. Januar 1995, hingen 10-12 Mio. Arbeitsplätze direkt vom Export ab. Ausfuhren erwirtschafteten ca. 9 % des BIP. 76 Zahlen wie diese unterstreichen die verführerische Wirkung der Ausfuhrförderung für jede Regierung und zugleich die Bedeutung des ungehinderten Marktzuganges. So ist das erste Element der Subventionsdisziplin - das "rote Licht" - das Verbot der Ausfuhrsubventionen und einfuhrersetzenden Subventionen nach Teil 11. 74 Vgl. Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (45); Denkschrift der Bundesregierung zum Entwurf eines WTO-Gesetzes, BT-Drs. 12/7655 (neu), S. 335 (353); Stewart, UruguayRound, Bd. I, S. 820; Kareseit, Welthandelsorganisation, S. 79; Kleinjeld/Kaye, JWT 1994 (6),43 (44). 75 Obwohl das Übereinkommen zuerst die direkte Subventionsdisziplin (Teil lI-IV, Art. 3-9) und danach die Ausgleichszölle regelt (Teil V, Art. 10-23), hat sich die Tenninologie aus dem Subventionskodex erhalten. Dort waren zuerst die Ausgleichszölle geregelt (Teil I, Art. 1-6), daher als Spur I bezeichnet, und danach die direkte Subventionsdisziplin (Teil II, Art. 7 - 13), daher als Spur II bezeichnet. 76 EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 5.

6*

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Der Tatbestand des Art. 3 setzt lediglich eine Subvention i. S. v. Art. 1 voraus, die eine Ausfuhrsubvention oder importersetzende Subvention ist. Ihre Gewährung ist den WTO-Mitgliedstaaten verboten (Art. 3 Abs. 1). Daher sind sie verpflichtet, derartige Subventionen abzuschaffen bzw. nicht neu einzuführen (Art. 3 Abs. 2). Art. 3 untersagt nach seinem Schutzzweck nicht nur die Förderung des Exports in andere WTO-Mitglieder, sondern auch in Drittländer. Auch hier könnten Produkte aus anderen WTO-Ländern verdrängt werden.

1. Der Begriff der Ausfuhrsubvention Art. XVI Abs. 1 Satz 1 und Art. VI Abs. 3 Satz 1 GATT 1947 enthielten die Begriffe "Subvention, welche, direkt oder indirekt, Exporte einer Ware aus dem Gebiet einer Vertrags partei erhöht" und "Subvention, die, direkt oder indirekt, auf [ ... ] den Export eines Produktes gewährt wurde". Im Zuge der 1955 beschlossenen Ergänzung des Art. XVI GATT 1947 wurde eine Arbeitsgruppe Subventionen eingerichtet. Ihr Bericht an die Vertragsparteien enthielt eine Liste mit einer beispielhaften Aufzählung von Ausfuhrsubventionen. 77 Die Unterzeichner der Erklärung von 1960 zur Inkraftsetzung des Art. XVI Abs. 4 GATT 1947 78 kamen überein, mindestens diese Maßnahmen als Ausfuhrsubventionen anzusehen. 79 Der Subventionskodex 1979 sprach lapidar von "Ausfuhrsubventionen" (u. a. in Art. 9 Abs. 1). Die Liste aus dem Bericht der Arbeitsgruppe wurde überarbeitet und als Anhang beigefügt. Lit. a dort lautete nun: "direkte Subventionen [ .. . ], abhängig von der ExportIeistung".8o Diese neue Formulierung wurde zum Schlüssel des Definitionsproblems. Sie betont den Anreiz, den Export zu steigern, entweder durch Ausweitung der Produktion oder durch Verlagerung des Absatzes vom heimischen auf einen ausländischen Markt. In der Uruguay-Runde wurde die Definition der Ausfuhrsubvention auf diesen Gedanken gestützt. Ausfuhrsubventionen sind "Subventionen, die rechtlich oder tatsächlich, entweder ausschließlich oder zusammen mit anderen Bedingungen von der Ausfuhrleistung abhängig sind" (Art. 3 Abs. 1 lit. a). "Ausfuhr" liegt vor, wenn die hergestellten Waren durch ein im Ausland ansässiges Wirtschaftssubjekt abgenommen werden. Die "Ausfuhrleistung" ist die Menge 77 Provisions of Article XVI:4 - Report adopted on 19 November 1960 (LI 1381), in: GATT, BISD 9th Suppl. (1960), S. 185 (186 f., Rz. 5). 78 Giving Effect to the Provisions of Article XVI:4 ofthe GAIT, in: GATT, BISD 9 th Suppl. (1960), S. 32 f. 79 Provisions of Article XV1:4, in: GATT, BISD 9 th Suppl. (1960), S. 185 (187, Rz. 5 a. E.). 80 Für die Fonnulierung stand das nationale Recht der USA Pate. Danach lag eine Ausfuhrsubvention vor, wenn (1) ein Unternehmen Exporte tätigen musste, um förderfähig zu sein, und (2) die Höhe des Vorteils direkt oder indirekt mit der Höhe der Exporte verbunden war; vgl. BeselerlWilliams, Anti-Dumping, S. 128 (insbes. Fn. 52). Bis 1960 hieß das Pendant in lit. b der Liste schlicht "die Gewährung [ ... ] direkter Subventionen an Exporteure".

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin

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ausgeführter Waren oder deren Wert in in- oder ausländischen Geldeinheiten. Die Subventionierung ist "abhängig" von der Ausfuhrleistung, wenn der funktionelle Zusammenhang zwischen der Ausfuhrleistung und der Höhe der Subvention monoton steigend ist. Dies umfasst sowohl lineare als auch progressive oder regressive Zusammenhänge. 81 Möglich sind auch unstetige Zusammenhänge, z. B. wenn ein konstanter Subventionsbetrag bei Überschreiten einer Mindestexportmenge gewährt wird.

2. Die Beispielliste für Ausfuhrsubventionen

Der Anhang I zum Übereinkommen listet zwölf Formen von Ausfuhrsubventionen auf, die weitgehend denen aus dem Anhang zum Subventionskodex 1979 entsprechen. Wegen des illustrierenden Charakters der Liste (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. a und die Überschrift zu Anhang I) ist die Aufzählung nicht abschließend und es können weitere Formen von Ausfuhrsubventionen auftreten. Die Tatbestände des Anhanges I sind: direkte Subventionen an Unternehmen oder Industriezweige (lit. a); Devisenbelassungsverfahren oder ähnliche Praktiken, die der Gewährung einer Ausfuhrprämie gleichkommen 82 (lit. b); Transportleistungen für den Export zu günstigeren Bedingungen als für den Inlandsversand (lit. c); Doppelpreissysteme 83 (lit. d); Vergünstigungen bei direkten 84 (lit. e und f) und indirekten Steuern 85 (lit. g 81 Linearer Zusammenhang: Mit jeder zusätzlichen Exporteinheit steigt die Subvention um einen konstanten Betrag. - Progressiver Zusammenhang: Mit steigender Exportleistung nimmt die Höhe der Subvention immer schneller zu; hier ist die Anreizwirkung besonders stark. - Regressiver Zusammenhang: Mit steigender Exportleistung nimmt die Subvention immer langsamer, aber mindestens marginal zu. 82 Z. B. niedrigere Wechselkurse für den Export bestimmter Produkte; vgl. Beseler/Williams, Anti-Dumping, S. 130; Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATI, S. 41. 83 Von der bisherigen Verwendung der Doppelpreisklausel in Art. XVI Abs. 4 GATT 1947 weicht lit. d in zweierlei Hinsicht ab: (I) Im GATT 1947 bezog sich die Doppelpreisklausel auf den Absatz von Waren durch ein exportierendes Unternehmen. Sie beschrieb den Fall, dass in Folge Subventionierung Produkte im In- und Ausland zu unterschiedlichen Preisen abgesetzt wurden. Im Übereinkommen von 1994 betrifft die Doppelpreisklausel die Beschaffung von Vorleistungen durch ein exportierendes Unternehmen. Dieses kann nämlich Vorleistungen für Produkte, die für den Export bestimmt sind, günstiger erwerben als Vorleistungen für Produkte für den inländischen Markt. (2) Im GATI 1947 beschrieb die Doppelpreisklausel die Wirkungen einer Subvention, die bereits als Ausfuhrsubvention identifiziert war, und knüpfte ein Verbot an diese Wirkung. Im Übereinkommen von 1994 erklärt die Doppelpreisklausel, was eine Ausfuhrsubvention ist, und ist damit Bestandteil der Definition einer Ausfuhrsubvention. 84 Laut Fußnote 58 zu Anhang I sind direkte Steuern solche auf Einkommen und Grundeigentum; so auch schon Anmerkung I zu lit. e des Anhangs zum Subventionskodex 1979; siehe auch die folgende Fußnote. 85 Indirekte Steuern sind gemäß Anmerkung 58 zu Anhang I alle Steuern außer direkten Steuern und Abgaben auf die Einfuhr (insbesondere Umsatzsteuern o. ä.), so schon Anmerkung 1 zu lit. e des Anhangs zum Subventionskodex 1979. In der finanzwissen-

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

und h); Rückerstattung von Einfuhrabgaben (lit. i); Ausfuhrkredite (lit. k) und Bürgschaften für Ausfuhrkredite (lit. j). 3. Der Anwendungsbereich des Verbots von Ausfuhrsubventionen

Der Anwendungsbereich des Verbots von Ausfuhrsubventionen bestimmt sich nach den Waren, deren Ausfuhr nicht mehr gefördert werden darf. Er wurde seit 1947 in mehreren Schritten ausgeweitet. Das GATT 1947 in seiner urspriinglichen Fassung verbot Ausfuhrsubventionen nicht, sondern belegte sie lediglich mit einer Notifikationspflicht. In seiner Fassung von 1955 verbot es Ausfuhrsubventionen für Grundstoffe, wenn diese zu einem mehr als angemessenen Anteil des subventionierenden Mitgliedes am Welthandel führten, und für andere Produkte als Grundstoffe, wenn sie in ein Doppelpreissystem resultierten. Der Subventionskodex 1979 verschärfte das Verbot weiter, das für andere als bestimmte Grundstoffe nun an keine Voraussetzungen mehr geknüpft war. Das Übereinkommen verbietet nun ohne weiteres jede Ausfuhrsubvention (abgesehen von den Sonderrege1n für landwirtschaftliche Produkte)86. 4. Importersetzende Subventionen

Art. XVI Abs. 1 Satz 1 GATT 1947 hatte das Problem der Importbehinderung durch Subventionen bereits erkannt und belegte "Subventionen, die [ ... ] Importe einer Ware in das Territorium [einer Vertragspartei] reduzieren" mit einer Notifikationspflicht. Bei der Ergänzung des Art. XVI GATT 1947 im Jahr 1955 wurde dieses Thema nicht weiter verfolgt. Der Subventionskodex 1979 erkannte "andere als Ausfuhrsubventionen" sogar als legitime Mittel zur Erreichung politischer Ziele an. Er bekräftigte, die Möglichkeit auch importersetzende Subventionen zu gewähren, nicht beschränken zu wollen (Art. 11 Abs. 1 Subventionskodex 1979), obwohl mögliche negative Folgen solcher Subventionen erkannt waren (Art. 11 Abs. 2 Satz 1 Subventionskodex 1979).

In der Uruguay-Runde wurde die Entwicklung im Bereich der Ausfuhrsubventionen auf die importersetzenden Subventionen übertragen. Das Verbot ihrer Gewährung gilt jetzt für alle Waren außer landwirtschaftlichen Produkten und die Definition wurde an die der Ausfuhrsubvention angepasst. Auch hier steht nun die Anreizwirkung im Vordergrund. Importersetzende Subventionen sind "Subventionen, die entweder ausschließlich oder als eine von mehreren Bedingungen davon schaftlichen Terminologie sind indirekte Steuern solche, die bei den Produzenten erhoben werden und bei der Gewinnermittlung abzugsfähig sind; Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, S. 21. In der Regel kann die Steueriast auf andere Wirtschaftssubjekte überwälzt werden; auch das dient deshalb als Kriterium für die Abgrenzung direkter und indirekter Steuern, vgl. Andel, Finanzwissenschaft, S. 31. 86 Siehe unten § 4 VI.

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin

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abhängig sind, dass einheimische Waren Vorrang vor eingeführten Waren erhalten" (Art. 3 Abs. llit. b).

IH. Anfechtbare Subventionen Teil III des Übereinkommens (Art. 5 - 7) stellt das "gelbe Licht" in der direkten Subventionsdisziplin dar. Hierunter fallen spezifische Subventionen, die nachteilige Auswirkungen auf die Interessen anderer Mitglieder verursachen (Art. 5 Satz 1). Zu diesen Folgen gehören die Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges eines anderen Mitgliedes, das Zunichtemachen oder die Schmälerung der einem anderen Mitglied unmittelbar oder mittelbar aus dem GATT 1994 erwachsenden Vorteile und die ernsthafte Schädigung der Interessen eines anderen Mitgliedes (Art. 5 lit. a-c). Bei Vorliegen einer dieser Tatbestände ist die Subvention anfechtbar. Den Mitgliedstaaten ist die Gewährung einer solchen Subvention verboten (Art. 5 Satz 1). Im Unterschied zu Teil 11 wird das Verbot aber nicht auf die Art der Subvention gestützt, sondern auf die Verursachung bestimmter Wirkungen. 87 Den Mitgliedstaat trifft folglich nicht die Pflicht zur Beseitigung der Subvention, sondern nur zur Beseitigung der verbotenen Wirkung, was sich u. U. auch durch Umgestaltung der Subvention erreichen lässt (Art. 7 Abs. 8).

1. Die Schädigung eines inländischen WirtschaJtszweiges eines anderen Mitgliedes Der Begriff der Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges hat die gleiche Bedeutung wie in Teil V (Fn. 11 zu Art. 5), wo er Voraussetzung für die Erhebung eines Ausgleichszolles ist. Daher muss es sich um eine erhebliche Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges handeln und auch die drohende erhebliche Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges und die erhebliche Verzögerung der Errichtung eines inländischen Wirtschaftszweiges sind erfasst (Fn. 45 zu Art. 15). Eine Legaldefinition darüber hinaus fehlt. 88 Da aber die bisherige Handhabung des GATT-Rechts im Rahmen der WTO fortzuführen ist (Art. XVI Abs. 1 WTOÜbereinkommen), können sämtliche Erkenntnisse im Zusammenhang mit dem GATT 1947 und den MTN-Kodizes, aber auch den anderen Übereinkommen der Schlussakte von Marrakesch verwertet werden. 89 Insbesondere Art. VI Abs. 6a Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (23). Beviglia Zampetti, JWT 1995 (2), 147 (153, Fn. 17); siehe auch Anti-Dumping and Countervailing Duties - Report adopted on 13 May 1959 (L/978), in: GATT, BISO 8th Suppl. (1959), S. 145 (150, Rz. 10). 89 Z. B. aus Art. VI Abs. 6a und Art. XIX Abs. la GATT 1947 bzw. 1994, Art. 1 Antidumping-Kodex 1994, Art. 2 Übereinkommen über Schutzmaßnahmen, Art. 6 Subventionskodex 87

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

GATT 1994 und Art. 2 Abs. 1 lit. a-c Subventionskodex 1979 implizieren eine dreiteilige Struktur, die durch Art. 11 Abs. 2 Satz 1 näher ausgeführt wird: (1) Es finden Importe subventionierter Waren statt. (2) Eine erhebliche Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges tritt ein. (3) Zwischen der Gewährung der Subvention und der Schädigung besteht eine kausale Verknüpfung; die Subvention verursacht die Schädigung. Aus den Kriterien, an denen das Vorliegen einer Schädigung abgelesen werden soll - das Volumen der subventionierten Importe und der Preis gleichartiger Produkte auf dem Inlandsmarkt (Art. 15 Abs. 1) -, ergibt sich, dass der Begriff der Schädigung eine Veränderung des inländischen Marktes beschreibt. Diese Veränderung muss ihrerseits Wirkungen auf die inländischen Hersteller dieser Waren haben. 9o Sind die Wirkungen - aus Sicht der inländischen Hersteller - nachteilig, so ist der inländische Wirtschaftszweig geschädigt. Ein weiter Begriff der Schädigung ist die Folge dieser Auslegung. Eine wichtige Funktion kommt daher dem einschränkenden Attribut "erheblich" zu. Art. VI GATT 1947 ("material injury") war zunächst mit Interpretationsschwierigkeiten behaftet und erst im Laufe der Zeit wurde durch die Praxis des GATT 1947 klargestellt, dass "substantial injury" gemeint war. 91 Es musste sich daher um eine Schädigung in einem gewissen Umfang handeln. Dies wurde zunächst auf die Unverhältnismäßigkeit eines Ausgleichszolles gestützt, wenn die Wirkungen der Subvention gering waren, und wird heute durch die französische ("dommage important") und die spanische Textfassung ("dano importante") bestätigt. 2. Das Zunichtemachen oder die Schmälerung von Vorteilen Schon nach der ursprünglichen Fassung des GATT 1947 löste das Zunichtemachen oder die Schmälerung der einem anderen Mitglied mittelbar oder unmittelbar aus dem GATT erwachsenden Vorteile ein Konsultationsverfahren aus (Art. XXIII Abs. 1 GATT 1947).92 Im Verfahren French Assistance to Exports 0/ Wheat and Wheat Flour führte die australische Regierung als Beschwerdeführerin an, eine solche Schmälerung liege schon dann vor, wenn australische Exporteure im Aus1979, Art. 3 Antidumping-Kodex 1976, Art. 3 Antidumping-Kodex 1967. Die einheitliche Auslegung der Begriffe des Übereinkommens und des Antidumping -Kodex 1994 wird sogar explizit abgesichert durch die Entscheidung über Streitbeilegung gemäß dem Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des GATT 1994 und gemäß Teil V des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen (abgedruckt in: WTO, Results of the Uruguay-Round, S. 453; BT-Drs. 12/7986, S. 573). 90 Vgl. Art. 15 Abs. I lit. b in der englischen ("consequent impact") und in der spanischen Fassung ( "Ia repercusion consiguiente"). 91 Anti-Dumping and Countervailing Duties, in: GATT, BISD 8th Suppl. (1959), S. 145 (149 f., Rz. 15); Crocioni, AustrianlPIL 1994,49 (60). 92 Vgl. auch Art. 8 Abs. 3 lit. b Subventionskodex 1979.

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin

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land auf unzulässig subventionierte Konkurrenzware träfen. 93 Eine Übertragung dieser Interpretation auf Art. 5 lit. b würde jedoch zu einem Zirkelschluss führen . Die Schmälerung wäre dann die Folge eines Verstoßes gegen ein Subventionsverbot. Nach Art. 5 lit. b soll sich die Unzulässigkeit der Subventionierung aber gerade aus dem Vorliegen einer Schmälerung ergeben; diese soll Voraussetzung des Verbotes sein. Der Tatbestand hat also nur eine Funktion, wenn er Subventionen untersagt, die nicht schon nach anderen Vorschriften des WTO-Rechts verboten sind. Die bisherige Praxis zum GATT 1947, die wegen Art. XVI Abs. 1 WTO-Übereinkommen fortwirkt, nahm eine Schmälerung von Vorteilen an, wenn inländischen Unternehmen eine Subvention für die Produktion einer Ware gewährt wurde, die gebundenen Zöllen unterlag. 94 Übersteigt nämlich die durch die Subvention mögliche Preissenkung bei inländischen Waren den maximal erlaubten Zolltarif, so enttäuscht dies die berechtigte Erwartung der ausländischen Handelspartner, auf den inländischen Markt treten zu können und dabei allenfalls auf handelspolitisch bedingte Wettbewerbsnachteile in Höhe des gebundenen Zolltarifs zu treffen. Art. 5 lit. b sichert den WTO-Mitgliedern also die durch die bisherige Liberalisierung des internationalen Handels erreichten Vorteile, insbesondere die Zoll zugeständnisse nach Art. 11 GATT 1994, und verbietet daher deren vollständige (Zunichtemachen) oder teilweise Neutralisierung (Schmälerung). Art. 5 lit. b ist mithin ein partielles - nämlich auf Subventionen beschränktes - Verbot von Ersatzinstrumenten für eine unzulässige Zollpolitik. Die Mitgliedstaaten dürfen nicht auf Subventionen zuriickgreifen, die aus Sicht des Handelspartners die gleiche Wirkung verursachen wie das Überschreiten der Zollzugeständnisse.

3. Die ernsthafte Schädigung der Interessen anderer Mitglieder

Den WTO-Mitgliedstaaten ist schließlich gemäß Art. 5 lit. c die Gewährung von Subventionen verboten, die eine ernsthafte Schädigung der Interessen anderer Mitglieder verursachen.95 Dies kann auf zweierlei Weise dargelegt werden: erstens durch einen Tatbestand der ipso iure-Schädigung (Art. 6 Abs. 3) mit möglichen Ausschlusstatbeständen (Art. 6 Abs. 7), zweitens durch eine Vermutung der ernsthaften Schädigung (Art. 6 Abs. 1).96 Diese kann durch den Nachweis entkräftet 93 French Assistance to Exports oi Wheat and Wheat Flour - Report adopted on 21 November 1958 (L/924), in: GATT, BISD 7th Supp!. (1958), S. 46 (54, Rz. 21). 94 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (220. 95 Vgl. auch Art. VI Abs. 7 lit. b GATT 1947 und Art. 8 Abs. 3 lit. c Subventionskodex 1979. 96 Art. 27 Abs. 1 Satz 1 bezeichnet Art. 6 Abs. 1 ausdrücklich als "Vermutung"; so auch Denkschrift der Bundesregierung zum Entwurf eines WTO-Gesetzes, BT-Drs. 12/7655 (neu), S. 335 (353); Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (52). Hingegen sprechen CollinsWilliams/Salembier, JWT 1996 (I), 5 (14), von "Beweislastumkehr".

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen

werden, dass es nicht zu einer der in Art. 6 Abs. 3 genannten Folgen kam (Art. 6 Abs. 2). Art. 6 Abs. 1 ist also eine widerlegliche Vermutung. 97 a) Die ipso iure- Tatbestände der ernsthaften Schädigung Den Tatbeständen in Art. 6 Abs. 3 (ipso iure-Schädigung) ist gemeinsam, dass eine Subvention jeweils das Angebotsverhalten der begünstigten Unternehmen verändert und diese ihren ausländischen Konkurrenten nun Ertragsmöglichkeiten streitig machen. Eine ernsthafte Schädigung liegt vor, wenn eine der in Art. 6 Abs. 3 genannten Alternativen erfüllt ist. Bei der Einfuhrstörung (Art. 6 Abs. 3 lit. a) treffen Exporte des geschädigten Mitgliedes in das Territorium eines anderen Mitgliedes dort auf inländische subventionierte Konkurrenz. Die Schädigung liegt hier in einer Verringerung der Einfuhren in das subventionierende Mitglied. Bei der Alternative "Verdrängung" bleibt das Gesamtvolumen der Exporte aus dem geschädigten Staat konstant, d. h. die Waren, die nun nicht mehr in das subventionierende Mitglied ausgeführt werden (können), werden auf dritten Märkten abgesetzt. Bei der Alternative ,,verhinderung" hingegen bedeutet die Verringerung der Importe in das subventionierende Mitglied eine gleich hohe Verringerung der gesamten Exporte aus dem geschädigten Mitglied.98 Bei der Ausfuhrstörung (Art. 6 Abs. 3 lit. b) treffen die Exporte des geschädigten Mitgliedes in einem dritten Land auf subventionierte Konkurrenz aus einem anderen Mitgliedstaat. Die Tatbestände der Verdrängung und Verhinderung sind analog der Einfuhrstörung zu interpretieren. 99 Die Einkünfte eines Industriezweiges ergeben sich als Produkt aus der abgesetzten Warenmenge und dem Preis. Die Wirkung subventionierter Konkurrenz auf die abgesetzten Mengen ist mit der Ein- und Ausfuhrstörung erfasst. Art. 6 Abs. 3 lit. c wendet sich nun der Bestimmungsgröße Preis zu. Drei Konstellationen werden hier unterschieden: (l) Preisrückgang, d. h. der Preis für Waren aus dem geschädigten Mitglied muss gesenkt werden, da subventionierte Produkte Marktanteile bestreiten und diese nur durch eine Preissenkung verteidigt werden können. (2) Preisunterbietung, d. h. die subventionierte Ware aus dem anderen Mitgliedstaat ist im relevanten Markt günstiger erhältlich. Diese Preisdifferenz führt zu Absatzeinbußen. (3) Preisdruck, d. h. zwar bleiben die Preise der Waren des Beschwerdeführers auf Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5 (13). Der häufigste Fall dürfte eine Zwischenform sein. Die Verringerung der Importe in das subventionierende Mitglied führt teilweise zu einem Rückgang der Exporte des geschädigten Staates und wird teilweise durch erhöhten Absatz auf dritten Märkten ausgeglichen. 99 Der dritte denkbare Fall - Waren aus dem geschädigten Mitgliedstaat treffen auf dessen heimischem Markt mit subventionierten ausländischen Waren zusammen - ist nicht von den Tatbeständen der ernsthaften Schädigung fremder Interessen erfasst, sondern fallt in den Funktionsbereich der erheblichen Schädigung eines fremden Wirtschaftszweiges (Art. 5 lit. a); vgl. Cadsby/Woodside, JWT 1996 (5),177 (178). 97

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§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin

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dem relevanten Markt konstant, allerdings kann wegen subventionierter Konkurrenz eine ansonsten mögliche Preiserhöhung nicht durchgesetzt werden. b) Der Ausschluss der ernsthaften Schädigung Die Verdrängung oder Verhinderung von Exporten oder Importen nach Art. 6 Abs. 3 lit. a oder b begründet keine ernsthafte Schädigung, wenn einer der Ausschlusstatbestände des Art. 6 Abs. 7 erfüllt ist. 100 In den dort beschriebenen Konstellationen kommt es zwar zu einer Verringerung der Ein- oder Ausfuhren und die entstehende Lücke wird durch subventionierte Ware geschlossen. Dies beruht aber nicht auf der Gewährung der Subvention; es fehlt also an der Kausalität. Die einzelnen Tatbestände in Art. 6 Abs. 7 sind: mengenmäßige Beschränkungen (lit. a); dem Fall der einseitigen Festlegung von mengenmäßigen Beschränkungen durch eine Regierung ist - jedenfalls aus Sicht der Unternehmen - der Fall der vereinbarten Exportbeschränkung vergleichbar (lit. d); die Verschiebung der Bezugsquellen aus politischen (nichtkommerziellen) Gründen, wenn die Regierung eines Mitgliedstaates ein Monopol auf den Handel mit einer bestimmten Ware besitzt und folglich der einzige Importeur ist (lit. b); höhere Gewalt, die sich auf die Produktion einer exportierten Ware auswirkt (lit. c); freiwillige Beschränkungen der für den Export verfügbaren Warenmenge durch die Exporteure (lit. e); Nicht-Übereinstimmung der Waren mit technischen Normen des Importstaates (lit. f). c) Die Vermutung der ernsthaften Schädigung Die Tatbestände des Art. 6 Abs. I lit. a - d begründen die widerlegliche Vermutung der ernsthaften Schädigung der Interessen eines anderen Mitgliedes. Diese kann eintreten, wenn ein Produkt mit mehr als 5 % seines Wertes subventioniert wird (lit. a) oder wenn durch Subventionen die Betriebsverluste eines Industriezweiges gedeckt werden (lit. b). Nur für die Deckung von Betriebsverlusten einzelner Unternehmen enthält lit. c eine weniger strenge Regelung. Eine ernsthafte Schädigung wird nicht vermutet bei Rettungssubventionen, die einmalig mit dem Zweck gewährt werden, akute soziale Probleme zu vermeiden und Zeit für die Ausarbeitung einer langfristigen Lösung zu verschaffen. Auch der Erlass von Verbindlichkeiten eines Unternehmens gegenüber der Regierung und die wirtschaftlich gleichwertigen Zuschüsse zur Rückzahlung von Schulden begründen die Vermutung der ernsthaften Schädigung (lit. d), denn eine Trennung von Betriebs- und anderen Subventionen ist hier nicht möglich.

100

Für Art. 6 Abs. 3 lit. centhält Abs. 7 keine Ausschlusstatbestände.

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Die Geltung des Art. 6 Abs. 1 war zunächst auf fünf Jahre befristet (d. h. bis einschließlich 1999). Dann sollte der Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen über seine weitere Anwendung entscheiden (Art. 31).101

IV. Nichtanfechtbare Subventionen

Drittes und letztes Element der direkten Subventionsdisziplin sind die nichtanfechtbaren Subventionen, das "grüne Licht" (Teil IV). Das sind zunächst die nichtspezifischen Subventionen (Art. 8 Abs. I lit. a). Sie sind gemäß Art. lAbs. 2 nicht den Teilen II, III und V und gemäß Art. 9 Abs. 1 auch nicht dem Verfahren nach Teil VI unterworfen. Kein Element der direkten oder indirekten Subventionsdisziplin ist anwendbar. Art. 8 Abs. I lit. bund Abs. 2 entzieht zudem bestimmte spezifische Subventionen teilweise der multilateralen Disziplin, nämlich Subventionen für Vorhaben der Forschung, für die Entwicklung benachteiligter Gebiete und für Investitionen in den Umweltschutz. Diese Subventionen sind nichtanfechtbar ungeachtet der Bestimmungen der Teile III und V (Art. 8 Abs. 2). Sie sind "immun" gegen Verfahren nach Teil III und nicht ausgleichsfähig. 102 Allerdings bleiben Exportsubventionen und importersetzende Subventionen (Teil II) verboten, selbst wenn sie unter Art. 8 Abs. 2 fallen (argumentum e contrario aus Art. 8 Abs. 2). Teil IV war gemäß Art. 31 zunächst nur für fünf Jahre, bis einschließlich 1999 anwendbar. Dann sollte über die Fortgeltung erneut entschieden werden. Die Revision der Vorschriften über Forschungssubventionen sollte sogar bereits 18 Monate nach dem Inkrafttreten des WTO-Übereinkommens erfolgen (Fn. 25 zu Art. 8).

1. Subventionen für Forschungs- und Entwickiungsvorhaben lO3

Nichtanfechtbar sind spezifische Subventionen zu Gunsten von Forschungsaktivitäten von Unternehmen, Hochschulen oder Forschungseinrichtungen (Art. 8 Abs. 2 lit. a).I04 Die Forschungstätigkeit umfasst drei legaldefinierte Stufen: (1) Grundlagenforschung, d. h. eine nicht industriellen oder kommerziellen Zielen verbundene Ausweitung der allgemeinen wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse (Fn. 26 zu Art. 8); (2) industrielle Forschung, d. h. das planmäßige For101 Mittlerweile sind die diesbezüglichen Gespräche aufgenommen; WTO, Annual Report 1999, S. 57. 102 TrebilcocklHowse, Regulation of Int. Trade, S. 132; HorlicklClarke, WComp. 1994 (4),41 (44); Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (14). 103 Ausführlich Kleinfeldl Kaye, JWT 1994 (6), 43 (46 ff.). 104 Siehe auch Art. 11 Abs. 1 lit. d Subventionskodex 1979.

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin

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sehen zur Gewinnung neuer Kenntnisse mit dem Ziel, diese zur Entwicklung neuer Produkte sowie zur Verwirklichung erheblicher Verbesserungen bei bestehenden Produkten zu nutzen (Fn. 28 zu Art. 8); (3) vorwettbewerbliehe Entwicklung, d. h. die Umsetzung von Erkenntnissen der industriellen Forschung in einen Plan für neue, geänderte oder verbesserte Produkte, einschließlich der Schaffung eines ersten, nicht zur kommerziellen Verwendung geeigneten Prototyps (Fn. 29 zu Art. 8). Hinsichtlich der zulässigen Subventionsintensität enthält Art. 8 Abs. 2 lit. a keine Regelung für die Grundlagenforschung, deren Ergebnisse ex definitione nicht kommerziell verwertbar sind und deshalb keine Wettbewerbsverzerrungen befürchten lassen. Für die industrielle Forschung beträgt das maximale SubventionsKosten-Verhältnis 75 %, für die vorwettbewerbliehe Entwicklung 50 %.105 Damit diese Obergrenzen nicht durch die mißbräuchliche Gestaltung der Projektkosten, insbesondere die willkürliche Zuordnung von Gemeinkosten (overheads) obsolet werden, sind die förderfähigen Kosten in Art. 8 Abs. 2 lit. a abschließend aufgezählt. 2. Regionalsubventionen

Die zweite - von ihrer wirtschaftlichen Bedeutung jedenfalls in Europa die überragende - Gruppe nichtanfechtbarer Subventionen sind solche zur Förderung benachteiligter Regionen ("Regionalentwicklungssubventionen" oder "Regionalsubventionen"). Art. ll Abs. I lit. a Subventionskodex 1979 erkannte erstmals die Beseitigung wirtschaftlicher Benachteiligung von Regionen als politisches Ziel an, das den Einsatz von Subventionen legitimierte. Vor Ausgleichszöllen waren derartige Subventionen - ebenso wie im US-amerikanischen Außenhandeisrecht lO6 - jedoch nicht geschützt. Eine Subvention nach Art. 8 Abs. 2 lit. b muss für eine Region innerhalb des Gebiets eines Mitglieds gewährt werden. Diese Region muss ein genau bezeichnetes, geographisch zusammenhängendes Gebiet mit einer definierbaren wirtschaftlichen und administrativen Identität darstellen (Art. 8 Abs. 2 lit. b Nr. i). Die Feststellung, dass die Region, für die Subventionen gewährt werden sollen, benachteiligt ist, muss mindestens auf der unterdurchschnittlichen Wirtschaftsleistung (höchstens 85 % des Bruttoinlandsprodukts) oder der überdurchschnittlichen Arbeitslosigkeit (mindestens 110 % der Arbeitslosenrate) dieser Region beruhen (Art. 8 Abs. 2 lit. b Nr. ii und iii). 105 Der Dunkel-Entwurf von 1991 sah eine Subventionsintensität von 50 % für industrielle Forschung und von 25 % für vorwettbewerbliche Entwicklung vor. Die aktuellen höheren Zahlen haben ihren Grund in einem Stimmungsumschwung in den USA. Die Regierung unter Präsident Bush betrachtete Subventionen generell als schädlich, während sein Nachfolger Clinton durch eine weniger strenge Disziplin selbst eine gewisse Freiheit bei der Subventionierung gewinnen wollte und deshalb eine Ausweitung der "grünen Kategorie" befürwortete; Horlickl Clarke, WComp. 1994 (4),41 (46); Collins- Williams I Salembier; JWT 1996 (1),5 (11). 106 HorlicklClarke, WComp. 1994 (4), 41 (46).

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

3. Umweltschutzsubventionen

Nachdem sie bereits in Art. 11 Abs. 1 lit. f Subventionskodex 1979 erwähnt waren, sind schließlich als dritte Gruppe Subventionen zu Gunsten der Anpassung industrieller Einrichtungen an neue Umweltschutzvorschriften nichtanfechtbar (Art. 8 Abs. 2 lit. c). Förderfähig nach Art. 8 Abs. 2 lit. c ist die Anpassung bestehender industrieller Einrichtungen an zwingende Umweltschutzvorschriften, die für ein Unternehmen zu einer erhöhten finanziellen Belastung führen. 107 Die Förderung muss einmalig und nicht wiederholbar sein. Betriebskosten der neuen (angepassten) Anlage dürfen nicht gefördert werden und die Subvention ist auf 20 % der Kosten beschränkt. Zudem muss die Höhe der Subvention abhängig von der Reduzierung der Umweltbelastung sein.

V. Die Regelungen für Ausgleichszölle

Teil V (Art. 10 - 23) enthält das Recht der Ausgleichszölle, d. h. die materiellund verfahrensrechtlichen Vorschriften, die ein WTO-Mitgliedstaat zu beachten hat, will er einen Ausgleichszoll erheben.

J. Der Begriff des Ausgleichszolls und die Voraussetzungen seiner Erhebung

Für die Bestimmung des Begriffes "Ausgleichszoll" rekurriert das Übereinkommen auf das GATT 1994. Ein Ausgleichszoll ist ein besonderer Zoll, der erhoben wird, um jede mittelbar oder unmittelbar für die Herstellung, Gewinnung oder Ausfuhr einer Ware gewährte Subvention zu neutralisieren (Fn. 36 zu Art. 10 und Art. VI Abs. 3 Satz 2 GATT 1994). Die materiellen Voraussetzungen für einen Ausgleichszoll ergeben sich gemäß Art. 10 Satz 1 sowohl aus dem Übereinkommen als auch aus Art. VI Abs. 6a GATT 1994. Ein Ausgleichszoll kann nur dann erhoben werden, wenn eine Subvention eine erhebliche Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges verursacht, eine solche zu verursachen droht oder die Errichtung eines inländischen Wirtschaftszweiges erheblich verzögert (Art. VI Abs. 6a GATT 1994).108 Zudem kann weder eine nichtspezifische Subvention noch eine nichtanfechtbare Forschungs-, Regional- oder Umweltschutz subvention einen Ausgleichszoll auslösen (Art. 1 Abs. 2, Art. 8 Abs. 2). Art. 16 Abs. 1 Satz 1 definiert den Begriff des inlän107 Kritisch Bleckmann/Koch, FS Everling, Bd. I, S. 113 (121): Solche Subventionen legen der Allgemeinheit Produktionskosten auf und lösen den Zusammenhang von sozialen Kosten und Preis. 108 Zu diesen Tatbeständen siehe oben § 4 III I.

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin

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dischen Wirtschaftszweiges als die Gesamtheit der heimischen Hersteller eines ähnlichen Produktes. Liegen die Voraussetzungen für die Erhebung eines Ausgleichszolles vor, so darf dieser nicht über die auf das eingeführte Produkt gewährte Subvention hinausgehen (Art. VI Abs. 3 Satz I GATT 1994 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1), denn Ausgleichszölle dienen nur der Wiederherstellung des Zustandes, der ohne die schädigende Subvention bestehen würde. 109 Sie sind mithin keine Strafzölle und dürfen nicht eingesetzt werden, um der heimischen Industrie einen Preisvorteil einzuräumen. 110 Die Vorschriften des Teils V bewirken einerseits - neben den Zollzugeständnissen in Art. 11 GATT 1994 - eine weitere Beschränkung der Zol1politik der WTOMitglieder. Ausgleichszölle können nicht unter beliebigen Umständen oder in beliebiger Höhe erhoben werden. Andererseits ist Art. VI GATT 1947 zugleich eine Ausnahme von Art. 11 GATT 1994 und erweitert die zollpolitischen Möglichkeiten der Mitgliedstaaten. 111 Sind nämlich die Voraussetzungen des Art. VI Abs. 6a GATT 1994 i. V. m. Art. 10 ff. erfüllt, so kann ein (Ausgleichs-)Zol1 über die bisherigen Zol1zugeständnisse hinaus erhoben werden. Daneben ist Teil V Übereinkommen i. V. m. Art. VI GATT 1994 auch eine Ausnahme von der Meistbegünstigungsklausel (Art. I GATT 1994).112

2. Das nationale Veifahren zur Erhebung von Ausgleichszöllen

Ausgleichszölle werden von den Behörden der Mitgliedstaaten festgesetzt und erhoben (vgl. Art. 19 Abs. I). Das jeweilige nationale (Zoll-)Recht ist mithin die Grundlage des Verfahrens; dieses muss aber inhaltlich Art. 11 ff. genügen. Eine Untersuchung, ob ein Ausgleichszo11 erhoben werden soll, wird eingeleitet durch einen schriftlichen Antrag, der von einem inländischen Wirtschaftszweig oder in seinem Namen gestellt wird (Art. 11 Abs. 1). Der Antrag muss hinreichende Unterstützung seitens der Unternehmen des betroffenen Wirtschaftszweiges finden (Art. 11 Abs. 4 Satz 2 und 3). Die Hersteller der gleichartigen Ware können 109 Zur Kritik an Ausgleichszöllen als dem aussichtslosen Versuch, eine Wettbewerbsverzerrung (Subvention) durch eine weitere (Ausgleichszoll) zu kompensieren Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5 (26). 110 Beseler/Williams, Anti-Dumping, S. 147; Crocioni, AustrianlPIL 1994,49. 111 Jackson, World Trade and GATT, S. 411, beschreibt Art. VI GATT 1947 als ein Hybrid zwischen Verpflichtung zu Lasten und Ausnahme von Verpflichtungen zu Gunsten der GATT-Vertragsparteien; ähnlich Beviglia Zampetti, JWT 1995 (2),147 (Fn. 1). 112 Panel on United States Definition ollndustry Conceming Wine and Grape ProductsReport by the Panel adopted by the Committee on Subsidies and Countervailing Measures on 28 April 1992 (SCMI7/), GATT, BISD 39th Supp!. (1991/92), S. 436 (447, Rz. 4.5 a. E.); United States - Countervailing Duties on Fresh, ChilIed and Frozen Pork lrom Canada - Report by the Panel adopted on 11 July 1991 (DS7/ R), in: GATT, BISD 38th Supp!. (1990/91), S. 30 (44, Rz. 4.4); Anti-Dumping and Countervailing Duties - Second Report adopted on 27 May 1960 (L/114/), in: GATT, BISD 9th Supp!. (1960), S. 194 (198, Rz. 14).

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Zustimmung oder Ablehung erklären. Ein Verfahren darf nur eingeleitet werden, wenn (1) die mit der jeweiligen Produktion gewichteten Stimmen der zustimmenden Hersteller diejenigen der ablehnenden Hersteller übersteigen und (2) die zustimmenden Hersteller für mindestens 25 % der gesamten Produktion des gleichartigen Produktes stehen (unter Einschluß der Hersteller, die sich gar nicht erklärt haben). Unter besonderen Umständen kann das Verfahren auch ohne Antrag durch die Behörde selbst (ex officio) eingeleitet werden (Art. 11 Abs. 6).113 Die nationale Behörde prüft die hinreichende Unterstützung des Antrages und die vorgelegten Beweise (Art. 11 Abs. 3 und 4) und entscheidet dann über die Eröffnung eines Verfahrens zur Untersuchung des Sachverhalts (Art. 11 Abs. 6 und 7). Erst nach einem positiven Beschluss erfolgt eine Veröffentlichung des Antrages (Art. 22 Abs. 1, Art. 11 Abs. 5). Noch vor Beginn der Untersuchung muss die Behörde den vom Ausgleichszoll bedrohten Handelspartnern Gelegenheit zu Konsultationen geben (Art. 13 Abs. 1). Bereits laufende Konsultationen hindern jedoch weder Beginn noch Fortgang der Untersuchung (Art. 13 Abs. 3). Wahrend der Untersuchung überprüft die nationale Behörde die vorgebrachten Informationen (Art. 12 Abs. 5). Eventuell können sogar Ermittlungen im Ausland vorgenommen werden (Art. 12 Abs. 6 i. V. m. Anhang VI). Mitgliedstaaten und interessierten Parteien muss schriftlicher oder mündlicher Vortrag gestattet werden. Sie müssen Akteneinsicht erhalten und der Antrag auf Einleitung der Untersuchung sowie die von Dritten vorgebrachten Beweise sind ihnen zugänglich zu machen (Art. 12 Abs. 1,2 und 9). Nicht im gleichen Umfang am Verfahren beteiligt, aber mit einem Anhörungsrecht ausgestattet, sind Verbraucherverbände (Art. 12 Abs. 10)."4 Mögliche Ausgänge des Untersuchungsverfahrens sind: (1) Schon in den Konsultationen wird eine einvernehmliche Lösung mit dem subventionierenden Mitgliedstaat gefunden (Art. 13 Abs. 1), insbesondere ein Selbstbeschränkungsabkommen (Art. 18 Abs. 1); (2) der Verdacht des Vorliegens einer erheblichen Schädigung bestätigt sich nicht; (3) ein Ausgleichszoll wird erhoben. Sind seit der Einleitung einer Untersuchung 60 Tage verstrichen und hatten die Mitgliedstaaten sowie interessierte Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme, so kann das untersuchende Mitglied vorläufige Maßnahmen einführen, wenn die materiellrechtlichen Voraussetzungen der Erhebung eines Ausgleichszolles vorläufig festgestellt wurden und ein Einschreiten der nationalen Behörden geboten ist, um die Verursachung einer Schädigung während des weiteren Verlaufs des Verfahrens abzuwenden (Art. 17 Abs. 1 und 3). Dann kann für höchstens vier Monate ein vorläufig berechneter Ausgleichszoll erhoben werden (Art. 17 Abs. 2 und 4).

1\3 Unter dem Subventionskodex 1979 konnte eine Untersuchung von Amts wegen eingeleitetet werden, wenn der Behörde die erforderlichen Beweise bereits vorlagen; Senti. Außenwirtschaft 1983,21 (31). Das kann für das Übereinkommen übernommen werden. 114 Zur mangelhaften Berücksichtigung der Interessen der inländischen Nachfrager Beseler/Williams. Anti-Dumping, S. 147; Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (24).

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin

97

VI. Das Verhältnis zu anderen Vorschriften über Subventionen im WTO-Recht

Auch in anderen Rechtsakten des WTO-Übereinkommens gibt es Regelungen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen. Für die Abstimmung mit den Vorschriften des Übereinkommens bestehen verschiedene Mechanismen. 115 So erfolgt die Abgrenzung zu Art. XV GATS nach der Person des Begünstigten der Subvention, nämlich danach, ob es sich um den Anbieter einer Ware oder einer Dienstleistung handelt. 116 Nach der "Allgemeinen Auslegungsregel zu Anhang lA" genießt das Übereinkommen im Falle eines Konfliktes mit dem GATT 1994 Vorrang. Jedoch ist hinsichtlich der Ausgleichszölle (Art. VI Abs. 3 - 7 GATT 1994) ein solcher Konflikt nicht zu befürchten. Art. 10 verpflichtet die Mitglieder, bei der Erhebung von Ausgleichszöllen beide Regelungskomplexe zu beachten. Angesichts des weitergehenden Verbotes jeglicher Ausfuhrsubventionen in Art. 3 Abs. I lit. a haben Art. XVI Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 GATT 1994 keinen Anwendungbereich mehr. Beide Normenkomplexe bestehen mangels widersprechender Regelungen also nebeneinander fort. 117 Für das Verhältnis zwischen dem Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen und dem Übereinkommen über die Landwirtschaft ist die Allgemeine Auslegungsregel nicht anwendbar; sie verlangt eine Kollision mit dem GATT 1994. Allerdings erklären Art. 13 Übereinkommen über die Landwirtschaft und Art. 3 Abs. I Satz 1, Art. 5 Satz 2 und Art. 10 Satz 2 Übereinkommen verschiedene Kategorien von heimischen und Ausfuhrsubventionen für nicht ausgleichsfähig nach Teil V des Übereinkommens und für nicht verboten oder anfechtbar nach Teil II und I1I. 118 Die Reichweite des Vorrangs des Übereinkommens über die Landwirtschaft bestimmt sich nach dessen Anwendungsbereich. Es erfasst gemäß seinem Art. 2 die landwirtschaftlichen Produkte, die in seinem Anhang I aufgeführt sind. VII. Das Konzept der Subventionsdisziplin

Beim Versuch, aus den einzelnen Elementen der Subventionsdisziplin einen übergreifenden Gedanken zu entwickeln, macht sich das Fehlen einer Präambel schmerzlich bemerkbar. Es mangelt an positiv-rechtlichen Anhaltspunkten dafür, Ausführlich Benitah, Fondements juridiques, S. 175 ff. Siehe unten § 9 I 3. 117 Daraus darf allerdings nicht der Schluß gezogen werden, das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen sei eine bloße Interpretationsvorschrift zu Art. XVI GATT 1994; United States - Tax Treatment Jor " Foreign Sales Corporations" - Report oJ the Panel (Dokument WT IDS108/R vom 8. Oktober 1999), S. 269 (Rz. 7.79 f.). 118 SentilConlan, WTO - Regulation of World Trade, S. 88; Götz, Subventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. H.m, Rz. 6. 115

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7 Grave

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

welche Ziele die Verhandlungspartner bei der Gestaltung der einzelnen Tatbestände anstrebten. Insoweit bleibt nur der Rückgriff auf die allgemeinen Grundsätze des GATT /WTO-Rechts. Ein Prinzip des GATT verlangt, die freie Handelspolitik der Vertragspartner zu achten und sich nicht in deren innere Angelegenheiten einzumischen. Ein Regelungsanlass besteht erst, wenn das Verhalten eines Mitgliedstaates nicht mehr ausschließlich dessen innere Angelegenheit ist, sondern andere Staaten nachteilig betrifft. J19 Beim Handel mit subventionierten Waren ist das der Fall, wenn der Warenstrom grenzüberschreitend ist, wenn also internationaler Handel stattfindet. 120 Hier sind mindestens Ursprungs- und Bestimmungsland betroffen. Die Art der Betroffenheit wird in "Auswirkungen auf den Handel" und in "Verzerrung des Wettbewerbs" zerlegt. 121 Das erste Tatbestandsmerkmal dient der Feststellung, ob eine Subvention überhaupt externe Wirkungen hat. Das Kriterium der Wettbewerbsverzerrung knüpft an die Grundsatzentscheidung der WTO-Staaten zugunsten einer wettbewerblich organisierten Weltwirtschaft an. Wird von diesem Grundsatz abgewichen, so lassen diese ex definitione nachteiligen Wirkungen auf andere Mitgliedstaaten einen Regelungsbedarf entstehen. Im Detail ist allerdings umstritten, wann eine Subvention bzw. ihre Wirkungen als nachteilig anzusehen sind. Hierzu gibt es zwei Ansätze. 122 Die Injury onlySchool betont die Funktion von Subventionen bei der Korrektur von Marktversagen und zur Erreichung anderer politischer Ziele neben der wirtschaftlichen Effizienz. Sie betrachtet eine Subvention als legitimes und nicht systemwidriges wirtschaftspolitisches Instrument, bis die verzerrende Wirkung einer Subvention im konkreten Fall nachgewiesen ist. Die Gegenposition, die Anti-Distortion-School, betrachtet jede Subvention als Störung der komparativen Kostenvorteile und damit als Gefährdung der ökonomischen Effizienz. Nur ausnahmsweise lässt sie Subventionen zu, wenn im Einzelfall das Fehlen einer Wettbewerbsverzerrung nachgewiesen ist. Im Ergebnis erkennen beide Ansätze mögliche positive (Korrektur von Marktversagen) und negative Wirkungen (Wettbewerbsverzerrungen) einer Subvention an. Sie unterscheiden sich zwar in ihrem theoretischen Ausgangspunkt, müssen aber gleichermaßen die abschließende Bewertung der Zulässigkeit einer Subvention auf eine Wirkungsanalyse stützen. Die Regelung der anfechtbaren Subventionen in Teil III des Übereinkommens wird damit zum Grundtatbestand der direkten Subventionsdisziplin. 119 Althammer, ZfU 1995, 419 (427 f.); Senti, Außenwirtschaft 1983, 21 (38); Rivers/ Greenwald, LPIBus. 1979, 1447 (1449). 120 Folgerichtig bezeichnete die Erklärung von Punta dei Este (Teil I, Abs. D) den Verhandlungsgegenstand auch als "Subventionen [ ... ], die den internationalen Handel betreffen" - Hervorhebung nicht im Original. 121 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (21); ähnlich EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 16; Crocioni, AustrianlPIL 1994,49 (55). 122 Steenbergen, Regulation of Subsidies, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 21 (22); Crocioni, AustrianlPIL 1994,49 (59); Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5 (22).

§ 4 Die multilaterale Subventionsdisziplin

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Export- und Importsubstitutionssubventionen haben nach Ansicht der WTOMitglieder immer Auswirkungen auf den internationalen Handel und verzerren den Wettbewerb. 123 Eine Untersuchung der Wirkungen einer solchen Maßnahme erübrigt sich daher. Das Verbot in Teil II kann daher schon an die Art der Maßnahme anknüpfen. Die Gemeinsamkeit der nichtanfechtbaren Subventionen nach Teil IV ist deren positiver Beitrag zur Erreichung sozialer und wirtschaftlicher Ziele, die über die unmittelbare Förderung eines Unternehmens hinausgehen. 124 Obwohl sie eventuell den Wettbewerb verzerren, werden sie zugelassen, weil ihr Beitrag zu diesem Ziel höher zu bewerten ist als der Schaden durch die Wettbewerbsverzerrung. 125 Sie sind selbst dann zugelassen, wenn sie nachteilige Auswirkungen hervorrufen und daher an sich durch Teil III diszipliniert sein müssten. 126 Die Grenze der Privilegierung, an welcher der Charakter der Vorschrift als Abwägung deutlich wird, sind die "ernsthaften nachteiligen Auswirkungen" (Art. 9 Abs. 1).

VIII. Die Bewertung der neuen Regeln

Eine unbestritten erfreuliche Neuerung verbirgt sich in den Übergangsvorschriften. Es gibt keine Großvaterrechte mehr. Alle Subventionen waren binnen drei Jahren in Übereinstimmung mit dem Übereinkommen zu bringen (Art. 28 Abs. 1 lit b). Darüber hinaus war - wie bei einem politisch brisanten Thema nicht anders zu erwarten - das Echo auf das Übereinkommen uneinheitlich. Einerseits bedauert u. a. Yeutter, dass es weder zu einer echten Reduktion der Subventionen und ihrer schädlichen Wirkungen noch der Ausgleichszölle kommen werde, weil den Mitgliedstaaten der politische Wille gefehlt habe, sich einer weitreichenden Disziplin zu unterwerfen. Symptomatisch für die grundsätzlichen Unzulänglichkeiten sei, dass im Fall der erheblichen Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges immer noch die Wahl zwischen der Durchsetzung der direkten Subventionsdisziplin und der Erhebung eines Ausgleichszolles gegeben sei. Die Mitgliedstaaten behielten so die Möglichkeit, den ineffizienten Weg zu wählen und zu versuchen, eine Wettbewerbsverzerrung durch eine andere zu kompensieren. 127

123 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 821; genauso zur Rechtslage unter dem GATT 1947 Depayre / Petriccione, Definition of Subsidy, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 67 (74). 124 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (21). 125 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (25). 126 So jedenfalls für die Umweltschutzsubventionen EG-Kommission, EU und Welthandel, S. 19. 127 Yeutter, Int. Trade, S. 5.

7*

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Horlick / Clarke und Beviglia Zampetti hingegen betonen die Verbesserungen gegenüber dem Subventionskodex 1979 und das Entwicklungspotential des neuen Übereinkommens. 128 Es werde zu einer spürbaren Ausweitung der internationalen Disziplin sowohl bei Subventionen als auch bei Ausgleichszöllen kommen. Der innenpolitische Druck auf die Regierung, Ausgleichszölle zu erheben, werde vermindert, wenn die Regierung darauf verweisen könne, bereits anderweitig auf internationaler Ebene - nämlich im Rahmen der direkten Subventionsdisziplin - gegen die schädigende Subvention vorzugehen. 129 Das Übereinkommen erhöhe zudem die Attraktivität der direkten Subventionsdisziplin gegenüber den unilateralen Ausgleichszöllen, indem es Rechtsmittel erlaube, wenn die schädigende Wirkung einer Subvention zwar nicht im heimischen Markt des Beschwerdeführers - nur hier würde ein Ausgleichszoll helfen -, sondern in Drittlandsmärkten oder im subventionierenden Staat auftrete (Art. 6 Abs. 3lit. a und b). Diese höchst unterschiedlichen Bewertungen sind eine Folge der unterschiedlichen Ausgangspunkte der jeweiligen Autoren. Wählt man als Vergleichspunkt für die Vorschriften des Übereinkommens das Bündel von Maßnahmen, das theoretisch zur vollständigen Liberalisierung des internationalen Handels erforderlich gewesen wäre, so bleibt nur die Feststellung, dass die Ergebnisse der Uruguay-Runde dahinter weit zurückgeblieben sind. Wählt man dagegen den status quo ante als Ausgangspunkt der Betrachtung, und berücksichtigt man zudem, dass - wenn über 120 Regierungen zur Zustimmung bewegt werden müssen - die Grenzen des politisch Erreichbaren eng gezogen sind, so stellt das Übereinkommen eine erhebliche Verbesserung gegenüber dem bisherigen Zustand dar.

§ 5 Das Verfahrensrecht des Übereinkommens Die Effektivität der multilateralen Subventionsdisziplin wird entscheidend geprägt von den Organen, welche die materiellen Vorschriften handhaben, und von den Verfahren, die zu deren Durchsetzung zu Gebote stehen. So konnte das Urteil über die Vorschriften des GATT 1947 nur äußerst kritisch ausfallen, litten sie doch unter einem unübersehbaren Vollzugsdefizit. Auch die Darstellung des Übereinkommens wäre nicht vollständig ohne einen Blick auf das Verfahrensrecht.

128 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (11); Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41; ebenfalls mit eher positiver Tendenz Collins- Williams /Salembier, JWT 1996 (I), 5 (12 f.). 129 Das ist nun möglich durch die Synchronisation der direkten und der indirekten Subventionsdisziplin. Anders als nach dem GATT 1947 sind Subventionen, die eine erhebliche Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges eines anderen Mitgliedes verursachen und deshalb einen Ausgleichszoll auslösen können, zugleich nach Art. 5 lit. a verboten.

§ 5 Das Verfahrensrecht des Übereinkommens

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I. Die Organe Das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen wird von der WTO verwaltet (Art. III Abs. I WTO-Übereinkommen). Deren Organe nehmen also die anfallenden Aufgaben wahr. Dabei ist die laufende Verwaltung des Übereinkommens von den punktuell auftretenden Streitbeilegungsverfahren zu unterscheiden. Erstere ist hauptsächlich dem Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen (Committee on Subsidies and Countervailing Measures) anvertraut (Art. 24 Abs. I Satz I). Jedes WTO-Mitglied hat dort eine Stimme. Aufgaben und Kompetenzen werden dem Ausschuss durch das Übereinkommen oder durch die Mitgliedstaaten zugewiesen (Art. 24 Abs. I Satz 3). Die Ständige Expertengruppe (Permanent Group of Experts - PGE) ist mit fünf Fachleuten für das Gebiet "Subventionen und Handel" besetzt (Art. 24 Abs. 3). Diese werden vom Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen ernannt. Ihre Amtszeit beträgt fünf Jahre. Die Ständige Expertengruppe erstellt Gutachten, welche durch den Ausschuss, Mitgliedstaaten oder eine Sondergruppe angefordert werden können (Art. 24 Abs. 3 Satz 3 und 4, Art. 24 Abs. 4 Satz 1). Kommt es zu einem Streitbeilegungsverfahren - ein solches Verfahren wird im Anschluss beschrieben -, so sind weitere Organe von Bedeutung, die nicht im Übereinkommen, sondern in der Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten (Dispute Settlement Understanding - DSU) geregelt sind, nämlich das Streitbeilegungsorgan, die Sondergruppen und das Einspruchsgremium. Der Allgemeine Rat der WTO in seiner Eigenschaft als Streitbeilegungsorgan (Dispute Settlement Body - DSB) ist der Entscheidungsträger für Streitigkeiten, die unter das DSU fallen (Art. IV Abs. 3 WTO-Übereinkommen, Art. 2 Abs. 1, Art. 16 Abs. 4, Art. 17 Abs. 14 DSU).I30 Das Streitbeilegungsorgan leitet auch die Umsetzung der in diesen Verfahren ergangenen Entscheidungen (Art. 21 Abs. 3 ff. DSU). Besetzt ist das Streitbeilegungsorgan mit einem Vertreter eines jeden Mitgliedstaates. Entscheidungen werden durch Konsens der Mitglieder getroffen, der unterstellt wird, wenn kein Mitgliedstaat widerspricht (Art. 2 Abs. 4 DSU und Fn. ebd.). Dies verhindert die Blockade von Entscheidungen durch Abwesenheit oder Enthaltung. Vom Streitbeilegungsorgan wird für jedes anhängige Streitbeilegungsverfahren eine Sondergruppe (Panel) eingesetzt. Sie ermittelt den Sachverhalt, begutachtet die Rechtslage und unterbreitet dem Streitbeilegungsorgan einen Entscheidungsvorschlag. Jede Sondergruppe ist mit drei oder fünf Personen besetzt, die sich auf dem Gebiet des internationalen Handel besonders qualifiziert haben (Art. 8 Abs. 1 130 Obwohl seine Möglichkeiten, auf die Entscheidungsvorschläge einer Sondergruppe oder des Einspruchsgremiums inhaltlich einzuwirken, gering sind (dazu sogleich im Text unter III 4), ist das Streitbeilegungsorgan für die formelle Verabschiedung der Entscheidungen zuständig.

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

und 5 DSU). Sie sind keinen Weisungen unterworfen und insbesondere von den Regierungen ihrer Herkunftsländer unabhängig (Art. 8 Abs. 2 und 9 DSU). Die Besetzung der Sondergruppen wird durch das Streitbeilegungsorgan vorgenommen, das Vorschlagsrecht kommt aber dem Sekretariat der WTO zu (Art. 6 Abs. 1, Art. 8 Abs. 6 DSU). Die Aufgabe des Einspruchsgremiums (Appellate Body) ist die Überprüfung der Berichte der Sondergruppen auf Antrag einer der streitenden Parteien (Art. 17 Abs. 1 Satz 2, Art. 16 Abs. 4 Satz 1 DSU).13l Es wird vom Streitbeilegungsorgan mit sieben unabhängigen Fachleuten besetzt, von denen jeweils drei über ein Rechtsmittel entscheiden (Art. 17 Abs. 1 Satz 1 und 3 DSU). Die Amtszeit der Mitglieder beträgt vier Jahre und kann einmal um diesen Zeitraum verlängert werden (Art. 17 Abs. 2 Satz 1 DSU).

11. Die Rechtsgrundlagen des Verfahrens

Zur Durchsetzung seiner materiellen Vorschriften stellt das Übereinkommen verschiedene Verfahren zur Verfügung: Notifikationen (Art. 25), Gutachten (Art. 24 Abs. 3 und 4), Konsultationen (Art. 4 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1) und Streitbeilegung (Art. 4 Abs. 4-10, Art. 7 Abs. 4-9). Die konkrete Ausgestaltung richtet sich dabei nach dem Ziel des jeweiligen Verfahrens, insbesondere danach, welche materielle Vorschrift durchzusetzen ist. Allerdings enthält das Übereinkommen keine erschöpfende Regelung des Verfahrensrechts, denn im Rahmen der Verwaltung der multilateralen Übereinkommen stellt die WTO Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten bereit (Art. III Abs. 3 WTO-Übereinkommen). Daher sind Konsultationen und Streitbeilegung nach dem DSU zu behandeln (Art. I Abs. I Satz I i. V. m. Anhang 1 DSU, Art. 30). Die Anpassung der allgemeinen Regeln im DSU an die besonderen Bedürfnisse des Übereinkommens bleibt jedoch möglich. Das Übereinkommen verweist nur insoweit auf das DSU, als es keine eigenen Verfahrensregeln enthält (Art. 30) und das DSU räumt diesen den Vorrang ein (Art. 1 Abs. 2 i. V. m. Anhang 2 DSU). Neben dem DSU und dem Übereinkommen gibt es mit Art. XXII und XXIII GATI 1994 noch eine dritte Ebene von Verfahrensregeln. Sie sind die ursprünglichen Vorschriften, aus denen sich das Streitschlichtungsrecht der WTO entwickelte, und gelten auch nach 1994 noch fort. Zu den Prinzipien des GATI als Grundlage der Streitbeilegung bekennen sich daher sowohl das DSU als auch das Übereinkommen (Art. 3 Abs. 1 DSU, Art. 30).

131

Im Einzelnen Jansen, EuZW 1996,513.

§ 5 Das Verfahrensrecht des Übereinkommens

103

IH. Das Verfahren bei verbotenen bzw. anfechtbaren Subventionen Das Verfahrensrecht der Teile 11 und III (verbotene und anfechtbare Subventionen) kann zusammen dargestellt werden. Auch in materieller Hinsicht weisen beide Teile nämlich weitgehend inhaltliche Gemeinsamkeiten auf. Sie sprechen beide ein Verbot bestimmter Subventionen aus, wenn dieses auch einmal auf die Art der Subvention, einmal auf deren Wirkung gestützt wird. Das entsprechende Verfahren muss also jeweils eines sein, das die Zuordnung der streitigen Maßnahme in die entsprechende Kategorie verbindlich vornimmt und das Verbot durchsetzt. Aus diesem Grund ist das Verfahrensrecht der Teile 11 und III parallel ausgestaltet. Die Durchsetzung der Verbote in Art. 3 und 5 erfolgt nicht ex ojjicio durch Organe der WTO, sondern ist als Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten ausgestaltet. Die wesentlichen Abschnitte des Verfahrens sind die Konsultationen, das streitige Verfahren vor dem Streitbeilegungsorgan und der Sondergruppe, eventuell ein Rechtsmittelverfahren und schließlich die Umsetzung der Entscheidung. Der Verlauf eines solchen Verfahrens wird nun beschrieben. 132 Grundsätzlich sind für die Verfahren im Falle verbotener Subventionen die im DSU vorgesehenen Fristen halbiert (Art. 4 Abs. 12); auch die sonstigen Vorschriften in Art. 4 dienen überwiegend der Verkürzung von Fristen des DSU. Darauf wird im Folgenden aus Gründen der Übersichtlichkeit nicht eingegangen. Jedenfalls ist das Verfahren nach Teil 11 des Übereinkommens gegenüber den allgemeinen Regeln des DSU wesentlich beschleunigt. 133

1. Das Konsultationsveifahren Auslöser für ein Verfahren nach Teil 11 ist der Verdacht auf Gewährung einer verbotenen Subvention durch einen Mitgliedstaat (Art. 4 Abs. 1) oder - für ein Verfahren nach Teil III - der Verdacht der Verursachung nachteiliger Auswirkungen (Art. 7 Abs. 1). Das Verfahren wird eingeleitet durch einen schriftlichen Antrag eines anderen Mitgliedstaates (Beschwerdeführer) auf Konsultationen (Art. 4 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1). Die streitige Maßnahme des subventionierenden Mitgliedes (Beschwerde132 Dabei werden Einzelprob1eme sowie besondere Verfahrensarten nicht dargestellt; vgl. Verfahren unter mehr als einem Übereinkommen (Art. lAbs. 2 Satz 3, 4 DSU); Verfahren unter einem plurilateralen Übereinkommen (Art. 2 Abs. I Satz 3 DSU); Verfahren bei Beteiligung eines Entwicklungsland-Mitgliedes (Art. 3 Abs. 12, Art. 4 Abs. 10, Art. 8 Abs. 10, Art. 12 Abs. 10 und 11 DSU); Verfahren in dringenden Fällen, insbesondere bezüglich verderblicher Güter (Art. 4 Abs. 8, 9, Art. 12 Abs. 8 DSU); Verfahren bei mehreren Beschwerdeführern (Art. 9 DSU); Beteiligung Dritter (Art. 10 DSU). Allgemein zum Verfahrensrecht gemäß dem DSU Sittmann, RIW 1997,749 (750 ff.). 133 Wird in einem Verfahren nach Teil 11 jedoch eine Subvention angegriffen, die von einem Entwicklungsland gewährt wird, so richtet sich das Verfahren nach Art. 7 anstelle von Art. 4 (vgl. Art. 27 Abs. 4). Im Wesentlichen wird damit das Verfahren nach Teil 11 durch eines nach Teil III ersetzt.

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

gegner) und die Rechtsgrundlage der Beschwerde sind zu bezeichnen (Art. 4 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 DSU). Auch die Beweismittel für das Vorliegen einer verbotenen oder anfechtbaren Subvention sind anzugeben (Art. 4 Abs. 2, Art. 7 Abs. 2). Der Antrag ist dem Streitbeilegungsorgan anzuzeigen (Art. 4 Abs. 3 Satz 4 DSU). Der Beschwerdegegner muss nun schnellstmöglich nach Zustellung des Antrages Stellung nehmen und Konsultationen beginnen (Art. 4 Abs. 3 Satz 1, Art. 7 Abs. 3 Satz 1). In diesen vertraulichen Konsultationen sollen die Parteien eine einvernehmliche Lösung des Streites suchen (Art. 4 Abs. 3 Satz 1, Abs. 6 DSU). Gegebenenfalls wird ein solcher Konsens dem Streitbeilegungsorgan notifiziert und beendet das Verfahren (Art. 4 Abs. 5, Art. 3 Abs. 6 DSU).

2. Das streitige Verfahren vor dem Streitbeilegungsorgan und der Sondergruppe

Ist 30 Tage (Verfahren nach Teil 11) bzw. 60 Tage (Verfahren nach Teil III) nach Zustellung des Antrages auf Konsultationen keine einvernehmliche Lösung gefunden, so beginnt das Verfahren vor dem Streitbeilegungsorgan (Art. 4 Abs. 4, Art. 7 Abs. 4 Satz 1 Übereinkommen, Art. 4 Abs. 7 Satz 1 DSU). Dieses Verfahren wird vorzeitig eröffnet, wenn die Parteien in den ersten 20 Tagen der Konsultationen diese übereinstimmend für gescheitert erklären (Art. 4 Abs. 7 Satz 2 DSU). Sollte ein Mitgliedstaat entweder während einer Frist von zehn Tagen keine erste Stellungnahme abgeben oder sich weigern, rechtzeitig in Konsultationen einzutreten, beginnt ebenfalls sofort das streitige Verfahren (Art. 4 Abs. 3 Satz 2 DSU). Beide Parteien können nun vom Streitbeilegungsorgan die Einsetzung einer Sondergruppe verlangen (Art. 4 Abs. 7 Satz 1 DSU). Dazu muss ein schriftlicher Antrag Grundlage und Gegenstand der Beschwerde nennen und den Inhalt der Konsultationen wiedergeben (Art. 6 Abs. 2 DSU). Auf einen solchen Antrag hin setzt das Streitbeilegungsorgan eine Sondergruppe ein und erteilt ihr einen Untersuchungsauftrag (Art. 7 DSU). Die Sondergruppe nimmt zunächst die Vorlage des Beschwerdeführers, dann die des Gegners entgegen (Art. 12 Abs. 6 DSU). Bei Bedarf erfolgen weitere Stellungnahmen. Zudem zieht die Sondergruppe die nötigen Erkundigungen von Privatpersonen oder Behörden ein (Art. 13 DSU). Eine Besonderheit des Verfahrens nach Teil 11 ist die Einschaltung der Ständigen Expertengruppe. Neben dem Einholen von Auskünften und der Auswertung der Parteivorlagen hat die Sondergruppe hier die Möglichkeit, die Feststellung einer verbotenen Subvention auf die Ständige Expertengruppe zu übertragen. Diese wertet die von bei den Seiten vorgebrachten Stellungnahmen und Beweise aus und berichtet der Sondergruppe über ihr Ergebnis (Art. 4 Abs. 5 Satz 2 und 3). Ihre Beurteilung ist für die Sondergruppe bindend (Art. 4 Abs. 4 Satz 4). Stellt die Sondergruppe, eventuell durch Übernahme der Ergebnisse der Ständigen Expertengruppe, eine rechtswidrige Subvention fest, so spricht sie an den Be-

§ 5 Das Verfahrensrecht des Übereinkommens

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schwerdegegner die Empfehlung aus, die Subvention in Einklang mit dem Übereinkommen zu bringen (Art. 19 Abs. I Satz I DSU). Liegt eine verbotene Subvention nach Art. 3 vor, so kann dies nur durch Rücknahme der Subvention innerhalb einer von der Sondergruppe bestimmten Frist geschehen (Art. 4 Abs. 7). Wird eine anfechtbare Subvention festgestellt, so kann die Abhilfe einmal in der Rücknahme der Subvention bestehen, aber auch in einer Modifikation (und Fortgewährung), die in Zukunft nachteilige Auswirkungen vermeidet. 134 Die Sondergruppe kann einen unverbindlichen Vorschlag unterbreiten, wie das zu bewerkstelligen ist (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 DSU). In beiden Verfahren, d. h. nach Teil II oder III, soll auch die Sondergruppe eine einvernehmliche Lösung des Streites anstreben. Gelingt dies, beendet die Notifikation der Einigung und ein Bericht der Sondergruppe an das Streitbeilegungsorgan das Verfahren (Art. 12 Abs. 7 Satz 3 DSU). Bleibt allerdings das Verfahren streitig, legt die Sondergruppe den Parteien den Entwurf ihres Berichtes an das Streitbeilegungsorgan als Zwischenbericht vor (Art. 15 Abs. I DSU). Erhebt keine der Parteien dagegen Widerspruch, so gilt der Zwischenbericht zugleich als Abschlussbericht (Art. 15 Abs. 2 Satz 3 DSU). Bei Widerspruch erfolgt eine weitere Anhörung der Parteien. Schließlich legt die Sondergruppe dem Streitbeilegungsorgan ihren Schlussbericht vor, welcher die Darstellung des Sachverhaltes, dessen rechtliche Begutachtung und einen Entscheidungsvorschlag enthält (Art. 12 Abs. 7 Satz 1 und 2 DSU). Das gesamte Verfahren in der Sondergruppe nach Teil II soll 90 Tage, das nach Teil III 120 Tage nicht überschreiten (Art. 4 Abs. 6, Art. 7 Abs. 5). Dann nimmt das Streitbeilegungsorgan Einwände der Mitgliedstaaten gegen den Bericht der Sondergruppe entgegen und erörtert die Verfahrensergebnisse (Art. 16 Abs. 4 Satz 1 DSU). Damit nimmt das Streitbeilegungsorgan den Bericht an - d. h. es macht sich die Feststellungen und den Entscheidungsvorschlag zu eigen -, wenn nicht durch Konsens seiner Mitglieder die Annahme des Entscheidungsvorschlages abgelehnt wird (Art. 16 Abs. 4 Satz 1 DSU).135

3. Das Rechtsmittelveifahren Die Behandlung des Berichts der Sondergruppe durch das Streitbeilegungsorgan (Art. 16 Abs. 4 DSU) unterbleibt, wenn eine der Parteien binnen 30 Tagen nach Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5 (13). Hier liegt das eigentliche Novum gegenüber dem Verfahrensrecht des GATT 1947. Konnte dort der Entscheidungsvorschlag der Sondergruppe nur einstimmig angenommen werden - wozu auch die Stimme der unterlegenen Partei erforderlich war; vgl. Dolzer; FS Doehring, S. 143 (152) -, so kann der Entscheidungsvorschlag nun nur einstimmig zurückgewiesen werden - wozu auch die Stimme der obsiegenden Partei erforderlich wäre. Dazu dürfte es kaum einmal kommen; Krenzier; Außenwirtschaftsrecht, in: Grabitz/Hilf, Recht der EU, Kap. E.l, Rz. 79. 134

135

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Bekanntgabe des Berichtes ein Rechtsmittel gegen diesen einlegt (Art. 4 Abs. 8, Art. 7 Abs. 6). In diesem Fall beginnt das Verfahren vor dem Einspruchsgremium. Erörtert werden dort ausschließlich die Rechtsausführungen, auf die sich der Bericht der Sondergruppe stützt (Art. 17 Abs. 6 DSU). An die tatsächlichen Feststellungen ist das Einspruchsgremium gebunden. Auch das Einspruchsgremium erstellt einen Bericht und leitet diesen dem Streitbeilegungsorgan zu (Art. 17 Abs. 10 Satz 2 DSU). Im Regelfall soll das Rechtsmittelverfahren innerhalb von 60 Tagen abgeschlossen sein (Art. 17 Abs. 5 DSU), im Verfahren nach Teil II sogar nach 30 Tagen (Art. 4 Abs. 9). Danach erfolgt - wie im Verfahren ohne Rechtsmittel - die Erörterung der Verfahrensergebnisse durch das Streitbeilegungsorgan. Sie betrifft sowohl den Bericht der Sondergruppe als auch den des Einspruchsgregliums. Diese Erörterung soll spätestens zwölf Monate nach Einsetzung der Sondergruppe erfolgen. Mit ihr nimmt das Streitbeilegungsorgan den Bericht an, wenn es seine Annahme nicht durch Konsens seiner Mitglieder ablehnt (Art. 17 Abs. 14 Satz 1 DSU).

4. Inhalt und Umsetzung der Entscheidung

Da das Streitbeilegungsorgan den Bericht der Sondergruppe oder gegebenenfalls den des Einspruchsgremiums nur annehmen oder zurückweisen, nicht aber verändern kann, entspricht seine Entscheidung in ihrem Inhalt dem Bericht der Sondergruppe bzw. des Einspruchsgremiums. Lautet die Entscheidung, die Maßnahme des Beschwerdegegners sei nicht zu beanstanden, erübrigt sich die Umsetzung und das Verfahren endet mit dieser Feststellung. Obsiegt allerdings der Beschwerdeführer und wird ein Verstoß gegen das Übereinkommen festgestellt, so empfiehlt das Streitbeilegungsorgan - entsprechend dem Bericht der Sondergruppe bzw. des Einspruchsgremiums - die streitige Maßnahme durch Rücknahme oder Modifikation mit dem Übereinkommen in Einklang zu bringen (Art. 3 Abs. 7 Satz 4, Art. 19 Abs. 1 Satz 2 DSU, Art. 4 Abs. 7). In diesem Fall ist die Entscheidung des Streitbeilegungsorgans vom unterliegenden Beschwerdeführer innerhalb eines angemessenen Zeitraumes umzusetzen. Dies wird vom Streitbeilegungsorgan überwacht, dem der Beschwerdegegner binnen 30 Tagen nach Annahme des Berichtes der Sondergruppe (bzw. des Einspruchsgremiums) zu erklären hat, in welcher Weise er der Entscheidung nachzukommen beabsichtigt (Art. 21 Abs. 3, 4 und 6 DSU). Bei Streit über die aus der Entscheidung erwachsenden Pflichten findet erneut ein Streitschlichtungsverfahren statt, in der Regel vor der gleichen Sondergruppe (Art. 21 Abs. 5 DSU). Wird die Entscheidung des Streitbeilegungsorgans nicht rechtzeitig umgesetzt, d. h. die rechtswidrige Subvention nicht zurückgezogen oder modifiziert, so kann der Beschwerdeführer beantragen, ihm Gegenmaßnahmen gegen die rechtswidrige Subvention zu gestatten (vorläufige Maßnahmen und Ausgleichszölle nach Teil V).

§ 5 Das Verfahrensrecht des Übereinkommens

107

Diesen Antrag kann das Streitbeilegungsorgan nur einstimmig zurückweisen, andernfalls ist ihm stattzugeben (Art. 4 Abs. 10). Die allgemeinen Folgen der Nichtumsetzung einer der Beschwerde stattgebenden Entscheidung - Vereinbarung einer Entschädigung (Art. 22 Abs. 1, 2 DSU) oder Aussetzung von Zugeständnissen (Art. 22 Abs. 1,3 bis 5 DSU) - sind ebenfalls anwendbar. 136 Allerdings folgt aus Art. 22 Abs. 8 Satz I DSU, dass jegliche Gegenmaßnahme durch den obsiegenden Beschwerdeführer nicht die primäre Verpflichtung des Beschwerdegegners beseitigt, die beanstandete Subvention mit dem Übereinkommen in Einklang zu bringen. Spätestens nach Ablauf der Umsetzungsfrist muss der Beschwerdegegner mit dem Beschwerdeführer über eine Entschädigung verhandeln (Art. 22 Abs. 2 Satz 1 DSU). Ergibt dies binnen 20 Tagen kein Ergebnis, so kann der Beschwerdeführer beim Streitbeilegungsorgan die Ermächtigung zur Aussetzung von Zugeständnissen gegenüber dem Beschwerdegegner verlangen (Art. 22 Abs. 2 Satz 2 DSU). Das Streitbeilegungsorgan kann einen solchen Antrag nur binnen 30 Tagen nach Ablauf der Umsetzungsfrist durch Konsens zurückweisen (Art. 22 Abs. 6 Satz 1 DSU). Zunächst muss der Beschwerdeführer sich auf die Aussetzung von Zugeständnissen aus dem gleichen Übereinkommen in dem gleichen Wirtschaftssektor beschränken, in welchem der Verstoß festgestellt wurde (Art. 22 Abs. 31it. a DSU). Dann werden Zugeständnisse aus dem gleichen Übereinkommen, aber aus anderen Sektoren, und schließlich sogar Zugeständnisse aus anderen Übereinkommen ausgesetzt (cross retaliation. Art. 22 Abs. 31it. bund c). Das Rechtsmittel des Beschwerdegegners gegen die ihm drohende Aussetzung von Zugeständnissen ist die Anrufung der ursprünglich mit dem Fall befassten Sondergruppe oder eines vom Generaldirektor benannten Schiedsgerichts (Art. 22 Abs. 6 Satz 2 und 3 DSU). Dieser Anrufung kommt gegenüber der Aussetzung von Zugeständnissen aufschiebende Wirkung zu (Art. 22 Abs. 6 Satz 4 DSU). Die Entscheidung über den Umfang der Aussetzung von Zugeständnissen erfolgt dann binnen 60 Tagen nach Ende der Umsetzungsfrist (Art. 22 Abs. 6 Satz 3 DSU).

5. Vennittlungs- und Schiedsverfahren Verrnittlungs- und Schiedsversuche können mit Einverständnis bei der Parteien eines Streitschlichtungsverfahrens parallel zu diesem unternommen werden (Art. 5 Abs. 5 DSU). Bei Übereinstimmung bei der Seiten kann ein Schiedsverfahren ein Verfahren nach dem DSU ersetzen (Art. 25 DSU). 6. Notifikation, Auskunft und Gutachten

Damit die Verbote und Beschränkungen in Art. 3 und 5 nicht leer laufen, müssen Informationen über die Subventionstätigkeit aller WTO-Mitglieder zugänglich 136

Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (13).

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

sein. Die Handelspartner der subventionierenden Mitglieder müssen in die Lage versetzt werden, die möglichen Wirkungen der Subvention zu erkennen. Erst dann können sie nämlich die Erfolgsaussichten eines Streitbeilegungsverfahrens oder die Berechtigung eines Ausgleichszolls prüfen. 137 Daher sind spezifische Subventionen dem Sekretariat unter Angabe bestimmter Informationen zu notifizieren (Art. 25 Abs. 2 - 6). Die Einhaltung des Notifikationserfordemisses wird durch die Möglichkeit der Mitgliedstaaten gesichert, das vermeintlich rechtswidrige Unterlassen der Notifikation dem Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen zur Kenntnis zu bringen (Art. 25 Abs. 10). Im Drei-Jahres-Rhythmus werden die Notifikationen durch den Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen überprüft (Art. 26 Abs. I Satz 1). Daneben besteht ein Auskunftsrecht der Mitglieder bezüglich notifizierter Subventionen oder nicht notifizierungsbedürftiger Maßnahmen (Art. 25 Abs. 8 und 9). Vor der Einleitung eines streitigen Verfahrens nach Art. 4 oder 7 kann ein Mitgliedstaat eine vertrauliche Stellungnahme der Ständigen Expertengruppe beantragen, um die Rechtsnatur einer Subvention begutachten zu lassen (Art. 24 Abs. 4). Das gleiche Recht steht dem Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen zu (Art. 24 Abs. 3 Satz 4).

IV. Die nichtanfechtbaren Subventionen

Neben der Anwendbarkeit des allgemeinen Notifikationsverfahrens (Art. 25) und der Begutachtung durch die Ständige Expertengruppe (Art. 24 Abs. 4) verfügt auch Teil IV des Übereinkommens über spezielle Verfahren.

1. Das Notifikationsverfahren

Da das Ziel eines Verfahrens dessen Ausgestaltung bestimmt, muss das Verfahrensrecht des Teils IV sich deutlich von dem der Teile 11 und III unterscheiden. Hier ist kein Verbot durchzusetzen, denn die nichtanfechtbaren Subventionen zeichnet gerade aus, dass den Mitgliedstaaten ihre Gewährung gestattet ist. Nur die Einhaltung der jeweiligen Bedingungen der Nichtanfechtbarkeit ist zu sichern. Daher bestehen über das allgemeine Notifikationsverfahren (Art. 25 Abs. 2 - 6) hinaus zusätzliche Anforderungen an Subventionen, die von der Einordnung als nicht137 A. A. Scheffler, RIW 1993,401 (403), der die Notifikation als "bedeutungslose Routineübung" bezeichnet. Das verkennt m. E., dass erst die Notifikation die Aufmerksamkeit eines anderen WTO-Mitgliedstaates auf eine Subvention lenken kann. Wegen der möglichen Ersetzbarkeit eines Zolls durch eine Subvention ist auch dann erst der Wert eines Zollzugeständnisses erkennbar; Jackson, World Trade and GATI, S. 388.

§ 5 Das Verfahrensrecht des Übereinkommens

109

anfechtbar profitieren sollen (Art. 8 Abs. 3). Solche Subventionen müssen vor ihrer Vergabe dem Ausschuss für Subventionen und Ausg1eichsmaßnahmen notifiziert werden (Art. 8 Abs. 3 Satz 1). Ist eine vorherige Notifikation unterblieben, so fällt die fragliche Subvention zunächst unter die sonstigen Regeln des Übereinkommens, insbesondere kann sie nach Teil III angegriffen oder nach Teil V ausgeglichen werden. Stellt sich jedoch heraus, dass die fragliche Subvention den Anforderungen des Art. 8 Abs. 2 genügt, so ist diese Subvention, selbst wenn die erforderliche Notifikation immer noch nicht vorliegt, als nichtanfechtbar zu behandeln (Fn. 35 zu Art. 10). Das Notifikationsverfahren findet unter Beteiligung des subventionierenden Mitgliedes und des Ausschusses für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen statt. Es ist keine Streitschlichtung, weshalb das DSU nicht anwendbar ist. Einzelheiten richten sich nach Art. 8 Abs. 3. Die Notifikation muss alle Informationen enthalten, die erforderlich sind, um die Übereinstimmung der angemeldeten Subvention mit den Anforderungen des Art. 8 Abs. 2 nachvollziehen zu können. Sie ist durch Jahresberichte fortzuschreiben. Das Notifikationsverfahren findet nur Anwendung auf nichtanfechtbare, spezifische Subventionen (Art. 8 Abs. I lit. bund Abs. 2). Im Falle nichtanfechtbarer, nichtspezifischer Subventionen (Art. 8 Abs. I lit. a) gibt es ein solches Verfahren nicht. Jeder Mitgliedstaat kann durch einen Antrag an den Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen eine ad hoc-Überprüfung einer notifizierten Subvention auf Übereinstimmung mit Art. 8 Abs. 2 einleiten (Art. 8 Abs. 3 Satz 3). Hält das antragstellende Mitglied es für nötig, kann es zuvor eine Untersuchung durch das Sekretariat beantragen, das von dem subventionierenden Mitglied Auskünfte einholen kann (Art. 8 Abs. 4 Satz I) und seine Ergebnisse dem Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen mitteilt (Art. 8 Abs. 3 Satz 2).138 Der Ausschuss, gegebenenfalls zuvor das Sekretariat, stellt die Übereinstimmung der streitigen Subvention mit Art. 8 Abs. 2 oder die Verletzung dieser Vorschrift fest. Gegen diese Entscheidung kann ein Verfahren nach den Regeln des DSU stattfinden (Art. 8 Abs. 5). 2. Das Konsultationsverfahren

Der Anstoß zu einem Konsultationsverfahren ist der Verdacht eines Mitgliedstaates, trotz Übereinstimmung mit Art. 8 Abs. 2 verursache eine Subvention ernsthafte nachteilige Auswirkungen auf einen inländischen Wirtschaftszweig. Auf Antrag des vermeintlich geschädigten Mitglieds muss das subventionierende Mitglied so schnell wie möglich Konsultationen aufnehmen (Art. 9 Abs. I und 2). Binnen 60 Tagen sollen die Parteien nach einer einvernehmlichen Lösung suchen (Art. 9 138 Für den Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen ist ein solches Informationsrecht jedenfalls nicht ausdrücklich vorgesehen.

110

2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

Abs. 2 und 3). Verfahren nach Teil II oder III würden danach in den streitigen Teil übergehen. Hier ist eine Streitbeilegung aber nicht vorgesehen, denn es steht außer Frage, dass die Subventionierung erlaubt ist. Scheitern die Konsultationen, wird der Fall deshalb auf Antrag des vermeintlich geschädigten Mitglieds dem Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen, nicht aber dem Streitbeilegungsorgan vorgelegt (Art. 9 Abs. 3). Der Ausschuss überprüft nun das Vorbringen der geschädigten Partei. Gegebenenfalls gibt er die Empfehlung ab, die Gewährung der Subvention so zu modifizieren, dass ernsthafte nachteilige Auswirkungen in Zukunft vermieden werden (Art. 9 Abs. 4 Satz I und 2). Befolgt das subventionierende Mitglied diese Empfehlung nicht binnen sechs Monaten, so können dem geschädigten Staat Gegenmaßnahmen gestattet werden (Art. 9 Abs. 4 Satz 1 und 2). Das Verfahren kann damit die schädigende Subvention nicht direkt unterbinden, aber mittelbar Druck auf das subventionierende Mitglied ausüben.

V. Die Regelungen für Ausgleichszölle

Bei den Ausgleichszöllen sind unterschiedliche Verfahren zu unterscheiden. Nationale Verfahren sind die Festsetzung und Erhebung eines Ausgleichszolles durch die Behörden eines Mitgliedstaates. Deren Entscheidungen müssen in einem ebenfalls nationalen - gerichtlichen Verfahren überprüfbar sein (Art. 23). Nicht dem nationalen Verwaltungs(prozess)recht gehört hingegen das Streitbeilegungsverfahren an, mit dem ein Mitgliedstaat geltend machen kann, ein von einem anderen WTO-Mitglied eingeführter Ausgleichszoll sei rechtswidrig, weil die Voraussetzungen seiner Erhebung nicht vorlägen oder weil er zu hoch festgesetzt sei. Dieses Verfahren richtet sich nach den Vorschriften des DSU und entsprich hinsichtlich seines Ablaufes im Wesentlichen dem Verfahren, mit dem Subventionen nach Teil 11 und III des Übereinkommens auf Übereinstimmung mit dem WTO-Recht überprüft werden.

VI. Der Übergang zu den neuen Regeln 139

Nach dem Inkrafttreten des WTO-Übereinkommens am 1. Januar 1995 galten der Subventionskodex 1979 und das Übereinkommen zunächst parallel. Während des Jahres 1995 zogen sich jedoch diverse Unterzeichner des Subventionskodex 1979 von diesem zurück (vgl. Art. 19 Abs. 9 Subventionskodex 1979), so z. B. die USA schon am 28. Februar 1995. Nach dem Auslaufen des GATT 1947 am 31. Dezember 1995 wurde der Subventionskodex 1979 nur noch auf solche Verfahren 139

Vgl. GATT, GATT Activities 1994-1995, S. 3 und 79 f.

§ 6 Das Regelungsziel des Übereinkommens

111

angewendet, die nicht den Regeln der WTO unterlagen. Zu diesem Zweck blieb der Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen (gemäß Subventionskodex 1979)140 vorläufig bestehen. Mit Ablauf des Jahres 1996 stellte er seine Arbeit endgültig ein.

§ 6 Das Regelungsziel des Übereinkommens Viele Vorschriften des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen, ebenso einige Aspekte des Subventionsbegriffes, erschließen sich erst im Zusammenhang mit dem Regelungsziel des Übereinkommens. Dessen Ermittlung und Darstellung dient dieses Kapitel.

I. Das Fehlen eines ausdrücklichen Zielkataloges In internationalen Übereinkommen legen die Parteien oftmals in einer Präambel zum Vertragstext ihre Vorstellungen und Ziele fest. Solches positiv-rechtliches Material steht hier für die Ermittlung des Regelungsziels nicht zur Verfügung. Neben dem Antidumping-Kodex 1994 ist dieses Übereinkommen das einzige in der Schlussakte von Marrakesch, dem kein Zielkatalog vorangestellt ist. Das ist möglicherweise eine Folge der unterschiedlichen politischen Ziele der Teilnehmer der Uruguay-Runde. 141 Dennoch bleibt die Frage, warum die Verhandlungspartner sich nicht auf eine Präambel einigten, die sowohl die Eindämmung der Ausgleichszölle als auch der (schädlichen) Subventionen als wünschenswert festschrieb. Der Subventionskodex 1979 enthielt eine solche Präambel und trotz grundlegender Differenzen, was für die Liberalisierung des internationalen Handels vorrangig sei, gelang später auf der Konferenz von Punta dei Este und nochmals auf der Halbzeitkonferenz von Montreal - die Erklärung von Punta dei Este und das Mid Term Review Agreement wurden von allen Verhandlungsteilnehmern verabschiedet - eine solche übergreifende Zielformulierung. Gemäß Art. 31 Abs. 2 Übereinkommen von Wien über das Recht der Verträge erfolgt die Auslegung eines völkerrechtlichen Übereinkommens, auch die Ermittlung des Regelungsziels als Instrument für die weitere Interpretation, unter Rückgriff auf Rechtsakte der Vertragsparteien, die mit dem jeweiligen Übereinkommen in Zusammenhang stehen. Umso mehr müssen solche Rechtsakte als Auslegungsmaterial herangezogen werden, die von den Parteien als Bestandteile eines einheitlichen Vertragswerkes angesehen werden - wie das WTO-Übereinkommen mit sei140 Sowohl der Subventionskodex 1979 als auch das Übereinkommen errichteten ein Organ mit dem Namen "Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen". Jedenfalls rechtlich sind diese Organe zu unterscheiden. 141 Siehe oben § 3 III 1.

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

nen Anhängen einschließlich des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen. 142 Daher ist dessen Regelungsziel durch Rückgriff auf die Ziele des gesamten WTO-Rechts zu ermitteln. 143 11. Die Wirkungen einer Subvention auf den Allokationsmechanismus

Das WTO-Übereinkommen als Gesamtrechtsordnung und sein Regelungsziel der Erhöhung des Lebensstandards beruhen auf dem Modell der Vollkommenen Konkurrenz. l44 Für die Ermittlung des Regelungsziels des Übereinkommens ist es deshalb hilfreich, die Wirkungen einer Subvention auf diesen Mechanismus zu betrachten. Wird einem Unternehmen eine Subvention gewährt, so senkt dies zwar nicht unmittelbar die Produktionskosten. 145 Für die Herstellung eines Gutes sind stets bestimmte Faktormengen erforderlich, die zu bestimmten Kosten beschafft werden müssen. Vielmehr verfügt ein Unternehmen, das eine Subvention erhält, neben den Erlösen aus dem Absatz über weitere Einnahmen, aus denen es seine Kosten bestreiten kann. Infolgedessen arbeitet das Unternehmen auch bei Preisen noch kostendeckend oder gewinnbringend, die ohne Subvention seinen Marktaustritt erzwingen würden. Ohne Subventionen würde nämlich kein Unternehmen (langfristig) ein Gut anbieten, wenn es nicht mindestens seine Kosten erlösen kann. Subventionen führen also dazu, dass der Preis für ein Produkt nicht die gesamten Kos-ten der Bereitstellung widerspiegelt, und bewirken die künstliche Verbilligung von Produkten. Wenn die Wirtschaftssubjekte ihre Aktivitäten planen, so ist ihre Informationsquelle der Marktpreis der von ihnen angebotenen oder nachgefragten Güter. Unter den Bedingungen der Vollkommenen Konkurrenz entspricht dieser den Grenzkosten 146 der Herstellung und den sozialen Kosten 147 der Bereitstellung der Güter. 142 United States - Tax Treatment Jor "Foreign Sales Corporations" - Panel Report. S. 272 (Rz. 7.90). 143 Beviglia Zampetti. JWT 1995 (6), 5 (17). 144 Siehe oben § 2 I und 11. 145 Mißverständlich Trebilcockl Howse. Regulation of Int. Trade, S. 154; Trebilcock. LPIBus. 1990,723 (724 f.); Beviglia Zampetti. JWT 1995 (6), 5 (6). 146 Die Grenzkosten sind die Kosten, die durch die Produktion einer weiteren, marginal kleinen Einheit eines Gutes verursacht werden. Es sind in diesem Sinne die Kosten der "letzten Einheit". 147 Soziale Kosten (auch: volkswirtschaftliche Kosten) erfassen neben den Kosten des Herstellers, insbesondere den Kosten für die Beschaffung von Faktoren (Arbeitsleistung, Rohstoffe), auch die externen Kosten, also die Kosten, die im Ergebnis von anderen Wirtschaftssubjekten getragen werden, ohne dass diese dafür einen Ausgleich in Geld erhielten. Dazu gehört z. B. die Umweltverschmutzung durch die Herstellung bestimmter Güter. Im Modell der Vollkommenen Konkurrenz gibt es annahmegemäß keine externen Effekte. Deshalb entsprechen die Grenzkosten den sozialen Kosten.

§ 6 Das Regelungsziel des Übereinkommens

113

Werden Subventionen gewährt, so richten sich Produktions- und Konsumpläne nach den durch die Subvention veränderten, also niedrigeren Preisen. Die Information, die ein Wirtschaftssubjekt unter den Voraussetzungen der Vollkommenen Konkurrenz aus dem Marktpreis eines Gutes gewinnen würde, nämlich dass dies die sozialen Kosten der Bereitstellung seien, wird verfalscht. Eine Bedingung, welche im Modell des Vollkommenen Wettbewerbs ein Pareto-optimales Ergebnis gewährleistet, ist verletzt. Die effiziente Allokation stellt sich nun nicht ein, weil von dem subventionierten Produkt relativ zu anderen Produkten zuviel hergestellt und verbraucht wird. IH. Wirtschaftliche und politische Ziele der Subventionierung

Demnach sind Subventionen eine Gefahr für die effiziente Allokation knapper Ressourcen. Ware das Urteil über sie tatsächlich so eindeutig - und so vernichtend könnten aber ihre Existenz und ihre tatsächliche Verbreitung kaum erklärt werden.

Im vorigen Abschnitt (11.) wurden Subventionen in eine Modellwelt implementiert, die ansonsten den Annahmen der Vollkommenen Konkurrenz entsprach. Wie die Fälle des Marktversagens zeigen, ist ein tatsächlicher Markt aber kein solcher perfekter Allokationsmechanismus. Keinesfalls stören Subventionen eine ansonsten funktionierende Maschinerie. Das unregulierte Marktergebnis entspricht weder Effizienz- noch Gerechtigkeitskriterien, sondern verlangt geradezu nach korrigierenden Eingriffen durch den Staat. Eine traditionelle - wobei die Berufung auf die Tradition allein ihre Existenz nicht rechtfertigt - und unverzichtbare Möglichkeit der öffentlichen Hand zur Beeinflussung des wirtschaftlichen Geschehens sind Subventionen. 148 Die Wirtschaftspolitik kann sich nämlich die Wirkungen von Subventionen zu Nutze machen, um bestimmte Ziele zu erreichen, die sich im politischen Prozess als erstrebenswert herausgebildet haben. Insbesondere kann mittels Subventionen das tatsächliche Marktergebnis verbessert, d. h. einem effizienten Zustand angenähert werden. Subventionen können Fälle von Marktversagen korrigieren und den wirtschaftlichen Wohlstand einer Volkswirtschaft erhöhen. Gemäß diesem Verständnis von Subventionen als Mittel der (Wirtschafts-)politik, also der zielgerichteten Gestaltung der (wirtschaftlichen) Verhältnisse einer Gesellschaft, werden Subventionen nun geordnet nach der Art der angestrebten Ziele dargestellt. 1. Außenhandel

Subventionen können den grenzüberschreitenden Güterverkehr und so die außenwirtschaftliche Entwicklung einer Volkswirtschaft beeinflussen. 149 Werden Seidel, FS Everling, Bd. 11, S. 1393 (1396); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 810. Schütterle, EuZW 1995,391; Senti, Außenwirtschaft 1983,21 (22); Beviglia Zampetti, JWT 1995, (6), 5 (7); Jackson, World Trade and GATT, S. 365 f. 148 149

8 Grave

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen

für die Ausfuhr bestimmte Produkte subventioniert, so ergeben sich im internationalen Vergleich Preisvorteile für die heimische Wirtschaft. Dadurch wird der Export von im Inland hergestellten Gütern gefördert. So wird besonders der Absatz überschüssiger inländischer Produkte erhöht, die sonst im Inland erheblichen Preisdruck ausüben würden. 150 Bisweilen werden für den Export bestimmte Produkte auch subventioniert, um die als "unfair" empfundenen Wettbewerbsvorteile von Herstellern in anderen Ländern auszugleichen. 151 Auch die Subventionierung von für das Inland bestimmten Gütern kann Preisvorteile für die heimischen Unternehmen ergeben. Das schützt deren Absatz vor Konkurrenz aus dem Ausland und fördert ebenfalls den Verbrauch inländischer Produkte - diesmal im Inland. Schließlich können Subventionen dazu benutzt werden, die Einkünfte eines Wirtschaftszweiges von den Schwankungen des Weltmarktpreises oder - oft besteht ein Zusammenhang - den Schwankungen des Dollarkurses abzukoppeln. 152 2. Sektorale WirtschaJtsstruktur

Der Träger der Wirtschaftspolitik kann es auch als wünschenswert ansehen, die sektorale Struktur der Volkswirtschaft, d. h. die Verteilung der vorhandenen Produktionsfaktoren auf die einzelnen Wirtschaftszweige zu verändern. a) Flankierung des permanenten Strukturwandels Fortschritte in Wissenschaft und Technik bringen sowohl neue Produkte als auch neue Verfahrenstechnologien hervor. Damit und mit der Änderung der Lebensgewohnheiten bilden sich neue Präferenzen der Verbraucher. Die Produktions- und Konsumgewohnheiten in einer Volkswirtschaft sind nicht statisch, sondern veränderlich. Für die Bereitstellung bestimmter Produkte müssen daher Wirtschaftszweige erst aufgebaut werden, andere Wirtschaftszweige weisen Überkapazitäten auf. Eine Verschiebung der Produktionsfaktoren wird erforderlich. Diese Veränderung ist kein von Zeit zu Zeit auftretender Schock, sondern ein kontinuierlicher Prozess. Im Idealfall müsste die Verschiebung der Ressourcen jeweils im gleichen Maße erfolgen. 150 Daraus resultiert die Bedeutung der Ausfuhrförderung für die produktive europäische Landwirtschaft; Stewan, Uruguay-Round, Bd. I, S. 826. 151 Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Polieies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (8). Besteht dieser Wettbewerbsvorteil auch in einer Subvention, so kann es zu einem Subventionswettlauf kommen. 152 Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Polieies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (8), nennt als Beispiele die Geirneinsame Agrarpolitik der EG und den Flugzeugsektor.

§ 6 Das Regelungsziel des Übereinkommens

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Theoretisch löst das Modell der Vollkommenen Konkurrenz auch dieses Problem. Die entstehende oder steigende Nachfrage führt wegen erhöhter Gewinnaussichten für die Unternehmen zur Ausweitung der Produktion in den neuen Sektoren, wogegen bei sinkender Nachfrage Ressourcen aus den betreffenden Wirtschaftszweigen abgezogen werden, weil sie anderweitig gewinnbringender eingesetzt werden können. Oftmals reichen aber die Wettbewerhskräfte nicht aus, um die erforderliche strukturelle Entwicklung einer Wirtschaft zu gewährleisten, denn weder Arbeit noch Kapital sind vollkommen mobil. 153 Die "negativen" Strukturveränderungen, das Schließen von Produktionsstätten, bringen daher Arbeitslosigkeit mit sich, die gesamtwirtschaftlich teurer sein kann als die künstliche Aufrechterhaltung der Produktion. 154 Die Subventionierung notleidender Wirtschaftszweige kann hier sinnvoll sein. Sie federt die sozialen Folgen der Strukturveränderung ab. Dieses Phänomen betrifft insbesondere die "reifen" Wirtschaftszweige (mature industries), z. B. den Schiffbau, die mit stagnierender oder sinkender Nachfrage zu kämpfen haben. Andererseits fördern und beschleunigen Subventionen auch die "positiven" Strukturveränderungen, d. h. das Entstehen neuer Wirtschaftszweige und Produktionsstätten (infant industries). Die wirtschaftlichen Aktivitäten und Ressourcen können in neuen Technologien oder Wachstumsbranchen konzentriert werden (z. B. Mikroelektronik). Das gilt entsprechend für die entstehende Industrie in solchen Entwicklungsländern, die eine leistungsfahige Volkswirtschaft erst aufbauen müssen. 155

b) Flankierung des integrations bedingten Strukturwandels Mit fortschreitender Liberalisierung der grenzüberschreitenden Wirtschaftsbeziehungen vertieft sich die internationale Arbeitsteilung. Neben den permanenten Strukturwandel, der Begleiterscheinung jeder wirtschaftlichen Entwicklung ist, treten zusätzliche "integrationsbedingte Strukturänderungsimpulse,,156 und damit ein Mehrbedarf an einzel- und gesamtwirtschaftlicher Anpassungsflihigkeit. Manche Wirtschaftszweige wachsen, andere geraten unter Druck. Dies liefert eine zusätzliche Rechtfertigung für Subventionen zur Förderung der Strukturanpassung.

153 Bourgeois, GATI Rules for Industrial Subsidies, in: Petersmann / Hilf, The New GATI Round, S. 219 (224). 154 Das hängt von Dauer und Umfang der drohenden Arbeitslosigkeit und den Kosten einer möglichen Subventionierung ab. Es bedarf in jedem Einzelfall einer Abwägung im Rahmen des politischen Entscheidungsprozesses. 155 Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATI, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (7 f.). 156 Zippel, Implikationen der Beihilfepraxis, in: Bömer / Neundörfer, Recht der Beihilfen, S. 1 (14).

8*

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleiehsmaßnahmen

c) Das öffentliche Interesse an bestimmten Wirtschaftszweigen Der politische Entscheidungsprozess kann ergeben, dass die Existenz eines bestimmten Wirtschaftszweiges als nationales Interesse angesehen wird. Denn die Bereitstellung bestimmter Leistungen kann im öffentlichen Interesse liegen und zugleich stellt eine rein wettbewerblich organisierte Wirtschaft diese Leistung nicht bereit, z. B. weil es sich um ein öffentliches Gut handelt. Gelegentlich wird auch die Existenz eines bestimmten inländischen Wirtschafts zweiges als nationales Interesse betrachtet, obwohl die betreffenden Güter aus dem Ausland bezogen werden könnten, insbesondere wenn die Existenz bestimmter inländischer Indusriezweige als Element der nationalen Sicherheit oder als zentral für die weitere Entwicklung einer Volkswirtschaft angesehen wird (strategie industries).157 In beiden Fällen können Subventionen einen Wirtschaftszweig erhalten bzw. im Inland halten, wenn der Wettbewerb ansonsten seinen Marktaustritt erzwingen, seine Verdrängung durch ausländische Konkurrenten oder seine Abwanderung ins Ausland bewirken würde.

3. Konfiguration von WirtschaJtszweigen Im Gegensatz zur sektoralen Struktur einer Volkswirtschaft, welche die Zuordnung der Ressourcen zu den Industriezweigen beschreibt, beschreibt die Konfiguration von Wirtschaftszweigen die Häufigkeit bestimmter Unternehmensgrößen innerhalb eines Wirtschaftszweiges. Auch hier können z. B. aus arbeitsmarkt- oder wettbewerbspolitischen Gründen erwünschte Zustände mit Subventionen erhalten oder unerwünschte Zustände verändert werden. Hauptanwendungsfall ist sicher die Mittelstandsförderung oder Förderung der so genannten "kleinen und mittleren Unternehmen" (KMU). Wegen ihrer Flexibilität werden diese oft als bedeutender Faktor der wirtschaftlichen Entwicklung und als wesentlich für den Arbeitsmarkt empfunden. Gerade als Hilfen zur Unternehmensgründung existieren daher eine Vielzahl von Subventionsprogrammen. 158 Unter die Beeinflussung der Konfiguration von Wirtschaftszweigen fällt auch das gezielte Schaffen von national champions, Unternehmen, die durch Konzentration von Ressourcen heimische Märkte verteidigen oder Auslandsmärkte gewinnen können.

157 Zippel, Implikationen der Beihilfepraxis, in: Bömer / Neundörfer, Reeht der Beihilfen, S. 1 (19 f.); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 810; Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATI, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (7 f.), mit dem Beipiel der Computerindustrie. 158 Cownie, ELRev. 1986,247 (250).

§ 6 Das Regelungsziel des Übereinkommens

117

4. Arbeitsmarktpolitik

Subventionen können Arbeitslosigkeit gezielt bekämpfen oder verhindern. Arbeitsplätze können geschützt werden, wenn die wirtschaftliche Lebensfähigkeit eines Unternehmens oder eines ganzen Wirtschaftszweiges zweifelhaft ist. Bei Vollbeschäftigung würden freigesetzte Arbeitskräfte in anderen Sektoren rasch eine neue Beschäftigung finden. In Rezessionen aber sehen diese Menschen der Arbeitslosigkeit entgegen, wenn nicht ihr Unternehmen durch Subventionen erhalten wird. 159 Die Rettung von Unternehmen in Schwierigkeiten erfolgt also oft primär nicht um des Unternehmens willen, sondern zur Abwendung sozialer Probleme. Außerhalb akuter Krisensituationen verbilligen Subventionen für die Einstellung von Arbeitnehmern oder für ihre Fortbeschäftigung aus Sicht der Unternehmen die menschliche Arbeitskraft. Dies lässt eine Rationalisierung oder Mechanisierung bestimmter Betriebsabläufe für das Unternehmen weniger vorteilhaft erscheinen und trägt so zur Schaffung oder zum Erhalt von Arbeitsplätzen bei.

5. Regionalpolitik

Werden Subventionen gezielt an Unternehmen ausgeschüttet, die in bestimmten Regionen ansässig sind, so kann die Entwicklung bislang benachteiligter Regionen angestoßen oder beschleunigt werden. Regional begrenzte Probleme, insbesondere Arbeitslosigkeit, werden bekämpft und es kommt im Idealfall in der ganzen Volkswirtschaft zu einer ausgewogenen Entwicklung. 160

6. Sozialpolitik

Sozialpolitisch motivierte Subventionen dienen primär der Umverteilung innerhalb einer Gesellschaft. Sie bilden einen Teil eines Transfersystems zur Einkommensunterstützung für bestimmte Personengruppen. Dies kann sowohl zu Gunsten der Unternehmen (z. B. Landwirte) als auch zu Gunsten der Verbraucher erfolgen (z. B. bei Zuschüssen zur Wohnungsmiete).

7. Förderung von Forschung und Entwicklung

Positive externe Effekte der Forschungstätigkeit - regelmäßig profitieren auch Unternehmen von den Forschungsergebnissen, die sich nicht an den Kosten betei-

159

Hauser; Außenwirtschaft 1983,241.

EG-Kommission, XI. Bericht über die Weubewerbspolitik (1981), Rz. 179; Bel/amyl Child, Comrnon Market Law of Competition, Rz. 18 - 00 1. 160

118

2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen

ligt haben 161 - verhindern, dass im gesamtwirtschaftlich optimalen Umfang geforscht wird. Subventionen zu Gunsten solcher Aktivitäten belohnen den Träger des Forschungsprojektes und internalisieren den externen Effekt. 162 Die Forschungstätigkeit wird auf das effiziente Niveau ausgeweitet, was zur Steigerung des Wohlstandes und zur Festigung der Wettbewerbsposition einer Volkswirtschaft beiträgt. 8. Umweltpolitik

Verwandt ist die Argumentation bei Subventionen für Vorhaben zu Gunsten des Umweltschutzes. Von einer solchen Maßnahme profitiert regelmäßig nicht nur ihr Träger, so dass auch hier ein externer Effekt vorliegt, der erst durch eine Subvention internalisiert wird. Erst dann wird im volkswirtschaftlich wünschenswerten Umfang in den Umweltschutz investiert.

IV. Gefahren der Subventionierung Verfolgt ein Träger der Wirtschaftspolitik mit Subventionen eines oder mehrere der oben dargestellten Ziele, so hat er auch die unerwünschten Folgen seiner Tätigkeit zu bedenken. Erwünschte (Ziele) und unerwünschte Wirkungen (Gefahren) sind untrennbar miteinander verbunden. 1. Ungünstige Allokationswirkungen

Im Modell der Vollkommenen Konkurrenz ist - bei der annahmegemäßen Abwesenheit von Subventionen - die effiziente Allokation der Ressourcen gesichert. Verändern Subventionen die Allokation, so kann dies nur eine Abweichung vom Optimum, eine Verschlechterung sein. 161 Allenfalls wird ein zeitlich begrenztes Monopol auf dieses Wissen in Form eines Patentes o. ä. gewährt. 162 In der Regel handelt es sich bei Forschungssubventionen daher um Pigou-Subventionen als Gegenstück zur Pigou-Steuer. Trotzdem wohnt solchen Subventionen ein wettbewerbsverzerrendes Potential inne. Das subventionierte Unternehmen erlangt den Zugriff auf Forschungserkenntnisse zu einem geringeren Preis als bei eigener Finanzierung - ein Vorsprung gegenüber seinen Wettbewerbern. Daher entfiel nach dem bis 1994 geltenden USamerikanischen Recht die Ausgleichsfahigkeit einer FuE-Subvention nur, wenn die Ergebnisse der Forschungstätigkeit allen Unternehmen zugänglich gemacht wurden, die ihre Nutzung erwägten. Nach dem Übereinkommen besteht nun kein Anreiz, Forschungssubventionen an die Pflicht zur Veröffentlichung der Ergebnisse zu koppeln, anstatt diese als privates Wissen beim Begünstigten zu lassen. Das zeigt, dass solche Subventionen nicht als Mittel verstanden werden, das Niveau des in einer Volkswirtschaft insgesamt vorhandenen Wissens anzuheben, sondern ausschließlich der gezielten Förderung einzelner Unternehmen dienen; Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (46).

§ 6 Das Regelungsziel des Übereinkommens

119

a) Intrasektorale Verzerrungen Leidet ein Wirtschaftszweig an nicht nur kurzfristigem, sondern strukurellem Überangebot, sinken die Marktpreise, bis das unproduktivste Unternehmen nicht mehr kostendeckend arbeitet und den Markt verlassen muss. Bei Gewährung einer Subvention aber kann es niedrigere Preise verkraften; für dieses Unternehmen verschieben sich die Marktaustrittsschranken und es produziert weiter. 163 Das Überangebot bleibt bestehen und die Preissenkungen setzen sich fort. Nun kann das Unternehmen mit der zweitniedrigsten Produktivität nicht mehr kostendeckend arbeiten. Es geht gesamtwirtschaftlich betrachtet eine Produktionsstätte verloren, die mehr zum wirtschaftlichen Wohlstand beitragen könnte als das erste, mit Subventionen aufrechterhaltene Unternehmen. Die drohende Arbeitslosigkeit wird vom ersten Unternehmen zum zweiten verschoben. l64 Für die öffentliche Hand ist die Versuchung groß, auch hier durch eine Subvention zu helfen. Leicht ist auszumalen, wie ein solcher Subventionswettlauf endet. Das chronische Überangebot bleibt bestehen, aber öffentliche Mittel in großem Ausmaß sind nun gebunden. 165 Es unterliegt nicht das Unternehmen mit der niedrigsten Produktivität, sondern dasjenige, dem der zuständige wirtschaftspolitische Entscheidungsträger als erstes, zumeist aus Budgetgründen, die weitere Unterstützung versagt. Vom effizienten Zustand entfernt sich eine solche Volkswirtschaft immer weiter. Eine entsprechende Argumentation gilt - neben dem Wettbewerb zwischen Unternehmen innerhalb eines nationalen Wirtschaftszweiges - für den Wettbewerb zwischen Wirtschaftszweigen aus verschiedenen Staaten. Werden im Inland Unternehmen flächendeckend subventioniert, so unterliegt im weltweiten Wettbewerb der produktivere ausländische Wirtschaftszweig. In einem solchen Fall wird "Arbeitslosigkeit exportiert".

163 Vgl. EG-Kommission, Entscheidung Nr. 96/278/EG vom 31. Januar 1996 über eine Kapitalaufstockung zugunsten der Fluggesellschaft Iberia, ABI. EG Nr. L 104 vom 27. April 1996, S. 25 (31): Nach Angabe ihrer Konkurrenten konnte die spanische Fluglinie Iberia nur mit der geplanten Subvention den bevorstehenden Preiskrieg überleben. - Dieser Fall war nicht Gegenstand eines Verfahrens nach dem WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen. Der Hinweis dient lediglich der Anschauung und bezieht sich auf den in der Entscheidung dargestellten Sachverhalt, nicht die Rechtsausführungen der Kommission. Weitere Hinweise dieser Art sind durch den Zusatz "vgl. den Sachverhalt in" gekennzeichnet. 164 Bömer; Gutachten zum Claes-Plan, in: Bömer / Neundörfer, Recht der Beihilfen, S. 137 (150 f.). 165 Zippel, Implikationen der Beihilfepraxis, in: Bömer/Neundörfer, Recht der Beihilfen, S. 1 (4 f.); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 822 ff., mit einer detaillierten Schilderung des Weltmarktes für Stahl in den 80er Jahren.

120

2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

b) Intersektorale Verzerrungen Subventionen halten Kapital und Arbeitskräfte in überholten Strukturen fest. Sie binden Produktionsfaktoren, die bei Vollbeschäftigung in anderen Verwendungen einen höheren Beitrag zum wirtschaftlichen Wohlstand leisten könnten. 166 Produktionsstätten werden entgegen veränderten Nachfrageverhältnissen auf Dauer aufrechterhalten, z. B. durch die fortlaufende Deckung von Betriebsverlusten. Herrscht - was meistens der Fall ist - Unterbeschäftigung, so wird durch die Subventionen ein zu hoher Beschäftigungsgrad simuliert. Dies beeinflusst und verzerrt die Lohnentwickiung. 167 c) Intertemporale Verzerrungen (Konservierungswirkung) Nichtsubventionierte Unternehmen müssen sich den veränderlichen Marktverhältnissen dauernd anpassen. Dies ist stets mit Unsicherheit und Risiko verbunden. Halten Subventionen bestimmte Unternehmen künstlich im Markt, so müssen diese die nötigen Anpassungen nicht vornehmen. 168 So schwächt die Subventionierung die Eigeninitiative der Unternehmen und ihre Bereitschaft, durch eigene Leistung zu bestehen. 169 Auch andere Unternehmen neben dem Begünstigten sehen weniger Anreize, Probleme mit eigenem Risiko und eigenem Kapital zu lösen, wenn sie aus den Vorgängen in ihrer Umgebung den Schluss ziehen, dass ihnen bei wirtschaftlichen Schwierigkeiten durch Subventionen geholfen wird. Würde plötzlich die Subventionierung eingestellt oder verweigert, träfe das veränderte Umfeld diese Unternehmen mit voller Härte. Sie wären allen Unternehmen unterlegen, welche die erforderlichen Anpassungen bereits vollzogen haben, und müssten aus dem Markt ausscheiden. Infolgedessen besteht die ständige Gefahr der "Verewigung" von Subventionen. Die schleichende Lähmung einer Volkswirtschaft tritt ein (Konservierungswirkung). So verzögern Subventionen notwendige Strukturanpassungen, insbesondere bergen sie die Gefahr der Beibehaltung von Überkapazitäten, wenn die Nachfrage infolge einer Änderung der Konsumgewohnheiten längst nachgelassen hat. Bei zunehmender Liberalisierung des internationalen Wirtschaftsverkehrs bremst diese Konservierungswirkung den Wandel hin zu den international wettbewerbsfähigen Zweigen einer Ökonomie.

166 Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (15); Zippel, Implikationen der Beihilfepraxis, in: Bömer/Neundörfer, Recht der Beihilfen, S. I (14); Neundörfer; Politik von Kommission und Rat, ebd., S. 83 (99). 167 Hauser; Außenwirtschaft 1983,241 (244 f.), mit Beispielen. 168 Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 14. 169 Walther; Comment, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 17 (18).

§ 6 Das Regelungsziel des Übereinkommens

121

2. Subventionen als Instrumente des Protektionismus'

Im internationalen Vergleich führt eine Subvention zu einer Besserstellung der heimischen Industrie gegenüber der ausländischen Konkurrenz, sowohl auf Inlands- als auch auf Auslandsmärkten (in letzterem liegt eine zusätzliche Gefahr gegenüber dem "klassischen" Handelshemmnis des Einfuhrzolls).l7o In dieser Hinsicht sind Subventionen ein Instrument des Protektionismus' .171 Dies trifft die exportorientierte Wirtschaft der zumeist hoch verschuldeten Schwellenländer besonders empfindlich. Ihr geordneter Schuldendienst ist sofort in Gefahr. 172

3. Über den Staatshaushalt vermittelte Wirkungen

Bei Subventionierung steht der Begünstigung eines Wirtschaftssubjektes eine Belastung eines anderen gegenüber (nämlich dessen, der den Betrag aufbringen muss). Daher liegt keine Pareto-Verbesserung vor. Bei Finanzierung aus dem Staatshaushalt wird die Belastung atomisiert und damit verschleiert. Die einzelne Subvention bedeutet einen spürbaren Vorteil für den Begünstigten, hingegen eine quasi nicht spürbare (Mehr-)Belastung für den einzelnen Steuerzahler. 173 Das Resultat ist die Versuchung für die Träger der Wirtschaftspolitik, immer großzügiger zu subventionieren. Auch die Konkurrenten des Begünstigten werden dann ihre Einflussmöglichkeiten nutzen, um ebenfalls in den Genuss einer Subvention zu kommen. 174 Obwohl die Wirkung der einzelnen Subvention weiterhin nicht isoliert wahrgenommen wird, steigt insgesamt die Abgabenbelastung fühlbar. Diese trifft auch Industriezweige, die international wettbewerbsfähig sind, und gefährdet langfristig ihre Konkurrenzfähigkeit. Über die steigende Abgabenlast beschneiden Subventionen letztlich die Sparmöglichkeiten der privaten Haushalte. Auch das schwächt die Investitionskraft der Unternehmen. Wer diese negativen Konsequenzen vermeiden will, muss die Subventionen über Kredite finanzieren. So leisten Subventionen einen Beitrag zur Entstehung öffentli170 Cownie, ELRev. 1986,247 (248); Trebilcockl Howse, Regulation of Int. Trade, S. 126; Bellamy I Child. Common Market Law of Competition, Rz. 14 - 00 I. 171 EG-Kommission, XII. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1982), Rz. 158; dies., 7. Bericht über Staatliche Beihilfen (1999), Rz. 2. Unter bestimmten - engen - Annahmen über die Angebots- und Nachfragee1astizität kann eine Subvention als Mittel des Protektionismus einem Zoll vorzuziehen sein, wenn sie nämlich zu einer gleichmäßigen Erhöhung von Angebot und Nachfrage führt. In der Regel ist das aber nicht der Fall, so dass es zu einer Verschiebung der Handelsströme anstatt zu einer Ausweitung des Handels kommt; Jackson. World Trade and GATT, S. 367 f.; Dam. The GATT, S. 135 f. 172 Hauser, Außenwirtschaft 1983,241 (244). 173 Zacher, VVDStRL 25, 308 (311): "Anonymität und Diffusion der Last bei Bestimmtheit der Gunst"; aus Sicht der politischen Ökonomie (publie ehoice theory) Finger, GATT as Int. Discipline, in: Vaubel/Willett, Political Economy of Int. Organizations. S. 125 (126). 174 Adamantopoulos. Subventionsrecht des GATT, S. 15.

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2. Teil: Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen

cher Defizite. 175 Damit wird die Abgabenlast nur in die Zukunft verschoben. Unabhängig von der Art der Finanzierung vermindern Belastungen des staatlichen Haushaltes durch die Subventionen also die Möglichkeiten des Staates zu anderen, zukunftsträchtigeren Investitionen (z. B. in Bildung und Infrastruktur). 176 V. Subventionsdisziplin als Instrument zum Schutz der effizienten Allokation

Das WTO-Übereinkommen als umfassende Regelung des internationalen Handels zielt auf eine Erhöhung des Lebensstandards durch ein System des globalen Wettbewerbs. Dazu müssen dessen Beschränkungen und Verzerrungen beseitigt werden, denn nur dann sichert dieser Mechanismus die effiziente Allokation. Da diese u. U. durch Subventionen gefährdet wird, muss es das Regelungsziel des Übereinkommens sein, den Wettbewerb vor subventionsbedingten Verzerrungen zu schützen. Angesichts der vielfältigen Wechselwirkungen von Subventionen und Wettbewerbsbedingungen ist eine solche Zielformulierung allerdings nicht operabel; insbesondere mündet sie nicht in ein kategorisches Verbot von Subventionen. l77 Im Gegenteil können Marktunvollkommenheiten deren Existenz gerade erfordern. Allgemeingültig ist dagegen die Forderung nach Erkennbarkeit der wahren sozialen Kosten der Bereitstellung eines Wirtschaftsgutes. Durch Subventionen können diese Kostenstrukturen verdeckt oder gerade aufgedeckt werden. Deshalb ist eine präzisere Formulierung für das Regelungsziel des Übereinkommens, subventionsbedingte Überlagerungen der sozialen Kosten zu beseitigen. Daneben tritt ein weiteres Ziel, das sich aus der Einbettung des Übereinkommens in das WTO-Übereinkommen ergibt, das ein Bündel aufeinander abgestimmter Instrumente zur Förderung des Wettbewerbs enthält. Jede Liberalisierungsmaßnahme, durch das WTO-Übereinkommen oder anderweitig induziert, erhöht den Druck zum Strukturwandel. Neben Chancen birgt die Liberalisierung auch Risiken, insbesondere die Gefahr, dass die eigene Ökonomie sich als nur unzureichend anpassungsfähig erweist. Die Versuchung steigt, die Liberalisierung durch Interventionsformen zu unterlaufen, welche das nun verbotene oder eingeschränkte Instrumentarium ersetzen. Die Bedeutung solcher Ersatzinstrumente nimmt mit dem fortschreitenden Abbau bestimmter Handelsbeschränkungen ZU. 178 175 EG-Kommission, XXIV. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1994), Rz. 338. Allerdings sorgen die institutionellen Vorgaben des öffentlichen Haushaltswesens für eine bestimmte Publizität und damit für eine - wenn auch begrenzte - "natürliche" Subventionsdisziplin. 176 Zippel, Implikationen der Beihilfepraxis, in: Börner/Neundörfer, Recht der Beihilfen, S. I (15). 177 Verfehlt daher der Vorschlag Brasiliens für die Havanna-Charta, der ein Verbot aller Export- und Produktionssubventionen vorsah; Jackson, World Trade and GATf, S. 369.

§ 6 Das Regelungsziel des Übereinkommens

123

Daher ist es sinnvoll, jede Liberalisierungsmaßnahme durch eine Regulierung potentieller Ersatzinstrumente zu begleiten. 179 So muss die Abschaffung oder Reduzierung von Zöllen, mengenmäßigen Beschränkungen und anderen Handelshemmnissen von einer Subventionsaufsicht begleitet werden, denn auch durch gezielte Subventionen können die Mitgliedstaaten der heimischen Industrie einen Wettbewerbsvorteil verschaffen. 180 Dessen Wirkungen würden erstens mit dem fortschreitenden Abbau der Zölle immer schneller spürbar werden und sich zweitens - anders als bei Zöllen - sogar noch auf die Auslandsmärkte erstrecken. 181 Umgekehrt muss auch eine Subventionsdisziplin durch eine Regulierung ihrer möglichen Ersatzinstrumente, u. a. der Zölle, ergänzt werden. Der Zusammenhang ist wechselseitig.

178 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (9); Bourgeois, Direct Taxation and the WTO, in: Liber Amicorum Lagae, S. 313 (315): ,,[A]s c1assical barriers to trade are brought down, other governmental measures that were only potential barriers to trade become effective

ones."

Cownie, ELRev. 1986,247 (248). Bleckmann, RabelsZ 1984, 419 (426); Scheffler, RIW 1993,401 (402). Nachdem seit 1994 die "Grauzonenmaßnahmen" (grey area measures) durch Art. 11 Übereinkommen über Schutzmaßnahmen verboten sind, erwartet Bronckers, JWT 1996 (2), 5 (24), dass zum Schutz der inländischen Industrie wieder verstärkt auf Subventionen, Ausgleichs- und Antidumpingzölle zurückgegriffen wird. 181 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 812; Seidel, Grundfragen des Beihilfenaufsichtsrechts, in: Börner / Neundörfer, Recht der Beihilfen, S. 55 (58). 179

180

Dritter TeiL

Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention Nach den bisherigen Ausführungen über Entstehung, Inhalt und Regelungsziel, welche das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen als Ganzes betrafen, wendet sich die Betrachtung nun dem Begriff der Subvention zu (Art lAbs. 1). Dabei sollen die allgemeinen Eigenschaften aller Subventionen der Erörterung der einzelnen Subventionsformen vorangehen. Die Spezifität einer Subvention nach Art. 2 ist regelungstechnisch zwar kein Element der Definition der Subvention - es gibt also auch nichtspezifische Subventionen (vgl. Art. 8 Abs. I lit. a) -, kommt dem in ihrer Wirkung aber sehr nahe. Alle Vorschriften der direkten Subventionsdisziplin, welche die Aktivitäten der WTO-Mitgliedstaaten beschränken, ebenso die Erhebung von Ausgleichszöllen setzen eine spezifische Subvention voraus (Art. 3, 5 und 10, jeweils i. V. m. Art. I Abs. 2). Deshalb wären die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention ohne die Erörterung der Spezifität nicht vollständig.

§ 7 Die Legaldefinition der Subvention Nach der Legaldefinition in Art. I Abs. I lit. a Nr. I und lit. b liegt eine Subvention vor, wenn durch einen finanziellen Beitrag einer Regierung oder öffentlichen Körperschaft im Gebiet eines Mitglieds ein Vorteil übertragen wird. Ein finanzieller Beitrag ist dabei der tatsächliche oder potentielle Transfer von Geldern oder Verbindlichkeiten, der Erlass oder die Nichterhebung von Abgaben oder das Bereitstellen von Waren oder Dienstleistungen (Art. I Abs. I lit. a Nr. I i - iii). Ein finanzieller Beitrag durch die Regierung ist auch gegeben, wenn nicht sie, sondern ein Fördermechanismus, eine betraute oder angewiesene private Einrichtung eine der genannten Maßnahmen ausführt (Art. I Abs. I lit. a Nr. I iv). Ebenfalls stellt es eine Subvention dar, wenn durch eine Einkommens- oder Preisstützung i. S. v. Art. XVI GATT 1994 ein Vorteil übertragen wird (Art. lAbs. 1 lit. a Nr. 2 und lit. b).

§ 7 Die Legaldefinition der Subvention

125

I. Die Entwicklung der Definition

1. GATT 1947

Art. VI und XVI GATT 1947 - ebenso wie Art. 25 ff. der Havanna-Charta - verwendeten den Begriff "Subvention,,1, definierten ihn aber nicht näher. Dem Text war lediglich zu entnehmen, dass ,jede Form von Einkommens- oder Preisstützung,,2 eingeschlossen war (Art. XVI Abs. 1 Satz 1 GATT 1947, Art. 25 Satz 1 Havanna-Charta). Die Arbeitsgruppe Subventionen untersuchte die Funktionsweise des Art. XVI GATT 1947 und stellte fest, eine Definition sei nicht nötig. 3 Obwohl zu dieser Zeit die ökonomische Schule lohn Maynard Keynes,4 eine theoretische Rechtfertigung für eine Vielzahl von Interventionen der Regierung in den Ablauf der Wirtschaft lieferte, griffen zu dieser Zeit nämlich die Regierungen, um die Produktion oder den Export bestimmter Güter zu stimulieren, in der Regel auf Zuschüsse oder Ähnliches zurück, also auf Maßnahmen, die unschwer als Subventionen zu identifizieren waren. 5 Da die Feststellung einer Subvention lediglich eine Notifikationspflicht auslöste (Art. XVI Abs. 1 GATT 1947), richtete sich das Interesse der Wissenschaft ohnehin eher auf das Fehlen eines wirkungsvollen Verbots, also auf Defizite der Rechtsfolgenseite. 1960, als Art. XVI Abs. 4 GATT 1947 in Kraft gesetzt wurde, nahm die Arbeitsgruppe Subventionen des GATT 1947 auf Vorschlag Frankreichs eine Liste von Ausfuhrsubventionen in ihren Bericht auf. 6 Diese Liste enthielt die Maßnahmen, die von der OEEC (später: OECD7 ) als Ausfuhrsubventionen angesehen wurden. Sie sollte im Interesse der Vertragsparteien des GATT 1947, die zugleich Mitglieder der OEEC waren, sicherstellen, dass die Verpflichtungen aus diesen beiden Eng!. "subsidy", frz. "subvention". Eng!. "any form of income or price support", frz. "une forme queIconque de soutien des revenus ou des prix". 3 Operations ofthe Provisions of Article XVI, in: GATT, BISD 10th Supp!. (1961), S. 201 (208, Rz. 23). 4 Keynes, General Theory, S. 325 und 377; dazu FeldererlHomburg, Makroökonomik, S. 178 ff. 5 Collins-WilliamsISalembier, JWT 1996 (1), 5 (6): "It was possible for the best minds of the day to proceed on a basis that might be described as,l know one when I see one"'. 6 Vg!. die Darstellung in lncome Tax Practices maintained by Belgium - Report of the Panel presented to the Council of Representatives on 12 November 1976 (LI4424), in: GATT, BISD 23 rd Supp!. (1975/76), S. 127 (129, Rz. 14). 7 Die Organization for European Economic Co-operation (OEEC) war 1948 in erster Linie gegründet worden, um die Zahlungen aus dem Marshall-Plan abzuwickeln. Nachdem diese Aufgabe erfüllt war, wurde sie 1960 in Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) umbenannt, um auch die außereuropäischen marktwirtschaftlich orientierten Staaten (USA, Kanada, Japan) aufnehmen zu können; vg!. Seidl-HohenveldemlLoibl, In!. Organisationen, Rz. 239 f.; Hahn, Organization for Economic Co-operation and Development, in: Bernhardt, Encyclopedia ofPublic In!. Law 1983,214 (215). 1

2

126

3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Rechtsordnungen einander entsprachen. 8 Der Bericht der Arbeitsgruppe wurde den Vertragsparteien vorgelegt und von diesen angenommen. 9 Allerdings handelte es sich nicht um eine formelle Änderung des Textes des GATT 1947. Aus der Liste konnten gewisse Erkenntnisse über den Subventionsbegriff gewonnen werden, wenn auch die Aufzählung eine Legaldefinition nicht ersetzte. 10 Erstens war sie ihrer Intention nach nicht abschließend. 1I Sogar folgerten einige Sondergruppen, weil die in der Liste aufgeführten Maßnahmen "im Allgemeinen" als Exportsubventionen angesehen werden sollten, es handle sich (nur) um die widerlegbare Vermutung des Vorliegens einer Subvention. 12 Zweitens galt diese Liste nicht für das gesamte GATT 1947, de iure eigentlich nicht einmal für den gesamten Art. XVI, sondern ausschließlich für die Auslegung des neuen Abs. 4, und band zudem nur die Mitgliedstaaten, welche dieser Ergänzung des Art. XVI GATT 1947 zugestimmt hatten.

2. Subventionskodex 1979

In den Verhandlungen der Tokio-Runde wurde von den Teilnehmern erwogen, ob der Subventionskodex 1979 eine generelle Definition der Subvention enthalten solle. 13 Da der Schwerpunkt der Verhandlungen eher auf den Wirkungen von Subventionen denn auf ihrem Wesen lag, wurde von diesem Vorhaben Abstand genommen. Deshalb enthielt der Subventionskodex 1979 ebenfalls keine Definition der GATT, Analytical Index, S. 423. Provisions of Article XV/:4, in: GATT, BISD 9th Suppt. (1960), S. 185 (186 f., Rz. 5). IO United States - Tax Treatmentfor "Foreign Sales Corporations" - Panel Report, S. 273 (Rz. 7.92), zeigt jedoch eine - m. E. unverständliche - Zurückhaltung beim Rückgriff auf Vorschriften zur Beschreibung von Exportsubventionen, wenn die Feststellung einer Subvention in Rede steht: "First, and as noted above, because footnote 59 relates to an item in the Illustrative List of Export Subsidies, it is unc1ear what conc1usions can be drawn with respect to the existence of a subsidy (as opposed to the existence of an export subsidy)." - Hervorhebung im Originat. Wenn eine Ausgleichssubvention gemäß Art. 3 Abs. 1 i. V. m. Anhang I vorliegt, so muß auch eine Subvention i. S. v. Art. 1 Abs. 1 gegeben sein. II Provisions of Article XV/:4, in: GATT, BISD 9 th Suppt. (1960), S. 185 (186 f., Rz. 5 a. E.). 12 United States Tax Legislation (D/SC) - Report ofthe Panel presented to the Council of Representatives on 12 November 1976 (L/4422), in: GATT, BISD 23'd Suppt. (1975/76), S. 98 (113, Rz. 72); 1ncome Tax Practices maintained by France - Report of the Panel presented to the Council of Representatives on 12 November 1976 (LI 4423), ebd., S. 114 (125, Rz. 51); /ncome Tax Practices maintained by the Netherlands - Report of the Panel presented to the Council of Representatives on 12 November 1976 (L/4425), ebd., S. 137 (145 f., Rz.38). 13 Nach Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 819 f. (Fn. 57), hat insbesondere die EG dagegen Bedenken geäußert. Nach Depayre I Petriccione, Definition of Subsidy, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 67 (68), hat die EG gemeinsam mit Kanada eine solche Definition gerade vorgeschlagen. 8

9

§ 7 Die Legaldefinition der Subvention

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Subvention l4 , wohl aber erneut eine beispielhafte Liste von Ausfuhrsubventionen in seinem Anhang und erstmals eine Aufzählung heimischer Subventionen in Art. 11 Abs. 3 Satz 2. Besonders schmerzlich war der Mangel einer positiv-rechtlichen Bestimmung deshalb, weil kein Organ bestand, das zur verbindlichen Auslegung des Begriffes befugt war. Die Sondergruppen des GATT 1947 konnten diese Funktion nicht übernehmen, weil ihre Entscheidungen - wenn eine solche von den Vertragsparteien überhaupt angenommen wurde - nicht für alle GATT-Mitglieder (erga omnes) verbindlich waren. Zwar mag ihren Berichten eine gewisse "faktische Autorität" zugekommen sein und theoretisch bestand die Möglichkeit, durch eine Folge von konsistenten Berichten der Sondergruppen zu einer ständigen Praxis der Vertragsparteien zu gelangen, die als allgemeinverbindlich hätte angesehen werden können. 15 Tatsächlich aber hat sich diese Hoffnung durch die geringe Zahl der von Sondergruppen entschiedenen Fälle zerschlagen. Vielleicht hätte auch ein MTNKodex, hier also der Subventionskodex 1979, eine solche faktische Autorität für die Auslegung des allgemeinen GATT-Rechts für sich reklamieren können, obwohl er de iure nur seine Unterzeichner band. 16 Nun enthielt der Subventionskodex 1979 aber gerade keine Begriffsbestimmung, so dass im Ergebnis weder das GATT 1947 noch der Subventionskodex von 1979 einen konturierten Subventions begriff aufwiesen. 17 3. Die Uruguay-Runde

Nach der Tokio-Runde wurde den Vertragsparteien des GATT 1947 und den Unterzeichnern des Subventionskodex 1979 immer mehr bewusst, dass die Unzufrie14 Das wurde im Schrifttum als Schwäche des Subventionskodex 1979 empfunden, vg!. TrebilcocklHowse, Regulation ofInt. Trade, S. 128: "main weakness". 15 Crocioni, AustrianlPIL 1994, 49 (53). Diese Entwicklung dürfte der Beihilfebegriff aus Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag infolge der ausgedehnten Entscheidungspraxis von EuGH und EG-Kommission mittlerweile vollzogen haben. 16 Jackson, World Trade and GATT, S. 410. 17 McGovem, Int. Trade Regulation, S. 312: "The term 'subsidy' is one of the most frequently used and infrequently defined in the whole vocabulary of international trade regulation"; so auch Bourgeois, Introduction, in: ders., Subsidies and Int. Trade, S. 1 (2). Die Sondergruppe des GATT 1947 Australian Subsidy on Ammonium Sulphate, in: GATT, BISD II, S. 188 (192, Rz. 10), bedauerte ausdrücklich, dass Art. XVI in dieser Hinsicht sehr allgemein gehalten sei ("drafted in very general terms"); ähnlich kritisch Depayre I Petriccione, Definition of Subsidy, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 67; Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATT, ebd., S. 5 (11 f.); Bratschi, Allg. Zoll- und Handelsabkommen, S. 63; Jacksonl Louis I Matsushita, Law and World Economic Interdependence, in: dies., Implementing the Tokyo Round, S. 1 (13); Scheffler, RIW 1993, 401 (402); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 820. Die Arbeitsgruppe Subventionen betrachtete das Fehlen einer Definition hingegen nicht als hinderlich für die Anwendung des Art. XVI GATT 1947; Operation 0/ the Provisions 0/ Anicle XVI - Report adopted on 21 November 1961 (LI1442 & Add. 1-2), in: GATT, BISD 10th Supp!. (1961), S. 201 (208, Rz. 23).

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

denheit mit den bisherigen Regelwerken auch darauf beruhte, dass die Regierungen zunehmend auf Interventionsformen zurückgriffen, die von den bestehenden Vorschriften nicht adäquat oder nicht sicher erfasst wurden. 18 Der Leutwiler-Bericht hatte als eine wesentliche Schwäche der GATT-Regeln das Fehlen einer Definition der Subvention festgestellt und dementsprechend eine verbindliche Begriffsbestimmung empfohlen. 19 Dem schloß sich der Vorbereitungsausschuss für die Uruguay-Runde an?O In den Verhandlungen der Uruguay-Runde wurde eine solche Definition erstmals auf der zweiten Sitzung der Verhandlungsgruppe Subventionen am 1. / 2. Juni 1987 angesprochen. Die EG betrachtete dies in ihrer Stellungnahme vom 11. Juni 1987 als eines der Schlüsselprobleme der Verhandlungen. Sie schlug "a financial charge incurred by a govemment or administrative authority on behalf of a beneficiary" als Definition vor. 21 Der Entwurf der USA vom 30. November / 1. Dezember 1988 enthielt die Formulierung "any govemment action or combination of govemment actions which confers a benefit on the recipient firm(s),,?2 Die Nordischen Staaten präsentierten in der gleichen Sitzung den Vorschlag "net transfer of funds from public sources to the recipient through direct subsidies or which result in tax revenues foregone through concessions,,?3 Nach lang andauemer Diskussion über den Begriff wurden schließlich erstmals abschließende, zwingende Kriterien niedergelegt. 24 Sowohl die Cartland-Entwürfe I-IV als auch die Entwürfe einer Schlussakte von 1990 und 1991 (Draft Final Act 1990 bzw. 1991) enthielten im Prinzip die Definition in ihrer heutigen Form. 25 Bis einschließlich zum Cartland lI-Entwurf war sie jedoch Teil der Regelungen für die nichtanfechtbaren Subventionen. Erst ab dem Cartland III-Entwurf wurde sie als Allgemeiner Teil den drei Kategorien von Subventionen vorangestell t. 26 Die gegenwärtige Definition der "Subvention,,27 in Art. 1 Abs. 1 gilt für alle Teile des Übereinkommens einschließlich des Rechts der Ausgleichszölle.28 Das 18 Dam, The GATI, S. 137; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 840. 19 GATI, Trade Policies for a Better Future, S. 26 f. und 47; Depayre / Petriccione, Definition of Subsidy, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 67 (68). 20 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 841. 21 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 847 f. 22 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 861. 23 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 862. 24 Crocioni, AustrianlPIL 1994, 49 (68); Collins-Williams/Salembier, JWT 1996 (I), 5 (9): "most important achievement of the Uruguay-Round negotiations"; ähnlich Uni ted States - Tax Treatment/or "Foreign Sales Corporations" - Panel Report, S. 269 (Rz. 7.80). 25 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 885 f. Auf Abweichungen im Detail wird im Folgenden bei den einzelnen Tatbestandsmerkmalen und Subventionsformen eingegangen. 26 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 886. 27 Eng!. "subsidy", frz. "subvention", span. "subvenci6n".

§ 7 Die Legaldefinition der Subvention

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ergibt sich aus der systematischen Stellung der Definition an der Spitze des Übereinkommens unter der Überschrift "Allgemeine Vorschriften". Noch unter dem Subventionskodex 1979 hatten die USA bestritten, die Liste von Ausfuhrsubventionen könne auch zum Zweck der Bestimmung einer ausgleichsfähigen Subvention herangezogen werden,z9 Solchen Diskussionen dürfte nun die Grundlage entzogen sein. 11. Der Aufbau der Definition

Nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 ist eine mögliche Form einer Subvention der "finanzielle Beitrag durch eine Regierung oder öffentliche Körperschaft". Wann das gegeben ist, definiert die folgende Aufzählung. Finanzielle Beiträge sind der tatsächliche oder potentielle direkte Transfer von Geldern oder Verbindlichkeiten, der Verzicht oder die Nichterhebung von Abgaben und schließlich das Bereitstellen von Waren oder Dienstleistungen bzw. der Ankauf von Waren. Die Einleitung der Aufzählung durch die Formulierung "das heißt wenn,,30 deutet daraufhin, dass ein finanzieller Beitrag im Sinne des Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 nur vorliegt, wenn ein Tatbestand aus Nr. i-iv erfüllt ist. Im Rahmen des Subventionskodex 1979 wurde nämlich mehrfach ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die dortigen Aufzählungen von Ausfuhr- oder heimischen Subventionen bespielhaft und folglich nicht abschließend seien (Art. 9 Abs. 2, Art. 11 Abs. 3 Satz 2 Subventionskodex 1979 und die Überschrift zum Anhang dort). Auch im Übereinkommen wird in Art. 3 Abs. 1 lit. a und im Titel des Anhangs I der nur illustrierende Charakter der Liste von Exportsubventionen angesprochen. In Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 fehlt ein solcher Hinweis. Daraus folgt im Umkehrschluss, dass dies keine bloße Liste von Beispielen ist. "Unbenannte" Formen des finanziellen Beitrages gibt es nicht; die Aufzählung ist abschließend. 31 Dennoch ist der Subventionsbegriff mit den Formen des finanziellen Beitrages nicht erschöpft. Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 2 stellt diesen eine zweite Subventionsform an die Seite: die Einkommens- oder Preisstützung. Eine weitere Beschreibung enthält der Text nicht; er verweist aber auf den gleichlautenden Begriff in Art. XVI Abs. 1 Satz 1 GATI 1994, dessen Auslegung auch für das Übereinkommen gilt. 28 United States - Tax Treatmentfor "Foreign Sales Corporations" - Report ofthe Appellate Body (Dokument WT / OS 108/ AB / R vom 24. Februar 2000), S. 32 (Rz. 93); Horlickl Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (42). 29 McGovem, Int. Trade Regulation, S. 335 f. 30 Eng\. "i.e. where", frz. "c' est-a-dire dans les cas ou", span. "es decir". 31 Mißverständlich Sdnchez Rydelski, EuZW 1996,423 (424): "Die Form [ ... ) der Unterstützung muß unter einen der genannten Beispielsfälle subsumierbar sein". Wenn jede Form unter einen der genannten Tatbestände subsumierbar sein muss, dann handelt es sich nicht um bloße Beispiele; wie im Text Collins-WilliamsISalembier; JWT 1996 (1), 5 (10); Horlickl Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (42).

9 Grave

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Beiden Subventionsfonnen gemeinsam ist das Merkmal des Art. 1 Abs. 1 lit. b. Ein finanzieller Beitrag ebenso wie eine Einkommens- oder Preisstützung werden erst zur Subvention, wenn durch sie ein Vorteil übertragen wird. Der Vorteil ist das verklammernde Element aller Subventionsfonnen.

111. Die Funktion des SubventionsbegritTes De lege ferenda haben Senti und Trebilcock / Howse dem Begriff der Subvention im Rahmen des GATT-Rechts jede Funktion abgesprochen. Ob eine Maßnahme eines Mitgliedstaates überhaupt mit Rechtsmitteln oder handelspolitischen Gegenmaßnahmen angegriffen werden könne, sollte sich allein danach richten, ob sie einem anderen Mitglied Schaden zufüge. So könne die Subventionsdisziplin durch eine erweiterte Schutzklausei i. S. v. Art. XIX GATT 1994 abgelöst werden?2

1. Funktion als Tatbestandsmerkmal

Im Übereinkommen ist das Vorliegen einer Subvention Tatbestandsmerkmal aller weiteren Vorschriften der Teile 11 - IV. 33 Damit legt der Subventions begriff den Anwendungsbereich der direkten Subventionsdisziplin fest. 34 Er ist Eingangsvoraussetzung für jegliche Beschränkung der nationalen Wirtschaftspolitik durch das Übereinkommen und beschreibt die Grenzen der Autonomie der Mitgliedstaaten 35 - abgesehen davon, dass eine Maßnahme eines Mitgliedstaates, die nicht unter den Subventionsbegriff fällt, durch andere Instrumente des WTO-Rechts verboten oder eingeschränkt sein kann. Ergibt sich schon daraus, dass der Subventionsbegriff de lege lata nicht funktionslos ist, so ist er daneben - im Rahmen der indirekten Subventionsdisziplin Voraussetzung für einseitige Gegenmaßnahmen der Mitgliedstaaten gegen die Subventionspolitik ihrer Handelspartner, sofern diese ebenfalls WTO-Mitglieder sind. Ausgleichszölle können nämlich nur bei Vorliegen einer Subvention im Sinne von 32 Senti, Außenwirtschaft 1983, 21 (26); Trebilcock/Howse, Regulation of Int. Trade, S. 158. Die Ansicht von Bleckmann, RabelsZ 1984,419 (441), ein präziser Subventionsbegriff sei nicht erforderlich, weil Rechtsfolgen ohnehin nur im Verhandlungswege durchgesetzt werden könnten, mag für das GATI 1947 gegolten haben. Mit dem Ausbau der Streitschlichtungsverfahren durch das DSU dürfte sie sich erledigt haben. 33 Für Teil IV vgl. Art. 8 Abs. 1 ("Subventionen"), deutlicher Art. 3 Abs. 1 für Teil 11 ("Subventionen im Sinne des Artikels 1") und Art. 5 für Teil III ("Subventionen gemäß ArtikeilAbsatz 1 und 2"). 34 Depayre / Petriccione, Definition of Subsidy, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S.67. 35 Ähnlich Mederer; in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EG-Vertrag, Art. 92, Rz. 4; Seidel, EuR 1985, 22 (25), für den Begriff der Beihilfe in Art. 87 Abs. I EG-Vertrag.

§ 7 Die Legaldefinition der Subvention

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Art. 1 Abs. 1 erhoben werden (Art. 10 i. V. m. Art. VI Abs. 6a GATT 1994). Fällt eine Maßnahme nicht unter den Subventionsbegriff, so kann kein WTO-Mitglied mit einem Ausgleichzoll gegen sie vorgehen, auch wenn seine wirtschaftlichen Interessen nachteilig betroffen sind. 36 Andere WTO-Übereinkommen mögen dem betroffenen Mitgliedstaat andere Mittel an die Hand geben, nicht aber einen Ausgleichszoll. Z. B. kann auch ein Antidumpingzoll einem Importstaat die Abweichung von den gebundenen Zollsätzen gestatten. Dieser Antidumpingzoll ist aber gemäß Art. 1 Antidumping-Kodex 1994 i. V. m. Art. VI Abs. 6a GATT 1994 an eigene Voraussetzungen geknüpft, deren Vorliegen selbständig zu beurteilen ist. Damit schützt der Subventionsbegriff - ebenso wie die tatbestandlichen Voraussetzungen anderer handelspolitischer Gegenmaßnahmen - die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten vor den Rachegelüsten ihrer Handelspartner. Er schränkt die nationale Autonomie bei der Wirtschaftsförderung nicht nur ein, er verschafft ihr auch einen gewissen nicht-sanktionierbaren Freiraum. Diese Rechtsfolge war möglicherweise einer der Gründe, warum im Rahmen des GATT /MTN-Systems erst sehr spät, nämlich in der Uruguay-Runde, das Definitionsproblem angegangen wurde. Eine Legaldefinition auf Ebene des GATT- oder WTO-Rechts entzieht einem Mitgliedstaat nämlich die Gestaltungsmacht hinsichtlich dieses Begriffes. Er kann nun Praktiken anderer Regierungen, sofern sie nicht unter diese Definition fallen, nicht mehr mit seinem traditionellen Antisubventions-Instrumentarium bekämpfen, dessen Anwendungsbereich er bislang autonom festlegte. 37 Schließlich hat der Subventionsbegriff auch eine verfahrensrechtliche Dimension. Die Notifikationspflichten (Art. 8 Abs. 3 und Art. 25 Abs. 2) wären ohne ihn sinnlos oder auf unstreitige Kernfälle beschränkt. 38

2. Subventionsbegriff und Schutzklausel Nun lässt sich mit dem Hinweis, der Begriff der Subvention sei eben im WTORecht als Tatbestandsmerkmal verwendet, begründen, warum diesem Begriff eine Bedeutung gegeben, er also definiert werden muss. Das ist aber eher oberflächlich und erklärt nicht, welche Funktion diesem Begriff im Recht der WTO zukommt. 36 Bourgeois, Introduction, in: ders., Subsidies and Int. Trade, S. 1 (3); ders., GATT Rules for Industrial Subsidies, in: Petersmann 1Hilf, New GATT Round, S. 219 (228). Ist eine Maßnahme eine Subvention, so ist umgekehrt ein Ausgleichszoll die einzige zulässige handelspolitische Gegenmaßnahme nach dem Übereinkommen, denn in der Arbeitsgruppe Andere Handelsherrunnisse des GATT 1947 war der Vorschlag Neuseelands, zur Bekämpfung der schädigenden Wirkung von Dumping oder Subventionen auch mengenmäßige Beschränkungen zuzulassen, ausdrücklich abgelehnt worden; vgl. Other Barriers to Trade, in: GATT, BISD 3rd Suppl. (1954/55), S. 222 (223, Rz. 11). 37 Depayre / Petriccione, Definition of Subsidy, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S.67. 38 Bourgeois, GATT Rules for Industrial Subsidies, in: Petersmann 1Hilf, New GATT Round, S. 219 (228).

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Könnte nämlich die Subventionsdisziplin - vielleicht auch das Antidumpingrecht39 - durch eine Schutzklausel ersetzt werden, so wäre der Subventionsbegriff überflüssig. Bourgeois ist dem entgegengetreten. Ließen sich handelspolitische Gegenmaßnahmen ausschließlich durch ein Wirkungskriterium rechtfertigen, würde jede Maßnahme einer Regierung potentiell Anlass zu Reaktionen ihrer Handelspartner geben. Allzu leicht würden so die Voraussetzungen für Schutzmaßnahmen nach Art. 2 Übereinkommen über Schutzmaßnahmen i. V. m. Art. XIX GATI 1994 umgangen und das könne nur zu einer Inflation und Eskalation protektionistischer Maßnahmen führen. 4o Der Argumentation von Senti und Trebilcock/Howse41 , allein das Kriterium des Schadens, nicht der Begriff der Subvention sollten über die Zulässigkeit handelspolitischer Gegenmaßnahmen entscheiden und die Subventionsdisziplin könne durch eine erweiterte Schutzklause1 ersetzt werden, ist allerdings zuzugeben, dass auch schon im geltenden Recht der WTO quasi "über" allen Vorschriften zur Regelung der Wirtschaftspolitik der Mitglieder und etwaiger Gegenmaßnahmen ihrer Handelspartner die allgemeine Klausel über Schutzmaßnahmen "schwebt". Anders als bei Ausgleichs- oder Antidumpingzöllen werden dort einem Mitgliedstaat unabhängig von einem bestimmten Verhalten seiner Handelspartner, d. h. auch ohne das Vorliegen von Dumping oder einer Subvention, Gegenmaßnahmen zugestanden. Schutzmaßnahmen dienen aber - im Gegensatz zu Ausgleichs- oder Antidumpingzöllen - nicht der Bekämpfung (angeblich) unfairer Handelspraktiken, sondern dem Schutz der inländischen Wirtschaft. 42 Sie sind unabhängig davon, woraus sich die Schutzbedürftigkeit ergibt, und selbst dann anwendbar, wenn diese ausschließlich auf komparativen Vorteilen der Konkurrenten beruht, also eine im ureigensten Sinne faire Handelspraxis vorliegt. 43 Sie können deshalb nicht an ein bestimmtes 39 Auch die Erhebung eines Antidumpingzolles setzt eine erhebliche Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges voraus (Art. 1 Antidumping-Kodex 1994 i. V. m. Art. VI Abs. 6a GATT 1994) und steht damit in einem ähnlichen Verhältnis zu den Vorschriften über Schutzmaßnahmen wie ein Ausgleichszoll. 40 Bourgeois, GATT Rules for Industrial Subsidies, in: Petersmann I Hilf, New GATT Round, S. 219 (228); zustimmend Crocioni, AustrianlPIL 1994,49 (53 f.); ähnlich Beselerl Williams, Anti-Dumping, S. 123. 41 Siehe oben § 7 III. 42 Finger; GATT as Int. Discipline, in: Vaubell Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 125 (128); Jackson, World Trade and GATT, S. 401 f.; Kareseit, Welthandelsorganisation, S. 82; Beviglia Zampetti, lWT 1995 (2), 147 (150). Die Identifikation von Subventionen mit unfairen Handelspraktiken vernachlässigt allerdings, dass manche Subventionen für die effiziente Allokation der Ressourcen erforderlich sind; daher zu Recht kritisch Diamond, LPIBus. 1979,507 (516). Auch Dumping kann nicht grundsätzlich als unfair bezeichnet werden, vgl. Bronckers, lWT 1996 (2), 5 (14 ff.). 43 Bronckers, JWT 1996 (2), 5 (22); Kareseit, Welthandelsorganisation, S. 82. Diese Unterscheidung zwischen "fairen" und "unfairen" Handelspraktiken erklärt auch, warum Art. 9 (Rechtsbehelfe bei nichtanfechtbaren Subventionen) noch im Draft Final Act 1990 mit "Be-

§ 7 Die Legaldefinition der Subvention

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Verhalten der Handelspartner anknüpfen, sondern werden einzig durch das Vorliegen einer erheblichen Schädigung eines Wirtschaftszweiges im Importstaat, mithin ein reines Wirkungskriterium ausgelöst. 44 Jedoch beschränken sich die Gegenmaßnahmen auf "indirekte" Maßnahmen, d. h. der Importstaat kann versuchen, die schädigenden Auswirkungen zu mildem oder zu kompensieren (durch Zölle oder mengen mäßige Einfuhrbeschränkungen, vgl. Art. 5 und 6 Übereinkommen über Schutzmaßnahmen). Ihm steht aber kein direktes Rechtsmittel in dem Sinne zur Verfügung, dass er mittels eines WTO-Streitbeilegungsverfahrens die schädigende Aktivität seiner Handelspartner unmittelbar unterbinden könnte. Würde man vor diesem Hintergrund dem Vorschlag von Senti und Trebilcock / Howse folgen und die Subventionsdisziplin durch die Schutzklausei ablösen, so würde der Importstaat als Reaktion auf eine ihn schädigende Subvention einen Zoll oder eine mengenmäßige Beschränkung einführen (müssen). Damit würde eine Wettbewerbsverzerrung - die Subvention - durch eine andere - z. B. einen Einfuhrzoll - bekämpft. Für den geschädigten Wirtschaftszweig des Importstaates mag das Problem damit gelöst sein. Aus Gesichtspunkten globaler Effizienz ist jedoch die Aufgabe beider Wettbewerbsverzerrungen vorzuziehen. 45 Dazu bedarf es eines Verfahrens nach Art der direkten Disziplin, d. h. der Importstaat muss die schädigende Aktivität direkt angreifen können. Der Subventionsbegriff ist im System des WTO-Rechts also auch deshalb nicht funktionslos, weil er die Maßnahmen beschreibt, die - hier gemäß dem Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen - einer direkten Disziplin unterliegen. Ein beschwerdeführendes Mitglied ist hier nicht auf den Versuch der Kompensation der nachteiligen Wirkungen einer solchen Maßnahme beschränkt, sondern kann diese unmittelbar unterbinden.

IV. Der begrenzte Geltungsanspruch der Definition

Es gibt keinen einheitlichen Rechtsbegriff der Subvention von übergreifender Gültigkeit für nationale, europäische und internationale Rechtsakte. Müller-Graff sondere Schutzmaßnahmen" überschrieben war. Nach Ansicht der Verhandlungsteilnehmer waren diese Subventionen faire Handelspraktiken, weshalb man ihnen nicht mit einem Ausgleichszoll begegnen konnte, der sich gegen unfaire Praktiken richtete. Es bedurfte daher aus Sicht des von einer solchen Subvention nachteilig betroffenen Staates des Rückgriffs auf Abhilfernaßnahmen gegenüber fairen Handelspraktiken - eben die Schutzklausel. 44 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (2), 147 (150 ff.), weist darauf hin, dass die Unabhängigkeit der Schutzmaßnahmen von bestimmten Handelspraktiken diese als besonders geeignetes Instrument des Protektionismus' erscheinen lasse. 45 Schon von den Organen des GATT 1947 wurde vertreten, man dürfe nicht eine mit einer anderen (vorhergehenden) Wettbewerbsverzerrung rechtfertigen; United States Tax Legislation (DISC), in: GATT, BISD 23'd Suppl. (1975/76), S. 98 (114, Rz. 79); ähnlich der Leutwiler-Report, GATT, Trade Policies for a Better Future, S. 26 f., und Yeutter, Int. Trade, S. 5.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

hat das überzeugend dargelegt. 46 Diese Erkenntnis wird den folgenden Ausführungen als Prämisse zugrundeliegen. Eine Anleihe aus der wirtschaftswissenschaftlichen Terminologie hilft für die Begriffsbestimmung ebensowenig weiter, denn auch hier ist die Definition der Subvention heillos umstritten. 47 Allenfalls mag es einen Kernbereich geben, über den national wie international und aus rechts- wie wirtschafts wissenschaftlicher Sicht Einigkeit besteht. Er umfasst jedenfalls Zuwendungen in Geld ohne Gegenleistung des Empfängers, also das, was das deutsche Verwaltungsrecht als "verlorene Zuschüsse" kennt. 48

1. Beschränkung auf das Übereinkommmen

Nun kann ein Rechtsbegriff sich nicht allein aus den Sachverhalten nähren, über deren Subsumtion Einigkeit besteht. Vielmehr haben die Erfahrungen mit Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag gezeigt, dass Staaten sich gerade wegen der Existenz eines Aufsichtssystems als sehr innovativ bei der Entwicklung neuer Formen der Wirtschaftsförderung erweisen.49 Sie wandern mehr und mehr in die Randbereiche des Subventionsbegriffes - welcher auch immer das sein mag - ab, greifen also auf Maßnahmen zurück, deren Subsumtion unter den Subventionsbegriff gerade nicht unstreitig ist. An diesen Grenz- und Zweifelsfällen muss sich der Subventionsbegriff aber bewähren, wenn die WTO-Mitglieder auch auf dem Gebiet der Subventionskontrolle von den Vorteilen profitieren wollen, die eine rechtliche Ordnung des internationalen Handels mit sich bringt: Vorhersehbarkeit und Stabilität. 5o Nötigt nun einerseits die Existenz eines solchen Rechtsbegriffes dazu, ihm eine Bedeutung und auch in den Randbereichen Konturen zu geben, damit er seine Funktion als Tatbestandsmerkmal erfüllt, kann diese Bedeutung aber andererseits nicht aus anderen Regelungszusammenhängen in das WTO-Recht importiert werden, so bleibt nichts anderes übrig als einen neuen, eigenen Subventionsbegriff zu entwickeln. Das Ergebnis der folgenden Überlegungen wird allerdings keine vermeintlich allgemeingültige Umschreibung, vielmehr ausdrücklich nur mit einem begrenzten Geltungsanspruch ausgestattet sein. Es ist nicht die Defini46 Müller-Graf{, ZHR 152, 403 (404 f.); ähnlich Wenig, Antidumping- und Antisubventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. K.I1, Rz. 2; Bleckmann, RabelsZ 1984,419 (442); Scheffler, RIW 1993,401 (402). 47 Siehe dazu Dickertmann/Diller/Ott, Stichwort "Subvention" in: Dichtl/Issing, Wirtschaftslexikon, Bd. 2, S. 2040. 48 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17, Rz. 6; Zu leeg, Rechtsform der Subventionen,S.19. 49 Schön, CMLR 1999, 911; Crocioni, AustrianlPIL 1994, 49 (58); Stewart, UruguayRound, Bd. I, S. 888. 50 Depayre / Petriccione, Definition of Subsidy, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 67 (69).

§ 7 Die Legaldefinition der Subvention

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tion der Subvention schlechthin, sondern die Definition der Subvention im Sinne des WTO-Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen.

2. Zeitliche Beschränkung

Daneben ist jegliche Überlegung zur Definiton der Subvention auch in zeitlicher Hinsicht von begrenztem Wert. Das Aufsichtssystem muss nämlich auf die Entwicklungen des wirtschaftspolitischen Instrumentariums der ihm unterworfenen Staaten reagieren können. Eine abschließende Aufzählung der erfassten Maßnahmen liefe Gefahr, es zu lähmen und seine Effektivität zu mindern. Innerhalb des GATT 1947 wurde deshalb die Ansicht vertreten, eine umfassende Beschreibung des Subventionsbegriffes sei sinnlos, denn sie könne unmöglich alle denkbaren Formen erfassen. 51 Zieht jedoch die Einordnung einer staatlichen Maßnahme als Subvention einschneidende Rechtsfolgen nach sich (u. a. Verbote und Notifizierungspflichten), so muss deren Anwendungsbereich durch Interpretation der Tatbestandsmerkmale, also auch des Subventionsbegriffes festgelegt werden. 52 Für die im Augenblick verwendeten Formen der Wirtschaftsförderung muss jeweils klar sein, ob sie erfasst sind oder nicht. Das Entwicklungsbedürfnis und -potential eines solchen Begriffes lässt sich immer noch gebührend beriicksichtigen. Erstens darf aus einer Aufzählung derjenigen Maßnahmen, die Subventionen darstellen, nicht geschlossen werden, dass andere (bislang unbekannte) Maßnahmen keine Subventionen darstellen. Treten also im Laufe der Zeit neue Formen der Wirtschafts förderung auf, so ist ihre Einordnung heute noch nicht präjudiziert. Entscheidend ist allein, ob sie sich im Zeitpunkt ihres Auftretens unter die Legaldefinition subsumieren lassen. Zweitens gehört der Subventionsbegriff zur Dispositionsmasse der WTO-Vertragsparteien. Diese können ihn durch eine Vertragsänderung ausweiten oder einengen (Art. X WTO-Übereinkommen), wenn sie Defizite erkennen. 53 Nehmen die Mitgliedstaaten das Defizit lediglich auf der Ebene der Rechtsanwendung war, 51 Operation ofthe Provisions of Article XVI, in: GATT, BISD 10th Suppl. (1961), S. 201 (208, Rz. 23). Deshalb verwahrte sich die australische Regierung in ihrem Vorschlag an die Verhandlungsgruppe Subventionen vom 30. November 11. Dezember 1989 dagegen, den Begriff der Exportsubvention durch eine abschließende Aufzählung zu definieren; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 888; siehe auch Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Recht der EU, Art. 92 EG-Vertrag, Rz. 5; Crocioni, AustrianJPIL 1994,49 (53 f., Fn. 13). 52 So auch Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 16; ähnlich für den Beihilfenbegriff aus Art. 87 Abs. lEG-Vertrag Götz, Subventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. H.m, Rz. 20. 53 Dann könnte ähnlich wie unter dem GATT 1947 aber das Problem der selektiven Wirksamkeit dieser Änderung auftreten (Art. X Abs. 3 Satz I WTO-Übereinkommen).

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

steht ihnen über die Organe der WTO auch der Weg der authentischen Auslegung offen (Art. IX Abs. 2 WTO-Übereinkommen). Drittens, mag auch der Text des Übereinkommens nun vorerst feststehen, so gilt das nicht zwingend für seine Auslegung. Die Interpretation eines Rechtsbegriffs spiegelt stets den Stand des Wissens über die tatsächlichen Zusammenhänge des (Lebens-)Sachverhaltes wider. Verbessertes Wissen kann daher die Abweichung von der bisherigen Rechtsauffassung erfordern. Daher ist die Erkenntnis des Rechts keine einmalige Errungenschaft, sondern ein Prozess und deshalb sind statische Textfassung und dynamische Auslegung keine unüberwindbaren Widerspriiche. So ist die folgende Darstellung des Subventionsbegriffes nicht mehr als eine Momentaufnahme vor dem Hintergrund der bisherigen Erfahrungen mit Wirtschaftsförderungsmaßnahmen, ihrer Gestalt und ihren Wirkungen.

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung Gemäß Art. 1 Abs. llit. a Nr. 1 liegt eine Subvention vor, "wenn eine Regierung oder öffentliche Körperschaft im Gebiet eines Mitglieds eine finanzielle Beihilfe leistet".54 Dieser Tatbestand ist abschließend umschrieben durch die Subventionsformen des Kapitaltransfers, des Einnahmeausfalls, des Transfers von Waren oder Dienstleistungen (Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i - iii) und durch derartige Maßnahmen der sonstigen Subventionsgeber (Nr. iv). Obwohl diese Struktur eine Subsumtion eines tatsächlichen Sachverhaltes unter den Oberbegriff "finanzielle Beihilfe" für die Rechtsanwendung entbehrlich erscheinen lässt, ergeben sich hier dennoch Erkenntnisse über zwei zentrale Dimensionen einer Subvention im Sinne des Übereinkommens: die Person des Subventionsgebers und die Art der Maßnahme.

I. Der finanzielle Beitrag

Mit den Worten "finanzielle Beihilfe" beschreibt das Übereinkommen das letztgenannte Kriterium, die Art der Maßnahme, und damit die Tätigkeit einer Regierung oder öffentlichen Körperschaft, die eine Subvention begriinden kann. Angesichts des großen Einflusses der EG auf die Verhandlungen der Uruguay-Runde ist die Versuchung groß, erste Anhaltspunkte für die Interpretation im EG-Vertrag zu 54 Eng!. "if there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member", frz. "s'il y a une contribution financiere des pouvoirs publics ou de tout organisme public du ressort territorial d'un membre", span. "cuando haya una contribucion financiera de un gobierno 0 de cualq!lier organismo publico en el territorio de un Miembro"; so bereits Art. I Abs. I lit. a Nr. I Ubereinkommen im Draft Final Act 1990 bzw. 1991 - mit dem einzigen redaktionellen Unterschied, dass es "Unterzeichner" (signatory) anstatt "Mitglied" (member) hieß, weil erst 1991 die Verhandlungen über die Gründung einer internationalen Organisation begannen.

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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suchen, dessen authentische deutsche Fassung in Art. 87 Abs. 1 ebenfalls von "staatlichen oder aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen" spricht. Ein Vergleich der verbindlichen Fassungen des Übereinkommens mit dem EG-Vertrag in diesen Sprachen zeigt allerdings, dass bei den nicht der gleichen Begriff zu Grunde liegt. 55 Der Beihilfenbegriff des EG-Vertrages ist im Rahmen des Übereinkommens nicht verwendet worden. 56 1. Oberbegriff und Untergliederungen

Wenn das Übereinkommen selbst festlegt, was unter einem finanziellen Beitrag zu verstehen ist, und zu diesem Zweck vier abschließende Tatbestände in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i-iv aufführt, so scheint der Begriff tatsächlich in der Rechtsanwendung keinen Platz zu haben. Steht die Subsumtion eines konkreten Sachverhaltes in Rede, so muss jede Maßnahme eines Mitgliedstaates sich ohnehin an den speziellen Vorschriften der Nr. i-iv messen lassen. Dennoch haben Erkenntnisse über die Bedeutung des finanziellen Beitrages eben für die Interpretation dieser speziellen Vorschriften einen Wert. Im Falle einer erschöpfenden Aufzählung kann aus den Unterteilungen die Reichweite des Oberbegriffes bestimmt werden. Ist aber dessen Bedeutung präzise bekannt, so kann mit seiner Hilfe in Zweifelsfällen entschieden werden, ob ein bestimmter Sachverhalt von einem der speziellen Tatbestände erfasst wird. Eine Maßnahme eines Mitgliedstaates ist nämlich nur dann eine Subvention nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i-iv, wenn sie zugleich einen finanziellen Beitrag darstellt. Aus diesen Griinden ist es für das Verständnis des Art. I Abs. I nützlich, über eine Definition des finanziellen Beitrages zu verfügen. Ein Hilfsmittel bei deren Entwicklung soll dabei das Postulat sein, die Definition müsse mit den nachgeordneten Einzeltatbeständen konsistent sein. 2. Analyse der Formulierung

Bei der Auslegung völkerrechtlicher Vereinbarungen gehört die grammatikalische Analyse einer Formulierung zum methodischen Repertoire.57 In dem Wort "Beitrag,,58 beschreibt das in allen authentischen Sprachen vorhandene Präfix 55 Im EG-Vertrag heißt es: engl. "aid granted by a Member State", frz. "aides accordees par les Etats" und span. "ayudas otorgadas par los Estados"; vgl. die authentischen Formulierungen des Übereinkommens oben in Fußnote 54. 56 Deshalb soll im Folgenden - wie in der Übersetzung in BT-Drs. 1217986, S. 386, aber entgegen derjenigen in ABI. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 156 - an statt von "Beihilfen" von "Beiträgen" die Rede sein. 57 Japan - Taxes on Alcoholic Beverages - Appellate Body Report, S. 12 (Abs. D); Palmeter / Mavroidis, AmericanJlL 1998, 398 (406). 58 Engl. "contribution", frz. "contribution", span. "contribuci6n".

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

"con-" ein Zusammen- oder Hinzufügen. Hier wirkt eine Veränderung auf das betrachtete Wirtschaftssubjekt ein. Eine zweiteilige Struktur des Begriffes liegt nahe. Es gibt einen urspriinglichen Zustand in Form eines Bestandes und eine Erhöhung desselben infolge einer Einwirkung von außen. Das jedoch erklärt noch nicht, auf welchen Bestand sich die Veränderung bezieht, was ihre Ziel variable ist. Das Attribut "finanziell,,59 deutet auf einen Zusammenhang mit Geldbeständen hin. Allerdings kann sich die Bedeutung darin nicht erschöpfen. Dem stünde Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii entgegen, wonach ein finanzieller Beitrag auch im Transfer von Waren oder Dienstleistungen bestehen kann. Der Begriff ist daher weiter zu verstehen. Zielvariable der Einwirkung ist nicht ein Geldbestand, sondern das Vermögen. Dieses ist dabei die Gesamtheit der einem Wirtschaftssubjekt zugeordneten vermögenswerten Gegenstände, nämlich (Wirtschafts-)Güter und Zahlungsmittel. Auf den ersten Blick scheint es nicht besonders hilfreich, "Vermögen" mit dem Begriff "vermögenswert" zu erklären und das zusätzliche Kriterium der Zuordnung zu verwenden. Allerdings lässt sich so das Vermögen in seine Bestandteile aufspalten und als Menge derselben betrachten. Jedes Wirtschaftssubjekt besitzt zunächst, d. h. mindestens für eine logische Sekunde nach seiner Entstehung (Geburt oder Griindung) keine Ausstattung mit Vermögen. Für jeden Zeitpunkt der Existenz dieses Subjektes kann nun sein Vermögen als Saldo sämtlicher Bewegungen vermögenswerter Gegenstände erklärt werden (im Folgenden: Transaktionen).6o Ist das Vermögen zu einem bestimmten Zeitpunkt in der Vergangenheit bekannt, reduziert sich dieses Vorgehen auf die Saldierung der Transaktionen seit diesem Zeitpunkt. Bei diesem Verständnis meint der Begriff "finanzieller Beitrag" die Erhöhung des Vermögens eines Wirtschaftssubjektes durch Bewegung von Vermögensbestandteilen. Angesichts der Existenz von Vermögensbestandteilen mit positivem (z. B. Eigentum an Sachen, Forderungen) und negativem Wert (z. B. Verbindlichkeiten) lässt sich eine Erhöhung auf zweierlei Weise herbeiführen. Ein finanzieller Beitrag liegt vor, wenn dem Vermögen eines Wirtschaftssubjektes ein Gegenstand mit positivem Wert zugeführt wird oder ein Gegenstand mit negativem Wert aus seinem Vermögen entfernt wird.

3. Implikationen der Definition

Obwohl diese Umschreibung zunächst inhaltslos und gleichzeitig geradezu selbstverständlich anmutet, lassen sich erste Schlussfolgerungen für die Struktur eines finanziellen Beitrages ziehen.

59

60

fung.

Eng!. "financial", frz. "financiere", span. "financiera". Gegebenenfalls bereinigt um den Verlust von Gegenständen und die eigene Wertschöp-

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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a) Mehrzahl von beteiligten Wirtschaftssubjekten Die Beschreibung als Zu- oder Abfluss eines Gegenstandes aus dem Vermögen des betrachteten Wirtschaftssubjekt legt nahe, dass ein finanzieller Beitrag nur zwischen mindestens zwei Wirtschaftssubjekten stattfinden kann. Ein finanzieller Beitrag ist also eine Interaktion mit zwei notwendigen Beteiligten. Einer ist der Träger des Vermögens, aus dem der positive Gegenstand abfließt bzw. dem der negative Gegenstand zufließt (Subventionsgeber). Sein Transaktionspartner ist dasjenige Subjekt, dem der positive Gegenstand zufließt bzw. von dem der negative Gegenstand stammt. 61 Infolgedessen sind interne Vorgänge, also Neuordnungen innerhalb der einem Wirtschaftssubjekt zugeordneten Vermögensmasse vom Subventionsbegriff nicht erfasst. Eine solche Bedeutung muss positiv-rechtlich angeordnet werden, denn sie ist nicht zwingend oder außerrechtlich vorgegeben, wie die Existenz - und Bezeichnung - des Phänomens der "Quersubventionierung" zeigen. Dies ist eine Mischkalkulation mit mehreren von einem Unternehmen angebotenen Leistungen, wobei ein Unternehmensbereich, der mit einer kurzfristig oder notorisch defizitären Leistungserstellung betraut ist, von einem anderen mitfinanziert wird. 62 Hier finden Umschichtungen innerhalb des Vermögens des Unternehmens statt. Ein finanzieller Beitrag ist zu verneinen. Nicht erforderlich für das Vorliegen eines finanziellen Beitrages ist eine Transaktion zwischen zwei Rechtssubjekten; die Existenz zweier Wirtschaftssubjekte genügt. Einem Rechtssubjekt können damit mehrere Vermögensmassen zugeordnet sein, die sich als jeweils eigene Wirtschaftssubjekte darstellen. Zwischen ihnen sind durchaus Bewegungen von vermögenswerten Gegenständen, also Transaktionen denkbar. Dies erlaubt den Zugriff auf das Problem der Subventionierung von Unternehmen im Eigentum der Regierung. b) Unzulässigkeit von Saldierungen Eine weitere Folge der vorgeschlagenen Interpretation ist, dass wirtschaftlich oder rechtlich einheitliche Vorgänge aufgespalten werden, sofern sie mehrere 61 Ob dieser Transaktionspartner zugleich der Subventionsempfänger ist, richtet sich danach, ob ihm auch der Vorteil im Sinne des Art. 1 Abs. 1 lit. b übertragen wird; siehe unten § 10 V. 62 Vgl. Bös, Price Regulation, S. 125. Sind die Unternehmensbereiche auch organisatorisch getrennt (Divisionen), so kann man unter Umständen jede Division als eigenständiges Wirtschaftssubjekt und die Quersubventionierung als finanziellen Beitrag betrachten. Dass dies nicht immer möglich ist, zeigt das Beispiel bei Bös: Erhebt ein Transportunternehmen einen Einheitstarif, so werden die Fahrten über lange Strecken von den Kurzstrecken mitfinanziert. Auch hier findet eine Quersubventionierung statt, ohne dass getrennte Unternehmensbereiche vorliegen. Unter Umständen werden auch Dumping Produkte, die für einen bestimmten geographischen Markt bestimmt sind, durch Produkte für einen anderen Markt quersubventioniert; Bronckers, JWT 1996 (2), 5 (16); Trebilcockl Howse, Regulation ofInt. Trade, S. 151.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Transaktionen im obigen Sinne beinhalten. Jede Veränderung des Vermögens ist getrennt auf das Vorliegen eines finanziellen Beitrages zu untersuchen. Verkauft also die Regierung Waren an ein Unternehmen (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii), so liegt ein finanzieller Beitrag nicht erst dann vor, wenn der Wert der Waren den Wert der Gegenleistung übersteigt. Vielmehr ist sowohl der Übergang der Waren als auch die Zahlung ein finanzieller Beitrag, ersteres von der Regierung an das Unternehmen, letzteres von dem Unternehmen an die Regierung. Finanzielle Beiträge können also auch dann vorliegen, wenn bei der Zusammenschau von mehreren Transaktionen das Vermögen der Beteiligten per saldo weder erhöht noch verringert wird. Ob derartige finanzielle Beiträge letztlich Subventionen darstellen, hängt davon ab, ob durch sie ein Vorteil übertragen wird (Art. 1 Abs. 1 lit. b). c) Statische Vermögensänderungen Eine interessante Folge hat die Definition des finanziellen Beitrages für die statischen Vermögensänderungen, d. h. solche, die nicht auf die Bewegung von Wirtschaftsgütern zurückzuführen sind, insbesondere bloße Wertsteigerungen. Sie stellen keinen finanziellen Beitrag dar und begründen mithin keine Subvention im Sinne des Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1. Solche Vorgänge können dennoch eine enorme wirtschaftliche Bedeutung erlangen, z. B. bei an der Börse notiertem Aktienbesitz oder wenn ein Unternehmen bislang unbebaubare Grundstücke besitzt, die ein Bebauungsplan nun als Gewerbegebiet ausweist.

11. Die Regierung als Subventionsgeber

Der vorige Abschnitt ergab, dass ein finanzieller Beitrag eine Interaktion zweier Wirtschaftssubjekte voraussetzt. Den einen Beteiligten dieser Interaktion, den Subventionsgeber, beschreibt Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 mit "Regierung oder öffentliche Körperschaft im Gebiet eines Mitglieds,,63, kurz "Regierung,,64.

1. Entwicklung des Begriffs der Regierung

Art. XVI GATT 1947 erfasste Subventionen, die von einer "Vertragspartei,,65 gewährt wurden. Darunter fielen jedenfalls Regierungen und regierungsnahe Ein63 Eng!. "a govemment or any public body within the territory of a Member", frz. "Ies pouvoirs publics ou tout organisme public du ressort territorial d'un membre", span. "un gobiemo 0 cualquier organismo publico en el territorio de un Miembro". 64 Eng!. "govemment", frz. "pouvoirs publics", span. "gobiemo". 65 Eng!. "contracting party", frz. "partie contractante".

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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richtungen. 66 Der Subventionskodex 1979 sprach bereits von "Regierung oder öffentliche Körperschaft,,67. Das ist die bis heute gültige Fonnulierung. Sie spiegelte die Auffassung wider, die unterschiedlichen Fonnen der Staatsorganisation und der innerstaatlichen Kompetenzverteilung in den Mitgliedstaaten dürften weder begünstigt noch benachteiligt werden. Kein Signatar sollte sich der Subventionsdisziplin mit dem Hinweis entziehen, die Subvention sei von einer staatlichen Instanz gewährt worden, die den Subventionskodex 1979 nicht (selbst) unterzeichnet habe. Insbesondere in den föderal organisierten Staaten, in denen der Zentralstaat die Außenpolitik und die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge monopolisiert hatte, hätten die subnationalen Untergliederungen (Länder, Bundesländer, Bundesstaaten, etc.) sonst freie Hand gehabt. Im Gegenteil mussten die Unterzeichnerstaaten in ihrem Territorium die Einhaltung der Subventionsdisziplin durch jede Regierung oder öffentliche Körperschaft sicherstellen. Wer jedoch dazu gehören sollte, war nicht abschließend geklärt, denn gerade die Vielfalt der Kompetenzverteilungen verhinderte eine allgemeingültige Begriffsbildung. Mit dem Anwachsen der Mitgliederzahl des GATT /WTO-Systems von anfänglich 23 auf derzeit 135 dürften sich die Divergenzen im Staatsaufbau und in der organisatorischen Ausgestaltung staatlicher Aufgaben gegenüber 1947 oder 1979 noch verstärkt haben. Ein einheitlicher, international anerkannter Begriff der Regierung scheint kaum erreichbar.

2. Die Terminologie des Übereinkommens

In Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 wird deshalb zur Beschreibung der Person des Subventionsgebers ein eigener Begriff geschaffen, die Regierung im weiteren Sinne. Seine Struktur ist einfach; er führt die beiden aus dem Subventionskodex bekannten Elemente "Regierung" und "öffentliche Körperschaft" zusammen. 68 Eine Abgrenzung dieser Begriffe gegeneinander erübrigt sich, denn beide werden den gleichen Rechtsfolgen unterworfen. Einerseits verbietet eine selbstständige Tenninologie in einem völkerrechtlichen Vertrag, den staatsorganisationsrechtlichen Regierungsbegriff eines oder mehrerer Mitgliedstaaten für das WTO-Recht als verbindlich zu betrachten. Andererseits dürfte aber, wenn auch nicht die staatsorganisationsrechtlichen Begriffe 66 Anti-Dumping and Countervailing Duties, in: GATT, BISD 9th Supp\. (1960), S. 194 (200, Rz. 34); Provisions of Article XVI:4, ebd., S. 185 (192, Rz. 12). 67 Eng\. "government or any public body", frz. "pouvoir public ou tout organisme public"; vg\. Fn. 1 zu Art. 7 Subventionskodex 1979. 68 Um die "Regierung" einerseits als der öffentlichen Körperschaft grammatikalisch gleichgeordnetes Element, andererseits als umfassenden Oberbegriff unterscheiden zu können, wird für den Rest dieses Abschnittes erstere als "Regierung im engeren Sinne", letztere als "Regierung im weiteren Sinne" bezeichnet. Nach Ende dieses Abschnittes (2.) wird ausschließlich der Oberbegriff Verwendung finden, so dass sich eine Unterscheidung erübrigt.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

eines Mitgliedstaates die Auslegung des Übereinkommens bestimmen, über einen Kembestand des Regierungsbegriffes in (nahezu) allen Vertragsparteien Einigkeit bestehen. Zu diesem Kembestand zählt die Zentralregierung jedes WTO-Mitgliedstaates, welche die außenpolitische Gewalt innehat und die Schlussakte von Marrakesch selbst unterzeichnet hat. Ebenfalls fallen darunter alle dieser Zentralregierung unterstellten, weisungsgebundenen Dienststellen ohne eigene Rechtspersönlichkeit, also der gesamte Instanzenzug der nachgeordneten Verwaltung. Auf erste Abgrenzungsschwierigkeiten stößt man bei unabhängigen Behörden, möglicherweise mit eigenem Etat, bei "innerstaatlich autonomen Hoheitsträgem,,69 und bei bundesstaatlich organisierten Mitgliedstaaten. In föderalen Staatsformen existieren nämlich territoriale Untergliederungen mit Trägem hoheitlicher Gewalt, die nicht vollständig der Weisungsgewalt der Zentralregierung unterstellt sind. Haben sie selbst Staatsqualität (wie die deutschen Länder)7o, so mag man sie noch unter den Begriff der Regierung subsumieren. Schwieriger fällt die Entscheidung bei den Gemeinden, die - obwohl Träger öffentlicher Gewalt - nur über abgeleitete Hoheitsgewalt verfügen und dementsprechend keine Staatsqualität besitzen. 71

Auch das zweite Element der Regierung (im weiteren Sinne), die öffentliche Körperschaft, trägt nicht zur Klärung bei. Alle authentischen Fassungen zeigen, dass die Vertragsparteien eine umfassende Bedeutung sicherstellen wollten. 72 Insbesondere macht die Wortwahl im französischen und spanischen Text eine bestimmte Rechtsform oder eine eigene Rechtspersönlichkeit überflüssig. Der gewollt umfassende Begriff wird damit tendenziell zum konturenlosen Begriff. Selbst wenn man nun in der Lage wäre, eine von allen WTO-Mitgliedem anerkannte Definition der Regierung im engeren Sinne zu erstellen, so wäre damit nicht viel gewonnen. Entscheidend für die Anwendung der Vorschriften des Übereinkommens ist nämlich der Terminus der Regierung im weiteren Sinne. Genau hier tritt aber die nebulöse öffentliche Körperschaft hinzu und verwässert letztlich jeden akzeptierten Regierungsbegriff im engeren Sinne.

3. Die Regierung als Wirtschaftssubjekt eigener Art

Deshalb muss der Terminus "Regierung" aus dem Übereinkommen selbst entwickelt werden, ohne dass die Definition auf staatsorganisationsrechtliche Vorgaben einzelner Mitgliedstaaten rekurriert. Als Konzept dafür soll die Möglichkeit Müller-Graf!, ZHR 152,403 (415); Schneider/Busch, EuZW 1995,602 (603). Allgemeine Meinung, vg!. Herzog, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 20, Kap. IV, Rz. 7 ff.; Jarass/ Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rz. 10. 7 \ Allgemeine Meinung; vg!. Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: ders., Besonderes Verwaltungsrecht, Rz. 8; Herzog, in: Maunz I Dürig, Grundgesetz, Art. 20, Kap. IV, Rz. 10. 12 Eng!. " any public body", frz. " tout organisme public", span. "cualquier organismo publico" - Hervorhebungen nicht im Original. 69

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§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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des zwangs weisen Zugriffs auf die Ressourcen anderer Wirtschaftssubjekte vorgestellt werden. a) Konsumenten und Unternehmen Im Modell der Vollkommenen Konkurrenz benötigen die Wirtschaftssubjekte entweder Produktionsfaktoren für die Bereitstellung von Gütern (Unternehmen) oder verfügen über Faktoren und fragen Güter für den Konsum nach (Verbraucher). Zwischen diesen Arten von Wirtschaftssubjekten bestehen Märkte (Faktorund Gütermärkte). Hier muss für jede Transaktion ein Partner gefunden werden, d. h. ein anderes Wirtschaftssubjekt muss veranlasst werden, das Gewünschte bereitzustellen, was in der Regel durch das Versprechen einer Gegenleistung geschieht. Für die Verbraucher bilden so die abgesetzten Faktormengen bzw. die Erlöse daraus eine Restriktion für den Erwerb von Gütern. Ebenso werden die Unternehmen durch die abgesetzten Gütermengen bzw. die Erlöse daraus beim Erwerb von Produktionsfaktoren beschränkt. Wenn die Wirtschaftssubjekte aus beiden Gruppen den Erwerb der von ihnen nachgefragten Gegenstände planen - in Form von Produktionsplänen bei den Unternehmen und Konsumplänen bei den Verbrauchern -, sehen sie sich also einer Restriktion in Form eines Budgets gegenüber. Die Höhe dieses Budgets richtet sich danach, was das Wirtschaftssubjekt absetzt (output). Wie viele Produktionsfaktoren bzw. Güter aber abgesetzt werden können, bestimmt sich wiederum nach dem Verbrauch bzw. Konsum dieses Wirtschaftssubjekts (input). Einnahmen und Ausgaben sind interdependent. Daher lösen die Wirtschaftssubjekte das Problem des optimales Verhaltens auf beiden Märkten - Faktor- und Gütermärkten - simultan. b) Die Refinanzierungsmöglichkeiten der Regierung Eine dritte, eigene Kategorie von Wirtschaftssubjekten bildet die Regierung. Auch sie bietet diverse Leistungen an, z. B. Verkehrsinfrastruktur. Ebenfalls fragt die Regierung Verbrauchs- und Investitionsgüter nach. Jedoch ist die Regierung nicht darauf angewiesen, einen Partner zu finden, der sich freiwillig auf eine Transaktion einlässt. Sie kann nämlich Steuern und Abgaben erheben, d. h. andere Wirtschaftssubjekte einseitig zu Zahlungen verpflichten, oder sich in sonstiger Weise fremden Vermögens bedienen und gegebenenfalls diesen Leistungsbefehl mit Zwang durchsetzen. 73 Anders als Verbraucher und Unternehmen hat die Regie73 Canada - Measures Affecting the lmportation 0/ Milk and the Exportation 0/ Diary Products - Report 0/ the Appellate Body (Dokument WT / DS 103 / AB / R vom 13. Oktober 1999), S. 25 (Rz. 97), versteht das Wesen der Regierung in Art. 9 Abs. 1 lit. a Übereinkommen über die Landwirtschaft (eng!. "government", frz. ,;pouvoirs publics", span. "gobierno" - also wortgleich mit Art. I Abs. I lit. a Nr. I Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen) als die Macht, anderen ihr Verhalten vorzuschreiben und dies zu überwachen.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

rung die Möglichkeit des zwangsweisen Zugriffs auf die Ressourcen anderer Wirtschaftssubjekte. Zwar können unter Umständen auch private Wirtschaftssubjekte, vermittelt durch staatliche Organe, Zugriff auf fremdes Vermögen nehmen, ohne dass sich dessen Inhaber zuvor einverstanden erklärt hätte, z. B. im Wege der Zwangsvollstreckung wegen Schadenersatzes aus unerlaubter Handlung. Dennoch kommt der Regierung auch demgegenüber eine besondere Qualität zu. Sie sieht sich nämlich bei der Planung ihrer Ausgaben keiner Restriktion in Form eines Budgets gegenüber. Andere Wirtschaftssubjekte sind gezwungen, für jeden Planungszeitraum die Ausgaben für die Beschaffung von Konsumgütern oder Produktionsfaktoren durch Tätigkeit auf anderen Märkten zu erwirtschaften. Selbst wenn die Regierung ihnen zugesteht, auf fremdes Vermögen zuzugreifen, so steht die Höhe dieses Zugriffs nicht in ihrem Belieben, sondern ist durch Rechtssatz vorgegeben oder wird durch eine staatliche Instanz (z. B. ein Gericht) festgelegt. Die Regierung hingegen kann eventuelle Differenzen zwischen Einnahmen und Ausgaben durch Inanspruchnahme fremden Vermögens schließen. Dabei legt sie selbst fest, in welchem Umfang sie anderen Wirtschaftssubjekten Transfers auferlegt. Im Extremfall löst die Regierung das Problem des (für sie) optimalen Verhaltens nicht simultan, sondern sequentiell. Sie bestimmt, welche Aufgaben im Planungszeitraum zu erfüllen sind und welche Ausgaben dazu getätigt werden müssen. Dann erst bestimmt sie ihre Einnahmen nach ihren Ausgaben. Die Regierung kann also Ausgaben beschließen, ohne sich über entsprechende Einnahmen im Klaren sein zu müssen. c) Auswirkungen auf den Wettbewerbsmechanismus Subventioniert die Regierung ein Unternehmen, so stehen sich auf den Faktorund Gütermärkten als Anbieter subventionierte und nicht-subventionierte Unternehmen gegenüber. Alle beide müssen andere Wirtschaftssubjekte dazu bewegen, ihnen freiwillig alle benötigten Faktoren zu überlassen. Dies lässt sich nur durch das Versprechen einer Gegenleistung bewirken (Lohn für Arbeit, Zinsen für Kapital), denn die Anbieter werden ihre Produktionsfaktoren nur dort zur Verfügung stellen, wo sie den höchstmöglichen Ertrag erwarten. Nur hinter den subventionierten Konkurrenten aber steht mit der Regierung ein Kapitalgeber, der seine Einnahmen durch Tätigkeit auf den Faktormärkten nicht maximiert. Er ist nicht gezwungen, seine Faktoren in die gewinnmaximale Verwendung zu leiten, um die eigenen Aktivitäten zu finanzieren, und wird das oft genug auch nicht tun, sondern andere Ziele verfolgen. Das subventionierte Unternehmen sieht sich bei der Beschaffung des Faktors Kapital also nicht dem gleichen Leistungsdruck gegenüber wie seine Konkurrenten. Auch in dieser Hinsicht ist die Regierung ein Störfaktor im Modell der Vollkommenen Konkurrenz, dessen Pareto-Optimalität gerade auf der gewinnmaximalen Verwendung aller Produktionsfaktoren beruht.

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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d) Die Definition der Regierung Die durch eine Subvention eintretende Wettbewerbsverzerrung beruht also darauf, dass der Finanzbedarf eines Konkurrenten teilweise aus einer Quelle, dem Haushalt der Regierung, gespeist wird, die nicht nach dem Prinzip der simultanen Planung von Einnahmen und Ausgaben arbeitet. Für eine Interpretation, die sich an der Funktion des Übereinkommens orientiert, nämlich dem Schutz des Wettbewerbes vor Verzerrungen, wird damit zum Abgrenzungsmerkmal der Regierung gegenüber den anderen Wirtschaftssubjekten, dass erstere ihre Aktivitäten nicht durch ihre Tätigkeit am Markt refinanzieren muss. Zur Regierung im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 gehört also jede Institution, die sich in hinreichendem Umfang aus erzwungenen Ressourcen refinanzieren kann. 74 Eine Institution ist dabei, da sich die Definition auf das Entscheidungsverhalten bei der Planung von Einnahmen und Ausgaben stützt, eine Entscheidungseinheit, die eine solche Planung überhaupt vornimmt, also eine Entscheidungseinheit mit eigenem Budget. Erzwungene Ressourcen stammen aus Transfers, die anderen Wirtschaftssubjekten einseitig auferlegt wurden und deren Realisierung von einer Drohung mit Zwang begleitet ist. Sie haben dann hinreichenden Umfang, wenn sie im Budget der jeweiligen Instanz einen so hohen Anteil einnehmen, dass nicht zu erwarten ist, dass diese Instanz ihr Verhalten auf der Einnahmen- und Ausgabenseite simultan optimieren wird. Dass eine bestimmte Tätigkeit dieser Institution tatsächlich aus erzwungenen Ressourcen finanziert wurde, ist nicht erforderlich. Es reicht aus, dass die Möglichkeit der zwangsweisen Refinanzierung die Institution von der simultanen Einnahmen- und Ausgabenplanung befreit und diese sich nicht wie ein sonstiges Wirtschaftssubjekt ohne diese Möglichkeit verhält. Eine quantitative Grenze, einen prozentualen Anteil der erzwungenen Ressourcen am gesamten Budget anzugeben, ist nicht sinnvoll. Je geringer die tatsächlichen oder rechtlichen Bindungen sind, denen die Institution bei der Ausübung der zwangsweisen Refinanzierung unterliegt, desto geringer muss deren Anteil am Budget sein, um die Regierungsqualität zu begriinden. e) Die private Einrichtung als begrifflicher Gegensatz Im Umkehrschluss folgt aus dieser Definition, dass jedes Wirtschaftssubjekt, das seine Ausgaben ausschließlich durch Angebote auf den Faktor- oder Gütermärkten erwirtschaften muss, also die Refinanzierung seiner Tätigkeit nicht einseitig anderen Wirtschaftssubjekten auferlegen kann, nicht zur Regierung gehört. Diese Wirt74 Institutionen, die selber keine Transfers von Ressourcen erzwingen können, ihre Tätigkeit aber dennoch aus erzwungenen Ressourcen finanzieren, die ihnen übertragen werden, sind zwar nicht Regierung im Sinne dieser Definition, können aber als sonstige Subventionsgeber (Art. lAbs. 1 lit. a Nr. 1 iv) der Subventionsdisziplin unterliegen; dazu sogleich unter

III.

10 Grave

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

schaftssubjekte seien als "private Einrichtungen" bezeichnet, ein Begriff, den auch das Übereinkommen als Gegenposition zu "Regierung" verwendet (vgl. Art. I Abs. 1 lit. a Nr. 1 iv). Damit besteht eine vollständige Klassifikation aller Wirtschaftssubjekte. Entweder es handelt sich um eine Regierung oder um eine private Einrichtung. Ein solches Verständnis legen auch die englische und französische Textfassung nahe. Sie benutzen in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 und iv die Formulierungen "public body" und "private body" bzw. "organisme public" und "organisme prive"?5 Private Einrichtung ist daher jedes Wirtschafts subjekt, das nicht unter den Regierungsbegriff fällt. 4. Subventionen durch private Einrichtungen

Infolge dieser Dichotomie von Regierung und Privaten fällt zunächst ein finanzieller Beitrag durch eine private Einrichtung nicht mehr unter den Subventionsbegriff. Weil das GATT 1947 sich einer eindeutigen Aussage hierzu enthielt, äußerten seine Organe zu dieser Frage verschiedene Ansichten. Die Arbeitsgruppe Subventionen vertrat die Meinung, das GATT 1947 erfasse Maßnahmen privater Personen, die unabhängig von ihren Regierungen handelten, nicht als Subventionen, sondern nur, wenn sie unter andere Vorschriften des GATT 1947 fielen. 76 Auch die Fußnote zu Art. XVI Abs. 3 GATT 1947 deutete in diese Richtung. Demgemäß konnten nämlich Systeme zur Stabilisierung von Preisen nur dann aus dem Subventions begriff herausfallen, wenn sie nicht aus Mitteln der Regierung finanziert wurden. 77 In der Arbeitsgruppe Antidumping- und Ausgleichszölle blieb jedoch umstritten, ob eine Subvention nur von einer Regierung oder regierungsnahen Einrichtung gewährt werden könne oder ob es auf die Herkunft der Subvention gar nicht ankomme, so dass auch Subventionen privater Einrichtungen erfasst seien. 78 Tatsächlich erlaubte der Wortlaut des zu dieser Zeit geltenden US-amerikanischen Außenhandelsrechts, "Subventionen" aus privaten Mitteln mit einem Ausgleichszoll zu belegen, so dass unüblich günstige Finanzierungsbedingungen seitens einer privaten Bank oder Zahlungen aus privaten Kompensationskassen "ausgleichsfähige Im spanischen Text heißt es "organismo publico" und "entidad privada". Review Pursuant to Article Review Pursuant to Article XVI:5 - Report by the Panel adopted on 24 May 1960 (Ll1l60J, in: GATT, BISD 9 th Supp!. (1960), S. 188 (192, Rz. 12); Wenig, Antidumping- und Antisubventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. K.I1, Rz. 71. M. E. problematisch ist der Hinweis von Horlick/Quick/Vermulst, LIEI 1986, 1 (9), eine solche "andere Vorschrift" könne diejenige über Ausgleichszölle sein (Art. VI GATT 1947). Auch solche Zölle können nur bei Vorliegen einer Subvention erhoben werden. 77 French Assistance to Exports 0/ Wheat and Wheat Flour; in: GATT, BISD 7 th Supp!. (1958), S. 46 (50 ff., Rz. 8 ff.); European Communities - Refunds on Exports 0/ Sugar - Complaint by Brazil, in: GATT, BISD 27 th Supp!. (1979/80), S. 69 (86 f., Rz. 4.2 f.). 78 Anti-Dumping and Countervailing Duties, in: GATT, BISD 9 th Supp!. (1960), S. 194 (200, Rz. 34); siehe dazu Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 18 (Fn. 65). 75

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Subventionen" hätten sein können.79 Allerdings machte das U.S. Department of Commerce von dieser Möglichkeit (quasi) keinen Gebrauch. 8o Den Ausschluss privater Subventionen aus dem Subventionsbegriff vertrat die h. M. auch für den Subventionskodex 1979 und stützte dies auf eine Induktion, d. h. sie schloss von Aussagen über einzelne Sachverhalte auf eine Aussage über die Gesamtheit aller Sachverhalte. Denn die Beschreibung der verschiedenen Formen von Ausfuhrsubventionen im Anhang zum Subventionskodex setzte in lit. a, c, d, j und k ein Verhalten der Regierung voraus. 81 Akzeptiert man diesen Schluss, so hat er wohl auch für das Übereinkommen von 1994 Gültigkeit, denn der Anhang I dort verwendet die gleichen Formulierungen. Eine Auseinandersetzung mit dem Risiko eines jeden Induktionsschlusses, nämlich dass er logisch nicht zwingend ist, weil die Einzelaussagen eben keine Ausprägungen eines allgemeinen Prinzips sein könnten, ist allerdings nicht mehr erforderlich, denn die Frage wurde von den Teilnehmern der Uruguay-Runde positiv entschieden. Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 ist die Grundform einer Subvention der finanzielle Beitrag durch die Regierung.82 Selbst der Definitionsvorschlag der USA vom 30. November/I. Dezember 1989, 79 Vgl. 19 U.S.c. § 1671(a)(l)(B) i. d. F. des US. Tarif! Act von 1930, abgedruckt bei McGovern, Int. Trade Regulation, S. 348; siehe dazu Beseler/Williams, Anti-Dumping, S. 122; McGovern, ebd., S. 350; Scheffler, RIW 1993, 401 (402). 80 Horlick/Quick/Vermulst, LIEI 1986, 1 (31); Beseler/Williams, Anti-Dumping, S. 172. Die Durchführung des US-amerikanischen Antisubventionsrechts oblag bis 1980 dem US. Department 01 the Treasury. Seitdem ist die International Trade Adminstration (ITA), eine Abteilung des US. Department 01 Commerce, zuständig für die Feststellung einer ausgleichsfahigen Subvention, wogegen die erhebliche Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges von der (unabhängigen) US. International Trade Commission (ITC oder USITC) ermittelt wird (vgl. 19 U.S.c. § 1330 ff.); Diamond, LPIBus. 1979,507 (509, insbes. Fn. 3, und S. 516, Fn. 34); McGovern, Int. Trade Regulation, S. 347; Finger, GATT as Int. Discipline, in: VaubellWillett, Politica1 Economy of Int. Organizations, S. 125 (128 f.). Im Verfahren Carbon Steel Wire trom Poland führte die ITA aus: "To identify subsidies in this pure market economy we would look to the treatment a firm or a sector would receive, absent government action. ", vgl. 49 Fed. Reg. 19375 (1984) - Hervorhebung nicht im Original. Die ITA setzte damit eine Intervention der Regierung stillschweigend voraus. McGovern, Int. Trade Regulation, S. 350, berichtet von einem einzigen Fall, in dem die ITA die Zahlungen der Hersteller eines Produktes an die Exporteure als ausgleichspflichtige Subventionen angesehen hätte, ohne daß eine Intervention der Regierung ersichtlich war. Mit Übernahme der Verhandlungsergebnisse der Uruguay-Runde durch den US. Uruguay Round Agreements Act von 1994 in das nationale Recht der USA sind nun auch dort private Subventionen aus dem Begriff der (ausgleichsfähigen) Subvention ausgeschlossen, vgl. 19 U.S.C. § 1677(5)(B): "a government of a country or any public entity within the territory of the country". 81 Crocioni, AustrianlPIL 1994,49 (55, insbes. Fn. l7); Beseler/Williams, Anti-Dumping, S.123. 82 Das Erfordernis einer Beteiligung der Regierung darf entgegen Kareseit, Welthandelsorganisation, S. 78, Bratschi, Allg. Zoll- und Handelsabkommen, S. 37 f. , und Petersmann, ArchVR 1980/81 , 23 (59), jedoch nicht als Abgrenzungskriterium des (Anti-)Subventionszum Antidumpingrecht benutzt werden. Vielmehr gibt es Subventionen, die auch zu Dumping führen, z. B. wenn ein Unternehmen eine Subvention zur Differenzierung der Preise im In- und Ausland verwendet.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

also desjenigen Verhandlungsteilnehmers, der am ehesten einen regierungsunabhängigen Subventionsbegriff hätte favorisieren müssen, hatte eine Maßnahme der Regierung ("govemment action") vorausgesetzt. Den Bedenken, mit der Beschränkung des Subventionsbegriffs auf finanzielle Beiträge durch die Regierung sei es allzu leicht, die Subventionsdisziplin zu umgehen, ist dadurch Rechnung getragen, dass auch bestimmte private Einrichtungen Subventionsgeber sein können. 83 Mit der Regierung sind also die möglichen Subventionsgeber noch nicht erschöpfend beschrieben; allerdings muss es sich um die in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iv aufgezählten Einrichtungen handeln. Infolgedessen sind Zuwendungen unter Privaten dann nicht vom Subventionsbegriff erfasst, wenn sie nicht zugleich die Bedingungen der Nr. iv. erfüllen. Aus teleologischer Sicht ist dieser Ansatz nicht unproblematisch, denn Maßnahmen unabhängiger privater Einrichtungen können die gleichen ungelegenen Wirkungen hervorrufen wie staatlicherseits gewährte Zuwendungen. Aber einmal besteht eben ein fundamentaler Unterschied zwischen den Ressourcen privater Wirtschaftssubjekte und denen der Regierung; zum anderen muss eine Maßnahme, die den Wettbewerb beeinflusst, sich nicht schon deshalb jeder Regelung entziehen, weil sie von Privaten vorgenommen wurde. Auch Wettbewerbsregeln für Private sind denkbar. Hat der Normgeber von deren Erlass - aus welchen Griinden auch immer - bislang abgesehen, so ist das de lege lata hinzunehmen.

5. Regierung im Gebiet eines Mitglieds

Die Regierung wird von Art. 1 Abs. I lit. a Nr. 1 durch ein weiteres Merkmal beschrieben. Sie muss sich "im Gebiet eines Mitgliedes,,84 befinden. Für das staatsleitende Organ, das für einen Mitgliedstaat das WTO-Übereinkommen unterzeichnet hat, ist dies unproblematisch gegeben. Für sonstige Institutionen, die ebenfalls den Regierungsbegriff erfüllen, ist eine am Geltungsbereich des WTORechts orientierte Auffassung einer rein geographischen Anknüpfung vorzuziehen. An das Übereinkommen gebunden ist jede Regierungseinheit, die verpflichtet ist, die von der Zentralregierung abgeschlossenen völkerrechtlichen Übereinkommen zu beachten. Hingegen bestimmt nicht der Sitz einer Institution, ob sie sich "im Gebiet eines Mitgliedstaates" befindet. 85 83 So auch Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 899, zu Art. I Abs. I lit. a Nr. I iv Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1991. 84 Engl. "within the territory of a Member", frz. "du ressort territorial d'un membre", span. "en el territorio de un Miembro". 85 In der Regel wird die geographische Anknüpfung zu keinem anderen Ergebnis führen, denn wenn die Zentralregierung die Kompetenz zur Unterzeichnung des WTO-Übereinkommens hatte, dann wird sich der räumliche Geltungsbereich der daraus resultierenden Verpflichtungen mit ihrem Staatsgebiet decken. Anders sieht das aber aus, wenn bestimmte Institutionen zwar ihren Sitz im Gebiet eines Mitgliedstaates haben, seiner Hoheitsgewalt

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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6. Implikationen des Regierungsbegrijfs

Der obige Regierungsbegriff stützt sich auf die Fähigkeit einer Institution, sich wegen der Möglichkeit des zwangsweisen Zugriffs auf die Ressourcen anderer Wirtschaftssubjekte ohne die simultane Planung von Einnahmen und Ausgaben zu refinanzieren. Daraus lässt sich ableiten, dass bestimmte organisatorische Strukturen zu einer Ausweitung oder Einengung des Regierungsbegriffs führen.

a) Unbegrenzte Refinanzierungszusagen Ein Wirtschaftssubjekt kann, selbst wenn es selbst nicht die Möglichkeit der zwangsweisen Refinanzierung hat, dennoch zur Regierung zu zählen sein, wenn es über eine unbegrenzte Refinanzierungszusage einer (anderen) Regierung verfügt. Damit kann auch ein Wirtschaftssubjekt zum Subventions geber werden, das selbst keine Abgaben erheben kann, weil es nicht mit den nötigen Hoheitsbefugnissen ausgestattet ist. Ein solches Wirtschaftssubjekt wird nämlich bei der Planung seiner Ausgaben berücksichtigen, dass die hinter ihm stehende Regierung jede Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben durch Nachschüsse in seinen Haushalt decken wird. Damit ist es von dem Gebot der simultanen Planung befreit. Eine begrenzte Finanzierungszusage, also das Versprechen eines Zuschusses in einer bestimmten Höhe, reicht allerdings nicht. Ein Zuschuss fließt lediglich als zusätzliche Einnahme in die Planung ein. Dennoch müssen - wenn auch unter Berücksichtigung des Zuschusses - schließlich die Einnahmen die Ausgaben decken, weshalb eine simultane Planung stattfindet. Ist eine unbegrenzte Finanzierungszusage festgestellt, so ist immer noch eine wertende Betrachtung erforderlich, inwieweit die Refinanzierungszusage die tatsächliche Planung der Institution beeinflusst. Ist nämlich die Nachschusspflicht der Regierung nur eine theoretische Größe, entweder weil erhebliche rechtliche Hürden bestehen oder die finanzielle Situation der betrachteten Institution ihre wirkliche Inanspruchnahme quasi ausgeschlossen erscheinen lässt, so liegt keine Regierung vor. b) Getrennte Finanzmassen

Im Wettbewerbskonzept des WTO-Rechts erscheint die Regierung ob ihrer überlegenen Möglichkeiten als "Super-Wirtschaftssubjekt" und als Gefahr für die effiziente Allokation der Ressourcen. Eine Beschränkung der Tätigkeit der Regierung durch eine Subventionsdisziplin ist damit nicht gerechtfertigt, wenn die Regierung aber nicht voll unterworfen sind. Die obige Auffassung vermeidet dann das Ergebnis, dass die EG-Kornmission bei der Gewährung von Subventionen und der Erhebung von Ausgleichszöllen an das Übereinkommen (nur) deshalb gebunden ist, weil sich ihr Sitz in Belgien befindet.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

sich wie jedes andere Wirtschaftssubjekt verhält, sondern nur dann, wenn sie von den Möglichkeiten Gebrauch macht, die sie von den anderen Wirtschaftssubjekten unterscheidet, wenn die Regierung also "als solche" tätig wird. Eine Institution, welche über die Möglichkeit des zwangsweisen Zugriffs verfügt, ist also dennoch insoweit nicht Regierung, als sie ausschließlich mit Ressourcen operiert, die nicht "erhoben", sondern "erwirtschaftet" wurden. Unterhält eine Regierung getrennte Finanzmassen, so ist deshalb für jede gesondert festzustellen, ob ihr Träger gerade in Bezug auf sie "Regierung" im Sinne des Übereinkommens ist. Eine Zusammenfassung mehrerer Finanzmassen wäre allerdings angezeigt, wenn damit zu rechnen ist, dass im Falle einer Einnahmelücke Ressourcen zwischen den beiden Massen verschoben werden.

IH. Die sonstigen Subventionsgeber

Mit dem Begriff der Regierung ist der Umfang der möglichen Subventionsgeber noch nicht erschöpft. Neben die Regierung treten nämlich der Fördermechanismus, die betraute und die angewiesene private Einrichtung nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iv (im Folgenden: sonstige Subventionsgeber). Es ist als finanzieller Beitrag der Regierung anzusehen, wenn die Regierung Zahlungen an einen Fördermechanismus vornimmt oder eine betraute oder angewiesene Einrichtung eine der in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i - iii beschriebenen Handlungen ausführt. 86 Nach dem Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 ist lit. iv also eine weitere (vierte) Form des finanziellen Beitrages, die den direkten Kapitaltransfers, usw. gleichgeordnet ist. Systematisch handelt es sich jedoch um eine Erweiterung der möglichen Subventionsgeber, weshalb die Erörterung hier erfolgt.

1. Die Funktion der sonstigen Subventionsgeber

Wenn das Übereinkommen Maßnahmen dieser drei sonstigen Subventionsgeber mit Maßnahmen der Regierung gleichbehandelt wissen will, so liegt die Frage nahe, ob erstens den Tatbeständen der Nr. iv und zweitens diesen und dem Begriff der Regierung jeweils ein übergreifender Gedanke zugrundeliegt. Eine Gemein86 Eng\. "a govemment makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above", frz. "les pouvoirs publics font des versements a un mecanisme de financement ou chargent un organisme prive d'executer une ou plusieurs fonctions des types enumeres aux alineas i) a iii) ou lui ordonnent de le faire", span. "un gobiemo realice pagos a un mecanismo de financiaci6n, 0 encomiende a una entidad privada una 0 varias de las funciones descritas es los incisos i) a iii) supra 0 le ordene que las lleve a cabo"; so bereits Art. I Abs. I lit. a Nr. I iv Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. 1991. Die Formulierung stammt aus Provisions of Article XV1:4, in: GATI, BISD 9th Supp\. (1960), S. 188 (192, Rz. 12).

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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samkeit ergibt sich unmittelbar aus der bisherigen Darstellung. Sämtliche sonstigen Subventionsgeber gehören nicht zur Regierung, denn sonst würde ihre Eigenschaft als Subventionsgeber gerade daraus folgen. Es muss sich also um private Wirtschaftssubjekte handeln. Der naheliegende Gedanke für ein gemeinsames Konzept aller drei Tatbestände ist, dass es sich jeweils um private Einrichtungen handelt, die Finanzmittel der Regierung verwalten und als Subventionen ausschütten. Für eine solche Auslegung spräche Art. XVI Abs. 1 Satz 1 GATT 1994, wonach Subventionen (nur) von den Vertragsparteien des WTO-Übereinkommens, d. h. den Mitgliedstaaten gewährt werden. Aus Art. VI Abs. 3 GATT 1994 folgt nun, dass sie "direkt oder indirekt" gewährt werden können. Daraus lässt sich der Schluss ziehen, auch indirekte Subventionen müssten von einem Mitgliedstaat gewährt werden, d. h. es müssten finanzielle Ressourcen der Regierung verwendet werden. Gegen diese Auslegung spricht jedoch der Wortlaut von Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iv. Nur für die erste Alternative wird explizit gefordert, dass die Regierung an den Fördermechanismus zahlt, jedenfalls für die angewiesene Einrichtung reicht es aber aus, dass die Regierung die in Nr. i - iii beschriebenen Maßnahmen verursacht; dass sie diese auch finanziert, wird nicht verlangt. Erfolgversprechender ist daher die Beschränkung auf die Grundannahme, dass Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iv in den Text aufgenommen wurde, um allzu leichte Umgehungen der Subventionsdisziplin zu verhindern und so deren Effektivität zu sichern. 87 Dann bräuchten diese Tatbestände mit der Grundform der Subventionierung, dem finanziellen Beitrag durch die Regierung selbst, nichts weiter gemeinsam zu haben als die vergleichbare Wirkung auf dem Subventionsempfänger - was gerade aus Sicht der Regierung die Attraktivität einer solchen Umgehungsmaßnahme begriindet. Hier hat die Regierung jeweils ein bestimmtes Element der Grundform der Subventionierung ersetzt, weshalb ihr Verhalten keinen finanziellen Beitrag der Regierung mehr darstellt, ohne aber aus Sicht des Empfängers und seiner Wettbewerber das wirtschaftliche Ergebnis zu ändern. 2. Die Zahlung an einen Fördermechanismus

Die erste Alternative des Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iv besteht darin, dass die Regierung eine Zahlung an einen Fördermechanismus leistet. Nach den authentischen Textfassungen ist nicht jede Art von Förderung, sondern lediglich eine Finanzierung erfasst. 88 87 Sowohl die USA als auch die EG hatten erkannt, dass der Subventionsbegriff mit der Ausgrenzung von finanziellen Beiträgen aus privaten Quellen eine gefahrliche offene Flanke aufweisen würde, und deshalb Wege ersonnen, zumindest solche Maßnahmen zu erfassen, bei denen die Regierung eine private Einrichtung angewiesen hatte, eine bestimmte Zuwendung zu gewähren; Horlick/Quick/Vennulst, LIEI 1986, 1 (32). 88 Eng!. "payment", frz. "versement", span. "pagos".

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Im Referenzfall bzw. beim Grundtatbestand der Subventionierung mittels finanzieller Beiträge durch die Regierung selbst entscheidet diese, finanzielle Mittel aus ihrem Haushalt an bestimmte Unternehmen als Subventionen auszuschütten. Bei der Zahlung an einen Fördermechanismus werden ebenfalls Ressourcen der Regierung verwendet und durch den Fördermechanismus weitergeleitet. Allerdings hat hier die Regierung die Letztentscheidung delegiert. Sie kanalisiert die Mittel durch Auswahl eines bestimmten Fördermechanismus' . Die Detailallokation überlässt sie hingegen letzterem. Es muss also eine Institution existieren, von der vorher schon bekannt ist, wie sie die ihr zugeführten Mittel verwenden wird. In der Regel wird das im Organisationsstatut dieser Einrichtung festgelegt sein. So wälzt die Regierung einen Teil ihrer Aufgaben auf den Fördermechanismus ab. Sie muss nämlich nicht mehr die einzelnen Subventionsempfänger und die konkret auszuzahlenden Beträge ermitteln. Sie legt das Gesamtbudget, den Wirtschaftssektor, die förderfähigen Projekte und die sonstigen Förderbedingungen fest und ersetzt einen Teil des eigenen Entscheidungsprozesses durch einen, der innerhalb des Fördermechanismus ' abläuft. Zwar begibt sie sich auch eines Teils ihrer Einflussmöglichkeiten. Die Regierung betrachtet das aber als unschädlich für ihre wirtschaftspolitischen Ziele, denn die Grundzüge der weiteren Verwendung hat sie festgelegt. Da es in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iv nicht "Beitrag", sondern enger "Zahlung" der Regierung an den Fördermechanismus heißt, fallen darunter zwar nicht nur endgültige Zuwendungen, sondern auch Darlehen, sofern der Fördermechanismus diese wiederum als finanzielle Beiträge an die Subventionsempfänger weiterleitet. Einer "Zahlung" steht es allerdings nicht gleich, wenn die Regierung den Fördermechanismus mit den personellen oder sachlichen Mitteln ausstattet, die dieser für seine Arbeit benötigt, denn Wesen des Tatbestandes ist die Durchleitung von Ressourcen der Regierung an den endgültigen Subventionsempfänger.

3. Die Aufgabenwahrnehmung durch private Einrichtungen

Die beiden Tatbestände des "Betrauens oder Anweisens einer privaten Einrichtung mit den in Nr. i-iv genannten Aufgaben" lassen sich unter dem Gesichtspunkt der Aufgabenwahrnehmung durch Private zusammenfassen. Weist die Regierung eine private Einrichtung zur Wahrnehmung der in Art. Abs. 1 lit. a Nr. 1 i - iii genannten Funktionen an, so versucht sie erst gar nicht, selbst Ressourcen zu gewinnen und dann als Subventionen (neu) zu verteilen. Vielmehr erlegt sie einem privaten Wirtschaftssubjekt einseitig und gegebenenfalls begleitet von der Drohung mit der zwangsweisen Durchsetzung auf, einen finanziellen Beitrag an den Subventionsempfänger zu leisten. Sie teilt also unmittelbar die Ressourcen der angewiesenen privaten Einrichtung dem Subventionsempfänger ZU. 89

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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Für die Interpretation der "betrauten privaten Einrichtung" liegt eine systematische Abgrenzung zur angewiesenen Einrichtung in der Weise nahe, dass die Übertragung der Aufgabe auf die private Einrichtung nicht durch (einseitige) Anweisung der Regierung, sondern mit Zustimmung der privaten Einrichtung erfolgt, die Aufgabe von dieser also freiwillig übernommen wird. Das wird insbesondere dann der Fall sein, wenn seitens der Regierung dafür ein Anreiz gesetzt wird, der in der Regel die Erstattung der Ausgaben umfassen wird.

In beiden Alternativen der Aufgabenwahrnehmung durch eine private Einrichtung bewegt die Regierung diese dazu, einen Teil ihrer Ressourcen auf den Subventionsempfänger zu übertragen. Die Entscheidung über die Allokation liegt bei der Regierung, ersetzt wird aber der Fluss der Ressourcen durch ihren Haushalt durch den direkten Transfer zwischen privater Einrichtung und Subventionsempfanger. Es kommt hier zu einer Umgehung des Haushaltes der Regierung. 9o Es fällt auf, dass die Tatbestände in Nr. iv hinsichtlich des beschriebenen Zeitpunktes nicht kongruent sind. Ein finanzieller Beitrag durch eine betraute oder angewiesene private Einrichtung liegt erst dann vor, wenn diese eine der in Nr. i - iii beschriebenen Handlungen ausführt, also der finanzielle Beitrag den endgültigen Empfänger erreicht. Dagegen scheint bei der ersten Alternative ein finanzieller Beitrag schon dann vorzuliegen, wenn die Regierung an den Fördermechanismus zahlt. Es wird nicht vorausgesetzt, dass die Mittel bereits dem Empfänger zugute gekommen sind. Eine Angleichung wird aber dadurch erreicht, dass nach allen drei Tatbeständen eine Subvention erst dann gegeben ist, wenn auch ein Vorteil auf den Empfänger übertragen wurde (Art. 1 Abs. llit. b). Außerdem folgt aus dem Vergleich der drei Tatbestände, dass für die erste Alternative das Verhältnis zwischen der Regierung und dem Fördermechanismus - bis auf die Tatsache, dass eine Zahlung stattfinden muss - keine Rolle spielt, denn die Verwendung der Mittel ist anderweitig festgelegt (typischerweise durch das Organisationsstatut des Fördermechanismus'). Die private Einrichtung in den beiden anderen Alternativen der Nr. iv weist keinen solchen im Vorhinein determinierten Tatigkeitsbereich auf. Hier ist daher ein anderes Kriterium erforderlich, um die enge Verwandtschaft mit dem finanziellen Beitrag durch die Regierung herzustellen. Diese Funktion übernimmt das Rechtsverhältnis zwischen der Regierung und der privaten Einrichtung ("betraut oder angewiesen"). Darin findet sich der Gedanke der Arbeitsgruppe Subventionen des GATT 1947 wieder, eine Subvention liege jedenfalls nicht vor, wenn eine Privatperson unabhängig von ihrer Regierung 89 Das dürfte den früher hinsichtlich seiner Subventionsqualität umstrittenen Fall erfassen, daß die Geschäftsbanken verpflichtet werden, Kredite an Exporteure zu günstigeren Konditionen zu gewähren als sonstige Kredite; vgl. zu solchen Fällen McGovem, Int. Trade Regulation, S. 350. 90 Die daraus resultierende mögliche Intransparenz des Transfers begründet besondere Gefahren für den Wettbewerb bzw. macht diese Vorgehensweise für die Regierung besonders attraktiv.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

handle. 91 Besteht nämlich ein Rechtsverhältnis in Form einer Anweisung oder des Betraut-Seins, dann handelt die private Person gerade nicht mehr unabhängig von der Regierung. 4. Die Abgrenzung der sonstigen Subventionsgeber untereinander

Die Regierung kann auf mehrere Arten Einfluss auf die Aktivitäten einer privaten Einrichtung nehmen. Sie kann sich einmal hoheitlicher Mittel bedienen, also einseitige verbindliche Weisungen erteilen oder zumindest bestimmte Maßnahmen einem Genehmigungsvorbehalt unterwerfen. Dies sind die Möglichkeiten der Einflussnahme auf die Tätigkeit der privaten Einrichtung "von außen". Demgegenüber steht die Einflussnahme "von innen"; hier beherrscht die Regierung die Entscheidungsprozesse innerhalb der privaten Einrichtung, insbesondere wenn sie das Recht hat, die Leitungsorgane zu besetzen. 92 In letzterem Fall ist zunächst anzunehmen, dass der Wille der Regierung und derjenige der privaten Einrichtung übereinstimmen werden. Ob aber in einem solchen Fall die private Einrichtung als "betraut" oder als "angewiesen" anzusehen ist, ist durchaus zweifelhaft. Einerseits hat die private Einrichtung keine Möglichkeit, sich der Entscheidung der Regierung zu entziehen - was für "angewiesen" spricht -, andererseits findet die Willensbildung immer noch innerhalb der privaten Einrichtung statt, was für eine freiwillige Übernahme der Tätigkeit und damit "betraut" spricht. Letztlich kann die Frage offenbleiben, da beide Tatbestände gleich behandelt werden. Entscheidend ist, dass das Verhältnis zwischen Regierung und der privaten Einrichtung so gestaltet ist, dass die private Einrichtung die von der Regierung angestrebte Zuordnung von Ressourcen umsetzt und sie als verlängerter Arm der Regierung erscheint. Auch die Grenzziehung zwischen dem Fördermechanismus und der betrauten privaten Einrichtung mag im Einzelfall schwierig sein, kann in der Regel aber offen gelassen werden. Verpflichtet sich die private Einrichtung vertraglich gegenüber der Regierung, Mittel in einer bestimmten Weise zu verwenden, so ist sie als betraute Einrichtung zu qualifizieren. Schließen private Einrichtung und Regierung aber einen Rahmenvertrag ab, der über den konkreten Anlass hinaus langfristig die private Einrichtung verpflichtet, Mittel in einem bestimmten Sinne zu verwenden, so kommt das einem Fördermechanismus sehr nahe. Schließlich ist auch hier entscheidend, ob die Regierung annehmen darf, die private Einrichtung werde die von ihr, der Regierung, gewünschte Allokation der Ressourcen umsetzen.

91 Review Pursuant to Article XV1:5. in: GATT, BISD 9 th Suppl. (1960). S. 188 (192, Rz. 12). 92 Vgl. den Sachverhalt in EuGH, verb. Rs. 67, 68 und 70/85 (van der Kooy), Slg. 1988, 219 (272, Rz. 36).

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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IV. Budgetrelevanz und regulatorische Subventionen

Eine Subvention in Form eines finanziellen Beitrags ist eine Interaktion zweier Wirtschaftssubjekte in Form einer Verschiebung von Vermögensbestandteilen. Dabei muss die Regierung an diesem Vorgang beteiligt sein. Teilweise setzen die Tatbestände - am deutlichsten wird dies bei der Zahlung der Regierung an den Fördermechanismus - voraus, dass Ressourcen, die letztlich den Empfängern zugeführt werden, zuvor zumindest mittelbar bei der Regierung abgeflossen sind.

1. Die Belastung des Haushalts der Regierung

Hieran entzündet sich die Frage, ob es für das Vorliegen einer Subvention stets notwendig ist, dass Ressourcen aus dem Haushalt der Regierung abfließen oder ihrem Haushalt Zuflüsse vorenthalten werden (Budgetrelevanz) oder ob es genügt, dass die Regierung auf andere Weise beteiligt ist. Obwohl der Text des GATI 1947 nur den Begriff der "Subvention" ohne nähere Erläuterung verwendete, neigte die Sondergruppe Australian Subsidy on Ammonium Sulphate der ersten Auffassung ZU. 93 Nach der Fußnote zu Art. XVI Abs. 3 GATT 1947 stellte ein System zur Preisstützung eine Subvention dar, wenn es (teilweise) aus Mitteln der Regierung finanziert wurde. Daraus folgerte die Arbeitsgruppe Subventionen, eine Maßnahme der Regierung falle nur dann als Subvention unter Art. XVI GATI 1947, wenn die Preisstützung zu einem Verlust für die Regierung führe. 94 Die Frage der Budgetrelevanz war vor 1994 unter den Vertragsparteien des GATI dennoch umstritten. Da das US-amerikanische Recht der Ausgleichszölle zumindest seinem Wortlaut nach - eine Beteiligung der Regierung gar nicht voraussetzte, neigten die USA einem Subventionsbegriff zu, der auf das Erfordernis der Budgetrelevanz verzichtete. Es sollte genügen, daß in Folge irgendeiner Maßnahme der Regierung einem Unternehmen ein Vorteil übertragen wurde. 95 Die EG-Kommission hingegen folgerte aus lit. I der Liste von Ausfuhrsubventionen im Australian Subsidy on Ammonium Sulphate. in: GATI, BISD 11, S. 188 (192, Rz. 10). Review Pursuant to Article XVl:5. in: GATI, BISD 9th Suppl. (1960). S. 188 (191, Rz. 11). Hingegen konnten aus der Feststellung der Arbeitsgruppe Antidumping- und Ausgleichszölle, der Terminus Subvention umfasse "nicht nur Zahlungen, sondern auch Maßnahmen gleicher Wirkung" - Anti-Dumping and Countervailing Duties. in: GATI, BISD 9th Suppl. (1960), S. 194 (200, Rz. 34) - keine weiteren Erkenntnisse gewonnen werden, denn die Aussage hätte sich sowohl auf nicht budgetrelevante Maßnahmen als auch auf den Einnahmeverzicht seitens der Regierung beziehen können ("Verschonungssubventionen", vgl. Götz. Subventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. H.m, Rz. I). 95 So der Vorschlag der USA an die Verhandlungsgruppe Subventionen vom 30. November/1. Dezember 1989, ebenso der Vorschlag Australiens vom gleichen Tag; Stewart. Uruguay-Round, Bd. I, S. 898; siehe auch Alessandrini. Subsidies, Strategie Trade Policies and GATI, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (9). 93

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Anhang zum Subventionskodex 197996 , dass eine Subvention im Sinne des GATT 1947 eine Belastung des Haushalts der Regierung voraussetzte. 97 Folgerichtig enthielten ihre Vorschläge für die Definition des Subventionsbegriffes vom 11. Juni 1987 und vom 30. November/I. Dezember 1989 ausdrücklich das Merkmal der finanziellen Belastung ("a financial charge incurred by a government" bzw. "expenditure of public funds,,).98

2. Mindestpreise und regulatorische Subventionen Ein Subventionsbegriff, der auch Maßnahmen ohne Budgetrelevanz erfasste, hätte ersichtlich einen wesentlich erweiterten Anwendungsbereich; dies zeigt das Phänomen der Mindestpreisgesetze. Hier kann für den Verkauf eines Produktes ein Preis festgesetzt sein, der ohne die Preisvorschrift am Markt nicht zu erzielen wäre und der dem Verkäufer künstlich Mittel zuführt. 99 Ein ähnliches Problem stellen so genannte "regulatorische Subventionen"loo dar, nämlich Ausnahmen von Vorschriften, deren Befolgung dem Unternehmen Kosten verursacht (z. B. Ausnahmen von technischen Anforderungen an Betriebsstätten) - gleichstehen dürfte die faktische Nichtumsetzung zwingender Vorschriften 101 - oder die Nichtanwendung von Vorschriften, die sonst den Bewegungsspielraum des Unternehmens einengen (z. B. Ausnahmen vom Verbot befristeter Arbeitsverträge l02 , von Kündigungsschutzvorschriften 103 oder gesetzliche Einschränkungen des Geltungsbereichs von Tarifverträgen 104). 96 Eng!. "any other charge on the public account constituting an export subsidy in the sense of Artic1e XVI ofthe General Agreement". 97 Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (9); a.A. mit beachtlichen Gründen Balassa, JWT 1989 (2), 63 (64 f.). 98 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 848 und 863; ähnlich die Beiträge Ägyptens vom 9. Dezember 1987, Kanadas vom 29. Juni 1989, Japans, der Nordischen Staaten und der Schweiz vom 26 . /27 . September 1989, Indiens vom 30. November 1 1. Dezember 1989 und Koreas vom 20. 121 . Februar 1990; vg!. Stewart, ebd., S. 849, 858, 865 ff., 898 (insbes. Fn. 520). 99 Wenn auch manche Mindestpreisgesetze, insbesondere bei schädlichen Produkten, eher den Umsatz eindämmen wollen, wodurch die Wirkung auf den Gewinn des Anbieters durchaus negativ sein kann; vg!. den Sachverhalt in EuGH, Rs. 82/77 (van Tiggele), Slg. 1978, S. 25 (38 f., Rz. 3/9): Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens hätte wohl kaum mehrfach den gesetzlichen Mindestpreis unterschritten, wenn er sich davon nicht erhöhte Gewinne versprochen hätte. 100 So Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (27); ähnlich Beseler/Williams, Anti-Dumping, S. 123: "regulatorische Intervention der Regierung". 101 Ohne dass diese Vorschrift eine Zahlung an die Regierung vorsieht. Die Nichtanwendung solcher Vorschriften wäre eine Subvention nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 ii. 102 Vg!. den Sachverhalt in EuGH, verb. Rs. C-52/97, C-53/97 und C-54/97 (Viscido/ Ente Poste ltaliane), Slg. 1998,1-2629 (2638 f., Rz. 4 ff.). 103 Vg!. den Sachverhalt in EuGH, Rs. C-189/9l (Kirsammer-Hack), Slg. 1993,1-6185 (6217 f., Rz. 6 ff.), zu § 23 Abs. 1 Kündigungsschutzgesetz (KSchG), abgedruckt in: Schönfelder, Deutsche Gesetze, Ordnungsziffer 84.

§ 8 Der finanzielle Beitrag durch die Regierung

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Auch die Frage der Budgetrelevanz hat im Übereinkommen eine Lösung erfahren. Jedenfalls für eine Subvention nach Art. I Abs. I lit. a Nr. I i - iii muss der finanzielle Beitrag aus dem Haushalt der Regierung stammen, d. h. aus ihrem Etat muss ein Gegenstand mit positivem Wert abfließen oder es wird ihm ein Gegenstand mit negativem Wert zugeführt (z. B. bei einer Schuldübernahme).105 Diese Feststellung stützt sich einmal auf den Wortlaut des Art. I Abs. I lit. a ("finanzieller Beitrag durch die Regierung"), der die Quelle des Transfers nennt, aber noch mehr auf den systematischen Zusammenhang mit Nr. iv. Würde es für einen finanziellen Beitrag der Regierung nämlich ausreichen, dass dieser von der Regierung in anderer Weise lediglich verursacht worden ist, so hätten diese Tatbestände keinen eigenen Anwendungsbereich mehr. Zwar setzen nicht alle Tatbestände in lit. iv voraus, dass die Zuwendung aus dem Haushalt der Regierung erfolgt. Jedoch folgt daraus, dass der sonstige Subventionsgeber gerade eine in lit. i - iii beschriebene Maßnahme durchführt, dass die Zuwendung nun aus seinem Haushalt stammen muss. Im Ergebnis muss also der finanzielle Beitrag nicht aus dem Haushalt der Regierung stammen; zwingend ist aber, dass er aus dem Haushalt des Subventions gebers erfolgt. Das kann die Regierung, das kann aber auch ein sonstiger Subventionsgeber sein. In diesem Sinne muss der finanzielle Beitrag budgetrelevant sein. Deshalb sind Mindestpreisgesetze und regulatorische Subventionen wegen fehlender Budgetrelevanz keine Subventionen. I06 3. Niedrige Umwelt- und Sozialstandards als regulatorische Subventionen

Dass demzufolge regulatorische Subventionen nicht unter die multilaterale Subventionsdisziplin fallen, erklärt das Interesse der Industriestaaten, die niedrigen Umwelt- und Arbeits- / Sozial standards anderer Länder durch internationale Regeln in den Griff zu bekommen. Zwar ist es aus Sicht des nationalen Rechts ein 104 Vgl. den Sachverhalt in EuGH, verb. Rs. C-72/91 und C-73 191 (Sloman Neptun), Sig. 1993, S. 1-887 (929 f., Rz. 4 ff.): § 21 Abs. 4 Flaggenrechtsgesetz (BGBI. 111, Gliederungsnummer 9514 - 1) i. d. F. des Gesetzes zur Einführung eines zusätzlichen Registers für Seeschiffe unter der Bundesflagge im internationalen Verkehr vom 23. März 1989 (BGBI. I, S. 550 ff.) verringerte den Anwendungsbereich des deutschen Arbeitsrechts (Art. 27, 30 EGBGB, abgedruckt in: Schönfelder, Deutsche Gesetze, Ordnungsziffer 21) und damit der deutschen Tarifverträge. Die Arbeitgeber müssen nun der ausländischen Schiffsbesatzung nicht mehr die höheren (als im Heimatland des Arbeitnehmers) deutschen Löhne und Sozialabgaben zahlen. 105 So auch Kleinjeld/Kaye, JWT 1994 (6), 43 (45). 106 So im Ergebnis auch Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (27); ebenso Wenig, Antidumping- und Antisubventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. K.I1, Rz. 71, für den Subventionsbegriff aus Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren, ABI. EG Nr. L 209 vom 2. August 1988, S. 1 (6), der seiner Ansicht nach dem Subventionsbegriff des GATT entspricht (vgl. Wenig, ebd., Rz. 6).

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

fundamentaler Unterschied, ob ein Unternehmen sich durch die Nichteinhaltung kostspieliger Rechtsvorschriften einen (illegalen) Vorsprung verschafft oder ob solche Rechtsvorschriften nicht existieren. Aus Sicht eines Handelspartners mit hohen Standards wird aber beides leicht als künstlicher Wettbewerbsvorteil wahrgenommen. 107 Hinsichtlich niedriger Umweltstandards haben diese Bedenken eine gewisse Rechtfertigung, denn hier treten regelmäßig negative externe Effekte auf. Mit einer solchen Störung des Wettbewerbsmechanismus kann man im Fall der Sozialstandards jedoch nicht argumentieren. Es bedarf vielmehr des Rückgriffs auf ein politisches Ziel - den Schutz der menschlichen Gesundheit und Würde im Arbeitsleben -, das im WTO-Recht (bislang) keinen Niederschlag gefunden hat.

V. Die Einschaltung Dritter in die Subventionsvergabe Setzen schon die Tatbestände der Nr. iv die Existenz von drei Beteiligten - Regierung, sonstiger Subventionsgeber und Empfänger - voraus, so stellt sich nun die Frage, wie sich die Einschaltung eines weiteren Beteiligten auswirkt, insbesondere in dem häufigen Fall, dass Subventionen dem Empfänger über eine Bank zugeführt werden. Es kommt hier darauf an, ob vom Subventionsgeber aus ein durchgehend determinierter Fluss der Ressourcen vorliegt. Zwar liegt auch im Falle der angewiesenen privaten Einrichtung eine vollständige Determination durch die Regierung vor. Hier stammen die Ressourcen aber nicht aus dem Haushalt der Regierung, sondern aus dem der angewiesenen Einrichtung. Ein Dritter ist jedoch in die Vergabe einer fremden Subvention eingeschaltet, ohne selbst zum Subventions geber zu werden, wenn er Mittel nur weiterleitet, die nicht aus seinem Haushalt stammen, sondern ihm gerade zum Zweck der Weiterleitung übertragen worden sind. Das gilt u. U. auch für einen Fördermechanismus, er verfügt aber über einen eigenen Entscheidungsspielraum. Ein - wenn auch nur begrenzter - Entscheidungsspielraum unterscheidet daher den Fördermechanismus von der bloßen Zahlstelle. Letztere ist nicht Subventionsgeber, sondern tritt zum Zwecke der Abwicklung zwischen diesen und den Empfänger.

§ 9 Die Person des Subventionsempfängers Eine Subvention in Gestalt eines finanziellen Beitrages (Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1) ist eine bestimmte Interaktion zweier Wirtschaftssubjekte. Einer der Beteiligten ist der Subventionsgeber. Hinsichtlich des anderen Beteiligten richtete sich die Aufmerksamkeit bisher stillschweigend auf Subventionen zu Gunsten von Unternehmen. Diesem Mangel an Begründung soll nun abgeholfen werden. 107

TrebilcocklHowse, Regulation ofInt. Trade, S. 151.

§ 9 Die Person des Subventionsempfängers

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I. Unternehmen als Subventionsempfänger Nur solche Subventionen fallen in den Anwendungsbereich der Subventionsdisziplin der Teile II, III und V, die spezifisch sind (Art. 1 Abs. 2). Spezifisch wiederum sind nur Subventionen, die den in Art. 2 Abs. 1 bezeichneten Empfängern gewährt werden, nämlich "einem Unternehmen oder einem Wirtschaftszweig oder einer Gruppe von Unternehmen oder Wirtschaftszweigen,,108. Wirtschaftszweig ist dabei ein Begriff für die Gesamtheit der inländischen Hersteller gleichartiger Waren lO9 (Art. 16 Abs. 1). Jedenfalls der Begriff der "spezifischen Subvention" und mit ihm die Subventionsdisziplin erfassen damit nur Subventionen an Unternehmen (Wirtschaftssubventionen). 110

J. Die systematische Stellung des Empjängerkriteriums Konstruktiv kann dieses Ergebnis auf zweierlei Weise erreicht werden. Einmal kann schon der Begriff der Subvention so eingeschränkt werden, dass nur solche finanziellen Beiträge der Regierung die Definition der Subvention erfüllen, die Unternehmen gewährt werden. Zum anderen könnte aber auch der Subventions begriff "blind" gegenüber der Person des Empfängers sein und jeden finanziellen Beitrag erfassen. Die Einschränkung auf Subventionen an Unternehmen wäre dann ein Teil der Spezifitätspriifung nach Art. 2 Abs. 1. Die Frage wird relevant, wenn importersetzende Subventionen (Art. 3 Abs. 1 lit. b) an Verbraucher ausgeschüttet werden. Wohnte dem Subventionsbegriff bereits inne, dass der Empfänger ein Unternehmen sein muss, so würden solche Subventionen nicht vom Anwendungsbereich des Übereinkommens erfasst. Vorbehaltlich anderer Übereinkommen des WTO-Rechts wäre die Gewährung solcher Beiträge den Mitgliedstaaten freigestellt. Wäre hingegen die Person des Empfängers für den Subventionsbegriff irrelevant und erst Element der Spezifitätspriifung nach Art. 2 Abs. 1, so wäre eine solche Subvention tatbestandlich von Art. 3 Abs. 1 lit. b erfasst und nach Art. 3 Abs. 2 verboten. III 108 Eng!. "to an enterprise or industry or group of enterprises or industries", frz. ,,11 une entreprise ou 11 une branche de production ou 11 un groupe d'entreprises ou de branches de production", span. "para una empresa 0 rama de produccion 0 un grupo de empresas 0 ramas de produccion". 109 Eng!. "the domestic producers as a whole of like products", frz. "I'ensemble des producteurs nationaux de produits similaires", span. "ei conjunto de los productores nacionales de los productos similares". HO Solche Subventionen heißen "Wirtschaftssubventionen", weil mit Subventionen an Verbraucher typischerweise keine Wirtschaftsförderung betrieben wird, sie sind vielmehr Teil eines Transfersystems, das sozialpolitischen Zwecken dient. 111 Fällt eine Subvention nämlich unter Art. 3 Abs. I, so ist eine eigene SpezifitätspTÜfung für die Anwendung der Subventionsdisziplin nach Art. 2 Abs. 3 entbehrlich, siehe unten § 11 VII.

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3. Teil: Die al1gemeinen Eigenschaften einer Subvention

Der Wortlaut von Art. I Abs. I und Art. 2 Abs. I legt nahe, die Frage nach dem Subventionsempfänger der Spezifiätsprüfung zuzuordnen. Erstmals verwendet wird der Begriff des Unternehmens nämlich in der Definition der Spezifität (Art. 2 Abs. I Satz I). Der Beschreibung einer Subvention in Art. I Abs. I ist hingegen eine Begrenzung auf bestimmte Empfänger nicht zu entnehmen. Für die Einbeziehung von Zuwendungen an Nicht-Unternehmen in Art. I Abs. I - damit für die Ansiedlung des Subventions empfängers bei Art. 2 Abs. I - spricht auch ein teleologisches Argument. Art. 3 Abs. I lit. b verbietet den Mitgliedstaaten, durch die Vergabe von Subventionen Güterströme aus dem Ausland in das eigene Territorium zu behindern. Nun finden in jeder offenen Volkswirtschaft neben dem Staatsverbrauch zwei Arten von Importen statt. Unternehmen importieren Vorleistungen für ihre Produktion und Verbraucher importieren Konsumgüter. Sollen alle Güterströme ungehindert fließen, muss Art. 3 Abs. I lit. b auch den zweiten Fall erfassen. Dazu müssen aber finanzielle Beiträge an Verbraucher überhaupt vom Subventionsbegriff erfasst sein, denn nur dann könnten importersetzende Zuwendungen an Verbraucher gemäß Art. 3 Abs. I lit. b verboten sein.

2. Unternehmen als einzige Subventionsempfänger

Zwingend sind die bislang vorgebrachten Gründe jedoch nicht. Der Argumentation mit dem Wortlaut der Art. lAbs. 2 und 2 Abs. I lässt sich entgegenhalten, die Begrenzung auf Unternehmen als Subventionsempfänger sei so selbstverständlich, dass sie in Art. I Abs. I keine Erwähnung gefunden habe. Die Funktion des Art. 2 Abs. I wäre dann festzustellen, dass Subventionen nicht schon der Disziplin unterliegen, wenn sie überhaupt Unternehmen, sondern nur wenn sie bestimmten Unternehmen gewährt werden. Schwerer noch wiegt allerdings ein anderes Defizit der bisherigen Argumentation für einen empfängerunabhängigen Subventionsbegriff. Das Vorbringen stützte sich darauf, die Funktion des Art. 3 Abs. I lit. b sei der umfassende Schutz der Importströme, auch gegenüber importersetzenden Beiträgen an Nicht-Unternehmen. Das ist bisher eine bloße Behauptung. Bei einer solchen Reichweite der Subventionsdisziplin würden sich die Mitgliedstaaten teilweise ihrer Handlungsfreiheit auf dem Gebiet der Sozialpolitik zu Gunsten der Verbraucher begeben. Die Sozialpolitik liegt aber (bislang) außerhalb des Regelungsbereichs des WTO-Rechts. Einen ersten Anhaltspunkt für die Lösung liefert Art. VI Abs. 3 Satz 1 GATT 1947. 112 Die Zielgrößen einer ausgleichsfähigen Subvention waren danach Herstellung, Produktion oder Export einer Ware. Art. VI Abs. 3 Satz I GATT 1947 gilt nun als gleichlautende Vorschrift des GATT 1994 weiter. Die genannten Tätigkei112 Eng!. "subsidy determined to have been granted [ ... ] on the manufacture, production or export of such product [ ... ] inc1uding any special subsidy to the transportation of a particular product", frz. "Ia subvention que l'on sait avoir ete accordee [ .. . ] la fabrication, la production ou l'exportation dudit produit".

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§ 9 Die Person des Subventionsempfängers

161

ten üben typischerweise Unternehmen aus, womit die Frage nach dem Subventionsempfänger in gewisser Weise präjudiziert ist. Unterstützt wird dieser Gedankengang durch Art. I Abs. I lit. a Nr. I iii, wonach eine Subvention beim Ankauf von Gütern durch die Regierung vorliegen kann. Güterkauf der Regierung bei Verbrauchern ist jedoch kaum denkbar. Diese Subventionsform zielt also nur auf Unternehmen als Empfänger. Auch "Kapitalzufuhren" (Art. I Abs. I lit. a Nr. I i) ist ein Begriff aus dem betrieblichen Rechnungswesen. Zwar kann daraus noch nicht zwingend geschlossen werden, jede Subvention im Sinne des Art. I Abs. I könne nur zu Gunsten von Unternehmen erfolgen. Ein solcher Induktionsschluss bliebe stets mit einem gewissen Restrisiko behaftet. Insgesamt verdichten sich aber die Anhaltspunkte, Art. I Abs. I betreffe nur Subventionen an Unternehmen. Diese Einschränkung des Subventionsbegriffes kann mit genereller Gültigkeit nachgewiesen werden. Innerhalb der Schlussakte von Marrakesch regelt das Übereinkommen den Handel mit Waren (vgl. die Überschrift für den Anhang IA). Das Pendant für den Handel mit Dienstleistungen ist Art. XV GATS. Danach sind Subventionsregeln für den internationalen Dienstleistungsverkehr noch zu schaffen. Art. XV Abs. 1 Satz 2 GATS kündigt an, solche Subventionen seien einer multilateralen Disziplin zu unterwerfen, die den internationalen Handel mit Dienstleistungen verzerren. Um für die bevorstehenden Verhandlungen eine empirische Grundlage zu haben, verpflichtet Art. XV Abs. I Satz 5 GATS alle Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Information über alle Subventionen, die "sich auf den Handel mit Dienstleistungen beziehen" 113, derart dass sie "den heimischen Anbietern von Dienstleistungen gewährt werden" 114. Im Dienstleistungssektor werden also nur solche Subventionen für regelungsbedürftig gehalten, deren Empfänger Unternehmen dieses Sektors sind. Für den Handel mit Waren bestand zunächst ein dem Art. XV Abs. I GATS im Wortlaut vergleichbares Verhandlungsmandat. Die Erklärung von Punta dei Este (Teil I, lit. D) erhob "alle Subventionen [ ... ], die den internationalen Handel betreffen,,115 zum Verhandlungsgegenstand. Das wurde im Mid-Term Review Agreement unverändert fortgeschrieben. 116 Die parallele Formulierung der Verhandlungsaufträge macht den Gedanken des Art. XV Abs. I GATS übertragbar. Subventionen, die den internationalen Handel mit Waren betreffen, sind solche, die ein Mitgliedstaat den heimischen Anbietern von Waren gewährt. Wird das Übereinkommen so ausgelegt, dass es sich im Rahmen der Verhandlungsmandate aus der Erklärung von Punta dei Este und dem Mid-Term Review Agreement hält, 113 Eng!. "subsidies related to trade in services", frz. "subventions en rapport avec le commerce des services", span. "subvenciones relacionados con el comercio de servicios". 114 Eng!. "provided to their domestic service suppliers", frz. "qu'ils accordent aleurs fournisseurs de services nationaux", span. "que otorguen a los provedores nacionales de servici-

os".

Eng!. "all subsidies and countervailing measures that affect international trade". Mid-Term Review Agreement, Teil I, unter dem Stichwort "Subsidies and Countervailing Measures". l1S

116

11

Grave

162

3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

können vom Subventionsbegriff nur finanzielle Beiträge an Anbieter von Waren erfasst sein. Nur diese sind damit taugliche Empfänger von Subventionen. 117

3. Der Subventionsempjänger als Kriterium der Abgrenzung zum GATS

Ein Nebenprodukt dieses Verständnisses des Subventionsbegriffes ist ein Abgrenzungskriterium für die Anwendungsbereiche des Anhangs 1A zum WTOÜbereinkommen (Handel mit Waren) einschließlich des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen und des GATS (Anhang 1B zum WTOÜbereinkommen). Zu unterscheiden ist danach, ob eine Maßnahme den Handel mit Waren oder den Handel mit Dienstleistungen "betrifft". Das wird nun konkretisiert durch die Interpretation als Subventionen zu Gunsten eines Anbieters von Waren bzw. eines Anbieters von Dienstleistungen. Die Abgrenzung erfolgt also nach der Person des Begünstigten. Im Zusammenhang damit sei auf Art. 1 Abs. I lit. a Nr. I iii verwiesen. Dort ist als mögliche Subventionsform der Ankauf von Waren durch die Regierung aufgeführt, nicht hingegen die Erbringung von Dienstleistungen für die Regierung. Gewährt die Regierung eine Subvention, indem sie eine Ware zu einem überhöhten, d. h. über dem Marktpreis liegenden Preis erwirbt (vgl. Art. 14 lit. d), so kommt diese Subvention dem Anbieter einer Ware zugute. Nimmt die Regierung eine Dienstleistung zu einem überhöhten Preis in Anspruch, so begünstigt sie damit den Anbieter einer Dienstleistung. Dieser Sachverhalt gehört in den Regelungsbereich des GATS. Dass er im Übereinkommen nicht erwähnt ist, spricht ebenfalls für die Begrenzung der Subventionsempfänger auf die Anbieter von Waren. Unter dem Gesichtspunkt eines effektiven Schutzes des Wettbewerbs ist allerdings bedauerlich, dass infolge dieser Abgrenzung derzeit im Dienstleistungssektor gar keine Subventionsdisziplin besteht, denn die Möglichkeit, das Übereinkommen als lex generalis zur im Rahmen des GATS noch zu schaffenden lex specialis zu verstehen, ist nun verbaut. Dagegen späche aber ohnehin die Gruppierung der Anhänge zum WTO-Übereinkommen, das zwischen dem Handel mit Waren (Anhang 1A) und dem Handel mit Dienstleistungen unterscheidet (Anhang 1B). Das Übereinkommen ist dem Anhang 1A zugeordnet und nicht Element eines Allgemeinen Teils für den gesamten Handel (als solcher könnten allenfalls das WTOÜbereinkommen, das DSU und der TPRM verstanden werden). Es gilt also unabhängig von der Auslegung des Subventionsbegriffes nicht für den Handel mit Dienstleistungen.

117

Ebenso, allerdings ohne nähere Erklärung, Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5 (6).

§ 9 Die Person des Subventionsempfängers

163

11. Der Begriff des Anbieters

Mit der dargestellten Begrenzung der möglichen Subventionsempfänger auf Anbieter von Waren sind zwei neue Fragen aufgeworfen, nämlich die nach den Begriffen des Anbieters und der Ware. Sicherlich wird ein Wirtschaftssubjekt nicht schon durch das einmalige Anbieten einer Ware zum tauglichen Subventionsempfänger, zum Unternehmen. Hier bedarf es aus teleologischen Gründen einer Eingrenzung in Form einer Erheblichkeitsschwelle. Wer einmalig oder nur gelegentlich Waren anbietet, verfügt typischerweise nicht über eine Absatzorganisation, so dass der Absatz nur in der näheren persönlichen Umgebung des Anbieters erfolgen kann. Dann sind Auswirkungen auf den internationalen Handel nicht zu besorgen und es besteht kein Regelungsanlass für das WTO-Recht. Dementsprechend ist der Begriff des Anbieters auf solche Wirtschaftssubjekte zu beschränken, welche dauerhaft und in gewissem Umfang Waren anbieten. Dabei mögen die quantitativen Anforderungen gering sein, denn es geht nur darum, die Gelegenheitsanbieter auszuscheiden. Die Erheblichkeitsschwelle wird jedenfalls dann überschritten sein, wenn der Anbieter über eine Absatzorganisation verfügt. Nicht Voraussetzung für das Kriterium des Anbieters ist, dass er die angebotenen Waren auch selbst herstellt. Damit können nicht nur produzierende Betriebe, sondern auch reine Handelsunternehmen Subventionsempfänger sein. Dies muss auch die Ansicht der Arbeitsgruppe Antidumping- und Ausgleichszölle des GATT 1947 gewesen sein. Sie ging nämlich davon aus, ein Ausgleichszoll könne sich sowohl gegen eine im herstellenden als auch im exportierenden Land gewährte Subvention richten. 118 Fallen nämlich herstellendes und exportierendes Land auseinander, so ist der in letzterem angesiedelte Subventionsempfänger ein Handelsunternehmen. 111. Der Handel mit Waren

Mit der Beschränkung, die Subvention müsse den Handel mit Waren betreffen, also einem Unternehmen gewährt werden, das Waren anbietet, bewegt sich das Übereinkommen in der Tradition des GATT 1947. Zwar sprach Art. XVI GATT 1947 von "Produkt,,119, ohne zwischen "Ware,,120 und "Dienstieistung"121 zu unterscheiden. In Art. VI Abs. 3 Satz 1 GATT 1947 wurde mit dem Wort "Transport,,122 aber eine physische Existenz des Produkts, also eine Ware vorausgesetzt. 118 Anti-Dumping and Countervailing Duties, in: GATT, BISD 8 th Supp\. (1959), S. 145 (149, Rz. 11). 119 Eng\. "product", frz. "produit". 120 Eng\. "good", frz. "bien". 121 Eng\. "service", frz. "service". 122 Eng\. "transportation", frz. "transport".

11 *

164

3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Dies ist auch für das Übereinkommen zu fordern. 123 Der Anhang lA weist nämlich eine Vielzahl von Vorschriften auf, die eine solche physische Existenz des Geschäftsgegenstandes voraussetzen, z. B. Art. 2 Übereinkommen über Kontrollen vor dem Versand. Kontrollen vor dem Versand sind nur bei Gütern denkbar, deren Herstellung, Transport und Verbrauch zeitlich auseinanderfallen. Insbesondere Dienstleistungen - also Gegenstände des Wirtschaftsverkehrs, die unter das GATS (Anhang lB zum WTO-Übereinkommen) fallen -, sind qua definitione nicht lagerfähig. Bei ihnen fallen also Herstellung und Vebrauch zusammen. 124 1. Landwirtschaftliche Produkte

Bei der Bestimmung des Begriffs der Ware bereitet zunächst der landwirtschaftliche Sektor Schwierigkeiten, denn er verfügt mit dem Übereinkommen über die Landwirtschaft über ein eigenes Regelwerk. Dadurch könnte der Begriff der Subvention eine sektorale Einschränkung erfahren haben. Sie ließe sich in einer systematischen Reduktion des Warenbegriffs in der Weise ansiedeln, dass die vom Übereinkommen über die Landwirtschaft erfassten Produkte (vgl. Anhang 1 zum Übereinkommen über die Landwirtschaft) nicht als Waren und deren Anbieter dementsprechend nicht als taugliche Subventionsempfänger im Rahmen des Übereinkommens anzusehen wären. Allerdings enthält der Wortlaut des Art. I Abs. I keine solche sektorale Einschränkung. Es erscheint daher eher angebracht, landwirtschaftliche Subventionen von der eigentlichen Subventionsdisziplin auszunehmen, sofern das Übereinkommen über die Landwirtschaft Sonderregeln vorhält, diese Subventionen aber begrifflich dennoch unter Art. 1 und 2 zu fassen. Art. 3 Abs. 1 stützt diesen Schluss, denn der Vorbehalt zu Gunsten des Übereinkommens über die Landwirtschaft wäre überflüssig, wenn solche Subventionen schon aus Art. 1 herausfielen. Zudem lässt sich nur so gewährleisten, dass der landwirtschaftliche Sektor, sobald die für ihn geschaffenen Sonderregeln 125 auslaufen, unter die allgemeinen Regeln über den Handel mit Waren fällt. Die Subventionen zu Gunsten der Landwirtschaft werden daher auf der Ebene der Subventionsdisziplin, nicht schon auf der Ebene des Subventionsbegriffes ausgeschieden. Auch die landwirtschaftlichen Produkte gemäß Anhang 1 zum Übereinkommen über die Landwirtschaft sind daher Waren. 2. Datenverarbeitungsprogramme

Ein Grenzfall des Warenbegriffs, dessen wirtschaftliche Bedeutung ständig zunimmt, sind Datenverarbeitungsprogramme. Sie sind sicherlich eine Ware, wenn 123

EG-Komrnission, EU und Welthandel, S. 14.

124

Haslinger; Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, S. 2; Ziesemer; Stichwort "Dienst-

leistung", in: Dichtll1ssing, Wirtschaftslexikon, Bd. I, S. 449. 125 Vgl. u. a. Art. 13 i. V. m. Art. !lit. f Übereinkommen über die Landwirtschaft.

§ 9 Die Person des Subventionsempfängers

165

sie auf einem Datenträger gespeichert werden. Dann findet ein physischer Transportprozess eben dieses Datenträgers zwischen Anbieter und Abnehmer statt. Das entfällt, wenn Software über eine unbewegliche Infrastruktur, insbesondere das Internet übertragen wird. Da der Verkäufer nun das Programm auf einem externen Datenträger speichern kann, sind beide Verfahrensweisen technisch und wirtschaftlich gleichwertig. Hier wird man sich wohl mit der Konstruktion behelfen müssen, dass es eben möglich wäre, dem Produkt Software eine körperliche Struktur zu geben, wogegen das bei Dienstleistungen, z. B. ärztlicher Behandlung, schlechterdings nicht möglich ist. 126

3. Abfall

Ebenfalls von wesentlicher wirtschaftlicher Bedeutung ist die Abfallentsorgung und mit ihr die Frage, ob Abfall eine Ware im Sinne des Übereinkommens darstellt. Zwar findet ein physischer Transport statt. Die Besonderheit ist allerdings, dass nicht ein nutzenstiftendes Gut verschoben wird, sondern im Gegenteil der Abfall schädlich ist, also der Nutzen nicht durch den Erhalt, sondern gerade durch die Entsorgung gestiftet wird. Abfall kann nicht mit anderen Waren gleichgesetzt werden, soweit die Abfallentsorgung eine Dienstleistung darstellt und derjenige, in dessen Besitz der Abfall sich befindet, nicht als Anbieter, sondern als Nachfrager auftritt. Dementsprechend fließen der Abfall- und der Geldstrom auch in dieselbe Richtung und nicht wie Waren- und Geldstrom in entgegengesetzte Richtungen. Eine andere Beurteilung mag gerechtfertig sein, wenn die obige Prämisse, nämlich dass Abfall keinen Nutzen stifte, nicht mehr stimmt. Das wird insbesondere der Fall sein, wenn es sich um Stoffe handelt, die einer wirtschaftlichen Verwertung zugeführt werden können und deshalb einen Wert haben (z. B. sortierter Metallschrott). Diese Stoffe sind Waren im Sinne des Übereinkommens. 127

126 Auch aus dem Übereinkommen über Informationstechnologie lässt sich für diese Frage nichts gewinnen, denn unter den dort im Anhang aufgeführten Produkten befinden sich zwar magnetische, optische und sonstige Speicherrnedien, nicht aber bloße Software. Ohnehin ist dieses Übereinkommen kein "echtes" WTO-Übereinkommen, sondern es steht auch NichtMitgliedern zum Beitritt offen (sofern diese schon Beitrittsverhandlugen mit der WTO führen, vgl. vor Abs. I im Anhang zu diesem Übereinkommen), so dass zweifelhaft ist, ob es als Auslegungsmaterial herangezogen werden könnte. 127 Mit ähnlicher Argumentation für den Begriff der Ware in Art. 28 EG-Vertrag MüllerGraf!, in: Groeben/Thiesing/Ehlerrnann, EG-Vertrag, Art. 30 (a. F.), Rz. 281, zudem mit dem praktischen Vorschlag, das Zahlen eines Entgeltes - für Erhalt oder Entsorgung des "Abfalls" - als Abgrenzungskriterium zu verwenden. Ohne Unterscheidung und m. E. deshalb zweifelhaft hält EuGH, Rs. C-2/90 (Wallonisches Ab/allgesetz), Sig. 1992, 1-4431 (4479, Rz. 26), jegliche Abfälle für Waren im Sinne des EG-Vertrages, weil "Gegenstände, die im Hinblick auf Handelsgeschäfte über eine Grenze verbracht werden, unabhängig von der Natur dieser Geschäfte Artikel [28] unterliegen". Siehe auch Pernice, NVwZ 1988,414 (416 f.), und Everling, FS Hahn, S. 365 (367).

166

3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

4. Grundstücke

Die Frage, ob Grundstücke Waren sind, dürfte im Zusammenhang mit der Ermittlung potentieller Subventionsempfänger kaum von Bedeutung werden, denn Anbieter, die nicht nur Vermittlungs( -dienst-)leistungen erbringen, sondern selbst mit Grundstücken handeln, wie z. B. größere Bauträger, sind aus der Natur ihres Geschäftsgegenstandes heraus kaum in den internationalen Wettbewerb verwickelt und werden deshalb wohl keinen Anlass zu einem Verfahren unter diesem Übereinkommen geben. Eher relevant wird die Einordnung von Grundstücken bei der Anwendung von Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii, wo der Begriff der Ware zur Beschreibung einer Subventionsform verwendet wird. Nimmt man das Erfordernis eines physischen Transportprozesses (vgl. Art. VI Abs. 3 Satz 1 GATT 1994) als Anknüpfungspunkt für den Begriff der Ware wörtlich, so fallen deshalb Grundstücke heraus. Jedoch ist dieser Transportprozess lediglich ein Merkmal des internationalen Handels mit Waren, nicht der Ware selbst. Dafür reicht die physische Existenz des Geschäftsgegenstandes aus. Auch Grundstücke sind daher Waren.

IV. Die geographische Zuordnung eines Unternehmens

In ihrem "Vierten Rahmenprogramm im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung (1994-1998)" stellte die EG-Kommission ein Budget von ca. I Mrd. DM für den sogenannten Zweiten Aktionsbereich "Zusammenarbeit mit Drittländern und internationalen Organisationen" bereit. Gefördert wurden Forschungsprojekte, an denen mindestens ein Partner - auch ein Unternehmen - aus einem Nicht-EG-Staat beteiligt war. 128 Solche Vorhaben von WTO-Mitgliedern werfen die Frage auf, welche geographische Anknüpfung die Anwendung des Subventions begriffs auslöst. Für den Subventionsgeber hat dies eine ausdriickliche Regelung erfahren; er muss sich im Gebiet eines Mitgliedes befinden (Art. 1 Abs. 1 lit. a). Über den Subventionsempfänger ist eine derartige Aussage nicht getroffen. Das legt nahe, es spiele für die Anwendung des Übereinkommens keine Rolle, wo der Empfänger sich befindet. Unmittelbar an die Regeln des Übereinkommens gebunden sind ohnehin nicht die Subventionsempfänger, sondern die Mitgliedstaaten, die ihre gesamte Subventionstätigkeit multilateralen Regeln unterstellt haben. 129 Sie sollen sich nicht EG-Kommission, Int. Zusammenarbeit auf dem Gebiet der FfE, S. 5 f. und 17. Das GATI / WTO-Recht erlegt Unternehmen - auch wenn sie in einem Mitgliedstaat angesiedelt sind - keine unmittelbaren Pflichten auf; Bronckers, JWT 1996 (2), 5 (6); Jacksan, World Trade and GATI, S. 402; Petersmann, ArchVR 1980/81,23 (27). Auch die Vorschriften des WTO-Rechts, die Anforderungen an das Verhalten Privater stellen (z. B. Art. 2 Übereinkommen über Kontrollen vor dem Versand, Art. 2 Übereinkommen über technische Handelshemmnisse), sind so konstruiert, dass der Mitgliedstaat, in dessen Auftrag die Privaten tätig werden, verpflichtet wird, die Einhaltung dieser Regeln durch die Privaten sicher128

129

§ 9 Die Person des Subventionsempfängers

167

darauf berufen können, sie subventionierten "nur" ausländische Unternehmen. Für die wirtschaftliche Entwicklung der anderen Mitgliedstaaten, die durch die Subventionsdisziplin geschützt werden sollen, kann das in gleichem Maße schädlich sein wie die Subventionierung inländischer Unternehmen. Daher ist vom Subventionsbegriff jede Subvention erfasst, egal wohin sie fließt, solange nur der Subventionsgeber an das Übereinkommen gebunden ist. Zugleich hat sich damit ein weiteres Abgrenzungsproblem erledigt, nämlich die Frage, wann ein Unternehmen für einen Mitgliedstaat inländisch bzw. ausländisch ist. Dies wäre schwierig gewesen angesichts der vielfältigen Möglichkeiten, Wertschöpfungsprozesse auf verschiedene Betriebsstätten aufzuspalten. 130 Dass dies nun entfällt, unterstreicht die Praktikabilität der vorgeschlagenen Lösung, wenn es auch ihre Herleitung nicht zu ersetzen vermag.

V. Tatsächlicher oder potentieller Wettbewerb Um dem Unternehmensbegriff weitere Konturen zu geben und zugleich die Wirtschaftsordnung in den Mitgliedstaaten vor unberechtigten Zugriffen durch das WTO-Recht zu schützen, ist die Definition des Subventionsempfängers durch ein weiteres Merkmal zu ergänzen. Der Anbieter muss tatsächlichem oder potentiellem Wettbewerb ausgesetzt sein, d. h. er muss auf einem Markt tätig sein, in dem tatsächliche oder zumindest potentielle Konkurrenz besteht. Erst dadurch wird ein Anbieter von Waren zum Unternehmen im Sinne des Übereinkommens. Dies korrespondiert mit dem Begriff der "Dienstleistung" in Art. lAbs. 3 lit. b GATS, wo "Dienstleistungen, die in Ausübung von Hoheitsgewalt erbracht werden"l3l, vom Anwendungsbereich des GATS ausgenommen werden. Diese werden in Art. I Abs. 3 lit. c GATS umschrieben als "Dienstleistungen, die weder auf kommerzieller Grundlage noch in Konkurrenz mit einem oder mehreren Anbietern erbracht werden,,132. Auch damit werden Dienstleistungen, die auf Grund ausschließlicher Rechte erbracht werden, ausgeschieden. Ist nämlich der Zweck des Übereinkommmen - wie der einer zukünftigen Subventionsdisziplin gemäß Art. XV GATS - der Schutz des Wettbewerbs vor Verzerzustellen; Ahrens, WTO Agreement on Preshipment Inspection, in: Will, Dialog Deutschland - Schweiz VII, S. 209 (216 f.). 130 Günther/Tempelmeier, Produktion und Logistik, S. 1 ff. 131 Eng!. "services supplied in the exercise of governmental authority", frz. "services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental", span. "servicios surninistrados en ejercio de facultades gubernementales". 132 Eng!. "service which is supplied neither on a commercial basis nor in competition with one or more service suppliers", frz. "service qui n'est fourni ni sur une base commerciale ni en concurrence avec un ou plusieurs fournisseurs de services", span. "servicio que no se suminstre en condiciones comerciales ni en competencia con uno 0 varios provedores de servicios",

168

3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

rungen durch Subventionen, dann sind nur Zuwendungen an solche Anbieter relevant, die am tatsächlichen Wettbewerb beteiligt sind oder sich zumindest in der Zukunft dem Wettbewerb ausgesetzt sehen könnten. Der Zusatz "potentielle Konkurrenz" soll dabei sicherstellen, dass eine augenblickliche wirtschaftliche MonopolsteIlung eines Anbieters für eine bestimmte Ware die Unternehmenseigenschaft nicht beseitigt. 133 Hier ist das Auftreten eines neuen Konkurrenten denkbar. Da das Allokationsergebnis des Wettbewerbsmodells auch auf der Möglichkeit ungehinderten Marktzutrittes neuer Unternehmen beruht, müssen auch diese in den Schutz der Subventionsdisziplin einbezogen werden. Nach den gleichen Grundsätzen richtet sich, ob eine Tätigkeit der Regierung selbst als "unternehmerisch" anzusehen ist und ob die Regierung selbst Subventionsempfängerin sein kann. Auch hier kommt es darauf an, ob die von der Regierung angebotene Leistung im Wettbewerb mit anderen Anbietern steht. 134 Die nähere Betrachtung der Aktivitäten der Regierung wird in der Regel ergeben, dass die Regierung teilweise unternehmerisch tätig ist und teilweise dem Wettbewerb entzogene Aufgaben wahrnimmt. 135 Das kann auch für ein privates Wirtschaftssubjekt gelten, dem von der Regierung ein Monopol übertragen worden ist. 136 Dann wird oftmals kaum festzustellen sein, ob finanzielle Beiträge der Regierung in die unternehmerischen oder die monopolisierten bzw. hoheitlichen Aktivitäten geflossen sind. Um einen effektiven Schutz des Wettbewerbs zu gewährleisten, ist in einem solchen Fall von der gleichmäßigen Finanzierung aller Aktivitäten auszugehen, d. h. es ist zu unterstellen, dass ein Teil des finanziellen Beitrags in die unternehmerischen Tätigkeiten geflossen ist. 137 Diese Vermutung mag im Einzelfall 133 Vgl. den Sachverhalt in EFfA-ÜbeIWachungsbehörde, Entscheidung Nr. 339/98/ KOL vom 3. Dezember 1998 über die Finanzierung der Arcus-Unternehmensgruppe durch die nOIWegische Regierung, ABI. EG Nr. L 157 vom 24. Juni 1999, S. 49 (Rz. 1 und S. 57, Rz. 2.5): Bis 1996 hatte die nOIWegische Regierung über die von ihr beherrschte Gesellschaft A / S Vinmonopolet u. a. das Monopol für die Ein- und Ausfuhr von Spirituosen inne. Das Monopol wurde zum 1. Januar 1996 aufgehoben und für die Ein- und Ausfuhr sollten weitere Genehmigungen erteilt werden. Da dies am 1. Januar 1996 noch nicht geschehen war, nahm die Arcus AS als Rechtsnachfolgerin der A / S Vinmonopolet ihre Import- und Exporttätigkeit in einer faktischen Monopolstellung auf, obwohl das rechtliche Monopol bereits beseitigt war. 134 V gl. als Beispiel für Leistungen, die die Regierung in Konkurrenz mit weiteren Anbietern erbringt, die Sachverhalte in BVeIWG, Urteil vom 22. Februar 1972 - I C 24/69 (Kommunales Bestattungsunternehmen), BVeIWGE 39, 329 (330); BVerwG, Beschluss vom 1. März 1978 - 7 B 144/76 (Kommunale Wohnungsverrnittlung), NJW 1978, 1539; OLG Hamm, Urteil vom 23. September 1998 - 4 U 99/97 (Kommunaler Landschaftsbaubetrieb), DVBI. 1998, 792. 135 Vgl. den Sachverhalt in EG-Kommission, XXVIII. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1998), Rz. 196 - Ente Instituto poligrajico e Zecca dello Stato. 136 Vgl. den Sachverhalt in EuGH, Rs. C-39/94 (Syndicatfranr;ais de ['Express international! La Poste), Slg. 1996, 1-3547 (3580, Rz. 7). 137 French Assistance to Exports of Wheat and Wheat Flour; in: GATT, BISD 7 th Suppl. (1958), S. 46 (52, Rz. 13).

§ 9 Die Person des Subventionsempfängers

169

widerlegt werden können, wenn im Wege der Rechnungslegung der finanzielle Beitrag einer bestimmten Tätigkeit zugeordnet werden kann. Bei bestimmten Subventionsformen, insbesondere Eigenkapitalzufuhren, wird das aber kaum möglich sein. 138 Besonderer Beachtung bedürfen wegen ihrer unmittelbaren Wirkungen auf die grenzüberschreitenden Handelsströme die Import- und Exportmonopole. Ist die Einfuhr einer bestimmten Ware monopolisiert, herrscht auf dem inländischen Markt unter den importierten Produkten kein Wettbewerb. Durch ein Importmonopol eingeführte Waren können zwar auf konkurrierende inländische Produkte treffen. Findet aber inländische Produktion nicht statt, so entfällt für das Importmonopol die Unternehmenseigenschaft. Ist hingegen der Export monopolisiert, so treffen die Waren des Exporteurs im Ausland auf Anbieter aus dem jeweiligen Bestimmungsland oder aus Drittländern. Importmonopole können also u. U. die Unternehmenseigenschaft beseitigen, Exportmonopole hingegen nicht.

VI. Unternehmensgründungen

Wenn es für den Subventionsbegriff erforderlich ist, zwischen Unternehmen und Nicht-Unternehmen zu unterscheiden, so führt das zu einem Problem der Grenzziehung, wenn ein Verbraucher zum Unternehmer wird, also ein Unternehmen gründet. Die Frage, ab welchem Zeitpunkt hier ein Unternehmen besteht und folglich eine Subvention vorliegen kann, hat Bedeutung für die rechtliche Einordnung von Existenzgründungsprogrammen, die oft Zuschüsse oder verbilligte Darlehen beinhalten. Verlangt man, dass bereits ein Unternehmen besteht, um tauglicher Subventionsempfänger zu sein, fallen sämtliche Maßnahmen in der Gründungsphase - wenn also noch keine Waren angeboten werden - aus dem Subventionsbegriff heraus. Das Gegenteil ergibt sich jedoch aus der Funktion des Übereinkommens als Instrument zum Schutz des Wettbewerbs, nämlich dass der Subventionsbegriff alle Vorgänge erfasst, die sich eventuell erst später auf den Wettbewerb auswirken. Alle diejenigen finanziellen Beiträge fallen unter den Subventionsbegriff, die - selbst wenn sie vor Eintritt der Unternehmenseigenschaft gewährt werden - soweit fortwirken, dass sie das später entstehende Unternehmen in der Konkurrenzsituation besser stellen. Es ist also nicht erforderlich, dass bereits ein Unternehmen besteht. Es reicht aus, dass ein finanzieller Beitrag sich auf eine augenblickliche oder spätere unternehmerische Tätigkeit auswirkt. Das Kriterium des Fortwirkens ist auch dann anwendbar, wenn es nicht um die Gründung eines neuen Unternehmens geht, sondern darum, ein bisheriges Monopol zu deregulieren. Hier besteht die Versuchung, den Monopolisten - oft ein Un138

Trebilcock/ Howse. Regulation of Int. Trade, S. 154.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

temehmen im Eigentum der Regierung - vor der Öffnung seines Marktes zu stärken. Wirken solche Maßnahmen über den Zeitpunkt der tatsächlichen Liberalisierung hinaus, so können sie Subventionen darstellen.

§ 10 Die Übertragung eines Vorteils Systematisch ist die Übertragung eines Vorteils gemäß Art. I Abs. I lit. b das zweite Element der Definition einer Subvention. 139 Jeder von lit. a erfasste finanzielle Beitrag stellt nur dann eine Subvention dar, wenn "durch ihn zugleich ein Vorteil übertragen wird,,14o. Eine Legaldefinition des Begriffs Vorteil enthält das Übereinkommen nicht, wohl aber lassen sich aus den vorhandenen Vorschriften zur Höhe einer Subvention Erkenntnisse gewinnen.

I. Übertragung eines Vorteils und Höhe einer Subvention Die "Übertragung eines Vorteils" ist zu unterscheiden von der "Höhe einer Subvention,,141 (vgl. Überschrift zu Art. 14, Art 19 Abs. 4, Anhang IV Abs. 1). Ein Vorteil liegt entweder vor oder nicht; seine Größe ist für die Feststellung einer Subvention irrelevant, von Bedeutung ist allein seine Existenz. Die Höhe einer Subvention hingegen kann einen beliebigen (nichtnegativen) Zahlenwert annehmen, der eine entscheidende Rolle für die Bestimmung der Rechtsfolgen spielt. Die Höhe einer Subvention bezogen auf eine Wareneinheit ist nämlich die maximal zulässige Belastung dieser Wareneinheit durch einen Ausgleichszoll (Art. 19 Abs. 2 Satz 1, Art. 10 Satz 1 i. V. m. Art. VI Abs. 3 Satz 1 GATT 1994).142

\39

Canada - Measures Affecting the Importation of Milk - Appellate Body Report, S. 23

(Rz. 90); United States - Tax Treatment for "Foreign Sales Corporations" - Panel Report,

S. 257 (Rz. 7.40); Kleinfeld/Kaye, JWT 1994 (6), 43 (45); Stinchez Rydelski, EuZW 1996, 423 (424). \40 Eng!. "a benefit is thereby conferred", frz. "si un avantage est ainsi confen!", span. "con ello se otorgue un beneficio"; so bereits Art. 1 Abs. 1 lit. b Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. 1991. \4\ Eng!. "amount of a subsidy", frz. "montant d'une subvention", span. "cuantfa de una subvenci6n"; für die Differenzierung von "Vorhandensein einer Begünstigung" und "Bemessung der Subvention" auch Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 18; Depayre/ Petriccione, Definition of Subsidy, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 67 (71); Steenbergen, Regulation of Subsidy, ebd., S. 21 (23); ähnlich Collins-Williams/Salembier, JWT 1996 (I), 5 (10): "The concept of benefit is related to the provisions of Artic1e 14 on the calculation of the amount of a subsidy" - Hervorhebung nicht im Original. \42 So zuvor schon Art. 4 Abs. 2 Subventionskodex 1979 und Art. VI Abs. 3 Satz 1 GATT 1947.

§ 10 Die Übertragung eines Vorteils

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Vorteil und Höhe stehen allerdings nicht unverbunden nebeneinander. Ein Vorteil für den Empfänger resultiert dann aus einer Maßnahme der Regierung, wenn diese Maßnahme eine (strikt) positive Höhe hat. Denn überträgt eine Maßnahme i. S. v. Art. 1 Abs. 1 lit. a einen Vorteil, so ist sie eine Subvention und muss unter den Bedingungen des Art. 10 Satz 1 i. V. m. Art. VI Abs. 6a GAIT 1994 durch einen Zoll ausgeglichen werden können. Dazu muss diese Maßnahme aber eine positive Höhe aufweisen, sonst kann kein von Null verschiedener Zoll erhoben werden. Daher kann mit Hilfe eines Verfahrens zur Bestimmung der Höhe einer Subvention auch das Vorliegen eines Vorteils festgestellt werden. 1. Vorteilfürden Begünstigten oder Kosten für die Regierung Allerdings ist die Wahl der richtigen Methode zur Messung der Höhe einer Subvention schwierig und Gegenstand eines Streites, der sich an dem kritischen Fall entzündete, der bislang im Mittelpunkt der GAIT-Regelungen stand - der Ausfuhrförderung. GAIT 1947 und Subventionskodex 1979 enthielten sich einer Aussage zur Berechnungsmethode, obwohl beide mit ihrer Begrenzung der Ausgleichszölle durch die Höhe der Subvention die Existenz einer solchen Methode voraussetzten (Art. VI Abs. 3 Satz 1 GAIT 1947, Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Subventionskodex 1979).143 Der Subventionskodex 1979 kündigte in Fußnote 2 zu Art. 4 an, eine solche Regelung werde zwischen den Signatarstaaten noch getroffen. 1980 wurde daher eine Expertenkommission zu diesem Thema eingesetzt. 144 Dort kam es jedoch zwischen den USA und der EG zu einer fundamentalen Auseinandersetzung und die geplante Vereinbarung wurde nie geschlossen. 145 Die EG-Kommission interpretierte GAIT 1947 und Subventionskodex 1979 so, dass die Höhe einer Subvention identisch mit den Kosten der Maßnahme für die Regierung sei. 146 Sie stützte dies auf Art. VI Abs. 3 Satz 1 GAIT 1947, wo die Rede von der "Gewährung,,147 einer Subvention sei. Auch lit. 1 der Liste von Ausfuhrsubventionen im Anhang zum Subventionskodex 1979 spreche von einer "Belastung der öffentlichen Haushalte" 148. Diese Auslegung entsprach der BerechStewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 934. Report of the Committee on Subsidies and Countervailing Measures Presented to the Contracting Parties at the Thirty-fifth Session (Ll5055 J, in: GATT, BISD 27 th Supp\. (1979/ 80), S. 31 (32, Rz. 5); Bese/er/Williams, Anti-Dumping, S. 143. 145 Crocioni, AustrianlPIL 1994, 49 (62); Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (48, Fn. 45): "theological battle". 146 Crocioni, AustrianlPIL 1994, 49 (56, Fn. 20); Beseler/Williams, Anti-Dumping, S. 144; Balassa, JWT 1989 (2), 63 (70); kritisch zu dieser Praxis Bronckers, Comrnent, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 75 (76). 147 Eng\. "subsidy determined to have been granted on", frz. "la subvention que l'on sait avoir ete accordee". 148 Eng\. "any charge on the public account". 143 144

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

nungsweise im Recht der Ausgleichszölle der EG und fand sich in deren erstem Vorschlag an die Verhandlungsgruppe Subventionen vom 11. Juni 1987 wieder. 149 Die Vereinigten Staaten hingegen maßen in ihrer nationalen Gesetzgebung zu Ausgleichszöllen die Höhe einer Subvention anhand der Begünstigung für den Empfänger und wollten dieses Konzept im Rahmen des GATT / MTN-Systems fortführen. i50 Beide Ansätze wurden jedoch nicht puristisch gehandhabt - und wären so kaum praktikabel gewesen. Die EG griff oft auf die Opportunitätskostenl 51 für die Regierung zurück und verzichtete so auf einen echten Mittelabfluss bei der Regierung. Sie beriicksichtigte zudem, dass Kosten, die beim Begünstigten im Zusammenhang mit der Subventionsgewährung anfielen, von der Bruttosumme der Subvention darunter wurde die bei der Regierung abfließende Summe verstanden - abzuziehen seien. i52 Der Nettowert war die Höhe der ausgleichsfähigen Subvention, obwohl den Kosten für den Begünstigten keine Einnahme seitens der Regierung gegenüberstand. 153 Es handelte sich um eine Saldierung von Ein- und Ausnahmen auf der Seite des begünstigten Unternehmens, nicht auf der Seite der Regierung. So wurde von dem Prinzip der Messung der Kosten für die Regierung abgewichen und das EG-Recht näherte sich an ein Konzept an, das die Höhe des Ausgleichszolles nach der Wirkung der Subvention auf ihren Empfänger bestimmte. Die USA hingegen setzten bei der Erhebung von Ausgleichszöllen oft die Begünstigung für den Empfänger und die Kosten für die subventionierende Regierung gleich, selbst wenn die eigentliche Begünstigung von Belastungen begleitet wurde, z. B. der Verpflichtung, einen unrentablen Standort aufrechtzuerhalten oder überflüssige Arbeitskräfte nicht zu entlassen. 154 Auch sie weichten damit ihren theoretischen Ansatzpunkt auf.

149 Ebenso im Vorschlag Ägyptens vom 9. Dezember 1987. Es ist kein Zufall, dass diese beiden Verhandlungsteilnehmer sowohl in der Frage der Budgetrelevanz einer Subvention als auch bei der Berechnung ihrer Höhe einer Meinung waren. Die Messung der Höhe einer Subvention durch die Belastung des Haushalts der Regierung setzt natürlich voraus, dass es eine solche Belastung überhaupt gibt. Weitere Unterstützung fand das Konzept "Kosten für die Regierung" durch die Vorschläge Neuseelands vom 16./17. März 1987 sowie der Nordischen Staaten, Indonesiens und Japans vom 30. November/I. Dezember 1989; vgl. Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 848 f., 862, 935 (Fn. 702). 150 So daher ihr Vorschlag an die Verhandlungs gruppe Subventionen vom 30. November / 1. Dezember 1989; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 860 f. 151 Die Opportunitätskosten eines bestimmten Einsatzes von Ressourcen sind die entgangenen Gewinne aus alternativen Verwendungen dieser Ressourcen. 152 Art. 3 Abs. 4 lit. b Nr. 1 Verordnung (EWG) NT. 2324/88 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren, ABI. EG Nr. L 209 vom 2. August 1988, S. 1 (7). 153 Beseler/Williams, Anti-Dumping, S. 143. Auch die USA verwendeten dieses Nettowert-Prinzip; McGovem, Int. Trade Regulation, S. 352 f. Für sie war es aber eine logische Konsequenz ihres theoretischen Ansatzpunktes, keine Abweichung davon. 154 Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (48, Fn. 45).

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2. Der Kompromiss durch Aufteilen der Anwendungsbereiche

In der Uruguay-Runde war eine Kollision der beiden dogmatischen Ausgangspunkte unvermeidlich, was das Sekretariat des GATT 1947 vor Beginn der Verhandlungen bereits als eines der zentralen Probleme identifziert haue. 155 Angesichts des Schulenstreits zwischen den USA und der EG im Vorfeld der UruguayRunde ist die nun gefundene Lösung das Ergebnis eines Kompromisses zwischen den großen Verhandlungspartnern. Offenbar haben sie sich bis zuletzt nicht auf eine einheitliche Berechnungsweise einigen können. Im Rahmen des Übereinkommens ist an zwei Stellen die quantitative Bestimmung der Höhe einer Subvention erforderlich. Einmal ist die Höhe der Subvention zugleich die Obergrenze für die Höhe eines Ausgleichszolles (Art. 19 Abs. 4), zum anderen ist eine Subvention, deren Höhe 5 % des Wertes der subventionierten Ware überschreitet, anfechtbar (Art. 6 Abs. 1 lit. a). Art. 14 macht Vorgaben, wie die Bestimmung der Höhe einer Subvention für das Recht der Ausgleichszölle zu erfolgen hat. Nach der Überschrift zu diesem Artikel ist die Begünstigung des Empfangers die entscheidende Größe für die Bestimmung der Höhe der Subvention. Anhang IV konkretisiert Art. 6 Abs. 1 lit. a und gibt als Berechnungsweise vor, dass der Wert der Subvention den Kosten für die gewährende Regierung entspricht (Anhang IV Abs. 1). 11. Der Preis-Ansatz

Die Überschrift zu Art. 14 macht deutlich, wie die Berechnung der Höhe einer Subvention zum Zweck der Bestimmung des zulässigen Ausgleichszolles zu erfolgen hat. Die Höhe der Subvention soll durch den Vorteil für den Begünstigten gemessen werden. Hier ist ein erster intuitiver Gedanke, ein Vorteil liege vor, wenn eine Maßnahme der Regierung den Empfänger besser bzw. günstiger stelle als er ohne sie stehen würde. Es würde die fragliche Maßnahme nach Art einer Kausalitätsprüfung "hinweggedacht" und diese hypothetische Situation des Empfängers mit seiner tatsächlichen verglichen. J. Die einzelnen Tatbestände des Art. 14

Zwar enthält Art. 14 seinem Wortlaut nach nur Vorschriften, wie bei bestimmten Subventionsformen ein Vorteil festzustellen ist; aus diesen lassen sich aber die Gemeinsamkeiten herausarbeiten und verallgemeinern: - Die Bereitstellung von Aktienkapital durch die Regierung muss der üblichen Investitionspraxis eines privaten Investors widersprechen (Art. 14 lit. a), d. h. für 155 Problems in the Area of Subsidies and Countervailing Measures, in: Stewart, UruguayRound, Bd. I, S. 836 (837).

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eine Unternehmensbeteiligung unter den in Rede stehenden Bedingungen hätte ein privater Investor kein Kapital bereitgestellt. Dies wird in der Regel den Grund haben, dass dieses Unternehmen aus Sicht des Investors nicht die gewinnmaximale Verwendungsmöglichkeit für sein Kapital darstellt, weil die Ertragsaussichten des Unternehmens hinter denen anderer Unternehmen zuriickbleiben. - Bei der Lieferung von Waren oder der Bereitstellung von Dienstleistungen hätte der Unternehmer unter den herrschenden Marktbedingungen für den Bezug der Ware oder der Dienstleistung ein höheres Entgelt entrichten müssen (Art. 14 lit. d), weil andere Anbieter neben der Regierung ein höheres Entgelt verlangt hätten. Kauft umgekehrt die Regierung Waren von einem Unternehmen, so ist das Kriterium, dass der Anbieter unter den herrschenden Marktbedingungen von einem anderen Nachfrager nur ein geringeres Entgelt erhalten hätte. - Bei der Darlehensgewährung durch die Regierung müssen die Konditionen dieses Darlehens Unterschiede zu den Konditionen eines vergleichbaren kommerziellen Darlehens aufweisen (Art. 14 lit. b), d. h. ein kommerzieller Darlehensgeber hätte mit dem Kreditnehmer andere Vertragsbedingungen vereinbart. Auch das wird überwiegend darin begriindet sein, dass die Kapitalrendite unter Einschluss eines eventuellen Ausfallrisikos 156 einem kommerziellen Darlehensgeber zu niedrig gewesen wäre. - Eine gewisse Sonderstellung nimmt die Vorschrift bezüglich der Stellung einer Kreditbürgschaft ein (Art. 14 lit. c). Hier wird notwendig ein Drei-Personen-Verhältnis vorausgesetzt und das Verhalten der Regierung wird nicht mit dem eines Wirtschaftssubjekts verglichen, das bei Wegfall der Regierung in deren Stellung einriicken würde (ein anderer Investor, Anbieter, Nachfrager oder Darlehensgeber). Vielmehr wird das Verhältnis zwischen zwei anderen Beteiligten - Unternehmen und Kreditgeber - einmal unter Beriicksichtigung der Intervention der Regierung und einmal ohne letztere betrachtet. Als Referenzpunkt wird hier angenommen, dass ein kommerzieller Darlehensgeber ohne die Bürgschaft der Regierung andere Konditionen vereinbart hätte, denn er hätte ohne die Bürgschaft ein gewisses Ausfallrisiko seiner Rückforderungsanspriiche in seine Kalkulation einbeziehen müssen, wogegen eine Bürgschaft der Regierung dieses Risiko faktisch beseitigt und aus Sicht des Darlehensgebers damit ein Kostenfaktor entfällt.

2. Der Preis in einer Transaktion unter Privaten als Vergleichspunkt

Die Gemeinsamkeit aller beschriebenen Vorschriften ist, dass ein Vergleich stattfindet. Ein Unternehmen nimmt eine Leistung der Regierung in Anspruch oder gibt eine Leistung entgeltlich an diese ab. Es findet also eine Transaktion unter Ein156 Damit wird auch der Fall erfasst, dass ein kommerzieller Darlehensgeber das Darlehen nur gegen die Stellung weiterer Sicherheiten gewährt hätte.

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schaltung der Regierung statt. Als Vergleichspunkt dient eine Transaktion ohne die Regierung. Ist diese in der Funktion eines notwendigen Transaktionsteilnehmers beteiligt, d. h. ist die Transaktion ohne einen solchen Teilnehmer nicht denkbar (z. B. Abnehmer beim Verkauf von Waren), so wird sie durch ein privates Wirtschaftssubjekt ersetzt. Nimmt die Regierung keine notwendige Funktion wahr (z. B. der Bürge bei einem Darlehen, das auch ungesichert gewährt werden könnte, ohne seinen Charakter als Darlehen zu verlieren), so wird ihre Intervention schlicht weggelassen; übrig bleibt ebenfalls eine Transaktion ausschließlich unter privaten Wirtschaftssubjekten. Im Text verbergen sich diese privaten Wirtschaftssubjekte hinter den Formulierungen "private Investoren"157 (Art. 14 lit. a), "Darlehen zu Marktbedingungen,,158 (lit. bund c) und "herrschende Marktbedingungen,,159 (lit. d) . In allen beschriebenen Fällen ist der Referenzpunkt für den Vergleich also nicht das bloße Hinwegdenken der Transaktion, sondern deren hypothetisches Ersetzen durch eine andere, nämlich eine unter privaten Wirtschaftssubjekten. Das betrachtete Unternehmen muss durch die Maßnahme der Regierung besser gestellt sein in dem Sinne, dass es in der Vergleichssituation mit ausschließlicher Beteiligung Privater höhere Aufwendungen hätte tätigen müssen: bei Kapitaleinlage, Darlehensgewährung, Erbringung von Dienstleistungen oder Ankauf von Waren als Gegenleistung an das Wirtschaftssubjekt, das in der Referenzsituation die Regierung ersetzt, und bei der Kreditbürgschaft an den darlehensgebenden Dritten. Das Ergebnis ist verallgemeinerungsfähig. Ein Vorteil liegt vor, wenn die Referenzsituation dem Unternehmen höhere Aufwendungen abverlangt hätte, wenn mithin das Eingreifen der Regierung die Ausgaben des Unternehmens reduziert. Die Feststellung des Vorteils erfolgt nun durch Messung der ersparten Aufwendungen des Unternehmens, also der Differenz zwischen dem Preis der Leistung der Regierung und dem Preis derselben Leistung bei Erbringung durch private Wirtschaftssubjekte. Dieses Konzept sei daher im Folgenden als Preis-Ansatz (price approach) bezeichnet.

3. Kritik Es soll nicht bewertet werden, ob die dargestellte Methode für die Berechnung der Höhe einer Subvention die "richtige" ist. Die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde haben diese umstrittene Frage positiv-rechtlich entschieden. Dennoch sei auf einen immanenten Fehler des Preis-Ansatzes hingewiesen. Über das Verhalten des Unternehmens wird implizit angenommen, dass es auch in der Referenzsituation die fragliche Leistung in Anspruch genommen hätte. Diese Annahme kann Eng!. "private investors", frz. "investisseurs prives", span. "inversores privados". Eng!. "commercialloan", frz. "pret commercial", span. "pn~ stamo comercial". 159 Eng. "prevailing market conditions", frz. "conditions du marche existantes", span. "condiciones reinantes en el mercado". 157 158

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

sich jedoch als falsch erweisen. Die Inanspruchnahme einer Leistung durch ein Unternehmen könnte nur deshalb erfolgt sein, weil diese Leistung für das Unternehmen zu einem geringeren Preis als dem Marktpreis - nämlich von der Regierung - erhältlich war. Vielleicht wäre für das Unternehmen ansonsten, d. h. wenn es sich ausschließlich dem Marktpreis gegenübergesehen hätte, ein anderer Verbrauchsplan optimal gewesen, der diese Leistung nicht enthalten hätte. Darauf nimmt der Preisansatz keine Rücksicht. Er unterstellt konstante Verbrauchspläne. Korrekterweise müsste man die Kosten des tatsächlich realisierten Verbrauchsplanes (unter Einschluss der Leistung der Regierung) dem Verbrauchsplan gegenüberstellen, den das Unternehmen ohne das Angebot der Regierung verwirklicht hätte, wobei dann alle Leistungen mit Marktpreisen bewertet würden. Offensichtlich ist dieses theoretisch folgerichtige Konzept unpraktikabel. Es zwingt dazu, den alternativen Verbrauchsplan des Unternehmens zu ermitteln, obwohl dieser nicht beobachtbar ist. Der Preis-Ansatz schafft hier Abhilfe durch die Unterstellung, dass sich durch eine Verschiebung vom Preis der Regierung zum Marktpreis der Verbrauchsplan des Unternehmens nicht ändert. Er ist insoweit nur eine Näherung, hat aber zwei Vorzüge. Er entbindet von der Ermittlung des alternativen Verbrauchsplans und reduziert den an sich erforderlichen Vergleich von Aufwendungen für vollständige Verbrauchspläne auf den Vergleich von Aufwendungen für einzelne Leistungen. Daneben ist gegen den Preis-Ansatz, jedenfalls so wie er vom U.S. Department of Commerce gehandhabt wird, vorgebracht worden, er stelle Vorteil und Wettbewerbsvorteil gleich. 160 Er indiziere nämlich auch dann das Vorliegen einer Subvention, wenn eine Intervention der Regierung das Marktverhalten des Begünstigten nicht verändere. 161 Diese Kritik ist berechtigt, wenn schon die Gewährung einer Subvention handelspolitische Gegenmaßnahmen auslöst, die sich gegen einen angeblich - unfairen Wettbewerbsvorteil richten. Sie wurde deshalb auch nicht zufällig im Zusammenhang mit dem US-amerikanischen Antisubventionsrecht vorgebracht, das bis 1979 die Erhebung eines Ausgleichszolls schon auf das bloße Vorliegen subventionierter Importe hin - also ohne den Nachweis der Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges - erlaubte. Das Übereinkommen knüpft an 160 Trebilcock/Howse, Regulation of Int. Trade, S. 154, und Trebilcock, LPIBus. 1990, 723 (724 f.), mit dem Beispiel einer Subvention für eine freiwillige Umweltschutzmaßnahme eines Unternehmens, die zwar zu einem Vorteil, nicht aber zu einem Wettbewerbsvorteil führe. In der Literatur wird das Merkmal des Vorteils daher präzisiert. Es müsse sich um einen Vorteil handeln, der die Rentabilität des Unternehmens erhöhe; Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATI, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5. 161 Trebilcock/Howse, Regulation of Int. Trade, S. 154, und Trebilcock, LPIBus. 1990, 723 (724 f.), stellen darauf ab, ob die Subvention die Produktionskosten verändere ("alter a firm's production costs"); ähnlich Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (6). Das ist m. E. unpräzise, denn unmittelbar dem Hersteller gewährte Subventionen verändern die Produktionskosten nie, sie stellen eine zusätzliche Einnahmequelle dar. Lediglich auf vorgelagerten Wirtschaftsstufen gewährte Subventionen (upstream subsidies oder input subsidies) verändern die Produktionskosten.

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den Begriff der Subvention (allein) aber keine Rechtsfolgen. Stets müssen weitere Tatbestandsmerkmale erfüllt sein, die entweder bestimmte Wirkungen der Subvention auf die Wettbewerbsposition des Begünstigten und seiner Konkurrenten (Art. 5, 6, 9 Abs. I, Art. 10 Übereinkommen i. V. m. Art. VI Abs. 6a GATT 1994) oder bestimmte Subventionsformen beschreiben, die typischerweise zu solchen Wirkungen führen (Art. 3). Die Frage nach der Wirkung einer Subvention auf den Wettbewerb entfällt also nicht; sie ist nur nicht Teil der Definition der Subvention. Die Kritik an der fehlenden Orientierung des Preis-Ansatzes am Wettbewerbsvorteil ist daher unter Berücksichtigung der übrigen Vorschriften des Übereinkommens nicht begründet. III. Der Kosten-Ansatz

Als Theorie ist der Kosten-Ansatz (cost approach) ungleich leichter darzustellen als der Preis-Ansatz, wenn auch er in der praktischen Anwendung gewisse Schwierigkeiten aufwirft. Er ermittelt die Höhe einer Subvention durch Saldierung der Kosten, welche die fragliche Maßnahme der Regierung verursacht, mit den Einnahmen, die sie für die Regierung nach sich zieht. 162 Lediglich gilt es zu beachten, dass auch die Opportunitätskosten der Regierung als Kosten erfasst werden. Zwar ist der Kosten-Ansatz auf Grund der institutionellen Gegebenheiten im öffentlichen Haushaltswesen gut zu handhaben. Aber auch er leidet an ihm eigenen Defiziten. Soll die Höhe einer Subvention zugleich ein Maß für die Wettbewerbsverzerrung sein, so muss dieses Maß berücksichtigen, wie die Subvention das Zusammenspiel der verschiedenen Anbieter und Nachfrager beeinflusst. Nötig ist ein Konzept, das die Wirkung einer Maßnahme auf die Unternehmen im Wettbewerb misst. 163 Dazu ist der Kosten-Ansatz nicht in der Lage. Insbesondere scheitert er an Subventionsformen, bei denen die Kosten für die Regierung und die Begünstigung des Unternehmens auseinanderfallen, z. B. wenn die Wirkung einer Maßnahme nicht nur vom Verhalten der Regierung, sondern auch von dem anderer Wirtschaftssubjekte abhängt. l64 Als Beispiel sei angenommen, die Regierung gewähre direkte Zuschüsse zur Produktion einer bestimmten Ware. Das begünstigte Unternehmen bietet diese nun billiger an und steigert den Absatz der Ware. Stellt dieses Unternehmen gleichzeitig ein zweites Gut her, das ein enges Substitut des ersten ist, so wird dessen Absatz fallen. Die Gesamtwirkung auf das Unternehmen ist nicht eindeutig; bei unelastischer Nachfrage nach dem ersten Gut und elastischer Nachfrage nach dem zweiten kann sich sogar eine Verringerung des Unternehmensgewinns ergeben. Die Kosten für die Regierung werden aber immer die gleichen sein und selbst dann, wenn der Gewinn des Unternehmens sinkt, das Vorliegen eines Vorteils suggerieren. 162 163 164

Dickertmann, Finanzierungshilfen, S. 64 ff. Balassa, JWT 1989 (2), 63 (70); Crocioni, AustrianIPIL 1994, 49 (56). Adamantopoulos, Subventionsrecht des GATT, S. 18 f.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

IV. Der Nutzen-Ansatz Der Kompromiss hinsichtlich der Berechnungsweise für die Höhe einer Subvention durch die Aufteilung der Anwendungsbereiche bei der Methoden hat vermutlich den Abschluss des Übereinkommens überhaupt erst möglich gemacht. Andererseits birgt er besondere Schwierigkeiten bei der Auslegung von Art. I Abs. I lit. b. J. Die Unbrauchbarkeit des Preis- und des Kosten-Ansatzes

Tatsächlich führen Preis- und Kosten-Ansatz bei bestimmten Subventionsformen zu unterschiedlichen Ergebnissen. Die intuitive Vorstellung, die Wahl der Methode müsse ohne Einfluss auf das Ergebnis sein, ist nicht zutreffend. Es ist nicht so, dass die Kosten für die Regierung und die Begünstigung des Empfängers die gleiche Strömungsgröße an zwei verschiedenen Stellen eines Ressourcenflusses messen. Praktische Relevanz erlangt dieses Problem bei der Vergabe verbilligter Darlehen durch die Regierung (soft loans). Nimmt die Regierung Mittel am Kapitalmarkt auf, so zahlt sie, da der Kapitalgeber quasi kein Konkursrisiko eingeht, einen deutlich niedrigeren Zinssatz als ein Unternehmen. Gibt die Regierung das von ihr aufgenommene Kapital zum gleichen Zinssatz als Darlehen an Unternehmen weiter, so besteht die Begünstigung des Unternehmens nach dem Preis-Ansatz in der Differenz der Zahlungen, die an die Regierung für Tilgung und Zinsen zu leisten sind, und den Zahlungen, die an einen privaten Kapitalgeber für ein vergleichbares Darlehen zu zahlen wären. Aufgrund der Unterschiede in den Zinssätzen, die ein privater Kapitalgeber von der Regierung und von einem Unternehmen verlangt, ergibt sich eine positive Höhe der Subvention. Nach dem Kosten-Ansatz ist die Höhe der Subvention Null, denn die Regierung wird exakt die gleichen Einnahmen aus Zahlungen des Unternehmens verbuchen wie sie als Zahlungen an den Kapitalgeber zu leisten hat. 165 Dass der Kosten-Ansatz gerade bei verbilligten Darlehen tendenziell einen niedrigeren Subventionswert auswirft, hat zu der konkreten Zuordnung der Berechnungsmethoden - Kosten für die Regierung bei Art. 6 (anfechtbare Subventionen) und Vorteil für den Begünstigten bei Teil V (Ausgleichszölle) - geführt. Nach dem Willen der Verhandlungspartner sollte damit der 5 %-Grenze für die wertmäßige Subventionierung in Art. 6 Abs. I lit. a die Schärfe genommen werden. 166 165 Allerdings können in einem modifizierten Kosten-Ansatz statt der tatsächlichen Kosten für die Regierung auch ihre Opportunitätskosten aus entgangener anderweitiger Verwendung berücksichtigt werden. Da Guthabenzinsen regelmässig niedriger sind als Kreditzinsen, ergeben sich zwar hier Opportunitätskosten für die Regierung, die aber nicht notwendig mit dem Ergebnis des Preis-Ansatzes übereinstimmen.

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Für den Subventions begriff führt dieser Dualismus der Berechnungsmethoden zu folgendem Problem: Zwar kann sich die Feststellung eines Vorteils an der Ermittlung der Höhe einer Subvention orientieren, nur ist diese u. U. nicht eindeutig feststell bar. Im Rahmen des Art. I Abs. I verbietet es sich aber, den Streit um die richtige Methode durch eine Aufteilung des Anwendungsbereichs zu lösen, denn die Feststellung, ob eine bestimmte Maßnahme der Regierung eine Subvention darstellt, muss eindeutig sein. Das Übereinkommen kennt nämlich nicht den Begriff der ausgleichsfähigen Subvention (Subvention im Sinne des Teils V) oder den Begriff einer der direkten Disziplin unterworfenen Subvention (Subvention im Sinne der Teile 11- IV), sondern einen einheitlichen Terminus, der Tatbestandsmerkmal sowohl für die direkte Subventionsdisziplin als auch für das Recht der Ausgleichszölle darstellt. 167 Nun wird die Auslegung des Übereinkommens sich kaum so weit vom Willen der Vertragsparteien entfernen können, dass einem der vorhandenen Konzepte Preis-Ansatz oder Kosten-Ansatz - durch eine Ausdehnung seines Anwendungsbereiches auf Art. I Abs. I lit. b der Vorrang eingeräumt wird. Es widerspräche den ausdrücklichen Beschränkungen des Anwendungsbereiches der beiden Berechnungsmethoden in Art. 14 Satz I und Anhang IV Abs. 1. Erforderlich ist also ein Konzept zur Feststellung des Vorteils, das sich nicht des Rückgriffs auf die Höhe einer Subvention bedient.

2. Die Beschränkung auf die Feststellung eines Vorteils Ein Nutzen-Ansatz (benefit approach) wurde - soweit ersichtlich - erstmals von Weidenbaum vorgeschlagen, um die Höhe der Subvention eines verbilligten Darlehens zu messen. 168 Weidenbaum wollte den zusätzlichen Nutzen durch die Darlehensgewährung monetär messen und ihn der Gegenleistung des Darlehensnehmers gegenüberstellen. Sein Konzept musste letztlich daran scheitern, dass persönlicher Nutzen nicht quantifizierbar ist (weshalb der Vorwurf der mangelnden Praktikabilität erhoben wurde).169

166 Collins-Williams/Salembier, JWT 1996 (I), 5 (14); Bronckers, Comment, in: Bourgeois, Sub si dies and Int. Trade, S. 75. 167 United States - Tax Treatment for .. Foreign Sales Corporations " - Appellate Body Report, S. 32 (Rz. 93). Verschiedentlich wurde der Vorschlag gemacht, die Verbote bestimmter Subventionen durch deren generelle Erlaubnis, verbunden mit multilateralen Vereinbarungen über die Höhe der Förderung bestimmter Wirtschaftszweige, zu ersetzen; vgl. Steenbergen, Regulation of Subsidies, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 21 (29 f.). Auch ein solcher Ansatz würde erfordern, dass alle Verhandlungspartner sich auf eine einheitliche Berechnungsweise einigen. 168 Weidenbaum, Subsidies in Federal Credit Programs, in: Jasinowski, Economics of Federal Subsidy Programs, S. 112 ff. 169 Dickertmann, Finanzierungshilfen, S. 64 (Fn. 65).

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Mit der Definition der Subvention in Art. I Abs. I sieht man sich aber der günstigen Situation gegenüber, dass die Feststellung des Vorliegens einer Subvention und die Messung ihrer Höhe getrennt werden können, letzteres vielleicht gar nicht erforderlich ist. Z. B. ist eine Ausfuhrsubvention ohne Rücksicht auf ihre Höhe verboten (Art. 3 Abs. I lit. a). Auf die zahlenmäßige Bestimmung, die bei Weidenbaum die interpersonelle Vergleichbarkeit sichern sollte, kann hier verzichtet werden. Die Untauglichkeit des Nutzen-Ansatzes für die Bestimmung der Höhe einer Subvention begründet also nicht seine völlige Unbrauchbarkeit. Vielmehr kann aus zwei grundsätzlichen und wohl konsensfähigen Gedanken seine Eignung zur Feststellung eines Vorteils abgeleitet werden: (1) "Übertragung eines Vorteils" bedeutet eine Verbesserung der Lage desjenigen, dem ein Vorteil übertragen wird. 170 Daher ist die Situation des (potentiellen) Subventionsempfängers zu betrachten. (2) Wegen des strukturellen Unterschieds zwischen Vorteil und Höhe einer Subvention verlangt die Frage nach dem Vorliegen eines Vorteils keine quantitative Antwort; sie kann mit "ja" oder "nein" beantwortet werden. 3. Die Feststellung des Vorteils

Das Modell der Vollkommenen Konkurrenz nimmt an, Ziel jeglicher wirtschaftlicher Betätigung der Individuen sei die Befriedigung ihrer persönlichen Bedürfnisse. Die Größe für den Grad dieser Befriedigung ist der Nutzen. Ein Individuum verbessert seine Lage, wenn es seinem Ziel, der Befriedigung aller seiner Bedürfnisse, näherkommt, wenn es also seinen Nutzen steigern kann. Soll dieser Gedankengang auf Unternehmen übertragen werden, so bedarf es zunächst der Darlegung eines Ziels der unternehmerischen Aktivität, eines Unternehmensziels. Dieses wird in (nahezu) sämtlichen wirtschaftstheoretischen Modellen durch die Gewinnerzielung beschrieben. 171 Versteht man nun den Vorteil eines Unternehmens als Pendant zur Nutzensteigerung eines Individuums, so liegt er dann vor, wenn das Unternehmen seinem Ziel der Gewinnerzielung nähergebracht wird. Da auf der Ebene des Subventionsbegriffes kein interpersoneller Vergleich stattfindet und deshalb eine zahlenmäßige Erfassung nicht erforderlich ist, reicht dabei die Feststellung, dass es zu einer Besserstellung des Unternehmens gekommen ist. Um das zu ermitteln, kann in drei Schritten vorgegangen werden: (1) Die Zielvariable, die durch die Maßnahme der Regierung beeinflusst wird, wird identifiziert. 172 (2) Der Referenzpunkt für diese Zielgröße, die "Normallage", wird ermit170 United States -Imposition 0/ Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Steel Products - Panel Report, S. 42 (Rz. 6.66); Canada - Certain Measures Affecting the Automotive lndustry - Report 0/ the Panel (Dokument WT / DS 139 / R vom 11. Februar 2000), S. 388 f. (Rz. 10.165); Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (42, Fn. 7); Scheffler, RlW 1993,401 (402). 171 Siehe oben § 21. 172 In der Terminologie von Müller-Graf!, ZHR 152, 403 (417), der "betriebswirtschaftliehe Ansatzpunkt".

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telt. (3) Beide Szenarien werden verglichen und es wird festgestellt, welche Situation für das Unternehmen besser ist. Ad (1): Ziel variable der Maßnahme der Regierung kann jede Größe sein, die das Unternehmen oder die unternehmerische Tätigkeit beschreibt. Diese muss nicht bilanzierbar oder in monetären oder physischen Einheiten messbar sein (z. B. Ausbildungsstand der Belegschaft).173 Es muss sich aber um eine oder mehrere bestimmte Größen handeln, weil sonst keine auf das Unternehmen bezogene Referenzsituation mehr gebildet werden kann (z. B. wenn sich infolge eines Regierungswechsels auch das allgemeine wirtschaftliche Klima ändert, weil nun mehr konjunkturfördernde Maßnahmen erwartet werden). Ad (2): Der Referenzpunkt, welcher der Beurteilung der Besserstellung zu Grunde gelegt wird, kann theoretisch auf zwei verschiedene Arten ermittelt werden. Es kann darauf abgestellt werden, in welcher Lage sich das betrachtete Unternehmen befunden hätte, wenn die fragliche Maßnahme der Regierung nicht stattgefunden hätte. Es handelt sich dann um ein hypothetisches "Hinwegdenken" der Maßnahme und aller ihrer äquivalent-kausal verursachten Folgen. Der Widerspruch eines solchen Konzepts zu Art. 14 (Höhe einer ausgleichsfähigen Subvention) wurde bereits dargelegt. In Art. 14 wird die fragliche Maßnahme nämlich nicht einfach eliminiert, sondern durch eine Transaktion zwischen privaten Wirtschaftssubjekten ersetzt. 174

Der Referenzpunkt für die Bestimmung des Vorteils ist daher normativ mit Blick auf das Regelungsziel des Übereinkommens zu bestimmen. Wenn dessen Ziel der Schutz des Wettbewerbsmechanismus ' ist, so kann ein Vorteil nur dann vorliegen, wenn eine Besserstellung unter Verstoß gegen den Wettbewerb erlangt wurde, wenn also gegen die Prinzipien dieses Modells verstoßen wurde. Das ist der Fall, wenn in eine Transaktion ein Wirtschaftssubjekt eingeschaltet ist, das entgegen den Grundannahmen der Vollkommenen Konkurrenz nicht die Maximierung seines Nutzens oder Gewinns anstrebt. Würde hingegen die gleiche Transaktion zwischen Privaten vorgenommen, so bewegt sich das im Rahmen des Konkurrenzmodells und kann den Wettbewerb nicht geflihrden. Referenzpunkt ist daher eine Transaktion unter Privaten. Ad (3): Eine Begünstigung oder Verbesserung liegt vor, wenn durch die betrachtete Maßnahme die Gewinnsituation des Unternehmens verbessert wird. Allerdings wirken sich viele Maßnahmen erst langfristig auf die Gewinne von Unternehmen aus und zudem ist die tatsächliche Gewinnerzielung allen Chancen und Risiken des unternehmerischen Handeins unterworfen. Die Frage, ob ein Vorteil und eine Subvention vorliegen, bedarf aber sofortiger Entscheidung, da ansonsten Abwehrmaßnahmen nicht mehr ergriffen werden können. Insofern wird man sich mit einer Projektion der zukünftig erwirtschafteten Gewinne zufriedengeben und davon aus173 A. A. anscheinend McGovem, Int. Trade Regulation, S. 312: ,,[A] subsidy is a measurable economic advantage [ . .. ]" - Hervorhebung nicht im Original. 174 Siehe oben § 10 11.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

gehen müssen, es werde in der Zukunft zu Gewinnen kommen, wenn dem Unternehmen gegenwärtig das Potential für eine solche Gewinnerzielung zugeführt wird.

V. Die Verknüpfung von finanziellem Beitrag und Vorteil

Zwischen dem finanziellen Beitrag durch die Regierung und der Übertragung eines Vorteils muss eine bestimmte Verknüpfung bestehen, die im Text des Übereinkommens in dem Wort "dadurch,,175 Ausdruck gefunden hat. Die Formulierung stellt zunächst klar, dass es sich um ein Kausalitätserfordernis handelt, dass also die Übertragung des Vorteils gerade auf dem finanziellen Beitrag beruhen muss. 1. Der Verzicht auf direkte finanzielle Beiträge an den Subventionsempfänger Möglicherweise ist jedoch durch die Bedingung, es müsse sich um einen finanziellen Beitrag der Regierung handeln, ein engerer Begriff vorgegeben. Hier könnte sich widerspiegeln, dass eine unmittelbare Verknüpfung beider Elemente bestehen und dass die Maßnahme der Regierung ohne weitere Zwischenschritte in den Vorteil zu Gunsten eines Unternehmens münden muss. Dieses Kriterium würde so umzusetzen sein, dass nur der direkte finanzielle Beitrag an ein Unternehmen eine Subvention im Sinne von Art. I Abs. I lit. a begriindet. Es müssten genau die Ressourcen, die bei der Regierung abfließen, dem Empfänger zugeführt werden. 176 Erlaubt man - so die mögliche Gegenposition - auch mehrgliedrige Kausalketten, so reicht es aus, dass ein finanzieller Beitrag auch unter Einschaltung anderer Wirtschaftssubjekte in die Übertragung eines Vorteils an ein Unternehmen mündet. Es genügt, dass die Regierung an einen Dritten einen finanziellen Beitrag leistet, der - eventuell nach Zwischenschritten - zu einem Vorteil für das Unternehmen führt. Hiermit verbunden wäre der Verzicht auf das Merkmal des finanziellen Beitrags der Regierung an den Subventionsempfänger. Die Person des Subventionsempfängers würde sich nun nicht mehr danach bestimmen, wer den finanziellen Beitrag, sondern wer den Vorteil erhält. Als Beispiel sei eine Zuwendung der Regierung an Verbraucher genannt, die mit der Auflage verbunden sind, die Mittel für die Anschaffung bestimmter Waren zu verwenden. l77 Der finanzielle Beitrag der Regierung fließt in diesem Fall an die Verbraucher, was keine Subvention darstellt, weil die Verbraucher keine tauglichen Empfänger sind. Verwenden die VerEng!. "thereby", frz. "ainsi", span. "con ello". Unbeschadet der Einschaltung einer bloßen Zahlstelle, die ex definitione nur Ressourcen des Subventionsgebers durchleitet, siehe oben § 8 IV. 177 McGovern, Int. Trade Regulation, S. 313; Scheffler, RIW 1993,401 (402, Fn. 18). 175 176

§ 10 Die Übertragung eines Vorteils

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braucher die Mittel nun gemäß der Auflage, also zum Kauf bestimmter Waren, so liegt darin ein finanzieller Beitrag an das Unternehmen, es ist aber kein finanzieller Beitrag der Regierung mehr. 178 2. Subventionen auf vorgelagerten Wirtschaftsstufen

Hinter der unscheinbaren Frage nach der unmittelbaren Kausalität oder dem Verzicht darauf verbirgt sich eine erhebliche Einschränkung oder Ausweitung des Subventionsbegriffes, inbesondere bei Subventionen auf vorgelagerten Wirtschaftsstufen (upstream subsidies oder input subsidies). Als solche werden Vergünstigungen bezeichnet, die einem Unternehmen gewährt werden, indem die Regierung ein zweites Unternehmen auf einer vorgelagerten Wirtschaftsstufe fördert. Das geschieht insbesondere, wenn die Regierung einem Unternehmen verbilligte Rohstoffe zukommen lassen Will. 179 Damit der Anbieter auf der vorgelagerten Wirtschaftsstufe Rohstoffe zum politisch erwünschten, aber unterhalb des Marktpreises liegenden Preis abgibt, zahlt die Regierung dem Anbieter pro Wareneinheit die Differenz zwischen beiden Preisen. Hier liegt ein Transfer von Mitteln zwischen der Regierung und dem Rohstoffanbieter vor. Letzterem wird aber kein Vorteil übertragen, denn er erhält pro abgesetzter Wareneinheit den Marktpreis. Deshalb ist der Anbieter des Rohstoffs nicht Subventionsempfänger. 180 Zwischen der Regierung und dem Abnehmer findet hingegen kein Kapitaltransfer, wohl aber die Übertragung eines Vorteils statt. 181 Liegt deshalb keine Subvention vor? Solche Konstellationen werden zum Streitgegenstand, wenn international nicht die Unternehmen der vorgelagerten, sondern der nachgelagerten Wirtschaftsstufe miteinander konkurrieren. So erwogen die USA zu Beginn der 80er Jahre, Stahl aus Deutschland mit einem Ausgleichszoll zu belegen, weil für dessen Herstellung subventionierte Steinkohle verwendet worden sei. 182 Nach Art. VI Abs. 3 und Art. XVI Abs. 3 Satz 2 GATT 1947 konnte eine Subvention auch "indirekt" gewährt werden. Diese Formulierung ist über die gleichlautenden Bestimmungen des GATT 1994 auch in das WTO-Recht eingegangen. Hieraus lässt sich ableiten, es reiche für das Vorliegen einer Subvention aus, dass 178 Es sei denn, man würde jeden Verbraucher zum "Fördermechanismus" i. S. v. Art. I Abs. I lit. a Nr. I iv erklären, was diesen Begriff aber überstrapazieren würde. 179 Steenbergen, Regulation of Subsidies, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 21 (22); Wenig, Antidumping- und Antisubventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. K.Il, Rz. 75; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 914; siehe auch 19 U.S.c. § 1677 -I(a) und dazu McGovem, Int. Trade Regulation, S. 353 f. 180 Durch die Annahme, der Abnehmer würde diesen Rohstoff ohne die Subvention der Regierung in gleichem Umfang erwerben, kann die Frage ausgeblendet werden, ob auch der Anbieter durch zusätzliche Umsätze begünstigt ist. 181 McGovem, Int. Trade Regulation, S. 313. 182 Senti, Improving GATT Disciplines, in: Oppermann/Molsberger, New GATT for the Nineties, S. 159 (166).

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

ein finanzieller Beitrag der Regierung überhaupt stattfindet - sei es auch zwischen der Regierung und dem Dritten - und dies zu einem Vorteil für ein Unternehmen führt. Die Formulierung war nämlich in den Genfer Entwurf für eine Welthandelscharta eingeführt worden um sicherzustellen, dass der Begriff der Subvention nicht begrenzt wurde auf Maßnahmen, die ausschließlich den Handel mit dem Produkt betrafen, für dessen Herstellung sie gewährt wurden. 183 Allerdings muss ein Beschwerdeführer in einer solchen Konstellation den Beweis führen, dass die nachgelagerte Wirtschaftsstufe tatsächlich begünstigt ist. 184 Es kommt dabei darauf an, ob die vorgelagerte Stufe die ihr zugeführten Mittel dazu verwendet, ihre Angebotspreise zu senken. 185 Im Ergebnis kann ein finanzieller Beitrag auf einer vorgelagerten Wirtschafts stufe damit durchaus eine Subvention darstellen. 186 3. Subventionen aufnachgelagerten Wirtschaftsstufen Eine ähnliche Argumentation gilt für Subventionen auf nachgelagerten Wirtschaftsstufen (downstream subsidies). Hier gewährt die Regierung einem Unternehmen eine Zuwendung, um den Absatz seiner Produkte zu fördern. Ihr eigentliches Ziel ist dabei aber die Förderung des Absatzes eines Rohstoffes oder Halbfertigproduktes, das in dieses Produkt eingeht. Z. B subventionierten die USA in den 50er Jahren die Ausfuhr von Bekleidung, um die heimischen Baumwollproduzenten zu fördern. 187 Es findet jeweils ein finanzieller Beitrag an das Unternehmen auf der nachgelagerten Wirtschaftsstufe statt, also an das Unternehmen, welches das Endprodukt herstellt. Ob eine Subvention an den Hersteller des Vorproduktes 183 GATT, Analytical Index, S. 414. Hingegen scheint Jackson, World Trade and GATT, S. 366, unter indirekten Subventionen (indirect subsidies) sämtliche Interventionsformen außer Zahlungen zu verstehen, insbesondere Steuervergünstigungen und verbilligte Darlehen. Unklar ist, ob er sich damit auf den Rechtsbegriff der "indirekt gewährten Subvention" (subsidy granted indirectly) aus Art. VI Abs. 3 Satz I, Art. XVI Abs. 3 Satz 2 GATT 1947 bezieht. Aber selbst dann dürfte diese Terminologie überholt sein, nachdem Steuervergünstigungen in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. I ii und verbilligte Darlehen in Nr. i als Subventionen erfasst sind. 184 Wenig, Antidumping- und Antisubventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. K.II, Rz. 75. 185 So ausdrücklich der Vorschlag Kanadas vom 29. Juni 1989; ähnlich 19 U.S.c. § 1677l(a)(3). Ebenfalls um die Frage, ob die Begünstigung weitergegeben wird, geht es, wenn Investitionsgüter veräußert werden, deren Anschaffung subventioniert wurde (der Erwerber wird in der Regel allerdings nicht die nachgelagerte Wirtschaftsstufe sein). Werden diese Güter zum Marktpreis verkauft, so profitiert der Erwerber nicht mehr von der Förderung. Er wird mithin nicht subventioniert; vgl. United States - lmposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Steel Products - Panel Report, S. 46 ff. (Rz. 6.80 ff.). 186 Auch der Vorschlag der EG an die Verhandlungsgruppe Subventionen vom 11. Juni 1987 ordnete die input subsidies als Subventionen ein, vgl. Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 848. Unverständlich ist allerdings, warum die EG den Standpunkt einnahm, solche Subventionen verzerrten den Wettbewerb nicht. 187 Jackson, World Trade and GATT, S. 398.

§ 10 Die Übertragung eines Vorteils

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vorliegt, hängt davon ab, ob das nachgelagerte Unternehmen einen Teil der Zuwendung in Form von höheren Einkaufspreisen an seine Zulieferer weitergibt.

VI. Vorteil und Gegenleistung

Nicht minder problematisch ist, wie sich eine Gegenleistung des Unternehmens für den finanziellen Beitrag der Regierung oder allgemeiner die Verknüpfung von Begünstigung und Belastung auf den Vorteil auswirkt. Eine Maßnahme der Regierung, die von Art. 1 Abs. I lit. a erfasst wird, beeinflusst oft nicht nur eine, sondern mehrere Dimensionen der wirtschaftlichen Tätigkeit eines Unternehmens und kann auf eine Variable im Sinne von "besser", auf eine andere jedoch im Sinne von "schlechter" einwirken. Da die Regierung oft ein über die bloße finanzielle Stärkung des Subventionsempfängers hinausgehendes Ziel erreichen will, wird sie möglicherweise ihren Beitrag an bestimmte Aktivitäten des Empfängers koppeln. Dementsprechend sind die Bedingungen für die Gewährung eines finanziellen Beitrages ebenso vielgestaltig wie die politischen Ziele der Regierung. Prominentester Vertreter dürfte aber die Auflage sein, keine weiteren Entlassungen vorzunehmen oder sogar neue Arbeitskräfte einzustellen. 188 Die radikale Lösung bei der Bewertung derartiger Sachverhalte wäre, immer einen Vorteil anzunehmen, wenn auch nur eine Dimension verbessert wird, die den Empfänger oder seine Tätigkeit beschreibt. Dem steht jedoch Art. 14 entgegen, der für bestimmte mit Gegenleistungen verknüpfte finanzielle Beiträge eine Saldierung beider Elemente vorsieht. Dafür müssen aber alle Verschlechterungen und Verbesserungen in einer gemeinsamen Größe, in Geldeinheiten, ausgedriickt werden. Schwierigkeiten treten nun auf, wenn sich bestimmte Elemente einer monetären Bewertung entziehen. Als Beispiel diene hier die Verpflichtung des Unternehmensträgers, in das Unternehmen Investitionen in bestimmter Höhe zu tätigen. 189 Dies kann für das betrachtete Unternehmen eine unerwünschte finanzielle Belastung bedeuten, kann sich aber auch mit dem Investitionsplan decken, den das Unternehmen ohne Intervention der Regierung ohnehin verfolgt hätte. Aus diesem Fall ist zunächst abzuleiten, dass eine Saldierung mit dem Wert des finanziellen Beitrages nur mit Restriktionen für das Verhalten des Subventionsempfängers in Betracht kommt. Es muss sich um echte Beschränkungen für dessen Verhalten handeln. Dies ist z. B. das Verbot, Arbeitsplätze abzubauen, nur dann, wenn der Subventionsempfänger ansonsten einen entsprechenden Plan verfolgt hätte. Sind auf diese 188 Vgl. den Sachverhalt in EG-Kommission, Entscheidung Nr. 83/245/EWG vom 12. Januar 1983 über eine Beihilferegelung zu Gunsten der Textilindustrie in Frankreich, ABI. EG Nr. L 137 vom 26. Mai 1983, S. 24. 189 Vgl. den Sachverhalt in den Schlussanträgen des Generalanwaltes beim EuGH Jacobs, in: EuGH, verb. Rs. C-278-280/92 (Hytasa), Sig. 1994,1-4103 (4110, Rz. 18).

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Weise die Elemente identifiziert, die in die Saldierung einzufließen haben, und befinden sich darunter Elemente, die nicht unmittelbar in Geldeinheiten ausgedrückt werden können, so muss eine indirekte Messung erfolgen. Als theoretisches Konzept liegt dem der Gedanke der Kompensation zugrunde. Es ist zu ermitteln, wie weit die Restriktion das Unternehmen von seiner optimalen Planung unter sonst gleichen Umständen abbringt und durch welche Geldzahlung dieser Nachteil ausgeglichen werden kann. Dann kann eine Saldierung erfolgen. Ein Anwendungsfall dieses Konzeptes ist die Verpflichtung eines Unternehmens, eine bestimmte Leistung zu erbringen oder zur Verfügung zu halten, die als im öffentlichen Interesse angesehen wird (public service obligation). Ist diese Leistung für das Unternehmen chronisch defizitär, so wird diese Verpflichtung mit einer Finanzierung durch die Regierung verknüpft. Überschreitet diese Finanzierung nicht die Verluste aus der fraglichen Tätigkeit, so heben Besser- und Schlechterstellung sich gerade auf und es liegt kein Vorteil für das Unternehmen vor. 190

VII. Sonderabgaben

Aus Sonderabgaben finanzierte Zuwendungen werfen einige Fragen auf, die in gewisser Weise mit dem Problem der Gegenleistung verbunden sind. Als Sonderabgaben werden im Folgenden Abgaben der Unternehmen eines Wirtschaftszweiges verstanden, die - möglicherweise nach einem anderen Schlüssel - wieder an dieselben Unternehmen ausgeschüttet werden. 191

1. Die Person des Subventionsgebers

Ob ein tauglicher Subventionsgeber vorliegt, richtet sich nach den allgemeinen Regeln und wirft keine besonderen Schwierigkeiten auf. Zahlt die Regierung die Zuwendungen aus ihrem allgemeinen Haushalt (nachdem sie diesem zuvor die Sonderabgaben zugeführt hat), so ist sie der Subventionsgeber. Im Falle eines vom Regierungshaushalt getrennten Wirtschaftssubjektes - ein Fonds oder eine Unterstützungskasse - ist das Rechtsverhältnis zwischen beiden ausschlaggebend. Setzt die Regierung die Höhe und Bemessungsgrundlage der Sonderabgabe sowie den 190 Vgl. Mederer; ePN 1996 (3), 46 (48 f.), zur portugiesischen Fernsehanstalt Radiotelevisao Portuguesa, die verpflichtet ist, das gesamte Staatsgebiet einschließlich Madeira und Azoren abzudecken und Sendezeiten für religiöse und pädagogische Programme bereitzuhalten. Die Regierung trägt dafür 15 % ihres Budgets. Die praktische Umsetzung dieses Konzepts wird allerdings von der komplexen Frage der Zurechnung der Gemeinkosten zu den verschiedenen Aktivitäten des Unternehmens beherrscht. 191 Der Begriff Sonderabgabe wird also nicht im Sinne des deutschen (Finanz-)Verfassungsrechts verwendet, siehe dazu Jarass / Pieroth, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 9; Tipke / Lang, Steuerrecht, § 3, Rz. 21 ff.; Birk, Steuerrecht, Rz. 111 ff.

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Schlüssel für die Ausschüttung fest und ist der Fonds verpflichtet, dies umzusetzen, so ist er eine angewiesene private Einrichtung und damit ein sonstiger Subventionsgeber nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iv. Das gilt erst recht, wenn die Regierung den Fonds zudem mit der Befugnis zur zwangsweisen Einziehung der Sonderabgabe ausgestattet hat. Umgekehrt liegt kein tauglicher Subventionsgeber vor, wenn die Tätigkeit des Fonds sich ausschließlich auf vertragliche, also freiwillig begründete Verpflichtungen der betroffenen Unternehmen stützt. Hier handelt es sich um Private, die zwar gemeinsam, aber unabhängig von der Regierung handein. 192 2. Die Gewährung eines VorteiLs

Auch die Gewährung eines Vorteils ist ohne weiteres zu bejahen, wenn die Regierung aus ihren sonstigen Haushaltsmitteln (also außer aus den Einnahmen aus der Sonderabgabe) weitere Ressourcen beisteuert. Dies geschieht bei der Zahlung der Zuwendungen aus dem allgemeinen Haushalt schlicht dadurch, dass die Summe der Zuwendungen die Summe der Sonderabgaben übersteigt, bei Abwicklung über einen Fonds dadurch, dass die Regierung diesem Zuschüsse zahlt, weil er sonst mit dauerndem Verlust operieren würde. 193 Halten die Summen von Sonderabgaben und Zuwendungen sich die Waage, so kommt es für die Frage, ob einem einzelnen Unternehmen eine Subvention gewährt wird, wieder darauf an, ob der Empfänger mehr erhalten hat als er von einem privaten Wirtschaftssubjekt als Gegenleistung für die Sonderabgabe erhalten hätte. Das bedeutet nicht, dass sich für jedes Unternehmen in jeder Wirtschaftsperiode Sonderabgabe und Zuwendung ausgleichen müssen. Vielmehr ist entscheidend, ob der Erwartungswert der Zuwendung der Sonderabgabe entspricht. Ob es in der betrachteten Periode tatsächlich zu einer Zahlung kommt, ist hingegen irrelevant. Stimmt nämlich der Erwartungswert mit der Sonderabgabe überein, so könnte ein nach versicherungsmathematischen Grundsätzen operierendes privates Wirtschaftssubjekt eine ähnliche Leistung wie die Regierung oder der Fonds anbieten. 194 Es könnte die Unternehmen gegen Zahlung einer Prämie in Höhe der Sonderabgabe gegen genau die Risiken versichern, die eine Zuwendung aus dem Fonds auslösen. Mit solchen Prinzipien verträgt es sich nicht, d. h. es wird ein Vorteil übertragen und es liegt eine Subvention vor, wenn die Höhe der Zahlung oder gar das "Ob" der Zahlung im Ermessen der Regierung oder des Fonds steht. Dann liegt 192 Review Pursuant to Article XV/:5, in: GATT, BISD 9th Supp\. (1960), S. 188 (192, Rz. 12); McGovem, Int. Trade Regulation, S. 313. 193 French Assisstance to Exports oi Wheat and Wheat Flour, in: GATT, BISD 7th Supp\. (1958), S. 46 (52, Rz. 13 f.). 194 Wobei vernachlässigt wird, dass kommerzielle Versicherer auch einen unternehmerischen Gewinn anstreben würden.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

der Verdacht nahe, das gesamte System diene nicht der Absicherung eines Risikos, sondern der Umverteilung von Ressourcen innerhalb eines Wirtschaftszweiges. Danach übertragen m. E. staatliche Ausfuhrkreditversicherungen für die mit Exporten verbundenen besonderen wirtschaftlichen Risiken dann keinen Vorteil, wenn sich die von den begünstigten Unternehmen gezahlten Prämien und die Leistungen an diese langfristig die Waage halten. Solche Versicherungen sind zwar nur dann Sonderabgaben im obigen Sinne, wenn für die Zahlungen auf Forderungsausfälle, etc. ausschließlich auf die vom sonstigen Vermögen getrennt gehaltenen Prämieneinnahmen zuriickgegriffen wird. Sie sind keine Sonderabgaben, wenn der Mitgliedstaat zur Bedienung seiner Leistungspflicht auf weiteres Vermögen zuriickgreift. Der Gedanke der Versicherbarkeit greift aber in beiden Fällen. Halten sich jeweils Prämien und Leistungen an die Unternehmen langfristig die Waage (entspricht also die Summe der Prämien der Summe der Erwartungswerte der Leistungen), dann könnte ein kommerzieller Kreditversicherer die gleichen Leistungen für die gleichen Prämien anbieten. 195 Zwar dienen solche Ausfuhrkreditversicherungen der Ausfuhrförderung, sind aber nicht nach Art. 3 untersagt, weil schon keine Subvention i. S. v. Art. 1 vorliegt.

VIII. Die Freiwilligkeit der Vorteilsgewährung

Eine andere Frage ist, ob eine Begünstigung nur dann einen Vorteil darstellt, wenn sie freiwillig erfolgt. Jedenfalls für den Beihilfebegriff des EG-Vertrages vertritt Müller-Graff, die "Freiwilligkeit sei dem Beihilfebegriff wesensimmanent". Der Vollzug einer allgemeinen rechtlichen Obligation sei nicht Hilfe, sondern Pflichterfüllung. 196 Intepretiert man seine Auffassung so, dass "freiwillig" jede Begünstigung sei, zu deren Gewährung die Regierung nicht verpflichtet sei, so birgt das eine Gefahr. Die Regierungen verfügen über weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich der Rechtsordnung in ihrem Territorium und können dementsprechend auf die Anspriiche der Unternehmen einwirken. Dies erlangt praktische Bedeutung nicht so sehr in dem Fall, in dem die Regierung durch eine Modifikation der Rechtslage neue Anspriiche schafft, sondern vielmehr dann, wenn sie auf Anspriiche gegen Unternehmen verzichtet, z. B. indem bestehende Anspriiche per Gesetz niedergeschlagen werden. Ist ein solches Gesetz einmal in Kraft, so ist 195 Es wird also ein Vorteil übertragen, wenn ein Staat die Ausfuhrkreditversicherung unentgeltlich gewährt. Aber z. B. die "Hermes"-Ausfuhrgewährleistungen der Bundesrepublik Deutschland sind entgeltlich und erzielten in den Jahren 1999 und 2000 Überschüsse der Prämien über die Leistungen von DM 215 Mio. bzw. DM 67 Mio. (nachdem in den Jahren 1997 und '98 Defizite von DM 583 Mio. bzw. DM 56 aufgetreten waren); vgl. Hermes Kreditversicherungs-AG, Jahresbericht 2000, S. 8; dies., Jahresbericht 1999, S. 2. 196 Müller-Graf!, ZHR 152,403 (423); vgl. auch Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Recht der EU, Art. 92 EG-Vertrag, Rz. 9.

§ 11 Die Spezifität einer Subvention

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der Verzicht auf die Realisierung der Forderung nicht mehr freiwillig; freiwillig in diesem Sinne war vielmehr der Erlass des Gesetzes. Das Beispiel zeigt, dass so die Regierung den Begriff der Freiwilligkeit und mit ihm den Subventionsbegriff weitgehend in der Hand hätte. Auch hier empfliehlt sich daher statt des Konzepts einer freiwilligen Begünstigung durch die Regierung der Vergleich mit der Situation eines privaten Wirtschaftssubjekts. Wenn eine wirtschaftlich gleichwertige Rechtspflicht auch dieses private Wirtschaftssubjekt treffen würde, dann ist die Erfüllung dieser Pflicht nicht die Übertragung eines Vorteils. 197 Damit werden aus dem Subventionsbegriff vor allem Schadensersatzleistungen und die Rückforderung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen ausgeschieden. 198

§ 11 Die Spezifität einer Subvention Die "Spezifität"199 einer Subvention ist ein zentraler Begriff des Übereinkommens, denn sie ist Voraussetzung für die Identifikation einer Subvention als verboten, anfechtbar oder ausgleichsfähig (Art. 1 Abs. 2) und damit conditio sine qua non für die direkte und indirekte Subventionsdisziplin sowie für Notifikationspflichten (Art. 8 Abs. 3, Art. 25 Abs. 2).200 Sie ist näher beschrieben in Art. 2 Abs. 1 Satz 1. Die Subvention muss "spezifisch für ein Unternehmen oder einen Wirtschaftszweig oder eine Gruppe von Unternehmen oder Wirtschaftszweigen,,201 sein. Eine Subvention ist spezifisch in diesem Sinne, wenn die gewährende Behörde oder die Gesetzgebung, nach welcher sich die gewährende Behörde richtet, den Zugang zu der Subvention ausdrücklich auf bestimmte Unternehmen beschränkt 197 Dies ist auch die materielle Idee hinter den Ausführungen von Müller-Graf!, ZHR 152, 403 (423). Letztlich geht es ihm ebenfalls um den Vergleich mit dem "für alle geltenden Ordnungsrahmen" und damit um Verpflichtungen, die auch Private treffen können. 198 Vg!. die Sachverhalte in EuGH, Rs. 61/79 (Denkavit), Slg. 1980, 1205 (1228, Rz. 31); EuGH, Rs. 811 /79 (Ariete), Slg. 1980,2545 (2555 f., Rz. 15 f.); EuGH, Rs. 826/79 (MIRECO), Slg. 1980,2559 (2575, Rz. 15); EuGH, verb. Rs. 106-120/87 (Asteris), Slg. 1988, 5515 (5540, Rz. 23 f.). 199 Eng!. "specificity", frz. "specificite", span. "especificidad". In der Übersetzung in BTDrs. 12/7986, S. 386 (387), heißt es als Überschrift zu Art. 2 mißverständlich "Besonderheiten"; im Text dort wird aber das Adjektiv "spezifisch" verwendet. 200 Über die Spezifiät als Tatbestandsmerkmal für Teil IV trifft Art. 8 Abs. 1 eine eigene Regelung. Nichtanfechtbar sind nichtspezifische und diejenigen spezifischen Subventionen, die Art. 8 Abs. 2 erfüllen. 201 Eng!. "specific to an enterprise or industry or group of enterprises or industries", frz. "specifique a une entreprise ou a une branche de production ou a un groupe d'entreprises ou de branches de production", span. "especffica para una empresa 0 rama de produccion 0 un grupo de empresas 0 ramas de produccion"; so bereits Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Ubereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. 1991.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

(Art. 2 Abs. 1 lit. a). Nichtspezifisch ist eine Subvention, wenn die gewährende Behörde oder die Gesetzgebung, nach welcher sich die gewährende Behörde richtet, objektive Bedingungen für den Anspruch auf die Subvention und deren Höhe aufstellt (Art. 2 Abs. llit. b). Ansonsten ist die Frage der Spezifität unter Beriicksichtigung diverser rechtlicher und wirtschaftlicher Faktoren zu entscheiden, u. a. der Anzahl der begünstigten Unternehmen und des Ermessensgebrauchs durch die gewährende Stelle (Art. 2 Abs. 1 lit. c). Auch durch "subnationale Einheiten,,202 gewährte Subventionen und nach Art. 3 verbotene Subventionen gelten als spezifisch (Art. 2 Abs. 2 und 3).

I. Die Entwicklung des Begriffes Weder GATT 1947 noch Subventionskodex 1979 enthielten den Rechtsbegriff der Spezifität oder etwas Vergleichbares. Art. 2 Abs. 1 lit. a und c kodifizieren die Praxis des V.S. Department oj Commerce bei der Festlegung von Ausgleichszöllen bis 1994; lit. b ist hingegen eine ausdriickliche Abkehr davon?03 Die spärliche Entwicklungsgeschichte dieses wichtigen Begriffes erklärt sich daraus, dass er nach bislang h. M. bereits ein Element des Subventionsbegriffes war und seine ausdriickliche Festschreibung überflüssig erschien. 204 Jetzt sind Subvention und Spezifität begrifflich voneinander getrennt. Damit gibt es auch nichtspezifische Subventionen (vgl. Art. 8 Abs. I lit. a), was nach der friiher h. M. in sich widerspriichlich gewesen wäre. Allerdings sind alle die Mitgliedstaaten belastenden Rechtsfolgen an den Tatbestand der spezifischen Subvention geknüpft (Art. 1 Abs. 2). Daher dürften kaum praktische Unterschiede zu einem Subventionsbegriff bestehen, der das Kriterium der Spezifität bereits beinhaltet.

So Horlickl Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (43). TrebilcocklHowse, Regulation of Int. Trade, S. 131; HorlicklClarke, WComp. 1994 (4),41 (43). In ständiger Praxis vertrat die ITA die Auffassung, nur "spezifische", nicht aber "allgemein erhältliche" Subventionen könnten durch einen Zoll ausgeglichen werden; vgl. McGovern, Int. Trade Regulation, S. 351; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 832. Die gerichtliche Überpriifung dieser Praxis durch den U.S. Court of International Trade in den 80er Jahren durch die Entscheidungen Carlisle Tire & Rubber Co. v. United States, 564 Fed. Supp. 834 (CIT 1983), Bethlehem Steel Corp. v. United States, 590 Fed. Supp. 1237 (CIT 1984), und vor allem Cabot Corp. v. United States, 620 Fed. Supp. 722 (CIT 1985), bestätigte diesen Ansatz, wenn auch nicht ohne Vorbehalte; vgl. HorlicklOliver, JWT 1989 (3), 5 (7 f.). Durch den U.S. Uruguay Round Agreements Act von 1994 haben die Vereinigten Staaten das Erfordernis der Spezifität in Gestalt des Art. 2 Übereinkommen ausdriicklich in ihr nationales Recht aufgenommen, vgl. 19 U.S.C. § 1677(5A). 204 Adamantopoluos, Subventionsrecht des GATT, S. 19; Crocioni, AustrianJPIL 1994,49 (55); McGovern, Int. Trade Regulation, S. 313. 202

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§ 11 Die Spezifität einer Subvention

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11. Die Struktur der Vorschrift Eine Legaldefinition der Spezifität einer Subvention enthält Art. 2 Abs. I Satz I nicht, sondern gibt lediglich einen Bezugspunkt an. Die Subvention muss spezifisch "für ein Unternehmen oder einen Wirtschaftszweig oder eine Gruppe von Unternehmen oder Wirtschaftszweigen" sein. Art. 2 Abs. 1 lit. a-c enthält Vorgaben, wie dies festzustellen ist.

J. Parallele Bestimmungen

Art. 2 Abs. 1 lit. a und b sind als parallele Bestimmungen formuliert. 205 In lit. a wird für gewisse Subventionen die Spezifität positiv festgestellt. Diese Subventionen unterliegen der Subventionsdisziplin; sie sind die "schwarzen" Subventionen. Umgekehrt bezeichnet lit. b eine weitere Gruppe von Subventionen als nichtspezifisch. Diese unterliegen nicht der Subventionsdisziplin und sind als "weiße" Subventionen nichtanfechtbar (Art. 8 Abs. 1 lit. a). Lit. c ist sprachlich und inhaltlich anders strukturiert. Hier wird nicht die Spezifität oder Nichtspezfität von Subventionen bestimmt, sondern es werden Kriterien aufgezählt, mit denen die Spezifität festgestellt wird. Auf den ersten Blick hat die Vorschrift die Funktion, die Lücke auszufüllen, welche lit. a und b lassen, da sie nicht alle Subventionen erfassen. Lit. c wäre die Vorschrift für die "Grauzone" zwischen den schwarzen und den weißen Subventionen. Bei einer solchen Interpretation müssten lit. a und b Vorschriften mit überschneidungsfreien Anwendungsbereichen sein. Mit diesem Textverständnis lässt sich jedoch nicht die Formulierung in lit. c erklären, die Nichtspezifität könne sich "aufgrund der Anwendung der Grundsätze unter den Buchstaben a und b,,206 ergeben. Denn wären lit. a und b Vorschriften mit diskreten Anwendungsbereichen, dann wäre nur die eine oder die andere anwendbar und Nichtspezifität ergäbe sich ohnehin nur aus lit. b.

2. Regel - Ausnahme - Gegenausnahme

Die Interpretation von lit. a und b im Sinne eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses kann dieses Problem lösen.207 Liegen objektive Kriterien für die Feststellung der 205 Das ist in den deutschen Übersetzungen nicht so deutlich wie in den authentischen Fassungen; vgl. engl. "Where the granting authority, or the legislation pursuant to wh ich the granting authority operates [ ... ]", frz. "Dans les cas Oll I'autorite qui accorde la subvention, ou la legislation en vertu de laquelle ladite autorite agit [ ... ]", span. "Cuando la autoridad otorgante, 0 la legislacion en virtud de la cu al actue la autoridad otorgante [ . . . ]". 206 Hervorhebung nicht im Original. 207 So auch Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (43).

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Förderfähigkeit im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b vor, so ist damit zugleich die Förderfähigkeit auf bestimmte Unternehmen beschränkt (lit. a), nämlich die Unternehmen, die diese objektiven Kriterien erfüllen. Jedoch stellt lit. b weitergehende Anforderungen. Auch mit nichtobjektiven oder willkürlichen Kriterien könnte nämlich die Förderfähigkeit auf bestimmte Unternehmen beschränkt werden. Damit bildet lit. beine Teilmenge von lit. a. Angesichts der gegensätzlichen Rechtsfolgen - Spezifität bei lit. a und Nichtspezifität bei lit. b - ist dies als Regel-AusnahmeVerhältnis aufzufassen. Rechtstechnisch ist lit. c wiederum eine Ausnahme zu lit. b. Die Anwendung dieser Vorschrift setzt voraus, dass eine Subvention zunächst lit. a, dann aber auch lit. b erfüllt. Die Wendung in lit. c "Anschein der Nichtspezifität, der sich aufgrund der Anwendung der Grundsätze unter den Buchstaben a und b ergibt" meint die aufeinander folgende Anwendung von zunächst lit. a (mit der Rechtsfolge der Spezifität) und danach von lit. b (mit der Rechtsfolge der Nichtspezifität). Die Struktur des Art. 2 Abs. 1 lit. a - c ist also Regel - Ausnahme - Gegenausnahme. Damit lassen sich mehrfach gestaffelte Teilmengen des Subventionsbegriffes bilden: Subventionen (Art. 1 Abs. 1) - spezifische Subventionen (Art. 2 Abs. 1 Satz 1) - ausdrücklich auf bestimmte Unternehmen beschränkte Subventionen (Art. 2 Abs. 1 lit. a) - wegen objektiver Vergabekriterien nichtspezifische Subventionen (Art. 2 Abs. 1 lit. b) - nach Art. 2 Abs. 1 lit. c spezifische Subventionen. Diese Interpretation hat allerdings eine unliebsame Folge. Es gibt nun Subventionen, über deren Spezifität in Art. 2 Abs. 1 keine weitere Aussage getroffen ist, nämlich Subventionen, die schon lit. a nicht erfüllen. Hier bleibt nur der Rückgriff auf die allgemeine Formulierung in Art. 2 Abs. 1 Satz 1: "spezifisch für ein U nternehmen oder einen Wirtschaftszweig oder eine Gruppe von Unternehmen oder Wirtschaftszweigen".

IH. Unternehmen und Wirtschaftszweige Nachdem der Begriff des Unternehmens bereits im Zusammenhang mit der Person des Subventionsempfängers erörtert worden ist - hier ergab sich insbesondere aus systematischen Erwägungen, dass ein Unternehmen ein Wirtschaftssubjekt ist, das nicht nur gelegentlich Waren anbietet -, soll nun die Besprechung des "Wirtschaftszweiges,,208 eingeschoben werden, um damit später die Definition der Spezifität zu erschließen. Anders als für den Begriff des Unternehmens enthält das Übereinkommen eine Legaldefinition des Wirtschaftszweiges in Art. 16 Abs. I: "die Gesamtheit der inländischen Hersteller ähnlicher Produkte,,209. Damit ist die zentrale Aufgabe bei Engl. "industry", frz. "branche de production", span. "rama de produccion". Engl. "the domestic producers as a whole of the like products", frz. "l'ensemble des producteurs nationaux de produits similaires", span. "ei conjunto de los productores nacio208

209

§ 11 Die Spezifität einer Subvention

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der Ennittlung eines Wirtschaftszweiges die Abgrenzung eines "Produkts" und der ihm "ähnlichen Produkte". Fußnote 46 zu Art. 15 definiert "ähnliches Produkt" als identisches Produkt oder ein Produkt mit solchen charakteristischen Eigenschaften, die dem betrachteten sehr ähnlich sind. 210 Für den weiteren Fortgang der Argumentation ist lediglich festzuhalten, dass "Wirtschaftszweig" eine Mehrzahl von Unternehmen beschreibt.

IV. Die Definition der Spezifität J. Das Regelungsziel als Ausgangspunkt

Beviglia Zampetti und Trebilcock / Howse nehmen die Unterscheidung zwischen spezifischen und nichtspezifischen Subventionen auf teleologischer Basis vor?ll Die Unterscheidung richte sich nach dem wettbewerbsverzerrenden Potential der Subvention. Dieses fehle "breit gestreuten" und "allgemein erhältlichen" Subventionen, deren Empfängerkreis nicht auf bestimmte Wirtschaftszweige beschränkt sei. Grund sei die Nähe solcher Subventionen zur allgemeinen Wirtschaftspolitik und zu Maßnahmen der Regierung wie Errichtung von Infrastruktur, Bildungswesen, Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung. Dadurch erhalte kein Unternehmen Kostenvorteile gegenüber seinen Wettbewerbern, und es komme nicht zu Wettbewerbsverzerungen. Den Gegenpol bildeten gezielt eingesetzte Subventionen (targeted subsidies). Sie beschränkten die Förderfähigkeit auf bestimmte Unternehmen oder Wirtschaftszweige. Ihnen wohne ein wettbewerbsverzerrendes Potential inne, denn sie veränderten die Einnahmen individueller Unternehmen im Vergleich zu ihren Konkurrenten. 212 Dieser Ansatz ist zutreffend, greift aber zu kurz. Beim Wort genommen bedeutet er nämlich, eine Subvention sei nur dann wettbewerbsverzerrend und spezifisch, nales de los productos similares"; vgl. auch Art. 1 und 4 Antidumping-Kodex 1994 i. V. m. Art. VI Abs. 6a GATI 1994, Art. 4 Antidumping-Kodex 1976, Art. 4 Antidumping-Kodex 1967 und Art. 6 Abs. 5 Subventionskodex 1979. 210 So schon Fn. 18 zu Art. 6 Subventionskodex 1979. Im Einzelnen zum Begriff "ähnliches Produkt" Berg, JWT 1996 (2), 195 (197 ff.). Siehe auch den kuriosen Fall Panel on United States Definition of lndustry Concerning Wine and Grape Products, in: GATI, BISD 39 th Suppl. (1991/92), S. 436 (438, Rz. 2.1 ff.): Nachdem die ITe festgestellt hatte, das Anbauen von Trauben falle nicht in den Wirtschaftszweig Weinherstellung - Trauben und Wein seien also keine "ähnlichen Produkte" -, wurde durch den U.S. Trade and Tarif! Act von 1984 in den U.S. Tarif! Act von 1930 die ausdrückliche Klausel aufgenommen, dass im Falle von Trauben und Wein (und nur dort) die Hersteller des Rohstoffs, der in das Produkt eingehe, ebenfalls zum inländischen Wirtschaftszweig gehörten. Die Sondergruppe stellte die GATI-Widrigkeit dieser Regelung fest (GATI, ebd., S. 447, Rz. 46). 211 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (7, 11 f. und 20); Trebilcockl Howse, Regulation of Int. Trade, S. 157. 212 Hervorhebung nicht im Original. 13 Grave

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

wenn sie die Wettbewerbsposition eines Unternehmens relativ zu seinen Konkurrenten verändere. Nichtspezifisch wäre folglich die gleichmäßige Subventionierung aller Unternehmen eines Wirtschaftszweiges. Tatsächlich kann aber der Wettbewerb auch verzerrt sein, wenn ganze Industriezweige subventioniert werden. Selbst wenn alle Unternehmen, die eine bestimmte Ware herstellen, gleichermaßen gefördert werden und ihre relative Position gegenüber ihren Konkurrenten unangetastet bleibt, kann sich die Nachfrage zu Lasten einer anderen Produktgruppe verschieben. In Art. 2 Abs. 1 Satz 1 ist hiergegen eine Vorkehrung getroffen. Spezifisch sind auch solche Subventionen, von denen ganze Wirtschaftszweige profitieren. Der geschilderte Ansatz muss daher ausgebaut werden. Ausgangspunkt der Argumentation bleibt aber die Herleitung des Begriffs der Spezifität aus dem Regelungsziel des Übereinkommens, nämlich die effiziente Allokation durch den Wettbewerbsmechanismus vor Verzerrungen durch Ressourcen der Regierung zu schützen. 2. Die Begrenzung des Empjängerkreises

Ist eine Subvention spezifisch für ein Unternehmen im Zuständigkeitsbereich der gewährenden Behörde (Art. 2 Abs. 1 Satz 1), so ist der Empfang der Subvention eine Besonderheit dieses Unternehmens gegenüber den anderen Unternehmen im Zuständigkeitsbereich der Behörde?13 Eine spezifische Subvention kommt also nicht allen Unternehmen zugute?14 Damit wird die Begrenztheit des Empfängerkreises zur Grundlage der Spezifität. Ein argumentum ad absurdum zeigt jedoch, dass nicht jede Subvention, die nur eine endliche Anzahl von Unternehmen begünstigt, spezifisch ist. Dann wäre nämlich jede Subvention ex post spezifisch, was wiederum der anerkannten Existenz nichtspezifischer Subventionen widerspräche. Jedenfalls muss es aber im Falle einer spezifischen Subvention zwei Kategorien von Unternehmen geben: (potentielle) Subventionsempfänger und solche, die von der Gewährung der Subvention ausgeschlossen sind. Ist das Ziel des Übereinkommens der Schutz des Wettbewerbs, so bedürfen bestimmte Maßnahmen keiner weiteren Aufmerksamkeit. Der Spezifitätstest ist nämlich noch vor der Subventionsdisziplin ein erster Filter. Im Falle der Feststellung der Spezifität ist er jedoch nicht die endgültige Entscheidung über die Zulässigkeit einer Subvention. Mit diesem Kriterium werden im Vorfeld der Subventionsdisziplin also die Maßnahmen ausgeschieden, die im Hinblick auf das Regelungsziel "uninteressant" sind, weil sie den Wettbewerb nicht gefährden können. Spezifische 213 Dieser sprachlich naheliegende Zusammenhang war möglicherweise der Grund für die mißverständliche Übersetzung des Begriffes Spezifität als "Besonderheit" in BT-Drs. 12/ 7986, S. 386 (387). 214 Ähnlich McGovern, Int. Trade Regulation, S. 313: ,,[A] subsidy is a measurable economic advantage [ . .. ] which discriminates against other enterprises or economic activities in the same country."

§ 11 Die Spezifität einer Subvention

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Subventionen sind hingegen zumindest potentiell wettbewerbsverzerrend. Sie unterliegen der Subventionsdisziplin (Art. lAbs. 2) und werden dort einer weiteren Analyse ihrer wirtschaftlichen Wirkungen unterzogen (Art. 3 ff.). Damit ist eine spezifische Subvention eine solche, bei der die Kategorien "potentiell Begünstigte" und "nicht förderfähige Unternehmen" so beschaffen sind, dass eine Wettbewerbsverzerrung nicht ausgeschlossen werden kann.

3. Die Informationsfunktion der relativen Preise

Der Wettbewerbsmechanismus stellt die effiziente Allokation der Ressourcen durch dezentrale Entscheidungsfindung sicher. Die Wirtschaftssubjekte erhalten keine Anweisungen von einer übergeordneten Instanz; ihre Entscheidungsgrundlage sind nur die Informationen, welche sie in ihrer Umwelt wahrnehmen. Die Informationen, welche die Koordination der Produktions- und Konsumpläne in der Weise sicherstellen, dass es tatsächlich zu einer effizienten Allokation kommt, sind die Preise der Produkte und Faktoren. Die Marktpreise liefern Informationen über die Knappheit der Güter und damit auch über deren effiziente Verwendung. Dabei sind nicht die in Geldeinheiten ausgedriickten Preise entscheidend. Es kommt vielmehr auf die relativen Preise, also das Verhältnis der Preise zweier Güter zueinander an?15 4. Die Spezijität als Verzerrung der relativen Preise

Wegen des unverzichtbaren Informationsgehalts der relativen Preise ist die effiziente Allokation gefährdet, wenn das Verhältnis zweier Preise verändert wird. Dann erhalten die Wirtschaftssubjekte Fehlinformationen und wählen Produktionsund Konsumpläne, die nicht zu einer effizienten Allokation führen. a) Der Umfang der Verzerrung Greift der Staat in den Wirtschaftskreislauf ein, so ist im Idealfall die Wirkung seiner Maßnahmen, die absoluten Preise derart zu verändern, dass die relativen Preise konstant bleiben. Dann ändern sich die Produktions- und Konsumpläne nicht. Als Beispiel für eine wirtschaftspolitische Maßnahme mit dieser Wirkung sei eine Auf- oder Abwertung der Währung genannt. Sie betrifft alle Preise gleichermaßen, d. h. verändert sie um den gleichen Faktor. Die relativen Preise hingegen werden nicht angetastet. Damit kann diese Maßnahme auch keine Allokationsverzerrung (innerhalb einer Volkswirtschaft) verursachen. 215 Deshalb treten im Modell der Vollkommenen Konkurrenz nicht die Preise von Gütern oder Faktoren, sondern immer die Quotienten zweier Preise in den Bedingungen für die optimale Allokation der Ressourcen auf; vgl. Sohmen, Allokationstheorie, S. 74 ff. 13*

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Die Argumentation, die wettbewerbsverzerrende Wirkung einer staatlichen Maßnahme könne dadurch entschärft werden, dass ihre Wirkung möglichst breit verteilt wird, legt nahe, nur eine Subvention, von der alle Unternehmen gleichmäßig profitieren, sei nichtspezifisch. Bei strenger allokationstheoretischer Betrachtung ist diese Aussage jedoch nicht haltbar. Selbst wenn man sämtliche Unternehmen einer Volkswirtschaft subventionierte, bliebe das Problem ungelöst, dass viele Produkte zugleich Zwischenprodukte für die Herstellung anderer Güter sind. Da Unternehmen solche Zwischenprodukte in verschiedenem Umfang einsetzen, profitieren sie in unterschiedlichem Maße von den staatlichen Maßnahmen, weil die Wirkungen der Subvention bei ihnen unterschiedlich kumulieren. 216 Wenn es aber nicht möglich ist, bei der Subventionierung eine Verzerrung der relativen Preise vollkommen auszuschließen, andererseits das Übereinkommen die Existenz nichtspezifischer Subventionen anerkennt (Art. 2 Abs. I lit. b, Art 8 Abs. 1 lit. a), so darf also nicht jede Verzerrung der relativen Preise zur Spezifität führen. Spezifisch ist mithin eine Subvention, die (nur) in einem bestimmten Maß die relativen Preise verzerrt. 217 b) Intrasektorale und intersektorale Verzerrungen Zwei Konstellationen sind zu betrachten: Preisverschiebungen innerhalb bestimmter Industriezweige und Preisverschiebungen zwischen Industriezweigen. Beeinflusst eine Subvention die Einnahmen einzelner Unternehmen eines Wirtschaftszweiges, so führt sie zu einer Besserstellung gegenüber den Konkurrenten. Die Subvention verändert den Preis des Produkts relativ zu den Produkten der Wettbewerber (intrasektorale Verzerrung). Daher übermittelt der Preismechanismus Fehlinformationen. Die Subvention ist potentiell wettbewerbsverzerrend. 218 Dies ist die Spezifität einer Subvention für ein Unternehmen oder eine Gruppe von Unternehmen. Die Regierung kann aber auch alle Konkurrenten innerhalb eines Wirtschaftszweiges gleichermaßen durch eine Subvention fördern?19 Auch eine solche Konstellation kann die Spezifität einer Subvention begründen. Selbst wenn die Regierung alle Unternehmen eines Wirtschaftszweiges derart subventioniert, dass die 216 Sussman, LPIBus. 1986, 475 (505), mit Beispielen dafür, dass keine Maßnahme der Regierung allen Unternehmen gleichmäßig zugute kommt. 217 Ähnlich Trebilcockl Howse, Regulation of Int. Trade, S. 157 - allerdings ohne auf die relativen Preise abzustellen: Eine allgemein erhältliche, also nichtspezifische Subvention sei eine solche, die die Preise bestimmter Güter "nicht unverhältnismäßig beeinflusse" (disproportionately influence). 218 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5 (20). 219 Vgl. die Sachverhalte in EG-Kommission, Entscheidung Nr. 83/245/EWG vom 12. Januar 1983 (Textilindustrie in Frankreich), ABI. EG Nr. L 137 vom 26. Mai 1983, S. 24; EuGH, Rs. 173/73 (Familienzulagen), Slg. 1974,709 (713, Rz. 4).

§ 11 Die Spezifität einer Subvention

197

relativen Preise ihrer Produkte untereinander unverändert bleiben, so würden dennoch die relativen Preise der Produkte dieses Wirtschaftszweiges im Verhältnis zu den Produkten anderer Wirtschaftszweige sinken. Damit wird von der ersten Produktgruppe relativ zur zweiten zuviel verbraucht (intersektorale Verzerrungen).220 Auch das ist eine Abweichung von der effizienten Allokation. Solche Subventionen bezeichnet das Übereinkommen als spezifisch für einen Wirtschaftszweig. Eine Subvention könnte aus den gleichen Erwägungen selbst dann noch spezifisch sein, wenn sie an alle Unternehmen aus einer Mehrzahl von Wirtschaftszweigen ausgeschüttet würde (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz I: "spezifisch für [ ... ] eine Gruppe von Wirtschaftszweigen"). c) Die allokationstheoretische Interpretation der Spezifität Einerseits können Subventionen zu Gunsten aller Unternehmen mehrerer Wirtschaftszweige spezifisch sein, andererseits ist die gleichmäßige Förderung aller Unternehmen einer Volkswirtschaft nicht erforderlich, damit eine Subvention in den Genuss der Nichtspezifität kommt. Zwischen "alle Unternehmen" und "Gruppen von Wirtschaftszweigen" muss also die Grenze zwischen spezifisch und nichtspezifisch verlaufen. Im Hinblick auf die Funktion unverzerrter relativer Preise im Wettbewerbsmechanismus gilt eine Subvention nur dann als nichtspezifisch, wenn sie die absoluten Preise so verändert, dass eine hinreichende Zahl relativer Preise annähernd unverändert bleibt. Dann tritt gesamtwirtschaftlich betrachtet keine fühlbare Veränderung der Produktions- und Konsumpläne ein und die effiziente Allokation ist nicht gefährdet. Diese sehr starke Bedingung - oft ist die Veränderung der Produktions- und Konsumpläne das erklärte Ziel der subventionierenden Regierung - lässt vermuten, dass sich in der Praxis die überwiegende Zahl der Subventionen als spezifisch erweisen wird. Das ist mit Blick auf die Rechtsfolgen auch gerechtfertigt. Die Feststellung der Nichtspezifität entzieht eine Subvention völlig der multilateralen Disziplin (Art. 8 Abs. I lit. a; vgl. auch Art. 9 Abs. 1, der nur auf Art. 8 Abs. 2 verweist und damit nichtspezifische Subventionen selbst vom Konsultationsverfahren ausnimmt). Andererseits folgen aus der Feststellung der Spezifität allein noch keine Beschränkungen zu Lasten eines Mitgliedstaates. Hierzu müssen jeweils weitere Tatbestandsmerkmale erfüllt sein (vgl. Art. 3, 5 und 10 i. V. m. Art. VI Abs. 6a GATT 1994). Nichtspezifisch dürfen daher nur Subventionen sein, deren wettbewerbsverzerrendes Potential zuverlässig ausgeschlossen werden kann. Allerdings sind quantitative Aussagen über die hinreichende Zahl annähernd unveränderter relativer Preise in genereller Form nicht möglich, zumal Wertungen 220 Es bedarf nicht des Arguments, es komme durch Subventionen zu Gunsten ganzer Wirtschaftszweige zu Veränderungen der relativen Preise gegenüber den Produkten eines ausländischen konkurrierenden Wirtschaftszweiges. Selbst innerhalb einer geschlossenen Volkswirtschaft lässt sich die verzerrende Wirkung solcher Subventionen nachweisen.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

und Prognosen erforderlich sind. Als Faustformellässt sich aber festhalten: Je weiter der Kreis der von einer Subvention begünstigten Unternehmen ist und je gleichmäßiger das Budget verteilt wird, desto weniger werden die relativen Preise verändert und desto eher kann die Subvention als nichtspezifisch eingeordnet werden?21 Die dennoch unumwunden eingeräumten Schwierigkeiten bei der praktischen Rechtsanwendung verdeutlichen die Beispiele der deutschen Herrnes-Ausfuhrförderung und der belgischen Operation Maribel. Die Garantien und Bürgschaften der Bundesrepublik Deutschland, die im Rahmen der Herrnes-Ausfuhrgewährleistungen gestellt werden, können für alle "Lieferungs-, Leistungs- und Finanzierungsverträge,,222 und damit allen Unternehmen gewährt werden. Sie sind jedenfalls de iure-nichtspezifisch. Nur eine genaue Analyse der tatsächlich begünstigten Unternehmen könnte jedoch die Frage nach der de Jacto-Spezifität beantworten. 223 Solange aber die Konzentration der Ausfuhrgewährleistungen in einem Wirtschaftszweig oder einer Gruppe von Wirtschaftszweigen nicht nachgewiesen ist, wird man die Herrnes-Ausfuhrgewährleistungen als nichtspezifisch ansehen können. Dass die Beurteilung selbst dann problematisch sein kann, wenn die Förderung unmittelbar aus der Rechtsgrundlage folgt und mit dieser deshalb sämtliche Informationen über die Begünstigten und ihre Verteilung über die verschiedenen Wirtschaftszweige verfügbar sind, zeigt die Operation Maribel. 224 Dabei wurden in Belgien für begrenzte Zeit die Beiträge der Arbeitgeber zur Sozialversicherung gesenkt. Begünstigt waren alle sozial versicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisse. Unterstellt man deren gleichmäßige Verteilung auf alle Unternehmen (sieht man also vereinfachend von der Ballung geringfügiger, sozialversicherungsfreier Tätigkeiten in bestimmten Branchen ab), so handelte es sich um eine nichtspezifische Subvention. Dennoch profitierten Wirtschaftszweige mit arbeitsintensiver Produktion stärker als kapitalintensivere. Es kam zu einer Verzerrung der relativen Preise 221 Im Rahmen des Übereinkommens keinesfalls widersprüchlich wäre es, wie von Generalanwalt beim EuGH Capotorti befürchtet, "Beihilfen in einzelnen Sektoren für verboten und jene mit größerer Reichweite für erlaubt zu halten"; vgl. seine Schlussanträge in EuGH, Rs. 249/81 (Buy Irish), Sig. 1982,4005 (4031); ihm zustimmend allerdings Generalanwalt Dannon in seinen Schlussanträgen in EuGH, verb. Rs. 'C-72 191 und C-73 / 91 (Sloman Neptun), Sig. 1993, S. 1-887 (914 f., Rz. 49 f.). 222 Hermes Kreditversicherungs-AG, Richtlinien für die Übernahme von Ausfuhrgewährleistungen, Ziffer 1.5. 223 Zu den Begriffen de iure- Nichtspezifität und de Jacto-Spezifist siehe sogleich im Text unter § 11 VI und 2. 224 Vgl. den Sachverhalt in EG-Kommission, Entscheidung Nr. 97/239/EG vom 4. Dezember 1996 über von Belgien im Rahmen des Programms "Maribel a" und "Maribel b" gewährte Beihilfen, ABI. EG Nr. L 95 vom 10. April 1997, S. 25 ff.; dazu Mederer; CPN 1996 (3),46 (48). Siehe auch McGovem, Int. Trade Regulation, S. 352, zu den Problemen bei der Anwendung des Spezifitätstests im US-amerikanischen Antisubventionsrecht, wenn nicht bestimmte Wirtschaftszweige begünstigt, sondern bestimmte Wirtschaftszweige von einer Begünstigung ausgenommen werden.

§ II Die Spezifität einer Subvention

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der Produkte. Daneben kam es auch auf den Faktormärkten zu Verschiebungen. Da der Faktor Arbeit relativ zum Faktor Kapital billiger wurde, stellten die Unternehmen vermehrt Arbeitskräfte ein und fragten weniger materielle Investitionsgüter (die oft manuelle Arbeit ersetzen) nach - die Beschäftigungsförderung war gerade das Ziel des Programms. Nach Ablauf der Operation Maribel a wollte die belgische Regierung die Herabsetzung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung durch das Folgeprogramm Maribel b fortführen. Allerdings wurde die Ermäßigung nun nach Wirtschaftszweigen gestaffelt. 225 Hier war für den die geringste Herabsetzung übersteigenden Teil eine spezifische Subvention anzunehmen. Später schlug die belgische Regierung vor, die Beiträge der Arbeitgeber um einen Pauschalbetrag pro Arbeitnehmer zu senken (Maribel c). Allerdings sollte die Reduzierung für Arbeiter stärker ausfallen als für Angestellte. Wirtschaftszweige mit hohem Angestelltenanteil (z. B. Banken, Versicherungen) wurden weniger entlastet als Wirtschaftszweige mit hohem Arbeiteranteil (z. B. Bauunternehmen)?26 Die belgische Regierung wollte die schlechter ausgebildeten Arbeitskräfte begünstigen (sprich: den relativen Preis solcher Arbeitsleistungen senken). Dennoch wirkte sich Maribel c wohl nicht auf die Herstellung einzelner Produkte so viel stärker aus, dass es zu fühlbaren Verschiebungen in den Verbrauchsplänen der Abnehmer kam. Mithin war Nichtspezifität anzunehmen. Die Beispiele illustrieren, dass der Spezifitätstest bei der Ermittlung des wettbewerbsverzerrenden Potentials einer Subvention in gewisser Weise vergröbert und typisiert. Gewisse Unschärfen werden damit unvermeidlich, sind als Zugeständnis an die Praktikabilität der Subventionskontrolle aber in Kauf zu nehmen, denn erst das entbindet von einer detaillierten Analyse der Wirkungen aller von WTO-Mitgliedern gewährten oder geplanten Subventionen. 227 5. Mögliche Kritik

Eine naheliegende Kritik am Begriff der Spezifität ist, dass Subventionen, die innerstaatlich gesehen nichtspezifisch seien, auf globalem Niveau spezifisch sein 225 Stärker entlastet werden sollten Wirtschaftszweige, die dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzt waren. - Fast überflüssig zu erwähnen, dass dieses Vorhaben von der EG-Kommission gestoppt wurde; siehe die Nachweise in Fußnote 24. 226 Vergleichbar ist der in EuGH, Rs. 203/82 (Arbeitgeberbeiträge zur Krankenversicherung), Sig. 1983,2525 (2530, Rz. 3), entschiedene Fall: Die italienische Regierung übernahm einen Teil der Arbeitgeberbeiträge zur Krankenversicherung, wobei dieser Teil für weibliche Beschäftigte höher ausfiel als für männliche. Dadurch wurden Industriezweige bevorzugt, die einen hohen Anteil Frauen beschäftigten. Ein Grenzfall ist die Bevorzugung aller verarbeitenden Unternehmen (Industrie) gegenüber Dienstleistern, vgl. EG-Kommission, Vorschlag für zweckdienliche Maßnahmen betreffend die irische Körperschaftssteuer, ABI. EG Nr. C 395 vom 18. Dezember 1998, S. 19. 227 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5 (21).

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

könnten; das Argument der mangelnden Wettbewerbs verzerrung sei daher fragwürdig. In der Tat ist dem wenig entgegenzuhalten. Sicherlich dürfte es in einem globalen vollkommenen Wettbewerb keine Subventionen geben, welche die relativen Preise von Produkten verschiedener Länder verändern. Allerdings geht das Übereinkommen davon aus, dass Subventionen auf nationaler Ebene gewährt werden und selbst dann nichtspezifisch sein können (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Art. 8 Abs. 1 lit. a). Weubewerbsverzerrungen durch die Existenz nationaler Subventionen werden in gewissem Umfang in Kauf genommen, um den Mitgliedstaaten dieses Instrument ihrer Wirtschaftspolitik zu erhalten?28 Eine ähnliche Stoßrichtung hat die Kritik von Bourgeois. Es sei nicht zu verstehen, dass eine Subvention in Höhe von 5 % der Produktionskosten als unfaire Weubewerbsverzerrung bekämpft werde (Art. 6 Abs. 1 lit. a), wogegen eine 50 %ige Wechselkursänderung fatalistisch hingenommen werde. 229 Auch durch regierungsseitig beeinflusste Wechselkurse könne der Preis inländischer Güter relativ zu ausländischen gesenkt werden, wobei eine Wechselkursänderung die relativen Preise inländischer Güter untereinander nicht antaste. Das ist als Kritik am gesamten Welthandelssystem berechtigt, als Kritik am Übereinkommen selbst jedoch nicht. Dieses ist nicht das einzige Regelwerk für den internationalen Handel und es ist nicht seine Aufgabe, sämtliche Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen. 23o Vielmehr hat es einen begrenzten Anwendungsbereich: durch staatliche Ressourcen verursachte Verzerrungen. Zudem sieht sich die WTO in der Tradition der Konferenz von Bretton Woods und überlässt daher monetäre Fragen dem Internationalen Währungsfonds (Art. III Abs. 5 WTO-Übereinkomrnen). Das Übereinkommen über den Internationalen Wahrungsfonds verbietet den IWF-Mitgliedern "die Manipulation der Wechselkurse [ ... ], um einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Mitgliedern zu erhalten" (Art. IV Abs. 1 lit. iii. IWF-Übereinkommen 231 ). Sofern diese Vorschrift sich als praktisch nicht operabel erweist, begründet das kein grundsätzliches Defizit des Spezifitätskriteriums oder des Übereinkommens.

228 So wohl auch McGovem, Int. Trade Regulation, S. 313: ,,[A] subsidy is a measurable economic advantage [ ... ] which discriminates against other enterprises or economic activities in the same country. .. - Hervorhebung nicht im Original. Die Diskriminierung zu Lasten ausländischer Unternehmen, also ihr Ausschluss von einer Begünstigung, ist danach nicht erfasst. 229 Bourgeois, GATI Rules for Industrial Subsidies, in: Petersmann/Hilf, New GATI Round, S. 219 (233): "some sort of 'Act of God' ". 230 Bleckmann, RabelsZ 1984,419 (426). 231 Übereinkommen über den Internationalen Wahrungsfonds, abgedruckt in: Sartorius II - Internationale Verträge, Europarecht, Ordnungsziffer 44.

§ 11 Die Spezifität einer Subvention

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V. Die Ausgestaltung der Definition im Einzelnen Das Konzept der spezifischen Subvention als einer solchen, welche die relativen Preise verzerrt, ist in Art. 2 Abs. llit. a-c präzisiert, wobei die dort niedergelegten Regeln nicht für alle Subventionen eine Lösung bereithalten. Fällt eine Subvention nicht unter lit. a, so ist über ihre Spezifität angesichts der allgemeinen Definition zu entscheiden. 1. De iure-Spezijität Eine Subvention ist spezifisch, wenn "die gewährende Behörde oder die Gesetzgebung, nach der sich die gewährende Behörde richtet, den Zugang zu einer Subvention ausdrücklich auf bestimmte Unternehmen beschränkt,,232 (Art. 2 Abs. 1 lit. a). "Bestimmte Unternehmen" sind dabei sowohl ein Unternehmen oder ein Wirtschaftszweig als auch eine Gruppe von Unternehmen oder Wirtschaftszweigen (Art. 2 Abs. 1 Satz 1). Hier wird die Feststellung der Spezifität auf eine abstrakte Aussage über die Förderfähigkeit der Unternehmen gestützt (daher de iure-Spezifität), wobei diese Aussage entweder von der gewährenden Behörde getroffen wird oder sich in den rechlichen Vorgaben befindet, die eine andere Institution der gewährenden Behörde macht. An dieser Stelle fließt die Praxis der Subventionsvergabe noch nicht in die Analyse ein. Damit werden keineswegs die Augen vor der Gefahr verschlossen, die gewährende Behörde könne die gesamten Mittel in einem Wirtschafts zweig oder gar auf ein Unternehmen konzentrieren. Für derlei Fälle steht die Vorschrift in lit. c bereit. Durch die systematische Trennung der Untersuchung von abstrakter Rechtsgrundlage und konkreter Vergabepraxis wird es aber möglich, den Spezifitätstest auch schon vor der Vergabe der ersten Subvention anzuwenden, weil für die Beurteilung die Kenntnis tatsächlicher Fälle nicht erforderlich ist. 233 Der Regelungsgrund für diese Vorschrift liegt auf der Hand. Wenn schon die abstrakten Vorgaben für die Subventionsvergabe die Förderfähigkeit auf bestimmte Unternehmen beschränken, so ist eine Verzerrung der relativen Preise zwingende Folge der Subventionierung. Die Feststellung der Spezifität gemäß Art. 2 Abs. 1 lit. a erfolgt allerdings nur vorbehaltlich der Vorschriften in lit. bund c.

232 Eng\. "the granting authority, or the legislation pursuant to which the granting authority operates, explicitly limits access to a subsidy to certain enterprises", frz. "I'autorite qui accorde la subvention, ou la legislation en vertu de laquelle ladite autorite agit, limite expressement acertaines entreprises la possibilite de beneficier de la subvention", span. "Ia autoridad otorgante, 0 la legislacion en virtud de la cual actue la autoridad otorgante, limite explfcitamente el acceso a la subvencion a determinadas empresas"; so bereits Art. 2 Abs. I lit. a Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. 1991. 233 Das ist nach Brazil - Export Financing Programme for Aircraft - Report of the Panel (Dokument WT /DS46/R vom 14. April 1999), S. 79 (Rz. 7.13), wichtig für die Effektivität der Subventionsdisziplin.

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

2. De iure-NichtspeziJität

Subventionen sind nicht spezifisch, wenn "die gewährende Behörde oder die Gesetzgebung, nach der sich die gewährende Behörde richtet, objektive Kriterien oder Bedingungen für den Anspruch auf die Subvention und deren Höhe aufstellt, sofern der Anspruch automatisch entsteht und die Kriterien und Bedingungen genau eingehalten werden,,234 (Art. 2 Abs. 1 lit. b). Auch hier kommt es auf die abstrakte Aussage über die Förderfähigkeit an (daher de iure-Nichtspezifität). Hintergrund für diese Regelung ist, dass die gleichmäßige Begünstigung der Unternehmen innerhalb einzelner Wirtschaftszweige und die Gleichverteilung der potentiell Begünstigten über die ganze Wirtschaft die (annähernde) Konstanz der relativen Preise sichert. Lit. bist rechtstechnisch eine Ausnahme zu lit. a. Die Feststellung der Nichtspezifität nach lit. b kann durch Anwendung von lit. c noch in ihr Gegenteil verkehrt werden. a) Objektive Bedingungen oder Kriterien Zunächst muss sich gemäß Art. 2 Abs. 1 lit. b die Förderfähigkeit der Unternehmen und die Höhe des Subventionsanspruchs nach objektiven Bedingungen oder Kriterien richten. Objektive Bedingungen oder Kriterien sind "horizontal anwendbare Kriterien oder Bedingungen wirtschaftlicher Art, die neutral sind und bestimmte Unternehmen gegenüber anderen nicht bevorzugen,.235, wie z. B. die Zahl der Beschäftigten oder die Größe des Unternehmens (Fn. 2 zu Art. 2). 234 Eng!. "the granting authority, or the legislation pursuant to which the granting authority operates, establishes objective criteria or conditions goveming the eligibility for, and the amount of, a subsidy [ .. . ], provided that the eligibility is automatic and that such criteria and conditions are strictly adhered to", frz. ,,1' autorite qui accorde la subvention, ou la legislation en vertu de laquelle ladite autorite agit, subordonne 11 des criteres ou conditions objectifs le droit de beneficier de la subvention et le montant de celle-ci [ ... ]. 11 condition que le droit de beneficier de la subvention soit automatique et que lesdites criteres ou conditions soient observes strictement", span. "la autoridad otorgante, 0 la legislacion en virtud de la cual actue la autoridad otorgante, establecza criterios 0 condiciones objecitivos que rijan el derecho a obtener la subvencion y su cuantfa [ ... ], siempre que el derecho sea automatico y que se respeten estrictamente tales criterios 0 condiciones"; so bereits Art. 2 Abs. 1 lit. a Ubereinkomrnen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. 1991. 235 Die Übersetzungen dieser Fußnote in AB!. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 156, und in BT-Drs. 12/7986, S. 386 (388), sind mißverständlich; vg!. eng!. "Objective criteria or conditions, as used herein, mean criteria or conditions which are neutral, which do not favour certain enterprises over others. and wh ich are economic in nature and horizontal in application [ ... ]"; frz. "L' expression 'criteres ou conditions objectifs' telle qu' elle est utilisee ici s' entend de criteres ou conditions neutres, qui ne favorisent pas certaines entreprises par rapport 11 d'autres, et qui sont de caractere economique et d'application horizontale [ ... ]"; span. "Las expesion 'criterios 0 condiciones objetivos' aquf utilizada significa criterios 0 condiciones que sean imparciales, que no favorezcan a determinadas empresas con respecto a otras y que sean de caracater economico y de aplicacfon horizontal [ ... ]"; so bereits Art. 2 Abs. I lit. a Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. /991.

§ 11 Die Spezifität einer Subvention

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Damit ein Kriterium wirtschaftlicher Art ist, muss es einen wirtschaftlichen Anknüpfungspunkt haben. Das Untemehmen muss, um förderfähig zu sein, eine bestimmte Eigenschaft aufweisen, die Art oder Umfang der Untemehmenstätigkeit beschreibt. Insbesondere eine geographische Anküpfung ist damit aus ge schi ossen?36 Daneben muss es sich um horizontal anwendbare Kriterien handeln. Es dürfen keine Anknüpfungspunkte gewählt werden, die ausschließlich für eine begrenzte Anzahl von Wirtschaftszweigen einer Volkswirtschaft als Beschreibung dienen können. Im Gegenteil müssen Unternehmen eines jeden Sektors sie erfüllen können. Anknüpfungspunkt muss also eine das Unternehmen beschreibende Dimension sein, die prinzipiell jedes Unternehmen aufweisen kann. Als Beispiele für horizontale Kriterien nennt die Fußnote 2 zu Art. 2 die Anzahl der Beschäftigten und die Größe des Unternehmens; als Gegenbeispiel sei die Verwendung eines bestimmten Rohstoffes im Produktionsprozess hinzugefügt. Tatsächlich ist es jedoch problematisch, die Größe des Unternehmens als horizontalen Anknüpfungspunkt zu wählen. Wird die Größe anhand von Umsatz oder Bilanzsumme gemessen, so ergibt sich unweigerlich aus dem Geschäftsgegenstand eine Ungleichbehandlung der verschiedenen Wirtschaftszweige. So sind Großhandelsbetriebe umsatzstark, Betriebe, die sich auf die Anfertigung von Einzelstücken spezialisiert haben, eher umsatzschwach. 237 Unternehmen, die langfristige Zahlungsziele einräumen, weisen eine höhere Bilanzsumme aus als Unternehmen mit wenig Außenständen. Abhilfe kann hier die Kombination mehrerer Kriterien schaffen. Hauptanwendungsfall des Art. 2 Abs. I lit. b ist die so genannte Mittelstandsförderung bzw. die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU). In den Mitgliedstaaten der EG wird zur Bestimmung der kleinen und mittleren Unternehmen eine einheitliche Definition verwandt, die sich auf drei Kriterien stützt. (I) Ein kleines Unternehmen beschäftigt weniger als 50 Personen. (2) Es weist einen Jahresumsatz von höchstens 7 Mio. ECU oder eine Bilanzsumme von höchstens 5 Mio. ECU aus. (3) Nicht mehr als 25 % der Kapitalanteile oder Stimmrechte dürfen in der Hand von Unternehmen sein, welche selbst keine kleinen Unternehmen sind. (1) Ein mittleres Unternehmen beschäftigt weniger als 250 Personen. (2) Es weist einen Jahresumsatz von höchstens 40 Mio. ECU oder eine Bilanzsumme von höchstens 27 Mio. ECU aus. (3) Nicht mehr als 25 % der Kapitalanteile oder Stimmrechte dürfen in der Hand von Unternehmen sein, welche selbst keine mittleren Unternehmen sind?38 236 Vennutlich deshalb mussten die in Fußnote 2 zu Art. 2 Abs. I lit. b Satz I Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 enthaltenen weiteren Kriterien Arbeitslosenquote und Pro-Kopf-Einkommen ("level[s] of unemployment, average per capita income" - Hervorhebung im Original) wieder gestrichen werden. Sie führten zu einer regionalen Differenzierung und waren deshalb im Draft Final Act 1991 nicht mehr enthalten. 237 EG-Kommission, Empfehlung Nr. 96/280/EG vom 3. April 1996 betreffend die Definition der kleinen und mittleren Unternehmen, ABI. EG Nr. L 107 vom 30. April 1996, S. 4 (5).

204

3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Diese Kriterien bewirken, dass Förderprogramme, die sich an kleine und mittlere Unternehmen richten, grundsätzlich nichtspezifisch i. S. v. Art. 2 Abs. I lit. b sind. Ein solches Förderprogramm könnte nur dann spezifische Wirkung haben, wenn die kleinen und mittleren Unternehmen in bestimmten Sektoren konzentriert sind. Hier muss eine flexible Lösung über lit. c erfolgen. 239

b) Anspruch auf Subventionierung und Einhaltung der Bedingungen Die Rechtsgrundlage der Subventionsgewährung, auf welcher die Einordnung als nichtspezifische Subvention basieren soll, muss einen Anspruch auf die Subvention einräumen (Art. 2 Abs. 1 lit. b). Sie muss über das "Ob" der Subventionsgewährung abschließend entscheiden; der gewährenden Behörde darf hier kein Entscheidungsspielraum zustehen. Die beiden Merkmale "Anspruch auf die Subvention" und "Einhaltung der (Förder-)Bedingungen" gehören systematisch zusammen. Sie gewährleisten, dass die Nichtspezifität einer abstrakten Rechtsgrundlage nicht bei der Implementierung des Förderprogramms von der ausführenden Behörde unterlaufen wird. Der Rechtsanspruch auf Subventionierung verhindert, dass die Behörde die verfügbaren Haushaltsmittel in bestimmten Sektoren konzentriert und andere Sektoren leer ausgehen lässt, die Behörde also die in der Rechtsgrundlage vorgesehene Förderbreite nicht voll ausschöpft. Durch die Einhaltung der Bedingungen wird gesichert, dass die Behörde nicht, auch nicht hinsichtlich der Höhe einzelner Auszahlungen, die Grenzen der Rechtsgrundlage überschreitet.

c) Nachprüfbarkeit Eine Subvention profitiert nur dann vom Status der Nichtspezifität, wenn die Förderkriterien durch "Gesetz, Verordnung oder andere amtliche Unterlagen klar festgelegt sind, so dass eine Nachprüfung möglich ist,,240 (Art. 2 Abs. 1 lit. b). Durch jemanden, der nicht der Regierung des subventionierenden Mitgliedstaates angehört, sollen die Förderbedingungen im Hinblick auf die Anforderungen des 238 EG-Kommission, Empfehlung Nr. 96/280/EG vom 3. April 1996 betreffend die Definition der kleinen und mittleren Unternehmen, AB!. EG Nr. L 107 vom 30. April 1996, S. 4

(8 f.).

Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6),5 (12, Fn. 20). Eng!. .,c1early spelled out in law, regulation, or other official document, so as to be capab1e of verification", frz . .,c1airement enonces dans la legislation, la reglementation ou autre document officiel, de maniere pouvoir etre verifies", span . .,c1aramente estipulados en una ley, reglamento u otro documtento oficial de modo que se puedan verificar"; so bereits Art. 2 Abs. 1 lit. b Satz 2 Übereinkommen i. d. F. des Drajt Final Act 1990 bzw. 1991. 239

240

a

§ 11 Die Spezifität einer Subvention

205

Art. 2 Abs. I lit. b beurteilt werden können. Damit wird nicht eine gerichtliche Nachprüfung von Entscheidungen der Behörde seitens von der Begünstigung ausgeschlossener Unternehmen festgeschrieben (Umkehrschluss aus Art. 23, der die gerichtliche Überprüfbarkeit von Ausgleichszöllen durch betroffene Unternehmen ausdrücklich vorschreibt). Das richtet sich nach dem nationalen Verwaltungs( -prozess-)recht. Vielmehr soll das allgemeine Auskunftsverfahren nach Art. 25 Abs. 8 gesichert werden, das anderen Mitgliedstaaten eine Überprüfung ermöglicht. Ist eine Subvention nämlich nichtspezifisch, so muss sie nicht notifiziert werden (Art. 25 Abs. 2), weshalb es dem nationalen Recht des subventionierenden Mitgliedstaates überlassen bliebe, ob er die Bedingungen für die Subventionsvergabe überhaupt in abstrakter Form niederlegt. Die Förderbedingungen, deren Einhaltung Voraussetzung für die Nichtspezifiät ist, wären den anderen Mitgliedstaaten in keiner Weise zugänglich. Die Art, in welcher die Vergabekriterien festzuhalten sind, beschreibt Art. 2 Abs. I lit. b als erste von drei Alternativen mit den Worten "durch Gesetz". Nach dem Verständnis der westlichen Industrie1änder handelt es sich dabei um von einer gewählten Volksvertretung gesetztes Recht. Die Übertragbarkeit dieser Auslegung in das Recht der WTO ist jedoch zweifelhaft, denn man müsste unterstellen, dass alle Mitgliedstaaten unter dem Begriff Gesetz mehr oder minder das Gleiche verstehen. Dazu müssten gewisse staatsorganisatorische Gemeinsamkeiten bestehen, insbesondere eine gewählte Volksvertretung mit legislativen Kompetenzen. Die Interpretation des Wortes "Verordnung" als durch die Exekutive gesetztes Recht steht vor einem analogen Problem. Abhilfe schafft eine Interpretation, bei der es ausschließlich auf den Begriff der "amtlichen Unterlagen" ankommt, für den Gesetz und Verordnung nur Beispiele darstellen (vgl. Art. 2 Abs. I lit. b: "Gesetz, Verordnung oder andere amtliche Unterlagen,,241). Im Hinblick auf das Regelungszie1, nämlich die Regierung dazu anzuhalten, die Förderbedingungen zu dokumentieren, ist eine amtliche Unterlage eine solche, die von der Regierung selbst erstellt wurde und ein Mindestmaß an Zugänglichkeit des Textes für jedermann sichert, z. B. durch Veröffentlichung oder Zusendung auf Verlangen?42

3. De facto-Spezijität Art. 2 Abs. I lit. c ist eine (Gegen-)Ausnahme zu lit. a und b. Hier erfolgt eine Abkehr von dem Prinzip, dass die Rechtsgrundlage einer Subvention die Einordnung als spezifisch oder nichtspezifisch vorgibt. Vielmehr wird dies nun auf die Hervorhebung nicht im Original. Hingegen kommt es nicht auf die Bindungswirkung oder Verbindlichkeit der Regelwerke für die gewährende Behörde an, denn als Sanktion für die Nichteinhaltung der Förderbedingungen ist die Rechtswidrigkeit der Subventionsvergabe nach nationalem Recht ohnehin irrelevant. Entscheidend ist vielmehr der Entzug des Status der Nichtspezifität, der auch bei der Nichteinhaltung unverbindlicher Verwaltungsvorschriften erfolgen kann. 241

242

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3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

tatsächliche Vergabepraxis gestützt (daher de Jacto-Spezifität)?43 Durch die de Jacto-Spezifität wird der ausschließlich fonnale Anknüpfungspunkt der vorhergehenden Regelungen korrigiert, die damit im Ergebnis zu Vennutungen werden. 244 Diese können durch Berücksichtigung der in lit. c Satz 2 genannten Faktoren widerlegt oder bestätigt werden?45 Wenn die Subvention sich tatsächlich an bestimmte Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Satz I richtet, so ist sie ungeachtet der Nichtspezifität ihrer Rechtsgrundlage spezifisch.

a) Die einzelnen Tatbestände der de Jacto-Spezifität Der Tatbestand der "Inanspruchnahme eines Subventions programms durch eine begrenzte Anzahl bestimmter Unternehmen,,246 erfasst den Fall, dass eine Subvention nach ihrer Rechtsgrundlage allen Unternehmen offen steht, sie tatsächlich aber nur an einzelne Unternehmen fließt. Soweit die Konzentration des Förderprogramms allerdings von der Empfängerseite, also den Unternehmen verursacht wird - insbesondere dadurch, dass sich (zunächst) nur eine begrenzte Anzahl von Unternehmen um eine Förderung bemüht -, kann die Subvention nicht ohne weiteres als spezifisch angesehen werden, sondern es ist der so genannte Laufzeitvorbehalt zu beachten (dazu sogleich unter c). Das Kriterium der "vorwiegenden Inanspruchnahme durch bestimmte Unternehmen,,247 ist eine Abschwächung des ersten. Hier ist die Konstellation gemeint, dass zwar Unternehmen aus diversen Sektoren das Förderprogramm in Anspruch nehmen, aber Unternehmen aus bestimmten Wirtschaftszweigen derart gehäuft unter 243 Für die Unterscheidung zwischen der de iure- und de facto-Spezifität von Subventionen hatten die Entscheidung Cabot Corp. v. United States des U.S. Court of International Trade, 620 Fed. Supp. 722 (CIT 1985), und die nachfolgende Praxis des U.S. Department of Commerce Vorbildfunktion. Sie ließen die formelle allgemeine Verfügbarkeit einer Subvention nicht ausreichen, um die Nichtspezifität zu begründen; HorlicklOliver; JWT 1989 (3), 5 (7 f.); Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (21, insbes. Fn. 77); HorlicklClarke, WComp. 1994 (4), 41 (43); TrebilcocklHowse, Regulation oflnt. Trade, S. 131. 244 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (21). Das war in Art. 2 Abs. 2 Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 ausdrücklich vorgeschrieben: ,,[I]t may be neccessary to look beyond any nominal non-specificity to determine whether the subsidy either is in fact obtainable predorninantly by an industry or group of industries [ ... ] and thereby grants de facto a benefit to certain enterprises" - Hervorhebung im Origina!. 245 Art. 2 Abs. 2 lit. c Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 stellte ausschließlich auf die Ermessensausübung durch die gewährende Behörde ab; die Vorschrift i. d. F. des Draft Final Act 1991 enthielt bereits die heutige Aufzählung. 246 Eng!. "use of a subsidy programme by a lirnited number of certain enterprises", frz. "utilisation d'un programme de subventions par un nombre limite de certaines entreprises", span. "utilizaci6n de un programa de subvenciones por un numero limitado de determinadas empresas". 247 Eng!. "predominant use by certain enterprises", frz. "utilisation dominante par certaines entreprises", span. "utilizaci6n predorninante par determinadas empresas".

§ 11 Die Spezifität einer Subvention

207

den Subventionsempfängern auftreten, dass das Gros der Mittel in einen oder mehrere Wirtschaftszweige fließt. 248 Es kommt dann zu intersektoralen Verzerrungen. Mit der "Gewährung unverhältnismäßig hoher Subventions beträge an bestimmte Unternehmen,,249 soll verhindert werden, dass die begünstigten Unternehmen zwar über die Wirtschaftszweige der gesamten Volkswirtschaft annähernd gleich verteilt sind, die meisten von ihnen aber nur relativ geringe Beträge erhalten, wogegen der überwiegende Teil der Mittel auf wenige Wirtschaftszweige oder gar wenige Unternehmen konzentriert wird.

b) Der Diversifikationsvorbehalt Der Diversifikationsvorbehalt - die "Berücksichtigung der Diversifikation der wirtschaftlichen Aktivitäten im Zuständigkeitsbereich der gewährenden Behörde,,25o - dient ebenso wie der folgende Laufzeitvorbehalt der Anpassung des Spezifitätstests an die Gegebenheiten des Einzelfalls. 25 1 Dem Konzept der Spezifität als Beschränkung der Subventionierung auf bestimmte Unternehmen wohnt eine Selektivität der Förderung inne. Es werden nicht alle begünstigt. 252 Ein solcher Ansatz verlangt die Angabe des Bezugspunktes "alle Unternehmen". Denkbar wäre als Maßstab u. a. die Gesamtheit aller weltweit existierenden Wirtschaftszweige. Die problematischen Folgen einer solchen Auslegung verdeutlicht ein fiktives Beispiel. Befinden sich im Zuständigkeitsbereich einer Behörde ausschließlich Unternehmen eines oder weniger Wirtschaftszweige, so ist jede Subvention, die von dieser Behörde vergeben wird, zwangsläufig spezifisch und unterliegt der Subventionsdisziplin. Der wirtschaftspolitische Spielraum der Behörde wäre im Vergleich zu solchen Behörden erheblich eingeschränkt, in deren Zuständigkeit eine diversifizierte Wirtschaft angesiedelt ist. Das Ergebnis erscheint umso unerwünschter, weil solche industriellen Monokulturen im Fall einer 248 Wenig, Antidumping - und Antisubventionsrecht, in: Dauses, EU -Wirtschaftsrecht, Kap. K.II, Rz. 73. 249 Eng!. "the granting of disproportionately large amounts of subsidy to certain enterprises", frz. "octroi a certaines entreprises de montants de subventions disproportionnes", span. "la concesion de cantidades desproporcionadamente elevadas de subvenciones a determinadas empresas". 250 Eng!. "account shall be taken of the extent of diversification of economic activities within the jurisdiction of the granting authority", frz. "il sera tenu compte de I' importance de la diversification des activites economiques dans la jurisdiction de I' autorite qui accorde la subvention", span. "se tendra en cuenta el grado de diversification de las activitades economicas dentro la jurisdiccion de la autoridad otorgante"; so bereits Art. 2 Abs. 1 lit. c Satz 2 Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. 1991. 251 Beide - Diversifikations- und Laufzeitvorbehalt - sind Abweichungen von der Praxis des U.S. Department oj Commerce; Horlickl Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (43). 252 McGovem, Int. Trade Regulation, S. 313.

208

3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Krise über geringere Regenerationskräfte verfügen und auf eine aktive Wirtschaftspolitik der Regierung umso mehr angewiesen sind. Daher erzwingt der Diversifikationsvorbehalt eine Rücksichtnahme auf die wirtschaftliche Struktur im Zuständigkeitsbereich der gewährenden Behörde, wenn der Bezugspunkt "alle Unternehmen" festgelegt wird.

c) Der Laufzeitvorbehalt Die Rücksicht darauf, "wie lange das Subventionsprogramm bereits angewandt wird,,253 (Laufzeitvorbehalt), beruht auf der schlichten Notwendigkeit, bei der gewährenden Behörde die eingehenden Anträge nacheinander zu bearbeiten und die Subventionen nacheinander auszuzahlen. Möglicherweise benötigen auch die potentiell begünstigten Unternehmen unterschiedlich lange, um einen Antrag auf Subventionsgewährung zu stellen. Selbst wenn also die abstrakte Rechtsgrundlage der Subventionierung den Anforderungen der Nichtspezifität nach lit. b genügt, so kann jedes Subventions programm in der ersten Phase seiner Durchführung tatsächlich spezifisch sein. Das soll nicht genügen, um den Status als nichtspezifische Subvention zu beseitigen. Vielmehr soll die gewährende Behörde ausreichend Zeit haben, eine nichtspezifische Vergabepraxis zu entwickeln.

VI. Die Subventionsvergabe durch subnationale Regierungen Eine Subvention, die von einer subnationalen Regierung vergeben wird, ist dann spezifisch, wenn sie "auf bestimmte Unternehmen innerhalb eines genau bezeichneten geographischen Gebiets im Zuständigkeits bereich der gewährenden Behörde beschränkt ist,,254 (Art. 2 Abs. 2 Satz 1). Solche Subventionen waren erstmals im Vorschlag der EG vom 30. November/1. Dezember 1989 angesprochen, wo die EG darauf hinwies, diese unterschieden sich in ihren Wirkungen nicht von Subventionen nationaler Regierungen. 255 Art. 2 Abs. 1 lit. d Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 und Art. 2 Abs. 2 Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1991 enthielten die Bestimmung, dass eine Subvention, die durch eine subna253 Eng!. "account shall be taken [ ... ] of the length of time during wh ich the subsidy programme has been in operation", frz. "il sera tenu compte [ ... ] de la periode pendant laquelle le programme de subventions a ete applique", span. "se tendra en cuenta [ ... ] el penodo durante el que se haya aplicado el programa de subvenciones"; so bereits Art. 2 Abs. I lit. c Satz 2 Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. 1991. 254 Eng!. "Iimited to certain enterprises within adesignated geographical region within the jurisdiction of the granting authority", frz. "limitee acertaines entreprises situees a I'interieur d'une region geographique determinee relevant de la jurisdiction de l'autorite qui accorde cette subvention", span. "las subvenciones que se limiten a determinadas empresas situadas en una region geognifica designada de la jurisdiccion de la autoridad otorgante". 255 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 863 .

§ 11 Die Spezifität einer Subvention

209

tionale Regierung vergeben wird, auch dann spezifisch sei, wenn alle Unternehmen in ihrem Zuständigkeitsbereich potentiell förderfähig gewesen wären. Jetzt ist die Spezifität restriktiver definiert und führt damit tendenziell zu einer verringerten Subventionsdisziplin. Die aktuelle Fassung sichert die Gleichbehandlung der nationalen und subnationalen Subventionsgeber. Nach den vorherigen Entwüfen hätte nämlich in einem kleinen Mitgliedstaat, insbesondere einem stark exportabhängigen Entwicklungsland, das sich auf die Herstellung weniger Produkte beschränkt, eine Subvention, die sich nicht einmal an alle Unternehmen im Land richtet, nichtspezifisch sein können. Dagegen wäre in subnationalen Einheiten großer Mitgliedstaaten - u. U. größer als andere Staaten und mit deutlich diversifizierterer Wirtschafts struktur (z. B. deutsche Länder wie Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg oder die US-Bundesstaaten New York und Kalifornien) - jede Subvention, auch wenn sie sich an alle Unternehmen richtete, zwingend spezifisch gewesen. Dieser Widerspruch wird dadurch beseitigt, dass der Spezifitätstest für den Zuständigkeits bereich der subventionierenden Behörde vorzunehmen ist, sowohl für nationale als auch für subnationale Regierungen. Sieht man das Wesen der Spezifität einer Subvention in deren verzerrender Wirkung auf die relativen Preise, so bergen tatsächlich sektoriell orientierte Subventionen eher die Gefahr einer Abweichung von der effizienten Allokation infolge von Fehlinformationen durch den Preismechanismus als allgemein erhältliche Subventionen auf subnationaler Ebene. Es ist aber im Auge zu behalten, dass derartige Subventionen sektoriell wirken, wenn ein bestimmter Industriezweig im geförderten Gebiet dominiert. 256

VII. Die Spezifität der verbotenen Subventionen

Das bisher vorgestellte Konzept, nur Subventionen, welche die relativen Preise verzerren, seien der Subventionsdisziplin unterworfen, kennt mit Art. 2 Abs. 3 eine - scheinbare - Ausnahme. Ausfuhr- und Importsubstitutionssubventionen gemäß Art. 3 gelten unabhängig vom Kreis ihrer Begünstigten als spezifisch. Allerdings ist Art. 3 eine Regelung des Teils II, so dass nach Art. lAbs. 2 die Spezifität Tatbestandsmerkmal der verbotenen Subventionen sein müsste. Gemäß Art. 2 Abs. 3 kann die Spezifität sich aber auch daraus ergeben, dass sie die Voraussetzungen des Art. 3 erfüllt; damit wäre die Spezifität Rechtsfolge der Einordnung als verbotene Subvention. Der Gefahr eines Zirkelschlusses lässt sich (nur) durch einen Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte und das Regelungsziel der Art. 2 und 3 begegnen.

256

Neundörfer, Politik von Kommission und Rat, in: Börner I Neundörfer, Recht der Bei-

hilfen, S. 83. 14 Grave

210

3. Teil: Die allgemeinen Eigenschaften einer Subvention

Nach Ansicht von Horlick/Clarke ging schon der Subventions kodex 1979 stillschweigend davon aus, dass Ausfuhrsubventionen spezifisch seien?57 Der "Rahmen für die weiteren Verhandlungen", den das Mid Term Review Agreement von 1988 aufstellte, erwähnte die Spezifität als Verhandlungsgegenstand bei den ausgleichsfähigen oder sonst angreifbaren Getzt: anfechtbaren) Subventionen und die allgemeine Verfügbarkeit als Voraussetzung der Nichtausgleichsfähigkeit oder Nichtangreifbarkeit Getzt: Nichtanfechtbarkeit). Im Zusammenhang mit den verbotenen Subventionen tauchte ein solcher Verhandlungsgegenstand nicht auf, was den Schluss nahelegt, dass die Bestimmung der verbotenen Subventionen von dem Begriffspaar Spezifität / allgemeine Verfügbarkeit unabhängig sein sollte. Tatsächlich fügt sich die Aussage, Ausfuhrsubventionen seien stets spezifisch, auch in das allokationstheoretische Konzept der Spezifität ein. Ausfuhrsubventionen führen hinsichtlich des gleichen Gutes zu einer Preisdifferenzierung zwischen dem Absatz auf einem Auslands- und dem Inlandsmarkt. 258 Die Prüfung ihres wettbewerbsverzerrenden Potentials ist damit überflüssig, denn es ist immer gegeben. Ein solcher Gedankengang gilt mutatis mutandis auch für Importsubstitutionssubventionen. Hier wird nicht nach dem Absatzmarkt diskriminiert, sondern nach der Herkunft eines Gutes. Importierte Produkte werden schlechter gestellt als inländische. Auch das ist per se eine Wettbewerbsverzerrung. Im Ergebnis sind Art. 1 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 3 daher so zu verstehen, dass Ausfuhr- und Importsubstitutionssubventionen stets als spezifisch anzusehen sind?59 Die Spezifität ist Rechtsfolge der Klassifizierung als verbotene Subvention, nicht deren Voraussetzung?60

Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (44 f.). Crocioni, AustrianJPIL 1994, 49 (56). 259 Crocioni, AustrianJPIL 1994,49 (55); Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (44 f.). 260 So im Ergebnis auch Canada - Certain Measures Affecting the Automotive lndustry Panel Report, S. 390 (Rz. 10.171 f.); lndonesia - Certain Measures Affecting the Automobile lndustry - Report ofthe Panel (Dokument WT/DS54/R vom 2. Juli 1998), S. 362 (Rz. 14.155), beide allerdings ohne nähere Begründung. 257 258

Vierter Teil

Die einzelnen Subventionsformen Der Besprechung der allgemeinen Eigenschaften einer Subvention in Form eines finanziellen Beitrages der Regierung (Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1) folgen nun die einzelnen Tatbestände, die einen solchen begründen können: direkte Kapitaltransfers (Art. 1 Abs. I lit. a Nr. I i), Einnahmeausfälle (Nr. ii) und Transfers von Waren oder Dienstleistungen (Nr. iii). Auch die Einkommens- oder Preisstützung (Art. I Abs. I lit. a Nr. 2) soll hier Berücksichtigung finden. Zwar ist sie keine besondere Form des finanziellen Beitrags der Regierung, sondern diesem systematisch gleichgeordnet. Viele der Aussagen über die allgemeinen Eigenschaften von finanziellen Beiträgen habe aber auch hier Gültigkeit, weshalb die Darstellung in diesem Zusammenhang sinnvoll erscheint. Sämtliche Formen des finanziellen Beitrags wie auch die Einkommens- oder Preisstützung stellen erst dann eine Subvention dar, wenn zugleich ein Vorteil übertragen wird (Art. I Abs. I lit. b). Die genannten Maßnahmen sind also solche, die eine Subvention begründen können. Im Folgenden wird auch auf die Feststellung des Vorteils für die einzelnen Subventionsformen eingegangen, weil sich erst dadurch ein vollständiges Bild ergibt.

§ 12 Subventionen in Form von direkten Kapitaltransfers Die erste im Übereinkommen genannte Form eines finanziellen Beitrages ist nach Art. I Abs. I lit. a Nr. I i "eine Praktik der Regierung, die einen direkten Transfer von Geldern (z. B. Zuschüsse, Kredite und Kapitalzufuhren) oder potentielle direkte Transfers von Geldern oder Verbindlichkeiten (z. B. Kreditbürgschaften) beinhaltet"l. Die Klassifizierung erfolgt also durch zwei Merkmale: durch den I Eng!. "a govemment practice involves a direct transfer of funds (e.g. grants, loans, and equity infusion), potential direct transfers of funds or liabilities (e.g. loan guarantees)", frz. "une pratique des pouvoirs publics comporte un transfert direct de fonds (par exemple, sous la forme de dons, prets et participation au capital social), ou des transferts directs potentieis de fonds ou de passif (par exemple, des garanties de pret)", span. "la pnictica de un gobiemo implique una transferencia directa de fondos (por ejemplo, donaciones, prestamos y aportaciones de capital) 0 posibles transferencias directas de fondos 0 de pasivos (por ejemplo, garantias de prestamos)"; so schon Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i Übereinkommen i. d. F. des Drajt Final Act 1990 bzw. 1991.

14*

212

4. Teil: Die einzelnen Subventionsforrnen

Gegenstand des Transfers "Geld oder Verbindlichkeiten" und durch die Modalität "tatsächlich oder potentiell". Hingegen kommt der Formulierung "Praktik der Regierung"2 keine eigenständige Bedeutung zu, insbesondere ist ein Element der Dauer oder eine ständige Wiederholung der fraglichen Maßnahme nicht erforderlich. Dies ergibt sich aus einer systematischen Zusammenschau mit Art. 6 Abs. 1 lit. c (Rettungs subventionen für einzelne Unternehmen), der voraussetzt, dass einmalige Maßnahmen der Regierung vom Subventionsbegriff erfasst sind.

I. Direkte Kapitaltransfers

Der direkte Transfer von Geldern ist die einfachste Form einer Subvention. Das Übereinkommen nennt als Beispiele Zuschüsse, Darlehen und Kapitalzufuhren. Die Beschränkung des Transfergegenstandes auf Geld ermöglicht die systematische Abgrenzung zu lit. iii. Finanzielle Beiträge als Bewegungen von Vermögensbestandteilen können in Bewegungen von Geld und von Wirtschaftsgütern unterteilt werden. Letzteres hat dabei mit der Subventionsform des Transfers von Waren oder Dienstleistungen eine eigene Regelung erfahren. 1. Die Richtung der Übertragung

Die Richtung des Transfers, d. h. an wen die Regierung die finanziellen Mittel überträgt, spielt im Rahmen von Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i keine Rolle. Dass der Grundfall des Transfers von der Regierung an ein Unternehmen erfasst ist, ergibt sich bereits aus der Nennung von Zuschuss, Darlehen und Kapitaleinlage als Beispiele. Erfasst ist aber auch der Fall, dass ein Transfer zwischen der Regierung und einem Dritten stattfindet, z. B. wenn die Regierung die Schulden eines Unternehmens bei seinen Gläubigem begleicht. Das folgt aus der hier vertretenen Auffassung, es reiche aus, dass überhaupt ein finanzieller Beitrag stattfindet und dass sich das Vorliegen einer Subvention und die Person des Begünstigten danach bestimmen, ob und wem ein Vorteil übertragen wird. 2. Der direkte Transfer

Der Transfer der Mittel muss nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i "direkt" erfolgen. Hieraus darf nicht geschlossen werden, es dürfe zum Zwecke des Transfers nur eine einzige Transaktion stattfinden und eine dritte Person dürfe in die Abwicklung nicht eingeschaltet sein. Dann könnte nämlich selbst über lit. iv in Verbindung mit lit. i der gebräuchliche Fall nicht mehr unter den Subventionsbegriff subsumiert werden, dass ein Fördermechanismus einen Zuschuss unter Einschaltung der Haus2

Hervorhebung nicht im Original.

§ 12 Subventionen in Form von direkten Kapitaltransfers

213

bank des begünstigten Unternehmens auszahlt. Die rechtliche Qualifikation eines finanziellen Beitrages ändert sich vielmehr solange nicht - d. h. ein Transfer bleibt "direkt" -, wie ein durchgehend determinierter Strom von Ressourcen vorliegt.

3. Die Abgrenzung zum Transfer von Waren oder Dienstleistungen

Auch der Ankauf von Waren oder die Inanspruchnahme von Dienstleistungen durch die Regierung erfolgen in der Regel gegen Entgelt und führen damit zu einem direkten Kapitaltransfer zwischen Regierung und Unternehmen. Für die Bestimmung des Anwendungsbereichs des Art. 14 lit. d (Höhe einer ausgleichsfähigen Subvention in Form des Transfers von Waren oder Dienstleistungen) ist die Entscheidung erforderlich, ob eine Maßnahme nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i oder Nr. iii zu beurteilen ist. Dabei auf die Existenz einer Gegenleistung abzustellen, ist nicht möglich. Weder kann das Fehlen einer Gegenleistung zwingend zur Anwendung von lit. i führen, denn dort sollen Darlehen erfasst sein, für die eine Gegenleistung in Form einer Zinszahlung erfolgt, noch kann gerade die Existenz einer Gegenleistung als ungeschriebenes Merkmal der Nr. i betrachtet werden, weil dort (verlorene) Zuschüsse als Beispiele aufgeführt sind. Die Lösung des Abgrenzungsproblems ergibt sich aus einer Betrachtung derjenigen Fälle, die tatsächlich unter beide Alternativen fallen können. Findet ein Transfer von Waren oder Dienstleistungen von der Regierung an ein Unternehmen statt, so kann die Gegenleistung nur ein Kapitaltransfer des Unternehmens sein. Nr. i erfasst aber ausschließlich Kapitaltransfers der Regierung. Möglicher Kollisionsfall ist daher nur der Transfer von Waren durch ein Unternehmen an die Regierung. 3 Besteht hier die Gegenleistung der Regierung nicht in einer Geldzahlung (so z. B. beim Tausch), so ist eine Überschneidung ebenfalls ausgeschlossen, weil kein Kapitaltransfer stattfindet. Übrig bleibt lediglich der Erwerb einer Ware durch die Regierung gegen eine Geldleistung. Zu dieser Fallgruppe gehört insbesondere der Kauf einer Ware durch die Regierung. Dies wird der statistisch überwiegende Fall des Transfers von Waren sein. Es ist anzunehmen, dass der Normgeber diesen Fall vor Augen hatte, als er die Regelung in Nr. iii schuf. Daher muss der Fall des Erwerbs einer Ware durch die Regierung gegen Geld unter Nr. iii subsumiert werden. Methodisch ist der Konflikt zwischen Nr. i und iii daher so aufzulösen, dass Nr. iii im Rahmen seines Anwendungsbereiches lex specialis zu Nr. i ist und Vorrang genießt. Ist Nr. iii allerdings nicht anwendbar, so kann das Vorliegen eines finanziellen Beitrages selbständig nach den Voraussetzungen der Nr. i beurteilt werden, ohne eine Sperrwirkung der Nr. iii befürchten zu müssen. Das erlangt Bedeutung für Verträge über die entgeltliche Überlassung einer Ware an die Regierung, z. B. Miete oder (kurzfristiges) 3 Der Transfer von Dienstleistungen an die Regierung ist aus systematischen Gründen in Nr. iii nicht aufgeführt; siehe oben § 9 I 3.

214

4. Teil: Die einzelnen Subventionsfonnen

Leasing. Das lässt sich nicht mehr unter den Begriff des Erwerbs fassen; es kann aber immer noch ein finanzieller Beitrag nach Nr. i vorliegen.

11. Potentielle direkte KapitaItransfers

Für die Alternative des potentiellen direkten Transfers von Geldern oder Verbindlichkeiten gelten die obigen Ausführungen ebenfalls, nur tritt hier das Attribut "potentiell" hinzu. Im Zeitpunkt der Beurteilung ist der Transfer also noch nicht erfolgt. Es handelt sich vielmehr um einen zukünftigen, möglichen Transfer. Dabei geht es nicht darum, bloße Erwartungen hinsichtlich zukünftiger Transfers in den Subventionsbegriff einzubeziehen. Vielmehr muss bereits im Zeitpunkt der Beurteilung ein konkretes Ereignis festgelegt sein, das den tatsächlichen Transfer auslöst. Auch das im Text genannte Beispiel der Kreditbürgschaft erfüllt diese Bedingung. Hier liegt das auslösende Ereignis in der Regel in der Nichtzahlung des Schuldners auf seine Verbindlichkeit. Keine Rücksicht nimmt diese Definition auf die Wahrscheinlichkeit, mit der das auslösende Ereignis eintritt. Gerade bei Kreditbürgschaften reicht diese Spanne von quasi Null - z. B. bei der Gewährträgerhaftung des Landes Nordrhein-Westfalen für die Westdeutsche Landesbank - bis hin zu fast 100 % im Falle der Bürgschaft für einen Kredit an ein konkursreifes Unternehmen. Diesen Unterschieden wird erst bei der Bestimmung des Vorteils und der Höhe der Subvention Rechnung getragen. Wenn nun ein finanzieller Beitrag schon in dem Zeitpunkt vorliegen kann, in dem der Transfer nur möglich ist, so führt das zu der Frage, ob eine zweite Subvention vorliegt, wenn der Transfer tatsächlich durchgeführt wird. Am klassischen Fall des potentiellen Transfers, der Bürgschaft, zeigt sich, dass die Beurteilung des potentiellen Transfers diejenige des späteren tatsächlichen Transfers jedenfalls nicht sperrt. Eine Bürgschaft der Regierung ist die Grundlage für einen Kapitaltransfer zwischen der Regierung und einem Dritten, dem Gläubiger des begünstigten Unternehmens, und ist daher ein potentieller Transfer. Die Bürgschaft überträgt zugleich dem Unternehmen einen Vorteil in Form günstiger Darlehenskonditionen. Es liegt also eine Subvention vor. Realisiert sich nun das Ausfallrisiko und nimmt der Gläubiger die Bürgschaft in Anspruch, so findet zwischen ihm und der Regierung ein (tatsächlicher) direkter Transfer von Geld statt. Ob das einen Vorteil zugunsten des Schuldners begründet, hängt vom weiteren Fortgang ab. Nach deutschem Zivilrecht ist der Schuldner nun der Regierung zur Zahlung der Bürgschafts summe verpflichtet. 4 Realisiert die Regierung diese Forderung gegen den 4 Aus übergegangenem Anspruch auf Rückzahlung des Darlehens (§§ 774 Satz I, 607 Abs. I BGB) und aus dem der Bürgschaftserteilung zugrundeliegenden Rechtsverhältnis (in der Regel ein Aufwendungsersatzanspruch nach §§ 675, 683, 684, 670 BGB), vgl. Sprau, in: Palandt, BGB, § 774, Rz. 1.

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ursprünglichen Schuldner, so hat dieser zwar das Darlehen infolge der Bürgschaft zu vorteilhaften Konditionen erhalten, er erhält durch die Zahlung der Regierung auf die Bürgschaft aber keinen weiteren Vorteil. Verzichtet die Regierung hingegen auf die Durchsetzung ihrer Forderungen gegen den Schuldner, so ist dieser zunächst durch die Konditionen des Darlehens und später durch den Fortfall der Rückzahlungsverpflichtung begünstigt. Mithin sind der potentielle Transfer und der nachfolgende tatsächliche Transfer einer selbständigen Beurteilung auf das Vorliegen einer Subvention zu unterziehen. IH. Direkte Transfers von Verbindlichkeiten als Subventionen

Werden Kapitaltransfers durch die Begriffspaare "Geld - Verbindlichkeiten" und "tatsächlich - potentiell" beschrieben, so ergeben sich daraus vier mögliche Kombinationen, u. a. der "tatsächliche Transfer von Verbindlichkeiten". Dieser Tatbestand fehlt in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i. Ist damit eine Transaktion, mit der die Regierung die Verbindlichkeit eines Unternehmens gegenüber einem Dritten übernimmt und dieser Dritte das Unternehmen als ursprünglichen Schuldner aus der Haftung entlässt, nicht vom Subventionsbegriff erfasst?5 Damit wäre ein einfacher Weg gefunden, verlorene Zuschüsse durch eine wirkungsgleiche Maßnahme zu ersetzen, die nicht der Subventionsdisziplin unterliegt. Der Behauptung, es handle sich um einen finanziellen Beitrag der Regierung und die Maßnahme falle schon deshalb unter den Subventionsbegriff, steht der abschließende Charakter der Aufzählung in Art. lAbs. 1 lit. a Nr. 1 i-iv entgegen. Andererseits würde die Effektivität der Subventionsaufsicht erheblichen Schaden leiden, wenn derartige Maßnahmen der Regierung aufsichtsfrei blieben. Hier handelt es sich um einen Konflikt zwischen zwei gleichermaßen anerkannten Auslegungsmethoden, nämlich einerseits die Analyse des Wortlautes und das Verbot der Überschreitung desselben und andererseits das Bestreben nach der Absicherung des Regelungsziels. Ob die zur Rechtsanwendung berufenen Organe der WTO im Interesse des Schutzes des Wettbewerbs den Sprung über den Wortlaut hinaus wagen werden, ist kaum vorherzusagen. IV. Einzelne Formen direkter Kapitaltransfers

Im Folgenden sollen einige Formen direkter Kapitaltransfers aufgeführt werden. 6 Die Aufzählung ist dabei weder erschöpfend noch überschneidungsfrei. 5 Vgl. den Sachverhalt in EG-Kommission, Entscheidung Nr. 88/454/EWG vom 29. März 1988 über die von der französischen Regierung gewährten Beihilfen für die Unternehmensgruppe Renault, ein hauptsächlich Kraftfahrzeuge herstellendes Unternehmen, ABI. EG Nr. L 220 vom 11. August 1988, S. 30 (35). 6 Vgl. Müller-Gruff, ZHR 152,403 (418).

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

1. Zuschüsse und Ähnliches

a) Verlorene Zuschüsse Als "verlorene Zuschüsse" werden im deutschen Verwaltungsrecht Zuwendungen in Geld ohne Rückzahlungspflicht bezeichnet. 7 Hier ist das Tatbestandsmerkmal des finanziellen Beitrages der Regierung gleichsam mit den Händen zu greifen. 8 Gleiches gilt für die Feststellung des Vorteils, wenn der Empfänger keine Gegenleistung erbringt. 9 Die Feststellung eines Vorteils wird aber oft Probleme aufwerfen, wenn der Empfänger sich zu einer Gegenleistung verpflichtet, denn diese Gegenleistung wird regelmäßig nicht in einer Geldzahlung bestehen. Daher müssen Leistung und Gegenleistung saldiert werden, obwohl sie nicht in der gleichen Einheit gemessen werden. Zulagen und Prämien sind nach den gleichen Grundsätzen zu behandeln, denn hier handelt es sich ebenfalls um Zuschüsse, deren Höhe allerdings von Handlungen oder Eigenschaften des Empfängers abhängt. Nichts anderes gilt für Kostenübemahmen durch die Regierung, z. B. bei Investitionsprojekten. Da es für das Vorliegen einer Subvention unerheblich ist, ob der Empfänger des finanziellen Beitrages und der des Vorteils identisch sind, kommt es auch nicht darauf an, ob die Regierung ihre Zahlung an das begünstigte Unternehmen oder an den Lieferanten, etc. leistet.

b) Übernahme von Arbeitgeberzuschüssen zur Sozialversicherung Ein gebräuchliches Mittel, ganzen Wirtschaftszweigen finanzielle Entlastung zu verschaffen, ist die Übernahme der Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung durch die Regierung. Dies ist nur dann ein Kapitaltransfer i. S. v. Art. lAbs. 1 lit. a Nr. I i, wenn der Träger der Sozialversicherung und die subventionierende Regierung voneinander verschiedene Wirtschaftssubjekte sind, wenn sie also insbesondere getrennte Haushalte aufweisen. IO Denkbar ist aber auch ein System, in dem 7

Zuleeg, Rechtsform der Subventionen, S. 19; Maurer; Allgemeines Verwaltungsrecht,

§ 17, RZ. 6.

8 Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automobile Leather - Report ofthe Panel (Dokument WT /DSI26/R vom 25. Mai 1999), S. 2 (Rz. 2.2 f.) und S. 103 (Rz.9.43). 9 Vgl. das Vorbringen des Beschwerdeführers USA in Australia - Subsidies Provided to Producers of Automotive Leather - Panel Report, S. 33 (Rz. 7.45). Die Sondergruppe hielt das wohl für so selbstverständlich, dass sie den Zuschuss unmittelbar als Subvention qualifizierte, ohne auf einzelne Tatbestandsmerkmale einzugehen, ebd., S. 103 (Rz. 9.43). 10 Auch hier kann das allgemeine Problem der nicht in Geld bemessenen Gegenleistung auftreten, vgl. den Sachverhalt in EG-Kommission, Entscheidung Nr. 83/245/ EWG vom 12. Januar 1983 (Textilindustrie in Frankreich), ABl. EG Nr. L 137 vom 26. Mai 1983, S. 24: Die französische Regierung beabsichtigte, für zwölf Monate 10 % der Arbeitgeber-Pflichtbeiträge solcher Unternehmen der Textil- und Bekleidungsindustrie zu übernehmen, die sich vertraglich verpflichteten, bestehende Arbeitsplätze zu erhalten.

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die Regierung die Altersversorgung ihrer Staatsangehörigen oder Ähnliches durch eine Zahlung aus ihrem allgemeinen Haushalt deckt. Verzichtet sie hier darauf, Beiträge der Arbeitgeber einzuziehen, so ist das kein Kapitaltransfer, sondern eine Subvention in Form des Einnahmeausfalls nach Art. I Abs. I lit. a Nr. I ii. c) Verlustausgleich Zu unterscheiden ist die Zahlung der Regierung, mit der sie den in einer vergangenen Periode aufgelaufenen Verlust eines Unternehmens deckt 11, von dem Versprechen, einen ungewissen, zukünftigen Verlust auszugleichen. 12 Beides sind Kapitaltransfers zwischen Regierung und Unternehmen, allerdings ist die erste Alternative ein Transfer und die zweite (zunächst) ein potentieller Transfer. Die Unterscheidung hat Folgen für die Bestimmung des Vorteils. Im Falle einer tatsächlichen Zahlung für einen vergangenen Verlust handelt es sich nämlich im Prinzip um einen Zuschuss. Das Verlustausgleichsversprechen für die Zukunft begründet an sich jedoch noch keinen Vorteil. Dieser tritt erst im Kontakt des begünstigten Unternehmens mit Dritten auf, weil das Verlustausgleichsversprechen der Regierung für den Dritten das Konkursrisiko des Unternehmens quasi beseitigt. Dieses hat damit bei Kreditgeschäften Zugang zu günstigeren Konditionen, sofern der Dritte das Konkursrisiko sonst wirklich wahrnehmen würde. Wirtschaftlich wirkt das Verlustausg1eichsversprechen dann wie eine Bürgschaft der Regierung, wenn auch die rechtliche Konstruktion unterschiedlich sein mag. d) Schuldendiensthilfen Schuldendiensthilfen treten unter verschiedenen Bezeichnungen auf: Zinszuschuss, Zinslastverminderung, Tilgungshilfe, Zinssubvention, Annuitätshilfe, Annuitätensubvention. 13 Sie folgen alle demselben Muster. Eine Geschäftsbank gewährt einem Unternehmen einen Kredit unter Marktbedingungen. Die Regierung verpflichtet sich - gegenüber einem oder beiden Vertragspartnern, und oft kommt das Darlehen nur deswegen zustande -, im bestimmtem Umfang die Belastung des Kreditnehmers mit den auf das Darlehen zu leistenden Zahlungen (Schuldendienst) zu übernehmen. Bei wirtschaftlich und hinsichtlich des Subventions begriffs auch rechtlich identischem Ergebnis gibt es dabei zwei Möglichkeiten. Entweder 11 Vgl. den Sachverhalt in EG-Kommission, XXIV. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1994), S. 528 (Rz. 3) - Treuhandanstalt. 12 In Australian Subsidy on Ammonium Sulphate, in: GATT, BISD 11, S. 188 (189, Rz. 4), hatte die australische Regierung dem Unternehmen Nitrogenous Fertilizers Proprietary, Ltd. zugesagt, jeden aus laufender Geschäftstätigkeit entstehenden Verlust (bis zu einer Summe von 500.000 Australischen Dollar) auszugleichen. 13 Dickertmann, Finanzierungshilfen, S. 52 f.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

die Regierung leistet die von ihr übernommenen Beträge an den Kreditnehmer und versieht ihre Zahlung mit der Zweckbindung, die Mittel zur Tilgung des Kredites zu verwenden, oder die Auszahlung erfolgt direkt an den Kreditgeber. Beide Varianten beinhalten einen direkten Transfer von Kapital der Regierung. Die Höhe der von der Regierung übernommenen Verpflichtung kann sich dabei auf zwei verschiedene Arten ergeben: (1) Der Zuschuss kann so berechnet werden, dass die Regierung die Differenz zwischen einem wirtschaftspolitisch erwünschten, unterhalb des Marktpreises liegenden Zinssatz und dem Marktpreis trägt. Aus Sicht des Kreditnehmers wird das Darlehen damit auf einen bestimmten Zinssatz verbilligt ("Methode auf,)14. (2) Der Zuschuss kann so berechnet werden, dass der Kreditnehmer sämtliche Belastungen trägt, die aus einem Zinssatz resultieren, der eine bestimmte, wirtschaftspolitisch erwünschte Spanne unterhalb des Marktzinses liegt. Die Regierung trägt die übrigen Belastungen. Hier wird aus Sicht der Kreditnehmers der Zinssatz um eine bestimmte Spanne gesenkt ("Methode um"). Ziel sämtlicher dargestellter Formen der Schuldendiensthilfen ist die Bereitstellung günstigen Fremdkapitals für das begünstigte Unternehmen, ohne dass die Regierung dieses Kapital selbst aufwenden müsste. Hier bereitet die Feststellung eines Vorteils in der Regel keine Probleme. Die Tatsache spricht für sich, dass die Zahlungen der Regierung die vom Unternehmen zu tragende Zinsbelastung unter den Marktzins senken.

2. Unternehmensbeteiligungen

Unter dem Begriff der Unternehmensbeteiligung durch die Regierung verbergen sich verschiedene Arten von Maßnahmen. 15 Die Regierung kann entweder alleine oder gemeinsam mit Privaten ein Unternehmen gründen und dieses mit Kapital ausstatten. Weiterhin kann das Eigenkapital eines bereits bestehenden Unternehmens erhöht werden. Jedenfalls hinsichtlich der Einordnung unter den Subventionsbegriff besteht ein enger sachlicher Zusammenhang mit dem Erwerb oder der Veräußerung einer Kapitalbeteiligung durch die Regierung.

a) Kapitaleinlagen in neu gegründete oder bestehende Unternehmen Dass ein finanzieller Beitrag zu Gunsten des Unternehmens stattfindet, ist hier augenfällig. Umso weniger gilt das für die Frage, ob auch ein Vorteil vorliegt. Unausgesprochen liegt dem Übereinkommen die Prämisse zugrunde, dass die Regierung sich an Unternehmen beteiligen darf (vgl. Art. 14 lit. a). Dies ist eine Folge des Grundsatzes, dass die Regierung sich jederzeit wie ein privates Wirtschaftssub14 So die Terminologie bei Dickertmann, Finanzierungshilfen, S. 77. 15 Vgl. Pape, Staatliche Kapitalbeteiligungen, S. 22.

§ 12 Subventionen in Form von direkten Kapitaltransfers

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jekt verhalten kann, ohne in Konflikt mit der Subventionsdisziplin zu geraten. "Investition oder Subvention,,16 ist damit das beherrschende Problem. Über den theoretischen Ausgangspunkt für die Feststellung eines Vorteils bestehen kaum Zweifel, denn in Art. 141it. a gibt es einen positiv-rechtlichen Anhaltspunkt und sowohl das U.S. Department oi Commerce als auch die Gemeinschaftsorgane verfolgen dasselbe Konzept. 17 Eine Kapitaleinlage der Regierung stellt demnach einen Vorteil dar, wenn sie der "üblichen Investitionspraxis privater Investoren" widerspricht. Dieses Konzept ist in diversen rechtlichen Zusammenhängen ausführlich erörtert worden. 18 Deshalb beschränkt sich die folgende Darstellung auf einige grundsätzliche Anmerkungen. Ein privater Investor verfolgt mit einer Kapitaleinlage ein Ziel, das über die bloße Beteiligung an einem Unternehmen hinausgeht (in der Regel Gewinnerzielung). Er wird daher priifen, ob ein konkretes Beteiligungsvorhaben zur Erreichung dieses Zieles beiträgt. Im Rahmen dieses simplen Modells entspricht eine Entscheidung der Regierung also dann derjenigen eines privaten Investors, wenn (1) das von der Regierung verfolgte Ziel eines ist, das auch private Investoren verfolgen würden 19 und (2) private Investoren zur Erreichung dieses Ziels die fragliche Beteiligung ebenfalls eingehen würden. Allerdings beruhen Investitionsentscheidungen oft auf Prognosen, die nur begrenzt rationalisierbar sind. Daher stellt sich die 16 So die anschauliche Gegenüberstellung von Nicolaysen, Subventionen für öffentliche Unternehmen, in: Börner/Neundörfer, Recht der Beihilfen, S. 111 (130). 17 EuGH, Rs. C-30Il87 (Boussac), Slg. 1990,1-307 (361, Rz. 39); EuGH, Rs. C-305/91 (Alfa Romeo), Sig. 1991,1-1603 (1640, Rz. 19); EuGH, Rs. C-26 11 89 (Aluminia), Sig. 1991, 1-4437 (4458, Rz. 8); Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (47); McGovem, Int. Trade Regulation, S. 356. 18 Siehe die Nachweise in den Fußnoten 15 und 17. 19 Diese Bedingung hat durchaus eine eigenständige Funktion. So brachte die spanische Regierung in EuGH, verb. Rs. C-278-280/92 (Hytasa), Sig. 1994,1-4103 (4111, Rz. 20, und S. 4138, Rz. 125) vor, die Unternehmen Hytasa und Intelhorce, damals im Eigentum der Staatsholding Patrimonio del Estado, hätten durch eine Kapitalzufuhr durch die letztgenannte gerettet werden müssen, um einen Schaden von deren Image abzuwenden. Zwar kann die Wahrung des Rufes einer Unternehmensgruppe auch einen privaten Investor zu Kapitaleinlagen mit zweifelhafter Gewinnaussicht veranlassen. Er wird das aber nur dann tun, wenn die Unternehmensgruppe in der Öffentlichkeit auch als solche wahrgenommen wird und deshalb eine Rufschädigung infolge Konkurses einer Tochtergesellschaft auf die Holding oder andere Tochtergesellschaften überzuspringen droht. Insbesondere die typischerweise stark diversifizierten Staatsholdings weisen jedoch keinen von außen wahrnehmbaren Zusammenhang ihrer Aktivitäten auf. Daher erscheint es sehr zweifelhaft, ob sich eine solche Staatsholding auf die Pflege des Images der Gruppe als Motiv für eine Kapitalbeteiligung berufen kann. Ebenfalls erscheint es zweifelhaft, ob ein privater Investor bedenken würde, dass eine Einschränkung des Geschäftsbetriebes im Falle des Ausbleibens einer weiteren Kapitalzufuhr auch negative wirtschaftliche Folgen für einen Zulieferer haben würde (es sei denn, der Investor ist auch an diesem beteiligt). Daher wurde das Argument der spanischen Regierung, eine Einschränkung des Geschäftsbetriebes der Fluglinie Iberia hätte auch negative Folgen für den Flugzeughersteller Airbus, von der EG-Kommission zu Recht zurückgewiesen; vgl. EG-Kommission, Entscheidung Nr. 96/278/EG vom 31. Januar 1996 (Iberia), ABI. EG Nr. L 104 vom 27. April 1996, S. 25 (31).

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

Frage, in welchem Umfang die Erwägungen des Mitgliedstaates nachvollziehbar sein müssen. Wird die Überprüfung einer Entscheidung der Regierung bezüglich einer bestimmten Kapita1einlage anhand unternehmerischer Maßstäbe in die Hand der Subventionsaufsicht - hier: der WTO - gelegt, so besteht die Gefahr, dass diese Institution eine eigene Industriepolitik betreibt, indern sie bei abweichenden wirtschaftspolitischen Vorstellungen die Entscheidungen des Mitgliedstaates unter dem Deckmantel des Widerspruchs mit der privaten Investitionspraxis korrigiert. 2o Art. 14 lit. b weist hier einen Ausweg durch die Bezugnahme auf die "übliche Investitionspraxis". Die in einern Mitgliedstaat vorhandenen privaten Investoren, deren Verhalten als potentieller Referenzpunkt in Betracht kommt, sind nicht alle identisch. Sie unterscheiden sich sowohl in den Zielen, die sie verfolgen, als auch in der Umsetzung ihrer Investitionspolitik. Ein Aktienfonds wird z. B. in erster Linie auf die langfristige Rentabilität seiner Beteiligungen achten, wogegen die Holding eines Konzerns primär eine vertikale Integration der von ihr beherrschten Aktivitäten anstreben kann?' Der Referenzpunkt des üblichen Investors darf nun nicht so verstanden werden, dass die Regierung sich ausschließlich an dem vorherrschenden Typus von Investor messen lassen muss. Nach dem Postulat, dass die Betätigung der Regierung keinen schärferen Grenzen unterliegen darf als diejenige privater Wirtschaftssubjekte, reicht es vielmehr aus, wenn bestimmte Investoren sich so verhalten würden, wie es die Regierung tatsächlich getan hat. 22 Infolgedessen ist die Regierung z. B. nicht gehindert, eine Kapitalbeteiligung vorzunehmen, die zunächst verlustbringend ist, aber langfristig Gewinne erwarten lässt. Auch private Investoren nehmen Verluste hin, wenn über ihren gesamten Investitionshorizont die Beteiligung eine hinreichende Rendite erwirtschaften wird. 23 Kapitalbeteiligungen an Unternehmen sind Einzelfallentscheidungen, d. h. es wird selten möglich sein, die Übereinstimmung mit der privaten Investitionspraxis damit zu begründen, dass ein privater Investor die fragliche Investition tatsächlich vorgenommen hat. Jede Analyse von Kapitaleinlagen durch die Regierung kann sich mithin nur auf den Vergleich mit ähnlichen Investitionsentscheidungen stützen. Eine Ausnahme, welche die Überprüfung wesentlich erleichtert, sind aber zeitgleiche Kapitaleinlagen durch die Regierung und private Anleger in das gleiche Unternehmen. 20 Dieser Vorwurf ist jedenfalls gegen die EG-Komrnission erhoben worden; vgl. Schneider/Busch, EuZW 1995,602. 21 Zu den verschiedenen Typen von Investoren, die als Vergleichspunkte zur Verfügung stehen, EuGH, Rs. C-305/89 (Alfa Romeo), Slg. 1991,1-1603 (1640, Rz. 20); Wallenberg, in: Grabitz 1Hilf, Recht der EU, Art. 92 EG-Vertrag, Rz. 14. 22 Auch die EG-Komrnission hat sich verpflichtet, die Bandbreite der möglichen unternehmerischen Beurteilungsmöglichkeiten zu achten; EG-Komrnission, Mitteilung an die Mitgliedstaaten: Anwendung der Artikel 92 und 93 EWG-Vertrag und des Artikels 5 der Kommissionsrichtlinie 80/7231 EWG über öffentliche Unternehmen in der verarbeitenden Industrie, ABI. EG Nr. C 307 vom 13. November 1993, S. 3 (10). 23 Vgl. den Sachverhalt in EuGH, verb. Rs. C 278-280/92 (Hytasa), Slg. 1994,1-4103 (4154, Rz. 24 ff.).

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Ersichtlich kann eine Beteiligung durch die Regierung die Übereinstimmung mit privaten Investitionen für sich reklamieren, wenn diese unter den gleichen Bedingungen tatsächlich stattfinden. 24 Neben dem bloßen zeitlichen Zusammentreffen muss dazu festgestellt werden, dass Regierung und private Investoren auch eine ähnliche Investition vornehmen, dass sie also ihre Beteiligungen zu vergleichbaren Bedingungen erwerben. Unvereinbar mit dieser Bedingung ist es, wenn die Regierung auf einen ihrer Kapitaleinlage entsprechenden Anteil der Stimmrechte verzichtet, die privaten Investoren aber nicht. Umgekehrt dürfte eine Gleichbehandlung aller Investoren gegen das Vorliegen einer Subvention sprechen?S b) Kapitaleinlagen zu Privatisierungszwecken Einen Fall mit gewissen Eigenheiten stellen Kapitaleinlagen der Regierung im Zuge der Privatisierung eines Unternehmens dar. Tätigt die Regierung nämlich eine Kapitaleinlage in ein Unternehmen, um danach ihre gesamte Beteiligung zu veräußern, so können die zukünftig erwarteten Gewinne des Unternehmens nicht mehr die Übereinstimmung mit der privaten Investitionspraxis begründen. Vielmehr übernimmt nun der Verkaufserlös diese Funktion, d. h. eine Kapitalaufstockung stellt dann keine Subvention dar, wenn sie zu einer Steigerung des Kaufpreises führt, die mindestens die Höhe der Kapitaleinlage erreicht. In der überwiegenden Anzahl der Fälle wird allerdings das Gegenteil der Fall sein, d. h. der spätere Verkauf der Beteiligung wird gerade den Charakter der Kapitaleinlage als Subvention bestätigen?6 Erfolgt nämlich mit Blick auf eine anstehende Privatisierung eine Kapitaleinlage, so geschieht das in der Regel, weil für dieses Unternehmen mit seiner ursprünglichen Kapitalausstattung kein Käufer zu finden war. Zwar sind auch hier Kapitaleinlage und Verkaufs preis zu saldieren. Die Regierung wird aber typischerweise nicht in der Lage sein, nun einen Kaufpreis zu realisieren, der mindestens ihrer Kapitaleinlage entspricht (sie hätte nämlich sonst die Unternehmensbeteiligung verschenken können und der Erwerber hätte die Kapitalbeteiligung selbst vorgenommen), und deshalb wird die Saldierung in der Regel zu einer Subvention in Höhe der Differenz führen. 27 24 So ausdrücklich das Diskussionspapier des Vorsitzenden der Verhandlungsgruppe Subventionen Cartland vom 4. September 1990; vgI. Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 936. 25 VgI. den Sachverhalt in EG-Kommission, Entscheidung Nr. 96/278/EG vom 31. Januar 1996 (Iberia ), ABI. EG Nr. L 104 vom 27 . April1996, S. 25 (38). 26 VgI. den Sachverhalt in EG-Kommission, Entscheidung Nr. 93/349/EWG vom 9. März 1993 betreffend die Gewährung einer Behilfe durch die Regierung des Vereinigten Königreichs für den Kauf der Rover Group Holdings durch British Aerospace, soweit damit die von der Kommission bedingt genehmigten Höchstgrenzen der Entscheidung 89/58/ EWG überschritten werden, ABI. EG Nr. L 143 vom 15. Juni 1993, S. 7 (8). Siehe aber auch den Sachverhalt in EG-Kommission, XVI. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1986), S. 150 (Rz. 230) - Sidal NV: Die be1gische Regierung führte dem Unternehmen Kapital in Höhe von 250 Mio. Be1gischen Franken zu und veräußerte später diese Beteiligung mit Gewinn.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

c) Erwerb einer Beteiligung an einem bestehenden Unternehmen Für den Erwerb von Unternehmensbeteiligungen oder ganzen Unternehmen durch die Regierung ist Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii nicht anwendbar, denn ein Unternehmen als Zusammenfassung von sachlichen und personellen Betriebsmitteln kann nicht unter den Begriff der "Ware" subsumiert werden. Nach der hier vertretenen Auffassung fällt eine solche Transaktion damit unter Nr. i, die im Verhältnis zu Nr. iii die allgemeine Vorschrift darstellt. Erwirbt die Regierung eine Unternehmensbeteiligung entgeltlich, so kommt es zu einem Kapitaltransfer zwischen ihr und dem Veräußerer. Diesem wird ein Vorteil übertragen, wenn das von der Regierung gezahlte Entgelt für die Übertragung der Unternehmensbeteiligung höher ist, als das Entgelt, das von einem privaten Erwerber zu erzielen gewesen wäre. 28 Dies richtet sich danach, ob der Erwerb der Beteiligung gegen das konkrete Entgelt eine Investitionsentscheidung der Regierung darstellt, die mit dem Verhalten eines privaten Investors korrespondiert. Diese Untersuchung richtet sich nach den gleichen Grundsätzen wie bei einer Kapitaleinlage durch die Regierung?9 Problematisch sind bestimmte Fälle des unentgeltlichen Erwerbs eines Unternehmens durch die Regierung, wenn der bisherige Eigentümer selbst ein Unternehmen und ein tauglicher Subventionsempfänger ist. Hier kommt es in der Regel nicht zu einer Begünstigung des Veräußerers, der keine Gegenleistung erhält. Ist aber die Unternehmensbeteiligung mit einer Nachschusspflicht seitens der Anteils27 Vgl. den Sachverhalt in EuGH, verb. Rs. C-278-280/92 (Hytasa), Sig. 1994,1-4103 (4148, Rz. 7). Die Argumentation im Text betrifft zunächst nur den (statistisch überwiegenden) Fall, dass die Regierung eine Kapitalgesellschaft privatisiert, bei der ihre Haftung beschränkt ist. Der Ansatz ist zu modifizieren, wenn die Regierung eine Nachschusspflicht treffen könnte. Hier liegt schon dann keine Subvention mehr vor, wenn der Verkaufspreis abzüglich der zum Zwecke der Privatisierung getätigten Kapitaleinlage den geschätzten Nachschuss übersteigt. 28 So das Diskussionspapier des Vorsitzenden der Verhandlungsgruppe Subventionen Cartland vom 4. September 1990; vgl. Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 936. Missverständlich Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Recht der EU, Art. 92 EG-Vertrag, Rz. 13: Der Erwerb eines Teils oder des gesamten Gesellschaftsvermögens durch die öffentliche Hand, ohne dass neues Kapital bereitgestellt werde, sei unstreitig keine Beihilfe i. S. v. Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag. Das ist wohl so zu verstehen, dass keine Beihilfe an das Unternehmen vorliegt, dessen Anteile erworben werden. Wie im Text McGovem, lnt. Trade Regulation, S. 356; EG-Kommission, Entscheidung Nr. 93/349/EWG vom 9. März 1993 (Rover/British Aerospace), ABI. EG Nr. L 143 vom 15. Juni 1993, S. 7 (9); dies., XVII. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1987), S. 171 (Rz. 225) - Alfa Romeo / Fiat. 29 Diese Parallele rechtfertigt die Besprechung des Erwerbs von Untemehmensbeteiligungen im Zusammenhang mit Kapitaleinlagen, obwohl es sich nicht um eine solche handelt. Auch die EG-Kommission fasst diese beiden Arten von Beihilfen in einer Gruppe zusammen, weil sie das Vorliegen einer Beihilfe jeweils nach den gleichen Kriterien ermittelt, nämlich dem Vergleich mit einem privaten Kapitalgeber unter marktwirtschaftlichen Bedingungen, vgl. EG-Kommission, 7. Bericht über staatliche Beihilfen (1999), S. 78 (Rz. 5.1 und 5.2) und S. 85 (Rz. 10.5.2).

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eigner verbunden, so kann in der unentgeltlichen Übernahme der Beteiligung durch die Regierung die Übertragung eines Vorteils an dem Veräußerer liegen. Es fehlt aber an einem finanziellen Beitrag der Regierung. Soweit die Übernahme der Beteiligung nicht als (potentieller) Transfer von Verbindlichkeiten des Veräußerers auf die Regierung aufgefasst werden kann, weil ein konkretes, die Nachschusspflicht auslösendes Ereignis nicht erkennbar ist, weist der Subventionsbegriff hier eine Lücke auf. Die sehr engen Annahmen bezüglich des Sachverhaltes lassen zwar Befürchtungen hinsichtlich der Effektivität der Subventionsdisziplin nicht aufkommen, dennoch mag dies als Beispiel für die Probleme und Risiken eines eher kasuistischen denn generalklauselartigen Subventionsbegriffes dienen. Mit ähnlichen Schwierigkeiten behaftet ist die entgeltliche oder unentgeltliche Übertragung einer Unternehmensbeteiligung durch die Regierung. Auch hier fehlt es an einem finanziellen Beitrag der Regierung; ein Transfer einer Ware oder Dienstleistung liegt ebenfalls nicht vor. Privatisierungen von Unternehmen in Regierungsbesitz, die erhebliche wirtschaftliche Ausmaße annehmen können, sind zwar in Bezug auf die Subventionsdisziplin nur relevant, soweit der Erwerber ein tauglicher Subventionsempfänger, also selbst ein Unternehmen ist. 3o Auch hier ist aber nicht erkennbar, wie eine solche Transaktion gegebenenfalls in den Subventionsbegriff einbezogen werden kann.

3. Darlehen und verwandte Fonnen Die folgenden Formen von Kapitaltransfers zeichnen sich dadurch aus, dass den Empfänger des finanziellen Beitrages eine Rückzahlungspflicht gegenüber der Regierung trifft. a) Darlehen Darlehen können generell umschrieben werden als die entgeltliche und zeitlich begrenzte Überlassung von Kapital. Ex definitione handelt es sich um einen Kapitaltransfer. 31 Ein Darlehen der Regierung stellt dann einen Vorteil für den Darlehensempfänger dar, wenn er ein vergleichbares Darlehen von einem privaten Kreditgeber nicht zu gleich günstigen Bedingungen erhalten häue. 32 Ein Unterschied zu einem kommerziellen Darlehen und damit eine Begünstigung des Darlehens30 Vgl. den Sachverhalt in EG-Komrnission, XXVIII. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1998), S. 77 f. (Rz. 203) - Preussag Stahl AG. Hier kam die EG-Komrnission allerdings zu dem Ergebnis, dass der Verkaufs preis dem Marktpreis für eine solche Beteiligung entsprach. 31 Australia - Subsidies Provided to Producers of Automotive Leather - Panel Report, S. 2 (Rz. 2.2 und 2.4) und S. 103 (Rz. 9.43). 32 V gl. Art. 14 lit. b. Auch das U.S. Department of Commerce verwendet bei der Anwendung des amerikanischen Rechts der Ausgleichszölle dieses Konzept; Horlickl Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (47); McGovem, Int. Trade Regulation, S. 355.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsfonnen

nehmers kann sich in quasi allen Konditionen der Kreditgewährung verbergen, nicht nur in den eher offensichtlichen Dimensionen wie dem Zinssatz oder dem Disagio, sondern auch in der Höhe und der Art der Sicherheiten, die der Kreditgeber verlangt, oder in einer zins- und riickzahlungsfreien Periode. 33 Viele der Größen, mit denen ein Darlehen und seine Rückzahlungsbedingungen beschrieben werden können, lassen sich allerdings im Effektivzinssatz zusammenfassen. Bestehen Unterschiede zwischen dem kommerziellen Darlehen und demjenigen der Regierung nur hinsichtlich solcher Größen (also z. B. gerade nicht hinsichtlich der Sicherheiten), so kann der Vergleich der beiden Darlehen auf den Vergleich der Effektivzinssätze reduziert werden. Alternativ können in einem solchen Fall auch sämtliche in den Tilgungsplänen des Darlehens der Regierung und des kommerziellen Darlehens vorgesehenen Zahlungen auf ihren Gegenwartswert abdiskontiert und miteinander verglichen werden. Die EG-Kommission nimmt hilfsweise als Schätzwert eine Subvention in Höhe von 15 % der Darlehenssumme an. 34 Handelt es sich bei der Darlehensgewährung der Regierung um eine breitere finanzielle Umstrukturierung des Empfängerunternehmens, an der auch andere Gläubiger beteiligt sind, so kann die Regierung ebenso wie bei einer Kapitaleinlage von der Vermutung der Marktüblichkeit ihres Darlehens profitieren, wenn dieses unter ähnlichen Bedingungen gewährt wird wie die kommerziellen Darlehen. b) Der Ausfall von Tilgungszahlungen Ob ein Darlehen der Regierung einen Vorteil darstellt, wird also anhand der Kreditbedingungen im Zeitpunkt der Gewährung des Darlehens bestimmt. Hier stellt sich die Frage, ob der Ausfall von Zins- oder Tilgungszahlungen nochmals eine Subvention darstellt. 33 Dickertmann, Finanzierungshilfen, S. 51; vg!. Australia - Subsidies Provided to Producers 0/ Automotive Leather - Panel Report, S. 2 (Rz. 2.4) und S. 33 (Rz. 7.47), wo das begünstigte Unternehmen nur eine unterwertige, weil nachrangige Sicherheit stellte und auf einen Kredit von 25 Mio. australischen Dollar (ca. 31 Mio. DM) für fünf Jahre weder Tilgungs- noch Zinszahlungen leisten musste. Zweifelhaft ist allerdings das Argument des Beschwerdeführers USA, das Unternehmen sei einmal durch den Fortfall der Zinszahlungen und noch einmal durch eine Anlagemöglichkeit hinsichtlich des Darlehensbetrages begünstigt. Diese Möglichkeit hätte der Begünstigte nämlich auch bei Aufnahme eines Darlehens zu Marktkonditionen erlangt. Vg!. auch den Sachverhalt in EG-Kommission, Entscheidung Nr. 88/468 I EWG vom 29. März 1988 über die Beihilfen der französischen Regierung an ein Unternehmen des Agrarmaschinensektors in St. Dizier, Angers und Croix (International Harvester/Tenneco), AB!. EG Nr. L 229 vom 18. August 1988, S. 37. 34 EG-Kommission, 7. Bericht über staatliche Beihilfen (1999), S. 85 (Rz. 10.5.3). Nähere Angaben zur den Berechnungsgrundlagen enthält der Bericht der Kommission nicht. Die Kommission gibt lediglich an, die Schätzung des Beihilfe- bzw. Subventionswertes sei stark vom augenblicklichen Zinsniveau abhängig. So nahm die EG-Kommission Anfang der 90er Jahre einen Wert der Subvention in Höhe von 33 % der Darlehenssumme an.

§ 12 Subventionen in Fonn von direkten Kapitaltransfers

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Banken versuchen dem Ausfallrisiko dadurch zu begegnen, dass sie in den vereinbarten Zinssatz einen Risikofaktor einfließen lassen, mit dem sie die Wahrscheinlichkeit des Ausfalls des Darlehens erfassen. Berechnet die Regierung für ihr Darlehen keinen angemessenen Risikozuschlag, so wirkt sich das im Zinssatz aus. Der Vorteil, der dadurch dem Schuldner zufließt, wird also bereits bei der Berechnung des Subventionswertes der Darlehensauszahlung erfasst. Was aber geschieht, wenn die Regierung einen angemessenen Risikozuschlag berechnet hat oder wenn ein zu niedriger oder fehlender Zuschlag bereits durch Berücksichtigung des Subventionswertes der Darlehensgewährung abgegolten ist? Die kreditgewährende Institution hat nach den Darlehensbedingungen einen Anspruch auf die Zahlung. Es könnte also eine Subvention nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. I ii vorliegen. Dickertmann vertritt hierzu, dass, wenn der von der Regierung festgesetzte Zinssatz "mit einem adäquaten Risikozuschlag kalkuliert [sei], der Tilgungsausfall als Mindereinnahme nicht mit einer Subvention gleichgesetzt werden [könne]. ,,35 Die konsequente Anwendung des Verhaltens eines privaten Wirtschaftssubjekts als Vergleichsmaßstab verlangt aber auch hier eine Analyse der Handlungsalternativen eines kommerziellen Darlehensgebers, wenn ein Kreditnehmer seinen Verpflichtungen nicht nachkommt. Dann würde eine Bank nämlich zunächst versuchen, die Zahlung zwangsweise zu realisieren, entweder im Wege der gerichtlichen Durchsetzung ihrer Forderung oder durch Verwertung von Sicherheiten. Nimmt die Regierung also beim Ausbleiben einer Zahlung auf das Darlehen eine Maßnahme nicht vor, die ein kommerzielles Kreditinstitut vornehmen würde, so liegt darin eine (weitere) Subvention in Fom eines Einnahmeausfalls. Um das zu vermeiden, muss die Regierung also auch Zwangsvollstreckungsmaßnahmen einleiten, wenn der zu erwartende Erlös daraus deren Kosten spürbar übersteigt.

c) Darlehensgewährung bei Kreditlücken Die Bestimmung, ob durch ein Darlehen der Regierung ein Vorteil übertragen wird, beruht auf der Annahme, dass ein vergleichbares kommerzielles Darlehen, wenn auch zu einem höheren Entgelt, überhaupt erhältlich gewesen wäre (vgl. Art. 14 lit. b: "ein vergleichbares Darlehen zu Marktbedingungen, das es [das begünstigte Unternehmen] tatsächlich erhalten könnte"36). Durchaus möglich ist aber auch eine augenblickliche wirtschaftliche Verfassung des potentiellen Darlehensnehmers, in der jede Geschäftsbank von der Kreditvergabe absehen 35 Dickertmann, Finanzierungshilfen, S. 51. Er fasst unter den Begriff der Subvention nur verlorene Zuschüsse. Für ihn ist daher die relevante Frage, ob der Tilgungsausfall dem hinsichtlich seiner Wirkung gleichgesetzt werden kann. 36 Eng\. "a comparable commercialloan which the finn could actually obtain on the market", frz. "un pret commercial qu'elle pourrait effectivement obtenir sur le marche", span. "un prestamo comercial comparable que pudiera obtener efectivamente en e1 mercado".

15 Graye

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsfonnen

würde. 37 Hier versagt der bisherige Vergleichsmaßstab. 38 Kommerzielle Darlehensgeber müssten nämlich, wollten sie das Ausfallrisiko durch eine Prämie auffangen, einen unendlich hohen Risikozuschlag auf den Zinssatz erheben. Wirtschaftlich vernünftig erscheint es jedoch, diese Gegenleistung durch die tatsächlich ausgezahlte Darlehenssumme zu begrenzen. Theoretisch ist diese Summe nämlich als Gegenleistung für ein Darlehen an ein konkursreifes Unternehmen konstruierbar. Stellt das Unternehmen in dieser Höhe vollwertige Sicherheiten zur Verfügung, so ist das der Verlust, der bei Ausfall des Darlehens aufseiten des Darlehensnehmers maximal eintreten kann, also ein Äquivalent für den Preis für dieses Darlehen. Deshalb können Darlehen bei Kreditlücken wie Zuschüsse in Höhe der Darlehenssumme behandelt werden.

d) Partiarische Darlehen Bei partiarischen Darlehen an ein Unternehmen besteht die Gegenleistung an den Kapitalgeber in Zahlungen, die sich nicht nach einem bestimmten Zinssatz bestimmen, sondern nach dem Erfolg des Unternehmens, gemessen durch den Gewinn, den Umsatz o. Ä. Ein Vorteil wird dem Darlehensnehmer hierbei übertragen, wenn die Konditionen für die Darlehensvergabe der Regierung nicht die Gegenleistung erwarten lassen, die auch ein kommerzieller Kapitalgeber fordern würde, insbesondere also dann, wenn das Unternehmen voraussichtlich keinen Gewinn erwirtschaften wird. 39 Zwar ist damit die Feststellung eines Vorteils mit sämtlichen Unsicherheiten über die Erfolgsaussichten eines Unternehmens in der Zukunft behaftet. Letztlich erfolgt die Beurteilung aber nach den gleichen Grundsätzen wie bei einer Kapitaleinlage der Regierung. Diese Parallelität macht auch eine Abgrenzung von Beteiligung und partiarischem Darlehen überflüssig.

e) Rückzahlbare unverzinsliche Zuschüsse Rückzahlbare, aber unverzinsliche Zuschüsse sind keine Darlehen im obigen Sinne, denn es fehlt gerade an einem Entgelt für die Kapitalüberlassung. Modellmäßig erfassen lassen sie sich jedoch am einfachsten als Darlehen mit dem Zinssatz Null. Daraus folgt zugleich, dass dem Empfänger des Zuschusses ein Vorteil übertragen wird.

37 Vgl. den Sachverhalt in EG-Kornrnission, XXIV. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1994), S. 183 (Rz. 344) - Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH. 38 Dickertmann, Finanzierungshilfen, S. 51. 39 Müller-Graff, ZHR 152,403 (419).

§ 12 Subventionen in Fonn von direkten Kapitaltransfers

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f) Bedingt rückzahlbare Zuschüsse

Bei bedingt rückzahlbaren Zuschüssen handelt es sich um die Überlassung von Kapital an ein Unternehmen, wobei die Rückzahlungsverpflichtung an ein ungewisses Ereignis in der Zukunft gekoppelt ist und deshalb vollständig entfallen kann. 4o Der mögliche Fortfall der Rückzahlung kann aus Sicht des Kapitalgebers wie ein Ausfallrisiko modelliert und mit einer Risikoprämie aufgefangen werden. Diese korrespondiert auf Seiten des Empfängers mit der Rückstellung für die Rückzahlungsverpflichtung, die sich ebenfalls berechnet als der Betrag des Zuschusses multipliziert mit der Wahrscheinlichkeit, zurückzahlen zu müssen. Der Subventionswert dieses bedingt rückzahlbaren Zuschusses ist daher der ausgezahlte Betrag abzüglich dieser Rückstellung. 41 Erscheint der Eintritt der Bedingung und mit ihr die Rückzahlung von vornherein als ausgeschlossen, so kann der Zuschuss wie ein verlorener Zuschuss behandelt werden. 42 g) Einräumung eines Kreditrahmens Eine MittelsteIlung zwischen tatsächlichen und potentiellen direkten Kapitaltransfers nimmt die Bereitstellung eines Kreditrahmens durch die Regierung ein. In der Vereinbarung des Kreditrahmens liegt ein potentieller Transfer, der durch die Inanspruchnahme des Kredites ausgelöst wird. Der potentielle Transfer kann dann eine Subvention im Sinne von Art. I Abs. I lit. a Nr. I i sein, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat schon für die Bereitstellung des Kreditrahmens von kommerziellen Banken ein Entgelt verlangt wird und die Regierung dies nicht in gleichem Umfang tut. Ob mit der Inanspruchnahme des Kreditrahmens eine weitere Subvention in Form eines Darlehens vorliegt, richtet sich nach den oben dargestellten Kriterien.

40 Derartige Instrumente haben ihren Hauptanwendungsbereich in der FuE-Förderung. Um Unternehmen zu zusätzlichen FuE-Vorhaben zu motivieren, werden Zuschüsse nur für den Fall rückzahlbar gestellt, dass das Ergebnis des Forschungsvorhabens wirtschaftlich nutzbar ist. Die Empfänger müssen also im Fall eines Misserfolges die Kosten des Vorhabens jedenfalls nicht in vollem Umfang tragen, wogegen sie bei einem Erfolg die Rückzahlung mit den Erlösen aus der Verwertung des Forschungsergebnisses bestreiten können. 41 Die EG-Kommission gibt als Erfahrungswert an, ca. 90 % aller bedingten Zuschüsse würden letztlich nicht zurückgezahlt; EG-Kommission, 7. Bericht über staatliche Beihilfen (1999), S. 85 (Rz. 10.5.3). Fehlen andere Anhaltspunkte, so kann die Höhe der Subvention also mit 90 % des ausgezahlten Betrages geschätzt werden. 42 Das reklamieren die USA für einige Zuwendungen an das Airbus-Konsortium; Alessandrini. Subsidies, Strategie Trade Policies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (10).

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsforrnen

4. Kreditsicherung durch die Regierung

a) Bürgschaften Bei einer Bürgschaft zu Gunsten eines Unternehmens verpflichtet sich die Regierung, die Verbindlichkeiten dieses Unternehmens gegenüber einem Dritten zu erfüllen, in der Regel einer Bank oder einem Lieferanten, wenn das Unternehmen dazu nicht in der Lage sein sollte. Grundsätzlich liegt damit schon im Zeitpunkt der Stellung der Bürgschaft ein potentieller direkter Transfer von Geldern der Regierung an den Gläubiger der Hauptforderung vor. Ob jedoch tatsächlich eine Zahlungspflicht entsteht oder ob es sich anstelle einer Bürgschaft eher um eine politische Absichtserklärung handelt, ist oftmals schwierig zu entscheiden. Zwar mag man sich auf die Feststellung zurückziehen, ob ein Zahlungsversprechen wirksam sei, richte sich nach dem anwendbaren nationalen Recht, aber gerade in sensiblen Wirtschaftssektoren bleiben auch juristisch unverbindliche Absichtserklärungen nicht ohne Folgen für die Kreditwürdigkeit von Unternehmen und können letztere fühlbar begünstigen. 43 Für die Bestimmung, ob dem Hauptschuldner durch die Stellung der Bürgschaft ein Vorteil übertragen wird, ist auch hier eine Transaktion ausschließlich zwischen privaten Wirtschaftssubjekten der Referenzpunkt. Eine private Bank wird bei der Darlehensvergabe im Allgemeinen die Stellung einer Sicherheit für die Rückzahlung des Kredits verlangen. Kann der Kreditnehmer diese Bürgschaft nicht beibringen, so müsste er diese bei einem Kreditversicherer beschaffen und bezahlen. Die Funktion des Kreditversicherers kann auch die Regierung übernehmen. Ein Vorteil für den Kreditnehmer läge dann in der Differenz des Entgeltes, das dem Kreditversicherer zu zahlen wäre, und dem Entgelt, das der Regierung für die Übernahme der Bürgschaft gezahlt wird. 44 Da ein gewisses, wenn auch minimales Ausfallrisiko immer besteht, wird ein kommerzieller Kreditversicherer überhaupt ein Entgelt erheben müssen, so dass ein Vorteil zu Gunsten des Hauptschuldners jedenfalls dann vorliegt, wenn die Bürgschaft der Regierung unentgeltlich gestellt wird. Im Falle einer entgeltlichen Bürgschaft durch die Regierung ist dem Entgelt an den kommerziellen Kreditversicherer dann das an die Regierung gezahlte Entgelt gegenüberzustellen. Nun kann, da eine Bürgschaft ein Dreipersonenverhältnis voraussetzt, ein Referenzpunkt mit ausschließlicher Beteiligung privater Wirtschaftssubjekte nicht nur dadurch konstruiert werden, dass die Regierung als Bürgin durch einen kommerziellen Kreditversicherer ersetzt wird. Alternativ kann auch ein Kredit als Vergleich her43 Im Februar 1997 versicherte der japanische Finanzminister Mitsuzuka dem Parlament, die Regierung werde die führenden Geschäftsbanken Japans unterstützen, wenn diese aufgrund notleidender Kredite in Zahlungsschwierigkeiten gerieten, vgl. Köhler; 20 japanische Banken hängen am Tropf der Regierung, in: Süddeutsche Zeitung vom 13. Februar 1997, S. 24. 44 Diese Methode wendet das V.S. Department of Commerce an, vgl. Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (48); für diesen Ansatz auch Dickertmann, Finanzierungshilfen, S. 70.

§ 12 Subventionen in Form von direkten Kapitaltransfers

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angezogen werden, bei dem die Bürgschaft der Regierung gedanklich eliminiert wird. In einem solchen Fall wird der Kreditgeber den im Zinssatz enthaltenen Risikozuschlag erhöhen, um den drohenden Ausfall des Kredites aufzufangen. Eine Begünstigung liegt in der Differenz zwischen den Zinsen, die für ein ungesichertes Darlehen zu zahlen wären, und denjenigen Zinsen, die für ein durch Bürgschaft der Regierung gesichertes Darlehen zu entrichten sind. 45 Dajedoch sowohl das Entgelt für den kommerziellen Kreditversicherer als auch die Zinsdifferenz das Ausfallrisiko des Kredites widerspiegeln und es für die Feststellung des Vorteils auf das Ausmaß der Begünstigung nicht ankommt, muss das Problem der möglichen Vergleichspunkte nicht entschieden werden. Hier genügt es festzustellen, dass der Darlehensempfänger entweder einen geringeren Zinssatz als für ein ungesichertes Darlehen zahlt oder für die Bürgschaft keine angemessene Prämie entrichtet. 46 b) Der Gläubiger der Hauptforderung als Begünstigter Da es nicht darauf ankommt, zwischen welchen Beteiligten der Kapitaltransfer stattfindet, kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass in einem Dreipersonenverhältnis wie einer Bürgschaft auch der Dritte, also der Gläubiger der Hauptforderung, Subventionsempfänger ist. Das hängt von der Frage ab, ob durch die Bürgschaft der Regierung auch ihm ein Vorteil übertragen wird. 47 Das wird jedenfalls dann anzunehmen sein, wenn das gesicherte Geschäft gewinnbringend ist und wegen des zu hohen Ausfallrisikos ohne die Bürgschaft nicht hätte abgeschlossen werden können. c) Bürgschaften zu Gunsten notleidender Unternehmen Stellt die Regierung eine Bürgschaft zu Gunsten eines Unternehmens, bei dem abzusehen ist, dass es seine Kreditverbindlichkeiten nicht wird bedienen können, 45 Diese Methode schreibt Art. 14 lit. c für die Ermittlung der Höhe der Subvention vor. So ist auch das Konzept der EG-Kommission bei der Beihilfeaufsicht nach Art. 87 EG-Vertrag. Bei Fehlen anderer Anhaltpunkte schätzt die EG-Komrnission die Höhe der Subvention auf 10 % der verbürgten Kreditsumme; EG-Kommission, 7. Bericht über staatliche Beihilfen (1999), S. 86 (Rz. 10.5.4). 46 Das Diskussionspapier des Vorsitzenden der Verhandlungsgruppe Subventionen Cartland vom 4. September 1990 erkannte ebenfalls beide Methoden für die Berechnung der Höhe einer Subvention an, ordnete sie aber hierarchisch. Die Messung über ein ungesichertes Vergleichsdarlehen sollte nur dann erfolgen, wenn der Vergleich mit einem kommerziellen Kreditversicherer nicht möglich war; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 938. Für eine solche Rangfolge ist kein Anlass, wenn es wie hier, aber anders als im genannten Diskussionspapier, nicht um die Höhe einer Subvention, sondern um deren Feststellung überhaupt geht. 47 Soweit es sich um Bürgschaften der Regierung für Verbindlichkeiten eines Unternehmens gegenüber einer Bank handelt, ist das für die Subventionsdisziplin nach diesem Übereinkommen nicht relevant, denn die Bank ist als Dienstleister kein tauglicher Subventionsempfänger. Die Regierung könnte sich aber durchaus für einen Warenkredit verbürgen.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

so ist auch die Inanspruchnahme der Bürgschaft abzusehen. Die Bewertung solcher Sachverhalte lehnt sich eng an die Darlehensvergabe bei einer Kreditlücke. Ein kommerzieller Darlehensgeber müsste für ein ungesichertes Vergleichsdarlehen nämlich Sicherheiten in Höhe der Darlehensforderung verlangen. Wählt man den kommerziellen Kreditversicherer als Referenzpunkt, so ist unmittelbar ersichtlich, dass er eine Prämie in Höhe der Kreditsumme fordern würde. d) Pauschale Haftungsübernahmen Die Regierung kann, insoweit anders als bei einer Bürgschaft, nicht für die Erfüllung bestimmter, sondern aller Verbindlichkeiten eines Unternehmens einzustehen versprechen. 48 Hier wird ein Rechtsgrund für einen direkten Kapitaltransfer zwischen der Regierung und dem Gläubiger dieses Unternehmens geschaffen. Damit ist Art. I Abs. I lit. a Nr. I i erfüllt. Solche pauschalen Garantien nähern aus Sicht des Kreditgebers das Ausfallrisiko bezüglich des Schuldners demjenigen der Regierung und damit an Null an. Dies erlaubt die günstigere Aufnahme von Fremdkapital, wenn das Konkursrisiko aus Sicht des Kreditgebers eine wahrnehmbare Größe ist, und ist deshalb jedenfalls dann ein Vorteil, wenn das begünstigte Unternehmen keine Gegenleistung erbringt. Hingegen kommt es bei einer solchen am Ausfallrisiko des Gläubigers orientierten Betrachtung nicht auf die rechtliche Konstruktion der Einstandspflicht der Regierung an. Gleichwertig sind eine unmittelbare Haftung der Regierung gegenüber den Gläubigem des Unternehmens 49 und eine Pflicht der Regierung, dem Unternehmen so lange Mittel zuzuführen, bis es seine Verbindlichkeiten erfüllen kann 50 - und folglich nicht in Konkurs fällt. 48 So konnte Art. 2362 des italienischen Codice Civile (abgedruckt in: Franchi/ Feroci/ Ferrari, I Quattri Codici, S. 23 ff.; Bauer/Eccher/König/Krenzer/Zanon, Italienisches Zivilgesetzbuch, zweisprachige Ausgabe, S. 39 ff.) eine Haftung der Regierung für in ihrem Alleineigentum stehende Unternehmen in der Rechtsform der Aktiengesellschaft (Societd per Azioni - S. p. A.) auslösen; vgl. den Sachverhalt in EG-Kommission, Mitteilung Nr. 931 C 75108 gemäß Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag an die übrigen Mitgliedstaaten und sonstigen Beteiligten betreffend die Beihilfe an die italienische Holdinggesellschaft EFIM, ABI. EG Nr. C 75 vom 17. März 1993, S. 2 (3); EG-Kommission, Mitteilung Nr. 93/C 267/08 gemäß Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag an die übrigen Mitgliedstaaten und sonstigen Beteiligten über ein Beihilfevorhaben Italiens zugunsten der Firma EFIM, ABI. EG Nr. C 267 vom 2. Oktober 1993, S. 11. Vergleichbar damit ist die Gewährträgerhaftung (und wohl auch die Anstaltslast, dazu sogleich in Fußnoten 49 und 50) der deutschen Länder bzw. Gemeinden für die Landeszentralbanken bzw. Sparkassen, die als Beihilfe nach Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag in die Diskussion gekommen ist; vgl. Koenig, EuZW 1995,595 (598 ff.). Die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute bieten allerdings keine Waren an und sind deshalb im Rahmen dieses Übereinkommens ohnehin keine tauglichen Subventionsempfänger. 49 So in Deutschland die Gewährträgerhaftung, vgl. Schneider/Busch, EuZW 1995, 602 (603), und ihr privatrechtliches Gegenstück, die Haftung des Patrons gegenüber den Gläubigem aus einer "harten Patronatserklärung", vgl. BGH, Urteil vom 30. Januar 1992 - IX ZR 112/91 (Patronatserklärung), NJW 1992,2093 (2094); Michalski, WM 1994, 1229 (1240).

§ 13 Subventionen in Fonn von Einnahmeausfällen

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e) Gewährleistungen und Garantien Bei Gewährleistungen oder Garantien verpflichtet die Regierung sich, für bestimmte künftige Benachteiligungen einzustehen, insbesondere einen eventuellen Schaden zu decken. 51 Methodisch ist bezüglich dieser Subventionsformen den Ausführungen über Bürgschaften nichts hinzuzufügen. Es dürfte allerdings in der praktischen Umsetzung problematisch sein, dass nicht nur die Wahrscheinlichkeit des Eintritts der Zahlungsverpflichtung, sondern auch deren Höhe ex ante bestimmt werden muss. f) Stellung anderer Kreditsicherheiten

Kreditbürgschaften bilden ausdrücklich einen Anwendungsfall von potentiellen Kapitaltransfers. Problematisch ist, ob auch die Stellung von dinglichen Kreditsicherheiten durch die Regierung erfasst ist. Ist ein solches Sicherungsrecht nämlich so ausgestaltet, dass der Kreditnehmer sich, ohne einen Zahlungs anspruch gegen die Regierung zu haben, aus dem Gegenstand direkt befriedigt, so ist zwar die Stellung der Sicherheit Grundlage eines potentiellen Transfers, es handelt sich aber nicht um den Transfer von Kapital. 52 Hier weist der Subventionsbegriff eine Lücke auf, deren Bedeutung aber nicht überbewertet werden darf, denn derartige Geschäfte einer Regierung im größeren Umfang sind bislang nicht ersichtlich.

§ 13 Subventionen in Form von Einnahmeausfällen In Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 ii nennt das Übereinkommen als zweite Form eines finanziellen Beitrages, dass "die Regierung auf normalerweise zu entrichtende Abgaben verzichtet oder diese nicht erhebt. ,,53 Dieser Tatbestand hat sich in Europa als von zunehmender praktischer Bedeutung erwiesen. Nicht zuletzt unter dem Druck von Subventionsaufsichtssystemen wenden sich die nationalen Regierungen 50 So die Anstaltslast, Schneider/Busch, EuZW 1995,602 (603); BGH, Urteil vom 16. Februar 1984 - III ZR 196/82 (Stadtsparkasse Köln), NJW 1984,1681 (1683), und ihr privatrechtliches Gegenstück, die (isolierte) Verlustdeckungszusage; Schmidt, FS Wemer, S. 777 (779). 51 Zuleeg, Rechtsfonn der Subventionen, S. 23; Dickertmann, Finanzierungshilfen, S. 55 (Fn.42). 52 So sind nach deutschem Zivilrecht Hypothek und Grundschuld konstruiert, vg!. §§ 1147, 1192 Abs. 1 BGB. 53 Eng!. "govemment revenue that is otherwise due is foregone or not collected", frz. "des recettes publiques nonnalement exigibles sont abondonnees ou ne sont pas per~ues", span. "cuando se condonen 0 no se recauden ingresos publicos que en otro caso se percibirian"; so bereits Art. 1 Abs. llit. a Nr. 1 ii Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. 1991.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsfonnen

von den direkten Kapitaltransfers ab und den "eleganten" Steuervergünstigungen zu. Diese machen heute ca. 30 % des Beihilfenvolumens in der EG aus. 54 Auf den ersten Blick liegt die Begünstigung hier darin, dass - entgegen den anderen Tatbeständen des finanziellen Beitrags - gerade keine Verschiebung von Vermögensbestandteilen stattfindet. Jedenfalls der Verzicht seitens der Regierung lässt sich aber auch als die Entfernung eines Bestandteils mit negativem Wert aus dem Vermögen des Begünstigten verstehen. Die Gleichstellung mit der Nichterhebung ist mit der Vielfältigkeit der Verhaltensweisen zu erklären, die dem im wirtschaftlichen Ergebnis gleichstehen. I. Der Begriff der Abgabe

Gegenstand des Verzichts oder der Nichterhebung sind "normalerweise zu entrichtende Abgaben,,55. Entgegen dem deutschen Wort "Abgabe,,56, das im juristischen Sprachgebrauch einen klar umrissenen Tatbestand umschreibt, weisen die authentischen Fassungen des Übereinkommens durch Verwendung allgemeiner Begriffe auf einen möglichst weiten Anwendungsbereich hin. Sie benutzen zur Beschreibung des Tatbestandes nämlich keine bestimmte Klasse von Rechtsgriinden; sie erfordern nicht einmal einen öffentlich-rechtlichen Charakter derselben. Vielmehr ist das Ergebnis des Vorganges, die fehlende Einnahme auf Seiten der Regierung, entscheidend. Daher ist jede Geldleistung, zu der ein Unternehmen der Regierung gegenüber verpflichtet ist, eine Abgabe im Sinne des Übereinkommens. 57 Weil Art. 1 Abs. I lit. a Nr. 1 ii nicht auf den Rechtsgrund der Zahlung abstellt, gilt auch das aus Art. VI Abs. 4 GATT 1947 58 abgeleitete Argument nicht mehr, eine Subvention könne nur beim Verzicht auf die Zahlung von Steuern "auf Produkte" (z. B. Umsatzsteuer) vorliegen, nicht aber z. B. bei der Einkommenssteuer. 59 Unvollständig ist der Subventionsbegriff damit hinsichtlich des Verzichtes oder der Nichterhebung von Anspriichen der Regierung, die auf etwas anderes als eine 54 Schön, CMLR 1999, 911: "While direct funding of private enterprises has proven to be an efficient and rather cmde and obvious device of public aid, Member States turn their attention to the elegant and indirect 'tax incentives "'. 55 So die Übersetzung in AB!. EG Nr. L 336 vom 23. Dezember 1994, S. 156; in BT-Drs. 12/7986, S. 386, heißt es "fällige staatliche Einnahmen". 56 Zu diesem Begriff Tipke / Lang, Steuerrecht, § 3, Rz. 9 ff.; Birk, Steuerrecht, Rz. 104 ff. 57 Canada - Measures Affecting the Automotive lndustry - Panel Report, S. 387 (Rz. 10.159): "the annual income of a government or State, from all sources, out of which public expenses are met" - Hervorhebung nicht im Original. 58 Nach dieser Vorschrift konnte ein Ausgleichszoll nicht deshalb erhoben werden, weil ein Produkt im Herkunftsland von Steuern befreit war, die auf den Verbrauch im Inland erhoben wurden oder weil derartige Steuern bei der Ausfuhr rückerstattet wurden. Voraussetzung war allerdings, dass es sich um Steuern auf Produkte handelte (eng!. "taxes borne by the like product", frz. "taxes qui frappent le produit similaire"). 59 So aber noch Jackson, World Trade and GATT, S. 425 f.

§ 13 Subventionen in Fonn von Einnahmeausfällen

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Geldzahlung gerichtet sind. Ein mögliches Beispiel ist, dass ein Unternehmen eine der Regierung gegenüber bestehende Lieferverpflichtung oder Verpflichtung zur Erbringung von Dienstleistungen nicht mehr erfüllen muss. Die praktische Bedeutung dieser Lücke dürfte allerdings gering sein, denn eine Subvention würde ohnehin nur vorliegen, wenn zugleich ein Vorteil nach lit. b übertragen würde. Aus der Nichterfüllung einer Lieferverpflichtung erwächst einem Unternehmen erst dann ein Vorteil, wenn die Regierung ihrerseits die Gegenleistung schon erbracht hat. 60 Dabei kann es sich immer noch um einen Kapitaltransfer nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 i handeln, so dass eine wirkliche Lücke im Subventions begriff nur dann auftritt, wenn in einem Austauschverhältnis auf beiden Seiten Sachleistungen vereinbart wurden, die Regierung die ihr obliegende Leistung bereits erbracht hat und dann auf die Gegenleistung verzichtet.

11. Normalerweise zu entrichtende Abgaben "Zu entrichten" ist eine Abgabe, wenn sie als Leistung geschuldet iSt. 61 Sie ist "normalerweise zu entrichten", wenn sie "unter anderen Umständen" zu entrichten gewesen wäre. 62 Der Maßstab für diesen Vergleich zwischen der tatsächlichen Situation und der sich "unter anderen Umständen" ergebenden Situation muss das nationale Recht des angeblich subventionierenden Mitgliedstaates sein.63 Das WTO-Recht enthält zwar Vorschriften, die bestimmte Abgaben verbieten, es schreibt den Mitgliedstaaten aber keine Abgaben vor und kann deshalb die "normalerweise zu entrichtende Abgabe" nicht definieren. 64 Aber selbst nach der Identifikation des nationalen Rechts als Vergleichsmaßstab erlaubt der Wortlaut "normalerweise zu entrichtende Abgabe" drei unterschiedliche Interpretationsmöglichkeiten: (1) Eine Abgabe könnte normalerweise zu entrichten sein, wenn sich die Zahlungsverpflichtung aus einem Rechtssatz ergibt. Allerdings machen die Regierungen gerade im Steuerrecht von ihren Gestaltungsmöglichkeiten oft und in weitem Umfang Gebrauch und nehmen Einfluss auf die Rechtssätze, aus denen sich die Zahlungs verpflichtungen ergeben. Der Zugriff auf derartige Verhaltensweisen wäre 60 Unter der Annahme, dass die marktgerechte Gegenleistung vereinbart wurde; sonst richtet sich die Beurteilung des Sachverhalts nach Art. lAbs. 1 lit. a Nr. 1 ii. 61 Canada - Certain Measures Affecting the Automotive Industry - Panel Report, S. 387 (Rz. 10.159). 62 United States - Tax Treatment for "Foreign Sales Corporations " - Appellate Body Repon, S. 30 f. (Rz. 90); Canada - Certain Measures Affecting the Automotive Industry - Panel Report, S. 387 (Rz. 10.159). 63 United States - Tax Treatmentfor "Foreign Sales Corporations" - Appellate Body Report, S. 30 f. (Rz. 90). 64 United States - Tax Treatmentfor "Foreign Sales Corporations" - Panel Report, S. 258 (Rz. 7.43 f.); United States - Tax Treatment for "Foreign Sales Corporations" - Appellate Body Report, S. 30 f. (Rz. 90).

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4. Teil: Die einzelnen Subventions formen

mit einer Orientierung an Rechtssätzen von vorneherein versperrt. Diese Auslegung ist daher aus Gründen der Effektivität der Subventionskontrolle abzulehnen. Sie geriete zudem leicht in Konflikt mit der Anmerkung zu Art. XVI GATT 1994, wonach die Freistellung eines für den Export bestimmten Produktes von Abgaben, die auf den Verbrauch im Inland erhoben werden, oder die Rückerstattung solcher Abgaben bei Ausfuhr keine Subvention darstellt. Im Umkehrschluss folgt daraus nämlich, dass bei Freistellung oder Rückerstattung von anderen als diesen Abgaben eine Subvention durchaus vorliegen kann - selbst wenn die Freistellung oder die Rückerstattung auf einem Rechtssatz beruht. Erfolg versprechender sind daher andere Interpretationen. (2) Einmal kann die Formulierung als eine den Begünstigten treffende Zahlungspflicht verstanden werden, die ohne die in Rede stehende Maßnahme der Regierung fortbestehen würde. Der "normale" Verlauf der Ereignisse wäre also, dass Verzicht oder Nichterhebung gedanklich eliminiert werden. Das Ergebnis dieses Vorganges wird sein, dass dann die Forderung der Regierung von dem Schuldner zu erfüllen gewesen wäre. Hier kommt es ausschließlich darauf an, ob eine Maßnahme der Regierung das Entfallen einer Zahlungspflicht verursacht hat (kausaler Ansatz). (3) Im Gegensatz zu dieser eher mechanischen Betrachtungsweise kann das Merkmal "normalerweise zu entrichten" auch im Sinne eines horizontalen Vergleiches verstanden werden. Eine Abgabe wäre normalerweise zu entrichten, wenn sie in vergleichbaren Fällen wie dem zu untersuchenden - eben den Normalfällen ebenfalls zu entrichten gewesen wäre und dies in Folge einer Intervention der Regierung entfällt. Hier kommt es darauf an, im nationalen Recht den systematischen Normal- oder Regelfall und die Abweichung davon, den Ausnahmefall, zu ermitteln (systematischer Ansatz). In ihrem theoretischen Ausgangspunkt ist die systematische Interpretation der kausalen sicherlich überlegen. Letztere kann nämlich nur nach Inkrafttreten des Übereinkommens vorgenommene Maßnahmen der Regierung erfassen, hat aber den status quo zu diesem Zeitpunkt mit allen bestehenden Wettbewerbsverzerrungen hinzunehmen. Mit einer systematischen Interpretation wäre der Zugriff hierauf eröffnet. Dennoch sprechen wohl überwiegende Gesichtspunkte der Praktikabilität für eine kausale Betrachtungsweise. Zum zentralen Punkt der Argumentation wird beim systematischen Ansatz nämlich die Bestimmung des "Normalfalls". Unweigerlich hält hier der Begriff der Systemgerechtigkeit einer Abgabenregelung Einzug. Findet sich ein übergreifender, systembegründender Gedanke, der die Ungleichbehandlung zweier Sachverhalte erklärt, so kann der eine nicht mehr als Ausnahme von einem "an sich anwendbaren" Grundsatz betrachtet werden. Führt der systembegründende Gedanke aber zu dem Ergebnis, dass die beiden Sachverhalte gleichbehandelt werden sollten, so liegt in der Ungleichbehandlung gerade die Abweichung vom Normalfall. Nun muss jede Regelung darauf untersucht werden, ob sie systemfremd oder gerade eine Ausprägung des systembegründenden Gedankens ist. Bei der Rechts-

§ 13 Subventionen in Form von Einnahmeausfällen

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anwendung läuft man daher ständig Gefahr, einen falschen systembegründenden Gedanken zugrundezulegen und damit Regelungen als systemimmanent zu qualifizieren, die systemfremd sind, oder umgekehrt. Wollen die Organe der WTO nicht die Interpretation des Subventionsbegriffs aus den Händen geben, müssen sie sich die Kompetenz zusprechen zu entscheiden, was der systembegründende Gedanke des nationalen Rechts ist. Das Beispiel der differenzierten Mehrwertsteuersätze in Deutschland mag diese Probleme verdeutlichen. Die Wirkung des § 12 Abs. 2 Nr. 1 UStG 65 i. V. m. Nr. 53 der Anlage zu dieser Vorschrift lässt sich vereinfachend dahin zusammenfassen, dass durch einen niedrigeren Mehrwertsteuersatz die Leistungen der Produzenten und Vermarkter von Kunstwerken (jedenfalls für Endverbraucher) preiswerter und damit attraktiver werden. 66 Ist der verringerte Steuersatz nun eine Ausprägung eines allgemeinen Gedankens des Umsatzsteuerrechts, dass bestimmte kulturpolitisch erwünschte Transaktionen steuerlich begünstigt werden 67 oder handelt es sich gerade um eine Durchbrechung des Prinzips einer allgemeinen und gleichmäßigen Umsatzsteuer? Ist der "normalerweise" für solche Geschäfte zu entrichtende Steuersatz damit der allgemeine oder gerade der verringerte Steuersatz? Davon hinge nämlich ab, ob die Einführung eines solchen reduzierten Steuersatzes einen Vorteil darstellt. Langfristig mögen die WTO-Mitgliedstaaten sich über gewisse systembegründende Prinzipien eines Abgabenrechts einig werden. Dann würde die systematische Interpretation ihre Vorzüge ausspielen können. Aber insbesondere in dem in den Industrieländem stark ausdifferenzierten und ständiger Änderung unterworfenen Steuerrecht ist die Lokalisierung der systembegründenden Gedanken derzeit kaum möglich, was die Anwendung der kausalen Methode erzwingt. 68 Für dieses Abgedruckt in: Steuergesetze, Textsammlung, Ordnungsziffer 500. Heidner; in: Bunje/Geist, UStG, § 12, Rz. 2. Eine vergleichbare Ausnahme enthält Nr. 49 der Anlage zu § 12 UStG für Bücher, Zeitungen und Zeitschriften. 67 So anscheinend Ress, GS Grabitz, S. 595 (611). 68 Im Gegensatz zu der im Text vertretenen Auffassung will sich die EG-Kommission im Rahmen der Beihilfenaufsicht nach Art. 87 EG-Vertrag der Frage stellen, welche steuerrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten nicht "durch den inneren Aufbau des Steuersystems gerechtfertigt" sind und deshalb Beihilfen darstellen können, vgl. EG-Kommission, Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung, ABI. EG Nr. C 384 vom 10. Dezember 1998, S.3 (4, Rz. 12, S. 5, Rz. 15 f., und S. 6 f., Rz. 23 ff.), unter Berufung auf EuGH, Rs. 173/73 (Familienzulagen), Sig. 1974,709 (719, Rz. 33/35); ähnlich die Schlussanträge des Generalanwalts beim EuGH Darmon in EuGH, verb. Rs. C-72/91 und C-73/91 (Sloman Neptun), Slg. 1993,1-887 (915 f., Rz. 50 ff.). Siehe dazu Schön, CMLR 1999,911 (922 ff.). Die Auslegung der "normalerweise zu entrichtenden Abgabe" als "die unter dem allgemein anwendbaren Steuerregime zu zahlenden Abgabe" und die Abweichung hiervon als finanzieller Beitrag i. S. v. Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. I ii vertrat die EG auch im Verfahren United States - Tax Treatment for "Foreign Sales Corporations", was von der Sondergruppe aber abgelehnt wurde; vgl. United States - Tax Treatmentfor "Foreign Sales Corporations" - Panel Report, S. 258 (Rz. 7.46). 65

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

Konzept haben sich auch die Organe der WTO ausgesprochen, für ihre Ansicht aber nur das zweifelhafte Argument angeführt, diese Interpretation folge schon aus dem Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 ii. 69 Dabei verfügt eine kausale Interpretation durchaus über eigene Vorzüge. Ihre primäre Wirkung wäre nämlich, dass sämtliche Subventionen durch Abgabenverschonung auf dem gegenwärtigen Stand eingefroren würden und jede weitere Entwicklung einen Fortschritt, also den Abbau einer Wettbewerbsverzerrung, bedeuten müsste. Nach dieser Interpretation ist nämlich jede Einwirkung der Regierung auf zukünftig eintretende Zahlungsverpflichtungen der Unternehmen - in welcher Form sie auch erfolgen mag, vom individuellen Rechtsgeschäft bis hin zur Senkung eines allgemein anwendbaren Steuersatzes - zunächst ein finanzieller Beitrag. Überträgt sie einen Vorteil und ist sie zudem spezifisch, also potentiell wettbewerbsverzerrend, unterliegt sie der Subventionsdisziplin. Mit einer solchen Interpretation würde die Subventionsdisziplin eine ähnliche Wirkung wie eine standstill- Vereinbarung entfalten. Sie beseitigt die bestehenden Wettbewerbsverzerrungen nicht, verhindert aber das Entstehen neuer. Dabei gilt es stets zu bedenken, dass die Qualifikation eines Einnahmeausfalls als Subvention die Regierung nicht daran hindert, die Maßnahme durchzuführen. Das ist erst der Fall, wenn der Einnahmeausfall zugleich spezifisch nach Art. 2 Abs. 1 ist und die Voraussetzungen des Art. 3 (verbotene Subventionen) oder Art. 5 (anfechtbare Subventionen) erfüllt.

III. Verzicht und Nichterhebung

"Verzichten oder nicht erheben" einer Abgabe sind sprachlich gleichgeordnet. Es liegt nahe, diese beiden Begriffe daher logisch gleichrangig und überschneidungsfrei voneinander abzugrenzen, den Verzicht also zu verstehen als die Beseitigung des Zahlungsanspruches der Regierung durch einen ein- oder zweiseitigen Rechtsakt und die Nichterhebung als die Nichtrealisierung des Anspruches trotz dessen formellen Fortbestands. Der Nichterhebung könnte aber auch die Funktion eines übergreifenden Tatbestandes zugewiesen sein. Der Verzicht wäre ein bloßer Beispielsfall. Letztlich ist irrelevant, wie das Verhältnis dieser beiden Al69

United States - Tax TreatmentJor "Foreign Sales Corporations" - Panel Report, S. 258

(Rz. 7.45): "In accordance with its ordinary meaning we took the term 'otherwise due' to refer to the situation that would prevail but for the measure in question. It is thus a matter of

deterrnining whether, absent such measures, there would be a higher tax liablility. In our view, this means that a panel, in considering whether revenue foregone is 'otherwise due', must examine the situation that would exist but for the measure in question. Under this approach, the question presented in this dispute is whether, if the FSC scheme [die streitige Subvention, Anm. d. Veif.l did not ex ist, revenue would be due which is foregone by reason of that scheme." - Hervorhebung im Original; siehe auch United States - Tax Treatment Jor "Foreign Sales Corporations" - Appellate Body Report, S. 31 (Rz. 91); Canada - Certain Measurres Affecting the Automotive Industry - Panel Report, S. 387 (Rz. 10.160).

§ 13 Subventionen in Fonn von Einnahmeausfällen

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ternativen zueinander bestimmt wird und wie sie im Einzelnen voneinander abgegrenzt werden. Entscheidend ist, dass mit beiden Vorschlägen jede Form der Abweichung vom normalen Verlauf tatbestandlich erfasst ist, nämlich sowohl ausdrückliche Zahlungsaufschübe70 als auch die schlichte Untätigkeit der Regierung hinsichtlich einer durchsetzbaren Forderung 71 . Damit hat sich auch die Frage erledigt, ab wann eine Stundung, welche die Zahlungspflicht unberührt lässt, einem Erlass gleichsteht und ob dies insbesondere bei einem unbegrenzten Zahlungsaufschub der Fall ist. 72

IV. Die Abgrenzung zum Transfer von Waren und Dienstleistungen

Die Abgrenzung der Tatbestände in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 ii (Einnahmeausfälle) und Nr. iii (Transfers von Waren und Dienstleistungen) richtet sich danach, ob eine Zahlungsverpflichtung des begünstigten Unternehmens bereits begründet worden ist. Dies setzt Nr. ii nämlich voraus, weil ansonsten weder ein Verzicht auf eine Forderung noch eine Nichterhebung einer Forderung möglich sind. Wird ein Unternehmen aber dadurch begünstigt, dass für eine bestimmte Leistung der Regierung sofort eine unangemessen niedrige Gegenleistung vereinbart wird und ein Anspruch der Regierung nur in dieser Höhe entsteht, so handelt es sich um eine Subvention nach Nr. iii. 73

70 Z. B. die Stundung von Steuerschulden nach § 127 AO; vgl. auch den Sachverhalt in EG-Kommission, Entscheidung Nr. 93/349/EWG vom 9. März 1993 (RoverlBritish Aerospace), ABI. EG Nr. L 143 vom 15. Juni 1993, S. 7 (9). Zu den verschiedenen Fonnen der Nichterhebung von Steuern dies., Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung, ABI. EG Nr. C 384 vom 10. Dezember 1998, S. 3 (4, Rz. 9). 7 1 Vgl. die Sachverhalte in EG-Komrnission, Entscheidung Nr. 91 / 144/EWG vom 2. Mai 1990 über eine Beihilfe der griechischen Regierung an einen Zementhersteller (Halkis Cement Company), ABI. EG Nr. L 73 vom 20. März 1991 , S. 27 (28); EG-Kommission, Entscheidung Nr. 99/395/ EG vom 28. Oktober 1998 über Beihilfen Spaniens zugunsten der SNIACE SA mit Sitz in Torrelavega, Kantabrien, ABI. EG Nr. L 149 vom 16. Juni 1999, S. 40 (41, Rz. 12, S. 43 ff., Rz. 23 ff., und S. 51 f., Rz. 75 ff.): Das Unternehmen SNIACE war durch behördliche Anordnung zur Zahlung einer Abwasserabgabe verpflichtet worden. Es erhob dagegen Klage. Nach spanischem Recht hat die Klage aufschiebende Wirkung, wenn der Kläger eine Bankbürgschaft in Höhe der angegriffenen Zahlungsverpflichtung beibringt. Obwohl SNIACE keine solche Bürgschaft stellen konnte, wurde die Zahlungsverpflichtung über mehrere Jahre nicht realisiert. 72 Vgl. United Stated Tax Legislation (DISC), in: GATT, BISD 23 rd Suppl. (1975/76), S. 98 (113, Rz. 71). 73 V gl. für ein Darlehen den Sachverhalt in EG-Komrnission, Entscheidung Nr. 88/468/ EWG vom 29. März 1988 (International HarvesterITenneco), ABI. EG Nr. L 229 vom 18. August 1988, S. 37 (38).

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

V. Der Vorteil beim Einnahmeausfall Da anzunehmen ist, dass ein privates Wirtschaftssubjekt eine ihm zustehende Forderung auch realisieren würde, ist grundsätzlich jeder Fall des Verzichtes oder der Nichterhebung ein Vorteil für den Schuldner. 74 Anderes mag gelten, wenn der Verzicht oder die Nichterhebung Teil eines Geschäfts ist, das weitere Transaktionen beinhaltet, z. B. die Aufrechnung mit einer Gegenforderung der Regierung oder ein Vergleich. Hier entscheidet die Werthaltigkeit der Gegenleistung. Findet eine Nichterhebung ohne eine solche Gegenleistung statt, so kann der Vorteil immer noch dadurch entfallen, dass die fragliche Forderung der Regierung zunächst verzinst und später einschließlich der aufgelaufenen Zinsforderung realisiert wird. Die Begünstigung des Schuldners, die in der vorübergehenden Nichterhebung liegt, wird dann durch die Zinszahlung ausgeglichen. Ebenfalls kann eine Begünstigung entfallen, wenn der Gläubiger einer Forderung gegen ein konkursreifes Unternehmen seine langfristigen Aussichten, die Forderung zu realisieren, gerade durch die zeitweilige Nichteinziehung verbessert. 75

VI. Einzelfälle J. Rückzahlung von Darlehen

Die Rückzahlung von Darlehen ist ein Beispiel für eine Einnahme der Regierung, deren Nichterhebung nicht vom Subventionstatbestand erfasst wäre, wenn man den Begriff "Abgabe" nach dem deutschen Rechtsverständnis interpretierte. Unter die authentischen Fassungen lässt der Fall sich hingegen zwangslos subsumieren. Bei Darlehen ist nur zu unterscheiden, ob von vorneherein Ansprüche der Regierung nur in geringerem Umfang als marktüblich vereinbart worden sind dann handelt es sich um einen finanziellen Beitrag nach Nr. i-oder ob bestehende Ansprüche nicht realisiert werden. Nur in letzterem Fall kann es sich um eine Subvention nach Nr. ii handeln?6 74 United States - Tax Treatment/or "Foreign Sales Corporations" - Panel Report, S. 276 (Rz. 7.103); Canada - Certain Measurres Affecting the Automotive /ndustry - Panel Report, S. 389 (Rz. 10.165). 7S SO auch Wenig, Antidumping- und Antisubventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. K.II, Rz. 74; vgl. den Sachverhalt in EG-Komrnission, Entscheidung Nr. 1999/ 395/EG vom 28. Oktober 1998 (SN/ACE), ABI. L 149 vom 16. Juni 1999, S. 40 (51, Rz. 77, und S. 53, Rz. 86 f.). Hätte die Regierung hier versucht, ihre Forderung zwangsweise zu realisieren, hätte über das Vermögen des Schuldners der Konkurs eröffnet werden müssen. Da andere Gläubiger Vorrang genossen hätten, wäre die Regierung vollständig ausgefallen. 76 Dieser Gedankengang findet entsprechende Anwendung auf sämtliche entgeltlichen Leistungen der Regierung, auch auf Kapitaleinlagen. Ebenfalls beim Verzicht der Regierung auf die Auszahlung von Unternehmensgewinnen kommt es darauf an, ob die Regierung auf einen bestehenden Anspruch verzichtet oder ob sie sich mit ihrer Unternehmensbeteiligung

§ l3 Subventionen in Form von Einnahmeausfällen

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2. Befreiung von Soziallasten

Auch der bei Befreiung von Soziallasten ist die Abgrenzung von anderen Subventionsfonnen, insbesondere von Kapitaltransfers nach Nr. i vorzunehmen. Zunächst kann die Regierung auf einen Anspruch auf Zahlung von Soziallasten verzichten. Das ist tatsächlich eine Subvention nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii. Ist allerdings der Gläubiger der Soziallasten ein der Regierung gegenüber eigenständiges Wirtschaftssubjekt, so kann die Regierung die Unternehmen von den Soziallasten auch dadurch befreien, dass sie selbst an den Träger der Sozialversicherung zahlt. Das ist ein finanzieller Beitrag nach Nr. i.

3. Geldstrafen und Bußgelder

Am Beispiel von Geldstrafen und Bußgeldern lässt sich ein Problem veranschaulichen, das von genereller Bedeutung für die Subventionsfonn des Einnahmeausfalls ist. Verzicht und Nichterhebung setzen nämlich die Existenz einer Forderung der Regierung gegen ein Unternehmen voraus. Das führt zu der Frage, wonach sich richtet, ob eine solche Forderung besteht. Die Antwort ist sicherlich, dass sich dies nach dem anwendbaren nationalen Recht richten muss, denn man kann der Regierung schwerlich die Nichteinziehung einer Forderung als rechtswidrige Subvention vorwerfen, wenn sie diese "Forderung" gar nicht einziehen kann. Im Prinzip sollte auf allen Gebieten des nationalen Rechts, insbesondere im Steuerrecht, die Anwendung und Auslegung des nationalen Rechts als gegeben hingenommen werden. 77 Damit dürfen die WTO-Organe die Anwendung des nationalen Rechts nicht in Frage stellen, sondern müssen davon ausgehen, dass die nationalen Institutionen das nationale Recht richtig angewendet haben. Z. B. würde damit auf der Ebene der WTO jeder Diskussion der Boden entzogen, ob der Bundesfinanzhof mit der erweiternden Auslegung eines Steuerbefreiungstatbestandes nicht der Regierung eine "nonnalerweise zu entrichtende Abgabe" entzogen und das steuerpflichtige Unternehmen begünstigt hat. Schwieriger wird das Problem, wenn die Organe eines Mitgliedstaates durch eigene Handlungen eine durchsetzbare Forderung entstehen lassen können. So werden Geldstrafen und Bußgelder erst dadurch durchsetzbar, dass sie von einer Instidadurch in Widerspruch zur Praxis privater Investoren setzt, dass sie sich von vornherein nur geringe Rechte auf den zukünftigen Unternehmensgewinn einräumen lässt. 77 United States - Tax Treatment for "Foreign Safes Corporations" - Panel Report, S. 257 f. (Rz. 7.42): "The adjective 'due' has been defined, inter alia, to mean 'that is owing or payable as a debt'. [ ... ] When a taxpayer seeks to establish whether taxes are 'owing or payable' to a government, he must look to that government's own tax regime. In our view, therefore, it is c1ear that whether tax or other revenue is otherwise 'owing or payable' must, absent a c1ear indication to the contrary in the SeM Agreement, be determined by reference to that government's tax regime." - Hervorhebung im Original.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsforrnen

tution in einem Mitgliedstaat, Behörde oder Gericht, der Höhe nach festgesetzt werden. Will man den Organen der WTO keine Strafgewalt zugestehen - was sicher von den Mitgliedstaaten nicht beabsichtigt war -, so wird man diese Feststellung vollends in die Hände des Mitgliedstaates legen müssen und darf ein Bußgeld erst dann als durchsetzbare Forderung der Regierung betrachten, wenn es nach dem innerstaatlichen Recht festgestellt ist. Wiederum einen Schritt komplexer werden der Sachverhalt und seine rechtliche Beurteilung, wenn die Behörden des Mitgliedstaates über einen Entscheidungsspielraum oder ein Ermessen in der Weise verfügen, dass sie von einem Einschreiten und infolgedessen von der Begründung einer Forderung vollständig absehen können. Auch hier scheint die einzig praktikable Lösung zu sein, dem nationalen Recht in dem Sinne den uneingeschränkten Vorrang einzuräumen, dass eine Subvention erst dann vorliegen kann, wenn eine Forderung der Regierung nach dem nationalen Recht entstanden ist. Zwar gibt das den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, durch Nichteinschreiten bei mit Geldstrafen oder Bußgeldern sanktionierten Gesetzesverstößen Unternehmen bestimmte Begünstigungen zukommen zu lassen. Es entspricht aber letztlich dem Konzept des Übereinkommens, so genannte "regulatorische Subventionen" nicht zu erfassen. Auch dort fiel die Nichtanwendung von Rechtssätzen oder die Nichtdurchsetzung von Pflichten, die dem Unternehmen Kosten verursachen, nicht unter den Subventions begriff.

4. Forderungsverzicht bei notleidenden Unternehmen

Zweifelhaft ist die Aussage der EG-Komrnission, eine Beihilfe liege wohl auch dann vor, wenn die Regierung eine Forderung erlasse, da wegen anhaltender wirtschaftlicher Schwierigkeiten des Schuldners eine Realisierung ausgeschlossen sei. 78 Auch ein privates Wirtschaftssubjekt wäre wohl indifferent zwischen dem formellen Fortbestand einer Forderung, verbunden mit einer buchhalterischen Wertberichtigung (in der Regel auf Null), und dem rechtsgeschäftlichen Verzicht. Ein Vorteil kann dann in dem Verzicht nicht gesehen werden. Allerdings besteht die Gefahr, dass die Regierung aus politischer Rücksichtnahme die zwangsweise Realisierung der Forderung und - falls erforderlich - die Zerschlagung des Unternehmens unterlässt. Ein Privater würde wahrscheinlich jede aussichtsreiche Vollstreckungsmaßnahme einleiten. Eine Subvention ist eher dort zu vermuten, wo die Regierung vor dem ausdrücklichen Verzicht auf eine uneinbringliche Forderung auf eine Erfolg versprechende zwangsweise Durchsetzung verzichtet hat.

·78 EG-Kommission, Pressemitteilung IP/96/843 vorn 18. September 1996 - Forges de Clabecq: La Cornrnission demande des explications ala Belgique.

§ 14 Subventionen in Fonn von Transfers von Waren/Dienstleistungen

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§ 14 Subventionen in Form von Transfers von Waren oder Dienstleistungen Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii führt als dritte Fonn des finanziellen Beitrages an, dass "eine Regierung Waren oder Dienstleistungen, die nicht zur allgemeinen Infrastruktur gehören, zur Verfügung stellt oder Waren aufkauft,,79. Die praktische Bedeutung dieser Transfers von Waren oder Dienstleistungen ist enonn. Etwa ein Viertel des gesamten Welthandels findet unter Beteiligung der Regierung auf der Anbieter- oder Nachfragerseite statt. 80 In den meisten der Mitgliedstaaten ist die Regierung der größte Abnehmer von Waren, von einfachen Handelswaren bis hin zu Hochtechnologie-Erzeugnissen. 81

I. Waren und Dienstleistungen

Die möglichen Transfergegenstände bei dieser Art finanzieller Beiträge sind Waren und Dienstleistungen. Ebenso wie beim Begriff der Ware - dort ergab sich aus systematischen Erwägungen die körperliche Existenz als zentrales Merkmal fehlt eine Definition der Dienstleistung sowohl im Übereinkommen als auch im GATS. Grundsätzlich lautet die wirtschaftswissenschaftliche Begriffsbestimmung, dass Dienstleistungen immaterielle Güter sind, bei denen Herstellung und Verbrauch zeitlich zusammenfallen. Sie sind deshalb nicht lagerfähig, (erst recht) nicht transportfähig und nicht wiederverkäuflich. 82

79 Eng!. "a govemment pro vi des goods or services other than general infrastructure, or purchases goods", frz. "les pouvoirs publics fournissent des biens ou des services autres qu'une infrastructure generale, ou achechtent des biens", span. "un gobiemo proporcione bienes 0 servicios - que no sean infraestructura general - 0 compre bienes". In den Cartland 1- und lI-Entwürfen hieß es "a govemment provides goods or services other than general infrastructure", in den Cartland III- und IV-Entwürfen und im Draft Final Act 1990 "a govemment pro vi des goods or services other than general infrastructure or purchases goods or services"; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 885 (Fn. 452). Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. I iii Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1991 enthielt die heute gültige Fonnulierung; zur Bedeutung dieser Änderungen sogleich im Text. 80 Mayrzedt, Außenwirtschaft 1983,3 (4). 81 GATT, GATT Activities 1994-1995, S. 81; Trebilcock/Howse, Regulation of Int. Trade, S. 134. 82 Ziesemer, Stichwort "Dienstleistung", in: Dichtillssing, Wirtschaftslexikon, Bd. 1, S. 449; Haslinger, Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, S. 2. Es kann keine negative Abgrenzung in der Weise erfolgen, dass alle Güter, die nicht den Warenbegriff erfüllen, Dienstleistungen sind, denn es gibt neben diesen beiden noch weitere Kategorien von möglichen Geschäftsgegenständen, z. B. Rechte.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

11. Die Abnahme von Dienstleistungen durch die Regierung

Auffallend ist, dass der finanzielle Beitrag nach Nr. iii die Abnahme von Dienstleistungen durch die Regierung nicht erfasst. Grundgedanke des gesamten Tatbestandes ist, dass eine Subvention dann vorliegen kann, wenn die Regierung an Austauschgeschäften beteiligt ist und der Wert der von ihr erbrachten Leistung den der Gegenleistung übersteigt, denn so wird der Geschäftspartner besser gestellt als bei einem vergleichbaren Geschäft mit einem Privaten (vgl. Art. 14lit. d). Ein solcher ungleicher Austausch ist in beide Richtungen denkbar. Die Regierung kann eine Leistung erbringen und ein zu geringes Entgelt erhalten oder die Regierung kann eine Leistung von einem Unternehmen erhalten und ein zu hohes Entgelt entrichten. Zu eng war deshalb die Fassung in den Cartland 1- und lI-Entwürfen, die nur Leistungen von der Regierung an Unternehmen einbezog. In seinem endgültigen Wortlaut erfasst Nr. iii folgerichtig den Kauf und den Verkauf von Gütern durch die Regierung. Es verwundert daher, dass zwar die Erbringung von Dienstleistungen durch die Regierung tatbestandlich erfasst wird, nicht aber die Inanspruchnahme von Dienstleistungen durch die Regierung. Die Abnahme von Dienstleistungen durch die Regierung war als Tatbestand in den Cartland III- und IV-Entwürfen und im Draft Final Act 1990 enthalten, wurde aber auf Initiative der Vereinigten Staaten gestrichen. 83 Nach der hier vertretenen Ansicht musste die Streichung erfolgen, weil dieser Tatbestand systemwidrig gewesen wäre. Erwirbt die Regierung eine Dienstleistung von einem privaten Wirtschaftssubjekt, so muss es sich also um einen Anbieter von Dienstleistungen handeln. Wird dieser durch ein überhöhtes Entgelt für diese Dienstleistung subventioniert, so ist dies eine Subvention, die - im Sinne des Mid Term Review Agreement und des Art. XV Abs. 1 Satz 5 GATS - den internationalen Handel mit Dienstleistungen betrifft. Solche Tatbestände fallen daher zukünftig unter die Subventionsdisziplin nach Art. XV GATS und konnten nicht in einem Übereinkommen des Anhanges lA (Handel mit Waren) geregelt werden. Soweit dies zu Lücken in der gegenwärtigen Subventionsdisziplin führt, ist dies eine Folge der erst jetzt einsetzenden Ordnung des Dienstleistungssektors. Dieser weist noch nicht die Regelungsdichte wie beim internationalen Warenhande1 auf und verfügt insbesondere im Moment über keine Subventionsdisziplin. Das kann aber nicht durch eine Auslegung des Übereinkommens korrigiert werden. 111. Der Transfer von Rechten

Allerdings wäre auch mit einer Subventionsdisziplin gemäß Art. XV GATS für den Dienstleistungssektor nicht jeder mögliche Gegenstand des Wirtschaftsverkehrs lückenlos erfasst. Neben Waren und Dienstleistungen bilden Rechte aller Art einen weiteren möglichen Transfergegenstand. Am Beispiel der Beteiligungsrechte 83

Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (48, Fn. 40).

§ 14 Subventionen in Fonn von Transfers von Waren/Dienstleistungen

243

an Unternehmen wurde bereits erläutert, dass entgeltliche Transfers von Rechten von Unternehmen auf die Regierung unter Nr. i als lex generalis zu lit. iii subsumiert werden können. Das ist jedoch dann nicht mehr möglich, wenn die Regierung das Recht auf ein Unternehmen überträgt, denn dann fehlt es an dem finanziellen Beitrag der Regierung als Gegenleistung, was gerade die Subsumtion unter Nr. i begründete. Anders als im Fall des Transfers von Dienstleistungen, der ebenfalls in Nr. iii nicht lückenlos ausgestaltet ist, fehlt es aber an einer systematischen Begründung für dieses Defizit. Im Fall des Transfers von Dienstleistungen handelt es sich um einen Sachverhalt, der in den Anwendungsbereich des GATS fällt. Auch wenn diese Vorschriften noch nicht erlassen sind, ist es dennoch systemgerecht, diesen Sachverhalt nicht in das Übereinkommen einzubeziehen. Hinsichtlich des Transfers von Rechten handelt es sich hingegen um eine Lücke des Subventionsbegriffes, denn wegen der Aufzählung der möglichen Transfergegenstände ("Waren und Dienstleistungen") können nicht sämtliche Gegenstände des Wirtschaftsverkehrs - außer Geld, das als Kapitaltransfer unter Art. lAbs. 1 lit. a Nr. I i fällt - unter lit. iii subsumiert werden. 84 Die Tatsache, dass Rechte als Transfergegenstände nicht von Nr. iii erfasst sind, zieht nun ein Folgeproblem für die Auslegung von Nr. i nach sich. Da der dort genannte Transfer von Geldern der Regierung auf ein Unternehmen vom Subventionsbegriff erfasst ist, der Transfer von Rechten jedoch nicht, bedarf es einer Abgrenzung der beiden Tatbestände. Man darf dem Normgeber kaum unterstellen, er habe den Begriff "Geld" auf Bargeld oder Geldzeichen begrenzen wollen. Dies ist ein unwahrscheinlicher Zahlungsmodus für eine Subvention und die authentischen Textfassungen legen ohnehin einen weiteren Begriff nahe. Im Rahmen einer Analyse des Einzelfalles wird es darauf ankommen, ob die an ein Unternehmen übertragenen Rechte aus Sicht des Empfängers eine (bar-)geldähnliche Funktion haben und deshalb unter Nr. i gefasst werden können. Solche Rechte müssen dem Empfänger sofortige Liquidität verschaffen und den Erwerb anderer Wirtschafts güter ermöglichen. Bei dieser Betrachtungsweise dürften u. a. Bankguthaben unter den Begriff des Kapitaltransfers nach Nr. i fallen. Der statistisch wichtigste Fall der Auszahlung von Subventionen, der rechtstechnisch als Transfer von Rechten ausgestaltet ist, nämlich die Überweisung auf ein Bankkonto des Empfängers,85 ist damit erfasst.

84 Genau dieses Problem stellt sich nicht bei Art. 9 Abs. 1 lit. a Übereinkommen über die Landwirtschaft, wo unter den Begriff Sachleistungen (eng!. "payments-in-kind", frz. "versements en nature", span. "pagos en especie") eben alle Transfergegenstände außer Geld gefasst werden können; Canada - Measures Affecting the Importation of Milk - Appellate Body Report, S. 21 (Rz. 87). 85 Kohls, Bankrecht, Rz. 419.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

IV. Zur Verfügung stellen oder erwerben

Ein finanzieller Beitrag in Form des Transfers von Waren oder Dienstleistungen liegt nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii zunächst dann vor, wenn die Regierung Waren oder Dienstleistungen "zur Verfügung stellt". Damit sind alle Formen der Übertragung der Nutzbarkeit dieser Leistung gemeint. Neben dem Verkauf existieren hier Miete, Leasing und mögliche Zwischenformen (z. B. Mietkauf).86 Ob die Regierung eine Gegenleistung erhält, ist für die Feststellung des finanziellen Beitrages irrelevant. Dies wird erst bei der Ermittlung eines Vorteils berücksichtigt. Betrachtet man hingegen die zweite Tatbestandsalternative - sie erfasst den Transfer von einem Unternehmen hin zur Regierung - so fällt auf, dass sie enger formuliert ist. Ein finanzieller Beitrag liegt danach vor, wenn die Regierung Waren "kauft". Wenn aber die Regierung Wirtschaftsgüter bei Unternehmen mietet oder least und sie hierfür ein Entgelt erbringt, dann liegt darin ein finanzieller Beitrag der Regierung in Form eines Transfers von Geldern an das Unternehmen. Nach dem hier vorgeschlagenen lex generalis / lex specialis- Verhältnis der Nr. i und iii kann auch eine solche Konstellation eine Subvention nach Nr. i begründen. Erbringt die Regierung keine Gegenleistung, so scheidet eine Subvention schon deshalb aus, weil es immer an einem Vorteil zu Gunsten des Unternehmens fehlen wird. Die engere tatbestandliehe Fassung der zweiten Alternative führt also nicht zu einer Lücke des Subventionsbegriffs.

V. Die Ausnahme zu Gunsten der allgemeinen Infrastruktur Eine Subvention ist ausgeschlossen, wenn eine Ware oder Dienstleistung, die von der Regierung zur Verfügung gestellt wird, zur allgemeinen Infrastruktur gehört. Die Definitionen des Begriffes Infrastruktur variieren nicht zuletzt deshalb, weil sie nach allgemeiner Auffassung auch technische Einrichtungen umfassen und diese ständigem Wandel unterliegen. 87 Dazugehören - je nach dem Stand der technischen Entwicklung in den einzelnen Mitgliedstaaten - dürften Verkehrseinrichtungen (Straßen, Eisenbahn, Häfen und Flughäfen), Kommunikationseinrichtungen (Postdienste, Telekommunikationsnetze), Energieversorgung (Elektrizität und Warme), Wasserversorgung sowie Abfall- und Abwasserentsorgung. 88 Dass 86 Vgl. den Sachverhalt in EG-Kornrnission, Entscheidung Nr. 87/ 515/EWG vom 11. Februar 1987 über eine von Deutschland gewährte Beihilfe für den Kauf und die Vermietung des Werkes Seeadler, Hersteller von Fischerzeugnissen in Cuxhaven, Niedersachsen, ABI. EG Nr. L 295 vom 20. Oktober 1987, S. 25 (27): Vermietung eines Fabrikgeländes durch die Regierung. 8? Vgl. Klemmer, Stichwort "Infrastruktur", in: Dichtl/Issing, Wirtschaftslexikon, Bd. 1, S. 984 f. 88 Klemmer, Stichwort "Infrastruktur", in: Dichtl/Issing, Wirtschaftslexikon, Bd. 1, S. 984 f.

§ 14 Subventionen in Fonn von Transfers von Waren/Dienstleistungen

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die Bedeutung des Begriffes Infrastruktur damit von Staat zu Staat unterschiedlich sein kann, erschwert die Abgrenzung. 89 Im Hinblick auf das Regelungsziel dieser Ausnahmebestimmung sind aber zwei andere Tatbestandsmerkmale ohnehin von größerer Bedeutung. "Infrastruktur" im Sinne des Übereinkommens kann nur Waren oder Dienstleistungen erfassen, welche die Regierung zur Verfügung stellt (dazu sogleich unter VI.) und es muss sich um allgemeine Infrastruktur handeln. Allgemeine Infrastruktur bedeutet, dass die betreffende Infrastruktur nicht sektoral ausgerichtet, also auf die Bedürfnisse bestimmter Industriezweige - und erst recht nicht auf die einzelner Unternehmen - zugeschnitten sein darf. Gemeint sind damit Sachverhalte, in denen nur bestimmten Unternehmen oder Wirtschaftszweigen entweder die Nutzung einer Infrastruktureinrichtung zugestanden wird oder der Zugang zu einer auch von anderen genutzten Infrastruktur erleichtert wird. 9o "Allgemein" bildet damit den Gegensatz zu "spezifisch" im Sinne von Art. 2 Abs. 1. Folge der Regelung in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii ist nun, dass nur noch sektoral ausgerichtete Infrastruktur eine Subvention begründen kann. Diese Privilegierung im Rahmen der Subventionsdisziplin erhöht den Anreiz für die Mitgliedstaaten, ausschließlich allgemeine Infrastrukturen zu schaffen und von der Einflussnahme auf die sektorielle Entwicklung der Volkswirtschaft abzusehen. Es ist durchaus sinnvoll, die allgemeine Infrastruktur schon auf der Ebene des finanziellen Beitrages auszuscheiden. Wäre das nicht der Fall, dann würden solche Einrichtungen zwar unter Umständen Subventionen im Sinne von Art. 1 Abs. 1 begründen, würden als nichtspezifisch nach Art. 2 Abs. 1 auch keinen belastenden Rechtsfolgen unterliegen. Infrastruktureinrichtungen wären aber verboten, wenn sie Exporte verbilligten, denn für das Verbot nach Art. 3 Abs. 2 bedarf es lediglich der Feststellung einer Subvention nach Art. 1 Abs. 1 und ihrer ausfuhrfördernden Wirkung, nicht aber des Spezifitätstests (Art. 2). Stellt nun die Regierung eine Transportdienstleistung ins Ausland zu Bedingungen zur Verfügung, die einen Vorteil nach lit. b begründen, so ist dieser Vorteil proportional zur transportierten Warenmenge und löst das Verbot nach Art. 3 Abs. 2 aus. Beim Transport innerhalb eines Mitgliedstaates wäre der übertragene Vorteil zwar auch proportional zur beförderten Warenmenge, ein Verbot würde aber nicht ausgelöst. Den Regierungen der Mitgliedstaaten wäre damit die Errichtung grenzüberschreitender Verkehrswege erschwert, obwohl sie das gleiche Transportsystem innerstaatlich errichten dürften. Im Hinblick auf das Regelungsziel der Ausweitung des internationalen Handels wäre das ersichtlich kontraproduktiv. Die Ausnahme von Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii zu Gunsten der allgemeinen Infrastruktur sichert also die Autonomie der Mitgliedstaaten im Hinblick auf alle allgemeinen Infrastruktureinrichtungen. Steenbergen, Regulation of Subsidies, in: Bourgeois, Sub si dies and lnt. Trade, S. 21 f. Z. B. wenn die Regierung einem einzelnen Unternehmen oder Wirtschaftszweig gestattet, die Netze des Militärs für die unternehmensinterne Kommunikation zu nutzen, oder wenn die Regierung für ein einzelnes Unternehmen einen Autobahn- oder Eisenbahnanschluss bis auf das Betriebsgelände baut; McGovern, lnt. Trade Regulation, S. 312. 89

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

VI. Die Abgrenzung zu den direkten KapitaItransfers

Eine Subvention in Fonn des Transfers von Waren oder Dienstleistungen kann nur vorliegen, wenn eine Ware oder Dienstleistung durch die Regierung selbst bereitgestellt wird. Wird hingegen diese Leistung von einem Dritten erbracht und übernimmt die Regierung einen Teil der Kosten - entweder indem sie dem Empfänger der Leistung einen Teil seiner Auslagen erstattet oder indem sie direkt einen Teil des Entgelts an den Leistungserbringer zahlt -, so liegt eine Subvention in Fonn eines Kapitaltransfers vor (Art. lAbs. 1 lit. a Nr. I i). In beiden Fällen ist der Empfänger der Leistung zugleich der Empfänger der Subvention; ihm fließt der Vorteil in Form der verbilligten Leistung zu.

VII. Der Vorteil beim Transfer von Waren und Dienstleistungen

Ein Vorteil beim Transfer von Waren und Dienstleistungen liegt vor, wenn der Wert der Leistung der Regierung höher ist als derjenige der Gegenleistung. Dann erhält das Unternehmen aus dem Geschäft mit der Regierung einen höheren Nutzen als es aus einem vergleichbaren Geschäft mit einem Privaten ziehen könnte. In diesem Fall führt der Nutzen-Ansatz zum gleichen Ergebnis wie der Preis- und der Kosten-Ansatz. Der Preis-Ansatz bestimmt das Vorliegen eines Vorteils durch einen Vergleich mit einer Transaktion unter Privaten. Im Falle des Transfers von Waren oder Dienstleistungen ist dieser Vergleich mit dem angemessenen Entgelt, das sich nach den herrschenden Marktbedingungen bestimmt, ohnehin in Art. 14 lit. c festgeschrieben. Beim Kosten-Ansatz sind die Einnahmen und Ausgaben der Regierung zu saldieren. Erwirbt diese eine Ware oder Dienstleistung, so sind unmittelbar Marktwert dieser Ware oder Dienstleistung und tatsächliches Entgelt zu vergleichen. Stellt die Regierung eine Leistung zur Verfügung, so sind als Ausgaben auch ihre Opportunitätskosten zu berücksichtigen, also das Entgelt, das sie bei marktmäßiger Verwertung ihrer Leistung hätte erzielen können. Im Ergebnis kommt es also auch hier auf den Vergleich des tatsächlichen Entgeltes mit dem Marktpreis an. Das US-amerikanische Recht der Ausgleichzölle setzte bis 1994 ohne Rücksicht auf Höhe und Angemessenheit des Entgeltes bei einer eventuellen Vorzugsbehandlung an. 91 Eine Subvention lag demnach vor, wenn eine Ware oder Dienstleistung bestimmten Unternehmen zu einem Vorzugspreis zur Verfügung gestellt wurde, d. h. zu einem Entgelt, das niedriger war als das anderen Abnehmern in Rechnung gestellte. Hier ging also der Vergleich mit dem Verhalten eines privaten Wirtschaftssubjektes nicht in die Feststellung des Vorteils ein; vielmehr wurde die Regierung an sich selbst gemessen. Nur in zweiter Linie, wenn keine Preisdiskrimi91 Horlick/Clarke, WComp. 1994 (4), 41 (48); Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 831 , mit Beispielen.

§ 14 Subventionen in Fonn von Transfers von Waren/Dienstleistungen

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nierung durch die Regierung stattfand, konnte eine Begünstigung dann gegeben sein, wenn die Regierung ein Wirtschafts gut billiger abgab als private Anbieter in ihrem Zuständigkeitsbereich. 92 Dieser Ansatz konnte aus systematischen Gründen nicht in das Übereinkommen aufgenommen werden. Ein Vorteil dieses Konzeptes war allerdings, dass es auch den Zugriff auf Tatbestände erlaubte, in denen ein bestimmtes Wirtschaftsgut ausschließlich von der Regierung, nicht aber von konkurrierenden privaten Anbietern zur Verfügung gestellt wurde.

VIII. Einzelf"älle J. Grundstücksverkäufe und Marktsimulationen

Grundstücksverkäufe sind als Transfers von Waren von Art. I Abs. I lit. a Nr. I iii erfasst. Hauptanwendungsfall ist hier der Verkauf von Gewerbegrundstücken durch lokale Regierungseinheiten an ansiedlungswillige Unternehmen. Problematisch ist in diesen Fällen stets die Feststellung des Vorteils durch Ermittlung eines Vergleichsgeschäfts mit einem privaten Wirtschaftssubjekt. Das zentrale Problem ist zwar auch bei anderen Transfers von Waren und Dienstleistungen denkbar, hier aber am anschaulichsten. Der Geschäftsgegenstand ist einzigartig. Jeder Vergleich mit anderen Verkaufsvorgängen ist deshalb von vornherein mit Fehlern behaftet, denn bei exakter Betrachtung weist jedes Grundstück individuelle und insbesondere nicht reproduzierbare Eigenschaften auf, die den Preis beeinflussen können. 93 Hier muss ein Marktergebnis durch Beobachtung ähnlicher Vorgänge, also der Verkäufe ähnlicher Grundstücke simuliert werden. Ausgehend vom Marktpreis dieser ähnlichen Grundstücke muss dieser an die Gegebenheiten des Einzelfalles angepasst werden, wobei die Wirkungen der Unterschiede zwischen den Grundstücken auf den Marktpreis geschätzt werden müssen. Ersichtlich wird das Ergebnis umso präziser ausfallen, je ähnlicher das tatsächlich verkaufte und das Referenzgrundstück sind. Bei diesem Vorgang kann jede qualitative und quantitative Dimension, die die Grundstücke beschreibt, Bedeutung gewinnen. Deshalb ist die Beurteilung dieser Fälle sehr aufwendig, obwohl ihre wirtschaftliche Bedeutung eher gering ist. Von den Kosten einer Investition in einen neuen Produktionsstandort entfallen im Mittel ca. 5 % auf das Grundstück und seine Erschließung. Selbst 92 Diese Reihenfolge sah auch das Diskussionspapier des Vorsitzenden der Verhandlungsgruppe Subventionen Cartland vom 4. September 1990 zur Berechnung der Höhe einer Subvention vor. Der Ansatz über die Preisdiskriminierung wurde später aufgegeben; Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 941. 93 Selbst bei quasi identischen Grundstücken, z. B. in einem neuerschlossenen, bislang unbebauten Gewerbegebiet, kann infolge der Nichtreproduzierbarkeit die Frage, wie viele der anderen Grundstücke bereits verkauft sind, den Preis beeinflussen, so dass auch hier jeder Verkaufs vorgang einzigartig ist.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsforrnen

bei einem "Schleuderpreis" von dem halben Marktwert des Grundstückes wäre letztendlich das Investitionsvorhaben mit 2,5 % seiner Gesamtkosten subventioniert. 94 Ebenso wie das Problem von einer über den Verkauf von Grundstücken hinausgehenden Bedeutung ist, können auch die Vorschläge zur Lösung und Vereinfachung solcher Fälle verallgemeinert werden. Die EG-Kommission vermutet unwiderleglich den Verkauf zu Marktpreisen (mithin die Abwesenheit einer Begünstigung), wenn eine offene und bedingungslose Ausschreibung des Objektes erfolgt ist und dem höchsten (oder einzigen) Gebot der Zuschlag erteilt wurde. Alternativ kann vor dem Verkauf ein Wertgutachten von unabhängigen Sachverständigen eingeholt werden. Werden dessen Empfehlungen befolgt, so wird eine Beihilfe verneint. 95 Ähnlich will Schütterle eine Subvention verneinen, wenn das Grundstück zu dem höchstmöglichen Preis verkauft wurde, der gerade erzielbar war. 96 Mittelbar führt auch das zu der Forderung nach einer Ausschreibung oder Versteigerung. Müller-Graff geht erst dann von einer Begünstigung aus, wenn die Selbstkosten der Regierung für den Erwerb und die Aufbereitung des Grundstücks, eventuell zuzüglich eines Teuerungszuschlages unterschritten werden. 97 Tatsächlich mag man schließen, beim Verkauf zu (an die Inflation angepassten) Selbstkosten könne der Marktpreis jedenfalls nicht wesentlich unterschritten sein und deshalb liege nur eine geringe Begünstigung vor - insbesondere wenn man beriicksichtigt, dass diese Typisierung gerade hinsichtlich des Verkaufs von Grundstücken der Entlastung der Kontrollorgane dient und Einfachheit des Maßstabs deshalb oberstes Gebot ist. Es darf jedoch nicht ohne weiteres aus dem unter Umständen kurzfristigen Unterschreiten der Selbstkosten auf das Vorliegen einer Begünstigung geschlossen werden. 98 Denn der Verkauf zu einem Preis unterhalb der Selbstkosten, aber überhalb der variablen Kosten des Anbieters erwirtschaftet immer noch einen Deckungsbeitrag zu den fixen Kosten und stellt damit eine betriebs wirtschaftlich sinnvolle Alternative zum totalen Umsatzverlust dar, wenn ein Marktpreis oberhalb der Gesamtkosten nicht durchsetzbar ist. Alle diese Konzepte haben ihre spezifischen Vor- und Nachteile. Letztlich wird sich nur für bestimmte Arten von Geschäften, nicht aber generell, eine bestimmte Lösung als zufrieden stellende Marktsimulation erweisen können. Als Beispiel für Schütterle, EuZW 1995,391 (393). EG-Kommission, Mitteilung über das Beihilfeelement in Verkäufen von Grundstücken und Gebäuden durch die öffentliche Hand, ABI. EG Nr. e 209 vom 10. Juli 1997, S. 3 (4, Rz. II.1 und 11.2); EG-Kommission, Pressemitteilung IP/9611046 vom 20. November 1996 - Kommission gibt Mitteilung über staatliche Beihilfen bei Grundstücksverkäufen des Staates heraus; siehe auch Mederer, ePN 1996 (3), 46 (47). 96 Schütterle, EuZW 1995,391 (393). 97 Müller-Graff, ZHR 152,403 (420). 98 So anscheinend Wallenberg, in: Grabitz I Hilf, Recht der EU, Art. 92 EG-Vertrag, Rz. 10, unter Berufung auf EG-Kommission, xv. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1985), S. 160 f. (Rz. 182). Dort ging es aber gerade um die dauernde Unterschreitung des Lieferpreises. 94

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die Verallgemeinerungsfähigkeit dieser Lösungen sei aber angeführt, dass die EGKommission - ohne das bisher als abstraktes Prinzip niedergelegt zu haben - das Vorliegen eines Vorteils in Zusammenhang mit der Veräußerung von Unternehmensanteilen dann verneint, wenn eine offene und bedingungslose Ausschreibung stattgefunden hat. 99

2. Die Bevorzugung von Unternehmen im öffentlichen Beschaffungswesen

1996 wies das nordrhein-westfälische Finanzminsterium per Erlass alle Landesbediensteten an, sämtliche Dienstreisen über Reisebüros der First Management GmbH zu buchen. Dafür erhielt das Land NRW einen Preisnachlass in Höhe von 5 %. Dies war das branchenübliche Entgegenkommen für die Bündelung der Aufträge (mithin also der Marktpreis). 100 Sicherlich wird ein Unternehmen durch diese Bündelung der Aufträge in der Weise begünstigt, dass ihm zusätzliche Umsätze und Gewinnmöglichkeiten eingeräumt werden. Die Besserstellung geht aber nicht über das hinaus, was das Unternehmen von einem privaten Abnehmer erhalten würde, der in gleichem Umfang Leistungen nachfragt. Deshalb darf ein Unternehmen auch von umfangreichen Käufen der Regierung profitieren, indem es die Kostenvorteile infolge erhöhter Produktion (economies of scale) gegenüber seinen Konkurrenten ausspielt, ohne mit der Subventionsdisziplin in Konflikt zu geraten. lOl Abgesehen von der Übereinstimmung eines solchen Vorgehens mit den WTO-Regeln über die Vergabe öffentlicher Aufträge liegt ein Vorteil also nicht vor, wenn tatsächlich das marktübliche Entgelt gezahlt wurde. Die Bevorzugung von bestimmten Unternehmen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge ist daher keine Subvention. 102 Diese Aussage ist allerdings ausdrücklich daran geknüpft, dass dem örtlichen Unternehmer nur der Marktpreis für seine Leistung gezahlt wird. Genau diese Vor99 EG-Kommission, Entscheidung Nr. 94/996/EG vom 30. November 1994 über die Übertragung durch die Niederlande der staatlichen niederländischen Luftfahrtschule an die Koninklijke Luchtvaartmaatschappij (KLM), ABI. EG Nr. L 379 vom 31. Dezember 1994, S. 13 (15); zustimmend Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Recht der EU, Art. 92 EG-Vertrag, Rz.lO. 100 O. v., Schleußer-Erlass weckt Zorn der NRW-Opposition, in: Die Welt vom 17. September 1996, S. 5. 101 Jackson, World Trade and GATT, S. 366 f.; Steenbergen, Regulation of Subsidies, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 21 (22). 102 Unklar Alessandrini, Subsidies, Strategie Trade Policies and GATT, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 5 (8 f.), der staatliche Beschaffungspolitik (govemment procurement) als mögliche Subventionsfonn aufführt, sich aber nicht näher zu den Voraussetzungen äußert. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 17, Rz. 6, fasst für das deutsche Verwaltungsrecht unter dem Begriff "Realförderung" jede Auftragsvergabe durch die öffentliche Hand zusammen, unabhängig davon, ob diese zu marktgerechten Preisen erfolgt.

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsfonnen

aussetzung ist bei anderen Systemen zur Bevorzugung der lokalen Wirtschaft jedoch zweifelhaft, wenn die Bevorzugung nicht durch die Reservierung bestimmter öffentlicher Aufträge bewirkt wird, sondern durch eine Spanne - ausgedrückt in Prozent oder in Geldeinheiten -, um die der örtliche Unternehmer das ansonsten günstigste Angebot überschreiten darf und dennoch den Auftrag erhält. 103

§ lS Einkommens- oder Preisstützungen Neben finanziellen Beiträgen durch die Regierung in den genannten Formen kann auch ,jede Form von Einkommens- oder Preisstützung"l04 eine Subvention begründen (Art. 1 Abs . I lit. a Nr. 2). Hier gibt es zwar, anders als im Fall des finanziellen Beitrages, keine Legaldefinition, wohl aber den Hinweis, dass dieser Begriff ebenso zu verstehen sei wie in Art. XVI Abs. 1 Satz 1 GATT 1994.

I. Die Art der Interaktion

Die Besprechung des finanziellen Beitrages wurde mit der Feststellung begonnen, dass dieser Begriff eine bestimmte Interaktion zweier Wirtschaftssubjekte beschreibt. Ein solches Vorgehen ist bei der Interpretation der Einkommens- oder Preisstützung schwieriger, denn diese Subventionsform wird nicht durch eine bestimmte Aktivität der beteiligten Wirtschaftssubjekte, sondern durch ein wirtschaftliches Resultat beschrieben.

J. Die Analyse des Wortlautes

Eine "Stützung" bewirkt die Abkoppe1ung einer Größe von dem Verlauf, den sie ohne die fragliche Maßnahme nehmen würde. Die Größe wird auf einem Niveau gehalten, das über dem hypothetischen unbeeinflussten Verlauf liegt. Die gestützten Größen sind hier "Einkommen" oder "Preis". Das Einkommen eines Wirtschaftssubjektes soll im Folgenden modelliert werden als das Produkt aus den von diesem Wirtschaftssubjekt abgesetzten Gütermengen und den dafür 103 Trebilcockl Howse, Regulation of Int. Trade, S. 135 und 453 (Fn. 45), zur Canadian Content Premium und der US-amerikanischen Buy American Policy. 104 Eng!. "any fonn of income or price support in the sense of Article XVI of GATI 1994", frz. "une fonne quelconque de soutien de revenus ou des prix au sens de l'article XVI du GATI de 1994", span. "alguna fonna de sostenimiento de los ingresos 0 de los precios en el sentido dei artfculo XVI dei GATI 1994"; so bereits Art. lAbs. Ilit. a Nr. 2 Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 bzw. 1991.

§ 15 Einkommens- oder Preisstützungen

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erzielten Preisen. 105 Daher kann das Einkommen durch eine Einflussnahme auf die Preise oder auf die abgesetzten Mengen gestützt werden. Des weiteren sei ein zumindest rudimentär funktionierender Preis-Mengen-Mechanismus unterstellt, d. h. ein Nachfrageüberschuss führt tendenziell zu steigenden und ein Angebotsüberhang zu sinkenden Preisen. Diese Annahme bewirkt, dass jede Beeinflussung der Preise sich auf die gehandelten Mengen und jede Beeinflussung der Mengen sich auf die Preise auswirkt. Daher sind diese bei den Größen interdependent und können nicht unabhängig voneinander gewählt werden.

Im Falle eines Angebotsüberschusses (nur in einem solchen Fall wird die Regierung sich zu einer Intervention zu Gunsten der Anbieter veranlasst sehen) entsprechen die gehandelten den nachgefragten Mengen. Der Zusammenhang zwischen dem Preis und der nachgefragten Menge - die Nachfragekurve, also die Darstellung der nachgefragten Menge als Funktion des Marktpreises - hängt von den Präferenzen der Verbraucher ab und ist aus Sicht der Regierung vorgegeben. Die Regierung muss nun bei jedem Zugriff auf eine dieser Größen die Wirkungen ihrer Maßnahmen auf die jeweils andere Größe beriicksichtigen. Eine Unterscheidung zwischen Einkommens- und Preis stützungen ist daher ökonomisch und rechtlich nicht erforderlich. Beide Begriffe werden ausschließlich zusammen verwendet und führen nicht zu unterschiedlichen Rechtsfolgen. 2. Die Regierung als An- und Verkäufer

Die Regierung kann also Preise und / oder Einkommen stützen, indem sie die Preise oder die gehandelten Mengen für bestimmte Güter beeinflusst. Sie muss dabei entweder für höhere Preise oder für niedrigere gehandelte Mengen sorgen. Ersteres kann durch Preisfestsetzungen oder Zölle, letzteres durch Produktions- oder Einfuhrquoten geschehen. 106 Dies sind jeweils Verhaltensweisen, bei denen die Regierung mit hoheitlichen Mitteln den Preis-Mengen-Mechanismus beschränkt. Daneben kann die Regierung sich aber auch den Preis-Mengen-Mechanismus selbst zunutze machen und sich in seinem Rahmen bewegen, ohne ihm Beschränkungen aufzuerlegen. Sie nimmt dann Einfluss, indem sie durch Ankäufe bestimmte Mengen des Gutes dem Handel unter den privaten Wirtschaftssubjekten entzieht und so Preissteigerungen verursacht. Hier wird der Verweis in Art. I Abs. I lit. a Nr. 2 auf Art. XVI GATT 1994 relevant. Dort wird zwar der Begriff der Einkommens- oder Preisstützung ebenfalls ohne nähere Erläuterung benutzt, aber nach Art. XVI Abs. 1 WTO-Übereinkommen soll sich die Auslegung des WTO-Rechts an den Entscheidungen, Verfahren 105 Das Einkommen eines Verbrauchers ist das Produkt aus den abgesetzten Faktormengen und den dafür erzielten Preisen. Da als Subventionsempfänger jedoch nur Unternehmen in Betracht kommen, reicht diese Vereinfachung aus. 106 Review Pursuant to Articte XVI:5, in: GATT, BISD 9 th Supp!. (1960), S. 188 (191 ,

Rz. 11).

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsfonnen

und Praktiken der Vertragsparteien des GATI 1947 orientieren. Dort war an der gleichen Stelle wie im GATI 1994, nämlich in Art. XVI Abs. 1 Satz 1 auch die Formulierung "Einkommens- oder Preis stützung" enthalten. Die diesen Begriff betreffenden Rechtsakte der Vertragsparteien des GATT 1947 können also nicht nur kraft Identität der Formulierung und historischen Zusammenhangs, sondern kraft ausdrücklicher Anordnung für die Interpretation herangezogen werden. Die Vertragsparteien des GATI 1947 gingen davon aus, eine Einkommens- oder Preisstützung erfordere die Verwendung von Ressourcen der Regierung. 107 Daraus wurde gefolgert, es seien von dieser Formulierung nur An- und Verkaufstätigkeiten der Regierung erfasst; die Regierung müsse Waren an- und später verkaufen. 108 Die Übernahme dieser Auslegung für das Recht der WTO ist auch konsistent mit der Terminologie des Übereinkommens über die Landwirtschaft. 109 Dort ist in Anhang 2 Abs. 6 im Zusammenhang mit Einkommensstützungen mehrfach von "Zahlungen" die Rede. Zudem gewährleistet diese Auslegung die Übereinstimmung mit der Interpretation des finanziellen Beitrages (Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1), wo auch die Verwendung finanzieller Mittel der Regierung ein Tatbestandsmerkmal ist. 3. Preisstützungs- und Preisglättungssysteme

Die Bedingung der Verwendung finanzieller Mittel der Regierung erlaubt die Abgrenzung der Preisstützung von der Preisglättung." o Letzteres sind Maßnahmen, die nur dem Ausgleich von Preisschwankungen auf den Absatzmärkten dienen. Sie fixieren den Exportpreis auf einem bestimmten politisch erwünschten Niveau, egal ob der augenblickliche Weltmarktpreis darüber oder darunter liegt. Die Preisdifferenz muss also im ersten Fall aufgebracht, im zweiten Fall eingezogen werden. Gleichen sich beide Preisdifferenzen aus, so werden langfristig von diesem System keine finanziellen Mittel der Regierung verbraucht. Das kann aller107 French Assistance to Exports 0/ Wheat and Wheat Flour, in: GATT, BISD 7 th Suppl. (1958), S. 46 (51, Rz. 8); Review Pursuant to Article XVI:5. in: GATT, BISD 9th Suppl. (1960), S. 188 (191, Rz. 11); Dam. The GATT, S. 134. 108 Review Pursuant to Article XVI:5. in: GATT, BISD 9 th Suppl. (1960), S. 188 (191, Rz. 11). 109 Nach Ansicht von Canada - Measures Affecting the lmportation 0/ Milk and the Exportation 0/ Diary Products - Report 0/ the Panel (Dokument WT / OS 103/ R vom 17. Mai 1999), S. 170 (Rz. 7.23), sind das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen und das Übereinkommen über die Landwirtschaft im Zusammenhang zu lesen, so dass die Interpretationen sich wechselseitig beeinflussen. 110 Der im deutschen Sprachgebrauch näherliegende Begriff der Preisstabilisierung soll nicht verwendet werden, weil dieser gemäß Anm. 2 zu Art. XVI Abs. 3 GATT 1994 eine Klasse von Maßnahmen bezeichnet, die Subventionen darstellen können; vgl. French Assistance to Exports 0/ Wheat and Wheat Flour, in: GATT, BISD 7th Suppl. (1958), S. 46 (51, Rz. 8); Beviglia Zampetti. JWT 1995 (6), 5 (11, Fn. 18). Preisglättungssysteme sollen aber Maßnahmen bezeichnen, die gerade keine Subventionen sind, siehe dazu oben im Text.

§ 15 Einkommens- oder Preisstützungen

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dings nur der Fall sein, wenn der Ankaufspreis des Systems nicht ständig über dem Weltmarktpreis liegt. Dann liegt keine Subvention vor. 111 Benötigt ein solches System jedoch zusätzliche Finanzmittel über seine Einnahmen aus den Ankäufen hinaus, insbesondere weil sich infolge ständiger Überschreitung des Weltmarktpreises die positiven und negativen Differenzen zwischen dem festgesetzten Preis und dem Weltmarktpreis langfristig nicht ausgleichen, so stellt dies gemäß der amtlichen Anmerkung zu Art. XVI Abs. 3 GATT 1994 eine (Ausfuhr-)Subvention dar. 1 12 4. Die Abgrenzung zum Transfer von Waren

Damit ist nun eine gewisse Überschneidung mit Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii festgestellt, denn auch dort ist der An- und Verkauf von Waren durch die Regierung als mögliche Subventionsform erfasst. Der Unterschied zwischen beiden Tatbeständen liegt darin, dass die Regierung im Fall der Einkommens- oder Preisstützung dieselben Waren verkauft, die sie zuvor angekauft hat, während die Regierung bei Ankäufen im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii ihren eigenen Bedarf deckt, die Ankäufe also nicht zum Zwecke des Wiederverkaufs, sondern zum eigenen Verbrauch ausführt. 11. Der Vorteil bei der Einkommens- oder Preisstützung

Nach der Struktur des Art. 1 Abs. 1 begründet eine Einkommens- oder Preisstützung nur dann eine Subvention, wenn durch sie ein Vorteil übertragen wird. Das oben entwickelte Konzept gilt daher auch hier. Die Feststellung eines Vorteils basiert auf dem Vergleich der tatsächlichen Situation des Begünstigten infolge der Maßnahme der Regierung mit der hypothetischen Situation, in welcher diese Maßnahme fehlt und ausschließlich Transaktionen - hier also An- und Verkäufe - zwischen privaten Wirtschaftssubjekten stattfinden. 1. Der Ankauf der gesamten Warenmenge durch die Regierung

Problematisch ist jedoch die Ermittlung einer vergleichbaren Transaktion, wenn die Regierung die gesamte angebotene Menge einer bestimmten Ware aufkauft. 111 Preisglättungssysteme dienen eher als theoretischer Gegensatz zu den Preisstützungen. Tatsächlich dürften sie kaum existieren, denn sie setzen voraus, dass die inländischen Hersteller im Falle eines hohen Weltmarktpreises sich diesen nicht zunutze machen, sondern zum niedrigeren Preis an das Preisglättungssystem verkaufen. Dazu muss dieses den Export monopolisieren. 112 French Assistance to Exports of Wheat and Wheat Flour, in: GATT, BISD 7 th Suppl. (1958), S. 46 (52, Rz. 12 und 14); Review Pursuant to Artide XV/:5, in: GATT, BISD 9th Suppl. (1960), S. 188 (191, Rz. 11).

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsfonnen

Der Vergleich in seiner bisher dargestellten Form setzte nämlich voraus, dass ein privates Wirtschaftssubjekt unter vergleichbaren Rahmenbedingungen operiert, also im selben sachlichen und geographischen Markt. Diese Vergleichsmöglichkeit entfällt, wenn die Regierung eines Landes der einzige aktive Nachfrager einer Ware ist. Es sprechen gute Gründe für die Beibehaltung der Ansicht, eine Einkommensoder Preisstützung durch die Regierung sei dann eine Subvention im Sinne des Art. XVI GATT 1947, wenn der den inländischen Produzenten gezahlte Preis über dem Weltmarktpreis liege. 113 Entfällt nämlich die Einkommens- oder Preisstützung, so muss man für die Feststellung des Vorteils den Ankauf und späteren Verkauf der jeweiligen Ware durch die Regierung durch Verkaufsvorgänge unmittelbar zwischen Anbietem und privaten Nachfragern ersetzen. Liegt der Weltmarktpreis unter dem Preis im Inland, werden die inländischen Nachfrager in Betracht ziehen, die benötigten Waren aus dem Ausland zu beziehen. Dann müssen die inländischen Anbieter sich an den Weltmarktpreis anpassen, um weiterhin Marktanteile zu halten. 114 Ein Vorteil für die Verkäufer ist damit gegeben, wenn sie den Preis, den die Regierung zahlt, zu diesem Zeitpunkt auf dem Weltmarkt nicht hätten erzielen können. In diesem Fall ist die Kehrseite des Vorteils für den Begünstigten ein Verlust für die Regierung, denn sie erwirbt Waren, die sie auf dem Weltmarkt hätte günstiger erwerben können, aber nur zu diesem Weltmarktpreis wieder absetzen kann. Daher ging auch die Arbeitsgruppe Subventionen des GATT 1947 davon aus, eine Maßnahme der Regierung sei nur dann eine Einkommens- oder Preisstützung, wenn durch sie ein Verlust für die Regierung eintrete. 115 2. Der Ankauf eines Teils der Warenmenge

In ihrem Bericht erwähnt die Arbeitsgruppe Subventionen, dass der Ankauf von Waren durch die Regierung auch dann eine Preisstützung darstellen könne, wenn er nur einen Teil der Produktion betreffe. 116 Dann existieren zwar vergleichbare 113 French Assistance to Exports 0/ Wheat and Wheat Flour; in: GATT, BISD 7 th Suppl. (1958), S. 46 (48, Rz. 5). 114 Dem liegt stillschweigend die Annahme zu Grunde, dass bei Fortfal1 der Einkommensoder Preisstützung die Waren ungehindert über die Grenze fließen können und dass nicht andere handelspolitische Instrumente zum Schutz der inländischen Anbieter eingesetzt werden. Nur dann kann sich der Weltmarktpreis auch im Inland durchsetzen. 115 Review Pursuant to Artkle XV/:5, in: GATT, BrSD 9 th Suppl. (1960), S. 188 (191, Rz. 11); Dam, The GATT, S. 134. 116 Review Pursuant to Artkle XV/:5, in: GATT, BISD 9 th Suppl. (1960), S. 188 (191, Rz. 11); so auch Dam, The GATT, S. 132, zur Landwirtschaftspolitik der USA in den 40er Jahren. Dort kaufte die Regierung den Überschuss der Produktion über die inländische Nachfrage auf.

§ 15 Einkommens- oder Preisstützungen

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Transaktionen unter privaten Wirtschaftssubjekten im selben sachlichen und geographischen Markt, die aber dennoch nicht zur Feststellung des Vorteils herangezogen werden können. Da bei einer Einkommens- oder Preisstützung die Regierung nämlich nicht nur ihren eigenen Bedarf deckt, verhält sie sich gerade nicht mehr wie ein privates Wirtschaftssubjekt. Sie geht vielmehr über die Bedarfsdeckung hinaus, um das bisherige Verhältnis von Angebot und Nachfrage zu stören und in ihrem Sinne zu verändern. Der Preis, der sich bei ungestörter Interaktion von Anbietern und Nachfragern ergeben würde, erscheint der Regierung nämlich zu niedrig und wird deshalb von ihr beeinflusst. Die Regierung kauft einen Teil der Warenmenge an, verknappt dadurch die angebotene Menge und treibt den Marktpreis in die Höhe. Die Hersteller profitieren von diesem erhöhten Preis auch bei den Verkäufen an die anderen (privaten) Nachfrager. Um den daraus resultierenden Vorteil zu Gunsten der Verkäufer zu ermitteln, reicht es daher nicht, eine Transaktion zum Vergleich heranzuziehen, die unter den von der Regierung künstlich geschaffenen Marktbedingungen stattfindet. Daher muss der Vergleich auch hier nicht mit privaten Wirtschaftssubjekten aus demselben geographischen Markt, sondern mit dem Weltmarkt erfolgen. 3. Wechselseitige Beeinflussung der Systeme verschiedener Länder

Zuzugeben ist, dass bei Agrarprodukten - also gerade dort, wo Einkommensund Preisstützungen vorwiegend auftreten - Einkommens- und Preisstützungssysteme in einer Vielzahl von Ländern bestehen. Der Gedanke hinter der bisherigen Argumentation, dass der Weltmarktpreis sich aus einem von der Regierung bzw. den Regierungen unbeeinflussten Aufeinandertreffen von Angebot und Nachfrage ergebe und deshalb einen sachgerechten Maßstab darstelle, kann sich dann leicht als unrealistisch erweisen. So betrachtete die Arbeitsgruppe Subventionen 1961 den Weltmarkt für Getreide und stellte fest, daß von 34 untersuchten Mitgliedstaaten 20 ein Preisstützungssystem für Getreide unterhielten. 117 Der Verdacht liegt nahe, viele Länder würden solche Systeme nur betreiben, weil sie eben auch in anderen Ländern bestehen l18 - ein Argument, das wechselseitig gilt und von jeder Regierung angeführt werden kann. III. Einzelfälle

1. Die Gewährleistung eines Mindestpreises durch flexible Zölle

Die Regierung eines Mitgliedstaates kann zwar durch Hoheitsakt einen Mindestpreis für den Verkauf einer bestimmten Ware verbindlich vorschreiben, sie erfasst 117 Operation olthe Provisions 01 Article XVI, in: GATT, BISD 10th Suppl. (1961), S. 201 (203, Rz. 8). 118 Jackson, World Trade and GATT, S. 368 (Fn. 11).

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4. Teil: Die einzelnen Subventionsformen

damit jedoch nur die Verkaufsvorgänge, die ihrer Regelungsgewalt zugänglich sind. Diese ist aber territorial begrenzt. 119 Will die Regierung den heimischen Anbietern die Abnahme ihrer Ware zu diesem Mindestpreis garantieren, muss sie verhindern, dass die heimischen Nachfrager sich bei ausländischen Anbietern der gleichen Ware zum niedrigeren, unregulierten Preis eindecken. Die Regierung kann dazu auf die Einfuhr dieser Ware in ihr Territorium einen flexiblen Zoll erheben, der gerade der Differenz zwischen dem Weltmarktpreis und dem inländischen Mindestpreis beträgt. Für die inländischen Käufer der Ware bedeutet dies, dass sie für jede Einheit dieser Ware, die im Inland konsumiert werden soll, Aufwendungen in Höhe dieses Mindestpreises tätigen müssen, mögen diese nun ausschließlich aus dem vorgeschriebenen inländischen Verkaufspreis bestehen oder aus dem niedrigeren Weltmarktpreis zuzüglich des Zollsatzes. Das Preisgefälle zwischen In- und Ausland wird sich daher nicht zum Nachteil der inländischen Hersteller auswirken. Zwar wird hier durch Maßnahmen der Regierung der Verkaufspreis gestützt, es liegt aber keine Subvention vor, denn weder kauft noch verkauft die Regierung noch werden finanzielle Mittel der Regierung eingesetzt. 120

2. Die Gewährleistung eines Mindestpreises durch mengenmäßige Beschränkungen

Aus einer analogen Argumentation ergibt sich, dass die Gewährleistung eines Mindestpreises durch mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen keine Preisstützung und damit keine Subvention i. S. v. Art. 1 Abs. I lit. a Nr. 2 iSt. 121 Hier nimmt die Regierung Einfluss auf die Preise im Inland, indem sie den Zufluss von Waren aus dem Ausland und damit die auf dem Markt befindliche Warenmenge begrenzt. 122 Die Regierung wählt damit allerdings einen Mechanismus, der mit Un119 Eine Grenze setzt das allgemeine Volkerrecht. Danach ist es einem Staat nicht gestattet, einen Sachverhalt zu regeln, der sich außerhalb ihrer Gebietshoheit abspielt, es sei denn dieser Sachverhalt weist eine Verknüpfung mit dem rechtsetzenden Staat auf; vgl. /psen, Volkerrecht, § 23, Rz. 93 ff. Eine faktische Grenze wird der räumlichen Reichweite einer Norm dadurch gezogen, dass der erlassende Staat eine Möglichkeit zur Sanktionierung des Verstoßes gegen diese Norm haben muss, sonst kann er ihre Einhaltung kaum garantieren; vgl. Huber; ZGR 1981, 510 (528), der auch darauf hinweist, dass die effektive Sanktionierung schon dann problematisch ist, wenn es an Ermittlungsbefugnissen des normsetzenden Staates fehlt. 120 Review Pursuant to Article XV/:5, in: GATT, BISD 9 th Suppl. (1960), S. 188 (191, Rz. 11); zustimmend McGovern, Int. Trade Regulation, S. 313. 121 Review Pursuant to Article XV/:5, in: GATT, BISD 9 th Suppl. (1960), S. 188 (191, Rz. 11); zustimmend McGovern, Int. Trade Regulation, S. 313. 122 Auch mengenmäßige Beschränkungen, die als Schutzmaßnahmen eingeführt werden (Art. XIX GATT 1994 i. V. m. Übereinkommen über Schutzmaßnahmen), sollen den Produzenten (zeitweilige) Preissteigerungen ermöglichen und führen so zu einer Umverteilung von den Verbrauchern zu den Herstellern; Beviglia Zampetti, JWT 1995 (2),147 (151).

§ 15 Einkommens- oder Preisstützungen

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sicherheiten belastet ist. Sie muss nämlich die Elastizität der Nachfrage 123 kennen, um die Wirkungen der Mengenänderung auf den Preis vorhersagen zu können. 3. Lagerkosten

Die Vertragsparteien des GATT 1947 waren der Ansicht, bei der Ermittlung des Vorteils, der aus einem Einkommens- oder Preisstützungssystem entstehe, reiche es nicht aus, die Differenz zwischen dem An- und dem höheren Verkaufspreis zu berechnen. Vielmehr müssten die Lagerkosten für die Zwischenzeit dem Verkaufspreis zugeschlagen werden und dementsprechend eine Komponente des Vorteils bilden. 124 Tatsächlich hätten die Anbieter dieser Waren auch die Lagerkosten selbst tragen müssen, wenn sie sich entschlossen hätten, die Waren nicht sofort zu verkaufen, sondern eine Steigerung des Weltmarktpreises abzuwarten. Alternativ bietet sich aber an, den Vorteil als Differenz zwischen Ankaufspreis und Weltmarktpreis zum Zeitpunkt des Ankaufes zu berechnen.

123 Zunächst beschreibt die Nachfrageelastizität die Reaktion der nachgefragten Menge auf eine Änderung des Preises. Mit diesem Zusammenhang kann aber auch die Reaktion des Marktpreises bei einer Änderung der nachgefragten Menge bestimmt werden. 124 Review Pursuant to Article XVI:5, in: GATT, BISD 9 th Supp\. (1960), S. 188 (191, Rz. 11).

17 Grave

Fünfter Teil

Schlussbemerkungen § 16 Fazit: Die Subvention als Allokationsverzerrung durch Ressourcen der Regierung Nachdem der Subventionsbegriff des Übereinkommens sowohl in seinen allgemeinen Eigenschaften als auch in seinen einzelnen Ausprägungen beleuchtet worden ist, dient dieses Kapitel dazu, die bisherigen Ergebnisse zusammenzuführen und die innere Logik der Definition der Subvention darzustellen.

I. Die Struktur des Subventionsbegriffes Aus den bisherigen Erläuterungen folgt zunächst die Struktur des Subventionsbegriffes. Die Feststellung, ob eine Maßnahme eines WTO-Mitgliedstaates als Subvention den Vorschriften des Übereinkommens unterliegt, ist dreistufig aufgebaut: (1) Finanzieller Beitrag bzw. Einkommens- oder Preisstützung (Art. lAbs. 1 Iit. a): Logisch erstrangig ist die Feststellung, dass überhaupt eine ihrer Art nach einschlägige Maßnahme vorliegt. Nur wenn das der Fall ist, können mit den folgenden Schritten bestimmte Eigenschaften solcher Maßnahmen überprüft werden. Hier müssen - in beiden Alternativen - in einer Transaktion finanzielle Ressourcen der Regierung einem anderen Wirtschaftssubjekt zufließen.

(2) Vorteil (Art. lAbs. 1 lit. b): Die erste notwendige Eigenschaft einer als einschlägig erkannten Maßnahme ist die Übertragung eines Vorteils. Hier wird eine bestimmte Wirkung der Maßnahme auf den Empfänger vorausgesetzt. Sie wird durch einen Vergleich des Verhaltens der Regierung mit dem Verhalten anderer Wirtschaftssubjekte ermittelt. Die Intervention der Regierung muss das Unternehmen besserstellen als die Referenzsituation, nämlich eine Transaktion mit privaten Wirtschaftssubjekten. Mit diesem Schritt wird die Maßnahme der Regierung als Subvention identifiziert. (3) Spezifität (Art. 2 Abs. 1): Schließlich kommt es darauf an, ob und gegebenenfalls auf welche anderen Wirtschaftssubjekte die Maßnahme ebenfalls einen Vorteil überträgt. Auch hier ist ein Vergleich vorzunehmen, nun allerdings zwischen der Wirkung der Maßnahme auf den Empfänger und der Wirkung auf andere

§ 16 Fazit: Die Subvention als Allokationsverzerrung

259

Wirtschaftssubjekte. Ist die Wirkung der Maßnahme selektiv (oder diskriminierend) in dem Sinne, dass durch Bevorzugung bestimmter Unternehmen eine erhebliche Verzerrung der relativen Preise eintritt, so ist die Subvention spezifisch. Damit unterliegt sie der direkten und indirekten Subventionsdisziplin. Aus dieser Aufstellung der Tatbestandsmerkmale einer Subvention folgt im Umkehrschluss, auf welche möglichen Eigenschaften einer Maßnahme es für die rechtliche Qualifikation nicht ankommt. Insbesondere spielt der Zweck einer Intervention der Regierung keine Rolle. 1 Ob die Regierung ein Unternehmen also fördern will, ist unerheblich, sofern nur die oben beschriebenen Wirkungen eintreten.

11. Das Regelungsziel des Subventionsbegriffes

Es mag unscharf sein, vom "Regelungsziel" eines Rechtsbegriffes zu sprechen, denn ein Ziel kann nur mittels eines Rechtssatzes erreicht werden, der einen bestimmten Zustand der Außenwelt anordnet, also eine Rechtsfolge enthält, nicht aber mittels einer bloßen Definition. Dennoch trägt auch eine Begriffsbestimmung auf der Tatbestandsseite eines Rechtssatzes zum Erreichen eines Regelungszieles bei, denn sie entscheidet über die Reichweite einer Rechtsfolge. Diese Reichweite kann mit Blick auf das Regelungsziel sowohl zu groß als auch zu klein sein; sie ist in beiden Fällen kontraproduktiv. Insofern kommt einer Definition die Aufgabe zu, den Anwendungsbereich einer Rechtsfolge optimal zu gestalten. Die multilaterale Subventionsdisziplin ist ein System von Rechtssätzen mit Tatbestand und Rechtsfolge, so dass ein "echtes" Regelungsziel vorliegt. Sie hat die Aufgabe, die Herstellung der effizienten Allokation durch den Wettbewerbsmechanismus vor der Verzerrung durch die Ressourcen der Regierung zu schützen. Da aber nicht jede Ressourcenverwendung die Allokation verzerrt, also zu einer Entfernung vom optimalen, effizienten Zustand führt, spricht das Übereinkommen folgerichtig kein kategorisches Verbot von Subventionen aus. Es unterwirft diese vielmehr einer differenzierten Behandlung. Auf einer Vorstufe der eigentlichen Subventionsdisziplin, eben dem Subventions begriff, sind daher zunächst alle Maßnahmen zu erfassen, welche die Allokation beeinflussen können. Erst auf der nachgelagerten Stufe, der Subventionsdisiziplin, wird über Verbot oder Zulassung entschieden. Damit ist die Funktion des Subventionsbegriffes (nur) das Erkennen von Einflussnahmen der Regierung auf die Allokation. Entsprechend der dreiteiligen Struktur des Subventionsbegriffes vollzieht sich dieser Prozess ebenfalls in drei Stufen, wobei jedem Definitionsmerkmal - finanzieller Beitrag, Vorteil und Spezifität - eine begrenzte, aber unverzichtbare Funktion zukommt: (l) Finanzieller Beitrag bzw. Einkommens- oder Preisstützung (Art. 1 Abs. 1 lit. a): Zunächst muss ermittelt werden, ob überhaupt Ressourcen der Regierung 1

17*

Jackson, World Trade and GATT, S. 387.

260

5. Teil: Schlussbemerkungen

verwendet wurden. Nur das eröffnet den Subventionsbegriff und mit ihm die Subventionsdisziplin. Liegt eine Maßnahme der Regierung vor, die keine Verwendung von Ressourcen beinhaltet, so kann sie unter andere Übereinkommen des WTORechts fallen, aber nicht unter das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen. Das gleiche gilt erst recht, wenn eine Maßnahme der Regierung überhaupt fehlt, das fragliche Geschehen sich also ausschließlich zwischen privaten Einrichtungen abspielt. Werden aber Ressourcen der Regierung verwendet, so beeinflußt das zwingend die Allokation in der Volkswirtschaft. Indem die Regierung einem Wirtschaftssubjekt einen finanziellen Beitrag gewährt (oder Einkommen und / oder Preise stützt), verändert sie mindestens das Budget dieses Wirtschaftssubjekts (unter Umständen auch die Marktpreise für bestimmte Güter oder die angebotenen oder nachgefragten Mengen). Wofür auch immer das zusätzliche Budget verwendet werden mag (Sparen, Investition, Konsum), auf jeden Fall weicht die Allokation nun von derjenigen ab, die sich ohne die Intervention der Regierung ergeben hätte. (2) Vorteil (Art. 1 Abs. 1 lit. b): Die effiziente Allokation ist keineswegs der Urzustand einer Volkswirtschaft. Sie stellt sich erst ein, wenn die privaten Wirtschaftssubjekte ihre Ressourcen der aus ihrer Sicht nutzen- oder gewinnmaximalen Verwendung zuführen. Handelt die Regierung nach denselben Maximen, so beeinflusst sie nicht von außen den Prozess, aus dem sich die effiziente Allokation ergeben soll. Vielmehr nimmt sie an diesem Prozess wie ein privates Wirtschaftssubjekt teil. Setzt die Regierung ihre Ressourcen also gewinnmaximierend ein, so verzerrt sie nicht die effiziente Allokation, vielmehr wirkt sie an deren Herstellung mit. Daher ist auf der zweiten Stufe des Subventionsbegriffs zu priifen, ob die Regierung ihrem Transaktionspartner genau das abverlangt, was ein privates Wirtschaftssubjekt verlangt hätte. Die Verwendung von Ressourcen der Regierung wie bei privaten Wirtschaftssubjekten wird so aus dem Subventionsbegriff ausgeschieden. (3) Spezifität (Art. 2 Abs. 1): Selbst dann, wenn die Regierung ihre Ressourcen nicht wie ein privates Wirtschaftssubjekt einsetzt, gibt es eine Klasse von Maßnahmen, die die Allokation nicht beeinflussen, da diese ausschließlich von den relativen Preisen, also dem Verhältnis der Preise zweier Güter zueinander abhängt. Nichtspezifische Maßnahmen sind daher von der Subventionsdisziplin auszunehmen.

IH. Maßnahmen gleicher Wirkung

Nachdem der Subventionsbegriff des Art. I identifiziert ist, stellt sich die Frage, wie Maßnahmen gleicher Wirkung wie Subventionen zu behandeln sind und ob für sie die gleichen Regeln, die gleiche multilaterale Disziplin wie für Subventionen selbst gelten. Zwar war die Expertengruppe Antidumping- und Ausgleichszölle

§ 16 Fazit: Die Subvention als Allokationsverzerrung

261

des GATI 1947 der Ansicht, der Subventionsbegriff umfasse Zahlungen und Maßnahmen gleicher Wirkung? Damit war jedoch lediglich klargestellt, dass Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Zahlungen Subventionen waren. Über Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Subventionen war jedoch keine Aussage getroffen. Nachdem die erste Frage - Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Zahlungen nun in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. i-iv durch eine abschließende Aufzählung geregelt worden ist, können aus mehreren Gründen Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Subventionen nicht wie letztere behandelt werden. Zunächst hatte die Verhandlungs gruppe Subventionen auf ihrer Sitzung am 28. / 29. Juni 1988 den US-amerikanischen Vorschlag erörtert, die Subventionsdisziplin auf Regierungsinterventionen anzuwenden, die im Wesentlichen den Subventionen gleich seien (industrial targeting), diesen Gedanken aber verworfen, weil das Übereinkommen gerade kein Regelwerk für sämtliche handelsrelevanten Maßnahmen werden sollte. 3 Zwar enthielten noch die Cartland 1- bis IV-Entwürfe und das Übereinkommen i. d. F. des Draft Final Act 1990 als "Platzhalter" die Überschrift eines Art. la (Definition 0/ so-called "New Practices"), ohne einen Text für diese Vorschrift vorzuschlagen. Dieser Artikel sollte dem industrial targeting gewidmet sein. 4 Im Draft Final Act 1991 war er bereits nicht mehr enthalten. Deshalb gibt es nun keine Vorschrift, welche die Gleichsetzung von Subventionen und Maßnahmen gleicher Wirkung anordnet. Dass solche Regelungen dem Übereinkommen nicht fremd sind, geht aus Art. 5 lit. b hervor. Soweit eine Subvention ihrerseits nämlich eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine nach Art. 11 GATI 1994 verbotene Erhöhung eines gebundenen Zolls darstellt, ist sie verboten. Aus dem Fehlen einer Vorschrift über Maßnahmen gleicher Wirkung wie Subventionen muss demnach geschlossen werden, dass diese nicht den Vorschriften des Übereinkommens unterliegen. Zudem würde dies dem Willen der Vertragsparteien widersprechen, den Anwendungsbereich der Subventionsdisziplin durch ausführliche Definitionen in Art. 1 und 2 präzise zu umschreiben. Dieses Bestreben darf nicht durch die Konstruktion gleicher Rechtsfolgen für weitere Maßnahmen unterlaufen werden, was sich auch zu Art. XXIII Abs. 1 GATI 1994 in Widerspruch setzen würde. Dort ist nämlich angeordnet, dass Maßnahmen gleicher Wirkung wie verbotene Maßnahmen, sofern sie einem anderen WTO-Staat Vorteile nehmen, ein Konsultationsverfahren auslösen können, aber eben nicht die gleichen Rechtsfolgen wie die verbotene Maßnahme selbst.

2 Anti-Dumping and Countervailing Duties, in: GATT, BISD 9 th Suppl. (1960), S. 194 (200, Rz. 34). 3 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 852; siehe dazu auch Bleckmann, RabelsZ 1984,419 (426). 4 Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 898.

262

5. Teil: Schlussbemerkungen

IV. Die Grenzen des Subventionsbegriffes

Der Subventions begriff ist mithin durch Art. 1 und 2 abschließend beschrieben und zugleich begrenzt. Diese Grenzen lassen sich unterteilen in Maßnahmen, die nach Struktur und Regelungsziel des Subventionsbegriffes folgerichtig aus diesem auszuscheiden sind (aufsichtsfreie Wirtschaftsförderung) und Defizite der konkreten Textfassung, die der Struktur und dem Regelungsziel des Subventionsbegriffes widersprechen (Lücken).

1. Lücken des Subventionsbegriffes

Aus der kasuistischen Fassung des Art. 1 folgen mehrere Unstimmigkeiten der Definition der Subvention. Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, die folgenden Transaktionen nicht von der Subventionsdisziplin zu erfassen: - Verzicht oder Nichterhebung von Ansprüchen der Regierung, wenn in einem Austauschverhältnis beiderseits Sachleistungen vereinbart sind und die Regierung ihre Leistung bereits erbracht hat; - unentgeltliche Übernahme einer Unternehmensbeteiligung mit Nachschusspflicht für die Anteilseigner. Die praktische Bedeutung dieser beiden Lücken dürfte angesichts ihrer engen tatbestandlichen Fassung äußerst gering sein; - tatsächliche direkte Übertragung von Verbindlichkeiten eines Unternehmens auf die Regierung; - Transfer eines Rechts, das kein Geldäquivalent darstellt, von der Regierung auf ein Unternehmen; Veräußerung eines Unternehmens oder einer Unternehmensbeteiligung durch die Regierung an ein anderes Unternehmen. Solche Transaktionen - und die in ihnen verborgene Bevorzugung des erwerbenden Unternehmens - können bei Privatisierungen von öffentlichen Unternehmen erhebliche wirtschaftliche Dimensionen annehmen. Hier weist der Subventionsbegriff eine Lücke auf, die sich auch praktisch als empfindliche Schwäche herausstellen könnte; - Stellen dinglicher Kreditsicherheiten durch die Regierung, wenn dem Darlehensgeber nicht zugleich ein Zahlungsanspruch eingeräumt wird. Diese Lücke wirft die grundsätzliche Frage auf, wie weit eine kasuistische Definition überhaupt in der Lage ist, auf die Eigenheiten der Rechtsordnungen von über 130 Mitgliedstaaten einzugehen. Keine Lücke ist hingegen das Fehlen des Bezugs von Dienstleistungen durch die Regierung in Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iii. Das ist vielmehr eine Folge der systematischen Abgrenzung des Anhangs lA des WTO-Übereinkommens (Handel mit Waren) von Anhang IB (Handel mit Dienstleistungen).

§ 16 Fazit: Die Subvention als Allokationsverzerrung

263

2. Aufsichtsfreie Wirtschaftsförderungsmaßnahmen

Aus Sicht der Träger der Wirtschaftspolitik in den WTO-Mitgliedstaaten ist der Umkehrschluss aus der Definition der Subvention interessant, nämlich welche Möglichkeiten der Wirtschaftsförderung von Art. I und 2 tatbestandlich nicht erfasst sind und schon deshalb durchgeführt werden können, ohne Sanktionen der anderen Mitglieder befürchten zu müssen, auch wenn selbst mit der Erfüllung des Subventionsbegriffs noch nicht abschließend über die Zulässigkeit einer Maßnahme entschieden wäre. Hierunter fallen alle Maßnahmen der Regierung, denen eines der drei Merkmale einer Subvention - finanzieller Beitrag, Vorteil, Spezifität - fehlt. 5 Fehlt es an einem Vorteil zu Gunsten des Unternehmens, handelt die Regierung also wie ein privates Wirtschaftssubjekt, so ist zweifelhaft, ob damit eine effektive Förderung von Unternehmen oder Wirtschaftszweigen möglich ist. Die finanzielle Stärkung von Unternehmen scheidet jedenfalls aus, denn diese müssen stets eine werthaltige Gegenleistung erbringen, um der Subventionsdisziplin zu entgehen. Allenfalls ist die Ankurbelung der Aktivität durch verstärkte Nachfragetätigkeit der Regierung in bestimmten Wirtschaftssektoren im Sinne keynesianischer Fiskalpolitik denkbar. 6 Weiterhin aufsichtsfrei sind alle nichtspezifischen Maßnahmen, selbst wenn sie Subventionen darstellen, insbesondere aber die Bereitstellung von Infrastruktur. Insoweit hindert das Übereinkommen die Regierung nicht an der Schaffung eines allgemein günstigen wirtschaftlichen Klimas. Oft wird sich die Regierung aber der Aufgabe gegenübersehen, gerade einen bestimmten Industriezweig oder gar nur wenige bestimmte Unternehmen stärken zu müssen. Das ist mit nichtspezifischen Maßnahmen qua definitione nicht möglich. Für den Träger der Wirtschaftspolitik einzig erfolgverprechend sind also Fördermaßnahmen, die keinen finanziellen Beitrag seitens der Regierung beinhalten. Es wird sich hier in der Regel um so genannte regulatorische Subventionen handeln. Ihre begünstigende Wirkung beruht darauf, dass in das Machtgefüge zwischen einem Unternehmen und der Marktgegenseite eingegriffen wird, indem entweder die Aktionsmöglichkeiten des Unternehmens erweitert oder die der Marktgegenseite beschränkt werden. a) Beschränkungen des Handlungsspielraums der Marktgegenseite Zielen Vergabevorschriften auf die Bevorzugung bestimmter Unternehmen, so wird die Marktgegenseite, hier die öffentliche Hand als potentieller Auftraggeber, 5 Eine Subvention liegt auch dann nicht vor, wenn eine Maßnahme überhaupt nicht von der Regierung ausgeht. Mit solchen Maßnahmen kann aber auch die Regierung keine Wirtschaftsförderung betreiben. Solche Maßnahmen werden daher im Folgenden nicht weiter betrachtet. 6 Siehe dazu Felderer! Homburg, Makroökonomik, S. 179 ff.

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5. Teil: Schlussbemerkungen

insoweit in der Wahl ihrer Geschäftspartner eingeschränkt.? Mag auch die geringere Zahl von Wettbewerbern nicht zwingend zu einem höheren Preisniveau führen (etwa weil der bisherige Preisführer nun ausgeschlossen wäre), so liegt die eigentliche Begünstigung der örtlichen Unternehmen in einem quasi geschützten Markt und in der verbesserten Aussicht, die betrieblichen Ressourcen gewinnbringend auslasten zu können. Wird ein Industriezweig von den in den übrigen Sektoren geltenden Mindestlohngesetzen ausgenommen, so kann er auf einem seiner Beschaffungsmärkte, dem Arbeitsmarkt, unter Umständen günstigere Bedingungen, also niedrigere Löhne durchsetzen. Auch eine Ausnahme vom Kartellverbot für bestimmte Industriezweige beschneidet die Handlungsmöglichkeiten der Marktgegenseite, die sich nun nicht mehr gegen Preisabsprachen zur Wehr setzen kann. 8

In allen dargestellten Fällen ist der Subventionsbegriff nicht erfüllt, weil es nicht zu einer Verwendung von finanziellen Mitteln der Regierung kommt. Wird nämlich der Handlungsspielraum der Marktgegenseite eingeschränkt und muss sie sich deshalb mit ungünstigeren Konditionen zufrieden geben, so stammt der Vorteil des Begünstigen aus ihren Ressourcen, nicht aus denen der Regierung. 9 Versteht man den Begriff der Marktgegenseite weit und begrenzt ihn nicht auf die direkten Geschäftspartner eines Unternehmens, sondern erfasst damit alle anderen Marktteilnehmer, die entgegengesetzte Interessen vertreten, so fallen auch Ausnahmen von außervertraglichen Haftungsvorschriften in diese Fallgruppe. Z. B. sind landwirtschaftliche Produkte von der Gefährdungshaftung für fehlerhafte Produkte ausgenommen. 1O Dem Endverbraucher, der in der Regel nicht direkter Geschäftspartner des Herstellers ist, wird damit die Möglichkeit genommen, den Her7 Die Vergabevorschriften des Landes Brandenburg sehen vor, dass Aufträge der Regierung vorzugsweise an lokal ansässige Unternehmen zu vergeben sind; Brenner, Ausschluss von Wettbewerbern, S. 17 f. 8 So bei der Möglichkeit der Buchpreisbindung nach § 15 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), abgedruckt in: Schönfelder, Deutsche Gesetze, Ordnungsziffer 74; im Einzelnen Everling, Buchpreisbindung, S. 16 ff. 9 Vorsicht geboten ist allerdings beim Begriff "private Subventionen" (private subsidies), der - teilweise vom gleichen Autor - in zwei unterschiedlichen Bedeutungen verwandt wird: (I) Übertragung eines Vorteils aus privaten Quellen, aber im Auftrag der Regierung (vgl. Stewart, Uruguay-Round, Bd. I, S. 899: "so called 'private subsidies', wherein benefits are conferred on recipients from private sources but at the direction or mandate of government"). Hier setzt "private Subvention" immer noch eine Maßnahme der Regierung voraus; lediglich ist diese Maßnahme aus Sicht der Regierung nicht budgetrelevant. (2) Maßnahmen ohne jede Beteiligung der Regierung (vgl. Stewart, ebd.: "purely 'private subsidies', i. e. without any form of government involvement" - Hervorhebung im Original). M. E. sind beide Komplexe zu trennen, nur dann erschließt sich das Phänomen der regulatorischen Subventionen. Das sind gerade die Maßnahmen der Regierung, die aus deren Sicht nicht budgetrelevant sind. 10 Vgl. § 2 Satz 2 Gesetz über die Haftung für fehlerhafte Produkte (Produkthaftungsgesetz - ProdHaftG), abgedruckt in: Schönfelder, Deutsche Gesetze, Ordnungsziffer 27. Siehe auch Art. 2 Satz I, Art. 15 Abs. 1 lit. a Richtlinie Nr. 85/374/EWG des Rates vom 25. Juli 1985 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Haftung für fehlerhafte Produkte (Produkthaftungs-Richtlinie), ABI. EG Nr. L 210 vom 7. August 1985, S. 29 (30 und 32).

§ 16 Fazit: Die Subvention als Allokationsverzerrung

265

steiler für bestimmte Schäden haftbar zu machen. Dieser muss also entsprechend weniger Vorsorge für dieses Risiko zu treffen, z. B. Rückstellungen bilden oder Versicherungsprämien entrichten.

b) Erweiterungen des Handlungsspielraums des Begünstigten Das französische Zivilrecht kennt keine besitzlosen Sicherungsrechte an beweglichen Sachen (Art. 2075 Code Civil ll ), wohl aber kennt es einige wenige Pfandrechte, die an die Übergabe eines Pfandscheins oder die Eintragung in ein Register gekoppelt sind; die Sache selbst bleibt jedoch im Besitz des Sicherungsgebers. Diese Regelungen betreffen landwirtschaftliche Produkte (warrant agricole gemäß Art. 1 Loi du 30 avril 1906, sur les warrants agricoles), Hoteleinrichtungen (warrant hotelier gemäß Art. 1 Loi du 8 aout 1913, relative au warrant hotelier) und Erdölvorräte (warrant perrolier gemäß Art. 1 Loi du 21 avril 1932, creant le warrant perrolier).12 Ist der gesetzgeberische Grund für die letztgenannte Regelung, dass die Bevorratung von Erdöl aus wirtschaftspolitischen Gründen erleichtert werden soll 13, so dienen die bei den erstgenanten dazu, den betroffenen Wirtschaftszweigen durch die Möglichkeit, solche Sicherungsrechte zu bestellen, die Kreditaufnahme zu erleichtern, ohne sich des Besitzes an ihrem Betriebsvermögen begeben zu müssen. 14 Hier werden die Handlungsmöglichkeiten der zu begünstigenden Unternehmen gezielt erweitert. Sie verfügen über Verhaltensalternativen, die die Rechtsordnung anderen Unternehmen verwehrt. Mögen diese Konstellationen den oben unter a) dargestellten im wirtschaftlichen Ergebnis sehr verwandt sein, so zeigt sich der zentrale Unterschied im Vergleich mit den Verhandlungsgewichten in einem von der zu untersuchenden Intervention der Regierung nicht betroffenen Wirtschaftssektor. Dieser Vergleich macht deutlich, ob ein Unternehmen begünstigt oder seine Marktgegenseite belastet wird. Für die politische Rechtfertigung einer Intervention der Regierung kann es nämlich durchaus einen Unterschied machen, ob vom status quo aus betrachtet, also der Gleichbehandlung, einem Industriezweig eine Vergünstigung gewährt wird, was sicherlich Begehrlichkeiten der anderen Sektoren wecken wird, denen die Regierung aber immer noch mit dem Hinweis begegnen kann, man werde schließlich wie (fast) alle anderen Wirtschaftsteilnehmer behandelt, oder ob einem Wirtschaftszweig eine Sonderlast auferlegt wird. Abgedruckt in: Codes Oalloz, Code Civil, S. I ff. Abgedruckt in: Dalloz Recueil Periodique 1907, Quatrieme Partie, S. 8 ff.; OalJoz Recueil Periodique 1916, Quatrieme Partie, S. 7 ff.; Oalloz Recueil Periodique 1933, Quatrieme Partie, S. 33 ff. Alle Gesetze wurden später mehrfach geändert. 13 Schmidt, Gage-Warrants, in: Juris-Classeur Civil, Art. 2084 du Code Civil, Rz. 311. 14 Wilmowski, Kreditsicherheiten im Binnenmarkt, S. 11 f.; Schmidt, Gage-Warrants, in: Juris-Classeur Ci vii, Art. 2084 du Code Civil, Rz. 99, 211 und 311; Ferid/Sonnenberger; Französisches Zivilrecht, Bd. 2, Rz. 3 0 162. 11

12

266

5. Teil: Schlussbemerkungen

§ 17 Der Vergleich mit anderen internationalen Subventionskontrollsystemen Wenn auch die Übertragung von Erkenntnissen zwischen verschiedenen Regelungssystemen, z. B. dem WTO-Recht und dem Europarecht, nur mit Vorsicht erfolgen darf, so ist sie dennoch möglich. 15 Sie kann einmal im Rahmen der historischen Auslegung erfolgen, wenn nämlich ein Rechtsbegriff einer anderen Rechtsordnung entnommen oder an ihn angelehnt ist 16, zum anderen aber auch dann, wenn Probleme erörtert - und gelöst - worden sind, die systemübergreifend auftreten. Dafür ist es erforderlich, die Unterschiede und Gemeinsamkeiten des Regelungsgegenstandes in den verschiedenen Systemen zu kennen, um die Übertragbarkeit der Erkenntnisse beurteilen zu können. Es folgt daher ein Vergleich verschiedener Definitionen des Begriffs "Subvention" oder desjenigen Begriffes, dem in der jeweiligen Rechtsordnung eine vergleichbare Funktion zukommt. Einige allgemeine modellhafte Überlegungen zur Gestalt und zum Inhalt solcher Systeme beschließen diese Arbeit. Das Material für beide Gegenstände, den Vergleich verschiedener Systeme und das allgemeine Modell, beschränkt sich einerseits auf Kontrollsysteme, andererseits auf internationale Systeme.

I. Der Begriff des internationalen Kontrollsystems

Die Auslegung des Subventionsbegriffs wird beeinflusst von dem Ziel, das mittels der jeweiligen Vorschriften erreicht oder gefördert werden soll. Deshalb seien verschiedene wirtschaftspolitische Leitentscheidungen und die daraus folgenden Funktionen des Subventionsbegriffs vorangestellt: (1) Wird als politische Leitentscheidung die völlige Abwesenheit von Subventionen in einem bestimmten Teil der Wirtschaft festgesetzt, so dient die Subventionsdisziplin der Durchsetzung 15 Siehe die Schlussanträge des Generalanwalts beim EuGH Darmon in EuGH, verb. Rs. C-72/91 und C-73/91 (Sloman Neptun), Sig. 1993,1-887 (909 ff., Rz. 31 ff.), zur Frage der Budgetrelevanz bei Beihilfen nach Art. 87 Abs. lEG-Vertrag. 16 So enthält das Europa-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Tschechischen Republik andererseits (abgedruckt in BT-Drs. 1217612, S. 9 ff.) in Art. 64 Abs. I Nr. ii den Begriff der "staatlichen Beihilfe", der gemäß Art. 64 Abs. 2 auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts ausgelegt werden soll; vgl. Amold, Außenwirtschaftsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. K.I, Rz. 160. Das von der OECD ausgearbeitete Übereinkommen über die Einhaltung normaler Wettbewerbsbedingungen in der gewerblichen Schiffsbau- und Schiffsreparaturindustrie vom 21. Dezember 1994 (Agreement Respecting Normal Competitive Conditions in the Commercial Shipbuilding and Repair Industry), ABI. EG Nr. C 375 vom 30. Dezember 1994, S. 3 ff., enthält den Rechtsbegriff der spezifischen Subvention (Anhang I, vor lit. A), der sich gemäß Fußnote 2 zu diesem Anhang nach Art. 2 des WTO-Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen bestimmt.

§ 17 Der Vergleich mit anderen Subventionskontrollsystemen

267

dieses rigorosen Verbots. 17 Der Subventionsbegriff ist eventuell das einzige Tatbestandsmerkmal und grenzt damit erlaubte wirtschaftsfördernde Maßnahmen von den verbotenen ab. (2) Andererseits kann ein rigoroses Subventionsverbot von einer zentralen Instanz deshalb durchzusetzen sein, weil eben diese Instanz selbst und allein Subventionen vergeben soll. Damit wird sie zum Träger der Wirtschaftspolitik. 18 (3) Das Ziel der Subventionskontrolle kann schließlich die negative Integration sein. 19 Eine zentrale Instanz soll durch ihre Tätigkeit verhindern, dass die ihr unterworfenen Träger der Wirtschaftspolitik durch ihre Subventionen ein gemeinsames Ziel gefährden. Das impliziert einerseits, dass kein rigoroses Verbot besteht, dass es andererseits aber für die Tätigkeit der Mitgliedstaaten Restriktionen gibt, die durchgesetzt werden müssen. Die zentrale Instanz übt hier eine Kontrolltätigkeit aus (Subventionskontrollsystem). 20 Gegenüber den auch innerhalb eines Bundesstaates prinzipiell denkbaren Systemen 21 unterscheiden sich die internationalen Subventionskontrollsysteme durch ihre kooperative Entstehung. Da es keine Weltregierung gibt, können souveräne Staaten nur dann einem solchen Kontrollsystem unterworfen sein, wenn sie dem zugestimmt haben,z2 Das System wird daher regelmäßig die Rechtform eines Vertrages zwischen Staaten bzw. Regierungen haben. Auf diese internationalen Subventionskontrollsysteme sind die nachfolgenden Ausführungen beschränkt.

17 Ein solches Konzept wurde zunächst für die Auslegung von Art. 4 lit. c EGKS-Vertrag (abgedruckt in: Groeben/Thiesing / Ehlermann. Handbuch des Europäischen Rechts, Ordnungsziffer 11 A 10) diskutiert, schließlich aber verworfen; Seidel, Grundfragen des Beihilfenaufsichtsrechts, in: Bömer / Neundörfer, Recht der Beihilfen, S. 55 (80). 18 Seidel, Grundfragen des Beihilfenaufsichtsrechts, in: Bömer / Neundörfer, Recht der Beihilfen, S. 55 (57). 19 Walther, Comment, in: Bourgeois, Subsidies and Int. Trade, S. 17 (18). 20 Legt die zentrale Instanz aber zumindest teilweise die Maßstäbe ihrer Kontrolltätigkeit fest - dies tut die EG-Kommission mit ihren zahlreichen Gemeinschaftsrahmen und Mitteilungen - so gehen gestaltende und kontrollierende Tätigkeit ineinander über. 2\ Zwar gibt es den Subventionskodex der Länder vom 7. Juli 1982 - Grundsätze bei der Gewährung von Finanzhilfen, Steuervergünstigungen und Gewährleistungen an die Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft, BT-Drs. 10 / 352, S. 310 f., und den Subventionskodex Einzelunternehmen vom 30. Mai 1983 - Mindestanforderungen an staatliche Hilfen zur Sanierung von Einzelunternehmen in Ausnahmenfällen, BT-Drs. 10/352, S. 312. In beiden legen die Länder Anforderungen an die Wettbewerbsverträglichkeit der von ihnen gewährten Subventionen fest. Es gibt aber weder eine institutionalisierte Aufsicht noch ist ein Fall bekannt, in dem diese Kodizes die Gewährung einer Beihilfe verhindert hätten. Insoweit zu Recht Seidel, FS Everling, Bd. 11, S. 1393 (1396): Weder Deutschland noch ein anderer EGMitgliedstaat verfüge über ein innerstaatliches Subventionskontrollsystem. 22 Smith, Canons of Public Choice Analysis, in: Vaubel / Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 46 (51). Für ein innerstaatliches Subventionskontrollsystem in einem Bundesstaat ist u. U. die Zustimmung der Gliedstaaten - oder mindestens die Zustimmung aller Gliedstaaten - nicht erforderlich. Damit könnte ein solches System auch gegen den Willen einiger oder aller Gliedstaaten eingerichtet werden.

268

5. Teil: Schlussbemerkungen

11. Einzelne Aspekte des SubventionsbegritTs

Der Vergleich des Subventionsbegriffes des WTO-Übereinkommens mit dem anderer internationaler Subventionskontrollsysteme ist anhand derjenigen Fragen strukturiert, die sich im Laufe der Erörterung des WTO-Übereinkommens als problematisch herausgestellt haben, allerdings auf ausgewählte Aspekte beschränkt. Angesichts seiner Bedeutung für die Wirtschaftspolitik in Deutschland und Europa wird als Vergleichspunkt die "staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe" nach Art. 87 Abs. I EG-Vertrag im Vordergrund stehen.

1. Die legislative Methode der Definition

Ein erster Unterschied zwischen dem Subventionsbegriff der WTO und dem Beihilfenbegriff des EG-Vertrages besteht hinsichtlich der gesetzgebungstechnischen Methode. Der Normgeber des WTO-Rechts hat sich für eine kasuistische und erschöpfende Aufzählung der Tatbestände, der Normgeber des EG-Vertrages hingegen für eine ausfüllungsbedürftige Generalklausel entschieden. 23 Der Grund hierfür kann in der unterschiedlichen Mitgliederstruktur bei der Organisationen liegen. Ländern, deren juristische Tradition solche Generalklauseln nicht kennt oder ihnen zumindest kritisch gegenübersteht, mag in der WTO ein größeres Gewicht zukommen als in der EG. Zudem bestand die EG jedenfalls bei ihrer Gründung 1957 aus in ihren wirtschaftspolitischen Vorstellungen relativ homogenen Mitgliedern. Infolgedessen konnten die Mitglieder in weiterem Umfang darauf vertrauen, die Organe der EG würden bei der Auslegung des Beihilfebegriffs diese Vorstellungen angemessen berücksichtigen. Nur daher konnten sich die Gründungsmitglieder auf Vertragsbestimmungen einlassen, deren Anwendungsbereich nicht mit letzter Konsequenz absehbar war. 24 Die WTO hat hingegen einen denkbar heterogenen Mitgliederbestand, so dass der Subventionsbegriff eher den kleinsten gemeinsamen Nenner widerspiegelt und außerdem den Auslegungsspielraum der WTO-Organe nach Möglichkeit ein23 Noch stärker ausdifferenziert als Art. I WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen ist der Begriff der "unvereinbaren Stützungsmaßnahmen" in Anhang I des OECD-Übereinkommens über die Einhaltung normaler Wettbewerbsbedingungen in der gewerblichen Schiffsbau- und Schiffsreparaturindustrie. Eine Art "reduzierte kasuistische Methode" gilt auch für die Übereinkommen, die von vornherein auf bestimmte Subventionsformen beschränkt sind, z. B. seitens der Regierung gewährte Exportkredite, vgl. Art. 2 des von den OECD-Staaten geschlossenen Übereinkommens über Richtlinien für öffentlich geförderte Ausfuhrkredite (Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits, veröffentlicht im Internet unter http://www.oecd.org/ ech / pub / arrangement-98-en.pdf). 24 Wenn auch mit zunehmender Erweiterung der EG, insbesondere im Rahmen der geplanten Osterweiterung, diese Homogenität schwindet, so hat der Beihilfenbegriff mittlerweile durch die Entscheidungspraxis des EuGH und der EG-Kommission feste Konturen gewonnen.

§ 17 Der Vergleich mit anderen Subventionskontrollsystemen

269

zuengen versucht. Die Vor- und Nachteile dieser beiden legislativen Methoden sind in den verschiedensten Zusammenhängen ausgetauscht worden. Zuvorderst führt die kasuistische Methode zu mehr Rechtssicherheit und Transparenz?S Sie birgt aber auch die Gefahr von Lücken und Umgehungsmöglichkeiten in sich. Dagegen ist - wie oben dargestellt - auch die Definition in Art. 1 Übereinkommen nicht gefeit. 2. Die sektorielle Anwendbarkeit

Erhebliche Unterschiede bestehen auch hinsichtlich der Wirtschaftssektoren, auf die der Subventionsbegriff verschiedener Kontrollsysteme und damit diese selbst Anwendung finden. Am einen Ende des Spektrums befinden sich besondere Übereinkommen für einzelne Wirtschaftszweige (z. B. das OECD-Übereinkommen über die Einhaltung normaler Wettbewerbsbedingungen in der gewerblichen Schiffsbau- und Schiffsreparaturindustrie), auf der anderen Seite Systeme, die grundsätzlich alle Sektoren erfassen (Art. 87 ff. EG-Vertrag 26 ). Eine Mittelstellung nimmt das WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen ein, das für alle mit Waren handelnden Wirtschaftszweige gilt??

3. Die Person des Subventionsgebers

Im Rahmen des WTO-Übereinkommens ist die Grundform des Subventionsgebers die "Regierung", definiert als Regierung (im engeren Sinne) oder öffentliche Körperschaft im Gebiet eines Mitglieds; hinzuzufügen sind die sonstigen Subventionsgeber nach Art. 1 Abs. 1 lit. a Nr. 1 iv. Laut Art. 87 EG-Vertrag ist die Grundform des Beihilfengebers der "Mitgliedstaat". Auch hier wird eine Erweiterung durch die Alternative "Beihilfe aus staatlichen Mitteln" vorgenommen. Das erlaubt es ebenfalIs, Beihilfen zu erfassen, die nicht direkt von der Zentralregierung des Mitgliedstaats, sondern von anderen öffentlichen oder privaten Institutionen gewährt werden. 28 Damit erfasst auch die Beihilfenaufsicht der EG-Kommission subnationale Regierungseinheiten wie die deutschen Länder und GemeinCrocioni, AustrianlPIL 1994, 49 (68). Abgesehen von Modifikationen für den Verkehrs sektor (Art. 73, 77 EG-Vertrag) sind die Art. 87 ff. EG-Vertrag zwar nicht auf alle Wirtschaftszweige anwendbar, sondern gemäß Art. 36 Abs. 1 EG-Vertrag ist gerade die subventionsträchtige Landwirtschaft ausgenommen. Dort regeln aber andere Vorschriften die Zu lässigkeit oder Unzulässigkeit von Subventionen (Art. 36 Abs. 2 EG-Vertrag), so dass es im Ergebnis gerechtfertigt ist, den EG-Vertrag - jedenfalls gemeinsam mit dem EGKS-Vertrag - als Kontrollsystem für alle Wirtschaftszweige zu begreifen. 27 Auch hier: abgesehen von den Sonderregeln für die landwirtschaftliche Produkte gemäß dem WTO-Übereinkommen über die Landwirtschaft. 28 EuGH, Rs. 290/83 (Caisse nationale de credit agricole) , Slg. 1985, 439 (449, Rz. 14). 25

26

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5. Teil: Schlussbemerkungen

den?9 Dennoch gibt es gewisse Unterschiede. Von seiner Formulierung her zielt das WTO-Recht eher auf die Person des Subventionsgebers, wogegen es nach dem EG-Vertrag eher auf die Herkunft der Mittel ankommt. Dass kann vielleicht nicht im Ergebnis, wohl aber in der Argumentation zu Abweichungen führen. 4. Die Budgetrelevanz

Ein Punkt, der schon im Rahmen der Entstehungsgeschichte des WTO-Übereinkommens als problematisch identifiziert wurde, ist die Budgetrelevanz einer Subvention. Die EG-Kommission hat die Rechtsansicht geäußert, eine Belastung der öffentlichen Haushalte sei nicht wesentlich für den Begriff der Beihilfe 30 in gewisser Weise im Widerspruch zu ihrer Auffassung, der Begriff der Subvention im Recht des GATT 1947 und der WTO sowie des zu deren Umsetzung erlassenen Gemeinschaftsrechts 31 verlange eine solche Belastung?2 Der EuGH ist dem mehrfach entgegengetreten. Er hält die Verwendung staatlicher Mittel für erforderlich. 33 5. Spezijität und Selektivität

Der EG-Vertrag soll ein System des unverzerrten Wettbewerbs errichten und schützen (Art. 3 lit. g EG-Vertrag), das auf dem Prinzip der komparativen Vorteile beruht. Er steht ebenso wie das WTO-Recht vor dem Problem, zwischen Maßnahmen der Regierung zu unterscheiden, die auf die Voraussetzungen wirtschaftlicher Betätigung in ihrem Territorium Einfluss nehmen, dem Spiel der komparativen Vorteile im Wettbewerb mit anderen Staaten aber dennoch ihren Lauf lassen, und gezielten Eingriffen in die Komparative-Kosten-Relationen. 29 EuGH, Rs. 248/84 (Regionaljörderung NRW), Sig. 1987,4013 (4041, Rz. 17); Götz, Subventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. H.III, Rz. 22; Schneider/Busch, EuZW 1995,602 (603). 30 Vgl. die in EuGH, verb. Rs. C-72/91 und C-73/91 (Sloman Neptun), Sig. 1993,1-887 (933, Rz. 17), wiedergegebene Rechtsansicht. 31 Art. 3 Abs. I Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren, ABl. EG Nr. L 209 vom 2. August 1988, S. 1 (6). 32 EG-Kommission, Beschluss Nr. 90/266/EWG vom 13. Juni 1990 über die Annahme einer Verpflichtung der Königlichen Thai-Regierung im Zusammenhang mit dem Antisubventionsverfahren betreffend die Einfuhren von Kugellagern mit einem größten äußeren Durchmesser von 30 mm oder weniger mit Ursprung in Thailand, ABI. EG Nr. L 152 vom 16. Juni 1990, S. 59 (64, Rz. 36); Wenig, Antidumping- und Antisubventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. K.II, Rz. 72; Beseler/Williams, Antidumping, S. 123 ff. 33 EuGH, Rs. C-189/91 (Kirsammer-Hack), Sig. 1993,1-6185 (6220, Rz. 16 ff.); EuGH, verb. Rs. C-72/91 und C-73/91 (Sloman Neptun), Sig. 1993,1-887 (933 f., Rz. 17); EuGH, Rs. 82/77 (van Tiggele), Sig. 1978,25 (40, Rz. 23 ff.). Für eine Zusammenfassung der Rechtsprechung des EuGH siehe die Schlussanträge des Generalanwalts beim EuGH Darmon in EuGH, verb. Rs. C-72/91 und C-73 /91 (Sloman Neptun), Sig. 1993,1-887 (906 f., Rz. 18 ff.).

§ 17 Der Vergleich mit anderen Subventionskontrollsystemen

271

In beiden Rechtsordnungen erfolgt die Abgrenzung nach dem Begünstigten einer Maßnahme. Auch Art. 87 EG-Vertrag erfasst nur Beihilfen, die "bestimmten Unternehmen oder Industriezweigen" gewährt werden. 34 Das zielt ebenso wie Art. 2 Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen auf eine selektive oder diskriminierende Begünstigung, also eine solche, die nicht alle Unternehmen, sondern einen nach bestimmten Kriterien begrenzten Kreis betrifft. 35 Ein solches Tatbestandsmerkmal ist naturgemäß überflüssig, wenn schon der Anwendungsbereich eines Subventionskontrollsystems auf bestimmte Wirtschaftszweige beschränkt ist.

IH. Der Subventionsbegriff in der Gesamtrechtsordnung

Nicht wenn ein internationales Subventionsaufsichtssystem von seinen Mitgliedern nur als Instrument zur Regelung eines punktuellen Mißstandes angesehen wird, wohl aber wenn es Teil einer umfassenden Rechtsordnung ist, die sich auch mit weiteren Phänomenen des internationalen Handels beschäftigt, stellen sich Abstimmungsprobleme mit anderen Regelungskomplexen.

1. Umgehungsmaßnahmen

Soweit ersichtlich weisen internationale Subventionskontrollsysteme kein Verbot von anderen Maßnahmen auf, weil diese die gleiche ökonomische Wirkung hätten wie ihrerseits verbotene Subventionen. Die Subventionsaufsicht ist in der Regel eingebunden in eine Vielzahl von Maßnahmen zur Liberalisierung des Handels zwischen den am System teilnehmenden Staaten. Allzu leicht werden die besonderen Vorschriften für andere wirtschaftspolitische Maßnahmen als Subventionen faktisch außer Kraft gesetzt, wenn derartige Maßnahmen mit dem Argument der gleichen Wirkung unter die Subventionsaufsicht gezogen werden können. Regelt aus diesem Grund kein Übereinkommen die Ersatzinstrumente für Subventionen, so gibt es zumindest eine partielle Regelung für Subventionen als Ersatzinstrumente. Sowohl Art. 5 lit. b Übereinkommen als auch Art. 13 Abs. 1 lit. b EFTA-Übereinkommen 36 verbieten Subventionen, sofern diese wie die verbotene Erhöhung eines rechtlich gebundenen Zollsatzes wirken. 37

Götz, Subventionsrecht, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, Kap. H.m, Rz. 6. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Recht der EU, Art. 92 EG-Vertrag, Rz. 21. 36 Übereinkommen zur Gründung der Europäischen Freihandelsassoziation, veröffentlicht im Internet unter http://www.efta.int/ docs / EFTA / LegaITexts. 37 Beviglia Zampetti, JWT 1995 (6), 5 (23). 34 35

272

5. Teil: Schlussbemerkungen

2. Belastungen einzelner Unternehmen durch die Regierung

Mit dem Problem des Umgehungsverbotes in gewisser Weise verwandt sind die Sonderlasten, d. h. der zu einer Subvention spiegelbildliche Fall der Wettbewerbsverzerrung in Form der SchlechtersteIlung einzelner Unternehmen. 38 Solche sind nur von Art. 4 lit. c EGKS-Vertrag erfasst. Es scheint es auf den ersten Blick überflüssig, derartige Tatbestände zu regeln, weil eine Regierung, die auf Wirtschaftsförderung bedacht ist, wohl kaum die eigenen Unternehmen in wettbewerbsverzerrender Weise belasten wird. Doch gerade gegenüber den Tochterunternehmen ausländischer Konzerne kann dieses Verhalten für eine Regierung rational sein, weil sie von repatriierten Gewinnen nicht in gleichem Maße durch Steuereinnahmen profitiert wie von den Gewinnen inländischer Unternehmen. Hier gibt es tatsächlich einen Regelungsbedarf. Kommt es aber zu einer Ungleichbehandlung in- und ausländischer Unternehmen in Form der SchlechtersteIlung der letzteren, so liegt dies eher im Regelungsfeld der Investitionsschutzmaßnahmen denn der Subventionsdisziplin. IV. Die ökonomische Theorie des SubventionsbegritTs

Eine Theorie ist ein Gedankengebäude zur Erklärung eines bestimmten realen Sachverhaltes. Eine Theorie des Subventionsbegriffs müsste, wollte sie diesen Namen zu Recht tragen, erklären, warum es überhaupt internationale Subventionskontrollsysteme gibt und welche Rechtsbegriffe der Subvention dort verwendet werden. Dieses Vorhaben bleibt notwendigerweise unvollständig. Zwar lassen wirtschafts-, insbesondere spieltheoretische Modelle die ökonomischen Implikationen verschiedener Subventionsbegriffe sichtbar werden und ergänzen die mit juristischer Methodik gewonnen Erkenntnisse. Die Aussagen beruhen aber stets auf vereinfachenden Annahmen39 und leiden zudem an mangelnder empirischer Überprüfbarkeit. Trotz dieser immanenten Unzulänglichkeiten sollen einige Aspekte der internationalen Subventionskontrolle einer ökonomischen Analyse unterzogen werden. Einem Ausblick auf die Zukunft des Subventionsbegriffes im WTO-Recht dürfte dies an Erkenntniswert nicht nachstehen, könnte ein solcher Ausblick doch lediglich entweder bisherige Entwicklungen extrapolieren oder wäre im Rahmen einer Prognose auf subjektive Einschätzungen angewiesen. Eine wirtschaftstheoretische Betrachtung leistet jedoch einen Beitrag zum allgemeinen Verständnis des Phänomens "internationale Subventionsaufsicht". 38 Wallenberg, in: Grabitz / Hilf, Recht der EU, Art. 92 EG-Vertrag, Rz. 6 a. E.; MüllerGraf!, ZHR 152,403 (417); Bleckmann, RabelsZ 1984,419 (439). 39 "Ein Modell, das die ganze Buntheit der Wirklichkeit berücksichtigte, wäre nicht viel nützlicher als eine Landkarte im Maßstab Eins zu Eins." - Joan Robinson, zitiert nach: Felderer/Homburg, Makroökonomik, S. 10.

§ 17 Der Vergleich mit anderen Subventionskontrollsystemen

273

1. Die Kompetenzverteilung zwischen Subventionsaufsicht und Mitgliedstaat

Ein erster Grund für die Entstehung internationaler Subventionskontrollsysteme lässt sich ohne Rückgriff auf bestimmte Modellannahmen über das Verhalten von Regierungen darstellen. Auch wenn einzelne Subventionen nicht zu einer fühlbar erhöhten Abgabenbelastung führen, so bleibt der Regierung die gesamtwirtschaftliche Wirkung einer extensiven Subventionspolitik nicht verborgen. Dennoch hat es die Regierung oft schwer, sich mit solchen Argumenten gegen die von Interessenvertretern und Lobbyisten geäußerten Begehrlichkeiten zu verteidigen, weil jeder die - angebliche - Besonderheit und Einzigartigkeit seines Wunsches zu begriinden versucht. Wenn auch Regierungen oft die Schmälerung ihrer wirtschaftspolitischen Gestaltungsmöglichkeiten in Folge einer internationalen Aufsicht beklagen, so bleibt gerade im Bereich der Subventionsaufsicht dennoch die Frage, wie unglücklich die Regierungen mit dieser Konstellation wirklich sind. Antizipieren sie nämlich den Interessenkonflikt zwischen aktiver Wirtschaftsförderung mittels Subventionen und niedriger Staatsquote, so können sie sich durch Teilnahme an einem Aufsichtssystem der unangenehmen Aufgabe entledigen zu begriinden, warum sie bestimmten Unternehmen die Unterstützung versagen. 40 Sie können hier auf die verbindliche Entscheidung der Subventionsaufsicht verweisen. 41 2. Die Annnahmen des spieltheoretischen Modells

Ein spieltheoretischer Ansatz soll nun erklären, wie internationale Subventionskontrollsysteme in Form völkerrechtlicher Verträge entstehen. Der Betrachtung liegt folgendes M9dell zugrunde: Es gebe mehrere politische Handlungseinheiten oder Volkswirtschaften, die sowohl aus Verbrauchern als auch Unternehmen bestehen und an deren Spitze eine Regierung stehe. 42 Über deren Verhalten - das ist der spieltheoretische Kern des Modells - sei angenommen, jede Regierung maximiere den Nutzen der Wirtschaftssubjekte ihrer Volkswirtschaft. 43 Dabei handele 40 Vaubel, Public Choice View, in: Vaubel/Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 27 (36 ff.), mit weiteren Beispielen zur dirty work hypothesis. 41 Antizipieren umgekehrt die potentiell von einer Aufsicht betroffenen Wirtschaftszweige diesen Zusammenhang, so werden sie ihrerseits versuchen zu verhindern, dass ihr Sektor überhaupt der Aufsicht unterstellt wird. Das dürfte der Grund für die Sonderregeln des GATI 1947 zu Gunsten der subventionsintensiven Landwirtschaft gewesen sein; Jackson, World Trade and GATT, S. 367. 42 Dies werden in der Regel Staaten sein, möglicherweise aber auch Zusammenschlüsse von gemeinsam agierenden Staaten. So führte die EG die Verhandlungen der Uruguay-Runde sowohl in eigenem Namen als auch in Namen ihrer Mitgliedstaaten. 43 So die überwiegende Zahl der Autoren, die das Verhalten von Regierungen mit spieltheoretischen Modellen zu erklären versuchen, vgl. Persson/Tabellini, Rev. Econ. Studies

18 Grave

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5. Teil: Schlussbemerkungen

sie individuell-rational, d. h. der Nutzen anderer Volkswirtschaften beeinflusse ihr Verhalten nicht. Eine solche Regierung, die sich nicht der generellen Förderung des Wettbewerbs, sondern ausschließlich dem Wohlergehen ihrer eigenen Bürger verpflichtet fühlt und deshalb internationale Kooperationen in erster Linie als Vehikel zur Durchsetzung nationaler Interessen betrachtet, wird der Liberalisierung des internationalen Handels zwiespältig gegenüberstehen. 44 Sie wird sie dort begrüßen und forcieren, wo sie komparative Vorteile der eigenen Volkswirtschaft vermutet, sie hingegen aufhalten wollen, wo andere Volkswirtschaften komparative Vorteile aufweisen werden und daher Importe die heimische Produktion verdrängen könnten. 45 Die Regierung verhandle nun mit anderen Regierungen über ein internationales Subventionskontrollsystem. Da dieses die Rechtsform eines völkerrechtlichen Vertrages hat, kann keine Regierung zur Teilnahme an diesem System gezwungen werden, sondern muss sich freiwillig dazu entschließen. 46 Die Handlungsalternativen jeder Regierung sind also Teilnahme und Nichtteilnahme. 3. Gefangenendilemma und globale Kooperation

Da die Regierung in einem Szenario ohne internationale Kooperation nicht weiß, wie die anderen Regierungen sich verhalten werden, ist aus ihrer Sicht die Subventionierung die überlegene Alternative. Unter der Annahme, die anderen Regierungen nähmen von der Subventionierung Abstand, besäßen die inländischen Unternehmen dann einen Wettbewerbsvorteil; subventioniert das Ausland seine Unternehmen ebenfalls, so ist hinsichtlich der relativen Position der in- und ausländischen Unternehmen zueinander die ursprüngliche Situation wiederhergestellt. Diese Sicherheit, sich zumindest nicht zu verschlechtern, kann einer Regierung die Verhaltensalternative "nicht subventionieren" nicht bieten. Subventioniert nun nämlich das Ausland, so hat dieses den Wettbewerbsvorteil. Da die Entscheidungssituation symmetrisch ist, also alle Regierungen über das gleiche Wissen und die gleichen Handlungsalternativen verfügen, werden alle Re1992,689; Janeba, J. Publ. Econ. 1995,311 (314 ff.). Anders die "Leviathan-Modelle", hier sind die Personen, aus denen die Regierung gebildet wird, ausschließlich an ihrem persönlichen Nutzen interessiert; siehe Brennanl Buchanan, Power to tax, S. 184. Zum Versuch einer Synthese Edwards I Keen, European Econ. Rev. 1996, 113 (117). 44 Frey, Public Choice, in: Vaubel/Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 7 (14). 45 Crocioni, AustrianlPIL 1994,49 (50). Hagelstam, JWT 1991 (2),95 (99), erklärt mit diesem Modell das Scheitern der Konferenz von Brüssel. In ihrem "starken" Sektor, der Landwirtschaft, hätten die USA und die Staaten der Cairns-Gruppe auf eine weitergehende Liberalisierung gedrängt, die Japan und die EG verweigert hätten, weil es sich ihrerseits um einen "schwachen" Sektor handelte. 46 Smith, Canons of Public Choice Analysis, in: Vaubel / Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 46 (51).

§ 17 Der Vergleich mit anderen Subventionskontrollsystemen

275

gierungen ihre Unternehmen subventionieren. Die relative Wettbewerbsposition der Unternehmen verändert sich nicht, aber öffentliche Mittel sind gebunden und es treten Allokationsverzerrungen auf. Zur ökonomisch effizienten Lösung - allseitiger Verzicht auf Subventionen - kommt es nicht, weil die Regierungen in diesem Szenario über keine Infonnationen über das Verhalten der Gegenseite verfügen ("Gefangenendilemma").47 Die ineffiziente Lösung erweist sich zudem als stabiles Nash-Gleichgewicht. 48 Um zu einer effizienten Lösung zu gelangen, müssen die Regierungen sich mit einem neuen Instrument ausstatten. Sie brauchen einen Mechanismus, mit dem sie Aussagen über ihr zukünftiges Verhalten kommunizieren können. Essentiell ist die Möglichkeit, glaubhafte Zusagen über das eigene Verhalten zu machen, d. h. sie müssen sich selbst gegenüber ihren Verhandlungspartnern binden können. Das Vehikel für solche Zusagen ist das Recht, nämlich ein Vertrag der Regierungen. Dort legen sie ihr zukünftiges Verhalten fest und können auf dem Verhandlungswege die kooperative und effiziente Lösung vereinbaren. Für das Gebiet der Subventionskontrolle bedeutet dies, die Regierungen vereinbaren, nicht oder nur in begrenztem Umfang zu subventionieren. Sie verhindern damit, dass auch ihre HandeIspartner zu Subventionen greifen, nur um sicherzugehen, ihre Wettbewerbsposition nicht einzubüßen. 4. Partielle Kooperationen

Das Gefangenendilemma kann also die Kooperation der Regierungen in Fonn eines internationalen Abkommens zur Subventionskontrolle erklären. Allerdings liefert das Modell zunächst nur eine plausible Erklärung für die Kooperation aller Regierungen (globale Kooperation). In der Realität überwiegen partielle Kooperationen, d. h. solche, an denen nur ein Teil der Regierungen der Erde teilnimmt. Hauptsächlich bestehen regionale Kooperationen, bei denen die teilnehmenden Staaten gemeinsame Grenzen haben oder einer geographischen Region zuzuordnen sind (z. B. EG, EWR, CEFrA, NAFTA). Das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen ist als multilaterales Übereinkommen der WTO angesichts der Zahl und Wirtschaftskraft der Mitglieder quasi-global, d. h. es kann vennutlich durch ein globales Übereinkommen besser simuliert werden als durch partielle Kooperation. Betont man jedoch seine fonnale Struktur, so bestehen derzeit weltweit ausschließlich partielle Kooperationen. Das bisherige Modell vennag aber die partielle, zumeist regionale Kooperation nicht unmittelbar zu erklären.

Keenen, Int. Economy, S. 143 f. Auch "Coumot-Nash-Gleichgewicht", vgl. Kreps, Game Theory, S. 28; Krugman/Obstfeld, Int. Economics, S. 236. 47

48

IS*

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5. Teil: Schlussbemerkungen

a) Liberalisierungsgewinne, Beschränkungs- und Angriffsverluste Das Bedürfnis zu einer Kooperation resultiert aus einem Vergleich, den die Regierung anstellt, wenn ihr eine (partielle) Kooperation angeboten wird. Sie vergleicht die Situation ihrer Bürger im Fall der Kooperation mit dem status quo (dem vollständig nonkooperativen Ergebnis). Bei einer partiellen Kooperation verbessert sich die Lage für eine teilnehmende Regierung insoweit, als ihre Vertragspartner zukünftig in ihrer Subventionspolitik an die vereinbarten Regeln gebunden sind. Den inländischen Unternehmen wird der Marktzugang in den anderen Teilnehmerstaaten erleichtert, denn sie treffen dort nicht mehr in gleichem Umfang auf subventionierte Konkurrenz. Per Annahme sei die Regierung in der Lage, die erwartete Nutzensteigerung, die durch diese Liberalisierungsmaßnahme bei ihren Bürgern anfällt, zu quantifizieren (Liberalisierungsgewinne). Andererseits ist auch die Regierung selbst nun an das Übereinkommen gebunden und ihre Subventionspolitik unterliegt den vereinbarten Beschränkungen. In der Regel unterliegen alle Vertragsparteien den gleichen Vorschriften. Zwar werden gelegentlich Sonderregeln für Gruppen von Staaten (Art. 27 für die Entwicklungsländer) oder gar für einzelne Staaten geschaffen (Art. 87 Abs. 2 lit. c EG-Vertrag für Deutschland). Letztlich unterliegen aber alle Vertragsstaaten irgendwelchen Beschränkungen und können ihre Subventionspolitik nicht mehr nach Belieben gestalten. Dadurch erhalten im Inland Unternehmen aus anderen Unterzeichnerstaaten höhere Marktanteile zu Lasten der heimischen Unternehmen (Beschränkungsverluste ). Die bisherige Struktur ist aus dem Modell der globalen Kooperation bekannt. Bei partiellen Kooperationen ist aber eine weitere Größe zu beachten. Es gibt hier Nichtsignatare, deren Subventionspolitik unbeschränkt bleibt. Sie können nun die Marktanteile inländischer Unternehmen mit subventionierten Produkten leichter angreifen, denn ihre inländische Konkurrenz kann infolge des partiellen Abkommens nicht mehr im gleichem Umfang subventioniert werden. Neben den Beschränkungsverlusten, welche der betrachteten Volkswirtschaft durch Unternehmen aus anderen Teilnehmerstaaten zugefügt werden, treten also zusätzliche Verluste durch das Verhalten der Unternehmen aus Nichtsignatarstaaten (Angriffsverluste).49 Korrespondierende Gewinne im Markt dieses Nichtsignatars sind jedoch nicht zu erwarten, weil die dortige Regierung keinen Restriktionen ihrer Subventionstätigkeit unterliegt.

49 Die Liberalisierung des Handels zwischen den Teilnehmern an einer partiellen Kooperation nimmt damit aus Sicht einers Nichtsignatars den Charakter eines öffentlichen Gutes an und verleitet zum "Trittbrettfahren" (free-riding); vgl. Frey, Public Choice, in: Vaubel/Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 7 (13); zu möglichen Gegenmaßnahmen der Signatarstaaten siehe unten § 17 IV 5.

§ 17 Der Vergleich mit anderen Subventionskontrollsystemen

277

b) Teilnahmeentscheidung und Zahl der Teilnehmer Betrachtet man nun aus Sicht einer Regierung hypothetische partielle Kooperationen mit zwei Teilnehmern bis hin zur Zahl der Regierungen der Welt, also der maximal möglichen Teilnehmerzahl, so steigen die Liberalisierungsgewinne bei einer Erhöhung der Teilnehmerzahl an, denn die inländischen Unternehmen erhalten erleichterten Zugang zu mehr Märkten. Für die Beschränkungs- und Angriffsverluste ist eine solche Aussage schwer zu treffen. Insbesondere wenn die partielle Kooperation bestimmte Subventionsformen verbietet, nimmt der wirtschaftspolitische Handlungsspielraum einer Regierung durch zusätzliche Teilnehmerstaaten nicht weiter ab, denn das Verbot würde auch schon bei nur zwei Teilnehmern volle Wirkung entfalten. Von Bedeutung für die weitere Argumentation ist aber ohnehin nur die Feststellung, dass es überhaupt Beschränkungs- und Angriffsverluste gibt. Zur Lösung ihres Entscheidungsproblems saldiert die Regierung zunächst die Liberalisierungsgewinne und die Beschränkungsverluste, also die Größen, welche die ihre Nutzenveränderung im Verhältnis zu den anderen Teilnehmerstaaten beschreibt (kooperationsinterner Saldo). Dann addiert sie die möglichen Veränderungen durch das Verhalten der Nichtteilnehmerstaaten. Eine notwendige Bedingung für die Teilnahme der Regierung an einer partiellen Kooperation ist, dass der kooperationsinterne Saldo positiv ist. Die hinreichende Bedingung für die Teilnahme ist, dass die Angriffsverluste nicht höher sind als der kooperationsinterne Saldo. Eine Teilnehmerzahl, die diese hinreichende Bedingung erfüllt, muss nicht zwingend existieren. Dann gibt es aus Sicht einer bestimmten Regierung keinen Vertragsvorschlag, der sie zur Teilnahme bewegen könnte. Zur Entscheidung für die Teilnahme an einer partiellen Kooperation kommt es aber dann, wenn gegenüber dem kooperationsinternen Saldo die Angriffs verluste nicht zu hoch sind, so dass ersterer das Vorzeichen des Gesamtsaldos bestimmt. Das ist der Fall, wenn die Teilnehmerstaaten einen hinreichend großen Teil des vom Übereinkommen erfassten Handels unter sich abwickeln. Dann bestimmen die Liberalisierungsgewinne und die Beschränkungsverluste das Kalkül der Regierung; die Angriffsverluste fallen nicht mehr ins Gewicht. Die Teilnehmerstaaten müssen daher eine gewisse "kritische Masse" hinsichtlich des relevanten Handels auf sich vereinigen. 50 Als möglicher Anwendungsfall dieses Modells seien die regionalen Kooperationen, zuvorderst die EG genannt. Staaten mit gemeinsamen Grenzen oder geographischer Lage dicht beieinander sind typischerweise wirtschaftlich enger miteinander verflochten als mit entfernteren Staaten. Dann bestimmen die Liberalisierungs50 Ein Beispiel für eine partielle Kooperation, das ersichtlich diese kritische Masse erreicht, ist das WTO-Übereinkommen über Basistelekommunikations-Dienstleistungen, das von 68, also ca. der Hälfte der WTO-Mitglieder unterzeichnet wurde. Diese 68 Staaten vereinigen aber 90 % des relevanten Marktes auf sich, vgl. o. v., Liberalisierungspaket im Telekom-Bereich, in: Neue Zürcher Zeitung vom 17. Februar 1997, S. 5; Reyhl, Startschuss für die Telekom-Liberalisierung, in: Handelsblatt vom 17. Februar 1997, S. 1.

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5. Teil: Schlussbemerkungen

gewinne und die Beschränkungsverluste die Teilnahmeentscheidung der Regierungen, denn relativ zu ihnen sind die Angriffsverluste klein. Danach müssten Regierungen eher bereit sein, regionale Kooperationen zu einzugehen - ein Befund, der sich mit der Realität deckt.

c) Verhandlungsprozess und Nash-Gleichgewicht Ob diese kritische Masse, die eine partielle Kooperation ennöglicht, erreicht oder überschritten ist, hängt davon ab, wie viele und welche anderen Regierungen an der partiellen Kooperation teilnehmen werden. Die Entscheidung einer Regierung, an einem solchen Übereinkommen teilzunehmen, ist also abhängig von den Entscheidungen der anderen Regierungen, die wiederum unter anderem von der Entscheidung der ersten Regierung abhängen. Da die Entscheidungsprobleme interdependent sind, können sie nicht sequentiell Staat für Staat, sondern müssen simultan gelöst werden. Das geschieht durch den Verhandlungsprozess, in dessen Verlauf Regierungen immer wieder auf die beabsichtigte Teilnahme oder Nichtteilnahme anderer Regierungen mit einem Überdenken der eigenen Teilnahme reagieren, bis sich schließlich ein Gleichgewicht einstellt. Hier hat keine Regierung Anlass, von ihrer momentanen Entscheidung abzuweichen, da diese unter Berücksichtigung der momentanen Entscheidungen der anderen Regierungen die optimale Reaktion darstellt (Nash-GIeichgewicht).

5. Möglichkeiten zur Erweiterung des Teilnehmerkreises

Die Teilnehmer einer sich abzeichnenden partiellen Kooperation können daran interessiert sein, den Teilnehmerkreis zu vergrößern, denn dies erhöht durch erweiterten Marktzugang ihre Liberalisierungsgewinne und vennindert durch die Einbindung weiterer Volkswirtschaften die Angriffsverluste. Die zunehmenden Beschränkungsveriuste dürften sich in Grenzen halten, da die eigene Subventionspolitik auch durch die derzeitige partielle Kooperation bereits eingeschränkt ist. Hängt die Teilnahmeentscheidung einer bislang außenstehenden Regierung von ihrer erwarteten Nutzenänderung ab, so muss zum Zweck der Erweiterung des Teilnehmerkreises auf diese Größe Einfluss genommen werden. a) Gemeinsame Außenhandelspolitik Eine Möglichkeit, auf die erwartete Nutzenänderung einzuwirken, besteht in der Verkleinerung der erwarteten Angriffsverluste für die potentiellen Teilnehmer der Kooperation. Dann lassen sich vielleicht weitere außenstehende Regierungen von der individuellen Vorteilhaftigkeit der Teilnahme überzeugen. Zu diesem Zweck kann sich die geplante Kooperation mit einem gemeinsamen Schutzmechanismus

§ 17 Der Vergleich mit anderen Subventionskontrollsystemen

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gegen Nichtteilnehmer versehen. Dieser muss im Verhältnis der Teilnehmer zu den Nichtteilnehmern diejenigen handelspolitischen Instrumente ersetzen, welche die einzelnen Staaten durch Teilnahme an der Kooperation verloren haben. Insbesondere kann dazu die Erhebung von Ausgleichszöllen an den Außengrenzen der Kooperation vorgesehen werden. Ein Vorschlag zu einem Übereinkommen verbessert seine Chancen auf Akzeptanz also durch Einbindung einer gemeinsamen Außenhandelspolitik (z. B. Art. 133 EG-Vertrag). b) Paketbildung Die Entscheidung einer Regierung, an einem partiellen Übereinkommen teilzunehmen, kann auch durch "Paketbildung" beeinflusst werden. Werden verschiedene Liberalisierungsmaßnahmen, unter ihnen eine Subventionskontrolle, zu einem einheitlichen Ansatz zusammengefasst, so wird jede Regierung die Vor- und Nachteile der einzelnen Maßnahmen ermitteln und dann über alle Maßnahmen saldieren. Um eine Regierung zur Teilnahme zu bewegen, reicht es aus, dass der Saldo über alle Maßnahmen für sie positiv ist, selbst wenn eine einzelne Liberalisierungsmaßnahme isoliert höhere Verluste als Gewinne ausweisen würde. Im ungünstigen Fall kann sich der Teilnehmerkreis durch die Paketbildung auch verkleinern, wenn nämlich eine Regierung an einer isolierten Subventionsdisziplin teilzunehmen bereit wäre, das vorgeschlagene Paket für sie aber einen negativen Saldo ausweist. c) Drohungen Das bisherige Modell der Entscheidung der Regierung beruhte auf der Annahme, dass nach Abschluss des Übereinkommens für die Nichtsignatare der status qua der Handelsbeziehungen erhalten bliebe. Für den Nichtsignatar konnte die Lage daher durch Angriffsgewinne auf Märkten, die keine Schutzmaßnahmen mehr ergreifen können, nur besser werden. Dieses Szenario kann zu Gunsten einer Teilnahme verschoben werden, wenn die zukünftigen Signatare glaubhaft damit drohen, dass sie im Falle der Verweigerung der Kooperation zu handelspolitischen Maßnahmen gegen den Verweigerer greifen werden, die dessen Situation verschlechtern. 51 Die Teilnehmer einer partiellen Kooperation erhöhen so die Kosten der Nichtteilnahme. 52 Dann kann unter Umständen auch ein negativer Saldo einer Subventionskontrolle für den Nichtsignatar die bessere Wahl sein, nämlich wenn diese Verluste geringer sind als die erwarteten Verluste durch handelspolitische Vergeltungsmaßnahmen auf Grund der Nichtteilnahme. 51 Ähnlich Althammer; ZfU 1995,419 (421), der durch Handelsbeschränkungen bzw. die Drohung damit andere Länder zur Kooperation in Umweltfragen veranlassen will. 52 Frey, Public Choice, in: Vaubel/Willett, Political Economy of Int. Organizations, S. 7

(13).

280

5. Teil: Schlussbemerkungen 6. Umfang und Strenge der Subventionskontrolle

Ein internationaler Subventionskontrollmechanismus wird neben der Zahl der Teilnehmer auch durch das Maß der Beschränkungen bestimmt, die im Einzelnen der nationalen Wirtschaftspolitik auferlegt werden. Diese Größe wird entscheidend durch den Anwendungsbereich der Subventionkontrolle, also den Subventionsbegriff determiniert. Bei einer Subventionskontrolle in Form eines Übereinkommen zwischen den Regierungen definieren diese die Reichweite des Subventionsbegriffs. Ihre diesbezüglichen Vorschläge ergeben sich aus einem trade off zwischen der Autonomie der eigenen Wirtschaftspolitik und dem Verbot protektionistischer Maßnahmen zu Lasten der anderen Regierungen. Je mehr staatliche Maßnahmen der Kontrolle unterworfen werden, desto stärker werden die anderen Teilnehmerstaaten in ihrer Wirtschaftsförderung beschränkt, was ceteris paribus zu Wettbewerbsvorteilen für die inländische Wirtschaft führt. Andererseits wird aber auch die eigene Wirtschaftspolitik Restriktionen unterworfen, was zu zweierlei Nachteilen für die heimischen Unternehmen führt. Erstens werden Unternehmen aus anderen Teilnehmerstaaten den erleichterten Marktzugang nutzen. Zweitens kann die Regierung den Unternehmen aus Nichtteilnehmerstaaten, die mit subventionierten Produkten den inländischen Markt attackieren, nur noch mit einem beschränkten wirtschaftspolitischen Instrumentarium begegnen. Auch hier gibt es also Liberalisierungsgewinne, Beschränkungs- und Angriffsverluste. Einem bestimmten Konzept eines Subventionsbegriffs wird eine Regierung dann zustimmen, wenn dieses für sie zu einem positiven Saldo der drei genannten Nutzenänderungen führen wird bzw. mindestens günstiger ist als das Alternativszenario der Nichtteilnahme. Daher kann auch hier mit den oben genannten Mittel auf die Entscheidung Einfluss genommen werden. Aus einem analogen Verhandlungsmechanismus ergibt sich die "Strenge" eines Subventionskontrollsystems. Diese Größe beschreibt, von welchen zusätzlichen Tatbestandsmerkmalen - neben dem Vorliegen einer Subvention - ein Verbot der Maßnahme abhängig ist. Ein System ist je "strenger" in diesem Sinne, desto weniger Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um eine Subvention zu verbieten. Damit ist ein kategorisches Subventionsverbot das strengstmögliche Regime; hier hängt das Verbot nur vom Vorliegen einer Subvention ab. Jede Regierung wird ihre Zustimmung zu einer bestimmten Strenge eines vorgeschlagenen Kontrollsystems ebenfalls von den Liberalisierungsgewinnen, den Beschränkungs- und den Angriffs verlusten abhängig machen. In realen Verhandlungen müssen nun alle das Subventionskontrollsystem beschreibenden Größen wie Teilnehmer, Umfang des Subventionsbegriffs und Strenge der Kontrolle simultan ermittelt werden. Der Verhandlungsprozess dauert so lange wie auch nur eine Regierung ihre augenblickliche Entscheidung für Teilnahme oder Nichtteilnahme unter den gegebenen Umständen, u. a. den augenblicklichen Absichten der anderen Regierungen, nicht für die optimale Wahl hält und

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deshalb ihre Entscheidung revidieren muss oder eine Änderung des Kontrollsystems vorschlägt. Erst wenn keine der verhandelnden Regierungen dazu mehr einen Anreiz sieht, stellt sich ein Gleichgewicht ein. Werden verschiedene Liberalisierungsmaßnahmen zu einer Verhandlungsrunde zusammengefasst, so erhält das Problem eine zusätzliche Dimension. Die Komplexität der individuellen Entscheidungsprozesse und die Komplexität der Verhandlungen nehmen zu. 7. Das Bekenntnis zum freien Handel

Vor diesem Hintergrund und angesichts ihrer ausführlichen Agenda und der Zahl von 124 teilnehmenden Regierungen verwundern die Dauer der Uruguay-Runde und die ständige Gefahr ihres Scheiterns kaum noch. Der Ausgang solcher Vorhaben im Rahmen des GATT / WTO-Systems, insbesondere der Erfolg der angestrebten "Milleniums-Runde" wird daher in Zukunft sehr davon abhängen, ob die Regierungen den politischen Willen haben, das Bekenntnis zum freien Handel, das sie von den ersten Vorschlägen zur Schaffung einer Welthandelscharta53 bis hin zur Schlussakte von Marrakesch54 auf den Lippen geführt haben, auch in die Tat umzusetzen.

53 "Wenn und soweit der Handel von übermäßigen staatlichen Hindernissen befreit wird, werden mehr Schiffe mit voller Ladung auslaufen, mehr Menschen Arbeit haben, mehr Waren produziert werden; mehr Leute werden besser zu essen haben, besser gekleidet sein und sonst mehr verbrauchen können." - Aus den "Vorschlägen zur Ausweitung des Welthandels und der Beschäftigung" des V.S. Department of State von 1945 (Übersetzung von Imhojf, GATI-Kommentar, S. 3 f.) . 54 "Behind each sigature, there are millions of workers, farmers, industrialists, professionals and businessmen who harbour the hope that the results of the Round will create new horizons for trade, employment and investment, and offer better possibilities for tackling poverty and recession, thus paving the way for the economic and social deve10pment of nations." - Minister Sergio Abreu Bonilla, Uruguay, als Vorsitzender der Konferenz von Marrakesch am 12. April 1994 (zitiert nach: GATI, GATI Activities 1994-1995, S. 15).

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Stichwortverzeichnis abdiskontieren 224 Abfall 165 Abgabe 129, 143,232 ff. Abgabenbelastung 121,273 Abgabenverschonung 136, 233 ff. Absatzorganisation 163 Abschlussbericht 105 Abwertung 195 ad hoc-Überprüfung 109 ähnliche Produkte 193 Akteneinsicht 96 Aktienfonds 220 Aktienkapital 173 allgemein erhältliche Subvention 193 allgemeine Eigenschaften von Subventionen 124 ff. Allgemeiner Rat 51, 100 Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen siehe GATS Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen siehe GATT Allokation 46 ff., 112 f., 118 f., 122 Ampelansatz 83, 92 amtliche Unterlage 205 Anbieter 161, 163 andere Stoffe als Grundstoffe 69 Änderung - des GATT 194731 f., 70 - des WTO-Übereinkommens 52, 135 anfechtbare Subvention 77 ff., 87 ff., 103 ff. Angebotselastizität 121 Angebotsüberschuss 251 angewiesene private Einrichtung 152 ff. Angriffsverlust 276 Anhang - zum Subventionskodex 1979 85 - zum WTO-Übereinkommen 44, 53, 57 f., 162 Ankauf von Waren 162 Annuitätensubvention 217

Anspruch auf Subvention 204 Anstaltslast 231

Anti-Distortion-School 98 Antidumping-Recht 30, 35, 55,131 f. Antidumpingverordnung 64 Antisubventionsverordnung 63 Antrag auf Erhebung eines Ausgleichszolls 95 Appellate Body 53, 100 f., 106 Arbeitsbedingungen 61 Arbeitsgruppen des GATT 194734 arbeitsintensi ve Produktion 198 Arbeitslosigkeit 93, 117, 119 Arbeitsmarkt 116 f. Arbeitsteilung 49, 115 Aufgabenwahmehmung durch private Einrichtungen 152 Aufrechnung 238 aufschiebende Wirkung 107 aufsichtsfreie Förderung 263 Aufwertung 195 Aufzählung 129,268 Ausfall(-risiko) 174,214,224 ff., 228 ff. Ausfuhr 84, 114, siehe auch Ausfuhrsubvention Ausfuhrkreditversicherung 188 Ausfuhrmonopol 169 Ausfuhrstörung 90 Ausfuhrsubvention 66 ff., 76 ff., 99, 125 ff., 209 f. Ausgleich von Preisschwankungen 252 ausgleichsfahige Subvention 77, 146, siehe auch Ausgleichszoll Ausgleichszoll/-maßnahme 30, 56, 67 ff., 74 ff., 94 ff., 110, 130 ff., 171 ff. Auskunftsrecht 108 Auskunftsverfahren 107 f., 205 Auslegung 44 f., 111 ff., 135 ff., 141, 215, 251 ausschließliche Rechte 167

Stichwortverzeichnis Ausschreibung 248 Ausschuss für Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen - Subventionskodex 1979 71 f., 76, 111 - Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen 108 ff. Ausschüsse - des GATI 194734 - der Uruguay-Runde 40, 76 - der WTO 51 ff. Außenhandel 113 Außenhandels politik 278 Aussetzung von Zugeständnissen 107 Auswirkungen auf den Handel 98 authentische Auslegung 51, 135 authentische Sprachen 82 autonomer Hoheitsträger 142 Bedarfsdeckung der Regierung 253 ff. bedingt rückzahlbarer Zuschuss 227 Befreiung (waiver) 31, 51 f., 68 Begriff der Subvention 125 ff., 223, 231 f., 243 f., 258 ff., 268 ff. Begünstigter 158 ff., 180, 183 ff., 194 ff. Begünstigung 172, siehe auch Vorteil Beihilfe 136 f., 268 Beispielliste 127, 129 Beitrag 136, siehe auch finanzieller Beitrag Belastung 185 benachteiligte Gebiete 93, 117 Beschäftigungsförderung 199 Beschränkungsverlust 276 Beschwerdeführer 103, 133, 184 Beschwerdegegner 103 besser stellen 175 Bestechung 62 bestimmte Grundstoffe siehe Grundstoffe bestimmte Unternehmen 210 betraute private Einrichtung 152 ff. Betriebsverluste 91, 120 Beweise 96, 104 Bilanzsumme 03 bilevel pricing 69 Blair House-Kompromiss 42,81 Bretton Woods 27, 51, 200 Brüssel 41 f., 80 Bruttoinlandsprodukt 74, 93 Bruttowert der Subvention 172

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Budget 143 f. Budgetrelevanz 155 ff., 270 Bundesrepublik Deutschland siehe Deutschland Bundesstaaten I-länder 141 f. , 267 Bürgschaft 174 f., 214, 228 f. Bußgeld 239 Cairns-Gruppe I-Staaten 41 Cartland-Entwürfe 76 ff., 128, 242 cross retaliation 107 Darlehen 174, 178 f., 223 ff., 228 ff., 238 Datenträger 165 Datenverarbeitungsprogramm 164 de Jacto-Spezifität 205 ff. de iure- Nichtspezifität 202 ff. de iure-Spezifität 201, 206 Deckungsbeitrag 248 Definition der Subvention 125 ff., 223, 231 f., 243 f., 258 ff., 268 ff. Defizit 122 Deregulierung 169 Deutschland - im GATI 194737 - in der Uruguay-Runde 43 - in der WTO 62 f. - Umsetzung des WTO-Übereinkommens 63 Dienstleistung 40, 162, 167, 241 ff., siehe auch Transfer von Waren I Dienstleistungen direkte Steuern 85 direkte Subventionsdisziplin 83 direkter Beitrag 182 direkter Kapitaltransfer 136, 211 ff. direkter Transfer 153 dirty work hypothesis 273 Disagio 224 Dispute Settlement Body 100, 104, 110 Dispute Settlement Understanding 58, 100, 109, 162, siehe auch Streitbeilegung Distribution 48 Diversifikationsvorbehalt 207 domestic subsidy 71, 127 Doppelpreisklausel 69, 85 downstream subsidy 176, 183 f. Draft Final Act 41 f., 80 f., 128,242

298

Stichwortverzeichnis

Drohungen 279 dual pricing 69 Dumping 30,35,55,131 f. Dunkel(-Entwurf) 41 f., 79 ff. Durchsetzbarkeit des GATT 194736 economies of scale 249 Effektivität der Subventionsdisziplin 223 Effektivzinssatz 224 effiziente Allokation 45 ff., 113, 118 ff., 195 ff., 259 Effizienz 98, 133 EFfA-Übereinkommen 271 Eigenkapital( -erhöhung) 218 einfuhrersetzende Subvention 66 f., 86 f., 209 f. Einfuhrlizenz 56 Einfuhrmonopol169 Einfuhrquote 251 Einfuhrstörung 90 Einfuhrsubstitutionssubvention 66 f., 86 f., 209f. Einfuhrzoll 29 f., 32, siehe auch Ausgleichszoll Einhaltung der Bedingungen 204 Einkommens- oder Preisstützung 125, 129, 250 ff. Einleitung eines Verfahrens 103 Einnahmeausfall 136,233 ff. Einsetzung einer Sondergruppe 104 Einspruchsgremium 53, 100 f., 106 einvernehmliche Lösung 105 Elastizität 121, 177 Empfänger einer Subvention 158 ff., 180, 183 ff., 194 ff. Energieversorgung 244 entrichten 233 Entschädigung 107 Entscheidung 105 f. Entwicklungsland 30, 36, 45, 61 f., 70, 72 Entwurf - der Schlussakte 41 f., 80 f., 128,242 - des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen 79 erhebliche Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges 55 ff., 67 f., 87 f., 94 Erhebung eines Ausgleichszolls 94, 110, 236

Erklärung von Punta dei Este 39 f., 111, 161 Erlass 237 Ermessen 240 Ermittlungen im Ausland 96 ernsthafte nachteilige Auswirkungen 109 ernsthafte Schädigung der Interessen eines anderen Mitgliedes 67 f., 71, 89 ff. Errichtung der WTO 59 Ersatzinstrument 88, 122 f., 271 Erwartungswert 187 Erwerb einer Beteiligung 222 "erzwungene" Ressourcen 145 Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl 38, 272 Europäische Gemeinschaft(en) 38, 43, 62 f., 74 Existenzgründung 169 Export 84, 114, siehe auch Exportsubvention Exportkreditversicherung 188 Exportmonopol 169 Exportstörung 90 Exportsubvention 66 ff., 76 ff., 99, 125 ff., 209f. externer Effekt 112, 117 f., 158 Fehlinformation 196 Festsetzung eines Ausgleichszolls 11 0 finanzielle Beihilfe 136 f., siehe auch finanzieller Beitrag finanzieller Beitrag 136 ff., 160, 182 ff. 258 fixe Kosten 248 flexibler Zoll 255 Föderalismus 141 Förderbedingungen 152 förderfähige Kosten 93 f. Förderfahigkeit 201 Fördermechanismus 151 ff. Forschung und Entwicklung 92 f., 117 f. Forschungs- und Entwicklungssubvention 78 f., 92 f., 117f. Freihandelszone 31 Freiwilligkeit des Vorteils 188 Fremdkapital218 Garantie 230 f. GATS 57, 97, 161 ff., 167,242 f.

Stichwortverzeichnis GATT 1947 28 ff., 45, 59, 67 ff., 84 ff.,

125 f., 146, 160, 163, 171, 183, 252 GATT 199453,94,97,102, 251 GATT ala carte 36 GATT-Kodex 35, 71,127 GATT I MTN-System 36 GATT Plus 36 GATT-Rat 34 Gebiet eines Mitglieds 148 gebundener Zoll 31, 88, 95,131 Gefahren der Subventionierung 118 Gefangenendilemma 274 Gegenmaßnahme 106, 110, 130 ff., 176 Gegenwartswert 224 geistiges Eigentum 57 Geldstrafe 239 Gelegenheitsanbieter 163 Gemeinde 142 Gemeinsame Agrarpolitik 42, 72 Gemeinsame Marktordnung 60 Gemeinschaftskompetenz 63 gemischtes Übereinkommen 63 Genehmigungsvorbehalt 154 Generaldirektor 34, 41 f., 53 Generalklausei 223, 268 Genfer Entwurf 28 f., 184 gerichtliche Überprüfbarkeit 205 Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften 43,63 Gesamtkosten 248 geschlossene Volkswirtschaft 197 Gesetz 205 Gewährleistung 231 Gewährträgerhaftung 214, 230 Gewinnerzielung/-maximierung 47, 144, 180 ff. Gleichgewicht 48, 277 f. globale Kooperation 275 Grauzonenmaßnahme 123 Grenzen des Subventionsbegriffs 262 Grenzkosten 49, 112 Grenznutzen 48 Grenzproduktivität 48 Grenzrate der Substitution 48 Grenzrate der Transformation 48 grey area measures 123 Größe des Unternehmens 203 Großvaterklausel/-rechte 29, 99

299

Grundlagenforschung 92 Grundschuld 231 Grundstoffe 66 ff., 74 ff., 86 Grundstück 166,247 Gründung - derWT059 - des GATT 194728 f. - eines Unternehmens 116, 169 Gut 45, 50 Gutachten 107 f., 248 Haftungsübernahme 230 Halbzeitkonferenz 40, 77 f., 111 Handel mit Waren I Dienstleistungen 162 Handelsbeschränkung I-hemmnis 28 f., 49 f., 122 f. Handelspolitik 98 Handelsunternehmen 163 Haushalt - der Regierung 121, 155 - derWT051 Haushaltsdefizit 122 Havanna-Charta 28, 33, 66 f., 125, 281 heimische Subvention 71, 127 Helms / Burton-Act 60 Hermes-Ausfuhrförderung 188, 198 Höhe einer Subvention 79, 170 ff. Höhe eines Ausgleichszolls 171 ff. Hoheitsbefugnisse 149, 167 horizontale Kriterien 203 Hypothek 231 importersetzende Subvention 66 f., 86 f., 209 f. Importmonopol169 Importstörung 90 Importsubstitutionssubvention 66 f., 86 f., 209 f. Importzoll 29 f., 32, siehe auch Ausgleichszoll indirekte Messung 186 indirekte Steuern 85 indirekte Subvention 183 f., 151 indirekte Subventionsdisziplin 83, 133 Induktion 147, 161 industrielle Forschung 92 infant industry 115 Inflation 248

300

Stichwortverzeichnis

Information 112 f., 195 Informationstechnologie 60 Infrastruktur 193, 244 f., 263 Injury only-School 98 Inkrafttreten - des GATI 194729 f. - des Subventionskodex' 197972 - des WTO-Übereinkomrnens 59, 110 Inländerbehandlung 30, 32, 55 inländischer Wirtschaftszweig 94, 116, siehe auch erhebliche Schädigung innerdeutscher Handel 37 innere Angelegenheit 98 input 143 Integration 115, 267 Interimskomrnission für die Internationale Handelsorganisation 34 Internationale Arbeitsorganisation 61 internationale Arbeitsteilung 49 Internationale Handelsorganisation 33 internationale Organisation 33 ff., 42, 51 internationaler Handel 163 Internationaler Währungsfonds 27, 30, 51, 200 Internet 165 interpersonelle Vergleichbarkeit 180 Interpretation siehe Auslegung intersektorale Verzerrung 120, 196, 206 intertemporale Verzerrung 120 intrasektorale Verzerrung 119, 196 Investitionsentscheidung 219, 222 Investitionshorizont 220 Investitionsmaßnahme 55 Investitionsschutz 272 Investor 173 f., 220 Jahresbericht 109 Jalta 27 Kapitaleinlage 169, 218 ff. kapitalintensive Produktion 198 Kapitalmarkt 178 Kapitaltransfer 136, 211 ff. Kapitalzufuhr 212 Kartellrecht 62 kasuistische Methode 223, 268 Kauf einer Ware 213 Kausalität 173, 182

Kernbereich des Subventionsbegriffs 134 Keynes 125 Kinderarbeit 61 kleine und mittlere Unternehmen (KMU) 116,203 Kommunikationseinrichtung 244 komparative Kosten 49,98 komparative Vorteile 132,270,274 Kompensation 186 Konferenz - der Vereinten Nationen über Handel und Beschäftigung 28, 33 - der Vertragsparteien 31 Konferenz von - Bretton Woods 27, 51, 200 - Briissel 41 f., 80 - Genf28 - Havanna 33 - Jalta 27 - Marrakesch 43, 59 - Montreal 40, 77 f., ll1 - Punta dei Este 39 Konfiguration von Wirtschaftszweigen 116 Konkurrenz siehe Vollkommene Konkurrenz Konkurs(-risiko) 178,217,230 konkursreifes Unternehmen 214 Konsens(-prinzip) 32, 52, 78,100 Konservierungswirkung 120 Konsultationen 32, 67 f., 72, 96, 103 f., 109f. Konsumplan 195 ff. Kontrollen vor dem Versand 56 Kontrollsystem 266 Konzession 68, 107 Kooperation 275 kooperationsinterner Saldo 277 Körperschaft 140 ff., siehe auch Regierung Kosten 122,171 Kosten-Ansatz 177, 246 Kredit 121, 174,214 Kreditgeber 229 Kreditlücke 225 f., 230, Kreditrahmen 227 Kreditsicherung 228, 231 Kreditversicherer 228 kreditwürdig 228 kritische Masse 277

Stichwortverzeichnis

301

Lagerkosten 257 Land/Länder 142 Landwirtschaft 54, 80 f., 97, 164, siehe auch Übereinkommen über die L. Laufzeitvorbehalt 208 Leasing 214, 244 Legaldefinition 124 f., 135, 170 Leutwiler(-Bericht) 39,73 f., 128 Liberalisierung 115, 120, 122 f., 274 Liberalisierungsgewinn 276 Lieferung von Waren 174 Lieferverpflichtung 233 linearer Zusammenhang 85 Liquidität 243 Lizenz siehe Einfuhrlizenz Löhne 120 Londoner Entwurf 28 Lücken des Subventionsbegriffs 215, 223, 231 ff., 243 f., 262

Mid Term Review Agreement 41, 77 f., 161, 242 Miete 213 f., 244 Mietkauf 244 Mindestpreis 156, 255 Mindeststandards für Arbeitsbedingungen 61 Ministerkonferenz 51, 60 ff. Mischkalkulation 139 Mitglieder - der WTO 59, 63 - des GATT 194729,33 - des Subventionskodex' 197972 Mittelstand( -sförderung) 116, 203 Mobilität 115 Monokultur 207 Monopol 118, 168 f. Montreal 40, 77 f., 111 MTN-Kodex 35, 71, 127 Multifaserabkommen 36, 54 multilaterale Subventionsdisziplin siehe Subventionsdisziplin multilaterale Übereinkommen 44

MarktiMarktbedingungen 50, 113, 143, 174 f. Marktaustritt 112, 116, 119 f. Markteintritt 47, 168,280 Marktpreis 112, 176, 183, 195, 246 f. Marktsimulation 247 Marktunvollkommenheit 50, 122 Marktversagen 50, 98, 113 Marrakesch - Konferenz von M. 43, 59 - Schlussakte von M. 42 ff., 281 Maßnahme gleicher Wirkung 215, 260, 261, 271 mature industry 115 Mechanismus zur Überprüfung der Handelspolitik 51,58 Mehrheitserfordernis 52 Mehrwertsteuer 234 Meistbegünstigung 29, 37 f., 55 ff., 95 Mengenanpasser 48 mengenmäßige Beschränkung 30 f., 54 ff., 91, 133,256 f. MFN-Klausel 29, 37 f., 55 ff., 95

Nachfrageelastizität 121 Nachfragekurve 251 Nachfrageüberschuss 251 nachgelagerte Wirtschaftsstufe 184 Nachprüfbarkeit der Förderbedingungen 204 Nachschusspflicht 149, 222 f. Nash-Gleichgewicht 275, 278 national champions 116 nationale Sicherheit 116 Nettowert der Subvention 172 nicht erheben 236 nichtanfechtbare Subvention 76 ff., 92 ff., 99,108 ff. Nicht-Signatarstaat 276 nichtspezifische Subvention 92, 94, 109 nichttarifäres Handelshemmnis 28 f., 70 Niederschlagung von Ansprüchen 188 nonkooperatives Ergebnis 276 normalerweise entrichten 233 f. Notifikation 107 ff., 125, 131 notleidendes Unternehmen 229, 240 Nutzen 47, 165, 179, 180 Nutzen-Ansatz 178 ff., 246

Kündigung - des GATT 194733,59 - des Subventionskodex ' 1979 110

302

Stichwortverzeichnis

offene Volkswirtschaft 160 öffentliche Körperschaft 140 ff., siehe auch Regierung öffentlicher Auftrag 249 öffentliches Gut 116 öffentliches Interesse 116 öffentliches Unternehmen 139, 168 ökonomische Theorie des Subventionsbegriffs 272 Opportunitätskosten 172, 177 f., 246 Organe - des GATT 194734 - der Uruguay-Runde 40 - der WTO 51 f. - des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen 100 ff. - im Streitbeilegungsverfahren 51 Organisation der Vereinten Nationen 28 Organization for Economic Co-operation and Development 62, 125 Organization for European Economic Cooperation 124 f. Organization for Trade Co-operation 34 output 143 Panel siehe Sondergruppe Pareto-effizientl-optimal 48 f., 112, 121, 144 partiarisches Darlehen 226 partielle Kooperation 277 Patent 118 Patronatserklärung 230 Pfandrecht 265 Pigou-Steuer I-Subvention 118 plurilaterale Übereinkommen 44, 58 ff. potentieller Transfer 214 Präambel - des Antidumping-Kodex' 1994111 - des GATT 194745 - des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen 97, 111 f. - des WTO-Übereinkommens 45 Präferenz 114 Prämie 216 Preis-Ansatz 173 ff., 246 Preisdifferenzierung 210 Preisdiskriminierung 246 Preisdruck 90

Preisglättung 252 Preiskrieg 119 Preismechanismus 196 Preis-Mengen-Mechanismus 251 Preisnehmer 48 Preisrückgang 90 Preisschwankung 252 Preisstabilisierung 252 Preisstützung 125, 129, 250 ff. Preisunterbietung 90 private Einrichtung 145 ff., 151 ff. private Subvention 146 f., 264 Privatisierung 221, 223 Produktgruppe 194 Produkthaftung 264 Produktionskosten 176 Produktionsplan 143, 195 ff. Produktionsquote 251 progressiver Zusammenhang 85 Protektionismus 61, 74, 121 Protokoll über die vorläufige Anwendung des GATT 1947 29 provisorische Organisation 33 public service obligation 186 Punta deI Este 39 f., 111, 161 quasi-globale Kooperation 275 Quersubventionierung 139 Randbereich des Subventionsbegriffs 134 Rat I Räte - derWTO 51 f., 100 - des GATT 1947 34 Ratifizierung 59 Rechtsgrundlage der Vergabe 201, 205 Rechtsmittel 105 Rechtssicherheit 269 Rechtssubjekt 139 Refinanzierung der Regierung 143 ff. Regelungsziel - des GATT 194732 - des Subventionskodex' 1979 71 - Spezifität 193 - Subventionsbegriff 259 - Subventionsdisziplin 259

Stichwortverzeichnis - des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen 111 f., 122 - des WTO-Übereinkommens 45 Regenerationskräfte 207 Regierung 140 ff., 168 Regierung im engeren / weiteren Sinne 141 regionale Kooperation 275, 278 Regionalpolitik 117 Regionalsubvention 78 f., 81, 92 ff. regressiver Zusammenhang 85 regulatorische Subvention 155 f., 240, 263 relative Preise 195 ff., 200, 209 Ressourcen der Regierung 152 Rettungssubvention 91, 117, 212 Risikofaktor / -prämie 225 ff. Rücknahme einer Subvention 105 f. Rückstellung 227 Rückzahlungspflicht 223 Sachleistung 233 Sachverständigengutachten 248 Schaden / Schädigung 78, 130 ff., siehe auch ernsthafte Schädigung und erhebliche Schädigung Schadensersatz 144, 189 Schiedsverfahren 107 Schleuderpreis 248 Schlussakte der Uruguay-Runde/ S. von Marrakesch 42 ff., 281, siehe auch WTOÜbereinkommen Schlussakte, Entwürfe der S. 41 f., 80 f., 128,242 Schlussbericht 105 Schmälerung von Vorteilen 88 Schock 114 Schuldendiensthilfe 217 Schutzklausei / Schutzmaßnahme 31 f., 56 f., 68, 130 ff. Schutzrechte für geistiges Eigentum 57 Sekretariat - der WTO 53, 109 - des GATT 194734,76,173 sektorale Wirtschaftsstruktur 114 sektorielle Anwendbarkeit 269 Selbstbeschränkungsabkommen 36, 96 Selbstkosten 248 selektive Wirksamkeit 70, 135 Selektivität 207, 259, 270

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sequentielle Lösung 144,278 Sicherheit, nationale S. 116 Sicherheiten 224 ff., 231 Signatarstaat 276 simultane Lösung 143 ff., 149,278 single undertaking 41, 44 soft loans 178 Software 165 Sonderabgabe 186 ff. Sondergruppe - der WTO 53,101,104 ff. - des GATT 194734,76, 127 - des Subventionskodex ' 1979 72, 76 - des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen 100 Sonderlast 265, 272 sonstige Subventionsgeber 150 ff. soziale Kosten 32, 112 f., 122 Sozialpolitik 117, 159 f. Sozialstandards 157 Sozialversicherungsbeiträge 198 f., 216, 239 spezifische Subvention 92, 108 f., siehe auch Spezifität Spezifität 159, 189 ff., 245, 258 f. Spieltheorie 272 Staatshaushalt 121, 153, 155 Staatsorganisation 141 Ständige Expertengruppe 100, 104, 107 f. standstill- Vereinbarung 236 Steuern 85, 143,232 Steuern auf Produkte 232 Steuervergünstigung 184,232 Stimmrecht 221 Strafgewalt 240 Strafzoll 95 strategie industry 116 Streitbeilegung 60, 72, 76 ff., 102 ff., 133, siehe auch Dispute Settlement Understanding Streitbeilegungsorgan 100, 104, 110 Streitschlichtung siehe Streitbeilegung Strukturwandell -anpassung 114 f., 120, 122 Stundung 237 subnationale Regierung 141, 190,208,269 Substitut 177 Subventionsaufsicht siehe Subventionsdisziplin

304

Stichwortverzeichnis

Subventionsbegriff 125 ff., 223, 231 f., 243 f., 258 ff., 268 ff. Subventionsdisziplin 82 f., 99 f., 123, 130 ff., 151, 159 ff., 166, 215, 242, 259, 263 Subventionsempfänger siehe Empfänger Subventionsgeber 136, 139 ff., 158, 269, siehe auch sonstige Subventionsgeber Subventionsintensität 93 Subventionskodex 1979 70 ff., 86, 110 f., 126 f., 141 Subventionskodex der Länder 267 Subventionskontrollsystem 266, 272 ff. Subventionsquote 74 Subventionswettlauf 119 Systemgerechtigkeit 234 f. targeted subsidy 193 tariffs only 32 technisches Handelshemmnis 55 Textilsektor 54 Theorie des Subventionsbegriffs 272 Tilgungshilfe 217 Trade Policy Review Mechanism 162 Transaktion 138, 174 f. Transfer von Waren / Dienstleistungen 129, 136,241 ff. Transport 164 ff., 245 TRIPS-Übereinkommen 57

Übereinkommen über die Anwendung des Artikels VI des GATT 111 Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen 54 Übereinkommen über die Auslegung und Anwendung der Artikel VI, XVI und XXIII des GATT 70 ff., 86, 110 f., 126 f., 141 Übereinkommen über die Landwirtschaft 54,164,252 Übereinkommen über Einfuhrlizenzverfahren 56 Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums 57 Übereinkommen über handelsbezogene Investitionsmaßnahmen 55

Übereinkommen über Informationstechnologie 60, 165 Übereinkommen über Kontrollen vor dem Versand 56, 164 Übereinkommen über Schutzmaßnahmen 56, 132 f., siehe auch Schutzmaßnahmen Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsrnaßnahmen 66 ff., 82 ff., 100 ff., 122 Übereinkommen über technische HandeIshemmnisse 55 Übereinkommen über TelekommunikationsGrunddienstleistungen 60 Übereinkommen über Textilwaren und Bekleidung 54 Übereinkommen über Ursprungsregeln 56 Übereinkommen von Bem zum Schutz von Werken der Literatur und Kunst 57 Übereinkommen von Marrakesch 42 ff., 281, siehe auch WTO-Übereinkommen Übereinkommen von Paris zum Schutz des gewerblichen Eigentums 57 Übereinkommen von Rom über den Schutz von Tonträgern und Sendeunternehmen 57 Übereinkommen von Washington über das geistige Eigentum an integrierten Schaltkreisen 57 Übereinkommen von Wien über das Recht der Verträge 44 f., 111 Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des GATT 55 Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VII des GATT 55 f. Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation siehe WTO-Übereinkommen Überkapazität 114, 120 Übernahme - einer Beteiligung 223 - einer Verbindlichkeit 215 Überprüfung eines Ausgleichszolls 110 Übertragung von Rechten 242 f. Umgehung 151,271 Umsatzsteuer 234 Umsetzung - des WTO-Übereinkommens 63 - einer Entscheidung 106

Stichwortverzeichnis Umverteilung 48, 188 Umweltpolitik 118 Umweltschutz 118 Umweltschutzsubvention 79, 94 Umweltstandards 61, 157 unbegrenzte Refinanzierungszusage 149 unerlaubte Handlung 144 ungerechtfertigte Bereicherung 189 ungesichertes Darlehen 229 United Nations Organization 28 Unterbeschäftigung 120 Unternehmen 47, 159 ff., 166, 169 Unternehmensbeteiligung 218 ff. Unternehmensgründung 116, 169 Untersuchung 96 Untersuchungsauftrag einer Sondergruppe 104 Unterzeichner siehe Mitglieder unverzinslicher Zuschuss 226 upstream subsidy 176, 183 Ursprungsbezeichnung 56 Uruguay-Runde 39 ff., 62, 73 ff., 127 ff. variable Kosten 248 verarbeitete Stoffe 69 Veräußerung einer Kapitalbeteiligung 218 Verbindlichkeit 129,215 verbotene Subvention 77 ff., 83 ff., 103 ff., 209 f. Verbraucher 47, 159 f., 182 Verbrauchsplan 143, 176, 195 ff. Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten 58, 100, 109, 162, siehe auch Streitbeilegung Vereinte Nationen 28 Verewigung von Subventionen 120 Vergabe öffentlicher Aufträge 249 Vergabe von Subventionen durch Dritte 158 Vergabepraxis 201, 205 Vergeltungsmaßnahmen 279 Verhandlungsausschuss 40, 79,80 Verhandlungsgewicht 265 Verhandlungsgruppe 40 ff., 76 ff., 128 Verhandlungsmacht 265 Verhandlungsrahmen 77 ff. Verkauf 244 Verkaufserlös 221 Verkehrseinrichtung 244 20 Grave

305

verlorener Zuschuss 134,216 Verlustausgleich 217 Vermittlung 107 Vermögen 138 Vermutung 91, 126,206 Verordnung 205 Versteigerung 248 vertikale Integration 220 Vertragspartei(en) 31 ff., 151 Verzerrung der relativen Preise 195 ff. Verzicht 231 ff. verzichten 235 Verzinsung 238 völkerrechtlicher Vertrag 273 volkswirtschaftliche Kosten 32, 112 f., 122 Vollbeschäftigung 117, 120 Vollkommene Konkurrenz 47 ff., 112 ff., 180f.,195 Vorbereitungsausschuss - für die Uruguay-Runde 39, 76, 128 - für die WTO 59 vorgelagerte Wirtschaftsstufe 183 f. vorläufige Anwendung des GATT 1947 29, 33 vorläufige Maßnahme 96, 106 Vorteil 153, 170 ff., 189,211, 253f., 258 Vorversandkontrollen 56 vorwettbewerbliche Entwicklung 93 Vorzugsbehandlung 246 waiver siehe Befreiung Walras-Gleichgewicht 48 Ware 163 ff., 222, 241, siehe auch Transfer von Waren warrant 265 Wechselkurs 200 Weltbank 27, 51 Welthandelscharta 28, 33, 66 f., 125,281 Welthandelsorganisation 51 ff., 59 ff., siehe auch WTO-Übereinkommen Welthandelsrunde 28 ff., 36 f., 39 ff., 60, 281, siehe auch Uruguay-Runde Weltmarktpreis 252, 254 Weitorganisation für geistiges Eigentum 67 Weltregierung 267 Wertberichtigung 240 Wertsteigerung 140

306

Stichwortverzeichnis

Wettbewerb 45 ff., 98, 122, 168, siehe auch Vollkommene Konkurrenz Wettbewerbsverzerrung 98 f., 122, 177, 194 ff., 210, 259 Wettbewerbsvorteil 176 Wettlauf 119 Wiener Vertragsrechtskonvention 44 f., 111 Wirkungen von Subventionen 112 ff. Wirtschaftsförderung 134 Wirtschaftspolitik 113 ff., 193 Wirtschaftssubjekt 138 f., 143 f. Wirtschaftssubvention 159 Wirtschaftswachstum 62 Wirtschaftszweig 94, 159, 192 f., siehe auch erhebliche Schädigung World Intellectual Property Organization 57 World Trade Organization siehe WTO WTO 51 ff., 59 ff., siehe auch WTO-Übereinkommen WTO-Gesetz 63 WTO-Übereinkommen 43 ff., 51 ff., 63 f., 110 f., 162,266 ff. Zahlstelle 158, 182 Zahlung an Förderrnechanismus 151 ff. Zahlungsaufschub 237

Zentralregierung 142, 148,269 Ziele - der Subventionierung 113 ff. - des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen 112 Zinslastverrninderung 217 Zinssatz 178, 218, 224 ff. Zinssubvention 217 Zinszuschüsse 217 Zoll 29 f., 32, siehe auch Ausgleichszoll Zoll senkung 36 f. Zollunion 30, 38 Zollwert-Kodex 55 f. Zollzugeständnis 30 f., 95 Zugeständnis 68, 107 Zulage 216 Zunichtemachen von Vorteilen 88 Zuschuss 216 ff., 226 Zwang 144, 145, 149 Zwangsvollstreckung 144,225,240 zwangsweiser Zugriff 149 Zweck der Förderung 259 Zweckbindung 218 zweispuriges System 71,83 Zwischenbericht 105 Zwischenprodukt 196