Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung [1 ed.] 9783428492732, 9783428092734

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MICHAEL INHESTER

Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung

Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft Herausgegeben im Auftrag der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster durch die Professoren Dr. Hans-Uwe Erichsen Dr. Helmut Kollhosser Dr. Jürgen Welp

Band 117

Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung

Von Michael Iohester

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

lnhester, Michael: Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung I von Michael Inhester.- Berlin: Duncker und Humblot, 1998 (Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft ; Bd. 117) Zugl.: Münster (Westfalen), Univ., Diss., 1996 ISBN 3-428-09273-2

D6 Alle Rechte vorbehalten © 1998 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-5383 ISBN 3-428-09273-2 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Meiner Frau

Vorwort Die vorliegende Arbeit entstand während meiner Tätigkeit als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Steuerrecht von Professor Dr. Dieter Birk an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster. Das Manuskript wurde im September 1996 abgeschlossen und im Wintersemester 1996/97 als Dissertation angenommen. Spätere Veröffentlichungen wurden soweit möglich bis Juli 1997 berücksichtigt. Die Untersuchung ist der Aufgabe gewidmet, die wertungsjuristischen Grundlagen des kommunalen Finanzausgleichs aufzudecken. Dabei wurde das Ziel verfolgt, die systemtragenden Regeln des kommunalen Finanzausgleichs unter Berücksichtigung der jüngsten Entwicklungslinien in der kommunalwissenschaftlichen Lehre sowie der verfassungs- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in einer umfassenden Analyse aufzuarbeiten. Betrachtet man jedoch allein die Fülle der seit der Verabschiedung des Grundgesetzes erlassenen Finanzausgleichgesetze der Länder (siehe hierzu die Übersicht im Anhang), so scheint der gern zitierte Satz des Heraklit ••Alles fließt« das Problem des kommunalen Finanzausgleichs treffend zu umschreiben. Auf Anregung von Herrn Professor Dr. Dieter Birk hieß das Thema, das ich mir ursprünglich zur Bearbeitung im Rahmen einer Dissertationsschrift gestellt hatte, ••Reform des kommunalen Finanzausgleichs«. Je mehr ich mich in das Thema vertiefte, wurde mir jedoch bewußt, daß es - abgesehen von Einzelfragen - innerhalb der geltenden Finanzverfassung keine wirkliche Alternative zum derzeitigen System des kommunalen Finanzausgleichs gibt und sich vermeintlich "strukturelle Probleme« bei richtiger verfassungsrechtlicher Einordnung regelmäßig auflösen lassen. Vorworte sind auch Dankesworte. Insoweit habe ich zunächst meinem akademischen Lehrer Herrn Professor Dr. Dieter Birk zu danken. Er hat nicht nur durch seine stete Gesprächsbereitschaft diese Untersuchung anregend betreut, sondern mich auch in den Jahren als Mitarbeiter am Institut für Steuerrecht nachhaltig gefördert. Die Zeit, die ich an seinem Lehrstuhl verbringen durfte, wird mir stets in schöner Erinnerung verbleiben. Weiter danke ich Herrn Professor Dr. Dirk Ehlers, der die Dissertation als Zweitberichterstatter begutachtet hat. Für die

8

Vorwort

Aufnahme in die Schriftenreihe ))Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft« gebührt mein Dank zudem den Herausgebern, den Herren Professoren Dr. HansUwe Erichsen, Dr. Helmut Kollhosser und Dr. Jürgen Welp. Bedanken möchte ich mich ferner bei Herrn Professor Dr. Winfried Kluth sowie Herrn Ass. iur. RudolfRepgen, die seit Jahren nicht müde werden, mir mit freundschaftlichen Ratschlägen zur Seite zu stehen. Für die kritische Durchsicht des Manuskripts und die damit verbundenen wertvollen Hinweise danke ich schließlich Frau Barbara Fohler. Dank schulde ich auch meinen Eltern sowie meinen Schwiegereltern für die so oft notwendige psychische und physische Beihilfe zu dieser Arbeit. Ohne die Bereitschaft der ganzen Familie, mir die Zeit für diese Arbeit zu gewähren, hätte die Dissertation nicht angefertigt werden können. Vor allem gebührt deshalb meiner Frau Daniela Inhester sowie meinen Töchtern Sophie, Johanna und Theresa der Dank. Ihnen ist diese Arbeit gewidmet. Münster, im September 1997

Michaellnhester

Inhaltsverzeichnis

Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 I. Die Entwicklung der Kommunalfinanzen .... ... .......... . .... .. . 20 II. Krisensymptome im System des kommunalen Finanzausgleichs .. . .... 22

Erster Teil

Der Finanzausgleich als Instrument der aufgabengerechten Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat

25

A.

Der Finanzausgleich als Thema des Staatsrechts . . ............... ... ... 25 I. Die staatsrechtliche Bedeutung des Finanzausgleichs ... . . . . .. ...... . 26 II. Die Rezeption des Finanzausgleichbegriffs in die Terminologie des Staats- und Verfassungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

B.

Das Problem des Finanzausgleichs im Bundesstaat .. . ............. . .... 28 I. Die kommunalen Gebietskörperschaften als Anspruchsberechtigte im bundesstaatliehen Finanzausgleich ....... . . .. ...... . . . .. . .... . .. 29 II. Die Aufgabenverteilung als Bestimmungsgröße des Finanzausgleichs . .. 30

C. Finanzausgleichsysteme . . .. . ............. .. . . .......... . .. . .... . . I. Das Verbundsystem .... .. ........... . ... . ... . ......... . .. . . . . II. Das Trennsystem ... . .. . ... . ......... . .. . ..... . ............ . . III. Die Kombination zwischen Trenn- und Verbundsystem nach dem Grundgesetz . . ..... . . . . ..... . ............ . .. . .. . .. . .........

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Inhaltsverzeichnis Zweiter Teil

Die Wechselwirkung zwischen der Garantie kommunaler Selbstverwaltung und der kommunalen Finanzausstattung

A.

B.

Das Recht der kommunalen Selbstverwaltung als institutionelle Garantie .... I. Das Prinzip der Selbstverwaltung als allgemeines Ordnungsprinzip .. . .. I. Die bürgerschaftliehe Selbstverwaltung . .. . . . ... . . . ...... ..... 2. Die korporative Selbstverwaltungslehre . . .. . ............ . ..... II. Die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der kommunalen Selbstverwaltung .......... . ................... . ................. . I. Die grundrechtliche Verankerung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in Art. 127 WRV ........................... . . .. 2. Der verfassungsrechtliche Positionenwechsel ........... . .. . .. . III. Die Rezeption der verfassungsrechtlichen Institutionalisierung durch das Grundgesetz ...... . ................ . ..................... I. Art. 28 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine dezentrale Organisation der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Reichweite der landesverfassungsrechtlichen Verbürgungen . .. . ...

Der Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG .. . ................ . .. . .................. I. Die institutionelle Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG . ............ . ........................ 1. Die Garantie der eigenverantwortlichen Erledigung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft . .. . ......... . ........ 2. Die Grenzen der Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers ...... II. Die institutionelle Garantie der Gemeindeverbände gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG .............................................. 1. Die Garantie der Einrichtung kommunaler Selbstverwaltung auf Kreisebene ............. . ............................... 2. Kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises . . . . . . . . . III. Die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden im Verhältnis zur Verfassungsgarantie der Gemeindeverbandsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Das Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden . .. . ... 2. Restriktive Wahrnehmungsbefugnis von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben durch die Kreise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis C.

Die Finanzhoheit als Kernstück der Garantie kommunaler Selbstverwaltung .......................................................... I. Die Finanzhoheit als Ausdruck der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden und Gemeindeverbände .. . ... . ............. . .. . .. I. Die Finanzhoheit des Staates als besondere Seite der allgemeinen Staatshoheit .............. . .. . ............... . .... 2. Der Inhalt der Garantie finanzieller Eigenverantwortung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG ............ . .. . .................. . . 3. Die Grenzen der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen .. II. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Grundlage der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen ..... ... .. . ..... I. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Bestandteil der Garantie kommunaler Selbstverwaltung ............ 2. Bestimmung des Anspruchsinhalts vom Standpunkt der kommunalen Selbstverwaltung aus ................................ 3. Relativierung des Anspruchsinhaltes . .. .. . ................ . .. III. Verpflichteter des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung . . I. Die Länder als primäre Verpflichtungsadressaten des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung ................ .. .... 2. Die Garantenstellung des Bundes .... . ... . ...................

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Dritter Teil

Das System des kommunalen Finanzausgleichs im verfassungsrechtlich geordneten Bundesstaat

A.

Die Gemeinden und Gemeindeverbände im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Einteilung der Kommunalsteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Realsteuergarantie der Gemeinden gemäß Art. I 06 Abs. 6 S. 1 GG ........ . ..... ........ .. .. . ................ . .... a) Die Erhebung der Grundsteuer durch die Gemeinden . . . . . . . . b) Die Erhebung der Gewerbesteuer durch die Gemeinden . . . . . . c) Die Gewerbesteuerumlage ...... .. . . ................... 2. Die Zuweisung der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern an die Gemeinden (Gemeindeverbände) gemäß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG ................................................

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I2

Inhaltsverzeichnis

3.

II.

a) Die Merkmale der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern . . 97 b) Landesrechtliche Ausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer gemäß Art. I05 Abs. 5 S. I GG i.V.m. Art. I06 Abs. 3 GG ..... . .. . . . . 100 a) Beteiligung der Gemeinden an der gesamten Einkommensteuer .... . .. . . . ........... .. . . ............. .. .. . . 100 b) Die Aufteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer auf die Gemeinden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 c) Das Hebesatzrecht für den Gemeindesteueranteil gemäß Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Verfassungsrechtliche Grundsätze eines sachgerechten kommunalen Steuersystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die äquivalenztheoretische Rechtfertigung eines sachgerechten kommunalen Steuersystems ...... . .. . .. . ......... . ...... a) Der Ausnahmecharakter der Kommunalsteuern . . . . . . . . . . b) Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz . .... ... ....... 2. Die äquivalenztheoretische Ausrichtung des kommunalen Steuersystems im Lichte der Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Unvereinbarkeit des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz mit dem Postulat der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse .. .. .. .. . . .... ... .. .. .. . . . . . . . ....... . . .. . . b) Das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit als Grundvoraussetzung für ein sachgerechtes kommunales Steuersystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Steuersystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Reform der Gewerbesteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zur Vereinbarkeit der Gewerbesteuer mit den Grundsätzen eines sachgerechten kommunalen Steuersystems . . . . . . . . . b) Reformmodelle in der Diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Einführung eines Hebesatzrechtes für die Einkommensteuer als Kompensation für die Abschaffung der Gewerbesteuer . 2. Reform der Grundsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Das Problem der realitätsfremden Einheitsbewertung ..... b) Abkoppelung der grundsteuerliehen Einheitsbewertung von der Vermögens- und Erbschaftsbesteuerung . . . . . . . . . 3. Realisierbarkeil der Vorschläge .... . .. . ........... . .. . .. . a) Das Verhältnis von Art. 28 Abs. 2 GG zu den finanziellen Teilhaberechten der Kommunen gemäß Art. I 06 GG . . . . . . b) Die Reichweite der Realsteuergarantie . . ............. . .

I 03 104 I 04 105 106

I07

108 I 09 II 0 III 113 II6 II8 118 1I9 121 121 122

Inhaltsverzeichnis B.

Das System des übergemeindlichen Finanzausgleichs .................. I. Funktion des Komplementärsystems ...... .. ............. . .... . . 1. Verstärkung der kommunalen Finanzmasse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ausgleich von Finanzkraftunterschieden unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Förderung kommunaler Maßnahmen zur Durchsetzung landesplanenscher Ziele als Nebenfunktion des Komplementärsystems . . . . . II. Bestimmung der Finanzausgleichmasse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Der allgemeine Steuerverbund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Umfang des allgemeinen Steuerverbundes . . . . . . . . . . . . . . . . b) Höhe der kommunalen Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Das Problem der Befrachtung des allgemeinen Steuerverbundes durch gesetzgeberisch veranlaGte Aufgaben . .............. .. .. a) Die Delegation staatlicher Aufgaben an die Kommunen . . . . . b) Die Folgen der Delegation staatlicher Aufgaben an die Kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Reichweite der Delegationsbefugnis von Bund und Ländern ........................ . .. . ............. . .. . . 3. Die Finanzierungsverantwortung für die Kosten des übertragenen Wirkungskreises ................................. . . a) Die Kommunen im allgemeinen Lastenverteilungssystem des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Das Konnexitätsprinzip gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG . . . . bb) Die Durchbrechung des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 104 a Abs. 2 GG ..... . ....................... cc) Die Relativität der allgemeinen Lastenverteilungsregelung des Grundgesetzes ........ .. .......... . .. . . .. b) Die Reichweite der landesrechtliehen Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlaGte Ausgaben . . . . . . . . . . aa) Die landesrechtliehen Regelungen über die Verhinderung einer finanziellen Überbelastung mit staatlichen Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Keine Garantie der gesonderten Abgeltung der Kosten des übertragenen Wirkungskreises ..... . ............ c) Zur Forderung nach einer Neufassung des Art. 104 a GG . . . . aa) Bedenken gegen die Ersetzung der Vollzugs- durch die Gesetzeskausalität im bundesstaatliehen Finanzausgleich .. . ................ . .. . ............. .. . . . bb) Bedenken gegen die Verankerung eines landesrechtliehen Konnexitätsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis III. Die Aufteilung des Finanzausgleichvolumens auf die Gemeinden und Gemeindeverbände .. . ............ . ... . . . ....... . . . .. . ... 1. Verfassungsrechtliche Determinanten des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Komplementärsystems . . ........... . .. . . . . a) Das Harmonisierungsgebot als Untergrenze des übergemeindlichen Finanzausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Das Verbot der Nivellierung und Übemivellierung als Obergrenze der Ausgleichintensität .. . .. . ............ . ... .. . c) Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung und der Systemgerechtigkeit ........ . .. ... . ....... ... . . . . . .. . 2. Allgemeine Zuweisungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände ......................... . .. . . . .......... . . . .. . . a) Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden .. ........ ...... . aa) Die Finanzbedarfsermittlung im übergemeindlichen Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Einwohnerzahl als zentrales Bedarfskriterium bei der Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommunen . .. . .... . ........... . .. . ........ . ... . .. (2) Zur Tragfähigkeit des Brecht/Popitz'schen Prinzips der Einwohnerveredelung . .. ........... . .. . ... bb) Berechnung der Finanzkraft . ... . ........... . ..... . (1) Die fiktive Ermittlung der gemeindlichen Realsteuerkraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Grenzen der Typisierung bei der Gestaltung der Realsteuerhebesätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Ausgleichintensität .... . ... . .. . ........... . .. . .. . (I) Die Sockelgarantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Vereinbarkeit der Sockelgarantie mit dem Nivellierungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Schlüsselzuweisungen an die Gemeindeverbände . . . . . . . . . . c) Sonderlastenausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zweckgebundene Zuweisungen ... . .. . .. . ...... . .. . . . .. . .. .

C.

Die Kreisumlage als subsidiäres Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage ..... . .. . ..... .. . .. . . ..... . 1. Die Wahrnehmung von Kreisaufgaben als Bezugspunkt und Grenze für die Erhebung der Kreisumlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Haushaltsrechtliche Schranken bei der Festlegung der Kreisumlage .. .. . .. ........ . ...... . ..... .. . . ..... . ..... . . . .. . . 3. Gemeindliche Finanzhoheit versus Umlagehoheit des Kreises ....

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Inhaltsverzeichnis II.

Das System der Kreisumlageerhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Bestimmung der Umlagegrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bestimmung des Umlagesatzes ...... . ................ . .. . . 3. Differenzierte Kreisumlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage und ihre Folgen .... .. . . . 1. Beachtliche Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage . . . . . . . . . 2. Folgen der fehlerhaften Bestimmung des Kreisumlagesolls . . . . . . .

15 193 194 195 197 200 201 202

Zusanunenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 Gesamtwürdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Rechtsprechungsübersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder .. ... ............. . .. . . Literaturverzeichnis .......... . .............. . .. . ............... . ... . Sachwortregister .......................... : ...... . ............. . . ...

222 230 238 260

Abkürzungsverzeichnis Abs. a.E. AG Alt. Anm. AnnDR Art. AsylbLG Bad.-Württ. Bay BB

Absatz amEnde Ausführungsgesetz Alternative Anmerkung Annalen des Deutschen Reichs Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Asylbewerberleistungsgesetz Baden-Württemberg Bayern Der Betriebs-Berater

BGBI. BMF BRat BReg BT-Drucks. BVerfG

Bundesgesetzblatt Bundesminister der Finanzen Bundesrat Bundesregierung Drucksache des Deutschen Bundestages Bundesverfassungsgericht

AöR

BVerwG DB GemH Diss dng DÖV DVBI. FA

Bundesverwaltungsgericht

FS

Der Betrieb der gemeindehaushalt Dissertation die niedersächsische Gemeinde Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Finanzarchiv Frankfurter Allgemeine Zeitung Flüchtlingsaufnahmegesetz Finanz-Rundschau Festschrift

GFG GG GS

Gemeindefinanzierungsgesetz Grundgesetz Gedächtnisschrift

FAZ

FlüAG FR

Abkürzungsverzeichnis GVBl. IMU i.S.v. i.V.m. i.S.d. JuS KJHG KStZ Nds. n.F. NJW NVwZ Rdnr.

s.

s.a. SchrVerSocPol stRspr. StuGR StuW

sz

VerfGH VerwArch VJSchrStuFR Vorb. VVDStRL ZG Ziff. ZKF

Gesetz- und Verordnungsblatt Institut für Medienforschung und Urbanistik im Sinne von in Verbindung mit im Sinnedes Juristische Schulung Kinder- und Jugendhilfegesetz Kommunale Steuer-Zeitung Niedersachsen neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Randnummer Seite, Satz siehe auch Schriften des Vereins für Socialpolitik ständige Rechtsprechung Städte- und Gemeinderat Steuern und Wirtschaft Süddeutsche Zeitung Verfassungsgerichtshof Verwaltungsarchiv Vierteljahresschrift für Steuer- und Finanzrecht Vorbemerkung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Zeitschrift für Gesetzgebung Ziffer Zeitschrift für Kommunalfinanzen

Für weitere Abkürzungen wird auf Hildebert Kirchner, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 4. Aufl., Berlin/New York 1993 verwiesen.

2 Inhester

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»Der Finanzausgleich ist das finanzielle Spiegelbild der Verfassungsverhältnisse im Bundesstaat«

loharmes Popitz (1933)

Einführung Die Industrialisierung des 19. Jahrhunderts, die von einer Landflucht und einem Verstädterungsprozeß begleitet war und zu fundamentalen Änderungen der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und räumlichen Rahmenbedingungen führte, verlangte von der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland gewaltige Anstrengungen. Die Bewältigung der Daseinsvorsorge durch die kommunalen Gebietskörperschaften hat seitdem jedoch nicht an Bedeutung eingebüßt. Vielmehr ist der Umfang der Anforderungen, die an die kommunale Selbstverwaltung gestellt werden, in den letzten Jahren lawinenförmig angewachsen. Heute, am Ende des 20. Jahrhunderts, bestimmt eine stetig zunehmende Bevölkerung in einer mobilen Gesellschaft, eine expandierende Wirtschaft, wachsende Flächenansprüche und die damit zusammenhängende Gefährdung der natürlichen Lebensgrundlagen das Bild der kommunalen Selbstverwaltung'. Die Wechselwirkung zwischen der Gesellschaft, ihren Teilgruppen und der jeweiligen Nutzungsform des Raumes gerät dabei in einen immer rascheren Umbruch. Früher war die Stadt ein Zustand, heute ist sie ein Prozeß 2 • Die strukturellen und sozialpsychologischen Veränderungen der Gesellschaft Jassen den ProKopf-Bedarf an Wohnraum kontinuierlich steigen. Zudem erhöht das Mobilitätsbedürfnis von Wirtschaft und Privatleben das bereits bestehende Verkehrsauf-

1

Vgl. hierzu auch: Natotp, Die Welt wird immer städtischer, in: FAZ v. 14.5.1996,

2

So ausdrücklich: Vogel, Über den Zustand unserer Städte, in: AfK 1994, 1 ff.

s. 16. 2*

Einführung

20

kommen weite~ und führt zu einer Zunahme der Umweltbelastungen4 • In all diesen Bereichen werden die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften leistend, planend oder eingreifend tätig und tragen in der Regel auch die finanziellen Lasten dieser Entwicklung. Die Ernsthaftigkeit und die Realisierbarkeil der verfassungsrechtlichen Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG wird deshalb mit der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichsystems auf die Probe gestellt. Der kommunale Finanzausgleich wird damit zur »Gretchenfrage« der kommunalen Selbstverwaltung.

I. Die Entwicklung der Kommunalfinanzen Die wirtschaftliche Entwicklung seit der Wiedervereinigung Deutschlands und die mit der Wiedervereinigung zusammenhängende Bewältigung einer ausreichenden Finanzausstattung für die neuen Bundesländer ist auch an den Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht spurlos vorübergegangen. Erschreckende Zahlen werden genannt. Mehr als 117 Mrd. DM sollen allein 1996 in den Kassen von Bund, Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden) fehlen 5• Das Finanzierungsdefizit des öffentlichen Gesamthaushalts wird sich somit gegenüber dem Vorjahr (109,7 Mrd. DM) wieder erhöhen. Angesichts der steigenden Defizite in den Kassen der kommunalen Gebietskörperschaften stand in den letzten Jahren die Konsolidierung der Kommunalhaushalte im Vordergrund. Es mußte also ein strikter Sparkurs eingehalten werden, der im wesentlichen zu Lasten der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben ging. Trotz dieser Konsolidierungsbemühungen waren dennoch zahlreiche Kommunen zur Aufstellung von Haushaltssicherungskonzepten gezwungen und beklagten ein immer größer werdendes Mißverhältnis von Finanzaufkommen und notwendigen Ausgaben. Insbesondere die Sozialhilfeausgaben haben sich zu einem finanziellen Spreng-

3 Nach einer Studie des Mineralölkonzerns »ESSO« wird allein die Zahl der zugelassenen PKW in der Bundesrepublik Deutschland von heute 38 Mio. auf rund 45,6 Mio. im Jahre 2010 ansteigen, vgl. Burger, Eine neue Verkehrspolitik in unseren Städten - am Beispiel Köln, in: Kronawitter (Hrsg.), Rettet unsere Städte jetzt!, S. 129 f. 4 Inzwischen werden 70,7 v.H. der Kohlenmonoxidbelastung, 59, 2 v.H. der Stickoxide und 47,4 v.H. der schädlichen organischen Verbindungen durch Kraftfahrzeuge verursacht, vgl. Burger, Eine neue Verkehrspolitik in unseren Städten - am Beispiel Köln, in: Kronawitter (Hrsg.), Rettet unsere Städte jetzt!, S. 129 [134].

5

Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 1997, S. 94 f.

Einführung

21

satz in den kommunalen Haushalten entwickelt. Allein von 1982 bis 1992 haben sich die sozialen Leistungen von 8,9 Mrd. DM auf 21,4 Mrd. DM mehr als verdoppelt6 • Dem stehen sinkende Einnahmen aus dem Steueraufkommen gegenüber, an denen die kommunalen Gebietskörperschaften beteiligt sind7 • Nach der jüngsten Steuerschätzung belaufen sich die Mindereinnahmen der Kommunen im Westen auf 100 Mio. DM und im Osten8 auf 1,3 Mrd. DM9 • Bedingt durch die konjunkturelle Entwicklung sanken 1995 insbesondere die Einnahmen der westdeutschen Gemeinden aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer um 1,2 v. H. gegenüber dem Vorjahr. Bei den Gewerbesteuereinnahmen mußten die Gemeinden sogar einen Rückgang von netto 9,5 v. H. hinnehmen 10• In Niedersachsen wird 1997 keiner der 39 Landkreise und kaum eine der 467 hauptamtlich verwalteten Kommunen in der Lage sein, einen ausgeglichenen Verwaltungshaushalt vorzulegen 11 • Auch die Steuerschätzungen für die kommenden Jahre prognostizieren ein düsteres Bild der Finanzausstattung von Gemeinden und Gemeindeverbänden 12• Die Finanzpolitik überprüft deshalb immer mehr Ausgabenansätze dem Grunde und der Höhe nach und richtet ihr Augenmerk insbesondere darauf, ob finanzstaatliche Aufgaben abgebaut oder durch eine geringere Belastung der öffentliche Haushalte erfüllt werden können. Es geht also nicht mehr um die Verteilung von Zuwächsen, sondern um die Bewältigung von akuten Mangelerscheinungen.

6 Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 1996, S. 131. Vgl. hierzu auch: Bundesregierung, Kosten der sozialen Leistungen für die Landkreise und kreisfreien Städte und die Aufbringung dieser Kosten, Anwort auf eine Kleine Anfrage, in: BTDrucks. 1217858, S. l ff.

1 Vgl. hierzu ausführlich: Karrenberg/M ünstermann, Gemeindefinanzbericht 1996. Städtische Finanzen '96- in der Sackgasse, in: der Städtetag 1996, 119 ff.

8 Hierbei ist zu berücksichtigen, daß die Entwicklung der Steuereinnahmen in den ostdeutschen Städten und Gemeinden im vergangenen Jahr durch Lohnsteuernachzahlungen aus den alten Ländern überhöht war. Vgl hierzu näher: Karrenberg/Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1996. Städtische Finanzen '96 - in der Sackgasse, in: der Städtetag 1996, 119 [124]. 9 Vgl. hierzu näher: FAZ v. 17.5.1996, Artikel: Steuerausfälle von 88 Mrd. Mark bei Bund, Ländern und Gemeinden, S. I.

10

Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 1997, S. 151 f.

11

Vgl. FAZ v. 21.12.1995, Artikel: Defizitäre Kommunalhaushalte werden zur Regel,

12

Vgl. hierzu FAZ v. 13.5.1996, S. 13.

s. 4.

22

Einführung

ll. Krisensymptome im System des kommunalen Finanzausgleichs Für das kommunale Finanzierungsdefizit wird jedoch nicht nur die Wachstumsschwäche der Wirtschaft verantwortlich gemacht. In der kommunalwissenschaftlichen Lehre sowie in der Praxis geht man auch davon aus, daß strukturelle Mängel im System des kommunalen Finanzausgleichs für zahlreiche finanzwirtschaftliche Fehlentwicklungen verantwortlich sind. Zahlreiche Kommunen nehmen an, daß Bund und Länder ihre Haushalte auf Kosten der Gemeinden und Gemeindeverbände konsolidieren 13 • Insbesondere sehen die kommunalen Gebietskörperschaften ihre finanzielle Selbständigkeit unter der Last der Auftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben immer mehr dahinschwinden und fühlen sich am »Goldenen Zügel staatlicher Finanzzuweisungen« hin- und hergelenkt In Niedersachsen brachte eine Studie ans Licht, daß von den rund 330 Gesetzen, die im Zeitraum von 1980 bis 1994 vom Niedersächsischen Landtag beschlossen wurden, etwa 200 für die kommunale Ebene direkt oder indirekt von Bedeutung waren 14 • Angenommene Defizite des kommunalen Finanzausgleichs sind deshalb nicht nur Gegenstand von wissenschaftlichen 15

13 Vgl. hierzu nur FAZ v. 26.11.1996, S. 17, Artikel: Landkreise: Der Bund spart weiterhin auf unsere Kosten; FAZ v. 23.4.1996, Immer mehr Kommunen klagen gegen die Länder, S. 15 »Die Gesetzgebung zu Lasten kommunaler Kassen (ist) zur Gewohnheit gewordenGerade weil (...)augenblicklich politisch nichts zu bewegen ist, scheint es an der Zeit, das Recht zu bemühen>Die Theorie des fiskalischen Föderalismus hat trotz Anerkennung der intellektuellen Leisungen ihrer Vertreter lediglich >empty boxes< geliefert, die sich nicht in konkrete politische Handlungen umsetzen lassen«; Henle, Finanzpolitik und Finanzverfassung, S. 24 ff. Zur staatsrechtlichen Bedeutung des Finanzausgleichs: Stern, Staatsrecht II, § 47 III. 1. S. 1149; Hensel, Der Finanzausgleich im Bundesstaat in seiner staatsrechtlichen Bedeutung, S. 33 ff.; Markull, Kommentar zum Gesetz über den Finanzausgleich, S. 32: >>Das Finanzausgleichsrecht ist echtes Verfassungsrecht«. 11 BVeifG, Urt. v. 24.6.1986-2 BvF 1, 5 u. 6/83; 1/84; 1 u. 2/85- BVerfGE 72, 330 [390] unter Verweis auf: Fischer-Menshausen, Unbestimmte Rechtsbegriffe in der bundesstaatliehen Finanzverfassung, in: Probleme des Finanzausgleichs I, S. 135 [136, 138-146]. 12 Bickel, Der Finanzausgleich, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, S. 730 [731]; Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 73 ff. [74]; Pikullik, Das System des kommunalen Finanzausgleichs in der Bundesrepublik Deutschland, S. 5.

13

Bickel, Der Finanzausgleich, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, S. 730 [731].

14

Vgl. dazu ausführlich: Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 73 ff. [74].

28

1. Teil: Der Finanzausgleich als Instrument der Finanzverteilung

finanzielle Entschädigung für die Inanspruchnahme kantonaler Finanzobjekte durch den Bund bzw. die Übertragung neuer Aufgaben auf die Kantone 15 • Demgegenüber ist es in Deutschland während der Geltungsdauer der B ismarck 'sehen Verfassung 16 nicht zu einer Finanzausgleichsdiskussion gekommen. Das System der trennscharfen Scheidung der Steuerquellen war schon technisch ungeeignet, um einen systematischen und sachgerechten Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden) herbeizuführen. Erst die wirtschaftlichen und finanziellen Folgen des Ersten Weltkrieges in der noch jungen Weimarer Republik rückten die Frage nach den finanziellen Wechselbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen und damit das Problem des Finanzausgleichs in den Vordergrund und führten schon bald zu einer Rezeption des Begriffs in die Terminologie des Staats- und Verfassungsrechts 17 •

B. Das Problem des Finanzausgleichs im Bundesstaat Das Bedürfnis nach einem Finanzausgleich entsteht überall dort, wo auf einem bestimmten Staatsgebiet mehrere Gebietskörperschaften gleichzeitig auf verschiedenen Stufen des inneren Staatsaufbaus Herrschaft ausüben und eine eigene Haushaltswirtschaft betreiben 1R. Da die Gebietskörperschaften ihren Finanzbedarf aus der Wirtschaft des gleichen, von ihnen in ihrer Gesamtheit umschlossenen Gebietes ziehen, entstehen notwendig Anspruchskonkurrenzen,

15 Hensel, Der Finanzausgleich im Bundesstaat in seiner staatsrechtlichen Bedeutung, S. 76 ff. [91]; Markull, Kommentar zum Gesetz über den Finanzausgleich, S. 32. 16 Verfassung des Deutschen Reiches vom 16.4.1871. Vgl. hierzu: HildebrtUidt (Hrsg.), Die deutschen Verfassungen des 19. und 20. Jahrhunderts, S. 27 f.

17 Vgl. dazu näher: Patzig, Der kommunale Finanzausgleich, in: v. Brauchitsch/Uie (Hrsg.), Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Teil A. II/ I ff.; Görg, Geschichtliche Entwicklung und gegenwärtige Problematik des kommunalen Finanzsystems, in: Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 8, S. 7 ff.; Henle, Die Ordnung der Finanzen in der BRD, S. 108 ff.; Pagenkopf, Kommunalsteuersystem und Grundgesetz, in GS f. F. Klein, S. 355 [356 f.].

18 Fischer-Menshausen, Finanzausgleich II: Grundzüge des Finanzausgleichsrechts, in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft, S. 636 f.; Bickel, Der Finanzausgleich, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, S. 730 ff. ; Popitz, Der künftige Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden, S. 1 f.

B. Das Problem des Finanzausgleichs im Bundesstaat

29

die der Ordnung bedürfen 19• Diese Ordnung muß eine möglichst weitgehende Kongruenz zwischen den durch die gebietskörperschaftliehen Aufgaben entstehenden Finanzbedürfnissen einerseits und den zu ihrer Deckung vorhandenen Mitteln andererseits in sich vereinigen20 •

I. Die kommunalen Gebietskörperschaften als Anspruchsberechtigte im bundesstaatliehen Finanzausgleich Als einer der ersten wandte sichAlbert Hensel der Finanzausgleichsproblematik in Deutschland zu. Ohne eine ausdrückliche Definition zu geben, bezog er alle »denkbaren finanziellen Wechselbeziehungen zwischen Bund und Gliedstaaten« in den Finanzausgleich ein und beschränkte damit den Finanzausgleich auf das Verhältnis von Bundesstaat und Gliedstaaten 21 • Auch loharmes Popitz wollte anfänglich die Anwendung des Finanzausgleichs auf die »Behandlung der finanziellen Wechselbeziehungen mehrerer Staaten«, beschränken 22 • Auf die Staatsqualität der in einem polyzentrischen Staat zusammengefaßten Verbände kann es jedoch nicht ankommen. Es wäre systematisch zu eng, die durch den Finanzausgleich geforderte Ordnung der finanzwirtschaftliehen Beziehungen zwischen den verschiedenen öffentlichen Gebietskörperschaften an die Voraussetzung der »Staats-« Qualität zu knüpfen 23 • Der Gesetzgeber setzte sich deshalb bereits bei der Novellierung des Landessteuergesetzes 24 am 23. Juni 1923 25 über

19 )essen, Der deutsche Finanzausgleich in Theorie und Praxis, in: VJSchrStuFR 6 (1932) 559 [664 f.]; Hensel, Der Finanzausgleich, in: StuW 1926, 878 [879]. 20 Müller, Zur Problematik des Finanzausgleichs zwischen Oberstaat und Gliedstaaten im Bundesstaat, in: AöR 83 (1958), 25 [27 f.]; Hacker, Finanzausgleich, in: Peters (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 3, S. 395 ff. 21

Hensel, Der Finanzausgleich im Bundesstaat in seiner staatsrechtlichen Bedeutung,

s. 22.

22 Popitz, Finanzausgleich, in: Handwörterbuch der Staatswissenschaft, Bd. 3, S. 1016 [1018 f.]. 23

Popitz, Finanzausgleich, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, S. 338 [343].

Vgl. § 1 des Landessteuergesetzes v. 30.3.1920, RGBI. 1920, S. 402: »Die Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) sind berechtigt, Steuern nach Landesrecht zu erheben, soweit nicht die Reichsverfassung und die gemäß der Reichsverfassung erlassenen reichsrechtlichen Vorschriften entgegenstehenjuristischer< Inhalt kann ihm nicht beigelegt werden.>Die Institutionenlehre (...)erweist sich heute als FesselGemeinden und Gemeindeverbände haben das Recht der Selbstverwaltung innerhalb der Schranken der Gesetze.« 52 Stern, in: Bonner Kommentar GG, Art. 28 Rdnr. 70; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 39.

53 Vgl. BVeifG, Urt. v. 11.7.1961- 2 BvG 2/58, 2 BvE 1159- BVerfGE 13, 54 [178]; Urt. v. 18.7.1967 - 2 BvF 3 u.a./62, 2 BvR 139 u.a./62 - BVerfGE 22, 180 [203 ff.]; Urt. v. 24.7.1979 - 2 BvK 1178 - BVerfGE 52, 95 [112]; Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [149]; Urt. v. 31.10.1990- 2 BvF 2, 6/89- BVerfGE 83, 37 [54]; Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 [381 ff.]; Urt. v. 27.5.1992 - 2 BvF 1, 2/88, 1189, 1/90 - BVerfGE 86, 148 [215]; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: v. Münch (Hrsg.), Besonderes Verwa1tungsrecht 10, Rdnr. 8; Schmidt-Jonzig, Kommuna1recht, Rdnr. 24 mit Anm. 8.

4 Iohester

50

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

Gewalt aus, die sich gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG vom Volk ableiten muß54• Gegenstand der Selbstverwaltung sind demnach nur Staatsgeschäfte; also Angelegenheiten die der Staat besorgen müßte, wenn er sie nicht den Selbstverwaltungskörpern zur selbständigen Erledigung überwiesen hätte55 • Im demokratischen Bundesstaat steht kommunale Selbstverwaltung deshalb als Ausdruck einer verfassungsrechtlichen Grundentscheidung für eine dezentrale Organisation der Verwaltung im Staat und bildet kein Grundrecht gegen den Staat56•

2. Reichweite der /andesveifassungsrechtlichen V erbürgungen

Im Verfassungsaufbau der Bundesrepublik Deutschland fällt die Ausgestaltung des Kommunalwesens in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder. Die institutionelle Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung richtet sich somit vor allem gegen die Länder, die dementsprechend verpflichtet sind, das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände als notwendigen Bestandteil ihrer verfassungsmäßigen Ordnung zu gewährleisten. Für die Reichweite des Rechts der kommunalen Selbstverwaltung bleibt jedoch Art. 28 Abs. 2 GG die maßgebende Bestimmung. Art. 28 Abs. 2 GG legt danach

54

BVeifG, Urt. v. 31.10.1990- 2 BvF 2, 6/89- BVerfGE 83, 37 [54].

Vgl. nur: Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches', Bd. 1, S. 103; Schoen, Das Recht der Kommunalverbände in Preußen, S. 7 f.; dens., Deutsches Verwaltungsrecht, in: von Holtzendorff/Kohler, Enzyklopädie der Rechtswissenschaft, Bd. 4, S. 193 [202 f.]; Gluth, Die Lehre von der Selbstverwaltung im Lichte formaler Begriffsbestimmung, S. 69, 89. 55

56 BVeifG, Urt. v. 20.3.1952 - I BvR 267/51 - BVerfGE I, 167 [174]; Urt. v. 27.4.1959-2 BvF 2/58- BVerfGE 9, 268 [289]; Beschl. v. 26.11.1963- 2 BvL 12/62BVerfGE 17, 172 [183]; Urt. v. 10.12.1974- 2 BvK 1173; 2 BvR 902173- BVerfGE 38, 258 [278]; Beschl. v. 27.11.1978 - 2 BvR 165175 - BVerfGE 50, 50; Beschl. v. 7.10.1980- 2 BvR 584, 598, 599, 604176- BVerfGE 56, 298 [312 ff.]; Beschl. v. 12.1.1982-2 BvR 113/81- BVerfGE 59,216 [226 ff.]; Beschl. v. 23.11.1988-2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [143 ff.]; Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84- BVerfGE 83, 363 [381 ff.]; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, § 12 II. 4. [S. 408 f.]; Löwer, in: von Münch!Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 39; Pieroth, in: Jarass/Pieroth GG, Art. 28 Rdnr. 5; Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie, in: NVwZ 1990, 834 ff.; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: v. Münch!Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht 10, Rdnr. 8; von Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz2, Art. 28 Anm. IV. I. a).

A. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht als institutionelle Garantie

51

die tatsächlich gültige Substanz der kommunalen Rechtsposition als verfassungsrechtliche Mindestgewährleistung fest57, die durch (im Wortlaut unterschiedlichei 8 landesverfassungsrechtliche Vorschriften ergänzt wird. Bleiben danach die landesverfassungsrechtlichen Gewährleistungen hinter dem bundesverfassungsrechtlichen Gewährleistungsinhalt zurück, werden sie durch den normativen Gehalt des Art. 28 Abs. 2 GG aufgefüllt59• Stimmen dagegen die landesverfassungsrechtlichen Gewährleistungen mit Art. 28 Abs. 2 GG überein, entfalten die Bestimmungen volle Wirkung. Allerdings können die Länder ihren Kommunen aber auch über Art. 28 Abs. 2 GG hinausgehende Rechte garantieren60 • So scheint etwa die Verfassung des Freistaates Bayern den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine besonders starke Position einzuräumen. Nach dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 2 BayVerf. sind danach die Kommunen »Ursprüngliche Gebietskörperschaften«. Diese Formulierung deutet auf die landesverfassungsrechtliche Verankerung eines »subjektivöffentlichen Rechts kommunaler Selbstverwaltung« hin 61 • Einer solchen Schlußfolgerung steht jedoch Art. 28 Abs. 2 GG entgegen. Die landesrechtliche Befugnis zur Anreicherung des Rechts der kommunalen Selbstverwaltung kann zwar über den Gewährleistungsinhalt des Art. 28 Abs. 2 GG hinausgehen. Der Landesgesetzgeber hat jedoch in den äußeren Grenzen der institutionellen Garantie zu verbleiben und kann den kommunalen Gebietskörperschaften nicht ein Recht zusprechen, das bundesverfassungsrechtlich nicht vorgesehen ist62 •

51

Schmidr-Jortzig, Zur Verfassungsmäßigkeit von Kreisumlagesätzen, S. 10.

Vgl. insoweit nur Art. 57 Nds. Verf.: »Selbstverwaltung. (I) Gemeinden und Landkreise und die sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften verwalten ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung. (... ) (3) Die Gemeinden sind in ihrem Gebiet die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Aufgaben, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen.«. Eine Aufzählung der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen findet sich bei v. Mutius, Kommunalrecht, § 3 Vorb. zu Rdnr. 64 mit Anm. I. 58

59 Vgl. nur: Nds. StGH, Urt. v. 3.6.1980 - StGH 2/79 - DVBI. 1981, 214 [215]; Beschl. v. 15.8.1995- StGH 2/93 u.a.- DVBI. 1995, 1175; Schmidt-Jortzig, Zur Verfassungsmäßigkeit von Kreisumlagesätzen, S. 11.

4*

60

Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I § 12 II 6, S. 419.

61

Vgl. hierzu auch oben Teil 2 111. Vorbem. zu I.

62

Vgl. hierzu auch: Weber, Staats- und Selbstverwaltung in der Gegenwart, S. 36 f.

52

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

B. Der Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstvenvaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG Institutionelle Garantien unterscheiden sich von den Grundrechten dadurch, daß sie vornehmlich dem Staatsinteresse und nicht dem Individualinteresse dienen63 • Ihrem Wesen und ihrer Funktion nach sind sie darauf angelegt, vom Gesetzgeber konkretisiert und näher umrissen zu werden. Dem Gesetzgeber steht somit von vornherein die Befugnis zu gesetzlicher Ausgestaltung der Institution zu 64 • Es ist aber ein unantastbarer Kernbereich der Einrichtung vor jeglicher gesetzlicher Einwirkung gesichert65 • Hieraus ergibt sich ein» Wechselspiel« zwischen zulässiger, ja notwendiger Ausgestaltung der Einrichtung kommunaler Selbstverwaltung einerseits sowie unzulässiger Gefährdung andererseits66 • Entsprechend dem ausgesetzten Gefährdungspotential durch die legislative Tätigkeit, entfaltet deshalb die institutionelle Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art 28 Abs. 2 GG einen unterschiedlichen Garantiegehalt67 •

I. Die institutionelle Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleistet die Gemeinden zunächst als >>Institution« und bildet damit zugleich ein staatsorganisatorisches Aufbauprinzip einer von unten nach oben aufgebauten Demokratie68 • Gewährleistet wird danach, daß es überhaupt Gemeinden als rechtlich selbständige Träger der Aufgaben örtlicher

63

Klein, Institutionelle Garantien und Rechtsinstitutsgarantien, S. 131.

Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie, in: NVwZ 1990, 834 [835]. 64

65

Schmidt-Jonzig, Die Einrichtungsgarantien der Verfassung, S. 17.

66

Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. Ill/1, § 68 VI. 5 S. 868.

Vgl. hierzu näher: Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 41; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: v. Münch/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht 10, Rdnr. 9. 67

68

Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland2 , § 12 li, S. 407.

B. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

53

Gemeinschaft gibt (institutionelle Rechtssubjektsgarantie)69 • Die garantierten Rechtssubjekte dürfen deshalb zwar individuell, nicht aber institutionell beseitigt oder so umgestaltet werden, daß sie als solche nicht mehr existieren70 • Dem Gesetzgeber ist es also etwa möglich, eine Gemeinde aufzulösen und sie mit einer anderen Gemeinde zusammenzuführen. Hierüber besteht weitgehend Einvernehmen71 • Demgegenüber ist die Umschreibung der gegenständlichen Reichweite des institutionell gewährleisteten Rechts der gemeindlichen Selbstverwaltung problematisch geblieben.

1. Die Garantie dereigenverantwortlichen Erledigung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschqft

Der Gegenstand des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts wird nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als das Recht, »alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln«, umschrieben. Die strukturellen Grundelemente dieser objektiven Rechtsinstitutionsgarantie werden damit verfassungsunmittelbar festgelegt. Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises sind solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben72. Gemeint sind dabei solche Bedürfnisse und Interessen, die den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben

69 Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 28 Rdnr. 62, 78 ff.; Pieroth, in: Jarass/Pieroth GG, Art. 28 Rdnr. 13; BVeifG, Beschl. v. 12.5.1992- 2 BvR 470 u.a./90- DVBI. 1992, 960 [961].

70

Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, S. 194.

Vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 23.6.1987- 2 BvR 826/83- BVerfGE 76, 107 [119]; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, § 12 1.4. S. 409; Wolff/Bachof/ Stober, Verwaltungsrecht ns. § 86 VIII. Rdnr. 159; Becker, Die Selbstverwaltung als verfassungsrechtliche Grundlage der kommunalen Ordnung in Bund und Ländern, in: Peters (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. I, S. 113 [143 f.]; Maunz , in: Maunz/Dürig GG, Art. 28 Rdnr. 45 ff.; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 49 a. E.; Seewald, Kommunalrecht, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrechts, Rdnr. 56. 71

72 BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988- 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [151] unter Verweis auf: Urt. v. 30.7.1958 - 2 BvG 1/58 - BVerfGE 8, 122 [134]; Beschl. v. 17.1.1979- 2 BvL 6/76- BVerfGE 50, 195 [201]; Urt. v. 24.7.1979- 2 BvK 1/78BVerfGE 52, 95 [120].

54

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen73 • Hieraus ergibt sich aber nicht nur eine Ennächtigung zurWahrnehmungder Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, sondern zugleich auch eine Begrenzung der gemeindlichen Verbandskompetenzauf solche Materien74 • Den Gemeinden fehlt deshalb grundsätzlich eine Befassungs- und Erledigungskompetenz für solche Aufgaben, die den Kompetenzbereichen des Bundes oder der Länder als solchen zugeordnet sind75 • Neben einem bestimmten Aufgabenbestand wird den Gemeinden als Art der Kompetenzwahrnehmung zudem das Recht garantiert, diese Aufgaben »in eigener Verantwortung« zu erledigen. Dem Begriff der Eigenverantwortlichkeit wird üblicherweise die Befugnis der Gemeinden entnommen, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft »ohne Weisung und Vormundschaft des Staates so zu erfüllen, wie dies nach Maßgabe der Rechtsordnung zweckmäßig erscheint«76 • Das institutionell gewährleistete Gebot des eigenverantwortlichen Verwaltens der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft schließt deshalb grundsätzlich eine die kommunale Entscheidung dirigierende staatliche Einwirkung aus. Die Staatsaufsicht bleibt somit grundsätzlich auf die Rechtskontrolle beschränkf7 , so daß die Gemeinden das Entscheidungsrecht über das Ob, Wa1m und Wie für die Erledigung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft besitzen78 • Das Recht der Selbstverwaltung steht den Gemeinden aber nur im Rahmen der Gesetze zu. Der Gesetzgeber kann somit das Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung ausgestalten und formen. Die Gesamtheit der Normen und Grundsätze, die den historisch gewordenen Begriff der Selbstverwaltung ausmachen, können

73

BVeifG, Beschl. v. 23.11.1988-2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [152].

Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: v. Münch/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht 10, Rdnr. 15; Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, S. 195. 74

75

Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rdnr. 64.

Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland2, § 12 II. 4. [S. 413]; ders., in: Bonner Kommentar, Art. 28 Rdnr. 94; Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, S. 196; Schmidt-Jortzig, Kommunal recht, Rdnr. 480; W olff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht 115, § 86 VII 2. Rdnm. 50 ff. 76

77 BVeifG, Urt. v. 23.1.1957- 2 BvF 3/56- BVerfGE 6, 104 [118]; BVeifG, Beseht. v. 21.6.1988- 2 BvR 602, 974/83- BVerfGE 78, 331 [341]; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 62; Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rdnr. 75; Seewald, Kommunalrecht, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht5, Rdnr. 46, 94 ff. 78

Stober, Kommunalrecht, S. 42.

B. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

55

deshalb nicht in dem Sinne als unabänderlich gelten, daß sie zu keiner Zeit in ihrem Bestande angetastet werden dürfen79 • Gefährdungen des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts können damit zwar nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Die Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers bietetjedoch andererseits dafür Gewähr, daß das Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung mit den wechselnden Forderungen der staatlichen Ordnung und dem Wandel der Rechtsanschauungen in Übereinstimmung gehalten wird und die Einrichtung in ihrem Bestand nicht mit der verfassungsmäßigen Anerkennung erstarrt80• Der Vorbehalt »im Rahmen der Gesetze« erfüllt deshalb eine doppelte Funktion. Zunächst wird damitdas Erfordernis eines gesetzlich gerechtfertigten Eingriffs aufgestellt, wobei als Gesetz jede Rechtsnorm, also auch ein Gesetz im materiellen Sinne, zu verstehen ist81 • Darüber hinaus stellt der Gesetzesvorbehalt Begrenzungen der gesetzgeberischen Regelungskompetenz auf, die durch den Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts nicht überschritten werden dürfen 82 • Die Stellung des Gesetzesvorbehalts im Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 GG verleitet hierbei auf den ersten Blick zu der Annahme, daß sich die Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers allein auf die Art und Weise der Erledigung der örtlichen Angelegenheiten bezieht83 • Nach der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG umfaßt der in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

79 BVeifG, Urt. v. 20.3.1952- 1 BvR 267/51- BVerfGE 1, 167 [178]; BVerwG, Urt. v. 29.9.1950- VII C 69.57- DVBI. 1958, 278; VeifGH NW, Urt. v. 21.8.1954- VGH 3/53 - OVGE 9, 74 [82]; Urt. v. 7.7.1956- VGH 5/55 - DÖV 1956, 696 [697]; stRspr. 80 BVeifG, Urt. v. 20.3.1952- 1 BvR 267/51 - BVerfGE 1, 167 [178 f.]; BVerwG, Urt. v. 29.9.1950- VII C 69.57- DVBl. 1958, 278; VeifGH NW, Urt. v. 21.8.1954VGH 3/53 - OVGE 9, 74 [82]; Urt. v. 7.7.1956- VGH 5/55 - DÖV 1956, 696 [697]; stRspr.

81 BVeifG, Beschl. v. 24.6.1969-2 BvR 446/64- BVerfGE 26, 228 [237]; Beschl. v. 7.10.1980 - 2 BvR 584, 598, 599, 604176 - BVerfGE 56, 298 [309]; Beschl. v. 15.10.1985-2 BvR 1808, 1809, 1810/82- BVerfGE 71,25 [34]; Beschl. v. 23.6.19872 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 [114]; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 60; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II5, § 86 VIII 4 Rdnm. 164 ff. 82

Roters, in: von Münch (Hrsg.), GG, Bd. 1, Art. 28 Rdnr. 51.

Vgl. Schmidt-Eichstaedt, Bundesgesetze und Gemeinden, S. 133 f.; Weber, Staatsund Selbstverwaltung in der Gegenwart, S. 49; Knemeyer, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden und Landkreise, in: FS für von Unruh, S. 209 [223 f.]. 83

56

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

enthaltene Gesetzesvorbehaltjedoch auch den gegenständlichen Aufgabenbereich der Gemeindetätigkeit84 •

2. Die Grenzen der Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers Der Vorbehalt »im Rahmen der Gesetze« gestattet dem Gesetzgeber die Ausgestaltung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts nicht beliebig. Der Gesetzgeber findet vor allem im Kernhereich der Selbstverwaltungsgarantie eine absolute Grenze. Danach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden, so daß die Gemeinden die Gelegenheit zu kraftvoller Betätigung verlieren und nur noch ein Schattendasein führen können 85 • Der Wesensgehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung bezeichnet das Essentiale, das man aus der Instititution nicht entfernen kann, ohne deren Strukturund Typus zu verändern 86• Was zum eingriffsfesten Wesensbereich der Selbstverwaltung zählt, läßt sich deshalb nicht allgemein festlegen 87 und kann auch nicht in enumerativer Manier erlaßt oder proportional 88 danach bestimmt

84 BVerfG, Beschl. v. 26.10.1994- 2 BvR 445/91- BVerfGE 91, 228 [238]; Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84- BVerfGE 83, 363 [382]; Beschl. v. 23.11.1988- 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [146]; Beschl. v. 17.1.1979- 2 BvL 6/76- BVerfGE 50, 195 [201]; Beschl. v. 21.5.1968 - 2 BvL 2161 - BVerfGE 23, 353 [365 f.]; Urt. v. 18.7.1967- 2 BvF 3 u.a./62, 2 BvR 139 u.a./62- BVerfGE 22, 180 [204 ff.]; Urt. v. 20.3.1952- I BvR 267/51 - BVerfGE I, 167 [175 f.]; v.Mutius/Schoch, Kommunale Selbstverwaltung und Stellenobergrenzen, in: DVBI. 1981, 1077 [1078 f.]; Stober, Kommunalrecht, S. 61 ff.; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 82. 85 StGH DR, Urt. v. 11.12.1929- StGH 9 u.a./29- RGZ 126, Anh. 14 [22]; BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988- 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [155] unter Verweis auf: Urt. v. 20.3.1952- 1 BvR 267/51- BVerfGE 1, 167 [174 f.]; Urt. v. 18.7.1967- 2 BvF 3 u.a./62, 2 BvR 139 u.a./62 -BVerfGE 22, 180 [204 f.]; Beschl. v. 21.5.1968- 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 [367]; Urt. v. 10.12.1974 - 2 BvK 1/73; 2 BvR 902/73 BVerfGE 38, 258 [279]. 86 Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 28 Rdnr. 123; ders., Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. I, S. 204 [206]. 87

BVerfG, Beschl. v. 12.7.1960-2 BvR 373,442/60- BVerfGE II, 266 [274].

So aber: BVerwG, Urt. v. 29.9.1950 - VII C 69.57 - BVerwGE 6, 19 [25]; BVerwG, Urt. v. 29.9.1950- VII C 69.57- DVBI. 1958, 277 ff. 88

8. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

57

werden, was nach der Beschränkung noch übrig bleibt89• Vielmehr ist der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung anhand inhaltlich qualitativer Merkmale zu ermitteln90, wobei in besonderer Weiseder geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen ist91 • Zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung gehört daher kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog, wohl aber die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen (Universalitätsprinzip)92 • Den Gemeinden ist somit die Allzuständigkeit im örtlichen Wirkungskreis garantiert93 • Soweit also eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft vorliegt oder auf sie einen spezifischen Bezug hat, fallt sie nach dem Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG in den gemeindlichen Aufgabenbereich. Hierbei kann es auf die Verwaltungskraft der Gemeinden unmittelbar nicht

89 BVeifG, Beschl. v. 23.11.1988-2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [146]; Stern, Die verfassungsrechtliche Garantie des Kreises, in: Der Kreis, Bd. I, S. 156 [167]. 90 Vgl. auch Schmidt-Jortzig, Die Einrichtungsgarantien der Verfassung, S. 41; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 111/1, § 68 VI. 5 S. 869, kritisch: /psen, Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie und Einwirkungsmöglichkeiten des Gesetzgebers, in: ZG 1994, 194 [197]. 91 BVeifG, Beschl. v. 12.7.1960- 2 BvR 373, 442160- BVerfGE 11, 266 [275]; Urt. v. 18.7.1967-2 BvF 3 u.a./62, 2 BvR 139 u.a./62- BVerfGE 22, 180 [205], Beschl. v. 23.11.1988- 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [146] unter Verweis auf: Beschl. v. 12.1.1982 - 2 BvR 113/81 - BVerfGE 59, 216 [226]; Beschl. v. 23.6.1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 [118].

92

BVeifG, Beschl. v. 23.11.1988-2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [146].

BVeifG, Urt. v. 20.3.1952 - 1 BvR 267/51 - BVerfGE 1, 167 [175]; Urt. v. 30.7.1958- 2 BvG l/58- BVerfGE 8, 122 [1 34]; Beschl. v. 17.1.1967 - 2 BvL 28/63BVerfGE 21, 117 [128 f.] ; Beschl. v. 24.6.1969 - 2 BvR 446/64- BVerfGE 26, 228 [237 f.]; Beschl. v. 12.1.1982 - 2 BvR 113/81 - BVerfGE 59, 216 [226]; Beschl. v. 23.11.1988- 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [146]; Beschl. v. 7.2.1991- 2 BvL 24/84- BVerfGE 83, 363 [382]; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, § 12 II. 4. [S. 412]; ders., in: Bonner Kommentar, GG, Art. 28 Rdnr. 86; Maunz, in: Maunz/Dürig GG, Art. 28 Rdnr. 60. 93

58

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

ankommen94 , denn sonst hätte es der Gesetzgeber in der Hand, durch den Umfang der kommunalen Finanzausstattung auf die Reichweite der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft einzuwirken95 • Neben diesem unantastbaren Bestand von Aufgaben muß den Gemeinden aber auch die Eigenverantwortlichkeit in der A ufgabenwahmehmung im Kern erhalten bleiben. Als Ausdruckder organisatorischen, personellen und auch inhaltlich selbständigen Willensbildung der Gemeinden96 wird dieser Garantiebereich herkömmlich in ein Bündel von Hoheitsrechten aufgefächert97 • Diese dürfen allerdings nicht mit den Hoheitsrechten des Staates gleichgesetzt werden. Vielmehr handelt es sich hierbei lediglich um sektorale Gliederungen der kommunalen Selbstverwaltung, die in ihren Grundgedanken und nicht in ihren Einzelausprägungen für die gemeindliche Selbstverwaltung unverzichtbar sind 98 • Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts ist jedoch auch außerhalb des Kernbereichs der Selbstverwaltungsgarantie nichtdem Belieben des Gesetzgebers anheim gestellt. Vielmehr hat der Gesetzgeber im Voifeld der Sichernng des K embereiches der Selbstverwaltungsgarantie99 , im sogenannten Randbereich 100, den Sinn und Zweck der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

94 BVeifG, Beschl. v. 23.11.1988- 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 (153]. Vgl. hierzu auch: Ehlers, Die Rechtsprechung zum nordrhein-westfälischen Kommunalrecht der Jahre 1984 - 1989, in: NWVBL 1990, 44 [47 mit Anm. 40]; Schink, Kommunale Selbstverwaltung im kreisangehörigen Raum, in: VerwArch 81 (1990), 385 [404 ff.].

95 Vgl. hierzu auch: Maurer, Verfassungsrechtliche Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung, in: DVBI. 1995, 1037 [1043]; Beckmann, Die Wahrnehmung von Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben durch die Kreise und ihre Finanzierung durch die Kreisumlage, in: DVBI. 1990, 1193 [1197]. 96

Gem, Deutsches Kommunalrecht, Rdnr. 75.

Vgl. nur: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,§ 1211. 4. [S. 413 f.]; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 61; v.Mutius/Schoch, Kommunale Selbstverwaltung und Stellenobergrenzen, in: DVBI. 1981, 1077 [1078]; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht 115, § 86 VII, Rdnr. 51 ff. 97

98 Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht10, Rdnr. 23. 99 BVeifG, Beschl. v. 26.10.1994- 2 BvR 445/91- BVerfGE 91, 228 [228, LS 2. b); 239].

100 Vgl. etwa Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 50, 59; Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie, in: NVwZ 1990, 834 [835]; v. Mutius, Kommunalrecht, § 4 Rdnr. 182; Stober, Kommunalrecht, S. 63.

B. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

59

zu berücksichtigen. Bei der Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts hat der Gesetzgeber deshalb die spezifische Funktion der Selbstverwaltung im Aufbau des politischen Gemeinwesens nach der grundgesetzliehen Ordnung zu beachten101. Staatliche Eingriffe in das Betätigungsfeld der gemeindlichen Selbstverwaltung haben sich danach mit dem wachsenden Gewicht ihrer Auswirkungen zu legitimieren. Insbesondere ist eine allein im staatlichen Interesse liegende Beeinträchtigung der gemeindlichen Selbstverwaltung ohne die Berücksichtigung bürgerschaftlieber Belange nicht einsehbar. Jede Gestaltung des Rechts der gemeindlichen Selbstverwaltung muß deshalb mit Gründen und Interesse des öffentlichen Wohls erklärt werden können und ist auf dasjenige zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für erforderlich halten kann 102• Beeinträchtigungen der kommunalen Selbstverwaltung sind somit nur zulässig, wenn sie einem gemeinwohlorientierten Zweck dienen, auf das sachlich und zeitlich unbedingt notwendige Maß begrenzt werden und die vom Gesetzgeber erstrebten Vorteile nicht eindeutig außer Verhältnis zu den Nachteilen stehen, die sich aus dem Eingriff ergeben 103 . Das Begrenzungsvorgehen des Gesetzgebers muß damit der Sache nach den Grundsätzen der V erhältnismi!ßigkeit entsprechen. Diese Prüfungsfolge war in der älteren Rechtsprechung 104 und Literatur10s unstreitig. Dennoch wurde nach dem »Rastede-Beschluß« des Bundesverfassungs-

101 BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988-2 BvR 1619/83 - BVerfGE 79, 127 [152]. 102 BVerfG, Beschl. v. 12.5.1992-2 BvR 470,650,707/90- BVerfGE 86,90 [109]; Beschl. v. 23.11.1988-2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [154]; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, § 12 II. 4. [S. 411]. 103 Vgl. ausführlich hierzu: Hoppe/Stüer, Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit des Niedersächsischen Finanzausgleichgesetzes 1993, S. 38 ff. 104 Vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 24.6.1969-2 BvR 446/64- BVerfGE 26,228 [239]; Beschl. v. 7.10.1980- 2 BvR 584, 598, 599, 604/76- BVerfGE 56, 298 [313]; Beschl. v. 2.11.1981 - 2 BvR 671181 - NVwZ 1982, 306 [308]; Beschl. v. 23.6.1987 - 2 BvR 826/83- BVerfGE 76, 107 [119 f., 123]; VerfGH NW, Urt. v. 9.2.1979- VGH 13/77 u.a.- DVBI. 1979, 668; Urt. v. 4.3.1983- VGH 22/81 - DVBI. 1983, 714 [715]; BayVerfGH, Urt. v. 15.12.1988- Vf. 70-VI-86- DVBI. 1989, 308 [309]; VGH Mannheim , Urt. v. 14.3.1988- I S 2418/86- ESVG 38, 184 [193]. ws Vgl. nur: Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, § 12, Rdnr. 517; Blümel, Wesensgehalt und Schranken des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, in: FS für v. Unruh, S. 265 [283 ff.]; v.Mutius/Schoch, Kommunale Selbstverwaltung und Stellenobergrenzen, in: DVBI. 1981, 1077 [1080]; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, § 12 li. 4. [415].

60

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

gerichts 106 angezweifelt, ob das Verhältnismäßigkeitsprinzip weiterhin als Schranke für das Begrenzungsvorgehen des Gesetzgebers herangezogen werden kann 107 • Hierbei berief man sich allein darauf, daß das Bundesverfassungsgericht in seinem »Rastede-Beschluß« nicht ausdrücklich das Übermaßverbot bzw. das Prinzip der Verhältnismäßigkeit genannt hat. Geht man jedoch davon aus, daß die Bindung des Gesetzgebers an den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu einer flexiblen, sach- und interessengerechten Ausbalancierung der kommunalen und staatlichen Belange führt' 0 R, kann allein aus der Nichterwähnung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im »Rastede-Beschluß« des Bundesverfassungsgerichts noch nicht gefolgert werden, daß nach der bundesverfassungsgerichtliehen Rechtsprechung diese Schranke nicht mehr herangezogen wird. Dies belegen auch die nachfolgenden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, wo der Sache nach auch weiterhin von der Notwendigkeit der Verhältnismäßigkeitsprüfung ausgegangen wird 109•

106

BVeifG, Beschl. v. 23.11.1988-2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 ff.

Vgl. Schoch, Zur Situation der kommunalen Selbstverwaltung nach der RasterleEntscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in: VerwArch 81 (1990), 18 [26, 32 f. mit Anm. 95]; dens., Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, S. 62; Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie, in: NVwZ 1990, 834 [835]; Schmidt-Aßmann, Kommunale Selbstverwaltung "nach Rastede", in: FS für Sendler, S. 121 [134]. 107

108 Ebenso: BVenvG, Beschl. v. 15.3.1989- 7 B 108/88 - NVwZ-RR 1989, 377 [380], VeifGH NW, Urt. v. 15.12.1989- VGH 5/88- DVBI. 1990, 417 [418]; Maurer, Verfassungsrechtliche Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung, in: DVBI. 1995, 1037 [1044]; Hoppe!Stüer, Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit des Niedersächsischen Finanzausgleichgesetzes 1993, S. 39, Lang, Kommunale Selbstverwaltung und staatliche Genehmigungsvorbehalte, in: DVBI. 1995, 657 [659 mit Anm. 45], Schink, Kommunale Selbstverwaltung im kreisangehörigen Raum, in: VerwArch 81 (1990), 385 [399 ff.]; Ehlers, Kommunale Wirtschaftsförderung und kommunale Selbstverwaltung, in: Ehlers (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsförderung, S. 103 [119 mit Anm. 76]; Vietmeier, Die staatlichen Aufgaben der Kommunen und ihrer Organe, S. 95; v.Mutius/Schoch, Kommunale Selbstverwaltung und Stellenobergrenzen, in: DVBI. 1981, 1077 [1079 f.]. 109 BVeifG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [153]; Beschl. v. 7.2.1991- 2 BvL 24/84- BVerfGE 83, 363 [382]; Beschl. v. 12.5.1992- 2 BvR 470, 650, 707/90- BVerfGE 86, 90 [109]: Das BVerfG hat nachzuprüfen, ob der Gesetzgeber >>die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe sowie die Vorund Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende A bwägung eingestellt hat. (... ) Insoweit hat sich die verfassungsrechtliche Kontrolle (... ) auf die Prüfung zu beschränken, ob der gesetzgeberische Eingriff(...) offenbar ungeeignet oder unnötig ist, um die mit ihm verfolgten Ziele zu erreichen, oder ob er zu ihnen deutlich außer

B. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

61

Angesichts der Bedeutung, die das Grundgesetz der gemeindlichen Selbstverwaltung zuerkennt, reichen diese verfassungsrechtlichen Anforderungen alleine aber nicht aus, wenn der Gesetzgeber der Gemeinde eine Aufgabe mit örtlichem Charakter entziehen oder aber der Gemeinde eine Aufgabe als Weisungsaufgabe bzw. weisungsfreie Pflichtaufgabe neu übertragen will. In einem solchen Fall hat der Gesetzgeber zusätzlich zu prüfen, ob das Gemeinwohl die A ufgabenverlagerung gerade erfordert und ob die die Aufgabenverlagerung tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG überwiegen 110• Bei dieser Abwägung hatder Gesetzgeber alle entscheidungsrelevanten Gesichtspunkte zu gewichten, zu bewerten und zu einer ausgewogenen, vertretbaren Gesamtentscheidung zu verarbeiten 111 •

TI. Die institutionelle Garantie der Gemeindeverbände gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG Gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG haben auch die Gemeindeverbände im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Neben der Institution »Gemeinde« muß es somit auch »Gemeindeverbände« als rechtlich selbständige Träger kommunaler Aufgaben geben. Anders als bei den Gemeinden 112 sind jedoch die Strukturelemente der gegenständlichen Reichweite des Selbstverwaltungsrechts der Gemeindeverbände nicht verfassungsunmittelbar festgelegt, sondern von der Entscheidung des Gesetzgebers abhängig.

Verhältnis steht(... )«. (Hervorhebungen durch den Verfasser). Vgl. hierzu auch: Sächs. VeifGH, Urt. v. 23.6.1994- Vf. 4-VIII-94- LKV 1995,115 [116].

BVeifG, Beseht. v. 23.11.1988- 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [154]. Ausführlich: Stüer, Kommunalrecht, S. 15 f.; Maurer, Verfassungsrechtliche Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung, in: DVBI. 1995, 1037 [1044], vgl. auch: BVeifG, Beseht. v. 23.11.1988-2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [154] »Die gesetzgeberischen Entscheidungen (sind) auf ihre V ertretbarlceit hin, statt nur auf das Fehlen sachfremder Erwägungen zu überprüfen (...). (Hervorhebung durch den Verfasser). 112 Vgl. hierzu oben Teil 2 B. l. 110 111

62

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

1. Die Garantie der Einrichtung kommunaler Selbstverwaltung auf Kreisebene

Bei dem Terminus »Gemeindeverband« handelt es sich um einen Sammelbegriff, der bis heute ohne feste Konturen geblieben ist 113 und unter dem heute die unterschiedlichsten Organisationseinheiten zusammengefaßt werden 114 • Im rechtssystematischen Sinne versteht man unter Gemeindeverband jeden Zusammenschluß von Gemeinden zu einem Verband, der nicht nur staatliche Aufgaben, sondern vor allem Aufgaben aus dem Bereich der kommunalen S elbstverwaltung wahrnimmt115 • Gemeindeverbände bilden damit Körperschaften kommunaler Art, die gebietlieh über der Ortsgemeinde stehen 116 und deren Wirkungskreis nicht durch Zwecksetzung ad hoc begrenzt ist 117 • Einvernehmen besteht darüber, daß vor allem der Landkreis aufgrund seiner Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion als Gemeindeverband anzusehen istllR, während die Zweckverbände wegen ihres begrenzten Aufgabenkreises nicht als solche anzusehen sind 119• Die Landkreise bilden im Verwaltungsaufbau eine eigene Stufe zwischen den Gemeinden und der staatlichen Verwaltung des Landes. Unter bun-

113

BVeifG, Urt. v. 24.7.1979- 2 BvK 1/78- BVerfGE 52, 95 [110 f.]

Stüer, Verfassungsrechtliche Maßstäbe für die gemeindliche, kreisliehe und regionale Funktionalreform, S. 119 f. 114

m Vgl. dazu: BVeifG, Urt. v. 24.7.1979- 2 BvK 1/78- BVerfGE 52, 95 [110, 116]; Nds. StGH, StGHE 3, 1 [17-19]; Clemens, Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung im Bild der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: StT 1986, 258 [324]. 116 VeifGH Rh. -Pf. , Urt. v. 29.4.1961 - VGH 1/61 - AS 8, 230 [231 f.]; Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 378. 117 Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 83; Stern, Die verfassungsrechtliche Garantie des Kreises, in: Der Kreis, Bd. 1, S. 156 [163]; Stüer, Verfassungsrechtliche Maßstäbe für die gemeindliche, kreisliehe und regionale Funktionalreform, S. 121 ; BVeifG, Urt. v. 24.7.1979- 2 BvK 1/78- BVerfGE 52, 95 [110 ff.]. 118 BVeifG, Urt. v. 24.7.1979 - 2 BvK 1/78 - BVerfGE 52, 95 [112]; Beschl. v. 21.5.1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 [366]; Beschl. v. 6.10.1981 - 2 BvR 384/81 - BVerfGE 58, 177 [196]. Vgl. hierzu auch: Schach, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, in: DVBI. 1995, 1047 [1050]; Schmidt-Aßmann, Perspektiven der Selbstverwaltung der Landkreise, in: DVBI. 1996, 533 [535].

119 BVeifG, Urt. v. 24.7.1979 - 2 BvK 1/78 - BVerfGE 52, 95 [115 f.]; Nds. StGH, Urt. v. 3.6.1980- StGH 2/79- DVBI. 1981, 214 [215].

B. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

63

desstaatlichen Gesichtspunkten bleibt es dennoch bei der Zweiteilung in Bund und Länder 120• Auch die Landkreise bilden keine dritte Ebene innerhalb des Bundesstaates. Vielmehr sind sie aus staatsrechtlicher Sicht ebenso wie die Gemeinden der Landesverwaltung eingeordnet. Für Regelungen, die die Landkreise betreffen, sind deshalb grundsätzlich die Länder zuständig.

2. Kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises Die Selbstverwaltungsgarantie der Landkreise knüpft an die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden an. Deshalb haben grundsätzlich auch die Landkreise das Recht, die ihnen überlassenen Angelegenheiten eigenverantworllich zu verwalten 121 • Nach dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG bestehen aber erhebliche Unterschiede bei der Bestimmung des Aufgabenbereiches der Landkreise. Während Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG den gemeindlichen Aufgabenbereich als Wahrnehmung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sachlich näher umschreibt, spricht Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG lediglich von einem gesetzlichen Aufgabenbereich und verweist damit bezüglich des Aufgabenbereiches der Landkreise auf den Gesetzgeber. Der Wirkungskreis der Gemeindeverbände ist somit im Unterschied zu dem der Gemeinden nicht allzuständig, sondern lediglich gesetzesgeformt 122 • Die Gemeindeverbände haben deshalb auch keine eigene Aufgaben-Zugriffsbefugnis, sondern können gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG nur aufgrund einer positiv-gesetzlichen Aufgabenzuweisung tätig werden. Damit das Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände nicht auf ein »kraftloses Schattendasein« verwiesen wird, muß der Gesetzgeber den

120

Vgl. hierzu bereits oben Teil 2 A. III. I.

BVeifG, Beschl. v. 17.1.1967 - 2 BvL 28/63 - BVerfGE 21, 117 [129]; VeifGH Rh.-Pf., Urt. v. 1.6.1982- VGH 2/81- DÖV 1983, 113 ff.; Maurer, Verfassungsrechtliche Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung, in: DVBI. 1995, 1037 [1046]; Schmidt-Aßmann, Kommuna1recht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht 10, Rdnr. 138. 121

122 BVeifG, Beseht. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 [383] unter Verweis auf: Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83 - BVerfGE 79, 127 [150 f.]; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht10, Rdnr. 138; Stern, Die verfassungsrechtliche Garantie des Kreises, in: Der Kreis, Bd. I, S. 156 [165]; Knemeyer, Erhebung der Kreisumlage, in: NVwZ 1996, 29 [30].

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2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

Kreisen jedoch bestimmte Aufgaben als Selbstverwaltungsaufgaben übertragen123. Nach den Landkreisordnungen 124 in den Bundesländern nehmen die Landkreise ebenso wie die Gemeinden freiwillige Angelegenheiten, weisungsfreie Pflichtaufgaben und Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung bzw. Auftragsangelegenheiten wahr. Soweit deshalb spezielle gesetzliche Aufgabenzuweisungsnormen fehlen, können sich die Kreise bestimmter Aufgaben aufgrund der aufgabenrechtlichen Generalklauseln annehmen, die in allen Kreisordnungen zu finden sindm. Da den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG bereits die Angelegenheiten der »örtlichen« Gemeinschaft zugewiesen werden, ist hierbei zunächst an überörtliche Aufgaben zu denken. Zu den überörtlichen Aufgaben werden solche Aufgaben gezählt, die sich kraft Natur der Sache einer einzelgemeindlichen Wahrnehmung entziehen und daher nur vom Kreis wahrgenommen werden können 126• Hierzu gehören etwa die Aufgaben, die den Bestand und die Funktion des Kreises gewährleisten (sog. kreiskommunale Existenzaufgaben), sowie Aufgaben, die insbesondere wegen ihrer flächen- oder linienbezogenen Qualität nur vom Kreis wahrgenommen werden können (sog. kreisintegrale Aufgaben). Seitjeher zählt man hierzu den Bau und die Unterhaltung der überörtlichen Straßen, die Unterhaltung von Naturparks oder den öffentlichen Personennahverkehr 127 •

123 BVeifG, Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84- BVerfGE 83, 363 [383]; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 28 Rdnr. 169; Schink, Kommunale Selbstverwaltung im kreisangehörigen Raum, in: VerwArch 81 (1990), 385 [399 ff.]; Schmidt-Jortzig, Gemeinde- und Kreisaufgaben, in: DÖV 1993, 973 [979 mit Anm. 43]; v. Mutius, Kommunalrecht, § 4 Rdnr. 142. 124 Vgl. nur: § 2 LKO Bad.-Württ.; Art. 4, 5 Bay. LKO, § 2 LKO Bbg.; § 2 Hess. LKO; § 2 Nds. LKO; § 2 LKO NW; § 2 Sächs. LKO; § 143, 144 Saarl. KSVG; § 2 f. LKO SA; § 2 LKO Rh.-Pf. 125 Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht10, Rdnr. 140. 126 Wagener, Die Städte im Landkreis, S. 233; Schmidt-Jortzig, Kommuna1recht, Rdnr. 589; Schnapp, Zuständigkeitsverteilung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, S. 7; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht10, Rdnrn. 140 f.

127 Weitere Aufzählungen bei: Erichsen, Kommunalrecht, S. 52; v. Mutius/Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 76.

B. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

65

Neben der Wahrnehmung der überörtlichen Aufgaben ist der Kreis aber auch allgemein verpflichtet, die kreisangehörigen Gemeinden zu fördern und zu unterstützen. In bestimmten Bereichen kann deshalb der Kreis Aufgaben wahrnehmen, die inhaltlich zwar einen gemeindlichen Bezug haben, deren Erfüllung aber die Finanz- und/oder die Verwaltungskraft von (einzelnen) kreisangehörigen Gemeinden übersteigt128• Zu diesen ergänzenden Kreisaufgaben gehören insbesondere die Übernahme der Trägerschaft von Alten- und Jugendheimen, Musikschulen, Krankenhäusern oder Volkshochschulen 129• Daneben wirkt der Landkreis aber auch gezielt auf einen Ausgleich der Unterschiede in der Finanz- und Verwaltungskraft zwischen den einzelnen kreisangehörigen Gemeinden hinn°. Solche sogenannten ausgleichenden Kreisaufgaben dienen einer Lastenverteilung unter den kreisangehörigen Gemeinden und bezwecken damit eine gleichmqßige Versorgung der Kreisbevölkerung 131 • Hierunter fallen zunächst die Verwaltungshilfen des Landkreises zugunsten der kreisangehörigen Gemeinden 132 • Darüber hinaus werden auch finanzielle Hilfen zum Ausgleich unterschiedlicher Finanzkraft im kreisangehörigen Raum als zulässig angesehen133. Kommunale Selbstverwaltung auf Kreisebene wird damit herkömmlich mit der Aufgabentrias der übergemeindlichen, ausgleichenden und ergänzenden Aufgaben umschrieben 134•

128 Schoch, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, in: DVBI. 1995, 1047 [1049]; Erichsen, Kommunalrecht, S. 52; Wagener, Die Städte im Landkreis, S. 234; Schnapp, Zuständigkeitsverteilung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, s. 9. 129 Schoch, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, in: DVBI. 1995, 1047 [1049].

130 Vgl. Sclunidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: v. Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht 10, Rdnr. 143. 131 Oebbecke, Gemeindeverbandsrecht Nordrhein-Westfa1en, Rdnr. 159 ff.; Friauf/ W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 34. 132 v. Mutius!Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 78 f.; Friauf/W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 34; Schnapp, Zuständigkeitsverteilung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, S. 10 f.

133 OVG Koblenz, Urt. v. 21.5.1993- 10 C 10178/92 -DVBI. 1993, 895 [LS 1]; Oebbecke, Gemeindeverbandsrecht Nordrhein-Westfalen, Rdnr. 166; Günther, Die Kreisumlage, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, S. 366 [367 f.]; Friauf/W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 35 f. Zustimmend wohl auch Erichsen, Kommunalrecht, S. 53 ff.

5 Inhester

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2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

m. Die Selbstvenvaltungsgarantie der Gemeinden im Vemältnis zur V elfassungsgarantie der Gemeindeverbandsebene Das verfassungsrechtliche Verhältnis der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu den Kreisen gehört seit jeher zu den umstrittenen Gebieten innerhalb des Kommunalrechts 135 • Wegen der Finanzierung über die Kreisumlage ist

134 BVeifG, Beschl. v. 6.10.1981 - 2 BvR 384/81 - BVerfGE 58, 177 [196]; Wagener, Die Städte im Landkreis, S. 232 ff.; Schoch, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, in: DVBI. 1995, 1047 [1049]; Erichsen, Kommunalrecht, S. 52; SchmidtJortzig, Kommunalrecht, Rdnm. 588 ff.; Oebbecke, Gemeindeverbandsrecht Nordrhein-Westfalen, Rdnr. 128 ff.; Henneke, Aufgabenzuständigkeit im kreisangehörigen Raum, S. 29; Friauf/Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 26 ff.; Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 34; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht 10, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rdnm. 141 ff.; Schnapp, Zuständigkeitsverteilung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, S. 7. 135 Zur Situation nach »Rastede«: Ehlers, Die Rechtsprechung zum nordrheinwestfälischen Kommunalrecht der Jahre 1984 - 1989, in: NWVBL 1990, 44 [47 f.]; Schoch, Zur Situation der kommunalen Selbstverwaltung nach der Rasterle-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in VerwArch 81 (1990), 18 ff.; ders., Die Kreise zwischen örtlicher Verantwortung und Regionalisierungstendenzen, in: Henneke/Maurer/Schoch (Hrsg.), Die Kreise im Bundesstaat, S. 9 ff.; ders., Aufgaben und Funktionen der Landkreise, in: DVBI. 1995, 1047 ff.; Henneke, Aufgabenzuständigkeit im kreisangehörigen Raum, S. 10 ff.; Knemeyer, Erhebung der Kreisumlage, in: NVwZ 1996, 29 ff.; Schmidt-Jortzig, Gemeinde- und Kreisaufgaben, in: DÖV 1993, 973 ff.; Beckmann, Die Wahrnehmung von Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben durch die Kreise und ihre Finanzierung durch die Kreisumlage, in: DVBI. 1990, 1193 [1194 ff.]; F. Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 24 ff.; Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie, in: NVwZ 1990, 834 ff.; Schink, Kommunale Selbstverwaltung im kreisangehörigen Raum, in: Verw Arch 81 ( 1990), 385 ff.; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 85 f.; Gem, Deutsches Kommunalrecht, Rdnr. 98; Schmidt-Aßmann, Kommunale Selbstverwaltung "nach Rastede", in: FS für Sendler, S. 121 ff. Vgl. zur Diskussion vor »Rastede« nur: Friauf/Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 6 ff.; Burmeister, Selbstverwaltungsrecht und Finanzhoheit der Kreise, in: Eildienst LKT NW 1983, 43 f.; Blümel, Das verfassungsrechtliche Verhältnis der kreisangehörigen Gemeinden zu den Kreisen, in: VerwArch 75 (1984), 197 ff.; Pappermann, Die Zielrichtung der Selbstverwaltungsgarantie, in: DVBI. 1976, 766 ff.; v. Unrnh, Gemeinsamkeit und Unterschiede der

B. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

67

insbesondere die Wahrnehmung von Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben durch die Landkreise in jüngster Zeit immer wieder Gegenstand von verfassungsgerichtlichen Auseinandersetzungen 136• Danach wird mit der Rüge, eine kompetenzwidrige A ufgabenwahmehmung verursache eine unzulässige Erhöhung der Kreisumlage, Finanzrecht und Zuständigkeitsordnung der Kreise miteinander verbunden 137 • Als Kristallisationspunkt dieser Entwicklung gilt nach allgemeiner Auffassung der »Rastede-Beschluß« des Bundesverfassungsgerichts138, der mit der Ableitung eines Aufgabenverteilungsprinzips aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zugunsten der Gemeinden keinen Zweifel daran ließ, daß die Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben der Landkreise einer Kritik zu unterziehen sind 139•

verfassungsrechtlichen Stellung von kommunalen Selbstverwaltungsträgem, in: DVBI. 1980, 903 ff. 136 Vgl. nur: VerfGH Rh.-Pf., Urt. v. 13.10.1995- VGH N 4/93- DÖV 1996, 248 ff.; BayVerfGH, Urt. v. 4.11.1992-4 B 90.718- DVBI. 1993, 893 ff.; OVG Münster, Urt. v. 28.2.1992- 15 A 1440/88- DÖV 1992, 930 ff. ; OVG Saarbrücken, Beschl. v. 15.9.1993- I W 67/93- DÖV 1994, 438; OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94 - DVBI. 1995, 469 ff.; OVG Koblenz, Urt. v. 21.5.1993 - 10 C 10178/92 DVBI. 1993, 894 ff.; Urt. v. 8.3.1994 - 7 A 10437/93 - DÖV 1995, 161 ff.; VG Wiesbaden, Urt. v. 16.6.1993 - Ill/3 E 593/92 - der Iandkreis 1993, 465; VG Würzburg, Urt. v. 23.2.1994 - W 2 K 93.34 - BayVbl. 1994, 412 ff.; VG Meiningen, Beschl. v. 25.5.1993 - SU 2 S 92/349 - LKV 1994, 186 ff.; VG Koblenz, Urt. v. 15.12.1992- 2 K 2331/91.KO- DVP 1993, 202 ff. 137 Hierzu: Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 16 f.; Knemeyer, Erhebung der Kreisumlage, in: NVwZ 1996, 29. 138

BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988- 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 ff.

Zu diesem Befund ausführlich: Schach, Aufgaben und Funktionen der Landkreise, in: DVBI. 1995, 1047 [1049]; ders., Zur Situation der kommunalen Selbstverwaltung nach der Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in: VerwArch 81 (1990), 18 [26 ff.]; Ehlers, Die Rechtsprechung zum nordrhein-westfälischen Kommunalrecht der Jahre 1984 - 1989, in: NWVBL 1990, 44 [47 f.]; Schink, Kommunale Selbstverwaltung im kreisangehörigen Raum, in: VerwArch 81 (1990), 385 [394 ff.]; Frers, Zum Verhältnis zwischen Gemeinde und Gerneindeverband, in DVBI. 1989, 449 ff. 139

s•

68

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

1. Das Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden

Bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben lassen sich die Zuständigkeitshereiche der kreisangehörigen Gemeinden sowie der Landkreise nicht immer eindeutig abgrenzen 140• Vor dem »Rastede-Beschluß« des Bundesverfassungsgerichts gab es jedoch keine verbindliche Kriterien, nach denen bestimmte Selbstverwaltungsaufgaben grundsätzlich von den Gemeinden, andere dagegen grundsätzlich von den Kreisen wahrzunehmen sind. Auf der Grundlage einesfunktionalen Selbstvenvaltungsverständnisses 141 hob das Bundesverwaltungsgericht in seinem »Rastede-Urteil« 142 vor allem die Frage nach der Art der Aufgabendurchführung im Gegensatz zur Frage nach der Trägerschaft einer A ufgahe hervor. Art 28 Abs. 2 GG sollte danach in erster Linie nicht die Aufgabendurchführung durch einen bestimmten Verwaltungsträger, sondern dieArtder A ufgahenerfüllung im Wege der bürgerschaftliehen Selbstverwaltung schützen. Im kreisangehörigen Raum sei von einem einheitlichen kommunalen Leistungsniveau zur Erfüllung kommunaler Aufgaben auszugehen, in dem die kommunalen Aufgaben von den Gemeinden und Kreisen gemeinsam zu bewältigen seien 143 • Kommunale Selbstverwaltung wurde danach lediglich als »Gesamterscheinung im Staate« 144 gewährleistet. An die Stelle eigenverantwortlicher Aufgabenerfüllung durch die Gemeinden trat lediglich ein kommunales Partizipationsrecht an höherstufigen Entscheidungs- und Pla-

140

Schoch, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, S. 38.

Vgl. hierzu: Pappennann, Die Zielrichtung der Selbstverwaltungsgarantie, in: DVBI. 1976, 766 ff.; dens., Zum Problem der Sonderstellung größerer Städte im Kreis, in: VerwArch 65 (1974), 163 [172 f.]; Roters, in: von Münch (Hrsg.), GG, Bd. 1, Art. 28 Rdnr. 61 ff.; Schnapp, Zuständigkeitsverteilung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, S. 33 ff.; Schmidt-Aßmann, Der Ausbau der Kreisplanung in Stufen, in: DVBI. 1975, 4 [7]; Richter, Verfassungsprobleme der kommunalen Funktionalreform, S. 54; Koch/Steinmetz, Grundlagen des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung, in: JA 1982, 386 [391 f.]. 141

142 BVerwG, Urt. v. 4.8.1983- 7 C 2.81 - BVerwGE 67, 321 [324 ff.]. Vgl. hierzu kritisch: Ehlers, Die Rechtsprechung zum nordrhein-westfalischen Kommunalrecht der Jahre 1984 - 1989, in: NWVBL 1990, 44 [47]; v. Mutius, Kommunalrecht, § 4 Rdnr. 174.

143

BVerwG, Urt. v. 4.8.1983-7 C 2.81 - BVerwGE 67, 321 [324 ff.].

Schnapp, Zuständigkeitsverteilung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, S. 33. 144

B. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

69

nungsprozessen, so daß den Gemeinden bei Aufgabenverlagerungen auf den Kreis ein wirksamer Rechtsschutz versagt blieb. Diese Auffassung verkannte Charakter und Zielrichtung der verfassungsrechtlichen Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung. Kommunale Selbstverwaltung mag ursprünglich allein als Abwehrrecht gegen den Staat gerichtet gewesen sein. Mit der Einbindung der Kommunen in den demokratischen Staat wurde diese Sichtweise jedoch überwunden 145 • Im demokratischen Bundesstaat ist die Einrichtung kommunaler Selbstverwaltung Ausdruck einer verfassungsrechtlichen Grundentscheidung für eine dezentrale Organisation im Staat und damit nicht lediglich staatsgerichtet146• Entsprechend dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ist deshalb grundsätzlich davon auszugehen, daß der Gesetzgeber den Gemeinden einen alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich zu sichern hat, während die Gemeindeverbände das Recht der Selbstverwaltung (nur) innerhalb ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches haben. Der Gesetzgeber hat danach zwar den Gemeindeverbänden bestimmte Aufgaben als Selbstverwaltungsaufgaben zu übertragen 147, im Gegensatz zu den Gemeinden sichert Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG den Gemeindeverbänden aber keinen bestimmten Aufgabenbereich zu. Das Bundesverfassungsgericht hebt deshalb auch in seinem Rastede-Beschluß ausdrücklich hervor, daß den Gemeinden und Landkreisen unterschiedliche Aufgabenbereiche verfassungsrechtlich zugeordnet sind und sich ein Verbundmodell auf der Grundlage eines funktionalen Selbstverwaltungsverständnisses verbietet148 • Die Zuständigkeit bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise kann demnach nur so weit reichen, wie die bundesverfassungsrechtliche Verbürgung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG nicht eine Zuständigkeit der (kreisangehörigen) Gemeinden verlangt149• Hierbei ist davon auszugehen, daß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG auch außerhalb des Kernbereichs der Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung ein veifassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip enthält, das der Gesetzgeber bei Aufgabenverlagerungen mit örtlichem Charakter

145

Vgl. oben 2. Teil A. II. 2.

146

Vgl. oben 2. Teil A. II. 2.

147

S. oben 2. Teil A. III. I.

14R

BVeifG, Beschl. v. 23.11.1988-2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [152].

149 Vgl. hierzu BVeifG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83 - BVerfGE 79, 127 [152].

70

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

im Sinne einer Zuständigkeitsregel zugunsten der Gemeinden berücksichtigen muß 150• Damit ist das Spannungsverhältnis zwischen bürgernaher Verwaltung der Gemeinde und effizienter Verwaltung durch den Landkreis zugunsten der gemeindlichen Selbstverwaltung aufzulösen.

2. Restriktive Wahrnehmungsbefugnis von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben durch die Kreise

Aus der Erkenntnis, daß den Gemeinden und den Landkreisen unterschiedliche Aufgabenbereiche verfassungsrechtlich zugeordnet sind und Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden begründet, wird häufig auf die Unzulässigkeit der Wahrnehmung der Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben durch die Landkreise geschlossen 151 • Das Prinzip der Aufgabenverteilung zugunsten der Gemeinden richtet sich jedoch in erster Linie gegen den Entzug von Gemeindeaufgaben durch den zuständigkeitsverteilenden Gesetzgeber. Das Ziel in der Sache, eine Angleichung des kommunalen Leistungs- und Lebensniveaus im kreisangehörigen Raum, wird damit aber nicht verworfen 152 • Vielmehr geht das Bundesverfassungsgericht weiterhin davon aus, daß den Landkreisen im Verhältnis zu den kreisangehörigen Gemeinden nach der Struktur des Art. 28 Abs. 2 GG eine Ergänzungsund Ausgleichfunktion zukommt. Das Gericht billigt deshalb dem Landesgesetzgeber auch ausdrücklich das Recht zu, den Kreisen die Erledigung überörtlicher Aufgaben zu übertragen, die im Gebiet kreisfreier Städte noch als örtliche zu qualifizieren sind, um so ein Leistungsgefälle zwischen Stadt und Land zu

150 BVeifG, Beschl. v. 23.1l.1988 - 2 BvR 1619/83 - BVerfGE 79, 127. Vgl. neuerdings auch BVerwG, Urt. v. 18.5.1995- 7 C 58.94- BVerwGE 98, 273 [275].

151 Schmidt-Jortzig, Gemeinde- und Kreisaufgaben - Funktionsordnung des Kommunalbereichs nach "Rastede", in: DÖV 1993, 973 [981]; Beckmann, Die Wahrnehmung von Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben durch die Kreise und ihre Finanzierung durch die Kreisum1age, in: DVBI. 1990, 1193 [1196 ff.]; Frers, Zum Verhältnis zwischen Gemeinde und Gemeindeverband, in DVBI. 1989, 449 [451 ff.]. 152 Schoch, Die Kreise zwischen örtlicher Verantwortung und Regionalisierungstendenzen, in: Henneke/Maurer/Schoch (Hrsg.), Die Kreise im Bundesstaat, S. 9 [28 f.].

B. Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung

71

mindern oder auszugleichen 153• Die Wahrnehmung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben durch die Landkreise wird folglich im Grundsatz auch weiterhin bundesverfassungsrechtlich anerkanne 54• Vor dem Hintergrund des Prinzips der Aufgabenverteilung zugunsten der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG darf die Tätigkeit der Landkreise allerdings nicht dazu führen, daß der Landkreis durch eine intensive, überzogene Wahrnehmung der Ergänzungsund Ausgleichsaufgaben die Erledigung der örtlichen Aufgaben faktisch an sich ziehen kann ISS. Der Inhalt und Umfang der Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben muß sich somit als sachlich gebotene Regelung im Hinblick auf die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse darstellen 156• Die Landkreise sind damit zwar grundsätzlich befugt, Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben wahrzunehmen, die Kompetenz zur Wahrnehmung einer entsprechenden Aufgabendurchführung muß jedoch restriktiver als in der Vergangenheit ausgelegt werdenlS7, wo oftmals Erwägungen der bloßen Effizienz und Ökonomie dazu geführt hatten, daß Kreise gemeindliche Aufgaben an sich gezogen hattenm. Besonderen Restriktionen unterliegen deshalb auch die Finanzhilfen zum Ausgleich unterschiedlicher Finanzkrqft der kreisangehörigen Gemeinden, deren früher attestierte rechtliche Unbedenklichkeit nicht länger aufrecht erhalten werden kann. Ein solcher zweiter kommunaler Finanzausgleich würde das System der staatliche Zuweisungen nach den Finanzausgleichgesetzen konterkarieren und ist demnach unzulässig.

1s3 BVeifG, Beschl. v. 23.11.1988- 2 BvR 1619/83- BVerfGE 79, 127 [152]. In diesem Zusammenhang verweist das BVerfG auf seine vorangegangene Rechtsprechung in der es die Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion der Landkreise festlegt.

1s4 So auch: OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994 - 2 K 4/94 - DVBI. 1995, 469 [474]; OVG Kablenz, Urt. v. 21.5.1993 - 10 C 10178/92 - DVBI. 1993, 894 [899]; VG Wiesbaden, Urt. v. 16.6.1993 -III/3 E 593/92 - der Iandkreis 1993, 465 [466]; Schach, Die Kreise zwischen örtlicher Verantwortung und Regionalisierungstendenzen, in: Henneke/Maurer/Schoch (Hrsg.), Die Kreise im Bundesstaat, S. 9 [29]; ders., Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, S. 50; Schmidt-Aßmann, Kommunale Selbstverwaltung "nach Rastede", in: FS für Sendler, S. 121 [130]. tss OVG Kablenz, Urt. v. 21.5.1993- 10 C 10178/92- DVBI. 1993, 894 [898].

s

1 6

OVG Kablenz, Urt. v. 21.5.1993 - 10 C 10178/92- DVBI. 1993, 894 [899].

Schmidt-Aßmann, Kommunale Selbstverwaltung "nach Rastede", in: FS für Sendler, S. 121 [130]; Beckmann, Die Wahrnehmung von Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben durch die Kreise und ihre Finanzierung durch die Kreisumlage, in: DVBI. 1990, 1193 [1197 f.]. tss Schach, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, S. 51. ts7

72

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

C. Die Finanzhoheit als Kernstück der Garantie kommunaler Selbstverwaltung Art. 28 Abs. 2 GG ist verfassungsrechtlicher Ausdruck der Einbindung der Kommunen in den demokratisch strukturierten Staat. Als institutionelle Garantie umfaßt das Recht kommunaler Selbstverwaltung neben der Gewährleistung eines bestimmten Aufgabenbereiches auch die Garantie, die Aufgaben in eigener Verantwortung zu regeln. Damit wird den Gemeinden und Gemeindeverbänden ein Handlungs- und Entfaltungsspielraum zugesichert, der von staatlicher Einflußnahme frei zu sein hat und nur auf Rechtmäßigkeit überprüft werden kann. Die verfassungsrechtlich garantierte Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung liefe jedoch leer, wenn sich für die kommunalen Gebietskörperschaften aus Art. 28 Abs. 2 GG keine Verbürgungen im Finanzwesen ergeben würden.

I. Die Finanzhoheit als Ausdruck der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden und Gemeindeverl>ände Im Zuge der Verfassungsreform vom 27. Oktober 1994 wurde mit Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG eine Regelung in das Grundgesetz eingefügt, wonach die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung umfaßt 159• Diese verfassungsrechtliche Grundaussage ist jedoch seit jeher dem Gewährleistungsbereich des Art. 28 Abs. 2 GG zugeordnet worden 160. Die Ergänzung des Wortlautes des Art. 28 Abs. 2 GG stellt deshalb keine Erweiterung des Selbstverwaltungsrechts der Kommunen dar, sondern dient nur der Klarstellung 161 • Die bestehenden Schwierigkeiten, die Elemente der finanziellen Eigenverantwortung zu bestimmen, sind

1s9 BT-Drucks. 12/6000, S. 46 ff., vgl. hierzu: Henneke, Die vorgebliche "Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung" durch die Empfehlungen der Gemeinsamen Verfassungskommission aus der Sicht der Kreise, in: Die Kreise im Bundesstaat, S. 61 ff.

Vgl. nur: VerfGH Rh.-Pf., Urt. v. 5.12.1977- VGH 2174- DVBI. 1978, 802; VerfGH NW, Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92- DVBI. 1993, 1205. 100

Nach dem Willen der Gemeinsamen Verfassungskommission sollte lediglich der Aspekt der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen »stärker als bisher zum Ausdruck gebracht werden«, vgl. BT-Drucks. 12/6000, S. 48. 161

C. Die kommunale Finanzhoheit

73

daher durch die Einfügung des Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG weder gelöst noch erleichtert worden 162•

1. Die Finanzhoheit des Staates als besondere Seite der allgemeinen Staatshoheit Im modernen Leistungs- und Finanzstaat ist die Verfügungsmacht über Geld reale Voraussetzung, politische Ziele und Vorstellungen durchzusetzen 163 • Die staatliche Beschaffung von Geldmitteln, insbesondere durch die Erhebung von Steuern, geschieht deshalb nicht um ihrer selbst willen, sondern um die darüber stehenden Staatsaufgaben zu finanzieren. Im Gegensatz zu anderen sekundären staatlichen Aufgaben ist die Geldmittelbeschaffung aber so urnfang- und inhaltsreich, daß Albert Hensel mit Recht von einem selbständigen Hoheitsrecht des Staates auf dem Gebiet des Finanzwesens sprach 164 • Hensel verstand die Finanzhoheit als eine besondere Seite der allgemeinen Staatshoheit und bezeichnete sie als die »Fähigkeit eines Staates, sich die zur Erfüllung seiner Aufgaben notwendigen Geldmittel nach eigenem Wunsch und Willen zu beschaffen« 165 • Die Finanzhoheit ist danach nicht nur Ausdruck der Souveränität des Staates, sondern zugleich auch Kennzeichen für die Zusammenfassung aller rechtlichen Befugnisse auf finanzwirtschaftlichem Gebiet, die den inneren Aufbau der Finanzwirtschaft eines Staates bestimmen 166• In der Regel wird die Finanzhoheit sogleich auf die von ihr umschlossenen Grundformen der finanziellen Kompetenzen eines Trägers öffentlicher Ver-

162 Löwer, in: von Münch!Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 88; Schoch, Die Kreise zwischen örtlicher Verantwortung und Regionalisierungstendenzen, in: Henneke/Maurer/Schoch (Hrsg.), Die Kreise im Bundesstaat, S. 9 [15}. 163 Dazu näher: Birlc, Steuerrecht I- Allgemeines Steuerrecht, § 1 Rdnr. 1; Kirchhof, Die kommunale Finanzhoheit, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, S. 3; Rodi, Die Rechtfertigung von Steuern als Verfassungsproblem, S. 28 ff. 164 Hensel, Der Finanzausgleich im Bundesstaat in seiner staatsrechtlichen Bedeutung, S. l4 f. V gl. hierzu auch: Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 10 ff.

165 Hensel, Der Finanzausgleich im Bundesstaat in seiner staatsrechtlichen Bedeutung, S. 14 f. 166 Vgl. hierzu auch: Blümich, Finanzen und Steuern, in: Bücherei des Steuerrechts, Bd. 2, S. 14 ff.

74

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

waltung zurückgeführt167 . Danach enthält die Finanzhoheit in formeller Hinsicht zunächst das Recht zur selbständigen, eigenverantwortlichen Haushaltsführung (Haushaltshoheit). In materieller Hinsicht wird zwischen der Einnahme- und der Ausgabenhoheit unterschieden. Während die Ausgabenhoheit die freie Verfügungsbefugnis des Trägers öffentlicher Verwaltung über die ihm zustehenden Finanzmittel zusammenfaßt, berechtigt die Einnahmehoheit zur eigenverantwortlichen Gestaltung einer Einnahmepolitik unter Verwendung von Hoheitsbefugnissen168. Der Staat hat hierbei über die Erschließung einer Steuerquelle, die Höhe des Steuersatzes sowie der Orientierung an finanzpolitische, volkswirtschaftliche, sozialpolitische und steuertechniche Erwägungen einen weitgehenden Gestaltungsspielraum. Unter dem Begriff der Einnahmehoheit werden diejenigen Rechte zusammengefaßt, die mit der staatlichen Inanspruchnahme einer Finanzquelle zusammenhängen. Hierzu gehört vor allem das Recht, die Staatsbürger per Gesetz zu Steuerleistungen heranzuziehen. Die Einnahmehoheit umfaßt daher notwendig die Befugnis, die Ausschöpfung einer Steuerquelle zu regeln und zu verwalten. Zu den Garantieobjekten der staatlichen Einnahmehoheit gehören deshalb die Gesetzgebungshoheit, die Ertragshoheit sowie die Verwaltungshoheit für die Erhebung von Steuern. Die Einnahmehoheit bildet damit die wesentliche Grundlage der staatlichen Macht. Im zweigliedrigen Bundesstaat müssenjedoch Bund und Länder gleichermaßen zu einer eigenverantwortlichen Gestaltung einer Einnahmepolitik unter Verwendung von Hoheitsbefugnissen im Stande sein. Mit der Verteilung der Staatsgewalt auf die beiden Ebenen Zentralstaat und Gliedstaaten wird deshalb im Bundesstaat auch die Einnahmehoheit auf Bund und Länder verteilt. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes enthält hierzu in den Art. 105 ff. für die einzelnen Steuern und Steuerarten detaillierte verfassungsrechtliche Vorgaben.

167 Vgl. W endt, Finanzhoheit und Finanzausgleich, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, § 104 Rdnr. I ff.; Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 48 f.; Thiem , Kommunale Finanzwirtschaft, S. 23; Rosenschon, Gemeindefinanzsystem und Selbstverwaltungsgarantie, S. 17. 168 Hierzu: Thiem, Kommunale Finanzwirtschaft, S. 23.

C. Die kommunale Finanzhoheit

75

2. Der Inhalt der Garantie finanzieller Eigenverantwortung gemäß Art. 28 A bs. 2 S. 3 GG Nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes ging man in der Staatsrechtslehre169 sowie in der verfassungs- 170 und verwaltungsgerichtlichen 171 Rechtsprechung schon bald davon aus, daß zwischen finanzieller Eigenverantwortung und substanzhafter Selbstverwaltung ein untrennbarer Zusammenhang besteht und zum Kern der Selbstverwaltungsgarantie auch eine kommunale Finanzhoheit gehört. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG setzt danach in finanzieller Hinsicht nicht

169 Vgl. nur: Birldlnhester, Die verfassungsrechtliche Rahmenordnung des kommunalen Finanzausgleichs, in: DVBI. 1993, 1281 f.; Hoppe, Problerne des verfassungsrechtlichen Rechtsschutzes der kommunalen Selbstverwaltung, in: DVBI. 1995, 179 [ 182 f.]; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland2, Bd. I, [S. 413]; Grawe11, Die Kommunen im Länderfinanzausgleich, S. 26 ff.; P. Kirchhof, Die kommunale Finanzhoheit in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, S. 3 ff.; Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 15 II. Rdnr. 729; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 88 ff.; Pieroth, in: Jarass/Pieroth GG, Art. 28 Rdnr. 7 a; Thiem, Kommunale Finanzwirtschaft, S. 28; v. Mutius, Kornrnunalrecht, § 7 Rdnr. 400; Fischer-Menshausen, in: von Münch (Hrsg.), GG, Art. 106 Rdnr. 32 ff.; Gern, Deutsches Kornrnunalrecht, Rdnr. 661; Weber, Staatsund Selbstverwaltung in der Gegenwart, S. 45.

170 Vgl. nur BVeifG, Beschl. v. 21.51968- 2 BvL 2/61- BVerfGE 23, 353 [365];

Beschl. v. 10.6.1969-2 BvR 480/61- BVerfGE 26, 172 [180 ff.]; Beschl. v. 24.6.1969 - 2 BvR 446/64- BVerfGE 26, 228 [244]; Urt. v. 24.7.1979- 2 BvK 1/78- BVerfGE 52, 95 [117]; Beschl. v. 15.10.1985- 2 BvR 1808, 1809, 1810/82- BVerfGE 71, 25 [36]; BayVeifGH, Urt. v. 3.6.1959- Vf. 1, 24- VII-52 -VGHE (N.F.) 12, 48 [54 ff.]; Urt. v. 15.12.1988 - Vf. 70-VI-86 - DVBI. 1989, 308 [309]; VeifGH NW, Urt. v. 7.7.1956- VGH 5/55- DÖV 1956, 696; Urt. v. 4.3.1983- VGH 22/81- DVBI. 1983, 714; Urt. v. 19.7.1985- VGH 22/83- DVBI. 1985, 1306; Urt. v. 16.12.1988- VGH 9/87- DVBI. 1989, 151 [152]; Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92- DVBI. 1993, 1205; StGH Bad.-Wüm., Urt. v. 14.10.1993- GR 2/93- DVBI. 1994,206 [207]; VeifGH Rh.Pf., Urt. v. 5.12.1977- VGH 2/74- DVBI. 1978, 802; Urt. v. 8.5.1985- VGH 2/84AS 19, 339 [343]; Urt. v. 18.3.1992- VGH 2/91 - DVBI. 1992, 981; Nds. StGH, Beschl. v. 15.8.1995- StGH 2/93 u.a.- DVBI. 1995, 1175.

171 Vg1 nur: OVG Münster, Urt. v. 26.10.1979- XV A 374/78- DVBI. 1980, 763

[764]; Urt. v. 15.12.1989- 15 A 436/86- NVwZ 1990,689 [690]; OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94- DVBI. 1995, 469 [470]; OVG Koblenz, Urt. v. 8.3.1994- 7 A 10437/93- DÖV 1995, 161; OVG Lüneburg, Urt. v. 15.2.1986- 2 OVG A 98/82DVBI. 1986, 1063 ff.; VG Wün;burg, Urt. v. 23.2.1994- W 2 K 93.34- BayVbl. 1994, 412 ff.

76

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

nur das Recht zur Erstellung eines eigenen Haushaltsplanes, sondern darüber hinaus auch die Befugnis zur Disposition über die zur Aufgabenerfüllung zugewiesenen Einnahmen sowie zu einer eigenen Vermögensverwaltung voraus172. Die Berechtigungen aus der kommunalen Haushalts- und Ausgabenhoheit wären aber faktisch wirkungslos, wenn die Gemeinden und Gemeindeverbände nicht auch das Recht zur eigenverantwortlichen Gestaltung einer Einnahmepolitik zuerkannt würde. Einvernehmen besteht deshalb darüber, daß zu den Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortlichkeit der Kommunen gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG auch eine kommunale Einnahmehoheit gehört 173 . Die kommunale Finanzhoheit erscheint danach als Kehrseite der Garantie kommunaler Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Finanzen. Der Einbezug der kommunalen Gebietskörperschaften in das System der vertikalen Steuerertragsaufteilung läßt daher auf den ersten Blick darauf schließen, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände zumindest im bundesstaatliehen Finanzausgleich als selbständige dritte Ebene etabliert werden. Der Inhalt der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß die kommunale Finanzhoheit in einem abgeleiteten Verhältnis und nicht in einem Verhältnis der gleichwertigen Nebenordnung zur staatlichen Finanzhoheit besteht. Im zweigliedeigen Bundesstaat sind die Kommunen uneingeschränkt in den Bereich organisierter Staatlichkeit eingefügt. Gegenstand des kommunalen Selbstverwaltungsrechts sind nicht die »eigenen Rechte« der kommunalen Gebietskörperschaften, sondern lediglich die von der staatlichen Ebene »abgeleiteten Rechte« 174• Eine dem staatlichen Steuererhebungsrecht vergleichbare Berechtigung können deshalb die Gemeinden und Gemeindeverbände als Träger (bloß) abgeleiteter Staatsgewalt

172 Vgl. hierzu nur: Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 28 Rdnr. 157; Löwer, in: von Münch!Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 94; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Kommunalrecht 10, Rdnr.127; P. Kirchhof, Die kommunale Finanzhoheit, in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, s. 3 ff.

173 BVeifG, Beseht. v. 21.5.1968- 2 BvL 2/61- BVerfGE 23, 353 [369]; Beseht. v. 15.10.1985- 2 BvR 1808, 1809, 1810/82- BVerfGE 71 , 25 [36]; VeifGH Rh.-Pf., Urt. v. 18.3.1992- VGH 2/91- DVBI. 1992, 981 ; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 94. 174

Vgl. dazu oben Teil 2 B. I.

C. Die kommunale Finanzhoheit

77

aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht herleiten 175 • Ein selbständiges Steuererhebungsrecht ist aber auch nicht unabdingbare Voraussetzung für das Funktionieren der kommunalen Selbstverwaltung. In seiner umfassenden Bedeutung ist deshalb der Begriff der Finanzhoheit ausschließlich auf die Rechte des Staates bezogen und auf die kommunale Ebene nicht übertragbar. Daß sich der Begriff dennoch eingebürgert hat, beruht auf der besonderen Bedeutung, die der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden und Gemeindeverbände innerhalb der bundesstaatlichen Ordnung zugesprochen wird.

3. Die Grenzen der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen Die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahme- und Ausgabenhoheit im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens ist elementare Voraussetzung für die eigenverantwortliche Verwaltung der den kommunalen Gebietskörperschaften verfassungsrechtlich garantierten Aufgaben. Könnte eine Gemeinde nicht darüber entscheiden, wie sie die Mittel, die ihr im Rahmen ihrer Einnahmehoheit zufließen im einzelnen verwenden will, entfiele die Möglichkeit zu einer kraftvoll-eigenverantwortlichen Betätigung. Es wäre deshalb mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG nicht vereinbar, wenn der Gesetzgeber den kommunalen Gebietskörperschaften die rechtlichen Mittel zur Verwirklichung der finanziellen Eigenverantwortung vorenthalten würde. Innerhalb dieses Rahmens kann der Gesetzgeber jedoch auch die Ausprägungen der kommunalen Finanzhoheit näher umschreiben und im einzelnen festlegen 176 • Wegen des untrennbaren Zusammenhangs mit dem Recht der Selbstverwaltung erstreckt sich die Finanzhoheit der kommunalen Gebietskörperschaften nur innerhalb der Grenzen des Art. 28 Abs. 2 GG 177 • Die kommunale Finanzhoheit besteht somit nicht absolut, sondern nur nach Maßgabe der Gesetze. Wie bei der Selbstverwaltungsgarantie ist daher auch bei der kommunalen Finanz-

175

Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, An. 28, Rdnr. 92.

176

BayVeifGH, Urt. v. 15.12.1988- Vf. 70-VI-86- DVBI. 1989, 308 [309].

177

BayVeifGH, Entsch. v. 27.2.1997- Vf. 17- VII- 94- BayVBI. 1997, 303 [305].

78

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

hoheitzwischen einem inneren und einem äußeren Bereich zu unterscheideni1R. Der innere Bereich vermittelt einen absoluten Schutz gegenüber Eingriffen, während für den äußeren Bereich lediglich ein relativer Schutz besteht 179• Im Bereich der kommunalen Finanzhoheit erweist sich jedoch eine Abgrenzung zwischen den beiden Bereichen des Selbstverwaltungsrechts als problematisch, weil hier quantitative Aussagen kaum eindeutig möglich sind 180• Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß die kommunale Finanzhoheit als sektorale Gliederung der kommunalen Selbstverwaltung 181 lediglich in ihrem Grundgedanken und nicht in ihren Einzelausprägungen verfassungsrechtlich geschützt ist. Die Landesgesetzgeber haben daher bei der Regelung der kommunalen Befugnisse auf finanzwirtschaftlichem Gebiet einen weiten Gestaltungsspielraum. Die finanzielle Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden und Gemeindeverbände als Institution darf aber durch Minderung der Einnahmen weder beseitigt noch im Kern derart ausgehöhlt werden, daß sie nur noch de jure nicht aber mehr de facto besteht182• Ein Verstoß gegen die Garantie kommunaler Selbstverwaltung liegt deshalb vor, wenn die Art und Weise, in der die Ausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften mit Finanzmitteln geregelt ist, den Kommunen keinen substantiellen Spielraum zu eigenverantwortlicher Gestaltung beläßt 183 •

178 Vgl. hierzu: BVeifG, Beschl. v. 21.5.1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 [365]; Beschl. v. 10.6.1969- 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 [181]; Urt. v. 24.7.1979 - 2 BvK 1n8- BVerfGE 52, 95 [117]. 179

Vgl. dazu oben 2. Teil B. I. 2.

180

Vgl. hierzu BVeifG, Beseht. v. 10.6.1969- 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172

[182]. 181

Vgl. hierzu bereits oben 2. Teil B. I. 2.

Birk/lnhester, Die verfassungsrechtliche Rahmenordnung des kommunalen Finanzausgleichs, in: DVBI. 1993, 1281 [ 1282]; W ixforth, Die gemeindliche Finanzhoheit und ihre Grenzen, S. 30. 182

Vgl.: BVeifG, Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84- BVerfGE 83, 363 [387]. Hierzu auch: Radi, Die Rechtfertigung von Steuern als Verfassungsproblem, S. 168 f.; Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 67. 183

C. Die kommunale Finanzhoheit

79

D. Der Ampruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Grundlage der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen Die Gewährleistung einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens wäre für die kommunalen Gebietskörperschaften faktisch wirkungslos, wenn diese Rechte durch Vorenthaltung der nötigen finanziellen Mittel ausgetrocknet werden könnten. Die Garantie, einen bestimmten Kreis von Aufgaben in eigener sachlicher und finanzieller Verantwortung zu erfüllen, verlangt deshalb auch eine gewisse Ausstattung mit Finanzmitteln. Aus Art. 28 Abs. 2 GG und den landesverfassungsrechtlichen Finanzierungsvorschriften ergibt sich jedoch kein bezifferbarer Anspruch oder ein nach quantifizierbaren Maßstäben bestimmtes Finanzausgleichvolumen, das den kommunalen Gebietskörperschaften zur Verfügung stehen muß.

1. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Bestandteil der Garantie kommunaler Selbstverwaltung

Die kommunalen Gebietskörperschaften sind nur auf der Basis einer hinreichenden Finanzausstattung in der Lage, ihre finanzielle Eigenverantwortlichkeit zu entfalten. Die Staats- 184 und Verfassungsgerichtshöfe 185 der Länder186 so-

184 StGH Bad.-Württ., Urt. v. 2.6.1956- StGH 1/55- VBIBW 1956, 168 [169]; Urt. v. 1.7.1972 -GR 5171 u.a. - ESVGH 22, 202 [205 f.]; Urt. v. 14.10.1993- GR 2/93VBIBW 1994, 12 [15]; Urt. v. 10.11.1993 - GR 3/93 - VB1BW 1994, 52 [56]; Nds.StGH, Beschl. v. 15.8.1995 - StGH 2/93 u.a. - DVBI. 1995, 1175. 185 Vgl. nur: BayVeifGH, Entsch. v. 27.2.1997- Vf. 17- VII- 94- BayVBI. 1997, 303 [304]; Urt. v. 15.12.1988 - Vf. 70-VI-86 - VGHE (N.F.) 41 II 140; Urt. v. 18.1.1952- Vf. 97-VII-50- VGHE (N.F.) 5 II 1 [9]; Urt. v. 3.6.1959- Vf. 1, 24-VII-52 - VGHE (N.F.) 12,48 [54 f.] ; VeifGH NW, Urt. v. 23.3.1965- VGH 9/62- OVGE 19, 297 [306]; Urt. v. 15.2.1985- VGH 17/83- DVBI. 1985, 685 [686]; Urt. v. 19.7.1985VGH 22/83- DVBI. 1985, 1306; Urt. v. 16.12.1988- VGH 9/87- DVBI. 1989, 151 [152]; Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92- DVBI. 1993, 1205 f.; VeifGH Rh.-Pf, Urt. v. 5.12.1977- VGH 2n4- DVBI. 1978, 802; Urt. v. 8.5.1985- VGH 2/84- AS 19, 339 [341]; Urt. v. 18.3.1992- VGH 2/91- DVBI. 1992, 981; Urt. v. 18.3.1992- VGH 3/91NVwZ 1993, 159 [160].

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2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

wie die StaatsrechtslehrelR7 gehen deshalb davon aus, daß aus der Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG auch ein Anspruch auf eine angemessene Ausstattung mit Finanzmitteln abzuleiten ist. Demgegenüber hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung bislang ausdrücklich offengelassen, ob das durch Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden und Gemeindeverbänden gewährleistete Selbstverwaltungsrecht auch einen Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfaßt188 • Es hat aber festgestellt, daß die Länder gehalten sind, für eine aufgabengerechte Finanzausstattung ihrer Kommunen zu sorgen 189• Ein Land mit Kommunen von geringerer eigener Finanzkraft müsse deshalb seine Finanzkraft stärker für deren Finanzausstattung einsetzen als ein Land mit

186 Zur Rechtsprechung der Verwaltungsgerichtsbarkeit OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94- DVBI. 1995,469 [471]; OVG Koblenz, Urt. 25.9.1985- 10 C 48/84 - DVBl. 1986, 249. 187 Birkllnhester, Die verfassungsrechtliche Rahmenordnung des kommunalen Finanzausgleichs, in: DVBl. 1993, 1281; Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwortung für gesetzgebefisch veranlaßte kommunale Aufgaben, S. 177 ff.; P. Kirchhof, Rechtliche Rahmenbedingungen des kommunalen Finanzausgleichs, in: Hoppe (Hrsg.), Reform des kommunalen Finanzausgleichs, S. I [6]; ders., Die kommunale Finanzhoheit, in: Püttner (Hrsg.) Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, S. 3 ff.; Stern, in: Banner Kommentar, GG, Art. 28 Rdnm. 76, 151 ff.; Hoppe, Der Anspruch der Kommunen auf eine aufgabengerechte Finanzausstattung, in: DVBI. 1992, 117 [118]; Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 89; Fischer-Menshausen, in: von Münch (Hrsg.), GG, Art. 106 Rdnr. 32; Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 15 Rdnr. 731; ders., Der Finanzbedarf kommunaler Gebietskörperschaften, in NdsVBl. 1994, 49 ff.; v. Mutius/Henneke, Kommunale Finanzausstattung und Verfassungsrecht, S. 30 f.; v. Mutius, Kommunalrecht, § 7 Rdnr. 402; Schmidt-Jortzig, Aktuelle Perspektiven der kommunalen Finanzverfassung, in: DÖV 1978, 705 ff.; ders., Kommunalrecht, § 16 Rdnr. 746 ff. ; v. Amim, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Gemeindefinanzreform und den kommunalen Finanzausgleich, in: der Iandkreis, 1985, 519; Grawert, Gemeinden und Kreise vor den öffentlichen Aufgaben der Gegenwart, in: VVDStRL 36 (1978), 277 [299 f.]; ders., Die Kommunen im Länderfinanzausgleich, S. 31; Pagenkopf, Das Gemeindefinanzsystem und seine Problematik, S. 7; Sattler, Bedeutung Gemeindlicher Finanzhoheit für die Selbstverwaltung, in: Peters (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 3, S. I [5, 9 ff.]; Gem, Deutsches Kommunalrecht, Rdnr. 661; Weber, Die Schlüsselzuweisungen, S. 33 f. 188 Vgl. BVeifG, Beseht. v. 10.6.1969- 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 [181]; Beseht. v. 15.10.1985- 2 BvR 1808, 1809, 1810/82- BVerfGE 71, 25 [36 f.]; Beseht. v. 7.2.1991-2 BvL 24/84- BVerfGE 83, 363 [386]. 189

BVeifG, Urt. v. 27.5.1992-2 BvF I, 2/88, 1/89, 1/90- BVerfGE 86, 148 [219].

C. Die kommunale Finanzhoheit

81

Kommunen, die ihrerseits über eine große Finanzausstattung verfügen 190• Damit zieht sich das Bundesverfassungsgericht auf die gesicherte Erkenntnis zurück, daß die Konturierung des selbstverwaltungsbedingten Finanzausstattungsanspruchs maßgeblich vom kommunalen Aufgabenbestand abhängt. Die Existenz des Anspruches auf eine angemessene Finanzausstattung kann daher kaum noch angezweifelt werden. Unklar ist jedoch geblieben, wie der Inhalt des Anspruches der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine angemessene Finanzausstattung umschrieben werden kann.

2. Bestimmung des Anspruchsinhalts vom Standpunkt der kommunalen Selbstverwaltung aus

Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung konkretisiert den Umfang, den die kommunale Finanzausstattung erreichen muß, um eine eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung durch die kommunalen Gebietskörperschaften sicherzustellen. Der den Gemeinden und Gemeindeverbänden verfassungsrechtlich verbürgte Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung bezieht sich deshalb nicht auf eine bestimmte Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichsystems, sondern auf das Gesamtvolumen der kommunalen Einnahmen einschließlich der staatlichen Zuweisungen 19 1 • Im Hinblick auf die Bemessung dieser Finanzmasse enthält Art. 115 c Abs. 3 GG die Vorgabe, daß selbst im Verteidigungsfalle »die Lebensfähigkeit der Gemeinden und Gemeindeverbände, insbesondere auch in finanzieller Hinsicht, zu wahren ist« 192 • Das Grundgesetz nennt die finanzielle Lebensfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften, ohne jedoch zu erläutern, wann von finanziell lebensfähigen Kommunen gesprochen werden kann.

190

BVeifG, Urt. v. 27.5.1992-2 BvF I, 2/88, 1/89, 1190- BVerfGE 86, 148 [219].

Vgl. hierzu: BVeifG, Beschl. v. 10.6.1969- 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 [182]; BayVeifGH, Entsch. v. 27.2.1997- Vf. 17- VII- 94- BayVBI. 1997, 303 [305]; Urt. v. 3.6.1959 - Vf. 1, 24-VII-52 - DÖV 1959, 701 [702]; VeifGH NW, Urt. v. 15.2.1985- VGH 17/83- DVBI. 1985, 685; VeifGH Rh.-Pf, Urt. v. 5.12.1977- VGH 2174- DVBI. 1978, 802 [803]; Urt. v. 8.5.1985 - VGH 2/84- AS 19, 339 [341]; StGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.10.1993- GR 2/93- VBIBW 1994, 12 [15]; OVG NW, Urt. v. 15.1.1957- III A 1365/53- KStZ 1957, 173 [179]; VG Schleswig, Urt. v. 11.11.19866 A 561/86 (n.V.). 192 Vgl. hierzu auch: BayVeifGH, Urt. v. 3.6.1959- Vf. 1, 24-VII-52- DÖV 1959, 701 [702]. 191

6 Inhcster

82

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, daß die finanzielle Lebensfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften dann gewährleistet ist, wenn ihnen die Mittel für die notwendig anfallenden Aufgaben und die damit zusammenhängenden Ausgaben zur Verfügung gestellt werden 193 • Mit dem Begriff der notwendigen Ausgaben befaßte sich im Rahmen der Anwendung und Auslegung des Art. 106 Abs. 3 und 4 GG eine Sachverständigenkommission, die hierzu 1981 ein Gutachten vorlegte. Die Sachverständigenkommission konnte sich aber auf keine Begriffsbestimmung, ja nicht einmal auf eine bestimmte methodische Vorgehensweise zur Auslegung des Begriffs verständigen 194• Es muß deshalb versucht werden über eine Zurückführung der Ausgabe auf deren Bestimmungsgröße eine Klärung zu erreichen 195• Müssen den kommunalen Gebietskörperschaften die Mittel für die notwendig anfallenden Aufgaben zur Verfügung gestellt werden, setzt dies die Klärung voraus, welche Aufgaben notwendig sind. Notwendig sind für die kommunalen Gebietskörperschaften diejenigen Aufgaben, die zwangsläufig anfallen. Danach müßten die Kommunen nur insoweit mit Finanzmitteln ausgestattet werden, daß sie ihre pflichtigen Selbstve1Waltungsaufgaben sowie die staatlichen Auftragsangelegenheiten wahrzunehmen imstande sind. Die Kommunen blieben damit zumindest im Hinblick auf die Selbstverwaltungspflichtaufgaben, wenn auch nicht hinsichtlich des Ob, so doch hinsichtlich des Wie der Aufgabenerfüllung weitgehend frei. Eine derartige Auslegung würde jedoch den Sinn und Zweck der kommunalen Selbstverwaltung verkennen. Kommunale Selbstverwaltung zielt auf eine Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten ab 196• Die kommunal-demokratisch legitimierten Beschlußgremien der Kommunen müssen

193

Wixforth, Die gemeindliche Finanzhoheit und ihre Grenzen, S. 28 f.

Sachverständigenkommission, Maßstäbe und Verfahren zur Verteilung der Umsatzsteuer nach Art. 106 Abs. 3 und Abs. 4 S. 1 GG, in: BMF Schriftenreihe 30 (1981), Tz. 80 ff. Dazu jüngst: Wissenschaftlicher Beirat, Einnahmeverteilung zwischen Bund und Ländern, in BMF-Schriftenreihe 56 (1995), S. 37: >>Auch die Expertenkommission wird freilich nicht in der Lage sein, über die relative Notwendigkeit von Bundesund Landesaufgaben zu befinden«. Vgl. hierzu auch: D. Birk, Die Rechtsfolgen verfassungswidriger ausgabenwirksamer Gesetze im Bereich der Finanzverfassung, in: BayVbl. 1981, 673 [675]. 194

19s Zum Zusammenhang zwischen Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmeverteilung vgl. oben 1. Teil B. II. 196

Vgl. oben 2. Teil A. I. 2.

C. Die kommunale Finanzhoheit

83

deshalb in die Lage versetzt werden, für die Kommunen in finanzieller Hinsicht etwas Substantielles beschließen zu können 197• Von Selbstverwaltung im eigentlichen Sinne kann somit nur dann gesprochen werden, wenn Raum für eine echte gemeindliche Initiative bleibt und damit die Möglichkeit zu eigenverantwortlicher Betätigung gegeben ise 9R. Soll die verfassungsrechtliche Verbürgung der Allzuständigkeit im kommunalen Wirkungskreis überhaupt einen Sinn haben, muß den Gemeinden neben der Erfüllung der Auftragsangelegenheiten und der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben noch genügend finanzieller Spielraum bleiben, um auch noch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben übernehmen und ausgestalten zu können 199• Vom Standpunkt der kommunalen Selbstverwaltung aus, kann daher von einer angemessenen Finanzausstattung auf Gemeindeebene erst dann gesprochen werden, wenn für die Übernahme und/oder Ausgestaltung freier Selbstverwaltungsaufgaben eine ausreichende zweckungebundene Finanzausstattung vorhanden ise00 • Zur Beantwortung der Frage, ob eine Kommune über einen ausreichenden finanziellen Spielraum, also über tatsächlich freiverfüg bare, nach eigener Prioritätensetzung zu verausgabende Finanzmittel verfügt, kann nicht einfach auf die freie Spitze im Verwaltungshaushalt einer Kommune verwiesen werden. Im haushaltsrechtlichen Sinne bezeichnet die freie Spitze die Differenz zwischen den laufenden Einnahmen und den laufenden Ausgaben des Verwaltungshaus-

197 v. Mutius, Kommunalrecht, § 7 Rdnr. 402; Grawe11, Kommunale Finanzhoheit und Steuerhoheit, in: FS für v. Unruh, S. 587 [588 ff.]. 198

Wixforth, Die gemeindliche Finanzhoheit und ihre Grenzen, S. 29.

VeifGH NW, Urt. v. 19.7.1985- VGH 22/83- DÖV 1985, 916 [917]; Birk/lnhester, Die verfassungsrechtliche Rahmenordnung des kommunalen Finanzausgleichs, in: DVBI. 1993, 1281 [1284]; Waechter, Bundesverfassungsrechtliche Finanzansprüche von Kommunen bei Auferlegung neuer Selbstverwaltungsaufgaben durch Bundesgesetz, in: AöR 1994, 208 [220]; Sattler, Bedeutung Gemeindlicher Finanzhoheit für die Selbstverwaltung, in: Peters (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 3, S. 1 [5]; W endt, Abschaffung und Ersetzung der Gewerbesteuer aus verfassungsrechtlicher und verfassungspolitischer Sicht, in: BB 1987, 1677 [1679]; Grawe11, Gemeinden und Kreise vor den öffentlichen Aufgaben der Gegenwart, in: VVDStRL 36 (1978), 277 [299 f.]; v. Mutius/Henneke, Kommunale Finanzausstattung und Verfassungsrecht, S. 31 f.; Schmidt-JoTtzig, Kommunalrecht, Rdnr. 747; Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 63 ff. 199

200 Vgl. hierzu mit weiteren Nachweisen: BayVeifGH, Entsch. v. 27.2.1997- Vf. 17 -VII- 94- BayVBI. 1997, 303 [304]; Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlaßte kommunale Aufgaben, S. 180 f.

6*

84

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

haltes201 • In den Verwaltungshaushalt werden alle laufenden Ausgaben einschließlich der Kosten für die Erfüllung der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben eingestellt. Die freie Spitze kann deshalb nicht mit der Höhe der tatsächlich freiverfügbaren Finanzmittel einer Kommune gleichgesetzt werden. Vielmehr ist zur Ermittlung der zweckungebundenen Finanzmasse die freie Spitze um den im Verwaltungshaushalt eingestellten Wert der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zu ergänzen. Erst dieser Wert drückt die Höhe der zweckungebundenen Finanzmasse der jeweiligen Kommune aus. Beispiel: Die Stadt S erwirtschaftete 1997 im Rahmen ihres Verwaltungshaushaltes 100 Mio. DM. Diesen Einnahmen standen Ausgaben in Höhe von 117 Mio. DM gegenüber. Für die Durchführung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben finden sich im Haushaltsplan der Stadt folgende Ansätze: Bezeichnung Repräsentation Partnerschaften Stadtfest Ratskantine Umweltschutzberatung Kunstsammlung Zoologischer Garten Natur- u. kulturgeschichtliche Sammlung Institut für Stadtgeschichte Theater Musikschule Bücherei Kommunales Kino Jugendbegegnungsstätte Heimatpflege Zuschüsse für Beratungsstellen Förderung des Sports Förderung von Sportstätten Zuschuß zum Revierpark Stadtwerbung Summe der freiw. Selbstverwaltungsaufgaben

Ausgabe/ZuschuB in DM 180.000 88.000 25.000 27.600 681.700 1.036.600 l.l50.000 118.400 910.200 2.206.100 1.846.600 261.300 81.400 70.000 15.900 501.700 2.688.700 978.700 521.000 263.800 13.652.700

201 Teilweise wird der Begriff der freien Spitze auch in einem anderen Sinne gebraucht. Vgl. hierzu etwa Löwer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 28, Rdnr. 89 a.E.

C. Die kommunale Finanzhoheit

85

Für das Haushaltsjahr 1997 ergibt sich nach dem Haushaltsplan ein veronschlagter Fehlbetrag in Höhe von 17 Mio. DM. In diesem Betrag ist die Abdeckung des Fehlbetrages aus dem Jahre 1996 in Höhe von 7 Mio DM enthalten, so daß sich für das Haushaltsjahr 1997 ein originärer Fehlbedmf in Höhe von 10 M io. DM ergibt. Würde man hier allein auf die (nicht vorhandene) freie Spitze des Verwaltungshaushaltes verweisen, müßte man im vorliegenden Beispiel eine Beeinträchtigung des Anspruches der Stadt S auf eine angemessene Finanzausstattung annehmen. Hierbei bliebe unberücksichtigt, daß die Stadt S in ihrem Haushaltsplan für die Durchführung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben entsprechende Zuschußbedarfe angesetzt hat und in diesem Bereich den Umfang ihres Finanzbedarfes selbst bestimmt. Es muß deshalb der Saldo aus den laufenden Einnahmen und Ausgaben (17 Mio. DM ./. 7 Mio. DM= 10 Mio. DM) in Beziehung zu der Summe der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben (13,6 Mio. DM) gesetzt werden. Insoweit kann keine Rede davon sein, daß die Stadt S nicht über eine angemessene Finanzausstattung verfügt. Vielmehr belegen die Zahlen, daß die Stadt S trotz des defizitären Haushaltes nicht die richtigen finanziellen Konsequenzen zur Konsolidierung ihrer Finanzen gezogen hat.

Da der Anteil der zweckungebundenen an der zweckgebundenen Finanzausstattung als Vom-Hundertsatz ausgeworfen werden kann, liegt es nahe, die Höhe des finanziellen Spielraums als festen Vom-Hundertsatz der Gesamteinnahmen der Kommunen festzulegen. Würde danach bespielsweise der Anteil der zweckungebundenen Finanzmittel bei 10 v. H. liegen, könnten die kommunalen Gebietskörperschaften von jeder eingenommenen Mark 10 Pfennige für Selbstverwaltungsangelegenheiten frei einsetzen. Jeder Versuch einer Fixierung des Anteils der zweckungebundenen Mittel als Ausdruck einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen setzt sich jedoch dem Vorwurf der Willkür aus. Darüber hinaus ist es angesichts der wechselhaften Finanzdecke schon praktisch unmöglich, die zweckungebundene Finanzausstattung der Kommunen im voraus festzulegen.

3. Relativierung des Anspruchsinhaltes

Richtet man den Finanzbedarf der Kommunen allein am institutionellen Gehalt des Art. 28 Abs. 2 GG aus, würde jedoch die im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts eigenständig definierte Aufgabenstruktur einer Kommune in jedem Fall zum Maßstab des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung. Die Gemeinden und Gemeindeverbände hätten es dadurch selbst in der Hand, durch eine aufwendige Aufgabenerfüllung den Umfang ihrer Finanzansprüche zu bestimmen. Unberücksichtigt bliebe, daß das System zur Sicherstellung einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen in ein Gesamt-

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2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

Verteilungssystem eingebunden ist, das nicht nur Abhängigkeiten zwischen Staat und Kommunen, sondern auch zwischen den Kommunen untereinander begründet. Bund, Länder und Kommunen sind zu einem Finanzverbund zusammengeschlossen, dessen Funktion sich nicht allein in einem vertikalen Ausgleich zwischen den drei Ebenen des Bundes, der Länder und der Gemeinden (Gemeindeverbände) erschöpft, sondern der daneben auch für Gemeinden und Gemeindeverbände untereinander, also horizontal, Funktionen eines interkommunalen Lasten- und Finanzausgleichs erfüllt202 • Trotz des hohen Stellenwertes der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden und Gemeindeverbände kann deshalb der Inhalt des verfassungsrechtlich verbürgten Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung nicht losgelöst von der finanziellen Lage des Bundes und der Länder allein nach den Bedürfnissen bürgerschaftlieber Belange bestimmt werden203 •

Es ist davon auszugehen, daß der bundesstaatliche Finanzausgleich mit der Forderung nach einer sachgemäßen Verteilung der Einnahmen auf die verschiedenen Träger öffentlicher Aufgaben darauf abzielt, alle Gebietskörperschaftsebenen mit den Mitteln auszustatten, die sie zur Ausübung ihrer öffentlichen Tätigkeit bedürfen. Hierbei begründet die lnstitutionalisierung der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG eine Gleichrangigkeif der A ufgahen von Bund, Ländern und Gemeinden 204 • Dem Bund und den Ländern steht bei der Verteilung der Finanzmittel gegenüber den Gemeinden (Gemeindeverbänden) nicht a priori ein Deckungsvorrang zu. Vielmehr gilt das Prinzip der finanziellen Gleichberechtigung von Bund, Ländern und Kommunen. Der Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf eine angemessene Finanzausstattung zielt seinem Inhalt nach auf eine gerechte Verteilung des Finanzaufkommens auf die am Finanzausgleich beteiligten Gebietskörperschaften ab. Bund, Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) sollen also nach dem Verhältnis ihrer finanziellen Lasten am Ertrag der nationalen Steuerleistung beteiligt werden. Die institutionelle Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG schließt deshalb nicht aus, daß die Aufgaben und Belange der übrigen im Finanzverbund zusammengeschlossenen Gebietskörper-

202

VeifGH Rh.-Pf., Urt. v. 5.12.1977- VGH 2174- DVBI. 1978, 802.

Vgl. hierzu auch: Veij'GH Rh.-Pf., Urt. v. 5.12.1977 - VGH 2174 - DVBI. 1978, 802. 203

204 Vgl. nur§ 24 StabG: >>Bei Maßnahmen ... ist der Grundsatz der Gleichrangigkeit der Aufgaben von Bund, Ländern und Gemeinden zu beachten«.

C. Die kommunale Finanzhoheit

87

schaften bei der Verteilung der Finanzmittel berücksichtigt werden 205 • Die im bundesstaatliehen Finanzausgleich zur Verfügung stehende Finanzmasse kann somit nur unter Abstimmung vielfältiger Orientierungspunkte auf die Mitglieder des Finanzverbundes, also auf Bund, Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) verteilt werden. Solange die Volkswirtschaft prosperiert, können daher alle Gebietskörperschaftsebenen die volle Deckung ihres Finanzbedarfs beanspruchen (Prinzip der Verteilung des Wohlstandes), während bei einer unzureichenden Finanzmasse jede Gebietskörperschaftsebene gezwungen ist, Ausgabenansätze dem Grunde und der Höhe nach zu überprüfen bzw. finanzwirksame öffentliche Aufgaben abzubauen (Prinzip derVerteilungdes Mangels). Der Anspruch der Kommunen auf Sicherstellung einer angemessenen Finanzausstattung wird in einem solchen Fall durch die finanzielle Leistungsfähigkeit des Staates begrenzt, so daß sich der den Gemeinden und Gemeindeverbänden verbleibende Spielraum für die Übernahme freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben nach den finanziellen Möglichkeiten des Staates auszurichten hae06 • In Zeiten knapper öffentlicher Finanzmittel kann es deshalb gerechtfertigt sein, den Anspruch der Kommunen auf eine angemessene Finanzausstattung auf ein Minimum zu reduzieren und eine wertende Entscheidung darüber zu treffen, ob die Finanzausstattung der Kommunen unter Berücksichtigung der Aufgaben und Belange des Bundes und der Länder insgesamt angemessen ist.

m. Vetpflichteter des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung

Während die Gemeinden und Gemeindeverbände als Berechtigte des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung feststehen, ergibt sich aus der Garantie kommunaler Selbstverwaltung nicht zwangsläufig, ob der Bund oder die jeweiligen Länder als Anspruchsverpflichtete anzusehen sind.

20s

VeifGH NW, Urt. v. 16.12.1988- VGH 9/87- DVBI. 1989, 151 [152]; OVG

Münster, Urt. v. 26.10.1979- XV A 374/78- DVBI. 1980, 763 [764].

206 Vgl. hierzu auch: BayVeifGH, Entsch. v. 27.2.1997- Vf. 17- VII- 94- BayVBI. 1997, 303 [304].

88

2. Teil: Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Finanzausstattung

1. Die Länder als primäre Verpflichtungsadressaten des A nspmchs auf eine angemessene Finanzausstattung Da die Gemeinden und Gemeindeverbände zur innerstaatlichen Organisationssphäre der Länder gehören, sind für Regelungen, die das Kommunalverfassungsrecht betreffen, generell die Landesgesetzgeber zuständig207 . Durch die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes ist dem Bund grundsätzlich der unmittelbare Durchgriff auf die kommunale Ebene versage08. Diese Zweistufigkeit des Staatsaufbaus gilt auch für das finanzwirtschaftliche Verhältnis des Bundes zu den kommunalen Gebietskörperschaften 209. Gemäß Art. 106 Abs. 9 GG gelten deshalb dem Bund gegenüber die Einnahmen und Ausgaben der kommunalen Gebietskörperschaften als Einnahmen und Ausgaben der Länder. Die Zweistufigkeil der Finanzverfassung wird auch nicht durch Art. 106 Abs.

5 - 7 GG durchbrochen. Art. I 06 Abs. 5 - 7 GG formen zwar die zur Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltungshoheit gehörende bundesverfassungsrechtliche Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung aus, ohne aber direkte Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Gemeinden zu begründen210. Der Bund ist deshalb auch nicht berechtigt oder verpflichtet, die finanziellen Verhältnisse der Kommunen unmittelbar ohne Einschaltung der Länder zu ordnen 211 • Er kann lediglich innerhalb des durch die Art. 106 und 107 GG vorgegebenen allgemeinen Rahmens bei der Verteilung der Ertragskompetenzen unmittelbaren Einfluß auf die Kommunalfinanzen nehmen. Es sind daher gerade die Länder gehalten, für eine angemessene Finanzausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften zu sorgen. Ein Land mit Kommunen von geringerer Finanzkraft muß somit seine Finanzkraft stärker für deren Finanzausstattung einsetzen als ein Land mit Kommunen, die ihrerseits über eine große Finanz-

207 BVeifG, Urt. v. 30.7.1958-2 BvG 1/58- BVerfGE 8, 122 [137]; BVerwG, Urt. v. 29.9.1950- VII C 69.57- BVerwGE 6, 19 [23].

208 BVeifG, Beschl. v. 10.6.1969- 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 [181]. 209 Vgl. BVeifG, Urt. v. 27.5.1992- 2 BvF 1, 2/88, l/89, 1/90- BVerfGE 86, 148

[215].

210 Nds. StGH, Beschl. v. 15.8.1995- StGH 2/93 u.a.- DVBI. 1995, 1175 [1177 f.] . BVeifG, Beschl. v. 10.6.1%9-2 BvR 480/61- BVerfGE 26, 172 [182]; Beschl. v. 15.10.1985- 2 BvR 1808, 1809, 1810/82- BVerfGE 71, 25 [36]. 211

C. Die kommunale Finanzhoheit

89

kraft verfügen 212 • Die Sorge für die Gemeindefinanzen fällt deshalb in die ausschließliche Kompetenz der Länder213 •

2. Die Garantenstellung des Bundes

Wenngleich die Bundesländer die primären Verpflichtungsadressaten des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung sind, wird der Bund durch das Grundgesetz nicht aus der Verantwortung für die finanziellen Belange der kommunalen Gebietskörperschaften entlassen. Art. 28 Abs. 3 GG begründet für den Bund eine Garantenstellung dafür, daß die verfassungsgemäße Ordnung der Länder den Grundsätzen des Art 28 Abs. 1 und 2 entspricht214 • Der Bund hat somit dafür einzustehen, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände ihre Verwaltung nach dem Prinzip der Selbstverwaltung führen können215 • Sind demnach die Kommunen mangels einer zulänglichen Finanzkraft nicht mehr in der Lage, ihre Verwaltung nach dem Prinzip der Selbstverwaltung auszuführen, ist der Bund rechtlich zum Handeln gezwungen, um der Gefährdung der kommunalen Selbstverwaltung zu begegnen 216 • Als Maßnahmen kommen dabei insbesondere eine Aufgabenminderung kraft Bundesrechts, eine Ausweitung der Beteiligung der Kommunen an der vertikalen Steuerertragsaufteilung oder sogar die Anwendung von Bundeszwang gegenüber den Ländern mit dem Ziel, diese zu einer besseren Ausstattung der Gemeinden aus ihren Mitteln zu verpflichten, in Betracht217 •

212

BVeifG, Urt. v. 27.5.1992-2 BvF I, 2/88, 1/89, 1/90- BVerfGE 86, 148 [219].

213

Vgl. BVeifG, Beschl. v. 10.6.1969- 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 [181].

214

Pieroth, in: Jarass/Pieroth GG, Art. 28 Rdnr. 16.

215

Schmidt-Eichstaedt, Bundesgesetze und Gemeinden, S.102.

216 Henneke, Die vorgebliche "Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung" durch die Empfehlungen der Gemeinsamen Verfassungskommission aus der Sicht der Kreise, in: Die Kreise im Bundesstaat, S. 61 [83]. 217

Schmidt-Eichstaedt, Bundesgesetze und Gemeinden, S. 102 f.

Dritter Teil

Das System des kommunalen Finanzausgleichs im verfassungsrechtlich geordneten Bundesstaat Aus der verfassungsmäßigen Gewährleistung der Selbstverwaltung und der finanziellen Eigenverantwortlichkeit der kommunalen Gebietskörperschaften gemäß Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich für die Länder allgemein die Verpflichtung, den kommunalen Finanzausgleich so zu gestalten, daß die finanzielle Lebensfähigkeit der Gemeinden und Gemeindeverbände erhalten wird. Nach der Erzberger'schen Steuerreform von 1919/20 war stets ein besonderes Gesetz Grundlage für die Regelung des Finanzausgleichs'. Die ersten Regelungen enthielten die §§ 1 ff., 12 f. des Landessteuergesetzes vom 30. März 19202 an deren Stelle aber schon bald die §§ 1 ff., 13 f. des Reichsfinanzausgleichgesetzes vom 23. Juni 19233 traten. In der Zeit von 1933 bis 1945 traten an die Stelle der bisherigen Anteile an den Reichsüberweisungen Finanzzuweisungen nach Maßgabe eines besonderen Bedarfs4 • In seiner ursprünglichen Fassung vom 23. Mai 1949 waren nach Art. 106 GG für die Gemeinden keine eigenen Steuereinnahmen vorgesehen. Die Steuern waren nur auf Bund und Länder verteilt. Die Länder waren jedoch verpflichtet, aus den ihnen zustehenden Steuereinnahmen nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den kommunalen Gebietskörperschaften die erforderlichen finanziellen Mittel zuzuweisen. Auch die seit dem Realsteuergesetz von 19365 bestehende Aufkommenszuständigkeit der Gemeinden für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer war nicht finanzverfassungsrechtlich verbürgt und konnte durch die Länder jederzeit abgeändert

1

Vgl. hierzu auch: Elsner, Das Gemeindefinanzsystem, S. 28.

2

RGBI. 1920, S. 402.

3

RGBI. 1923, S. 494.

4

Hierzu näher: Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 137 f.

Vgl. hierzu das Gewerbesteuergesetz vom 1.12.1936, RGBI. I S. 979 und das Grundsteuergesetz vom 1.12.1936, RGBI. I S. 986 mit Einführungsgesetz S. 961. 5

A. Die Kommunen im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung

91

werden6 • Erst das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Art. 106 GG vom 24. Dezember 19567 bezog die kommunalen Gebietskörperschaften ausdrücklich in die Finanzverfassung ein. Die Änderungen wurden deshalb auch unmittelbar in Beziehung zur Garantie kommunaler Selbstverwaltung gesetzt und als Wegbereiter der finanzwirtschaftliehen Emanzipation der Gemeinden und Gemeindeverbände gesehen8 •

A. Die Gemeinden und Gemeindevemände im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung Zu den originären Einnahmen der kommunalen Gebietskörperschaften werden vor allem Steuern, Gebühren und Beiträge, Entgelte und Vermögenserträge sowie die Kreditaufnahme gezählt. Es sind jedoch nur die Steuereinnahmen der kommunalen Gebietskörperschaften geeignet, über ihre deckungsspezifische Aufgabe hinaus, autonome Handlungsspielräume zu eröffnen. Die durch das Änderungsgesetz von 1956 eingefügte Realsteuergarantie und die verfassungsrechtliche Verankerung der verbundenen Steuerwirtschaft für die kommunalen Gebietskörperschaften konnten jedoch allein noch keine ausreichende Grundlage für eine verfassungsrechtliche Absicherung der finanziellen Eigenverantwortung der kommunalen Selbstverwaltung sein9 • Deshalb wurde in der Großen Finanzreform des Jahres 1969 auch das Ziel verfolgt, die Stellung der kommunalen Gebietskörperschaften im bundesstaatliehen Finanzsystem weiter auszubauen 10 •

6 Vgl. hierzu: Zitzelsberger, Grundlagen der Gewerbesteuer, S. 222; Kruse, Abschied von den Einheitswerten, in: BB 1996, 717 [718]; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 190. 7 Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Art. 106 GG v. 24.12.1956, BGBI. I S. 1077.

8 Vgl. Sasse, Die verfassungsrechtliche Problematik von Steuerreformen, in: AöR 85 (1960), S. 423 [453]; Heckt, Die Neuordnung der verfassungsrechtlichen Grundlagen der gemeindlichen Selbstverwaltung, in: DÖV 1957, 164; Sattler, Bedeutung gemeindlicher Finanzhoheit für die Selbstverwaltung, in: Peters (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 3, S. 1 [11]. 9 Vgl. nur: Andreae, Grundsteuern, in: Handbuch der Finanzwissenschaft\ Bd. 2, 575 [589].

10

Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar, Art. 106 Rdnr. 13.

92

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

I. Einteilung der Kommunalsteuern Durch die im Zuge der Großen Finanzreform durchgeführte Änderung der Finanzverfassung vom 12. Mai 1969 11 erhielt das System des kommunalen Finanzausgleichs seine bis heute gültige Struktur. Die Änderungen zielten auf eine Verstärkung der gemeindlichen Finanzkraft durch die Beteiligung an der Einkommensteuer einschließlich der Lohnsteuer sowie auf eine Minderung der Abhängigkeit von der Gewerbesteuer für die Gemeinden ab. Die durch das Änderungsgesetz von 1956 eingefügte Realsteuergarantie wurde deshalb um die verfassungsrechtliche Absicherung des Hebesatzrechts und um zwei weitere Gemeindesteuergarantien erweitert. Seitdem weist Art. 106 Abs. 6 S. I GG den Gemeinden außer den Realsteuern auch das Aufkommen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern vorbehaltlich der Gewerbesteuerumlage zu. Überdies erhalten die Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 3 S. I GG i.V.m. Art. 106 Abs. 5 GG einen Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer.

1. Die Realsteuergarantie der Gemeinden gemijß An. 106 Abs. 6 S. 1 GG

Nach Art. I 06 Abs. 6 S. I GG steht den Gemeinden zunächst das Aufkommen der Realsteuern zu. Das Grundgesetz hat den Begriff der Realsteuern vorgefunden und deshalb auf eine nähere Begriffsbestimmung verzichtet. Allgemein versteht man unter Realsteuern Steuern, die auf einzelnen Gegenständen (»Realien«) lasten und von demjenigen erhoben werden, dem diese Gegenstände zuzurechnen sind 12• Im Gegensatz zu Personalsteuern knüpfen damit Realsteuern nicht an die persönlichen Verhältnisse des Besteuerten an, sondern an das Eigentum oder den Besitz von Gegenständen bestimmter Art 13 • Nach der einfachgesetzlichen Definition des § 3 Abs. 2 AO sind Realsteuern die Gnmdsteuer und die Gewerbesteuer. Mit dem Recht der Gemeinden nach Art. 106

11

Finanzreformgesetz vom 12.5.1969, BGBI. 1969 I 359 ff.

12

Krnse, Lehrbuch des Steuerrechts, S. 77.

Birk, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO, § 3 Rdnr. 219; BVeifG, Urt. v. 24.1.1962 - 1 BvR- 845/58- BVerfGE 13, 331 [345]; Beschl. v. 14.1.1969- I BvR 136/62 BVerfGE 25, 28 [38]; Beschl. v. 25.10.1977- I BvR I5n5- BVerfGE 46, 224 [237]. 13

A. Die Kommunen im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung

93

Abs. 6 S. 1 GG, die Grundsteuer bzw. die Gewerbesteuer zu erheben, ist keine Pflicht zur Erhebung verbunden. Den Gemeinden bleibt es überlassen, ob sie eine Grundsteuer bzw. Gewerbesteuer erheben wollen 14 • Tatsächlich verzichtet jedoch kaum eine Gemeinde auf die Ausschöpfung dieser Steuerquellen. So haben etwa 1992 von den rund 16.000 Gemeinden im Bundesgebiet nur 480 kleinere Gemeinden (kreisangehörige Gemeinden mit geringer Einwohnerzahl) auf die Erhebung der Gewerbesteuer verzichtet 15 • Soweit die Gemeinden eine solche Steuer erheben, ist dies jedoch nur im Rahmen der Vorschriften des Grund- oder Gewerbesteuergesetzes möglich.

a) Die Erhebung der Grundsteuer durch die Gemeinden Die Grundsteuer ist in der Steuerrechtsgeschichte die wohl älteste Steuer 16• Formen der Bodenbesteuerung gab es bereits im Jahre 2000 v. Chr. in China. Im Mittelalter war sie die Hauptsteuer schlechthin 17 • Von alters her ist die Grundsteuer als Sollertragsteuer konzipiere 8• In der Weimarer Republik erhoben die jeweiligen Länder auf sehr unterschiedliche Weise Bodenertrag-, Gebäudeertrag- und Wohnungsaufwandsteuern. Eine Vereinheitlichung wurde erst aufgrundder Realsteuerreform von 1936 erreicht19• Zugleich erhielten die Gemeinden das Recht, eine Grundsteuer als Gemeindesteuer zu erheben. Gegenwärtig ist die Grundsteuer für die Gemeinden eine krisensichere, gut kalkulierbare und quantitativ bedeutsame Einnahmequelle20 • Der Anteil am gesamten kommunalen

14 Vgl. hierzu: Troll, Grundsteuergesetz, § 1 Anm. 2; Sarrazin, in: Lenski/Steinberg, GewStG, § 1 Rdnr. 2. 15

Sarrazin, in: Lenski/Steinberg, GewStG, § 1 Rdnr. 2.

Zur Geschichte der Grundsteuer: Andreae, Grundsteuern, in: Handbuch der Finanzwissenschafe, Bd. 2, 579 ff.; Krnse, Abschied von den Einheitswerten, in: BB 1996, 717 ff.; Halaczinsky, Grundsteuerkommentar, Einf. Rdnr. 1 ff.; Bräuer, Direkte Steuern, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 2, S. 1 [10 ff.]; Schelle/Breitenbach, Grundsteuer, in: Karl-Bräuer-Institut Heft 14, S. 7 ff. 16

17 V gl. nur: A ndreae, Grundsteuern, in: Handbuch der Finanzwissenschafe, Bd. 2, 575 [579]. 18

Krnse, Abschied von den Einheitswerten, in: BB 1996, 717 [718].

19

Vgl. Schelle!Breitenbach, Grundsteuer, in: Karl-Bräuer-Institut Heft 14, S. 13.

V gl. hierzu auch: M ohl/Dicken, Überlegungen zu einer Reform der Grundsteuer, in: KStZ 1996, 7 [8]. 20

94

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

Steueraufkommen liegt seit 1981 kontinuierlich bei etwa 12 v.H. und betrug • 1994 11,1 Mrd. DM21 • Gegenstand der Grundsteuer ist gemäß § 1 Abs. 1 und 2 GrStG der im Gebiet einer Gemeinde belegene Grundbesitz. Hierbei wird zwischen Grundstücken der Land- und Forstwirtschaft (Grundsteuer A) und den übrigen Grundstücken (Grundsteuer B) differenziert (§ 2 GrStG). Die Ermittlung der Grundsteuer erfolgt in drei selbständigen, aufeinanderfolgenden Verfahrensstufen. Zunächst wird im Einheitswertverfahren gemäß § 13 Abs. 1 GrStG der Einheitswert des Grundstücks nach dem Bewertungsgesetz und den hierzu ergangenen Ergänzungsvorschriften ermittelt. Anschließend wird im Steuermeßbetragsverfahren durch Anwendung eines Tausendsatzes (Steuermeßzahl) auf den Einheitswert der Steuermeßbetrag festgestellt. Schließlich ergibt sich gemäß § 25 GrStG im Steuerfestsetzungsverfahren die Grundsteuerschuld durch Anwendung des von der steuerberechtigten Gemeinde festzulegenden Hebesatzes auf den Steuermeßbetrag22. Die Höhe der Grundsteuer hängt damit vom Wert des betreffenden Grundstückes und dem durch die gemeindliche Satzung festgelegten Hebesatz ab.

b) Die Erhebung der Gewerbesteuer durch die Gemeinden Die Gewerbesteuer stellt eine der ältesten Steuern im Finanzsystem Deutschlands dar23 • Ansätze einer Besteuerung von Gewerbebetrieben sind bereits im Mittelalter zu finden 24 • Seit der preußischen Steuerreform vom 14. Juli 1893 25 ist die Gewerbesteuer eine reine Gemeindesteuer. Nach der Abschaffung der Lohnsummensteuer lassen sich zwei »Teilgewerbesteuem« unterscheiden: die Gewerbesteuer nach dem Gewerbeertrag (Gewerbeertragsteuer) gemäß §§ 7 ff.

21

Vgl. hierzu: Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 1996, S. 133.

22

Zur Hebesatzanspannung vgl. Halaczinsky, Grundsteuerkommentar, Einf. Rdnr. 13 f.

Zur Geschichte der Gewerbesteuer: Littmann, Gewerbesteuern, in: Neumark (Hrsg.), Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 2, S. 610; Kruse, Abschied von den Einheitswerten, in: BB 1996, 717 ff.; Bräuer, Direkte Steuern, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 2, S. 1 [33]. 23

24 Littmann, Gewerbesteuern, in: Neumark (Hrsg.), Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 2, S. 610. 25

GS S. 152.

A. Die Kommunen im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung

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GewStG und die Gewerbesteuer nach dem Gewerbekapital (Gewerbekapitalst~uer) gemäß §§ 12 ff. GewStG. Gemäß § 7 GewStG ist der Gewerbeertrag der nach den Vorschriften des Einkommensteuergesetzes oder Körperschaftsteuergesetzes zu ermittelnde Gewinn aus dem Gewerbebetrieb, vermehrt durch die Hinzurechnungen gemäß § 8 GewStG (z.B. die Hälfte der Miet- und Pachtzinsen für die Benutzung der nicht in Grundbesitz bestehenden Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens) und vermindert durch die Kürzungen gemäß § 9 GewStG (z.B. Erträge, die bereits steuerlich erfaßt wurden). Ihrer Konzeption nach geht die Gewerbeertragsteuer somit vom Ist-Ertrag einer Unternehmung aus und objektiviert ihn durch Hinzurechnungen und Kürzungen. Mit dem Bemessungsfaktor Gewerbekapital soll die potentielle Ertragskraft des Gewerbebetriebes erfaßt werden. Hierfür wird gemäߧ 12 Abs. 1 GewStG der Einheitswert des Gewerbebetriebes zugundegelegt. Der Einheitswert ist durch Hinzurechnungen und Kürzungen zu modifizieren. Durch die Hinzurechnungen des § 12 Abs. 2 GewStG soll das gesamte im Betrieb eingesetzte Kapital einschließlich des Fremdkapitals erfaßt werden. Demgegenüber sollen durch die Kürzungen des § 12 Abs. 3 GewStG Doppelbelastungen derselben Vermögensteile durch Realsteuern vermieden werden. Auf die so ermittelten Besteuerungsgrundlagen wenden die Landesfinanzbehörden nach dem Abzug bestimmter Freibeträge (§§ 11 Abs. 1 S. 3 Nr. 1, 13 Abs. 1 S. 3 GewStG) Steuermeßzahlen an. Hierzu wird auf den ermittelten Gewerbeertrag eine Steuermeßzahl von regelmäßig fünf vom Hundert (§ 11 Abs. 2 GewStG) und auf das ermittelte Gewerbekapital eine Steuermeßzahl von zwei von Tausend (§ 13 Abs. 1 und 2 GewStG) angelegt. Schließlich wird durch Zusammenrechnung der Steuermeßbeträge gemäß § 14 Abs. 1 GewStG ein einheitlicher Steuermeßbetrag gebildet und durch Bescheid festgesetzt. Die Gemeinden werden erst im Anschluß an die einheitliche Festsetzung des Steuermeßbetrages tätig26 • Obwohl die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis zur Ausgestaltung der Gewerbesteuer gemäß Art. 105 Abs. 2 i.V.m Art. 72 Abs. 2 GG beim Bund liegt, haben die Gemeinden die Möglichkeit, die Höhe des Gewerbesteueraufkommens zu beeinflussen. Denn anders als die bloß fakultative Regelung in Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG ist den Gemeinden gemäß Art.

26 Vgl. hierzu näher: Ehlers, Der gerichtliche Rechtsschutz der Gemeinde gegenüber Verwaltungsakten des Finanzamtes im Gewerbesteuerverfahren, S. 13.

96

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

106 Abs. 6 S. 2 GG verfassungsrechtlich das Recht verbürgt, einen Hebesatz bei der Gewerbesteuer festzulegen 27 • Steuererhebungstechnisch wird die~es Recht durch Multiplikation des einheitlichen Meßbetrages mit dem von der Gemeinde bestimmten Hebesatz verwirklicht. Damit können die kommunalen Selbstverwaltungsorgane im wesentlichen selbst bestimmen, in welchem Maße sie ihre Gewerbetreibenden belasten.

c) Die Gewerbesteuerumlage Die durch das Änderungsgesetz von 1956 eingefügte Realsteuergarantie führte im gemeindlichen Steuersystem aufgrund der undifferenzierten Vereinnahmung der Realsteuern durch die Gemeinden zu erheblichen Verzerrungen. Die Finanzreform von 1969 zielte deshalb von Anfang an auch auf eine Bedeutungsminderung der Gewerbesteuer für die Gemeinden ab28 • Im Austausch gegen eine Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer sollte deshalb »die nicht vertretbare Ungleichmäßigkeit in der Höhe der örtlichen Steuereinnahmen je Einwohner« 29 durch eine an Bund und Länder fließende Umlage am Aufkommen der Gewerbesteuer beseitigt werden. Entsprechend der verfassungsrechtlichen Ermächtigung gemäß Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG wurde deshalb durch das Gemeindefinanzreformgesetz 196930 eine Gewerbesteuerumlage eingeführt. Die Gewerbesteuerumlage wird errechnet, indem nach § 6 Abs. 2 Gemeindefinanzreformgesetz das Ist-Aufkommen der Gewerbesteuer durch den Gewerbesteuerhebesatz der Gemeinde für dieses Jahr geteilt und das Ergebnis mit einem Faktor multizipliert wird. Das Ist-Aufkommen der Gewerbesteuer wird somit zunächst um die unterschiedlichen örtlichen Hebesätze bereinigt. Der Vervielfältigungsfaktor ergibt sich aus § 6 Abs. 3 Gemeindefinanzreformgesetz. und wird in der Regel in einer Landesverordnung über die »Abführung der 27 Vgl. zur Struktur der Gewerbesteuerhebesätze und deren Entwicklung für Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern sowie zur Streuung nach Hebesatzgruppen die Übersichten bei Sarrazin, in: Lenski/Steinberg, GewStG, § 1 Anm. 7.

28

Vgl. hierzu bereits oben Teil 3 A. I. Vorbem. zu I.

Kommissionfürdie Finanzrefonn, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, S. 107, Tz. 412. 29

30 Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen (Gemeindefinanzreformgesetz) i.d.F. der Bekanntmachung v. 6.2.1995 (BGBI. I S. 189), zuletzt geändert durch das Jahressteuer-Ergänzungsgesetz 1996 v. 18.12.1995 (BGBI. I S. 1959).

A. Die Kommunen im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung

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Gewerbesteuerumlage« festgelege'. Nach§ 6 Abs. 3 Gemeindefinanzreformgesetz ist der Vervielfältiger in einen Bundesanteil von 19 Prozentpunkten und einen Landesanteil von 43 Prozentpunkten für die alten bzw. 19 Prozentpunkten für die neuen Bundesländer gesplittet.

2. Die Zuweisung der örtlichen V erorauch- und A ufwandsteuem an die Gemeinden (Gemeindeveroände) gemijß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG Neben den Realsteuern weist Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG den Gemeinden oder nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbänden auch die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zu. Hierbei handelt es sich um diejenigen Steuern, für die die Länder gemäß Art. 105 Abs. 2a GG unter dem Vorbehalt eines Verbots der Gleichartigkeit mit bundesgesetzlich geregelten Steuern die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz besitzen. Im Vergleich zum Gesamtsteueraufkommen der Gemeinden ist das Aufkommen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern gering. Es liegt etwa bei 1 v.H32• Angesichts dieses verhältnismäßig geringen Ertrages werden die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern herkömmlich als »Kleine Gemeindesteuern« 33 oder gar als »Bagatellsteuern«34 bezeichnet.

a) Die Merkmale der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern Die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern knüpfen an die in der Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommende

31 Vgl. hierzu mit einem konkreten Rechenbeispiel: Rose, Niedersächsische Kommunen im Finanzausgleich, in: DVP 1993, 438 [440]. 32 Vgl. hierzu: Borell/Stem, Die Bagatellsteuem, in: Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler, 45 ( 1980), 11.

33 Bayer, Die Kleinen Gemeindesteuern, in: Püttner (Hrsg.) Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2 , Bd. 6, S. 156 ff.; H.-1. Birlc, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 3 Rdnr. 1. 34 Borell/Stem, Die Bagatellsteuem, in: Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler, 45 (1980), 10; Henneke, Das Gemeindefinanzierungssystem, in: Jura 1986, 568

[577].

7 Iohester

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3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen an35• Ausschlaggebendes Merkmal ist danach der Konsum in der Form eines äußerlich erkennbaren Zustandes, für den finanzielle Mittel verwendet werden36• V erbrauchsteuern belasten den Verbrauch oder Verzehr von vetbrauchsfähigen Wirtschaftsgütern, verlagern aber den Zeitpunkt der Besteuerung vor auf die den Verbrauch ermöglichenden Verkehrsakte37 • Anknüpfungspunkt für die Aufwandsteuer ist demgegenüber der sonstige Konsum, auch wenn damit kein Güterverzehr verbunden ist. A ufwandsteuem belasten damit die Aufwendungen für den Erwerb von Gebrauchsgütern bzw. -gegenständen oder solchen Leistungen, die nicht in der Lieferung von Verbrauchsgütern bestehen38• Das Kriterium der »Örtlichkeit« bedeutet nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nichts anderes als Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis gemäß Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG a. F. 39• Danach ist eine örtliche Anknüpfung zu suchen wie die Belegenheit der Sache, lokale Gegebenheiten oder etwa Vorgänge auf dem Gebiet der steuererhebenden Gemeinde40 • Eine Verbrauch- und Aufwandsteuer ist somit eine örtliche, wenn sie an einen Verbrauch oder Zustand im Gebiet der steuererhebenden Körperschaft anknüpft und im Falle der Verbrauchsteuer der Ersatzanknüpfungspunkt der Steuer nicht in das Gebiet einer anderen als der die Steuer erhebenden Körperschaft verlagert werden kann41 • Zu den örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zählt man seit jeher

35 BVerfG, Beschl. v. 6.12.1983- 2 BvR 1275/79- BVerfGE 65, 324 [345] unter Verweis auf Schmölders, Handbuch der Finanzwissenschaften1, Bd. 2, S. 635 [639 ff.]. Vgl. hierzu auch: Birk, in: Alternativkommentar GG, Art. 105, Rdnr. 18. 36

BVerfG, Beschl. v. 6.12.1983- 2 BvR 1275/79- BVerfGE 65, 324 [347].

Vgl. Birk, in: Alternativkommentar GG, Art. 105, Rdnr. 17; Birk!Förster, Kompetenzrechtliche Grenzen des Gesetzgebers bei der Regelung der Verbrauchsteuer, in: DB Beilage 17 zu Heft 30, I [7]. 38 Vgl. hierzu näher: Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Bd. 2, S. 1008 ff. ; SchmidtJortzig/Mak.swit, Handbuch des kommunalen Finanz- und Haushaltsrechts, Rdnr. 103; BVerfG, Beschl. v. 6.12.1983- 2 BvR 1275/79- BVerfGE 65, 324 [347]. 37

39

BVerfG, Beschl. v. 6.12.1983- 2 BvR 1275/79- BVerfGE 65, 324 [349].

40

Birk, in: Alternativkommentar GG, Art. 105, Rdnr. 19.

Küssner, Die Abgrenzung der Kompetenzen des Bundes und der Länder im Bereich der Steuergesetzgebung sowie der Begriff der Gleichartigkeit von Steuern, S. 261. 41

A. Die Kommunen im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung

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etwa die Vergnügungsteuer, die Getränkesteuer, die Jagdsteuer und die Hundesteuer42.

b) Landesrechtliche Ausgestaltung Die Gesetzgebungskompetenz für die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern haben die Länder regelmäßig in ihren Kommunalabgabengesetzen an die Gemeinden und Landkreise weitergegeben43 . Nach Maßgabe der landesrechtlichen Kommunalabgabengesetze kommt es aber nicht zu einer gleichberechtigten Aufteilung der Regelungskompetenz für die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zwischen den Gemeinden und Gemeindeverbänden. Vielmehr halten sich die Landesgesetzgeber bei der Übertragung der landesrechtliehen Gesetzgebungszuständigkeit an die Landkreise seit jeher zurück. Lediglich die Jagdsteuer wird in den meisten Bundesländern von den Landkreisen erhoben44 • Im Bereich der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern wird die Entscheidung über die Verteilung der Regelungskompetenz in der Regel mit der Entscheidung über die Befugnis zur Ausschöpfung der jeweiligen Steuerquelle verbunden. Die Landkreise können deshalb im wesentlichen nur das Aufkommen der Jagdsteuern für sich beanspruchen, während der darüber hinausgehende örtliche Verbrauch oder Aufwand durch die Gemeinden steuerlich abgeschöpft wird. Ihrer landesrechtliehen Ausgestaltung nach sind somit die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern Gemeindesteuern.

42 Vgl. mit weiteren Aufzählungen: Schmidt-Jortzig/Makswit, Handbuch des kommunalen Finanz- und Haushaltsrechts, Rdnr. 104 ff.; H.-1. Birlc, in: Driehaus (Hrsg.), Kommuna1abgabenrecht, § 3 Rdnr. 101 ff. 43

Vgl. etwa§ 1 KAG NW.

Nur in Hessen sind die Gemeinden auch für die Erhebung der Jagdsteuern zuständig. In Bayern ist die Erhebung einer Jagdsteuer untersagt. Vgl. hierzu näher: H.-1. Birlc, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 3 Rdnr. 150 ff. 44

7*

100

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

3. Die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer gemqß Art. 105 Abs. 5 S. 1 GG i. V.m. Art. 106 Abs. 3 GG Gemäß Art. 106 Abs. 3 S. I GG steht dem Bund und den Ländern das Aufkommen der Einkommensteuer zu, soweit es nicht nach Art. I 06 Abs. 5 GG den Gemeinden zugewiesen wird. Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer wird danach vom Aufkommen der Einkommensteuer abgezweigt, bevor er nach Art. I06 Abs. 3 GG auf Bund und Länder aufgeteilt wird45 • Eine eigenständige Mitertragshoheit der Gemeinden wird damit aber noch nicht begründet46 • Art. I06 Abs. 5 S. I GG begründet lediglich einen Zuweisungsanspruch und macht die Gemeinden nicht zum Steuergläubiger der Einkommensteuer47 • Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer stellt damit eine verfassungsunmittelbar begründete besondere Steuerertragsbeteilung dar48 • Der Maßstab der horizontalen Verteilung ist gemäß Art. 106 Abs. 5 S. 2 GG verhältnismäßig genau festgelegt. Danach sind die Länder verpflichtet, den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner an die Gemeinden weiterzuleiten. Zur näheren Ausgestaltung wurde hierzu am 8. September I969 das Gemeindefinanzreformgesetz49 erlassen.

a) Beteiligung der Gemeinden an der gesamten Einkommensteuer Die Kommission für die Finanzreform 1969 hatte in ihrem Gutachten vorgeschlagen, die Gemeinden am Aufkommen des unteren proportionalen Teils der Einkommensteuer zu beteiligen50• Damit sollte ein möglichst breiter Kreis von Abgabepflichtigen innerhalb des Gemeindegebietes erlaßt werden. Diesem Vorschlag ist jedoch der Gesetzgeber nicht gefolgt. Das Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen sah deshalb bereits von Anfang an vor, die Gemeinden

45

Birk, in: Alternativkommentar GG, Art. 106, Rdnr. 37.

So aber: Elsner/Schüler Gemeindefinanzreformgesetz, S. 91; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 106 Rdnr. 20. 46

47

Vgl. BT-Drucks. V/2861, 98.

48

Birk, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO, § 3, Rdnr. 299.

49

Vgl. hierzu schon oben 3. Teil A. I. 1 c).

° Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundes-

5

republik Deutschland, Rdnr. 410.

A. Die Kommunen im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung

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an der gesamten Einkommensteuer zu beteiligen. Die Städte und Gemeinden erhielten damit ein unmittelbares Partizipationsrecht an den Zuwachsraten der Einkommensteuer. Auf der anderen Seite müssen die Städte und Gemeinden aber auch die Konsequenzen aus der Rücknahme progressionsbedingter Steuererhöhungen entsprechend ihrem Anteil an der Einkommensteuer mittragen. Nach § 1 Gemeindefinanzreformgesetz beträgt der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer 15 vom Hundert des Aufkommens an Lohnsteuer und an veranlagter Einkommensteuer sowie 12 vom Hundert des Aufkommens aus dem Zinsabschlag. Im Jahre 1995 betrug der durch den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer erzielte Verstärkungsbetrag der kommunalen Finanzmasse 37,0 Mrd. DM. Der gemeindliche Einkommensteueranteil wurde damit zur bedeutensten Steuereinnahme für die Städte und Gemeinden 51 •

b) Die Aufteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer auf die Gemeinden Nach § 2 Abs. 1 S. 1 Gemeindefinanzreformgesetz wird der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer nach einem bestimmten Schlüssel auf die Gemeinden aufgeteilt, der von den Ländern aufgrund der Bundesstatistiken über die Lohnsteuer und die veranlagte Einkommensteuer festgesetzt wird. Hierzu wird gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 Gemeindefinanzreformgesetz eine Schlüsselzahl festgestellt. Grundlage für die Ermittlung der Schlüsselzahl ist gemäß § 3 Abs. 1 S. 3 Gemeindefinanzreformgesetz die Einkommensteuerleistung der Gemeindeeinwohner. Hierfür wird jedoch nicht auf das örtliche Aufkommen aus der gesamten Einkommensteuer zurückgegriffen. Vielmehr werden bei der Ermittlung des Verteilungsschlüssels nur diejenigen Einkommensteuerbeträge berücksichtigt, die auf das zu versteuernde Einkommen bis zu bestimmten Höchstbeträgen entfallen. Diese Höchstbeträge betragen gemäß § 3 Abs. 1 S. 2 Gemeindefinanzreformgesetz bei Ledigen (Grundtabelle) 40.000,- DM und bei Verheirateten (Splitting-Tabelle) 80.000 DM jährlich. Durch diese Sockelgrenzen werden Einkommenspitzen abgeschnitten, so daß diese bei der Verteilung des gemeindlichen Anteils an der Einkommensteuer keinen Einfluß

51

Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 1997, S. 152.

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3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

haben. Aufkommensunterschiede werden hierdurch tendenziell abgemildert52• Im Anschluß an die Ermittlung des Sockelaufkommens der Einkommensteuer einer Gemeinde ergibt sich gemäß § 3 Abs. 1 S. 3 Gemeindefinanzreformgesetz die Schlüsselzahl einer Gemeinde aus dem Verhältnis ihres Sockelaufkommens zum Sockelaufkommen aller Gemeinden eines Bundeslandes. Auf diese Weise wird sichergestellt, daß die Gesamtsumme des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer in einem Bundesland vollständig auf die Gemeinden aufgeteilt wird. Die Schlüsselzahl bezeichnet deshalb nichts anderes, als den Prozentanteil des kommunalen Sockelaufkommens am gesamten Sockelaufkommen aller Gemeinden eines Bundeslandes53 • Der Anteil der einzelnen Gemeinde an der Einkommensteuer ergibt sich schließlich aus der Multiplikation der Schlüsselzahl mit dem Aufkommensanteil der Gemeinden gemäß § 1 Gemeindefinanzreformgesetz.

c) Das Hebesatzrecht für den Gemeindesteueranteil gemäß Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG Seit dem Verlust des Zuschlagrechts der Gemeinden zur Einkommensteuer durch die Erzberger'sehe Finanzreform gehört die Wiedereinführung eines solchen Zuschlagrechts zum Kernstück kommunaler Finanzreformpolitik54• Die Kommission für die Finanzreform 1969 hatte in ihrem Gutachten vorgeschlagen, daß die Städte und Gemeinden ähnlich wie bei den Realsteuern das Recht erhalten sollten, die Steuerbelastung örtlich abzustufen und Hebesätze für die Gemeindeeinkommensteuer zu beschließen55 • Der Gesetzgeber verankerte deshalb ein Hebesatzrecht für den Gemeindeeinkommensteueranteil als fakultatives Recht gemäß Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG. Hiervon ist jedoch noch kein Gebrauch gemacht worden.

52 Vgl. hienu Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 1996, S. 133; Hansmeyer!Zimmermann, Möglichkeiten der Einführung eines Hebesatzrechts beim gemeindlichen Einkommensteueranteil, in: AfK 1993, 221 [230]. 53 Die Schlüsselzahlen eines Landes ergeben deshalb in ihrer Summe immer den Wert 1.

54

Elsner/Schüler Gemeindefinanzreformgesetz, S. 35.

Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, S. 109, Tz. 420 ff. 55

A. Die Kommunen im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung

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ß. V erfassungsrechtliche Grundsätze eines sachgerechten kommunalen Steuersystems Eine »Theorie der Communalsteuern« gab es bereits in der Mitte der siebziger Jahre des vorigen Jahrhunderts 56• So setzte sich Adolph Wagner bereits 1877 mit den Beurteilungskriterien für ein sachgerechtes Gemeindesteuersystem auseinander und folgerte aus dem »Wesen des Selfgovernment« ein »besonderes Communalsteuersystem«57• Bei der Ableitung der Kriterien für ein »sinnvolles Communalsteuersystem« standen zwei Fragenkreise im Mittelpunkt58: (1) Sollen die Gemeinden autonom in der Wahl ihrer Steuern und in der Steuersatzbemessung sein oder sollen sie nur bestimmte Steuern wählen dürfen? (2) Sollen sie autonom bestimmen können, ob und auf welche Steuern des Staates sie Zuschläge erheben, oder soll ihr Zuschlagsrecht - auch im Hinblick auf die Bemessung der Zuschläge- beschränkt sein? Hierzu gab der Verein für Socialpolitik 187759 zehn Gutachten in Auftrag, die eine Präferenz für das Zuschlagverfahren zu Staatssteuern erkennen lassen60 • Hierbei wurde vor allem der Einkommensteuer die Rolle zugewiesen, die »persönliche Steuerpflicht aller Gemeindeeinwohner« zu erfassen61 •

56 Vgl. hierzu: Popitz, Das Finanzausgleichsproblem in der deutschen Finanzwissenschaft der Vorkriegszeit, in: FA I (1933), 395 ff.

57

Wagner, Lehrbuch der politischen Oekonomie, Bd. 5, S. 92.

Hoffmann, Ist ein besonderes Communalsteuerwesen notwendig oder genügt das System von Zuschlägen zu den Staatssteuem, in: SchrVScP 12 (1877), 1 ff.; Wagner, Lehrbuch der politischen Oekonomie, 1877, Bd. 5, S. 91 ; Meier, Über die Frage der Communalbesteuerung, in: SchrVScP 12 (1877), S. 77 ff. Vgl. hierzu auch: Zitzelsberger, Grundlagen der Gewerbesteuer, S. 37 ff.; Timm, Gemeindefinanzen, in: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 4, S. 299 [302]. 58

59

Abgedruckt in: Schriften des Vereins für Socia1politik 12 (1877).

Vgl. nur Hoffmann, Ist ein besonderes Communalsteuerwesen notwendig oder genügt das System von Zuschlägen zu den Staatssteuem, in: SchrVerSocPol 12 (1877), 1 ff. Dagegen: Wagner, Lehrbuch der politischen Oekonomie, 1877, Bd. 5, S. 92. 60

61 Nasse, Einkommen- und Ertragbesteuerung im Haushalt preußischer Gemeinden, in: SchrVerSocPol, 12 (1877), 269 [271]: »Die Einkommensteuer ist der richtigste Ausdruck der persönlichen Steuerpflicht aller Einwohner einer Gemeinde, die zu den Kosten der öffentlichen Functionen derselben auf Grund ihrer Pflicht als Gemeindebürger beizutragen haben.«. Ähnlich auch Hoffmann, Ist ein besonderes Communalsteuerwesen notwendig oder genügt das System von Zuschlägen zu den Staatssteuem, in: SchrVerSocPol 12 (1877), I [11]: »Für die Einkommensteuer glaube ich behaupten zu dürfen, daß die beste

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3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

1. Die äquivalenztheoretische Rechtfertigung eines sachgerechten kommunalen Steuersystems

Durch die Miquel'sche Steuerreform von 1891/93 wurde das preußische Steuersystem erstmals klassenunabhängig und rein einkommensbezogen gestaltet. Damals rangen zwei Steuerverteilungsprinzipien um die Vorherrschaft im Steuerwesen: das der steuerlichen Leistungsfähigkeit und das der Besteuerung nach dem Nutzen, den die Tätigkeit des Gemeinwesens einzelnen Steuerzahlern oder Gruppen von solchen brachte.

a) Der Ausnahmecharakter der Kommunalsteuern Für die Staatssteuern wurde das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit zum zentralen Verteilungsprinzip erhoben62 • Im Hinblick auf die Ableitung eines sachgerechten Gemeindesteuersystems war man jedoch allgemein der Auffassung, daß eine Übertragung der Besteuerungsgrundsätze vom Staat auf die Gemeinden nicht möglich sei. Selbst A dolph Wagner als einer der bedeutendsten Vertreter der Besteuerung nach dem Prinzip der Leistungsfähigkeit war der Auffassung, daß sich Gemeindesteuern als >>besondere Steuern« am »Prinzip von Leistung und Gegenleistung« zu orientieren haben, damit diejenigen die »kommunalen Steuerlasten tragen, welche an den öffentlichen Einrichtungen und Verwendungen der Gemeinden wenigstens indirekt den meisten Nutzen haben«63 • Das Miquel'sche Gemeindesteuersystem von 1891/93 war deshalb so konzipiert, daß möglichst alle Gemeindeangehörigen, d.h. die Einwohner, die Grundeigentümer und die gewerblichen Unternehmer unter weitgehender Beachtung des Äquivalenzprinzips zur Aufbringung der Gemeindelasten

Art der Staatssteuer auch zugleich die beste Art der Communalsteuer ist«. 62 Vgl. Miquel, Denkschrift v. 2.11.1892 zu den dem preußischen Landtage vorgelegten Entwürfen der Steuerreformgesetze, in: FA a.F. 10 (1893), 296 [306] » ... der allseitig anerkannte Grundsatz der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit (entspricht) dem Begriffe und Wesen des Staates am meisten ... «. Zur Entwicklung des Leistungsfähigkeitsprinzips ausführlich: Birk, Das Leistungsfähigkeitsprinzip als Maßstab der Steuemormen, S. 14 ff.; ders., Steuerrecht I - Allgemeines Steuerrecht, § I Rdnr. 7; Rodi, Die Rechtfertigung von Steuern als Verfassungsproblem, S. 15 ff.; Ossenbühl, Die gerechte Steuerlast, S. 28 ff. 63

Wagner, Lehrbuch der politischen Oekonomie, 1877, Bd. 5, S. 92.

A. Die Kommunen im System der vertika1en Steuerertragsaufteilung

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herangezogen wurden64 • Dementsprechend wurden die Einwohner mit einem kommunalen Zuschlag zur staatlichen Einkommensteuer, die Grundeigentümer mit der Grundsteuer und die Gewerbetreibenden mit der Gewerbesteuer erlaßt65 •

b) Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz In der Gegenwart wird die Konstruktion eines sinnvollen kommunalen Steuersystems vor allem in der Finanzwissenschaft versucht. Danach werden im Anschluß an die ökonomische Interpretation des förderativen Staatsaufbaus (Theorie des fiskalischen Förderalismus) Kriterien eines »rationalen« Gemeindesteuersystems diskutiert66 • Im Mittelpunkt der Überlegungen steht hierbei der Gesichtspunkt einer effizienten VeTWendung der volkswbtschaftlichen Ressourcen. Eine wirtschaftlich rationale Verwendung der volkswirtschaftlichen Ressourcen soll danach vorliegen, wenn sie gemäß den Präferenzen der Bürger in kostengünstiger Weise erlolgt67 • Nach diesem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz sollen die Nutznießer öffentlicher Leistungen entsprechend dem Nutzen, den sie aus diesen Leistungen ziehen, zur (Steuer-) Finanzierung dieser Leistungen beitragen, wobei der Nutzen notgedrungen an den Kosten der öffentlichen Leistungen gemessen werden muß68 • Für das kommunale Steuersystem ist also auch heute noch das Äquivalenzprinzip bestimmend. Bei der Erhebung von Kommunalsteuern wird eine sog. groppenmäßige Aquivalenz angestrebt69 , wonach kommunale Steuern »in ihrer lokalen Ausprägung als Gegenleistung für die Vorteile erhoben werden, die die Steuerzahler in den betreffenden Gemeinden aus den

64 Vgl. nur Miquel, Denkschrift v. 2.11.1892 zu den dem preußischen Landtage vorgelegten Entwürfen der Steuerreformgesetze, in: FA a.F. 10 (1893), 296 [309]. 65 Pagenkopf, Kommunalsteuersystem und Grundgesetz, in GS f. F. Klein, S. 355 [356]. 66

Hierzu: Junkemheinrich, Gemeindefinanzen, S. 54

Zimmennann, Kommunale Einnahmequellen aus finanzwissenschaftlicher Sicht, in: Ipsen (Hrsg.), Kommunale Aufgabenerfüllung im Zeichen der Finanzkrise, S. 67 [68 f.]. Grundlegend hierzu: Haller, Die Steuem3, S. 13 ff. 67

68

Vgl. Haller, Die Steuem3, S. 13.

Vgl. zu diesem Begriff näher: Haller, Die Steuem3 , S. 14; Junkemheinrich, Gemeindefinanzen, S. 55. 69

106

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

kommunalen Leistungen ziehen« 70 • Martin Junkernheinrich unterscheidet bei den Steuerpflichtigen zwischen privaten Haushalten und Unternehmen. Es seien die privaten Haushalte im Sinne der gruppenmäßigen lokalen Äquivalenz für solche gemeindlichen Leistungsangebote zur Steuerfinanzierung heranzuziehen, die ihr die Kommune als Wohnort bereitstellt und die nicht über Gebühren und Beiträge abgegolten werden können. Demgegenüber müsse sich bei den Unternehmen die steuerliche Äquivalenzfinanzierung auf die wirtschaftsnahe Infrastruktur der Gemeinde beziehen, wobei hilfsweise davon ausgegangen werden könne, daß der Vorteilszufluß zunächst allein die Unternehmen berühre71 •

2. Die äLjuivalenztheoretische Ausrichtung des kommunalen Steuersystems im Lichte der Verfassung Durch die Miquel'sche Steuerreform von 1891/93 sollte der Gedanke der gemeindlichen Selbstverwaltung mit steuerlichen Mitteln gestärkt werden72 • Die nach dem Ä qivalenzprinzip gewählten steuerlichen Anknüpfungspunkte führten jedoch je nach Wirtschafts- und Sozialstruktur der Gemeinden bei gleichheitlieber Steueranspannung zu einem sehr unterschiedlichen Steueraufkommen mit der Folge, daß sich solche Strukturunterschiede im Leistungsniveau der öffentlichen Verwaltung niederschlugen73 • Zudem blieb in der Regel auch bei erfolgreichem Bemühen um eine Abgeltung der Kosten für den Nutzen der empfange-

70 Zimmemzann/Postlep, Beurteilungsmaßstäbe für Gemeindesteuern, in: Wirtschaftsdienst 60 (1980), S. 248 [249]. Vgl. hierzu auch: Junkemheinrich, Gemeindefinanzen, S. 55.

71

Junkemheinrich, Gemeindefinanzen, S. 55.

Vgl. hierzu die Denkschrift vom 2.11.1892, abgedruckt in: FA a. F. 10 (1893), 296 [318]: »Es kommt darauf an, den Gemeinden selbständige Steuerquellen zu eröffnen, welche sie nach den aus der Natur der Gemeinde folgenden Gesichtspunkten und nach ihren besonderen Bedürfnissen zu benutzen und unter Verantwortung ihrer eigenen Organe zu bewirtschaften haben«. 72

73 Pagenkopf, Kommunalsteuersystem und Grundgesetz, in GS f. F. Klein, S. 355 [356 f.].

A. Die Kommunen im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung

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nen kommunalen Leistungen ein zu deckender Finanzbedarf74 • Das Miquel'sche Steuersystem hatte deshalb nur knapp drei Jahrzehnte Bestand75 •

a) Unvereinbarkeit des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz mit dem Postulat der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse Nach dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz sollen Nutznießer öffentlicher Leistungen gemäß dem Nutzen, den sie aus diesen Leistungen ziehen, zu der (Steuer-) Finanzierung dieser Leistungen beitragen. Umfang und Zusammensetzung der staatlichen Dienste würden sich danach aus den Präferenzen der Gemeindebürger ergeben76 • Wenn aber der Staat nach Art. 106 Abs. 3 S. 4 Nr. 2 GG verpflichtet ist, auf die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesstaat hinzuwirken, dann müssen die kommunalen Leistungen allen Gemeindebürgern gleichermaßen zugute kommen. Im sozialen Bundesstaat ist die zeitgemäße Ausstattung aller Gemeindegebiete mit öffentlichen Einrichtungen (Krankenhaus, Schule, Kindergarten, Wasserversorgung etc.) Ausdruck der verfassungsrechtlichen Gleichstellung aller Gemeindebürger. Auf der Grundlage des Äquivalenzprinzips müßte jedoch der sozial schwache Gemeindebürger, der Leistungen der Kommune in besonderer Weise in Anspruch nimmt, auch in entsprechendem Umfang zur Finanzierung der Kommune beitragen, während derjenige, der wegen höherer Einkünfte kommunaler Einrichtungen nicht im gleichen Unfange bedarf, geringere Steuern aufzubringen hätte77 • Dies würde aber nicht nur gegen den Grundsatz der Lastengleichheit gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, sondern wäre darüber hinaus ineffizient, denn ein ausreichendes Steueraufkommen läßt sich auf diese Art nicht sicherstellen78 • Steuern können deshalb nicht zur Abgeltung eines besonderen Nutzens aus allgemeinen Einrichtungen dienen und werden deshalb gemäß § 3 Abs. 1 AO gerade durch das Fehlen von Leistungen zu spezieller Gegenleistung definiert.

74 Vgl. hierzu: v. Sc/umz, Zur Frage des Steuerprinzips bei den Gemeindesteuern, in: FA a.F. 32 (1915), 54 [64].

15

Pagenkopf, Kommunalsteuersystem und Grundgesetz, in GS f. F. Klein, S. 356.

76

Vgl. hierzu oben Teil 3 A. II l. b.).

77

Vgl. hierzu ausführlich: Birk, in Hübschmann!Hepp/Spitaler AO, § 3 Rdnr. 71.

78

Birk, in Hübschmann/Hepp/Spitaler AO, § 3 Rdnr. 71.

108

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

b) Das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit als Grundvoraussetzung für ein sachgerechtes kommunales Steuersystem Als Gemeinlast ist für die Steuer charakteristisch, daß sie sich nicht auf besondere Zurechnungsgründe gegenüber einzelnen Bürgern oder Gruppen stützen läßt. Innerhalb einer kommunalen Gebietskörperschaft trifft deshalb niemanden eine besondere Verantwortung für bestimmte Aufgaben- oder Ausgabenlasten. Kommunale Steuern müssen aber wie Staatssteuern nach Maßgabe des Gleichheitssatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG allen Gemeindebürgern »gleich« auferlegt werden. Eine gleichmäßige Verteilung der steuerlichen Lasten auf die Steuerbürger ist jedoch nur durch eine Ausrichtung der Besteuerung am Prinzip der wirtschqftlichen Leistungsfähigkeit zu erreichen79 • Soll innerhalb des Gesamtstaates eine gerechte Besteuerung sichergestellt werden, muß sich jede Steuer in ihren Belastungswirkungen am Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit messen lassen. Für Steuern, die von den Gemeinden (Gemeindeverbänden) erhoben und vereinnahmt werden, kann hierfür keine Ausnahme gelten 80• Es gibt kein gemeindebezogenes Besteuerungsprinzip. Gerechte Staatssteuern eignen sich danach grundsätzlich auch als gerechte Gemeindesteuern. Dies schließt freilich nicht aus, daß sich aus der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG besondere Anforde-

19 So ausdrücklich: BVeifG, Beschl. v. 22.02.1984- 1 BvL 10/80- BVerfGE 66,214 [223]. Vgl. ähnlich auch bereits: BVeifG, Beschl. v. 17.01.1957- 1 BvL 4/54- BVerfGE 6, 55 [70]; Urt. v. 24.06.1958 - 2 BvF 1157 - BVerfGE 8, 51 [68 f.]; Beschl. v. 14.04.1959- 1 BvL 23, 34/57- BVerfGE 9, 237 [243]; Urt. v. 24.01.1962 - 1 BvL 32/57- BVerfGE 13, 290 [297]; Beschl. v. 4.11.1965- 2 BvR 91, 271164- BVerfGE 19, 290 [297]; Beschl. v. 15.12.1970 - 1 BvR 559, 571, 586170 - BVerfGE 29, 402 [412]; Beschl. v. 9.02.1972 - 1 BvL 16/69 - BVerfGE 32, 333 [339]; Beschl. v. 02.10.1973 - 1 BvR 345173 - BVerfGE 36, 66 [72]; Beschl. v. 23.11.1976 - 1 BvR 150175- BVerfGE 43, 108 ff.; Beschl. v. 11.10.1977- 1 BvR 343173, 83174, 183 und 428175- BVerfGE 47,1 [29]; BVerfGE 50, 52 [84 ff.]; Urt. v. 10.12.1980-2 BvF 3177 - BVerfGE 55, 274 [303]; BVerfGE 61, 319 [351 ff.]. 80 So aber: Bayer, Die Kleinen Gemeindesteuern, in: Püttner (Hrsg.) Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2 , Bd. 6, S. 156 [159]: »das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit ist im Kern ein Grundsatz des Rechts der staatlichen oder genauer: der Bundes- oder LlUidessteuem, nicht dagegen ein solcher des Rechts der Gemeindesteuern«. (Hervorhebungen im Text).

A. Die Kommunen im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung

109

rungen an die Gestaltungswirlwngen kommunaler Steuern ergeben. Kommunale Selbstverwaltung zielt ihrer Intention nach auf eine Aktivierung der Gemeindebürger für ihre eigenen Angelegenheiten ab 81 . Hierzu gehört, daß die kommunalen Beschlußgremien finanziell in die Lage versetzt werden, etwas Substantielles für die Gemeinden (Gemeindeverbände) beschließen zu können. Kommunale Selbstverwaltung setzt deshalb das Vorhandensein einer aufgabengerechten Finanzausstattung voraus, die eine hinreichend dauerhafte Grundlage für die Erfüllung der kommunalen Aufgaben im Rahmen einer eigenverantwortlichen Einnahme- und Ausgabenwirtschaft innerhalb eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens ermöglicht. Hierzu gehört, daß die Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände möglichst stetig und wenig anfwächst< nicht nur dem Delegatar >an>Gemeinden mit einer besonders steuerkräftigen Bevölkerung und einer günstigen Schichtung der Steuerpflichtigen haben mehr Mittel für die Befriedigung des kollektiven Bedarfs zur Verfügung als Gemeinden mit einer Bevölkerung von geringer Wirtschaftskraft Dadurch werden die statistischen Zahlen, die in der Staffelung des Zuschußbedarfs und des durch eigene Steuern nicht gedeckten Bedarfs eine Schlüsselbildung für die Zwecke der Verteilung der Finanzzuweisungen zuzulassen scheinen, in (...) Beziehung zu ihrem Erkenniswert verfalscht«. 307 Vgl. Postlep, Grundfragen bei der Bestimmung des kommunalen Finanzbedarfs, in: Heinrichs/Held (Hrsg.), Bedarfsermittlung im kommunalen Finanzausgleich, S. 49 ff.

B. Der übergemeindliche Finanzausgleich

169

deverbände) in den Jahren 1987 bis 1989 statistisch ausgewertet worden308 • Durch die Saldierung mit zweckgebundenen Einnahmen (Gebühren, Beiträgen etc.) wurde ein Netto-Ausgabenbetrag (Zuschußbedaif je Einwohner) ermittelt, dem die allgemeinen Zuschußmittel (Steuereinnahmen, allgemeine Finanzzuweisungen) gegenübergestellt wurden 309• Die für den Bevölkerungsansatz entscheidende Frage nach einem möglichen Zusammenhang zwischen der Größe einer Gemeinde und ihrer finanziellen Belastung je Einwohner wurde schließlich mit Hilfe der Regressionsanalyse untersucht. Bei der Regressionsanalyse werden jedem Element (hier: Anzahl der Einwohner) mindestens zwei Merkmale (hier: Zuschußbedarf je Einwohner) zugeordnet. Eventuelle Zusammenhänge zwischen diesen Merkmalen lassen sich dadurch aufdecken und können gegebenenfalls nach Art und Stärke beurteilt werden310• Hierbei wurde nachgewiesen, daß bei den kreisfreien Städten ein sehr enger Zusammenhang und bei den kreisangehörigen Gemeinden nur ein schwacher Zusammenhang zwischen der Größe der Gemeinde und ihrer finanziellen Belastung pro Einwohner besteht311 • Aus der statistischen Korrelation von Ist-Ausgaben und Einwohnerzahl konnte in Niedersachsen also nicht mit Sicherheit auf eine überproportionale Kostensteigerung größerer Städte und Gemeinden geschlossen werden; es ließen sich aber auch nicht die durch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 27. Mai 1992 aufgeworfenen Zweifel am Brecht/Popitz'schen Prinzip der Einwohnerveredelung statistisch belegen. Als Alternativmodell zum Brecht/Popitz'schen Gesetz der überproportionalen Kostensteigerung der Aufgabenerledigung durch Agglomeration wird häufig auf die einzelbedarfsorientierte Bedaifsennittlung mittels aufgabenbezogener Indikatoren verwiesen. Bei der einzelbedarfsorientierten Bedarfsermittlung sollen nicht

308 Sog. statistisch-ökonometrische Analyse der Ist-Ausgaben und ihrer Determinanten. Vgl. hierzu: Junkemheinrich, Gemeindefinanzen, S. 174 ff.; Innenminister NRW (Hrsg.), Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich, S. 29, 34. 309 Niedersächsisches Landesamt für Statistik, Modellrechnung zum FAG 1993, Az. 43-19736/42 (n.v.) 310 Vgl. hierzu: Kellerer, Korrelationsanalyse, in: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 6, S. 198; Deubel, Der kommunale Finanzausgleich in Nordrhein-Westfalen, S. 103 f.

311 Niedersächsisches Landesamt für Statistik, Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichsystems, Proberechnungen zum Finanzausgleichgesetz 1993, v. 16.12.1991 S. 1 ff. (n.v.)

170

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

die durch die Aufgabenerledigung bedingten Ist-Ausgaben unmittelbar betrachtet werden. Vielmehr wird versucht, die bedarfsverursachenden Faktoren selbst oder die ihnen nahestehenden Indikatoren- zu eliminieren312• Eine »Veredelung der Einwohner« soll also durch entsprechende bedaifsvernrsachende Faktoren begründet werden. Ausgleichbedürftige Belastungsunterschiede werden hierbei in der besonderen Bevölkerungsstruktur313, in temporären Erscheinungen314, in der geographischen Lage315 oder in der wirtschaftlichen Struktur316 einer Gemeinde erblicke 17 • Einige Bundesländer 18 haben insoweit bereits den Versuch unternommen, die bedarfsverursachenden Faktoren durch sozioökonomische Indikatoren zu quantifizieren und dadurch ausgleichbedürftige Belastungsunterschiede ausdrücklich nachzuweisen. So wurde etwa in Niedersachsen der besondere Ausgabenbedaif für Studierende damit begründet, daß bei Studierenden die mittelbare Wirkung der Kaufkraft unter der berufstätiger Personen vergleichbaren Alters liegt und diese Personengruppe zudem die vermehrte Vorhaltung kostenintensiver kommunaler Einrichtungen erfordert319•

Ähnlich wie das Brecht/Popitz'sche Gesetz ist jedoch auch die Methode der einzelbedarfsorientierten Bedarfsermittlung mittels aufgabenbezogener Indikatoren in sich nicht widerspruchsfrei. Insbesondere die Ableitung der finanzausgleichrelevanten Bedarfsverhältnisse wird von den Kritikern der einzelbedarfsorientierten Bedarfsermittlung häufig als willkürlich angesehen. Es erscheint deshalb sinnvoll, wenn man beide Finanzbedarfsermittlungsmethoden miteinander kombiniert. Die Finanzausgleichgesetze der Länder sollten mithin auch weiterhin im Kern von Gemeindegrößenansätzen ausgehen, denn die zur Ableitung einer Hauptansatzstaffel erforderliche Durchschnittsbildung verhindert, daß

312

Vgl. hierzu ausführlich Junkemheinrich, Gemeindefinanzen, S. 175.

Sozialhilfeansatz, Studentenansatz, Stationierungsansatz, Erwerbstätigenansatz, Bevölkerungsansatz. 313

314

Arbeitslosenansatz.

315

Raumordnungsansatz, Flächenansatz, Zentrale-Orte-Ansatz, Straßenansatz.

316

Grenzlandansatz, Grubenansatz, Kurorteansatz.

Vgl hierzu Patzig, in: von Brauchitsch/Uie (Hrsg.), Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Teil B. IV. 18; Junkemheinrich, Sonderbedarfe im kommunalen Finanzausgleich, S. 41. 317

318

Vgl. hierzu die Übersicht bei Junkemheinrich, Gemeindefinanzen, S. 187.

Vgl hierzu näher: Niedersächsisches Innenministerium, Entwurf eines Zehnten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Finanzausgleich vom 7.1 0.1992, LTDrucks. 12/3890, S. 25 f. 319

B. Der übergemeindliche Finanzausgleich

171

eine Gemeinde mit ihrem individuellen Ausgabeverhalten den Durchschnitt und damit den Verlauf der Hauptansatzstaffel maßgeblich beeinflussen kann. Hierbei läßt sich die Ungewißheit über die Verfassungsmäßigkeit der Brecht/Popitz'schen Hauptansatzstaffel durch eine Modifizierung ihres Verlaufs umgehen: es muß sichergestellt sein, daß der Zuschußbedarf für die Städte und Gemeinden (Gemeindeverbände) gerade nicht proportional, sondern degressiv zur Einwohnerzahl verläuft320 • Neben dieser rein einwohnerrelevanten Ermittlung des (durchschnittlichen) Finanzbedarfs der Kommunen ist sodann der abweichende Bedarf einzelner Gemeinde und Gemeindeverbände in Form von einzelbedarfsorientierten Ergänzungsansätzen besonders zu berücksichtigen.

bb) Berechnung der Finanzkraft Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Gebietskörperschaft wird im wesentlichen durch die eigene Steuerkraft zum Ausdruck gebracht321 • Die Finanzkraftberechnung der Gemeinden orientiert sich deshalb ausschließlich an der Höhe der gemeindlichen Steuereinnahmen. Einvernehmen besteht hierbei darüber322, daß für die Ermittlung der örtlichen Steuerkraft lediglich auf die

320 Eine solche modifizierte Hauptansatzstaffel enthält § 8 Abs. 3 GFG 1996. V gl. hierzu: Innenminister NRW (Hrsg.), Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich Nordrhein-Westfalen, Anlage 9, S. l ff.; Parsehel Steinherr, Der kommunale Finanzausgleich des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 28 f. 321 P. Kirchhof, Der Finanzausgleich als Grundlage kommunaler Selbstverwaltung, in: DVBI. 1980, 711 [716]; Deubel, Der kommunale Finanzausgleich in NordrheinWestfalen, S. 119; Henneke, Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder, S. 117. 322 Deubel, Der kommunale Finanzausgleich in Nordrhein-Westfalen, S. 120; Deubel!Münstennann, Reiche Städte-Arme Landkreise?, in: ZKF 1988, 242 ff.; Innenminister NRW (Hrsg.), Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich, S. 43; Parsche/Steinherr, Der kommunale Finanzausgleich in Nordrhein-Westfalen, in: ifo-Institut für Wirtschaftsforschung, Bd. 59 (1995), S. 55; Zimmennann, Das System der kommunalen Einnahmen und die Finanzierung der kommunalen Aufgaben in der Bundesrepublik Deutschland, S. 119; P. Kirchhof, Der Finanzausgleich als Grundlage kommunaler Selbstverwaltung, in: DVBI. 1980, 711 [716]; Albers, Steuereinnahmen?- Nein danke!?, in: ZKF 1994, 50 [51].

172

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

Realsteuern und den gemeindlichen Einkommensteueranteil abzustelle~ ist323 • Problematisch istjedoch die Objektivierung und Quantifizierung der Ausgangsgrößen.

(1) Die fiktive Ermittlung der gemeindlichen Realsteuerkraft

Regelmäßig wird bei der Ermittlung der Steuerkraft der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer mit 100 v.H. des Ist-Aufkommens vollständig einberechnee24. Im Gegensatz zum gesetzlich vorgegebenen Gemeindeanteil am Aufkommen aus der Einkommensteuer, wird jedoch die Höhe des Realsteueraufkommens durch satzungsrechtliche, von den Kommunen autonom zu verantwortende Hebesätze beeinflußt. Würden bei der Ermittlung der Finanzkraft die tatsächlich erhobenen Hebesätze zugrunde gelegt, könnten die einzelnen Gemeinden die Höhe ihrer Schlüsselzuweisungen durch die Festsetzung der Realsteuerhebesätze mit der Folge beeinflussen, daß Gemeinden mit niedrigen Hebesätzen stärker als Gemeinden mit höheren Hebesätzen an der Schlüsselmasse teilnehmen325 • Gemeinden mit hohen Gewerbesteuerhebesätzen würden damit geradezu dafür bestraft, daß sie ihren Steuerpflichtigen eine höhere steuerliche Belastung zumuten. Die Steuerkraft der Realsteuern wird deshalb nicht nach realen Erträgen, sondern nach fiktiven Hebesätzen bemessen. Fiktive Nivellierungssätze bringen die potentielle Steuerkraft und nicht das effektive Steueraufkom-

323 Die im Landesdurchschnitt nicht berücksichtigten Steuereinnahmen sind zum Teil beachtlich. So waren im Jahre 1978 in Bayern die nicht berücksichtigten Steuereinnahmen mit 1,31 Mrd. DM höher als die den Gemeinden im Finanzausgleichjahr 1980 zugeflossenen allgemeinen Schlüsselzuweisungen (1,15 Mrd. DM). Mitgeteilt von: Grimme, Neuberechnung der Steuerkraft im kommunalen Finanzausgleich, in: Veröffentlichungen der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Bd. 159, S. 159 [168]. 324

Vgl. nur § 9 Abs. 2 Nr. 3 GFG NW 1996.

Vgl. Innenminister NRW (Hrsg.), Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich, S. 44; Birk/lnhester, Die verfassungsrechtliche Rahmenordnung des kommunalen Finanzausgleichs, in: DVBI. 1993, 1281 [1283]; Grimme, Neuberechnung der Steuerkraft im kommunalen Finanzausgleich, in: Veröffentlichungen der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Bd. 159, S. 159 [161, 182]. 325

B. Der übergemeindliche Finanzausgleich

173

men zum Ausdruck326, so daß eine Senkung oder Anhebung der Hebesätze keinen Einfluß auf die Höhe der Zuweisungen gewinnt327 • Bei der Berechnung der Finanzkraft kommt es also nicht darauf an, was eine Gemeinde wirklich einnimmt, sondern welche Steuereinnahmen sie erzielen kann, wenn die Grundbeträge mit den für die einzelnen Realsteuerarten durchschnittlich geltenden Hebesätzen angesetzt werden328 • Die örtliche Hebesatzpolitik wird hierdurch für die Höhe der Schlüsselzuweisungen aufkommensneutral 329• Die Berücksichtigung der fiktiven Steuerkraft bei der Finanzkraftermittlung dient damit letztendlich der Verwirklichung der verfassungsrechtlich gebotenen interkommunalen Gleichbehandlung330 •

(2) Grenzen der Typisierung bei der Gestaltung der Realsteuerhebesätze Die Höhe der durch den Landesgesetzgeber festzusetzenden fiktiven Hebesätze ist maßgebend für den Umfang der Steuerkraft, die in die Berechnung der Schlüsselzuweisungen einbezogen wird. Da die Summe der Steuerkraftzahlen der einzelnen angerechneten Steuern die Steuerkraftmeßzahl ergibt, werden Gemeinden, deren tatsächliche Realsteuerhebesätze höher sind als die fiktiven, die daraus resultierenden Mehreinnahmen im Finanzausgleich nicht angerechnet. Dagegen wird Gemeinden mit niedrigeren Hebesätzen eine Steuerkraft angerechnet, die sie nicht ausschöpfen und unter Umständen wegen der Leistungs-

326 P. Kirchhof, Rechtliche Rahmenbedingungen des kommunalen Finanzausgleichs, in: Hoppe (Hrsg.), Reform des kommunalen Finanzausgleichs, S. 20; Strotmeier, Anmerkungen zum Schlüsselzuweisungssystem im Entwurf des Gemeindefinanzierungsgesetzes NW 1986, in: GemH 1986, 1 [4]; Nordrhein-Westfalischer Städte- und Gemeindebund, Landkreistag, Stellungnahme zum ifo-Gutachten - Kommunaler Finanzausgleich, in: Eildienst LKT NW 1996, 45 [50]. 327 Vgl. hierzu auch: VerfGH NW, Urt. v. 16.12.1988 - VGH 9/87- DVBI. 1989, 151 [153 f.]; Urt. v. 6.7.1993 - VGH 9, 22192- DVBI. 1993, 1205 [1207 f.]; Deubel, Der kommunale Finanzausgleich in Nordrhein-Westfalen, S. 121; DeubeVMünstennann, Reiche Städte-Arme Landkreise?, in: ZKF 1988, 242 f. 328 Grimme, Neuberechnung der Steuerkraft im kommunalen Finanzausgleich, in: Veröffentlichungen der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Bd. 159, S. 159 [161]. 329 Birkllnhester, Die verfassungsrechtliche Rahmenordnung des kommunalen Finanzausgleichs, in: DVBI. 1993, 1281 [1283]. 330

VerfGH NW, Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92- DVBI. 1993, 1205 [1207].

174

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

schwäche der örtlichen Wirtschaft auch nicht ausschöpfen können. Je hö~er also die fiktiven Hebesätze der Steuerkraftzahl sind, desto stärker fällt daher die eigene Steuerkraft bei der Berechnung der Schlüsselzuweisung ins Gewichtl31 . Für die finanzstarken Kommunen eines Landes bedeutet dies, daß ein Teil ihrer Steuereinnahmen im kommunalen Finanzausgleich keine Berücksichtigung finden. Demgegenüber werden den finanzschwächeren Kommunen Steuereinnahmen zugeordnet, die sie gar nicht haben. In der Regel begünstigen niedrige fiktive Hebesätze die kleineren Gemeinden während höhere fiktive Hebesätze tendenziell den größeren Gemeinden und kreisfreien Städten zugute kommen332. Bisher gibt es jedoch keine allgemein anerkannte Methode zur sachgerechten Ermittlung der potentiellen Steuerkraft einer Gemeinde333 • In N ordrhein-Westfalen wurde nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1991 bei Gemeinden bis 150.000 Einwohnern für die Grundsteuer A 160 v. H., die Grundsteuer B 280 v. H. und die Gewerbesteuer 350 v. H. der (berechneten) Bemessungsgrundlagen angesetzt. Demgegenüber ging der Gesetzgeber bei Gemeinden mit mehr als 150.000 Einwohnern für die Grundsteuer A von 170 v. H., die Grundsteuer B von 300 v. H. und die Gewerbesteuer von 380 v. H. aus. Das Überschreiten der Sprungstelle führte automatisch zu der Anrechnung einer höheren Steuerkrafe34. Gemeinden, die knapp über der Sprungstelle lagen, wurden dadurch unter Umständen deutlich schlechter gestellt als solche, die knapp darunter

331 Vgl hierzu näher: Strotmeier, Anmerkungen zum Schlüsselzuweisungssystem im Entwurf des Gemeindefinanzierungsgesetzes NW 1986, in: GemH 1986, 1 [4]; Junkernheinrich, Gemeindefinanzen, S. 193; Henneke, Der kommunale Finanzausgleich, in: Jura 1987, 393 [401]; Innenminister NRW (Hrsg.), Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich, S. 44; Zimme1mann, Das System der kommunalen Einnahmen und die Finanzierung der kommunalen Aufgaben in der Bundesrepublik Deutschland, S. 119 f.

Vgl. hierzu: P. Kirchhof, Rechtliche Rahmenbedingungen des kommunalen Finanzausgleichs, in: Hoppe (Hrsg.), Reform des kommunalen Finanzausgleichs, S. 20; Innenminister NRW, Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich, S. 47; Grimme, Neuberechnung der Steuerkraft im kommunalen Finanzausgleich, in: Veröffentlichungen der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Bd. 159, S. 159 [182]. 332

333 Vgl. hierzu auch: VerfGH NW, Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92- DVBI. 1993, 1205 [1208]. 334 An dieser Regelung hält der Gesetzgeber auch noch im GFG 1996 fest. Vgl. § 9 GFG 1996.

B. Der übergemeindliche Finanzausgleich

175

lagenm. Mit seinem Urteil vom 6. Juli 1993 hatte deshalb der nordrhein-westfälische Verfassungsgerichtshof den Landesgesetzgeber aufgefordert, die Sachgerechtigkeit dieser Regelung zu überprüfen 336• In Hinblick auf diese Darlegungslast wurde vom Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen beim Institut für Wirtschaftsforschung (ifo-Institut) ein Gutachten in Auftrag gegeben, in dem sich die Gutachter im Ergebnis 337 für einen einheitlichen landesdurchschnittlichen Hebesatz aussprachen338• Alternativ hierzu hielten die Gutachter auch die Einführung einer Sprungstelle bei 25.000 Einwohnern bzw. eine weitere Differenzierung der Gemeinden unterhalb von 60.000 Einwohnern für denkbar 39 • Bei einer differenzierten Ausgestaltung der fiktiven Realsteuerhebesätze ist eine Anpassung der fiktiven Hebesätze an die durchschnittlichen Hebesätze in den einzelnen Größenklassen sowie eine einh~itliche Staffelung nach Gemeindegrößenklassen geboten. Nur hierdurch läßt sich der Aussagewert im Hinblick auf die Steuerausschöpfungspotentiale optimieren und damit dem Gebot der

335 Vgl. hierzu näher: Birkllnhester, Die verfassungsrechtliche Rahmenordnung des kommunalen Finanzausgleichs, in: DVBl. 1993, 1281 [1285).

336

VeifGH NW, Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92- DVBl. 1993, 1205 ff.

Die Gutachter bestätigten die Systemelemente des kommunalen Finanzausgleichs des Landes Nordrhein-Westfalen; empfahlen aber in Einzelbereichen auch Modifizierungen. So hielten die Gutachter bei der Finanzbedarfsermittlung grundsätzlich an der Hauptansatzstaffel fest. Auf der Grundlage einer Regressionsanalyse ergab sich aber die Notwendigkeit einer Fortschreibung der HauptansatzstaffeL Der Finanzbedarf der Gemeinden sollte danach auch weiterhin vor allem durch die "Zahl der Einwohner" beschrieben werden, vorgeschlagen wurde jedoch, den bisherigen Hauptansatz stärker zu spreizen und allen Gemeinden mit bis zu 25.000 Einwohnern denselben Hauptansatzwert zuzuordnen. Für diese Empfehlung wurden sowohl theoretische, als auch finanzausgleichpolitische und pragmatische Gesichtspunkte (z. B. die Verfügbarkeil gesicherter statistischer Daten) angeführt. Darüber hinaus empfahlen die ifo-Gutachter, die Finanzbedarfsermittlung durch die Hilfsgrößen "Schüler, Arbeitslose und sozialversicherungspflichtig Beschäftigte" zu ergänzen und entsprechende Nebenansätze vorzusehen. Von der Einführung weiterer Nebenansätze (z.B. Aussiedler-, Flächen- oder Ballungslastenansatz) rieten die Gutachter ab, da diese die strengen Anforderungskriterien, die an einen neuen Nebenansatz zu stellen sind, nicht erfüllen könnten; außerdem befürchteten sie eine Überfrachtung des Bedarfsermittlungssystems. 337

338 Parsche/Steinherr, Der kommunale Finanzausgleich in Nordrhein-Westfalen, in: ifo-Institut für Wirtschaftsforschung, Bd. 59 (1995), S. 73. 339 Parsche/Steinherr, Der kommunale Finanzausgleich in Nordrhein-Westfalen, in: ifo-Institut für Wirtschaftsforschung, Bd. 59 (1995), S. 138.

176

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

interkommunalen Gleichbehandlung Rechnung tragen. Aus verfassungsrechtlicher Sicht kann aber auch die Zugrundelegung eines einheitlichen gewogenen Durchschnittssteuerhebesatzes bei der Gestaltung der fiktiven Realsteuerhebesätze nicht beanstandet werden. Einheitliche fiktive Realsteuerhebesätze in Höhe des gewogenen landesdurchschnittlichen Hebesatzes sichern allen Gemeinden ein einheitliches Berechnungsveifahren sowie eine rechnerisch einfache Handhabung. Verwerfungen treten lediglich auf, wenn besonders steuerstarke Gemeinden den Aussagewert der landesdurchschnittlichen Hebesätze verfälschen. In Nordrhein-Westfalen lag der gewogene landesdurchschnittliche Hebesatz für die Gewerbesteuer 1993 bei 403 v. H. Nach der Hebesatzstatistik von 1995 erreichten aber nur 67 von 396 Kommunen diesen empfohlenen Hebesatz oder lagen darüber; während 329 Kommunen(= 83 v. H.) mit ihrer Steuerkraft unter diesem Wert lagen340• Ginge man daher in Nordrhein-Westfalen von dieser Methode zur Ermittlung der kommunalen Finanzkraft aus, würde fast allen Städten und Gemeinden des Landes eine Steuerkraft angerechnet, die sie in dieser Höhe als Ist-Einnahme gar nicht in ihren Kassen verbucht haben. Ein solches Ergebnis kann vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Gebots der interkommunalen Gleichbehandlung nicht befriedigen. Der Gesetzgeber hat zwar auch bei der Ausgestaltung der fiktiven Realsteuerhebesätze einen weiten Gestaltungsspielraum. Es kann deshalb nicht beanstandet werden, wenn bei der Bemessung der gemeindlichen Realsteuerkraft die potentielle Steuerkraft nicht vollständig erlaßt wird, um etwa Anreize für Anstrengungen der Gemeinden zur Stärkung der eigenen Wirtschafts- und Finanzkraft zu schaffen341 • Die Gesamtgewichtung des Gesetzgebers wird jedoch fehlerhaft, wenn dadurch bei mehr als zwei Drittel aller Kommunen systembedingt ein Zwang zur Hebesatzerhöhung ausgelöst wird. Es war deshalb folgerichtig, daß der nordrhein-westfälische Landtag die Landesregierung in einem Entschließungsantrag342 aufgefordert hat, bei der Reform des kommunalen Finanzausgleichs des Landes NordrheinWestfalen - bei gleichzeitiger Absenkung des Ausgleichsatzes - einheitliche

340 Vgl. auch: Strotmeier, Der Zusammenhang von fiktivem Hebesatz und Ausgleichintensität im kommunalen Finanzausgleich NW, in: StuGR 1996, 144 [146]; Lucke, Zur Theorie der Nivellierungssteuerhebesätze, in: FA 1994, 212 f.; Heinrichs, Der kommunale Finanzausgleich in Nordrhein-Westfalen, in: StuGR 1995, 443 [447].

341

VeifGH NW, Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92- DVBI. 1993, 1205 [1208].

342

Vgl. hierzu: Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drucks. 12/820 v. 11.3.1996.

B. Der übergemeindliche Finanzausgleich

177

fiktive Realsteuerhebesätze in das Gemeindefinanzierungsgesetz aufzunehmen, die unterhalb des gewogenen Landesdurchschnitts liegen.

cc) Ausgleichintensität Steht sowohl die Ausgangsmeßzahl als auch die Steuerkraftmeßzahl einer Gemeinde fest, so ist die Höhe der Schlüsselzuweisungen vom Ausgleich des Unterschiedes der beiden Richtgrößen abhängig.

(1) Die Sockelgarantie Ist die Ausgangsmeßzahl niedriger als die Steuerkraftzahl oder sind beide gleich groß, so scheidet die Gemeinde aus dem Kreis der Schlüsselzuweisungsberechtigten aus (sog. abundante Gemeinden), weil ihre (typisierte) Einnahmekraft zur Finanzierung ihres (schematisierten) Bedarfs ausreicht oder ihn übersteige43. Ist jedoch die Ausgangsmeßzahl höher als die Steuerkraftzahl gleicht die Schlüsselzuweisung die Differenz zwischen dem (schematisierten) Finanzbedarf einerseits und der (typisierten) Finanzkraft einer Kommune zu einem bestimmten Prozentsatz (Ausgleichsatz) aus. Die Intensität des Ausgleichs zwischen der Ausgleichsmeßzahl als der Beschreibung des Finanzbedarfs und der Steuerkraftzahl als Beschreibung der fiktiven Finanzkraft einer Gemeinde wird in den Bundesländern allerdings unterschiedlich geregelt. Während Nordrhein-Westfalen mit 95 v. H. einen fast vollständigen Ausgleich zwischen der Ausgangsmeßzahl und der Steuerkraftmeßzahl durch Schlüsselzuweisungen vornimme44, gewährt Niedersachsen lediglich einen Ausgleich von 50 v. H. des Unterschiedsbetrages345 . Wird- wie in den meisten Bundesländern346 - lediglich die Hälfte des Unterschiedsbetrages zwischen Ausgleichmeßzahl und Steuerkraftmeßzahl als Schlüsselzuweisung gewährt, ist die Ausgleichswirkung

343 Zimmermann, Das System der kommunalen Einnahmen und die Finanzierung der kommunalen Aufgaben in der Bundesrepublik Deutschland, S. 120. 344 Vgl. § 7 GFG NW 1996 345 § 4 Abs. 4 Nds. FAG 346 Vgl. hierzu auch: Henneke, Der kommunale Finanzausgleich, in: Jura 1987, 393

[401].

12 lnhester

178

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

besonders für steuerschwache Gemeinden zu gering und kann dazu führen, daß die Erfüllung des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung nicht gesichert ist. Deshalb haben diese Bundesländer347 in der Regel eine sogenannte Sockelgarantie eingeführt, wonach denjenigen Gemeinden deren Finanzkraft (definiert als Steuerkraft plus Schlüsselzuweisung) keine bestimmte Bedarfsdeckung erreichen348, ein Anspruch auf Aufstockung der Schlüsselzuweisung zusteht, bis eine Abdeckung des Bedarfs in der genannten Höhe sichergestellt ist.

(2) Vereinbarkelt der Sockelgarantie mit dem Nivellierungsverbot Mit der Aufstockung auf einen bestimmten Finanzsockel ist ein Ausgleich der Finanzkraft im Verhältnis zu dem schematisierten Bedarf verbunden. Aus dem fast vollständigen Ausgleich zwischen der Ausgleichsmeßzahl und der Steuerkraftmeßzahl durch Schlüsselzuweisungen sowie der gewährten Sonderschlüsselzuweisungen durch die Sockelgarantie wird deshalb häufig auf eine unzulässige Nivellierung bzw. verfassungswidrige Übemivellierung geschlossen 349 • Die Schaffung eines Existenzminimums für besonders steuerschwache Gemeinden in der Form einer bestimmten Sockelgarantie kann jedoch aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht beanstandet werden. Eine Aussage darüber, ob der Ausgleichsmodus nivellierende Wirkung entfaltet, ist nur nach einer eingehenden Untersuchung der gesamten Einnahmen und Ausgaben jeder einzelnen Kommune möglich350 • Jedenfalls ist die Ausgangsmeßzahl nicht identisch mit dem tatsächlichen Finanzbedarf einer Kommune, und auch die Steuerkraftmeßzahl spiegelt keinesfalls die tatsächliche Finanzkraft einer Kommune wider. Deshalb kommt es trotz angenäherter fiktiver Finanzausstattung durch die Sockelgarantie nicht zu einer Nivellierung der tatsächlichen Finanzausstattung der Kommunen.

347

Vgl. etwa§ 4 Abs. 4 S. 2 Nds. FAG.

In Niedersachsen müssen die Gemeinden eine 80 %ige bzw. die Landkreise eine 75 %ige Bedarfsdeckung erreichen. Vgl. § 4 Abs. 4 Nds. FAG. 348

349

Vgl. dazu oben Teil 3 B. III. I. b).

Vgl. hierzu: VeifGH NW, Urt. v. 16.12.1988- VGH 9/87- DVBI. 1989, 151 [153]; Urt. v. 19.7.1985- VGH 22/83- DVBI. 1985, 1306 [1307]. 350

B. Der übergemeindliche Finanzausgleich

179

b) Schlüsselzuweisungen an die Gemeindeverbände Gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG ist das Recht der Selbstverwaltung auch den Gemeindeverbänden garantiert. Hierzu gehört auch ein Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung. Nach Art. 106 Abs. 7 S. 1 GG werden deshalb auch die Gemeindeverbände ausdrücklich in den obligatorischen Steuerverbund einbezogen. Hieraus erwächst den Landkreisen ein Anspruch auf die Bereitstellung einer gesonderten Kreisschlüsselmasse. Die Schlüsselmasse ist dafür vom Landesgesetzgeber unter Abwägung des Mittelbedarfs der einzelnen Gebietskörperschaftsgruppen aufzuteilen. Hierbei ist der Landesgesetzgeber durch das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verpflichtet, einheitliche und sachlich vertretbare Maßstäbe anzuwenden. Insbesondere darf der Umfang der Zuweisungen an eine der Gruppen nicht zu sachlich ungerechtfertigten Vor- oder Nachteilen innerhalb anderer Gruppen führen 351 • Die Bereitstellung einer gesonderten Kreisschlüsselmasse impliziert jedoch die Gleichstellung von kreisfreien und kreisangehörigen Gemeinden bei der Verteilung der Schlüsselmasse. Dies kann dazu führen, daß die Kreise (einschließlich ihrer kreisangehörigen Gemeinden) durch die gesonderten Zuweisungen tendenziell mit mehr Finanzmasse ausgestattet werden, als kleinere kreisfreie Städte352• Angesichts der zusätzlichen Aufgaben, die den Landkreisen gegenüber den kreisfreien Städten erwachsen (Einrichtung der Kreispolizeibehörde, Durchführung der Kommunalaufsicht), ist diese Nebenfolge aber hinnehmbar. Ein verfassungsrechtliches Gebot zur Bereitstellung einer besonderen Schlüsselmasse für kreisfreie Städte läßt sich deshalb weder aus Art. 28 Abs. 2 GG noch aus dem Grundsatz der interkommunalen Gleichbehandlung herleiten. Das Verteilungssystem für die Schlüsselzuweisungen an die Landkreise ähnelt dem Schlüsselzuweisungssystem der Gemeinden. Allerdings wird der Ausgangsmeßzahl statt einer Steuerkraftmeßzahl wie bei den Gemeindeschlüsselzuweisungen eine Umlagenmeßzahl gegenüber gestellt. Die fiktive Umlagekraft der Kreise wird so berechnet, daß von den Umlagegrundlagen ein gesetzlich festgelegter Anteil als Umlagekraftmeßzahl angesetzt wird. Die Umlagegrundlagen für

)St

VeifGH NW, Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92- DVBI. 1993, 1205 [1206].

3s2

Vgl. hierzu: VeifGH NW, Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92- DVBI. 1993, 1205

[1207]. 12*

180

3. Teil: Das System des kommunalen ·Finanzausgleichs im Bundesstaat

die Kreise sind regelmäßig die Steuerkraftmeßzahlen und die Schlüsselzuweisungen der kreisangehörigen Gemeinden.

c) Sonderlastenausgleich Auch bei einem optimalen Schlüsselzuweisungssystem sind Fälle nicht ausgeschlossen, in denen partielle Sonderbelastungen vorliegen, die einen über die Norm hinausgehenden Bedarf bei einzelnen Gemeinden und Gemeindeverbänden begründen. Es entspricht deshalb dem Gedanken kommunaler Selbstverwaltung, wenn solche Sonderlasten durch spezielle, lastenbezogene Zuweisungen in pauschalierter Form abgegolten werden 353 • Der Sonderlastenausgleich darf aber nicht das Ergebnis der Schlüsselzuweisungen konterkarieren. Lediglich der über die Norm hinausgehende Bedarf einzelner Gemeinden und Gemeindeverbände darf durch spezielle Ansätze ausgeglichen werden. Der Sonderlastenausgleich erfüllt damit die Funktion, untypische Lasten, die auf geographische, soziale oder wirtschaftliche Besonderheiten zurückzuführen sind, auszugleichen. In der Vergangenheit wurden Sonderlastenausgleiche vor allem für das Schul-, Straßen- und das Gesundheitswesen gewährt354• Neben diesen »klassischen« Sonderdotierungen sehen sich jedoch die Länder vermehrt dazu gezwungen, den kommunalen Gebietskörperschaften Zuweisungen für Lasten der Sozialhilfe nach der Zahl der Arbeitslosen zur Verfügung zu stellen. Insbesondere diejenigen Kommunen, deren Arbeitslosenquote unter dem Durchschnitt liegt, fühlen sich hierdurch jedoch finanziell benachteiligt. Angesichts befürchteter negativer Umverteilungswirkungen wird daher häufig vorgebracht, das Kriterium der Arbeitslosigkeit könne nicht in Beziehung zu den Kosten der Sozialhilfe gesetzt werden, so daß der Arbeitslosenansatz weder als Wirklichkeitsmaßstab noch als Wahrscheinlichkeitsmaßstab tauglich sei und deshalb als willkürlicher V erteilungsmqßstab im System des übergemeindlichen Finanzausgleichs nicht herangezogen werden könne.

353 Vgl hierzu: Korinsky, Der kommunale Finanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland, in: Institut "Finanzen und Steuern", Heft 97, S. 64 ff.; Patzig, Der kommunale Finanzausgleich, in: v. Brauchitsch/Uie (Hrsg.), Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Bd. 2, B V 1. 354 Vgl hierzu Schwahedissen, Kommunaler Finanzausgleich 1996, in: StuGR 1996, 173 [176].

B. Der übergemeindliche Finanzausgleich

181

Bedenkt man, daß durch die Sozialhilfeaufwendungen insbesondere die wirtschafts- und folglich die steuerschwachen Kommunen in eine finanzielle Belastungssituation geraten, erscheint es gerechtfertigt, wenn die Sozialhilfelasten nicht nur bei der allgemeinen Finanzbedarfsermittlung, sondern darüber hinaus auch für Sonderdotierungen zugrundegelegt werden. Als Maßstab für die Verteilung der Zuweisungen kann hierbei auch auf die Zahl der gemeldeten Arbeitslosen abgestellt werden, denn eine Anhindung an die Zahl der Sozialhilfeempfänger führt aufgrund der Besonderheiten der Sozialhilfestatistik zu nicht hinnehmbaren Verzerrungen in der realitätsnahen Abbildung der entsprechenden Belastung der Kommunen355 • In Niedersachsen haben Berechnungen des Landesamtes für Statistik ergeben, daß durchschnittlich 36 v. H. der Aufwendungen für die Hilfe zum Lebensunterhalt durch Arbeitslosigkeit bedingt sind356• Der Zusammenhang zwischen der Arbeitslosigkeit und den Aufwendungen im Sozialhilfebereich läßt sich damit statistisch belegen.

3. Zweckgebundene Zuweisungen Von den allgemeinen Zuweisungen unterscheiden sich die zweckgebundenen Zuweisungen vor allem dadurch, daß sie nur für einen bestimmten öffentlichen Zweck, d.h. für eine konkrete öffentliche Aufgabe der kommunalen Gebietskörperschaften, bewilligt werden. Zweckzuweisungen sind somit als staatliche Lenkungsmittel im wesentlichen darauf angelegt, die kommunalen Gebietskörperschaften zu Investitionen zu veranlassen. Mit den zweckgebundenen Zuweisungen bringt das Land seine struktur- und konjunkturpolitischen Ziele auf der Kommunalebene ein, um dort gleichwertige Leistungs- und Ausstattungsstandards sowie besondere landespolitisch motivierte Anliegen durchzusetzen357 • Entsprechend dieser Zielsetzung richtet sich die Höhe der Zweckzuweisungen nicht nach der kommunalen Bedarfslage, sondern

355

Junkemheinrich, Sonderbedarfe im kommunalen Finanzausgleich, S. 146.

Niedersächsisches Innenministerium, Entwurf eines Zehnten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Finanzausgleich vom 7.10.1992, LT-Drucks. 1213890, S. 20 f. Vgl. hierzu auch: Bundesanstalt für Arbeit, Arbeitslose nach Landkreisen, kreisfreien Städten und Regierungsbezirken im Bundesgebiet West, in: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt 311994, S. 340 ff. 356

357 So ausdrücklich: VeifGH NW , Urt. v. 6.7.1993- VGH 9,22/92- DVBI. 1993, 1205 [1209].

182

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

nach bestimmten Förderungsgrundsätzen, die in der Regel in den Finanzausgleichgesetzen festgelegt werden 358 • Danach ist die Inanspruchnahme von Zweckzuweisungen in der Regel an die Bedingung der finanziellen Selbstbeteiligung der Kommunen gebunden, durch die in den kommunalen Haushalten häufig Folgekosten entstehen. Nach dem Grad der Einbindung der kommunalen Gebietskörperschaften wird zwischen standardisierten und okkasionellen Zweckzuweisungen unterschieden. Während standardisierte Zweckzuweisungen nach festen objektivierten Maßstäben vergeben werden, ergehen okkasionelle Zweckzuweisungen kurzfristig ohne Rücksicht auf Finanzkraftmomente zur Förderung bestimmter Einzelinvestitionen359• Wegen der staatlichen Einflußmöglichkeit werden Zweckzuweisungen nicht selten als potentiell selbstverwaltungsfeindlich360 oder gar als grundsätzlich verfassungswidrig361 angesehen. Geht man jedoch davon aus, daß auch die Finanzhoheit der kommunalen Gebietskörperschaften nicht absolut, sondern nur nach Maßgabe der Gesetze besteht, führt die staatliche Einflußmöglichkeit bei individuell zugewiesenen oder übernommenen Aufgaben noch nicht zu einer Beeinrächtigung der Selbstverwaltungsgarantie. Ein Verstoß gegen die Garantie kommunaler Selbstverwaltung liegt erst vor, wenn die Art und Weise, in der die Ausstattung der kommualen Gebietskörperschaften mit Finanzmitteln geregelt ist, insgesamt eine Einflußnahme staatlicher Stellen gegenüber den Kommunen erlaubt362• Eine solche staatliche Einflußnahme käme aber nur dann in Betracht, wenn die Summe der Zweckzuweisungen der Kommunen im Verhältnis zu den allgemeinen Zuweisungen von erheblicher finanzieller Bedeutung wäre. Eine eigenverantwortliche Ausgabenwirtschaft wäre dann nicht mehr möglich, denn die Kommunen könnten dann nicht mehr entscheiden, wie sie die Mittel, die ihnen im Rahmen ihrer Einnahmehoheit zufließen, im einzelnen bewirtschaften

358 Vgl. hierzu etwa§ 21 ff. GFG 1996; Antwort der Landesregierung NW auf eine Kleine Anfrage vom 5.8.1983 zur Höhe der Zweckzuweisungen, in: LT-Drucks. 9/2763.

359 Schmidt-Jortzig/Makswit, Handbuch des kommunalen Finanz- und Haushaltsrechts, Rdnr. 212. 360 Vgl. v. Mutius/Henneke, Kommunale Finanzausstattung und Verfassungsrecht, S. 114 ff.; Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 17 II. Rdnm. 788 ff.; dens., Der kommunale Finanzausgleich, in: Jura 1987, 393 [397]; Thieme, Die Grenzen der Umlagehoheit der Landkreise, in: DVBI. 1983, 965 [968].

Schmidt-Jortzig/Makswit, Handbuch des kommunalen Finanz- und Haushaltsrechts, Rdnr. 219 mit weiteren Nachweisen. 361

362

Vgl. hierzu oben Teil 2 C. I. 3.

B. Der übergemeindliche Finanzausgleich

183

wollen. Im Verhältnis zu den Gesamteinnahmen der Kommunen nehmen Zweckzuweisungen heute allerdings eine nur unbedeutende Rolle ein363• Eine Einflußnahme staatlicher Stellen gegenüber den Kommunen ist somit nach dem gegenwärtigen Zweckzuweisungssystem kaum denkbar. Mit Hilfe der Zweckzuweisungen will der Landesgesetzgeber lediglich seine strukturpolitischen Absichten auf der Kommunalebene einbringen, um entsprechend seiner (Verfassungs-) politischen Zielsetzung, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse zu fördern, einen Mindeststandard an kommunalen Einrichtungen zu schaffen.

C. Die Kreisumlage als subsidiäres Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände Die Selbstverwaltungsgarantie der Landkreise knüpft an die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden an, ohne daß von einem einheitlichen kommunalen Leistungsniveau zur Erfüllung kommunaler Aufgaben auszugehen ise64 • Gemeinden und Landkreise bilden somit innerhalb des kommunalen Raumes keine funktionale Einheit. Die kommunalen Gebietskörperschaften führen jedoch auch nicht ein voneinander losgelöstes Dasein. Neben den überörtlichen Aufgaben können die Landkreise in bestimmten Bereichen auch Aufgaben übernehmen, die inhaltlich zwar einen gemeindlichen Bezug haben, deren Erfüllung aber die Finanz- oder Verwaltungskraft von (einzelnen) kreisangehörigen Gemeinden übersteigt (Ergänzungs- und Ausgleichaufgaben)365• Zur Finanzierung dieser Aufgaben erhalten die Landkreise ebenso wie die Gemeinden Schlüsselzuweisungen nach Maßgabe eines besonderen Bedarfs366• Die Landkreise haben jedoch im Verlauf einer langen Entwicklung, die mit der Realsteuerreform 1936 ihren Abschluß fand, ihre steuerlichen Ertrags-

363 Vgl. hierzu etwa den Entwurf des GFG NW für das Haushaltsjahr 1997 vom 22.8.1996, LT-Drucks. 12/1202. Danach beträgt das Finanzausgleichvolumen gemäß § 2 E-GFG 1997 12.739,3 Mio. DM. Von dieser Summe entfallen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 E-GFG 1997 11.459,6 Mio. DM auf allgemeine Zuweisungen und gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 E-GFG 1997 1.279,7 Mio. DM auf zweckgebundene Zuweisungen. 364

Vgl. hierzu oben 2. Teil B. 111. l.

365

Vgl. hierzu oben 2. Teil B. 111. 2.

366

Vgl. hierzu oben 3. Teil B. lll. 2. b)

184

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

kompetenzen weitgehend verloren. Im Gegensatz zu den Gemeinden sieht das Grundgesetz keine festen Steuergarantien für die Kreise vor. Lediglich Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG stellt die Beteiligung der Kreise am Aufkommen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern in das Ermessen des Landesgesetzgebers367. Kreissteuern nehmen daher heute nur einen geringen Anteil an den Gesamteinnahmen der Kreise ein. Wurde der Kreishaushalt im Jahre 1927/28 noch fast zur Hälfte durch Kreissteuern bestimmt, liegt der Anteil gegenwärtig bei etwa 1%368 . Zur Sicherung des verfassungsrechtlich garantierten Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung erheben deshalb die Kreise von ihren angehörigen Gemeinden eine Umlage (sog. Kreisumlage).

I. Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage Die Kreisumlage wird vom Kreis als einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen den kreisangehörigen Gemeinden auferlegt und stellt keine Gegenleistung für eine besondere Leistung des Kreises da~69 . Als allgemeines Deckungsmittel kommt damit die Kreisumlage begrifflich in die Nähe zur Steuer370• Bei der Kreisumlage schulden jedoch öffentlich-rechtliche Körperschaften, nämlich die kreisangehörigen Gemeinden die Umlagen, während bei Steuern privatwirtschqftliche Erwerbsvorgänge abgeschöpft werden. Die Kreisumlage greift demnach nicht in wirtschaftliche Aktivitäten ein, sondern verteilt lediglich die durch Abgaben in den öffentlichen Bereich gelangten Finanzmittee71 . Kreisumlagen sind somit ebenso wie

367

Vgl. dazu oben 3. Teil A. I. 2.

Kirchhof, Das Finanzsystem der Kreise, DVBI. 1995, 1057 [1058]; Lang, Kommunale Selbstverwaltung und staatliche Genehmigungsvorbehalte, in: DVBI. 1995, 657 [658]; v. Mutius/Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 39 f. Hierzu auch: Hacker, Kreissteuern und sonstige Kreisfinanzen, in: Peters (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, S. 346 [353]. 368

369 Vgl. hierzu OVG Koblenz, Urt. 25.9.1985 - 10 C 48/84 - DVBI. 1986, 249 [252]; BVerJG, Beschl. v. 21.51968- 2 BvL 2/61- BVerfGE 23, 353 [366 f.].

370 Vgl. zum Begriff der Steuer § 3 Abs. 1 AO: »Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft«. 371

Fürst, Die Kreisumlage, S.30 f.

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

185

die Finanzzuweisungen im System des übergemeindlichen Finanzausgleichs Zahlungen, die eine Gebietskörperschaft an die andere mit dem Ziele leistet, die vorhandenen Einnnahmen dorthin zu lenken, wo sie gebraucht werden372 • Geldforderungen, die ein öffentlicher Bedarfsträger im Rahmen eines Umverteilungsprozesses einem anderen öffentlichen Bedarfsträger auferlegt, können deshalb weder als »Steuern« 373 noch als »steuerähnliche Abgaben« 374 qualifiziert37s werden376• Die im Steuerrecht entwickelten Maßstäbe über eine »gerechte Lastenverteilung« sind damit auf die Erhebung der Kreisumlage nicht übertragbar.

1. Die Wahrnehmung von Kreisaufgaben als Bezugspunkt und Grenze für die Erhebung der Kreisumlage Nach den Finanzausgleichgesetzen der Länder dürfen die Kreise eine Umlage nur dann erheben, soweit die anderen Einnahmen ihren Bedarf nicht decken377 • Nach wie vor kommt damit im Wortlaut der landesrechtliehen Re-

372 Fuchs/Riewald, Der Finanzausgleich in Preußen, S. 34; Hacker, Die Kreisumlage, in: Der Kreis, Bd. 2., S. 357 [369]. 373 So wohl: Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 70; BVerwG, Urt. v. 18.3.1960- BVerwGE 10, 224 [225 f.]. 374 Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, § 16 Rdnr. 776; Schmidt-Jortzig/Makswit, Handbuch des kommunalen Finanz- und Haushaltsrechts, Rdnr. 153; Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 2, S. 37. So wohl auch: OVG Münster, Urt. v. 16.6.1989- 15 A 2407/85 - NVwZ-RR 1989, 661 [662] »steuerähnliches System«. 315 Vgl. zur Einordnung der Kreisumlage als eine »öffentliche Abgabe« im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 4 S. 3 VwGO: VGH Kassel, Beschl. v. 14.1.1991 -6TH 3410/90- VR 1992, 74. 376 BVeifG, Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84- BVerfGE 83, 363 [391 ff., 393]. Vgl. auch: Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 51; P. Kirchhof, Rechtliche Rahmenbedingungen des kommunalen Finanzausgleichs, in: Hoppe (Hrsg.), R::form des kommunalen Finanzausgleichs, S. 24 f.; Wagener, Landkreise und Kreisfinanzen, in: Wagener (Hrsg.), Kreisfinanzen, S. 1 [28 ff.]; Gode, Die differenzierte Kreisumlage, in: KStZ 1982, 221 [223]; Zimmermann, Das System der kommunalen Einnahmen und die Finanzierung der kommunalen Aufgaben in der Bundesrepublik Deutschland, s. 129.

Vgl. § 18 Abs. 1 Nds. FAG: »Soweit die anderen Einnahmen eines Landkreises seinen Bedarf nicht decken, ist eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebieten zu erheben.«. 377

186

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

gelungen die ursprüngliche Konzeption der Kreisumlage als subsidiäres Restfinanzierungsmittel zum Ausdruck378• Der durch die Kreisumlage aufzubringende ungedeckte Finanzbedaif der Kreise ist aufgrund des haushaltsrechtlichen Gebots der Ausgabendeckung379 berechenbar, wenn feststeht, welche Mittel zur Erfüllung der Aufgaben im Kreishaushalt notwendig und vorgesehen sind. In den Kreisordnungen und Finanzausgleichgesetzen der Länder sind jedoch keine Regelungen darüber vorhanden, wie der Finanzbedaif der Kreise als Maßstab für die Festsetzung der Kreisumlage zu bestimmen ist. Ursache hierfür ist, daß die Bedarfsverhältnisse der Kreise mangels ausreichender statistischer Basisdaten einer regressionsanalytischen Untersuchung nicht zugänglich sind und sich deshalb Ausgabenstrukturen als Voraussetzung einer genaueren Bedarfsbestimmung technisch nicht nachweisen lassen380• Der Finanzbedarf eines Landkreises kann sich deshalb lediglich aus den Kosten ergeben, die ihm bei der Erledigung rechtmäßig wahrgenommenerAufgaben entstehen. Die Landkreise dürfen demnach auch nur in dem Umfange Finanzmittel von den kreisangehörigen Gemeinden abschöpfen, wie dies zur Erfüllung von Kreisaufgaben erforderlich ise81 • Nimmt der Kreis also Aufgaben wahr, die nicht in seine Kompetenz382 fallen, erwächst ihm auch kein Finanzbedarf, der durch die Kreisumlage gedeckt werden müßte 383 • Der Landkreis muß hierbei jedoch

378

Hierzu schon Fuchs/Riewald, Der Finanzausgleich in Preußen, S. 102.

379

Vgl. hierzu§ 82 Abs. 3 NGO, § 16 GemhVO.

380 Dieses Problem übersieht der VeifGH NW, Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92DVBI. 1993, 1205 [1206]. Vgl. hierzu auch: Innenminister NRW (Hrsg.), Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich NRW, s. 57. 381 BayVeifGH, Urt. v. 4.11.1992- 4 B 90.718 - DVBI. 1993, 893 [894]; OVG Koblenz, Urt. 25.9.1985 - 10 C 48/84 - DVBI. 1986, 249 [250]; OVG Lüneburg, Urt. v. 15.2.1986 - 2 OVG A 98/82 - DVBI. 1986, 1063 [1065]; OVG Münster, Urt. v. 20.12.1979- XV A 1645176- DVBI. 1980,765 [766]. 382 Zum Problem der Wahrnehmung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben durch die Kreise und der daraus resultierenden Befrachtung der Kreisumlage: unten 2. Teil B. III. 2.

383 Friauf/W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 24; Henneke, Aufgabenzuständigkeit im kreisangehörigen Raum, S. 72; Günther, Die Kreisumlage, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, S. 366 [371 f.]; Beckmann, Die Wahrnehmung von Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben durch die Kreise und ihre Finanzierung durch die Kreisumlage, in: DVBI. 1990, 1193 [1198];

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

187

nicht zwischen dem notwendigen Bedarf zum Ziele der Erhaltung des Bestehenden und dem übrigen Bedarf zur »sinnvollen Förderung der Wohlfahrt aller kreisangehörigen Gemeinden« unterscheiden 384 • Vielmehr steht der anzusetzende Bedarf mit dem Haushaltsplan in ähnlich enger Verbindung wie bei Gemeinden der durch Steuern aufzubringende Betrag385 • Soweit deshalb der Haushaltsplan bestimmte Mittel als zur Aufgabenerfüllung erforderlich ausweist, bestimmen diese rechnerisch den Bedarf, ohne daß die einzelnen Bedarfe miteinander in Konkurrenz treten386•

2. Haushaltsrechtliche Schranken bei der Festlegung der Kreisumlage

Die Kreisumlage wurde ursprünglich als subsidiäres Restfinanzierungsmittel für Spitzenbedürfnisse konzipiert387 • Im Laufe ihrer historischen Entwicklung hat die finanzwirtschaftliche Bedeutung der Kreisumlage jedoch stetig zugenommen. Während vor einem halben Jahrhundert die Kreisumlage noch ihrer Komplementärfunktion entsprach, ist sie nach dem gegenwärtig konzipierten Finanzierungssystem die bedeutenste Einnahmequelle der Kreise und ermöglicht diesen bei der gesetzlich berechtigten Aufgabenwahrnehmung erst einen

VG Hannover, Urt. v. 8.9.1982- I VG A 131180 - Eildienst LKT NW 1983, 83 ff.; OVG Koblenz, Urt. v. 3.10.1957- I A 80/56- KStZ 1958, 74. 384 OVG Lüneburg, Urt. v. 15.2.1986 - 2 OVG A 98/82 - DVBI. 1986, 1063 [1064], Schoch, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, S. 81; Friauf/Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 37; Günther, Kreisumlage, in: der Iandkreis 1987, 60 f. Anders noch: OVG Lüneburg, Urt. v. 5.9.1957 -I A 49155 - DÖV 1958, 61, hierzu: Patzig, Der kommunale Finanzausgleich, in: v. Brauchitsch/Ule (Hrsg.), Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Teil B Vl/25; Berlcenhoff, Kreisumlagen und Amtsumlagen, in: Peters (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 3, S. 357 [363 mit Anm. 4]. 385

§ 83 Abs. 1 Nr. 2, § 84 Abs. 2 Nr. 3 NGO.

OVG Lüneburg, Urt. v. 15.2.1986 - 2 OVG A 98/82 - DVBI. 1986, 1063 [1064]. 386

387 OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94- DVBI. 1995, 469 [470]; Günther, Die Kreisumlage, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, S. 366 [367 f.]; Patzig, Der kommunale Finanzausgleich, in: v. Brauchitsch/Ule (Hrsg.), Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Teil B Vl/24.

188

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

gewissen, unumgänglichen finanzpolitischen Spielraum388 . Dennoch ha~ten die landesrechtliehen Vorschriften über die Erhebung der Kreisumlage ihrem Wortlaut nach weiterhin an dem ursprünglichen Konzept von der Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel für den Spitzenbedarf fese 89. Der Landkreis kann sich deshalb nur dann über die Kreisumlage finanzieren, wenn seine sonstigen Einnahmequellen seinen Finanzbedarf nicht decken. Die landesrechtliehen Vorschriften über die Erhebung der Kreisumlage stellen eine Rangordnung der Einnahmebeschaffung auf, nach der die Landkreise ihren Bedarf an Finanzmitteln zunächst aus ihren sonstigen Einnahmen (Vermögenserträgnisse, staatliche Finanzzuweisungen), aus speziellen Entgelten (Gebühren, Beiträge, privatrechtliche Entgelte) sowie aus Steuern zu decken haben390. Es gilt somit der Grundsatz der Nachrongigkeit der Einnahmebeschaffung durch die Kreisumlage391 . Im gegenwärtig geltenden Kreisfinanzsystem ist die Ausschöpfung der vorrangigen Deckungsmittel der Landkreise jedoch nur begrenzt möglich. So hat der Landkreis innerhalb des Schlüsselzuweisungssystems der Landkreise392 keine Möglichkeiten, auf die Höhe der Zuweisungen einzuwirken. Darüber hinaus ist die weitere Anspannung der unbedeutenden kreiskommunalen Steuerquellen393 oder der Vorzugslasten394 nur in sehr engen Grenzen möglich und

388 Vgl hierzu: BVeifG, Beschl. v. 21.5.1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 [365 ff.]; Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 [391 f.]; OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994 - 2 K 4/94 - DVBI. 1995, 469 [470], OVG Münster, Urt. v. 15.12.1989 - 15 A 436/86 - NVwZ 1990, 689 [690]; Henneke, Aufgabenzuständigkeit im kreisangehörigen Raum, S. 66 f.; Schoch, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, S.l9; Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 21 f.; Günther, Die Kreisumlage, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, S. 366 [374]; v. Mutius/Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 53. 389 Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 18 B. Rdnr. 821, Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 69; Hacker, Die Kreisumlage, in: Der Kreis, Bd. 2., S. 357. 390

Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 69 f.

Schoch, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, S. 83; v. Mutius/Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 62. 391

392

Vgl. hierzu oben 3. Teil B. 111. 2. b).

Die Auferlegung von Steuern hat sich am Maßstab des Leistungsflihigkeitsprinzips zu orientieren, vgl. hierzu oben 3. Teil A. 11.2.b). 393

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

189

wird kaum geeignet sein, den Spielraum für weitere selbstverwaltende Betätigungen zu eröffnen. Die Landkreise sind deshalb nicht verpflichtet, ihre vorrangigen Deckungsmittel bis zur Grenze des verfassungsrechtlich Möglichen auszuschöpfen, bevor sie berechtigt sind, die Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage abzuschöpfen. Ihnen ist lediglich verwehrt, die gesetzliche Rangordnung der Einnahmequellen dadurch zu unterlaufen, daß die eigenverantwortlich bestimmbaren Einnahmequellen bewußt zu Lasten der Kreisumlage verschont oder fehlerhaft veranschlagt werden395 • Die Landkreise sind somit verpflichtet, ihre Einnahmequellen verantwortlich zu bewirtschaften und den für ihren Bereich bestehenden finanziellen Spielraum zu beachten396• Der Grundsatz der Nachrangigkeit der Einnahmebeschaffung durch die Kreisumlage verpflichtet demnach die Landkreise zu einem möglichst ökonomischen Einsatz der Haushaltsmittel, so daß sich der Verbrauch der den Kreisen zustehenden Deckungsmittel im Rahmen einer ordnungsgemäßen Verwaltung hält und unwirtschaftliche Maßnahmen ausgeschlossen werden397 • Die mit den geringsten Kosten verbundene Maßnahme muß damit im Hinblick auf die Aufgabenerfüllung nicht zwingend auch die wirtschaftlichste sein. Vielmehr sind Mittelaufwand und Aufgabenerfüllung in ein Verhältnis zueinander zu setzen, wobei dann zwischen dem vom Landkreis verfolgten Zweck und den zur Erfüllung der jeweiligen Aufgaben beschränkten Finanzmitteln die günstigste Relation zu wählen ise98 • Bei der Anwendung dieses ökonomischen Prinzips ist den Landkreisen jedoch ein weiter Gestaltungsspielraum zuzubil-

394 Die Auferlegung von Vorzugslasten hat sich am Maßstab des Äquivalenzprinzips zu rechtfertigen. Vgl. hierzu: Schmidt-Jonzig/Makswit, Handbuch des kommunalen Finanz- und Haushaltsrechts, Rdnr. 164 ff.; v. Mutius/Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 38 mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung.

Vgl. hierzu: OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94 - DVBI. 1995, 469 [471 ff.]; Schoch, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisum1age, S. 84; Friauf/W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 38; Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 70; v. Mutius/Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 63. 395

396 Vgl. hierzu: BVeifG, Beschl. v. 21.51968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 [369 ff.]; VeifGH Rh.-Pf, Urt. v. 8.5.1985- VGH 2/84- AS 19, 339 [343].

397

Friauf/W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 38.

BVerwG, Urt. v. 14.12.1979- 4 C 28.76- BVerwGE 56, 249 [251 ff.]; OVG Münster, Beschl. v. 26.10.1990 - 15 A 1099/87 - DÖV 611 [612]. 398

190

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

ligen, der erst dann justitiabei ist, wenn die Entscheidungsbefugnis in einer · nicht mehr vertretbaren Weise ausgeübt wird 399.

3. Gemeindliche Finanzhoheit versus Umlagehoheit des Kreises

Spätestens seit dem »Rastede-Beschluß« des Bundesverfassungsgerichts ist klar, daß die Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG auch schrankensetzende Wirkungen gegenüber Maßnahmen der Landkreise herleiten können, obwohl diese selbst Träger eines Rechts auf kommunale Selbstverwaltung sind400. Einvernehmen besteht auch darüber, daß die Erhebung einer Kreisumlage im Hinblick auf die Gewährleistung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts prinzipiell zulässig ist401 und den kreisangehörigen Gemeinden erst dann ein Abwehranspruch zusteht, wenn die Konzeption der Kreisumlage in den Kernbereich gemeindlicher Finanzhoheit eingreift402 • Die Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft durch den Landkreis darf daher nicht soweit gehen, daß die kreisangehörigen Gemeinden »die Gelegenheit zur kraftvoller Betätigung verlieren«403. Wann die Grenze zur wesensverletzenden finanziellen Einschnürung der kreisangehörigen Gemeinden überschritten ist, läßt sich jedoch nicht exakt feststellen. Teilweise ist der Versuch unternommen worden, die absolute Grenze der Umlagefestsetzung durch eine quotenmi!ßige Festlegung des Kreisumlagesatzes

399

OVG Münster, Beseht. v. 26.10.1990- 15 A 1099/87- DÖV 611 [612].

400

Vgl. hierzu oben 2. Teil B. III. 1.

BVerfG, Beseht. v. 21.5.1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 [368 f.]; BVerwG, Urt. v. 18.3.1960- BVerwGE 10, 224 [229]; OVG Koblenz, Urt. 25.9.198510 C 48/84- DVBl. 1986, 249 [251]; OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94DVBl. 1995, 469 [LS 3]. 401

402 VerfGH NW, Urt. v. 4.3.1983- VGH 22/81 - DVBl. 1983, 714 [715 ]; OVG Koblenz, Urt. v. 29.9.1987- 7 A 94/86- DÖV 1988, 310 [311]; Urt. 25.9.1985 - 10 C 48/84 - DVBl. 1986, 249 [251]; Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 75; Friauf/W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 40 f.; Schmidt-Jortzig, Zur Verfassungsmäßigkeit von Kreisumlagesätzen, S. 63; Denk, Der kommunale Finanzausgleich, S. 115; Gode, Differenzierte Kreisumlage, in: StuGR 1982, 263 [264].

Vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94- DVBl. 1995, 469 [471]; OVG Koblenz, Urt. v. 21.5.1993 - 10 C 10178/92 - DVBl. 1993, 894 [896]; Urt. 25.9.1935 - 10 C 48/84- DVBl. 1986, 249 [252]. 403

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

191

zu bestimmen. Nach Edzard Schmidt-Jortzig soll die Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft durch die Kreisumlage jedenfalls dann in den Kernbereich gemeindlicher Finanzkraft eingreifen, wenn die Beteiligung des Kreises an den zweckungebundenen gemeindlichen Einnahmen eine Quote von 50 v. H. erreicht404. Demgegenüber geht Wemer Thieme davon aus, daß bereits ein Eingriff in die Substanz gemeindlicher Aufgabenerfüllung vorliegt, wenn 25 v. H. der gemeindlichen Einnahmen durch die Kreisumlage abgeschöpft werden405 . Schon bei dieser Schwelle beginne eine Systemveränderung der gemeindlichen Selbstverwaltung, die zwangsläufig zu einer Verletzung der gemeindlichen Aufgabengarantie führe406. Die Kreisumlage schöpft jedoch selbst bei einem Umlagesatz von 50 v. H. (25 v. H.) nicht die Hälfte (ein Viertel) der tatsächlich vorhandenen gemeindlichen, kreisumlagepflichtigen Finanzkraft ab, .denn die in die Berechnung der Kreisumlage eingestellten Indikatoren geben keinesfalls die tatsächliche Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden wieder407 . So bemißt sich die Realsteuerkraft der kreisangehörigen Gemeinden auch bei der Berechnung der Kreisumlage nicht nach den realen Erträgen aus der Gewerbesteuer und der Grundsteuer, sondern nach normativen einheitlichen Hebesätzen, und selbst die Schlüsselzuweisungen sowie der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer werden regelmäßig nicht mit der Nominalhöhe in die Kreisumlagenberechnung eingestellt, sondern zuvor mit einem bestimmten Nivellierungssatz abge-

404 Schmidt-Jortzig, Zur Verfassungsmäßigkeit von Kreisumlagesätzen, S. 39 ff., 58; Schmidt-Jortzig/Makswit, Handbuch des kommunalen Finanz- und Haushaltsrechts, Rdnr. 162. Zustimmend: Thieme, Die Grenzen der Umlagehoheit der Landkreise, in: DVBI. 1983, 965 [970].

405 Thieme, Die Grenzen der Umlagehoheit der Landkreise, in: DVBI. 1983, 965

[970]. 406

[970].

Thieme, Die Grenzen der Umlagehoheit der Landkreise, in: DVBI. 1983, 965

Vgl. hierzu: Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 84; Niedersächsische Landesregierung, Antwort auf eine Kleine Anfrage, LT-Drucks. 8/2495 f.; Wagener, Landkreise und Kreisfinanzen, in: Wagener (Hrsg.), Kreisfinanzen, S. 1 [37]. Anschaulich auch: Maas, Entwicklung der Kreisfinanzen 1971 - 1980, in: Wagener (Hrsg.), Kreisfinanzen, S. 135 [160 f.]; Gode, Differenzierte Kreisumlage, in: StuGR 1982, 263 [265]. 407

192

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

schmolzen408 • Weiterhin werden andere Einnahmen der kreisangehörigen Gemeinden wie etwa Gebühren, Beiträge oder private Entgelte bei der Berechnung der Kreisumlage nicht berücksichtigt, so daß die Umlagegrundlagen in den Bundesländern nur einen Teil der Finanzkraft im kreisangehörigen Raum erfassen409 • Entscheidend ist jedoch, daß die Kreisumlage - ähnlich wie die Schlüssel-, Bedarfs- und Zweckzuweisungen - integrierender Bestandteil des derzeit geltenden Systems des kommunalen Finanzausgleichs ist410• Würde danach die Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft durch die Kreisumlage zu einer finanziellen Unterdeckung bei den Gemeinden führen, läge der Fehler in dem zur Unterdeckung führenden System des Finanzausgleichs begründet und müßte dort korrigiert werden411 • Im gegenwärtigen System des kommunalen Finanzausgleichs sind die Landkreise angesichts mangelnder Steuereinnahmen gezwungen, bei steigenden Aufgaben und Ausgaben eine höhere Kreisumlage festzusetzen. Eine Beschränkung dieser Möglichkeit durch die quotenmäßige Festlegung der Kreisumlage ließe eine Rangordnung der kreiskommunalen Selbstverwaltungsaufgaben entstehen, in der Aufgaben jenseits der Verbotsschwelle nicht mehr ausgeübt werden könnten. Eine solche Verengung der eigenverantwortlichen kreiskommunalen Aufgabenerfüllung wäre jedoch mit dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG nicht vereinbar412.

408 Vgl. für Niedersachsen nur die Regelungen in § 18 Abs. 2 i. V. m. § 12 FAG. Anschaulich hierzu mit einem Verweis auf das Hessische FAG: Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 84. 409 Faustformelartig kann davon ausgegangen werden, daß mehr als 30 v.H. der Finanzkraft bei der Berechnung der Kreisumlage unberücksichtigt bleibt. Zur Einnahmestruktur der Gemeinden: Schmidt-Jortzig!Makswit, Handbuch des kommunalen Finanzund Haushaltsrechts, Rdnr. 42; Deutsche Bundesbank, Monatsbericht 311994, S. 30.

410

Friauf/W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 41.

VeifGH Rh.-Pj., Urt. v. 18.3.1992- VGH 2/91- DVBI. 1992, 981; OVG Lüneburg, Urt. v. 15.2.1986- 2 OVG A 98/82- DVBI. 1986, 1063 [1067]; Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 90; Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 79; Berkenhoff, Kreisumlagen und Amtsumlagen, in: Peters (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 3, S. 357 [362]; Friauf/Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 41. 411

412 Vgl. hierzu auch: OVG Lüneburg, Urt. v. 15.2.1986- 2 OVG A 98/82- DVBI. 1986, 1063 [1067]; OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94- DVBI. 1995, 469 [471 f.] ; Schoch, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreisumlage, S. 88; Friauf/Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 41; Günther, Die Kreisumlage, in: Püttner

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

193

Die Grenze der Kreisumlagebelastung der kreisangehörigen Gemeinden kann angesichts der unterschiedlichen Finanzkraft im kreisangehörigen Raum nur individuell für jede Gemeinde aus der Abwägung der gegenseitigen Interessenlagen gefunden werden. Die Gemeinden sind danach zwar verpflichtet, einen angemessenen Beitrag zur Aufgabenbelastung und zur Finanzierungssituation der Kreise zu leisten, ihnen ist jedoch ein vernünftiger eigenständiger finanzieller Entfaltungsspielraum zu belassen413 • Das sich hieraus ergebende Abwägungsgebot hat sich vor dem Hintergrund der institutionell garantierten Finanzhoheit der Gemeinden an den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen zu orientieren414 • Bei der Konzeption der Kreisumlage hat der Landkreis somit neben dem Willkütverbot auch das Übermqßverbot zu beachten415 , so daß eine Kreisumlage zur Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft im kreisangehörigen Raum dann nicht mehr verfassungsrechtlich hinnehmbar ist, wenn die Kreisumlage jedes vernünftige und vertretbare Maß übersteigt und der Landkreis mit ihr willkürlich und rücksichtslos zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden seine kreispolitischen Interessen verfolgt416 •

ll. Das System der Kreisumlageemebung Die Erhebung der Kreisumlage wird verfassungsrechtlich durch die Garantie des Selbstverwaltungsrechts der Kreise in Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG417 sowie (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, S. 366 [375 ff.]; Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 79, 83 f. ; Henneke, Aufgabenzuständigkeit im kreisangehörigen Raum, S. 70 f.; Gode, Differenzierte Kreisumlage, in: StuGR 1982, 263 [264]. 413

OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94 - DVBI. 1995, 469 [471 f.].

414

Vgl hierzu oben Teil 2 B. I. 2. sowie 3. Teil B. III. 1 c).

Hierzu: OVG Koblenz, Urt. v. 29.9.1987- 7 A 94/86- DÖV 1988, 310 [311]; Schmidt-Jonzig/Schliesky, Die Kreisumlage in der Rechtsprechung, in: AfK 1994, 265 [286 ff.]. 416 So ausdrücklich: OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94- DVBJ. 1995, 469 [472] mit weiteren Nachweisen. 41 s

417 OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94- DVBI. 1995, 469 [470]; OVG Münster, Urt. v. 15.12.1989- 15 A 436/86- NVwZ 1990, 689 [690]; OVG Koblenz, Urt. 25.9.1985- 10 C 48/84- DVBI. 1986, 249, Urt. 25.9.1985- 10 C 48/84- DVBJ. 1986, 249; Lang, Kommunale Selbstverwaltung und staatliche Genehmigungsvorbehalte, in: DVBI. 1995, 657 [660] ; Schach, Die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Kreis-

13 lnhester

194

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

durch Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG418 gewährleistet und in den Kreisordnungen bzw. in den Finanzausgleichgesetzen der Länder näher geregelt419 • Die Regelungen über die Berechnung der Kreisumlage finden sich regelmäßig in den Finanzausgleichgesetzen der Länder. Danach ist die Kreisumlage für jedes Haushaltsjahr neu in der Haushaltssatzung in Hundersätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (sog. Umlagesätze) festzusetzen420 • Zur Erreichung des Kreisumlagesolls wird somit die gemeindliche Finanzkraft mittels eines bestimmten Vom-Hundersatzes abgeschöpft.

1. Die Bestimmung der Umlagegrundlagen

Die Grundlagen für die Berechnung der Kreisumlage (Umlagegrundlagen) stützen sich in den Bundesländern regelmäßig auf zwei Komponenten als Indikatoren der gemeindlichen Finanzkraft: die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer, Gewerbesteuer und des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer sowie die den Gemeinden zufließenden Schlüsselzuweisungen421 • Bei der gemeindlichen Steuerkraftzahl handelt es sich um eine Größe, die bereits innerhalb des übergemeindlichen Finanzausgleichs ermittelt wurde422, so daß die Finanzaus-

umlage, S. 68; Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 18 III. Rdnr. 810; Günther, Die Kreisumlage, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis2, Bd. 6, S. 366 [369]; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht 115 , Rdnr. 35; Friauf/W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 11. 418 BVerfG, Beseht. v. 7.2.1991-2 BvL 24/84- BVerfGE 83,363 [391 f.]; Kluth, Umlagen nach Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG als Instrumente zwischengemeindlichen Finanzausgleichs, in: DÖV 1994, 456 [457]; Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 18 III. Rdnr. 810; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 151; Maunz, in: Maunz/Dürig GG, Art. 106 Rdnr. 93; v. Mutius, Sind weitere Maßnahmen zu empfehlen, um den notwendigen Handlungs- und Entfaltungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten?, S. 51; Pieroth, in: Jarass/Pieroth GG, Art. 106 Rdnr. 15. 419 Vgl. hierzu die Übersicht bei: Schmidt-Jortzig/Schliesky, Die Kreisumlage in der Rechtsprechung, in: AfK 1994, 265 [268]. 420

Vgl. § 5 Nds. KrO i. V. m. § 18 Abs. 3 Nds. FAG.

Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 18 III. A. Rdnr. 815; Korinsky, Der kommunale Finanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland, in: Institut "Finanzen und Steuern", Heft 97, S. 53. 421

422

Vgl. hierzu oben 2. Teil B. III. 2. a) bb).

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

195

gleichgesetzeder Länder in der Regel hierauf verweisen423 • Es werden deshalb auch bei der Berechnung der Kreisumlage die Steuerkraftzahlen der Grundbzw. der Gewerbesteuer nach fiktiven Hebesätzen und der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer nach dem Ist-Aufkommen angesetzt424• Neben den Steuerkraftmeßzahlen bilden die Schlüsselzuweisungen an die kreisangehöigen Gemeinden die gemeindliche Finanzkraft ab. Allerdings werden die an die Gemeinden fließenden Schlüsselzuweisungen von Bundesland zu Bundesland in unterschiedlicher Höhe bei der Bemessung der Kreisumlage herangezogen. So fließen nach einigen Finanzausgleichgesetzen die Gemeindeschlüsselzuweisungen in voller Höhe, nach anderen nur mit einem Anteil von 75 bis 95 v. H. in die Berechnung der Umlagegrundlagen ein425 •

2. Bestimmung des Umlagesatzes Der Umlagesatz der Kreisumlage bezeichnet den Hundertsatz, den der Landkreis von den Steuerkraftmeßzahlen und den einzubeziehenden Schlüsselzuweisungen von den Gemeinden als Umlage erhebt. Die Umlagegrundlage als Bemessungsgrundlage der Kreisumlage wird deshalb mit einem vom Kreis in seiner Haushaltssatzung festgelegten Hebesatz vervielfältigt. Grundsätzlich wird der Kreisumlagesatz vom Landkreis einheitlich für alle Elemente der Umlagegrundlagen festgesetzt. Durch das Zurückgreifen auf die Steuerkraftzahlen als Indikatoren für die gemeindliche Finanzkraft werden jedoch nicht alle Steuereinnahmen bei der Umlageerhebung zugrunde gelegt. Insbesondere die steuerstarken Gemeinden verfügen wegen der nur unvollständigen Erfassung der gemeindlichen Steuerkraft durch die fiktiven Hebesätze über eine erhebliche umlageungebundene Finanzmasse426 • Deshalb haben die Kreise in einigen Bundesländern die Möglichkeit, die Umlagesätze für einzelne Grundlagen unterschiedlich hoch festzusetzen427 • Hierdurch soll im kreisangehörigen

423

Vgl. nur§ 18 Nds. FAG

424

Vgl. hierzu oben 3. Teil B. III. 2. a) bb) (1).

425

Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 18 III. A. Rdnr. 817.

426

Vgl. Gode, Differenzierte Kreisumlage, in: StuGR 1982, 263 [265].

Vgl. hierzu die Übersicht bei: Sclunidt-Jortzig/Schliesky, Die Kreisumlage in der Rechtsprechung, in: AfK 1994, 265 [277]. 427

13*

196

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

Raum ein ausgeglicheneres Finanzgefüge erreicht werden428 • Häufig wird zu diesem Zweck das Bemessungselement der Gewerbesteuerkraftzahl mit einem höheren Hundersatz belegt als die übrigen Bemessungselemente der Kreisumlage. Durch diese Abstufung der Umlagegrundlagen steigt die Umlagebelastung bei denjenigen Gemeinden, die über höhere Gewerbesteuerkraftzahlen verfügen - in der Regel also bei den finanzstarken Gemeinden429 • Ein solcher kreisinterner Finanzausgleich ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Die Erhebung der Kreisumlage zielt auch auf eine Milderung des Steuerkraftgefälles und damit auf eine Angleichung der Lebensverhältnisse im kreisangehörigen Raum ab. Eine Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft durch die Kreisumlage sollte sich deshalb weitgehend an der tatsächlichen Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden orientieren. Beruht aber im kreisangehörigen Raum die Finanzkraft einer Gemeinde auf überdurchschnittlichen Steuereinnahmen kann die Zugrundelegung fiktiver Hebesätze bei der Ermittlung der Steuerkraftmeßzahlen dazu führen, daß bei der kreisangehörigen Gemeinde innerhalb der Kreisumlageberechnung eine (fiktive) Finanzkraft zugrundegelegt wird, die bei weitem nicht der realen entspricht. Solche Gemeinden erhalten dann zwar regelmäßig auch keine Schlüsselzuweisungen, werden aber bei der Erhebung der Kreisumlage im Verhältnis weniger belastet als diejenigen kreisangehörigen Gemeinden mit niedrigen Steuereinnahmen. Innerhalb des Kreisumlagesystems hätte damit eine besonders hohe Finanzkraft einer Gemeinde eine relative Schwächung der Finanzkraft aller übrigen Gemeinden zur Folge430 • In einem solchen Fall ist es deshalb geboten, die durch den Steuerkraftüberhang einer Gemeinde verursachte Mehrbelastung aller übrigen Gemeinden durch die Festsetzung unterschiedlicher Umlagesätze für die einzelnen Steuerkraftzahlen zu kompensieren431

Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 18 III. B. Rdnr. 834. Hierzu: Berkenhoff, Kreisumlagen und Amtsumlagen, in: Peters (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 3, S. 357 [370]; Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 18 III. B. Rdnr. 834; Patzig, Der kommunale Finanzausgleich, in: v. Brauchitsch/Uie (Hrsg.), Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Teil B VI/27. 428 429

430

OVG Koblenz, Urt. v. 29.9.1987- 7 A 94/86- DÖV 1988, 310 [311].

431

OVG Koblenz, Urt. v. 29.9.1987-7 A 94/86- DÖV 1988,310 [311].

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

197

3. Differenzie11e Kreisumlage

Einige Bundesländer weichen im Rahmen der Kreisumlageerhebung von dem Grundsatz ab, daß die Kreisumlage allein nach der Finanzkraft der Gemeinden zu erheben ist. Danach sollen besondere finanzielle Vor- und Nachteile, die im Zusammenhang mit der Vorhaltung bestimmter Einrichtungen entstehen, durch eine »Mehr- oder Minderbelastung der Kreisumlage« ausgeglichen werden432 • Die Mehr- oder Minderbelastung der Kreisumlage bestimmt sich somit nicht nach der Leistungsfähigkeit (Finanzkraft) der einzelnen Kreisteile, sondern knüpft im wesentlichen an Äquivalenzgesichtspunkte an. Bei einer Mehrbelastung der Kreisumlage müssen die Gemeinden, die besondere Vorteile aus einer Kreiseinrichtung ziehen, eine um einen bestimmten Prozentsatz erhöhte Kreisumlage zahlen, während die übrigen Gemeinden die allgemeine Kreisumlage entrichten433 • Entstehen einer Gemeinden umgekehrt keine oder nur geringfügige Vorteile aus einer kreiskommunalen Einrichtung, wird demgegenüber die Kreisumlage um bestimmte Prozentpunkte herabgesezt (Minderbelastung der Kreisumlage) 434 • Die Mehr- oder Minderbelastung bei der Kreisumlage stellt somit eine Differenzierung des Umlagesatzes für bestimmte Gemeinden dar435 . Sie wird deshalb auch als »differenzierte Kreisumlage« bezeichnet436. Eine differenzierte Kreisumlage kannte bereits das Preußische Kreis- und Provinzialabgabengesetz vom 23. April 1906437 • Danach konnte der Kreistag eine ausschließliche Mehr- oder Minderbelastung einzelner Kreisteile bei der Kreisumlage beschließen, wenn Veranstaltungen des Kreises diesen Kreisteilen in besonders hervorragendem oder geringem Maße von Nutzen waren438 • Eine genaue Zurechnung der Kostenverursachung war jedoch oft nicht möglich oder 432 433 434 435 436

Gode, Differenzierte Kreisumlage, in: StuGR 1982, 263 [266]. Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 112. BVerwG, Urt. v. 18.3.1960- BVerwGE 10, 224 [227]. Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 112.

OVG Münster, Urt. v. 16.6.1989- 15 A 2407/85 - NVwZ-RR 1989, 661 ff.; Gode, Die differenzierte Kreisumlage, in: KStZ 1982, 221 ff.; Schmidt-Jortzig/Schliesky, Die Kreisumlage in der Rechtsprechung, in: AfK 1994, 265 [282].

437 GS 1906, S. 159 [163 (§ 10 )]. 438 Vgl. hierzu Hacker, Die Mehr- oder Minderbelastung bei der Kreisumlage, in:

DÖV 1953, 741 ff.

198

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

mit erheblichen Unsicherheiten behaftet, so daß die Praxis von dem Institut der Mehr- oder Minderbelastung nur wenig Gebrauch machte439• In den meisten Bundesländern wurde deshalb die differenzierte Kreisumlage bald nach ihrer Einführung wieder abgeschafft440 • Derzeit ist sie vor allem noch in Hessen(§ 53 Abs. 3 KrO i.V.m. 37 Abs. 4 FAG) und in Nordrhein-Westfalen (§ 56 Abs. 4 S. 1 KrO) möglich. Auf der Tatbestandsseite setzt die Mehr- oder Minderbelastung der Kreisumlage zunächst das Vorhandensein einer Sonderbelastung voraus. Nach den einschlägigen Landkreisordnungen soll diese vorliegen, wenn Einrichtungen des Kreises ausschließlich, also in besonders großem oder in besonders geringem Maße, einzelnen Kreisteilen zustatten kommen441 • Je nach Ausgestaltung der Rechtsfolgenanordnung, muß zwischen einer obligatorischen und einer fakultativen Sonderbelastung der Kreisumlage unterschieden werden. Steht die (positive oder negative) Sonderbelastung einzelner Kreisteile im Ermessen des Landkreises (vgl. § 45 Abs. 3 KrO NW a.F.), ist von einerfakultativen Mehr- oder Minderbelastung auszugehen. Wird der Kreis dagegen zum Beschluß einer Sonderbelastung verpflichtet (vgl. § 56 Abs. 4 S. 1 KrO NW), liegt eine obligatorische Mehr- oder Minderbelastung vor. Die obligatorische Mehr- oder Minderbelastung kann auch unmittelbar an die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe geknüpft werden. So schreibt etwa § 56 Abs. 5 S. 2 KrO NW vor, daß Kreise mit eigenem Jugendamt für kreisangehörige Gemeinden ohne eigenes Jugendamt eine obligatorische Mehrbelastung festzusetzen haben. Die Mehr- oder Minderbelastung der Kreisumlage wird damit gerechtfertigt, daß Vorteile bestimmter Kreiseinrichtungen den kreisangehörigen Gemeinden nicht gleichermaßen zugute kommen und eine gezielte Be- oder Entlastung einzelner Gemeinden selbst durch die Abstufung der Umlagesätze nach Umlagegrundlagen nicht erreicht werden kann442 • Die Mehr- oder Minderbelastung der Kreisumlage soll also besondere Vor- und Nachteile ausgleichen, die durch das Vorhandensein bestimmter kommunaler Einrichtungen entstehen. Vorteils-

439 Fürst, Die Kreisumlage, S. 27; Bodenstaff, Mehr- oder Minderbelastung kreisangehöriger Gemeinden, S. XVII. 440

Vgl. Henneke,Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, § 18 Rdnr. 836.

441

Vgl. hierzu den Wortlaut des§ 56 Abs. 4 S. I KrO NW.

442

Vgl. Gode, Die differenzierte Kreisumlage, in: StuGR 1982, 263 [266].

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

199

ziehung und finanzielle Beteiligung werden deshalb in eine wechselseitige Beziehung zueinander gesetzt. Ein wesentlicher Teil der Kreisumlage wird damit aber nicht mehr nach der Leistungsfähigkeit (Finanzkraft) einer kreisangehörigen Gemeinde bemessen, sondern danach, welcher Nutzen bzw. welche Lasten mit einer bestimmten kommunalen Einrichtung verbunden sind. Das Institut der Mehr- oder Minderbelastung der Kreisumlage bildet damit ein systemwidriges Element im Finanzsystem der Landkreise. In der kommunalen Wissenschaft443 sowie in der Rechtsprechung444 geht man dennoch- ohne die Frage ausdrücklich zu erörtern- von der Verfassungsmäßigkeil der fakultativen Mehr- oder Minderbelastung aus. Verfassungsrechtliche Bedenken sind lediglich gegen die differenzierte Kreisumlage in ihrer Ausprägung als zwingend vorgeschriebene Mehrbelastung (obligatorische Mehrbelastung) vorgebracht worden445 • Diese Bedenken wurden jedoch vom Nordrhein-Westfälischen Verfassungsgerichtshof mit Urteil vom 4. März 1983 zurückgewiesen446 • Das Gericht verwarf eine Beeinträchtigung der Finanzhoheit der Landkreise und sah die nach § 45 KrO NW a.F. vorgegebene obligatorische Mehrbelastung lediglich als Fortentwicklung der (verfassungsmäßigen) fakultativen Mehr- oder Minderbelastung an447 • Neben der Selbstverwaltungsgarantie gemäß Art. 28 Abs. 2 GG setzt jedoch auch das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete interkommunale Gleichbehandlungsgebot der Entscheidung des Finanzausgleichgesetzgebers Grenzen. Bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs ist damit der jeweilige Landesgesetzgeber auch an das Gebot der Systemgerechtigkeit gebunden. Hat

443 Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 112 ff. So wohl auch: Stüer, Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der differenzierten Kreisumlage im Bereich der Jugendhilfe nach§ 36 Gemeindefinanzierungsgesetz 1981, in: Eildienst LKT NW 1981, 133 ff.; Schmidt-Jortzig/Schliesky, Die Kreisumlage in der Rechtsprechung, in: AfK 1994, 265 [282 f.]. 444 BVerwG, Urt. v. 18.3.1960 - BVerwGE 10, 224 ff. ; OVG Münster, Urt. v. 28.2.1992- 15 A 1440/88- DÖV 1992, 930 ff.; Urt. v. 16.6.1989- 15 A 2407/85NVwZ-RR 1989, 661 ff.; Urt. v. 17.5.1961 - III A 8ll/60- KStZ 1962, 14 ff.; VGH Kassel, Beschl. v. 14.l.l991 -6TH 3410/90- NVwZ-RR 1992, 378 ff.

445 Stüer, Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der differenzierten Kreisumlage im Bereich der Jugendhilfe nach§ 36 Gemeindefinanzierungsgesetz 1981, in: Eildienst LKT NW 1981, 133 ff.

446 447

VeifGH NW, Urt. v. 4.3.1983- VGH 22/81 - DVBI. 1983, 714. VeifGH NW, Urt. v. 4.3.1983- VGH 22/81- DVBI. 1983, 714 [715].

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3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

der Gesetzgeber daher den kommunalen Finanzausgleich nach einem bestimmten System gestaltet, führt dies bei Abweichungen von der jeweils gerechtigkeitskonkretisierenden Grundentscheidung zu erhöhten Begründungsanforderungen448. Konzeptionsabweichungen sind damit nicht von vornherein ausgeschlossen, sie bilden jedoch Indizien gleichheitswidriger Willkür, die sich nur durch das Vorliegen sachlich vertretbarer Gründe widerlegen lassen. Die Mehr- oder Minderbelastung der Kreisumlage läßt sich aber nicht durch das Vorliegen eines sachlich vertretbaren Grundes rechtfertigen. Vielmehr führt die Sonderbelastung einzelner Kreisteile zu einer Durchbrechung der Ausgleichsfunktion des Kreises. Die Tätigkeit der Landkreise zielt insbesondere darauf ab, leistungsschwächere Gemeinden auf das gleiche Niveau zu heben, das die finanzstärkeren Gemeinden durch eigene Kraft erreicht haben oder erreichen können449 • Der Kreis wird deshalb gerade dort tätig, wo Gemeinden eine notwendige Einrichtung nicht aus eigener Kraft schaffen können450 • Das System der Kreisumlageerhebung stellt sich in dieser Funktion als Teil des kommunalen Finanzkrqftausgleichs dar, das sich an der (standardisierten) Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden orientiert. Es würde jedoch der Ausgleichfunktion der Kreisumlage widersprechen, wenn die finanzschwachen Gemeinden in einem solchen Fall dafür finanziell stärker belastet würden.

m. Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage und ihre Folgen

Entscheidendes Kriterium für die Höhe der Kreisumlage ist der sich aus der Erledigung rechtmäßig wahrgenommener Aufgaben ergebende Finanzbedarf des Kreises. Angesichts des großen Umfanges des Kreishaushaltes können sich jedoch bei der Festsetzung des Umlagesolls leicht Fehler einschleichen. So beruht die Veranschlagung zahlreicher Posten im Haushaltsplan auf prognostischen Einschätzungen, die mit nicht ausschließbaren Unsicherheiten belastet sind. Insbesondere lösen aber Ausgaben für die Erfüllung kreisfremder Auf-

448

Vgl. oben 3. Teil B. III. 1. c).

OVG Münster, Urt. v. 16.6.1989- 15 A 2407/85- NVwZ-RR 1989, 661 [662] unter Verweis auf: Hacker, Die Mehr- oder Minderbelastung bei der Kreisumlage, in: DÖV 1953, 741 [743]. 449

450

OVG Münster, Urt. v. 16.6.1989- 15 A 2407/85- NVwZ-RR 1989, 661 [662].

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

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gaben keinen Finanzbedarf aus und dürfen nicht in das Umlagesoll eingestellt werden.

1. Beachtliche Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage

Die Aufstellung des Hauhaltsplanes sowie die Vorausberechnung der Einnahmen und Ausgaben haben mit besonderer Sorgfalt zu erfolgen. Einschätzungsfehler lassen sich jedoch nicht immer vermeiden. Die Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung soll deshalb unberührt bleiben, soweit es sich hierbei um einen unbedeutenden Fehler ohne spürbare finanzielle Auswirkungen handelt451 • Ein unbedeutender Fehler ohne spürbare finanzielle Auswirkungen soll nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Schleswig jedoch nur dann vorliegen, wenn fehlerhafte Ansätze im Umlagesoll die Höhe des Kreisumlagesatzes nicht beeinflussen452 • Diesen Grundsatz konnte das Oberverwaltungsgericht Schleswig leicht aufstellen, denn im Gegensatz zu anderen Bundesländern453 wird in Schleswig-Holstein der Umlagesatz aus Gründen der Verwaltungspraktibilität nicht in kleineren als 0,5 v. H. Abständen festgesetzt. Führt demnach der Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls zu einer bloßen Anhebung der Kreisumlagesätze unterhalb von 0,5 Prozentpunkten, ist äußerlich betrachtet, auch die Spürbarkeilsgrenze nicht überschritten. Rein rechnerisch schlagen sich jedoch selbst kleinste Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls auf die Höhe der Kreisumlagesätze nieder. Die Frage, wann die Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft durch eine fehlerhafte Kreisumlage die »Spürbarkeitsgrenze« überschreitet, kann deshalb allein durch eine wertende Entscheidung beantwortet werden. Entscheidendes Kriterium kann hierbei aber nicht die Anspannung der Kreisumlagesätze sein. Die Festsetzung des Umlagesatzes ist lediglich die Folge des durch das Volumen des Umlagesolls zum Ausdruck gebrachten ungedeckten Finanzbedarfs des Kreises. Hierdurch würde ein »umgelegter« also in seinen Folgen verteilter Fehler auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand stehen. Sinnvoller erscheint es deshalb,

Offengelassen durch: BayVeifGH, Urt. v. 4.11.1992-4 B 90.718 - DVBI. 1993, 893 [894]; ausdrücklich angenommen durch OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94- DVBI. 1995, 469 [475]. 451

452

OVG Schleswig, Urt. v. 20.12.1994- 2 K 4/94- DVBI. 1995,469 [475].

453

So etwa in Rheinland-Pfalzoder in Nordrhein-Westfalen.

202

3. Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im Bundesstaat

wenn das Verhältnis des Umlagesolls zu den fehlerhaften Ansätzen im Umlagesoll bestimmt wird und auf dieser Grundlage die wertende Entscheidung getroffen wird.

2. Folgen der fehlerhaften Bestimmung des Kreisumlagesolls Ist die Haushaltssatzung mit einem unbeachtlichen Fehler behaftet, ist sie als rechtswirksam hinzunehmen. Die Unbeachtlichkeit des Fehlers verleiht danach der Haushaltssatzung eine Art Bestandskraft, die insoweit zur Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle führt. Soweit jedoch ein beachtlicher Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls vorliegt, stellt sich die Frage, welche Rechtsfolgen dies nach sich zieht. Nach der ipso-jure-Nichtigkeitstheorie sind verfassungswidrige Rechtsnonnen von Anfang an, also vom dem Zeitpunkt an, da es zur Kollison mit dem Verfassungsrecht kommt, nichtig454 • Die Ungültigkeit eines Teiles einer Satzungsbestimmung führt jedoch dann nicht zu ihrer Gesamtnichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, daß sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Nonngebers) 455 • Die Kreisumlage läßt sich jedoch nicht bestimmten abgrenzbaren Ausgaben zuordnen. Nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung dienen innerhalb des Verwaltungshaushaltes die Einnahmen, zu denen auch die Kreisumlage zählt, insgesamt zur Deckung der Ausgaben456 • Können danach bestimmte Einnahmen nicht bestimmten Ausgaben zugeordent werden, führt somit ein Fehler auf der Einnahmeseite nicht zur Fehlerhaftigkeit einer ganz bestimmten Position auf der Ausgabenseite457 • Eine Teilnichtigkeit, etwa in dem Sinne, daß nur die rechtswidrigen Ausgabepositionen für nichtig

454 Birlc, Die Rechtsfolgen verfassungswidriger ausgabenwirksamer Gesetze im Bereich der Finanzverfassung, in: BayVbl. 1981, 673 f. 455

BVerwG, Beschl. v. 8.8.1989-4 NB 2/89- NVwZ 1990, 159 [160].

456

OVG Münster, Urt. v. 15.12.1989- 15 A 436/86- NVwZ 1990, 689.

457

VG Wiesbaden, Urt. v. 16.6.1993 - 11113 E 593/92 - der Iandkreis 1993, 465

[466].

C. Die Kreisumlage als Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände

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erklärt und der Umlagesatz entsprechend reduziert wird, scheidet deshalb aus458 • Die Fehlerhaftigkeit einer Positition hat daher die Gesamtnichtigkeit des Haushalts zur Folge. Der Kreisumlagebescheid ist in einem solchen Fall ohne Rechtsgrundlage erlassen worden und deshalb rechtswidrig.

Vgl. auch: BayVerfGH, Urt. v. 4.ll.l992- 4 B 90.718- DVBI. 1993, 893 [894]; OVG Münster, Urt. v. 15.12.1989- 15 A 436/86- NVwZ 1990, 689; OVG Koblenz, Urt. v. 21.5.1993- 10 C 10178/92- DVBI. 1993, 894 [900]; v. Mutius, Kommunalrecht, § 7 Rdnr. 485; Friauf/W endt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 22. 458

Zusanunenfassung I. Zum Finanzausgleich als Instrument der aufgabengerechten Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat

Das Problem des Finanzausgleichs ensteht überall dort, wo auf einem bestimmten Staatsgebiet mehrere Gebietskörperschaften gleichzeitig auf verschiedenen Stufen des inneren Staatsaufbaus Herrschaft ausüben und eine eigene Haushaltswirtschaft betreiben. Hierbei kann es auf die Staatsqualität der in einem polyzentrischen Staat zusammengefaßten Verbände nicht ankommen. Es wäre systematisch zu eng, die durch den Finanzausgleich geforderte Ordnung der finanzwirtschaftliehen Beziehungen zwischen öffentlichen Körperschaften an die Voraussetzung der Staatsqualität zu knüpfen. Im bundesstaatliehen Finanzausgleich sind deshalb auch die kommunalen Gebietskörperschaften anspruchsberechtigt Der Finanzausgleich kann im weitesten Sinne als Aufteilung der öffentlichen Aufgaben und der zu ihrer Finanzierung notwendigen Einnahmen auf die Gebietskörperschaften eines Staatsverbandes verstanden werden. Das Grundgesetz legtjedoch eine Trennung von Aufgabenzuweisung und finanzieller Sphäre zugrunde. Damit wird klargestellt, daß die Aufgabenverteilung als Verteilung von Sachgegenständen unabhängig von der Frage der Finanzierung entschieden werden muß. Die Aufgabenverteilung ist somit nicht Regelungsgegenstand des Finanzausgleichs, sondern diesem lediglich als Bestimmungsgröße vorgeschaltet Die Zuweisung der Aufgaben determiniert demnach die notwendigen Ausgaben, die ihrerseits Grundlage für eine sachgerechte Verteilung der Einnahmen sind. Dementsprechend regelt der kommunale Finanzausgleich die zur finanziellen Absicherung der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG erforderliche aufgabengerechte Verteilung des Finanzaufkommens auf die Gemeinden und Gemeindeverbände. Von seiner sachlichen Reichweite her erlaßt der Finanzausgleich die Verteilung der Erträge aus öffentlichen Einnahmen in ihrer Gesamtheit. Da bei der

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Verteilung der nichtsteuerliehen Einnahmen das Erhebungsrecht und die Gläubigereigenschaft regelmäßig mit der Verwaltungskompetenz der Gebietskörperschaft korrespondiert, in deren Bereich die Einnahmen fallen, ist die Frage, welchen Gebietskörperschaften die nichtsteuerliehen Einnahmen zustehen, nicht regelungsbedürftig. Der Finanzausgleich konzentriert sich damit auf die V erteilung der Steuereinnahmen als der bedeutensten Einnahmequelle der Gebietskörperschaften. Grundsätzlich gibt es drei Modelle für die vertikale Verteilung des Steueraufkommens auf die verschiedenen Gebietskörperschaften. Bei einer Verteilung nach dem Verbundsystem sind die beteiligten Gebietskörperschaften mit bestimmten Anteilssätzen am Steueraufkommen beteiligt. Demgegenüber kann sich bei einer Verteilung der Steuerquellen nach dem Trennsystem jede Gebietskörperschaft die für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Einnahmen autonom beschaffen. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes hat sich jedoch weder für das Verbund- noch für das Trennsystem entschieden, sondern kombiniert in Art. 106 GG die beiden Verteilungsmodelle in einem Mischsystem. Deshalb richtet sich auch die Verteilung der Steuereinnahmen auf die kommunalen Gebietskörperschaften nach einer Kombination zwischen Trenn- und Verbundsystem.

ß. Zur Wechselwirlmng zwischen der Garantie kommunaler Selbstvenvaltung und der kommunalen Finanzausstattung Die moderne Selbstverwaltung geht in Deutschland im wesentlichen auf die preußische Städteordnung vom 19. November 1808 des Freiherrn Carl vom Stein zurück. Der Begriff der Selbstverwaltung war in dieser Zeit jedoch noch nicht Bestandteil des allgemeinen Sprachgebrauchs. Erst nach dem Scheitern der bürgerlichen Reformbewegung wurde der Begriff der Selbstverwaltung zu einem Schlagwort zum Schutze der individuellen Freiheit und zur Errichtung eines konstitutionellen Rechtsstaates. Diese politische Entwicklung fand bald Ausdruck in unterschiedlichen Selbstverwaltungskonzeptionen. Seit etwa Mitte der siebziger Jahre des vorigen Jahrhunderts wird zwischen Selbstverwaltung im politischen Sinne sowie Selbstverwaltung im juristischen Sinne unterschieden. An dieser Unterscheidung wird bis heute festgehalten. Selbstverwaltung im

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politischem Sinne ist ihrem Wesen und ihrer Intention nach Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten. Demgegenüber bedeutet Selbstverwaltung im juristischen Sinne die selbständige, fachweisungsfreie Wahrnehmung enumerativ oder global überlassener oder zugeteilter öffentlicher Angelegenheiten durch unterstaatliche Träger oder Subjekte öffentlicher Verwaltung im eigenen Namen. Der Begriff der Selbstverwaltung im juristischen Sinne läßt offen, wie das Verhältnis des rechtsfähigen Verbandes zum Staat bestimmt werden soll. In der Weimarer Reichsverfassung wurde den Kommunen das Recht der Selbstverwaltung gemäß Art. 127 als Grundrecht verbürgt. Das Tätigkeitsfeld der Gemeinden und Gemeindeverbände liegt im demokratischen Bundesstaat aber nicht auf einer anderen Ebene als der des Staates. Gegenstand der kommunalen Selbstverwaltung sind Angelegenheiten, die der Staat besorgen müßte, wenn er sie nicht den Selbstverwaltungskörpern zur selbständigen Erledigung überwiesen hätte. Als Ausübung abgeleiteter Staatsgewalt ist kommunale Selbstverwaltung deshalb mittelbare Staatsverwaltung. Im demokratischen Bundesstaat steht kommunale Selbstverwaltung somit als Ausdruck einer verfassungsrechtlichen Grundentscheidung für eine dezentrale Organisation der Verwaltung im Staat und bildet kein Grundrecht gegen den Staat. Art. 28 Abs. 2 GG enthält deshalb kein Grundrecht, sondern schützt die Institution der kommunalen Selbstverwaltung als solche und verbietet, daß sie durch die Gesetzgebung beseitigt oder ihrer wesentlichen Bestandteile beraubt wird. Institutionelle Garantien unterscheiden sich von den Grundrechten dadurch, daß sie vornehmlich dem Staatsinteresse und nicht dem Individualinteresse dienen. Ihrem Wesen und ihrer Funktion nach sind sie darauf angelegt, vom Gesetzgeber konkretisiert und näher umrissen zu werden. Dem Gesetzgeber wohnt daher von vornherein die Befugnis zu gesetzlicher Ausgestaltung der Institution inne. Das Recht der Selbstverwaltung steht den Gemeinden deshalb auch nur im Rahmen der Gesetze zu. Der Vorbehalt im Rahmen der Gesetze gestattet dem Gesetzgeber die Ausgestaltung der gemeindlichen Selbstverwaltung aber nicht beliebig. Insbesondere der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung darf nicht ausgehöhlt werden. Hierzu gehört vor allem die Befugnis der Gemeinden, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen (Universalitätsprinzip). Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts istjedoch auch außerhalb des Kernbereiches der Selbstverwaltungsgarantie nicht dem Belieben des

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Gesetzgebers anheim gestellt. Vielmehr hat der Gesetzgeber im Voifeld der Sicherung des Kernbereiches den Sinn und Zweck der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung zu berücksichtigen. Eine allein im staatlichen Interesse liegende Beeinträchtigung der gemeindlichen Selbstverwaltung ohne die Berücksichtigung bürgerschaftlieber Belange ist danach nicht zulässig. Jede Gestaltung des Rechts der kommunalen Selbstverwaltung muß damit den Grundsätzen der V erhältnismi!ßigkeit entsprechen. Gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG haben auch die Gemeindeverbände im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Gemeindeverbände sind Körperschaften kommunaler Art, die gebietlieh über der Ortsgemeinde stehen und deren Wirkungskreis nicht durch Zwecksetzung ad hoc begrenzt ist. Aufgrund seiner Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion zählt hierzu vor allem d~r Landkreis. Die Selbstverwaltungsgarantie der Landkreise knüpft an die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden an. Es haben deshalb grundsätzlich auch die Landkreise das Recht, die ihnen überlassenen Angelegenheiten eigenverantwortlich zu verwalten. Allerdings ist der Aufgabenbereich der Landkreise im Unterschied zu dem der Gemeinden nicht allzuständig, sondern lediglich gesetzesgeformt Die Gemeindeverbände haben deshalb auch keine eigene Aufgaben-Zugriffsbefugnis, sondern können gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG nur aufgrund einer positivgesetzlichen Aufgabenzuweisung tätig werden. Aufgrund des Wortlautes des Art. 28 Abs. 2 S. 1 und 2 GG sind den Gemeinden und Gemeindeverbänden unterschiedliche Aufgabenbereiche verfassungsrechtlich zugeordnet. Die Zuständigkeit bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise kann somit nur soweit reichen, wie die bundesverfassungsrechtliche Verbürgung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG nicht eine Zuständigkeit der (kreisangehörigen) Gemeinden verlangt. Hierbei ist davon auszugehen, daß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ein veifassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip enthält, daß der Gesetzgeber bei Aufgabenverlagerungen mit örtlichem Charakter im Sinne einer Zuständigkeitsregel zugunsten der Gemeinden berücksichtigen muß. Die Befugnis zur Wahrnehmung von Ergänzungsund Ausgleichsaufgaben durch die Landkreise muß deshalb restriktiver als in der Vergangenheit ausgelegt werden. Die den Gemeinden und Gemeindeverbänden verfassungsrechtlich garantierte Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung liefe leer, wenn sich für die kommunalen Gebietskörperschaften keine Verbürgungen im Finanzwesen ergeben würden. In der Rechtsprechung und der Staatsrechtslehre geht man

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davon aus, daß zwischen finanzieller Eigenverantwortung und substanzhafter Selbstverwaltung ein untrennbarer Zusammenhang besteht und zum Kern der Selbstverwaltungsgarantie auch eine kommunale Finanzhoheit gehört. Im eigentlichen Sinne ist die Finanzhoheit jedoch Ausdruck der Souveränität des Staates und Kennzeichen für die Zusammenfassung aller rechtlichen Befugnisse auf finanzwirtschaftlichem Gebiet, die den inneren Aufbau der Finanzwirtschaft eines Staates bestimmen. In seiner umfassenden Bedeutung ist deshalb der Begriff der Finanzhoheit ausschließlich auf die Rechte des Staates bezogen und auf die kommunale Ebene nicht übertragbar. Aus dem Wesen der kommunalen Selbstverwaltung ist gemäß 28 Abs. 2 GG ein Anspruch auf eine angemessene Ausstattung mit Finanzmitteln abzuleiten. Dieser Anspruch bezieht sich nicht auf eine bestimmte Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichsystems, sondern auf das Gesamtvolumen der kommunalen Einnahmen einschließlich der staatlichen Zuweisungen. Bestimmt man den Inhalt dieses Anspruches allein vom Standpunkt der kommunalen Selbstverwaltung aus, müssen die kommunalen Gebietskörperschaften insoweit mit Finanzmitteln ausgestattet werden, daß ihnen neben der Erfüllung der Auftragsangelegenheilen und der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben noch genügend finanzieller Spielraum verbleibt, um auch noch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben übernehmen und ausgestalten zu können. Aus kommunaler Sicht kann von einer angemessenen Finanzausstattung also erst dann gesprochen werden, wenn eine ausreichende zweckungebundene Finanzausstattung vorhanden ist. Die Gemeinden und Gemeindeverbände hätten es dann aber selbst in der Hand, durch eine aufwendige Aufgabenerfüllung den Umfang der Finanzansprüche zu bestimmen. Darüber hinaus bliebe unberücksichtigt, daß das System zur Sicherstellung einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen in ein Gesamtverteilungssystem eingebunden ist, das darauf abzielt, alle Gebietskörperschaftsebenen mit den Mitteln auszustatten, die sie zur Ausübung ihrer öffentlichen Tätigkeit bedürfen. Bund, Länder und Gemeinden müssen deshalb im Verhältnis ihrer finanziellen Lasten am Ertrag der nationalen Steuerleistung beteiligt werden. Hierbei ist jedoch davon auszugehen, daß die Institutionalisierung der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG eine Gleichrangigkeif derAufgaben von Bund, Ländern und Gemeinden begründet. Bund und Ländern steht deshalb bei der Verteilung der Finanzmittel gegenüber den Kommunen nicht a priori ein Deckungsvorrang zu. Vielmehr gilt das Prinzip der finanziellen Gleichberechtigung von Bund, Ländern und Kommunen. Solange die Volkswirtschaft prosperiert, können deshalb alle Gebiets-

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körperschaftsebenen die volle Deckung ihres Finanzbedarfs beanspruchen (Prinzip der Verteilung des Wohlstandes), während bei einer unzureichenden Finanzmasse jede Gebietskörperschaftsebene gezwungen ist, Ausgabenansätze dem Grunde und der Höhe nach zu überprüfen bzw. finanzwirksame öffentlichen Aufgaben abzubauen (Prinzip der Verteilung des Mangels).

m. Zum System des kommunalen Finanzausgleichs im veifassungsbestimmten Bundesstaat

Das Grundgesetz begründet zur Absicherung des Rechts der kommunalen Selbstverwaltung verschiedene Ertragszuständigkeiten. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG das Aufkommen der Realsteuern und der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zu. Darüber hinaus haben die Gemeinden nach Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG das Recht, für die Realsteuern selbständig Hebesätze festzusetzen. Überdies erhalten die Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 5 S. 1 GG im Austausch gegen eine Beteiligung von Bund und Ländern an der Gewerbesteuer einen Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer. Diese Struktur erhielt das kommuale Steuersystem durch die im Zuge der Großen Finanzreform durchgeführten Änderung der Finanzverfassung vom 12. Mai 1969. Eine Theorie der Communalsteuem gab es aber bereits in der Mitte der siebziger Jahre des vorigen Jahrhunderts. Während für die Staatssteuern das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit zum zentralen Verteilungsprinzip erhoben wurde, war man im Hinblick auf die Ableitung eines sachgerechten Gemeindesteuersystems allgemein der Auffassung, daß eine Übertragung der Besteuerungsgrundsätze vom Staate auf die Gemeinden nicht möglich sei. Gemeindesteuern als "besondere Steuern" sollten sich danach am Äquivalenzprinzip orientieren. In der Finanzwissenschaft ist diese äquivalenztheoretische Rechtfertigung des kommunalen Steuersystems auch heute noch vorherrschend. Soll innerhalb des Gesamtstaates eine gerechte Besteuerung sichergestellt werden, muß sich jedoch jede Steuer in ihren Belastungwirkungen am Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit messen lassen. Besondere Anforderungen können lediglich an die Gestaltungswirkungen kommunaler Steuern gestellt werden. Danach sollten kommunale Steuern möglichst konjunkturunempfindlich sein und das

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Verantwortungsbewußtsein der Gemeindemitglieder gegenüber der Gemeindepolitik stärken (Fühlbarkeitspostulat). Am Maßstab der Grundsätze für ein sachgerechtes kommunales Steuersystem erweist sich die Gewerbesteuer auf Dauer als nicht mehr tragfähig. Sie steht als Sonderbelastung der Gewerbetreibenden im Widerspruch zu dem verfassungsrechtlichen Grundsatz gleicher steuerlicher Lastenverteilung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG und erscheint zudem wegen ihrer Konjunkturabhängikeit auch von ihren Gestaltungswirkungen her ungeeignet, gerade diejenigen Haushalte zu finanzieren, die Einnahmeschwankungen am schlechtesten auffangen können. Eine Abschaffung der Gewerbesteuer kann aber nicht mit einer Beteiligung der Städte und Gemeinden an der Umsatzsteuer kompensiert werden. Die ersatzlose Beseitigung des Hebesatzrechtes bedeutet für die Gemeinden trotz nomineller Kompensation der Einnahmeausfälle ein Verlust an finanzieller Eigenverantwortung. Sachgerechter erscheint die Einführung einer Gemeindeeinkommensteuer mit einem begrenzten proportionalen Hebesatz auf den zu versteuernden Einkommensbetrag. Den Städten und Gemeinden würde hierdurch eine der Gewerbesteuer vergleichbare, eigenverantwortlich auszuschöpfende Einnahmequelle zur Verfügung gestellt durch deren Ausschöpfung zudem eine sinnvolle finanzwirtschaftliche Rückkoppelung erreicht wird, denn bei den Gemeindebürgern wächst das Bewußtsein, daß das »eigene« Geld für kommunale Aufgaben und Einrichtungen verwendet wird. Als Ausgleich für einen Verlust der Gewerbesteuer empfielt es sich zudem, stärker als zuvor von dem Hebesatzrecht bei der Grundsteuer Gebrauch zu machen. Hierfür bedarf es jedoch einer Umgestaltung des derzeit geltenden Bewertungssystems. Will man an dem Verfahren der Einheitsbewertung festhalten, muß eine solche mit der tatsächlichen Wertentwicklung Schritt halten und nicht mit irrealen Werten operieren. Insofern scheint es am sachgerechtesten, wenn die Frage der Einheitsbewertung des Grundvermögens von der der Vermögens- und Erbschaftsteuer abgekoppelt wird. Danach müßten zur Erreichung einer Binnengleichheit lediglich Wertverzerrungen innerhalb des inländischen Grundvermögens selbst beseitigt werden. Als verläßlicher Maßstab bieten sich die um einen Wertzuwachs ergänzten sogenannten Bodenrichtwerte an, die von den Gutachterausschüssen der Kreise und kreisfreien Städte gemäß § 196 Abs. 1 BauGB ermittelt werden. Angesichts der besonderen Bedeutung der Steuereinnahmen für die Kommunen könnte man geneigt sein, die finanzverfassungsrechtlichen Teilhaberechte gemäß Art. 106 Abs. 6 GG unmittelbar der Finanzhoheit und damit dem

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Wesensgehalt des kommunalen Selbstverwaltungsrechts zuzuordenen. Wäre dies richtig, würde die vorgeschlagene Abschaffung der Gewerbesteuer von vornherein auf veifassungsrechtliche Bedenken stoßen. Ebenso wie sich aus der Bundesstaatsgarantie des Art. 20 Abs. 1 GG keine Bestandsgarantie zugunsten einzelner Bundes- oder Landessteuern ableiten läßt, folgt aber aus Art. 28 Abs. 2 GG keine Garantie auf bestimmte Einnahmen oder Einnahmemöglichkeiten. Daneben kann auch aus Art. 106 Abs. 6 GG nicht eine Realsteuergarantie in dem Sinne hergeleitet werden, wonach es Realsteuern (Bestandsgarantie) mit einem nennenswerten Aufkommen (Aufkommensgarantie) geben muß. Vielmehr garantiert Art. 106 Abs. 6 GG den Gemeinden das Aufkommen der Realsteuern nur für den Fall, daß sie erhoben werden. Deshalb ist es dem Gesetzgeber auch nicht verwehrt, eine den Gemeinden durch die Finanzverfassung zugewiesene Realsteuerquelle teilweise oder ganz aufzuheben. Mit der Einbeziehung der Gemeinden in das System der vertikalen Steuerertragsaufteilung wird der Anspruch der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine angemessene Finanzausstattung nicht befriedigt. Vielmehr ist ein ergänzendes System erforderlich, um Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kommunen im Umfange der Belastungen zu mildern. Die Bundesländer werden deshalb gemäß Art. 106 Abs. 7 S. 1 GG zu einem vertikalen Binnenfinanzausgleich verpflichtet, wodurch die Gemeinden (Gemeindeverbände) am jeweiligen Landesaufkommen aus den Gemeinschaftsteuern - das sind gemäß Art. 106 Abs. 3 GG die Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer- beteiligt werden. Über diesen obligatorischen Steuerverbund hinaus können die Länder ihre Gemeinden und Gemeindeverbände in einem fakultativen Steuerverbund an weiteren Landessteuern beteiligen. Die Höhe der Finanzausgleichmasse hängt somit davon ab, welche Steuern und sonstigen Einnahmen in den allgemeinen Steuerverbund einbezogen werden und welcher Hundertsatz darauf anzuwenden ist. Vom Umfang des allgemeinen Steuerverbundes und der Höhe der kommunalen Beteiligung hieran kann noch nicht auf die Angemessenheil des kommunalen Finanzausgleichvolumens geschlossen werden. Insbesondere die Delegation staatlicher Aufgaben an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Bereich der Auftragsverwaltung begründet zum Teil erhebliche Lastenverlagerungen. Neue Aufgaben sind in der Regel mit einem neuen Finanzbedarf, Umstrukturierungen von vorhandenen Aufgaben mit Verschiebungen der finanziellen Belastungen verbunden. Will der kommunale Finanzausgleich eine aufgabengerechte Verteilung des Finanzaufkommens auf die kommunalen Gebietskörperschaften

!4•

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sicherstellen, bedarf es deshalb eines Bindegliedes zwischen der Aufgabenverteilung einerseits und der Einnahmeverteilung andererseits. Für den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern enthält Art. 104 a Abs. 1 und 2 GG hierfür eine Regelung. Diese Lastenverteilungsregelung ist jedoch auf das Verhältnis Staat und Kommunen nicht übertragbar. Im Bundesstaat ist die Staatsgewalt auf Bund und Länder verteilt. Das Grundgesetz geht deshalb von einem zweistufigen Staatsaufbau aus. Unter Fortschreibung dieses Grundsatzes ist auch die Finanzverfassung des Grundgesetzes als finanzieller Eckpfeiler der bundesstaatliehen Ordnung zweistufig und nicht dreistufig aufgebaut. Überträgt der Bund den Kommunen Aufgaben, durch deren Vollzug Ausgaben entstehen, so gelten diese nach dem Grundsatz der finanzwirtschciftlichen Zweistufigkeif des Gesamtstaates als Ausgaben des Landes die innerhalb des Bund-LänderFinanzausgleichs ausgleichsbedürftig sind. Das Grundgesetz normiert somit in Art. 104 a GG ein gestuftes Lastenverteilungssystem und verweist damit im Hinblick auf die Regelung der Kostenverteilung zwischen dem Land und seinen Kommunen auf das Landesrecht. Die in den Verfassungen der Länder enthaltenen Vorschriften zur Verhinderung einer finanziellen Überbelastung mit staatlichen Pflichtaufgaben enthalten jedoch keine dem Art. 104 a Abs. 1 und 2 GG entsprechende Lastenverteilungsregelung. Nach den landesverfassungsrechtlichen Vorschriften sind die Landesgesetzgeber verpflichtet, den Gemeinden und Landkreisen die zur Erfüllung »ihrer Aufgaben« erforderlichen Mittel im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit durch einen übergemeindlichen Finanzausgleich zur Verfügung zu stellen. Zu den kommunalen »Aufgaben« zählen aber nicht nur die Angelegenheiten des örtlichen (kreiskommunalen) Wirkungskreises, sondern auch staatliche Angelegenheiten, die den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften durch Gesetz übertragen wurden. Die Verpflichtung des Landesgesetzgebers zur Durchführung des übergemeindlichen Finanzausgleichs ist somit nicht auf bestimmte Aufgabenfelder begrenzt, sondern bezieht sich auf alle kommunalen Aufgaben unabhängig davon, ob es sich um Aufgaben des eigenen oder um Auftragsangelegenheiten handelt. Anders als im bundesstaatliehen Finanzausgleich besteht somit im kommunalen Finanzausgleich keine separate Rechtspflicht des Landesgesetzgebers zur Abgeltung der Kosten des übertragenen Wirkungskreises. Vielmehr sind die Länder berechtigt, die Kommunen auf die finanziellen Leistungen des Landes aus dem übergemeindlichen Finanzausgleich und die sonstigen kommunalen Einnahmen zu verweisen, denn die Kosten des über-

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tragenen Wirkungskreises werden bereits im Rahmen der Eifüllung des Anspmches auf eine angemessene Finanzausstattung berücksichtigt. Steht die Summe des Finanzausgleichvolumens fest und wird damit eine angemessene Finanzausstattung der Gesamtheit der kommunalen Gebietskörperschaften gesichert, stellt sich die Frage, nach welchem System diese Mittel auf die einzelnen kommunalen Gebietskörperschaften zu verteilen sind. Die Finanzausgleichgesetze der Länder gehen in der Regel von einem zweiteiligen Zuweisungssystem aus und unterscheiden nach dem Grad der mit einer Finanzzuweisung verbundenen Einflußnahme auf die Mittelverwendung zwischen allgemeinen (nicht gebundenen) sowie speziellen (zweckgebundenen) Zuweisungen. Allgemeine Zuweisungen werden nicht wie Zweckzuweisungen für bestimmte Aufgaben zur Vergügung gestellt, sondern hauptsächlich nach einem bestimmten Schlüssel auf die Gemeinden und Gemeindeverbände verteilt (sog. Schlüsselzuweisungen). Bei der Berechnung der Schlüsselzuweisungen gehen die Finanzausgleichgesetze der Länder von einer normierten durchschnittlichen Ausgabenbelastung (Finanzbedart) einerseits und von der Steuerkraft (Finanzkraft) der einzelnen Kommune andererseits aus. Einigkeit besteht darüber, daß der Finanzbedaif der kommunalen Gebietskörperschaften anband leicht feststellbarer Bedarfsindikatoren zu erfassen ist, deren Summe sich in einer Ausgangsmeßzahl niederschlägt. Hierbei geht man davon aus, daß Kommunen mit einer hohen Einwohnerzahl einen überproportional hohen Finanzbedarf, Kommunen mit einer geringen Einwohnerzahl einen entsprechend geringeren Finanzbedarf haben. Kommunen mit größerer Einwohnerzahl werden somit entsprechende Zuschläge nach Gemeindegrößenklassen bewilligt. Es kann jedoch nicht mit Sicherheit auf eine überproportionale Kostensteigerung größerer Städte und Gemeinden geschlossen werden. Als Alternativmodell zum Brecht/Popitz'schen Prinzip wird deshalb häufig auf die einzelbedarfsorientierte Bedarfsermittlung mittels aufgabenbezogener Indikatoren verwiesen. Ähnlich wie das Brecht/Popitz'sche Gesetz ist aber auch die Methode der einzelbedarfsorientierten Bedarfsermittlung mittels aufgabenbezogener Indikatoren in sich nicht widerspruchsfrei. Es erscheint deshalb sinnvoll, wenn man beide Finanzbedarfsermittlungsmethoden miteinander kombiniert. Bei der Ermittlung der Finanzkraft einer Gemeinde wird der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer regelmäßig mit 100 v. H. des Ist-Aufkommens vollständig bei der Ermittlung der Steuerkraft einberechnet Dagegen wird die Steuerkraft der Realsteuern nicht nach realen Erträgen, sondern nach fiktiven Hebesätzen bemessen. Die örtliche Hebesatzpolitik wird hierdurch für die Höhe

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der Schlüsselzuweisungen aufkommensneutraL Würden bei der Ermittlung der Finanzkraft die tatsächlich erhobenen Hebesätze zugrunde gelegt, könnten die einzelnen Gemeinden die Höhe ihrer Schlüsselzuweisungen durch die Festsetzung der Realsteuerhebesätze mit der Folge beeinflussen, daß Gemeinden mit niedrigen Hebesätzen stärker als Gemeinden mit höheren Hebesätzen an der Schlüsselmasse teilnehmen. Die Berücksichtigung der fiktiven Steuerkraft dient damit der Verwirklichung der verfassungsrechtlich gebotenen interkommunalen Gleichbehandlung. Insoweit bestehen gegen die Verwendung einheitlicher gewogener Durchschnittsteuerhebesätze grundsätzlich keine Bedenken. Von einer sachgerechten Typisierung kann jedoch nicht mehr gesprochen werden, wenn der fiktive Realsteuerhebesatz nach groben gemeindespezifischen Kriterien differenziert wird und hierdurch unsystematisch und willkürlich Sprungstellen entstehen. Bei einer differenzierten Ausgestaltung der fiktiven Realsteuerhebesätze ist eine Anpassung der fiktiven Hebesätze an die durchschnittlichen Hebesätze in den einzelnen Größenklassen sowie eine einheitliche Staffelung nach Gemeindegrößenklassen geboten. Denn nur hierdurch läßt sich der Aussagewert im Hinblick auf die Steuerausschöpfungspotentiale optimieren und damit dem Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung Rechnung tragen. Steht sowohl die Ausgangsmeßzahl als Beschreibung des Finanzbedarfs und die Steuerkraftzahl als Beschreibung der fiktiven Finanzkraft einer Gemeinde fest, so ist die Höhe der Schlüsselzuweisung vom Ausgleich des Unterschiedes der beiden Richtgrößen abhängig. In den meisten Bundesländern wird lediglich die Hälfte des Unterschiedsbetrages zwischen Ausgleichmeßzahl und Steuerkraftrneßzahl als Schlüsselzuweisung gewährt. Hierdurch wird nur eine geringe Ausgleichswirkung erzielt. Deshalb haben zahlreiche Bundesländer eine sogenannte Sockelgarantie eingeführt. Mit der Aufstockung der Schlüsselzuweisung auf einen bestimmten Finanzsockel ist ein Ausgleich der Finanzkraft im Verhältnis zu dem schematisierten Bedarf verbunden. Die Ausgangsmeßzahl ist jedoch nicht identisch mit dem tatsächlichen Finanzbedarf einer Kommune, und auch die Steuerkraftmeßzahl spiegelt keinesfalls die tatsächliche Finanzkraft einer Kommune wider. Deshalb kommt es trotz angenäherter Finanzausstattung durch die Sockelgarantie nicht zu einer Nivellierung der tatsächlichen Finanzausstattung der Kommunen. Auch bei einem optimalen Schlüsselzuweisungssystem sind jedoch Fälle nicht ausgeschlossen, in denen partielle Sonderbelastungen vorliegen, die einen über die Norm hinausgehenden Bedarf bei einzelnen Gemeinden und Gemeindeverbänden begründen. Es entspricht deshalb dem Gedanken kommunaler Selbst-

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verwaltung, wenn solche Sonderlasten durch spezielle, lastenbezogene Zuweisungen in pauschalierter Form abgegolten werden. Der Sonderlastenausgleich darf aber nicht das Ergebnis der Schlüsselzuweisungen konterkarieren. Insoweit erscheint es aber gerechtfertigt, wenn die Sozialhilfelasten nicht nur bei der allgemeinen Finanzbedarfsermittlung, sondern darüber hinaus auch für Sonderdotierungen zugrundegelegt werden. Als Maßstab für die Verteilung der Zuweisungen kann hierbei auch auf die Zahl der gemeldeten Arbeitslosen abgestellt werden, denn eine unmittelbare Anhindung an die Zahl der Sozialhilfeempfänger führt aufgrund der Besonderheiten der Sozialhilfestatistik zu nicht hinnehmbaren Verzerrungen in der realitätsnahen Abbildung der entsprechenden Belastung der Kommunen. Bei der Erhebung der Kreisumlage sind die im Steuerrecht entwickelten Maßstäbe über eine gerechte Lastenverteilung nicht anwendbar. Bezugspunkt und Grenze für die Erhebung der Kreisumlage ist vielmehr die rechtmäßige Wahrnehmung von Aufgaben durch die Landkreise. Hierbei gilt der Grundsatz der Nachrangigkeit der Einnahmebeschqffung durch die Kreisumlage. Danach darf sich der Landkreis nur dann über die Kreisumlage finanzieren, wenn seine sonstigen Einnahmequellen seinen Finanzbedarf nicht decken. Die Iandesrechtlichen Vorschriften über die Erhebung der Kreisumlage stellen somit eine Rangordnung der Einnahmebeschqffung auf, nach der die Landkreise ihren Finanzbedarf zunächst aus ihren sonstigen Einahmen sowie aus Steuern zu decken haben. Die Landkreise sind jedoch nicht verpflichtet, ihre vorrangigen Deckungsmittel bis zur Grenze des verfassungsrechtlich Möglichen auszuschöpfen, bevor sie berechtigt sind, die Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage abzuschöpfen. Ihnen ist lediglich verwehrt, die geseztliche Rangordnung der Einnahmequellen dadurch zu unterlaufen, daß die eigenverantwortlich bestimmbaren Einnahmequellen bewußt zu Lasten der Kreisumlage verschont oder fehlerhaft veranschlagt werden. Die Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft durch den Landkreis darf allerdings nicht soweit gehen, daß die kreisangehörigen Gemeinden die Gelegenheit zur kraftvollen Betätigung verlieren. Die Grenze zur wesensverletzenden finanziellen Einschnürung der kreisangehörigen Gemeinden kann jedoch nicht durch eine quotenmäßige Festlegung des Kreisumlagesatzes bestimmt werden. Insbesondere kann nicht davon ausgegangen werden, daß eine Beteiligung des Kreises an den zweckungebundenen gemeindlichen Einnahmen in Höhe von 50 v. H. in den Kernbestand gemeindlicher Finanzkraft eingreift. Selbst bei einem Umlagesatz von 50 v. H. schöpft die Kreisumlage nicht die Hälfte der tatsäch-

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lieh vorhandenen gemeindlichen kreisumlagepflichtigen Finanzkraft ab, denn die in die Berechnung der Kreisumlage eingestellten Indikatoren geben keinesfalls die tatsächliche Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden wieder. Entscheidend ist aber, daß durch die quotenmäßige Festlegung der Kreisumlage eine Rangordnung der kreiskommunalen Selbstverwaltungsaufgaben entstehen würde, nach der Aufgaben jenseits der Verbotsschwelle nicht mehr ausgeübt werden könnten. Eine solche Verengung der eigenverantwortlichen kreiskommunalen Aufgabenerfüllung wäre jedoch mit dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG nicht vereinbar. Die Grenze der Kreisumlagebelastung kann daher nur individuell für jede kreisangehörige Gemeinde aus der Abwägung der widerstreitenden Interessenlagen gefunden werden. Die in einigen Bundesländern vorgesehene Möglichkeit der Abstufung der Umlagesätze nach Umlagegrundlagen kann aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht beanstandet werden obwohl dadurch eine Umverteilungswirkung zugunsten steuerschwacher Gemeinden hervorgerufen wird. Wegen der nur unvollständigen Erfassung der gemeindlichen Steuerkraft durch die fiktiven Hebesätze verfügen gerade steuerstarke Gemeinden über eine erhebliche umlageungebundene Finanzmasse. Steuerstarke Gemeinden werden daher bei der Erhebung der Kreisumlage im Verhältnis weniger belastet als kreisangehörige Gemeinden mit niedrigen Steuereinnahmen. Innerhalb des Kreisumlagesystems hätte also eine besonders hohe Finanzkraft einer Gemeinde eine relative Schwächung der Finanzkraft aller ürbrigen Gemeinden zur Folge. In einem solchen Fall ist es deshalb geboten, die durch den Steuerkraftüberhang einer Gemeinde verursachte Mehrbelastung aller übrigen Gemeinden durch die Festsetzung unterschiedlicher Umlagesätze für die einzelnen Steuerkraftzahlen zu kompensieren. Bei der differenzierlen Kreisumlage wird die Mehr- oder Minderbelastung der Kreisumlage damit gerechtfertigt, daß Vorteile bestimmter Kreiseinrichtungen den kreisangehörigen Gemeinden nicht gleichermaßen zugute kommen und eine gezielte Be- oder Entlastung einzelner Gemeinden selbst durch die Abstufung der Umlagesätze nach Umlagegrundlagen nicht erreicht werden kann. Ein wesentlicher Teil der Kreisumlage wird damit aber nicht mehr nach der Leistungsfähigkeit (Finanzkraft) einer kreisangehörigen Gemeinde bemessen, sondern danach, welcher Nutzen bzw. welche Lasten mit einer bestimmten kommunalen Einrichtung verbunden sind. Das Institut der Mehr- oder Minderbelastung bildet damit ein systemwidriges Element im Finanzsystem der Landkreise. Diese Systemwidrigkeit läßt sich auch nicht rechtfertigen. Vielmehr führt

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die Sonderbelastung einzelner Kreisteile zu einer Durchbrechung der Ausgleichsfunktion des Kreises. Angesichts des großen Umfanges des Kreishaushaltes können sich bei der Festsetzung des Kreisumlagesolls leicht Fehler einschleichen. Die Rechtmäßigkeil der Haushaltssatzung soll deshalb unberührt bleiben, soweit es sich hierbei um einen unbedeutenden Fehler ohne spürbare finanzielle Auswirkungen handelt. Rein rechnerisch schlagen sich jedoch selbst kleinste Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls auf die Höhe der Kreisumlagesätze nieder. Die Frage, wann die Abschöpfung der gemeindlichen Finanzkraft durch eine fehlerhafte Kreisumlage die Spürbarkeilsgrenze überschreitet, kann deshalb allein durch eine wertende Entscheidung beantwortet werden. Entscheidendes Kriterium kann hierbei aber nicht die Anspannung der Kreisumlagesätze sein. Die Festsetzung des Umlagesatzes ist lediglich die Folge des durch das Volumen des Umlagesolls zum Ausdruck gebrachten ungedeckten Finanzbedarfs des Kreises. Hierdurch würde ein »umgelegter« also in seinen Folgen verteilter Fehler auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstein stehen. Sinnvoller erscheint es deshalb, wenn das Verhältnis des Umlagesolls zu den fehlerhaften Ansätzen im Umlagesoll bestimmt wird und auf dieser Grundlage die wertende Enscheidung getroffen wird. Ist die Haushaltssatzung mit einem unbeachtlichen Fehler behaftet, ist sie als rechtswirksam hinzunehmen. Soweit jedoch ein beachtlicher Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls vorliegt, läßt sich dieser Fehler nicht bestimmten abgrenzbaren Ausgaben zuordnen. Nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung dienen innerhalb des Verwaltungshaushaltes die Einnahmen, zu denen auch die Kreisumlage zählt, insgesamt zur Deckung der Ausgaben. Die Fehlerhaftigkeit einer Position hat daher die Gesamtnichtigkeit des Haushaltes zur Folge. Der Kreisumlagebescheid ist in einem solchen Fall ohne Rechtsgrundlage erlassen worden und deshalb rechtswidrig.

Gesamtwünligung Der Finanzausgleich ist das finanzielle Spiegelbild der Verfassungsverhältnisse im Bundesstaat. Deshalb müssen die Regelungen zur Finanzierung der kommunalen Gebietskörperschaften sicherstellen, daß die den Gemeinden und Gemeindeverbänden verfassungsrechtlich garantierte Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung nicht durch Vorenthaltung der dafür nötigen finanziellen Mittel ausgetrocknet wird. Gegenstand der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG sind jedoch nicht die »eigenen Rechte« der Gemeinden und Gemeindeverbände, sondern die staatlichen Funktionen der inneren Landesverwaltung. Im dualistischen Aufbau der Bundesstaatlichkeit gehören die kommunalen Gebietskörperschaften verfassungsrechtlich zum Organisationsbereich der Länder und sind daher lediglich Träger abgeleiteter Staatsgewalt. Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung in den Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) und Gemeindeverbänden (Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG) umfaßt deshalb auch nicht die staatliche Finanzhoheit, sondern bezieht sich gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG ausdrücklich nur auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Dieses wesensgleiche Minus im Verhältnis zur staatlichen Finanzhoheit wird durch die Annahme, daß die institutionelle Selbstverwaltungsgarantie einen Anspruch der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine angemessene Finanzausstattung beeinhaltet, aufgefangen. Danach müssen die Gemeinden und Gemeindeverbände grundsätzlich über eine ausreichende zweckungebundene Finanzausstattung verfügen und selbst in Zeiten finanzieller Engpässe insoweit mit Finanzmitteln ausgestattet sein, daß sie ihre pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben sowie die staatlichen Auftragsangelegenheiten wahrzunehmen imstande sind. Das auf den Popitz'schen Vorstellungen beruhende System des kommunalen Finanzausgleichs erreicht dieses Ziel durch ein mehrstufiges Verfahren. Durch den Einbezug der Gemeinden in das System der vertikalen Steuerertragsaufteilung wird bereits ein bedeutender Anteil des gemeindlichen Finanzbedarfs abgedeckt. Die nur unbedeutende Berücksichtigung der Gemeindeverbände auf dieser ersten Stufe des kommunalen Finanzausgleichs ist insoweit jedoch kein Strukturmangel, sondern lediglich systemgerechte Folge des verfassungsrecht-

Gesamtwürdigung

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liehen Aufgabenverteilungsprinzips zugunsten der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. Eine Verbreiterung der Steuerbasis der Gemeindeverbände läßt sich aber auch von ihren finanzwirtschaftliehen Auswirkungen her nicht rechtfertigen. Der finanzielle Deckungsbedarf der Landkreise ist durch spezifische örtliche Bedürfnisse geprägt, die durch die Zuweisung pauschaler und vor allem konjunkturabhängiger Steuerquellen das Gegenteil eines Ausgleichseffektes, nämlich eine Erhöhung der Steuerkraftunterschiede im Landkreis bewirken würden. Es ist deshalb auch finanzwirtschaftlich sinnvoll, wenn der Finanzbedarf der Gemeindeverbände bei der Verteilung der Steuerquellen nicht berücksichtigt wird. Wegen der nur unzureichenden Ausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften mit originären Einnahmen soll auf der zweiten Stufe des kommunalen Finanzausgleichs die den Kommunen insgesamt zur Verfügung stehende Finanzmasse soweit aufgestockt werden, daß den Gemeinden und Gemeindeverbänden die finanzielle Möglichkeit zu eigenverantwortlicher, freiwilliger Selbstverwaltungstätigkeit gegeben ist. Gerade in jüngster Zeit wurde hier die Reformdebatte mit Nachdruck auf das Problem der Finanzierungsverantwortung für die Kosten des übenragenen Wirkungskreises gelenkt. Selbst die verfassungsrechtliche Abteilung des 61. Deutschen Juristentages hat sich am 18. und 19. September 1996 dieses Themas angenommen und Maßnahmen empfohlen, um in der Finanzverfassung Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund, Ländern und Gemeinden stärker zusammenzuführen459 • Aber auch hier erweist sich, daß das System des kommunalen Finanzausgleichs besser ist als sein Ruf. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz in Art. 104 a GG ein gestuftes Lastenveneilungssystem normiert, das die Regelung der Kostenverteilung zwischen dem Land und seinen Gemeinden (Gemeindeverbänden) auf

459 F. Kirchhof, Empfehlen sich Maßnahmen, um in der Finanzverfassung Aufgabenund Ausgabenverantwortung von Bund, Ländern und Gemeinden stärker zusammenzuführen?, in: Verhandlungen des Deutschen Juristentages 1996, Bd. 1, Teil D, S. 1 ff. Vgl. hierzu oben 3. Teil B. II. 3. c) sowie die Begleitaufsätze von Selmer, Empfehlen sich Maßnahmen, um in der Finanzverfassung Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund, Ländern und Gemeinden stärker zusammenzuführen?, in: NJW 1996, 2062 ff.; Heun, Die Zusammenführung der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund, Ländern und Gemeinden als Aufgabe einer Reform der Finanzverfassung - Probleme und Risiken, in: DVBI. 1996, 1020 ff.; Trapp, Reform der grundgesetzliehen Lastenverteilung durch das Veranlasserprinzip, in: ZRP 1996, 339 ff.; Schach, Die Reformbedürftigkeit des Art. 104 a GG, in: ZRP 1995, S. 387 ff.; Karstendiek, Änderung der Finanzverfassung?, in: ZRP 1995, 49 ff.

220

Gesamtwürdigung

die Ebene der Landesverfassung überträgt. Die landesverfassungsrechtlichen Regelungen enthalten aber keine spezifischen Erstattungsregelungen für die Kosten des übertragenen Wirkungskreises, sondern begründen lediglich eine Pflicht des Landesgesetzgebers zur Durchführung eines übergemeindlichen Finanzausgleichs. Die Verpflichtung des Landesgesetzgebers zur Durchführung eines übergemeindlichen Finanzausgleichs ist jedoch nicht auf bestimmte Aufgabenfelder begrenzt, sondern bezieht sich im Rahmen des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung auf alle kommunalen Aufgaben unabhängig davon, ob es sich um Aufgaben des eigenen Wirkungskreises oder um Auftragsangelegenheilen handelt. Der häufig zitierte Satz, kommunale Auftragsverwaltung sei die billigste Form der Staatsverwaltung, enthält mithin nur die halbe Wahrheit, da er die staatliche Verpflichtung zu einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen unberücksichtigt läßt. Steht aber der Gesetzgeber in der verfassungsrechtlichen Pflicht den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch die Ausgestaltung des übergemeindlichen Finanzausgleichs eine angemessene Finanzausstattung zu sichern, ist es folgerichtig, wenn eine gesonderte Erstattung der Kosten des übertragenen Wirkungskreises unterbleibt. Denn diese Kosten spiegeln sich bereits bei der Bemessung des kommunalen Finanzbedarfs wider. Dagegen wäre es systemwidrig, wenn finanzstarke Kommunen einen Anspruch auf Kostenerstattung zuerkannt bekämen, obwohl dafür finanzausgleichtechnisch kein Bedarf besteht. Solche Kommunen würde sich letztendlich zu Lasten finanzschwächerer Kommunen bereichern. Auf dieser zweiten Stufe des kommunalen Finanzausgleichs hat sich auch die Konzeption des Verteilungssystems der Finanzausgleichmasse grundsätzlich bewährt. Insbesondere trifft hier der Vorwurf nicht zu, die Kommunen würden am »Goldenen Zügel staatlicher Finanzzuweisungen hin- und hergelenkt«. Die Finanzausgleichgesetze der Länder gehen zwar regelmäßig von einem zweiteiligen Zuweisungssystem aus und unterscheiden nach dem Grad der Mittelverwendung zwischen allgemeinen (nicht gebundenen) und speziellen (zweckgebundenen) Zuweisungen; im Verhältnis zu den Gesamteinnahmen der Kommunen nehmen Zweckzuweisungen heute allerdings eine nur unbedeutende Rolle ein. Eine Einflußnahme staatlicher Stellen gegenüber den Kommunen ist somit nach dem gegenwärtigen Zweckzuweisungssystem kaum denkbar. Schließlich reiht sich auch die Kreisumlage als subsidiäres RestfinanzierungsmiHel folgerichtig in das System des kommunalen Finanzausgleichs ein. Werden die Landkreise im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung des Grundgesetzes nicht mit besonderen Steuerertragsgarantien berücksichtigt, ist es nur

Gesamtwürdigung

221

konsequent, wenn die Bedeutung der Kreisumlage in den letzten Jahrzehnten stetig anstieg. Deshalb ist auch davon auszugehen, daß die Erhebung einer Kreisumlage im Hinblick auf die Gewährleistung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts prinzipiell zulässig ist und den kreisangehörigen Gemeinden erst dann ein Abwehranspruch zusteht, wenn die Konzeption der Kreisumlage in den Kernbereich gemeindlicher Finanzhoheit eingreift. Vor diesem Hintergrund erscheint allein das Institut der Mehr- oder Minderbelastung der Kreisumlage problematisch, denn ein wesentlicher Teil der Kreisumlage wird damit nicht mehr nach der Leistungsfähigkeit (Finanzkraft) einer kreisangehörigen Gemeinde bemessen, sondern danach, welcher Nutzen bzw. welche Lasten mit einer bestimmten kommunalen Einrichtung verbunden sind. Dies führt zu einer Sonderbelastung einzelner Kreisteile und damit zu einer systemwidrigen Durchbrechung der Ausgleichfunktion des Kreises. Insgesamt gesehen hat sich das System des kommunalen Finanzausgleichs bewährt. Die von den kommunalen Gebietskörperschaften beklagten Mangelerscheinungen basieren nicht auf strukturellen Mängeln. Den Gemeinden und Gemeindeverbänden bleibt deshalb nur übrig, die Ausgaben nach den Einnahmen zu bemessen und ungedeckte Bedürfnisse zurückzustellen. Die Kommunen müssen damit durch ein drastisches Durchforsten ihrer Ausgaben auf Einsparmöglichkeiten die Wende zu einer Konsolidierung ihrer Finanzlage selbst bewirken. Dieses Ergebnis kann man zwar beklagen, man kann die Ursache aber nicht im System des kommunalen Finanzausgleichs suchen. Eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs, die sich dieser Tatsache entziehen will, muß notwendigerweise scheitern. Die Rettung der Kommunen aus der Finanznot kann daher nur gelingen, wenn der Entschluß aufgegeben wird, die nicht mehr steigerungsfähigen Einnahmen den Ausgaben anzupassen.

Rechtsprechungsübersicht A. Verfassungsgerichtsbarkeit I. Bundesverfassungsgericht BVeifG

Urt. v. 20.2.1952- 1 BvF 2/51

BVerfGE 1, 117 ff. (liinderfinanzausgleich).

BVeifG

Urt. v. 20.3.1952- 1 BvR 267/51

BVerfGE 1, 167 ff. (G 131 - Offenbach-Urteil).

BVerfG

Urt. v. 16.3.1955-2 BvK 1/54

BVerfGE 4, 144 ff. (Gleichheitssatz).

BVeifG

Urt. v. 23.1.1957-2 BvE 2/56

BVerfGE 6, 84 ff. (Aufgabendualismus).

BVerfG

Urt. v. 23.1.1957- 2 BvF 3/56

BVerfGE 6, 104 ff. (KommunalwahlG).

BVeifG

Beschl. v. 29.4.1958 - 2 BvL 25/56

BVerfGE 7, 358 ff. (G 131- Kern der Selbstverwaltung).

BVerfG

Urt. v. 30.7.1958- 2 BvG 1/58

BVerfGE 8, 122 ff. (Befragung von Gemeindebürgem).

BVerfG

Beschl. v. 2.12.1958- 1 BvL 27/55

BVerfGE 8, 332 ff. (LandkreisO NW).

BVeifG

Urt. v. 27.4.1959- 2 BvF 2/58

BVerfGE 9, 268 ff. (BremPVG, Personalhoheit).

BVeifG

Beschl. 16.6.1959- 2 BvF 5/56

BVerfGE 9, 305 ff. (Kriegsfolgelasten, Lastenverteilung).

BVerfG

Urt. v. 29.7.1959- 1 BvR 394/58

BVerfGE 10, 89 ff. (Erfüllung öffentlicher Aufgaben).

BVerfG

Beschl. v. 12.7.1960- 2 BvR 373, 442/60

BVerfGE 11, 266 ff. (Kommunalwahlgesetz - Selbstverwaltungsbegriffi.

BVerfG

Beschl. v. 16.5.1961 - 2 BvF - 1/60

BVerfGE 12, 341 ff. (Umsatzsteuergesetz).

BVerfG

Urt. v. 24.1.1962- 1 BvR - 845/58

BVerfGE 13, 331 ff. (Gewerbesteuer).

Rechtsprechungsübersicht

223

BVerfG

Urt. v. 11.7.1961- 2 BvG 2/58, 2 BvE 1159

BVerfGE 13, 54ff. (Neugliedenmg des Bundesgebietes).

BVeifG

Urt. v. 24.7.1962-2 BvL 15, 16/61

BVerfGE 14, 221 ff. (Kriegsfolgelasten, Lastenverteilung).

BVeifG

Beschl. v. 26.11.1963- 2 BvL 12/62 BVerfGE 17, 172 ff. (Personalhoheit der Gemeinden).

BVeifG

Beschl.v.17.1.1967-2BvL28/63

BVerfGE 21,117 ff. (Kommunale Baudarlehen).

BVeifG

Beschl. v. 2.5.1967- 1 BvR 578/63

BVerfGE 21, 362 ff. (Erfüllung öffentlicher Aufgaben).

BVeifG

Urt. v. 18.7.1967- 2 BvF 3 u.a./62, 2 BvR 139 u.a./62

BVerfGE22, 180ff. (Jugendwohlfahrtgesetz).

BVeifG

Beschl. v. 21.5.1968- 2 BvL 2/61

BVerfGE 23, 353 ff. (Vorbelastungsregelung FAG Hessen).

BVerfG

Beschl. v. 14.1.1969- 1 BvR 136/62 BVerfGE 25,28 ff. (Gewerbesteuer).

BVerfG

Beschl. v. 10.6.1969-2 BvR 480/61

BVeifG

Beschl. v. 24.6.1969- 2 BvR 446/64 BVerfGE 26, 228 ff. (Finanzhoheit der Gemeinden).

BVeifG

Beschl. v. 15.7.1969-2 BvF 1164-

BVerfGE 26, 338 ff. (Lastenverteilung).

BVeifG

Urt. v. 10.12.1974- 2 BvK 1173; 2 BvR 902173

BVerfGE 38, 258 ff. (GemO Schl.Holst.).

BVeifG

Urt. v. 4.3.1975- 2 BvF 1172

BVerfGE 39, 96 ff. (Einschränkung des Fondswesens).

BVeifG

Beschl. v. 7.6.1977- 1 BvR 108, 424173; 226174

BVerfGE 45, 63 ff. (Stadtwerke Hameln).

BVeifG

Beschl. v. 25.10.1977- 1 BvR 15175 BVerfGE 46, 224 ff. (Gewerbesteuer).

BVeifG

Beschl. v. 27.11.19782 BvR 165175

BVerfGE 50, 50 (Laatzen HannoverMesse).

BVeifG

Beschl. v. 17.1.1979-2 BvL 6176

BVerfGE 50, 195 ff. (Kommunale Neugliederung).

BVeifG

Urt. v. 24.7.1979- 2 BvK 1178

BVerfGE 52, 95 ff.(AmtsO Schl.Holst.).

BVeifG

Urt. v. 10.12.1980-2 BvF 3177

BVerfGE 55, 274 ff. (Finanzverfassung.)

BVeifG

Beschl. v. 7.10.1980-2 BvR 584, 598, 599, 604176

BVerfGE 56, 298 ff. (Memmingen).

BVerfGE 26, 172 ff. (Gewerbesteuer).

224

Rechtsprechungsübersicht

BVerfG

Beschl. v. 6.10.1981-2 BvR 384/81

BVerfGE 58, 177 ff. (ÄndG NGO).

BVerfG

Beschl. v. 2.11.1981-2 BvR 671181

NVwZ 1982,306 ff. (AVBWasserV, Satzungshoheit).

BVerfG

Beschl. v. 12.1.1982- 2 BvR 113/81

BVerfGE 59, 216 ff. (GemO Nds.).

BVerfG

Beschl. v. 12.1.1983- 2 BvL 23/81

BVerfGE 63, I ff. (Auftragsverwaltung).

BVerfG

Beschl. v. 6.12.1983-2 BvR 1275179

BVerfGE 65,324 ff. (Kommunale Zweitwohnungsteuer).

BVerfG

Urt. v. 6.11.1984- 2 BvL 19, 20/83 2 BvR 363,491183

BVerfGE 67, 256 ff. (Sonderabgabe).

BVerfG

Beschl. v. 15.10.1985-2 BvR 1808, BVerfGE 71,25 ff. (Finanzausstattung 1809, 1810/82 derGemeinden).

BVerfG

Urt. v. 24.6.1986-2 BvF 1, 5 u. 6/83; 1184; I u. 2/85

BVerfG

Beschl. v. 23.6.1987- 2 BvR 826/83 BVerfGE 76, 107 ff. (Raumordnungsprogramm).

BVerfG

Urt. v. 1.7.1987- I BvL 21182

BVerfGE 76, 130 ff. (Pauschalgebührenregelung).

BVerfG

Beschl. v. 9.12.1987-2 BvL 16/84

BVerfGE 77, 288 ff. (Aufgabenzuweisung an die Gemeinden).

BVerfG

Beschl. v. 21.6.1988- 2 BvR 602, 974/83

BVerfGE 78, 331 ff. (Nds. GemO).

BVerfG

Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83

BVerfGE 79, 127 ff. (Rastede).

BVerfG

Urt. 22.5.1990- 2 BvG 1188

BVerfGE 81, 310 ff. (Weisungen bei Auftragsverwaltung).

BVerfG

Urt. v. 31.10.1990- 2 BvF 2, 6/89

BVerfGE 83, 37 ff. (Gemeinde u. Kreiswahlgesetz).

BVerfG

Beschl. v. 7.2.1991-2 BvL 24/84

BVerfGE 83, 363 ff. (Krankenhausfinanzierungsumlage).

BVerfG

Beschl. v. 12.5.1992- 2 BvR 470, 650, 707/90

BVerfGE 86, 90 ff. (Kommunale Neugliederung).

BVerfG

Urt. v. 27.5.1992- 2 BvF I, 2/88, 1189, 1/90

BVerfGE 86, 148 ff. (Länderfinanzausgleich, Finanzbedarf der Kommunen).

BVerfG

Beschl. v. 26.10.1994-2 BvR 445/91

BVerfGE 91, 228 ff. (Gleichstellungsbeauftragte).

BVerfGE 72, 330 ff. = DVBI. 1986, 822 ff. (Länderjinanzausgleich).

Rechtsprechungsübersicht

225

BVerfG

Beschl. v. 22.6.1995- 2 BvL 37/91

BVerfGE 93, 121 ff. (Einheitsbewertetes Grundvermögen).

BVerfG

Beschl. v. 22.6.1995-2 BvR 552191

BVerfGE 93, 165 ff. (Einheitsbewertetes Grundvermögen).

II. Landesverfassungsgerichte StGH BW

Urt.

StGHBW

Urt. v. 1.7.1972- GR 5171

ESVGH 22, 202 ff. (FAG Bad.Württ.).

StGHBW

Urt. v. 14.2.1975- GR 11174

DÖV 1975, 285 (Gemeindereform Bad-Württ.).

StGHBW

Urt.

14.10.1993- GR 2192

VBIBW 1994, 12 ff. (Auftragskosten).

StGHBW

Urt. v. 10.11.1993 - GR 3/92

DVBI. 1994, 206 ff. = VBIBW 1994, 52 ff. (Aufgabenübertragung).

BayVerfGH

Urt. v. 21.11.1949 -Vf. 20-VII-49 VGHE 2, 143 ff. (Kommunales Selbstverwaltungsrecht).

BayVerfGH

Urt. v. 18.1.1952 -Vf. 97-VII-50 VGHE 5, 1 ff. (Bayer. FAG).

BayVerfGH

Urt. v. 31.3.1953 -Vf. 50-V-53

BayVerfGH

Urt. v. 3.6.1959 -Vf. 1, 24-VII-52 DÖV 1959,701 ff. = VGHE 12,48 ff. (3. FinAusglÄndG).

BayVerfGH

Urt. v. 26.2.1971- Vf. 69-VI-70

VGHE 24,48 ff. (Raumordnung).

BayVerfGH

Urt. v. 22.5.1974- Vf. 26-VI-73

VGHE 27, 82 ff. (Kommunale Verfassungsbeschwerde).

BayVerfGH

Urt. v. 13.7.1976- Vf. 2- VII -74 VGHE 29, 105 ff. (Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht).

BayVerfGH

Urt. v. 15.12.1988- Vf. 70-VI-86 DVBI. 1989, 308 ff. (Kommunale Zweitwohnungssteuer).

BayVerfGH

Urt.

V.

4.11.1992-4 B 90.718

DVBI. 1993, 893 ff. = BayVBl. 1993, 112 ff.= ZKF 1994, 12 f. (Kreisumlagesoll).

BayVerfGH

Urt.

V.

26.1.1993- 12 B 90.2923

NVwZ 1993, 794 ff. (Erstattungsanspruch, Art. 104 a GG).

BayVerfGH

Entsch. v. 27.2.1997- Vf. 17VII- 94

15 Iohescer

V.

V.

2.6.1956- StGH 1155

VBIBW 1956, 168 ff. (Selbstverwaltungsrecht).

VGHE 7, 113 ff. (Bayer. GemO).

BayVBI. 1997, 303 ff. (Schulfinanzierungsgesetz).

226

Rechtsprechungsübersicht 3.6.1980- StGH 2179

OVGE 34, 500 ff. = DVBI. 1981, 214 (Auflösung Zweckverband Großraum Braunschweig).

Nds. StGH

Urt.

Nds. StGH,

Beseht. v. 10.4.1985- StGH 2184 Nds. MBI. 1985, 376 ff. (AGBSHG).

Nds. StGH

V.

Beseht. v. 15.8.1995- StGH 2/93 DVBI. 1995, 1175 ff. =DÖV 1995, u.a. 994 ff. = dng, 1995, 10 (10. FAGÄndG).

VerjGH NW

Urt. v. 21.8.1954 - VGH 3/53

OVGE 9, 74 ff. (GemeindeO NW).

VerjGH NW

Urt. v. 7.7.1956- VGH 5/55

VerjGH NW

Urt. v. 23.3.1965 - VGH 9/62

VerjGH NW

Urt. v. 9.2.1979- VGH 13177 u.a. DVBI. 1979, 668 ff. (Organisationshoheit).

VerjGHNW

Urt. v. 4.3.1983- VGH 22181

DVBJ. 1983, 714 ff. (Differenzierte Kreisumlage).

VerjGH NW

Urt. v. 15.2.1985- VGH 17/83

OVGE 38, 301 ff. = DVBI. 1985, 685 ff. (Auftragskostenpauschale).

VerjGH NW

Urt. v. 19.7.1985- VGH 22183

OVGE 11, 149 = DÖV 1956, 696 ff. (Beitrittszwang Versorgungskassen). OVGE 19, 297 ff. (Kommunale Finanzhoheit).

DVBI. 1985, 1306 ff. (Aufstockung IJ).

VerjGH NW

Urt. v. 16.12.1988- VGH 9/87

DVBI. 1989, 151 ff. (Verbundquote, Ausgleichmodus).

VerjGH NW

Urt. v. 15.12.1989- VGH 5/88

DVBI. 1990,417 ff. (GEP-D).

VerjGH NW

Urt. v. 1.12.1992- VGH 11/92

DVBI. 1993,201 ff. (Kostenerstattung FlüAG).

VerjGH NW

Urt. v. 6.7.1993- VGH 9, 22/92

DVBI. 1993, 1205 ff. (Solingen).

VerjGH Rh.-Pf Urt. v. 29.4.1961- VGH 1161 VerjGH Rh.-Pf Urt. v. 5.12.1977- VGH 2174

AS 8, 230 ff. (BezirksO Rh.-Pf).

AS 15,66 ff. =DVBI. 1978,802 ff. = DÖV 1978, 763 ff. (Auftragskostenpauschale).

VerjGH Rh.-PfVrt. v. 1.6.1982- VGH 2181

DÖV 1983, 113 ff. (Staat/. Landrat).

VerjGH Rh.-PfVrt. v. 8.5.1985- VGH 2/84

AS 19, 339 ff. (Auftagskostenpauschale).

VerfGH Rh.-PfVrt. v. 18.3.1992- VGH 2/91

DVBI. 1992,981 = ZKF 1993,36 (Finanzhoheit der Gemeinden).

VerfGH Rh.-PfVrt. v. 18.3.1992- VGH 3/91

NVwZ 1993, 159 ff. (Aufwandsentschädigung).

Rechtsprechungsübersicht

227

VerfGH Rh.-PfUrt. v. 13.10.1995- VGH N 4/93 DÖV 1996, 248 ff. (FAG ÄndG 1993). Sächs. VerfGH Urt. v. 23.6.1994- Vf. 4-VIII-94 LKV 1995, 115 ff. (Kreisgebietsreform).

m. Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich StGH DR

Urt. v. 11.12.1929- StGH 9 u.a./29

RGZ 126, Anh. 14 [22 f.] (kommunale Neugliederung)

B. Verwaltungsgerichtsbarkeit I. Bundesverwaltungsgericht BVerwG

Urt. v. 18.11.1955 - II C 180/54

BVerwGE 2, 329 ff. (Persona/hoheit).

BVerwG

Urt. v. 29.9.1950- VII C 69.57

BVerwG

Urt. V. 18.3.1960 -VII c 106.59

BVerwGE 6, 19 ff. (Nds. GastschulbeitragsG).

BVerwG

Urt. v. 8.2.1974- VII C 16.71

BVerwGE 44, 351 ff. (Kostenerstattungsregel).

BVerwG

Urt. v. 14.12.1979-4 C 28.76

BVerwGE 56, 249 ff. (Erschließungsaufwand).

BVerwG

Urt.

BVerwG

Urt. v. 4.8.1983 -7 C 2.81

BVerwGE 67, 321 ff. (Rastede).

BVerwG

Beschl. v. 15.3.1989-7 B 108/88

NVwZ-RR 1989,377 ff. (Bindung der Kommunen an die VOB) .

BVerwG

Beschl. v. 8.8.1989 - 4 NB 2/89

BVerwG

Urt.

V.

11.6.1991 -7 c 1/91

NVwZ 1990, 159 ff. (Teilnichtigkeit einer Satzung). NVwZ 1992, 264 ff. (Aufwendungsersatz, Art. 104 a GG).

BVerwG

Urt.

V.

18.5.1995- 7 c 58.94

BVerwGE 98, 273 ff. (Kommunale Aufgabenkompetenz).

15*

V.

7.5.1982-4 c 55.78

BVerwGE 10, 224 ff. (Differenzierte Kreisumlage).

DÖV 1982, 826 f. (Auftragsverwaltung).

Rechtsprechungsübersicht

228 Urt.

BVerwG

V.

30.11.1995- 7 c 56.93

DÖV 1996, 326 ff. (Haftung bei Auftragsverwaltung).

II. Oberverwaltungsgerichte, Verwaltungsgerichtshöfe OVG Lüneburg

Urt. v. 5.9.1957- I A 49155

DÖV 1958, 61 ff. (Kreisumlage).

OVG Lüneburg

Urt. v. 15.2.1986- 2 OVG A 98/82

DVBl. 1986, 1063 ff. (Kreisumlage).

OVG Lüneburg

Urt. v. 13.6.1990-4 OVG A 145/88

n.v. (Erstattung von Verwaltungskosten).

OVG Lüneburg

Urt. V. 19.9.1991-11 L5730/91

n.v. (Kostenerstattung nach dem AufnahmeG).

OVGMünster

Urt. V. 14.1.1957- IIl A 1365/53 OVGE 12, 86 ff. (Bürgersteuerausgleichbeträge).

OVGMünster

Urt. v. 15.7.1958- VII A 1063/56

OVGMünster

Urt.

OVGMünster

Urt. v. 26.10.1979- XV A 374/ 78

OVGMünster

Urt. v. 20.12.1979- XV A 1645/ DVBl. 1980, 765 ff. (Kreisumla76 gesatz)

OVGMünster

Urt. v. 16.6.1989- 15 A 2407/85 NVwZ-RR 1989, 661 ff. (Differenzierte Kreisumlage).

OVGMünster

Urt. v. 15.12.1989-15 A436/86 NVwZ 1990, 689 ff. (Genehmigung der Kreisumlage).

OVGMünster

Beschl. v. 26.10.1990-15 A 1099/87

OVGMünster

Urt.

OVGKoblenz

Urt. v. 3.10.1957- I A 80/56

KStZ 1958, 74 ff. (Kreisumlage).

OVGKoblenz

Urt. 25.9.1985 - 10 C 48/84

DVBl. 1986, 249 ff. (Kreisumlage).

OVG Koblenz

Urt. v. 29.9.1987-7 A 94/86

DÖV 1988,310 ff. (Kreiumlage).

OVGKoblenz

Urt. v. 21.5.1993-10 C 10178/92 DVBl. 1993, 894 ff. DÖV 1994, 79 (Kreisumlage, Unterstützungsaufgabeder Landkreise).

V.

V.

17.5.1961 - IIl A 811160

OVGE 13, 356 ff. (Pjlichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung). KStZ 1962, 14 ff. (Differenzierte Kreisumlage). DVBl. 1980, 763 ff. (Lastenausgleich).

DÖV 611 ff. (Einschreiten der Kommunalaufsicht).

28.2.1992- 15 A 1440/88 DÖV 1992, 930 ff. (Differenzierte Kreisumlage).

=

Rechtsprechungsübersicht

229

OVGKoblenz

Urt. v. 8.3.1994- 7 A 10437/93

DÖV 1995, 161 (Sonderumlage).

OVGSaarbr.

Beschl. v. 15.9.1993- 1 W 67/93 DÖV 1994,438 ff. =der Iandkreis 1994, 522 (Kreisumlage).

OVG Schleswig

Urt. v. 20.3.1992- 1 L 146/91

Die Gemeinde SH 1992, 300 ff. (Auftragskosten).

OVG Schleswig

Urt. v. 20.12.1994-2 K 4/94

DVBl. 1995, 469 ff. (Kreisumlage).

VGH Kassel

Beschl. V. 14.1.1991-6 rn 3410/90

NVwZ-RR 1992,378 ff. = VR 1992,74 (Differenzierte Kreisumlage).

111. Verwaltungsgerichte VG Braunschw.

Urt. v. 3.9.1991- 10 A 10013/91 n.V. (Ausgleichleistungen BSHG).

VGHannover

Urt. v. 8.9.1982- I VG A 131/80 Eildienst LKT NW 1983, 83 f. (Kreisumlage).

VGHannover

Urt. v. 17.5.1988-3 VG A 221/85

n.V. (Auftragskosten).

VG Koblenz

Urt. V. 15.12.1992-2 K 2331/ 9l.KO

DVP 1993, 202 ff. (Verbandsgemeindeumlage).

VGH Mannheim

Urt. v. 14.3.1988- 1 S 2418/86

ESVG 38, 184 ff. (Bindung der Kommunen an die VOB).

VG Meiningen

Beschl. v. 25.5.1993- SU 2 s 92/349

LKV 1994, 186 ff. (Kreisumlage).

VGMünster

Urt.

DÖV 1961,271 ff. (Pflichtaufgabenzur Erfüllung nach Weisung)

VG Wiesbaden

Urt. v. 16.6.1993- 111/3 E 593/92 der Iandkreis 1993, 465 ff. (Kreisumlage)

VG Würzburg

Urt.

V.

V.

10.10.1960 - 2 K 328/60

23.2.1994- w 2 K 93.34

BayVbl. 1994, 412 ff. (Kreisumlage)

Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder

Baden-Württemberg FAG v. 5.2.1947 (Reg. Bl. S. 17), FAG v. 26.7.1954 (GBI. 1954, S. 103, geändert durch LG v. 13.1.1958 (GBI. 1958, S. 7); Neufassung des FAG v. 21.1.1958 (GBl. 1958, 10); Änderung und Neufassung des FAG v. 28.11.1961 (GBl. 1961, 345), geändert durch LG v. 17.12.1964 (GBl. 1964, S. 435) m. Berichtigung (GBl. 1965, S. 4); Neufassung des FAG v. 8.3.1965 (GBI. 1965, S. 49) m. Berichtigung (GBl. 1965, S. 90); geändert durch LG v. 29. 3. 1966 (GBl. 1966, S. 48), geändert durch LG v. 30. 3. 1966 (GVBI. 1966, S. 64), geändert durch LG v. 14.3.1967 (GBl. 1967, S. 33); Neufassung des FAG v. 14.3.1967 (GBl. 1967, S. 35), geändert durch LG v. 20.12.1967 (GBI. 1967, 299), Neufassung des FAG v. 10.6.1968 (GBI. 1968, S. 233), geändert durch LG v. 10.4.1969 (GBI. 1969, S. 73), geändert durch LG v. 6.4.1970 (GBI. 1970, S. 111 [117]), geändert durch LG v. 16.6.1970 (GBl. 1970, S. 253), Neufassung des FAG v. 22.6.1970 (GBI. 1970, S. 258), geändert durch LG v. 6.7.1971 (GBI. 1971, S. 278), geändert durch LG v. 26.7.1971 (GBl. 1971, S. 297), geändert durch LG v. 14.3.1972 (GBl. 1972, S. 100), geändert durch LG v. 25.7.1972 (GBl. 1972 S. 400 [403]), geändert durch LG v. 29.12.1972 (GBI. 1973, S. 11), geändert durch LG. v. 19.7.1973 (GBI. 1973, S. 205), Neufassung des FAG v. 6.11.1973 (GBI. 1973, S. 406), geändert durch LG v. 21.12.1973 (GBl. 1974, S. 2), geändert durch LG v. 2.7.1974 (GBI. 1974, S. 210 [212]), geändert durch LG v. 9.7.1974 (GBl. 1974, S. 237 [245]), geändert durch LG v. 9.7.1974 (GBl. 1974, S. 261 [266]), geändert durch LG v. 26.11.1974 (GBl. 1974, S. 508 [514]), geändert durch LG v. 16.12.1975 (GBI. 1975, S. 858), Neufassung des FAG v. 10.3.1976 (GBI. 1976, S. 310), geändert durch LG v. 8.2.1978 (GBl. 1978, S. 102 [104]), geändert durch LG v. 30.5.1978 (GBI. 1978, S. 286 [288]), geändert durch LG v. 30.5.1978 (GBl. 1978 S. 289), Neufassung des FAG v. 4.8.1978 (GBI. 1978, S. 399), geändert durch LG v. 11.12.1979 (GBl. 1979, S. 545), geändert durch LG v. 7.4.1981 (GBl. 1981, S. 218), geändert durch LG v. 6.7.1981 (GBl. 1981, S. 341), geändert durch LG v. 30.3.1982 (GBl. 1982, S. 86), geändert durch LG v. 18.10.1982 (GBl. 1982, S. 467 [470]), geändert durch LG v. 24.3.1983 (GBI. 1983, S. 93), geändert durch LG v. 21.11.1983 (GBl. 1983, S. 715), Neufassung des FAG v. 23.1.1984 (GBl. 1984, S. 128), geändert durch LG v. 19.3.1985 (GBI. 1985, S. 71 [75]), geändert durch LG v. 16.12.1985 (GBl. 1985, S. 533), Neufassung des FAG v. 18.3.1986 (GBl. 1986, S. 121), geändert durch LG v. 18.5.1987 (GBI. 1987, S. 161 [169]), geändert durch LG v. 5.12.1988 (GBI. 1988 S. 398), geändert durch LG v. 17.12.1990 (GBI. 1990 S. 421), geändert durch LG v. 24.4.1991 (GBl. 1991, S. 213), geändert durch LG v. 24.6.1991

Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder

231

(GBI. 1991, S. 434 [440]), geändert durch LG v. 9.7.1991 (GBI. 1991, S. 457), Neufassung des FAG v. 26.9.1991 (GBI. 1991, S. 657), geändert durch LG v. 11.2.1992 (GBI. 1992, S. 92), geändert durch LG v. 15.2.1993 (GBI. 1993, S. 129), geändert durch LG v. 25.10.1993 (GBI. 1993, S. 653), geändert durch LG v. 30.11.1994 (GVBI. 1994, S. 630)

Bayern geändert durch LG v. 15.7.1957 (GVBI. 1957, S. 154), Neufassung des FAG v. 15.7.1957 (GVBI. 1957, S. 156), geändert durch LG v. 15.5.1959 (GVBI. 1959, S. 170), Neufassung des FAG v. 20.5.1959 (GVBI. 1959, S. 173), geändert durch LG v. 10.6.1960 (GVBI. 1960, S. 104), Neufassung des FAG v. 29.8. 1960 (GVBI. 1960, S. 213), geändert durch LG v. 23.3.1962 (GVBI. 1962, S. 23), geändert durch LG v. 14.6.1963 (GVBI. 1963, S. 142), geändert durch LG v. 6.12.1963 (GVBI. 1963, S. 223), geändert durch LG v. 9.4.1964 (GVBI. 1964, S. 80), geändert durch LG v. 22.4.1965 (GVBI. 1965, S. 68), geändert durch LG v. 13.4.1966 (GVBI. 1966, S. 148), Neufassung des FAG v. 22.6.1966 (GVBl. 1966, S. 237), geändert durch LG v. 23.6.1967 (GVBI. 1967, S. 360), geändert durch LG v. 24.4.1968 (GVBI. 1968, S. 47 [48]), geändert durch LG v. 24.3.1969 (GVBI. 1969, S. 65), Neufassung des FAG v. 31.3.1969 (GVBI. 1969, S. 101), geändert durch LG v. 18.12.1969 (GVBI. 1969, S. 398), geändert durch LG v. 8.4.1970 (GVBI, 1970, S. 114), Neufassung des FAG v. 9.6.1970 (GVBI. 1970, S. 274), geändert durch LG v. 12.11.1970 (GVBI. 1970, S. 529), geändert durch LG v. 27.7.1971 (GVBI. 1971, S. 254), Neufassung des FAG v. 2.9.1971 (GVBI. 1971, 353) m. Berichtigung (GVBI. 1971, S. 404), geändert durch LG v. 23.12.1971 (GVBI. 1971, S. 473), geändert durch LG v. 10.7.1972 (GVBI. 1972, S. 254), Neufassung des FAG v. 10.8.1972 (GVBI. 1972, S. 317), geändert durch LG v. 27.3.1973 (GVBI. 1973, S. 104), geändert durch LG v. 25.6.1973 (GVBI. 1973, S. 333), Neufassung des FAG v. 14.8.1973 (GVBI. 1973, S. 497), geändert durch LG v. 26.3.1974 (GVBI. 1974, S. 123), Neufassungdes FAG v. 13.8.1974 (GVBI. 1974, S. 468), geändert durch LG v. 24.6.1975 (GVBI. 1975, S. 147), Neufassung v. 13.11.1975 (GVBI. 1975, S. 382), geändert durch LG v. 23.12.1975 (GVBI. 1975, S. 423), Neufassung des FAG v. 6.4.1976 (GVBI. 1976, S. 164) m. Berichtigung (GVBI. 1976, S. 302), geändert durch LG v. 24.5.1977 (GVBI. 1977, S. 212), Neufassung des FAG v. 31.8.1977 (GVBI. 1977, S. 455), geändert durch LG v. 12.1.1978 (GVBI. 1978, S. 2), Neufassung des FAG v. 20.2.1978 (GVBI. 1978, S. 81), geändert durch LG v. 24.7.1979 (GVBI. 1979, S. 197), Neufassung des FAG v. 14.8.1979 (GVBI. 1979, S. 249); geändert durch LG v. 21.12.1979 (GVBI. 1979, S. 436 f.), Neufassung des FAG v. 17.1.1980 (GVBI. 1980, S. 27), geändert durch LG v. 6.8.1981 (GVBI. 1981, S. 315), geändert durch LG v. 23.12.1981 (GVBI. 1981, S. 539), Neufassung des FAG v. 19.1.1982 (GVBI. 1982, S. 37), geändert durch LG v. 7.9.1982 (GVBI. 1982 S. 729), geändertdurch LG v. 21.7.1983 (GVBI. 1983, S. 505), Neufassung des FAG v. 3.8.1983 (GVBI. 1983, S. 669), geändert durch LG v. 20.12.1983 (GVBI. 1983, S. 1107), Neufassung des FAG v. 10.1.1984 (GVBI. 1984, S. 5), geändert durch LG v. 4.4.1985 (GVBI. 1985, S. 78), Neufassung des FAG v. 7.6.1985 (GVBl. 1985, S. 161), geändert durch LG v. 20.12.1985 (GVBI. 1985, S. 817), Neufassung des FAG v.

232

Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder

9.1.1986 (GVBI. 1986, S. 3), geändert durch LG v. 30.7.1987 (GVBI. 1987, S. 218), Neufassung des FAG v. 17.8.1987 (GVBI. 1987, S. 313), geändert durch LG v. 23.12.1987 (GVBI. 1987, S. 502); Neufassung des FAG v. 26.1.1988 (GVBI. 1988, S. 23), geändert durch LG v. 25.4.1989 (GVBI. 1989, S. 120), geändert durch LG v. 29.7.1991 (GVBI. 1991, S. 229), Neufassung des FAG v. 19.2.1992 (GVBI. 1992, S. 27), geändert durch LG v. 28.12.1992 (GVBI. 1992 S. 783), Neufassung des FAG v. 15.2.1993 (GVBI. 1993, S. 138), geändert durch LG v. 8.12.1993 (GVBI. 1993, S. 858), Neufassung des FAG v. 22.2.1994 (GVBI. 1994, S. 168), geändert durch LG v. 26.7.1995 (GVBI. 1995, S. 393)

Brandenburg

Vorschaltgesetz 1991 u.a. zur Sicherung der Kommunalfinanzen im Haushaltsjahr 1991 v. 6.3.1991 (GVBI. 1991, S. 8), Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 1991 v. 19.7.1991 (GVBI. 1991, S. 308), GFG 1992 v. 4.3.1992 (GVBI. 1992, S. 99), GFG 1993 v. 24.12.1992 (GVBI. 1992, s. 567), GFG 1994 V. 21.12.1993 (GVBI. 1993, s. 527), geändert durch LG v. 19.12.1994 (GVBI. 1994, S. 442), GFG 1995 v. 30.3.1995 (GVBI. 1995,S.65)

Bremen

Gesetz über Finanzzuweisungen an die Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven v. 13.5.1959 (GBI. 1959, S. 56), Gesetz über Finanzzuweisungen an die Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven v. 27.4.1971 (GBI. 1971, S. 121), geändert durch LG v. 23.10.1978 (GBI. 1978, S. 233), FZG v. 24.11.1978 (GBl. 1978, S. 239), geändert durch LGv. 7.2.1989(GBI.1989,S. 73),FZGv.l.3.1989(GBl.1989,S.167),geändertdurch LG V. 8.9.1992 (GBI. 1992, s. 293) Hessen

FAG v. 30.5.1956 (GVBI. 1956, S. 107), geändert durch LG v. 6.7.1957 (GVBI. 1957, S. 71), geändert durch LG v. 27.3.1958 (GVBI. 1958, S. 33), Neufassung des FAG v. 27.3.1958 (GVBI. 1958, S. 43), geändert durch LG v. 26.3.1959 (GVBI. 1959, S. 7), Neufassung des FAG v. 6.4.1960 (GVBI. 1960, S. 36), geändert durch LG v. 19.12.1960 (GVBI. 1960, S. 231), Neufassung des FAG v. 23.12.1960 (GVBI. 1961, S. 1), geändert durch LG v. 28. 6.1961 (GVBI. 1961, S. 87), geändert durch LG v. 15.12.1961 (GVBI. 1961 , S. 187), Neufassung des FAG v. 15.12.1961 (GVBI. 1961, S. 189), geändert durch LG v. 9.5.1963 (GVBI. 1963, S. 50), Neufassung des FAG v. 9.5.1963 (GVBI. 1963, S. 52), geändert durch LG v. 16.12.1963 (GVBI. 1963, S. 180), Neufassung des FAG v. 16.12.1963 (GVBI. 1963, S. 183), FAG v. 2l.l2.1964 (GVBI. 1964, S. 233), geändert durch LG v. 17.12.1965 (GVBI. 1965, S. 344), Neufassung des FAG v. 17.1.1966 (GVBI.

Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder

233

1966, S. 2), geändert durch LG v. 24.5.1967 (GVBI. 1967, S. 100), Neufassung FAG v. 2.6.1967 (GVBI. 1967, S. 101), geändert durch LG v. 27.11.1967 (GVBI. 1967, 196), geändert durch LG v. 12.12.1968 (GVBI. 1968, S. 309), Neufassung des FAG v. 2.1.1969 (GVBI. 1969, S. 1), geändert durch LG v. 16.12.1969 (GVBI. 1969, S. 320), Neufassung des FAG v. 2.1.1970 (GVBI. 1970, S. 2), geändert durch LG v. 15.6.1971 (GVBI. 1971, S. 154), Neufassung des FAG v. 23.6.1971 (GVBI. 1971, S. 165), geändert durch LG v. 2.5.1972 (GVBI. 1972 S. 100), Neufassung des FAG v. 10.5.1972 (GVBI. 1972, S. 109), geändert durch LG v. 18.12.1972 (GVBI. 1972, S. 432), Neufassung des FAG v. 2.1.1973 (GVBI. 1973, S. 2), geändert durch LG v. 17.12.1973 (GVBI. 1973, S. 483), Neufassung des FAG v. 2.1.1974 (GVBI. 1974, S. 2), geändert durch LG v. 12.3.1974 (GVBI. 1974, S. 149 [153)), geändert durch LG v. 11.9.1974 (GVBI. 1974, S. 427 [432)) geändert durch LG v. 24.6.1975 (GVBI. 1975, S. 150), Neufassung des FAG v. 1.7.1975 (GVBI. 1975, S. 155), geändert durch LG v. 15.12.1975 (GVBI. 1975, S. 299), Neufassung des FAG v. 2.1.1976 (GVBI. 1976, S. 2), geändert durch LG v. 21.12.1976 (GVBI. 1976, S. 529), Neufassung des FAG v. 3.1.1977 (GVBI. 1977, S. 1), geändert durch LG v. 20.12.1977 (GVBI. 1977, S. 481), geändert durch LG v. 16.5.'1979 (GVBI. 1979, S. 88), geändert durch LG v. 20.12.1979 (GVBI. 1980, S. 12), Neufassung des FAG v. 23.1.1980 (GVB1.1980, S. 57), geändert durch LG v. 17.12.1980 (GVBI. 1980, S. 506), Neufassung des FAG v. 2.1.1981 (GVBI. 1981, S. 2), geändert durch LG v. 21.12.1981 (GVBI. 1981, S. 450), geändert durch LG v. 21.12.1981 (GVBI. 1981, S. 452), Neufassung des FAG v. 18.1.1982 (GVBI. 1982, S. 13), geändert durch LG v. 7.6.1984 (GVBL 1984, S. 154), Neufassung des FAG v. 29.6.1984 (GVBI. 1984, S. 193), geändert durch LG v. 1.2.1985 (GVBL 1985, S. 35), geändert durch LG v. 16.12.1987 (GVBl. 1987, S. 225), Neufassung des FAG v. 18.12.1987 (GVBI. 1987, S. 37), geändert durch LG v. 21.12.1988 (GVBl. 1988, S. 429 [433)), geändert durch LG v. 18.12.1989 (GVBL 1989, S. 481 [485)), geändert durch LG v. 19.12.1990 (GVBl. 1990, S. 762), geändert durch LG v. 18.12.1991 (GVBl. 1991, S. 422), Neufassung des FAG v. 3.4.1992 (GVBI. 1992, S. 141), geändert durch LG v. 18.12.1992 (GVBI. 1992, S. 655), geändert durch LG v. 21.12.1993 (GVBL 1993, S. 724), Neufassung des FAG v. 28.2.1994 (GVBl. 1994, S. 101), geändert durch Gesetz vom 1.12.1994 (GVBI. 1994, S. 677), geändert durch LG v. 20.12.1994 (GVBI. 1994, S. 761), Neufassung des FAG v. 16.2.1995 (GVBI. 1995, S. 129).

Mecklenburg-Vorpommern

FAG v. 15.4.1991 (GVOBI. 1991, S. 118), geändert durch LG v. 1.4.1993 (GVOBI. 1993, S. 247), Neufassung des FAG v. 1.6.1993 (GVOBI. 1993, S. 618).

Niedersachsen

FAG v. 20.5.1954 (GVBI. 1954, S. 33), geändert durch LG v. 21.4.1955 (GVBI. 1955, S. 163), geändert durch LG v. 9.11.1955 (GVBI. 1955, S. 257), geändert durch LG v.

234

Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder

9.4.1957 (GVBI. 1957, S. 33), Neufassung des FAG v. 23.4.1957 (GVBI. 1957, S. 49), FAG v. 8.12.1961 (GVBI. 1961, S. 337), geändert durch LG v. 29.2.1964 (GVBI. 1964, S. 56), Neufassung des FAG v. 24.4.1964 (GVBI. 1964, S. 83), geändert durch LG v. 24.6.1968 (GVBl. 1968, S. 97), geändert durch LG v. 11.2.1970 (GVBI. 1970, S. 28), Neufassung des FAG v. 25.3.1970 (GVBl. 1970, S. 81), geändert durch LG v. 29.3.1973 (GVBI. 1973, S. 93), Neufassung des FAG v. 10.9.1973 (GVBI. 1973, S. 309), geändert durch LG v. 26.6.1975 (GVBI. 1975, S. 197), geändert durch LG v. 20.12.1976 (GVBl. 1976, S. 325), geändert durch LG v. 22.6.1977 (GVBI. 1977, S. 190), geändert durch LG v. 28.6.1977 (GVBI. 1977, S. 233}, Neufassung des FAG v. 14.11.1977 (GVBI. 1977, S. 601), geändert durch LG v. 15.12.1979 (GVBL 1979, S. 323), geändert durch LG v. 14.7.1981 (GVBI. 1981, S. 182), Neufassung des FAG v. 11.11.1981 (GVBI. 1981, S. 339), geändert durch LG v. 4.10.1983 (GVBI. 1983, S. 253), geändert durch LG v. 25.2.1987 (GVBL 1987, S. 27), geändert durch LG v. 9.12.1989 (GVBL 1989, S. 401), Neufassung des FAG v. 28.5.1990 (GVBI. 1990, S. 147), geändert durch LG v. 16.12.1992 (GVBL 1992, S. 339), Neufassung des FAG v. 24.2.1993 (GVBL 1993, S. 51), geändert durch LG v. 17.12.1994 (GVBL 1994, S. 520), Neufassung des FAG v. 19.12.1995 (GVBL 1995, s. 463).

Nordrhein-Westfalen

FAG 1958 v. 1.4.1958 (GVBI. 1958, S. 123), FAG 1959 v. 29.4.1959 (GVBL 1959, S. 96), FAG 1960 v. 6.4.1960 (GVBL 1960, S. 62), FAG 1961 v. 24.1.1961 (GVBI. 1961, S. 124), FAG 1962 v. 23.1.1962 (GVBl. 1962, S. 53), FAG 1963 v. 19.3.1963 (GVBl. 1963, S. 152), FAG 1964 v. 18.2.1964 (GVBl. 1964, S. 37), FAG 1965 v. 13.1.1965 (GVBl. 1965, S. 8), FAG 1966 v. 8.2.1966 (GVBI. 1966, S. 29), FAG 1967 v. 23.5.1967 (GVBI. 1967, S. 77), FAG 1968 v. 19.12.1967 (GVBI. 1967, S. 287), FAG 1969 v. 18.12.1968 (GVBl. 1968, S. 494}, FAG 1970 v. 10.3.1970 (GVBI. 1970, 201}, FAG 1971 v. 2.3.1971 (GVBI. 1971, S. 60}, FAG 1972 v. 21.12.1971 (GVBI. 1971, S. 538}, FAG 1973 v. 18.4.1973 (GVBI. 1973, S. 232}, FAG 1974 v. 7.1.1974 (GVBI. 1974, S. 22}, FAG 1975 v. 4.2.1975 (GVBI. 1975, S. 149), FAG 1976 v. 9.3.1976 (GVBI. 1976, S. 108), FAG 1977 V. 15.2.1977 (GVBl. 1977, s. 82), FAG 1978 V. 21.2.1978 (GVBI. 1978, s. 71), FAG 1979 v. 6.3.1979 (GVBl. 1979, S. 80), FAG 1980 v. 4.3.1980 (GVBI. 1980, S. 122), GFG 1981 v. 2.4.1981 (GVBI. 1981, S. 176), GFG 1982 v. 2.2.1982 (GVBI. 1982, S. 42), GFG 1983 V. 25.1.1983 (GVBI. 1983, s. 31), GFG 1984 V. 21.2.1984 (GVBl. 1984, s. 55), GFG 1985 v. 12.2.1985 (GVBl. 1985, S. 143), GFG 1986 v. 19.3.1986 (GVBl. 1986, S. 169), GFG 1987 v. 19.12.1986 (GVBl. 1986, S. 767), GFG 1988 v. 18.12.1987 (GVBI. 1987, S. 517), GFG 1989 v, l4.12.1988 (GVBI. 1988, S. 518), GFG 1990 v. 14.12.1989 (GVBL 1989, S. 698), GFG 1991 v. 30.4.1991 (GVBI. 1991, S. 214), GFG 1992 v. 18.12.1991 (GVBI. 1991, S. 577), GFG 1993 v. 16.12.1992 (GVBI. 1992, S. 561), GFG 1994 V. 15.12.1993 (GVBI. 1993, S. 1006), GFG 1995 V. 21.12.1994 (GVBI. 1994, 1130), GFG 1996 v. 20.3.1996 (GVBI. 1996, S. 124); GFG 1997 v. 18.12.1996 (GVBl. 1996, s. 586).

s.

Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder

235

Rheinland-Pfalz

FAG v. 7.4.1956 (GVBI. 1956, S. 39), geändert durch LG v. 1.4.1958 (GVBI. 1958, S. 75), FAG v. 2.4.1958 (GVBI. 1958, S. 76), geändert durch LG v. 30.3.1960 (GVBI. 1960, S. 59), Neufassung des FAG v. 31.3.1960 (GVBI. 1960, S. 61), geändert durch LG v. 1l.l.l962 (GVBI. 1962, S. 7), FAG v. 12.1.1962 (GVBI. 1962, S. 8), geändert durch LG v. 19.12.1962 (GVBI. 1963, S. 17), Neufassung des FAG v. 9.3.1963 (GVBI. 1963, S. 95), geändert durch LG v. 17. 12.1963 (GVBI. 1963, S. 229), geändert durch LG v. 10.2.1965 (GVBI. 1965, S. 14), geändert durch LG v. 16.3.1967 (GVBI. 1967, S. 76), geändert durch LG v. 5.4.1968 (GVBI. 1968, S. 47), geändert durch LG v. 20.12.1968 (GVBI. 1968, S. 275), FAG v. 3.2.1969 (GVBI. 1969, S. 54), geändert durch LG v. 26.2.1970 (GVBI. 1970, S. 70), FAG v. 28.4.1970 (GVBI. 1970, S. 145), geändert durch LG v. 24.2.1971 (GVBI. 1971, S. 68 [69]), geändert durch LG v. 6.6.1972 (GVBI. 1972, S. 199), Neufassung des FAG v. 6.7.1972 (GVBI. 1972, S. 243), geändert durch LG v. 11.4.1973 (GVBI. 1973, S. 85), geändert durch LG v. 29.6.1973 (GVBI. 1973, S. 199), geändert durch LG v. 19.12.1973 (GVBI. 1973, S. 524), Neufassung des FAG v. 10.1.1974 (GVBI. 1974, S. 23), geändert durch LG v. 14.2.1975 (GVBI. 1975, S. 70), geändert durch LG v. 29.3.1976 (GVBI. 1976, S. 85), geändert durch LG v. 18.11.1976 (GVBI. 1976, S. 255), Neufassung des FAG v. 28.10.1977 (GVBI. 1977, S. 353), geändert durch LG v. 22.3.1978 (GVBI. 1978 S. 143), geändert durch LG v. 2.7.1980 (GVBI. 1980 S. 146 [147]), geändert durch LG v. 18.12.1981 (GVBI. 1981, S. 331 [332]), geändert durch LG v. 8.2.1982 (GVBI. 1982, S. 65), geändert durch LG v. 3.12.1982 (GVBI. 1982, S. 431 [435]), geändert durch LG v. 22.12.1982 (GVBI. 1982, S. 463 [475]), geändert durch LG v. 6.4.1984 (GVBI. 1984 S. 77), geändert durch LG v. 18.12.1985 (GVBI. 1985, S. 291), geändert durch LG v. 28.11.1986 (GVBI. 1986, S. 355), geändert durch LG v. 25.3.1988 (GVBI. 1988, S. 53), geändert durch LG v. 28.12.1989 (GVBI. 1989, S. 263), geändert durch LG v. 8.4.1991 (GVBI. 1991, S. 104), geändert durch LG v. 8.12.1992 (GVBI. 1992, S. 369), geändert durch LG v. 8.6.1993 (GVBI. 1993, S. 311), geändert durch LG v. 5.10.1993 (GVBI. 1993, S. 481 [508]), geändert durch LG v. 1.2.1994 (GVBI. 1994, S. 57 [60].

Saarland

FAG v. 28.6.1960 (Amtsbl. 1960, S. 551), geändert durch LG v. 21.11.1960 (Amtsbl. 1960, S. 935), geändert durch LG v. 12.7.1961 (Amtsbl. 1961, S. 455), geändert durch LG v. 19.12.1961 (Amtsbl. 1961, 647), FAG v. 1.1.1962 (Amtsbl. 1962, 11), geändert durch LG v. 11.7.1962 (Amtsbl. 1962, S. 457), geändert durch LG v. 8.7.1964 (Amtsbl. 1964, 701), FAG v. 28.7.1964 (Amtsbl. 1964, S. 737), KFAG v. 27.5.1970 (Amtsbl. 1970, S. 574), geändert durch LG v. 3.11.1971 (Amtsbl. 1971, S. 765), geändert durch LG v. 21.12.1972 (Amtsbl. 1973, S. 42), geändert durch LG v. 21.12.1972 (Amtsbl. 1973, S. 43), KFAG v. 12.6.1974 (Amtsbl. 1974, S. 578), geändert durch LG v. 17.12.1975 (Amtsbl. 1976, S. I), geändert durch LG v. 12.7.1978 (Amtbl. 1978, S. 690 [694]), geändert durch

236

Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder

LG v. 11.12.1979 (Amtsbl. 1979, S. 1069), geändert durch LG v. 11.12.1980 (Amtbl. 1981, S. I (4], geändert durch LG v. 10.12.198l(Amtsbl. 1982, S. I [4]), geändert durch LG v. 16.12.1982 (Amtsbl. 1983, S. I [4], KFAG v. 12.7.1983 (Amtsbl. 1983, S. 462), geändert durch LG v. 19.10.1983 (Amtsbl. 1983, S. 717); geändert durch LG v. 15.12.1983 (Amtsbl. 1984, S. 1 [4]), geändert durch LG v. 23.1.1985 (Amtsbl. 1985, S. 161 [171]), geändert durch LG v. 13.12.1985 (Amtsbl. 1986, S. 2 [5]), geändert durch LG v. 23.4.1986 (Amtsbl. 1986, S. 525), geändert durch LG v. 4.6.1986 (Amtsbl. 1986, S. 477 [485]), geändert durch LG v. 15.7.1987 (Amtsbl. 1987 S. 921 [933]), geändert durch LG v. 18.l.l989 (Amtsbl. 1989, S. 321 [329]), geändert durch LG v. 6.6.1990 (Amtsbl. 1990, S. 722); geändert durch LG v. 20.12.1990 (Amtsbl. 1991, S. 18 [22]), geändert durch LG v. 12.12.1991 (Amtsbl. 1991, S. 1402), geändert durch LG v. 10.12.1992 (Amtsbl. 1992, S. 1290 [1295]), geändert durch LG v. 26.1.1994 (Amtsbl. 1994, S. 509), geändert durch LG v. 1.6.1994 (Amtsbl. 1994, S. 1178).

Sachsen

Gesetz über einen vorläufigen Finanzausgleich mit den Gemeinden und Landkreisen 1991 im Freistaat Sachsen v. 19.12.1990 (GVBI. 1990, S. 19), FAG 1991 v. 25.7.1991 (GVBI. 1991, S. 256), m. Berichtigung v. 15.8.1991 (GVBI. 1991, S. 345), FAG 1992 v. 11.3.1992 (GVBI. 1992, S. 89), FAG 1993 v. 21.1.1993 (GVBI. 1993, S. 49), FAG 1994 v. 14.12.1993 (GVBI. 1993, S. 1269), geändert durch LG v. 8.7.1994 (GVBI. 1994, S. 1342), FAG 1995 V. 15.12.1994 (GVBI. 1994, s. 1641), FAG 1996 V. 12.12.1995 (GVBI. 1995, s. 399). Sachsen-Anhalt

GFG 1991 v. 22.4.1991 (GVBI. 1991, S. 28); GFG 1992 v. 22.5.1992 (GVBI. 1992, S. 358), GFG 1993/94 v. 27.4.1993 (GVBI. 1993, S. 196), FAG 1995/96 v. 31.1.1995 (GVBI. 1995, S. 41).

Schleswig-Holstein

FAG v. 25.5.1955 (GVOBI. 1955, S. 113), geändert durch LG v. 27.3.1956 (GVOBI. 1956, S. 71), geändert durch LG v. 28.1.1958 (GVOBI. 1958, S. 67), geändert durch LG v. 25.3.1960 (GVOBI. 1960, S. 69), Neufassung des FAG v. 25.3.1960 (GVOBI. 1960, S. 73), geändert durch LG v. 30.11.1964 (GVOBI. 1964, S. 235), Neufassung des FAG v. 30.11.1964 (GVOBI. 1964, S. 241), geändert durch LG v. 29.2.1968 (GVOBI. 1968, S. 67), Neufassung des FAG v. 29.2.1968 (GVOBI. 1968, S. 69), FAG v. 25.3.1970 (GVOBI. 1970, S. 50), geändert durch LG v. 25.3.1973 (GVOBI. 1973, S. 205), geändert durch LG v. 20.2.1974 (GVOBI. 1974, S. 71), geändert durch LG v. 20.3.1974 (GVOB1. 1974, S.

Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder

237

89), Neufassung des FAG v. 6.5.1974 (GVOBI. 1974, S. 117), geändert durch LG v. 27.2.1976 (GVOBI. 1976, S. 62), Neufassung des FAG v. 29.3.1976 (GVOBI. 1976, S. 100), geändert durch LG v. 18.12.1979 (GVOBI. 1979, S. 527), Neufassung des FAG v. 3.3.1980 (GVOBI. 1980, S. 101), geändert durch LG v. 16.3.1981 (GVOBI. 1981, S. 54), geändert durch LG v. 18.9.1981 (GVOBI. 1981, S. 220), Neufassung des FAG v. 28.9.1981 (GVOBI. 1981, S. 222), geändert durch LG v. 19.12.1983 (GVOBI. 1983, S. 461), geändert durch LG v. 19.12.1983 (GVOBI. 1983, S. 458), Neufassung des FAG v. 16.1.1984 (GVOBI. 1984, S. 26), geändert durch LG v. 29.11.1984 (GVOBI. 1984, S. 246), Neufassung des FAG v. 30.1.1985 (GVOBI. 1985, S. 57), geändert durch LG v. 30.1.1988 (GVOBI. 1988, S. 107), geändert durch LG v. 23.3.1990 (GVOBI. 1990, S. 134 [153], geändert durch LG v. 12.12.1990 (GVOBI. 1990, S. 615), Neufassung des FAG v. 1.3.1991 (GVOBI. 1991, S. 119), geändert durch LG v. 2.2.1994 (GVOBI. 1994, S. 119), Neufassung des FAG v. 18.4.1994 (GVOBI. 1994, S. 220), geändert durch LG v. 31.10.1995 (GVOBI. 1995, S. 364), geändert durch LG v. 12.12.1995 (GVOBI. 1995, S. 484).

Thüringen

Vorläufiges Thüringer Gesetz zur Regelung des kommunalen Finanzausgleichs v. 31.3.1993 (GVBI. 1993, S. 238).

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