Governance und Arbeit im Wandel: Bildung und Pflege zwischen Staat und Markt [1. Aufl.] 978-3-658-23895-7;978-3-658-23896-4

Table of contents :
Front Matter ....Pages i-vi
Vermarktlichung und Managerialisierung: Governance und Arbeit in den Feldern Bildung und Pflege (Doris Graß, Herbert Altrichter, Uwe Schimank)....Pages 1-5
Governance professioneller Arbeit – neue Perspektiven (Uwe Schimank)....Pages 7-26
Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken in international vergleichender Perspektive (Emmanuele Pavolini)....Pages 27-49
Governance, Sorgetätigkeit und Migration: Deutschland und Schweden im Vergleich (Hildegard Theobald)....Pages 51-73
Wertschätzungskonflikte statt Jobkultur. Arbeiten und Arbeitshaltungen im öffentlichen Sektor (Berthold Vogel, Andreas Pfeuffer)....Pages 75-91
Effekte outputorientierter Steuerungskonzepte: Zusammenfassung und theoretische Einordnung von quasi-längsschnittlichen Befunden zur Realschule in Baden-Württemberg (Albrecht Wacker)....Pages 93-110
Von der (Schul-)Leitung zur regionalen Steuerung? Zur veränderten Rolle der Leitung von sonderpädagogischen Förder- und Kompetenzzentren im Kontext der Entwicklung inklusiver Schulsysteme (Julia Gasterstädt)....Pages 111-127
Zwischen Pädagogik und Management. Der Wandel der Schulleitung als eine Auseinandersetzung über Jurisdiktion (Thorsten Peetz)....Pages 129-143
Zwischen Pflegelogik und ökonomisch orientierter Managerialisierung. Zu den Spannungslagen und Orientierungsmustern von PflegedirektorInnen im deutschen Krankenhausmanagement (Julian Wolf, Anne Ostermann)....Pages 145-161
Outsourcing zu Konsumentinnen und Konsumenten: Konsequenzen in den Feldern Bildung, Gesundheit und Kreativarbeit (Kerstin Rieder)....Pages 163-179
Back Matter ....Pages 181-182

Citation preview

Organization & Public Management

Doris Graß · Herbert Altrichter Uwe Schimank Hrsg.

Governance und Arbeit im Wandel Bildung und Pflege zwischen Staat und Markt

Organization & Public Management Reihe herausgegeben von P. Hiller, Nordhausen, Deutschland G. Krücken, Kassel, Deutschland

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/12613

Doris Graß · Herbert Altrichter Uwe Schimank (Hrsg.)

Governance und Arbeit im Wandel Bildung und Pflege zwischen Staat und Markt

Hrsg. Doris Graß Bonn, Deutschland

Uwe Schimank Bremen, Deutschland

Herbert Altrichter Linz, Österreich

Organization & Public Management ISBN 978-3-658-23896-4  (eBook) ISBN 978-3-658-23895-7 https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National­ bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa­ tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Inhaltsverzeichnis

Doris Graß, Herbert Altrichter & Uwe Schimank Vermarktlichung und Managerialisierung: Governance und Arbeit in den Feldern Bildung und Pflege .................................................................................. 1 Uwe Schimank Governance professioneller Arbeit – neue Perspektiven ...................................... 7 Emmanuele Pavolini Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken in international vergleichender Perspektive ............................................................ 27 Hildegard Theobald Governance, Sorgetätigkeit und Migration: Deutschland und Schweden im Vergleich ............................................................................................................ 51 Berthold Vogel & Andreas Pfeuffer Wertschätzungskonflikte statt Jobkultur. Arbeiten und Arbeitshaltungen im öffentlichen Sektor.............................................................................................. 75 Albrecht Wacker Effekte outputorientierter Steuerungskonzepte: Zusammenfassung und theoretische Einordnung von quasi-längsschnittlichen Befunden zur Realschule in Baden-Württemberg ..................................................................... 93 Julia Gasterstädt Von der (Schul-)Leitung zur regionalen Steuerung? Zur veränderten Rolle der Leitung von sonderpädagogischen Förder- und Kompetenzzentren im Kontext der Entwicklung inklusiver Schulsysteme .......................................... 111 Thorsten Peetz Zwischen Pädagogik und Management. Der Wandel der Schulleitung als eine Auseinandersetzung über Jurisdiktion....................................................... 129

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Inhaltsverzeichnis

Julian Wolf & Anne Ostermann Zwischen Pflegelogik und ökonomisch orientierter Managerialisierung. Zu den Spannungslagen und Orientierungsmustern von PflegedirektorInnen im deutschen Krankenhausmanagement ........................................................... 145 Kerstin Rieder Outsourcing zu Konsumentinnen und Konsumenten: Konsequenzen in den Feldern Bildung, Gesundheit und Kreativarbeit ............................................... 163 AutorInnenverzeichnis ...................................................................................... 181

Vermarktlichung und Managerialisierung: Governance und Arbeit in den Feldern Bildung und Pflege Doris Graß, Herbert Altrichter & Uwe Schimank

Seit nunmehr rund zweieinhalb Jahrzehnten befinden sich die öffentlichen Verwaltungen zahlreicher westeuropäischer Länder im Fokus umfassender Reformbestrebungen und tatsächlicher Transformationen. Die unter dem Schlagwort des New Public Managements (NPM) betriebene Restrukturierung wohlfahrtsstaatlicher Politiken zielt/e auf eine Übernahme betriebswirtschaftlicher Effizienz- und Qualitätskriterien in den öffentlichen Sektor. Dabei wurden insbesondere zwei Richtungen verfolgt: Einerseits eine Vermarktlichung durch die Einführung bzw. Stärkung von Marktmechanismen in der Bereitstellung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen, und andererseits eine Managerialisierung der Organisationen, die, orientiert am Vorbild privatwirtschaftlicher Unternehmen bzw. am Selbstunternehmertum, auf eine veränderte Arbeitskraftnutzung und Leistungssteuerung ausgerichtet ist. Diese Debatten, so viel scheint klar, haben inzwischen Einzug in den Bereich öffentlicher Bildung sowie in weitere wohlfahrtsstaatliche und gemeinwohlorientierte Felder, darunter insbesondere den Pflege- und Fürsorgebereich, gehalten. 1 Wissenschaftlich werden sie seit einigen Jahren verstärkt im Kontext von Governance thematisiert, und es werden damit konkrete Reformmaßnahmen (oder auch nur -absichten) auf unterschiedlichen gesellschaftlichen Ebenen mit sozioökonomischen und politischen Transformationsdynamiken verknüpft. In einer Abkehr von einem als veraltet wahrgenommenen, unilateral gerichteten top-down-Verständnis von der Steuerung öffentlicher Leistungsproduktion, welches an die Vorstellung staatlicher Plan- und Machbarkeit geknüpft war, wurde Governance als ein relativ offenes Konzept der Koordination eingeführt, das den Staat nur mehr

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Einen guten Einblick in international vergleichender Perspektive gibt der Band „Restructuring Welfare Governance“, herausgegeben von Klenk und Pavolini (2015). Aulenbacher et al. (2017) gehen in einem jüngst erschienenen aufschlussreichen Band insbesondere auf den Aspekt veränderter Leistungserbringung und den diese begleitenden Gerechtigkeitsvorstellungen ein. Sie weisen dabei über isolierte politische Reformprojekte und soziale Transformationen auf einen tiefgreifenderen Wandel des Kapitalismus selbst hin.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_1

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Doris Graß, Herbert Altrichter & Uwe Schimank

als einen unter mehreren anderen Akteuren berücksichtigt, die jeweils unterschiedlichen Eigenlogiken folgen.2 Dem Governance-Konzept liegt dabei auffälliger Weise keine klar definierte oder strukturierte theoretische Basis zugrunde; die angeschlossene Forschungsrichtung versteht sich als interdisziplinäre Perspektive auf ein Set vergleichbarer Frage- und Problemstellungen. Einer Begriffsbestimmung von Renate Mayntz (2003, 72) zufolge bezeichnet Governance das „Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregulierung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure.“

Unter dem Fokus auf dynamische Veränderungsprozesse erweist sich die Verbreitung des NPM aus der Governance-Analyseperspektive sodann als ein ‚neues‘ Steuerungsregime, das die Leistungsproduktion durch Marktstrukturen und organisationales Leitungs- bzw. Managementhandeln gewährleistet und letztlich optimiert sieht. Die enge zeitliche und thematische (aber nicht inhaltlich „zwingend“ notwendige) Verknüpfung von NPM und Governance-Forschung lassen letztere in gewissem Sinne als Beitrag zur Evaluation der Programmatik des ersteren Konzepts erscheinen und Fragen nach den Folgen der ‚neuen‘ Steuerung - und wie diese aus unterschiedlichen Perspektiven zu beurteilen ist - in den Vordergrund treten. Der vorliegende Band setzt an diesen grundlegenden Fragen an, fokussiert sein Augenmerk allerdings auf den Wandel von Arbeit und Profession im Kontext ‚neuer‘ Steuerung. Dies geschieht mit Blick auf zwei gesellschaftliche Funktionsund Beschäftigungsfelder, auf das öffentliche Bildungswesen sowie den Pflegeund Fürsorgesektor. Grundlage für diese Auseinandersetzung war eine interdisziplinär ausgerichtete Tagung an der Johannes Kepler Universität Linz, die sich unter dem Titel „Governance, Profession und Arbeit in Bildung, Pflege und Kreativarbeit“ feld- und disziplinübergreifend Wandlungsprozessen professioneller Arbeit, ihrer Organisation und Steuerung zugewendet hat. 3 Der Schwerpunkt die-

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vgl. Benz et al. (2007); Mayntz (2009); Schimank (2007) Die Tagung erfolgte im Rahmen des DoktorandInnenprogramms doc-Team der Österreichischen Akademie der Wissenschaften (ÖAW). Unser Dank gilt daher insbesondere den weiteren Mitgliedern des ÖAW doc-Teams 67 „Legitime Leistungspolitiken? Governance und Gerechtigkeit in Schule, Altenpflege und Kreativarbeit“ Maria Dammayr und Thomas Gegenhuber, den BetreuerInnen Brigitte Aulenbacher und Robert Bauer sowie den Mitgliedern des wissenschaftlichen Beitrats Birgit Riegraf und Uwe Schimank. Die Tagung wurde unterstützt mit Mitteln der ÖAW, der Stadt Linz, der Johannes Kepler Universität Linz, der PH Oberösterreich und der PPH Linz. Der vorliegende Band wird mithilfe von Mitteln des Linzer Hochschulfonds finanziert.

Vermarktlichung und Managerialisierung

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ser Tagung lag auf der Analyse und Diskussion vergleichbarer Reformbewegungen, Steuerungspraktiken und subjektbezogener Deutungsmuster innerhalb dieser Felder und über Feldgrenzen hinweg, mit dem Ziel, Differenzen sichtbar zu machen, aber auch weitere gesellschaftliche Zusammenhänge im aktuellen Wandel von Governance und Arbeit zu erkunden. Ausgehend von der mehr oder weniger expliziten Annahme einer Ökonomisierungsdynamik im öffentlichen wie auch gemeinwirtschaftlichen Sektor – eben vermittelt durch Prozesse der Vermarktlichung und Managerialisierung – adressieren die Beiträge auf Makro-, Organisations- wie Subjektebene die spezifische Gestalt und Ausgestaltung der neuen Governance-Regime, ihre Auswirkungen auf organisationale wie individuelle Handlungserfordernisse oder die Beurteilung der Legitimität dieser Veränderungen. Zusätzlich zu jenen Beiträgen, die aus der Tagung hervorgegangen sind, wurde der Band durch drei Kapitel erweitert, die durch ihren Zuschnitt die Analysen der einzelnen Felder komplementär ergänzen (Pavolini; Peetz) oder aber übergreifende Einblicke ermöglichen (Vogel/Pfeuffer). Gerade um übergreifende Entwicklungen besser in den Blick zu bekommen, verzichtet das Buch auf eine thematische Aufsplitterung der Beiträge entlang der Trennlinie Bildung und Pflege. Vielmehr lassen theoretische, methodische sowie regionale Bezüge ganz unterschiedliche Anknüpfungen zwischen den einzelnen Kapiteln denkbar erscheinen. Die entstandene Gliederung ist daher am ehesten als der Versuch einer die Reichweite und den Analysefokus repräsentierenden Clusterung zu lesen. Nach einer einleitenden und im Kern theoretisch-konzeptionellen Betrachtung des Zusammenhanges zwischen NPM-Governance und Prozessen der De-Professionalisierung von Beschäftigten in den Feldern der Bildungs- und Pflegearbeit durch Uwe Schimank beleuchten die folgenden beiden Beiträge von Emmanuele Pavolini und Hildegard Theobald neue Governance-Strukturen in den Bildungs- und Pflegepolitiken auf makrosozialer Ebene und in international vergleichender Perspektive. Mit dem Beitrag von Berthold Vogel und Andreas Pfeuffer zum Zustand des Berufsethos öffentlich Bediensteter im Zuge einer zunehmenden Ökonomisierung des Sektors wird der Fokus auf die Subjektebene verschoben und gefragt, wie sich das Arbeiten im Dienste eines öffentlichen Gemeinwohls den Beschäftigten heute darstellt und von diesen begründet wird. Die anschließenden drei Beiträge wenden sich dem Bildungssektor zu. Albrecht Wacker fragt am Fall der baden-württembergischen Schulreform nach den Effekten der Implementierung von Bildungsstandards auf die Arbeit von LehrerInnen und die innerschulischen Kooperationsstrukturen. Julia Gasterstädt analysiert anhand zweier regionaler Governance-Regime die Handlungsspielräume von Leitungspersonen im Kontext der Umsetzung von pädagogischen Inklusionspolitiken. Auch Thorsten Peetz nimmt die Rolle von SchulleiterInnen und insbesondere deren Wandel im

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Doris Graß, Herbert Altrichter & Uwe Schimank

Zuge aktueller Bestrebungen zu mehr Schulautonomie und schulischem Management in den Blick. Aus professionssoziologischer Perspektive fragt er, inwieweit pädagogische Handlungsorientierungen und pädagogisches Handlungswissen von ökonomischen und managerialen Problembearbeitungsstrategien überlagert werden. Ähnlich wie Peetz adressieren Julian Wolf und Anne Ostermann in ihrem Beitrag das aus dem Gegenüber und Ineinander von Handlungsmustern guter, ganzheitlicher Arbeit und Managerialisierung resultierende Spannungsverhältnis, allerdings mit Blick auf die professionellen Orientierungen von PflegedirektorInnen im Krankenhauswesen. Vor dem Hintergrund des Strukturwandels der Pflegesituation in Deutschland präsentieren sie Ergebnisse einer rekonstruktiven Forschung, die zeigt, wie Beschäftigte ihre Arbeit und deren Wandel rechtfertigen. Der abschließende Beitrag von Kerstin Rieder wechselt gewissermaßen die Perspektive und betrachtet die Rolle von aktiven, mitarbeitenden KundInnen, vor allem PatientInnen, die, ebenfalls als Ergebnis veränderter Governance, an der Leistungserbringung – etwa der eigenen Gesundung – beteiligt werden. In einem abrundenden Überblick, der privat- wie gemeinwirtschaftliche Bezüge integriert, öffnet sie den Blick für einen Trend, der die Beziehung zwischen verschiedenen Akteursgruppen – Organsiationen, Professionellen, KlientInnen/KundInnen/ KonsumentInnen – nachhaltig verschiebt und mit Auswirkungen für die jeweiligen Handlungsorientierungen einhergeht. Wir möchten an dieser Stelle allen Autorinnen und Autoren sehr herzlich für ihre Beiträge danken. Wir hoffen, dass die Analysen dazu anregen, gesellschaftliche Entwicklungen, wie sie in Formen neuer Steuerung zum Ausdruck kommen, verstärkt interdisziplinär und insbesondere feldübergreifend zu berücksichtigen; vor allem aber auch jenseits von Wirkanalysen, die Bedeutungen der Veränderungen für das Handeln und Denken der betroffenen Akteure und Akteurinnen zu reflektieren. Literatur Altrichter, H./Brüsemeister T./Wissinger J. (Hrsg.) (2007): Educational Governance. Wiesbaden: VS. Aulenbacher, B./Dammayr, M./Dörre, K./Menz, W./Riegraf, B./Wolf, H. (Hrsg.) (2017): Leistung und Gerechtigkeit. Das umstrittene Versprechen des Kapitalismus. Beltz Juventa: Weinheim. Benz, A. (2003): Governance. Eine Einführung. FernUniversität Hagen. Benz, A., Luetz, S., Schimank, U., Simonis, G. (Hrsg.) (2007): Handbuch Governance. Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder. Wiesbaden: VS. Klenk, T./Pavolini, E. (Hrsg.) (2015): Restructuring Welfare Governance. Marketization, managerialism and welfare state professionalism. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Mayntz, R. (2003): Governance im modernen Staat. In: A. Benz (Hrsg.), Governance. Eine Einführung. FernUniversität Hagen, 71-83.

Vermarktlichung und Managerialisierung

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Mayntz, R. (2009): Über Governance. Institutionen und Prozesse politischer Regelung. Frankfurt/Main: Campus. Schimank, U. (2007): Die Governance-Perspektive: Analytisches Potenzial und anstehende konzeptionelle Fragen. In H. Altrichter et al. (Hrsg.), Educational Governance. Wiesbaden: VS, 231-260.

Governance professioneller Arbeit – neue Perspektiven Uwe Schimank

Das Bildungswesen ebenso wie die Pflegearbeit sind in den letzten Jahren zunehmend mit Blick auf Governance und auf Professionalität diskutiert und untersucht worden. Ohne Spezialist für eine dieser beiden gesellschaftlichen Leistungsproduktionen zu sein, will ich einige übergreifende theoretische Perspektiven auf das Verhältnis von aktuellen Governance-Reformen in Richtung New Public Management (NPM) und Dynamiken der De-Professionalisierung skizzieren, wobei mein eigenes Anschauungsmaterial aus empirischen Forschungen zu Hochschulen und ProfessorInnen stammt. Aufbauend auf sehr kurz dargestellten, früheren, eigenen Überlegungen zur De-Professionalisierung durch NPM richte ich das Augenmerk auf drei weitere Themenkomplexe, die – insbesondere im Zusammenhang miteinander – für nun anstehende Diskussionen wichtig sein dürften:  Welche Art von Ökonomisierungsdruck ist Treiber einer durch NPM implementierten De-Professionalisierung?  Steht nicht nur Interessenbeeinträchtigung, sondern auch Identitätsbehauptung hinter dem Widerstand gegen NPM?  Und inwiefern bedient dieser Widerstand ein funktionales Erfordernis professioneller Autonomie, hält also nicht nur professionelle Identität, sondern auch Standards sachadäquater Leistungsproduktion hoch? 1

De-Professionalisierung durch NPM

NPM stellt ein Governance-Regime dar, das auf die Steigerung von Konkurrenzdruck abzielt, um – so die Wirkungshoffnung – auf diese Weise sowohl die Effizienz als auch die Effektivität von Leistungsproduktionen in nicht-wirtschaftlichen, gesellschaftlichen Sphären zu steigern (OECD 1995; Pollitt/Brauckaert 2001). Zum einen werden Märkte bzw. – meistens – Quasi-Märkte etabliert; zum anderen wird insbesondere durch Deregulierung und eine Stärkung von Organisationsleitungen dafür gesorgt, dass dem gesteigerten Konkurrenzdruck durch Konkurrenzfähigkeit entsprochen werden kann. 1 Von Großbritannien, Australien und 1

Siehe Schimank/Lange (2009) für das deutsche Hochschulsystem.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_2

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Neuseeland ausgehend kam NPM in den 1990er Jahren in Deutschland an, wo es zunächst in der Kommunalverwaltung eingeführt wurde, dann aber auch in anderen öffentlichen Sektoren wie Hochschulen, Schulen, dem Militär und Krankenhäusern Fuß fasste. Immer wieder wird davon gesprochen, dass NPM die betreffenden Organisationen autonomisiere, geradezu entfessele,2 womit gemeint ist, dass die vorherige starke Regulierung ihres Handelns durch staatliche Träger bzw. Geldgeber zurückgefahren werde. Das bedeutet allerdings weder, dass sich der Staat fortan völlig zurücknimmt, noch, dass die Organisationen tun können, was sie wollen. Märkte und erst recht Quasi-Märkte stellen sich ja nicht von selbst als automatisches Ergebnis von Deregulierung ein, sondern müssen geschaffen, gestaltet und aufrechterhalten werden – und zwar durch die staatlichen Träger und Geldgeber.3 Insbesondere Quasi-Märkte beruhen darauf, dass autoritativ Performanzindikatoren festgelegt werden, um die gemessene Leistung einer Organisation zur Grundlage der Allokation finanzieller Ressourcen zu machen (LeGrand 1993). Das aber heißt: Den Organisationen wird zwar nicht mehr detailliert von außen vorgeschrieben, wie sie zu agieren haben; doch, da sie sich nunmehr finanziell nach der Decke strecken müssen, was euphemistisch als „unternehmerisch“ tituliert wird, ist ihr Handlungsspielraum klar ausgerichtet. Ihre Autonomie beschränkt sich darauf, selbst zu entscheiden, wie sie Kosten einsparen oder zusätzliche Finanzmittel akquirieren können; und wenn das nicht klappt, sind sie selber dafür verantwortlich. Wie verhält sich NPM zu Professionalität (Schimank 2005; 2014c; 2015)? Professionen sind Berufe, die sich durch ein hohes Maß an Autonomie auszeichnen. Eliot Freidson (2001, 12) sieht eine berufliche Leistungsproduktion in dem Maße als professionalisiert an, in dem „… an organized occupation gains the power to determine who is qualified to perform a defined set of tasks, to prevent all others from performing that work, and to control the criteria by which to evaluate performance.“ Es geht, mit anderen Worten, um „occupational control” (Child/Fulk 1982), und zwar auf zwei Stufen. Die erste Stufe besteht in der kollektiven Autonomie der professionellen Gemeinschaft. Sie legt die Regeln „guter Praxis“ fest, prüft, wer diese Regeln beherrscht und entscheidet, wer in die Gemeinschaft aufgenommen wird. Darin eingelagert ist die zweite Stufe der je individuellen Autonomie jeder/s Professionsangehörigen. Sie/Er vollzieht seine professionelle Tätigkeit als fallweise Applikation der Regeln der Kunst – mit „fresh judgment“ (Freidson 2001, 23) – hochgradig eigenständig, oftmals ohne engere

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So der Titel einer hochschulpolitischen Programmschrift von Detlef Müller-Böling (2000): „Die entfesselte Hochschule“. Siehe Ahrne et al. (2015) zu solchen Aktivitäten.

Governance professioneller Arbeit – neue Perspektiven

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Zusammenarbeit mit anderen Professionellen und auch nicht durch andere überwacht. Ein/e ProfessionelleR sichert die Qualität ihrer/seiner Arbeit gemäß den professionellen Regeln nach eigenem Gutdünken. Auch im Nachhinein kann die Qualität im Einzelfall nicht an den Arbeitsergebnissen abgelesen werden, weil der Charakter der bearbeiteten Probleme keine Erfolgsgarantie ermöglicht. PatientInnen können sterben und SchülerInnen sich als unbelehrbar erweisen, auch wenn die besten Ärzte/Ärztinnen bzw. LehrerInnen sich ihnen mit vollem Einsatz widmen. Diese Autonomie verteidigen Professionen kollektiv und je individuell beständig an drei Fronten: gegenüber ihrem Publikum, wenn es sich eigene Urteils- und Entscheidungsfähigkeit hinsichtlich der erbrachten Leistungen zuspricht; gegenüber anderen Berufen, wenn sie in die Tätigkeitsdomäne der Profession einbrechen wollen; und gegenüber von außen, insbesondere durch Formen der Finanzierung professioneller Tätigkeit auferlegtem Konkurrenzdruck, wenn er zu hoch wird. Je weniger es gelingt, an diesen Fronten die Autonomie zu wahren, desto stärker findet eine De-Professionalisierung statt. Professionalität ist also kein Entweder-oder-Zustand, sondern ein graduelles Charakteristikum von Berufen. Sie ist nicht ein für alle Male gegeben oder nicht gegeben, sondern immer wieder umkämpft, was auf ein fortwährendes Auf und Ab von Professionalisierung und DeProfessionalisierung hinauslaufen kann. In der Professionssoziologie wie in der öffentlichen Meinung über Professionen hat es stets eine Sichtweise gegeben, der die professionelle Autonomie von Grund auf verdächtig erscheint: als Abwehr von Kontrolle und Konkurrenz, um möglichst bequem möglichst viel Geld zu verdienen (Collins 1990; Larson 1977). NPM steigert eine solche von Misstrauen und Missgunst – wohl auch klammheimlichem Neid - getriebene Haltung zum Generalverdacht des Autonomiemissbrauchs, wie er als Prämisse etwa der „principal-agent“-Perspektive zugrunde liegt (Ebers/Gotsch 1998). Dass „Agenten“, also Erbringer einer Leistung für einen „Prinzipal“, vor allem durch eine Neigung zum „shirking“ gekennzeichnet sind, wird im Weltbild des NPM unhinterfragt unterstellt. Damit wird ein „worst-case scenario“ (Schüssler 1988), das als analytische Vereinfachung bei der Betrachtung mancher Situationen der Leistungsproduktion für andere durchaus erkenntnisfördernd ist, als überall und stets real zutreffend behauptet;4 und wo NPM „kulturelle Hegemonie“ gewonnen hat, wird der Generalverdacht des Sich-drücken-wollens 4

NPM-Verfechter schließen an diesem Punkt wohl oft von sich auf andere: Weil ich ein egoistischer Nutzenmaximierer bin, der sich möglichst um die Arbeit drücken und dafür noch viel Geld kassieren will, unterstelle ich das auch allen anderen – z. B. ProfessorInnen, LehrerInnen, Pflegekräften oder ÄrztInnen. Hier sind starke Vorurteile in die Theoriekonstruktion eingebaut.

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Uwe Schimank

hinter dem Deckmantel des Autonomieanspruchs zur sich selbst erfüllenden und irgendwann unwiderlegbaren Prophezeiung. Hier liegt ein Fall von Performativität sozialwissenschaftlicher Theorie vor, die eine von ihr als von Anfang an gegeben behauptete Beschaffenheit ihres Gegenstands in erheblichem Maße erst selbst erzeugt und sich so fortwährend selbst bestätigt.5 NPM stellt dergestalt eine Kultur des Misstrauens gegenüber Professionalität dar, das in jedem – wie immer motivierten - Widerstand nur einen weiteren Grund für Misstrauen findet; und wenn der Widerstand ausbleibt, wird das darauf zurückgeführt, dass er zwar da war, man ihn aber durch geeignete Maßnahmen erfolgreich unterdrückt hat. Mit anderen Worten: Shirking gilt als allgegenwärtige Neigung, die nur durch permanente Gegenmaßnahmen in Gestalt eines hinreichend hohen Konkurrenzdrucks ausgeschaltet werden kann. An allen drei angesprochenen Fronten will NPM die Autonomieansprüche der Professionen nachhaltig relativieren:  Der Konkurrenzdruck durch Märkte oder Quasi-Märkte soll das durch Professionalisierung begründete rent-seeking und sonstige Ineffizienzen der Leistungsproduktion beseitigen, indem die Konkurrenz der Professionellen untereinander entfacht wird. Beispielsweise können Angebotsbegrenzungen beseitigt werden, indem in einer Region mehr Ärzte/Ärztinnen zugelassen werden; oder der Anteil leistungsabhängiger Entlohnungsbestandteile kann, wie etwa bei der W-Besoldung von ProfessorInnen, gesteigert werden.  Weiterhin soll die Konkurrenz mit anderen Berufen und Leistungsanbietern forciert werden, etwa in Krankenhäusern durch Erweiterung des Aufgabenspektrums des billigeren Pflegepersonals zuungunsten der Ärzte/Ärztinnen, oder am radikalsten durch Aufhebung des Monopols auf bestimmte Leistungserbringungen – wenn beispielsweise auch Supermärkte rezeptpflichtige Arzneimittel verkaufen dürfen oder private Hochschulen zugelassen werden.  Schließlich soll eine Stärkung des Publikums erfolgen, indem der Druck in Richtung responsiveness, der von mehr Konkurrenz ohnehin ausgeht, noch weiter erhöht wird – wenn etwa Eltern wählen können, auf welche Schule ihre Kinder gehen. Hiermit wird dem „Aufstand des Publikums“ (Gerhards 2001) gegen professionelle Leistungsanbieter der Weg gebahnt. Das wirft bereits Schlaglichter darauf, wo NPM die Professionalität in ihrer Autonomie bedroht. Meine forschungsanregende Hypothese hierzu lautet: Es sind vor 5

Zur Performativität wirtschaftswissenschaftlichen Wissens siehe Callon (1998a) und MacKenzie/Millo (2003).

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allem vier aufeinander aufbauende Maßnahmen, durch die NPM auf eine Schwächung von Professionalität hinausläuft; und diese Schwächung vollzieht sich zum einen als Verlust an kollektiver occupational control, zum anderen als Verlust an in diese eingelagerter individueller occupational control:6  Bei den Maßnahmen ist erstens, in gewisser Weise als Vorhutgefecht, das Aufgreifen und Forcieren eines öffentlich aufgekommenen Vertrauensverlusts in die Qualität der Leistungsproduktion von Professionellen anzuführen – ob es nun um Lehrerschelte, Kritik an ‚raffgierigen‘ Ärzten/Ärztinnen oder an ‚faulen‘ ProfessorInnen geht.  Zweitens erfolgte eine Formulierung von Leistungsstandards. Streng genommen setzen alle Qualitätsurteile Maßstäbe voraus; und gerade die Tatsache, dass die zunächst diffusen Defizitbehauptungen nicht unwidersprochen blieben, sorgte dafür, dass solche Maßstäbe präzisiert und operationalisiert wurden.  Wenn Leistungsstandards festgelegt sind, werden – als dritte Maßnahme – Leistungsvergleiche in Gestalt aller Art von Evaluationen möglich. Insbesondere in sozialer und zeitlicher Hinsicht: Wie schneiden Verglichene, gemessen an anderen, ab? Und wie haben sich Verglichene, gemessen an früher, ‚entwickelt‘?  Viertens schließlich geht es um positive oder negative Sanktionen als Konsequenzen des Abschneidens in Leistungsvergleichen. Die Skala reicht von low stake- bis zu high stake-Sanktionen.7 Am low stake-Pol finden sich solche Arten der Datenrückmeldung, die mit keinen Sanktionen verbunden sind und das Leistungsniveau einer Betrachtungseinheit nur den betreffenden Professionellen bekannt machen. Hier wird allein daraufgesetzt, dass diese von sich aus Einsicht zeigen und versuchen, besser zu werden. Einen Schritt weiter in Richtung high stake geht es, wenn die Ergebnisse von Leistungsvergleichen allen Beteiligten einschließlich einer interessierten Öffentlichkeit – etwa Eltern, die eine Schulwahl treffen müssen – bekannt gemacht werden. Das schlägt sich positiv oder negativ im Ansehen von Organisationen nieder, und aus dem Interesse an einem besseren oder weiterhin hohen Ansehen kann Druck in Richtung Leistungsverbesserung oder Halten des hohen Leistungsniveaus resultieren. Am high stake-Pol sind dann alle Arten von Konsequenzen angesiedelt,

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Brennans (2009) informative Nachzeichnung der australischen Entwicklung im Schulsystem seit den 1980er Jahren könnte auch bei der Systematisierung der Erfahrungen hierzulande und in anderen Gesellschaftsbereichen helfen. Siehe auch Kotthoff/Böttcher (2010) zum Schulsystem mit der Typologie von „Einsicht“, „Wettbewerb“ und „Konsequenzen“.

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die sich auf Ressourcen, nicht nur finanzieller Art, sowie auf Einkommen und Karrierechancen von individuellen Professionellen beziehen. Wo wird hierbei Professionalität zurückgesetzt oder gar ganz beiseitegeschoben? Dies geschieht erstens bei der Leistungsbeurteilung. Ungefragte Fremdbeurteilungen werden durch NPM in vielen Ausgestaltungen verpflichtend eingeführt – insbesondere Beurteilungen durch die Leistungsabnehmer. Professionelle erleben im Regime von NPM, dass andere es besser zu wissen meinen als sie selbst.8 Diese verstärkte Unterwerfung unter Fremdbeurteilungen geht zweitens mit einer zunehmenden Fremdsteuerung der Leistungsproduktion einher. Diesbezüglich heißt Professionalität in Reinkultur ja, dass das „Technologiedefizit“ (Luhmann/Schorr 1979, 120-121) der Leistungsproduktion durch situativ und fallbezogen angemessenes Handeln kompensiert werden muss. Es gibt demzufolge kein Rezeptwissen, das universell applizierbar wäre – sondern Professionalität beruht auf einer Kunstlehre, in deren Rahmen das bereits angesprochene fresh judgment essentiell ist. Befürchtet wird hier eine Leistungsproduktion, die sich engstirnig an den von außen gesetzten Performanzkriterien ausrichtet, die im schlimmsten Fall nur das hervorheben, was leicht messbar ist – wie bedeutsam oder unbedeutsam auch immer es sein mag. Ein „achtsames“ (Weick/Sutcliffe 2001) Eingehen auf Besonderheiten des jeweiligen Falles dürfte jedenfalls deutlich schwieriger werden. Hinter NPM steht eine allgemeinere, gesellschaftliche Dynamik: Ökonomisierung. Diese wird in der Selbstdarstellung von NPM meist verschwiegen. Man spricht davon, dass NPM die Effektivität der Leistungsproduktion von Schulen oder Krankenhäusern steigern werde, und auch die Effizienz. Dass Ersteres meist nur ein frommer Wunsch und Letzteres vor allem durch Sparzwänge auferlegt ist, bleibt unausgesprochen. Anders gesagt: NPM wird als Verbesserung verkauft, ist aber in Wirklichkeit hauptsächlich ein Versuch, mit Verschlechterungen – nämlich weniger Geld – zu Rande zu kommen. 2

Ökonomisierung als Treiber

Dass es seit geraumer Zeit eine gesellschaftliche Ökonomisierungsdynamik gibt, ist längst in aller Munde. Ökonomisierung wird hier verstanden als Bedeutungszuwachs ökonomischer Kosten- und Gewinngesichtspunkte für gesellschaftliches Handeln (Schimank/Volkmann 2012a; 2016). Das kann ökonomisches Handeln sein, dessen Ökonomisierungsgrad beträchtlich variieren kann. Hier ist aber nicht8

Selbst wenn die Gesichtspunkte durch Professionsangehörige ausgewählt werden: Diese werden zur Selektivität gezwungen, was mehr oder weniger vielen „Sonderfällen“ nicht gerecht wird.

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ökonomisches, sondern durch andersartige Leitorientierungen geprägtes Handeln von Interesse – etwa medizinisches, wissenschaftliches, künstlerisches oder politisches Handeln. Es geht, anders gesagt, um die Ökonomisierung des Nicht-Ökonomischen. Wie so etwas passieren kann, ist leicht erklärt. Große Teile der nicht-wirtschaftlichen gesellschaftlichen Leistungsproduktionen sind in staatlicher Trägerschaft oder von staatlichen Geldgebern abhängig. Staatliche Träger oder Geldgeber beispielsweise von Museen, Schulen oder Pflegeheimen sind davon abhängig, dass die staatlichen Steuereinnahmen fließen, weil diese die weit überwiegenden Einnahmequellen des modernen „Steuerstaats“ (Hickel 1976) sind – Ausnahmen wie Norwegen mit seinen staatlichen Öleinnahmen bestätigen nur die Regel. Wenn es also der Wirtschaft schlechter geht, gehen die Umsatz- und Gewerbesteuern zurück; sofern es zu Entlassungen kommt, reduzieren sich auch die Einkommens- und Konsumsteuern; und zugleich nehmen die Sozialausgaben für Arbeitslose zu. Und wenn Unternehmen zusätzlich – Stichwort: Globalisierung – mit Abwanderung in steuerlich und hinsichtlich der Arbeitslöhne günstigere Länder drohen können, werden Steuersätze nicht erhöht und standortsichernde Subventionen gesteigert. All diese Gelder fehlen dem Staat in wirtschaftlich schlechteren Zeiten bei der Finanzierung nicht-wirtschaftlicher Leistungsproduktionen. Solche wirtschaftlich schlechteren Zeiten setzten in den 1970er Jahren ein. Vorher hatte es mehr als 25 Jahre lang ein stetiges und starkes Wirtschaftswachstum gegeben, was ein „golden age“ (Hobsbawn 1994, 324-431) nicht nur mit Blick auf Arbeitnehmereinkommen und darüber erzielten Lebensstandard bedeutete, sondern auch hinsichtlich der Steuereinnahmen und der daraus finanzierten Leistungsproduktionen. Doch dieser „kurze Traum immerwährender Prosperität“ (Lutz 1984) war bereits ausgeträumt, als der damalige Juso-Vorsitzende Gerhard Schröder die „Belastbarkeit der Wirtschaft“ durch rigorose Profitabschöpfung testen wollte. Ob man das Ende großzügiger Staatsfinanzierung so vieler wohlfahrtsstaatlicher Leistungen nun darauf zurückführt, dass die erdölproduzierenden Länder die Preise für diesen essentiellen Rohstoff neu bestimmen konnten, dass das Großkapital eine erfolgreiche „Konterrevolution gegen den Sozialkapitalismus der Nachkriegsära“ unternehmen konnte (Streeck 2013, 111) oder dass eine an den Wohlfahrtsstaat adressierte nicht länger bedienbare „Anspruchsinflation“ (Luhmann 1983) stattgefunden hatte: Vermutlich spielte alles das und noch Weiteres zusammen, um den seither spürbaren und gewachsenen Ökonomisierungsdruck zu erklären. Die Staatsverschuldung stieg immer weiter, und inzwischen ist der „Steuerstaat“ zum „Konsolidierungsstaat“ geworden, der bisweilen bis zum Gehtnicht-mehr sparen muss, damit er wenigstens so viel weitere Schulden machen kann, um den Schuldendienst zu bedienen, also kreditwürdig für neue Schulden zu bleiben.

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Was ist neu an der Ökonomisierungsphase seit den späten 1970er Jahren? Es ist nicht das Ausmaß des Ökonomisierungsdrucks; denn auch früher schon waren Ökonomisierungsphasen ziemlich heftig und lang. Doch früher war ein eher adhoc geleitetes und lokalen Gegebenheiten folgendes, in diesem Sinne improvisiertes, Sparen die hauptsächliche Antwort. Das schlug sich in schematischen „Rasenmäher“-Kürzungen, ebensolchen Leistungsreduktionen oder Erhöhungen von Nutzungsgebühren nieder, zusätzlich in der Ausnutzung von ehrenamtlichem Engagement und dem goodwill der bezahlten MitarbeiterInnen. All das gibt es – und nicht zu knapp – immer noch. Aber hinzugekommen ist NPM, und das erscheint, gesellschaftstheoretisch eingeordnet, in einem ganz anderen Licht. In seiner Schilderung des Arzt-Patienten-Verhältnisses Anfang der 1950er Jahre in den Vereinigten Staaten weist Talcott Parsons (1951, 438/439) darauf hin, dass damals vom Patienten/von der Patientin erwartet werden durfte, dass er/sie kein shopping around betreibt: also nicht hinter dem Rücken seines/ihres Arztes bzw. seiner/ihrer Ärztin den Rat anderer Ärzte/Ärztinnen sucht. Ärzte/Ärztinnen sollen nicht gegeneinander ausgespielt werden können – ganz anders als Unternehmen, die ihren KundInnen Güter und Dienstleistungen anbieten! Dieses Verbot für nicht-ökonomische Leistungsproduktionen hebt NPM auf. Hier bekommen Organisationen bzw. Organisationseinheiten gesagt: Wenn sie es nicht schaffen, ihren Beitrag zur Leistungsproduktion kostengünstiger als der günstigste externe AnbieterInnen zu liefern, riskieren sie ihre Jobs, die fortan von diesen externen KonkurrentInnen erledigt werden – wobei klar ist, dass diese ab dem Moment demselben Damoklesschwert unterliegen. Es finden also ständige Vergleiche statt, und diese können in jedem Moment dazu führen, dass man durch KonkurrentInnen verdrängt wird. Die explizite Begründung des shopping around ist die Chance, eine sachlich bessere Alternative zu finden. Der sehr viel wirkmächtigere latente Effekt des shopping around ist freilich in der Sozialdimension verortet. Shopping around ist eine Variante dessen, was alltagssprachlich als „Teile und herrsche!“ umschrieben wird, womit sich Georg Simmel (1908, 89-94) in seinen Überlegungen zur Bedeutung des Dritten in Akteurkonstellationen beschäftigt hat. 9 Es geht ja beim shopping around um eine triadische Akteurkonstellation, in der Ego die beiden anderen Akteure Secundus und Tertius in ein Konkurrenzverhältnis miteinander bringt, indem er beiden kund tut, dass er sie fortan hinsichtlich der von ihnen erbrachten Leistungen anhand von Kriterien, die er selbst aufstellt und jederzeit verändern kann, miteinander vergleichen und seine Gunst von nun an stets demjenigen schenken werde, der die bessere Leistung erbringt.10 Ein Geschäftsführer eines 9 Zur sozialtheoretischen Bedeutung des Dritten siehe Lindemann (2009, 226-253). 10 Zu Konkurrenzkonstellationen siehe auch ausführlich Wetzel (2013).

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Krankenhauses in den Vereinigten Staaten brachte diese Möglichkeiten, seine Ärzte/Ärztinnen zu überwachen und unter Druck zu setzen, plastisch unter Verweis auf ein Auditingsystem, das dort eingeführt worden war, zum Ausdruck. „We’re very successful here with standardizing the care (…) And we do it not so much by forcing people but by bombarding people with the evidence – (…) with where they fit on a curve. Are you ordering 50 carotid ultrasounds when your colleague next to you is ordering 2, and their outcomes are identical? How good ist that? Why are you doing that?“ (zitiert bei Reich 2014, 1618) Die KonkurrentInnen müssen permanent damit rechnen, dass diejenige/derjenige, die/der sich momentan der Gunst Egos erfreut, diese Gunst verlieren und stattdessen eineR der anderen ihn ablösen könnte. Nicht wenige derer, die sich in eine solche Konstellation verstrickt sehen und sich – zumindest für den Moment – eher gute Chancen ausrechnen, treten die Flucht nach vorn an und fordern offensiv eine Transparenz des Leistungsvergleichs ein (Blomgren/Sunden 2008), was das Ganze für alle nur noch verschlimmert. Für Ego gilt entsprechend: Sobald er eine dauerhafte Selbstbindung an eineN der KonkurrentInnen eingeht, ist es sofort mit „Teile und herrsche!“ vorbei. Ego muss also ein dauerhaftes Klima der Ungewissheit kultivieren, das sowohl Befürchtungen als auch Hoffnungen enthält: JedeR bekommt ihre/seine Chance, doch wer sich nicht genügend anstrengt, ist weg vom Fenster. 11 Vergleichen und austauschen: Das ist die Logik des Geldgebers – ganz im Sinne des von Thomas Schelling (1981a, 15-17) explizierten „’something better’ approach” des Entscheidens, der der Maxime folgt: Solange man noch die Chance sieht, auf eine bessere Alternative zu stoßen als diejenige, der man sich momentan bedient, sollte man Zeit und Energie darin investieren, sich eventuell noch weiter verbessern zu können. Dabei ist es vermutlich kein Zufall, dass Schelling genau zu jener Zeit, als der Ökonomisierungsdruck zunahm, mit diesem Vorschlag auf Herbert Simon’s (1946, 80-84) berühmtes „satisficing” reagierte, das gewissermaßen das entscheidungstheoretische Credo des „golden age“ gewesen war. Satisficing hieß: Solange die Dinge einigermaßen zufriedenstellend laufen, also keine größeren Schwierigkeiten auftreten und ein moderates Anspruchsniveau der Leistungsproduktion erreicht wird, braucht man sich um keine Alternativen zu kümmern. Mit dieser beschaulichen Bescheidenheit ist es vorbei, wenn man auf shopping around umschaltet. Bis hierher ist die Governance-Perspektive nach „vorn“ und nach „hinten“ ausgebaut worden. Zum einen ist NPM als ein wesentlicher Erklärungsfaktor für De11 Franz Böhm sprach in einer frühen Überlegung geradezu von der „Pflicht aller Beteiligten, sich dem Wettbewerb zu unterziehen, […] in den angespanntesten Leistungswettbewerb miteinander zu treten.“ (zitiert bei Ptak 2007, 39, Hervorhebung weggelassen)

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Professionalisierung ins Blickfeld gerückt worden. Zum anderen habe ich gesellschaftlichen Ökonomisierungsdruck als Erklärungsfaktor für das Aufkommen von NPM aufgezeigt. Was fehlt noch im Bild? Zwei Fragen schließen sich an die DeProfessionalisierungs-Diagnose an. Die eine lautet: Wie kommen die davon betroffenen Individuen – also die Professionellen – damit zurecht? Die andere richtet sich auf die Folgen für die jeweilige Leistungsproduktion. Beides hat nicht zuletzt auch damit zu tun, auf wieviel Widerständigkeit NPM trifft. 3

De-Professionalisierung als Identitätsbedrohung

Als Schwächung von Professionalität verletzt NPM vitale Interessen der betroffenen Professionellen. Wie aufgezeigt, wird die professionelle Autonomie, an der jeder/jedem Professionellen gelegen ist, insbesondere durch Leistungsbewertungen und ihre Folgen eingeschränkt. Professionelle sind aber nicht nur eigennutzinteressierte Akteure, vielmehr muss weiterhin auch Identitätsbehauptung als Handlungsantrieb in Rechnung gestellt werden (Schimank 2000, 121-143). Evaluative und normative Selbstansprüche an die eigene Professionalität – Wie will ich als Ärztin, als Lehrer, als Pflegeperson sein, und wie soll ich sein? – können sich an De-Professionalisierung stoßen und sich dabei sogar über Interessenlagen hinwegsetzen, wenn jemand z. B. unbezahlte Überstunden macht, um Pflegestandards einzuhalten, die er/sie mit seinem/ihrem professionellen Ethos vereinbaren kann. Interessenlagen und Identitätsansprüche können aber auch eng, manchmal kaum entwirrbar verschränkt sein. Letztere können ein bloßer ideologischer „Überbau“ für Erstere sein. So tun die PromotorInnen von NPM die Kritik durch die jeweiligen Professionen oftmals ab. Doch Identitätsansprüche können auch umgekehrt im Sinne Max Webers (1919, 252) als „Weichensteller“ Interessenlagen dirigieren: Was mein Interesse ist, ergibt sich erst daraus, wer ich sein will. In dem Maße, in dem das der Fall ist, kann De-Professionalisierung eine Identitätsbedrohung hervorrufen, worauf die Betroffenen dann mit Praktiken der Identitätsbehauptung reagieren. Vieles, was in einem empirischen Projekt über Identitätsbedrohungen von Professoren durch im Rahmen von NPM etablierte Leistungsbewertungen von Lehre und Forschung herausgefunden wurde, dürfte sich genauso auch bei anderen professionalisierten Berufen, etwa LehrerInnen oder Pflegepersonal, finden lassen. 12 12 In dem von mir geleiteten, vom BMBF im Rahmen des Förderprogramms „Leistungsbewertung in der Wissenschaft“ von 2014 bis 2016 finanzierten Projekt „Einfluss von Leistungsbewertungen auf die Integration von Lehre und Forschung im Fächervergleich“ haben Melike Janßen und Ariadne

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Im Einzelnen werden vor allem fünf Aspekte als Identitätsbedrohungen durch Leistungsbewertungen angesprochen:  Man ist machtvollen Bewertungsinstanzen (als ProfessorInnen: Rektoraten, QualitätsmanagerInnen, Akkreditierungsagenturen, Ministerien etc.) unterworfen, die man im doppelten Sinne als nicht kompetent – weder befähigt noch befugt zur Bewertung – einstuft und von deren Seite man überdies oft genug auch noch völliges Desinteresse an allen jenseits der Bewertungskriterien liegenden Aspekten der eigenen Arbeit erfährt.  Man unterliegt inadäquaten Bewertungskriterien. Inadäquanz kann sich auf Verschiedenes beziehen: Kriterienlisten können unvollständig sein, also von den Professionellen für wichtig gehaltene Tätigkeitsdimensionen nicht enthalten; es können Kriterien angelegt werden, die als unpassend erachtet werden; bestimmte Kriterien können zu stark oder zu gering gewichtet werden; und Kriterien können falsch oder zu partiell operationalisiert werden, wenn beispielsweise bei ProfessorInnen die Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses nur als Mitwirkung an Graduiertenkollegs verstanden wird und die Individualbetreuung von DoktorandInnen unter den Tisch fällt.  Drittens kann als Identitätsbedrohung erlebt werden, wenn man sich durch Kriterien und Verfahren der Leistungsbeurteilung zur Missachtung der sachlichen Erfordernisse des Forschungs- oder Lehrprozesses gezwungen sieht. Man wird zur ‚schlechten‘ Arbeit genötigt, und ‚gute‘ Arbeit zahlt sich nicht aus oder wird sogar bestraft.  Die vierte Art der Identitätsbedrohung, die aus Leistungsbewertungen hervorgehen kann, besteht in einer auferlegten Zweck-Mittel-Verkehrung. Eigentlich sollte es – wieder an ProfessorInnen illustriert – so sein, dass Zweck ihrer Forschung Erkenntnisfortschritt ist; und je nachdem erlaubt es die Einwerbung von Drittmitteln, diesen Zweck zu verfolgen. Nun gilt, durch Leistungsbewertungen unterstrichen: Man muss Drittmittel reinholen und die Forschungsziele daraufhin ausrichten. Das Einwerben von Drittmitteln wird zum Selbstzweck, wenn es vor allem darum geht, Forschung zu betreiben, um Geld für den Haushalt der eigenen Universität verdienen zu müssen.  Die fünfte Art von Identitätsbedrohung, die von Leistungsbewertungen ausgeht, ist der sich einstellende Gesamteindruck, dass einem permanent auf die Finger geschaut und nicht über den Weg getraut wird – also die schon angesprochene Kultur des Misstrauens. Nicht wenige ProfessorInnen etwa fühlen sich mittlerweile von ihrer Organisation pauschal verdächtigt, faul zu sein, sich

Sondermann gearbeitet. Siehe als theoretische Vorarbeit und zu allerersten empirischen Befunden Schimank (2014; 2017).

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hauptsächlich lukrativen Nebengeschäften zu widmen oder wissenschaftlichen Privathobbies zu frönen. Nun unterliegt längst nicht jedeR Professionelle in Organisationen, in denen NPM eingeführt worden ist, permanent massiven Identitätsbedrohungen dieser und anderer Art. Aber viele kennen doch zumindest ein häufigeres Auftreten schwächerer Ausprägungen, die zwar nicht als offene Verletzungen und Demütigungen, wohl aber als in der Summe absurde Belästigungen und Beeinträchtigungen der eigenen Arbeit erlebt werden. Eine Typologie von Stufen einer als Identitätsbehauptung fungierenden individuellen „micro-resistance“ (Anderson 2008) unterscheidet rollentheoretisch (Schimank 1981; 2014):  Identitätsbehauptung in der Rolle: Hier wird durch die Art und Weise der Rolleninszenierung zum Ausdruck gebracht, dass man nicht einverstanden damit ist, wie man seine professionelle Tätigkeit auszuüben hat. ProfessorInnen, aber auch LehrerInnen oder Pflegekräfte können beispielsweise die tagtägliche Arbeit als persönlichen ‚Kampf‘ auffassen, in dem sie sich gegen die in ihren Augen ‚sinnlose Bürokratie‘ überbordender Berichtspflichten zur Wehr setzen und es dennoch weiterhin schaffen, ‚gute‘ Arbeit zu leisten. Das erfordert mehr Anstrengung, vielleicht sogar unbezahlte Mehrarbeit – aber das ist es ihnen wert, damit sie, wie es öfter ausgedrückt wird, sich noch „selbst im Spiegel anschauen können“.  Identitätsbehauptung neben der Rolle: Dies ist Rollendistanz, wie sie u.a. in einem manchmal ziemlich sarkastischen Galgenhumor zum Ausdruck kommt. Allgemeiner steht dahinter eine mehr oder weniger explizit kommunizierte Differenzierung dienstlich/persönlich. LehrerInnen mögen ein teaching to the test aus ihrem persönlichen professionellen Selbstverständnis heraus ablehnen; aber wenn sie es dennoch gezwungenermaßen tun, nicht zuletzt, damit ihre SchülerInnen keine Nachteile erleiden, wollen die LehrerInnen zumindest sicherstellen, dass ihnen dies allein „dienstlich“, also als durch die Organisation auferlegt, zugerechnet wird.  Identitätsbehauptung gegen die Rolle: Über Rollendistanz hinaus geht Rollendevianz – z. B. in Praktiken des „refusal“ (Andserson 2008, 260). Man lässt als Zumutungen erlebte organisationale Anforderungen einfach unerledigt liegen und wartet ab, ob überhaupt nachgehakt wird. Wenn man darauf angesprochen wird, redet man sich damit heraus, dass man noch keine Zeit dafür gefunden habe. Das kann man eine ganze Zeitlang im Sinne einer Schikane ‚von unten‘ durchhalten; die Chance, dass die andere Seite es irgendwann ganz vergisst oder aufgibt, ist oft durchaus gegeben, so dass man gelegentlich kleine Triumphe feiern kann.

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Neben solchen und anderen individuellen Praktiken der Identitätsbehauptung gibt es weiterhin kollektive Praktiken, etwa in Gestalt offener Briefe von Professionsvereinigungen wie Lehrerverbänden, die sich gegen eine in ihren Augen verfehlte ökonomisierte Bildungspolitik wenden. Das alles könnte analytisch weiter ausgearbeitet werden und sorgfältige empirische Analysen anleiten, die dann etwa auch zwischen verschiedenen Professionen oder verschiedenen organisationalen Settings für dieselbe Profession vergleichen können. Welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den Identitätsbedrohungen und der Identitätsbehauptung von LehrerInnen auf der einen, Pflegekräften auf der anderen Seite gibt es? Und wie unterscheidet sich die Situation von Pflegekräften in kirchlich getragenen Einrichtungen von der von Pflegekräften, die bei kommerziellen Pflegeagenturen beschäftigt sind? 4

Professionelle Autonomie als funktionales Erfordernis

Abschließend möchte ich auf den zentralen Topos der klassischen funktionalistischen Professionssoziologie zurückkommen, der von der bereits angesprochenen ideologiekritischen Sicht auf Professionalität ebenso wie von NPM grundsätzlich in Frage gestellt wird. Für Parsons (1939; 1968) ist die hochgradige kollektive und darin eingelagerte individuelle Autonomie professioneller Tätigkeit ein funktionales Erfordernis, um der je einzigartigen Komplexität jedes neuen Falles situativ gerecht werden zu können. Dies ist jedoch eine in den Raum gestellte Behauptung geblieben, die allenfalls illustrativ plausibilisiert worden ist. Vor allem ist in Frage zu stellen, ob es einen verallgemeinerbaren Schwellenwert an Autonomie gibt, der Professionen trennscharf von sonstigen Berufen abgrenzt. Gerade weil man arbeitssoziologisch längst weiß, dass sogar bei stark standardisierten Tätigkeiten eine irreduzible Rest-Autonomie notwendig ist (Schimank 1983, 101-110; 1987), ergibt es mehr Sinn, von einem Kontinuum auszugehen, auf dem bestimmte Berufstätigkeiten oder teilsystemische Leistungsproduktionen als Ganzes – z. B. wissenschaftliche Erkenntnisproduktion oder die Produktion von Bildung in Schulen – hinsichtlich ihrer unterschiedlichen Autonomieerfordernisse verortet werden können. Eine subjektzentrierte Weiterentwicklung der Governance-Perspektive in der Wissenschaftsforschung betrachtet die/den einzelneN WissenschaftlerIn – bzw. ein Team zusammenarbeitender WissenschaftlerInnen – als AkteurIn, der/die in einer Konstellation von „authority relations“ steht (Gläser 2010; Schimank 2014b, 29-36; Whitley 2010; Whitley/Gläser 2014): Wer darf auf welche Weisen und in welchem Maße geregelt mitreden, wenn der Wissenschaftler seine strategischen wie operativen Forschungsentscheidungen über Themen, Vorgehensweise

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etc. trifft? Es geht also um eine Beeinflussungskonstellation (Schimank 2000, 247284), wobei die Stellschrauben der externen Beeinflussung die Folgenden sind: formelle Weisungen, Ressourcenzuteilung, Zeitgewährung, Karrierebahnen und Zuspruch von Reputation. Die Autonomie des/der Wissenschaftlers/Wissenschaftlerin ergibt sich dann analytisch als Restkategorie: diejenigen Aspekte seiner/ihrer Forschungsentscheidungen, die nicht der authority anderer unterliegen (Gläser/Schimank 2014). Die so bestimmbare – auf zahlreiche Schwierigkeiten der empirischen Ermittlung gehe ich nicht weiter ein – faktisch vorliegende Autonomie kann dann damit verglichen werden, was als funktional erforderliche BasisAutonomie der jeweiligen Tätigkeit oder Leistungsproduktion gegeben sein muss. Wenn dieser Vergleich zeigt, dass das Minimum unter Bedingungen von NPM unterschritten wird, lässt sich das Governanceregime als dysfunktional einstufen – umso mehr, je weiter die Faktizität hinter dem Erfordernis zurückbleibt. Was könnte dies etwa für Sorgearbeit heißen, also die Pflege junger, chronisch kranker, behinderter oder alter Menschen, die sich noch nicht, nicht oder nicht mehr allein um sich selbst kümmern können? Nicht nur mangels eigener Expertise, sondern auch deshalb, weil hierzu noch viel zu wenige abgesicherte und tiefenscharfe Befunde vorliegen, kann nur eine Skizze vorgelegt werden, die exploriert, was man eingehender empirisch untersuchen und theoretisch präzisieren müsste. 13 Sorgearbeit ist eine gesellschaftliche Leistungsproduktion, die ursprünglich Familienangehörigen der betreffenden Personen überlassen, also im Teilsystem Intimbeziehungen verankert war. Da Sorgearbeit, funktional betrachtet, umfassend auf die Herstellung, Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des physischen und psychischen Wohlergehens – „eigenständige Lebensprozesse“ (Senghaas-Knoblauch (2012, 67) – der nicht oder nur unvollständig zur Selbstsorge Fähigen ausgerichtet ist, passt sie zum einen zum Intimbeziehungen tragenden Leitwert Liebe, im Sinne einer bedingungslosen Identitätsbestätigung des anderen in seiner Einzigartigkeit (Luhmann 1982) oder eines „Anteilnehmens“ (Heubel 2010, 184) an seinem Schicksal. Zum anderen hat Sorgearbeit aber auch eine enge Affinität zum Leitwert des Gesundheitssystems, dem es vor allem um physisches, immer mehr aber auch um psychisches Wohlergehen geht (Luhmann 1983). Im Unterschied zu wechselseitiger Liebe ist Sorgearbeit jedoch einseitig; und anders als der Großteil medizinischen Handelns, richtet sie sich viel umfassender an der Lebensführung des Umsorgten aus. In dem Maße, in dem Familienangehörige aus den unterschiedlichsten Gründen nicht mehr in der Lage gewesen sind, sich um Pflegebedürftige selbst zu kümmern, wurde Sorgearbeit in verschiedenen Arten von ambulanten und stationären 13 Als Überblicke zur Sorgearbeit siehe nur Aulenbacher/Dammayr (2014) und Aulenbacher et al. (2014).

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Angeboten organisiert, die stärker als die nicht-professionalisierte Pflege zu Hause den professionellen Modalitäten des Gesundheitssystems unterliegen. Ökonomisierungsdruck hat sich zum einen – wie im Gesundheitssystem generell – in der organisierten stationären Pflege ausgebreitet: als Sparzwänge in non-profit-Einrichtungen, die nach wie vor das Gros ausmachen, und als Gewinndruck im wachsenden Feld der for-profit-AnbieterInnen stationärer Pflege, wobei beide Arten von AnbieterInnen auch miteinander um staatliche Zuwendungen konkurrieren. Zum anderen ist auch die häusliche Pflege ökonomisiert, nämlich ebenfalls in wachsendem Maße kommodifiziert worden (Slotala 2011). Kommerzielle Pflegedienste und PersonalvermittlerInnen für Hauspflege übernehmen einen immer größeren Teil dieses Segments der Leistungsproduktion. Immer wieder journalistisch skandalisierte Fälle völlig verwahrloster, vor sich hin vegetierender InsassInnen von Altersheimen oder von häuslichen Pflegekräften vernachlässigter alter Menschen stellen – sofern es sich nicht um persönliche Faulheit und Herzlosigkeit der Pflegenden handelt – eindeutige lokale drastische Unterschreitungen der Basis-Autonomie von Sorgearbeit aufgrund von Ökonomisierungsdruck dar. Insbesondere Zeitdruck, dem das Pflegepersonal unterliegt, sowie unqualifiziertes Personal und unzulängliche Infrastrukturen, um Geld zu sparen, sind Faktoren, die dazu führen, dass immer wieder Minimalstandards der Menschenwürde hinsichtlich des physischen Wohlergehens unterschritten werden; erst Recht bleibt das psychische Wohlergehen auf der Strecke, von liebevoller Zuwendung gar nicht zu reden. Für die pflegerische Leistungsproduktion gilt ja: „… bestimmte Handlungen können nicht zu einem festgelegten Zeitpunkt erzwungen werden; sie setzen eine beidseitige Bereitschaft voraus und ein Höchstmaß an Gelassenheit und disponiblen Zeiträumen bei den beruflichen Sorgekräften.“ (Senghaas-Knoblauch 2012, 72). Solche Beobachtungen weiterdenkend müsste die funktional erforderliche Basis-Autonomie von Sorgearbeit spezifiziert werden. Zum einen wären funktionale – nicht normativ gesetzte – Minimalstandards physischen und psychischen Wohlergehens der Gepflegten zu ermitteln. Zum anderen wäre daraus herzuleiten, welcher Freiraum pflegerischen Handelns erforderlich ist, um dieses Minimum zu gewährleisten. Solange man weder Minimalstandards als Zielgrößen noch Autonomieerfordernisse als Mittelkomponente operationalisieren kann, lässt sich, außer bei Extremfällen, höchstens ex post, und oft sogar erst mit geraumer zeitlicher Verzögerung, feststellen, dass in einem bestimmten Fall die Basis-Autonomie unterschritten worden ist. Es bleibt daher eine vordringliche Aufgabe weiterer theoretischer Überlegungen und empirischer Sondierungen, die funktional erforderliche BasisAutonomie der verschiedenen sphärenspezifischen Leistungsproduktionen so prä-

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zise wie möglich zu bestimmen, um für politisches und organisatorisches Gestaltungshandeln Maßstäbe einer funktionalistischen Ökonomisierungskritik zu gewinnen. 5

Schlussbetrachtung

NPM wurde von seinen ProtagonistInnen lange Zeit als hochgradig funktional für die Leistungsproduktionen der nicht-wirtschaftlichen gesellschaftlichen Sphären eingestuft – nicht nur als effizienter und damit kostensparender, sondern auch als effektiver, also mit höherem Wirkungsgrad. Dieser Lesart, die ich keineswegs völlig bestreite, habe ich hier eine andere gegenübergestellt. Ausgehend von einem Wirkungszusammenhang, der NPM als Treiber von De-Professionalisierung der betreffenden Leistungsproduktionen einstuft, habe ich die Analyse-Kette auf beiden Seiten verlängert. Ich habe NPM aus gesellschaftlicher Ökonomisierung heraus erklärt, womit der Sparakzent sehr viel deutlicher als struktureller Zwang herauskommt; und ich habe zwei Folgewirkungen von De-Professionalisierung mit in den Blick genommen: zum einen die Identitätsbedrohung auf Seiten der Professionellen, zum anderen die Gefährdung der funktional erforderlichen Basis-Autonomie von Leistungsproduktionen. Mit einem solchen Ausbau gewänne die Governance-Perspektive erheblich an Breite und Tiefe, und damit an analytischer Kraft. Ich habe hier freilich noch nicht einmal Baupläne, sondern lediglich erste Entwurfsskizzen geliefert; die eigentliche theoretische und empirische Ausbauarbeit bleibt noch weitestgehend zu tun. Literatur Ahrne, G./Aspers, P./Brunsson, N. (2015): The Organization of Markets. In: Organization Studies 36, 7-27. Altrichter, H./Maag Merki, K. (Hrsg.) (2010): Handbuch neue Steuerung im Schulsystem. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Anderson, G. (2008): Mapping Academic Resistance in the Managerial University. In: Organization 15, 251-270. Aulenbacher, B./Dammayr, M. (Hrsg.) (2014): Für sich und andere sorgen, Krise und Zukunft von Care in der modernen Gesellschaft. Weinheim: Beltz Juventa. Aulenbacher, B./Riegraf, B./Theobald, H. (Hrsg.) (2014): Sorge: Arbeit, Verhältnisse, Regime. Soziale Welt: Sonderband 20. Baden-Baden: Nomos. Blomgren, M./Sunden, E. (2008): Constructing a European Healthcare Market: The Private Healthcare Company Capio and the Strategic Aspect of the Drive for Transparency. In: Social Science and Medicine 67, 1512-1520. Bohmann, U./Börner, S./Lindner, D. (Hrsg.) (i.E): Praktiken der Selbstbestimmung. Frankfurt/M.: Campus.

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Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken in international vergleichender Perspektive Emmanuele Pavolini

1

Einleitung

Die Bildungssysteme in Westeuropa haben sich hinsichtlich Entwicklungszeitpunkt, -geschwindigkeit und institutioneller Gestaltung historisch deutlich verschieden entwickelt. Mit Blick auf die aktuelle Literatur zur Organisation von Bildung differenzieren West und Nikolai (2013) vier „Bildungsregime“ westeuropäischer Staaten. Ihre Analyse konzentriert sich auf institutionalisierte Gegebenheiten, die im Zusammenhang mit ungleichen Bildungszugängen, Bildungsergebnissen und Bildungsausgaben stehen. Entsprechend unterscheiden sie vier Gruppen von Staaten bzw. Regimen: das Nordische, das Kontinentale, das Mediterrane und das englischsprachige Regime. Jedes dieser Regime wird mit typischen Institutionen, Bildungsergebnissen und Bildungsausgaben assoziiert. Dabei zeigt sich, dass die Klassifizierung weitgehend jener in der bekannten Literatur zu europäischen Wohlfahrtsstaatstypologien entspricht. Das nordeuropäische Regime (Dänemark, Finnland und Schweden) zeichnet sich durch hohe Ausgaben im öffentlichen Bildungssektor aus, während die privaten Ausgaben eher gering ausfallen. Ein großer Teil der Bevölkerung verfügt zumindest über einen Abschluss auf Sekundarstufe 2-Niveau. Aufgrund nicht-selektierender und öffentlich finanzierter Gesamtschulsysteme erfolgt keine nennenswerte Aufteilung der SchülerInnen auf unterschiedliche Schultypen (keine Selektion vor dem 16. Lebensjahr). Der Anteil der 15-Jährigen mit geringen Lesekompetenzen ist unterdurchschnittlich und auch der Zusammenhang zwischen Lesefähigkeit und sozialer Herkunft liegt im oder unter dem internationalen Mittel. Berufsausbildungen spielen eine überdurchschnittliche Rolle. Die Anzahl der SchulabbrecherInnen ist gering. Auch das kontinentale Regime (Deutschland, Österreich, Belgien und die Niederlande) verzeichnet hohe Bildungsausgaben. Es gibt ebenfalls relativ wenig SchulabbrecherInnen und eine hohe Berufsbildungsquote. Der Anteil der Bevölkerung, der über einen höheren Sekundarbildungsabschluss verfügt, ist groß. Das kontinentale Regime weicht jedoch in drei Punkten vom nordeuropäischen ab: 1.) Die so genannten (zwei- oder) mehrgliedrigen Schulsysteme sind horizontal und vertikal gegliedert; die Auswahlprozesse erfolgen relativ früh, im Alter zwischen © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_3

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Emmanuele Pavolini

zehn und zwölf Jahren. 2) Öffentliche Ausgaben im Bildungswesen fallen nicht besonders hoch aus; der Anteil privater Ausgaben in Form von Unternehmenszahlungen für Berufsausbildungen ist dagegen hoch. 3.) Sowohl der Abstand zwischen leistungsstarken und leistungsschwachen SchülerInnen als auch der Zusammenhang zwischen Schülerleistung und sozialer Herkunft liegen im oder über dem internationalen Durchschnitt. Das südeuropäische Regime (Frankreich, Griechenland, Italien, Portugal und Spanien) hat mit dem kontinentalen Regime die Gliederung des Schulsystems gemein, wobei die erste Selektion jedoch erst später, im Alter zwischen 13 und 15 Jahren (in der Regel zu Beginn der Sekundarstufe 2) erfolgt. Es ist durch ein mittleres bis niedriges Ausgabenniveau gekennzeichnet, sowohl was die öffentliche als auch die private Finanzierung betrifft. Der Anteil jener Personen, die zumindest einen höheren Sekundarbildungsabschluss besitzen, ist niedriger als in den anderen westeuropäischen Ländern, der Anteil leistungsschwacher LeserInnen allgemein eher groß. Was den Abstand zwischen leistungsstarken und leistungsschwachen SchülerInnen und den Zusammenhang zwischen Leistungsniveau und sozialem Hintergrund betrifft, so variiert dieser zwischen den Staaten, ebenso wie auch die Bedeutung von Berufsbildungsprogrammen. Der Anteil von SchulabbrecherInnen fällt (mit Ausnahme Frankreichs) recht hoch aus. Für das Regime der englischsprachigen Länder (Irland und das Vereinigte Königreich) sind überdurchschnittliche öffentliche und hohe private Bildungsausgaben charakteristisch sowie ein kaum gegliedertes Schulsystem, in dem die akademische Selektion in der Regel im Alter zwischen 15 und 16 Jahren erfolgt. Die Differenz zwischen leistungsstarken und leistungsschwachen LeserInnen ist relativ hoch, ebenso wie der Anteil der SchulabbrecherInnen. Nur wenige Personen entscheiden sich für eine Berufsausbildung. Andere Klassifikationen von Schulsystemen sind zu ähnlichen Ergebnissen gekommen (Busemeyer/Nikolai 2010; Iversen/Stephens 2008). Die Literatur hat bislang vorwiegend auf die Konstruktion von Klassifikationsschemata und Typologien abgestellt. Dabei wurde insbesondere untersucht, inwieweit sich Bildungsregime und Wohlfahrtsstaatsregime (Esping-Andersen 1990; Ferrera 1996) und so genannten varieties of capitalism überschneiden. Die Studie von West und Nikolai (2013) weist etwa darauf hin, dass es in den gegenwärtigen politischen Ökonomien vielfältige Faktoren gibt, die sowohl Bildungssysteme als auch Wohlfahrtsstaatspolitiken beeinflussen. Im Anschluss an diese Arbeiten werden im vorliegenden Beitrag drei Themenstellungen beleuchtet, die in der Literatur zu Bildungsregimen bisher nur wenig Beachtung erfahren haben: Erstens, die Herausbildung und Entwicklung der wesentlichen Kennzeichen der vier Regime; zweitens, die Bedeutung von Vermarktlichungs- und Managerialisierungsreformen im Bildungswesen und ihr Einfluss

Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

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auf die allgemeine Ausgestaltung der Regime, und drittens, die Rolle zentraler Arbeitskräfte im Feld (vornehmlich von LehrerInnen) und die Steuerung ihrer Tätigkeiten. Mit Schweden, Deutschland, Italien und Großbritannien/England fokussiert der Beitrag die Analyse auf vier Länder, die hinsichtlich der Unterscheidung der Bildungsregime als idealtypisch gelten können. Es werden zunächst wesentliche politische Reformen und Umbrüche in den Ländern thematisiert sowie Informationen zu öffentlichen Bildungsausgaben zusammengefasst. Im Anschluss daran wird untersucht, wie sich diese Veränderungen in der Governance der Felder niederschlagen. Der abschließende Teil fragt sodann, wie sich die Dekade(n) der Bildungsreformen im Hinblick auf die Arbeitsbedingungen von LehrerInnen deuten lassen. 2

Veränderte Politiken

Bildungspolitische Veränderungen weisen ähnliche Tendenzen wie Reformen in anderen Feldern, etwa im Gesundheits- und Pflegesektor oder im universitären Sektor, auf. Während in den 1980er und 1990er Jahren zunächst Ideen für tiefgreifende und oft radikale Umbrüche der Bildungssysteme entstanden und erste, dann umfangreiche Reformen zur Vermarktlichung und Managerialisierung eingeleitet wurden, hat sich seit der Jahrtausendwende eine neue Phase der Konsolidierung und Feinjustierung durchgesetzt. Die 2007/2008 einsetzende Wirtschaftskrise hat in manchen Ländern weitere Veränderungen bewirkt. Diese nur grob-skizzierten Transformationsstränge lassen sich gut nachzeichnen, wenn man die Entwicklungen in den vier, hier untersuchten Ländern betrachtet, wobei es zu beachten gilt, dass sich Prozesse der Vermarktlichung und Managerialisierung in Schweden und England in anderer Geschwindigkeit durchgesetzt haben als in Deutschland und Italien. In England wurden die ersten fundamentalen Veränderungen 1988 mit dem so genannten Education Reform Act eingeleitet. Dessen Hauptbestandteile waren:  Eine Diversifizierung des traditionellen Gesamtschulsystems durch die Gründung (und Privilegierung) neuer Schultypen; darunter die so genannten grant maintained schools, welche unmittelbar durch die Zentralregierung finanziert werden und nicht der Kontrolle der lokalen Schulaufsichtsbehörden (Local Education Authorities – LEA) unterliegen. Diese Schulen erhielten zusätzliche finanzielle Förderungen und während der 1990er Jahre auch größere Freiheiten bei der Auswahl der sie besuchenden SchülerInnen, als dies für ‚normale‘ öffentliche Schulen der Fall war.

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Emmanuele Pavolini

 Prozesse einer starken Redimensionierung, die zu einer deutlichen Schwächung lokaler Verwaltungsbehörden (LEA) führten, die von der Verteilung der Gelder auf Schulen bis hin zur Anstellung von Lehrkräften traditionell eine zentrale Rolle in der Schulorganisation gespielt hatten.  Die Schwächung der LEA wurde flankiert von einem Zugewinn an Bedeutung zentralstaatlicher Organe und der Stärkung der Schulautonomie durch die Einführung managerialer Organisationsprinzipien.  Die Einführung lokaler Managementprinzipien an den Schulen überantwortete SchulleiterInnen und Schulträgern größere Kontrolle über Ressourcen und die Verwaltung schulinterner Angelegenheiten, vor allem über die Bestellung und Weiterbeschäftigung von Personal.  Der Einfluss der Zentralverwaltung wuchs vor allem, indem das Bildungsministerium ein nationales Curriculum und standardisierte Leistungstests einführte, sowie mit OFSTED eine unabhängige Einrichtung ins Leben rief, die mit der Schulinspektion und der Veröffentlichung der Testergebnisse betraut wurde.  Die Einführung und Stärkung der Wettbewerbslogik durch die Ausweitung der Möglichkeiten freier Schulwahl für die Eltern: Während vorher die LEA über Verteilung und Aufnahme von SchülerInnen entschied, sahen die Reformen die freie Schulwahl durch Eltern vor sowie die Verpflichtung der Schulen, SchülerInnen bis zu einer maximalen Obergrenze aufzunehmen.  Um den Eltern die Schulwahl zu erleichtern, wurde in den 1990er Jahren ein Leistungsindikatorsystem eingeführt, das vergleichende Aussagen über Schulen erlauben sollte. Nach Jahren konservativer Regierungen in England, bedeutete die anschließende Periode von Labour-Regierungen (1997 bis 2010) sowohl Veränderungen, aber auch Kontinuität der eingeleiteten Politiken. Einerseits orientierte sich auch Labour an den zentralen Ideen der Vermarktlichung und Managerialisierung:  Grant maintained schools und andere, durch den Education Reform Act neu kreierte Schultypen wurden in sogenannte Foundation schools umgewandelt. Sie behielten ihre Unabhängigkeit von lokalen Verwaltungsbehörden; die Möglichkeiten der SchülerInnenauswahl durch diese Schulen wurde jedoch noch ausgeweitet: Bis zu zehn Prozent der SchülerInnen durften fortan auf der Grundlage spezifischer Profile selektiert werden.  Auch der auf differenzierter Schulwahl von Eltern und Kindern beruhende Wettbewerb zwischen Schulen wurde durch weitere Steuerungsinstrumente intensiviert; darunter die besondere Förderung von Schulen, die spezialisierte Curricula anboten, und die Kopplung von Schulbudgets an die Schulwahlentscheidungen.

Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

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Auf der anderen Seite wurden unter den Labour-Regierungen auch wesentliche Änderungen vorgenommen:  Eine der ersten Reformen betraf die Erhöhung der öffentlichen Ausgaben für Bildung. Während unter konservativer Führung die Reformierung des Schulwesens mit der Kürzung öffentlicher Mittel einher gegangen war, stiegen die Zuwendungen unter Labour deutlich an (Johnson 2004)  Trotz der Einführung von Elementen zur Ausdifferenzierung und Spezialisierung des schulischen Angebots (innerhalb eines formalen Gesamtschulmodells) lag der bei weitem größte Schwerpunkt der Reformbemühungen auf der Beseitigung sozialer Ungleichheiten im Bildungssystem, indem mehr Ressourcen, Anregungen, aber auch Kontrolle für diese Problematik und insbesondere für so genannte low-performing schools bereit gestellt wurden.  Das Ausmaß staatlicher Regulierung in Bezug auf Leistungserbringung, monitoring und zentral gesteuerte pädagogische Strategien wurde deutlich erhöht (Gingrich 2012). Auch in Schweden sind die späten 1980er- sowie die 1990er-Jahre durch tiefgreifende Reformen gekennzeichnet. 1989 wurde die Verwaltungs- und Finanzhoheit für Bildung dezentralisiert und den Kommunen überantwortet, die dadurch an Autonomie in Budget- und Personalangelegenheiten gewannen (OECD 1994). Anders als im britischen Fall verlor die zentralstaatliche Ebene dadurch deutlich an Einfluss. Dieser Prozess der Dezentralisierung wurde zum einen begleitet von der Öffnung des Schulwesens für private Anbieter (indem private Träger finanziert wurden); zum anderen zeichnen sich vorsichtige Formen der Schulwahl durch Eltern ab (Diese können Präferenzen hinsichtlich der zu besuchenden Schule äußern). Weitreichendere Veränderungen, die auf die beiden Säulen der Dezentralisierung und Vermarktlichung setzen, wurden in den 1990er Jahren durch verschiedene Reformen eingeleitet:  Das Schulsystem wird für neue Privatschulen geöffnet.  Eltern wird sowohl das Recht, zwischen öffentlichen und privaten Schulen zu wählen, als auch sich für eine Schule außerhalb des lokalen Einzugsgebiets zu entscheiden, zuerkannt.  Die Finanzierung von Schulen wird an der Zahl der SchülerInnen ausgerichtet.  Öffentliche Schulen erhielten die Möglichkeit sich weiter auszudifferenzieren und spezielle Profile auszubilden. Zudem lässt sich seit den 1990er Jahren auch eine Ausweitung staatlicher Kontrollformen im Bildungswesen beobachten, und zwar sowohl auf nationaler wie auf der lokalen Ebene. Neue und strengere Richtlinien wurden eingeführt, ebenso

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Emmanuele Pavolini

wie landesweite Monitoring-Systeme und qualitätsorientierte Inspektionsverfahren. Kommunen wurde darüber hinaus das Recht zuerkannt, die Höhe der Schulgebühren auch für private Einrichtungen zu bestimmen. Im Unterschied zu Schweden und England fallen die Veränderungen im deutschen und im italienischen Schulsystem weniger radikal aus. Prozesse der Dezentralisierung, Managerialisierung und Privatisierung wurden zwar thematisiert, entsprechenden Reformen kam aber in der Praxis weniger Bedeutung zu. Das italienische Schulsystem ist traditionell stark zentralisiert. Dezentralisierungspolitiken in Verbindung mit einer Ausweitung an Schulautonomie bildeten daher die wohl wichtigsten Neuerungen, die in den vergangenen Jahrzehnten Einzug gehalten haben. Eine Reform aus dem Jahr 1997 sah etwa gewisse Autonomieverschiebungen in Richtung der Einzelschulen vor. Trotz solcher Entwicklungen dominiert weiterhin ein deutlich hierarchisch strukturiertes und zentralisiertes Steuerungssystem (vgl. Bellarino 2015). Schulen wurden auch in das Gesetz Nr. 59/1997 einbezogen, dass Dezentralisierung auf allen öffentlichen Verwaltungsebenen festlegte. Es wurde ihnen ermöglicht, schulautonome Curricula und Lehrprogramm – sowohl in inhaltlicher wie in schulorganisatorischer Hinsicht – zu gestalten. Die Schulautonomie blieb jedoch unvollständig, da finanzielle Selbstverwaltung ebenso wenig wie Personalhoheit (also etwa Einstellung und Management von Lehrpersonen) inbegriffen waren. Trotz dieser Beschränkungen und der Tatsache, dass mangelnde Ressourcen und Anreize die Veränderungen verlangsamten, können im Zeitverlauf zunehmend Wirkungen der Autonomiebestrebungen beobachtet werden. Nach rund zwanzig Jahren gibt es heute eine große Bandbreite unterschiedlicher Schul-, Unterrichts- und Lehrprogramme (vgl. Fondazione Agnelli 2009). Darüber hinaus wurden 2001 im Rahmen einer föderalistischen Verfassungsreform weitere Zuständigkeiten von der zentralstaatlichen Regierungsebene an subnationale Ebenen, insbesondere an die Regionen, verteilt. Um solche Dezentralisierungsbewegungen etwas auszugleichen, wurde ein nationales Institut für Schulevaluation (INVALSI) eingerichtet, dem allerdings nicht das gleiche Ausmaß an Autonomie und Befugnissen zugestanden wurde wie vergleichbaren Einrichtungen in Schweden und England. Die Situation in Deutschland zeichnet sich durch noch weniger politische Innovationen im Bereich neuer Steuerungsmechanismen des Bildungssystems aus. Vor dem Hintergrund eines bereits ausgeprägten Föderalismus, insbesondere auch im Feld der Bildungspolitik, gingen von den Bundesländern unterschiedliche Bemühungen zur Stärkung der Schulautonomie aus: In allen Ländern ist etwa vorgesehen, dass Eltern zwischen öffentlichen und privaten Schulen wählen dürfen. Der Zugang zum Feld steht neuen Anbietern frei, sofern diese keine bestehenden öffentlichen Schulangebote ersetzen (Reuter 2004). Nichtsdestotrotz bleiben solche Veränderungen bisher in Umfang und Reichweite begrenzt: „While it is safe to

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Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

argue that Germany, too, is participating in the worldwide trend of educational reform in terms of new public management, change is still modest as compared with the American and English contexts“ (Peetz 2015, 209). Um die bildungspolitischen Entscheidungen in einem breiteren Kontext zu sehen, ist es wichtig zu verstehen, wie die Reformen in den vier Ländern von einem unterschiedlichen Ausmaß finanziellen Engagements der Regierungen begleitet war, wobei allerdings auch die unterschiedlichen Bedingungen der jeweiligen Finanzhaushalte berücksichtigt werden müssen. So lag die durchschnittliche Staatsverschuldung in Schweden zwischen 2000 und 2013 bei etwa 43 Prozent, in Großbritannien bei 55 und in Deutschland bei 68 Prozent, während die italienische mit 108 Prozent deutlich darüber angesiedelt war. Auch die Finanzierungssalden der Länder variierten markant: Verfügte Schweden im gleichen Zeitraum im Durchschnitt über einen Haushaltsüberschuss in Höhe von +0,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, gab es in den anderen drei Ländern Haushaltsdefizite zu verzeichnen (-1,9 Prozent in Deutschland, -33 Prozent in Italien und -4,6 Prozent in Großbritannien). Diese Daten machen sichtbar, dass es für ein Land wie Italien vermutlich schwieriger war, Reformen zu verabschieden und mit Ressourcen auszustatten als in Schweden. Es zeigt sich aber auch, dass die englischen Investitionen im finanziellen Umfeld eines Haushaltsdefizites getätigt wurden. Tabelle 1 zeigt exemplarisch für das Jahr 2011 die unterschiedlichen Ausgabenniveaus je SchülerIn in den vier Ländern, wobei dieses für Schweden deutlich am höchsten (entspricht 116 Prozent des EU-15 Durchschnitts), in Italien dagegen am niedrigsten (85 Prozent des EU-15 Durchschnitts) ausfiel. Deutschland und das Vereinigte Königreich befanden sich in einer ähnlichen Situation mit etwa 92 % des EU-15 Durchschnitts. Tabelle 1:

Öffentliche Ausgaben für das Schulsystem (Grundschul-, Sekundarstufen- und Post-Sekundarstufennivau ohne tertiäre Bildung) je SchülerIn im Jahr 2011, angegeben in US$ (kaufkraftbereinigt) sowie im Verhältnis zum EU-15 Durchschnitt

Deutschland Italien Schweden Großbritannien EU-15 Quelle: OECD (2014)

USD

EU-15 = 100

8,371 7,682 10,548 8,336 9,074

92.3 84.7 116.2 91.9 100.0

Die Situation des Jahres 2011 ist die Folge recht unterschiedlicher Ausgabenmuster in den vorangegangenen Dekaden (siehe Tabelle 2). Im Vergleich zu 1995 stiegen in Italien die Ausgaben pro SchülerIn in den 2000er Jahren, um nach Beginn

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Emmanuele Pavolini

der Finanz- und Wirtschaftskrise auf ein niedrigeres Niveau zu sinken. Damit ist Italien das einzige der vier Länder, in dem die realen Aufwendungen pro SchülerIn zwischen 1995 und 2011 sanken. In den anderen drei Ländern gab es dagegen markante Zuwächse im gleichen Zeitraum: 36 Prozent in Schweden, 24 Prozent in Deutschland und in Großbritannien um 78 Prozent. Die Angaben der Tabellen 1 und 2 weisen somit darauf hin, dass die Reformen der Dezentralisierung, Vermarktlichung und Managerialisierung in den vier Ländern in den vergangenen beiden Dekaden unter sehr verschiedenen Bedingungen erfolgten und zuweilen bei einer Ausweitung öffentlicher Ausgaben im Vereinigten Königreich, bei einer stabilen Ausgabensituation in Schweden und Deutschland sowie bei schwachen, wenn nicht in jüngeren Jahren sinkenden, Ausgaben in Italien. Tabelle 2:

Veränderung öffentlicher Ausgaben für das Grundschul-, Sekundarstufen- und Post-Sekundarstufennivau ohne tertiäre Bildung je SchülerIn in den Jahren 1995 bis 2011 bei konstanter Kaufkraft (1995=100)

Deutschland Italien Schweden Großbritannien Quelle: OECD (2014)

3

1995

2000

2008

2011

100 100 100 100

102 101 107 103

112 108 127 167

124 96 136 178

Veränderungen der Governance-Modelle

3.1 Dezentralisierung In zahlreichen Ländern war Bildung eines der Politikfelder, in denen sich Prozesse der Dezentralisierung verbreitet haben (vgl. Wilkoszewski/Sundby 2014). Wie von der OECD (2012) bestätigt, wird heute in den meisten westlichen Ländern der Großteil der Entscheidungen innerhalb der Bildungssysteme auf anderen als der zentralstaatlichen Ebene (also etwa in Schulen, durch regionale oder lokale Regierungs- und Verwaltungseinrichtungen) getroffen. Die Tabellen 3 und 4 geben, basierend auf Daten der OECD (2012), einen Überblick über die Entscheidungsebenen für die untersuchten vier Länder. Die große Mehrzahl der Entscheidungen im Rahmen der Sekundarschulbildung wird demzufolge auf Schulebene getroffen (Tabelle 3). In England und Schweden verteilt sich die Entscheidungsgewalt zu sehr großen Teilen auf die Lokalverwaltungen und die Einzelschulen. Während in Italien weiterhin am stärksten auf zentralstaatlicher Ebene entschieden wird, gilt dies in Deutschland vor allem

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Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

für die Ebene der Bundesländer. Diese unterschiedlichen Verhältnisse spiegeln sich auch in verschiedenen Finanzierungsquellen wider. Tabelle 3:

Bedeutung unterschiedlicher Regierungs- bzw. Verwaltungsebenen für Entscheidungen im Schulsystem (2011) Anteil der Entscheidungen, die für die untere Anteil der öffentlichen Finanzierung für Sekundarstufe je (Regierungs-) Ebene Primär-, Sekundär- und post-sekundäre getroffen wurden (2011), in Prozent nicht-tertiäre Bildung (2011)* Zentral Regional Lokal Schule Gesamt Zentral Regional Lokal Gesamt

BRD 0 56 21 23 ITA 38 19 4 38 SWE 18 0 35 47 ENG 0 0 19 81 * nach Berücksichtigung von Transferleistungen Quelle: OECD (2012)

100 100 100 100

7.7 80.5 n.g. 16.5

69.1 7.4 n.g. 0.0

23.2 12.0 n.g. 83.5

100 100 n.g. 100

Wird der Blick nun auf spezifische Funktionen und Entscheidungen gerichtet, verschiebt sich das Bild ein wenig (Tabelle 4). In allen vier Ländern werden unterrichtsorganisatorische Fragen hauptsächlich durch die Einzelschulen entschieden, wogegen Entscheidungen über Personalmanagement, Planung und Strukturen sowie Ressourcen häufiger auf höheren Ebenen getroffen werden. In dieser Hinsicht scheint England jenes Land zu sein, in dem Entscheidungsprozesse effektiv in die Schulen (teilweise unter Beteiligung der Lokalverwaltungen) verlegt wurden, gefolgt von Schweden, wo dem Zentralstaat eine große Bedeutung für Planungs- und Strukturangelegenheiten zukommt. Deutschland scheint noch immer ein System zu haben, das fest um Bundesland- und subregionale Entscheidungen gebaut ist, wenn man einmal von unterrichtsorganisatorischen Entscheidungen absieht. In Italien wirkt das System noch zentralisierter angesichts der Tatsache, dass die Schlüsselakteure der Staat und – für manche Entscheidungen – Regionalregierungen sind.

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Emmanuele Pavolini

Tabelle 4:

Anteile der die Sekundarstufe 1 betreffenden Entscheidungen, gegliedert nach Regierungs- bzw. Verwaltungsebenen und Gegenstand (2011) Unterrichtsorganisation

Z

R

L

Personalmanagement S

Z

R

L

S

Planung und Strukturen Z

R

L

S

Resourcenmanagement Z

R

L

S

BRD 0 22 0 78 0 67 33 0 0 71 14 14 0 65 35 0 ITA 11 0 0 89 44 50 0 6 57 14 0 29 42 13 17 29 SWE 0 0 11 89 0 0 42 58 70 0 0 30 0 0 58 42 ENG 0 0 11 89 0 0 0 100 0 0 40 60 0 0 25 75 Anmerkungen: Z: Zentralregierung; R: regional und sub-regionale Regierung; L: Lokale/kommunale Verwaltung; S: Schulebene Unterrichtsorganisation: Schüleraufnahme; Schülerlaufbahnen; Unterrichtszeit; Lehrbuch- und Softwarewahl; Gruppierung und zusätzliche Unterstützung von SchülerInnen; Unterrichtsmethoden; laufende Leistungsbeurteilung. Personalmanagement: Aufnahme und Entlassung von Schulleitungen, Lehrpersonen und administrativem Personal; Arbeitsaufgaben und -bedingungen; Entlohnungsschemata; Einfluss auf Mitarbeiterlaufbahnen. Planung und Strukturen: Öffnung oder Schließung von Schulen; Schaffung oder Abschaffung von Klassenstufen; Gestaltung von Curricula; Auswahl von Curricula für eine spezifische Schule; Auswahl der Unterrichtsfächer für eine spezifische Schule; Definition von Kursinhalten; Abhaltung von Prüfungen, die für ein Zertifikat oder Diplom qualifizieren; Akkreditierung. Ressourcenmanagement: Zuweisung und Gebrauch von Ressourcen für administratives und Unterrichtspersonal, Kapital und laufende Ausgaben, Fortbildung von Schulleitung und Lehrpersonen. Quelle: OECD (2012)

Wie in den nächsten Abschnitten diskutiert wird, hat der Wandel zu größerer Schulautonomie in vielen Ländern keine Abnahme der indirekten Bedeutung anderer Ebenen der Verwaltung nach sich gezogen. Gemeinsam mit der Steigerung von Schulautonomie haben viele Länder den Einfluss der zentralen Akteure auf Ziele/Standards, Curricula und Prüfungen gestärkt. Insbesondere wurde die Lockerung von prozess- und budgetbezogener Regulierung oft durch eine Verstärkung der zentralen Kontrolle des Outputs begleitet (OECD 2012). Tabelle 5 illustriert diesen Punkt teilweise: Selbst wenn Schulen formell autonom sind, bedeutet dies nicht notwendigerweise volle Autonomie. Vielmehr müssen Schulen ihre Entscheidungen oft nach Konsultation mit anderen Akteuren im Bildungssystem und/oder innerhalb eines von oben vorgegebenen Rahmens treffen. Weiters scheint sich in Tabelle 6 seit der Jahrhundertwende ein Muster abzuzeichnen, wonach weniger Entscheidungen auf Schulebene getroffen werden. Diese Veränderung kann teilweise durch die Verknüpfung von Autonomie mit Rechenschaftslegung erklärt werden.

37

Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

Tabelle 5:

Anteil der die Sekundarstufe 1 betreffenden, auf Schulebene getroffenen Entscheidungen, gegliedert nach Art der Handlungsabstimmung (2011), in Prozent

Nach Absprache mit Vollständig autoanderen Institutionen nom des Bildungssystems BRD 8 3 ITA 19 0 SWE 38 0 ENG 56 4 Quelle: OECD (2012) Tabelle 6:

Innerhalb eines vorgegebenen Rahmens 12 19 9 21

Gesamt, getroffene Entscheidungen auf Schulebene 23 38 47 81

Anteile der die Sekundarstufe 1 betreffenden Entscheidungen, gegliedert nach Regierungs- bzw. Verwaltungsebenen im Zeitverlauf 2003-2011, in Prozent Zentral 2003 2011

BRD 4 ITA 23 SWE 18 ENG 11 Quelle: OECD (2012)

0 36 18 0

Regional 2003 2011 47 16 0 0

46 16 0 0

Lokal 2003 2011 17 15 35 4

31 8 35 25

Schule 2003 2011 32 46 47 85

23 39 47 75

3.2 Vermarktlichung Der Prozess der Vermarktlichung kann verschiedene Formen annehmen. Wir konzentrieren uns hier auf zwei unterschiedliche Aspekte: die Veränderung der relativen Bedeutung öffentlicher Ausgaben im Vergleich zu den Gesamtausgaben im Bildungssystem und den Anteil der SchülerInnen in öffentlichen Institutionen im Verhältnis zur Gesamtheit der SchülerInnen. Tabelle 7 zeigt den Anteil öffentlicher Ausgaben für Bildung. Diese stellen weiterhin die wichtigste Quelle für die Finanzierung der Bildungssysteme dar, besonders in Italien und Schweden. Nur im Vereinigten Königreich und in Deutschland spielen private Ausgaben eine wichtige Rolle. Allerdings muss man für den deutschen Fall berücksichtigen, dass ein bedeutsamer Teil der privaten Ausgaben von Unternehmen kommt, die zur Finanzierung der Berufsbildung beitragen.

38 Tabelle 7:

Emmanuele Pavolini

Anteil der öffentlichen Finanzierung an allen Ausgaben für das Grundschul-, Sekundarstufen- und Post-Sekundarstufennivau ohne tertiäre Bildung im Zeitverlauf 1995-2011

BRD ITA SWE GB Quelle: OECD (2014)

1995 87.3 n.g. 99.8 88.5

2000 87.1 97.8 99.9 88.7

2011 87.9 96.2 100.0 85.7

Wenn wir auf die Schülerzahlen blicken, dann sind substantielle Veränderungen in England und Schweden – vor allem auf der Ebene der Sekundarschulen – zu beobachten (Tabelle 8). Zwischen 2002 und 2012 hat sich der Prozentsatz der SchülerInnen, die in öffentliche Schulen gehen, von 95 % auf 86 % in der Sekundarstufe 1 sowie von 97 % auf 83 % in der Sekundarstufe 2 verringert. Im Vereinigten Königreich sanken die Zahlen noch stärker, auch als Konsequenz der Transformationen des Bildungssystems durch die Verbreitung von „regierungsabhängigen Privatschulen“. Tabelle 8:

Anteil der SchülerInnen in öffentlichen Schulen der Grund- und Sekundarstufen im Zeitverlauf 2002-2012, in Prozent Grundschule

Sekundarstufe 1

Sekundarstufe 2

2002 2012 2002 2012 2002 BRD 97 (100) 96 (100) 93 (100) 91 (100) 93 (100) ITA 93 (93) 93 (96) 97 (97) 96 (96) 93 (94) SWE 95 (100) 91 (100) 95 (100) 86 (100) 97 (100) GB 95 (95) 93 (96) 93 (94) 55 (95) 25 (97) Zahlen in Klammern: inklusive SchülerInnen in „abhängigen“ Privatschulen Quelle: OECD (2004, 2012)

2012 92 (100) 91 (95) 83 (100) 33 (95)

Die marktorientierten Reformen im Bildungswesen hatten weitreichendere Ziele, als bloß Geld und Schülerzahlen von öffentlich nach privat zu verschieben. Freie Schulwahl sollte auch zu mehr Wettbewerb im öffentlichen System beitragen. Waslander et al. (2010) bieten einen Literaturüberblick über die Effekte der Vermarktlichung. Ihr allgemeiner Schluss ist, dass – wenn überhaupt Effekte der Einführung von Marktmechanismen gefunden werden – die Auswirkungen lediglich schwach sind. Eine erste mögliche Wirkung von Marktmechanismen könnten positive Effekte auf Schülerleistungen sein, doch sind die hier gefundenen Auswirkungen eher gering. Ein zweites Ergebnis wird im Hinblick auf Wettbewerb berichtet: Die Auswirkungen von Wettbewerb auf Bildungsergebnisse scheinen positiv, aber

Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

39

wiederum eher maßvoll zu sein. In Schweden hatte der Wettbewerb durch Privatschulen nur in manchen Untersuchungen eine positive Auswirkung auf die Leistungen öffentlicher Schulen, nicht aber, wenn andere Messarten und Indikatoren verwendet wurden (Wikström/Wikström 2005). In Großbritannien scheint es einen kleinen positiven Zusammenhang zwischen Wettbewerb und Leistung zu geben (Gibbons et al. 2008). Ein drittes Resultat besteht darin, dass mehr Schulwahlmöglichkeiten für Eltern auch die Gefahr der ethnischen, soziökonomischen und fähigkeitsbezogenen Segregation zwischen Schulen mit sich bringen. Viertens zeigte sich schließlich, dass bestimmte Ziele der Vermarktlichung nicht erreicht werden können, was mit der Funktionsweise des Wahlprozesses zusammenhängt: „The review indicates that the assumed mechanisms on the demand-side of the education market do not work as straightforwardly in practice as in theory. Parents did already make choices before the introduction of market mechanisms, even when they were not given formal options.” (Waslander et al. 2010, 58) Weiters gibt es starke Hinweise darauf, dass Schulmärkte im Wesentlichen lokaler Natur sind: „Parents do not choose just any school but a school within travelling distance, and schools do not compete with any school but with schools nearby. This implies that characteristics of the local situation are important.“ (ebd., 61) Daher sind Kontextfaktoren (soziogeographische Merkmale, spezifische Wahlpolitiken, Charakteristika der lokalen Schulen usw.) bedeutsam für das Verständnis der Art und Weise, wie Marktmechanismen im Bildungssystem praktisch funktionieren. Die Studie von Waslander et al. (2010) kommt zu dem Ergebnis, dass die relative Inelastizität von Angebot und Nachfrage ein spezifisches Merkmal von Bildungsmärkten ist. Auf der einen Seite reagieren Eltern nicht stark auf schlechte Leistungsergebnisse von Schulen; die überwiegende Mehrheit der Eltern akzeptiert eine Schule mit mangelhaften Leistungen, statt sie zu verlassen oder zu umgehen. Auf der anderen Seite sind Schulen mit guten Leistungsergebnissen nicht notwendigerweise willens bzw. in der Lage ihr Angebot so zu erweitern, dass sie mehr SchülerInnen aufnehmen können: Dieses Phänomen könnte mit der (ökonomisch motivierten) mangelnden Bereitschaft der öffentlichen Verwaltung zusammenhängen, das Angebot von Einzelschulen (durch Neubauten oder Raumzuweisung) zu erweitern – oder auch mit der mangelnden Bereitschaft von Schulen, ihre Schülerzahlen zu erhöhen, statt ihren Status im lokalen Umfeld durch Selektion weiter zu verbessern, um noch bessere SchülerInnen auswählen zu können. 3.3 Managerialisierung und Schulautonomie Wie schon früher gezeigt, haben sich Reformen in allen vier Ländern darauf fokussiert, Schulen und deren Leitungen mehr Autonomie zu geben, worin sich

40

Emmanuele Pavolini

schon eine teilweise Transformation der Letzteren zu einer Art von „Bildungsmanager“ abzeichnet. Dieses Reformmuster wurde allerdings in den vier Ländern mit unterschiedlicher Intensität verfolgt. Schweden und England zeigen sehr unterschiedliche Facetten, wenn man sie mit Italien und Deutschland vergleicht (Tabelle 9). Tabelle 9:

Bedeutung von Schulautonomie (Jahr 2010/11)

Grad der Schulautonomie im Hinblick auf: Verwendung öffentlicher Mittel Mittelakquise Verwendung privater Mittel Schulleitungen (Auswahl, Entlassungen, Aufgabendefinition) anderes als Lehrpersonal (Auswahl, Entlassungen, Aufgaben) Lehrpersonal: - Auswahl neuer Lehrpersonen - Auswahl von Ersatzlehrpersonen - Entlassungen von Lehrpersonen - Aufgabendefinition und -verteilung - Bezahlung von Überstunden - Bezahlung zusätzlich erbrachter Leistungen Source: Eurydice (2012)

BRD

ITA

keine

keine (Investitionen); umfassende (operative Ausgaben) umfassende

keine

SWE

GB

umfassende

teilweise (Investitionen); umfassende (operative Ausgaben) umfassende

umfassende

umfassende

umfassende

keine

keine

umfassende keine (Auswahl, (Auswahl, Entlassung): Entlassung); umfassende Teilautonomie (Aufgaben) (Aufgaben)

keine

keine teilweise (Aufgaben)

umfassende

keine

keine

umfassende

umfassende

keine

umfassende

keine

keine

keine

umfassende

umfassende

umfassende umfassende

keine

keine

teilweise

keine

teilweise

teilweise

keine

teilweise

teilweise

Am Beginn der gegenwärtigen Dekade war das Ausmaß von Schulautonomie für das Management von Ressourcen und Unterricht in Schweden und England viel höher. Schwedische und englische Schulen und deren LeiterInnen waren oft mit substantieller Autonomie für den Gebrauch von öffentlichen und privaten Geldern, die Einwerbung von Sponsorengeldern wie auch für die Auswahl und Entlassung

Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

41

von Leitungspersonen, LehrerInnen und administrativen MitarbeiterInnen ausgestattet. Italien und besonders Deutschland scheinen jedoch Fälle zu sein, in denen die Autonomie der Schulen relativ begrenzt ist. In Deutschland ist das Ausmaß an Entscheidungsautonomie für fast alle Dimensionen, die hier in Betracht gezogen werden, niedrig, während in Italien ein begrenztes, aber dennoch sichtbares Ausmaß von Autonomie, sowohl für die Nutzung öffentlicher und privater Gelder als auch für Sponsoring, gewährt wurde: Personalbezogene Autonomie verblieb dagegen in einem sehr begrenzten Rahmen (keine Möglichkeit für die Anstellung und Entlassung unterschiedlicher MitarbeiterInnen). Obwohl die Implementation der Schulautonomie in Italien weithin unvollendet geblieben ist (Ballarino 2015), haben einzelne Schulen tatsächlich die ihnen gewährte, begrenzte Autonomie so genutzt, dass die Mikroorganisation des Unterrichts und der Curricula weit weniger standardisiert ist als früher: ein Prozess der Entstandardisierung ‚von unten‘ hat sich ausgebreitet. Im Falle Deutschlands scheint der langsame Trend zu größerer Schulautonomie der Art zu entsprechen, wie dieser Prozess aufgesetzt wurde: Erst seit 2004 wurden Pilotprojekte in einzelnen Bundesländern in Gang gebracht, die genau analysiert wurden, um die Funktionsweise der neuen autonomeren Prozesse zu verstehen. 3.4 Monitoring Prozesse der Dezentralisierung und Autonomisierung auf Schulebene, die in vielen Ländern stattgefunden haben, wurden durch die steigernde Verbreitung von Instrumenten des Monitorings, der Qualitätsevaluation und -steuerung durch zentrale Akteure begleitet. Um das zunehmend komplexe Bildungssystem zu regulieren und zu steuern, haben sich die Zentralregierungen eine Reihe von Steuerungsstrategien zu eigen gemacht. Tabelle 10 gibt darüber Aufschluss, welche zentralisierten Monitoring- und Evaluationssysteme für die vier Länder von Bedeutung sind. In Ländern wie Deutschland und England wurde die neue Evaluationsfunktion jenen Institutionen (Inspektoraten) überantwortet, die bereits traditionellerweise für die Evaluierung der Berufstätigen (insbesondere der Lehrpersonen) im Bildungswesen verantwortlich waren (Eurydice 2015). In Deutschland werden Schulen durch Inspektorate der Bundesländer evaluiert. In England ist das Office for Standard in Education, Children‘s Services and Skills (OFSTED) für die Schulevaluation verantwortlich. In letzter Zeit ist dessen Einfluss gewachsen und seine Unabhängigkeit vom Ministerium wurde gestärkt. Zusätzlich sind die OFSTEDInspektionen an Evaluationen durch die lokale Verwaltung gekoppelt.

42

Emmanuele Pavolini

Tabelle 10: Formen der Überwachung und Qualitätskontrolle von Schulen und LehrerInnen (2013/14) Intervall externer Evaluationen Zuständig für externe Evaluation Evaluation von Lehrpersonen Schulevaluation Verwendung standardisierter Evaluationskriterien Veröffentlichung von externen Evaluationsergebnissen Veröffentlichung von Schulrankings Quelle: Eurydice (2015)

BRD

ITA

SWE

GB

Regelmäßig

Pilotphase

Regelmäßig

Regelmäßig

Inspektorat in Bundesländer

Zentrales Inspektorat

Zentrales Inspektorat

Zentrales Inspektorat

Ja

Nein

Ja

Ja

Ja Ja (Bundesland/zentrale Kriterien)

Ja

Ja

Ja

Ja

Nein

Ja

Teilweise öffentlich

Teilweise öffentlich

Öffentlich

Öffentlich

Nein

Obliegt den Schulen

Ja

Ja

Seit Ende der 1990er Jahre hat ein Prozess der Standardisierung von Evaluationskriterien stattgefunden. Beispielsweise stellt in England ein Inspection Framework, das von OFSTED entwickelt wurde, die Basis für Schulevaluationen dar. Das Rahmenwerk legt die speziellen Anforderungen an die Evaluation der schulischen Arbeit und an die Berichtlegung darüber fest, ebenso wie die Standards, die von SchülerInnen erreicht werden müssen, und die Kriterien, nach denen Inspektionsurteile zu formulieren sind. In Deutschland haben die verschiedenen Bundesländer solche Evaluationskriterien festgelegt. Die Evaluationsprozesse in den Ländern folgen allerdings den Bildungsstandards, die von der Kultusministerkonferenz am Beginn der letzten Dekade (2003-2004) verabschiedet wurden. Schweden hat – wie andere skandinavische Länder – einen in Teilen abweichenden Weg verfolgt: Schulen sind dort hauptsächlich den lokalen Behörden gegenüber rechenschaftspflichtig. Die Einrichtung, die für Schulevaluation und Bildungsqualität die Verantwortung trägt, ist jedoch eine unabhängige, nationale Agentur, das schwedische Schulinspektorat. Unter den vier hier besprochenen Ländern, hat Italien in den vergangenen Dekaden am wenigsten in Schulevaluation investiert: Schulen waren traditionellerweise überhaupt nicht rechenschaftspflichtig; die Entwicklung eines standardisierten Evaluationssystems ist jüngsten Datums und gegenwärtig in einer Schlüsselphase. Seit 2009/10 ist ein nationales Institut für die Evaluation von Bildung (INVALSI) für die Beurteilung der Leistungen von Schulen verantwortlich. Eva-

Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

43

luationen haben sich bisher in allen Ländern sowohl auf Schulen als auch Lehrpersonen bezogen; mit Ausnahme Italiens, wo sich der Aufbau eines Evaluationssystems vor allem auf Schulen fokussiert. Diese Länder haben nicht nur eine stärker standardisierte und explizite Rolle von Monitoring und Systemevaluation vorangetrieben; einige haben die Instrumente der schulischen Rechenschaftslegung auch dafür genutzt, um die ‚Stimme‘ der Eltern innerhalb der Schulen, als auch ihren Einfluss durch Marktmechanismen (Schulwahl, Schulwechsel) zu stärken. Die Praxis der Rechenschaftslegung gegenüber den Familien entwickelte sich ab der Mitte der 1990er Jahre durch die Veröffentlichung von schulischen Leistungen in einer wachsenden Zahl von Ländern. Unter den vier hier untersuchten Ländern haben Schweden und England die weiteste Entwicklung in dieser Hinsicht vollzogen. In beiden Ländern werden die Ergebnisse externer Evaluationen ebenso öffentlich gemacht wie die Ergebnisse, die einzelne Schulen in den nationalen Prüfungen erzielt haben. Die Verwendung von Evaluationsinstrumenten zur Rechenschaftslegung an die Familien und für den schulischen Wettbewerb ist in den italienischen und deutschen Systemen weit weniger präsent. Hier werden die Ergebnisse externer Evaluationen nur sehr restriktiv weitergegeben und die Resultate einzelner Schulen in den nationalen Prüfungen entweder überhaupt nicht (Deutschland) oder nur nach Belieben der Schule (Italien) veröffentlicht. 4

Humanressourcen in Schulen: Lehrpersonen

Bildung stellt sowohl ein wichtiges Politikfeld als auch einen wichtigen Arbeitsmarkt dar. 2012 machte die Beschäftigung im Bildungswesen (inklusive Hochschulen) 7,6 % der Gesamtbeschäftigung in Westeuropa aus (OECD 2015). Lehrpersonen sind ein zentraler Baustein des Bildungswesens; die Steuerung ihrer Beschäftigung für das Verständnis der Ergebnisse von Bildungsprozessen somit grundlegend (OECD 2005). Die folgenden Absätze sollen die Analyse von Vermarktlichung und Managerialisierung mit einem Blick auf die Regulierung der Lehrerprofession seit Beginn des neuen Jahrhunderts verbinden. Tabelle 11 zeigt die Situation in den vier untersuchten Ländern in Hinblick auf Humanressourcen und grundlegende Merkmale der Bildungsnachfrage. Die Schülerzahlen gingen im Vereinigten Königreich (-18 %) und in Deutschland (-12,3 %) stark, in Schweden leicht (-6,6 %) zurück, während Italien eine Steigerung erlebte (+2,8 %). Obwohl die Schülerzahlen in den drei Ländern seit 2000 fielen, haben sich die Zahlen der Lehrpersonen nach einem anderen Muster verändert: so sind sie im Vereinigten Königreich (-3,1 %) und besonders in Italien (11,3 %) gefallen, während sie in Deutschland (+1,6 %) und in Schweden (+5,0 %)

44

Emmanuele Pavolini

im gleichen Zeitraum anstiegen. Wenn wir diese Veränderungen im Zeitverlauf zusammenfassend analysieren, haben wir es mit sehr verschiedenen Situationen zu tun: Im Vereinigten Königreich sind fallende Zahlen zu beobachten, aber stärker für SchülerInnen als für Lehrpersonen; in Schweden und Deutschland gehen fallende Schülerzahlen mit steigenden Lehrerzahlen einher. In Italien ist die Situation genau umgekehrt. Tabelle 11: Veränderung der absoluten Schüler- und Lehrerzahlen sowie des Schüler-Lehrerverhältnisses im Zeitverlauf zwischen 2000 und 2012 in Prozent (alle ISCED-Niveaus außer tertiärer Bildung) Veränderung (2000-12) in % SchülerInnen LehrerInnen BRD -12.3% +1.6% ITA +2.8% -11.3% SWE -6.6% +5.0% GB -18.0% -3.1% Quelle: Eurostat Education online database

Anzahl von SchülerInnen je 1 LehrerIn 2000 2012 16.4 10.6 13.4 19.6

15.4 12.3 12.1 17.8

Diese Trends erklären auch die Veränderungen im Verhältnis von Schüler- zu Lehrerzahlen im Zeitverlauf. In den vier Ländern gab es im Jahre 2000 deutliche Unterschiede im zahlenmäßigen Schüler-Lehrer-Verhältnis: beispielsweise unterschied sich Italien mit einem Quotienten von 10 sehr deutlich vom Vereinigten Königreich, in dem 20 SchülerInnen auf eine Lehrperson fielen, während Deutschland und Schweden Werte aufweisen, die zwischen diesen beiden Extremen liegen. 2012 haben sich diese Differenzen verringert und besonders Italien, Schweden und Deutschland zeigen ähnlichere Werte. Die Reformen der letzten Dekaden haben zu einer Zeit stattgefunden, in der die Profession einem Alterungsprozess unterworfen war (Tabelle 12). Auch die Altersverteilung im Jahre 2000 zeigt beträchtliche Unterschiede zwischen den Ländern. Während Italien und Deutschland stark und mehrheitlich durch Lehrpersonen über 39 Jahre charakterisiert sind (die in beiden Ländern mehr als 80 % der gesamten Profession ausmachen), gibt es im Vereinigten Königreich und in Schweden eine ausgewogenere Situation.

45

Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

Tabelle 12: Altersverteilung von LehrerInnen im Zeitraum 2000-2010, in Prozent 2000 < 40

40-49

BRD 18.2 37.7 ITA 21.3 41.8 SWE 28.8 27.9 GB 41.2 34.5 Quelle: Eurostat Education online database

2012 >50

< 40

40-49

>50

44.2 37.0 43.3 24.4

27.4 11.2 30.9 55.0

25.1 32.0 27.4 21.3

47.6 56.9 41.8 23.8

Während der zwölf folgenden Jahre sind die Länder offensichtlich unterschiedlichen Wegen gefolgt. Deutschland und das Vereinigte Königreich waren offenbar zum Teil in der Lage, den Prozentsatz jüngerer Lehrpersonen zu erhöhen (von 18,2 % auf 27,4 % bzw. von 41,2 % auf 55 %). Schweden hielt seine eher ausgewogene Altersverteilung im Zeitverlauf aufrecht und lediglich Italien erlebte eine Alterung seiner Profession (der Anteil der Lehrpersonen über 50 stieg von 37 % auf 57 %, während sich jener unter 40 von 21 % auf 11% verringerte). Über diese zahlen- und altersmäßigen Veränderungen hinaus, haben sich auch die Arbeitsbedingungen der Lehrpersonen gewandelt. In jenen Ländern, für die Informationen vorhanden sind, hat sich die Lehrverpflichtung im Zeitverlauf erhöht (Tabelle 13). In vergleichender Perspektive unterrichteten italienische SekundarschullehrerInnen weniger Unterrichtseinheiten als jene in anderen Ländern. Tabelle 13: Anzahl der gesetzlich geregelten Arbeitsstunden von LehrerInnnen im Zeitverlauf 20002012, gegliedert nach Schulstufen Grundschule BRD ITA SWE ENG Quelle: OECD (2014)

2000 783 744 k.A. k.A.

2012 804 752 k.A. 680

Sekundarstufe 1 2000 732 608 k.A. k.A.

2012 755 616 k.A. 692

Sekundarstufe 2 2000 690 608 k.A. k.A.

2012 718 616 k.A. 692

Nicht nur das Ausmaß der Lehrverpflichtung hat sich verändert, sondern auch die durchschnittlichen Gehälter (Tabelle 14). Einerseits sind die deutschen Berufstätigen bei weitem am besten bezahlt, wenn man sie mit ihren KollegInnen in den anderen Ländern vergleicht: Schwedischen und italienischen LehrerInnen wird weit weniger gezahlt, während englische etwa in der Mitte liegen. Vergleicht man diese Zahlen mit den sonstigen Verdienstmöglichkeiten in den Ländern, dann zeigt sich, dass italienische Lehrpersonen relativ gesehen niedriger entlohnt werden; mit

46

Emmanuele Pavolini

der Ausnahme von Schweden. Die Gehälter italienischer LehrerInnen betragen etwa 60-69% (abhängig vom Ausbildungsniveau) der durchschnittlichen Einkünfte von ganzjährig Vollzeitbeschäftigten mit tertiärem Bildungsabschluss, während Lehrergehälter in den übrigen drei Ländern viel eher jenen anderer HochschulabsolventInnen entsprechen (besonders in England und Deutschland). Tabelle 14: Lehrergehälter als durchschnittliche Einkommen an öffentlichen Schulen (in US $, kaufkraftbereinigt) und in Relation zum durchschnittlichen Einkommen von ganzjährig Vollzeit-Beschäftigter mit Hochschulabschluss im Alter zwischen 25 und 64 (2012) Durchschnittliche Lehrergehälter Sekundar- SekundarGrundschule stufe 1 stufe 2 BRD 59 598 65 545 71 396 ITA 34 162 36 947 39 233 SWE 35 822 35 909 38 347 ENG 43 949 48 409 48 409 Quelle: OECD (2014)

Relative Lehrergehälter Sekundar- SekundarGrundschule stufe 1 stufe 2 0.88 0.97 1.05 0.60 0.65 0.69 0.82 0.82 0.87 0.86 0.95 0.95

Tabelle 15: Veränderung der Lehrergehälter im Zeitverlauf 2000-2012 bei konstanter Kaufkraft (2000 = 100) Grundschule 2000 2007

2012

Sekundarstufe 1 2000 2007

2012

Sekundarstufe 2 2000 2007

2012

BRD

n.v.

n.v.

n.v.

n.v.

n.v.

n.v.

n.v.

n.v.

n.v.

ITA

100

103

101

100

102

101

100

102

101

SWE

100

110

110

100

112

113

100

112

112

ENG 100 111 Quelle: OECD (2014)

104

100

111

104

100

111

104

In vergleichender Perspektive scheint auch die Entwicklung der Lehrergehälter im Zeitverlauf eine italienische Spezifität zu beinhalten (Tabelle 15): In diesem Mittelmeerstaat waren die (inflationsbereinigten) Lehrergehälter im Jahr 2012 praktisch die gleichen wie 2002 (sie stiegen leicht vor der Krise und sanken nach 2007 wieder), während England und – in einem noch größeren Ausmaß – Schweden Gehaltserhöhungen sahen; allerdings wurden auch dort die Gehälter zuletzt durch die Krise und Austeritätspolitiken ungünstig beeinflusst.

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5

47

Schlussfolgerungen

Dieser Aufsatz hat untersucht, wie Reformen in Richtung Vermarktlichung und Managerialisierung in vier westeuropäischen Ländern implementiert wurden. In einer sehr allgemeinen Perspektive zeigt die Analyse, dass die Reformen in ähnliche Richtungen gingen, Tempo und tatsächliche Inhalte allerdings beträchtlich variieren. Auf der einen Seite können Schweden und England als wirkliche Innovatoren in Hinblick auf Vermarktlichung und Managerialisierung angesehen werden. Auf der anderen Seite blieben Italien und vor allem Deutschland viel vorsichtiger. Die meisten Veränderungsschritte in diesen beiden Ländern betrafen Versuche, Entscheidungsprozesse weiter zu dezentralisieren, wobei aber die Autonomie der Einzelschulen weitgehend begrenzt blieb. Ein allen vier Ländern gemeinsames Muster ist, dass der Prozess der Dezentralisierung von Entscheidungsprozessen mit dem Aufbau und der Stärkung zentraler Einheiten einherging, die für die Evaluierung der Bildungsqualität, das Monitoring der Schulen und die Ausarbeitung von Richtlinien verantwortlich sind. Auch an der Spitze dieses Trends scheinen England und Schweden zu stehen. Der Vermarktlichungsprozess scheint in Schweden und teilweise in England SchülerInnen wirksam von öffentlichen zu privaten Schulen umgeleitet zu haben. In vielen anderen Hinsichten scheinen Marktreformen jedoch bisher bedeutend weniger Einfluss auf das Funktionieren der Bildungssysteme gehabt zu haben. New Public Management (NPM) Reformen wurden in den vier Ländern mit unterschiedlichem Einsatz ökonomischer Ressourcen betrieben. Es soll hier unterstrichen werden, dass die Implementierung dieser Reformen in den beiden ‚innovativsten‘ Ländern (England und Schweden) gleichzeitig mit einer starken Steigerung öffentlicher Ausgaben zwischen Mitte der 1990er Jahre und dem Beginn der gegenwärtigen Dekade erfolgte. Italien scheint dagegen einen Sonderfall unter den vier Ländern darzustellen: eine eher zaghafte NPM-Reform ging mit einer sehr begrenzten Steigerung öffentlicher Ausgaben (die nach dem Beginn der Finanzkrise wieder sanken) einher; das Niveau öffentlicher Ausgaben lag in den letzten Jahren deutlich niedriger als der westeuropäische Durchschnitt. Die unterschiedlichen Reform- und Finanzierungswege in den letzten Dekaden haben auch Einfluss auf die Lehrerschaft, ihre Rolle und ihre Arbeitsbedingungen gezeigt. In Bezug auf dieses Thema finden wir Deutschland und Italien auf gegenüberliegenden Seiten des Spektrums. Deutschland hat die Zahl der Lehrpersonen erhöht (in einer Zeit, in der die Schülerzahl sank); zudem ist es gelungen die Altersbalance zu verbessern sowie Lehrkräfte (absolut und relativ) gut zu bezahlen, und zwar weitgehenden, ohne sie dabei Vermarktlichungs- und Managerialisierungsreformen zu unterwerfen. Italien hat dagegen die Zahl der Lehrpersonen

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drastisch reduziert (in einer Zeit, in der sich die Schülerzahlen erhöht haben) und dadurch eine starke Überalterung der Profession erzeugt. Lehrpersonen erhielten weiterhin weniger Gehalt – im Vergleich zu anderen Ländern, aber auch im Verhältnis zu anderen gut ausgebildeten Arbeitskräften. Gleichzeitig wurde NPM nicht ernsthaft implementiert. Schweden und England sind zwischen diesen Polen zu finden: NPM-Reformen wurden durch eine Erhöhung (Schweden) oder durch eine begrenzte Verringerung der Lehrerzahl (England) begleitet – in einer Situation, in der Schülerzahlen substantiell sanken. Die Mehrheit der Lehrpersonen ist in beiden Ländern relativ jung; der Anteil von Professionsmitgliedern unter 40 Jahren hat sich erhöht. Ihre Gehälter sind gestiegen (speziell in Schweden) und das Niveau gleicht jenem, das andere Arbeitskräfte mit tertiären Bildungsabschlüssen erwarten können. Literatur Ascoli, U./Pavolini, E. (Hrsg.) (2015): The Italian welfare state in a European perspective. Bristol: Policy Press. Ballarino, G. (2015): School in contemporary Italy: structural features and current policies. In: U. Ascoli/E. Pavolini (Hrsg.), The Italian welfare state in a European perspective. Bristol: Policy Press, 191-208. Busemeyer, M./Nikolai R. (2010): Education. In: F. G. Castles et al. (Hrsg.), The Oxford Handbook on Welfare State Policy. Oxford: Oxford University Press, 494-508. Castles, F.G./Lewis, J./Obinger, H./Pierson, C./Leibfried, S. (2010): The Oxford Handbook on Welfare State Policy. Oxford: Oxford University Press. Esping-Andersen, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Oxford: Oxford University Press. Eurydice (2012): Key Data on Education in Europe 2012. Verfügbar unter: http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/key_data_series/134EN.pdf [18.05.2015]. Eurydice (2015): Assuring Quality in Education. Policies and Approaches to School Evaluation in Europe. Verfügbar unter: http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_ reports/178EN.pdf [18.05.2015]. Ferrera, M. (1996): The southern model of welfare in social Europe. In: Journal of European Social Policy 6(1), 17-37. Fondazione A. (2009): Rapporto sulla scuola in Italia 2009. Bari,Roma: Laterza. Gibbons, S./Machin S./Silva O. (2008): Choice, competition and pupil achievement. In: Journal of European Economic Association 6(4), 912-947. Gingrich, J. (2012): Making market in the welfare State. Cambridge: Cambridge University Press. Iversen, T./Stephens J. D. (2008): Partisan politics, the welfare state and three worlds of capital formation. In: Comparative Political Studies 41(4-5), 600-637. Johnson, P. (2004): Education policy in England. In: Oxford Review of Economic Policy 20(2), 173197. Macedo, S./Wolf, P. J. (Hrsg.) (2004): Education citizens. International perspectives on civic values and school choice. Washington, DC: Brookings Institution Press. OECD (1994): School: A Matter of Choice. Paris: OECD Publishing.

Vermarktlichung und Managerialisierung von Bildungspolitiken

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Governance, Sorgetätigkeit und Migration: Deutschland und Schweden im Vergleich Hildegard Theobald

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Einführung

Seit den 1980er Jahren haben umfassende Reformen die Governance-Strukturen in der Sorgearbeit in vielen westlichen Ländern grundlegend verändert. Dazu gehören die Etablierung universeller Pflegepolitiken und die Einführung marktorientierter Restrukturierungen der Pflegeinfrastruktur. In jüngerer Zeit wurden zudem neue Formen der Steuererleichterungen eingeführt, die die Entwicklung regulärer Beschäftigung im haushaltsnahen Bereich fördern sollen. Die Politiken führten zu einer Expansion und Restrukturierung der professionellen Pflegeinfrastruktur sowie zur Entstehung neuer Formen bezahlter Sorgetätigkeiten außerhalb dieser. Die Reformansätze haben damit die Governance-Strukturen in dem Feld zwischen Staat, Markt, Familie und dem Dritten Sektor diversifiziert und neu geordnet. Die Politikreformen erbrachten zumeist negative Auswirkungen auf die Arbeits- und Beschäftigungssituation. Der hohe Personalbedarf und die schwierigen Bedingungen im Feld führten zur zunehmenden Integration von Migrant_innen in bezahlte Sorgetätigkeiten. Vor dem Hintergrund der re-definierten Politiken und der damit einhergehenden veränderten Governance-Strukturen analysiert der Beitrag die Konsequenzen der Reformen für die Sorgearrangements und darauf aufbauend für verschiedene Formen bezahlter Sorgetätigkeiten innerhalb und außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur. Im Fokus des Beitrags steht der Vergleich der Sorgearrangements in Schweden und Deutschland sowie die ländervergleichende Analyse der Arbeits- und Beschäftigungssituation in der Sorgearbeit. Dabei nimmt der Vergleich der Situation von Beschäftigten mit und ohne Migrationshintergrund als eine mögliche neue Form der Stratifizierung in der Sorgearbeit eine zentrale Position ein. Der Beitrag geht davon, dass die Sorgearrangements und die Situation in der Sorgearbeit durch Politikansätze und deren Governance-Strukturen entscheidend beeinflusst werden. Aufgrund der unterschiedlichen Ansätze in den Politiken in Deutschland und Schweden ermöglicht die vergleichende Betrachtung Aufschluss über den Einfluss unterschiedlicher Ansätze.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_4

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Hildegard Theobald

Der Beitrag beginnt mit einem konzeptionellen Kapitel, in dem zentrale Aspekte des Begriffs Governance mit den Besonderheiten des Feldes der Sorgetätigkeiten verknüpft werden (Kapitel 2). Im anschließenden empirischen Kapitel erfolgt zunächst die vergleichende Analyse der Sorgearrangements in beiden Ländern (Kapitel 3). Darauf aufbauend wird im anschließenden Kapitel die Beschäftigungs- und Arbeitssituation in der Sorgearbeit innerhalb und außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur mit einem besonderen Augenmerk auf der Bedeutung des Migrationsstatus ländervergleichend betrachtet (Kapitel 4). Im abschließenden Kapitel werden die zentralen Ergebnisse zusammengefasst und ein Resümee gezogen (Kapitel 5). 2

Governance, Politiken und die Konstruktion von Sorgetätigkeiten – konzeptionelle Perspektiven

Charakteristisch für die Sorge für ältere Menschen als Wohlfahrtsarrangement ist die Beteiligung von unterschiedlichen gesellschaftlichen Sektoren in Sorgeverantwortlichkeiten und darauf bezogener Politiken. Die Sorge für ältere Menschen verbindet den privaten Sektor – Familie – und öffentliche Sektoren wie Staat, Markt und den Dritten Sektor. In den meisten Ländern wurden Sorgeverantwortlichkeiten zunächst den Familien und darauf aufbauend dem Dritten Sektor zugesprochen, während Staat und Markt erst später gezielt in das Tätigkeitsfeld und die Politikarrangements einbezogen wurden. Während die nordischen Länder schon Ende der 1950er Jahre begannen universelle Politiken zu etablieren, geschah dies in vielen westlichen Ländern erst in den 1990er Jahren. Die Übernahme staatlicher Verantwortung geht seit den 1990er Jahren häufig mit einer zunehmenden Marktorientierung in der Dienstleistungserstellung einher. Die neuen Politiken haben mit der neu definierten Rolle des Staats und des Markts auch die Form der Beteiligung der weiteren gesellschaftlichen Sektoren entscheidend verändert (Ranci/Pavolini 2013). Im Bereich der Langzeitpflege kann man zwischen drei unterschiedlichen Formen einer marktorientierten Restrukturierung unterscheiden, die deutlich die komplexe Einbeziehung des privaten, familiären Sektors und der öffentlichen Sektoren widerspiegelt (vgl. Theobald 2015a). Der erste Ansatz bezieht sich auf eine marktorientierte Restrukturierung der professionellen Pflegeinfrastruktur. Dies betrifft die Akzeptanz und den Wettbewerb öffentlicher und privater Anbieter in der öffentlich-finanzierten Pflegeinfrastruktur und/oder die an gängigen Organisationsformen der Privatwirtschaft orientierte Reorganisation der Dienstleistungserbringung (Anttonen/Meagher 2013). Ein zweiter Ansatz betrifft die Einführung von Geldleistungen, die den Kauf von Sorgetätigkeiten auch über die professionelle

Governance, Sorgetätigkeit und Migration

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Pflegeinfrastruktur hinaus ermöglichen. Der dritte Ansatz ist vermehrt in jüngster Zeit zu finden; die gesetzliche Einführung von unterschiedlichen Formen der Steuererleichterung, die den Kauf regulärer haushaltsnaher Dienste fördern sollen (vgl. Carbonnier/Morel 2015). Diese drei Ansätze der Vermarktlichung bedeuten jedoch keineswegs den Rückzug des Staats, da auch in einem marktorientierten System der Staat hinsichtlich der Finanzierung und der Regulierung – der Definition von Sozialleistungen, der Marktbedingungen oder von Standards professioneller Versorgung – eine entscheidende Rolle einnimmt (Pavolini/Theobald 2015). Grundannahmen des Konzepts Governance werden zum konzeptionellen Ausgangspunkt genommen, um diese sich verändernden Komplexitäten im Zusammenspiel unterschiedlicher gesellschaftlicher Sektoren zu analysieren. Ein entscheidender Ausgangspunkt des Konzepts liegt in der Annahme, dass zum Verständnis von staatlichem Handeln auch die Koordination mit weiteren gesellschaftlichen Sektoren einbezogen werden muss. Dies entspricht in hohem Maße den Bedingungen im Feld der Sorge, das traditionell durch die Beteiligung unterschiedlicher Sektoren gekennzeichnet ist. Daly (2003) schreibt dem GovernanceKonzept Chancen zu, auch die Koordination zwischen Staat und weiteren gesellschaftlichen Sektoren im Feld der Sorge nachzuvollziehen. Sie kritisiert jedoch die Betonung des Ansatzes auf Prozeduren und Verfahren und den geringen Bezug auf Inhalte in spezifischen Politikfeldern, wobei Letzteres die Anpassung an unterschiedliche Politikfelder erfordert, aber auch ermöglicht. Für den Transfer des Governance-Konzepts können die Analyse der Logiken in den Sektoren und der Politikinstrumente der Koordination – Finanzierung, Regulierung und Ausführung von Sorgetätigkeiten – einen entscheidenden Anknüpfungspunkt liefern (vgl. Burau et al. 2007). Die Logiken der Governance beschreiben die den unterschiedlichen Sektoren zugrundeliegenden Ideen, während die Instrumente der Politiken, die sich u.a. in gesetzlichen Grundlagen widerspiegeln, diese Logiken umsetzen sollen. Die Einbeziehung von marktlichen Akteuren und die Neudefinition der Rolle des Staats beeinflussen die Logiken in einem Feld, das von Logiken der Familie oder des gemeinnützigen bzw. zivilgesellschaftlichen Sektors bestimmt war. Dabei sind die Veränderungen der Logiken und der damit verbundenen Werte durch Reformpolitiken kein technischer oder administrativer Vorgang, sondern führen zu Konflikten, Widersprüchlichkeiten und Verwerfungen (Bode 2011; Burau et al 2007; Theobald 2012; Theobald et al. 2013). Die Neukonzeption der Governance zwischen Staat, Markt und Familie beeinflusst auch die Konstruktion der Sorgetätigkeiten und damit die Situation der Beschäftigten. Forschungen haben gezeigt, dass sich die Entwicklung von Sorgetätigkeiten in einem staatlichen und einem marktorientierten System bzw. im familiären Kontext im Privathaushalt unterscheidet. Die zunehmende marktorientierte

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(Re)strukturierung der professionellen Pflegeinfrastruktur ist in westlichen Ländern übereinstimmend mit einer zunehmenden Prekarisierung der Beschäftigungssituation und einem Anstieg der Belastung in der Arbeitssituation verbunden (vgl. Williams/Brennan 2012). Die Marktorientierung erweist sich insbesondere als eine Hürde für die Entwicklung von Sorgetätigkeiten auf den unteren Hierarchieebenen; gerade Pflegekräfte mit einer Helferausbildung oder ohne formale Qualifikation erleben besondere Schwierigkeiten der Verankerung in dem Sektor (Henriksson et al. 2006; Theobald et al. 2013). Bei der Verlagerung in den Privathaushalt wiederum entsteht für bezahlte Sorgetätigkeiten die Herausforderung, sich gegenüber informellen, familiären Tätigkeiten abzugrenzen. Damit verbunden sind Probleme der Etablierung einer regulären und qualifizierten Tätigkeit (Knijn/Verhagen 2007). Beides, die zunehmende Bedeutung des Markts und der Familie für die Konstruktion der Sorgearbeit, ist zudem mit neuen Formen der Stratifizierung basierend auf Ethnizität oder dem Migrationshintergrund verbunden. In vielen westlichen Ländern geht die Restrukturierung der Pflegeinfrastruktur mit einem Anstieg des Anteils von Pflegekräften mit Migrationshintergrund einher. Dies gilt noch stärker für die zunehmende Beschäftigung im familiären Kontext, die zu einem großen Anteil auf der Beschäftigung von Pflegekräften mit Migrationshintergrund beruht. Der Ansatz von Daly (2000) zur Analyse der Konsequenzen unterschiedlicher Sorgepolitiken für die Konstruktion von Sorgetätigkeiten und der Situation der Beschäftigten liefert einen Rahmen für eine systematische, ländervergleichende Erforschung des Zusammenhangs zwischen veränderten Politiken und der Situation in der Sorgearbeit. Dabei unterscheidet Daly (2000) zwischen Strukturen, Prozessen und Ergebnissen. Unter Strukturen versteht sie die institutionellen Regulierungen der Politiken, wie sie sich in den Instrumenten widerspiegeln und die ihnen zugrundeliegenden Ideen oder Logiken. Vor dem Hintergrund dieser unterschiedlichen institutionellen Regulierungen in den Länderpolitiken werden Sorgetätigkeiten den privaten und den öffentlichen Bereichen zugeordnet und konstruiert. Unter dem Begriff Ergebnisse untersucht sie die damit einhergehenden geschlechts- und klassenspezifischen Formen der Stratifizierung zwischen den Sorgetätigen. Ihr Ansatz ermöglicht damit die Analyse des Einflusses von Politiken auf die Konstruktion von Sorgearbeit in verschiedenen gesellschaftlichen Sektoren sowie die Analyse der entstehenden Muster von Stratifizierungen. In der folgenden empirischen Analyse sollen diese Zusammenhänge im Vergleich von Schweden und Deutschland empirisch nachvollzogen werden. Aufgrund der zunehmenden Bedeutung des Migrationshintergrunds soll dieser als entscheidendes Stratifizierungsmerkmal betrachtet werden.

Governance, Sorgetätigkeit und Migration

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Pflegepolitiken und die Entwicklung von Sorgearrangements

Pflegepolitiken und die neueren Politiken zur Entwicklung eines regulären Markts für Haushaltsdienstleistungen beeinflussen in Schweden und Deutschland das Zusammenspiel unterschiedlicher Formen von Sorgetätigkeiten über die verschiedenen gesellschaftlichen Sektoren hinweg. Seit den 1990er Jahren haben beide Länder einen Pflegemarkt für öffentlich finanzierte Sorgetätigkeiten etabliert und in jüngster Zeit Steuererleichterungen zur Förderung der Inanspruchnahme von haushaltsnahen Dienstleistungen eingeführt. Eingebettet in länderspezifische, kulturelle Vorstellungen zur Relevanz der Familie und den unterschiedlichen öffentlichen Sektoren – Markt, Staat, Dritter Sektor – variieren die Ansätze hinsichtlich ihrer Regulierung sowie der Höhe und Form der Finanzierung deutlich zwischen beiden Ländern. Vor dem Hintergrund des Prinzips der aktiven Subsidiarität wird in Deutschland die öffentlich unterstützte Verantwortlichkeit der Familie für Sorgearbeit betont, während in Schweden dem Staat bzw. der Kommune eine hohe Verantwortung zugesprochen wird. Die Ausgestaltung der Politiken reflektiert diese unterschiedlichen kulturellen Werte. In beiden Ländern werden die Leistungen zwar auf einer universellen Basis ohne Überprüfung der Einkommens- der Familiensituation gewährt, Umfang und Art der Leistungen unterscheiden sich hingegen erheblich. In Schweden werden umfangreichere Dienstleistungen geliefert, die sowohl pflegerische als auch haushaltsbezogene Tätigkeiten einschließen. In Deutschland sind die Leistungen stärker auf die reine Pflege zugeschnitten. Der Zuschnitt der Leistungen und die in Deutschland vorhandene Möglichkeit zwischen Geldleistungen – zur finanziellen Unterstützung familiärer Pflege – und Dienstleistungen zu wählen, reflektiert die unterschiedlichen kulturellen Werte zur Bedeutung der Familie (Theobald 2014). In beiden Ländern wurden inzwischen Gesetze zur finanziellen Förderung haushaltsnaher Dienste erlassen, durch die die Etablierung regulärer Tätigkeiten im Feld unterstützt werden soll, auch ohne dass eine Bedarfssituation vorliegt. Die Umsetzung unterscheidet sich grundlegend in der Höhe und Form der Steuerreduktion und der Regulierung der Ausführung der Dienstleistungen. Die schwedische Gesetzgebung – RUT – (Renhallning, Underhall, Tvätt – zu Deutsch: Wohnungsreinigung, Instandhaltungsarbeiten, Wäsche), die im Jahr 2007 in Kraft trat und 2013 reformiert wurde, gestattet es pro Person und Jahr bis zu einem Betrag von SEK 50 000 (ca. 5 200 €) 50 Prozent der Kosten für haushaltsbezogene Dienstleistungen beim Kauf zu reduzieren, wenn diese Leistungen von einem Unternehmen mit entsprechendem Zertifikat durchgeführt werden (vgl. Nyberg 2015). In Deutschland hingegen können Haushalte als Arbeitgeber Hilfen im Haushalt zur Durchführung traditioneller Familienaufgaben einstellen, wobei die

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Hildegard Theobald

Beschäftigung mit Steuererleichterungen im Rahmen der Einkommenssteuer gefördert wird. Seit der Reform 2009 sind Steuerreduktionen bis zu 4 000 € pro Jahr im Fall einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung möglich. Für eine reguläre Beschäftigung mit niedrigerem Niveau an sozialer Sicherung – Minijobs bis zu 450 € pro Monat – sind Reduktionen der Einkommenssteuer um maximal 20 Prozent der Kosten bis zu einem Betrag von 510 € im Jahr möglich. Vor dem Hintergrund dieser Politiken und deren gesellschaftlicher Einbettung entwickelt sich ein jeweils länderspezifischer Mix von informell familiären sowie öffentlich und privat finanzierten und organisierten Sorgetätigkeiten. Seit der Einführung der Pflegeversicherung 1995/96 haben in Deutschland allmählich ansteigend elf bis 14 Prozent der älteren Menschen ab 65 Jahren Leistungen erhalten; eine deutliche Erhöhung gegenüber nur zwei Prozent im Jahr 1994 unter den Regelungen der einkommensgeprüften Gesetzgebung Hilfe zur Pflege (Statistisches Bundesamt 1997; 2017). In den Sorgearrangements spiegelt sich eine familienorientierte Sorgestrategie wider, die durch die Inanspruchnahme von Geldleistungen gekennzeichnet ist (2015: 44 Prozent der Leistungsbezieher_innen ab 65 Jahren bzw. 67 Prozent der Leistungsbezieher_innen ab 65 Jahren, die zu Hause leben). Unter den Älteren ab 65-jährigen erhielten 2015 sechs Prozent Pflegegeld und weitere vier Prozent nahmen ambulante Dienstleistungen in Anspruch (Statistisches Bundesamt 2017). Vor dem Hintergrund der Dienstleistungsorientierung der schwedischen Pflegegesetzgebung ist die Inanspruchnahme von ambulanten Diensten die dominante Strategie: 2015 erhielten neun Prozent der Älteren über 65 Jahre ambulante Dienstleistungen, während Geldleistungen kaum genützt und auch nur selten zur Verfügung gestellt werden (NBHW 2016a). Der Anteil der über 65-Jährigen, die in stationären Einrichtungen leben, ähnelt sich zwischen beiden Ländern mit einem Anteil von fünf Prozent in Schweden und vier Prozent in Deutschland 2015 (NBHW 2016a; Statistisches Bundesamt 2017). Im Gegensatz zu Deutschland, wo mit der Einführung der Pflegeversicherung eine deutliche Ausweitung des Anteils der Leistungsbezieher_innen erkennbar ist, hat sich in Schweden der Anteil unter den Älteren ab 65 Jahren seit Mitte der 1980er Jahre ausgehend von einem hohen Niveau deutlich reduziert. Der hohe Leistungsumfang und der niedrige Anteil privater Zuzahlungen – mit lediglich fünf bis sechs Prozent der Gesamtkosten im Gegensatz zu 33 Prozent in Deutschland – blieb allerdings erhalten (Rothgang 2010; Szebehely/Trydegard 2011; Vabo/Szebehely 2012). Sorgearrangements in Deutschland entwickeln sich in einem komplexen Muster von informeller, familiärer Versorgung und der Kombination verschiedener Formen von Dienstleistungen, d. h. professioneller Dienste im Rahmen der Pflegeversicherung und weiteren privaten Diensten bzw. der sowohl regulär als auch irregulär bezahlten Unterstützung, die von den Haushalten eingekauft werden. Im

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Jahr 2015 nahmen 33 Prozent der Leistungsempfänger_innen der Pflegeversicherung, die zu Hause leben, professionelle Dienstleistungen, zumeist bezogen auf Körperpflege, in Anspruch (Statistisches Bundesamt 2017). Alleinlebende Pflegebedürftige und damit insbesondere Frauen, Angehörige der Ober- oder Mittelschicht und Personen ohne Migrationshintergrund nehmen häufiger Dienstleistungen in Anspruch (Klie/Blinkert 2002; Okken et al. 2008; TNS Infratest Sozialforschung 2011). Die professionellen Dienstleistungen im Rahmen der Pflegeversicherung werden ergänzt durch Dienstleistungen oder bezahlte Unterstützung außerhalb dieser Pflegeinfrastruktur sowie durch informelle, familiäre Sorgetätigkeiten. Außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur können drei unterschiedliche Formen der Unterstützung nach ihrem Umfang unterschieden werden: gelegentliche, reguläre, oder sehr umfassende Unterstützung durch eine live-in Pflegekraft, die 24-Stunden-Betreuung anbietet. Einer Repräsentativbefragung aus dem Jahre 2010 zufolge, nahmen 17 Prozent der Empfänger_innen von Pflegeversicherungsleistungen regulär zumindest einmal die Woche Unterstützung wahr – und dabei überwiegend Tätigkeiten im Haushalt oder in der Körperpflege. Diese zusätzlichen Dienstleistungen werden häufiger von Pflegebedürftigen in Anspruch genommen, die bereits im Rahmen der Pflegeversicherung Dienstleistungen wählen, während Geldleistungsempfänger_innen stärker im informellen, familiären Bereich verbleiben (TNS Infratest Sozialforschung 2011). Der Anteil der Leistungsmpfänger_innen, die Unterstützung im Haushalt einkaufen, erhöht sich erheblich, wenn auch Formen gelegentlicher Unterstützung einbezogen werden. Im Jahr 2010 finanzierten 27 Prozent der Leistungsempfänger_innen gelegentlich oder regelmäßig solche Leistungen (eigene Berechnungen auf der Grundlage des Sozioökonomischen Panels SOEP). Die Tätigkeiten im Haushalt werden zu einem hohen Anteil über einen grauen Markt eingekauft. Die Politiken zur Etablierung regulärer Tätigkeiten im Privathaushalt konnten dies trotz eines deutlichen Anstiegs der Anzahl an Minijobs kaum verändern. Seit Ende der 1990er Jahre hat sich zudem eine neue Form der Unterstützung etabliert: Migrantinnen, zumeist aus Osteuropa, betreuen pflegebedürftige Ältere in deren eigener Wohnung als live-in Betreuerinnen. In Schweden basieren Sorgearrangements auf einem Mix von informeller, familiärer Versorgung und öffentlich finanzierten professionellen Dienstleistungen, wobei weitere private Dienstleistungen in geringem Umfang genützt werden. Auch die Einbeziehung familiärer Unterstützung durch die Kinder unterscheidet sich deutlich zwischen beiden Ländern. Während in Schweden zwar ein großer Anteil unter den Kindern involviert ist, übernehmen sie im Vergleich zu den Kindern in Deutschland seltener zeitlich umfangreiche Aufgaben (Theobald 2015b). Öffentliche professionelle Dienstleistungen schließen grundpflegerische und

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Hildegard Theobald

haushaltsnahe Sorgetätigkeiten mit ein, die von allen gesellschaftlichen Gruppen gleichermaßen genützt werden (Vabo/Szebehely 2012). Die Reduktion des Anteils von Leistungsbezieher_innen unter den Älteren betraf Angehörige verschiedener sozialer Schichten gleichermaßen, wobei sich die Kompensationsstrategien unterscheiden. Während Ältere mit einem höheren Ausbildungsniveau vermehrt auf private Dienstleistungen zurückgreifen, wenden sich die anderen vermehrt an ihre Familie. Die Mehrheit wünscht sich jedoch nach wie vor öffentliche professionelle Dienstleistungen (Vabo/Szebehely 2012). Mit dem Gesetz zur Förderung von Dienstleistungen (RUT) 2007 sollte in Schweden die Etablierung haushaltsnaher Dienstleistungen gefördert werden. Seit 2007 wird eine deutliche Steigerung des Anteils unter den Älteren von zwei Prozent 2008 auf zehn Prozent 2012 erkennbar, die mit RUT geförderte Dienstleistungen in Anspruch nahmen (Meagher/Szebehely 2013; Nyberg 2015). Der Umfang ist mit durchschnittlich 20 Stunden pro Jahr im Vergleich zur durchschnittlichen Anzahl von 300 Stunden pro Jahr in der professionellen Altenpflege gering (Erlandsson et al. 2013; Nyberg 2015). Nutzer_innen der RUT-Gesetzgebung verfügen häufiger über höhere Einkommen; so nehmen nur sechs Prozent unter den Älteren mit einem niedrigen Einkommen im Vergleich zu 14 Prozent mit einem hohen Einkommen solche Leistungen in Anspruch (Nyberg 2015). 4

Die Entwicklung von Sorgetätigkeiten innerhalb und außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur

Die länderspezifischen Sorgearrangements, die sich vor dem Hintergrund der Politiken entwickeln, bilden den Ausgangspunkt der Zuordnung der Sorgearbeit zu den verschiedenen gesellschaftlichen Sektoren. Sorgetätigkeiten innerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur werden dabei Akteuren/Akteurinnen in den öffentlichen Sektoren – Staat, Markt, Dritter Sektor – zugewiesen, während die Tätigkeiten außerhalb dieser Pflegeinfrastruktur regulär oder irregulär von AnbieterInnen auf einem Markt oder im Rahmen der Familie ausgeführt werden. Diese Zuordnung und in beiden Bereichen hinzukommende Regulierungen tragen zur Konstruktion der Sorgetätigkeiten bei. Im Fokus der folgenden Analyse steht die Konstruktion der Sorgearbeiten innerhalb und außerhalb der Pflegeinfrastruktur in beiden Ländern und dabei insbesondere deren Einfluss auf die Situation der Beschäftigten aus einer Migrationsperspektive.

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4.1 Sorgetätigkeit in der professionellen Infrastruktur: Restrukturierung und Ethnisierung Zentral für die Konstruktion der Sorgearbeit und deren Konsequenzen für die Pflegekräfte aus einer Migrationsperspektive innerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur werden Ansätze der marktorientierten Restrukturierung sowie der Professionalisierung der Pflegearbeit und die zunehmende Ethnisierung; d.h. des Anstiegs des Anteils von Pflegekräften mit Migrationshintergrund. Die Konsequenzen der länderspezifischen Ansätze der Konstruktion der Sorgearbeit auf Pflegekräfte aus einer Migrationsperspektive werden auf der Basis einer eigenen, umfangreichen Fragebogenuntersuchung zur Situation von Pflegekräften mit und ohne Migrationshintergrund in beiden Ländern aufgezeigt. Die Fragebogenuntersuchung wurde in Deutschland unter der Regie der Autorin und in Schweden von einer Kooperationspartnerin – Frau Prof. Marta Szebehely, Universität Stockholm – mit dem gleichen Erhebungsinstrument durchgeführt. In Schweden wurde der Fragebogen 2005 an eine landesweite Zufallsstichprobe von 1 200 gewerkschaftlich organisierten Pflegekräften versandt (80 Prozent der Pflegekräfte waren zu dem Zeitpunkt Gewerkschaftsmitglieder). Bei einer Rücklaufquote von 67 Prozent konnten insgesamt 735 Fragebögen in die Auswertung integriert werden. Die Erhebung wurde in Deutschland 2010 repliziert. Da der gewerkschaftliche Organisationsgrad niedrig ist, wurden die Pflegekräfte in einem zweistufigen Verfahren gewonnen. Zunächst wurde eine landesweite Stichprobe von ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen auf der Basis einer Statistik mit allen Einrichtungen gezogen. In den ausgewählten Einrichtungen wurden 1 517 Fragebögen an alle Pflegekräfte verteilt. Die Rücklaufquote lag bei 43 Prozent, womit insgesamt 637 Fragebögen in die statistische Analyse einbezogen werden konnten (zur Anlage der Untersuchung und allgemeinen Ergebnissen siehe Theobald et al. 2013).1 Charakteristisch für die marktorientierte Restrukturierung der Pflegeinfrastruktur in beiden Ländern ist die Öffnung eines Pflegemarkts, in dem öffentliche, gemeinnützige und kommerzielle Anbieter_innen unter Bedingungen des Wettbewerbs öffentlich finanzierte ambulante und stationäre Dienstleistungen erbringen. Die Öffnung eines Pflegemarkts hat in beiden Ländern zu einem Anstieg kommerzieller Anbieter_innen geführt. Während in Deutschland vor der Öffnung des Pflegemarkts im Rahmen der Pflegeversicherung 1995/96 die öffentlich finanzierte, ambulante und stationäre Versorgung weitgehend von gemeinnützigen Anbieter_innen übernommen wurde, hat sich der Anteil kommerzieller Anbieter_innen 1

Wir bedanken uns für die Finanzierung des deutschen Teils der Untersuchung bei der Hans-Böckler Stiftung, Düsseldorf und des schwedischen Teils beim Swedish Research Council for Health, Working Life and Welfare.

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Hildegard Theobald

mit 65 Prozent im ambulanten Bereich und 38 Prozent im stationären Bereich 2015 deutlich erhöht (Statistisches Bundesamt 2017). In Schweden führte die Öffnung des vormals öffentlichen Bereichs ebenfalls zu einem Anstieg kommerzieller Anbieter_innen mit einem Anteil von 25 Prozent unter den gelieferten Stunden in der ambulanten Versorgung und 26 Prozent der Plätze in der stationären Versorgung im Jahr 2014 (NBHW 2015). Die weniger starke Zunahme in Schweden lässt sich mit den Entscheidungsmöglichkeiten der Kommunen erklären. Während in Deutschland aufgrund der nationalen Gesetzgebung die Marktöffnung im ganzen Land erfolgte, eröffneten die nationalen Gesetze in Schweden den Kommunen lediglich die Möglichkeit der Etablierung eines Pflegemarkts. Nach wie vor wird die Versorgung in vielen Kommunen – mit einem Anteil von 50 Prozent unter ihnen für die ambulante und 65 Prozent für die stationäre Versorgung – vollständig von öffentlichen Anbietern vorgenommen (NBHW 2016b). In beiden Ländern ist die Marktöffnung, die damit einhergehende zunehmende Betonung auf privatwirtschaftlichen Organisationsformen – auch unabhängig des Trägers – und die restriktive öffentliche Finanzierung mit zunehmend schwierigeren Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen verknüpft. Diese spiegeln sich in einem hohen Anteil von Teilzeitbeschäftigung – 70 Prozent der Pflegekräfte in Deutschland und 54 Prozent in Schweden 2015 – bis hin zu prekären Beschäftigungsformen (Szebehely et al. 2017; Statistisches Bundesamt 2017). Prekäre Beschäftigungsverhältnisse lassen sich in Deutschland für einen Anteil von 13 Prozent unter den Pflegekräften feststellen, die in sogenannten Minijobs (Erwerbstätigkeiten bis zu einem Monatsverdienst von 450 € und niedrigeren Sozialversicherungsstandards), beschäftigt sind (Statistisches Bundesamt 2017). In Schweden betrifft dies elf Prozent unter den Pflegekräften, die als „Aushilfskräfte“ nur auf einer Stundenbasis beschäftigt werden. Diese Tätigkeiten sind zwar in vollem Umfang sozialversicherungspflichtig, geben jedoch keine Garantie auf ein festes Stundenkontingent (Kommunal 2016). Während sich in Deutschland kaum Unterschiede zwischen den Trägern zeigen, werden in Schweden deutlich negativere Effekte bei kommerziellen im Vergleich zu öffentlichen Trägern erkennbar. Hinsichtlich der Arbeitssituation wird in den beiden Ländern übereinstimmend eine hohe Arbeitsbelastung und auf der Basis enger zeitlicher Vorgaben auch ein hoher Zeitdruck erkennbar (Theobald et al. 2013). Deutliche Länderunterschiede werden hingegen in der Zielsetzung der Professionalisierungsstrategie und darauf aufbauend in der Qualifikationsstruktur der Pflegekräfte erkennbar. Die schwedische Politik zielt darauf, allen Pflegekräften einen Zugang zu einer qualifizierten Ausbildung – zumeist über eine berufsbegleitende Weiterbildung – zu ermöglichen. Im Jahr 2015 verfügten 80 Prozent der angestellten Pflegekräfte und 55 Prozent der auf einer Stundenbasis Beschäftigten über eine mindestens einjährige Grundaus-

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bildung. Entsprechend einer differenzierteren Statistik des statistischen Zentralbüros verfügen ca. zwei Dritteln unter den Pflegekräften über eine zwei-dreijährige Fachausbildung zum/zur Krankenpflegeassistenten/-assistentin, während die weiteren Pflegekräfte als Pflegehilfskräfte nur auf kürzere Ausbildungen zurückgreifen können (SCB 2016). In Deutschland bestehen weniger ambitiöse Zielsetzungen. Für die stationäre Versorgung wird eine Fachkraftquote von 50 Prozent gesetzlich vorgeschrieben; d.h. mindestens 50 Prozent der Pflegekräfte müssen eine zwei-dreijährige qualifizierte Berufsausbildung abgeschlossen haben, während in der ambulanten Versorgung lediglich durch die integrierte Versorgung von medizinisch-orientierten und grundpflegerischen Dienstleistungen umfangreichere Qualifikationsvorgaben bestehen. Im Jahr 2015 haben 35 Prozent der Pflegekräfte eine qualifizierte zwei-dreijährige Ausbildung als Krankenpflege- oder Altenpflegefachkraft abgeschlossen, während 50 Prozent lediglich über eine Ausbildung zum/zur Alten- oder Krankenpflegehelferer/-helferin bzw. zumeist über keine pflegerelevante Ausbildung verfügen (Statistisches Bundesamt 2017). Diese unterschiedlichen Orientierungen spiegeln sich auch im Alltag der Pflege, wo in Deutschland im Gegensatz zu Schweden eine deutliche Arbeitsteilung auf der Basis des Qualifikationsniveaus besteht (Theobald et al. 2013). Aufgrund des hohen Bedarfs an Pflegekräften und der unattraktiven Bedingungen werden in beiden Ländern zunehmend Pflegekräfte mit Migrationshintergrund angestellt. In Schweden stieg der Anteil von im Ausland geborenen Pflegekräften von fünf Prozent im Jahr 1997 auf 14 Prozent 2007 und 22 Prozent im Jahr 2012 (SALAR 2009; SCB 2012). In einer Repräsentativbefragung 2010 in Deutschland schätzten die befragten Leitungskräfte in der ambulanten Versorgung den Anteil von Pflegekräften mit Migrationshintergrund – Migrant_innen der ersten und zweiten Generation - im Durchschnitt auf elf Prozent. In der stationären Versorgung wurde der Anteil abhängig von der Leitungsebene im Durchschnitt auf 1523 Prozent geschätzt, wobei die Leitungskräfte, die näher in der Versorgung tätig sind, bspw. Wohnbereichsleitungen, diesen tendenziell höher einschätzten (TNS Infratest Sozialforschung 2011). Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen der Beschäftigungs- und Arbeitssituation wird im Folgenden die Situation von Pflegekräften mit und ohne Migrationshintergrund in beiden Ländern verglichen. Die empirische Basis bildet die eigene umfangreiche Fragebogenuntersuchung (siehe oben). Der Anteil der Pflegekräfte mit Migrationshintergrund in der eigenen Untersuchung und der oben genannten Statistiken stimmt weitgehend überein. In der schwedischen Stichprobe waren elf Prozent der Pflegekräfte im ambulanten Sektor und 14 Prozent im stationären Sektor im Ausland geboren. Die Pflegekräfte kommen aus den nordischen Ländern oder werden unter bereits im Lande lebenden Bewohner_innen mit ausländischen Wurzeln, häufig anerkannten Flüchtlingen, rekrutiert (vgl. auch

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Hildegard Theobald

Jönsön/Giertz 2013). In der deutschen Stichprobe stimmt der Anteil von zehn Prozent an Pflegekräften mit Migrationshintergrund im ambulanten Sektor mit den Schätzungen der Repräsentativstichprobe überein. Im stationären Sektor beträgt ihr Anteil 14 Prozent, was etwas zu niedrig erscheint im Vergleich zu den vorliegenden repräsentativen Schätzungen von 15-23 Prozent. 79 Prozent der Personen mit Migrationshintergrund in der deutschen Stichprobe sind selbst migriert, bei den übrigen handelt es sich um Angehörige der zweiten Generation. In beiden Gruppen sind dies häufig (Spät-)Aussiedler_innen (Personen mit deutschen Vorfahren zumeist aus Russland, Kasachstan oder Polen bzw. zu einem geringeren Anteil aus weiteren Ländern Osteuropas). In den folgenden Vergleichen werden für Deutschland Pflegekräfte mit einem Migrationshintergrund einbezogen, d.h. Angehörige der ersten und zweiten Generation, wobei ein Vergleich der Situation beider Migrationsgruppen keine Unterschiede erbringt. Für die schwedischen Daten werden Pflegekräfte aus den nordischen Ländern nicht zur Gruppe der Migrant_innen gerechnet, da zwischen ihnen und den schwedischen Pflegekräften keinerlei Unterschiede bestehen und dies den Einfluss des Migrationsstatus verzerren würde (vgl. auch Jönsön/Giertz 2013). Für den Vergleich der Situation wurden zentrale Indikatoren ausgewählt, die einen Einblick darüber geben können, wie die beiden Gruppen – Pflegekräfte mit und ohne Migrationshintergrund – von der Restrukturierung der Beschäftigungsund Arbeitssituation und den Professionalisierungsstrategien betroffen sind. Tabelle 1:

Arbeits- und Beschäftigungssituation von Pflegekräften mit und ohne Migrationshintergrund (Angaben in Prozent der Befragten)

Migrationshintergrund Verteilung der Pflegekräfte Ausbildungsniveau Fachkraft:2-3-jährige Ausbildung Helfer_innen/ohne formale Ausbildung Weitere pflegerelevante Ausbildung Arbeitszeit Vollzeit: 35 Stunden Teilzeit: 21-34Stunden Teilzeit: 0-20 Stunden

Deutschland Ambulant Stationär Ohne Mit Ohne Mit

Schweden Ambulant Stationär Ohne Mit Ohne Mit

30,5

27,3

69,5

72,7

24,2

31,0

75,8

69,0

50,6

76,5

31,4

39,5

50,0

37,5

68,9

72,0

34,2

17,6

53,2

41,7

50,0

62,5

31,1

28,0

15,2

5,9

5,3

18,7

-

-

-

-

26,6 41,6 31,8

47,1 41,2 11,8

44,4 44,7 10,9

67,4** 23,9** 8,7**

34,7 57,3 8,1

55,6 44,4 0,0

37,6 47,4 15,0

66,7* 20,8* 12,5*

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Unbezahlte Überstunden (mindestens einmal 8,9 16,7 18,0 42,3** 7,9 9,1 3,9 7,4* die Woche) Arbeitssituation Reinigungstätigkeiten: 16,6 20,0 14,4 31,1** 47,2 33,3 18,9 19,2 täglich „Zu viel zu tun haben”: 51,9 58,8 72,8 73,9 33,6 50,0 38,5 60,7* Ja, meistens „Sich körperlich erschöpft fühlen am Ende 46,1 44,5 67,2 87,5* 60,5 75,0 69,8 50,0 eines Arbeitstags“: Fast immer, oft Anmerkung: Signifikanzniveau: ** p < 0,01: * p < 0,05 Quelle: Eigene Berechnungen auf der Basis der Daten der deutschen und schwedischen Erhebung

Für den Vergleich der Beschäftigungssituation werden die beiden Indikatoren Qualifikationsniveau und Arbeitszeit und für die Arbeitssituation Angaben zu Arbeitsteilung und -belastung ausgewählt (einen Überblick der Ergebnisse vermittelt Tabelle 1). Hinsichtlich Arbeitszeit und Qualifikationsniveau lassen sich in beiden Ländern nur wenig Anzeichen für eine grundlegende Benachteiligung von Pflegekräften mit Migrationshintergrund erkennen, denn sie verfügen über ein vergleichbares Qualifikationsniveau. Ausnahmen, die allerdings keine Signifikanz erreichen, bilden das niedrigere Qualifikationsniveau von Pflegekräften mit Migrationshintergrund in der ambulanten Versorgung in Schweden und das höhere Qualifikationsniveau im ambulanten und stationären Sektor in Deutschland. Ein etwas niedrigerer Anteil von qualifizierten Pflegekräften unter den Pflegekräften mit einem Migrationshintergrund wird in Schweden für das Jahr 2006 von einer weiteren landesweiten Untersuchung bestätigt (SKL 2006). Weitere regionale Untersuchungen für den stationären Bereich in Deutschland erbrachten ein vergleichbares Qualifikationsniveau für beide Gruppen unter den Pflegekräften und bestätigen damit, dass hinsichtlich dieses Indikators keine Benachteiligungen erkennbar werden (zum Überblick der Untersuchungen vgl. Stagge 2016). Die etwas höheren Zahlen in der vorliegenden deutschen Untersuchung für den stationären Sektor lassen sich vermutlich mit der geringeren Beteiligung von Pflegekräften mit niedrigem Ausbildungsniveau und Migrationshintergrund in der stationären Versorgung erklären. Für den ambulanten Bereich liegen keine aussagekräftigen Untersuchungen für Deutschland vor. Auch hinsichtlich der Arbeitszeiten werden in beiden Ländern generell keine Formen der Benachteiligung erkennbar. Pflegekräfte mit Migrationshintergrund sind häufiger in Vollzeitarrangements und seltener in kurze, teilweise prekäre Teilzeittätigkeiten (bis zu 20 Stunden pro Woche) eingebunden. Eine differenziertere Analyse der deutschen Daten lässt jedoch Hinweise auf eine Benachteiligung

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erkennen. Für den stationären Sektor zeigt sich, dass Pflegekräfte ohne pflegerelevante Ausbildung mit einem Migrationshintergrund signifikant häufiger in kurze Teilzeittätigkeiten eingebunden sind als gleichqualifizierte Pflegekräfte ohne Migrationshintergrund (26,7 Prozent versus 8,5 Prozent). In beiden Ländern finden sich Hinweise auf eine schwierigere Arbeitssituation für Pflegekräfte mit Migrationshintergrund im stationären Sektor, wobei dies in Deutschland ausgeprägter zu sein scheint. Hier führen in der stationären Pflege Pflegekräfte mit Migrationshintergrund weit häufiger als ihre Kolleg_innen ohne Migrationshintergrund zusätzlich zu ihren pflegerischen Tätigkeiten täglich Reinigungsarbeiten durch. Dies betrifft Pflegekräfte auf allen Qualifikationsstufen, wobei die Tendenz besonders deutlich für Pflegekräfte mit einer Helfer- bzw. ohne formale pflegerelevante Pflegeausbildung ist. Pflegekräfte mit Migrationshintergrund in Deutschland leisten zudem signifikant häufiger unbezahlte Überstunden und fühlen sich auch signifikant häufiger körperlich erschöpft nach ihrem Arbeitstag. Die Übernahme unbezahlter Überstunden zeigt darüber hinaus einen signifikanten Zusammenhang zum Qualifikationsniveau und der Arbeitszeit, denn die Unterschiede zwischen Pflegekräften mit und ohne Migrationshintergrund verstärken sich, wenn Pflegekräfte ohne qualifizierte formale Pflegeausbildung einbezogen werden (73 Prozent versus 21 Prozent) bzw. Pflegekräfte, die auf der Basis von kurzen Teilzeitarrangements beschäftigt werden (100 Prozent versus 30 Prozent). Auch in Schweden gibt es einen Indikator, der auf eine signifikant höhere Arbeitsbelastung im stationären Sektor deutet. Hier benennen Pflegekräfte – unabhängig von ihrem Qualifikationsniveau häufiger –, dass sie meistens unter Zeitdruck stehen. Sie übernehmen zwar ebenfalls signifikant häufiger unbezahlte Überstunden, dabei ist jedoch der Anteil unter Pflegekräften mit und ohne Migrationshintergrund im Ländervergleich sehr niedrig (7 Prozent versus 4 Prozent). Es gibt hingegen keine Hinweise auf eine signifikant unterschiedliche Arbeitsverteilung; d. h. Pflegekräfte mit und ohne Migrationshintergrund führen in ähnlichem Umfang tägliche Reinigungstätigkeiten durch. Die Ergebnisse der Fragebogenuntersuchung verweisen auf widersprüchliche Entwicklungen. In beiden Ländern finden Pflegekräfte mit Migrationshintergrund einen Zugang zu Qualifizierung und zu Vollzeittätigkeiten. Zu diesem positiven Ergebnis haben in beiden Ländern die Professionalisierungsstrategien und der stabile Migrationsstatus beigetragen. (Spät-)Aussiedler_innen in Deutschland erwerben im Zuge der Migration die deutsche Staatsbürgerschaft. Die weiteren Pflegekräfte mit Migrationshintergrund kommen entweder aus dem EU-Ausland oder sind Angehörige der zweiten Generation. In Schweden erhielten zu dem Zeitpunkt der Untersuchung anerkannte Flüchtlinge eine permanente Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis. Diese günstige Entwicklung findet im Pflegealltag ihre Grenzen.

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Insbesondere in der deutschen Stichprobe werden für den stationären Sektor, in dem die Pflegekräfte mit Migrationshintergrund überwiegend angestellt sind, deutliche Hinweise auf eine höhere Arbeitsbelastung erkennbar. In Schweden gibt es deutlich weniger Indikatoren für eine höhere Arbeitsbelastung und im Gegensatz zu den Ergebnissen in der deutschen Stichprobe, wird dies auch nicht durch ein niedriges Qualifikationsniveau verstärkt. 4.2 Sorgetätigkeiten außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur: Etablierung und Ethnisierung Zentral für die ländervergleichende Analyse des Zusammenhangs der Konstruktion von Sorgetätigkeiten und deren Konsequenzen für die Beschäftigten aus einer Migrationsperspektive außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur werden Formen der Etablierung dieser Tätigkeiten als reguläre, d.h. den Arbeitsmarktstandards entsprechende bzw. irreguläre, einem grauen Markt verhaftete Tätigkeiten. Der Umfang der Ethnisierung, d.h. der Anteil der Beschäftigten mit einem Migrationshintergrund, unterscheidet sich deutlich, denn außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur liegt der Anteil in beiden Ländern deutlich höher. In Schweden entwickelten sich haushaltsnahe Dienstleistungen außerhalb der öffentlichen Pflegeinfrastruktur eher zögerlich. Erst seit 2000, mit der Zunahme des Angebots an regulären Dienstleistungen in diesem Bereich, wird auch eine deutliche Erhöhung und gleichzeitig eine symbiotische Entwicklung zwischen regulären und irregulären Sorgetätigkeiten erkennbar (vgl. Gavanas 2010; Gavanas/Mattsson 2011; Skatteverket 2011). Die Etablierung der RUT-Gesetzgebung im Jahr 2007 hat diesen Trend weiter verstärkt. Während im Jahr der Einführung lediglich 46 000 Personen diese Möglichkeit genützt haben, ist die Anzahl der Nutzer_innen im Jahr 2013 bereits auf 550 000 gestiegen (Nyberg 2015; Skatteverket 2012; Sköld 2009). Trotz der Steigerung dieser Anzahl ist der zeitliche Umfang nach wie vor gering: Die Hälfte der Nutzer_innen greift nur gelegentlich auf die subventionierten Dienste zurück – von einmal im Vierteljahr bis zu einmal pro Jahr. Solche Dienstleistungen umfassen häufig etwa die Reinigung der Fenster oder die Unterstützung bei Umzügen (Nyberg 2015). Entgegen den Zielsetzungen der Politik, wonach mit der Einführung der neuen Steuergesetzgebung irreguläre in reguläre Sorgetätigkeiten transferiert werden können, hat sich einer Statistik der Steuerbehörde zufolge der Umfang des grauen Markts zwischen 2005 und 2011 lediglich um zehn Prozent reduziert. Befragungen der Behörde zeigen, dass nur sechs Prozent derer, die die Steuerreduktion nützen, zuvor auf einem grauen Markt haushaltsnahe Unterstützung – zumeist Reini-

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gungstätigkeiten – eingekauft haben, während 65 Prozent angeben diese Tätigkeiten vorher selbst ausgeführt zu haben. Niedrigere Preise durch die Steuersubventionen und eine veränderte Einstellung gegenüber dem Kauf von haushaltsnahen Dienstleistungen haben demzufolge zu dem Anstieg beigetragen (Nyberg 2015). Aus einer Beschäftigtenperspektive sind Personen, die außerhalb Schwedens geboren sind im Vergleich zu ihrem Anteil an der Gesamtbevölkerung in beiden Segmenten regulärer und irregulärer haushaltsnaher Tätigkeiten überrepräsentiert. Die Form der Beschäftigung wird erheblich durch den Migrationsstatus bestimmt. Auf der Basis ihrer umfangreichen Interviewuntersuchung fasst Gavanas (2010) zusammen, dass illegal im Lande lebende Migrant_innen den schwierigsten Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen ausgesetzt sind. Sie zeigt, dass der Übergang in eine reguläre Tätigkeit umfangreicher Ressourcen – vor allem Sprachkompetenz und der Integration in soziale Netzwerke – bedarf. Eine Fragebogenuntersuchung mit im Rahmen der RUT-Gesetzgebung aktiven Dienstleistungsunternehmen fand, dass lediglich 17 Prozent der Angestellten vor ihrer Tätigkeit dort auf einem grauen Markt tätig waren und nur acht Prozent die reguläre Anstellung angenommen haben, um ihre Aktivitäten in diesem Graubereich zu beenden. Die Mehrheit der Beschäftigten der Dienstleistungsunternehmen war hingegen zuvor entweder erwerbslos, konnte in ihrer früheren Beschäftigung nicht im gewünschten Stundenumfang arbeiten bzw. war aufgrund einer prekären Beschäftigungssituation oder infolge Unternehmensrestrukturierungen von Erwerbslosigkeit bedroht (Leppänen/Dahlberg 2012). Der Anstieg der regulären Beschäftigung umfasste beides: einen Anstieg an Vollzeit- aber auch an prekären Arbeitsplätzen. In ihrer schwedenweiten Fragebogenuntersuchung fanden Gavanas und Mattsson (2011), dass viele der Unternehmen in der Branche sehr klein sind. Die Hälfte beschäftigt nur bis zu vier, weitere 23 Prozent bis zu neun Mitarbeiter_innen. 37 Prozent der Mitarbeiter_innen arbeiteten Vollzeit, 33 Prozent in Teilzeit und 40 Prozent waren auf der Basis von stundenweisen Verträgen beschäftigt, die zwar sozialversicherungspflichtig sind, jedoch keinen festgelegten Stundenumfang vorweisen. Durch den hohen Anteil prekärer Beschäftigung war der Zuwachs an Erwerbsmöglichkeiten, gerechnet auf der Basis von Vollzeitäquivalenten, mit 2 000 bis 3 000 Arbeitsplätzen vor der Reform auf 8 650 im Jahr 2013 relativ gering, wobei die Kosten pro Arbeitsplatz aufgrund der Steuerreduktion mit rund SEK 260 000 (~ 27 000 €) pro Jahr hoch sind (Nyberg 2015). Mit einem Anteil von 69 Prozent der Beschäftigten waren einerseits Frauen und mit 50 Prozent zum anderen Migrant_innen im Vergleich zu ihrem Anteil in der Bevölkerung weit überrepräsentiert. Letztere sind dabei häufiger in kleineren Unternehmen angestellt und erreichen in der Folge auch nur ein niedrigeres Lohnniveau (Gavanas/Mattsson 2011; vgl. auch Leppänen/Dahlberg 2012).

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Im Gegensatz zu Schweden, wo haushaltsnahe Dienste in einer Symbiose zwischen regulären und irregulären Aktivitäten entstanden sind, entwickelte sich in Deutschland bereits vor der Minijob-Reform im Jahr 2009 ein umfangreicher grauer Markt. Üblicherweise waren die Haushaltskräfte – zumeist ältere Frauen und Frauen mit Migrationshintergrund – stundenweise in mehreren Privathaushalten tätig. Gerade Frauen mit Migrationshintergrund weisen sehr unterschiedliche Arbeits- und Aufenthaltsrechte auf, bis hin zu einem illegalen Status (Gather et al. 2002; Lutz 2009; Rerrich 2006). Die Reform zur Förderung haushaltsnaher Dienstleistungen sollte reguläre Beschäftigung in dem Bereich entweder auf der Basis von sozialversicherungspflichtigen Tätigkeiten oder auf Basis sogenannter Minijobs schaffen. Statistiken zeigen, dass die Gesetzgebung lediglich im Bereich der Minijobs zu einer Expansion geführt hat; mit einem Anstieg von ungefähr 30 000 im Jahr 2003 auf mehr als 280 000 im Jahre 2014. Trotzdem wird geschätzt, dass nach wie vor etwa 90 Prozent der Tätigkeiten über einen grauen Markt bezogen werden (Shire 2015). Von der Einführung der Minijobs haben zumeist Frauen mit deutscher Staatsbürgerschaft – 90 Prozent unter den Beschäftigten – profitiert, während Migrant_innen nach wie vor im grauen Segment der Haushaltsdienstleistungen tätig sind (Gottschall/Schwarzkopf 2010). Shire (2015) erklärt dies einerseits mit dem Zuverdienstcharakter von Minijobs, der nicht den Interessen der Migrant_innen nach einer zeitlich umfangreichen Tätigkeit entspricht, und andererseits mit dem illegalen Status von Migrant_innen, der keinen Zugang zum regulären Markt ermöglicht. Seit Ende der 1990er Jahre hat sich mit 24-Stunden-Arrangements in Privathaushalten eine neue, zumeist irreguläre Form der Betreuung pflegebedürftiger Älterer in Deutschland etabliert. Die Entwicklung reflektiert den Rückgang des Potentials zeitlich umfangreicher, familiärer Versorgung, der durch die öffentlich finanzierten, aber zeitlich begrenzten ambulanten professionellen Dienstleistungen nicht aufgefangen wird. Diese Sorgetätigkeiten werden überwiegend von in den Haushalten lebenden Migrant_innen aus Osteuropa ausgeführt, (wobei sich in der Regel zwei Migrant_innen in einem Turnus von zwei bis drei Monaten abwechseln). Sie umfassen haushaltsbezogene und pflegerische Tätigkeiten und richten sich insbesondere an ältere, alleinlebende Frauen mit hohem Pflege- bzw. Betreuungsbedarf (Neuhaus et al. 2009). Die Kosten für solche 24-Stunden-Arrangements inklusive Unterkunft und Verpflegung liegen zwischen 1 000 € und 2 000 € pro Monat (Satola/Schywalski 2016). Seit dem Jahr 2000 wurden einige Anstrengungen zur Regulierung der 24Stunden-Pflege unternommen. 2002 wurde – zunächst befristet, seit 2005 permanent – ein Rekrutierungssystem zur legalen Anstellung von Haushaltshilfen für Haushalte mit Pflegebedürftigen aus verschiedenen Ländern Osteuropas (Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei, Slowenien, Rumänien und Bulgarien) etabliert.

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Das Programm wurde allerdings nur wenig angewandt; zwischen 2002 und 2010 waren lediglich 12 000 Haushaltshilfen aus den genannten Ländern angestellt (Frings 2011). Vermittlungsagenturen, die in dem Bereich verstärkt tätig werden, ziehen häufig EU-Binnenmarkt-Regulierungen heran, um einen legalen Rahmen für die Tätigkeit zu schaffen. Das betrifft die EU-Richtlinie zur Niederlassungsund Dienstleistungsfreiheit, welche es EU-Bürger_innen ermöglicht, in anderen EU-Ländern selbstständige Tätigkeiten auszuführen sowie die Entsenderichtlinie, die es Unternehmen gestattet, Beschäftigte zeitlich befristet in andere EU-Mitgliedsländer zu entsenden. Beide Möglichkeiten etablieren ein Arbeitsverhältnis mit niedrigen Arbeitsmarktstandards. Die Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit wurde mittlerweile durch verschiedene Gerichtsurteile als Scheinselbstständigkeit und damit als rechtswidrig definiert. Auch die Bezugnahme auf die Entsenderichtlinie weist juristische Schwierigkeiten auf. So ist bspw. der Privathaushalt in Deutschland nicht weisungsbefugt; auch ist es fraglich, inwieweit die Rotation von Migrant_innen eine zeitlich befristete Tätigkeit begründet (Frings 2011; TießlerMarenda 2012). Neben den Beschäftigungen im Rahmen des EU-Binnenmarkts wird die 24-Stunden-Betreuung auch nur über den grauen Markt und damit ohne jegliche Form der Regulierung ausgeführt (Satola/Schywalski 2016). Gerade aufgrund der Machtverhältnisse im Privathaushalt fällt es aber auch regulär beschäftigten Migrant_innen schwer, gültige Arbeitsmarktstandards durchzusetzen. Daher gehören, unabhängig von der formalen Beschäftigungssituation, lange und ungeregelte Arbeitszeiten sowie fehlende Pausenregelungen zu den Charakteristika der Tätigkeit (Neuhaus et al. 2009; Karakayli 2010). 5

Resümee: Veränderte Governance-Strukturen und die Sorgearbeit im Ländervergleich

Reformen der Pflegepolitiken und die Einführung von Gesetzen zur Förderung haushaltsnaher Dienste haben die Governance im Feld der Sorge grundlegend verändert. Die neuen Strukturen beeinflussen die Ausformung der Sorgearrangements – den Mix von informell, familiären und verschiedenen Formen regulärer und irregulärer bezahlter Sorgetätigkeiten – und darauf aufbauend die Expansion und die Situation in der Sorgearbeit innerhalb und außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur, wobei Professionalisierungs- und Migrationspolitiken als weitere Einflussfaktoren hinzukommen. Der Vergleich der Entwicklungen in Deutschland und Schweden konnte länderspezifische Einflüsse sichtbar machen. Anders als in Deutschland sind Sorgearrangements in Schweden nach wie vor durch umfangreichere professionelle Dienstleistungen und trotz des Anstiegs in geringerem Umfang durch privat organisierte Sorgetätigkeiten gekennzeichnet. In

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beiden Ländern konnten, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, privatwirtschaftliche Anbieter einen Zugang zur professionellen Pflegeinfrastruktur finden. Für Sorgetätigkeiten außerhalb der professionellen Infrastruktur nimmt in Deutschland der Privathaushalt als Arbeitgeber für reguläre und irreguläre Tätigkeiten eine entscheidende Rolle ein, während in Schweden privatwirtschaftliche Unternehmen über den Markt zu zentralen Akteuren werden. Neben den Ansätzen der Allokation der Dienstleistungen in den Markt oder die Familie bestimmen die Beschäftigungs-, Professionalisierungs- und Migrationspolitiken die Arbeits- und Beschäftigungssituation. In beiden Bereichen kommen jeweils neue Formen der Stratifizierung auf der Basis von Ethnizität hinzu. Dabei zeigt sich in beiden Ländern ein erheblicher Unterschied zwischen der Situation innerhalb und außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur. Der Anteil der Migrant_innen außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur ist weitaus höher als jener im Rahmen dieser. Im Kontext der professionellen Pflegeinfrastruktur verweisen die Arbeitszeitarrangements und Qualifikationsstrukturen auf eine vergleichbare Situation für Pflegekräfte mit Migrationshintergrund. Eine detailliertere Analyse erbringt insbesondere für den stationären Sektor in Deutschland Indikatoren für eine Benachteiligung in der Erwerbssituation und insbesondere in der Arbeitssituation, die sich für Pflegekräfte ohne pflegerelevante Qualifikation verstärken. In der schwedischen Stichprobe ist dies weit weniger deutlich, wobei das Qualifikationsniveau keinen Einfluss zeitigt. Die Ergebnisse lassen sich durch die unterstützenden Migrationspolitiken und die Länderdifferenzen in der Professionalisierungsstrategie erklären. Größere Länderunterschiede werden außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur erkennbar. Die niedrigere Expansion professioneller Dienstleistungen in Deutschland ist mit einer stärkeren Expansion von Sorgetätigkeiten bis hin zu 24-Stunden-Betreuungsarrangements verknüpft, die zumeist über einen grauen Markt, halb-legal, auf der Basis von EU-Richtlinien oder von regulären Tätigkeiten mit niedrigem Arbeitsmarktstatus erworben werden. Hier übernehmen Migrant_innen einen ganz entscheidenden Anteil der Sorgearbeit. Unterschiedliche Formen der Migration und ihrer Regulierung beeinflussen dabei die konkrete Situation. In Schweden ist die Organisation von Sorgetätigkeiten stärker durch reguläre Marktakteure, d. h. Unternehmen, und weniger durch die Familie oder den Privathaushalt gekennzeichnet. Eine genauere Analyse ergibt allerdings, dass diese Unternehmen häufig ausgesprochen klein sind und trotz hoher steuerlicher Subventionen zu einem erheblichen Teil prekäre Arbeitsplätze bereitstellen. Migrant_innen finden damit zwar einen Weg in reguläre, doch häufig prekäre und niedrig-bezahlte Tätigkeiten. Der Vergleich zeigt, dass die veränderten Zuordnungen von Sorgetätigkeiten zu den gesellschaftlichen Sektoren Markt oder Familie nicht nur mit schwierigeren

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Arbeits- und Beschäftigungssituation einhergehen, sondern gerade die sich abzeichnende Ethnisierung neue Formen der Stratifizierung hervorbringt. Die Entwicklungen innerhalb und außerhalb der professionellen Pflegeinfrastruktur sind dabei eng verknüpft und werden in der Ausformung deutlich von den jeweiligen Pflegepolitiken bzw. den Politiken zur Förderung haushaltsnaher Dienstleistungen und der damit einhergehenden Allokation von bezahlten Dienstleistungen in den Markt oder die Familie sowie Professionalisierungs- und Migrationspolitiken bestimmt. Literatur Anttonen, A./Meagher, G. (2013): Mapping marketization: concepts and goals. In: G. Meagher/M. Szebehely (Hrsg.), Marketization in Nordic eldercare. Report Normacare. Stockholm: Stockholm University, 13-22. Anttonen, A./Häikiö, L. /Kolbeinn, S. (Hrsg.) (2012): Welfare State, Universalism, and Diversity. Cheltenham: Edward Elgar. Aulenbacher, B./Riegraf, B./Theobald, H. (Hrsg.) (2014): Sorge: Arbeit, Verhältnisse, Regime – Care: Work, Relations, Regime. Soziale Welt, Sonderband 20. Bauer, U./Büscher, A. (Hrsg.) (2008): Soziale Ungleichheit und Pflege. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Blinkert, B./Klie, T. (1999): Pflege im sozialen Wandel. Hannover: Vincentz Verlag. Böllert, K./Heite, C. (Hrsg.) (2011): Sozialpolitik als Geschlechterpolitik. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Bode, I. (2008): The culture of welfare markets: The international recasting of pension and care systems. New York: Routledge. Brandenburg, H./Güther, H. (Hrsg.) (2015): Lehrbuch Gerontologische Pflege. Bern: Hogrefe Verlag. Burau, V./Theobald, H./Blank, R. (2007): Governing home care. A cross-national comparison. Cheltenham: Edward Elgar. Carbonnier, C./Morel, N. (Hrsg.) (2015): The Political Economy of Household Services in Europe. Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan. Daly, M. (2000): The gender division of welfare. Cambridge: University Press. Daly, M. (2003): Governance and Social Policy. In: Journal of Social Policy 32(2), 113-128. Erlandsson, S./Storm, P./Stranz, A./Szebehely, M./Trydegård, G.-B. (2013): Marketisation in Swedish eldercare. In: G. Meagher/M. Szebehely (Hrsg.), Marketization in Nordic eldercare. Report Normacare. Stockholm: Stockholm University, 23-83. Frings, D. (2011): Sexistisch-ethnische Segregation der Pflege und Hausarbeit im Zuge der EUErweiterung. In: K. Böllert/C. Heite (Hrsg.), Sozialpolitik als Geschlechterpolitik. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 81-104. Gavanas, A. (2010): Who cleans the welfare state? Migration, informalization, social exclusion and domestic services in Stockholm. Research Report 2010/3. Stockholm: Institute for Future Studies. Gavanas, A./Mattsson, A. D. (2011): Bland Rolexklockor och smutsiga trosor. Om skattereduktioner och segmentering pa den svenska hushallstjänstemarknaden. (Zwischen Rolexuhren und schmutziger Schlüpfer. Über Steuererleichterungen und Segmentierung auf dem schwedischen Markt für Haushaltsdienstleistungen) Arbetsrapporter 2011(9). Stockholm: Institute for Future Studies.

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Wertschätzungskonflikte statt Jobkultur. Arbeiten und Arbeitshaltungen im öffentlichen Sektor Berthold Vogel, Andreas Pfeuffer

1

Einleitung

Der öffentliche Dienst ist ein besonderer Ort der Erwerbsarbeitsgesellschaft. Die Expansion öffentlicher Beschäftigung ermöglichte in den vergangenen Jahrzehnten weiten Kreisen der Bevölkerung neue berufliche Karrieren und soziale Aufstiege. Zugleich werden im öffentlichen Sektor sozialer Rechtsstaaten die Grundlagen des Gemeinwohls bewirtschaftet. Hierzu zählen die Verwaltung kommunaler Angelegenheiten, die Sicherung der Daseinsvorsorge, die Bildung der Kinder und die Versorgung der Kranken und Pflegebedürftigen. Alle diese Tätigkeiten sind Grundlagen unseres Zusammenlebens. Kann daher die Herstellung und die Verantwortung für das Gemeinwohl ein Job sein? Diese Frage ist mehr als berechtigt, denn seit vielen Jahren werden die Verträge und Arbeitsverhältnisse der mit öffentlichen Aufgaben betrauten Arbeitskräfte immer regelhafter befristet. Zugleich verschwinden im Zuge der Kommerzialisierung und Privatisierung öffentlicher Angelegenheiten zahlreiche Leistungen aus dem öffentlichen Leistungstableau. Was wird aus Berufsethos, Amtsverständnis und dem Sinn, die eigene Arbeitsleistung in den Dienst der Allgemeinheit zu stellen? Nach Jahrzehnten der Strukturreformen im öffentlichen Sektor und nach den Konjunkturen des new public management gilt es daher, das Arbeitsbewusstsein der Beschäftigten zum Thema zu machen, die mit öffentlichen Aufgaben betraut sind. Das Ergebnis überrascht: Nicht Resignation und Jobkultur prägen staatliche oder kommunale Arbeitswelten, sondern Anerkennungskonflikte und ein wertorientiertes Arbeitsbewusstsein. Der Aufsatz sichtet zunächst Literatur. Im Anschluss wird die Frage gestellt, warum es wichtig ist, dem Arbeitsbewusstsein im öffentlichen Sektor mehr Aufmerksamkeit zu widmen. Unter Bezugnahme auf Anerkennungskonflikte und arbeitsbezogene Wertorientierungen widmet sich der Text abschließend der Frage,

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_5

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Berthold Vogel & Andreas Pfeuffer

ob im öffentlichen Dienst heute von einem spezifischen Arbeitsbewusstsein gesprochen werden kann1. 2

Auf der Suche nach dem Arbeitsbewusstsein im öffentlichen Dienst

Um den Forschungsstand hierzulande besser bewerten zu können, hilft bisweilen ein Blick über die Grenzen. So stellt die kundenorientierte Dienstleistungsarbeit in Frankreich eines der bevorzugten Forschungsfelder der sich in den 1990er Jahren profilierenden arbeitssoziologischen Auseinandersetzung mit dem öffentlichen Dienst dar. Die Studien, die in diesem Kontext entstehen, zeichnen sich durch ihren methodischen Rückgriff auf ethnographische Verfahren aus (vgl. Avril et al. 2010; Freyssinet 2005; Guillemont et al. 2010). Die Themen und Herangehensweisen unterscheiden sich dabei gar nicht so sehr von der Dienstleistungssoziologie, die in Deutschland im Themenfeld von Arbeitsforschung und Sozialstrukturanalyse praktiziert wird. Forschungsgegenstände sind etwa die Alltagsinteraktionen zwischen Dienstleistenden und Kundinnen und Kunden, die Koproduktion von Dienstleistungen, die ‚Unsichtbarkeit’ dienstleistender Tätigkeiten und die Anerkennungsproblematik. Neben den stärker organisationssoziologisch und betriebswirtschaftlich ausgerichteten Ansätzen sind es in erster Linie zwei Richtungen, die aus der arbeitssoziologischen Perspektive von größerem Interesse sind. Die eine ist eher interaktionistisch bzw. pragmatisch ausgerichtet und versucht, scheinbar einfache und besonders durch Routine gekennzeichnete Tätigkeiten wie den Verkauf eines Metrotickets, die Kontrolle einer Bahnfahrkarte oder die Aufnahme einer Anzeige bei der Polizei zu dechiffrieren (vgl. Jeannot 2008). Für die andere, stärker der Soziologie Bourdieus verpflichteten Richtung, spielen die sozialen Flugbahnen und die sozialstrukturelle Verortung der Personen, sowohl hinter wie vor dem Schalter, eine entscheidende Rolle (Avril et al. 2005). Beiden Ansätzen ist jedoch gemeinsam, dass sie sich mit den unteren Rängen des öffentlichen Dienstes, der street level bureaucracy (Lipsky 1980), dem gewöhnlichen Arbeitsalltag im Kontakt mit 1

Der Text bezieht sich auf gemeinsame Forschungsarbeiten mit Lisa Grabe und Andreas Pfeuffer im Rahmen des Forschungsprojekts „Metamorphosen der Arbeitswelt in biographischen Zeugnissen“. Das besondere Augenmerk von Andreas Pfeuffer lag auf der Rezeption der französischsprachigen Literatur zum Themenfeld „Öffentliche Dienste“. Lisa Grabe arbeitete insbesondere an der Frage nach der subjektiven Wertschätzung öffentlicher Beschäftigung (vgl. hierzu insbesondere die Beiträge in dem von Jörg Flecker, Franz Schultheis und Berthold Vogel herausgegebenen Sammelband „Im Dienste öffentlicher Güter“, Berlin 2014). Eine frühere Version dieses Textes erschien im Herbst 2016 in den WSI-Mitteilungen (vgl. Vogel/Pfeuffer 2016). Für den vorliegenden Band wurde der Beitrag noch einmal überarbeitet.

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den Kundinnen und Kunden, den lokalen Praktiken des Austarierens von Kunden- , Klienten-, Bürgerinteressen, administrativen Regeln und Vorgaben sowie eigenen Dispositionen und Kompetenzen befassen. Der Hintergrund dieser Forschung ist die im Zuge der Modernisierung des öffentlichen Sektors erfolgte Neudefinition des Aufgabeninhalts der Beschäftigten, aber auch der politischen und insbesondere wirtschaftlichen Anforderungen, die an die öffentlich Bediensteten herangetragen wird. Die Aufgaben sind mittlerweile durch eine verstärkte Kundenorientierung (vgl. Weller 1998; 1999), neue Anforderungen bezüglich Effizienz und Qualität der Dienstleistungen sowie durch eine verstärkte Kommerzialisierung und Managerialisierung geprägt. Gleichwohl: Ein zentrales Ergebnis der französischen Forschungen zum Arbeiten im öffentlichen Dienst ist, dass bei den Staatsbediensteten eine explizit unter dem Stichwort service public artikulierte Gemeinwohlorientierung omnipräsent ist und einen wichtigen Bestandteil der kollektiven Identität ausmacht. Wenden wir nun den Blick auf die Forschung zur Arbeitswirklichkeit öffentlich Bediensteter im deutschsprachigen Kontext, dann ergibt sich folgendes Bild: Zu finden sind zum einen Pionierarbeiten. Dazu zählen die immer noch anregenden frühen empirischen Arbeiten von Renate Mayntz und Niklas Luhmann zum Personal der öffentlichen Verwaltung (Luhmann/Mayntz 1973; Mayntz 1997) oder etwa die seinerzeit am ISF in München durchgeführten Studien zu den Bedingungen und Auswirkungen von technisch-organisatorischen Veränderungen in den verschiedenen Bereichen der Deutschen Bundespost (Düll et al. 1976). Heute wird dieses Feld eher aus der Perspektive der Verwaltungswissenschaft – man vergleiche die Projekte zur Einführung des neuen Steuerungsmodells (stellvertretend für viele andere Bogumil et al. 2007) – und der Rechtswissenschaften bearbeitet. Aufmerksamkeit erhielten in diesem Kontext die Arbeitsbeziehungen des öffentlichen Dienstes (Briken et al. 2014; Keller 2010). Arbeitssoziologisch treffen wir hingegen nach wie vor auf ebenso umfangreiche wie überraschende Forschungslücken. Das gilt selbst dann, wenn wir neben Überblicksdarstellungen zu den Arbeitsbedingungen und -belastungen im öffentlichen Dienst (Brandl/Stelzl 2013) Einzeluntersuchungen zu Dienstleistungen bei der Bahn (Dunkel 2002; Nickel at al. 2008; Renner 1992; Rieder et al. 2002), der Krankenhausarbeit (Braun et al. 2010; Pfeuffer 2014) und der Wirkung von leistungsbezogenen Entgeltsystemen im öffentlichen Dienst (Schmidt/Müller 2016; Trittel et al. 2010) berücksichtigen bzw. neue Studien zu Berufsperspektiven und Arbeitshaltungen im öffentlichen Sektor in Betracht ziehen (Flecker et al. 2014a; Gottschall et al. 2015; Gottschall et al. 2014; Kratzer et al. 2015 sowie Schultheis et al. 2014). Warum finden wir diese Lücken in einem Zentralbereich der Arbeitsgesellschaft? Ein Grund könnten schwierige Forschungszugänge sein. Die ehemals staatlichen Dienstleister wie die Deutsche Post AG oder die Deutsche Bahn AG

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haben sich im Rahmen ihres betrieblichen Transformationsprozesses soziologischer Forschung gegenüber weitgehend abgeschottet. Studien zu den Auswirkungen der Privatisierung und betrieblichen Neujustierung auf die Arbeit in diesen Unternehmen sind Mangelware. Das Ausblenden des öffentlichen Sektors aus der arbeitssoziologischen Forschung hat wohl auch tiefer liegende Gründe. Ist die relativ geringe Aufmerksamkeit für das Thema möglicherweise auch Zeichen mangelnder Repräsentation der öffentlichen Dienstleistungen in der politischen, publizistischen und wissenschaftlichen Öffentlichkeit? Wirft man etwa einen Blick auf die angrenzenden Bereiche der Arbeitssoziologie, so zeigen sich in der Tat Indizien für eine solche Annahme: In den im Rahmen des europäischen Projekts einer harmonisierten sozio-ökonomischen Klassifikation derzeit favorisierten und beispielsweise für die vergleichende Erforschung sozialer Mobilität enorm wichtigen Nomenklaturen taucht der öffentliche Dienst gar nicht mehr auf. Das gilt beispielsweise auch für die sich darauf stützenden, vor nicht allzu langer Zeit veröffentlichten Überlegungen zum Wandel der Erwerbsstrukturen von Michael Vester (Vester 2011; Weber-Menges/Vester 2011). Diese Forschungsdefizite im Bereich eines für die Integration moderner Gesellschaften wichtigen Sektors weisen auf die begrenzte Sichtbarkeit und die schwindende gesellschaftliche Performanz öffentlicher Arbeitsverhältnisse hin. Ein weiterer Grund mag sein, dass sich so manche Elemente der als Reformen oder Modernisierung etikettierten Veränderungsprozesse im Privatsektor schon früher vollzogen haben und nun mit Zeitverzögerung in der Verwaltung und den öffentlichen Dienstleistungen angekommen sind – Stichwort New Public Management – und somit in den Augen vieler nichts Neuartiges mehr darstellen. Doch von welchen Modernisierungsprozessen und Reformen ist eigentlich die Rede? Die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen wurde in den letzten Jahrzehnten in Europa teilweise privatisiert und liberalisierten Märkten überantwortet, wenn auch einige von ihnen weiterhin der Aufsicht nationaler Regulierungsbehörden unterstehen. In unterschiedlichem Ausmaß kam es dabei zu Prozessen, die in der sozialwissenschaftlichen Forschung unter den Stichworten Vermarktlichung, Kommerzialisierung und Ökonomisierung öffentlicher Güter und Dienste gefasst werden. Dieser Wandel in der Bewirtschaftung öffentlicher Dienste ging mit einem je nach Sektor unterschiedlich starken Beschäftigungsabbau, einer Flexibilisierung von Arbeits- und Beschäftigungsverhältnissen, der Einführung von leistungsbezogenen Komponenten in das Entgelt – sowohl der BeamtInnen wie der Tarifbeschäftigten –, einer Reduktion der Lohnkosten und einer Verunsicherung der Arbeitsbedingungen einher (vgl. Atzmüller/Hermann 2004; Czerwick 2007). Diese Entwicklung skizziert freilich einen Trend, der durchaus auch gegenläufige Tendenzen erzeugte. Denn der Wandel öffentlicher Dienste produzierte sowohl

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GewinnerInnen wie VerliererInnen. Insgesamt produziert der Strukturwandel neuartige Anforderungen, die die Frage aufwerfen: Befindet sich der öffentliche Dienst in einer Formkrise? 3

Der öffentliche Dienst – ein besonderer Arbeitsort in der Formkrise?!

Der öffentliche Dienst war ein Arbeitsort besonderer Qualität – in mehrfacher Hinsicht: Die Expansion öffentlicher Beschäftigung sorgte erstens für berufliche und soziale Mobilitätsimpulse. Der Ausbau der öffentlichen Dienstleistungen, ob im Bereich Bildung, Gesundheit, Verwaltung oder Beratung, schuf die Grundlagen für eine Aufsteigergesellschaft. Die Bildungsexpansion, die ja wesentlich zu einer Professionalisierung der Arbeitswelt führte, korrespondiert mit der Ausweitung des „arbeitenden Staates“, der für Bildungstitel Statuspositionen vergibt. Es entstanden neue Soziallagen und Karrieremöglichkeiten, zugleich öffnete sich der Raum für eine breite Erwerbsbeteiligung von Frauen. Der öffentliche Sektor forcierte zweitens, durch seine Aufstiegs- und Rangordnungen, Beschäftigungsstandards und prägte unsere Vorstellung von Normalarbeit – mit der Rechtsordnung des öffentlichen Sektors war immer die Idee der ‚guten Arbeit’ verknüpft. Drittens repräsentiert der öffentliche Sektor bis heute den normativen Haushalt des sozialen Rechtsstaats – Gemeinwohl und soziales Bewusstsein sind hier gewissermaßen Beschäftigungs- und Produktivitätsziele. Damit ist der öffentliche Dienst ein Integrationsmotor moderner, arbeitsteiliger, marktgeprägter und sozialstaatlich geordneter Gesellschaften. Diese Integrationsfunktion wirkt dabei in doppelter Hinsicht: Zum einen nach „innen“, indem die Berufe des öffentlichen Sektors einer bestimmten Ausbildungs-, Besoldungsund Laufbahnordnung folgen. Die Beschäftigung beim Staat war (und ist noch) immer ein Leitmodell für eine sichere und geschützte Arbeitswelt. Der öffentliche Dienst entfaltete zumindest in der Vergangenheit eine starke „normalisierende“ Kraft für die Gestalt und Gestaltung der Erwerbsarbeit. Zum anderen erbringt der öffentliche Dienst nach „außen“ Integrationsleistungen, denn als Angebot infrastruktureller, daseinsvorsorgender und sozialer Güter und Dienste wirkt der „arbeitende Staat“ als Motor sozialen Ausgleichs und politischen Gemeinsinns. Der öffentliche Dienst besitzt also einerseits Modellwirkung für die gesamte Arbeitswelt, zugleich ist und war er aber – und das ist die andere Seite – auch ein Ort der Daseinsvorsorge, der „Produktion“ von Gemeinwohl und der Konfliktregulation (vgl. hierzu Vogel 2010a). Mit der Entwicklung dieses Integrationsmotors waren Prozesse der Privilegierung verbunden: Zwei Gruppen, die gegensätzlicher nicht sein könnten, haben vom öffentlichen Sektor stets profitiert. Auf der einen Seite diejenigen, die mit

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akademischer Ausbildung in den öffentlichen Sektor drängen; häufig als „Erstakademikerinnen bzw. Erstakademiker“ in ihren Familien. Auf der anderen Seite die an- und ungelernten Arbeiterinnen und Arbeiter, für die der öffentliche Sektor dauerhafte Sicherheit bedeutet. Die Akademikerinnen und Akademiker fanden also im Bildungs-, Gesundheits- und Verwaltungssektor Status, Titel und Beamtentum – einen Aufstiegsort mit allen Kletterhilfen. Die Angelernten fanden in der Bewirtschaftung öffentlicher Ordnung (Stadtwerke, Müllabfuhr und Grünflächenamt) stabile und gut entlohnte Arbeit – einen Sicherheitsort, der Anschluss an den durchschnittlichen gesellschaftlichen Wohlstand bietet. Die Etablierung und der Ausbau des ‚arbeitenden Staates‘ hatten daher stets klassenbildende Effekte. Die obere Mittelschicht konstituierte sich in den öffentlichen Professionen, die untere Mittelschicht in den einfachen Diensten der Kommunalwirtschaft. Diese partikularen Profitierungsgemeinschaften hatten universale, gesellschafts- und mentalitätsprägende Effekte. Die genannten Funktionen des öffentlichen Sektors bilden wichtige Referenzpunkte, wenn wir über das Arbeitsbewusstsein sprechen – denn es ist klar: Diese Welt der Profitierungsgemeinschaften steht unter Druck bzw. ist unter Druck geraten. Gerade der öffentliche Sektor hat in den vergangenen Jahren einen grundlegenden Wandel in der Arbeitspolitik, in der Arbeitsorganisation und in der Statusordnung der Arbeit durchgemacht (vgl. Crouch 2015; Kersten et al. 2012; Vogel 2009). Die wachsende Fragmentierung einer vormals (rechts-)verbindlichen Welt beruflicher Aufstiegswege und standardisierter Statuspositionen hat den öffentlichen Sektor markant verändert. Aus Dienst und Amt werden Job und Projekt, aus Verwaltung und Verfahren werden Case-Management und Kostenrechnung (vgl. Vogel 2016). Mit Blick auf die Beschäftigungsverhältnisse bei Bund, Ländern und Kommunen können wir von einer kontrollierten Prekarisierung sprechen. Die Gründe hierfür sind vielfältig und keineswegs nur auf eine vermeintliche neoliberale Offensive gegen den Sozial- oder Wohlfahrtsstaat zurückzuführen. So sind die öffentlichen Kassen angespannt; es gibt zahlreiche Kommunen, die schon lange mit Nothaushalten wirtschaften müssen und lediglich öffentliche Pflichtaufgaben erfüllen. Auch das Staatsverständnis bzw. die Erwartungen an öffentliches Handeln haben sich auf Seiten der Bürgerinnen und Bürger, aber auch bei den Verantwortlichen in Politik und Wirtschaft verändert – das Management öffentlicher Aufgaben, die Kommerzialisierung öffentlicher Leistungen oder Projektarbeit in der Verwaltung sind hier Schlüsselbegriffe. Diese Entwicklungen verändern Arbeitsbedingungen und Arbeitsverhältnisse (vgl. hierzu sehr instruktiv Gottschall et al. 2015). Aber wie wirken sich Prozesse der Privatisierung, Liberalisierung und Managerialisierung öffentlicher Dienste auf die Produzentinnen und Produzenten dieser Dienstleistungen aus? Wie sieht das Arbeiten im Dienst öffentlicher Güter heute konkret aus? Und welches Verhältnis haben die ‚ProduzentInnen’ dieser Dienstleistungen

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zu ihrer eigenen Arbeit, d.h. wie nehmen sie diese wahr und wie engagieren sie sich subjektiv? Können wir (noch) von einem spezifischen Ethos des öffentlichen Dienstes sprechen? 4

Im Dienste öffentlicher Güter

Im Rahmen einer von der DFG finanzierten Studie gingen wir in Zusammenarbeit mit dem Soziologischen Seminar der Hochschule St. Gallen und der Forschungsund Beratungsstelle Arbeitswelt FORBA Wien der Frage nach, inwieweit sich die Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Sektor in den vergangenen Dekaden verändert haben und vor allen Dingen: Wie bewerten und erleben die öffentlich Bediensteten diese Veränderungen – oder Kontinuitäten? In der Empirie konzentrierte sich das Dreiländerprojekt exemplarisch auf kommunale Krankenhäuser, Postdienste und Kommunalverwaltungen bzw. auf die kommunale Daseinsvorsorge. Befragt wurden jeweils Beschäftigte, die bereits über eine mehrjährige Berufserfahrung verfügten, damit auch Veränderungen zum Gegenstand gemacht werden konnten. In die Untersuchung wurden weiterhin verschiedene Statusgruppen einbezogen – vom Sachbearbeiter bis zur Dezernentin, von der Pflegekraft bis zum Oberarzt, vom Briefträger bis zum langjährigen Postbetriebsrat (vgl. Flecker et al. 2014a; Schultheis et al. 2014). Aus dem weiten thematischen Spektrum der Befragungen konzentrieren wir uns im Folgenden exemplarisch auf Aspekte der Anerkennung und Wertschätzung sowie auf die Frage nach einem spezifischen Arbeitsethos im öffentlichen Sektor. 4.1 Anerkennungs- und Wertschätzungskonflikte im Dienste öffentlicher Güter Da Arbeit in modernen Gesellschaften nicht nur Einkommen generiert, sondern sie eine „wesentliche Referenz sozialer Anerkennung“ (Voswinkel 2000, 40) darstellt, die Anerkennung vermittelt oder entzieht, handelt es sich bei Arbeitskonflikten oft um Anerkennungskämpfe. Vor diesem Hintergrund war beispielsweise der Tarifkonflikt im öffentlichen Dienst 2011, der unter dem Motto „Wir sind es wert – Ihr öffentlicher Dienst“ (siehe ver.di 2011) stand, ein interessanter Anknüpfungspunkt. Hier wird eben nicht nur über Gehalt verhandelt, sondern die Wertschätzung öffentlicher Dienstleistungen explizit thematisiert (vgl. mit Blick auf Beschäftigte in Kitas Kratzer et al. 2015, 210ff.). Interessant an diesen Kampagnen ist die Betonung der besonderen Stellung des öffentlichen Dienstes. Hier würden – so ein zentrales Argument – „die Grundlagen für ein gesellschaftliches Leben

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geschaffen" (ver.di 2011, 4). Die herausgehobene Position des öffentlichen Dienstes verdeutlicht etwa auch das folgende Zitat: „Die Arbeitsleistungen der Beschäftigten im öffentlichen Dienst sind (…) Grundlage und Voraussetzung für Demokratie, Rechtstaatlichkeit und das Angebot von Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge. Aus dieser Tatsache ziehen wir den Stolz und das Selbstbewusstsein, tarifpolitische Forderungen zu stellen und wenn nötig durchzusetzen, die uns angemessene Arbeitsbedingungen und einen gerechten Lohn sichern“ (ebd.). Der Ausschnitt spiegelt eine scheinbar typische Konfliktbeziehung: Die Arbeit wird normativ hoch bewertet, ist aber mit Blick auf Gehalt und sozialen Status defizitär (Voswinkel 2012). Dabei geht es nicht nur um Interessenverfolgung im Sinne materieller Besserstellung, sondern auch um das Bedürfnis nach Respekt und Anerkennung für eine „besondere Leistung“, für einen Mehrwert, der durch öffentliche Dienstleistungen erzielt und erbracht wird. Zweifelsohne ist der öffentliche Dienst eine spezifische Berufs- und Arbeitswelt. Und der damit verbundene Wohlfahrtsstaat ist mehr als nur ein „Transfersystem von Renten- und Gesundheitsleistungen, mehr als eine Zahlstelle in materiellen Notlagen“ (Vogel 2010b, 2). Doch wie äußern sich die Beschäftigten im öffentlichen Dienst abseits tarifpolitischer Kampagnen dazu? Sehen sie ihre Tätigkeit als Engagement für das Gemeinwohl? Welche Art von Wertschätzungskonflikten lassen sich bei ihnen ausmachen, wenn man sie nach ihrem Arbeitsalltag und -erleben fragt? Hierfür müssen analytisch verschiedene Ebenen auseinandergehalten werden – quasi Arenen, innerhalb derer Anerkennungskonflikte ausgetragen werden. So erkennen wir Wertschätzungskonflikte bezogen auf die Öffentlichkeit kommunalen oder gesellschaftlichen Lebens. Ebenso finden wir Konflikte in der direkten Interaktion mit den Bürgerinnen und Bürgern. Schließlich lassen sich Wertschätzungskonflikte bezogen auf den Arbeitgeber (Kommune, Stadtwerke, kommunales Krankenhaus) unterscheiden. Hier geht es etwa um Fragen der Entlohnung und Eingruppierung, der persönlichen Karriere, der Arbeitsorganisation, des Umgangs mit Überstunden und Leistung. 4.1.1 Öffentlichkeitsbezogene Wertschätzungskonflikte Was die erste Ebene anbelangt, so zeigen sich interessante Zusammenhänge: Wertschätzungskonflikte haben augenscheinlich etwas mit der Selbstverständlichkeit öffentlicher Dienstleistungen zu tun (vgl. zu Fragen der Wertschätzung von Dienstleistungsarbeit auch Hoffmann et al. 2012; Kocyba 2012; Voswinkel 2010). Viele der öffentlichen Dienstleistungen sind zur „zweiten Natur“ einer modernen, technologisch geprägten und von sozialen Sicherheitsversprechen formierten Ge-

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sellschaft geworden (vgl. Vogel 2007). Sie stehen nicht im Fokus der Aufmerksamkeit und bleiben ‚unsichtbar’ – zumindest solange sie funktionieren. Insbesondere Leistungen der Daseinsvorsorge und der Infrastrukturgewährleistung treten erst dann ins Bewusstsein einer breiteren Öffentlichkeit, wenn sie nicht erbracht werden, wenn die Busse nicht fahren oder der Müll nicht beseitigt wird. Diesen Aspekt der ‚unsichtbaren’ Arbeit spricht zum Beispiel eine Sachbearbeiterin an, der die organisatorische Zuarbeit für einen Gemeinderat obliegt. Als wir auf das Bild der Verwaltung in der Gesellschaft zu sprechen kommen, schildert sie, dass ihr oft Vorurteile entgegengebracht werden, etwa die gängigen Klischees vom „faulen Beamten“ und das abschätzige Urteil, dass Verwaltungsarbeit wohl ziemlich langweilig und stupide sein muss. Dagegen wehrt sie sich und betont, dass man die eigentliche Arbeit von außen nicht einschätzen könne: „Was da für ein gesetzlicher Aufwand und für ein administrativer Aufwand und für Begrenzungen dahinter stehen, das weiß man als Normalbürger ja gar nicht.“ Die normale Arbeit falle eben nicht auf: „Wenn eine Verwaltung etwas Gutes macht, dann macht sie das ganz normal. Das fällt nicht auf. Aber wenn halt etwas schief läuft und da was doch vier Millionen gekostet hat anstatt einer, das ist dann natürlich der Riesenskandal.“

Die Befragte rechtfertigt ihre Arbeit unter anderem durch den Verweis auf ihren Aufwand; Wertschätzung für die im Hintergrund stattfindende Verwaltungsarbeit erfährt sie nach ihrer Auffassung jedoch nicht, weil sie „normal“ sei und vorausgesetzt würde. Sie selbst hebt dagegen den Nutzen ihrer Arbeit für die Allgemeinheit stark hervor. Sie arbeitet in dem Bewusstsein, dass ihre Dienstleistung der Bürgerin oder dem Bürger Nutzen bringt, obwohl oder vielleicht gerade weil der/die diese im Alltagsleben registriert: „Wir sind halt eigentlich schon ein Dienstleister für die Bürger. Die Bürger selbst sehen das vielleicht nicht unbedingt so. Aber das ist schon der Fall. Also, wir verwalten die Stadt.“

Ähnlich wie die Gewerkschaften in den Tarifverhandlungen appelliert sie hier quasi gegenüber der städtischen Öffentlichkeit, dass ihre Arbeit gerade aufgrund ihrer reibungslos funktionierenden Hintergründigkeit Wertschätzung erfahren sollte. 4.1.2 Nutzer- und kundenbezogene Wertschätzungskonflikte Auf der gleichen Ebene, doch hier konkret gegenüber den Nutzerinnen und Nutzern bzw. Kundinnen und Kunden öffentlicher Dienstleistungen, bringen auch die

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in unserer Studie befragten Busfahrer, die mit einem negativen Bild und mangelnder Wertschätzung ihres Berufs in der Gesellschaft zu kämpfen haben, ihre Empörung zum Ausdruck. In den Interviews kommt immer wieder Unzufriedenheit darüber zur Sprache, dass man zwar täglich hunderte von Fahrgästen sicher befördere und große Verantwortung trage, während das öffentliche Bild, dass die Wahrnehmung dominiert, klar davon abweicht. Ein Busfahrer resümiert eindrücklich: „Früher war ein Busfahrer noch jemand, eine Autoritätsperson (…) In Deutschland ist das der letzte Arsch, der da vorne sitzt… ‚Es ist mir egal wie er fährt, der soll das Ding zufahren.’ Und man ist auch keine Respektsperson.“

Das folgende Zitat wiederum veranschaulicht, wie die Busfahrer sich den mangelnden Respekt vor ihrem Beruf und die fehlende Wertschätzung ihrer komplexen Dienstleistung oftmals erklären (vgl. auch Joseph 1992): „Die [Fahrgäste] sehen nicht was dahinter steckt. Die sehen eigentlich nur, man fährt den ganzen Tag im Kreis herum und ja, der sitzt und fährt. Aber was da eigentlich dahinter steckt, das wissen die Wenigsten. Wenn jetzt ein paar sich mal ein bisschen mehr damit befassen, die sehen dann wirklich, was dahinter steckt. Die sehen, dass man eigentlich, wie gesagt, den ganzen Tag zu hundert Prozent konzentriert bleiben muss. Dass das eigentlich auch eine psychische Sache ist. Man muss mit dem Kopf arbeiten, und kann nicht zwischendurch mal abschalten. Da ist der Unfall vorprogrammiert. Und das ist das, was viele nicht sehen (…) Und die lassen dann halt ihren persönlichen Frust meistens an dem Depp vorne aus, der vorne sitzt. Und das ist halt immer das Problem dabei“.

Ein anderer Busfahrer vergleicht seinen Job sogar mit dem eines Polizisten, der an „vorderster Front arbeitet“. Er erklärt, dass man quasi ein „Allroundtalent“ sein müsse, weil man ja zum Beispiel auch immer Auskunft geben und Bescheid wissen müsse. Viele der von uns befragten Busfahrer identifizieren sich auf dieser Ebene sehr stark mit ihrem Arbeitgeber, den kommunalen Stadtwerken, weil sie sich in ihrer Berufsrolle auch als Repräsentanten der Stadt sehen. Auch hier herrscht ein Bewusstsein dafür, dass die eigene Dienstleistung ein wichtiger Bestandteil der städtischen Infrastruktur ist; „der Bus als solches ist gar nicht mehr weg zu denken.“ Durch die „fraglose Gegebenheit“ dieser Infrastruktur jedoch fehlt die Wertschätzung auf Seiten der Bürgerinnen und Bürger. 4.1.3 Arbeitgeberbezogene Wertschätzungskonflikte Die Wertschätzungskonflikte gegenüber dem/der ArbeitgeberIn – eine weitere Ebene von Anerkennungskämpfen – kommen beispielhaft in einem Interview mit

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einem Mitarbeiter eines Sozialamtes zum Tragen, der nicht nur in seiner Berufsrolle für die Kommune tätig ist, sondern sich auch im Ehrenamt für seine Stadt engagiert. Er erwartet Anerkennung durch den öffentlichen Arbeitgeber, auch für seine ehrenamtliche Tätigkeit, da beides doch dem Gemeinwohl diene: „Der Arbeitgeber soll froh sein, dass sich seine Beschäftigten oder die Beamten in der Freizeit ehrenamtlich bei anderen Dingen einsetzen: Feuerwehr haben viele, im Rettungsdienst, beim technischen Hilfswerk. Wenn es die Leute nicht gäbe, dann wäre Vieles anders. Und das ist im Sinne des Staates, dass die Leute das machen. Und die Stadt ist ein Teil des Staates. Und da sollen sie gefälligst dafür sorgen, dass sie das auch tun können, und nicht den Mitarbeitern Steine in den Weg legen. Das sorgt für zu viel Frustration. Das kann man vermeiden. Mitarbeiterzufriedenheit wäre wichtig.“

Die Kritik des Befragten speist sich noch aus einer weiteren Quelle: Für die Annahme seiner aktuellen Tätigkeit im Sozialamt (nach fast zwei Jahren im Ausländeramt) war ihm – offensichtlich als Anreiz – die Verbeamtung in Aussicht gestellt worden. Für ihn, der sich mit dem Gedanken der Familiengründung trägt, bedeutet dies biografische Planbarkeit; in seinen eigenen Worten: den „Sprung zum einen in die Sicherheit des Arbeitsplatzes, mehr Gehalt auf der anderen Seite natürlich auch“. Er versteht seine Arbeit somit als einen reziproken Tauschakt (Voswinkel 2005), der damit verbunden ist, „deswegen auch mehr Leistung bringen zu müssen. Okay, klar, die bringt man ja trotzdem auch so schon, um auch das als Einstieg zu nutzen, um dann irgendwann noch weiter zu kommen.“ Aber das Versprechen scheint nicht eingehalten worden zu sein. Unsere Interviews, vor allem aus der Stadtverwaltung und den Stadtwerken, zeigen, dass viele Beschäftigte bewusst eine Anstellung im öffentlichen Dienst gewählt haben, weil diese in ihren Augen eine sichere Zukunftsperspektive bietet. Daraus wiederum leiten sie für sich das Engagement für den alltäglichen Einsatz und eine Verpflichtung zur Loyalität ab – und in vielen Fällen auch die Akzeptanz eines im Vergleich zur Privatwirtschaft niedrigeren Einkommens. Im Gegenzug erwarten und verlangen sie dafür – in der Terminologie von Voswinkel – „Würdigung“. Sie erwarten, dass der/die öffentliche ArbeitgeberIn ihnen einen sicheren Arbeitsplatz gewährleistet und somit Planbarkeit bezüglich ihrer beruflichen Laufbahn, aber auch des privaten Lebens ermöglicht. Auf Basis von Zugehörigkeit gehen beide Seiten – öffentliche ArbeitgeberInnen und öffentlich Bedienstete – eine langfristige Verpflichtung ein, wobei sie sich wechselseitig auf die Einhaltung der Bedingungen verlassen (vgl. Voswinkel 2000, 42). Die Konflikte um Wertschätzung durch den/die ArbeitgeberIn kommen in einer tiefen Unzufriedenheit zum Ausdruck. Der bereits zitierte Sachbearbeiter ist frustriert, weil er die Verbeamtung, und damit in seinen Augen den „Freifahrtschein im Berufsleben“ in Aussicht gestellt bekommen hat, wenn er einen eher

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ungeliebten Posten zunächst im Ausländeramt, dann im Sozialamt übernimmt, und nun nach zwei Jahren immer noch darauf wartet, dass reziproke Erwartungen eingelöst werden. Interviewpassagen wie diese zeigen, dass die von uns befragten Beschäftigten in unterschiedlichen kommunalen Arbeitsbereichen ein sehr starkes Bewusstsein für die Besonderheit ihrer Aufgabe besitzen – auch wenn das so pointiert nur wenige Beschäftigte äußern. Dieses Bewusstsein wird durch neue Spannungsverhältnisse und Konflikte herausgefordert und auch geprägt. Auf der einen Seite wird nach wie vor von weiten Teilen der Öffentlichkeit die Gewährleistung funktionierender staatlicher oder kommunaler Dienstleistungen für selbstverständlich gehalten. Auf der anderen Seite verändern sich die äußeren Bedingungen des Arbeitens im öffentlichen Sektor durch drohende Privatisierungen, Personalknappheit und Ausgliederungen auf sehr grundlegende Art und Weise. Unsere Befunde zeigen, dass dieser Strukturwandel öffentlicher Dienstleistungen Wertschätzungskonflikte provoziert. Doch welche Folgen haben diese Wertschätzungskonflikte für das Arbeitsbewusstsein der Beschäftigten? Produzieren die Formverluste der Arbeit im öffentlichen Sektor, also der Verlust an Aufstiegsdynamik und die wachsende Vielfalt an Rechtsformen öffentlicher Beschäftigung, neue Haltungen und Arbeitsorientierungen auf Seiten der Beschäftigten? Inwieweit entwickelt sich ein verändertes Arbeitsbewusstsein, in dem sich eine neue ‚Jobkultur’ und veränderte Arbeitspolitiken der Befristung, des Projekts und des New Public Management spiegeln? Ist der öffentliche Dienst auf dem Weg ein Job wie viele andere zu werden? 4.2 Wertorientiertes Arbeitsbewusstsein statt Jobmentalität In den Fallstudien zur Arbeitssituation in Kommunalverwaltungen, im Postdienst und in kommunalen Krankenhäusern in Deutschland, Österreich und der Schweiz ist ein weites Spektrum an Tätigkeitsformen und Berufsgruppen sowie an unterschiedliche Graden der Privatisierung und Kommerzialisierung erkennbar (vgl. Flecker et al. 2014b, 335ff.). Mit Blick auf die Frage nach dem Arbeitsbewusstsein war der für uns in seiner Klarheit überraschende Befund: Die Bediensteten des öffentlichen Sektors denken gegen den Trend des eigenen Beschäftigungsfelds – gegen institutionelle Formverluste, neue Unsicherheiten und wachsende Unverbindlichkeit. Wir finden sowohl im Bereich des Gesundheitswesens als auch der kommunalen Verwaltung und der Postdienste keine neue Jobmentalität, die auf die Prekarisierung der Arbeitsverhältnisse reagiert und sich an einem ‚Dienst nach Vorschrift‘ orientiert. Vielmehr erkennen wir bei unseren Befragten ein ‚wertori-

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entiertes Arbeitsbewusstsein’. Was heißt das? Die große Mehrheit unserer Befragten bewertet ihre Tätigkeit als universalistische Aufgabe, sie orientiert sich explizit am Gemeinwohl und hat ein klares Berufsbild jenseits des Marktes vor Augen. Dieses wertorientierte Arbeitsbewusstsein wird von den Befragten als symbolisches Kapital ins Feld geführt – gegen die Banalisierung des öffentlichen Sektors durch ‚Jobs’ und ‚Kommerz’. Amtscharisma im Weberschen Sinne spielt habituell immer noch eine Rolle – es zählt noch etwas, für den öffentlichen Dienst zu arbeiten (vgl. Kratzer et al. 2015, 210ff.). Der Wandel der öffentlichen Arbeitswelten provoziert mithin kollektive Gegenimpulse. Die Prekarisierung von Arbeitsverhältnissen führt eben nicht geradewegs dazu, dass sich die Beschäftigten in Jobmentalitäten flüchten. Vielmehr fühlen sie sich bei ihrer Berufsehre gepackt und setzen eine professionelle Haltung dagegen. Diese Haltung signalisiert, dass sich zwar die Strukturen ändern mögen, dass KlientInnen in ihren Anspruchshaltungen komplizierter werden, die Leistungsanforderungen auf Ideen von Für- und Daseinsvorsorge keine Rücksicht mehr nehmen (Kratzer et al. 2015, 49ff.) und dass die öffentlichen Kassen allem politischen Zuspruch zu öffentlichen Dienstleistungen zum Trotz leer sind. Dennoch gilt es aus der Sicht der Mehrheit der Befragten an Standards festzuhalten, die für die eigene Berufsausübung notwendig sind. Bei näherem Hinsehen differenziert sich jedoch dieser kollektive Gegenimpuls, der auch als eine starke Beharrungstendenz beschrieben werden kann. Je nach Lage und Laufbahn, nach Status und Position in Amt, Krankenhaus und Behörde fallen diese Impulse und beharrenden Kräfte unterschiedlich aus. Während die überdurchschnittlich qualifizierten (akademischen) Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Kommunalverwaltung oder auch in den Krankenhäusern die starke Stellung von Beruflichkeit und Professionalität als zentrale Qualitätsvoraussetzung öffentlicher Leistungen betrachten, setzen die Beschäftigten im einfachen Dienst derselben Einrichtungen und Behörden andere Schwerpunkte. Für sie ist die Verbindlichkeit und Stabilität öffentlicher Leistungen die Gemeinwohlgarantie. Nur verbindliche Arbeitsstrukturen garantieren nach ihrer Auffassung die sachgemäße Erfüllung des Auftrags, mit der eigenen Tätigkeit dem allgemeinen Wohl zu dienen – den Müll zu entsorgen, die Verkehrswege sicher zu halten, öffentliche Anlagen zu pflegen, Freizeitgestaltung zu ermöglichen. Einen anderen Akzent setzen in diesem Zusammenhang diejenigen, die beispielsweise als ProjektentwicklerIn oder ControllerIn tätig sind, d.h. auf mittleren Positionen im gehobenen Dienst. Sie betonen, dass der öffentliche Dienst nur dann eine für die gesellschaftliche Entwicklung produktive Zukunft haben wird, wenn er sich neuen Impulsen öffnet, innovativ ist und kein Beamtenapparat. Entlang dieser Differenzierung von Status und Arbeitsbewusstsein werden interne Positionskämpfe um die Frage, was den öffentlichen Dienst ‚besonders’

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macht und was einen guten öffentlichen Sektor auszeichnet, sichtbar. Universalismus, Gemeinwohl und ähnliche Punkte werden unterschiedlich interpretiert. Der öffentliche Sektor verändert sich daher nicht nur durch äußere Impulse, sondern auch durch interne Positionskämpfe und Interessenkonflikte. Diese Konflikte deuten darauf hin, dass von den befragten Beschäftigten in Post, Kommunalverwaltung und Krankenhäusern nicht Jobs bewertet werden, sondern Berufe, Professionen und Ämter. 5

Schlussbemerkung

Die Vitalität einer demokratischen, sozialstaatlich geprägten Gesellschaft steht in engem Zusammenhang mit der Qualität ihrer öffentlichen Güter und Dienste. Selbstverständlich darf sich Gemeinsinn und Gemeinwohl nicht in der guten und fiskalisch ausreichenden Bewirtschaftung des öffentlichen Sektors erschöpfen, aber das Engagement für Gemeinwohl sowie die Leistungsfähigkeit der Zivilgesellschaft sind von einer stabilen öffentlichen Infrastruktur abhängig. Und diese öffentliche Infrastruktur basiert nach unseren Befunden auf dem wertorientierten Arbeitsbewusstsein ihrer ProduzentInnen. Gemeinwohl, Wohlfahrt und Daseinsvorsorge sind auf Trägergruppen angewiesen. Die Fragen des Arbeitsbewusstseins im öffentlichen Sektor sind daher Fragen nach der sozialen Qualität der Gesellschaft. Die sozialwissenschaftliche Aufmerksamkeit für öffentliche Beschäftigungsverhältnisse ist immer auch Aufklärung über die Ressourcen und Möglichkeiten des Sozialstaates und seiner demokratischen Grundlagen. Literatur Adloff, F./Mau, S. (Hrsg) (2005): Vom Geben und Nehmen. Zur Soziologie der Reziprozität. Frankfurt/M., New York: Campus Verlag. Allmendinger, J. (Hrsg.) (2002): Entstaatlichung und soziale Sicherheit. Verhandlungen des 31. Kongresses der Deutschen Gesellschaft für Soziologie in Leipzig. Opladen: Westdeutscher Verlag, CD-ROM zum Tagungsband. Atzmüller, R./Hermann, C. (2004): Veränderung öffentlicher Beschäftigung im Prozess der Liberalisierung und Privatisierung. In: Österreichische Zeitschrift für Soziologie 29(1), 30-48. Avril, C./Cartier, M./Serre, D. (2010): Enquêter sur le travail. Concepts, méthodes, récits. Paris: La Découverte. Avril, C./Cartier, M./Siblot, Y. (2005): Les rapports aux services publics des usagers et agents de milieux populaires: quels effets des réformes de modernisation? Introduction du dossier Classes populaires et services publics. In: Sociétés contemporaines 58(1), 5-18. Böhle F./Voß, G. G./Wachtler, G. (Hrsg.) (2012): Handbuch Arbeitssoziologie. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

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Effekte outputorientierter Steuerungskonzepte: Zusammenfassung und theoretische Einordnung von quasilängsschnittlichen Befunden zur Realschule in Baden-Württemberg Albrecht Wacker

Im Bundesland Baden-Württemberg wurde zum Schuljahr 2004/05 eine Bildungsreform an allen allgemeinbildenden Schulen implementiert, die dem Ziel einer output-orientierten Steuerung verpflichtet war. In ihrem Zentrum standen neue Bildungsstandards, an die Instrumente der Dezentralisierung und Rezentralisierung sowie Strukturveränderungen innerhalb der Schularten anknüpften. Der Beitrag konturiert diese Reform und fasst Befunde aus einer quasi-längsschnittlich angelegten Befragung von Realschullehrkräften zusammen. Auf ihnen aufbauend erfolgt ein kritischer Rückblick zur Reichweite der Befunde und zur theoretischen Modellierung der Studien1. 1

Ausgangspunkt: Die Bildungsplanreform in Baden-Württemberg von 2004/05 mit ihrem Kernsteuerungselement der Bildungsstandards

Zum Schuljahr 2004/05 wurde in Baden-Württemberg die bis dahin umfangreichste Bildungsreform seit Bestehen dieses Bundeslandes implementiert, wenn man vom strukturellen Ausbau des dreigliedrigen Schulsystems in der Phase der Bildungsexpansion in den 1960er Jahren absieht (vgl. Wacker/Bohl 2016). Die Bildungsreform zielte auf eine neue output-orientierte Steuerung an allen allgemeinbildenden Schularten. Angestoßen wurde sie hauptsächlich durch die Ergebnisse der internationalen Leistungsstudien, die den Schülerinnen und Schülern in internationaler Hinsicht ein vergleichsweise schwaches Abschneiden attestierten. Unter dem Eindruck dieser Befunde wurde eine bereits begonnene Überarbeitung des Bildungsplans, die im Bundesland etwa im Zehnjahresabstand durchgeführt 1

Der Verfasser bittet um Nachsicht, dass im Text, der als Zusammenfassung und kritischer Rückblick auf eigene Forschungen konzipiert ist, überwiegend nur diese Schriften aufgeführt sind, die aus dem Forschungsprojekt resultieren. Die Leserinnen und Leser seien bezüglich weiterer Literatur, die über die wenigen zusätzlichen Angaben im Aufsatz hinausweisen, auf die einzelnen Schriften und dort benannten Angaben verwiesen.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_6

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wird, zu einer umfassenden Reform erweitert. Sie beinhaltete Elemente der Dezentralisierung (z. B. eine neue Erstellung von Schulcurricula an den Standorten oder die Flexibilisierung der Stundentafel), Elemente der Rezentralisierung (z. B. die Einführung von landesweiten Vergleichsarbeiten, deren Erstellung und Durchführung anfänglich vom Bundesland selbst durchgeführt wurde, sowie die neue Etablierung von Schulinspektion) und ebenso Strukturveränderungen innerhalb der Schularten (z. B. Einführung von Fächerverbünden und themenorientierten Projekten sowie Änderungen der Abschlussprüfungen). Insgesamt manifestierte sich in der Reform der Anspruch des politischen Akteurs unmittelbar auf die Schul- und Unterrichtsqualität Einfluss zu nehmen: Anders als in den großen Strukturreformen der 1960er Jahre, die vorwiegend auf die Makroebene des Systems fokussierten, oder in den Neuerungen der 1980er Jahre, die mehr die Mesound Mikroebene in den Vordergrund stellten, zielte die Reform auf alle Ebenen des Systems und überwies den operativen Einheiten vermehrt Verantwortlichkeiten (Wacker et al. 2012b). Die Reform wurde weitgehend hierarchisch über die Ebenen des Schulsystems implementiert, was häufig in der Literatur als top down-Strategie klassifiziert wird; sie beließ aber den Schulen im Rahmen einer seit dem Jahr 2000 vermehrt ersichtlichen partizipationsbezogenen Kontextsteuerung im Bundesland BadenWürttemberg einen nicht unbeträchtlichen Ausgestaltungsfreiraum entsprechend der vorfindlichen Bedingungen. Durch das Prinzip der hochwachsenden Einführung, bei der die Reformelemente zunächst in den unteren Jahrgangsstufen implementiert wurden und mit jedem nachfolgenden Schuljahr nach oben ‚wuchsen‘, war die vollständige Einführung der Reform in der Sekundarstufe I bis etwa zum Schuljahr 2008/09 erreicht. Im Zentrum aller Reformelemente standen neue Bildungspläne in der Form von Bildungsstandards, die als Instrumente der programmatischen Steuerung das Kernstück der Reform bildeten. Ihnen kam die spezifische Funktion zu, die verschiedenen Ebenen des Bildungswesens zu verknüpfen. Noch vor allen anderen Bundesländern führte Baden-Württemberg Bildungsstandards als Funktionsäquivalente von Bildungsplänen ein, in denen erstmals zu erreichende Kompetenzen der Lernenden benannt („Die Schülerinnen und Schüler können…“) und ihre inhaltliche Konkretisierung weitgehend den Lehrkräften überlassen wurde. Anders aber als die Nationalen Standards, die nachfolgend von allen Bundesländern etabliert wurden, waren die baden-württembergischen Standards einem auf Heinrich Roth fußenden und in der Berufspropädeutik etablierten Kompetenzbegriff verpflichtet und differenzierten vier grundlegende Kompetenzbereiche, die auf der programmatischen Ebene leitend waren: Zur fachlich-inhaltlichen Kompetenz trat

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die soziale, die methodische und die personale Kompetenz hinzu. Die drei letztgenannten Bereiche wurden dabei erstmals als Zielebenen von Bildungsplänen expliziert. Mit den Bildungsstandards waren spezifische (politische) Wirkhoffnungen verknüpft, die sich auf verschiedenen Ebenen des Bildungssystems verorten lassen: Auf der Unterrichtsebene war intendiert, über kompetenzorientierte Unterrichtskonzepte zur Qualitätssteigerung beizutragen und auch die Leistungsbeurteilung dahingehend auszurichten, beispielsweise über die vermehrte Einbeziehung der nun curricular verorteten Methoden- und Sozialkompetenz. Mit den neuen landesweiten Vergleichen war ebenfalls eine neue Wirkhoffnung auf die Optimierung von Unterricht intendiert (vgl. kritisch Wacker et al. 2012c). Auf der Schulebene stellte die Akzentuierung der Lehrerkooperation ein Ziel dar, das erst aus den Vorstudien des Projekts, quasi als ein verdecktes Ziel, konturiert ersichtlich wurde. Insgesamt zielten die Bildungsstandards insbesondere auf die Ebene der Lehrerprofession, weil die Lehrkräfte zum Hauptträger der Reform avancierten und ihnen mehr als zuvor eine Verantwortlichkeit für die Lernergebnisse der Schülerinnen und Schüler überwiesen wurde (Wacker/Strobel-Eisele 2013). Inwiefern die Bildungsstandards eine Umverteilung der Gestaltungsfreiheiten zwischen der Mikro- und Mesoebene bedingten und welche Akteure daran teilhaben, war unklar. Die Forschungsfragen des Projekts setzten an diesen – hier nur grob skizzierten – intendierten Wirkpfaden an. Vor ihrer Konkretisierung wird das Vorgehen im Projekt geschildert. 2

Zum Vorgehen im Forschungsprojekt

Das Forschungsprojekt wurde an der Pädagogischen Hochschule Ludwigsburg als Dissertationsprojekt begonnen (Querschnittsbefragung) und nach Abschluss an der Universität Tübingen fortgeführt (zweite Querschnittsbefragung und Erweiterung zum Längsschnitt). Eine Vorstudie zeigte auf, dass mit der Bildungsreform an den Realschulen größere programmatische und organisatorische Veränderungen einhergingen als an den anderen Schularten der Sekundarstufe I in BadenWürttemberg (Haupt-/Werkrealschule und Gymnasium), so dass diese Schulart für die weiteren Befragungen in den Mittelpunkt rückte. Zunächst wurde auf der Grundlage einer teilnehmenden Beobachtung an Realschulen theoriegeleitet eine offene Gegenstandserkundung vor der Implementation der Reform in den vorbereitenden Sitzungen an den Schulen durchgeführt und auf dieser Basis ein erster Leitfaden erstellt, mit dem elf Lehrerinnen und Lehrer unterschiedlichen Alters und unterschiedlicher Fächerkombinationen zu möglichen Wirkpfaden befragt

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wurden. Aus den Befunden dieser Vorstudie wurde ein standardisiertes Befragungsinstrument mit selbst entwickelten Skalen generiert und dieses in zwei Pilotierungen inhaltlich und empirisch überprüft und modifiziert (Wacker 2008). Eine erste standardisierte Befragung mit dem finalen Instrument wurde ein Jahr nach Implementation der Bildungsreform in Baden-Württemberg, damit gleichzeitig ein Jahr vor dem ersten flächendeckenden Einsatz der Vergleichsarbeiten in diesem Bundesland im Herbst 2005 an Realschulen durchgeführt. Hierzu zog das Statistische Landesamt Baden-Württemberg aus den 427 öffentlichen Realschulen eine stratifizierte Stichprobe. Private Realschulen wurden nicht in die Befragung einbezogen, weil davon ausgegangen werden konnte, dass kein direkter curricularer Vergleich zwischen Schulen in nicht-staatlicher Trägerschaft und staatlichen Schulen möglich war. Bei der Ziehung wurden drei Variablen zur Stratifizierung verwendet, um eine möglichst repräsentative Abbildung der Gesamtheit der Realschulen Baden-Württembergs in der Stichprobe zu erreichen: Schulgröße (< 400, 400-600, > 600 Schülerinnen und Schüler), Raumstruktur nach dem Landesentwicklungsplan (Verdichtungsraum, Randzonen und Verdichtungsbereiche, ländlicher Raum) und die Verwaltungsuntereinheiten (die vier Regierungspräsidien Freiburg, Karlsruhe, Stuttgart, Tübingen). Die Querschnittbefragung wurde etwa an einem Viertel der Realschulen des Landes (101 Standorte), an denen ebenfalls etwa ein Viertel der Lehrkräfte beschäftigt war (3 373), durchgeführt und die Befunde in einer Monografie dargelegt (Wacker 2008). Eine zweite Befragung wurde 2009 mit dem identischen Instrument unternommen und diente dem Ziel, Veränderungen zur ersten Befragung im Zeitverlauf aufzuzeigen und die Befunde auch längsschnittlich abzusichern. Der Zeitpunkt der zweiten Befragung war nach vollständiger Etablierung der Reform und etwa in der Mitte des Geltungszeitraums der Bildungsstandards in Baden-Württemberg, zu dem in der Lehrplanrezeptionsforschung die höchste Wirksamkeit von Bildungsplänen angenommen wird. Bis zu diesem zweiten Messzeitpunkt konnten die Lehrkräfte auch in vier Durchgängen Erfahrungen mit der Durchführung der erstmals eingesetzten landesweiten Vergleichsarbeiten sammeln. Die Teilnahmequote zum ersten Messzeitpunkt betrug 27,1 Prozent (nt1 = 914), ein geringer, aber für diesen Gegenstandsbereich nicht unüblicher Wert. Zum zweiten Messzeitpunkt im Herbst 2009 erklärten sich 86 Schulen zur erneuten Teilnahme bereit; eingeladen wurden alle 2.902 Lehrkräfte dieser Schulen (20,4 Prozent aller 14 234 Voll- und Teilzeitlehrkräfte an Realschulen in Baden-Württemberg zu diesem zweiten Messzeitpunkt). Die Teilnahmequote betrug zu diesem zweiten Zeitpunkt 25,3 Prozent (nt2 = 734). 141 Lehrkräfte aus 60 Schulen nahmen an beiden Befragungen teil und ermöglichten es, eine Substichprobe längsschnittlich abzusichern. Die längsschnittlichen und quasi-längsschnittlichen Befunde der zweiten Befragung wurden thematisch differenziert in Aufsätzen veröffentlicht.

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Zu den Forschungsfragen und Befunden

Mit Blick auf die Effekte von Bildungsstandards im Rahmen der intendierten output-orientierten Steuerung waren vor allem jene Befunde von Interesse, in denen die Einschätzungen der Lehrkräfte zu zwei Messzeitpunkten verglichen werden konnte. Ihre Ausgangsfragen und Befunde stehen im Mittelpunkt dieses Beitrags und werden nachfolgend, geordnet nach den benannten Wirkpfaden, skizziert. 3.1 Befunde auf der Mikroebene Hier war eine Hauptfragestellung, welche Auswirkungen aus den kompetenzbasierten Bildungsstandards auf den Unterricht und die Leistungsbeurteilung ersichtlich wurden? Die Fragestellung wurde im Aufsatz von Wacker, Rohlfs und Kramer (2013) aufgegriffen. Im Vergleich der zwei Querschnittsdatensätze konnten höhere Einschätzungen in den Selbstberichten zum zweiten Messzeitpunkt gefunden werden. Sie wiesen insgesamt auf eine Veränderung der Unterrichtsgestaltung in Richtung kompetenzorientierter Unterrichtskonzepte aus der Perspektive der Lehrerinnen und Lehrer hin, insbesondere im Hinblick auf Gruppenarbeit oder projektorientierten Unterricht. Auch die Items zur Leistungsbeurteilung wiesen signifikante Unterschiede dergestalt auf, dass die curricular verankerte Methodenund Sozialkompetenz nach den Selbsteinschätzungen der Probanden zum zweiten Messzeitpunkt stärker berücksichtigt wurde. Angefügt werden soll hier auch der damit zusammenhängende erwartungskonträre Befund, dass sich Lehrkräfte im Jahr 2009 zu etwa 80 Prozent noch ebenso an den Inhalten bei der Unterrichtsplanung orientierten wie im Jahr 2005 und sich das angegebene Ausmaß sogar noch erhöhte. Erwartbar schien diesbezüglich, dass zum zweiten Messzeitpunkt die auf die Planung bezogene Kompetenzorientierung der Lehrkräfte zunahm, weil angenommen werden konnte, dass erstens die mit den Standards verbundenen Testungen zu einem vermehrten Implementationsdruck bei Lehrkräften führten und zweitens bis zum zweiten Messzeitpunkt nach vier Jahren für alle Lehrkräfte auch mehr Zeit zur Verfügung stand, sich mit dem Kompetenzbegriff und seinen didaktisch-methodischen Implikationen auseinanderzusetzen, Handreichungen zu lesen, Erfahrungen im Kollegium zu besprechen oder Fortbildungen zu besuchen (vgl. Lange et al. 2013a). Eine zweite Frage bezog sich auf die Auswirkungen der neuen landesweiten Vergleichsarbeiten, mit denen den Lehrkräften eine Orientierung für die Gestaltung des Unterrichts an die Hand gegeben werden sollte. Insbesondere stand hier

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ihre intendierte orientierende Funktion zur Unterrichtsplanung, zur Leistungsbeurteilung sowie zur Diagnostik im Vordergrund. Zum ersten Befragungszeitpunkt äußerten die Lehrkräfte hier ihre Wirkhoffnungen, konnten aber noch auf keinerlei Erfahrungen mit dem Instrument verweisen, das erstmals nach zweijährigem Unterricht in den Klassenstufen 5 und 6 mit den neuen Bildungsstandards eingesetzt wurde. Zum zweiten Befragungszeitpunkt konnten die Lehrkräfte dagegen bereits auf anfängliche Erfahrungen mit dem Instrument zurückgreifen. Die Beschreibung der Funktion und der Vorgehensweise bei den baden-württembergischen Vergleichsarbeiten und die Einschätzung der Lehrkräfte im Vergleich der zwei Messzeitpunkte wurde im Aufsatz von Wacker und Kramer (2012) geleistet. Welche hauptsächlichen Ergebnisse resultierten daraus? Bezüglich der Orientierungsfunktion als intendierter Wirkung der Vergleichsarbeiten zeigte sich ein Abfall in den Einschätzungen der Lehrkräfte: Während diese zum ersten Messzeitpunkt, zu dem sie mit dem Format nicht vertraut waren, in der prospektiven Erwartung mehrheitlich zustimmten, dass ihnen die Vergleichsarbeiten einen Orientierungsrahmen zur Unterrichtsplanung, zur Leistungsbeurteilung und zum Erkennen von Lernrückständen der Schülerinnen und Schüler zu geben vermochten, war diese Auffassung nach vierjähriger Durchführung der Arbeiten deutlich zurück gegangen und die Lehrkräfte antworteten im Durchschnitt auf der ablehnenden Skalenseite. Die neuen Vergleichsarbeiten an Realschulen in Baden-Württemberg wurden damit vier Jahre nach ihrer Einschätzung als weniger wirkungsvoll eingeschätzt als dies vor ihrer Einführung erwartet worden war. Zum Zeitpunkt der zweiten Befragung 2009 sahen die Lehrkräfte keine maßgebenden Impulse für die Unterrichtsentwicklung, wie dies mit den landesweiten Testungen und der Rückmeldung der Befunde hauptsächlich intendiert war. 3.2 Befunde auf der Mesoebene Eine weitere Frage fokussierte die Effekte von Standards auf der Schulebene. Welche Auswirkungen resultierten aus der Implementation der Bildungsstandards auf das Ausmaß der innerschulischen Kooperation? Die Fragestellung, die sich aus den Vorstudien als bedeutsam herauskristallisierte, wurde in einem Buchkapitel aufgegriffen (Wacker 2012). Hier verwiesen die Befunde zusammenfassend auf eine Erhöhung innerschulischer Kooperation, die auf die Implementation der Bildungsstandards zurückzuführen war. Sie manifestierte sich in einem quantitativ höheren Ausmaß von Sitzungen der Steuergruppen, der Fachschaftskonferenzen und weiterer Teilkonferenzen an den Schulen. Durch die Einführung der Bildungsstandards scheinen anfänglich neue Kooperationsstrukturen an den Schulen geschaffen worden zu sein. In einer durchgeführten Regressionsrechnung ergaben

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sich zudem Hinweise darauf, dass innerschulische Kooperation auch einen Prädiktor zur Akzeptanz der Bildungsstandards darstellte. Die Befunde vermochten aufzuzeigen, dass die mit den Bildungsstandards verbundene Zielstellung, die innerschulische Kooperation der Lehrkräfte zu erhöhen, in der Implementationsphase zumindest in quantitativer Hinsicht erreicht wurde und eine intendierte flächendeckende Erhöhung der Kooperation stattfand. Freilich konnte mit dem gewählten Forschungsdesign die Frage, inwiefern sich die im Ausmaß erhöhte Kooperation auch qualitativ auswirkte, beispielsweise im Hinblick auf eine Erhöhung der Unterrichtsqualität und der Schülerleistungen, nicht geprüft werden. Aus dem gewählten Theorierahmen der Educational-Governance-Perspektive kristallisierte sich im Laufe der Forschung eine weitere Fragestellung heraus, die der Identifizierung von Akteuren/Akteurinnen im Rahmen dieses Paradigmas geschuldet und ebenfalls auf der Mesoebene zu verorten war: Welche Steuerungsakteure/Steuerungsakteurinnen lassen sich als Transmissionsriemen zwischen der Ebene der Schule und des Unterrichts herausarbeiten, die einen Steuerungsimpuls transformieren und übersetzen? Die Frage wurde im Aufsatz von Wacker (2009) aufgegriffen. Aus den Daten der ersten Querschnittsbefragung waren hier Anhaltspunkte dahingehend zu erkennen, dass in den Fachkonferenzen für die langfristige Planung der Lehrkräfte Stoffverteilungspläne entwickelt wurden, die ein Großteil der Lehrerinnen und Lehrer auch zu übernehmen gewillt war. Dieser Befund war sowohl für die Hauptfächer (Deutsch, Fremdsprache, Mathematik) als auch für die beiden Fächerverbünde (Erdkunde-Wirtschaftskunde-Gemeinschaftskunde und Naturwissenschaftliches Arbeiten) aufzufinden, für letztere aber in höherem Maße. Eine inhaltliche Betrachtung der Einzelitems legte die Interpretation nahe, dass der Fachkonferenz bei der Implementation neuer Programme eine Übersetzungsleistung zukommt zwischen den Vorgaben der staatlichen Programme und ihrer Umsetzung in die mittelfristige Unterrichtsplanung (z. B. über Jahres- und Arbeitspläne). Die Daten ließen auf eine erhöhte Steuerungswirkung der Fachkonferenzen im Anschluss an die Bildungsplanreform schließen, die vermutlich über curriculare Anteile hinaus auch didaktisch-methodische Aspekte einschloss. Insgesamt wiesen die Befunde darauf hin, dass der Fachkonferenz besonders bei der Übersetzung von Bildungsplaninnovationen eine wichtige Funktion zukommt, die sich sowohl in fachinhaltlichen und didaktisch-methodischen Festlegungen als auch in koordinierenden Bestandteilen, besonders zur Jahresplanung, manifestiert. Hier kann ein wichtiger ko-produktiver Ertrag des Akteurs Fachkonferenz für die anderen Akteure/Akteurinnen und damit seine spezifische Steuerungsfunktion gesehen werden. In ihren fach- und fächerverbundskoordinierenden Funktionen stellen sie einen wichtigen Transmissionsriemen zwischen der schulischen Mesoebene und der unterrichtlichen Mikroebene dar. Damit sind sie in theoretischen

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Mehrebenenmodellierungen des Governance-Ansatzes als wichtige kollektive Akteure/Akteurinnen zu kennzeichnen. 3.3 Befunde auf der Ebene der Lehrerprofession Eine weitere Frage ging den Auswirkungen nach, die sich aus den Bildungsstandards auf das Belastungserleben der Lehrkräfte ergaben. Diese Frage wurde im Aufsatz von Wacker und Groß (2014) eingehender behandelt. Die Daten wiesen hier auf eine Abnahme der gefühlten Belastung der Lehrkräfte im Zeitraum von einem (vergangenen) Jahr (zum ersten Messzeitpunkt) bis zu fünf (vergangenen) Jahren (zum zweiten Messzeitpunkt) nach erfolgter Implementation der outputorientierten Reform hin. Vieles spricht dafür, dass die Lehrkräfte vermutlich die Innovationen zum ersten Zeitpunkt wegen ihrer Fremdheit als zusätzlichen Belastungsfaktor ansahen, zum zweiten Messzeitpunkt diese jedoch in routinierte Tätigkeiten und in ihr Handlungsrepertoire überführen konnten. Vertiefend waren Unterschiede hinsichtlich des Dienstalters der Lehrkräfte zu erkennen. Die Abnahme der wahrgenommenen Belastung war vor allem bei Lehrkräften mit einem Dienstalter bis zu 20 Jahren und ebenfalls mit einem Dienstalter von über 30 Jahren aufzufinden. Hier konnten keine geschlechtsspezifischen Unterschiede ausgemacht werden. Konturiert konnte aus den Befunden herausgehoben werden, dass positive Emotionen in Bezug auf die Bildungsstandards als Kernelement outputorientierter Reformen das wahrgenommene Belastungsempfinden der Lehrkräfte zu reduzieren vermochten. Die Befunde wiesen zum ersten Befragungszeitpunkt insgesamt auf eine hohe Belastung der Lehrkräfte im Zusammenhang mit outputorientierten Reformen hin, wobei vor allem die zeitliche Belastung für die Unterrichtsplanung von den Lehrkräften hervorgehoben wurde. Zusammenfassend über alle hier skizzierten Einzelstudien hinweg wurden so aus den Studien und Aussagen der Lehrkräfte moderate Effekte ersichtlich, die die Wirkungen der Bildungsreform vor allem auf der Mikroebene als Veränderungen des Unterrichts und der Leistungsbeurteilung konturierten, welche in die Richtung der intendierten Wirkpfade der Bildungsstandards verwiesen. Auch zeigte sich eine Akzentuierung der Lehrerkooperation in quantitativer Hinsicht, die infolge der Standards an den Schulen eingeführt wurde. Der Fachkonferenz als kollektivem Akteur im Mehrebenensystem schien hinsichtlich der Rekontextualisierung von Bildungsstandards zwischen der Schul- und Unterrichtsebene eine akzentuierte Bedeutung zuzukommen. Anfänglich ging nach den Selbsteinschätzungen der Lehrkräfte die Reform mit einem höheren Belastungserleben einher, das zum zweiten Messzeitpunkt im beschriebenen Ausmaß nicht mehr aufgefunden werden konnte. Keine intendierten Wirkungen waren dagegen aus den Vergleichsarbeiten

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als einem gedachten Referenzrahmen für die Gestaltung des Unterrichts ersichtlich. Auch hatten die Lehrkräfte fünf Jahre nach der Etablierung von Standards ihre Unterrichtsplanung noch weniger an anzustrebenden Kompetenzen ausgerichtet als nach einem Jahr. Insgesamt konturierten sich aus den Effekten in der Zusammenschau sowohl intentionale (z. B. veränderte Unterrichtsgestaltung und Leistungsbeurteilung, quantitative Zunahme der Lehrerkooperation) als auch kontraintentionale Effekte (Vergleichsarbeiten bieten keinen Referenzrahmen zur Unterrichtsgestaltung) der Bildungsstandards. Als ein mittelbarer Effekt, der nicht in eine Wirkrichtung eingeordnet werden kann, wurde ersichtlich, dass infolge der Implementation von Bildungsstandards eine Neuaushandlung des Verhältnisses von professioneller Gestaltungsfreiheit der Lehrkräfte auf der Mikroebene und (neuen) Bindungen auf der Mesoebene stattfand. 4

Zur Reichweite und kritischen Einordnung der Befunde

Die quasi-längsschnittlichen Studien fokussierten methodisch einen immer wieder in der Forschung angemahnten Längsschnitt zur Erhöhung der Aussagekraft von Befunden. Mit dem Forschungsdesign war intendiert, über eine punktuelle Befragung der Selbsteinschätzung von Lehrkräften hinaus bestimmte Dynamiken der Implementation von Bildungsstandards in den skizzierten Themenfeldern nachzuzeichnen. Einige Befunde der Studien vermochten die Mikroebene des Unterrichts zu beleuchten, der im Rahmen der Educational-Governance-Perspektive bislang eher eine untergeordnete Bedeutung zukam (Schimank 2007); sie konnten diesbezüglich den Wissensstand in Bezug auf output-orientierte Reformen am Beispiel der Realschule in Baden-Württemberg erweitern. Dennoch sind aus hauptsächlich drei anzuführenden Gründen die Befunde nur sehr vorsichtig zu interpretieren: Hier sind vor allem die regionale Begrenztheit der Studien, ihr Rückgriff auf Selbsteinschätzungen von Lehrkräften und der niedrige Rücklauf von etwa einem Viertel der angeschriebenen ProbandInnen anzuführen. Die Studien bezogen sich ausschließlich auf die Auswirkungen der Bildungsstandards an der Realschule im Bundesland Baden-Württemberg. Innerhalb der Steuerungskonfiguration dieses Bundeslandes nahmen die Bildungsstandards an dieser Schulform eine spezifische Funktion ein, die beispielsweise dadurch ersichtlich wurde, dass hier einerseits Bildungsplan und Bildungsstandards im sogenannten Kerncurriculum zusammengeführt wurden und beide – dies in Absetzung von den anderen Bundesländern – nicht nebeneinander bestanden, andererseits auch in der singulären und wenig reflektierten Tatsache, dass sich die baden-württembergischen Standards von 2004 an einem an der Berufsbildung orientierten

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Kompetenzbegriff orientierten, der vom Kompetenzbegriff der Nationalen Standards abwich. Aus diesem Grund gelten die Befunde nur für das Bundesland Baden-Württemberg und die dortige Realschule und können nicht auf weitere Schulformen und andere Bundesländern verallgemeinert werden. Schlüsse auf ähnliche flächendeckende Assessments in weiteren Bundesländern oder Stadtstaaten sind auch deshalb nicht zulässig, da dort unterschiedliche Makrokonfigurationen der Steuerung vorliegen, die den Bildungsstandards und Vergleichsarbeiten jeweils differente Funktionen in der Gesamtsteuerung zuweisen. Auch war die großflächige Befragung von Lehrkräften insbesondere mit dem Problem einer inhaltsunabhängigen Zustimmungstendenz konfrontiert, welche generell ein Problem von Fragebogenstudien darstellt: Selbsteinschätzungen der Lehrkräfte, zumal wenn diese den Fragebogen ‚sozial erwünscht‘ bearbeiten, vermögen nicht genügend zu beantworten, wie hoch beispielsweise das tatsächliche Ausmaß einer reformbedingten Belastung ist. Für das Forschungsprojekt lag darin die Gefahr, dass vielleicht häufiger die Gruppe der BefürworterInnen, die Reformaspekten vermehrt aufgeschlossen gegenüberstand, und weniger die Gruppe der Unentschlossenen und SkeptikerInnen zu beiden Messzeitpunkten antwortete. Vor allem ist aber bei der Interpretation der Daten die niedrige Rücklaufquote zu berücksichtigen, die in den vorliegenden Studien etwa bei einem Viertel lag, einem geringen – aber die Rückläufe in vergleichbaren Studien der Forschungsrichtung noch übersteigenden – Wert (Wacker/Strobel-Eisele 2013). Es ist hinsichtlich eines hier anzunehmenden Stichprobenselektionseffektes davon auszugehen, dass eher an den Bildungsstandards und Vergleichsarbeiten interessierte Lehrkräfte an der Befragung teilnahmen. In den vorliegenden quantitativen Daten selbst konnten kaum Hinweise auf Verzerrungen der Stichprobe gefunden werden. Es lassen sich aber auch (abgesehen von Alter und Geschlecht) kaum Aussagen darüber treffen, wie sich die nicht-teilnehmenden Lehrkräfte von den teilnehmenden unterscheiden (vgl. die Diskussion bei Wacker/Kramer 2012). Wenngleich die absolute Anzahl der Rückläufe, die in der ersten Befragung über 900 und in der zweiten Befragung über 700 auswertbare Bögen betraf, vorsichtige Veränderungsaussagen ‚in der Fläche‘ erlauben, ist das quantitative Design von vornherein mit gewissen Limitationen verbunden: Beispielsweise kann in ihm nicht die Frage geklärt werden, wie die Bildungsstandards bzw. die mit ihnen einhergehende Kompetenzorientierung konkret in der Unterrichtsplanung und Unterrichtspraxis umgesetzt werden und welche Übersetzungsleistungen hierzu die Akteure/Akteurinnen vornehmen. Herkömmliche qualitative Befragungen von Akteuren/Akteurinnen bleiben hier wohl die beste Forschungsmethode um Effekte einigermaßen mit ‚Tiefgang‘ abschätzen zu können.

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Diskussion der theoretischen Bezugnahmen aus rückwärtiger Perspektive und Forschungsdesiderata

Als theoretische Bezugnahme zur Interpretation der Befunde diente in der ersten Querschnitterhebung die Systemtheorie nach Luhmann (vgl. Wacker 2008). Nach Drucklegung dieser Monografie lag – mit den folgenden Jahren in einer Buchreihe zunehmend ausgearbeitet – die Educational-Governance-Perspektive vor, die dann ebenfalls dazu herangezogen wurde, um in erweiterter Form die Befunde von Schul- und Unterrichtsreformen durch ergebnisorientierte Steuerung zu interpretieren (vgl. Wacker et al. 2012a; b). Die Systemtheorie nach Luhmann stellt in ihren Mittelpunkt, moderne Gesellschaften seien durch funktionale Differenzierung charakterisiert und die Teilsysteme (z. B. Wirtschaft, Recht, Wissenschaft, Politik, Erziehungssystem u.a.) operativ geschlossen. Dies bedeutet eine Grenzziehung zwischen dem jeweiligen System und seiner Umwelt (Luhmann 1984). Informationen aus der Umwelt – und zu ihnen gehören Steuerungen aus der Politik in das Erziehungssystem – werden unter dem Aspekt der systemimmanenten Sinnhaftigkeit geordnet und selektiert. Im Kern besteht die Annahme, das System steuere sich selbst und ist von außen nur in spezifischen und selektiven Bedingungen beeinflussbar. Die wechselseitige Abhängigkeit von System und Umwelt fasst Luhmann im Theorem der strukturellen Kopplung (Luhmann 1997; Strobel-Eisele 2016). Sie bedeutet eine Störung, Reizung oder Irritation des Systems, was die Theorie im Begriff der „Perturbierung“ fasst. In diesem Begriff ist das Merkmal eingelassen, dass die Kopplung mit der Autopoiesis des Systems kompatibel ist. Wie das System aber die externen Reize verarbeitet, ist nicht vorherzusehen. Aus diesem Grund ist der Systemtheorie in dieser Ausprägung eine gewisse Steuerungsskepsis eingeschrieben. Luhmann vertritt demgemäß dort den Gedanken, das Bemühen um eine politische Steuerung sei illusionär, weil die gesellschaftlichen Teilsysteme intransparente, geschlossene Operationszusammenhänge bilden, an denen Steuerungsbemühungen entweder abprallen oder transintentionale Effekte zeitigen. Dies begründet sich dadurch, dass die Akzentsetzung dieser Erklärungsfolie hauptsächlich auf die Selbstreferenzialität des Systems fokussiert. Aus Forschungssicht ist der hohe Anregungscharakter dieser Perspektive bedeutsam, gleichsam aber auf den hohen Abstraktionsgrad hinzuweisen, der kaum geeignet scheint um empirische Forschungsdesigns daran anzuschließen. Die Educational-Governance-Perspektive hingegen akzentuiert vermehrt ein kooperatives Steuerungsverständnis und betont die Handlungsfreiheit der auf den verschiedenen Ebenen des Erziehungs- und Bildungssystems tätigen Akteure/Akteurinnen und Akteurskonstellationen sowie die Übersetzungen der Impulse ent-

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sprechend ihrer Handlungsfreiheiten, die auch im Begriff der Rekontextualisierung (Fend 2006) gefasst werden. Im Zentrum der Educational-Governance-Perspektive steht die Handlungskoordination dieser Akteure/Akteurinnen über Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung innerhalb verschiedener Formen der Koordination wie Hierarchie, Markt, Gemeinschaft und Netzwerken sowie ihrer Mischformen (Altrichter et al. 2007). Aus wissenschaftlicher Sicht zielt die Perspektive darauf, zu klären, welche Akteure/Akteurinnen sich an der Rekontextualisierung von Steuerungsimpulsen beteiligen und welche Freiräume von ihnen geltend gemacht werden. In dieser Hinsicht vermag die Perspektive auch „Nicht-Effekte“ und transintenionale Effekte zu beleuchten, Prozesse ihrer Herstellung zu erklären und mögliche Gründe hierfür aufzugreifen. Damit ist die GovernancePerspektive, die sich mehr als Rahmentheorie versteht, unter der spezifizierte Objekttheorien verortet werden können, unmittelbar anschlussfähig an empirische Forschungen, die sich auf definierte Ebenen und die auf ihnen tätigen Akteure/Akteurinnen und Prozesse beziehen. Hinsichtlich ihrer Reichweite und Erklärungskraft liegt ein entscheidender Unterschied der beiden Ansätze darin, dass die systemtheoretische Perspektive einer intentionalen Steuerung skeptisch gegenübersteht, während die Governance-Perspektive diese zwar als möglich ansieht, aber Umdeutungen und Widerstände der Akteure/Akteurinnen annimmt. Wie sind nun die Befunde der skizzierten Studien aus retrospektiver Sicht in diese beiden (in den vorgelegten Publikationen) verwendeten Analysefolien einzuordnen? Oder anders: Was kann mit den beiden Ansätzen in Bezug auf eine Einordnung und Interpretation der Befunde gesehen werden und was nicht? An dieser Stelle können dazu nur wenige Gedanken rudimentär ausgeführt werden. Die Systemtheorie vermag eine Erklärung für den Effekt zu bieten, dass die Vergleichsarbeiten in Baden-Württemberg aus Sicht der Lehrkräfte kaum einen Referenzrahmen für den Unterricht darzustellen vermochten, oder auch, dass die Lehrkräfte zu beiden Untersuchungszeitpunkten angaben, vermehrt nach Inhalten statt nach Kompetenzen zu planen: Dies kann als eine selbstreferentielle Operation des Systems gedeutet werden, die den gegebenen Steuerungsimpuls systemintern modifizierte. Dagegen sperren sich die in den Studien aufzufindenden intentionalen Effekte, also z. B. die Hinweise auf eine veränderte Unterrichtsgestaltung und Leistungsbeurteilung sowie die mit den Bildungsstandards intendierte Zunahme der quantitativen Kooperation der Reform auf der Schulebene gegenüber einer Erklärung aus dieser Theorie heraus, weil hier keine systeminternen Übersetzungen im Bildungssystem zu erkennen sind und die intendierten Steuerungsimpulse (tatsächlich!) linear umgesetzt zu werden scheinen. Deshalb bleibt offen, wie diese Effekte weiter eingeordnet werden können. Naheliegend scheint es – ungeachtet unterschiedlicher Leitwerte der funktionalen

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Teilsysteme – ein Primat des politischen Systems über das Erziehungs- und Bildungssystem anzunehmen, das in der Systemtheorie selbst und in ergänzender Sekundärliteratur zwar an manchen Stellen aufgegriffen (z. B. Willke 2014), aber insgesamt zu wenig reflektiert wird. Die Steuerung des Bildungssystems über rechtliche Vorgaben und auch seine Finanzierung über das politische System lassen es fraglich erscheinen, ob das Bildungssystem ein geschlossenes System darstellt, das lediglich über strukturelle Kopplungen mit dem Erziehungs- und Bildungssystem verbunden ist. Neuere Forschungsarbeiten greifen dies auf und beschreiben Einzelschulen, auch vor dem Hintergrund einer etablierten Wettbewerbssteuerung und dem damit verbundenen Agieren auf Quasi-Märkten, als offene Systeme (Unger 2015). Diesbezüglich bleibt fraglich, ob die Systemtheorie von Luhmann, die auf der Annahme eines geschlossenen System rekurriert, hinreichend ist, um diese Effekte zu erklären. Gerade auch die rechtliche Verknüpfung der funktionalen Teilsysteme scheint eine Subordination des Bildungssystems unter das politische System zu begünstigen und führt zudem zu einer Hierarchisierung der verschiedenen Ebenen des Bildungssystems, wie dies beispielsweise in der Perspektive des Neoinstitutionalismus prominent hervorgehoben wird (Merkens 2011, S.71-85). Die damit einhergehenden Autoritätsbeziehungen und eingewobenen Machtfragen werden von beiden Theorieansätzen kaum aufgegriffen und stellen deshalb Blindpunkte dar, die mit den theoretischen Bezugnahmen nicht hinreichend beleuchtet werden können. Während jedoch in der EducationalGovernance-Perspektive zumindest über die Einflussfaktoren Machtverhältnisse mittelbar abgebildet scheinen, wird diese Perspektive in der Systemtheorie weitgehend negiert. Die Befunde der Studien legen in einer erweiterten Sicht die Auffassung nahe, dass die aufzufindenden Effekte, die nicht auf der Spur der intendierten Wirkpfade der Bildungsstandards liegen, sich insbesondere aus den mit ihnen einhergehenden Strukturreformen (siehe Abschnitt 1) bedingen: Sie scheinen ein Handeln der Akteure/Akteurinnen in eine intendierte Richtung quasi zu erzwingen und belassen über ihre rechtlich abgesicherte und in den zentralen Punkten nicht verhandelbare Ausgestaltung diesen vermutlich weniger Handlungsfreiraum, als beispielsweise die Governance-Perspektive zu suggerieren scheint. Deshalb drängt sich der Gedanke auf, dass vor allem die strukturell-organisatorischen Maßnahmen der Reform die aufgefundene erhöhte Kooperation bewirkt hatten oder auch, dass die (in dieser Forschung nicht berücksichtigten, aber in weiteren Forschungen aufgegriffenen) neuen Abschlussprüfungen an den Realschulen, die ebenfalls juristisch bestimmt sind und kaum Interpretationsspielräume für die Lehrkräfte bereithalten, im Sinne eines „back-wash“-Effektes die gezogenen Befunden mitbestimmen (vgl. Döring et al. 2016).

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Zusammenfassend spricht so aus den Ergebnissen der dargelegten Studien vieles dafür, dass die in der Governance-Theorie formulierten Formen der Koordination mit unterschiedlich starken Koordinationsleistungen einhergehen. Begründet zu vermuten ist, dass im Bildungssystem – nicht zuletzt mit Verweis auf die hohe Verrechtlichung des Systems – der Steuerung über Hierarchie eine bedeutsame Koordinationsleistung zukommt, deren Beitrag die Steuerungsleistungen der Koordinationsform des Quasi-Marktes (der ohnehin nur in Städten ausgeprägt sein dürfte), der Netzwerke und Gemeinschaften übersteigt. Die Befunde konturieren auch einen weiteren interessanten Sachverhalt: In beiden Querschnittsbefragungen gaben die Lehrkräfte erwartungskonträr an, auf der Schulebene getroffene Vereinbarungen im Unterricht umzusetzen und sich an sie gebunden zu fühlen. Erwartbar war dies im Hinblick auf die konstitutive pädagogische Freiheit der Lehrkräfte nicht, sondern eher, dass ein solches Verhalten zum ersten Messzeitpunkt höher ausgeprägt gewesen wäre als zum zweiten Messzeitpunkt. Dies begründet sich darin, dass zum zweiten Messzeitpunkt der Prozess der Implementation vorüber gewesen wäre und durch möglicherweise erfolgte personelle Fluktuationen das Wissen darum verloren ging (vgl. Wacker 2012). Auch aus dieser ebenfalls erwartungskonträren Hinwendung zur Mesoebene der Lehrkräfte (insgesamt und zum zweiten Messzeitpunkt) bleibt kritisch zu fragen, ob die Governance-Perspektive den Handlungsfreiraum der Akteure/Akteurinnen und dabei die horizontalen Ebenen eher überschätzt und die institutionalisierten Regelsysteme als den vertikalen Ebenen zu wenig in den Blick nimmt? Letztlich ist noch ein weiterer Gedanke anzuführen, der erst aus der rückwärtigen Perspektive an Kontur gewinnt: Nicht nur das quantitative Forschungsdesign, auch die gewählten Theorieperspektiven scheinen historisch „blind“ zu agieren. Pfadabhängigkeiten, wie sie in der neueren Forschung akzentuiert werden (Nikolai 2016), konnten mit ihnen kaum adäquat modelliert werden. So kommen in den Theorien wenig die historischen Hinterlassenschaften zum Ausdruck, die nach der neueren Forschung konstitutiv für die Akzeptanz und Anschlussfähigkeit von Reformen stehen. Diese müssen insbesondere für Neuerungen anschlussfähig sein, damit nachfolgende Entwicklungen auf einem eingeschlagenen Weg verlaufen wie dies beispielsweise im historischen Institutionalismus betont wird. Aus den Befunden der Studien wird deutlich ersichtlich, dass die Lehrkräfte den output-orientierten Charakter der Bildungspläne kaum erkannt hatten und die Bildungsstandards eher als inhaltsorientierte Bildungspläne lasen (vgl. Lange et al. 2013). Dieser Befund wurde, das sei nur am Rande erwähnt, ebenfalls in weiteren Studien zur Bildungsreform repliziert (z. B. Maier 2009). Sie verweisen möglicherweise auf eine historische Pfadabhängigkeit dergestalt, dass die Lehrkräfte mit dem Konzept output-orientierter Steuerung nicht vertraut waren und deshalb deren

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Implikationen und Instrumente kaum verstehen konnten, weil die Neuerungen einen Bruch bedeuteten, der nicht sinnlogisch an die bislang tradierten Formen (der Inhaltssteuerung von Bildungsplänen) angeschlossen werden konnte. Welche Folgerungen ergeben sich daraus? Die historisch betretenen Pfade hinsichtlich der Anschlussfähigkeit von Neuerungen in den Blick zu nehmen, aber auch die institutionellen Aspekte zu schärfen, bleibt ein wichtiges Desiderat für theoretische Modellierungen künftiger Forschungen in diesem Feld. Aus Sicht des Verfassers scheint es deshalb erforderlich, für künftige Projekte weitere Theorieperspektiven im Sinne einer inhaltlichen Spezifizierung unter dem Rahmen Governance-Perspektive einzubeziehen, die erstens historische Pfadabhängigkeiten zu modellieren vermögen, die zweitens (neo-)institutionelle Aspekte stärker akzentuieren, um damit die gesetzlichen Zwänge der Schulen vermehrt abzubilden, und die drittens auch Machtfragen akzentuierter in den Blick nehmen können. Das Agency-Structure-Konzept von Giddens (1988) könnte beispielsweise dazu dienen, um ergänzend strukturelle Aspekte in ihrem Zusammenhang mit dem Handeln der Akteure/Akteurinnen aufzugreifen (vgl. dazu Altrichter/Moosbrugger 2015). Strukturen, die im Handeln der Akteure reproduziert werden, begrenzen nach Giddens zunächst die Freiheit der Akteure/Akteurinnen, aber dies nicht absolut, weil sie innerhalb bestimmter Dynamiken auch verändert werden können (Giddens 1988). Die aufgezeigten „back-wash“-Effekte aus den Studien könnten vermutlich ebenso wie die historischen Pfadabhängigkeiten, die beide nicht erklärt werden konnten, mit dieser Bezugnahme besser beleuchtet werden, als dies in den Veröffentlichungen geschah. Auch eine Bezugnahme auf den akteurszentrierten Institutionalismus als inhaltliche Spezifizierung unter dem Rahmen der Governance-Perspektive böte sich weitergehend an (vgl. Kunz-Heim/Rindlisbacher 2014). Die weitere Forschung bedarf auch in methodischer Hinsicht (vgl. Maag Merki et al. 2014) über die Generierung von Flächenaussagen hinaus, wie sie in diesem Projekt anvisiert wurden, dezidiert einer Vertiefung über qualitative Ergänzungen, die beispielsweise die Re- und Dekonstruktion der diskursiven Logiken von Reformen in den Blick nehmen und ebenso die expliziten Bewertungen und impliziten Werthaltungen der Akteure/Akteurinnen aufgreifen könnten (Asbrand 2014). In inhaltlicher Hinsicht scheint als Desiderat auf, dass der Verlauf von Rekontextualisierungsprozessen von Lehrplanvorgaben in Lehrmittel, in die Unterrichtsplanung oder in den praktizierten Unterricht bislang nicht systematisch erforscht ist. Dieser Bereich, der in neueren Veröffentlichungen im Begriff des Alignment gefasst wird und zu dem aus der Schweiz bereits Studien und Befunde vorliegen, scheint ein wichtiges künftiges Forschungsfeld. Projekte dazu könnten unter Bezugnahme auf den neuen Bildungsplan in Baden-Württemberg erfolgen, der die

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hier thematisierten Bildungsstandards nach 12-jähriger Gültigkeit zum Schuljahr 2016/17 ablöste. Literatur Altrichter, H./Brüsemeister, T./Wissinger, J. (Hrsg.) (2007): Educational Governance. Handlungskoordination und Steuerung im Bildungssystem. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Altrichter, H./Moosbrugger, R. (2015): Schools, Micropolitics of. In: J. D. Wright (Hrsg.), International Encyclopedia of Social and Behavioral Sciences, 2nd edition, Vol. 21. Oxford: Elsevier, 134-140. Asbrand, B. (2014): Die dokumentarische Methode in der Governance-Forschung. Zur Rekonstruktion von Rekontextualisierungsprozessen. In: K. Maag Merki/R. Langer/H. Altrichter (Hrsg.), Educational Governance als Forschungsperspektive. Strategien. Methoden. Ansätze (2. Aufl.). Wiesbaden: Springer VS, 183-205. Blömeke, S./Caruso, M./Reh, S./Salaschek, U./Stiller, J. (Hrsg.) (2016): Traditionen und Zukünfte: Beiträge zum 24. Kongress der Deutschen Gesellschaft für Erziehungswissenschaft. Opladen, Berlin, Toronto: Barbara Budrich. Bohl, T./Wacker, A. (Hrsg.) (2016): Die Einführung der Gemeinschaftsschule in Baden-Württemberg. Abschlussbericht der wissenschaftlichen Begleitforschung (WissGem). Münster, New York: Waxmann. Döring, M./Strobel-Eisele, G./Wacker, A./Heizmann, E./Kramer, J. (2016): Kompetenzorientiert Prüfen in der Sekundarstufe. Eine empirische Studie zur Fächerübergreifenden Kompetenzprüfung an Realschulen in Baden-Württemberg. In: S. Hadeler et al. (Hrsg.), Was sind gute Schulen? Teil 3: Forschungsergebnisse. Immenhausen bei Kassel: Prolog, 29-44. Fend, H. (2006): Neue Theorie der Schule. Einführung in das Verstehen von Bildungssystemen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Giddens, A. (1988): Die Konstitution der Gesellschaft. Grundzüge einer Theorie der Strukturierung. Frankfurt, New York: Campus. Hadeler, S./Moegling, K./Hund-Göschel, G. (Hrsg.) (2016): Was sind gute Schulen? Teil 3: Forschungsergebnisse. Immenhausen bei Kassel: Prolog. Kunz Heim, D./Rindlisbacher, S. (2014): Der akteurszentrierte Institutionalismus als Heuristik für Educational Governance-Studien. Das Beispiel der Institutionalisierung des Qualitätsmanagementsverfahrens Q2E. In K. Maag Merki et al. (Hrsg.), Educational Governance als Forschungsperspektive. Strategien. Methoden. Ansätze (2. Aufl.). Wiesbaden: Springer VS, 333-355. Idel, T.-S./Dietrich, F./Kunze, K./Rabenstein, K./Schütz, A. (Hrsg.) (2016): Professionsentwicklung und Schulstrukturreform. Zwischen Gymnasium und neuen Schulformen in der Sekundarstufe. Bad Heilbrunn: Klinkhardt. Lange, B./Drieschner, E./Wacker, A. (2013a): Vorüberlegungen und Facetten zu einer Theorie kompetenzorientierter Didaktik. In: B. Lange/E. Drieschner/A. Wacker (Hrsg.), Neuere Ansätze in der Allgemeinen Didaktik. Baltmannsweiler: Schneider Hohengehren, 72-82. Lange, B./Drieschner, E./Wacker, A. (Hrsg.) (2013b): Neuere Ansätze in der Allgemeinen Didaktik. Baltmannsweiler: Schneider Hohengehren. Luhmann, N. (1984): Soziale Systeme: Grundriß einer allgemeinen Theorie. Frankfurt/Main: Suhrkamp. Luhmann, N. (1997): Die Gesellschaft der Gesellschaft. 2 Bände. Frankfurt/Main: Suhrkamp.

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Wacker, A./Maier, U./Wissinger, J. (2012c): Zur Bedeutung und Kritik der Steuerungsforschung – Fazit und Ausblick. In: A. Wacker et al. (Hrsg.), Schul- und Unterrichtsreform durch ergebnisorientierte Steuerung. Empirische Befunde und forschungsmethodische Implikationen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 303-322. Wright, J. D. (Hrsg.) (2015): International Encyclopedia of Social and Behavioral Sciences, 2nd edition, Vol. 21. Oxford: Elsevier.

Von der (Schul-)Leitung zur regionalen Steuerung? Zur veränderten Rolle der Leitung von sonderpädagogischen Förder- und Kompetenzzentren im Kontext der Entwicklung inklusiver Schulsysteme Julia Gasterstädt

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Einleitung

Die internationale Diskussion verhandelt Schulleitung unter anderem zwischen den klassischen Rollenbeschreibungen als primus inter pares, ‚change agent’ oder ‚school manager’. Schulleitungen gelten dabei als Schnittstelle zwischen administrativer Steuerung und pädagogischer Praxis. Im Kontext der Entwicklung neuer Steuerungsmechanismen nach dem so genannten ‚PISA-Schock’1 werden veränderte Aufgabenbereiche und dafür relevante Kompetenzprofile von Schulleitungen analysiert. Gefragt wird dabei beispielsweise inwiefern die Steuerungsidee, mehr Entscheidungsgewalt in die Einzelschule zu verlagern, zu Veränderungen der Rolle von Schulleitungen geführt hat (vgl. Bonsen 2010; Brauckmann 2012; Huber 2008; Peetz 2015). Im Anschluss an die Aufforderung des Artikels 24 der UN-BRK2, wonach die unterzeichnenden Staaten ein inklusives Bildungssystem bereit stellen sollen, lassen sich weitere strukturelle Veränderungen beobachten. Die Ratifizierung der UN-BRK stellt für die tradierten Formen der Handlungskoordinationen in den Bildungssystemen der Bundesrepublik Deutschland eine Umbruchsituation dar. Dietrich und Heinrich (2014) folgend, sind solche Umbruchsituationen deswegen von besonderem Interesse, weil sich bei der Aushandlung neuer Formen der Handlungskoordination bisherige, tradierte Formen beobachten lassen. Die Bundesländer haben zur Umsetzung der UN-BRK unterschiedliche Strategien entwickelt und unterscheiden sich entsprechend in den bisher entwickelten Maßnahmen (vgl. Blanck 2015; Wrase 2015).

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Wobei bspw. Altrichter und Heinrich (2007) darauf hinweisen, dass sich Elemente neuer Steuerung im Bildungsbereich auch vor dem ‚PISA-Schock’ beobachten lassen. Die 2006 verabschiedete Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen der Vereinten Nationen, 2009 in Deutschland ratifiziert, differenziert die Allgemeinen Menschenrechte für die spezifische Situation von Menschen mit Behinderungen aus.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_7

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Für Schulleitungen stellen sich damit in den Bundesländern strukturell verschiedene Handlungskontexte dar. Insbesondere das Verhältnis zwischen Sonderund Regelschulpädagogik wird in Frage gestellt, wenn beispielsweise Förderschulen, die sich zu Beratungs- und Förderzentren entwickeln, für sich inklusiv entwickelnde Regelschulen verschiedene Ressourcen bereitstellen (sollen). Für die Leitungen beider Schulformen lassen sich in diesem Kontext neue Handlungsanforderungen denken. Am Beispiel von zwei Schulleitungspersonen sonderpädagogischer Förder- und Kompetenzzentren sollen im Folgenden Aspekte von Schulleitungshandeln, die mit der Umsetzung der UN-BRK in Zusammenhang stehen, analysiert werden. Dabei soll beispielhaft gezeigt werden, welche Bedeutung der Kontext der spezifischen Governance-Regime, verstanden als empirischer Mischformen unterschiedlicher Modi der Handlungskoordination zwischen Akteuren in Schulsystemen (vgl. Kussau/Brüsemeister 2007), in die das Schulleitungshandeln jeweils eingebettet ist, haben kann. Nach einem kurzen Überblick zum Forschungsstand zur Umsetzung des Anspruches auf inklusive Bildungssysteme aus Perspektive der Educational Governance-Forschung sollen die hier zu diskutierenden Fälle in den Kontext des Promotionsprojektes der Autorin eingeordnet werden. Dabei werden die Methoden der Datenerhebung und -auswertung vorgestellt. Das explorative, an der Grounded Theory-Methodologie orientierte Gesamtprojekt fragt nach konkreten Strategien der Umsetzung von Inklusion und der Steuerung dieser Umsetzungsprozesse in zwei Bundesländern/Regionen in Deutschland. Danach werden die beiden Fälle dargestellt, miteinander verglichen und mit Hilfe von Konzepten der Educational Governance-Forschung diskutiert. Insbesondere wird dabei auf Legitimationspraktiken der beiden Schulleitungspersonen innerhalb der spezifischen Governance-Regime eingegangen. Um diese diskutieren zu können, werden Teilergebnisse des Gesamtprojektes, insbesondere die „Relativierung von Inklusion“ und die Rekonstruktion sozialer Welten als Kontextualisierung des Schulleitungshandelns herangezogen. 2

Entwicklung inklusiver Schulsysteme: Stand der Forschung

Mit Heinrich et al. (2013) kann davon ausgegangen werden, dass in einem weiten Begriffsverständnis Inklusion mit der Forderung nach „einem Maximum an sozialer Teilhabe bei ein[em] Minimum an Diskriminierung innerhalb pädagogischer Praxis“ (Heinrich et al. 2013, 40) verbunden ist. Ein solches weites Begriffsverständnis von Inklusion wird im wissenschaftlichen Diskurs auf Fragen der Adaptivität der Schule an individuell unterschiedliche Lernausgangslagen der Kinder und des Umgangs mit Heterogenität bezogen (kritisch dazu Emmerich/Hormel

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2013). Ein zweites, engeres Begriffsverständnis von Inklusion beschreiben Heinrich et al. (2013) auf politisch-praktischer Ebene. Inklusion als politische Forderung stellt im deutschen Schulsystem historisch gewachsene Modi der Handlungskoordination, insbesondere die Trennung zwischen allgemeiner Pädagogik (alle allgemeinbildenden und berufsbildenden Schulen ohne Sonderpädagogik) und Sonderpädagogik (Förder-/Sonderschulen bzw. Förder-/Kompetenzzentren), in Frage. Seit den 1980er Jahren lassen sich Entwicklungen beobachten, Förderschulen zu Förder- und Kompetenzzentren zu entwickeln, die auf die Forderung nach integrativer Beschulung, vor allem von Eltern betroffener Kinder, reagierten. Dabei haben sich unterschiedliche Organisationsmodelle herausgebildet, deren Gemeinsamkeit darin besteht, Kinder mit festgestelltem sonderpädagogischen Förderbedarf ambulant in der Regelschule zu fördern, indem SonderpädagogInnen ihren Arbeitsort in die Regelschule verlagern (z. B. im Bereich der schulischen Erziehungshilfe, vgl. Urban 2007). Bildungspolitisch ist weiterhin eine der zentralen Fragen im Kontext der Umsetzung der UN-BRK, inwieweit segregierende Schulsysteme, respektive Förderschulen, erhalten bleiben. So argumentieren einige Bundesländer (bspw. Bayern, Sachsen und Hessen) für den Erhalt von Förderschulen als spezifische Schulform mit dem Recht des Kindes auf eine angemessene individuelle Förderung und dem Recht der Eltern auf die Wahl des Schulortes ihres Kindes. Im Gegensatz dazu macht die Monitoringstelle für die Umsetzung der UN-BRK in Deutschland deutlich, dass erst von diskriminierungsfreier Schulbildung gesprochen werden kann, wenn angemessene Vorkehrungen innerhalb des Regelschulsystems bereit gestellt werden (Aichele 2010). Die Beibehaltung segregativer Schulformen wurde auch durch den UN-Fachausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen kritisiert (CRPD 2015). Andere Bundesländer (bspw. Hamburg, Schleswig-Holstein und Bremen) initiierten Entwicklungen, Förderschulen als eigenständige Schulform abzuschaffen.3 Beobachten lässt sich anhand bildungsstatistischer Kennzahlen4, dass in Bundesländern mit parallelen Fördersystemen zwar der Anteil von Kindern mit festgestelltem Förderbedarf in der Regelschule steigt, aber gleichzeitig keine Reduktion der SchülerInnenzahl an Förderschulen eintritt (vgl. Klemm 2013). Gegen den Erhalt paralleler Fördersysteme wird argumentiert, dass 3

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Als Alternative zur Schulform Förderschule wurden Organisationsmodelle entwickelt, die als Unterstützungssysteme für Regelschulen fungieren sollen. An dieser Form von Förder-/Kompetenzzentren werden zum Teil auch Lerngruppen angeboten, die für die Schülerinnen und Schüler aber nicht mit der Feststellung von sonderpädagogischen Förderbedarf und Umschulung an segregative Schulform einhergehen (müssen). Zur Vergleichbarkeit und Kritik schulstatistischer Kennzahlen siehe Tegge und Brüggemann (2016).

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damit die Entlastungsfunktion der Förderschule gegenüber der Regelschule erhalten bleibt, die Verantwortung für Kinder mit festgestelltem Förderbedarf auch weiterhin bei der Förderschule oder allgemein der Sonderpädagogik liegt und sich die Regelschule nur insoweit verantwortlich fühlen muss, wie der reguläre Ablauf des Regelschulunterrichts nicht in Frage gestellt wird (vgl. Meijer 2010; Nes 2013; Werning 2012). Des Weiteren werden in der deutschsprachigen Diskussion zu geeigneten Rahmenbedingungen für inklusive Schulentwicklung vor allem Fragen der Kooperation mit außerschulischen Akteuren (Werning/Arndt 2013) und der Ressourcensteuerung (Katzenbach 2015a) thematisiert. Letzteres erscheint für Fragen der Steuerung im Kontext der Entwicklung inklusiver Schulsysteme zentral, weil über die Modi der Ressourcensteuerung5 strukturell die Bearbeitung des pädagogischen Problems der Paradoxie von Kategorisierung und De-Kategorisierung6 mitbestimmt wird. Auch in international vergleichender Perspektive lassen sich differente Entwicklungen nachzeichnen. Pijl und Frissen (2009) sowie Meijer (2010) stellen dar, dass insbesondere die skandinavischen Länder Pioniere in der Entwicklung inklusiver Schulsysteme sind, wohingegen sich die Niederlande, Belgien, die Schweiz und Deutschland verzögert dem Thema widmeten.7 Begründungen dafür können sein: „ […] having a well-established special education system, […] population density and […] segregation-enhancing legislation and funding regulations […]“ (Pijl/Frissen 2009, 367). Zu Fragen der Steuerung der Schulsysteme in Richtung eines inklusiven Schulsystems liegen bisher wenige Arbeiten vor. Hartung und Nikolai (2016) fragen mit Hilfe der Analysekonzepte institutioneller Pfadabhängigkeit und strategischer Handlungsfelder nach Promotoren und Hindernissen des strukturellen Wandels hin zu einem inklusiven Schulsystem in Bremen. Blanck et al. (2013) zeigen auf Grundlage des Konzepts der Pfadabhängigkeit die Wirkung der UN-BRK auf Reproduktionsmechanismen und „Triebkräfte des Wandels“ (Blanck et al. 2013, 3) im Kontext von Reformprozesse in Bayern und Schleswig-Holstein auf. Sie betonen, dass die Wirkung der UN-BRK vor allem legitimations- und machtbasierte Reproduktionsmechanismen des Sonderschulsystems erodieren lässt und laufende Reformprozesse beschleunigen kann.

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Zur Bearbeitung des Etikettierungs-Ressourcen-Dilemmas werden Modelle individueller (input), systemischer (throuput) und ergebnisorientierter (output) Zuweisung sowie denkbarer Mischformen und deren Konsequenzen für die Entwicklung inklusiver Schulsysteme diskutiert. Ausführlicher dazu Katzenbach (2015b). Vgl. dazu auch Pavolini in diesem Band.

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Aus Perspektive der Educational Governance-Forschung stellt das ‚Reformprogramm inklusiver Bildung‘ einen „attraktive[n] Anwendungsfall für ihr eigenes Forschungsprogramm [dar], die internen Bedingungen und Dynamiken des Schulsystems als eine komplexe, mehrere Ebenen umfassende Akteurkonstellation besser zu verstehen.“ (Rürup 2016, 287). Dietrich und Heinrich (2014, 33) betonen, dass die Forderung zur Bereitstellung inklusiver Beschulung eine Umbruchsituation darstellt, weil „routinisierte Formen der Handlungskoordination [zwischen Akteuren in Bildungssystemen] unter Druck geraten und damit sichtbar werden.“ Sie plädieren entsprechend für eine rekonstruktive Reformulierung der Educational Governance-Perspektive. Am Beispiel zweier Fälle arbeiten sie die Relationierung zwischen der Rolle der FörderpädagogIn/Integrationskraft und der RegelpädagogIn als zentrales Strukturproblem heraus. Dlugosch und Langner (2015) entwickeln einen Ansatz qualitativer Netzwerkforschung zur Analyse von komplexen Akteurkonstellationen bei der Umsetzung der UN-BRK. Rürup (2011) diskutiert auf Basis einer summarischen Zusammenstellung struktur-, system- und organisationstheoretischer Erklärungsansätze die Feststellung, dass die Ratifizierung der UN-Konvention als „gesamtgesellschaftliches Reformanliegen mit hohem Konfliktpotential“ (Rürup 2011, o.S.) zu sehen ist und erarbeitet einen systematischen Überblick denkbarer Konfliktkonstellationen im Kontext der Umsetzung des Artikels 24 der UN-BRK. Für eine Umsetzungsstrategie des Mittelwegs bzw. der schrittweisen Umsetzung, die sie mit den Worten „Inklusion als Chance für Sonder- und Regelschulen“ (Altrichter/Feyerer 2011, o. S., Herv. i. O.) beschreiben, plädieren Altrichter und Feyerer (2011) rückblickend auf die mit der Forderung nach integrativer Beschulung in Österreich verbundenen Entwicklungen. Ebenfalls im Österreichischen Schulsystem kontextualisiert, diskutiert Feyerer (2011) die Gestaltung integrativer Schulentwicklung am Beispiel zweier Hauptschulen zwischen Profilierung und Normalisierung. Hinz und Kruschel (2012) unterziehen das in Schleswig-Holstein durchgeführte Projekt InPrax (Inklusion in der Praxis) mit Hilfe der Educational Governance-Perspektive einer „Diagnose“ und versuchen so die Komplexität und Vielfältigkeit der Akteurkonstellationen und Interdependenzen zu dokumentieren. Forschungsprojekte, die spezifische Governance-Regime der Steuerung von Bildungssystemen am Beispiel der Umsetzung der Aufforderung der UN-BRK fokussieren und rekonstruktiv erschließen, stehen noch weitestgehend aus. 3

Datenerhebung und Auswertungsmethodik

Der Artikel soll einen Einblick in die sich verändernde Rolle von Schulleitungen von Förder- und Kompetenzzentren unter dem Anspruch der Entwicklung eines

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inklusiven Bildungssystems geben. Die Datengrundlage bilden zwei Experteninterviews mit Leitungspersonen (vgl. Bogner/Menz 2009), die im Rahmen des Promotionsprojektes der Autorin geführt wurden. Das Projekt zielt auf die Rekonstruktion und den Vergleich8 der konkreten Umsetzung von Inklusion, der Steuerung dieser Prozesse und der Veränderungen in den spezifischen Governance-Regimen. Das dazu entwickelte Design9 orientiert sich an der Grounded Theory Methodologie (GTM) (vgl. Strauss/Corbin 1996) und der Situationsanalyse (vgl. Clarke 2012).10 Die Konzepte der Educational Governance-Perspektive (vgl. Altrichter 2015; Kussau/Brüsemeister 2007) stellen dabei sensibilisierende Konzepte dar. Den Anspruch der Situationsanalyse als Erweiterung der GTM sieht Clarke (2012) darin, die GTM von ihren positivistischen Anlagen zu lösen und durch den postmodern turn hindurch zu bringen. Clarke (2012) verschiebt dazu den Fokus der GTM auf die Erklärung komplexer Situationen unter Einbezug vielfältiger denkbarer Elemente (menschliche und nicht-menschliche Entitäten, Diskurse, Ressourcen, Interaktionen). Neben Anschlüssen an Foucault und Latour bezieht sich Clarke insbesondere auf die Konzepte sozialer Welten und Arenen11 von Strauss (1993). Die erklärenden Konzepte, die mit Hilfe der Situationsanalyse im Gesamtprojekt entwickelt wurden, stellen den Kontext für die Fokussierung auf die Rolle der SchulleiterInnen in diesem Artikel dar. Um diesen spezifischen Fokus aus der Komplexität der Situationsanalyse herausarbeiten zu können, wurden die ExpertInneninterviews mit Schulleitungen anhand von zwei Leitfragen erneut kodiert und verglichen: Wie verstehen ExpertInnen ihre Rolle als Schulleitung? Welche Aufgabenbereiche lassen sich aus den Interviews rekonstruieren? Mit Hilfe der Kontextualisierung der beiden Fälle in jeweils spezifische Governance-Regime

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Die Auswahl der Bundesländer/Region erfolgte im Sinne eines theoretischen Samplings und führte letztlich zur Durchführung der Studie in Hessen (Region A) und Schleswig-Holstein (Region B). 9 Durchgeführt wurden 13 offene, an Leitfragen orientierte ExpertInneninterviews mit Akteuren/Akteurinnen der formalen Ebenen der Schulsysteme der beiden Bundesländer (Kultusministerium, LehrerInnenausbildung, landesweite Beratungsstelle, untere Schulaufsicht, in einem Bundesland Schulträger, regionale Beratungsstelle, Schulleitung von Förderschulen/-zentren). 10 Dabei werden sowohl die klassischen Methoden der GTM (verschiedene Kodierstrategien, ständiges Vergleichen, theoretisches Sampling) als auch die Mapping Strategien der Situationsanalyse verwendet. 11 Soziale Welten zeichnen sich dadurch aus, dass Akteure gemeinsame geteilte Handlungsformate, Ziele und Technologien entwickelt haben und sich Organisationen und Subwelten entwickeln (können). Soziale Arenen kennzeichnen Aushandlungsprozesse zwischen und innerhalb sozialer Welten (vgl. Strauss 1993, 226).

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lassen sich trotz der geringen Fallzahl Aspekte veränderter Rollen von Schulleitungen diskutieren. Im Folgenden werden dazu die beiden Fälle anhand der Leitfragen vorgestellt und diskutiert. Dabei werden Bezüge zu den Diskursen um Schulleitungshandeln und Bildungsregionen hergestellt. 4

Falldarstellung

4.1 Fall A ExpertIn A ist LeiterIn einer Förderschule Lernen mit angegliedertem Beratungsund Förderzentrum. Im Bundesland Hessen stellt die Organisationsform Beratungs- und Förderzentrum als Erweiterung der Förderschule die strukturelle Antwort auf die Notwendigkeit, Regelschulen sonderpädagogische Ressourcen zur Verfügung zu stellen, dar. Lehrkräfte der Förderschule können innerhalb dieses Rahmens mit einer bestimmten Stundenanzahl an Regelschulen tätig werden. Person A ist auf die Anfrage nach geeigneten GesprächspartnerInnen durch das staatliche Schulamt als erfahrene SchulleiterIn im Kontext der Umsetzung von Inklusion empfohlen worden und versteht das Förderzentrum selbst als „progressiv“ (HE_BFZ 4, 133) bezogen auf die Organisation sonderpädagogischer Förderung. ExpertIn A versteht sich als Teil des Kollegiums, als UnterrichtsexpertIn, als VertreterIn gegenüber externen, vor allem schuladministrativen Akteuren/Akteurinnen (staatl. Schulamt und Schulträger). Er/Sie sieht sich als verantwortlich für die Verwaltung des Förderzentrums/der Förderschule und die Umsetzung bildungspolitischer Vorgaben, die als Gesetze bzw. Verordnungen Entwicklungen innerhalb der Organisation anstoßen. Insgesamt lässt sich Person A als Beispiel eines „primus inter pares“ verstehen. Bei der konkreten Umsetzung von Vorgaben werden Handlungsspielräume genutzt, deren Ausgestaltung im Kollegium gemeinsam diskutiert wird. So habe sich das Förderzentrum in Region A, im Gegensatz zu anderen Förderzentren, dazu entschlossen, Eltern im Rahmen des Verfahrens zur Feststellung von sonderpädagogischem Förderbedarf eher nicht zur Beschulung an einer Förderschule zu raten: „Das ist so ein Weg, den wir für uns als gangbar und gehbar gehen wollen“ (HE_BFZ 4, 71). Mit der Aufgabe des Beratungs- und Förderzentrums, Regelschulen sonderpädagogische Ressourcen bereit zu stellen (HSchG §53 Abs. 2), wird das Aufgabenspektrum einer Schulleitung als „primus inter pares“ erweitert. Insofern der Regelschule durch Zuweisung sonderpädagogische Ressourcen zur Verfügung stehen, führt die Verwaltung dieser Ressourcen durch das Förderzentrum zu einem Eingriff in die Personalstruktur der Regelschule. Die Schulleitung des BFZ sieht

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sich dabei in der Rolle, bildungspolitische Entscheidung den Regelschulen zu vermitteln: „Und deshalb ist es für mich jetzt auch so wichtig, dass die Leitung vom BFZ mit der Leitung der allgemeinen Schulen gut kooperiert, damit sie die mitnehmen kann und die davon überzeugt, was jetzt gut ist. Oder gut sein könnte“ (HE_BFZ 4, 82). Dabei wird deutlich, dass Person A die Deutungshoheit, über das „was jetzt gut ist“ für sich beansprucht. Außerdem wird mit der Betonung der Bedeutung der Leitung deutlich, dass für die Vermittlung von Steuerungsentscheidungen an das Kollegium die Schulleitung verantwortlich ist. Die konkrete Zusammenarbeit mit den Regelschulen wird in Kooperationsverträgen, die durch Person A entwickelt, dann mit den Regelschulen besprochen und anschließend unterschrieben werden, vereinbart. Das BFZ hat sich dazu entschlossen die Zuweisung der Ressourcen, also der LehrerInnenstunden der Sonderpädagogik, systemisch (throuput) vorzunehmen. Systemisch meint, dass die Zuweisung der Ressourcen an Regelschulen unabhängig von der Feststellung von sonderpädagogischem Förderbedarf einzelner SchülerInnen vorgenommen wird. In Region A erfolgt die Zuweisung anhand der Faktoren SchülerInnenanzahl, Sozialindex sowie der Einschätzung der MitarbeiterIn des BFZ zur Entwicklung der Regelschule. Zentrales Element, an dem die inklusive Schulentwicklung der Regelschulen dabei festgemacht wird, ist deren Bereitschaft Lerninseln zu implementieren. Unter Lerninseln versteht Person A zum Regelunterricht zusätzliche Förderangebote in verschiedenen Bereichen, die durch die SonderpädagogInnen an den Regelschulen implementiert und langfristig durch die Regelschule selbst getragen werden sollen. Auf die Frage, was Person A bzw. das Förderzentrum unter Inklusion konkret versteht, antwortet diese ausweichend und betont die Rolle der Sonderpädagogik mit den verschiedenen Fachrichtungen. Indirekt wird damit deutlich, dass Inklusion sich auf Kinder mit (drohendem) sonderpädagogischem Förderbedarf bezieht. Die Maßnahmen, die zur Umsetzung von Inklusion in den Regelschulen entwickelt werden müssen, beziehen sich entsprechend auf die Sicherstellung sonderpädagogischer Förderung, weil formal mit der Feststellung dieses Bedarfes die Anerkennung des individuellen Anspruches auf sonderpädagogische Förderung verbunden ist (HSchG §49 Abs. 1). An der formalen Feststellung des Anspruches auf sonderpädagogische Förderung wird festgehalten, ebenso wird für den Erhalt von Förderschulen argumentiert, weil „es Schüler gibt, die eine Förderschule brauchen“ (HE_BFZ 4, 78). Als Maßnahmen, die die Entwicklung der Regelschule als Gesamtsystem betreffen, werden solche genannt, die die individuelle sonderpädagogische Förderung in der Regelschule sicherstellen helfen und so Inklusion, also die Teilnahme an der Regelschule trotz Förderbedarf, möglich machen. Entsprechend wird auch der Aufgabenbereich von SonderpädagogInnen durch Person A

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beschrieben. SonderpädagogInnen sind „Lerncoach[es]“, sie diagnostizieren, entwickeln differenziertes Material, fördern und ziehen sich dann wieder zurück (HE_BFZ 4, 107 ff.). 4.2 Fall B ExpertIn B leitet sowohl ein Förderzentrums sowie eine Grundschule. Das Förderzentrum ist untergliedert in die Abteilungen Sprache, emotionale und soziale Entwicklung sowie Lernen. Den Abteilungen steht jeweils ein/e AbteilungsleiterIn vor. Ebenso spielen in der Leitung der Grundschule die KonrektorInnen eine bedeutsame Rolle. Das Förderzentrum bildet den organisatorischen Rahmen innerhalb dessen Lerngruppen der einzelnen Förderschwerpunkte angeboten werden. Außerdem bleiben die SonderpädagogInnen, die häufig mit voller Stundenzahl an Regelschulen tätig sind, fachlich als Teil des Kollegiums am Förderzentrum angebunden. ExpertIn B stellte die einzig mögliche GesprächspartnerIn dar, da dieses Förderzentrum in Region B als organisatorischer Zusammenschluss (ausgenommen einer Förderschule Schwerpunkt geistige Entwicklung sowie körperlich-motorische Entwicklung) der schulischen Sonderpädagogik fungiert. ExpertIn B beschreibt sich explizit als ManagerIn der beiden schulischen Systeme und betont dazu die Motivation, Dinge gestalten zu wollen. Dieser Gestaltungswille kommt in biographischer Perspektive zum Tragen, wenn es darum geht, sich neuen Herausforderungen zu stellen oder Dinge ausprobieren zu wollen. Bezogen auf die Rolle als SchulleiterIn betont ExpertIn B diesen Gestaltungswillen darin, Entwicklungen anstoßen und begleiten zu können, Probleme zu identifizieren und die richtigen Personen für die Lösungen von Problemen zusammen bringen zu können. Dabei lassen sich bezogen auf das Leitungsverständnis von Person B gegenüber dem Kollegium der beiden Schulen vor allem kooperative Elemente rekonstruieren, die davon geprägt sind, „den Leuten Verantwortung [zu] geben“ (SH_SL 5, 81) und „[D]en Leuten Vertrauen [zu] geben und die [zu] lassen“ (SH_SL 5, 82). Dies drückt sich zum Beispiel für den Bereich der Sonderpädagogik darin aus, dass die einzelnen SonderpädagogInnen ihre Arbeitsbereiche in der Regelschule unabhängig von Person B, aber in Absprache mit den jeweiligen KonrektorInnen der Förderschwerpunkte in „Standortkonferenzen“ (SH_SL 5, 83) für die einzelne Regelschule gestalten. Person B greift in diese Konstellationen nur bei Konflikten ein. Die KonrektorInnen sowie unterschiedliche Fachgruppen stellen innerhalb der Organisationsform Schule/Kompetenzzentrum eine intermediäre Steuerungsebene, sowohl administrativer als auch pädagogischer Orientierung, dar.

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Für Person B scheint dieses Modell der Organisation von Leitungsaufgaben innerhalb der Grundschule/des Kompetenzzentrums Freiräume zu schaffen, um Entwicklungen in der Region in den Blick nehmen zu können. So wird Inklusion von Person B als „kommunale Aufgabe“ verstanden (SH_SL 5, 84). Zu diesem Tätigkeitsfeld gehört die Beratung von anderen Schulleitungen zu Aspekten inklusiver Schulentwicklung, die Bildung von Netzwerkstrukturen innerhalb der Region zur (gewissermaßen) kooperativen regionalen Schulentwicklungsplanung mit verschiedenen, auch außerschulischen Akteuren sowie die systemische Verteilung von Ressourcen. Dazu werden die der Region zugewiesenen Ressourcen für den Bereich der Sonderpädagogik, d.h. die Stunden für alle Förderzentren und Förderschulen, „alle in einen Pott“ (SH_SL 5, 80) addiert und in Abstimmung mit den Leitungen der anderen Förderzentren kriteriengeleitet verteilt. Nach der Zuweisung der Ressourcen für die (segregativen) Schulangebote der Förderzentren (insbesondere im Bereich geistige und körperliche-motorische Entwicklung) werden die Ressourcen an die Regelschulen anhand der SchülerInnenzahl, des Sozialindex und spezifischer Aspekte inklusiver Schulentwicklung verteilt. Darunter werden durch ExpertIn B Elemente verstanden, die auf Unterrichts- und Schulentwicklung zielen, beispielsweise die Einrichtung jahrgangsübergreifender Lerngruppen, die Entwicklung von schulweiten Beurteilungssystemen, die auf Noten verzichten, und die Stärkung präventiver Strukturen. Person B spricht sich explizit gegen den Erhalt von Förderschulen aus, da die Parallelität von Fördersystemen für „schön hohe Quoten [Förder-, In- und Exklusionsquote] überall“ (SH_SL 5, 85) sorge, sich aber „an der Unterrichtsentwicklung [...] nicht viel verändert“ (SH_SL 5, 86). Entsprechend habe man sich in Region B dazu entschieden, im Bereich emotionale und soziale Entwicklung sowie zukünftig auch im Bereich Lernen auf die Feststellung von sonderpädagogischem Förderbedarf zu verzichten. Dessen Definition im Schleswig-Holsteinischen Schulgesetz wird in Region B so gewissermaßen umgekehrt. Dieser liegt nach §3 SoFVO dann vor, wenn SchülerInnen aufgrund individueller Dispositionen „nur mit besonderer Hilfe“ am Unterricht teilnehmen können. Da diese besondere Hilfe über die Verteilung der Sonderpädagogik an der Regelschule vorhanden ist, brauche es keiner Feststellung von individuellem sonderpädagogischem Förderbedarf mehr. Außerdem suggeriere die Feststellung „’Das sind andere Kinder zum Beispiel, und die haben den und den Anspruch und dafür wollen wir [die Regelschulen] das und das haben.’ Und da kriegen wir immer Problemdiskussionen, die wir uns dann sparen wollen.“ (SH_SL 5, 29). Daran anknüpfend macht Person B deutlich, dass sich Inklusion im Kontext von Schule auf den Umgang mit Heterogenität bezieht und kritisiert die Stellung von Gymnasien in den bundesdeutschen Schulsystemen: „[...] die Frage ist ja nicht Inklusion, die Frage ist Gymnasien.“ (SH_SL 5, 53).

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Vergleich und Diskussion

In beiden hier analysierten Fällen lassen sich Handlungsfelder rekonstruieren, die über die bisherigen Aufgabenbeschreibungen für Schulleitungen hinausgehen. Bei beiden Fallrekonstruktionen wird deutlich, dass die Leitungspersonen der Förder/Kompetenzzentren über die Verteilung der sonderpädagogischen Ressourcen versuchen, Entwicklungen der allgemeinen Schulen in ihrem Umfeld nach eigenen Maßstäben zu beeinflussen. Dabei nutzen sie Strategien systemischer Zuweisung sonderpädagogischer Ressourcen an Regelschulen anhand von zum Teil selbst entwickelten Kriterien, die sich auf Aspekte der Schulentwicklung der Regelschulen beziehen. Die Ausdifferenzierung dieser Aspekte bzw. das Verständnis, was sinnvolle (inklusive) Schulentwicklung ausmache, unterscheidet sich allerdings. Während durch Person B in Schleswig-Holstein der Fokus auf die Entwicklung der Gesamtschule gesetzt wird, bezieht sich inklusive Schulentwicklung für Person A in Hessen auf die Bereitstellung und Verankerung (sonderpädagogischer) Förderung einzelner SchülerInnen im Kontext der Regelschule. Das mag zwar auch mit dem Verweis auf individuelle fachliche Überzeugungen erklärlich sein, aber auch diese entstehen in einem bestimmten Rahmen und brauchen Anschlusspunkte, an denen diese entwickelt werden können. In der Situationsanalyse der Governance-Regime des Gesamtprojektes wird deutlich, dass sich die Diskurse um die Begriffe Inklusion und sonderpädagogischer Förderbedarf in den beiden Bundesländern unterscheiden. In beiden Bundesländern ist dabei die Relativierung der Aufforderung zur Bereitstellung inklusiver Schulsysteme relevant, der Ausgangspunkt dieser Relativierung ist aber ein anderer. Insgesamt kann man für den Fall Schleswig-Holstein von Inklusion als Querschnittsaufgabe aller Akteure/Akteurinnen sprechen, die sich auf die Bearbeitung verschiedener Heterogenitätsdimensionen im pädagogischen Alltag bezieht (vgl. Gasterstädt 2016). Die eher weite Begriffsfassung von Inklusion wird durch alle dort befragten ExpertInnen geteilt, auf den einzelnen Ebenen aber anhand jeweiliger Handlungslogiken relativiert12. Damit eng verbunden ist die Vorstellung von sonderpädagogischem Förderbedarf als Relation zwischen den individuellen Voraussetzungen der Schülerinnen und Schüler und dem Angebot der Regelschule. Für Person B bieten sich diese normativen Setzungen als Sinnressourcen an, um

12 So beziehen beispielsweise Akteure/Akteurinnen der zweiten Phase der Lehrerbildung in Schleswig-Holstein aufgrund mangelnder Ressourcen Sonderpädagogik explizit auf Kinder mit festgestelltem Förderbedarf. In der Argumentation regionaler Akteure/Akteurinnen findet sich eine Umkehr dieser Interpretation wieder: Weil so wenig Ressourcen zur Verfügung stehen, könne sich sonderpädagogisches Handeln nicht auf einzelne Kinder konzentrieren, sondern müsse systemisch ansetzen.

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entsprechend der eigenen Vorstellungen guter inklusiver Schulen handeln zu können. In Hessen wird unter Inklusion die Beschulung von Kindern mit festgestelltem sonderpädagogischem Förderbedarf in der Regelschule als eine Aufgabe neben anderen für schulische Akteure/Akteurinnen gefasst (Gasterstädt 2016). Diese enge Fassung von Inklusion lässt sich in allen Interviews wiederfinden, nur die ExpertIn der regionalen Beratungsstelle Inklusion setzt sich damit kritisch auseinander. Die normative Setzung, auf die sich Akteure/Akteurinnen in Hessen berufen können bzw. die sie in ihrem Handlungsfeld rekontextualisieren müssen, gibt einen im Vergleich zu Schleswig-Holstein engen Bezugsrahmen vor. Diese Relativierung von Inklusion wird mit der Bereitstellung individueller Förderangebote in unterschiedlichen Schulformen durch die Landesebene begründet. Das Festhalten an entsprechenden Strukturen, etwa der Feststellung von individuellem sonderpädagogischen Förderbedarf, verdeutlicht dies. Im Gegensatz zu SchleswigHolstein findet sich entsprechend keine normative Setzung als Sinnressource auf die sich Akteure/Akteurinnen beziehen können, um inklusive Schulentwicklung anders zu denken, als den individuellen Anspruch auf sonderpädagogische Förderung in der Regelschule sicher zu stellen. Mit dem Verweis auf das Verständnis von Inklusion in den beiden Governance-Regimen werden differente normative und ressourcielle Verfügungsrechte und Legitimationsgrundlagen für Akteure deutlich (vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, 34). Sie markieren den Rahmen, innerhalb dessen die SchulleiterInnen Einfluss auf die Regelschule nehmen. Neben der diskutierten inhaltlichen Orientierung zeigt sich dies auch in der Ausformung des Rollenverständnisses als Schulleitung. SchulleiterIn A kann als „primus inter pares“ der Einzelschule verstanden werden, SchulleiterIn B hingegen als ManagerIn, insbesondere auch innerhalb der Region. Diese Differenz lässt sich mit Blick auf die spezifischen regionalen Akteurkonstellationen diskutieren. In beiden Regionen lassen sich verschiedene soziale Welten bezogen auf die angebotenen Schulformen der allgemeinen Schule, die Sonderpädagogik, Schulaufsicht, Schulträger und weitere bestimmen. In Region A finden sich im Zusammenhang mit den anderen ExpertInneninterviews des Gesamtprojektes dabei Hinweise auf von Hierarchie geprägte Modi der Handlungskoordination. Im Rahmen der Situationsanalyse wird deutlich, dass die anzutreffende top-down Steuerung letztlich dazu führt, dass in der Region zum Teil zueinander konträre Handlungsaufforderungen rekontextualisiert werden müssen. So fordert Person A einerseits mehr Verantwortungsübernahme für Inklusion von den Regelschulen ein, macht aber auch deutlich, dass das Förderzentrum die Expertise für die Umsetzung von Inklusion hat und die Zusammenarbeit zwischen Regelschule und Förderzentrum entsprechend vertraglich geregelt wird. Dabei ist das

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Förderzentrum im Modus der Beeinflussung der Regelschule, es gibt den „Vertragstext“ vor und stellt Ressourcen zur Verfügung. Die Regelschule kann sich dieser Beeinflussung entziehen und entsprechende Strukturen für die durch das Förderzentrum angedachten Maßnahmen nicht zur Verfügung stellen. Inklusion im Sinne der Region A würde dann scheitern. Im Gegensatz dazu findet sich in Region B im Zusammenhang der ExpertInneninterviews des Gesamtprojektes eine gemeinsam geteilte soziale Welt regionaler Akteure/Akteurinnen zur Umsetzung von Inklusion. Darauf weisen ein gemeinsam entwickeltes Verständnis von Inklusion und daran anknüpfende Umsetzungsstrategien in der Region hin. In enger Verbindung damit steht die Entwicklung von Steuerungsnetzwerken in der Region. Die Formen der Kooperation ermöglichen es, entsprechend regionale Umsetzungsstrategien zu entwickeln und akteurübergreifende Handlungsfelder zu bearbeiten. So wurden in Region B präventive Programme am Übergang von KiTa zu Grundschule implementiert. Dabei fallen zwei Aspekte besonders auf. Zum einen lässt sich Person B als besonders machtvolle/r AkteurIn mit entsprechender Deutungshoheit innerhalb der Region identifizieren. Person B geht dabei davon aus, dass ihre inhaltlichen Vorstellungen innerhalb der Steuerungsnetzwerke der Region diskutiert und umgesetzt werden. Zum anderen lässt sich vermuten, dass sowohl die Arbeitswelt von Person B selbst, als auch die der Lehrkräfte in den von Person B geleiteten Schulformen von Prozessen der Subjektivierung von Arbeit und Internalisierung von Kontrollsystemen geprägt ist. Wie sich diese Prozesse auf Fragen der Professionalisierung der jeweiligen Personen auswirken, bleibt offen. 6

Fazit

Abschließend ist festzuhalten, dass aus der Rekonstruktion des Verständnisses von Schulleitung durch die Leitungspersonen sonderpädagogischer Organisationsformen in beiden Fällen erstens deutlich wird, dass sich mit der Entwicklung inklusiver Schulstrukturen die Konstellation zwischen Regel- und Sonderschulsystem verändert. Bezogen auf das Schulleitungshandeln wird dies in dem Versuch beider Leitungspersonen deutlich, die Entwicklung der Regelschulen mit Hilfe der Verteilung von Ressourcen zu beeinflussen. Daran anknüpfend ist davon auszugehen, dass sich auch für die Schulleitung der Regelschulen ein neues Handlungsfeld eröffnet, welches in der bisherigen Forschung zu Schulleitungshandeln im Kontext regionaler Bildungsnetzwerke/-landschaften nicht diskutiert wurde und anknüpfend an den Forschungsgegenstand inklusiver Schulentwicklung ein Desiderat vermuten lässt. Die notwendige Zusammenarbeit verschiedener Akteure, Institutionen und Professionen innerhalb einer Region erfordert bzw. ermöglicht es der

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Leitung von Regelschulen vermutlich in anderen Formen, innerhalb der spezifischen Akteurskonstellation, zu agieren und die Einzelschule nicht nur nach innen zu entwickeln, sondern auch nach außen vermehrt zu interagieren. Zweitens wird am Beispiel der hier rekonstruierten Fälle deutlich, dass es für weitere Forschungen zu Schulleitungshandeln erkenntnisreich sein kann, dieses im Kontext spezifischer Governance-Regime zu analysieren. Wie aufgezeigt wurde, geben die jeweiligen Verfügungsrechte und Modi der Handlungskoordination einerseits einen Rahmen vor, innerhalb dessen die SchulleiterInnen tätig sind und ihr Handeln legitimieren. Andererseits wurde deutlich, dass dieser Rahmen regional ausdifferenziert werden kann und SchulleiterInnen dabei eine entscheidende Rolle spielen können. Eine rekonstruktive Perspektive auf diese Prozesse erscheint ertragreich. Und drittens lässt sich am Beispiel der Schulleitungspersonen in Region A und B diskutieren, dass in beiden Regionen die Trennung zwischen Regel- und Sonderpädagogik erhalten ist, weil die strukturellen Angebote für Handeln sowie die dann bearbeiteten spezifischen Aufgaben und Anforderungen andere sind. Für die hier verglichenen Governance-Regime zeigt sich aber, dass sich in Region B Formen der Kooperation mit Hilfe regional ausgehandelter Steuerungsentscheidungen entwickelt haben und die Sonderpädagogik darauf zielt inklusive Schulentwicklungsprozesse zu begleiten. In Region A zielt die Sonderpädagogik hingegen darauf, Kinder mit festgestelltem sonderpädagogischem Förderbedarf auch in der Regelschule zu fördern. Damit sei auch andiskutiert, dass die Frage, inwiefern die Weiterentwicklung von Förderschulen zu Förder-/Kompetenzzentren zur Unterstützung inklusiver Schulentwicklung beiträgt oder letztlich als „Sonderpädagogik in der Westentasche“ (Reiser 1996) fungiert, im Kontext spezifischer GovernanceRegime zur Umsetzung von Inklusion diskutiert werden muss. Literatur 
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Zwischen Pädagogik und Management. Der Wandel der Schulleitung als eine Auseinandersetzung über Jurisdiktion Thorsten Peetz

1

Einleitung

Der gegenwärtige Wandel der Schule wird unter vielen Schlagworten verhandelt. Es ist vom Wandel der Governance von Schule, dem Einzug von Prinzipien des New Public Management, von Professionalisierung und De-Professionalisierung die Rede. Gemeinsam ist den Beiträgen zur Debatte, dass im Hintergrund Annahmen über den gesellschaftlichen Bedeutungsgewinn der Wirtschaft stehen – die Ökonomisierung der Gesellschaft (Schimank/Volkmann 2008) ist zumindest implizit Thema. Und in der Tat: Man kann empirisch zeigen, dass es im Bildungssystem nicht nur semantische, sondern auch strukturelle Anzeichen für Ökonomisierungstendenzen gibt (vgl. als Überblick Peetz 2015a). Am weitesten fortgeschritten scheinen diese Tendenzen im Bereich der Schulleitung zu sein (Lohr/Peetz/Hilbrich 2013). Auch wenn man sicherlich noch nicht davon sprechen kann, dass Rolle und Selbstverständnis von Schulleiterinnen 1 gänzlich von ökonomischen Problemen bestimmt sind, so kann man doch deutliche Anzeichen dafür ausmachen, dass ökonomische Knappheit, organisationale Effizienz und Entscheidungsbewusstsein Einzug halten. Ausgehend von einer Beschreibung dieses Wandels der Schulleitung möchte ich in diesem Artikel vorschlagen, die professionssoziologischen Überlegungen Andrew Abbotts (1988) für dessen Analyse fruchtbar zu machen. Abbotts Professionssoziologie ermöglicht es, den Wandel der Schule jenseits der Unterscheidung von De-Professionalisierung und Professionalisierung als Auseinandersetzung um Jurisdiktion – die Kontrolle über Tätigkeitsbereiche – zu verstehen. Das ermöglicht nicht nur die Analyse von Auseinandersetzungen zwischen Professionen im „system of professions“ und an Arbeitsplätzen, sondern auch daran anschließende Fragen nach der Formung von Schulleitungen. Mit den Konzepten Abbotts werden Instrumente eines theoretischen Werkzeugkastens identifiziert, die es erlauben, Ökonomisierung in ihrem operativen Vollzug zu beobachten, und dabei die Verbindung zu institutionellen Veränderungen im Blick zu behalten.

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Ich verwende die weibliche und die männliche Form alternierend.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_8

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Thorsten Peetz

Nach einem Überblick über zentrale Dimensionen des Wandels der Rolle der Schulleitung im nächsten Abschnitt, werde ich im dritten Abschnitt diejenigen Aspekte der Professionssoziologie Abbotts herausarbeiten, die mir für eine Analyse des Wandels zum Schulmanagement wichtig erscheinen. Auf dieser Grundlage werfe ich im vierten Abschnitt die Frage auf, inwiefern man den Wandel der Schulleitung als eine Auseinandersetzung um die Jurisdiktion über das Problem der Organisation von Schule verstehen kann. Ohne hier abschließende Antworten geben zu können, zeigt sich der analytische Mehrwert der Abbottschen Professionssoziologie darin, dass sie eine Reihe empirischer Anschlussfragen generiert, die die Position der Schulleitung im System der Professionen näher bestimmen könnten. 2

Der Wandel der Schulleitung2

Gegenwärtige bildungspolitische Reformen manifestieren sich in veränderten Erwartungsstrukturen, denen sich alle am schulischen Leben Beteiligten – von den Schülerinnen bis hin zu den Lehrern – ausgesetzt sehen.3 Die Schulleitungen nehmen im Erwartungsgefüge der Bildungsreform allerdings eine besondere Stellung ein, stellen sie doch einerseits die Adresse dar, an die Erwartungen gerichtet werden und andererseits auch den schulischen Akteur, dem die Anstrengungen zur Umsetzung dieser Erwartungen zugemutet werden. Damit verändert sich die Stellung der Schulleitungen in der Schule erheblich. Diesen Wandel möchte ich nun in zwei Hinsichten nachzeichnen. Ich werde, erstens, den Wandel der Rolle der Schulleitung anhand empirischer Beispiele rekonstruieren um von da ausgehend, zweitens, die Beziehungen zwischen Schulleitung und Lehrerinnenschaft nachzeichnen. Ich beziehe mich dabei auf eine empirische Untersuchung von vier Gymnasien – jeweils zwei in Berlin und Nordrhein-Westfalen –, in denen auf der Grundlage teilstrukturierter Interviews und Dokumentenanalysen organisationale Fallstudien erstellt wurden (vgl. Lohr/Peetz/Hilbrich 2013). Die ausgewählten Schulen stellen paradigmatische Fälle für die Entwicklung von Schulen im Kontext gegenwärtiger bildungspolitischer Reforminitiativen dar: Es handelt sich um die Avantgarde der Schulentwicklung. Auf der Grundlage der in diesem Zusammenhang erhobenen Daten habe ich aus Transkripten von Interviews mit Lehrerinnen und Schulleitern schulische Stories generiert (Peetz 2014, 150f.): In schulischen Stories werden die

2 3

Die Überlegungen dieses Abschnitts basieren in weiten Teilen auf Peetz (2015b). Vgl. als Überblick u.a. Münch (2009), Tillmann et al. (2008), Hartong (2012).

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Berichte von Organisationsmitgliedern über schulische „Identitäten“ – relativ konstant bleibende Erwartungszusammenhänge wie Personen oder Dinge (vgl. Luhmann 1984, 426ff.) – und die zwischen ihnen bestehenden Relationen über die Interviews hinweg synthetisiert. Sie sind Produkte eines Prozesses, in dem das Interviewmaterial ausgehend von aus dem bildungspolitischen Reformdiskurs herausgearbeiteten Erwartungen über an Schulen existierende Identitäten und Relationen thematisch codiert wurde. Von den Befragten als grammatikalische Subjekte oder Objekte ins Gespräch gebrachte Identitäten wurden ebenso in der Analyse berücksichtigt. Die so herausgearbeiteten schulischen Stories repräsentieren damit weder zwingend die einzelnen Fälle noch sind sie notwendigerweise widerspruchsfrei. Sie geben wieder, was in Schulen über Schulen erzählt wird. 2.1 Die Schulleitung im Wandel Den Hintergrund, vor dem der Wandel der Schulleitung eingeschätzt werden muss, kann man als einen Zustand beschreiben, in dem sich die Erwartungen, die an Schulleitungen gerichtet wurden von denen, die an Lehrer gerichtet wurden, nicht wesentlich unterschieden haben: Schulleiterinnen waren nichts anderes als Lehrer, die zusätzliche Verwaltungs- und Koordinationsaufgaben übernahmen und dafür im Gegenzug monetär und durch eine Reduktion der Lehrverpflichtung kompensiert wurden (Döbert 2007, 320f.). Als primus inter pares verstanden sie sich als Teil der Lehrprofession (Wissinger 1995, 24). Im Zuge der bildungspolitischen Reformen, die geraume Zeit unter dem Schlagwort der „Schulautonomie“ (vgl. Altrichter/Rürup 2010; Heinrich 2006; Rürup 2007) die bildungspolitischen Diskussionen bestimmt haben, ändert sich die Position der Schulleitungen zunehmend: Die Lehrtätigkeit wird von Führungsund Managementaufgaben verdrängt (Höher/Rolff 1996, 188; Pfeiffer 2005, 86; Wissinger 2014). In den Aufgabenbereich von Schulleitern fallen nun Organisationsentwicklung, Personalentwicklung, die Kommunikation mit Schülerinnen, Eltern und Lehrern sowie die Repräsentation der Schule nach außen und diverse Managementaufgaben (Huber 2009). Zudem wird von ihnen erwartet, die Reorganisation von Schule selbst aktiv zu betreiben und Schulentwicklungsprozesse anzustoßen (Pfeiffer 2005, 84). Diese Veränderungen kann man zunächst anhand der Schulgesetzgebung rekonstruieren. Exemplarisch können die Schulgesetze der Bundesländer Berlin und Nordrhein-Westfalen herangezogen werden. Diese drücken eine allgemeine Entwicklung aus, die man in allen deutschen Bundesländern nachvollziehen kann (Schratz 2003, 402). Schulleitern werden zum Beispiel Dienstvorgesetzteneigen-

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Thorsten Peetz

schaften zugewiesen und sie werden in die Beurteilung der Lehrerinnen einbezogen (MSW NRW 2005, §59; SenBWF 2004, §69). Neben ihre pädagogischen Kompetenzen tritt die Verantwortung für die Qualität und Entwicklung von Schule (MSW NRW 2005, §59 (2); SenBWF 2004, §69 (2)). Gerade beim Thema der Qualität, das eine gewisse Nähe zu ökonomischen Diskursen hat (vgl. Peetz 2015a, 96f.), werden damit Bezüge zu Ökonomisierungsprozessen im Gesetzestext identifizierbar. Ein noch so ausführlicher Blick auf die Schulgesetzgebung reicht allerdings nicht aus, um die Veränderungen an Schulen einschätzen zu können. Bildungsorganisationen wie Schulen geben ein Paradebeispiel für die organisationssoziologische These der Entkopplung von Formal- und Tätigkeitsstruktur ab (Meyer/Rowan 1977). Entsprechend muss die Aufmerksamkeit näher an die organisationalen Praktiken gerückt werden. Für die Analyse von Schulleitungen ist es nun wichtig, in dieser Analyse zwei Dimensionen organisationaler Strukturen (vgl. Luhmann 1988) zu berücksichtigen. Zunächst ist es angeraten, die Position der Schulleitungen in der Stellenstruktur der Organisation in den Blick zu nehmen, ihre Kompetenzen im Hinblick auf die Ausführung organisationaler Programme und ihre Einbettung in die organisationalen Kommunikationswege. Darüber hinaus ist die Strukturdimension der „Person“ der Schulleitung, die an Schulleitungen gerichteten Selbst- und Fremderwartungen, bedeutsam. In schulischen Geschichten kann man dann den Wandel der an Schulleitungen herangetragenen Erwartungen nachzeichnen. Ausgehend von einem Erwartungskomplex, der sie als primus inter pares charakterisiert hat, wird Schulleitung managerialisiert: „stärker ein Manager (...) als früher“ (S)4 zu sein, wird Teil der an sie gerichteten Erwartungen. Im schulischen Diskurs werden sie als zentrale Elemente in der Stellenstruktur der Organisation Schule angesehen. So spielt in der Einschätzung eines Schulleiters die „Schulleiterpersönlichkeit [...] eine zentrale Rolle“ im Wandel der Schule. In Schulentwicklungsprozessen werden sie als „Motor für Innovation“ (L) oder als „Motor für die Initiierung von kollegialen Diskussionsprozessen“ (L) angesehen. Mit einer anderen Metapher wird die Schulleitung in das Zentrum des kommunikativen Netzwerkes der Schule gestellt: Sie sei ein „Dreh- und Angelpunkt“ bzw. ein „ständiger Kommunikationsknotenpunkt“ (L). Gleichzeitig stärken Reformprozesse die Position der Schulleitung in der Schule. Aufgrund der Zuweisung neuer Entscheidungskompetenzen erlangt die Schulleiterin „eine viel stärkere Steuerungsfunktion“ (S) sowie „mehr Macht“, weil sie „das Geld in den Händen hält“ (S). 4

Hier und im Folgenden verweist die Kennzeichnungen der Interviewzitate mit (S) auf Aussagen von Schulleitungen uns (L) von Lehrerinnen und Lehrern sowie (PR) auf Informationen aus Gesprächen mit Personalvertretungen der Schulen.

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Die Schulleitungen selbst akzeptieren diesen Wandel in der Kompetenzzuschreibung und artikulieren „managerielle“ Selbsterwartungen. Sie sind entscheidungs- und effizienzorientiert (vgl. ausführlich Peetz/Lohr/Hilbrich 2010). Diese Schulleitungen stehen zu „einer klaren Führung“ (S) und sind bereit dazu, „ein Stück Verantwortung zu übernehmen“ (S). Ihre Selbstbeschreibungen decken sich mit Beobachtungen des Lehrpersonals, das feststellt, dass „die Macht (...) halt bei der Schulleitung“ (L) liege und eine „sehr straffe Führung“ (L) herrsche. Ein gutes Beispiel für die gewandelten Erwartungen an Schulleitungen ist auch die Nutzung einer spezifischen nautischen Metaphorik. Schulen werden hier mit einem „Tanker“ verglichen, „der schwer steuerbar ist“ (S). „Schulleitung heißt“ entsprechend „steuern“ (S): „Denn eine klare Ausrichtung wird letztlich eher akzeptiert, als wenn eine Schule mit einem orientierungslosen Kapitän durchs Gewässer plätschert.“ (S) Eine eigene Note bekommt die Entscheidungsorientierung der Schulleitungen in dem Moment, in dem sie ökonomisch gewendet wird. Schulleitungen müssten auf „Effizienz achten“ und erkennen, dass „nicht immer nur Forderungen nach mehr Geld gestellt werden können“ (S). Das zeigt sich zum Beispiel dann, wenn die Verfügung über die Arbeitszeit von Lehrerinnen als etwas „ganz Kostbares, Teures“ (S) gedeutet wird. Mit Blick auf die personalen Selbst- und Fremderwartungen, die an Schulleitungen gerichtet werden, kann man mithin davon sprechen, dass es erkennbare Anzeichen für einen Wandel hin zum Schulmanagement gibt (Peetz/Lohr/Hilbrich 2010). Zumindest in den Schulen, die Gegenstand dieser Untersuchung waren, zeigen sich Entscheidungsorientierung und ein zunehmendes Kosten- und Knappheitsbewusstsein. Schulleitungen kann man folglich als ökonomisierte Elemente der Organisation Schule ansehen: Pädagogische Rationalitäten treten hier in den Hintergrund, während ökonomische Überlegungen an Bedeutung gewinnen. 2.2 Beziehungen zwischen Schulleitungen und Lehrpersonal An deutschen Schulen wurden Schulleiterinnen traditionell nur in begrenztem Ausmaß in das organisationale Personalmanagement eingebunden. Lehrer wurden ihrem Arbeitsplatz von der Schulverwaltung zugewiesen und von ihr auch beurteilt. Schulleiterinnen hatten entsprechend einen relativ geringen Einfluss auf die Personalselektion und -entwicklung. Obwohl natürlich auch an Schulen hierarchische Beziehungen bestanden, lag der Fokus der schulinternen Koordination auf der vertrauensbasierten Verständigung innerhalb der professionellen Gemeinschaft (vgl. Goode 1957). Im Zuge der Reorganisation von Schule verändert sich auch dieser Sachverhalt. So nimmt, erstens, die Bedeutung der Personalselektion

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durch die Einzelschule zu. Zweitens werden Schulleiter in die Beurteilung der Arbeitsleistung der Lehrerinnen und in die Personalentwicklung einbezogen. Auch auf diese beiden Aspekte der Reorganisation von Schule werde ich nun auf der Grundlage schulischer Stories einen Blick werfen. Die Allokation von Lehrern auf freie Lehrstellen erfolgte im deutschen Bildungssystem traditionell über Listenverfahren ohne Ansicht der Person und auf der Grundlage der in Examensnoten objektivierten Leistungen der angehenden Lehrkräfte. In einigen Bundesländern – darunter Berlin und Nordrhein-Westfalen – hat sich diese Situation verändert. Schulen können nun mit Hilfe ‚schulscharfer‘ Einstellungen Personal selbst aktiv auswählen. 5 Die Orientierungen der Befragten hinsichtlich dieser Möglichkeit variieren. Schulleiterinnen heben die Möglichkeiten, die sich daraus ergeben, dass sie Personal nach dem Bedarf der Schule und mit Blick auf bestimmte persönliche Charakteristika und die Passung mit dem Lehrerkollegium selbst auswählen können, hervor. Ein Schulleiter betont, dass er „ja kein Unternehmer [sei], der Leute entlassen kann und auswechseln kann, man hat die Leute die man hat, ne, das ist so ein starres Element in unserem System, aber bei Neueinstellungen habe ich natürlich darauf geachtet, dass das Personen sind, die diese Marschrichtung voll mittragen und engagiert mitwirken und das ist bei uns der Fall“ (S). Auch wenn die Möglichkeit, Lehrer mit Blick auf das Schulprogramm auszuwählen, zu den offiziell genannten Gründen für die Einführung solcher ‚schulscharfer‘ Einstellungen gehört, tritt sie in der Praxis gegenüber persönlichen und sozialen Kriterien in den Hintergrund. Probleme entstehen vor allem dann, wenn der Arbeitsmarkt für Lehrpersonal spezifische Nachfragen nicht befriedigen kann und Schulleitungen entsprechend Probleme bei der Personalrekrutierung haben. Daneben erschweren administrative Hürden sowie der Bedarf an juristischer Fachkompetenz eine einrichtungsbezogene Beschäftigungspolitik. Neben den genannten ‚schulscharfen‘ Einstellungen verändert vor allem die mit der Übertragung von Dienstvorgesetzteneigenschaften verbundene Übernahme von Beurteilungen des Lehrpersonals durch die Schulleitungen deren Verhältnis zum Lehrerkollegium. Schulleiter werden „nochmal anders herausgehoben“ (S). Ihre Beurteilungskompetenzen führen zu einer „größeren Distanz“ (PR) zum Lehrerinnenkollegium. Die Beschreibungen der Praxis der Lehrerbeurteilun-

5

Vgl. MSW NRW (2005, §57 (7)) und SenBWF (2004, §7 (3)). Es ist mir nicht gelungen, genauere Daten zum Ausmaß schulscharfer Rekrutierung in Erfahrung zu bringen. Nordrhein-Westfalen zeichnet entsprechende Daten nicht auf (E-Mail-Kommunikation mit dem Ministerium für Schule und Weiterbildung im Juli 2014) – schulische Personalselektion scheint die Regel zu sein. Auch Berlin sammelt keine Daten, schulische Selektion komme aber „hin und wieder in geringem Maße” vor (E-Mail-Kommunikation mit der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft im Juli 2014).

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gen fallen allerdings eher vage aus: „Ich besuche Unterricht. Ich beobachte natürlich die Lehrer sowohl bei Konferenzen als auch gegebenenfalls bei Elterngesprächen und dann das, also, die legen ihre Jahresplanung vor, sie legen Klassenarbeiten vor, prinzipiell.“ (S) Gegenüber der traditionellen Form der Lehrerbeurteilung – dem gelegentlichen Schulratsbesuch – hat sich die Situation des Lehrpersonal damit aber durchaus verändert. Ein Mitglied eines Personalrats bemerkt entsprechend, dass es „schon was anderes [sei], ob man quasi mehr oder weniger unter ständiger Beobachtung dann steht und die Person ständig da ist, mehr oder weniger, oder nicht.“ Zusätzlich zu Personalselektion und -beurteilung tritt mit der Personalentwicklung ein weiteres neues Thema in den Beschreibungen des Verhältnisses von Schulleiterinnen und Kollegien auf (vgl. Meetz 2007). Ein Schulleiter stellt fest: „bis vor kurzem ist mit Lehrern dreißig Jahre nicht über ihre Arbeit gesprochen worden. Kein Mensch hat mit ihnen darüber sich auseinandergesetzt, ob sie ihre Arbeit gut oder schlecht gemacht haben, das war dem Zufall überlassen und bis auf das Feedback, das zufällige Feedback von Eltern und Kindern und Schülern haben die (…) haben die kein Feedback über ihre Arbeit gehabt.“ (S) Demgegenüber ist es jetzt möglich, dass ein Schulleiter in „Mitarbeitergesprächen“ den Lehrern „Perspektiven aufzeigt“ (S). In diesen Gesprächen sei es dann möglich, Ziele der professionellen Entwicklung der Lehrkräfte festzulegen (S). Während Schulleiter solche Personalgespräche durchaus als sinnvolle Instrumente der Steuerung der Entwicklung von Lehrkräften ansehen (S), weisen sie ebenfalls darauf hin, dass ihnen die Mittel der Sanktionierung bei Nichterreichen der Ziele fehlen. Entsprechende Bemühungen auf Seiten des Lehrpersonals würden lediglich auf „gutem Willen“ (S) beruhen. In manchen Fällen scheinen Schulleiter deshalb auf informelle Wege der Sanktionierung zu setzen, und im Extremfall „mehr oder weniger deutlich [zu] signalisiere[n], dass ich mir ne weitere Zusammenarbeit mit ihnen produktiv nicht mehr vorstellen kann. Das sag ich ein wenig durch die Blume und höflich.“ (S) Zusammenfassend kann man feststellen, dass die schulischen Geschichten über die Beziehungen zwischen Schulleitung und Lehrerkollegium die Differenzen zwischen der alten, „kollegialen Schulleitung“ (PR) und dem neuen, distanzierteren Verhältnis betonen. Die Art und Weise, in der dieses Verhältnis ausgefüllt wird, sei allerdings auch eine Stilfrage (PR). Einige Personen identifizieren an Schulen dann durchaus eine neue, „hierarchische Struktur“ (S), während andere die Existenz von Hierarchien an Schulen grundsätzlich verneinen (L). Wenn Schulleitungen darüber hinaus noch die Möglichkeit in Anspruch nehmen, Beurteilungsfunktionen an Fachleitungen zu übertragen, und so eine Ebene mittleren Managements in die Schule einziehen, wird die Situation noch unübersichtlicher.

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Wie genau dieser Wandel einzuschätzen ist, lässt sich auf der Grundlage der vorhandenen Daten – jenseits der Artikulation von Unbehagen auf Seiten einiger älterer Lehrkräfte – noch nicht genau einschätzen. 3

Auseinandersetzungen über Jurisdiktion

Die skizzierten Entwicklungen der Schulleitung und ihres Verhältnisses zum Lehrerinnenkollegium kann man als eine Form der Ökonomisierung der Organisation Schule interpretieren. Indem sie sich mehr auf Entscheidungen und Kostengesichtspunkte beziehen und mit Kompetenzen ausgestattet werden, die sie stärker mit den Lehrerinnen und Lehrern koppeln, stellen Schulleitungen zudem einen Ausgangspunkt der weiteren Ökonomisierung von Schule dar. In den Worten einer Schulleiterin kann man dieses Projekt prägnant beschreiben: „Ich will, dass es ins Bewusstsein geht, dass Bildung eben auch kostet”. Diese gesellschaftstheoretisch informierte, organisationssoziologische Beschreibung des Wandels der Schule wirft allerdings auch Anschlussfragen auf: Wenn Schulleitungen tatsächlich zunehmend ökonomisierte Elemente der Organisation Schule darstellen, wie läuft dieser Prozess der Ökonomisierung der Schulleitung dann ab? Während man eine solche Frage sicherlich nur im Rahmen einer ausführlichen Analyse des Wandels der Schulleitung wird beantworten können – die Untersuchungen, die zu den oben diskutierten Ergebnissen geführt haben, sollten lediglich als Vorarbeiten verstanden werden, die einen Überblick über schulische Entwicklungen geben –, möchte ich in diesem Abschnitt nun einige theoretische Instrumente des professionssoziologischen Werkzeugkastens Andrew Abbotts vorstellen, die solche Analysen anleiten könnten. Professionssoziologisch wurde der gegenwärtige Wandel der Schule vor allem auf zwei Arten gedeutet. Auf der einen Seite stehen Arbeiten, die Gefahren der De-Professionalisierung des schulischen Personal identifizieren (vgl. Brüsemeister 2004; Tacke 2005). Mit Schulautonomie und Eigenverantwortlichkeit entstünden nicht nur neue Möglichkeiten an Schulen, sondern ebenso die Gefahr, dass die professionelle Identität des Schulpersonals zwischen administrativen und organisationalen Anforderungen aufgerieben werden würde. Andere Arbeiten weisen darauf hin, dass man wohl auch Professionalisierungspotenziale entdecken könnte (Thiel 2008). Mit Blick auf die oben diskutierten empirischen Ergebnisse könnte im Sinne der ersten Position argumentiert werden, dass Schulleiterinnen durch die stärkere Einbindung in Personalselektion und Personalmanagement stärker an organisationale und administrative Programme gebunden und dadurch professionelle Freiräume eingeschränkt werden. Dem könnte auf der Grundlage der zweiten

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Position entgegengehalten werden, dass es gerade die Übernahme von organisationaler Verantwortung an der Einzelschule ist, die die Lehrprofession in der Person der Schulleitung in die Situation versetzt, ebensolche Freiräume von administrativer Gängelung zu schaffen. Eine dritte, die Opposition von Professionalisierung und De-Professionalisierung durchkreuzende Perspektive auf den Wandel der Schule kann man auf der Grundlage der professionssoziologischen Arbeiten Andrew Abbotts (1988) zum System of Professions entwickeln. Abbotts Ansatz zeichnet sich zunächst dadurch aus, dass er die Professionssoziologie für ihren empirischen Fokus auf einzelne Professionen kritisiert und stattdessen vorschlägt, die Wechselwirkungen zwischen Professionen in einem „System“ zu analysieren: „In this system, each profession has its activities under various kinds of jurisdiction. Sometimes it has full control, sometimes control subordinate to another group. Jurisdictional boundaries are perpetually under dispute, both in local practice and in national claims. It is the history of jurisdictional disputes that is the real, the determining history of the professions.“ (Abbott 1988, 2)

Um diesen relationalen professionssoziologischen Ansatz auf die obige Diskussion beziehen zu können, werde ich nun seine zentralen theoretischen Bausteine darstellen: Was macht Professionen aus? Worin bestehen professionellen Tätigkeiten? Und was bedeutet „Jurisdiktion“? Der Begriff der Professionen ist notorisch schwierig zu bestimmen (vgl. Mieg 2003). Andrew Abbott (1988, 8) behilft sich damit, eine „very loose definition“ vorzuschlagen, die Professionen als „exclusive occupational groups applying somewhat abstract knowledge to particular cases“ versteht. Professionen sind damit eine Form, in der Gesellschaften Expertise organisieren (Abbott 1991a, 18). Sie zeichnen sich nicht so sehr durch spezifische strukturelle Faktoren wie die Einrichtung von Verbänden oder Möglichkeiten akademischer Ausbildung aus, sondern durch die Verknüpfung von Wissen und professioneller Arbeit. Der Unterschied zu anderen Berufen, besteht dabei in den im Abstraktionsgrad des professionellen Wissen ruhenden Möglichkeiten, die Beziehungen der Professionen zu ihren Tätigkeiten flexibel zu halten, neue Tätigkeiten dem Wissensbereich zu subsumieren und gegen konkurrierende Ansprüche zu verteidigen (Abbott 1988, 8f.). Professionelle Tätigkeiten beziehen sich auf „human problems amenable to expert service“ (Abbott 1988, 35).6 Diesen menschlichen Problemen wenden sich Professionen zu, indem sie auf der Grundlage von Informationen ihrer Klienten 6

Man kann sich fragen, ob dieser Fokus auf „menschliche“ Probleme nicht vielleicht ein wenig zu spezifisch formuliert ist und man nicht besser von „individuellen“ Problemen sprechen sollte, um so z. B. die Probleme von Organisationen mit einzuschließen, so Stichweh (1996, 62).

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Probleme diagnostizieren, die sie unter Rückgriff auf den professionellen Wissensbestand behandeln oder im Fall unklarer Problem-Lösungs-Zusammenhänge durch die individualisierte Entwicklung von Problemlösungen („inference“) bearbeiten (Abbott 1988, 40ff.). In der deutschsprachigen Professionssoziologie wird der Problembezug professionellen Handelns von Ulrich Oevermann (1996) betont, der allerdings stärker die Krisenhaftigkeit der individuellen Handlungsprobleme betont und damit das Spektrum der möglichen professionellen Probleme gegenüber Abbott einschränkt. Die Verbindung von Professionen mit ihren Tätigkeiten wird von Abbott (1988, 20) mit dem Konzept der Jurisdiktion gefasst. Darunter wird der artikulierte Anspruch auf die Zuständigkeit der selbstständigen Bearbeitung eines bestimmten professionellen Problems unter Ausschluss alternativer Problembearbeiter verstanden (Abbott 1988, 60). Diese Ansprüche, die im Rechtssystem, der Öffentlichkeit oder auch am Arbeitsplatz artikuliert werden können, variieren im Hinblick auf ihre Klarheit und Ausschließlichkeit in Abhängigkeit von diesen „Arenen“ (Abbott 1988, 59ff.). Während im Rechtssystem die Unterschiede zwischen den Professionen und ihren Beziehungen zu Tätigkeiten am klarsten gezogen werden können, zeichnen sich konkrete Arbeitsplätze demgegenüber dadurch aus, dass Mitglieder von Professionen durchaus professionsfremde Tätigkeiten übernehmen oder professionelle Tätigkeiten von nicht-professionellem Personal ausgeübt werden. Mit Hilfe dieser Konzepte wird es nun möglich, dynamische Prozesse in den Beziehungen zwischen Professionen auf unterschiedlichen Ebenen nachzuzeichnen. So kann man untersuchen, wie sich die professionelle Jurisdiktion über eine Tätigkeit auf unterschiedlichen Ebenen herausbildet (Abbott 1991b) und wie konkurrierende Ansprüche auf Jurisdiktion artikuliert und entschieden werden. Für den hier diskutierten Gegenstand ist es gerade die Dimension der Auseinandersetzung zwischen Professionen um Tätigkeiten, bei der man analytischen Mehrwert erwarten könnte. 4

Auseinandersetzungen über die Tätigkeiten von Schulleitungen

Kann man den oben skizzierten Wandel der Schulleitung von einem pädagogischprofessionellen Selbstverständnis hin zum Schulmanagement als eine professionelle Auseinandersetzung um Jurisdiktion verstehen? Zunächst sind hier sicher Zweifel angebracht. Gerade was die tatsächlichen untersuchten Arbeitsplätze – und die rechtlichen Einstellungsvoraussetzungen für Schulleitungspositionen – anbelangt, scheint die Lehrprofession an Schulen sicher im Sattel zu sitzen (vgl.

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Huber 2016, 377). An Schulen mögen sich Vertreter anderer Professionen aufhalten, Sozialpädagogen etwa oder Erzieherinnen und der eine oder andere Psychologe; die Kontrolle über die schulischen Unterrichtstätigkeiten oder gar die Anleitung der diese durchführenden Lehrerinnen werden sie sich kaum anmaßen. Die im Zuge von Ökonomisierungsprozessen erwartbaren Legionen von Accountants, Controllern oder Betriebswirten haben ihren Weg an die Schulen auch noch nicht gefunden. Wenn man sich von der Beobachtung professioneller Personen allerdings ein wenig löst und sich professionellem Wissen und dessen Beziehungen zu Arbeitspraktiken zuwendet, kann man durchaus Anzeichen für Verschiebungen im System der Professionen identifizieren. Den typisierten Ausgangszustand kann man dann als ein Arrangement der Professionen kennzeichnen, in dem die Lehrprofession nicht nur individuelle Bildungsprobleme, sondern auch das Problem der schulischen Organisation der Lehr-Lernverhältnisse unter seine Jurisdiktion gebracht hat. Beide Problemtypen wurden auf der Grundlage eines explizit pädagogischen Wissens bearbeitet. Die oben beschriebenen Veränderungen im Bereich der Schulleitungen kann man dann als eine Herausforderung pädagogischen Professionswissens durch ökonomisches Wissen charakterisieren. Wo pädagogische Problemdiagnosen und -bearbeitungen dominant waren, gewinnen ökonomische an Plausibilität. Wenn Schulleitungen in ihrer Arbeitspraxis neben pädagogischen auch ökonomische Erwartungen an die Bearbeitung des Organisationsproblems von Schulen richten, dann könnte dies Ausdruck einer kognitiven Strategie des Jurisdiktionswechsels, der rhetorischen „reduction“ sein (Abbott 1988, 99ff.): „An attacking move made by secure professions, this argument shows some new task to be reducible, in principle, to one of the attacker’s already-secure jurisdictions“ (Abbott 1998, 99). Eine professionssoziologische Analyse des Wandels von Schule könnte an diesem Punkt ansetzen und nachzeichnen, ob und wenn ja, wie diese Reduktion abläuft, wie also pädagogische Probleme der Schulorganisation in ökonomische Probleme umdefiniert werden. Ausgangspunkt müsste hier sicherlich der Kampf in der öffentlichen Arena um die Deutungshoheit im Schulfeld sein. Sie müsste zum Beispiel rekonstruieren, wie es dazu kommt, dass in den Schriften des Aktionsrates Bildung „eine dogmatische Ökonomie in normative Handlungsempfehlungen zur Reform des Bildungssystems“ (Zymek 2009, 110) übersetzt wird; welche Rolle die Ökonomen der OECD im internationalen und national bildungspolitischen Diskurs spielen (vgl. Henry et al. 2001); wo und wie sich die Bertelsmannstiftung in Öffentlichkeit und Diskurs einmischt (vgl. z. B. Höhne/Schreck 2009); ob man ökonomische Einflussnahmen auf die jüngsten Novellen der Schulgesetze identifizieren kann; und vor allem: wie sich die pädagogischen Professionen angesichts dieses Angriffs auf ihren Tätigkeitsbereich zu Wehr setzen.

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Neben den auf Öffentlichkeit und staatliche Regulierung abzielenden Fragestellungen wäre vor allem aber auch die Frage interessant, wie Auseinandersetzungen um Jurisdiktion am Arbeitsplatz geführt werden. Sind die Hinweise auf ökonomische Erwartungen in den schulischen Stories nicht vielleicht doch genau das: Geschichten, die als zunehmend legitime Accounts schulischer Organisation zur Selbstrechtfertigung aufgerufen werden, während im Schulalltag vielleicht doch alles – mehr oder weniger – beim Alten bleibt? Welche Rolle spielt die Beratung von Schulen durch ökonomische Experten etwa im mittlerweile beendeten Programm „Partner für Schule NRW“7? Wie verändert sich schließlich die Ausbildung der Lehrerinnen und Lehrer und welchen Stellenwert hat die Ökonomie in der Fortbildung des Lehrpersonals sowie angehender Schulleiterinnen? Die empirische Analyse gerade dieses letzten Fragenkomplexes würde letzten Endes auch darüber Aufschluss geben, wie Schulleitungen an Schulen durch Erwartungsbildung und Grenzziehung geformt werden (vgl. Abbott 1995). Über die Kontrolle von Tätigkeiten hinaus kämen damit die Struktureffekte von schulischen Auseinandersetzungen über die praktischen Lösungen von Organisationsproblemen in den Blick, die dann vielleicht auch problemübergreifende – und das bedeutet dann: die Bildung von Personen betreffende – Konsequenzen haben können. Aber auch das ist eine empirische Frage, der sich die Forschung stellen müsste. Literatur Abbott, A. (1988): The system of professions. An essay on the division of expert labour. Chicago, London: University of Chicago Press. Abbott, A. (1991a): The future of professions. occupation and expertise in the age of organization. In: Research in the Sociology of Organizations 8, 17-42. Abbott, A. (1991b): The order of professionalization: An empirical analysis. In: Work and Occupations 18, 355-384. Abbott, A. (1995): Things of boundaries. In: Social Research 62, 857-882. Altrichter, H./Maag Merki, K. (Hrsg.) (2010): Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem. Wiesbaden: VS Verlag. Altrichter, H./Rürup, M. (2010): Schulautonomie und die Folgen. In: H. Altrichter/K. Maag Merki (Hrsg.), Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem. Wiesbaden: VS Verlag, 111-144. Ärlestig, H./Day, C./Johansson, O. (Hrsg.) (2016): A decade of research on school principals. Cases from 24 countries. Cham: Springer. Blömeke, S./Bohl, T./Haag, L./Lang-Wojtasik, G./Sacher, W. (Hrsg.) (2009): Handbuch Schule. Theorie - Organisation - Entwicklung. Bad Heilbrunn: Klinkhardt. Böttcher, W./Terhart, E. (Hrsg.) (2004): Organisationstheorie in pädagogischen Feldern. Analyse und Gestaltung. Wiesbaden: VS Verlag.

7

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Zwischen Pflegelogik und ökonomisch orientierter Managerialisierung. Zu den Spannungslagen und Orientierungsmustern von PflegedirektorInnen im deutschen Krankenhausmanagement Julian Wolf & Anne Ostermann

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Einleitung

Die Krankenhauslandschaft hat in den letzten 20 Jahren massive Umbrüche erlebt. Seit den 1980er-Jahren hat sich die Vergütung von den erbrachten Leistungen schrittweise gewandelt, was zu einer zunehmenden Vermarktlichung des Krankenhaussektors geführt hat. Mit der Einführung des DRG-Systems (Diagnosis Related Groups) werden Behandlungsfälle pauschal abgerechnet, was bedeutet, dass mit einem Patientenfall Gewinne bzw. Verluste eingefahren werden können. Ziel dieses politisch intendierten Prozesses ist die Einführung eines Marktes, der GewinnerInnen und VerliererInnen erzeugt. Jene Krankenhäuser, die wirtschaftlich schlecht ‚performen‘, werden mittelfristig geschlossen, was schließlich zu Einsparungen führen soll. Deutsche Krankenhäuser haben auf die damit verbundene künstliche Verknappung, die durch den Stau bei den Investitionsausgaben nochmals verschärft ist, mit der Einführung von New Public Management-Tools und der Aufwertung der GeschäftsführerInnen reagiert. Outsourcing, Benchmarking, Zielvereinbarungen, Boni, ein professionalisiertes Controlling oder BWL-geschulte ManagerInnen sind jene Umstrukturierungsmaßnahmen, die organisationsintern zu beobachten sind und unter dem Stichwort Managerialisierung firmieren1 (als Übersicht z. B. Bode 2010; Vera 2009). Für die leitenden ÄrztInnen bedeutet dies, dass von ihnen erwartet wird, auch vermehrt wirtschaftlich zu denken

1

Der hier verwendete Begriff der Managerialisierung ist ein ökonomisch geprägter, deshalb wird im Text auch öfters von einer ökonomisch orientierten Managerialisierung gesprochen. Damit einher gehen ein Selbstverständnis und Steuerungsinstrumente, die in der BWL entwickelt und in profitorientierten Organisationen zum Einsatz kommen. Aus einer soziologischen Perspektive ist dies eine Möglichkeit das Management zu verstehen, welches aktuell im Krankenhaussektor recht populär ist. Daneben sind andere Konzeptionen möglich (z. B. Baecker 2000) und aus der Perspektive der rekonstruktiven Sozialforschung kann die Frage nach dem modus operandi einer Managementpraxis aufgeworfen werden.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_9

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und zu handeln. Studien zeigen, dass in Folge dieser Entwicklungen neue Rollenkombinationen emergieren. Neben dem „pure professionalism“ kann die Entstehung eines „hybrid professionalism“ oder „new professionalism“ beobachtet werden (Evetts 2011; Noordegraaf 2007). Während das Selbstverständnis von ÄrztInnen in Führungspositionen recht ausführlich erforscht wurde und als Hauptergebnis gelten kann, dass dieses nach wie vor primär von einem „medical professionalism“ geprägt ist (Kitchener 2000; Vogd 2004; Witman et al. 2010), sind empirische Studien zum Managementhandeln von PflegedirektorInnen relativ selten (als Ausnahmen z. B.: Bolton 2005; Küpper 1996; Wolf/Ostermann 2016). Wie diese auf den Strukturwandel reagieren ist auch vor dem Hintergrund der besonderen Situation der Pflege in Deutschland interessant: Der stationäre Pflegebereich ist hier, im Unterschied zum medizinischen Bereich, tiefgreifenden Rationierungen ausgesetzt (Simon 2009). Außerdem weisen, anders als z. B. in Norwegen oder Spanien, die PflegemitarbeiterInnen in Deutschland praktisch keine akademische Ausbildung auf (Heinen et al. 2013) und der Versuch die gesellschaftliche Position der Berufsgruppe zu stärken (Stichwort: Pflegekammer), ist ins Stocken geraten. Die typischen Orientierungen der Pflegekräfte in Krankenhäusern, also eine genuine Pflegelogik, kommen unter diesen Bedingungen auch unter Druck. Sich für den gut gepflegten Körper einzusetzen, PatientInnen ganzheitlich zu beobachten oder als Bindeglied die Sichtweisen und Interessen unterschiedlicher Akteure/Akteurinnen aufeinander abzustimmen, wird in Folge der Rationierungsmaßnahmen zunehmend prekär. Der Artikel versucht die Frage zu klären, wie sich PflegedirektorInnen vor dem Hintergrund der erwähnten Entwicklungen orientieren, positionieren und rechtfertigen. Zunächst wird es darum gehen, den theoretischen Rahmen einzuführen. Aus der Perspektive des institutional logics-Ansatzes (Friedland/Alford 1991) kann das primäre Spannungsfeld für PflegedirektorInnen als eines zwischen einer pflegerischen- und einer ökonomisch orientierten Managementlogik, beschrieben werden. Im darauf folgenden Kapitel werden die Orientierungsmuster von PflegedirektorInnen anhand von Interviews rekonstruiert und die Positionierung hinsichtlich der Managementanforderungen in drei Typen beschrieben 2. Die Ergebnisse werden in einem Schlusskapitel zusammengefasst und diskutiert.

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Der Artikel ist im Rahmen der DFG-Studie „Entscheidungsfindung im Krankenhausmanagement“ entstanden, die seit September 2013 läuft. Das Sample besteht aus Krankenhäusern der Regelversorgung (ca. 200-500 Betten) in Berlin, Brandenburg, Hamburg und Nordrhein-Westfalen. Grundlage der Ergebnisse sind zwölf ExpertenInneninterviews (Meuser/Nagel 1991) mit PflegedirektorInnen, die mit der dokumentarischen Methode (Bohnsack 2003) ausgewertet wurden.

Zwischen Pflegelogik und ökonomisch orientierter Managerialisierung

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Der Institutional-Logics-Ansatz

Der institutional logics-Ansatz geht auf einen Artikel von Friedland/Alford (1991) zurück. Aufbauend auf dem Anliegen, in die neoinstitutionalistische Organisationstheorie wieder eine Gesellschaftsperspektive einzuführen („Bringing society back in“), konstruieren sie das „inter-institutional-system“, das verschiedene institutionelle Logiken (IL) idealtypisierend nebeneinander stellt. Als zentrale IL westlicher Gesellschaften werden der kapitalistische Markt, der bürokratische Staat, die Familie, die Demokratie und die Religion angesehen. Grundsätzlich können IL als „set of material practices and symbolic constructions“ (ebd., 248) verstanden werden. Materielle Praktiken verweisen auf die Ressourcenebene und die inkorporierte Praxis und symbolische Konstruktionen auf die gesellschaftlich produzierten Kognitionen und ‚sense-making’-Prozesse. Beide Ebenen würden in institutionellen Prozessen wechselseitig aufeinander verweisen. Die, von Friedland/Alford zunächst auf gesellschaftlicher Ebene lokalisierten, Logiken wurden in Folge mit verschiedenen Ebenen in Zusammenhang gebracht. Institutionentheoretiker haben sich die Frage gestellt, wie das inter-institutionelle System organisationale Felder, Organisationen und Individuen beeinflusst bzw. wie die verschiedenen Ebenen wechselseitig aufeinander bezogen sind. Auf Ebene organisationaler Felder wurde festgestellt, dass bestimmte Logiken auf Feldebene dominieren, dies aber historisch kontingent verlaufen kann. So können neue Logiken auf den Plan treten und bisher dominante Logiken überlagern (z. B. Scott et al. 2000). Aber auch mehrere gesellschaftliche Bereiche können gleichzeitig ein Feld besetzen, was zu „constellations of institutional logics“ (Goodrick/Reay 2011) führt. So kann eine Logik mehr oder weniger dominant auftreten, verschiedene Sinnebenen können aber auch recht symmetrisch zueinanderstehen. Betrachtet man das Krankenhauswesen als Feld, zeigt sich, dass professionelle Orientierungen, eine Wohlfahrtsstaatsorientierung, Managerialismus und Marktlogik co-präsent sind und unterschiedliche Erwartungen an Krankenhäuser formulieren (Bode 2010). Wenn auf Feldebene verschiedene IL gleichzeitig existieren, sind Organisationen mit „institutional complexity“ konfrontiert, müssen also mit „incompatible prescriptions from multiple institutional logics“ (Greenwood et al. 2011, 317) umgehen. IL geben Organisationen und Individuen somit nicht nur Orientierungsmöglichkeiten, sondern vergrößern durch ihre widersprüchlichen Aspekte den Komplexitätshorizont. Gleichzeitig werden Individuen/Organisationen als Ebene eingeführt, die einen aktiven Umgang mit IL entwickeln können. Diese können als institutional entrepreneurs (DiMaggio 1988) auf den Plan treten, also die institutionellen Widersprüche für ihre Vorteile ausnutzen oder auch Institutionen durch ihr Handeln verändern. Im Sinne von institutional work (Lawrance/Suddaby 2006)

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kommt die praktische Herstellung von Institutionen in den Blick. So können Akteure/Aktuerinnen verschiedene Sinnräume als fremd, getrennt, widersprüchlich oder komplementär konstruieren (Smets/Jarzabkowski 2013). 3

Pflegerische Logik und ökonomisch orientierte Managementlogik

Wie sich in der nachfolgenden empirischen Rekonstruktion noch zeigen wird, entfaltet sich das Bezugsproblem der PflegedirektorInnen insbesondere an der Differenz von ökonomisch orientierter Managementlogik und Pflegelogik. Aus diesem Grund werden diese beiden institutionellen Logiken in diesem Kapitel umrissen. Im Anschluss daran wird dann die Bearbeitung der Spannungen zwischen (bzw. die Verschränkung von) Pflegeperspektive und Managementperspektive empirisch rekonstruiert. Um das Professionstypische der Pflege im Krankenhaus herauszuarbeiten, benötigt es einen Abgleich mit den ärztlichen Praktiken, die in engem Zusammenhang mit der Arbeit der Pflegekräfte steht. Um diesen Schritt zu vollziehen, wird auf Literatur zurückgegriffen, die pflegerische Praktiken und pflegerische Vorstellungen rekonstruiert haben. Da es sich hierbei um die Konstruktion eines Idealtypus handelt, wird eine „Zuspitzung“ vorgenommen. Aspekte, die die pflegerische Arbeit auch berühren oder aus dem medizinischen Professionalismus abgeleitet werden können (z. B. Organisationshierarchie, Ausführung ärztlicher Anordnungen) werden nicht als „typisch pflegerisch“ verstanden. Zunächst wird eine Differenz aufgemacht, die die Bearbeitung des Körpers betrifft. Während sich die ärztliche Praxis dadurch auszeichnet, dass der PatientInnenkörper auf Krankheit hin gescannt wird und Eingriffe vorgenommen werden, um diese Defizite zu beseitigen, orientiert sich die pflegerische Praxis (und Arbeit) am gut gepflegten Körper. Zeigt dieser Mängel auf (z. B. tiefe Druckgeschwüre), dann kann das zu Empörung unter dem Pflegepersonal führen, während ÄrztInnen an dieses Defizit nicht kommunikativ anschließen (vgl. Sander 2008). Der gut gepflegte Körper ist insbesondere in Extremsituationen (z. B. Alter, Unfall, chronische Krankheiten) prekär. Gerade hier wird die medizinische Intervention durchaus fragwürdig und die Würde der PatientInnen rückt stärker in den Fokus (Vogd 2015). Die Pflege von schamhaft besetzten Körperregionen (z. B. Intimbereich) oder der Umgang mit Ekel kann zu Identitätseinbußen auf Seiten des PatientInnen führen. Die pflegerischen Maßnahmen, die durchgeführt werden, um das Gesicht des PatientInnen zu wahren, können mit Hilfe von Strategien, wie z. B. distanzierter Durchführung, Mitfühlen und Ablenkung, flankiert werden (Dreßke 2008).

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Neben einem spezifischen Körperbezug, besteht ein typischer „pflegerischer Blick“ auch in den Konstruktionen von „Ganzheitlichkeit“ oder „Anwalt des Patienten“. Während ÄrztInnen primär die spezifisch medizinischen Bereiche im Verhältnis zu den PatientInnen abdecken, wird der diffuse Beziehungsaspekt eher dem Pflegebereich überlassen (Streckeisen 2015). PatientInnen beistehen, diese berühren, medizinische Diagnosen und Fachbegriffe übersetzen, damit diese auch für PatientInnen verständlich werden (z. B. Heintz et al. 1997), sind Formen der „Gefühlsarbeit“ (Strauss et al. 1997), die Pflegende als Differenz zu ärztlichen Interventionen definieren (Findeiß 2008). Daneben verweist das ‚Anwalt-Sein‘ auf das Eintreten für PatientInneninteressen, die durchaus im Widerspruch zur kurativen Logik der ÄrztInnen stehen kann. Schließlich kann noch ein dritter Punkt aufgezählt werden, der die pflegerische Praxis von der ärztlichen Praxis distinguiert, und zwar die Bindegliedfunktion im Behandlungsprozess. Pflegende präferieren teambasierte Entscheidungsprozesse (Degeling et al. 2001, 39), beziehen Angehörige gezielt mit ein und gelten als „Kommunikationsträger“ (Rohde 1974, 296) zwischen Krankenhausbereichen. Bei unterschiedlichen Auffassungen zwischen der Position der ÄrztInnen, der PatientInnen und der Familie verstehen sich Pflegende als Vermittler (Hov et al. 2007). Im Gegenzug dazu können ÄrztInnen idealtypisch als AlleinentscheiderInnen beschrieben werden, und zwar auf Grund seiner/ihrer Position (rechtlich, organisatorisch) und der Wissensasymmetrie im Verhältnis zum/r PatientIn. Auf Grundlage dieser Differenz ist es auch nicht verwunderlich, dass Pflegende Machtasymmetrien im Krankenhaus problematisieren, während ÄrztInnen diese als notwendig und nützlich begreifen (Degeling et al. 2001). Die ökonomisch orientierte Managementlogik im Krankenhaus geht Hand in Hand mit der Rekrutierung von BWL-geschulten ManagerInnen, die die klassischen Verwalter verdrängen. Das Management sieht die Professionellen in der Regel als Angestellte an und versucht deren Arbeit administrativ zu steuern. Die Organisation und Performance der Arbeit wird von diesen festgelegt und evaluiert. ManagerInnen setzen somit Akzente in Richtung, was produziert wird, und legen den Preis und die Qualität fest (vgl. Goodrick/Reay 2011). Die Ziele bestehen in der Effizienzsteigerung des Ressourceneinsatzes und in der zunehmenden Kundenorientierung. Methoden zur Umsetzung dieser Ziele sind einerseits marktähnliche Mechanismen wie Benchmarking, Zielvereinbarungen oder Kundenevaluationen, andererseits Restrukturierungen („Business Process Reengineering“), um die Zusammenarbeit zwischen den MitarbeiterInnenn und die Kundenorientierung zu optimieren. Daneben gewinnt die Strategieentwicklung an Bedeutung, die an der Spitze der Organisation implementiert wird (vgl. Vera 2009, e14ff.).

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Unterschiedliche Orientierungsmuster: Rekonstruktion von drei PflegedirektorInnen-Typen

In diesem Kapitel werden, auf Grundlage von ExpertInneninterviews mit zwölf PflegedirektorInnen, die in Anlehnung an die dokumentarische Methode ausgewertet wurden, drei Typen vorgestellt, die das Verhältnis von Management- und Pflegelogik unterschiedlich bearbeiten. Der erste Typus, der sich an der Pflege der Organisation orientiert, wurde bereits an anderer Stelle rekonstruiert (Wolf/Ostermann 2016) und wird an dieser Stelle kompakt zusammengefasst. Die beiden anderen Typen, die hier als Management in dritter Position und Resignative Haltung bezeichnet werden, werden in diesem Kapitel anhand von Interviewstellen rekonstruiert. 4.1 Typ 1: Pflege der Organisation PflegedirektorInnen, die diesem Typ zugeordnet wurden, kamen mit Abstand am häufigsten vor (von den zwölf Interviews konnten acht diesem Typus zugeordnet werden). Diese verorteten sich eindeutig im Krankenhausmanagement und grenzen sich explizit von der klassischen Oberschwesterntätigkeit ab, die primär in der Erledigung von Verwaltungsaufgaben bestehe. Die PflegedirektorInnen dieses Typus begreifen sich als ManagerInnen, die selber die Organisation Krankenhaus aktiv gestalten möchten. Der Pflegebereich wird dabei als ein Bereich neben anderen verstanden, man ist also nicht mehr nur für den Pflegebereich zuständig, sondern für das gesamte Krankenhaus. Diese Perspektive wird mit der besonderen Organisationskompetenz der Pflege gerechtfertigt: Als Pflegekraft habe man gelernt, als „Bindeglied“ verschiedene Akteure/Akteurinnen zu vernetzen und diese Fähigkeiten würde es möglich machen, als kompetente/r KrankenhausmanagerIn tätig zu werden. Interessant ist hier, dass die PflegedirektorInnen die Pflegelogik selektiv benutzen, um sich eine Managementidentität zuzuschreiben. Andere Orientierungen, wie der gut gepflegte Körper oder die ganzheitliche PatientInnenorientierung, werden erst gar nicht erwähnt und die Entfernung zum/r Patienten/Patientin wird als Bedingung der Möglichkeit gesehen, sich um die Organisation zu kümmern. Das entwickelte Bild der Organisation ist ein mechanisches. Krankenhäuser, so wird konstatiert, sollten wie ein „Zahnradgetriebe“ funktionieren; ein Teil solle also möglichst reibungslos in ein anderes greifen. Die PflegedirektorInnen dieses Typus sehen sich mit der Aufgabe konfrontiert, das Zahnradgetriebe Krankenhaus am Laufen zu halten und übernehmen Aufgaben, die diesem Bild entsprechen. So

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berichtet eine Pflegedirektorin, dass sie den Haustechniker anrufe, wenn Röntgengeräte ausfallen würden. Im Sinne einer situativen Problembearbeitung werden dysfunktionale Momente im organisationalen Ablauf als Probleme identifiziert, ernst genommen und die eigene Zuständigkeit reklamiert. Solche, so könnte man meinen, relativ trivialen Handlungen, wie ein Telefonat mit dem Techniker, werden als Managementhandeln gerahmt und affirmativ angenommen. Auf der anderen Seite versuchen PflegedirektorInnen Prozesse effizienter zu gestalten. Im Sinne der Prozessstrukturierung ist das Zahnradgetriebe, um im Bild zu bleiben, eben noch nicht richtig eingestellt und es werden Anstrengungen unternommen, Prozesse im Stationsablauf effizienter zu gestalten, etwa das Aufnahmemanagement zu optimieren oder das Qualitätsmanagement zu verbessern. Hier konturiert sich der Orientierungsrahmen dieses Typus deutlich: Die Organisation wird nach dem Prinzip ihrer Rationalität beobachtet und Abweichungen werden als problematisch eingeschätzt, die es zu reparieren gilt. Im Beziehungsgeflecht mit anderen Akteuren/Akteurinnen kann das Verhältnis zu den ÄrztInnen als ambivalent beschrieben werden: Einerseits wird versucht, im Sinne des Bindeglieds, gut mit ihnen zusammenarbeiten. Auf der anderen Seite sind dies jene Akteure/Akteurinnen, die die Umstrukturierungsmaßnahmen unterlaufen. ÄrztInnen werden als mikropolitische BlockiererInnen gesehen, als unvernünftige Akteure/Akteurinnen, die nicht das Beste für das Krankenhaus im Sinne hätten, sondern partikularistisch die Interessen ihrer Fachdisziplinen verfolgen würden. Während das Verhältnis zu den ÄrztInnen in Führungspositionen als problematisch erlebt wird und hier auch Resignation anklingt, sehen sich die PflegedirektorInnen an der Seite der GeschäftsführerInnen, die ebenfalls an einer ‚vernünftigen’ Organisation interessiert seien. Selbst bezüglich Einsparungsmaßnahmen im pflegerischen Bereich werden keine ernsthaften Differenzen zwischen den Positionen von Pflegedirektion und Geschäftsführung sichtbar. Wie bereits angeklungen ist, distanzieren sich die PflegedirektorInnen von den Pflegenden auf der Station. Deren Interessen werden nicht aufgegriffen und im Management repräsentiert. Ebenso werden berufspolitische Interessen kritisch betrachtet. Man sieht sich im Management des Krankenhauses und möchte die Organisation pflegen; da werden professionsbezogene Interessen suspekt. 4.2 Typ 2: Management in dritter Position Kontrastierend zu dem beschriebenen ersten Typus, lässt sich ein weiterer Typus finden, der dasselbe Bezugsproblem zwischen ökonomisch orientierter Managementlogik und der Pflegelogik aufgreift, aber anders bearbeitet. Für die diesem

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Typus zugerechneten Fälle trifft die Orientierung an der ‚vernünftigen’ Organisation und damit die Vorstellung, dass Behandlung und Pflege von PatientInnen in sinnvolle organisatorische Abläufe überführt werden können und müssen, ebenfalls (teilweise) zu. Allerdings erscheint diesen PflegedirektorInnen die Brechung des Pflegeethos durch die ökonomische Logik wesentlich problematischer als dem ersten Typus. Zum einen wird versucht, durch persönlichen Einsatz den wirtschaftlichen Druck auf die Pflege in einem verträglichen Rahmen zu halten. Zum andern werden mit einer expliziten Distanzierung zur GeschäftsführerInnenposition Freiheitsgrade gewonnen. Dieser Typus wird im Folgenden exemplarisch anhand von Herrn Fuchs vorgestellt. Herr Fuchs arbeitet seit 30 Jahren im selben Krankenhaus und kennt die PflegemitarbeiterInnen, unter denen eine geringe Fluktuation besteht, persönlich. In Folge finanzieller Probleme und einen damit zusammenhängenden Trägerwechsel vor einem Jahr, ist die personelle Situation angespannt. Gute Pflegearbeit, die Nähe zum/r PatientIn, die Bedürfnisse der MitarbeiterInnen und der ökonomische Druck werden von ihm als „erhebliches Spannungsverhältnis“ (Herr Fuchs) erlebt. Dieses versucht er einerseits durch formale Lösungen, wie der Einführung eines digitalisierten Dokumentationssystems oder der Umstrukturierung der Hierarchie, zu bearbeiten. Andererseits wird dem Spannungsverhältnis mit persönlichem Einstehen und konkreter persönlicher Verantwortungsübernahme begegnet, wie am Beispiel der Personalverschiebung in Krankheitsfällen deutlich wird: Herr Fuchs: „Und die Mitarbeiter wissen, dass sie sich auf die Pflegedienstleitung und auch auf meine beiden Abteilungsleitungen verlassen können, dass wir hier keinen hängen lassen, also wenn es irgendwo geht, dass es Engpässe gibt, wird auch sofort reagiert und wird dann innerhalb des Hauses auch Personal hin- und hergeschoben, um dann diese Situation eigentlich auch zu entlasten. Also das ist glaube ich ein ganz gutes Gefühl zu wissen, ich werde hier nicht hängen gelassen. (…) So, das ist 24 Stunden, sieben Tage die Woche, kümmern wir uns darum, dass die Stationen sich um (..) Nachbesetzungen im Krankheitsfall nicht kümmern müssen, das heißt sie können sich weiter um den Patienten kümmern“

Hier wird deutlich, dass Herr Fuchs einen engen persönlichen Bezug zu den PflegemitarbeiterInnen hat. Er möchte keinen „hängen lassen“ und „kümmert“ sich mit seiner Abteilungsleitung bei auftretenden Engpässen. Die Verbundenheit mit den MitarbeiterInnen zeigt sich auch daran, dass deren emotionale Perspektive mitreflektiert wird: Die Unterstützung würde ein „gutes Gefühl“ auslösen. Damit dokumentiert sich ein Verantwortungsgefühl gegenüber den PflegemitarbeiterInnen. Wenn nötig würde man sich mit den Abteilungsleitungen „24 Stunden, sieben Tage die Woche“ um die MitarbeiterInnen kümmern. Herr Fuchs zeigt damit auch, dass er die Nöte der Pflegenden auf Station kennt und diese für ihn Geltung haben. Gute Pflege ist für ihn ein handlungsleitendes Ziel. In der Konsequenz kann die

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MitarbeiterInnenverbundenheit dann allerdings auch zur leidvollen Erfahrung werden: Herr Fuchs: „[D]a ich in diesem Haus groß geworden bin, habe ich zu den Mitarbeitern auch einen relativ engen persönlichen Kontakt, was manchmal die Situation noch ein bisschen erschwert, weil man eben auch mitbekommt, wie der eine oder der andere eben dementsprechend auch leidet. Manchmal wäre es ganz schön, mehr Distanz zu haben, um zu sagen, (lacht) das geht mich gar nichts an, aber das geht nicht. (…) Also da muss man ganz gut aufpassen, dass man (...) die Menschen auch nicht an ihre persönliche Belastungsgrenze bringt. Das heißt, dass man sie auch nicht verheizt. Also da fühle ich mich auch in der Verantwortung dafür Sorge zu tragen, dass das Ganze noch in einem vernünftigen Rahmen geht. Und das ist das, wo man auch als Pflegedienstleiter schauen muss, wie lange kann ich das selbst eigentlich aushalten, wie lange kann ich im Grunde genommen diesen/einmal diesen Anspruch an die pflegerische Qualität und die wirtschaftlichen Kriterien unter einen Hut bringen.“

Das „Kümmern“ und der freundliche Umgang mit den PflegemitarbeiterInnen haben auch einen bitteren Beigeschmack: Herr Fuchs sieht, wie die MitarbeiterInnen leiden, er nimmt sie in ihrer begrenzten persönlichen Belastbarkeit wahr und sieht es als seine Verantwortung, dafür „Sorge zu tragen“, diese nicht überzustrapazieren. Die konkrete „Sorge“ um „Menschen“, wie er seine MitarbeiterInnen hier bezeichnet, macht es unmöglich, sich von deren Problemen zu distanzieren. Hier dokumentiert sich, dass Herr Fuchs sich eben nicht mit einer ökonomisch gefärbten Perspektive des/r GeschäftsführerIn gemein macht, wie es in dem ersten Typus der Fall ist, sondern dass er dem Habitus der Pflege in der Sorge um Menschen verhaftet bleibt. Damit einher geht ein (Mit-)leiden: Es wird nicht nur das gestalterische Momentum der Situation mitreflektiert, hier selbst etwas in die Hand nehmen zu können, sondern auch das (Mit-)Leiden an der wachsenden und auf ‚wirtschaftliche Kriterien‘ zurückgeführten Arbeitsbelastung der Pflegenden. Auf dieser Ebene versagen die organisatorischen Maßnahmen und selbst der persönliche Einsatz wird zu einer Gefahr für die eigene Situation: So wie die MitarbeiterInnen „verheizt“ werden können, kann auch die eigene Belastungsgrenze überschritten werden. Die Sorge um die MitarbeiterInnen und die pflegerische Praxis wird an diesem Punkt auch zu einer Frage der Selbstsorge. Herr Fuchs stellt sich selbst als unmittelbar betroffen dar und identifiziert sich mit der Pflegepraxis auf Stationsebene. Gleichzeitig leitet er aus der Situation eine Aufgabe für sich ab, die ihn mehr als einen bloßen Vertreter der Pflegeinteressen sein lässt, nämlich, Wirtschaftlichkeit und Qualität in der Pflege „unter einen Hut [zu] bringen“. Herr Fuchs ist nicht an einem pflegerischen Ethos bzw. der Sorge um Menschen allein orientiert, sondern führt die Integration von wirtschaftlichen Kriterien in seinem Orientierungsrahmen mit.

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Die hier angeführten Interviewausschnitte lassen auf PflegedirektorInnen schließen, die auf Grund ihrer Nähe zur Stationspflege konkrete Probleme erkennen und die damit einhergehende Not der Stationspflege mitempfinden können. Voraussetzung dafür ist die immer wieder aufscheinende Rückbindung an die Stationspflege, in Folge dessen sich das Aufgehen in der Organisationsrationalität gewissermaßen bricht. Dieser gebrochene Orientierungsrahmen beinhaltet einerseits den Glauben an die Organisation (nämlich dass sich Behandlung und Pflege organisieren lassen, dass z. B. digitalisierte Dokumentationssysteme notwendige und sinnvolle Instrumente sind, mit denen man Arbeitsprozesse effizienter gestalten und die PflegemitarbeiterInnen entlasten kann) und andererseits die Überzeugung, dass es dabei um Qualität in der Pflege geht, für die man sich im Wortsinne leidenschaftlich einsetzt. 4.3 Typ drei: Resignative Haltung Die Orientierung der PflegedirektorInnen wurde nun für den ersten Typus als spannungsarm, nämlich als Rückzug auf eine Managementrationalität und als spannungsreich, nämlich zwischen pflegerischer Professionsverbundenheit und Managementrationalität oszillierend, beschrieben. Ein einzelner Fall in unserem Sample soll nun zusätzlich als Kontrast für diese beiden Typen herangezogen werden, um sie deutlicher zu konturieren. Frau Amland sieht ihre Position und jene der Stationspflege als untergeordnet an. Obwohl sie ein hohes Detailwissen bezüglich der Stationsabläufe aufweist und sich mit den Anliegen der Stationspflege verbindet, greift sie diese in ihrem Managementhandeln nicht auf, sondern resigniert an den Verhältnissen. Im folgenden Interviewabschnitt charakterisiert Frau Amland die aus ihrer Perspektive untergeordnete Rolle der Pflege im Krankenhausmanagement: Frau Amland: Also in vielen Häusern gibt es ja so das klassische Dreigestirn gar nicht mehr wirklich. Sind ja die Medizin und Verwaltung – und die Pflege ist so ein hintenran oder ist untergeordnet und ähnlich ist es hier auch. Also wir haben zwar ein Budget, aber so die letztendlichen großen Entscheidungen werden im Prinzip von der Geschäftsführung getroffen. Auch mit dem medizinischen Bereich, weil ich sage mal, uns nützt es nichts, wenn ich eine Idee habe. Ich mache keine Kardiologie auf, wenn wir keinen Doktor dafür haben. Also da passiert gar nichts. Da können die Schwestern noch so kardiologisch ausgerichtet sein, wenn die Chefärzte, also wenn die Fachlichkeiten dafür nicht da sind. Und dadurch entstehen natürlich die strategischen Vorentscheidungen ganz klassisch in der Geschäftsführung und wir versuchen das in der Pflege dann im Nachhinein zu erfüllen. I: Ja, das ist für uns nämlich auch so interessanter Punkt, wie jetzt die Pflege da wirklich auch aktiv dann mit einbezogen wird.

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Frau Amland: Also das kann man jetzt nicht, also kann man nicht sagen, dass wir da strategisch voll mit involviert sind. Das nicht. Also da ist eher der Visionär und wir versuchen zu folgen (lacht).

Die Interviewte beginnt ihre Beschreibung mit einer allgemeinen Bestandsaufnahme der Krankenhausführung: Medizin und Verwaltung würden die wichtigen Entscheidungen treffen, die Pflege wäre „hintenran“ bzw. „untergeordnet“. Dies wird mit medizinischer Fachlichkeit argumentiert: Ob eine Kardiologie aufgemacht werde, hinge primär von der Ausrichtung der ÄrztInnen und nicht von der Ausrichtung der Pflege ab. Die Aufgabe der Pflege wird schließlich darin gesehen „im Nachhinein zu erfüllen“. In dem Interviewabschnitt dokumentiert sich eine abweichende Orientierung vom ersten Typus; nicht die Positionierung im KH-Management steht im Mittelpunkt, mit der die disziplinäre Trennung zwischen Geschäftsführung und Pflege verschwimmen, sondern die Differenzierung nach Berufsgruppen und die Unterordnung unter Verwaltung und Medizin. Die Interviewte ordnet sich hier selbst dem Pflegebereich zu, der nicht in den strategischen Entscheidungen involviert ist. Damit einhergehend zeigt sich ein weiterer Kontrast zu den anderen PflegedirektorInnen. Nicht die Selbstermächtigung durch den Glauben an das Organisieren bzw. die Organisation ist handlungsleitend, sondern die Unterordnung unter die anderen Bereiche wird als unausweichlich hingenommen. Dies geht so weit, dass es als nutzlos erscheint, selbst „eine Idee zu haben“. Auch wenn die Idee hier auf ein fiktives Beispiel bezogen wird, steht dies doch für die Polarisierung der eigenen Ohnmacht gegenüber dem Visionär, der Ideen hat und umsetzen kann. Alleine der Versuch „dem Visionär“ zu folgen bzw. die Vorentscheidungen im Nachhinein zu erfüllen, wird als pflegerische Aufgabe gesehen. Allerdings zeigt sich schon darin, dass nicht vorbehaltslos gefolgt wird, sondern dies im Modus des Versuchs bleibt, dass keine starke Identifizierung mit den Vorgaben besteht. Schließlich kann auch das Lachen am Ende des Satzes und die Übertreibung des Gegenüber (als „Visionär“, während man selbst keine Ideen haben kann) als Ironisierung der Situation bzw. sarkastischen Kommentar interpretiert werden. Ähnlich wie die strategischen Entscheidungen als externe Vorgaben interpretiert werden, erscheinen das DRG-System (das fallpauschalisierte Abrechnungssystem) wie auch die Dokumentation zur Abrechnung von hochaufwendigen pflegerischen Fällen (PKMS) als externe Instrumente, die zu verwalten sind. Eigene Handlungsspielräume innerhalb dieser Vorgaben werden genauso wenig thematisiert wie möglicher Protest gegen die Beschneidung der Professionsinteressen. Der Modus, in dem Frau Amland hier spricht, ist ein klagender, der keine positive Ver-

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änderung mehr annimmt oder anstrebt. Exemplarisch kann dies an folgendem Interviewausschnitt nachvollzogen werden, in dem Frau Amland sich zu PKMS äußert: Frau Amland: Von der Sache her, finde ich, ist das Instrument auch nicht schlecht, aber es ist einfach zu aufwändig. Also man muss dafür eine extra Dokumentation anlegen. Das ist noch nicht mal das Schlimme, aber man muss an jede einzelne Unterschrift denken. Also der Pflegekomplexcode ist auch wirklich nur für die Pflege, das heißt, sobald irgendein anderer Akteur mit dran ist, meinetwegen Logopäde oder die Physiotherapeuten, kann man das schon nicht mehr für den Tag zum Beispiel irgendeine Mobilisation abrechnen. Also das ist schon zusätzlich aufwändig. (…) Das andere ist das DRG-System. Man ist natürlich bestrebt, die Patienten möglichst in der wirtschaftlichen Zeit der DRG hier zu behandeln. Und wenn die nur 3 Tage oder 4 Tage oder 5 Tage hier sind oder sind (…) ist das auch schwierig, überhaupt die Anzahl der Punkte zusammenzubekommen, weil die Liegedauer nicht mal so lang ist.

An dem ausgeführten Beispiel dokumentiert sich, dass die Interviewte ein recht umfangreiches Wissen über die Stationspraxis wie auch über organisatorische Probleme hat. Sie thematisiert beispielsweise die Interferenzen mit anderen Berufsgruppen. Es bestehe eine Konkurrenz in der Ausführung PKMS-relevanter Anwendungen, über die die Pflege keine Hoheit habe und die sie nur abrechnen könne, wenn ihr niemand anders zuvorkomme. Hier erscheint die Pflege als den Tätigkeiten der TherapeutInnen ‚ausgeliefert‘. Scheinbar gibt es keine Handhabe, um die relevanten Anwendungen selbst zu beanspruchen. Ebenso reflektiert sie die kürzere Liegedauer, die durch das DRG-System Einzug gehalten habe. Insgesamt drückt sich ein Verständnis für Probleme aus, die in der alltäglichen Arbeit und durch das Eindringen eines neuen Abrechnungssystems in der Stationspraxis entstehen. Frau Amland nimmt darüber hinaus die Perspektive der PflegemitarbeiterInnen ein, wenn sie sagt „man muss an jede Unterschrift denken“. Die Bewertung dieses Aufwandes als „schlimm“ macht deutlich, wie sehr sie sich mit den Nöten der Pflegenden identifiziert. Dass Frau Amland das PKMS-System „von der Sache her (…) auch nicht schlecht“ findet, zeigt außerdem, dass sie eine Vorstellung davon hat, was richtig und wichtig für die Organisation der Pflege wäre und sie es für grundsätzlich möglich hält, dass ein anders konzipiertes Instrument die Pflege unterstützen könnte. Konkret wird jedoch der Vorteil, den das PKMSSystem „in der Sache“ hat, nicht weiter als eine Chance interpretiert, um beispielsweise den pflegerischen Bereich in seiner Bedeutung zu steigern, sondern es wird lediglich der zusätzliche Aufwand beklagt. Schließlich dokumentiert sich am Interviewabschnitt, dass zwar Probleme benannt, aber nicht bearbeitet werden. Im Unterschied zu den beiden anderen Typen wird damit weder versucht, das Problem mit organisatorischen Mitteln (z. B. neue Regeln) oder Apellen in den Griff zu bekommen, noch wird mit einer anderen Rahmung die Situation so gedeutet, dass die Pflegedirektorin sich als Managerin von den konkreten Problemen (Aufwand)

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auf Station distanzieren und die Dokumentationsvorgaben als für die Organisation sinnvoll deuten kann. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass dieser Typus zwar einerseits durch ein hohes Detailwissen und Reflexivität in Bezug auf die Stationsprozesse geprägt ist und darüber hinaus mit der Stationspflege eng verbunden ist, allerdings werden mögliche Spannungslagen nicht aufgegriffen und produktiv gewendet. Am Ende bleibt nur der Versuch die Erwartungen der Geschäftsführung und der Medizin zu erfüllen, was allerdings auch nicht mit Überzeugung erfolgt. In Bezug auf die Abrechnungssysteme (DRG, PKMS) sieht die Pflegedirektorin, wie diese die Stationsarbeit kolonisieren, ohne, wie beim zweiten Typus, die Dokumentation bzw. Abrechnung selber als Gestaltungsraum wahrzunehmen. Am Ende des Interviews berichtet Frau Amland, dass sie ihre Kündigung bereits eingereicht habe. Damit bestätigt sich die resignative Haltung noch einmal: Zum einen findet keine Identifizierung mit einer Managementposition oder den Zielen des Managements statt. Zum anderen wird aber auch keine Chance gesehen, eigene Ideen aufzuwerfen. Die Konsequenz ist dann folgelogisch, entweder zu erdulden oder in letzter Konsequenz zu gehen. 5

Zusammenfassung und Diskussion

In den Interviews finden wir ein gemeinsames Bezugsproblem der PflegedirektorInnen, das sich mit dem institutional logics-Ansatz als Spannungsverhältnis zwischen betriebswirtschaftlicher Managementorientierung und der pflegerischen Logik beschreiben lässt. Auf der einen Seite steht die Pflegearbeit, die sich am gepflegten Körper, dem/r PatientIn und an der Vermittlung zwischen den beteiligten Akteuren/Akteurinnen orientiert, auf der anderen Seite dagegen Ressourcenknappheit und wirtschaftliche Ziele, abstrakte Instrumente der Dokumentation und Abrechnung sowie Konzepte zur Prozessorganisation unterschiedlicher Berufsgruppen. Die PflegedirektorInnen müssen mit Wiedersprüchen dieser beiden Anforderungsbereiche umgehen. Es lassen sich unterschiedliche Formen der Problembearbeitung beobachten. Der erste Typus, den wir in unserem Sample mit Abstand am häufigsten finden, bearbeitet dieses Bezugsproblem mit einer klaren Positionierung im Management, während das Verhältnis zum Pflegebereich distanziert ist. Die Pflege wird dann als ein Bereich neben anderen wahrgenommen und die Pflegelogik äußerst selektiv herangezogen, um die Managementposition zu rechtfertigen. Die Positionierung im Management kommt damit einer ‚Flucht nach oben’ gleich: Die eigene Berufsgruppe, in der man sozialisiert wurde, wird nicht im Management vertreten und der Pflegeblick, der die Bedürfnisse des/r Patienten/Patientin ernst nimmt,

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weicht einem Organisationsblick, der die Bedürfnisse der Organisation fokussiert. Aus einer machttheoretischen Perspektive3 heraus ist diese Orientierung und Positionierung nachvollziehbar. Sich der Managementlogik zu bedienen, sich als ManagementakteurIn zu begreifen und wahrgenommen zu werden, bedeuten eine symbolische Aufwertung, gerade auch vor dem Hintergrund fehlender Professionalisierung und Akademisierung der Pflege sowie der zunehmenden Verknappung von Personal. Die Identifizierung mit den Pflegekräften, die im Verhältnis zu den ÄrztInnen einen niedrigeren Status haben, würde vermutlich keine Distinktionsgewinne zur Folge haben. Gegen die ÄrztInnen, denen man als Pflegekraft unterlegen war, kann man, in Allianz mit den GeschäftsführerInnen und im Namen der ‚vernünftigen Organisation’, selbstbewusst entgegentreten. Allerdings kann aus einer managementsoziologisch informierten Perspektive (Baecker 2000) gefragt werden, welche Differenz eine solche Orientierung im Krankenhausmanagement hervorbringt. Wenn nur mehr Tätigkeiten durchgeführt werden, die Spannungsbearbeitung umgehen, kann nicht von einer starken Managementidentität ausgegangen werden. Im Gegenteil: Die Durchsetzung der eigenen Projekte scheitert schließlich auch an den ÄrztInnen, die den Professionshabitus noch mitführen. Mit dem Aufstieg ins Management wird damit einerseits die Professionsorientierung der ÄrztInnen suspekt, andererseits geht die habituelle Bindung an die Pflege verloren, weshalb die PflegedirektorInnen einer allgemeinen Managementlogik wenig entgegenzusetzten haben bzw. das Management auch keinen spezifischen Zugewinn durch diese Akteure/Akteurinnen hat. In Abgrenzung zu diesem Typus haben wir einen weiteren Typus rekonstruiert, für den das Bezugsproblem nicht durch die Identifizierung mit der Managementperspektive zu lösen ist, weil die habituelle Bindung an die Pflege weiterbesteht. Wir haben oben am Beispiel von Herrn Fuchs gezeigt, wie hier Empathie und Verantwortungsgefühl gegenüber den MitarbeiterInnen handlungsleitend für das eigene Managementhandeln bleiben, aber auch die Pflegenden-PatientInnen-Interaktion mit hoher Bedeutung versehen wird. Diese PflegedirektorInnen vollziehen institutional work (Lawrence/Suddaby 2006), stellen sich also selbst in das Spannungsverhältnis zwischen ökonomischem Druck und Stationspflege hinein, leiden unter der Unvereinbarkeit der Ansprüche, setzen sich aber auch für Lösungssuche ein. Die Zwittersituation führt eben nicht in die Resignation hinsichtlich der Wirksamkeit des eigenen Managementhandelns oder zu einer Distanzierung von und damit Ausblendung der Probleme der Pflege. Vielmehr befähigt die starke habitu-

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An dieser Stelle könnten beispielsweise die Überlegungen zu Feldern bei Bourdieu (1998) angewendet werden.

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elle Bindung zur Stationspflege dazu, Spannungen in der Organisation wahrzunehmen. Dadurch können konkrete Probleme der Alltagspraxis gesehen und bearbeitet werden. Der dritte Typus zeichnet sich durch eine resignative Haltung bezüglich der eigenen Managementrolle aus. Zwar besteht neben einer Bindung zur Pflege ein differenziertes organisationales Wissen, allerdings resigniert Frau Amland in Bezug darauf dies produktiv zu wenden. Das Einbringen von Ideen wird als sinnlos erachtet und wegen der Nähe zur Pflege ist auch die Flucht nach oben, also eine Loyalität mit der Geschäftsführung, wie in Typus eins, blockiert. Die logische Folge ist die Exit-Option, die im skizzierten Fall schließlich auch vollzogen wird. In Bezug auf die Bearbeitung von Spannungen kann der resignative Typus somit als funktional äquivalent mit dem Extremfall aus Typus eins, dem gänzlichen Aufgehen im Management, beschrieben werden. Beide entziehen sich der Spannungsbearbeitung zwischen Management- und Pflegelogik, auch wenn die Selbstwahrnehmung deutlich voneinander abweicht. Perspektivisch besteht mit dem zukünftigen Ausscheiden der Pflegedirektorin allerdings ein erheblicher Unterschied für das Managementarrangement des Krankenhauses im Vergleich zu Typ eins. Während die Managementidentität hier eine relative Stabilität aufweist, wird die Position von Frau Amland als höchst prekär erlebt. Die neuen Bedingungen in deutschen Krankenhäusern, wie die Vermarktlichung und die damit einhergehende Verknappung von Ressourcen oder die beschriebene Managerialisierung, haben verschiedene Reaktionsmuster der PflegedirektorInnen zur Folge. PflegedirektorInnen haben im Diskursfeld, das von Medizin und Ökonomie besetzt ist, eine schwierige Position. Es stellt sich die Frage, wie unter diesen Bedingungen eine spezifisch pflegerische Managementposition in Krankenhäusern aussieht und enaktiert werden kann. Während die Typen 1 und 3 keine eigene Orientierung, neben der der GeschäftsführerInnen bzw. in der Resignation, finden, könnte ein Potenzial in der Bearbeitung von Spannungen, die zwischen einer ökonomisierten Managementvorstellung und den pflegerischen Stationserfordernissen emergieren, vorhanden sein. Literatur Baecker, D. (2000): Ausgangspunkte einer soziologischen Managementlehre. In: Soziale Systeme 6(1), 137-168. Bode, I. (2010): Der Zweck heil(ig)t die Mittel? Ökonomisierung und Organisationsdynamik im Krankenhaussektor. In: M. Endreß/T. Matys (Hrsg.), Die Ökonomie der Organisation – die Organisation der Ökonomie. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 63-92. Bode, I./Vogd, W. (Hrsg.) (2016): Mutationen des Krankenhauses. Soziologische Diagnosen in organisations- und gesellschaftstheoretischer Perspektive. Berlin: Springer.

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Outsourcing zu Konsumentinnen und Konsumenten: Konsequenzen in den Feldern Bildung, Gesundheit und Kreativarbeit Kerstin Rieder

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Einleitung

Wenn Governance, Profession und Arbeit in den Blick genommen werden, dann geschieht das vielfach mit Blick auf Veränderungen in den Beziehungen zwischen Unternehmen und Mitarbeitenden. Im vorliegenden Beitrag werden demgegenüber die Beziehungen zwischen Unternehmen und Kundinnen und Kunden in den Blick genommen. In diesen Beziehungen findet aktuell ein tiefgreifender Wandel statt. Zahlreiche Leistungen werden auf Kundinnen und Kunden ausgelagert. Diese sind nun zunehmend für Aufgaben verantwortlich, welche bislang in der Zuständigkeit der Mitarbeitenden lagen. Während dieser Prozess in Deutschland spätestens seit den 1970er Jahren festzustellen ist, scheint bislang kein Ende in Sicht. Es kommt einerseits zu einer fortgesetzten Ausweitung von Selbstbedienung, welche zahlreiche Branchen durchzieht. Dies bedeutet, dass die Mitwirkung von Kundinnen und Kunden an der Leistungserbringung sich quantitativ ändert. Eine keineswegs abschließende Liste von Beispielen umfasst den Einzelhandel (Selbstbedienung inklusive Self-Scanning an der Kasse, E-Commerce und Endfertigung von Produkten, etwa Möbel nach dem IKEA-Prinzip), Finanzdienstleistungen (EC-Automaten, E-Banking), öffentlicher Nah- und Fernverkehr (Ticketautomaten, automatisierte Ticketkontrolle in Bus und Straßenbahn, Ticketverkauf im Internet inklusive Handy-Ticket, Check-In Automaten und automatische Passkontrolle am Flughafen), Gastronomie (Selbstbedienung inklusive der anschließenden Müllentsorgung) sowie Partnervermittlung (Datingportale). Zusätzlich kommt es aber auch zu einem qualitativen Wandel. Denn Kundinnen und Kunden arbeiten zunehmend auch für andere. Unternehmen übertragen ihnen Aufgaben, deren Ergebnisse nicht mehr sie selbst, sondern andere konsumieren. Das Tätigkeitsspektrum ist dann eng angelehnt an klassische Aufgaben von Erwerbsarbeitenden. Beispiele hierfür lassen sich am besten branchenübergreifend beschreiben. Sie umfassen etwa klassische Führungsfunktionen wie die Bewertung von Leistungen anderer und die Vermittlung von Wertschätzung (vgl.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 D. Graß et al. (Hrsg.), Governance und Arbeit im Wandel, Organization & Public Management, https://doi.org/10.1007/978-3-658-23896-4_10

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Kerstin Rieder

Gouthier/Schmid 2001; Jacobshagen/Semmer 2009). Hierzu gehören die Beurteilung der Leistungen von Mitarbeitenden auf Service-Hotlines (etwa bei der Telekom), die Beurteilung privater Verkäufer und Verkäuferinnen sowie von Produkten im E-Commerce (etwa auf Amazon) oder von Unterkünften auf unternehmensübergreifenden Reiseportalen (wie Holidaycheck). Kundinnen und Kunden werden außerdem etwa im Marketing (Cova et al. 2015; Gouthier/Schmid 2001) sowie in der Entwicklung von Produkten eingesetzt (Chesbrough 2006; Hippel 2005). Und auch die Qualitätskontrolle bleibt nicht klassischen Mitarbeitenden vorbehalten. Vielmehr testen Kundinnen und Kunden beispielsweise Beta-Versionen neuer Software-Produkte (etwa bei Microsoft, vgl. Voß/Rieder 2005).1 In manchen Fällen werden entsprechende Arbeiten über Crowdsourcing vergeben (Papsdorf 2009). Dieser von Howe (2006) eingeführte Begriff kombiniert Outsourcing und Crowd und bezeichnet eine öffentliche Ausschreibung einer Aufgabe an eine große Masse von Personen, typischerweise über das Internet. Mit solchen Aufrufen werden Kundinnen und Kunden, aber auch andere interessierte Personengruppen zur aktiven Mitwirkung an der Leistungserbringung gewonnen. In vielen Fällen ist die Arbeit unbezahlt (Kleemann et al. 2008; Bauer/Gegenhuber 2015). Gelegentlich, etwa bei Amazons Mechanical Turk, erfolgt eine minimale Bezahlung. Verbreiteter ist die Organisation über Wettbewerbe, bei denen nur der Gewinnerin oder dem Gewinner ein Preis winkt. Mit der Auslagerung produktiver Funktionen an Kundinnen und Kunden wachsen Produktion und Konsumtion weit enger zusammen als zu Zeiten der klassischen Industriegesellschaft (Gabriel et al. 2015). Es entsteht ein neuer Typus des/der Konsumenten/Konsumentin, den wir als arbeitenden Kunden bezeichnet haben (Voß/Rieder 2005; Rieder/Voß 2013). Diese, an den Weberschen Idealtypus angelehnte Figur ist durch folgende Merkmale charakterisiert:  Die Konsumentin und der Konsument kaufen und nutzen nicht mehr nur Produkte und Dienstleistungen, sondern ihre Arbeitskraft wird nun systematisch von Betrieben eingesetzt – wenn auch anders als über den Weg der formellen lohnabhängigen Beschäftigung. Die privaten Tätigkeiten von Konsumentinnen und Konsumenten geraten damit systematisch unter das Regime einer betrieblichen Vernutzung.  Konsumentinnen und Konsumenten werden außerdem zur expliziten betrieblichen Wertquelle. Sie sind nun nicht mehr nur als Erwerbstätige Quelle von Mehrwert der Unternehmen, sondern auch in ihrer Rolle als Kundin oder Kunde. Die konsumtive Produktivität von Menschen in ihrem privaten Leben 1

In der Forschung wurden diese Veränderungen in unterschiedlichen Disziplinen und aus unterschiedlichen Perspektiven in den Blick genommen, eine Übersicht zu den Entwicklungen bis Mitte der 2000er Jahre findet sich bei Voß und Rieder (2005).

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wird damit einer betrieblichen Ökonomisierung völlig neuer Qualität unterworfen.  Die Kundin und der Kunde werden damit gewissermaßen zu informellen Mitarbeitenden. Die produktiven Anteile individueller Konsumtion werden einer gezielten organisatorischen Beherrschung und Anbindung unterworfen. Kundinnen und Kunden nutzen Ressourcen von Unternehmen (z. B. Automaten oder Software) und sie unterliegen bezogen auf ihre Mitarbeit (nicht nur bezogen auf den Kaufakt) betrieblichen Regeln. Zugleich unterscheiden sie sich insofern von klassischen Mitarbeitenden, als es z. B. noch keine Rechtsformen, keinen rechtlichen Schutz, keine Interessenvertretung oder Ähnliches gibt und dementsprechend auch noch keine geeigneten Begrifflichkeiten. Wie zeigen sich die skizzierten Veränderungen in den Arbeitsverhältnissen, die Gegenstand des vorliegenden Buches sind, also im Bereich Gesundheit 2, Bildung und Kreativarbeit? In allen drei Bereichen findet sich der Trend zur Auslagerung von Leistungen an Konsumentinnen und Konsumenten. Dabei übernehmen diese jeweils sowohl Aufgaben, deren Ergebnisse sie selbst nutzen als auch Aufgaben, deren Ergebnisse andere nutzen. Es soll gezeigt werden, dass daraus auch Veränderungen der Governance resultieren. Wenn in großem Umfang Erwerbsarbeit durch die Arbeit mehr oder weniger freiwillig arbeitender Kundinnen und Kunden ersetzt wird, so geraten hierarchische Steuerungsformen teils an Grenzen und werden etwa durch solche des Marktes oder der Community ergänzt. Betrachtet man die Veränderungen allerdings nicht mit dem Fokus auf Arbeit, sondern mit Fokus auf den Konsum, so wird deutlich, dass dort aufgrund des Trends zum arbeitenden Kunden – gerade im Gegenteil – marktfremde Elemente an Bedeutung gewinnen. Dies wird in den folgenden Abschnitten näher ausgeführt. Dabei wird, um die gebotene Textlänge nicht zu überschreiten, schwerpunktmäßig ein Bereich (Gesundheit) in den Blick genommen.

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Der Trend hin zum Outsourcing zum/zur Konsumenten/Konsumentin betrifft umfassend die gesundheitliche Versorgung sowie die Prävention und Gesundheitsförderung. Die vorliegende Darstellung versucht diesen Wandel insgesamt zu skizzieren und dabei auch Veränderungen in der Pflege in den Blick zu nehmen, ohne auf diese beschränkt zu bleiben.

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Kerstin Rieder

Outsourcing zu Konsumentinnen und Konsumenten im Feld der Gesundheit

Eine zentrale Veränderung im Gesundheitswesen betrifft das Krankheitsspektrum. Dieses ist heute nicht mehr vor allem durch Infektionskrankheiten, sondern in hohem Maß durch chronische Krankheiten geprägt. Aktuell ist rund ein Drittel der Bevölkerung in Deutschland von chronischen Krankheiten betroffen. Sie verursachen zudem etwa 80 % der Todesfälle (Kofahl et al. 2012). Mit diesen Veränderungen einher geht ein Wandel der Patientenrolle (Varul 2010; Rieder/Giesing 2011). Das Konzept der Patientenrolle wurde in den 1950er Jahren von Talcott Parsons geprägt (Parsons 1951). Sie ist durch die temporäre Entbindung der Patientin oder des Patienten von den alltäglichen Pflichten in Beruf und Familie gekennzeichnet. Stattdessen soll sich der/die Patient/in darum bemühen, wieder gesund zu werden. Dabei wird er als weitgehend hilflos und inkompetent gesehen. Deshalb wird von ihm/ihr erwartet, dass er/sie sich streng an die ärztlichen Empfehlungen hält. Die Arztrolle wird komplementär zur Patientenrolle beschrieben. Die Ärzteschaft verfügt über eine exklusive Expertise, welche Grundlage für die richtige Versorgung bildet. Patientinnen und Patienten ist es daher nicht erlaubt, nach eigenen Vorstellungen eine Behandlung auszuwählen, also shopping around zu betreiben (Varul 2010). Die Patientenrolle weist somit auch wichtige Unterschiede zur klassischen Kundenrolle auf. Betrachtet man die Situation chronisch Kranker, so zeigt sich, dass die Patientenrolle nach Parsons für diese heute nur noch bedingt passt (ebd.). Es wird nicht mehr grundsätzlich davon ausgegangen, dass Patientinnen und Patienten hilflos sind und sich passiv verhalten sollten. Vielmehr wird aktive Mitwirkung erwartet. Denn die Patientenrolle ist bei chronisch Kranken nicht temporär angelegt, sondern muss dauerhaft mit anderen Rollen vereinbart werden. Die dauerhafte Versorgung geht mit erheblichen Kosten einher. Deshalb setzen die intensiven Bemühungen um Kostensenkungen im Gesundheitswesen oft an Kosten für die Versorgung chronisch Kranker an. Tätigkeiten, welche vorher von Fachpersonen ausgeführt wurden, werden nun an chronisch kranke Patientinnen und Patienten (sowie an ihre Angehörigen) übertragen. Von Patientinnen und Patienten wird somit zunehmend weniger ein passives Erdulden der Versorgung als eine aktive Mitwirkung erwartet. Wenn beispielsweise aus Kostengründen eine Verlagerung von der stationären auf die ambulante Versorgung angestrebt wird, dann heißt das oft, dass vormals von Pflegekräften ausgeführte diagnostische oder therapeutische Maßnahmen nun in den Händen der Patientinnen, Patienten oder Angehörigen liegen. Diese sind jetzt nach der Entlassung aus dem Krankenhaus etwa dafür verantwortlich, den Blutdruck oder den Blutzuckerspiegel regelmäßig zu kontrollieren oder sich Spritzen zur Thromboseprophylaxe zu setzen. Neue technische Mittel können

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diese veränderte Aufgabenteilung unterstützen. So kann die Überwachung von Vitalfunktionen über telemedizinische Anwendungen umgesetzt werden (Brauns/Loos 2015). Dies wird beispielsweise bei Personen mit Herz-Kreislauferkrankungen, Diabetes oder COPD durchgeführt (Caburnay et al. 2015; Dinesen et al. 2012; Müller et al. 2013). Auch die Vorstellung, dass die Ärzteschaft über eine exklusive Wissensbasis verfügt, welche den Betroffenen nicht zugänglich ist, trifft für chronisch Kranke typischerweise nicht mehr zu. Aufgrund der oft jahrelangen Auseinandersetzung mit ihrer Krankheit entwickeln Patientinnen und Patienten Kompetenzen, die in manchen Aspekten, die der Ärzteschaft übertreffen können. Zudem verfügen sie heute mittels des Internets über vielfältige Möglichkeiten, sich aktuelles medizinisches Wissen anzueignen. Dementsprechend wird shopping around für viele Patienten und Patientinnen eine echte Option. Sie können sich über unterschiedliche Diagnose- und Behandlungsmöglichkeiten sowie deren Erfolgsaussichten eigenständig informieren und auf dieser Basis selbst Entscheidungen über die gewünschte Versorgung treffen. Dazu stehen unter anderem auch evidenzbasierte Leitlinien speziell für Patientinnen und Patienten zur Verfügung.3 In diesem Sinn kann man vermuten, dass die Patientenrolle, insbesondere bei chronisch Kranken, sich heute anteilig der Kundenrolle annähert und dabei speziell der der arbeitenden Kundin oder des arbeitenden Kunden. Inwieweit übernehmen Patientinnen und Patienten diese aktivere Rolle tatsächlich und wie gut funktioniert die Einbindung dieser neuen Gruppe von ‚Mitarbeitenden’? Zur Beantwortung dieser Fragen sollen einige aktuelle Studien zur gesundheitlichen Versorgung in Deutschland herangezogen werden. Im Rahmen des Gesundheitsmonitors der Bertelsmann-Stiftung und der BARMER GEK wurden im Zeitraum zwischen 2001 und 2012 Erhebungen zu verschiedenen Fragen zur Partizipation durchgeführt (Braun 2012). Befragt wurden jeweils repräsentative Stichproben von GKV- und PKV-Versicherten im Umfang zwischen 1 500 und 1 700 Personen. Es zeigt sich, dass durchgängig rund drei Viertel der Befragten angeben, eine Beteiligung an Entscheidungen zur Behandlung zu wünschen. Bestätigt wird die aktivere Rolle von Patientinnen und Patienten auch in einer Befragung von 804 ambulant tätigen Ärztinnen und Ärzten im Rahmen des Gesundheitsmonitors. 98 % der Befragten geben an, wahrzunehmen, dass Patientinnen und Patienten häufiger als früher eigenständig Informationen suchen (Bittner 2016). Allerdings wird dies von der Ärzteschaft durchaus ambivalent beurteilt (ebd.). Einerseits sehen 47 % in der Selbstinformation von Patienten und Patientinnen positive Chancen. Andererseits äußern 45 %, dass dies falsche Erwartungen erzeuge. Ärztinnen und Ärzte, welche die Selbstinformation von Patientinnen und 3

http://www.patienten-information.de/patientenleitlinien

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Patienten kritisch sehen, geben zugleich seltener an, sie zukünftig ausführlicher zu informieren. Befragungen von Patientinnen und Patienten machen ebenfalls deutlich, dass der Einbezug in die Versorgung nicht immer gut gelingt. So ermittelt das PickerInstitut regelmäßig die Qualität der Versorgung im Krankenhaus aus Sicht von Patientinnen und Patienten. Dabei wird die Kommunikation mit Patientinnen und Patienten immer wieder kritisiert. So gaben in einer poststationären Befragung von 138 044 Patientinnen und Patienten 21 % an, auf wichtige Fragen keine verständlichen Antworten von Ärzteschaft oder Pflegekräften erhalten zu haben. Auch äußerten 23 %, dass wichtige Unterlagen nicht verfügbar gewesen sind, wenn sie erforderlich waren (Stahl/Nadj-Kittler 2014). Aus Sicht der Pflege hängen solche kritischen Aspekte auch mit Problemen der Arbeitsorganisation im Krankenhaus zusammen. Dies zeigt eine Studie, an der 8 750 Pflegekräfte aus 25 deutschen Krankenhäusern teilnahmen (Stahl/NadjKittler 2015). Davon geben 34 % an, „ganz selten“ Zeit für eine bedürfnisgerechte Patientenversorgung zu haben. Bei etwas mehr als einem Drittel der Befragten (35 %) besteht besonders ausgeprägter Zeitmangel; sie geben an, das Arbeitspensum nur selten in der verfügbaren Zeit erledigen zu können. Innerhalb dieser stark belasteten Gruppe können sogar 58 % nur „ganz selten“ eine bedürfnisgerechte Patientenversorgung ermöglichen. Zudem geben innerhalb dieser Gruppe 27 % an, Schwierigkeiten zu haben, aktuelle Informationen über Patientinnen und Patienten zu erhalten und 66 % meinen, dass die Kommunikation und Koordination zwischen Ärzteschaft und Pflege nicht gut funktioniert (ebd.). Insgesamt legen die vorgestellten Studienergebnisse nahe, dass der Wandel der Rollen keineswegs reibungslos verläuft. Und auch wenn sich die Patientenrolle in bestimmten Aspekten der Kundenrolle annähert, so sind dieser Annäherung Grenzen gesetzt: Die von Parsons konstatierte Hilflosigkeit und fehlende Kompetenz der Patientinnen und Patienten, sich selbst zu helfen, bleibt grundsätzlich bestehen – wenn auch in mehr oder weniger großem Umfang. Patientinnen und Patienten verfügen typischerweise eben nicht über die ‚Freiheiten‘ der Kundenrolle (Dunkel et al. 2004). Hierzu gehören der freie Tausch von Leistung gegen Geld (stattdessen bezahlt nach wie vor meist die Kranken- oder Pflegekasse) sowie die Möglichkeit, den Anbieter zu verlassen (Abwanderung bzw. Exit-Option, vgl. Hirschman 1974). Dennoch kann konstatiert werden, dass sich die Patientenrolle mit der zunehmenden Bedeutung chronischer Krankheiten in dem Sinn verändert, dass Kranke erheblich stärker an ihrer Versorgung ‚mitarbeiten’. Darüber hinaus sind Patientinnen, Patienten und Angehörige auch an der Versorgung anderer beteiligt. Ein Beispiel hierfür sind die so genannten Online Health Communities, also Selbsthil-

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fegruppen im Internet (Carron-Arthur et al. 2015). Hierbei unterstützen sich Patientinnen und Patienten gegenseitig, z. B. mit Informationen zum Krankheitsverlauf oder zum Leben mit einer chronischen Krankheit im Alltag. Ein anderes Beispiel ist die Mitwirkung Betroffener an der Gestaltung neuer Gesundheitsdienstleistungen (z. B. Palmer et al. 2015). In diesem Sinn betreiben Patientinnen und Patienten nicht nur „Selbstbedienung“, sondern erbringen auch Leistungen, welche andere nutzen. Die Grenzen der klassischen Patientenrolle werden mit solchen Aktivitäten noch deutlicher überschritten, als mittels der Ausweitung der Mitwirkung an der eigenen Versorgung. Sie nähert sich noch deutlicher der Rolle der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters an. Eine weitere Befragung im Rahmen des Gesundheitsmonitors (Heier/Marstedt 2012) gibt Hinweise darauf, dass der Kostendruck das Vertrauen in die Qualität der Versorgung beeinträchtigt und möglicherweise weiter zur Erosion der klassischen Patientenrolle beiträgt. Für Patienten und Patientinnen wird Kostendruck etwa spürbar anhand von Erfahrungen mit der unterschiedlichen Behandlung von gesetzlichen und privat Versicherten sowie den so genannten Individuellen Gesundheitsleistungen (IGeL Leistungen) in Deutschland. Die repräsentative Befragung von 1 772 Personen zwischen 18 und 79 Jahren zeigt, dass 71 % annehmen, dass es in Deutschland eine Zwei-Klassen Medizin gibt (vollständige oder teilweise Zustimmung zu dieser Aussage). Und 41 % der Befragten sind überzeugt, dass die Ärzteschaft mit IGeL Leistungen in erster Linie Geld verdienen will und dass es ihr nicht um die Gesundheit geht. Weiterhin zeigt sich, dass das Vertrauen von Patientinnen und Patienten in das System der gesundheitlichen Versorgung in Deutschland (ebenso wie in anderen EU-Ländern) seit Beginn der Entwicklung hin zu einer stärkeren Ökonomisierung ab den 1990er Jahren deutlich gelitten hat. So zeigt der Eurobarometer Survey 1996 für Deutschland noch für rund 60 % der Befragten Zufriedenheit mit dem Gesundheitssystem. Im Jahr 2002 sind es nur noch rund 30 % (Wendt 2007). Shopping around seitens der Patientinnen und Patienten könnte auch eine Konsequenz des gesunkenen Vertrauens in die gesundheitliche Versorgung und speziell in die Ärzteschaft sein. Interessanterweise verändert sich mit der wachsenden Bedeutung chronischer Krankheiten nicht nur die Patientenrolle, sondern auch an Gesunde werden neue Erwartungen gestellt. Etwa seit den 1970er Jahren begann eine intensive Forschung zu möglichen Risikofaktoren für chronische Krankheiten, insbesondere Herz-Kreislauf-Erkrankungen (Troschke 2002). Mit der Identifizierung von verhaltensbezogenen Risikofaktoren wie Bewegungsmangel, Übergewicht und Rauchen gewann die Verhaltensprävention massiv an Bedeutung. Es kam zu einer umfassenden Propagierung eines gesunden Lebensstils, die auch als chronic health umschrieben werden kann (Varul 2010). Gemeint ist, dass Aspekte der Patientenrolle zunehmend auch auf die (noch) Gesunden übertragen werden. Sie sollen, wie

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Kranke, ihren Lebensstil gesundheitlichen Erwägungen unterordnen und zwar vorsorglich. Damit unterliegen auch die Gesunden zunehmend sozialer Kontrolle bezogen auf ihr Gesundheitsverhalten. Die Zahlen legen nahe, dass diese umfassende Mobilisierung der ‚chronisch Gesunden‘ recht gut gelingt. So zeigen die Ergebnisse einer repräsentativen Bevölkerungsbefragung, dass der Anteil derjenigen, die an verhaltenspräventiven Maßnahmen zur Ernährung, Bewegung oder Entspannung teilgenommen hat, sich von 1997 bis 2010 nahezu verdoppelt hat (von 9 % auf 16 %, vgl. Jordan/von der Lippe 2013, 882). Dabei werden zunehmend neue Formen der ‚Selbstbedienung’ auch für präventive Aktivitäten genutzt. Wer sich mehr bewegen möchte, lässt sich nicht mehr unbedingt von einem Trainer oder einer Trainerin im Fitnessstudio oder Sportverein unterstützen. Stattdessen (oder ergänzend) werden so genannte Wearables (tragbare Geräte) genutzt, um Aspekte des Gesundheitsverhaltens und der Gesundheit zu überwachen und zu verbessern. Fitnessarmbänder und Uhren mit Zusatzfunktionen kommen hierbei zum Einsatz. Diese Geräte ermöglichen, zu Fuß zurückgelegte Entfernungen sowie Höhenunterschiede aufzuzeichnen oder das Ernährungs- und Schlafverhalten zu dokumentieren. Mittels Apps können die Ergebnisse auf dem Smartphone übersichtlich dargestellt und im Zeitverlauf ausgewertet werden. Vielfach sind auch Motivationshilfen inbegriffen, etwa die Möglichkeit Auszeichnungen für sportliche Leistungen zu ‚verdienen’ oder Wettbewerbe mit anderen durchzuführen. Dazu werden die aufgezeichneten Werte ins Internet hochgeladen und können mit denen anderer verglichen werden. Einige Geräte bieten auch die Messung von Vitalfunktionen, z. B. Herzfrequenz, Atemfrequenz oder Blutdruck. Die Verkaufszahlen von Wearables sind in den letzten Jahren massiv gestiegen. Im ersten Quartal 2015 wurden weltweit 11,7 Millionen Geräte verkauft, ein Jahr später waren es schon 19,6 Millionen (IDC, n. d.). Einige Krankenkassen unterstützen bereits die Nutzung von Wearables und FitnessApps. So bietet die BARMER GEK eine App namens Fit2Go an, während die AOK Nordost, ebenso wie die Techniker Krankenkasse, Mitglieder unter anderem bei dem Erwerb der Apple Watch unterstützt (Becker 2015). Auch bezogen auf gesunde Personen zeigt sich somit der Trend zur Selbstbedienung, wenn es um Maßnahmen zur verhaltensbezogenen Prävention und Gesundheitsförderung geht. Dabei werden Aufgaben von Trainerinnen und Trainern auf Selbstbedienungstechnologien verlagert. Diese erlauben es nicht selten auch, dass Kundinnen und Kunden Leistungen für andere erbringen, zum Beispiel diese zum Training motivieren.

Outsourcing zu Konsumentinnen und Konsumenten

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Outsourcing zu Konsumentinnen und Konsumenten im Feld der Bildung und der Kreativarbeit

Die für den Gesundheitsbereich skizzierte Auslagerung von Aufgaben an die Konsumentinnen und Konsumten lässt sich auch in der Bildung feststellen. Zwar ist hier die Ausgangssituation insofern eine andere, als Bildung grundsätzlich ausgeprägte Eigenaktivitäten der Lernenden voraussetzt. Lernen erfordert immer in irgendeiner Form eine aktive Auseinandersetzung mit dem Lernstoff. Allerdings entstehen aktuell zunehmend Angebote, welche auch die Organisation des Lernprozesses selbst sehr viel stärker als bisher in die Hände der Lernenden legen. Ein typisches Beispiel hierfür sind Massive Open Online Courses (MOOCS, vgl. Liyanagunawardena/Adams/Williams 2013). Hierbei erfolgt Lernen auf Basis von Selbstbedienung mittels technischer Unterstützung. Man kann diese vielleicht als eine sehr offene Version des Fernstudiums mit Hilfe des Internets einordnen. Interessierte Personen können frei aus verfügbaren Kursen wählen, es werden oft keine Zugangsvoraussetzungen geprüft und die Angebote sind meist kostenlos. MOOCs bringen Lehrende und (oft sehr viele) Lernende üblicherweise über soziale Netzwerke zusammen. Online werden Inhalte bzw. Lernziele und Listen mit Ressourcen zur Verfügung gestellt. Der Austausch erfolgt über verschiedene Plattformen und Technologien, z. B. über Blog Posts und Microblogs wie Twitter, über PCs und Mobiltelefone. Eine Interaktion findet dabei sowohl zwischen Lehrenden und Lernenden als auch zwischen Lernenden statt. MOOCs erfordern ein Maß an Eigeninitiative von Lernenden, das weit über das in vielen anderen Lehr-Lern-Arrangements übliche Maß hinausgeht. Dies betrifft etwa die erforderliche Initiative, um die von Lehrenden und anderen Lernenden zur Verfügung gestellten Inhalte zu strukturieren und gemäß den eigenen Lernzielen zu filtern, aber auch die stets erwartete Unterstützung anderer Lernender. Es handelt sich also einerseits um ein Angebot, welches in Selbstbedienung genutzt wird. Darüber hinaus ‚betreuen’ aber Lernende auch andere Lernende. Die Vernetzung der Konsumentinnen und Konsumenten untereinander ist ein zentrales Merkmal dieser Angebote und bedeutet, dass auch dieser Teil der Lehraufgaben von Fachpersonen an Lernende ausgelagert wird. Der Bereich der Bildung verändert sich aber nicht nur durch die Einführung ganz neuer Bildungsangebote wie MOOCS, sondern auch die klassische Bildung integriert verstärkt Elemente der Selbstbedienung sowie der Bedienung von Lernenden durch andere Lernende. Hierzu gehören etwa die an Hochschulen realisierten Angebote zum E-Learning und zum Blended Learning (Bernard et al. 2014). Ein anderes Beispiel ist die Verlagerung klassischer Führungsfunktionen

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Kerstin Rieder

an Studierende, wenn diese Lehrleistungen von Dozentinnen und Dozenten evaluieren, wie dies inzwischen im Rahmen der umfassenden Umsetzung des Qualitätsmanagements an Hochschulen üblich ist (Mittag et al. 2012). In der Kreativarbeit schließlich, zeigt sich die Auslagerung von Arbeit an Kundinnen und Kunden etwa bei der Gestaltung von Produkten. Zum einen können Kundinnen und Kunden im Bereich des E-Commerce vielfach Produkte erwerben, deren Design sie selbst mitgestalten.4 Diese Form der mass customization wird über das Internet erheblich erleichtert. In anderen Fällen werden Kundinnen und Kunden eingeladen, neue Produkte zu gestalten, die anschließend im Unternehmen in Serienproduktion gehen, etwa bei Lego Ideas. Fans können hier ihre Vorschläge für neue Produkte hochladen. Die Auswahl der tatsächlich von LEGO in die Produktion eingehenden Entwürfe erfolgt dann ebenfalls mit Hilfe arbeitender Kundinnen und Kunden. Denn Voraussetzung dafür, dass LEGO selbst einen Vorschlag prüft, sind 10 000 Unterstützerinnen und Unterstützer in der Community.5 Ausschreibungen, die Kundinnen und Kunden einladen, am Design von Produkten mitzuwirken, sind manchmal allerdings eher Fassade und Spektakel. Sie werden mitunter in erster Linie zu Werbezwecken eingesetzt, um der Marke Aufmerksamkeit zukommen zu lassen (Bauer/Gegenhuber 2015). 4

Konsequenzen

Zusammenfassend lässt sich zu den Trends in den drei betrachteten Bereichen feststellen, dass Profit- und Non-Profit-Unternehmen sich für eine neue Gruppe ‚Mitarbeitender’ öffnen, nämlich für arbeitende Kundinnen und Kunden. Diese verdrängen in vielen Bereichen klassisch Erwerbsarbeitende. Im Folgenden werden Konsequenzen dieser Verlagerung von Erwerbs- auf Nichterwerbsarbeit betrachtet. Hierzu wird das Konzept der Governance genutzt (Benz et al. 2007). Damit lassen sich verschiedene Entwicklungslinien skizzieren. Zum einen lässt sich argumentieren, dass die Steuerungsform Hierarchie aufgrund der beschriebenen Entwicklungen an Bedeutung verliert. Wie lässt sich dies begründen? Zunächst kann davon ausgegangen werden, dass Hierarchie eine wichtige Steuerungsform in Unternehmen ist und dass Unternehmen immer auch Aspekte von Bürokratie, von Befehl und Gehorsam nutzen. Allerdings unterscheiden sie sich bezüglich der Bedeutung, die dieser Mechanismus jeweils hat, dahin-

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Beispiele finden sich etwa für Turnschuhe (Converse), T-Shirts (Shirtinator) oder Gitarren (Moniker Guitars). https://ideas.lego.com/howitworks

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gehend, welche anderen Mechanismen sozialer Ordnung in welchem Umfang präsent sind (Schimank 2007). Beispielsweise wird angenommen, dass seit einigen Jahren marktförmige Mechanismen im Verhältnis von Management und Mitarbeitenden an Bedeutung gewinnen. Direkte Steuerung über ein Kommando-System wird anteilig ersetzt durch indirekte Steuerung, bei der das Management gewissermaßen beiseitetritt, so dass die Mitarbeitenden, ähnlich wie Unternehmer und Unternehmerinnen, verstärkt dem Druck des Marktes ausgesetzt sind (Peters 2011). Es wird angenommen, dass in der Konsequenz ein neuer Typus von Arbeitskraft entsteht, der Arbeitskraftunternehmer (Voß/Pongratz 1998). Wenn nun Kundinnen und Kunden in vielen Bereichen Mitarbeitende ersetzen, dann bedeutet dies, dass die Arbeit von Personen geleistet wird, welche nicht formal in die betriebliche Hierarchie eingebunden sind. Das Prinzip von Befehl und Gehorsam greift hier also nicht ohne weiteres (zum Problem des Management von Kundinnen und Kunden vgl. auch Gabriel/Lang 2015). Zwar gibt es durchaus auch für arbeitende Kundinnen und Kunden Sanktionsmöglichkeiten, diese haben aber in der Regel eine weit geringere Tragweite als für klassische Beschäftigte. Im schlimmsten Fall bedeutet eine Sanktion meist, dass der/die Kunde/Kundin keine Leistungen des entsprechenden Unternehmens in Anspruch nehmen kann und für das Unternehmen nicht mehr arbeiten ‚darf’. Wer zum Beispiel in bestimmten Städten, in denen die Müllentsorgung hoch automatisiert ist, seine Mülltonne entweder nicht pünktlich oder in der falschen Ausrichtung auf die Straße stellt, dessen Müll wird nicht entsorgt – trotz Bezahlung der Gebühren. Wer in eine Regionalbahn in der irrigen Erwartung steigt, dort bei der Schaffnerin oder dem Schaffner den Service des Fahrkartenverkaufs angeboten zu bekommen, muss empfindliche Strafen wegen Schwarzfahrens bezahlen. Und wer eine Flugreise macht, von dem wird heute an manchen Flughäfen nicht nur erwartet, die komplexen Vorschriften zur Vorbereitung des Handgepäcks für die Sicherheitskontrolle umzusetzen. Auch die Passkontrolle erfolgt inzwischen vielfach in Selbstbedienung am Automat. Wer zu diesen Formen der Mitwirkung nicht bereit ist, muss im Extremfall zu Hause bleiben. Hinzu kommt, dass Kundinnen und Kunden überwiegend unbezahlt arbeiten. 6 Auch deshalb wird argumentiert, dass die Wahrscheinlichkeit von Widerstand gegen Unternehmen bei ihnen größer ist als bei Erwerbsarbeitenden (Ritzer/Jurgenson 2010). Die Steuerungsform Hierarchie funktioniert bei arbeitenden Kundinnen

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Zwar sind in manchen Fällen Leistungen, welche in Selbstbedienung genutzt werden, preiswerter. Dies könnte man gewissermaßen als ‚Entlohnung‘ der Arbeit von Kundinnen und Kunden einordnen. Es wäre aber wahrscheinlich naiv anzunehmen, dass die Ersparnis, welche Unternehmen durch Kundenarbeit erzielen, vollumfänglich an diese weiter gegeben wird.

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und Kunden also nur bedingt und wohl auch schlechter als bei Erwerbsarbeitenden. Vielmehr kommen zusätzlich andere Steuerungsformen ins Spiel, die der loseren Verbindung von Kundinnen und Kunden mit Unternehmen besser gerecht werden, etwa Netzwerke, Communitys oder der Markt. Für die Bedeutung marktförmiger Steuerung lassen sich im Verhältnis von Unternehmen und arbeitenden Kundinnen und Kunden viele Beispiele finden. So erfolgt die Vergabe von Aufgaben im Rahmen von Crowdsourcing (Howe 2006) nicht selten über Wettbewerbe (Kleemann et al. 2012). Dabei konkurrieren die Teilnehmenden miteinander um den oder die besten Vorschläge, die dann vom Unternehmen tatsächlich umgesetzt werden (vgl. hierzu auch Bauer/Gegenhuber 2015). Marktliche Elemente zeigen sich auch insofern, als vielfach versucht wird, das Handeln der arbeitenden Kundinnen und Kunden über Kennzahlen zu steuern. So werden diejenigen, die bei Amazon Bücher rezensieren, wiederum von anderen Kundinnen und Kunden bewertet. Auf diese Weise können arbeitende Kundinnen und Kunden gewissermaßen ‚Karriere machen’, nämlich etwa zur Top-Rezensentin oder zum Top-Rezensent aufsteigen. Im Gesundheitswesen könnte die vermehrte marktförmige Steuerung der Mitarbeitenden wiederum mitverantwortlich sein für den Vertrauensverlust von Patientinnen und Patienten und für deren Wunsch stärker aktiv mitentscheiden zu können. Andererseits gibt es Anbieter und Anbieterinnen, die versuchen, weniger marktliche Elemente und stärker Netzwerke oder Community-Elemente in der Steuerung zu verankern. So verweisen Graß, Dammayr und Gegenhuber (2014) darauf, dass Intermediäre, also Plattformen, die zwischen Unternehmen und Nutzenden vermitteln, vielfach versuchen, die Gemeinschaftslogik zu stärken, etwa indem sie Nutzenden ermöglichen, untereinander zu interagieren oder indem sie mehrere Preise vergeben statt nur einen. Eine solche Community-Logik prägt auch viele Initiativen, welche nicht von gewinnorientierten Unternehmen, sondern von Konsumentinnen und Konsumenten selbst ins Leben gerufen werden. Auch wenn unterschiedliche Steuerungsformen in den Beziehungen zwischen Unternehmen und arbeitenden Kundinnen und Kunden eine Rolle spielen, lässt sich doch ein zentraler Trend festhalten: Die Arbeit in Unternehmen wird heute in geringerem Umfang von Personen ausgeführt, welche formal in die betriebliche Hierarchie eingebunden sind und in größerem Umfang von Personen, welche lose mit Unternehmen verknüpft sind, etwa über marktförmige Beziehungen, Netzwerke und Communities. Bei diesen Überlegungen ist zu berücksichtigen, dass es zwischen den drei Feldern, welche hier betrachtet werden, erhebliche Unterschiede gibt. Während im Feld der Kreativarbeit klassische profitorientierte Unternehmen dominieren, ist dies in den beiden anderen Feldern bislang nicht der Fall. Das Gesundheitswesen und die Bildung sind anteilig von Non-Profit-Organisationen geprägt und stark

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durch staatliche Regulierungen bestimmt. Die Patientenrolle weist zudem, wie erwähnt, wichtige Unterschiede zur klassischen Kundenrolle auf. Dies gilt, wenn auch aus anderen Gründen, auch für die Rolle der Lernenden. Das bedeutet, dass unabhängig vom Trend zum arbeitenden Kunden, die Konsumentenrolle im Bereich Bildung und Gesundheit sich von der klassischen Kundenrolle unterscheidet. Mit dem Trend zum arbeitenden Kunden entfernt sie sich weiter von dieser; hin zur Rolle einer Mitarbeiterin oder eines Mitarbeiters. Bislang wurde in den Betrachtungen der Fokus auf die Veränderung von Governance in der Arbeit gelegt. Es wurde gefragt, was sich für die Arbeit im Unternehmen ändert, wenn eine neue Gruppe Arbeitender, nämlich arbeitende Kundinnen und Kunden, dort aktiv werden. Man kann den Wandel aber auch unter dem Blickwinkel des Konsums betrachten. Interessanterweise ergibt sich dann ein ganz anderes Bild. Für Konsumentinnen und Konsumenten verlieren in vielen Feldern marktliche Mechanismen an Bedeutung. Auf dem freien Markt geht es im klassischen Unternehmen-Kunden-Verhältnis, vereinfacht formuliert, um einen Tausch von Waren gegen Geld (tatsächlich ist es zugegebenermaßen etwas komplizierter, weil der freie Markttausch nur funktioniert, wenn andere Mechanismen ebenfalls im Spiel sind, vgl. Czada 2007). Wer über Geld verfügt, kann, unabhängig von seinen sonstigen Merkmalen, Waren erwerben und dabei zwischen verschiedenen Anbietern und Anbieterinnen frei wählen. Mit dem Trend zum arbeitenden Kunden kommt hingegen ein marktfremdes Prinzip in den Unternehmen-Kunden-Beziehungen ins Spiel. Es geht nicht mehr länger nur um den Tausch von Waren gegen Geld, sondern um den Tausch von Waren gegen Geld und gegen Kundenarbeit. Es kommen somit neue hierarchische Steuerungsformen ins Spiel. Der/Die Kunde/Kundin muss nach „Anordnung“ des Unternehmens mitwirken, sonst erhält er/sie möglicherweise Produkte und Dienstleistungen nicht – auch wenn er/sie sie bezahlt. Beispielsweise sind Patientinnen und Patienten oftmals in Bezug auf ihre ‚Mitarbeit’ hierarchischen Steuerungsformen ausgesetzt. Wenn bestimmte Leistungen wie die Nachsorge nach Operationen im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung nicht mehr stationär finanziert werden, bleibt Patientinnen und Patienten z. B. nichts anderes übrig, als die ambulanten Versorgung zu nutzen und alles Weitere in „Selbstbedienung“ zu leisten. Hier geht in gewisser Weise die klassische Patientenrolle, bei der diese den Anweisungen der Ärzteschaft folgen recht nahtlos in die Rolle der gezwungenermaßen mitarbeitenden modernen Patientinnen und Patienten über. Ähnliches zeigt sich in vielen anderen Branchen. Es gibt heute beispielsweise in Deutschland so gut wie keine Tante Emma-Lebensmittelläden ‚mit Bedienung’ mehr. Tante Emma ist in Rente gegangen und die Kundinnen und Kunden haben ihren Job übernommen. Zusammen mit ihr verschwanden Tankwartinnen und Tankwarte (welche nicht nur Benzin einfüllten, sondern auch die Scheiben putzten

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und den Ölstand prüften), Straßenbahnschaffnerinnen und -schaffner (welche im Wagen Tickets verkauften), zahlreiche Schalterangestellte bei der Bahn (für den Ticketverkauf stehen an manchen Bahnhöfen nur noch Automaten zur Verfügung) und in Banken (viele Filialen wurden geschlossen und stehen nun nur noch virtuell zur Verfügung). Arbeitende Kundinnen und Kunden arbeiten somit nicht selten gezwungenermaßen und sie unterliegen dabei auch den strikten Regeln der Organisationen. Diese betreffen so simple und bereits selbstverständlich erscheinende Verhaltenserwartungen wie das Auflegen von Waren auf das Kassenband im Supermarkt, das nicht selten anspruchsvolle Managen diverser Benutzernamen und regelmäßig zu ändernder und möglichst unterschiedlicher Passwörter beim ECommerce oder die engen Vorgaben, an denen sich kreative Kundinnen und Kunden bei der Mitwirkung an der Produktentwicklung orientieren müssen. In manchen Bereichen verhalten sich gerade Unternehmen, deren Geschäftsmodell fundamental auf der Leistung von Kundinnen und Kunden basiert, nahezu diktatorisch. Ein aktuelles Beispiel ist Facebook. Das Unternehmen behält sich vor, unerwünschte Beiträge von Nutzerinnen und Nutzern willkürlich zu löschen, auch in Fällen, in denen diese in keiner Weise gegen gesetzliche Regelungen verstoßen. Das Recht der freien Meinungsäußerung gilt somit auf Facebook nicht (Süddeutsche Zeitung, 22.8.2016). Das Unternehmen steht damit jedoch keineswegs allein da. Auch Google hat beispielsweise unerfreuliche Berühmtheit mit der Praxis erlangt, unerwünschte Blogs von Nutzerinnen und Nutzern ohne Vorankündigung zu löschen (Süddeutsche Zeitung, 1.8.2016). Der Trend zum arbeitenden Kunden steht also auch für einen Bedeutungsverlust marktlicher Elemente und damit einer gewissen Freiheit der Kundinnen und Kunden in den Unternehmen-Kunden-Beziehungen. In diesem Sinn ist das Bild des souveränen Königs Kunde, falls er nicht schon immer nur ein „enchanting myth“ war (Korczynski 2002, 202), endgültig Geschichte. Literatur Bauer, R. M./Gegenhuber, T. (2015): Crowdsourcing: Global Search and the Twisted Roles of Consumers and Producers. In: Organization 22(5), 661-681. Becker, L. (2015): Zuschuss für die Apple Watch bei der Techniker Krankenkasse. Verfügbar unter: http://www.heise.de/mac-and-i/meldung/Zuschuss-fuer-die-Apple-Watch-bei-der-TechnikerKrankenkasse-2817046.html [03.07.2016]. Benz, A./Lütz, S./Schimank, U./Simonis, G. (Hrsg.) (2007): Handbuch Governance. Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Bernard, R. M./Borokhovski, E./Schmid, R. F./Tamim, R. M./Abrami, P. C. (2014): A meta-analysis of blended learning and technology use in higher education: from the general to the applied. In: Journal of Computing in Higher Education 26(1), 87-122.

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AutorInnenverzeichnis

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AutorInnenverzeichnis

Wacker, Albrecht, Professor für Erziehungswissenschaft an der Pädagogischen Hochschule Heidelberg, Institut für Erziehungswissenschaft, [email protected] Wolf, Julian, Dr. phil., Organisations- und Teamberater, [email protected]