El espacio interior de América del Sur: Geografía, historia, política, cultura 9783954879823

Table of contents :
INDICE
A manera de prólogo
Introducción
I. La situación histórico-política
La urbanización del espacio interior: fundación de ciudades y construcción de caminos en la época colonial
La expansión de las misiones jesuítas hacia el interior en la América colonial
De la "provincia gigante de las Indias" a las "republiquetas" del espacio interior. ¿Desintegración política a causa de los nacionalismos?
El cambio del sistema político y la consolidación de la democracia en Bolivia
Dictadura — democracia — transición. El proceso de transformación en Paraguay
La implementación de la "Ley de Participación Popular y la Planificación Participativa Municipal" en regiones con población originaria (Andes, Amazonas, Chaco)
Trabajo de desarrollo no-gubernamental en Bolivia
II. Integración económica y socio-política en el espacio interior
Hidrovía Paraguay-Paraná y la integración latinoamericana
Mercado interno, trabajo y migración en el contexto del MERCOSUR
MERCOSUR: Oportunidades y límites de la integración
El MERCOSUR hacia una inserción activa en la economía mundial
III. Problemas socio-económicos y la explotación de los recursos naturales
Incorporaçâo do espaço fronteiriço do leste do Paraguai na esfera de influência brasileira
La inmigración alemana al Paraguay y su papel en el desarrollo económico desde 1870
Problemas económicos del Paraguay contemporáneo
El aprovechamiento del recurso coca y sus consecuencias económicas y sociales en Bolivia
El potencial natural del Chaco boreal y los problemas de la explotación agropecuaria
A ocupaçáo da regiáo do Pantanal Matogrossense. O significado das transformares urbanas e rurais num espado periférico
Integración y fragmentación de la economía campesina en los Andes del Sur
IV. Identidades en el espacio interior
El mestizaje del Paraguay como identidad nacional y mito nacionalista
Chácore purahéi — canciones de guerra. Literatura popular en guaraní e identidad nacional en el Paraguay
La situación del guaraní en el Paraguay actual
La identidad colectiva boliviana entre los tradicionales valores particularistas y las modernas coerciones universalistas
El Chaco literario: una reinvención
Los autores de este volumen

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Barbara Potthast, Karl Kohut, Gerd Kohlhepp (eds.) El espacio interior de América del Sur Geografía, historia, política, cultura

aüuDQLPÖGSCDa Editores: Karl Kohut y Hans-Joachim König

Publikationen des Zentralinstituts für LateinamerikaStudien der Katholischen Universität Eichstätt Serie A: Kongreßakten, 19 Publicaciones del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad Católica de Eichstätt Serie A: Actas, 19 Publicares do Centro de Estudos Latino-Americanos da Universidade Católica de Eichstätt Série A: Actas, 19

Akten der ADLAF-Tagung vom 23. bis 26.10.1996 im ZiF, Bielefeld: „El espacio interior de América del Sur—Paraguay, Bolivia y las provincias limítrofes de Argentina y Brasil" Actas del Simposio ADLAF del 23 al 26 de octubre de 1996: „El espacio interior de América del Sur — Paraguay, Bolivia y las provincias limítrofes de Argentina y Brasil" Actas do Simposio ADLAF do 23 até o 26 de outubro de 1996: „El espacio interior de América del Sur—Paraguay, Bolivia y las provincias limítrofes de Argentina y Brasil"

Barbara Potthast, Karl Kohut, Gerd Kohlhepp (eds.)

El espacio interior de América del Sur Geografía, historia, política, cultura

Frankfurt/Main • Madrid 1999

Secretaria de redacción: Composición tipográfica:

Verena Dolle Jutta Spreng Vera Schubert

Impreso con el apoyo de la Universidad Católica de Eichstätt

Die D e u t s c h e Bibliothek - C l P - E i n h e i t s a u f n a h m e El espacio interior de A m é r i c a del Sur : geografía, historia, política, cultura ; [Akten der A D L A F - T a g u n g 1996 im ZiF, Bielefeld: „El espacio interior de A m é r i c a del Sur - Paraguay, Bolivia y las provincias limítrofes de A r g e n t i n a y Brasil"] / Barbara P o t t h a s t . . . (ed.) Madrid : I b e r o a m e r i c a n a ; F r a n k f u r t / M a i n : Vervuert, 1999 (Americana Eystettensia : Ser. A, Actas ; 19) ISBN 84-95107-21-X (Iberoamericana) ISBN 3-89354-920-X (Vervuert)

Dep. Legal: M-9.741-1999 © Iberoamericana, Madrid 1999 © Vervuert Verlag, Frankfurt am Main 1999 Reservados todos los derechos Este libro está impreso íntegramente en papel ecológico blanqueado sin cloro. Impreso en España por Gráficas Almeida S.L. • Santa María 16 • 28014 Madrid

INDICE A manera de prólogo

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Introducción Barbara Potthast

I

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La situación histórico-política Edberto Oscar Acevedo: La urbanización del espacio interior: fundación de ciudades y construcción de caminos en la época colonial

19

Dietrich Briesemeister: La expansión de las misiones jesuítas hacia el interior en la América colonial

35

Silke Hensel y Barbara Potthast: De la "provincia gigante de las Indias" a las "republiquetas" del espacio interior. ¿Desintegración política a causa de los nacionalismos?

47

Wilhelm Hofmeister: El cambio del sistema político y la consolidación de la democracia en Bolivia

69

Gustavo Becker M.: Dictadura — democracia — transición. El proceso de transformación en Paraguay

85

Jorge Miranda Luizaga: La implementación de la "Ley de Participación Popular y la Planificación Participativa Municipal" en regiones con población originaria (Andes, Amazonas, Chaco)

105

Wolfgang Schoop: Trabajo de desarrollo no-gubernamental en Bolivia

111

II

Integración económica y socio-política en el espacio interior

Martin Friedrich: Hidrovía Paraguay-Paraná y la integración latinoamericana

131

Juan Carlos Herken Krauer: Mercado interno, trabajo y migración en el contexto del MERCOSUR

145

Hartmut Sangmeister: MERCOSUR: Oportunidades y límites de la integración

163

Klaus Bodemer: El MERCOSUR hacia una inserción activa en la economía mundial

183

III Problemas socio-económicos y la explotación de los recursos naturales Gerd Kohlhepp: Incorporado do espago fronteirigo do leste do Paraguai na esfera de influencia brasileira

205

Jan M. G. Kleinpenning: La inmigración alemana al Paraguay y su papel en el desarrollo económico desde 1870

227

Ricardo Rodríguez Silvero: Problemas económicos del Paraguay contemporáneo

251

Rasso Ruppert: El aprovechamiento del recurso coca y sus consecuencias económicas y sociales en Bolivia

265

Hartmut Gaese: El potencial natural del Chaco boreal y los problemas de la explotación agropecuaria

275

Martin Coy e Martin Remppis: A ocupagao da regiáo do Pantanal Matogrossense. O significado das transformagoes urbanas e rurais num espago periférico

303

Carlos Reboratti: Integración y fragmentación de la economía campesina en los Andes del Sur

327

IV

Identidades en el espacio interior

Barbara Pottfiast: El mestizaje del Paraguay como identidad nacional y mito nacionalista

345

Wolf Lustig: Chácore purahéi — canciones de guerra. Literatura popular en guaraní e identidad nacional en el Paraguay

363

Sonja M. Steckbauer: La situación del guaraní en el Paraguay actual

381

H. C. F. Mansilla: La identidad colectiva boliviana entre los tradicionales valores particularistas y las modernas coerciones universalistas

401

Mempo Giardinelli: El Chaco literario: una reinvención

413

Los autores de este volumen

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A manera de prólogo El presente volumen es el resultado de la conferencia anual de la ADLAF (Asociación Alemana de Investigación sobre América Latina) celebrada en octubre de 1996, en Bielefeld. Como asociación interdisciplinaria, la ADLAF patrocina congresos de este carácter. Cabe resaltar, sin embargo, que este evento fue particularmente fructífero en la colaboración de varias disciplinas. La conferencia fue financiada por la Fundación Fritz Thyssen, a la cual queremos aquí agradecer expresamente su apoyo. Las contribuciones reflejan el estado de la discusión hasta el cierre de redacción (verano de 1997). Desgraciadamente, su publicación ha debido retrasarse un poco, pero incluso teniendo en cuenta la velocidad a la que se desarrollan los acontecimientos en la región, tanto en lo político como en lo económico, su actualidad permanece inalterada. Un solo congreso no puede abarcar exhaustivamente los problemas del espacio interior, y no todas las contribuciones presentadas en la conferencia han podido ser publicadas aquí. Por ello existe un cierto desequilibrio en lo tocante a la parte boliviana del espacio interior, un desequilibrio que contrasta tanto con el peso específico de esta subregión en la realidad como con la estructura original de la conferencia. No obstante, creemos que el objetivo final de analizar el espacio interior en su conjunto, atendiendo más a los caracteres estructurales comunes que a los límites nacionales, ha podido ser alcanzado y esperamos que la presente publicación ayude a guiar un poco más interés hacia esta región geográficamente central de América Latina, pero periférica en muchos sentidos. Bielefeld, Eichstätt, Tübingen julio de 1998

Barbara Potthast Karl Kohut Gerd Kohlhepp

Introducción Barbara Potthast La presente publicación ha escogido como tema una región que en general ha sido bastante desatendida por las ciencias y que, además, muy rara vez es considerada como una unidad, ya que en ella se encuentran estados nacionales (Paraguay) y partes de estados que comúnmente se atribuyen a otras regiones (el llano boliviano, el Chaco, las provincias argentinas de Misiones y Corrientes, así como las provincias brasileñas del Mato Grosso y Paraná). Sin embargo, las características históricas y socioeconómicas comunes son tan evidentes, que parece razonable dejar de lado las habituales perspectivas nacionales y estatales y considerar el fraccionamiento político como de importancia secundaria, aunque esto no resulte fácil en muchos casos. Si no podemos abarcar toda la región como tal, una perspectiva comparativa nos permite acercarnos al problema, y la presente publicación quiere ayudar a ello reuniendo trabajos tanto de visión integrativa como de perspectiva nacional. Con esto esperamos fijar la atención en la región como tal, así como acercarnos a problemas más generales como la cuestión de la formación o desintegración de regiones que se plantea con bastante claridad, especialmente en el espacio interior de América Latina. El carácter mestizo de la sociedad y cultura del espacio interior es uno de los rasgos comunes de la región y resulta, en gran parte, de una historia común durante el dominio español. Lo mismo se puede decir de las semejanzas de problemas económicos que se desarrollan en una situación geográfica desfavorable para la exportación y que han favorecido la marginalización políticoeconómica, tanto en el sistema colonial como en las repúblicas independientes. Estos lazos comunes del pasado van a ser reforzados por medio de la integración dentro del MERCOSUR, que tal vez va a resaltar de nuevo y a la vez transformar las características de la región. Aunque el espacio interior esté subdividido en el sentido físico-geográfico, representa una unidad desde la perspectiva histórica y en cuanto a su realidad económica y sociogeográfica. Según el Tratado de Tordesillas, todo el espacio geográfico que nos interesa pasó a formar parte del imperio español, y los primeros intentos de conquista tuvieron como principal objetivo defenderlo frente a los rivales portugueses y establecer la comunicación por tierra hacia el Perú. El privilegio de conquista (Capitulación de 1534) abarcaba un territorio inmenso desde la línea de Tordesillas hasta la falda de los Andes — la futura "provincia gigante de Las Indias". Pero como los españoles no pudieron mantenerse en la región sur del Río de la Plata y tuvieron que abandonar el primer fuerte de Buenos Aires, el centro de sus operaciones se trasladó al interior, sobre todo al territorio actual del Paraguay. Desde aquí se siguió efectuando la conquista, exploración y colonización de toda la zona. El orgullo de Asunción

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de ser la "madre de las ciudades" en la región del Río de la Plata hoy en día ya no parece de actualidad, pero simboliza la importancia de este espacio interior de América del Sur al comienzo de la época colonial (desde Asunción, por ejemplo, se fundaron las ciudades de Santa Cruz de la Sierra [1561], Buenos Aires [1580], Corrientes [1588]). La exploración de la región y la instauración del poder colonial, que se iban efectuando ante todo a través de la fundación de ciudades, se fueron organizando desde este territorio interior, ya que los conquistadores sólo aquí se habían encontrado con una población indígena que estaba dispuesta a asegurar su supervivencia y colaborar con ellos. Las ciudades españolas servían entonces de punto de cristalización de los diversos aspectos de la dominación colonial. Además de las funciones militares y administrativas, también tenían una tarea económica trascendental (vid. la contribución de E. Acevedo). Se volvieron el centro de los diferentes principios de organización territorial, y en la fundación de las ciudades, en su crecimiento o estancamiento, se puede apreciar el desarrollo de una región desde la época colonial hasta nuestros días. Para el espacio interior esto implica que, después de la fase de conquista y exploración, se produjo un relativo estancamiento. Con grandes pérdidas se había establecido finalmente una ruta por tierra hasta la región andina, pasando por el Gran Chaco, pero no fue posible mantener esta comunicación. Por este motivo los caminos a Potosí se trasladaron a las provincias argentinas de Salta y Tucumán y desde allí a la región de los Andes, por lo cual el espacio central del continente quedó apartado de las vías importantes de comunicación y también de la vida económica del imperio colonial. A esto se agrega que, por las dificultades de controlar esta vía y el peligro del contrabando a través del territorio portugués, la Corona finalmente se había decidido a cerrar totalmente esta ruta oriental de Potosí a España y permitir el transporte sólo por Panamá. Con esto se entorpeció enormemente el desarrollo de la "provincia gigante de las Indias". La consecuencia de este desarrollo fue la división administrativa en dos gobernaciones independientes en el año 1617, lo que constituyó la base para el fraccionamiento de la región, como se presenta en la actualidad. Esta medida se debió ante todo a las características especiales de la estructura económica y de comunicaciones del imperio español, y éstas fueron las causantes del aislamiento del espacio interior del continente y de que el centro geográfico del continente pasara a ser su periferia políticoeconómica. El problema de la incongruencia del orden político-administrativo, geográfico y socioeconómico se manifestó posteriormente en muchas oportunidades, por ejemplo, en los múltiples conflictos por las misiones jesuítas y por el Chaco. A pesar de encontrarse desde un principio en lo que actualmente es Guairá en el Brasil, las misiones — por último — tuvieron que ser trasladadas más hacia el suroeste por los continuos asaltos de los cazadores de esclavos paulistas, razón por la cual también se desplazó más hacia el oeste el límite entre el ámbito de poder portugués y español. Las nuevas reducciones se establecieron otra vez en una región fronteriza, y su función militar — tanto en

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contra de los brasileños como también en contra de los pueblos indígenas enemigos de los alrededores — contribuyó esencialmente al hecho de que los pueblos de las misiones pudieran desarrollarse de un modo relativamente autónomo (vid. la contribución de D. Briesemeister). Por otra parte se observa nuevamente el problema de las ordenaciones territoriales coincidentes, porque los pueblos de las misiones pertenecían tanto a la jurisdicción de Buenos Aires como a la de Asunción, lo que produjo una serie de dificultades y luchas de competencias. La red de las misiones jesuítas se extendía por todo el espacio interior del continente, porque con las misiones de los Chiriguanos también tenían una base importante en el actual llano boliviano. Por el comercio de la yerba mate, con el cual los jesuitas financiaban gran parte de su trabajo, las relaciones llegaban aún mucho más allá y conectaban el interior del continente con la-región del Río de la Plata y la de los Andes. Aunque parece un poco atrevido, se podría establecer un paralelo con el actual papel del comercio de la coca, que entretanto también se ha extendido a toda la región y ha pasado a ser uno de los productos de exportación más importantes (vid. la contribución de R. Ruppert). La unidad económica y sociocultural creada por las misiones, en todo caso, es visible hasta hoy en día, aunque en la actualidad esté cada vez más encubierta por otros factores. En el aspecto cultural quizás se podría considerar la inmigración alemana, que fue aumentando cada vez más hacia fines del siglo pasado, como un nuevo nexo para las diversas subregiones nacionales del interior. La región argentina y paraguaya de las misiones es tradicionalmente un centro de inmigración alemana (vid. el artículo de J.M.G. Kleinpenning); desde algunos decenios además llegan también germano-brasileños del sur del Brasil (Rio Grande do Sul, Santa Catarina), que primero se habían establecido en las provincias fronterizas del interior del país vecino (especialmente Paraná, pero también Mato Grosso), y entretanto han cruzado la frontera brasileño-paraguaya, creando aquí un nuevo lazo. En la región alrededor de Itaipú y al sur de ella ha nacido una nueva cultura mixta germano-brasileño-paraguaya, que ha despertado cierta desconfianza especialmente entre los paraguayos, porque desde su perspectiva parece repetirse el antiguo modelo del paulatino desplazamiento de la frontera por parte de los brasileños (vid. el artículo de G. Kohlhepp). Otro nexo de origen alemán entre las diversas subregiones nacionales son las colonias menonitas. En Bolivia, los menonitas se han establecido desde los años 50 especialmente en la región de Santa Cruz, dándole un carácter muy especial, en los otros estados se encuentran colonias menonitas esparcidas por toda la región. En el Paraguay están, además, las colonias del Chaco, muy aisladas, pero vinculadas entre sí, que tienen bastante influencia en la sociedad paraguaya. El Chaco a su vez representa — al menos geográficamente — la subregión central del espacio interior. Su unidad se manifiesta, en primer lugar, por las condiciones geográficas extremadamente difíciles (vid. las contribuciones de M. Giardinelli y de H. Gaese). A ellas también se debe que la población indígena de aquella región se haya librado de la presión de los blancos y mestizos

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durante mucho tiempo. Entretanto, sin embargo, ésta ha aumentado, también sobre el sistema ecológico. Las dos subregiones, las Misiones y el Chaco, por un lado, muestran claramente la unidad socio-geográfica del espacio interior de América Latina, a pesar de las fronteras políticas. Por otro lado, sin embargo, responden a los conflictos fronterizos y las sangrientas guerras que allí tuvieron lugar. Ambos conflictos, tanto la Guerra de la Triple Alianza como la Guerra del Chaco, se debieron esencialmente a la situación geográfica continental. El mayor problema del Paraguay desde la independencia, a principios del siglo XIX, fue el hecho de que Buenos Aires controlara el acceso al mar y, por ende, todo el comercio de exportación e importación. Para sustraerse a esta presión, el Paraguay durante el gobierno del Dr. Francia prácticamente suprimió el comercio exterior y se aisló casi totalmente. Bajo su sucesor se relajó esta desconexión del resto del mundo, pero el problema del acceso al Atlántico y el aislamiento siguieron persistiendo. Esto tuvo una influencia decisiva en el comienzo y transcurso de la Guerra de la Triple Alianza iniciada en 1864. Una de las complejas causas de esta guerra fue evidentemente el intento de quebrar este aislamiento geográfico y político. En la Guerra del Chaco, sesenta años después, fue Bolivia la que trató de compensar la pérdida de su salida al mar por los territorios cedidos a Chile, avanzando hasta el sistema fluvial Río Pilcomayo — Río Paraguay. En ambas guerras, que son de las más encarnizadas y sangrientas ocurridas en América Latina, se trataba, por lo tanto, ante todo de llegar a controlar las vías fluviales y la salida al mar, es decir, un problema genuino de estados continentales sin acceso oceánico. Esta gran importancia de las vías fluviales para el espacio interior sigue en vigencia hasta nuestros días, a pesar de la generalización del tráfico aéreo y las carreteras, lo que, sin ir más lejos, se puede apreciar en las controversias desencadenadas en relación con el Proyecto Hidrovía (vid. la contribución de M. Friedrich). En el conjunto del espacio interior existen problemas infraestructurales, aunque se siga asfaltando en todas partes y la Ruta Transchaco esté ya bastante avanzada. Pero muchas subregiones del espacio interior del continente aún no cuentan con suficientes vías de comunicación a los mercados nacionales, y toda la región sufre por la falta de vinculación con el mercado mundial. Esto es aún más grave porque la región misma no ofrece un mercado suficiente. La situación económica marginal corresponde a una marginalización política y cultural, porque la fuerte orientación hacia el exterior de los estados latinoamericanos no sólo se limita al sector económico. La época colonial fue sin duda decisiva en este aspecto, pero los estados latinoamericanos — también después de la independencia — siguieron orientándose hacia Europa y Estados Unidos como modelos políticos y culturales. Esas ideas foráneas arraigaron muy pronto en las metrópolis y los puertos como Río de Janeiro o Buenos Aires, donde se concentraba la población de origen europeo. La población indígena y mestiza del espacio interior, en cambio, que además frecuentemente casi no hablaba español o portugués, en su estilo de vida y sus ideas sociales y

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culturales permaneció más ligada a la tradición colonial y — en parte también — indígena, y trató (especialmente en el siglo XIX) de sustraerse a la influencia de las grandes ciudades. El Paraguay es el ejemplo más claro, sobre todo porque pudo constituir y mantenerse como estado independiente, pero también los otros sectores del espacio interior tuvieron que luchar con este problema (vid. las contribuciones de B. Potthast, H.C.F. Mansilla, y J. Miranda). Mientras en el espacio interior se conservaba una sociedad y cultura más tradicional, en las regiones circundantes se producía el cambio, en parte con una velocidad vertiginosa, lo que se puede constatar, entre otras cosas, en el crecimiento de ciudades como, por ejemplo, Buenos Aires o Sao Paulo. El abismo se abría cada vez más, y hasta hoy en día las provincias del interior de Argentina y Brasil son consideradas como atrasadas y en el doble sentido de la palabra "provincianas". Tanto la situación geográfica como las condiciones sociopolíticas refuerzan así el desacoplamiento o bien la insuficiente vinculación con el desarrollo económico general. La consecuencia es una perpetuación del atraso económico (y político) — ligada a la emigración de grandes sectores de la población (vid. la contribución de J.C. Herken Krauer). A esto se suma que los países menos desarrollados generalmente dependen de la explotación de sus recursos naturales para obtener las divisas necesarias para el progreso. Esto tiene bastante importancia en la región que estamos tratando, porque — por su situación periférica en lo que respecta la exportación — se han conservado muchos recursos y parajes naturales, que en los últimos decenios han caído bajo una presión cada vez mayor. En el Chaco y el Pantanal, junto con la cuenca del Amazonas, se encuentran los últimos espacios "libres", que van siendo ocupados, alterados o destruidos paulatinamente por nuevos colonos, empresarios y aventureros en busca de fortuna (vid. las contribuciones de M. Coy y M. Remppis, H. Gaese, G. Kohlhepp). Precisamente en relación con los problemas de protección de la naturaleza, se manifiesta la estrecha vinculación de las subregiones que existen en el espacio interior. En este ejemplo se observa muy claramente cuán ambivalente y problemático es hablar de "atraso" o "periferia", porque precisamente esta situación periférica y el aislamiento de los centros ha demostrado ser conveniente en el caso de la protección de los recursos. Y lo que aquí parece tan evidente también podría ser cierto para otros fenómenos históricos y sociales. Así, por ejemplo, cabe suponer que solamente en una región tan periférica y poco atractiva para los colonos españoles fue posible un fenómeno como el de las grandes reducciones de los jesuítas. También en otras regiones, como la del norte de México, por ejemplo, sólo fue posible la existencia de reducciones de gran envergadura en las regiones limítrofes con pocos habitantes. Por otra parte, las constantes tensiones de las reducciones jesuitas con los colonos españoles y mestizos, así como con los cazadores de esclavos paulistas muestran qué difícil era, incluso allí, sustraer a la población indígena del sistema económico y de trabajo forzado durante la época colonial. El cierre de las fronteras paraguayas bajo la dictadura del Dr. Francia tampoco habría sido posible en una región de sitúa-

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ción más central en el sistema político-económico. La situación periférica, por lo tanto, a veces también resulta ser una oportunidad para conservar los recursos naturales y sociales o intentar probar otros modelos alternativos de desarrollo. Pero el fraccionamiento político del espacio interior del continente sudamericano resulta ser además un gran impedimento para el éxito de este tipo de intentos, motivo por el cual la fundación de MERCOSUR parece un primer paso para vencer estas dificultades (vid. los artículos de H. Sangmeister y K. Bodemer). Es cierto que el principal objetivo de MERCOSUR es una cohesión económica más estable de los estados participantes, pero esto tiene además repercusiones en otros campos. La integración económica es casi imposible sin cierta medida de estabilidad y homogeneidad política, y cabe esperar que MERCOSUR estabilice el proceso de transición a la democracia, ante todo en los estados más pequeños (vid. W. Hofmeister y G. Becker). Cabe esperar que MERCOSUR también contribuya a superar la mentalidad nacional-estatal demasiado estrecha, para lograr así una cooperación más activa y eficiente de las diversas regiones del espacio interior. En todo caso cambian un poco las perspectivas políticas y geográficas y cabe esperar que el espacio interior, tanto en el aspecto político como económico, vuelva más al centro de interés. En el sentido económico, se espera que tanto los estados continentales (Bolivia y Paraguay) como también las provincias marginales colindantes de Brasil y Argentina reciban importantes impulsos para su desarrollo económico y el ingreso al mercado mundial. Sin embargo, para los pueblos indígenas aún no aculturados que viven en esta región (ante todo en el Chaco) se temen consecuencias y efectos negativos. Además, la mayor parte de la población de origen indígena que vive en la región entretanto ha pasado a formar parte de la sociedad mestiza nacional, lo que en el Paraguay y algunas regiones vecinas se manifiesta en el bilingüismo de todos los habitantes (vid. la contribución de S. Steckbauer). En Bolivia, en cambio, aún se puede hablar de una dualidad idiomàtica de la población, es decir, de idiomas indígenas por un lado, y el idioma español por el otro entre los mestizos. El guaraní, por contrario, ante todo en el Paraguay, es más que un instrumento común de comunicación entre los diferentes grupos de la población. A más tardar desde los conflictos armados con sus vecinos en el siglo XIX, se ha evidenciado su efecto unificador (vid. W. Lustig y B. Potthast), y el bilingüismo en el país es considerado como una prueba de su singularidad, pero también de los aspectos comunes con otras regiones del espacio interior, como por ejemplo Corrientes. En el espacio interior de América Latina, por lo tanto, se observa — en una forma muy especial — una serie de problemas fundamentales de los estados latinoamericanos, como la orientación hacia el exterior y la desatención del interior, la confrontación de la población indígena con la mestiza, la amenaza de las últimas reservas ecológicas, conflictos limítrofes y problemas infraestructurales.

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Hemos dividido el presente volumen en cuatro apartados: después de que Edberto Oscar Acevedo explica el proceso de exploración y colonización del espacio, Dietrich Briesemeister nos introduce al mundo de las reducciones jesuítas, que tanto influyeron en el desarrollo social y económico de la región durante la época colonial. La formación de los estados independientes que llevó a la desintegración política de la región es el tema de la siguiente contribución, de Barbara Potthast y Silke Hensel, que nos lleva a la situación actual. Wilhelm Hofmeister y Gustavo Becker describen los procesos de transición política en Bolivia y el Paraguay, respectivamente, y Jorge Miranda Luizaga nos explica un rasgo particular de este cambio democrático, es decir la "Ley de Participación Popular" en Bolivia. Wolfgang Schoop sigue con un aporte sobre las organizaciones no-gubernamentales y su trabajo cada vez más importante en Bolivia. El segundo apartado se dedica a problemas de la integración sociopolítica y económica. Martin Friedrich nos explica el desarrollo del proyecto de hidrovía Paraguay-Paraná y sus posibles consecuencias ecológicas y sociales. Los tres siguientes artículos de Klaus Bodemer, Hartmut Sangmeister y Juan Carlos Herken Krauer se dedican a explorar las oportunidades y las consecuencias positivas o negativas del proyecto de integración más importante de las últimas décadas, es decir el MERCOSUR, que va a cambiar la situación económica del espacio interior y su papel en la economía regional y tal vez mundial. Seguimos con un tercer bloque que se ocupa de las cuestiones socioeconómicas y la explotación de los recursos naturales en la región. Empieza con una descripción de los cambios en la zona fronteriza entre Brasil y Paraguay a causa de la paulatina "invasión" de capitales y hombres brasileños por Gerd Kohlhepp. Después, Jan M. G. Kleinpenning describe la inmigración alemana al Paraguay y su importancia para el desarrollo económico, mientras que Ricardo Rodríguez Silvero nos da un panorama crítico de la situación económica de este mismo país en la actualidad. Seguimos con los problemas bolivianos, en este caso el aprovechamiento de la coca y sus consecuencias, que son explicadas por Rasso Ruppert. Hartmut Gaese sigue con los problemas nada fáciles del aprovechamiento agrícola de un sistema ecológico precario, es decir el Chaco Boreal y después Martin Coy y Martin Remppis describen los efectos de la globalización para una región periférica, en este caso el Pantanal Matogrossense. Ellos, tanto como Carlos Reboratti, que nos lleva a los Andes del Sur, rastrean el origen de los problemas actuales hasta sus orígenes coloniales en los Andes del Sur, es decir la actual zona fronteriza entre Argentina, Bolivia y Chile, con lo que se manifiesta con claridad lo inadecuado de una perspectiva nacional para los rasgos socioeconómicos de una región tradicionalmente unida. Esta persistencia de una identidad y unidad cultural nos lleva al cuarto apartado del presente volumen, que trata de las diferentes identidades culturales en el espacio interior. Barbara Potthast describe la importancia del mestizaje biológico y cultural para la identidad nacional paraguaya y Wolf Lustig sigue con este tema con un análisis de las canciones de guerra en guaraní. El uso

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general del guaraní, una de las características más llamativas de la cultura paraguaya, es el tema tratado en la contribución de Sonja Steckbauer. Siguen una exploración de los problemas de la identidad boliviana, por H. C. F. Mansilla, y una "reinvención" literaria del paisaje y la cultura del Chaco, por Mempo Giardinelli.

I LA SITUACION HISTORICO-POLITICA

La urbanización del espacio interior: fundación de ciudades y construcción de caminos en la época colonial Edberto Oscar Acevedo 1. Introducción Quizás parafraseando — con las debidas limitaciones — el comienzo del Evangelio joánico, podríamos decir en esta ocasión: en el principio era... la ciudad. Porque ésta fue, verdaderamente, la creación más grande e imperecedera de los españoles en América. Y por eso, también hay autor que escribe que la ciudad es, junto con la religión y el idioma, uno de los mayores bienes traídos por los españoles al Nuevo Mundo (cf. Rípodas Ardanaz 1981, 107). ¿De dónde salió ese afán tempranero por fundar, por asentarse y convivir, por tener un regimiento común? Ese impulso corresponde, primero, a una fuerte tradición medieval. Y, por eso, un cronista historiador como López de Gomara pudo escribir: "Quien no poblare no hará buena conquista y, no conquistando la tierra, no se convertirá la gente; así que la máxima del conquistador ha de ser poblar". Los estudiosos coinciden en que la Corona se inclinaba a favorecer el establecimiento de núcleos asentados de población. Así podía normar la vida de los habitantes. A la vez, éstos encontraban ventajas de todo tipo en las concentraciones urbanas. La ciudad no era un hecho meramente tecnológico; la urbe es obra colectiva, no singular, aunque tenga su inspirador y su director y ejecutor principal. Se ha escrito que nunca fue el monarca tan obedecido por los conquistadores como en el asunto de fundar ciudades, por las razones siguientes: a) defensivas y estratégicas: ya que, "juntos, los colonos se protegían mutuamente en un mundo extraño y potencialmente hostil" (Céspedes del Castillo 1983, 94). b) económicas: en la concentración urbana se dispondría "de gente de todos los oficios que convirtiesen al grupo en autosuficiente e hiciera su vida menos precaria" (ibíd.). También, por estas razones, se buscó colocar las ciudades en los puertos o fundarlas en los asientos mineros o en los ostrales (cf. Rípodas Ardanaz 1981, 107). c) políticas: al ser miembro de una comunidad se tenían "ciertos derechos de autogobierno, de dirigir peticiones al rey, de nombrar un agente en la corte y de ejercer otros derechos políticos" (Céspedes del Castillo 1983, 94). d) jurídicas: porque la fundación daba a los conquistadores "la oportunidad de tomar posesión en nombre del rey [...] de un territorio desconocido" (Rípodas Ardanaz 1981, 107).

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e) culturales: la ciudad daba la posibilidad de llevar una vida pautada por formas europeas en sus usos y costumbres (cf. ibíd.). A estas importantes razones agregaríamos otra, que podría titularse de futuro, en el sentido de que la ciudad se convertiría en núcleo y centro de donde podrían salir nuevas expediciones fundadoras, lo que abría perspectivas interesantes para todos. De cualquier manera, fueron "pequeños núcleos urbanos, a los que con gran optimismo denominaron ciudades y villas, cuando su tamaño inicial era el de pueblos o aldeas" (Céspedes del Castillo 1983, 94). Legalmente queda definido todo el proceso fundacional en las Ordenanzas 32 y 33 de Felipe II, que integran la ley 1, tit. 1 del Libro IV de la Recopilación, que aclara el sentido histórico de lo que se hacía y que muestra la dinámica interna del proceso: Porque el fin principal que nos mueve a hacer nuevos descubrimientos es la predicación y dilatación [de la Fe] y que los indios sean enseñados y vivan en paz y policía, ordenamos y mandamos que antes de conceder nuevos descubrimientos y poblaciones se dé orden que lo descubierto y pacífico [...] se pueble, y asiente y perpetúe, para paz y concordia de las repúblicas [de indios y españoles] [...]; y habiendo poblado y dado asiento [...] se trate de descubrir y poblar lo que con ello confina y de nuevo se fuese descubriendo (Razori 1945, 479). Es decir, poblar, asentar, perpetuar y proseguir, si es necesario. Lo que el autor últimamente citado llama la ciudad territorial, tiene por germen y origen creativo un acto deliberado del fundador y de los vecinos que integran sus huestes; ocupa un ejido urbano pero extiende sus límites dentro de una dilatada comarca rural; inicia el poblamiento gregario del núcleo como forma de expandir la masa étnica hacia el campo y sus riquezas; toma posesión de su escaso recinto y con ello adquiere dominio ideal del vasto ámbito rústico; organiza un régimen jurídico absoluto e integral sobre todo el territorio, dentro del orden público y privado; y origina, desde el instante mismo de su fundación, una sociedad consciente cuyos elementos básicos vienen ya seguidos por normas previas impuestas en las leyes de Indias (Razori 1945). Completando lo anterior, Romero ha escrito que "la América indígena fue un mundo predominantemente rural, y vastas áreas apenas conocieron la vida urbana" (Romero 1986, 11). En cambio, España [...] imaginó su imperio colonial como una red de ciudades. [...] asignaba a la colonización una trascendencia que no se agotaba en la explotación económica. [...] España afirmaba una misión que

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debía realizar un grupo compacto, una sociedad nueva [...]. Era una misión que sobrepasaba el objetivo personal del enriquecimiento [...]. Debían cumplirla todos, y el instrumento que se puso en funcionamiento para lograrlo fue la ciudad (ibíd., 12s). Las ciudades se constituyeron, así, en "centros vigorosos de concentración de poder", que "aseguraron la presencia de la cultura europea, dirigieron el proceso económico y, sobre todo, trazaron el perfil de las regiones sobre las que ejercían su influencia" (ibíd., 9). "La red de ciudades debía crear una América hispánica, europea y católica" (ibíd., 13), vuelve a decir, y concluye: La historia de Latinoamérica, naturalmente, es urbana y rural. Pero si se persiguen las claves para la comprensión del desarrollo que conduce hasta el presente, parecería que es en sus ciudades, en el papel que cumplieron sus sociedades urbanas y las culturas que crearon, donde hay que buscarlas [...] (ibíd., 10). Ahora bien: toda ciudad tenía que cumplir con ciertas condiciones materiales en su fundación, las que estaban determinadas por la Pragmática de 1526 o las ya vistas ordenanzas de poblaciones (1573). Comprendían aspectos como trazado en damero (con su origen en los castra romanos), con manzanas cuadradas (¿vendrá de aquí la palabra cuadra?), con su plaza mayor, iglesia y ayuntamiento como lugares específicos, con disposiciones sobre aguas, tierras cercanas, etc. La ciudad se convertirá, rápidamente, en un pequeño mundo completamente castellano en su organización y funcionamiento, aunque con algunos rasgos originales. Bajo la mínima aristocracia local de encomenderos, un reducido número de clérigos, médicos y hombres de leyes — abogados, notarios, escribanos — comenzó a aparecer alrededor de aquéllos, hasta cristalizar en un grupo social medio. De aquí hacia abajo en la escala social, estuvieron los comerciantes o artesanos de todos los oficios, los criados y los esclavos [...]. También figuraron en la ciudad, desde el principio, y en número que creció con suma rapidez, los indios [...] [que] se hispanizaron. El marco geográfico y el elemento indígena dieron desde el comienzo "un cierto sello típico americano a las ciudades". Y como escaseaban las mujeres españolas y, "en cambio, abundaban las nativas [...] no es de maravillar que el mestizaje racial fuera masivo desde el punto de vista biológico" (Céspedes del Castillo 1983, 94 y 95).

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2. Urbanización del espacio 2.1. Los condicionamientos naturales Como ya se ve que la urbanización del espacio no es la simple traza o edificación, sino más bien el resultado de un conjunto de factores socioculturales, se hace preciso atender, entrando ya en el tema regional, a la presencia dominante en toda la zona que hoy constituye la Argentina, Paraguay y Uruguay, por lo menos, del gran río Paraná-Guazú, que los conquistadores llamaron Río de Solís y que más tarde sería bautizado con el nombre que perduraría como Río de la Plata. Esta cuenca hidrográfica, por su enorme extensión, tiene grandes diferencias climatológicas, topográficas y edafológicas (cf. Cunill Grau 1987, 184). El autor que seguimos dice que, en el caso del Paraguay, condicionado por la vital vía navegable del río Paraná-Paraguay, el asentamiento tiene un sitio principal que reconoce el terminal meridional del macizo del escudo brasileño, donde la erosión ha creado relieves tabulares que no presentan grandes obstáculos para la penetración de los conquistadores, tanto más que predomina una vegetación de campos de bosques abiertos. En este sector oriental se desarrolla un clima tropical bastante lluvioso que posibilitó el establecimiento de ganadería vacuna junto al cultivo de plantas europeas [...]. Los españoles continuaron con la recolección de las hojas de yerba mate, organizando sus tráficos comerciales hasta Perú y Chile. En cambio, en el sector occidental se define la vasta región del Chaco que actuó como un freno al poblamiento español. En esta vasta llanura sedimentaria disminuye la pluviosidad presentándose períodos de sequía que hacen predominar matorrales espinosos que en algunos lugares forman montes bajos, cerrados y espesos, que hicieron muy difícil la penetración de los españoles, agravada además por la ausencia de agua y escasez de recursos alimenticios (Cunill Grau 1987, 184). La penetración se efectuaría aquí desde dos direcciones durante el siglo XVIII: hacia el oriente, desde Salta, y hacia el occidente, a partir de Asunción y Corrientes. El proceso de conquista de la mayor parte de lo que hoy es el Noroeste argentino — como se verá más adelante — fue realizado desde el Altiplano del Alto Perú. Es una región transicional entre los Andes Centrales y las tierras bajas del sistema del Río de la Plata. El conquistador español debió enfrentar aquí una gran variedad de paisajes geográficos: punas, valles intermedios y bajos, sierras. En su sector de la puna se define como continuación del árido altiplano de los Andes centrales: sus alturas medias de 3.800 m explican la fría aridez climática y la rala vegetación, agravada por la proliferación de salares. [...] La Puna está limitada al oriente por

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un sistema cordillerano imponente que culmina a más de 6.000 m que habría sido un obstáculo importante para la comunicación de los conquistadores [...], si no fuese por las quebradas, como las de Humahuaca y Calchaquí, que conforman vías naturales hacia los valles de altitud media (Cunill Grau 1987, 184s). Se trata de abras naturales, que fueron utilizadas y en cuyos valles se produjeron los asentamientos. Luego, la parte oriental de las sierras subandinas era una gran llanura fértil. Las Sierras Pampeanas forman un conjunto montañoso que mezcla aridez (desde Tucumán hasta San Luis) con campos aptos para los cultivos. Córdoba será el centro de comunicaciones de esta región. La Pampa argentina fue una de las primeras fronteras de pastos naturales que encontró el conquistador en el siglo XVI. Con sus grandes llanuras de pampa húmeda, enormes extensiones de tierra feracísima, con un grado óptimo de humedad y su paisaje con vegetación de gramíneas, constituye uno de los territorios más aptos para los cultivos que hay en el mundo. Sin embargo, se fue transformando con la llegada del ganado vacuno y caballar que se multiplicaba increíblemente. A finales de ese siglo ya se organizaban vaquerías, o sea incursiones por la pampa para cazar el ganado vacuno cimarrón. En 1605 se registra la primera exportación de cueros. En la Banda Oriental uruguaya, el proceso se inicia hacia 1611 y 1617 con los desembarcos de reses bovinas ordenados por el gobernador Hernandarias. En toda esta zona, la fácil explotación ganadera dificultó el desarrollo de la agricultura, formándose sólo paisajes agrarios para el consumo interno: Los conquistadores se detuvieron en la frontera de las Pampas bonaerenses. La zona de separación entre la explotación hispánica y la indígena se materializó durante casi 250 años a lo largo del río Salado (Cunill Grau 1987, 188). Si bien, como se verá, la región de Cuyo fue descubierta y poblada desde Chile, a cuya capitanía general perteneció hasta 1776 (fecha en que se incorporó al virreinato del Río de la Plata), estuvo de hecho separada y aun aislada por la imponente Cordillera de los Andes. Este impedimento natural y el hecho de que una economía de similares producciones hiciera poco interesante el tráfico con Chile determinaron que la corriente de relaciones cuyanas se orientara hacia el puerto de Buenos Aires y la zona de Tucumán, adonde se enviaron, durante dos siglos largos, vinos, aguardientes y frutas. Los lugares preferidos por los conquistadores para el asentamiento ciudadano fueron, una vez atravesadas las grandes alturas (picos de más de 6.000 m) los oasis formados por los ríos Mendoza, San Juan y Tunuyán, donde el clima seco era templado y se podían cultivar la vid y los frutales (Cunill Grau 1987). Se habrá podido apreciar cómo, en esta inmensa masa territorial (casi 5.000.000 de km2) del cono sur americano, las más diversas variaciones de

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clima y suelo condicionaban, con su influencia innegable, el establecimiento fijo de los españoles. 2.2. Fundación de ciudades A los treinta años de producido el descubrimiento de América, España había comprobado — por medio de sus navegantes y conquistadores — no solamente la existencia de ese Nuevo Mundo situado entre dos océanos, sino también que por el sur era posible pasar de uno a otro. Pero este hecho — la continentalidad y aun la interoceanidad — no dejó de acarrear nuevos problemas, toda vez que, en la marcha expansionista, Portugal, que tenía méritos notorios, también iba a lanzarse con pretensiones ostensibles. Fue por eso que se decidió fundar en el Atlántico sur. La empresa de Pedro de Mendoza, quien instalara la primera Buenos Aires (2 de febrero de 1536) como asiento, puerto y fortaleza, resultó efímera, ya que dependía del aprovisionamiento de víveres por los indígenas de la zona, y también de la búsqueda y hallazgo de tierras ricas — la Sierra de la Plata — que se situaban hacia el norte del río de Solís. La conquista, en consecuencia, tomó otro rumbo, al internarse los lugartenientes de Mendoza por el río Paraná y el Paraguay. Hubo fundaciones precarias (como Corpus Cristi o Buena Esperanza), pero la buena disposición de los indios carios para acogerlos y la abundancia de alimentos fueron favorables para la expedición. Fue así que Juan de Salazar fundó la "casa fuerte o puerto de Nuestra Señora Santa María de la Asunción" (15 de agosto de 1537). En este punto queremos subrayar dos aspectos. Primero, como se habrá notado, la importancia de los abastecimientos. Es que, como explicó Carlos Pereyra, la existencia de alimentos que aseguraran el sustento de las huestes era fundamental (papel cumplido por las Antillas en el Norte). Al carecer de base agrícola o pecuaria en su empresa, muchos — como por ejemplo Mendoza — fracasaron. En segundo lugar, la despoblación del puerto de Buenos Aires ordenada por el hombre fuerte de Asunción, Domingo Martínez de Irala, fue previa a la concentración de todos los blancos en esa ciudad (con cabildo establecido en 1541), la que se fue transformando, durante medio siglo, en centro de la conquista. Por eso, el primer historiador criollo, Ruy Díaz de Guzmán (autor de Historia argentina del descubrimiento, población y conquista del Río de la Plata, conocida por La Argentina) podrá decir con acierto: "llegados allí [en setiembre de 1541] los unos y los otros fueron recogidos y agregados en forma de república" (citado en Sierra 1956, 232; al establecimiento del ayuntamiento siguieron la distribución de tierras, la creación de normas de policía, etc.). Además, en Asunción comenzó un proceso de alianza entre españoles y guaraníes, quienes aceptaron francamente a los recién llegados. En cuanto al sistema de convivencia, la primera y más sobresaliente característica es la del

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rápido proceso de fusión entre hispanos e indígenas en los órdenes sexual, familiar, económico y social. Tan decisivo como el papel del hombre español en dicho proceso fue el cumplido por la mujer aborigen (Acevedo 1977). Dejando de lado aspectos tan importantes como las luchas políticas que siguieron entre los conquistadores viejos y nuevos, la distribución de encomiendas, las peculiares relaciones de amistad y parentesco con los indios, el ansiado contacto con el virreinato peruano y, como luego se diría, la importancia de esta vía como reflujo de una marcha que iba hacia el norte, virando posteriormente hacia el sur, mencionaremos la fundación de Santa Cruz de la Sierra, el 26 de febrero de 1561, hecha por el capitán Nufrio de Chaves. En esa zona y en el espacio de tiempo que hemos considerado hasta aquí, se produjeron varios establecimientos (comenzando por La Plata) en el país de los charcas, encuadrados en el desorden y la confusión que siguieron a la muerte de Almagro en el Perú, la amenaza del Inca Manco y la presencia del comisionado regio Vaca de Castro. El hecho se debió a Pedro de Anzures, en 1538 (aunque no hay acta con fecha de erección). Once años después era ascendida a ciudad y Obispado. Se buscaba, así, sujetar a los indios y explorar en busca de minas. Tras el levantamiento producido en Perú por la promulgación de las Leyes Nuevas (1542-1543), el pacificador La Gasea nombró al capitán Alonso de Mendoza para que en el lugar llamado entonces Chuquiabo fundara un pueblo nuevo con el nombre de Nuestra Señora de la Paz. El sitio equidistaba de Cuzco, Arequipa y La Plata. La fundación se registra el 20 de octubre de 1548. Años antes, con motivo de la explotación argentífera, se había empezado a poblar Potosí, aunque en esos tiempos de turbulencia no alcanzó a organizarse como centro urbano. Lo conseguiría años después, cuando — por real provisión firmada en Ulm por Carlos V (enero de 1546) — recibió el título de Villa Imperial, con que la había bautizado Juan de Villarruel a raíz de los descubrimientos mineros en el cerro. La última fundación de esta zona dependió de un gran virrey peruano, Francisco de Toledo, quien ordenó a Gerónimo de Osorio la fundación de una villa en el valle de Cochabamba, que resultó definitivamente establecida en 1547 (el mismo año en que se fundaría Tarija, un 4 de julio, destinada a contener a los belicosos chiriguanos; cf. Finot 1946, 99-102). Si hacemos excepción de lo referido para el territorio altoperuano, podría considerarse que el proceso fundador, por la corriente del litoral, se fue orientando hacia el norte a partir de la primera Buenos Aires. Pero ahora vamos a partir del Perú en una marcha que históricamente fue inversa, es decir, en sentido norte-sur. Es muy importante señalar el paralelismo existente entre las ocupaciones territoriales de las regiones rioplatenses del litoral y del interior, pues casi en el mismo momento en que era despoblada Buenos Aires y se producía la concentración de los españoles en Asunción — con lo que, evidentemente, se recortaba el afán civilizador exclusivamente hacia el oriente — comenzaba

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desde el Perú la penetración en tierras tucumanas. Esto implica que la mente del estudioso debe tener presente la casi contemporaneidad de muchos hechos, como lo probaron, de manera definitiva, los encuentros ocurridos no pocas veces (y las consiguientes disputas) entre hombres de las dos corrientes pobladoras. Sin embargo, conviene hacer también otra doble distinción: primero, que los que intervinieron en el Tucumán no aparecen con títulos de gobierno de primer rango, ya que derivaban de territorios subordinados; y segundo, que si bien actuaron casi al mismo tiempo, esos hombres que iban penetrando en el Tucumán, al no proceder directamente de España como aquellos llegados al Río de la Plata, contaban con la experiencia peruana anterior. Y aunque esa zona del interior rioplatense — por sus rasgos geográficos, culturales y políticos — no fuera totalmente comparable a la incaica o aymara, por tener sus propias características, es muy cierto que presentó problemas de convivencia bastante parecidos a los de aquellas regiones. Del mismo modo, las causas que impulsaron a la penetración en el Tucumán son también distintas, pues — cuando gobernantes como Vaca de Castro o La Gasea se dieron cuenta de que era necesario sacar gente bulliciosa de aquellos parajes peruanos y confiarles otros cometidos, ya que había tierras suficientes adonde destinarlos — decidieron, como en el caso de Diego de Rojas, mandarlos a poblar regiones lejanas. Era una forma de descongestionar (hoy diríamos, de descomprimir) el virreinato peruano. Se abrieron, así, rutas a partir de la quinta década del siglo XVI. Hacia el Tucumán fue Juan Núñez del Prado. Son muy claras las palabras del título que se le dio el 19 de junio de 1549: Por cuanto somos informados que delante de la villa de La Plata, provincia de los charcas [...] está una provincia que se llama en lengua de indios Tucumán, donde por haber mucha copia de indios se podrá servir mucho Nuestro Señor extendiéndose nuestra Santa Fe Católica con la conversión de ellos, pacificándose los dichos indios y trayéndolos a que oigan las cosas y enseñamiento de nuestra religión cristiana y que esto se podrá conseguir poblando hacia aquellas provincias un pueblo de cristianos, que es lo que principalmente pretendemos [...] (Razori 1945, 127). Otros fines eran: repartir indios y conceder encomiendas, aplicar tasas moderadas a los aborígenes, mantenerlos "en justicia y razón" para que se convirtieran, nombrar regidores, adjudicar solares, etc. El comisionado que partió de Potosí recibió otra instrucción interesante, que prueba el ánimo poblador de La Gasea y que haría avanzar en progresión a las fundaciones. Se le decía que tomara noticias de aquella tierra y que, si había "aparejo" — i.e. posibilidades — "después de hecho aquel pueblo y traídos de paz los indios de la comarca, se enviase a otro a poblar otro pueblo y pacificar lo de adelante" (Razori 1945, 130).

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Núñez del Prado fundó la ciudad del Barco (1550), pero se creó un conflicto de jurisdicción con Chile. El capitán Francisco de Aguirre, enviado por Valdivia para hacerse cargo de todas las poblaciones del Tucumán que cayeran "dentro de los límites de mi demarcación o fuera de ellos", trasladó Barco y, sobre la margen derecha del río Dulce, fundó Santiago del Estero el 24 de julio de 1553 (no existe acta de fundación). Con el tiempo, Santiago se convertiría en "madre de ciudades" de la región. Entre otras, partieron de allí las expediciones fundadoras de San Miguel del Tucumán, Jujuy y La Rioja, pues hasta 1690 fue sede del gobierno de toda la zona conocida como Provincia del Tucumán. Otro hito decisivo en esta historia está constituido por la resolución del Rey y del Consejo de Indias — previo concienzudo estudio y consultas diversas — de constituir, el 29 de agosto de 1563, la audiencia de Charcas e integrar en ella, como una región separada de Chile, a la gobernación del Tucumán, que políticamente dependería del Virreinato del Perú. En ese año, Aguirre había sido designado gobernador del Tucumán por el Conde de Nieva, virrey del Perú. Defendió Santiago del Estero de los ataques de los indios y dio comisión a su sobrino y teniente, Diego de Villarroel, para asentar un nuevo poblado en el sitio denominado Ibatín. Fue la llamada ciudad de San Miguel de Tucumán (31 de mayo de 1565; trasladada después, en 1685, a su actual ubicación, sobre la margen derecha del río Salí). Resulta evidente que la conquista y población de toda esta extensa región fue, a diferencia de lo que ocurrió en el litoral, producto, derivación y consecuencia lógica de la empresa peruana. Los gobernantes de Lima buscaron ampliar los horizontes políticos de su zona y las posibilidades de los propios conquistadores, a la vez que comprendieron la necesidad de facilitar las comunicaciones encontrando una salida a la tierra, es decir, una puerta hacia el mar que los acercara a España. En este sentido, han sido fundamentales las aportaciones del historiador Roberto Levillier, quien, apoyándose en una ingente documentación que trabajó y publicó durante años, llegó a probar que el poblamiento del Tucumán no fue una obra fortuita que habría obedecido a impulsos personales, sino el cumplimiento de premeditados planes que respondían, en última instancia, a móviles espirituales. O sea que detrás de los capitanes estuvieron los pensadores que señalaron su marcha y su rumbo "impuestos por razones de estrategia, cálculos de política o finalidades morales y económicas" (Cornejo 1968, 729). Estos afanes ganaron a virreyes como La Gasea y Toledo, a oidores como Juan de Matienzo y a capitanes intrépidos como el propio Aguirre quien, en carta al Rey del 20 de diciembre de 1567, decía que esperaba hacer el mayor servicio a Vuestra Majestad que se ha hecho en las Indias, que era descubrir la Mar del Norte (el Atlántico) y poblar un pueblo para que, por allí, todo este reino del Perú se tratase y se pudiese con facilidad ir a España (citado en Sierra 1956, 327).

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En cuanto al autor del Gobierno del Perú destaco — dejando de lado sus comentarios sobre la importancia de la región tucumana — las apreciaciones acerca de las tierras ubicadas al sur de Santiago del Estero y sus sugerencias de que allí debía fundarse otra ciudad, pues los campos servían tanto para la cría de ganados como para sembrados productivos. Y, más todavía, Matienzo dice que desde ese pueblo en el país de los comechingones debía abrirse una vía de comunicación en dirección a la fortaleza de Santi Spiritus (aquella fundada por Caboto en 1527) hasta llegar a un puerto en el Río de la Plata, que no podía ser otro que Buenos Aires. Por su parte, el virrey Toledo, con el fin de mantener en relación todas las regiones, ordenaba fundaciones para proteger La Plata y Potosí y poder comunicarse fácilmente con Paraguay, Tucumán y Chile. Con este propósito designó a Gerónimo Luis de Cabrera en 1571 como gobernador del Tucumán, encomendándole fundar en Salta. Pero éste, que partió de Charcas, una vez llegado a Santiago del Estero comprendió que la salida que se buscaba estaba más al sur y, por ello, viendo que "es la tierra muy fértil" y que "dicha ciudad era escala y principio para poderse poblar otras muchas hacia el estrecho de Magallanes" fundó, a orillas del Suquía, el 6 de julio de 1573, la ciudad de Córdoba de la Nueva Andalucía (Razori 1945, 194), situada en el corazón mismo de la futura República Argentina, en el centro de la región mediterránea. De la mano de este fundador, que extendió la jurisdicción de su provincia hasta el río Paraná por el oriente, vamos a reencontrarnos con gente, también pobladora, pero proveniente de la ciudad más antigua como centro de la conquista en el litoral, esto es, Asunción. Así ocurriría. Pero antes, podemos preguntarnos ¿qué había ocurrido? ¿Es que allí también se había sentido la necesidad, si no de "abrir puertas a la tierra", por lo menos de volver hacia el sur para entablar la más rápida comunicación con España? Veamos. En Asunción, el gobernador Martín Suárez de Toledo dio comisión al capitán Juan de Garay para fundar una población, cosa que debía hacerse con 80 personas, tanto españoles peninsulares "como hijos de la tierra" (citado en Sierra 1956, 327). Al llegar la expedición a la confluencia de los ríos Paraná y Carcarañá, fue atacada por los indios, pero — providencialmente — la socorrieron los soldados de la recientemente fundada Córdoba, mandados por Cabrera. Se planteó entonces la inevitable discusión acerca de a quién correspondía la jurisdicción sobre ese territorio. Cuando Cabrera retornó a su ciudad, Garay fundó, el 15 de noviembre de 1573, Santa Fe (en Cayastá; ésta fue trasladada a la desembocadura del Salado en 1651-1653). Nombró autoridades, repartió tierras y solares. El propio Garay, en su Relación del 21 de mayo de 1576, diría que la había colocado

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en la parte que me pareció más conveniente e importante para poder tratar y conversar con las provincias y gobernación del Tucumán y, por allí, con los reinos del Perú, para que Su Majestad fuese avisado de las cosas que en estas provincias hubiesen [...] (Canal Feijoo 1951, 31). 1 Todo este proceso y proyecto, uniendo ambas líneas — mediterránea y litoral, iba a culminar con la segunda fundación de la futura capital argentina. Conviene saber que a Garay lo autorizaría Juan Torres de Vera y Aragón, heredero por casamiento de los derechos del adelantado Ortiz de Zárate, a "poblar en el puerto de Buenos Aires una ciudad, intitulándola del nombre que le pareciere [...]". Pregonó la empresa en Asunción; los que se alistaron, en su mayoría criollos y mestizos, lo hicieron "a su costa y misión". Marcharon hacia Santa Fe con barcos y animales. Llegaron al Riachuelo el 29 de mayo, domingo, festividad de la Santísima Trinidad, por lo que Garay dispuso que éste sería el nombre de la ciudad. Con el acta y todos los demás elementos de la traza (cabildo, rollo, etc.) quedó oficialmente fundada el 11 de junio de 1580. En esta amplia y fértil región del litoral, una última fundación importante va a depender de Asunción. Me refiero a la ciudad de Corrientes, establecida el 3 de abril de 1588 por Torres de Vera y Aragón. Situada en la margen izquierda del Paraná, en el lugar denominado Siete corrientes (nombre que perdurará hasta la actualidad) será el puerto natural y obligatorio hacia el norte. Debemos volver al Tucumán y recordar otra vez al virrey civilizador, don Francisco de Toledo, preocupado porque esas jurisdicciones lejanas no quedasen desprovistas de justicia y política. Fue el gobernador tucumano Hernando de Lerma quien cumpliría sus instrucciones, que reiteraban que antes de que se hiciera otra cosa, "dentro de un año, deis orden cómo la dicha población se haga en la parte y lugar de dicho valle de Salta o Calchaquí, que más conviniese" (Cornejo 1968, 737). Así, con vecinos de Santiago, San Miguel de Tucumán y Córdoba, fundó, el 16 de abril de 1582, en el valle del Salta, la ciudad que llamó Lerma, único acto meritorio de su gobierno. Le sucedió al frente de la provincia don Juan Ramírez de Velasco, hombre de pro que pacificó la región y fundó, el 20 de mayo de 1591, la ciudad de

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Para este autor, la fundación de Santa Fe "tiene un valor absoluto de cierre de un primer ciclo de las fundaciones, el de las fundaciones mediterráneas", abierto desde la de Santiago del Estero, y completado con las fundaciones de Córdoba, Mendoza, San Juan y Tucumán. La fundación de Buenos Aires promueve el "segundo ciclo de las fundaciones mediterráneas", con las de Salta, Corrientes, La Rioja, Jujuy, San Luis y Catamarca que, para este autor, se crearían para la "consolidación y refuerzo" de la estructura colonial mediterránea (37).

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Todos los Santos de la Nueva Rioja, en un lugar donde creyó que había ricas minas de oro y plata. Dos años después, dio comisión al capitán Francisco de Argañaraz, quien — el 19 de abril de 1593 — fundó la ciudad de San Salvador de Jujuy. No quedaría completo este panorama fundacional del siglo XVI, si dejásemos de referir la existencia de la otra corriente pobladora. Era aquella proveniente de Chile, la cual buscaba tener unas bases estratégicas defensivas y mantener expedita la comunicación con el Atlántico. En efecto, enmarcada la región de Cuyo, administrativamente, en aquella gobernación, García Hurtado de Mendoza comisionó al capitán Pedro de Castillo para que, atravesando la Cordillera como su teniente general, procediese a efectuar fundaciones y a cristianizar a los indios huarpes. La fundación se realizó el 2 de marzo de 1561, con el nombre de ciudad de Mendoza. Con nuevo poder emanado del gobernador Francisco de Villagra, llegó a Mendoza el capitán Juan Jufré, y éste, buscando "otro mejor sitio" a "dos tiros de arcabuz", el 28 de marzo de 1562 trasladó la ciudad fundada por Castillo y le dio nuevo nombre: de la Resurrección, el que no perduraría. Luego, marchó hacia el norte y — el 11 de junio de ese año — fundó la ciudad de San Juan de la Frontera. Y, por fin, la última ciudad establecida por esta corriente en la ruta hacia Buenos Aires, fue la que el teniente Luis Jufré de Loaysa fundó el 25 de agosto de 1594 con el nombre de San Luis de Loyola (de esta fundación no existe acta fundacional, por lo que no tuvo jurisdicción señalada, lo que originó numerosos conflictos). En el siglo XVII se realizó otra fundación de importancia, que prueba el afán poblador del grupo blanco, morador de las campañas que piensa en un agrupamiento definitivo. Catamarca sería, como ha escrito Razori, producto de un "contingente humano que existe con anterioridad" y no "consecuencia de una entrada advenediza" (Razori 1945, 297). En tierras que habían ocupado Londres y San Juan Bautista de la Ribera, trasladadas y modificadas hacia el valle, el gobernador tucumano Fernando Mate de Luna fundó, el 5 de julio de 1683, la ciudad de San Fernando de Catamarca. Tanto ésta como La Rioja quedaron fuera de la ruta hacia el Alto y Bajo Perú. Pero aunque la última se vinculó con Copiapó (Chile), es cierto que sus habitantes, lentamente, se fueron integrando en el Tucumán tradicional y, más todavía, cuando con el virreinato rioplatense llegó la reforma de intendentes. Si bien es cierto que durante el siglo XVI se había completado el cuadro fundacional de la mayor parte de las ciudades que más tarde integrarían el virreinato (base de cuatro naciones en América del Sur), es preciso recordar que en el siglo XVIII también hubo fundaciones importantes y perdurables. Una de ellas fue nada menos que la capital de la República del Uruguay, Montevideo. Desde principios de 1724 hasta el 24 de marzo de 1726 y, por orden del gobernador Bruno Mauricio de Zavala, el capitán Pedro de Millán

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hizo allí — por razones estratégicas y económicas — la demarcación, el primer reparto de solares, culminando todo el 1 de enero de 1730 con la instalación del primer cabildo montevideano, representante de muchos civiles laboriosos, de origen bonaerense y canario (García 1955). Como última ciudad fundada en el virreinato rioplatense, podemos citar Orán (o Nueva Orán o San Ramón Nonato de la Nueva Orán), situada en la frontera de Jujuy hacia el Chaco, intendencia' de Salta del Tucumán y que fue la creación del intendente Ramón García Pizarro, quien la hizo establecer el 30 de agosto de 1794. Y, como remate, la que llegaría a ser segunda ciudad de la Argentina actual: nos referimos a Rosario (de Santa Fe), que en ese siglo XVIII no era sino el Pago de los Arroyos, con un curato y un párroco (desde 1731) para unos 250 vecinos dispersos, puestos bajo la advocación de Nuestra Señora del Rosario. Recién en 1823, los habitantes de Rosario pidieron al gobierno de Santa Fe que les diera el título de villa. Se accedió a ello el 2 de diciembre de ese año. Pero tan sólo en 1852 recibió — por ley — el título de ciudad. A partir de entonces, la población creció sin pausa; el ferrocarril la uniría con Córdoba y empezaría a llegar la inmigración. El villorrio se convertiría en urbe con más de un millón de habitantes (De Marco/Ensinck 1978).

3. Los caminos Hasta el siglo XVIII prácticamente sólo hay noticias sueltas sobre caminos y rutas de comunicación entre estas ciudades, verdaderas islas en la inmensidad de pampas, valles y quebradas. En todo caso, es cierto que sólo los desplazamientos mismos de las primeras expediciones fundadoras y los posteriores primeros contactos económicos fueron abriendo sendas que, acortando distancias y procurando abrigo, seguridad y bastimentos a los viajeros, se irían transformando en recorridos habituales. Se sabe que, por ejemplo, a poco de fundada Santa Fe, salió de Córdoba el capitán Alonso de la Cámara y descubrió un camino que unía ambas ciudades (1583). También que, desde entonces, Buenos Aires se empezó a comunicar con Córdoba recorriendo el Paraná hasta Santa Fe (y, desde ésta, por aquella ruta, a la ciudad de Cabrera). Para salir de su aislamiento empobrecedor, Tucumán conoció y tuvo, una brecha caminera abierta por el obispo Francisco de Victoria O.P. en colaboración con el capitán de Río de Janeiro, Salvador Correa de Saa, por Santiago del Estero, Córdoba, el Paraná, Santa Fe y Buenos Aires (y de aquí al Brasil). La comunicación entre Córdoba y Mendoza se descubrió al realizarse la expedición del gobernador Gonzalo de Abreu a la ciudad de los Césares. Fue el flamante gobernador de Chile, Alonso de Sotomayor, quien recorrería por primera vez el camino entre Buenos Aires y Mendoza, vía Córdoba — por la ruta ya indicada — y, de allí, por Río Cuarto y San Luis (que entonces,

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en 1583, era un lugar llamado Punta de los Venados). Luego, entre Buenos Aires y Córdoba se "enderezaba" la ruta y no era necesario hacer una parte por el río Paraná. Por último, las ciudades de Cuyo, aisladas de Chile por la Cordillera, al comienzo, con precarios recursos económicos y sin mayores perspectivas mineras, fueron saliendo de su clausura por la industria vitivinícola, al atraer a comerciantes del Tucumán, de Buenos Aires y de Santa Fe con mercaderías de Castilla, o bien a tratantes de negros, que llegaban para vender o intercambiar sus piezas, productos o géneros. A partir de la fundación de San Luis (1594) y con las primeras transacciones sobre viñas y caldos (1595), comenzaron a marchar tropas de carretas y arrias de muías hacia el norte y el litoral (con centro y eje en Buenos Aires) desde Mendoza y San Juan (Zuluaga 1964/65; Abadie-Aicardi 1965). Al llegar el siglo XVIII, los llamados "caminos reales" eran dos: el de la carrera de Buenos Aires a Potosí (el otro gran polo de atracción) y el que iba de la ciudad del Plata hasta Mendoza (amén del llamado "camino de arriba" hacia Paraguay, que pasaba por Santa Fe y Corrientes). El primero comprendía: Buenos Aires a San Miguel de Tucumán (305 leguas) pasando por Córdoba y Santiago del Estero. Luego, de San Miguel de Tucumán a Potosí (230 leguas) por Chichas y Porco. Este camino seguía hasta Cuzco (227 leguas) y Lima (184 leguas). El camino a Mendoza (264 leguas) iba por Río Cuarto y San Luis (Cuccorese/Panettieri 1971). Tan interesante como lo anterior puede ser el saber que los viajeros que recorrieron, conocieron y escribieron sobre esas rutas mencionaron muchas circunstancias de interés. Citaremos, por ejemplo, que los tambos o mesones, donde se hacían las obligadas paradas, se hallaban faltos de aranceles para los viandantes que allí debían pernoctar o cambiar caballerías o comer y alojarse; que muchos caminos estaban en estado penoso, "por el descuido con que proceden los corregidores en no mandarlos componer con la frecuencia con que son obligados" (Acevedo 1960/61); que, por supuesto, se tardaba meses en llegar a destino — tres en arribar al Alto Perú; cinco desde Lima a Buenos Aires — pero, claro, esto dependía del medio de transporte que se utilizara, porque, de Buenos Aires a Jujuy, por ejemplo, era posible emplear caballos, y entonces se acortaban distancias; luego, en cambio, había que usar muías, y si se viajaba en carretas, podía tardarse más todavía. Un clásico viajero de este tiempo, Concolorcorvo (Alonso Carrió de la Vandera), al hablar de San Miguel de Tucumán, describe la carreta tucumana y la compara con la de Mendoza (ésta, más ancha, recorre caminos más llanos). Había varias clases de carreteros: los que cumplían con la programación del viaje; los que se retrasaban normalmente y, por último, los arbitrarios, de los que había que desconfiar (Concolorcorvo 1946).

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4. A modo de conclusión Todo lo dicho hasta aquí no hizo sino corroborar algo mencionado al principio: fundar era esforzarse por lograr que en suelo americano arraigara un hecho europeo: la cultura de la ciudad. Sierra ha escrito: "Los centros de población se fueron levantando dentro de extensos límites de tierras despobladas, que se ocuparon con chacras cercanas y estancias lejanas, en los cuales se procuró asentar individuos y familias de trabajo y aproximarse a los indios reducidos" (1956, 524). Tal vez el problema más acuciante, una vez producida la fundación, era el mantenimiento de lo creado. En todas partes, colaborasen o no los naturales, hubo que apelar a las duras faenas del campo, a la pesca, a la caza, a domesticar animales, a sembrar, a utilizar cueros y fibras, dar forma a recipientes, buscar maderas y emplear piedras y adobes para las construcciones. Porque era preciso vivir en la ciudad y, además, vivir creyendo que se podría progresar a partir de lo fundado. O sea que era necesario tener ideas acerca de la civilización que se intentaba imponer, con ordenamientos para todos, con reglas de convivencia, respetando en general las tierras de los indios, pero asentándose en ellas si era urgente hacerlas producir. Pues había que mantener la ciudad fundada aunque, a veces, para esto fuese necesario sujetar a los aborígenes. En todo caso, estaba actuando y era una realidad la presencia de la Corona dispuesta a afianzar, por medio de la justicia, una creación como la ciudad, la. cual podía convertirse en uno de sus timbres de gloria y que, en verdad, en los hechos, abriría en América, hasta hoy, la única vía civilizada de comunicación entre los pueblos por encima de la inmensidad de sus distancias. La ciudad, concentración de todos los afanes y todos los estímulos vitales del hombre hispanoamericano desde el siglo XVI, con sus instituciones religiosas y políticas, con las defensas de sus intereses familiares y económicos, con el recuerdo de sus antepasados, con sus tradiciones y fiestas, se fue transformando así, para ese hombre, en la representación de la verdadera patria. Ciudad o patria chica, de la que han hablado tantos autores clásicos.

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La expansión de las misiones jesuítas hacia el interior en la América colonial Dietrich Briesemeister En el proceso colonizador de América, la conquista y evangelización se encadenan entre sí por la mutua justificación espiritual de la empresa. La actividad de la Compañía de Jesús no representa ninguna excepción en este sentido. El Consejo de Indias ya había admitido a los jesuítas en 1566 entre las órdenes religiosas que tenían el privilegio apostólico de propagar la fe en la América Virreinal. Después de haberse concluido — aunque superficialmente — la evangelización entre los pueblos nativos en los territorios de las altas civilizaciones prehispánicas de México, Colombia y los países andinos, se inició una nueva etapa en el marco de la difusión de la doctrina cristiana. Fueron, sobre todo, los jesuítas los que entonces emprendieron la ingente tarea de llevar el evangelio, la "doctrina", a los dominios de las Tierras Bajas y a sus civilizaciones desconocidas y formadas por pueblos pescadores, cazadores y recolectores. Los inmensos espacios inexplorados y difícilmente accesibles supusieron un reto sobrehumano para los "soldados de Cristo". El mandato bautismal que Cristo dio a sus discípulos constituyó, junto con la idea ignaciana de la "misión" y del peregrino al servicio incondicional de la verdad, el motivo más fuerte, el estímulo y la justificación para arriesgarse a explorar las regiones desconocidas y a colonizar los espacios interiores del continente que, de esta manera, fueron sometidos al servicio de la Corona. El mapa de las misiones jesuitas muestra claramente una línea transversal que cruza el hemisferio del noroeste al sudeste, desde el Virreinato del Perú hasta la desembocadura del Río de la Plata, marcando al mismo tiempo la dirección que desde el mismo inicio de la conquista se perfila en la búsqueda de acceso a las minas del Altiplano andino partiendo de la costa atlántica. Este camino debería sustituir la larga y muy costosa vía existente entre Lima y Cartagena de Indias. La exploración y la conquista de los territorios interiores siguieron, ante todo, la ruta marcada por los sistemas fluviales. El hijo de Juan Caboto, Sebastián, que desde 1518 había ocupado el cargo de Piloto Mayor en la Casa de Contratación, subió el río Paraná en el mes de mayo de 1527, mandó una patrulla de reconocimiento al río Uruguay y fundó el fuerte Espíritu Santo en la confluencia del Carcarañá y del río Paraná. En 1528 siguió río arriba el Paraguay, partiendo desde su desembocadura en el Paraná hasta llegar cerca del lugar donde en 1537 se había fundado Asunción, y arribando probablemente al río Pilcomayo, un afluente del Paraná. El hinterland argentino-uruguayo despertaba gran curiosidad puesto que corrían rumores de que en el legendario reino del Rey Blanco y en las Montañas de Plata se hallaban tesoros inmensos.

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La comunicación entre el Virreinato del Perú y la región rioplatense, pasando por Salta, Tucumán, Santa Fe y Buenos Aires, continuó siendo muy insegura hasta mediados del siglo XVIII. Por eso, la administración colonial española no veía con malos ojos el que los jesuítas extendiesen sus misiones hasta los territorios habitados por tribus guerreras. Además, la evangelización estaba considerada como instrumento táctico para la pacificación y estabilización del poder. La iniciativa de fundar una misión en el territorio actual del Paraguay, adentrándose en las regiones periféricas a partir de las zonas más pobladas y próximas a la costa, fue tomada por los padres jesuítas en Sao Paulo, señorío del rey de Portugal. Para ello, recorrían los viejos caminos anteriormente frecuentados por los portugueses y con puntos de partida enclavados en la costa atlántica cercana a Sao Vicente y navegaban por los ríos Tibagí, Ivaí y Piriquirí hasta llegar al Paraná. Se aprovecharon, en gran medida, de las informaciones más recientes procedentes tanto de Ulrich Schmidel como de Antonio Rodrigues y tomaron contacto con los españoles y tribus guaraníes. Para no poner en peligro la cura de almas en el litoral, debida a la retirada masiva de los sacerdotes, y para prevenir el que los misioneros actuasen en el hinterland fuera del alcance de las autoridades de la Corona y también lejos de la inspección de los superiores eclesiásticos, el padre Tomé de Sousa no permitió seguir extendiendo las misiones en dirección al Paraguay. Tan sólo a medida que la colonización del interior iba progresando, se les iba concediendo a los jesuítas el permiso de propagar allá el evangelio. En 1584 el General Claudio Acquaviva autorizó, a petición de la Congregación Provincial de Bahía, a algunos hermanos jesuítas a ponerse en marcha hacia Paraguay "per modum missionis". El obispo de Tucumán, Fray Francisco de Vitoria O.P. había solicitado el envío de jesuítas del Brasil ya que no confiaba en el socorro urgente procedente de la Provincia Peruana. En 1587 cinco jesuítas emprendieron el viaje hacia Santiago del Estero, donde vinieron a reunirse con los hermanos españoles que ya trabajaban allí. La nueva estación misionera debía formar parte de la jurisdicción de la Provincia Peruana. Esta fue la razón por la que tres jesuítas regresaron al Brasil. Los padres Saloni, Ortega y el irlandés Fields se dirigieron al Paraguay puesto que tenían conocimientos de la lengua guaraní. Ortega fundó la misión en la zona poblada por los Guayrá. Habría que destacar que los jesuítas defendían desde muy temprano la libertad de los indios, insistiendo en la estricta consideración de las Leyes de Indias. Se fundaron comunidades para proteger a los indígenas, sin embargo, debido a la falta de sacerdotes se veían en la necesidad de administrar la cura pastoral de forma itinerante, lo que a la larga no tuvo demasiado éxito y provocó que los jesuítas abandonaran la misión paraguaya en 1602. Fields solicitó al Padre General poder confiar la labor apostólica a los hermanos del Brasil amparándose en el hecho de que la comunicación resultase más fácil, pero con esto se provocó un conflicto con el Tratado de Tordesillas, que estipulaba los límites de soberanía entre las Coronas de España y de Portugal, a pesar de que todavía era imposible demarcar las

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fronteras con exactitud puesto que los métodos de medición longitudinal eran aún insuficientes. Ambas potencias continuaban colonizando tanto hacia el este como hacia el oeste, siendo esto, inevitablemente, motivo de conflicto e, incluso, de lucha armada. Por otro lado, el padre Pedro Romero protestó planteando la cuestión de si era del todo lícito abandonar este campo difícil para las misiones en el interior para concentrar la evangelización únicamente en el Dorado peruano. Acto seguido, en 1604, Acquaviva creó la Provincia de TucumánParaguay colocando al frente al procurador P. Diego de Torres, quien huyó en 1608 con 13 compañeros más. Siguieron sus pasos otros 24 jesuítas. La Provincia Peruana, de enorme extensión, quedó dividida en una parte septentrional (Nueva Granada, Quito) y en una parte meridional (Santa Cruz de la Sierra, Tucumán, Paraguay). Ello muestra como la administración eclesiástica se adapta de forma flexible a las exigencias de la colonización política y pastoral del interior. Poderes eclesiástico y seglar actúan conjuntamente. Las actividades misioneras organizadas a partir de 1609 se extendieron desde la ciudad de Asunción en tres direcciones, al territorio de los Guaycurú al noroeste junto al río Pilcomayo (Chaco), al territorio guaraní al sudeste en las riberas del río Paraná, así como hacia el nordeste al territorio de los Guayrá en la parte superior del río Paraná. Los Guaycurú, que dominaban los llanos al oeste del río Paraguay, ya se habían acostumbrado a hacer uso de los caballos así que acorralaron la zona en un punto estratégico y vulnerable del camino que atravesaba el Chaco en dirección al Perú. La misión y la pacificación fracasaron. Fue en 1730 cuando los jesuitas lograron, por fin, adentrarse más en el Chaco intentando asentar a los Guaycurú en poblados e introducir la agricultura. Al sudeste de Asunción se extiende el territorio que más tarde formará el núcleo de la "República de los Jesuitas", denominación equívoca puesto que las reducciones estaban sujetas directamente a la Corona (al Virrey del Perú), guardando una autonomía considerable frente a la administración colonial, pero sin llegar a formar un estado. Los indios que vivían en las reducciones pagaban tributo al rey y estaban obligados a realizar el servicio militar con el fin de poder defenderse contra las incursiones de los portugueses. En 1609, Diego de Torres mandó a dos padres no castellanos, Simón Maceta y José Cataldino, a la región de los Guayrá. Ascendiendo por el río Paraná, fundaron Loreto en la confluencia con el Paranapanema. Aquí surgió tal vez la idea de un vasto territorio misional jesuítico que se extendería hasta el Maranháo abarcando el espacio amazónico inexplorado. Debido a la resistencia de la población indígena, los jesuitas se vieron obligados a suspender nuevamente la misión de los Guayrás para dirigirse hacia el sudoeste. Entre 1622 y 1628 se fundó Concepción, a tan sólo 150 kilómetros de la costa atlántica, desde donde se procedió a explorar el río Uruguay. Siguiendo en un principio el itinerario de las empresas militares y de los comerciantes, los jesuitas contribuyeron, en gran parte con sus propias expediciones, a la exploración del interior ampliando sistemáticamente en los próxi-

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mos dos siglos los conocimientos de geografía, cartografía, etnología, lingüística y ciencias naturales. Ellos son, en realidad, los primeros viajeros que recorren el inmenso interior del subcontinente. Las llamadas "entradas" — incursiones de reconocimiento y avances en tierra incógnita — servían para entrar en contacto con los indígenas, establecer nuevas bases de aprovisionamiento e investigar el ambiente natural. Los misioneros jesuítas iniciaron sus actividades durante el período de la unión personal de Portugal con España en un momento en que importaba demostrar en territorio guaraní las pretensiones castellanas para abrir el paso al Atlántico (Santa Catarina). La región era de capital importancia para asegurar y proteger el camino hacia el Río de la Plata, Tucumán y el Perú. Los españoles, sin embargo, no se aprovecharon con firme decisión de esta posición clave. Las autoridades coloniales del Paraguay reñían con los jesuítas en vez de cerciorarse de su cooperación para abrir la vía al Atlántico. Bajo los ataques permanentes de los bandeirantes que, por un lado, contribuían a abrir el Sertáo, el hinterland brasileño, pero cuyas bandas sueltas, por otra parte, iban vagando y merodeando en busca de esclavos, botín y asentamientos, colapsaron finalmente las misiones guaraníes. En cierto modo, las reducciones desempeñaban el papel de marca fronteriza para defender el dominio español de las tendencias expansivas de los portugueses. Las reducciones no servían exclusivamente para mantener la adoctrinación y la economía de subsistencia, sino también para garantizar la seguridad de las fronteras y estabilizar el poder. Fue poco antes de la expulsión de los jesuítas cuando se consiguieron solucionar las incesantes disputas referentes al Tratado de delimitación firmado en Madrid en 1750, bajo la creciente presión de la polémica sobre el régimen jesuítico en el Paraguay. Puesto que a los portugueses se les adjudicaron siete reducciones, era necesario trasladar a otros asentamientos a unos treinta mil indios, hecho que provocó la guerra guaraní entre los años 1751 y 1756. Cuando Carlos II revocó el tratado en 1759 y dio instrucciones a los guaraníes expulsados de volver a ocupar sus antiguos poblados, los encontraron abandonados y devastados. La misión de los Chiquitos, enclavada alrededor de Santa Cruz de la Sierra en la Amazonia boliviana y al sur de los Mojos, obedecía a la finalidad de proteger la difícil vía de comunicación con Asunción y las poblaciones a orillas del Paraná. La distancia entre Buenos Aires y Santa Cruz (pasando por Tucumán) medía cerca de 2500 kilómetros, algo más desde Asunción, puesto que para alcanzar la ruta de Buenos Aires a Córdoba era necesario marchar primero hacia el sur a Santa Fe. De Córdoba a Tucumán era necesario atravesar la jungla para, a continuación, cruzar regiones desérticas y llegar finalmente a Tarija y Santa Cruz. Las estaciones misioneras más cercanas se encontraban a unos 200 km de distancia. Los padres intentaron repetidas veces llegar a la Chiquitanía por vía fluvial, menos molesta y más corta, pero más peligrosa, no sólo por las tribus guerreras sino porque también era difícil de marcar, ya que en las llanuras pantanosas de Xarayes, el río Paraguay iba formando en la

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época de lluvias un lago inmenso, mientras que en otras estaciones las corrientes cambiantes arrastraban las señales. La primera tentativa fracasada data del año siguiente a la fundación de la misión en territorio chiquitano (1691). Se dice que en 1702 dos jesuítas alcanzaron el río Paraguay, pero que, sin embargo, tuvieron que volver más tarde sobre sus propios pasos. En 1703 un grupo avanzó desde Asunción río arriba sin encontrar los postes indicadores colocados el año anterior. En 1704 se hizo otro esfuerzo que no logró el fin propuesto. En 1715 un grupo alcanzó el Lago Manioré, pero pereció poco después en un accidente. Tampoco tuvieron éxito otras muchas expediciones organizadas entre 1721 y 1740. Finalmente en 1767, el padre Sánchez Labrador, después de numerosas salidas desde una nueva estación emplazada entre los Guaycurú y Mbayá a orillas del Ipané (un afluente del río Paraguay), llegó a Corazón, la población chiquitana situada más al nordeste. El jesuíta trazó la cartografía de su ruta. Para los Chiquitos el contacto con los jesuítas implicó un cambio revolucionario. De ser cazadores y pescadores pasaron a vivir sedentariamente, aprendiendo técnicas agrícolas y practicando en gran medida la desforestación por quema y tala para obtener campos cultivables. En busca de hierro para las forjas instaladas en las reducciones caminaron hasta 900 km hacia el oeste y nordoeste. Con el fin de adquirir el hierro, los jesuítas organizaron el tráfico de cera comercializada en Potosí para manufacturar las velas usadas en las galerías del Cerro. Con los beneficios se compraba este metal, mucho más precioso que la plata. Los mamelucos (bandeirantes) amenazaron a los Chiquitos cortando el acceso desde el este. Las fundaciones jesuíticas, emplazadas en los territorios de los indios y lejos de los centros de la población criolla, sólo podían durar si conseguían organizar una economía de subsistencia con participación de los indios asegurando la mayor autarquía posible, pero con ganancias suficientes como para cumplir con el pago del tributo comunal impuesto por la Corona. El padre Antonio Sepp describe profusamente como él y sus hermanos no sólo se entregaban al servicio caritativo según el mandamiento mayor del Señor, sino que también tenían que dar instrucciones para los más diversos oficios y tareas: Der Seel-Sorger muß seyn der Koch, Dispensator, Procurator, oder Einkauffer, Ausgeher, Krancken-Warter, Leib-Artzt, Baumeister, Gärtner, Weber, Schmid, Mahler, Müller, Beck, Corregent, Schreiner, Haffner, Ziegel-Brenner, und was noch mehr Aemter seyn mögen in einer wohlgeordneten Republic.1

1 "El sacerdote tiene que hacer las veces de cocinero, boticario, procurador, comprador, enfermero, médico, arquitecto, jardinero, tejedor, herrero, pintor, molinero, panadero, corregidor, carpintero, alfarero, tejero, así como de todos los demás oficios que se puedan dar en una república bien organizada" (Sepp/Bohm 1696, 222).

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Lleno de admiración, el padre Florián Paucke elogia la habilidad artesanal de los indios (hasta incluso en la impresión de libros y elaboración de instrumentos de música). El comercio de mate con Buenos Aires como puesto de transbordo era especialmente rentable. La explotación intensiva de las matas — a unos 600 km de distancia de Asunción — era posible gracias a los conocimientos botánicos y a la experiencia forestal de los jesuitas, que aproximadamente desde 1670 habían intentado instalar plantaciones en los alrededores de las reducciones para así facilitar el trabajo e incrementar la producción, en vez de tener que recorrer la lejana y espesa selva en época de cosecha. Casi todas las reducciones disponían hacia 1740 de plantaciones propias de mate, que suponían no sólo la inversión de un capital fijo de gran valor y rendimiento, sino también un modelo de colonización rentable y a la par ecológica. La comercialización del mate estaba sujeta al control fiscal. Los criollos, preocupados por el éxito de producción y la competencia de los jesuitas, instalaron también viveros, pero sus plantaciones no prosperaron porque anteriormente habían talado troncos enteros para la cosecha, lo que causó graves pérdidas y estragos ecológicos. Además, bajo la instrucción de los jesuitas sólo se habían recogido las ramas. Las hojas se secaban junto al fuego y luego las iban triturando a golpe de palo ("yerba de palos"). La Compañía de Jesús mantenía agencias en Buenos Aires y en Santa Fe, responsables de la contabilidad y almacenaje para el comercio de trueques. Debido a diferentes circunstancias, el transporte fluvial (por balsas) o por vía terrestre (con carros de buey o de muía) tardaba meses. Durante la cosecha del mate las demás labores del campo y las actividades manufactureras en las reducciones se mantenían gracias a la cooperación comunitaria. Las reducciones se fundaron en territorio tribal indígena y a gran distancia de las poblaciones españolas. Para protegerlos del trabajo forzado al servicio de los encomenderos, de enfermedades contagiosas y del mal ejemplo de los colonos, se reunió a los indios allí. A la Corona le interesaba, por supuesto, concentrar y controlar administrativamente a los indios no sedentarios o agrupados en pequeñas poblaciones muy dispersas y repartidas a lo largo de la inmensa vastedad del territorio hispanoamericano, para poder así propagar la vida "civilizada". Por eso las reducciones representan también una forma y medida de desarrollo reglamentado del interior. A los indios no les estaba permitido moverse de una reducción a otra. Los españoles, mestizos, mulatos y negros tampoco podían residir en las reducciones. Los comerciantes y huéspedes podían alojarse en los albergues públicos a lo sumo durante tres días. La tierra era de propiedad comunal y estaba repartida entre los miembros de la comunidad según la necesidad para el usufructo vitalicio y la labranza. El cultivo del campo estaba estrictamente organizado y planificado según las necesidades del vecindario en relación al respectivo número de habitantes. No había ni propiedad privada ni derecho hereditario, así como tampoco especulación inmobilaria. Los criollos no tenían derecho a comprar terrenos en las reducciones. Para los

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indios una parcela no representaba un valor comerciable absoluto, sino que era el espacio natural dado para la vida de toda la comunidad. A los jesuítas no les interesaban títulos legales que les pudieran avalar como proprietarios individuales sino el uso comunitario, la administración autárquica y la explotación del territorio adscrito a la reducción en una especie de cooperativa. Así, religión, orden social, estructura jurídica, división de trabajo y cultura se unían y se complementaban en esta forma de vida. El padre Sepp describe la mentalidad que se expresa en la toma de posesión y colonización de la tierra. Se inscribe bajo el signo del pensamiento tipológico orientado en figuras y episodios bíblicos. Se entiende la colonización como "plantación" y cultivo laborioso. A la cultura del campo y del espíritu se agregan tanto la connotación edénica y el trabajo en la viña del Señor como el estímulo de transformar la tierra prometida en una prefiguración del futuro paraíso. El jesuita siente la vocación y la misión "disen dann ungeheuren grossen Weingarten abzuthailen, und einen anderen gantz neuen auffzurichten" 2 . Si el número de habitantes de una reducción había crecido demasiado, si el suelo estaba agotado a consecuencia del cultivo y pastoreo intensivo o si los parásitos habían mermado el rendimiento, los padres se veían en la necesidad de roturar nuevas tierras. Sepp lo relata bajo el título "Es wird die Raiß vorgenommen ein neues Land, und Erdboden zu entdecken, umb eine neue Coloniam oder Völckerschafft aufzurichten" 3 . La migración se interpretaba como acontecimiento trascendental prefigurado en los ejemplos positivos y negativos de la Biblia (expulsión del Paraíso, destierro y persecución del pueblo de Dios, busca de hogar para la Sagrada Familia, peregrinación de la vida humana). Los apuntes de un sermón del padre Anton Sepp se refieren a esta lección de la Santa Escritura: Obwohlen vor Zeiten die Felder und Waiden, so Abraham und Loth sein Vetter besessen, überaus gross und weitschichtig, kunten sich doch die Hirten untereinander nicht verainigen, und betragen, sondern erweckten Uneinigkeiten, Zwispalt und Hader, also, daß ihre Herrn gezwungen die Felder und Grasmaten unter sich zu thailen. 4

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El jesuita siente la vocación y la misión de "rozar este gigantesco viñedo y proceder a plantar uno completamente nuevo" (Sepp 1710, 195, texto reproducido también por Hartmann 1994, 85). 3 "Se emprende el viaje para descubrir nuevas tierras y suelos cultivables con el fin de implantar una nueva colonia o población" (Hartmann 1994, 86). 4

"Aunque antaño los campos y prados que poseyeran Abraham y su primo Lot eran sumamente grandes y extensos, los pastores no lograban asociarse entre ellos y vivir en paz sino que suscitaban discrepancias, discordias y riñas, de tal manera que sus señores se veían obligados a repartir los campos y prados entre ellos" (Hartmann 1994, 87).

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Sepp explica igualmente como en 1697 se fundó una nueva reducción al final de una marcha o migración procesional (cf. Hartmann 1994, 86s). La elección del lugar y ocupación del terreno fue un acto ritual y religioso que remató, en cumplimiento de anuncios divinos y bajo la maravillosa salvaguardia providencial, la toma de posesión de una tierra prometida. Por eso le corresponde a la expedición el carácter de una función oficial con gran pompa al son de trompetas, tambores, pífanos y chirimías. Los caciques con varas conducían al grupo peregrinante en compañía del corregidor con sus respectivos emblemas de dignatario. A continuación marchaba el pueblo caminando una jornada. Según las palabras del padre versado en retórica, la procesión avanzó por verdes prados, hermosos campos variados, paisajes amenos, entre colinas y bosques umbrosos. Finalmente, divisaron un [...] allgemach in die Höhe steigende[n] Hügel mit vilfältigen kleinen lustigen Wäldlein eingeschrancket, welche reich und dick an Gehöltz, so theils in der Kuchen zum brennen, theils auch zum Gebäu meiner und der Indianer Behausungen dienet: welches Zweifels ohne das erste und notwendigste in Erbauung einer Dorffschafft ist, und solches alle Europäische Baumaister zu observiren pflegen.5 Así la "Wildnuß und Einöde der ungläubigen Barbaren"6 se transforma en asilo acogedor de los cristianos parecido al modelo del mundo europeo (una interesante comparación entre civilización y barbarie en el contexto ideológico de las reducciones). Sepp, que no fuera aprendiz de ningún maestro de obras, describe, además, como él traza el proyecto de la nueva "urbanización", no dejando nada al azar y sin atenerse a los acondicionamientos históricos como en el viejo continente. Aquí se trasluce el espíritu pionero que planifica sin trabas sus proyectos en medio de una naturaleza exenta de las cargas históricas para construir una nueva ciudad sin repetir los errores del pasado. El terreno será demarcado según las reglas geodéticas, bendecido y repartido. La iglesia y la casa parroquial forman el centro con fácil acceso de todos los lados. El trazado corresponde al plan civilizatorio y a las exigencias materiales y espirituales de la comunidad. Sepp exalta con entusiasmo la naturaleza americana y compara Europa con América tocando todos los registros tópicos y adornos de la retórica:

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Finalmente, divisaron una "[...] colina que lentamente ascendía hacia las alturas y que estaba cubierta de bosquecillos alegres y variados. En éstos abundaba la madera que, en parte, se usaba como combustible para la cocina y, en parte, servía para la construcción de nuestras viviendas y las de los indios: esto era, sin duda, lo más necesario y lo primero que había que hacer a la hora de fundar un poblado y así solían considerarlo todos los arquitectos europeos" (Hartmann 1994, 86s). 6

Así la "tierra yerma y desértica de los bárbaros infieles" (Hartmann 1994, 87).

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Ich lasse das Wälschland, einen Lust-Garten Europae seyn, Teutschland ein irrdisches Paradeiß, Franckreich eine Zierde aller Gärten: so bin ich doch gäntzlicher Mainung, daß Paraquaria dise alle in schön- und Lustbarkeit weit übertreffe, weilen jene mehrer von der Kunst als Natur, dises aber alleinig ihre völlige Schönheit von der Natur her entlehnet. Solte America wie Europa bewohnet seyn, und dise zwen Theil der Welt der große Oceanus nicht also weit von einander entschiden hätte, wurde America in ein Volckreiches Europam, Europa aber in ein Americanische Einöde verkehret zusehen seyn.7 Por debajo de esta exaltación oratoria se percibe todo un orgullo y optimismo basado en la conciencia de fundar, en medio de la naturaleza virgen, una nueva sociedad, una isla de cultura y paz, con su policía — en el sentido de orden moral, desarrollo intelectual y organización política — que reúne las ventajas de la vida rural sencilla con los logros fundamentales de la cultura y el bienestar humano. Se perfila, además, la imagen del "buen salvaje": los indios, con sus dotes naturales, son sumamente diestros y dóciles manifestando su maestría en la capacidad mimètica, en la "imitatio", piedra de toque del verdadero poeta. En el capítulo XXXI de su Historia del Paraguay (1720) trata "von der Indianer für iedes opus Mechanicum oder Europäisches handwerkh unglaublicher taugligkheit"8. Son tan inteligentes das es allen glauben, menschlichen sinn, verstandt und wiz über tröffen will: in mehr ein aesopische fabel aus Phrygia, gedieht oder träum aus Utopia und schlarraffenland, als ein wahrer Bericht eines threüen Paraquarischen Historischreibers denen Europäeren vorkhommen solte.9

7

"Por mucho que deje a Italia seguir siendo el jardín de las delicias de Europa, a Alemania el paraíso terrenal y a Francia la gloria de todos los jardines, estoy completamente convencido de que Paraguay las supera con creces en belleza y regocijo, ya que toda su belleza proviene únicamente de la naturaleza, mientras que la de aquéllas, más de la naturaleza convertida en arte. Si América estuviese tan habitada como Europa y el gran océano no hubiera separado tanto a la una de la otra, América pasaría a ser una Europa poblada, en detrimento de Europa, que se vería como una América desierta" (Hartmann 1994, 88). 8 Trata "de la extraordinaria habilidad con la que se desenvuelven los indios con cada objeto mecánico u obra artesanal europea" (Sepp 1720, 275, texto reproducido por Hartmann 1994, 90-94). 9

Son tan inteligentes "que su fe, su sentido común, su entendimiento, su ingenio es eximio: más que de una crónica fidedigna de un historiador paraguayo objetivo, a los europeos el mundo de los indios les parecería salido de una fábula de Esopo de Frigia, de un poema o sueño salido de Utopía o de un país de Jauja" (Hartmann 1994, 91).

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Presenta, sin duda, una visión idealizada de las posibilidades ilimitadas que ofrece el Nuevo Mundo y que corresponde más bien a los anhelos que a las realidades político-económicas de la época. Es notable, sin embargo, la referencia a la utopía y al "país de Jauja". La empresa de los jesuítas no se concibe, sin embargo, como una realización de la Utopia de Tomás Moro o de la Ciudad del Sol de Fray Tommaso Campanella, sino como resultado de una acción concertada entre evangelización, "policía" y cultura. Aunque varias órdenes monásticas grandes — como la de los franciscanos — llevaron adelante la evangelización como conquista espiritual, ninguna disponía de una red de comunicación e información tan estrecha y eficaz hasta los más remotos territorios del interior y de la periferia como la de los jesuitas. El sistema de las reducciones que desarrollaron y pusieron en práctica durante más de 150 años, en el proceso de la expansión colonial, desencadenó un cambio cultural y social muy profundo, iniciando una nueva forma de la colonización. Los motivos religiosos y político-económicos se entrelazan constantemente. El objetivo de la misión, la conversión a la fe cristiana, no se separa nunca de la función del misionero como arquitecto y agente de un orden social y económico. La reducción de los grupos tribales autóctonos en poblaciones organizadas y regidas según lps conceptos de los forasteros, la introducción de técnicas de cultivo, artesanía, comercio, etc. causaron alteraciones fundamentales en las culturas tradicionales y facilitaron, junto con la aculturación de valores, modos de producción, formas de trabajo, estructuras administrativas y sistemas jurídicos, el creciente enlace del hinterland con los centros regionales y la metrópoli. Aceptando el reto del espacio y de las distancias, los padres de la Compañía cumplieron con una tarea extraordinaria de organización y desarrollo en el interior del subcontinente.

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Beschreibung, Landschafft,

—. 1720. Geschichte von Paraguay. Universitätsbibliothek München, 4 ' cod. ms. 275. —; Antonius Böhm. 1696. Reißbeschreibung wie dieselbe aus Hispanien in Paraquariam kommen und Kurtzer Bericht der denckwürdigsten Sachen selbiger Landschafft, Völckern, und Arbeitung. Nürnberg.

De la "provincia gigante de las Indias" a las "republiquetas" del espacio interior. ¿Desintegración política a causa de los nacionalismos? Silke Hensel y Barbara Potthast* La constitución de los estados independientes en el espacio interior En julio de 1808 llegaron a Buenos Aires, la capital del virreinato del Río de la Plata, las primeras noticias sobre la abdicación del Rey de España, Fernando VII, impuesta por Napoleón. Dos años después, casi toda la Península Ibérica estaba bajo el dominio francés y la Junta Central, que pretendía ejercer las funciones y dirigir los asuntos oficiales del rey depuesto, tuvo que disolverse. En Cádiz se constituyó entonces un Consejo de Regencia, pero éste ya sólo pudo ejercer el poder nominal. Los acontecimientos en Europa desencadenaron un proceso que finalmente llevó a la creación de estados independientes en América Latina, pero también a la desintegración de regiones que hasta entonces habían sido espacios unidos. Las unidades administrativas del gobierno colonial español, por un lado, fueron tan decisivas, que los nuevos estados a menudo se constituyeron adoptando los mismos límites de las antiguas audiencias1. Por otro lado, hubo factores en parte contrarios, que decidían si una comarca pertenecía o se identificaba con una región. Estos factores promovieron más bien la fragmentación de territorios anteriormente unidos, como el espacio interior de Sudamérica que aquí nos interesa, el cual — en la época de la invasión francesa en España — pertenecía al Virreinato del Río de la Plata y actualmente, en cambio, es parte de Bolivia, Paraguay, Argentina y Brasil. Para no complicar demasiado el problema, a continuación solo se enfocará la cuestión del desmembramiento de las provincias hispanoamericanas.

1. Las condiciones político-administrativas y socioeconómicas El mapa político de Sudamérica sufrió múltiples cambios durante el gobierno colonial. En los primeros tiempos toda la región de La Plata, así como el espacio interior, inclusive los actuales territorios del antiguo Guairá en el Brasil y actual Santa Cruz en Bolivia, estaban a cargo del gobernador en Asunción.

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Traducción de A. Garrido y Antonio Sáez-Arance (Universidad de Bielefeld). Las audiencias eran los tribunales superiores en la jurisdicción civil y criminal (o penal). Al mismo tiempo funcionaban como autoridades jurídicas y cumplían otras tareas importantes de la administración colonial. Por sus amplias competencias administrativas, Pietschmann las cataloga como los órganos más importantes de la administración territorial en la Hispanoamérica colonial (cf. Pietschmann 1980, 116ss). 1

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Pero esta así llamada Provincia Gigante de las Indias era prácticamente ingobernable, de modo que, después de la separación de Santa Cruz, el resto de la región fue dividida en 1617 en varias gobernaciones independientes: Paraguay, Buenos Aires, Tucumán y Chile (cf. Cardozo 1959, 15-20). Para poner término al contrabando con Brasil, que consistía esencialmente en el intercambio de plata en barras de Potosí por esclavos, se instaló un puesto de aduanas a la altura de Córdoba, más allá de la cual prácticamente no llegaban mercancías legalmente a la región de La Plata. Este puesto aduanero fue trasladado más tarde a Salta y posteriormente a Jujuy. Además llegó la orden de transbordar todas las mercaderías provenientes de la región de La Plata en Santa Fe (puerto preciso) de modo que esta región no pudiera dedicarse al comercio independiente de exportación (cf. Rock 1985, 27-31 y 40-44; Whigham 1991, 10-12). Estas medidas favorecieron el desarrollo de una región económica homogénea en el espacio interior que aquí nos interesa y, al mismo tiempo, lo aislaron de la región más bien pobre de la desembocadura del Río de La Plata. Esta situación se modificó al surgir la ganadería en la segunda mitad del siglo XVIII, que ante todo favoreció a la pampa y las regiones a lo largo del río Paraná. A esto se agregaba un mayor interés de España por la región en el aspecto militar. Una señal visible y de refuerzo en este sentido fue la creación del Virreinato del Río de la Plata en el año 1776, con el que no sólo se confirió mayor peso al espacio del La Plata, sino también se desunió el antiguo altiplano peruano (lo que actualmente corresponde más o menos a Bolivia) de Lima y el Virreinato del Perú. Como las minas de plata de Potosí seguían siendo el centro de la región y determinaban todo el comercio del Perú y también de las provincias interiores de América del Sur, esta medida tuvo enorme importancia. Las antiguas limitaciones, especialmente las restricciones aduaneras que dirigían el tráfico comercial por Lima, se suprimieron y Buenos Aires pasó a ser el puerto de exportación más importante de la plata proveniente del altiplano peruano. En su estructura administrativa, el territorio tenía ahora la siguiente conformación: la enorme Audiencia de Charcas se subdividió — como ya había sucedido una vez por corto tiempo en el siglo XVII — en la de Charcas y Buenos Aires. La de Charcas abarcaba principalmente el Alto Perú con su centro económico de gravitación Potosí y la capital de Chuquisaca (actualmente Sucre), así como las provincias interiores de Santa Cruz de la Sierra. La Audiencia de Buenos Aires comprendía las capitanías generales2 de Buenos Aires, Tucumán y Paraguay, a las que se agregaba Cuyo, que anteriormente había dependido de Chile. Cuando luego, en 1782, se introdujo el sistema de intendencias, sola-

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Las capitanías generales eran distritos militares. Los capitanes generales tenían el mando supremo sobre las tropas en aquellos territorios y al mismo tiempo estaban a cargo del amunicionamiento y avituallamiento de la tropa y la reserva. También ejercían la jurisdicción militar.

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mente se modificó la subestructura dentro de las audiencias (cf. Lynch 1958, 65ss). La creación del Virreinato del Río de la Plata se efectuó en relación con las nuevas condiciones políticas y económicas de la época (Céspedes del Castillo 1946). Con el auge de la ganadería, Buenos Aires se había transformado en uno de los puertos más dinámicos de Hispanoamérica, y entre sus habitantes se difundió la opinión de que si se suprimieran algunas restricciones aún existentes en relación con el comercio con Europa, la ciudad podría llegar a ser uno de los centros comerciales del mundo. La región ya había hecho primeras experiencias en 1778 al permitirse el "comercio libre"3 y suprimirse muchas restricciones comerciales durante las guerras de coalición4. La ocupación británica de Buenos Aires en los años 1806/07 finalmente condujo a un intenso intercambio de mercancías que — no obstante — tuvo repercusiones negativas para el interior, ya que allí la economía aún estaba encauzada en las vías tradicionales y seguía orientada hacia el mercado del altiplano peruano. Para los tejidos, los alimentos, las carretas (de bueyes o muías) allí producidos, las importaciones inglesas, especialmente los productos textiles, significaban más bien competencia y pérdidas. Es cierto que actualmente ya no existe acuerdo entre los investigadores, como algunos decenios atrás, en cuanto a las consecuencias de la importación de productos textiles europeos baratos, porque se ha planteado la pregunta de en qué medida existía una verdadera competencia entre las telas europeas de calidad y aún muy caras y las telas autóctonas más burdas. Las tarifas aduaneras y los costes de transporte, además, impidieron un mayor arraigo de las telas inglesas en el interior del país, hasta la segunda mitad del siglo XIX. Pero el antagonismo básico de intereses evidentemente existía. El puerto orientado hacia la importación y la exportación se esforzaba por lograr, en lo posible, una venta máxima de mercancías en el país, mientras que los productores nacionales luchaban por abrir o conservar el mercado bonaerense. Esto, por cierto, sólo era posible en tiempos de crisis, cuando se paralizaba el abastecimiento desde Europa, porque, en tiempos normales, en las provincias junto al río se preferían las mercancías británicas (cf. Tjarks 1960, 41; Brown 1979, 33s y 202-223). En todo caso, el auge unilateral de una sola rama de la economía, que además se concentraba en una región, había destruido el equilibrio existente hasta aquel momento entre las provincias. A esto se sumaba el hecho de que el puerto, como centro administrativo, concentraba todos los derechos aduaneros y otras entradas, pero se había demostrado a más tardar durante la invasión

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En este caso "comercio libre" sólo significaba la autorización de practicar el comercio con varios puertos de la metrópolis y no sólo a través de Sevilla o Cádiz. 4 Para garantizar el abastecimiento, ahora se había autorizado el comercio con estados amigos o neutrales, ante todo Estados Unidos, pero también las ciudades hanseáticas alemanas.

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británica de 1806-07 que, a su vez, no cumplía bien sus funciones defensivas. Buenos Aires se había rendido muy rápido y el virrey, que había huido al interior, organizaba la resistencia desde allí. Sin embargo, Buenos Aires finalmente reclamó para sí las glorias de la victoria sobre los invasores británicos. Estos múltiples problemas y rivalidades fueron la causa de la relación sumamente tensa entre las provincias del interior y la capital del virreinato poco antes de comenzar el movimiento de independencia. El Alto Perú ya sólo pagaba a disgusto los subsidios, que teóricamente estaban destinados a la defensa de la región. Montevideo y Entre Ríos protestaban contra la monopolización de las exportaciones en Buenos Aires, al igual que el Paraguay, que además se defendía contra el control porteño sobre el comercio de la yerba y el tabaco (cf. Rock 1985, 66-78; Whigham 1991, 21s; Halperín-Donghi 1975, 65-149). En cuanto a las estructuras mentales, también habían aumentado las diferencias entre Buenos Aires y los territorios interiores. Hacia fines del siglo XVIII, el puerto volvió a acoger una nueva ola de inmigrantes provenientes de España. Se trataba ante todo de comerciantes del norte de España, quienes no sólo trajeron consigo de Europa prácticas comerciales más progresistas, sino también las ideas de la Ilustración. Además cabe mencionar el ambiente abierto y la tolerancia del puerto, mientras que las sociedades del interior — ya fuera en el Alto Perú, en Paraguay o en Corrientes — seguían en gran medida con las antiguas estructuras (cf. Halperín-Donghi 1975, 40-64). En el Paraguay, estas relaciones semifeudales en parte se atenuaban por la pobreza general y el aislamiento, no así en el Alto Perú. Misiones, por su lado, se encontraba en un proceso de decadencia demográfica y económica desde la expulsión de los jesuítas en 1767 y la disolución de las reducciones, que no comenzó a invertirse paulatinamente hasta el siglo XIX. El Chaco puede quedar excluido de todas estas consideraciones, ya que prácticamente no había sido afectado por la dominación europea y en él vivían pueblos indígenas no aculturados, que hasta ese momento aún no experimentaban las consecuencias de los sucesos aquí mencionados.

2. El movimiento de independencia y la constitución de los estados del espacio interior Coincidente con esta situación ya bastante complicada, llegaron en 1810 las noticias de la caída de Andalucía y la fuga de la Junta Central sevillana. El virrey en Buenos Aires, ahora "representante de una potencia, que ya no existía", junto con representantes de la capital, de las provincias y de los otros virreinatos, anunció que se buscaría un camino para salvaguardar la soberanía del monarca español sobre los virreinatos americanos. Pero algunos representantes de la oligarquía urbana y las milicias criollas no se contentaron con estos vagos anuncios. El 22 de mayo de 1810 forzaron la convocación de un cabildo abierto, aduciendo que los virreinatos americanos no dependían de España misma, sino del monarca castellano respectivo y que ahora, al no poder

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ejercer ya su soberanía, ésta recaería en los diversos territorios del imperio, o sea, en su población 5 . No obstante, existían divergencias de opiniones acerca de la legitimidad de los cabildos como portadores de la soberanía. También existían dudas, si el cabildo de una ciudad tenía el derecho de hablar por todo el virreinato, como afirmaban los criollos 6 de Buenos Aires. Finalmente, sin embargo, el virrey fue destituido, estableciéndose una junta según el modelo español, dominada por criollos. La formación de un gobierno americano aparentemente aún era compatible con la pertenencia al imperio español. Pero cuando, poco tiempo después, se constituyó un nuevo gobierno español del tronco de la Junta sevillana en Cádiz, los bonaerenses ya no pudieron seguir alegando el vacío absoluto de poder en España. Después de enterarse del nuevo desarrollo, Montevideo inmediatamente juró lealtad a la regencia en Cádiz y se declaró independiente de Buenos Aires, que desde entonces también tuvo que contar con mayor oposición de parte de los funcionarios españoles del interior. Y desde aquel momento comenzó lo que David Rock ha llamado "a malstream of competing political forces", lo cual no permitió recobrar la calma en Argentina hasta mediados del siglo (Rock 1985, 79). Para el espacio interior que nos concierne, en realidad sólo tiene importancia la primera fase, es decir, los dos primeros años después de la llamada "Revolución de Mayo", en los cuales se selló la separación definitiva del Alto Perú y el Paraguay — y con ello también del espacio interior. La nueva junta formada en Buenos Aires trató inicialmente de reforzar su legitimidad y sus atribuciones, enviando un delegado a todas las ciudades con una intendencia, quien solicitaba apoyo para la junta y participación en ella. En algunas ciudades del interior se logró una resonancia positiva, ya que éstas — por la información unilateral proveniente del puerto — no veían ninguna discrepancia con los intereses españoles (también la junta bonaerense había seguido actuando hasta 1813 en nombre del destronado rey Fernando VII). Además, la élite — precisamente de las ciudades más pequeñas — parece haber creído que estas innovaciones mejorarían su posición. En las capitales de provincia mejor informadas, en cambio, inmediatamente comenzó a manifestarse resistencia. Tanto Montevideo, la capital de lo que actualmente es Uruguay, como también Córdoba, la ciudad más importante del interior, donde el virrey destituido había encontrado refugio, el Alto Perú, donde existían las informaciones provenientes de Lima, y Paraguay se opusieron o se mantuvieron a la espera (cf. Rock 1985, 79-96; Halperín-Donghi 1975, 150-158 y 269-307; Lynch 1973, 57-66; Klein 1982, 88-90; Potthast 1981, 53-72).

5 6

En verdad no en la población en el sentido abstracto, sino en los pueblos.

Se consideraba criollos no sólo a aquellas personas nacidas en una determinada región, sino también a las que estaban arraigadas y tenían intereses económicos y relaciones familiares allí. Habría que investigar en qué medida se tenían en cuenta otros elementos culturales para considerar a las personas como criollos o como españoles europeos.

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Ya en los cabildos abiertos del 22 y 25 de mayo en Buenos Aires se habían escuchado objeciones y las primeras reacciones del interior revelaban una posible resistencia en las provincias. El nuevo gobierno sabía al mismo tiempo que solo, sin cooperación de las provincias, no estaba en condiciones de vencer la crisis de legitimidad y sus eventuales consecuencias en el sector militar, económico y político. Las provincias disponían de reservas materiales y de un potencial poblacional imprescindibles para la capital. Por este motivo la junta organizó un ejército con el fin de "liberar" a las ciudades del interior y orientarlas hacia su propia línea política. Este se dirigió al Paraguay, otra expedición fue enviada a las provincias del interior y al Alto Perú. En los comunicados oficiales a las provincias se hablaba de "expediciones de liberación o de socorro", en cambio, en la capital se hablaba de "expedición de unificación". El objetivo más importante de esta empresa era el afianzamiento de los yacimientos de metales preciosos del altiplano peruano para la capital porteña del Atlántico. Entretanto ya habían llegado las noticias de los acontecimientos a las capitales del interior, Asunción y Chuquisaca, y allí se deliberaba al igual que en otras partes sobre las medidas por tomar. 2.1. Los comienzos de la República del Paraguay El delegado de la Junta de Buenos Aires era un paraguayo conocido, pero también un ex funcionario real que gozaba de muy pocas simpatías; llegó a Asunción casi al mismo tiempo que una nota del Consejo de Regencia de Cádiz, que también exigía reconocimiento y juramento de fidelidad. Un cabildo abierto bajo la presidencia del gobernador español decidió entonces reconocer al Consejo en Cádiz y al mismo tiempo seguir manteniendo buenas relaciones con Buenos Aires. La provincia fue puesta además en estado de alerta para protegerse contra cualquiera eventualidad. Lo acertado de esta medida se manifestó muy pronto en la reacción de Buenos Aires a esta noticia: el puerto impuso el boicot comercial contra el Paraguay, prohibiendo el intercambio de mercaderías, una medida que se usaría aún frecuentemente en el futuro para lograr la sumisión del interior del continente; y además comenzó a organizar el mencionado ejército. Cuando éste — al mando de Manuel Belgrano — cruzó el río Paraná en diciembre de 1810, la provincia estaba preparada. El gobernador español, además, había aprovechado los antagonismos existentes desde hacía tiempo entre Asunción y Buenos Aires, para crear la impresión general de que la capital del virreinato tenía intenciones de conquistar la región. Incluso los intentos de Belgrano de granjearse las simpatías de la población indígena en Misiones mediante una proclamación destinada a liberarla del "terrible yugo" de los españoles, tuvo poco éxito (cf. Kahle 1962, 235-237). La población paraguaya, ya fueran mestizos o indígenas, se opuso a los invasores de Buenos Aires y las tropas bonaerenses fueron derrotadas de modo fulminante en enero y luego a comienzos de marzo de 1811. En las negociaciones siguientes, sin embargo, se llegó a un acuerdo. Belgrano aceptó una junta propia en Asunción

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y garantizó el libre comercio por el río Paraná. Con esta promesa pudo distraer las dudas y desconfianzas de los paraguayos en cuanto a las intenciones de los bonaerenses y el negociador paraguayo prometió garantizar la retirada de las tropas bonaerenses y la liberación de los prisioneros. Pero cuando el gobernador español se negó a continuación a dejar libres a los prisioneros, tal como había sido acordado por los delegados, y se puso en contacto con los portugueses 7 para obtener su ayuda contra Buenos Aires, los paraguayos se rebelaron contra el gobernador español, porque lo que más se temía — precisamente en el interior — era el expansionismo de los brasileños, que había sido una amenaza durante siglos 8 . El 14 y 15 de mayo, algunos oficiales — al mando del abogado Dr. Francia — destituyeron al gobernador español en una especie de golpe militar. Luego se instauró un consejo de regencia y para junio se llamó a un congreso general para deliberar sobre el futuro de la provincia. Este congreso se decidió por una táctica dilatoria, tanto frente al Consejo de Regencia de Cádiz como también frente a Buenos Aires, con la que se acordó seguir manteniendo buenas relaciones. Por lo demás, los paraguayos decidieron esperar para ver cómo era el comportamiento de las demás provincias del virreinato. Poco después presentaron una propuesta a Buenos Aires, en la que ofrecían una confederación de provincias independientes que antiguamente habían pertenecido al virreinato, oferta que probablemente sólo era de tipo táctico (cf. Kahle 1962, 246-254). Desde este momento, Paraguay era de facto independiente de España y Buenos Aires, pero económicamente seguía existiendo el problema de que el comercio del interior estaba totalmente en manos de Buenos Aires a través del bloqueo de los ríos y del puerto; y este medio de presión fue usado en múltiples ocasiones para tratar de colocar al Paraguay bajo su dominio. En octubre de 1811, Buenos Aires y Asunción volvieron a firmar un pacto de amistad, en el que ambos reconocían la independencia del otro, pero este pacto quedó sin efecto, cuando poco tiempo después cambió el gobierno del puerto y los nuevos mandatarios volvieron a una línea más dura frente al interior. En lo sucesivo, las aspiraciones de poder de Buenos Aires, que seguía pretendiendo actuar en nombre de Fernando VII, fueron formuladas cada vez más claramente y las sanciones económicas, es decir, el bloqueo del comercio, se usaron con este objetivo como medio de presión. Mas el efecto fue lo contrario: bajo el Dr. Francia, los paraguayos insistieron en su independencia y cuando todos los intentos de conciliación se habían dado por fracasados, un congreso proclamó

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Tal contacto resultó facilitado porque Carlota, la hermana de Fernando VII, había huido con su esposo, el regente portugués, al Brasil. Por eso, ella también podía reclamar el poder del rey español prisionero. 8

Recuérdense las tristemente célebres cacerías de esclavos de los paulistas, pero también los problemas después de fijar definitivamente las fronteras entre Esparta y Portugal en el Tratado de San Ildefonso (cf. Kahle 1993, 55-58; Morse 1965).

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la República, el 12 de octubre de 1813, y con ello la independencia de Buenos Aires, que a su vez se declaró independiente de España poco tiempo después. La ex-capital, sin embargo, no reconoció este paso hasta mediados de siglo y siempre volvió a intentar a través de sanciones comerciales lo que no había logrado mediante acciones militares. En esta situación, el líder del movimiento independentista del Paraguay, Dr. Gaspar Rodríguez de Francia, se hizo proclamar dictador del país y trató de contrarrestar la presión del puerto, recurriendo al aislamiento. Con esta medida evidentemente logró su objetivo, pero el precio político y económico fue sumamente alto (cf. Kahle 1962; Whigham 1991, 21-30). El fraccionamiento del interior se fue acelerando mediante este paso, porque el Paraguay, el núcleo del interior del continente, de este modo no sólo se aisló de la región del Rio de La Plata, sino también del altiplano peruano, al que sólo se podía llegar atravesando territorio argentino. El Chaco era una barrera impenetrable en aquel tiempo, a través del cual prácticamente no existía ninguna posibilidad de comunicación. La otra parte del espacio interior, que actualmente es la región de Misiones en Argentina, en aquel tiempo más bien se consideraba como parte del Paraguay. Ese territorio fue motivo de conflictos entre Argentina y Paraguay durante mucho tiempo y no pasó a Argentina hasta después de la derrota paraguaya en la Guerra de la Triple Alianza. Sólo Corrientes, que tenía muchos aspectos comunes con el Paraguay (no sólo por la gran divulgación del guaraní), siguió más bien simpatizando con la región del Río de La Plata, aunque temporalmente también se había separado de Buenos Aires. Aquí existía una rivalidad tradicional con el Paraguay por el control de los ríos y una mayor orientación hacia la ganadería y el comercio. El hecho de pertenecer administrativamente a Buenos Aires al formularse las primeras aspiraciones independistas y las repetidas ocupaciones por grupos rivales — primero los artiguistas de la Banda Oriental, luego las tropas del ex-artiguista Francisco Ramírez de Entre Ríos (cf. Whigham 1991, 22 y 30-33) — también impidieron un acercamiento al Paraguay. En Corrientes dominó durante años el deseo de independencia de los partidos en pugna en la región del Río de La Plata y el espacio interior, pero esto sólo se pudo realizar durante un tiempo muy corto. 2.2. El movimiento de independencia en el Alto Perú Desde que se tuvo noticia de los sucesos en España, la situación en el Alto Perú se había desarrollado de modo totalmente diferente que en la región del Río de La Plata. Después de abdicar Fernando VII e instaurarse la junta en 1808, se habían producido diferencias de opiniones en la Audiencia de Charcas, en el sentido de si era prudente reconocerla o no. En la junta se encontraban el obispo y el presidente de la audiencia, por un lado, y los jueces del tribunal supremo por el otro. Estos últimos contaban con el apoyo de los estudiantes y profesores de la Universidad de Chuquisaca, quienes al no reconocer la junta pretendían ganar un poco más de autonomía. Además tenían la sospecha de que

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sus adversarios también estaban negociando con Carlota, la hermana del rey español residente en el Brasil. Al igual que en el Paraguay, también aquí existía el miedo a los portugueses, quienes durante siglos habían pretendido expandirse precisamente hacia el espacio interior, lo que fue un importante elemento de radicalización del movimiento. Al producirse tumultos en la ciudad, el presidente de la audiencia y el obispo se dieron a la fuga y los jueces de la audiencia se hicieron cargo del gobierno y se pusieron a las órdenes del virrey en Buenos Aires (25.5.1809). Este envió a un nuevo presidente a Chuquisaca, quien hizo detener a una parte de los rebeldes. Mientras que en Chuquisaca no habían sido demasiado violentos los desórdenes por la gran autoridad de la audiencia, en La Paz se produjo una rebelión similar en julio, que culminó con la convocación a un cabildo abierto y la destitución del gobernador y del obispo local. La junta nombrada persiguió casi abiertamente la independencia y la acusación de que las autoridades depuestas habían colaborado con Carlota también aquí logró alterar a la población residente. En La Paz, sin embargo, la amenaza no venía tanto del Brasil, sino del Virreinato del Perú, geográfica y socioeconómicamente y, hasta unos decenios antes, también administrativamente muy ligado a la región. El virrey del Perú envió un ejército que — con apoyo de una parte de los rebeldes — muy pronto logró restablecer el orden. Los líderes de la revuelta fueron ajusticiados, todos los demás encarcelados (cf. Klein 1982, 90-92; Arguedas 1981, 21-70). Pero esta calma a la fuerza muy pronto se desestabilizó nuevamente por los acontecimientos de mayo de 1810 en Buenos Aires. Después de la destitución del virrey en Buenos Aires y de la orden de someterse a la junta local, la audiencia, otra vez muy conservadora, en vez de hacerlo, se decidió a ponerse bajo la protección del virrey del Perú. Esto fue inaceptable para Buenos Aires, ya que precisamente el Alto Perú seguía siendo el centro económico de la región aparte de militarmente importante. Además, un precedente tal era intolerable en general. Por este motivo se organizó la ya mencionada expedición hacia el norte, que tenía la misión de "convencer" a las demás ciudades rebeldes de las provincias (cf. Rock 1985, 70ss; Buisson/Schottelius 1980, 69-75; Halperín-Donghi 1975, 241-244; Bushnell 1985, 99-101 y 124-128). Este ejército del norte tuvo bastante éxito al comienzo. Después de que Córdoba y Salta se habían sometido a la junta por presión de esta fuerza militar, fue posible celebrar una victoria en el Alto Perú contra las tropas del virrey de Lima (Suipacha, 12.11.1810). Las ciudades de Chuquisaca y La Paz, donde en los años anteriores se habían producido las rebeliones, se adhirieron voluntariamente a Buenos Aires. Pero el entusiasmo no duró mucho, ante todo porque el comisario político Castelli liberó a los indígenas del sistema de trabajo forzado, con lo que encontró pocos amigos, pero muchos enemigos. Así no era posible ganarse a la población indígena, más bien indiferente respecto a los acontecimientos; en cambio, la población criolla y española se fue distanciando totalmente. Más que en otras regiones, en el Alto Perú se necesitaba a la población indígena como fuerza de trabajo indispensable, y la jerarquía

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basada en criterios étnicos, que en el sur casi ya no existía, seguía aquí en vigencia y tenía gran importancia. Las élites locales temían perder su influencia sociopolítica y económica, en vez de alcanzar — como se esperaba — mayor libertad. En este punto, sus intereses coincidían con los de los españoles (cf. Halperín-Donghi 1975, 61 y 242). Además se sumaron otras medidas impopulares de Castelli y de las tropas bonaerenses, y cuando éstos — en junio de 1811 — sufrieron una derrota demoledora contra las tropas realistas del Perú y emprendieron el retiro saqueando y robando, ya habían perdido las últimas simpatías de la población local. La economía en el Alto Perú se había arruinado totalmente y la continuación de las luchas en la línea aproximada de Salta y Jujuy en los años 1812 y 1813 hizo otro tanto para aniquilar el comercio y obligar a la región a mirar en dirección a Lima. Una última expedición de tropas bonaerenses con problemas similares tuvo finalmente como consecuencia la pérdida de la audiencia de Charcas. Esta permaneció por otra década bajo la influencia de Lima y, por ende, bajo el dominio realista; y sólo las victorias de San Martín y Bolívar en los años 1824/25 trajeron el cambio hacia la independencia (cf. Bidondo 1976; Klein 1982, 93-101; Arguedas 1981, 113ss).

3. Las causas de la desintegración El desarrollo del mundo estatal moderno bosquejado para el espacio interior de América del Sur tuvo como consecuencia que se fundaran más unidades políticas de las que habían existido anteriormente con la división en virreinatos. Como pudimos apreciar en el ejemplo del Virreinato del Río de la Plata, estos virreinatos no pueden ser considerados como unidades homogéneas. Sin embargo, la cuestión de qué subunidades fueron decisivas para formar la identidad y de si ya constituían unidades sólidas hacia comienzos del siglo XIX, para considerarlas como precursoras de los futuros estados, se vuelve a discutir constantemente en la investigación histórica, especialmente en cuanto al interrogante de si en aquel momento ya existía un tipo de nacionalismo y si así era, en qué se basaba. La diferenciación regional dentro de los virreinatos, que se intensificó con el movimiento de la independencia y finalmente condujo a su desintegración, además de estar condicionada por los acontecimientos políticos desde 1808, tuvo diversas causas estructurales. La realidad geográfica y demográfica, la estructura de las sociedades indígenas, así como su reacción a los intentos de conquista de los españoles, determinaron las diferentes posiciones de partida para el desarrollo de las sociedades coloniales. Pero también el dominio español de 300 años sólo condujo parcialmente a una estandarización de las estructuras. En comparación con la situación prehispánica en América, ciertamente, es posible descubrir algunas tendencias unificadoras, precisamente al comienzo, pero en el curso del período colonial se volvió a una mayor diferenciación. A continuación presentaremos un breve bosquejo de los factores más

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importantes, presentes en toda América, pero que al mismo tiempo contribuyeron al desarrollo de diferentes sociedades regionales. Se trata del carácter urbano de la colonización española, de las estructuras económicas, del desarrollo demográfico, del sistema legal y de la influencia de la Iglesia Católica. En el proceso de colonización, la fundación de ciudades constituyó un instrumento importante de la Corona para afianzar los territorios recién conquistados. Las ciudades inicialmente servían como bases militares, en las cuales se reunía a la población española, cuantitativamente menor, para establecerse y ocuparla. A continuación formaban centros, desde los cuales se organizaba la penetración administrativa, económica y religiosa de la región. Desde aquí se controlaba a la población indígena y se organizaba la explotación de su fuerza económica9. La importancia de las ciudades para dominar el hinterland se mantuvo durante la época colonial. Su influencia iba más allá de los límites urbanos establecidos, frecuentemente se ejercía sobre territorios de grandes dimensiones e incluso sobre provincias completas. En el espacio interior de América del Sur, estas provincias dominadas por una ciudad tuvieron un papel importante durante el proceso de independencia y los conflictos políticos posteriores por la forma de los nuevos estados. Después de desaparecer las autoridades españolas y con ellas también las unidades administrativas respectivas (virreinato, audiencia), ellas fueron al principio las únicas unidades capaces de actuar (Chiaramonte 1983). Estas ciudades no aceptaron que Buenos Aires tuviera una supremacía, lo que en parte se debía a la historia de la región durante la dominación española. En el sur de América, los españoles no habían podido actuar con su estrategia de fundar las nuevas ciudades sobre los centros precoloniales y demostrar de este modo su poder, ya que estos centros no existían. Al comenzar el movimiento independentista, cuando Buenos Aires reclamaba el reconocimiento de la propia junta y la autoridad sobre los territorios del Virreinato del Río de la Plata, la ciudad sólo llevaba treinta años en su función como centro administrativo. Buenos Aires no podía reivindicar ni hacer valer una legitimidad basada en la tradición, como la tenía por ejemplo la ciudad de México, que no sólo era la capital del Virreinato de la Nueva España, sino que ya había sido la capital del antiguo imperio azteca. Y su poder tampoco estaba tan afianzado como — por la larga tradición — era el caso en México o el Perú. Para muchas ciudades del interior, los nexos económicos seguían orientados — incluso después de la fundación del Virreinato del Río de la Plata — hacia las regiones mineras argentíferas en el Alto Perú. Las ciudades del interior como Córdoba, por ejemplo, al comienzo se opusieron a la supremacía de Buenos Aires, ya que perseguían otros intereses económicos. Ellas querían

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Cf. el texto de Acevedo en este volumen y Pietschmann 1980, 23s. En cuanto a la importancia de las ciudades en general, considerando especialmente su función como puntos de cristalización del desarrollo de las sociedades coloniales, cf. Hoberman/Socolow 1986.

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seguir comerciando con el Alto Perú. Las importaciones que llegaban a la región a través de Buenos Aires, en cambio, implicaban una amenaza para los productores locales. Sin embargo, debido a la crisis de la minería en Bolivia, estos contactos económicos se fueron debilitando en el futuro. Por otra parte, los incidentes militares muy pronto hicieron evidente que el Alto Perú estaba perdido para la región del Río de la La Plata y el futuro solamente era imaginable con Buenos Aires, la cual iba surgiendo desde el último tercio del siglo XVIII. En lo referente a la población y la estratificación social se observa una cierta uniformidad en las colonias en comparación con la época precolonial. Se produjo una superposición de los españoles sobre la población indígena y el sistema de castas se impuso en todas partes10 (Mórner 1967). Pero su formación concreta, como ya se explicó con respecto al Paraguay, dependía por un lado de las dimensiones de la inmigración española y la inmigración forzosa de los esclavos africanos y, por el otro, de la población indígena. Estas circunstancias demográficas en relación con la estructura económica condujeron a la formación de estructuras sociales muy diferentes en las diversas regiones. Ya el número de habitantes de las distintas regiones era extremadamente desigual. Mientras que en el Alto Perú había 1.100.000 habitantes en 1820, en el territorio mucho más grande que posteriormente sería Argentina sólo había aproximadamente 610.000; Paraguay contaba con aproximadamente 210.000 habitantes y en el Uruguay, que en cuanto a superficie era el más pequeño, vivían 69.000 personas (cf. Bushnell/Macauly 1988, 300). Los indios representaban el grupo étnico más grande en todo el espacio andino, les seguían los españoles, los criollos y mestizos; los negros constituían el grupo más pequeño (cf. Moreno Cebrián/Martínez Riaza 1992, 288). El espacio interior y la llanura de lo que posteriormente sería Bolivia, en cambio, se caracterizaban por su alto porcentaje de mestizos. A fines del siglo XVIII, la provincia de Buenos Aires y especialmente la ciudad misma recibieron una oleada relativamente considerable de inmigrantes provenientes del norte de España. Esto tuvo como consecuencia que el número de blancos fuera relativamente alto en relación al número total de habitantes y seguramente también, que Buenos Aires tuviera una orientación más bien europea. Las diferentes estructuras poblacionales tuvieron además una importancia decisiva en las relaciones sociales. En las minas de plata del Alto Perú se había conservado la mita, el sistema del trabajo forzado, hasta fines de la época colonial (cf. Bakewell 1984, 124ss). En las inmediaciones había comunidades indígenas, que abastecían ante todo los centros mineros con productos agrícolas y artesanales. En vastas regiones de "Argentina" se practicaba la ganadería extensiva y ésta era la fuente más importante de ingresos para el país. Los

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Se produjo un cambio de tendencias en la estructura social en el siglo XVIII, ya que

la situación económica se fue haciendo más importante que el estatus étnico.

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gauchos con sus tropas trashumaban por el vasto paraje casi deshabitado. Su estilo de vida nómada se diferenciaba fundamentalmente del de los mitayos en el Alto Perú. El derecho indiano aplicado por la Corona española en todas partes traía consigo una cierta uniformidad. Pero esta tendencia no debe ser sobrevalorada. El sistema jurídico casuístico llevaba a decisiones individuales, cuyas disposiciones incluso podían ser contradictorias. Por las enormes distancias entre las instancias legisladoras en la madre patria y las colonias (además de la norma de que el rey o sus representantes no podían adoptar medidas sin conocer exactamente el caso individual) se daba el caso de que los funcionarios coloniales y los grupos de interés involucrados frecuentemente tuvieran posibilidades de ejercer influencia en las decisiones. Pero el principio más importante para las condiciones jurídicas regionalmente diferentes parece haber sido el de "se obedece pero no se cumple". Para poder cumplir con sus tareas, los funcionarios reales dependían de la cooperación de corporaciones y sectores influyentes de la población. Si entre ellos existía la opinión de que una nueva ley o disposición no se podía cumplir en su jurisdicción, entonces el susodicho principio les permitía rehusar su cumplimiento (cf. Pietschmann 1993/94, 488ss). Y por último, la Iglesia tuvo un papel unificador, al difundir la religión católica en todo el continente. Pero también en este aspecto religioso hubo características muy diferentes según las regiones. Las diversas religiones indígenas seguían vivas bajo el manto de la católica. Además tuvo importancia cómo se llevaba a cabo la evangelización. Si los misioneros eran clérigos regulares, ésta se efectuaba en otra forma que si eran sacerdotes seculares. Los jesuítas en las reducciones del interior, por ejemplo, tuvieron mucha más influencia en la vida social de la que era posible para los curas seculares. Con el correr del tiempo, estos desarrollos descritos llevaron a la formación de sociedades regionales, o — para usar un concepto de la historiografía aleman a — a diferentes "paisajes sociales" (Zorn 1986, 145ss). Desde algunos años, el carácter de estas unidades es bastante controvertido en la literatura. Se trata ante todo de la pregunta de en qué medida ya se puede hablar de unidades hacia fines de la época colonial, a partir de las cuales podrían haberse desarrollado — de alguna manera "consecuente" — los nuevos estados. Pietschmann ha propuesto caracterizar a estas regiones, de donde surgieron los estados, como formaciones protoestatales (Pietschmann 1993/94)". Su argumentación se basa en el hecho de que surgieran sociedades regionales que no sólo presentaban estructuras socioeconómicas diferentes, sino que posteriormente también revelarían distintas mentalidades. La conclusión general de la diferenciación regional nos parece acertada, pero se plantea la pregunta de si el concepto "protoestado" es realmente ade-

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Eligió este concepto de las unidades protoestatales, entre otras razones, para eludir el debate sobre la existencia o no existencia de estados coloniales en Hispanoamérica.

60 cuado. En su lugar, proponemos partir de la existencia de unidades, que en el transcurso del movimiento independentista sirvieron de base para "imagined communities" (Anderson 1996)12. Esto sucedió en las diversas regiones con diferente intensidad y orientación y así contribuyó en mayor o menor medida a la inestabilidad política en el siglo XIX. Con ello no pretendemos negar la realidad del desarrollo estatal ("StateBuilding") durante la época colonial. Sin duda existía un monopolio de poder en la América colonial, que en última instancia ejercía la Corona española, y existían instituciones y organismos especializados que mantenían el orden en su nombre (cf. Weber 1972, 29ss; Gellner 1983, 2ss). Pero este desarrollo no puede aclarar por qué precisamente aquellas unidades administrativas, de las cuales surgieron las repúblicas independientes, se constituyeron como tales. Es correcto que los nuevos estados se formaron dentro de los límites administrativos de la época colonial, pero no siempre se trata de los mismos distritos administrativos, de modo que se pueda hablar de una fuerza impulsora especial de determinadas instituciones, aunque las audiencias, en cierto modo, hayan ejercido este tipo de influencia. Los territorios de Bolivia y Chile fueron distritos de audiencias antes de su independencia, en cambio, Paraguay y Uruguay sólo eran gobernaciones 13 . Para formular el problema en palabras de Anderson: To see how administrative units could, over time, come to be conceived as fatherlands, not merely in the Americas but in other parts of the world one has to look at the ways in which administrative organizations create meaning (Anderson 1983, 55). El "sentido" de estas unidades administrativas se manifestó a raíz de los mismos acontecimientos de 1808. Dejada acéfala la monarquía por la abdicación forzada de Carlos IV y Fernando VII, los "americanos" reclamaron ejercer la soberanía de igual modo que los peninsulares porque se percibieron como subditos de la Corona pero no dependientes de España. Mientras que en la metrópoli durante el siglo XVIII se hizo prevalecer cada vez más la imagen de los territorios americanos como colonias, en Hispanoamérica siguió en vigencia la visión de una monarquía plural. Esto explica la reivindicación por parte de los americanos de tener los mismos derechos políticos que los españoles. Reclamaron que cada ciudad debía ejercer la soberanía en espera de la reconstitución de una soberanía única e incontestable (cf. Guerra 1995, 216ss y 226).

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Kossok (1984) usó el concepto de las unidades "protonacionales", que nosotras en

realidad queremos evitar, ya que a nuestro modo de ver se deduce demasiado de las unidades que realmente se establecieron en el siglo XIX. 13

La afirmación de Brading, de que las unidades estatales surgidas en América Latina

después de los movimientos independentistas fueron arbitrarias en cuanto a sus dimensiones territoriales, nos parece insatisfactoria. Pues hubo ejércitos completos que lucharon para constituir o defender los territorios respectivos. Es imposible negar que los soldados deben haber tenido buenas razones para participar en estas guerras (cf. Brading 1994, 91).

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Cuando los realistas en América e incluso las Cortes de Cádiz se negaron a aceptar la igualdad de estatus de los virreinatos y los reinos en la península, ganó en importancia una identidad colectiva que incluía a todos los naturales de América. Los insurgentes reinterpretaron su historia. Ahora los criollos no se referían a su descendencia de los conquistadores, sino que hacían hincapié en que los "americanos" sufrieron la dominación española durante 300 años 14 . Eso fue más fácil porque ya hacia fines del siglo XVIII reinaba el descontento entre los criollos por las consecuencias de las llamadas "reformas borbónicas". Las diversas medidas tomadas por la Corona española tenían como objetivo, además de la mayor explotación económica de los territorios americanos, ante todo un mayor control. Por este motivo, los criollos ya casi no podían ocupar puestos directivos en la administración (cf., por ejemplo, Burkholder/Chandler 1977). Como reacción a esta desventaja, se fue concretizando un repudio contra los funcionarios enviados por la Corona española, que se fueron considerando cada vez más como extranjeros (König 1988)15. Pese a esta referencia a una historia común de los americanos, estos sentimientos no bastaron para hacer factible la constitución de un solo estado en Hispanoamérica. En las entidades más restringidas, o sea las ciudades-provincias, sin embargo, tuvieron arraigadas identidades políticas y culturales. Después de la independencia ellas pretendieron hacerse cargo del gobierno y establecer un nuevo orden social. En este sentido se puede hablar de nacionalismo por parte de las provincias (Chiaramonte 1989; Weichlein 1997). La existencia de tendencias nacionalistas en Hispanoamérica a comienzos del siglo XIX fue negada hace poco tanto por Brading (1994) como también por Hamnett (1997). Ambos autores parten de la base de que se trata de una ideología, que sólo se manifiesta cuando ya existe el punto de referencia de una nación establecida. Gellner (1983), en cambio, es de la opinión de que la relación es inversa, es decir, que los nacionalismos producen las naciones. Mientras que el primer criterio sugiere que las naciones nacen de un modo "natural" a partir de procesos que no tienen nada que ver con el comportamiento humano ni las ideas que lo generan, Gellner no considera que los nacionalistas no crean la comunidad nacional de la nada, sino que apelan a tradiciones existentes y se apoyan en ellas, transformando y reformándolas en el sentido de una "invention

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Por ejemplo, en la declaración oficial de independencia de las Provincias Unidas reunidas en el congreso de Tucumán de 1816 se dice: "á la faz de la tierra que es la voluntad unánime é indubitable de estas Provincias romper los violentos vínculos que las ligaban á los reyes de España, recuperar los derechos de que fueron despojados [...]". (Acta de independencia de las Provincias Unidas del Río de la Plata, 9 de julio de 1816, en Sampay 1975, 257) Cf. con más detalles, Riekenberg 1994, 66s. 15

Las declaraciones de personas como p.ej. Buffon y de Pauw en el sentido de que América era degenerada y de que cualquier persona nacida allá era inferior a un europeo en cuanto a espíritu y conocimientos, también fueron factores que contribuyeron a crear y aumentar la conciencia de los criollos de su propio valor.

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of tradition" (Hobsbawm/Ranger 1983; Weichlein 1997). Los factores expuestos, que contribuyeron a la formación de sociedades regionales durante la época colonial, ofrecían suficientes puntos de referencia para fundamentar estas tradiciones y argumentaciones históricas que justificaban una identidad colectiva propia. Las exposiciones de Brading y Hamnett plantean otro problema. Ambos argumentan desde la perspectiva de los estados actualmente existentes. Los movimientos fracasados, que se referían a regiones actualmente integradas en un estado, no se tienen en cuenta en este análisis. Retrospectivamente aparecen como regionalismos, los potenciales aspectos estructurales comunes ni siquiera se consideran como nacionalismos16. Además, Hamnett sólo analiza el concepto de la "nación" desde el ángulo de la concepción española, y no examina hasta qué punto se separó este concepto durante el movimiento independentista en Hispanoamérica del enfoque español. Mientras que la Constitución de Cádiz de 1812 se dirigía a la nación española de ambos hemisferios, en América a partir de 1810 se distinguía cada vez más entre españoles y americanos. Por no conceder los mismos derechos políticos, primero, y luego por la lucha militar entre realistas e insurgentes, los españoles ascendieron al rango de enemigos (cf. Guerra 1995, 229). En consecuencia, los americanos dejaron de percibirse como pertenecentes a la nación española. Así, por ejemplo, un decreto referente al derecho electoral promulgado en Buenos Aires en 1812 habla de la "independencia nacional" (Sampay 1975, 137). Es decir, ya se concebía una separación nítida de la nación española. En una hoja volante, con la cual se publicó el himno de las Provincias Unidas, aún surge la invocación de la nación argentina que no se realizó hasta la segunda mitad del siglo XIX. El himno termina con las palabras: "al gran pueblo argentino salud" (Sampay 1975, 137; respecto a las alusiones a "Argentina" y "argentino", cf. Chiaramonte 1989). Los criollos favorables a la independencia justificaban la ruptura con la madre patria España con la doctrina de la soberanía popular. Sin embargo, en el territorio que estamos tratando aquí, al igual que en toda Hispanoamérica, se manifestaba que la idea de la nueva unión de acción seguía ligada a antiguos criterios. No el "pueblo" en el sentido abstracto de la palabra, sino los pueblos y las provincias constituían la nación17. Mientras que esta nación concebida corporativamente reclamaba — hacia el exterior — su derecho a la libre autode-

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En cuanto a una crítica de la diferenciación entre nacionalismo y regionalismo para situaciones prenacional-estatales cf. Mommsen 1986, 170s. 17 Cf. el "Reglamento de la división de poderes sancionado por la junta conservadora", precedido de documentos oficiales que lo explican, 30 de septiembre a 29 de octubre, citado en Sampay 1975, 110; la Ley fundamental reproduciendo el pacto con que se ligaron las Provincias Unidas del Río de la Plata en el momento de constituirse en nación independiente, 24 de enero de 1825, citado ibíd., 304; y la Constitución sancionada por el congreso general constituyente de 1824-1827, precedida de un manifiesto acordado por el mismo congreso, 24 de diciembre de 1826, citado ibíd., 305ss.

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terminación, hacia el interior se postulaba la idea de la igualdad, íntimamente ligada a la soberanía popular. Es decir, esta igualdad política no se refería, como por ejemplo en Francia, a los individuos, sino a colectividades ya existentes. Y los concejales, a su vez, se consideraban los representantes legítimos de estas colectividades (Chiaramonte 1989). Por este concepto distinto de nación se produjo una relación de tensión entre las diversas provincias con sus capitales respectivas, ya que en el ámbito económico, por ejemplo, representaban intereses diferentes. La percepción diferente de las partes integrantes de la nación explica la supervivencia de las divisiones administrativas coloniales después de la independencia (cf. Guerra 1995, 228). Esto remite a los grupos portadores de las ideas nacionalistas a comienzos del siglo XIX. Se trataba de las élites de las ciudades y provincias, que aspiraban a escalar posiciones de poder en los nuevos estados (Breuilly 1982)18. Además de las aspiraciones de Buenos Aires, de establecerse como poder central sobre la base del antiguo virreinato, se observa muy claramente un nacionalismo rival en el Paraguay, pero también en el caso de Bolivia se reconocen estos enfoques. En el Paraguay prácticamente coincidían la unidad colonial administrativa y el espacio socioeconómico, en cambio en Bolivia, el tradicional vínculo administrativo y económico con el Perú era un factor importante, que también influía en el rechazo de las pretensiones de Buenos Aires en cuanto a la autoridad y el poder. El Perú y el Alto Perú tenían más causas e intereses comunes que el Alto Perú y la región de La Plata o también el espacio interior. El hecho de que la provincia de Santa Cruz, que más bien debe ser considerada como parte del espacio interior, también haya sido integrada a Bolivia, tiene que ver con los conflictos existentes desde el siglo XVI por la vinculación y coordinación administrativa y con los resultados de las acciones bélicas durante la lucha por la independencia. La independencia administrativa facilitó la organización de la resistencia militar, que (como en Bolivia y el Paraguay tuvo éxito) determinó el curso de los acontecimientos y la intensificación de las aspiraciones de independencia. Habría que explicar más bien por qué la otra región del espacio interior, Corrientes19, no se estableció como estado independiente o pasó a formar parte del Paraguay. Ya hemos mencionado las rivalidades políticas y económicas. Pero también es cierto que Corrientes — al igual que otras provincias argentinas, por ejemplo, Entre Ríos o Santa Fe — inicialmente aspiraba a la independencia política, es decir, que allí existían aspiraciones nacionalistas, que retros-

18 Pero cabe advertir que no sólo se trataba de una instrumentalización de las ideas nacionalistas por parte de las élites. 19

Cabe señalar una vez más que hasta fines de la Guerra de la Triple Alianza, Misiones era reclamado por el Paraguay, y por lo tanto puede ser considerado como parte de esta región. El Chaco, en cambio, no tenía ninguna importancia, porque casi no había sido colonizado.

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pectivamente se pueden describir como regionalismo, puesto que finalmente no fueron capaces de imponerse. La mayoría de las provincias actualmente pertenecientes a Argentina se opusieron durante largo tiempo a las pretensiones de poder de la capital, pero las necesidades económicas y militares tuvieron como consecuencia que Argentina, en la segunda mitad del siglo XIX, lograra llegar a una unidad. Ante todo la esperanza de poder participar en el lucrativo negocio de la exportación de productos ganaderos obligó a las provincias a la unificación con la ciudad-puerto. El Paraguay por su parte escogió la otra alternativa, es decir, renunció a participar en el comercio de exportación y se sometió al aislamiento económico. Esto en cierto sentido fue más fácil para la provincia, ya que su sector económico más importante, además de la economía de subsistencia, era la producción de yerba mate y no, como en las regiones al sur del río Paraná, la ganadería. Por este motivo fue más fácil renunciar al comercio de ultramar y desligarse de Buenos Aires. Sólo así fue posible mantener la independencia política, pero el precio que el país tuvo que pagar a cambio fue muy alto — demasiado alto en la opinión de las élites de las otras provincias como, por ejemplo, Corrientes, que geográficamente además no era tan fácil de aislar como el Paraguay, separado "naturalmente" de Argentina por los ríos. El desarrollo del espacio interior de Sudamérica aquí expuesto muestra claramente que las características para definir unidades nacionales dependieron de la situación y la constelación respectiva. En vez de negar o contradecir el poder de acción de la "nación" como idea de organización y orden social (Weichlein 1997) para Hispanoamérica en el siglo XIX, porque no concuerda con el desarrollo en Europa, sería preciso — a nuestro modo de ver — hacer estudios sobre las bases y el desarrollo específico de comunidades nacionales. La constitución del mundo hispanoamericano de estados independientes se basa tanto o tan poco en una unión arbitraria de poblaciones dentro de límites preestablecidos como no fue el caso en Europa. También aquí se manifestaron eficazmente los sentimientos de unión solidaria e identidad colectiva. Pero el curso del desarrollo concreto en el espacio interior también muestra que las ideas correspondientes eran sumamente diferentes y controvertidas y, en consecuencia, combatidas por los diferentes frentes.

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El cambio del sistema político y la consolidación de la democracia en Bolivia Wilhelm Hofmeister 1. Introducción Los procesos de transición hacia la democracia suelen transcurrir en tres pasos o etapas que se pueden identificar con los conceptos de liberalización, democratización y consolidación. Se trata de tres fases que cumplen tres funciones diferentes (Rüb 1996). En la primera fase se produce la sustitución del sistema anterior. Esta fase suele concluir con la elección fundacional de un gobierno democrático. En consecuencia, las elecciones democráticas marcan el inicio de un proceso largo y difícil que siempre puede sufrir reiterados reveses. En la segunda fase se crean o remodelan las instituciones fundamentales de un sistema democrático. Esto se refiere a la constitución, al sistema de gobierno, al sistema de partidos políticos, a las leyes electorales, a la ley de partidos políticos, etc. Esta fase termina cuando se han fundado todas las instituciones fundamentales de la democracia política o cuando han sido modificadas las ya existentes, aplicándose criterios democráticos. En términos generales, este proceso de formación de las instituciones democráticas puede durar varios períodos legislativos. Solamente al término de esta segunda fase empieza el proceso de consolidación propiamente dicha del orden democrático. Tan sólo en esta tercera fase es posible esperar que se produzca paulatinamente un consenso en relación con las instituciones del orden democrático que determinan las estructuras del sistema político y se consolida una cultura política democrática, la cual, normalmente, es consecuencia de la existencia de un orden institucional democrático. Estas conclusiones también pueden aplicarse a Bolivia. Conforme a ellas, mi tesis principal es la siguiente: Bolivia está experimentando desde 1985 un profundo proceso de transformación económica y política; dicho proceso ha alcanzado entretanto un considerable grado de consistencia y ha contribuido de modo decisivo al arraigo de la democracia en este país que, durante mucho tiempo, tuvo la triste fama de ser uno de los más inestables, sino el más, del continente latinoamericano. Ello evidentemente aún no significa que Bolivia haya logrado consolidar su sistema democrático. Para ello es necesario que transcurra un período más largo. Sin embargo, los desarrollos y los cambios experimentados en estos últimos años han contribuido, en términos generales, a fortalecer considerablemente las condiciones democráticas. Los aspectos de mayor relevancia de este proceso de transformación son los siguientes: — El ajuste estructural de la economía. Este proceso empezó en 1985 y fue confirmado en reiteradas ocasiones, aunque todavía no haya llegado a su

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"punto final", en la medida en que aún no se ha logrado crear ni, mucho menos, consolidar un nuevo orden económico con resultados económicos y sociales satisfactorios. — El debilitamiento de las fuerzas tradicionales opuestas al sistema y, en especial, de los sindicatos. Este proceso, sin embargo, está ligado al surgimiento de fuerzas políticas nuevas, cuyos efectos de apoyo o desestabilización del sistema de momento son difíciles de juzgar. — La creciente importancia de los partidos políticos en su calidad de instituciones de representación de los intereses políticos y para la ocupación de cargos de poder. Este proceso se ha llevado a cabo, a pesar de que los partidos aún adolezcan de una serie de deficiencias internas que inciden negativamente sobre su desarrollo político, especialmente en lo que se refiere a la función que asumen dentro del sistema político y en sus relaciones con la sociedad en general. — El cambio de gobierno a través de elecciones democráticas que se produjo tres veces en los años 1985, 1989 y 1993 y, además, el que posiblemente se produzca en 1997, constituye un proceso que no ha existido en el país desde su independencia en el año 1825. — El acuerdo obtenido sobre la aplicación de nuevos modelos de creación de consenso, de competencia política y de concertación de intereses políticos representa un factor que se expresa especialmente a través de la capacidad de crear alianzas gubernamentales duraderas. — El amplio consenso conseguido para realizar importantes reformas institucionales destinadas a modernizar el sistema político, el estado, la economía y la sociedad y, además, la insistencia en la ejecución de proyectos de reforma, independientemente de los cambios de gobierno. — El sometimiento del ejército al control civil y su integración en el estado democrático. Todo ello se desarrolló y sigue desarrollando en un ambiente general que se caracteriza por una situación económica y social extremadamente difícil. Bolivia sigue siendo, junto con Haití, el país más pobre del continente americano. Además, el desarrollo de la política interior y, también, el de la política exterior, tan importante para este país, se ven agravados por un problema sui generis: el sector de la coca y de la cocaína (Gamarra 1994). A continuación intentaré detallar algo más cada uno de los factores individuales. Al hacerlo, quisiera acentuar que, para entender claramente cuáles fueron las condiciones iniciales y cuál es la dimensión real del cambio, es necesario conocer el desarrollo político y social que, desde 1952 se ha caracterizado por el concepto de la "revolución nacional".

2. La reforma de la revolución de 1952 Hasta el cambio que se produjo en el año 1985, Bolivia estuvo sometida a la "revolución inconclusa" (Malloy 1970) y al "poder dual" (Zavaleta M. 1974).

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Esta "revolución inconclusa" se refiere a la "revolución nacional" de 1952, que provocó un cambio fundamental de las condiciones políticas y económicas, pero se quedó atascada en el proceso de la realización de sus ideas e ideales (a fin de cuentas no del todo claros). El concepto del "poder dual" se refiere a la rivalidad que surgió a causa de la revolución entre el estado y la sociedad. Este antagonismo, materializado especialmente a través del partido "estatal" del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) y de los militares por un lado y, por el otro, a través de la Central Obrera Boliviana (COB), fue el factor decisivo que originó una serie de conflictos. Este proceso de enfrentamiento continuo iba acompañado de una fuerte ideologización del debate político, un factor que acompañó la evolución política durante más de 30 años. Sólo desde 1985 se está intentando modificar las formas de la constitución económica y de la concertación de los intereses sociales heredadas de la revolución. Esta circunstancia subraya la trascendencia del proceso de cambios iniciado en 1985. Quizás sea posible afirmar que sólo fue posible romper el círculo vicioso conformado por la intervención militar y la sucesión de gobiernos civiles desde 1964, cuando los dos tipos de regímenes llegaron a sus límites, quedando de manifiesto que cualquiera de esas alternativas desembocaría en el caos. El tipo de régimen determinado por el autoritarismo militar llegó a sus extremos más marcados de perversión bajo el general García Meza en los años 1980 y 1981, por lo que ese ejemplo tuvo un efecto de disuasión en relación con una renovada intervención de los militares en el proceso político. Posteriormente, a partir de 1982, durante el gobierno de Siles Zuazo, se pudo observar que los conceptos del nacionalismo revolucionario y del "poder dual" en su acepción original habían caducado y que tan sólo contribuían a agudizar aún más la crisis política, económica y social (Mayorga 1987). La primera decisión trascendental tomada por el gobierno de Paz Estenssoro fue la de aplicar un programa neoliberal de adaptación estructural, en vista de la presión que ejercían la dramática crisis económica y las exigencias planteadas por el Fondo Monetario Internacional. Ello significa que el principio del proceso de transformación en Bolivia estuvo determinado por la "nueva política económica", la que sigue aplicándose desde entonces, independientemente de los cambios de gobierno que entretanto se han producido. Al principio, muchas reformas se llevaron a cabo en función del nuevo liberalismo económico; sin embargo, el sector político fue adquiriendo un dinamismo propio, de modo que también se produjeron reformas importantes en el ámbito político (cf. Hofmeister 1987, 87ss). Víctor Paz Estenssoro y el MNR contaban con el apoyo de la ADN, el partido del anterior dictador Hugo Banzer, con el que se creó el "Pacto por la Democracia" para establecer una mayoría en el parlamento. No se trataba de una coalición, puesto que la ADN no participaba en el gobierno. Sin embargo, sí fue un acuerdo destinado a la coordinación en relación con todas las decisiones de importancia, para que éstas contaran con la mayoría parlamentaria necesaria. De este modo, Bolivia posiblemente fue el primer país de América

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Latina en el que se introdujo e impuso una política neoliberal de ajuste estructural bajo condiciones formalmente democráticas. El "Pacto por la Democracia" marca el inicio de un cambio estructural de la política boliviana que incide en diversos sectores. Así fue posible encontrar un nuevo estilo para el diálogo y la compensación de intereses entre los partidos y las agrupaciones políticas, desconocido en el ambiente tradicional de enfrentamiento. Los partidos políticos asumieron funciones nuevas y, en realidad, empezaron por primera vez a mediar entre el estado y la sociedad. Al mismo tiempo, el movimiento sindical fue perdiendo cada vez más importancia, ya que había perdido su sustento económico al efectuarse la reestructuración de la empresa minera estatal COMIBOL y al producirse el despido de miles de mineros, además de romperse la resistencia frente a la nueva política económica mediante la declaración del estado de excepción y el destierro de los líderes sindicales más importantes. Ello constituyó un fuerte golpe contra la otrora tan poderosa COB, del que no se ha podido recuperar hasta hoy. El nuevo estilo se mantuvo incluso después de las elecciones de 1989, cuando se produjo la alianza de gobierno entre la ADN y el MIR (Laserna 1990; Krempin 1990b). El "Acuerdo Político" acordado entre ambos fue un paso más en dirección hacia una cultura política del diálogo y de las soluciones negociadas, además de la formalización de nuevos elementos en el estilo de la política boliviana. Sin embargo, la coalición de gobierno se mostró, en buena medida, incapaz de ponerse de acuerdo substancialmente con la oposición. Los intentos realizados por imponer la "propia" mayoría en el parlamento, sin considerar a la oposición, fracasaron en reiteradas ocasiones. Ante todo los enfrentamientos en el congreso desprestigiaron enormemente al parlamento; además se produjo una serie de conflictos con otros órganos del estado y salieron a la luz casos espectaculares de corrupción. Ello significa que si bien el gobierno del "Acuerdo Político" había confirmado básicamente la idea del diálogo y de la formación de consenso, en la práctica política no se llegó a aplicar realmente. Esta circunstancia, sumada a la falta de éxito de la política económica y social, volvió a causar graves estragos en la reputación de la política en general (Mayorga 1994a). No obstante, en 1991 se volvió a crear una iniciativa común, incluyendo al MNR, con el fin de iniciar diversas importantes reformas institucionales. Entre ellas, la reforma de la constitución y del sistema judicial, la reforma de la Ley Electoral, la descentralización política y administrativa, la introducción de un nuevo procedimiento para la selección de altos cargos, la aprobación de una Ley de Partidos Políticos y, además, una reforma del sistema educativo. El gobierno del "Acuerdo Patriótico", sin embargo, fue demasiado débil y le faltaron los planteamientos correspondientes como para llevar a cabo, efectivamente, las reformas que había anunciado. Pocos meses antes de las elecciones de agosto de 1993 únicamente se consiguió que los partidos más importantes sentaran las bases necesarias para iniciar el proceso de la reforma constitucional durante el siguiente período legislativo sin mayores apremios de tiempo.

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Ello significó que las reformas sólo fueron realizadas posteriormente por el presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, elegido en 1993. Sánchez de Lozada consiguió el 35,6% de los votos en las elecciones celebradas en agosto de 1993, con lo que fue el claro ganador de dichos comicios (Mayorga 1994b). La coalición del gobierno anterior, que también había acudido a las elecciones conjuntamente, tan sólo obtuvo el 21,1% de los votos, sufriendo una notable derrota. Sánchez de Lozada presentó un amplio programa de reformas ("Plan de todos"), que empezó a llevar a la práctica inmediatamente después de asumir la presidencia en el mes de agosto de 1993. De hecho, después de sufrir algunos reveses al principio, el gobierno de Sánchez de Lozada pudo aprobar diversos importantes proyectos de reforma.

3. Condiciones generales del proceso de cambio político 3.1. Condiciones socioeconómicas y cultura política Aunque no exista una relación clara y empíricamente comprobada entre la consolidación de un sistema democrático y el desarrollo económico y social, cabe suponer que la estabilidad de un régimen democrático se logra más fácil y rápidamente, si el correspondiente proceso político va acompañado de una mayor capacidad de rendimiento económico y de justicia social. Esto ciertamente es válido también en el caso de Bolivia. En relación con la situación económica y social se constata, en términos generales, un dilema difícil de solucionar. Por un lado, el cambio social y el progreso socioeconómico se pueden lograr únicamente a largo plazo. Por otro lado, los ciudadanos que tantas veces han visto frustradas sus esperanzas exigen con creciente impaciencia que la nueva política ofrezca resultados visibles, expresados a través de sensibles mejoras de sus condiciones de vida. De momento, aparte de algunos logros, es incierto si será posible alcanzar este objetivo. En el caso de Bolivia, la situación se complica por severos problemas de tipo más sutil y de difícil concreción, aunque no por ello menos importantes y graves, especialmente en relación con el desarrollo de la democracia. Se trata de problemas que tienen sus raíces en la cultura política o, con mayor precisión, que se originan por las diversas culturas políticas existentes en los diversos sectores de la población. En cuanto a los sectores más pobres, principalmente la población indígena, dicha cultura política se caracteriza por la decepción y la desconfianza. Esta parte de la sociedad ha vivido, en varias ocasiones, épocas de grandes esperanzas. Sin embargo, "el gobierno", es decir, la autoridad superior y, a fin de cuentas, el estado, han perdido su credibilidad a lo largo de 40 años de promesas incumplidas. En esta parte de la población no han quedado más que renovadas frustraciones y decepciones que colman de amargura a la gente. Es evidente que desde principios de la década de los años noventa ha aumentado el descontento a raíz de la tardanza en la ejecución de las reformas, una circunstancia que se manifiesta a través del apoyo que experimentan los partidos populistas.

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El escepticismo tiene un origen concreto, puesto que en el otro extremo de la sociedad están los que desde hace decenios conciben la política y, en consecuencia, la configuración de las condiciones de vida en toda la comunidad nacional, como un medio para obtener y expandir el propio poder y las propias fuentes de ingresos. Los elementos que determinan el estilo de una política, en ocasiones generalizables para toda América Latina, determinados por el amiguismo y compadrazgo, por el elevado grado de personificación de la política con la consecuente importancia de la figura del caudillo, por la percepción del estado como botín, por la corrupción y la falta de escrúpulos, especialmente de parte de la élite política, por la tradición de la impunidad, precisamente en casos de delitos contra la comunidad y, además, por la certidumbre de que siempre hay formas de eludir la ley, son partes integrantes de una cultura política que, en el pasado, contribuyó esencialmente a la inestabilidad política y a la inhibición del desarrollo democrático. No se puede negar que algunas cosas están cambiando. Sobre todo en el contexto de la reforma judicial. Pero el cambio de actitudes sin duda alguna necesitará tanto tiempo como el que necesitan la creación y el éxito de instituciones nuevas. 3.2. El papel de los militares En lo que se refiere al papel que asumen los militares frente al proceso del cambio político y a su reacción frente a él, se puede comprobar, en resumen, lo siguiente (Barrios 1994): — La introducción del sistema económico neoliberal también ha conllevado drásticos recortes del presupuesto militar, de modo que el ejército ha perdido su situación privilegiada. Ello no solamente tuvo como consecuencia una crisis de sus estructuras institucionales y burocráticas, sino que también significó una crisis de su autoestima y conciencia. — La integración de los militares en la sociedad democrática no se produce de modo activo. Las relaciones cívico-militares son, básicamente, informales y están poco institucionalizadas. Los militares siguen disponiendo de amplios márgenes de autonomía frente al poder civil. — Existen persistentes fricciones y enfrentamientos burocráticos entre las Fuerzas Armadas y la policía en relación con asuntos de la seguridad nacional, especialmente en lo que se refiere al narcotráfico y al terrorismo.

4. Protagonistas políticos y sociales en el proceso del cambio Los cambios de comportamientos, de las actitudes y de los poderes reales de diversos protagonistas políticos y sociales han creado el margen de acción necesario para las reformas destinadas a la institucionalización del proceso político de transformación.

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4.1. El sistema de los partidos políticos El sistema de partidos políticos en Bolivia ha experimentado un profundo cambio desde el año 1985 (Hofmeister 1996b; Mayorga 1994b). Ello se refiere a la función de los partidos políticos y a la percepción que la sociedad tiene de ellos, así como a la composición del sistema de los partidos y a la correlación de las fuerzas entre sí y, aunque en menor medida, también a las estructuras internas de los partidos. Los aspectos más importantes en relación con la función y la percepción de los partidos políticos son los siguientes: — Por primera vez en la historia de Bolivia, los partidos políticos tienen la oportunidad de hacerse cargo de su función como factores de agregación y articulación de los intereses sociales, y de cumplir su función de canalización frente al nivel político y estatal. — Como nunca antes, los partidos políticos son considerados factores importantes para el buen funcionamiento de la democracia, a pesar de sus deficiencias y de la desconfianza que infunden. — Los procesos de reformas de los últimos años, aplaudidos en muchos sectores, han sido iniciados por partidos políticos. — Los partidos han contribuido esencialmente al desarrollo de una cultura política democrática, demostrando ser capaces de buscar soluciones negociadas y de consenso y de crear coaliciones de gobierno y dentro de los parlamentos, virtudes que en el pasado eran casi inexistentes. Sin embargo, al mismo tiempo también hay que hacer ciertas limitaciones. Estas se refieren, por un lado, a la insuficiencia de las capacidades programáticas y de organización, sin mencionar siquiera la persistencia de actitudes y comportamientos tradicionales entre muchos líderes y afiliados. Por otro lado, los partidos han demostrado ser incapaces, al menos hasta el momento, de solucionar los problemas económicos y sociales. Además han marginado políticamente a otras organizaciones de la sociedad civil, por lo que se ha producido una restricción del pluralismo político y social y una merma en la articulación de los intereses de la sociedad. Sin embargo, a pesar de todos los problemas existentes, se puede comprobar que los partidos políticos están pasando por una fase de aprendizaje que anteriormente, cuando se intentaba introducir un orden democrático, no existía. Cabe subrayar de modo especial la creciente voluntad que desde 1985 tienen los partidos políticos de aceptar soluciones negociadas, posibilitando así la instauración de coaliciones estables en el parlamento y en el gobierno. El "Pacto por la Democracia" de agosto de 1985, acordado entre el MNR y la ADN, tiene una importancia especial en este contexto, porque implantó una nueva forma de cooperación política, aunque al principio limitada al nivel parlamentario. Lo importante fue que así se obtuvo la capacidad de formar coaliciones formalizadas. De este modo se fortaleció la capacidad de buscar el consenso y de aceptar soluciones negociadas, factores que fueron considerados elementos nuevos dentro de la cultura política. Sin embargo, la cooperación

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brindó oportunidades para la aplicación de las formas tradicionales del ejercicio del poder y de la repartición de cargos por compadrazgo. Esta circunstancia y, además, los interminables enfrentamientos en el parlamento, nuevamente han generado mayor hastío frente a los partidos políticos. La composición del sistema de los partidos políticos lógicamente juega un papel preponderante en relación con su buen funcionamiento. En lo que se refiere a la composición del sistema de los partidos políticos y a la correlación recíproca de las fuerzas, cabe constatar lo siguiente (Romero B. 1993 y 1995): — A pesar de la proliferación tradicional de los partidos políticos, parece ser que se está cristalizando un sistema de "pluralismo moderado" (Sartori), lo que significa que existen unos cinco partidos de genuina "relevancia", representados también en el parlamento. — Los partidos contrarios al sistema, es decir, especialmente los partidos de corte marxista, siguen teniendo poca importancia relativa. Además, los persistentes problemas sociales no constituyen un sustrato apropiado para el crecimiento de dichos partidos. — Las deficiencias de los partidos "establecidos" han favorecido el surgimiento de un nuevo tipo de partido político de carácter marcadamente populista. — Los partidos "indigenistas" hasta ahora no tienen perspectivas dentro del sistema de los partidos políticos, al menos en lo que es previsible a mediano plazo. Esta situación no soluciona, por supuesto, el problema de la representación política de los indígenas. El MNR y la ADN son los partidos políticos más importantes de Bolivia desde hace más de diez años. El MIR también debe ser considerado uno de los partidos de mayor peso, a pesar de la debacle electoral que sufrió en 1993; lo mismo se aplica al MBL, que hace años se escindió del MIR. Además, el CONDEPA ha ido adquiriendo mayor peso en el transcurso de los últimos años. Otros partidos ya desde hace años no representan un papel trascendental dentro del sistema de partidos políticos, aunque ocasionalmente resulten ser necesarios para crear alianzas. Este ha sido un notable proceso de concentración, que incluso adquiere mayor importancia al considerar que este sistema multipartidista moderado se agrupa alrededor del centro político. Es la primera vez que en Bolivia se establece un sistema de partidos políticos de esta índole. Entre los partidos más importantes, tan sólo el MNR cuenta con una tradición de más de medio siglo. Todos los demás partidos han surgido en el transcurso de la década de los años setenta o, incluso, posteriormente. Especial mención merece la fusión que experimentó desde 1985 el gran espectro de los partidos de la izquierda; sin embargo, ninguno de los partidos es lo suficientemente fuerte como para representar claramente las fuerzas opuestas al sistema, presentes especialmente en el ámbito sindical. Ello es un síntoma que muestra la situación de aislamiento en la que se encuentran los partidos marxistas y trotzkistas. No obstante, dentro del sistema de los partidos políticos existen

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tendencias contrarias o, al menos, ajenas al sistema. Estas tendencias se expresan a través de los partidos populistas CONDEPA y UCR (Mayorga 1995). Los reiterados intentos de fundar partidos indigenistas hasta el momento han fracasado en mayor o menor medida. Los partidos respectivos fueron creados, por lo general, por indígenas intelectuales sin arraigo popular. En consecuencia no tuvieron acogida en la base social. Otros partidos, incluyendo también a los partidos populistas, han sabido englobar las reivindicaciones indígenas. Hay que ver si las nuevas formas de "participación popular" en los niveles local y municipal, establecidas desde 1994, crearán un nuevo campo de acción para los partidos indigenistas.

4.2. Los sindicatos La creciente importancia que experimentan los partidos políticos desde 1985 está estrechamente relacionada con la reducción de la importancia que tienen los sindicatos y su organización cumbre, la Central Obrera Boliviana (COB). El cambio de la posición asumida por la COB y el cambio de las funciones que cumple constituyen, sin duda alguna, uno de los desarrollos sociopolíticos más trascendentales ocurridos desde el año 1985. Sin esos cambios no se habría podido producir el proceso de transformación, ni en su dimensión económica y social, ni tampoco en su dimensión política (Mansilla 1993; Krempin 1990a). Este nuevo papel que desempeña la COB en la conjunción de las fuerzas políticas y sociales del país tiene una connotación ambivalente con miras al futuro desarrollo de la democracia. Por un lado, la COB siempre se ha considerado más que una organización sindical en el sentido clásico de la palabra, postulando ser una instancia de representación política; por ello su debilitamiento como "poder dual" abrió el paso para el desarrollo de otras instituciones políticas. Por otro lado, la democracia requiere de organizaciones de representación de los intereses sociales que funcionen bien y que estén ubicadas junto a los partidos. En consecuencia, la debilidad de la COB constituye un problema para la continuación del proceso de consolidación de la democracia en Bolivia. En vista del debilitamiento generalizado de los sindicatos en toda América Latina, cabe ser escéptico en relación con la posibilidad de que la COB pueda adquirir mayor fuerza a corto plazo.

4.3. Los empresarios y otros actores sociales La importancia económica y política de los empresarios sólo empezó a aumentar en el transcurso de la década de los años setenta, cuando paulatinamente fueron adquiriendo un peso mayor frente al estado en determinados sectores (minería, industria agropecuaria, comercio). Los empresarios comenzaron a representar un papel político más activo solamente en vísperas del cambio político (Mansilla 1994). Al introducirse la política neoliberal de adaptación estructural aumentó la influencia de la CEPB. Actualmente, los empresarios están involucrados en un proceso permanente de comunicación y consulta, tanto

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con los partidos políticos más importantes, como con el gobierno. Los empresarios son, en consecuencia, un factor de peso para el apoyo brindado a las reformas de economía de mercado, a pesar de que aún no se puedan vislumbrar con nitidez los frutos de dicha reforma. Además de los sindicatos y empresarios, hay dos actores sociales que tradicionalmente desempeñaban un papel destacado en el contexto del conflicto político y social (Hofmeister 1987). Ambos han perdido influencia en el contexto de la transformación política de los años pasados (Sánchez 1994; Blanes/ Galindo 1993).

5. La institucionalización del cambio político Los procesos de transformación social y política sólo pueden imponerse a largo plazo si van acompañados y apoyados por las correspondientes medidas de institucionalización política. En el caso de Bolivia, se han producido diversas importantes reformas políticas e institucionales desde principios de los años noventa. Las medidas de mayor trascendencia adoptadas hasta el momento son la reforma constitucional de 1993/94 y, en ese contexto, concretamente la reforma del derecho electoral y del sistema judicial, además de los proyectos de reforma llevados a cabo por el gobierno del presidente Sánchez de Lozada.

5.1. La reforma constitucional de 1993/94 Después de los frustrados intentos de reforma constitucional durante el gobierno de Jaime Paz Zamora, dicha reforma pudo llevarse a cabo luego del cambio de gobierno, en el mes de agosto de 1994. Las innovaciones más importantes se refieren al derecho electoral y al poder judicial. Además se produjeron acuerdos importantes, aunque no concluyentes, relacionados con la descentralización (Jost 1994). Derecho electoral Todos los partidos políticos tenían interés en cambiar el derecho electoral, aunque por razones diferentes y con metas también distintas. Dentro del marco establecido por la reforma constitucional, se introdujeron, finalmente, los siguientes cambios: — Reducción de la edad con derecho electoral activo de 21 a 18 años. — Prolongación y estandarización de todos los períodos legislativos a cinco años. — Introducción de la moción de censura constructiva para el nombramiento de alcaldes. — Modificación de las modalidades para la elección del presidente en el congreso, de modo que sólo se elija entre los dos candidatos que hayan obtenido la mayor cantidad de votos (en lugar de tres, como hasta entonces), siempre y cuando ninguno de los candidatos haya obtenido la mayoría absoluta de los votos.

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— Introducción de un sistema electoral mixto para la elección de los diputados, según el modelo alemán. Así, tan sólo la mitad de los diputados son elegidos a través de las listas de los partidos, mientras que la otra mitad es elegida por votos mayoritarios. El último de los puntos mencionados parece ser especialmente interesante en relación con el desarrollo de la democracia, puesto que podría contribuir a que los diputados se sientan más directamente responsables frente a sus electores y porque, además, es posible que se limite algo el poder que tienen los partidos políticos al seleccionar a sus propios candidatos. Por otro lado, sin embargo, surge el peligro del fortalecimiento de caudillos locales. Reforma del sistema judicial Dada la situación imperante en el sistema judicial boliviano, que se distinguía por su ineficiencia, su arbitrariedad y propensión a la corrupción (hasta el comienzo de los años noventa, aproximadamente el 80% de los detenidos estaban encarcelados desde hace años sin juicio o sentencia), cabe constatar que la reforma judicial es, sin duda alguna, una de las reformas más importantes en Bolivia, ya que, por un lado, conseguirá fortalecer la independencia del poder judicial frente al sector político y, por el otro, porque intentará aumentar la transparencia y la eficiencia de la jurisdicción. Ello es sumamente importante para la imposición de la división de los poderes del estado y, además, para fortalecer el estado de derecho en el país. Entretanto se puede constatar que el Ministro de Justicia Blattmann ha promocionado enérgicamente la reforma del sistema judicial desde 1993, con lo que las prescripciones constitucionales han podido plasmarse entretanto en las leyes correspondientes. Descentralización La reforma constitucional no aportó soluciones al debate llevado a cabo desde hace muchos años en torno al tema de la descentralización. Al final se acordó que el presidente del estado continuará nombrando a los prefectos, aunque las competencias de éstos y, también, la composición de los órganos de representación regional, es decir, de los Consejos Departamentales, serán regulados por una ley pendiente de promulgación. Indudablemente transcurrirá algún tiempo hasta que este debate llegue a su término.

5.2. Importantes proyectos de reforma del gobierno Sánchez de Lozada Al lado de aquellas reformas, han sido tres los pilares de la política gubernamental: la capitalización de las empresas estatales, la renovada definición de las formas de participación popular y la reforma del sistema de educación (Jost 1995).

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La Ley de Capitalización La capitalización de las empresas estatales más importantes es, sin duda alguna, uno de los proyectos de reforma más interesantes y ambiciosos, aunque también más difíciles y aventurados del presidente Sánchez de Lozada. El proyecto significa, por un lado, provocar una profunda incisión en la forma tradicional de las estructuras y las metas de la actividad económica del estado, ya que prevé una privatización parcial de las empresas; por otro lado, se intenta entregar simultáneamente la mitad de las acciones de las empresas al pueblo boliviano, aunque no directamente. Las acciones son depositadas en un fondo de pensiones, de modo que todo boliviano que haya cumplido el 31 de diciembre de 1995 los 18 años de edad recibirá una pensión de jubilación a los 65 años de edad. Este proyecto puede tener éxito en términos económicos. En todo caso, se trata del intento de mantener en pie la idea de la primacía del estado sobre las empresas más importantes del país, un planteamiento defendido desde la revolución de 1952. En el contexto latinoamericano, éste es un procedimiento nuevo y original, puesto que combina las medidas de privatización con la creación de un sistema de seguridad social. Sin embargo, es necesario que el sistema funcione, que efectivamente se efectúen los depósitos en la caja de pensiones, que los fondos sean administrados con eficiencia y que dichos depósitos no sean socavados por recesión económica, inflación o corrupción, ya sea individual o colectiva. De momento no se puede aún prever si el proyecto de capitalización tendrá éxito. Después de superados los primeros problemas hay unos primeros indicios que demuestran que las perspectivas de éxito de la capitalización no están del todo mal. La Ley de Participación Popular La Ley de Participación Popular, aprobada el día 20 de abril de 1994, inició una profunda reforma de las posibilidades de participación popular y de las competencias atribuidas a los municipios. La redefinición de las posibilidades de participación política y social del pueblo, especialmente en las aldeas y municipios, apunta hacia la promoción de iniciativas propias y, también, hacia la superación del problema del creciente desequilibrio entre las regiones urbanas y las regiones rurales, ocasionado por la migración hacia las ciudades (Arrieta/Mayorga/Galindo 1995). En términos generales, la Ley de Participación Popular ha generado notables fuerzas e iniciativas propias en el nivel municipal, aunque es cierto que en algunos casos las autoridades locales utilizaron parte de los nuevos fondos financieros en concordancia con la tradición amiguista. Sin embargo, en términos generales, puede afirmarse que prevalecen las experiencias positivas. La Participación Popular se ha transformado en una importante medida destinada a la descentralización administrativa y, también, política.

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Reforma del sistema educativo La reforma del sistema educativo, el tercer proyecto de reforma, sin duda alguna es indispensable. Sin embargo, todavía no se puede constatar si los cambios proyectados (y que, en parte, cuentan con la vehemente resistencia de parte del sindicato trotzkista de los profesores) efectivamente desembocarán en una mejora del sistema de capacitación y educación. La reforma se enfrenta a unos límites muy concretos, determinados por la escasez de medios de financiación. Precisamente en este sector se pone de manifiesto la dependencia que tiene Bolivia de la ayuda que reciba del exterior.

6. Condicionamiento externo del desarrollo boliviano Bolivia depende de las condiciones externas en diversos sentidos. Esta situación no es, fundamentalmente, consecuencia de la situación geográfica del país, con su falta de acceso al océano Pacífico, sino que más bien es el resultado del desarrollo político y económico que experimentó durante mucho tiempo. A ello se viene a sumar ahora el problema del narcotráfico, un factor que incide de modo determinante en las relaciones exteriores del país desde principios de la década de los años ochenta. Especialmente puede constatarse una pérdida de autonomía frente a los EE.UU. Los gobiernos bolivianos tratan de contrarrestar esta situación en otros campos de la política, por ejemplo dedicándose a proyectos de integración como el MERCOSUR. Ello significa que efectivamente existe la voluntad de conseguir una ampliación pragmática y una diversifícación de las relaciones exteriores. Sin embargo, el margen de acción está fuertemente condicionado.

7. Gobernabilidad y cambio del sistema político en Bolivia El tema de la "gobernabilidad" se está discutiendo muy intensamente desde hace algún tiempo en el contexto de los procesos destinados a la democratización y al desarrollo de la democracia en América Latina. Dicho tema plantea la interrogante en relación con la capacidad que tienen las instituciones políticas de imponer la democracia como régimen político y social y de solucionar los problemas económicos y sociales. Este planteamiento alberga la preocupación en torno a que la "gobernabilidad" se vea limitada y a que surjan situaciones poco claras, tales como ya se han experimentado, por ejemplo, en el Perú o en Venezuela, si no se consigue combinar la democracia política con la modernización de la economía y la justicia social. El debate político se centró pasajeramente en temas como la descentralización y la modificación del sistema de gobierno presidencialista, pero entretanto parece que tales discusiones están perdiendo intensidad. En lo que a Bolivia se refiere, los cambios producidos desde 1985 naturalmente también inciden en el tema de la "gobernabilidad". No obstante, los "problemas de gestión" a los que se enfrenta el gobierno y los resultados aún inciertos de las reformas recomiendan aplicar criterios cautelosos al evaluar los

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progresos políticos. Aunque la situación parece ahora más positiva que hace algunos años, la persistencia de los problemas económicos y la situación social sumamente complicada constituyen una hipoteca que pesará sobre el país aún durante mucho tiempo. Al ser así, Bolivia representa una experiencia interesante en ese sentido: El aún insuficiente crecimiento económico, las grandes diferencias de los niveles de ingresos y el crecimiento del sector informal evidentemente no son impedimentos estructurales para un proceso de renovación democrática, así como las evidentes deficiencias de los partidos políticos no impiden, automáticamente, que la sociedad boliviana sea representada (Mayorga 1994a, 54). Para que siga consolidándose el proceso democrático parece ser necesario (independientemente de los urgentes progresos en el ámbito socioeconómico) que el proceso de las reformas políticas continúe y sea profundizado. Básicamente deberán abordarse los siguientes dos temas: por un lado, la mejora de la representatividad y, por el otro, el aumento de la eficiencia y la eficacia del estado democrático de derecho (pensando en términos de "gobernabilidad"). El tema de la representatividad se refiere a la legitimidad de las decisiones tomadas por el gobierno y de las medidas adoptadas por él. Ello, naturalmente, incluye el tema de las relaciones entre el gobierno y el parlamento. Sin embargo, el tema de la representatividad también incluye el estado de los partidos políticos y el sistema de los partidos, además de la existencia y el buen funcionamiento de otras organizaciones de la sociedad civil. En Bolivia ha surgido en el transcurso de los últimos años una forma interesante de "democracia pactada", la que tuvo como consecuencia que los gobiernos pudieron contar con un amplio apoyo parlamentario. No obstante, la relación entre el gobierno y el parlamento sigue dependiendo considerablemente del presidente, mientras que las funciones de legislación y fiscalización del parlamento son, de hecho, más bien limitadas. Esta situación contribuye en buena medida a mantener en pie el problema de la representatividad. Es importante que los partidos políticos contrarresten la amenaza de una ulterior pérdida de reputación y, en consecuencia, disminuyan el daño que amenaza al sistema democrático. Para ello es necesario que desplieguen esfuerzos destinados a renovar los partidos políticos desde dentro y promocionar el proceso de democratización en ellos. La época preelectoral y el transcurso de las próximas elecciones de 1997 demostrarán si son capaces de hacerlo. La actual situación en la que se encuentran las organizaciones de la sociedad es inquietante con respecto a la continuación de la consolidación del sistema democrático. Esta preocupación es válida especialmente en relación con las organizaciones de los trabajadores y de los campesinos, que cuentan con una larga tradición, pero que contribuyeron más bien modestamente a la creación y consolidación de la democracia representativa. A pesar de ello, estas organizaciones son importantes para el buen funcionamiento del sistema.

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En lo que se refiere a la eficiencia y la efectividad, sin duda alguna sería importante que se mantenga viva la política de reformas, después de haberse perdido ya un tiempo precioso durante el gobierno de Paz Zamora y durante la fase inicial del gobierno de Sánchez de Lozada. Los problemas internos y externos relacionados con el sector de la coca y cocaína constituyen una carga adicional. Sin embargo, precisamente las experiencias acumuladas en el transcurso de los últimos años demuestran que Bolivia es un ejemplo de cómo es factible llevar a cabo procesos democráticos de reformas y de transformaciones profundas, incluso bajo circunstancias difíciles. Esto debería ser motivo para ver el futuro con optimismo.

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Dictadura — democracia — transición. El proceso de transformación en Paraguay Gustavo Becker M. 1. Introducción. Objetivo La naturaleza del tema estado exige una permanente actualización, también en el caso de América Latina. En los ochenta y comienzos de los noventa han aparecido elementos específicos de actualización, que hacen que el ocuparse de este tema sea una tarea que no sólo tiene un sentido pleno, sino que es, además, realmente urgente. En efecto, América Latina ha regresado en un amplísimo frente a la forma democrática de estado, constituyendo esta democracia, ciertamente, algo más que una fachada pero, al mismo tiempo, sin ser todavía un edificio sólido. A raíz de los esfuerzos de redemocratización, en no pocos países se desarrolló una discusión realmente básica acerca de la reforma del estado y de la constitución, así como de los nuevos modelos de ordenamiento político que intentaba redefinir la relación entre estado, economía y sociedad. Casi al mismo tiempo, se comenzó a analizar el estado (también a la luz de los nuevos paradigmas e intereses en las ciencias sociales como, p.ej., en Estados Unidos y en Alemania) ya no sólo desde el punto de vista del ordenamiento y los procesos, sino cada vez más, y también más sistemáticamente que antes, desde la perspectiva del rendimiento gubernamental (policy analysis). Otra línea muy actual de la discusión contemporánea es la de la conexión entre comprensión del estado, capacidad de acción público-estatal y potencial de desarrollo. También se ha mantenido una marcada sensibilidad por la situación de crisis en el estado y la sociedad de muchos países latinoamericanos, de forma tal que ha surgido otro tema actual de discusión: la cuestión de la "gobernabilidad". Y para concluir este resumen de temas "mayores", en todas las discusiones acerca del estado latinoamericano hay que ver también las condiciones internacionales marco del continente ya que, de hecho, no es posible separar en el caso concreto los condicionamientos endógenos y exógenos de la política latinoamericana. Una reforma del estado debería perseguir dos objetivos estratégicos fundamentales: — la profundización de la democracia y — la racionalización del funcionamiento del estado. Si esto es así, sólo cabe señalar que esa reforma no puede ni debe estar referida solamente al sector público, es decir, a los poderes del estado, como por mucho tiempo se ha entendido, y mucho menos confinada al ámbito estricto de

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lo económico, de lo financiero o de lo puramente administrativo. Por el contrario, ella involucra también, y de manera inexcusable, a toda la sociedad nacional, su única y última destinataria. En cuanto al primer objetivo enunciado, la Reforma1 debe tender a democratizar con profundidad y amplitud los mecanismos generadores del poder social y político. Esto significa participación de la totalidad social, entendida no como la mera suma, sino como el dinámico conjunto de agentes y actores con intereses divergentes y a veces contradictorios. En lo referente a la racionalización del funcionamiento del estado, ésta debe contribuir a que los procesos de toma de decisiones se hagan más eficientes, más eficaces, y transmitan a la ciudadanía la mayor transparencia posible. Todo ello, en el marco de un sistema democrático y participativo, que supone un escenario de poder compartido y, consecuentemente, la necesidad de imprimir a la gestión un fuerte sentido de negociación. Hay dos conceptos actuales que están profundamente involucrados en lo que acabamos de mencionar. En efecto, estamos hablando, por un lado, de sinergia, y por el otro, de reingeniería, en este caso, social y política. En el contexto arriba enunciado, este trabajo busca presentar un resumen del proceso de reformas jurídico-políticas en el período de transición del Paraguay y ofrecer una perspectiva de la realidad actual.

2. Antecedentes Para empezar diremos que el país, emergente hace apenas siete años de un largo período de autoritarismo, se halla empeñado en un esfuerzo de profundización de la democracia, de consolidación institucional y de modernización social. Como es sabido, durante muchas décadas el Paraguay ha estado marcado por un modelo político de ejercicio hegemónico del poder, que desarrolló también una cultura excluyeme en lo social y contribuyó a moldear una mentalidad de encierro en el plano de nuestras vinculaciones internacionales. Salvo muy breves intervalos, de valor puramente estadístico, puede afirmarse que el modelo autoritario, cuando no abiertamente dictatorial, ha sido el denominador común del modo como ejercieron el poder no sólo los gobiernos militares sino, alternativamente, todos los partidos — empezando por los dos más antiguos y grandes2 —, en los últimos cien años. Así, en lo interno se conformó una suerte de círculo vicioso que sólo servía para retroalimentar el modelo autoritario. Y en el campo de las relaciones internacionales se llevó progresivamente al país a un grado de aislamiento que

1

Se sigue en estos aspectos a "La Reforma

para el quinquenio".

Integral

del estado y los retos de la

COPRE

Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, COPRE. Caracas,

marzo de 1995, 4 y ss. 2

N o s referimos aquí al Partido Liberal, hoy Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA)

y a la Asociación Nacional Republicana (ANR, Partido Colorado), fundados ambos en 1887.

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se hizo virtualmente insoportable, sobre todo en la última década del anterior régimen. Tampoco nunca, en todo ese período, se ha operado la transferencia pacífica del poder de un partido a otro por vía de elecciones cuando menos formales, no digo ya democráticas. Esta historia tuvo su capítulo más largo y nefasto en los casi 35 años de la dictadura del general Stroessner, instalada ciertamente como producto de la particular situación interna, por un lado, pero también al amparo y con la bendición de poderosos intereses internacionales en la época más "gloriosa" de la llamada guerra fría. En este contexto, no es casual el hecho de que su derrumbe haya precedido en apenas unos pocos meses a la caída del muro de Berlín. No es del caso extenderse en estos aspectos, sino establecer, con estas breves reflexiones, un punto de partida para lo que viene a continuación.

3. 1989: la apertura A partir de 1989 se inicia un proceso de apertura que no se restringe exclusivamente al ámbito de lo político, sino que involucra también aspectos económicos, sociales y culturales en su sentido más amplio. Desde la liberalización del tipo de cambio hasta la puesta en marcha del nuevo ordenamiento establecido por la Constitución de 1992, muchas cosas se han transformado ya en el Paraguay durante este período. Posiblemente muchas más de las que los propios paraguayos estamos asumiendo con plena conciencia. Y este juicio que nos atrevemos a formular aquí guarda relación tanto con los cambios producidos en el orden interno, como con aquellos relativos a nuestra relación con el resto del mundo. Esto, desde luego, es igualmente la consecuencia natural del profundo y radical proceso de transformaciones históricas que se han dado en el mundo, precisamente desde 1989. El realismo político de muchos líderes ha contribuido a derribar fronteras que hasta entonces parecían inexpugnables, así como a acercar posiciones antes irreconciliables y a reemplazar las hipótesis de conflicto por mecanismos efectivos de cooperación, en un mundo que se debate mayoritariamente en medio de incontables carencias y necesidades. La pobreza, la falta de empleos suficientes, los graves déficit en salud y en educación, el narcotráfico, entre otros, han dejado de ser fenómenos más o menos localizados, para extenderse como plagas en todo el mundo. De hecho, hace apenas un año y con motivo del 50° aniversario de creación de la Organización de las Naciones Unidas, los representantes de todos los países del globo han planteado en ese foro la necesidad urgente de modernización y transformación. En el marco de estos procesos, el Paraguay ha venido transitando su recién inaugurado camino en forma bastante desigual y por momentos hasta contradictoria. Creemos, sin embargo, que esto es absolutamente natural, tomando en cuenta lo que habíamos señalado anteriormente. De hecho, toda nuestra sociedad está comenzando a aprender las nuevas reglas de juego. Y este aprendizaje, en tanto que proceso social, lleva su tiempo.

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4. El primer período: 1989-1993 Quien quisiera realizar un balance del período 1989-1993, correspondiente al primer gobierno de la nueva época, llegaría seguramente a la conclusión de que ha arrojado un saldo positivo que, de manera resumida, podría ser caracterizado sobre todo por la vigencia de las libertades públicas, el inicio de la liberalización económica y la producción de dos instrumentos jurídicos de particular trascendencia para fundamentar el proceso democrático: el Código Electoral (Ley 01/90), que regulaba también todo lo relativo a las organizaciones políticas, y la Constitución de 1992. El primero significó un salto cualitativo muy importante para democratizar y transparentar los mecanismos de participación y de expresión de la voluntad popular, tanto desde los poderes constituidos, como en el interior de las organizaciones políticas. Entre sus principales virtudes puede indicarse que, por primera vez en nuestra historia, abrió un espacio institucionalizado para la presentación de las llamadas candidaturas independientes — esto es, "no partidarias" —, a los cargos electivos nacionales y subnacionales; creó un fuero especializado de Justicia Electoral; instauró una adecuada garantía de participación de las minorías en los cuerpos colegiados electivos, mediante la representación proporcional, en este caso, determinada por aplicación del llamado sistema D'Hondf, estableció la figura del referéndum-, y fijó un régimen de financiamiento estatal — del tipo permanente y electoral — a las organizaciones políticas. Con sus varias modificaciones, fue el instrumento que reguló la renovación de autoridades de todos los partidos políticos por dos períodos consecutivos, así como las elecciones municipales de mayo-junio de 1991, la de Convencionales Constituyentes en diciembre del mismo año, las elecciones generales de mayo de 1993, y todas las elecciones internas de las diferentes agrupaciones políticas para las respectivas candidaturas a cada una de aquéllas. En cuanto a la Constitución de 1992, quisiéramos señalar que, aún con sus defectos, se trata de un instrumento que posibilita a nuestro país un nuevo modelo de estado y de sociedad. En él se ven recogidas y reflejadas, con suficiente aproximación, las aspiraciones mayoritarias. Un aspecto que se debe subrayar es que en ningún momento ha sido puesta en duda la legitimidad del órgano constituyente. Es igualmente remarcable el hecho de que todos los sectores de opinión del país (políticos, empresarios, eclesiásticos, militares, sindicales, mujeres, jóvenes, indígenas, prensa y universitarios, entre los más destacados) han tenido una gran participación no solamente en el planteamiento, sino también en la discusión de sus propuestas, globales o sectoriales. Sin hablar ya de lo que se desarrollaba "afuera", fue un hecho constante y singular la presencia de estos sectores en la propia sede de la CNC, embarcados en febril lobby con los Convencionales, en los corredores, oficinas, y hasta en la Sala de Sesiones.

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El conjunto de estos tres aspectos señalados es, a nuestro entender, el que auténticamente legitima la nueva Constitución. Y con ello se otorga un excelente punto de partida, que permite confiar razonablemente en su efectiva vigencia.

5. £1 segundo período: 1993 hasta nuestros días El año 1993 marca el inicio del siguiente y actual período de los poderes legislativo y ejecutivo, instalados, respectivamente, el 1 de julio y el 15 de agosto de ese año. Hasta diciembre de 1993, el escenario político paraguayo estuvo fuertemente marcado por los desacuerdos — por momentos, casi en el límite de la confrontación — que se dieron entre ambos, por una parte; y por otra, al interior del propio partido de gobierno, con sus repercusiones en la relación entre el ejecutivo y el partido. En lo que sigue, intentaremos ofrecer una recapitulación sumaria de estas situaciones. 5.1. La relación entre el legislativo y el ejecutivo A partir de 1993 se da una situación inédita en la historia del Paraguay: la de un poder ejecutivo que, en un régimen presidencial, debe convivir con un Congreso de mayoría opositora3. En la primera etapa, las dificultades giraron, fundamentalmente, alrededor del hecho de la derogación por el nuevo Congreso, apenas asumido, de dos leyes sancionadas en la última etapa del Congreso anterior: la que organizaba el Consejo de la Magistratura (creado por la nueva Constitución) y la que reformaba la Ley de Organización de las Fuerzas Armadas. El nuevo Congreso tramitó y sancionó leyes sustitutivas de las dos citadas, que, a su vez, fueron vetadas por el ejecutivo. Adicionalmente, sancionó también una ley por la cual se establecía la desafiliación forzosa de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que estuvieran en servicio activo, de los partidos políticos en general pero que, de hecho, afectaba sólo al partido de gobierno, ya que se desconocía la pertenencia oficial de aquéllos a otros partidos. Sin entrar en detalles, diremos solamente que en este tira y afloja transcurrió toda la segunda mitad de 1993, en un poco feliz proceso de afirmación de sus respectivas atribuciones por parte de ambos poderes.

3 La relación de fuerzas políticas en ambas cámaras del Congreso es — con ligeras variaciones — de aproximadamente 43 % para la Asociación Nacional Republicana (ANR, Partido Colorado), en el Gobierno, y aprox. 57 % para la oposición, representada por dos bloques: el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) con alrededor de dos tercios del total, y la Alianza Encuentro Nacional (AEN), con el tercio restante. La AEN, a su vez, incluye como alianza electoral a dos grupos: el Movimiento Encuentro Nacional (convertido en partido por mandato legal, a fines de 1994) y el Partido Revolucionario Febrerista (PRF), como socio cuantitativamente minoritario.

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Esta situación involucró también al poder judicial ya que, por ejemplo, centenares de miembros de la Fuerza Pública, en activo, recurrieron la constitucionalidad de la última norma citada ante la Corte Suprema de Justicia, sosteniendo el criterio de que aquélla violaba sus derechos políticos. La Corte — anterior — no llegó a pronunciarse sobre este tema. Todo esto desemboca, a inicios de 1994 (durante el período de receso del Congreso), en una convocatoria impulsada conjuntamente por el ejecutivo (y el acompañamiento casi forzado de la cúpula del partido de gobierno) y los principales líderes del Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), del Partido Revolucionario Febrerista (PRF, que hace parte de la Alianza Encuentro Nacional) y del Partido Demócrata Cristiano (PDC, sin representación oficial en el Congreso) que los lleva a suscribir, el 13 de enero, un acuerdo político que la prensa bautizó como Pacto de Gobernabilidad. Se trataba, en realidad, de buscar, mediante un mecanismo de negociación directa entre el ejecutivo y las dirigencias partidarias, consensos que serían luego sometidos a tratamiento en el seno del Congreso. Puede llamar la atención, en el escenario descrito, la no mención del (entonces Movimiento, hoy Partido) Encuentro Nacional (PEN), la tercera fuerza política del país desde 1993. Recordemos, al respecto, que esta agrupación, habiendo sido igualmente convocada, argumentó en su momento no encontrar razones suficientes para tomar parte en dichas negociaciones. Igual postura han tenido los sectores de "oposición interna" tanto del partido de gobierno como del PLRA. El criterio de estos grupos era, en resumidas cuentas, que los debates y acuerdos debían circunscribirse al ámbito estrictamente parlamentario, y que el marco de ellos ya estaba dado por la propia Constitución. Esta postura implicaba, de modo más o menos directo o explícito, un virtual desconocimiento del rol de los propios partidos políticos institucionalmente considerados, lo cual es comprensible sólo a la luz de las fuertes pugnas internas en el caso de los partidos mayoritarios. Como fuera, enero de 1994 marca el inicio de un mecanismo de consulta permanente entre los actores políticos citados, constituyéndose, para cada cuestión particular, la llamada mesa interpartidaria — o mesa intersectorial. Más adelante, también el Partido Encuentro Nacional entra a formar parte de dicha mesa, sobre la base de una negociación "tema por tema" (ej.: las bases de un acuerdo sobre la cuestión militar, que comprendía entre otros el tema salarial y el escalafón de las F.F.A.A., el 15 de mayo de 1995). Así, y por este procedimiento, en el curso de dicho año ha podido conseguirse a un texto legal convenido en el tema del Consejo de la Magistratura, cuya integración pudo completarse finalmente luego de varios meses. También se hizo posible el acceso — si bien en cargos secundarios, como la Vicepresidencia 2 a — de miembros del sector oficialista del partido de gobierno a las mesas directivas de las Cámaras, establecidas para el segundo período legislativo (julio de 1994 a junio de 1995) así como en la presidencia de algunas comisiones importantes. Para el período siguiente se mantuvo este esquema

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en lo relativo al Senado; pero, por disputas internas de la propia bancada oficialista, la Cámara de Diputados eligió nuevamente como autoridades sólo a integrantes de la oposición. Esta situación fue mejor resuelta en el período 1995-1996, en el que el sector oficialista de esta cámara logró la Vicepresidencia 2 a y la titularidad de algunas comisiones importantes. En el Senado, se mantuvo la línea ya descrita. 5.2. La relación entre el ejecutivo y el partido de gobierno Las elecciones internas de la Asociación Nacional Republicana (ANR, Partido Colorado), celebradas en diciembre de 1992 para la determinación de las candidaturas del partido a las elecciones generales de mayo de 1993, han dejado heridas que todavía no han podido sanarse. Es así que un grupo que fue electoralmente importante en su momento y que hoy constituye la mayoría en el gobierno del partido, como resultado de las internas para renovación de autoridades, realizadas en abril de este año, sigue desconociendo el triunfo — en aquellas internas — de la fórmula presidencial. No por esto, sin embargo, ha dejado de ocupar la totalidad de los otros numerosos cargos (casi el 50 % de las bancas del partido en ambas cámaras del Congreso, en Gobernaciones y en Juntas Departamentales) que le ha correspondido por el sistema de integración proporcional de listas en las internas partidarias y en las elecciones nacionales y departamentales. A su vez, el conjunto de movimientos internos que alcanzó la mayoría en 1992, ha tenido un manejo político poco cohesionado en el ejercicio de la labor parlamentaria (con cerca del 50 % del total de bancas del partido en las dos Cámaras), donde con mayor fuerza ha impactado la larga lista de disensos internos. Este cuadro, brevemente expuesto, es el que no solamente favoreció, sino que prácticamente obligó a iniciar el proceso de acercamiento y negociación con los sectores de oposición (dentro y fuera del Congreso). El tema de las diferencias partidarias internas tuvo un capítulo más de agravamiento en la esfera del Congreso cuando el Senado debió elegir, de las ternas propuestas por el Consejo de la Magistratura, a los candidatos a integrar la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Superior de Justicia Electoral. Sólo tres de los veinte senadores del bloque partidario votaron a favor de los que finalmente resultaron designados (sobre la base de la lista "extraoficial" acordada fuera del ámbito del Congreso, en la citada mesa interpartidaria), y se alcanzó la mayoría requerida mediante el voto de los bloques "mayoritarios" de la oposición, que cumplieron estrictamente los acuerdos previos. 5.3. Otros aspectos relevantes En términos generales puede decirse que, en el período en cuestión, los principales titulares del debate político en Paraguay han sido ocupados, fundamental-

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mente, por el tema de la corrupción, la participación de los militares en la actividad político-partidaria, y la renovación del poder judicial. 5.3.1. La cuestión de la corrupción, fuertemente denunciada por diversos sectores y con muy importante seguimiento en los medios de prensa, afecta tanto a instancias de la administración central, como a entidades autárquicas, departamentales y municipales, sin discriminación en cuanto al partido político a cargo de su gestión en cada caso. La administración ha manifestado reiteradamente su intención de moralizar y transparentar la gestión pública y en este contexto, por un lado, ha dispuesto el relevo o suspensión de funcionarios de diversos niveles, acusados de corrupción, en varias reparticiones como, entre otras, la Dirección General de Aduanas, el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, la Policía Nacional, el Ministerio de Educación y Culto, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil, el Instituto de Previsión Social, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio del Interior, el Banco Central del Paraguay, la Administración Nacional de Navegación y Puertos, etc. El Congreso, por su parte, ha dispuesto la intervención — por similares razones o cargos — de varios gobiernos municipales, y en su momento tuvo entrada la solicitud de intervención de un gobierno departamental, trámite que no prosperó. A pesar de esto, los resultados alcanzados hasta ahora no son todavía satisfactorios. Los escándalos financieros que afectaron y afectan a diversas entidades de crédito desde mediados del año pasado, a su vez, desnudaron nuevamente la fragilidad institucional del estado para, por una parte, ejercer un eficaz control de la economía y de sus actores; y por otra, responder con la claridad y prontitud debidas a situaciones como las señaladas. Las derivaciones de esos escándalos se tradujeron en el último año en una marcada retracción del consumo, insuficiencia del medio circulante, sustancial reducción del flujo crediticio, etc. Formando parte del tema general de la corrupción, constituye un capítulo especial el problema del narcotráfico. Aun considerando que el Paraguay no es un país productor importante (se reconoce la existencia de algunos comparativamente pequeños cultivos de marihuana), ha adquirido desde hace varios años la fama de ser un país "de tránsito" de alguna significación. El combate de este problema ha mostrado algunos resultados; pero también ha tenido costos altos como el asesinato, en la vía pública y a plena luz del día, del Director de la Secretaría Nacional Antidrogas (SEÑAD), general de brigada (SR) Ramón Rosa Rodríguez, en el mes de octubre de 1994. Un hecho de esta naturaleza no registra precedentes en el Paraguay, y en él tuvieron directa participación miembros de las Fuerzas Armadas encargados de la represión del narcotráfico. Las circunstancias y las responsabilidades definitivas aún no han sido establecidas. En el nivel internacional, en este orden, la inserción de Paraguay, en 1995, en una lista de cuatro naciones latinoamericanas que, a criterio de los estados

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Unidos, podrían ser excluidas de los programas de ayuda al desarrollo por no realizar suficientes esfuerzos en el combate del narcotráfico y al casi indisolublemente ligado problema del lavado de dólares (provenientes de aquél, en su mayor parte), ha supuesto un momento muy crítico para el gobierno, tanto de cara a sus relaciones con Washington como, en general, en lo relativo a los esfuerzos que ha venido desplegando en materia de política exterior. La situación ha podido revertirse favorablemente en 1996, porque el Gobierno ha puesto un mayor empeño en la persecución del narcotráfico, y remitido al Congreso un proyecto de ley que sanciona el delito de lavado, proyecto que hoy se encuentra en los trámites finales de aprobación por su Cámara de origen. 5.3.2. El tema de la actividad político-partidaria de los militares sigue siendo materia de discusión. No hay dudas acerca de la importancia que todavía tienen las Fuerzas Armadas como factor de poder en el Paraguay, si bien se ha logrado ya un grado de institucionalización más acorde con el rol que les compete desempeñar en el estado de derecho enmarcado por la nueva Constitución. Sin embargo, hace casi tres años se discuten en el Congreso los proyectos de una nueva ley orgánica militar, de una ley de defensa nacional, y de un nuevo estatuto del personal militar. Aspectos específicos de estos proyectos han sido, igualmente, tema de negociación en la citada mesa interpartidaria, donde se han logrado algunos avances. En todo caso, tampoco ha estado exenta de tensiones la relación entre determinados sectores de las Fuerzas Armadas y su primer comandante en jefe civil en más de cincuenta años. Esta situación había generado, en dos o tres momentos durante el período referido, rumores de un posible golpe de estado, hasta que se produjeron los episodios de abril de este año [i.e. 1996] que culminaron con el alejamiento del comandante del ejército, general Oviedo, su pase a retiro y su procesamiento por la justicia penal ordinaria, no por la militar. Creo que los hechos de abril constituyen el capítulo final de un período de sesenta años de predominio del sector militar en la política paraguaya. De cara al futuro, han servido para consolidar la conciencia pública en el sentido de que, en el orden interno, actos de esa naturaleza ya no podrían contar con el apoyo mayoritario de la sociedad civil. Y que mucho menos existen condiciones, a este respecto, en el orden internacional, cosa que ha quedado demostrada con absoluta claridad también en dichas circunstancias. No obstante, el solo hecho de que cíclicamente circule en la opinión pública el rumor de una inminente ruptura del proceso de democratización, habla a las claras de que éste todavía no ha alcanzado un grado de consolidación que permita un manejo político y un programa de reformas libres de los frenos que indiscutiblemente impone el temor a un retroceso. 5.3.3. Como indicamos, el otro gran tema es el de la renovación del poder judicial. Este es el único de los tres poderes que subsistió — casi intacto — desde los tiempos de la dictadura y hasta tres años después de la vigencia de la

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nueva Constitución. Este proceso tampoco estuvo exento de dificultades, por el claro tinte político-partidario que ha impregnado sus diversas etapas. A partir de la instalación, en abril de 1995, de la nueva Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Superior de Justicia Electoral y del Fiscal General del estado, se han ido sucediendo los nombramientos de los nuevos responsables de la administración de justicia, que a esta fecha representan alrededor del 70 % del total. Debe señalarse que, a pesar de las dificultades que aún subsisten, el desempeño de sus funciones por parte de los nuevos magistrados es sensiblemente mejor que el de sus predecesores. 5.3.4. Cabe hacer también algunas consideraciones en torno a la cuestión social. Es, ciertamente, comprensible que después de tantos años de autoritarismo el Paraguay destine gran parte de sus esfuerzos al debate político y — aun cuando en mucho menor medida — a la consolidación de las instituciones que conforman un estado democrático de derecho. Pero no es menos cierto que las soluciones de fondo a la problemática social y económica no pueden seguir esperando. Las demandas planteadas en este orden por los diversos sectores afectados tuvieron su capítulo más importante en la huelga general que, bajo la convocatoria de las tres centrales sindicales y el apoyo de todas las organizaciones campesinas, tuvo lugar el 2 de mayo de 1994, por primera vez desde 1958. Al no encontrar eco suficiente, volvió a convocarse a otra huelga similar para el 1 de mayo del presente año, la cual pudo ser desactivada en el último minuto, gracias a determinadas concesiones por parte del gobierno y la promesa de continuar, en una mesa tripartita de negociaciones, el debate sobre otras reivindicaciones. Nuestro país, que exhibe uno de los índices de crecimiento demográfico más altos del continente, tiene una población joven (menor de 30 años) que ronda el 70 % del total. En las actuales circunstancias, diversas fuentes oficiales y privadas estiman que deben crearse al menos unos 60.000 nuevos puestos de trabajo por año, sólo para atender a la demanda correspondiente a los que ingresan anualmente al mercado laboral. Esa demanda, hoy, supera largamente el número de nuevos empleos. En este contexto, las condiciones económicas difícilmente pueden ofrecer, a mediano plazo, la posibilidad real de un desarrollo sostenible, en el marco del enunciado estado social de derecho, con educación, salud, empleo, vivienda, equidad social y equilibrio ecológico, tema, éste último, peligrosamente ignorado tanto por el sector público cuanto por el privado. La emigración del campo a la ciudad, en la esperanza de encontrar mejores condiciones generales de vida, se ha acentuado significativamente en los últimos años, pero a la vista de lo señalado anteriormente, sólo ha servido para reforzar peligrosamente la conformación de los cinturones de miseria urbanos y para incrementar las cifras de la economía informal. Adicionalmente, se mantiene casi invariable el fenómeno de la emigración a países vecinos — sobre todo a la Argentina —, aún más pronunciado en épocas de cosecha. Estas sitúa-

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ciones debieran constituir capítulos prioritarios en la formulación de las políticas sociales. 5.3.5. Finalmente, no pueden dejarse de lado algunas referencias al Mercado Común del Sur, que ha iniciado su siguiente etapa el 1 de enero del presente año. Y en este sentido se puede indicar que, pese al incremento sostenido de las exportaciones no tradicionales y de la inversión productiva, el Paraguay no ha logrado una oferta exportable significativa que pueda aprovechar en esta etapa inicial de la zona de libre comercio. Por otra parte, las operaciones del comercio "no registrado" (estimadas en al menos 2.000 millones de dólares anuales) y las enormes ganancias que ellas representan no permiten que un mayor volumen de capital sea orientado a la inversión productiva. Puede afirmarse que el Paraguay, al inicio del MERCOSUR, encara un dilema referido al modelo económico por seguir: o continuar el de importación de bienes suntuarios y exportación de materias primas, o reorientarse hacia uno que privilegie a los sectores productivos y de servicios. Pero no podemos ni debemos dejar de llamar la atención sobre un hecho que es de gran relevancia, y que no suele tomarse en consideración al hablar del MERCOSUR: y es que se trata de un proyecto de integración. Es decir, un proyecto que va mucho más allá de lo meramente económico y comercial, para abarcar también los aspectos políticos, sociales y culturales. Para no extendernos exageradamente en los detalles, digamos sólo que, en el orden político, este proyecto ya ha constituido un respaldo y un aval de enorme significación y trascendencia para el proceso de democratización. Basta recordar que, por ejemplo, el Paraguay sólo pudo ser admitido como socio en el MERCOSUR una vez que hubo alcanzado un estadio mínimo de institucionalidad democrática. En diferentes instrumentos internacionales suscritos en función del MERCOSUR, aparece claramente la llamada "cláusula democrática" como condición sine qua non para la permanencia de cada estado participante en este esquema de integración. Esto ha quedado plenamente demostrado especialmente en ocasión de los acontecimientos político-militares de abril de este año [i.e. 1996]. Igualmente, y en el mismo orden, el MERCOSUR supone el necesario ordenamiento jurídico-institucional (de derecho interno tanto como la vigencia de normas comunitarias) y los mecanismos de recíproco control entre los estados partícipes, la cooperación jurídica y judicial para la resolución de conflictos, etc., que en un proceso tal constituyen aportes de muy gran valor para la transparencia de las gestiones de gobierno y administrativas, como también en la esfera de actividades propias del sector privado. Para todo esto, el MERCOSUR puede constituir un apoyo muy importante. Pero de tanto o mayor valor pueden ser los aspectos sociales y culturales, cuya variedad y densidad no pueden ser abarcados ni siquiera en sus grandes líneas en un trabajo como éste. Y tampoco es nuestra pretensión hacerlo aquí.

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Finalmente, y como de todas maneras corresponde hacer un balance general de este período en el contexto político, puede afirmarse que la situación ha sido básicamente estable, en un marco de amplias libertades cívicas y de irrestricta libertad de prensa. Con marchas y contramarchas en el orden interno partidario, pero caminando con pasos aparentemente más seguros en el proceso de afirmación nacional del sistema democrático, se ha dado inicio a una etapa de modernización del estado, que apunta a la mayor eficiencia, transparencia y control de la gestión, incluyendo la descentralización y la desconcentración como un capítulo importante, aunque todavía incipiente, en lo político y administrativo.

6. Las reformas en el orden institucional Pasemos ahora a la recapitulación de las reformas que se han dado en el orden institucional en este período. 6.1. El poder legislativo El actual Congreso, instalado en julio de 1993, con mayoría de oposición según se ha señalado, y que a la vez inaugura otra etapa inédita en el país en cuanto a su integración — sobre todo en la cámara baja — por representación territorial, se ha debatido en enfrentamientos estériles, fundamentalmente como reflejo de las respectivas internas partidarias. Así, a cuatro años de la vigencia de la nueva Constitución, todavía están pendientes de estudio o de sanción leyes de desarrollo constitucional de carácter absolutamente fundamental de cara a la institucionalización de la República. Entre ellas, sólo a título de ejemplo, mencionamos las que deben regular el Ministerio Público (a pesar de que ya ha sido designado en abril del año pasado [1995] el fiscal general del estado, por el procedimiento establecido en la nueva Constitución), la procuraduría general de la República (aunque ya fueron nombrados dos sucesivos Procuradores Generales), la objeción de conciencia y el servicio civil, la defensa del consumidor y del usuario, la carrera administrativa del personal público, los juicios orales y, en general, las reformas de todos los códigos procesales, la organización de las Fuerzas Armadas y el estatuto del personal militar, entre otras. Para la mayor parte de estos temas existen proyectos que han sido presentados a las cámaras legislativas — algunos de ellos hace más de un año y medio —, pero sólo pocos han sido tratados hasta hoy. Sin ninguna duda, más allá de la inflación legislativa de la que no ha escapado la tarea del Congreso, puede afirmarse que, en esencia, menos del 10% de todas las dictadas fueron leyes materiales. El resto se distribuye entre leyes puramente formales (de expropiaciones, desafectación de inmuebles, pensiones graciables, etc.) y aprobatorias o modificatorias de tratados, convenios de cooperación, de contratación de empréstitos, de protección recíproca de inversiones, etc.

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Es imperativo que los períodos legislativos que aún restan del actual mandato — esto es, hasta junio de 1998 — sean mucho más fructíferos que los anteriores, en el sentido señalado. 6.2. El poder ejecutivo Dentro del cuadro de situación expuesto anteriormente, el margen de acción del ejecutivo en el período considerado no ha sido el más adecuado a las necesidades del país. No poco han contribuido a esto dos hechos: la insuficiente experiencia política de su titular, y las graves diferencias internas del partido de gobierno, como ya se ha señalado, con sus implicaciones en la esfera militar. La mayor parte de las iniciativas presidenciales han encontrado en su momento, y alternativamente, una tenaz oposición en el Congreso y una fuerte resistencia en la cúpula partidaria. Así, cuestiones tales como la privatización de empresas públicas, la organización de las Fuerzas Armadas, la desafiliación de los militares y policías en servicio activo, o la integración de la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Superior de Justicia Electoral han sido, en su momento, fuente de graves desacuerdos con estas instancias. No obstante, a partir del funcionamiento de la mesa interpartidaria, han podido concretarse acuerdos sobre la mayor parte de las quaestiones disputatae que hicieron muy engorrosa la acción del ejecutivo hasta el presente. Un tema para resaltar lo constituye también el hecho de la presencia permanente del presidente Wasmosy en todos los foros internacionales de importancia, con el claro propósito de dar a conocer "la nueva imagen" del país y concitar el interés internacional en los proyectos de inversión y desarrollo según los planes del Gobierno. Y este empeño ha tenido un éxito relativamente importante. Sólo por cuestiones de brevedad, ya que difícilmente de sistema, deseamos incluir en este mismo apartado el tema del avance del proceso de descentralización. Sigue predominando la tendencia históricamente centralista de la administración paraguaya, cuyo último capítulo fue el reciente veto del ejecutivo a la nueva Ley Orgánica Municipal, aprobada por el Congreso a mediados de este año [1996] y que debía entrar en vigencia el 1 de enero de 1997. No obstante, puede afirmarse que, en la medida del reconocimiento de sus múltiples necesidades, tanto como de su potencialidad económica y política, los dirigentes de los gobiernos subnacionales están planteando cada vez con más fuerza al gobierno central sus legítimas reivindicaciones. Estas administraciones buscan, cada vez con mayor convicción y asiduidad, el asesoramiento de diversas instituciones (sobre todo, ONGs) que las ayuden en el relevamiento de su problemática regional y local, y les brinden el know how requerido para formular correcta y oportunamente sus políticas, y sus demandas ante las instancias asuncenas en el caso de los gobiernos departamen-

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tales, como en el de los gobiernos locales (comunales) frente a los otros dos niveles de la administración. Para finalizar, una mención especial merece, a nuestro juicio, el tema de la reforma educativa, que apunta a consolidar desde la base, por un lado, un conjunto de valores, creencias y actitudes democráticas, como único reaseguro de un genuino estado de derecho impregnado de tales conceptos; y por otro, la capacitación adecuada indispensable para encarar los desafíos del futuro. Si bien los esfuerzos en estos dos sentidos se han iniciado ya a partir de 1989, es con la instalación de la nueva administración gubernamental en agosto de 1993 que cobra un impulso muy importante, sobre todo en su etapa de ejecución. El año 1994 fue declarado Año de la Reforma Educativa por decreto presidencial, y se da comienzo a la primera fase de aplicación del modelo diseñado. Entre las muchas innovaciones remarcables de este modelo, merece destacarse particularmente la referida a la cuestión del bilingüismo, que, a partir de la instrucción inicial en la lengua materna del educando, promueve la formación de bilingües coordinados castellano-guaraní, lo cual constituye un enorme desafío para el sistema. La Constitución paraguaya otorga a la educación un mínimo presupuestario del 20 % del total asignado a la administración central, "excluidos los préstamos y las donaciones". Aun cuando — sin alcanzarla por completo — se está actualmente muy cerca de esta cifra, es oportuno señalar que no es suficiente. En efecto, a pesar del importante aumento que la inversión en educación ha tenido en los últimos años (pasando de poco más del 1 % a cerca del 3 % del PIB), esta cifra debería ascender a cuando menos el 6 % del PIB para hacer posible una adecuada cobertura, tanto cuantitativa como cualitativamente. 6.3. El poder judicial En este sentido, si bien con gran retraso, finalmente pudo acordarse en primer lugar la conformación del Consejo de la Magistratura. Este Consejo convocó inicialmente a concurso para la elección de las ternas de candidatos para las dos principales instancias jerárquicas del nuevo poder judicial: la Corte Suprema de Justicia (nueve ministros) y el Tribunal Superior de Justicia Electoral (tres miembros). En ambos casos, más allá de las formalidades del procedimiento previsto para la nominación de dichas ternas, ellas fueron en la práctica, y luego de azarosas negociaciones, acordadas en el seno de la mesa interpartidaria, y luego aprobadas por el Senado, en votaciones en que de nuevo pudo observarse, claramente, qué sectores acompañan esta nueva forma de acción política, y cuáles no. Las "cuotas partidarias" se reflejan, en el caso de la Corte Suprema, en la presencia de cinco ministros pertenecientes al partido de gobierno, tres al PLRA y uno al PDC. En tanto que de los tres miembros que integran el Tribunal Superior de Justicia Electoral, uno pertenece al partido de gobierno, uno al PLRA, y el tercero es considerado "independiente".

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Cabe señalar, no obstante, que en la medida en que ha ido avanzando el proceso de renovación en la magistratura como en el Ministerio Público, puede sentirse ya una sensible mejora cualitativa en la administración de justicia, que permite mirar con optimismo el futuro en este campo.

7. Resumen general No siempre es tarea fácil tomar la necesaria distancia del árbol, para poder ver el bosque. Así, no es tarea fácil enunciar una síntesis de la situación global del país; sobre todo porque, a partir del enorme caudal cotidiano de información, es muy grande la tentación de caer en la consideración de particularidades que, sin duda, tienen mucha significación o trascendencia, pero que dificultan pasar de lo anecdótico a lo sustancial. Hechas estas observaciones, en lo que sigue intentaremos formular, de una manera esquemática, un resumen general acerca del estado actual del proceso paraguayo. Debe subrayarse muy especialmente la expresión proceso, que el Diccionario de la Lengua Española define como "conjunto de las fases sucesivas de un fenómeno natural o de una operación artificial"; es decir, algo que está en marcha, en ejecución, en movimiento, en gestión, en trámite; algo mejorable, perfectible, no acabado. Si aplicamos esa noción al ámbito de las relaciones que se dan en un grupo o comunidad, tenemos el concepto de proceso social. Este proceso social, por su propia naturaleza, es necesariamente cambiante. Si asumimos que la democracia es un valor, y que este valor es deseable como forma de vida de nuestra sociedad nacional, debemos también tener en cuenta que la democracia, como desarrollo de un sistema, representa un proceso que realmente nunca concluye, y que debe ser conquistado una y otra vez en la práctica cotidiana. El pluralismo democrático, la conciencia democrática y la práctica democrática conforman, en conjunto, el fundamento para la realización de una Democracia viviente (Becker/ Lüers 1993, 12). En el contexto de todo lo dicho precedentemente, enunciamos algunas conclusiones preliminares que, sin perjuicio de otras que sin duda pueden agregarse, aparecen como elementos importantes para su consideración. 7.1. Aspectos negativos Persiste una profunda crisis de valores. Ella afecta a todo el cuerpo social globalmente considerado, tanto como a sus distintos segmentos o partes. Algunas de sus expresiones más claras son la corrupción generalizada; la pervivencia (porcentualmente significativa) de un modelo autoritario de relaciones sociales; un materialismo exacerbado; la pérdida de la noción de contrapartida que necesariamente suponen el deber frente al derecho, o la responsabilidad frente a la

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libertad; para citar solamente algunos ejemplos y conceptos que, como éstos, pertenecen a la propia supervivencia de una entidad social. No existen sistemas o eventos que promocionen, destaquen o premien conductas o actitudes positivas; y, por el contrario, se toleran, se celebran y se imitan aquéllas de signo negativo. La conciencia crítica está básicamente aletargada. Hay preocupantes expresiones de anomia social. El tema está vinculado al de los valores, ya enunciado. Si bien este rasgo de conducta constituye un denominador común de todas las sociedades emergentes de regímenes autoritarios más o menos prolongados (con ejemplos que están a la vista en Latinoamérica o en Europa del Este), debe ser materia de análisis para la determinación y urgente puesta en marcha de políticas tendientes a evitar un peligroso proceso de disgregación social. No se ha formulado un "proyecto de país" en torno al cual pueda generarse una adhesión popular mayoritaria. En este contexto, se evidencia una grave crisis de liderazgo civil, ya que ni los sectores más democratizantes o modernizantes de la sociedad han podido enunciar proyectos claros y aglutinantes para la profundización y consolidación del proceso; o, si alguno lo hizo — aunque fuera solamente de un modo parcial —, no hubo la necesaria capacidad de articulación y gestión. A pesar de los buenos diagnósticos que han sido hechos en la mayoría de los diferentes campos, ellos no han correspondido con la calidad y volumen de propuestas y acciones concretas que pudieran llevarse a cabo, mirando no sólo desde nuestras fronteras hacia adentro, sino también desde la posición y rol del Paraguay en el nuevo marco de las relaciones mundiales. No hay una directriz de referencia para que, alrededor de ella, se articule el libre juego de los factores de poder social, sobre un esquema de negociación, y no de confrontación; de convergencia, y no de antagonismo. Entre las causas fundamentales del relativo fracaso del estado pueden mencionarse, en el caso paraguayo, las siguientes: — ausencia de estrategia: se traduce en la improvisación e inmediatismo que caracterizan su gestión. Faltan coherencia y continuidad. Las acciones oficiales demasiado frecuentemente se rigen por orientaciones para responder a exigencias inmediatas. Las demandas electorales imprimen un sello proselitista a la actuación de los despachos, con el resultado de reducir su alcance todavía más, y sectarizarla. No hay visión prospectiva en el diseño e instrumentación de la política. — descoordinación institucional. Existe una compleja red de organismos públicos que dependen del ejecutivo, las gobernaciones o los municipios, pero ellos están, generalmente, desconectados entre sí. Se suelen desatar entre ellos rivalidades y conflictos de competencias, que terminan por reducir o anular el impacto de los planes que llegan a formularse. — centralismo, que convive con la dispersión institucional. Las decisiones más importantes se adoptan en Asunción — y, cuando mucho, para situaciones o problemas que afectan a su entorno geográfico más próximo —, en tanto que las que corresponden al resto del país se toman, en muchos casos, sin conside-

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rar las particularidades de cada región. Uno de los resultados es que también, por su gran debilidad, las gobernaciones y municipios se limitan a realizar proyectos aislados, que no responden a planes de desarrollo nacional o regional y que tienen muy baja incidencia en la resolución definitiva de las carencias y dificultades locales. — pronunciada carencia de racionalidad técnica y organizativa, que se evidencia, e.o., en el relegamiento de criterios tales como la racionalización técnica del gasto y la relación costo-beneficio. En el plano administrativo, esta anarquía se revela en la falta de criterios en los que prevalezcan el diseño, aplicación y evaluación de gestión, así como en el — en promedio — muy bajo nivel formativo de los "gerentes" de las distintas áreas; y en un entorno del cual están casi ausentes los mecanismos de supervisión, o en el que son excesivamente frágiles, la corrupción administrativa se ha convertido en práctica recurrente. — exacerbado "gremialismo" político-partidario, que es, por lo demás, un fenómeno derivado del predominio histórico de los grandes partidos dentro del conjunto social. Se manifiesta con especial fuerza dentro de las dependencias oficiales, donde se traduce en una práctica encubridora, e incluso cómplice, de actitudes y comportamiento de los afiliados, que lesionan el rendimiento de las instituciones para las que trabajan. Este dominio de los sindicatos y gremios, fuera de las fronteras que les corresponden, impide implantar dispositivos de control de gestión y aplicar, cuando fuere el caso, las sanciones a que hubiere lugar. La combinación de éstas y otras distorsiones y defectos ha condicionado el magro resultado, sobre todo, del gasto social efectuado por el estado. El viraje de la política social, o su relanzamiento hacia la búsqueda de metas más ambiciosas y permanentes, implica corregir los vicios apuntados. El estado tiene que dotarse de una plataforma estratégica y de un dispositivo institucional y administrativo, que le provean la infraestructura para acometer la difícil tarea de salvar los escollos — fundamentalmente sociales — que existen hoy y que producen en la comunidad nacional un descreimiento de lo institucional, de lo partidario, de la dirigencia en cada estamento de representación (sea público o privado) y con ello, del estado de derecho y de la democracia como forma de vida, no solamente de gobierno. 7.2. Aspectos positivos Se ha mantenido la institucionalidad. Este es, sin duda, el hecho más relevante que puede señalarse bajo el presente ítem. Más allá de sus naturales imperfecciones, es un hecho que, por primera vez en muchas décadas, se ha tenido un proceso electoral abierto que determinó la conformación de las nuevas autoridades, se operó un cambio de gobierno bajo reglas de juego democráticas, y se tiene un gobierno civil. El pronóstico para el futuro, en este sentido, es definitivamente favorable.

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Pueden reconocerse algunos avances importantes en la construcción del nuevo estado de derecho. Aquí cabe citar como capítulo fundamental la nueva Constitución y, complementariamente, la legislación dictada en algunas materias trascendentales como la relacionada con los partidos políticos, la cuestión electoral, la organización de la Corte Suprema de Justicia, etc. Se ha dado inicio a una modalidad de diálogo para la resolución de conflictos. Esta modalidad involucra tanto a los sectores de poder como a otros actores sociales. Los índices macroeconómicos se mantienen en cifras positivas. Este dato es válido hasta la primera mitad de 1996, porque en el momento actual se ignora el resultado que tendrá el ejercicio económico 1996 y el del texto final del proyecto de Ley de Presupuesto para 1997, actualmente en estudio. En ambos casos, está vigente la posibilidad de que resulten deficitarios. La imagen internacional del país ha ganado sustancialmente. Esto ha permitido — lo cual a su vez constituye su mejor demostración — la afluencia de importantes paquetes de asistencia económico-financiera para una larga lista de programas y sectores (desarrollo industrial, educación, créditos al sector campesino, descentralización, etc.), y provenientes tanto de entidades multilaterales de crédito, como de organismos internacionales y por convenios bilaterales. Espero que estas reflexiones que hemos sometido a su consideración puedan servir para formarse una idea, siquiera aproximada, del proceso de transformación en Paraguay. Somos conscientes del gran esfuerzo que todavía tenemos que hacer, en muchos sentidos, para estar a la altura de las exigencias que nos plantea el desafío del tercer milenio. Pero estamos dispuestos a realizarlo, potenciando nuestras mejores virtudes y corrigiendo paulatinamente nuestros domésticos vicios.

Referencias documentales Becker M., Gustavo. 1996. El sistema electoral paraguayo. Bases constitucionales y legales. Asunción: KAS. —; Wolf-Rüdiger Lüers (eds.). 1993. Desafio y realidad del estado de derecho en Paraguay. La experiencia constitucional en Paraguay. Asunción: KAS, CIEDLA, CIDSEP. CIDSEP/Universidad Católica. 1992. Los partidos políticos en el Paraguay. Estructura interna. Asunción: CIDSEP. Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE). 1995. La reforma integral del estado y los retos de la Copre para el quinquenio. Caracas: COPRE. Congreso Nacional. 1993. Compilación de leyes sancionadas y promulgadas en el período legislativo julio/1992 a junio/1993. Asunción: Poder Legislativo.

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—. 1994. Compilación de leyes sancionadas y promulgadas en el período legislativo julio/1993 a junio/1994. Asunción: Poder Legislativo. —. 1995. Compilación de leyes sancionadas y promulgadas en el período legislativo julio/1994 a junio/1995. Asunción: Poder Legislativo. —. 1996. Compilación de leyes sancionadas y promulgadas en el período legislativo julio/1995 a junio/1996. Asunción: Poder Legislativo. Constitución de la República del Paraguay. 1992. Edición facsimilar del texto aprobado, firmado y jurado por la Convención Nacional Constituyente el 20 de junio de 1992. Asunción: Poder Legislativo. Exposición del Presidente del Congreso Nacional al plenario, en la sesión del 6 de agosto de 1992. Ley No. 18/91, del 14 de agosto de 1991. "Que establece normas para la instalación y funcionamiento de la Convención Nacional Constituyente". Ministerio de Hacienda. 1994, 1995 y 1996. Publicaciones e información impresa sobre el presupuesto de la Administración Central y las entidades descentralizadas. Ministerio de Hacienda/Imprenta Nacional. 1994a. Gobierno Wasmosy — un año de trabajo. Gestión internacional 1993-1994. Asunción: Imprenta Nacional. —. 1994b. Gobierno Wasmosy — un año de trabajo. Discursos (Tomos I y II). Asunción: Imprenta Nacional.

1993-1994

Nota No. 155/92, del 2 de julio de 1992, del Presidente de la Convención Nacional Constituyente al Presidente del Congreso Nacional. Nota No. 168/92, del 20 de julio de 1992, del Presidente de la Convención Nacional Constituyente al Presidente del Congreso Nacional, y edición facsimilar de la "Fe de Erratas" del texto constitucional. Programas de Gobierno de la Asociación Nacional Republicana (ANR, Partido Colorado), del Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) y de la Alianza Encuentro Nacional (AEN). 1993. Asunción. Rodríguez Silvero, Ricardo. 1994. Situación económica actual Documento de trabajo. Asunción. Inédito.

(Paraguay).

La implementación de la "Ley de Participación Popular y la Planificación Participativa Municipal" en regiones con población originaria (Andes, Amazonas, Chaco) Jorge Miranda Luizaga

1. Introducción Bolivia sufre a lo largo de su historia fuertes desencuentros culturales; principalmente entre la visión criolla y mestiza de índole occidental y la visión de los pueblos indígenas. A pesar de que estos grupos originarios son una mayoría en la población boliviana, son sujetos propensos a la dominación de la cultura hegemónica: En la época colonial, la política fue de "eliminación" o extinción de la población india con la xenofóbica argumentación de librarse del lastre que impediría construir una nación acorde con sus cánones de desarrollo. En la República, el repudio a las poblaciones originarias sólo cambió de estrategias y técnicas, ahora se tendía que integrar a estas poblaciones a la visión hegemónica y desaparecerlas culturalmente, ya que físicamente habían sobrevivido a la Colonia. A partir de esa premisa integracionista, el estado inicia programas de castellanización y alfabetización porque la educación fue y todavía es el gran instrumento público de hegemonización colectiva, bajo el enunciado: "La educación debía cumplir la función aséptica de civilizar el indio". Bolivia, después de 172 años de vida republicana, frente a una situación insostenible de verdadera ingobernabilidad y ante la existencia de una nación clandestina (la originaria), en la última gestión de gobierno procede a promulgar leyes que buscan cambios estructurales en la conformación y visión de estado.

2. Los cambios estructurales en el estado boliviano El proceso de cambios estructurales en Bolivia nos lleva a pensar en la creación de la "Segunda República" a través de las siguientes leyes: — Ley de Reforma Educativa — Ley de Capitalización — Ley de Pensiones y Seguridad. Ese conjunto de complementariedades y reciprocidades busca el encuentro entre la Bolivia occidental y la Bolivia amerindia.

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3. La Planificación Participativa La Planificación Participativa pretende reunir las experiencias de planificación que se llevaron a cabo en nuestro territorio desde diferentes puntos de vista e involucrando a las culturas originarias dentro del proceso. Por esa razón tenemos en cuenta las experiencias tecnológicas aplicadas en la agricultura andina, que generaron un modelo de gestión específico y convirtieron a esta región en una cuna de la agricultura, que originó un eficiente sistema de seguridad alimentaria y social. Anteriormente ya presentamos algunas formas y la lógica de participación e interacción de las comunidades amerindias, donde rige un sistema de reciprocidad en la distribución y la construcción del bien común. Por lo tanto es importante entender la participación en Bolivia, dentro de la nueva Ley de Participación Popular, como complementariedad y reciprocidades entre dos cosmovisiones tan opuestas como lo son la amerindia y la occidental, para remediar las fatales incomprensiones que se han dado a lo largo de nuestra triste historia colonial y republicana. Tenemos el deber histórico con nuestra sociedad de erradicar las frustraciones sociales por mutua ignorancia de los códigos cognitivos de estas dos civilizaciones que están en pugna en el territorio boliviano. El involucrar la visión andina-amazónica rural en el quehacer político y la planificación social de nuestra nación rompe el hielo entre estado y sociedad civil buscando el diálogo entre ambos en un proceso de interrelación mutua. Desde los años noventa también se perfilan otras formas de planificación participativa de origen occidental: un importante aporte en torno a la planificación participativa son las experiencias micro-regionales que desarrollaron las ONGs, IPDS (Instituciones privadas de desarrollo social) y ciertas instituciones de la cooperación internacional, poniendo hincapié en áreas rurales. Entonces la planificación participativa es el instrumento metodológico que permite que las comunidades rurales y las juntas vecinales urbanas detecten sus necesidades, prioricen sus demandas y que desde un comienzo tengan la suficiente información para poder ejercer un control social en la ejecución de obras y proyectos en su comunidad o barrio. La planificación participativa es una metodología que promueve el diálogo del estado y su sociedad. Las familias de las organizaciones comunitarias conciertan sobre los requerimientos de su comunidad o junta vecinal. Luego las comunidades y juntas vecinales priorizan y conciertan sus demandas para conformar un plan de desarrollo a nivel de la sección municipal. A partir de estos cuatro cambios que marca la ley, se ha iniciado en Bolivia una verdadera transformación que se hace eco de la visión amerindia de ordenamiento, distribución y de acceso. Sin embargo, la consolidación de este proceso a mediano plazo, depende de la apropiación que se haga por parte de las organizaciones y/o asociaciones comunitarias de base como instrumento de

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concertación y, por qué no, de la lucha democrática para alcanzar la satisfacción de sus demandas culturales, políticas, económicas y sociales. Ahora bien, lo particular de este proceso boliviano es que surge desde una identidad propia con profundas raíces culturales y de un proceso histórico de luchas y reivindicaciones sociales de los movimientos indígenas y urbanos, que le dan a esta ley su real dimensión, su espíritu y carisma. En este sentido, la experiencia boliviana hay que entenderla como una expresión particular de un espacio-tiempo, entonces, los pueblos del continente tienen la responsabilidad de encontrar sus propios mecanismos constitucionales para ser parte integrante y activa de un estado.

4. La Ley de Participación Popular en los pueblos indígenas Existe un gran desconocimiento de la Ley de Participación Popular y su contenido, porque son pocas las comunidades indígenas que de alguna manera han sido beneficiarías de su aplicación. Las barreras lingüísticas y de destreza son razones por las que la participación indígena en los municipios es limitada y sus necesidades no se reflejan en los planes de desarrollo de los gobiernos municipales. Por ejemplo, la representación indígena en los gobiernos municipales del departamento de Pando se limita a un alcalde indígena (Yaminahua) y un concejal suplente (Esse Ejja) y no hay representación indígena en los comités de vigilancia, por lo que podemos deducir que los indígenas no participan en la toma de decisiones de los municipios. El desconocimiento de estos pueblos indígenas y de su cultura por los alcaldes de los municipios con presencia indígena hace que sean tomados como comunidades campesinas y así mismo sus planes de desarrollo no consideren las demandas y necesidades de estos pueblos. Como ejemplo estadístico presentamos a continuación cuadros que resumen la presencia indígena en el departamento de Pando:

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Municipio: Gonzalo Moreno Alcalde: Mamorion Vaca Pueblos indígenas en el municipio: Esse Ejja, Tacana

Pueblo indígena

Comunidad

Número de familias

Total de población

Observaciones

Esse Ejja Portachuelo alto Portachuelo bajo

27 45

155 280

sin personería jurídica

Tacana

Contravaricia

25

123

Portachuelo medio

23

138

personería jurídica errada como campesino sin personería jurídica

Municipio: San Lorenzo Alcalde: Luis Salas Pueblos indígenas en el municipio: Tacana y Cavineño

Pueblo indígena

Comunidad

Cavineño

Galilea

Tacana

Número Total de Observaciones de familias población 55

300

sin pers. jurídica

Tierra Nueva

2

17

sin pers. jurídica

Sinaí

6

36

pers. jur. como campesina

Palestina

19

99

pers. jur. como campesina

Puerto Loreto

12

56

Nueva Etea

9

59

pers. jur. como campesina sin pers. jurídica

Salvador

3

25

sin pers. jurídica

Jericó

2

9

remanente indígena

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Municipio: Bolpebra Alcalde: Toshao Manuel Rodrigues Toro Pueblos indígenas en el municipio: Yaminahua y Machinen

Pueblo indígena Yaminahua

Comunidad

Número de familias Pto. Yaminahua 32

Machineri

San Miguel

Total de población 184

15

60

Observaciones sin pers. jurídica sin pers. jurídica

Municipio: Filadelfia Alcalde: Hugo Justiniano Pueblos indígenas en el municipio: Araona y Tacana

Pueblo indígena Comunidad Número de familias

Total de Observaciones población

Araona

Filadelfia

8

40

Filadelfia es un pueblo campesino pero alberga a este remanente araona

Tacana

Chive

3

12

Chive, pueblo campesino en el cual se halla un remanente del pueblo tacana

Trabajo de desarrollo no-gubernamental en Bolivia Wolfgang Schoop 1. Introducción El trabajo de cooperación al desarrollo entre el Norte y el Sur no significa solamente cooperación bilateral y multilateral. En los años pasados, el sector de los "actores" no-gubernamentales se ha ampliado notoriamente. Organizaciones privadas del Norte (como Agro-Acción-Alemana, Tierra de Hombres, Pan para el Mundo) cooperan con organizaciones no-gubernamentales (ONGs) del Sur, en su lucha contra la pobreza y por el respeto de la dignidad humana. En la década de los 60, un número considerable de grandes proyectos gubernamentales fue paralizado o el impacto que lograron fue limitado (ejemplo: la fundición de cinc-plomo de Carachipampa, en el Departamento de Potosí, o los proyectos de riego de Abapó-Izozog, al pie de los Andes orientales). Estos fracasos crearon escepticismo respecto a los responsables estatales e internacionales de proyectos de desarrollo. Las ideas de "desestatificar" y "privatizar" el trabajo de desarrollo se difundieron ampliamente y condujeron a un auge mundial de las organizaciones no-gubernamentales (ONGs). A mediados de la década del 90 se estimaba la existencia de por lo menos 50.000 ONGs en el mundo, 22.000 de ellas en India y unas 700-800 en Bolivia. Una cifra tal indica que en Bolivia existe aproximadamente una ONG por cada 8.700 personas, proporción que no es alcanzada en ningún otro país sudamericano. El sector de las ONGs (que emplea de 10.000 a 15.000 personas) constituye en Bolivia una importante fuente de empleo. Las ONGs bolivianas canalizan por año unos 200 millones de dólares (estimación provisoria basada en el presupuesto de Niekerk 1995, 29) provenientes del exterior — independientemente de las entidades gubernamentales — y ejercen así un poder considerable dentro de Bolivia. ¿Qué vuelve tan atractivo el trabajo de las ONGs, para que organizaciones privadas del Norte estén dispuestas a transferirles sumas de tal volumen? En el sector del trabajo de desarrollo el estado tiene fama de estático, en parte corrupto y poco sensible a la situación creada por la pobreza. Las ONGs, por el contrario, son consideradas flexibles, con capacidad de cambio y dispuestas a identificarse con los pobres (cf. Niekerk 1995, 32). Ellas detectan grupos-problema (por ejemplo niños de la calle, trabajadores migrantes) y se esfuerzan por desarrollar soluciones-modelo y ponerlas en práctica. En determinadas regiones y áreas problemáticas, las ONGs actúan como intermediarias entre las instituciones financieras del Norte y los grupos necesitados del Sur, realizando tareas complementarias a las del estado. En determinados casos, especialmente positivos, el estado asume partes o áreas completas de su trabajo, a fin de que ellas puedan concentrarse en otros sectores.

112

Otra tarea importante de las ONGs, además de la lucha contra la pobreza, es el fortalecimiento de la sociedad civil y de la democracia. Una característica específica es su actitud crítica respecto al estado, lo cual explica que se opongan vehementemente a recaudaciones por parte del mismo.

2. Bolivia — un desafío Bolivia, hasta mediados de los años 80 un sinónimo de inestabilidad y de debilidad estatal, ofrece un interesante campo de acción para las organizaciones no-gubernamentales. La limitada infraestructura de este país sin acceso al mar, la baja densidad de población y el alto porcentaje de población indígena son características especiales de su desarrollo. De acuerdo con el ingreso per cápita Bolivia es el país más pobre del continente. También otros indicadores, como la tasa de analfabetismo, la mortalidad infantil y el grado de nutrición, hacen alusión a un desarrollo deficitario. El bajo Indice de Desarrollo Humano (Human Development Index), reflejo de los indicadores mencionados, señala además la existencia de notorias disparidades sociales. Estas, a su vez, tienen estrecha relación con las disparidades regionales, con la antítesis existente entre el eje económico La Paz-Cochabamba-Santa Cruz y los departamentos restantes. Los activos centros económicos urbanos y sus zonas de influencia a lo largo de dicho eje se contraponen a la región andina del sur y la zona tropical de Chaco, Beni y Pando como espacios periféricos. Estas contradicciones entre centro y periferia caracterizan también a las regiones económicamente más débiles del interior del país. A los centros departamentales (de Sucre o Tarija) se contraponen sus zonas de influencia, donde a su vez las ciudades capitales de provincia y los poblados situados a lo largo de las vías de comunicación y comercio se ven favorecidas respecto al resto. Posiblemente en forma más notoria que en los países vecinos, la pobreza de Bolivia es un fenómeno resultante de una periferia carente de los suficientes suministros, de un interior escasamente urbanizado, que sólo es cubierto rudimentariamente por los servicios estatales y programas de bienestar social. Existe también una pobreza urbana. Pero en las ciudades de hasta 1,5 millones de habitantes ella no alcanza el nivel de miseria masiva de otras grandes metrópolis de la costa del continente. Justamente la ausencia del estado en las regiones rurales ha sido la causa de que las ONGs trabajen en forma intensiva.

3. El compromiso creciente de las ONGs en Bolivia Las organizaciones no-gubernamentales de Bolivia son asociaciones jurídicas privadas (fundaciones, sociedades) sin ánimo de lucro, dedicadas específicamente a cuestiones de desarrollo. Sus programas son financiados por lo general con recursos financieros provenientes del extranjero, diferenciándose así de otros actores, como las entidades estatales o las empresas privadas. Las ONGs actúan como intermediarios especializados entre las agencias de ayuda del Norte y los

113

grupos destinatarios de Bolivia (por ejemplo comunidades vecinales), tanto en aspectos técnico-financieros como de organización. Las primeras ONGs de Bolivia fueron fundadas a comienzos de la década de los 60, después de que la "Alianza para el progreso" (1961) y el Concilio Vaticano II (1965) tematizaran desde diferentes perspectivas la pobreza de América Latina (cf. Marconi 1996, 2). Hasta 1980 se crearon 52 ONGs y entre 1980 y 1990 otras 187 (véase Fig. 1). En el año 1994 ya existían 380 ONGs registradas (cf. Niekerk 1995, 28). A mediados de 1996 el registro nacional del Ministerio de Hacienda incluía 501 ONGs (cf. Ministerio de Hacienda 1996, 9). Por otra parte se estima que entre 200 y 300 no están registradas, de lo que se puede deducir la existencia en total de unas 700 u 800 organizaciones no-gubernamentales. El trabajo social y de desarrollo de las ONGs fue regulado en 1990 en un "Decreto Supremo" (DED 1996, 237). En principio cada ONG debe ser registrada en el Registro Nacional de Organizaciones No-gubernamentales. Las ONGs extranjeras deben firmar un acuerdo básico con el Ministerio de Hacienda, en el cual están definidos los objetivos y las fuentes de financiación con que cuentan. Mediante este procedimiento pueden liberarse de aranceles aduaneros. Aparentemente Bolivia es el único país en Sudamérica, en el cual existe un registro oficial de organizaciones no-gubernamentales. En el año 1994 el gobierno boliviano intentó reglamentar con una ley especial el trabajo de las ONGs nacionales y extranjeras. En ella debía ser fijada sobre todo la obligación de coordinar el trabajo de las mismas con instancias estatales. La ambivalente letra de la ley dio lugar a una fuerte resistencia por parte de las ONGs. Finalmente el proyecto de ley desapareció. Las primeras ONGs de Bolivia respondieron a una iniciativa eclesiástica, como es el caso de los centros de investigación y acción social de los Dominicos y Jesuitas 1 . La creación de ONGs en los años 70 fue en primera línea una expresión de resistencia a las dictaduras militares. Su principal objetivo era la defensa de los derechos humanos y el análisis político de las causas de la pobreza y el desarrollo, así como también el apoyo a organizaciones de base, para que se convirtieran en protagonistas de su propio desarrollo. La crisis económica en la primera mitad de la década del 80 y el catastrófico período de sequía entre 1982-1983 llevaron a la aplicación intensiva de programas de subsistencia para la población rural y mejoramiento de las condiciones de vida. En muchos casos los programas de concienciación y promoción de la organización fueron complementados con actividades económicas, orientadas a la producción.

1

DESEC (Centro para el Desarrollo Social y Económico), 1963; IBEAS (Instituto Boliviano de Estudios y Acción Social), 1994; ACLO (Acción Cultural Loyola), 1967 y CIPCA (Centro de Investigación y Promoción del Campesinado), 1971..

114

A mediados de los años 80 Bolivia retornó al sistema democrático, con lo cual el componente político de las actividades perdió importancia. Al mismo tiempo aparecieron organizaciones internacionales, como por ejemplo el Banco Mundial, con un interés creciente por cooperar con las ONGs en su carácter de intermediarias en la lucha contra la pobreza. Las iniciativas de reforma política de los años 90, con sus leyes de descentralización y participación popular, crearon nuevos desafíos para las ONGs bolivianas. Ahora se espera que ellas pongan sus conocimientos a disposición de los municipios y organizaciones territoriales de base, para la planificación municipal y realización de proyectos locales de desarrollo.

4. Heterogeneidad de las ONGs y de sus redes de cooperación Del desarrollo cronológico experimentado, hoy día resulta un cuadro muy heterogéneo de las organizaciones no-gubernamentales (véase Fig. 2). Un subgrupo importante está constituido por las IPDS (Instituciones privadas de desarrollo social), quienes gozan de mucha experiencia en cuanto a concienciación política, a diferencia del resto, de carácter más bien caritativo o asistencial. Se trata de 127 organizaciones, que trabajan desde hace ya más de 15 años2. A ellas se añaden 76 ONGs extranjeras con representación en Bolivia, 32 de ellas de EE.UU. y 8 de Italia3. Además de las numerosas organizaciones de confesión protestante o católica, existen ONGs relacionadas estrechamente con partidos políticos4. Dignas de mención en los últimos años son algunas organizaciones jóvenes, que se han especializado en nuevos aspectos, tales como apoyo a los pueblos indígenas, protección del medio ambiente y la cuestión del género (es decir la consideración de prejuicios y desventajas determinadas por el sexo). Otro tipo de ONGs, que también se ha difundido en los últimos años, consiste en grupos de profesionales jóvenes que ofrecen sus servicios, motivados no tanto por motivos políticos o ideológicos sino más bien pragmáticos. Ellos crean oficinas de asesoramiento (consultoras) que trabajan activamente, sobre todo en la puesta en práctica de proyectos individuales a partir del fondo social del gobierno 5 . El tamaño de las ONGs bolivianas, de acuerdo con la cantidad de personal de que disponen, es muy variado (cf. Niekerk 1995, 29ss). Aproximadamente el 75% de ellas trabaja con menos de 20 personas. 15 organizaciones disponen por cierto de más de 100 colaboradores y pueden ser catalogadas como BINGOs

2

Cf. Niekerk 1995, 22ss. Estos números se basan en la encuesta realizada en 1993 con 380 ONGs registradas. 3 Ejemplos al respecto: CARE, Plan Internacional. 4 Con frecuencia se menciona la estrecha relación entre IPTK (Instituto Politécnico Túpac Katari) y el MBL (Movimiento Bolivia Libre). 5 Por ejemplo FIS (Fondo de Inversión Social).

115

(Big Non-Governmental Organisations). Correspondiente al tamaño es también el presupuesto de estas organizaciones. Un 10% de las ONGs dispone de más de un millón de dólares. Un 40% trabaja con un presupuesto anual de 100.000 a 500.000 dólares. Según las estimaciones del gobierno, el presupuesto total de las ONGs bolivianas asciende anualmente a unos 200 millones de dólares. Esto representa un 50% de la cooperación oficial al desarrollo (cf. DED 1996, 237). Para dar otro ejemplo comparativo: las inversiones por parte del estado en el sector social ascienden a 68 millones de dólares por año (1992; cf. Niekerk 1995, 32). Desde hace años las ONGs bolivianas trabajan en forma interrelacionada, en forma de redes organizadas regional, sectorial, nacional o ideológicamente. Así por ejemplo, ONGs de los diferentes departamentos trabajan juntas con el objetivo de coordinar las actividades, intercambiar experiencias y alcanzar mayor calidad en el trabajo mediante una formación común6. Ellas cooperan entre sí en determinados programas y se ayudan mutuamente en el planeamiento, realización o evaluación de los mismos, reduciéndose así la competencia en la lucha por conseguir financiadores y clientes. Estas redes constituyen también una garantía de subsistencia para las ONGs, ya que ofrecen contactos diversificados con las agencias del Norte. Redes departamentales y sobre todo nacionales intentan influir la vida política del país. Desde 1976 existe en el nivel nacional el grupo UNITAS 7 , que logró numerosos éxitos en el programa de catástrofes 1982/1983 (el llamado "Plan de Sequía"). UNITAS ocupó durante muchos años la presidencia de la Coordinadora Nacional de Redes. Las tensiones entre los diferentes grupos, más concretamente el predominio de las ONGs-Muschroom respecto a los grupos comprometidos en política de desarrollo (IPDS), condujeron en 1994/95 a una pausa en las actividades de UNITAS 8 . Algunas redes sectoriales han trabajado con mucho éxito en el pasado y continúan haciéndolo en el presente, por ejemplo FINRURAL en el área de crédito rural, AIPE en el área de educación, LIDAMA en protección del medio ambiente o PROCOSI en atención materno-infantil9. Las instituciones católicas

6

Las redes regionales se llaman UNILAPAZ o UNISUR (en Sucre). En Sucre pertenecen,

por ejemplo, ONGs a esta red. 7

Desde un comienzo las organizaciones de los Jesuítas (CIPCA, ALCO) asumieron una

importante responsabilidad dentro de UNITAS. 8

Sobre todo se dejó de publicar la revista "UNITAS".

9

FINRURAL (Asociación de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural); AIPE

(Asociación de Instituciones de Promoción y Educación); LIDEMA (Liga de Defensa del Medio Ambiente) y PROCOSI (Programa de Coordinación en Supervivencia Infantil).

116

se han unido en diferentes redes10. Desde 1993 también las ONGs internacionales han formado una red coordinadora11.

5. Sectores prioritarios en el trabajo de las ONGs Cuatro sectores tienen prioridad en el trabajo de las ONGs bolivianas: educación, agricultura, salud y protección del medio ambiente (cf. Ministerio de Hacienda 1996, 305; véase abajo Fig. 3). El sector de la educación abarca diversas formas de la educación de adultos, como alfabetización, formación de agentes multiplicadores o formación profesional no-formal. Dentro de este sector las ONGs de Bolivia incluyen además la concienciación social y política de los grupos de base y la transmisión de conocimientos técnicos a los demás sectores (como agricultura, salud, etc.) Un 75 % de las ONGs actúa exclusiva o paralelamente en el sector rural. La promoción de la economía de subsistencia a través de la mediación en el suministro de semilla, el mejoramiento de las técnicas de trabajo y la introducción de cultivos especiales (como hortalizas, quinua, piretro), así como también el mejoramiento de la cría de animales menores, son áreas de importancia dentro de este sector. Parte del desarrollo rural se ocupa también de la ampliación de la infraestructura comunitaria (construcción de caminos, electrificación, etc.), de la promoción de la organización campesina y del procesamiento y comercialización de productos. El sector sanitario tiene importancia tanto en el ámbito rural como en el urbano. Existen grandes ONGs que son responsables de la atención sanitaria de más de 100.000 personas, por ejemplo en el barrio Copacabana de La Paz o en la Provincia de Chayanta (Potosí)12. Pero más importante aún es la instalación y atención de ambulatorios, tanto en el área rural como en los barrios marginales. Por lo general allí se brinda un servicio de medicina primaria, con asesoramiento en nutrición e higiene, así como también atención materno-infantil. Otra área prioritaria de trabajo es la protección del medio ambiente y de los recursos naturales. Al respecto las ONGs han reconocido muy tempranamente el grave problema de la erosión del suelo en las zonas andinas y el peligro que corren las sabanas y bosques tropicales. Con medidas tales como la creación de terrazas, construcción de andenes o reforestación, las ONGs procuran, juntamente con los campesinos, revalorizar la tierra. También la mejora del suministro de agua potable, un problema básico para las personas afectadas, tanto de la ciudad como del campo, constituye un área de importancia. Medidas referentes al suministro de agua, en estrecha relación con

10

SENPAS (Secretaría Nacional de Pastoral Social) y FERIA (Facilitadores de Educación Rural Integral de Adultos). 11 CONGI (Coordinadora de ONGs Internacionales). 12 Fundación San Gabriel (La Paz), Instituto Politécnico "Túpac Katari" (Potosí).

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la salud y la alimentación, son con frecuencia el primer paso en la cooperación con una comunidad, para luego abordarse otras áreas de trabajo. Las actividades en el sector informal (artesanías, comercio) son consideradas en forma integral y abarcan medidas de capacitación técnica y micro-empresarial, así como la puesta a disposición de pequeños créditos (por ejemplo en forma de material y materias primas). Típico de Bolivia es el comprometido trabajo en el área de las artesanías y de otros aspectos culturales (música autóctona, teatro, mitos). Digno de mención es también el elevado número de ONGs que ofrecen asistencia jurídica y ayuda psicológica, como área especial de trabajo. Las medidas de desarrollo urbano están escasamente representadas. Dada la limitada importancia de la urbanización, en comparación con otros países latinoamericanos, Bolivia casi no cuenta con movimientos urbanos populares. Por tal razón sólo pocas ONGs se ocupan de la construcción sencilla de viviendas y del desarrollo de los barrios. Pese a la precaria situación de los mineros de la cordillera boliviana y sus familias, pocas ONGs trabajan con grupos mineros o cooperativas de minas. Algunas otras están orientadas a la promoción de la mujer y al trabajo con niños (niños de la calle, jóvenes drogadictos).

6. ONGs de las zonas periféricas. Pretensión y realidad El propósito de las ONGs bolivianas de brindar a las zonas periféricas del país los servicios sociales de que carecen no se cumple claramente, ni en el lugar de su sede ni en sus regiones de influencia (véase Fig. 4). La proporción de oficinas de ONGs residentes en las tres ciudades capitales del eje económico central (en conjunto 82,3%) es demasiado elevada. Ciertamente, muchas ONGs trabajan también fuera de sus zonas de origen. Es decir que también departamentos marginales, como Beni/Pando y Potosí/Tarija, son tomados en consideración, de acuerdo con su número de población y con las formas de pobreza que se presentan. En Beni y Pando, por ejemplo, trabajan activamente más ONGs que las que residen allí (60 ONGs trabajan, pero sólo 8 tienen allí sus sedes). Los nuevos desafíos que han surgido, tales como el aprovechamiento adaptado de los bosques amazónicos y la problemática de la tenencia de tierras de los pueblos indígenas, son asumidos por las ONGs de La Paz o Cochabamba, hasta que se establezcan grupos en el lugar mismo. Pese a todo, la tendencia a concentrarse en los centros principales del país es cuestionable, sobre todo teniendo en cuenta que en los alrededores y zonas directas de influencia de las ciudades existe un servicio saturado de ONGs. Tal servicio alcanza "hasta donde llega un jeep en un día". Más allá, es decir allí donde el jeep no alcanza a llegar, la disposición de ayuda es muy limitada. Los anillos alrededor de los centros departamentales se pueden clasificar en diferentes categorías: "sobreatendidos, atendidos y bajamente atendidos por ONGs". Esto señala que éstas últimas no responden adecuadamente a las necesidades y

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demandas de los grupos destinatarios y refleja en cierta forma la inmovilidad y el letargo del estado. En el Altiplano se han dado incluso casos grotescos, de pueblos que cuentan con una ubicación favorable y buenas vías de comunicación y que han recibido en los últimos tres años el apoyo de más de 20 ONGs. Así ocurre que medidas de conservación del suelo, mejoramiento de vivienda, promoción de la mujer, etc. se llevan a cabo paralelamente, sin relación entre sí y sin que los proyectos individuales se integren en un proceso global. En este contexto, los bolivianos reclaman (en broma) la creación de una nueva disciplina denominada "Arqueología de proyectos", para analizar los estratos, diferentes actores e impactos de los proyectos. De hecho las ONGs bolivianas trabajan en demasiadas regiones. El 40% de ellas actúan en promedio en dos o tres departamentos, con todos los problemas de coordinación institucional que ello representa. A escala nacional trabajan unas 20 ONGs. O se trata de redes para determinadas áreas específicas (radioescuelas, educación rural integral, créditos), que asumen importantes tareas de coordinación o de ONGs altamente especializadas, que ofrecen sus servicios en las áreas de medio ambiente, medicina natural u obtención de agua.

7. Relaciones de las ONGs con las agencias financiadoras, con los grupos destinatarios y demás co-actores Agencias financieras privadas, tanto de Europa como de América del Norte, han apoyado desde un comienzo a las ONGs bolivianas y mantenido con ellas un intenso diálogo, participando e influyendo así en el trabajo de política de desarrollo. Mientras los norteamericanos apoyan preferentemente un trabajo de orientación socioeconómica, los europeos se inclinan más intensamente a lo sociopolítico (Wils 1995, 285). Especialmente los holandeses, suizos y alemanes trabajan muy comprometidamente. Pese a los esfuerzos por lograr una colaboración solidaria entre los actores del Norte y del Sur, la relación entre donantes y receptores es asimétrica. En la discusión conjunta sobre áreas de trabajo, criterios y estrategias, a los representantes del Norte se les cuestiona con frecuencia una presencia un tanto "áspera y provocadora". Por otra parte, ellos reclaman de las instituciones bolivianas niveles de participación, PME (Planeamiento, Monitoreo y Evaluación), etc. que no siempre son válidos en las estructuras de sus propios países13. Al respecto es necesario alcanzar una relación de mutua franqueza y honestidad. Las contrapartes más importantes en el trabajo de desarrollo de las ONGs bolivianas son las organizaciones de base, tanto grupos funcionales (por ejemplo comerciantes, madres, inmigrantes) como grupos territoriales (por ejemplo juntas vecinales, comunidades campesinas y originarias). Junto con las ONGs

13

Estas quejas de las organizaciones bolivianas son expresadas por Wils 1995, 287.

119

del Norte ellas forman el triángulo de la cooperación no-gubernamental (véase Fig. 5). En algunos casos se da una relación directa entre las ONGs del Norte y las organizaciones de base. Además de los financiadores no-gubernamentales del Norte, también los gobiernos y organizaciones internacionales se esfuerzan por cooperar con las ONGs bolivianas (por ejemplo en relación con el fondo social internacional). Un contacto directo entre los gobiernos del Norte y las ONGs bolivianas es, no obstante, motivo de gran discusión. Se teme que con ello sean acalladas fuerzas críticas importantes o que organizaciones sin experiencia reciban ayuda. El gobierno boliviano fija el marco de acción de las ONGs y pone a disposición fondos sociales internacionales para el trabajo con las organizaciones de base. En ello están involucradas también empresas privadas, que en este sector constituyen un factor de competencia para las ONGs bolivianas. Con las nuevas leyes de "descentralización" y "participación popular" (cf. Meyer 1995, 88; Plataforma 1994, 74 y Molina/Arias 1996, 56) se quitó influencia a las instituciones departamentales (por ejemplo con la disolución de las corporaciones departamentales de desarrollo), otorgándose medios financieros directamente a los municipios (más de 200) y fijándose deberes y derechos claramente definidos. Es decir que los municipios son los actores más importantes en la creación y atención de la infraestructura técnica y social local. En este trabajo, los municipios son apoyados por las organizaciones territoriales de base (OTB), quienes tienen influencia en las decisiones y ejercen una función de control. Por cierto las OTB no están lo suficientemente preparadas para cumplir dicha función y necesitan de un apoyo intenso por parte de las ONGs, con su variada experiencia en el planeamiento micro-regional. Se crea así un nuevo triángulo de acción entre ONGs, municipios y organizaciones de base. Las ONGs pueden colaborar, con carácter de asesoras, en la concepción y realización de medidas locales de desarrollo (por ejemplo construcción de caminos, cultivos de riego, equipamiento de escuelas y puestos de salud) y se vuelven así independientes de financiaciones del exterior. También las empresas privadas, especializadas en la promoción regional de los municipios y de sus zonas de influencia, compiten con las ONGs. La prefectura ejerce un control de estas medidas comunales de desarrollo departamental. A pesar de que muchas ONGs aún no se sienten seguras en este campo de acción, las nuevas leyes de reforma constituyen para algunos autores el impulso sociopolítico más importante desde la década del 50 (Niekerk 1995 y Wils 1995). Las ONGs deben considerar esto como una posibilidad de trabajo.

8. Trabajo de desarrollo de la Iglesia en Bolivia Las 30 ONGs eclesiales de Bolivia constituyen un grupo importante dentro de la familia de las ONGs. Mientras que una parte de las organizaciones protestantes,

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particularmente norteamericanas 14 , pueden catalogarse como asistenciales, la mayoría de las instituciones católicas son consideradas progresistas (cf. Wils 1995, 271ss). Se aprecia su experiencia desde el punto de vista científico, su compromiso político y su alta sensibilidad respecto a grupos especialmente marginados. Por otra parte la Iglesia es un sinónimo de continuidad y de presencia, aun en zonas apartadas. El área de trabajo de las organizaciones católicas es mayor que la que muestra el registro estatal. A ellas se unen, como promotores de desarrollo, las oficinas nacionales y diocesanas de pastoral social, las órdenes religiosas y numerosas parroquias. La iglesia católica de Bolivia ha fijado líneas directivas para la puesta en práctica de una promoción y un desarrollo con carácter "humano", sobre cuya base se apoyan las organizaciones católicas del Norte 15 . Como organización especializada en cuestiones de desarrollo de la iglesia católica alemana, MISEREOR ha elaborado un documento, en el cual hace un análisis de los grupos destinatarios, de las estructuras responsables y de las prioridades sectoriales del trabajo actual y futuro en Bolivia (cf. MISEREOR 1994, 1-10). Grupos destinatarios importantes para la Iglesia son las asociaciones campesinas, los trabajadores migrantes, antiguos mineros y minorías indígenas. También se procura una promoción más intensa de la mujer, de los niños y de los jóvenes abandonados, así como en cierta medida la consideración de la población urbana pobre y de grupos-problema específicos (como reclusos y enfermos de Sida). Justamente en estos grupos sociales marginados se requieren iniciativas que apunten a una mayor integración de los afectados y su ámbito de vida y a un fortalecimiento de su capacidad de autogestión. Dentro de las organizaciones contrapartes, la proporción de ONGs no eclesiales que actúan como responsables aumentó en la década pasada del 13% al 23%. Dicho porcentaje es en realidad más alto, ya que numerosos pequeños proyectos de grupos locales autogestionarios son financiados con fondos diocesanos. En el futuro se desea apuntar más intensamente a la cooperación directa con organizaciones de los grupos destinatarios. Sin duda, esto solamente es posible si los actuales responsables continúan trabajando consecuentemente en capacitar a los grupos destinatarios para tal cooperación inmediata. En principio se espera que cada entidad responsable de proyectos fortalezca la participación de las personas involucradas y encuentre un camino para fomentar un desarrollo autorresponsable. Por otra parte se procura que todos los responsables que actúan en una misma región coordinen mejor el trabajo entre sí y con las organizaciones de base. Es más urgente una distribución del trabajo que la creación de nuevas estructuras.

14

Existen ONGs propias de los adventistas, presbiterianos, menonitas,

metodistas,

mormones, etc. 15

Como organizaciones católicas se consideran aquí las acciones de cuaresma agrupadas

en la organización CIDSE (Centre International du Développement Socio-Economique).

121

En cuanto a los acentos regionales, se debe continuar dando prioridad al ámbito rural respecto al urbano, especialmente a las zonas apartadas y carentes de suministros. De esto surgen prioridades dentro de los diferentes sectores, que se agrupan de la siguiente manera: — En el sector de desarrollo rural, se pone el acento en la conservación del hábitat natural de vida. Aspectos relacionados con el medio ambiente (conservación del suelo, agricultura y cría de animales ecológicamente adaptados, control biológico de plagas, son tan importantes como los aspectos económicos de las empresas campesinas (aseguramiento de la producción, procesamiento de la cosecha, comercialización local). Tomando como base las estructuras de organización tradicionales (ayllu, comunidad) se pretenden lograr mejores condiciones de vida, a través de pequeños créditos y asesoría técnica. — En el sector educativo y como parte integrante de la "Educación Popular", se suministra material educativo para los programas de alfabetización y en parte se los apoya mediante programas radiales. Por otro lado, se continúa promocionando el movimiento de educación rural integral de adultos. En los centros rurales de formación 16 se ha logrado una buena combinación entre los contenidos técnico-prácticos y los contenidos tradicionales. También para niños y jóvenes existen iniciativas extraescolares con buenas perspectivas de éxito, en las cuales se contempla el contexto cultural campesino. Una capacitación profesional técnica en el área rural sólo tiene sentido allí donde se crean trabajos relacionados al procesamiento de la cosecha. — En el sector sanitario se fomentan programas de salud básica 17 , con acento en la prevención, impulsando la educación sanitaria y aspectos de nutrición. Paralelamente a la promoción de la comunidad, se fortalece también la infraestructura (ambulatorios, suministro de agua potable). — El sector Derechos Humanos reviste una característica especial, con la defensa de los derechos territoriales de los pueblos indígenas de la llanura tropical boliviana. El acento recae en la preservación de los recursos naturales y la revalorización de la propia cultura. Para ello se apoyan programas de capacitación y trabajo de concienciación de la opinión pública a favor de los pueblos indígenas. — En cuanto al trabajo en el área urbana, se apoyan programas integrales para campesinos que han emigrado a la ciudad y programas de pequeña industria. Allí donde es posible se fomenta el mejoramiento de la vivienda, mediante asesoría técnica y equipamiento de depósitos de construcción. — A escala nacional tienen prioridad el trabajo de concienciación de la opinión pública a favor de niños y jóvenes, la coordinación entre instituciones y la capacitación y perfeccionamiento de promotores locales.

16

CETHA (Centros de Educación Técnica y Humana de Adultos).

17

PHC (Primary Health Care) y APS (Atención Primaria de Salud).

122

9. Aspectos de importancia y puntos débiles de las ONGs bolivianas (ventajas y desventajas) Los aspectos positivos de las ONGs son conocidos: son protagonistas importantes en la lucha contra la pobreza y en el fortalecimiento de la sociedad civil, conocen las diferentes caras de la pobreza y se destacan por su compromiso y cercanía a las organizaciones de base. En primera línea, las ONGs luchan por la defensa de los derechos humanos y la democracia y detectan los grupos marginados y perjudicados dentro de la sociedad (mujeres, originarios, etc.)- Diferentes autores opinan, incluso, que sin la intensiva colaboración que ellas prestan, las reformas legislativas de los últimos años no se habrían impuesto en la forma en que lo han hecho. Sin embargo, justamente teniendo en cuenta la acelerada expansión de las ONGs en Bolivia, es importante mencionar también las deficiencias y los peligros de su trabajo. La heterogeneidad (algunos autores hablan de "balcanización") de las organizaciones aumenta. Las ONGs surgidas con demasiada rapidez (Mushroom-ONGs) carecen de experiencia en política de desarrollo, como para despertar una actitud de autorresponsabilidad y participación en las organizaciones de base. Las ONGs pequeñas evidencian debilidades técnicas y de organización muy lamentables; las organizaciones religiosas, por su lado, adoptan una actitud muy paternalista. En general, corren el peligro de considerar a los grupos destinatarios como clientes propios y aislarlos por tanto de otros actores. Por otra parte, la mayoría de las ONGs reflexionan muy poco sobre el efecto social, económico y político de su trabajo. Con el trasfondo de estos déficit, los evaluadores de proyectos recomiendan una mayor participación y compromiso por parte de las organizaciones financieras del Norte. Mediante jornadas de capacitación, es necesaria la cualificación de los diferentes actores. Temas generales al respecto podrían ser: economía de los proyectos, organización interna, planeamiento participativo o roles intermediarios de las ONGs. Temas especiales, que también deberían ser abordados, abarcan desde agricultura andina y tropical, desarrollo de pequeñas empresas y comercialización, hasta planeamiento micro-regional. Estas tareas de capacitación calificada podrían ser llevadas a cabo por una academia o instituto, financiado por varias ONGs. Con ello se daría un paso muy importante para debilitar el fraccionamiento de las organizaciones no-gubernamentales.

123

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Wils, Frits (ed.). 1995. Organizaciones no gubernamentales y sus redes en Bolivia. La Haya: Institute of Social Studies Advisory Service.

124 Número de ONGs

Fig. 1: Desarrollo de las ONGs registradas en Bolivia. Fuente: N. van Niekerk 1995 y Ministerio de Hacienda 1996.

Instituciones privadas de desarrollo social

+ 1127 •2

Instituciones extranjeras

66 *2

Instituciones eclesiales

20 •3

Instituciones eclesiales extranjeras

10 •3

Instituciones de partidos políticos

3-5 •4

Oficinas de asesoramiento especializado aprox.

150 •4

*1 *2 *3 *4

Instituciones privadas de desarrollo social (IPDS). N. van NIEKERK 1995, 26. Ministerio de Hacienda 1996, 305. Estimación propia.

Fig. 2: Subgrupos dentro de las ONGs Bolivianas (1993)*1.

125

Sectores

Número de ONGs activas

Educación

268

Agricultura

225

Salud

190

Protección del medio ambiente

148

Infraestructura básica (agua, desagües, etc.)

106

Promoción de pequeñas empresas

53

Asesoría jurídica / Asistencia psicológica

31

Desarrollo social

31

Otorgamiento de créditos

29

Desarrollo rural

28

Promoción de la organización

26

Investigaciones, documentación

21

Artesanías, cultura, actividades

16

Género

15

Niños

15

Resto

18

Fig. 3: Sectores prioritarios en el trabajo de las ONGs en Bolivia (1996: 501 ONGs). Fuente: Ministerio de Hacienda 1996. Directorio Nacional de ONGs en Bolivia.

126

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