Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägern öffentlicher Belange: Eine Analyse der rechtlichen Grundlagen unter besonderer Berücksichtigung der Beschleunigungsgesetzgebung [1 ed.] 9783428504855, 9783428104857

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THORSTEN SIEGEL

Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägem öffentlicher Belange

Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 146

Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägem öffentlicher Belange Eine Analyse der rechtlichen Grundlagen unter besonderer Berücksichtigung der Beschleunigungsgesetzgebung

Von

Thorsten Siegel

Duncker & Humblot · Berlin

Die vorliegende Untersuchung wurde im

Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung

bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer durchgeführt

Die Deutsche Bibliothek- CIP-Einheitsaufnahme

Siegel, Thorsten:

Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägem öffentlicher Belange : eine Analyse der rechtlichen Grundlagen unter besonderer Berücksichtigung der Beschleunigungsgesetzgebung I Thorsten Siegel. - Berlin : Duncker und Humblot, 2001 (Schriftenreihe der Hochschule Speyer; Bd. 146) Zugl.: Speyer, Dt. Hochsch. für Verwaltungswiss., Diss., 2000 ISBN 3-428-10485-4

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 2001 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübemahme: Selignow Verlagsservice, Berlin Druck: Wemer Hildebrand, Berlin Printed in Gennany ISSN 0561-6271 ISBN 3-428-10485-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 8

Vorwort Die vorliegende Arbeit ist aus einem gleichnamigen Projekt am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung entstanden und wurde im August 2000 von der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer als Dissertation angenommen. Gesetzgebung und Rechtsprechung befinden sich grundsätzlich auf dem Stand vom 1. April 2000, die Literatur auf demjenigen vom 1. Oktober 2000, vereinzelt auch darüber hinaus. Besonderen Dank möchte ich meinem Doktorvater, Herrn Univ.-Prof. Dr.Jan Ziekow, aussprechen. Er hat nicht nur den Anstoß zu dieser Abhandlung gegeben, sondern meine Tätigkeit stets kritisch, aber auch wohlwollend begleitet. Zu Beginn der Arbeit hat er grundlegende Weichenstellungen angeregt, im Fortgang mir die notwendige wissenschaftliche Freiheit belassen. Ihm, wie auch dem Zweitgutachter, Herrn Univ.-Prof. Dr. Karl-Peter Sommermann, bin ich zudem wegen der zügigen Korrektur verbunden, die eine Veröffentlichung ohne umfangreiche Überarbeitung ermöglichte. Bei der Formatierung haben mir Frau Irene Eggensberger und Frau Elisabeth Lerchenmüller vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung wertvolle Hilfe geleistet. Das Bundesministerium des Innem hat die Dissertation mit einer großzügigen Zuwendung gefördert. Schließlich möchte ich dem Senat der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer sowie Herrn Prof. Dr. Norbert Sirnon für die Aufnahme in die Schriftenreihe der Hochschule danken. Speyer, im März 2001

Thorsten Siegel

Inhaltsverzeichnis Einführung in die Thematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Erstes Kapitel

Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange" I. Analyse der vorhandenen Aussagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. §4 BauGB als ,,Muttemorm" . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

a) Definitionen im Schrifttum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Analyse dieser Aussagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . aa) Erklärungsgehalt der Norm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zuordnungssubjekte: Behörden und sonstige selbständige Stellen . . . . . . (1) Der Begriff der Stelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Das Merkmal der organisatorischen Selbständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die Behörden als zentrale Fallgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Zuordnungsobjekte: Öffentliche Belange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Der Begriff des Belangs.. . . . . .......... . . . . . ...... . ........ . . . . . .... (2) Das Merkmal der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Abgrenzung vom Wohl der Allgemeinheit................... . . . . . .. (4) Die spezifische Zuordnung des Merkmals der Öffentlichkeit . . ... .. dd) Zuordnungsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ( 1) Das grundsätzliche Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage . . . . . . (2) Das- klarstellende- Merkmal der Abstraktheil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die Zuweisung der (Haupt-)Verantwortung für den betreffenden Belang. . .. .. . . . . . . . .. . . . ...... . . . . . . .. . . . ... ..... . ... . . . . . . . . .. . . .... ee) Bezug zur Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Eigene Definition der TöB i. S. d. § 4 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Andere den Ausdruck der TöB enthaltende Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die mit § 4 BauGB konnexen Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) § 22 Abs. 2 UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) §3 PlanzV1990 ..... .. . .. .. . .... . . . ..... .. .... . ... . ..... . . . . .. .. . ... ... . cc) §§37Abs.2Nr. 2a, 40Abs.2Nr.2aHOAI . .. . . . . . . . .. . . . . .... . . . . .. . .. b) Art.69 Abs. l S. 2 BayBauO 1998 . . .. . . . . . . . . . . . . . ... . . .. . . . . . ... . ... . . ...... c) § 7 Abs. 1 S. 2 BundeswaldG . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Das Flurbereinigungsrecht . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Die Übernahme ins Fachplanungsrecht . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . II. Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Der allgemeine Begriff der "Stelle" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18 18 19 20 21 21 22 22 22 24 24 24 26 27 28 28 28 31 31 32 33 33 34 34 34 34 35 35 36 36 37 38 39 39

8

Inhaltsverzeichnis

b) Abgrenzung zu den TöB. . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . ... . 2. Der Behördenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Definition(en) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Der Behördenbegriff im Rahmen der ToB-Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die isolierte Anknüpfung an den Behördenbegriff.................. . . . .. . . . .. d) Erfordernis einer Außenzuständigkeit? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Privatrechtssubjekte .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. . . .. .. .. . .. . . . .. .. . 3. Die Träger öffentlicher Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Definition .............. . . . ........... .. ... . . .. ... . .. , . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . b) Abgrenzung von den Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Abgrenzung von den TöB . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . 4. Die öffentlichen Stellen nach § 3 Nr. 5 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Abgrenzung von den TöB .. .. .. .. .. ......... .. .. .. .. .. ............ .. .. . .. . .. .. IV. Einzelfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . 1. Integrierte Stellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sachverständige Stellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Grundsatz: Keine TöB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Sonderstellung der ZKBS im Gentechnikrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die in ihren Rechten betroffenen TöB, insbesondere Gemeinden . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Stellung der Gemeinden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Gesetze, die an den Begriff der TöB i. w. S. anknüpfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Gesetze, die an den Behördenbegriff anknüpfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Erstreckung auf andere in eigenen Rechten betroffene TöB . . . . . . . . . . . . . . 4. Verbände, insbesondere Berufsvertretungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelfall: Keine TöB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ausnahmefälle .. .. .. . . . . . .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . . .. .... .. .. .. .. .. . c) Die landwirtschaftlichen Berufsvertretungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Die anerkannten Naturschutzverbände .... .. .. . .. . . ... .. . .. .. .. . .. .. ... .. .. ... .. . . 6. Die beteiligten Kreise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Die Nachfolgeunternehmen von Post und Bahn .. .. . .. .. . .. .. . .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. a) Die Deutsche Bahn AG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39 40 40 40 40 41 42 43 43 44 44 44 45 45 45 46 46 46 47 48 48 49 49 51 52 52 52 53

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Zweites Kapitel

Der Zweck der Beteiligung I. Allgemeine Beteiligungszwecke .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. . . I. Die Kompensationsfunktion: Ausgleich von Kompetenzverlust . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Befriedungsfunktion: Schaffung von Akzeptanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Besondere Beteiligungszwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die primäre Kommunikationsebene .. . .. . .. .. . .. . . .. . .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . . .. .. . .. . a) Die Effektivierung der Vollzugsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Koordinierungsfunktion . .. . .. .. .. .. .. .. . . . .. .. .. . .... .. .. .. .. .. . . .. . .. . .. c) Die Effektivierung der Rückäußerung . .... .... . .. ... . .. . . .. . . . .. .. . . . . . ...... . 2. Die sekundäre Kommunikationsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63 63 64 64 65 65 65 66 67 67

Inhaltsverzeichnis a) b) c) d)

Die Implementierungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Optimierung der Sachentscheidung........ . . . . . ................ . ... .. . . . . Die Einbringung von spezifischem Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechtsschutzfunktion? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 67 68 69 69

Drittes Kapitel

Die Art der Beteiligung

71

I. Die Beteiligung als Oberbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 1. Abgrenzung von der Partizipation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

li.

111. IV.

V.

2. Die Auslegung in Querschnittsgesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Auslegung in abschließend geregelten Spezialnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die drei Grundtypen der Beteiligung: Mitteilung, Mitwirkung, Mitentscheidung . . . 1. Die Mitteilung als Beteiligungsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Abgrenzung der Mitentscheidung von der Mitwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Abstufung nach der Beteiligungsintensität . . . . . .. . .. . ... . ..... . .... ... . . .. .. . . Die Mitteilung . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . 1. Die Einteilung in "echte" Mitteilungs- und Auskunftspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die geringe Regelungsdichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Mitwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Anhörung . . . .. . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . 2. Die Erörterung .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. .. a) Abgrenzung von den anderen Mitwirkungsarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Der Sonderfall der Antragskonferenz .. .. .. .. . . .. .. .. .. .. .. . . .. .. .. .. .. .. .. .. . 3. Die Abstimmung .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . a) Die Verwurzelung im materiellen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Abgrenzung von den anderen Mitwirkungsarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Die Beratung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . a) Abgrenzung von den anderen Mitwirkungsarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Der besondere Zweck der Beratung .. .. .. .. .. . . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. . .. .. .. .. 5. Das Vorschlagsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . a) Unverbindliche Vorschläge .. ............... .. . ........ ............. .. .. .... ... b) Verbindliche Vorschläge....... . .. ............. . .... . . . . . . . ....... . ..... . . . . . . . 6. Grenzen einer weitergehenden typologischen Untergliederung: Die unselbständigen Abwandlungen der Anhörung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Anhörung mit gesteigerter materieller Berücksichtigungspßicht . . . . . . . . . c) Die Anhörung mit formeller Bescheidungspßicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Das Benehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . Die Mitentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Abgrenzung von der ,,AIIeinentscheidung"........ . ................. .. . .. ..... . .. . 2. Die Auswahl des korrekten Bezugpunkts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Weitere Untergliederung... . . . . . . . . .... . . ....... . . . . . . . . .... .. .. . . ....... . . . . .. . . .. a) Die Unterscheidung zwischen simultaner und sequentieller Mitentscheidung aa) Die simultane Mitentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die sequentielle Mitentscheidung .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .

72 72 73 74 75 76 77 77 78 78 78 79 80 80 81 82 83 83 84 84 86 86 86

86 87 87 88 89 91 91 92 92 92 93 93

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Inhaltsverzeichnis

b) Die Problematik einer weiteren typologischen Aufgliederung . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Die Beseitigung der Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Beteiligungsart und gesetzliche Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Der Typenzwang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . .. . . . a) Verbot der Wahl einer schwächeren Beteiligungsart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verbot der Wahl einer stärkeren Beteiligungsart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Aufweichung des Typenzwangs bei eng miteinander verwandten Beteiligungsarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Beteiligungsart in den nicht gesetzlich geregelten Fällen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verfassungsrechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die zusätzliche Beteiligung im informellen Vorfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Viertes Kapitel

Der Kreis der zu beteiligenden Träger öffentlicher Belange I. Absehen von einer ToB-Beteiligung? .... . . . ... . ........ . . . . ... . . . . ... .. .. . . .. .. . . ... 1. Der Grundsatz der Beteiligungspflicht .... . . . .......... . . ... . .. .. ....... . . . .. . . . .. 2. Das Scoping im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung ........... .. . . ..... 3. Ausnahme nach Art. 69 Abs. 1 S. 2, 1. Hs. BayBauO 1998? ... . ......... . .... . .... 4. Scheinbare Ausnahme: Die Nichterfüllung des Tatbestands .... . ................. II. Berührung im eigenen öffentlichen Aufgabenbereich . . . . . . ................ . ... .. .... 1. Die deklaratorische Natur dieses Merkmals ........ . . . . . ................ . .... . .... 2. Das Erfordernis eines räumlichen und sachlichen Bezugs . . . .. . ........ . .... . . . .. 3. Die Phasenspezifität . .. . ... . . . . . ......... . . . . . . . .... . . . . . ....... .. ....... . .... . . ... III. Die Beteiligung in Zweifelsfällen ............ . . . . . .... . . . . . ........... . . . . . . .... . .... 1. Die vor der Beschleunigungsgesetzgebung herrschende Ansicht . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Auffassungswandel durch die Beschleunigungsgesetzgebung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Das GenBeschlG ... . . . .. . . . ... . .. . ................. . ................ . ... ... .. . b) §4 BauGB 1998 . .. ... ... . ... . .......... ... ..... ... . . . . . ... ....... . . . . .. . .. . ... c) Aber: Keine Beteiligung "auf Verdacht" ........... . ............. .. ...... . ....

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Fünftes Kapitel

Der Zeitpunkt der Beteiligung I. Die rechtzeitige "förmliche" Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 1. Die besondere Relevanz im Bereich des Grundtypus der Mitwirkung .... . .... . . . 2. Das Gebot der substantiellen Anhörung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Das Verspätungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Fristvorgaben durch den Gesetzgeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe . . .... . .... . .. .... .. . ..... cc) Das Verspätungsverbot in den nicht geregelten Fällen . . ........ .. . . . .. . b) Das Verfrühungsverbot ..... . ... . . .. ............. . .. . . .. ........... . ........ . . . II. Die gleichzeitige Beteiligung: Das Sternverfahren ........... . .... .. .. . ... . .. . ...... . 1. Die gesetzlichen Regelungen ... . .............. . ... . .............. . . .. . . . . . ........ 2. Zulässigkeil auch ohne normative Regelung .... . . . . .. .. .. ..... .. ... ... . .... . . . .. .

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Inhaltsverzeichnis

11

3. Voraussetzung: Kein präjudizielles Verhältnis ........ .... ............ .... .. .. . .... 111. Die Beteiligung im "informellen Vorfeld" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die geringe Regelungshäufigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Beteiligung auch ohne gesetzliche Grundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Die Beteiligung an eigenständigen vorgeschalteten Planungsstufen, am Beispiel der Verkehrswegeplanung . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Bedarfsfrage ............ . .. .. ................... ....... .... a) Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Ausgestaltung der ToB-Beteiligung 2. Die Linienführungsbestimmung . . .. .. . .... . . . . .. . . . .. . . ... . ... ... . a) Rechtsgrundlagen ... . . . . . . . . . . .... .... . . . . . . . . . . . . . b) Die Ausgestaltung der ToB-Beteiligung ..... . 00

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Sechstes Kapitel

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Die Beteiligung an Änderungsentscheidungen I. Planfeststellungsrecht . 1. Strukturelle Gemeinsamkeiten a) Durchführung eines neuen Verfahrens ... b) Absehen von einem neuen Verfahren 2. Die Modifizierungen im einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Antragsänderung . .... . . . . . ......... aa) Anwendungsbereich . . . .. ... . ........... . .. . . .. ....................... . . . bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten ... b) Die Planänderung aa) Anwendungsbereich ........................ . . . . .. ....... bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten ...... ...... ................ .. c) Die Anlagenänderung ... aa) Anwendungsbereich . . ... ............ . . .. . . .. . . . ............ . .... .. . . . ... bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten .. . .. . . . .... . .. . . . .......... . .... . . . . . d) Sonderfall: Das ergänzende Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Anwendungsbereich . .... ......... . .................... .... ...... . . . . . ... bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten .. .... ... .. . II. Bauleitplanungsrecht ............... . ...... . .......... . . . .................... .. . . ..... 1. Strukturelle Gemeinsamkeiten a) Durchführung eines neuen Verfahrens .............. . ... . ..................... b) Absehen von einem neuen Verfahren ......... 2. Die Modifizierungen im einzelnen . ....... . . .... . . . . . ....... . . . ........... . . . ..... a) Das vereinfachte Verfahren nach § 4 Abs. 4 BauGB .. .. .. .. . .. .. .. .. aa) Anwendungsbereich . . ..... . . .. . . . . . ......... . . . .. . .... .... . . . . .. . . .. . .. . bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten .......... . . . . ......... . . . ... . . . . . . . . . b) Das vereinfachte Verfahren nach§ 13 BauGB .. aa) Anwendungsbereich . . . ............... . . .. . . ... . .............. . .... . ... . . bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten ..... . .. . . . . . ... .. ........... . .. . . . . . . c) Das ergänzende Verfahren . aa) Anwendungsbereich . ......... . . bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten .. . ... ... 00

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12

Inhaltsverzeichnis Siebentes Kapitel

Form und Inhalt der Äußerungen

144

I. Die primäre Kommunikationsebene . 1. Der Umfang der Informationspflicht a) Zurückhaltung durch den Gesetzgeber ...... . . .. b) Bestimmung nach dem Beteiligungszweck ... 2. Übersendung der Unterlagen? . 3. Erläuterung der übersandten Unterlagen? 4. Aufforderung zur Rückäußerung? oo • oo • .. 5. Fristsetzung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Hinweispflichten? ............ . . . .................... II. Die sekundäre Kommunikationsebene ................ . .................... . . . .... . . . 1. Die Form der Rückäußerung . . . .................... a) Der Grundsatz der Formfreiheit ............. . ....................... . . . .... . .. b) Einschränkungen dieses Grundsatzes .. . . . ............................ . .... . . . 2. Die Beschränkung auf den eigenen Aufgabenbereich ...... . ... . .......... . .. . ... . a) Unzulässigkeit allgemeiner Stellungnahmen .......................... . .... . . . b) Aber: Zulässigkeit von ,.Hinweisen" auf anderweitige Aspekte ...... . ...... . 3. Die Substantiierungspflicht . 4. Zweckmäßigkeit einer rechtlichen Würdigung ...... . . . . ................... .. . . .. . 00

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Achtes Kapitel

Äußerungsfristen

155

I. Arten .... . . . ......... 1. Von der federführenden Behörde festzusetzende Fristen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abgrenzung: Kein Ermessen hinsichtlich des .,Ob" . ........ . ..... . .... . . . . . . b) Die Bemessung der Frist im Einzelfalle ...... ...... .... .... ......... .. .. .. .. .. c) Die abnehmende Bedeutung dieses Typus .... . . . . . . . ... . . . ........ . . . .. . . .. . . 2. Gesetzlich abschließend festgelegte Fristen .. .. .. .. 3. Mischformen ..... .. . . . .. .. .. .... . . ...... . . ...... .. ... . . . . . ...... . . .. . .. . . . . .. . . . .. . a) Festlegung der unteren Grenze durch den Gesetzgeber ............ . .... . . . ... b) Festlegung der oberen Grenze durch den Gesetzgeber ............... . .. . . . . . . c) Festlegung der oberen und unteren Grenze durch den Gesetzgeber . ........ . . II. Verfassungsrechtliche Bezüge ....... I. Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit der Normierung kürzerer Fristen . . ..... 2. Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage? . . . . . . . . . ... . ....... . ... . . . .. . . . ........ III. Möglichkeit der Verlängerung/Verkürzung? . . . . . . . ... . . . . . . . ....... . . .. ... . .... . ..... 1. Behördlicherseits festzusetzendes Fristende a) Die Verkürzung ......... . . . . . .................. b) Die Verlängerung ....... . . . . . .... . ............... . . . . . ..... . ............. . . . . . . 2. Gesetzlich festgelegtes Fristende . . ..... . . . ........ . . . . . . . ... .. . ...... . . .. . . .. . . . . . a) Die Verkürzung .... b) Die Verlängerung . . ........... IV. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand? • oo . 00 • • • • • • • • • • • • • • •

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Inhaltsverzeichnis

13

1. Behördlicherseits festzusetzendes Fristende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 2. Gesetzlich festgelegtes Fristende ....................... . ..................... . . .. . 167

Neuntes Kapitel

Die Sanktionierung von Verfristungen im Allgemeinen I. Mittelbare Sanktionsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Fiktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Rechtmäßigkeilsfiktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Praktische Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bewertung ..................................................................... 2. Die Genehmigungsfiktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Praktische Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bewertung ..................................... . .............. . ...... . . . . . . . ... 3. Die Zustimmungsfiktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Praktische Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bewertung .. .. .. ... . . ... .. . . . ...................... . . . ..................... . .. . 4. Die Benehmensfiktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . a) Praktische Bedeutung . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . b) Bewertung .............. . . . . . ........................ . ......................... 111. Der Weg zur Behördenpräklusion . . . .. .. . . . .. . . . . . . . . . .. .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zehntes Kapitel

Die Behördenpräklusion I. Das Wesen der Behördenpräklusion ................... . ... . . . ................. ..... .. 1. Einordnung als Präklusion? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Abgrenzung von der Betroffenenpräklusion ............ . .. . . . . . . ........ .. . . . . . ... a) Wesensmäßige Unterschiede . .. . . . . .. .. . . . .. .. .. . . .. .. .. . .. . . .. . .. . .. .. . . .. . .. b) Zuordnung im Einzelfall ....... . ........ . ... ... . . . .... ...... .. ........... . . . .. c) Terminologische Konsequenzen ...................... . ............... .. . . ..... d) Die Regelungen zur Betroffenenpräklusion .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . . . .. . .. .. . 3. Die ,.Quasi-Präklusion" nach der Rechtsprechung .. . .... . .............. . . . ...... . a) Die eingeschränkte Abwägungsbeachtlichkeit ....... . .. . ...... . ...... . ..... . . b) Die Relevanz der gesetzlichen Regelungen ... . . . ........ . .. .. . ....... . . .. . ... 4. Die Einteilung in formelle und materielle Behördenpräklusion . ...... . . . . . ...... . II. Die formelle Behördenpräklusion . ... . . ........ . ...... . .. . . . .... . .. ..... . .. . . . . . ... . . 1. Die Wirkungsweise der formellen Behördenpräklusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Weitere Untergliederung . . ... . . . .. . . ......... ... . .. .. . ... ............. . ... .. ... . ... a) Die fakultative und die obligatorische formelle Behördenpräklusion . . . . . . . . . b) Die verschiedenen Formulierungen ............... . .. ......................... 3. Das Fehlen von Ausnahmetatbeständen ........... .. .. ...... .................... .. 4. Verfassungsrechtliche Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . .. . .. . . . . a) Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . . . .. .. .. . .. .. .. .. . b) Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage? . ... . . . ..... . ... . ... . . . . .... . .......

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14

Inhaltsverzeichnis

5. Vereinbarkeil mit dem Gemeinschaftsrecht ...... . . . . .. ................. . ..... . ... a) Kein spezielles Rechtsfigurverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Messung am Äquivalenz- und am Effektivitätsgrundsatz ...... . .... . . . . .. . . .. 6. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Die materielle Behördenpräklusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Wirkungsweise der materiellen Behördenpräklusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Unterarten der materiellen Behördenpräklusion .................... . . . .... .. . a) Die fakultative materielle Behördenpräklusion . ..... . ................ . .. .. ... b) Die obligatorische materielle Behördenpräklusion . . . . ................ . .... .. . c) Die intendierte materielle Behördenpräklusion ..................... . . . ...... . 3. Die Ausnahmetatbestände ................. . . . ..... . . . . . .......... . .......... . .... . a) Der zwingende Charakter . . . . . .. . . . . .. .. . . . . .. . . .. . .. .. .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Einteilung in zwei Typen ................. . . . ...................... .. . . ... aa) Die Evidenzklausel (bzw. der Erkennbarkeitsvorbehalt) . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Der maßgebende Horizont .......... . . ...... ............. . . . ........ (2) Der Maßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Relevanzklausel (bzw. der Rechtmäßigkeitsvorbehalt) ....... . . . ... (1) Bezugspunkt: Das Entscheidungsergebnis . ..... . .. . . .. .. . .. . . . . .. .. (2) Konkrete Möglichkeit des Einflusses? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Bedeutung: Erhebliche Einschränkung der Präklusionswirkung .......... . . . . 4. Der Zeitpunkt der Präklusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Die partielle Präklusion ..... . ... . .................... . . . . . ................ . .. . . . . . . a) Die vertikale Teilpräklusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die horizontale Teilpräklusion ..... . . . ........ . ...................... . .. . . . . . . 6. Verfassungsrechtliche Aspekte .. ........... . ...... . ... ... .......... . ..... . .... . . . . a) Grundsätzliche Verfassungskonformität ..... .. . .. .. .. .. . . . .. . . .... . .... . . . .. . . b) Aber: Verfassungskonforme Auslegung im Einzelfall ................. . ...... c) Vorbehalt des Gesetzes . . ... . ............................... . ........... . ...... 7. Vereinbarkeil mit dem Gemeinschaftsrecht .............................. . .... . . . . a) Kein spezielles Rechtsfigurverbot ...................................... .. ..... b) Messung am Äquivalenz- und am Effektivitätsgrundsatz ............ . ...... . . c) Die Auswirkungen des ,.Peterbroeck"-Urteils des EuGH ............ . ...... . .

193 193 194 195 196 196 197 198 199 200 201 201 202 202 203 204 205 205 206 207 208 208 208 209 210 210 212 214 215 215 216 217

Elftes Kapitel

Ausgewählte Anwendungsfragen I. Innergesetzliche Anwendungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die luftverkehrsrechtliche Planfeststellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Das vereinfachte immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren ... .. .. .. . 3. Das Plangenehmigungsverfahren .. ......... .. ......... .. . . ................ . .... ... II. Der Anwendungsbereich des GenBeschlG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Umsetzung in den Bundesländern .................... .. ............... . .. .... . 2. Das Verhältnis zu den Fachgesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Vorrang der Fachgesetze aus Spezialitätsgründen . . .. .. . ... .. ... . ... . ......... b) Rückverweisung auf das VwVfG ............. .. .... .. ... .. ... . .. .. .. .. . . .. . . . aa) Bund oder Land? .................... ... .. . . .. . . .. .................... . . .

220 220 220 221 222 223 223 224 225 225 226

Inhaltsverzeichnis

15

bb) Vollverweisung? .... .. ..................... .. .................. .. . ..... .. 226 cc) Statisch oder dynamisch? .... .. .......... . .. .. ................... ..... ... 227 Zwölftes Kapitel

Ausgewählte Sanktionierungsfragen I. Wesen der Äußerungsfristen: Ordnungsfristen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bei mittelbarer Sanktionierung der Verfristung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bei Sanktionierung zu einem späteren Zeitpunkt als dem des Fristablaufs . . . . . . . 3. Bei mit Fristablauf eintretender Sanktionierung nach behördlichem Ermessen ... 4. Bei mit Fristablauf eintretender Sanktionierung ohne behördliches Ermessen . . . . II. Fehlerfolgen bei unzureichender Beteiligung: Eingeschränkte Fehlerbeachtlichkeit 1. Planfeststellungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bauleitplanungsrecht ...... . . . ...................... .. . . . ................... . . . .... III. Begrundung subjektiver öffentlicher Rechte? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die zu beteiligenden TöB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Planfeststellungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bauleitplanungsrecht .... . . . ....................................... . . . ...... .. . 2. Der Projektträger im Planfeststellungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. (Sonstige) Dritte .................................. .. . . ................... . . . .. . ... . a) Keine drittschützende Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Scheinbare Ausnahme: Der enteignend Betroffene im Planfeststellungsrecht

229 229 229 230 230 231 232 232 233 234 234 234 235 236 238 238 238

Zusammenfassung in Thesen . . . . . . . . . .. . .. . . . . . .. .. . . . . .. . . . .. . .. . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . 240 Literaturverzeichnis . . . . . .. . .. . .. . . . .. . .. . .. . . . . .. . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . 245 Sachwortverzeichnis

260 Abkürzungsverzeichnis

Die verwendeten Abkürzungen richten sich, soweit nicht gesondert vermerkt, nach Hildebert Kirchner, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 4. Auf!., Berlin u. a. 1993.

Einführung in die Thematik Im Rahmen komplexer Verwaltungsverfahren wird herkömmlicherweise zwischen der Beteiligung der Träger privater Belange- auch Öffentlichkeitsbeteiligung genannt- und derjenigen der Träger öffentlicher Belange unterschieden. Wahrend erstere seit jeher Gegenstand wissenschaftlicher Abhandlungen und gerichtlicher Entscheidungen war, stand letztere bislang im Abseits wissenschaftlichen Interesses. Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, daß sich der Gesetzgeber in der Vergangenheit einer Normierung der Verfahrensbeteiligung der Träger öffentlicher Belange überwiegend enthalten und lediglich grobe Rahmenvorgaben statuiert hat. Im Zuge der Beschleunigungsgesetzgebung hat sich dies grundlegend geändert. Dabei wurde erkannt, daß auch in diesem Bereich ein beachtliches Beschleunigungspotential liegt, das es zu aktivieren gilt. Daher hat der Gesetzgeber auch diesen Sektor zunehmend formalisiert. Eine fachbereichsübergreifende Untersuchung der Thematik fehlt bislang. Diese Lücke soll die vorliegende Analyse schließen. Damit soll sie zugleich einen Beitrag zur Anreicherung des Allgemeinen Verwaltungsrechts leisten. Die ersten drei Kapitel widmen sich den allgemeinen Grundlagen der Verfahrensbeteiligung der Träger öffentlicher Belange (kurz: TöB), nämlich dem Begriff der TöB sowie Zweck und Art ihrer Beteiligung. Die anschließende Untersuchung des Kreises der zu beteiligenden TöB und des Zeitpunktes ihrer Beteiligung stehen bereits unter dem Einfluß der Beschleunigungsbesetzgebung. Nach Analyse der Beteiligung an Änderungsentscheidungen stehen im siebten Kapitel Form- und Inhaltsfragen im Mittelpunkt. Die nächsten drei Kapitel werden besonders stark von der Formalisierung der TöB-Beteiligung bestimmt und haben die Normierung von Äußerungsfristen, die Sanktionierung von Verfristungen im Allgemeinen und durch die Behördenpräklusion im Besonderen zum Gegenstand. Abgeschlossen wird die Arbeit mit zwei Abschnitten zu ausgewählten Anwendungsproblemen sowie zur Frage, welche Sanktionsmechanismen ein Verstoß gegen die Vorschriften zur TöB-Beteiligung in Gang setzt.

2 Siegel

Erstes Kapitel

Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange" Zu Beginn der Untersuchung gilt es, den Schlüsselbegriff der Träger öffentlicher Belange (TöB) zu definieren. Er ist von großer praktischer Bedeutung, denn er führt zur Anwendung eines eigenen (Verfahrens-)Rechtsregimes, welches sich teilweise erheblich von dem für die Träger privater Belange einschlägigen unterscheidet. So tritt etwa in komplexen Zulassungsverfahren eine Ausschlußwirkung im Bereich der TöB-Beteiligung, wenn überhaupt, so typischerweise erst mit Ablauf des Erörterungstermins ein, während die Träger privater Belange mit ihren Einwendungen regelmäßig bereits zu einem früheren Zeitpunkt, nämlich mit Ablauf der Einwendungsfrist der Präklusion unterliegen 1•

I. Analyse der vorhandenen Aussagen Der Begriff der ToB ist in einer zuletzt zunehmenden Anzahl von Gesetzen vorzufinden, so etwa in §4 BauGB2 , § 3 Nr. 2 PlanzV3, §§ 37 Abs.2 Nr.2a und 40 Abs.2 Nr.2aHOAI4, §22Abs.2 UVPGS, §7 Abs.l BundeswaldG6 , §§2Abs.l,41 Abs.2 und 86 Abs. 2 Nr. 6 FlurbG7• Im Zuge der Beschleunigungsgesetzgebung hat der Begriff zudem in weite Bereiche des Fachplanungsrechts Einzug gehalten, so in die vom Planungsvereinfachungsgesetz8 erfaßten bzw. die hieran angeglichenen FachZum Begriff der Präklusion im Bereich der ToB-Beteiligungs. u. S. 180ff. Baugesetzbuch (BauGB) i. d. F. der Bek. v. 27.8.1997 (BGBI.I S. 2141, ber. BOB!. 1998 I s. 137). 3 Verordnung über die Ausarbeitung der Bauleitpläne und die Darstellung des Planinhalts- Planzeichenverordnung 1990 (PlanzV 90)- v. 18.12.1990 (BOB!. 1991 I S.58). 4 Verordnung über die Honorare für Leistungen der Architekten und Ingenieure (Honorarordnung für Architekten und Ingenieure- HOAI) i. d. F. v. 4.3.1991 (BOB!. I S. 533), zuletzt geänd. durch VO v. 21.9.1995 (BGBI.I S. 1174), ber. 15.11.1995 (BGBI.I 1996 S. 51). 5 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) v.12.2.1990 (BOB!. I S. 205), zuletzt geänd. durch G. v. 18.8.1997 (BOB!. I S. 2081 ), dort Art. 7. 6 Gesetz zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft (Bundeswaldgesetz) v. 2.5.1975 (BOB!. I S. 1037), zuletzt geänd. durch 0. v. 26.8.1998 (BOB!. I S. 2521), dort Art. 2 Abs. 1. 7 Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) i. d. F. der Bek. v. 16.3.1976 (BOB !.I S. 546), zuletzt geänd. durch G. v. 18.6.1997 (BOB!. I S. 1430), dort Art. 27. 8 Planungsvereinfachungsgesetz (PIVereinfG) v.l7.12.1993 (BOBI.I 5.2123). 1

2

I. Analyse der vorhandenen Aussagen

I9

pianungsgesetze, nämlich § 17 Abs. 1 a S. 1 Nr. 2 FStrG9, § 28 Abs. 1 a S. I Nr. 2 PBefG 10, § 36 b Abs. 2 S. 1 Nr. 2 des im Zuge der Eisenbahnneuordnung 1994 im wesentlichen aufgehobenen Bundesbahngesetzes (BBahnG) 11 -ihm nachfolgend § I8 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 AEG 12 -, § 14 Abs. 1 a S. 1 Nr. 2 WaStrG 13, § 8 Abs. 2 S. I Nr. 2 LuftVG 14, § 2 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 MBPIG 15 und zuletzt durch die Novellierung des Bundesverwaltungsverfahrensgesetzes in§§ 7I d Abs. I, 74 Abs. 6 S.l Nr. 2 VwVfG 16• Anzutreffen ist er schließlich teilweise auch im Bauordnungsrecht, so in Art. 69 Abs. l S. 2 BayBauO I998 17 •

1. § 4 BauGB als "Mutternorm" Auch wenn ein und derselbe Rechtsbegriff je nach normativem Kontext unterschiedlich definiert werden kann und gegebenenfalls auch muß, soll hier§ 4 BauGB, welcher die Beteiligung der ToB im Rahmen der Bauleitplanung regelt, als Ausgangspunkt dienen 18• Denn die anderen zitierten Normen nehmen teilweise auf § 4 BauGB - ausdrücklich oder stillschweigend -Bezug, so etwa § 22 Abs. 2 UVPG; teilweise hat der Gesetzgeber bei der Begriffsbildung an diese Vorschrift angeknüpft, so etwa in § 76 Abs. 6 S. I Nr. 2 VwVfG 19• Hinzu kommt, daß der Begriff der 9 Bundesfernstraßengesetz (FSttG) i. d. F. der Bek. v. 19.4.1994 (BGBI. I S. 854), geänd. durch G. v. 18.6.1997 (BGBI. I S. 1452). 10 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) i.d. F. der Bek. v. 8.8.1990 (BGBI. I S. 1690), zuletzt geänd. durch G. v. 26.8.1998 (BGBI.l S. 2521), dort Art. 2 Abs. 4. 11 Vgl. hierzu Christian Heinze, Eisenbahn-Planfeststellung, 1996, S.23. 12 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) v. 27.12.1993 (BGBLI S. 2378, 2396, ber. 1994 I S. 2439), zuletzt geänd. durch G. v. 26.8.1998 (BGBI. I S. 2521), dort Art. 2 Abs. 5. 13 Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG) i. d. F. der Bek. v. 4.11.1998 (BGBI. I S. 3294), geänd. durch G. v. 25.8.1998 (BGBI.I S. 2489), dort Art. 12. 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) i. d. F. der Bek. v. 27.3.1999 (BGBI. I S. 550). 15 Gesetz zur Regelung des Planungsverfahrens für Magnetschwebebahnen (Magnetschwebebahnplanungsgesetz- MBPIG) v. 23.11.1994 (BGBl.I S. 3486), geänd. durch G . v. 19.7.1996 (BGBI. I S. 1019), dort§ 14 Abs. 18. 16 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) i. d. F. v. der Bek. v. 21.9.1998 (BGBl.I S. 3050). Zur Frage der Umsetzung des GenSesehiG in den Bundesländern s. u. S. 223 f. 17 Bayerische Bauordnung (BayBauO) i. d. F. der Bek. v. 4.8.1997 (GVBI. S. 433, ber. 1998, S. 270), zuletzt geänd. durch G. v. 27.12.1999 (GVBI. S. 532). 18 Aufzählungen der Träger öffentlicher Belange finden sich in den einschlägigen Verwaltungsvorschriften der Bundesländer, vgl. etwa die Bekanntmachung des bayerischen Innenministeriums über den Vollzug des Baugesetzbuches und der bayerischen Bauordnung vom 26.7.1987 (MABI. S.446), abgedruckt bei Hans Koch/Paul Molodovsky/Gabriele Famers, Bayerische Bauordnung, 2000, Band 2 (Anhang), Ziffer 2.55. Diese Auflistungen sind aber weder abschließend noch zwingend, s. u. S. 104 und S. 109. 19 Heinz Joachim Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl. 1998, § 74 Rn. 152. Dort wird die Ersetzung eines Planfeststellungsbeschlusses durch eine Plangenehmigung unter anderem davon abhängig gemacht, daß mit den Trägem öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, das Benehmen hergestellt wird.

20

1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

TöB im Recht der Bauleitplanung schon länger beheimatet ist, so daß er durch Rechtsprechung und Literatur bereits konturiert worden ist. Schließlich werden die TöB in den anderen Vorschriften schlichtweg erwähnt, während § 4 BauGB zumindest in Ansätzen einen Erklärungsversuch leistet, indem von "Behörden und sonstigen Träger(n) öffentlicher Belange" die Rede ist.

a) Definitionen im Schrifttum Im Schrifttum zu § 4 BauGB finden sich eine Reihe von Definitionen der TöB, die zwar in den Grundzügen identisch sind, im Detail aber voneinander abweichen: Überwiegend werden sie definiert als "Behörden und solche Stellen, denen durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes öffentliche Aufgaben zugewiesen sind und die aufgrundder ihnen obliegenden Aufgaben einen Bezug zur Bauleitplanung haben"20 • Bielenberg21 versteht unter Trägem öffentlicher Belange "allgemein Behörden und Stellen, die nach der einschlägigen, insbesondere normativen Aufgaben- und Zuständigkeitsregelung Aufgaben, Planungen und andere Maßnahmen im öffentlichen Interesse zu vertreten oder wahrzunehmen haben und durch die gemeindliche Planung der Bodennutzung in ihrem Aufgabenbereich berührt werden, also einen Bezug zur Bauleitplanung haben". Nach Fin.kelnburg22 umfaßt der Begriff "jede Behörde und jede sonstige öffentliche oder private Stelle, der die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben obliegt". Gemäß der Definition von GrauvogeJ23 handelt es sich hierbei- neben Planungsträgem - um "Behörden und privatrechtliche Organisationen (Stellen), die nicht Träger von Planungsaufgaben sein können oder sind, denen aber die Wahrnehmung eines öffentlichen Belanges als öffentliche Aufgabe zur Erledigung im eigenen Namen mit Wirkung nach außen zugewiesen ist". Jäde24 umschreibt die ToB als "alle solche- gegenüber der planenden Gemeinde- dritten Stellen, diekraftder ihnen durch öffentliches Recht zugewiesenen Aufgaben in einer - generell - abwägungserheblichen Beziehung zur Bauleitplanung stehen". 20 Günter Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2. Aufl. 1995, §4 Rn. 3. In diesem Sinne auch Ulrich Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 7 . Aufl. 1999, § 4 Rn. 3; Andrea Dörries, Das Verhältnis der Bauleitplanung zur raumbeanspruchenden Fachplanung, 2000, S. 60; Wi/fried Erbguth/Jörg Wagner, Bauplanungsrecht, 3. Aufl. 1998, Rn. 155; Frank Stol/mann, Öffentliches Baurecht, 1998, 2. Kap. Rn. 8 f. 21 Walter Bielenberg, in: Emst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 2000, § 4 Rn.5. 22 Klaus Finkelnburg, in: Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, Band I: Bauplanungsrecht, 5. Aufl. 1998, S. 49. Ähnlich Hans-Jörg Birk, Bauplanungsrecht in der Praxis, 4. Aufl. 1998, Rn. 99. 23 Gustav Grauvogel in: Brügelmann, Baugesetzbuch, 2000, § 4 Rn. 7. 24 Henning Jäde, in: Jäde/Dimberger/Weiß, Baugesetzbuch - Baunutzungsverordnung, 2. Aufl. 1999, § 4 Rn. 1.

I. Analyse der vorhandenen Aussagen

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Nach Schrödter25 umfaßt er schließlich "insbesondere alle Behörden und Dienststellen der unmittelbaren Staatsverwaltung, die von der Bauleitplanung der Gemeinde im weitesten Sinne betroffen und befugt sind, die in § 1 Abs. 5 Satz 2 beispielhaft aufgeführten öffentlichen Belange zu vertreten", aber auch "private Rechtsträger und Einrichtungen, denen kraft Gesetzes öffentliche Aufgaben zugewiesen wurden".

b) Analyse dieser Aussagen Bei der Analyse dieser Definitionen ist zu bedenken, daß § 4 BauGB selbst einen, wenn auch nur geringfügigen Aussagegehalt aufweist (u. aa.). Darüber hinaus lassen sich drei Strukturelemente feststellen, nämlich bestimmte Zuordnungssubjekte (u. bb.), bestimmte Zuordnungsobjekte (u. cc.) sowie eine bestimmte Zuordnungsweise (u. dd.).

aa) Erklärungsgehalt der Norm Zunächst einmal ist zu konstatieren, daß § 4 BauGB selbst einen gewissen Erklärungsgehalt aufweist. Während nämlich in den anderen eingangs zitierten Vorschriften die "ToB" lediglich im Gesetzeswortlaut aufgeführt werden, ist in § 4 BauGB von der Einholung der Stellungnahmen der "Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt wird" die Rede. Die Vorschrift geht somit davon aus, daß die ToB den Oberbegriff darstellen für Behörden einerseits und sonstige ToB (ToB im engeren Sinne) andererseits, indem sie zwischen ToB, welche zugleich die Merkmale einer Behörde erfüllen, und solchen TöB unterscheidet, bei welchen dies nicht der Fall ist ("sonstige"). Hieraus ist zu schließen, daß der Begriff der ToB zumindest nicht völlig identisch mit dem Behördenbegriff sein kann26 • Deutlich wird dies anhand der Nachbargemeinden. Diese gehören unbestrittenermaßen zu den ToB i. S. d. § 4 BauGB27 , sind jedoch in dogmatischer Hinsicht als solche keine Behörden, sondern Verwaltungsträger28 • 25 Wolfgang Schrödter, in: Schrödter, Baugesetzbuch, 6. Aufl. 1998, § 4 Rn. 3. Ähnlich Jürgen Hasler, Die Berücksichtigung und Behandlung von Einwendungen der Träger öffentlicher Belange bei der gemeindlichen Bauleitplanung, VBlBW 1997, S. 9, der jedoch den Zusatz "insbesondere" in Fortfall geraten läßt und damit zu einer- unstatthaften- Verengung des Begriffes gelangt. Schrödter (a. a. 0.) entgeht diesem Vorwurf durch Aufnahme des besagten Zusatzes, wodurch seine Begriffsbildung aber entscheidend an Konturen verliert. Zu dieser Problematik s. u. S. 22. 26 So aber offenbar Birk (Anm. 22) Rn. 99 und Erbguth/Wagner (Anm. 20) Rn. 155 (dort Fn. 30). Dort wird jeweils im Zusammenhang mit den ToB vom funktionellen Behördenbegriff gesprochen, ohne die ToB im engeren Sinne ausdrücklich auszunehmen. 27 V gl. nur etwa Battis (Anm. 20) § 4 Rn. 2. 28 Zur Abgrenzung der drei Begriffe der TöB, der Behörden und der Träger öffentlicher Verwaltung s. u. S. 40 ff. Zur Stellung der Gemeinden im besonderen s. u. S. 48 ff.

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I. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

bb) Zuordnungssubjekte: Behörden und sonstige selbständige Stellen Zuordnungssubjekte können ganz allgemein selbständige Stellen, insbesondere Behörden sein. ( 1) Der Begriff der Stelle Unter "Stelle", einem der Grundbausteine der Organisationslehre, ist jede vom Wechsel der in ihr tätigen Personen unabhängige, organisatorisch selbständige Einrichtung zu verstehen, der Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen worden sind29 • Wie die exemplarische Aufführung der Behörden in § 4 BauGB zeigt, ist dabei vornehmlich, aber nicht nur, an öffentliche Stellen gedacht worden. Andererseits ermöglicht der insoweit indifferente Ausdruck der Stelle ohne weiteres auch die Einbeziehung von privaten Subjekten. In diesen Fällen ist jedoch genau darauf zu achten, ob die weiteren Zuweisungsvoraussetzungen auch erfüllt sind (s. u. S. 24ff.). Teilweise wird ohne nähere Begründung eine Beschränkung auf Stellen der unmittelbaren Staatsverwaltung vorgenommen30• Wenn nach praktisch unbestrittener Ansicht sogar Subjekte des Privatrechts unter§ 4 BauGB fallen können31 , so muß dies aber erst recht für Stellen der mittelbaren Staatsverwaltung gelten, da sie Teil der öffentlichen Verwaltung als wenn auch nicht ausschließlichem, so doch typischem Zuordnungssubjekt öffentlicher Belange sind. Zudem müßten anderenfalls streng genommen betroffene Nachbargemeinden, welche terminologisch der mittelbaren Staatsverwaltung angehören, von der Anwendung des § 4 BauGB ausgenommen werden, was- soweit ersichtlich- von niemandem befürwortet wird, in Widerspruch zur materiellen Abstimmungspflicht des § 2 Abs. 2 BauGB stünde und vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich verankerten Selbstverwaltungsgarantie auch nicht vertretbar wäre. Somit gehören auch Stellen der mittelbaren Staatsverwaltung zu den möglichen Zuordnungssubjekten. (2) Das Merkmal der organisatorischen Selbständigkeit Hinzukommen muß eine organisatorische Selbständigkeit. Dies ergibt sich bereits aus der Aufführung der Behörden, bei denen dieses Merkmal unbestrittenermaßen gegeben sein muß32 • Abgesehen davon impliziert bereits der Begriff der "Stelle" 29

Carl Herrmann UIeiHans-Werner Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 4. Aufl. 1995,

§9 Rn.5 m.w.N.

30 So Has/er (Anm. 25) S. 9. Schrödter (Anm. 25) § 4 Rn. 3 entzieht sich diesem Vorwurf, indem er dem ein "insbesondere" voranstellt, wodurch jedoch eine abschließende Definition gerade vermieden wird. 31 V gl. nur Schrödter (Anm. 25) § 4 Rn. 3. 32 Vgl. etwa Hans Uwe Erichsen, Das Verwaltungshandeln, in: derselbe (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, II. Aufl. 1998, § 12 Rn. 14 m. w. N.

I. Analyse der vorhandenen Aussagen

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nach der obigen Definition ein gewisses Maß an Selbständigkeit33 . Als "unselbständig" Sinne einzuordnen sind grundsätzlich Stellen, welche einer anderen Stelle lediglich angegliedert sind und diese nur beraten oder Gutachten für diese erstellen34• Trägerin des öffentlichen Belangs kann hier allenfalls die zu unterstützende Stelle sein, sofern sie die weiteren Merkmale erfüllt. Damit können unselbständige Hilfsorgane ausgeschieden werden (s. u. S. 46), auch sind die sogenannten sachverständigen Stellen deshalb regelmäßig nicht als TöB einzustufen (s. u. S. 46 f.). Andererseits ist aber nicht erforderlich, daß die Stelle den Belang "nach außen" also gegenüber dem Bürger geltend machen können muß35 • Denn bereits der- organisationsrechtliche - Behördenbegriff erfordert nach zutreffender Ansicht (s. u. S. 41 f.) keine solche "Außenzuständigkeit". Es wäre nämlich nicht einzusehen, warum zunächst dem Begriff der "Stelle" ein solches Merkmal implantiert werden sollte, um es sodann - zumindest was den Ausdruck der "Behörde" anbelangt- sogleich wieder zu extrahieren. Ausreichend, aber auch erforderlich ist vielmehr eine "Außenwirkung" in dem Sinne, daß zwischen der zu beteiligenden Stelle und der federführenden Behörde eine kommunikative Distanz existiert. Als problematisch erweist sich insoweit die Stellung von Behörden und anderen TöB mit Bündelungsfunktion. Unter diesen Begriff fallen zum einen unselbständige Dienststellen innerhalb des Planungsträgers, also im Regelfalle der Gemeinde36, aber auch innerhalb einer zu beteiligenden Behörde, wie etwa die Landesoberbehörden, die typischerweise mehrere öffentliche Belange wahrzunehmen haben37 • Auch wenn diese Stellen oftmals mehrere Belange in einem Verfahren geltend zu machen haben, handelt es sich bei ihnen nicht um mehrere Träger öffentlicher Belange, sondern um einen Träger verschiedener öffentlicher Belange. Da hier die Beteiligung gleichsam "über den Flur" erfolgt, fehlt es insoweit an der kommunikativen Distanz, welche erst das formelle Beteiligungserfordernis auszulösen vermag. Aus der Bündelungsfunktion dieser Organisationseinheiten folgt, daß zunächst eine interne Koordination vorzunehmen ist und sodann gegenüber der federführenden Behörde eine einheitliches Auftreten "nach außen"38 als ein ToB zu erfolgen hat. Ist eine Behörde 33 So die ganz herrschende Ansicht zu § 1 Abs. 4 VwVfG, vgl. etwa Erichsen (Anm. 32); Paul Stelkens!Heribert Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, S.Aufl. 1998, § 1 Rn.224ff. Unklar ist insoweit lediglich, ob es sich bei der Selbständigkeit um ein Wesensmerkmal der "Stelle" handelt (so offenbar Schmitz!Stelkens, a. a. 0.) oder um einen einschränkenden Zusatz (so Erichsen, a. a. 0.). 34 Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 7; Petra Kauch/Friederike Roer, Das Verhältnis von Bauleitplanung und Fachplanungen, 1997, S. 57. 35 So aber Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 7. 36 Ebenso Bielenberg (Anm. 21) § 4 Rn. 12; Gaentzsch (Anm. 20) § 4 Rn. 3; Grauvogel (Anm.23) §4 Rn.IO;Jäde (Anm.24) §4Rn. 5. 37 EbensoBielenberg (Anm. 21) §4 Rn.S; Dörries (Anm. 20) S.60; Gaentzsch (Anm.20) §4 Rn. 3; Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 12; Jäde (Anm. 24) § 4 Rn. 6. 38 Nicht erforderlich ist eine Außenzuständigkeit gegenüber dem Bürger, s. u. S. 41 f. zum Behördenbegriff.

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

mit Bündelungsfunktion zu beteiligen, so sollte allerdings die federführende Behörde im Interesse der Effektivierung der Beteiligung in ihrem Anschreiben verdeutlichen, in welcher genauen Funktion die Hinzuziehung erfolgt39• Schließlich muß die Selbständigkeit nicht derart weit gediehen sein, daß der "Stelle" eigene Rechtsfähigkeit zukommt. Besonders deutlich wird dies anhand der Einbeziehung von Behörden. Diesen kommt als solchen keine Rechtsfähigkeit zu, sondern lediglich dem durch sie repräsentierten Verwaltungsträger. Zugleich wird bereits hier deutlich, daß die ToB nicht mit den Trägem öffentlicher Verwaltung identisch sind und daher streng von diesen abzugrenzen sind (s. u. S. 43 f.). (3) Die Behörden als zentrale Fallgruppe Den quantitativ bedeutsamsten Fall der selbständigen Stellen bilden die exemplarisch aufgeführten Behörden. Soweit in den vorgestellten Umschreibungen von "Behörden und (sonstigen) Stellen" die Rede ist, erweist sich die gesonderte Erwähnung der Behörden als einerseits nicht begriffsnotwendig, andererseits aber als zweckmäßig. Da nämlich auch der Behördenbegriff auf der "Stelle" als Grundbaustein aufbaut (s. u. S. 40), sind auch Behörden "Stellen", lediglich mit zusätzlichen Qualifikationsmerkmalen. Diese Merkmale sind jedoch ohnehin in den weiteren Begriffsmerkmalen der ToB vorhanden. Da Behörden jedoch den häufigsten Unterfall der TöB darstellen, sollte die Erwähnung der Behörden in der Definition zur Veranschaulichung beibehalten werden. cc) Zuordnungsobjekte: Öffentliche Belange Zugewiesen werden "öffentliche Belange". ( 1) Der Begriff des Belangs Dabei ist der unbestimmte Rechtsbegriff des Belangs mit demjenigen des Interesses gleichzusetzen und somit zu definieren als Anteilnahme eines Subjekts an einem bestimmten Gegenstand40 • Eine solche Synonymität ist im Schrifttum sowohl im Rahmen der§§ 1 ff. BauGB41 , als auch im Rahmen des§ 73 Abs. 4 VwVfG42 39 So zurecht Jäde (Anm. 24) § 4 Rn. 6. A. A. die wohl h. M. zu § 4 BauGB, so Bielenberg (Anm. 21) § 4 Rn. 5; Gaentzsch (Anm. 20) § 4 Rn. 3; Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 12. 40 Günter Dürig, Die konstanten Voraussetzungen des Begriffes "Öffentliches Interesse", 1949, S. 21; Eberhard Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 1998, S. 132 (dort Rn. 47); Hans J. Woljf!Otto Bachof/Rolf Stober, Verwaltungsrecht Band I, 11 . Aufl. 1999, § 29 Rn. 3. 41 Werner Hoppe!Susan Grotefels, Öffentliches Baurecht, 1995, § 7 Rn. 2; läde (Anm. 24) § 4 Rn. 2; Kauch!Roer (Anm. 34) S. 59; Michael Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Bau-

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anerkannt, kann jedoch darüber hinaus verallgemeinert werden43 • Auch in der Rechtsprechung wird grundsätzlich eine Bedeutungsgleichheit angenommen44 • Soweit demgegenüber teilweise versucht wird, aus dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 20.12.197945 einen Bedeutungsunterschied zwischen den Belangen einerseits und den Interessen andererseits abzuleiten46 , ist dem nicht Folge zu leisten: In diesem Beschluß war die Rede von Vorschriften, "die nicht nur dem allgemeinen öffentlichen Interesse, sondern auch seinen (=des Dritten, Anm. des Verf.) besonderen Belangen zu dienen bestimmt seien"47 • Da die zitierte Passage sich auf die Schutznormlehre bezieht, deutet die Gegenüberstellung nämlich nicht auf eine Unterscheidung zwischen den beiden Substantiven- also Interesse und Belang-, sondern zwischen den Adjektiven, nämlich "allgemein öffentlich" und "seinen besonderen" hin48 • Trotz einer gewissen Annäherung ist der "Belang" von dem Begriff der "Aufgabe" zu unterscheiden: Während letzterer formell die zugewiesenen Sach- bzw. Tätigkeitsbereiche erfaßt49 , baut ersterer auf letzterem auf und zeichnet sich gleichsam materiell durch eine Zielorientiertheil aus, dem zugewiesenen Sachbereich ein bestmögliche Verwirklichung zu verschaffen50 • Soweit daher in den genannten Definitionen auf den Begriff der "Aufgabe" rekurriert wird, sollte er durch den Ausdruck des Interesses ersetzt werden.

gesetzbuch, 7. Auf!. 1999, § 1 Rn.lOl; Wilhelm Söjker, in: Emst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 2000, § 1 Rn. 198. 42 Erwin Allesch!Richard Häußler, in: Obermayer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Auf!. 1999, § 73 Rn. 91; Bank (Anm. 19) § 73 Rn. 67; Ferdinand 0. Kopp!Ulrich Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auf!. 2000, § 73 Rn. 55. 43 Für eine solche Gleichsetzung bereits Philipp Heck, Begriffsbildung und lnteressenjurisprudenz, 1932, S. 37. Ebenso allgemein Manfred Erhardt, Öffentliche Aufgaben, in: Chmielewicz/Eichhom (Hrsg.), Handwörterbuch der öffentlichen Betriebswirtschaft, 1989, Sp. 1004, Schmidt-Aßmann (Anm. 40) S. 135 (dort Rn. 55); Robert Uerpmann, Das öffentliche Interesse, 1999, S. 25 f.; Carl Hermann Ule, Allgemeines Wohl und öffentliche Interessen in der Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte, in: Wohl der Allgemeinheit und öffentliche Interessen, 1968, S. 125 (133). 44 So etwa zu §31 Abs. 2 BBauG BVerwG, Urt. v.9.6.1978, Az.: 4C54n5, BVerwGE 56, s. 71 (76). 45 BVerfG, Beschl. v. 20.12.1979, Az.: 1 BvR 385n7, BVerfGE 53, S. 30 (63). 46 Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht, 1986, S. l39f. 47 BVerfG, Beschl. v. 20.12. 1979 (Anm.45), S. 63. 4s In diesem Sinne auch Uerpmann (Anm. 43) S. 25 f. 49 Erhardt (Anm.43) Sp. 1003; Schmidt-Aßmann (Anm.40) S. l38 (dort Rn.61). 50 Erhardt (Anm.43) Sp. 1004 setzt daher folgerichtig öffentliche Belange mit öffentlichen Zielsetzungen gleich. Die Zielorientiertheil des Interessenbegriffs wird auch deutlich bei Schmidt-Aßmann (Anm. 40) S. 136 (dort Rn. 56).

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

(2) Das Merkmal der Öffentlichkeit Diese Belange müssen eine öffentliche Natur aufweisen51 • Dabei läßt sich der Bedeutungsgehalt des Merkmales der Öffentlichkeit nur im jeweiligen Verwendungszusammenhang bestimmen, hier also mit demjenigen des lnteresses52• Beigenauer Betrachtung können letztlich vier verschiedene Interessenarten aufgezeigt werden, nämlich individuelle private, kollektive private, einfache öffentliche sowie schließlich qualifizierte öffentliche Interessen53 Öffentliche Interessen sind dabei zu definieren als solche, die auf die unmittelbare Förderung des Allgemeininteresses gerichtet sind54 • Dem Wesen nach am weitesten von den öffentlichen Interessen entfernt sind die individuellen privaten Interessen, die lediglich von Einzelpersonen verfolgt werden. Hieran schließen sich die summierten privaten Interessen an, die auch als Gruppeninteressen bezeichnet werden können. Der entscheidende qualitative Unterschied liegt nun in der Abgrenzung dieser Gruppeninteressen zu den auf die unmittelbare Förderung des Allgemeininteresses gerichteten einfachen öffentlichen Interessen55 • Letztere bilden somit eine Vorstufe zum Allgemeininteresse mit der immanenten Tendenz, sich zu einem solchen fortzuentwickeln56, und müssen somit nicht notwendigerweise im Interesse aller liegen57 • Hierin liegt der Unterschied zum qualifizierten öffentlichen Interesse, das auch als Allgemeininteresse bezeichnet werden kann und das von der öffentlichen Gemeinschaft als Einheit getragen wird58 • ~· Zu der- zu bejahenden- Frage, ob ein öffentliches Interesse auch einer privaten Stelle zugewiesen werden kann s.o. S. 22. ~2 Wolfgang Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, 1969, S. 36ff.; Uerpmann (Anm. 43) S.28. ~3 Für eine solche Einteilung in vier Gruppen auch Hans Ryffel, Öffentliche Interessen und Gemeinwohl, in: Wohl der Allgemeinheit und öffentliche Interessen, 1968, S. 13 ff.; Eberhard Schmidt-Aßmann, Zur Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts- Reformbedarf und Reformansätze, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts: Grundfragen, 1993, S. 11 (37); derselbe (Anm. 40) S. 136 (dort Rn. 56). Teilweise werden aber auch die einfachen öffentlichen Interessen und Allgemeininteressen gleichgesetzt, so etwa Martens (Anm. 52) S. 169 und Uerpmann (Anm. 43) S. 28. hierzu sogleich. Zur Abgrenzung der öffentlichen Interessen vom Wohl der Allgemeinheit s. u. S. 27. s- Erhardt (Anm.43) Sp. 1003; Schmidt-Aßmann (Anm.40) S.136 (dort Rn. 56). Vgl. aber auch Dürig (Anm. 40) S. 45 und 91 f., der maßgeblich auf den Mehrheitswillen abstellt; kritisch dazu Uerpmann (Anm. 43) S. 8. 5~ Schmidt-Aßmann (Anm.40) S.136 (dort Rn. 56). Die grundlegende Abgrenzung zwischen kollektiven privaten Interessen und öffentlichen Interessen betont auch Hans-fürgen Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, 1996, S. 171. 56 Schmidt-Aßmann (Anm. 40) S. 136 (dort Rn. 56). ~ 7 So zurecht Dirk Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht im demokratischen und sozialen Rechtsstaat, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1998, § 1 Rn. 29 unter Hinweis auf die Stellung der Industrie- und Handelskammern und Handwerkskammern. ~ 8 Woljf!Bachof/Stober (Anm. 40) § 29 Rn. 6ff. unterscheiden parallel hierzu zwischen besonderen und allgemeinen öffentlichen Interessen. Allerdings erscheint es zumindest mißverständlich, daß Gruppeninteressen insoweit (a. a. 0., Rn. 10) im Zusammenhang mit den beson-

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Allerdings bereitet gerade die Abgrenzung zwischen Gruppeninteressen einerseits und einfachen öffentlichen Interessen andererseits oftmals erhebliche Schwierigkeiten. Denn zwischen beiden existieren Übergänge, ein zunächst (summiertes) privates Interesse kann sich zu einem öffentlichen verdichten59. Gruppeninteressen als solche sind jedoch keine öffentlichen Interessen, sondern zunächst nur "summierte" Individualinteressen60 • Aus diesem Grunde sind etwa Verbände und hier insbesondere Berufsvertretungen grundsätzlich nicht als ToB einzustufen (s. u. S. 52)61 . Im Einzelfalle können sie sich jedoch zu einem einfachen öffentlichen Interesse fortentwickeln. Dies ist dann der Fall, wenn nach der einschlägigen gesetzlichen Regelung den Interessen der einzelnen verbandsangehörigen Kreise- insoweit handelt es sich um private Gruppeninteressen- ein hiervon losgelöstes Gesamtinteresse für den jeweiligen Sachbereich gegenübergestellt wird- insoweit handelt es sich um ein einfaches öffentliches Interesse- (s. u. S. 52 ff.).

(3) Abgrenzung vom Wohl der Allgemeinheit

Abzugrenzen sind die öffentlichen Interessen insgesamt schließlich vom "Wohl der Allgemeinheit"62 : Darunter versteht man das aus vielen öffentlichen Interessen zusammengeführte Gemeininteresse63 . Damit unterscheidet sich das Wohl der Allgemeinheit in zweierlei Hinsicht von den öffentlichen Interessen. Zunächst einmal ist insoweit von der Allgemeinheit als Bezugsobjekt die Rede und damit der öffentlichen Gemeinschaft in ihrer Gesamtheit. Eine Trägerschaft von Teilen der Gemeinschaft genügt nach dem soeben Gesagten im Gegensatz zu den einfachen öffentlichen Interessen also gerade nicht. Vor allem aber zeichnet sich das Wohl der Allgemeinheit durch seine Bündelungsfunktion aus. Es gibt eine Vielzahl von öffentlichen64 Interessen, jedoch nur ein Gemeinwohl. Letzteres kann jedoch wiederum je nach normativer Einbettung unterschiedlich auskonkretisiert werden. deren öffentlichen Interessen genannt werden. Denn Gruppeninteressen sind als solche keineswegs automatisch den öffentlichen Interessen zuzuordnen, hierzu sogleich. 59 Vgl. hierzu Schmidt-Aßmann (Anm. 53) S. 38; derselbe (Anm. 40) S. 134 (dort Rn. 51). 60 Zu der Sonderstellung der Gruppeninteressen vgl. Schmidt-Aßmann (Anm. 53) S. 38; derselbe (Anm. 40) S. 134 (dort Rn. 51). 61 Zur Sonderstellung der landwirtschaftlichen Berufsvertretungen im Flurbereinigungsrecht s. u. S. 53 f . 62 Wie hier Schmidt-Aßmann (Anm. 40) S. 137 (dort Rn. 58). Für eine Gleichsetzung insoweit jedoch Ehlers (Anm. 57) § I Rn. 29 und Peter Häberle, Öffentliches Interesse als juristisches Problem, 1970, S. 145 und 716 (,.öffentliches Interesse bzw. Gemeinwohl"); ähnlich Dürig (Anm. 40) S . 7 ff., der insoweit von einem gleichen Wesensinhalt spricht, jedoch Abweichungen im Detail feststellt. 63 Schmidt-Aßmann (Anm. 40) S. 137 (dort Rn. 58). 64 Geht man davon aus, daß ein Interesse der Allgemeinheit auch an der Durchsetzung privater Belange besteht, so können darüber hinaus auch private Belange in diese Bündelungsfunktion miteinbezogen werden, so Schmidt-Aßmann (Anm. 40) S. 137 (dort Rn. 58).

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

(4) Die spezifische Zuordnung des Merkmals der Öffentlichkeit Dabei sollte das Merkmal der Öffentlichkeit in der Definition bei dem Interesse belassen werden. Bedenken bestehen gegen die Übertragung des Merkmales der "Öffentlichkeit" von dem Interesse auf die normative Grundlage65 • Unabhängig von der Frage, ob nicht ausnahmsweise doch eine öffentlich-rechtliche Norm auch eine private Aufgabe übertragen kann, ohne hierdurch ihren öffentlich-rechtlichen Charakter zu verlieren, kommt es nämlich, was den Zuweisungsgegenstand anbelangt, weniger auf den Zuweisungsakt, als auf das Zuweisungsergebnis an66 • Ebenso wenig sollten Formulierungen verwandt werden, welche darauf hindeuten, daß das Merkmal der "Öffentlichkeit" erst auf der konkreten Wahrnehmungsebene im Einzelfalle erforderlich sei67 • Denn diese ist exakt von der abstrakten Zu weisungsebene zu trennen, um die es an dieser Stelle alleine geht (zur konkreten Wahrnehmungsebene unten s. u. S. 31).

dd) Zuordnungsweise Die sonach festgestellten Zuordnungssubjekte und -objekte stehen jedoch nicht isoliert nebeneinander. Hinzukommen muß vielmehr eine spezifische Verknüpfung zwischen beiden, und zwar in Form einer bestimmten Zuordnungsweise. (1) Das grundsätzliche Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage

Was den Zuweisungsakt anbelangt, so bedarf es grundsätzlich einer normativen Grundlage, die Betrauung muß regelmäßig, jedoch nicht stets durch ein Gesetz oder aufgrundeines solchen erfolgen68 • Zu verneinen ist zunächst einmal die Existenz "geborener" TöB. Zwar mögen Bund und Länder Träger ursprünglicher hoheitlicher Gewalt sein69 • An dieser Stelle geht es jedoch nicht um die Zuordnung hoheitlicher Gewalt, sondern um die Verteilung der einzelnen öffentlichen Belange auf die mannigfaltigen Stellen innerhalb des Staates bzw. sogar auf außerhalb seiner liegende Stellen. Gerade im Hinblick auf die Organisations- und Gestaltungsfreiheit des Gesetzes- wie auch Verfassungsgebers erscheint es aber kaum denkbar, daß eine ganz bestimmte Stelle originäre Trägeein eines bestimmten öffentlichen Belanges ist. So aber Jäde (Anm. 24) § 4 Rn. I. Zur Frage des Zuweisungsvorganges s. u. dd. 67 In diese Richtung aber Bietenberg (Anm. 21) §4 Rn.5, der zunächst ohne Einschränkung von "Aufgaben, Planungen und andere(n) Maßnahmen" spricht, dann aber dahingehend einschränkt, daß diese "im öffentlichen Interesse zu vertreten oder wahrzunehmen" seien. 68 So auch Bietenberg (Anm. 21) § 4 Rn. 5. 69 So Woljf/Bachof/Stober (Anm. 40) § 4 Rn. 22. 65

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Entscheidende Bedeutung kommt somit der Frage zu, ob es auch für die Zuweisung der Hauptverantwortung für einen öffentlichen Belang stets einer gesetzlichen Grundlage bedarf oder ob eine solche Maßnahme noch von der Organisationsgewalt der jeweiligen Verwaltungsspitze gedeckt ist. Dabei erfolgt die Zuweisung der Verantwortung für den betreffenden Belang durch die Begründung der- sachlichen und räumlichen -Zuständigkeit. Nach dem gegenwärtigen Stand in Schrifttum und Rechtsprechung kann als gesichert gelten, daß Verwaltungszuständigkeiten nicht durchgehend einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, insoweit also kein Totalvorbehalt besteht70 • Nach wohl herrschender Ansicht bedürfen nur solche Zuständigkeitsregelungen einer normativen Grundlage, die das Außenrechtsverhältniszwischen Staat und Bürger betreffen71 • Akzeptiert man jedoch die Wesentlichkeitslehre, wonach alle wesentlichen Entscheidungen durch den Gesetzgeber getroffen werden müssen, als Richtschnur im Bereich des Organisationsrechts72, so erscheint dies zu pauschal. Denn es lassen sich sehr wohl unwesentliche außenwirksame Zuständigkeitsvorschriften denken73 • Andererseits können sich auch verwaltungsinterne Zuständigkeitsregelungen als wesentlich erweisen, etwa wenn einer Behörde angegliederte Beiräte, Ausschüsse oder Kommissionen maßgebliche Mitwirkungsbefugnisse besitzen oder gar zumindest faktisch "behördenvertretende" Entscheidungen treffen74• Im einzelnen sind aus der Wesentlichkeitstheorie folgende Konsequenzen zu ziehen: Stets einer gesetzlichen Grundlage bedarf es bei Grenzverschiebungen im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, wie sie mit Privatisierungen und Deregulierungen durchgängig verbunden sind75 • Aber auch die Errichtung eines rechtsfähigen Verwaltungsträgers und die damit verbundene Zuständigkeitsbegründung und Verantwortungszuweisung muß stets durch oder aufgrundeines Gesetzes 70 Grundlegend hierzu BVerfG, Beschl. v. 28.10.1975, Az. : 2 BvR 526n4, BVerfGE 40, S. 237 (250). Hierzu Rupert Stettner, Grundfragen einer Kompetenzlehre, 1983, S. 349. A. A. anscheinend Hartmut Maurer, Staatsrecht, 1999, § 8 Rn. 22 a. E., der jedoch in Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Auf!. 1999, § 21 Rn. 66 eine differenzierende Betrachtung anstellt. 71 So etwa Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (Anm. 70) § 21 Rn. 66; Bodo Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. 2000, Art. 86 Rn. 2; Wolf-Rüdiger Schenke, Delegation und Mandat im Öffentlichen Recht, VerwArch 68 (1977), S.118 (128); Eggert Schwan, Zuständigkeitsregelungen und Vorbehalt des Gesetzes, 1971, S. 69ff. 12 In diesem Sinne etwa Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource - Einleitende Problemskizze, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, 1997, S. 9 (62); Stettner (Anm. 70) S. 352f. 73 So auch Peter Lerche, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, 2000, Art. 86 Rn. 78 (dort Fn. 24); Stettner (Anm. 70) S. 354. 74 Vgl. hierzu etwa Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsorganisation zwischen parlamentarischer Steuerung und exekutivischer Organisationsgewalt, in: Stödter{Thieme (Hrsg.), Hamburg, Deutschland, Europa, Festschrift für Hans-Peter Ipsen zum 70. Geburtstag, 1977, S.333 (347f.). 75 Schmidt-Aßmann (Anm. 72) S. 62.

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

geregelt sein 76 • Bei der Zuständigkeitsbegründung innerhalb eines Verwaltungsträgers muß hingegen danach differenziert werden, ob sich die Regelung im Einzelfall als wesentlich erweist77 • Als wesentlich einzustufen ist typischerweise die Regelung der sachlichen Zuständigkeit18 • Denn diese ist motiviert durch die größereSachnähe der für zuständig erklärten Stelle. Besonders deutlich wird dies, wenn zwei unterschiedliche Behördenzüge verschiedene Rechtsgebiete zu betreuen haben. Aber auch innerhalb ein und desselben Rechtsgebietes verbindet sich mit der Zuweisung der sachlichen Zuständigkeit ein größeres AufgabenbewältigungspotentiaL Während die jeweils auf der unteren Stufe angesiedelten Verwaltungsbehörden typischerweise auf die Bewältigung der überwiegenden Mehrzahl der Fälle zugeschnitten sind, werden komplexere Angelegenheiten höherstufigen Verwaltungsbehörden zugewiesen. Zudem hat auch der Gesetzgeber der sachlichen Zuständigkeit eine höhere Wertigkeit beigemessen, wie aus der differenzierten Regelung im Rahmen des § 44 VwVfG ersichtlich79 • Während der Erlaß eines Verwaltungsakts durch die örtlich unzuständige Behörde grundsätzlich nicht zur Nichtigkeit eines Verwaltungsakts führt, ist dies im Zusammenhang mit der sachlichen Unzuständigkeit je nach Lage des Einzelfalls zu entscheiden80 • Anders wird man hingegen die Frage nach dem Gesetzesvorbehalt bei der örtlichen Zuständigkeit beantworten müssen. Zwar erscheint auch hier eine normative Regelung sinnvoll, um nicht von vomherein etwaige Kompetenzkonflikte hervorzurufen und auch dem Bürger Rechtsklarheit zu verschaffen. "Wesentlich" ist eine solche Entscheidung indessen regelmäßig nicht. Auch wenn eine räumliche Nähe zu einer besseren Vertrautheit mit den Verhältnissen vor Ort führen mag, ist die Zuweisung der Behördenbezirke nicht motiviert von einer größeren Sachnähe, sondern häufig von historischen oder geographischen Gegebenheiten abhängig81 • Ob daher ein sich im räumlichen Grenzbereich zweier Behördenbezirke in den Zuständigkeitsbereich der einen oder der anderen Behörde fällt, ist daher regelmäßig weder zwingend oder zumindest naheliegend. Insgesamt verdienen somit diejenigen Definitionen den Vorzug, die für die Begründung der Stellung als ToB nicht stets, aber regelmäßig eine gesetzliche Grundlage fordem82 • 76 Insoweit zutreffend Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (Anm. 70) § 21 Rn. 66. A. A. Schmidt-Aßmann (Anm. 74) S. 348. 77 Eine Regelung der Behördenzuständigkeiten bis in alle Einzelheiten ist daher nicht erforderlich, vgl. BVerfG, Beschl. v. 28.10.1975, Az.: 2 BvR 526n4, BVerfGE 40, S. 237 (250). 78 Vgl. hierzu etwa VGH Mannheim, Urt. v.18.3.1999, Az.: 5S 328/99, UPR 1999, S. 316: "Eine Kompetenzverlagerung der Baurechtszuständigkeit auf die Forstbehörde ist im Waldgesetz nicht vorgesehen". 79 Für die Relevanz der Entscheidungen des Gesetzgebers für die Auskonkretisierung der Wesentlichkeilstheorie Stettner (Anm. 70) S. 354. 80 Hierzu etwa Michael Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl. 1998, §44 Rn.154ff. 81 Hierzu etwa Schmidt-Aßmann (Anm. 74) S. 349: "So brauchen die Bezirke der Behörden auch dort, wo ihre Festlegung durch das Parlament ausdrücklich vorgesehen ist, gesetzlich nicht ,parzellenscharf' beschrieben zu sein". 82 So insbesondere Bietenberg (Anm. 21) §4 Rn. 5.

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(2) Das - klarstellende -Merkmal der Abstraktheil Die Zuweisung muß weiterhin in abstrakter Weise erfolgen, also losgelöst von einem Einzelfall. Dieses Merkmal verdeutlicht, daß streng zwischen der abstrakten Zuweisungsebene und der konkreten Wahrnehmungsebene zu unterscheiden ist. Wegen der rein deklaratorischen Natur dieses Zusatzes kann jedoch auf eine ausdrückliche Aufnahme in die Definition verzichtet werden. Im Gegensatz dazu finden sich jedoch in den vorgestellten Definitionen immer wieder Elemente, welche der Differenzierung zwischen diesen beiden Ebenen nicht hinreichend gerecht werden: So ist teilweise bereits im Rahmen der Definition von einer "Betroffenheit" der Stellen die Rede83 • Abgesehen davon, daß dieser Begriff auf ein- regelmäßig nicht gegebenes, s. u.S. 69 f. - Berührtsein in eigenen subjektiven Rechten hindeutet, kann eine solche "Betroffenheit" erst im konkreten Einzelfall konstatiert werden, nicht jedoch auf der vorausgehenden Stufe der abstrakten Begriffsbildung. Auf die konkrete Wahrnehmungsebene deutet auch die Ergänzung der Interessen um "Planungen und andere(n) Maßnahmen" hin84 • Denn diese bilden erst das Produkt des zugewiesenen Belangs. Im übrigen sollte in diesem Zusammenhang der Ausdruck "generell" vermeiden werden85 • Denn das Begriffspaar "individuell-generell" befaßt sich üblicherweise mit der Adressatenzahl, während das Begriffspaar "konkret-abstrakt" die Frage im Visier hat, ob ein einzelner Sachverhalt zu regeln ist oder unbestimmt viele86• (3) Die Zuweisung der (Haupt-)Verantwortung für den betreffenden Belang Die Zuweisung des Interesses muß zudem in spezifischer Weise erfolgen, und zwar dergestalt, daß der betreffenden Stelle nicht nur die Wahrnehmung dieser Interessen obliegt, sondern darüber hinaus auch die alleinige oder zumindest die Hauptverantwortung für die Einbringung des Interesses. Diese Terminologie entstammt der Privatisierungsdebatte, wo grundlegend zwischen formeller und materieller Privatisierung unterschieden wird. Während sich im erstgenannten Falle der Verwaltungsträger privatrechtlicher Organisationsformen bedient, die Aufgabenverantwortung jedoch bei ihm verbleibt, wird im zweitgenannten Falle die öffentliche Aufgabe als solche einschließlich der zivil- und strafrechtlichen Verantwortlichkeit auf den Dritten übertragen87 • Zur Erlangung der Eigenschaft eines TöB reicht es also nicht aus, daß eine Stelle lediglich unterstützend eine öffentliche Aufgabe So bei Hasler (Anm. 25) S. 9 und bei Schrödter (Anm. 25) § 4 Rn. 3. So Bielenberg (Anm. 21) § 4 Rn. 5. 8~ So aber Jäde (Anm. 24) § 4 Rn. 1. 86 Vgl. zu dieser Differenzierung im Rahmen der Lehre vom Verwaltungsakt Erichsen (Anm. 32) § 12 Rn. 45 ff. 87 Zu den unterschiedlichen Formen der Privatisierung vgl. Stelkens!Schmitz (Anm. 33) § 1 Rn.l01 ff. 83

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

wahrnimmt. Erforderlich ist vielmehr, daß die öffentlichen Belange stets und gerade durch die betreffende Stelle geltend zu machen sind. Um diese spezifische Zuweisung zusätzlich zu verdeutlichen, empfiehlt sich die Aufnahme des Wortes "Betrauung" in die Definition88 . Aus diesem Grunde zählen anerkannte Naturschutzverbände i. S. d. § 29 BNatSchG gerade nicht zu den TöB (s. u. S. 55ff.), selbst wenn man in der Verbandsbeteiligung nach dieser Vorschrift eine Miteinbeziehung in die Gemeinwohlverantwortung staatlicher Stellen erblickt89 • Denn die Hauptverantwortung für den Belang "Naturschutz" obliegt den hierfür zuständigen Naturschutzbehörden90 • Ähnlich verhält es sich mit der Einschaltung Dritter in die Vorbereitung und Durchführung des Bauleitplanverfahrens nach§ 4 b BauGB. Auch hier verbleibt die Verantwortung für die Aufgabe Bauleitplanung bei der Gemeinde91 • ee) Bezug zur Bauleitplanung Unabhängig davon wird in den zuvor genannten Definitionen überwiegend92 ein Bezug der TöB zur Bauleitplanung verlangt93 , wobei stets der normative Zusammenhang mit dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 5 u. 6 BauGB betont wird94 • Fraglich erscheint jedoch, ob der Bezug zur Bauleitplanung ein allgemeingültiges Wesensmerkmal der ToB darstellt, aus dem beigefügten Relativsatz "deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt wird" folgt oder lediglich aus der soeben dargelegten normativen Einbettung resultiert. Gegen die erstgenannte Auffassung95 spricht, daß ein und derselbe Begriff in verschiedenen Gesetzen durchaus unter88 Auch die Formulierung von Finkeinburg (Anm. 22) S. 49, wonach die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe (richtigerweise: eines öffentlichen Interesses, s.o. S. 25) "obliegen" muß, bringt dies, wenn auch weniger pointiert, zum Ausdruck. 89 So Schmidt-Aßmann (Anm. 53) S. 38. 90 Teilweise ist davon die Rede, daß die Stellen "befugt" sein sollen, die ihnen zugewiesenen Belange zu vertreten, so bei Hasler (Anm. 25) S. 9 und Schrödter (Anm.25) §4 Rn. 3. Der Ausdruck der "Befugnis" sollte allerdings hier vermieden werden, da er üblicherweise im Zusammenhang mit einer Ermächtigung zum Eingriff in Grundrechte verwandt wird, s. u. S. 42 im Zusammenhang mit dem Behördenbegriff. 91 V gl. hierzu etwa die Kommentierung von Battis (Anm. 20) § 4 b Rn. 7. 92 Anders nur die Definition von Finkeinburg (Anm. 22) S. 49. 93 Battis (Anm.20) §4 Rn.3; Bielenberg (Anm. 21) §4 Rn.5; Gaentzsch (Anm. 20) §4 Rn. 3; Hasler (Anm. 25) S. 9; Jäde (Anm. 24) § 4 Rn. 1; Schrödter (Anm. 25) § 4 Rn. 3. 94 Battis (Anm. 20) §4 Rn. 1; Bielenberg (Anm. 21) §4 Rn.2; Gaentzsch (Anm. 20) §4 Rn.2; Grauvogel (Anm.23) §4 Rn.l; Jäde (Anm.24) §4 Rn.1; Schrödter (Anm.25) §4 Rn. I. 95 In diesem Sinne offenbar Bie/enberg (Anm. 21) § 4 Rn. 5 (verstärkt durch den Zusatz "allgemein" in der Definition). Ebenso Gaentzsch (Anm. 20) § 4 Rn. 3; Hasler (Anm. 25) S. 9; Schrödter (Anm. 25) § 4 Rn. 3. Den vorbenannten Autoren kann jedoch konzediert werden, daß sich ihre Ausführungen ausschließlich auf§ 4 BauGB beziehen. Nur hätten sie deutlicher zum Ausdruck bringen können, daß ihre Definition nicht ohne weiteres auf andere Normen übertragen werden kann, etwa durch einen Zusatz "im Sinne dieser Norm".

I. Analyse der vorhandenen Aussagen

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schiedlich ausgelegt werden kann und je nach Normzweck und -Zusammenhang auch muß. Zwar mögen die zu beteiligenden TöB im Bauleitplanungsrecht und in den einzelnen Gebieten des Fachplanungsrechts zumindest teilweise, unter Umständen im Einzelfalle sogar völlig identisch sein; es wäre jedoch nicht zu rechtfertigen, in einer bestimmten Materie des Fachplanungsrechts eine Stelle mit einem Bezug zur Bauleitplanung auch dann als TöB im Sinne des betreffenden Fachgesetzes anzusehen, wenn sie mit der einschlägigen Fachmaterie nichts zu tun hätte. In der Praxis mag man dieses Problem umgehen können, indem man solche Stellen- erst- auf der konkreten Beteiligungsebene ausscheidet, da deren Aufgabenbereich nicht berührt ist. Der terminologische Klärungsbedarf taucht allerdings bereits bei der abstrakten Zu weisungsebene auf und muß daher im Rahmen der vorliegenden Untersuchung auch dort gelöst werden.- Gegen die Ansicht, welche diesen Bezug lediglich durch den beigefügten Relativsatz hergestellt sieht96 , ist anzuführen, daß sich dieser nicht auf die abstrakte Zu weisungsebene bezieht, sondern der Ausscheidung auf der konkreten Durchführungsebene dient97 • Darüber hinaus entspricht es allgemein anerkannten Grundsätzen, dem Wortlaut nach sehr weit gefaßte Begriffe anband des normativen Zweckes oder der rechtlichen Rahmenbedingungen einschränkend auszulegen. Damit erweist sich diejenige Ansicht als vorzugswürdig, wonach der Begriff der TöB i. S. d. § 4 BauGB einen Bezug zur Bauleitplanung impliziert, der jedoch kein allgemeingültiges Wesensmerkmal der TöB darstellt, sondern sich aus der normativen Einbettung des Ausdruckes ergibt98 • c) Eigene Definition der TöB i. S. d. § 4 BauGB Aufgrund der vorausgegangenen Analyse sind die TöB i. S. d. § 4 BauGB zu umschreiben als Behörden und andere selbständige Stellen, die auf grundsätzlich normativer Grundlage mit der Geltendmachung öffentlicher Interessen betraut worden sind und denen die (Haupt-)Verantwortung für dieses Interesse obliegt. Aufgrund der normativen Einbettung müssen sie einen - jedoch nicht begriffsnotwendigen -Bezug zur Bauleitplanung aufweisen.

2. Andere den Ausdruck der TöB enthaltende Normen Erwähnung findet der Begriff der TöB zudem in einigen Gesetzen, die ausdrücklich oder sinngemäß auf§ 4 BauGB verweisen oder zumindest in einem engen SachIn diesem Sinne offenbar Battis (Anm. 20) § 4 Rn. 3. V gl. hierzu Bietenberg (Anm. 21) § 4 Rn. 6; Gaentzsch (Anm. 20) § 4 Rn. 4 ; Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 17; Jäde (Anm. 24) § 4 Rn. 7. 98 So auch Jäde (Anm. 24) § 4 Rn. I. Auch die insoweit einschränkungslose Definition von Finkeinburg (Anm. 22) S. 49 und Kauch/Roer (Anm. 34) S. 58 erweist sich als gegenüber einer solchen Interpretationsweise als offen. 96

97

3 Siegel

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

zusammenbang mit dieser Vorschrift stehen. Teilweise wird aber auch ohne eine solche Konnexität auf die Begriffsbildung des § 4 BauGB zurückgegriffen.

a) Die mit § 4 BauGB konnexen Normen aa) § 22 Abs. 2 UVPG

Ausdrücklich auf § 4 BauGB Bezug nimmt die Übergangsvorschrift des § 22 Abs. 2 UVPG. Soweit danach das UVPG überhaupt Bauleitpläne erfaßt - dies ist nach der gegenwärtigen Rechtslage nur bei sogenannten vorhabenbezogenen Bebauungsplänen der Fall, vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 3 i. V. m. § 17 UVPG99 -, findet dieses Gesetz gleichwohl keine Anwendung, wenn vor dem Inkrafttreten des Gesetzes mit der TöB-Beteiligung nach § 4 BauGB bereits begonnen worden oder die öffentliche Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB erfolgt ist. Infolge dieser Anknüpfung an das Baugesetzbuch ist im einschlägigen Schrifttum zu § 22 UVPG folgerichtig keine von § 4 BauGB abweichende Definition der TöB vorzufinden 100• bb) §3 PlanzV 1990

Ähnlich verhält es sich mit§ 3 PlanzV 1990. Danach können die bis zum 31. Oktober 1981 sowie die bis zum lokrafttreten der PlanzV geltenden Planzeichen weiterhin- unter anderem- für Bauleitpläne verwendet werden, deren Aufstellung die Gemeinde bis dahin eingeleitet hat, wenn mit der TöB-Beteiligung nach § 4 BauGB (bzw. vor Inkrafttreten des BauGB nach § 2 Abs. 5 BBauG) bereits begonnen worden ist. Auch hier muß infolge der Verweisung der Ausdruck der TöB ebenso wie in § 4 BauGB interpretiert werden. cc) §§ 37 Abs. 2 Nr. 2 a, 40 Abs. 2 Nr. 2 a HOAJ

Im Rahmen des Honorarrechts für Architekten knüpfen zwei Vorschriften an den Begriff der ToB im Sinne des §4 BauGB an, ohne jedoch auf diese Norm ausdrücklich Bezug zu nehmen. § 37 Abs. 2 Nr. 2 a und § 40 Abs. 2 Nr. 2 a HOAI beschreiben das Leistungsbild eines Architekten bei der Erstellung von Flächennutzungsplänen 99 Wolfgang Appold, in: Hoppe (Hrsg.), Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG), 1995, § 2 Rn. 77ff.; Wiljried Erbguth/Alexander Schink, Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, 2. Aufl. 1996, § 2 Rn. 71 ff. Zur Einführung einer die raumbezogene Gesamtplanung erfassenden strategischen Umweltverträglichkeitsprüfung vgl. Hans Schlarmann!Burghard Hildebrandt, Die integrierte Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), NVwZ 1999, S. 350ff.; Jan Ziekow, Umweltverträglichkeitsprüfung und raumbezogene Gesamtplanung, in: Ziekow (Hrsg.), Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, 1999, S. 9ff.; derselbe, Strategische Umweltverträglichkeitsprüfung- ein neuer Anlauf, UPR 1999, S. 287ff. 100 Vgl. hierzu Karsten Dienes: in: Hoppe (Hrsg.), Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG), §22 Rn.10; Erbguth/Schink (Anm. 99) §22 Rn.2.

I. Analyse der vorhandenen Aussagen

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(§ 37 HOAI) und Bebauungsplänen (§ 40 HOAI) dahingehend, daß auch die beabsichtigten bzw. bestehenden Planungen der Gemeinden und der ToB zu ermitteln sind. Damit wird, wenn auch nicht ausdrücklich, so doch sinngemäß auf den Begriff der ToB im Sinne des § 4 BauGB verwiesen. b) Art. 69 Abs.l S. 2 BayBauO 1998 Erwähnung findet der Begriff der TöB aber auch in Art. 69 Abs. I S. 2 BayBauO I998. Definiert werden die ToB dort als "alle Behörden und Stellen, die Interessen der Allgemeinheit zu vertreten, insbesondere im bauaufsichtliehen Verfahren zu beachtendes öffentliches Recht wahrzunehmen haben" 101 . Da hierbei- abgesehen von dem durch den Zusatz "insbesondere" sogleich wieder entschärften Bezug zum bauaufsichtliehen Verfahren - inhaltlich an die Definitionen zu § 4 BauGB angeknüpft wird, vermittelt diese Definition keinen zusätzlichen Erklärungsgehalt102 . c) § 7 Abs.l S. 2 BundeswaldG

Weder um eine ausdrückliche noch um eine sinngemäße Verweisung auf § 4 BauGB handelt es sich auch bei§ 7 Abs. I S. 2 BundeswaldG. Nach dieser Rahmenvorschrift103 sind bei der Erstellung forstlicher Rahmenpläne die ToB, deren Interessen durch eine solche Planung berührt werden, rechtzeitig zu unterrichten und anzuhören, sofern nicht nach sonstigen Vorschriften eine andere Art der Beteiligung vorgeschrieben ist. Bemerkenswerterweise wird der Begriff der TöB in diesem Zusammenhang ebenso wie in § 4 BauGB interpretiert 104. Diese keineswegs selbstverständliche Übernahme der Definition ist darauf zurückzuführen, daß forstrechtliche Rahmenpläne häufig Aussagen treffen, welche in die Landes- und Regionalplanung integriert werden und auf der Nahbereichsebene durch die Aufnahme in die Bauleitpläne umgesetzt werden (müssen)105 • Aufgrund dieser Verzahnung forstlicher und 101So die Umschreibung von Andreas Geiger, in: Sirnon (Hrsg.), Bayerische Bauordnung, 2000, Art.69 BayBauO 1998 Rn.11. 102 Vgl. hierzu auch Ziffer III. der Bekanntmachung des bayerischen Innenministeriums über den Vollzug des Baugesetzbuches und der Bayerischen Bauordnung vorn 26.7.1987 (MABI. S. 446), abgedruckt bei Koch/Molodovsky/Famers (Anm. 18), Anhang Ziffer 2.55. 103 Vgl. hierzu § 5 BundeswaldG. Die der Ausfüllung dieses Rahmens dienenden Landesgesetze sind aufgeführt bei: Franz Klose/Siegfried Orf, Forstrecht, 2. Aufl. 1998, § 7 Rn. 11. 104 Klose/Orf (Anm. 103) § 7 Rn. 10; Wilfried Ott, in: Dipper/Ott/Schlessmann/Schröder/ Schurnacher, Waldgesetz für Baden-Württernberg, 1999, § 7 Rn. 4 zu § 7 des Waldgesetzes für Baden-Württernberg (Landeswaldgesetz- LWaldG) i. d. F. v. 31.8.1995 (GBI. S. 685), zuletzt geänd. durch VO v. 17.6.1997 (GBI. S. 278), der Iandesrechtlichen Ausfüllungsnorm zu § 7 BundeswaldG. 105 Klose/Orf(Anm.103) § 7 Rn. 3. Je nach Aussagetypus kann sich dabei sogar eine Umsetzungsptlicht der Gemeinde ergeben, nämlich dann, wenn die forstlichen Belange zu Zielen i. S. d. § 1 Abs. 4 BauGB ausformuliert worden sind.

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I. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

räumlicher Gesamtplanung 106 erscheint es daher angemessen, die TöB im nämlichen Sinne zu definieren. Ein Beitrag zur Klärung des allgemeinen Begriffs der TöB ist indessen nicht damit verbunden. d) Das Flurbereinigungsrecht Wahrend der Ausdruck der TöB in jüngerer Zeit allgemein im Fachplanungsrecht eine Art "Renaissance" feiert (s. u. e.), ist er bemerkenswerterweise im Flurbereinigungsrecht schon länger beheimatet. So sieht § 2 Abs. 2 FlurbG generell die Mitwirkung der TöB an der Flurbereinigung vor, durch § 41 Abs. 2 S. 1 FlurbG wird diese für die Erstellung des Wege- und Gewässerplanes zu einer Erörterung auskonkretisiert Daneben regelt § 86 Abs. 2 Nr. 6 FlurbG nunmehr, daß im vereinfachten Flurbereinigungsverfahren die Planungen der TöB unter gewissen Voraussetzungen unberücksichtigt bleiben können. Im Schrifttum zum Flurbereinigungsrecht werden die TöB definiert als "Behörden und Stellen, deren hoheitlicher Aufgabenbereich durch den Plan berührt wird" 107• Durch das Abstellen auf das "Berührtsein" differenziert jedoch auch diese Begriffsbestimmung nicht hinreichend zwischen der abstrakten Zuweisungsebene und der konkreten Wahrnehmungsebene: Die Frage, welcher TöB im Einzelfalle zu beteiligen ist, darf nicht vermengt werden mit der Frage, was unter den TöB abstrakt, also ohne Berücksichtigung des konkreten Einzelfalles, zu verstehen ist (s. o. S. 31). Darüber hinaus werden die TöB im Sinne dieses Gesetzes näher bestimmt durch die in § 37 Abs. 2 FlurbG genannten Sachgebiete, deren Erfordernissen im Flurbereinigungsverfahren Rechnung zu tragen ist108 • Als begriffsnotwendig erweist sich hier somit ein Bezug zur Flurbereinigung. Bedenkt man andererseits, daß nach der Definition zu § 4 BauGB eine Bezug zur Bauleitplanung erforderlich ist (s.o. S. 32f.), so läßt sich bei abstrahierender Betrachtungsweise hieraus ableiten, daß der Begriff der TöB -je nach normativer Einbettung- einen Bezug zur jeweils(!) verfahrensgegenständlichen Sachmaterie erfordert. e) Die Übernahme ins Fachplanungsrecht In jüngerer Zeit ist der Ausdruck der TöB sodann insbesondere durch das PlVereinfG und das GenBeschlG in das Fachplanungsrecht implantiert worden, so in § 71 d Abs. 1 VwVfG hinsichtlich des Sternverfahrens sowie in § 17 Abs. 1 a S. 1 Vgl. hierzu auch Michael Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 11 Rn. 122. Horst Hegele, in: Seehusen/Schwede, Flurbereinigungsgesetz, 2.Aufl. 1997, §41 Rn.10; Friedrich Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, 1989, §41 Rn. 88. Ebenso auch die Hinweise der Arbeitsgemeinschaft Flurbereinigung zum "Verhältnis der Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes und des Flurbereinigungsgesetzes zueinander" aus dem Jahre 1983, abgedruckt in NuR 1984, S . 232 (234). 108 H ege/e (Anm. I 07) § 2 Rn. 3. 106 107

Il. Definition

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Nr. 2 FStrG, § 28 Abs. 1 a S.1 Nr. 2 PBefG, § 18 Abs. 2 Nr. 2 AEG, § 14 Abs. 1 a S. 1 Nr. 2 WaStrG, § 8 Abs. 2 Nr. 2 LuftVG, § 2 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 MBPlG und § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 2 VwVfG, wo die Erteilung einer Plangenehmigung unter anderem davon abhängig gemacht wird, daß zuvor mit den Trägem öffentlicher Belange, deren Aufgabenhereich berührt wird, das Benehmen hergestellt worden ist. Bei der Novellierung dieser Gesetze ist dabei auf den aus der Bauleitplanung bekannten Begriff der TöB zurückgegriffen worden 109• Darüber hinaus ergibt sich aus systematischen Erwägungen, daß auch hier mit den TöB der Oberbegriff für Behörden einerseits und sonstige TöB (TöB im engeren Sinne) andererseits gemeint ist. Während nämlich im Zuge des Planfeststellungsverfahrens von der Behördenbeteiligung einerseits und der Auslegung in den Gemeinden andererseits die Rede ist (so z.B. § 73 Abs.2 und 3 VwVfG), sind im Plangenehmigungsverfahren alle TöB einheitlich zu beteiligen 110• Hieraus ergibt sich mittelbar, daß die Gemeinden - zutreffendermaßen - als solche zwar keine Behörden, jedoch den TöB zuzurechnen sind 111 • Aufgrund dessen können die TöB auch im Fachplanungsrecht grundsätzlich in dem oben genannten Sinne definiert werden, wobei jedoch aufgrund der jeweiligen normativen Einbettung ein Bezug zur jeweiligen(!) Materie des Fachplanungsrechts zu fordern ist, also etwa des Straßenbaus.

II. Definition Führt man die Analyse des § 4 BauGB und die- wenigen- aus den anderweitigen Normen gewonnenen Erkenntnisse zusammen, so ergibt sich folgende allgemeine Definition: TöB sind danach Behörden und sonstige selbständige Stellen, denen auf grundsätzlich normativer Grundlage die Geltendmachung öffentlicher Interessen zugewiesen worden ist und denen die (Haupt-)Verantwortung für dieses Interesse obliegt. Zu diesen TöB im weiteren Sinne gehören solche Stellen, die zugleich unter den Behördenbegriff fallen, und solche, bei denen dies nicht der Fall ist. Letztere sind als TöB im engeren Sinne zu bezeichnen. Je nach normativer Einbettung müssen sie einen abstrakten Bezug zu der von der federführenden Behörde wahrzunehmenden Sachmaterie aufweisen. Ein konkreter sachlicher und räumlicher Bezug ist erst auf der konkreten Wahrnehmungsebene zu fordern.

109 Vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 14.5.1997, Az.: II A 43/96, NVwZ 1998, S. 279; Bonk (Anm.l9) §71 d Rn.l6 und§ 74 Rn. I 52; Dörries (Anm.20) S. 85; Kopp!Ramsauer (Anm.42) § 71 d Rn. 5; Ringel (Anm. 55) S. 170. 110 Zu den TöB als Oberbegriff auch im Sinne des § 71 d VwVfG vgl. etwa German Foerster/Henning Jäde, Verwaltungsverfahrensgesetz, in: Praxis der Gemeindeverwaltung, Landesausgabe Rheinland-Pfalz, 2000, § 71 d Anm. 1.1.1. 111 Insoweit unzutreffend Dörries (Anm. 20) S. 78 und Heribert Johlen, Planfeststellungsrecht, in: Hoppenberg (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, 2000, Abschnitt L Rn. 37, die Gemeinden als solche als Behörden einstufen.

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1. Kap.: Der Begriff der ,.Träger öffentlicher Belange"

Die Strukturmerkmale des Begriffes der TöB sollen anband des folgenden Schaubildes 1 verdeutlicht werden:

Zuordnungssubjekte: (Behörden und andere) selbständige Stellen

Zuordnungsobjekte: Öffentliche Interessen

Zuordnungsweise: - Grds. normative Grundlage -(Haupt-) Verantwortung

Träger öffentlicher Belange Der Begriff der Träger öffentlicher Belange

III. Abgrenzung Von dem soeben definierten Begriff der ToB sind die Begriffe der Stellen, der Behörden, der Träger öffentlicher Verwaltung sowie der öffentlichen Stellen zu unterscheiden. Dabei treten teilweise Überschneidungen auf, insbesondere zu den "Behörden"112. Eine genaue Abgrenzung ist aber unerläßlich, weil die einschlägigen Gesetze terminologisch voneinander divergieren und unterschiedliche Rechtsfolgen anordnen 113 . So knüpft etwa§ 73 Abs. 3 a S. 2 VwVfG ausschließlich an die Beteiligung der Behörden an, nicht hingegen der sonstigen TöB 114 •

Hierzu etwa Ringel (Anm. 55) S. 170. m Vgl. etwa BVerwG, Gerichtsbescheid v.30.7.1998, Az.: 4A 1/98, UPR 1999, S.66 zu§ 17 FStrG. In dem zugrundeliegenden Sachverhalt hatte die Planfeststellungsbehörde eine Bergwerkseigentilmerin zu unrecht als Behörde nach § 17 Abs. 3 a FStrG beteiligt und ihr dabei eine ilber die Einwendungsfrist hinausgehende Äußerungsfrist gesetzt. Dies hat das BVerwG zurecht beanstandet, jedoch zugleich die Möglichkeit einer Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bejaht. Zur Frage, ob bei Einschlägigkeil der Behördenpräklusion Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden kann, s. u. S. 166ff. 114 Unzutreffend daher zur insoweit inhaltsgleichen Regelung des§ 17 Abs. 3 a FStrG Hansjochen Dürr, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Autl. 1999, Kap. 35 Rn. 5.22, und Michael Ronellenfitsch, in: Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfemstraßengesetz, 5. Autl. 1998, § 17 Rn. 64, welche die ToB mit den Behörden gleichsetzen. Sonstige- etwaig in ihren eigenen Rechten betroffene TöB- präkludieren insoweit wie betroffene Bilrger nach § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG mit Ablauf der Einwendungsfrist. Teilweise kann dies zu einer Doppelstellung bestimmter ToB filhren, insbesondere bei Gemeinden, s. u. S. 48 ff. 112

III. Abgrenzung

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1. Der allgemeine Begriff der "Stelle" Weiter gefaßt als der Begriff der ToB ist der Ausdruck der "Stelle" als Grundbaustein des Organisationsrechts. a) Definition Anzutreffen ist der Begriff der Stelle vornehmlich im Verwaltungsverfahrensrecht, vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG. Die Stelle wird dort umschrieben als jede vom Wechsel der in ihr tätigen Personen unabhängige, organisatorisch selbständige Einrichtung, der Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen worden sind 115 • Neben der Begründung des Merkmales der Selbständigkeit soll damit verdeutlicht werden, daß die "Stellen" nicht an eine konkrete Person gebunden, sondern vielmehr überindividuell sind. b) Abgrenzung zu den TöB Da der ToB-Begriff, wie im übrigen auch der Behördenbegriff, auf demjenigen der Stelle aufbaut, ist jeder ToB zugleich als "Stelle" in diesem Sinne einzustufen. Andererseits wird eine Stelle nur dann zum ToB, wenn sie die oben dargelegten Definitionsmerkmale erfüllt (s.o. S. 22 ff.) Ohne weitere Einschränkung wird der Begriff der "Stelle" dagegen benutzt in § 9 GenTVfV 116• Damit wird- entgegen dem ersten Anscheine- keineswegs eine schier uferlose Ausdehnung der zu beteiligenden Einrichtungen bezweckt. Dies ist bereits deshalb ausgeschlossen, weil die Vorschrift die Beteiligungspflicht nicht begründet, sondern vorausgesetzt wird, indem von "zu beteiligenden Stellen" die Rede ist. Hintergrund für die Wahl dieser Formulierung ist vielmehr, daß diese Norm mit ihren Rechtsfolgen laut der amtlichen Begründung 117 auch und insbesondere für die Stellungnahmen der Zentralen Kommission für Biologische Sicherheit (ZKBS) Geltung entfalten soll. Die Rechtsnatur und dabei die Behördeneigenschaft der ZKBS ist jedoch äußerst umstritten 118 (s. u. S.47). Der Begriff der ,.Stelle" stellt somit klar, daß auch die ZKBS in den Geltungsbereich dieser Norm einzubeziehen ist. Ule/Laubinger (Anm. 29) § 9 Rn. 5 m. w. N. Verordnung über Antrags- und Anmeldeunterlagen und über Genehmigungs- und Anmeldeverfahren nach dem Gentechnikgesetz (Gentechnik-Verfahrensverordnung- GenTVfV) i. d.F. v.4.11.1996 (BGBI.l S.1657), zuletzt geänd. durch VO v. 10.12.1997 (BGBI.l S. 2884), dort Art. 1. 117 Abgedruckt bei: Wolfram Eberbach!Peter Lange/Michael Ronellenfitsch (Hrsg.), Recht der Gentechnik und Biomedizin, 2000, § 9 GenTVfV Rn. 1. 118 Udo Di Fabio, in: Eberbach/Lange/Ronellenfitsch (Hrsg.), Recht der Gentechnik und Biomedizin, 2000, § 4 GenTG Rn. 9ff.; Rainer Wahl, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2000, Band III, § § 4, 5 GenTG Rn. 22 f. 11s

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I. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

2. Der Behördenbegriff Eine grundlegende Unterscheidung ist zu treffen zwischen solchen ToB, die zugleich unter den Behördenbegriff subsumierbar sind, und denjenigen, bei denen dies nicht der Fall ist. a) Definition(en) Im Rahmen des allgemeinen Verwaltungsrechts 119 wird dabei grundsätzlich unterschieden zwischen Behörden im organisatorischen Sinne, also den in die staatliche Verwaltungshierarchie eingeordneten Organen sowie den Vollzugsorganen der nichtstaatlichen Verwaltungsträger12°, und Behörden in funktionellen Sinne, also allen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmenden Stellen 121 • Dabei handelt es sich um zwei sich zum Großteil überschneidende Kreise: Eine Behörde im organisationsrechtlichen Sinne nimmt grundsätzlich auch Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr; etwas anderes gilt lediglich dann, wenn sie ausschließlich fiskalisch handelt. Unter den Begriff der Behörden im funktionellen Sinne sind dagegen auch bestimmte Personen des Privatrechts, nämlich die sogenannten Beliehenen, zu subsumieren (s. u. S. 42 f.). b) Der Behördenbegriff im Rahmen der TöB-Definition Bei dem Behördenbegriff im Sinne der genannten ToB-Definition handelt es sich um den funktionellen 122• Denn die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe bzw. eines öffentlichen Interesses setzt notwendigerweise die Betrauung mit einem solchen voraus. Würde man hingegen auf den organisatorischen Behördenbegriff abstellen, so wäre auch das rein fiskalische Handeln der Behörden im organisatorischen Sinne miteinbezogen, was der obigen TöB-Defintion erkennbar zuwiderliefe. c) Die isolierte Anknüpfung an den Behördenbegriff Aber auch soweit isoliert an den Behördenbegriff angeknüpft wird, ist im Zusammenhang mit den hier interessierenden Verfahrensvorschriften typischerweise vom 119 Zum verwaltungsprozessualen Behördenbegriff vgl. lost Pietzcker, in: Schoch/SchmidtAßmann/Pietzner (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 2000, §42 Abs. I Rn. 83. 120 Zu diesen Behörden im organisationsrechtlichen Sinne vgl. Walter Rudolf, Verwaltungsorganisation, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1998, § 52 Rn.31 ff. 121 Ule/Laubinger (Anm. 29) § 9 Rn. 2ff. 122 So auch zu §4 BauGB Battis (Anm.20) §4 Rn. 3; Bielenberg (Anm.21) §4 Rn. 5 (zu Beginn).

111. Abgrenzung

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funktionellen Behördenbegriff auszugehen 123 • Dies gilt insbesondere in den Fällen, in welchen das VwVfG und damit auch die Legaldefinition des § 1 Abs. 4 VwVfG- zumindest subsidiär- anwendbar ist 124. Darüber hinaus nehmen manche Gesetze ausdrücklich Bezug auf§ 1 Abs.4 VwVfG, so etwa§ 3 Abs. 1 S.1 UIG 125 • Aber auch ansonsten wird regelmäßig nicht auf die organisatorische Stellung, sondern auf die Funktion abgestellt, so etwa im Rahmen des § 7 UVPG 126• Im Gegensatz hierzu nimmt das Organisationsrecht selbstredend Rückgriff auf den organisationsrechtlichen Behördenbegriffl27• d) Erfordernis einer Außenzuständigkeit? Während der Behördenbegriff nach einhelliger Auffassung das Merkmal der organisatorischen Selbständigkeit impliziert128 , kommt es entgegen der wohl herrschenden Auffassung nicht darauf an, ob die betreffende Stelle über Außenzuständigkeiten gegenüber dem Bürger verfügt 129. Zwar plädiert die Literatur zum Verwaltungsverfahrensgesetz überwiegend für ein solches Merkmal 130• Der insoweit angeführte Hinweis auf§ 9 VwVfG, wonach lediglich die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden als Verwaltungsverfahren im Sinne des VwVfG anzusehen ist, erscheint aber keineswegs zwingend. Die einschränkende Erwähnung der nach außen 123 Zu den spezialrechtlichen Abweichungen vom funktionellen Behördenbegriff Stelkensl Schmitz (Anm. 33) § 1 Rn. 212. 124 Die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder weisen, soweit sie nicht schon auf das BVwVfG verweisen, entsprechende Regelungen auf, so z. B. § 1 Abs. 2 VwVfG BW. 125 Umweltinformationsgesetz (UIG) v. 8.7.1994 (BGB!.I S. 1490). V gl. hierzu Ralf Röger, Die Problematik der Auslegung des Umweltinformations- und des Behördenbegriffes i. S. d. § 3 UIG, NuR 1997, S. 481 (484); Andre Turiaux, Umweltinformationsgesetz, 1995, §§ 2, 3 Rn. 68 ff., insbesondere auch zum Anwendungsbereich dieses Gesetzes. 126 Erbguth!Schink (Anm. 99) § 7 Rn. 2; Jörg Wagner, in: Hoppe (Hrsg.), Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprtifung (UVPG), 1995, § 7 Rn. 14ff. 121 V gl. hierzu auch § 3 Abs. 2 des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz- LVwG-)i. d. F. der Bek. v. 2.6.1992 (GVOBI. Schl.-H. S. 243), zuletzt geänd. durch Landes-VO v. 16.6.1998 (GVOBI. Schl.-H. S. 210). Danach ist Behörde im Sinne dieses Gesetzes "jede organisatorisch selbständige Stelle, die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausübt". Zwar ist diese Vorschrift dem Teil des Gesetzes über die Verwaltungsorganisation eingegliedert, was eine Zuordnung zum organisatorischen Behördenbegriff nahe läge (in diesem Sinne auch German Foerster!Gerd-Harald Friedersen!Martin Rohde, Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein, 1999, § 3 Anm. 2). Der Wortlaut spricht hingegen für den funktionellen Behörden begriff. 128 Stelkens!Schmitz (Anm. 33) § 1 Rn. 224 ff. m. w. N. Ebenso ausdrücklich auch der Behördenbegriff des§ 3 Abs. 2 LVwG Schl.-H., hierzu Foerster!Friedersen!Rohde (Anm. 127) § 3 Anm.2. 129 Ebenso Rainer Pitschas, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsverfahren, 1990, S. 622. 130 Ule/ Laubinger (Anm. 29) § 9 Rn. 6 m. w. N. Auch die Kommentierungen zu § 4 BauGB erachten überwiegend die "Außenzuständigkeit" als Wesensmerkmal der TöB, vgl. Sielenberg (Anm.21) §4 Rn.11.

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

gerichteten Tätigkeit von Behörden in§ 9 VwVfG setzt nämliche contrario voraus, daß es auch eine nicht nach außen gerichtete Tätigkeit der Behörden geben muß131 • Abgesehen davon bewirkt auch § 9 VwVfG keine Rückführung in das Organisationsrecht Der verfahrensrechtliche Behördenbegriff i. S.d. §§ 1, 9 VwVfG muß daher insoweit nicht deckungsgleich mit dem organisationsrechtlichen sein.

e) Privatrechtssubjekte Auch natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, denen durch oder aufgrundGesetzeshoheitliche Befugnisse übertragen worden sind132, also die sogenannten Beliehenen 133, sind als Behörden im funktionellen Sinne einzustufen. Als diffizil erweist sich dabei die Abgrenzung der beliehenen Privatrechtssubjekte, die dem Behördenbegriff unterfallen, von denjenigen, die zwar nicht beliehen, aber gleichwohl als ToB (dann im engeren Sinne, s.o. S. 37) einzustufen sind. Ein klassisches Beispiel für Privatrechtssubjekte, die zwar als ToB, nicht aber als Behörde einzustufen sind, stellen die privatrechtlich organisierten- vornehmlich kommunalen- Ver- und Entsorgungseinrichtungen dar, etwa Wasser- und Gaswerke, Stromversorgungsunternehmen und Abwasserbetriebe, soweit sie im Interesse der Allgemeinheit tätig sind 134• Diese sind im Regelfalle nicht mit hoheitlichen Befugnissen versehen und damit nicht beliehen, andererseits jedoch konzessioniert und nehmen daher insoweit ein öffentliches Interesse wahr. Bei genauer Betrachtung der beiden Umschreibungen wird die klassische Unterscheidung von Befugnis und Aufgabe wieder aktuell135 • Wird lediglich eine Aufgabe (einschließlich der Verantwortung hierfür) übertragen, so handelt es sich um einen ToB im engeren Sinne, nicht jedoch um eine Behörde. Werden darüber hinaus aber auch hoheitliche Befugnisse übertragen, so sind zugleich die Voraussetzungen des funktionellen Behördenbegriffs erfüllt 136• Einen Grenzfall stellt insoweit die Übertragung der Aufgaben der öffentlichen Abfallwirtschaft auf Dritte gemäߧ 16 Abs. 2 KrW-/AbfG 137 dar. Im Gegensatz zur Ebenso Stelkens/Schmitz (Anm. 33) § 1 Rn.219 m. w. N. Stelkens!Schmitz (Anm. 33) § 1 Rn. 231. Ill Vg!. die Beispiele bei Stelkens!Schmitz (Anm. 33) § 1 Rn. 239. 134 Bonk (Anm. 19) §71 d Rn. 17; Kauch!Roer (Anm. 34) S. 58 und 60; Ringel (Anm. 55) S. 171. Eingehend zur Stellung der Energieversorgungsunternehmen im Verfahren der Bauleitplanung Ulrich Büdenbender/Wolff Hein/schel von Heinegg!Peter Rosin, Energierecht I- Recht der Energieanlagen, 1999, S. 236f. 135 Zu der teilweisen Aufweichung der Unterscheidung vg!. BVerwG, Besch!. v. 13.10.1994, Az.: 7 VR 10/94, DÖV 1995, S. 198: Bei der Gründung des Eisenbahnbundesamtes sollen gemeinsam mit der Aufgabe der Eisenbahnaufsicht zugleich- als eine Art Annex- die vormaligen hoheitlichen Befugnisse auf diese Amt übergegangen sein. 136 So zurecht auch Ringel (Anm. 55) S. 170f. 137 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz- KrW-/AbfG) v. 27.9.1994 (BGB!. I S. 2705), zuletzt geänd. durch G v. 3.5.2000 (8GB!. I S. 632), dort Art. 10. BI

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III. Abgrenzung

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bloßen Beauftragung Dritter gemäß § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG wird hier die Aufgabenverantwortung einschließlich der zivil- und strafrechtlichen Konsequenzen übertragen138. Dies rechtfertigt die Zuordnung zu den TöB 139• Darüber hinaus wird dies überwiegend als ein Fall der Beleihung angesehen 140, obwohl die Übertragung hoheitlicher Befugnisse, insbesondere der Betretungs- und Kontrollbefugnisse gemäß § 14 Abs. 1 KrW-/AbfG, gerade nicht ausdrücklich angeordnet ist. Letzteres spricht jedoch gegen eine Beleihung141 . Hierüber vermag auch die Erwägung, daß es bei den Hoheitsbefugnissen um einen unverzichtbaren Annex zur Pflichtenübertragung handeln soll 142, nicht hinwegzuhelfen; denn die Beleihung erfordert als Ausnahmeregelung eine- eindeutige- gesetzliche Grundlage 143 . Der Gegenauffassung ist allerdings zu konzedieren, daß sie im "Trend" der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt. Dieses hat im Zusammenhang mit der Gründung des Eisenbahnbundesamtes entschieden, daß mit der Aufgabe der Eisenbahnaufsicht zugleich- also ebenfalls als eine Art Annex- die vormaligen hoheitlichen Befugnisse auf dieses Amt übergegangen sind144.

3. Die Träger öffentlicher Verwaltung Von dem Behördenbegriff wie auch vom Begriff der TöB zu unterscheiden sind die Träger öffentlicher Verwaltung' 4s. a) Definition Unter den Trägem öffentlicher Verwaltung versteht man den Bund, die Länder, die Gemeinden und die Gemeindeverbände, die der Aufsicht des Bundes oder eines Landes unterstehenden Körperschaften, rechtsfähige Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, sowie natürliche und juristische Personen des Privatrechts und Kloepfer (Anm. 106) § 18 Rn. 133 m. w. N. So auch Kauch/Roer (Anm. 34) S. 65. 140 Kloepfer (Anm. 106) § 18 Rn. 133m. w. N. 141 So auch Walrer Frenz, Privatisierung in der Abfallwirtschaft, in: Ziekow (Hrsg.), Wirtschaft und Verwaltung vor den Herausforderungen der Zukunft, Berlin 2000, S. l37 (146ff.); Clemens Weidemann, Die materielle Privatisierung der Hausmüllentsorgung nach§ 16 Abs. 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, DVBI. 1998, S. 661 (665). 142 Jürgen Fluck, in: derselbe (Hrsg.), Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Heidelberg 2000, § 16 KrW-/AbfG Rn.123. 14 3 Weidemann (Anm.141) S.665. 144 BVerwG, Beschl. v.13.10.1994 (Anm. 135) S.l98. Zwar mag es nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein, die Befugnisse gleichsam zum Erlöschen zu bringen, doch hätte er dies angesichts der strengen dogmatischen Unterscheidung zwischen Aufgabe und Befugnis dies deutlicher zum Ausdruck bringen können und auch müssen. 145 Eingehend dazu Wolff/Bachof/Stober (Anm.40) § 4 Rn. 1 ff. m. w. N. 138 139

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

nichtrechtsfähige Personenvereinigungen, sofern ihnen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung übertragen worden sind 146. b) Abgrenzung von den Behörden Die Begriffe der Verwaltungsträger und der Behörden schließen sich daher gegenseitig aus. Letztere erweisen sich als Organe von ersteren. Träger öffentlicher Verwaltung sind somit keine Behörden, sondern haben welche 147 • c) Abgrenzung von den TöB Abgesehen von dieser grundlegenden Unterscheidung bildet die Übertragung einer Aufgabe der öffentlichen Verwaltung das zentrale Merkmal der Verwaltungsträger. Darin liegt zugleich aber auch das entscheidende Wesensmerkmal der ToB (s.o. S. 24ff.). Da sich demnach einerseits die Begriffe der Behörde und des Verwaltungsträgers gegenseitig ausschließen, andererseits die Verwaltungsträger aber die definitorischen Merkmale der ToB erfüllt, folgt hieraus, daß der Kreis der Verwaltungsträger mit demjenigen der ToB im engeren Sinne identisch ist. Zu beachten ist allerdings, daß einem Verwaltungsträger in der Regel, jedoch nicht immer, eine für diesen handelnde Behörde "vorgeschaltet" ist. In diesen Fällen ist diese Behörde als ToB im weiteren Sinne zu beteiligen, anderenfalls der Verwaltungsträger selbst als ToB im engeren Sinne. Auf dieser "Doppelstellung" der ToB im engeren Sinne wird im weiteren Verlauf noch eingehender zurückzukommen sein (s. u. S. 48 ff.).

4. Die öffentlichen Stellen nach § 3 Nr. 5 ROG Eine enge Verwandtschaft besteht auch zwischen den ToB und den öffentlichen Stellen im Sinne des§ 3 Nr. 5 ROG 14s. UZe!Laubinger (Anrn. 29) § 9 Rn. 1. Otto-Wi/helmlakobs, Staat, Staatsorgan, Behörde, VBlBW 1990, S.364 (366); Ule/Laubinger (Anrn. 29) §9 Rn. I. Terminologisch unzutreffend BVerwG, Beschl. v. 15.10.1998, Az.: 4B94/98, UPR 1999, S. 75 zu§ 15 BBergG: Danach sollen auch Gemeinden Behörden im Sinne dieser Vorschrift sein. Die in Hinblick auf die etwaigen städtebaulichen Auswirkungen sachlich gerechtfertigte Beteiligung der Gemeinden im Verfahren zur Erteilung einer Bergbauberechtigung nach§§ 6ff. BBergG wäre- terminologisch korrekt- ebenso über eine Einbeziehung der betreffenden Kommunalbehörden (dies sind ebenfalls Behörden) oder über eine erweiternde Auslegung des § 15 BBergG zu erreichen gewesen. Ebenso wenig zutreffend Dörries (Anm. 20) S. 78 und Johlen (Anm. 111) Rn. 37, die ebenfalls die Gemeinden als solche zu den Behörden- i. S. d. § 73 VwVfG- zählen. Unklar Rudolf Steinberg!Thomas Berg!Martin Wickel, Fachplanung, 3. Aufl. 2000, § 2 Rn. 45: ,,Zu den Behörden, ... , gehören immer auch die Gemeinden und Kreise, ... , beziehungsweise deren zuständige Behörden." 148 Raumordnungsgesetz v. 18.8.1997 (BGBJ. I S. 2081), geänd. durch G v. 15.12.1997 (BGBJ. I S. 2902), dort Art. 3. 146

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IV. Einzelfalle

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a) Definition Die öffentlichen Stellen im Sinne des ROG werden in § 3 Nr. 5 ROG legaldefiniert als Behörden des Bundes und der Länder, kommunale Gebietskörperschaften, bundesunmittelbare und die der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. b) Abgrenzung von den TöB

Erfaßt werden damit sowohl (einige) Behörden, als auch (einige) Verwaltungsträger und damit TöB im engeren Sinne. Der Unterschied zur obigen ToB-Definition liegt nun darin, daß nicht alle Behörden und nicht alle ToB im engeren Sinne hierunter fallen, sondern nur die enumerativ aufgezählten. So wird etwa auf kommunaler Ebene die Gemeinde als solche angesprochen, nicht dagegen die Kommunalbehörden. Dies ist darauf zurückzuführen, daß im Raumordnungsrecht die Kommunen typischerweise in ihrem subjektiven Selbstverwaltungsinteresse berührt sind. Nach Ziffer 2.1.1 der Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung ,.Handreichung zu den Abschnitten 1 und 4 des Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997"149 sollen unter die öffentlichen Stellen neben den Bundes- und Landesbehörden auch die dahinter stehenden Rechtsträger, also der Bund und die Länder selbst, fallen 150• Diese ausdrücklich als solche bezeichnete ,.Klarstellung" vermag jedoch in dogmatischer Hinsicht nicht zu überzeugen, da insoweit zwischen Behörden einerseits und den dahinterstehenden Verwaltungsträgern andererseits zu unterscheiden ist (s.o. S. 44). Gleichwohl wird faktisch eine Beteiligung der Behörden von Bund und Ländern dazu führen, daß auch deren eigene subjektive Interessen, also solchen, die Ausdruck der jeweiligen Staatsqualität sind, miteingebracht werden.

IV. Einzelfälle Aufgrund der soeben vorgenommenen Begriffsbildungen mag zwar abstrakt geklärt sein, was unter einem ToB zu verstehen ist. Die nachfolgende Darstellung soll jedoch anband von wichtigen Einzelbeispielen verdeutlichen, welche Einrichtungen konkret hierunter fallen. 149 Abgedruckt bei Walter Bielenberg!Wilfried Erbguth!Peter Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, 2000, Band 2, Kennziffer J 660. 150 Ebenso Werner Cholewa, in: Cholewa/Dallhammer/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, 1999, Band 1, § 15 ROG Rn. 125 zum Raumordnungsverfahren nach§ 15 Abs.4 ROG n. F., der an den Begriff der öffentlichen Stellen nach§ 3 Nr. 5 ROG anknüpft.

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l. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

1. Integrierte Stellen Mangels Selbständigkeit keine ToB sind die hier sogenannten integrierten Stellen, die in eine Einrichtung mit Mehrfachzuständigkeiten eingegliedert sind, wie z. B. die verschiedenen Referate oder Abteilungen bei den Bezirksregierungen. Hierbei handelt es sich genau genommen nicht um mehrere Träger öffentlicher Belange, sondern vielmehr um einen Träger verschiedener öffentlicher Belange. Die Integration kann dabei zum eine in die federführende Behörde, zum anderen auch innerhalb eines beteiligten ToB erfolgen. Da hier die Beteiligung gleichsam "über den Flur" erfolgen kann, fehlt es auch hier an der erforderlichen kommunikativen Distanz. Dies ist im Rahmen des § 4 BauGB ist dies schon länger anerkannt (s.o. S. 22ff.), kann jedoch aus den dargelegten Gründen verallgemeinert werden.

2. Sachverständige Stellen Auch Beiräte, Ausschüsse Kommissionen und ähnliche sachverständige Stellen, welche einem ToB lediglich beratend oder begutachtend zur Seite stehen, wie z. B. die Störfali-Kommission nach§ 51 a BlmSchG 151 oder die vor allem im Atomrecht zahlreich anzutreffenden Sachverständigengremien152, gehören mangels Selbständigkeit in aller Regel nicht zu den ToB. Unter sachverständigen Stellen werden hier aber nur solche verstanden, bei denen die Einbringung spezifischen Sachverstandes den maßgeblichen Einbeziehungszweck bildet. Selbstverständlich sollen auch alle anderen Stellen, soweit wie möglich, ihren Sachverstand der federführenden Behörde zur Verfügung stellen; bei diesen stehen aber andere Zwecke im Vordergrund, insbesondere die Geltendmachung öffentlicher Interessen (s. u. S. 67 ff.). a) Grundsatz: Keine TöB Erachtet man- entgegen den obigen Ausführungen (s.o. S.41 f.)- das Merkmal der "Außenzuständigkeit" als konstitutives Wesensmerkmal einer Behörde und damit auch eines TöB, so erscheint dieses Ergebnis selbstverständlich, da die beschriebenen Stellen lediglich verwaltungsintern tätig werden. Aber auch wenn man- nach der hier vertretenen Ansicht zutreffenderweise-auf das Merkmal der Außenzuständigkeit verzichtet, so sind in aller Regel diese Stellen nicht als TöB einzustufen. Diese Gremien sollen üblicherweise eine bestimmte Behörde beraten und dabei ihren Sachverstand einbringen. Aufgrund dieser bloßen Beiordnung fehlt es in der Regel 151 Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz BimSchG) i. d: F. der Bek. v. 14.5.1990 (BGBI. I S. 880), zuletzt geänd. durch G v. 3.5.2000 (BGBI. I S. 632), dort Art. 9. 152 Vgl. hierzu etwa Bernd Bender/Reinhard Sparwasser/Rüdiger Engel, Umweltrecht, 4. Aufl. 2000, Kap. 9 Rn. 256.

IV. Einzelfälle

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an dem Merkmal der hinreichenden Selbständigkeit. Mangels kommunikativer Distanz sind sie daher nicht selbst Behörde oder TöB, sondern vielmehr Bestandteil des von ihnen beratenen TöB. Zudem ist typischerweise die Hauptverantwortung für den betreffenden Belang nicht bei der sachverständigen Stelle, sondern bei dem zu unterstützenden TöB angesiedelt. b) Die Sonderstellung der ZKBS im Gentechnikrecht Eine Sonderstellung nimmt insoweit auf dem Gebiet des Gentechnikrechts die Zentrale Kommission für die Biologische Sicherheit (ZKBS) ein, die zu den TöB zu rechnen ist. Diese ist formell dem "Robert-Koch-Institut", einer selbständigen Bundesoberbehörde153, beigeordnet. Zwar war auch die Einrichtung dieser Stelle ausweislich der Entstehungsgeschichte zu § 4 GenTG 154 vom Leitgedanken der Konzentration und Institutionalisierung von Sachverstand zur Beurteilung sicherheitsrelevanter Fragen geprägt155 . Im Vergleich zu den sonstigen Fachstellen fällt jedoch auf, daß Organisation, Stellung und Aufgaben sehr ausführlich vom Gesetzgeber geregelt sind, so z. B. in §§ 4, 5 GenTG und in einer eigenen Verordnung, der auf Grundlage des § 4 Abs. 4 GenTG erlassenen ZKBS-Verordnung (ZKBSV 156). Entscheidend kommt hinzu, daß ihr sowohl gegenüber der Bundesregierung als auch gegenüber den Ländern konkrete, verfahrensbezogene Kompetenzen zur selbständigen Wahrnehmung zugewiesen sind, welche sie aus dem Kreise der unselbständigen Beratungsorgane herausheben157 . So ist z. B. gemäߧ 11 Abs. 8 GenTG vor der Entscheidung über eine Genehmigung gentechnischer Arbeiten in gentechnischen Anlagen stets eine Stellungnahme der ZKBS zur Einstufung einzuholen, von der zudem nur unter Darlegung besonderer Gründe abgewichen werden darf. Die einschlägige Fachliteratur stuft demzufolge die ZKBS als "behördenähnliche Einrichtung"158 beziehungsweise als eine Einrichtung sui generis "zwischen eigener Behörde und bloßem Behördenteil" 159 ein. Berücksichtigt man nun, daß die Behördenqualität der ZKBS lediglich wegen der fehlenden "Außenzuständigkeit" gegenüber dem Bürger in Frage gestellt wird160, dieses Merkmal nach der hier vertretenen Auffassung aber gerade nicht konstitutiv für den Behördenbegriff ist (s.o. S. 41 f.), so läßt sich die ZKBS als Behörde einstufen.

153

Wahl (Anrn. 118) §§ 4, 5 GenTG Rn.12.

154 Gesetz zur Regelung der Gentechnik (Gentechnikgesetz - GenTG) i. d. F. der

Bek. v. 16.12.1993 (BGBJ.l S. 2066), zuletzt geänd. durch VO v. 21.9.1997 (BGBJ.l S. 2390), dort Art.4. Die Entstehungsgeschichte ist abgedruckt bei Di Fabio (Anm. 118) § 4 GenTG Rn. 1. 155 Wahl (Anrn. 118) §§ 4, 5 GenTG Rn. I. 156 Verordnung über die Zentrale Kommission für Biologische Sicherheit (ZKBS-Verordnung- ZKBSV) i. d. F. der Bek. v. 5.8.1996 (BGBJ. I 5.1232). 157 Wahl (Anm. l18) §§4, 5 GenTG Rn.22f. 158 Di Fabio (Anm.l18) §4 GenTG Rn.21. 159 Wahl (Anm. ll8) §§ 4, 5 GenTG Rn. 23. 160 Di Fabio (Anm. 118) §4 GenTG Rn.l8, 21; Wahl (Anm.l18) §§4, 5 Rn. 22.

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

3. Die in ihren Rechten betroffenen TöB, insbesondere Gemeinden Besondere Beachtung verdient insoweit die Einordnung der TöB im engeren Sinne, die in ihren eigenen Rechten betroffen sind, insbesondere also Gemeinden. Ausgeblendet werden soll im Rahmen der vorliegenden Untersuchung diejenige Konstellation, in welcher ein TöB rein fiskalische Interessen geltend macht161 . Denn so wird die betreffende Stelle von vornherein nicht als TöB tätig, vielmehr steht ihr insoweit der Weg über die Bürgerbeteiligung - etwa im Rahmen der Planfeststellungsverfahrens nach§ 73 Abs.4 VwVfG- offent62. a) Die Stellung der Gemeinden Im Rahmen der Beteiligung von Gemeinden als TöB sind zwei Konstellationen zu unterscheiden: Beruft sich eine Kommune auf ihr zugewiesene öffentliche Interessen, welche sich auf eine rein objektive Wirkung beschränken und mit denen somit kein subjektives Interesse der Kommune korrespondiert, so sind für die für sie handelnden Kommunalbehörden die jeweils einschlägigen Vorschriften zur Behördenbeteiligung einschlägig, bei einheitlicher Erfassung aller TöB diejenigen zur ToB-Beteiligung, da dieser Begriff nach dem oben gesagten auch Behörden erfaßt (s.o. S. 21). Dabei erfaßt der funktionale wie auch der organisationsrechtliche Behördenbegriff zwar nicht die Gemeinden als solche, aber auch Kommunalbehörden163. Hiervon zu unterscheiden ist diejenige Konstellation, in welcher mit dem öffentlichen Interesse ein subjektives Interesse der Gemeinde korrespondiert, also etwa die Planungshoheit Auch wenn insoweit in praxi ebenfalls die Kommunalbehörden tätig werden, ist die Gemeinde als solche tangiert und insoweit als TöB im engeren Sinne einzustufen. Die genaue Einstufung ist dabei nicht nur von theoretischer, sondern vielmehr von erheblicher praktischer Bedeutung. Je nach Einordnung sind nämlich unterschiedliche Beteiligungs- und damit auch Präklusionsregelungen einschlägig. Zum Begriff der "Öffentlichkeit" s.o. S. 26 f. Zur Frage, inwieweit gemeindliches Eigentum eine verwaltungsprozessuale Klagebefugnis auslösen kann, vgl. neuerdings Kloepfer (Anm. 106) § 8 Rn. 28. 163 Kopp!Ramsauer (Anm. 42) § 1 Rn. 27; Stelkens!Schmitz (Anm. 33) § 1 Rn. 222. Der Zusatz "der Gemeinden" in § 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 LuftVG ist daher nur klarstellender Natur. Terminologisch unzutreffend daher BVerwG, Beschl. v. 15.10.1998, Az.: 4 B 94/98, UPR 1999, S. 75 zu § 15 BBergG, wo Gemeinden als solche als Behörden im Sinne dieser Norm eingestuft werden. A. A. zurecht Gerhard Boldt/Herbert Weller, Bundesberggesetz, 1984, § 15 Rn. 3 und Reinhardt Piens!Hans-Woifgang Schulte/Stephan GrafVitzthum, Bundesberggesetz, 1983, § 15 Rn. 5. Zur Beteiligung der Gemeinden im Betriebsplanverfahren nach§ 54 Abs. 2 BBergG, wo ihre Beteiligung ausdrücklich normiert ist, vgl. Eduard Kremer, Zur Beteiligung der Gemeinden vor der Zulassung bergbaulicher Vorhaben nach dem Bundesberggesetz, DÖV 1997, s. 822ff. 16 1 16 2

IV. Einzelfälle

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aa) Gesetze, die an den Begriff der TöB i. w. S. anknüpfen Keine besonderen Probleme bereiten insoweit diejenigen Gesetze, die im Rahmen der Beteiligung an den Begriff der TöB im weiteren Sinne anknüpfen, die also nicht zwischen Behörden und TöB im engeren Sinne differenzieren, wie vor allem § 4 BauGB. Hier erfolgt die Mitwirkung der Gemeinden wie auch der Kommunalbehörden einheitlich über die TöB-Beteiligung 164, die Differenzierung zwischen den Kommunalbehörden und den Gemeinden als TöB im engeren Sinne erübrigt sich somit. bb) Gesetze, die an den Behördenbegriff anknüpfen Diffiziler gestaltet sich die Situation im Planfeststellungsrecht; denn dort wird unterschieden zwischen der Beteiligung von Behörden- also gerade nicht von TöB im weiteren Sinne!- einerseits und Betroffenen andererseits 165, so in§ 73 Abs. 2, 3 a und 4 VwVfG, ebenso in § 17 FStrG, § 29 PBefG, § 20 AEG, § 17 WaStrG, § 10 LuftVG, und§ 5 MBPlG 166 • Dabei handelt es sich um zwei verschiedene und streng voneinander zu trennende Verfahrensschritte innerhalb des Anhörungsverfahrens, welche erst im Erörterungstermin wieder zusammenlaufen167, und denen ein unterschiedlicher Zweck zugrunde liegt. Während bei der Betroffenenanhörung die Rechtsschutzfunktion des Verwaltungsverfahrens dominiert, tritt diese Funktion bei der Behördenanhörung zugunsten anderer Ziele zurück168 • Diese Doppelstellung der Gemeinden 169 ist dabei keineswegs nur von theoretischer, sondern von erheblicher praktischer Bedeutung170• Während nämlich die von einer Behörde geltend zu machenden objektiv-rechtlich ausgestalteten öffentlichen Belange im Regelfalle171 erst Vgl. nur Bietenberg (Anm.21) §4 Rn.lO. Bonk (Anm. 19) § 73 Rn. 26; insoweit zutreffend BVerwG, Beschl. v. 13.3.1995, Az.: 11 VR 2/95, NVwZ 1995, S. 905; Gerichtsbescheid v. 27.12.1995, Az.: 11 A 24/95, NVwZ 1996, S. 895, und Beschl. v. 9.2.1996, Az.: 11 VR45/95, NVwZ 1996, S. l02. 166 Ebenso wird differenziert im Rahmen des § 10 BlmSchG in Verbindung mit der 9. BlmSchV (Neunte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes-Verordnung über das Genehmigungsverfahren- 9. B ImSchV) i. d. F. der Bek. v. 29.5.1992 (BGBI. I S.lOOl), zuletzt geänd. durch VO v. 26.4.2000 (BGBI. I S. 603), dort Art. 3. 167 Bonk (Arun. 19) § 73 Rn. 26; speziell zum atomrechtlichen Anhörungsverfahren siehe Günter Korbmacher, Das atomrechtliche Anhörungsverfahren, UPR 1994, S. 325 (329). 168 S. u. S. 67 ff. und vgl. etwa Henrik Jacoby, Die Beschleunigung von Verwaltungsverfahren und das Verfassungsrecht, 1996, S. 60; Hans Christion Röhl!Clemens Ladenburger, Die materielle Präklusion im raumbezogenen Verwaltungsrecht, 1997, S. 96f. 169 Bonk (Arun. 19) § 73 Rn. 95 m. w. N. Kritisch zu dieser Differenzierung Steinberg/Bergl Wickel (Anm. 147), § 2 Rn.48, entgegen deren Ansichtaufgrund der unterschiedlichen Beteiligungszwecke diese Unterscheidung sehr wohl systemgerecht ist. Vgl. hierzu auch BVerwG, Urt. v.l2.8.1999, Az.: 4C3/98, UPR 2000, S.l82 (183). 170 Vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 13.3.1995, Az. : 11 VR2/95, NVwZ 1995, S. 905. 171 Anders in § 17 WaStrG, wo öffentliche Belange ebenfalls bereits mit Ablauf der Äußerungsfrist präkludiert sind. Zur widersprüchlichen Regelung in § 10 LuftVG s. u. S. 220. 164

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

mit Ablauf des Erörterungstermins ausgeschlossen sind, unterliegen die Betroffeneneinwendungen bereits mit Ablauf der Einwendungsfrist der Präklusion172. Auf den ersten Blick erscheint die Abgrenzung einfach: Erhebt eine Gemeinde insbesondere173 im Hinblick auf ihre Planungshoheit174 Einwendungen, so sind diese im Rahmen der Betroffenenanhörung zu behandeln; gibt sie- genauer gesagt: die für sie handelnde Behörde- dagegen lediglich eine behördliche Stellungnahme ab, so ist diese im Rahmen der Behördenbeteiligung zu behandeln175 • Während man unter Einwendung ein sachliches, auf die Verhinderung oder Modifizierung des Vorhabens abzielendes Gegenvorbringen versteht176, in welchem im Falle der sogenannten Betroffeneneinwendungen 177 im Unterschied zu den sogenannten Jedermann-Einwendungen178 zudem der betroffene eigene Belang dargelegt werden muß, erweist sich die behördliche Stellungnahme als "objektiv" und nicht notwendigerweise auf die Verhinderung bzw. Modifizierung des Vorhabens abzielend179. Die Problematik liegt darin, daß öffentliche Belange nicht selten eine ambivalente Stellung aufweisen. Grundsätzlich soll ein solcher Belang aus objektiv-rechtlichen Gesichtspunkten heraus geltend gemacht werden. Bisweilen weisen sie aber zugleich auf eine subjektiv-rechtliche Betroffenheit hin 180 . Genauso verhält es sich hier mit der Planungshoheit der Gemeinden. Zum einen muß die federführende Behörde darauf achten, daß die in dem räumlichen Einzugsbereich befindlichen Gemeinde insgesamt, also ohne Ansehung der einzelnen Gemeinde, in ihrer Planungshoheit nicht verletzt werden. Zum anderen ist aber auch die subjektiv-rechtliche Dimension tangiert, als es gilt zu verhindern, daß jede einzelne Gemeinde nicht in ihm Zur Präklusion s. u. S. 180ff. Denkbar erscheint insoweit auch eine Berufung auf die Finanzhoheit. Dies setzt eine nachhaltige, von der betreffenden Kommune nicht mehr zu bewältigende und hinzunehmende Einengung ihrer Finanzspielräume voraus, vgl. BVerwG, Urt. v. 18.6.1997, Az.: 11A 65/95, UPR 1997, S.470 (471). 174 Dies setzt voraus, daß eine eigene, hinreichend konkrete- nicht unbedingt bereits verbindliche - Planung der Gemeinde nachhaltig gestört wird oder ein großräumiges Vorhaben der Fachplanung wesentliche Teile des Gemeindegebietes einer durchsetzbaren Planung der Kommune entzieht, vgl. BVerwG, Urt. v.11.4.1986, Az.: 4C51/83, BVerwGE 74, S.124. Weitere Nachweise bei Bernhard Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Aufl. 1998, Rn. 87 (dort Fn.157 und 158). m Hienu Rainer Wahl!Johannes Dreier, Entwicklung des Fachplanungsrechts, NVwZ 1999, S.606 (612). 176 Zum Begriff der Einwendung: Bender/Sparwasser/Engel (Anrn.152) Kap. 3 Rn. 103ff.; Bonk (Anm. 19) § 73 Rn. 63. 111 Z.B.: §73 Abs.4 VwVfG. 11s Z. B.: § 10 Abs. 3 S. 2 BlmSchG. 179 Zu der Unterscheidung zwischen Stellungnahme und Einwendung siehe auchAlexander Roßnagel, in: Koch/Scheuing (Hrsg.), Gemeinschaftskommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz, 1998, § 10 Rn. 423. 180 Vgl. zu dieser ambivalenten Stellung Felix Weyreuther, Die Bedeutung des Eigentums als abwägungserheblicher Belang bei der Planfeststellung nach dem Bundesfemstraßengesetz, DÖV 1977, S.419 (421). 173

IV. Einzelfälle

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rer Planungshoheit verletzt wird 181 • Aufgrund dessen kann beispielsweise eine im Rahmen der Behördenbeteiligung abgegebene- negative- "Stellungnahme" praktisch inhaltlich identisch sein mit einer Einwendung einer Gemeinde. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes zeichnet sich die Tendenz ab, dieses Dilemma anhand formeller Kriterien zu beheben, nämlich anhand der Formulierung im Betreff (!) 182 • Überzeugend wirkt eine solche rein formale Betrachtungsweise nicht. Denn trotz einer Deklarierung als "Stellungnahme" kann es sich in der Sache um eine auf die eigene rechtliche Betroffenheit hinweisende "Einwendung" handeln. Die Bezeichnung im Betreff mag zwar ein wichtiges Auslegungsmittel sein. Die Einstufung einer Äußerung vermag auf sie alleine aber nicht gestützt zu werden, zumindest sofern der Inhalt eindeutig in eine andere Richtung weist183 • Richtiger wäre es hier, nach materiellen Kriterien zu unterscheiden und die betreffende Äußerung inhaltlich auszulegen 184• Denn eine Betroffeneneinwendung muß erkennen lassen, in welchem Rechtsgut ein Rechtssubjekt konkret betroffen ist185 • Werden hingegen lediglich rein objektiv-rechtliche Bedenken angemeldet, so fehlt es eben an einer fristgerechten Einwendung in dem dargelegten Sinne, mit der Folge, daß der betreffende TöB insoweit präkludiert ist186 • b) Die Erstreckung auf andere in eigenen Rechten betroffene TöB Auch wenn sich die vorstehenden Ausführungen primär auf Gemeinden beziehen, so können sie doch allgemein auf andere in ihren eigenen Rechten betroffenen Ein vergleichbares Beispielliefert Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 7. BVerwG, Beschl. v.9.2.1996, Az.: 11 VR45/95, NVwZ 1996, S.1021 und Urt. v. 9.6.1999, Az.: 11 A 8/98, LKV 2000, S. 39 (40) (letzteres betreffend eine Klage des Landes Berlin). Wegen Ablaufes der Einwendungsfrist noch offengelassen im Beschl. v. 13.3.1995, Az.: 11 VR2/95, NVwZ 1995, S.905 (907) und im Gerichtsbescheid v.27.12.1995, Az.: 11 A24/95, NVwZ 1996, S. 895. Insofern zurecht kritisch Steinberg/Berg/Wickel (Anm. 147) § 2 Rn. 48. 183 Zu beachten ist weiterhin, daß nach der sehr forrnstrengen Rechtsprechung des BVerwG auch eine bloße Bezugnahme auf Stellungnahmen, die in früheren Verfahren oder in einem früheren Planungsstadium abgegeben worden sind, für sich alleine eine Präklusion etwa gemäß § 73 Abs. 4 S. I VwVfG nicht ausschließen soll, BVerwG, Urt. v. 27.8.1997, Az.: 11 A 18/96, UPR 1998, S. 112. 184 So zurecht VGH Mannheim, Beschl. v.2.4.1998, Az.: 5 S484/98, VBlBW 1998, S. 350 (351) und Beschl. v.17.5.1999, Az.: lOS 2948/98, NVwZ-RR 1999, S. 631. In diese Richtung zielend auch die Argumentation in BVerwG, Beschl. v. 9 .2.1996, Az.: 11 VR 45/95, NVwZ 1996, S.l021 (1023). 18s BVerwG, Beschl. v.12.2.1996, Az.: 4A38/95, DVBI. 1996, S. 648. 186 Eine Verwirkung des Teilnahmerechts am Erörterungstermin tritt trotz materieller Präklusion nicht ein. Trotz einer Verletzung dieses Teilnahmerechts kann die Gemeinde eine Aufhebung des PFB jedoch nicht verlangen, soweit sich dieser Verstoß lediglich auf ihre präkludierten Rechte bezieht, BVerwG, Beschl. v. 27.10.1997, Az.: 11 VR4/97, DÖV 1998, S. 341 (342). 181

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I. Kap.: Der Begriff der ,.Träger öffentlicher Belange"

TöB erweitert werden 187, also etwa auf ein privatrechtlich organisiertes Wasserwerk188 oder ein klagendes Bundesland 189 . Auch bei den anderen ToB im engeren Sinne muß also erkennbar sein, ob es sich um eine Stellungnahme im Rahmen einer Behördenbeteiligung oder um ein Ein wendungsschreiben im Rahmen der Betroffenenbeteiligung handelt.

4. Verbände, insbesondere Berufsvertretungen Auch die exakte Einstufung von Verbänden, insbesondere von Berufsvertretungen, ist oftmals mit Schwierigkeiten verbunden 190 . Hierbei kommt es zentral darauf an, welche Interessen sie geltend zu machen haben. a) Regelfall: Keine TöB In der Regel nehmen sie nur die summierten privaten Interessen ihrer Mitglieder und damit Gruppeninteressen wahr. Da diese als solche aber nicht als öffentliche Interesse einzustufen sind (s.o. S. 26 f.), handelt es sich bei Verbänden regelmäßig nicht um ToB. Dies gilt insbesondere für die Berufsvertretungen191 . Die Beteiligung dieser Verbände erfolgt daher grundsätzlich nach den Regeln über die Bürgerbeteiligung, also etwa im Rahmen der Bauleitplanung nach§ 3 BauGB 192. Dies kann der betroffenen Stelle im übrigen auch zum Vorteil gereichen, da dann auch die materielle Ausschlußfrist des§ 4 Abs. 3 S. 2 BauGB keine Anwendung findet1 93 . b) Ausnahmefälle In besonderen Konstellationen hat ein Verband aber nicht nur die Gruppeninteressen seiner Mitglieder, sondern ein darüber hinaus gehendes öffentliches Interesse Vgl. hierzu Röhl/Ladenburger (Anm.168) S. 96f. Vgl. BVerwG, Beschl. v.18.9.1995, Az.: 11 VR 7/95, NVwZ 1996, S.399 (400). 189 Vgl. BVerwG, Urt. v. 9.6.1999, Az.: 11 A8/98, LKV 2000, S.39f. 190 Zur Sonderstellung der anerkannten Naturschutzverbände s. u. S. 55 ff. 19 1 Vgl. etwa zu §4 BauGB Bielenberg (Anm.21) §4 Rn. 7; Gaentzsch (Anm.20) §4 Rn.3; Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 8; Schrödter (Anm. 25) § 4 Rn. 3 a. 192 So deutlich Stollmann (Anm. 20) 2. Kap. Rn. 10. Inkonsequent dagegen Erbguth/Wagner (Anm. 20) Rn. 155, nach denen die planende Gemeinde diese Verbände "quasi wie Träger öffentlicher Belange" behandeln kann. Wäre dies noch von der - grundsätzlich zu bejahenden - Verfahrenshoheit der Gemeinde gedeckt, so würde die gesamte Differenzierung zwischen der Bürgerbeteiligung nach § 3 BauGB einerseits und der ToB-Beteiligung nach § 4 BauGB andererseits nivelliert. Sind einer Stelle dagegen sowohl private als auch öffentliche Interessen zugewiesen, so erscheint es hingegen ratsam, diese zumindest zunächst als TöB hinzuzuziehen, um auf diese Weise zu eroieren, ob auch der zugewiesene öffentliche Belang tangiert ist, insoweit zutreffend Erbguth/Wagner (Anm. 20) Rn. 155. 193 Vgl. Bielenberg (Anm.21) §4 Rn.5. 187

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IV. Einze!Hille

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einzubringen. Gerade diese Fälle verdeutlichen im übrigen den Übergang von Gruppeninteressen zu öffentlichen lnteressen 194• Dies gilt beispielsweise für die Industrie- und Handelskammern. Gemäߧ 1 Abs. 1, 1. Hs. IHK-G 195 haben sie die Aufgabe, "das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen". Hier ergibt sich aus der Gegenüberstellung des Gesamtinteresses einerseits und den Interessen einzelner Betriebe und Gewerbezweige, daß es sich bei letzteren um individuelle und summierte private Belange handelt, bei ersterem dagegen um ein hiervon zu unterscheidendes öffentliches Interesse. Daher werden die Industrie- und Handelskammern zurecht den TöB zugeordnet 196 • Ähnlich verhält es sich mit den Handwerkskammern. Diese haben nach § 91 Abs. 1 Nr. 1 Handw0 197 insbesondere auch die Aufgabe, "die Interessen des Handwerks zu fördern und für einen gerechten Ausgleich der Interessen der einzelnen Handwerke und ihrer Organisationen zu sorgen". Auch hier führt die Betrauung mit den "Interessen des Handwerks" zur Einstufung als TöB 198 • c) Die landwirtschaftlichen Berufsvertretungen Als bemerkenswert erweist sich insoweit die Stellung der in § 2 Abs. 1 und § 41 Abs. 2 FlurbG in unmittelbarem Zusammenhang mit den TöB aufgeführten landwirtschaftlichen Berufsvertretung, also gemäߧ 109 FlurbG regelmäßig der Landwirtschaftskammer. Denn während sie nach der zuerst genannten Norm nicht den TöB zugehörig erscheint ("sowie"), legt die zweitgenannte Norm eine Einbeziehung nahe ("einschließlich"). Dies wird damit zu erklären versucht, daß nach § 41 Abs. 2 FlurbG "die landwirtschaftliche Berufsvertretung nicht in ihrer allgemeinen Mitwirkungspflicht (§ 2 Abs. 1), sondern mit den Rechten und Pflichten eines Trägers öffentlicher Belange zu beteiligen ist" 199 • Überzeugend wirkt dies nicht. Denn entweder gehört die landwirtschaftliche Berufsvertretung zu den TöB oder nicht. Vielmehr ist wie folgt zu differenzieren: Teilweise haben die Bundesländer gemäß Vgl. hierzu Schmidt-Aßmann (Anm. 53) S. 38; derselbe (Anm. 40) S. 134 (dort Rn. 51). Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern v.l8.12.1956 (BGBI.I S. 920), zuletzt geänd. G v. 23.7.1998 (BGBI.I S. 1887, ber. BGBI. 1998 I S. 3158), dort Art. 1. 196 Vgl. etwa zu §4 BauGB Battis (Anm.20) §4 Rn.3; Erbguth/Wagner (Anrn.20) Rn.155; Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 20 (Stichwort "Gewerbe, Handel, Industrie"); Stallmann (Anm. 20) 2. Kap. Rn. 8. 197 Gesetz zur Ordnung des Handwerks (Handwerksordnung) i.d. F. der Bek. v. 24.9.1998 (BGBI.I S. 3074). 198 Vgl. etwa zu § 4 BauGB die Aufführung der Handwerkskammern bei Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 20 (Stichwort "Gewerbe, Handel, Industrie"). Ebenso im Ergebnis Gerhart Honig, Handwerksordnung, 2. Auf!. 1999, § 91 Rn. 62 durch die Verweisung auf § 2 Abs. 5 BBauG (korrekterweise natürlich §4 BauGB!). 199 So Quadjlieg (Anm. 107) § 41 Rn. 91. 194 195

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

§ 109 S. 1 FlurbG auf gesetzlicher Grundlage eine Landwirtschaftskammer errichtet und diese - hierauf kommt es entscheidend an - mit der Förderung "der Landwirtschaft" betraut200. So hat etwa nach § 3 Abs. 1 des Landwirtschaftskammergesetzes Rh-Pf2° 1 diese die Aufgabe, "im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit die Landwirtschaft und die in ihr Berufstätigen zu fördern und ihre fachlichen Belange zu vertreten". Aus der Gegenüberstellung der Interessen der Landwirtschaft einerseits und der in ihr Berufstätigen andererseits ist zu schließen, daß ersteres nicht nur das summierte Gruppeninteresse der in der Landwirtschaft Tätigen erfaßt, sondern darüber hinaus ein qualitativ hiervon zu unterscheidendes öffentliches Interesse202 . In diesem Falle ist die landwirtschaftliche Berufsvertretung also als ToB einzustufen, ebenso wie in den anderen Fällen mit wortgleicher oder sinngemäßer Formulierung. Teilweise haben die Bundesländer aber auf die Errichtung einer Landwirtschaftskammer verzichtet und stattdessen lediglich eine landwirtschaftliche Berufsvertretung benannt, ohne dieser auf normativer Grundlage das öffentliche Interesse der Landwirtschaft zuzuweisen. Eine solche Regelung enthält beispielsweise § 2 der Flurbereinigungs-DVO BW203 , der sich einer Aussage zur Frage, welche Interessen von dieser Berufsvertretung wahrzunehmen sind, enthält. In diesem Falle wird man gemäß der obigen Definition daher die landwirtschaftliche Berufsvertretung nicht als ToB einstufen können. Diese unterschiedliche, aber im Gesetz angelegte Rechtslage mag zwar im Flurbereinigungsrecht nicht zu einer unterschiedlichen Beteiligungspraxis führen, da durch Formulierungen wie "einschließlich" i. S. d. § 41 Abs. 2 FlurbG klargestellt ist, daß diese Berufsvertretung den ToB jedenfalls gleichgestellt werden muß. Aktuell wird sie dagegen in anderen Gebieten, etwa der Bauleitplanung2°4 •

200 Vgl. die Nachweise bei Ewald Schoof, in: Seehusen/Schwede, Flurbereinigungsgesetz, 2. Auf!. 1997, § 109 Rn. 2. Zur rechtlichen Stellung der Landwirtschaftskammern vgl. RolfSteding, Landwirtschaftskammern- Alternative zur staatlichen Landwirtschaftsverwaltung?, LKV 1991, S. 325 (327). 201 Landesgesetz über die Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz v. 28.7.1970 (GVBI. S. 309), zuletzt geänd. durch G v. 20.7.1998 (GVBI. S. 216). 202 Zurecht stuft daher Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 20 (Stichwort ,,Landwirtschaft") die Landwirtschaftskammer auch als ToB im Sinne des § 4 BauGB ein. 203 Verordnung des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Umwelt und Forsten zur Durchführung des Flurbereinigungsgesetzes v. 12.2.1954 (Gbl. S. 56), geändert durch VO v.3.12.1974 (Gbl. S.524). 204 Bezeichnenderweise führt Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 20 bei seiner Auflistung der ToB unter dem Stichwort "Landwirtschaft" lediglich die Landwirtschaftskammern auf, nicht jedoch die sonstigen Berufsvertretungen auf diesem Sektor.

IV. Einzelfalle

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5. Die anerkannten Naturschutzverbände Eine Sonderstellung unter den Verbänden nehmen die nach § 29 Abs. 2 BNatSchG205 anerkannten Naturschutzverbände ein, mit deren Hilfe vornehmlich das Vollzugsdefizit der Verwaltung gerade auf dem Gebiet des Naturschutzes und der Landschaftspflege abgebaut werden solP06 • Deshalb müssen frühzeitig möglichst umfassende Entscheidungsgrundlagen gewonnen werden207, wozu die Naturschutzverhände als "Anwälte der Natur"208 neben der Einbringung von Sachverstand in erheblichem Umfange beitragen sollen. Auch wenn sie damit den ToB sehr nahe stehen209 , so sind sie ihnen gleichwohl nicht zugehörig210 • Bei der Auslegung des§ 4 BauGB ist dies im Ergebnis schon seit längerem anerkannt211 und läßt sich bereits der Entstehungsgeschichte entnehmen: So wurde bei der Schaffung des BauGB ein Antrag der Fraktion DIE GRÜNEN auf Gleichstellung der Vereine und Verbände, die laut Satzung ausschließlich das Ziel des Natur- und Umweltschutzes verfolgen, mit den ToB im Ausschuß für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau ausdrücklich abgelehnt212 • Aber auch ansonsten stellen sie keine ToB dar, da es insoweit an der nach der obigen Definition erforderlichen spezifischen Zuweisung des Belanges "Naturschutz" fehlt213 • Zwar nehmen diese Verbände auch wichtige Auf205 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz- BNatSchG) i. d. F. der Bek. v. 21.9.1998 (BGBI.l S. 2994). Dieses Gesetz weist grundsätzlich rahmenrechtlichen Charakter auf, vgl. Kloepfer (Anrn.106) § 11 Rn.2 f. Bei §29 BNatSchG handelt es sich gemäß § 4 S. 3 BNatSchG um eine unmittelbar geltende Norm. 206 Hierzu Erich Gassner, in Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, 1996, §29 Rn.2; Kloepfer (Anrn.106) § 11 Rn. 113; JanZiekow/Thorsten Siegel, Anerkannte Naturschutzverbände als ,Anwälte der Natur', 2000, S. 32 f. 207 Vgl. hierzu etwa Kloepfer (Anm. I 06) § II Rn. 113. 208 Zu dieser im Verhältnis zu den Naturschutzbehörden zusätzlichen Sachwalterfunktion siehe Gassner (Anm. 206) § 29 Rn. 6; RudolfHauber, Verfahrensbeteiligung und Verbandsklage von Umweltschutzverbänden im Naturschutzrecht, VR 1991, S. 313; Kloepfer (Anm. I06) § 5 Rn. 70. Aus der Rechtsprechung BVerwG, Urt. v. 29.4.1993, Az.: 7 A2/92, BVerwGE 92, S. 258 (262); BVerwG, Urt. v.l4.5.1997, Az.: 11 A43/96, NVwZ 1998, S. 279. 209 Teilweise wird daher gefordert, sie "wie" TöB zu behandeln, vgl. etwa Erich Gassner, Zur Mitwirkung von Naturschutzverbänden in Verwaltungsverfahren, NuR 1991, S. 211 (215); Jürgen Kühling, Fachplanungsrecht, 1988, Rn. 318. 210 Hierzu Ziekow/Siegel (Anrn. 206) S. 68. Dies gilt natürlich erst recht für die nicht anerkannten Naturschutzverbände. 211 Vgl. etwa Battis (Anm. 20) § 4 Rn. 3; Bietenberg (Anrn. 21) § 4 Rn. 6; Bernhard Stüerl StefanRude, Bauleitplanung-Städtebaubericht 1996 bis 1998, DVBI. 1999, S. 210 (214). Aus der Rechtsprechung etwa BezG Dresden, Urt. v.19.2.1992, Az.: 2BDK 41/91, VBIBW 1992, s. 273 (274f.). 212 BT-Drucksache 10/6166, S. 151. 21 3 BVerwG, Urt. v. 14.5.1997, Az.: 11 A 43/96, NVwZ 1998, S. 279; VGH München Urt. v. 25.10.1995, Az.: 4B 93/1543, NuR 1997, S. 147 (148). Aus dem Schrifttum etwa Bonk (Anrn. 19) § 71 d Rn. 17 und Wahl/Dreier (Anrn. 175) S. 613. A. A. offenbar für die Fälle der vorgeschriebenen Verbandsbeteiligung Jäde (Anrn. 24) § 4 Rn. 4. Bisweilen geht aber auch der (Landes-)Gesetzgeber von einer Zugehörigkeit der Naturschutzverbände zu den TöB aus: So ist in §§ 3 Abs. 3 Nr. 3 und 7 Abs. 3 Nr. 3 SächsLPIG- Gesetz zur Raumordnung und Landes-

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

gaben im Bereich des Naturschutzes wahr21 4, die (Haupt-)Verantwortung für diese Aufgabe liegt aber bei den zuständigen Naturschutzbehörden21 S, die für den öffentlichen Belang des Naturschutzes und der Landschaftspflege stets und ohne Verzichtsmöglichkeit einzustehen haben. Hieran ändert auch nichts, daß die Naturschutzverhände gleichsam als "Anwälte der Natur" die spezifischen Interessen nötigenfalls auch gegen die Naturschutzbehörden wahrnehmen sollen2t 6 • Dieses Ergebnis wird bestätigt durch eine systematische Gesamtschau: Müßten die Naturschutzverhände beispielsweise als ToB im Rahmen der Plangenehmigung, etwa gemäߧ 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 2 VwVfG, beteiligt werden, so würde die ausdifferenzierte Regelung des§ 29 Abs.l Nr. 4 BNatSchG nivelliert217 • Als nicht frei von Widersprüchen erweist sich insoweit die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Planfeststellungsrecht Formulierungen in früheren Urteilen deuteten auf eine Einstufung als ToB hin. So ist in der Grundsatzentscheidung vom 31.10.1990218 ausdrücklich davon die Rede, daß einem Verein, der die Voraussetzungen des§ 29 Abs. 2 BNatSchG erfüllt, die Vertretung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege "vom Gesetz in besonderer Weise anvertraut worden" ist. Diese Redewendung ließe auf eine Einstufung als ToB schließen. Nunmehr hat das Gericht- nach den obigen Darlegungen korrekterweise- klargestellt, daß die anerkannten Naturschutzverbände gerade keine ToB sind219 • Da die anerkannten Naturschutzverbände zusätzlich zu den Naturschutzbehörden die Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege wahrnehmen sollen, werden sie von der herrschenden Ansicht als Verwaltungshelfer eingestuft220 • Beplanungdes Freistaates Sachsen (Landesplanungsgesetz- SächsLPlG) vom 24.6.1992 (GVBI. S. 259), zuletzt geänd. durch G v. 6.9.1995 (GVBI. S. 285), dort Art. 8- von den anerkannten Naturschutzverbänden und "anderen Träger(n) öffentlicher Belange" die Rede. Da die Verbände aber die definitorischen Merkmale der ToB nicht erfüllen, handelt es sich dabei letztlich um eine Fiktion. 214 Die Belange des Naturschutzes bleiben auch insoweit "öffentliche" ,lediglich werden sie den Naturschutzverbänden nicht in der erforderlichen spezifischen Weise anvertraut. Ähnlich Wilhelm Diefenbach, Klagemöglichkeiten der Naturschutzverbände auf dem Gebiet der Verkehrswegeplanung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, NuR 1997, S. 573 (576), der davon spricht, daß den Naturschutzverbänden die Förderung von Naturschutz und Landschaftspflege ,,nicht als öffentliche Aufgabe" übertragen wird. 215 Dies betont zurecht auch Siegfried Waskow, Mitwirkung von Naturschutzverbänden in Verwaltungsverfahren, 1990, S. 55. 216 Zu dieser Sachwalterfunktion der Naturschutzverbände vgl. Gassner (Anm. 206) § 29 Rn. 6m.w.N. 217 Vgl. hierzu Hans D. Jarass, Die Beteiligung von Naturschutzverbänden an der Änderung von Planfeststellungsbeschlüssen und an P!angenehmigungen, NuR 1997, S.426 (430ff.), der eine Beteiligung der Naturschutzverbände de lege lata auch bei Plangenehmigungsverfahren annimmt. Hiergegen wiederum Ziekow!Siegel (Anm. 206) S. 54 ff. 218 BVerwG; Urt. v. 31.10.1990, Az.: 4C7/88, BVerwGE 87, S. 62 (73). 219 BVerwG, Urt.v.14.5.1997, Az.: 11A43/96, NVwZ 1998, S.279. 220 BVerwG, Urt. v. 14.5.1997, Az.: 11 A 43/96 NVwZ 1998, S. 279 (280), VGH Kassel, Urt. v. 1.9.1998, Az.: 7UE 2170/95, NVwZ-RR 1999, S.304 (306). Ebenso aus dem Schrifttum

IV. Einzelfälle

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denkt man jedoch, daß die Verbände diese Interessen eigenständig und nötigenfalls auch gegen die Naturschutzbehörden wahrnehmen müssen221 , also gerade nicht nach Auftrag und Weisung der Naturschutzbehörden handeln, so erscheint dies nicht gerechtfertigt. Auch wenn die Rechtsfigur des Verwaltungshelfers nicht unbedingt mit Kritiklosigkeit verbunden werden muß, so ist ihr doch das Merkmal der fehlenden Eigenständigkeit immanent. Denn Verwaltungshelfer sollen lediglich diejenigen Behörden, denen sie zugeordnet sind, unterstützen222.

6. Die beteiligten Kreise Mangels spezifischer Interessenzuweisung ebenfalls nicht den ToB zuzurechnen sind die "beteiligten Kreise"223 . Diese Kreise sind in diversen Bereichen des Umweltverwaltungsrechts vor dem Erlaß von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften einzubeziehen. Entsprechende Verfahrensregelungen finden sich etwa in §51 BlmSchG224, § 60 KrW-/AbfG 225 und §20 BBodSchG226. Zu ihnen gehört ein jeweils auszuwählender Kreis Vertretern der Wissenschaft, der Betroffenen, der beteiligten Wirtschaft, der jeweils sachlich zuständigen obersten Landesbehörden, sowie weitere enumerativ aufgeführte Kreise mit einem Bezug zur jeweiligen Fachmaterie, wie etwa in § 51 BimSchG das beteiligte Verkehrswesen, in § 60 KrW-/AbfG die Gemeinden und Gemeindeverbände227 • Die beteiligten Privatrechtssubjekte stellen hier von vomherein keine ToB dar, weil sie lediglich - wenn auch im Regelfalle summierte - private Belange in das Verfahren einbringen. Solche Gruppeninteressen bilden als solche allerdings noch kein öffentliches Interesse (s.o. S. 26 f.). Vor allem aber- und dies trifft für alle insoweit beteiligten Vertreter zu - fehlt es dabei am Merkmal der spezifischen Beunter Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerwG Jarass (Anm. 217) S. 427 und Wahl/Dreier (Anm. 175) S. 613. Ähnlich Michael Ronellenfitsch, Rechtsfolgen fehlerhafter Planung, NVwZ 1999, S. 583 (589): "Sie dürfen nur an der Wahrung von Naturschutzbelangen mitwirken." 221 V gl. etwa Gassner (Anm. 206) § 29 Rn. 6 m. w. N. 222 Eingehend hierzu Ziekow!Siegel (Anm. 206) S. 69. 223 Eingehend hierzu Claus Leitzke, Die Anhörung beteiligter Kreise nach§§ 51 BimSchG, 60 KrW-/AbfG, 7 Abs. 7 ChemG, 6 WRMG, 20 BBodSchG, 1999. 224 Die einzelnen Beteiligungsfälle sind aufgeführt bei Klaus Hansmann, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, 2000, Band I, §51 BimSchG Rn. I. 225 Die einzelnen Beteiligungsfälle sind aufgeführt bei Fluck (Anm. 142) § 60 Rn. 33. 226 Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz- BBodSchG) v. 17.3. I 998, verkündet als Art. I des G zum Schutz des Bodens (BGBl. I S. 502). Die einzelnen Beteiligungsfälle sind aufgeführt bei Hansjörg Radtke, in: Holzwarth/Radtke/Hilger, Bundes-Bodenschutzgesetz, 1998, § 20 Rn. I . 227 Ebenfalls erwähnt werden die beteiligten Kreise im Chemikalienrecht gemäß § 17 ChemG und in § 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeit von Wasch- und Reinigungsmitteln (Wasch- und Reinigungsmittelgesetz- WRMG) i. d. F. der Bek. v. 5.3.1987 (BGBI. I S. 875), zuletzt geänd. durch G v. 3.5.2000 (BGBI.I S. 632, dort Art. 21) allerdings mit einer anderen Zusammensetzung.

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

trauung mit einem öffentlichen Belang. Hinzuzuziehen ist nämlich "ein jeweils auszuwählender Kreis". Kann jedoch eine an sich in Frage kommende Stelle bei dieser Auswahl rechtmäßig von der Teilnahme ausgeschlossen werden, so kann dieser nicht zugleich die (Haupt-)Verantwortung für den betreffenden Belang zugewiesen werden. Dies wird bestätigt durch den jeweiligen Normzweck. Mit dieser Anhörung soll zum einen der jeweilige Normgeber besser informiert werden, zum anderen der zu erlassenden Vorschrift eine gesteigerte Legitimation verschafft werden228. Sie dient jedoch nicht dem Schutz einzelner Kreise oder Einzelner aus diesen Kreisenm.

7. Die Nachfolgeunternehmen von Post und Bahn Die Nachfolgeunternehmen der Bundespost und der Bundesbahn, also die Deutsche Post AG, die Deutsche Telekom AG und die Deutsche Postbank AG einerseits, sowie die Deutsche Bahn AG (DB AG) andererseits, sind regelmäßig nicht als TöB einzustufen230. Etwas anderes gilt nur, soweit diese Unternehmen- ausnahmsweise - mit hoheitlichen Befugnissen beliehen sind oder ihnen Pflichtleistungen auferlegt werden können231 . Solange hingegen die Bundespost und die Bundesbahn existierten und dabei Bestandteil der bundeseigenen Verwaltung waren, konnten diese dagegen problemlos den TöB zugeordnet und über die Bundesbahndirektion bzw. die jeweilige Oberpostdirektion beteiligt werden232 • Im Zuge der Privatisierung dieser Bereiche hat sich dies allerdings grundlegend geändert233 . 228 So zu § 51 BlmSchG Hans D. Jarass, Bundes-Imrnissionsschutzgesetz, 4. Aufl. 1999, §51 Rn.l. Ebenso zu §60 KrW-/AbfG Fluck (Anm.l42) §60 Rn.22ff.; Ludger-Anseim Versteyl, in: Kunig/PaetowNersteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 1998, § 60 Rn. 3. 229 Eingehend hierzu Leitzke (Anm. 223) S. 55 ff. und 228 ff., auch zu etwaigen seltenen Ausnahmen aufS. 60ff. Ebenso zu§ 51 BlmSchG Hans D . Jarass, Bundes-Imrnissionsschutzgesetz, 3.Aufl. 1995, §51 Rn. 1 (anders nunmehrderselbe in der4.Aufl. 1999 §51 Rn.1); zu §60 KrW-/AbfG Fluck (Anm. 142) § 60 Rn. 22ff.; Versteyl (Anm. 228) § 60 Rn. 3; zu § 20 BBodSchG Radtke (Anm. 226) § 20 Rn. 1. A. A. Hans-Heinrich Trute, Vorsorgestrukturen und Luftreinhalteplanung im Bundesimrnissionsschutzgesetz, 1989, S. 92 ff., und nunmehr auch Jarass (Anm.228) §51 Rn.1 (beide zu §51 BlmSchG). 230 Grundlegend zu §4 BauGB Friederike Roer, Die Nachfolgeunternehmen von Bahn und Post in der Bauleitplanung, 1996 (im folgenden kurz: Nachfolgeuntemehmen); dieselbe, Die Nachfolgeunternehmen von Bahn und Post in der Bauleitplanung, DVBI. 1996, S. 1293ff. Ebenso Kauch!Roer (Anm. 34) S.62. 23I Ebenso Sielenberg (Anm. 21) § 4 Rn. 5 (dort S. 9 oben); Erbguth/Wagner (Anm. 20) Rn. 155; Jäde (Anm. 24) §4 Rn. 3 und Stallmann (Anm. 20) 2. Kap. Rn.lO. Dagegen stufen Battis (Anm. 20) § 4 Rn. 3; Schrödter (Anm. 25) § 4 Rn. 4 und Jörg Wagner, Der Entwurf der Novelle des Baugesetzbuches, DVBI. 1996, S. 704 (712, dort Fn. 21) unter Hinweis auf das BMBau die Deutsche Bahn AG als ToB ein, hierzu sogleich. 232 Vgl. die Aufzählung bei Grauvogel (Anm. 23) § 4 Rn. 20 (Stichwort "Verkehr"). 233 Zu der Privatisierung im einzelnen Roer, Nachfolgeunternehmen (Anm.230), S. 1 f.; dieselbe, DVBI. 1996 (Anm. 230), S.1293f., sowie allgemein Stelkens/Schmitz (Anm.33) § 1 Rn. 101 ff. Nach wie vor allerdings unspezifiziert "Bahn und Post" einbeziehend Finkeinburg

IV. Einzelfälle

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a) Die Deutsche Bahn AG Bei der Umwandlung der Bundesbahn in die DB AG handelt es sich nämlich nicht nur um eine formelle Privatisierung, wonach sich ein Verwaltungsträger zur Aufgabenwahrnehmung der Formen des Privatrechts bedient234 , sondern darüber hinaus um eine - wenn auch beschränkte - materielle Privatisierung, bei der auch die Aufgabe als solche privatisiert wird235 • Denn die Deutsche Bahn AG ist auf diese Weise grundsätzlich von einem Gemeinwohlauftrag entbunden worden und daher nur noch dem Unternehmerischen Ziel "Gewinnerzielung" verpflichtet236 • Folglich fehlt es regelmäßig an der Zuweisung eines öffentlichen Belanges im Sinne der obigen Definition. Hieran ändert auch die Regelung in Art. 87 e Abs. 3 S. 2 und 3 GG237 nichts, wonach die Bahn AG zunächst im Eigentum des Bundes steht und auch nach der Veräußerung von Anteilen aufgrund eines Gesetzes die Mehrheitsanteile beim Bund verbleiben müssen238 • Denn den Einflußmöglichkeiten des Bundes als Allein- oder Mehrheitsaktionär sind durch das Aktienrecht enge Grenzen gesetzt. Insbesondere §§93 Abs.l S.l, 116 des Aktiengesetzes239 garantieren nämlich die Unabhängigkeit der Geschäftsführung der Gesellschaft und verpflichten zudem die Mitglieder des Vorstandes und des Aufsichtsrates, sich bei ihren Entscheidungen alleine vom Wohl der Gesellschaft lenken zu lassen, welches sich wiederum primär nach dem Unternehmensziel der Gewinnerzielung richtet240 • Aber auch aus Art. 87 e Abs. 4 S. I GG alleine läßt sich kein abweichendes Ergebnis ableiten241 • Danach gewährleistet der Bund, daß dem Wohl der Allgemeinheit beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes sowie bei den Verkehrsangeboten der Bahn Rechnung getragen wird. Zwar mag es sich bei dieser Infrastrukturverantwortung zweifelsfrei um einen öffentlichen Be(Anm.22) S.50. Ebenso Geiger (Anm.IOI) Art.69 BayBauO 1998 Rn.l2 (dort Ziffer 10 und II). 23 4 Vgl. hierzu Stelkens!Schmitz (Anm. 33) §I Rn. 104ft. 235 Vgl. hierzu Stelkens!Schmitz (Anm. 33) § 1 Rn.109ff. 236 Kauch/Roer (Anm. 34) S. 62; Roer, Nachfolgeunternehmen (Anm. 230) S. 6f.; dieselbe, DVBI. 1996 (Anm. 230), S.l295; Stelkens!Schmitz (Anm. 33) § 1 Rn.I03. 237 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v. 23.5.1949 (BGBI. S. 1), zuletzt geänd. durch G. v. 16.7.1998 (BGBI.I 5.1822). 238 Unter Hinweis hierauf wird allerdings die Deutsche Bahn AG von manchen als ToB (i. S. d. §4 BauGB) eingestuft, so von Battis (Anm.20) §4 Rn. 3; Schrödter (Anm. 25) §4 Rn.4; Wagner (Anm. 231) S. 712. 239 Aktiengesetz v. 6.9.1965 (BGBI. I S. 1089), zuletzt geänd. durch G v. 24.2.2000 (BGBI. I s. 154). 240 Roer, DVBI. 1996 (Anm.230), S.1296f. 241 So aber Geiger (Anm.l01) Art.69 BayBauO 1998 Rn. 12 (dort Ziffer 10) und die Argumentation in dem Papier der Fachkommission Städtebau der ARGEBAU "Bahn und Post im Städtebau- Die Neuordnung im Bahn- und Postbereich und ihre Auswirkungen auf das Bauplanungsrecht als Träger öffentlicher Belange- ToB und auf den Inhalt von Bauleitplänen" vom 25.2.1999 (dort unter Ziffer 2.1 aufS. 3f.). Gleichwohl ist diesem Papier im Ergebnis zuzustimmen.

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

lang handeln242 • Die Gewährleistungsfunktion verbleibtjedoch ohne zusätzliche gesetzliche Regelungen zunächst beim Bund243 • Nach der obigen Definition kommt es aber entscheidend auf die normative Zuordnung der Aufgabenverantwortung an244. Anders verhält es sich jedoch, wenn und soweit der Bund die DB AG auf normativer Grundlage maßgeblich in diese Infrastrukturverantwortung einbezieht und diese insoweit primär auf das Gemeinwohl verpflichtet. So können der DB AG sogenannte gemeinwirtschaftliche Leistungen nach §4 RegG245 und§ 15 AEG aufgebürdet werden, also insbesondere Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflichten246 • Insoweit wird sie primär dem Gemeinwohl verpflichtet247 • Die typischerweise Privaten zuzuordnende Gewinnerzielungsabsicht wird dabei überlagert durch die normative Zuweisung des öffentlichen Interesses an einer funktionsfähigen und allgemein zugänglichen (Bahn-)Infrastruktur. Bahnintern ist für die dargelegten Aufgaben, die als Ausfluß der grundgesetzliehen Bestimmung Gemeinwohlcharakter haben, nach der 2. Stufe der Bahnreform alleine die DB AG Netz verantwortlich. Diese hat wiederum konzernintern die DB Immobilien GmbH (DB Imm) als Anlaufstelle für die Aufgaben als TöB bestimmt248 • Erscheint es also zumindest möglich, daß die erwähnte Infrastrukturverantwortung tangiert ist, so ist insoweit die DB AG Netz über die DB Imm als TöB zu beteiligen. Der Vollständigkeit halber sei dargelegt, daß die soeben erfolgten Ausführungen sich nur auf die DB AG beziehen, nicht jedoch auf das Eisenbahnbundesamt (EBA). Diesem obliegen die in § 3 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes249 dargelegten hoheitlichen Aufgaben, so daß es unzweifelhaft als TöB- wie im übrigen auch als Behörde- einzustufen ist2so. 242 Vgl. hierzu auch KG, Urt. v. 25.11.1998, Az.: 3 U 2284/98, S. 8 des Urteilsumdrucks: Darin wird insbesondere anhand des Art. 87 e Abs. 4 GG zutreffendermaßen verdeutlicht, daß es sich- insoweit, also im Rahmen der Infrastruktutverantwortung- trotzder Privatisierung im Bahnbereich nach wie vor um eine öffentliche Aufgabe handelt. 243 Auch in den Hinweisen der Fachkommission Städtebau der ARGEBAU (Anm. 241) auf S.4 ist bezeichnenderweise von einer "lnfrastruktutverantwortung des Bundes" die Rede. 244 S.o. S. 28 ff. 245 Regionalisierungsgesetz (RegG) v. 27.12.1993, verkündet als Art. 4 des Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG) (BGBI. I s. 2378, 2396). 246 Zumgenauen Begriff dieser im EG-Recht wurzelnden gerneinwirtschaftlichen Leistungen siehe Roer, Nachfolgeunternehmen (Anm. 230), S. 11 f.; dieselbe, DVBI. 1996 (Anm. 230), S.1297. 247 Ebenso Jäde (Anm. 24) § 4 Rn. 3. 248 Vgl. Ziffer 2.1.1 des Papiers der ARGEBAU vom 25.2.1999 (Anm. 241) dort S. 7. Hierzu - zustimmend - das Rundschreiben des Bayerischen Staatsministerium des Inneren vom 25.6.1999, dort unter Ziffer 2 aufS. 3. 249 Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes, verk. als Art. 3 ENeuOG (BGBI.I S. 2378, 2394). 250 Bielenberg (Anm. 21) § 4 Rn. 5; Roer, Nachfolgeunternehmen (Anm. 230), S. 7; dieselbe, DVBI. 1996 (Anm. 230), S. 1295. Vgl. hierzu auch BVerwG, Beschl. v. 13.10.1994, Az.: 7 VR 10/94, DÖV 1995, S. 198. Zum im Rahmen der Bauleitplanung relevanten öffentlich-

IV. Einzeinille

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b) Die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost Die gleichen Erwägungen treffen auch bei den Nachfolgeunternehmen der Bundespost zu. Hier fehlt es nach der Privatisierung ebenfalls grundsätzlich an der Betrauung mit einem öffentlichen Interesse251 . Aber auch hier gilt dies nicht ausnahmslos: Gemäß § 33 Abs. 1 PostG252 n. F. ist ein Lizenznehmer, der Briefzustelldienstleistungen erbringt - zu diesen gehört auch, aber nicht mehr nurdie Deutsche Post AG, anders noch in§ 16 PostG a.F.253 - , verpflichtet, Schriftstücke unabhängig von ihrem Gewicht nach den Vorschriften der Prozeßordnungen und der Gesetze, welche die Verwaltungszustellung regeln, förmlich zu~ustellen. Im Umfange dieser Verpflichtung ist der Lizenznehmer nach § 33 Abs. 1 S. 2 PostG mit Hoheitsbefugnissen ausgestattet, also Beliehener und damit TöB 254.- Eine weitere Ausnahme enthält die auf Grundlage des§ 11 Abs. 2 PostG erlassene Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDVL)255 . In dieser Verordnung werden Inhalt und Umfang der Universaldienstleistungen, also ein Mindestangebot an Postdienstleistungen, das flächendeckend in einer bestimmten Qualität und zu einem erschwinglichen Preis erbracht werden muß, bestimmt256. Damit trägt der Bund- neben der Umsetzung einer gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung257 - seiner in Art. 87 f Abs. 1 GG verankerten Infrastrukturgewährleistungsfunktion Rechnung258. In Form der PUDVL werden nun die von dieser Verordnung betroffenen

rechtlichen Aufgabenkreis des EBA vgl. Ziffer 2.2 des Papiers der ARGEBAU vom 25.2.1999 (Anm. 241), dort S. 7. 251 Bielenberg (Anm.21) §4 Rn. 5; Jäde (Anm.24) §4 Rn. 3; Kauch!Roer (Anm.34) S. 62; Roer, Nachfolgeunternehmen (Anm. 230), S. 14ff.; dieselbe, DVBI. 1996 (Anm. 230), S. 1297 ff. Jedenfalls in der Pauschalität der Aussage daher unzutreffend Ziffer 3.1 des Papiers der ARGEBAU vom 25.2.1999 (Anm. 241) S. 13: "Die Post AG ist TöB"; in der nachfolgenden Passagen ist hingegen zutreffend davon die Rede, daß die Post AG "in einigen Restbereichen" die Stellung als TöB innehat. Zur Frage, ob den Nachfolgeunternehmen der Bundespost eine in einer Fremdenverkehrssatzung der "Deutschen Bundespost" zugewiesene Vergünstigung zugutekommt, vgl. VGH München, Beschl. v.24.4.1998, Az.: 4ZB97/3560, NVwZ-RR 1999, S. 268 (dort verneint). 252 Postgesetz (PostG) vom 22.12.1997 (BGBI. I S. 3294). 253 Zur Bedeutung dieser Gesetzesänderung Peter Badura, in: Baduratvon Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stem, Beck'scher PostG-Kommentar, 2000, § 33 Rn. 2. V gl. hierzu auch Thomas von Danwitz, Alternative Zustelldienste und Liberalisierung des Postwesens, 1999. 25 4 V gl. zu der - abgesehen vom reduzierten Adressatenkreis - entsprechenden Vorschrift des § 16 PostG a. F. Roer, Nachfolgeunternehmen (Anm. 230) S. 19; dieselbe, DVBI. 1996 (Anm. 230), S. 1299. Ebenso auch die Hinweise der Fachkommission Städtebau der ARGEBAU vom 25.2.1999 (Anm.241) S.l3f. 255 Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUD LV) v. 15.12.1999 (BGBI.I S. 2418). 256 Hierzu Thomas von Danwitz, in: Badura/von Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stem, Beck'scher PostG-Kommentar, 2000, § 11 Rn. 31 ff. 257 Hierzu von Danwitz (Anm. 256) § 11 Rn. 9 ff. 25 8 Hierzu von Danwitz (Anm. 256) § 11 Rn. 2 ff.

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1. Kap.: Der Begriff der "Träger öffentlicher Belange"

Unternehmen - und damit in erster Linie die Deutsche Post AG259 - maßgeblich in diese Infrastrukturverantwortung einbezogen und insoweit auf das Gemeinwohl verpflichtet. Weitere Ausnahmen sind zum 31.12.1997 weggefallen: So konnten der Deutschen Post AG wie auch der Deutschen Telekom AG gemäß § 8 des Postwesen- und Telekommunikationsregulierungsgesetzes (PTRegG260) in Verbindung mit einer entsprechenden Pflichtleistungsverordnung sogenannte Pflichtleistungen auferlegt werden261 . Insoweit konnte diesen beiden Unternehmen ein öffentliches Interesse spezifisch zugewiesen werden, so daß insoweit eine Einordnung als T