Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität: Reichweite und Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt und die Notwendigkeit eines veränderten Verständnisses staatlicher Souveränität [1 ed.] 9783428493647, 9783428093649

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KERSTIN ODENDAHL

Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. M i c h a e I K I o e p f er, Berlin

Band 88

Die Uinweltpflichtigkeit der Souveränität Reichweite und Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt und die Notwendigkeit eines veränderten Verständnisses staatlicher Souveränität

Von

Kerstin Odendahl

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek- CIP-Einheitsaufnahme

Odendahl, Kerstin: Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität : Reichweite und Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt und die Notwendigkeit eines veränderten Verständnisses staatlicher Souveränität I von Kerstin Odendahl. - Berlin : Duncker und Humblot, 1998 (Schriften zum Umweltrecht ; Bd. 88) Zug!.: Trier, Univ., Diss., 1997 ISBN 3-428-09364-X

Alle Rechte vorbehalten Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany

© 1998 Duncker &

ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-09364-X Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 8

Dem Andenken meiner Eltern

Vorwort

Die vorliegende Arbeit wurde am Ende des Sommersemesters 1997 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Trier unter dem Titel "Reichweite und Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt. Die Notwendigkeit einer Umweltpflichtigkeit der Souveränität" als Dissertation angenommen. Sie wurde von mir unter meinem damaligen Namen Kerstin Brandt eingereicht. Die Arbeit entstand während meiner Tätigkeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin und wurde im Dezember 1996 abgeschlossen. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Gerhard Robbers, dessen wissenschaftliche Mitarbeiterin ich sein durfte. Die Arbeit an seinem Lehrstuhl, seine Offenheit und Freundlichkeit ermöglichten mir tiefe Einblicke in die wissenschaftliche Tätigkeit und Lehre. Er gewährte mir bei der Wahl und Bearbeitung meines Themas eine Freiheit, die nicht immer einfach zu handhaben war, die jedoch die Arbeit in der vorliegenden Form erst ermöglichte. Herrn Prof. Dr. Meinhard Sehröder danke ich für seine Bereitschaft, das Zweitgutachten zu erstellen. Herrn Prof. Dr. Michael Kloepfer sei Dank gesagt für die Aufnahme der Arbeit in die Reihe "Schriften zum Umweltrecht". Ein herzlicher Dank gilt auch meinem Mann, Herrn Dr. iur. Guido Odendahl, der mit einer unglaublichen Liebenswürdigkeit und Geduld meine Arbeit an der Dissertation begleitete und mir am Ende souverän über die Klippen der Textverarbeitung half. Dem Auswärtigen Amt und der Mathews-Stiftung im Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft sei für die großzügige Gewährung von Druckkostenzuschüssen Dank ausgesprochen. Die Arbeit wurde mit dem vom Deutschen Allgemeinen Sonntagsblatt ausgeschriebenen Ethik-Preis 1997 (1. Preis) ausgezeichnet. Er ist mir Ehre und Verpflichtung zugleich. Ich begreife ihn als Bestätigung und als Ansporn, den von mir vorgeschlagenen Lösungsansatz einer Umweltpflichtigkeit der Souveränität weiterzuverfolgen und weiterzuentwickeln. Ich widme die Arbeit meinen Eltern, Frau Gerlinde Brandt, geb. Groß, und Herrn Dr. rer. nat. Ulrich Brandt. Ihnen verdanke ich mehr, als sich in wenigen Worten ausdrücken läßt. Beide haben das Erscheinen dieser Arbeit nicht mehr erleben dürfen. London, im Sommer 1998

Kerstin Odendahl

Inhaltsverzeichnis

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

1. Kapitel Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt

A. Begrundung und Reichweite territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt . . . . ... . ..... . .. . . . ... . . . ...... . .. ... .. .. . . . . . . ... 26 I.

Die Gebietshoheit als Grundlage territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 I. Gebietshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

a) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Reichweite in bezugauf die Umweltmedien ... . . . . . .... . . . aa) Erdoberfläche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Wasser .. . ...... .. ..... .. . . . . ......... . .. . ... (I) Binnengewässer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Flüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Kanäle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Seen und Binnenmeere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Grundwasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Maritime Gewässer . ..... . ... . . . ... . .. . ... . . . (a) Innere Gewässer . . .. . . .. . ... . .. . ... . .. . ... (b) Küstenmeer ........... . ........ .. .. . . . .. . cc) Untergrund .... . ... . ..... .. . . .... . ....... .. .. . dd) Luft . ....... . . ..... . ...... . . .. . ...... . .. . ... c) Reichweite in bezug auf Fauna und Flora . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die aus der Gebietshoheit resultierenden territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die territorialen Souveränitätsrechte über Umweltmedien . . . . . . b) Die territorialen Souveränitätsrechte über Fauna und Flora . .... II.

26 27 27 28 28 28 29 29 30 31 31 32 34 35 36 37 37 38

Das Recht auf freie Ausbeutung der natürlichen Ressourcen als Grundlage territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt . . .. . . . .. 39 I. Begriff der natürlichen Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2. Die Forderung nach permanenter Souveränität über die natürlichen Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

10

Inhaltsverzeichnis 3. Das Recht auf freie Ausbeutung der natürlichen Ressourcen a) Die innerhalb des Staatsgebiets gelegenen natürlichen Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die natürlichen Ressourcen in den Räumen, in denen der Staat funktional begrenzte souveräne Rechte innehat . . . . . . . . . . . . . . aa) Festlandsockel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Völkerrechtliche Geltung .. .. ........... .. . . . . .. (3) Erfaßte natürliche Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Ausschließliche Wirtschaftszone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Völkerrechtliche Geltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Erfaßte natürliche Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Die aus dem Recht auf freie Ausbeutung der natürlichen Ressourcen resultierenden territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt ... . .. .... ... ... ... . .. . ..... . ...... .. .. . ... a) Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt innerhalb des Staatsgebiets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt in Räumen, in denen der Staat funktional begrenzte souveräne Rechte innehat ..................... . ........ . ... . .. ... . aa) Wirtschaftliche Nutzungsrechte (ressourcenbezogene territoriale Souveränitätsrechte) über die Umwelt . . . . . . . . . bb) Mögliche weitere territoriale Souveränitätsrechte über die Umwelt . . . . ... . ........ . ..... . ... . .......... (1) Mögliche weitere territoriale Souveränitätsrechte über Umweltmedien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Umweltmedien im Bereich des Festlandsockels . . . . (b) Umweltmedien im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Mögliche weitere territoriale Souveränitätsrechte über Fauna und Flora . .. ...... .. ..... . .. . . . .. . . . . . (a) Fauna und Flora im Bereich des Festlandsockels . . . . (b) Fauna und Flora im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111.

43 45 46 46 46 47

50

51 51 51 54

55 55 56 57 57 57 58 60 66 66 66

Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

B. Die Folgen territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt .. . . ......... 69 I.

Die Aufteilung der Umwelt in verschiedene Rechtsräume . . . .. . .... 69

II.

Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt als Rechte zum Schutz der Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

111.

Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt als Rechte zur Belastung der Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 1. Der Begriff der Umweltbelastung . ... . ............ . .. . .... 71

Inhaltsverzeichnis 2. Grenzüberschreitende Umweltbelastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Beispiele ..... . . ........... . . . .. . . ........ . ... . . . aa) Grenzüberschreitende Luftverschmutzungen . .... . .. . .. . bb) Versehrnutzung grenzüberschreitender Gewässer . . . .. . .. . cc) Grenzüberschreitende Bodenbelastungen .......... . ... . dd) Saurer Regen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Strahlenverseuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Plazierung umweltbelastender Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Raumüberschreitende Umweltbelastungen . . .. . .. . . . ... . . . . . . a) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Versehrnutzung der Hohen See . . . ......... . ... . . . . . bb) Versehrnutzung der Antarktis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Versehrnutzung des Weltraums .. . .... . .. . ..... . .. . . 4. Globale Umweltbelastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Begriff ...... .. . . . . .... ......... , . . . . . . . . . . . . . . . b) Beispiele ... . . . . . . .. .. ... .... . .. . . . ....... . . . .. . . aa) Zerstörung der Wälder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zerstörung der genetischen Vielfalt . ... . ........... . . cc) Bodenzerstörung ......... . . .. ................ . . dd) Versehrnutzung der Erdatmosphäre . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Zerstörung der Ozonschicht .... . ...... ... . .. .... .. ff) Treibhauseffekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. National begrenzte Umweltbelastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 73 73 74 74 74 75 76 77 78 79 79 80 80 81 83 84 84 85 85 87 88 90 91 94 96

C. Der Konflikt zwischen territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt und weltweitem Umweltschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 I.

Abstrakte Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

II.

Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

III.

Die Notwendigkeit von Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

IV.

Rechtsform der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

2. Kapitel Die Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt A. Die Schranken aufgrund grenzüberschreitender Umweltbelastungen . . . . . . . . 109

I.

Schranken in Fom von völkergewohnheitsrechtliehen Regeln und Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 I. Das Nachbarrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

12

Inhaltsverzeichnis a) Historische Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Geltungsbereich des Nachbarrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Der Begriff des Nachbarn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die erfaßten Transportumweltmedien . . . . . . . . . . . . . . c) Regeln des Nachbarrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Materielle Regeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ( 1) Das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Präventivwirkung des Verbots erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen . . . . . . . . (3) Das Verbot von "ultra-hazardous activities" in Grenznähe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Die Pflicht zur Minimierung neuer oder zusätzlicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen . . . . . . . . (5) Das Verbot grenzüberschreitender Emissionen hochgefahrlieber Substanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . (6) Die Pflicht zur Annahme von Hilfe bei Notf7 Ausführlich zu diesem Mechanismus Doehring, Gewohnheitsrecht aus Verträgen, in: ZaöRV 1976, 77 ff. 61>8 La pollution Iransfrontiere de l'air (Art. 11), IDI-Resolution, September 20, 1987, in: AIDI 62 II (1987), S. 297 ff. ; Corps de principes et regles etabli par Ia section de Iangue fran~aise de I'Academie de Droit International (Art. 7 c), in: La pollution Iransfrontiere et Je droit international, 1986, S. 26 ff. 61>9 Agenda 21 (Kapitel 9), UN Doc. A I CONF. 151 I 26 (Vol. I - 111), August 12,1992. Ein zusammenfassender Überblick über den Inhalt der Agenda 21 ist zu finden in: Bericht der Bundesregierung über die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro, hrsg. vom Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bonn 1992, S. 18 ff.

C. Globale Umweltbelastungen

281

gen anhand des tatsächlichen Verhaltens der Staaten zeigen. Dann müßten sich auch und gerade Nichtvertragsstaaten trotz Nichtunterzeichnung und Nichtratifizierung an die vereinbarten Verbote halten. Die abgegeben Erklärungen und tatsächlichen Umsetzungen außerhalb des Vertrages erfolgten allerdings nur durch Vertragsstaaten, die die vereinbarten Verbote schneller oder in schärferem Maße umsetzen wollten. Eine Einhaltung der Verbote durch Nichtvertragsstaaten gibt es derzeit soweit ersichtlich nicht. Vielmehr lassen sich einige bedeutende Schwellenländer ausmachen, die dem Regime zum Schutz der Ozonschicht aus verschiedenen Gründen ausdrücklich ablehnend gegenüberstehen.670 Daß sich Nichtvertragsstaaten nicht an die Vereinbarungen halten, macht auch die Aufnahme von Handelsregelungen mit Nichtvertragsstaaten in das Montrealer Protokoll deutlich. Für den Export und den Import ozonschädigender Stoffe in oder aus Nichtvertragsstaaten werden Beschränkungen bzw. Verbote aufgestellt, um die vereinbarten Reduktionsziele durch solche "Schlupflöcher" nicht zu gefährden. 671 Diese Regelung blieb trotz mehrfacher Überarbeitungen des Protokolls unverändert, weil sich die Nichtvertragsstaaten offensichtlich nicht an die Verbote gebunden fühlen. Ein weiterer wichtiger Punkt für die Weiterentwicklung von Vertrags- zu Gewohnheitsrecht ist die Frage, ob die vertraglichen Pflichten selbst so eindeutig und für alle Parteien von gleicher Gültigkeit sind, daß sie die Grundlage für eine alle Staaten treffende Pflicht bilden können. Dieser in der Regel nicht sehr problematische Punkt erweist sich beim vertraglichen Regime zum Schutz der Ozonschicht als relativ komplex. Zum einen können Produktionsanteile an andere Vertragsstaaten "übertragen" werden, solange nur die Gesamtproduktionsgrenze eingehalten wird.672 Das bedeutet, daß zusätzliche Reduktionen durch einen Staat einem anderen Staat die Beibehaltung oder sogar die Erhöhung seines Produktionsanteils ermöglichen. Des weiteren gelten für Entwicklungsländer besondere Regelungen, da sie, um ihre grundlegenden nationalen Bedürfnisse zu decken, zum einen die festgelegten Grenzen um bis zu zehn Prozent überschreiten,673 zum anderen die Erfüllung ihrer Verpflichtungen um zehn Jahre verschieben können. 674 Ergebnis ist, daß aufgrund vertraglicher Vereinbarung die Produktion ozonschädigender Stoffe in den Entwicklungs-

670 Es sind dies in erster Linie China und Indien, vgl. die Übersicht der Vertragsparteien bei Jagels-Sprenger, Der Grundsatz "gemeinsames Erbe der Menschheit" im internationalen Vertragsrecht zum Schutz der natürlichen Ressourcen, 1991, S. 69, Fußn. 14 (Stand: Mitte 1990). 671 Vgl. Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer (Art. 4), September 16, 1987, in: ILM 16 (1987), S. 1550 ff.

672

Art. 2 V des Montrealer Protokolls.

673

Art. 2 A, 2 B, 2 C, 2 D, 2 E jeweils Abs. I des Montrealer Protokolls.

674

Art. 5 I des Montrealer Protokolls.

282

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

Iändern zunächst sogar noch zunimmt. 675 In Anbetracht der Übertragbarkeit von Produktionsanteilen und der Sonderregelungen für Entwicklungsländer kann also von einer alle Vertragsstaaten gleichermaßen treffenden Reduktionspflicht bzw. eines für alle Staaten gleichermaßen geltenden Verbots nicht gesprochen werden. Eine dergestalt komplexe und differenzierte Regelung eignet sich nur bedingt als Grundlage für eine allgemein geltende Pflicht, die Produktion ozonschädigender Stoffe einzustellen.676 Von seiner Struktur her kennt das Gewohnheitsrecht keine Differenzierungen im Pflichtenstatus,677 so daß differenzierte vertragliche Regelungen schon ihrer Natur nach nicht zu Gewohnheitsrecht erstarken können. Denkbar wäre nur eine für alle Staaten gleichermaßen geltende allgemeine Reduktionspflicht, die dann aber ihre Grundlage nicht nur in dem vertraglichen Regime zum Schutz der Ozonschicht fände. Als Ergebnis ist daher festzuhalten, daß sich aus dem vertraglichen Regime zum Schutz der Ozonschicht ein gewohnheitsrechtliches Verbot der Produktion und Verwendung ozonschädigender Stoffe noch nicht hat entwickeln können. 678 Das hängt zum einen mit der komplexen Struktur der vertraglichen Vereinbarungen zusammen, zum anderen ist es auf die fehlenden faktische Anerkennung und Durchsetzung durch Nichtvertragsstaaten zurückzuführen. Trotzdem stellen das Wiener Übereinkommen und das Montrealer Protokoll einen bedeu-

675 Vgl. die Übersicht bei Stieger, Internationaler Umweltschutz, 1995, S. 179. Siehe auch die Kritik von Kindt I Menefee, The Vexing Problem of Ozone Depletion in International Environmental Law and Policy, in: Texas International Law Journal 1989, S. 261 (285 f.): "Obviously, the ozone layer was not the only thing with holes." 676 So auch Boyle, International Law and the Protection of the Global Atmosphere, in: Churchill/ Freestone (eds.), International Law and Global Climate Change, 1991, S. 7 (15 f.). 677

1993,

Schröder, Klimaschutz als Problem des internationalen Rechts, in: Jahrbuch UTR (198).

s. 191

Zweifelnd ebenfalls Dupuy, P.-M., Bilan de recherches de Ia section de Iangue ducentre d'6tude et de recherche de l'Acad6mie, in: La pollution Iransfrontiere et Je droit international, 1986, S. 33 (71); Boyle, International Law and the Protection of the Global Atmosphere, in: Churchill/ Freestone, International Law and Global Climate Change, 1991, S. 7 (15 f.). Die Mehrheit der völkerrechtlichen Literatur geht auf gewohnheitsrechtliche Regeln zum Schutz der Ozonschicht nicht ein. Soweit ersichtlich bejaht nur eine Stimme eine gewohnheitsrechtliehen Pflicht zum Schutz der Ozonschicht, vgl. Hohmann, Präventive Rechtspflichten und -prinzipien des modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 365 f. Allerdings arbeitet er mit einer nicht anerkannten Theorie zur Entstehung von Gewohnheitsrecht (Durch "Verdichtung", d.h. durch präzisierende Wiederholungen, Fehlen regionaler Begrenzung, Übernahme der Regel durch die Allgemeinheit der Staaten und Zitieren der Regel in späteren Abkommen oder Erklärungen würden aus unverbindlichen Erklärungen und Resolutionen internationaler Organisationen gewohnheitsrechtliche Verpflichtungen. Vgl. ders., ebda., S. 219- 239). 678

fran~aise

C. Globale Umweltbelastungen

283

tenden Schritt zur notwendigen einheitlichen rechtlichen Behandlung der Erdatmosphäre und zu ihrem notwendigen Schutz auch ohne Betroffenheit eines Raumes auf der Erde dar. Obwohl sich die Ozonschicht in einer Höhe von etwa 50 - 60 km befindet und damit rein völkerrechtlich betrachtet in den staatlicher Souveränität unterstehenden Luftraum fällt, 679 wird die Ozonschicht nicht als Flickenteppich nationaler Hoheitsbereiche behandelt, sondern als zu schützende Einheit betrachtet. Diese rechtliche Behandlung wird auch von keinem Staat in Frage gestellt, da soweit ersichtlich noch kein Staat eine Verletzung seines Hoheitsbereiches aufgrund Zerstörung der über seinem Territorium befindlichen Ozonschicht geltend gemacht hat. Ein erster Schritt hin zur Behandlung der gesamten Erdatmosphäre als rechtliche Einheit ist daher mit dem Regime zum Schutz der Ozonschicht getan.680 Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt liefert das vertraglich entwickelte Regime allerdings noch nicht.

6. Völkergewohnheitsrechtliche Regeln im Zusammenhang mit dem Treibhauseffekt Das vertragliche System zum Schutz des Klimas steht noch am Anfang seiner Entwicklung. Obwohl das Problem der Klimaveränderung durch C02-Emissionen schon Ende des 19. Jahrhunderts bekannt wurde, drang es erst in den 70er Jahren allmählich in das öffentliche Bewußtsein vor. Durch die Entdekkung weiterer Treibhausgase neben C02 und die Häufung von Klimaanomalien in den 80er Jahren wurde der sogenannte Treibhauseffekt ab dem Ende der 80er Jahre zu einem der am meisten diskutierten Umweltprobleme.681 Es kam in der Folge zu einer großen Anzahl zwischenstaatlicher Konferenzen, die Abschlußerklärungen mit der Feststellung der Dringlichkeit des Problems und Appellen an die Staaten verabschiedeten. 682 Auch die UNEp683 und UN-Generalversammlung

679 Boyle, International Law and the Protection of the Global Atmosphere, in: Churchill I Freestone (eds.), International Law and Global Climate Change, 1991, S. 7 (9); Jagels-Sprenger, Der Grundsatz "gemeinsames Erbe der Menschheit" im internationalen Vertragsrecht zum Schutz der natürlichen Ressourcen, 1991, S. 63. 680 Ähnlich Boyle, International Law and the Protection of the Global Atmosphere, in: Churchill I Freestone, International Law and Global Climate Change, 1991, S. 7 (9). 681 Eine ausführliche historische Darstellung des Klimaschutzes ist zu finden bei Stieger, Internationaler Umweltschutz, 1995, S. 188 ff. 682 Die wichtigsten Erklärungen dieser Art waren die Declaration of the Hague, March 11, 1989, in: ILM 28 (1989), S. 1308 ff. ; Ottawa Agreed Principles for Protection of the Atmosphere, February 22, 1989, in: EPL 19 (1989), S. 78 ff. (non-governmental meeting); Second World Climate Conference, Ministerial Declaration, November 7,

284

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

haben mehrere Erklärungen zur Frage des globalen Klimas verabschiedet. In den von der UN-Generalversammlung seit 1988 verabschiedeten Resolutionen wird die Veränderung des Klimas als gemeinsames Anliegen der Menschheit ("common concern of mankind") bezeichnet und zum Schutz des globalen Klimas für gegenwärtige und künftige Generationen aufgerufen. 684 Die Verwendung des Terminus gemeinsames Anliegen der Menschheit findet sich auch in anderen Dokumenten zum Klimaschutz wieder.685 Insgesamt herrschte Einigkeit darüber, daß eine globale Klimakonvention zur Bewältigung des Problems erforderlich war. Der erste Versuch zur Ausarbeitung eines Entwurfs für eine solche Konvention auf der Zweiten Weltklimakonferenz in Genf 1990686 scheiterte an den zu großen Meinungsverschiedenheiten zwischen den Staaten. Ein nach der Weltklimakonferenz von der UN-Generalversammlung eingesetzter zwischenstaatlicher Verhandlungsausschuß präsentierte dann jedoch zu der Umweltkonferenz von Rio 1992 eine Rahmen-Klimakonvention, die von 154 Staaten in Rio unterzeichnet wurde und am 21. März 1994 nach Hinterlegung der erforderlichen fünfzigsten Ratifikationsurkunde in Kraft trat.687 Sie stellt die erste völker-

1990, in: EPL 20 16 (1990), S. 220 ff. Weitere wichtige zwischenstaatliche Erklärungen bei Churchill I Freestone, International Law and Global Climate Change, 1991, S. 280 ff. 683 Vgl. UNEP Governing Council Decision 14120 on Global Climate Change, June 18, 1987; UNEP Governing Council Decision 15 I 36 on Global Climate Change, May 25, 1989; UNEP Governing Council Decision SS. II I 3 on Climate, August 3, 1990; alle drei in: Churchill I Freestone, International Law and Global Climate Change, 1991, S. 253 f., S. 255 ff. bzw. S. 259 ff. 684 Vgl. beispielsweise UN General Assembly Resolution 43 I 53 of December 6, 1988; 44 I 207 of December 22, 1989; 45 1212 of December 21, 1990. Alle drei tragen den Titel "Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind" und sind abgedruckt in: Churchill I Freestone, International Law and Global Climate Change, 1991, S. 240 ff., S. 245 ff. bzw. S. 249 ff. Ausneuerer Zeit vgl. Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, UN General Assembly Resolution 49 I 120 of December 19, 1994, in: G.A.O.R., 49th Session, Suppl. No. 49 (A I 49 I 49), S. l44.Der ursprüngliche Vorschlag Maltas für die erste Resolution der Reihe im Jahre 1988 lautete, den Schutz des Klimas zum gemeinsamen Erbe der Menschheit ("common heritage of mankind") zu erklären, vgl. die Präambel. 685 Vgl. beispielsweise Second World Climate Conference, Ministerial Declaration, November 7, 1990 (Preamble, Item 4), in: EPL 20 I 6 (1990), S. 220 ff. 686 Vgl. Second World Climate Conference, Ministerial Declaration, November 7, 1990 (Item 28, 29), in: EPL 20 I 6 (1990), S. 220 ff.

United Nations Framework Convention on Climate Change, May 9, 1992, in: ILM 31 (1992), S. 851 ff. Deutsch: Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über 687

C. Globale Umweltbelastungen

285

rechtliche verbindliche Grundlage für den Klimaschutz dar. Die Rahmen-Klimakonvention hat eine unterschiedliche Bewertung in der völkerrechtlichen Literatur erfahren. Während sie teilweise als ein zwar noch konkretisierungsbedürftiger aber ansonsten begrüßenswerter Durchbruch zum internationalen Schutz des Klimas eingestuft wird, 688 findet sich vielfache Kritik an den zu "weichen" Regelungen der Konvention. 689 Hauptkritikpunkt ist das Fehlen der ursprünglich angestrebten verbindlichen Festlegung von Reduzierungszielen und Zeitvorgaben. Die Rahmenkonvention legt nur als Endziel die Erreichung einer Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau fest, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird. Ein solches Niveau soll innerhalb eines Zeitraums erreicht werden, der ausreicht, damit sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann.690 Die Aufnahme verbindlicher Zielvorgaben und Fristen scheiterte vornehmlich an der obstruktiven Haltung der USA und der erdölexportierenden Länder, aber auch Japan und Frankreich zeigten Beden.ken gegen verbindliche Festschreibungen.691 Letztlich war das Fehlen verbindlicher Vorgaben der einzige Weg, um eine Unterzeichnung der Konvention durch die wichtigsten Staaten zu erreichen.692 Auch das Kapitel zum Schutz der Erdatmosphäre und"

Klimaänderungen v. 9. Mai 1992, amtliche Übersetzung, in: Engelhardt I Weinziert (Hrsg.), Der Erdgipfel, 1993, S. 163 ff. Näher zu der Entwicklung bis zur Unterzeichnung der Rahmen-Klimakonvention Barrett, The Negotiation and Drafting of the Climate Change Convention, in: Churchill I Freestone (eds.), International Law and Global Climate Change, 1991, S. 183 ff.; Randelzhofer, Auf dem Wege zu einer Weltklimakonvention, in: FS Sendler, 1991, S. 465 f. 688 Pa/rn-Risse, Noch eine Chance für den blauen Planeten, in: VN 1992, S. 122 (125); Schröder, Klimaschutz als Problem des internationalen Rechts, in: Jahrbuch UTR 1993, S. 191 (207); Randelzhofer, Auf dem Wege zu einer Weltklimakonvention, in: FS Sendler, 1991, S. 465 (481), allerdings noch vor Unterzeichnung der Konvention. 689 Unmüßig, Zwischen Hoffnung und Enttäuschung, in: VN 1992, S. 117 (120); Beyerlin, Rio-Konferenz 1992: Beginn einer neuen globalen Umweltrechtsordnung?, in: ZaöRV 1994, S. 124 (140 f.); Engelhardt, UNCED: Anspruch, Wirklichkeit und Konsequenzen, in: Engelhardt I Weinzierl (Hrsg.), Der Erdgipfel, 1993, 107 (116). 690

Art. 2 der Klima-Rahmenkonvention.

Dolzer, Die internationale Konvention zum Schutz des Klimas und das allgemeine Völkerrecht, in: FS Bernhardt, 1995, S. 957 (960); Unmüßig, Zwischen Hoffnung und Enttäuschung, in: VN 1992, S. 117 (120). 691

692 So ausdrücklich Schröder, Klimaschutz als Problem des internationalen Rechts, in: Jahrbuch UTR 1993, S. 191 (205); Randelzhofer, Auf dem Wege zu einer Weltklimakonvention, in: FS Sendler, 1991, S. 465 (475), allerdings noch vor Unterzeichnung der Rahmen-Klimakonvention.

286

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

des Klimas in der Agenda 21 beläßt es bei sehr vagen Formulierungen und gehörte zu den umstrittensten Kapiteln der Agenda. 693 Die erste Vertragsstaatenkonferenz, die vom 28. März bis zum 7. April1995 in Berlin stattfand und ursprünglich der Ausarbeitung eines oder mehrerer Protokolle mit verbindlichen Ziel- und Zeitvorgaben dienen und so dem Modell des Ozonschutzregimes folgen sollte, erwies sich wiederum als große Enttäuschung.694 Schon im Vorfeld war deutlich geworden, daß verbindliche Regelungen wegen des Widerstandes mehrerer Industrienationen und erdölexportierender Staaten nicht möglich sein würden. Am Ende wurde es schon als Erfolg gewertet, daß überhaupt ein Mandat zur Fortführung des Prozesses erteilt und eine Ad-hoc-Gruppe mit der Ausarbeitung eines Protokolls bis zur dritten Vertragsstaatenkonferenz 1997 in Kyoto beauftragt werden konnte. Die schleppende Entwicklung verbindlicher vertraglicher Vorgaben und die Blockadehaltung wichtiger Staaten lassen von einem übergreifenden Konsens in Fragen des Klimaschutzes nur schwerlich sprechen.69s Die Problematik des Treibhauseffektes zählt vielmehr zu den umstrittensten Umweltbereichen. Obwohl Einigkeit über den grundsätzlichen Handlungsbedarf besteht, sind die Staaten nicht zur Festlegung verbindlicher Zeit- und Reduzierungsvorgaben bereit. Diese ablehnende Haltung hängt vor allem damit zusammen, daß das Problem der globalen Erwärmung nur durch einschneidende Änderungen in der Energiepolitik gelöst werden können, gerade aber der Energieverbrauch einen entscheidenden Faktor für die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes darstellt.696 Weder Industrie- noch Entwicklungsländer sind zu massiven Einschränkungen im wirtschaftlichen Bereich bereit. Hinzu kommt, daß die einzelnen Staaten von einer möglichen globalen Erwärmung in unterschiedlichem Maße betroffen wären, wodurch eine Konsensbildung zusätzlich erschwert wird. An

693 Corcelle, 20 ans apres Stockholm, in: RMC 1993, S. 107 (120); Bericht der Bundesregierung über die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro, hrsg. vom Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bonn 1992, S. 29. 694 Näher zu den Ergebnissen der ersten Vertragsstaatenkonferenz in Berlin Unmüßig, Wirtschaft und Entwicklung. Umwelt: Vertragsstaatenkonferenz zum Klimaschutz, in: VN 1995, S. 159 f.; Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Jahresgutachten 1995, S. 104 ff. 695 So auch beispielsweise Ruffert, Das Umweltvölkerrecht im Spiegel der Erklärung von Rio und der Agenda 21, in: ZUR 1993, S. 208 (210); Stieger, Internationaler Umweltschutz, 1995, S. 199; Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, s. 412. 696 Auf dieses Problem auf tatsächlicher Ebene, das sich auf die rechtliche Ebene auswirkt, weist u.a. Schröder, Klimaschutz als Problem des internationalen Rechts, in: Jahrbuch UTR 1993, S. 191 (197) hin.

C. Globale Umweltbelastungen

287

dem fehlenden Konsens ändern auch die einseitigen Verpflichtungserklärungen der EG697 oder einzelner Staaten,698 die unabhängig von einer vertraglichen Festlegung ihre CO,-Emissionen innerhalb bestimmter Zeiträume um bestimmte Ausmaße reduzieren wollen, nichts. Sie setzen ein Zeichen, können aber am allgemein fehlenden Bindungswillen der Staaten nichts ändem.699 Tatsächlich ist die weltweite Emission von Treibhausgasen seit 1987 kontinuierlich gestiegen.700 Eine solche Entwicklung auf vertraglicher Ebene und eine offensichtlich fehlende Rechtsüberzeugung der Staaten, zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen verpflichtet zu sein, zeigen, daß von einer Geltung gewohnheitsrechtlicher Regeln im Bereich des Klimaschutzes nicht gesprochen werden kann. 701 Abgesehen davon, stellt sich wie beim Ozonschutzregime die Frage, ob die vertraglichen Regelungen überhaupt eine Grundlage für neu entstehendes Völkergewohnheitsrecht darstellen können. Auch die Rahmen-Klimakonvention differenziert zwischen Pflichten, die alle Staaten und solchen, die nur bestimmte Staaten treffen.702 Die Differenzierungen gehen dabei noch weiter als beim

697 Die EG erklärte auf der Umweltkonferenz von Rio, die CO,-Emissionen bis zum Jahr 2000 auf den Stand von 1990 reduzieren zu wollen, vgl. Unmüßig, Zwischen Hoffnung und Enttäuschung, in: VN 1992, S. 117 (120).

698 Die USA gaben im April 1993 eine den Reduktionszielen der EG entsprechende Erklärung ab, vgl. Malanczuk, Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) und das internationale Umweltrecht, in: FS Bernhardt, 1995, S. 985 (997). Die Bundesrepublik hat sich zum Ziel gesetzt, ihre C02-Emissionen bis zum Jahr 2005 um 25 - 30% bezogen auf das Jahr 1987 zu reduzieren, vgl. Klimaschutz in Deutschland. Nationalbericht der Bundesregierung für die Bundesrepublik Deutschland im Vorgriff auf Artikel 12 des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über K.limaänderungen, hrsg. vom Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bonn 1992, S. 11.

699

Ähnlich Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 412.

Unmüßig, Wirtschaft und Entwicklung. Umwelt: Vertragsstaatenkonferenz zum Klimaschutz, in: VN 1995, S. 159.; Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Jahresgutachten 1995, S. 6, 103. 700

701 So auch Schröder, Klimaschutz als Problem des internationalen Rechts, in: Jahrbuch UTR 1993, S. 191 (199); Beyerlin, Rio-Konferenz 1992: Beginn einerneuen globalen Umweltrechtsordnung?, in: ZaöRV 1994, S. 124 (139). Anders allerdings Hohmann, Präventive Rechtspflichten und -prinzipien des modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 215, der sogar schon von der Existenz von erga omnes Pflichten im Bereich des Klimaschutzes ausgeht. Dabei arbeitet er allerdings mit einer umstrittenen eigenen Theorie der Entstehung von Völkergewohnheitsrecht. 702 Die Pflichten, die alle Staaten betreffen, sind im wesentlichen in Art. 4 I, diejenigen, die die entwickelten Staaten treffen, in Art. 4 II - V der Rahmen-Klimakonvention

288

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

Regime zum Schutz der Ozonschicht, womit eine Entwicklung von Gewohnheitsrecht aus dem Vertragswerk sich noch schwieriger _gestalten würde als im Bereich des Ozonschutzregimes. Insgesamt läßt sich feststellen, daß auch das Problem der globalen Erwärmung den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt keine Schranken zu setzen vermag. Trotzdem stellt die Rahmen-Klimakonvention einen ähnlich positiven Ansatz wie das Regime zum Schutz der Ozonschicht dar, da sie in ihrer Präambel den Terminus des gemeinsamen Anliegens der Menschheit wiederaufgreift und somit die Erdatmosphäre als Einheit behandelt.703

7. Völkergewohnheitsrechtliche Prinzipien

a) Das Kooperationsprinzip Das Kooperationsprinzip als Ausfluß des Wandels vom Koexistenz- zum Kooperationsvölkerrecht führt, wie oben bereits dargelegt, zur Existenz einer allgemeinen völkergewohnheitsrechtliehen Pflicht der Staaten zur Kooperation.704 Diese Kooperationspflicht ist auch und gerade im Bereich des Umweltvölkerrechts von Bedeutung.705

aufgeführt. Daneben werden in den Anlagen I und II noch ausgewählte Länder genannt, für die ebenfalls Pflichtendifferenzierungen im Rahmen des Art. 4 gelten. Eine Übersicht über die einzelnen Pflichten bietet Dolzer, Die internationale Konvention zum Schutz des Klimas und das allgemeine Völkerrecht, in: FS Bernhardt, 1995, S. 957 (965 ff.).

703 So auch Boyle, International Law and the Protection of the Global Atmosphere, in: Churchill I Freestone (eds.), International Law and Global Climate Change, 1991, S. 7 (11) hervor. Ähnlich Dolzer, Die internationale Konvention zum Schutz des Klimas und das allgemeine Völkerrecht, in: FS Bernhardt, 1995, S. 957 (972). 704 Zu Herleitung und Inhalt der allgemeinen völkerrechtlichen Kooperationspflicht vgl. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., 1., 5. "Das Kooperationsprinzip". m Unverbindliche umweltvölkerrechtliche Dokumente, die eine auf den Umweltschutz bezogene Kooperationspflicht ausdrücklich beinhalten, sind beispielsweise: Declaration of the UN Conference on the Human Environment (Principle 24), Stockholm, June 5, 1972; Co-operation between States in the Field of the Environment, UN General Assembly Resolution 2995 (XXVII) of December 15, 1972, beide in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. I, S. 21 ff. bzw. S. 53; Charter of Economic Rights and Duties of States (Art. 30 Satz 5), UN General Assembly Resolution 3281 (XXIX) of December 12, 1974, in: ILM 14 (1975), 251 ff.; The World Charter for Nature (Principle 21), UN General Assembly Resolution 37 I 7 of October 28, 1982, in: Burhenne I Irwin, The World Charter for Nature, 1983, S. 9

C. Globale Umweltbelastungen

289

Im Bereich der globalen Umweltbelastungen existieren keine bereits gewohnheitsrechtlich gefestigten Regeln zum Schutz der Umwelt. Dieser Befund gilt sowohl für materielle als auch für formelle Regeln. Beim Fehlen konkreter gewohnheitsrechtlicher Kooperationspflichten entfaltet die allgemeine völkerrechtliche Kooperationspflicht der Staaten eine eigenständige Bedeutung und fungiert als Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt. 706 Die allgemeine völkerrechtliche Kooperationspflicht sagt jedoch nichts über die Kooperationsmodalitäten und das Kooperationsergebnis aus, sondern beinhaltet im wesentlichen nur die Pflicht der Staaten, sich der Zusammenarbeit zur Lösung globaler Umweltprobleme nicht zu verschließen, sondern mit anderen Staaten und internationalen Organisationen in Kontakt zu treten. 707 Damit stellt die allgemeine völkerrechtliche Kooperationspflicht zwar eine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt auch im Hinblick auf globale Umweltbelastungen dar, sie entfaltet allerdings keine sehr einschneidende Wirkung.

b) Das Solidaritätsprinzip Die Geltung eines Solidaritätsprinzips im Zusammenhang mit dem Problem globaler Umweltbelastungen hat in den letzten Jahren zunehmend Eingang in zwischenstaatliche und völkerrechtliche Diskussionen gefunden. Dabei wird das Solidaritätsprinzip nicht mehr als bloß allgemeine Pflicht zur Berücksichtigung

ff.; Rio Declaration of Environment and Development (Principle 7, 14, 27), 1992, in: ILM 31 (1992), S. 876 ff. Beispiele aus dem vertraglichen Bereich: Agreement between the United States and the Federal Republic of Germany on Cooperation in Environmental Affairs, May 9, 1974, in: ILM 13 (1974), S. 598 ff.; African Convention on the Conservation of Nature and of Natural Resources (Art. 16), September 15, 1968, ·in: Rüster I Simma, International Protection of the Environment, Bd. V, S. 2037 ff. ; ASEAN Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources (Art. 18), July 9, 1985, in: Burhenne, Internationales Umweltrecht, 985:51. 706 Vgl. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., 1., 5. "Das Kooperationsprinzip". Im Bereich der raumüberschreitenden Umweltbelastungen existieren ebenfalls keine gewohnheitsrechtlich verfestigten konkreten Kooperationsregeln, so daß hier auch der allgemeinen völkerrechtlichen Kooperationspflicht noch eine eigenständige Bedeutung zukommt. Anders ist dies bei den grenzüberschreitenden Umweltbelastungen, für die es eine Reihe formeller gewohnheitsrechtlicher Regeln gibt, die über den Inhalt der allgemeinen völkerrechtlichen Kooperationspflicht hinausgehen und sie deshalb in den Hintergrund treten lassen. 707 Zu den Schwierigkeiten zwischenstaatlicher Kooperation vgl. Caldwell, Beyend Environmental Diplomacy, in: Carroll (ed.), International Environmental Diplomacy, 1988, s. 13 ff.

19 Odendahl

290

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

der Interessen anderer Staaten verstanden,708 sondern als darüber hinausgehende Pflicht zur Unterstützung schwächerer Staaten bei der Umsetzung erforderlicher Umweltschutzmaßnahmen zur Lösung globaler Umweltprobleme. Im wesentlichen geht es dabei um finanzielle Hilfeleistungen und Technologietransfer zugunsten der Entwicklungsländer, die aus eigenen Kräften nicht in der Lage sind, die notwendigen Maßnahmen zum Schutz der globalen Umwelt durchzuführen.709 Ob man in Anbetracht der ständigen Widerstände, auf die ein solches Ansinnen außerhalb der zäh ausgehandelten vertraglichen Beziehungen in der Staatenpraxis stößt/ 10 schon von einer rechtlichen Verpflichtung zu einem solchen solidarischen Handeln sprechen kann, ist eher zweifelhaft. Selbst wenn eine so verstandene Solidaritätspflicht schon gewohnheitsrechtliche Geltung beanspruchen könnte, stellte sie jedoch keine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt dar. Eine Pflicht zur Unterstützung schwächerer Staaten wäre höchstens eine Einschränkung der finanziellen und technischen Verfügungsfreiheit der Staaten, nicht aber eine Einschränkung ihrer auf die Umwelt bezogenen Handlungsfreiheit innerhalb ihres eigenen Hoheitsbereiches. Das Solidaritätsprinzip begründet im Bereich globaler Umweltbelastungen demnach keine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt.

c) Sonstige gewohnheitsrechtliche Prinzipien

Das möglicherweise gewohnheitsrechtlich als Kostenzurechnungsprinzip geltende Verursacherprinzip findet der Sache nach auch auf Umweltschäden, die die Erde in ihrer Gesamtheit betreffen, Anwendung. Allerdings stellt das

708 Vgl. die Ausführungen und weiteren Verweise zum Inhalt des Prinzips der Solidarität der Staaten in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., 1., 6. "Das Solidaritätsprinzip". 709 Solche Unterstützungsmechanismen finden sich in verschiedener Form in den Konventionen, die auf der Umweltkonferenz von Rio unterzeichnet wurden. Näher zum Solidaritätsprinzip wie es im Rahmen globaler Umweltprobleme verstanden wird, Rublack, Der grenzüberschreitende Transfer von Umweltrisiken im Völkerrecht, 1993, S. 192; Hohmann, Präventive Rechtspflichten und-prinzipiendes modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 243 f., 350, 392; Gollnisch, Entwicklungstendenzen im internationalen Umweltrecht, 1995, S. 65 ff. Auf die Bedeutung einer so verstandenen "ökologischen Solidarität" verweist u.a. der Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Jahresgutachten 1996, S. 90. 710 So gehörten gerade die Fragen finanzieller Unterstützungsleistungen an Entwicklungsländer zur Umsetzung von Maßnahmen zum Schutz der globalen Umwelt zu den umstrittensten Themen auf der Umweltkonferenz von Rio, vgl. Unmüßig, Zwischen Hoffnung und Enttäuschung, in: VN 1992, S. 117 (119).

C. Globale Umweltbelastungen

291

Verursacherprinzip, indem es nur nachträglich die Kostenlast verteilt, keine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt dar. 711 Das Vorsorgeprinzip stellt noch kein geltendes gewohnheitsrechtliches Prinzip dar, das die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt einschränken könnte.712

II. Schranken in Form von allgemeinen Rechtsgrundsätzen Die als allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts geltenden Prinzipien des Verbots des Rechtsmißbrauchs und Treu und Glauben entfalten bei grenzüberschreitenden Umweltbelastungen eine gewisse Bedeutung.713 Da sie jedoch nur innerhalb von Rechtsbeziehungen zwischen Staaten zur Anwendung kommen, bei globalen Umweltbelastungen aber gerade keine konkret betroffenen Staaten existieren, sind die beiden allgemeinen Rechtsgrundsätze in diesem Bereich ohne Bedeutung. Das möglicherweise in Form eines Kostenzurechungsprinzips geltende Verursacherprinzip stellt als solches keine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt dar, da es die umweltbezogene Handlungs- und Entscheidungsfreiheit der Staaten nicht berührt.714 Das Vorsorgeprinzip ist noch kein geltender allgemeiner Rechtsgrundsatz. 715

111. Ergebnis Die Suche nach Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt im Zusammenhang mit globalen Umweltbelastungen gestaltet sich noch schwieriger als im Bereich der raumüberschreitenden Problematik. Bei globalen Umweltbelastungen geht es nicht um den Schutz bestimmter staatlicher oder staatsfreier Räume auf der Erde, sondern um den Schutz der globalen Umwelt als solcher. Mangels einer gewohnheitsrechtliehen Pflicht zum Schutz der Umwelt unabhängig von der Betroffenheit bestimmter Gebiete, sind, ähnlich wie bei den raumüberschreitenden Umweltbelastungen, Einzeluntersuchungen der jeweiligen Fallkonstellationen nötig. Für die exemplarisch behandelten gravierendsten globalen Umweltbelastungen lassen sich dabei noch

711

Vgl. oben Gliederungspunkt A., I., 7. "Das Verursacherprinzip".

712

Vgl. oben Gliederungspunkt A., 1., 8. "Das Vorsorgeprinzip".

713

Vgl. oben Gliederungspunkte A., II., 1. und 2.

714

Vgl. oben Gliederungspunkt A., II., 3. "Sonstige allgerneine Rechtsgrundsätze".

715

V gl. oben Gliederungspunkt A., II., 3. "Sonstige allgerneine Rechtsgrundsätze".

292

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

keine Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt in Form von gewohnheitsrechtlich verfestigten Regeln feststellen, obwohl bei einigen Problemfeldern, so vor allem beim Schutz der Artenvielfalt und der Ozonschicht, bedeutende vertragliche Entwicklungen in den letzten Jahren stattgefunden haben. Mangels bestehender materieller oder formeller gewohnheitsrechtlicher Regeln für die einzelnen globalen Umweltbelastungen entfaltet die allgemeine völkerrechtliche Kooperationspflicht eine eigenständige Schrankenwirkung, die wegen der Allgemeinheit des Prinzips allerdings nicht sehr weitreichend ist. Sonstige in Betracht kommende gewohnheitsrechtliche Prinzipien oder allgemeine Rechtsgrundsätze lassen sich entweder noch nicht völkerrechtlich nachweisen, oder sie beziehen sich ihrem Inhalt nach nicht auf umweltbezogene Tätigkeiten innerhalb eines staatlichen Hoheitsbereiches. Die am weitesten entwickelten vertraglichen Regime zur Lösung bestimmter globaler Umweltprobleme könnten bei einer entsprechenden Haltung der Staaten auch im außervertraglichen Bereich möglicherweise die Grundlage für gewohnheitsrechtliche Regeln bilden. Bei einer solchen grundsätzlich begrüßenswerten Entwicklung läge jedoch wieder dieselbe Konstellation wie im Bereich raumüberschreitender Umweltbelastungen vor: Derselbe Sachverhalt - in diesem Falle die Auswirkung national erzeugter Umweltbelastungen auf die globale Umwelt in ihrer Gesamtheit - würde je nach Art der Umweltbelastung rechtlich unterschiedlich behandelt. Globale Umweltbelastungen würden genauso wie raumüberschreitende Umweltbelastungen nicht als eine einheitliche Kategorie, sondern höchstens als eine Summe mehrerer verschiedener Einzelfallen betrachtet werden.

D. Die Schranken bei national begrenzten Umweltbelastungen National begrenzte Umweltbelastungen sind solche, die in ihren Auswirkungen auf das Hoheitsgebiet des Staates beschränkt bleiben, in dem sie auch ihren Ursprung haben. 716 Zu untersuchen ist, ob es Regeln des Völkergewohnheitsrechts oder allgemeine Rechtsgrundsätze gibt, die bei einer solchen Fallkonstellation zur Anwendung kommen und den territorialen Souveränitätsrechten des Staates Schranken zu ziehen vermögen.

716 V gl. die Definition des Begriffes der national begrenzten Umweltbelastungen oben im 1. Kapitel, Gliederungspunkt B., III., 5. "National begrenzte Umweltbelastungen" .

D. National begrenzte Umweltbelastungen

293

I. Grundsatz Das Völkerrecht regelt die Rechtsbeziehungen zwischen Völkerrechtssubjekten, also im wesentlichen zwischen Staaten und I oder internationalen Organisationen. Innerstaatliche Angelegenheiten unterfallen nicht dem Völkerrecht, sondern nur dem innerstaatlichen nationalen Recht. 717 Innerstaatliche Angelegenheiten sind solche, die ausschließlich den innerstaatlichen Raum betreffen und im internationalen Rechtsbereich keine Wirkung entfalten, sich also nicht auf die Beziehungen zwischen Völkerrechtssubjekten auswirken. Demnach unterfallen national begrenzte Umweltbelastungen grundsätzlich nicht dem Regelungsbereich des Völkerrechts. 718 In der völkerrechtlichen Literatur findet sich dementsprechend, wenn auf national begrenzte Umweltbelastungen eingegangen wird, durchweg die Feststellung, es gäbe kein völkergewohnheitsrechtliches Verbot, die eigene Umwelt zu belasten719 bzw. kein völkerrechtliches Gebot, die Umwelt, inklusive der eigenen, zu schützen.720 Andererseits gibt es einen Regelungsbereich, der, obwohl er streng genommen rein innerstaatlicher Natur ist, vom Völkerrechterfaßt wird, und zwar nicht nur auf vertraglicher, sondern mittlerweile auch auf gewohnheitsrechtlicher Ebene. Es handelt sich um den Schutz der Menschenrechte.721 Ein unmittelbarer

717 Statt vieler lpsen, in: ders, Völkerrecht, 1990, S. I ff.; Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 1071 ff. 718 So ausdrücklich und statt vieler Hinds, Das Prinzip "sie utere tuo at alienam non 1aedas" und seine Bedeutung im internationalen Umweltrecht, in: AVR 1992, S. 298 (307 f.).

719 Rauschning, Allgemeine Völkerrechtsregeln zum Schutz gegen grenzüberschreitende Umweltbeeinträchtigungen, in: FS Schlochauer, 1981, S. 557 (570); Kimminich, Umweltvölkerrecht, in: HdUR 1994, II. Bd., Sp. 2510 (2518); Zehetner, TschernobylZur völkerrechtlichen Problematik grenzüberschreitender technisch-industrieller Umweltkatastrophen, in: UPR 1986, S. 201 (202).

°

72 Kiss, Nouvelles tendances en droit international de l'environnement, in: GYIL 1989, S. 241 (258); Wolfrum, Purposes and Principles of International Environmental Law, in: GYIL 1990, S. 308 (328); van Lier, Acid Rain and International Law, 1981, S.

118.

721 Näher zu der Problematik des internationalen Menschenrechtsschutzes und seines Verhältnisses zur staatlichen Souveränität Murswiek, Souveränität und humanitäre Intervention, in: Der Staat 1996, S. 31 ff.; Bindschedler, Der Schutz der Menschenrechte und das Verbot der Einmischung, in: FS Schlochauer, 1981, S. 179 ff.; Köchler, Die Prinzipien des Völkerrechts und die Menschenrechte, in: ÖZöRV 1981, S. 5 ff.; Delbrllck, Menschenrechte im Schnittpunkt zwischen universalem Schutzanspruch und staatlicher Souveränität, in: GYIL 1979, S. 384 ff.; Simma, Souveränität und Menschenrechtsschutz nach westlichem Souveränitätsverständnis, in: EuGRZ 1977, S. 235 ff.

294

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

Vergleich zwischen nationalem Umgang mit den Menschenrechten und nationalem Umgang mit der Umwelt scheitert aber schon daran, daß es im Bereich des Umweltschutzes keine völkerrechtliche Grundentscheidung wie die Präambel der UN-Charta für die Menschenrechte gibt, die die Grundlage für die völkerrechtliche Regelungszuständigkeit bildet.722 Das allgemeine Völkerrecht regelt grundsätzlich nicht, wie der Staat mit "seiner" Umwelt umzugehen hat, solange die Umweltbelastungen auf seinen eigenen Hoheitsbereiches beschränkt bleiben.

II. Mögliche erste Durchbrechungsansätze Denkbar wäre jedoch, daß sich trotz fehlender völkerrechtlicher Grundnorm aufgrund neuartiger vertraglicher und unverbindlicher Dokumente sowie einer dementsprechenden Staatspraxis und Rechtsüberzeugung einzelne umweltbezogene Regeln herausgebildet haben oder herauszubilden beginnen, die auch das Verhalten der Staaten bei national begrenzten Umweltbelastungen betreffen. 723

1. Völkergewohnheitsrechtliche Regeln

a) Die Pflicht zum Schutz der Umwelt innerhalb des eigenen Hoheitsbereichs Vereinzelt gibt es Stimmen in der völkerrechtlichen Literatur, die eine völkerrechtliche Pflicht zum Schutz auch der eigenen Umwelt annehmen. 724 Unterstützung findet eine solche Ansicht in der Verankerung einer generellen Pflicht zum Umweltschutz unabhängig von der örtlichen Auswirkungen der Umweltbelastung, wie sie in einigen Erklärungen und Ausarbeitungen internationaler

722 Auf diesen Unterschied zwischen weltweitem Menschenrechtsschutz und weltweitem Umweltschutz weist insbesondere Wolfrum, Purposes and Principles of International Environmental Law, in: GYIL 1990, S. 308 (328) hin. 723 Diese These wird vor allem von Kiss I Shelton, International Environmental Law, 1991, S. 144 ff. vertreten. 724 Glennon, Has International Law Failed the Elephant?, in: AJIL 1990, S. 1 (29), der dies allerdings als allgemeinen Rechtsgrundsatz einstuft. Ähnlich Steiger I Bruha, Internationale Regelungen grenzüberschreitender Einwirkungen auf die Qualität der Binnengewässer, in: Fünftes deutsch-polnisches Juristen-Kolloquium, Band 1, 1981, S. 105 (121 ff., 160 ff.): Es gäbe eine dementsprechende "umweltrechtliche Fundamenta1norm".

D. National begrenzte Umweltbelastungen

295

Organisationen und Vereinigungen725 sowie in vereinzelten bilateralen und regionalen Verträgen zu finden ist. 726 Allerdings macht schon der Umstand, daß es sich bei den verbindlichen Dokumenten vornehmlich um regionale Verträge handelt, deutlich, daß es im Kern nicht um den Schutz der nationalen Umwelt, sondern um den gleichmäßigen und abgestimmten Schutz der Umwelt innerhalb einer bestimmten Region der Erde geht. Des weiteren sind solche vertraglichen Verankerungen einer völkerrechtlichen Pflicht zum Schutz der eigenen Umwelt noch zu selten, als daß sie die Grundlage einer dementsprechenden gewohnheitsrechtliehen Pflicht bilden könnten. Bemerkenswert ist schließlich, daß es völkerrechtliche Ausarbeitungen zum Umweltschutz gibt, die im Entwurfsstadium eine Pflicht zum Schutz auch der eigenen Umwelt beinhalteten, die aber in die endgültige Fassung des Dokuments nicht übernommen wurde.727 In Anbetracht der wenigen völkerrechtlichen Belege für eine Pflicht zum Schutz auch der nationalen Umwelt kann also noch nicht von einer dementsprechenden gewohnheitsrechtliehen Pflicht ausgegangen werden. Allerdings ist die Tatsache, daß eine solche per se nicht unmittelbar in den Zuständigkeitsbereich des Völkerrechts fallende Pflicht überhaupt Aufnahme in völkerrechtliche Dokumente findet, schon für sich gesehen eine bemerkenswerte Tatsache.

b) Die Pflicht zur Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen Die Pflicht zur Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen knüpft sachlich an die Pflicht zum Schutz der Umwelt vor erheblichen Belastungen an. Völkerrechtliche Dokumente, in denen eine Pflicht zur Durchführung von

m The World Chaner for Nature, UN General Assembly Resolution 37 I 7 of October 28, 1982, in: Burhenne I bwin, The World Chaner for Nature, 1983, s: 9 ff.; La pollutiondes fleuves et des lacs et Je droit international (Preambule), IDI-Resolution, September 12, 1979, in: AIDI 58 II (1979), S. 196 ff.; Legal Principles for Environmental Protection and Sustainable Development (An. 3), WCED-Expens Group on Environmental Law, 1986, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 583 ff. 726 African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources (An. 2), September 15, 1968, in: Rüster I Simma, International Protection of the Environment, Bd. V, S. 2037 ff.; ASEAN Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources (An. 1), July 9, 1985, in: Burhenne, Internationales Umweltrecht, 985:51.

727 La pollution des fleuves et des lacs et Je droit international (An. 2), IDI-Resolution, September 12, 1979, in: AIDI 58 II (1979), S. 196 ff. Zu der Fassung von An. 2 im Entwurfsstadium vgl. Steiger I Bruha, Internationale Regelungen grenzüberschreitender Einwirkungen auf die Qualität der Binnengewässer, in: Fünftes deutsch-polnisches Juristen-Kolloquium, Band 1, 1981, S. 105 (111).

296

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

Umweltverträglichkeitsprüfungen speziell für rein national begrenzte Umweltbelastungen enthalten wäre, gibt es soweit ersichtlich nicht. Allerdings finden sich einige Quellen, in denen die Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen losgelöst von der Frage nach der territorialen Auswirkung der untersuchten Umweltbelastung thematisiert wird, so daß sie vom Wortlaut her grundsätzlich auch auf national begrenzte Umweltbelastungen Anwendung fänden. 728 Eine solche noch zu allgemein gefaßte Verankerung einer für lokal begrenzte Umweltbelastungen geltenden Pflicht kann jedoch nur der Ausgangspunkt einer sich möglicherweise entwickelnden völkergewohnheitsrechtliehen Pflicht sein. Die bei grenz- und raumüberschreitenden Umweltbelastungen deutlich werdende Stärkung einer möglichen gewohnheitsrechtliehen Pflicht729 und die zunehmende Verankerung von Umweltverträglichkeitsprüfungen im Bereich des nationalen Rechts730 zeigen allerdings, daß bei Anerkennung einer völkerrechtlichen Pflicht zum Schutz der eigenen Umwelt die Pflicht zur Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen dieser Entwicklung höchstwahrscheinlich folgen würde.731

c) Sonstige umweltrechtliche Regeln Neben den oben behandelten Regeln wird zum Teil auch eine sich entwikkelnde Pflicht zur Überwachung des Zustandes der Umwelt, zur zwischenstaatlichen Kooperation und zur Information und Beteiligung der Öffentlichkeit

728 Beispiele für solche Dokumente sind: ASEAN Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources (Art. 14), Ju1y 9, 1985, in: Burhenne, Internationales Umweltrecht, 985:51; OECD-Declaration on Environmental Policy (Principle 9), 1974, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 375 f.; Rio Declaration of Environment and Development (Principle 17), 1992, in: ILM 31 (1992), s. 876 ff.

729 Vgl. die Ausführungen zur Umweltverträglichkeitsprüfung bei grenz- und bei raumüberschreitenden Umweltbelastungen in diesem Kapitel, Gliederungspunkte A., I., 1c) bb) (5) und B., 1., 1b) bb). 730 Ausführlich dazu Bothe I Gündling I Hofmann I Rumpf, Neuere Tendenzen des Umweltrechts im internationalen Vergleich, 1990, S. 99 ff. 731 Bothe I Gündling I Hofmann I Rumpf, Neuere Tendenzen des Umweltrechts im internationalen Vergleich, 1990, S. 181 f. kommen zu dem Ergebnis, daß die Pflicht zur Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen bei Aktivitäten, die erhebliche nachteilige Wirkungen für die Umwelt haben können, eine im Entstehen begriffene Regel des Völkergewohnheitsrechts sei. Diese Formulierung bezieht sich nicht eindeutig auf national begrenzte Umweltbelastungen, ließe in ihrer Allgemeinheit aber eine solche Interpretation zu.

D. National begrenzte Umweltbelastungen

297

bei national begrenzten Umweltbelastungen angenommen.m Solch formelle Pflichten knüpfen jedoch immer an materielle Verhütungspflichten an. Befinden sich diese - wie oben dargelegt - für national begrenzte Umweltbelastungen noch nicht einmal im Stadium der Entwicklung, so gilt dasselbe in noch stärkerem Maße für die damit zusammenhängenden formellen Pflichten.

d) Die Pflicht zur Erhaltung des Naturerbes der Welt

Am 16. November 1972 wurde nach Vorarbeiten der UNESC0733 das Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt unterzeichnet, das am 17. Dezember 1975 in Kraft trat. 734 Das Übereinkommen definiert Naturerbe als diejenigen Naturgebilde, Erscheinungsformen, Gebiete oder Naturstätten, die aus historischen, ästhetischen oder wissenschaftlichen Gründen von besonderer Bedeutung735 und daher als Welterbe der gesamten Menschheit anzusehen sind. 736 Die Staaten, in denen sich ein solches Naturerbe befindet, sind zu seiner Erhaltung und zu seinem Schutz verpflichtet/37 die anderen Staaten müssen sie gegebenfalls darin untetstützen. 738 Die Staaten, auf deren Hoheitsgebiet sich das Naturerbe befindet, werden so zu einer Art Wächter der Weltgemeinschaft für den Erhalt ausgewählter Bestandteile der Natur innerhalb ihres Territoriums.739 Denkbar wäre, daß sich aus diesem Vertragswerk gewohnheitsrechtliche Pflich· ten in bezug auf den Umgang mit der Umwelt innerhalb des eigenen Hoheitsbereichs ableiten lassen.

732

Kiss I Shelton, International Environmental Law, 1991, S. 150 ff. m.w.N.

Näher zu den vorausgegangenen Resolutionen und den Vorarbeiten zu dem Übereinkommen Goy, The International Protection of the Cultural and Natural Heritage, in: NYIL 1973, S. ll7 (126 ff.). 733

734 Convention conceming the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, November 16, 1972, in: Burhenne, Internationales Umweltrecht, 972:86. Ausführlich zum Inhalt des Übereinkommens Stocker, Das Prinzip des Common Heritage of Mankind als Ausdruck des Staatengemeinschaftsinteresses im Völkerrecht, 1993, S. 112 ff.; Goy, The International Protection of the Cultural and Natural Heritage, in: NYIL 1973, s. li 7 (129 ff.).

735

Art. 2 des Übereinkommens.

736

Präambel, Art. 6 des Übereinkommens.

737

Art. 4, 5 des Übereinkommens.

738

Art. 6 ff. des Übereinkommens.

Hohmann, Präventive Rechtspflichten und -prinzipien des modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 349 f. 739

298

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

Das Übereinkommen gehört zu den wenigen Verträgen, deren Schutzgegenstand ein ausschließlich innerhalb eines Staates gelegenes Umweltgut ist. Zu dieser Gruppe von Verträgen gehören in erster Linie noch die verschiedenen Artenschutzabkommen.740 Dazuzuzählen wäre ebenfalls eine- noch zu erarbeitende- Waldkonvention. 741 Sie alle betreffen Umweltgüter, die sich ausschließlich innerhalb eines Staates befinden. Im Gegensatz zu den Regelungen für den Erhalt der Artenvielfalt und der Wälder handelt es sich beim Schutz des Naturerbes nicht um Umweltgüter, deren Zerstörung Folgen für die globale Umwelt haben würde. Ihre Zerstörung wirkt sich unter Umweltgesichtspunkten betrachtet nur innerhalb der Grenzen eines staatlichen Hoheitsgebietes aus. Die Zerstörung eines Naturerbes wäre also im Gegensatz zur Zerstörung der Artenvielfalt und der Wälder ein national begrenztes Umweltproblem. Insofern ist das Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt ein Unikat. Allerdings verfolgt das Übereinkommen nicht primär Umweltschutzziele, sondern dient vor allem kulturellen Belangen. Der Erhalt des Naturerbes wird nicht aus Umweltgesichtspunkten, sondern in erster Linie aus weltweiten kulturellen Gründen für essentiell erachtet.742 Hinzu kommt, daß das Übereinkommen von seiner Technik her nicht darauf abzielt, Umweltbelastungen, die sich nur innerhalb eines Staates auswirken, zu verhindern, sondern bestimmte Umweltgüter vor Gefahren, und zwar nicht nur vor Umweltgefahren, zu schützen. Ziel des Übereinkommens ist also nicht, wie es für allgemeine Regeln im Zusammenhang mit national begrenzten Umweltbelastungen erforderlich wäre, Umweltbelastungen, die auf den Hoheitsbereich eines Staates beschränkt bleiben, generell auf ein gewisses Maß zu reduzieren. Ziel des Übereinkommens ist nur, bestimmte, besonders wertvolle Bestandteile der Umwelt zu erhalten und vor Gefährdungen, seien sie umweltbezogener oder sonstiger Art, zu schützen. Ableitbar aus dem Übereinkommen wäre also nicht eine allgemeine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt in Form einer umweltrechtlichen Verhinderungspflicht, sondern höchstens eine Sonderschranke in bezug auf einzelne ausgewählte Naturgüter in Form einer absoluten Schutzpflicht.

740 Überblicke zu den verschiedenen Artenschutzabkommen sind zu finden bei Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 829 f.; Randelzhofer, Umweltschutz im Völkerrecht, in: Jura 1992, S. 1 (3). Eine ausführliche Analyse wird vorgenommen von Hohmann, Präventive Rechtspflichten und -prinzipien des modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 320 ff. 741 Zu dem bisherigen Scheitern der Ausarbeitung einer solchen Konvention vgl. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt C., I., 1. "Völkergewohnheitsrechtliche Regeln im Zusammenhang mit der Zerstörung der Wälder". 742 Auf diesen kulturellen Schwerpunkt weist u.a. Kewenig, Common heritage of mankind - politischer Slogan oder Schlüsselbegriff?, in: FS Schlochauer, 1981, S. 385 (400) hin.

D. National begrenzte Umweltbelastungen

299

Fraglich ist des weiteren, ob eine solche Pflicht als Bestandteil des Völkergewohnheitsrechts eingestuft werden kann. Gewohnheitsrechtliche Pflichten können von ihrer Struktur her nur allgemein gefaßt sein. Die Pflicht zur Erhaltung des Naturerbes der Welt bedarf aber der Konkretisierung durch Festlegung, welche Naturgüter eines Staates als Naturerbe angesehen werden. Ohne eine solche Konkretisierung liefe die Pflicht weitgehend ins Leere. Vor allem aber mangelt es an ausreichenden weiteren völkerrechtlichen Dokumenten743 und einer vertragsunabhängigen Staatenpraxis, um von der gewohnheitsrechtliehen Geltung einer solchen Pflicht ausgehen zu können. Eine völkergewohnheitsrechtliche Pflicht zum Schutz des Naturerbes der Welt existiert demnach nicht.

2. Völkergewohnheitsrechtliche Prinzipien

Allgemeine Völkerrechtsprinzipien, die grundsätzlich auf alle Kategorien von Umweltbelastungen Anwendung finden, sind das Kooperations- und das Solidaritätsprinzip. Das eine beinhaltet die allgemeine Pflicht zur Zusammenarbeit/44 das andere die Pflicht zur Berücksichtigung der Interessen anderer Staaten bzw. eine möglicherweise darüber hinausgehende Pflicht zur Unterstützung schwächerer Staaten bei der Durchführung von Maßnahmen zum Schutz der Umwelt.m Die Zusammenarbeits- und die Solidaritätspflicht beziehen sich allerdings nur auf die gemeinsame Lösung internationaler (Umwelt-)Probleme, also auf Probleme, die mehrere Staaten oder die Staatengemeinschaft betreffen, nicht aber auf innerstaatliche Angelegenheiten, die nicht in das internationale Feld hineinwirken. National begrenzte Umweltbelastungen werden also schon der Sache nach vom Kooperations- und Solidaritätsprinzip nicht erfaßt. Das möglicherweise in Form eines Kostenzurechnungsprinzips gewohnheitsrechtlich geltende Verursacherprinzip stellt als solches keine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt dar. 746 Das Vorsorgeprinzip kann wegen seiner mangelnden völkergewohnheitsrechtliehen Geltung keine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt darstellen. 747

743 Eines der wenigen Dokumente, die eine ähnliche Pflicht zur Erhaltung wertvoller Naturbestandteile enthalten, ist die (unverbindliche) Declaration of the UN Conference on the Human Environment (Principle 2), Stockholm, June 5, 1972, abgedruckt in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 21 ff. 744

V gl. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., 1., 5. "Das Kooperationsprinzip".

Vgl. in diesem Kapitel Gliederungspunkte A., 1., 6.; B., 1., 6. und C., 1., 7a) jeweils mit dem Titel "Das Solidaritätsprinzip". 74'

746

Vgl. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., I., 7. "Das Verursacherprinzip".

747

Vgl. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., I., 8. "Das Vorsorgeprinzip".

300

2. Kapitel: Schranken territorialer Souveränitätsrechte

3. Allgemeine Rechtsgrundsätze Beim Verbot des Rechtsmißbrauchs und beim Grundsatz von Treu und Glauben stellt sich dasselbe Problem wie bei den oben behandelten Kooperations- und Solidaritätsprinzipien. Sie sind nur auf die Rechtsbeziehungen zwischen Staaten, nicht aber im Bereich rein innerstaatlicher Angelegenheiten anwendbar. Das möglicherweise als allgemeiner Rechtsgrundsatz geltende Verursacherprinzip bleibt wegen seiner mangelnden Wirkung als Schranke territorialer Souveränitätsrechte tiber die Umwelt außer Betracht. Das Vorsorgeprinzip ist auch in Form eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes noch nicht Bestandteil des allgemeinen Völkerrechts. 748

111. Ergebnis National begrenzte Umweltbelastungen stellen eine Fallkonstellation dar, die grundsätzlich nicht vom Völkerrecht erfaßt wird. Erzeugung und Auswirkung einer Umweltbelastung bleiben hier auf das Territorium eines Staates beschränkt und entfalten keinerlei Außenwirkung. Das Völkerrecht, das die Beziehungen zwischen Völkerrechtssubjekten regelt, gelangt bei solchen rein innerstaatlichen Angelegenheiten nicht zur Anwendung. Allerdings lassen sich in jüngerer Zeit erste, zumindest angedachte Durchbrechungsansätze ausmachen, die auf eine völkerrechtliche Pflicht der Staaten zum Schutz ihrer eigenen Umwelt hinaus· laufen. Dahinter steht offensichtlich der Gedanke, daß auch das nationale Territorium eines Staates Teil der Erdumwelt ist und daher völkerrechtlich erlaßbar sein muß. Diese ersten Ansätze sind von einer Aufnahme in das allgemeine Völkerrecht allerdings noch weit entfernt.

748 Vgl. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., II. "Schranken in Fonn von allgemeinen Rechtsgrundsätzen".

3. Kapitel

Die Defizite der bestehenden Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt Die bestehenden Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt weisen eine Reihe von Defiziten auf. Die Herausarbeitung und Systematisierung dieser Defizite ist Inhalt des 3. Kapitels.

A. Die Bedeutung der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt für den Stand des Umweltvölkerrechts Die in Form von gewohnheitsrechtliehen Regeln und Prinzipien sowie allgemeinen Rechtsgrundsätzen bestehenden Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt bestimmen für alle Staaten gleichermaßen, wo die auf ihre Umwelt bezogene Freiheit aufhört. Die Schranken gelten unabhängig von vertraglichen Festlegungen oder staatlichen Selbstverpflichtungserklärungen. Sie stellen die Basis des Umweltvölkerrechts dar - das Fundament, auf dem das gesamte Umweltvölkerrecht aufbaut. Das gilt sowohl für umweltvölkerrechtliche Verträge, die regelmäßig nicht bloß bereits bestehende Regeln schriftlich festhalten, sondern der Schaffung neuer Rechte und Pflichten dienen, als auch für sich neu entwickelndes allgemeines Umweltvölkerrecht Beide gehen von den bereits bestehenden allgemeinen Regeln aus und entwickeln diese fort. Je höher das Niveau der Schranken, desto einfacher lassen sich weitreichende und neuartige Pflichten zum Schutz der Umwelt weiterentwickeln. Die Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt stellen den Grundkonsens der Staaten in bezug auf den weltweiten Umweltschutz dar. Damit spiegeln die Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt den Stand des geltenden Umweltvölkerrechts wieder.

B. Die Defizite des bestehenden Schrankensystems Die dargestellten Schranken begrenzen die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht, wobei die

302

3. Kapitel: Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte

Reichweite der Einschränkung, je nachdem, wo sich die innerhalb des Hoheitsbereiches eines Staates erzeugte Umweltbelastung auswirkt, variiert.1 Das auf diese Weise entstandene Schrankensystem weist allerdings deutliche systematische und inhaltliche Defizite auf.

I. Die rechtlichen Grundstrukturen der Schranken Die Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt weisen einige defizitäre rechtliche Grundstrukturen auf.

1. Souveränitätsorientierter Ansatz

a) Bestandsaufnahme

Das allgemeine Umweltvölkerrecht hat sich im wesentlichen aus dem für völlig anders gelagerte Fallkonstellationen konzipierten Nachbarrecht entwikkelt, das dem Ausgleich kollidierender Souveränitätsinteressen zwischen benachbarten Staaten dient. Grundlage für umweltrechtliche Regeln bildet damit nicht das Gebot des Schutzes der Umwelt, sondern das Gebot der Wahrung der Souveränität anderer Staaten in Form ihrer territorialen Integrität (souveränitätsorientierter Ansatz). Der Schutz der Umwelt ergibt sich bei einer solchen Konstellation als bloße Reflexwirkung; die Umwelt wird nur deshalb geschützt, weil sie Teil des Territoriums eines anderen Staates ist. 2 Neue Grundstrukturen des Umweltvölkerrechts sind allerdings erkennbar. Es handelt sich zum einen um das bisher nur für grenzüberschreitende Oberflächengewässer geltende Konzept der gemeinsamen natürlichen Ressourcen, das das Nachbarrecht durch den neuen Ansatz bereichert, nicht nur kollidierende Souveränitätsinteressen, sondern auch die natürliche Ressource als solche in die Abwägungen miteinzubeziehen. Der Schwerpunkt liegt aber auch beim Konzept der gemeinsamen natürlichen Ressource und dem dazugehörenden Prinzip der fairen und gleichmäßigen Nutzung bei der gerechten Verteilung ressourcenbezogener Hoheitsrechte und damit bei der gegenseitigen Wahrung von Souveränität. Es geht bei dem Konzept nicht primär um den Schutz der natürlichen Ressource vor Umweltbelastungen; dieser ergibt sich nur notwendigerweise aus

1 Vgl. die Untersuchung der bestehenden Schranken, unterteilt nach solchen aufgrund grenzüberschreitender, raumüberschreitender, globaler oder bei national begrenzter Umweltbelastung im 2. Kapitel.

2

Vgl. 2. Kapitel, Gliederungspunkt A., I., I. "Das Nachbarrecht".

8. Bestehende Defizite

303

dem Umstand, daß eine völlig verschmutzte natürliche Ressource nicht meht optimal nutzbar ist. 3 Trotzdem zeigt das Konzept der gemeinsamen natürlichen Ressourcen neue wichtige Impulse auf, indem es die Staaten zu mehr Kooperation und Abstimmung zwingt und Ansätze einer Solidargemeinschaft erkennen läßt. Interessant ist auch die Erkenntnis, daß sich aus ursprünglich rein ressourcenbezogenen Schranken neue umweltbezogene Schranken entwickeln können. Sie entstehen, weil Verschmutzungen einer natürlichen Ressource auch eine Form ihrer Nutzung darstellen. Ressourcenbezogene Aspekte erweitern also nicht nur die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt,4 sondern schränken sie auch ein. Nicht übersehen werden darf jedoch, daß diese Einschränkung nur der Wahrung der ressourcenbezogenen Hoheitsrechte anderer Anliegerstaaten willen geschieht, also auch hier die Souveränität anderer Staaten und nicht der Umweltschutz im Vordergrund steht. Ein viel weitergehender neuer Ansatz läßt sich im Bereich der staatsfreien Räume ausmachen, wo sich aufgrund neuerer Entwicklungen ein allgemeines Verbot der Meeresverschmutzung herausgebildet hat. Dieses ist von seiner Reichweite und Wirkungskraft her noch lange nicht mit dem nachbarrechtlichen Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen vergleichbar, da es lediglich besagt, daß heutzutage die Freiheit der Meere nicht mehr die Freiheit zur Versehrnutzung umfaßt. Zur Konkretisierung des Verbotes sind immer noch spezifische vertragliche Regelungen erforderlich. Trotzdem stellt dieser Ansatz insofern ein systematisches Novum dar, als es bei ihm nicht um die Bewahrung staatlicher Souveränitätsbereiche, sondern um die Bewahrung eines keiner staatlichen Souveränität unterstehenden Raumes geht. Ein solcher Ansatz knüpft an die Interessen der Staatengemeinschaft und an die Verantwortung eines jeden Staates für staatsfreie Räume an. Dieser Ansatz ist allerdings auch der erste und bisher einzige, der die Grundlage von umweltbezogenen Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt bildet, ohne dabei die Wahrung fremder Souveränität im Auge zu haben. Das allgemeine Umweltvölkerrecht verfolgt auch heute noch, von wenigen Ausnahmen abgesehen, nicht primär Umweltschutz-, sondern Souveränitätsbewahrungszwecke.

b) Folgen Ein solcher primär an Souveränitäts- und nicht an Umweltschutzinteressen orientierter Ansatz der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt hat mannigfaltige Folgen. 3 V gl. 2. Kapitel, Gliederungspunkt A., 1., 2. "Das Konzept der gemeinsamen natürlichen Ressourcen". 4 V gl. I. Kapitel, Gliederungspunkt A., Il. "Das Recht auf freie Ausbeutung der natürlichen Ressourcen als Grundlage territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt".

304

3. Kapitel: Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte

Er führt zum einen dazu, daß die Schranken nur in den Bereichen einigermaßen ausgeprägt sind, in denen die territoriale Integrität anderer Staaten durch eine Umweltbelastung betroffen ist, also im Bereich grenzüberschreitender Umweltbelastungen. Dort wo kein anderes staatliches Territorium in Mitleidenschaft gezogen wird, kann das allgemeine Umweltvölkerrecht schon von seiner Grundstruktur her nicht zur Anwendung gelangen. Das bedeutet, daß raumüberschreitende, globale und national begrenzte Umweltbelastungen grundsätzlich keine Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt nach sich ziehen können. Nur dort, wo sich ein anderer Ansatz für allgemeine umweltvölkerrechtliche Regeln herausgebildet hat, im Bereich der Meere, die mittlerweile als Räume, die der Verantwortung der Staatengemeinschaft unterstehen, begriffen werden, können erste Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt entstehen. Die Bewahrung staatlicher Souveränität als Ausgangspunkt umweltbezogener Schranken führt dazu, daß von den vier möglichen Kategorien von Umweltbelastungen - grenzüberschreitende, raumüberschreitende, globale und national begrenzte - grundsätzlich nur die grenzüberschreitenden zur Entstehung von Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt führen können. Daraus folgt allerdings ein Paradoxum: Je weitreichendere Folgen eine inländisch erzeugte Umweltbelastung hat, je gefährlicher sie für die Existenz natürlichen Lebens auf der Erde ist, desto weniger Einschränkungen erfährt die auf die Umwelt bezogene staatliche Entscheidungs- und Handlungsfreiheit. Während die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt bei regional begrenzten Umweltbelastungen, die nur einen anderen Staat betreffen, relativ weit eingeschränkt sind, läßt die Reichweite der Schranken im raumüberschreitenden Bereich (wo die Schranken aber auch nur aufgrund eines anderen sich entwikkelnden Ansatzes bestehen) deutlich nach, um bei globalen Umweltbelastungen, die die Erde in ihrer Gesamtheit betreffen und Folgen für die gesamte Menschheit haben, völlig inexistent zu werden. 5 Die einzige für diesen Bereich geltende Schranke, das allgemeine Kooperationsprinzip, bedeutet nichts weiter, als daß sich die Staaten der Kooperation zur Lösung globaler Umweltprobleme nicht grundsätzlich verschließen dürfen. Der Souveränitäts- und nicht umweltbewahrende rechtliche Ausgangspunkt der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt hat also die paradoxe Folge, daß relativ geringfügige, lokal begrenzte, nicht aber gravierende, weltweit sich auswirkende Umweltbelastungen zu Einschränkungen staatlicher Handlungs- und Entscheidungsfreiheit im eigenen Hoheitsbereich führen. Eine weitere Folge betrifft den mit dem souveränitätsorientierten Ansatz auf den ersten Blick zumindest befriedigend geregelten Bereich der grenzübers Vgl. auch Conclusions of the Siena Forum on International Law of the Environment (ltem 2), April 21, 1990, in: EPL 20 I 6 (1990), S. 232 ff., in denen die "Lücken" der umweltvölkerrechtlichen Pflichten, vor allem im Bereich globaler Umweltbelastungen, kritisiert werden.

B. Bestehende Defizite

305

schreitenden Umweltbelastungen. Da es im Kern um die Wahrung territorialer Integrität des anderen Staates geht, läßt der nachbarrechtliche Ansatz nur ein relatives, d.h. nur im Verhältnis zum Nachbarstaat geltendes, und nicht ein absolutes Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastung entstehen. Damit liegt aber auch die Geltendmachung und Durchsetzung des Verschmutzungsverbots in der Hand des betroffenen Staates. Ob eine grenzüberschreitende Umweltbelastung erheblich ist, bemißt sich nicht nach objektiven naturwissenschaftlichen und umweltbezogenen Kriterien, sondern danach, ob der betroffene Staat die Umweltbelastung für erheblich hält. Des weiteren kann ein Staat selbst eine als erheblich angesehene Umweltbelastung weiter hinnehmen, wenn er beipielsweise selbst grenzüberschreitende Umweltbelastungen verursacht und beide Staaten einvernehmlich auf die gegenseitige Geltendmachung verzichten. Der Schutz der Umwelt im grenzüberschreitenden Bereich liegt also letztlich im Belieben der betroffenen Staaten, da das Verschmutzungsverbot aufgrund des souveränitätsorientierten Ansatzes des allgemeinen Umweltvölkerrechts nur zwischen den betroffenen Staaten gilt.

2. Raumorientierter Ansatz a) Bestandsaufnahme Das Völkerrecht unterscheidet zwischen Räumen, die das Territorium von Staaten bilden, und solchen, die keiner staatlichen Souveränität unterstehen. Die staatlichen Territorien werden dabei der souveränen Herrschaftsgewalt der verschiedenen Staaten unterstellt, während die staatsfreien Räume grundsätzlich frei von jeder Herrschaftsgewalt bleiben. Da die Räume auf der Erde sich aus den Umweltmedien Boden, Wasser und Luft zusammensetzen, die auch die Lebensgrundlage für Fauna und Flora bilden, wird durch die Aufteilung der Erde in verschiedene Rechtsräume auch die Erdumwelt in feste getrennte Rechtsräume unterteilt, obwohl die Umwelt als solche keine statische, sondern eine sich ständig verändernde und bewegende Einheit darstellt. 6 Die Umwelt als zusammengehörendes komplexes System wird rechtlich nicht als Einheit behandelt, sondern nur als Zusammenfassung unterschiedlicher Rechtsräume, für die jeweils andere Regeln gelten. Es wird die Fiktion zugrundegelegt, daß sich die Umwelt sich in bestimmte getrennte räumliche Bereichen aufteilen läßt (raumorientierter Ansatz).

6 Näheres zu dieser Problematik der Aufteilung der Umwelt in verschiedene Rechtsräume im 1. Kapitel, Gliederungspunkte A., I. "Die Gebietshoheit als Grundlage territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt" und B., I. "Die Aufteilung der Umwelt in verschiedene Rechtsräume".

20 Odendahl

306

3. Kapitel: Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte

Die Aufteilung der Erde in getrennte Räume entspricht dem klassischen Völkerrecht, in dem es um die Sicherung verschiedener Herrschaftsbereiche unc,l die Koexistenz der Staaten ging. Dieses räumliche Denken ist immer noch, auch wenn heute von einem Wandel des Völkerrechts hin zu einem Völkerrecht der Kooperation gesprochen werden kann, die Grundlage völkerrechtlicher Regeln und dementsprechend auch die Grundlage umweltvölkerrechtlicher Regeln.

b) Folgen Der raumorientierte Ansatz der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt hat mehrere Folgen. Zum einen führt er dazu, daß die gewohnheitsrechtlich entstandenen Schranken notwendigerweise der Aufteilung in verschiedene Rechtsräume folgen. Die rechtliche Besonderheit eines jeden Raumes läßt unterschiedliche gewohnheitsrechtliche Regeln entstehen, so daß auch die gewohnheitsrechtliehen Schranken je nach betroffenem Raum variieren. Dadurch, daß sich eine innerhalb eines staatlichen Hoheitsbereiches erzeugte Umweltbelastung entweder in dem Verursacherstaal selbst, in einem anderen Staat, in einem staatsfreien Raum oder weltweit auswirken kann und jeder betroffene Raum rechtliche Eigenheiten im Vergleich zu den übrigen aufweist, sind die Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt notwendigerweise in Schranken aufgrund grenzüberschreitender, raumüberschreitender, globaler oder national begrenzter Umweltbelastung aufgeteilt. Es entsteht auf diese Weise nicht ein zusammenhängendes und kohärentes, sondern ein uneinheitliches Schrankensystem. Die Aufteilung der Umwelt in verschiedene Rechtsräume hat aber auch zur Folge, daß Umweltbelastungen, die die Erde in ihrer Gesamtheit betreffen, dem Grunde nach gar nicht erlaßbar sind. Die Erde in ihrer Gesamtheit stellt keinen völkerrechtlich definierten Rechtsraum dar, für den es spezifische Regeln im Vergleich zu anderen Räumen oder überhaupt allgemeine Regeln gäbe. Die Erde oder die globale Umwelt als betroffene Einheit existiert im allgemeinen Völkerrecht, das sich nur mit genau abgegrenzten Räumen auf der Erde befaßt, nicht. Durch diesen defizitären Ansatz ist daher, ähnlich wie durch die Orientierung an souveränitäts- und nicht umweltwahrenden Aspekten, die eigentlich wichtigste und gefährlichste Kategorie von Umweltbelastungen, die globale, einer allgemeinen völkerrechtlichen Regelung nicht zugänglich. Für einen Raum, der völkerrechtlich nicht als eigenständiger Raum definiert ist, können nur schwer gewohnheitsrechtliche Regeln entstehen. Ein weiterer völkerrechtlich nicht erfaßter Raum stellt das Territorium des Staates dar, in dem die Umweltbelastung ihren Ursprung hat. Eine national begrenzte Umweltbelastung bleibt dadurch, daß sie keine Auswirkungen nach außen hat, eine innerstaatliche und damit vom Völkerrecht grundsätzlich nicht regelbare Materie. So wie es völkerrechtlich nicht definierte Räume gibt, so gibt

B. Bestehende Defizite

307

es auch völkerrechtlich definierte aber vom Völkerrecht nicht erfaßte und daher nicht regelbare Räume. Eine weitere Folge des raumorientierten Ansatzes sind die entstehenden Systembrüche. Eine Umweltbelastung wird, je nachdem, wo sie sich (zufälligerweise) auswirkt, unterschiedlichen Regeln unterworfen. So kann eine bestimmte Luftbelastung, die auf dem Gebiet eines anderen Staates niedergeht, völkerrechtlich verboten sein, während dieselbe Luftbelastung, die aufgrund unterschiedlicher Windrichtungen in einem staatsfreien Raum spürbar wird oder aber in höhere Atmosphäreschichten aufsteigt, völkerrechtlich erlaubt ist. Gleiches wird nicht gleich behandelt. Dieser Bruch im System der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt besteht nicht nur zwischen den verschiedenen Raumtypen, sondern auch innerhalb der Raumtypen selbst. Ob eine Umweltbelastung im grenzüberschreitenden Bereich erheblich und damit verboten ist, hängt von der Einschätzung und der Geltendmachung des betroffenen Staates ab. 7 Bei raumüberschreitenden Umweltbelastungen wird ebenfalls jeder staatsfreie Raum für sich betrachtet, so daß auch für raumüberschreitende Umweltbelastungen keine einheitlichen, sondern unterschiedliche Regeln gelten, die von dem jeweils betroffenem staatsfreien Raum abhängig sind. Dasselbe ließe sich in Zukunft möglicherweise für den Bereich der globalen Umweltbelastungen feststellen, wenn sich dort die teilweise weit entwickelten vertraglichen Regime zur Lösung einzelner globaler Umweltprobleme zu Gewohnheitsrecht verfestigen sollten. National begrenzte Umweltbelastungen hingegen werden, wie oben dargestellt, grundsätzlich überhaupt keiner allgemeinen völkerrechtlichen Regelung unterworfen. Durch die Betrachtung der Umwelt als Konglomerat unterschiedlicher Rechtsräume wird also bei gleichen Umweltbelastungen nicht derselbe Maßstab angelegt. Eine letzte, anders gelagerte Folge des raumorientierten Ansatzes ist die fehlende Behandlung der Umwelt als rechtliche Einheit. Ohne eine Definition der Umwelt als rechtliche Einheit kann die Umwelt auch nicht Maßstab allgemeiner völkerrechtlicher regeln sein. Maßstab für die Einordnung einer Umweltbelastung als gravierend bzw. erheblich, ist daher auch nicht die Belastung der Umwelt, sondern die damit einhergehende Belastung des Menschen. Umweltbelastungen, die nicht in irgendeiner Weise schädliche Folgen für den Menschen haben, werden vom allgemeinen Umweltvölkerrecht grundsätzlich nicht als Umweltbelastung erfaßt. Maßstab ist nicht die Umwelt, sondern der Mensch. Es handelt sich dabei um die so oft beklagte Anthropozentrik des U mweltrechts.8

7 Vgl. oben die Ausführungen zu den Folgen des souveränitätsorientierten Ansatzes in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., I., lb) "Folgen".

8

20•

Vgl. statt vieler Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 868.

308

3. Kapitel: Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte

3. Immissionsorientierter Ansatz a) Bestandsaufnahme

Umweltbelastungen werden im völkerrechtlichen Bereich von der Immissions- und nicht von der Emissionsseite beurteilt (immissionsorientierter Ansatz). Nicht die Entstehung einer Umweltbelastung ist maßgeblich, sondern nur die Frage, wo und wie sie sich konkret bemerkbar macht. Die Emissionsseite spielt nur eine Rolle für die Suche nach dem Verursacher. Die Beurteilung darüber, ob eine Umweltbelastung erheblich oder unerheblich, verboten oder erlaubt ist, wird ausschließlich auf der Immissionsseite vorgenommen, also dort, wo sich die Umweltbelastung auswirkt. Der immissionsorientierte Ansatz hängt eng mit dem raumorientierten Ansatz zusammen.

b) Folgen

Eine Beurteilung der Umweltbelastungen ausschließlich von der Immissionsseite her wirkt sich in verschiedener Hinsicht auf das System der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt aus. Eine Folge besteht darin, daß die Frage, ob eine grenzüberschreitende Umweltbelastung erheblich i.S.d. nachbarrechtlichen Verschmutzungsverbots ist, von dem betroffenen Staat selbst zu beurteilen ist. 9 Diese auf den ersten Blick positive Tatsache führt jedoch dazu, daß je nach betroffenem Land unterschiedliche Maßstäbe angewandt werden können. Obwohl für grenzüberschreitende Umweltbelastungen ein rechtlich einheitlicher Maßstab- die Überschreitung der Erheblichkeitsschwelle - gilt, hängt die konkrete Entscheidung darüber, ob die Schwelle überschritten ist, von dem jeweils betroffenen Staat ab, so daß dieselbe Umweltbelastung in einem Fall verboten und in einem anderen noch erlaubt sein kann. Es ist dies eine ähnliche Folge wie die aus dem souveränitätsorientierten Ansatz hervorgehende Dispositionsbefugnis der Staaten über die Geltendmachung einer sie treffenden grenzüberschreitenden Umweltbelastung. 10 Die Beurteilung von Umweltbelastungen ausschließlich von der Immissionsseite her führt des weiteren dazu, daß diffuse und weiträumig verteilte Umweltbelastungen vom allgemeinen Völkerrecht nicht erfaßt werden können. An

9 Vgl. die Ausführungen zur Erheblichkeit im l. Kapitel, Gliederungspunkt A., 1., Je) aa) (I) "Das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen" .

10 Vgl. oben die Ausführungen zu den Folgen des souveränitätsorientierten Ansatzes und des daher nur geltenden relativen Verschmutzungsverbotes in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., I., lb) "Folgen".

B. Bestehende Defizite

309

ihrer Quelle quantitativ und qualitativ erhebliche Umweltbelastungen können sich durch Luft- und Wasserbewegungen so gleichmäßig verteilen, daß sie an dem Ort, an dem sie sich auswirken, als unerheblich und damit als erlaubt einzustufen sind. Ob sich allerdings eine schwere Umweltbelastung gleichmäßig verteilt oder fast unverändert ein anderes Territorium belastet, ist eine Frage vorherrschender Wind- und Wasserlaufrichtungen und oft - vor allem bei Luftbewegungen- eine Frage des Wetters und damit des Zufalls. Auch in dieser Hinsicht führt also die Beurteilung von Umweltbelastungen ausschließlich von der Immissionseite her zu einer unterschiedlichen Bewertung von Umweltbelastungen, die von ihrer Quantität und Qualität ursprünglich gleich sind. Auch für die Problematik der Betroffenheit und der Geltendmachung von Umweltbelastungen ist der immissionsorientierte Ansatz von Bedeutung. Aus dem oben beschriebenen souveränitätsorientierten Ansatz ergibt sich, daß eine Umweltbelastung grundsätzlich nur dann erlaßt und geltend gemacht werden kann, wenn ein Völkerrechtsubjekt durch die Umweltbelastung in seinen Rechten verletzt wird. Abgesehen von dem sich herausbildenden andersgelagerten Ansatz im Bereich der Meere, führt diese rechtliche Grundvoraussetzung zusammen mit dem immissionsorientierten Ansatz dazu, daß Umweltbelastungen, die staatsfreie Räume, die Erdumwelt in ihrer Gesamtheit oder den Verursacherstaat selber treffen, immissionsrechtlich diesen betroffenen Bereichen zugeordnet werden. Da sie keinem anderen Völkerrechtssubjekt unterstehen, das die Verletzung eigener Rechte durch erhebliche Umweltbelastungen geltend machen könnte, mangelt es an einem Schutz dieser Räume. Der immissionsorientierte Ansatz führt zusammen mit dem souveränitätsorientierten Ansatz dazu, daß drei von vier Kategorien von Umweltbelastungen durch allgemeine völkerrechtliche Regeln grundsätzlich nicht erlaßt werden können. Der immissionsorientierte Ansatz beurteilt Umweltbelastungen nicht an ihrer Quelle, sondern an dem Ort an dem sie sich auswirken. Dieser Beurteilungsansatz führt zusammen mit dem raumorientierten Ansatz dazu, daß je nach betroffenem räumlichen Gebiet unterschiedliche Maßstäbe für ursprünglich gleiche Umweltbelastungen gelten. Weiträmig verteilte Umweltbelastungen werden überhaupt nicht erlaßt. Global betrachtet ist es jedoch irrelevant, wo sich eine erhebliche Umweltbelastung konkret auswirkt. Es ist auch irrelevant, ob eine Umweltbelastung quantitativ fast unverändert niedergeht oder weit verstreut wird, ob sie einen anderen Staat, einen staatsfreien Raum, die globale Atmosphäre oder den Verursacherstaat selbst trifft. Für die Umwelt als solche, betrachtet als globale Einheit, bleibt eine erhebliche Umweltbelastung eine erhebliche Umweltbelastung, unabhängig davon, wo sie sich niederschlägt und ob sie weiträumig verstreut wird. Jede Umweltbelastung, die entsteht, ist unabhängig von ihrem konkreten Auswirkungsort ein für die Umwelt schädlicher Vorgang.

310

3. Kapitel: Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte

II. Der Regelungsansatz der Schranken 1. Bestandsaufnahme

Ein Recht kann grundsätzlich auf zwei verschiedenen Ebenen eingeschränkt werden: auf Ebene seiner Ausübung oder auf Ebene seines Inhalts. Letztere Art der Einschränkung setzt als eine dem Recht immanente Schranke viel früher an als eine nur die Ausübung betreffende Schranke. Eine Einschränkung des Inhalts verkürzt von vornherein die Reichweite des Rechts. Die Schaffung von Ausübungsregeln hingegen beläßt dem Rechtsräger das volle Recht und setzt ihm nur bei bestimmten Formen der Ausübung des Rechts Grenzen! 1 Die Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt setzen erst bei der Ausübung der Rechte an. Sie stellen keine den territorialen Souveränitätsrechten immanente Schranken dar, die den Inhalt der territorialen Souveränitätsrechte verkürzen. 12 Daß die Staaten ihre territorialen Souveränitätsrechte grundsätzlich in vollem Umfang behalten, ist schon daran erkennbar, daß gleichermaßen gefährliche Umweltbelastungen nicht per se, sondern nur in einigen Fällen verboten sind. Es ist dem Staat nicht von vornherein verwehrt, erhebliche Umweltbelastungen zu verursachen. Es ist ihm nur untersagt, erhebliche Umweltbelastungen so zu verursachen, daß sie sich auf dem Territorium eines anderen Staates als erhebliche Umweltbelastungen auswirken. Nicht die grundsätzliche Verschmutzungsfreiheit wird dem Staat genommen; verboten wird ihm wird nur die nachbarschädigende Ausübung dieser Freiheit. Die Schranken setzen erst auf der zweiten Regelungsstufe an. 13

2. Folgen Die Folgen dieses Regelungsansatzes sind ähnlich wie diejenigen des souveränits- , raum- und immissionsorientierten Ansatzes.

11 Ähnlich Hinds, Das Prinzip "sie utere tuo at alienam non laedas" und seine Bedeutung im internationalen Umweltrecht, in: AVR 1992, S. 298-(306 ff.), die zwischen der Ausübung und der Innehabung eines Rechts differenziert, sowie Kiss, Abuse of Rights, in: EPIL, Volume I (1992), S. 4 (5). 12 So auch Verdross I Simma, Universelles Völkerrecht, 1984, § 1029: Im Bereich des Umweltschutzes seien der Ausübung der territorialen Souveränität bestimmte immanente Grenzen gesetzt.

13 Vgl. auch Korowicz, Some Present Aspects of Sovereignty in International Law, in: RdC 1961 I I, S. 1 (16): Einschränkungen der Souveränität setzten bisher nur an der Ausübung der staatlichen Souveränität an.

B. Bestehende Defizite

311

Zum einen folgt aus den erst bei der Ausübung des Rechts ansetzenden Schranken, daß grundsätzlich jede Form der Rechtsausübung anderen Regeln unterworfen werden kann. Griffen die Schranken schon bei dem Recht als solchen und nicht erst bei dessen mannigfaltigen Ausübungsmöglichkeiten an, wäre der schon im anderen Zusammenhang 14 festgestellten Zersplitterung des Schrankensystems Abhilfe geschaffen. Eine weitere Folge ist die immer wieder beklagte mangelnde Reichweite der allgemeinen umweltvölkerrechtlichen Regeln. Einschränkungen einzelner Ausübungsvarianten eines Rechts gehen notwendigerweise nicht so weit wie eine Einschränkung auf der Stufe vorher. Diese nimmt dem Staat von vornherein bestimmte zu einem Recht gehörende Teilaspekte und stellt insofern einen viel gravierenderen Eingriff in souveräne Rechte dar. Eng damit zusammen hängt die mehrfach erwähnte grundsätzliche Nichterfassung mehrerer Kategorien von Umweltbelastungen durch das allgemeine Umweltvölkerrecht Ein Ansatz der Schranken bei der Ausübung der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt kann aufgrund der oben dargestellten Systemvorgaben nur diejenigen Ausübungen einschränken, die - abgesehen von ersten andersgelagerten Ansätzen im Bereich der Meere - andere Staaten betreffen und sich dort als erheblich auswirken. Ausübungen der territorialen Souveränitätsrechte, die andere Räume betreffen oder weiträumige Umweltbelastungen verursachen, können nicht erfaßt werden. Eine Beschränkung der Reichweite territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt selbst würde hingegen die Verusachung bestimmter Umweltbelastungen, unabhängig von ihrer räumlichen Auswirkung und Verteilung, von vornherein aus dem Bereich freier Handlungs- und Entscheidungsfreiheit über die Umwelt herausnehmen und auf diese Weise auch für die bisher nicht erfaßten Bereiche, insbesondere auch für die national begrenzten Umweltbelastungen, Auswirkung entfalten können.

111. Die Reichweite der Schranken 1. Bestandsaufnahme Die oben dargestellten systemimmanenten Defizite der rechtlichen Grundlagen und des Regelungsansatzes der Schranken führen notwendigerweise zu einer mangelnden Reichweite der Schranken. Sie stellen eine Sammlung uneinheitlicher, nach Räumen und Souveränitätsinteressen unterteilter Regeln dar, die kein geschlossenes und in sich stimmiges Schrankensystem bilden. Die

14 Vgl. oben die Ausführungen zu den Folgen des souveränitätsorientierten Ansatzes in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., 1., lb) "Folgen".

312

3. Kapitel: Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte

Umwelt wird nicht als solche, sondern nur mittelbar geschützt. Die Maßstäbe für die Beurteilung von Umweltbelastungen variieren je nach Raum, in ~em sich die Umweltbelastung auswirkt, obwohl für die Umwelt als Gesamtheit betrachtet jede Umweltbelastung unabhängig von ihrer örtlichen Auswirkung schädlich ist. Die eigentlich gravierenden, die gesamte Erde bedrohenden Umweltbelastungen führen nicht zu Einschränkungen staatlicher Freiheit, sondern lassen die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt unberührt. Die aufgezeigten Systemdefizite greifen dabei ineinander über, bedingen und verstärken sich gegenseitig und führen alle zusammen zu der immer wieder beklagten mangelnden Regelungskraft des allgemeinen Umweltvölkerrechts.

2. Folgen Unmittelbarste Folge der mangelnden Reichweite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt ist der im Verhältnis zu den Ausmaßen weltweiter gravierender Umweltbelastungen sehr niedrige Stand des allgemeinen Umweltvölkerrechts. Das Fundament, auf dem das weitere Umweltvölkerrecht aufbaut, der Grundkonsens der Staaten in diesem Bereich wird den Notwendigkeiten eines effektiven globalen Umweltschutzes nicht gerecht. Der niedrige Grundstandard des Völkerrechts zeigt sich unter anderem immer wieder dann, wenn es um die Aushandlung weltweiter Verträge zum Schutz der Umwelt vor globalen Belastungen geht. Die Staaten orientieren sich regelmäßig nicht in erster Linie an Umweltschutzerfordernissen, sondern stellen Fragen ihrer nationalen Souveränität in den Vordergrund der Diskussion und verhindem so effektive vertragliche Regelungen oder sogar gesamte Vertragsabschlüsse. Bei einem höheren Grundstandard des allgemeinen Umweltvölkerrechts wäre der Abschluß weitreichender umweltvölkerrechtlicher Verträge einfacher. Insgesamt bleibt festzuhalten, daß trotz gravierender und tendenziell noch zunehmender globaler Umweltprobleme die den Staaten zukommenden territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt in wesentlichen Punkten uneingeschränkt bleiben. Den Staaten verbleibt die fast vollständige Handlungs- und Entscheidungsfreiheit über die ihren Hoheitsbereich ausmachende Umwelt, obwohl die Auswirkungen der in diesem Bereich bestehenden staatlichen Freiheit sich auf die gesamte Erdumwelt auswirken.

C. Die Notwendigkeit der Weiterentwicklung der Schranken territorialer Herrschaftsgewalt über die Umwelt Notwendige Folgerung aus einer solchen systematisierenden Bestandsaufnahme ist die Forderung nach Weiterentwicklung der Schranken territorialer

C. Notwendigkeit der Weiterentwicklung

313

Souveränitätsrechte über die Umwelt. Eine solche Weiterentwicklung darf sich aber nicht auf die Suche nach einzelnen neuen Regeln oder die Lösung einzelner Problernfelder beschränken. Die Weiterentwicklung muß von ihrem Ansatz her auf die aufgezeigten systemimmanenten Defizite eingehen und versuchen, diese zu beheben. Ein systernübergreifender, diesen Defiziten gerecht werdender Ansatz ist vonnöten. Daß nicht nur das auf Einzelbereiche bezogene, sondern auch gerade das allgerneine Umweltvölkerrecht einer Weiterentwicklung und Lückenfüllung bedarf, ist auch innerhalb der ILC als Notwendigkeit anerkannt. Erste Überlegungen zur Ausarbeitung eines weltweiten Vertrages, der neue allgerneine umweltvölkerrechtliche Regeln schaffen soll, wurden bereits angestellt. Insgesamt befindet sich das Projekt noch im Anfangsstadiurn. 15 Es zeigt jedoch, daß allgerneine umweltvölkerrechtliche Regeln zur Lösung der weltweiten Umweltprobleme von nicht zu vernachlässigender Bedeutung sind und zur Erfüllung ihrer Funktion dringend der Weiterentwicklung bedürfen. 16

15 Vgl. ILC, Outlines Prepared by Members of the Commission on Selected Topics of International Law: Rights and Duties of the States for the Protection of the Human Environment, Outline by Mr. Chusei Yamada, November 9, 1993, in: UN Doc. AI CN. 4 I 454, S. 98 ff.

16 Zur Bedeutung des allgemeinen Umweltvölkerrechts vgl. u.a. auch Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Jahresgutachten 1996, S. 89.

4. Kapitel

Vorhandene Lösungsansätze Die Notwendigkeit, strengere umweltvölkerrechtliche Regeln zur Bewältigung der weltweiten Umweltproblematik zu entwickeln, ist mittlerweile allgemein anerkannt. Neben der regelmäßig erhobenen Forderung, weitere und strengere umweltvölkerrechtliche Verträge abzuschließen/ wird jedoch auch die Weiterentwicklung des allgemeinen Umweltvölkerrechts vorgeschlagen. Die in diesem Zusammenhang entwickelten Lösungsansätze haben unterschiedliche Anknüpfungspunkte. Sie reichen von der bloßen Stärkung oder Fortbildung bereits bestehender Instrumente bis zur Entwicklung völlig neuer Konzepte. Manche Lösungsansätze gehen dabei von ihrer angeblich bereits bestehenden völkerrechtlichen Geltung aus, während sich andere ausdrücklich nur als Lösungsvorschlag verstehen und noch keine völkerrechtliche Geltung für sich beanspruchen. Die vorhandenen Lösungsansätze greifen jeweils verschiedene Einzelaspekte der oben dargestellten Defizite des allgemeinen Umweltvölkerrechts auf. Bei der Bewertung der Lösungsansätze ist daher nicht nur nach der Schlüssigkeit des Ansatzes an sich zu fragen, sondern auch zu untersuchen, ob der jeweilige Lösungsansatz den aufgezeigten systemimmanenten Defiziten gerecht wird. Entscheidend ist dabei unter anderem, ob der Lösungsansatz nicht nur ein, sondern möglicherweise mehrere systemimmanente Defizite zu beheben vermag. Des weiteren spielt die Frage nach der Akzeptanz und der Realisierbarkeit des Lösungsansatzes eine nicht zu unterschätzende Rolle. Lösungsvorschläge, deren Umsetzung unrealistisch ist, weil sie sich deutlich außerhalb des bestehenden Völkerrechtssystems befinden, können zur Lösung des Problems der zu weiten territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt keinen wirksamen Beitrag leisten, sondern gefährden möglicherweise die Anerkennung bereits geltender Regeln, weil sie das bestehende völkerrechtliche System überbeanspruchen.

1 Auf die Bedeutung des Vertragsrechts zum Schutz der Umwelt verweisen insb. Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 83 ff.; Hahn I Richards, The lnternationalization of Environmental Regulation, in: HILJ 1989, S. 421 ff.; Fouere, Ernerging Trends in International Environmental Agreements, in: Carroll (ed.), International Environmental Diplomacy, 1988, S. 29 (34 ff.); Kiss, The Common Heritage of Mankind, in: International Journal 1985, S. 423 (427); Kiss I Shelton, International Environmental Law, 1991, S. 96 ff.

A. Instrumentelle Lösungsansätze

315

A. Instrumen teile Lösungsansätze Unter instrumentellen Lösungsansätzen sind diejenigen Ansätze zu verstehen, die an bereits bestehende völkerrechtliche Regeln, Konzepte oder Strukturen anknüpfen und diese entweder stärken, weiterentwickeln oder von ihrem Anwendungsbereich her ausdehnen wollen. Es geht bei den instrumentellen Lösungsansätzen also nicht um die Entwicklung neuer Konzepte, sondern um die Fortbildung bereits bestehender völkerrechtlicher Instrumente, die zum Teil bereits anerkannt, zum Teil noch umstritten sind.

I. Leichtere Anforderungen an die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht Eine sich in Anbetracht der nicht sehr weitgehenden völkergewohnheitsrechtlichen Regeln unmittelbar anbietende und auf den ersten Blick äußerst einfache Lösung besteht in der Weiterentwicklung des Völkergewohnheitsrechts durch Anlegung weniger strenger Maßstäbe an die Entstehung von völkergewohnheitsrechtliehen Regeln. Daß die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht heute schneller anzunehmen ist als noch vor einigen Jahrzehnten und daß an die Dauer der beständigen Übung in einer hochtechnisierten Welt mit fast unbegrenzten Kommunikationsmöglichkeiten nicht mehr so hohe Anforderungen gestellt werden dürfen wie früher, ist heute weitgehend anerkannt. Trotzdem muß nach herrschender Meinung immer noch eine gewisse und beständige Staatenpraxis neben einer entsprechenden Rechtsüberzeugung der Staaten zur Bejahung von Völkergewohnheitsrecht gegeben sein.2 Eine schnellere Entstehung von Völkergewohnheitsrecht wurde außerhalb des Umweltvölkerrechts schon mehrmals zu begründen versucht. Am weitesten ging dabei die Theorie des "instant customary law".3 Aber auch für die Lösung globaler Umweltprobleme wurde in jüngster Zeit die "quasi-spontane Rechtserzeugung durch multilaterale Verträge" als möglicher Lösungsweg unterbreitet.4 Weitere Theorien finden sich in der umweltvölkerrechtlichen Literatur.

2 Näher zur gewohnheitsrechtbegründenden Übung Verdross I Simma, Universelles Völkerrecht, 1984, § 553 ff.; Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 191 ff.; Bleckmann, Grundprobleme und Methoden des Völkerrechts, 1982, S. 110 ff.; D'Amato, The Concept of Custom in International Law, 1971, S. 56 ff.; Bemhardt, Ungeschriebenes Völkerrecht, in: ZaöRV 36 (1976), S. 50 (64 ff.), alle m.w.N.

3 Cheng, United Nations Resolutions on Outer Space: "Instant" International Customary Law?, in: IJIL 1965, S. 23 ff. 4 Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Jahresgutachten 1996, S. 89.

316

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

Eine von ihnen knüpft an unverbindliche völkerrechtliche Erklärungen und Resolutionen an. Durch "Verdichtung", d.h. durch präzisierende Wiederholungen, Fehlen regionaler Begrenzung, Übernahme der Regel durch die Allgemeinheit der Staaten und Zitieren der Regel in späteren Abkommen oder Erklärungen würden aus unverbindlichen Erklärungen und Resolutionen internationaler Organisationen gewohnheitsrechtliche Verpflichtungen. 5 Eine weitere Theorie knüpft an das bestehende Vertragsrecht an und entwickelt daraus neue Regeln des Völkergewohnheitsrechts, indem an die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht aus Verträgen weniger strenge Anforderungen gestellt werden. 6 Bei Anlegung solcher und ähnlicher Maßstäbe geht der Bestand des angeblich geltenden Völkergewohnheitsrechts erheblich weiter. 7 Auch weiter entwickeltes Völkergewohnheitsrecht verläßt jedoch nicht die strukturellen Grenzen des bestehenden Völkerrechts, das unter anderem das Prinzip der Souveränität der Staaten in den Vordergrund stellt. Ein solcher Lösungsansatz kann zwar zur Annahme eines größeren Bestandes an Völkergewohnheitsrechtlichen Regeln und damit an Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt führen, er kann aber nicht die systemimmanenten Defizite des Umweltvölkerrechts beheben. Die Lösung globaler Umweltprobleme durch die Begründung neuer Theorien zur Entstehung von Völkergewohnheitsrecht begegnet aber auch aus anderen Gründen Bedenken. Völkergewohnheitsrecht ist von seiner Natur her Recht, das deshalb gilt, weil es - oft trotz fehlender schriftlicher Fixierung - von den Staaten als Recht anerkannt und angewandt wird. Eine fehlende staatliche Anerkennung und Anwendung von umweltvölkerrechtlichen Regeln kann nicht durch neue Theorien ersetzt werden, die zu Ergebnissen führen, die von den Staaten nicht akzeptiert werden. Was die Staaten als Recht akzeptieren und anwenden, kann der Völkerrechtler feststellen, nicht aber den Staaten aufgrund eigener Entstehungstheorien vorschreiben. Die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht läßt sich nicht durch theoretische Überlegungen forcieren. Auch ist bei der Bewertung völkerrechtlicher Erklärungen und Resolutionen Vorsicht geboten. Die fehlende völkerrechtliche Verbindlichkeit solcher Dokumente wird von den Staaten nicht grundlos festgelegt. Und wenn sich die Staaten in ihrem tatsächlichen Verhalten nicht an wünschenswerte allgemeine umweltvölker-

5 Hohmann, Präventive Rechtspflichten und -prinzipien des modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 219 - 239. 6 Biermann, "Common Concern of Humankind": The Emergence of a New Concept of International Environmental Law, in: AVR 34 (1996), S. 426 ff.

7 Vgl. die Ergebnisse von Hohmann, Präventive Rechtspflichten und-prinzipiendes modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 378 ff. sowie die Ergebnisse von Biermann, "Common Concern of Humankind": The Emergence of a New Concept of International Environmental Law, in: AVR 34 (1996), S. 426 ff., der ein umfassendes Konzept des "Common Concern of Humankind" entwickelt.

A. Instrumentelle Lösungsansätze

317

rechtliche Regeln halten, so ändern auch staatliche anderslautende Absichtsoder sonstige Erklärungen nichts an der offensichtlichen Nichtanerkennung der betreffenden Regel. Außerdem läuft ein Lösungsansatz, der sehr schnellvon bereits bestehendem Völkergewohnheitsrecht ausgeht, Gefahr, durch Überdehnung der Regelungskraft des allgemeinen Umweltvölkerrechts die anerkannten Regeln mit ins Zentrum der Kritik zu rücken. Auf diese Weise wird der Bestand anerkannter völkergewohnheitsrechtlicher Regeln, möglicherweise sogar der Geltungsanspruch des Völkerrechts überhaupt erheblich gefährdet.

II. Die Ausweitung des Geltungsbereiches des Konzeptes der gemeinsamen natürlichen Ressourcen Das maßgeblich im Rahmen der UNEP ausgearbeitete Konzept der gemeinsamen natürlichen Ressourcen erweitert als primär nutzungsbezogenes Verteilungsregime die im grenzüberschreitenden Bereich geltenden umweltbezogenen Schranken um einige bedeutende Aspekte. Am weitgehendsten ist dabei die Miteinbeziehung der natürlichen Ressource in die im Nachbarrecht sonst vornehmlich an kollidierenden Souveränitätsinteressen orientierten Überlegungen. Eine gewohnheitsrechtliche Geltung hat das Konzept bisher nur für grenzüberschreitende Oberflächengewässer entfalten können. 8 Da der völkerrechtlich nicht verbindlich definierte und daher umstrittene Begriff der gemeinsamen natürlichen Ressource als solcher sehr weit ist und prinzipiell alle natürlichen Ressourcen erfaßt, die sich auf das Territorium von zwei oder mehreren Staaten erstrecken, vertreten einige völkerrechtliche Autoren die Ansicht, die gewohnheitsrechtliche Geltung des Konzeptes erstrecke sich nicht nur auf grenzüberschreitende Oberflächengewässer, sondern bereits auf gemeinsame Grundwasservorkommen,9 regionale Seegebiete 10 oder auf gemeinsame Luftressourcen, sei es in Form der Luft generell, 11 abgrenzbarer Luftmassen, wie etwa diejenigen

Vgl. oben 2. Kapitel, Gliederungspunkt A., 1., 2. "Das Konzept der gemeinsamen natürlichen Ressourcen". 8

9 Barberis, Le r6gime juridique international des eaux souterraines, AFDI 1987, 129 (138 ff., 153 ff.); Reinicke, Die angemessene Nutzung gemeinsamer Naturgüter, 1991, 35 ff.; Kimminich, Umweltvölkerrecht, HdUR 1994, II. Bd., Sp. 2510 (2516, 2523 f.).

10 Reinicke, Die angemessene Nutzung gemeinsamer Naturgüter, 1991, S. 90 ff.; Hohmann, Präventive Rechtspflichten und -prinzipien des modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 291.

11 Hand/, National Uses of Transboundary Air Resources, in: Natural Resources Journal 1986, S. 405 ff.; Reinicke, Die angemessene Nutzung gemeinsamer Naturgüter, 1991, S. 68 ff.; Hach, Völkerrechtliche Pflichten zur Verminderung grenzüberschreitender Luftverschmutzung in Europa, 1993, S. 140 f.

318

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

eines Tals, 12 oder in Form der gesamten Atmosphäre. 13 Eine solche Erweiterung des Geltungsbereiches des Konzepts der gemeinsamen Ressourcen würde in der Tat den Bestand gewohnheitsrechtlicher Regeln zum Schutz der Umwelt nicht unerheblich erweitern und vor allem die dem Konzept immanente gemeinsame Verantwortung der Staaten für bestimmte natürliche Ressourcen völkerrechtlich verstärken. 14 Ob eine solche Weiterentwicklung des Konzepts allerdings eine allumfassende und geeignete Lösung für die zu weiten territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt bietet, ist fraglich. Zum einen bleibt das Konzept von seinem Ansatz ein ressourcenbezogenes Verteilungsregime. Die erfaßten natürlichen Ressourcen werden nicht um ihrer selbst willen als Umweltgüter, sondern um der Erhaltung ihrer optimalen Nutzung wegen geschützt. Das Konzept der gemeinsamen natürlichen Ressourcen begreift die Umwelt im wesentlichen als auszubeutende natürliche Ressource, die optimal zwischen den Anliegerstaaten aufzuteilen ist. Ob ein solcher Ansatz dem Schutz und der Verbesserung der globalen Umwelt dienen kann, ist zweifelhaft. Selbst wenn man das Konzept der gemeinsamen natürlichen Ressourcen als mittlerweile genuin umweltschützendes Instrument begreift, läßt sich mit dem Begriff der gemeinsamen natürlichen Ressource doch nicht die gesamte Umwelt erfassen. Trotz Umstrittenheil des genauen Inhalts des Begriffs herrscht weitgehende Einigkeit darüber, daß damit nicht die Luft oder das Wasser als weltweit geteilte natürliche Ressource gemeint sein können. 15 Das Konzept bleibt, selbst

12 Rauschning, Allgemeine Völkerrechtsregeln zum Schutz gegen grenzüberschreitende Umweltbeeinträchtigungen, in: FS Schlochauer, 1981, S. 557 (569); Dahm I Delbrück I Wolfrum, Völkerrecht, I I 1, 1989, S. 448; Brunnee, Entwicklungen im Umweltvölkerrecht am Beispiel des Sauren Regens und der Ozonschichtzerstörung, 1989, s. 87. 13 Gündling, Verantwortlichkeit der Staaten für grenzüberschreitende Umweltbeeinträchtigungen, in: ZaöRV 1985, S. 265 (283). Siehe auch Riphagen, The International Concern for the Environment as Expressed in the Concepts of the "Common Heritage of Mankind" and of "Shared Natural Resources", in: Bothe (ed.), Trends in Environmental Policy and Law, 1980, S. 342 (346) zu (gescheiterten) Versuchen, im Rahmen der WHO I UNEP- Expertengruppe zu Klimaveränderungen die Atmosphäre zur "shared ressource" zu deklarieren. 14 Positiv für das Umweltvölkerrecht stuft eine solche Weiterentwicklung auch Heintschel von Heinegg, in: lpsen, Völkerrecht, 1990, S. 869 ein.

15 Ein Ausschluß weltweit geteilter Ressourcen findet sich u.a. ausdrücklich bei Laborde, Recursos naturales compartidos, in: Anuario Argentino de Derecho Internacional 1984, S. 193 (195 ff.); Reinicke, Die angemessene Nutzung gemeinsamer Naturgüter, 1991, S. 22; Bunge, Gemeinsame Naturgüter mehrerer Staaten, in: HdUR 1994, I. Bd., Sp. 849.

A. Instrumentelle Lösungsansätze

319

bei der teilweise vertretenen Ausweitung seines Geltungsbereiches, ein auf grenzüberschreitende Umweltbelastungen begrenztes Instrument. National begrenzte, globale und raumüberschreitende 16 Umweltbelastungen werden nicht erfaßt, da dabei keine natürlichen Ressourcen betroffen sind, die auf mehrere Staatsgebiete verteilt sind.

111. Die Ausweitung des Geltungsbereiches des Konzeptes des gemeinsamen Erbes der Menschheit Das für den Bereich des Tiefseebodens und dessen Untergrund entwickelte Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit, dessen Geltung auch für den Bereich des Weltraums und der Antarktis diskutiert und teilweise bejaht wird, stellt in erster Linie ein Nutzungs- und Verteilungsregime für die in den staatsfreien Räumen vorhandenen natürlichen Ressourcen dar. Das zu dem Konzept gehörende ökologische Element erweitert jedoch das Konzept um umweltschützende Aspekte insofern, als es die Staaten anhält, bei der Ausbeutung der in den staatsfreien Räumen vorhandenen Ressourcen auf den Schutz der Umwelt des jeweiligen staatsfreien Raumes zu achten. Da das ökologische Element des Konzeptes des gemeinsamen Erbes der Menschheit allerdings nur auf Tätigkeiten innerhalb der staatsfreien Räume abzielt und Tätigkeiten innerhalb des nationalen Hoheitsbereiches, die sich auf den staatsfreien Raum auswirken, nicht erfaßt, kann es von seinem Geltungsbereich her keine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt darstellen. 17 Mehrfach ist in der völkerrechtlichen Literatur der Versuch unternommen worden, eine Ausweitung des Geltungsbereiches des Konzeptes zu begründen. Herauskristallisiert haben sich dabei im wesentlichen drei verschiedene Ansätze. Der erste versucht, eine bereits gewohnheitsrechtliche Geltung des Konzepts nicht nur für den Tiefseeboden und dessen Untergrund, sondern für die gesamte Hohe See, die Antarktis und den Weltraum, mithin für alle staatsfreien Räume zu begründen. 18 Eine solche . Ausweitung des Geltungsbereiches wirkt sich

16 Ftir die Anwendung des Konzepts auf die Antarktis als staatsfreien Raum, vgl. die umfassende Untersuchung mit negativem Ergebnis bei Kämmerer, Die Antarktis in der Raum- und Umweltschutzordnung des Völkerrechts, 1994, S. 366 ff. 17 Vgl. oben 2. Kapitel, Gliederungspunkt B., 1., 4. "Das Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit".

18 Ftir eine Ausweitung des Konzeptes auf die Meere insgesamt plädiert beispielsweise Ehmer, Der Grundsatz der Freiheit der Meere und das Verbot der Meeresverschmutzung, 1974, S. 161 ff. Ftir eine gewohnheitsrechtliche Ausweitung auf alle staatsfreien Räume treten u.a ein Kiss, The International Protection of the Environment, in: MacDonald I Johnston (eds.), The Structure and Process of International Law, 1983,

320

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

allerdings auf den Bestand der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt nicht aus. Es bleibt dabei, daß nur Tätigkeiten innerhalb der staatsfreien Räume und nicht die unter die territorialen Souveränitätsrechte fallenden Tätigkeiten innerhalb des nationalen Hoheitsbereiches erfaßt werden. Als Lösung für die Defizite des Schrankensystems kommt dieser Ansatz nicht in Betracht. Eine zweite weitergehende Art der Erweiterung des Konzeptes nehmen diejenigen Autoren vor, die das Klima, 19 die Ozonschicht, 20 die Artenvielfalt21 oder die Waldgebiete22 als gemeinsames Erbe der Menschheit einstufen bzw. als zukünftig zu erfassenden Bereich vorschlagen. Eine solche Ausweitung des Geltungsbereiches ist dogmatisch nicht einfach begründbar. Das gemeinsame Erbe der Menschheit ist kein genuin umweltschützendes Konzept, das die erfaßten Räume einem besonderen Schutz unterstellt. Das gemeinsame Erbe der Menschheit bezieht sich von seinem Ansatz her auf auszubeutende Ressourcen innerhalb eines bestimmten, keiner staatlichen Souveränität unterstehenden Raumes. Der Raum als solcher wird dabei durch das Konzept nicht gesondert geschützt; vielmehr sollen nur bei der Ausbeutung der Ressourcen innerhalb des Raumes Umweltschutzerfordernisse beachtet werden. Die Ausweitung des gemeinsamen Erbes der Menschheit auf Klima, Ozonschicht, Artenvielfalt oder Waldgebiete geht offenbar von einem anderen Verständnis des Begriffs des gemeinsamen Erbes der Menschheit aus und begreift es als Instrument zum Schutz einzelner besonderer Umweltelemente. Damit wird dem Konzept des S. 1069 (1083 f.); Wolfrum, Common Heritage of Mankind, in: EPIL, Instalment II (1989), S. 65 (68); Shraga, The Common Heritage of Mankind, in: Annales d'Etudes Internationales, 1986, S. 45 ff. 19 Kiss, The International Protection of the Environment, in: MacDonald I Johnston (eds.), The Structure and Process of International Law, 1983, S. 1069 (1083 f.); ders., La notion de patrimoine commun de l'humanite, in: RdC 1982 I II, S. 99 (191 ff.); Hohmann, Ergebnisse des Erdgipfels von Rio, in: NVwZ 1993, S. 311 (316, 318: allerdings als "common concern of mankind"). 20 Stocker, Das Prinzip des Common Heritage of Mankind als Ausdruck des Staatengemeinschaftsinteresses im Völkerrecht, 1993, S. 216 f.; Kiss, The International Protection of the Environment, in: MacDonald I Johnston (eds.), The Structure and Process of International Law, 1983, S. 1069 (1083 f.); ders., La notion de patrimoine commun de l'humanite, in: RdC 19821 II, S. 99 (190 f.).

21 Kiss, La notion de patrimoine commun de l'humanite, in: RdC 1982 I II, S. 99 (193 ff.); Hohmann, Ergebnisse des Erdgipfels von Rio, in: NVwZ 1993, S. 311 (317 f.: allerdings als "common concern of mankind"). 22 Stocker, Das Prinzip des Common Heritage of Mankind als Ausdruck des Staatengemeinschaftsinteresses im Völkerrecht, 1993, S. 214 ff. Zu dem Widerstand vor allem einiger Entwicklungsländer gegen eine solche Ansicht, vgl. Unmüßig, Zwischen Hoffnung und Enttäuschung, in: VN 1992, S. 117 (119 f.).

A. Instrumentelle Lösungsansätze

321

gemeinsamen Erbes der Menschheit allerdings zusätzlich zur Ausdehnung seines Geltungsbereiches ein anderer Inhalt gegeben, wodurch die Gefahr der Überstrapazierung des entwickelten Instruments und damit seiner Nichtanwendung besonders groß wird. 23 Dem Grundkonzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit treu verbleibt der letzte und eigentlich noch weitergehende Lösungsansatz. Einzelne Stimmen in der Literatur schlagen eine Einstufung aller gemeinsam genutzten natürlichen Ressourcen, mithin also die Einstufung aller nutzbaren Umweltmedien, sowie Fauna und Flora als gemeinsames Erbe der Menschheit vor.24 Die Anwendbarkeit des Konzepts bezieht sich demnach immer noch auf die Nutzung von natürlichen Ressourcen. Eine Erweiterung findet nur insofern statt, als diese Ressourcen nicht nur diejenigen sein sollen, die sich innerhalb von staatsfreien Räumen befinden und damit keinem Staat zuzuordnen sind, sondern auch diejenigen, die von allen Staaten gleichermaßen genutzt werden. Der Ansatz geht sehr weit und kann noch lange nicht als von der Staatenpraxis anerkannte Idee eingestuft werden.25 Aus Umweltgesichtspunkten kritisch zu beurteilen ist sein immer noch ressourcenbezogener Ansatz, der die Umwelt in Form der natürlichen Ressourcen als auszubeutendes Element versteht. Ein ressourcenbezogener Ansatz wie derjenige des gemeinsamen Erbes der Menschheit oder auch derjenige der gemeinsamen natürlichen Ressourcen betrachtet die Umwelt immer primär unter wirtschaftlichen Nutzungsaspekten und betreibt den Umweltschutz regelmäßig nur in zweiter Linie. Ein weiterer Kritikpunkt ist der durch das Konzept beibehaltene anthropozentrische Ansatz. Es geht um die Menschheit und den Nutzen, den die Umwelt für sie hat, nicht aber um den Schutz der Umwelt als solcher. Trotz der Kritik an dem ressourcenbezogenen und anthropozentrischen Ansatz bleibt jedoch hervorzuheben, daß eine Ausweitung des Konzeptes des gemeinsamen Erbes der Menschheit auf die von allen Staaten gemeinsam genutzten Ressourcen wichtige Aspekte aufzeigt. Ein solcher Lösungsansatz macht deutlich, daß die Umwelt kein statisches Element ist, das sich bestimmten räumlichen Bereichen zuordnen ließe, sondern daß die Umwelt sich in Form ihrer Umweltmedien und der Fauna und Flora ständig wandelt und in Bewe-

23

1981,

So auch Kewenig, Menschheitserbe, Konsens und Völkerrechtsordnung, in: EA

s. 1 (3 f.).

24 Shraga, The Common Heritage .of Mankind, in: Annales d'Etudes Internationales, 1986, S. 45 ff. Positiv steht einer solchen Idee Hobe, Menschenrecht auf Umweltschutz?, in: ZUR 1994, S. 15 (18) gegenüber. Ähnlicher Ansatz bei Declaration of the UN Conference on the Human Environment (Principle 2), Stockholm, June 5, 1972, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. I, S. 21 ff.

25 Zur anders gelagerten Staatenpraxis vgl. u.a. Schröder, Klimaschutz als Problem des internationalen Rechts, in: Jahrbuch UTR 1993, S. 191 (197 f.); Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 869 f.

21 Odendahl

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

322

gung befindet, so daß streng genommen kein Bestandteil der Umwelt einem Staat zugeordnet werden kann. Die Umwelt, die künstlich in getrennte Räume aufgeteilt und den territorialen Souveränitätsrechten der Staaten unterstellt wird, ist vielmehr eine von allen Staaten gemeinsam genutzte Gesamteinheit

IV. Gravierende Umweltbelastungen als völkerrechtliches Verbrechen In dem seit 1949 laufenden Kodifikationsprojekt der ILC zur Staatenverantwortlichkeit26 wird in Art. 19 Abs. 3d des Teils 1 "die schwerwiegende Verletzung einer völkerrechtlichen Verpflichtung, die für den Schutz und für die Erhaltung der menschlichen Umwelt von wesentlicher Bedeutung ist, wie beispielsweise diejenige, die eine massive Versehrnutzung der Atmosphäre oder der Meere verbietet," als völkerrechtliches Verbrechen ("international crime") eingestuft. 27 Ein völkerrechtliches Verbrechen ist gemäß Art. 19 Abs. 2 des ILC-Vertragsentwurfes "ein völkerrechtswidriger Akt, der aus der Verletzung einer völkerrechtlichen Verpflichtung durch einen Staat resultiert, die so wesentlich für den Schutz fundamentaler Interessen der internationalen Staatengemeinschaft ist, daß ihre Verletzung von der Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit als Verbrechen eingestuft wird. "28 Völkerrechtliche Delikte ("international delicts") sind gemäß Art. 19 Abs. 4 alle übrigen völkerrechtswidrigen Akte. Nachdem zu Anfang der Arbeiten der ILC die Unterscheidung zwischen völkerrechtlichen Verbrechen und völkerrechtlichen Delikten noch umstritten war/9 wurde der Entwurf zu Art. 19 des Teils 1 später einstimmig angenommen. 30 Auch über die Einstufung gravierender Umweltbelastungen als völkerrechtliches

26 Eine historische Darstellung des Gesamtprojekts ist u.a. zu finden bei Annacker, Part Two of the International Law Commission's Draft Articles on State Responsibility, in: GYIL 1994, S. 206 (207 ff.). 27 ILC-Draft Articles on State Responsibility, 1980, Teil 1, in: YbiLC 1980 li, 2, S. 30 ff. Die verschiedenen Entwürfe zu Teil 2 und 3 in: Weiler I Cassese I Spinedi, International Crimes of State, 1989, S. 357 ff., in: YbiLC 1993 li, 2, S. 53 ff. sowie in: Annacker, Part Two of the International Law Commission's Draft Articles on State Responsibility, in: GYIL 1994, S. 206 (248 ff. ). Übersetzung von Art. 19 Abs. 3d des Teils 1 durch die Verfasserin.

28

Übersetzung durch die Verfasserin.

Zu dem Streit und der Entstehungsgeschichte von Art. 19 des Teils 1 des Entwurfes ausführlich Hofmann, Zur Unterscheidung Verbrechen und Delikt im Bereich der Staatenverantwortlichkeit, in: ZaöRV 1985, S. 195 (196 ff.). 29

30

YbiLC 1976 I, S. 253.

A. Instrumentelle Lösungsansätze

323

Verbrechen bestand grundsätzliche Einigkeit.31 Allerdings reagierten die Staaten auf die Aufnahme dieses Tatbestandes in den Verbrechenskatalog ablehnend. 32 Die Arbeiten am ILC-Vertragsentwurf zur Staatenverantwortlichkeit sind noch nicht abgeschlossen. Nach der Annahme von Teil 1 werden zur Zeit Entwürfe zu Teil 2 und Teil 3 diskutiert. 33 Ob die Einstufung gravierender Umweltbelastungen als völkerrechtliche Verbrechen schon Bestandteil des allgemeinen Völkerrechts ist, muß in Anbetracht der ablehnenden Haltung der Staaten in dieser Frage bezweifelt werden. Auch die ILC begründet ihren Entwurf zu Art. 19 Abs. 3d des Teils 1 im wesentlichen rechtspolitisch.34 Frage ist, ob ein solcher Weg einen geeigneten Lösungsansatz für die Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt bieten könnte. Schon vom Wortlaut her, es ist von der "menschlichen Umwelt" die Rede, ist der Ansatz der ILC, wie auch fast das gesamte Umweltvölkerrecht, anthropozentrisch ausgerichtet. Er trägt also dem Eigenwert der Umwelt keine Rechnung. Des weiteren muß bezweifelt werden, ob mit einem Begriff des völkerrechtlichen Verbrechens, der sich im wesentlichen an der Betroffenheit der Staatengemeinschaft orientiert, alle Arten von Umweltbelastungen erlaßt werden können. Eine Betroffenheit der Staatengemeinschaft ist bei national begrenzten und bei grenzüberschreitenden Umweltbelastungen nur schwer zu begründen. Erlaßt werden können von Art. 19 Abs. 3d wohl nur raumüberschreitende und globale Umweltbelastungen, wie die beispielhaft genannten Verschmutzungen der Meere und der Atmosphäre deutlich machen. Bedenklich ist auch die - haftungsrechtlich notwendige - Beschränkung auf schwerwiegende Verstöße, also auf gravierende Umweltbelastungen. Einzelne kumulativ wirkende oder schleichende Umweltbelastungen, wie die Zerstörung der Ozonschicht oder die Verstärkung des Treibhauseffektes, können mit einem solchen Ansatz nicht erlaßt werden. Insbesondere aber beschränkt sich die Arbeit der ILC ausschließlich auf die haftungsrechtliche Komponente; es geht um Sekundärrecht und nicht um das zugrundeliegende Primärrecht. 35 Eine erst nachträglich ein-

31

YbiLC 1976 II, 2, S. 121 Nr. 71.

Vgl. Hofmann, Zur Unterscheidung Verbrechen und Delikt im Bereich der Staatenverantwortlichkeit, in: ZaöRV 1985, S. 195 (207); Abi-Saab, The Concept of "International Crimes" and its Place in Contemporary International Law. in: Weiler I Cassese I Spinedi (eds.), International Crimes of State, 1989, S. 141 (144); Lang, Luft und Ozon- Schutzobjekte des Völkerrechts, in: ZaöRV 1986, S. 261 (263); alle m.w.N. 32

33 Ausführlich dazu Annacker, Part Two of the International Law Commission's Draft Articles on State Responsibility, in: GYIL 1994, S. 206 ff. Der Entwurf zu Teil 2 ist abgedruckt als ILC-Draft Articles on State Responsibility, Part II, 1993, in: YbiLC 1993 II, 2, S. 53 ff.

2!•

34

YbiLC 1976 II, 2, S. 108 ff.

35

YbiLC 1980 II, 2, S. 27, Nr. 23 f.

324

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

greifende Staatenverantwortlichkeit beschränkt den Staat in seiner souveränen Handlungs- und Entscheidungsfreiheit, in diesem Falle in seinen territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt, nicht. Völkerrechtliche Regeln, die nicht bei der umweltbelastenden Tätigkeit als solche ansetzen, sondern nur die spätere Haftung betreffen, können schon von ihrem Inhalt her keine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt darstellen. Sie sind repressive, aber keine präventiven Instrumente. Als Lösungsansatz für die Defizite des allgemeinen Umweltvölkerrechts kommt daher der haftungsrechtliche Ansatz nicht in Betracht.

V. Umweltschutzpflichten als Pflichten erga omnes Ein dem Ansatz der völkerrechtlichen Verbrechen verwandter Lösungsvorschlag basiert auf der Idee, bestimmte Pflichten zum Schutz der Umwelt zu Pflichten erga omnes zu erklären. 36 Der Begriff und die Reichweite der Pflichten erga omnes sind immer noch umstritten, obwohl von der Existenz solcher Pflichten allgemein ausgegangen wird. 37 Der IGH hat sich in mehreren Fällen mit geltend gemachten Verletzungen von Pflichten erga omnes befaßt, ohne daß diese allerdings die Grundlage für ein Urteil gebildet hätten. 38 Am berühmtesten

36 So z.B. Kirgis, Standing to Challenge Human Endeavors that could change the Climate, in: AllL 1990, S. 525 (527 ff.), der an die Einstufung des Klimas als "common interest of mankind"die Existenz von Pflichten erga omnes knüpft. Einen anderen Ansatz verwendet Lang, Haftung und Verantwortlichkeit im internationalen Umweltschutz, in: FS Verdross, 1980, S. 517 (518). Er nimmt an, daß die ILC bei Ausarbeitung des Art. 19 Abs. 3d des 1. Teils davon ausging, daß eine entsprechende Primärverpflichtung gegenüber der Staatengemeinschaft (also eine Pflicht erga omnes) bestehtVon der Existenz von Pflichten erga omnes im Bereich des Umweltschutzes geht auch Simma, Does the UN-Charter Provide an Adequate Legal Basis for Individual or Collective Responses to Violations of Obligations erga omnes?, in: Delbrück (ed.), The Future of International Law Enforcement, 1993, S. 125 (134) aus.

Vgl. statt vieler Simma, Does the UN-Charter Provide an Adequate Legal Basis for Individual or Collective Responses to Violations of Obligations erga omnes?, in: Delbrück (ed.), The Future of International Law Enforcement, 1993, S. 125 (127, Fußn. 5) m.w.N. zu dem zustimmenden Ansichten in der Literatur. 37

38 Vgl. Case conceming the Northem Cameroons, l.C.J. Reports 1963, S. 3 ff.; South West Africa Cases, Preliminary Objections, l.C.J. Reports 1962, S. 319 (343); South West Africa Cases, Second Phase, I.C.J. Reports 1966, S. 6 (29); Nuclear Tests Case, l.C.J. Reports 1974, S. 253 ff. (Australien), S. 457 ff. (Neuseeland); Case conceming United States Diplomatie and Consular Staff in Tehran, l.C.J. Reports 1980, S. 3 (43 f.); Case conceming Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, I.C.J. Reports 1986, S. 14 (127, 134).

A. Instrumentelle Lösungsansätze

325

ist der Barcelona Traction Fall, in dem der IGH Pflichten erga omnes als die Pflichten definierte, die gegenüber der gesamten Staatengemeinschaft bestehen.39 Dieser Definition hat sich die Mehrheit der völkerrechtlichen Literatur angeschlossen.40 Welche Pflichten außer dem in den Urteil genannten Friedensgebot und den elementaren Pflichten zum Schutz der Menschenrechte erga omnes Charakter haben sollen, ist weithin unklar. Nicht geklärt ist auch die Frage nach der Durchsetzung von Pflichten erga omnes.41 Der erga omnes Ansatz und der Ansatz der völkerrechtlichen Verbrechen weisen insofern Parallelen auf, als es bei beiden um die Verletzung von Pflichten geht, die gegenüber der gesamten Staatengemeinschaft bestehen. Die genaue Abgrenzung zwischen Pflichten erga omnes und völkerrechtlichen Verbrechen ist nicht abschließend geklärt. Allgemein wird das Verhältnis zwischen den beiden Rechtsbegriffen so verstanden, daß zwar jedem völkerrechtlichen Verbrechen ein Verstoß gegen eine Pflicht erga omnes zugrundeliegt, daß aber nicht jeder Verstoß gegen Pflichten erga omnes ein völkerrechtliches Verbrechen darstellt.42 Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Rechtsbegriffen besteht allerdings darin, daß Pflichten erga omnes Primärpflichten darstellen, während die Kategorie der völkerrechtlichen Verbrechen ein rein sekundärrechtlicher Ansatz ist. Möglich wäre daher, daß der erga omnes Ansatz als primärrechtliches Institut im Gegensatz zum sekundärrechtlichen Ansatz der

39 Case concerning Barcelona Traction, Light and Power Company Limited, Second Phase, I.C.J. Reports 1970, S. 3 (32): "... towards the internatinal community as a whole... ". 40 So u.a. Verdross I Simma, Universelles Völkerrecht, 1984, § 50; Frowein, Die Verpflichtungen erga omnes im Völkerrecht und ihre Durchsetzung, in: FS Mosler, 1983, S. 241 ff.; Simma, Does the UN-Charter Provide an Adequate Legal Basis for Individual or Collective Responses to Violations of Obligations erga omnes?, in: Delbrück (ed.), The Future of International Law Enforcement, 1993, S. 125 ff. Anders Annacker, The Legal Regime of Erga Omnes Obligations in International Law, in: AJPIL 1994, S. 131 (135): Gemeint seien Pflichten, die gegenüber einer Staatengemeinschaft (also nicht nur gegenüber der Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit) gelten.

41 Näher zu den Schwierigkeiten, die bei der Frage nach der Durchsetzung auftreten, Frowein, Die Verpflichtungen erga omnes im Völkerrecht und ihre Durchsetzung, in: FS Mosler, 1983, S. 241 (246 ff., 257 ff.); Annacker, The Legal Regime of Erga Omnes Obligations in International Law, in: AJPIL 1994, S. 131 (156 ff.); Simma, Does the UN-Charter Provide an Adequate Legal Basis for Individual or Collective Responses to Violations of Obligations erga omnes?, in: Delbrück (ed.), The Future of International Law Enforcement, 1993, S. 125 (130, 136 ff.). 42 Annacker, The Legal Regime ofErga Omnes Obligations in International Law, in: AJPIL 1994, S. 131 (134 f.); Hofmann, Zur Unterscheidung Verbrechen und Delikt im Bereich der Staatenverantwortlichkeit, in: ZaöRV 1985, S. 195 (219 f.); Fastenrath, Relative Normativity in International Law, in: EJIL 1993, S. 305 (305 f.).

326

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

völkerrechtlichen Verbrechen Lösungswege für die Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt bieten kann. Die Orientierung an der Betroffenheit der Staatengemeinschaft wirft wieder eines der Probleme auf, die schon bei der Analyse der völkerrechtlichen Verbrechen Bedeutung erlangten . Es ist fraglich, ob eine denkbare Pflicht zur Vermeidung national begrenzter oder grenzüberschreitender Umweltbelastungen tatsächlich als eine gegenüber der gesamten Staatengemeinschaft geltende Pflicht charakterisiert werden kann. Insofern kann der Weg über die Einstufung bestimmter Umweltschutzpflichten als Pflichten erga omnes nicht alle zum Umweltschutz nötigen Pflichten erfassen und bliebe auf die globalen und raumüberschreitenden Umweltbelastungen beschränkt. Nötig ist aber ein alle Arten von Umweltbelastungen umfassender Lösungsansatz. Der Gedanke, bestimmte Umweltschutzpflichten zu Pflichten erga omnes zu erklären, ist jedoch für die Lösung eines der Defizite des allgemeinen Umweltvölkerrechts von großer Bedeutung. Wie oben dargestellt, gelten die meisten Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt nur gegenüber den jeweils betroffenen Staaten. Es handelt sich regelmäßig nur um relative und nicht um absolute Verschmutzungsverbote. Gelten Umweltschutzpflichten hingegen erga omnes, ist die Relativität der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt behoben. Nicht übersehen werden darf allerdings, daß die Klassifizierung einer Pflicht als Pflicht erga omnes keine Auswirkungen auf ihren Inhalt hat und auch nicht zur Begründung weiterer Pflichten herangezogen werden kann. Durch die Einordnung einer Pflicht als Pflicht erga omnes erweitert sich nur der Berechtigtenkreis, nicht jedoch die materielle Verpflichtung als solche. Der Ansatz, Umweltpflichten zu Pflichten erga omnes zu erklären, kann also nur einen Lösungsweg für die Relativität des allgemeinen Umweltvölkerrechts bieten, nicht jedoch zur Behebung der materiellen Defizite beitragen.

VI. Umweltschutzpflichten als ius cogens Eine Stärkung umweltschutzrechtlicher Pflichten in eine andere Richtung bezweckt der Vorschlag, essentielle Umweltschutzpflichten als Bestandteil des ius cogens zu werten.43 Die Existenz von ius cogens ist seit seiner Verankerung

43 So der Ansatz des Wissenschaftlichen Beirates der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen in seinem Jahresgutachten 1996, S. 89, in dem die rechtswissenschaftliche Forschung aufgefordert wird, zu untersuchen, ob essentielle globale Umweltschutzpflichten, wie solche zur Verhinderung des Treibhauseffektes, nicht schon zum ius cogens gehören (müßten).

A. Instrumentelle Lösungsansätze

327

im Wiener Übereinkommen zum Recht der Verträge44 allgemein anerkannt. Verstanden werden unter ius cogens zwingende Normen des allgemeinen Völkerrechts, die im gemeinsamen Interesse aller Staaten gelten und die von der Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit als zwingend anerkannt sind. Sie sind weder vertraglich noch gewohnheitsrechtlich abdingbar.45 Von den Pflichten erga omnes unterscheidet sich das ius cogens durch seine verfestigte Geltungskraft. Beide Arten von Normen werden sich häufig überschneiden; es handelt sich aber um verschiedene Kategorien von Rechtspflichten.46 Umstritten im Bereich des ius cogens ist vor allem, welche Normen zum ius cogens zu zählen sind. Als anerkannt können das Gewaltverbot, das Verbot des Sklavenhandels und des Völkermords, das Gebot der Achtung elementarer Menschenrechte und einzelne Normen des humanitären Völkerrechts gelten. 47 Daß hingegen das Verbot gravierender Umweltbelastungen heute bereits zum ius cogens zählt, wird allgemein abgelehnt.48 Unabhängig davon stellt sich die Frage, ob ein solcher Ansatz die Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt beheben könnte. Die Klassifizierung einer Pflicht als Bestandteil des ius cogens ändert, ähnlich wie dies bei den Pflichten erga omnes der Fall ist, nichts an der eigentlichen materiellen Verpflichtung. Verstärkt wird nur die Geltungskraft einer Norm dadurch, daß sie für unabdingbar erklärt wird. Dafür muß aber zunächst einmal eine Norm überhaupt existent sein. Fehlt es an essentiellen Normen zum Schutz der Umwelt, so kommt die Forderung, solche Normen zu ius cogens zu erklären, zu früh. Ob eine solche Norm zur Entstehung gelangt, beurteilt sich unabhängig von ihrem ius cogens Charakter. So wie der Vorschlag, bestimmte Umweltschutzpflichten zu Pflichten erga omnes zu erklären, so ist auch der 44 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (Art. 53), v. 23. Mai 1969. Zum Stand der wissenschaftlichen Diskussion vor Verabschiedung des Übereinkommens vgl. Mosler, Ius cogens im Völkerrecht, in: SchwJIR 1968, S. 9 ff.

45 Statt vieler Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 164 ff.; Verdross I Simma, Universelles Völkerrecht, 1984, § 526; Nettesheim, Die ökologische Intervention, in: AVR 1996, S. 168 (201).

46 Die Abgrenzung von Pflichten erga omnes, ius cogens und völkerrechtlichen Verbrechen ist immer wieder Gegenstand völkerrechtlicher Abhandlungen, vgl. Gaja, Obligations Erga Omnes, International Crimes and Jus Cogens, in: Weiler I Cassese I Spinedi (eds.), International Crimes of State, 1989, S. 151 ff.; Fastenrath, Relative Normativity in International Law, in: EJIL 1993, S. 305 ff.; Weil, Towards Relative Normativity in International Law?, in: AJIL 1983, S. 413 ff. Offensichtlich keine Trennung der drei Begriffe nimmt Brunnee, Entwicklungen im Umweltvölkerrecht am Beispiel des Sauren Regens und der Ozonschichtzerstörung, 1989, S. 125 ff. vor. 47

Vgl. Heintschel von Heinegg, in: lpsen, Völkerrecht, 1990, S. 169 f. m.w.N.

Nettesheim, Die ökologische Intervention, in: AVR 1996, S. 168 (201); Heintschel von Heinegg, in: lpsen, Völkerrecht, 1990, S. 171. 48

328

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

Ansatz, diese zum ius cogens zu zählen, nicht geeignet, die materiellen Defizite in Form fehlender wichtiger Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt zu beheben. Der ius cogens Ansatz weist aber auf wichtige Einzelaspekte hin, die für einen umfassenden Lösungsansatz von Bedeutung wären. Selbst beim allgemeinen Völkergewohnheitsrecht können sich einzelne Staaten als "persistent objectors" einer rechtlichen Bindung entziehen. Für die Realisierung globaler Umweltschutzerfordernisse müssenjedoch alle Staaten an bestimmte essentielle Umweltschutzpflichten gebunden sein. Solche Pflichten zum ius cogens zu erklären, würde das "Ausscheren" einzelner Staaten aus weltweiten Umweltschutzverpflichtungen verhindern. Die Überlegungen zum ius cogens verdeutlichen des weiteren, daß die essentiellen umweltvölkerrechtlichen Pflichten mittlerweile nicht mehr dem Belieben der Staaten überlassen werden dürfen. Es muß vielmehr einen gewissen unabänderbaren Standard umweltvölkerrechtlicher Pflichten geben. Anders ausgedrückt, es muß Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt geben, die für alle Staaten gleichermaßen gelten und unabdingbar sind.

VII. Die Möglichkeit ökologischer Interventionen 11 11

Die Möglichkeit, gravierende Umweltbelastungen durch sogenannte "ökologische Interventionen" abzustellen bzw. zu verhindern, um auf diesem Wege einen effektiveren Umweltschutz zu erreichen, wird in zwei Varianten diskutiert: als Intervention einzelner Staaten und als Intervention des UN-Sicherheitsrates. Interventionen einzelner Staaten bei gravierender Umweltgefährdungen durch andere Staaten standen vor allem in den letzten Jahren oft im Mittelpunkt des internationalen Interesses. Als Beispiel seien an dieser Stelle nur die Aufbringung spanischer Fischerboote durch kanadische Kriegsschiffe in internationalen Gewässern im Frühjahr 1995 genannt, die mit der drohenden Überfischung der Gewässer begründet wurde, sowie das amerikanische Verbot der Einfuhr von Thunfisch, der mit insbesondere delphingefährdenden Fangmethoden gefischt wurde. 49 Die Zunahme solcher und ähnlicher zwischenstaatlicher umweltbezogener Streitigkeiten ist in Anbetracht zunehmender Wasserknappheit und Überbeanspruchung der natürlichen Ressourcen eine mittlerweile nicht mehr abwegige These.~0 Ob und inwieweit ein einzelner Staat bei gravierenden Um-

49

Nettesheim, Die ökologische Intervention, in: AVR 1996, S. 168 (169 f.) m.w.N.

so Näher zu diesem Punkt Müller, Internationale Umweltkonflikte durch Umweltge-

fahrdung, in: EA 1993, S. 471 ff.; Nettesheim, Die ökologische Intervention, in: A VR 1996, S. 168 (170); beide m.w.N. Speziell zu dem Problem der Wasserknappheit vgl.

A. Instrumentelle Lösungsansätze

329

Weltbelastungen durch andere Staaten eingreifen darf, hängt in erster Linie von seiner tatsächlichen Betroffenheit sowie der Einschränkung seiner Handlungen durch das Gewalt- und das Interventionsverbot ab. Ein allgemeines Zulässigkeilsurteil läßt sich nicht fällen, vielmehr muß jeder Fall gesondert rechtlich gewürdigt werden. 31 Trotz unterschiedlicher rechtlicher Beurteilungen ergibt sich jedoch, daß eine umweltbelastende Nutzung des eigenen Hoheitsgebietes aufgrund des allgemeinen Interventionsverbots52 grundsätzlich nicht Gegenstand eines zulässigen militärischen oder nichtmilitärischen Eingriffs sein kann. 53 Eine Zulässigkeit solcher Interventionen setzte die Umwandlung des fast gesamten völkerrechtlichen Systems voraus. Da einzelstaatliche Interventionen also nicht gegen umweltbelastende Tätigkeiten auf dem Hoheitsgebiet eines Staates denkbar sind, scheiden sie als Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt von vomherein aus. Als zweite Variante ökologischer Interventionen werden Interventionen des UN-Sicherheitsrates untersucht. 34 Eine Zuständigkeit des UN-Sicherheitsrates ist gemäß der UN-Charta nur bei Gefährdungen bzw. Verletzungen des Weltfriedens oder der internationalen Sicherheit gegeben. 55 Eine Begründung seiner Zuständigkeit bei gravierenden Umweltgefährdungen wäre nur möglich, wenn gravierende Umweltgefährdungen eine Friedensbedrohung i.S.d. UN-Charta darstellten oder wenn aufgrund der Strukturähnlichkeit von kriegerischen Handlungen und erheblichen Umweltbelastungen eine analoge Anwendung der Vorschriften der UN-Charta in Betracht käme. Der Friedensbegriff der UNCharta orientiert sich im wesentlichen am Begriff der Aggression; als Friedensbedrohung gelten nur militärische Aktivitäten. 56 Eine Ausdehnung des Friedens-

Benvenisti, Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater, in: AJIL 1996, S. 384 ff.

Eine ausführliche Untersuchung in dieser Richtung nimmt Nettesheim, Die ökologische Intervention, in: AVR 1996, S. 168 (176 ff.) vor. 51

52

Charter of the United Nations (Art. 2 No. 7), June 26, 1945.

53

So auch Nettesheim, Die ökologische Intervention, in: AVR 1996, S. 168 (185).

Diese Fonn der ökologischen Intervention wird beispielsweise von Winkler, Ökologische Intervention im internationalen Recht?, in: NuR 1995, S. 57 ff. diskutiert, allerdings nur im Hinblick auf den Umweltschutz in staatsfreien Räumen. Eine Eingriffsbefugnis des Sicherheitsrates bei gravierenden Umweltbelastungen (unter Anknüpfung an das Vorliegen eines völkerrechtlichen Verbrechens) bejaht Graefrath, International Crimes, in: Weiler I Cassese I Spinedi (eds.), International Crimes of State, 1989, S. 161 (164 f.). 54

55

Charter of the United Nations (Art. 24 1), June 26, 1945.

Diese Auslegung geht im wesentlichen auf Ausarbeitungen innerhalb der UNO selbst zurück, vgl. Definition of Aggression, Annex to UN General Assembly Resolution 3314 (XXIX) of December 14, 1974, in: VN 1975, S. 120, mit der der in 56

330

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

begriffes dergestalt, daß der weltweite Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen als spezielle Ausprägung der Friedensbewahrung verstanden wird, 57 ist im bestehenden völkerrechtlichen System zur Zeit nicht durchsetzbar. 58 Die Möglichkeit einer analogen Anwendung der Vorschriften der UN-Charta erscheint aufgrund gewisser struktureller Gemeinsamkeiten von kriegerischen Handlungen und umweltbelastenden Aktivitäten auf den ersten Blick nicht abwegig. Betont wird, daß sowohl die Entscheidung über Krieg und Frieden als auch die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen heute nicht mehr Sache der Einzelstaaten sei. Auch könnten Kriegsfolgen und Folgen umweltschädigender Aktivitäten dieselben existenzbedrohenden Ausmaße annehmen. 59 Trotzdem ist die Forderung nach analoger Anwendung der Vorschriften der UN-Charta bei gravierenden Umweltgefährdungen im heutigen völkerrechtlichen System kaum realisierbar. Sie würde das geltende Regel-Ausnahme-Verhältnis von Staatensouveränität und internationaler Intervention umkehren. 60 Gerade die Folge einer solchen analogen Anwendung der UN-Charta, die Eingriffsbefugnis des Sicherheitsrates bei umweltschädigenden Tätigkeiten innerhalb des Hoheitsbereiches eines Staates, würde auf anhaltenden Widerstand der Staaten stoßen. Abgesehen von der kaum denkbaren Realisierbarkeil der Forderung stellt sich aber auch die Frage, ob die weite Auslegung bzw. analoge Anwendbarkeit von Normen, die primär völlig anderen Zwecken, nämlich der Erhaltung des Friedens, dienen, der richtige Weg sein kann. Friedensrechtliche Instrumentarien sind nicht auf umweltschützende Erfordernisse zugeschnitten und können schon von ihrem Ansatz und ihren technischen Möglichkeiten her den Bedürfnissen eines effektiven Umweltschutzes nicht gerecht werden. Trotzdem liegen der Forderung nach analoger Anwendung friedensbewahrender Vorschriften auf umweltrelevante Probleme wichtige Erkenntnisse zugrunde.

UN Special Committee on the Question of Defining Aggression: Draft Definition of Aggression, April 12, 1974, in: ILM 13 (1974), S. 710 ff. entwickelte Aggressionsbegriff angenommen wurde. Vgl. Globale Umweltpartnerschaft für Frieden und Entwicklung, Rede des deutschen Umweltministers Klaus Töpfer vor der 47. UN-Generalversammlung, v. 2. November 1992, in: VN 1993, S. 22 (23). Der deutsche Umweltminister stellte in seiner Rede zusätzlich die Forderung nach Aufstellung sog. "Grünhelme" für den Fall von Umweltunfallen und -katastrophen auf. 57

58 Anders Graefrath, International Crimes, in: Weiler I Cassese I Spinedi (eds.), International Crimes of State, 1989, S. 161 (164 f.), der jedes völkerrechtliche Verbrechen nach dem Entwurf der ILC zur Staatenverantwortlichkeit, also auch gravierende Umweltbelastungen, als Verstoß gegen das Friedensgebot einstuft.

59 Wink/er, Ökologische Intervention im internationalen Recht?, in: NuR 1995, S. 57 (60 f.). 150 Wink/er, Ökologische Intervention im internationalen Recht?, in: NuR 1995, S. 57 (60 f.).

A. Instrumentelle Lösungsansätze

331

Insbesondere die Überlegung, daß die Erhaltung der Umwelt genauso wie die Entscheidung über Krieg und Frieden heute nicht mehr Sache der Einzelstaaten sein kann, zeigt eine wichtige Denkrichtung auf.

VIII. Die Stärkung der Rolle der Nichtregierungsorganisationen Einen nicht materiellen, sondern fonnellen Vorschlag zur Lösung der Defizite des Umweltvölkerrechts stellt die in der völkerrechtlichen Literatur vertretene Forderung nach Stärkung der Rolle der Nichtregierungsorganisationen im internationalen umweltrechtlichen Bereich dar. Unter Hinweis auf die tatsächlich immer größere Bedeutung der Impulse durch die Nichtregierungsorganisationen auf internationalen Konferenzen61 wird gefordert, die Nichtregierungsorganisationen mit eigener Völkerrechtspersönlichkeit auszustatten und ihnen die Aufgabe des globalen Umweltschutzes zu übertragen. Souveräne Staaten würden sich wegen der mit einschneidenden internationalen Umweltschutzregeln einhergehenden Souveränitätseinbußen nicht für eine Verbesserung des Umweltvölkerrechts - auch nicht über internationale Organisationen - einsetzen. Nichtregierungsorganisationen seien in dieser Hinsicht freier und objektiver und ohnehin bereits die (moralischen) Wächter der Umwelt. 62 Der an die nicht zu unterschätzende Rolle der Nichtregierungsorganisationen im internationalen Umweltbereich anknüpfende Lösungsvorschlag wird aufgrund der mit Übertragung des weltweiten Umweltschutzes vorgenommenen erheblichen Souveränitätseinschränkungen im heutigen System des Völkerrechts allerdings nicht realisierbar sein. Er setzt außerdem eine entsprechende Übertragung von Kompetenzen seitens der Staaten voraus. Konkrete Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt ergeben sich aus der Stärkung der Rolle der Nichtregierungsorganisationen als solche noch keine. Die neuen als Schranken fungierenden allgemeinen Regeln müßten erst noch von den Nichtregierungsorganisationen erarbeitet werden. Eine Erweiterung der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt läßt sich durch den dargestellten Lösungsansatz daher nicht unmittelbar erreichen. Realisierbar wäre der Vorschlag auch nur bei einem entsprechend geänderten Verständnis der Staaten von der Reichweite ihrer nationalen Souveränität und dem Umfang ihrer daraus folgenden Freiheit.

61 Zur Rolle von Nichtregierungsorganisationen bei internationalen Konferenzen vgl. Pinzler, Nach uns die Sintflut, in: DIE ZEIT, Nr. 26, 21. Juni 1996, S. 24; Bericht der Bundesregierung über die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro, hrsg. vom Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bonn 1992, S. 56 f. ; Steiger, Welt und Umwelt, in: FS Scupin, 1973, s. 343 (379 ff.).

62

Sands, The Environment, Community and International Law, HILI 1989, 393 ff.

332

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

Trotz der vorgetragenen Kritik an dem Lösungsvorschlag, bleibt jedoch hervorzuheben, daß ihm - genauso wie dem Vorschlag, die UN-Charta analog bei gravierenden Umweltbelastungen anzuwenden - der wichtige Gedanke zugrundeliegt, daß der Schutz der Umwelt heute nicht mehr Sache der Einzelstaaten sein kann und daß die ihnen zustehende umweltbezogene Handlungsund Entscheidungsfreiheit, die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt, nicht mehr absolut verstanden werden dürfen.

B. Souveränitätsorientierte Lösungsansätze Bei den souveränitätsorientierten Lösungsansätzen werden die Betonung und die Stärkung staatlicher Souveränität als Mittel zur Lösung der Umweltproblematik betrachtet.

I. Das Prinzip des schonenden Souveränitätsausgleichs Im Zusammenhang mit der Problematik grenznaher Kernkraftwerke wurde ein Lösungsvorschlag entwickelt, der mit dem "Prinzip des schonenden Souveränitätsausgleichs" zu nachvollziehbaren und vor allem vorhersehbaren Ergebnissen gelangen möchte. 63 Ausgangspunkt nachbarrechtlicher Überlegungen sei die fundamentale Idee der Gleichberechtigung souveräner Staaten. Bei grenzüberschreitenden Umweltbelastungen müßten kollidierende Souveränitätsansprüche miteinander in Einklang gebracht werden. "Schonend" geschehe diese, wenn dabei die größtmögliche Wahrung der jeweiligen Souveränitätsinteressen im Sinne einer Optimierung erreicht werde. Letztlich führe ein solcher Lösunsansatz zur Stärkung der Souveränität. Das Prinzip des schonenden Souveränitätsausgleichs bilde die Grundlage des Nachbarrechts. Der Lösungsvorschlag stellt einen weiteren Versuch dar, die dogmatische Grundlage der umweltbezogenen nachbarrechtlichen Regeln zu bestimmen.64

63 Dieser Lösungsansatz stammt von Kloepfer I Kohler, Kernkraftwerk und Staatsgrenze, 1981, S. 36 ff.; Kloepfer, Grenzüberschreitende Umweltbelastungen als Rechtsproblem, in: DVBI. 1984, S. 245 (254 f.); ders., Umweltrecht, 1989, § 6 Rdnr. 61. Diesem Ansatz folgt Gramegna, Kernenergienutzung und Staatengrenzen aus der Sicht des Nachbarstaates, in: Pelzet (Hrsg.), Friedliche Kernenergienutzung und Staatsgrenzen in Mitteleuropa, 1987, S. 355 (357 f.). Ablehnend Bryde, Umweltschutz durch allgemeines Völkerrecht?, in: AVR 1993, S. 1 (4).

64 Zu dem diesbezüglichen Streit vgl. oben 2. Kapitel, Gliederungspunkt A., I., 1c) aa) (1) "Das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen".

B. Souveränitätsorientierte Lösungsansätze

333

Mit dem neuen Ansatz soll der Abwägungs- und Entscheidungsvorgang konkreter ausgestaltet werden. Die Schaffung neuer oder weitergehender materieller umweltbezogener Regeln kann mit einem solchen Ansatz allerdings nicht erreicht werden. Vor allem aber ist der Lösungsansatz nur im Bereich grenzüberschreitender Umweltbelastungen anwendbar. Für raumüberschreitende, globale oder national begrenzte Umweltbelastungen, wo keine kollidierenden Souveränitätsinteressen existieren, ist er nicht konzipiert. Eine Lösung der Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt kann mit dem Prinzip des schonenden Souveränitätsausgleichs nicht erreicht werden.

11. Die territoriale Integrität als Ausgangspunkt Ein weiterer souveränitätsorientierter Lösungsansatz, der jedoch mit einem genau entgegengesetzten Schwerpunkt arbeitet, ist der im Bereich der grenzüberschreitenden Umweltbelastungen entwickelte Ansatz, die territoriale Integrität des betroffenen Staates zum Ausgangspunkt umweltrechtlicher Überlegungen zu machen. Bei der Konkretisierung des Prinzips beschränkter territorialer Souveränität und Integrität sei nicht von der Gleichrangigkeil territorialer Souveränität und territorialer Integrität auszugehen, wie dies beim Prinzip des schonenden Souveränitätsausgleichs geschehe, sondern die Wahrung der territorialen Integrität als Ausgangspunkt zu wählen. Zu fragen sei demnach nicht, welche grenzüberschreitende Umweltbelastungen verboten, sondern welche erlaubt seien. Nicht nach Einschränkungen der territorialen Souveränität, sondern nach Einschränkungen der territorialen Integrität sei zu suchen. Grenzüberschreitende Umweltbelastungen seien nicht grundsätzlich erlaubt, sie seien grundsätzlich verboten. Teilweise wird ein solcher Ansatz nur als Lösungsvorschlag verstanden,65 teilweise wird er als bereits geltende, oft übersehene Grundlage des umweltvölkerrechtlichen Nachbarrechts eingestuft.66 Der für die Lösung grenzüberschreitender Umweltprobleme sinnvolle Ansatz bietet für die Lösung der bestehenden Defizite des allgemeinen Umweltvölker65 Fröhler I Zehetner, Rechtsschutzprobleme bei grenzüberschreitenden Umweltbeeinträchtigungen, Bd. I, 1979, S. 69 ff. Ein solcher Vorschlag wurde als vernünftiger Ansatz bezeichnet, vgl. Kilian, Völkerrechtliche Schranken grenzüberschreitender Umweltbelastungen (Diskussionsbericht), in: Bothe I Prieur I Ress (Hrsg.), Rechtsfragen grenzüberschreitender Urnweltbelastungen, 1984, S. 57. 66 Bryde, Völker- und Europarecht als Alibi für Urnweltschutzdefizite?, in: GS Martens 1987, S. 769 (779 ff.); ders., Umweltschutz durch allgemeines Völkerrecht?, in: AVR 1993, S. 1 (2 ff.). Sich ihm anschließend Epiney, Das "Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen", in: AVR 1995, S. 309 (320 ff.). Ähnlich auch Beyerlin, Grenzüberschreitender Umweltschutz und allgerneines Völkerrecht, in: FS Doehring, 1989, S. 37 (45).

334

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

rechts allerdings keinen gangbaren Weg. Durch die Fixierung auf die territoriale Integrität der Staaten können nur die Umweltbelastungen erfaßt werden, die sich auf dem Territorium eines Staates auswirken. Raumüberschreitende, globale oder national begrenzte Umweltbelastungen, die gerade nicht bestimmte Staaten konkret betreffen, bleiben bei diesem nachbarrechtlichen Lösungsvorschlag notwendigerweise außen vor. Allerdings liegt dem Lösungsansatz eine allgemeine Überlegung zugrunde, die zwar von ihren Vertretern nicht auf andere Arten von Umweltbelastungen ausgedehnt wird, die aber in ihrer Allgemeinheit übertragbar ist. Auszugehen sei nicht mehr von einer als "Verschmutzungsfreiheit" verstandenen territorialen Souveränität der Staaten. Die Versehrnutzung der Umwelt außerhalb des staatlichen Hoheitsbereichs sei nicht solange erlaubt, bis ein Verbot greife, sondern umgekehrt solange verboten, bis eine entsprechende Erlaubnis auszumachen sei. Die territoriale Souveränität ende - auch in bezug auf die Umwelt - an der Staatengrenze. Eine solche Überlegung erfaßt auch raumüberschreitende und globale Umweltbelastungen. Aber selbst dann wäre der Ansatz nicht allumfassend. Geht man davon aus, daß die auf die Umwelt bezogene Handlungs- und Entscheidungsfreiheit der Staaten an der Grenze enden, so gilt sie innerhalb des eigenen Hoheitsbereiches immer noch uneingeschränkt. Damit wird die Umwelt aber nicht als zusammenhängendes und einheitlich zu behandelndes System verstanden. Für die Lösung der Defizite des allgemeinen Umweltvölkerrechts könnte nur die in dem Lösungsansatz enthaltene stark vereinfachte Grundüberlegung fruchtbar gemacht werden. Es ist dies der Gedanke, daß die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt nicht mehr als grundsätzlich unbeschränkte und nur durch konkrete Verbote zu begrenzende Rechte anzusehen sind, sondern immanente Schranken kennen. Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt beinhalten nach dieser Grundüberlegung gerade keine grundsätzliche "Verschmutzungsfreiheit" mehr.

C. Menschenrechtliche Lösungsansätze Eine Reihe von Lösungsansätzen zieht die Menschenrechte heran, um mit ihrer Hilfe die staatliche Handlungs- und Entscheidungsfreiheit in Umweltschutzfragen zu begrenzen.

I. Das Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt Die Frage, ob es ein Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt gibt und wie dieses begründbar wäre, ist Gegenstand zahlreicher Untersuchungen der letzten

C. Menschenrechtliche Lösungsansätze

335

Jahre gewesen.67 Ansätze zu einem Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt lassen sich möglicherweise aus den verschiedenen Verankerungen eines Rechts auf Leben,68 eines Rechts auf einen angemessenen und gesunden Lebensstandard69 oder auf Gesundheit70 ableiten. Auf solch indirektem Wege läßt sich aber kein eigenständiges Menschenrecht begründen. Ein explizites Recht auf eine gesunde Umwelt findet sich nur in sehr wenigen unverbindlichen Dokumenten.71 Vereinzelt sind auch völkerrechtliche Verträge vorhanden, in denen ein

67 Hohe, Menschenrecht auf Umweltschutz?, in: ZUR 1994, S. 15 ff.; Gollnisch, Entwicklungstendenzen im internationalen Umweltrecht, 1995, S. 58 ff.; Kromarek, Quel droit ~ l'environement?, in: dies. (ed.), Environnement et droits de l'Homme, 1987, S. 113 ff.; Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 188 ff.; Kiss I Shelton, International Environmental Law, 1991, S. 21 ff.; Klein, Eb., Recht auf Umweltschutz als völkerrechtliches Individualgrundrecht?, in: FS von Simson, 1983, S. 251 ff.; Rauschning, Ein internationales Menschenrecht auf Schutz der Umwelt?, in: FS Weber, 1974, S. 719 ff.; Steiger I Demel I Fey I Malanczuk, The Fundamental Right to a Decent Environment, in: Bothe (ed.), Trends in Environmental Policy and Law, 1980, S. 1 ff.; Brunnee, Entwicklungen im Umweltvölkerrecht am Beispiel des Sauren Regens und der Ozonschichtzerstörung, 1989, S. 135 ff. Aus philosophischer Sicht wird das Problem behandelt von de Jong, Umweltschutz - ein Grundrecht des Menschen oder ein Eigenrecht der Natur?, 1992. 68 International Covenant on Civil and Political Rights (Art. 6 I), December 19, 1966, in: UNTS, Vol. 999, S. 171 ff. und in: BGBI 1973 II, S. 1534 ff.; Universal Declaration of Human Rights (Art. 3), UN General Assembly Resolution 217 (III) of December 10, 1948, in: G.A.O.R., 3rd Session, Part I, Resolutions, Doc. AI 810, S. 71 ff.; Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (Art. 2), November 4, 1950, in: BGBl 1952 II, S. 686 ff.

International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (Art. 11 I), December 19, 1966, in: UNTS, Vol. 999, S. 3 ff. und in: BGBl 1973 II, S. 1570 ff.; Universal Declaration of Human Rights (Art. 25), UN General Assembly Resolution 217 (III) of December 10, 1948, in: G.A.O.R., 3rd Session, Part I, Resolutions, Doc. A I 810, s. 71 ff. 69

70 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (Art. 12 I, II b), December 19, 1966, in: UNTS, Vol. 999, S. 3 ff. und in: BGBl 1973 II, S. 1570 ff.; Convention on the Rights of the Child (Art. 24 II c), November 20, 1989, in: ILM 28 (1989), S. 1457 ff.; Europäische Sozialcharta (Teil I, Ziffer 11; Teil II, Art. 11), v. 18. Oktober 1961, in: BGBl 1964 II, S. 1262 ff. 71 Declaration of the UN Conference on the Human Environment (Principle 1, Satz 1, 1. Halbsatz), Stockholm, June 5, 1972; Legal Principles for Environmental Protection and Sustainable Development (Art. 1), WCED-Experts Group on Environmental Law, 1986; beide in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 21 ff. bzw. S. 583 ff.

336

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

solches Recht verankert ist. 72 Auffallend ist des weiteren, ·daß bei em1gen völkerrechtlichen Dokumenten eine in Erwägung gezogene Aufnahme des Menschenrechts auf eine gesunde Umwelt aufgrund der zu großen Meinungsverschiedenheiten unter den Staatenvertretern wieder fallengelassen wurde. 73 Auch eine mögliche Erweiterung der EMRK oder der Europäischen Sozialcharta um ein entsprechendes Protokoll wurde zwar vorgeschlagen und ausgearbeitet, aber nicht weiter verfolgt.74 Überhaupt läßt sich in neueren völkerrechtlichen Dokumenten eine Tendenz ausmachen, das Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt nicht mehr zum Gegenstand menschenrechtlicher Fragestellungen zu machen. 75

72 Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (Art. 11 I), November 14, 1988, in: ILM 28 (1989), S. 161 ff.; African Charter on Human and People's Rights (Art. 24), June 27, 1981, in: ILM 21 (1982), S. 58 ff., in deutscher Übersetzung in: EuGRZ 1986, S. 677 ff. Näher zur Afrikanischen Charta Kodjo, Die Afrikanische Charta der Rechte des Menschen und der Völker in ihrem historischen Zusammenhang, in: EuGRZ 1990, S. 306 ff.; Steinmann, Rechte der Völker, in: NJW 1987, S. 3058 ff.; Nowak, Afrikanische Charta der Rechte der Menschen und Völker, in: EuGRZ 1986, S. 675 ff.

73 So wurde z.B. Art. 9 der IDI-Resolution "La pollution des fleuves et des lacs et Je droit international", v. 12. September 1979, in: AIDI 58 II (1979), S. 196 ff. bewußt in seiner Fonnulierung in bezug auf mögliche Rechte auf eine gesunde Umwelt offengeIassen, da in diesem Punkte keine Einigkeit erzielt wurde, vgl. Steiger I Brnha, Internationale Regelungen grenzüberschreitender Einwirkungen auf die Qualität der Binnengewässer, in: Fünftes deutsch-polnisches Juristen-Kolloquium, Band 1, 1981, 105 (118).

74 Vgl. Rauschning, Ein internationales Menschenrecht auf Schutz der Umwelt?, in: FS Weber, 1974, S. 719 (726 ff.); Klein, Eb., Recht auf Umweltschutz als völkerrechtliches Individualgrundrecht?, in: FS von Simson, 1983, S. 251 (254 f.); Brnnnee, Entwicklungen im Umweltvölkerrecht am Beispiel des Sauren Regens und der Ozonschichtzerstörung, 1989, S. 140 f.; Steiger, Das Recht auf eine menschenwürdige Umwelt, 1973 (mit Entwurf eines Zusatzprotokolls zur EMRK aufS. 41 ff.). 75 So ist beispielsweise auffallend, daß das Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt in der Umwelterklärung von Stockholm 1972, im Grundsatz 1 verankert wurde, ein entsprechendes Recht aber nicht Aufnahme in die Deklaration von Rio 1992 gefunden hat. Etwas milder Ruffert, Zu den Ergebnissen der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung, in: Jahrbuch UTR 1993, S. 397 (400 ff.): Grundsatz 1 und 10 der Deklaration enthielten ein "angedeutetes Umweltgrundrecht". Auch auf der Wiener Menschenrechtsweltkonferenz von 1993 spielte das Recht auf eine gesunde Umwelt kaum eine Rolle, vgl. Lottje, Die UN-Menschenrechtsweltkonferenz in Wien 1993, in: DGVN (Hrsg.), Gleiche Menschenrechte für alle, 1994, S. 5 ff. Einzig die Ablagerung gefährlicher Abfälle wurde als Bedrohung des Menschenrechts auf Leben und Gesundheit (Wiener Erklärung und Aktionsprogramm (Ziffer 11), in: DGVN (Hrsg.), Gleiche Menschenrechte für alle, 1994, S. 13 ff.) bzw. als Verletzung der kollektiven Menschenrechte der Völker Afrikas eingestuft (Präambel der Erklärung von Tunis vom 24.

C. Menschenrechtliche Lösungsansätze

337

Mit der Diskussion um ein Menschenrecht auf Umwelt eng verknüpft ist die immer noch umstrittene Frage, ob es neben den klassischen Menschenrechten in Form von Abwehr- und Leistungsrechten sogenannte Menschenrechte der dritten Generation gibt, die nicht nur als Individualrechte, sondern auch als Kollektiv- oder Staatenrechte eigener Art möglich sind.76 Vertreter dieser Lehre stufen das Recht auf eine gesunde Umwelt als ein solches mögliches Drittgenerationsrecht ein. 77 Die völkerrechtliche Existenz eines Menschenrechts auf eine gesunde Umwelt wird jedoch in Anbetracht der fehlenden verbindlichen völkerrechtlichen Verankerung noch durchgehend verneint. 78 Teilweise wird es auch als im Entstehen begriffenes Völkergewohnheitsrecht eingestuft. 79 Die Frage, ob ein völkerrechtliches Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt möglicherweise als allgemeiner Rechtsgrundsatz begründbar wäre, ist ebenfalls negativ zu beantworten. Zwar ist der Umweltschutz in vielen nationalen Rechtsordnungen mittlerweile verfassungsrechtlich verankert, regelmäßig ist er jedoch,

November 1992 (Schlußdokument des Regionaltreffens für Afrika in der Vorbereitungsphase der Menschenrechtsweltkonferenz), in: DGVN (Hrsg.), Gleiche Menschenrechte für alle, 1994, S. 47 ff.). Die Erklärung von Bangkok vom 7. April 1993 (Schlußdokument des Regionaltreffens für Asien in der Vorbereitungsphase der Menschenrechtsweltkonferenz), in: DGVN (Hrsg.), Gleiche Menschenrechte für alle, 1994, S. 59 ff. bekräftigt als einziges Dokument der Konferenz in Ziffer 20 die Notwendigkeit eines Rechts der Menschheit auf eine saubere, sichere und gesunde Umwelt. 76 Näher zur Diskussion über die Drittgenerationsrechte Alston, A Third Generation of Solidarity Rights, in: NILR 1982, S. 307 ff.; Riede!, Menschenrechte der dritten Dimension, in: EuGRZ 1989, S. 9 ff.; Klein, Eck., Human Rights of the Third Generation, in: Starck (ed.), Rights, Institutions And Impact of International Law According to the German Basic Law, 1987, S. 63 ff.; Birnie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 191 f.; Brunnee, "Common Interests" -' Echoes from an Empty Shell?, in: ZaöRV 1989, S. 791 (796 ff.). 77 Vgl. Riede!, Menschenrechte der dritten Dimension, in: EuGRZ 1989, S. 9 (20); Hobe, Menschenrecht auf Umweltschutz?, in: ZUR 1994, S. 15 (17 f.) . 78 Siehe u.a. Hobe, Menschenrecht auf Umweltschutz?, in: ZUR 1994, S. 15 (17); Rest, Effektiveres Internationales Umwelthaftungsrecht durch verbesserte Sanktionsmechanismen und einen neuen Umweltgerichtshof, in: UPR 1991, S. 417 (421); Partsch, Menschenrechte und "Rechte der Völker", in: VN 1986, S. 153 (156); Rauschning, Ein internationales Menschenrecht auf Schutz der Umwelt?, in: FS Weber, 1974, S. 719 (724); Klein, Eb., Recht auf Umweltschutz als völkerrechtliches Individualgrundrecht?, in: FS von Simson, 1983, S. 251 (259); Randelzhofer, Umweltschutz im Völkerrecht, in: Jura 1992, S. 1 (2); Kimminich, Das Völkerrecht der Jahrtausendwende, in: BayVBI 1990, S. 1 (6). 79 Brunnee, "Common Interests" - Echoes from an Empty Shell?, in: ZaöRV 1989, S. 791 (799); Makarewicz, La protection internationale du droit a l'environnement, in: Kromarek (ed.), Environnement et droits de l'Homme, 1987, S. 77 (89).

22 Odendahl

338

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

ähnlich wie in der Bundesrepublik Deutschland, 80 nur als Staatszielbestimmung oder ähnliche Rechtsfigur und nur in den seltensten Fällen als Menschenrecht ausgestaltet. 81 Unabhängig von der Diskussion um die Existenz eines Menschenrechts auf eine gesunde Umwelt stellt sich die Frage, ob die immer wieder erhobene Forderung nach völkerrechtlicher Verankerung eines solchen Menschenrechts82 zur Lösung der Defizite der bestehenden Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt beitragen könnte. Die menschenrechtliche Verankerung des Umweltschutzes würde die Staaten mit Sicherheit unter verstärkten politischen und moralischen Druck setzen. Auch könnte ein Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt eine Möglichkeit zur Behebung der im Umweltrecht immer wieder beklagten Vollzugsdefizite darstellen, da ein mangelhafter Umweltschutz gerichtlich überprüfbar wäre. Insbesondere aber folgt aus einem international geltenden Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt, daß ein Staat völkerrecht-

80 Zu den Diskussionen um die Aufnahme eines entsprechenden Artikels in das Grundgesetz vgl. statt vieler Bothe, Das Recht auf Umwelt, in: FS Burhenne, 1994, S. 49 ff. Zu der Rechtslage in den deutschen Bundesländern und den schweizerischen Kantonen vgl. Rausch I Keller, Umweltschutz als Gegenstand der Verfassung deutscher Länder und schweizerischer Kantone, in: FS Burhenne, 1994, S. 57 ff.

81 Eine Übersicht über die Verfassungsbestimmungen in den verschiedenen Ländern bieten u.a. Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 193, Fußn. 17; Vgl. auch die Artikelserie in Revue juridique de I' environnement 1994, in der die verfassungsrechtliche Verankerung des Umweltschutzes in insgesamt neun Staaten dargestellt wird. Sehr ausführlich aber teilweise veraltet Kromarek, Quel droit Al'environement?, in: dies. (ed.), Environnement et droits de l'Homme, 1987, S. 113 (119 ff.). Siehe auch den Annex, S. 152 ff., in dem die jeweiligen Bestimmungen wörtlich wiedergegeben sind. Eine lesenswerte Darstellung der Rechtslage auf den Philippinen ist zu finden in Minors Oposa v. Secretary of the Department of Environment and Natural Resources (Supreme Court of the Philippines), July 30, 1993, in: ILM 33 (1994 ), S. 173 (186 ff.). 82 So wurde beispielsweise 1975 eine von über 200.000 Personen unterschriebene, letztlich aber erfolglose "Earthcare Petition", in der die Verankerung eines Rechts auf eine gesunde Umwelt gefordert wurde, der UN-Generalversammlung vorgelegt. Näher dazu Ho, U.N. Recognition of the Human Right to Environmental Protection, in: Earth Law Journal 1976, S. 225 ff. Auch die deutschen Nichtregierungsorganisationen riefen die Bundesrepublik anläßlich der Wiener Menschenrechtsweltkonferenz zur aktiven Mitwirkung u.a. bei der Entwicklung eines Rechts auf eine gesunde Umwelt auf, vgl. Essentials deutscher Nicht - Regierungsorganisationen zur Menschenrechtsweltkonferenz 1993 (Essential IV, Ziffer 3.1), in: DGVN (Hrsg.), Gleiche Menschenrechte für alle, 1994, S. 117 ff. Aus der völkerrechtlichen Literatur vgl. Hobe, Menschenrecht auf Umweltschutz?, in: ZUR 1994, S. 15 (17); Kiss I Shelton, International Environmental Law, 1991, S. 21 f.

C. Menschenrechtliche Lösungsansätze

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lieh nicht nur verpflichtet wäre, gravierende Umweltbelastungen außerhalb seines eigenen Hoheitsbereiches zu vermeiden. Ihn träfe auch innerhalb seines Hoheitsbereiches die Pflicht zum Schutz der Umwelt. 83 Ein völkerrechtliches Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt wäre also in der Lage, auch bei national begrenzten Umweltbelastungen die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt einzuschränken. Die menschenrechtliche Komponente zielt sogar direkt auf eine Umsetzung im nationalen Bereich ab. Trotz dieser vielen positiven Aspekte weist jedoch das Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt ein entscheidendes Manko für die Bewältigung der weltweiten Umweltprobleme auf: die immer wieder kritisierte Anthropozentrik des menschenrechtliehen Ansatzes.84 Durch ein Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt wird die Umwelt nur mittelbar, nämlich nur über den Menschen geschützt. Die Umwelt soll bewahrt und verbessert werden, weil sie für den Menschen existenznotwendig und nützlich ist. Der für den Menschen nicht "nützliche" Bereich der Umwelt fällt aus dem Schutzbereich raus. Da die Zusammenhänge in dem komplexen System der globalen Umwelt jedoch noch nicht erforscht sind und ein "Teilschutz" der Umwelt zu Schäden in dem nicht geschützten Teil und damit letztlich innerhalb des gesamten Systems führt, ist der Schutz der Umwelt über das Instrument der Menschenrechte ein nur unvollständiger Ansatz. Die teilweise anthropozentrische Ausrichtung des Umweltvölkerrechts und der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt würden durch ein Menschenrecht auf eine gesunde Umwelt nur noch verstärkt.

II. Der generationsübergreifende Ansatz Das Ziel, die Umwelt nicht nur für gegenwärtige, sondern auch für künftige Generationen zu schützen, ist Bestandteil einer nicht unerheblichen Zahl völkerrechtlicher Dokumente. Obwohl eine solche Zielsetzung in der Regel Gegenstand unverbindlicher Erklärungen oder Resolutionen ist, 85 findet sie sich auch

83 Dieser Aspekt wird auch von Birnie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 189 ff. und Gollnisch, Entwicklungstendenzen im internationalen Umweltrecht, 1995, S. 65 hervorgehoben.

84 Vgl. Birnie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 191 ff.; Odendahl, G., Die sozialen Menschenrechte, in: JA 1996, S. 898 (904); beide m.w.N. Positiv steht der Anthropozentrik allerdings Kloepfer, Anthropozentrik versus Ökozentrik als Verfassungsproblem, in: ders. (Hrsg.), Anthropozentrik, Freiheit und Umweltschutz in rechtlicher Sicht, 1995, S. 1 (25 ff.) gegenüber.

85 Declaration of the UN Conference on the Human Environment (Principle 1, Satz 1, 2. Halbsatz; Principle 2), Stockholm, June 5, 1972, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 21 ff.; Charter of Economic Rights

22'

340

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

in den Präambeln mehrerer Artenschutzabkommen86 und der meisten UNEP Regionalmeeresabkommen87 sowie in einigen neueren Verträgen zu verschiedenen Bereichen des Umweltschutzes88 wieder. Der Grundidee nach liegt die Berücksichtigung der Interessen künftiger Generationen auch dem Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit, dem Konzept des Natur- und Kulturerbes der Welt sowie dem Begriff des "sustainable development" 89 zugrunde. Ob

and Duties of States (Art. 30 Satz I), UN General Assembly Resolution 3281 (XXIX) of December 12, 1974, in: ILM 14 (1975), S. 251 ff.; Historical Responsibilty of States for the Preservation of Nature for Present and Future Generations, UN General Assembly Resolution 35 I 8 of October 30, 1980, in: G.A.O.R, 35th Session, Suppl. No. 48 (A/35148), S. 15; Legal Principles for Environmental Protection and Sustainable Development (Art. 2), WCED-Experts Group on Environmental Law, 1986, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. I, S. 583 ff.; Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, UN General Assembly Resolution 44 I 207 of December 22, 1989, in: Churchill I Freestone, International Law and Global Climate Change, 1991, S. 245 ff.; Rio Declaration ofEnvironment and Development (Principle 3), 1992, in: ILM 31 (1992), S. 876 ff. 86 International Convention for the Regulation of Whaling, December 2, 1946; Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals, June 23, 1979; Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, March 3, 1973; alle drei in: Burhenne (Hrsg.), Internationales Umweltrecht, 946:89; 979:55 bzw. 973:18. 87 Vgl. beispielsweise die Präambeln der Kuwait Regional Convention for Co-operation on the Protection of the Marine Environment from Pollution, April 24, 1978, (Kuwait Convention), in: ILM 17 (1978), S. 511 ff.; Convention for Co-operation in the Protection and Development of the Marine and Coastal Environment of the West and Central African Region, March 23, 1981 (Abidjan Convention), in: ILM 20 (1981), S. 746 ff.; Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and of the Gulf of Aden Environment, February 14, 1982 (Jeddah Convention), in: Burhenne (Hrsg.), Internationales Umweltrecht, 982: 13; Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region, March 24, 1983 (Cartagena de Indias Convention), in: ILM 22 (1983), S. 227 ff. 88 United Nations Framework Convention on Climate Change (Preamble, Art. 3 I, 1), May 9, 1992, in: ILM 31 (1992), S. 851 ff.; Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (Preamble), September 22, 1992 (North-East Atlantic Convention), in: ILM 32 (1993), S. 1069 ff. ; African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources (Preamble), September 15, 1968, in: Rüster I Simma, International Protection of the Environment, Bd. V, S. 2037 ff.; UN Convention on the Transboundary Effects of Industrial Accidents, March 17, 1992, in: ILM 31 (1992), S. 1330 ff. 89 Näher dazu Schröder, Sustainable Development- Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, in: AVR 1996, S. 251 ff.

C. Menschenrechtliche Lösungsansätze

341

aufgrund dieser diversen, allerdings meist als Zielvorgaben formulierten Verankerungen der Berücksichtigung künftiger Generationen schon von einer völkergewohnheitsrechtliehen Pflicht zum Schutz der Umwelt zugunsten künftiger Generationen gesprochen werden kann, ist umstritten und wird in der Regel abgelehnt. 90 Teilweise wird dem Konzept überhaupt eine rechtliche Dimension abgesprochen.91 Andererseits finden sich in der völkerrechtlichen Literatur verschiedene Ansätze, die die bisher nur rudimentär und unverbindlich ausgestaltete Berücksichtigung der Interessen künftiger Generationen näher zu konkretisieren und zu erweitern versuchen. Aus der Erkenntnis heraus, daß gerade im Bereich des Umweltrechts ein Interessengegensatz zwischen gegenwärtigen und künftigen Generationen besteht,92 wird auf unterschiedlichem Wege versucht, Rechte künftiger Generationen in bezug auf die Umwelt zu begründen.93 Wohl am bekanntesten ist die Idee zur Begründung einer intergenerationellen Gerechtigkeit ( "intergenerational equity").94 Der Lösungsansatz baut im wesentlichen auf dem Rechtsinstitut der Treuhänderschaft auf. Jede Generation erhält nach dieser These von der vorhergehenden Generation die Umwelt zur freien Verfügung mit der Verpflichtung, sie in einem nicht schlechteren Zustand, als sie sie erhalten hat, an die nächste Generation weiterzugeben. Das bedeutet nicht, daß die jetzige Generation die Umwelt nicht für ihre Bedürfnisse nutzen darf; vielmehr hat jede Generation ein Anrecht auf Nutzung der Umwelt. Jede Generation ist damit sowohl Nutznießer als auch Treuhänder der Umwelt für die künftige Generation. Aus der Pflicht der gegenwärtigen Generation, die

90 Schröder, Klimaschutz als Problem des internationalen Rechts, in: Jahrbuch UTR 1993, S. 191 (200); Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 212; Bimie, The Rote of International Law in Solving Certain Environmental Conflicts, in: Carroll (ed.), International Environmental Diplomacy, 1988, S. 95 (104). Anders Hohmann, Präventive Rechtspflichten und-prinzipiendes modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 387, der allerdings mit einer weniger strengen Theorie zur Bildung von Völkergewohnheitsrecht arbeitet, vgl. oben Gliederungspunkt A., I. "Leichtere Anforderungen an die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht".

Beyerlin, Staatliche Souveränität und internationale Umweltschutzkooperation, in: FS Bernhardt, 1995, S. 937 (950 ff.). 91

92

Rest, Umweltschutz, internationaler, in: Lexikon des Rechts, Völkerrecht, 1985,

s. 277 (278).

93 Zu der allgemeinen Tendenz, auch in anderen Bereichen Rechte künftiger Generationen zu begründen, vgl. Robbers, Menschen- und Bürgerrechte, in: Evangelisches Kirchenlexikon, 1992, Sp. 361 (364). 94 Vgl. Brown Weiss, Conflicts between Present and Future Generations over New Natural Resources, in: R.-J. Dupuy (ed.), Le reglement des differends sur !es nouvelles ressouces naturelles, 1983, S. 177 ff.; dies., Conservation and Equity between Generations, in: FS Sohn, 1984, S. 245 ff.; dies., Our Rights and Obligations to Future Generations for the Environment, in: AJIL 1990, S. 198 ff.

342

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

Umwelt in einem nicht schlechteren Zustand an die nächste Generation weiterzugeben, folgt ein Recht der künftigen Generation, die Umwelt in demselben Zustand zu erhalten, wie die vorige Generation sie in Empfang genommen hat. Die Theorie der intergenerationeBen Gerechtigkeit ist in der völkerrechtlichen Literatur auf nicht unerhebliche Resonanz gestoßen. 95 Daneben gibt es noch weitere Ansätze zur Begründung von Rechten künftiger Generationen, die unabhängig von der Figur der intergenerationeBen Gerechtigkeit mehrere präzise formulierte Rechte auf eine intakte und gesunde Umwelt formulieren. 96 Aufsehen erregte auch ein vor einigen Jahren ergangenes Urteil des Supreme Court der Philippinen, das ausgehend von dem in der philippinischen Verfassung verankerten Recht auf eine gesunde Umwelt auch die Existenz von Rechten künftiger Generationen bejahte, die von der heutigen Generation gerichtlich geltend gemacht werden könnten. 97 Es stellt sich die Frage, ob und inwieweit der intergenerationeHe Ansatz, insbesondere in seiner weiteren Ausgestaltung in Form von Rechten künftiger Generationen, zur Lösung des Defizitproblems des allgemeinen Umweltvölkerrechts beitragen kann. Der auf den ersten Blick bestechende Ansatz einer intergenerationeBen Gerechtigkeit weist bei näherer Betrachtung einige Aspekte auf, die Kritik hervorrufen. So wird bei der Theorie der intergenerationeBen Gerechtigkeit die oben kritisierte Fixierung auf die Umwelt als vom Menschen zu nutzendes Element beibehalten. Es geht bei dem Ansatz nicht um den Schutz der Umwelt als solcher , sondern um die Erhaltung der Umwelt um ihrer Nutzungsmöglichkeiten willen. Daß der Umweltschutz nicht das primäre Anliegen ist, wird auch daran deutlich, daß die jeweilige Generation nur eine Pflicht zur Weitergabe der Umwelt in einem nicht schlechteren Zustand treffen soll, nicht aber eine Pflicht zur Verbesserung der bestehenden Umweltsituation. Löst man sich von dem Ansatz der intergenerationeBen Gerechtigkeit und untersucht nur die Idee der Begründung von Rechten künftiger Generationen als solcher, so ergibt sich das schon im Zusammenhang mit dem Recht auf eine

95 Positiv stehen der Theorie u.a. Redgewell, Intergenerational Equity and Global Warming, in: Churchill I Freestone (eds.), International Law and Global Climate Change, 1991, S. 41 ff. und Gündling, Our Responsibility to Future Generations, in: AJIL 1990, S. 207 ff. gegenüber. Ablehnend hingegen D'Amato, Do We Owe a Duty to Future Generations to Preserve the Global Environment?, in: AJIL 1990, S. 190 ff.; Beyerlin, Staatliche Souveränität und internationale Umweltschutzkooperation, in: FS Bernhardt, 1995, S. 937 (950 ff.); Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 212. 96 Vgl. beispielsweise Saladin I Zenger, Rechte künftiger Generationen, I 988, die auf S. 46 f. eine "Erklärung der Rechte künftiger Generationen" entworfen haben. 97 Minors Oposa v. Secretary of the Department of Environment and Natural Resources (Supreme Court of the Philippines), July 30, 1993, in: ILM 33 (1994), S. 173 ff. Hintergrund war die Abholzung des tropischen Regenwaldes auf den Philippinen.

D. Umweltorientierte Lösungsansätze

343

gesunde Umwelt thematisierte Problem der Anthropozentrik des Ansatzes. Umweltbezogene Rechte künftiger Generationen können von ihrer Konzeption her nur die Umweltbestandteile schützen, die von dem Menschen als nützlich und existenznotwendig angesehen werden. Große, für den Menschen vielleicht sogar lästige und bedrohliche Bestandteile der Umwelt werden nicht erfaßt, obwohl der fehlende Schutz dieser Bestandteile Folgen für das Gesamtökosystem haben kann, die der Mensch aufgrund seines mangelnden Wissens nicht zu erkennen vermag. Wie oben bereits dargelegt, ist ein solcher "Teilschutz" der Umwelt nicht der richtige Ansatz. Hervorzuheben ist aber die Grundidee, die allen Konzepten des generationsübergreifenden Ansatzes zugrundeliegt Es ist die Idee einer Verantwortung für die Zukunft, die gerade wegen der heute gegebenen Möglichkeit, durch einen fehlenden oder nicht ausreichenden Umweltschutz die Umwelt auf der Erde nachhaltig zu schädigen oder sogar zu zerstören, nicht mehr von der Hand zu weisen ist.98

D. Umweltorientierte Lösungsansätze Umweltorientierte Lösungsansätze stellen die Umwelt in den Mittelpunkt ihrer Konzepte.

I. Eigenrechte der Natur Anfang der 70er Jahre begann anläßtich der landschaftlichen Zerstörung des kaliforniseben Mineral Kong Valley durch ein umstrittenes Skisport-Projekt eine öffentlich geführte Diskussion um die Frage, ob die Natur eigene Rechte habe, die gerichtlich geltend gemacht werden könnten. 99 Die bald darauf in anderen Staaten, so auch in Deutschland, einsetzende Diskussion um Eigenrechte der Natur dauert bis heute an. Sie wird nicht nur in den Rechtswissenschaften, sondern auch auf theologischer, philosophischer und ökonomischer Ebene

98 Diese Grundidee wird auch positiv von Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 212 hervorgehoben, die ansonsten der Idee von Rechten künftiger Generationen ablehnend gegenüberstehen.

99 Stone, Should Trees have Standing?, in: Southem Califomia Law Review 45 (1972), S. 450 ff. In deutscher Übersetzung erschienen als: Umwelt vor Gericht, 1987. Stone verfaßte seine Abhandlung, um dem laufenden, letztlich in allen Instanzen gescheiterten Gerichtsverfahren, das von einer Umweltschutzorganisation angestrengt worden war, eine Kehrtwende geben zu können.

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4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

geführt. 100 Die rechtswissenschaftliehen Vertreter der Theorie von Eigenrechten der Natur argumentieren dabei vor allem rechtshistorisch. 101 Der Kreis der Rechtssubjekte sei im Laufe der Jahrhunderte kontinuierlich erweitert worden. So habe es lange Zeit Menschen ohne jegliche Rechte, wie etwa die Sklaven gegeben. Auch Rechte des Kindes, des nasciturus und Rechte Geisteskranker seien nicht immer selbstverständlich gewesen. Aber nicht nur quantitativ, auch qualitativ habe eine Erweiterung der Rechtssubjektivität stattgefunden. Markantestes Beispiel seien die Rechte der Frau, die erst nach und nach erweitert worden seien. Rechtssubjektivität sei außerdem nicht nur auf Menschen beschränkt; sogar unbelebte Rechtskonstruktionen könnten Träger von Rechten und Pflichten sein, wie die "Erfindung" der juristischen Person zeige. Eigenrechte der Natur seien auch nicht etwas völlig Neues. Beispielsweise habe es im Mittelalter Tierprozesse mit Ankläger, Verteidiger und formellem Verfahren zur Wahrung der Rechte der Tiere gegeben. Eigenrechte der Natur könnten zur Behebung des Regelungs-, Vollzugs- und Kontrolldefizits des Umweltrechts maßgeblich beitragen. Sie würden außerdem zur Überwindung der Anthropozentrik im Umweltrecht führen. Die Theorie der Eigenrechte der Natur ist von der Rechtsprechung nicht bestätigt worden. 102 Im Schrifttum stößt sie auf vielfache, vor allem rechtstheoretische Kritik. 103 Das nationale Recht sei eine Ordnung, die von dem

100 Zur philosophsieben Diskussion vgl. Meyer-Abich, Wege zum Frieden mit der Natur, 1984; de Jong, Umweltschutz- ein Grundrecht des Menschen oder ein Eigenrecht der Natur?, 1992. Auf ökonomischer Ebene wird das Problem u.a. von Gschwendtner, Umwelt als Kollektivgut, in: ZfU 1993, S. 55 ff. behandelt. 101 Für Eigenrechte der Natur sprechen sich u.a. Weber, Die Erde ist nicht Untertan, 1993, S. 110 ff.; ders., Rechtsstaat und Rechte der Natur, in: IUR 1991, S. 81 (86); Bosse/mann, Wendezeit im Umweltrecht, in: KJ 1985, S. 345 ff.; ders., Eigene Rechte für die Natur?, in: KJ 1986, S. 1 ff.; ders., Die Natur im Umweltrecht, in: NuR 1987, S. 1 ff.; Thüne, Vom "Naturschutz" zum Schutz der Natur, in: Die Neue Ordnung 1993, S. 355 ff. aus. Etwas zurückhaltender von Lersner, Gibt es Eigenrechte der Natur?, in: NVwZ 1988, S. 988 ff. (Eigenrechte müßten der Natur eingeräumt werden). 102 Für das deutsche Recht vgl. VG Hamburg, Beschl. v. 22.9.1988 - 7 VG 2499/88, in: NVwZ 1988, S. 1058 ff. 103 Eigenrechte der Natur lehnen u.a. Robbers, Sicherheit als Menschenrecht, 1987, S. 220; Hofmann, Natur und Naturschutz im Spiegel des Verfassungsrechts, in: JZ 1988, S. 265 ff.; Kloepfer, Anthropozentrik versus Ökozentrik als Verfassungsproblem, in: ders. (Hrsg.), Anthropozentrik, Freiheit und Umweltschutz in rechtlicher Sicht, 1995, S. l ff.; Heinz, Eigenrechte der Natur, in: Der Staat 1990, S. 415 ff.; Keller, Eigene Rechte für die Natur?, in: KJ 1986, S. 339 ff.; Lübbe I Lübbe, Klaus Bosselmann, Im Namen der Natur (Buchbesprechung), in: ZUR 1993, S. 90 ff.; Uebersohn, Schrecken und Komik der juristischen Tierverehrung, in: KJ 1986, S. 342 ff.; Schomerus, Defizite im Naturschutzrecht, 1987, S. 277 ff.

D. Umweltorientierte Lösungsansätze

345

Menschen für den Menschen geschaffen worden sei. Rechtssubjektivität könne daher grundsätzlich nur Menschen bzw. solchen Individuen zukommen, die zumindest potentiell aktiv die Rechtsordnung handhaben könnten. Das sei bei Kindem und Geisteskranken der Fall. Juristische Personen seien auch keine unbeseelten Rechtskonstruktionen; hinter ihnen stünden einzelne Menschen. Rechtssubjektivität bedeute des weiteren, daß man nicht nur Träger von Rechten, sondern auch Träger von Pflichten sein müsse. Die Natur könne keine Pflichten übernehmen. Die Lösung des Vollzugs- und Kontrollproblems im Umweltrecht lasse sich auch über die Schaffung der Verbandsklage erreichen; Eigenrechte der Natur seien dafür nicht nötig. Die Diskussion um Eigenrechte der Natur findet im wesentlichen auf Ebene des nationalen Rechts statt. Im völkerrechtlichen Bereich werden Eigenrechte der Natur kaum thematisiert. Im Zusammenhang mit dem Problem der Anthropozentrik wird nicht eine Auseinandersetzung mit der Theorie der Eigenrechte der Natur geführt, sondern festgestellt, daß die reine Anthropozentrik im Umweltvölkerrecht mittlerweile einer geläuterten Anthropozentrik bzw. einem ressourcenschonenden Ansatz gewichen sei. 104 Die Theorie der Eigenrechte der Natur könnte jedoch möglicherweise einen geeigneten Lösungsansatz für die Defizite des allgemeinen Umweltvölkerrechts darstellen. Durch die Transponierung von Eigenrechten der Natur bzw. der Umwelt auf die völkerrechtliche Ebene würde ein Gegenpol zu den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt geschaffen. Nicht nur die Staaten hätten Rechte über die Umwelt, sondern die Umwelt hätte den Staaten gegenüber eigene, von den Staaten zu wahrende Rechte. Die Eigenrechte der Umwelt bildeten eine Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt, die unabhängig von der grenz- oder raumüberschreitenden, globalen oder national begrenzten Auswirkung einer Umweltbelastung gelten würde, weil die Umwelt als eigenständige Einheit mit eigenen Rechten und nicht als Zusammenfassung verschiedener Rechtsräume betrachtet würde. Das Defizit des raumorientierten Ansatzes wäre damit behoben. Mit Überwindung des raumorientierten Ansatzes und der Betrachtung der Umwelt als Gesamteinheit wird gleichzeitig der 104 Vgl. Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 212 f. ; Burhenne, Internationales Umweltrecht, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, 1982, S. 659 (734); Hohmann, Präventive Rechtspflichten und-prinzipiendes modernen Umweltvölkerrechts, 1992, S. 247 f., 379 f.; Stone, Überlegungen zur globalen Umweltkrise, in: IUR 1992, S. 145 ff., die im Zusammenhang mit der Anthropozentrik im internationalen Umweltbereich nur von dessen partieller bzw. allmählicher Überwindung sprechen und nicht auf die Forderung nach Eigenrechten der Natur eingehen. Vgl. auch Hohmann, ebda., S. 406 (Rechte für Tiere oder Pflanzen gäbe es im internationalen Bereich nicht). Gegen eine Überwindung der Anthropozentrik spricht allerdins z.B. die Umwelterklärung von Rio, die eindeutig anthropozentrisch geprägt ist, so auch u.a. Ruffert, Zu den Ergebnissen der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung, in: Jahrbuch UTR 1993, S. 397 (400).

346

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

immissionsorientierte Ansatz überwunden. Nicht mehr die Frage, wo sich eine Umweltbelastung auswirkt, sondern allein die Tatsache ihrer Entstehung wäre maßgeblich. Eigenrechte der Umwelt auf völkerrechtlicher Ebene würden des weiteren nicht nur eine Abkehr von der Anthropozentrik, sondern vor allem eine Abkehr von der maßgeblichen Orientierung an der Souveränität der Staaten in Form ihrer Handlungsfreiheit bzw. territorialen Integrität bedeuten. Eigenrechte der Umwelt als Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt ermöglichten damit auch eine Überwindung des souveränitätsorientierten Ansatzes im Umweltvölkerrecht Allerdings ergeben sich bei Transponierung der Theorie der Eigenrechte der Natur auf den völkerrechtlichen Bereich auch wieder rechtstheoretische Bedenken. So wie das nationale Recht die Rechtssubjektivität grundsätzlich nur lebenden und handlungsfähigen Individuen verleiht, so sind im Völkerrecht nur die Staaten und internationalen Organisationen Träger von Rechten und Pflichten. Die Umwelt fügt sich rechtssystematisch nicht als eigenständiger Rechtsträger in das völkerrechtliche System ein. Bedenkt man die großen Widerstände, auf die beispielsweise die Forderung nach Rechtssubjektivität des einzelnen im Völkerrecht stößt, so wird eine Verleihung von Rechten an die Umwelt im Völkerrecht kaum durchsetzbar sein. Eigenrechte der Umwelt auf internationaler Ebene erforderten eine grundsätzliche Umwandlung des völkerrechtlichen Systems. Allgemein ist des weiteren zu bedenken, daß die ständige Forderung nach Anerkennung neuer Rechte, unabhängig davon, ob diese Forderung im Bereich des nationalen oder des Völkerrechts erhoben wird, die Gefahr der Entkräftung und Schwächung bestehender, anerkannter Rechte mit sich bringt. Die Theorie der Eigenrechte der Umwelt oder der Natur wäre geeignet, den raum- und souveränitätsorientierten Ansatzes der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt zu überwinden, weil sie die Umwelt als eigenständige, zu bewahrende Einheit behandelt. Der Schutz einer Einheit kann aber auch durch Schaffung von Pflichten ohne entsprechend gegenüberstehende Rechte erreicht werden. 10~ Möglicherweise läßt sich daher zwar nicht die Theorie der Eigenrechte der Natur, wohl aber ihre Grundlage, der umweltorientierte Ansatz, anstelle des raum-, immissions- und souveränitätsorientierten Ansatzes, für die Lösung der systemimmanenten Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt heranziehen und fruchtbar machen.

II. Das Konzept der gemeinsamen Umwelt Das Konzept der gemeinsamen Umwelt ("shared environment") ist ein Lösungsansatz, der der Idee der Ausweitung des Geltungsbereiches des Konzepts

103

Robbers, Sicherheit als Menschenrecht, 1987, S. 220.

D. Umweltorientierte Lösungsansätze

347

der gemeinsamen natürlichen Ressourcen 106 oder des gemeinsamen Erbes der Menschheit 107 ähnlich ist. Der wesentliche Unterschied besteht allerdings darin, daß nicht ein bereits anerkanntes Institut auf neue Bereiche ausgedehnt, sondern ein neues Konzept geschaffen werden soll. Die Idee der gemeinsamen Umwelt wird in verschiedenen Varianten vertreten. Ursprünglich für den Bereich grenzüberschreitender Umweltbelastungen konzipiert/ 08 wurde sie später für die Umwelt in staatsfreien Räumen 109 und schließlich für die gesamte Erdumwelt, beispielsweise für das Wasser oder die Luft als solche, 110 als Lösungsansatz diskutiert. Aus der Erkenntnis heraus, daß die Umwelt ein erschöpfliches Gut darstellt, weil ihre Kapazität zur Aufnahme von Schadstoffen und ihre allgemeine Ausbeutbarkeit begrenzt sind, sollen die Umwelt, insbesondere die Umweltmedien, im allgemeinen Interesse der Staatengemeinschaft nur in allseitiger Zurückhaltung belastet und genutzt werden. Letztlich soll der Lösungsansatz zu einer schonenden Nutzung der Umwelt und zu einer Verteilung ihrer Nutzungskapazitäten unter den Staaten führen. 111 Die Idee der gemeinsamen Umwelt im grenzüberschr~itenden Bereich korrespondiert im wesentlichen mit dem Lösungsansatz, das Konzept der gemeinsamen natürlichen Ressourcen von seinem Geltungsbereich her auf weitere Umweltmedien auszudehnen. Daß ein solcher Ansatz für die Behebung der

106 Vgl. oben die Untersuchung des Lösungsansatzes "Die Ausweitung des Geltungsbereiches des Konzeptes der gemeinsamen natürlichen Ressourcen" als Gliederungspunkt A., II.

107 Vgl. oben die Untersuchung des Lösungsansatzes "Die Ausweitung des Geltungsbereiches des Konzeptes des gemeinsamen Erbes der Menschheit" als Gliederungspunkt A., III. 108 Randelzhofer I Simma, Das Kernkraftwerk an der Grenze, in: FS Berber, 1973, S. 389 (389 f., 411, Fußn. 63); Dicke, Grenzüberschreitende Umweltverschmutzung als völkerrechtliches Problem, in: Haendcke-Hoppe I Merkel (Hrsg.), Umweltschutz in beiden Teilen Deutschlands, 1986, S. 105 (119 f.), der allerdings darunter offenbar die Ausweitung des Konzeptes der gemeinsamen natürlichen Ressourcen versteht. 109 Hand[, Territorial Sovereignty and the Problem of Transnational Pollution, in: AJIL 1975, S. 50 (53, Fußn. 22); Kirgis, Technological Challenge to the Shared Environment, in: AJIL 1972, S. 290 ff.

no Vgl. Picht, Umweltschutz und Politik, in: ZRP 1971, S. 152 (157 f.); der die Forderung nach Internationalisierung des Luft-, Wasser-, Energie- und Nahrungshaushalts aufstellt. In dieselbe Richtung wie die Idee einer gemeinsamen Umwelt geht die Aussage, es gäbe ein "Raumschiff Erde" (vgl. Mayer-Tasch, Die verseuchte Landkarte, 1987, S. 12 f. m.w.N.). Es handelt sich dabei aber nur um ein Bild zur Beschreibung der Umweltsituation auf der Erde, nicht um einen rechtlichen Lösungsansatz. lll Vgl. das besonders anschauliche Beispiel bei Randelzhofer I Simma, Das Kernkraftwerk an der Grenze, in: FS Berber, 1973, S. 389 (411, Fußn. 63).

348

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt nicht ausreicht, wurde schon oben dargelegt. 112 Von einer gemeinsamen Umwelt in staatsfreien Räumen bzw. in bezugauf die gesamte Erdumwelt zu sprechen, ist ein den verschiedenen Ausweitungen des Geltungsbereiches des Konzeptes des gemeinsamen Erbes der Menschheit ähnlicher Ansatz. Während allerdings das Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit immer der anthropozentrischen Sichtweise verhaftet bleibt, ist die Idee einer gemeinsamen Umwelt nicht anthropozentrisch, sondern ökozentrisch ausgerichtet. Die Umwelt als solche wird Schutzgut umweltrechtlicher Regeln. Als geeigneter Lösungsansatz für die Defizite des allgemeinen Umweltvölkerrechts käme nur die Konzeption einer gemeinsamen Umwelt bezogen auf die gesamte Erdumwelt in Betracht. Eine Anwendung des Konzepts nur auf staatsfreie Räume könnte nicht alle Arten von Umweltbelastungen erfassen. Der Lösungsansatz, die Erdumwelt als gemeinsame Umwelt zu begreifen, macht die Umwelt zum unmittelbaren Schutzgut und rückt sie damit in den Mittelpunkt der Überlegungen. Ein solcher Lösungsansatz setzt beim Defizit des souveränitätsorientierten Ansatzes der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt an. Die Erkenntnis, daß die Umwelt kein unerschöpfliches, frei disponibles Gut ist, könnte die Grundlage strengerer Regeln bilden, die wegen der Erfassung der gesamten Umwelt nicht auf bestimmte Arten von Umweltbelastungen beschränkt blieben. Sie fänden sowohl auf grenzüberschreitende, raumüberschreitende, globale als auch auf national begrenzte Umweltbelastungen Anwendung und könnten daher den raumorientierten Ansatz des bestehenden Schrankensystems überwinden. Da die Umwelt als erschöpfbares Gut bei diesem Lösungsansatz als zu bewahrende Einheit behandelt und als solche in den Mittelpunkt der Überlegungen gerückt wird, käme es auch nicht mehr nur auf die Immissionsseite, sondern auf die Tatsache der Entstehung einer Umweltbelastung an, so daß auch der rein immissionsorientierte Ansatz überwunden wäre. Insgesamt würde das Konzept der zu schonenden gemeinsamen Umwelt zu erheblichen Einschränkungen territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt führen. 113 Trotz der vielen positiven Aspekte des Konzeptes bleibt es jedoch dabei, daß die Umwelt als "Gut", d.h. ausschließlich als zu nutzendes und auszubeutendes Element betrachtet wird. Der zurückhaltende Umgang mit der Umwelt soll nicht aus Umweltschutzgründen, sondern im allgemeinen Interessen der Staatengemeinschaft erfolgen. Die Idee der gemeinsamen Umwelt ist damit ein genuin ressourcenbezogener Ansatz, dessen primäres Ziel nicht der Schutz der Umwelt,

Vgl. oben die Untersuchung des Lösungsansatzes "Die Ausweitung des Geltungsbereiches des Konzeptes der gemeinsamen natürlichen Ressourcen" als Gliederungspunkt A., II. 112

113 Aus diesem Grunde lehnen Kloepfer I Kohler, Kernkraftwerk und Staatsgrenze, 1981, S. 25 f. das Konzept einer gemeinsamen Umwelt ab.

E. Souveränitätsverkürzende Lösungsansätze

349

sondern ihre Schonung und gleichmäßige Aufteilung unter den Staaten zur Erreichung einer optimalen Nutzung ist. Bei ressourcenbezogenen Ansätzen wird die Umwelt notwendigerweise geschützt, da eine völlig zerstörte oder ausgebeutete Umwelt nicht mehr nutzbar ist. Der Schutz der Umwelt ist aber nur ein notwendiges Nebenprodukt und nicht das Fundament jedes ressourcenbezogenen Konzeptes. Die Idee der gemeinsamen Umwelt weist daher zwar sehr viele positive Denkrichtungen auf, bleibt aber wegen ihres ausschließlich ressourcenbezogenen Ansatzes problematisch.

E. Souveränitätsverkürzende Lösungsansätze Einige Lösungsansätze arbeiten mit einer Verkürzung staatlicher Souveränität zur Lösung der weltweiten Umweltproblematik.

I. Die Aufgabe der Souveränität Die Lehre von der staatlichen Souveränität hat vor allem seit Beginn des 20. Jahrhunderts vielfältigste Kritik erfahren. Insbesondere im Anschluß an die beiden Weltkriege wurde nach neuen Konzeptionen des Völkerrechts gesucht, die die Berechtigung der Existenz staatlicher Souveränität in Frage stellten. Am weitesten geht dabei die Forderung nach Errichtung eines Weltstaates oder einer Weltregierung, die an die Stelle souveräner Staaten treten soll. 114 Aber auch unabhängig von der Forderung nach Schaffung neuer Machtstrukturen wurde in der völkerrechtlichen Literatur verschiedentlich verlangt, den Begriff der Souveränität völlig aufzugeben.115 In jüngerer Zeit dominieren Überlegungen, ob

114 Vgl. u.a. Ermacora, Weltstaat eine Staatsutopie?, in: FS Verdross, 1971, S. 85 ff., der allerdings nur für die Bereiche der Friedenssicherung, der Hungerbekämpfung und der Atomkraft für die Errichtung eines Weltstaates plädiert. Näher zur Idee eines Weltstaates oder Weltregierung und m.w.N. Korowicz, Some Present Aspects of Sovereignty in International Law, in: RdC 1961 I I, S. 1 (98 ff.); Gunst, Der Begriff der Souveränität im modernen Völkerrecht, 1953, S. 50 ff.

m Vgl. Politis, Le problerne des limitations de Ia souverainete et Ia theorie de l'abus des droits dans !es rapports internationaux, in: RdC 1925 I I, S. 1 (18 ff.), der den Begriff der Souveränität durch denjenigen der Freiheit ersetzen möchte. Ophüls, Staatshoheit und Gemeinschaftshoheit, in: FS Carl Heymanns Verlag KG, 1965, S. 519 (585 f.) plädiert dafür, anstelle des Begriffes der Souveränität den Begriff der Staatshoheit zu verwenden. Grundlegende Kritik an der staatlichen Souveränität üben auch u.a. Friedmann, The Changing Structure of International Law, 1964, S. 35 ff.; Henkin, "Nationality" at the Turn of the Century, in: FS Bernhardt, 1995, S. 89 (89). Weitere Nachweise,

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4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

in Anbetracht der in Europa geschaffenen supranationalen Strukturen die europäischen Staaten überhaupt noch als souverän bezeichnet werden können. 116 Auf der anderen Seite läßt sich derzeit vor allem bei südlichen und osteuropäischen Staaten eine besondere Betonung ihrer nationalen Souveränität feststellen.117 Und es finden sich Stimmen, die auch und gerade angesichts der zunehmenden Globalisierung der staatlichen Souveränität eine noch größere Rolle als bisher zukommen lassen wollen.u 8 Die Diskussion um Aufgabe oder Ersetzung des Begriffs der staatlichen Souveränität ist oft nicht juristischer, sondern vielfach politischer, soziologischer oder moralischer Natur. 119 Des weiteren wurden die verschiedenen Konzeptionen zur Aufgabe der Souveränität primär als Lösungsmodelle für Fragen der Friedenssicherung im weitesten Sinne und der weltweiten ökonomischen oder militärischen Verflechtungen entwickelt. Für die Lösung der globalen Umweltproblematik bieten sie keine handhabbaren, konkreten Vorschläge. Abgesehen von der anders gelagerten Zielsetzung dieser Lösungsansätze ist ihre Brauchbarkeit zur Behebung der Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt aber vor allem deshalb fraglich, weil sie eine völlig neue Konzeption des völkerrechtlichen Systems erforderlich machten und daher zumindest derzeit in dieser sehr weitgehenden Form nicht über das Stadium der Utopie hinausgelangen können. 120 Hervorzuheben ist jedoch die allen unterschiedlichen Ansätzen zugrundeliegende Überlegung, daß das Prinzip der staatlichen Souveränität nicht unabdingbar ist und nur das Ergebnis einer

insbesondere zur älteren Literatur, sind zu finden bei Korowicz, Some Present Aspects of Sovereignty in International Law, in: RdC 1961 I I, S. 1 (24 ff.); Gunst, Der Begriff der Souveränität im modernen Völkerrecht, 1953, S. 55 ff.; Partsch, Menschenrechte und "Rechte der Völker", in: VN 1986, S. 153 (158). l1 6 Vgl. statt vieler MacCormick, Beyond the Sovereign State, in: The Modern Law Review 1993, S. 1 (16 ff.).

Vgl. u.a. Herzog, Kann man aus der Geschichte lernen? Rede des Bundespräsidenten vor dem Deutschen Historikertag am 17. September 1996 in München, in: Presseund Informationsamt der Bundesregierung, Bulletin Nr. 74, v. 24. September 1996, S. 795 (797 f.). 117

118 Boutros-Ghali, Globalisierung und Erwachen der Nationen, in: VN 1993, S. 1 (3 f.); Koskenniemi, The Future of Statehood, in: HILJ 1991, S. 397 ff. 119 So ausdrücklich auch Korowicz, Some Present Aspects of Sovereignty in International Law, in: RdC 1961 I I, S. 1 (16).

120 Die fehlende Realisierbarkeit der Vorschläge zur Aufgabe der Souveränität betonen u.a. auch Schreuer, The Waning of the Sovereign State, in: EJIL 1993, S. 447 (449); Partsch, Menschenrechte und "Rechte der Völker", in: VN 1986, S. 153 (158); Bimie, The Role of International Law in Solving Certain Environmental Conflicts, in: Carroll (ed.), International Environmental Diplomacy, 1988, S. 95 (104).

E. Souveränitätsverkürzende Lösungsansätze

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historischen Entwicklung darstellt, die heutzutage soweit gediehen ist, daß die staatliche Souveränität, zumindest in Teilbereichen, als überholt gelten muß. 121

II. Die Sozialpflichtigkeit der Souveränität Anknüpfend an gewisse Parallelen zwischen den absoluten Rechten Eigentum und staatliche Souveränitätl 22 wurde im Bereich des Nachbarrechts der Vorschlag entwickelt, von einer Sozialpflichtigkeit der Souveränität bzw. des Territoriums auszugehen. 123 Grundlage solcher Überlegungen ist die Feststellung, daß aus dem Sachzwang zur guten Nachbarschaft notwendigerweise eine Sozialbindung bei der Nutzung des eigenen Territoriums entsteht, die besonders deutlich in dem entwickelten Prinzip der fairen und gleichmäßigen Nutzung gemeinsamer natürlicher Ressourcen, aber auch im gesamten Nachbarrecht zutage trete. 124 Die Sozialbindung resultiere dabei aus der Tatsache, daß der Staat bei Ausübung seiner souveränen Rechte auf die Interessen der benachbarten Staaten Rücksicht zu nehmen habe. Ausgehend von der Feststellung, daß auch außerhalb nachbarrechtlicher Beziehungen eine Entwicklung hin zur Berücksichtigung der Interessen der Staatengemeinschaft erkennbar ist, 125 wäre

121 Vgl. statt vieler Herzog, Kann man aus der Geschichte lernen? Rede des Bundespräsidenten vor dem Deutschen Historikertag am 17. September 1996 in München, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Bulletin Nr. 74, v. 24. September 1996, s. 795 (798). 122 Vgl. dazu Gunst, Der Begriff der Souveränität im modernen Völkerrecht, 1953, S. 118; Dicke, Grenzüberschreitende Umweltverschmutzung als völkerrechtliches Problem, in: Haendcke-Hoppe I Merke! (Hrsg.), Umweltschutz in beiden Teilen Deutschlands, 1986, S. 105 (113). 123 So u.a. Dicke, Grenzüberschreitende Umweltverschmutzung als völkerrechtliches Problem, in: Haendcke-Hoppe I Merke! (Hrsg.), Umweltschutz in beiden Teilen Deutschlands, 1986, S. 105 (113). Ähnlich argumentiert Simma, Does the UN-Charter Provide an Adequate Legal Basis for Individual or Collective Responses to Violations of Obligations erga omnes?, in: Delbrück (ed.), The Future of International Law Enforcement, 1993, S. 125 (129), der die Forderung nach Etablierung einer sozialen Verantwortung des Staates, ähnlich der Sozialbindung des Eigentums im nationalen Recht, erhebt und von einer bereits erkennbaren entsprechenden Entwicklung ausgeht. Siehe auch Kloepfer I Kahler, Kernkraftwerk und Staatsgrenze, 1981, S. 38 m.w.N. 124 Verdross I Simma, Universelles Völkerrecht, 1984, § 1029; Laborde, Recursos naturales compartidos, in: Anuario Argentinode Derecho Internacional 1984, 193 (199). 125 Simma, Does the UN-Charter Provide an Adequate Legal Basis for Individual or Collective Responses to Violations of Obligations erga omnes?, in: Delbrück (ed.), The Future of International Law Enforcement, 1993, S. 125 (129).

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4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

eine Sozialpflichtigkeit der Souveränität, verstanden als eine der Souveränität immanente Schranke zum Schutz der Interessen der Staatengemeinschaft, eine denkbare Konstruktion zur rechtlichen Verankerung der Eingebundenheit des Einzelstaates in das Staatensystem.126 Gegen eine völkerrechtliche Sozialpflichtigkeit der Souveränität wurden allerdings erhebliche, vor allem dogmatische Bedenken geltend gemacht. Völkerrecht sei wegen des Fehlens einer zentralen Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit immer noch im wesentlichen Koordinationsrecht. Allgemeininteressen, die im nationalen Bereich durch öffentlich-rechtliche Beschränkungen privater Rechtspositionen durchgesetzt würden, seien aufgrund der Struktur des Völkerrechts notwendigerweise nicht so weit ausgeprägt und geschützt, daß man die im nationalen Recht bekannte Sozialpflichtigkeit des Eigentums auf völkerrechtliche Sachverhalte übertragen könne. 127 Der Vorschlag einer Sozialpflichtigkeit der Souveränität birgt mehrere interessante Lösungsaspekte in sich. Damit geschaffen würde eine Schranke, die als immanente Schranke der Souveränität nicht erst bei der einzelnen Art der Ausübung, sondern schon beim Inhalt der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt ansetzte. Den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt würden unabhänigig von bestehenden oder nicht bestehenden einzelnen Schranken für bestimmte Arten ihrer Ausübung von vomherein ein bestimmter Bereich entzogen. Tätigkeiten auf dem eigenen Territorium, die die Interessen einzelner Staaten oder der Staatengemeinschaft verletzten, wären von den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt von vornherein nicht erlaßt. Es bedürfte damit keiner Entwicklung einzelner konkreter Schranken, um umweltschädigende Handlungen, die die Staatengemeinschaft tangieren, zu verbieten. Das Verbot würde unabhängig von dem Ort, an dem sich die Umweltbelastung im einzelnen auswirkt, gelten. Damit greift der Lösungsvorschlag nicht nur bei dem defizitären Regelungsansatz der Schranken ein, sondern überwindet auch den raumund immisionsorientierten Ansatz des bestehenden Schrankensystems. Nicht zu übersehen ist jedoch, daß dieser ansonsten sehr umfassend ausgestaltete Lösungsvorschlag auch Defizite aufweist. Die vorgeschlagene Schranke einer Sozialpflichtigkeit der Souveränität dient nicht primär dem Schutz der Umwelt, sondern dem Schutz der Interessen der Staatengemeinschaft. Es sind die Staaten und deren Rechte, die durch eine solche Schranke geschützt werden sollen. 128 Die Sozialpflichtigkeit der Souveränität ist damit ein typischer souve-

126 Vgl. Allott, Eunomia, 1990, S. 296 ff. Ähnlich Bemhardt, Ungeschriebenes Völkerrecht, in: ZaöRV 36 (1976), S. 50 (58 ff.). 127 Bleckmann, Zur Strukturanalyse im Völkerrecht, in: Rechtstheorie 1978, S. 143 (145 f., 155, 174 f.); ders., Grundprobleme und Methoden des Völkerrechts, 1982, S. 145 ff.

128 Ähnlich argumentiert Bosselmann, Im Namen der Natur, 1992, S. 212 bei der Analyse der Sozialpflichtigkeit des Eigentums im nationalen Recht. Es ließen sich dadurch nur die Interessen der Allgemeinheit, nicht jedoch die der Umwelt schützen.

E. Souveränitätsverkürzende Lösungsansätze

353

ränitätsorientierter Lösungsansatz, der die Umwelt nicht als solche und nicht um ihrer selbst willen zu schützen vermag. Der souveränitätsorientierte Ansatz des bestehenden Schrankensystems würde mit einer solchen Lösung nicht nur nicht behoben, sondern noch verstärkt. Hinzu kommt der Umstand, daß eine Sozialpflichtigkeit der Souveränität zwar den raumorientierten Ansatz der geltenden Schranken überwindet, indem sie nicht auf betroffene Räume, sondern auf betroffene Interessen der Staatengemeinschaft abstellt. Rein national begrenzte Umweltbelastungen werden jedoch nur schwer als Verletzung der Interessen der Staatengemeinschaft angesehen werden können. Trotz grundsätzlicher Überwindung des raum- und immissionsorientierten Ansatzes der Schranken würde daher eine Sozialpflichtigkeit der Souveränität nicht alle Arten von Umweltbelastungen erfassen können; national begrenzte Umweltbelastungen blieben außen vor.

111. Der Staat als Treuhänder über Umweltgüter Der Vorschlag, dem Staat die Stellung eines Treuhänders ("trustee") über Umweltgüter einzuräumen, wird in verschiedenen Varianten und mit unterschiedlicher Zielsetzung vertreten. Teilweise wird ausgehend von der wirtschaftlichen Interdependenz der Staaten und der Abhängigkeit aller Staaten von den weltweit verfügbaren natürlichen Ressourcen eine gegenüber der gesamten Menschheit bestehende Treuhänderschaft des Staates über die auf seinem Territorium gelegenen natürlichen Ressourcen als Lösungsansatz vorgeschlagen. Auf diesem Wege soll letztlich eine internationale Ressourcenpolitik ermöglicht werden. 129 Ebenfalls nur auf das staatliche Territorium bezieht sich die Zukunftsvision des Staates als Treuhänder über die gesamte ihm anvertraute Umwelt. Hintergrund ist der Gedanke, daß der größte Teil der zu schützenden Umwelt innerhalb staatlicher Hoheitsbereiche gelegen ist und die Rolle der Staates im Völkerrecht sich 'zu wandeln beginne: Statt souveräner Rechte der Staaten stünden Allgemeininteressen der Staatengemeinschaft im Vordergrund, so daß der Staat immer mehr Funktionen nicht im eigenen, sondern im Interesse der Staatengemeinschaft zu erfüllen habe. Zu diesen zähle auch der Umweltschutz.130 Weiter geht eine Theorie, die die amerikanische Rechtsfigur des "public trust" auf den Bereich des Umweltvölkerrechts übertragen möchte. Im Falle eines "public trust" verwaltet und bewahrt eine Stelle der öffentlichen Gewalt ein bestimmtes Umweltgut für die Allgemeinheit, wie beispielsweise schiffbare Gewässer, historische Stätten oder die amerikanischen Nationalparks. Übertragen auf das Umweltvölkerrecht bedeutete die Figur des "public trust", daß der Staat nicht nur 129

Steiger, Welt und Umwelt, in: FS Scupin, 1973, S. 343 (345 f.).

° Kiss, Droit international de l'environnement,

13

23 Odendahl

1989, S. 19.

354

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

seinen eigenen Staatsangehörigen, sondern der gesamten Menschheit gegenüber dafür verantwortlich sei, die Umweltgüter in den staatsfreien Räumen und die innerhalb des Territoriums gelegenen nationalen Umweltgüter von weltweiter Bedeutung zu erhalten und zu schützen. 131 Nicht mit der Figur der Treuhänderschaft, sondern mit der ähnlichen Figur der Sachwalterschaft ("custodianship") arbeitet eine Theorie, die die Forderung aufstellt, alle exklusiven staatlichen Kompetenzen über natürliche Ressourcen mit einer Sachwalterschaft zu verbinden. Kompetenzen über Ressourcen beinhalteten damit immer auch gleichzeitig Bewahrungs- und Schutzpflichten im Interesse der Staatengemeinschaft, und zwar in bezug auf jegliche Art der Ressourcennutzung. 132 Trotz ihrer unterschiedlichen Ansätze und Reichweiten geht es allen Theorien im Kern darum, die den Staaten gewährten Nutzungsrechte über die Umwelt dadurch einzuschränken, daß sie gegenüber der Allgemeinheit die Rolle eines Treuhänders über die ihnen unterstehenden Umweltgüter einnehmen. Eine solche grundsätzliche, unmittelbar an den souveränen Rechten der Staaten ansetzende Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt würde nicht nur an der Ausübung, sondern schon an der Innehabung der Rechte ansetzen und damit den defizitären Ansatz der bisher geltenden Schranken überwinden helfen. Die Vorstellung des Staates als Treuhänder und nicht "Eigentümer" der ihm unterstehenden Umweltgüter geht von einem völlig anderen Verständnis der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt aus. Allerdings ist keine der dargestellten Theorien von ihrem Geltungsbereich her allumfassend. Ein Teil der Treuhändertheorien versteht sich nur als Durchbrechung der Regel, daß national begrenzte Umweltbelastungen vom Völkerrecht nicht regelbar seien. 133 Außerdem erfassen die meisten Theorien die Umwelt nur in Form der natürlichen Ressourcen, also nur in Form der wirtschaftlich nutzbaren Bestandteile der Umwelt, nicht aber in ihrer Gesamtheit als komplexes System, das eben auch nicht wirtschaftlich nutzbare Bestandteile enthält. 134 Auffallend ist schließlich, daß keine der Theorien die Treuhänderoder Sachwalterschaft der Umwelt willen einführen möchte, sondern entweder im Interesse der Staatengemeinschaft135 oder im Interesse der gesamten Menschheit.136 Andererseits wird sich eine Treuhänderschaft gegenüber der Umwelt schon dogmatisch nicht begründen lassen. Eine Treuhänderschaft besteht immer

131 Nanda IRis, The Public Trust Doctrine, in: Ecology Law Quarterly 1976, S. 291

(314 ff.).

132 Schneider, World Public Order of the Environment: Towards an International Ecological Law and Organization, 1979, S. 111 f. 133

Vgl. Steiger und Kiss, ebda.

134 Vgl. Steiger und Schneider, ebda. 135

Vgl. Schneider und Kiss, ebda.

136 Vgl. Steiger und Nanda IRis, ebda.

F. Zusammenfassende Bewertung

355

nur gegenüber anderen Rechtssubjekten, nicht jedoch gegenüber dem Rechtsobjekt, dem Treuhandgut Die verschiedenen Theorien zur Begründung einer Treuhänder- oder Sachwalterschaft des Staates über die ihm unterstehenden Umweltgüter weisen also den wichtigen und richtigen Ansatz auf, die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt nicht mehr als grundsätzlich freie, sondern als anvertraute und damit zugunsten der Allgemeinheit von vornherein begrenzte Rechte zu verstehen. Eine solche Schranke setzte nicht erst bei der Ausübung, sondern schon bei der Innehabung des Rechts an. Mit einer solchen, den territorialen Souveränitätsrechten immanenten Schranke ginge ein völlig anderes Verständnis der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt einher. Da die Treuhänderschaft allerdings nur gegenüber anderen Rechtssubjekten, nicht jedoch gegenüber dem Treuhandgut, in diesem Falle gegenüber der Umwelt bestehen kann, bleibt ein solcher Lösungsvorschlag unvollständig. Er schützt die Umwelt nicht um ihrer selbst, sondern um der Interessen der Allgemeinheit willen. Damit wäre aber wieder nur der schon mehrfach kritisierte "Teilschutz" der Umwelt erreicht.

F. Zusammenfassende Bewertung Die vorhandenen Lösungsansätze greifen jeweils sehr unterschiedliche Aspekte des defizitären Systems der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt auf. Einige Lösungsansätze setzen in umfassender Weise an. Andere bleiben auf Einzelaspekte beschränkt, sind allerdings von vornherein auch nur zur Lösung bestimmter Probleme konzipiert worden. Keiner der untersuchten Lösungsansätze ist in der Lage, alle aufgezeigten Defizite des Schrankensystems zu überwinden. Einige Lösungsvorschläge weisen selbst wiederum defizitäre Seiten auf, die die vorhandenen Defizite noch verstärken oder weitere Defizite des Schrankensystems bewirken würden. Aus der Analyse der einzelnen Lösungsansätze läßt sich jedoch ein Gesamtbild der Möglichkeiten zur Lösung des Schrankenproblems herausarbeiten, da jeder Lösungsansatz auf seine Art und Weise wichtige Denkrichtungen vorgibt und Maßstäbe setzt.

I. Zur Behebung der Defizite des bestehenden Schrankensystems Fast jeder der dargestellten Lösungsansätze entwickelt den Bestand der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt weiter und hilft auf diese Weise, die mangelnde Reichweite der bestehenden Schranken in der einen oder anderen Richtung zu erweitern. Die übrigen Defizite des Schrankensystems werden jedoch von den verschiedenen Lösungsansätzen in ganz unterschiedlichem Ausmaß überwunden. 23*

356

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

Die instrumentellen Lösungsansätze entwickeln bereits bestehende völkerrechtliche Instrumente oder Rechtsfiguren fort, indem sie primär deren Anwendungsbereich erweitern. Diese Art von Lösung kann zwar die Reichweite oder die Rechtskraft der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt verstärken, sie bleibt aber notwendigerweise dem bestehenden System verhaftet und kann daher systemimmante Defizite, insbesondere die grundsätzliche Raumoder Souveränitätsorientierung völkerrechtlicher Regeln, nicht überwinden. Instrumentelle Lösungsansätze stellen die geringste Fortentwicklung der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt dar und lassen systemimmante Defizite unberührt. Die Analyse der souveränitätsorientierten Lösungsansätze hat gezeigt, daß eine Weiterentwicklung des Schrankensystems durch Betonung von territorialer Integrität und staatlicher Entscheidungsfreiheit nicht zur Behebung des raumund immissionsorientierten Ansatzes und des defizitären Regelungsansatzes der Schranken beitragen kann. Der souveränitätsorientierte Ansatz des bestehenden Schrankensystems wird durch solche Lösungsvorschläge vielmehr noch verstärkt. Ein Lösungsansatz, der auf einem Defizit des Schrankensystems aufbaut, kann auch die übrigen systemimmanenten Defizite nicht beheben. Die menschenrechtlich orientierten Lösungsansätze ermöglichen die Überwindung des raumorientierten Ansatzes, indem sie auf den Schutz der Menschen, unabhängig vom jeweils betroffenen Raum abstellen. Allerdings sind sie nicht in der Lage, die Immissionsorientierung und den erst bei der Ausübung der territorialen Souveränitätsrechte eingreifenden Regelungsansatz des Schrankensystems einer Lösung zuzuführen. Weiter gehen die umweltorientierten Lösungsansätze. Indem sie die Umwelt als solche zum Maßstab umweltrechtlicher Regeln machen, lösen sie sich von der Orientierung des allgemeinen Umweltvölkerrechts an der Staatensouveränität, verhindem eine "Parzellierung" der Umwelt in unterschiedlich geschützte Rechtsräume und setzen schon bei der Entstehung einer Umweltbelastung und nicht erst bei ihrer Immission an. Allerdings lassen sie die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt prinzipiell unberührt. Die vorhandenen umweltorientierten Lösungsansätze schaffen lediglich ein Gegengewicht zu den territorialen Souveränitätsrechten und setzen durch eine Konkordanz gleichwertiger Rechtspositionen der Ausübung der territorialen Souveränitätsrechte Schranken. Eine Verkürzung des Inhalts der Souveränitätsrechte nehmen sie nicht vor. Genau umgekehrt sieht es bei den souveränitäsverkürzenden Lösungsansätzen aus. Deren Ziel ist es nämlich, bereits beim Inhalt der territorialen Souveränitätsrechte anzusetzen und nicht nur einzelne Ausübungsregeln zu schaffen. Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt werden durch einen souveränitätsverkürzenden Lösungsansatz in ihrer Substanz beschnitten. Damit wird das Schrankensystem auf ein völlig anderes, breiteres Fundament gestellt. Nicht mehr nur einzeln entwickelte Regeln bilden zusammen das Schrankensystem. Den Einzelschranken zugrunde liegt vielmehr eine den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt immanente Schranke, die die territorialen Souverä-

F. Zusammenfassende Bewertung

357

nitätsrechte von vornherein um einen bestimmten Bereich verkürzt. Der defizitäre Regelungsansatz des geltenden Schrankensystems wird auf diese Weise überwunden. Die übrigen systemimmanenten Defizite werden von den einzelnen souveränitätsverkürzenden Lösungsansätzen unterschiedlich weit behoben. Allerdings ist keiner der dargestellten souveränitätsverkürzenden Ansätze in der Lage, alle Defizite zu lösen. Als Ergebnis bleibt festzuhalten, daß Lösungsansätze, die bestehende Instrumente oder Rechtsfiguren weiterentwickeln oder zur Lösung umweltrechtvölkerrechtlicher Defizite bereits bestehende Defizite noch verstärken wollen, nicht zur Schaffung eines grundsätzlich anderen Fundaments umweltvölkerrechtlicher Regeln beitragen können. Menschenrechtliche Lösungsansätze bieten einige wichtige Korrekturmechanismen. Am effizientesten setzen allerdings umweltorientierte und souveränitätsverkürzende Lösungsvorschläge an. Beide zusammen böten eine Möglichkeit zur Überwindung aller aufgezeigten Defizite und zur grundlegenden Verbesserung des Standards des allgemeinen Umweltvölkerrechts.

II. Positive Einzelaspekte Fast jeder der dargestellten Lösungsansätze birgt wichtige Einzelaspekte und Denkrichtungen in sich, die über die reine Überwindung verschiedener Defizite des bestehenden Schrankensystems hinausgehen, indem sie zusätzliche, für eine Weiterentwicklung des allgemeinen Umweltvölkerrechts fruchtbare und weiterführende Denkansätze aufzeigen. Diese betreffen drei verschiedene Gesichtspunkte: die rechtliche Behandlung der Umwelt, die rechtliche Behandlung der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt und den Rechtscharakter der Schranken. Die rechtliche Behandlung der Umwelt wird in mehreren Lösungsansätzen thematisiert. Am häufigsten anzutreffen ist die Forderung, die Umwelt als komplexe Gesamteinheit zu begreifen, die unabhängig von unterschiedlichen Rechtsräumen immer denselben Schutz erfahren sollte. In eine ähnliche Richtung geht die Grundüberlegung, daß die Umwelt nicht als statisches Element begriffen werden kann, sondern sich in ständiger Bewegung befindet und daher nicht als eine Art nationales Gut begriffen werden darf. Wichtig ist auch die in rechtliche Normen umzusetzende Erkenntnis, daß die Umwelt erschöpfbar ist und daher nicht frei disponibel sein kann. Am weitesten geht die Feststellung, daß der Schutz der Umwelt, genauso wie die Entscheidung über Krieg und Frieden, heute nicht mehr nur Sache der Einzelstaaten sein darf, daß also die rechtliche Behandlung der Umwelt nicht mehr exklusive Kompetenz der mit territorialen Souveränitätsrechten ausgestatteten Staaten sein sollte. Diese Überlegung liegt dem Grunde nach auch den Lösungsansätzen zugrunde, die eine neue rechtliche Behandlung der territorialen Souveränitätsrechte

358

4. Kapitel: Vorhandene Lösungsansätze

über die Umwelt erreichen möchten. Am grundlegendsten ist die Feststellung, daß die Souveränität der Staaten heute - zumindest in Teilbereichen - ein anachronistisches Prinzip darstellt, das dazu führt, daß Recht und Wirklichkeit gerade im Umweltbereich auseinanderklaffen. Häufig anzutreffen ist die Forderung, die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt nicht mehr als grundsätzlich unbeschränkte, nur durch konkrete Verbote einzuschränkende "Verschmutzungsfreiheit" zu begreifen, sondern von der Existenz einer - wie auch immer gearteten - immanenten Schranke der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt auszugehen. Gesucht wird nach einer allgemeinen Schranke, die unabhängig von zu entwickelnden Einzelverboten gilt und die die Basis konkreter weiterführender Regeln bildet. Ähnlich setzt die Idee an, die territorialen Souveränitätsrechte nicht als absolute Verfügungsgewalt über die Umwelt, sondern als anvertraute und daher von vomherein begrenzte Rechte zu verstehen. Diesen Ansätzen liegt ein neues Verständnis territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt zugrunde. Wichtig sind auch Überlegungen zum notwendigen Rechtscharakter der Schranken. Die Erkenntnis, daß nur relativ geltende Pflichten zur Lösung der Umweltproblematik nicht der allein geeignete Ansatz sein können, ist genauso realitätsorientiert wie die Forderung, daß Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt für alle Staaten in derselben Weise gelten müssen. Der im Völkergewohnheitsrecht mögliche "persistent objector" kann, wenn es sich bei ihm um einen Staat handelt, der die Umwelt stark belastet, die Effektivität umweltvölkerrechtlicher Regeln empfindlich stören. Interessant ist ebenfalls die Grundidee einer die Staaten treffenden Verantwortung für die Zukunft, die auf der Überlegung gründet, daß die Staaten als Inhaber der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt in der heutigen Zeit über die tatsächliche und rechtliche Möglichkeit zur nachhaltigen Schädigung oder gar Zerstörung der Umwelt verfügen.

111. Negative Einzelaspekte Das Untersuchungsergebnis, daß keiner der dargestellten Lösungsansätze eine Überwindung aller Defizite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte ermöglicht, resultiert in erster Linie daraus, daß die meisten Vorschläge von vomherein nur die Lösung bestimmter Einzeldefizite anstreben und daher nicht umfassend ansetzen können und wollen. Aber auch die breiter angelegten Lösungsansätze weisen vereinzelte Schwächen auf. Auffallend ist dabei, daß es sich regelmäßig um dieselben Kritikpunkte handelt. Der erste Hauptkritikpunkt betrifft den nur mittelbaren Schutz der Umwelt. Anstatt die Umwelt als solche und um ihrer selbst willen zu schützen, wird sie in mehreren Lösungsansätzen über den Menschen oder das Interesse einzelner Staaten bzw. der Staatengemeinschaft geschützt. Nicht die Umwelt ist Schutzgegenstand, sondern die menschlichen oder staatlichen Interessen. Der Umwelt-

F. Zusammenfassende Bewertung

359

schutz erscheint als Nebenprodukt. Streng genommen handelt es sich nicht um genuin umweltvölkerrechtliche Lösungsvorschläge. Der zweite Hauptkritikpunkt knüpft an den ersten unmittelbar an. Der mittelbare Schutz der Umwelt führt genauso wie der ebenfalls häufig entwickelte ressourcenbezogene Lösungsansatz lediglich zu einem Teilschutz der Umwelt. Es wird nur der Bereich der natürlichen Umwelt geschützt, der für den Menschen, den einzelnen Staat, die Staatengemeinschaft oder für wirtschaftiche Nutzungsinteressen von Bedeutung ist. Umweltbereiche, deren konkrete Nützlichkeit nicht erkannt oder nicht gegeben ist, fallen aus dem Schutzbereich raus. Die Umwelt als komplexes und zusammenhängendes System erleidet jedoch bei einem Schaden einer ihrer Teilbereiche notwendigerweise auch als Gesamteinheit Schaden. Eine effektive Verbesserung des allgemeinen Umweltvölkerrechts kann nicht durch mittelbar eingreifende oder nur Teilschutz gewährende Schranken erreicht werden.

IV. Die fehlende Thematisierung der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt als Grundproblem Auffallend bei der Analyse der verschiedenen Lösungsansätze ist der Umstand, daß die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt als absolute Rechte des Staates nicht in den Mittelpunkt der Reformüberlegungen gestellt werden. 137 In der Regel wird versucht, von einer anderen Seite an das Problem heranzugehen, indem vorhandene Instrumente weiterentwickelt oder Gegengewichte zur staatlichen Handlungsfreiheit im umweltrechtlichen Bereich geschaffen werden, seien sie nun souveränitätsorientierter, menschenrechtlicher oder umweltorientierter Natur. Einzig die souveränitätsverkürzenden Ansätze greifen das Grundproblem der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt auf, indem sie die Reichweite staatlicher Souveränität als Kernproblem des defizitären Umweltschutzes begreifen. Sie leiden allerdings darunter, daß sie eine Verkürzung souveräner Rechte nicht der Umwelt, sondern der Staaten bzw. der Staatengemeinschaft wegen fordern. Das eigentliche Problem, die Existenz territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt, die den Staaten Handlungs- und Entscheidungsfreiheit hinsichtlich des Umgangs mit der Umwelt innerhalb ihrer Hoheitsbereiche verleihen, ist nicht Hauptgegenstand der vorhandenen Lösungsansätze. 138

137 Eine der ganz wenigen Ausnahmen in dieser Hinsicht stellt Biermann, "Common Concern of Humankind": The Emergence of a New Concept of International Environmental Law, in: AVR 34 (1996), S. 426 ff. dar. 138 Als eines der Hauptprobleme des Umweltvölkerrechts stuft auch Fitvnaurice, International Environmental Law as a Special Field, in: NYIL 1994, S. 181 (190) die umweltbezogene Freiheit der Staaten innerhalb ihres Territoriums ein.

5. Kapitel

Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz Als Ergebnis der Analyse der vorhandenen Lösungsansätze ließe sich schlußfolgern, daß nur eine Zusammenschau aller oder zumindest mehrerer, insbesondere der umweltorientierten und souveränitätsverkürzenden Lösungsansätze eine wesentliche Weiterentwicklung des allgemeinen Umweltvölkerrechts ermöglicht. Es könnten auf diese Art und Weise alle aufgezeigten Defizite des bestehenden Schrankensystems behoben und zusätzliche positive Einzelaspekte aufgenommen werden. Eine absehbare gleichzeitige oder aufeinander folgende Umsetzung mehrerer der dargestellten Lösungsansätze erweist sich jedoch derzeit als eine nur schwer realisierbare Zukunftsvision. Zu fragen ist daher, ob nicht auch ein neuer, anders ausgestalteter Lösungsansatz das gewünschte Ergebnis herbeizuführen vermag. Ein solcher Lösungsansatz müßte, um alle Defizite des Schrankensystems beheben und möglichst viele Einzelaspekte berücksichtigen zu können, notwendigerweise allgemeiner Natur sein. Als neuer, allgemeiner Lösungsansatz wird die Umweltpflichtigkeit der Souveränität vorgeschlagen.

A. Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität I. Der Begriff der Umweltpflichtigkeit in der bisherigen Diskussion Der Begriff der Umweltpflichtigkeit taucht bisher nur vereinzelt in der umweltrechtlichen Diskussion auf. In der Regel wird er dabei im Zusammenhang mit der Problematik der innerstaatlich garantierten Freiheitsrechte thematisiert. Die Bandbreite dessen, was unter Umwelt- oder Ökologiepflichtigkeit verstanden wird, ist groß. Zum Teil wird mit dem Begriff der Umweltpflichtigkeit des Staates nur die Tatsache umschrieben, daß auch der Staat an die von ihm erlassenen nationalen Umweltrechtsnormen gebunden ist.' Daneben gibt es die Forderung nach einer Umweltpflichtigkeit der Grundrechte bzw. des Eigentums. Verstanden wird unter der Umweltpflichtigkeit der Grundrechte entweder die

1

Kloepfer, Umweltrecht, 1989, § 4 Rdnr. 280 ff.

A. Umweltpflichtigkeit der Souveränität

361

Herausnahme umweltschädigenden Verhaltens aus dem Schutzbereich der Freiheitsrechte2 oder - weitergehender - die Herausnahme der unumschränkten Verfügbarkeil und Nutzbarkeit der Umwelt aus dem Begriff des Eigentums.3 Mit dem artverwandten Begriff der Naturschutzpflichtigkeit des Eigentums ist die unumschränkte Bindung des Eigentums an das Naturschutzrecht mit der Folge des Fehlens einer Enteignung bei naturschutzrechtlichen Maßnahmen umschrieben worden.4 In der umweltvölkerrechtlichen Diskussion spielt der Begriff der Umweltpflichtigkeit eine bisher kaum nennenswerte Rolle. Er wurde beispielsweise im Zusammenhang mit der Frage verwendet, ob den Staat eine aus Prinzip 21 der Stockholmer Umwelterklärung ableitbare allgemeine Pflicht zum Schutz der Umwelt treffe. 5 Der Begriff der Umweltpflichtigkeit stellt also zur Zeit einen in unterschiedlichster Weise verstandenen Terminus in der vor allem auf nationalem Niveau geführten Diskussion um die Lösung des Konflikts zwischen absoluten Freiheitsrechten und Umweltschutzerfordernissen dar.

II. Die vorgeschlagene Umweltpflichtigkeit der Souveränität Übertragen auf die Souveränität, die die Grundlage der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt bildet, könnte die Umweltpflichtigkeit verschiedene Formen annehmen. Denkbar wäre zum einen, sie in Anlehnung an die erste

2 Näher zu dieser Forderung, aber ablehnend Kloepfer I Vierlu:JUs, Freiheit und Umweltschutz in: K.loepfer (Hrsg.), Anthropozentrik, Freiheit und Umweltschutz in rechtlicher Sicht, 1995, S. 29 (37 ff.). Die Forderung nach einer so verstandenen Umweltpflichtigkeit stellen u.a. Weber, Die Erde ist nicht Untertan, 1993, S. 139 ff. und Bosselmann, Im Namen der Natur, 1992, S. 210 ff. auf. Ähnlich Murswiek, Privater Nutzen und Gemeinwohl im Umweltrecht, in: DVBI. 1994, S. 77 (79 ff.). 3 So Bosse/mann, Im Namen der Natur, 1992, S. 214, der die Umweltpflichtigkeit des Eigentums im zuerst genannten Sinne zwar für einen richtigen, aber noch nicht ausreichenden Ansatz hält. Etwas anders Czybulka, Eigentum an Natur, in: NuR 1988, S. 214 (216 f.): Die ordnungsgemäße Nutzung der Naturgüter sei eine Inhaltsprägung des Eigentums an Natur. Eine ordnungsgemäße Naturnutzung sei "ökologiepflichtig".

4 Burmeister I Röger, Die "unbegrenzte Naturschutzpflichtigkeit" des Eigentums BGH, NJW 1993, 2095, in: JuS 1994, S. 840 ff. 5 Vgl. Wink/er, Ökologische Intervention im internationalen Recht?, in: NuR 1995, S. 57 (60 ff.), der sich dabei jedoch nur auf den Schutz der Umwelt in staatsfreien Räumen bezieht und untersucht, ob es eine der Friedenspflicht des Staates vergleichbare Umweltpflichtigkeit gibt, die ökologische Interventionen der UN rechtfertige.

362

5. Kapitel: Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

Variante der Umweltpflichtigkeit der Freiheitsrechte so zu verstehen, daß umweltschädigendes Handeln nicht mehr unter die von der Souveränität gewährte Handlungs- und Entscheidungsfreiheit des Staates fällt. Weiter ginge ein Verständnis der Umweltpflichtigkeit der Souveränität, das die Verfügbarkeil und Nutzbarkeit der Umwelt aus dem Begriff der Souveränität herausnimmt. Die erste mögliche Variante der Umweltpflichtigkeit der Souveränität setzt erst bei der Ausübung der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt an. Sie ist damit nicht in der Lage, den aufgezeigten defizitären Regelungsansatz des bestehenden Schrankensystems zu durchbrechen. Die zweite Variante hingegen setzt unmittelbar am Inhalt der territorialen Souveränitätsrechte an. Mehr noch: Indem sie die Verfügbarkeil und Nutzbarkeit der Umwelt aus dem Begriff der Souveränität herausnimmt, bedeutet eine so verstandene Umweltpflichtigkeit der Souveränität eine Abschaffung der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt. Der Staat hätte keine Handlungs- und Entscheidungsfreiheit mehr in bezug auf die seinen Herrschaftsbereich ausmachende Umwelt. Die zweite mögliche Variante der Umweltpflichtigkeit der Souveränität, übertragen aus der bisherigen Diskussion des Begriffs, würde also die terrritorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt nicht der Umwelt willen modifizieren, sondern ersatzlos streichen. Ein solcher Lösungsansatz, der die umwelt- und ressourcenbezogene Freiheit des Staates innerhalb seines Herrschaftsbereichs völlig negiert, ist mit der heutigen Struktur des Völkerrechts realistisch betrachtet nicht vereinbar. Möglich ist aber auch ein Verständnis der Umweltpflichtigkeit der Souveränität, das sich nicht an die vor allem auf nationale Freiheitsrechte bezogene Diskussion der Umweltpflichtigkeit anlehnt. Umweltpflichtigkeit der Souveränität kann als Änderung des Rechtscharakters der Souveränität in bezug auf die von ihr erfaßte Umwelt verstanden werden. Die Souveränität und die aus ihr resultierenden territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt werden aufgrund der Umweltpflichtigkeit der Souveränität nicht mehr als absolute und grundsätzlich freie Verfügungs- und Nutzungsrechte angesehen, sondern sind als eine bloß historisch gewachsene rechtliche Zuordnung der Umwelt zu einem bestimmten Staat und einer damit einhergehenden Verantwortung des Staates für die ihm zugeordnete Umwelt zu verstehen. Die von den territorialen Souveränitätsrechten des Staates erfaßte Umwelt untersteht nicht dem Staat, sondern ist dem Staat, dem das Recht zur Entscheidung über ihre Nutzung und Schutz zusteht, anvertraut. Eine so verstandene Umweltpflichtigkeit der Souveränität nimmt dem Staat nicht seine umweltbezogene Handlungs- und Entscheidungsfreiheit innerhalb seines Hoheitsbereiches. Sie schafft nur eine den territorialen Souveränitätsrechten immanente Schranke dergestalt, daß die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt keine grundsätzliche Versehrnutzungsfreiheit mehr beinhalten. Vielmehr folgt aus den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt eine Verantwortung des Staates für die ihm von der Rechtsordnung zugeordnete Umwelt und damit auch eine Pflicht zu ihrem Schutz.

A. Umweltpflichtigkeit der Souveränität

363

Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität ähnelt damit sehr dem Lösungsansatz einer Treuhänderschaft des Staates über die Umwelt. 6 Auch dieser Lösungsvorschlag führt zu einem völlig anderen Verständnis der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt. Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität zieht jedoch, anders als die Figur der Treuhänderschaft des Staates, nicht die Interessen der Staatengemeinschaft oder der Menschen, sondern die vom Recht vorgenommene Zuordnung der Umwelt zu einem bestimmten Staat als Begründung für die Veränderung des Rechtscharakters der Souveränität heran.

111. Das Lösungspotential der Umweltpflichtigkeit der Souveränität Entscheidend ist die Frage, ob und inwiefern eine so verstandene Umweltpflichtigkeit der Souveränität in der Lage ist, die im 3. Kapitel herausgearbeiteten Defizite des bestehenden Schrankensystems zu überwinden und die im 4. Kapitel aufgezeigten zusätzlichen weiterführenden Einzelaspekte zu berücksichtigen. Bei einer solchen Untersuchung wird auch die nähere Ausgestaltung der Umweltpflichtigkeit der Souveränität deutlich.

1. Überwindung der Defizite des bestehenden Schrankensystems

Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität führt zu einem Umweltschutz, der losgelöst ist von der Notwendigkeit zur Wahrung der territorialen Integrität anderer Staaten. Die Umwelt wird nicht deshalb geschützt, weil sie das Territorium eines anderen Staates ausmacht, sondern weil sie als zusammengehörende, komplexe Einheit zu einem Teil der Souveränität eines Staates unterstellt worden ist. Die Einschränkung der territorialen Souveränitätsrechte erfolgt der Umwelt und nicht der Interessen anderer Staaten wegen. Nicht die staatliche Integrität, sondern die Umwelt als Gesamtkomplex steht im Mittelpunkt der Regeln, die sich aus der Umweltpflichtigkeit der Souveränität ergeben. Der vornehmlich souveränitätsorientierte Ansatz des bestehenden Schrankensystems wird damit überwunden. Der raumorientierte Ansatz, also die "Departementalisierung" der Umwelt in verschiedene Herrschaftsbereiche, ist bei der Umweltpflichtigkeit der Souveränität ebenfalls nicht mehr maßgebend. Nicht die Frage nach dem von der Umweltbelastung betroffenen Raum auf der Erde liegt den Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt zugrunde. Die Schranken richten sich

Vgl. oben 4. Kapitel, Gliederungspunkt E., III. "Der Staat als Treuhänder über Umweltgüter". 6

364

5. Kapitel: Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

danach, ob der Staat seiner Verantwortung gegenüber der Umwelt gerecht geworden ist oder ihr einen nicht mehr hinzunehmenden Schaden zugefügt hat, unabhängig davon, wo sich die vom Staat durchgeführte oder erlaubte Umweltbelastung konkret auswirkt. Die Tatsache, daß ein Teil der Umwelt dem Staat anvertraut ist, daß sich die innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereiches entstandene Umweltbelastung überall auswirken kann, und daß eine Umweltbelastung, unabhängig von ihrer konkreten lokalen Auswirkung, immer einen Schaden an der Umwelt als Gesamteinheit darstellt, macht jede gravierende Umweltbelastung, die im Herrschaftsbereich eines Staates entstanden ist, zu einem Verstoß gegen die Umweltpflichtigkeit seiner Souveränität. Nicht der Umweltschaden innerhalb eines bestimmten Raumes der Erde steht am Anfang der Suche nach Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt, sondern der Schaden an der Umwelt an sich. Grenzüberschreitende, raumüberschreitende, globale und national begrenzte Umweltbelastungen erfahren durch die Umweltpflichtigkeit der Souveränität dieselbe rechtliche Behandlung. Mit Überwindung des raumorientierten Ansatzes einher geht die Überwindung des mit ihm eng verknüpften immissionsorientierten Ansatzes. Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität stellt nicht auf die bloße Immissionsseite einer Umweltbelastung ab, sondern legt der rechtlichen Bewertung einer Umweltbelastung schon ihre Entstehung, also die Emissionseite zugrunde, weil jede im nationalen Herrschaftsbereich entstandene gravierende Umweltbelastung die Umwelt als Gesamteinheit betrifft, unabhängig von dem Ort an, dem sie als Immission spürbar wird. Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität verändert den Rechtscharakter der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt. Sie setzt als eine den territorialen Souveränitätsrechten immanente Schranke unmittelbar am Inhalt und nicht erst an der Ausübung der territorialen Souveränitätsrechte an. Der Regelungsansatz des bisherigen Schrankensystems wird beiseite gelassen und auf der ersten Stufe statt erst auf der zweiten Stufe der Einschränkungsmöglichkeiten angesetzt. Aus der Umweltpflichtigkeit der Souveränität resultiert schließlich eine Verantwortung des Staates, die sich als Grundpflicht zum Schutz der Umwelt darstellt. Schon eine solche Grundpflicht alleine führt zu einer größeren Reichweite der Schranken als bisher und bietet so eine Möglichkeit zur Überwindung auch des zuletzt oben genannten und immer wieder kritisierten Defizits des bestehenden Schrankensystems.

2. Beachtung der aufgezeigten positiven und negativen Einzelaspekte der vorhandenen Lösungsansätze Die aufgezeigten positiven Einzelaspekte vorhandener Lösungsansätze betreffen die rechtliche Behandlung der Umwelt, die rechtliche Behandlung der

A. Umweltpflichtigkeit der Souveränität

365

territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt und den Rechtscharakter der Schranken.' Die rechtliche Behandlung der Umwelt steht im Mittelpunkt des vorgeschlagenen Lösungsansatzes. Der Ansatz einer Umweltpflichtigkeit der Souveränität geht von der Unaufteilbarkeit der Umwelt aus, indem er zwar die sich aus der Existenz souveräner Staaten ergebende Aufteilung der Umwelt in verschiedene Herrschaftsbereiche aus völkerrechtssystematischen Gründen bestehen läßt, den souveränen Rechten über die Umwelt aber eine sich daraus ergebende Verantwortung für den Schutz der Umwelt auferlegt. Gerade weil die Umwelt als zusammenhängende Einheit begriffen wird, die tatsächlich unteilbar ist, aus rechtshistorischen Gründen aber als teilbar behandelt wird, ergibt sich die Notwendigkeit einer Veränderung des Rechtscharakters der auf die Umwelt bezogenen Souveränität. Eng damit verknüpft ist die Berücksichtigung der beiden Tatsachen, daß die Umwelt zum einen kein statisches Element ist, das sich bestimmten Räumen zuweisen läßt, zum anderen erschöpfbar ist und daher für die Staaten nicht frei disponibel sein kann. Die Überlegung, daß nicht danach zu fragen ist, wo sich eine Umweltbelastung konkret auswirkt, sondern bei der im nationalen Herrschaftsbereich verursachten Umweltbelastung anzusetzen ist, weil diese sich in einem solch komplexen System überall auswirken kann, geht von der Tatsache aus, daß die Umwelt kein statisches Element ist. Der Umweltpflichtigkeit der Souveränität inherent ist auch die Berücksichtigung der Erschöpfbarkeil der Umwelt. Verantwortung für den Erhalt und den Schutz einer Sache erfordert notwendigerweise einen schonenden Umgang mit ihr und nicht ihre völlige Ausbeutung. Die Überlegung, daß der Umweltschutz eigentlich keine rein nationale Aufgabe mehr sein kann und eine exklusive Kompetenz der Staaten über Umweltfragen nicht mehr mit den tatsächlichen Zusammenhängen vereinbar ist, findet ebenfalls Eingang in die Umweltpflichtigkeit der Souveränität. Zwar sollen nach diesem Lösungsansatz die umweltbezogenen staatlichen Kompetenzen innerhalb des nationalen Herrschaftsbereichs schon aus Praktikabilitätsgründen erhalten bleiben, aber sie sind eben nicht mehr als absolute und grundsätzlich freie Nutzungs- und Verfügungsrechte zu verstehen, sondern als rechtlich zugewiesene Verantwortung für eine globale Einheit, die gerade kein nationales Gut darstellt. Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt stellen sich damit nicht mehr als exklusive Kompetenz des Staates über Umweltfragen, sondern als eine aus rechtshistorischen Gründen entstandene und an bestimmte Vorgaben gebundene Aufgabe des Staates dar. 8 Die rechtliche Behandlung der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt bildet den zweiten Schwerpunkt des Ansatzes der Umweltpflichtigkeit der Souveränität. Die Überlegung, daß aufgrund des Prinzips der staatlichen Souve-

7 Vgl. oben 4. Kapitel, Gliederungspunkte F., li. und III. zu den positiven und negativen Einzelaspekten der vorhandenen Lösungsansätze

8

Ähnlich Murswiek, Umweltschutz als Staatszweck, 1995.

366

5. Kapitel: Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

ränität im Umweltbereich Recht und Wirklichkeit auseinanderfallen und daher die klassische Sichtweise der Souveränität in bezug auf die Umwelt überholungsbedürftig ist, liegt der Idee der Umweltpflichtigkeit zugrunde. Mit der Veränderung des Rechtscharakters umweltbezogener Souveränitätsrechte geht ein völlig anderes Verständnis territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt einher. Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität beinhaltet auch die in vielen Lösungsansätzen verlangte Grundpflicht der Staaten zum Schutz der Umwelt. 9 Sie setzt außerdem als eine den territorialen Souveränitätsrechten immanente Schranke unmittelbar am Inhalt der territorialen Souveränitätsrechte an, indem sie ihren Rechtscharakter verändert. Sie gilt für jede national verursachte Umweltbelastung, unabhängig davon, ob diese sich grenzüberschreitend, raumüberschreitend, global oder national begrenzt auswirkt. Als Schranke allgemeiner Natur vermag sie des weiteren das Fundament einzelner konkreter und weiterführender Regeln zu bilden, die sich aus ihr ableiten und begründen lassen. Die entwickelten Ansätze zum notwendigen Rechtscharakter der Schranken sind ein weiterer Bestandteil der Umweltpflichtigkeit der Souveränität. Gegenstand der Umweltpflichtigkeit ist das Verhältnis des territorialen Staates zur globalen Umwelt. Die aus ihr resultierende Verantwortung und Schutzpflicht ergeben sich aus dem veränderten Verständnis umweltbezogener Souveränität. Die Grundpflicht der Staaten zum Schutz der Umwelt ist nicht eine nur zwischen den Staaten geltende und damit auch unter ihnen abdingbare Regel. Sie ist keine relative, sondern eine absolute Pflicht. Auch gilt eine Umweltpflichtigkeit der Souveränität für alle Staaten, da die Souveränität als geltendes Prinzip des Völkerrechts, nicht als Souveränität einzelner Staaten, von ihrem Rechtscharakter her verändert werden soll. Die bei Völkergewohnheitsrechtlichen Regeln mögliche Stellung eines "persistent objector", der die Effektivität umweltrechtlicher Regeln empfindlich zu stören vermag, wäre bei einer Veränderung des Rechtscharakters umweltbezogener Souveränität nicht begründbar. Auch die Idee, daß den Staat in Anbetracht seiner tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeit zur nachhaltigen Schädigung oder gar Zerstörung der Umwelt eine Verantwortung für die Zukunft trifft, ist Teil des vorgeschlagenen Lösungsansatzes. Das Prinzip der lnnehabung einer Verantwortung für den rechtlich zu-

9 Neben den oben dargestellten Lösungsansätzen, die eine solche Grundpflicht verlangen, vgl. auch ILC, Outlines Prepared by Members of the Commission on Selected Topics of International Law: Rights and Duties of the States for the Protection of the Human Environment, Outline by Mr. Chusei Yamada, November 9, 1993, in: UN Doc. AI CN. 4 I 454, S. 98 ff.; April, The Development of International Environmental Law, in: McWhinney I Ross I Tunkin I Vereshchetin (ed.), From Coexistence to Cooperation, 1991, S. 121 (121 f.). Von der Existenz einer solchen "umweltrechtlichen Fundamentalnorm" gehen Steiger I Bruha, Internationale Regelungen grenzüberschreitender Einwirkungen auf die Qualität der Binnengewässer, in: Fünftes deutsch-polnisches JuristenKolloquium, Band I, 1981, S. 105 (120 ff.) aus.

A. Umweltpflichtigkeit der Souveränität

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gewiesenen Teil eines unteilbaren Ganzen ist der Kern der Umweltpflichtigkeit der Souveränität. Die bei einigen Lösungsansätzen auszumachenden negativen Einzelaspekte betreffen in erster Linie den nur mittelbaren bzw. den Teilschutz der Umwelt. Bei der Umweltpflichtigkeit der Souveränität geht es um den Schutz der Umwelt unmittelbar der Umwelt wegen und nicht um einen mittelbaren Schutz der Umwelt über den Schutz der Menschen, der Staaten oder der Staatengemeinschaft. Des weiteren wird bei dem vorgeschlagenen Lösungsansatz die Umwelt nicht nur in ihrer wirtschaftlich nutzbaren Komponente, als natürliche Ressource, sondern in ihrer Gesamtheit betrachtet. Der bei einigen Lösungsansätzen kritisierte nur mittelbare bzw. Teilschutz der Umwelt würde bei der Annahme einer Umweltpflichtigkeit der Souveränität vermieden.

3. Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt als Grundproblem Der Vorschlag einer Umweltpflichtigkeit der Souveränität sieht nicht das Fehlen konkreter umweltvölkerrechtlicher Regeln oder Instrumente, sondern die Existenz grundsätzlich freier territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt als Hauptursache für den unbefriedigenden Stands des allgemeinen Umweltvölkerrechts an. Die aus der historisch gewachsenen Souveränität der Staaten folgenden territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt führen zu der aus tatsächlicher Sicht nicht nachvollziehbaren Aufteilung der Umwelt in verschiedene Herrschafts- und damit auch verschiedene Schutzbereiche. Aus der "Departementalisierung" der Umwelt folgt, daß in denjenigen Räumen, die den territorialen Souveränitätsrechten eines Staates unterliegen, der Staat die Kompetenz zur Nutzung und zur Entscheidung über die Nutzung der Umwelt durch andere hat. Inwiefern dieser Freiheit Grenzen gesetzt sind, hängt davon ab, wo sich die in einem nationalen Herrschaftsbereich verursachte Umweltbelastung konkret auswirkt. Für dieselbe Art von Umweltbelastung gelten je nach Auswirkungsoft unterschiedliche Regeln. Diese Widersprüche stellen nicht nur einen dogmatischen Systembruch dar, sondern haben auf den weltweiten Umweltschutz konkrete Auswirkungen, indem sie die Entwicklung umweltvölkerrechtlicher Regeln behindern. Mit dem Festhalten an den klassischen territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt bleibt jeder Versuch, weitergehende und effektivere umweltrechtliche Regeln auf weltweitem Niveau zu schaffen, eine Arbeit an der Peripherie des Problems. 10 Zu einer substantiellen Weiterentwicklung des Stands des allgemeinen

10 Als eines der Hauptprobleme des sich entwickelnden Völkerrechts bezeichnen die Souveränität u.a. Kimminich, Umweltvölkerrecht, in: HdUR 1994, II. Bd., Sp. 2510

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5. Kapitel: Urnweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

Umweltvölkerrechts ist ein verändertes Verständnis der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt erforderlichY Ein als Verantwortung verstandenes Recht über ein Rechtsobjekt, das dem Rechtsinhaber nicht "gehört", sondern nur anvertraut ist, verleiht eine von vomherein begrenzte Rechtsposition und zwingt zu einem anderen Umgang mit dem Rechtsobjekt

B. Zur Begründbarkeit der Umweltpflichtigkeit der Souveränität I. Rechtssystematische Überlegungen Rechtssystematische Überlegungen alleine reichen nicht aus, um die Existenz völkerrechtlicher Regeln oder Prinzipien zu begründen. Sie können aber die Basis für die Entwicklung neuen Völkerrechts bilden, indem sie die Systemkonformität neuer Ansätze aufzeigen.

1. Die mit der Innehabung von Rechten einhergehende Verantwortung Eine an die Innehabung von Rechten gekoppelte Verantwortung für ein Rechtssubjekt oder -objekt entsteht regelmäßig dann, wenn dieses schutzbedürftig ist und der Rechtsinhaber aufgrund seiner Rechtsstellung die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit zur Gewährung dieses Schutzes hat. Eine solche dem Rechtsinhaber auferlegte Verantwortung stellt eine sowohl im nationalen Recht als auch im Völkerrecht gängige Rechtskonstruktion dar.

(2514) und Beyerlin, Staatliche Souveränität und internationale Urnweltschutzkooperation, in: FS Bernhardt, 1995, S. 937 ff. 11 Eine Änderung des Souveränitätsverständnisses bzw. Souveränitätsverzichte aus Umweltgründen fordern neben den Venretern entsprechender Lösungsansätze u.a. auch Dolzer, Die internationale Konvention zum Schutz des Klimas und das allgerneine Völkerrecht, in: FS Bernhardt, 1995, S. 957 (973); Dupuy, P.-M., Le droit international de l'environnernent et Ia souverainete des etats, in: ders. (ed.), L'avenir du droit international de l'environnernent, 1985, S. 29 (47 f.); Bleimaier, The Future of Sovereignty in the 21st Century, in: Hague Yearbook of International Law 199311994, S. 17 (22 ff.); Ramphal, Das Urnweltprotokoll, 1992, S. 321. Zu der Notwendigkeit eines verändenen Souveränitätsverständnisses im allgerneinen vgl. Herzog, Kann man aus der Geschichte lernen? Rede des Bundespräsidenten vor dem Deutschen Historikenag arn 17. September 1996 in München, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Bulletin Nr. 74, v. 24. September 1996, S. 795 (798 f.).

B. Zur Begri.indbarkeit der Umweltpflichtigkeit der Souveränität

369

a) Die Verantwortung für Rechtssubjekte Dem souveränen Staat steht aufgrund seiner Gebiets- und Personalhoheit das Recht zu, die von seiner Hoheitsgewalt erfaßten Personen seiner Rechtsordnung zu unterwerfen und über ihre Rechte und Pflichten zu bestimmen. 12 An dieses Recht gekoppelt ist aber auch eine Verantwortung für die seiner Rechtsordnung unterworfenen Menschen. Diese äußert sich zum einen darin, daß den Staat nach innen hin gewisse Pflichten gegenüber den Rechtsunterworfenen treffen, die sich als Leistungs- und Teilhaberechte des Bürgers und als Recht auf Schutz 13 niederschlagen. Auch nach außen hin, im völkerrechtlichen Bereich, wirkt sich die Verantwortung des Staates gegenüber seinen Bürgern aus. Der Staat hat entsprechend seiner Schutzpflicht das Recht, seinen sich im Ausland aufhaltenden Staatsangehörigen Schutz zu gewähren. 14 In den national geregelten privatrechtliehen Beziehungen ist die an die Innehabung eines Rechts gekoppelte Verantwortung für das von dem Recht betroffene Rechtssubjekt ebenfalls ein häufig anzutreffendes Rechtsverhältnis. Beispielhaft genannt seien an dieser Stelle nur die Verantwortung des Erziehungsberechtigten für das ihm anvertraute Kind, die elterliche Sorge oder die Verantwortung des Vormunds für den Mündel. In allen Fällen weist die Rechtsordnung einem Menschen die Wahrnehmung der Angelegenheiten eines anderen schutzbedürftigen Menschen zu. Jener erhält dadurch das Recht, für den Schutzbedürftigen zu handeln und je nach konkretem Rechtsverhältnis über die Angelegenheiten des Schutzbedürftigen zu bestimmen. Gleichzeitig trifft ihn aber auch die Pflicht, dies im Interesse des Schutzbedürftigen zu tun und für seinen Schutz und sein W obiergehen zu sorgen. Diese Verantwortung trifft ihn, weil ihm die Angelegenheiten des Schutzbedürftigen rechtlich zugewiesen worden sind und er aufgrund dieser Rechtsstellung die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit zur Gewährung des benötigten Schutzes hat. Es läßt sich demnach das sowohl im nationalen als auch im internationalen Bereich geltendes Prinzip ausmachen, daß bei Zuweisung eines Rechtssubjekts zu dem Rechtsbereich eines anderen Rechtssubjekts, mit der Folge, daß letzterem eine Entscheidungsmacht über die Angelegenheiten des anderen zukommt, dem mit der Entscheidungsmacht ausgestatteten Rechtssubjekt gleichzeitig eine Verantwortung für das ihm rechtlich zugewiesene Rechtssubjekt auferlegt wird.

12 Näher zur Gebiets- und Personalhoheit Verdross I Simma, Universelles Völkerrecht, 1984, § 388 f.; Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 248 ff., 298 ff.

13 Vgl. dazu ausführlich Robbers, Sicherheit als Menschenrecht, 1987, S. 121 ff. Zu Schutz und Frieden als Staatszweck vgl. Murswiek, Umweltschutz als Staatszweck, 1995, s. 15 ff.

Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 310 ff.; Verdross I Simma, Universelles Völkerrecht, 1984, § 1225 ff. 14

24 Odendahl

370

5. Kapitel: Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

b) Die Verantwortung für Rechtsobjekte Die Frage, ob es neben der Verantwortung für Rechtssubjekte auch eine Verantwortung für Rechtsobjekte, also für Nichtträger von Rechten gibt, erweist sich als problematischer. Zwar werden Rechtsobjekte regelmäßig einem bestimmten Rechtssubjekt zugeordnet; mit dieser Zuordnung geht aber nicht notwendigerweise, wie dies bei "zugewiesenen Rechtssubjekten" der Fall ist, eine Verantwortung für das Rechtsobjekt einher. Grundsätzlich darf der Rechtsinhaber über das Rechtsobjekt, der souveräne Staat über sein Territorium, der Eigentümer über die Sache, frei bestimmen und verfügen, ohne eine Verantwortung für den Erhalt und den Schutz des Rechtsobjekts zu tragen. Allerdings gibt es diesbezüglich auch Ausnahmen. Der Gedanke einer Verantwortung für das rechtlich zugewiesene Rechtsobjekt liegt im Völkerrecht beispielsweise dem Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt 15 zugrunde, das für diejenigen Naturgebilde, Erscheinungsformen, Gebiete oder Naturstätten, die aus historischen, ästhetischen oder wissenschaftlichen Gründen von besonderer Bedeutung sind, eine Schutz- und Erhaltungspflicht des Staates begründet. Dem Staat verbleiben zwar seine Rechte über das Rechtsobjekt, sie sind aber mit einer Verantwortung für das Rechtsobjekt verknüpft. Eine ähnliche Konstellation ist die im nationalen Recht anzutreffende besondere Rechtsstellung des Eigentümers denkmalgeschützter Bauten. Zwar trifft den Eigentümer keine allgemeine Erhaltungspflicht; er kann den Bau auch verfallen lassen. Die Erhaltung und Bewahrung der Bauten ist jedoch an denkmalpflegerische Vorgaben geknüpft. Den Eigentümer trifft damit eine Verantwortung für die zwar ihm gehörenden, aber im Allgemeininteresse stehenden und erhaltenswerten Bauten. Beiden Ansätzen ist gemein, daß die Rechtsstellung des Rechtsinhabers deshalb verkürzt und mit einer Verantwortung versehen wird, weil dem unterworfenen Rechtsobjekt ein Eigenwert beigemessen wird, der es schützens- und erhaltenswert macht. Nicht übersehen werden darf, daß der Eigenwert des Rechtsobjekts aus dem Interesse der Allgemeinheit an dessen Erhaltung resultiert, also auf mittelbarem Wege vermittelt wird. Trotzdem läßt sich festhalten, daß Rechte über ein Rechtsobjekt grundsätzlich zweckfrei sind, sie jedoch mit einer Verantwortung und einer Schutzpflicht versehen werden können, wenn dem Rechtsobjekt von der Rechtsordnung ein Eigenwert beigemessen wird. 15 Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, November 16, 1972, in: Burhenne (Hrsg.), Internationales Umweltrecht, 972:86. Ausführlich zum Inhalt des Übereinkommens Stocker, Das Prinzip des Common Heritage of Mankind als Ausdruck des Staatengemeinschaftsinteresses im Völkerrecht, 1993, S. 112 ff.; Goy, The International Protection of the Cultural and Natural Heritage, in: NYIL 1973, s. 117 (129 ff.).

B. Zur Begründbarkeil der Umweltpflichtigkeit der Souveränität

371

c) Die Übertragung des Verantwortungsgedankens auf die Souveränität Möglicherweise läßt sich anhand der dargestellten rechtssystematischen Überlegungen die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, verstanden als eine mit den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt einhergehende Verantwortung, als begründbarer Ansatz darstellen. Argumentiert werden könnte zum einen damit, daß eine mit den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt, also im wesentlichen mit der Gebietshoheit16 einhergehende Verantwortung für die der Gebietshoheit unterworfenen Umwelt das folgerichtige Pendant zu der mit der Personalhoheit einhergehenden Verantwortung für die der Personalhoheit unterworfenen Staatsangehörigen darstellt. Sowohl die Personal- als auch die Gebietshoheit führen zu einer Rechtsstellung des Staates, die diesem eine Entscheidungsmacht über seine Staatsangehörigen bzw. die Umwelt verleiht. Eine an die Gebietshoheit geknüpfte Verantwortung wäre eine Anlehnung und Erweiterung der an die Personalhoheit geknüpften Verantwortung. Eine solche Argumentation bleibt jedoch insofern unvollständig, als es sich bei den Staatsangehörigen um Träger von Rechten und Pflichten, um Rechtssubjekte handelt, während die Umwelt derzeit noch eindeutig die Stellung eines bloßen Rechtsobjekts bekleidet. 17 Wie oben dargelegt, kann eine Verantwortung für ein Rechtsobjekt aber dann begründet werden, wenn diesem ein von der Rechtsordnung anerkannter Eigenwert zukommt. Ein solcher rechtlich anerkannter Eigenwert der Umwelt stellt angesichtsdes zunehmenden weltweiten Umweltbewußtseins und der anerkannten Notwendigkeit zum Schutz der Umwelt eine nicht unwahrscheinliche Rechtsentwicklung dar. Eine Umweltpflichtigkeit der Souveränität, verstanden als Verantwortung, die an die Innehabung der territorialen Souveränitätsrechte anknüpft, wäre eine systemkonforme und begründbare Weiterentwicklung des geltenden Völkerrechts. Die Idee, die staatliche Souveränität mit einer Verantwortung für die Umwelt zu verknüpfen, ist dementsprechend auch vereinzelt Bestandteil unverbindlicher völkerrechtlicher Dokumente 18 und findet erste Zustimmung in der völkerrecht-

16 Die Gebietshoheit bildet die maßgebliche Grundlage für die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt, vgl. 1. Kapitel, Gliederungspunkt A., I. "Die Gebietshoheit als Grundlage territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt". 17 Vgl. oben 4. Kapitel, Gliederungspunkt D., I. "Eigenrechte der Natur". 18 International Responsibility of States in Regard to the Environment, UN General

Assembly Resolution 2996 (XXVII) of December 15, 1972, in: G.A.O.R., 27th Session, Suppl. No. 30 (A I 8730), S. 42 f. ; Charter of Economic Rights and Duties of States (Art. 30 Satz 1), UN General Assembly Resolution 3281 (XXIX) ofDecember 12, 1974, in: ILM 14 (1975), S. 251 ff. Ähnlich Senior Level Meeting on Environmental Law, in: EPL 8 (1982), S. 2 (7). 24*

372

5. Kapitel: Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

liehen Literatur. 19 Die immer wieder gemachte Feststellung, daß die Staaten sich gerade nicht im Sinne einer globalen Verantwortung für die Umwelt verhalten,20 spiegelt den derzeitigen, defizitären Stand des allgemeinen Umweltvölkerrechts wieder, läßt aber den Weg für eine mögliche Weiterentwicklung offen.

2. Die fehlende tatsächliche Beherrschbarkeil des Rechtsobjekts Die Umwelt zeichnet sich als komplexe Einheit unter anderem dadurch aus, daß sie aufgrund ständiger Luft- und Wasserbewegungen kein statisches Element darstellt. Sie läßt sich nicht auf Dauer bestimmten Räumen zuordnen und befindet sich in ständiger Wandlung und Bewegung. Als sich ständig wandelndes und in Bewegung befindliches Element ist sie nicht beherrschbar. Der Umwelt kann zwar Schaden zugefügt werden, eine tatsächliche und effektive Herrschaft über sie ist aber nicht begründbar. 21 Das Recht arbeitet allerdings mit der Fiktion der Beherrschbarkeit der Umwelt, indem es sie in verschiedene Rechtsräume aufteilt und dem Herrschaftsbereich eines Staates zuordnet. Diese Zuordnung von Teilen der Umwelt zu einem souveränen Staat führt zu den oben dargestellten territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt. Zu untersuchen ist, ob diese Diskrepanz zwischen der tatsächlichen fehlenden Beherrschbarkeit und der Gewährung absoluter Rechte über das nicht be· herrschbare Rechtsobjekt rechtssystematisch betrachtet nicht Auswirkungen auf den Rechtscharakter des gewährten Rechts haben muß.

a) Die Bedeutung der Beherrschbarkeif des Rechtsobjekts im Völkerrecht Der Staat zeichnet sich nach der klassischen Drei-Elementen-Lehre durch das Vorhandensein eines Staatsgebiets, eines Staatsvolks und einer Staatsgewalt aus. Bei dem Fehlen eines der drei Elemente wird nicht mehr von der Existenz eines Staates ausgegangen. Die Staatsgewalt, also die tatsächliche und effektive 19 Siehe vor allem Bragdon, National Sovereignty and Global Environmental Responsibility, in: HILI 1992, S. 381 ff., die eine Verantwortung des Staates für die Umwelt in bezugauf die genetische Vielfalt fordert. Vgl. auch Dicke, Grenzüberschreitende Umweltverschmutzung als völkerrechtliches Problem, in: Haendcke-Hoppe I Merke! (Hrsg.), Umweltschutz in beiden Teilen Deutschlands, 1986, S. 105 (!II f.). 20 So ausdrücklich Unmüßig, Zwischen Hoffnung und Enttäuschung, in: VN 1992, S. 117; Beyerlin, Rio-Konferenz 1992: Beginn einerneuen globalen Umweltrechtsordnung?, in: ZaöRV 1994, S. 124 (147).

21 Vgl. Kimminich, Eigentum und private Naturnutzung, in: NuR 1983, S. 1 (5); Naßauskiesungsbeschluß, BVerfGE 58, 300 (339).

B. Zur Begründbarkeil der Umweltpflichtigkeit der Souveränität

373

Beherrschbarkeit von Staatsgebiet und Staatsvolk, stellt ein Essential des souveränen Staates dar. Ohne tatsächliche Herrschaft ist keine Souveränität denkbar. Dieser enge Zusammenhang zwischen der tatsächlichen Herrschaft und dem Prinzip der staatlichen Souveränität macht sich unter anderem an der Regel bemerkbar, daß nur die von dem Staat beherrschbaren Räume seiner Souveränität unterfallen können. Das gilt zum einen für die staatsfreien Räume der Hohen See, der Antarktis und des Weltraums. Als nicht von einem einzelnen Staat beherrschbare Räume wurden sie als res nullius eingestuft und dem Bereich einzelstaatlicher Souveränität entzogen. 22 Aber auch das von der Souveränität erfaßte Staatsgebiet endet dort, wo eine Behrrschbarkeit des Raumes durch den Staat nicht mehr gegeben ist. Die Küstenmeerbreite, also die Grenzziehung zwischen dem Staatsgebiet und der Hohen See orientierte sich anfangs an der Reichweite der Kanonen (3 sm). Das Staatsgebiet umfaßt nicht nur einen Teil der Erdoberfläche, sondern auch die darunterliegende Bodensäule, aber nur soweit sie faktischer Beherrschung zugänglich ist. Von der Souveränität des Staates wird auch der Luftraum oberhalb des Staatsgebietes erfaßt, nach wohl herrschender Meinung endet er aber in einer Höhe, die nicht mehr durch Luftfahrzeuge, sondern nur noch durch Satelliten erreicht werden kann. 23 Der Zusammenhang zwischen Beherrschbarkeit und Geltung von Souveränitätsrechten macht sich nicht nur in bezug auf das Staatsgebiet, sondern auch in bezug auf die von den Staaten zu nutzenden natürlichen Ressourcen bemerkbar. Von dem Recht auf freie Ausbeutung werden diejenigen natürlichen Ressourcen erfaßt, die sich innerhalb des Staatsgebietes befinden. Hinzu kommen die natürlichen Ressourcen des Festlandsockels und der ausschließlichen Wirtschaftszone. 24 Vor allem das Festlandsockelkonzept, enstanden aufgrund der technischen Möglichkeiten zur Ausbeutung der Ölvorkommen des Festlandsockels, macht deutlich, daß die ressourcenbezogenen Hoheitsrechte der Staaten eng an die Frage der Ausbeutbarkeit, der Beherrschbarkeit im nutzungsrechtlichen Sinne, geknüpft sind. Dieselbe Schlußfolgerung läßt sich aus der Entstehung des Konzepts des gemeinsamen Erbes der Menschheit ziehen. 25 Die natürlichen Ressourcen des Meeresbodens und -Untergrundes galten lange Zeit als technisch nicht ausbeutbar. Erst als sich die Entwicklung entsprechender

22

Vgl. statt vieler Verdross I Simma, Universelles Völkerrecht, 1984, §§ 1144 ff.

Zur Reichweite des Staatsgebiets und der Gebietshoheit vgl. 1. Kapitel, Gliederungspunkt A., I., lb) "Reichweite in bezugauf die Umweltmedien". 23

24 Vgl. oben 1. Kapitel, Gliederungspunkt A., II., 4b) "Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt in den Räumen, in denen der Staat funktional begrenzte souveräne Rechte innehat". 25 Vgl. oben 2. Kapitel, Gliederungspunkt B., I., 4. "Das Konzept des gemeinsamen Erbes der Menschheit".

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5. Kapitel: Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

technischer Möglichkeiten abzeichnete, kam es zu dem Vorschlag, die natürlichen Ressourcen des Meeresbodens und des Meeresuntergrundes zum gemeinsamen Erbe der Menschheit zu erklären und auf diese Weise allen Staaten der Erde zugute kommen zu lassen. Die Forderung nach Verankerung des neuen Konzepts wurde von den Entwicklungsländern erhoben, weil nach den sonst geltenden völkerrechtlichen Regeln die natürlichen Ressourcen im staatsfreien Raum der Hohen See ausschließlich denjenigen Staaten zugefallen wären, die über die technischen Möglichkeiten zur Ausbeutung der natürlichen Ressourcen verfügten. Als im Völkerrecht geltende Regelläßt sich demnach feststellen, daß nur bei Beherrschbarkeit des Rechtsobjekts, d.h. konkret bei Beherrschbarkeit des Raumes oder der natürlichen Ressourcen, souveräne Rechte an ihm begründbar sind.

b) Die Bedeutung der Beherrschbarkeif des Rechtsobjekts im nationalen Recht

Im nationalen Recht läßt sich ein ähnlicher Zusammenhang zwischen der grundsätzlichen Beherrschbarkeit einer Sache und dem Erwerb von Rechten über die Sache ausmachen. Die klassische Form der Zuweisung einer Sache zu einer Person ist das Eigentum. Zwar gehört zum Eigentum nicht die tatsächliche Beherrschungsmöglichkeit, wie die in vielen Rechtsordnungen vorgenommene Unterschiedung zwischen Eigentum und Besitz deutlich macht; eine Begründung von Rechten an einer grundsätzlich nicht beherrschbaren Sache ist jedoch nicht möglich. Eigentum kann nur an Sachen, also an körperlichen Gegenständen begründet werden. Körperliche Gegenstände sind grundsätzlich beherrschbar. Nichtkörperliche Gegenstände wie Rauch, Gase und Geräusche sind per se nicht beherrschbar und damit auch keiner Person zuweisbar. Sie können daher auch nicht Gegenstand von Rechten sein. Sind die grundsätzlich beherrschbaren körperlichen Gegenstände ausnahmsweise nicht beherrschbar, entweder, weil die Existenz der Sache unbekannt ist (Schatzfund), oder die Kontrolle über die Sache nicht oder nicht mehr gegeben ist (das in Freiheit lebende Wild, der nicht verfolgte Bienenschwarm), so kann ebenfalls kein Eigentum an der Sache begründet werden, bzw. geht es wieder verloren. Die Begründbarkeit von Eigentum und die Beherrschbarkeit des Rechtsobjekts hängen unmittelbar miteinander zusammen. Das eine ist ohne das andere rechtlich nicht begründbar und existent. Im Zusammenhang mit der Problematik des "Eigentums an Natur" wurde mehrfach die Frage aufgeworfen, ob ein solches Eigentum überhaupt begründbar sein kann. Diesen Überlegungen zugrunde liegt die Erkenntnis, daß die Natur und die aufgrund naturgesetzlicher Regeln ablaufenden Vorgänge vom

B. Zur Begründbarkeil der Umweltpflichtigkeit der Souveränität

375

Menschen zwar beeinträchtigt, nicht aber geregelt werden können. 26 Letztlich könne durch das Rechtsinstitut des Eigentums an Natur nur das menschliche Verhalten gegenüber der Natur geregelt werdenY Auch im nationalen Recht, in dem dem Völkerrecht als ius inter pares vergleichbaren Privatrecht, ist also eine enge Verknüpfung zwischen grundsätzlicher Beherrschbarkeil einer Sache und der Begründung des Eigentums als Zuweisung einer Sache zu einem Menschen gegeben.

c) Die Berücksichtigung des Gedankens der Beherrschbarkeif des Rechtsobjekts bei der Ausgestaltung der Souveränität Das Problem der fehlenden Beherrschbarkeil der Umwelt und der trotzdem gegebenen Entscheidungsgewalt des Staates über ihre Nutzung und ihren Schutz wird in der völkerrechtlichen Literatur gelegentlich thematisiert. 28 Möglicherweise lassen sich aus diesen Überlegungen und dem oben dargestellten Zusammenhang zwischen der Beherrschbarkeil des Rechtsobjekts und der Begründung von Rechten über das Rechtsobjekt Schlußfolgerungen für die notwendige Rechtsnatur der Souveränität in bezug auf die Umwelt ziehen. Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt leiten sich aus der Gebietshoheit und dem Recht auf freie Ausbeutung der natürlichen Ressourcen ab. 29 Die Souveränitätsrechte gelangen dabei, wie oben dargelegt, nur zur Entstehung, wenn der betreffende Raum bzw. die betreffende natürliche Ressource beherrschbar ist. Das Völkerrecht geht als von einer raumbezogenen bzw., ähnlich wie bei der Frage des Eigentums, von einer sachbezogenen Perspektive aus. Zur Begründung territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt wird gefragt, ob der Raum bzw. die natürliche Ressource vom Staat

26 Kimminich, Eigentum und private Natumutzung, in: NuR 1983, S. 1 (5); Naßauskiesungsbeschluß, BVerfGE 58, 300 (339). 27

Ausführlich dazu Czybulka, Eigentum an Natur, in: NuR 1988, S. 214 ff.

28 Vgl. Steiger I Bruha, Internationale Regelungen grenzüberschreitender Einwirkungen auf die Qualität der Binnengewässer, in: Fünftes deutsch-polnisches Juristen-Kolloquium, Band l, 1981, S. 105 (121), die die Frage aufwerfen, ob das Konzept der Souveränität nicht die grundsätzliche Fähigkeit, sie auszuüben, voraussetze, und unter anderm daraus eine Grundnorm zum Schutz der Umwelt ableiten. Siehe auch Picht, Umweltschutz und Politik, in: ZRP 1971, S. 152 (157), der betont, daß Luft und Wasser nicht der Verfügungsgewalt der Staaten unterliegen und die Umwelt sich deshalb nicht in Nationalstaaten "departementalisieren" lasse.

Vgl. oben l. Kapitel, Gliederungspunkt A. "Begründung und Reichweite territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt". 29

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5. Kapitel: Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

beherrschbar ist. Die Umwelt läßt sich aber nicht in getrennte Räume und einzelne natürliche Ressourcen aufteilen. Außen vor bleibt bei der geltenden völkerrechtlichen Sichtweise, daß zwar der Raum oder die natürliche Ressource als solche, nicht aber die Substanz, die sie ausmacht, beherrschbar ist. Ein abgegrenztes Territorium, eine bestimmte natürliche Ressource mag beherrschbar sein, nicht aber die sie ausmachende Umwelt.30 Aus einer nicht raum- oder sachbezogenen, sondern aus einer materiellen Sichtweise, die nicht die Form, sondern die Substanz in den Vordergrund stellt, ist die Existenz souveräner Handlungs- und Entscheidungsrechte über eine nicht beherrschbare Substanz systemwidrig, denn nur was beherrschbar ist, kann Gegenstand von Rechten sein. Die geltende rechtliche Regelung und die tatsächlich nicht gegebene Beherrschbarkeit der Umwelt stehen im Widerspruch zueinander. Diese These wird dadurch bestätigt, daß bei den anderen von der Souveränität erfaßten Sachverhalten die rechtliche und die tatsächliche Beherrschbarkeil zusammenfallen. Die klassischen Rechte des souveränen Staates, beispielhaft seien nur die Regelung aller Rechtsbeziehungen innerhalb des Territoriums, die damit zusammenhängende Strafgewalt, die Justiz oder die gesamte Tätigkeit der Exekutive genannt, basieren auf einer Beherrschbarkeit nicht nur des Raumes oder einer bestimmten Sache, sondern des gesamten Sachverhalts. Sachverhalte, die sich ausschließlich in dem Hoheitsbereich eines Staates abspielen, sind vom Staat beherrschbar und können vom Staat aufgrund seiner Souveränität fraglos geregelt werden. Ob Sachverhalte, die notwendigerweise nicht auf den Hoheitsbereich eines Staates beschränkt und deshalb von dem Staat nicht beherrschbar sind, der alleinigen Entscheidungs- und Handlungsmacht eines Staates zugewiesen werden können, ist daher schon aus rechtssystematischen Überlegungen mehr als poblematisch. Was vom Staat nicht beherrschbar ist, kann nicht der Souveränität des Staates zugeordnet werden. Die historisch gewachsene Souveränität basiert auf der Beherrschbarkeil von Räumen und Menschen durch den Staat. Lange Zeit stimmte die räumliche Herrschaftsmacht mit der räumlichen Ausdehnung der zu regelnden Sachverhalte überein. Die aufgrund der technischen Entwicklung neu entstandenen Umweltprobleme stellen jedoch Sachverhalte dar, die einen lokalen Ursprung und einen weltweiten Auswirkungsradius haben und die eine Einheit betreffen, die Grenzen nicht kennt. Die Umweltproblematik ist ein nicht national eingrenzbarer Sachverhalt, der aus historischen Gründen aber als rein nationale, der Staatensouveränität unterstehende Angelegenheit behandelt wird. Diese Diskrepanz zwischen historisch gewachsenem Souveränitätsrechten und fehlender tatsächlicher Beherrschbarkeit des Rechtsobjekts ließe sich dadurch lösen, daß die auf die Umwelt bezogenen Souveränitätsrechte nicht mehr als alleinige Verfügungsgewalt und freie Handlungs- und Entscheidungsmacht

30 Vgl. Naßauskiesungsbeschluß, BVerfGE 58, 300 (339); Kimminich, Eigentum und private Natumutzung, in: NuR 1983, S. l (5).

8. Zur Begriindbarkeit der Umweltpflichtigkeit der Souveränität

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verstanden, sondern als Verantwortung für die nicht beherrschbare aber dem Staat rechtlich zugewiesene Umwelt verstanden würden. Wenn die Rechte über ein nicht beherrschbares Rechtsobjekt nicht mehr als absolute freie Verfügungsund Entscheidungsrechte, sondern als eine aus rechtshistorischen Gründen entstandene bloße Zuordnung verstanden werden, die mit einer Verantwortung für das zugewiesene Rechtsobjekt gekoppelt ist, könnte das Recht der Realität wieder angeglichen werden.

II. Die mögliche Rechtsform der Umweltptlichtigkeit der Souveränität Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität als eine den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt immanente Schranke wäre sowohl als Regel des Völkergewohnheitsrechts als auch als allgemeiner Rechtsgrundsatz völkerrechtlich begründbar.

1. Völkergewohnheitsrecht

Die oben durchgeführte Analyse bestehender völkergewohnheitsrechtlicher Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt zeigt, daß eine Umweltpflichtigkeit der Souveränität noch nicht geltendem Gewohnheitsrecht entspricht. Bei einem dementsprechenden Verhalten der Staaten, begleitet von einer Veränderung des staatlichen Verständnisses der Souveränität und der sich aus ihr ergebenden Befugnisse, könnte sich allerdings eine gewohnheitsrechtliehe Schranke der Souveränität in Form der Umweltpflichtigkeit entwickeln. Für eine solche Entwicklung spricht die Feststellung, daß das Umweltvölkerrecht zwar noch nicht weit entwickelt ist, die Staaten aber zunehmend bereit sind, Einschränkungen ihrer Souveränität aus Umweltschutzgründen zu akzeptieren.31 In den jüngeren umweltvölkerrechtlichen Verträgen läßt sich auch eine

31 Diese Akzeptanz zeigt sich u.a. in der zunehmenden Zahl der geschlossenen umweltvölkerrechtlichen Verträge. So auch Ca/dweil, International Environmental Policy, 2nd Ed., 1990, S. 127; Randelzhofer, Auf dem Wege zu einer Weltklimakonvention, in: FS Sendler, 1991, S. 465 (471 ff.); Kiss, The Common Heritage of Mankind, in: International Journal 1985, S. 423 (427). Für ein sich möglicherweise veränderndes Verständnis der Souveränität in Umweltschutzfragen spricht auch die zunehmend kritische Haltung der Staaten gegenüber Umweltgefahrdungen durch andere Staaten, vgl. Nettesheim, Die ökologische Intervention, in: AVR 1996, S. 168 (168 ff., 216), der mehrere diesbezügliche Beispiele bringt.

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5. Kapitel: Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

allmähliche Abkehr vom rein Souveränitäts- und raumorientierten Ansatz ausmachen. 32 Ein Problem bliebe möglichereweise bei einer gewohnheitsrechtliehen Begründung der Umweltpflichtigkeit der Souveränität. Die Figur des sogenannten "persistent objector" könnte dazu führen, daß einzelne Staaten von der Geltung der Schranke der Umweltpflichtigkeit der Souveränität ausgenommen blieben. Eine solche rechtliche Ausklammerung einzelner Staaten darf bei einer Veränderung des Inhalts der Souveränität aber nicht stattfinden. Abhilfe schaffen könnte die Ausgestaltung der Umweltpflichtigkeit als ius cogens. Denkbar wäre aber auch, daß sich die Reichweite der sich aus der Souveränität ergebenden staatlichen Rechte genauso gewohnheitsrechtlich zurückentwickelt, wie sie vorher allmählich ausgeweitet worden ist. Der Begriff der Souveränität ist kein fester, sondern ein sich in ständiger Wandlung befindender Terminus.

2. Allgemeiner Rechtsgrundsatz

Die Schranke der Umweltpflichtigkeit der Souveränität könnte auch als allgemeiner Rechtsgrundsatz begründbar sein. Grundlage eines solchen allgemeinen Rechtsgrundsatzes wäre eine in der Mehrzahl der nationalen Rechtsordnungen feststellbare Umweltpflichtigkeit absoluter Rechte, insbesondere des Eigentums. Die Umweltpflichtigkeit des Eigentums ist eine im nationalen Recht teilweise geforderte, aber noch nicht geltende Schranke des Eigentums.33 Bei Weiterentwicklung des nationalen Rechts wäre jedoch eine aus dem nationalen Recht auf das Völkerrecht übertragene Umweltpflichtigkeit absoluter Rechte, in diesem Falle der Souveränität denkbar.

C. Auswirkungen der Umweltpflichtigkeit der Souveränität auf die bestehenden Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt Mit der Umweltpflichtigkeit der Souveränität würde eine den territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt immanente Schranke geschaffen, die unabhängig von dem Ort, an dem sich die Umweltbelastung konkret auswirkt, 32 Vgl. u.a. Kämmerer, Die Antarktis in der Raum- und Umweltschutzordnung des Völkerrechts, 1994, S. 3'71, der von der Entwicklung von einem souveränitätsorientierten über ein raumorientiertes zu einem funktionsorientierten Völkerrecht spricht. 33 Vgl. oben Gliederungspunkt A., I. "Der Begriff der Umweltpflichtigkeit in der bisherigen Diskussion".

C. Auswirkungen der Umweltpflichtigkeit der Souveränität

379

gilt. Die souveräne Handlungs- und Entscheidungsfreiheit der Staaten in bezug auf die von ihnen kontrollierte Umwelt unterläge bestimmten von vornherein bestehenden Grenzen. Aus der Umweltpflichtigkeit der Souveränität, verstanden als eine aus der rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeit zur Schädigung und zum Schutz der Umwelt auferlegte Verantwortung, folgte eine allgemeine Pflicht der Staaten zum Schutz der Umwelt. In der Gestaltung ihrer nationalen Umweltordnung wären die Staaten nicht mehr grundsätzlich frei. Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität beinhaltet ein anderes Verständnis souveräner Freiheitsrechte in bezug auf die Umwelt. Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt umfaßten dann gerade keine allgemeine Verschmutzungsfreiheit mehr, die erst durch konkrete Ver- und Gebote eingeschränkt werden muß, sondern stellten eine von vornherein beschnittene staatliche Handlungs- und Entscheidungsmacht dar, die dem Staat die Pflicht zum Schutz der seiner Souveränität unterworfenen Umwelt auferlegt. 34 Die bestehenden, unterschiedlichen Schranken bei grenzüberschreitenden, raumüberschreitenden, globalen und national begrenzten Umweltbelastungen blieben als historisch gewachsene Regeln grundsätzlich bestehen. Ihnen zugrunde würde sich jedoch die den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt immanente Schranke der Umweltpflichtigkeit der Souveränität legen, die für alle Arten von Umweltbelastungen einen einheitlichen Mindeststandard schafft. Unabhängig von der lokalen Auswirkung einer Umweltbelastung wäre die Verursachung erheblicher Umweltbelastungen von den souveränen Rechten der Staaten nicht mehr gedeckt. Der Umweltpflichtigkeit der Souveränität inherent wäre ein allgemeines Verschmutzungsverbot. Die Umweltpflichtigkeit selbst enthielte darüber hinaus keine konkreten neuen umweltvölkerrechtlichen Einzelregeln, sondern bildete als immanente Schranke territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt das Fundament, auf dem Umweltvölkerrecht aufbaut. Es diente als Grundregel, Verhaltensmaßstab, Interpretationskriterium und Wegweiser für neue Entwicklungen. Möglich wäre unter anderem, daß aufgrundder auferlegten Verantwortung und der allgemeinen Pflicht zum Schutz der Umwelt das Vorsorgeprinzip im internationalen Bereich gestärkt würde. Auch entwickeln sich bei einer anerkannten materiellen Regel, in diesem Falle in Form einer allgemeinen Pflicht zum Schutz der Umwelt, notwendigerweise formelle Regeln zu ihrer Umsetzung. Welche konkreten Einzelregeln mit der Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Basis entstehen könnten, bliebe allerdings von der völkerrechtlichen Entwicklung und dem weitergehenden Konsens der Staaten abhängig. Als Sockel und Grundpflicht des Umweltvölkerrechts, auf dem neues Recht aufbaut, hätte die Umweltpflichtigkeit der Souveränität auch Auswirkungen auf das vertragliche Umweltvölkerrecht Bestünde Einigkeit darüber, daß mit der 34 Eine ähnliche Forderung stellt Murswiek, Privater Nutzen und Gemeinwohl im Umweltrecht, in: DVBI. 1994, S. 77 (88) auf.

380

5. Kapitel: Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Lösungsansatz

Souveränität nicht eine Verschmutzungsfreiheit, sondern eine Verantwortung für die vom Staat kontrollierte Umwelt einhergeht, könnten sich Staaten nicht mehr auf ihre Souveränität berufen, um Vertragsverhandlungen oder eine sonstige zwischenstaatliche Zusammenarbeit zu blockieren. Umweltschutz wäre nicht nur Pflicht, sondern Aufgabe der Staaten. Das Pflichtenniveau, von dem Vertragsverhandlungen ihren Ausgang nehmen, wäre deutlich höher, so daß auch das Niveau der vertraglich vereinbarten Pflichten steigen könnte. Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität als Fundament des Umweltvölkerrechts würde sich also auf das Niveau sowohl des allgemeinen als auch des besonderen Umweltvölkerrechts auswirken. Nur ein grundsätzlich verändertes Verständnis der Souveränität in bezug auf den Umgang mit der Umwelt vermag das Umweltvölkerrecht auf vertraglicher und allgemeiner Ebene substantiell weiterzuentwickeln.

D. Ausblick Es bleibt am Ende die Frage nach der Realisierbarkeit eines Lösungsvorschlages. Wie oben dargelegt, ließe sich die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, verstanden als eine mit den Souveränitätsrechten einhergehende Verantwortung für die den eigenen Hoheitsbereich ausmachende Umwelt, und das daraus resultierende veränderte Verständnis der souveränen Handlungs- und Entscheidungsfreiheit des Staates systematisch in das bestehende völkerrechtliche System eingliedern. Bezüglich der Rechtsform der Umweltpflichtigkeit der Souveränität sind verschiedene Wege denkbar. Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität ähnelt dem Lösungsvorschlag einer Treuhänderschaft des Staates über die Umwelt, unterscheidet sich von ihr aber dadurch, daß die Verantwortung für die Umwelt nicht nur gegenüber anderen Staaten oder der Staatengemeinschaft, sondern gegenüber der Umwelt als solcher besteht. Auf diesem Wege wird ein unmittelbarer Schutz und eine vollständige Erfassung der Umwelt ermöglicht. Innerhalb der Klassifizierung der bestehenden Lösungsvorschläge läßt sich die Umweltpflichtigkeit der Souveränität als ein sowohl umweltorientierter als auch souveränitätsverkürzender Lösungsansatz einstufen. Gelegentlich wird bezweifelt, ob die Umwelt als bloßer Wert geschützt werden könne, ohne ihr eigene Rechte einzuräumen. 35 Andererseits muß einer Pflicht nicht immer ein entsprechendes Recht gegenüberstehen,36 so daß Pflichten gegenüber der Umwelt auch ohne dementsprechende Rechte der Umwelt begründbar sind. Die hier vorgeschlagene Umweltpflichtigkeit der Souveränität

35

Vgl. Bimie I Boyle, International Law and the Environment, 1992, S. 188 f.

36

Vgl. Robbers, Sicherheit als Menschenrecht, 1987, S. 220.

D. Ausblick

381

gewährt der Umwelt keine eigenen Rechte, sondern schützt sie, indem von einem veränderten Souveränitätsverständnis in Umweltfragen ausgegangen wird und den teritorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt eine immanente Schranke gesetzt wird. Ein solcher rechtlicher Schutz der Umwelt ist akzeptabler als beispielsweise die Einräumung von Eigenrechten an die Natur. Hervorzuheben ist des weiteren, daß die Umweltpflichtigkeit der Souveränität nicht nur einen Lösungsansatz für das Problem der territorialen Souveränitätsrechte und den aus ihnen folgenden Freiheiten des Staates zum Umgang mit der Umwelt innerhalb seines eigenen Hoheitsbereichs darstellt. Neben den hier behandelten territorialen Souveränitätsrechten gibt es noch die als "personale Souveränitätsrechte über die Umwelt" zu bezeichnenden Rechte des Staates, die vor allem für die innerhalb staatsfreier Räume entstehenden Umweltbelastungen von Bedeutung sind. Die der Kontrolle eines Staates unterstehenden Schiffe, Raumfahrzeuge und Personen innerhalb der staatsfreien Räume unterliegen den nationalen Umweltschutzvorschriften des jeweiligen Staates. Auch die in diesem Bereich, also nicht nur innerhalb des eigenen Hoheitsgebietes, geltenden staatlichen Handlungs- und Entscheidungsfreiheiten in bezug auf den Umgang mit der Umwelt würden in der Umweltpflichtigkeit der Souveränität ihre immanente Schranke finden. Es ist an der Zeit, das Verständnis staatlicher Souveränität den geänderten tatsächlichen Verhältnissen anzupassen. So wie die Freiheit des einzelnen ihre Grenze in der Freiheit des anderen findet, so wie die Souveränität des einen Staates durch die Souveränität des anderen Staates begrenzt wird, so muß die Souveränität des Staates auch ihre Grenze in der Aufnahmekapazität der natürlichen Umwelt, in der Belastbarkeit des Ökosystems finden. Es ist Zeit für einen Paradigmenwechsel im Umweltvölkerrecht Nicht souveränitätsbedingte Grenzen internationalen Umweltschutzes, sondern umweltbedingte Grenzen nationaler Souveränität müssen zum Fundament des Umweltvölkerrechts werden.

Zusammenfassende Thesen

1.

Aus der Gebietshoheit und dem Recht auf freie Ausbeutung der natürlichen Ressourcen als Ausprägungen der Souveränität ergeben sich territoriale Souveränitätsrechte des Staates über die Umwelt. Sie gewähren dem Staat Handlungs- und Entscheidungsfreiheit in bezug auf den Umgang mit der Umwelt in den Räumen, in denen er die ausschließliche territoriale Zuständigkeit innehat. Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt lassen sich in umwelt- und ressourcenbezogene Souveränitätsrechte unterteilen. Erstere umfassen jede Art des Umgangs mit der Umwelt, insbesondere das Recht zur Entscheidung in Umweltschutzfragen, während letztere nur Rechte in bezug auf die wirtschaftliche Ausbeutbarkeit natürlicher Ressourcen gewähren.

2.

Die territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt geben dem Staat die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit zum Schutz aber auch zur Belastung der ihm unterstehenden Umwelt. Folge davon sind grenzüberschreitende, raumüberschreitende, globale und national begrenzte Umweltbelastungen.

3.

Territoriale Souveränitätsrechte über die Umwelt und globale Umweltschutzerfordernisse stehen in einem Spannungsverhältnis zueinander. Die Existenz historisch gewachsener territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt führt zu der rechtlichen Fiktion der Aufteilbarkeit der Umwelt in unterschiedliche Herrschafts- und Schutzräume und hindert aufgrund der den Staaten zugestandenen Freiheiten in Umweltschutzfragen die Entwicklung umweltvölkerrechtlicher Regeln.

4.

Das Spannungsverhältnis zwischen territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt und globalen Umweltschutzerfordernissen führt zu der Notwendigkeit, den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt Schranken zu setzen. Eine Regel kann nur dann eine Schranke territorialer Souveränitätsrechte sein, wenn ihr Regelungsbereich und die Reichweite des Problems übereinstimmen, und wenn sie für alle Staaten gilt, also die territorialen Souveränitätsrechte allgemein als solche beschränkt. Schranken in diesem Sinne sind daher nur allgemeine völkergewohnheitsrechtliche Regeln und allgemeine Rechtsgrundsätze.

5.

Je nachdem, wo sich die innerhalb eines staatlichen Hoheitsbereichs erzeugte Umweltbelastung auswirkt, ob grenzüberschreitend, raumüberschreitend, global oder national begrenzt, sind unterschiedliche Rechtspositionen

Zusammenfassende Thesen

383

betroffen, die verschiedene Schranken territorialer Souveränitätsrechte entstehen lassen. 6.

Die Schranken aufgrund grenzüberschreitender Umweltbelastungen entstehen im wesentlichen wegen der mit einer grenzüberschreitenden Umweltbelastung einhergehenden Verletzung der territorialen Integrität eines anderen Staates. Weitere Schranken haben ihren Entstehungsgrund in kollidierenden Nutzungsinteressen mehrerer Staaten an gemeinsamen natürlichen Ressourcen. Die Schranken in diesem Bereich sind am weitesten entwickelt.

7.

Die Schrankenaufgrund raumüberschreitender Umweltbelastungen sind je nach betroffenem staatsfreien Raum von unterschiedlicher Reichweite. Sie entfalten allerdings allein im Bereich der Hohen See eine gewisse Bedeutung.

8.

Im Bereich globaler Umweltbelastungen fehlt es genauso wie bei national begrenzten Umweltbelastungen vollständig an Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt.

9.

Das bestehende Schrankensystem weist eine Reihe von Defiziten auf. Der grundsätzlich souveränitäts-, raum- und immissionsorientierte Ansatz der Schranken und ihr Eingreifen erst auf der Ebene der Ausübung und nicht bereits auf der Ebene des Inhalts der territorialen Souveränitätsrechte über die Umwelt führt unter anderem zu unterschiedlichen Schutzniveaus für die Umwelt je nach betroffenem Gebiet oder Raum. Gleiche Umweltbelastungen werden allein aufgrund ihrer geographischen Auswirkungen ungleich behandelt. Auch entsteht das Paradoxum, daß die Dichte und die Reichweite der Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt mit zunehmender Reichweite und Gefährlichkeit einer Umweltbelastung für die gesamte Erde abnehmen.

10. Die vorhandenen Lösungsvorschläge zur Behebung der Defizite des geltenden Umweltvölkerrechts verwenden instrumentelle, souveränitäts- und umweltorientierte, menschenrechtliche und souveränitätsverkürzende Ansätze. Die umweltorientierten und souveränitätsverkürzenden Lösungsvorschläge stellen die umfassendsten Ansätze dar. Keiner der Lösungsvorschläge vermag jedoch bei allen aufgezeigten systemimmanenten Defiziten des bestehenden Schrankensystems einzugreifen. 11. Vorgeschlagen als Impuls für die Weiterentwicklung umweltrechtlicher Regeln wird die Annahme einer Umweltpflichtigkeit der Souveränität. Aufgrund historischer Entwicklungen haben die Staaten territoriale Souveränitätsrechte über die Umwelt inne. Diese geben ihnen die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit zur Entscheidung über den Umgang mit der ihnen unterstehenden Umwelt. Die Rechtsposition basiert jedoch auf der rechtlichen Fiktion der Aufteilbarkeit der nicht aufteilbaren Umwelt und auf der Fiktion der Beherrschbarkeil eines nicht beherrschbaren Rechtsobjekts. Dem Staat erwächst daher eine Verantwortung für die von ihm zeitweise

384

Zusammenfassende Thesen

kontrollierte Umwelt, aus der sich eine Pflicht zum Schutz der ihm rechtlich anvertrauten Umwelt ergibt. Aus den territorialen Souveränitätsrechten über die Umwelt folgt keine grundsätzliche Verschmutzungsfreiheit der Staaten mehr. Ergebnis ist eine allen Souveränitätsrechten über die Umwelt immanente Schranke, der ein verändertes Verständnis der Souveränität in bezug auf die Umwelt zugrundeliegt

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111. Unverbindliche Erklärungen internationaler Organisationen und wissenschaftlicher Vereinigungen 1. ECE ECE, Principles regarding Co-operation in the Field of Transboundary Waters, April 1987, in: Official Records of the Economic and Social Council, 1987, Suppl. No. 13, Chap. IV, Decision I (42), S. 65 ff.

2. Europarat European Water Charter, Council of Europe, May 6, 1968, in: Rüster I Simma, International Protection of the Environment, Bd. XI, S. 5744 ff. Air Pollution in Frontier Areas, Council of Europe Resolution (71) 5, March 26, 1971, in: EuYb 19 (1971), S. 263 ff. European Soil Charter, Council of Europe Resolution (72) 19 of May 30, 1972, in: Rüster I Simma, International Protection of the Environment, Bd. V, S. 2498 ff. Draft Convention on Darnage Resulting from Activities Dangerous to the Environment, Council of Europe, 1990, in: EPL 20 I 6 (1990), S. 238 ff. European Conservation Strategy, Draft Recommendation of the Council of Europe, 1990, in: EPL 20 I 6 (1990), S. 243 ff.

3.FAO World Soil Charter, FAO-Resolution, November 25, 1981, in: Leidig, Bodenschutz im Rechtssystem, 1987, S. 157 ff. (Anhang B).

4. ILA ILA Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, 1966, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd 1, S. 227 ff. ILA Draft Principles on the Protection and Preservation of the Atmosphere, in: ILA, Report of the 59th Conference held at Belgrad 1980, S. 550 ff.

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5. ILC ILC-Draft Articles on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses, 1980, in: YbiLC 1980 II, 2, S. 110 ff. ILC-Draft Articles on State Responsibility, Part I, 1980, in: YbiLC 1980 II, 2, S. 30 ff. ILC-Draft Articles on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses, 1991, in: YbiLC 1991 II, 2, S . 66 ff. ILC-Draft Articles on State Responsibility, Part II, 1993, in: YbiLC 1993 II, 2, S. 53 ff. ILC, Outlines Prepared by Members of the Commission on Selected Topics of International Law: Rights and Duties of the States for the Protection of the Human Environment, Outline by Mr. Chusei Yamada, November 9, 1993, in: UN Doc. AI CN. 4 I 454, s. 98 ff. ILC-Draft Articles on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses, 1994, in: G.A.O.R., 49th Session, Suppl. No. 10 (AI 49 I 10), S. 195 ff. ILC-Resolution on Confined Transboundary Groundwater, 1994, in: G.A.O.R., 49th Session, Suppl. No. 10 (AI 49 I 10), S. 326.

6. IDI Utilisation des eaux internationales non maritimes (en dehors de Ia navigation), IDIResolution, September 11, 1961, in: AIDI 49 II (1961), S. 370 ff. La pollution des fleuves et des lacs et Je droit international, IDI-Resolution, September 12, 1979, in: AIDI 58 II (1979), S. 196 ff.

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7. OECD Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, OECD-Rec. C (72) 128, 1972, in: Rüster I Simma, International Protection of the Environment, Bd. I, S. 116 f. OECD-Declaration on Environmental Policy, 1974, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 375 f. The Implementation of the Polluter-Pays Principle, OECD-Rec. C (74) 223, 1974, in: Rüster I Simma, International Protection of the Environment, Bd. I, S. 313 ff. Principles concerning Transfrontier Pollution, OECD-Rec. C (74) 224, 1974, in: ILM 14 (1975), s. 242 ff. Equal Right of Access in Relation to Transfrontier Pollution, OECD-Rec. C (76) 55, 1976, in: ILM 15 (1976), S. 1218 ff. Implementation of a Regime of Equal Right of Access and Non-Discrimination in Relation to Transfrontier Pollution, OECD-Rec. C (77) 28, 1977, in: ILM 16, S. 977 ff. Establishing a Multilateral Consultation and Surveillance Mechanism for Sea Dumping of Radioactive Waste, OECD-Dec. C (77) 115, 1977, in: ILM 17 (1978), S. 445 ff. Strengthening International Co-operation on Environmental Protection in Frontier Regions, OECD-Rec. C (78) 77, 1978, in: ILM 17 (1978), S. 1530 ff. Water Management Policies and Instruments, OECD-Rec. C (78) 4, 1978, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. I, S. 446 ff. Assessment of Projects with Significant Impact on the Environment, OECD-Rec. C (79) 116, 1979, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 400 f. Environmental Assessment of Development Assistance Projects and Programs, OECDRec. C (85) 104, 1985, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. l, S. 402 ff. Exchange of Information concerning Accidents Capable of Causing Transfrontier Damage, OECD-Dec. C (88) 84, 1988, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 423 ff.

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Water Resources Management Policies: Integration, Demand Management and Groundwater Protection, OECD-Rec. C (89) 12, 1989, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 451 ff. Application of the Polluter-Pays Principle to Aceidental Pollution, OECD-Rec. C (89) 88, 1989, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 382 ff. Use of Economic Instruments in Environmental Policy, OECD-Rec. C (90) 177, 1991, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 386

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8. UNEP UNEP World PlanofActionon the Ozone Layer, Governing Council Decision 84 (V) C, May 25, 1977, in: G.A.O.R., 32nd Session, Suppl. No. 25 (AI 32 I 25), S. 115. UNEP Draft Principles of Conduct in the Field of the Environment for the Guidance of States in the Conservation and Harmonious Utilization of Natural Resources Shared by Two or More States, May 19, 1978, in: ILM 17 (1978), S. 1097 ff. World Soils Policy, UNEP, March 23, 1982, in: Leidig, Bodenschutz im Rechtssystem, 1987, S. 163 ff. (Anhang C). Aspects concerning the Environment re1ated to Offshore Drilling and Mining within the Limits of National Jurisdiction, UNEP-Guideline, May 31, 1982, in: EPL 7 (1981), S. 50 ff. Protection of the Marine Environment against Pollution from Land-Based Sources, UNEP, Montreal Guidelines, May 24, 1985, in: EPL 1412 I 3 (1985), S. 77 ff. Principles ofEnvironmenta1 Impact Assessment, UNEP-Guideline, January 16, 1987, in: EPL 17 I 1 (1987), S. 36 f. Cairo Guidelines and Principles for the Environmental Sound Management of Hazardous Wastes, UNEP-Guideline, June 17, 1987, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. 1, S. 148 ff. UNEP Governing Council Decision 14120 on Global Climate Change, June 18, 1987, in: Churchill I Freestone, International Law and Global Climate Change, 1991, 253 f. UNEP Governing Council Decision 15/36 on Gloabl Climate Change, May 25, 1989, in: Churchill I Freestone, International Law and Global Climate Change, 1991, S. 255 ff.

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UNEP Governing Council Decision SS. 11/3 on Climate, Aug. 3, 1990, in: Churchill I Freestone, International Law and Global Climate Change, 1991, S. 259 ff.

9. UNCTAD Permanent Sovereignty over Natural Resources, UNCTAD-Resolution 88 (XII) of October 19, 1972, in: ILM 11 (1972), S. 1474 f.

10. UNO Universal Declaration of Human Rights, UN General Assembly Resolution 217 (III) of December 10, 1948, in: UNYB 3 (1948- 49), S. 524 ff. UN General Assembly Resolution 523 (VI) of January 12, 1952, in: UNYB 5 (1951), S. 418 f. Right to Exploit Freely Natural Wealth and Resources, UN General Assembly Resolution 626 (VII) of December 21, 1952, in: Brownlie, Legal Status of Natural Resources in International Law, in: RdC 1979 I I, S. 245 (311). UN General Assembly Resolution 837 (IX) ofDecember 14, 1954, in: UNYB 8 (1954), s. 212 UN General Assembly Resolution 1314 (XIII) of December 12, 1958, in: UNYB 12 (1958), s. 154 ff. Permanent Sovereignty over Natural Resources, UN General Assembly Resolution 1803 (XVII) of December 14, 1962, in: Brownlie, Legal Status of Natural Resources in International Law, in: RdC 1979 I I, S. 245 (256 ff.). Permanent Sovereignty over Natural Resources, UN General Assembly Resolution 2158 (XXI) of November 25, 1966, in: ILM 6 (1967), S. 147 ff. Problems of the Human Environment, UN General Assembly Resolution 2398 (XXIII) of December 3, 1968, in: Krakau I v. Wedel I Göhmann, Resolutionen der Generalversammlung der UNO, 1975, S. 47 f. Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations, Annex to UN General Assembly Resolution 2625 (XXV) of October 24, 1970, in: UNYB 24 ( 1970), s. 788 ff.

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Draft articles on the law of the non-navigational uses of international watercourses, UN General Assembly Resolution 49 I 52 of December 9, 1994, in: G.A.O.R., 49th Session, Suppl. No. 49 (A/49149), S. 293. Question of Antarctica, UN General Assembly Resolution 49 I 80 of December 15, 1994, in: G.A.O.R., 49th Session, Suppl. No. 49 (A/49149), S. 82 f. Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, UN General Assembly Resolution 49 I 120 of December 19, 1994, in: G.A.O.R., 49th Session, Suppl. No. 49 (A/49149), S. 144. Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses, Report of the Secretary General of August 6, 1996, in: UN Doc A I 51 I 150

11. WCED Legal Principles for Environmental Protection and Sustainable Development, WCEDExperts Group on Environmental Law, 1986, in: Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law, 1992, Bd. I, S. 583 ff.

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Erklärung von San Jose vom 11. Februar 1993 (Schlußdokument des Regionaltreffens für die Karibik in der Vorbereitungsphase der Menschenrechtsweltkonferenz), in: DGVN, Gleiche Menschenrechte für alle, 1994, S. 51 ff. Erklärung von Bangkok vom 7. April 1993 (Schlußdokument des Regionaltreffens für Asien in der Vorbereitungsphase der Menschenrechtsweltkonferenz), in: DGVN, Gleiche Menschenrechte für alle, 1994, S. 59 ff. Wiener Erklärung und Aktionsprogramm, 1993, in: DGVN, Gleiche Menschenrechte für alle, 1994, S. 13 ff.

Stichwortverzeichnis

Abfall 61, 62, 64, 189, 241, 243, 244, 272 allgemeine Rechtsgrundsätze 70, 104108, 206, 209, 210, 223 -227, 230, 260-264, 291, 292, 300, 301, 337, 377, 378, 382 Antarktis 80, 92, 276, 279, 319, 373 - rechtliche Regeln 247-251, 254, 261 - Umweltproblematik 81, 82, 230 antarktisches (Vertrags-)System 247251, 254, 261 Anthropozentrik 307, 321, 323, 339, 343-346, 348 Arktis 81, 92 Artenschutz 87, 88, 268-271, 298, 340 Atomtests 78, 90, 100, 276, 277 ausschließliche Wirtschaftszone 46, 5658, 60-68, 97, 244, 256, 257, 373 - Begriff 51 • erfaßte natürliche Ressourcen 54, 55 • völkerrechtliche Geltung 51-54 Barcelona-Traction-Fall 325, 427 Beherrschbarkeil eines Rechtsobjekts 372-377 • im nationalen Recht 374, 375 - im Völkerrecht 372-374 • Übertragung auf die Souveränität 375-377 Boden 27, 31, 34, 35, 37, 39, 45, 60, 65, 68, 71, 114, 118, 305, 373 • rechtliche Regeln 271-274 • Umweltproblematik 75-77, 85, 8790 common concem of mankind (s. gemeins. Anliegen der Menschheit)

common heritage of mankind (s. gemeinsames Erbe der Menschheit) Departementalisierung der Umwelt 69, 98, 363, 367 Doppel-Test-Ansatz 191-195, 204 Entwicklungsländer 40, 98, 99, 249, 252, 266, 267' 270, 281' 282, 286, 290, 374 equitable utilization (s. gemeinsame natürliche Ressourcen I Prinzip der fairen und gleichmäßigen Nutzung) Erdatmosphäre 76, 83, 91, 96, 283, 288 - rechtliche Regeln 275-278, 285 - Umweltproblematik 90, 91 erga omnes Pflichten 250, 251, 324327 Europarecht 103, 104 Fauna und Flora 36-39, 46, 66-68, 71, 118, 253, 305, 321 FCKW 93, 95, 279 Festlandsockel 46, 51, 53-61, 65-68, 81, 97, 244, 252, 256, 257, 373 • Begriff 46, 47 • erfaßte natürliche Ressourcen 50, 51 • völkerrechtliche Geltung 47-50 Fiktionen im Umweltvölkerrecht 23, 69, 305, 372, 382, 383 Fischereizone 51, 52, 63, 64 Gebietshoheit 26, 45, 46, 55, 56, 68, 126, 371, 375 • als Grundlage territorialer Souveränitätsrechte 37, 38

Stichwortverzeichnis - Begriff 26 - Reichweite 27-37 gemeinsame natürliche Ressourcen 158-205, 229, 302, 303, 321, 347, 351, 383 - Begriff 39, 161-163 - Forderung nach Ausweitung 317319 - historische Entwicklung 158-161 - Konzept 158-205 - Nutzungsregeln 176-187 - Prinzip der fairen und gleichmäßigen Nutzung 163-205 gemeinsame Umwelt 347-349 gemeinsames Anliegen der Menschheit 270, 284, 288 gemeinsames Erbe der Menschheit 251-257, 261, 270, 319, 340, 347, 348 - Forderung nach Ausweitung 319322 - historische Entwicklung 252-255 - Inhalt 252-255 genetische Vielfalt - rechtliche Regeln 268-271 - Umweltproblematik 87, 88 Gewässer 48-54, 59, 66, 69, 302, 317, 328, 353 - Arten 28-34 - rechtliche Regeln 165-205, 229, 230 - Umweltproblematik 74, 75, 77 graue Listen 238 Handlungs- und Entscheidungsfreiheit des Staates 23-25, 37, 38, 55, 57, 67, 69, 97, 100, 107, 108, 189, 225, 227-230, 259, 265, 290, 291, 304, 311, 312, 324, 332, 334, 359, 362, 376, 379, 380-382 Hohe See 24, 48, 50, 53, 74, 230, 257, 319, 373, 374, 383 - rechtliche Regeln 234-247 - Umweltproblematik 80-82 Hoheitsgebiet 23, 36, 70, 73, 79, 80, 83, 96, 109, 111, 118, 162, 230, 275, 292, 297, 298, 329, 381

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Industrieländer 43, 89, 99, 104, 279 intergenerationeile Gerechtigkeit 341, 342 ius cogens 326-328, 378 Kohlendioxid 74, 85, 93, 94, 99 Korfu-Kanal-Fall 111, 125, 126, 427 Küstenmeer 32-35, 45, 47, 48, 51, 56, 58, 60, 64. 65, 68, 118, 373 Lac-Lanoux-Fall 111, 150, 428 Lösungsansätze 314-359 - Bewertung 355-359 - instrumentelle 315-332 - menschenrechtliche 334-343 - souveränitätsorientierte 332-334 - souveränit.ätsverkürzende 349-355 - umweltorientierte 343-349 Luft 23, 27, 35, 37, 60, 62, 66, 71, 76, 90, 118, 162, 163, 275, 305, 307, 309, 372 - rechtliche Regeln 114, 173, 174, 272, 317, 318, 347 - Umweltproblematik 74-77, 81, 90, 95, 265 Luftraum 35, 36, 45, 54, 62, 66, 68, 275, 283, 373 Meeresboden 35, 47, 48, 50, 52, 54, 58-62, 65-68, 81, 252, 257, 373, 374 Meeresuntergrund (s. Meeresboden) mittelbarer Schutz 228, 230, 272, 312, 339, 358, 359, 367, 370 Nachbarrecht 110-158, 183, 190, 191, 195-199, 204, 205, 207, 208, 210, 228-231, 233, 237, 242, 247, 250, 302, 303, 305, 308, 317. 332-334, 351 - formelle Regeln 139-157 - Geltungsbereich 112-114 - historische Entwicklung 110-112 - materielle Regeln 114-139 - Zusammenfassung 157, 158 nachhaltige Entwicklung 266, 269, 285

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Stichwortverzeichnis

natürliche Ressourcen 39-68, 99, 109, 244, 251-253, 256, 257, 261, 319, 321, 328, 353, 354, 367, 373-376, 382 - Begriff 39 - Forderung nach permanenter Souveränität über 39-43 - gemeinsame (s. gemeinsame natürliche Ressourcen) - Recht auf freie Ausbeutung 26, 4355,68,98,229,266,270,375,382 Naturerbe der Welt 297-299, 340 Naturschutzpflichtigkeit 361 Nichtregierungsorganisationen 331, 332 Ökologische Intervention 328-331 Ökozentrik 348 Ozonschicht 320, 323 - rechtliche Regeln 278-283, 286-288, 292 - Umweltproblematik 91-95 persistent objector 106, 328, 358, 366, 378 personale Souveränitätsrechte über die Umwelt 24, 381 Pflicht - zu warten 186, 187, 201-203 - zum Schutz der Umwelt innerhalb des eigenen Hoheitsbereichs 294, 295 - zur Annahme von Hilfe 135, 136 - zur Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen 151-153, 243247, 295, 296 - zur einvernehmlichen Lösung 149151, 184, 185 - zur Erhaltung des Naturerbes der Welt 297-299 - zur Erhaltung und zum Schutz gemeinsamer natürlicher Ressourcen 195, 196 - zur Gleichbehandlung von Auslandsbewohnern 153-157 - zur Information 141-146, 179-182, 199-201, 240-243

- zur Konsultation 146-149, 183, 184, 240-243 - zur Minimierung von Umweltbelastungen 129-131 - zur Warnung 139-141 P1azierung umweltbelastender Anlagen 131, 134 - rechtliche Regeln 127-129 - Umweltproblematik 78, 79 Prinzip - der fairen und gleichmäßigen Nutzung gemeinsamer natürlicher Ressourcen 163-205 - der guten Nachbarschaft 205-208 - der Kontiguität 50 - des "good faith" 150, 183, 185, 188 - des schonenden Souveränitätsausgleichs 332, 333 - des "sie utere tuo at alienam non laedas" 208-211 - Kooperations- 211-216, 257-259, 288, 289, 299 - Solidaritäts- 216, 217, 259, 289, 290, 299 - Verursacher- 218-220, 226, 259, 260, 290, 291, 299, 300 - von Treu und Glauben 225, 226, 260, 291, 300 • Vorsorge- 220-223, 227, 260, 291, 299, 300 public trust 353, 354 Radioaktivität 77, 78, 83, 90, 91, 134, 276, 277 Räume 26, 30, 46, 56, 57, 69, 74, 97, 233, 250, 264, 268, 277, 291, 304307, 309, 311, 320, 322, 353, 365, 367, 372, 376 • Herrschafts- 373, 376, 382 - Rechts· 23, 69, 97, 275, 345, 356, 357, 372 • Schutz· 69, 382 - staatsfreie (s. staatsfreie Räume) Rechte • auf eine gesunde Umwelt 334-339 - der Natur 343-346

Stichwortverzeichnis - des States über die Umwelt (s. territoriale Souveränitätsrechte über die Umwelt) - künftiger Generationen 339-343 Sachwalterschaft 354, 355 Saurer Regen 76, 77, 86, 89, 265 Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt - aufgrund globaler Umweltbelastungen 262-292 - aufgrund grenzüberschreitender Umweltbelastungen 109-230 - aufgrund raumüberschreitender Umweltbelastungen 230-262 - Bedeutung 30 I - bei national begrenzten Umweltbelastungen 292-300 - Defizite 301-312 - Notwendigkeit ihrer Existenz 100102 - Notwendigkeit ihrer Weiterentwicklung 312, 313 - Rechtsform 103-108 schwarze Listen 132-134, 238 Staatenpraxis 36, 44, 51, 60, 112, 116, 120, 122-124, 126-131, 133, 135138, 140, 143-147. 149-151, 155157. 163, 165-167. 172-174, 176, 180, 181, 186, 187, 193-195, 200202, 204, 205, 208, 209, 213, 219, 222, 233, 236, 243, 246, 249, 277, 290, 294, 299, 315, 321 staatsfreie Räume 23, 24, 27, 69, 73, 79-84, 98, 133, 230, 231, 233, 239, 251, 255, 258, 261, 291, 303, 309, 319-321, 347, 348, 354, 373, 381 Stand des Umweltvölkerrechts 109, 301-312, 357, 367, 372 - immissionsorientierter Ansatz 308, 309 - raumorientierter Ansatz 305-307 - Regelungsansatz 310, 311 - Reichweite der Schranken 311, 312 - souveränitätsorientierter Ansatz 302305 29 Odendahl

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soft law 105, 174, 180, 182, 184, 185, 196, 197, 270 Solidarität 206, 216, 217, 259, 289, 290, 299, 300 Souveränität (s. auch territoriale Souveränitätsrechte über die Umwelt) - Bedeutung 25 - Forderung nach Aufgabe 349-351 - historische Entwicklung 25 - Notwendigkeit eines neues Verständnisses 100-102, 381 - Sozialpflichtigkeit der 351-353 - Umweltpflichtigkeit der (s. Umweltpflichtigkeit der Souveränität) Staatengemeinschaft 33, 36, 59, 144, 249, 250, 262, 299, 303, 304, 322, 323, 325-.327, 347, 348, 351-354, 358, 359, 363, 367, 380 Staatenverantwortlichkeit 322-324 Staatsgebiet 25-38, 41, 45, 46, 50, 52, 55-57, 64, 68, 69, 97, 98, 100, 158, 164, 175, 190, 244, 256, 319, 372, 373 Strahlenverseuchung - rechtliche Regeln 276-278 - Umweltproblematik 77, 78 sustainable development (s. nachhaltige Entwicklung) Teilschutz 339, 343, 355, 359, 367 territoriale Integrität 112, 117, 118, 121, 132, 142, 157, 158, 217, 228, 302, 304, 305, 333, 34, 346, 356, 363, 383 territoriale Souveränitätsrechte über die Umwelt 23-108 - als Rechte zum Schutz der Umwelt 69, 70 - als Rechte zur Belastung der Umwelt 70-96 - Folgen 69-96 - Konflikt mit weltweitem Umweltschutz 96-100 - Reichweite 26-55 - ressourcenbezogene 56, 57, 60, 6769

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- resultierend aus dem Recht auf freie Ausbeutung der natürlichen Ressourcen 55-67 - resultierend aus der Gebietshoheit 37, 38 - Schranken (s. Schranken territorialer Souveränitätsrechte über die Umwelt) - umweltbezogene 57, 59, 60, 65, 66, 68 Trail-Smelter-Fall 111, 114, 124-126, 428 Treibhauseffekt 323 - rechtliche Regeln 278, 283-288 - Umweltproblematik 94, 95, 100 Treuhänderschaft 341, 353-355, 363, 380 Umweltbelastung - Begriff 71, 72 - global 84-95, 262-292 - grenzüberschreitend 72-79, 109-230 - national begrenzt 96, 292-300 - raumüberschreitend 79-84, 230-262 Umweltmedien 27, 36-39, 46, 57, 58, 60, 65, 66, 68, 71, 75, 76, 91, 112, 113, 118, 173, 175, 176 242, 305, 321, 347 Umweltpflichtigkeit - der Grundrechte 360, 361 - des Eigentums 360, 361 - des Staates 360 Umweltpflichtigkeit der Souveränität 24, 360-381, 383 - Auswirkungen 378-380 - Begründbarkeil 368-377 - Inhalt 361-363 - Lösungspotential 363-368 - mögliche Rechtsform 377, 378

Verantwortung 218, 262, 269, 303, 304, 318, 343, 358, 362, 364-366, 368-372, 377, 379, 380, 383 Verbot - der Einbringung hochgefährlicher Substanzen 197, 237-239, 247, 261 - der Meeresverschmutzung 234-237, 247, 261, 303 - des Rechtsmißbrauchs 223-225, 260, 291, 300 - Diskriminierungs- 136-139, 157, 197, 228, 239, 240 - erheblicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen 114-127, 157, 191-195, 204, 228, 303, 305 - grenzüberschreitender Emissionen hochgefährlicher Substanzen 132134, 157, 228 - Verlagerungs- 236 - Verschmutzungs- 195, 198, 231, 233-237, 250, 256, 261, 263, 264, 305, 308, 326, 379 - von "ultra-hazardous activities" in Grenznähe 127-129, 157 Verschmutzungsfreiheit 236, 261, 310, 334, 358, 362, 379, 380, 384 Verschmutzungszusammenhang 190 völkerrechtliches Verbrechen 276, 322326 Wälder 99, 163, 175, 320 - rechtliche Regeln 99, 265-268, 298 - Umweltproblematik 77, 85, 86, 8891, 96 weiße Listen 238 Weltraum 24, 36, 71, 80, 90, 91, 118, 275, 373 - rechtliche Regeln 251, 254, 319 - Umweltproblematik 83, 84, 230